Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SAB/Wa 119/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono, iż bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i w pozostałym zakresie umorzono postępowanie
Powołane przepisy: article: art 6 ust 1 pkt 4 lit.a,art 6 ust 1 pkt 5 lit c, art 161 par. 1 pkt 3, art 206, art 149 par 1 a
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędziowie WSA Piotr Borowiecki (spr.), Przemysław Szustakiewicz, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na bezczynność Starosty [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. umarza postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Starosty [...] na rzecz skarżącej R. P. kwotę 100 (słownie: sto) złotych, tytułem zwrotu wpisu; 4. odstępuje od zasądzenia na rzecz R. P. kosztów zastępstwa procesowego.


UZASADNIENIE

W piśmie z dnia [...] stycznia 2017 r. R. P. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca"), reprezentowana przez adwokata, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Starosty O. w przedmiocie rozpatrzenia jej wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udzielnie informacji publicznej.

W petitum skargi strona skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do rozpoznania jej wniosku w terminie przewidzianym ustawą (14 dni), a także o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiotowej sprawie, jak również o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowego w łącznej wysokości 597 złotych, w tym 17 złotych tytułem opłaty za udzielone adwokatowi pełnomocnictwo, 100 złotych tytułem opłaty sądowej oraz 480 złotych tytułem kosztów zastępstwa procesowego (kosztów adwokackich).

W uzasadnieniu skargi strona podniosła, że w dniu [...] września 2016 r. wniosła do Starosty O. drogą elektroniczną (e-mailem zwykłym) wniosek o udostępnienie informacji publicznej, poprzez przesłanie w odpowiedzi na jej adres e-mailowy (ujawniony wraz z przedmiotowym wnioskiem), umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat O. z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych, dotyczących stałej obsługi prawnej powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte. Jednocześnie, skarżąca wskazała w swoim wniosku, że w przypadku posiadania ww. umowy bądź umów, wnosi o przesłanie ww. umów w formie skanów.

Skarżąca wskazała w uzasadnieniu skargi, że w terminie przewidzianym ustawą organ, pomimo ciążącego na nim obowiązku, nie udostępnił wnioskowanej informacji w żądanej formie, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia (ewentualnie decyzji o umorzeniu postępowania w przypadku zaistnienia okoliczności z art. 14 ust 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej), co skutkuje uznaniem, że jest on w stanie bezczynności w przedmiotowej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Starosta O. wniósł o jej oddalenie, a także o odstąpienie przez Sąd od obciążania organu kosztami postępowania sądowego.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę, Starosta O. wskazał, że w dniu [...] września 2016 r. - za pośrednictwem poczty e-mailowej - do Starostwa Powiatowego w O. wpłynął wniosek R. P. o udzielenie informacji publicznej. Organ podniósł, iż przedmiotowy wniosek strony skarżącej został skierowany do załatwienia do pracownika merytorycznego Starostwa Powiatowego, lecz z przyczyn techniczno-organizacyjnych nie został rozpoznany w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ zauważył bowiem, że pracownik Starostwa Powiatowego, do którego skierowano ów wniosek, nie odczytał go z uwagi na brak zainstalowanego oprogramowania koniecznego do odczytania wiadomości. Organ wskazał jednakże, iż niezwłocznie po otrzymaniu przez organ skargi na bezczynność, wnioskowana przez stronę skarżącą informacja publiczna została przekazana w dniu [...] lutego 2017 r. na adres e-mailowy wskazany we wniosku.

Ponadto, organ poinformował, że usunięto również braki w oprogramowaniu obsługującym pocztę e-mail, aby zapobiec powstawaniu w przyszłości podobnych sytuacji.

W związku z powyższym, Starosta O. uznał, że żądana informacja została przekazana niezwłocznie po tym, jak było to możliwe, a więc w konsekwencji uzasadnione jest oddalenie skargi na bezczynność.

Starosta O. wniósł jednocześnie o nieobciążanie organu kosztami postępowania, albowiem - w ocenie organu - w niniejszej sprawie zachodzą wręcz okoliczności szczególne, uzasadniające zastosowanie przepisu art. 206 p.p.s.a., zgodnie z którym w uzasadnionych przypadkach Sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części. Organ zauważył, że przepis ten dopuszcza możliwość tzw. miarkowania przy zasądzaniu zwrotu kosztów postępowania od organu na rzecz skarżącego. Zdaniem organu, Sąd stosuje art. 206 p.p.s.a. z urzędu, według swobodnej oceny okoliczności sprawy, a na przeszkodzie w zastosowaniu tego przepisu (o charakterze ustawowym), nie stoi treść przepisów wykonawczych, w tym przepisów § 14-16 rozporządzenia dotyczącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Według organu, należy wziąć pod uwagę to, że Starosta O. nie kwestionuje obowiązku udzielenia informacji publicznej i udzielił ją zaraz po złożeniu skargi.

Według organu, należy także odnieść się do wkładu pracy pełnomocnika procesowego, zauważając, że treść skargi ogranicza się do przytoczenia żądania skarżącej, stwierdzenia bezczynności organu, zobowiązania go do udzielenia informacji i wniosku o zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Przy czym, jak uznał organ, wysokość żądanych kosztów zastępstwa adwokackiego jest nieadekwatna do związanego ze sprawą nakładu pracy pełnomocnika oraz nakładów związanych z dochodzeniem udzielenia żądanych informacji, co nasuwa wręcz wątpliwości, czy celem wniosku jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowi to jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu.

Ponadto, Starosta O. wskazał, że istotną okolicznością przy miarkowaniu kosztów zastępstwa procesowego w niniejszej sprawie powinna być również okoliczność, z której wynika, iż aktywność procesowa pełnomocnika procesowego w osobie adw. T. Z., reprezentującego skarżącą R. P. w zakresie skarg na bezczynność organów, jest wielce pokaźna. W tym miejscu, organ powołał się na stanowisko, jakie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 września 2016 r., wydanego w sprawie sygn. akt I OZ 930/16, w którym NSA zauważył, iż "(...) z analizy wewnętrznych systemów informatycznych do obsługi spraw sądowych wynika, iż do WSA w Rzeszowie oprócz niniejszej skargi wpłynęły jeszcze 3 analogiczne skargi R. P. sporządzone przez tego samego pełnomocnika, oparte na takich samych okolicznościach i żądaniach (II SAB/Rz 35/16. II SAB/R7 36/16 i II SAB/Rz 37/16), zaś co najmniej kilkanaście do innych sądów administracyjnych w kraju. Treść wydawanych przez Sądy orzeczeń wskazuje na szablonowy charakter sporządzanych w tym zakresie skarg oraz zawartych umów o usługę prawną ("zobowiązanie do prowadzenia sprawy ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej" bez jej konkretyzacji), co przemawia za istnieniem szerszego porozumienia między skarżącą a jej pełnomocnikiem".

Mając powyższe na względzie, Starosta O. uznał, że działalność skarżącej i jej pełnomocnika procesowego stanowi nadużycie [pic]prawa.

Organ wskazał, że niniejsza sprawa nie jest obszerna i nie ma skomplikowanego charakteru, a podjęte w niej przez pełnomocnika skarżącej czynności - względem innych prowadzonych przez niego w tym samym przedmiocie spraw - mają charakter powtarzalny.

W związku z powyższym, organ uznał, że zasadne jest zastosowanie przez Sąd przepisu art. 206 p.p.s.a. i odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w związku z tym, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek. Starosta O. powołał się przy tym na stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 września 2009 r., wydanym w sprawie sygn. akt I FSK 643/08 (LEX nr 594128), w którym NSA uznał, iż za przesłankę odstąpienia od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości uznaje się rozpoznanie kilku jednobrzmiących skarg kasacyjnych przy uwzględnieniu związanego z tym nakładu pracy pełnomocnika strony, charakteru rozpoznawanych spraw oraz wkładu pełnomocnika w przyczynienie się do ich wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.

Reasumując, Starosta O. uznał, że o ile zaistniał stan bezczynności organu, to został on usunięty niezwłocznie, a działanie skarżącej polegające na wniesieniu skargi, z całą pewnością może być potraktowane jako nadużycie prawa.

Powołując się na pogląd NSA wyrażony w uzasadnieniu postanowienia z dnia 16 października 2015 r. (sygn. akt I OSK 1992/14), Starosta O. stwierdził, że nadużyciem prawa jest wykorzystywanie instytucji prawnej wbrew jej celowi i funkcji. W największym zaś skrócie, jak zauważył organ, celem i funkcją postępowania przed sądem administracyjnym jest rozstrzygnięcie sporu między stronami co do legalności działania lub bezczynności (przewlekłości) organu administracji publicznej, rzutujących na prawa lub obowiązki strony. W tej sytuacji, zdaniem organu, wnoszenie zatem do sądu administracyjnego skargi, która nie ma służyć rozstrzygnięciu realnego sporu między stronami bądź kontroli legalności działania (bezczynności administracji), czy której rozstrzygnięcie nie będzie rzutowało na prawa lub obowiązki stron - może być oceniane pod kątem nadużycia prawa. W tej sytuacji, Starosta O. powziął wątpliwość, czy celem wniosku skarżącej R. P. o udostępnienie informacji publicznej - jak też późniejszej skargi - jest faktycznie uzyskanie wnioskowanej informacji publicznej, czy też stanowi to jedynie pretekst do osiągnięcia innego rezultatu. Zdaniem organu, wskazują na to okoliczności podane przez NSA w powołanym wyżej postanowieniu z dnia 13 września 2016 r., sygn. akt I OZ 930/16 , tj.: seryjność i podobieństwo skarg, akcentowanie w treściach pism kwestii kosztów postępowania, model działania skarżącej i jej pełnomocnika.

Ponadto, organ stwierdził, że kwestią wymagającą szczególnej analizy jest również sposób umocowania pełnomocnika skarżącej. Otóż, jak zauważył organ, z treści pełnomocnictwa załączonego do skargi wynika tylko to, że zostało ono podpisane nazwiskiem "[...]" i nie można stwierdzić z całą stanowczością, że pochodzi ono od R. P. i że dotyczy niniejszej sprawy. Ponadto, organ podniósł, iż do skargi nie dołączono żadnego innego dokumentu wskazującego na powiązania pełnomocnika i skarżącej. Zdaniem organu, zaskakujące jest także oznaczenie adresu skarżącej poprzez podanie wyłącznie adresu do korespondencji - adresu pełnomocnika. W konsekwencji, organ uznał, że to, iż skarga pochodzi rzeczywiście od R. P., jest w kontekście tych dokumentów co najmniej wątpliwe, a jeśli tak, to dokumenty te zostały sporządzone w sposób niechlujny i dwuznaczny.

Tym samym, Starosta O. uznał, że zasadne jest oddalenie skargi i odstąpienie od obciążania skarżonego organu kosztami postępowania sądowego w sprawie.

W piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. Starosta O. poinformował, iż żądana przez stronę skarżącą informacja publiczna została udzielona skarżącej w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r., nr [...], za pośrednictwem poczty e-mailowej z adresu e-mail: [...] w dniu [...] lutego 2017 r., o godzinie [...]. Jednocześnie, organ wskazał, że nie posiada zwrotnego potwierdzenia odbioru przedmiotowego pisma przez stronę skarżącą.

W przesłanym do Sądu piśmie procesowym z dnia [...] marca 2017 r. skarżąca, reprezentowana przez adwokata - wskazała, iż odpowiedź organu na jej wniosek o udostępnienie informacji publicznej została udzielona w dniu [...] lutego 2017 r., o godzinie [...]. Jednocześnie, strona skarżąca zauważyła, że zbiera dane będące podstawą do opracowań naukowych i badań. W tej sytuacji, skarżąca zarzuciła, że insynuacje organu kierowane pod adresem zarówno samej skarżącej, jak i jej pełnomocnika procesowego, nie zmieniają faktu, iż skarżąca musiała czekać ponad 5 miesięcy na udzielenie informacji publicznej, a organ nie dokonał samokontroli i nie stwierdził, odpowiadając na skargę, czy bezczynność miała, czy też nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Strona ustosunkowała się ponadto do zastrzeżeń organu dotyczących udzielonego pełnomocnictwa procesowego dla adwokata.

Odnosząc się z kolei do wniosku organu o niezasądzanie kosztów postępowania sądowego, strona skarżąca podniosła, iż nie zadaje pytań rozmaitym podmiotom w rozmaitym zakresie, lecz tylko precyzyjnie określonym w tym samym zakresie, a zatem oczywistym jest to, iż treść skargi zawsze jest taka sama. Jednocześnie, strona skarżąca uznała, że kuriozalnym jest to, iż Starosta O. wnioskuje o niezasądzanie względem niego kosztów procesowych tylko dlatego, że znajduje się w gronie podmiotów, które na wniosek skarżącej o udzielenie informacji publicznej nie odpowiedziały.

W związku z powyższym, strona skarżąca wniosła o zasądzenie kosztów postępowania sądowego w wysokości 960 złotych, albowiem treść zawarta w odpowiedzi na skargę spowodowała wyższy, niż podstawowy, nakład pracy pełnomocnika procesowego strony skarżącej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej: "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Stosownie do art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W niniejszej sprawie, z uwagi na przedmiot zaskarżenia, należy mieć na względzie przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm. - dalej także: "u.d.i.p."), która kształtuje prawo do informacji publicznej, a także określa zasady i tryb jej udostępniania (art. 1 - 2 u.d.i.p.).

Kognicja sądów administracyjnych do rozpoznania skarg na bezczynność w takich sprawach wynika z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., zaś potwierdza ją dodatkowo brzmienie art. 21 u.d.i.p.

Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1 - 4: (1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności, (2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, (3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1a). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, może ponadto orzec o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia lub obowiązku, jeżeli pozwala na to charakter sprawy oraz niebudzące uzasadnionych wątpliwości okoliczności jej stanu faktycznego i prawnego (§ 1b).

W myśl art. 149 § 2 p.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Należy zauważyć, że przepisy ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie definiują pojęcia bezczynności. W piśmiennictwie przyjmuje się jednak, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu lub nie podjął stosownej czynności (tak m.in. T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 109).

Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność podmiotu obowiązanego do rozpoznania wniosku informacyjnego ma miejsce wówczas, gdy organ - będąc w posiadaniu żądanej informacji publicznej - nie podejmuje stosownej czynności materialno-technicznej w postaci udzielenia tej informacji (art. 10 ust 1 u.d.i.p.), nie wydaje decyzji o odmowie jej udostępnienia (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie nie informuje wnioskodawcy, że w danej sprawie przysługuje inny tryb dostępu do wnioskowanej informacji publicznej (art. 1 ust. 2 u.d.i.p.).

Zaznaczyć należy, że w przypadku złożenia skargi na bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej obowiązkiem Sądu jest w pierwszej kolejności zbadanie, czy sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym ustawy o dostępie do informacji publicznej. Dopiero bowiem stwierdzenie, że podmiot, do którego zwrócił się skarżący, był obowiązany do udzielenia informacji publicznej oraz, że żądana przez skarżącego informacja miała charakter informacji publicznej, w rozumieniu przepisów u.d.i.p., pozwala na dokonanie oceny, czy w konkretnej sprawie można skutecznie zarzucić wskazanemu podmiotowi bezczynność.

W rozpatrywanej sprawie skarżąca R. P. sformułowała wobec Starosty O. zarzut bezczynności względem wniosku z dnia [...] września 2016 r. o udostępnienie informacji publicznej, w którym żądała przedstawienia umowy bądź umów cywilnych zawartych przez Powiat z adwokatem lub radcą prawnym albo z kancelarią adwokatów, radców prawnych albo kancelarią adwokatów i radców prawnych dotyczących stałej obsługi prawnej Powiatu w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu albo przesłanie informacji, że umowy takie nie zostały zawarte.

Do udostępniania informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., obowiązane są w szczególności organy władzy publicznej.

W świetle art. 26 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r. poz. 814 ze zm.), starosta jest przewodniczącym organu wykonawczego powiatu. Nie ulega zatem wątpliwości, że Starosta O. należy do podmiotów ustawowo zobowiązanych do udostępniania informacji publicznych będących w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu. Przepis art. 6 u.d.i.p. wymienia zaś kategorie informacji publicznej, które na mocy prawa podlegają udostępnieniu. Wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, co prowadzi do wniosku, że - co do zasady - wszystko, co wiąże się bezpośrednio z funkcjonowaniem i trybem działania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p., stanowi informację publiczną.

W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się szerokie rozumienie pojęcia informacji publicznej. Definiuje się ją jako każdą wiadomość wytworzoną przez władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które realizują zadania publiczne bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie swoich kompetencji, Podkreśla się, że taki charakter ma również wiadomość niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz odnosząca się do tych podmiotów, o ile dotyczy faktów i danych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2006 r., sygn. akt I OSK 123/06, publ. LEX nr 291357, z dnia 30 września 2015 r., sygn. akt I OSK 2093/14, publ. /w:/ https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy podkreślić jednocześnie, że o zakwalifikowaniu określonej informacji, jako podlegającej udostępnieniu w rozumieniu u.d.i.p., decyduje kryterium rzeczowe, tj. treść i charakter informacji.

W świetle powyższego, nie może być kwestionowane, że informacje objęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] września 2016 r. stanowią informację publiczną, w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Walor taki ma bowiem zarówno informacja o tym, czy Powiat O. zawierał umowy o obsługę prawną w okresie obowiązywania powołanego przez skarżącą aktu prawnego, jak i informacja o treści takich ewentualnych umów.

Umowy o obsługę prawną zawierane przez powiat obrazują bowiem określony zakres dysponowania majątkiem publicznym. Zgodnie zaś z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a oraz pkt 5 lit. c u.d.i.p., informację publiczną stanowią dane publiczne zawarte w dokumentach urzędowych w zakresie jakiegokolwiek dysponowania majątkiem jednostki samorządu terytorialnego lub dokumentach urzędowych, których treść ma wpływ na majątek jednostki samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym - w rozumieniu tej ustawy - jest treść oświadczenia woli lub wiedzy, utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Funkcjonariuszem publicznym niewątpliwie jest starosta wykonujący swoje kompetencje w zakresie obejmującym reprezentowanie powiatu w obrocie prawnym (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 916/12; podobnie: wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 565/15, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Mając na względzie powyższe, uznać należy, iż nie ulega jakiejkolwiek wątpliwości, że wniosek skarżącej z dnia [...] września 2017 r. jest wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej. Treść wniosku w istocie nie jest niezrozumiała, bowiem określa zakres podmiotowy (Powiat O.), zakres przedmiotowy (umowy cywilne dotyczące stałej obsługi prawnej) oraz ramy czasowe objęte żądaniem (okres obowiązywania wskazanego aktu prawnego).

Zważywszy zatem, że w sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy, wniosek informacyjny skarżącej podlegał rozpoznaniu w trybie przewidzianym przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej. Obowiązkiem Starosty O. było zatem udostępnienie skarżącej żądanej informacji bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), ewentualnie udzielenie wyjaśnień, o których mowa w art. 13 ust. 2 i art. 14 ust. 2 u.d.i.p., bądź też wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Podkreślić przy tym należy, że udostępnienie informacji ma formę czynności materialno-technicznej i w świetle dyspozycji art. 14 ust. 1 u.d.i.p. winno nastąpić w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. Przedstawienie informacji innej, niż ta, na którą oczekuje wnioskodawca, informacji niepełnej, wymijającej, czy wręcz nieadekwatnej do treści wniosku, świadczy o bezczynności podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej, do którego skierowano wniosek o jej udostępnienie, co niewątpliwie narusza regulację zawartą w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt I OSK 2569/12, a także z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 13/16 - publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza przebiegu postępowania w niniejszej sprawie prowadzi do wniosku, że Starosta O. pozostawał w stanie bezczynności na dzień złożenia skargi.

Nie udzielając skarżącej w ustawowym terminie informacji zgodnej z treścią jej wniosku, organ popadł w bezczynność, która ustała dopiero po wniesieniu przez skarżącą w dniu [...] stycznia 2017 r., za pośrednictwem organu, skargi skierowanej do tutejszego Sądu. Starosta O. w piśmie z dnia [...] lutego 2017 r. przekazał wnioskodawczyni stosowną informację w zakresie objętym wnioskiem.

W świetle powyższego, stwierdzić należy, że stan bezczynności organu ustał na skutek udostępnienia ww. informacji publicznej pismem z dnia [...] lutego 2017 r. Tym samym, do dnia wyrokowania w niniejszej sprawie organ rozpoznał ww. wniosek o udostępnienie informacji publicznej.

W tym stanie rzeczy, gdy organ przekazał skarżącej wnioskowaną informację, nie mógł pozostawać w bezczynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej po dacie [...] lutego 2017 r. Zarzut bezczynności może bowiem odnieść zamierzony skutek wyłącznie wówczas, gdy organ dysponuje żądaną informacją publiczną, lecz jej nie udostępnia (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Taka jednak sytuacja nie miała miejsca w niniejszej sprawie. Organ bowiem, w następstwie wniesienia skargi, przekazał skarżącej żądane informacje publiczne.

W tym stanie rzeczy, Sąd nie mógł zobowiązać organu do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej, w trybie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., a więc postępowanie zainicjowane skargą na bezczynność Starosty Zwoleńskiego stało się bezprzedmiotowe i należało je umorzyć na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.

W ocenie Sądu, bezczynność organu w załatwieniu ww. wniosku strony skarżącej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego, musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako zwykłe naruszenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty, przy czym każdorazowo taka ocena musi być dokonana przy uwzględnieniu okoliczności danej sprawy (por. m.in. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12, publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że orzeczenie o kwalifikowanej formie bezczynności winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się usprawiedliwić w żaden sposób. Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w ustawie przepisów o terminach załatwienia sprawy, przy czym przekroczenie terminu musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; podobnie: WSA w Łodzi /w:/ wyrok z dnia 17 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 124/14; publ. https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy termin rozpoznania wniosku informacyjnego, określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., został przez organ przekroczony, bowiem pełna realizacja wniosku miała miejsce dopiero w dniu [...] lutego 2017 r. Jednakże, w ocenie Sądu, przekroczenie to nie było aż tak nadmierne, aby można było rozpatrywać je w kategoriach kwalifikowanego naruszenia prawa. Ponadto, nie można pominąć faktu, że organ w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę wskazał, iż wniosek skarżącej nie został rozpoznany w terminie wynikającym z ustawy o dostępie do informacji publicznej z przyczyn techniczno-organizacyjnych, albowiem - jak zauważył organ - pracownik Starostwa Powiatowego, do którego skierowano ów wniosek, nie odczytał go z uwagi na brak zainstalowanego oprogramowania koniecznego do odczytania wiadomości.

W tej sytuacji, bezczynność Starosty O. nie wynikała z celowego działania tego organu, czy też lekceważącego podejścia do obowiązków informacyjnych wynikających z ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym świadczy fakt natychmiastowego udzielenia odpowiedzi na wniosek, po otrzymaniu skargi na bezczynność.

Z powyższych względów uzasadnionym było orzeczenie, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., że bezczynność Starosty O. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Jeśli chodzi o rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania sądowego, zauważyć trzeba, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł w tym zakresie na podstawie przepisów art. 200 p.p.s.a., art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 206 p.p.s.a. Zasądzając od organu na rzecz strony skarżącej zwrot niezbędnych kosztów postępowania, Sąd uwzględnił wyłącznie kwotę wpisu sądowego od skargi. Sąd nie uwzględnił natomiast wniosku strony skarżącej o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w części dotyczącej wynagrodzenia adwokata i opłaty skarbowej od pełnomocnictwa mając na uwadze, że czynności pełnomocnika procesowego skarżącej w istocie ograniczyły się do krótko sformułowanego pisma procesowego, będącego w istocie powtórzeniem podobnych pism kierowanych przez skarżącą lub jej pełnomocnika w podobnych sprawach. Ponadto, warto zauważyć jednocześnie, iż pełnomocnik skarżącej nie zapoznał się z aktami sprawy, nie uczestniczył w rozprawie - z uwagi na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Tym samym, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1999 ze zm.), nie świadczył pomocy prawnej poprzez występowanie przed sądem.

W tym miejscu, należy wskazać, iż w świetle art. 206 p.p.s.a. (w brzmieniu zmienionym art. 1 pkt 60 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi - Dz. U. z 2015 r., poz. 658), Sąd może w uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości lub w części, w szczególności, jeżeli skarga została uwzględniona w części niewspółmiernej w stosunku do wartości przedmiotu sporu ustalonej w celu pobrania wpisu. Pojęcie uzasadnionego przypadku nie zostało zdefiniowane w ustawie procesowej, co oznacza, iż podjęcie rozstrzygnięcia w tym zakresie zostało pozostawione uznaniu Sądu. Nadto, w nowym stanie prawnym możliwość uznania przez Sąd, że zaistniał uzasadniony przypadek, pozwalający na odstąpienie od zasady zwrotu kosztów postępowania, nie jest jak dotychczas uzależniony od konieczności częściowego uwzględnienia skargi. Dla dokonania wykładni pojęcia "uzasadnionego przypadku" z art. 206 p.p.s.a będą pomocne poglądy doktryny i orzecznictwa wykształcone w oparciu o zastosowanie art. 207 § 2 p.p.s.a. Warto zauważyć, że w przepisie tym wprowadzono rozwiązanie, które pozwala w sytuacjach szczególnie uzasadnionych odejść od stosowania przez Naczelny Sąd Administracyjny reguły odpowiedzialności za wynik postępowania kasacyjnego, wynikającej z art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Sąd na podstawie tego przepisu działa w sposób uznaniowy, dokonując na tle konkretnej sprawy oceny, czy występują w niej szczególnie uzasadnione względy pozwalające na odstąpienie od zasądzenia zwrotu kosztów w całości lub w części. W piśmiennictwie to rozwiązanie, wzorowane na art. 102 k.p.c., określane jest jako zasada słuszności (zob. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis, wyd. 4, Warszawa 2011 r., s. 913-914). Zwrócono uwagę, że NSA, stosując art. 207 § 2 p.p.s.a, powinien uwzględnić całokształt okoliczności konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę zarówno fakty związane z przebiegiem postępowania, jak i fakty spoza postępowania, w szczególności odnoszące się do stanu majątkowego i sytuacji życiowej strony (skarżącego). Przykład zastosowania art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na krytycznie ocenioną przez sąd postawę strony, która "wygrała" w postępowaniu kasacyjnym, zawiera wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2005 r., sygn. akt FSK 1324/04, LEX nr 147553. Mimo uchylenia w tym orzeczeniu wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego uwzględniającego skargę, sąd nie orzekł o zwrocie kosztów od skarżącej na rzecz organu, na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a., gdyż stwierdził, że przy sporządzaniu skargi kasacyjnej zostały popełnione błędy, a ponadto pełnomocnik organu był nieobecny na rozprawie (vide: M. Niezgódka-Medek, Komentarz do art. 207 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013 r.).

Z podobną sytuacją do opisanego powyżej przypadku mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem pełnomocnik skarżącej, tylko "formalnie" reprezentując stronę w niniejszym postępowaniu, nie realizował celu ochrony prawnej interesu swego mocodawcy, stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł, jak w pkt 4 sentencji wyroku.