Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 984/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 15, art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Laura Szukała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2010 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość 1. uchyla zaskarżoną decyzję 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana 3. zasądza od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz Miasta [...] kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 18 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1015/11, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych Wojewody Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda") oraz B. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 09 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 937/10, w sprawie ze skargi Miasta [...] (dalej: "Miasto" lub "Skarżący") na decyzję Wojewody z [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość: (1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu; (2) zasądził od Miasta na rzecz B. N. kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wskazanym wyrokiem z 09 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uwzględnił skargę Miasta i uchylił decyzję Wojewody z 10 września 2010 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] lipca 2010 r. w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: "NSA") przytoczył w ślad za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (dalej: "WSA") następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Orzeczeniem z [...] sierpnia 1968 r. Prezydium Rady Narodowej [...] (dalej: "PRNMP") wywłaszczyło na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość położoną przy [...]. Jednocześnie za dokonane wywłaszczenie przyznano dotychczasowym właścicielom odszkodowanie. Orzeczenie to, począwszy od 1998 r., było wielokrotnie z inicjatywy następców prawnych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, w tym m.in. B. N., weryfikowane w trybie postępowania nadzwyczajnego. Ostatecznie decyzją z [...] czerwca 2006 r. Minister Budownictwa utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z 20 marca 2006 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia PRNMP z[...] sierpnia 1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości położonej [...]. Wyrokiem z 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1385/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] marca 2006 r., obie w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia PRNMP z [...] sierpnia 1968 r. tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości, a w pozostałym zakresie skargi oddalił. Z kolei wyrokiem z 01 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 515/08, NSA oddalił skargi kasacyjne B. N., Miasta i Prezydenta Miasta [...] (dalej: "Prezydent Miasta"), wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, od ww. wyroku WSA w Warszawie z 28 listopada 2007 r.

Następnie na wniosek złożony 03 lipca 2009 r. przez B. N. (dalej: "Wnioskodawczyni") wszczęte zostało postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Postanowieniem z [...] października 2009 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta od załatwienia tego wniosku i wyznaczył Starostę [...] (dalej: "Starosta") jako organ właściwy do załatwienia sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2010 r., znak: [...], Starosta ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł za nieruchomość wywłaszczoną na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem PRNMP z [...] sierpnia 1968 r. Organ wskazał przy tym, że z uwagi na położenie wywłaszczonej nieruchomości na terenie Miasta, zobowiązanym do zapłaty odszkodowania jest Prezydent Miasta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wniósł Prezydent Miasta, działający jako prezydent miasta na prawach powiatu wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej.

Wojewoda decyzją z [...] września 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że odwołanie zostało wniesione przez Prezydenta Miasta jako prezydenta miasta na prawach powiatu wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej, który - stosownie do art. 127 § 1 w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej; "k.p.a.") - nie mógł skutecznie tego uczynić, bowiem nie jest stroną postępowania. Stroną postępowania administracyjnego nie może być bowiem organ, który został powołany na mocy przepisów prawa do wydania decyzji administracyjnych. Nadto w myśl art. 28 k.p.a. stroną postępowania jest jedynie podmiot, który w danym stosunku administracyjnoprawnym występuje w charakterze administrowanego. Nie ma natomiast podstaw, by pojęcie strony odnosić do podmiotu, który występuje w charakterze organu administrującego. Organ odwoławczy podkreślił, że jeśli Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej miałby być stroną postępowania, to albo on sam, albo też reprezentowany przez niego Skarb Państwa musiałby posiadać interes prawny, którego nie posiada w niniejszej sprawie. Nie zmienia tego również fakt, że Prezydent Miasta został wyłączony od rozpatrzenia sprawy. Wciąż jest on bowiem organem właściwym do orzekania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Jednocześnie organem właściwym z mocy prawa nie jest Starosta, który został jedynie wyznaczony do orzekania w sprawie. Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej nie może zatem być stroną postępowania, nawet pomimo tego, że w sprawie orzekał inny organ. Wyłączenie go od orzekania w konkretnej sprawie nie powoduje bowiem odebrania jemu – wynikającej wprost z przepisów prawa – kompetencji. Organ zaś, który jest właściwy do wydania w sprawie decyzji, nie jest i nie może być w tej samej sprawie stroną postępowania. Jednocześnie Wojewoda podkreślił, że sam fakt uczestniczenia Prezydenta Miasta działającego w imieniu Skarbu Państwa w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie oraz doręczenie mu decyzji nie jest przesłanką nabycia przez niego statusu strony w postępowaniu, jeżeli nie spełnia przesłanek wskazanych w art. 28 k.p.a. Faktem jest, że Prezydent Miasta, jako prezydent miasta na prawach powiatu, posiada interes faktyczny, który jednak należy odróżnić od interesu prawnego. Reasumując organ II instancji wskazał, że w sprawie zaistniała niedopuszczalność odwołania z przyczyn podmiotowych.

Na powyższą decyzję Wojewody skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Miasto. Z powołaniem się na zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego, tj. art. 7, art. 8, art. 24, art. 28 i art. 77 § 1 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3, art. 130 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z późn. zm.; dalej: "u.g.n."), Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty z 08 lipca 2010 r. i umorzenie postępowania przed organem I instancji, względnie o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z kolei Wnioskodawczyni, jako uczestnik postępowania, wniosła o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.; obecnie: Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej "p.p.s.a.") – argumentując, że wniesienie skargi przez Miasto było niedopuszczalne - ewentualnie o oddalenie skargi, a to wobec jej bezzasadności.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 09 marca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: (1) uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty; (2) stwierdził, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; (3) zasądził od Wojewody na rzecz Miasta kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych.

W uzasadnieniu WSA stwierdził, że błędnie organ II instancji stanął na stanowisku, iż Miasto nie ma legitymacji do złożenia odwołania, a następnie skargi w niniejszym postępowaniu. Legitymację podmiotów do wzięcia udziału w postępowaniu administracyjnym określają przepisy prawa materialnego, jednakże interes prawny podlega indywidualnemu badaniu w każdej sprawie. Stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. będzie podmiot wymieniony w art. 29 k.p.a. lub przepisach odrębnych, który na podstawie prawa obowiązującego może (czy powinien) uzyskać konkretne korzyści albo też może być (powinien być) obarczony powinnością określonego zachowania wyznaczonego nakazem lub zakazem, jednakże dopiero po skonkretyzowaniu ich w decyzji administracyjnej przez organ administracji publicznej, działający w granicach jego właściwości i kompetencji. Skoro Miasto zostało w zaskarżonej decyzji organu I instancji obarczone obowiązkiem wypłaty odszkodowania, trudno wnioskować, że po jego stronie brak jest interesu prawnego w złożeniu środka odwoławczego. Ponadto WSA zaznaczył, że przed Sądem Najwyższym toczy się sprawa o sygn. akt [...] z wniosku Miasta o wpis Miasta do księgi wieczystej, przy udziale B. N. i W. K. Zatem Miasto ma interes prawny w sprawie nie tylko jako organ wypłacający odszkodowanie, ale również jako podmiot, który ma zostać wpisany do księgi wieczystej. Również Miasto, jak i Prezydent Miasta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, byli stronami postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej (na podstawie której wydana została zaskarżona decyzja ustalająca odszkodowanie), a która toczyła się przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie pod sygn. akt I SA/Wa 1385/06. Dlatego też nie mogła się ostać w obrocie prawym decyzja organu II instancji umarzająca postępowanie odwoławcze z powołaniem się na brak legitymacji procesowej tego podmiotu.

Odnośnie zaś do prawidłowości decyzji organu I instancji, WSA podkreślił, że organ ten był związany prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 1385/06 (skargi kasacyjne od tego orzeczenia wywiedzione przez B. N., Miasto oraz Skarb Państwa - Prezydenta Miasta wykonującego zadania starosty zostały oddalone wyrokiem NSA z 01 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 515/08). W wyroku tym WSA w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Ministra Budownictwa z [...] czerwca 2006 r. i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu i Budownictwa z [...] marca 2006 r. w częściach dotyczących stwierdzenia nieważności orzeczenia PRNMP z [...] sierpnia 1968 r. tylko w zakresie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości położonej w [...]. Z treści uzasadnienia ww. wyroku WSA w Warszawie wynika, że w sprawie zaszły poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania nadzorczego, co z kolei naruszało przepisy k.p.a. w sposób mający wpływ na jej merytoryczne rozstrzygnięcie. WSA w Warszawie podkreślił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien zebrać i przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja wywłaszczeniowa z [...] sierpnia 1968 r. nie jest dotknięta jedną z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Dalej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zauważył, że taka decyzja do czasu rozpoznania niniejszej sprawy nie została przez organy wydana. Błędnie zatem organ I instancji - wydając decyzję o ustaleniu odszkodowania - przyjął, że uprawomocniła się decyzja stwierdzająca nieważność w części dotyczącej wysokości odszkodowania. Decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest bowiem następstwem decyzji wywłaszczeniowej (ważnie dokonanego wywłaszczenia nieruchomości), zaś w tym zakresie brak jeszcze na niniejszym etapie postępowania rozstrzygnięcia. A zatem organ I instancji przedwcześnie wydał decyzję z 08 lipca 2010 r. ustalającą wysokość odszkodowania. Winien natomiast rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Od powyższego wyroku WSA w Poznaniu skargi kasacyjne złożyli Wojewoda i Wnioskodawczyni.

Wojewoda, zaskarżając wyrok w całości, zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 28 k.p.a. – poprzez uznanie, że Miasto posiada legitymację do złożenia odwołania, a następnie skargi w przedmiotowym postępowaniu;

2) art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie i uznanie skargi za dopuszczalną;

3) art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a. – poprzez jego niezastosowanie,

4) art. 113 § 1 p.p.s.a. – poprzez przyjęcie, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona.

Wskazując na powyższe Wojewoda wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Wnioskodawczyni, również zaskarżając wyrok w całości, zarzuciła jemu naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 28 k.p.a., poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że Miasto ma w niniejszym postępowaniu interes prawny legitymujący go jako stronę postępowania, bowiem jest organem wypłacającym odszkodowanie ustalone decyzją organu I instancji, jest podmiotem, który ma być wpisany jako właściciel do księgi wieczystej prowadzonej dla nieruchomości, za którą owo odszkodowanie ustalono, był stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej, na podstawie której została wydana zaskarżona decyzja ustalająca odszkodowanie. Konsekwencją zaś naruszenia art. 28 k.p.a. było naruszenie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., polegające na nieodrzuceniu skargi Miasta, choć jej wniesienie przez ten podmiot było niedopuszczalne;

2) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że organy administracji publicznej powinny zawiesić postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną w 1968 r., na mocy ostatecznej decyzji wywłaszczeniowej, do czasu stwierdzenia w drodze postępowania nadzwyczajnego ważności lub nieważności owej decyzji, co doprowadziło też do naruszenia art. 170 i art. 190 p.p.s.a., a w konsekwencji – do naruszenia art. 151 p.p.s.a., poprzez nieoddalenie skargi Miasta.

Wskazując na powyższe naruszenia Wnioskodawczyni wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi Miasta, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Opisanym na wstępie wyrokiem z 18 lipca 2012 r. Naczelny Sąd Administracyjny: (1) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz (2) zasądził od Miasta na rzecz B. N. kwotę 400 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu, odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w obu skargach kasacyjnych zarzutu, że Miasto nie miało w niniejszej sprawie przymiotu strony, bowiem reprezentujący je organ – Prezydent Miasta, będący jednocześnie starostą miasta na prawach powiatu – posiada kompetencje do wydania decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, NSA uznał ten zarzut za niezasadny. Wyjaśnił, że w orzecznictwie, jak również w nauce prawa administracyjnego, uznaje się, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego czy sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego (dalej: "j.s.t.") nie ma legitymacji procesowej strony w tym postępowaniu, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do sądu administracyjnego. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie Miasto, reprezentowane przez swój organ wykonawczy – Prezydenta Miasta – mogło jednak występować w charakterze strony czy to w postępowaniu administracyjnym, czy też sądowoadministracyjnym. Zwrócić bowiem należy uwagę na cel, jaki przyświecał uznaniu, że j.s.t. nie może być stroną postępowania, nawet gdy posiada interes prawny, w którym wyznaczona jej została rola organu wydającego decyzję. Przyjmuje się wówczas, że organ owej j.s.t. będzie bronił jej interesu w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Ową właściwą formą jest wówczas oczywiście decyzja administracyjna wydawana przez ten organ. Również Trybunał Konstytucyjny (dalej: "TK") w wyroku z 29 października 2009 r. (K 32/08; OTK-A 2009/9/139) podkreślał, że pozbawienie prawa do udziału na prawach strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym gminy, a także pozbawienie j.s.t. prawa do wnoszenia skarg do sądów administracyjnych, dotyczy wyłącznie spraw, w których organ danej jednostki rozpatrywał sprawę administracyjną i wydał decyzję w I instancji. Jedynie w takiej sytuacji nie zachodzi potrzeba umożliwienia jednostkom samorządu terytorialnego artykułowania swoich interesów. Tymczasem w niniejszej sprawie Prezydent Miasta nie wydawał decyzji ustalającej odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Został bowiem postanowieniem Wojewody z [...] października 2009 r. wyłączony od załatwienia wniosku o ustalenie odszkodowania. Wbrew stanowisku składającego skargę kasacyjną organu, nie ma w tej sprawie znaczenia przyczyna wyłączenia. Istotne jest jedynie to, że Prezydent Miasta nie wydał decyzji w I instancji. Odszkodowanie ustalił wyznaczony przez Wojewodę inny organ – Starosta [...]. Odpadła zatem przyczyna, dla której organ reprezentujący Miasto nie mógł występować w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym, czy też złożyć skargi do sądu administracyjnego. NSA zwrócił również uwagę, że TK w powołanym wyżej wyroku wskazał także na to, iż art. 50 § 1 p.p.s.a. pozostawia sądom administracyjnym pewien margines swobody przy ustalaniu kręgu podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W ocenie TK "luz decyzyjny pozostawiony przez ustawodawcę organom władzy sądowniczej umożliwia zapewnienie odpowiedniej ochrony sądowej rozmaitym podmiotom prawa w sytuacjach, które niejednokrotnie trudno byłoby z góry przewidzieć, i może być wykorzystywany do zapewnienia realizacji wartości konstytucyjnych". Mając to wszystko na uwadze NSA uznał, że w rozpoznawanej sprawie występują okoliczności uzasadniające przyznanie Miastu ochrony przed sądem administracyjnym, co oznacza, że skarga do Sądu I instancji wniesiona została przez podmiot do tego uprawniony. Sąd ten nie był zatem zobligowany do odrzucenia skargi Miasta na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 28 k.p.a. Skoro zaś Miasto miało również przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, zaskarżona do Sądu I instancji decyzja Wojewody o umorzeniu postępowania odwoławczego była wadliwa, a jej uchylenie przez Sąd I instancji – prawidłowe.

Odmiennej natomiast oceny dokonał NSA w odniesieniu do wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA przyczyn uchylenia decyzji Starosty z [...] lipca 2010 r. NSA wskazał, że decyzja organu I instancji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość zapadała w sytuacji, gdy orzeczenie PRNMP z [...].08.1968 r. o wywłaszczeniu nieruchomości i ustaleniu odszkodowania poddane zostało kontroli w ramach postępowania nadzorczego, które w części zostało ostatecznie (i prawomocnie) zakończone. Zaistniała zatem sytuacja, w której obowiązywało ostateczne orzeczenie z [...].08.1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości (choć wciąż toczyło się wszczęte na wniosek postępowanie nadzorcze wobec tej części orzeczenia), przy jednoczesnym wyeliminowaniu z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc części tego orzeczenia dotyczącej ustalenia odszkodowania. Ziściła się zatem hipoteza art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. obligującego właściwy organ do wydania odrębnej decyzji o odszkodowaniu, gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie.

Mając powyższe na względzie NSA nie zaakceptował stanowiska Sądu I instancji, że wciąż toczące się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...].08.1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości nie pozwala na wydanie decyzji ustalającej odszkodowanie za to wywłaszczenie, oraz że organ winien rozważyć możliwość zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Albowiem, według NSA, skoro orzeczenie z 31.08.1968 r. w części dotyczącej wywłaszczenia nie zostało wciąż skutecznie wzruszone w trybie postępowania nadzorczego, to orzeczenie to, w myśl określonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej, we wskazanej części jest ostateczne i korzysta z domniemania zgodności z prawem. Na tym etapie postępowania należy zatem uznawać, że doszło do ważnie dokonanego wywłaszczenia. Nie było zatem żadnych przeszkód, by prowadzić postępowanie administracyjne w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Wszczęcie postępowania nadzorczego nie niweczy bowiem mocy obowiązującej ostatecznej decyzji administracyjnej. Nie była to również okoliczność pozwalająca uznać, że w sprawie organ powinien zawiesić postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania. W myśl art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Przez pojęcie "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą bieg postępowania i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, dlatego winno mieć zastosowanie tylko w przypadkach określonych przez ustawodawcę, i to nie podlegających wykładni rozszerzającej. Zatem, zdaniem NSA, konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ - i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu) - będzie zachodziła jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia (ścisłego związku) rozstrzygnięcia tej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego. Związek ten nie zachodzi w sytuacji, kiedy rozstrzygnięcie innej sprawy administracyjnej może (a nie musi) jedynie w przyszłości wpłynąć na daną sprawę, co do której orzeka organ prowadząc dane postępowanie. W sytuacji takiej brak podstaw do wstrzymania się z orzekaniem do czasu rozstrzygnięcia tej sprawy, tj. sprawy jedynie związanej ze sprawą będącą przedmiotem danego postępowania administracyjnego.

W ocenie NSA taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. Toczące się i niezakończone postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznego orzeczenia o wywłaszczeniu (tylko w tej części) nie było zagadnieniem prejudycjalnym do toczącego się postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Skoro orzeczenie o wywłaszczeniu jest ostateczne i funkcjonuje w obrocie prawnym, to do czasu jego wyeliminowania z obrotu organ ustalający odszkodowanie związany jest treścią tego orzeczenia. Nie było więc bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia sprawy odszkodowawczej od zakończenia postępowania nadzorczego w sprawie wywłaszczeniowej. Nie zachodził bowiem między tymi aktami ścisły związek. Jeżeli nawet w przyszłości w stosunku do orzeczenia o wywłaszczeniu stwierdzona zostałaby nieważność (na etapie postępowania odszkodowawczego była to jedynie możliwość a nie pewność), to powstałby jedynie nowy stan prawny. W konsekwencji NSA uznał, że uchylenie przez Sąd I instancji decyzji Starosty z [...] lipca 2010 r. o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, z uwagi na toczące się postępowanie nadzorcze w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego, było błędne.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja Wojewody nie może się ostać, co w istocie wynika już z treści uzasadnienia zapadłego w niniejszej sprawie wyroku NSA z 18 lipca 2012 r., który na mocy art. 190 p.p.s.a. wiąże Sąd w obecnym składzie. Zgodnie ze zdaniem pierwszym tego przepisu sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia prawa obejmuje zarówno prawo materialne, ustrojowe, jak i procesowe. W zgodnych opiniach komentatorów wspomniane związanie ustaje jedynie w razie zasadniczej zmiany stanu faktycznego sprawy, zmiany stanu prawnego, podjęcia przez NSA przed ponownym rozpoznaniem sprawy przez sąd I instancji uchwały zawierającej odmienną wykładnię w tym samym zakresie, co wykładnia zamieszczona w wyroku uchylającym, a także, gdy NSA w swoich rozważaniach wykroczy poza zakres kognicji i orzekania wyznaczony zasadą związania granicami skargi kasacyjnej (por. m.in.: B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2011, uw. 2–6 do art. 190; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 2–5 do art. 190). Należy stwierdzić, że żadna z wymienionych wyżej sytuacji w niniejszej sprawie nie wystąpiła.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd miał na uwadze także i to, że wyroki NSA zapadłe w danej sprawie objęte są również dyspozycją przepisu art. 153 p.p.s.a., w myśl którego ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Lege non distinguente, przez "sąd" należy tu rozumieć każdy sąd administracyjny (każdy skład takiego sądu) rozpoznający daną sprawę, a przez wiążące orzeczenie - prawomocne orzeczenie takiego sądu. W konsekwencji, na mocy przywołanego art. 153 p.p.s.a., sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę na skutek wyroku NSA związany jest też oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym wyroku. Należy przy tym podkreślić, że użyte w przywołanym przepisie pojęcie "oceny prawnej" wykracza swym zakresem poza samą tylko "wykładnię prawa", o której mowa w art. 190 p.p.s.a., gdyż zawiera się w nim nie tylko wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych, ale i sposobu ich stosowania (ewentualnie: stwierdzenie niedopuszczalności ich zastosowania) w rozpoznawanej sprawie. Pojęcie "oceny prawnej" obejmuje więc m.in. zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, zostało uznane za błędne. Z kolei "wskazania co do dalszego postępowania" – stanowiąc z reguły konsekwencję oceny prawnej – dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu..., uw. 2, 4 i 9 do art. 153).

Fakt przekazania przez NSA sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji nie uchyla natomiast stosowania w powtórnie prowadzonym postępowaniu sądowoadministracyjnym generalnej zasady - wysłowionej w art. 134 § 1 p.p.s.a. - że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną, co oznacza, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności). Należy jednak podkreślić, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny "granice sprawy", o których mowa w przywołanym przepisie (a także w art. 135 p.p.s.a.), podlegają zawężeniu do granic, w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. Tak więc wojewódzki sąd administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 (a także art. 135 p.p.s.a.) bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3 i art. 183 § 1 p.p.s.a. oraz przywołanych wcześniej art. 190 i art. 153 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 20.09.2006 r., II OSK 1117/05, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Art. 168 § 3 p.p.s.a w okolicznościach niniejszej sprawy nie znajduje zastosowania, wobec zaskarżenia wyroku WSA w Poznaniu z 09 marca 2011 r. w całości. Natomiast z art. 183 § 1 p.p.s.a. pośrednio wynika, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez sąd I instancji wiążące ów sąd "granice sprawy" ulegają zasadniczo zawężeniu do granic skargi kasacyjnej, w ramach których sprawę rozpoznawał NSA.

Z przywołanych przepisów art. 190 i art. 153 p.p.s.a. wynika zaś, że Sąd w składzie rozpoznającym powtórnie niniejszą sprawę jest związany wykładnią, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku NSA z 18 lipca 2012 r.

W uzasadnieniu tego wyroku NSA wyraził jednoznacznie krytyczną ocenę wobec rozstrzygnięcia Sądu I instancji w części uchylającej decyzję Starosty z dnia [...] lipca 2010 r. z uwagi na toczące się postępowanie nadzorcze w stosunku do orzeczenia wywłaszczeniowego (tj. orzeczenia PRNMP z [...].08.1968 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu) oraz przesądził, że wynik tego postępowania nie stanowi zagadnienia wstępnego w niniejszym, równolegle toczącym się postępowaniu o ustalenie odszkodowania za to wywłaszczenie. Tym samym brak podstaw do zawieszenia tego ostatniego postępowania z powołaniem się na art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Sąd w niniejszym składzie jest tą oceną związany.

Zarazem jednak w uzasadnieniu wyroku z 18 lipca 2012 r. NSA wyraził jednoznaczną ocenę, że zaskarżona decyzja Wojewody była wadliwa - gdyż Miastu przysługiwał przymiot strony w postępowaniu administracyjnym - a jej uchylenie przez Sąd I instancji prawidłowe. Stąd - będąc związanym tą oceną prawną - Sąd w niniejszym składzie, powtórnie rozpoznając sprawę, uchylił ww. decyzję Wojewody.

Należy przy tym zauważyć, że umarzając postępowanie odwoławcze Wojewoda pozbawił strony tego postępowania - a przede wszystkim odwołujące się Miasto - prawa do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy w jej całokształcie przez organ II instancji. Tym samym nie została zrealizowana jedna z podstawowych zasad postępowania administracyjnego - zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) - stanowiąca refleks konstytucyjnej gwarancji prawa do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji (art. 78 Konstytucji RP).

Wystąpienie w niniejszej sprawie wskazanego naruszenia procedury – polegającego na pozbawieniu strony w całości prawa do merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez administracyjny organ odwoławczy – uniemożliwia ustosunkowanie się przez Sąd do pozostałych zarzutów skargi, skierowanych w istocie pod adresem rozstrzygnięcia organy I instancji (które to zarzuty, co trzeba podkreślić, były już podnoszone przez Miasto w odwołaniu). Byłoby to, w okolicznościach niniejszej sprawy, przedwczesne, gdyż wzgląd na przywołaną zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - a także wskazana wyżej specyfika kontroli sądowoadministracyjnej i zawężenie granic kognicji sadu I instancji ponownie rozpoznającego sprawę po kasatoryjnym wyroku NSA - wymagają, aby najpierw do tych zarzutów ustosunkował się merytorycznie organ odwoławczy.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

W punkcie drugim sentencji wyroku Sąd, na podstawie art. 152 p.p.s.a., określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana, co oznacza, że nie wywołuje ona skutków prawnych, które wynikają z jej rozstrzygnięcia, od chwili wydania wyroku, mimo iż wyrok uchylający tę decyzję nie jest jeszcze prawomocny (por wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).

O kosztach postępowania (punkt trzeci sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu (200 zł)

Ponownie rozpoznając niniejszą sprawę Wojewoda rozpatrzy tę sprawę merytorycznie, w jej całokształcie - jak tego wymaga zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego - w tym także w kontekście zarzutów podniesionych w odwołaniu Miasta. Następnie podejmie stosowne rozstrzygnięcie, należycie je uzasadniając zgodnie z art. 107 § 1 i 3 k.p.a.