Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1887/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1, art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1551/19 w sprawie ze skargi M.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2019 r., znak [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...]; 2. zasądza od Wojewody Małopolskiego na rzecz M.M. kwotę 1257 (tysiąc dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 6 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Kr 1551/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę M.M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości.

Do wydania wyroku doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2019 r. znak [...] Starosta [...] orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] obr. [...], opisanej w księdze wieczystej [...], stanowiącej własności M.M., przez zezwolenie [...] Przedsiębiorstwu Komunalnemu Sp. z o.o. w [...] na wstęp na przedmiotową nieruchomość w celu realizacji inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu na części ww. nieruchomości urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów (kanalizacji sanitarnej), a nadto wskazał, że powierzchnia zajętej działki na czas prowadzenia prac wynosić będzie 408m2, natomiast powierzchnia zajętej działki po wykonaniu prac wynosić będzie 21,42m2 zgodnie z mapą sytuacyjno-wysokością stanowiącą załącznik do decyzji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie zostały spełnione przesłanki do zastosowania regulacji art. 124 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.g.n.". Organ wyjaśnił, że [...] Przedsiębiorstwo Komunalne Sp. z o.o. w [...], przed wystąpieniem z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, prowadziła z M.M. rokowania celem uzyskania zgody na przeprowadzenie przez ww. nieruchomość sieci kanalizacji sanitarnej o nowych parametrach technicznych. Rokowania te nie doprowadziły do uzyskania zgody właścicielki na przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji. Dalej organ wskazał, że wnioskowane ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości pozostaje w zgodzie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w miejscowości Poronin. Projektowana sieć kanalizacji sanitarnej, w zakresie w jakim biegnie przez przedmiotową nieruchomość, stanowi optymalne rozwiązanie służące zapewnieniu ciągu biegu kanalizacji sanitarnej. Alternatywne możliwości przeprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej z pominięciem tej nieruchomości wymagają budowy dodatkowej sieci kanalizacji sanitarnej o długości co najmniej 115m, co znacznie przekracza długość projektowanej sieci kanalizacyjnej biegnącej po działce nr [...] i generuje koszty inwestora w kwocie co najmniej 150.000,00zł. Tym samym stwierdzono, że ustalone niniejszą decyzją ograniczenie sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości umożliwia optymalne poprowadzenie sieci kanalizacji sanitarnej, bez generowania dodatkowych kosztów i bez dodatkowej, niekoniecznej ingerencji w działki położone w rejonie ww. nieruchomości.

Odwołanie od ww. decyzji Starosty [...] złożyła M.M. zarzucając naruszenie art. 124 ust. 1 u.g.n. Decyzją z dnia [...] października 2019 r. znak: [...] Wojewoda Małopolski, działając na podstawie na podstawie art. 9a w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że ustawodawca uzależnił możliwość udzielenia podmiotowi, realizującemu konkretne przedsięwzięcie, zgody na czasowe zajęcie niezbędnej do tego nieruchomości od spełnienia dwóch ściśle określonych przesłanek: zgodności ograniczenia z planem miejscowym (a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego) oraz przeprowadzenia z właścicielem nieruchomości rokowań mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. W zakresie drugiej z powyższych okoliczności organ odwoławczy wskazał, iż do wniosku inicjującego przedmiotowe postępowanie inwestor załączył pisma kierowane do właścicielki przedmiotowej nieruchomości zawierające informacje o planowanej inwestycji oraz proponujące określone warunki finansowe za udzielenie zgody na założenie i przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej. Na przedstawione propozycje właścicielka przedmiotowej nieruchomości nie wyraziła zgody. Odnosząc się natomiast do przesłanki zgodności ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym organ wskazał, że treść art. 143 ust. 2 u.g.n. nie pozostawia wątpliwości, iż przebudowa sieci kanalizacyjnej mieści się w pojęciu "realizacji sieci i urządzeń infrastruktury technicznej". Z kolei art. 6 pkt 2 u.g.n. przesądza o tym, iż budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jest celem publicznym. Planowana inwestycja stanowi zatem wypełnienie przesłanki zawartej w art. 124 ust. 1 u.g.n. Organ uznał także za spełniony wymóg zasięgu lokalnego omawianego zamierzenia jako inwestycji celu publicznego, bowiem ma ona służyć dostępności ludności do sieci kanalizacji sanitarnej na znacznym obszarze.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję Wojewody Małopolskiego wniosła M.M. zarzucając naruszenie:

1) art. 8 § 1 i art. 9 K.p.a. przez naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego skutkujących podważeniem zaufania uczestników postępowania do organów władzy publicznej, a w szczególności uzasadnionego oczekiwania rzetelnego i merytorycznego rozpatrzenia sprawy;

2) art. 7 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. przez zaniechanie rzetelnego odniesienia się przez organy do argumentów i zarzutów podnoszonych w sprawie przez skarżącą;

3) art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. przez wydanie decyzji administracyjnej niezawierającej oznaczenia strony, do której jest skierowana;

4) art. 124 ust. 1 u.g.n. przez jego błędną wykładnię tj. uznanie, że projekt wnioskowanego przedsięwzięcia jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji gdy z treści uchwały nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w części P II oraz sołectwa [...], nie wynika aby na działce nr [...] w [...] przewidziano możliwość ograniczenia w drodze decyzji korzystania z ww. nieruchomości, ani tym bardziej realizacji jakiegokolwiek celu publicznego, w szczególności z zakresu kanalizacji objętego wnioskiem inicjującym niniejszą sprawę.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając powyższą skargę wskazał, że przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu korzystania z nieruchomości określa przepis art. 124 u.g.n. wskazujący, iż starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Udzielenie zezwolenia powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, które przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań (art. 124 ust. 3 u.g.n.). Ograniczenie we wskazanym trybie sposobu korzystania z nieruchomości jest uzależnione od spełnienia dwóch przesłanek: przeprowadzenia rokowań z właścicielem nieruchomości przed złożeniem wniosku o zezwolenie na ograniczenie i zgodności z miejscowym planem zagospodarowania lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd I instancji uznał, że obie te przesłanki zostały w przedmiotowej sprawie spełnione. Za nie budzące kontrowersji uznano spełnienie przesłanki przeprowadzenia rokowań. Odnosząc się natomiast do przesłanki zgodności ograniczenia z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego – uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa [...] w części P II oraz sołectwa [...], wskazano, że w planie tym nieruchomość skarżącej, oznaczona jako działka nr [...], znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem [...] – tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej oraz [...] – tereny komunikacji – drogi publiczne. Część nieruchomości, przeznaczona pod budowę kanalizacji sanitarnej znajduje się na terenie oznaczonym symbolem [...]. Zgodnie z § 6 ust. 2 pkt 4 miejscowego planu, na obszarze objętym planem obowiązuje zakaz lokalizacji przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, co nie dotyczy sieci i urządzeń kanalizacji. Stosownie do § 10 ust. 1 pkt 3 miejscowego planu, za zgodne z planem uznaje się lokalizowanie w granicach terenu objętego planem, w tym w terenach gruntów rolnych (z wyłączeniem TPN) niewyznaczonych na rysunku planu urządzeń i sieci infrastruktury technicznej, niezbędnych dla obsługi w zakresie odprowadzania i oczyszczania ścieków (z wyłączeniem terenów 1-75ZL). Natomiast w § 26 miejscowego planu ustalono, że odprowadzanie ścieków z terenu objętego planem odbywać się będzie w oparciu o zbiorczą sieć kanalizacyjną, a nowoprojektowane sieci kanalizacyjne należy prowadzić poza pasem drogowym istniejących i projektowanych dróg. Lokalizowanie ich w obrębie pasa drogowego dopuszcza się za zgodą i na warunkach określonych przez zarządcę drogi. Zdaniem Sądu I instancji takie ustalenie zawarte w miejscowym planie należy uznać za wystarczające dla inwestycji polegającej na wymianie, po innej trasie, części istniejącej sieci kanalizacyjnej, realizowanej w ramach projektu "Uporządkowanie gospodarki ściekowej na trenie aglomeracji [...] " oś priorytetowa II "Ochrona środowiska w tym adaptacja do zmian klimatu" Programu Operacyjnego Infrastruktury i Środowiska 2014-2020. Sąd wskazał, że obowiązek wyrażony w art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.), dalej w uzasadnieniu przywoływanej jako "u.p.z.p.", nakazujący ustalić w miejscowym planie "zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej" może zostać zrealizowany co najmniej częściowo w formie opisowej, a więc nie wymaga zawsze precyzyjnego ustalenia przebiegu sieci infrastruktury technicznej w części graficznej. Obowiązek wyznaczenia w planie precyzyjnego przebiegu inwestycji celu publicznego, w tym sieci infrastruktury technicznej nie wynika również z art. 15 ust. 3 pkt. 4a i 4b u.p.z.p. określającego wymóg zawarcia w planie miejscowym, w zależności od potrzeb, granic terenów rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym (4a) oraz granic terenów inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym, umieszczonych w planie zagospodarowania przestrzennego województwa lub w ostatecznych decyzjach o lokalizacji drogi krajowej, wojewódzkiej lub powiatowej, linii kolejowej o znaczeniu państwowym, lotniska użytku publicznego, inwestycji w zakresie terminalu lub przedsięwzięcia Euro 2012 (4b). Zdaniem Sądu I instancji, aby plan miejscowy stwarzał podstawę do zastosowania instytucji z art. 124 ust. 1 u.g.n. musi dopuszczać realizację celu publicznego i określać jej lokalizacje. Obowiązujące przepisy prawa nie wymagają jednak dla spełnienia wynikającej z art. 124 ust. 1 u.g.n. przesłanki zgodności zamierzenia inwestycyjnego z planem miejscowym zaznaczenia konkretnego przebiegu danej sieci w części graficznej planu lub wymienienia jej z nazwy w konkretnym przepisie planu (vide: wyrok NSA z dnia 7 listopada 2019 r. sygn. akt I OSK 452/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Za dopuszczalne uznał wydawanie decyzji wskazanych w art. 124 ust. 1 u.g.n. na podstawie zapisów przewidujących infrastrukturę na określonym terenie, jednakże nie określających precyzyjnie jej przebiegu, podkreślając, że im bardziej ogólne są postanowienie planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody dla starosty w toku postępowania z art. 124 u.g.n. (vide: G.Matusik [w:] G.Bieniek, M.Gdesz, S.Kalus, G.Matusik, E.Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 719; wyrok NSA z dnia 23 października 2014 r. sygn. akt I OSK 537/13; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 1683/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ).

W ocenie Sądu I instancji zaskarżona decyzja nie była dotknięta wadami w stopniu powodującym konieczność jej uchylenia. Decyzja spełnia wymogi określone w art. 107 § 1 K.p.a. i nie jest aktem pozornym. Organ odwoławczy określił bowiem adresatkę decyzji z imienia i nazwiska oraz wskazał jej adres zamieszkania, zaś w aktach sprawy znajduje się wykaz stron postępowania. Również uzasadnienie decyzji odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. Powyższe uzasadnia oddalenie skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wywiodła M.M. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. wskutek wadliwego przyjęcia, że ogólne postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie projektowanego zamierzenia inwestycyjnego są wystarczające dla ustalenia, że przedsięwzięcie to jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia przepisu prawa materialnego wymaga precyzyjnego określenia w planie przebiegu projektowanej nowej infrastruktury;

2) naruszenie prawa materialnego przez jego niezastosowanie tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 124b ust. 1 u.g.n. w sytuacji gdy w niniejszej sprawie dla wykonania przedmiotowej inwestycji konieczne było zastosowanie ww. przepisu, celem umożliwienia inwestorowi nie tylko założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, ale również usunięcia (przebudowy) uprzednio istniejącej infrastruktury technicznej;

3) naruszenie prawa materialnego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) P.p.s.a. w związku z art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędne zastosowanie do inwestycji w przedmiocie przebudowy już istniejącej sieci przesyłowej, w sytuacji gdy ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. może odnosić się jedynie do przyszłych, dopiero planowanych inwestycji przesyłowych. Unormowanie to nie może być natomiast stosowane dla uregulowania korzystania z nieruchomości w związku ze zwykłą eksploatacją już istniejących instalacji przesyłowych. Tym samym niedopuszczalne jest wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. w odniesieniu do już istniejących urządzeń;

4) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 6, art. 7 i art. 9 K.p.a., polegające na niedostrzeżeniu, że organy naruszyły powyższe normy przez ograniczenie uzasadnienia prawnego stanowiącego podstawę wydanych decyzji do przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas gdy według prawidłowo zastosowanej wykładni prawa materialnego w niniejszej sprawie podstawę prawną wydanych decyzji powinien stanowić art. 124b ust. 1 u.g.n., w wyniku czego błędnie ustalono, że dla zgodności wnioskowanej inwestycji wystarczające jest wypełnienie przesłanek z art. 124 ust. 1 u.g.n., podczas, gdy w stanie faktycznym niniejszej sprawy organy powinny także ocenić zgodność inwestycji z przesłankami wskazanymi w art. 124b ust. 1 u.g.n., co miało istotny wpływ na wydanie i treść decyzji i doprowadziło do wydania decyzji prawnie wadliwych, a także miało wpływ na treść zaskarżonego wyroku przez nieuwzględnienie wypełnienia przez zaskarżone decyzje przesłanki nieważności decyzji administracyjnej z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.;

5) naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że oznaczenie adresata aktu wyłącznie z imienia i nazwiska w zaskarżonych decyzjach jest wystarczające dla spełnienia wymagań ww. przepisu, w sytuacji, gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu wymaga, aby oznaczenie strony nastąpiło w sposób zupełny tj. przez wskazanie imienia, nazwiska oraz miejsca zamieszkania lub pobytu adresata decyzji, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania zaskarżonych decyzji za akt administracyjny w rozumieniu K.p.a.

Mając na uwadze powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się zasadna.

Postępowanie kasacyjne oparte jest na zasadzie związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej i podstawami zaskarżenia wskazanymi w tej skardze. Zakres sądowej kontroli instancyjnej jest zatem określony i ograniczony wskazanymi w skardze kasacyjnej przyczynami wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku sądu I instancji. Jedynie w przypadku, gdyby zachodziły przesłanki, powodujące nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny mógłby podjąć działania z urzędu, niezależnie od zarzutów wskazanych w skardze kasacyjnej. W niniejszej sprawie nie stwierdzono takich przesłanek.

Ocenę zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć od wskazania, iż przepis art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiący podstawę materialną kwestionowanych decyzji, pozwala organowi administracji ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Owe zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie określonych instalacji uprawnia inwestora do czasowego zajęcia nieruchomości, a w konsekwencji zobowiązuje właściciela bądź użytkownika wieczystego takiej nieruchomości do znoszenia takiego zajęcia. Ponadto skutkiem udzielonego zezwolenia jest realizacja, a następnie pozostanie wykonanych ciągów, przewodów i urządzeń na nieruchomości. Dalszą konsekwencją udzielonego zezwolenia jest ciągłe korzystania z nieruchomości przez osobę trzecią wykorzystującą wykonane na nieruchomości ciągi, przewody i urządzenia. Powyższe rodzi po stronie właściciela lub użytkownika wieczystego dalszy obowiązek znoszenia tego permanentnego stanu, polegającego przede wszystkim na tym, że na nieruchomości pozostają elementy infrastruktury przesyłowej, które co do zasady będą wchodzić w skład przedsiębiorstwa, a zatem nie stanowią części składowych nieruchomości, nawet jeśli są trwale związane z gruntem (art. 49 § 1 K.c.) i właścicielowi nieruchomości lub użytkownikowi wieczystemu nie przysługują do nich uprawnienia. Dodatkowo, już po założeniu urządzeń lub przewodów właściciel lub użytkownik wieczysty obowiązany jest udostępnić nieruchomość w celu wykonania czynności związanych z konserwacją oraz usuwaniem awarii tych ciągów, przewodów i urządzeń (vide: P.Wojciechowski [w:] P.Czechowski (red.), Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, WK 2015, uwagi do art. 124). Decyzja o której mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. prowadzi zatem do trwałego ograniczenia prawa do nieruchomości, gdyż sprawia, że jej właściciel lub użytkownik wieczysty ma obowiązek znoszenia stanu ukształtowanego przebiegiem urządzeń infrastruktury przesyłowej. Przepis ten, podobnie jak pozostałe przepisy u.g.n. tyczące ograniczania bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla realizacji celów publicznych winien być interpretowany w sposób, który pozwoli uwzględnić zarówno konieczność realizacji celów publicznych, jak i ochronę prawa własności.

Analiza art. 124 ust. 1 u.g.n. wyraźnie wskazuje, iż zasadniczym celem postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie jest rozstrzygnięcie, czy inwestycja celu publicznego w ogóle powstanie albo też jaki będzie jej przebieg. Skoro przepis ten wskazuje, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to kwestie te powinny być w sposób dostateczny sprecyzowane wcześniej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Decyzja wydana na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n. ma jedynie uwzględniać te wcześniejsze ustalenia i umożliwić realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, z uwagi na fiasko rokowań prowadzonych z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości w zakresie zgody na wykonanie prac polegających na zakładaniu i przeprowadzaniu ciągów, przewodów i urządzeń

Aby plan miejscowy stwarzał podstawę do wydania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., musi on nie tylko dopuszczać realizację konkretnej inwestycji celu publicznego, ale też w sposób dostatecznie precyzyjny określać lokalizację takiej inwestycji, wskazując wyraźnie nieruchomości, przez które ma ona przebiegać oraz wyznaczać granice terenu, jaki może być pod nią zajęty. Zgoda na czasowe zajęcie nieruchomości może być odnoszona jedynie do inwestycji, której realizacja jest przewidziana w planie miejscowym i w planie tym został ustalony jej przebieg. To postanowienia miejscowego planu winny przesądzać kwestię lokalizacji inwestycji celu publicznego. W dotychczasowym orzecznictwie przeważające jest stanowisko, iż usytuowania inwestycji nie można ustalić wyłącznie na podstawie ogólnych zapisów planu miejscowego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o zajęciu nieruchomości z planem miejscowym odnosi się w pierwszym rzędzie do obszaru nieruchomości, który w planie objęty został przeznaczeniem pod realizację publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Tylko bowiem wobec takiej części obszaru nieruchomości może być wydana decyzja o zezwoleniu na czasowe jej zajęcie. (vide: wyrok NSA z dnia 2 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 1036/15; wyroki NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 2033/15; wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1704/15; wyrok NSA z dnia 21 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 1493/15; wyrok NSA z dnia 21 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 742/16; wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2019 r. sygn. akt I OSK 2588/17, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela powyższe zapatrywania, nie zgadzając się jednocześnie z poglądem, który legł u podstaw zaskarżonego wyroku, iż podstawą zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., może być także plan miejscowy, w którym realizacja liniowej inwestycji celu publicznego została przewidziana jedynie w sposób generalny, a plan nie ustala jej przebiegu. Jakkolwiek prawdą jest, że im bardziej ogólne są postanowienia planu miejscowego w zakresie dopuszczalności inwestycji o charakterze publicznym, tym większy margines swobody ma starosta w toku postępowania prowadzonego na podstawie art. 124 u.g.n., to jednak owa ogólność planu nie może być posunięta aż tak daleko, aby plan w ogóle nie wskazywał przebiegu inwestycji, dopuszczając realizację inwestycji na całym obszarze planu. Ponadto należy dostrzec, iż powyższe zapatrywanie postulujące "ogólność planu" nie odwołuje się do tego rodzaju wartości prawnej, której ochrona winna przeważyć konieczność respektowania prawa własności, i to zarówno w procesie planistycznym, jak i w toku postępowaniu o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Nie można zatem zgodzić się z poglądem, iż wystarczający dla możliwości uwzględnienia wniosku w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. będzie ogólne postanowienie miejscowego planu o możliwości realizacji na terenie nim objętym inwestycji celu publicznego o określonym charakterze.

Przepis art. 15 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. wyraźnie domaga się aby w planie miejscowym określone zostało przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, w tym aby określono szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Są to elementy konieczne planu. Przepisy art. 15 ust. 3 u.p.z.p. przewiduje także elementy, które winny zostać określone "w zależności od potrzeb", co jednak nie oznacza, że są to elementy fakultatywne planu (vide: Z.Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, C.H.Beck, Warszawa 2008 r. str. 155). Ujęcie w planie określonego zagadnienia wskazanego w art. 15 ust. 3 u.p.z.p., rodzi obowiązek wyznaczenia granic obszaru, na którym będzie ono realizowane. Jeżeli zatem miejscowy plan przewiduje realizację celu publicznego o znaczeniu lokalnym, to winien określać granice terenów rozmieszczenia tego rodzaju inwestycji (art. 15 ust. 3 pkt 4a u.p.z.p.). Analizując powyższą kwestię należy także mieć na uwadze, że miejscowy plan, podobnie jak i decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego stanowią ekwiwalentne źródła planistyczne dla możliwości uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. Skoro nie budzi wątpliwości, że koniecznym elementem składowym ww. decyzji jest wyznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, dokonane na mapie w odpowiedniej skali (art. 54 pkt 3 u.p.z.p.), to brak jest przekonywujących argumentów aby istotnie różnicować konkretność aktu planistycznego w zakresie wyznaczenia przebiegu inwestycji celu publicznego, jako podstawy dla ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n.

Nie ulega wątpliwości, iż wyznaczenie w miejscowym planie granic inwestycji celu publicznego nie może nastąpić w sposób bardzo precyzyjny. Dzieje się tak chociażby z uwagi na to, że w momencie uchwalania planu organ nie dysponuje wiedzą o szczegółach technicznych przyszłej inwestycji. To rolą decyzji opartej na przepisie art. 124 ust. 1 u.g.n. jest ścisłe określenie zakresu ograniczenia praw do nieruchomości z uwagi na szczegółowe warunki techniczne konkretnej inwestycji i związane z tym potrzeby inwestora. Z tego też względu decyzja ograniczająca prawo do nieruchomości winna zawierać rozstrzygnięcie o obszarze zajętej nieruchomości, uwzględniając w tym zakresie dyrektywę, że uszczuplenie władztwa właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania konkretnej inwestycji (vide: wyrok NSA z dnia 25 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2043/16, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). Powyższa konkretyzacja obszaru ograniczenia praw do nieruchomości dokonuje się jednak w granicach, w tym także przestrzennych, w których akty planistyczne przewidziały możliwość realizacji inwestycji celu publicznego. W tym zawiera się wypełnienie normy prawnej art. 124 ust. 1 zdanie drugie u.g.n. wymagającej zgodności ograniczenia prawa do nieruchomości z planem miejscowym lub decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Powyższe uwagi potwierdzają zasadność zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 124 ust. 1 u.g.n. przez błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że ogólne postanowienia miejscowego planu o projektowanym zamierzeniu inwestycyjnym są wystarczające dla możliwości rozstrzygania o ograniczeniu korzystania z nieruchomości.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia art. 124 ust. 1 przez błędne zastosowanie oraz art. 124b ust. 1 u.g.n przez niezastosowanie, w zakresie określenia przepisu będącego podstawą prawną rozstrzygnięcia sprawy. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przedmiotem projektowanej inwestycji jest założenie i przeprowadzenie urządzeń służących do przesyłania i dystrybucji płynów (kanalizacji sanitarnej) na części nieruchomości należącej do skarżącej. Skoro w skardze kasacyjnej ustalenia te nie zostały podważone stosownym zarzutem, to nastąpiła ich petryfikacja, która nie pozwala aktualnie – wbrew stanowisku wyrażanemu w skardze kasacyjnej – przyjąć innych okoliczności faktycznych za podstawę wyrokowania niż te wskazane przez Sąd I instancji. Zakładanie i przeprowadzanie urządzeń kanalizacji sanitarnej bez wątpienia stanowi wypełnienie dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n. Przepis ten nie posługuje się bowiem pojęciami z prawa budowlanego (budowa, przebudowa, remont, konserwacja), które mają znaczenie w procesie budowlanym, ale mówi o zakładaniu i przeprowadzaniu na nieruchomości ciągów, przewodów i urządzeń mających określone zastosowanie. Z tego też powodu także realizacja nowego przebiegu istniejącej już kanalizacji sanitarnej odpowiada dyspozycji art. 124 ust. 1 u.g.n., stanowiąc zakładanie i przeprowadzanie urządzenia infrastruktury technicznej (vide: wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 3784/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl ). W tym stanie rzeczy trafnie art. 124 ust. 1 u.g.n. uznany został za podstawę rozstrzygnięcia sprawy, nie zaś art. 124b ust. 1 u.g.n., który stanowi podstawę rozstrzygania spraw, których przedmiotem pozostaje wykonanie czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii istniejących już ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń. Bezzasadnie autor kasacji dopatruje się w tak dokonanej subsumpcji naruszenia art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.

Konsekwencją powyższego stanowiska jest nietrafność zarzutu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 1 pkt 6, art. 7 i art. 9 K.p.a., której autor kasacji upatruje wyłącznie w zaakceptowaniu przez Sąd I instancji ograniczenia uzasadnienia prawnego stanowiącego podstawę wydanych decyzji do przepisu art. 124 ust. 1 u.g.n. i pominięcie art. 124b ust. 1 u.g.n.

Nie jest także trafnie podniesiony zarzut naruszenia art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. przez błędną wykładnię polegającą na stwierdzeniu, że oznaczenie adresata aktu wyłącznie z imienia i nazwiska w zaskarżonych decyzjach jest wystarczające dla spełnienia wymagań ww. przepisu. Z okoliczności sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja wskazywała skarżącą z imienia i nazwiska, a nadto wskazywała jej adres zamieszkania. Została jej skutecznie doręczona, a skarżąca podjęła prawne działania zmierzające do jej wyeliminowania z obrotu prawnego. Przepis uznawany przez autora kasacji za naruszony stanowi, iż decyzja powinna zawierać oznaczenie strony lub stron. Nie ulega wątpliwości, iż oznaczenie strony będącej osobą fizyczną polega na podaniu jej imienia (imion) oraz nazwiska i miejsca zamieszkania, a także ewentualnie innych danych np. nr PESEL. Z punktu widzenia powyższych wymagań nie sposób doszukać się wady decyzji wydanej w niniejszej sprawie, tym bardziej, że skarżąca nie była podmiotem wnioskującym o jego wszczęcie. Bezpodstawne jest zatem doszukiwanie się w zaskarżonym akcie cech "braku decyzji" (nieaktu). Z nieaktami wydanymi przez organy administracji mamy do czynienia w sytuacji, w której nie można przypisać konstytutywnych cech formalnych decyzji administracyjnej, tj. oznaczenia organu i strony, rozstrzygnięcia sprawy, podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji, niedoręczenia lub nieogłoszenia decyzji stronie. Żaden z tych podstawowych elementów struktury decyzji nie jest wadliwy. Trafnie zatem Sąd I instancji uznał, iż zaskarżona decyzja nie stwarza pozorów aktu administracyjnego

Konkludując uznać wypada, że naruszenie przez Sąd I instancji art. 124 ust. 1 u.g.n. wskutek potwierdzenia legalności błędnej wykładni tegoż przepisu dokonanej przez organy administracji, prowadziło do wadliwego wyrokowania na podstawie art. 151 P.p.s.a., co uzasadnia uchylenie zaskarżonego wyroku. Jednocześnie konstatując, iż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, uchylając zarówno zaskarżoną, jak i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji (art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), art. 135 i art. 193 P.p.s.a.).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy ocena prawna zawarta w niniejszym uzasadnieniu wyroku jest wiążąca (art. 153 w związku z art. 193 P.p.s.a.).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.

Skargę kasacyjną rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 182 § 2 P.p.s.a., gdyż strona skarżąca zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna nie zażądała jej przeprowadzenia.