Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 186/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 48 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik, Sędziowie Asesor WSA Tomasz Dziuk (spr.), Sędzia WSA Renata Siudyka, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi T.W. i A.W. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 29 listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w M. ("PINB") postanowieniem z dnia 21 września 2021 r. nr [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych obejmujących odbudowę dachu, stropu i ściany szczytowej na ścianach budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej w miejscowości C. (pod adresem: C.[...]), stanowiącej własność A. i T. W. (dalej zwanych "skarżącymi" lub "inwestorami’"). Jako podstawę prawną organ wskazał art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm., w skrócie "PrBud").

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał na kontrole przeprowadzone w dniach 30 lipca 2021 r. oraz 31 sierpnia 2021 r. Ta druga została poprzedzona w związku wnioskiem pełnomocnika właścicieli sąsiedniej nieruchomości, w którym domagał się on wszczęcia postępowania w przedmiocie legalności prac budowlanych oraz wstrzymania dalszych prac. W trakcie kontroli organ ustalił istnienie budynku mieszkalnego o wymiarach 5,80 m x 6,15 m x 4,08 m x 6,60 m x 9,30 m x 12,80 m, o wysokości "pod kalenicę" wynoszącej około 6,60 m, w kształcie litery L, wybudowanego z różnego materiału w różnych okresach czasu. Pierwotnie budynek zrealizowano jako drewniany (część południowa), rozbudowę w stronę północną zrealizowano z kamienia, część rozbudowy w stronę wschodnią z cegły, fragmentarycznie z pustaka typu MAX i innych materiałów. Cały obiekt na parterze jest otynkowany (w części drewnianej tynk na listwach), wysokość kondygnacji parteru wynosi około 2,70 m. Ustalono także, że aktualnie obiekt jest nieużytkowany ze względu na prowadzenie robót budowlanych, dotychczas nie zakończonych. Ustalono ponadto, że część północna budynku posadowiona jest w linii ogrodzenia z działką [...], przy czym od tej strony 70 cm okapu wystaje poza granicę działki.

Według organu I instancji oględziny obiektu wykazały zrealizowanie robót w obrębie stropu, dachu i ściany szczytowej, polegających na rozbiórce elementów dachu do poziomu wierzchu ścian kondygnacji przyziemia w całości, elementów drewnianego stropu w całości i ściany szczytowej zwróconej na wschód w całości, min.: dachówki ceramicznej, ołacenia, krokwi, murłat, deskowania na stropie, belek stropowych. Dokonano również rozbiórki kominów, do których odtworzenia przygotowano pustaki prefabrykowane z wkładem z ceramiki.

Organ ustalił ponadto, że materiał pozostający po rozbiórce został złożony na działce inwestycyjnej, przy czym nie stwierdzono w strukturze budynku w stropie i powyżej stropu materiałów odzyskanych z pierwotnej konstrukcji. W części murowanej budynku na wierzchu ścian wykonano nowy wieniec żelbetowy. W części najstarszej - drewnianej (część południowa) wyrównano wierzch drewnianych ścian parteru w celu wypoziomowania belki, na której oparto belki stropowe, poprzez zastosowanie klinów, fragmentów kantówki, płyty OSB. Szczeliny i nierówności wypełniono pianką poliuretanową. Przestrzeń między belkami stropu osłonięto od zewnątrz kawałkami płyty OSB. Konstrukcję dachu zrealizowano zgodnie ze schematem narysowanym na tynku wewnętrznym ściany północnej parteru. Krokwie jako element wystający poza obrys ścian oparto na końcu okapu (na belkach stropowych) podpierając pośrednio w płaszczyźnie ściany zewnętrznej drewnianą ścianką kolankową. Poza obrysem ściany szczytowej podwalina ścianki kolankowej podparta została zastrzałem. Okap został podniesiony poprzez zastosowanie przypustnicy. Na końcu okapu zamontowano orynnowanie bez rur spustowych. W poziomie więźby wykonano termoizolację połaci; całość więźby pokryto folią wstępnego krycia; wykonano "ołacenie" połaci pod elementy pokrycia. Rozebrany drewniany strop zastąpiono nowymi belkami drewnianymi, na wierzchu których ułożono deskowanie. W pokoju zlokalizowanym w narożniku północnym obiektu przewidziano otwór w stropie na zmienioną lokalizację biegu schodów na poddasze użytkowe. W konstrukcji drewnianego szkieletu wykonano nową ścianę szczytową (strona wschodnia) od zewnątrz pokrytą "wiatroizolacją" i deskowaniem z otworem wyjściowym na balkon w osi kalenicy. Pod okapem ściany szczytowej zlokalizowano belki pod balkon wyprowadzone z poziomu stropu nad przyziemiem. Pod okapem wykonano drewnianą podbitkę. Prezentując powyższy stan faktyczny PINB wskazał na znajdujące się w aktach sprawy zdjęcia, na podstawie których poczynione zostały poszczególne ustalenia, podając numery zdjęć z których ustalenia te wynikają. Zdjęcia te zostały wykonane w trakcie czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2021 r.

PINB przytoczył także wyjaśnienia skarżącej, według których nieruchomość zabudowaną opisanym powyżej obiektem budowlanym nabyła wraz z mężem (drugim skarżącym) na początku 2020 r. Ze względu na stan techniczny konstrukcji dachu, przeciekanie i duże zagrożenie dokonano rozbiórki dachu. Rozbiórkę dachu i wykonanie nowego miało miejsce w lipcu 2021 r. Dach został odtworzony według stanu poprzedniego. Został wykonany wieniec i belki drewniane stropu, termoizolacja dachu i nabite łaty pod blachodachówkę. Dokonano rozbiórki dwóch kominów. Skarżąca oświadczyła jednocześnie, że wraz z mężem nie dysponują decyzją o pozwoleniu na roboty budowlane ani zgłoszeniem na wykonanie robót budowlanych. Podała także, ze przed wykonaniem robót budowlanych dach pokryty był dachówką ceramiczną. Według oświadczenia skarżącej wykonane prace remontowe stanowiły remont w ramach istniejącego obrysu. Remont ten był zaś konieczny dla zapewnienia bezpieczeństwa sąsiadów i samych inwestorów, a to ze względu na zapowiadane wichury.

Według PINB zaszły podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48 - 49e PrBud. Wykonane roboty budowalne PINB, wbrew oświadczeniu skarżącej, zakwalifikował bowiem jako rozbiórkę i odbudowę części obiektu budowlanego tj. stropu, więźby i ściany szczytowej. Wykonanie zaś robót budowlanych polegających na rozbiórce części obiektu budowlanego i jego odbudowie powinno poprzedzać uzyskanie przez inwestora decyzji o pozwoleniu na roboty budowlane. W konsekwencji wobec prowadzenia robót budowlanych bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę, zdaniem PINB, zaszła konieczność zastosowania trybu postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 48 - 49e PrBud.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na powyższe postanowienie organu I instancji inwestorzy, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wnieśli zażalenie. W zażaleniu zarzucono pozbawienie ich prawa do obrony, w tym pozbawienie prawa do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego oraz naruszenie art. 77 § 1 k.p.a. Zarzucono również naruszenie art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, że zachodzą podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego w trybie art. 48-49 PrBud. Podniesiono, że kwestionowane postanowienie zostało wydane w oparciu o zdjęcia udostępnione przez pełnomocnika strony postępowania mimo, że trudno na ich podstawie odnieść się do stanu budynku sprzed prac. Ponadto wykonane roboty budowlane stanowiły remont. Nadto samo porównanie zdjęć "sprzed i po wszczęciu prac na obiekcie" nie powinno stanowić podstawy do decyzji. Pominięto także fakt, iż z uwagi na stan techniczny i duże przeciekanie koniecznym było przeprowadzenie częściowego remontu obiektu, a dach został odtworzony "jak poprzednio".

Zaskarżonym obecnie postanowieniem z dnia 29 listopada 2021 r. nr WINB.WOA.7722.223.2021.KC Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach ("ŚWINB") po rozpatrzeniu powyższego zażalenia utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w całości.

W uzasadnieniu ŚWINB przedstawił najpierw przebieg dotychczasowego postępowania, a także przytoczył oraz omówił art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Powołując się na ustalenia poczynione przez PINB w trakcie przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2021 r. czynności kontrolnych, ŚWINB wskazał, że inwestorzy dokonali odbudowy dachu, stropu i ściany szczytowej na ścianach przedmiotowego budynku poprzez zrealizowanie robót w obrębie stropu, dachu i ściany szczytowej polegających na rozbiórce elementów dachu do poziomu wierzchu ścian kondygnacji przyziemia w całości, elementów drewnianego stropu w całości i ściany szczytowej zwróconej na wschód w całości, a następnie na wzniesieniu w ich miejsce nowych elementów. Według organu odwoławczego powyższe ustalenia PINB potwierdziła również skarżąca uczestnicząca w czynnościach kontrolnych wskazując, iż doszło do rozbiórki dachu z uwagi na jego zły stan techniczny. W konsekwencji, zdaniem ŚWINB, organ I instancji, mając na względzie wyniki przeprowadzonych czynności kontrolnych oraz bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne, słusznie uznał, że w przedmiotowej sprawie miała miejsce odbudowa, a nie jakby tego chcieli inwestorzy jedynie remont obiektu. Stwierdzenie to ŚWINB poprzedził przytoczeniem fragmentów wyroków sądów administracyjnych, w których wyjaśniono pojęcia "odbudowy", odróżniając je od pojęcia "remontu". ŚWINB zaakcentował przy tym brak definicji legalnej pojęcia "odbudowy".

ŚWINB wskazał, że sporne roboty budowlane były wykonywane w 2021 r. W czasie ich wykonywania PrBud nie zwalniało odbudowy z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zamknięty katalog robót budowlanych wymienionych w art. 29 PrBud objętych zwolnieniem nie obejmował odbudowy. Zatem przedmiotowe roboty budowlane zostały wykonane w warunkach samowoli budowlanej, a PINB słusznie wydał postanowienie, którym nakazał wstrzymanie ich prowadzenia.

W skardze wniesionej na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach inwestorzy, działając przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, zarzucili naruszenie:

1. art. 10 k.p.a. w związku z 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, iż skarżącym w toku postępowania zapewniono czynny udział w każdym stadium postępowania w sytuacji, gdy organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe bez ich udziału, uniemożliwiając wypowiedzenie się przed wydaniem rozstrzygnięcia co do zebranych dowodów i materiałów;

2. art. 15 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ograniczenie się jedynie do oceny rozstrzygnięcia organu I instancji, co skutkowało zaniechaniem ponownego rozpoznania sprawy i przeprowadzeniem wszystkich czynności wyjaśniających zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego;

3. art. 77 § 1 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. w związku z art. 7 k.p.a. przez zaniechanie zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całości materiału dowodowego oraz opieranie się w główniej mierze na zdjęciach przedstawionych przez podmiot żądający wszczęcia postępowania kontrolnego;

4. art. 48 PrBud w związku z art. 6 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza, iż zachodzą podstawy do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, podczas gdy nie zostały spełnione przesłanki do wdrożenia tegoż postępowania;

5. art. 8 k.p.a. poprzez przeanalizowanie całości stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz wydanie decyzji administracyjnej w ciągu jednego dnia, co uniemożliwiło skarżącym podjęcie działań zmierzających do podjęcia obrony i wyjaśnienia zaistniałych nieścisłości.

W związku z podniesionymi zarzutami skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia ŚWINB, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji, a także o zasądzenie od organu oraz uczestników zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi zaakcentowano, że organ I instancji wydał postanowienie w niezwykle krótkim czasie uniemożliwiając skarżącym obronę swoich praw m.in. uniemożliwiając zapoznanie się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym oraz wypowiedzenie się na temat zgromadzonych dowodów. Podniesiono, że zamiast dokonania odpowiednich pomiarów lub wykorzystania danych z planu budowlanego organ oparł się wyłącznie na zdjęciach przekazanych przez uczestnika postępowania oraz archiwalnych zdjęciach z 2020 r. znajdujących się na jednej ze stron internetowych dotyczących sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Zaakcentowano, że skarżący w ramach prowadzonych prac wykonywali remont dachu przedmiotowego obiektu, który przez cały czas wykonywania robót nadal istniał, nie przeprowadzono rozbiórki i ponownego wzniesienia całości obiektu budowlanego. Natomiast prace na dachu obiektu były prowadzone w postępującym tempie. Wymieniano kolejne elementy budynku w celu zachowania jego pierwotnej substancji. Ograniczono się wyłącznie do otworzenia stanu pierwotnego. Skarżący przyznali przy tym, że użyte materiały odbiegały od tych pierwotnie zastosowanych przy budowie, gdyż zastosowanie identycznych materiałów ze względu na długi upływ czasu nie było możliwe. Remont obejmował wyłącznie dach obiektu budowlanego. Prace nie obejmowały wzniesienia nowego obiektu budowlanego. Miały na celu zachowanie substancji budynku wraz z jego cechami użytkowymi.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U z 2022 r., poz. 329, ze zm. dalej "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Przedstawiona tutaj regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości, co do tego, że zaskarżona decyzja może ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone postanowienie ŚWINB nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ ten nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego postanowienia stanowił art. 48 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 2351 ze zm., dalej w skrócie jak dotychczas "PrBud"). Zgodnie z tym przepisem organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponadto na mocy ust. 3 tego przepisu, w postanowieniu o wstrzymaniu budowy informuje się o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego lub jego części oraz o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego lub jego części, a także o zasadach obliczania opłaty legalizacyjnej.

Regulacja skutków samowoli budowlanych jest konsekwencją obowiązującej w PrBud generalnej zasady wyrażonej w art. 28, przewidującej, że roboty budowlane można rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę, z wyjątkami przewidzianymi w art. 29-31.

W kontekście przedstawionych dotychczas podstaw normatywnych zaakcentować należy, że podstawę do zainicjowania postępowania legalizacyjnego jest stan faktyczny konkretnej sprawy, z którego wynika, że inwestor pomimo obowiązku nie dokonał zgłoszenia bądź nie uzyskał pozwolenia na budowę obiektu, dopuszczając się tym samym samowoli budowlanej. W konsekwencji kluczową kwestią jest kwalifikacja prawnobudowlana samowolnej zabudowy i ocena jej z punktu widzenia wymogów PrBud.

W realiach rozpoznawanej sprawy organy stwierdziły prowadzenie przez skarżących robót budowlanych obejmujących dach, strop i ścianę szczytową na ścianach budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce oznaczonej nr ewid. [...] położonej w miejscowości C. Organy przyjęły przy tym, że roboty wymagały uprzedniego uzyskania przez skarżących pozwolenia na budowę, przy czym nie stanowi przedmiotu sporu, że takiego pozwolenia skarżący nie posiadają.

Kontrolując zaskarżone postanowienie ŚWINB koniecznym jest po pierwsze dokonanie oceny, czy w toku przeprowadzonego postępowania prawidłowo ustalono zakres prowadzonych robót budowlanych, a następnie dokonanie oceny, czy dla rozpoczęcia tych robót wymaganym było uprzednie uzyskanie przez skarżących odpowiedniego pozwolenia na budowę.

Z zaaprobowanych przez ŚWINB ustaleń organu I instancji wynika, że roboty prowadzone przez skarżących w stanowiącym ich własność domu mieszkalnym dotyczyły dachu, stropu i ściany szczytowej na ścianach budynku mieszkalnego. Organ I instancji opisał przy tym szczegółowo zakres robót dotyczących każdego z tych elementów, przywołując na potwierdzenie każdorazowo konkretne numery zdjęć znajdujących się w aktach sprawy.

Natomiast według stanowiska zawartego w skardze roboty budowlane (kwalifikowane przez skarżących wyłącznie jako remont) obejmowały wyłącznie dach. Prace polegać przy tym miały wyłącznie na odtworzeniu stanu pierwotnego obiektu budowlanego, przy uwzględnieniu konieczności zastosowania innych niż pierwotnie materiałów budowlanych. Jak wskazano w skardze "prace na dachu obiektu były prowadzone w postępujący w tempie, wymieniając kolejne elementy budynku w celu zachowania pierwotnej substancji tego obiektu budowlanego." Sporny jest zatem zakres wykonanych robót.

W dalszej zaś kolejności spór dotyczy kwalifikacji wykonywanych robót z punktu widzenia przepisów PrBud. Według organów ustalony przez nich zakres robót wskazuje na to, że jest to odbudowa części budynku, poprzedzona rozbiórką tej części budynku, co wymagało, aby przed rozpoczęciem robót skarżący inwestorzy legitymowali się pozwoleniem na budowę. Natomiast według skarżących wykonane przez nich roboty stanowią wyłącznie remont i nie wymagały uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

W ocenie Sądu organ odwoławczy poczynił prawidłowe ustalenia dotyczące stanu faktycznego sprawy. Odnotować od razu należy, że w istocie organ ten zaaprobował ustalenia organu I instancji, czyniąc własnymi ustalenia poczynione przez ten organ, przy czym ŚWINB przytoczył te ustalenia przedstawiając przebieg dotychczasowego postępowania, zaś we własnych rozważaniach zwięźle do nich nawiązał. W sytuacji, w której materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji nie pozostawia żadnych wątpliwości co do prawidłowości poczynionych przez ten organ ustaleń zaaprobowanie przez ŚWINB ustaleń tego organu nie sposób uznać za wadliwe w stopniu, który uzasadniałby uchylenie przez sąd administracyjny wydanego przez ten organ rozstrzygnięcia. Zdaniem zaś Sądu ustalenia poczynione w trakcie czynności kontroli przeprowadzonej w dniu 31 sierpnia 2021 r., szczegółowo opisane przez organ I instancji i przytoczone potem przez organ odwoławczy znajdują pełne oparcie w dokumentacji zdjęciowej, przy czym organ I instancji prawidłowo każde poczynione przez siebie ustalenie odniósł do konkretnych zdjęć oznaczonych numerami i znajdujących się w aktach administracyjnych. Ustalenia te zostały również przytoczone przez Sąd w ramach prezentacji stanu faktycznego sprawy i w związku z tym nie jest celowym ich powtarzanie w całości w tym miejscu.

W ocenie Sądu organy prawidłowo ustaliły, że realizowane przez skarżących roboty dotyczył stropu, dachu i ściany szczytowej. Nie ma przy tym sporu, że dotychczasowy dach został w całości zdemontowany. Natomiast materiał dowodowy zgromadzony w toku postępowania, zdaniem Sądu, nie pozostawia wątpliwości, że wbrew stanowisku przedstawionemu w skardze zrealizowane już roboty budowlane nie dotyczyły wyłącznie dachu, lecz także stropu i ściany szczytowej.

Za prawidłowe należy uznać oparte na wynikach oględzin ustalenia, wedle których rozbiórka oprócz całości dachu obejmowała całość drewnianego stropu i całość ściany szczytowej zwróconej na wschód, a dodatkowo dokonano również rozbiórki kominów. W związku z rozbiórką stropu w części murowanej budynku na wierzchu ścian wykonano nowy wieniec żelbetowy. Jest on dobrze widoczny na zdjęciach (dowód: zdjęcia w aktach sprawy nr: 1, 2, 6, 10, 12, 13, 14, 15, 17, 18, 20, 21, 225 23, 24, 25, 35, 36, 37, 38, 46, 47). Na wykonanie wieńca wskazała zresztą sama skarżąca w znajdujących się w aktach sprawy wyjaśnieniach. W części najstarszej - drewnianej (część południowa) wyrównano wierzch drewnianych ścian parteru w celu wypoziomowania belki, na której oparto belki stropowe, poprzez zastosowania klinów, fragmentów kantówki, płyty OSB. ( dowód - zdjęcia w aktach sprawy administracyjnej nr: 7, 8, 9, 11, 16, 30, 34).

Prawidłowo ustalono również, że rozebrany drewniany strop zastąpiono nowymi belkami drewnianymi, a na ich wierzchu ułożono nowe deskowanie. Zdaniem Sądu nie ma również podstaw do kwestionowania ustalenia, że w pokoju zlokalizowanym w narożniku północnym obiektu przewidziano otwór w stropie na zmienioną lokalizację biegu na poddasze użytkowe (dowód - zdjęcia w aktach sprawy administracyjnej nr: 39, 40, 42, 43, 44). W konstrukcji drewnianego szkieletu wykonano nową ścianę szczytową (strona wschodnia) od zewnątrz pokrytą wiatroizolacją i deskowaniem z otworem wyjściowym na balkon w osi kalenicy (dowód - zdjęcia w aktach sprawy administracyjnej nr: 5, 17, 55, 59). Pod okapem ściany szczytowej zlokalizowano belki pod balkon wyprowadzone z poziomu stropu nad przyziemiem (dowód - zdjęcia w aktach sprawy administracyjnej nr: nr: 17, 18, 20, 22, 23, 24).

Prawidłowo organ ustalił także, że materiał pozostający po rozbiórce został złożony na działce inwestycyjnej. Jednocześnie nie stwierdzono w strukturze budynku w stropie i powyżej stropu materiałów odzyskanych z pierwotnej konstrukcji. Okoliczność ta nie jest kwestionowana przez skarżących.

Reasumując tę część rozważań stwierdzić należy, że w toku przeprowadzonego postępowania organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy tj. zakres robót budowlanych przeprowadzonych przez skarżących do czasu wydania postanowienia o wstrzymaniu robót. Wbrew zarzutom skargi, czyniąc ustalenia faktyczne, organy oparły się o dokumentację fotograficzną wykonaną w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 31 sierpnia 2021 r. Odnotować przy tym należy, że skłądając zażalenie skarżący nie przedstawili dowodów podważających ustalenia poczynione przez organ I instancji. Na istnienie takich konkretnych dowodów nie wskazano również w skardze.

Skoro w wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd doszedł do wniosku, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy oceny Sądu wymaga, czy w tak ustalonym stanie faktycznym zachodziły podstawy do zastosowania art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud. W istocie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy ustalony przez organy stan faktyczny dawał podstawy do przyjęcia, że skarżący wykonywali "odbudowę" przedmiotowego budynku. Jak słusznie bowiem zauważył organ odwoławczy zdefiniowane w art. 3 pkt. 6 PrBud pojęcie budowy obejmuje również "odbudowę". Przyjęcie zaś, że stany faktyczny rozpoznawanej sprawy dawał podstawy do zakwalifikowania go jako "odbudowy" skutkować musi uznaniem za prawidłowe wniosku organów, że skarżący powinni byli legitymować się pozwoleniem na budowę, a wobec jego braku prowadzili roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej.

Pojęcie "odbudowy" nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę. Zgodnie ze słownikiem języka polskiego (Słownik języka polskiego PWN, http://sjp.pwn.pl) "odbudowa" to odrestaurowanie lub wzniesienie na nowo tego, co zostało zniszczone, przywracanie do uprzedniego stanu tego, czego funkcjonowanie zostało zaburzone. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że odbudowa jest rodzajem budowy, w wyniku której powstaje nowy obiekt budowlany, zastępujący istniejący wcześniej obiekt, który uległ całkowitemu lub częściowemu zniszczeniu, w tym samym miejscu i z zachowaniem pierwotnej wielkości, kształtu i układu funkcjonalnego. W realiach rozpoznawanej sprawy z istniejącego niegdyś budynku został usunięty w całości dach, ściana szczytowa (na poddaszu), a także strop rozdzielający parter budynku od poddasza. Na skutek tego zabiegu pozostały wyłącznie dotychczasowe mury przyziemia i to w stanie wykluczającym proste posadowienie na nich nowego stropu i dachu, o czym świadczy wykonanie przez skarżących nowego wieńca żelbetowego na części budynku (a na części wyrównanie wierzchu drewnianych ścian w celu wypoziomowania belki, na której oparto belki stropowe). Wykorzystując nadal istniejące, niewyburzone ściany wykonano najpierw wspomniany nowy wieniec wraz wyrównaniem wierzchu ścian drewnianych, a następnie wykonano nowy strop, nową ścianę szczytową i nowy dach. Zdaniem Sądu działania te słusznie zakwalifikowano jako odbudowę.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 2 PrBud przez budynek - należy rozumieć taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. W świetle tej definicji nie sposób uznać za budynek obiektu, który nie posiada dachu. Wskazując na zły stan techniczny i wynikające stąd zagrożenia, skarżący dokonali rozbiórki dachu, a ponadto stropu w sposób wymagający wykonania nowego wieńca; rozebrano także ścianę szczytową. W konsekwencji pozostała część obiektu, nie posiadając już dachu, utraciła atrybut, który w świetle przywołanej powyżej definicji pozwalał na zakwalifikowanie go jako budynku. Istotne jest przy tym, że przywrócenie wskazanego powyżej atrybutu w kształcie zbliżonym do dotychczasowego nie było możliwe wyłącznie poprzez prosty montaż nowego dachu. To ostatnie byłoby możliwe gdyby rozebrano wyłącznie sam dach. Skoro jednak rozebrano także i inne, wymienione powyżej elementy to, nie wnikając w powody dla których to zrobiono, po zakończeniu rozbiórki obiekt przestał być budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 PrBud. Odzyskanie przez przedmiotowy obiekt budowlany atrybutu budynku wymagało zaś budowy wieńca, stropu, ściany szczytowej, a nie tylko montażu samego dachu.

W świetle powyższych rozważań za prawidłową należało uznać przyjętą przez organy kwalifikację wykonanych robót budowlanych jako odbudowę. Prawidłowym jest w związku z tym jest również stanowisko organów, że skarżący przed przystąpieniem do opisanych powyżej robót budowlanych powinni byli uzyskać pozwolenie na budowę. Na gruncie PrBud odbudowa budynku jednorodzinnego jako jedna z postaci budowy (co wynika z art. 3 pkt 6 PrBud) nie została wyłączona z wynikającego z art. 28 ust. 1 PrBud obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Tym samym skoro skarżący takim pozwoleniem nie legitymowali się, to wykonywanie przez nich robót budowlanych w opisanym powyżej zakresie stanowiło bez wątpienia samowolę budowlaną. Obligowało to organy do wstrzymania tych robót przy jednoczesnym otwarciu procedury pozwalającej na legalizację stwierdzonej samowoli.

Wbrew stanowisku skarżących w ustalonym przez organy stanie faktycznym brak było podstaw do zakwalifikowania wykonywanych przez nich robót jako remontu. Pojęcie remontu zostało zdefiniowane zostało w art. 3 pkt 8 PrBud. Zgodnie z tym przepisem remontem jest wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym. Zaakcentować przy tym należy, że pojęcie to odnosi się do robót budowlanych w istniejącym obiekcie budowlanym. W konsekwencji orzecznictwo sądów administracyjnych przyjmuje, że za remont nie mogą zostać uznane roboty budowlane polegające na rozbiórce istniejącego obiektu budowlanego i budowie obiektu nowego, nawet jeśli budowa polega na odbudowie obiektu istniejącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1835/10).

W sytuacji, w której przedmiotem remontu ma być budynek, to o remoncie można mówić wyłącznie wtedy, gdy po dokonaniu ewentualnych prac rozbiórkowych budynek nadal istnieje w rozumieniu art. 3 pkt 2 PrBud. Jeżeli zaś, tak jak w realiach rozpoznawanej sprawy, ze względu na zakres rozbiórki obiekt budowlany utracił cechę niezbędną do zakwalifikowania go jako budynku, to roboty wykonywane w celu przywrócenia stanu poprzedniego nie mogą być już kwalifikowane jako wykonywane w budynku. Roboty zaś wykonywane w pozostałościach po budynku (w realiach rozpoznawanej sprawy były to wyłącznie ściany przyziemia pozbawione nawet stropu i wymagające wykonana nowego wieńca) nie mogą być traktowane jako realizowane w istniejącym budynku, a przez to nie stanowią jego remontu lecz są już jego odbudową.

Ponadto nie można uznać argumentacji skargi dotyczącej naruszenia przepisów proceduralnych, w szczególności co do braków w postępowaniu dowodowym oraz co do uniemożliwienia skarżącym przedstawienia własnego materiału dowodowego. Procedura ma służyć dochodzeniu praw materialnoprawnych, a zatem ma charakter służebny. Nawet rzeczywiste uchybienie pewnym wartościom proceduralnym nie może dawać podstaw do uwzględnienia skargi, jeśli tylko uchybienia te nie miały wpływu na wynik sprawy (por. wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2016 r., sygn. II SA/Gl 6/16). W niniejszej sprawie analiza zgromadzonej dokumentacji (w tym fotograficznej) oraz w pewnym zakresie oświadczeń skarżącej dotyczących prowadzonych robót, pozwala uznać słuszność zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Wskazać należy, że skuteczny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. wymaga wykazania, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 października 2017 r., sygn. II OSK 651/16). Z powyższych powodów brak było podstaw, by uznać skuteczność argumentacji skargi w tym zakresie.

Nie doszło zatem do naruszenia art. 7 - 10, 75 §1, 77 §1, 80, 107 §1, 3, 136, 138 §1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a., art. 48 ust. 1 pkt 1 PrBud ani też innych przepisów w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym uzasadniały przepisy art. 119 pkt 3 oraz art. 120 p.p.s.a.

Z powyższych względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.