Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 312/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 9 ust 4 , art 20  ust  1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) WSA Małgorzata Łoboz Protokolant: starszy sekretarz sądowy Katarzyna Zbylut po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lipca 2020 r. sprawy ze skargi J.K. na uchwałę Nr LXXIX/1184/13 Rady Miejskiej Kraków z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia". skargę oddala.


UZASADNIENIE

Rada Miasta Krakowa, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) podjęła w dniu 10 lipca 2013 r. uchwałę Nr LXXIX/1184/13 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia". W uchwale stwierdzono, że przedmiotowy plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa. Uchwała obejmuje ustalenia planu zawarte w treści uchwały, stanowiącej tekst planu oraz w części graficznej planu, którą stanowi rysunek planu w skali 1:1000, będący załącznikiem Nr 1 do uchwały; została ona opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 19 lipca 2013 r. poz. 4598.

Pismem z dnia 11 lutego 2020 r. skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł J.K. . Skarżący zaskarżył tę uchwałę w całości w odniesieniu do nieruchomości, składającej się z działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w Krakowie, dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy dla [...], IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą KW nr [...]. Skarżący zarzucił zaskarżonej uchwale: 1) naruszenie art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 z późn. zm.) w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) poprzez nieuprawnione i nadmierne ograniczenie prawa własności skarżącego do nieruchomości stanowiącej własność skarżącego, składającej się z działki gruntu o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], położonej w Krakowie, dla której to nieruchomości Sąd Rejonowy dla . [...] w Krakowie, IV Wydział Ksiąg Wieczystych, prowadzi księgę wieczystą KW nr [...] wskutek wydania zaskarżonej Uchwały, w stopniu, który znacznie wykraczał poza władztwo planistyczne Gminy Miejskiej Kraków; 2) naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) poprzez przekroczenie granic władztwa planistycznego skutkujące niezasadnym i nadmiernym ograniczeniem prawa własności przysługującego skarżącemu w stosunku do nieruchomości. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części graficznej i tekstowej w odniesieniu do działki nr [...], obręb [...] oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od Rady Miasta Krakowa zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz zwrotu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa.

W celu wykazania legitymacji skargowej skarżący podał, że jest właścicielem nieruchomości, która położona jest na terenie obowiązywania planu miejscowego, będącego przedmiotem skargi (działka nr [...], obręb [...]). Interes prawny, otwierający drogę do skutecznego zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika z praw rzeczowych skarżącego do nieruchomości położonych na terenie objętym tą uchwałą. Skarżący posiada interes prawny w niniejszej sprawie, jako że pozostaje właścicielem działki nr [...], obręb [...].

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący wskazał, że postanowienia planu w zakresie, w jakim dotyczą nieruchomości skarżącego, poprzez wyłączenie możliwości jej zabudowy co do zasady, nadmiernie ingerują w sferę prawa własności przysługującego skarżącemu, naruszając przy tym art. 140 k.c. w związku z art. 64 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 1 i 2 w związku z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenia planu dotyczące nieruchomości skarżącego ograniczają możliwość wykonywania przysługujących skarżącemu uprawnień, których źródłem jest ww. prawo własności. Podstawowym założeniem planu dla obszaru objętego symbolem ZPg.3 determinującym przeznaczenie i możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącego pozostaje wykluczenie możliwości jej zabudowy na jakiekolwiek cele, czy to usługowe czy mieszkaniowe. W kontekście postanowień planu brak jest możliwości innego wykorzystania nieruchomości skarżącego aniżeli pod ogród (jak wskazano wprost w planie) w szerokim tego słowa znaczeniu i z ograniczeniami wynikającymi z treści uchwały. Ustalenia planu dla obszaru oznaczonego symbolem ZPg.3, ujęte w §17 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 planu, całkowicie wykluczają możliwość lokalizacji obiektów budowlanych, które mogłyby faktycznie służyć skarżącemu. Ustalenia planu dają możliwość zlokalizowania na działce placu zabaw, urządzeń sportowych, a także urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. Ponadto, pozwalają na zachowanie istniejących już obiektów budowlanych. Niemniej jednak, nieruchomość skarżącego pozostaje niezabudowana, a w konsekwencji postanowienia planu w zakresie utrzymania istniejących obiektów budowlanych nie mają do niej zastosowania. Wskazane ustalenia planu umożliwiają zatem wzniesienie na nieruchomości skarżącego jedynie takich urządzeń, które z natury rzeczy służą użyteczności publicznej, a nie użytkowi prywatnemu. Brak jest jednak przepisów powszechnie obowiązujących, które obligowałyby skarżącego do udostępnienia jego nieruchomości nieograniczonej grupie użytkowników, która mogłaby korzystać z placu zabaw czy urządzeń sportowych lub udostepnienia jej na cel publiczny. Brak jest również interesu skarżącego we wzniesieniu takich urządzeń. Wprowadzenie planu uniemożliwiło skarżącemu nie tylko racjonalne i optymalne zagospodarowanie jego nieruchomości, ale wręcz jakiegokolwiek zagospodarowanie, które mogłoby mu służyć. Skarżący został w szczególności pozbawiony prawa do zabudowy swojej nieruchomości, poprzez dopuszczenie, w gruncie rzeczy, zagospodarowania tej nieruchomości jedynie na cel publiczny, względnie pozostawienie jej w stanie obecnym – to jest bez jakiegokolwiek zagospodarowania. Organ gminy przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego nie posiada dowolności. Z praw przysługujących różnym podmiotom do nieruchomości położonych na terenie objętym danym planem miejscowym wynikają różne uprawnienia, w szczególności z prawa własności wynika prawo do zabudowy nieruchomości i korzystania z niej z wyłączeniem innych osób, które bez uzasadnionych przyczyn ograniczane być nie może. Dopuszczalna jest ingerencja gminy w prawo własności przysługujące innym podmiotom w celu ustalenia przeznaczenia i zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze, niemniej jednak uprawnienie to podlega różnym ograniczeniom ze względu na zasadę ochrony prawa własności wyrażoną w art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 europejskiej Konwencji o ochronie prawa człowieka i podstawowych wolności sporządzonej w Rzymie 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.), art. 1 Protokołu nr 1 do tej Konwencji (Dz. U. z 1995 r. Nr 36, poz. 175 ze zm.) w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wkroczenie w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych w przepisach celów. Mając na względzie powyższe, wprowadzając ograniczenia w wykonywaniu prawa własności przez ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, należy uwzględnić, że muszą być one ustanowione w celu zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego. W tym też zakresie władztwo planistyczne gminy jest ograniczone. Wadliwymi są nie tylko ustalenia planu naruszające przepisy prawa, lecz także będące wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. Uchwała zawiera dodatkowe ograniczenia w zakresie zapewnienia nieruchomości skarżącego nieograniczonego dostępu do drogi publicznej – pomiędzy nieruchomością skarżącego a działką nr [...] i [...], które w planie są w znacznej mierze przeznaczone pod drogę publiczną (KDD.1) i drogę tę stanowią (jest to ulica Mydlnicka), zlokalizowany został pas o przeznaczeniu ZPr.1. Zgodnie z § 16 ust. 2 w zw. z § 15, na obszarze ZPr.1 dopuszczalne jest wyposażenie terenu w dojścia i dojazdy niewydzielone. Uchwała nie zawiera definicji dojazdu niewydzielonego. W § 4 ust. 1 pkt 21 uchwały zawarta jest definicja dojazdu niewyznaczonego, którym jest istniejący i nowy dojazd zapewniający obsługę obiektów, poprzez dostęp do dróg publicznych w ramach terenów o określonym przeznaczeniu i ustalonych zasadach lub warunkach zagospodarowania. Nie sposób zatem jednoznacznie ustalić, czy nieruchomość skarżącego będzie mogła mieć faktycznie zagwarantowany dostęp do drogi publicznej poprzez budowę zjazdu. Oznacza to, że i w tym zakresie prawo własności skarżącego do jego nieruchomości jest naruszone poprzez zapisy uchwały. Nieruchomość skarżącego pozostanie w istocie w dalszym ciągu niezagospodarowana. Nadto, z posiadaniem i własnością nieruchomości wiąże się szereg obowiązków, chociażby fiskalnych, które obciążają skarżącego jako właściciela nieruchomości. Przy braku jakichkolwiek pożytków z nieruchomości jej posiadanie jest w istocie zbędne. Natomiast zbycie nieruchomości przy obowiązującej treści planu jest niemalże niemożliwe – przy braku możliwości innego wykorzystania nieruchomości niż ten wynikający z planu wątpliwym jest by jakikolwiek podmiot zdecydował się na nabycie nieruchomości.

Kontynuując argumentację, skarżący zaprezentował pogląd na temat istoty prawa własności i wskazał, że uchwalenie planu naruszyło istotę prawa własności skarżącego, bowiem plan narusza niemalże wszystkie desygnaty istoty prawa własności przysługującego skarżącemu do nieruchomości. Skarżący nie ma bowiem możliwości jej zagospodarowania w sposób, który służyłby jemu zgodnie ze swoją wolą, nie ma możliwości faktycznego korzystania z niej, a w konsekwencji został pozbawiony prawa do pobierania pożytków z nieruchomości oraz możliwości realnej i racjonalnej jej eksploatacji. W takiej sytuacji przysługujące skarżącemu prawo własności nieruchomości uznać należy za iluzoryczne i pozorne. Zapisy planu w odniesieniu do nieruchomości w rzeczywistości przewidują zagospodarowanie jej w sposób, który będzie służyć ogółowi. Biorąc pod uwagę istniejący stan faktyczny nieruchomości, jedynym dopuszczalnym zagospodarowaniem jest: 1) lokalizacja terenowych urządzeń sportowych, 2) lokalizacja placów zabaw. Na terenie nieruchomości skarżącego nie istnieją ogrody działkowe, tym samym nie sposób utrzymywać istniejące budynki administracyjno-socjalno-gospodarcze, przeznaczone do wspólnego korzystania przez użytkujących działki, czy też altany i obiekty gospodarcze na terenie ogródków działkowych, jako że nie istnieją. Podobnie, nie sposób przebudowywać i remontować budynki, o których mowa w § 17 ust. 2 lit. d) planu – w celu ich dostosowania do funkcji zaplecza techniczno-gospodarczego oraz socjalno-administracyjnego dla tych urządzeń, gdyż także i one nie istnieją. W związku z wykluczeniem zabudowy nieruchomości skarżącego, budowa i przebudowa urządzeń i sieci infrastruktury technicznej z punktu widzenia skarżącego bez zmiany postanowień uchwały jest niecelowa. Zgodnie z § 4 pkt 6) planu przez terenowe urządzenia sportowe należy rozumieć budowle sportowe takie jak zadaszone boiska do gier, gimnastyki i lekkoatletyki oraz ścieżki zdrowia, z wyjątkiem stadionów, skateparków, tras dla quadów oraz tras typu cross dla jednośladów, a także budowli służącym akrobacjom na deskorolkach i jednośladach. Zapisy planu nie dopuszczają jednocześnie możliwości prowadzenia działalności usługowej. Tym samym z powyższego w sposób oczywisty wynika, iż nieruchomość skarżącego może być wykorzystana jedynie jako nieruchomość służąca użytkowi publicznemu i nieodpłatnemu, jako że przeznaczenia wskazane wyżej są nieprzydatne właścicielowi nieruchomości, który nie może na niej zbudować obiektów, którym urządzenia sportowe, czy place zabaw mogą służyć i towarzyszyć. Podkreślenia wymaga, że z natury rzeczy place zabaw oraz terenowe urządzenia sportowe w znaczeniu nadanym planem służą ogółowi, a nie określonemu właścicielowi nieruchomości. Wzniesienie wskazanych obiektów przy obecnie obowiązujących zapisach planu może zatem służyć wyłącznie użytkowi publicznemu, a zatem wprowadzenie kwestionowanych zapisów w planie, biorąc pod uwagę ich całokształt, powoduje, iż Gmina Miejska Kraków w rzeczywistości ustaliła przeznaczenie nieruchomości skarżącego na cele publiczne. W czasie uchwalania planu obowiązywały ustalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa – Uchwała Nr XII /87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Miasta Krakowa w rejonie Sanktuarium Bożego Miłosierdzia w Łagiewnikach oraz przyjęcia tekstu jednolitego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa wynikającego z tej zmiany Studium. W Studium nieruchomość skarżącego zlokalizowana została na terenie oznaczonym symbolem "ZP" - tereny zieleni publicznej, przeznaczone głównie pod "ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (...), ogrody działkowe". Potwierdza to zatem, iż przeznaczenie nieruchomości skarżącego jest ściśle publiczne, także w zaskarżonym planie. Istniejące zapisy planu dotyczące nieruchomości skarżącego w sposób rażący zatem naruszają prawo własności skarżącego, który nie posiada możliwości wykorzystania nieruchomości na inne cele niż publiczne.

Nawiązując dalej do pojęcia władztwa planistycznego, skarżący wskazał, że nie sposób odgadnąć, jakimi wartościami (i czy jakimiś w ogóle) kierowała się Rada Miasta Krakowa przy uchwalaniu planu, a także które i dlaczego te, a nie inne uzyskały prymat ponad prawem własności przysługującym skarżącemu do jego nieruchomości. Zdecydowanie jednak pominięta została przez Radę Miasta Krakowa choćby zasada proporcjonalności – stopień intensywności ingerencji w sytuację prawną skarżącego nie znalazł jakiegokolwiek uzasadnienia w randze interesu publicznego, który jak się wydaje miał zostać zrealizowany przy podjęciu uchwały (o ile w ogóle plan miał ten interes realizować). Organ planistyczny, wbrew obowiązkowi rozważnego wyważenia interesów indywidulanych i interesu Gminy Miejskiej Kraków, który łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia – podjęcia uchwały w zgodzie z prawem, rozważenia w powyższym zakresie nie dokonał. Nie sposób przyjąć, że objęcie całej nieruchomości skarżącego terenami przeznaczonymi pod "inwestycję" o charakterze publicznym miało być niezbędne z punktu widzenia interesu ogólnospołecznego, zwłaszcza że skarżący do realizacji tych inwestycji na nieruchomości nie może zostać "przymuszony". Podobnie brak jest mechanizmów, które mogłyby spowodować, że z nieruchomości skarżącego bez jego zgody korzystać będą inne podmioty. Nie sposób przyjąć, aby dokonana przez Radę Miasta Krakowa ingerencja w wolności i prawa właściciela nieruchomości była konstytucyjnie "konieczna". Podjęcie uchwały w sprawie planu skutkuje dalszym niezagospodarowaniem nieruchomości, co wydaje się być dla Rady Miasta Krakowa priorytetem, a co jednocześnie jest zaskakujące. Wskazany priorytet uchwałodawcy nie realizuje ani postulatów interesu prywatnego, ani tym bardziej publicznego, skoro de facto nie będzie mógł on być zrealizowany, bez wywłaszczenia prawa własności nieruchomości. Trudno uznać, by Rada Miasta Krakowa poprzez uchwalenie planu o obecnej treści postąpiła w sposób racjonalny i rozważyła w ogóle wpływ oraz skutki podejmowanej decyzji dla możliwości wykorzystania uprawnień wynikających z przysługującego prawa własności, ale także pozostałych właścicieli nieruchomości znajdujących się na obszarze działania uchwały. Nieruchomość skarżącego pozostaje ogrodzona, lecz uchwała powoduje, że utraciła ona jakąkolwiek wartość użytkową. Uchwalając plan Rada Miasta Krakowa przekroczyła granice władztwa planistycznego Gminy Miejskiej Kraków, nie respektując wszystkich wskazanych w art. 1 ust. 2 ustawy wartości. Jedną z tych wartości jest prawo własności. Warto dodać, że prawo własności powinno być w związku z treścią art. 1 ust. 2 pkt 7 brane pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obowiązek w tym zakresie jest związany z uregulowaniami zawartymi w Konstytucji RP, w szczególności z art. 21. Ustalający jako konstytucyjną zasadę ochronę własności przepis art. 21 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia, wywłaszczenie zaś jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Postanowienia planu są dowolne i w żadnej mierze nie uwzględniają potrzeb skarżącego, a także ogółu (nieruchomość stanowi własność prywatną). Nie służą także realizacji uprawnień skarżącego, jakie posiada względem nieruchomości powodując, iż skarżący nie może wykorzystać nieruchomości na cel prywatny. Sytuacja taka jest niedopuszczalna na gruncie obowiązujących przepisów. Naruszenie istoty prawa własności przysługującego skarżącemu w stosunku do jego nieruchomości oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa, pomimo, iż zaistniały już na etapie objęcia nieruchomościami symbolem "ZP" w Studium, znalazły odzwierciedlenie mające bezpośredni wpływ na sytuację prawną skarżącego dopiero w planie. Przedstawiona argumentacja dotycząca naruszenia istoty prawa własności przysługującego skarżącemu w stosunku do nieruchomości oraz przekroczenia w tym zakresie władztwa planistycznego przysługującego Radzie Miasta Krakowa pozostaje aktualna także w odniesieniu do Studium. Z uwagi jednak na brak interesu prawnego Skarżącego w zaskarżeniu Studium na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., w zakresie opisywanym w niniejszej skardze, jako że studium nie jest aktem prawa miejscowego, ale aktem wewnętrznie obowiązującym jedynie organy gminy, zatem jedynie pośrednio może wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza systemu organów administracji publicznej, jedyną realną możliwością obrony przysługującego prawa własności nieruchomości, pozostaje zaskarżenie w tym trybie planu, które winno prowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego ustaleń planu odnoszących się do nieruchomości. Odzwierciedlają one wprawdzie postanowienia Studium w zakresie dotyczącym nieruchomości, jednakże prowadzą w sposób bezpośredni do naruszenia przysługującego skarżącemu prawa własności. Uchwała oraz Studium przewidują przeznaczenie nieruchomości na cele publiczne, z czym kontekście faktu, iż nieruchomość pozostaje własnością skarżącego nie sposób się zgodzić. W końcowej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał na istnienie – gdyby plan nie obwiązywał – przesłanek do ustalenia warunków zabudowy dla jego nieruchomości.

Pismem z dnia 17 marca 2020 r. Gmina Miejska Kraków, działająca przez Prezydenta Miasta Krakowa, odpowiedziała na skargę. Organ wniósł o oddalenie skargi, a w uzasadnieniu tego wniosku przedstawił tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały, jak również szczegółowo odniósł się do sformułowanych przez skarżącą zarzutów, uznając je za niezasadne.

Zaskarżona uchwała była już przedmiotem legalnościowej kontroli dokonywanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na skutek skargi innego podmiotu – wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 838/14, Sąd skargę oddalił; wyrok ten jest prawomocny, jako że skarga kasacyjna od niego została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2016 r., sygn. akt II OSK 144/15.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Przepisy te korespondują z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 713 ze zm., dalej "u.s.g."), który przewiduje, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, dalej "u.p.z.p.") – postrzeganym na ogół jako przepis szczególny wobec powołanego przepisu u.s.g. – istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten determinuje legitymację skargową, a także – zwłaszcza w przypadku kontroli aktów prawa miejscowego takich uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. Kontrola zaskarżonego aktu dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu mającemu tytuł prawny do oznaczonej nieruchomości objętej planem; w konsekwencji ewentualne uwzględnienie skargi powinno nastąpić wyłącznie w części wyznaczonej indywidualnym interesem skarżącego. Także potencjalne naruszenia procedury planistycznej mogą być brane pod uwagę tylko wtedy, gdy pozostają w związku z interesem prawnym skarżącego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r., II SA/Kr 1037/17, CBOSA oraz powołane tam orzecznictwo). W tym kontekście trzeba też dostrzegać różnicę między naruszeniem interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego, stanowiącym podstawę legitymacji skargowej, a podstawą do uwzględnienia skargi, w szczególności zaś stwierdzenia nieważności uchwały – ta podstawa zależy jeszcze od czegoś więcej, mianowicie od naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Innymi słowy, naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącego przesądza o skutecznym uruchomieniu kontroli sądowej, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić – jak stanowi powołany już art. 28 ust. 1 u.p.z.p. – tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (istotnego naruszenia zasad sporządzania planu, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, a także w razie naruszenia właściwości organów).

"Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu" (zob. powołany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 grudnia 2017 r.).

Ponieważ skarżący jest właścicielem działki położonej w obszarze objętym planem – działki nr [...], obręb [...] – ma, w ocenie Sądu, legitymację do uruchomienia sądowej kontroli przedmiotowej uchwały w zakresie zasad i trybu sporządzania planu oraz w zakresie ustaleń dotyczących odnośnej nieruchomości. Ustalenia planu kształtują i zarazem ograniczają sposób wykonywania przysługującego skarżącemu prawa rzeczowego, przeto przesłanka wspomnianej legitymacji w postaci naruszenia interesu prawnego skarżącego jest w sposób niebudzący wątpliwości spełniona.

Jak już wyżej wspomniano, uchwała Nr LXXIX/1184/13 Rady Miasta Krakowa z dnia 10 lipca 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Małe Błonia" – była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na skutek skargi innego podmiotu. Trzeba zatem mieć na względzie powagę rzeczy osądzonej prawomocnego wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 838/14 – niemniej jednak aktualna pozostaje potrzeba oceny zaskarżonej uchwały w zakresie nieobjętym wspomnianym wyrokiem, przez pryzmat interesu prawnego skarżącego. W tym kontekście należy zauważyć, że uprzednio został już oceniony i generalnie uznany za prawidłowy tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały. W niniejszej sprawie wypada zatem jedynie dodać, że niepodobna w tymże toku doszukać się również takich uchybień, które wykazywałyby zindywidualizowany związek z interesem prawnym skarżącego. Sama procedura planistyczna nie jest też przedmiotem sformułowanych w skardze zarzutów, które zorientowane są na zasady sporządzania planu.

Choć kwestia relacji między zaskarżoną uchwałą a obowiązującym w czasie jej podejmowania Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa (uchwała Nr XII/87/03 Rady Miasta Krakowa z dnia 16 kwietnia 2003 r. zmieniona uchwałą Nr XCIII/1256/10 Rady Miasta Krakowa z dnia 3 marca 2010 r.) nie jest eksponowana w zarzutach skargi – to od niej należy rozpocząć rozważania, bowiem w zasadniczy sposób determinuje ona rozstrzygnięcie. We wspomnianym studium działka skarżącego znajdowała się w terenie oznaczonym symbolem ZP – tereny zieleni publicznej. Dla tej kategorii terenów przewidziane były następujące ustalenia: "1) Główne funkcje: -ogólnodostępne tereny otwarte w formie ogrodów i parków miejskich (w tym parki rzeczne, ogród botaniczny, park ekologiczny), ogrodów działkowych wyposażone w: ciągi spacerowe, place, aleje, bulwary, promenady, ścieżki rowerowe, terenowe urządzenia sportu i rekreacji (place zabaw, boiska itp.), cieki i zbiorniki wodne, a w obszarze "białych mórz" również parki związane z kultem religijnym wraz z obiektami i urządzeniami, -cmentarze. 2) Główne kierunki zagospodarowania przestrzennego: - ukształtowanie miejskiego systemu zieleni publicznej (w przeważającej części ogólnodostępnej) w oparciu o istniejące zasoby przyrodnicze, - urządzenie terenów zieleni jako przestrzeni publicznych o wysokich walorach estetycznych, przyrodniczych, funkcjonalnych i krajobrazowych, - urządzenie ogrodu botanicznego, - zagospodarowanie terenów objętych ochroną prawną zgodnie z ustalonymi dla nich przepisami oraz planami ochrony, - obejmowanie ochroną prawną terenów o najwyższych walorach przyrodniczych i krajobrazowych, - urządzenie parku ekologicznego jako obiektu dydaktyczno- rekreacyjnego, - rolnicze użytkowanie zespołów łąkowych i terenów rolnych pełniących jednocześnie funkcje zieleni publicznej, - kształtowanie łączności przestrzennej ciągów pieszych i rowerowych terenów ZP i ZO, ze szczególnym uwzględnieniem zieleni nadrzecznej w obrębie parków rzecznych (Park Wisły, Park Wilgi, Park Drwinki, Park Rudawy, Park Prądnika, Park Dłubni, Park Potoku Kościelnickiego), - rekultywacja i uporządkowanie Parku Zdrojowego w Swoszowicach, - kształtowanie zespołów rekreacji nadwodnej w oparciu o zbiorniki wodne w terenach poeksploatacyjnych, - zalesienie terenów ze szczególnym uwzględnieniem wyznaczonej strefy zwiększania lesistości, - zróżnicowanie wyposażenia terenu w urządzenia parkowe (ścieżki, place, obiekty rekreacyjne) w zależności od położenia w strefie wielkomiejskiej, miejskiej i przedmieść, odległości od zespołów zabudowy mieszkaniowej, ogólnomiejskiej, bądź lokalnej rangi parku a także walorów przyrodniczych danego terenu, 3) Warunki i standardy wykorzystania terenu: - wykluczenie wszystkich form użytkowania obniżających wartość i wielkość zasobów przyrodniczych, - kształtowanie zieleni izolacyjnej wzdłuż ciągów komunikacyjnych jako skwerów, szpalerów drzew oraz ekranów obniżających uciążliwość dróg, - ukształtowanie w ciągu Kanału Krakowskiego zieleni niskiej, - kształtowanie zieleni z uwzględnieniem warunków ustalonych dla wyodrębnionych kanałów przewietrzania miasta, - ustalenie dostępności terenów dla rekreacji w parku ekologicznym z uwzględnieniem ochrony wartości przyrodniczych, - zagospodarowanie terenów nadrzecznych z uwzględnieniem wymagań ochrony przeciwpowodziowej oraz roli tych terenów jako ciągów ekologicznych, - budowa niezbędnych ciągów infrastruktury technicznej z zachowaniem zasad ochrony terenów zielonych. 4) Wskaźniki zagospodarowania oraz użytkowania terenu dotyczące obszaru "białych mórz" - minimalny wskaźnik powierzchni czynnej biologicznie – 70 %, - maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy – 20 %, maksymalna wysokość zabudowy – 30 m".

W planie miejscowym działka skarżącego znajduje się w terenie oznaczonym symbolem Zpg.3 – teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody. Zgodnie z § 17: "1. Wyznacza się tereny zieleni urządzonej, oznaczone symbolami ZPg.1, ZPg.2, ZPg.3, o podstawowym przeznaczeniu pod ogrody. 2. Ustala się następujące zasady i warunki zagospodarowania wyznaczonych terenów ZPg.1, ZPg.2, ZPg.3: 1) zakazy: a) lokalizacji obiektów budowlanych, za wyjątkiem obiektów dopuszczonych w pkt. 2) oraz wskazanych w § 15, b) lokalizacji urządzeń reklamowych. 2) dopuszczenia: a) lokalizacji terenowych urządzeń sportowych, b) lokalizacji placów zabaw, c) utrzymania istniejących ogrodów działkowych, d) utrzymania w wyżej wskazanych ogrodach działkowych istniejących budynków administracyjno - socjalno - gospodarczych, przeznaczonych do wspólnego korzystania przez użytkujących działki, e) utrzymania altan i obiektów gospodarczych istniejących na poszczególnych działkach ogrodów działkowych, o których mowa w lit. c), f) w przypadku realizacji terenowych urządzeń sportowych, dopuszcza się przebudowę i remont budynków, o których mowa w lit d) - w celu ich dostosowania do funkcji zaplecza techniczno-gospodarczego oraz socjalno-administracyjnego dla tych urządzeń, g) budowy i przebudowy urządzeń i sieci infrastruktury technicznej. 3) nakazy: a) place zabaw należy realizować jako place o powierzchni minimum 60 m2, ogrodzone i wyposażone w urządzenia do zabaw dla dzieci, b) do realizacji terenowych urządzeń sportowych, obiektów małej architektury, urządzeń do zabaw dla dzieci - jako podstawowe materiały należy stosować drewno, kamień, metal, sznury, liny i inne materiały naturalne (nie dotyczy nawierzchni terenowych urządzeń sportowych); bez używania elementów odblaskowych, a w terenach ZPg.2 i ZPg.3 również bez stosowania jaskrawych barw.

W świetle powyższego jako trafne należy uznać stanowisko organu sformułowane w odpowiedzi na skargę, w myśl którego przeznaczenie terenu w planie w pełni odpowiada wytycznym zawartym w studium, natomiast nadanie przedmiotowej nieruchomości przeznaczenia zgodnego z wolą skarżącego, znajdującą wyraz w zarzutach i w uzasadnieniu skargi, prowadziłoby do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, co w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowiłoby przesłankę stwierdzenia nieważności planu. Wszak ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.); plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium (art. 20 ust. 1 ab initio u.p.z.p.).

W całym procesie planowania przestrzennego – a zatem zarówno na etapie sporządzania studium, jak i na etapie sporządzania planu – obowiązuje statuowana przepisem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. norma nakazująca uwzględniać określone wartości. Na tym drugim etapie bynajmniej nie traci ona na znaczeniu, ale jej stosowanie w pewnym sensie doznaje ograniczeń, bo musi już mieścić się w określonych ramach – ramach wyznaczonych przez drugą normę, sytuującą się innej płaszczyźnie, działającą bezpośrednio i wysuwającą się na plan pierwszy. Chodzi oczywiście o normę wprowadzającą związanie ustaleniami studium. Kryterium niesprzeczności z tymże studium wyznacza zatem nieprzekraczalną granicę, do której można i zarazem należy podczas tworzenia planu w sposób niejako autonomiczny uwzględniać wartości, których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Wyjście poza tę granicę, nawet z powołaniem się na generalnie relewantną wartość, jest niedopuszczalne i stanowi naruszenie prawa. W konsekwencji nie można skutecznie kwestionować przepisów planu zarzutami, które wprawdzie nawiązują do potencjalnie liczących się wartości, ale jednocześnie abstrahują czy omijają ustalenia studium. Innymi słowy, nie można skutecznie kwestionować przepisów planu zarzutami, których uwzględnienie niechybnie prowadziłoby do naruszenia dyspozycji art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Transponując powyższe spostrzeżenia na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że zarzuty skargi w istocie mają owe znamiona, przez które ich skuteczność jest właściwie a priori wykluczona. Nie ulega bowiem wątpliwości, że ukształtowanie przepisów planu zgodnie z oczekiwaniami skarżącego i supozycją wynikającą z uzasadnienia skargi (możliwość zabudowy) naruszałoby ustalenia obowiązującego naówczas studium. Skarżący zdaje się nie kwestionować tej okoliczności, skoro sam wskazuje, że: "Naruszenie istoty prawa własności przysługującego Skarżącemu w stosunku do Nieruchomości oraz przekroczenie granic władztwa planistycznego przez Radę Miasta Krakowa, pomimo, iż zaistniały już na etapie objęcia Nieruchomościami symbolem "ZP" w Studium, znalazły odzwierciedlenie mające bezpośredni wpływ na sytuację prawną Skarżącego dopiero w MPZP. (...) Argumentacja dotycząca naruszenia istoty prawa własności przysługującego Skarżącemu w stosunku do Nieruchomości oraz przekroczenia w tym zakresie władztwa planistycznego przysługującego Radzie Miasta Krakowa pozostaje aktualna także w odniesieniu do Studium" – a nadto, że postanowienia planu "odzwierciedlają" postanowienia studium. W kontekście tej argumentacji skarżącego poczynione wcześniej uwagi o relacjach między studium i planem należy uzupełnić stwierdzeniem, że w postępowaniu zainicjowanym skargą na plan sąd nie dokonuje oceny zgodności z prawem studium ani też nie może tego studium pomijać, skoro wcześniej nie mógł go pomijać organ planistyczny. Studium wprawdzie nie jest aktem miejscowego, ale jest aktem liczącym się w obrocie prawnym, a jego prawny status i prawne znaczenie determinuje w szczególności dyspozycja art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

Jakkolwiek poczynione dotychczas rozważania przesądzają o bezzasadności skargi, warto zauważyć – nawiązując do zarzutu nieuprawnionego i nadmiernego ograniczenia prawa własności skarżącego oraz zarzutu przekroczenia granic władztwa planistycznego – że prawo własności wywodzone z ustawy zasadniczej oraz przepisów prawa cywilnego nie podlega bezwzględnej i bezwarunkowej ochronie. W określonych ustawami przypadkach prawo to tudzież jego wykonywanie mogą doznawać ograniczeń, aczkolwiek ograniczenia te nie powinny godzić w istotę prawa. Jedną z takich ustaw jest właśnie ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która daje organom gminy władztwo planistyczne, pozwalające na kształtowanie sposobu wykonywania prawa własności. Zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. rada gminy władna jest ustalać w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego również takie przeznaczenie terenów, które nie odpowiada ich właścicielom, przy czym jednak przeznaczenie takie nie może być dowolne, ale oparte na racjonalnych przesłankach, wynikających zwłaszcza z art. 1 u.p.z.p. (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2015 r., II SA/Kr 402/15, CBOSA). Prawo własności wprawdzie też do tych przesłanek należy, ale lokuje się ono pośród wielu innych wartości wpisujących się w interes publiczny. "O przekroczeniu władztwa planistycznego można mówić jedynie wówczas, gdy rozwiązania planistyczne okażą się dowolne i będą pozbawione uzasadnienia merytorycznego" (wyrok NSA z dnia 6 lutego 2015 r., II OSK 2233/13, CBOSA).

Zrelatywizowane do działki skarżącego rozwiązania planistyczne zaskarżonej uchwały nie mają, w ocenie Sądu, charakteru dowolnego ani nie są pozbawione uzasadnienia merytorycznego, przeciwnie, zostały ukształtowane w celu ochrony nader ważnego interesu publicznego, który został wyeksponowany już w uzasadnieniu przystąpienia do sporządzania planu. Na ten cel wskazano też w odpowiedzi na skargę – jest nim zabezpieczenie terenów zielonych, wchodzących w skład miejskiego systemu przyrodniczego, przed formami zagospodarowania mogącymi degradować przyrodnicze, krajobrazowe czy kulturowe wartości obszaru. Celem tym jest ponadto uporządkowanie ogólnodostępnych terenów rekreacyjnych doliny rzeki Rudawy i obszaru Małych Błoń, a także zapewnienie powiązania przestrzennego tych obszarów z zielenią Błoń Krakowskich, przy uwzględnieniu ich istotnej roli w systemie przewietrzania miasta oraz funkcji korytarza ekologicznego.

Wbrew zarzutom skargi odnośne rozwiązania planistyczne nie naruszają istoty prawa własności ani zasady proporcjonalności. Ograniczenie tudzież wyłączenie możliwości zabudowy, a czasem nawet dalej idące ograniczenia w zakresie sposobu zagospodarowania nieruchomości same przez się nie przesądzają o wspomnianym naruszeniu, skoro właściciel zachowuje możność korzystania z przedmiotu prawa oraz możność rozporządzania nim (por. wyrok NSA z 14 maja 2019 r., II OSK 1675/17, CBOSA). Nie naprowadzają też na naruszenie prawa, zwłaszcza istotne, podnoszone przez skarżącego wątpliwości terminologiczne co do rozróżnienia dojazdu "niewydzielonego" i "niewyznaczonego", które mogą być rozstrzygnięte w drodze wykładni.

Nawiązując do ostatniego wątku argumentacji skarżącego, należy zauważyć, iż art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. jednoznacznie reguluje relacje między decyzją o warunkach zabudowy a miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan przesądza o losach decyzji o warunkach zabudowy, a nie odwrotnie; można zatem powoływać się na ustalenia planu dla wykazania, że decyzja wygasła, natomiast nie można powoływać się na decyzję dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe. Skoro zaś dla wykazania, że ustalenia planu są wadliwe, nie można powoływać się na decyzję o warunkach zabudowy – to tym bardziej nie można powoływać się na hipotetyczne założenie o istnieniu przesłanek do uzyskania takiej decyzji.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.