Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 63/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 § 3, art. 58 § 1 pkt 6 i § 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 24 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej [A.] w W., A. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 września 2019 r. sygn. akt VI SA/Wa 2175/18 w sprawie ze skargi A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niesporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną postanowieniem z 6 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 2175/18, odrzucił skargę A. S.A. w W. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] września 2018 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu niesporządzenia sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Zaskarżoną decyzją Komisja Nadzoru Finansowego (w skrócie: Komisja, KNF), działając m.in. na podstawie art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 1876, z poźn. zm.; dalej cyt. jako: ustawa Prawo bankowe) nałożyła na A. S.A. w W. (dalej: skarżąca) karę pieniężną w wysokości

50 000 000 złotych w związku ze stwierdzeniem przez Komisję naruszenia przez skarżącą § 7 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie trybu likwidacji funduszy inwestycyjnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 114 poz. 963, z poźn. zm.; dalej cyt. jako: rozporządzenie).

W dniu 1 października 2018 r. skarżąca nadała w polskiej placówce pocztowej operatora wyznaczonego wniosek o ponowne rozpatrzenie tej sprawy. Natomiast pismem z 17 października 2018 r. skarżąca złożyła skargę na wyżej opisaną decyzję Komisji z [...] września 2018 r.

W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Komisja Nadzoru Finansowego decyzją z [...] października 2018 r. utrzymała w mocy decyzję własną z [...] września 2018 r. o nałożeniu na A. S.A. w W. kary pieniężnej.

Opisanym na wstępie postanowieniem WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) odrzucił skargę A. S.A. w W. wskazując, że w przypadku, gdy strona skorzysta z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to nie jest dopuszczalne zaskarżenie tej samej decyzji do sądu administracyjnego. W postanowieniu sąd powołał się na treść art. 52 § 3 p.p.s.a. który przewiduje, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego od takiej decyzji jest możliwe bez skorzystania z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Jeżeli jednak strona wystąpi z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, to traci możliwość wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tego typu decyzję. W przypadku zaś złożenia obydwu tych środków, skarga będzie podlegała rozpoznaniu przez sąd jedynie wówczas, gdy zostanie wniesiona jako pierwsza. Niedopuszczalne bowiem jest, aby ta sama decyzja była przedmiotem oceny organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym oraz sądu w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym sąd pierwszej instancji uznał, że skoro w dniu 1 października 2018 r. skarżąca złożyła do Komisji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] września 2018 r., to wniesiona następnie w dniu 17 października 2018 r. skarga na decyzję była niedopuszczalna w świetle art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożyli pełnomocnicy [A.], działającego przez [A.] Oddział w Polsce, jako następcy prawnego A. S.A. w W. i zaskarżając to postanowienie w całości wnieśli o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, a w każdym przypadku o zasądzenie kosztów procesu za pierwszą i drugą instancję, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przypisanych. Zaskarżonemu postanowieniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zarzucono:

(a) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a poprzez odrzucenie skargi z 17 października 2018 roku na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z [...] września 2018 r. z uwagi na rzekomą niedopuszczalność wniesienia skargi ze względu na niewyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm.; dalej cyt. jako: k.p.a.), pomimo że decyzja miała moc ostatecznej decyzji administracyjnej w świetle art. 11 ust. 2 pkt 13 ustawy Prawo bankowe i w związku z tym nie przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a zatem zaskarżenie decyzji w drodze skargi było prawidłowe;

(b) naruszenie prawa materialnego pozostające w bezpośrednim związku z wynikiem sprawy, tj. art. 11 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe poprzez niewłaściwą wykładnię tych przepisów, prowadzącą do uznania, że decyzja Komisji nakładająca na bank karę pieniężną na podstawie art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe nie ma mocy ostatecznej decyzji administracyjnej, mimo iż z treści przepisu art. 11 ust. 2 ustawy Prawo bankowe wyraźnie wynika ostateczny charakter wymienionych w tym przepisie decyzji wydanych przez Komisję, co w konsekwencji doprowadziło Wojewódzki Sąd Administracyjny do błędnej konkluzji o niedopuszczalności wniesienia skargi ze względu na niewyczerpanie środka zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 52 § 3 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a.).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności podniesiono, że zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe nałożono na skarżącą karę 50 000 000 zł za naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia, tj. niesporządzenie sprawozdań finansowych na dzień otwarcia likwidacji funduszy inwestycyjnych pomimo braku określonego ustawowo terminu na sporządzenie takich sprawozdań oraz braku upływu terminu na sporządzenie tych sprawozdań i w sytuacji, gdy to rzekome uchybienie nie spowodowało żadnych negatywnych konsekwencji o charakterze majątkowym, w tym żadnej szkody w majątku inwestorów (jest to okoliczność bezsporna). Skarżąca podkreśliła, że fakt nałożenia kary pieniężnej w trybie art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe z uwagi na naruszenie § 7 ust. 1 rozporządzenia nie ma precedensu. W ocenie skarżącej zaskarżona decyzja Komisji w przedmiocie nałożenia kary finansowej, jako wydana na podstawie ustawy Prawo bankowe, miała w świetle art. 11 ust. 2 pkt 13 tej ustawy moc ostatecznej decyzji administracyjnej i podlegała natychmiastowemu wykonaniu. Tym samym od takiej decyzji nie przysługiwał środek zaskarżenia, którego wyczerpanie mogłoby warunkować złożenie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zgodnie z art. 52 p.p.s.a. W pouczeniu do decyzji Komisja wskazała na możliwość złożenia wniosku do Komisji o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 6 ustawy z dnia 21 lipca 2006 roku o nadzorze nad rynkiem finansowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1149 ze zm.; dalej cyt. jako: ustawa o nadzorze). W związku z tym, z ostrożności procesowej skarżąca zdecydowała się zaskarżyć decyzję na dwa sposoby i dlatego w dniu 1 października 2018 r. złożyła wniosek do Komisji o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji i niezależnie od tego w dniu 17 października 2018 r. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Celem skarżącej było uniknięcie negatywnych konsekwencji wynikających z uchybienia terminu na wypadek uznania przez sąd, że w tej sprawie jedynym sposobem zaskarżenia decyzji była skarga do sądu administracyjnego oraz że skarżącej nie przysługiwało prawo złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W ocenie skarżącej wydając zaskarżone postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia zarówno przepisów procesowych jak i materialnych. Sąd ten błędnie uznał, że – wbrew wyraźnemu brzmieniu art. 11 ust. 2 ustawy Prawo bankowe – zaskarżona decyzja nie miała mocy ostatecznej decyzji administracyjnej i przysługiwał od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a jego złożenie uniemożliwiało złożenie skargi. W konsekwencji WSA naruszył art. 52 § 3 p.p.s.a. uznając, że skarga na decyzję w tej sprawie była niedopuszczalna.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komisja wniosła o jej oddalenie i zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu Komisja wskazała, że w dniu 22 października 2018 r. skarżąca doprowadziła do uruchomienia dwóch trybów weryfikacji decyzji administracyjnej (administracyjnego i sądowoadministracyjnego), składając skargę na decyzję w toku trwania postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, które zakończyło się wydaniem decyzji z [...] października 2018 r., którą skarżąca również zaskarżyła skargą z 29 listopada 2018 r., którą wszczęto postępowanie przed WSA w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2392/18.

W ocenie Komisji wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna powinna być oddalona. Organ wskazał, że prezentowany w niej pogląd (oparty na stanowisku jednego z przedstawicieli doktryny), że przepis art. 11 ust. 2 ustawy Prawo bankowe wymienia rodzaje decyzji do których nie ma zastosowania przepis art. 127 § 3 k.p.a., wynika z pewnych zaszłości historycznych na tle rozumienia pojęć posiadanie mocy decyzji ostatecznej i stan ostateczności decyzji. O ile bowiem w doktrynie panowała zgodność co do tego, że możliwa jest skarga do sądu administracyjnego na decyzje KNF, to pewne wątpliwości w piśmiennictwie wywoływało to, czy skarga może być wniesiona dopiero po wyczerpaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W ocenie Komisji ów dyskurs został ostatecznie rozstrzygnięty przez treść art. 11 ust. 6 ustawy o nadzorze, zgodnie z którym do decyzji KNF stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 k.p.a., chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia zarówno przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak i przepisów prawa materialnego. Ich istota sprowadza się do kwestionowania stanowiska sądu pierwszej instancji o niedopuszczalności wniesienia skargi na decyzję w sytuacji, gdy strona skorzystała z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej tej samej decyzji. Swoje stanowisko skarżąca kasacyjnie opiera na poglądzie, że od wydanej w tej sprawie decyzji KNF z [...] września 2018 r. nie był dopuszczalny wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdyż w art. 11 ust. 2 ustawy Prawo bankowe przewidziano, że decyzje o nałożeniu na bank kary finansowej mają moc decyzji ostatecznych, zaś skarżąca – pouczona o możliwości wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – skorzystała z tej możliwości w obawie przed uznaniem, że skarga do sądu bez poprzedzenia jej tym środkiem będzie uznana za niedopuszczalną.

Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie są zasadne.

Nie mógł zostać uwzględniony zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. błędnej wykładni art. 11 ust. 2 pkt 13 w związku z art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe (punkt a petitum skargi kasacyjnej), gdyż z treści uzasadnienia zaskarżonego postanowienia wynika, że sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 52 § 1, § 2 i § 3 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a. W tej sytuacji nie można uznać, że sąd pierwszej instancji naruszył wymienione w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię, skoro tych przepisów ani nie wykładał, ani nie stosował w tej sprawie.

Oczekiwanego przez skarżącą kasacyjnie skutku nie mógł też odnieść podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. zarzut naruszenia art. 52 § 1 i § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 13 ustawy Prawo bankowe (punkt b petitum skargi kasacyjnej).

Podstawą materialnoprawną wydania zaskarżonej decyzji Komisji Nadzoru Finansowego z [...] września 2018 r. był art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe, który przewiduje, że "W razie stwierdzenia, że bank nie realizuje zaleceń określonych w ust. 1 lub nakazów określonych w ust. 2, a także gdy działalność banku jest wykonywana z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy, przepisów innych ustaw regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji oraz przepisów wydanych na ich podstawie, a także przepisów rozporządzenia nr 575/2013 i innych bezpośrednio stosowanych przepisów prawa Unii Europejskiej regulujących działalność banku lub zasady jego organizacji, lub z naruszeniem statutu albo stwarza zagrożenie dla interesów posiadaczy rachunków bankowych lub uczestników obrotu instrumentami finansowymi, Komisja Nadzoru Finansowego, po uprzednim upomnieniu na piśmie, może nałożyć na bank karę pieniężną w wysokości do 10% przychodu wykazanego w ostatnim zbadanym sprawozdaniu finansowym, a w przypadku braku takiego sprawozdania – karę pieniężną w wysokości do 10% prognozowanego przychodu określonego na podstawie sytuacji ekonomiczno-finansowej banku; przepisy art. 141 ust. 4 i 5 stosuje się odpowiednio". Nałożona przez Komisję Nadzoru Finansowego kara pieniężna stanowi administracyjną karę pieniężną nakładaną na podstawie przepisów k.p.a. Z art. 1 ust. 2 ustawy o nadzorze wynika bowiem, że Komisja Nadzoru Finansowego, jako organ nadzoru nad rynkiem finansowym, w ramach swoich zadań sprawuje m.in. nadzór bankowy wykonywany zgodnie z przepisami ustawy Prawo bankowe oraz nadzór nad rynkiem kapitałowym. Celem nadzoru jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rynku finansowego, w szczególności bezpieczeństwa obrotu oraz ochrony inwestorów i innych jego uczestników, a także przestrzegania reguł uczciwego obrotu. Organ nadzoru wyposażony został w kompetencje do stosowania wobec podmiotów nadzorowanych sankcji administracyjnych o zróżnicowanym charakterze (sankcji niepieniężnych i pieniężnych), wykorzystywanych w celu usunięcia rozbieżności między stanem rzeczywistym a postulowanym oraz w celu prewencyjnego oddziaływania na zachowania podmiotów nadzorowanych, z czym łączy się jednocześnie funkcja represyjna, albowiem sankcje te mają stanowić również adekwatną dolegliwość za czyn polegający na naruszeniu norm prawa administracyjnego.

Z kolei art. 11 ust. 2 pkt 13 ustawy Prawo bankowe przewiduje, że "Decyzje Komisji Nadzoru Finansowego w przedmiocie nałożenia kary finansowej na bank, oddział banku zagranicznego, oddział instytucji kredytowej lub instytucję finansową, mają moc ostatecznych decyzji administracyjnych i podlegają natychmiastowemu wykonaniu".

Obie strony pozostające w tej sprawie w sporze, a więc zarówno skarżąca kasacyjnie, jak i organ, nawiązują do prowadzonej w doktrynie dyskusji co do tego, jakie znaczenie należy nadać użytemu w art. 11 ust. 2 ustawy Prawo bankowe pojęciu decyzji mających "moc ostatecznych decyzji administracyjnych", a w szczególności czy należy je utożsamić z decyzjami ostatecznymi, o których mowa w k.p.a., a w konsekwencji czy przysługuje od nich środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przewidziany w art. 127 § 3 k.p.a.

Zdaniem NSA skarżąca kasacyjnie Spółka nietrafnie uważa, że obecne brzmienie art. 11 ust. 2 ustawy Prawo bankowe oznacza, że art. 127 § 3 k.p.a. nie ma do tych decyzji zastosowania. Wprawdzie treść art. 11 ust. 2 ustawy Prawo bankowe została od 1 stycznia 2008 r. znowelizowana na podstawie art. 33 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym z 21 lipca 2006 r. poprzez wykreślenie zdania drugiego o treści: "Do decyzji tych, z zastrzeżeniem wyjątków określonych w ustawie, przepis art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio". Skarżący kasacyjnie niezasadnie jednak pomija to, że w tej samej ustawie, którą dokonano tej nowelizacji, tj. w ustawie z 21 lipca 2006r. o nadzorze nad rynkiem finansowym, przewidziano w art. 11 ust. 6, że "Do decyzji Komisji stosuje się odpowiednio przepis art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej".

Mając na uwadze treść tej regulacji należy zatem uznać, że zasadą jest, że od decyzji KNF wymienionych w ustawie Prawo bankowe służy prawo do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, natomiast wyjątki od tej zasady muszą być uregulowane w ustawie. Nowelizacja art. 11 ust. 2 ustawy Prawo bankowe miała więc jedynie porządkujący charakter, nie dokonała bowiem zmiany zasady ogólnej (tak m.in. M. Grabowski, w: H. Gronkiewicz-Waltz (red.), Prawo bankowe. Komentarz, Warszawa 2013; por. też M. Studniarek, P. Wajda, Wstrzymanie wykonania decyzji KNF w postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Monitor Prawa Bankowego 2014/11/78-91; także P. Wajda, Decyzje administracyjne o mocy ostatecznych decyzji administracyjnych jako instrument nadzoru administracyjnego nad działalnością banków krajowych", Monitor Prawa Bankowego 2014/3/57-69). Prawo bankowe precyzyjnie wskazuje takie wyjątki, w których art. 127 § 3 k.p.a. nie znajduje zastosowania. We wszystkich tych przypadkach, gdy wolą ustawodawcy było wyłączenie stosowania art. 127 § 3 k.p.a. – wyartykułował on swoją wolę w sposób wyraźny przewidując, że "Przepisu art. 127 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się" (por. art. 6 c ust. 6, art. 141 a ust. 4, art. 141 b ust. 2, art. 144 ust. 5, art. 145 ust. 4, art. 147 ust. 3 ustawy Prawo bankowe). Takiego wyłączenia nie ma ani w art. 11 ust. 2 pkt 13 ustawy Prawo bankowe ani w art. 138 ust. 3 pkt 3a ustawy Prawo bankowe, a zatem ustawodawca w tych przypadkach takiego wyjątku nie przewidział. Wyjątki nie mogą być rozumiane rozszerzająco. Jeżeli zatem ustawodawca w stosunku do tego rodzaju decyzji, jaka była wydana w niniejszej sprawie, nie przewidział wyjątku od stosowania art. 127 § 3 k.p.a., to znaczy, że przepis ten znajduje do takich decyzji zastosowanie.

Wbrew zatem stanowisku skarżącej kasacyjnie, od wydanej przez KNF decyzji z [...] września 2018 r. przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i organ prawidłowo pouczył o tym stronę. Nie jest więc zasadny pogląd skarżącej kasacyjnie, że nie przysługiwało jej w tej sprawie prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, lecz jedynie skarga do sądu.

Należy też podkreślić, na co zasadnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że skarżąca z tego prawa skorzystała, co rzutuje na rozstrzygnięcie tej sprawy.

Zgodnie z art. 52 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca skarżąca kasacyjnie, strona może wnieść skargę do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Zasadę tę zmodyfikowano w art. 52 § 3 zdanie 1 p.p.s.a. przewidując, że jeżeli stronie przysługuje prawo do zwrócenia się do organu, który wydał decyzję, z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, strona może wnieść skargę na tę decyzję bez skorzystania z tego prawa (zob. A. Kabat [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. System Informacji Prawnej LEX, 2019, art. 52). Przepis ten dopuszcza zatem możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji nieostatecznej w administracyjnym toku instancji, od której stronie przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z dniem doręczenia stronom decyzji termin do wniesienia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz skargi do sądu administracyjnego rozpoczynają biec równolegle, a ustawodawca pozostawił w tym przypadku stronie wybór środka ochrony prawnej. Nie oznacza to jednak, że strona może wnieść zarówno wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i skargę do sądu administracyjnego (por. postanowienie NSA z 13 lutego 2020 r., sygn. akt II GSK 28/20; to i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

A zatem skarżąca Spółka w rozpoznawanej sprawie mogła wybrać sposób zaskarżenia decyzji i albo skorzystać z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, albo wnieść do sądu skargę na decyzję, bez uprzedniego składania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tych środków prawnych nie można jednak skorzystać kumulatywnie. Skargę do sądu można zatem wnieść tylko wtedy, gdy strona nie korzysta z prawa do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Podkreślić należy, że obowiązuje zakaz dwutorowości postępowania sądowoadministracyjnego i administracyjnego. W przypadku postępowania, w którym uczestniczy więcej niż jedna strona, może wprawdzie dojść do takiej sytuacji, że jedna z nich może zaskarżyć decyzję do sądu administracyjnego, a druga złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Wówczas jednak w art. 54a p.p.s.a. wskazano zasadę pierwszeństwa drogi administracyjnej - w przypadku złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez jedną ze stron, skargę do sądu administracyjnego drugiej ze stron należy potraktować jako wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z kolei z art. 56 p.p.s.a. wynika, że jest wprawdzie dopuszczalne wniesienie skargi do sądu administracyjnego po wszczęciu postępowania administracyjnego, ale dotyczy to tylko tzw. postępowań nadzwyczajnych (mających na celu zmianę, uchylenie, stwierdzenie nieważności aktu lub wznowienie postępowania w odniesieniu do aktu wydanego w postępowaniu zwykłym) i wówczas postępowanie sądowoadministracyjne zostaje zawieszone.

Skorzystanie z administracyjnych środków zaskarżenia skutkuje zatem tym, że skarga strony staje się niedopuszczalna i powinna podlegać odrzuceniu zgodnie z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. (tak np. postanowienie WSA w Gliwicach z 26 lutego 2020 r., sygn. akt I SA/Gl 1563/19). W przypadku więc, gdy strona decyduje się najpierw skorzystać z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a następnie wnosi skargę do sądu administracyjnego, skarga taka jest niedopuszczalna. Celem przepisu art. 52 § 3 p.p.s.a. nie było bowiem przyznanie stronie możliwości dwutorowej weryfikacji aktów administracyjnych wydawanych przez centralne organy administracji publicznej, lecz prawo wyboru procedury weryfikacji: wniosku albo skargi. Nie ma przy tym znaczenia, czy środek przysługujący w toku postępowania administracyjnego (wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) został złożony skutecznie, czy też nie, bowiem jedynym warunkiem ustawowym pozostaje nieskorzystanie z prawa złożenia tego wniosku (por. postanowienie NSA z 29 listopada 2019 r., sygn. akt I OZ 1169/19). Przyjęcie odmiennej wykładni prowadziłoby do sytuacji, w której strona mogłaby wnieść skargę do sądu niejako na wypadek, gdyby wniosek do organu o ponowne rozpatrzenie sprawy nie został wniesiony skutecznie. Taka argumentacja byłaby niezgodna z literalnym brzmieniem art. 52 § 3 p.p.s.a., który wymaga od strony wyboru trybu domagania się ochrony, a więc decyzji co do tego czy skorzysta z trybu postępowania administracyjnego, czy też z trybu sądowoadministracyjnego. Przy czym konsekwencje tego wyboru obciążają stronę (zob. postanowienie NSA z 13 listopada 2019 r., sygn. akt II OSK 2727/19).

Wobec tego należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji trafnie uznał wniesioną skargę za niedopuszczalną, skoro zaskarżona w tej skardze decyzja była przedmiotem weryfikacji przez organ administracji publicznej na podstawie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Dopiero rozstrzygnięcie organu wydane po ponownym rozpatrzeniu sprawy mogło być skutecznie zaskarżone do sądu administracyjnego i poddane kontroli (zob. postanowienie NSA z 30 stycznia 2018 r., sygn. akt II GSK 4285/17; postanowienie WSA w Poznaniu z 3 marca 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 171/20). Nie doszło zatem w tej sprawie do zarzucanego skargą kasacyjną naruszenia art. 52 § 1 i 3 p.p.s.a. w związku z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz w zw. z art. 11 ust. 2 pkt 13 ustawy Prawo bankowe (punkt b petitum skargi kasacyjnej).

Na marginesie należy zauważyć, że postępowanie z wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończyło się wydaniem decyzji z 30 października

2018 r., którą strona również zaskarżyła. Sprawa z tej skargi (sygn. akt VI SA/Wa 2392/18) została przez WSA w Warszawie skierowana do łącznego rozpoznania i odrębnego orzekania wraz ze skargą w rozpoznawanej sprawie tj. skargą na decyzję z 14 października 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2175/18). W toku rozprawy w dniu 6 września 2019 r. odpowiadając na pytanie sądu pierwszej instancji o stanowisko w sprawie prowadzonej pod sygnaturą VI SA/Wa 2175/18, pełnomocnik skarżącej oświadczył, że nie oponuje wobec wniosku pełnomocnika Komisji o odrzucenie skargi w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2175/18. Wobec tego na rozprawie w dniu 6 września 2019r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tej sprawie odrzucił skargę na decyzję z [...] października 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2175/18), natomiast wyrokiem z 20 września 2019 r. oddalił skargę na decyzję z [...] października 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2392/18).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie sądu pierwszej instancji było zgodne z prawem, gdyż skarga na opisaną na wstępie decyzję KNF z 14 października 2018 r. była niedopuszczalna i podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 i § 3 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy, ponieważ zarzuty skargi kasacyjnej okazały się niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.