Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 413/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 61 § 1, art. 61 a, art. 162, art. 163,
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk /spr./ Sędziowie WSA Zbigniew Czarnik WSA Joanna Zdrzałka Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 września 2013 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w W. na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji -skargę oddala-


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r. , nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] stycznia 2013r., nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

W podstawie prawnej powołał art. 61a, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267) zwanej dalej "k.p.a." oraz z art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. Nr 143, poz. 1623 ze zmianami), zwanej dalej "ustawą".

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że decyzją z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] Starosta B. po rozpoznaniu wniosku H.i L.S. zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno – usługowego, usytuowanego na działce o nr ewid. 5/4 w miejscowości U.

Wnioskiem z dnia [...] października 2012r. Towarzystwo [...] z siedzibą w W., zwane w dalszej części uzasadnienia "[...]" wystąpiło o stwierdzenie wygaśnięcia wskazanej wyżej decyzji Starosty B.

Postanowieniem z dnia [...] października 2012r., nr [...] Starosta B. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia decyzji własnej z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] Postanowienie to zostało uchylone postanowieniem Wojewody z dnia [...] grudnia 2012r., nr [...].

Następnie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2012r. powołanym na wstępie Starosta B. odmówił stwierdzenia wygaśnięcia postanowienia objętego wnioskiem.

W zażaleniu na wskazane wyżej postanowienie [...] podniósł zarzuty, które powtórzone zostały następnie w skardze na decyzję organu II instancji, opisane poniżej wnosząc o uchylenie zaskarżonej odwołaniem decyzji i wydanie decyzji w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty Powiatu B. z [...] lipca 2008r.

Zaskarżonym w niniejszej sprawie, wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] lutego 2013r., nr [...] Wojewoda utrzymał w mocy postanowienie Starosty B. z dnia [...] stycznia 2013r.

W uzasadnieniu wskazał, że art. 28 ust. 2 ustawy ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wyznaczonym stosownie do art. 3 pkt 20 ustawy.

Analiza akt organu I instancji w sprawie pozwolenia na budowę wskazuje, że [...] nie brało udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją. Usytuowanie budynku objętego pozwoleniem na budowę od granic z działką nr 1/1 będącą własnością [...] w odległości 500m wyklucza uznanie, że sporna inwestycja niesie za sobą jakiekolwiek uciążliwości lub ograniczenia w możliwości zagospodarowania bądź korzystania z działki należącej do [...] i wyklucza uznanie, że działka ta leży w tzw. obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Skoro więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczyła interesu prawnego, ani obowiązku [...], to stosownie do treści art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ustawy nie może być uznany za stronę postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia tej decyzji.

Skargę na wskazane wyżej postanowienie złożyło [...] reprezentowane przez pełnomocnika radcę prawnego A.R.

W skardze zarzuciło naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 28 ust. 2 ustawy w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę i przyjęcie, że stroną postępowania w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę może być jedynie inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu podczas, gdy przepis ten określa, kto może być strona postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, a nie strona postępowania w sprawie o wygaśnięcie takiej decyzji;

- art. 28 k.p.a. w związku z art. 144 k.c. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w prawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę i uznanie, że przepis te nie stanowi podstawy do ustalania kręgu stron postępowania o wygaśnięciu decyzji o pozwoleniu na budowę, co doprowadziło do uznania, że [...] nie jest stroną postępowania podczas, gdy [...] wywodzi swój status jako strony postępowania w oparciu o treści art. 28 k.p.a. w związku z art. 144 k.c. ze względu na to, że ścieki z inwestycji objętej pozwoleniem na budowę są doprowadzane do prywatnej oczyszczalni ścieków, będącej własnością [...].

Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów podniesionych powyżej skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu naruszenia przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Ppsa , a to art. 28 ust. 2 ustawy w związku z art. 3 pkt 20 ustawy w związku z art. 28 k.p.a. przez błędną wykładnię i przyjęcie że usytuowanie działki [...] względem działki inwestycyjnej wyklucza możliwość uznania, że znajduje się ona w obszarze oddziaływania obiektu.

Niezależnie od powyższych zarzutów zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie przepisów postępowania , które miało istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, a to:

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. przez ich niezastosowanie i nieuwzględnienie okoliczności faktycznego szkodliwego oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę na nieruchomość stanowiącą własność [...] ze względu na znaczący wzrost zapotrzebowania w odbiór ścieków, ze względu na rozbudowę inwestycji przy jednoczesnym braku możliwości przyjmowania przez [...] większej ilości ścieków (przekraczanie norm określonych w pozwoleniu wodnoprawnym)

- art. 37 ust. 1 ustawy w związku z art. 162 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwoleniu na budowę i uznanie, że postępowanie w sprawie wygaśnięcia decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę może być wszczęte wyłącznie wniosek strony podczas, gdy w przypadku stwierdzenia, że budowa rozpoczęła się po upływie 2 lat od wydania decyzji ostatecznej o pozwoleniu na budowę organ jest zobowiązany wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę

- art. 61 a § 1 k.p.a. w związku z art. 37 ust. 1 ustawy w związku z art. 162 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez utrzymanie w mocy postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę wyłącznie ze względu na rzekomy brak uprawnienia skarżącego do występowania w sprawie jako strona postępowania, podczas, gdy w przypadku istnienia podstaw merytorycznych do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji, istnieje obowiązek wszczęcia takiego postępowania, a w przypadku stwierdzenia, że budowa rozpoczęła się po upływie 2 lat od dnia, w którym decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna organ jest obowiązany z mocy prawa wydać decyzję stwierdzającą wygaśnięcie takiej decyzji ,

- art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez ich niezastosowanie i stwierdzenie, że nie doszło do spełnienia przesłanek uprawniających organ do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę bez przeprowadzenia postępowania dowodowego w sprawie

- art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia , z którego nie wynika dlaczego organ uznał, że nie zachodzą przesłanki stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę określone w art. 37 ust. 1 ustawy.

- art. 107 § 3 k.p.a. przez sporządzenie nieprawidłowego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia w postaci niedoniesienia się przez organ w uzasadnieniu do argumentów podniesionych przez skarżącego we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 23 października 2012r. oraz w zażaleniu z dnia 15 stycznia 2013r., które przemawiają za tym, że skarżący ma interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia tegoż organu oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269, ze zm.). Zakres kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zmianami), dalej P.p.s.a., z którego wynika, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. W myśl art. 151 P.p.s.a Sąd oddala skargę w razie jej nieuwzględnienia.

Dokonawszy kontroli niniejszej sprawy w oparciu o kryterium legalności Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest nieuzasadniona i podlega oddaleniu.

Wygaśnięcie decyzji reguluje przepis art. 162 k.p.a.

Przepis ten został wprowadzony do k.p.a. nowelą z 1980 roku i wraz z przepisem art. 163 k.p.a. określa zakres kompetencji organu administracyjnego związanych z oceną wykonania decyzji administracyjnych przez strony.

Również unormowanie, o którym mowa w art. 162 traktować należy wyłącznie jako jeszcze jeden element ograniczenie trwałości decyzji administracyjnych, również ostatecznych.

Postępowanie administracyjne wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu.

Przepis art. 61 § 1 musi być interpretowany w związku z przepisami prawa materialnego. Natomiast gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcie postępowania – art. 61a k.p.a.

Jak wynika z art. 162 § 1 pkt 1 organ administracji publicznej stwierdza wygaśnięcie decyzji jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nakazuje przepis prawa lub gdy leży to w interesie społecznym lub interesie strony.

Zasadne jest również stanowisko organu, iż możliwe jest również wszczęcie z inicjatywy organu postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz wówczas będzie to inne postępowanie. Zasadnie zatem organ ocenił wniosek skarżącego.

Pojęcie strony postępowania administracyjnego zawarte w art. 28 k.p.a., zgodnie z którym jest nią każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę zostało zawężone przez przepis art. 28 ust. 2 ustawy do inwestora oraz właściciela, użytkownika wieczystego lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Tak więc stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, ponieważ postępowanie to dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (wyrok NSA z dnia 28 marca 2007r., sygn. akt II OSK 208/06). Krąg podmiotów w sprawie, której przedmiotem jest pozwolenie na budowę, prowadzonej w trybie nadzwyczajnym, powinien być ustalony identycznie jak w sprawie w tym przedmiocie prowadzonej w trybie zwykłym, tzn. na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy, będącego normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 598/06).

Przy określaniu, kto winien być stroną postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego, decydujące znaczenie ma kwestia ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego. Wynika to wprost z art. 28 ust. 2 ustawy, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. W myśl art. 3 pkt 20 ustawy, ilekroć jest w niej mowa o obszarze oddziaływania obiektu, należy przez to rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Z treści powołanego wyżej art. 3 pkt 20 ustawy wynika, że w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę na potrzeby konkretnej inwestycji organ administracji architektoniczno - budowlanej powinien każdorazowo ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu danego terenu i na ich podstawie wyznaczyć teren w otoczeniu projektowanego obiektu budowlanego. Należy przy tym zaznaczyć, że przy ocenie, czy podmiot jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, lecz jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał.

Przymiot strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę w obecnym stanie prawnym z definicji powinni mieć właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiednich, chyba że organ ustali, iż z uwagi na znaczną odległość planowanej zabudowy od działki sąsiedniej, ukształtowanie terenu, sposób jego dotychczasowego lub planowanego zagospodarowania wykluczone jest, iż zamierzenie inwestycyjne będzie w jakikolwiek sposób ograniczało zagospodarowanie nieruchomości sąsiedniej.

Rozważania te podziela także sąd rozpoznający niniejszą sprawę i w jego ocenie organy orzekające w sprawie zastosowały się do tych wskazań.

Z przedstawionych akt administracyjnych wynika, że w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] lipca 2008r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalno – usługowego skarżącemu nie przysługiwał status strony. Takich samych ustaleń dokonał organ I instancji orzekający w postępowaniu nadzwyczajnym, zainicjowanym wnioskiem skarżącego. Organ I instancji wskazał, że nieruchomość skarżącego nie znajduje się w strefie oddziaływania obiektu objętego pozwoleniem na budowę. Organ ustalił, że działka ta jest oznaczona numerem ewid. 1/1 i znajduje się w odległości 560 m od granicy działki o nr ewid. 5/4, na której znajduje się rozbudowany, przebudowany i nadbudowany istniejący budynek mieszkalno – usługowy. Pomiędzy działkami o nr ewid. 5/4, a działką o nr ewid. 1/1 znajduje się jeszcze około 9 innych działek. Budynek posadowiony na działce o nr ewid. 5/4 w żaden sposób nie ogranicza zabudowy działki o nr ewid. 1/1 w U. Stanowisko to podtrzymał organ II instancji w zaskarżonym postanowieniu. Ustalenia te Sąd w pełni podziela. Powyższe ustalenia wyznaczają dalszy tok postępowania organowi i powodują konieczność wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zarzuty podniesione w skardze na wskazane wyżej postanowienie uznać należy za bezzasadne z uwagi na argumentację przedstawioną powyżej.

W tym stanie rzeczy, Sąd na mocy art. 151 orzekł jak w sentencji.