Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SAB/Kr 164/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-12-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: umorzono postępowanie sądowe w zakresie zobowiązania do wydania aktu lub podjecia czynności
stwierdzono, że organ dopuścił się bezczynności
stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
oddalono skargę w pozostałym zakresie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Agnieszka Nawara - Dubiel SWSA Paweł Darmoń po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "P" [...] w R. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Burmistrza [...] do wydania aktu lub dokonania czynności; II. stwierdza, że Burmistrza [...] dopuścił się bezczynności; III. stwierdza, że bezczynność Burmistrza [...] nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałej części skargę oddala; V. zasądza od Burmistrza [...] na rzecz "P" [...] w R. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Parafia [...] złożyła w dniu 24 września 2020r. skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Rabki-Zdroju w sprawie pod sygn. [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zarzucając naruszenie:

- art. 35 § 3 k.p.a. poprzez nie załatwienie sprawy ciągu 2 miesięcy od dnia wszczęcia postępowania;

- art. 36 § 1 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie Skarżącej o niemożliwości załatwienia sprawy w terminie, nie podanie przyczyn zwłoki, nie wskazanie nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczenie o prawie do wniesienia ponaglenia.

Wniesiono o:

1) zobowiązanie Organu do wydania decyzji o warunkach zabudowy w sprawie prowadzonej pod znakiem: [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy w terminie 7 dni od zwrotu akt administracyjnych sprawy wraz z odpisem wyroku ze stwierdzeniem jego prawomocności;

2) stwierdzenie, że Organ w okresie od dnia 6 grudnia 2019 r. do dnia 24 lutego 2020 r. dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy prowadzonej pod znakiem: [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy;

3) stwierdzenie, że bezczynność, o której mowa w pkt 2 miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

4) stwierdzenie, że Organ w okresie od doręczenia mu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 7 maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 24 lutego 2020 r. znak; [...] do chwili wniesienia skargi prowadził przewlekle postępowanie pod znakiem: [...] w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy;

5) stwierdzenie, że przewlekle prowadzone postępowanie, o którym mowa w pkt 4 i w okresie w nim wskazanym, miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

6] wymierzenie Organowi grzywny w wysokości ustalonej przez Sąd;

7) przyznanie od Organu na rzecz Skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 24 590,85zł

8) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, iż o zasadności skargi przesądza wydane w sprawie postanowienie Burmistrza Rabki Zdroju w przedmiocie zawieszenia postępowania, które w ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu było bezcelowe i niczemu nie służące, w sytuacji kiedy postępowanie o ustalenie warunków zabudowy trwa realnie ponad 10 miesięcy licząc do dnia złożenia niniejszej skargi co ma służyć jedynie zablokowaniu zgodnego z prawem procesu inwestycyjnego. Od chwili wszczęcia postępowania, a także po doręczeniu Skarżącej w dniu 19 maja 2020 r. postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 7 maja 2020 r. znak; [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 24 lutego 2020 r. znak: [...], Burmistrz Rabki-Zdroju nie zawiadomił Skarżącej stosownie do treści art. 36 § 1 k.p.a. o przyczynach zwłoki w załatwieniu niniejszej sprawy w terminie określonym w art. 35 § 3 k.p.a, oraz nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy i nie pouczył Skarżącej o prawie do wniesienia ponaglenia. Zdaniem Skarżącej w okresie od dnia doręczenia Burmistrzowi Rabki-Zdroju postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 7 maja 2020 r. znak: [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 24 lutego 2020 r. znak: [...] do chwili wniesienia niniejszej skargi, Burmistrz Rabki-Zdroju prowadzi przewlekle postępowanie z uwagi na to jak i fakt, że proces inwestycyjny został już i tak mocno wydłużony, wniesiono uznanie, że Organ w okresie od dnia 6 grudnia 2019 r. do 24 lutego 2020 r. dopuścił się bezczynności w załatwieniu wyżej opisanej sprawy i że, bezczynność Organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz, że w okresie od dnia doręczenia Organowi postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu z dnia 7 maja 2020 r. znak; [...] do chwili wniesienia niniejszej skargi. Organ prowadził przewlekle postępowanie, a przewlekłość ta miała miejsce z rażący naruszeniem prawa. W zakresie wnioskowanej sumy pieniężnej podano, iż maksymalna dopuszczona przez prawo kwota 21 473,35 zł wynika z okoliczności łączącej Inwestora i Skarżącą umowy dzierżawy z dnia 8 sierpnia 2019 r. przewidującej w § 4 ust. 1 i ust. 2, że "Z tytułu oddania Dzierżawcy Przedmiotu Dzierżawy do używania i pobierania pożytków na podstawie niniejszej Umowy Dzierżawca zobowiązuje się do zapłaty Wydzierżawiającemu miesięcznego zł (... złotych). Kwota należnego Czynszu będzie każdorazowo powiększana o podatek od towarów i usług (VAT), według obowiązującej stawki, o ile podatek ten będzie się należał, zgodnie z obowiązującymi przepisami. ... Czynsz będzie należny Wydzierżawiającemu: a) od dnia zawarcia niniejszej Umowy do dnia uzyskania przez Dzierżawcę ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę Obiektu - w wysokości miesięcznie netto ... zł (... złotych), b) od dnia uzyskania przez Dzierżawcę ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę - w wysokości 100% Czynszu". Licząc tylko formalny okres trwania bezczynności i przewlekłości postępowania, tj. od dnia 6 lutego 2020 r. (data, od której upływa dwumiesięczny termin na załatwienie sprawy) do dnia 24 lutego 2020 r. (dzień wydania przez Organ postanowienia o zawieszeniu postępowania) oraz od dnia 19 maja 2020 r. (data doręczenia Skarżącej postanowienia SKO w Nowym Sączu - Organ mógł postanowienie otrzymać wcześniej) do dnia złożenia niniejszej skargi, tj. do dnia 24 września 2020 r. uzyskuje się 146-dniowy okres bezczynności i przewlekłości postępowania, tj. okres prawie pięciomiesięczny. Zawarte w umowie dzierżawy warunki płatności wysokości czynszu dzierżawnego w sposób nad wyraz oczywisty wykażą, że żądana przez Skarżącą kwota jest zdecydowanie niższa, niż ta jaką w normalnym przebiegu zdarzeń Skarżąca mogłaby uzyskać od Inwestora. Gdyby nie limit określony w art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Skarżąca wniosłaby o przyznanie jej kwoty zdecydowanie wyższej. Jest oczywistym, że przyznanie sumy pieniężnej nie jest uzależnione od wysokości wyrządzonej stronie szkody czy też krzywdy, ale może, jeżeli sąd tak uzna, być jedną z takich przesłanek.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o umorzenie postępowania w zakresie podniesionego zarzutu bezczynności z uwagi na jego bezprzedmiotowość wobec wydania decyzji w sprawie oraz oddalenie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania na rzecz organu.

W uzasadnieniu wskazano na szczegółowy przebieg postępowania:

1) w dniu 06.12.2019 r. firma A działająca przez pełnomocnika Panią E. P. S. złożyła do tut. Urzędu wniosek z dnia 25.11.2019 r. o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia.

2) W dniu 31.12.2019 r. [...] złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w przedmiotowym postępowania na prawach strony.

3) Wniosek firma A wraz z załącznikami (kart około 50) został zweryfikowany pod kątem kompletności wynikającej z art. 52 ust 2, w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r, o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Czynności sprawdzające - ze względu na szczególnie skomplikowany charakter sprawy oraz ze względu na analizę dużej ilości załączników do wniosku, jak również analizę orzecznictwa - były czasochłonne.

4) Po stwierdzeniu kompletności wniosku, po uzyskaniu danych geodezyjnych organ ustalił strony postępowania i w dniu 07.01.2020 r. powiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji wyznaczając stronom 7-dniowy termin na zapoznanie z aktami sprawy (ostatnie potwierdzenie odbioru zawiadomienia o wszczęciu postępowania: 17,01.2020 r).

5) W dniu 23.01.2020 r. PGW [...] w odpowiedzi na zawiadomienie z dnia 07.01.2020r. wniosło o zamieszczenie w decyzji warunków dotyczących odprowadzenia wód opadowych.

6) Wniosek [...] z dnia 31.12.2019 r., po analizie statutu organizacji i analizie orzecznictwa, został uwzględniony i w dniu 30.01.2020 r. postanowieniem znak: [...] Burmistrz Rabki-Zdroju dopuścił do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji [...]

7) W dniu 31.01.2020 r. pełnomocnik Inwestora Pan W. Z. zapoznał się z aktami sprawy oraz sporządził dokumentację fotograficzną, nie wnosząc uwag i zastrzeżeń do postępowania.

8) Ponieważ wniosek firma A dotyczył nieruchomości, co do której podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tut. organ za zasadne uznał wyjaśnienie ewentualnej sprzeczności planowanego zamierzenia inwestycyjnego z polityką przestrzenną gminy określoną w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowana przestrzennego, wiążącym organ gminy przy sporządzaniu planu miejscowego - tym bardziej, że wniosek dotyczył inwestycji budowy budynku handlowo-usługowego o znacznych gabarytach (wymiary budynku 68m x 31.5m, pow. zabudowy 1850m

), w miejscowości uzdrowiskowej. Analiza ustaleń obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasto Rabka-Zdrój wykazała, że teren objęty wnioskiem podlega ochronie ze względu na istniejące wartości kulturowe i krajobrazowe i w związku z tym zachodzi prawdopodobieństwo sprzeczności zapisów decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji z ustaleniami projektowanego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego terenu - dlatego w dniu 24.02.2020 r. postanowieniem znak: [...] Burmistrz Rabki-Zdroju zawiesił z urzędu postępowanie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

9) W dniu 27.02.2020 r. pełnomocnik Inwestora Pan W. Z. zapoznał się z aktami sprawy oraz sporządził dokumentację fotograficzną.

10) W dniu 27.02.2020 r. pełnomocnik Inwestora Pani E. P.-S. wniosła pismo w sprawie rozpoznania wniosku.

11) W dniu 10.03.2020 r. oraz w dniu 11.03.2020 r. wpłynęły zażalenia na postanowienie o zawieszeniu postępowania, które w dniu 19.03.2020 r. zostały wraz z aktami sprawy przesłane do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu.

12) W dniu 31.03.2020 r. oraz w dniu 02.04.2020 r. Burmistrz Rabki-Zdroju przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu wyjaśnienia dotyczące zarzutów zawartych w zażaleniach.

13) W związku z wnioskiem z dnia 03.04.2020 r. organ w dniu 06.04.2020 r. przekazał PKE skan pism przekazanych do SKO oraz skan wniosku wraz z koncepcją.

14) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem znak: [...] z dnia 07.05.2020 r. (data wpływu do tut. Urzędu 22.05.2020 r.) uchyliło postanowienie Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 24.02.2020 r. o zawieszeniu z urzędu przedmiotowego postępowania.

15) W dniu 26.05.2020 r. firma A działająca przez pełnomocnika radcę prawnego K. B. wniosła o uchylenie postanowienia Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 30.01.2020 r. o dopuszczeniu Stowarzyszenia [...] do postępowania w sprawie wydania decyzji.

16) W dniu 02.06.2020 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu przesłało kserokopię wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

17) W dniu 02.06.2020 r. wpłynęło pismo przedsiębiorców handlowych R. z dnia 29.05.2020 r. kierowane do [...] w K. dotyczące podjęcia działań w sprawie dzierżawy terenów parafialnych.

18) W dniu 03.06.2020 r. wpłynęły pisma mieszkańców z dnia 02.06.2020 r. oraz z dnia 03.06.2020 r. dotyczące przedmiotowej inwestycji.

19) W dniu 03.06.2020 r. Burmistrz Rabki-Zdroju zawiadomił [...] o prowadzeniu postępowania uznając, że organizacja może być zainteresowana udziałem w przedmiotowym postępowaniu ze względu na jej cele statutowe.

20) W dniu 08.06.2020 r. Wydział AGZ wystąpił do Wydziału Geodezji, Mienia Komunalnego i Gospodarki Gruntami o informację o możliwości dostępu terenu przedmiotowej inwestycji do drogi publicznej.

21) W dniu 09.06.2020 r. Burmistrz Rabki-Zdroju poinformował wnioskodawcę o braku podstawy prawnej do uchylenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu.

22) W dniu 09.06.2020 r. Burmistrz Rabki-Zdroju przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. posiadane akta sprawy (w związku toczącym się przed SKO postępowaniem o stwierdzenie nieważności postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu).

23) W dniu 09.06.2020 r. do tut. Urzędu wpłynęło pismo mieszkańców [...] z dnia 30.05.2020 r. kierowane do [...].

24) W dniu 09.06.2020 r. Inwestor złożył pismo w sprawie podjęcia działań zmierzających do wydania decyzji.

25) W dniu 16.06.2020 r. Burmistrz Miasta poinformował wnioskodawcę, że w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. S. postanowienia Burmistrza Miasta z dnia 24.02.2020 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego - zostaną podjęte działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy z w/w wniosku oraz poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność sporządzenia projektu decyzji przez uprawniona osobę i uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami.

26) W dniu 17.06.2020 r., na podstawie umowy znak: [...] z dnia 10.02.2020 r. organ zlecił uprawnionej osobie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

27) W dniu 23.06.2020 r. Parafia [...] działająca przez Pełnomocnika złożyła ponaglenie w przedmiotowej sprawie.

28) W dniu 23.06.2020 r., a następnie w dniu 24.06.2020 r. i w dniu 29.06.2020 r. uprawniona osoba przedłożyła projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji - zgodnie z warunkami w/w umowy na opracowanie projektu decyzji -tut. Urząd ma 14 dni roboczych na zbadanie przedmiotu umowy (termin ten upływa 13.07.2020 r.).

29) W dniu 30.06.2020 r. Burmistrz Miasta przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu ponaglenie strony wraz z posiadanymi aktami sprawy.

30) W dniu 08.07.2020 r. drogą pocztową uprawniona osoba przedłożyła projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

31) W dniu 13.07.2020 r., a następnie w dniu 21.07.2020 r. zostały przesłane do autora projektu decyzji uwagi tut. organu dotyczące złożonego projektu decyzji.

32) W dniu 20.07.2020 r. Wnioskodawca działający przez Pełnomocnika złożył ponaglenie w przedmiotowej sprawie.

33) W dniu 23.07.2020 r. drogą pocztową uprawniona osoba przedłożyła skorygowany projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

34) W dniu 27.07.2020 r. Burmistrz Rabki-Zdroju przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu ponaglenie wnioskodawcy wraz z posiadanymi aktami sprawy.

35) W dniu 28.07.2020 r. Burmistrz Rabki-Zdroju wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji.

36) W dniach 07.08.2020 r., 11.08.2020 r. i 12.08.2020 r. wpłynęły uzgodnienia organów.

37) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem znak: [...] z dnia 07.08.2020 r. (data wpływu do tut. Urzędu 12.08.2020 r.) wskazało, że organ dopuścił się przewlekłości postępowania bez cech rażącego naruszenia prawa – wyznaczając termin załatwienia sprawy: 6 tygodni od dnia doręczenia postanowienia, tj. przy odliczeniu terminu trwających w tym czasie uzgodnień (31.08.2020 r. wpłynęło postanowienie PSG) - do dnia 13.10.2020 r.

38) W dniu 13.08.2020 r. przedstawiciel PKE przedłożył oryginał Pełnomocnictwa PKE Okręg [...], którego odbiór następnie potwierdził w dniu 19.08.2020 r.

39) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem znak: [...] z dnia 24.07.2020 r. (data wpływu do tut. Urzędu 18.08.2020 r.) stwierdziło nieważność postanowienia o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu PKE Zarządu Koła [...]

40) W dniu 21.08.2020 r. [...] działający przez Pełnomocników wystąpił z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu.

41) W dniu 21.08.2020 r. Pełnomocnik strony wystąpił o udostępnienie projektu decyzji.

42) W dniu 21.08.2020 r. organ przekazał osobie uprawnionej uzyskane uzgodnienia projektu decyzji.

43) W dniu 24.08.2020 r. drogą mailową oraz w dniu 26.08.2020 r. droga pocztową osoba uprawniona przedłożyła projekt decyzji z wprowadzeniem uzyskanych uzgodnień.

44) W dniu 26.08.2020 r. Pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił o udostępnienie projektu decyzji.

45) W dniu 04.09.2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim.

46) W dniu 07.09.2020 r. Burmistrz Rabki-Zdroju przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu akta sprawy.

47) W dniu 07.09.2020 r. osoba uprawniona przedłożyła projekt decyzji.

48) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowieniem znak: [...] z dnia 18.08.2020 r. (data wpływu do tut. Urzędu 14.09.2020 r.) wskazało, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłości postępowania bez cech rażącego naruszenia prawa - wyznaczając termin załatwienia sprawy: 30 dni od dnia doręczenia postanowienia tj. do dnia 14.10.2020 r.

49) W dniu 17.09.2020 r. Burmistrz Rabki-Zdroju dopuścił do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji [...]

50) W dniu 21.09.2020 r. Wnioskodawca działający przez Pełnomocnika złożył uwagi do opracowanego projektu decyzji, które w dniu 24.09.2020 r. zostały przesłane do autora projektu decyzji.

51) W dniu 24,09.2020 r. organ przekazał osobie uprawnionej uwagi wnioskodawcy.

52) W dniu 25.09.2020 r. Pełnomocnik Parafii [...] zapoznał się z aktami sprawy.

53) W dniu 02.10.2020 r. osoba uprawniona przedłożyła projekt decyzji.

54) W dniu 07.10.2020 r. Burmistrz Rabki-Zdroju - mając na uwadze konieczność nieprzekroczenia terminów wyznaczonych przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dwa różne terminy wynikające z postanowienia z dnia 07.08.2020 r. oraz postanowienia z dnia 18.08.2020 r.) inwestycji. wydał decyzję o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej

Odnosząc się natomiast do treści uzasadnienia skargi podniesiono, iż istniał konflikt między wnioskowanym sposobem zagospodarowania terenu, a wizją planistyczną gminy, wynikającą ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (zgodnie z zapisami w/w studium teren objęty wnioskiem znajduje się w strefie centrum miejskiego, w obszarze zespołu kościelnego i jego przedpola i podlega ochronie ze względu na wartości kulturowe i krajobrazowe). Dlatego też Burmistrz mając na uwadze powyższe zasady wynikające z przepisów prawa, w sytuacji podjęcia procedury planistycznej zobowiązany był do podjęcia działań w celu ochrony przedmiotowego .terenu. W obszarze tym znajduje się zespół sakralny z dwoma kościołami (wpisanymi do rejestru zabytków: drewnianym kościołem p.w[...] z 1606r. (siedziba Muzeum [...]) i neogotyckim kościołem parafialnym p.w. św. [...] z 1905 r. co wymaga szczególnego kształtowania przestrzeni. Teren ten oprócz funkcji sakralnej jest miejscem szerokiej działalności kulturalnej - obok działającego od niedawna [...]" miejscem licznych wydarzeń folklorystycznych i religijnych jest zabytkowy drewniany kościół. Trudno więc zgodzić się ze stwierdzeniem skarżącego, że działania tut. organu, prowadzone w oparciu o przepisy prawa, w celu ochrony racjonalnej i zrównoważonej polityki przestrzennej winny być szczególnie napiętnowane. Środkiem ochrony przysługującym stronie postępowania, która nie zgadza się z postanowieniem o zawieszeniu postępowania w przedmiocie wydania warunków zabudowy jest zażalenia na takie postanowienia, a następnie skarga do WSA. W analizowanej sprawie strona z tego prawa skutecznie skorzystała, a postanowienie o zawieszeniu postępowania zostało uchylone. Brak jest jednak podstaw do tego aby okres od wydania postanowienia o zawieszeniu do jego uchylenia traktować jako okres bezczynności czy przewłoki w działaniu organu, który zawieszając postanowienie korzystał z uprawnienia nadanego przez przepis prawa. Wskazano, iż co do wydłużenia postępowania trwało ono od dnia 06.12.2019 r. do dnia 07.10.2020 r., lecz nie wlicza się do naruszenia terminów z kpa, terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo innych niezależnych od organu. Są to bowiem czynności konieczne do przeprowadzenia w każdym postępowaniu administracyjnym. W niniejszym postępowaniu takie okoliczności miały miejsce, jak również czynności warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy, jakie organ był zobowiązany podjąć dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy - potwierdza to opis chronologii działań podejmowanych w niniejszej sprawie, z którego wynika, że sprawa jest skomplikowana, wymagająca podejmowania wielu czynności dla jej wyjaśnienia. Na długość prowadzonego postępowania niezaprzeczalny wpływ miały również strony postępowania (Wnioskodawca oraz właściciel terenu - Parafia [...]) poprzez wnoszenie ponagleń, co potwierdziło SKO w postanowieniu znak: [...] z dnia 19.08.2020 r. Wpływ na wydłużenie prowadzonych postępowań (w tym z wniosku firma A miały prowadzone od stycznia 2020 r. postępowania wyjaśniające, polegające na weryfikacji wniosków o ustalenie warunków zabudowy pod kątem zgodności z ustaleniami obowiązującym Studium. Do dnia 24.02.2020 r, (tj. do dnia wydania postanowienia o zawieszeniu postępowania w przedmiotowej sprawie) postępowań wszczętych i wymagających analizy pod kątem zasadności zawieszenia postępowania w trybie art. 62 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było kilkadziesiąt, z których następnie w dniach od 24.02.2020 r. do 10.03.2020 r. zawieszono 14 spraw. Dodatkowo dokonano również weryfikacji ustaleń "Gminnego Programu Rewitalizacji Gminy Rabka-Zdrój na lata 2016-2023" podjętego Uchwałą nr XXVIII/211/17 Rady Miejskiej w Rabce-Zdroju z dnia 25 stycznia 2017r. - działka nr ewid. [...], na której Inwestor zamierza zlokalizować obiekt handlowo-usługowy znajduje się w obszarze rewitalizacji. Sprawa ze względu na jej złożoność (konflikt interesów stron postępowania) oraz skomplikowany charakter (dotyczy budynku handlowo-usługowego o znacznych gabarytach, generującego duży ruch samochodowy, w mieście posiadającym status uzdrowiska, w terenie o wysokich wartościach kulturowych i krajobrazowych ), wymagała dogłębnej analizy, w tym istniejącego orzecznictwa sądowego co nie pozwoliło na jej zakończenie w terminie przewidzianym w art. 35 k.p.a. Rozpatrzenia i podjęcia działań wymagał również wniosek PKE o dopuszczeniu do udziału w postępowaniu, który ze względu na cele statutowe aktywnie uczestniczył w niniejszym postępowaniu, co wymagało podejmowania przez tut. organ wielu czynności dowodowych i wyjaśniających mających dla sprawy znaczenie, stanowiąc racjonalne uzasadnienie do przedłużenia terminu na rozpoznanie sprawy .

Wskazano także na wpływ stanu epidemii - wydział pracował w zmniejszonym składzie (w okresie od dnia 9 marca 2020r. a także na inne kwestie i organizacyjne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Natomiast § 2 cytowanego artykułu w pkt 8 w związku z pkt 4 precyzuje, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania organów, w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4 p.p.s.a., to jest mających za przedmiot w szczególności decyzje administracyjne, postanowienia w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie, a także inne akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Burmistrza Rabki-Zdroju w sprawie pod sygn. AGI. 6730.158.2019 w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, a zatem skoro w sprawie wydano decyzję o warunkach zabudowy, sąd uznał, że na chwilę orzekania w sprawie, stan bezczynności nie występuje. Postępowanie sądowe jest zatem bezprzedmiotowe w zakresie zobowiązania organu do wydania określonego aktu lub dokonania stosownej czynności. To zaś jest powodem umorzenia postępowania sądowego, o czym sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Podstawą prawną umorzenia postępowania jest art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

Jednak powyższe nie zwalnia od oceny czy skarżony organ dopuścił się bezczynności z uwagi na szczegółowo podnoszone w skardze przekroczenie terminu do załatwienia sprawy, to jest zatem takiego w którym mogli załatwić sprawę. Istotne w tym zakresie było, że nie informowano należycie stron o wydłużeniu terminu i przyczynach tego wydłużenia, nadto przez 2,5 miesiąca od wpływu wniosku, nie podjęto żadnych konkretnych działań oprócz przyjmowania pism, a nie było przeszkód do wydania choćby postanowienia o zawieszeniu postępowania, skoro już na początkowym etapie postępowania uznano, że są ku temu podstawy i je ostatecznie zawieszono. W art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. zdefiniowano pojęcie bezczynności rozumianej jako nie załatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast w myśl art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. z przewlekłym prowadzeniem postępowania mamy natomiast do czynienia wówczas gdy postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Wykładnia językowa i gramatyczna tego przepisu prowadzi do wniosku, że o bezczynności organu mówimy w sytuacji gdy organ nie załatwił sprawy w terminie przy czym ustawodawca wskazał, że chodzi o termin określony w art. 35 k.p.a. lub w przepisach szczególnych albo też termin określony przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Jest to zatem stan obiektywnie sprawdzalny, związany tylko z upływem terminu określonego w ustawie albo w terminie określonym przez organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Przepis art. 35 § 1 k.p.a. zawiera ogólną wytyczną, zgodnie z którą sprawy administracyjne powinny być załatwiane bez zbędnej zwłoki. Niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ (§ 2). Stosownie zaś do art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Co więcej, mając na uwadze szczególny charakter postępowania administracyjnego, w którym pozycje obywatela i organu administracji publicznej nie są równe, ustawodawca nałożył na organy obowiązek zawiadomienia stron o niezałatwieniu sprawy w terminie, określonym w art. 35 k.p.a. z podaniem przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.). Przewlekłe prowadzenie postępowania natomiast to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia jego bezczynności ale prowadzi to postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Aby zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej prowadzi postępowanie przewlekle, należy wykazać, iż w okolicznościach konkretnej sprawy administracyjnej organ administracji publicznej miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, a mimo to prowadził je opieszale, niesprawnie i nieskutecznie, a to doprowadziło do naruszenia przepisów o szybkości postępowania. W takim postępowaniu ocenie podlega również zasadność wyznaczenia nowego terminu do rozpoznania sprawy w oparciu o art. 36 § 1 k.p.a. Powyższe prowadzi zatem do wniosku, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. można mówić tylko wówczas, gdy jeszcze nie upłynął termin do wydania decyzji określony według przepisów wskazanych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a., a organ przy dołożeniu należytej staranności mógłby sprawę załatwić przed upływem tych terminów. Po ich upływie ocenie może podlegać jedynie stan bezczynności organu (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2017 r., II SAB/Gd 72/17). Oceniając zatem postępowanie zaskarżonego organu Sąd uznał, że organ dopuścił się bezczynności z powodu w/w okoliczności w postaci 2,5 miesięcznej zwłoki w podejmowaniu czynności, nie informowaniu stron o powodach wydłużenia terminu załatwienia sprawy, końcowo zaś o zamierzeniu jej zawieszenia, która ostatecznie nastąpiła. Jak już wyżej wskazano bezczynność stanowi większe uchybienie względem przewlekłości, stąd niejako ją obejmuje, zatem w jednej sprawie orzeka się albo o bezczynności albo o przewlekłości Jeśli zatem bezczynność to niezałatwienie sprawy w terminach, określonych w art. 35 i 36 k.p.a., a przewlekłe prowadzenie postępowania to stan, w którym wprawdzie organ administracji nie przekroczył terminów określonych wyżej, ale miał możliwość załatwić sprawę jeszcze przed upływem terminu do jej załatwienia, to jeśli nastąpiła bezczynność, jak w niniejszej sprawie, nie można równocześnie stwierdzać przewlekłości, skoro stwierdzono coś więcej niż przewlekłość.

Z uwagi na to organ dopuścił się bezczynności w załatwieniu sprawy prowadzonej pod znakiem: [...] w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, zaś późniejsze działania organu po uchyleniu jego postanowienia o zawieszeniu postępowania, należy oceniać już nie w kategorii przewlekłości, a tego czy w konsekwencji bezczynność jest rażąca. W ocenie Sądu nie nastąpił skutek rażącego naruszenia, gdyż po uchyleniu tj. po 25 maja 2020r. skarżony organ podjął szereg działań i czynności, wyżej wskazanych w części sprawozdawczej, które stanowią o braku elementu zaniechania podjęcia wymaganych czynności tj. w szczególności w dniu 03.06.2020 r. zawiadomił [...] o prowadzeniu postępowania, w dniu 09.06.2020 r. poinformował wnioskodawcę o braku podstawy prawnej do uchylenia postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu, przesłał do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Nowym Sączu posiadane akta sprawy (w związku toczącym się przed SKO postępowaniem o stwierdzenie nieważności postanowienia o dopuszczeniu organizacji do udziału w postępowaniu), w dniu 16.06.2020 r. poinformował wnioskodawcę, że w związku z uchyleniem przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Nowym Sączu postanowienia Burmistrza Rabki-Zdroju z dnia 24.02.2020 r. o zawieszeniu postępowania administracyjnego - zostaną podjęte działania zmierzające do rozstrzygnięcia sprawy z w/w wniosku oraz poinformował wnioskodawcę o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy z uwagi na konieczność sporządzenia projektu decyzji przez uprawniona osobę i uzgodnienia projektu decyzji z właściwymi organami, w dniu 17.06.2020 r. zlecił uprawnionej osobie sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w dniu 23.06.2020 r., a następnie w dniu 24.06.2020 r. i w dniu 29.06.2020 r. uprawniona osoba przedłożyła projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w dniu 08.07.2020 r. drogą pocztową uprawniona osoba przedłożyła projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, w dniu 13.07.2020 r., a następnie w dniu 21.07.2020 r. zostały przesłane do autora projektu decyzji uwagi organu dotyczące złożonego projektu decyzji, w dniu 23.07.2020 r. drogą pocztową uprawniona osoba przedłożyła skorygowany projekt decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, w dniu 28.07.2020 r. organ wystąpił do właściwych organów o uzgodnienie projektu decyzji dla przedmiotowej inwestycji które wpłynęły 07.08.2020 r., 11.08.2020 r. i 12.08.2020 r., w dniu 24.08.2020 r. drogą mailową oraz w dniu 26.08.2020 r. osoba uprawniona przedłożyła projekt decyzji z wprowadzeniem uzyskanych uzgodnień, w dniu 26.08.2020 r. pełnomocnik wnioskodawcy wystąpił o udostępnienie projektu decyzji, a następnie w dniu 04.09.2020 r. organ zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z nim, w dniu 17.09.2020 r. organ dopuścił do udziału w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji [...] w dniu 24.09.2020 r. organ przekazał osobie uprawnionej uwagi wnioskodawcy, w dniu 25.09.2020r. pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami sprawy, w dniu 02.10.2020r. osoba uprawniona przedłożyła projekt decyzji, którą wydano w dniu 07.10.2020 r.

Nadto sama kwestia mocno podnoszonego w skardze zawieszenia postępowania z jednej strony nie była poddana kontroli sądu administracyjnego, a poza tym jego okres w znacznym stopniu nałożył się na okres pandemii, kiedy terminy w okresie od 14 marca do 24 maja 2020r. nie biegły. Na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu zagrożenia epidemicznego (Dz. U z 2020 r., poz. 433), a następnie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 31 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 566), od 13 marca 2020 r. na terenie kraju obowiązywały istotne ograniczenia w funkcjonowaniu społeczeństwa, które to okoliczności mogłyby zostać podnoszone przy ewentualnym uchybieniu przez stronę terminu ustawowego. Z kolei w dniu 31 marca 2020 r. wszedł w życie art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374), który stanowi, że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych - nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Wskazany przepis został uchylony na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875). Na mocy art. 68 ust. 6 i 7, 6. terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, natomiast terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs, których bieg uległ zawieszeniu na podstawie art. 15zzs tej ustawy, biegną dalej po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy. W zakresie art. 46 pkt 20 ustawa weszła w życie z dniem następującym po dniu ogłoszenia, tj. dnia 16 maja 2020 r. Z uwagi na to terminy procesowe w niniejszej sprawie były zawieszone i biegły dalej dopiero od dnia 24 maja 2020r.

Nadto na ocenę kwestii rażącej bezczynności wpływ miała okoliczność, iż samo zawieszenie i początkowa bezczynność związane były z tym, iż trwała procedura planistyczna, a planowana inwestycja była w ostatecznej ocenie organu niezgodna ze studium. Zatem całokształt postępowania wskazuje, iż poza w/w uchybieniem terminu na początku postępowania, który związany był jednak z kwestią badania zgodności inwestycji ze studium, po 24 maja 2020r. postępowanie nie było prowadzone z rażącym naruszeniem prawa.

Z powodu w/w okoliczności i nie stwierdzenia rażącego naruszenie prawa oddalono wniosek o grzywnę o przyznanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Suma pieniężna powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu oraz w sytuacji, gdy istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tejże organ sprawy nadal nie załatwi. Taka zaś sytuacja w rozpoznawanej sprawie, w ocenie Sądu, nie zachodzi. Organ bowiem, jak wskazano wyżej, sprawę załatwił wydając decyzje merytoryczną, nadto nie stwierdzono rażącego naruszenia prawa. Jak wynika z treści art. 149 § 2 p.p.s.a., przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej jest jednym z dwóch środków o charakterze finansowym, przy czym decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z dnia: 21 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., sygn. akt II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., sygn. akt I OSK 642/15). Stwierdzenie, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa jednak stanowiska, iż może być ona przyznana w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność, tj. zwalczenia bezczynności organu oraz jego zdyscyplinowania (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2020 r., sygn. akt II OSK 2285/19; 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1189/17; 19 grudnia 2017 r., sygn. II OSK 490/17; 11 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/165). Z uwagi zatem na brak podstaw do przyznania wnioskowanej sumy pieniężnej, nie wzywano skarżącej o wykazanie umową wnioskowanej kwoty.

Stąd w pozostałym zakresie skargę oddalono (pkt IV wyroku). O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V wyroku).