Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2991/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 219
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 9 lutego 2022 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej także: "Minister" lub "organ"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 oraz art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej także: "k.p.a."), po rozpatrzeniu wniosku K. J. (dalej także: "skarżący" lub "strona skarżąca") z dnia [...] czerwca 2021 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej postanowieniem Ministra z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], w przedmiocie odmowy wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści - utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2021 r.

Zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

W piśmie z dnia [...] maja 2021 r. skarżący K. J., działając za pośrednictwem elektronicznej platformy ePUAP, powołując się na przepisy art. 217 § 1 pkt 1 i § 2 pkt 2 k.p.a., zwrócił się do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem o wydanie zaświadczenia potwierdzającego, iż:

"[...] w stanie spoczynku K. J. pełnił służbę czynną w Policji w jej szczególnych warunkach, bądź właściwościach, skutkiem czego i wskutek chorób zawodowych stał się całkowicie i trwale niezdolnym do czynnej służby w Policji, stojąc się inwalidą, co skutkowało w związku ze zwolnieniem ze służby czynnej w Policji powstania z mocy ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i ich rodzin prawa do świadczeń przyznanych tak zwolnionym z służby czynnej w Policji funkcjonariuszom z art 19 i 20 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji i ich rodzin (...), oraz w tym zakresie rzeczonego prawa przyznanego art. 22.2 tej ustawy, oraz prawa określonego w art 41.4 w zakresie prawa do zarobkowania bez ograniczeń mających wpływ, czy mogących mieć wpływ na wysokość wypłaconych świadczeń policyjnej renty inwalidzkiej funkcjonariuszowi Policji przez organ administrujący wskazany ds. zaopatrzeniowych przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji (...) wobec równoczesnego uzyskania prawa do jednorazowego odszkodowania za choroby zawodowe związane z takimi warunkami bądź właściwościami służby czynnej w Policji, potwierdzonego ostatecznym i niepodważalnym orzeczeniem - opinią z biegłych komisji lekarskiej powołanych przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] na podstawie i w oparciu o przepisy ustawowe z ustawy z dnia 16 grudnia 1972 roku o odszkodowaniach przysługujących w razie wypadków i chorób pozostających w związku ze służbą w Policji, wiążącą w sprawie wszczętej wnioskiem z dnia [...] grudnia 2011 roku, wobec zapisów w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 roku o świadczeniach odszkodowawczych w razie wypadku lub choroby pozostających w związku ze służbą w art 48 tej ustawy".

Do przedmiotowego wniosku skarżący załączył skany: wydanego w dniu [...] listopada 2018 r. przez Komendę Powiatową Policji w [...] zaświadczenia Nr [...] o przebiegu służby, zaświadczenia Dyrektora Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z dnia [...] maja 2021 r. w zakresie uznania K. J. za inwalidę oraz przyznania mu policyjnej renty inwalidzkiej, wyroku z dnia [...] listopada 2018 r., sygn. akt [...] oraz zaświadczenia Okręgowej Komisji Lekarskiej MSW w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r.

W wyniku rozpoznania powyższego wniosku strony skarżącej, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 219 k.p.a. - postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. odmówił wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej treści.

W uzasadnieniu postanowienia Minister zauważył na wstępie, że zgodnie z art. 217 § 1 i § 2 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, lub gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

W tej sytuacji, Minister stwierdził, że w k.p.a. skonkretyzowano zatem dwa przypadki, w których właściwy organ administracji państwowej zobowiązany jest do wydania zaświadczenia.

Jednocześnie, Minister wskazał na przepis art. 218 § 1 k.p.a., zgodnie z którym w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Organ dodał ponadto, że przed wydaniem zaświadczenia organ administracji publicznej może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 k.p.a.).

Minister zauważył, że wydanie zaświadczenia jest czynnością faktyczną, która stanowi oświadczenie wiedzy organu administracji. W tej sytuacji, Minister stwierdził, że nie jest dopuszczalne dokonywanie w trybie wydawania zaświadczeń jakichkolwiek ustaleń faktycznych i prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Jednocześnie, organ podniósł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że odmowa wydania zaświadczenia następuje:

- w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie,

- gdy nie można spełnić żądania odnośnie co do treści zaświadczenia, ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy też

- ze względu na wyraźny zakaz ustanowiony w przepisach odrębnych, a także

- w przypadku niewłaściwości organu, do którego skierowano żądanie.

Mając na względzie powyższe, a także biorąc pod uwagę przedmiot wniosku, tj. potwierdzenie zakresu szeroko pojętych uprawnień emerytalnych skarżącego, organ zauważył, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie jest organem właściwym do wydania wnioskowanego zaświadczenia.

Organ zauważył, że w przedmiotowej sprawie skarżący domaga się potwierdzenia faktów lub stanu prawnego, które nie są znane organowi, do którego wniesiono podanie o wydanie zaświadczenia.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 czerwca 1983 r., sygn. akt I SA 268/83, Minister wskazał, że zaświadczenie nie przyznaje uprawnień ani obowiązków i nie kształtuje sytuacji prawnej a jest jedynie pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego i wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego - zaświadczenie staje się nieaktualne. W tej sytuacji, jak uznał organ, ważne jest, by wnioskowane informacje potwierdzał organ właściwy, bazując na prowadzonych przez siebie rejestrach, ewidencjach, czy też innych będących w posiadaniu organu danych.

W konsekwencji, mając na uwadze brak właściwości Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania zaświadczenia w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącego, należy odmówić wydania zaświadczenia o treści wskazanej we wniosku strony skarżącej z dnia [...] maja 2021 r.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. skarżący wniósł do Ministra o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej wydaniem w/w postanowienia.

W uzasadnieniu skarżący powołał się m.in. na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego wydany w sprawie sygn. akt I OSK 418/10, w którym NSA zwrócił uwagę na fakt, że funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem Policji, a także wskazał, że stosunek służbowy funkcjonariusza Policji jest szczegółowo uregulowany w ustawie o Policji, a decyzje dotyczące uprawnień i obowiązków funkcjonariusza podejmowane są przez właściwe organy w formie aktów administracyjnych.

Ponadto, skarżący zarzucił, że nie zgadza się z opinią Ministra o braku jego właściwości do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, gdyż "(...) bezspornie organ administracji, jakim jest Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, jest organem upoważnionym i zatem zobowiązanym do załatwienia spraw o wydanie zaświadczeń ze stosunku służbowego i praw nabytych w związku ze służbą w Policji", w sytuacji, w której sprawa dotyczy "(...) ustawowych praw podmiotowych przyznanych stronie, dla której zaświadczenie jest niezbędne".

Jednocześnie, skarżący wskazał, że nie podziela stanowiska Ministra w zakresie nieposiadania przez ten organ wiedzy niezbędnej dla wydania zaświadczenia o wnioskowanej treści, albowiem - jak podniósł skarżący - przedłożył on dokumentację, która powinna stanowić podstawę do wydania przedmiotowego zaświadczenia, a w razie konieczności organ powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w myśl zasady prawdy obiektywnej.

Powołując się z kolei na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w sprawie sygn. akt I OSK 684/14, skarżący wskazał, że pomimo, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia przeprowadzone może być jedynie w ograniczonych ramach postępowania dowodowego, muszą być w nim zachowane pewne minimalne rygory proceduralne. W tej sytuacji, jak zauważył skarżący, do postępowania tego odpowiednie zastosowanie znajdą przepisy regulujące postępowanie administracyjne jurysdykcyjne oraz zasady ogólne postępowania administracyjnego, w tym wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej.

W konsekwencji, skarżący uznał, że obowiązkiem Ministra jest merytoryczne rozstrzygnięcie czy strona skarżąca pełniła służbę w jej szczególnych warunkach bądź właściwościach, za które przysługuje odszkodowanie, czy też ustalenie, że strona skarżąca nie pełniła takiej służby i nie mogła jej w takich warunkach pełnić.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 oraz 219 k.p.a. - postanowieniem z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy swoje wcześniejsze postanowienie z dnia [...] czerwca 2021 r. odmawiającego wydania skarżącemu zaświadczenia o żądanej przez niego treści.

W uzasadnieniu postanowienia Minister, ustosunkowując się do zarzutów skarżącego wyrażonych w treści wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy - zauważył na wstępie, iż każdy organ administracji zobowiązany jest do przestrzegania z urzędu swojej właściwości zarówno rzeczowej, jak i miejscowej. Obowiązek taki, jak podniósł organ, wynika wprost z art. 19 k.p.a. Z kolei, powołując się na art. 20 k.p.a., organ wskazał, że właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania.

Mając powyższe na względzie, Minister uznał, że trafnie wskazano w spornym postanowieniu nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. odmawiającym wydania zaświadczenia o żądanej treści, iż organem właściwym w sprawach orzekania (na podstawie ostatecznych orzeczeń komisji lekarskich) o wysokości świadczenia uprawnionego z tytułu inwalidztwa pozostającego w związku ze służbą, jest Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA. Organ stwierdził bowiem, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 723 ze zm. - dalej także: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy"), prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

W tej sytuacji, organ stwierdził zatem, że nie sposób zgodzić się z opinią skarżącego, jakoby Minister, z uwagi na sam fakt bycia organem administracji, upoważniony jest do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Organ uznał bowiem, że Minister nie może wydać zaświadczenia, którego treść wykracza poza zakres jego właściwości.

Jednocześnie, organ zauważył, że informacje, których potwierdzenia w treści zaświadczenia skarżący żądał od Ministra, nie wynikają z żadnego prowadzonego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji rejestru, czy też ewidencji.

Organ stwierdził ponadto, że nie jest uprawniony do wydania zaświadczenia wyłącznie na podstawie dokumentacji przedstawionej przez wnioskodawcę w sytuacji, gdy zakres żądanej treści zaświadczenia leży poza zakresem właściwości rzeczowej organu.

Minister zauważył, że również w orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji może wydać zaświadczenie na podstawie danych, w których posiadaniu się znajduje.

Ponadto, organ wskazał, że dopuszczalne, na podstawie art. 218 § 2 k.p.a., postępowanie wyjaśniające służy ocenie, czy posiadane przez organ dane są wystarczające do wydania zaświadczenia, które spełniałoby wymagania dokumentu urzędowego określonego w art. 76 k.p.a. Zdaniem organu, aby zaświadczenie spełniało wymagania dokumentu urzędowego określonego w art. 76 k.p.a., musi być wydane w przepisanej formie i przedmiocie mieszczącym się w zakresie działania organu, a więc musi być to organ właściwy w danej materii rzeczowo i miejscowo.

Jednocześni, organ zauważył, że postępowanie wyjaśniające w trybie postępowania o wydanie zaświadczenia różni się od postępowania dowodowego w ramach ogólnego postępowania administracyjnego tym, że termin na wydanie zaświadczenia, a więc również na przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego jest krótki, siedmiodniowy. Wydać je może tylko ten organ, który prowadzi ewidencję, rejestry i zbiera dane potwierdzające określony stan faktyczny lub prawny oraz może być przeprowadzone tylko na podstawie tych danych, które znajdują się w posiadaniu właściwego organu (por. wyrok NSA z dnia 25 lutego 2020 r., sygn. akt II OSK 114/19).

Ponadto, organ zauważył, że w orzecznictwie wskazuje się na ograniczony zakres postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego uprawniony jest organ na podstawie art. 218 § 2 k.p.a.

Powołując się w tym miejscu na stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1223/17, Minister stwierdził, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, a także nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W tej sytuacji, nie jest dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ skazał, że wydawanie zaświadczeń - co do zasady - jest oparte na danych posiadanych przez organ. Natomiast dopuszczalność przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a., tylko w koniecznym zakresie oznacza, że może ono odnosić się do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Organ uznał, że postępowanie wyjaśniające spełnia jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów. Postępowanie to, jak podniósł organ, ma na celu usunięcie wątpliwości co do znanych, bo istniejących już faktów lub stanu prawnego.

Mając powyższe na względzie, Minister zauważył zatem, że sam fakt przedstawienia przez skarżącego dokumentacji, która w jego opinii potwierdza okoliczności, których potwierdzenia strona skarżąca domaga się w zaświadczeniu, nie powoduje, że organ zobowiązany jest do wydania wnioskowanego zaświadczenia w sytuacji, gdy okoliczności, które mają być stwierdzone w treści zaświadczenia nie wynikają z żadnego rejestru bądź ewidencji prowadzonej przez organ.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że skoro każdy organ administracji zobowiązany jest do przestrzegania z urzędu swojej właściwości, to w konsekwencji uznać należy, iż nie jest możliwym wydanie przez Ministra zaświadczenia, którego zakres merytoryczny przekracza zakres właściwości rzeczowej tego organu.

Ponadto, organ uznał, że realizację zasady prawdy obiektywnej należy odnieść do zakresu postępowania wyjaśniającego dotyczącego danych wynikających z prowadzonych przez organ rejestrów i ewidencji. Organ zauważył bowiem, że w przywołanych orzeczeniach NSA wyraźnie wskazano, iż zakres prowadzonego przez organ postępowania w sprawie wydania zaświadczenia jest znacznie ograniczony w porównaniu do ogólnego postępowania administracyjnego.

Jedynie na marginesie, organ podniósł, iż Minister nie kwestionował w treści postanowienia nr [...] z dnia [...] czerwca 2021 r. faktu, iż funkcjonariusz Policji po uzyskaniu uprawnień emerytalnych dalej pozostaje funkcjonariuszem Policji. Zdaniem organu, nie zmienia to jednak faktu, że kwestie związane z zaopatrzeniem emerytalnym funkcjonariuszy oraz kwestie dotyczące stosunku służbowego funkcjonariuszy zostały uregulowane przez ustawodawcę w dwóch różnych aktach prawnych. Według organu, każdy z tych aktów ma swoją specyfikę i odrębnie określa właściwość organów realizujących zadania wynikające z treści tych aktów. W tym miejscu, organ przypomniał, że zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy, prawo do zaopatrzenia emerytalnego i wysokość świadczeń pieniężnych z tytułu tego zaopatrzenia ustala organ emerytalny określony przez ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Reasumując, Minister uznał, że podniesione przez stronę skarżąca zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, co daje podstawę do utrzymania w mocy spornego postanowienia odmawiającego wydania zaświadczenia.

W piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. skarżący, działając za pośrednictwem organu, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Ministra z dnia [...] lipca 2021 r.

Wnosząc o uchylenie zarówno zaskarżonego postanowienia z dnia [...] lipca 2021 r., jak i poprzedzającego go postanowienia Ministra z dnia [...] czerwca 2021 r., a także o zobowiązanie organu do niezwłocznego rozpoznania sprawy zainicjowanej wnioskiem strony skarżącej o wydanie zaświadczenia i jej załatwienie zgodnie wiążącymi normami k.p.a., skarżący zarzucił, że zaskarżone postanowienie zawiera bezspornie wadę wewnętrznej sprzeczności, polegającej na tym, iż organ odmówił wydania zaświadczenia żądanej treści, wskazując, iż nie ma wiedzy w tym zakresie, gdy tymczasem wiedzę taką organ posiada z przedłożonej przez stronę skarżąca dokumentacji.

Ponadto, skarżący zarzucił, że organ odmawiając wydania w sprawie zaświadczenia, powołał się na brak swojej właściwości miejscowej i rzeczowej, gdy tymczasem - zdaniem skarżącego - Minister bezspornie jest organem właściwym w sprawie wydawania zaświadczeń ze stosunku służbowego funkcjonariusza Policji.

Jednocześnie, skarżący stwierdził, iż nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem organu, a także z dokonaną wykładnią norm prawa i ich zastosowaniem w analizowanej sprawie administracyjnej.

Skarżący stwierdził, że - wbrew stanowisku organu - bezspornym jest w niniejszej sprawie to, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym w sprawach o wydawanie zaświadczeń dla celów ich przedłożenia organowi zaopatrzeniowemu - Dyrektorowi Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA, a w tym zakresie równocześnie właściwym w sprawach o wydawanie zaświadczeń, skoro wcześniej w takich sprawach występował jako organ drugiej instancji.

W ocenie strony skarżącej, nie można zgodzić się z tezą, jakoby Minister nie posiadał uprawnienia do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, skoro z przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy wynika, iż organ zaopatrzeniowy - Dyrektor Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA upoważniony jest do załatwiania spraw administracyjnych funkcjonariusza Policji zwolnionego ze służby czynnej w Policji na podstawie i w oparciu o przedłożone temu organowi zaświadczenie.

Skarżący wskazał ponadto, że Minister bezspornie posiada wiedzę niezbędną dla wydania spornego zaświadczenia, albowiem strona skarżąca przedłożyła temu organowi stosowną dokumentację dowodową, a w szczególności odpis prawomocnego wyroku sadu powszechnego. W tej sytuacji, z uwagi na zakres powagi rzeczy osądzonej, skarżący uznał, iż na podstawie przedłożonego orzeczenia sądowego Minister może wydać wnioskowane zaświadczenie, celem jego przedłożenia organowi zaopatrzeniowemu w celu dochodzenia prawa podmiotowego do podwyższenia świadczenia ustalonego i wypłacanego przez ten organ funkcjonariuszowi Policji w stanie spoczynku, poprzez ustawowe podwyższenie ustalonej podstawy tego świadczenia o 10% dodatku za choroby zawodowe, związane z pełnieniem służby czynnej w Policji, w ogniwach prewencji (patrolowo-interwencyjnych) i jej pełnienia - jak przesądził sąd powszechny - w jej szczególnych właściwościach bądź warunkach, jako prawa przyznanego wprost w art. 22 ust. 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy.

Mając na względzie powyższe, skarżący uznał, że zachodzi podstawa do uchylenia obu spornych postanowień Ministra i zobowiązania tego organu do niezwłocznego wydania wnioskowanego zaświadczenia, przy uwzględnieniu przedłożonych przez stronę skarżącą środków dowodowych, w tym w szczególności prawomocnego wyroku sądu powszechnego oraz dowodów z opinii biegłych z komisji lekarskiej.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

W skierowanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] października 2021 r. skarżący, podtrzymując swoje dotychczasowe zarzuty oraz stanowisko wyrażone w uzasadnieniu wniesionej skargi - stwierdził, iż wydając oba sporne postanowienia, Minister nie załatwił sprawy zgodnie z wiążącym ten organ przepisami prawa oraz dotychczasowym orzecznictwem sądowym, co powinno w konsekwencji prowadzić do ich uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Zdaniem skarżącego, sprawa powinna być załatwiona przez Ministra zgodnie z wiążącymi ten organ normami prawa materialnego i procesowego (przepisami k.p.a.), a także z uwzględnieniem wiążącego organ przepisu art. 32 Konstytucji RP, który z uwagi na niezmieniony stan prawny nakazuje działać organowi w zgodzie z utrwalonym dotychczas orzecznictwem sądowoadministracyjnym.

Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga K. J. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zarówno zaskarżone postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], jak i utrzymane nim w mocy postanowienie tego organu z dnia [...] czerwca 2021 r., nr [...], odmawiające wydania stronie skarżącej zaświadczenia o żądanej treści - nie naruszają obowiązujących przepisów prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, odmawiając wydania stronie skarżącej zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści określonej we wniosku z dnia [...] maja 2021 r., nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności art. 219 k.p.a. w zw. z art. 217 i art. 218 k.p.a.

Organ słusznie uznał bowiem, że brak jest przesłanek dla wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści.

Tym samym, Sąd uznał, że Minister, wydając oba sporne postanowienia - nie dopuścił się jakiegokolwiek naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych postanowień Ministra, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Zgodnie z treścią przepisu art. 217 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa albo osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest rodzajem postępowania administracyjnego o charakterze uproszczonym i odformalizowanym. Postępowanie to nie jest jednak postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a., a jedynie ma charakter administracyjny z uwagi na stosujące je organy i na jedną z prawnych form działania, do których się ono odnosi. Zaświadczenie jest natomiast informacją, że w posiadaniu organu są wskazane w nim dokumenty świadczące w sposób niewątpliwy o określonych faktach. Jeżeli fakty te budzą wątpliwości, organ nie może przesądzać w sposób arbitralny wątpliwej kwestii.

Zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Z przepisu tego wynika zatem jednoznacznie, że obowiązek wydania zaświadczenia wiąże się z prowadzeniem przez organ ewidencji, rejestrów lub innych danych znajdujących się w jego posiadaniu.

Uznać należy, że organ administracji publicznej, wydając zaświadczenie, działa wyłącznie na podstawie oraz w granicach prawa i w konsekwencji jego działanie jest uzależnione od tego, czy i jakie rejestry, ewidencje lub inne dane są w jego posiadaniu. Zaświadczenia nie są aktami administracyjnymi, lecz czynnościami faktycznymi, ponieważ nie są oświadczeniami woli, lecz oświadczeniami wiedzy. Zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem istnienia określonego stanu prawnego lub faktów, a przy jego pomocy organ stwierdza, co mu jest wiadome, nie rozstrzyga jednak żadnej sprawy (vide: Z. Kmieciak: Charakter prawny zaświadczenia a możliwość ustalenia i weryfikacji jego treści, Państwo i Prawo z 2004 r., nr 10, s. 58).

Stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające.

Wprawdzie, zauważyć należy, iż w doktrynie przyjmuje się, że do postępowania w sprawach zaświadczeń mają odpowiednie zastosowanie przepisy k.p.a., w tym przepisy o dowodach, to jednak z uwagi na treść art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. organ nie ma obowiązku wydawania zaświadczeń na podstawie wszystkich dowodów, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy. Postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia, może być przeprowadzone jedynie w koniecznym zakresie, a taka regulacja modyfikuje zasady postępowania dowodowego ustalone w k.p.a. Występujący w tym przepisie zwrot "w koniecznym zakresie" wyraźnie wskazuje na ograniczenie ram postępowania dowodowego w stosunku do zakreślonych w art. 75-86 k.p.a. Postępowanie wyjaśniające prowadzone na podstawie art. 218 § 2 k.p.a. polega bowiem na zbadaniu stanu faktycznego i prawnego z wykorzystaniem środków dowodowych, jednakże nie w celu poczynienia nowych ustaleń faktycznych lub prawnych, a jedynie dla usunięcia wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów lub praw.

W konsekwencji, uznać należy, iż postępowanie wyjaśniające prowadzone zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a. musi zatem odnosić się do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestru, czy też zbioru danych innego rodzaju.

Postępowanie wyjaśniające ma zakres ograniczony, spełnia bowiem tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem są okoliczności wynikające z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienie, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów oraz stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany, a także ustalenia, jakiego rodzaju ewidencja lub rejestry mogą zawierać żądane dane i ustalenia ewentualnych ich dysponentów.

Nie ulega wątpliwości, że w tego rodzaju postępowaniu wyjaśniającym nie jest dopuszczalne dokonywanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych i dokonywanie ocen prawnych nie wynikających z danych ewidencyjnych i akt sprawy.

Ponadto, co istotne, organ nie może w ramach tego postępowania rozstrzygać żadnych kwestii, gdyż postępowanie o wydanie zaświadczenia nie jest postępowaniem jurysdykcyjnym.

Ze sformułowania zawartego w przepisie art. 218 § 1 k.p.a. wynika, że organ administracyjny obowiązany jest do potwierdzenia faktów albo stanu prawnego tylko, jeżeli wynikają one z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W sytuacji zaś, gdy fakty te lub stan prawny, których potwierdzenia domaga się wnioskodawca, nie są w posiadaniu organu, do którego wniesiono podanie lub nie pozwalają one wydać wnioskodawcy zaświadczenia o żądanej przez niego treści, organ winien odmówić wydania zaświadczenia, na podstawie art. 219 k.p.a.

Mając na względzie powyższe, należy zauważyć, iż w stanie faktycznym niniejszej sprawy żądanie skarżącego dotyczyło opisu jego sytuacji prawnej nie zaś potwierdzenia dotyczących go informacji, znajdujących odzwierciedlenie w konkretnych, dostępnych dla danego organu ewidencjach, rejestrach, czy też innych bazach danych. Jak wskazał organ, nie posiadał on w swoich zasobach informacji, które pozwalałyby potwierdzić przywołane przez skarżącego okoliczności.

Jednocześnie, uznać należy, że wykracza poza granice danej sprawy, tj. sprawy o wydanie zaświadczenia, ustalanie, czy w istocie takie uprawnienie, jak przywołane we wniosku, skarżącemu przysługuje, np. wobec określonej interpretacji treści wyroku sądu powszechnego, czy też innego dokumentu, który jednak samodzielnie nie kształtuje sytuacji prawnej osoby.

Zdaniem Sądu, trafnie zauważył organ administracji, że samo żądane zaświadczenie nie może natomiast w istocie kreować sytuacji prawnej osoby wnoszącej o jego wydanie. Tymczasem, stwierdzić należy, że ku temu zmierzało niewątpliwie działanie skarżącego.

Według Sądu, chybione są w tym kontekście zarzuty strony skarżącej, jakoby sprawy we właściwym zakresie nie wyjaśniono, albowiem żadne okoliczności faktyczne sprawy w jej granicach - dopuszczalności wydania zaświadczenia żądanej treści - nie budziły, ani też nie budzą wątpliwości.

Jednocześnie, wobec sformułowanej w dodatkowym piśmie procesowym skarżącego z dnia [...] października 2021 r. argumentacji, jakoby zaskarżone postanowienie mogło stanowić przeszkodę dla uzyskania należnych świadczeń, należy ponownie bardzo wyraźnie wskazać, że podstawą wydania zaświadczenia mogą być wyłącznie dane posiadane w zasobach ewidencji organu. Tymczasem, w danym przypadku, Minister nie dysponował dokumentem, który samodzielnie statuowałby uprawnienie opisane we wniosku o wydanie zaświadczenia.

Warto w tym miejscu dodać, że sporów, co do należnych świadczeń byłych funkcjonariuszy Policji, nie rozstrzyga się przez wydanie zaświadczenia.

W świetle powyższych rozważań, Sąd uznał, że oba sporne postanowienia Ministra są zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do ich uchylenia.

Jednocześnie, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając oba sporne postanowienia, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie dopuścił się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Sąd uznał ponadto, że Minister, rozstrzygając w niniejszej sprawie, nie dopuścił się również naruszenia przepisu art. 8 § 1 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego państwa i stosowanego przez nie prawa.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisu art. 151 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.