Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1014/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Nadzór budowlany
Normalizacja
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 9, art. 16 ust. 1a i ust. 2a, art. 17 ust. 1, art. 18 ust. 5, art. 26 ust. 3, art. 31 ust. 1 pkt 2, art. 32
journal: Dz.U. 2019 poz 266
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8 § 1, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art.  80, art. 81a, art. 84 § 1, art. 107 § 1 pkt 6 i 7, art. 138 § 2 i 2a
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 3 § 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Marek Krawczak Protokolant Monika Majak po rozpoznaniu w dniu 3 listopada 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. Sp. z o.o. w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 marca 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2316/18 w sprawie ze skargi S. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2018 r. nr DWB.7100.45.2018.DSZ w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 marca 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2316/18, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę S. Sp. z o.o. w C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 października 2018 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wyrobu budowlanego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA wywiodła S. Sp. z o.o., zaskarżając orzeczenie w całości oraz domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych i rozpoznania sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. poprzez:

- nieuwzględnienie skargi na decyzję w sytuacji, w której decyzja wydana została

z naruszeniem przepisu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) i art. 10 k.p.a. albowiem czynności procesowe, które organy uznały (po ich dokonaniu) za czynności dokonane w ramach kontroli wyrobów budowlanych, przeprowadzono bez wezwania Skarżącego do udziału w postępowaniu jako strony postępowania, choć ten jest będącego producentem kontrolowanych wyrobów (płyt styropianowych) oraz uniemożliwienie Skarżącemu wzięcia aktywnego udziału w toku czynności uznanych przez organy za dokonane w ramach kontroli wyrobów budowlanych, w tym na etapie badań laboratoryjnych zgodności wyrobów z wymaganiami, pomimo, że Skarżącego, jako producenta wyrobów, uznać należało za podmiot kontrolowany, tj. za stronę postępowania kontrolnego, sprawa w oczywisty sposób dotyczyła bowiem interesu prawnego producenta, jest on jedynym podmiotem odpowiedzialnym za zapewnienie zgodności właściwości użytkowych wyrobu budowlanego z deklaracjami producenta, co doprowadziło do braku udziału strony w postępowaniu bez jej winy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego: wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a jego uwzględnienie skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

II. przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. i nieuchylenie zaskarżonej decyzji organu II instancji w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem licznych przepisów postępowania, co doprowadziło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego i przyjęcia, że kontrolowane wyroby nie spełniają wymagań i stwarzają zagrożenie dla użytkowników, a w konsekwencji do uznania, że należało nakazać ich wycofanie z obrotu, pomimo, że ww. dowody potwierdzają spełnienie przez kontrolowane wyroby wszelkich wymogów wynikających z przepisów prawa i podważają wnioski wynikające z badań wykonanych na zlecenie organu; wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a jego uwzględnienie skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

Decyzja organu II instancji została wydana z naruszeniem:

1. art. 16 ust. 1a oraz 2a w zw. z art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o wyrobach budowlanych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 266 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.w.b.) poprzez:

- niezasadne potraktowanie konkluzji Sprawozdania z badań o numerze [...] z dnia [...] września 2017 r. jako ustalenia kontroli wyrobów budowlanych, podczas gdy Sprawozdanie z badań powstało w szczególnym trybie art. 16 ust. 2a u.w.b., tj. poza postępowaniem kontrolnym i nie może stanowić ustalenia kontroli;

- uznanie, że same tylko wyniki badań przeprowadzonych w procedurze art. 16 ust. 2a u.w.b. (poza kontrolą) mogą być podstawą ustaleń kontroli, a następnie rozstrzygającym dowodem w postępowaniu wszczętym w wyniku kontroli;

- niezasadne przyjęcie, jako ustalenia kontroli prowadzonej u producenta, że wyrób budowlany [...] nie posiada zadeklarowanych właściwości użytkowych także z tego powodu, że Sprawozdanie z badań powstało w 2017 r., tj. zanim wszczęto kontrole u sprzedawcy i u producenta;

- wszczęcie postępowania administracyjnego w oparciu o konkluzje ww. Sprawozdania z badań (tj. informacje uzyskane poza kontrolą), podczas gdy rzeczone postępowanie może zostać wszczęte jedynie w oparciu o wyniki kontroli;

2. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez poczynienie niezasadnego, dowolnego ustalenia, że przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych w u.w.b., podczas wyniki pomiarów opisanych w sprawozdaniu z badań budzą wątpliwości do ich adekwatności do rzeczywistych właściwości użytkowych badanego wyrobu.

3. przez pominięcie w procesie ustalania stanu faktycznego złożonego przez Stronę dowodu z dokumentu,

4. a także poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodu w postaci Sprawozdania z badania i uznanie się przez organ za niewładny do oceny działań laboratorium badawczego, podczas gdy obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest ocena przeprowadzonych dowodów;

5. art. 75 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego pomimo nierozstrzygniętych wątpliwości odnośnie miarodajności wyników przeprowadzonych pomiarów i wobec uznania się przez organ za niewładny do oceny działań laboratorium badawczego, tj. w sytuacji, gdy sam organ uznał, że do rozstrzygnięcia sprawy potrzebne są wiadomości specjalne;

6. art. 81a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie występujących w sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony, w sytuacji gdy w toku postępowania nie zostały wyjaśnione podnoszone przez Stronę wątpliwości odnośnie miarodajności pomiarów opisanych w Sprawozdaniu z badań;

7. art. 7 i art. 77 § 1 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne ustalenie, że opisana w Sprawozdaniu z badania rzekoma niezgodność właściwości użytkowych wyrobu z deklaracjami producenta odnosi się do 629,58 m3, co stanowi sumę objętości wszystkich partii wyrobu dostarczonych na plac budowy, podczas gdy w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma żadnych podstaw aby Sprawozdanie z badań odnieść do całości produkcji; nadto ustalenie to jest sprzeczne z konkluzjami Sprawozdania z badań, w treści którego zastrzeżono, że zawarte w sprawozdaniu "ocena i interpretacje dotyczą tylko badanej próbki. Autorzy raportu wprost wykluczyli możliwość odniesienia ocen i interpretacji do partii wyrobu (wyrażenie "dotyczą partii wyrobu budowlanego" zostało przekreślone);

8. a w konsekwencji naruszenie także art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 7, art. 81a oraz art. 8 § 1 k.p.a. poprzez umieszczenie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ustaleń faktycznych niemających żadnego oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym, niezależnie od oceny tych dowodów, tj. ustalenia jakoby rzekoma niezgodność właściwości użytkowych wyrobu z deklaracjami producenta odnosi się do 629,58 m3;

9. naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania i wyeliminowania z uzasadnienia takiej decyzji ustaleń faktycznych niemających oparcia w przeprowadzonych dowodach, pomimo zaistnienia ku temu podstaw, a także art. 138 § 2 oraz 2a k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, gdyż nawet jeżeli organ II instancji nie znalazł podstaw do umorzenia postępowania, winien przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na uchybienia przepisom postępowania i przepisom prawa materialnego;

10. naruszenie art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym w szczególności do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

III. przepisów postępowania polegające na niezastosowaniu przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli oraz wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącego zarzutów:

a) naruszenia art. 7 i art. 77 oraz art. 81a § 1 k.p.a. poprzez niezasadne ustalenie, że opisana w Sprawozdaniu z badania rzekoma niezgodność właściwości użytkowych wyrobu z deklaracjami producenta odnosi się do 629,58 m3, co stanowi sumę objętości wszystkich partii wyrobu dostarczonych na plac budowy, podczas gdy w zgromadzonym materiale dowodowym nie ma żadnych podstaw aby Sprawozdanie z badań odnieść do całości produkcji; nadto ustalenie to jest sprzeczne z konkluzjami Sprawozdania z badań, w treści którego zastrzeżono, że zawarte w sprawozdaniu "ocena i interpretacje dotyczą tylko badanej próbki. Autorzy raportu wprost wykluczyli możliwość odniesienia ocen i interpretacji do partii wyrobu (wyrażenie "dotyczą partii wyrobu budowlanego" zostało przekreślone): zarzut ten nie został rozpoznany przez Sąd I instancji;

b) art. 81a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie występujących w sprawie wątpliwości dotyczących stanu faktycznego na korzyść strony, w sytuacji gdy w toku postępowania nie zostały wyjaśnione podnoszone przez Stronę wątpliwości odnośnie miarodajności pomiarów opisanych w Sprawozdaniu z badań; zarzut ten nie został rozpoznany przez Sąd I instancji;

c) naruszenie art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. poprzez zaniechanie ustosunkowania się do zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania, w tym w szczególności do zarzutów podniesionych w odwołaniu od decyzji organu I instancji; zarzut ten nie został rozpoznany przez Sąd I instancji;

d) art. 5 ust. 1 u.w.b. w zw. z art. 9 ust. 2 Rozporządzenia 305/2011 (CPR) oraz Rozporządzeniu Delegowanym Komisji (UE) Nr 574/2014 z dnia 21 lutego 2014 r. zmieniającego załącznik III do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 w odniesieniu do wzoru, który należy stosować przy sporządzaniu deklaracji właściwości użytkowych wyrobów budowlanych poprzez niezasadne przyjęcie, że treść deklaracji właściwości użytkowych oraz etykiety wyrobu naruszają wymogi u.w.b.; zarzut ten nie został rozpoznany przez Sąd I instancji;

- co w konsekwencji doprowadziło do powielenia ww. błędów przez Sąd I instancji i nieuwzględnienia skargi, a zatem wskazane uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

IV. przepisów postępowania polegające na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi na decyzję w sytuacji, w której decyzja ta wydana została z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 28 k.p.a. i art. 10 k.p.a. oraz art. 7, art. 77 § oraz art. 81a § 1 k.p.a.; wskazane uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ uwzględnienie wskazanych błędów w decyzji skutkowałoby uwzględnieniem skargi.

V. prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 u.w.b. w zw. z art. 9 ust. 2 Rozporządzenia 305/2011 (CPR) oraz Rozporządzenia Delegowanym Komisji (UE) Nr 574/2014 z dnia 21 lutego 2014 r. zmieniającego załącznik III do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 305/2011 w odniesieniu do wzoru, który należy stosować przy sporządzaniu deklaracji właściwości użytkowych wyrobów budowlanych poprzez niezasadne przyjęcie, że treść deklaracji właściwości użytkowych oraz etykiety wyrobu naruszają wymogi u.w.b.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw. Natomiast istota sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, a także sposób sformułowania zarzutów oraz ich wzajemne powiązanie powodują konieczność łącznego ich rozpatrzenia.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż w myśl art. 32 u.w.b. właściwy organ wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli: 1) stwierdzi, że wyrób budowlany spełnia wymagania określone niniejszą ustawą; 2) niezgodność wyrobu budowlanego z wymaganiami określonymi niniejszą ustawą została usunięta albo wyrób ten został wycofany z obrotu; 3) postępowanie z innych przyczyn stało się bezprzedmiotowe.

W niniejszej sprawie organy uznały, że ze względu na uzyskane w postępowaniu administracyjnym potwierdzenie, iż wyrób został wbudowany (nie ma go w obrocie) - decyzja nakazująca wycofanie wyrobu byłaby niewykonalna już w momencie jej wydania, a zatem dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wyrobu budowlanego [...] grubości 140 mm, stało się bezprzedmiotowe i należało zastosować art. 32 pkt 3 ustawy o wyrobach budowlanych.

Skoro zatem podstawą wydania zaskarżonej decyzji był art. 32 pkt 3 ustawy o wyrobach budowlanych, a więc postępowanie stało się bezprzedmiotowe (z innych przyczyn niż przewidziane w art. 32 pkt 1-2 u.w.b.), co oznacza, że wystąpił brak chociażby jednego z podstawowych elementów stosunku administracyjnoprawnego (na gruncie niniejszej sprawy brak przedmiotu będącego przedmiotem postępowania). Decyzja taka - umarzająca postępowanie - wywiera skutek procesowy, kończy sprawę w danej instancji, dzięki czemu zapewnia stronie gwarancje procesowe określone w k.p.a. Istotą umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. W konsekwencji następstwem decyzji o umorzeniu postępowania jest ocena prawna, że nie było którejś z przesłanek niezbędnych do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem NSA w świetle analizy akt sprawy administracyjnej nie ma wątpliwości, że organ wykazał, iż wyrób został wbudowany i nie ma go w obrocie, co powoduje, że dalsze prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wycofania z obrotu wyrobu budowlanego stało się więc bezprzedmiotowe.

Natomiast pomimo mnogości zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej (jak i wcześniej w skardze i odwołaniu) wszystkie one w istocie ogniskują się wokół kwestionowania fragmentu uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji, w którym organ stwierdził, że "wprowadzony do obrotu wyrób budowlany posiadał uchybienia wykraczające poza niezgodności formalne, tym samym zostały wyczerpane przesłanki art. 31 ust. 1 pkt 2 ustawy o wyrobach budowlanych i należałoby (w drodze decyzji) nakazać producentowi, wycofanie wyrobu z obrotu". W tym kontekście należy podkreślić, że o skuteczności zarzutów kasacyjnych stawianych na podstawie określonej w pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie wymienionego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Należy więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji, gdyby do nich nie doszło wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.

Z punktu widzenia przedstawionych uwag stwierdzić należy, że omawiany zarzut nie mógł odnieść skutku oczekiwanego przez stronę. Z jego uzasadnienia nie wynika bowiem, że nie doszło do wskazanej przez organ bezprzedmiotowości postępowania.

Konkludując, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowym postępowaniu nie doszło do naruszania przepisów postępowania.

Odnosząc się w tym miejscu do pozostałych zarzutów należy podkreślić, iż Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela wykładnię przepisów prawa i oceny zastosowane w wyroku zapadłym w sprawie o sygn. akt II GSK 1013/19, dotyczącej zobowiązania do uiszczenia kwoty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań laboratoryjnych oraz kosztów dostarczenia próbki do badań. Wskazana sprawa dotyczy tej samej strony i jest ściśle powiązana ze sprawą niniejszą i dlatego nie ma potrzeby powtarzania w tym miejscu argumentacji zawartej w tym orzeczeniu. Wystarczające więc będzie przytoczenie jedynie jej głównych tez. Po pierwsze zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o wyrobach budowlanych, kontrole wyrobów budowlanych przeprowadza się w siedzibie kontrolowanego lub w miejscu wykonywania jego działalności, w czasie jej wykonywania oraz w obecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej. Zgodnie z art. 26 ust. 3 u.w.b. jeżeli przeprowadzone badania wykazały, że wyrób budowlany nie spełnia wymagań określonych ustawą o wyrobach budowlanych, to kontrolowany jest obowiązany do uiszczenia opłaty stanowiącej równowartość kosztów przeprowadzonych badań. Należy podkreślić, że w ustawie o wyrobach budowlanych zawarta jest, obok pojęcia "producent" i "sprzedawca" – także definicja "kontrolowanego". W myśl art. 2 pkt 9 tej ustawy, ilekroć w ustawie jest mowa o kontrolowanym – należy przez to rozumieć przedsiębiorcę, u którego prowadzi się kontrolę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela i uznaje za własny pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2018 r. II GSK 3297/17 (publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), iż pojęcie "kontrolowanego", użyte w ustawie o wyrobach budowlanych, obejmuje zatem swoim zakresem każdego, który prowadzi działalność gospodarczą związaną z wprowadzaniem do obrotu lub udostępniania na rynku krajowym wyrobów budowlanych (a więc zarówno producentów, importerów, jak i sprzedawców), u którego kontrolę wyrobów budowlanych się prowadzi. Badaniom kontrolnym można więc poddawać wyroby budowlane zarówno u producenta, jak również u importera, czy sprzedawcy. Wykładnia celowościowa art. 26 ust. 3 ustawy pozwala zatem przyjąć, że podmiotami kontrolowanymi, o których mowa w tym przepisie są podmioty prowadzące działalność gospodarczą w zakresie upowszechniania na rynku krajowym wyrobów budowlanych.

Nie dotyczy to jednak inwestora, u którego pobierano nieodpłatnie próbki z wyrobów budowlanych składowanych na terenie budowy (zgodnie z art. 16 ust. 2a u.w.b.). Przy interpretacji wskazanych przepisów należy bowiem wziąć pod uwagę, że art. 26 ust. 3 u.w.b. został zmieniony z dniem 30 grudnia 2010 r. ustawą z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o wyrobach budowlanych oraz ustawy o systemie oceny zgodności (Dz. U. Nr 114, poz. 760). W wyniku nowelizacji zawarty w ww. przepisie ustawy o wyrobach budowlanych wyraz "producent" został zastąpiony wyrazem "kontrolowany", a zatem zmianie uległ adresat zawartej w przepisie normy. Obecnie podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty z tytułu kosztów przeprowadzonych badań nie jest producent, ale kontrolowany, pod pojęciem którego - stosownie do treści art. 2 pkt 9 u.w.b. - mieści się przedsiębiorca, u którego prowadzi się kontrolę wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu. Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie wprowadzona zmiana miała na celu zwiększenie efektywności kontroli organów nadzoru budowlanego oraz ochronę nabywców przed wyrobami niebezpiecznymi lub o gorszych właściwościach użytkowych niż deklarowane przez producenta (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2022 r., II GSK 1729/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przyjęcie wykładni prezentowanej w skardze kasacyjnej prowadziłoby do niedorzecznego wniosku, iż to nabywca - inwestor, który zakupił materiały budowlane o gorszych właściwościach użytkowych niż deklarowane przez producenta, miałby ponosić koszty badań takich materiałów.

Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie - producent, w realiach określonych w art. 16 ust. 2a ustawy, na etapie pobrania próbek na placu budowy, prowadzonej przez innego przedsiębiorcę, nabywa status kontrolowanego, jeżeli wyniki tych badań dadzą ku temu podstawę, np. jeżeli wyrób budowlany nie spełnia określonych wymagań. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1a u.w.b. postępowanie w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w niniejszej ustawie wszczyna się z urzędu, na podstawie ustaleń kontroli.

Należy również wskazać, że zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 23 grudnia 2015 r. w sprawie próbek wyrobów budowlanych wprowadzonych do obrotu lub udostępnianych na rynku krajowym w przypadku ustalenia, w wyniku postępowania w sprawie wyrobów budowlanych niespełniających wymagań określonych w ustawie, że wyrób budowlany spełnia wymagania określone ustawą, organ prowadzący kontrolę zwraca opłatę z urzędu, w terminie 30 dni od dnia zakończenia postępowania (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 października 2018 r., II GSK 852/18 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów prawidłowa jest konstatacja, iż w świetle art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, skoro wyniki próbki wyrobu budowlanego mogą stanowić podstawę wszczęcia kontroli, to oczywistym jest, że stanowią one jeden z dowodów zebranych w ramach tej kontroli. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, że żaden przepis ustawy o wyrobach budowlanych nie wyklucza umieszczenia wśród dowodów gromadzonych w ramach kontroli prowadzonej wobec producenta, również wspomnianych wyników badań próbek pobranych uprzednio na budowie, szczególnie w świetle szerokiego katalogu dowodów wynikającego z brzmienia art. 18 ust. 5 ustawy o wyrobach budowlanych. Prezentowana zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej odmienna interpretacja omawianych wyżej przepisów czyniłaby zupełnie iluzoryczną kontrolę u producenta danego wyrobu budowlanego, wszczętą wskutek ustalenia, że skontrolowany uprzednio na budowie, w trybie art. 16 ust. 2a ustawy o wyrobach budowlanych, materiał budowlany nie spełnia odpowiednich właściwości użytkowych, w sytuacji, w której ta konkretna partia materiału nie znajduje się już ani u producenta, ani u któregokolwiek z dalszych podmiotów w ramach łańcucha dystrybucji, i nie ma tym samym możliwości ponownego pobrania próbek w ramach kontroli wszczętej wobec dystrybutora lub producenta. Jak słusznie zauważono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w takiej sytuacji pomimo dysponowania przez organ ustaleniami kwestionującymi spełnianie przez wyrób budowlany odpowiednich wymagań, nie miałby on możliwości podejmowania żadnych działań, chociażby w zakresie nałożenia na producenta lub dystrybutora kary pieniężnej, uregulowanej w Rozdziale 6a ustawy o wyrobach budowlanych, czy też nakazu odkupienia przez producenta wyrobu budowlanego na żądanie osób, które faktycznie nim władają (w oparciu o przepis art. 31a u.w.b.).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uznał za zasadne ściśle powiązanych z tą problematyką zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 16 ust. 1a oraz 2a w zw. z art. 31 ust. 1 u.w.b., art. 138 § 2 oraz 2a k.p.a., art. 107 § 1 pkt 7 w zw. z art. 7, art. 81a oraz art. 8 § 1 k.p.a., art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 7 i 77 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie postanowień wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. W ocenie NSA nie jest także trafny zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 81a k.p.a. Przepis ten odnosi się wyłącznie do rozstrzygania wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy, które w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły. Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało również zarzut naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. Należy bowiem zauważyć, że w świetle dyspozycji art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód trzeba dopuścić wszystko co może przyczynić się do wyjaśnienia danej sprawy administracyjnej, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to, że mogą to być m.in. dokumenty, zeznania świadków, oględziny czy tez opinie biegłych, a więc także dowody wytworzone poza prowadzonym danym postępowaniem administracyjnym, jak i że nie ma obowiązku przeprowadzenia określonego rodzaju dowodu. W tym zakresie obowiązuje w k.p.a. tzw. swobodna ocena dowodów w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego i załatwienia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej w rozumieniu art. 7 k.p.a. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że właściwy w sprawie organ administracji publicznej powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały dostępny materiał dowodowy. Natomiast art. 80 k.p.a. stanowi, że właściwy organ prowadzący postępowanie powinien ustalić, lecz na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd, że sprawozdanie sporządzone przez akredytowane laboratorium jest kluczowym dowodem badanego rozstrzygnięcia i że akredytowane laboratorium - ze względu na posiadane wiadomości specjalne - może być traktowane jak biegły w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Dlatego też wskazywany przez skarżącego kasacyjnie brak powołania biegłego w niniejszej sprawie nie mógł mieć jakiegokolwiek wpływu na wynik sprawy. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne dotyczące postępowania przed organem administracji. WSA, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania.

Podobnie Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 3 § 1 p.p.s.a. zgodnie, z którym Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wskazana regulacja ma charakter ustrojowy i kompetencyjny, a zatem omawiany przepis mógłby być naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności. Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie stanowi bowiem podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy.

W ocenie NSA nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W tym kontekście należy wskazać, iż w orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2012 r. sygn. akt II OSK 1485/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1751/11, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd I instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów prawa materialnego i procesowego. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 27 lipca 2012 r., sygn. akt I FSK 1467/11 oraz z dnia 13 maja 2013 r., sygn. akt II FSK 358/12, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Dodatkowo NSA w niniejszym składzie podziela stanowisko judykatury, iż Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 p.p.s.a. nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów podniesionych w skardze oraz innych pismach procesowych sprawy i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie doszło albo nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze (por. wyrok NSA z 18 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 702/15; wyrok NSA z 19 czerwca 2018 r., sygn. akt II GSK 2336/16; wyrok NSA z 18 kwietnia 2018 r., sygn. akt II GSK 2671/16; wyrok NSA z 4 października 2018 r., sygn. akt II GSK 2983/16 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zamierzonego skutku nie mogły także odnieść zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim w samym zarzucie, jak i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej Autor nie przedstawił w zasadzie żadnej argumentacji na poparcie podniesionych zarzutów prawa materialnego, ponieważ argumenty zawarte w rozbudowanym zarzucie, jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnoszą się tylko do kwestii niewłaściwego odniesienia się przez Sąd I instancji do stanu faktycznego sprawy i jego oceny, a więc naruszenia prawa procesowego.

Kasator podkreśla bowiem jedynie, iż wskazane przepisy prawa materialnego nie zostały zastosowane "w odniesieniu do prawidłowo stwierdzonych przez organ naruszeń ww. norm (por. art. 31 ust. 1 pkt 2 u.w.b.), które to naruszenia zostały konsekwentnie i rzetelnie wyjaśnione w decyzjach organów obu instancji" oraz znajdują one pełne odzwierciedlenie w prawidłowo zgromadzonym materiale dowodowym.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zakwestionowania sądowej oceny uchybień procesowych organu w zakresie ustaleń faktycznych sprawy. W sytuacji, gdy - jak wskazano wyżej przy odniesieniu się do zarzutów dotyczących prawa procesowego – oceny tej skutecznie nie podważono, zarzut kasacyjny naruszenia prawa materialnego nie może być uznany za usprawiedliwiony jedynie na skutek dokonania przez Autora rozpoznawanej skargi kasacyjnej odmiennej od przyjętej przez Sąd I instancji kwalifikacji dowodów i wysnucia na tej podstawie innych wniosków co do stanu faktycznego (zob. wyrok NSA z dnia 16 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 832/04 oraz wyrok NSA z dnia 14 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 3222/17, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej są chybione i na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.