Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 272/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 59
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak – Kubiak Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 6 września 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. s.k. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 listopada 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 944/14 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 944/14 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz J. L. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło na tle następującego stanu faktycznego i prawnego sprawy.

We wniosku z dnia 28 listopada 2011 r. J. L. zażądał, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., nr [...] wydanej w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla budowy elektrowni wiatrowej w miejscowości [...], na działkach nr [...] i częściowo [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1, w związku z art. 157 § 2 kpa umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji dotyczącej ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW i wysokości całkowitej turbiny około 155 m wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w miejscowości [...], na działkach nr [...] oraz częściowo [...], obręb [...] w gminie [...].

W uzasadnieniu decyzji organ administracji wyjaśnił, że sporna inwestycja została zlokalizowana na działkach położonych w miejscowości [...] o nr [...] oraz częściowo [...], stanowiących własność odpowiednio: G. Z., J. G. oraz Gminy i Miasta [...]. Tymczasem nieruchomości wnioskodawcy, tj. działki nr [...] w obrębie [...] oraz nr [...] w obrębie [...] położone są poza zasięgiem oddziaływania inwestycji. Jedynie działka nr [...], która jest nieruchomością rolną, niezabudowaną, oddzieloną od terenu inwestycji działkami nr [...] oraz [...] położona jest w obrębie geodezyjnym [...], tym samym co planowane przedsięwzięcie. Nie podlega ona jednak ochronie akustycznej, co oznacza, że nie ma przeszkód do zlokalizowania w jej dalszym sąsiedztwie urządzenia wytwarzającego hałas.

Podsumowując organ administracji podkreślił, że skoro nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy nie pozostają w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, to nie jest on stroną postępowania i w konsekwencji nie przysługiwała mu legitymacja do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] października 2009 r., ze względu na brak interesu prawnego.

Rozpoznając wniosek J. L. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 kpa utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podkreśliło, że nieruchomości strony nie podlegają negatywnemu oddziaływaniu spornej inwestycji. Działki, na których znajdują się zabudowania zagrodowe wnioskodawcy znajdują się w znacznej odległości od miejsca posadowienia elektrowni (ok. 500 m). Bliżej znajduje się działka nr [...] (ok. 160 m), lecz jest ona działką rolną niezabudowaną, położoną w strefie upraw rolnych, otoczoną innymi niezabudowanymi gruntami rolnymi. Organ dodał, że przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji spornej inwestycji zostało przeprowadzone postępowanie w przedmiocie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, które zakończyło się wydaniem przez Burmistrza Gminy i Miasta [...] w dniu [...] kwietnia 2009 r. decyzji, nr [...], w której ustalono środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2 MW w miejscowości [...] na działce o nr ewidencyjnym [...]. W decyzji tej stwierdzono, że inwestycja jest planowana na terenach rolnych w odległości co najmniej 200 m od najbliższej zabudowy mieszkaniowej i nie powinna stwarzać uciążliwości w zakresie hałasu i wibracji. Organ zaznaczył, że w/w decyzja, stosownie do treści art. 86 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, wiąże organ właściwy do wydania decyzji w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko, że wnioskodawca nie posiada interesu prawnego, wynikającego z art. 28 kpa. Zatem nie przysługuje mu status strony upoważniający do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] października 2009 r., co musiało skutkować umorzeniem postępowania na podstawie art. 105 § 1 kpa

J. L. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, zarzucając jej naruszenie:

- § 26.1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 15 lutego 2010 r. w sprawie wymagań i sposobu postępowania przy utrzymywaniu gatunków zwierząt gospodarskich, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że rozporządzenie zabrania utrzymywania trzody chlewnej w pomieszczeniach, w których hałas jest stały lub nagły (pkt a) a jego natężenie nie powinno przekraczać 85 dB (pkt b), w sytuacji gdy w powołanym przepisie pomiędzy punktem a) oraz punktem b) zachodzi stosunek alternatywy niewyłączającej, a nie jak uznał organ stosunek koniunkcji, czyli do naruszenia powołanego przepisu dochodzi, gdy adresat normy narusza punkt a) i b) jak również a) lub b), co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, z uwagi na generowanie przez elektrownię wiatrową hałasu o charakterze stałym;

- art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w związku z art. 28 kpa, poprzez jego niezastosowanie, polegające na tym, że organ nie wziął pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, że na działce nr 96 należącej do skarżącego, skarżący pracuje wraz z rodziną oraz pracownikami, a tym samym planowana inwestycja będzie znacząco oddziaływać na ich zdrowie, wobec czego powinni być oni uznani za stronę postępowania;

- art. 28 kpa poprzez uznanie, że skarżący nie posiada przymiotu strony w przedmiotowym postępowaniu;

- art. 75 § 1 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa oraz art. 86 kpa, poprzez niedopuszczenie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania świadków E.L. oraz J. L. oraz przesłuchania skarżącego na okoliczność oddziaływania elektrowni wiatrowej na jego nieruchomości, w sytuacji gdy dowód ten mógł przyczynić się do wyjaśnienia kwestii posiadania przez skarżącego interesu prawnego;

- art. 84 kpa, poprzez jego nie zastosowanie i w konsekwencji nie zwrócenie się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii, w sytuacji gdy organ administracji publicznej stwierdził, że w sprawie wymagane są wiadomości specjalne w postaci "badań, pomiarów czy komputerowych symulacji" dla wykazania obszaru oddziaływania spornej elektrowni wiatrowej;

- art. 145 § 1 pkt 1 c) kpa w związku z art. 61a kpa poprzez umorzenie postępowania wyłącznie z powodu nie przyznania skarżącemu statusu strony, w sytuacji gdy w razie uznania, że skarga została wniesiona przez osobę nieuprawnioną organ powinien był wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, natomiast po wszczęciu postępowania przed wydaniem orzeczenia kończącego sprawę winien zbadać istnienie przesłanek wskazanych w art. 156 § 1 kpa;

- art. 7, art. 8, art. 77 i art. 107 kpa poprzez niedostateczne wyjaśnienie kwestii interesu prawnego skarżącego, a co za tym idzie jego pozycji jako strony niniejszego postępowania;

- błędne uznanie, iż fakt, że nieruchomość skarżącego (działka nr 96) jest nieruchomością niezabudowaną, która nie podlega ochronie przed hałasem, co powoduje, iż działka ta może być objęta zasięgiem oddziaływania (uciążliwością) w postaci hałasu wydobywającego się z turbiny wiatrowej;

- brak poczynienia własnych ustaleń i wydanie rozstrzygnięcia wyłącznie na podstawie dokumentów złożonych przez inwestora oraz decyzji innego organu, tj. decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej elektrowni wiatrowej, która została wydana z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko, tj. bez uwzględnienia powiązań przedmiotowej elektrowni z innymi przedsięwzięciami (elektrowniami wiatrowymi usytuowanymi na działkach nr [...] w gminie [...]), w szczególności kumulowania się oddziaływań przedsięwzięć znajdujących się na obszarze, na który będzie oddziaływać przedsięwzięcie, a w konsekwencji bez ustalenia jaki faktycznie zasięg mogą mieć oddziaływania przedmiotowych inwestycji ze względu na ich rodzaj oraz położenie i ukształtowanie terenu, na którym znajduje się przedmiotowa inwestycja oraz nieruchomości pozostające potencjalnie pod wpływem pochodzących z niej emisji, jak również kumulatywnego oddziaływania na nieruchomości skarżącego wszystkich usytuowanych wokół nich elektrowni wiatrowych;

- brak wskazania w oparciu o jakie dowody organ ustalił, że nieruchomości skarżącego pozostają poza zasięgiem oddziaływania elektrowni wiatrowej usytuowanej na działkach [...], skoro organ nie dopuścił w tym zakresie wnioskowanego przez skarżącego dowodu z zeznań świadków oraz przesłuchania strony oraz nie zwrócił się do biegłego o wydanie opinii w tym przedmiocie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w treści zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z dnia 14 sierpnia 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zawiesił postępowanie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, sprawy o sygn. akt II OSK 46/13, ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 844/12, uchylającego decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...], w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej o mocy 2MW w Szadku na działce nr [...], obręb [...].

Postanowieniem z dnia 23 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podjął zawieszone postępowanie, gdyż w dniu 9 czerwca 2014 r. zapadł wyrok w sprawie o sygn. akt II OSK 46/13.

Powołanym we wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej lokalizacji inwestycji celu publicznego.

W pierwszej kolejności Sąd zaznaczył, iż postępowanie prowadzone w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji jest nową sprawą, a nie kontynuacją postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego decyzją ocenianą w trybie postępowania nieważnościowego.

Sąd I instancji wskazał, że stosownie do postanowień zawartych w art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Wszczęcie postępowania nieważnościowego wymaga zatem uprzedniej kontroli ze strony organu administracji, czy zachodzą przesłanki formalnoprawne, warunkujące jego dopuszczalność. Z ugruntowanego orzecznictwa, jak i doktryny wynika, że niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć zarówno charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Niedopuszczalność podmiotowa zachodzi w szczególności wtedy, gdy wnioskodawca nie ma zdolności prawnej jak też wtedy gdy po stronie wnioskodawcy istnieje oczywisty brak legitymacji.

Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 28 kpa, stroną postępowania administracyjnego, w tym przypadku nieważnościowego, jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym czy określonemu podmiotowi przysługują uprawnienia strony przesądzają przepisy prawa materialnego. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji określonego podmiotu prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mającego stanowić podstawę skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji.

Stronami postępowania nadzwyczajnego są więc zawsze strony postępowania zwykłego oraz inne podmioty, które wykażą oddziaływanie stwierdzenia nieważności na ich interes prawny.

Sąd wskazał, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest więc dwuetapowe. W pierwszym etapie organ otrzymawszy żądanie, o którym mowa w art. 157 § 2 kpa uruchamia postępowanie wstępne, w ramach którego bada istnienie podmiotowych, jak i przedmiotowych podstaw do wszczęcia postępowania nadzorczego. W przypadku, gdy którejś podstawy brak organ wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, nie przechodząc do drugiego etapu.

Przystępując do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej organ administracji ma obowiązek w pierwszej kolejności ustalić czy wniosek ten został złożony przez uprawniony podmiot. W przypadku ustalenia, że został on złożony przez podmiot, który nie posiada interesu prawnego, ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, nie odnosząc się do istoty sprawy rozstrzygniętej w kwestionowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji.

Istotnym jest, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 kpa może nastąpić tylko w przypadku, gdy oczywistym jest, że osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu. Odmowa wszczęcia postępowania nie jest zatem możliwa w okolicznościach, kiedy to czy podmiot ma przymiot strony, wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym przedmiocie. W takich przypadkach postępowanie nieważnościowe powinno być wszczęte, zgodnie z art. 157 § 2 kpa, co stwarza możliwość szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] badając legitymację procesową wnioskodawcy przeprowadziło analizę oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na nieruchomości stanowiące jego własność i doszło do wniosku, iż J. Lince nie można przypisać statusu strony. Organ podkreślił, iż inwestycja polegająca na budowie elektrowni wiatrowej stwarza dla środowiska uciążliwości spowodowane przede wszystkim hałasem wytwarzanym przez pracę turbiny wiatrowej. Jednakże grunt stanowiący własność J. L., oznaczony jako działka nr ewid. [...] położony jest w tym samym obrębie geodezyjnym co planowane przedsięwzięcie, lecz jako teren rolny nie podlega ochronie akustycznej, co oznacza, że nie ma przeszkód do zlokalizowania tam urządzenia emitującego hałas. Pozostałe działki stanowiące własność J. L. zlokalizowane są w innych obrębach geodezyjnych miejscowości [...], w znacznej odległości od terenu objętego inwestycją - siedlisko w odległości 470 m w linii prostej od południowej granicy działek objętych przedsięwzięciem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało za subiektywne, przekonanie wnioskodawcy o negatywnym oddziaływaniu planowanego przedsięwzięcia na jego nieruchomości, które nie może stanowić podstawy do uznania, że przysługuje mu interes prawny do wniesienia żądania stwierdzenia nieważności decyzji. Ponieważ nieruchomości stanowiące własność wnioskodawcy nie pozostają w zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, to nie jest on stroną postepowania.

Sąd I instancji nie podzielił stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], mimo że wskazał, że prawidłowo organ przyjął jako podstawę do ustalania interesu prawnego strony określenie oddziaływania inwestycji w oparciu o materialnoprawne normy ochrony środowiska, w tym normy akustyczne. Niemniej wymóg, by dla uznania podmiotu za stronę postępowania, konieczne było wykazanie, że normy hałasu na nieruchomości stanowiącej jego własność zostały przekroczone nie znajduje uzasadnienia.

Jednocześnie Sąd wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 2014 r., w sprawie sygn. akt II OSK 46/13, oddalając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12 uchylającego rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] dotyczące umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Gminy i Miasta [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej na działce nr [...], a więc inwestycji, której dotyczy kwestionowana decyzja lokalizacyjna, stwierdził iż organ błędnie uznał, że skoro działki gruntu stanowiące własność skarżącego położone są poza granicami terenu chronionego akustycznie (poza zasięgiem oddziaływania hałasu o natężeniu 40 dB) to nie można przyjąć, że są narażone na oddziaływanie planowanego przedsięwzięcia. Natomiast dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające było ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone. Istotne było samo ustalenie, że planowana inwestycja może oddziaływać na nieruchomości wnioskodawcy w stopniu przewidującym określone uciążliwości. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, w powołanym wyroku Sąd podkreślił, że przy ocenie, czy dana osoba jest stroną postępowania nie ma znaczenia, czy został naruszony interes prawny tej osoby, a jedynie to, czy interes taki osobie przysługuje. W przeciwieństwie do regulacji szczególnych (np. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym), art. 28 kpa stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek (por. wyroki NSA: z dnia 16 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 832/11, z dnia 9 października 2007 r., II OSK 1321/06, z dnia 14 września 2006 r., sygn. II OSK 1090/05, z dnia 12 kwietnia 2011 r., sygn. 644/10, z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. II OSK 1764/10, z dnia 29 stycznia 2014 r., sygn. II OSK 2064/12).

Sąd wskazał, że przepis art. 28 kpa określając stronę w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego pozwala na przyjęcie, że przymiot strony w tym postępowaniu ma właściciel nieruchomości sąsiednich w takim zakresie, w jakim inwestycja ta oddziałuje na jego uzasadnione, chronione prawem interesy. Nie jest więc wymagane przy ocenie interesu prawnego właścicieli sąsiednich nieruchomości ustalenie takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Naruszenie przepisów obowiązującego prawa miałoby znaczenie przy badaniu dopuszczalności samej inwestycji, a więc przy merytorycznej ocenie co do istoty sprawy, a nie badaniu interesu prawnego podmiotu występującego z wnioskiem o wszczęcie postępowania nieważnościowego.

Sąd I Instancji wyjaśnił, że rozważenia przez organ administracji w niniejszej sprawie wymagało więc to, czy skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją i czy inwestycja ta może na jego nieruchomości oddziaływać. Sąd powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 stycznia 2014 r., II OSK 2064/12).

Skarżący w żądaniu wszczęcia postępowania powoływał się na przysługujący mu interes prawny, jako właściciela działek o nr [...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]), położonych w obszarze oddziaływania inwestycji objętej kwestionowaną decyzją na jego nieruchomości. Ocena twierdzeń skarżącego, a więc jego interesu w tej sprawie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego, w tym norm art. 140 i 144 kc oraz w oparciu o przepisy regulujące cały proces inwestycyjny zamierzonego przedsięwzięcia. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku sygn. akt II OSK 46/13, zwracając uwagę, że mimo odrębności każdego z etapów procesu inwestycyjnego, istotna jest występująca między poszczególnymi postępowaniami współzależność. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji lub pozwolenia na budowę, mają niewątpliwie interes prawny aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. A więc i odwrotnie, interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska, czy też regulacji prawa budowlanego i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Zdaniem Sądu I instancji ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13, w sprawie dotyczącej stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla tej inwestycji jest wiążąca z mocy art. 170 ppsa wobec stron i sądu, który wydał wyrok, ale również wiąże inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby, w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy w sprawach dotyczących tego procesu inwestycyjnego. Sąd oceniając przymiot strony u J. L. w postępowaniu zakończonym decyzją środowiskową stwierdził, iż z ustalonego przez organ stanu sprawy wynika, że wnioskodawca przedstawił okoliczności w wystarczającym stopniu potwierdzające jego interes prawny w domaganiu się stwierdzenia nieważności tej decyzji.

W ocenie Sądu I instancji oznacza to, iż w postępowaniu dotyczącym tej inwestycji, a zakończonym decyzją o lokalizacyjną, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] przy ponownym rozpoznaniu sprawy w przedmiocie stwierdzenia nieważności tej decyzji będzie zobowiązane uwzględnić powyższe stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalając legitymację procesową J. L. w oparciu o okoliczności przedstawione przez wnioskodawcę, oceniając je w świetle szerszego kontekstu prawnego, stosując przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ochrony środowiska, prawa budowlanego, ale też prawa cywilnego i zasad konstytucyjnych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego, "[...]" Sp. z o.o. Sp.k z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, który zaskarżonemu wyrokowi:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. naruszenie przepisu art. 133 § 1 ppsa i zaniechanie rozstrzygnięcia sprawy na podstawie akt sprawy, a oparcie się wyłącznie o wnioski i konstatacje poczynione przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie II OSK 46/13, która miała odmienny przedmiot, co w konsekwencji doprowadziło do zaniechania oceny legalności działania organu w świetle faktów, wynikających z akt sprawy, i w rezultacie uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organu, pomimo brak podstaw do ich uchylenia;

2. naruszenie przepisu art. 141 § 4 ppsa i sporządzenie uzasadnienia wyroku, w którym brak jest odwołania się do zarzutów i stanowisk przedstawionych przez strony w toku postępowania administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego oraz wywodu prawnego, z którego w sposób logiczny i przekonujący wynikałyby motywy rozstrzygnięcia, a zawierającego wyłącznie powołanie argumentacji przedstawionej przez Naczelny Sąd Administracyjny w innej sprawie (II OSK 46/13), co powoduje w konsekwencji, że nie została wyjaśniona podstawa prawna wyroku;

3. naruszenie przepisu art. 170 ppsa w zw. z art. 171 ppsa, poprzez niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że ocena interesu prawnego Skarżącego, dokonana w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizacje przedsięwzięcia, dokonana w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. II OSK 46/13, jest wiążąca dla Sądu w niniejszej sprawie i w konsekwencji zaniechanie badania prawidłowości działania w tym zakresie organu w postępowaniu dotyczącym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co doprowadziło do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organu, pomimo braku podstaw do ich uchylenia.

II. ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 kpa, poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji:

a) nieprawidłowe uznanie, że skarżący J. L. posiada interes prawny w postępowaniu dotyczącym decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a w konsekwencji także legitymacje do wniesienia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji, podczas gdy z przedstawionej przez skarżącego argumentacji nie wynika interes prawny, a wyłącznie interes faktyczny w uzyskaniu określonego rozstrzygnięcia w tym przedmiocie;

b) nieprawidłowe uznanie, że wskazane przez skarżącego przepisy prawa materialnego, w szczególności określające normy hałasu obowiązujące w odniesieniu do utrzymywania zwierząt gospodarskich, uzasadniają istnienie po jego stronie interesu prawnego i w konsekwencji, przysługuje mu przymiot strony w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, podczas gdy powołane przepisy nie konstruują dla właścicieli gruntów rolnych ochrony akustycznej, ani jakiejkolwiek innej wynikającej z oddziaływania inwestycji na środowisko, a zatem nie powstaje po stronie tych osób interes prawny w tym zakresie;

c) nieprawidłowe uznanie, że jakiekolwiek oddziaływanie przedmiotowej inwestycji wystarcza, by po stronie skarżącego zaistniał interes prawny, podczas gdy takie generalne stwierdzenie należy uznać za błędne, właśnie jako zbyt ogólne i mogące prowadzić do niepożądanych stanów spraw administracyjnych, w których krąg stron postępowania byłby praktycznie nieograniczony, a postępowanie administracyjne niemożliwe do przeprowadzenia. W toku postępowania nie ustalono, czy jakiekolwiek oddziaływanie występuje, a jeśli tak, to jakie i o jakim natężeniu.

Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącego kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Dla uporządkowania sprawy w pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał cztery decyzje dotyczące środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych o mocy 2 MW wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, stacją transformatorową, drogą wewnętrzną, placem manewrowym i zjazdem z drogi gminnej w miejscowości [...]:

1. z dnia [...] maja 2008 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działkach nr ew. [...];

2. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...];

3. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...] i częściowo [...];

4. z dnia [...] kwietnia 2009 r. dotyczącej realizacji inwestycji na działce nr ew. [...] i częściowo [...].

W konsekwencji gdy powyższe decyzje stały się ostateczne, Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydał cztery decyzje w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie elektrowni wiatrowych w miejscowości [...]:

1. z dnia [...] listopada 2008 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działkach nr ew. [...];

2. z dnia [...] października 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...];

3. z dnia [...] września 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...] i częściowo [...];

4. z dnia [...] października 2009 r. dotyczącej lokalizacji inwestycji na działce nr ew. [...] i częściowo [...].

W odniesieniu do wszystkich wymienionych decyzji J. L., w pismach z dnia 28 listopada 2009 r. wniósł o stwierdzenie ich nieważności. Wnioskodawca w żądaniu wszczęcia postępowania powoływał się na przysługujący mu interes prawny, jako właściciela działek o nr ewid. [...] (obręb [...]) oraz nr [...] (obręb [...]), położonych w obszarze szkodliwego oddziaływania inwestycji objętej kwestionowanymi decyzjami na jego nieruchomości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] orzekając w sprawach po raz pierwszy od złożenia wniosków umarzało postępowanie administracyjne na podstawie art. 105 § 1 kpa, zarówno w sprawach dotyczących środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, jak również w sprawach ustalenia lokalizacji inwestycji. Sprawy były przedmiotem wielokrotnego orzekania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oraz Naczelny Sąd Administracyjny. Z orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego wydanych w sprawie wynika jednoznacznie, że materialnoprawne związki poszczególnych faz postępowania inwestycyjnego, mających za przedmiot to samo przedsięwzięcie oznacza, że wyniki tych postępowań pozostają w bezpośrednim ze sobą związku, a ustalenia poczynione w decyzjach wydawanych na poszczególnych etapach wiążą organy wydające następne decyzje, a więc nie pozostają bez wpływu na interesy prawne stron (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 9 czerwca 2014 r., sygn. akt II OSK 46/13 oddalający skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 października 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 844/12 w sprawie ze skargi J. L.na decyzję w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji). W tym miejscu wskazać należy, że nie są zasadne zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty wskazujące, że wobec odmienności przedmiotów postępowania (środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oraz ustalenia lokalizacji inwestycji) nie jest możliwe wydawanie wiążących ocen dotyczących interesu prawnego skarżącego w tych postępowaniach.

Do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżone zostały cztery orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi: z dnia 29 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 559/14 i sygn. akt II SA/Łd 560/14 oddalające skargi J. L .na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji oraz z dnia 19 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 944/14 i z dnia 24 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Łd 65/15 uchylające decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] i poprzedzające je decyzje tego organu w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, sprawy pozostają ze sobą w ścisłym związku, a organ administracji miał obowiązek przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej - legitymacji materialno - prawnej żądającego przeprowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Rozstrzygnięcie w tej sprawie wymagało bowiem obszernej analizy materialnoprawnych przesłanek oraz oceny czy skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących z planowaną inwestycją i czy inwestycja ta może na jego nieruchomości oddziaływać. Naczelny Sąd Administracyjny powołując się na orzecznictwo sądowe wskazał, że już sama możliwość oddziaływania inwestycji na nieruchomość świadczyć może o interesie prawnym w rozumieniu art. 28 kpa, a przymiot strony daje określonemu podmiotowi możliwość uczestniczenia w takim postępowaniu i wpływania na kształt rozstrzygnięcia w ramach posiadanego interesu prawnego, który nie powinien być mniej chroniony niż interes prawny inwestora. Ocena twierdzeń skarżącego, a więc jego interesu w tej sprawie winna być przeprowadzona z uwzględnieniem szerszego kontekstu prawnego, w tym norm art. 140 i 144 kc oraz w oparciu o przepisy regulujące cały proces inwestycyjny zamierzonego przedsięwzięcia. Dlatego podmioty należące potencjalnie do kręgu stron w sprawie dotyczącej lokalizacji inwestycji mają niewątpliwie interes prawny aby brać udział w postępowaniu prowadzonym w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia inwestycyjnego. A więc i odwrotnie, interes prawny w postępowaniu lokalizacyjnym może wynikać z przepisów ochrony środowiska i zawartego w nim wymogu uwzględnienia w procesie inwestycyjnym występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Przy czym istotne jest, na co zwracał uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie sygn. akt II OSK 1005/14, oddalającym skargę kasacyjną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 871/12 w sprawie ze skargi J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji dotyczącej środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, iż dla uznania interesu prawnego wnioskodawcy wystarczające byłoby ustalenie, że nieruchomości stanowiące jego własność położone są w zasięgu oddziaływania inwestycji, niezależnie od tego czy określone normy hałasu zostały zachowane lub przekroczone.

Odnieść należy to twierdzenie również do sytuacji, gdy ustalenie przymiotu strony nastąpi na etapie środowiskowych uwarunkowań, to uprawnienie to w następnych fazach procesu inwestycyjnego nie powinno być negowane, gdyż czynności powodujące hałas i wibracje oraz inne uciążliwości dla środowiska, podejmowane na określonej nieruchomości, mogą oddziaływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej, a więc na prawo właściciela nieruchomości sąsiedniej do niezakłóconego korzystania z nieruchomości.

Podkreślić należy, że w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji status strony ustala się zgodnie z art. 28 kpa. Jak już wielokrotnie we wszystkich wskazanych powyżej orzeczeniach sądu podkreślano, przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny (obowiązek) ma charakter obiektywny, niezależny od woli podmiotu i wynika z konkretnego przepisu prawa, który stanowi podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu. W kwestii określenia osób, którym przysługuje przymiot strony w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji należy podzielić poglądy przyjęte w orzecznictwie, iż stronami w takich sprawach są, co do zasady właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek. Ale mogą to być także właściciele (użytkownicy wieczyści) działek, które nie graniczą ze sobą bezpośrednio, lecz pozostają w strefie oddziaływania planowanej inwestycji. W każdym jednak przypadku należy przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba posiada interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1016/06).

Uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2012 r., nr SKO.401/984/KL/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi słusznie wskazał, że organ administracji ustalając legitymację procesową wnioskodawcy wbrew przedstawionym wyżej wymogom, błędnie zawęził możliwość oceny posiadania statusu strony przez wnioskodawcę, ignorując jednocześnie przedstawione przez stronę okoliczności wskazujące na potrzebę uwzględnienia szerszego kontekstu prawnego, w szczególności przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ale też prawa cywilnego i zasad konstytucyjnych.

Działając na podstawie art. 184 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. Sp.k. z siedzibą w [...].

W tym stanie procesowym, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], kierując się wskazaniami zawartym w niniejszym wyroku rozpozna wniosek J. L.z dnia 27 listopada 2011 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] października 2009 r. wydanej przedmiocie lokalizacji inwestycji na działkach nr ew. [...]i częściowo [...].