Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 278/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 lipca 2022 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Pile z dnia 6 października 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 6 października 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako "organ" lub "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), po rozpoznaniu odwołania M. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 26 lipca 2021r. nr [...] w sprawie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] położonej w miejscowości K., gm. W..

Zaskarżona decyzja, jak wynika z jej uzasadnienia, zapadła w następującym stanie faktycznym sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2019r. M. K. wystąpił do Wójta Gminy [...] o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących na terenie działki oznaczonej geodezyjnie nr [...] o pow. [...] ha (pierwotnie wniosek dz. nr [...] i nr [...]) położonej w miejscowości K., gm. W., każdy na odrębnej części tej działki planowanej do wydzielenia geodezyjnego, co uwidoczniono na załączonej do wniosku mapie.

Powierzchnia zabudowy każdego budynku to 100 m do 150m, dwie kondygnacje, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - 3,5m do 4,5m, wysokość całkowita od 7m do 9 m, szerokość elewacji frontowej od 10m do 15m, dachy dwu lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci 30° do 45°.

Decyzją nr [...] z dnia 24 lutego 2020 r. Wójt Gminy [...] odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji planowanej przez wnioskodawcę wskazując, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy oraz linii zabudowy.

Decyzją nr [...] z dnia 4 września 2020r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania ze względu na brak załącznika graficznego do decyzji, co nie pozwoliło ustalić, czy obszar analizowany został poprawnie wyznaczony, a nawet czy w istocie został ustalony.

Dnia 30 lipca 2021r. do Kolegium wpłynęło ponaglenie wnioskodawcy na niezałatwienie w wyznaczonym terminie sprawy z wniosku o ustalenie warunków zabudowy na działce nr [...] w miejscowości K..

Postanowieniem nr [...] z dnia 6 sierpnia 2021r. Kolegium uznało ponaglenie za nieuzasadnione, ponieważ Wójt Gminy [...] decyzją nr [...] z dnia 26 lipca 2021r. rozstrzygnął ponownie o odmowie ustalenia żądanych warunków zabudowy. Powodem odmowy ustalenia żądanych warunków zabudowy jest brak kontynuacji funkcji zabudowy oraz brak kontynuacji parametru intensywności zabudowy.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł M. K. zarzucając organowi:

1. naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 10§1, art. 77 §1, art. 79a i art. 80, art. 81, art. 8la, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: k.p.a.),

2. naruszenie przepisów §2, §3, §5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie), w szczególności poprzez:

- uniemożliwienie skarżącemu wypowiedzenia się co do zebranych materiałów;

- brak wszechstronnego zgromadzenia i rozważenia materiału dowodowego i zinterpretowanie wątpliwości na niekorzyść strony;

- błędne przyjęcie, że planowana zabudowa powinna być tożsama do zabudowy istniejącej, gdy wystarczy, żeby nie kolidowała z nią,

- bezpodstawne uznanie, że działka planowana do zabudowy ma jedynie dostęp do nieurządzonej komunalnej drogi wewnętrznej,

- bezkrytyczne przyjęcie ustaleń wynikających z analizy urbanistycznej, która w ocenie strony, budzi wątpliwości co do rzetelności, dokładności i wiarygodności danych dotyczących nieruchomości sąsiednich, w szczególności przez:

pominięcie w niej niektórych działek mieszczących się w obszarze analizowanym,

b. błędne ustalenie granic tego obszaru,

c. ustalenie wskaźnika zabudowy wobec całej działki, a nie "zasadniczej jej części",

d. sporządzenie analizy i projektu decyzji przez nieuprawnionego urbanistę.

W dalszej części uzasadnienia organ, po przytoczeniu treści przepisów prawa, wskazał, że Kolegium ustaliło, że projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę, a poprzedziła go analiza funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz analizą jego stanu faktycznego i prawnego. Wyniki analizy - część tekstową i część graficzną załączono do decyzji. Załączniki graficzne do analizy sporządzone są na kopiach map geodezyjnych w skali 1:1000, których aktualność, potwierdzona została z up. Starosty [...] na dzień [...] kwietnia 2021 r. i nie budzi zastrzeżeń. Mapa stanowiąca załącznik do decyzji obejmująca teren inwestycji, tj. działkę nr [...] w miejscowości K. stanowi kserokopię fragmentu mapy potwierdzonej znajdującej się w aktach sprawy.

Organ podniósł, iż obszar analizowany w badanej sprawie jest bardzo rozległy, albowiem front działki wskazany przez Wnioskującego od strony gminnej drogi wewnętrznej wynosi [...]m, a więc obszar analizowany określony w promieniu trzykrotnej szerokości frontowej granicy przedmiotowej działki, zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia, to [...]m w każdą stronę. W tak wyznaczonym obszarze analizowanym znalazło się kilkadziesiąt działek rolnych niezabudowanych stanowiących kompleks wielu hektarów gruntów rolnych oraz dziesięć działek zabudowanych oznaczonych geodezyjnie nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] Porównanie parametrów i wskaźników zabudowy istniejącej w analizowanym obszarze z zabudową planowaną przez wnioskodawcę wykazało, że zaistnieje kontynuacja w zakresie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i geometrii dachu.

Bark natomiast podobieństwa co do średniego wskaźnika intensywności zabudowy na działkach o zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, który wynosi 7,37% (.średni wskaźnik dla wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym to 6,63%), a dla planowanej zabudowy wnioskodawca oczekuje ustalenia wskaźnika od 1,31% do 1,97%. Dokonując wyliczeń w tym zakresie na podstawie istniejącej zabudowy organ orzekający wyłączył działki pod zabudową zagrodową, albowiem cechą tej zabudowy, jak stwierdził urbanista, jest zwykle posadowienie na dużych działkach rolniczych, stąd wielkości te są nieporównywalne. Przeprowadzone w ten sposób wyliczenia, zdaniem Kolegium, są nieuprawnione, albowiem ustawodawca nie przewidział takiego rozróżnienia. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Ust. 2 tego przepisu dopuszcza wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Jednakże wskazać należy, że wskaźnik intensywności zabudowy planowany przez wnioskodawcę w granicach od 1,31% do 1, 97% jest kilkakrotnie niższy od średniego wskaźnika dla wszystkich działek zabudowanych w obszarze analizowanym wynoszącego 6,63% co oznacza, że w tym zakresie nie ma podobieństwa istniejącej zabudowy z zabudową planowaną. Analiza urbanistyczna nie wykazała, aby w tym zakresie mogło być dopuszczone wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, a wręcz przeciwnie - wynika z niej, że w okolicznościach sprawy byłoby to nieuzasadnione.

Organ podkreślił, iż posadowiona w obszarze analizowanym zabudowa w zasadniczej części jest zabudową zagrodową związaną z produkcją rolną, która jest funkcją dominująca. Analiza urbanistyczna wykazała, że w badanym obszarze ukształtowały się dwa oddzielne zespoły urbanistyczne: pierwszy zlokalizowany jest na skraju południowej części tego obszaru i obejmuje budynki mieszkalne jednorodzinne na dwóch działkach (nr [...] i nr [...]), które wchodzą w skład wyodrębnionego kompleksu budynków mieszkalnych jednorodzinnych położonych na terenie miasta W. - co wyraźnie widać na załączniku graficznym do analizy. Drugi zespół urbanistyczny ( planowany) leży na terenie wsi K. - obecnie nie jest zabudowany i stanowi teren wydzielonych działek budowlanych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, zgodnie z uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Cechą charakterystyczną obu zespołów jest bliskie skomunikowanie z drogami wojewódzkimi.

Organ podniósł, iż z załączników graficznych wynika jednoznacznie, że działka objęta wnioskiem, a oznaczona geodezyjnie nr [...] w miejscowości K. leży na terenie o funkcji rolniczej, otoczona gruntami rolnymi i leśnymi, a w bliskim sąsiedztwie znajduje się zabudowa wyłącznie zagrodowa powiązana z produkcja rolną (dz. nr [...], nr [...], nr [...] i [...] - przy tej samej drodze wewnętrznej). W ramach zabudowy zagrodowej oprócz budynków mieszkalnych są też budynki i obiekty służące prowadzeniu działalności i produkcji rolniczej, w tym magazynowanie płodów rolnych, hodowla zwierząt gospodarskich, składowanie obornika itp. Lokalizowanie obok siebie dwóch funkcji: zagrodowej i mieszkaniowej wywołuje zwykle konflikty przestrzenne i społeczne ze względu na zróżnicowanie pod względem uciążliwości. Oczywistym jest, jak wskazuje odwołujący się, że ustalenie istnienia podobieństwa poszczególnych cech zabudowy nie oznacza, że planowana zabudowa musi być identyczna do istniejącej, ale chodzi o to, aby na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie dotychczasowego charakteru zabudowy. Podkreślić bowiem należy, że kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. umożliwia uzupełnienie funkcji istniejącej o zagospodarowanie nie wchodzące z nią w kolizję. Realizacja tej zasady służy powstrzymaniu zabudowy niedającej się pogodzić z zabudowę już istniejącą na danym terenie, co miałoby miejsce w badanej sprawie.

Organ zaznaczył, iż planowana przez wnioskodawcę zabudowa nie będzie tworzyć urbanistycznej całości z zespołem pierwszym i drugim, nie będzie ich uzupełniała, ani kontynuowała, a przyczyni się do powstania zupełnie innej struktury przestrzennej na terenie dotychczas wykorzystywanym wyłącznie rolniczo. Warto też zauważyć, że działka nr [...] nie jest zlokalizowana bezpośrednio przy drodze publicznej, co nie oznacza oczywiście, że nie może mieć do niej dostępu - dostęp ten jest poprzez wewnętrzną gminną drogę oznaczoną nr [...]. Jednakże dostęp ten, jak wykazał organ orzekający, będzie znacznie utrudniony, gdy powstanie przy niej zabudowa mieszkaniowa składająca się z [...] budynków mieszkalnych. Z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że obecnie drogą tą realizowany jest dostęp do drogi publicznej dla [...] gospodarstw rolnych oraz pól uprawnych zlokalizowanych wzdłuż niej. Droga ma nawierzchnię gruntową, jest wąska - o zmiennej szerokości od 3m do 4m i jako taka nie zapewni właściwego dojścia i dojazdu do powstających budynków. Nie spełnia też wymogów określonych w §14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019r., poz. 1065).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wyjaśniło, że pismem z dnia 21 czerwca 202lr. organ orzekający, na podstawie art. 10 §1 k.p.a., zawiadomił strony postępowania o zebraniu materiału dowodowego w sprawie z wniosku M. K. i wyznaczył termin zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwościach wynikających dla strony z tego przepisu oraz że zgodnie z art. 60 ust. 4, w zw. art. 5 u.p.z.p. sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy (a w konsekwencji także sporządzenie analizy urbanistycznej), powierza się osobie, o której mowa w art. 5 ( m.in. posiadają dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej), albo osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego architektów posiadającej uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności architektonicznej albo uprawnienia budowlane do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności architektonicznej; osoba sporządzająca analizę w niniejszej sprawie bez wątpienia posiada wymagane uprawnienia, określone w w/w przepisach.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł M. K. zarzucając jej naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, mianowicie :

1. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., 10 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wyznaczenie skarżącemu 3 - dniowego terminu na zapoznanie i wypowiedzenie się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, przez co organ I instancji naruszył prawo skarżącego do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i naruszyło zasadę zaufania do władzy publicznej, co zostało następnie niesłusznie zaaprobowane przez organ II instancji;

2. art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 k.p.a. poprzez dokonanie iluzorycznej, pobieżnej kontroli instancyjnej zaskarżonej decyzji organu I instancji i w konsekwencji bezzasadne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, co przyczyniło się do zanegowania zasady dwuinstancyjności postępowania i nie rozpoznania sprawy w jej całokształcie;

3. art. 8 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 12 k.p.a., art. 15 k.p.a., art. 35 § 1 - 3 w zw. z art. 36 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 1 i 2 k.p.a., poprzez rażące przekroczenie terminu do załatwienia sprawy w postępowaniu odwoławczym, nie respektowanie i nie poszanowanie prawa strony do bezstronnego, skutecznego wniesienia odwołania i rozpoznania jej odwołania w rozsądnym terminie;

4. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 136 § 1 i 2 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, nie podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, nie przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania dowodowego, a w konsekwencji błędnym i niewłaściwym załatwieniu sprawy i nie wyjaśnienie wszystkich nieprawidłowości, podnoszonych przez skarżącego w swoim odwołaniu zwłaszcza w zakresie analizy urbanistycznej;

5. art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak rzetelnego i przekonywającego przedstawienia i wyjaśnienia przesłanek, jakimi kierował się organ odwoławczy utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję w szczególności w aspekcie braku spełniania przez skarżącego wymogów w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy, a w konsekwencji sporządzenie uzasadnienia decyzji niezgodnie z wymogami, wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a., w szczególności nie wyjaśnienie, dlaczego dla potrzeb analizy cech i właściwości i powierzchni planowanej zabudowy przyjętą swoistą podprzestrzeń urbanistyczną, co pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami

6. art. 136 § 1 i 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie, mimo takiej konieczności, zwłaszcza z uwagi na podnoszone przez skarżącego obiektywne nieprawidłowości tyczące się samej analizy urbanistycznej i błędnego wyznaczenia przez organ I instancji zasięgu obszaru analizowanego, bezkrytycznie, błędnie zaaprobowanego przez organ drugoinstancyjny

7. art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu 1 instancji w sytuacji niewłaściwie przeprowadzonej kontroli prawidłowości wydanej przez Wójta Gminy [...] decyzji i oparcie rozstrzygnięć organów obu instancji na wadliwie sporządzonym materiale dowodowym tj. analizie urbanistycznej, co w konsekwencji doprowadziło do podjęcia błędnego o rozstrzygnięcia przez organ odwoławczy.

8. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez niezastosowanie w sprawie mimo zaistnienia takiej konieczności w sprawie.

II. przepisów prawa materialnego, a mianowicie :

1. art. 6 ust. 2 pkt. 1 w z. żart. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu wart. 6, art. 7, art. 8 i 9 k.p.a. polegające na niewłaściwym przyjęcia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, analizowanego i uznaniu, iż terenem analizowanym w oparciu o który dokonuje się ustaleń, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 w / w ustawy, może być wyłącznie teren działek sąsiadujących o tożsamej zabudowie i tożsamej kontynuacji funkcji cech i parametrów zabudowy, co nie zapewniło w sposób właściwy prawnej ochrony interesu skarżącego w postępowaniu i skutkowało bezzasadną odmową ustalenia warunków zabudowy, a tym samym doprowadziło do naruszenia zasady określonej w art. 6 ust. 2 pkt, 1 u.p.z.p. i w konsekwencji do ograniczenia zasady wolności zagospodarowania terenu, jaki i prawa własności skarżącego;

2. art. 60 ust. 4 u.p.z.p. w związku z § 9 ust. 1 - 3 rozporządzenia poprzez niewłaściwe sporządzenie analizy urbanistycznej niezgodnie z wymogami prawa poprzez brak szczegółowego załącznika dotyczącego części tekstowej analizy ze szczegółowymi wyliczeniami i wnioskami i nie przedstawienie kryteriów, którymi kierowała się osoba sporządzająca analizę, niewłaściwe opisanie załącznika graficznego i nie przedstawienie go na mapie geodezyjnej w odpowiedniej skali, brak podpisu osoby uprawnionej do sporządzenia analizy na części tekstowej i graficznej analizy, co dyskwalifikuje taką analizę jako dowód w postępowaniu i podstawę wydania decyzji w sprawie.

3. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia polegającego na błędnym przyjęciu przez organy orzekające w sprawie, że prawidłowo został wytyczony obszar analizowany, wzięcie pod uwagę dla potrzeb analizy tzw. Podprzestrzeni urbanistycznej, co pociągnęło za sobą błędne przeprowadzenie analizy urbanistycznej na tak wyznaczonym obszarze w zakresie analizy funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu;

4. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia polegające na braku uwzględnienia w analizie funkcji oraz cech zabudowy specyficznego kształtu działki, błędnych wartości i wskaźników zabudowy, co w efekcie spowodowało, że wskaźnik powierzchni zabudowy oparto na błędnych założeniach, nie uwzględniających zastane warunki i parametry zabudowy w całym obszarze analizowanym; prawidłowe przyjęcie właściwych założeń spowodowałoby zupełnie inne przyjęcie wartości wskaźnika zabudowy;

5. § 5 ust. 1 rozporządzenia poprzez błędne zastosowanie i błędną wykładnie tego przepisu, polegające na przyjęciu przez oba orzekające organy danych do określenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w oparciu o dane inwestora ( skarżącego ) i danych z wybranych przez siebie kilku działek bez usprawiedliwienia dla takiego zabiegu interpretacyjnego, podczas gdy wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w myśl § 5 ust. 1 w stosunku do powierzchni działki lub terenu powinno wyznaczać się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla całego obszaru analizowanego, a nie uprzednio wybranych przez siebie kilku działek, jak to przyjęły oba orzekające organy; to doprowadziło do błędnych ustaleń w sprawie i błędnego rozstrzygnięcia;

6. niezastosowanie przez organy orzekające art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji w oparciu o generalną zasadę ładu przestrzennego, podczas gdy organy administracji kształtując zasady zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego plany zagospodarowania przestrzennego i sposobu korzystania z terenu, powinny brać pod uwagę i obiektywnie rozważyć interes publiczny i interes prywatny, w tym prawo własności osób trzecich, tak, aby wydane rozstrzygnięcia uwzględniały istniejące uwarunkowania ekonomiczne, gospodarcze, społeczne i prawne dla terenu, dla którego mają ustalać warunki zagospodarowania przestrzennego;

7. art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że kontynuacja funkcji zabudowy i realizacja zasady dobrego sąsiedztwa w rozumieniu tego przepisu polega wyłącznie na wykazaniu istnienia w obszarze analizowanym obiektów tożsamych z obiektem, będącym przedmiotem wniosku skarżącego, podczas gdy w orzecznictwie przyjmuje się szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z wykładnią systemową, po to by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, co oznacza, że w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

8. naruszenie art. 2 pkt. 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p w zw. z art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że teren planowanej inwestycji budowlanej będzie mieć zapewniony dostęp do drogi publicznej jedynie za pośrednictwem nieurządzonej komunalnie drogi wewnętrznej o nieokreślonej szerokości, nieutwardzonej, podczas gdy jedynym warunkiem koniecznym do ustalenia warunków zabudowy jest to, aby teren objęty decyzją posiadał rzeczywisty, realny dostęp do drogi publicznej, co w niniejszej sprawie ma miejsce, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwego zastosowania w / w przepisów w rozpatrywanej sprawie,

co miało bardzo istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem spowodowało powzięcie przez organ odwoławczy błędnej decyzji w sprawie.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji SKO i poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy [...], a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący rozwinął zarzuty skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2022 r. Skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym.

W kolejnym piśmie procesowym z dnia 28 kwietnia 2022 r. Skarżący podtrzymał argumentację zawartą we wniesionej skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył Skarżący, natomiast organ ani żaden z uczestników postępowania w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329, dalej "P.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o utrzymaniu w mocy decyzji Wójta o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2021 r., poz. 741 – zwanej dalej "u.p.z.p.") oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako: rozporządzenie).

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym statuuje zasadę, iż w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("m.p.z.p.") określenie sposobu zagospodarowania terenu i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – zob. art. 4 ust. 2 i art. 59 u.p.z.p. – czyli, jak wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p., decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego albo decyzji o warunkach zabudowy. Oznacza to, że inwestor (osoba, która zamierza dokonać zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych), w przypadku braku m.p.z.p., w pierwszej kolejności powinien wystąpić o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż teren inwestycji określony we wniosku o ustalenie warunków zabudowy nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zasadnie przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p.

Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Określa ona podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Decyzja o warunkach zabudowy terenu zastępuje na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p., którymi są (w dacie wydania zaskarżonej decyzji):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi;

Instrumentem służącym stwierdzeniu, czy zachodzą przesłanki ustalenia warunków zabudowy opisane w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. jest analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwana analizą architektoniczno - urbanistyczną, której sporządzenie nakazuje § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia. Jej sporządzenie ma fundamentalne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, ponieważ treść analizy jest podstawowym dowodem, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, a w dalszej perspektywie dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Analiza urbanistyczna jako główny dowód w sprawie ma wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie ma wynikać z opisanego w jej części tekstowej rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych. Odrębnie sporządzone wyniki analizy, ich rzetelność, kompletność i zgodność z zapisami ww. rozporządzenia przesądzają w znacznej mierze o wynikach całego postępowania. Stanowią one swego rodzaju streszczenie, podsumowanie i wyciągnięcie wniosków z samej analizy. Dlatego też w aktach postępowania administracyjnego musi znaleźć się taka analiza i to zawierająca część tekstową i graficzną.

Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

Oceniając sporządzoną w niniejszej sprawie analizę zauważyć należy, iż zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia analiza, jako integralna część decyzji o warunkach, składa się z części opisowej i z części graficznej sporządzonej na mapie, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Załączniki zostały prawidłowo opisane i podpisane.

Zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Tym samym jako jej integralna część, powinna być podpisana przez Wójta bądź upoważnioną osobę działającą w imieniu tego organu. Tym samym decyzja wraz z załącznikami winna zostać podpisana przez podmiot uprawniony do wydania decyzji, a nie przez urbanistę.

Z tych też względu zarzut braku podpisu urbanisty pod załącznikami nie mógł zostać uwzględniony. Natomiast z punktu widzenia zarzutów skargi w niniejszej sprawie istotne jest, iż zarówno analiza urbanistyczna jak i projekt decyzji został sporządzony i podpisany przez uprawnionego urbanistę (k. [...] i nast. akt administracyjnych), posiadającego stosownie do art. 5 u.p.z.p. stosowne uprawnienia (dyplom ukończenia studiów - k. [...] akt administracyjnych).

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja zawiera wymagane prawem załączniki - mapę zasadniczą w skali 1:1000 z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i część graficzną (mapa w skali 1:2000) oraz tekstową analizy funkcji i cech zabudowy działek.

W tym miejscu wskazać należy, iż wyznaczenie granic obszaru analizowanego na mapie w skali 1:2000 stanowi naruszenie § 3 rozporządzenia, to jednakże z uwagi na fakt, iż w aktach znajduje się również mapa w skali 1:1000 obrazująca stan zagospodarowania nieruchomości w obszarze analizowanym, powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Warto w tym miejscu zaznaczyć, iż wyznaczenie obszaru analizowanego na mapie w większej skali pozwoliło na objęcie całego obszaru analizowanego na jednej mapie, co zaś pozwala na lepsze zobrazowanie zagospodarowania terenów znajdujących się wokół działki będącej przedmiotem inwestycji.

Omawiając zagadnienie prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego wskazać należy, iż granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2).

W niniejszej sprawie organ zasadnie wyznaczył obszar analizowany w odległości 636 m tj. jako trzykrotność szerokości frontu działki będącej przedmiotem inwestycji.

Z tych też względów zarzut naruszenia art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 9 ust. 1 - 3 rozporządzenia nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się do powyższego zarzutu wskazać należy, iż zarówno analiza urbanistyczna jak i jej wyniki zawierają zestawienie w formie tabeli danych zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które to dane pozwalają na weryfikację prawidłowości parametrów zabudowy.

W oparciu o tak sporządzoną analizę i przedłożone przez stronę dokumenty organ obowiązany był zbadać czy spełnione zostały łącznie warunki określone w przytoczonym wyżej art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p..

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy w niniejszej sprawy stanowiło uznanie, że nie została spełniona przesłanka "dobrego sąsiedztwa".

Wobec powyższego podnieść należy, iż art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wprowadza tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Jej celem jest zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Ład przestrzenny konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszeniu zabudowy (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Z. Niewiadomski (red.), C.H.BECK, Wydanie 7, Warszawa 2013, s. 506).

Ponadto zwrócić należy uwagę, iż kontynuacja funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie oznacza tożsamości, lecz umożliwia uzupełnianie funkcji istniejącej o zagospodarowanie uznawane za uzupełniające i nie wchodzące z nią w kolizję. Zarówno w sytuacji, gdy planowana inwestycja powtarza jedną z istniejących funkcji lub wskazuje na uznawane uzupełnienie którejś z istniejących funkcji, dające się z nią pogodzić i z nią nie kolidujące, warunek kontynuacji funkcji jest spełniony. Nie jest wadliwy wniosek, że kontynuacja funkcji nie oznacza nakazu mechanicznego powielania istniejącej zabudowy, wystarczające jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje z istniejącą w obszarze analizowanym (por. wyroki NSA: z dnia 10 maja 2019 r. sygn. akt II OSK 1109/19, z dnia 29 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 2122/16, z dnia 18 sierpnia 2017 r. sygn. akt II OSK 2950/15, z dnia 7 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1680/15, z dnia 28 stycznia 2016 r. sygn. akt II OSK 1305/14, czy z dnia 26 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 586/11, dost. CBOSA).

W piśmiennictwie wskazuje się również, że rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba pamiętać, że celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, K. Jaroszyńskiego, A. Szmytt, Ł. Złakowskiego, CH Beck 2016).

Powyższe nie może jednak prowadzić do sytuacji gdy z uwagi na bardzo duży obszar analizowany planowana zabudowa nie stanowiłaby kontynuacji funkcji, a wręcz odwrotnie kształtowałaby nowy ład urbanistyczny.

W niniejszej sprawie w ocenie Sądu planowania zabudowa jednorodzinna mieszkaniowa ([...] budynków) nie kontynuuje funkcji zastanej w obszarze analizowanym. Przy czym Sąd dochodząc do powyższych wniosków miał na uwadze, iż w obszarze analizowanym znalazły się działki [...], [...] i [...] oraz [...] zabudowane zabudową mieszkaniową, to jednakże należy mieć na względzie, że działki te znajdują się na skraju obszaru analizowanego (załącznik graficzny do decyzji) , którego promień wynosi aż [...] m. Z powyższego wynika, iż odległość pomiędzy terenem objętym inwestycją, a zabudową jednorodzinną wynosi ponad 600 m. Natomiast w bezpośrednim i najbliższym sąsiedztwie działki inwestycyjnej znajduje się zabudowa zagrodowa oraz działki rolne.

W tym miejscu podkreślić należy, iż zabudowa zagrodowa jest przede wszystkim związana z prowadzeniem gospodarstwa rolnego i w związku z tym tworzą ją głównie budynki gospodarcze inwentarskie, którym budynek mieszkalny towarzyszy. Takie rozwiązanie nie jest natomiast charakterystyczne dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, która w żaden sposób nie jest powiązana z prowadzeniem produkcji rolnej. W ocenie Sądu wprowadzenie możliwości zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej na obszarze zabudowy zagrodowej, związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego, może w ostatecznym rezultacie doprowadzić do ograniczenia tej zabudowy zagrodowej, jako bardziej uciążliwej i co należy podkreślić w niniejszej sprawie kolidującej z zabudową jednorodzinną mieszkaniową.

W ocenie Sądu nie ulega wątpliwości, iż zabudowa mieszkaniowa nie kontynuuje funkcji zabudowy zagrodowej. W takiej sytuacji nie można przyjąć, że wnioskowana inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego w ramach zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej stanowić będzie kontynuację dotychczasowego zagospodarowania terenu o charakterze zabudowy zagrodowej. Zmiana sposobu zagospodarowania nieruchomości w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie może prowadzić od przekształcenia charakteru obszaru, na którym jest położona np. z mieszkaniowego na rolniczy i odwrotnie. Ustalenie przeznaczenia terenu następuje bowiem co do zasady w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, natomiast nowa zabudowa realizowana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy powinna być dostosowana do zabudowy już istniejącej na tym obszarze (wymóg kontynuacji funkcji). W konsekwencji, nie można przyjąć, by wnioskowana inwestycja realizowała warunek "dobrego sąsiedztwa" w rozumienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Dochodząc do powyższych wniosków Sad miał przy tym na uwadze, iż zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy jest aktem administracyjnym związanym, a nie decyzją uznaniową. Oznacza to, że organ administracji publicznej nie działa w warunkach uznania administracyjnego, a rozstrzygnięcie podejmowane po przeprowadzeniu postępowania jest warunkowane całkowicie ustalonym stanem faktycznym i przepisami prawa. Organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. II OSK 1542/09 – powołane orzeczenia są dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Wynika to z treści art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., zgodnie z którymi nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Przepis art. 1 ust. 2 tej ustawy nie może stanowić wyłącznej podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Należy jednak pamiętać, iż z art. 56 u.p.z.p. wyraźnie wynika, iż wydania decyzji lokalizacji inwestycji celu publicznego ustawodawca nie pozostawił uznaniu organu wykonawczego gminy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się realizacji wnioskowanej inwestycji, to właściwy organ jest zobligowany do pozytywnego załatwienia sprawy w przedmiocie ustalenia warunków lokalizacji inwestycji celu publicznego. Powyższe nie zmienia jednak faktu, iż organ administracji publicznej w w sprawach o ustalenie warunków zabudowy nie ma uprawnień kształtujących (takich jakie przysługiwałyby mu przy realizacji władztwa planistycznego) i ma obowiązek załatwić wniosek pozytywnie, gdy stwierdzi brak naruszenia przepisów prawa w tym spełnienia warunku kontynuacji funkcji, z czym nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Tym samym, w ocenie składu orzekającego, dopuszczenie zabudowy jednorodzinnej wśród działek rolnych i zabudowy zagrodowej stanowiłoby wprowadzenie nowego elementu zabudowy, a to stanowiło element kształtowania zabudowy.

Z powyższych względów nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt. 1 w z. żart. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p. określającego zasadę wolności zagospodarowania terenu wart. 6, art. 7,. art. 8 i 9 k.p.a. polegające na niewłaściwym przyjęcia sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, jak również zarzut naruszenia art. 61 ust, 1 pkt. 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 2 Rozporządzenia oraz art. 1 ust. 3, art. 6 ust. 1 pkt. 2, art. 61 ust. 1 pkt. 1 u.p.z.p.

Odnosząc się natomiast do przesłanki określonej w art. art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. wskazać należy, iż organ I instancji bezzasadnie uznał, że warunek ten nie został spełniony.

Omawiany przepis warunkuje ustalenie warunków zabudowy od dostępu terenu objętego wnioskiem do drogi publicznej. Legalną definicję "dostępu do drogi publicznej" zawiera art. 2 pkt 14 u.p.z.p. który stanowi, że przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dokonując wykładni tego pojęcia należy mieć na uwadze, że jest to ustalanie dostępności na etapie decyzji o warunkach zabudowy, mając na uwadze specyfikę tej instytucji w tym fakt, że wnioskodawca nie musi dysponować tytułem prawnym do nieruchomości objętej wnioskiem. Wobec tego "dostęp do drogi publicznej" należy rozumieć możliwie jak najszerzej. W orzecznictwie podkreśla się, że warunek dostępu do drogi publicznej spełniony jest zawsze wtedy, kiedy na przedmiotową działkę można dostać się - zgodnie z prawem - z drogi publicznej. Ustawodawca nie stawia przy tym wymagań co do rodzaju tego dostępu, czy ma być to droga, ścieżka itp. (zob. np. wyrok z dnia 13 lutego 2008 r. WSA w Gdańsku sygn. II SA/Gd 514/07, WSA w Rzeszowie z dnia 4 września 2013 r. sygn. II SA/Rz 282/13). Co do zasady, o pełnieniu funkcji drogi wewnętrznej świadczą zapisy w ewidencji gruntów, przy czym dostęp przez drogę wewnętrzną nie musi wiązać się z tytułem prawnym (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2019 r. sygn. II OSK 1415/17). Natomiast standard drogi, która zapewnia dostęp do drogi publicznej nie może być podstawą do zakwestionowania prawidłowości ustalenia spełnienia przesłanki ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (zob. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2014 r. sygn. II OSK 76/13).

Na etapie postępowania o ustalenia warunków zabudowy dla oceny "dostępu do drogi publicznej" nie jest uprawnione nawiązywanie do wymagań przewidzianych dla dróg publicznych.

W niniejszej sprawie należy pamiętać, iż w niniejszej sprawie mamy do czynienia z komunalną drogą wewnętrzną służącą obsłudze istniejącej już na tym terenie zabudowy zagrodowej.

Okoliczności wskazywane przez organ o nieutwardzeniu nawierzchnia jak również szerokości drogi nie mają znaczenia przy ocenie spełnienia przesłanki dostępu do drogi publicznej.

Z tych też względów zarzut naruszenia art. 2 pkt. 14 w zw. z art. 61 ust. 1 pkt. 2 u.p.z.p. uznać należało za zasadny ale pozostający, ze względu na niespełnienie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bez wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do zarzutów skargi zauważyć należy, iż wbrew jej zarzutom organ w sposób należyty, z poszanowaniem przepisów k.p.a., przeprowadził postępowanie dowodowe i oparł swoje rozstrzygnięcie na wszechstronnej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym na podstawowym dowodzie w sprawie jakim jest w niniejszej sprawie prawidłowo sporządzona analiza urbanistyczna.

Wbrew zarzutom skargi organ w niniejszej sprawie nie dopuścił się również naruszenia art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., 10 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez wyznaczenie skarżącemu 3 - dniowego terminu na zapoznanie i wypowiedzenie się w zakresie zgromadzonego materiału dowodowego. Aczkolwiek 3 dniowy termin może wydawać się zbyt krótki, to jednakże na gruncie niniejszej sprawy z uwagi na długo trwające postępowania i czynny udział Skarżącego na każdym jego etapie uznać należy, iż wyznaczenie 3 dniowego terminu nie stoji w sprzeczności ze wskazanymi wyżej przepisami.

Ponadto wbrew zarzutom skargi uzasadnienia decyzji organów obu instancji spełniają przesłanki określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organy obu instancji, w tym przede wszystkim organ I instancjiny, w sposób szeroki opisał motywy swojego rozstrzygnięcia powołując się przy tym na przepisy prawa.

Tym samym zarzut naruszenia art. 8, art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. nie zasługiwał na uwzględnienie.

Za niemający znaczenia w niniejszej sprawie uznać należy również zarzut rażącego przekroczenia terminów załatwienia sprawy. Ewentualna opieszałość organu w załatwieniu sprawy może być przedmiotem ewentualnej skargi na przewlekłość lub bezczynność organu, a nie może mieć wpływu na ocenę prawidłowości wydania decyzji w niniejszej sprawie. Sądowi jest wiadomym z urzędu, iż skarżący skorzystał z ww. środka zwalczania opieszałości organu.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławczym przepisów postępowania mających znaczenie w postępowaniu odwoławczym. W pierwszej kolejności wskazać należy, iż organ II instancji na skutek wniesionego odwołania rozpoznaje sprawę na nowo w jej całokształcie, a nie dokonuje wyłącznie kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Fakt, iż Skarżący nie jest zadowolony z zapadłej w niniejszej sprawie decyzji nie może prowadzić do uznania, że organ bezzasadnie utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, a postępowanie prowadzone przez organ miało charakter iluzoryczny. Jak wskazano już wyżej organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, aczkolwiek nie tak obszernie jak uczynił to organ I instancji, w sposób jasny wskazał motywy rozstrzygnięcia z powołaniem się na znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy.

Z tych też względów zarzuty naruszenia art. 6 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 §1, art. 136 § 1 i 2 k.p.a., art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 138 § 2 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszania art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. art. 80 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. z § 5 ust. 1 rozporządzenia oraz zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 rozporządzenia wskazać należy, iż ocena organu, że brak jest możliwości ustalenia wskaźnika zabudowy zgodnie z wnioskiem inwestora jest przedwczesna. Co prawda Sąd nie podziela stanowiska Skarżącego o konieczności ustalenia wskaźnika zabudowy tylko wobec części działki, która ma być zabudowana, to jednakże w niniejszej sprawie organ nie rozważył możliwości określenia omawianego parametru na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Zgodnie z treścią § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia).

W ocenie Sądu organ rozpoznając niniejszą sprawę winien przeanalizować kwestię możliwości określenia omawianego parametru w odstępstwie od średniej wartości uwzględniając przy tym procent zabudowy nieruchomości znajdujących się w najbliższym otoczeniu nieruchomości będącej przedmiotem inwestycji. Samo lakoniczne stwierdzenie, iż w niniejszej sprawie nie ma ku temu podstaw nie znajduje uzasadnienia.

Jednakże brak szczegółowego rozważenia i omówienia powyższego zagadnienia wobec prawidłowego uznania, iż w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia z kontynuacją funkcji, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a., skargę oddalił.