Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 900/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej
article: art. 7, art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz (spr.) Sędzia NSA Anna Lech Sędzia WSA del. Grzegorz Saniewski Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. - J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2008 r. sygn. akt I SA/Wa 1999/07 w sprawie ze skargi M. K. -J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...]; 2. zasądza od Ministra Skarbu Państwa na rzecz M. K. - J. kwotę 760 (siedemset sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 27 lutego 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 1999/07 oddalił skargę M. K.- J. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Prezydent Miasta Krakowa decyzją z dnia [...] września 2003 r. Nr [...] na podstawie art. 212 oraz art. 4 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.), § 4, 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998 r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości (Dz. U. Nr 9, poz. 32 ze zm.) stwierdził, że M. K.-J. przysługuje w całości uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez E. K. na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej, położonego we Lwowie przy ul. [...], na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa. Zgodnie z operatem szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawców majątkowych wartość pozostawionego mienia ustalono na kwotę 818.000 zł, co zostało stwierdzone w pkt 3 decyzji.

Wnioskiem z dnia 6 października 2005 r. M. K. -J. , wystąpiła o zmianę ww. ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Krakowa w zakresie objętym pkt. 3, w trybie przepisów art. 155 Kpa w związku z art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418). W uzasadnieniu wniosku strona podała, że w związku z wejściem w życie w dniu 7 października 2005 r. ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej zmieniły się przepisy dotyczące szacowania wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego w związku z czym wycena nieruchomości położonej we Lwowie dokonana na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. będzie dla wnioskodawczyni korzystniejsza.

Pismem z dnia 6 listopada 2005 r. strona uzupełniła wcześniejszy wniosek, domagając się orzeczenia, że wartość pozostawionego mienia stanowi kwotę 1.534.000 zł i w załączeniu przedłożyła operat szacunkowy z dnia 21 października 2005 r.

Wojewoda Śląski decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r., odmówił zmiany w trybie art. 155 K.p.a. decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2003 r., nr [...].

W dniu 30 kwietnia 2007 r. M. K. - J., wniosła do Ministra Skarbu Państwa odwołanie od powyższej decyzji. Minister Skarbu Państwa, po rozpatrzeniu odwołania utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że ostateczna decyzja Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2003 r. nie jest dotknięta wadą prawną, a za jej wzruszeniem nie przemawia ani słuszny interes strony, ani interes społeczny. Podniósł, że zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których została wydana.

Skargę na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] października 2007 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. K.-J., zarzucając naruszenie art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej poprzez błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje możliwość zmiany prawomocnej decyzji w trybie przepisu art. 155 K.p.a., art. 27 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty poprzez sprzeczną z jednoznaczną treścią przepisu wykładnię i uznanie, iż przepisy ustawy można stosować wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie, oraz naruszenie przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ ma wynik sprawy, art. 7 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, art. 155 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie w nim określonym ze względu na istnienie przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji oraz ze względu na nieistnienie słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji.

Minister Skarbu Państwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając zaskarżonym wyrokiem skargę podniósł, że zgodnie z treścią przepisu art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być zmieniona lub uchylona w każdym czasie za zgodą strony, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony i przepisy szczególne nie sprzeciwiają się temu. Z treści tego przepisu wynika, że decyzja wydana na jego podstawie może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest jedynie ustalenie, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany takiej decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony oraz czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzje wydawane na podstawie art. 155 K.p.a. mają charakter decyzji uznaniowych, gdyż określone w nim przesłanki nie są w żaden sposób zdefiniowane. Oznacza to, że wymagają one oceny w każdej konkretnej sprawie.

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Prezydent Miasta Krakowa stwierdził, w pkt 1, że M. K.-J. przysługuje w całości uprawnienie do zaliczenia wartości mienia pozostawionego przez E. K. na terenach niewchodzących w skład obecnego obszaru Rzeczypospolitej Polskiej, położonego we Lwowie, przy ulicy [...] na pokrycie opłat za użytkowanie wieczyste lub ceny sprzedaży nieruchomości Skarbu Państwa, natomiast w pkt 3 wartość pozostawionego mienia ustalił na kwotę 818.000 zł. Decyzja wydana została na podstawie przepisów art. 212 oraz art. 4 pkt 9b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, § 4, 5 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 stycznia 1998r. w sprawie sposobu zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych za granicą na pokrycie ceny sprzedaży nieruchomości lub opłat za użytkowanie wieczyste oraz sposobu ustalania wartości tych nieruchomości. Prawo zaliczenia na podstawie powołanych przepisów mogło być wykonywane bez żadnych ograniczeń procentowych lub kwotowych.

Stosownie do art. 13 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej prawo do rekompensaty jest realizowane w jednej z następujących form:

1) zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej na poczet:

a) ceny sprzedaży nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo

b) ceny sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przysługującego Skarbowi Państwa, albo

c) opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowych stanowiących własność Skarbu Państwa i ceny sprzedaży położonych na nich budynków oraz innych urządzeń lub lokali, albo

d) opłaty za przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, o którym mowa w przepisach odrębnych, albo

2) świadczenia pieniężnego wypłacanego ze środków Funduszu Rekompensacyjnego, o którym mowa w art. 16.

Zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Wysokość świadczenia pieniężnego stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości.

Skarżąca domaga się zmiany decyzji Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2003 r. jedynie w części dotyczącej określenia wartości pozostawionego mienia. Zdaniem Sądu I instancji należy mieć na względzie, że w kontekście art. 155 K.p.a. decyzję należy rozumieć jako cały akt, a nie jej poszczególne, nawet kompleksowe rozstrzygnięcia. A zatem jeżeli mocą decyzji administracyjnej strona nabyła określone prawa, to nie jest możliwa zmiana części tej decyzji w jednym wybranym przez stronę zakresie, w tym wypadku w zakresie wysokości wartości pozostawionego mienia. Byłoby to wybiórcze potraktowanie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ogólna trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych jest jednym z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Zmiana stanu prawnego, nawet korzystna dla wnioskodawczyni nie uzasadnia zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Zmiana stanu prawnego powoduje, że strona może wystąpić z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji już na zasadzie obowiązujących przepisów w tym zakresie. Na podstawie art. 155 K.p.a. nie można dokonać zmiany decyzji polegającej na obliczeniu wartości pozostawionej nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej według zasad przyjętych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r., gdyż prowadziłoby to do rozstrzygnięcia nowych kwestii. Uznanie, że art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. uzasadnia wydanie decyzji zmieniającej kwotę dotychczas ustalonej rekompensaty, prowadziłoby do sytuacji, że w przedmiotowej sprawie uprawnienia skarżących określone zostałyby na dwóch podstawach prawnych - art. 212 ustawy o gospodarce nieruchomościami i ustawie z 2005 r., do czego nie ma podstaw. Zarówno samo prawo do rekompensaty, jak i jej wysokość powinny być oparte na tej samej podstawie prawnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), oddalił skargę.

Od powyższego wyroku M. K.-J. wniosła skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i opierając ją na następujących podstawach:

naruszenia prawa materialnego, tj.:

1. art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418), zwanej dalej "ustawą o realizacji prawa do rekompensaty" poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje możliwość zmiany prawomocnej decyzji w trybie przepisu art. 155 K.p.a.;

2. art. 27 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty, poprzez sprzeczną z jednoznaczną treścią przepisu wykładnię i uznanie, że przepisy ustawy można stosować wyłącznie do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie;

naruszenia przepisów prawa procesowego, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie, a w szczególności załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu strony;

2. art. 155 K.p.a., poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie nie jest możliwa zmiana decyzji w trybie w nim określonym ze względu na istnienie przepisów szczególnych sprzeciwiających się zmianie decyzji oraz ze względu na nieistnienie słusznego interesu strony przemawiającego za zmianą decyzji.

Wobec powyższego skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że charakterystycznym dla decyzji wydanych na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji z dnia [...] września 2003 r. jest to, że stwierdzały one jedynie wartość pozostawionego mienia, a nie wysokość należnej rekompensaty (tak jak ma to miejsce w przypadku ustawy z 2005 r.). W chwili wydania decyzji Prezydenta Miasta Krakowa nie istniała wprawdzie regulacja prawna, która ograniczałaby procentowo lub kwotowo możliwość dokonania przedmiotowego zaliczenia, jednakże skarżąca, z przyczyn od niej niezależnych (braku właściwych nieruchomości), nie miała możliwości skorzystania z przysługującego jej uprawnienia. Powołane rozporządzenie z dnia 13 stycznia 1998 r. przewidywało obliczanie wartości mienia pozostawionego poza granicami RP, w tym przypadku dla nieruchomości pozostawionej we Lwowie, według współczynnika wynoszącego 1, ale jak dla nieruchomości położonych w województwie podkarpackim Rzeczypospolitej Polskiej. Wskutek zmiany regulacji prawnej, tj. na mocy ustawy z 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty wprowadzono ograniczenie procentowe zaliczania wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami RP do wysokości równej 20% wartości pozostawionych nieruchomości. W świetle aktualnie obowiązujących przepisów wykonanie przysługującego skarżącej uprawnienia nie może już nastąpić inaczej, jak tylko przy ograniczeniu zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionej we Lwowie do wysokości 20 % wartości tej nieruchomości. Skoro uprawnienie to musi być wykonywane zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, to także w oparciu o nowe zasady przyjęte dla ustalenia wartości pozostawionego mienia, stosowane w przypadku wykonywania decyzji zapadłych na podstawie ustawy z 2005 r. Ustawa ta bowiem, obok wskazanego powyżej ograniczenia procentowego, zmodyfikowała również sposób obliczania wartości nieruchomości pozostawionych we Lwowie, tak iż aktualnie porównywalną dla określenia wartości nieruchomości pozostawionych we Lwowie ma być wartość nieruchomości położonych w Krakowie, przy współczynniku 1. Powyższe jest również uzasadnieniem dla tezy, że w przypadku zmiany regulacji prawnych właściwych dla tzw. "mienia zabużańskiego" mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją "ciągłości skuteczności uchylonej regulacji prawnej" za pośrednictwem aktualnie obowiązującej regulacji. Wobec powyższego przyjęcie założenia, że przedmiotowa decyzja nie może być zmieniona w trybie art. 155 K.p.a. prowadzi bezpośrednio do dyskryminacji skarżącej w stosunku do osób, których uprawnienie do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza granicami zostało stwierdzone decyzją wydaną na podstawie ustawy z 2005 r.

Zgodnie z dyspozycją art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczpospolitej Polskiej do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1. Jest zatem bezsporne, iż cytowana ustawa dopuszcza możliwość złożenia wniosku w trybie art. 155 K.p.a. Skoro ustawodawca przewidział wyraźne wyłączenie trybu art. 146 § 1 K.p.a., to a contrario należy uznać, że wszystkie pozostałe normy zawarte w powoływanych rozdziałach nie zostały wyłączone. Kolejnym argumentem za przyjęciem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał wykładni art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty contra legem jest fakt, że poprzedniczka ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty - ustawa z dnia 12 grudnia 2003 r. o zaliczaniu na poczet ceny sprzedaży albo opłat z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości Skarbu Państwa wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego - w art. 9 ust. 2 stanowiła, że "do postępowań zakończonych wydaniem zaświadczeń potwierdzających prawa do zaliczenia wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami państwa polskiego stosuje się przepisy rozdziału 12 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 146 § 1". Powyższe wskazuje jednoznacznie, że poprzez dodanie w treści art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty odnośnie decyzji lub zaświadczeń poprzednio wydanych możliwości stosowania przepisów II rozdziału 13, przy zachowaniu wykluczenia stosowania jedynie art. 146 § 1 K.p.a. ustawodawca przejawił wolę, by możliwą była zmiana przedmiotowych decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Za taką wykładnią art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty przemawia również pośrednio orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej niektórych przepisów ustawy z dnia 12 grudnia 2003 r. (OTK - A 2004/11/117). Powołane orzeczenie pozwala wykazać cel przyjętej regulacji prawnej, którym było ujednolicenie procedury i równie traktowanie Zabużan wobec prawa.

Odmowa zmiany przedmiotowej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (sprawa Broniowski przeciwko Polsce, nr 31443/96, wyrok z dnia 22 czerwca 2004 roku) powinna być oceniana także jako godząca w zasadę legalności.

Autor skargi kasacyjnej stwierdził, że należy zwrócić uwagę również na zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Ministra Skarbu Państwa błędną tezę, że "zmiana ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest dopuszczalna tylko wtedy, gdy obowiązują przepisy prawne, na podstawie których została wydana ". Twierdzenie to nie zostało poparte żadnym szczegółowym uzasadnieniem, zaś art. 155 K.p.a. tego rodzaju normy nie zawiera. Uzależnienie zmiany decyzji od stałości normy prawnej, na podstawie której została wydana decyzja, uczyniłoby przepis art. 155 K.p.a. - przy częstych zmianach ustawodawczych kompletnie martwym.

Ponadto w obecnie obowiązującym stanie prawnym nadal funkcjonuje instytucja decyzji ustalającej prawo do rekompensaty za mienie pozostawione poza granicami RP, a jak się wskazuje w orzecznictwie, przeszkodą do weryfikacji decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może być, przy spełnieniu przesłanek określonych w tym artykule, jedynie brak podstaw w odpowiednich przepisach prawa materialnego dla żądanego przez stronę sposobu i zakresu modyfikacji ostatecznej decyzji administracyjnej.

WSA w Warszawie nie odniósł się do uwag dotyczących dokonanej przez Ministra Skarbu Państwa wykładni art. 27 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty w sposób rażąco sprzeczny z jego jednoznaczną treścią.

Organ orzekający w II instancji uznał, że za wzruszeniem decyzji nie przemawia ani słuszny interes strony, ani interes społeczny, nie wskazując na jakich przesłankach oparł to stwierdzenie. Podobnie wypowiedział się WSA w Warszawie. Pojęcie "słusznego interesu strony" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym i jako takie powinno być ustalone w danej sprawie i musi nabrać konkretnej treści, wynikającej ze stanu faktycznego i prawnego konkretnej sprawy. Słusznym interesem strony jest dążenie do uzyskania pełnej rekompensaty za utracone mienie, na równych prawach z innymi obywatelami aktualnie uzyskującymi rekompensatę. Interes ten w żadnym wypadku nie jest sprzeczny z interesem społecznym, a w ocenie skarżącej wręcz z interesem tym współgra. Ustawodawca podjął decyzję o przyznaniu rekompensaty wszystkim obywatelom, których nieruchomości położone były na terenie miasta Lwów zmieniając punkt odniesienia dla wyceny ich wartości, dający również wyższą wartość rekompensaty. W konsekwencji sprzecznym z ratio legis ustawy jest obciążanie negatywnymi w wymiarze finansowym konsekwencjami obywatela, który był bardziej zapobiegliwy i staranny w swym działaniu i który uzyskał potwierdzenie swych uprawnień na podstawie uprzednio obowiązującej ustawy.

Wbrew stanowisku WSA zmiana decyzji nie będzie obejmować zagadnień nowych. Nie ulegnie bowiem zmianie sposób ustalenia wartości mienia co do zasady, a jedynie nastąpi ograniczające się do czynności technicznej przeliczenie tej wysokości w oparciu o "nowy współczynnik". Powyższa konstatacja jest uzasadniona tym bardziej, że organ właściwy do wykonania decyzji i tak będzie musiał pośrednio ingerować w jej treść poprzez ograniczenie jej mocy wiążącej jedynie do 20 % wartości pozostawionej nieruchomości, skoro decyzja (w związku z istniejącą uprzednio regulacja prawną) nie stanowiła o wysokości należnej rekompensaty.

Zupełnie nieuzasadnionym jest również twierdzenie WSA w Warszawie, jakoby: "jeżeli mocą decyzji administracyjnej strona nabyła określone prawa, to nie jest możliwa zmiana części tej decyzji w jednym wybranym przez stronę zakresie, w tym wypadku w zakresie wysokości pozostawionego mienia". Powyższa konstatacja nie może być wyinterpretowana z treści art. 155 K.p.a. Gdyby zmiana decyzji nie była możliwa bez zmiany wszystkich jej elementów, to nie byłaby to jej zmiana, lecz kreacja nowej decyzji.

Nie ma również przeszkód prawnych, by decyzja administracyjna oparta była na dwóch podstawach prawnych, tym bardziej wobec faktu, że sam Sąd w kwestionowanym wyroku przyznaje istnienie merytorycznego związku pomiędzy obiema regulacjami.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie stwierdzono występowania przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumaratywnie wymienionych w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a.), zgodnie z § 1 powołanego artykułu Naczelny Sąd Administracyjny obowiązany był rozpoznać sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Skarga ta oparta została na obu podstawach wskazanych w art. 174 powołanej ustawy, to jest zarówno na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) jak i naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Mimo, że skargę tę sporządził profesjonalny pełnomocnik zarzucone w niej naruszenie przepisów postępowania nie zostało właściwie sformułowane. Podnieść należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym przyjmuje się, że art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dotyczy naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania sądowoadministracyjnego. Pogląd taki jest konsekwencją tego, że przedmiotem skargi kasacyjnej jest orzeczenie sądowe (art. 173 § 1 ustawy). Zajęcie takiego stanowiska uzasadnione jest także ustrojową i proceduralną pozycją Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd ten sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej przez nadzór judykacyjny nad orzecznictwem wojewódzkich sądów administracyjnych co wynika z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i art. 15 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia orzeczenia sądowego, a nie decyzji administracyjnej, stad również podstawa tej skargi odnosi się do postępowania, które doprowadziło do wydania orzeczenia. W art. 174 pkt 2 powołanej ustawy chodzi o naruszenie przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a nie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, które regulują postępowanie przed organami administracji publicznej. Postawienie Sądowi zarzutu naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 7 i 155 K.p.a., których to przepisów Sąd I instancji bezpośrednio nie stosował, a jedynie oceniał ich zastosowanie przez organy, nie czyni zadość wymaganiom pozwalającym na dokonanie właściwej kontroli naruszenia przepisów o postępowaniu przez ten Sąd. Aby z głoszony w tym względzie zarzut mógł być w postępowaniu kasacyjnym rozważony winien on nawiązywać do przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a nie poprzestawać na wskazaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Z uwagi jednak na regulację zawartą w art. 155 K.p.a., w którym to przepisie określone zostały przesłanki zmiany decyzji ostatecznej zarzut dotyczący jego naruszenia, pozostający w ścisłym związku z zarzutem naruszenia prawa materialnego w postaci art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że skarżącej nie przysługuje możliwość zmiany prawomocnej decyzji w trybie art. 155 K.p.a. podlegał rozpoznaniu.

Zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Stosownie zaś do art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 169, poz. 1418 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, stosuje się przepisy działu II rozdziału 12 i 13 Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 145 § 1. Skoro więc art. 155 nie został wyłączony, ma on w tych sprawach zastosowanie. Zgodzić więc należało się z podniesionym w skardze kasacyjnej zarzutem, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przyjmując w zaskarżonym wyroku odmienne stanowisko dokonał błędnej wykładni art. 20 ustawy o realizacji prawa do rekompensaty i nieprawidłowo odmówił zastosowania art. 155 K.p.a.

Podzielając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnieść należy, że ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. ma za zadanie zakończyć proces rozliczeń z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Przepisy tej ustawy mają zastosowanie nie tylko do spraw nowych, zawarte w niej zasady realizacji prawa do rekompensaty odnoszą się również do sytuacji, w których osoba posiadająca zaświadczenie lub decyzję potwierdzającą prawo do rekompensaty wydane na podstawie wcześniej obowiązujących w tej materii przepisów nie zrealizowała prawa do rekompensaty albo zrealizowała je w części. We wszystkich tych przypadkach realizacja prawa do rekompensaty następuje w formach określonych w art. 13 ustawy i w każdym przypadku zaliczenie wartości nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej dokonuje się w wysokości równej 20% wartości tych nieruchomości. Zaznaczyć trzeba, że również gdy prawo do rekompensaty realizowane jest w formie świadczenia pieniężnego jego wysokość stanowi 20% wartości pozostawionych nieruchomości (art. 13 ust. 2 ustawy). Bez znaczenia więc dla sytuacji prawnej skarżącej w omawianym względzie, jaka zaistniała po wejściu w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. pozostaje podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku okoliczność, że realizacja prawa do rekompensaty na podstawie poprzednio obowiązujących przepisów mogła nastąpić w pełnej wysokości, skoro przyznane skarżącej decyzją Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] września 2003 r. uprawnienie do zaliczenia wartości pozostawionych nieruchomości zrealizowane być może wyłącznie w oparciu o zasady określone w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. Słusznie więc stwierdzono w skardze kasacyjnej, że w przypadku zmiany regulacji prawnych właściwych dla tzw. mienia zabużańskiego mamy do czynienia ze specyficzną sytuacją "ciągłości skuteczności uchylonej regulacji prawnej" za pośrednictwem aktualnie obowiązującej regulacji. Nowa ustawa stanowi bowiem w pewnym zakresie kontynuację poprzednich regulacji dotyczących "mienia zabużańskiego". Sytuacja prawna osób, które posiadają wydane wcześniej i niewykorzystane poprzez zaliczenie, zaświadczenia i decyzje, w przypadku ich realizacji po wejściu w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. ukształtowana jest w oparciu o przepisy obu ustaw. Taki stan sprawy przemawia za dopuszczalnością częściowej tylko zmiany pierwotnej decyzji poprzez ustalenie w oparciu o nową ustawę wartości pozostawionego mienia. Dlatego też nie można podzielić poglądu wyrażonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, że zmiana stanu prawnego, nawet korzystna dla wnioskodawczyni, nie uzasadnia zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a. i że zmiana regulacji powoduje, że strona może wystąpić z ponownym wnioskiem o wydanie decyzji już na zasadzie obowiązujących przepisów, a nie o zmianę decyzji w trybie art. 155 K.p.a. Na przeszkodzie proponowanemu przez Sąd I instancji rozwiązaniu stoi bowiem wcześniejsza ostateczna decyzja ustalająca prawo do rekompensaty i ustanowiona w art. 16 K.p.a. ogólna zasada trwałości decyzji administracyjnych.

Prawo do rekompensaty może być obecnie zrealizowane jedynie w oparciu o jednolite dla wszystkich uprawnionych zasady ustalone w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. Skoro ustawą tą wprowadzono korzystne zmiany w sposobie ustalania wartości pozostawionych nieruchomości to skarżąca, która dotychczas w żaden sposób nie zrealizowała przysługującego jej uprawnienia, nie może być pozbawiona możliwości skorzystania z nowej regulacji.

Art. 155 K.p.a. wymaga, by przepisy szczególne nie sprzeciwiały się uchyleniu lub zmianie decyzji. Powołany wcześniej art. 20 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty dopuszczający stosowanie do postępowań zakończonych wydaniem decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty przepisów działu II rozdziału 12 i 13 K.p.a. i wyłączający jedynie art. 146 § 1 wskazuje w sposób niebudzący wątpliwości, że ustawodawca przyjął możliwość zastosowania w tych sprawach m.in. art. 155 K.p.a. Takie stanowisko zajął również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r. sygn. akt I OSK 999/09 (nie publ.)

Na marginesie zauważyć trzeba, że zmieniony od dnia 20 listopada 2008 r. art. 20 powołanej ustawy wyliczając mające zastosowanie do tych postępowań przepisy wskazuje wprost m.in. przepis art. 155 K.p.a. odpadły więc już obecnie wszelkie wątpliwości w tym względzie, jakie podniósł Sąd I instancji w odniesieniu do poprzedniego brzmienia tego przepisu.

Skoro więc przepis szczególny nie tylko nie sprzeciwia się zmianie decyzji, ale wskazuje na taką możliwość dalsze rozważania winny koncentrować się na ustaleniu pozostałych przesłanek wskazanych w art. 155 K.p.a. i w przypadku uznania, że za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, wniosek o zmianę decyzji winien zostać uwzględniony.

Przedstawione wyżej uchybienie przepisom prawa materialnego, do których zaliczony został także art. 155 K.p.a. spowodowało, że koniecznym stało się uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, w wyniku którego stwierdzono, że zaskarżona decyzja i decyzja pierwszoinstancyjna również wymagają uchylenia. Decyzje te bowiem, tak jak zaskarżony wyrok, naruszają wskazane przepisy prawa materialnego i naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę organy winny uwzględnić ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym wyroku i rozpoznać wniosek dotyczący zmiany decyzji.

Z przedstawionych względów na podstawie art. 188, art. 145 § 1 lit. a/ i art. 203 pkt 1 oraz art. 100 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.