Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1088/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-04-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: Art. 10 ust. 5
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: Par. 5, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 177 poz 1729
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz  wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Pasternak (spr.) Sędziowie WSA Bożenna Blitek WSA Maria Zawadzka Protokolant sekretarz sądowy Renata Nowak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. Ł., E. Ł. wspólników "A" s.c. na akt Starosty z dnia 3 marca 2015 r. nr [ ] w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu I. stwierdza nieważność zaskarżonego aktu, II. zasądza od Starosty na rzecz skarżących kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Aktem z dnia 3 marca 2015 r. ([...]) działając na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 poz. 1137 ze zm.) w związku § 8 ust.2 pkt 1 lit b Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177 poz. 1729 ze zm.) - po rozpatrzeniu wniosku inwestora - Zarządu Dróg Powiatowych w P z siedzibą w J, Starosta Powiatu P zatwierdził stałą organizację ruchu na drodze powiatowej Nr [...] relacji G – K - I, na odcinku P - I w gm. K w związku z wprowadzeniem zakazu ruchu pojazdów ciężarowych o dmc. przekraczającej 20 t. z wyłączeniem transportu warzyw - zgodnie z załączonymi projektami i protokołem z komisji z bezpieczeństwa ruchu drogowego z dnia 2 marca 2015 r. Organ wskazał, że przedstawiona w projekcie organizacja ruchu powinna być wprowadzona od dnia 31 marca 2015 r.

Pismem opatrzonym datą 30 czerwca 2016 r. (data wpływu do organu 5 lipca 2016 r.) J. Ł. i E. Ł. wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez zaniechanie nierównego traktowania ich jako przedsiębiorców prowadzących działalność gospodarczą pod firma "A" s.c., przywrócenie im swobodnego dostępu do należącej do nich nieruchomości mieszczącej się w W, K oraz zatwierdzenie zmiany w stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej Nr [...] na trasie P - I na terenie powiatu p poprzez zmianę treści zakazu ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie przekraczającej 20 ton z wyłączeniem transportu warzyw, na zakaz ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 20 ton z wyłączeniem pojazdów dojeżdżających do posesji; umieszczenie na powyżej wskazanym odcinku znaków drogowych uwzględniających zmianę.

Pismem z dnia 18 lipca 2016 r. J. Ł. i E. Ł. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na zatwierdzenie przez Starostę P w dniu 3 marca 2015 r. stałej organizacji ruchu na drodze nr [...] na terenie powiatu p.

Zaskarżonemu aktowi zarzucili naruszenie przepisów:

- art. 32 ust. 2 Konstytucji RP poprzez dyskryminację skarżących jako przedsiębiorców, polegającą na wprowadzeniu na przedmiotowej trasie zakazu wjazdu dla pojazdów o gabarytach pow. 20 ton, w sytuacji gdy trasa ta stanowi jedyną drogę dojazdową do posesji skarżących, stanowiącą siedzibę wykonywanej przez nich działalności gospodarczej, co w rzeczywistości uniemożliwia im swobodne prowadzenie działalności gospodarczej, naraża na ponoszenie wysokich kosztów licencji i zezwoleń, utrudnia dostęp do posesji, ale również uniemożliwia składowanie na niej zakupionych towarów, w sytuacji gdy organ dopuścił możliwość przejazdu po powyższej trasie pojazdów o masie całkowitej przekraczającej 20 ton, które transportują warzywa, pomimo, iż przedsiębiorstwa warzywne nie posiadają siedzib na wskazanej trasie;

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 20 Konstytucji RP poprzez nierówne traktowanie podmiotów gospodarczych polegające na bezzasadnym wyłączeniu spod zakazu poruszania się na drodze powiatowej nr [...] na trasie P - I pojazdów o masie przekraczającej 20 ton przedsiębiorców przewożących warzywa, a jednocześnie brak wyłączenia spod ww. zakazu pojazdów jadących do posesji skarżących w sytuacji, gdy jest to jedyna droga dojazdowa do ich posesji;

- § 8 ust. 6 pkt. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz.U. 2003 nr 177 poz. 1729) polegające na zatwierdzeniu proponowanej zmiany organizacji ruchu w sytuacji, gdy była niezgodna z potrzebami lokalnej społeczności.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podali, że od 1996 r. prowadzą działalność gospodarczą w zakresie budownictwa i handlu m.in. surowcami. Siedziba spółki mieści się w miejscowości W w K, do której jedyna trasa dojazdowa prowadzi droga powiatową nr [...] z miejscowości P do I (powiat p). Z drogi tej korzystają skarżący, ich pracownicy, oraz kontrahenci co najmniej kilkanaście razy dziennie, a część kursów odbywa się pojazdami ciężarowymi o masie powyższej 20 ton. Specyfika prowadzonej działalności wymaga przewożenia sprzętu czy też towaru o dużych gabarytach. Ograniczenie wprowadzone od 31 marca 2015 r. uniemożliwia skarżącym prowadzenie działalności gospodarczej, ponieważ mają w ten sposób bardzo ograniczony dostęp do nieruchomości stanowiącej siedzibę firmy. Nie mają możliwości przewożenia sprzętu i towaru o dużych gabarytach, maszyn budowlanych, do nieruchomości nie mają dostępu transporty zaopatrzeniowe przewożące surowce. W konsekwencji naraża to prowadzona działalność na duże straty finansowe. Obecna sytuacja różnicuje w sposób nieuzasadniony podmioty podobne – przedsiębiorców, ponieważ wprowadzona organizacja ruchu zezwala na poruszanie się drogą [...] pojazdom o dmc. powyżej 20 ton przewożącym warzywa.

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego aktu i zobowiązanie Starosty Powiatu P do zatwierdzenia zmiany w stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej Nr [...] na trasie P - I na terenie powiatu p, poprzez zmianę treści zakazu ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 20 ton z wyłączeniem transportu warzyw na zakaz ruchu pojazdów ciężarowych o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 20 ton z wyłączeniem pojazdów dojeżdżających do posesji oraz umieszczenie na powyżej wskazanym odcinku znaków drogowych uwzględniających zmianę w ciągu 14 dni od dnia doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy i zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania procesowego według norm przepisanych ewentualnie o stwierdzenie nieważności i uchylenie aktu organu jednostki samorządu terytorialnego zatwierdzenie przez Starostę Powiatu P w dniu 3 marca 2015 roku stałej organizacja ruchu na drodze nr [...] na terenie powiatu p i przywrócenie poprzedniej organizacji ruchu na tej trasie pozwalającej poruszać się po niej pojazdów o masie całkowitej przewyższającej 20 ton i zasądzenie na rzecz Skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżących na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Wskazał, że w realiach przedmiotowej sprawy nie znajdują zastosowania poglądy prezentowane przez skarżących dotyczące naruszeń jakie zostały wskazane w piśmie z dnia 17 lipca 2016 r., gdyż zatwierdzenie zmiany z dnia 3 marca 2015 roku miało na celu poprawę bezpieczeństwa mieszkańców, którzy często uczęszczają w/w drogą pieszo, w związku z czym tranzyt stanowi wysokie prawdopodobieństwo zaistnienia wypadków oraz wielu kolizji drogowych, które na określonej trasie występują często, a w/w zakaz może wpłynąć na poprawę bezpieczeństwa ruchu drogowego na określonej trasie Nr [...] P - I dla mieszkańców zamieszkujących domy nieopodal drogi która została wskazana.

Dodał, że decyzja Starosty P mająca na celu poprawę bezpieczeństwa oraz ochronę stanu nawierzchni, która nagminnie eksploatowana przez pojazdy o masie przekraczającej 20 ton może spowodować, a nawet na pewno z przyczyn obiektywnych spowoduje pogorszenie stanu nawierzchni dróg a w konsekwencji powstanie wybrzuszeń, dziur oraz wyrw, które mogła powodować zagrożenie w ruchu lądowym dla każdego rodzaju pojazdów, nie tylko określonych rodzajowo jako samochody osobowe tudzież ciężarowe, a także pieszych uczęszczających wskazaną w piśmie trasą.

Organ podkreślił, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, z późn. zm.) zarządcą dróg publicznych jest "organ administracji rządowej lub jednostki samorządu terytorialnego, do którego właściwości należą sprawy z zakresu planowania, budowy, przebudowy, remontu, utrzymania i ochrony dróg", dlatego też należy wskazać, że organ jednostki samorządu terytorialnego wydając ww. decyzję kierował się istotnymi okolicznościami dotyczącymi poprawy bezpieczeństwa pojazdów poruszających się w/w trasa oraz w szczególności poprawa bezpieczeństwa dla mieszkańców, tak więc twierdzenie o dyskryminacji jest wysoce bezpodstawne i nie ma miejsca w przedmiotowej sprawie ponieważ wysoce błędnym jest stwierdzenie, że przedsiębiorstwo jest dyskryminowane w wyniku decyzji Starosty Powiatu P z dnia 3 marca 2015 r. Wedle organu twierdzenie, że w/w trasa jest główną trasą tranzytową, nie znajduje odzwierciedlenia w stanie faktycznym, ponieważ istnieje wiele dróg dojazdowych, które prowadzą jak wskazali do placu handlowego [...], a określenie trasy tranzytowej oznacza procedurę pozwalającą na przemieszczanie z jednego do drugiego miejsca znajdującego się na polskim obszarze celnym towarów niekrajowych, niepodlegających w tym czasie należnościom celnym przywozowym i środkom polityki handlowej, co w przedmiotowej sprawie może mieć miejsce lecz nie w stopniu określającym trasę jako trasa tranzytowa biegnąca do placu handlowego w R. Biorąc pod uwagę sugestie, że trasa jest głównym odcinkiem tranzytowym trafna jest decyzja Starosty P określająca zakaz ruchu pojazdów przekraczających 20 ton z powodów bezpieczeństwa, które zostały wskazane na początku niniejszego pisma. Biorąc pod uwagę potrzeby lokalnej społeczności oraz efektywną organizację ruchu stwierdzić należy, że decyzja starosty p jest zasadna.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. pełnomocnik Starosty Powiatu P wniósł o odrzucenie skargi. Zdaniem organu skarga powinna była być wniesiona po pierwszym wezwaniu Starosty do usunięcia naruszenia prawa, tj. w terminie 60 dni od otrzymania przez Starostę pisma skarżących z dnia 10 września 2015 r. Pełnomocnik skarżących podał, że po pierwszym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa skarżący wnieśli skargę do tut. Sądu, który postanowieniem wydanym w sprawie III SA/Kr 1681/15 skargę odrzucił. Wobec powyższego Sąd dopuścił dowód z akt powyższej sprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a., sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt.1 lit. c) p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Art. 147 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Kontrolując zaskarżoną decyzję zgodnie z przywołanymi wyżej zasadami, należało uznać, że skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012.1137 z późn. zm.) dalej p.r.d., drogami gminnymi i powiatowymi zarządza starosta. Szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach publicznych określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. z 2003 r. Nr 58, poz. 515 z późn. zm.), dalej rozporządzenie. Legitymację do jego wydania stanowił przepis art. 10 ust. 12 p.r.d. zgodnie z którym: "Minister właściwy do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i Ministrem Obrony Narodowej, uwzględniając w szczególności:

1) konieczność zapewnienia bezpieczeństwa wszystkim uczestnikom ruchu drogowego,

2) potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych,

3) potrzeby społeczności lokalnej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem."

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia, do czynności organizacyjno technicznych podejmowanych w ramach zarządzania ruchem zalicza się: sporządzanie projektów organizacji ruchu, przedstawianie projektów organizacji ruchu do zatwierdzenia, rozpatrywanie projektów organizacji ruchu, przekazywanie zatwierdzonej organizacji ruchu do realizacji, nadzór nad zgodnością istniejącej organizacji ruchu w zakresie bezpieczeństwa ruchu i jego efektywności, nadzór na zarządzaniem ruchem. Działania te realizują odpowiednio do kompetencji organ zarządzający ruchem, Policja, Żandarmeria Wojskowa lub wojskowe organy porządkowe.

Zgodnie z § 3 rozporządzenia starosta jako zarządzający ruchem na drogach gminnych i powiatowych:

1) rozpatruje projekty organizacji ruchu oraz wnioski dotyczące zmian organizacji ruchu; 2) opracowuje lub zleca do opracowania projekty organizacji ruchu uwzględniające wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu; 3) zatwierdza organizacje ruchu na podstawie złożonych projektów; 4) przekazuje zatwierdzone organizacje ruchu do realizacji; 5) przechowuje projekty organizacji ruchu i prowadzi ich ewidencję; 6) opiniuje geometrię drogi w projektach budowlanych; 7) prowadzi kontrolę prawidłowości zastosowania i funkcjonowania znaków drogowych sygnalizacji świetlnej oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego oraz ich zgodności z zatwierdzoną organizacją ruchu; 8) współpracuje w zakresie organizacji ruchu i jego bezpieczeństwa z innymi organami zarządzającymi ruchem, zarządami dróg i kolei, Policją oraz innymi jednostkami."

Z kolei § 6 ust. 1 wyżej wymienionego rozporządzenia stanowi: "Organizację ruchu zatwierdza, na podstawie projektu organizacji ruchu, organ zarządzający ruchem właściwy dla danej drogi".

Z powyższego wynika, że Starosta Powiatu P jako organ zarządzający ruchem na drogach powiatowych ma kompetencje do zatwierdzenia organizacji ruchu na drodze powiatowej Nr [...] G - K- I, na podstawie projektu organizacji ruchu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiały się różne stanowiska co do kwalifikowania aktu polegającego na zatwierdzeniu lub odmowie zatwierdzenia projektu organizacji ruchu na drogach publicznych, czego konsekwencją był odmienny sposób, terminy i tryby jego zaskarżania. W dniu 26 czerwca 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w składzie siedmiu sędziów uchwałę do sygn. akt I OPS 14/13 (ONSAiWSA 2015/1/2, LEX nr 1476996) w zakresie zatwierdzenia organizacji ruchu jako czynności podlegającej kognicji sądów administracyjnych, która stwierdza: "Zatwierdzenie organizacji ruchu przez organ jednostki samorządu terytorialnego wskazany w art. 10 ust. 4, 5, 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.), na podstawie § 3 ust. 1 pkt 3, § 6 ust. 1 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 września 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem (Dz. U. Nr 177, poz. 1729), jest aktem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.)".

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził: "Prawo zatem do zaskarżenia zatwierdzenia organizacji ruchu drogowego wynika odpowiednio z przepisów: art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przy czym przyjmuje się, że przepis art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym upoważnia do zaskarżenia również zarządzeń starosty. Stąd wniesienie skargi do sądu administracyjnego na przedmiotowy akt wydany przez te organy powinno być poprzedzone bezskutecznym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa wynikającym z przywołanych przepisów."

Zgodnie z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1997 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016.814. j.t. z późn. zm.), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ powiatu w sprawie z zakresu administracji publicznej może, po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Sąd stwierdził, że skarżący zachowali termin do wniesienia skargi wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a. Pełnomocnik skarżących pismem z dnia 30 czerwca 2016 r. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Wezwanie to zostało doręczone organowi w dniu 5 lipca 2016 r. (k. 28). Organ nie udzielił skarżącym odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, zaś skargę z dnia 18 lipca 2016 r. przekazał do Sądu w dniu 3 sierpnia 2016 r. (k. 35). Jakkolwiek na skardze skierowanej do Sądu za pośrednictwem Starosty Powiatu P brak prezentaty organu, to data przesłania jej Sądowi – 3 sierpnia 2016 r. wskazuje, iż wpłynęła ona do Starosty przed tym dniem, zatem z zachowaniem ustawowego terminu do jej wniesienia. Należało uznać, że termin 60 dni, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a. rozpoczął swój bieg w dniu następnym po dniu 5 lipca 2016 r. Zatem skarga została wniesiona w terminie przewidzianym tym przepisem (por. Uchwała NSA w składzie siedmiu sędziów z dnia 2 kwietnia 2007 r., I OPS 2/07, zgodnie z którą bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia prawa jako warunek wniesienia skargi jest spełniona zarówno wówczas, gdy przed wniesieniem skargi organ udzielił skarżącemu odpowiedzi negatywnej, jak i wówczas gdy taka negatywna odpowiedź została doręczona skarżącemu później, po wniesieniu skargi, albo gdy organ w ogóle nie udzielił odpowiedzi na wezwanie.) Za nieuzasadniony uznał Sąd wniosek Starosty Powiatu P o odrzucenie skargi z przyczyn wskazanych na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r., podanych wyżej. Z akt tut. Sądu III SA/Kr 1681/15 (k. 15), a także z przesłanej przez pełnomocnika skarżących w nin. sprawie kopii pisma skarżących do Starosty Powiatu P z dnia 10 września 2015 r. (t.II, k. 226 i nast.) wynika, że istotnie skarżący pismem tym wezwali Starostę do usunięcia naruszenia prawa a następnie wnieśli do tut. Sądu skargę na czynność Starosty Powiatu P z dnia 14 lipca 2015 r. - odmowę wyrażenia zgody na zmianę organizacji ruchu na drodze powiatowej nr [...] na trasie P - I. Postanowieniem z dnia 12 lutego 2016 r. sygn. akt III SA/Kr 1681/15, WSA w Krakowie odmówił skarżącym przywrócenia terminu do wniesienia skargi na czynność Starosty Powiatu P z dnia 14 lipca 2015 r. znak [...], zaś postanowieniem z dnia 8 czerwca 2016 r. sygn. akt I OZ 507/16 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił zażalenie skarżących na postanowienie WSA. W następstwie powyższego, postanowieniem z dnia 28 czerwca 2016 r. WSA w Krakowie odrzucił skargę skarżących na czynność Starosty Powiatu P z dnia 14 lipca 2015 r. znak [...]. Postanowienie powyższe jest prawomocne. Natomiast skarga w niniejszej sprawie wniesiona została na akt Starosty Powiatu P z dnia 3 marca 2015 r. nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu i poprzedzona została wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Dotyczy więc innego aktu aniżeli zaskarżony w sprawie III SA/Kr 1681/15. Dwa zatem pisma skarżących wzywające Starostę Powiatu P do usunięcia naruszenia prawa – z dnia 10 września 2015 r. i z dnia 30 czerwca 2016 r. poprzedzały wniesienie do Sądu skarg na dwa różne akty Starosty Powiatu P. Z powyższych względów Sąd nie uwzględnił wniosku o odrzucenie skargi z przyczyn wskazywanych przez Starostę Powiatu P.

Stosownie do art. 52 § 4 p.p.s.a. in fine, wniesienie wezwania do usunięcia naruszenia prawa w stosunku do innych aktów niż wymienione w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie jest ograniczone terminem, o którym mowa w tym przepisie. Oznacza to, że wezwanie takie można wnieść w każdym czasie obowiązywania aktu, jeżeli przepis szczególny nie stanowi inaczej.

Warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na akt Starosty Powiatu P z dnia 3 marca 2015 r. było poza dochowaniem terminu i trybu jej wniesienia, wykazanie przez skarżących zaistnienia przesłanki z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. wykazanie, że zaskarżonym w niniejszej sprawie aktem został naruszony interes prawny wnoszących skargę. Sąd uznał, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu aktu Starosty Powiatu P o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu na drodze powiatowej Nr [...] relacji G – K - I, na odcinku P -I w gminie K i że interes ten został naruszony zatwierdzoną przez Starostę stałą organizacją ruchu. Okolicznością niesporną w sprawie jest, że skarżący prowadzą działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pn. "A", oraz że siedziba firmy znajduje się w miejscowości W gmina K powiat p. Niekwestionowane jest również, że jedyną drogą dojazdową do nieruchomości w W, na której skarżący prowadzą działalność gospodarczą, jest droga powiatowa nr [...]. Z przedstawionych przez organ dokumentów istotnie wynika, że droga ta przebiega przez na odcinku P - I przez miejscowość W (k. 82, 83, 103-"arkusz nr 8", 183,187,188). Skarżący prowadzą działalność gospodarczą od 1996 r. – jest to działalność budowlana oraz handlowa w zakresie m.in. surowców. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, dla oceny istnienia interesu prawnego skarżących oraz jego naruszenia, nie ma decydującego znaczenia, czy skarżący są właścicielami nieruchomości położonej w W, na której prowadzą działalność gospodarczą, czy też posiadanie jej wynika z innego tytułu prawnego. Wprowadzona zaskarżonym aktem organizacja ruchu skutkuje tym, że zakazuje przejazdu drogą [...] na odcinku P – I pojazdom o dmc. przekraczającej 20 ton wszystkim pojazdom za wyjątkiem pojazdów transportujących warzywa. Skarżący wykazali dokumentami załączonymi do pisma pełnomocnika z dnia 13 pażdziernika 2016 r. (wpł. 17 pażdziernika 2016 r., k. 107 i nast. - umowy sprzedaży, oraz umowy leasingu operacyjnego), że prowadząc swoją działalność dysponują jako właściciele, bądź na podstawie umów leasingu operacyjnego pojazdami – ciągnikami siodłowymi wraz z naczepami, których masa całkowita wynosi ok. 14 000 kg, zaś dopuszczalna masa całkowita (pojazd wraz z towarem) – ok. 40 000 kg. Baza wyjazdowa tych pojazdów znajduje się w W. Zatem w sytuacji skarżących, biorąc pod uwagę charakter prowadzonej działalności, w sposób znaczący utrudnia lub uniemożliwia prowadzenie tej działalności z przyczyn wskazanych w skardze, co musi prowadzić do narażenia skarżących na straty finansowe. Stanowi to ograniczenie wolności działalności gospodarczej wyrażonej w art. 22 Konstytucji RP, oraz naruszenie zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP z uwagi na uprzywilejowanie przedsiębiorców przewożących warzywa pojazdami o masie całkowitej przekraczającej 20 ton. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 sierpnia 2014 r. sygn. akt I OSK 79/13, powyższe normy prawa konstytucyjnego, w przypadku ich naruszenia powodują, że interesem prawnym jest również interes majątkowy, gdy swoboda gospodarcza skarżących jest ograniczana. Pogląd powyższy Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela w całości. Także wojewódzkie sądy administracyjne rozważały kwestie interesu prawnego użytkowników dróg, we wniesieniu skargi na akt wydany w przedmiocie zatwierdzenia stałej organizacji ruchu. WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 20 lipca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 170/16, oraz WSA w Gliwicach w wyroku z dnia 22 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Gl 1496/14, wyraziły pogląd, zgodnie z którym "właściciel czy posiadacz gruntu położonego przy danej drodze, mający lub mogący mieć urządzony na nią wjazd, w przypadku zmiany organizacji ruchu ograniczającej dostępność do jego terenu ma zarówno interes prawny w sprawie kwestionowania wprowadzonej zmiany organizacji ruchu, jak i spełniona jest przesłanka jego naruszenia" (wszystkie wyroki dostępne w bazie orzeczeń orzeczenia.nsa.gov.pl/doc). Jak stwierdził WSA w Poznaniu, właściciel czy posiadacz nieruchomości położonej przy danej drodze znajduje się niewątpliwie w innej sytuacji, niż podmiot jedynie korzystający z drogi. Lokalizacja nieruchomości jest okolicznością stałą a jej skomunikowanie i ewentualne zmiany w dostępności oddziałują na sposób korzystania z gruntu i znajdujących się na nim obiektów. Dlatego źródłem interesu prawnego w sprawie mającej za przedmiot kontrolę aktu polegającego na zatwierdzeniu organizacji ruchu nie może być sam charakter drogi publicznej i prawo korzystania z niej na podstawie art. 1 ustawy o drogach publicznych, ponieważ wówczas katalog podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi byłby praktycznie nieograniczony. Skoro więc skarżący są w posiadaniu nieruchomości, do której droga nr [...] stanowi jedyny dojazd i na nieruchomości tej prowadzą działalność gospodarczą, której charakter wymaga użytkowania pojazdów, których masa całkowita przekracza w niektórych przypadkach 20 ton, to oczywiste jest, że wprowadzona kwestionowanym aktem organizacja ruchu wpływa na sposób korzystania z tej nieruchomości i w konsekwencji na sytuację skarżących jako podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. Z powyższych przyczyn Sąd uznał, że skarżący mają interes prawny w zaskarżeniu aktu Starosty Powiatu P z dnia 3 marca 2015 r. o zatwierdzeniu stałej organizacji ruchu.

Ocenę legalności zaskarżonego w niniejszej sprawie aktu poprzedzić winno wskazanie na istotę pojęć "zarządzanie ruchem" i "organizacja ruchu". Istotą niniejszej sprawy jest rozstrzygnięcie, czy w świetle obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne jest zatwierdzenie organizacji ruchu, które zezwala na przejazd drogą publiczną pojazdom powyżej określonej dopuszczalnej masy całkowitej, przewożącym dany rodzaj towaru, jednocześnie zakazujące przejazdu pojazdom powyżej takiej samej dopuszczalnej masy całkowitej, przewożącym wszelkie inne towary. Z treści przytoczonych na wstępie art. 10 ust. 12 ustawy p.r.d., oraz § 1 i § 2 rozporządzenia wynika, że organizacja ruchu to mające wpływ na ruch drogowy geometria drogi i zakres dostępu do drogi, sposób umieszczania znaków pionowych, poziomych, sygnalizatorów i urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego, oraz zasady i sposób działania sygnalizacji, znaków świetlnych, znaków o zmiennej treści i innych zmiennych elementów. Natomiast zarządzanie ruchem to ogół czynności organizacyjno-technicznych podejmowanych przez podmiot zarządzający ruchem, w szczególności wymienionych w cyt. wyżej § 2 ust. 1-3, oraz w § 3 rozporządzenia. Wszystkie działania podejmowane przez uprawnione organy zarządzające ruchem mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, oraz potrzeby społeczności lokalnej. Cele tych działań wynikają wprost z art. 10 ust. 12 ustawy p.r.d. Z przepisów tych wynika również, że zatwierdzenie organizacji ruchu może nastąpić na podstawie projektu organizacji ruchu uwzględniającego wnioski wynikające z przeprowadzonych analiz organizacji i bezpieczeństwa ruchu (§ 3 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 w związku z § 6 ust. 1). Z kolei § 5 rozporządzenia wskazuje, jakie elementy powinien zawierać projekt organizacji ruchu. Zatem sąd administracyjny kontrolując konkretny akt zatwierdzenia organizacji ruchu powinien dysponować dokumentacją stanowiącą podstawę wydanego aktu. Jednocześnie, jak jednolicie podkreśla się w orzecznictwie, żadne działania władzy publicznej nie mogą mieć cechy arbitralności, dlatego wymagają uzasadnienia bądź przez bezpośrednie podanie motywów, bądź przez wnioski wynikające z dokumentacji będącej podstawą ich podjęcia. Zaskarżony akt zatwierdzenia projektu organizacji ruchu nie zawiera uzasadnienia, co samo przez się nie stanowiło podstawy do negatywnej jego oceny przez sąd. Podstawą tą jest jednak częściowo negatywna ocena dokumentacji doń załączonej, poprzedzającej jego wydanie, oraz nowa organizacja ruchu polegająca na wyeliminowaniu możliwości przejazdu drogą [...] na odcinku P - I pojazdów o dmc. przekraczającej 20 ton, przy pozostawieniu możliwości przejazdu tym odcinkiem drogi pojazdom przewożącym warzywa. Jak wynika z przedstawionych sądowi akt, kwestionowane zatwierdzenie organizacji ruchu nastąpiło na wniosek inwestora – Zarządu Dróg Powiatowych w P, z dnia 23 lutego 2015 r. który to podmiot na podstawie § 4 ust. 3 pkt. 3) rozporządzenia może przedstawić do zatwierdzenia projekt organizacji ruchu (k. 184 akt). Wniosek ten nie zawierał żadnego uzasadnienia. Stwierdzić należy, że opis techniczny, który zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia zawierać winien charakterystykę drogi i ruchu na drodze ( w stanie faktycznym nin. sprawy), w punkcie 1."Zakres opracowania" wskazuje, że celem opracowania jest określenie sposobu zmiany stałej organizacji ruchu wprowadzonej w związku z zakazem ruchu pojazdów ciężarowych o dmc. przekraczającej 20 ton z wyłączeniem transportu warzyw, po drodze powiatowej nr [...] na terenie powiatu p. W pkt. 2 "Stan istniejący" zawiera jedynie opis wymiarów i nawierzchni drogi [...] oraz drogi wojewódzkiej Nr [...] w rejonie skrzyżowania z drogą [...] ze wskazaniem istniejącego oznakowania dotyczącego prędkości dopuszczalnej. Charakterystyka ruchu na drodze sprowadza się do stwierdzenia : "natężenie ruchu samochodowego duże". Opis ten zawiera nadto w pkt. 3 "opis projektowanych rozwiązań". Z przedstawionej w w/w opisie charakterystyki ruchu na drodze [...] nie wynika, aby "duże" natężenie ruchu, a więc ruchu w ogóle a nie tylko ruchu samochodów o dmc. powyżej 20 ton nie przewożących warzyw powodowało negatywne skutki w zakresie stanu nawierzchni, czy też uciążliwości dla mieszkańców miejscowości położnych wzdłuż drogi. Opis ten nie zawiera jakiejkolwiek dokumentacji dodatkowej (np. fotograficznej dot. stanu nawierzchni), czy też wskazującej na inne, konkretne, negatywne skutki powodowane ruchem pojazdów, objętych wprowadzonym ograniczeniem. Nie powołuje się też na jakiekolwiek analizy dotyczące natężenia ruchu, czy rodzajów pojazdów korzystających z drogi. Należy zwrócić uwagę na treść pism kierowanych do Starosty Powiatu P w 2013 i 2014 roku przez mieszkańców W oraz mieszkańców miejscowości przylegających do drogi powiatowej P - I (k. 58, 59). Pisma te zawierały prośby i apele mieszkańców "o wycofanie jazdy tirami i samochodami ciężarowymi powyżej 3,5, tony, a w ostateczności o ograniczenie prędkości do 30 km/godz", przy czym podkreślano głównie nagminny brak przestrzegania ograniczenia prędkości zarówno przez samochody ciężarowe, jak i osobowe, oraz wskazywano na negatywne skutki ruchu pojazdów ciężarowych. Pismo mieszkańców z dnia 19 lipca 2014 r. zawiera prośbę "o postawienie znaku ograniczającego tonaż do 20 ton dmc. z wyłączeniem transportu warzyw". Zestawienie treści powyższych pism z rozwiązaniem wprowadzonym zaskarżonym aktem pozwala na stwierdzenie, że Starosta Powiatu P uczynił zadość prośbie grupy mieszkańców domagających się wyłączenia spod ograniczenia przejazdu drogą [...] pojazdów o dmc. powyżej 20 ton pojazdów przewożących warzywa. Dokumentacja poprzedzająca wydanie zaskarżonego aktu nie wskazuje, aby poza wymaganymi opiniami (§ 7 rozporządzenia), oraz pozytywnym zatwierdzeniem projektu (także bez uzasadnienia) Komisji Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego (k. 80, 81) Starosta skorzystał z możliwości rozpatrzenia wątpliwości przez rzeczoznawców, o których mowa w § 8 rozporządzenia. Nie jest to co prawda procedura obowiązkowa, jednakże jej wdrożenie mogło skutkować zwróceniem uwagi na skutki tak planowanej organizacji ruchu. Istotne jest bowiem, że w rezultacie jej wprowadzenia drogą [...] nadal przejeżdżać mogą pojazdy o masie powyżej 20 ton tyle, że tylko te przewożące warzywa. Skoro działania podejmowane przez uprawnione organy zarządzające ruchem mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa uczestnikom ruchu drogowego, potrzebę efektywnego wykorzystania dróg publicznych, oraz potrzeby społeczności lokalnej, to do organów tych należy wszechstronne rozważenie wszelkich okoliczności i elementów decydujących o spełnieniu powyższych celów łącznie, przy czym brak podstaw, aby o ich spełnieniu miały decydować jakiekolwiek okoliczności pozaprawne. Zaskarżonym aktem naruszony został nie tylko przepis art. 10 ust. 5 ustawy p.r.d. i § 5 ust. 1 pkt. 5 rozporządzenia z przyczyn podanych wyżej akt ten nie realizuje celów, dla których staroście powierzone zostało zarządzanie ruchem na drogach powiatowych i gminnych (art. 10 ust. 5 p.r.d.). Akt ten jest także sprzeczny z treścią art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zgodnie z którym z drogi publicznej może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia sygn. akt I OSK 79/13 (dostępny https://sip.lex.pl): "Wszystkie podmioty mogą swobodnie przemieszczać się po drogach publicznych, chyba, że ze względu na stan drogi, zagrożenie bezpieczeństwa, wpływ na środowisko konieczne są jakieś ograniczenia. Nie mogą one jednak dotyczyć tylko wybranych podmiotów i muszą mieć charakter przedmiotowy a nie podmiotowy". Zaskarżony akt skutkujący uniemożliwieniem dojazdu drogą publiczną pojazdami o masie przekraczającej 20 ton do posesji, na której skarżący prowadzą działalność gospodarczą i jednocześnie umożliwiający przejazd tym samym odcinkiem drogi pojazdom przedsiębiorców transportujących warzywa pojazdami o masie przekraczającej 20 ton, stoi w sprzeczności z wyrażoną w art. 32 Konstytucji RP zasadą równości, zgodnie z którą wszyscy są wobec prawa równi i wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne, oraz narusza art. 22 Konstytucji RP stanowiący, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Motywy podjęcia zaskarżonego aktu winny wynikać bądź z jego uzasadnienia, bądź z dokumentacji zgromadzonej przed jego wydaniem. Ani z treści kontrolowanego zarządzenia Starosty ani z tej dokumentacji nie wynika, z jakich przyczyn i na jakiej podstawie uprzywilejował przedsiębiorców przewożących warzywa drogą [...] i to bez jakiegokolwiek ograniczenia tonażu pojazdów. Stwierdzić więc należy, że zaskarżony akt, jako wydany z naruszeniem art. 10 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym, § 5, § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie szczegółowych warunków zarządzania ruchem na drogach oraz wykonywania nadzoru nad tym zarządzaniem, art. 1 Ustawy o drogach publicznych, oraz naruszający zasady wynikające z art. 22 i 32 Konstytucji RP nie mógł funkcjonować w obrocie prawnym.

Wobec powyższego na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzono jego nieważność.

Na podstawie 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu - Starosty Powiatu P na rzecz strony skarżącej koszty postępowania - jak w pkt II wyroku.

[pic]