Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1877/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 46 ust.3, art. 48 ust. 2 i 3, art. 51 ust. 2 i 5
journal: Dz.U. 2001 nr 62 poz 627
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Protokolant Anna Połoczańska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z o.o. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 950/08 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 września 2008 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny W Warszawie uwzględnił skargę J. S. i uchylił postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2008 r. oraz poprzedzające je postanowienie tego samego organu z dnia [...] lutego 2008 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2008 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. we Wrocławiu, stwierdziło nieważność własnego orzeczenia z dnia [...] lipca 2006 r., uchylającego postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wydając postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r., treścią którego nałożono na organ administracji i inwestora obowiązek rozszerzenia raportu oddziaływania na środowisko, naruszono art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Zakres raportu określony został bowiem w ostatecznym postanowieniu Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r., a zatem postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r. zawierało rozstrzygnięcie uregulowane już innym ostatecznym orzeczeniem.

Organ nadzoru wskazał dalej, że z art. 51 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm.) wynika, że sporządzony raport o oddziaływaniu na środowisko nie może podlegać innym zmianom, jak tylko na skutek wniesienia zażalenia na postanowienie w tym przedmiocie. W zażaleniu na postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. J. S. podniósł zarzuty co do zakresu raportu, a zatem sprawy już rozstrzygniętej postanowieniem Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r. W konsekwencji naruszono przepis prawa materialnego, tj. art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który przewiduje, iż postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko przeprowadza się jednokrotnie dla tego samego przedsięwzięcia. Naruszenie to ma rażący charakter, bowiem treść postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. spowodowała stan rażąco sprzeczny z prawem oraz ze skutkami dotkliwymi dla inwestora, który wykonał obowiązki nałożone w postanowieniu o zakresie sporządzenia raportu.

Wskutek wniosku J. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, postanowieniem z dnia [...] marca 2008 r., utrzymało w mocy własne postanowienie.

W uzasadnieniu organ ponownie podkreślił, że zakres raportu dotyczącego środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcyjno-usługowego został określony postanowieniem Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r. Z chwilą uostatecznienia się tego postanowienia zmiana zakresu raportu, do której sprowadza się rozstrzygnięcie organu nadzoru z dnia [...] lipca 2006 r., stanowi rażące naruszenie art. 51 w zw. z art. 46 ust. 3 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Nadto postanowienie nakładające na inwestora oraz organ administracji obowiązek rozszerzenia raportu w stosunku do tego, jaki został określony w treści ostatecznego postanowienia Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r., wydane zostało w warunkach, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] marca 2008 r. złożył J. S., zarzucając organowi bezpodstawne przyjęcie, że postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2006 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem prawa i dotyczyło już poprzednio rozstrzygniętej sprawy orzeczeniem ostatecznym, podczas gdy postanowienie to, jako kasatoryjne, ani nie ingerowało w istotę orzeczeń prawomocnych, ani nie zmieniało zakresu obowiązków określonych prawomocnymi orzeczeniami, wskazywało bowiem co najwyżej na niepełne opracowanie raportu.

W ocenie skarżącego uprawnienia organu odwoławczego o charakterze kasatoryjnym mają charakter wyjątkowy. Organ odwoławczy nie może przesądzać w takim orzeczeniu o sposobie załatwienia sprawy przez organ I instancji. W takiej sytuacji starosta nie był związany poglądem wyrażonym w uzasadnieniu orzeczenia kasacyjnego SKO, nie może być zatem mowy, by organ odwoławczy nałożył na inwestora obowiązek rozszerzenia raportu oddziaływania na środowisko. Zatem postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2006 r. nie ingerowało w meritum rozstrzygnięcia zawartego w postanowieniu Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r. Ponadto przedmiotowe orzeczenie nie sprowadzało się do zarzutu błędnego ustalenia treści raportu, lecz niepełnego opracowania jego istotnego elementu, który winien się w nim znaleźć.

Skarżący podniósł także, że postanowienie Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r. zostało wydane na pierwszym etapie postępowania, tj. jeszcze przed wszczęciem procedury wynikającej z oceny oddziaływania na środowisko. Tymczasem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r., którego nieważność stwierdzono, dotyczyło postanowienia Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, a zatem kolejnego etapu postępowania.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ nadzoru dopatrzył się w sprawie kwalifikowanego naruszenia prawa w postanowieniu o charakterze kasacyjnym, w uzasadnieniu którego zawarto pewne wskazania dla organu I instancji, dotyczące postępowania wyjaśniającego. Mianowicie uznano, że w postępowaniu uzgodnieniowym, dotyczącym środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu produkcji i sprzedaży betonu, organ I instancji oparł się na raporcie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, który przewiduje dwa warianty planowanego przedsięwzięcia. W wariancie wybranym i w konsekwencji proponowanym ustalono, że nie istnieje w rejonie inwestycji zabudowa mieszkaniowa. Tymczasem na działce położonej naprzeciwko (po drugiej stronie drogi) trwa budowa domu mieszkalnego. Z tego powodu organ uchylił postanowienie organu I instancji celem zbadania, czy planowane przedsięwzięcie, w kontekście budowy tego budynku mieszkalnego, będzie oddziaływać na zdrowie ludzi.

Sąd I instancji stwierdził, że postanowienie to nie rozstrzygało ponownie tej samej sprawy, która została uregulowana ostatecznym orzeczeniem administracyjnym. Przede wszystkim miało ono charakter jedynie procesowy i w żaden sposób nie decydowało o nałożeniu obowiązków prawnych na dany podmiot, czy też przyznaniu jakichkolwiek praw. Nie rozstrzygało sprawy co do istoty, lecz przekazało ją do ponownego rozpatrzenia, wskazując na pewne uchybienia, którymi to wskazówkami organ I instancji nie jest związany. Jeżeli Starosta Płocki doszedłby do wniosku, że wskazania lub pogląd zaprezentowany w omawianym postanowieniu nie odpowiada prawu, władny jest zająć stanowisko odmienne od organu odwoławczego. W ocenie Sądu I instancji nie wystąpiła także tożsamość spraw, bowiem postanowienie dotyczyło uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia, natomiast przywoływane postanowienie Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r. stwierdzało obowiązek sporządzenia raportu oraz ustalało jego zakres. Dotyczyło zatem dwóch odmiennych rodzajowo spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził również, że oceniane w postępowaniu nadzorczym postanowienie nie zmienia i nie ingeruje w ostateczne postanowienie ustalające zakres raportu.

Postanowienie stwierdzające obowiązek sporządzenia raportu wyznacza ramowo elementy, które muszą znaleźć się w raporcie, co oznacza, że konkretne ustalenia stanu faktycznego pozostawiono do zrealizowania na etapie tworzenia raportu. W takim postanowieniu nie zostaną zawarte ustalenia o charakterze faktów (np. istnienie zabudowy mieszkalnej w konkretnej odległości od terenu inwestycyjnego), takie informacje bowiem zostaną ujawnione na etapie wykonania postanowienia ustalającego obowiązek sporządzenia raportu. Tym działaniem wykonawczym jest właśnie sporządzenie raportu. Samo postanowienie z dnia [...] lutego 2006 r. nie stwierdza, czy jakakolwiek zabudowa mieszkalna znajduje się w pobliżu planowanej inwestycji, czy też nie. Dopiero raport zawiera ustalenia ze sfery faktów, tj. istnienia lub nie zabudowy mieszkaniowej w pobliżu terenu inwestycyjnego. Takich ustaleń nie mogło być w postanowieniu zobowiązującym do sporządzenia raportu. Tym samym nie może być mowy o tym, aby postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r., poprzez zlecenie wyjaśnienia ewentualnego oddziaływania inwestycji na budynek mieszkalny posadowiony na sąsiedniej działce, w jakimkolwiek zakresie zmieniało lub w inny sposób ingerowało w postanowienie Wójta w przedmiocie raportu.

Oceniane w postępowaniu nadzorczym postanowienie nie naruszało także, w ocenie Sądu I instancji, w sposób rażący prawa. Wskutek wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2006 r. nie doszło do zmiany ostatecznego postanowienia w przedmiocie sporządzenia raportu. Nie można też mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy skutki, które wywołałoby orzeczenie dotknięte wadliwością, możliwe są do odwrócenia na drodze administracyjnych środków zaskarżania. W niniejszej sprawie decyzja miała walor jedynie kasatoryjny, zatem organ I instancji władny był, ponownie rozpatrując sprawę, wyeliminować ewentualne wadliwości, którymi dotknięte byłoby orzeczenie organu II instancji. Nie może zatem takie rozstrzygnięcie zostać uznane za dotknięte wadą kwalifikowaną.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 września 2008 r. skargę kasacyjną złożyła spółka [...] Sp. z o.o. w Rokietnicy. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu:

1/ naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na treść wyroku, t.j.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie wydane zostało przy braku oparcia w treści art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.,

- art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a., przez błędne przyjęcie, że zaskarżone postanowienie nie wnika w materię rozstrzygniętą już prawomocnym postanowieniem Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r., a także przyjęcie, że wydanie zaskarżonego postanowienia było zbędne, w sytuacji gdy jego przedmiotem było postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r., uchylające postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., co zdaniem Sądu umożliwiało organowi l instancji ponowne rozpoznanie sprawy oraz wyeliminowanie ewentualnych wadliwości, a także poprzez pomięcie stanowiska uczestnika zawartego w treści odpowiedzi na skargę;

2/ naruszenie art. 46 ust. 3, art. 51 ust. 2, 5 i 5a w zw. z art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska, a także § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573), przez pominięcie ich treści i znaczenia dla oceny zaistnienia przesłanek nieważnościowych z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Wskazując na powyższe naruszenia kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2006 r. dotknięte zostało wadą nieważności, poszczególne bowiem etapy postępowania środowiskowego, wskazane w ustawie - Prawo ochrony środowiska, przeprowadza się jednokrotnie (art. .46 ust. 3 ustawy) i na każdym etapie poszczególne postanowienia podlegają zaskarżeniu. Dotyczy to także obowiązku sporządzenia raportu oraz określenia jego zakresu w sposób wskazany w art. 51 ust. 2 i 5a ww. ustawy oraz § 3 wskazanego rozporządzenia. Zgodnie z art. 51 ust. 5 ustawy na tak wydane postanowienie o obowiązku i zakresie sporządzenia raportu przysługuje zażalenie.

Tak więc w sytuacji, gdy uprawomocniło się postanowienie Wójta Gminy Łąck o zakresie sporządzenia raportu, wydane w trybie art. 51 ust. 2 ustawy, ze skutkami o których mowa w art. 51 ust. 5, to w dalszym postępowaniu uzgodnieniowym, prowadzonym w trybie art. 48 ustawy, nie może on podlegać kolejnej weryfikacji. Organy uzgadniające treść decyzji, o których mowa w art. 48 ust. 2 i 3 ustawy, związane są z treścią raportu w granicach określonych w treści postanowienia o jego sporządzeniu, tym bardziej, że przed jego wydaniem opiniują zakres jego sporządzenia. Nie mogą więc w dalszym toku postępowania i w innym trybie kwestionować zasad wcześniej prawomocnie ustalonych. Tak długo jak postanowienie o zakresie sporządzenia raportu pozostaje w obrocie prawnym, organy administracyjne nie mogą zmieniać tego trybu.

Zasadnie zatem Kolegium wskazało, że postanowienie z dnia [...] lipca 2006 r. dotknięte zostało wadą nieważności, jako ingerujące w treść wcześniejszego prawomocnego rozstrzygnięcia.

Kasator wskazał następnie, że zakres sporządzenia raportu dotyczył wszystkich sfer oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, określonych wymaganiami art. 51 ust. 2 i 5a i art. 52 ustawy oraz § 3 rozporządzenia. Przyjmując za wiarygodną, nigdy nie zweryfikowaną hipotezę, że skarżący w pobliżu planowanego przedsięwzięcia zamierzał rozpocząć budowę domu mieszkalnego, to powinien wnieść, stosownie do art. 51 ust. 5 ustawy, zażalenie na postanowienie Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r. wskazując, że nie uwzględnia ono obowiązku sporządzenia raportu w zakresie określonych warunków środowiskowych.

Jednokrotność postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko w każdej jego fazie poprzedzającej wydanie decyzji oznacza, że w postępowaniu uzgodnieniowym niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie co do zakresu sporządzenia raportu określonego wcześniej prawomocnym postanowieniem. Wbrew ocenie Sądu I instancji postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2006 r., uchylone przez organ odwoławczy postanowieniem z dnia [...] lipca 2006 r., nie odnosiło się ani do treści ani do zakresu raportu. Obowiązkiem organów orzekających na podstawie art. 48 ust. 2 pkt 1a ustawy - Prawo ochrony środowiska w postępowaniu o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia jest zbadanie, w oparciu o dane pochodzące z raportu oddziaływania na środowisko, jaki wpływ przedsięwzięcie będzie miało na środowisko na tym terenie.

Zdaniem kasatora Sąd I instancji zajął się merytoryczną oceną treści postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2006 r., a zatem naruszył art. 134 §1 p.p.s.a. Poza tym wydał zaskarżony wyrok nie zawierając wskazań co do dalszego postępowania, czyli z obrazą art. 141 § 4 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Przede wszystkim podnieść należy, nie może przynieść oczekiwanego przez kasatora rezultatu zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Nie sposób bowiem uznać, że zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uwzględniający skargę, zapadł z uchybieniem temu przepisowi, mimo, że zachodziły podstawy do przyjęcia, iż postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2006 r. zawiera wady kwalifikowane z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu I instancji, iż wad takich powołane postanowienie nie wykazuje.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do najmocniej akcentowej przez kasatora okoliczności wydania ww. postanowienia w warunkach określonych w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W myśl tego przepisu organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Przepis ten, stosownie do art. 126 k.p.a., odnosi się również do postanowień.

Uregulowanie zawarte w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. nie pozostawia wątpliwości, że dotyczy ono tylko tych przypadków, gdy w tej samej sprawie wydane zostały przez ten sam organ dwa rozstrzygnięcia, z których pierwsze posiada walor ostateczności. Porównanie treści postanowienia Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r. i postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2006 r. powoduje, że wykluczona jest możliwość stwierdzenia naruszenia powagi rzeczy osądzonej. Nie można bowiem w zaistniałej sytuacji mówić o tożsamości sprawy, która ma miejsce, gdy w sprawie występują te same podmioty (a więc i organ) i sprawa dotyczy tego samego przedmiotu.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku uznało, że postanowienie Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r. i postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2006 r. (orzekającego po złożeniu zażalenia na postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2006 r.) wydane zostały w tej samej sprawie. Tymczasem w tym samym stanie prawnym orzekały dwa różne organy, których kompetencje regulowały odrębne przepisy (Wójta – art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska /Dz.U. Nr 62, poz. 627 ze zm./, Kolegium - jako organu ochrony środowiska – art. 48 ust. 2 pkt 1, a nie 1a, jak pisze w skardze kasacyjnej kasator). Przedmiot tych dwóch postanowień był całkowicie odmienny – Wójt orzekał o konieczności sporządzenia raportu i ustalił jego zakres, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie o dokonaniu uzgodnienia wymaganego przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

Nie można również w żaden sposób uznać, by postanowienie Kolegium z dnia [...] lipca 2006 r. rażąco naruszało prawo, nie zaszła zatem również przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W sytuacji, gdy ww. wymienione postanowienie uchyla postanowienie organu I instancji z dnia [...] kwietnia 2006 r. i przekazuje temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, a zatem ma charakter kasacyjny, trudno dopatrzeć się oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią konkretnego przepisu, a rozstrzygnięciem objętym postanowieniem. Zaskarżone postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku nie wykazują oczywistej sprzeczności postanowienia tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. z jasno sformułowanym przepisem prawa.

Trzeba mieć przede wszystkim na uwadze, że organ ochrony środowiska dokonuje albo odmawia uzgodnienia, analizując przedsięwzięcie wyłącznie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska. Spoczywa na nim w szczególności obowiązek weryfikacji ustaleń sporządzonego raportu (w tej sytuacji w zakresie ochrony zdrowia w kontekście powstającego po przeciwnej stronie ulicy budynku mieszkalnego). Sporządzony przez inwestora raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie stanowi dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., nie korzysta więc z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. W związku z tym zawarte w raporcie stwierdzenia odnośnie do faktów i analizy ich znaczenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. (art. 80 k.p.a.). Tak więc sporządzenie raportu nie zwalnia organu uzgadniającego od czynienia własnych ustaleń w zakresie ochrony środowiska, zmierzających do zweryfikowania przedstawionych w raporcie danych. Skoro z zażalenia na postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. wynikało, że po przeciwnej stronie drogi wznoszony jest budynek mieszkalny, a raport tę okoliczność pomijał, organ ochrony środowiska uzgadniający warunki realizacji przedsięwzięcia miał obowiązek kwestię tę wyjaśnić. Tak też uznało Kolegium w postanowieniu z dnia [...] lipca 2006 r., działając w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji, w zależności od dokonanych ustaleń, powinien wydać obecnie rozstrzygnięcie w oparciu o przepisy prawa, a nie w oparciu o wskazania organu odwoławczego, którymi nie jest przecież związany. Nie doszło zatem do wydania dwóch następujących po sobie decyzji załatwiających sprawę co do istoty.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2006 r. nie nakazuje zatem swą treścią powtórzenia kolejnych etapów postępowania środowiskowego, co tym samym czyni niezasadnymi zarzuty naruszenia przepisów art. 46 ust. 3, art. 51 ust. 2 i 5 w związku z art. 11 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Kasator nie wyjaśnił przy tym jasno na czym polegać miało naruszenie art. 46 ust. 3 ww. ustawy (w brzmieniu z dnia [...] lipca 2006 r.), zgodnie z którym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, które dla tego samego przedsięwzięcia przeprowadza się jednokrotnie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie sposób uznać, by przepis ten w rozpoznawanej sprawie został naruszony, nie wspominając o naruszeniu rażącym. Wójt Gminy Łąck postanowił w dniu [...] lutego 2006 r. o sporządzeniu raportu i ustalił jego zakres – tylko to było przedmiotem rozstrzygnięcia. Z kolei postanowienie Starosty Płockiego z dnia [...] kwietnia 2006 r. i uchylające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2006 r. wydane zostało na etapie dokonywania uzgodnień. Postanowienie Kolegium nie kwestionowało konieczności sporządzenia raportu, ani nie zmieniało jego zakresu. Organ uznał jedynie, że fakty przedstawione w raporcie mogą różnić się od rzeczywistości (budowa domu mieszkalnego, którego raport nie uwzględniał). Tak więc wskazany przepis w ogóle nie został naruszony – przeprowadzano właśnie postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko i było to pierwsze postępowanie dla tego przedsięwzięcia.

Z kolei art. 51 ust. 2 ustawy stanowi, że obowiązek sporządzenia raportu dla planowanego przedsięwzięcia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania, o których mowa w ust. 8 pkt 2; postanowienie wydaje się również, jeżeli organ nie stwierdzi potrzeby sporządzenia raportu.

Zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł przynieść oczekiwanego przez kasatora rezultatu, dotyczy bowiem innej fazy postępowania, nie będącego przedmiotem rozważań tak organów, jak i Sądu I instancji. Sprawa będąca przedmiotem skargi kasacyjnej dotyczy postępowania nadzwyczajnego prowadzonego w ramach postępowania uzgodnieniowego w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Sąd I instancji nie mógł zatem naruszyć tego przepisu, nie zajmował się bowiem oceną legalności postanowienia Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r.

Z tego samego powodu nie mogło dojąc do naruszenia art. 51 ust. 5, w myśl którego na postanowienia, o których mowa w ust. 2, przysługuje zażalenie.

Jeśli zaś chodzi o naruszenie art. 51 ust. 5a ustawy stwierdzić należy, że przepis ten w dacie wydania postanowienia, którego nieważność następnie stwierdzono (a więc w dniu [...] lipca 2006 r.) nie obowiązywał. A skoro w postępowaniu o stwierdzenie nieważności aktu brany jest pod uwagę stan prawny z daty wydania rozstrzygnięcia będącego przedmiotem postępowania nieważnościowego, to nie można zarzucić Sądowi I instancji jego naruszenia.

Kasator wskazał również na § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. Nr 257, poz. 2573 ze zm.).

Przywołanie ww. § 3 rozporządzenia jest jednak niezrozumiałe. Przepis § 3 ust. 1 pkt 21 rozporządzenia stanowi, że przedsięwzięcie polegające na budowie instalacji do produkcji betonu w ilości nie mniejszej niż 15 ton na dobę może wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Obowiązek jego sporządzenia wynikał zaś z ostatecznego, niekwestionowanego przez strony, postanowienia Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r. Skoro zaś w skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, w jaki sposób Sąd I instancji naruszył ten przepis – Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzut za nieuzasadniony.

Na koniec niniejszych rozważań naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że niezasadne są również zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i 141 § 4 p.p.s.a.

Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. zostałby naruszony, gdyby sąd wyszedł poza "granice sprawy" i uczynił przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, bowiem nie jest on wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona i nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę inną w stosunku do tej, która była przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją (wyrok WSA w Gliwicach z 5 lutego 2009 r., IV SA/Gl 707/08). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie granic tych nie przekroczył. Oceniał bowiem legalność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku o stwierdzeniu nieważności postanowienia tego organu z [...] lipca 2006 r. Nie rozstrzygał o żadnej innej sprawie, w tym o legalności postanowienia Wójta Gminy Łąck z dnia [...] lutego 2006 r.

Sens art. 134 § 1 p.p.s.a. jest taki, że Sąd I instancji ma obowiązek rozpoznać sprawę w granicach szerszych od zakresu zaskarżenia, a w każdym razie granicami tymi nie jest związany i musi sprawę rozpoznać tylko w ramach sprawy administracyjnej rozstrzygniętej zaskarżonym aktem. Sąd nie może przekroczyć granic sprawy administracyjnej oraz stosunku prawnego tejże sprawy, ponieważ wówczas miałby do czynienia z inną sprawą, wymagającą najpierw rozstrzygnięcia w drodze nowego aktu lub czynności konkretyzującej inny stosunek prawny.

Nie został także naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie wyroku Sądu I instancji zawierało wszystkie elementy wymienione w tym przepisie, poza rzeczywiście wskazaniami co do dalszego postępowania. Sąd przesądził jednak, że postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2006 r. nie zawiera wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. Skoro zatem ocena prawna wyrażona w wyroku Sądu jest dla organów wiążąca, w myśl art. 153 p.p.s.a., uznać należy, że uchybienie to pozostaje bez wpływu na wynik sprawy.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.