Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1962/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-09-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i decyzję II instancji
Powołane przepisy: article: art. 189 ust. 2 pkt 2, art. 196 ust. 6, art. 197 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska - Matusiak Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 22 września 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 737/19 w sprawie ze skargi M. Z. na decyzję Rektora – Komendanta Akademii [...] z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studiów doktoranckich 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. oddala wniosek M. Z. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 17 czerwca 2019 r. sygn. akt II SA/Wa 737/19, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." oddalił skargę M. Z. na decyzję Rektora – Komendanta Akademii [...] z [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie skreślenia z listy studiów doktoranckich.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Kierownik Studiów Doktoranckich Wydziału [...] Akademii [...] decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], skreślił M. Z. z listy uczestników stacjonarnych studiów doktoranckich na Wydziale [...] w Akademii [...]. W uzasadnieniu wskazał, że skarżąca do 30 września 2015 r. nie zaliczyła sesji egzaminacyjnej III roku studiów i przedmiotów wynikających z różnic programowych i w związku z tym nie została zakwalifikowana na rok IV stacjonarnych studiów doktoranckich.

M. Z. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając nierozpoznanie jej wniosku z [...] września 2015 r. o przedłużenie sesji poprawkowej do [...] października 2015 r. z uwagi na trudną sytuację bytowo-materialną, skierowanego do Dziekana Wydziału [...] Akademii [...].

Po rozpatrzeniu odwołania, Rektor – Komendant Akademii [...] decyzją z [...] października 2015 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału [...] Akademii [...] z [...] października 2015 r. Organ drugiej instancji uznał, że skarżąca nie złożyła w terminie wniosku o zezwolenie na powtórzenie roku albo warunkowe przeniesienie na następny rok studiów, wobec czego skreślenie jej z listy doktorantów było prawidłowe.

Następnie M. Z. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia w całości. Wskazała, iż zaskarżona decyzja zawiera nieprawidłową podstawę prawną, a jej uzasadnienie nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735) zwanej dalej "k.p.a.". Powołała się także na brak pouczenia o możliwości zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego, pominięcie przez organ faktu zwrócenia się o przedłużenie sesji poprawkowej i przeprowadzenie postępowania z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 § 1 i art. 77 k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę Rektor – Komendant Akademii [...] wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 19 maja 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2206/15 oddalił skargę. Wskazał, że skarżąca nie zaliczyła do 30 września 2015 r. sesji egzaminacyjnej III roku studiów i przedmiotów wynikających z różnic programowych. Jednocześnie do 15 września 2015 r. nie złożyła wniosku o zezwolenie na powtórzenie roku lub warunkowe przeniesienie na następny rok studiów. Tymczasem w myśl § 8 ust. 14 regulaminu studiów doktoranckich Akademii [...] warunkiem przeniesienia doktoranta na kolejny rok studiów jest m.in. zdanie przewidzianych egzaminów. Doktorant, który nie spełni tego wymogu, może wnioskować o przedłużenie tego terminu do 15 września lub o przesunięcie niektórych obowiązków na następny rok (§ 10 ust. 1 regulaminu studiów doktoranckich). Jako że w niniejszej sprawie skarżąca nie zaliczyła sesji egzaminacyjnej i nie złożyła w terminie wniosku o zezwolenie na powtórzenie roku lub warunkowe przeniesienie na następny rok studiów, a jedynie [...] września 2015 r. wystąpiła o przedłożenie sesji poprawkowej do [...] października 2015 r. ze względu na trudną sytuację materialno-bytową, to zasadnie została skreślona z listy uczestników studiów doktoranckich.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła M. Z. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) zwanej dalej "p.p.s.a." w zw. z art. 7, art. 15, art. 77 i art. 107 k.p.a., art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 151 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. i w oparciu o te zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 340/17 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, za uzasadnione uznając zarzuty naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Wskazał, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji, ograniczając się do przytoczenia przepisów prawa i stanowiska organów administracji, nie przeprowadził analizy sprawy z uwzględnieniem podniesionych przez skarżącą argumentów dotyczących jej trudnej sytuacji materialno-bytowej. W ocenie NSA Sąd ten nie rozważył także, czy skarżąca miała możliwość przystąpienia w wyznaczonym terminie do egzaminów ze wskazanych przedmiotów i nie zbadał, czy miała ona rzeczywistą możliwość złożenia wniosku o przedłużenie sesji egzaminacyjnej. Sąd podał, że skarżąca w toku postępowania podnosiła, że nie miała możliwości przystąpienia do sesji egzaminacyjnej w wyznaczonym od [...] do [...] września 2015 r. terminie z powodu konieczności odbycia ćwiczeń wojskowych od [...] do [...] września 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie winien był zatem rozważyć, czy okoliczności te miały wpływ na rozstrzygnięcie. Tymczasem z uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie wynika tylko, że podzielił on częściowo zarzuty skargi odnośnie do naruszenia przepisów postępowania, nie wskazał jednak, które zarzuty uznał częściowo za zasadne.

Naczelny Sąd Administracyjny nakazał zatem Sądowi pierwszej instancji rozważyć, czy okoliczności podnoszone przez M. Z., które w jej ocenie uniemożliwiły jej przystąpienie do sesji egzaminacyjnej w wyznaczonym terminie oraz złożenie przez nią wniosku o przedłużenie sesji egzaminacyjnej dopiero [...] września 2015 r., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy i dopiero wówczas ocenić pod względem legalności wydane w sprawie decyzje.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji ponownie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że w świetle § 10 ust. 1 pkt 1 regulaminu studiów doktoranckich wniosek o powtórzenie roku studiów albo o warunkowe przeniesienie na następny rok studiów powinien zostać złożony w terminie do 15 września danego roku studiów. Biorąc pod uwagę, że rok akademicki trwa do 30 września, wniosek skarżącej o przedłużenie sesji egzaminacyjnej do [...] października nie posiadał podstaw prawnych. Skoro tak, to podane przez skarżącą okoliczności mające usprawiedliwić opóźnienie w złożeniu wniosku o przedłużenie sesji nie mają istotnego znaczenia. Sąd wskazał, że skarżąca dopiero w skardze kasacyjnej od pierwszego wyroku WSA w Warszawie powołała się na przeszkodę w postaci obowiązku odbycia ćwiczeń wojskowych w terminie od [...] do [...] września 2015 r. Ponadto biorąc pod uwagę, iż informację o powołaniu na te ćwiczenia uzyskała [...] lipca 2015 r., w ocenie WSA w Warszawie podane przez skarżącą okoliczności nie mogły być uznane za poważne przeszkody zaliczenia III (powtarzanego) roku studiów. Natomiast w odniesieniu do zarzutu naruszenia prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu, w ocenie Sądu pierwszej instancji skarżąca nie wykazała, w jaki sposób jej prawo zostało naruszone. Zaniechanie zawiadomienia skarżącej o zakończeniu postępowania nie miało w ocenie WSA w Warszawie istotnego wpływu na wynik sprawy, albowiem skarżąca wniosła odwołanie od doręczonej jej decyzji organu pierwszej instancji, a następnie skargę od decyzji organu odwoławczego.

Skargę kasacyjną od tego wyroku złożyła M. Z., zaskarżając go w całości. Zarzuciła naruszenie:

1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 60 ust. 1 i w zw. z art. 224 pkt 3 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 827 ze zm.; dalej: "u.p.o.o") w związku z art. 85 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - przez ich pominięcie w związku z niewłaściwym zastosowaniem Regulaminu Studiów Doktoranckich w Akademii [...], zatwierdzonego decyzją Nr 242/MON Ministra Obrony Narodowej z 20 sierpnia 2012 r. (Dz. Urz. MON poz. 324; dalej: "Regulamin"). które polegało na ograniczeniu oceny prawnej Sądu a quo w zakresie obowiązków prawnych skarżącej jedynie do postanowień Regulaminu, z jednoczesnym zignorowaniem faktu, że jako zakwalifikowana przez właściwy organ do odbywania ćwiczeń wojskowych przez wręczenie jej karty powołania, skarżąca musiała stawić się w wyznaczonym miejscu i czasie na rotacyjne ćwiczenia wojskowe, który to obowiązek, jako oparty nie tylko na ustawie, lecz i na Konstytucji – już choćby z uwagi na zagrożenie sankcją administracyjną oraz karną – miał niewątpliwie pierwszeństwo przed obowiązkiem zdawania egzaminów w toku studiów doktoranckich,

b) art. 197 ust. 1 i 4 w zw. z art. 189 ustawy z 27 lipca 2005 — Prawo o szkolnictwie wyższym w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji administracyjnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 527 ze zm.; dalej: "p.s.w.") i w zw. z art. 184 Konstytucji RP - przez ich pominięcie w związku z niewłaściwym zastosowaniem § 10 ust. 2 Regulaminu, co skutkuje ustaleniem, że zaskarżona decyzja była legalna w świetle Regulaminu, zaś skarżony organ, utrzymując w mocy decyzję pierwszej instancji o skreśleniu skarżącej z listy doktorantów w okolicznościach, w których miała ona obowiązek stawienia się w celu odbycia rotacyjnych ćwiczeń wojskowych oraz znajdowała się w bardzo trudnej sytuacji materialno-bytowej, powinien był skreślić skarżącą z listy doktorantów, choć Sąd a quo nie zbadał, czy w ten sposób organy uczelniane nie działały sprzecznie z ustawą, zaniechawszy rozpatrzenia sytuacji skarżącej w ramach przysługującego im zgodnie z ustawą swobodnego uznania,

c) § 8 ust. 14, § 9 oraz § 10 ust. 1 i 2 Regulaminu w zw. z art. 197 ust. 4 p.s.w. - przez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że skarżony organ w danych okolicznościach faktycznych powinien był skreślić skarżącą z listy doktorantów, choć pozostawiony organowi przez ustawę luz decyzyjny ("doktoranci... mogą zostać skreśleni"), w związku ze szczególnymi okolicznościami rozpatrywanej sprawy, prowadzi do odwrotnego wniosku,

d) § 10 ust. 2 Regulaminu - przez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo oczywistej sprzeczności treści tego postanowienia z art. 197 ust. 4 p.s.w. w zw. z art. 7, art. 70 ust. 1 zdanie pierwsze i art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze Konstytucji RP, która polegała na tym, że po pierwsze, Regulamin wymagał skreślenia doktoranta nie pozostawiając Kierownikowi Studiów Doktoranckich na Wydziale [...] [...] oraz, w konsekwencji wniesionego odwołania, skarżonemu Rektorowi - Komendantowi żadnego luzu decyzyjnego, choć taki luz pozostawiała organowi skreślającemu ustawa, zaś po drugie, Sąd pierwszej instancji dokonał nieproporcjonalnego ograniczenia konstytucyjnego prawa doktorantów do nauki na skutek uznania za wystarczającą podstawę decyzji wewnętrznych przepisów uczelni, które nie będąc źródłem powszechnie obowiązującego prawa, nie mogły stanowić podstawy decyzji administracyjnej, a ponadto wyrażały treść sprzeczną z ustawą.

2. Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 i art. 151 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 61 ust. 1 i 2 w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.o.o., art. 197 ust. 4 p.s.w., art. 70 ust. 1 zdanie pierwsze, art. 31 ust. 3 zdanie pierwsze i art. 184 Konstytucji RP, przy czym istotny wpływ na wynik sprawy polegał na tym, że Sąd pierwszej instancji ograniczył kontrolę legalności zaskarżonej decyzji jedynie do tego, co wprost wynikało z treści decyzji, pomijając zarówno kontekst konstytucyjny sprawy, jak i przepisy ustawowe, których prawidłowa wykładnia i zastosowanie, w granicach skargi, uzasadniłyby uwzględnienie skargi, przez co Sąd w zasadzie nie wykonał powinności przeprowadzenia sądowej kontroli aktu administracyjnego,

b) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77, 8, 9, 10 i 107 § 3 k.p.a. – przez oddalenie skargi na skutek zakwalifikowania, jako nieistotnego dla wyniku sprawy, naruszenia licznych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, określających ogólne zasady postępowania oraz obowiązki organu, jak zasady: praworządności, prawdy obiektywnej, poszanowania interesu publicznego i słusznego interesu strony, proporcjonalności, informowania oraz wysłuchania strony, a także wadliwego skonstruowania uzasadnienia prawnego decyzji, co ostatecznie doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi,

c) art. 190 p.p.s.a. - przez faktyczne nierespektowanie przez Sąd a quo wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z 5 grudnia 2018 r., I OSK 340/17, co doprowadziło do ponownego oddalenia skargi, mimo wyraźnej wskazówki, że brak było konkretnych ustaleń i rozstrzygnięć skarżonego organu, co Sąd Wojewódzki niesłusznie uznał za pozbawione znaczenia prawnego.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty M. Z. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o przekazanie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie sprawy do ponownego rozpoznania, "wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania za instancję kasacyjną w tym o kosztach zastępstwa procesowego, według norm przepisanych"; zaś ewentualnie o orzeczenie co do istoty sprawy, tj. o uchylenie decyzji Rektora - Komendanta Akademii [...] z [...] października 2015 r., znak [...], wraz z poprzedzającą ją decyzją Kierownika Studiów Doktoranckich Wydziału [...] Akademii [...] z [...] października 2015 r., znak: [...], oraz o zasądzenie od strony przeciwnej skarżącej kosztów postępowania za instancję kasacyjną, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik skarżącej wskazał, że wywody Sądu pierwszej instancji dotyczące znaczenia skierowania skarżącej na ćwiczenia wojskowe są całkowicie nietrafione. Skarżąca uzyskała powołanie na ćwiczenia wojskowe [...] lipca 2015 r., a zatem już po zakończeniu sesji letniej, wobec czego nie miała możliwości uzyskania zaliczeń w sytuacji, w której termin egzaminów został jej arbitralnie wyznaczony w czasie ćwiczeń wojskowych, tj. od [...] do [...] września 2015 r. Ponadto Sąd nie wziął pod uwagę, że skarżąca miała kategoryczny obowiązek prawny stawienia się na rotacyjne ćwiczenia wojskowe, pod rygorem odpowiedzialności administracyjnej oraz karnej. Obowiązek ten miał priorytet przed obowiązkiem wynikającym z toku sesji egzaminacyjnej.

W dalszej części pełnomocnik skarżącej wywodzi, że Sąd pierwszej instancji pominął istotny aspekt prawny: mianowicie w świetle zasad, jakie powinny obowiązywać przy kontroli sądowej działalności administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, realizującym zasady sprawiedliwości społecznej, oparcie orzeczenia co do istoty sprawy wyłącznie na Regulaminie, a więc na zbiorze norm wewnątrzuczelnianych, stanowiło co najmniej dyskusyjny sposób wywiązania się z powinności, jaką ustrojodawca i ustawodawca nakłada na sąd administracyjny. Pominięcie analizy obowiązującego ustawodawstwa, a więc i potrzeby przeciwstawienia regulacji ustawowej prawu wewnętrznemu uczelni, całkowicie wypacza funkcję sądownictwa administracyjnego wyznaczaną przez art. 184 Konstytucji. Normy Regulaminu nie miały bowiem mocy prawnej w przypadku aktów wychodzących "na zewnątrz" stosunków zakładowych, tj. wygaszających stosunek doktoranta z uczelnią. Nie uzasadniały one samoistnie żadnej decyzji skarżonego organu w przedmiocie skreślenia skarżącej kasacyjnie z listy uczestników studiów doktoranckich. Kontrola sądowa sprawowana na podstawie Regulaminu jest zaledwie powieleniem toku działania organów uczelnianych, działających w niniejszej sprawie jako funkcjonalne organy administrujące, które przecież było działaniem obiektywnie nieprawidłowym.

Ponadto w ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie podstawę prawną rozstrzygnięcia powinien stanowić art. 197 ust. 1 i 4 w zw. z art. 189 ust. 2 p.s.w. Oznacza to, że decyzja o skreśleniu z listy doktorantów jest decyzją uznaniową. Skoro regulaminy nie są przepisami o charakterze powszechnie obowiązującym, to mogą stanowić one podstawę prawną jedynie rozstrzygnięć związanych z tokiem studiów indywidualnie określonego studenta/doktoranta, które jednak nie przesądzają ostatecznie o jego sytuacji prawnej, tzn. nie mają charakteru zewnętrznego. Pełnomocnik skarżącej wskazał, że niezaprzeczalnie skarżąca przebywała na ćwiczeniach wojskowych w terminie wyznaczonej jej sesji poprawkowej. Skarżąca informowała organy uczelni także o innych kwestiach, tj. jej trudnej sytuacji materialno-bytowej. Zatem organ powinien był zatem w uzasadnieniu decyzji wnikliwie rozważyć, czy osobiste trudności życiowe skarżącej kasacyjnie mogły stanowić usprawiedliwioną przeszkodę w przystąpieniu do sesji, i dopiero w razie uznania, że tak nie było, powinien był wydać decyzję o skreśleniu z listy doktorantów. WSA w Warszawie zaakceptował tymczasem sytuację, w której organ uznał, iż decyzja o skreśleniu z listy doktorantów ma charakter związany, w żaden sposób nie uzasadniając przyczyn jej podjęcia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności wskazać należy, że w tej sprawie pomimo wniosku skarżącej kasacyjnie o rozpoznanie sprawy na rozprawie, sprawa została skierowania do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. W myśl art. 15zzs4 ust. 1 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020, poz. 1842 ze zm. – dalej: ustawa COVID-19) w brzmieniu od 3 lipca 2021 r. (Dz.U. z 2021 poz. 1090), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich Naczelny Sąd Administracyjny nie jest związany żądaniem strony o przeprowadzenie rozprawy. Zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu, Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W niniejszej sprawie Sąd uznał rozpoznanie sprawy za konieczne, zaś wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku rozpoznano sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy COVID-19.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

W przedmiotowej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. W takiej sytuacji, co do zasady w pierwszej kolejności rozpatrzeniu powinny podlegać zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Tym niemniej okoliczności danej sprawy mogą przemawiać za koniecznością rozpoznania w pierwszej kolejności zarzutu naruszenia prawa materialnego. Powyższe może mieć miejsce szczególnie wówczas, gdy prawidłowa wykładnia przepisów prawa materialnego determinuje zakres postępowania dowodowego, jakie winno zostać przeprowadzone przez organ administracji, albo gdy interpretacja ta w inny sposób rzutuje na wywiązanie się przez organ z obowiązków o charakterze procesowym – por. wyrok NSA z 12 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 597/11 (pub. ONSAiWSA 2012, nr 6, poz. 115). Sytuacja taka ma miejsce w niniejszej sprawie.

W pierwszej kolejności ocenie podlegał zatem zarzut naruszenia art. 197 ust. 1 i 4 w zw. z art. 189 ustawy z 27 lipca 2005 — Prawo o szkolnictwie wyższym w (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 527 ze zm.; dalej: "p.s.w.") i w zw. z art. 184 Konstytucji RP - przez ich pominięcie w związku z niewłaściwym zastosowaniem § 10 ust. 2 Regulaminu studiów doktoranckich w Akademii [...] zatwierdzonego decyzją Nr 242/MON Ministra Obrony Narodowej z 20 sierpnia 2012 r. (Dz. Urz. MON z 2012, poz. 324) zwanego dalej "Regulaminem". W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie przepis o charakterze wewnętrznym, jakkolwiek obowiązujący doktoranta, nie może stanowić podstawy prawnej o skreśleniu z listy doktorantów, a więc rozstrzygnięcia o charakterze zewnętrznym. Ponadto naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w dokonanym przez Sąd pierwszej instancji ustaleniu, iż decyzja o skreśleniu z listy doktorantów, podjęta na podstawie § 10 ust. 2 Regulaminu, ma charakter związany. W ocenie pełnomocnika skarżącej kasacyjnie Sąd winien był odmówić zastosowania tego przepisu o charakterze wewnątrzuczelnianym jako sprzecznego z art. 197 ust. 4 p.s.w. i uznać, iż decyzja w przedmiocie skreślenia z listy doktorantów ma charakter uznaniowy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w pełni podziela stanowisko, iż Sąd pierwszej instancji zaniechał dokonania oceny prawnej § 10 ust. 2 Regulaminu, w wyniku czego nie dostrzegł, iż przepis ten sprzeczny jest z art. 197 ust. 4 p.s.w. przewidującym, iż decyzja wydana w niniejszej sprawie winna mieć charakter uznaniowy. Zaniechanie to miało wpływ na ocenę dalszych zarzutów skargi kasacyjnej, o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia. W tym miejscu wskazać trzeba, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji, tj. [...] października 2015 r. obowiązywał art. 197 ust. 4 ustawy – Prawo o szkolnictwie wyższym w brzmieniu: "Doktoranci, którzy nie wywiązują się z obowiązków, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą zostać skreśleni z listy uczestników studiów doktoranckich. Decyzję o skreśleniu podejmuje kierownik studiów". Zatem nie budzi wątpliwości NSA uznaniowy charakter rozstrzygnięcia podejmowanego na podstawie tego przepisu. Wskazuje na to użycie przez ustawodawcę sformułowania "mogą zostać skreśleni" (por. wyrok NSA z 18 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 2704/18, LEX nr 2643713). Co do przesłanek skreślenia z listy doktorantów przepis art. 197 ust. 4 p.s.w. odwołuje się m.in. do ustępu pierwszego tego artykułu, traktującego o obowiązku postępowania zgodnie z treścią ślubowania i regulaminem studiów doktoranckich. Przepis art. 189 ust. 2 stosuje się odpowiednio, co oznacza, iż przesłanką wydania decyzji uznaniowej o skreśleniu z listy doktorantów jest także m.in. niezłożenie wymaganych egzaminów – art. 189 ust. 2 pkt 2 p.s.w.

Natomiast podstawą prawną zaskarżonej do WSA w Warszawie decyzji był art. 197 ust. 4 p.s.w. w zw. z § 10 ust. 2 Regulaminu w brzmieniu: "W przypadku niezłożenia przez doktoranta, najpóźniej do 15 września danego roku studiów, wniosku, o którym mowa w ust. 1, kierownik studiów doktoranckich wydaje decyzję o jego skreśleniu z listy doktorantów". Analiza dalszych postanowień Regulaminu obowiązującego skarżącą prowadzi do wniosku, że § 10 ust. 2 Regulaminu dopuszczał skreślenie doktoranta z listy doktorantów w razie łącznego spełnienia następujących warunków:

- zaniechania uzyskania przez niego zaliczeń, zdania kolokwiów i egzaminów przewidzianych w programie studiów, pozytywnej opinii promotora (opiekuna) o postępach w prowadzeniu badań oraz działalności dydaktycznej, a także uiszczenia opłat za bieżący rok studiów na studiach niestacjonarnych (§ 8 ust. 14 Regulaminu) oraz:

- niezłożenia przez doktoranta wniosku o zezwolenie na powtórzenie roku albo o warunkowe przeniesienie na następny rok studiów, na zasadach określonych w § 9 (§ 10 ust. 1 Regulaminu).

Dokonując oceny zgodności powyżej przytoczonych zasad skreślania z listy doktorantów należy mieć na uwadze brzmienie cytowanego już art. 197 ust. 4 p.s.w. Gdyby bowiem uznać, iż przepis wewnątrzuczelniany nakazuje wydać decyzję związaną o skreśleniu z listy doktorantów tam, gdzie przepis ustawy przewiduje możliwość oceny okoliczności sprawy i wydanie decyzji o charakterze uznaniowym, prowadziłoby to do konieczności odmowy zastosowania przez Sąd przepisu wewnętrznego na zasadzie lex superior derogat legi inferiori.

Rację ma pełnomocnik skarżącej kasacyjnie wskazując na sprzeczność § 10 ust. 2 regulaminu z art. 197 ust. 4 p.s.w. Należy mieć na uwadze, że ostatni z powołanych przepisów stanowi, iż podstawą uznaniowego rozstrzygnięcia o skreśleniu z listy doktorantów jest m.in. niezłożenie egzaminu. Obowiązek złożenia egzaminu wynika z art. 189 ust. 2 pkt 2 p.s.w., który to przepis stosuje się odpowiednio w sprawach doktorantów na podstawie art. 194 ust. 1 powołanej ustawy, wobec czego niezłożenie egzaminu jest przesłanką umożliwiającą kierownikowi studiów doktoranckich wydanie decyzji na podstawie art. 197 ust. 4 p.s.w. Skoro tak, to w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uczelnia nie była uprawniona do wprowadzenia regulacji wewnętrznej, mocą której organ administracji – kierownik studiów doktoranckich – wydaje decyzję związaną o skreśleniu z listy doktorantów w razie zaniechania zdania przez doktoranta egzaminu. Przepis o charakterze wewnętrznym w sposób nieuprawniony wkracza w tym przypadku w materię ustawową. Skoro bowiem ustawodawca wprowadził rozwiązanie prawne, zgodnie z którym niezdanie egzaminu jest podstawą do wydania decyzji uznaniowej, to przesądził jednocześnie o tym, iż niedopuszczalne jest uregulowanie tej kwestii w regulaminie studiów doktoranckich. Tymczasem § 10 ust. 2 Regulaminu z pominięciem normy ustawowej ingeruje w uznaniowy charakter rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, wprowadzając rozwiązanie nie tylko odmienne, ale i pogorszające pozycję prawną doktoranta.

Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż odmienne uregulowanie zasad skreślenia doktoranta z listy w razie niezdania egzaminu jest sprzeczne z regulacją ustawową, jednocześnie nie podziela stanowiska, zgodnie z którym organ nie jest w ogóle uprawniony do uregulowania w akcie prawa wewnętrznego, jakim jest Regulamin studiów doktoranckich, innych przesłanek skreślenia z listy doktorantów. Regulamin ten, na podstawie art. 196 ust. 6 p.s.w., określać ma "organizację i tok studiów doktoranckich w zakresie nieuregulowanym w ustawie oraz w odrębnych przepisach". Organizację należy rozumieć szeroko, zgodnie z językowym rozumieniem tego pojęcia jako "sposób zorganizowania czegoś" – tu: studiów doktoranckich (www.sjp.pwn.pl). W ramach tego sposobu uczelnia uprawniona jest także do unormowania przesłanek skreślenia z listy doktorantów, ale tylko w zakresie nieuregulowanym ustawowo. Nie oznacza to jednocześnie, że decyzja podjęta na podstawie ww. normy regulaminowej zostałaby wydana bez podstawy w prawie powszechnie obowiązującym. Skoro uczelniom powierzono unormowanie organizacji i toku studiów doktoranckich, to podstawa prawna wydania decyzji o skreśleniu z listy doktorantów znajduje umocowanie w powszechnie obowiązującym art. 196 ust. 6 p.s.w.

Powyższe ustalenie, w myśl którego decyzja o skreśleniu z listy doktorantów z uwagi na niezłożenie egzaminu ma charakter uznaniowy, przesądza o zasadności powiązanych ze sobą zarzutów nr 1 lit. b) – d) skargi kasacyjnej. Jak to zasadnie wskazano w skardze kasacyjnej, kontrola legalności decyzji organu wyższej uczelni jedynie na podstawie obowiązującego w niej regulaminu nie mogła zostać przeprowadzona w sposób prawidłowy. Pomijała bowiem przepis prawa powszechnie obowiązującego, tj. art. 197 ust. 4 p.s.w., zgodnie z którym organ uczelni bynajmniej nie musiał skreślać skarżącej z listy uczestników studiów doktoranckich. Pominięcia przepisu ustawowego jako właściwej podstawy prawnej zaskarżonej decyzji wcale nie tłumaczy autonomia szkolnictwa wyższego. Należy bowiem podkreślić, że prawo wyższej uczelni do autonomii nie ma charakteru absolutnego; w żadnym wypadku nie oznacza ono dowolności w kształtowaniu przez uczelnię praw i obowiązków osób poddanych władztwu zakładowemu. Uczelnia jest autonomiczna w swoich działaniach, ale przy uwzględnieniu i ograniczeniu wynikającym z zasad określonych w ustawie. Dlatego regulaminy i uchwały organów uczelni nie mogą być sprzeczne z samą ustawą i nie mogą tworzyć nieprzewidzianych w niej przesłanek kształtujących prawa i obowiązki osób będących adresatami ich postanowień. W ocenie Sądu jeśli uczelnia ustanawia rozwiązanie prawne sprzeczne z przepisami wyższego rzędu (tu: art. 197 ust. 4 p.s.w.), to musi liczyć się z nieobowiązywaniem takiej regulacji prawnej jako sprzecznej z normą prawną wyższego rzędu. Autonomia uczelni nie może być rozumiana jako dowolność postępowania organów uczelni w obszarach jej działań. Kwestia ta jest przesądzona w orzecznictwie, o czym świadczy choćby stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyrokach: z 12 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 597/11 (pub. ONSAiWSA 2012, nr 6, poz. 115) i z 6 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 2176/18 (LEX nr 2785376). Ponieważ Sąd pierwszej instancji nie dostrzegł faktu sprzeczności § 10 ust. 2 Regulaminu z przepisem rangi ustawowej i nie odmówił zastosowania przepisu prawa wewnątrzuczelnianego, to naruszył art. 197 ust. 4 p.s.w.

Przesądzenie naruszenia prawa materialnego w zakresie uznaniowego charakteru zaskarżonej decyzji pozwala przejść do oceny zarzutów naruszenia przepisów postępowania. NSA w składzie orzekającym uznaje za uzasadniony zarzut 2 b) w zakresie naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. przez oddalenie skargi na skutek zakwalifikowania, jako nieistotnego dla wyniku sprawy, naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym określających zasady prawdy obiektywnej, i wadliwego skonstruowania uzasadnienia prawnego decyzji.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych ukierunkowana jest na ocenę, czy organ podejmując rozstrzygnięcie należycie rozważył wszelkie, prawnie relewantne okoliczności sprawy i czy należycie uzasadnił podjętą decyzję. Jakkolwiek organowi działającemu w ramach uznania administracyjnego przysługuje swoboda decyzyjna w zakresie wyboru treści rozstrzygnięcia, to podejmując to rozstrzygnięcie organ nie może abstrahować od zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego. Jak wyjaśnił tę kwestię NSA w wyroku z 1 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1785/16 (LEX nr 2260551) i który to pogląd Sąd w składzie orzekającym podziela, kontrola decyzji opartych na uznaniu administracyjnym dotyczy procesu wydania decyzji, a sądy nie są uprawnione do dokonywania oceny takich decyzji pod kątem kryteriów słusznościowych i celowościowych oraz nakazujących uwzględnienie w rozstrzygnięciach treści art. 7 k.p.a. zobowiązującego do załatwienia sprawy z rozważeniem nie tylko interesu społecznego, ale i słusznego interesu obywateli. Pozostawienie organowi możliwości działania w ramach uznania administracyjnego powoduje, że obowiązkiem organu jest ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, celem ustalenia, czy ewentualne wydanie decyzji administracyjnej, będzie służyło realizacji celów określonych w przepisach prawa. Podkreślenia wymaga, że to indywidualna i konkretna sprawa administracyjna wyznacza organowi administracji publicznej granice korzystania z uznania administracyjnego. Innymi słowy, działając w ramach uznania administracyjnego konieczne jest każdorazowe dokonanie oceny, czy okoliczności faktyczne sprawy przemawiają za skorzystaniem z uprawnienia organu. Ponadto organ prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić określony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.). Wadliwe uzasadnienie decyzji uznaniowej nie pozwala na stwierdzenie, czy przy jej wydaniu organ nie dopuścił się dowolności oraz zaniechania przy dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy. Stanowi ono naruszenie przepisów prawa procesowego, które mają istotny wpływ na wynik sprawy (tak NSA w wyroku z 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 649/09, LEX nr 582485).

Zauważyć również należy, iż NSA w wyroku z 7 lipca 2021 r. sygn. akt III OSK 3596/21 (pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl) podał, że jakkolwiek regulacja zawarta w art. 107 § 3 k.p.a. odnosząca się do elementów decyzji administracyjnej, ma w indywidualnych sprawach studenckich zastosowanie w postaci zmodyfikowanej, to uzasadnienie decyzji w tej kategorii spraw można byłoby uznać za spełniające wymogi art. 107 § 3 k.p.a. tylko wtedy, jeżeli pozwalałoby skarżącemu na obronę jego interesu prawnego, a sądowi administracyjnemu na przeprowadzenie skutecznej kontroli legalności takiej decyzji. Od organu uczelni należy oczekiwać choćby minimalnego standardu uzasadnienia, na mocy którego skarżąca będzie mogła ocenić jakie to postępowanie dowodowe zostało w sprawie przeprowadzone, jakie okoliczności były wzięte pod uwagę, jakie dowody dopuszczono, jak oceniono okoliczności, mające wynikać z przeprowadzonego postępowania dowodowego. Brak tych elementów w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji uniemożliwia skarżącej obronę swoich praw przed sądem a sądowi przeprowadzenie skutecznej kontroli legalności tej decyzji.

W rozpatrywanej sprawie obowiązków tych Rektor – Komendant Akademii [...] w oczywisty sposób nie wypełnił. Dokonana przez organ niewłaściwa ocena prawna, zgodnie z którą decyzja o skreśleniu M. Z. z listy doktorantów miała charakter związany, skutkowała naruszeniem wynikającej z art. 7 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Przede wszystkim organ administracji nie rozważał w ogóle, czy powinien skorzystać z przysługującej mu uznaniowej kompetencji do wydania negatywnej dla skarżącej decyzji administracyjnej. Tak Rektor, jak i wcześniej organ pierwszej instancji błędnie ograniczyli się do ustalenia, iż M. Z. nie zaliczyła w nakazanym terminie sesji egzaminacyjnej III roku studiów doktoranckich i przedmiotów wynikających z różnic programowych, tym samym nie uzyskała zaliczenia roku akademickiego 2014/2015 i nie została zakwalifikowana na IV rok stacjonarnych studiów doktoranckich.

Tymczasem, w ocenie NSA w składzie orzekającym, organ winien był ustalić, czy okoliczności sprawy stoją na przeszkodzie pozytywnemu dla strony załatwienia sprawy. Organ administracji zobowiązany był do ustalenia, jakie okoliczności faktyczne były podstawą niezaliczenia przez skarżącą M. Z. sesji egzaminacyjnej i czy niestawienie się przez doktorantkę na egzaminy było zawinione. W tym kontekście istotną okolicznością było skierowanie M. Z. na ćwiczenia wojskowe odbywające się w terminie pokrywającym się z sesją egzaminacyjną, tj. od [...] do [...] września 2015 r. (karta powołania i zaświadczenie o odbyciu ćwiczeń wojskowych – k. 146-147 akt sądowych). Jakkolwiek Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za uzasadniony zarzutu 1 a) skargi kasacyjnej, ponieważ organ administracji nie wykładał i nie stosował, zatem nie naruszył bezpośrednio wskazanych w tym zarzucie przepisów ustawy o powszechnym obowiązku obrony RP oraz ustawy zasadniczej, to okoliczności podane w tym zarzucie świadczą o naruszeniu przez organ art. 7 i art. 107 § 3 k.p.a. Trafnie wskazuje pełnomocnik skarżącej kasacyjnie, że stawienie się na te ćwiczenia było prawnym obowiązkiem skarżącej. Obowiązek służby wojskowej polega m.in. na odbywaniu ćwiczeń wojskowych przez żołnierzy rezerwy – art. 55 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 827) w brzmieniu obowiązującym w dacie odbywania ćwiczeń wojskowych przez M. Z.. Nakaz ten stanowi jeden z podstawowych obowiązków obywatela RP, określonych w art. 85 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ((Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz. 483 ze zm.). Jego naruszenie sankcjonowane jest na drodze prawnokarnej jak i wykroczeniowej, zgodnie z art. 224 i art. 225 ustawy z 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 827) w brzmieniu obowiązującym w dacie odbywania ćwiczeń wojskowych przez M. Z. W konsekwencji skarżąca nie powinna być obciążana negatywnymi skutkami realizacji tych obowiązków, którym musiała się podporządkować, a okoliczność ta w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiła istotny fakt, który organ winien był rozważyć biorąc pod uwagę uznaniowy charakter wydawanego rozstrzygnięcia.

Wniosku tego nie może zmienić też okoliczność, że M. Z. nie złożyła w terminie określonym w § 10 ust. 1 Regulaminu wniosku o zezwolenie na powtórzenie roku albo o warunkowe przeniesienie na następny rok studiów. Zauważyć trzeba, że powyższy przepis wymaga od doktoranta złożenia stosownego wniosku do 15 września danego roku studiów, tymczasem w rozpatrywanej sprawie sesja egzaminacyjna została skarżącej wyznaczona w terminie [...] – [...] września 2015 r. Ponieważ sesja egzaminacyjna miała miejsce częściowo po 15 września, to skarżąca nie mogłaby w tym dniu przewidzieć wyniku przyszłych egzaminów i złożyć wniosku na podstawie § 10 ust. 1 Regulaminu. Powyższe prowadzi Naczelny Sąd Administracyjny do uznania, iż § 10 ust. 1 Regulaminu nie miał wobec M. Z. zastosowania. Jakkolwiek bezsporne w sprawie jest, że nie zaliczyła ona sesji egzaminacyjnej w pierwszym terminie, to nie budzi wątpliwości także to, że przysługiwało jej uprawnienie do podejścia do sesji poprawkowej. Dokonując zawężającej wykładni § 10 ust. 1 Regulaminu trzeba zatem stwierdzić, że hipoteza tego przepisu obejmuje wyłącznie sytuacje, w których na dzień 15 września doktorant nie złożył wymaganych egzaminów. Ponieważ w niniejszej sprawie sytuacja taka nie wystąpiła, a skarżącej wyznaczono sesję egzaminacyjną do [...] września 2015 r., to stosowanie do skarżącej dyspozycji § 10 ust. 1 w postaci skreślenia z listy doktorantów było zupełnie nieuprawnione.

Reasumując, częściowo uzasadniony był zarzut nr 2 lit. a) i b) skargi kasacyjnej. Natomiast co do zarzutu 2 b) skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 77 i art. 10 k.p.a. to zarzuty te nie mogły odnieść skutku, albowiem oba powołane artykuły dzielą się na dalsze jednostki redakcyjne. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony do konkretyzacji błędnie sformułowanego środka odwoławczego. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z powyższych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13).

Nie jest też zasadny zarzut 2 c) skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 190 p.p.s.a. - przez faktyczne nierespektowanie przez WSA w Warszawie wykładni prawa zawartej w wyroku NSA z 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 340/17. Naczelny Sąd Administracyjny nakazał w powyższym orzeczeniu, aby Sąd pierwszej instancji poddał analizie, czy okoliczności podnoszone przez M. Z., które w jej ocenie uniemożliwiły jej przystąpienie do sesji egzaminacyjnej w wyznaczonym terminie oraz złożenie przez nią wniosku o przedłużenie sesji egzaminacyjnej dopiero [...] września 2015 r., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. NSA nie przesądził jednak w wyroku z 5 grudnia 2018 r., że rozstrzygnięcie wydane przez organ miało charakter uznaniowy. NSA zalecił Sądowi pierwszej instancji wyłącznie dokonanie analizy okoliczności podnoszonych przez skarżącą kasacyjnie i dopiero wówczas ocenienie tych okoliczności pod względem legalności wydanych w sprawie decyzji. Zatem Sąd pierwszej instancji dokonując ponownej analizy sprawy nie naruszył art. 190 p.p.s.a., skoro dokonał analizy okoliczności wskazanych w wyroku NSA. Uznanie, że wynik tej analizy nie był dla skarżącej korzystny, nie stanowi o naruszeniu przez WSA w Warszawie wykładni prawa dokonanej przez sąd kasacyjny.

Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego na mocy art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok, a uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Rozpoznając skargę NSA, zważywszy na powyższe wywody wziął pod uwagę, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 197 ust. 4 p.s.w. przez błędną wykładnię i uznanie, że decyzja o skreśleniu z listy uczestników studiów doktoranckich na skutek niezłożenia egzaminu jest wydawana na podstawie § 10 ust. 2 Regulaminu i ma charakter związany, podczas gdy prawidłowa wykładnia powyższych przepisów prowadzi do wniosku, że podstawę prawną decyzji w niniejszej sprawie powinien stanowić wyłącznie art. 197 ust. 4 p.s.w. przewidujący wydanie decyzji uznaniowej. W związku z powyższym NSA stwierdził także naruszenie przez organ przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niewyjaśnienie istotnych okoliczności sprawy i nienależyte uzasadnienie decyzji, nieuwzględniające uznaniowego charakteru rozstrzygnięcia organu uczelni.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

Ponownie rozpoznając sprawę organ stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do przedstawionej wyżej oceny prawnej. W ramach wytycznych organ, uwzględniając uznaniowy charakter decyzji wydawanej na podstawie art. 197 ust. 4 p.s.w. i pomijając sprzeczny z nim § 10 ust. 2 Regulaminu, przeprowadzi postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia, czy okoliczności sprawy, szczególnie podnoszone przez skarżącą, przemawiają za nieskreśleniem skarżącej z listy doktorantów. Weźmie zatem pod uwagę fakt skierowania M. Z. na ćwiczenia wojskowe w dacie od [...] do [...] września 2015 r. i okoliczność, że skarżąca nie mogła złożyć wniosku o przedłużenie sesji do 15 września 2015 r., nie mogąc znać w tej dacie wyników przyszłych egzaminów a także jej sytuację materialno-bytową. Ponadto organ uwzględni, iż Akademia [...] jest następcą prawnym Akademii [...], jak podał w – niezaskarżonym w tym zakresie – wyroku WSA w Warszawie z 17 czerwca 2019 r.

Oddalając wniosek M. Z. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego Sąd wziął pod uwagę, iż skarżącej przyznano prawo pomocy w pełnym zakresie, obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych i ustanowienie adwokata. W takim stanie rzeczy bez znaczenia pozostaje fakt korzystania przez skarżącą z usług pełnomocnika z wyboru, skoro prawo pomocy przyznane w tym zakresie postanowieniem referendarza sądowego WSA w Warszawie z 21 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 2206/15 nie zostało jej cofnięte, a zatem M. Z. w dalszym ciągu uprawniona była do nieodpłatnego korzystania z usług pełnomocnika z urzędu. Uznając, iż art. 205 § 2 p.p.s.a. nakazuje zasądzenie zwrotu wyłącznie "niezbędnych" kosztów postępowania, stwierdzić należało, iż w takim stanie rzeczy wniosek podlegał oddaleniu.