Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2966/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, 141 § 4, 184, 124
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art 97 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Lech (spr.) sędzia NSA Wiesław Morys sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant starszy asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 25 października 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. B. i E. R.-B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2012 r. sygn. akt II SA/Sz 606/12 w sprawie ze skargi A. B. i E. R.-B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 606/12, oddalił skargę E. R.-B. i A. B. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości.

W uzasadnieniu Sąd podał następujący stan sprawy: Starosta G. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. [...] wydaną na podstawie art. 124 ust. 1 – 7 i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 z późn. zm.), ograniczył sposób korzystania z części nieruchomości, oznaczonej numerem działki 171 o pow. 3,21 ha położonej w obrębie ewidencyjnym W., stanowiącej własność A. B. i E. R.-B., poprzez udzielenie [...] Spółce z o.o. w P. zezwolenia na założenie i przeprowadzenie napowietrznej dwutorowej linii elektroenergetycznej 110kV relacji [...], polegające na podwieszeniu przewodów, wybudowaniu na nieruchomości słupa, a także na funkcjonowaniu linii po wybudowaniu.

W odwołaniu od tej decyzji A. B. i E. R.-B. wskazali między innymi, że inwestor nie spełnił podstawowego warunku jakim było przeprowadzenie negocjacji.

Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując na nierozważenie interesu skarżącego, którego prawo własności zostało ograniczone. Zdaniem organu słuszny interes właściciela nieruchomości nie został poddany analizie przy zastosowaniu kryterium "niezbędności" w uszczupleniu władztwa rozumianego jako najmniej uciążliwej formy ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości. Natomiast w świetle takiego kryterium zbadał interes inwestora.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 924/11 uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] lipca 2011 r. stwierdzając, że uznanie przez organ odwoławczy, iż organ pierwszej instancji nie ocenił w sposób prawidłowy lub pełny całego materiału dowodowego, nie stanowi okoliczności wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest dokonanie własnych ustaleń faktycznych i prawnych i przedstawienie ich oceny w kontekście zapadłego rozstrzygnięcia.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewoda Zachodniopomorski decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Starosty G. z dnia [...] listopada 2011 r. wskazując, że spełnione zostały warunki określone w art. 124 ust. 1 i ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Dodatkowo Wojewoda Zachodniopomorski wyjaśnił, że w aktach sprawy znajduje się pełnomocnictwo dla L. Z., Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego Starostwa Powiatowego w G., potwierdzające jej umocowanie do wydawania decyzji w imieniu organu.

Na powyższą decyzję A. B. i E. R.-B., złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając jej nierozpoznanie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, a ponadto art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że inwestor przeprowadził rokowania z właścicielami nieruchomości oraz art. 124 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 38 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez uznanie, że decyzja została podpisana przez osobę upoważnioną.

Podniesiono, że sprawa nadbudowy budynku mieszkalnego na nieruchomości sąsiedniej jest zagadnieniem wstępnym, gdyż w wyniku rozbudowy zmianie ulegną parametry dotyczące linii elektroenergetycznej będącej przedmiotem inwestycji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Zachodniopomorski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie w dniu 5 września 2012 r. o oddalenie skargi wniósł również uczestnik postępowania – [...] Sp. z o.o. podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonych decyzji i w odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 5 września 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 606/12, oddalając skargę wskazał, że zostały spełnione przesłanki zastosowania instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wskazane w art. 124 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz, że została spełniona przesłanka dotycząca przeprowadzenia rokowań.

W ocenie Sądu pierwszej instancji organ zasadnie nie wydał postanowienia o zawieszeniu postępowania uznając, że zezwolenie na roboty budowlane na sąsiedniej działce nie stanowi zagadnienia wstępnego, którego rozstrzygnięcie jest niezbędne dla niniejszego postępowania.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił zarzutu, że decyzja Starosty G. została podpisana przez osobę nieupoważnioną wskazując, że w aktach postępowania znajduje się upoważnienie dla L. Z. – Naczelnika Wydziału Gospodarki Nieruchomościami i Nadzoru Właścicielskiego Starostwa Powiatowego w G. podpisane przez Starostę G. do wydawania zaświadczeń, postanowień i decyzji wynikających z ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 5 września 2012 r. skargę kasacyjną złożył A. B. i E. R. – B. wnosząc o jego uchylenie, a także o zasądzenie od organu administracji kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Ponadto wniesiono o zawieszenie wykonalności zaskarżonego wyroku z uwagi na możliwe doznanie przez właściciela nieruchomości szkody w związku z możliwą realizacją prac przez inwestora, przy jednoczesnym prawdopodobieństwie, że zaskarżone decyzje organów pierwszej i drugiej instancji zostaną uchylone.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami, § 4 uchwały nr XV/212/03 Rady Miejskiej w G. z dnia 4 grudnia 2003 r., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że inwestor może realizować planowaną budowę linii 110 kV biegnącą przez teren nieruchomości skarżącego w sytuacji, gdy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zabrania lokalizacji zabudowy przeznaczonej na stały pobyt ludzi pod tą linią.;

2) art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., poprzez uznanie, że nie istniała podstawa do zawieszenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie, nierozpoznanie wniosku skarżących o zawieszenie postępowania;

3) art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez niezgodne z zebranym materiałem dowodowym uznanie, że inwestor spełnił wynikający z tego przepisu warunek przeprowadzenia uprzednich rokowań z właścicielami nieruchomości;

4) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Nr 270), w związku z art. 124 ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami, poprzez pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii związanych z parametrami planowanej linii energetycznej na nieruchomości skarżących.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skoro A. B. uzyskał prawo zabudowy swojej nieruchomości budynkiem mieszkalnym, to ma także możliwość podjęcia działań zmierzających do rozbudowy tego budynku. Zaś rozbudowa może zmienić uwarunkowania na nieruchomości, w tym również na działce nr 171, a to oznacza, że mogą się stać nieaktualne dane zawarte w projekcie budowlanym i innych dokumentach dotyczących linii 110 kV, które są podstawą w sprawie o ograniczenie prawa własności. Dlatego też – w ocenie skarżących kasacyjnie – postępowanie powinno być zawieszone.

Wskazano także, że braki w dokumentacji sprawy powodują, że nie można ustalić zakresu ograniczenia prawa własności, na przykład miejsca ustawienia projektowanego słupa.

Zdaniem skarżących kasacyjnie nie został rozważony ich interes, a to ich prawo własności zostało ograniczone, zaś skupiono się wyłącznie na interesie inwestora.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną spółka [...] Sp. z o.o., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniosła o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wskazać na wstępie należy, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości może zawierać tylko takie rozstrzygnięcia, które są zgodne z planem lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wymóg zachowania zgodności ograniczenia wynikającego z decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości z planem miejscowym lub z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego odnosi się przede wszystkim do obszaru nieruchomości, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej lub na którym ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji.

Podkreślić należy, ze przepis art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter uregulowania szczególnego, które – tak jak pozostałe przepisy tej ustawy dotyczące ograniczania, bądź pozbawiania praw do nieruchomości dla celów publicznych – nie mogą być interpretowane rozszerzająco. Niedopuszczalne jest w związku z tym formułowanie jakichkolwiek innych, niż określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami, przesłanek umożliwiających albo wykluczających zastosowanie ograniczenia, o jakim mowa w tym przepisie.

W niniejszej sprawie zaskarżonemu wyrokowi skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który to przepis stanowi, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 (ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości), powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Z powyższego przepisu wynika, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby – gdy w ocenie którejś ze stron – nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na skutek negocjacji dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć.

Przypomnieć należy, że w niniejszej sprawie decyzja Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 19 kwietnia 2012 r. w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości została wydana w oparciu o obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej w G. nr XV/212/03 z dnia 4 grudnia 2003 r. Planowana inwestycja dotyczy budowy sieci elektroenergetycznej średniego napięcia 110kV, a zatem urządzeń wymienionych w art. 124 ust. 1 powołanej ustawy, co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego, na co zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji. Plan zagospodarowania przestrzennego dokładnie określa zarówno przebieg linii energetycznej, jak również szczegółowo określa lokalizację urządzeń infrastruktury technicznej.

Jak wynika z akt sprawy, skarżący kasacyjnie początkowo brali udział w rozmowach dotyczących realizacji inwestycji, lecz później odmawiali odbioru korespondencji zawierającej dokumenty określające warunki wyrażenia zgody na założenie linii elektroenergetycznej, poprzez wyrażenie zgody na dysponowane nieruchomością na cele budowlane lub ustanowienie służebności przesyłu. Z akt sprawy wynika także, że skarżący odmówili umówienia spotkania w celu przeprowadzenia rokowań. Za Sądem pierwszej instancji uznać zatem należy, że taką postawę skarżących należało potraktować jako nieudzielenie odpowiedzi na zaproszenie do rokowań.

Przede wszystkim wskazać jednak należy, że sprawa ograniczenia korzystania z nieruchomości dotyczy działki nr 171, która nie jest zabudowana, a nadto – jak wynika z akt sprawy – nie jest zagospodarowana przez właścicieli.

Wobec powyższych wywodów i okoliczności niniejszej sprawy zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jak również 64 ust. 3 Konstytucji RP uznać należy za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.

W odniesieniu do zarzutu niezawieszenia postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i tym samym naruszenia tego przepisu, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że i ten zarzut skargi kasacyjnej jest chybiony.

Wskazać należy, że zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W niniejszej sprawie postępowanie dotyczące kwestii ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości zostało wszczęte w dniu 23 marca 2010 r. Natomiast wniosek o pozwolenie na budowę (która miałaby polegać na nadbudowie budynku mieszkalnego znajdującego się na działce 161/2) został złożony w dniu 26 marca 2012 r., a więc dwa lata później. Zgodzić się zatem należy z Sądem pierwszej instancji, że wniosek o pozwolenie na budowę nie jest zagadnieniem wstępnym w stosunku do sprawy o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, tym bardziej, że wniosek ten dotyczy działki sąsiedniej.

Nie wystąpiły zatem przesłanki do zawieszenia postępowania z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc zarzut ten nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Co zaś się tyczy zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w tym przepisie. Sąd pierwszej instancji dokonał bowiem analizy całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem podstawy prawnej i argumentami przemawiającymi za jej zastosowaniem.

Wobec tego również ten zarzut skargi kasacyjnej uznać należy za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zaskarżony wyrok odpowiada prawu, a skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.