Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 188/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Ewa Cisowska-Sakrajda (spr.) Protokolant Elżbieta Jabłońska-Gorzelak po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Grupy Producentów Drobiu [A] Sp. z o.o. w A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 marca 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 494/16 w sprawie ze skargi Grupy Producentów Drobiu [A] Sp. z o.o. w A. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków z tytułu pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Grupy Producentów Drobiu [A] Sp. z o.o. w A. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 marca 2017r., V SA/Wa 494/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Grupy Producentów [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] grudnia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na wspieranie grup producentów rolnych.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła Grupa Producentów [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...], zaskarżając ten wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie spółka, na podstawie art. 174 pkt 1 i pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. 2016r. poz. 718 ze zm.), zwanej p.p.s.a., zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 151 p.p.s.a. a contrario i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. poprzez nieuzasadnione oddalenie skargi mimo zaistnienia podstaw do jej uwzględniania z uwagi na to, że organ administracyjny, wydając zaskarżoną decyzję, dopuścił się naruszenia:

a) art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2016r. poz. 23 z późn. zm.), zwanej k.p.a., poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie prowadzącą do poczynienia ustaleń sprzecznych ze stanem faktycznym sprawy;

b) art. 8 i art. 11 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania w sprawie w sposób nie budzący zaufania jej uczestników do władzy publicznej, w szczególności zaś poprzez brak wyjaśnienia uczestnikom postępowania przyczyn nieuwzględnienia wyjaśnień złożonych przez stronę postępowania;

c) art. 80 k.p.a., polegające na przekroczeniu zasad swobodnej oceny dowodów, a tym samym wydanie zaskarżonej decyzji bez uwzględnienia zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w postaci art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez:

a) sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku w sposób nieprzekonujący, ogólnikowy, polegający na braku wskazania dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, bez odniesienia się do każdego dowodu z osobna;

b) sporządzenie przez Sąd uzasadnienia wyroku z pominięciem argumentacji zawartej w skardze, opierające się na powtórzeniu argumentacji organów administracyjnych i akceptacji w całej rozciągłości wszystkich ustaleń organów, gdy tymczasem uzasadnienie wyroku winno polegać na ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, w celu uzyskania jednoznaczności co do ustaleń faktycznych i prawnych,

- którego naruszenie w istocie uniemożliwia kontrolę prawidłowości wydanego wyroku zarówno pod kątem ustalonego stanu faktycznego, jak i przepisów prawnych, które należało zastosować i ich wykładni;

3) przepisów prawa materialnego w postaci przepisu:

a) § 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji WE nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. UE. L. z 2011r. Nr 25, str. 8 z późn. zm.), zwanego rozporządzeniem nr 65/2011, poprzez jego niczym nieuzasadnione zastosowanie w sytuacji gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyjęcia, że wypełniono którekolwiek z kryteriów uznania działania skarżącej za tworzenie tzw. sztucznych warunków;

b) art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013r. poz. 173), zwanej ustawą o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, poprzez jego błędną interpretację zmierzająca do nieuzasadnionego przyjęcia, że to na stronie postępowania spoczywa ciężar wykazania, że nie dopuszcza się tworzenia sztucznych warunków, podczas gdy ciężar ten spoczywa na organie administracji, który nie sprostał obowiązkowi wykazania zaistnienia tej okoliczności.

Na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 203 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz skarżącego niezbędnych kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych za postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

Prezes ARiMR nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. w brzmieniu nadanym na podstawie art. 1 pkt 56 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. poz. 658), a obowiązującym od dnia 15 sierpnia 2015r., "(...) uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej". W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. (por. wyroki NSA: z dnia 25 listopada 2016r., I FSK 1376/16, z dnia 17 stycznia 2017r., I GSK 1294/16, z dnia 8 lutego 2017r., I GSK 1371/16, z dnia 5 kwietnia 2017r., I GSK 91/17; z dnia 27 czerwca 2017r., II GSK 1869/17).

Analizowany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny uzyskał zatem fakultatywne uprawnienie do przedstawienia, zależnie od własnej oceny, wyłącznie motywów zawężonych do aspektów prawnych świadczących o braku usprawiedliwionych podstaw skargi kasacyjnej albo o zgodnym z prawem wyrokowaniu przez sąd I instancji mimo nieprawidłowego uzasadnienia" (tak wyrok NSA z dnia 27 marca 2018r., I GSK 612/18, LEX nr 2486227). Nie przedstawia on więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (tak np. wyrok NSA z dnia 8 marca 2018r., II OSK 1232/16, LEX nr 2495656).

Zważywszy na powyższą regulację prawną - Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015r. Wobec tego do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zd. 2 p.p.s.a., a Sąd ten ograniczył jego treść do oceny prawnej zarzutów kasacyjnych.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach zarzutów kasacyjnych, uznając, iż nie ma ona usprawiedliwionej podstawy prawnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Konstrukcja tej normy prawnej wskazuje, że stawiając zarzut naruszenia przepisów postępowania, które w ocenie strony skarżącej zostały naruszone przez Sąd I instancji, należy uprawdopodobnić istnienie potencjonalnego związku przyczynowego między uchybieniem proceduralnym a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego. W tym wypadku nie chodzi o to, że ewentualne uchybienie mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy, lecz wpływ istotny. Oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu przepisów postępowania jest niezbędne w sytuacji, gdy strona zamierza kwestionować stan faktyczny przyjęty przy wyrokowaniu przez Sąd I instancji.

W ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. w pkt 1 i pkt 2 oraz pkt 2 lit. b) petitum skargi kasacyjnej grupa producentów rolnych zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w powiązaniu z przepisami k.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., oraz błędnie zaliczony do naruszenia prawa materialnego zarzut naruszenia art. 21 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o rozwoju obszarów wiejskich. Sposób sformułowania zarzutów, jak i jego uzasadnienie nie pozwala uznać za zasadne tezy o naruszeniu tych przepisów.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wymagane jest, aby uzasadnienie wyroku stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono jedynie syntezą stanowiska sądu (wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012r., I OSK 62/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i w razie ewentualnej kontroli instancyjnej Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (tak: wyrok NSA z dnia 12 stycznia 2012r., II FSK 1301/10). Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2005r., FSK 2123/04). Przy ocenie skuteczności naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. pamiętać należy, że jest to przepis procesowy, zatem może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeżeli jego naruszenie miało wpływ i to istotny na wynik sprawy sądowoadministracyjnej (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). To obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wykazanie, że gdyby do zarzuconego naruszenia przepisów postępowania nie doszło, to wyrok Sądu pierwszej instancji byłby inny. Należy również zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a., sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Z kolei, według art. 98 § 1 p.p.s.a., przewodniczący zamyka rozprawę (posiedzenie). Natomiast uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym (art. 141 § 1 p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że skoro wydanie wyroku który jest wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej, poprzedza czasowo sporządzenie jego uzasadnienia, to wadliwie sporządzone uzasadnienie nie może mieć istotnego wpływu na wynik sprawy w przypadku, kiedy uzasadnienie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia oraz zawiera stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku spełnia wymogi ustawowe.

Oceniając w kontekście tego wzorca normatywnego prawidłowość uzasadnienia zaskarżonego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że za podstawę tego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Podniósł zatem, ze wnioskiem z dnia 8 marca 2015r. skarżąca grupa producentów rolnych zwróciła się o płatność w ramach działania "Grupy producentów rolnych" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 za okres od 9 lutego 2014r. do 8 lutego 2015r., tj. za trzeci rok korzystania z pomocy. Po przeprowadzeniu postępowania dowodowego organy ARiMR odmówiły przyznania płatności ze względu na to, że grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy. Sąd I instancji wskazał również na relewantne prawnie okoliczności faktyczne – sztuczne stworzenie warunków do uzyskania wsparcia, ustalone – jak argumentował w uzasadnieniu poddanego kontroli wyroku – w oparciu o prawidłowo przeprowadzone postepowanie wyjaśniające i dowodowe. Wobec tego przyjąć należało, że uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera jednoznaczne stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia, co oznacza, iż zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie.

W tej sprawie nie doszło też do wskazanego w petitum skargi kasacyjnej naruszenia art. 151 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. Przepisy te normują postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i co do zasady nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ ich naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom. A zatem zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego – jak to miało miejsce w tej sprawie - nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. jest konsekwencją nie stwierdzenia przez Sąd I instancji istnienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 p.p.s.a. skutkujących uwzględnieniem skargi.

Zakres prawidłowo prowadzonego postępowania dowodowego w tej sprawie wyznaczają przepisy prawa materialnego. W ich świetle zasadniczym ustaleniem dokonanym przez Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa niepodważonym przez skarżącą kasacyjnie grupę było, to że grupa w sposób sztuczny i pozorny stworzyła warunki do przyznania pomocy. Reguły postępowania dowodowego w tej kategorii spraw określa w pierwszej kolejności art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, który został prawidłowo zastosowany w tej sprawie. W myśl tego przepisu w postępowaniu w sprawie dotyczącej przyznania pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że obowiązek organu został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego wskazanego przez stronę. Na organach nie ciąży natomiast obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie uprawnienia wnioskodawcy do otrzymania płatności. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności nastąpiło odejście od zasady prawdy obiektywnej, ustawodawca zastosował regulację odmienną od art. 7 k.p.a, zgodnie z którym to organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. W postępowaniu w sprawie przyznania płatności to nie organ administracji publicznej, a posiadacz (faktycznie korzystający) gruntów ma przedstawić wszystkie dowody niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest to zatem oparcie postępowania dowodowego w znacznym stopniu na dowodach przedstawionych przez stronę w toku postępowania, a tym samym przeniesienie ciężaru dowodowego na osobę, która z faktu wywodzi skutki prawne. Ciężar wykazania spełnienia przesłanek, od których uzależnione jest uprawnienie do płatności obciąża rolnika, który wnioskował o przyznanie płatności. Celem skutecznego sformułowania zarzutu naruszenia przepisów postępowania w zakresie odnoszącym się do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego skarżąca kasacyjnie grupa winna była skonkretyzować zarzuty dotyczące naruszenia zasad dowodzenia zawartych w art. 21 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Tymczasem skarga kasacyjna ograniczyła się do niemającego oparcia w treści tego przepisu stwierdzenia, że w tej sprawie bezzasadnie przerzucono na stronę ciężar dowodzenia. Nie wykazał też naruszenia reguł dokonywania oceny materiału dowodowego, w szczególności sprzeczność oceny z zasadami logiki i racjonalnego rozumowania.

Nie są również zasadne zarzuty naruszenia prawa materialnego – art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 645/2011, tj. zarzut pkt 3 lit. a) petitum skargi kasacyjnej.

W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny, czy organ odwoławczy prawidłowo zastosował art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011. W myśl tego przepisu "nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia". Na tle tego przepisu w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, wedle którego " art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 zawiera tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego (zob. wyrok NSA z dnia 21 sierpnia 2018r., I GSK 736/18). W doktrynie wskazuje się, że posługiwanie się klauzulami generalnymi służy uelastycznieniu tekstu aktu prawnego. Klauzule generalne zawierają w swojej konstrukcji odesłania do jakiś ocen. Odesłania te powodują swoiste "otwarcie" tekstu aktu prawnego na normy pozaprawne. Ponadto często konstrukcja klauzuli generalnej korzysta z pojęć niedookreślonych (A. Choduń (w:) A. Choduń, A. Gomułowicz, A. Skoczylas, Klauzule generalne i zwroty niedookreślone w prawie podatkowym i administracyjnym, Warszawa 2013, s. 26 – 32). W konstrukcji artykułu 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 zwrotem niedookreślonym jest sformułowanie "sztucznie stworzyli warunki". Ustalenie znaczenia tego pojęcia może mieć miejsce wyłącznie w ściśle określonym stanie faktycznym. Jednocześnie interpretator jest zobligowany - celem ustalenia czy zachodzi owo "sztuczne stworzenie warunków" - do porównania stanu faktycznego z określonym stanem wzorcowym, który jednak nie został przez prawodawcę bezpośrednio i ściśle sprecyzowany. Interpretator musi w tym przypadku, sięgając do reguł pozaprawnych, ustalić czy zachodzi w danym przypadku "sztuczne stworzenie warunków". Ustawodawca określił natomiast cel "sztucznego stworzenia warunków", którym jest uzyskanie korzyści sprzecznych z celami danego systemu wsparcia" (tak np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019r., I GSK 1502/18, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019r., I GSK 1503/18, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2019r., I GSK 1511/18 czy wyrok NSA z dnia 3 marca 2019r., I GSK 1488/18).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego "na gruncie art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 warunki można uznać za stworzone sztucznie, jeżeli na podstawie istniejących okoliczności faktycznych można przyjąć, że nie miałyby one miejsca gdyby podmiot działał rozsądnie, kierując się zgodnymi z prawem motywami innymi niż uzyskanie korzyści sprzecznej z celami systemu wsparcia. Klauzula generalna ujęta w art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 nie dotyczy konkretnych sytuacji, jakie mogą powstać na gruncie konkretnej pomocy (płatności). Z założenia klauzula ta musi zatem obejmować całość bądź istotną część zjawiska uznawanego za sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych (czy też manipulowanie nimi) tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale innemu przepisowi - dla podmiotu tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu. Klauzula taka jest związana ze zjawiskiem nadużycia prawa (zob. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE, cz. I, Europejski Przegląd Sądowy 2011, nr 6, s 25 - 26). Klauzula taka skierowana jest na przeciwdziałanie nadużyciu prawa. W klauzuli generalnej art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 określa się zarówno kryteria oceny zachowań beneficjentów z punktu widzenia potrzeby utrzymania pewnej adekwatności przyznawanej pomocy oraz ewentualne skutki prawne stwierdzenia faktu, że zachowanie beneficjenta prowadzi do sytuacji, w której przyznanie pomocy (płatności) staje się nieadekwatne" (tak np. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019r., I GSK 1502/18, wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019r., I GSK 1503/18, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2019r., I GSK 1511/18 czy wyrok NSA z dnia 3 marca 2019r., I GSK 1488/18). Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie jest możliwe stworzenie skutecznej normy ogólnej, która wprost przewidywałaby zakaz wskazanego wyżej działania prowadzącego wprost do uzyskania płatności w wysokości wyższej od tej, którą beneficjent otrzymałby w "normalnym" układzie rzeczy. W konsekwencji ogólna klauzula musi zawierać kryteria oceny ex post działań już przeprowadzonych (dokonanych) przez beneficjenta. Kryteria te umożliwiają ustalenie, które ze wskazanych działań nie są akceptowane i jaki jest skutek ewentualnej dezakceptacji postępowania beneficjenta.

Dokonując interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, nie można oczywiście tracić z pola widzenia wykładni tego przepisu dokonanej przez TSUE. W wyroku z dnia 12 września 2013r. w sprawie C-432/12 Trybunał wskazał mianowicie, że powyższy przepis należy interpretować w ten sposób, że przesłanki jego stosowania wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami.

Z kolei zgodnie z art. 35 ust. 1 lit. b) rozporządzenia nr 1698/2005, wsparcia udziela się w celu ułatwienia tworzenia i działalności administracyjnej grup producentów do celów wspólnego wprowadzania towarów do obrotu, w tym przygotowania do sprzedaży, centralizacji sprzedaży i dostawy do odbiorców hurtowych. Jednakże zgodnie z art. 35 ust. 2 tego rozporządzenia wsparcia udziela się w postaci zryczałtowanej pomocy w formie rocznych rat przez okres pierwszych 5 lat przypadających po dacie, w której grupa producentów została uznana.

Zarzucając naruszenie tak rozumianego art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 poprzez jego błędne zastosowanie skarżąca kasacyjnie grupa obowiązana była - stosownie do art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - wykazać, że w zaskarżonym wyroku popełniono błąd subsumcji, czyli wadliwe uznano, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Ilekroć bowiem jest mowa o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumieć przez to należy albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu. Tymczasem zaprezentowana w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, zmierzająca w istocie do podważenia stanu faktycznego sprawy, nie może odnieść zamierzonego skutku. Zarzut wadliwego zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011 w kontekście celów systemu wsparcia pozostaje w ścisłym związku z niepodważonymi ustaleniami stanu faktycznego, tj. stwierdzeniem, że członkowie grupy sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia. Skarga kasacyjna ma też w tym zakresie wyłącznie polemiczny charakter z prawidłowym stanowiskiem Sądu I instancji. Skoro bowiem z niepodważonego skargą kasacyjną stanu faktycznego wynika, że doszło do wydzielenia z gospodarstwa jednego z członków grupy gospodarstwa i darowania wydzielonej części na rzecz innego członka grupy i członka rodziny, po to by ten mógł wykazać się prowadzeniem produkcji rolnej; a dwu innym jeszcze członkom grupy, nieprowadzącym dotychczas działalności rolniczej w zakresie produkcji drobiu, wydzierżawiono budynki gospodarcze, będące współwłasnością dwu innych członków grupy (wspólnie prowadzących działalność rolniczą), zaś wszyscy członkowie grupy są ze sobą powiązani rodzinnie i współpracują ze sobą od wielu lat, a dwaj członkowie grupy, prowadzący wspólnie gospodarstwo rolne, dostarczają do grupy ponad 70% całej produkcji tej grupy i posiadają dominujący potencjał produkcyjny grupy i nie doszło do planowanego zwiększenia skali produkcji drobiu przez członków grupy i poprawy efektywności gospodarowania, to oczywistym jest, że nie doszło do zwiększenia potencjału produkcyjnego grupy, lecz jego dekoncentracji po to, aby w ten sposób powstały nowe podmioty i możliwe było wykazanie przez te podmioty prowadzenia działalności rolniczej, zaś przez grupę spełnienia minimalnego warunku w zakresie ilości członków grupy producentów rolnych. To zaś oznacza, że zaistniały w tych okolicznościach faktycznych przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011.

Z tych powodów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika organu w kwocie [...] zł, orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. (Dz. U. z 2015r., poz.1804).