Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 59/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1-2, ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 95 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 18 ust. 1-2, par. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Barbara Drzazga Protokolant St. sekretarz sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] 2015r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] 2015r. nr [...] znak [...], II. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz skarżącego kwotę 997zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2015 r. nr [...] Starosta P. odmówił A. B. (daje także zwany jako: "inwestor") zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę dwóch budynków mieszkalnych trzyrodzinnych o dwóch kondygnacjach nadziemnych z poddaszem użytkowym i wewnętrzną instalacją gazu, zlokalizowanych w S. przy ul. J. na działce nr ew. [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż wobec nieprawidłowości w przedstawionym projekcie budowlanym wydane zostało dnia 24 sierpnia 2015 r. postanowienie nakładające ich usunięcie w terminie 10 dni od otrzymania niniejszego pisma. Według organu inwestor nie wywiązał się z punktu 4, 5, 6 i 10 wyżej wskazanego postanowienia. W punkcie 4 i 5 został zobowiązany do zaprojektowania planowanej inwestycji zgodnie z zapisami § 1 ust. 3 pkt. 1 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego S., rej. ul. J. i R. zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy S. z dnia [...] 1997 r. (ogł. w Dz. Urz. [...] ze zmianami – dalej zwanego w skrócie jako "Plan miejscowy") oraz definicją budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Starosta wskazał, iż działka [...] znajduje się na terenie oznaczonym w Planie miejscowy symbolem 2MN - jako tereny istniejącej i projektowanej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (dopuszczalne budynki gospodarcze i nieuciążliwe usługi wbudowane oraz zakaz budowy innych obiektów). Ponadto wolne tereny przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, z zachowaniem istniejącego lub projektowanego w planie podziału na działki budowlane. Dalej organ wskazał, iż zgodnie z art. 3 ust. 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z póź. zm – dalej w skrócie "P.b.") przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służący zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiący konstrukcyjnie samodzielną całość, w którym dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku). Tymczasem przedłożony projekt budowlany obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych trzyrodzinnych - w każdym budynku zaprojektowano po trzy lokale mieszkalne. W związku z powyższym planowana inwestycja polegająca na budowie dwóch budynków mieszkalnych trzyrodzinnych (stanowiących budynki wielorodzinne) jest niezgodna z Planem miejscowym.

Dalej Starosta wskazał, iż projekt zagospodarowania działki jest niezgodny z postanowieniami § 18 i 19 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (DZ.U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm. – dalej: "Rozporządzenie techniczne"). Zauważono, że dla planowanej inwestycji (dwa budynki mieszkalne po trzy lokale w każdym, czyli łącznie 6 lokali mieszkalnych) zostało zapewnionych na działce inwestora siedem miejsc postojowych dla samochodów osobowych, w tym trzy dla osób niepełnosprawnych. Tymczasem żaden z projektowanych lokali mieszkalnych nie został przeznaczony i dostosowany dla potrzeb osób niepełnosprawnych. W związku z powyższym dla planowanej inwestycji zostały przewidziane na działce Inwestora cztery miejsca postojowe na 6 lokali mieszkalnych. Zdaniem organu należało zapewnić min. jedno miejsce postojowe na jeden lokal mieszkalny natomiast miejsca postojowe dla osób niepełnosprawnych winny zostać przewidziane na działce Inwestora jako dodatkowe.

Inwestor nie wywiązał się również z pkt. 10 wyżej wskazanego postanowienia z dnia 24 sierpnia 2015 r., w którym został zobowiązany do przedłożenia warunków przyłączenia do sieci gazowej budynków mieszkalnych wydanych przez Wielkopolską Spółkę Gazową Sp. z o. o. w Poznaniu. Przedłożony wniosek o pozwolenie na budowę obejmuje budowę dwóch budynków mieszkalnych wraz z budową wewnętrznej instalacji gazu. W związku z powyższym w celu udzielenia pozwolenia na budowę wewnętrznej instalacji gazu w budynkach mieszkalnych należało przedłożyć warunki przyłączenia planowanych obiektów do sieci gazowej.

Wobec powyższego organ orzekł na podstawie art. 35 ust. 3 P.b.

W odwołaniu pełnomocnik Inwestora podniósł, że zaprojektowane budynki są zgodne z przepisami szczegółowymi tj § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b obowiązującego na tym terenie Planu miejscowego. Zgodnie z tym zapisem dla działki [...] z obrębu S.w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego lub trzyrodzinnego lub czterorodzinnego w miejsce budynku jednorodzinnego pod warunkiem, że zmiana ta nie naruszy sposobu zabudowy działek sąsiednich, a kształt i powierzchnia działki umożliwia usytuowanie budynku zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Odnosząc się kwestii zachowania wymogów określonych w § 18 i 19 Rozporządzenia technicznego strona podniosła, iż projekt zagospodarowania działki przewiduje lokalizację siedmiu miejsc parkingowych dla sześciu lokali mieszkalnych, zatem odpowiednia ilość miejsc parkingowych została zapewniona, mimo braku podstawy prawnej do takiego wyliczenia ilości miejsc. Jednocześnie wskazano, iż mieszkania położone na parterze planowanych budynków zaprojektowano tak aby zapewnić dostęp do niech osobom niepełnosprawnym.

Podniesiono nadto, iż warunki o przyłączeniu do sieci gazowej zostały załączone do odpowiedzi na postanowienie i złożone w sekretariacie Wydziału Architektury i Budownictwa Starostwa Powiatowego w P. w dniu [...] 2015 r.

Decyzją z dnia [...] 2015 r., nr [...] Wojewoda Wielkopolski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając rozstrzygniecie stwierdził, że organ I instancji niesłusznie zarzucił Inwestorowi, iż nie wykonał obowiązku uzupełnienia projektu budowlanego w zakresie warunków przyłączenia do sieci gazowej. Wskazują na to dołączone do pisma z dnia 2 września 2015 r. warunki przyłączenia do sieci gazowej z dnia 23 czerwca 2015 r., nr ODK-4100-11091/15. Ponadto wezwanie w tym zakresie bryło wadliwe bowiem dnia 28 czerwca 2015 r. w związku ze zmianą ustawy Prawo budowlane (ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. z 2015 r. poz. 443) ustawodawca zwolnił inwestora z obowiązku dołączania do projektu budowlanego oświadczenia właściwych jednostek organizacyjnych o zapewnieniu dostaw energii, wody, ciepła i gazu, odbioru ścieków i warunków przyłączenia obiektu do sieci.

Według Wojewody zakres projektu budowlanego wraz z opisem nie wskazuje, by lokale mieszkalne usytuowane w parterach budynku A i B były dostosowane dla potrzeb osób niepełnosprawnych. Tym samym ustalenie organu I instancji odnośnie braku zapewnienia w obiekcie budowlanym niezbędnych warunków do korzystania z budynku wielorodzinnego przez osoby niepełnosprawne, w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego jest zgodne ze stanem faktycznym. Z tego powodu zaprojektowanie trzech miejsc postojowych dla osób niepełnosprawnych dla projektowanych 6 lokali mieszkalnych, których niedostosowano dla potrzeb ludzi niepełnosprawnych, uznać należy za próbę obejścia prawa, to jest przepisu § 19 ust. 1 pkt 1 Rozporządzenia technicznego w zakresie odległości miejsc postojowych (do 4 miejsc) dla samochodów osobowych od okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Odległość ta powinna wynosić 7 m. Taka odległość na niezatwierdzonym planie zagospodarowania terenu nie została wskazana. Do usunięcia tej nieprawidłowości organ wezwał Inwestora postanowieniem z 24 sierpnia 2015 r., w pkt. 6. Pomimo wezwania tego braku nie usunięto.

Dalej Wojewoda podniósł, że słusznie odmówiono wydania pozwolenia na budowę dwóch budynków wielorodzinnych na terenie zabudowy jednorodzinnej, na którym w uzasadnionych przypadkach dopuszczono budowę budynku bliźniaczego bądź trzyrodzinnego lub czterorodzinnego w miejsce budynku jednorodzinnego. Zdaniem organu odwoławczego w świetle przepisów Planu miejscowego oraz aktualnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego nie jest dopuszczalna na działce nr [...] budowa zespołu budynków wielorodzinnych. Jednocześnie organ stwierdził, że dopuszczony ustaleniami § 2 pkt 3b m.p.z.p. charakter zabudowy (budynek bliźniaczy, trzyrodzinny lub czterorodzinny w miejsce budynku jednorodzinnego pod warunkiem, że zmiana ta nie naruszy sposobu zabudowy działek sąsiednich, a kształt i powierzchnia działki umożliwia usytuowanie budynku zgodnie z przepisami prawa budowlanego) wskazuje, że na działce nr [...] usytuowanie takiego budynku jest dopuszczalne.

Stwierdzono nadto, że podnoszone w odwołaniu naruszenie zasady równego traktowania stron, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego i faktycznego, gdyż przywoływana sprawa zabudowy w pobliżu działki Inwestora, nie stanowi przedmiotu tego postępowania i z przywołanej w odwołaniu decyzji z 2010 r. wynika, że decyzja ta była wydana w całkowicie odmiennym stanie faktycznym.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł A. B. wskazując, iż w jego ocenie prawidłowo zinterpretowanych postanowień obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla m. S. rejon ulicy J. i R. nie wynika całkowity i generalny zakaz lokalizowania na obszarze oznaczonym symbolem 1MN, 2MN i 3 MN zabudowy innej niż budynki mieszkalne jednorodzinne w rozumieniu art. 3 pkt 2a P.b., lecz jedynie ograniczenie możliwości sytuowania budynków mieszkalnych trzyrodzinnych do takich sytuacji kiedy budowa tegoż budynku nie naruszy sposobu zabudowy działek sąsiednich, a kształt i powierzchnia działki umożliwi posadowienie budynku w sposób zgodny z przepisami prawa budowlanego.

Zatem w sytuacji, gdy projektant wykaże w projekcie budowlanym, iż warunek nieoddziaływania negatywnego na działki sąsiednie i warunek zgodności projektu zagospodarowania działki z warunkami technicznymi - to organ winien udzielić pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego trój rodzinnego na terenie działki nr [...] obręb S..

Według strony skarżącej projekt dwóch budynków trzyrodzinnych wraz z wewnętrzną instalacją gazową zlokalizowanych wyżej opisanej działce spełnia wszystkie kryteria, jakie są ustalone w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego.

Dalej podniesiono, iż Plan miejscowy nie określa minimalnej ilości miejsc parkingowych, zatem nie jest jasne na jakiej podstawie organ administracji architektoniczno - budowlanej zdecydował, że liczba miejsc parkingowych musi być większa niż 4, co implikowało bezpodstawnie skierowany do Inwestora zarzut próby obejścia prawa.

Zaznaczono, iż architektura i układ funkcjonalny projektowanych na parterze mieszkań, spełnia zgodnie wymogi określone w z § 55, § 61 i § 95 Rozporządzenia technicznego i umożliwia korzystanie z tych mieszkań osobom niepełnosprawnym.

Zaznaczono, iż Starosta P. w dniu 31 sierpnia 2010 r. działając z wniosku innego inwestora wydał decyzję - pozwolenie nr [...] na budowę budynku czterorodzinnego zlokalizowanego przy ul. Z. w S., na terenie objętym tym samym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan miejscowy od tego czasu nie uległ zmianie.

Odpowiadając na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę.

Pismem z dnia 5 kwietnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o przeprowadzenie dowodu z dokumentu – projektu budowlanego wraz z rozwiązaniami technicznymi w zakresie dostosowania obiektu dla potrzeb osób niepełnosprawnych na okoliczność spełnienia przez ten projekt wymagań określonych Rozporządzenia Ministerstwa Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Postanowieniem wydanym na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2016 r. Sąd nie uwzględnił wniosku strony o dopuszczenie dowodu z projektu budowlanego.

Występujący na rozprawie profesjonalny pełnomocnik skarżącego wnosił wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Sądy administracyjne stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swojej właściwości sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej zwanej P.p.s.a.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W art. 145 § 1 P.p.s.a. ustawodawca wskazał wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania ich z naruszeniem prawa. Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. decyzja lub postanowienie podlega uchyleniu między innymi wówczas, gdy narusza przepisy postępowania w sposób, mogący mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, zaś na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, gdy narusza przepisy prawa materialnego w sposób, który ma wpływ na wynik sprawy.

Sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem decyzja Wojewody Wielkopolskiego została wydana z naruszeniem art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, który stanowił podstawę wydania zaskarżonej decyzji jak też poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zgodnie z treścią tego przepisu w razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę. Ust. 1 art. 35 P.b. stanowi z kolei, iż:

Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza:

1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7;

4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Analiza treści art. 35 ust. 3 P.b. prowadzi do wniosku, iż ewentualne inne nieprawidłowości, o usunięcie których organ nie wzywał, nie mogą być podstawą odmowy zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę mimo, iż mieszczą się w zakresie określonym w ust. 1. Powyższa interpretacja przepisu nie pozostaje w sprzeczności z ust. 4, który wyklucza możliwość odmowy wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w razie spełnienia wymagań określonych w ust.1. Innymi słowy z art. 35 ust. 3 P.b. wynika, że niespełnienie wymogów określonych w ust. 1 stanowiące podstawę odmowy udzielenia pozwolenia na budowę musi znajdować odzwierciedlenie w obowiązkach nakładanych na inwestora w wymienionym w tym przepisie postanowieniu. Taka regulacja odpowiada woli ustawodawcy zmierzającego do unikania sytuacji, w których inwestor zaskakiwany jest negatywnymi skutkami jego zaniedbań, o których istnieniu nie jest uprzedzany, co uniemożliwia ich usuniecie w toku postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Gdańsku z 25 sierpnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Gd 180/10 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie organ I instancji postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2015 r., wydanym na podstawie powołanego art. 35 ust. 3 P.b. wezwał Inwestora m.in. w pkt 4 i 5 o usunięcie nieprawidłowości w przedłożonym projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i dostosowanie planowanych budynków do wymogów budynku jednorodzinnego zdefiniowanego w art. 3 pkt 2a P.b. Jak wynika z tego postanowienia oraz z decyzji z Suchym Lesie 2015 r. Starosta uznał, iż obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S., rej. ul. J. i R. zatwierdzony uchwałą Rady Gminy S. dnia Suchym Lesie 1997 r., Nr Suchym Lesie nie dopuszcza na przedmiotowej działce budowy dwóch budynków trzyrodzinnych, a jedynie budowę budynków mieszkalnych jednorodzinnych przez które należy rozumieć budynki wolno stojące albo budynki w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej, służące zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych, stanowiące konstrukcyjnie samodzielną całość, w których dopuszcza się wydzielenie nie więcej niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku.

Z taką interpretacją przepisów Planu miejscowego nie zgodził się organ II instancji stwierdzając, iż Plan ten w § 3 pkt 2 lit. b dopuszcza zlokalizowanie na przedmiotowej działce nr [...] budynku trzyrodzinnego lub czterorodzinnego, lecz nie dopuszcza budowy zespołu takich budynków. Dokonaną przez organ odwoławczy wykładnię przepisów uchwały Rady Gminy S. dnia Suchym Lesie 1997 r. zatwierdzającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego S., rej. ul. J. i R. zatwierdzony uznać należy w ocenie Sądu za trafną, co zostanie szerzej wyjaśnione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Dokonując odmiennej niż Starosta wykładni przepisów Planu miejscowego Wojewoda nie uchylił jednakże decyzji organu I instancji i nie przekazał sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia celem uzupełnienia postępowania poprzez zobowiązanie Inwestora postanowieniem do usunięcia stwierdzonej niezgodności planowanej inwestycji z tym Planem i zmiany projektu budowlanego, lecz orzekając na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższe oznacza, iż Wojewoda Wielkopolski odmówił zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę z innych przyczyn niż organ I instancji nie dając inwestorowi szansy na naprawienie stwierdzonych nieprawidłowości mimo, że dotyczyły niezgodności planowanego zamierzenia budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Innymi słowy podstawą wydania przez organ odwoławczy decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę były inne przyczyny niż te o których usunięcie wzywał organ I instancji, co też uniemożliwiło Inwestorowi odniesienia się do stwierdzonych przez organ II instancji nieprawidłowości w toku postępowania administracyjnego. Takie działanie Wojewody stanowiło naruszenie przepisu art. 35 ust. 3 P.b. uzasadniające uchylenie zaskarżonej decyzji.

Zaznaczyć należy, iż postanowienie wydawane na podstawie art. 35 ust. 3 P.b. nie jest rozstrzygnięciem zaskarżalnym. Dlatego też organ administracji (zarówno pierwszej, jak i drugiej instancji) powinien przed podjęciem decyzji o zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę, zweryfikować poprawność nałożonych tym postanowieniem obowiązków, aby móc ocenić fakt wykonania bądź niewykonania obowiązków. Takiej weryfikacji nie dokonano w przedmiotowej sprawie.

Organ odwoławczy dostrzegając konieczność wezwania Inwestora do usunięcia nieprawidłowości o których mowa w art. 35 ust. 3 w zw. z ust. 1 P.b., których to nieprawidłowości nie dostrzegł organ I instancji winien uchylić decyzję tego organu na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. i zobowiązać go organ do wydania postanowienia o którym mowa w powołanym przepisie. Niewątpliwie kwestia zgodności projektu budowlanego z warunkami określonymi w art. 35 ust. 1 P.b. stanowi zakres sprawy mający istotny wpływ na jej rozstrzygniecie, a organ I instancji w skutek błędnej wykładni przepisów Planu miejscowego naruszył przepisy postępowania – nie wezwał prawidłowo Inwestora do usunięcia naruszeń. Wydanie przez organ odwoławczy tego postanowienia, wobec jego niezaskarżalności, pozbawiałoby Inwestora prawa do rozpoznania jego sprawy przez dwie instancje. W tej sytuacji tylko jeden organ (odwoławczy) dokonywałby oceny zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami prawa miejscowego co jest niezgodne z art. 15 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 8 tej ustawy.

Z tych też przyczyn, mając na uwadze konieczność zapewnienia szybkości postępowania, Sąd orzekł jak w punkcie I sentencji na podstawi art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a w zw. z art. 135 tej ustawy.

W tym miejscu wyjaśnić należy powody dla których Sąd podzielił pogląd organu II instancji, iż plan miejscowy obowiązujący dla terenu inwestycji ten nie dopuszcza budowy na działce [...] dwóch budynków trzyrodzinnych.

W pierwszym rzędzie wskazać należy, iż co do zasady teren na który obejmuje przedmiotową działkę przeznaczony jest pod istniejącą i projektowaną zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczalnymi budynkami gospodarczymi i nieuciążliwymi usługami wbudowanymi - § 1 ust. 3 pkt 1 Planu miejscowego. Wolne tereny przeznacza się pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą lub bliźniaczą, z zachowaniem istniejącego lub projektowanego w planie podziału na działki budowlane (§ 2 ust. 1 pkt 2 Planu).

Jednak w uzasadnionych przypadkach dopuszcza się:

a) budowę budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego na dwóch sąsiednich działkach – w miejsce budynku bliźniaczego;

b) budowę budynku mieszkalnego bliźniaczego lub trzyrodzinnego lub czterorodzinnego w miejsce budynku jednorodzinnego pod warunkiem , że zmiana ta nie naruszy sposobu zabudowy działek sąsiednich , a kształt i powierzchnia działki umożliwia usytuowanie budynku zgodnie z przepisami prawa budowlanego.

Nie budzi wątpliwości Sądu, iż wszelkie wyjątki od zasady powinny być interpretowane ściśle – zawężająco, a zatem jakiekolwiek niejasności co do zakresu wyjątku powinny być wyjaśniane z ukierunkowaniem na jak najmniejsze odstąpienie od wyrażonej w przepisach reguły.

Z treści § 1 ust. 3 pkt 1 i § 2 ust. 1 pkt 2 Planu miejscowego wynika, iż na terenach dotąd niezabudowanych budynkami mieszkalnymi dopuszcza się zabudowę jednorodzinną wolnostojąca lub bliźniaczą. Zatem co do zasady dopuszczalna jest wznoszenie budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub w zabudowie bliźniaczej, przy czym a contrario niedopuszczalne jest wznoszenie budynków mieszkaniowych wielorodzinnych lub budynków jednorodzinnych w zabudowie szeregowej czy grupowej. Przepis § 2 ust. 1 pkt 2 określa jeszcze jeden warunek, z którego wynika, iż nowa zabudowa musi zachowywać istniejący lub projektowany w planie podział na działki budowlane. Nie może zatem prowadzić do dalszego, nieprzewidzianego w planie, podziału lub scalania działek.

Pierwszy wyjątek od powyższej reguły określony w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a Planu miejscowego przewiduje, kiedy można odstąpić od obowiązku nienaruszania istniejącego lub projektowanego w planie podziału na działki budowlane. W uzasadnionych przypadkach dopuszczono bowiem możliwość lokowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego na dwóch sąsiadujących działkach w miejsce budynku bliźniaczego.

Z kolei drugi wyjątek określony w § 2 ust. 1pkt 3 lit. b Planu przewiduje w jakiej sytuacji można odstąpić od zasady budowy budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących lub w zabudowie bliźniaczej. Zauważyć należy, iż budowa budynku mieszkalnego bliźniaczego lub trzyrodzinnego lub czterorodzinnego w miejsce budynku jednorodzinnego nie tylko nie może naruszać sposobu zabudowy działek sąsiednich, a kształt i powierzchnia działki musi umożliwiać usytuowanie budynku zgodnie z przepisami prawa budowlanego, ale także musi zachowywać istniejący lub projektowany w planie podział na działki budowlane (§ 2 ust. 1 pkt 2 Planu).

W tym miejscu zauważy należy, iż budowa na jednej działce budowlanej dwóch wolnostojących budynków mieszkalnych (czy to jednorodzinnych czy też wielorodzinnych) może doprowadzić od podziału tej działki niezależnie od ustaleń planu miejscowego. Zgodnie bowiem z art. 95 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1774 ze zm.) niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, podział nieruchomości może nastąpić w celu zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków.

Stąd też mając na względzie wyraźnie brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 omawianego Planu miejscowego uznać należy, iż co do zasady dopuszcza on budowę tylko jednego budynku mieszkalnego na jednej działce budowlanej z ściśle określonym w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. a wyjątkiem przewidującym, iż jeden budynek jednorodzinny wolnostojący może zostać wybudowany na dwóch sąsiadujących z sobą działkach.

Powyższą wykładnię wzmacnia fakt, iż w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b Planu miejscowego wyraźnie mowa o dopuszczalności budowy budynku mieszkalnego bliźniaczego lub trzyrodzinnego lub czterorodzinnego w miejsce budynku jednorodzinnego, a nie budowy budynków mieszkalnych bliźniaczych lub trzyrodzinnych lub czterorodzinnych w miejsce budynku (budynków) jednorodzinnego (jednorodzinnych).

W tej sytuacji nie można zgodzić się z prezentowaną przez stronę skarżącą interpretacją dotycząca ustaleń przedmiotowego planu, według której dopuszczalne jest wybudowanie na jednej działce budowlanej zespołu dwóch budynków trzyrodzinnych.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powinien wezwać inwestora w drodze postanowienia do usunięcia naruszeniami wynikających z niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ winien także zobowiązać inwestora do wskazania jakie "uzasadnione przypadki" stanowiące przesłankę odstąpienia od zasady wrażonej w §2 ust. 1 pkt 2 Planu miejscowego i budowę budynku innego niż jednorodzinny, zaistniały odnośnie planowanej inwestycji. Zdaniem Sądu to właśnie Inwestor powinien wskazać na okoliczności uzasadniające zastosowanie wyjątku określonego w § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b Planu, a rolą organu jest ich ocena.

Ponadto w przypadki zamiaru budowy budynku mieszkalnego bliźniaczego, względnie trzyrodzinnego lub czterorodzinnego w miejsce budynku jednorodzinnego organy powinny rozważyć także, zgodnie z treścią § 2 ust. 1 pkt 3 lit. b Planu, czy taka budowa nie naruszy sposobu zabudowy działek sąsiednich, a kształt i powierzchnia działki umożliwia usytuowanie budynku zgodnie z przepisami prawa budowlanego. Rozważania w tym przedmiocie powinny znaleźć uzewnętrznienie w uzasadnieniu rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do kwestii określenia liczby miejsc parkingowych zauważyć należy, iż zgodnie z § 18 ust. 1 powoływanego wcześniej Rozporządzenia technicznego zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne (ust. 2).

Z przepisów tych, wynika, iż za każdym razem obowiązkiem inwestora zagospodarowującego działkę budowlaną jest przygotowanie miejsc postojowych dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsc postojowych dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Urządzając miejsca postojowe oraz ustalając ich ilość inwestor, a także właściwy organ architektoniczno-budowlany związani są ustaleniami wynikającymi z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 18 ust. 2 Rozporządzenia technicznego w zw. z 35 ust. 1 pkt 2 P.b.) lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. w zw. z art. 34 ust. 3 pkt 1 P.b.).

W sytuacji gdy dla planowanej inwestycji nie wydano decyzji o warunkach zabudowy, a obowiązujący miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie zawiera postanowień w tym zakresie. Inwestor winien zorganizować miejsca postojowe w oparciu o przesłanki z § 18 ust. 1 i § 19 Rozporządzenia technicznego, a rolą organu architektoniczno-budowlanego jest ocena czy przewidziane w projektu zagospodarowania działki miejsca postojowe zaplanowane są stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy oraz czy zachowane zostały odległości o których mowa w § 19 tego Rozporządzenia. Organ winien ocenić zatem nie tylko sposób lokalizacji tych miejsc na działce budowlanej, ale także czy ich ilość jest stosowna do charakteru planowanej zabudowy. Jeżeli organ uzna, iż ilość miejsc parkingowych, w tym miejsc dla osób niepełnosprawnych, jest niewystarczającą to może w oparciu o przepis art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 2 P.b. i § 18 ust. 1 Rozporządzenia technicznego zobowiązać inwestora do usunięcia naruszenia przez zmianę planowanego sposobu urządzenia miejsc parkingowych. Organ winien jednak uzasadnić na jakich przesłankach oparł się stwierdzając, iż zaproponowany przez Inwestora sposób urządzenia miejsc parkingowych, w tym ich ilość i rodzaj, jest nieprawidłowe. Przesłanki te powinny wynikać z przeznaczenia działki (jej funkcji) i sposobu je zabudowy (np. intensywności, wielkości), które rzutują na potencjalną ilość osób, które będą na terenie tej działki zamieszkiwały, w tym osób zmotoryzowanych (także niepełnosprawnych). Pomocne przy ustaleniu stosownej ilości miejsc parkingowych może przy tym też być odniesienie się do dostępności komunikacyjnej tej działki, która będzie rzutować na środki komunikacji (samochody, rowery, transport publiczny) wybierane przez osoby przebywające w znajdującej się na niej zabudowie, czy też wielkość przeciętnego nasycenia pojazdami gospodarstw domowych.

Takich rozważań zabrakło w przedmiotowej sprawie. Organy uznały, iż inwestor winien zapewnić przynajmniej jedno miejsce postojowe na jedno planowane mieszkanie lecz nie wskazały na jakich podstawach oparły swoje twierdzenie, co nie pozwala na zweryfikowanie czy faktycznie ilość ta jest ilością stosowną w rozumieniu przepisu, czy też winna być ustalona w mniejszym bądź większym wymiarze.

Podkreślić przy tym należy, iż w ramach oceny spełniania przez projekt zagospodarowania działki kryterium zapewnienia stosownej liczby miejsc parkingowych organy uprawnione są zarówno do oceny ogólnej ilości miejsc zaprojektowanych na działce, jak i oceny, czy stosowną jest liczba miejsc, z których korzystać mogą pojazdy niezaopatrzone w kartę parkingową, o której mowa w art. 8 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

Zatem ponownie rozpatrując sprawę organ, uznając, iż zaproponowana przez Inwestora liczba miejsc jest zbyt mała winien wyjaśnić stronie już na etapie wydania postanowienia o którym mowa w art. 35 ust. 3 P.b. na jakich przesłankach opiera swoje twierdzenie co do konieczności innego sposobu urządzenie miejsc parkingowych. Zaznaczyć należy, iż organ powinien odnieść swoje uwagi w tym zakresie jedynie do jednego budynku mieszkalnego, bowiem jak wyjaśniono wcześniej, w świetle obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niedopuszczalne jest zabudowanie działki nr [...] dwoma budynkami mieszkalnymi.

Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej o przeprowadzenie dowodu z przedłożonego wraz z pismem z 5 kwietnia 2016 r. projektu budowlanego, bowiem jak wskazano już wcześniej, sądu administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjne oceniają zgodność z prawem podejmowanych przez organy rozstrzygnięć lecz ich nie zastępują nie są władne do orzekania o prawach i obowiązkach stron postępowania jako kolejna instancja. Tym samym sąd administracyjny jako sąd prawa nie dokonuje ustaleń faktycznych, tylko bada, czy dokonane przez organ administracji ustalenia odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007r., sygn. akt: II FSK 72/06, ONSAiWSA 2008/2/31). Z tego też względu sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego, a jedyny wyjątek od tej zasady przewiduje art. 106 § 3 P.p.s.a. dopuszczający przeprowadzenie dowodu z dokumentu wyłącznie dla wyjaśnienia istotnej wątpliwości i pod warunkiem nieprzedłużania postępowania. Przy czym celem postępowania dowodowego prowadzonego ewentualnie przez sąd w tym trybie nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej, lecz ocena, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej. Stąd też Sąd nie mógł on wziąć pod uwagę przedłożonego przez stronę projektu budowlanego, różniącego się od projektu przedłożonego przez Inwestora wraz z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę i będącego przedmiotem oceny dokonanej przez organy obu instancji.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a. i § 14 ust. 1pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 1804) .