Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 718/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , Sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędzia WSA Mirosław Montowski, , Protokolant spec. Eliza Jędrasik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2019 r. sprawy ze skargi A. S., K. S., E. B. i B. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. S., K. S., E. B. i B. B. solidarnie kwotę 1528 zł (tysiąc pięćset dwadzieścia osiem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej: "organ odwoławczy", "Wojewoda") działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. dalej: "k.p.a.") oraz art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm., dalej: "Prawo budowlane"), po rozpatrzeniu odwołania E. B. i B. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty L. ( dalej: "Starosta", "organ I instancji") Nr [...] z [...] października 2018 r., znak: [...]zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą A. W. (dalej: "inwestor") pozwolenia na budowę obejmującą: budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, usytuowany na terenie nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...] położonej w miejscowości J., gmina J.

Powyższa decyzja, zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] sierpnia 2018 r., do Starostwa Powiatowego w L., wpłynął wniosek inwestora, o wydanie pozwolenia na budowę inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolnostojącego usytuowanego na terenie nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...] położonej w miejscowości J., gmina J..

Organ I instancji pismem z [...] września 2018 r., zawiadomił strony postępowania o wszczęciu przedmiotowego postępowania, informując o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz składania wniosków i zastrzeżeń.

Postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], Starosta L. nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych braków w dokumentacji projektowej.

W dniu [...] października 2018 r. inwestor złożył 4 poprawione egzemplarze projektu budowlanego wraz z wyjaśnieniami.

Decyzją Nr [...] z [...] października 2018 r., znak: [...] Starosta L. zatwierdził projekt budowlany i udzielił inwestorowi pozwolenia na budowę obejmującego: budynek mieszkalny jednorodzinny, wolnostojący, usytuowany na terenie nieruchomości składającej się z działek nr ew. [...] i [...] położonej w miejscowości J., gmina J.

Od powyższej decyzji, z zachowaniem ustawowego terminu, odwołanie złożyli E. B. i B. B. Odwołanie od tego rozstrzygnięcia złożyli także A. S. i K. S., jednakże z uchybieniem ustawowego terminu.

Po rozpoznaniu odwołania E. B. i B. B. Wojewoda [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy odwołał się do treści art. 32 ust. 4 , art. 33 ust. 2 oraz art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz wyjaśnił, iż w przypadku spełnienia przez Inwestora wszystkich wskazanych ww. przepisach wymagań, organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał także, że w sytuacji stwierdzenia niezgodności planowanej inwestycji z wymogami określonymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji architektoniczno-budowlanej nakłada na inwestora w drodze postanowienia, na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po bezskutecznym upływie tego terminu wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Organ wskazał, że Starosta L., z uwagi na braki, które wystąpiły w przesłanej dokumentacji projektowej, postanowieniem z [...] września 2018 r., wezwał Inwestora do ich uzupełnienia. Pismem z [...] października 2018 r. Inwestor złożył 4 poprawione egzemplarze projektu budowlanego wraz z wyjaśnieniami.

Organ odwoławczy ocenił, że Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę, dołączył wymagane prawem dokumenty, spełniające wymogi art. 35 Prawa budowlanego, tj. projekt budowlany, sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane, zawierający wymagane opinie i uzgodnienia. Ponadto organ wskazał, że inwestor przedłożył prawidłowo wypełnione oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W ocenie organu odwoławczego projekt budowlany jest kompletny i został sporządzony zgodnie z wymogami zawartymi w art. 34 Prawa budowlanego spełniając wymagania § 8 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Ponadto w ocenie organu odwoławczego, projekt jest zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422).

Zdaniem Wojewody [...] przedłożony projekt budowlany jest również zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części południowo-zachodniej wsi J. (dalej: "m.p.z.p."), zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z [...] sierpnia 2016 r., oraz z przepisami techniczno- budowlanymi, a także wymaganiami ochrony środowiska. Odnosząc się do zgodności projektu z ustaleniami planu miejscowego, organ odwoławczy wskazał, że nieruchomość inwestycyjna znajduje się na obszarze oznaczonym w jednostce planistycznej 3.MN/U. Przeznaczeniem podstawowym dla wskazanego wyżej terenu to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna oraz zabudowa usług nieuciążliwych w pasie 50 m od linii rozgraniczającej terenu drogi 1.KDZ (ul. [...]). Plan ustala, przy opracowywaniu projektu zagospodarowania terenu, obowiązek zachowania maksymalnej powierzchni zabudowy w odniesieniu do działki - 35 %, minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej - 35 %, oraz maksymalny wskaźnik intensywność zabudowy 0,5. Zgodnie z zapisami zawartym w m.p.z.p., kolorystyka obiektu jest stonowana, wszystkie elementy projektowane są odcieniach szarości i bieli.

Jak ocenił organ odwoławczy, projektowany budynek mieszkalny jednorodzinny spełnia powyższe wymagania oraz wymagania dotyczące środowiska przyrodniczego, zieleni, miejsc parkingowych, zaopatrzenia w media, gospodarki odpadami, zagospodarowania z uwzględnieniem ograniczeń w inwestowaniu i zagospodarowaniu.

Organ wykazując, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie wskazał na :

- § 12 ust. 1 (odległość budynku od granic sąsiednich działek budowlanych - str. 3 projektu budowlanego) wynosi: - 24,79 m od granicy dz. nr ew. [...] - ul. [...], - 12,14 m od granicy dz. nr ew. [...], - 6,20 od granicy dz. nr ew. [...], - 6,38 - 6,72 od granicy dz. nr ew. [...] i [...];

- § 18 i § 19 (odległość miejsc postojowych od okien i granicy działki), § 23 (odległość miejsc na pojemniki i kontenery na odpady stałe od budynków z pomieszczeniami przeznaczonymi na stały pobyt ludzi), § 29 (nie dokonano zmiany spływu wód);

- § 13 (przesłanianie obiektów z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi), § 57 (nasłonecznienie pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi), § 60 (m.in. nasłonecznienie pokoi mieszkalnych - w godzinach 7.00 - 17.00). Potwierdzenie powyższych tez znajduje się w projekcie budowlanym (analizach nasłonecznienia i przesłaniania zamieszczona na str. 7-8).

Organ odwoławczy powołując się na treść art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego wskazał, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę sprawdza się m.in. zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Następnie organ odwoławczy ocenił, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie było potrzeby wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ odwoławczy ocenił także, że przedmiotowa inwestycja jest zgodna z przepisami z zakresu ochrony środowiska wynikającymi z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy stwierdził również, że projekt zawiera informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (str. 21). Organ odnotował także, że zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 25 kwietnia 2012 r. w sprawie ustalania geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych (Dz. U z 2012 r., poz. 463), do projektu dołączona została dokumentacja badań podłoża gruntowego wraz z opinią geotechniczną z której wynika, że grunt pod budynkiem należy do pierwszej kategorii geotechnicznej oraz występują proste warunki gruntowe.

Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że za sporządzenie projektu budowlanego zgodnie z przepisami prawa, odpowiada projektant, co potwierdza w swoim oświadczeniu, o którym mowa w art. 20 ust. 4 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy przytoczył także stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wyrażone w wyroku z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. VII SA/Wa 113/16, podkreślające, że odpowiedzialność projektanta stanowi gwarancję dla inwestora, ale i dla organu, że projekt jest opracowany zgodnie z przepisami, co zwalnia organy architektoniczno-budowlanej ze szczegółowego badania projektu poza przypadkami opisanymi w art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane. Organ odwoławczy przypomniał, że w pierwotnym brzmieniu art. 35 ust. 2 Prawa budowlanego upoważniał organ do badania zgodności projektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i obowiązującymi Polskimi Normami w zakresie określonym w art. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten został jednak uchylony ustawą z 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718), która weszła w życie z dniem 11 lipca 2003 r. Jak zaznaczył organ odwoławczy ustawa ta wprowadziła zasadę wyłącznej odpowiedzialności za projekt architektoniczno-budowlany projektanta oraz osoby sprawdzającej projekt (art. 20 ustawy).

Organ odwoławczy wskazał, że uprawniania kontrolne organu administracji architektoniczno-budowlanej, który prowadzi postępowanie w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowanych zgody na realizację przedsięwzięcia. Sprawdzenie zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, zostało natomiast ograniczone do projektu zagospodarowania działki (art. 35 ust. 1 pkt 2 - Prawa budowlanego). Organ odwoławczy wskazał także, że rozszerzająca interpretacja uprawnień organu w zakresie kontroli na podstawie art. 35 ust. 1 omawianej ustawy oznaczałoby w istocie przywrócenie uchylonej zasady oceny materialnych rozwiązań projektu budowlanego przez organ i stanowiłaby naruszenie zasady związania organów administracji publicznej prawem (art. 7 k.p.a.). Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo zaznaczył, że powyższe koresponduje z szeroką odpowiedzialnością projektanta za sporządzony przez niego projekt architektoniczno- budowlany - art. 20, art. 93 pkt 1 i art. 95 oraz nast. Prawa budowlanego).

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego niezgodności przedmiotowej inwestycji określonej przez skarżąca jako hala magazynowa stalowa, organ odwoławczy stwierdził, że przedmiotowa inwestycja jest zgoda z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego części południowo-zachodniej wsi J., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. Projekt budowlany obejmuje budowę mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego ze strefą rekreacyjną - kortem stanowiącym jednokondygnacyjną przestrzeń. Organ odwoławczy wskazał, że w części budynku znajduje się kort tenisowy, a nie hala magazynowa jak wskazywała skarżąca, który wykorzystywany będzie do użytku indywidualnego, rekreacyjnego (str. 28 projektu budowlanego).

Organ odwoławczy podniósł także, że stosownie do art. 4 Prawa budowlanego każdy ma prawo do zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Norma ta – jak wskazywał dalej organ odwoławczy - kreuje wolność budowlaną jako zasadę prawa wypływającą z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP, ustanawiających nakaz poszanowania wolności i własności. Organ wskazał na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zgodnie, z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Organ odwoławczy ponownie powołując się na orzecznictwo (m.in. wyroki NSA z 14 listopada 2007 r. sygn. II OSK 1489/06 Lex 425367, WSA w Warszawie z 9 maja 2008 r. sygn. VII SA/Wa 223/08 lex 425367, WSA w Lublinie z 8 lipca 2008 r. sygn. II SA/Lu 211/08 lex 510195 i NSA z 2 marca 2010 r. II OSK 465/09 lex 577666), wskazał, że wobec zasady wolności budowlanej, wspomniana ochrona interesów osób trzecich w procesie inwestycyjnym, nie może prowadzić do sytuacji, w której osoby trzecie, a nie inwestor - właściciel nieruchomości, na której ma powstać obiekt budowlany, decydować będą o dopuszczalności jego wybudowania czy miejscu posadowienia

Organ przywołał także treść art. 5 ust. 1 pkt 6 Prawa budowlanego, który stanowi, że obiekt budowlany należy projektować i budować w sposób zapewniający ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, podkreślając jednocześnie, że nie wszystkie interesy osób trzecich podlegają ochronie. Chronione są wyłącznie interesy prawne, a nie interesy faktyczne. Wyznacznikiem zakresu, w jakim wydający decyzję organ ma obowiązek chronić uprawnienia osób trzecich, są przepisy prawa materialnego. Naruszenie interesu prawnego rozumiane jest jako naruszenie konkretnych norm prawa materialnego, obowiązujących w procesie inwestycyjnym (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 1999 r., sygn. akt IV SA 1492/98). Zarzuty dotyczące szeregu utrudnień dla otoczenia w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji – zdaniem organu odwoławczego - nie mogą być prawnie skuteczne, gdyż dotyczą jedynie naruszenia interesów faktycznych skarżących, a nie interesu prawnego, rozumianego jako naruszenie konkretnych norm prawnych. Organ odwoławczy stwierdził, że w zasadzie każda inwestycja w zabudowie miejskiej powoduje uciążliwości i utrudnienia dla najbliższych sąsiadów. Jednakże, gdy w sprawie uzyskano wszelkie wymagane prawem uzgodnienia i opinie, to nie można stawiać skutecznego zarzutu wydania decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia budowlanego niezgodnie z prawem.

Zdaniem organu odwoławczego strona skarżąca winna mieć na względzie, że decyzja o pozwoleniu na budowę nie ma charakteru uznaniowego, a zatem skoro inwestor spełnił wszystkie wymagania konieczne do udzielenia pozwolenia na budowę to Starosta L. nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę inwestorowi.

Skargę na decyzję Wojewody [...] wnieśli A. S., K. S., E. B. i B. B. (dalej: "skarżący"). Skarżący zarzucili naruszenie następujących przepisów:

1) art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku poczynienia ustaleń odpowiadających treści zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz braku jego należytego rozpoznania, w szczególności:

a) braku ustalenia czy projektowany budynek jest w rzeczywistości budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym poprzez pominięcie parametrów zabudowy;

b) braku ustalenia czy projektowana inwestycja zgodna jest z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 roku;

c) braku rozważenia zamierzonego przez Inwestora sposobu wykorzystania budynku w świetle zgłoszonych przez skarżących okoliczności dotyczących zagospodarowania nieruchomości położonej w J. przy ul. [...];

d) braku analizy wpływu planowanej inwestycji na nasłonecznienie nieruchomości sąsiednich;

1) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na nie zapewnieniu skarżącym aktywnego udziału w postępowaniu administracyjnym, a to poprzez nie poinformowanie skarżących o możliwości wypowiedzenia się co do materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, a także brak uwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżących powołanych w pismach w postępowaniu administracyjnym;

2) art. 8 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przeprowadzeniu postępowania w sposób nie wzbudzający zaufania skarżących do organów władzy publicznej, a to w związku z pominięciem wszystkich twierdzeń i zarzutów powoływanych w toku postępowania przed Organem I i II instancji;

3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonej decyzji z pominięciem wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a to w związku z brakiem szczegółowej analizy z jakich względów organ uznał budynek za budynek mieszkalny oraz z jakich przyczyn uznał, iż planowana inwestycja nie jest sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego;

4) art. 15 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku merytorycznego rozpoznania przez organ II instancji sprawy od nowa i powieleniu argumentacji organu I instancji;

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji Starosty L., pomimo iż wydana została z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz procedury administracyjnej;

6) art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego w zw. z § 10 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 4, 5, 6 oraz 7 w zw. z § 4 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 10 ust. 2 pkt 8 uchwały Rady Gminy J. Nr [...] z [...] sierpnia 2016 roku w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę pomimo sprzeczności planowanej inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym uchwałą Rady Gminy J. Nr [...] z [...] sierpnia 2016 roku;

7) art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 2 a Prawa budowlanego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz udzielającej pozwolenia na budowę pomimo, iż projektowany budynek nie wypełnia funkcji budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Mając na względzie powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Starosty L. z dnia [...] października 2018 roku w całości oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Nadto wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów oraz fotografii załączonych do skargi - na okoliczność faktycznych funkcji oraz przeznaczenia projektowanego budynku.

W uzasadnieniu skargi, przedstawiona została szczegółowa argumentacja na poparcie podniesionych zarzutów.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: p.p.s.a., naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach sąd stwierdza nieważność decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji z [...] stycznia 2019 r., że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zarówno zaskarżona decyzja, jak tez decyzja organu odwoławczego, naruszają prawo.

Słuszny jest zarzut naruszenia zasady określonej w art. 16 § 1 k.p.a.

Odnosząc się do kontrolowanej decyzji Wojewody, wskazać należy, że organ ten ograniczył się do zreferowania regulacji prawnych związanych z uzyskaniem pozwolenia na budowę, nie odnosząc się do realiów rozpoznawanej sprawy oraz podnoszonych przez strony zarzutów. Podkreślić należy, że zgodnie z zasadą dwuinstancyjności organ odwoławczy jest obowiązany merytorycznie sprawę rozpoznać na nowo w jej całokształcie. Oznacza to, że organ odwoławczy nie jest związany granicami odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżanej decyzji. Nie spełnia powyższego wymogu jedynie kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji. Organ zatem powinien odnieść się do wszystkich sygnalizowanych przez strony aspektów spornej inwestycji, nie tylko wskazanych w odwołaniu, ale zawartych w korespondencji skierowanej od organów prowadzących postępowanie.

Zasadniczą kwestią wymagającą wyjaśnienia, była zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podkreślić bowiem należy, że negatywny wynik ustaleń organu, co do zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, przekreśla możliwość wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę, a zaaprobowanie projektu budowlanego i wydanie pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy projekt ten jest niezgodny z ustaleniami miejscowego planu może stanowić rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ( wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Gd 634/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 października 2015 r., sygn. akt II OSK 215/14, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18, wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, dalej CBOSA).

Jeśli dla ustalenia zgodności z planem ma znaczenie rodzaj projektowanego obiektu budowlanego, to w ramach badania, o którym mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ administracji, ma także obowiązek ustalenia rzeczywistego rodzaju projektowanego obiektu (por. wyżej cytowany wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2019 r., sygn. akt II OSK 606/18 ). Podobne stanowisko, zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 13 grudnia 2017 roku (II SA/Po 957/17, dostępny w CBOSA), w którym wskazał, że kwalifikacja prawna danej inwestycji powinna opierać się na rzeczywistych rozwiązaniach funkcjonalnych przyjętych w projekcie, a nie na formalnym nazewnictwie. Należy zauważyć: że jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada prawdy materialnej.

Od 2003 r. na autorze projektu oraz osobach dokonujących odpowiednich sprawdzeń i uzgodnień, spoczywa odpowiedzialność za szczegółowe rozwiązania zawarte w projekcie budowlanym. Nie zwalnia to jednak organu od obowiązku weryfikacji projektu budowlanego z mocy art. 35 ust. 1 pkt 2, zgodnie z którym, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi.

Jak już wskazano, od szczegółowej kontroli nie zwalnia organu ustalenie samej nazwy obiektu podanej w projekcie budowlanym i we wniosku o pozwolenie na budowę. Prowadziłoby to, jak słusznie wskazano w skardze, do akceptacji każdej inwestycji wyłącznie ze względu na użytą w projekcie nazwę, choćby inwestycja ta, była w sposób oczywisty sprzeczna z przepisami planistycznymi.

Tytułem wstępu wskazać należy, że nawet pobieżna analiza dokumentacji projektowej, wygląd budynku oraz jego gabaryty, wzbudza poważne wątpliwości, co do jego funkcji jako budynku jednorodzinnego.

Tymczasem organ przedwcześnie, bez szczegółowej analizy zgodności projektowanej inwestycji z obowiązującymi przepisami, w tym z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjął że planowana inwestycja, jest budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym.

Zgodnie z art. 3 pkt 2a prawa budowlanego, przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć "budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej szeregowej lub grupowej służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30 % powierzchni całkowitej budynku".

Organy, które winny dokonywać oceny przedmiotowego zamierzenia przez pryzmat powyższej definicji, nie dokonały wystarczającej analizy w wielu kwestiach.

W skardze zasadnie zdaniem Sądu wskazano na szereg okoliczności, które organ powinien szczegółowo przeanalizować i uzasadnić, aby bez żadnych wątpliwości ocenić jaka jest rzeczywista funkcja projektowanego budynku.

Organy nie dokonały wystarczającej analizy projektu pod katem powierzchni zabudowy, która jak sygnalizują skarżący nawet w ponad 60 %, przeznaczona została na cele niemieszkalne.

Organ powinien wypowiedzieć się odnośnie do zastosowanej stalowej konstrukcji obiektu oraz wysokości rzekomej części mieszkalnej wynoszącej prawie 9 metrów, która zdecydowanie wskazuje na magazynowo usługowe, a nie mieszkalne przeznaczenie obiektu.

Organ powinien odnieść się także do wynikającej z projektu wysokości części mieszkalnej ( 6 metrów) oraz wysokości pozostałej części obiektu ( 9 metrów) i odpowiedzieć na pytanie, czy są to wielkości typowe dla budynku jednorodzinnego.

Kolejnym aspektem wymagającym wyjaśnienia, jest fakt, że projekt centralnego ogrzewania nie przewiduje podłączenia do źródła ciepła. Brak jest też komina do odprowadzania spalin. Elementy te mogą świadczyć o magazynowej funkcji obiektu.

Brak jest w projektowanym budynku typowej dla budynków mieszkalnych więźby dachowej lub prawidłowego stropodachu. Brak jest w projekcie stropu, a w pomieszczeniach zamaskowane zostały stalowe dźwigary kratowe przez płytę G-K.

W dokumentacji projektowej brak jest jakichkolwiek obliczeń statyczno- wytrzymałościowych obiektu występującej pod nazwą "budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego". Należy wskazać, że obliczenia zawarte w projekcie obejmują jedynie halę, występującą pod nazwą "kortu tenisowego", pomimo że pozostała część budynku oparta jest na jednakowej konstrukcji, wobec czego również tej części winna dotyczyć obliczenia.

Wskazać należy także na inne okoliczności wymagające analizy, które świadczyć mogą o innym od wskazanego w projekcie budowlanym przeznaczenia obiektu.

Projekt dopuszcza wycięcie dwóch słupów (południe i zachód), co może pozwolić w przyszłości na wstawienie dużej wielkości bram. Od strony zachodniej brama taka jest już na schemacie.

Ponadto jak wynika z dołączonego do skargi zgłoszenia z dnia [...] listopada 2019 r., inwestor czyni starania o wycinkę drzewa zlokalizowanego na drodze dojazdowej. W tym zakresie także należy ocenić czy jest to konieczne dla realizowania w przyszłości funkcji mieszkaniowej budynku.

Przy ocenie planowanego zamierzenia, nie można także tracić z pola widzenia, dotychczasowego sposobu wykorzystywania sąsiednich działek, stanowiących własność inwestora.

Należy bowiem podkreślić, że inwestor posiada już na działce oddalonej kilkaset metrów od działki inwestycyjnej, dom mieszkalny jednorodzinny, w którym zamieszkuje. Skoro potrzeby mieszkaniowe inwestora, są zaspokojone, świadczyć to może o zamiarze użytkowania planowanego budynku niezgodnie obowiązującymi na tym terenie przepisami planistycznymi.

Wskazać także należy na charakter prowadzonej przez męża inwestora działalności,

polegającej m.in. na sprzedaży materiałów biochemicznych. Materiały te są składowane m.in. pod plandeką na terenie nieruchomości. Okoliczności te dostatecznie wykazane zostały w dołączonej do skargi dokumentacji, w tym także zdjęciowej.

Kolejnym zasadnym zarzutem pod adresem organów, jest ich brak ustosunkowania się do podnoszonych przez stronę skarżąca zastrzeżeń związanych z niezgodnością projektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Obie działki inwestycyjne, położone są na obszarze oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN/U, co oznacza zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i towarzyszącą zabudowę usługową.

Uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób precyzyjny określa przeznaczenie nieruchomości gruntowej. W § 10 ust. 1 uchwały przewidziane zostały następujące założenia ogólne: "przeznaczenie terenów: 1) podstawowe: a) zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna; b) zabudowa usług nieuciążliwych w pasie 50 m od linii rozgraniczającej terenu drogi [...] (ul. [...]). 2) towarzyszące: a) lokale usług nieuciążliwych; b) dojazdy; c) uzbrojenie terenu; d) zieleń urządzona".

Postanowienia § 10 ust. 2 pkt 4, 5, 6 oraz 7 precyzują, że na terenie objętym planem: "ustala się maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy 0,5" (ust. 4) "ustala się maksymalną powierzchnię zabudowy w odniesieniu do działki - 35%" (ust. 5), "ustala się minimalny udział powierzchni biologicznie czynnej: 35 %" (ust. 6), ustala się maksymalną wysokość: a) zabudowy mieszkaniowej, mieszkaniowo - usługowej i usługowej: 2 kondygnacje nadziemne: 9 m; b) zabudowy gospodarczej i garażowej: 6 m" (ust.7).

W § 4 ust. 1 pkt 5 w/w uchwały Rady Gminy J., wskazano, że jako "przeznaczenie podstawowe" rozumieć należy "ustalone w planie przeznaczenie przeważające na działce budowlanej, tzn. takie, którego powierzchnia użytkowa obiektów nie może być mniejsza niż 60% powierzchni użytkowej wszystkich obiektów na działce budowlanej, a w przypadku terenów niezabudowanych powierzchnia wskazana pod to przeznaczenie nie może być mniejsza niż 60% powierzchni działki budowlanej".

MPZP przewiduje także ograniczenia w zakresie wysokości zabudowy, wprowadzając w § 10 ust. 2 pkt 7, zakaz lokalizowania na terenie oznaczonym symbolem MN/U zabudowy o wysokości większej niż 9 metrów - dla dwukondygnacyjnej zabudowy mieszkaniowej oraz mieszkaniowo - usługowej oraz 6 metrów - dla zabudowy gospodarczej oraz garaży.

Wprowadza również, w § 10 ust. 2 pkt 8, zakaz lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m2.

Podkreślenia w szczególności wymaga, że plan miejscowy, dopuszcza zabudowę usług nieuciążliwych, jako podstawową, wyłącznie w pasie 50 metrów od linii rozgraniczającej terenu drogi [...] (ul. [...]). Teren, na którym planowana jest sporna inwestycja, położony jest natomiast w dalszej niż 50 metrów odległości od ul. [...]. Tym samym, dopuszczalne jest lokalizowanie na nim wyłącznie obiektów o podstawowym przeznaczeniu mieszkalnym.

Powyższe okoliczności, nie były przedmiotem analizy ze strony organów. Organ odwolawczy w uzasadnieniu, ograniczył się do lakonicznego stwierdzenia o zgodności projektu z miejscowym planem. Jest to istotne uchybienie ponieważ jak już wcześniej wskazano niezgodność projektu z planem miejscowym, może powodować konieczność stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Konieczne jest zatem dokonanie przez organy szczegółowej analizy projektu pod tym kątem i rzetelne uzasadnienie swojego stanowiska. Taka niezgodność będzie miała miejsce w przypadku ustalenia, że przedmiotowy budynek, pełnić będzie funkcję inną od mieszkalnej.

Analizy wymagają także pod katem zgodności sporne inwestycji z planem miejscowym wskazane przez stronę skarżącą kwestie dotyczące powierzchni biologicznie czynnej na działkach inwestycyjnych, wysokości planowanej inwestycji ( biorąc pod uwagę, że dotyczy zabudowy mieszkaniowej), wysokości kondygnacji.

W kontekście zapisów planu miejscowego podkreślania wymaga zapis § 10 ust. 2 pkt 8, zgodnie z którym na terenie o oznaczeniu MN/U zakazuje się lokalizowania obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 200 m2. Konieczne zatem, było sprawdzenie obiektu pod kątem ewentualnej planowanej powierzchni sprzedaży, co było uzasadnione rodzajem działalności prowadzonej przez męża inwestora i dotychczasowym sposobem składowania przez niego artykułów będących przedmiotem tej działalności.

Zwrócić także należy na podniesione w skardze wyodrębnienie w projekcie dwóch przestrzeni mieszkalnych po dwóch stronach konstrukcji wypełniającej co wzbudza wątpliwości co do prawidłowości jego potraktowania jako jednego obiektu budowlanego.

Zbadanie przez organ wymagają także podnoszone przez stronę skarżącą kwestie związane ze zgodnością projektu z warunkami technicznymi, a dotyczące wpływu projektowanego budynku na nasłonecznienie nieruchomości sąsiednich, zwłaszcza, że nieruchomość skarżacych A. S. i K. S., leżąca w najbliższym sąsiedztwie planowanej Inwestycji, ma powierzchnię zaledwie 850 m2, zaś posadowiony jest na niej budynek mieszkalny parterowy bez możliwości użytkowania poddasza.

Niewątpliwie, naruszona została przez organ zasada czynnego strony w postępowaniu określona w art. 10 § 1 k.p.a. Organ II instancji wydał bowiem decyzję bez poinformowania skarżących o prawie do wypowiedzenia się co do treści materiału dowodowego, uniemożliwiając im tym samym aktywny udział w postępowaniu.

Ponadto w odniesieniu do skarżących A. S. i K. S., organ II instancji błędnie uznał, że złożenie przez nich odwołania po terminie, pozbawiło ich statusu strony postępowania. Skutkowało to jednocześnie pominięciem przedstawionej przez nich argumentacji i nie doręczenie w trybie przewidzianym przez przepisy decyzji 9 została one jedynie przesłana " do wiadomości" ich pełnomocnika). Biorąc pod uwagę wielość rangę i szczegółowość zarzutów podniesionych następnie przez tych skarżących w skardze, nie można uznać w ocenie Sądu, że powyższe uchybienie, nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Należy także przyznać racje skarżącym, że działanie organu II instancji, naruszało także przepis art. 28 k.p.a., który dla istnienia statusu strony wymaga jedynie tego, aby postępowanie dotyczyło interesu prawnego lub obowiązku danej osoby, bez względu nawet na to, czy bierze ona udział w postępowaniu, czy też nie. Skoro interes ten na etapie postępowania przed organem I instancji nie był kwestionowany, to również organ II instancji, był więc zobligowany do zapewnienia wszystkim stronom czynnego udziału w tym postępowaniu. Dotyczyło to także skarżących, którzy uchybili terminowi do wniesienia odwołania.

Uchybienia, na które Sąd zwrócił uwagę, dyskwalifikują zaskarżoną decyzję jako wydaną z naruszeniem przepisów postępowania. Organ nie dokonał należytych ustaleń, nie rozpatrzył i nie dokonał właściwej oceny całego zebranego materiału dowodowego, czym naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponownie rozstrzygając sprawę, organ dostosuje się do wskazań zawartych w uzasadnieniu i wszechstronnie rozważy zebrany materiał dowodowy, w tym także dokumentacje i opinie dołączoną do skargi, przede wszystkim zaś rozważy wskazane w uzasadnieniu okoliczności sprawy istotne dla zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Ponadto organ uzasadni rozstrzygnięcie we wskazanym wyżej zakresie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] października 2018 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.