Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 938/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Jacek Bursa (spr.) SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 października 2020 r. sprawy ze skargi T. Ś. na postanowienie Wojewody z dnia [...] czerwca 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta K. decyzją nr [...] z dnia 15 lipca 2019 r., znak: [...], zmienił decyzję nr [...] z 27 lutego 2008 r., znak: [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Obszar oddziaływania projektowanej inwestycji w zakresie zmian względem decyzji pierwotnej nr [...] z dnia 27.02.2008 r. znak: [...] obejmował, zgodnie z art. 28 ust. 2 ustawy Pb, działki o numerach: [...], obr. [...], jedn. ewid. [...] przy ulicy [...] w K.. Decyzja ta stała się ostateczna 30 lipca 2019 r.

Wnioskiem z 30 sierpnia 2019 r., T. Ś., (właściciel działki ewid. nr [...] obr. [...]), zwrócił się o wznowienie postępowania i wstrzymanie wykonania decyzji Prezydenta Miasta K. nr [...] z 15 lipca 2019 r., znak: [...] Wnioskujący jako podstawę prawną wniosku wskazał art. 145 § 1 pkt 4 kpa, uzasadniając, iż bez własnej winy nie brał udziału w ww. postępowaniu, gdyż odmówiono Mu przymiotu strony.

Prezydent Miasta K. postanowieniem z dnia 31 października 2019 r., znak: [...], odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją nr [...] z 15 lipca 2019 r. oraz postanowieniem z 4 listopada 2019 r., odmówił wstrzymania wykonania ww. decyzji.

T. Ś. złożył zażalenie zarzucając naruszenie art. 7, 77, 80, 107 §1 i 3, 144 w zw. z art. 28 kpa, art. 145 § 1 pkt. 4 kpa oraz art. 3 pkt. 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., prawo budowlane.

Wojewoda postanowieniem z dnia 10.06.2020r. znak sprawy: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w związku z art. 144 kpa i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U.2019.1186 ze zmianami), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu podano, iż właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości sąsiadujących z projektowaną budową, muszą wskazać konkretny przepis, przewidujący w konkretnej sytuacji ograniczenie w swobodnym korzystaniu z ich nieruchomości, wprowadzone ze względu na powstanie w sąsiedztwie określonego obiektu budowlanego" (wyrok WSA w Warszawie sygn. akt VII SA/Wa 121/06).

Kwestia badania przymiotu strony w przypadku wniosku z 145 § 1 pkt 4 kpa jest o tyle złożona, że brak przymiotu strony może być oczywisty lub nieoczywisty. W sytuacjach, kiedy jest oczywisty, należy odmówić wznowienia postępowania postanowieniem. Kiedy jednak badanie przymiotu strony wymaga postępowania wyjaśniającego, należy wznowić postępowanie, zbadać przymiot strony i w razie stwierdzenia jego braku, odmówić uchylenia decyzji podkreślając, że doszło do tego z uwagi na brak spełnienia się przesłanki wznowienia. Kwestią dyskusyjną w orzecznictwie i doktrynie była powyższa kwestia i rozwiązaniem kompromisowym jest właśnie użycie kryterium "oczywistość'". Nadal problematyczne jest, kiedy przymiot strony jest "oczywisty", a kiedy nie. Niekiedy wskazuje się, że "oczywistość" polega na sytuacji, kiedy zainteresowany powołuje się jedynie na interes społeczny czy mieszka w tak znaczącym oddaleniu od inwestycji, że już na pierwszy rzut oka wiadomo, że inwestycja nie może wpływać na zagospodarowanie należącej do niego nieruchomości czy też wnioskodawca nie jest właścicielem, zarządcą czy użytkownikiem wieczystym nieruchomości, która jest w obszarze oddziaływania. To jest dość radykalne stanowisko.

Tutejszy organ stoi na stanowisku, że z "oczywistością" mamy także do czynienia, gdy samo "otwarcie akt sprawy", bez żadnych dodatkowych analiz czy postępowania wyjaśniającego, pozwala na stwierdzenie, że wnioskodawca nie jest stroną. Sądy wydają się to potwierdzać w części, niejako od drugiej strony, wskazując, że jeśli organ rozpatrujący wniosek musi przeprowadzić analizę sprawy, aby rozstrzygnąć o przymiocie strony, to nie można tego uznać za "oczywistość" sytuacji posiadania, a zwłaszcza nieposiadania przymiotu strony. Tutejszy organ zwraca uwagę, że niekiedy dla prawników, w przeciwieństwie do inżynierów, każda sytuacja w której dokumenty w aktach sprawy mają charakter map i rysunków, wymaga "analizy". Tymczasem tak nie jest. Tak samo jak prawnik odróżni sytuację przeczytania dokumentu (zapoznania się z jego treścią) od analizy treści dokumentu (które pozwala wyciągnąć z treści dokumentu wnioski idące dalej, niż te zawarte w treści bezpośrednio), tak samo inżynier (lub osoba obeznana w projektowaniu na poziomie profesjonalnym), jest w stanie odróżnić przeczytanie mapy i rysunków (zapoznanie się z ich treścią) od analizy treści tych dokumentów graficznych czy graficzno-tekstowych. Dlatego też da się odróżnić sytuacje "otwarcia akt" celem sprawdzenia przymiotu strony od sytuacji, kiedy stwierdzenie przymiotu strony wymaga analizy, a nawet przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego.

Badając przedmiotową sprawę organ odwoławczy stwierdził, że wydane rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające i przedstawił bogatą analizę sytuacji, co oznacza, że dokonał czynności, które powinny mieć miejsce po wznowieniu postępowania. Jak wynika jednakże z akt Wnioskujący nie wykazał indywidualnego interesu prawnego w niniejszej sprawie, nie wykazał bowiem, że inwestycja, wywiera bezpośredni wpływ na jego nieruchomość, (ogranicza Wnioskującemu możliwość w zagospodarowaniu oraz zabudowie tego terenu). Porównaj wyrok WSA w Warszawie Sygn. akt VII SA/Wa 143/14 z 8 maja 2014 r. "ewentualne zwiększenie natężenia ruchu na dziatkach drogowych oraz szerszy dostęp komunikacyjny do ww. działek świadczy jedynie o interesie faktycznym. Z którego nie można wywodzić przymiotu strony".

Zgodnie z art. 28 ust. 2 Pb, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, zatem ww. działka skarżącego nr [...] nie znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu objętego ww. pozwoleniem na budowę, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Pb. Obszar oddziaływania inwestycji został prawidłowo określony i ww. działka nie znajduje się w tym obszarze.

Wstępna analiza wniosku wykazała, brak ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Skarżącego. Przedstawione argumenty Skarżącego nie świadczą o posiadaniu interesu prawnego w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, mogą świadczyć o interesie faktycznym. Posiadanie interesu faktycznego nie można utożsamiać z interesem prawnym. Zgodnie z aktami organu l instancji przedmiotem rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie było zatwierdzenie zamiennego projektu budowlanego dla zamierzenie inwestycyjnego zatwierdzonego decyzją nr [...] z dnia 27.02.2008 r. znak: [...][...]dla inwestycji pn.: "Budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z funkcją usługową, z garażem podziemnym, z wewnętrznymi instalacjami: wód.-kań, gazową, c.o., elektryczną i wentylacji mechanicznej, przebudowa oświetlenia ulicznego (przesunięcie słupa elektrycznego) oraz wjazd na działkę: na dz. nr [...] obr. [...] przy ulicy [...] w K.". Wprowadzane zmiany zlokalizowane są na terenie dz. nr [...] obr. [...], jedn. ewid. [...] Skarżący nie posiada przymiotu strony. Jak wynika z materiału dowodowego budynek na działce nr [...] obr. [...] znajduje się w znacznej odległości od planowanej inwestycji (43.05 m), zatem jest oczywiste, że działka wraz z nieruchomością Skarżącego, znajdują się poza obszarem oddziaływania inwestycji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższe postanowienie złożył T. Ś. zarzucając naruszenie:

- art. 15 kpa (zasada dwuinstancyjności) poprzez nierozpoznanie sprawy na nowo przez organ II stopnia, a jedynie potwierdzenie rzekomej zgodności z prawem rozstrzygnięcia organu I stopnia;

- art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 126 i art. 11 kpa poprzez brak merytorycznego uzasadnienia postanowienia, brak odniesienia się do zarzutów skarżącego, co wskazuje jedynie na pozorność rozpoznania odwołania: brak wyjaśnienia słuszności podjętego rozstrzygnięcia, a poprzestanie na arbitralnym stwierdzeniu, iż skoro nieruchomość skarżącego znajduje się około 40 metrów od projektowanej inwestycji (wielolokalowego budynku mieszkalno-usługowego o 160 mieszkaniach, o wysokości od 13 do 35 metrów), to "oczywiste" jest. iż inwestycja nie oddziałuje na nieruchomość skarżącego.

- art. 7, 77 i 80 kpa poprzez nieprzeprowadzenie jakiegokolwiek postępowania dowodowego celem weryfikacji zarzutów skarżącego;

- art. 145 § 1 pkt 4 w zw. z art. 149 § 3 kpa poprzez nierozpoznanie istoty sprawy i bezpodstawna odmowę wznowienia postępowania, celem zbadania istnienia przesłanek wznowienia i interesu prawnego skarżącego, pomimo powołania szeregu przepisów prawa materialnego, z których skarżący wywodzi swój interes prawny;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) poprzez dokonanie ich błędnej wykładni i przyjęcie, iż krąg uczestników postępowania o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę wyznaczany jest w oparciu o zakres planowanych zmian w projekcie i ich oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, a nie inwestycję jako całość, co prowadzi do sztucznego dzielenia inwestycji na "cząstki" i pozbawia właścicieli nieruchomości sąsiednich prawa udziału w postępowaniu;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym w zw. z § 3 pkt 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez błędne wyznaczenie obszaru oddziaływania inwestycji - pominięcie wymogu poddania analizie urbanistycznej obszaru o promieniu minimum 50 metrów wokół planowanej inwestycji; który to obszar obejmuje również nieruchomość skarżącego; co wpłynęło na zawężenie kręgu stron.

W uzasadnieniu podkreślono, iż pojęcie prawne "obszaru oddziaływania obiektu" zgodnie 2 art. 28 ustawy prawo budowlane należy odczytywać w ten sposób, że stronami będą właściciele, użytkownicy wieczyści i zarządcy nieruchomości położonych w zasięgu takiego oddziaływania inwestycji, które ma określony ujemny wpływ na nieruchomości w otoczeniu tej inwestycji. Nie ma zatem znaczenia, czy zachodzi tutaj sąsiedztwo, ani to, czy jest ono bezpośrednie, gdyż obszar oddziaływania obiektu może obejmować tereny dalej położone, natomiast istotne jest, aby "oddziaływanie" było powiązane z przepisami odrębnymi. Skoro ustawa wyraźnie ustala, że chodzi tu o przepisy odrębne, to z pewnością wyłącza w tym zakresie przepisy Pr.Bud. Bez wątpienia przepisy odrębne w rozumieniu komentowanej regulacji stanowią przepisy innych ustaw. Przykładowo na podstawie Zabytki.U właściciel nieruchomości zabytkowej może występować w charakterze strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, w której inwestorem jest osoba trzecia, jeżeli inwestycja będzie potencjalnie oddziaływać na stan zachowania zabytku lub jego ekspozycję. W takiej sytuacji obszar oddziaływania obiektu może sięgać wyjątkowo daleko, jako że ochronie podlega nie tylko sam zabytek, ale także i jego otoczenie (por. zachowujący aktualność wyr. SN z 8.10.2002 r., III RN 175/01, OSNAPiUS 2003, Nr 19, poz. 452). W świetle powyższego orzeczenia, za koniecznością przeprowadzenia postępowania w celu ustalenia interesu prawnego skarżącego przemawia również fakt, iż jego nieruchomość wpisana jest do gminnej ewidencji zabytków i ujęta jako zabytek gminny w Miejscowym Panie Zagospodarowania Przestrzennego [...]-[...] symbol ez01 (§11 ust. 1 pkt. 2 Mpzp), co również umknęło uwadze organów administracji.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na postanowienie uchyla postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a. Przedmiotowa sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt. 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wskazać należy, że organ wyraził trafny pogląd, że w sytuacjach, kiedy brak przymiotu strony w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 4 kpa jest oczywisty, należy odmówić wznowienia postępowania postanowieniem. Prawidłowo organ też uznał, że z taką oczywistością braku przymiotu strony mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie.

Wbrew wywodom skargi, decyzja o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę jest decyzją odrębną i autonomiczną w stosunku do decyzji pierwotnej. Podkreślić też należy, że w przypadku kwestionowania decyzji zmieniającej i tak nie ma możliwości zakwestionowania i wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwotnej, która ma odrębny i niezależny byt prawny od decyzji, która ją zmieniła. Dlatego w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę, krąg stron określa się przy uwzględnieniu, jaki obszar oddziaływania związany jest ze zmianami, które mają zostać zatwierdzone w projekcie budowlanym zamiennym.

W przedmiotowym wypadku decyzja zmieniająca, dotyczy zmniejszenia gabarytów, w tym m.in. wysokości i powierzchni zabudowy przedmiotowego obiektu budowlanego, zmniejszenia liczby miejsc postojowych na powierzchni działki, zwiększenia powierzchni biologicznie czynnej oraz drobnych zmian w zakresie zagospodarowania działki i infrastruktury technicznej.

Co się natomiast tyczy nieruchomości skarżącego, to jej granice znajdują się ponad 20 metrów od granic działki inwestora, ok. 35 metrów od budynku inwestora, a obiekty budowlane na działce skarżącego znajdują się ok. 43 metry od budynku inwestora, czyli znacznie dalej niż najwyższy fragment tego budynku. W tym stanie faktycznym w sposób oczywisty można wyrazić pogląd, że działka skarżącego nie może zostać uznana, za znajdującą się w obszarze oddziaływania decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Podkreślić w tym miejscu należy, że skarżący który jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazał w zasadzie żadnej okoliczności faktycznej, która mogłyby wskazywać na to, że jego działka znajduje się w obszarze oddziaływania w rozumieniu art. 3 pkt 20 prawa budowlanego. Kwestia zwiększonego ruchu samochodowego, uciążliwości z tym związanych, czy spadku wartości nieruchomości po pierwsze jest czysto hipotetyczna, a po drugie kwalifikowana jest w orzecznictwie jako będąca oczywistym interesem faktycznym, a nie interesem prawnym. Również sam fakt wpisania budynku skarżącego do gminnej ewidencji zabytków nic na tej płaszczyźnie nie zmienia, ponieważ skarżący nie wskazał żadnego przepisu, czy okoliczności, które choćby w minimalnym stopniu mogłyby wskazywać, że przedmiotowa inwestycja, określona w decyzji zmieniającej, wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zabudowie terenu skarżącego. To czy budynek skarżącego jest, czy nie jest zabytkowy jest na tej płaszczyźnie irrelewantne. Gdyby bowiem przedmiotowa inwestycja ograniczała zagospodarowanie działki skarżącego, to znajdowałaby się ona w obszarze oddziaływania bez względu na to, czy budynek ten zabytkiem jest, czy też nie jest. Również zarzuty w zakresie zacieniania są ogólnikowe, a przy tym mogłyby być merytorycznie analizowane ale w sytuacji jeśli dotyczyłyby postępowania o udzieleniu pozwolenia na budowę, a nie decyzji zmieniającej decyzję o pozwoleniu na budowę, w sytuacji kiedy zmiana ta prowadzi do zmniejszenia parametrów obiektu, który ma już ostateczną decyzję o pozwoleniu na jego budowę i zatwierdzony projekt. Natomiast zarzuty dotyczące obszaru analizowanego są oczywiście bezprzedmiotowe na płaszczyźnie postępowania, które nie dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. Kwestia, czy organ powinien uwzględniać w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę decyzję o warunkach zabudowy, czy nowy plan miejscowy, to kwestia merytoryczna, która również jest bezprzedmiotowa na płaszczyźnie oceny zgodności z prawem postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Kończąc rozważania – w związku z zarzutami odnoszącymi się do wysokości obiektu inwestora – należy jeszcze raz zaznaczyć, że w postępowaniu o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę, pierwotna decyzja zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i tak nie może zostać wzruszona.

Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.