Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 731/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2018-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono sprzeciw
Powołane przepisy: article: art.64 a
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art.67 ust.1 oraz art.83 ust.1 ,art.67 ust.1, art. 62 ust.3, art. 62 ust. 1 pkt 1 lit.c i pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par.6 i par.7
journal: Dz.U. 2004 nr 198 poz 2043
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie warunków i trybu postępowania w sprawach rozbiórek  nieużytkowanych lub niewykończonych obiektów budowlanych
article: art. 138 par 2w zw. z art. 136 par.1 , art.12 i art. 15 , arr. 136 , art. 107 par.3 w zw. z art.138 par.2 oraz art140 , art.7, art.77 par. 1 i 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2018 r. sprawy ze sprzeciwu E. R.-B. i A. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w G. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 67 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 ze zm.) oraz § 6 i § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie niewykończonych obiektów budowlanych (Dz. U. Nr 198 poz. 2043),po przeprowadzeniu postępowania dotyczącego nieodpowiedniego stanu technicznego nieużytkowanego i częściowo spalonego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na dz. nr [...] w G. przy ul. [...], nakazał współwłaścicielom tego budynku:

1) rozebrać w całości, nieużytkowany i częściowo spalony w dniu 27 grudnia 2015 r. budynek mieszkalny, gdyż został on zniszczony przez pożar i niezabezpieczony po pożarze przed niszczącym działaniem czynników atmosferycznych i sił natury, bezpośrednio grozi zawaleniem, stwarza zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi

i oszpeca otoczenie,

2) uporządkować teren działki nr [...] po dokonaniu rozbiórki budynku mieszkalnego.

Termin przystąpienia do rozbiórki organ określił do dnia 17 maja 2018 r.

Od decyzji tej odwołał się M. A., współwłaściciel budynku, zarzucając PINB w G. naruszenie przepisów art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego, poprzez wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę budynku mieszkalnego mimo deklaracji współwłaściciela nieruchomości, tj. odwołującego się, że jest on gotów wyremontować i odbudować ten budynek. Odwołujący się wskazał, powołując się na art. 67 ustawy Prawo budowlane, że organ wydaje decyzję nakazującą rozbiórkę jedynie w przypadku, gdy obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Podniósł także zarzut naruszenia art. 8 k.p.a., poprzez wydanie decyzji sprzecznej z jednoznacznymi deklaracjami współwłaściciela przedmiotowego budynku o zamiarze odbudowy. Tym działaniem, zdaniem strony, organ powiatowy podważył zaufanie do organów administracji publicznej.

Z. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. po rozpatrzeniu odwołania, uchylił decyzję organu I instancji w całości na podstawie

art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał co następuje.

W dniu 24 kwietnia 2017 r. PINB w G. przeprowadził czynności kontrolne

w budynku mieszkalnym położonym na dz. nr [...] przy ul. [...]

w G. i stwierdził, że żaden z lokali mieszkalnych znajdujących się w tym budynku nie jest użytkowany. Podczas czynności kontrolnych dokonanych w obecności współwłaścicieli budynku, tj. M. A. i A. B., organ powiatowy ustalił, że z powodu pożaru i akcji gaśniczej budynek mieszkalny znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, uniemożliwiającym jego użytkowanie. Pomieszczenia mieszkalne w przyziemiu i pomieszczenia mieszkalne na wyższych kondygnacjach, od strony zachodniej, uległy zniszczeniu na skutek zalania ich wodą podczas gaszenia pożaru, zaś pomieszczenia mieszkalne w lokalu mieszkalnym od strony południowo-wschodniej uległy zniszczeniu na skutek pożaru. Zniszczeniu uległy tynki na ścianach i sufitach wraz z instalacjami. Drewniane podłogi i ścianki działkowe, a także schody, belki stropowe oraz więźba dachu i pokrycie uległy znacznemu spaleniu. Jak ustalił PINB w G. po pożarze, tj. od dnia 27 grudnia 2015 r., współwłaściciele budynku nie podjęli żadnych czynności mających na celu przywrócenie budynku do stanu zgodnego z prawem, ani nawet czynności mających na celu zabezpieczenie budynku przed niszczącym działaniem czynników atmosferycznych. Zniszczone pokrycie na dachu z eternitu i dachówek nie zostało zastąpione nowym. Z tego powodu wszystkie elementy konstrukcji i wyposażenia budynku były narażone na długotrwałe, niszczące działanie czynników atmosferycznych. PINB w G. wykonał dokumentację fotograficzną, którą dołączył do akt sprawy. W oparciu o ustalenia kontroli organ powiatowy wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego nieużytkowanego budynku. W trakcie postępowania organ powiatowy przeprowadził rozprawę administracyjną. Współwłaściciele budynku nie wypracowali jednoznacznego stanowiska w sprawie przedmiotowego budynku (państwo B. byli za rozbiórką budynku, natomiast pełnomocnik p. M. A. oświadczył,

że jego mocodawca jest skłonny przystąpić do odbudowy budynku). PINB w G., mając na względzie bezpieczeństwo ludzi i mienia, uwzględniając to, że stan techniczny mógł ulec dalszemu pogorszeniu ze względu na panujące w tym czasie niekorzystne warunki atmosferyczne (ulewne deszcze i huraganowe wiatry), a także z uwagi na to, że w wyniku przeprowadzonych oględzin nie był w stanie określić w pełni stanu technicznego budynku po pożarze, a tym samym nie był w stanie określić wszystkich nieprawidłowości w stanie technicznym budynku koniecznych do usunięcia (rodzaju i zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego), postanowieniem z dnia 5 maja

2017 r., wydanym na podstawie art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, nakazał M. A., A. B. i E. R.-B.:

1) przeprowadzić kontrolę, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. c i pkt 2 ustawy, polegającą na sprawdzeniu stanu technicznego kominowych przewodów dymowych i wentylacyjnych oraz podłączeń dymowych i wentylacyjnych we wszystkich trzonach kominowych oraz instalacji elektrycznej w budynku mieszkalnym na dz.

nr [...] w G. i dostarczyć protokoły z tych badań do dnia 31 października

2017 r.,

2) wykonać i dostarczyć w terminie do dnia 31 października 2017 r. trzy egzemplarze ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego, wraz z instalacjami zapewniającymi użytkowanie budynku zgodnie z przeznaczeniem, zawierającej niezbędne rysunki oraz zwięzły opis techniczny określający rodzaj i charakterystykę obiektu jego konstrukcję i przeznaczenie wraz z opisem rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych koniecznych do wykonania w celu usunięcia występujących w nim nieprawidłowości i doprowadzenia budynku mieszkalnego do odpowiedniego stanu technicznego, sporządzonej przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w odpowiednich specjalnościach, należące do właściwej izby samorządu zawodowego.

E. R.-B. i A. B. przedłożyli ekspertyzę stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G., sporządzoną przez mgr. inż. M. S., w której autor tego opracowania stwierdził, m. in., że analiza stanu technicznego elementów budynku doprowadziła do następujących wniosków dotyczących dalszych działań związanych z tym obiektem:

1) ze względu na stan techniczny budynek rozebrać, lub

2) wyremontować budynek doprowadzając do wymagań aktualnych przepisów.

W przypadku decyzji o remoncie należy przewidzieć następujący zakres prac:

1) wykonać badania geotechniczne i odkrywki fundamentów w celu zdiagnozowania przyczyn zarysowań, a w konsekwencji zaprojektować i wykonać wzmocnienie fundamentów (podbitka, mikropale itp.),

2) wyremontować ściany wewnętrzne nośne i zewnętrzne, tj.: przemurować lub zszyć rysy i pęknięcia, wyremontować nadproża okienne i drzwiowe, wymienić wykruszone spoiny między cegłami,

3) wykonać izolacje przeciw wilgociowe poziomą i pionową, a także izolację termiczną ścian fundamentowych i ścian zewnętrznych budynku, doprowadzając do obowiązujących wymagań dot. izolacyjności cieplnej przegród budowlanych (warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - załącznik nr2 ),

4) 100% tynków skuć i odtworzyć po wysuszeniu i odgrzybieniu ścian,

5) wymienić posadzkę na poziomie piwnic - wprowadzić izolację przeciw wilgociową i cieplną,

6) wyremontować stropy nad sutereną (piwnicą),

7) wykonać odkrywki stropu nad parterem. Rozebrać stropy do belek nośnych, przeprowadzić ocenę techniczną. Na tej podstawie opracować projekt wzmocnienia lub wymiany uszkodzonych belek stropowych. Zawilgoconą polepę wymienić na wełnę mineralną. Wykonać okładziny stropów (sufity i podłogi) według odrębnego opracowania,

8) wymienić sufit nad piętrem wraz z drewnianą konstrukcją nośną uszkodzoną na skutek pożaru i systematycznego zamakania,

9) ścianki działowe w konstrukcji lekkiej wymienić na nowe systemowe,

10) wymienić drewniane schody wewnętrzne na nowe - istniejące rozebrać,

11) wyremontować drewnianą więźbę dachową. Uszkodzone krokwie i płatwie wymienić na nowe. Wcześniej po rozebraniu pokrycia dachu osoba uprawniona winna dokonać oceny technicznej konstrukcji drewnianej. Na jej podstawie opracować projekt remontu lub przebudowy więźby dachowej,

12) wymienić pokrycie dachu części wschodniej na nowe, istniejące płyty eternitowe zutylizować wg. odrębnych wymagań,

13) ocenić stan techniczny pokrycia dachu na części zachodniej. Następnie zadecydować o pozostawieniu lub nie istniejącej dachówki,

14) wymienić rynny i rury spustowe oraz obróbki blacharskie,

15) wyremontować kominy ceglane na podstawie szczegółowych wytycznych kominiarza,

16) ocieplić połacie dachowe i sufit nad piętrem doprowadzając do obowiązujących wymagań dot. izolacyjności cieplnej przegród budowlanych (warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - załącznik nr [...]),

17) ocieplić strop nad piwnicą biorąc pod uwagę aktualne wymagania dot. izolacyjności cieplnej - (warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie - załącznik nr [...]),

18) wymienić 100% stolarki okiennej biorąc pod uwagę aktualne wymagania

dot. izolacyjności cieplnej (warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie - załącznik nr [...]),

19) wymienić 100% drzwi zewnętrznych biorąc pod uwagę aktualne wymagania

dot. izolacyjności cieplnej (warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki

i ich usytuowanie - załącznik nr [...]),

20) wymienić 100% drzwi wewnętrznych wcześniej doprowadzając wymiary otworów drzwiowych do wymagań przepisów szczegółowych (warunki techniczne jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie),

21) wykonać nowe instalacje wewnętrzne: elektryczną, wodno-kanalizacyjną, gazową

i centralnego ogrzewania,

22) wykonać nową kotłownię w przypadku przyjęcia ogrzewania na paliwo stałe,

23) wykonać drenaż wokół budynku w celu odprowadzenia wód opadowych poza obiekt.

M. A. przedłożył ekspertyzę stanu technicznego budynku sporządzoną przez mgr. inż. E. D., w której autor stwierdził, iż na podstawie analizy stanu technicznego elementów budynku, budynek jest w niedostatecznym stanie technicznym. W związku z tym budynek należy rozebrać lub wykonać remont polegający na wymianie elementów budynku, które są w niedostatecznym stanie technicznym, a pozostałe elementy doprowadzić do dobrego stanu technicznego.

W wypadku remontu należy:

- wymienić pokrycie dachowe wraz z wymianą obróbek blacharskich;

- dokonać wymiany zniszczonej części konstrukcji dachowej oraz zniszczonej konstrukcji stropu drewnianego i konstrukcji ścianek drewnianych na piętrze;

- wykonać izolację przeciwwilgociową fundamentów i ścian fundamentowych;

- wykonać wymianę całej stolarki okiennej i drzwiowej;

- wykonać zbicie tynków wewnętrznych i zewnętrznych oraz wykonać odgrzybienie ścian;

- wykonać nowe podłogi w całym budynku;

- wykonać nową elewację budynku wraz ociepleniem do wymagań normowych; wykonać demontaż i montaż nowych instalacji wewnętrznych wody, kanalizacji sanitarnej, instalacji grzewczej, instalacji elektrycznej i gazowej; należy również wystąpić o nowe warunki przyłączenia wszystkich mediów ze względu na niepewny stan przyłączy - brak rozdziału zewnętrznej instalacji kanalizacji sanitarnej od deszczowej oraz brak podłączenia instalacji kanalizacji sanitarnej do sieci zewnętrznej powoduje konieczność budowy nowego przyłącza kanalizacji sanitarnej.

PINB w G., w oparciu o powyższe uznał, iż okoliczności faktyczne potwierdzają nieodpowiedni, bardzo zaawansowany, stan techniczny nieużytkowanego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G., dlatego zaskarżoną decyzją nakazał właścicielom budynku jego rozbiórkę.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Z przepisu tego wynika, że przesłanką umożliwiającą nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest, obok stanu technicznego obiektu budowlanego także okoliczność, czy właściciel danego obiektu ma zamiar podjąć działania zmierzające do podjęcia i wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy. Ekspertyzy techniczne sporządzone przez

mgr. inż. E. D. i przez mgr. inż. M. S. potwierdzają,

że budynek będący przedmiotem postępowania jest w nieodpowiednim stanie technicznym. Jednakże w ekspertyzach ich autorzy również wskazują, że jest możliwość przeprowadzenia remontu tego obiektu i doprowadzenia go do odpowiedniego stanu technicznego poprzez wykonanie określonych robót budowlanych. Opracowania te zawierają zestawienia robót koniecznych do wykonania w celu doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Przepisy prawa budowlanego nie pozostawiają organom nadzoru budowlanego prawa wyboru pomiędzy nakazaniem czynności zmierzających do utrzymania obiektu, a nakazaniem rozbiórki obiektu. Dla każdego z tych rozwiązań ustawa Prawo budowlane przewiduje inne przesłanki. Zgodnie z art. 67 ust. 1 tej ustawy organ może nakazać rozbiórkę obiektu, jeżeli jest on nieużytkowany lub niewykończony i nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia. Z przedłożonych ekspertyz budowalnych wynika, że budynek nadaje się do remontu, brak było więc podstaw prawnych do wydania nakazu rozbiórki.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie od tej decyzji E. R. – B. i A. B. wnieśli o jej uchylenie. Podnieśli następujące zarzuty: zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez wydanie decyzji

z naruszeniem:

a) art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1, art. 12 i art. 15 k.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. podjęcie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy nie zostały spełnione przesłanki uzasadniające uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, z uwagi na niestwierdzenie przez organ odwoławczy żadnych nieprawidłowości w zakresie postępowania wyjaśniającego dokonanego przez organ pierwszej instancji, a tym bardziej konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co obligowało organ do merytorycznego rozpoznania sprawy, ewentualnie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania wyjaśniającego na podstawie art. 136 k.p.a., co skutkowało naruszeniem zasady dwuinstancyjności oraz szybkości postępowania administracyjnego;

b) art. 107 § 3 w związku z art. 138 § 2 oraz art. 140 k.p.a. poprzez brak przekonującego uzasadnienia podjęcia decyzji kasacyjnej w sprawie, podczas gdy decyzja taka musi być szczegółowo uzasadniona,

c) art. 7, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów, brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz jego oceny w całokształcie stanu faktycznego, prowadzące w konsekwencji do błędnego uznania, iż budynek mieszkalny zlokalizowany na dz. nr [...] przy

ul. [...] w G. nadaje się do remontu, podczas gdy wymaga on wymiany podstawowych elementów konstrukcji budynku takich jak fundamenty, ściany parteru i piętra, ścianki działowe, więźba dachu i wielu innych elementów wyposażenia i wykończenia budynku, których wykonanie w praktyce oznacza

de facto rozebranie budynku i w jego miejsce wybudowanie nowego zgodnie

z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i P. N., a także poprzez błędne uznanie, iż właściciele tego obiektu mają zamiar podjąć działania zmierzające do wykonania prac remontowych, w sytuacji gdy takie gołosłowne oświadczenia składa jedynie jeden ze współwłaścicieli tj. M. A..

Ponadto, zarzucili wydanie decyzji z obrazą przepisów prawa materialnego,

tj. art. 67 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane poprzez bezpodstawne uznanie, iż wykonanie prac remontowych wymagających wymiany wielu podstawowych elementów konstrukcji budynku takich jak fundamenty, ściany parteru i piętra, ściany działowe, więźba dachu, mieszczą się w zakresie pojęcia remont, użytego w ww. przepisie. W uzasadnieniu sprzeciwu wskazali, że przesłanką umożliwiającą nakazanie rozbiórki obiektu budowlanego jest, obok stanu technicznego obiektu budowlanego, także to, czy właściciel ma zamiar podjąć działania zmierzające do wykonania prac remontowych, wykończeniowych bądź odbudowy. Z przedłożonych ekspertyz wynika, zdaniem organu odwoławczego, że budynek nadaje się do remontu, dlatego brak było podstaw do nakazania jego rozbiórki, na podstawie art. 67 ust. 1 Prawa budowlanego. Z oceną tą nie zgadzają się współwłaściciele którzy wnieśli sprzeciw.

Ponadto, w myśl art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Kodeks postępowania administracyjnego wyraźnie wyodrębnia dwie przesłanki wydania decyzji kasacyjnej przez organ odwoławczy, a mianowicie, po pierwsze stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów k.p.a. oraz uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przesłanki te muszą wystąpić łącznie. Samo zatem stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, jakkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest jednak przesłanką wystarczającą. Zwrot normatywny "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" ma charakter ocenny. Skarżący zwrócili uwagę, że w orzecznictwie przyjmuje się, że stwierdzenie to jest równoznaczne

z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co z kolei uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego lub gdy organ I instancji przy rozpatrywaniu sprawy naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji. Sytuacja taka zaistnieje także wówczas, gdy organ I instancji nie ustali istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

W ocenie strony organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. ma możliwość przeprowadzenia dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów

i materiałów w sprawie albo zlecenie jego przeprowadzenia organowi I instancji. Jeżeli zachodziła potrzeba uzupełnienia postępowania wyjaśniającego, to w pierwszej kolejności organ odwoławczy powinien zastosować art. 136 k.p.a., a nie automatycznie przekazywać sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, jest bowiem wyjątkiem od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej przez organ odwoławczy.

Skorzystanie przez organ odwoławczy z przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest zatem możliwe jedynie wówczas gdy organ odwoławczy wykaże i uzasadni konieczność przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego co najmniej w znacznej części. Jedynie w takiej sytuacji można bowiem stwierdzić, że niezbędny do wyjaśnienia przez organ pierwszej instancji zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W przeciwnym razie należy przyjąć, że sprawę może wyjaśnić organ odwoławczy, który co do zasady nie tylko kontroluje decyzję organu pierwszej instancji, lecz również ponownie rozpoznaje sprawę administracyjną, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności wyrażoną w art. 15 k.p.a. Organ odwoławczy nie może więc ograniczyć się tylko do kontroli decyzji organu pierwszej instancji, a obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a., który przyznaje organowi kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji bądź uchylenie

i zmiana zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze powyższe, zdaniem skarżących, organ odwoławczy dokonując kontroli decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w G., przekroczył swoje uprawnienia określone w art. 138 § 2 k.p.a.

W sprawie został zebrany obszerny i wyczerpujący materiał dowodowy, w tym przede wszystkim pozyskano ekspertyzy stanu technicznego budynku mieszkalnego przy ul. [...] w G., sporządzone przez mgr. inż. M. S. oraz mgr. inż. E. D. i nie zachodzi konieczność wyjaśnienia zakresu sprawy mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji nie wskazano by jakiekolwiek okoliczności wymagały dodatkowego wyjaśnienia, a jedynie, że brak jest możliwości wydania decyzji o nakazie rozbiórki budynku. W ten sposób organ odwoławczy naruszył art. 107 § 3 w zw. z art. 138 § 2 i art. 140 k.p.a., gdyż jego obowiązkiem było przekonywujące uzasadnienie podjęcia decyzji kasacyjnej. Organ odwoławczy nie wskazał na uchybienia w postępowaniu dowodowym, a mimo to uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania. Jeśli organ odwoławczy stwierdzi, że organ I instancji błędnie ocenił wiarygodność przeprowadzonych dowodów albo wyciągnął na ich podstawie błędne wnioski co do istnienia określonych okoliczności, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, nie może wyłącznie na tej podstawie wydać decyzji kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie tak jednak się stało. Organ odwoławczy uznał, po ocenie przeprowadzonych dowodów, że budynek nadaje się do remontu i wyłącznie z tego względu uchylił decyzję organu I instancji. Zgodnie z definicją remontu zawartą w art. 3 pkt 8 ustawy Prawo budowlane, przez określenie to należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego,

a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. W świetle tej definicji stwierdzić trzeba, iż wymiana wielu podstawowych elementów konstrukcji budynku takich jak: fundamenty, ściany parteru i piętra, ściany działowe, więźba dachu nie mieszczą się w zakresie tego pojęcia. Zakres zniszczeń przedmiotowego budynku i zakres koniecznych do przeprowadzenia prac budowlanych potrzebnych do doprowadzenia go do właściwego stanu technicznego jest bardzo duży i wymaga sporych nakładów finansowych. Skarżący uznali także, że organ II instancji dowolnie, nieprawidłowo przyjął, że ekspertyzy pozyskane w toku postępowania wskazują, że obiekt nadaje się do remontu w rozumieniu użytym w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Prawidłowa analiza treści tychże opinii prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż prace konieczne do wykonania w budynku wykraczają poza pojęcie remontu i wymagają de facto rozebrania budynku w całości i wybudowania w jego miejsce nowego budynku zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i P. N.. Prace te są całkowicie nieuzasadnione ekonomiczne, co również powinien brać pod uwagę organ odwoławczy rozpoznając sprawę. W uzasadnieniu kwestionowanej decyzji wskazano, że istotne dla orzeczenia nakazu rozbiórki jest to, czy właściciel danego obiektu ma zamiar podjąć działania remontowe. Wnoszący sprzeciw współwłaściciele budynku nie zgadzają się na wykonanie prac budowlanych z uwagi na ich zakres i koszt. Jednoznacznie wyrazili chęć dokonania szybkiej rozbiórki budynku z uwagi na fakt,

iż grozi on całkowitym zawaleniem, zagraża bezpieczeństwu ludzi, a także oszpeca otoczenie swoim nieestetycznym wyglądem. Jedynie współwłaściciel budynku M. A. wyrażał deklaracje i wolę wykonania koniecznych prac remontowych. Jego oświadczenia ograniczyły się jedynie do gołosłownych twierdzeń, które nie mogą zostać uznane za wystarczające, ponieważ M. A. nie posiada środków finansowych, potrzebnych na przeprowadzenie robót budowlanych wskazanych w ekspertyzach. Ponadto, przez ostatnie kilka lat nie przejawiał żadnych działań mających na celu ich przeprowadzenie czy nawet porozumienie się w tej kwestii z pozostałymi współwłaścicielami. Powyższe potwierdza okoliczność, że M. A. nie odniósł się w postępowaniu przed organem I instancji do pozyskanych ekspertyz i nie przedstawił na wezwanie organu ostatecznych zamierzeń wobec zniszczonego i częściowo spalonego budynku. Zanim organ nadzoru budowlanego orzeknie o potrzebie rozbiórki danego obiektu budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, którego celem jest ustalenie, czy i w jaki sposób właściciel obiektu budowlanego ma zamiar usunąć istniejące naruszenie porządku prawnego w budownictwie. W tym zakresie istotną okolicznością jest również stan majątkowy strony deklarującej chęć wykonania robót budowlanych w budynku. Organ I instancji takie ustalenia poczynił, w związku z powyższym nie sposób zarzucić w tym zakresie organowi naruszenia przepisów postępowania. Gdyby organ odwoławczy dostrzegł braki postępowania w i tym przedmiocie (choć nie wynika to z uzasadnienia decyzji

z dnia 24 maja 2018 r.), powinien skorzystać z art. 136 k.p.a. i uzupełnić postępowanie wyjaśniające. Organ odwoławczy nie wskazał w jakim zakresie postępowanie wyjaśniające należy uzupełnić, nie był więc uprawniony do wydania decyzji kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

W myśl art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej "p.p.s.a." od decyzji o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z decyzji może wnieść sprzeciw. Do sprzeciwu stosuje się odpowiednio przepisy od skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (art. 64e p.p.s.a.).

Przedmiotem sprzeciwu jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości

i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Jeżeli organ pierwszej instancji dokonał w zaskarżonej decyzji błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów (art. 138 § 2a k.p.a.).

Kontrolą Sądu objęta jest decyzja organu odwoławczego, w której organ ten uchylił decyzję organu I instancji nakazującą rozbiórkę budynku mieszkalnego znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, nieużytkowanego i częściowo spalonego, i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania wskazując, że budynek, którego nakaz rozbiórki orzeczono, nadaje się do remontu, co wynika z ekspertyz przedłożonych przez strony i nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki.

Stosownie do treści art. 61 ust. 1 ustawy Prawo budowlane właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany:

1) utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy;

2) zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu

w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Jeżeli podmiot zobowiązany nie wywiąże się ciążących na nim obowiązków, których celem jest utrzymanie obiektu we właściwym stanie technicznym i estetycznym, uprawnia to organ nadzoru budowlanego do odpowiedniej ingerencji, umożliwiającej ich wyegzekwowanie.

W rozpoznawanej sprawie nieodpowiedni stan techniczny budynku mieszkalnego został spowodowany pożarem, a jego współwłaściciele nie wywiązali się z obowiązków nałożonych ustawą. Budynek był nieużytkowany, częściowo zniszczony przez pożar i nie zabezpieczony przed niszczącym działaniem czynników atmosferycznych, bezpośrednio groził zawaleniem i stwarzał zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi. Oszpecał także otoczenie. Upoważniało to organ nadzoru budowlanego do wszczęcia postępowania w sprawie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. W trakcie postępowania współwłaściciele przedłożyli dwie ekspertyzy techniczne z których wynikało, że budynek z uwagi na stan techniczny należy rozebrać, ale można też go wyremontować, przy czym remont musi być połączony z częściową przebudową. W przypadku decyzji o remoncie należy wykonać szeroki zakres prac określony we wnioskach do ekspertyz, m.in. należy wykonać badania geotechniczne i odkrywki fundamentów w celu ustalenia przyczyn zarysowań, a w konsekwencji należy zaprojektować i wykonać wzmocnienie fundamentów, wyremontować ściany wewnętrzne nośne i zewnętrzne (przemurować lub zszyć rysy i pęknięcia), wyremontować nadproża okienne i drzwiowe, wykonać izolacje przeciw wilgociowe, izolację termiczną ścian fundamentowych i ścian zewnętrznych, skuć tynki i je odtworzyć po odgrzybieniu, wymienić posadzkę na poziomie piwnic itd. Zakres prac koniecznych do doprowadzenia budynku do odpowiedniego stanu technicznego jest bardzo duży, niemniej jednak budynek może zostać wyremontowany. Nakaz rozbiórki może być wydany jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowalny nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia (art. 67 ust. 1 ustawy). Budynek mieszkalny znajdujący się na działce nr [...] może być wyremontowany i jego współwłaściciel deklaruje chęć wykonania takiego remontu. W tej sytuacji organ odwoławczy zasadnie uchylił decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania, celem przeprowadzenia w całości postępowania o jakim mowa w art. 66 ustawy Prawo budowalne. Oczywiście w tym postępowaniu mogą być wykorzystane dotychczas zgromadzone dowody. Postępowanie zakończone decyzją mającą na celu usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w obiekcie budowanym jest odrębnym postępowaniem od postępowania w przedmiocie nakazu rozbiórki, inne są przesłanki wydania każdej z decyzji. Postępowanie prowadzone na podstawie art. 66 ustawy kończy się decyzją nakazującą usuniecie stwierdzonych nieprawidłowości i określa termin wykonania tego obowiązku. Postępowanie to, tak jak każde postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne (art. 15 k.p.a.) i nie ma możliwości aby organ odwoławczy rozpoznając odwołanie od decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki mógł uchylić tę decyzję i orzec co do istoty sprawy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jeżeli dojdzie do wniosku,

że obiekt budowlany nadaje się do remontu. W takiej sytuacji postępowanie mające na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem byłoby jednoinstancyjne, orzekał by tylko organ odwoławczy. Wbrew podniesionym

w sprzeciwie zarzutom organ odwoławczy nie mógł więc przeprowadzić dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów ani zlecić takiego postępowania organowi, który wydał decyzję i orzec co do istoty sprawy. Postępowanie mające na celu doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem musi zostać przeprowadzone przez organ I instancji, a od wydanej decyzji stronom będzie przysługiwało odwołanie na zasadach ogólnych.

W realiach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do wydania decyzji o jakiej mowa w art. 132 § 2 k.p.a., co uzasadniało oddalenie wniesionego sprzeciwu od tej decyzji na podstawie art. 64e ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.