Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2886/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11 ust. 2, art. 107 ust. 4a
journal: Dz.U. 2018 poz 1508
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia del. WSA Agnieszka Miernik po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Sz 94/19 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 13 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Sz 94/19, oddalił skargę S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie z [...] stycznia 2019 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta S. z [...] listopada 2018 r. nr [...] odmawiającą świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na dofinansowanie do zakupu żywności.

W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że z akt sprawy wynika, że po złożeniu wniosku o przyznanie pomocy pracownicy socjalni udali się dwukrotnie do miejsca zamieszkania skarżącego w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Nie zostali jednak wpuszczeni do mieszkania. Strona była informowana pisemnie o skutkach braku współpracy. Wprawdzie skarżący podał, że pracownik socjalny w czasie próby wejścia do jego mieszkania nie wykonała wszystkich procedur przewidzianych prawem, jednak nie sprecyzował jakich czynności i na czym miały polegać uchybienia. Nie można zatem stwierdzić czy rzeczywiście miały miejsce okoliczności uzasadniające nie wpuszczenie pracowników w celu przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Postawa strony świadczy o braku woli współpracy z organem pomocy społecznej.

Sąd I instancji podkreślił, że wywiad środowiskowy jest szczególnym i podstawowym dowodem w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, który niewątpliwie jest sporządzany we współdziałaniu z osobą zainteresowaną i ma charakter obligatoryjny. Waga tego dowodu wyraża się w treści art. 11 ust. 2 oraz 107 ust. 4a ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.; dalej jako: "u.p.s."), które zawierają sankcję w postaci odmowy udzielenia pomocy lub uchylenia decyzji przyznającej pomoc w przypadku braku wyrażenia zgody na przeprowadzenie wywiadu. Niemożność przeprowadzenia wywiadu środowiskowego uniemożliwia organowi dokonanie oceny rzeczywistej sytuacji majątkowej, rodzinnej i bytowej osoby ubiegającej się o świadczenie. Przeprowadzenie wywiadu środowiskowego wymaga zatem współpracy beneficjenta pomocy społecznej z organem, a odmowa tej współpracy z mocy u.p.s., jest traktowana jako naruszenie przez beneficjenta obowiązku współdziałania z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Uniemożliwienie przeprowadzenia wywiadu, czy to poprzez odmowę jego przeprowadzenia, czy odmowę odpowiedzi na poszczególne pytania pracownika socjalnego, względnie niewywiązywanie się z uzasadnionych żądań złożenia stosownych dokumentów, może zostać uznane za brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym, co z kolei stanowi wyrażoną w art. 11 ust. 2 u.p.s. przesłankę do wydania decyzji odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej. Organy pomocowe zobligowane są do wszechstronnej analizy i oceny postawy beneficjenta pomocy społecznej pod kątem istnienia woli współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, a także pozostałych przesłanek wymienionych w cytowanym przepisie, których wystąpienie pozwala na odmowę przyznania bądź wstrzymanie wypłaty świadczeń. Zgodnie zaś z art. 106 ust. 4 i art. 107 ust. 1 u.p.s., decyzję administracyjną o przyznaniu lub odmowie przyznania świadczenia wydaje się po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego, którego celem jest ustalenie sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej osób bądź rodzin korzystających bądź ubiegających się o świadczenia z pomocy społecznej.

Zdaniem Sądu I instancji, organy obu instancji zasadnie przyjęły, że skarżący swoją postawą i działaniem uniemożliwił skuteczne przeprowadzenie przez pracowników socjalnych wywiadu środowiskowego w miejscu swojego zamieszkania, a co za tym idzie naruszył obowiązek współpracy z organem pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, co uzasadniało odmowę udzielenia mu oczekiwanej pomocy finansowej. W ocenie Sądu I instancji postawa skarżącego nie wskazuje na wolę współpracy z organem pomocy społecznej w celu faktycznej realizacji jego wniosku. Skarżący był prawidłowo powiadamiany o terminach wizyt pracownika socjalnego z udziałem funkcjonariusza Policji, a więc miał świadomość, że w danym dniu będzie przeprowadzany wywiad środowiskowy przez pracownika organu, którego zresztą znał z imienia i nazwiska. Ponadto obecność Policji przy sporządzaniu wywiadu jest w pewnym sensie gwarancją dla strony, że osoba, która podaje się za pracownika socjalnego, nawet gdyby nie okazała legitymacji, jest faktycznie pracownikiem Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie. Procedura asysty Policji w trakcie wizyty pracownika socjalnego w domu wnioskodawcy została uregulowana w art. 107 u.p.s. Na jego podstawie Kierownik MOPR-u w S. zwrócił się do właściwego Komendanta o delegowanie funkcjonariusza do udziału w przeprowadzaniu wywiadu środowiskowego u skarżącego, podając nie tylko dane skarżącego, dokładną datę wywiadu z godziną, ale i imiona i nazwiska pracowników socjalnych obecnych (a więc i uprawnionych) w trakcie wywiadu wraz z numerami ich legitymacji służbowych (vide: pisma z 17 i 19 października 2018 r.). Tak więc asystujący Policjant miał wiedzę co do danych osobowych pracowników socjalnych, wyznaczonych do przeprowadzenia wywiadu i z całą pewnością, w razie wątpliwości strony, byłby w stanie potwierdzić, że są to pracownicy uprawnieni do przeprowadzenia wizyty u skarżącego w tym dniu. Ponadto skarżący miał możliwość osobistego ustalenia w Ośrodku kolejnego terminu wywiadu środowiskowego, z której to jednak możliwości nie skorzystał. Stawiając się w Ośrodku Pomocy skarżący mógł jednocześnie wyjaśnić procedurę legitymowania się pracowników socjalnych, jeśli miał co do tego zastrzeżenia. Z akt nie wynika, aby strona podjęła jakiekolwiek działania ukierunkowane na wyjaśnienie omawianej kwestii. Wreszcie należy podkreślić, że skarżący dopiero na etapie skargi podniósł sprawę nie okazania przez pracownika legitymacji, zaś wcześniej powoływał się ogólnie na naruszenie procedury, bez sprecyzowania o jakie czynności dokładnie mu chodzi. Tak więc nie do końca są czytelne motywy odmowy przez skarżącego wpuszczenia pracowników i Policji do domu celem przeprowadzenia wywiadu środowiskowego.

W skardze kasacyjnej skarżący zaskarżył wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącemu z urzędu w II instancji. Skarżący kasacyjnie zrzekł się przy tym przeprowadzenia rozprawy.

Sądowi I instancji zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 107 ust. 4a i art. 11 ust. 2 u.p.s., przez przyjęcie, że postawa skarżącego nie wskazuje, w ocenie Sądu, na wolę współpracy z organem pomocy społecznej w celu faktycznej realizacji jego wniosku, czemu przeczą twierdzenia przestawione przez skarżącego, tym samym przyjąć należy, że w sprawie nie doszło do rzeczywistej odmowy przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, rozumianej jako wyraz wewnętrznej woli skarżącego, a jedynie do powstania przeszkód natury obiektywnej w przeprowadzeniu dowodu, za które nie można skarżącemu przypisywać odpowiedzialności, a w konsekwencji nieprawidłowe jest obarczanie go negatywnymi skutkami procesowymi wynikającymi z okoliczności od skarżącego niezależnych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że rodzinny wywiad środowiskowy jest nieodzownym elementem postępowania prowadzącego do wydania decyzji, aczkolwiek, jak wynika ze stanowiska judykatury, wywiad nie jest jedynym możliwym dowodem w sprawach w przedmiocie udzielenia pomocy społecznej. W postępowaniu w sprawie świadczeń z pomocy społecznej należy dopuścić także inne dowody z odpowiednim zastosowaniem k.p.a., zwłaszcza gdy występują przeszkody w przeprowadzeniu wywiadu. Sytuacja taka może być spowodowana bierną lub negatywną postawą strony postępowania lub innymi przeszkodami (np. nieznane miejsce pobytu zainteresowanego). Wówczas, w miarę możliwości, należy przeprowadzić wywiad z rodziną osoby zainteresowanej, zebrać dane posiadane z urzędu oraz dopuścić inne możliwe dowody. Dowodem może być wszystko, co przyczyni się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, np. zeznania świadków. W orzecznictwie uznano, że prowadzenie dowodów wskazanych w u.p.s., które są obowiązkowe, nie wyklucza wcale możliwości posłużenia się innymi dowodami przewidzianymi prawem, skoro celem postępowania jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

Dla wykazania faktu braku współpracy skarżącego z pracownikiem socjalnym nie jest zatem wystarczające twierdzenie organu, że nie było możliwe przeprowadzenie tego dowodu. Brak wypełnienia obowiązku współdziałania musi być zawiniony, a więc świadomy, a okoliczność ta musi znajdować potwierdzenie w zgromadzonym w aktach sprawy materiale, a uzasadnienie decyzji odmawiającej udzielenia pomocy społecznej z tego powodu powinno zawierać nie tylko wskazanie przyczyn uznania braku współpracy, ale także analizę i ocenę sytuacji wnioskującego w odniesieniu do braku współpracy i rodzaju wnioskowanej pomocy. Tych standardów nie spełnia ani postępowanie administracyjne poprzedzające wydanie obu decyzji, ani uzasadnienie zaskarżonego wyroku. Na organie pomocy społecznej nie ciąży wprawdzie obowiązek zawiadamiania osób zainteresowanych o planowanym przeprowadzeniu wywiadu. Jednakże brak takiego zawiadomienia, w sytuacji, gdy do wywiadu nie doszło, obliguje organ do wykazania, że nastąpiło to z winy strony, wskutek jej celowego działania. W niniejszej sprawie organy faktu tego nie wykazały, a w stanie faktycznym sprawy wynikającym z przedstawionych Sądowi I instancji dokumentów rozstrzygnięcie o odmowie przyznania zasiłku celowego ze względu na brak współdziałania skarżącego z pracownikami socjalnymi jawi się jako twierdzenie arbitralne, pozbawione oparcia w zgromadzonych dowodach.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej. Rozpoznana w tych granicach skarga kasacyjna nie podlegała uwzględnieniu.

Nie są uzasadnione zarzuty naruszenia art. 107 ust. 4a i art. 11 ust. 2 u.p.s. Bezsporne i nie objęte zarzutami skargi kasacyjnej jest w sprawie, że skarżący ubiegał się o świadczenie z pomocy społecznej. Zgodnie z art. 107 ust. 1 u.p.s., rodzinny wywiad środowiskowy przeprowadza się u osób i rodzin korzystających lub ubiegających się o świadczenie z pomocy społecznej w celu ustalenia ich sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej. W przypadku ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej po raz kolejny, a także gdy nastąpiła zmiana danych zawartych w wywiadzie, sporządza się aktualizację wywiadu (art. 107 ust. 4 u.p.s.). Nie budzi wątpliwości, że wywiad środowiskowy jest obligatoryjnym środkiem dowodowym, jaki w postępowaniu o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej powinien być przeprowadzony. W toku ustalania sytuacji rodzinnej dochodowej i majątkowej wykorzystuje się dokumenty wymienione w art. 107 ust. 5b u.p.s., nie są to jednak dowody, jakie mogą zastąpić wywiad środowiskowy. Wadliwe są wobec tego twierdzenia skargi kasacyjnej, że w przypadku odmowy przeprowadzenia wywiadu, organ powinien ustalić istotne dla sprawy okoliczności w oparciu o wszelkie inne możliwe dowody. Sytuację taką można dopuścić w przypadkach obiektywnych przeszkód do przeprowadzenia wywiadu, takich jednak w sprawie nie stwierdzono. Skarżący posiada miejsce zamieszkania, nie jest też ze względu na stan zdrowia pozbawiony możliwości kontaktu.

Zgodnie z art. 107 ust. 4a u.p.s., niewyrażenie zgody na przeprowadzenie rodzinnego wywiadu środowiskowego przez osoby lub rodziny ubiegające się o świadczenia z pomocy społecznej lub na jego aktualizację przez osoby lub rodziny korzystające ze świadczeń z pomocy społecznej stanowi podstawę do odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Brak zgody na przeprowadzenie wywiadu stanowi zatem samodzielną przesłankę odmowy przyznania świadczenia. Ustawa nie określa formy, jaką takie niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu powinno przybrać. Ponieważ zgoda na przeprowadzenie wyraża się w sposób konkludentny, przez przystąpienie do przeprowadzania wywiadu, zatem także brak zgody może zostać wyrażony w sposób dorozumiany, przez unikanie kontaktu, odmowę wpuszczenia do mieszkania, odmowę udzielania odpowiedzi, odmowę przedstawienia dokumentów. Niewyrażenie zgody na przeprowadzenie wywiadu nie musi być zwerbalizowane i wprost zakomunikowane, ważne jest, aby postawa ubiegającego się o świadczenie skutecznie uniemożliwiała przeprowadzenie wywiadu. Okoliczności faktyczne opisane w uzasadnieniach decyzji organów obu instancji potwierdzają, że zachowanie skarżącego stało na przeszkodzie do przeprowadzenia wywiadu. Jednocześnie nie podał on żadnych konkretnych przyczyn uzasadniających przyjętą praktykę, nie uzasadniają jej także okoliczności znajdujące potwierdzenie w materiale sprawy. Gołosłowne są w tym zakresie także twierdzenia zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarżący twierdzi, że przed wydaniem decyzji odmownej organ winien ustalić, z jakich przyczyn nie doszło do przeprowadzenia wywiadu. Organ takie ustalenia poczynił stwierdzając, że powodem była postawa skarżącego. Ani twierdzenia skargi kasacyjnej, ani materiał sprawy nie dostarczają informacji o innych powodach, w szczególności niezależnych od skarżącego. Opisane zachowanie skarżącego zasadnie zostało zakwalifikowane jako przejaw braku zgody na przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, albowiem skutecznie przeprowadzenie takiego wywiadu uniemożliwiło.

Nie jest także trafny zarzut naruszenia art. 11 ust. 2 u.p.s. Podstawą do odmowy przyznania świadczeń może być brak współdziałania osoby z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Odmowa przeprowadzenia wywiadu może być zakwalifikowana jako wyraz braku współdziałania osoby w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej. Skoro skarżący swoim zachowaniem skutecznie uniemożliwił przeprowadzenie wywiadu, żadne okoliczności nie uzasadniają jego zachowania, to stan taki jest wyrazem braku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji, albowiem brak możliwości przeprowadzenia wywiadu ze względu na postawę strony uniemożliwia organowi dokonanie koniecznych ustaleń do załatwienia sprawy. Przeprowadzenie wywiadu wymaga współpracy ze strony beneficjenta pomocy społecznej i jej brak jest wyrazem naruszenia obowiązku współdziałania w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji życiowej.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a.