Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 941/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp.k. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 19 października 2020 r. sygn. akt II SA/Rz 1014/20 w sprawie ze sprzeciwu [...] sp.k. z siedzibą w R. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2020 r. II SA/Rz 1014/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił sprzeciw [...] sp.k. z siedzibą w R. od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej zatwierdzającej projekt budowlany i udzielający pozwolenia na budowę.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] września 2019 r. nr [...] Starosta J. zatwierdził, na wniosek Spółki, projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oznaczonego "A") z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym, budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oznaczonego "B") z garażem podziemnym wraz z infrastrukturą techniczną oraz placem zabaw na działce nr [...] w J., obręb ewidencyjny nr [...].

Wnioskiem z dnia 16 października 2019 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] z siedzibą w J. zwróciła się do organu o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją z dnia [...] września 2019 r., wskazując że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, mimo że przysługuje jej status strony (przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego tj. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096).

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r. Starosta J. wznowił przedmiotowe postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...] odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia [...] września 2019 r.; decyzja ta na skutek odwołania Spółdzielni została uchylona w całości decyzją Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] lutego 2020 r. nr [...].

Rozpoznając sprawę po raz kolejny, decyzją z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 151 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4, art. 149 § 2 i art. 150 § 1 k.p.a. (Dz.U. z 2020 r., poz. 256), Starosta J. ponownie odmówił uchylenia objętej wnioskiem o wznowienie decyzji z dnia [...] września 2019r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że obszar oddziaływania inwestycji nie obejmuje zarządzanych przez Spółdzielnię nieruchomości oznaczonych jako działki nr [...], a co za tym idzie, Spółdzielnia nie była stroną we wskazanym wyżej postępowaniu w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem organu obszar oddziaływania inwestycji, rozumiany jako teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych wprowadzających związane z jego budową ograniczenia w zagospodarowaniu terenu, w tym zabudowy terenu, nie wykracza poza teren działki objętej zamierzeniem budowalnym. Inwestycja nie ograniczy sposobu zagospodarowania działek sąsiednich ani sposobu dotychczasowego z nich korzystania. Istniejące budynki będą miały w sposób ponadnormatywny zapewnione naturalne oświetlenie i nasłonecznienie.

Na skutek wniesionego przez Spółdzielnię odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., Wojewoda Podkarpacki uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] kwietnia 2020 r. i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że samo zachowanie wymaganych odległości czy też warunków technicznych nie oznacza jeszcze, że osoby mające tytułu prawny do nieruchomości znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie projektowanego obiektu nie posiadają interesu prawnego i nie mogą być stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ponadto oceniając kwestię posiadania interesu prawnego należy mieć na względzie potencjalną możliwość oddziaływania obiektu ze względu na otoczenie w celu zagwarantowania zainteresowanym właścicielom, użytkownikom wieczystym i zarządcom nieruchomości sąsiednich udziału w postępowaniu w celu ochrony ich interesów. Należy zatem uwzględnić to, czy interes stronie przysługuje, a nie stan jego naruszenia. Organ w rozpatrywanej sprawie powinien określić obszar oddziaływania przedmiotowej inwestycji mając na uwadze, że w sprawie zachodzi konieczność uwzględnienia m.in. § 12 i § 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r., poz. 1065), tj. regulacji, które planowana inwestycja potencjalnie może naruszyć.

Sprzeciw od powyższej decyzji z dnia [...] sierpnia 2020 r. wniosła wskazana na wstępie Spółka, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. oraz art. 16 § 1 k.p.a. i art. 2 Konstytucji RP. Zdaniem Spółki organ pierwszej instancji zasadnie uznał, że Spółdzielnia nie jest stroną postępowania. Natomiast organ odwoławczy nie wskazał na przepisy, które zostały naruszone przez organ pierwszej instancji, a jednocześnie powołał się na przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazano, że decyzja narusza art. 107 § 3 k.p.a., gdyż organ nie wskazał przepisów, które zostały naruszone i czy istnieje zakres sprawy wymagający wyjaśnienia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu sprzeciw podlegał oddaleniu w całości, gdyż zaskarżona decyzja wskazuje w sposób dostateczny, jakie okoliczności uniemożliwiały wydanie przez ten organ decyzji merytorycznej, czy jakiegokolwiek z rozstrzygnięć określonych w art. 138 § 1 k.p.a. Sądowa kontrola potwierdziła ustalenia Wojewody, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów o postępowaniu wyjaśniającym, co skutkowało przedwczesną odmową uchylenia decyzji ostatecznej we wznowionym postępowaniu na skutek przyjęcia braku po stronie Spółdzielni przymiotu strony postępowania. Uzasadnienie objętej sprzeciwem decyzji wprawdzie wprost nie wymienia naruszonych przez organ pierwszej instancji przepisów (tj. art. 10 k.p.a., a co za tym idzie, art. 7 i art. 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), jednak brak ten nie ma wpływu na jej prawidłowość. Dalej Sąd wskazał, że podziela wynikające z decyzji Wojewody stanowisko, że ustalenie kręgu stron postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę następuje w oparciu o definicję strony sformułowaną w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, obejmującą inwestora, właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości o ile nieruchomości te znajdują się obszarze oddziaływania inwestycji. Sąd uznał przy tym, że nie ma znaczenia kwestia, czy posadowienie planowanej inwestycji narusza przepisy odrębne o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, gdyż kwestia ta jest oceniana przy merytorycznym rozpatrywaniu wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę. Przy ocenie czy dany podmiot jest stroną decyduje to, czy zarządzana nieruchomość może potencjalnie doznać ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu na skutek realizacji nowej inwestycji. Jeśli tak, to jej właściciel czy zarządca ma w tym postępowaniu przymiot strony.

Dalej Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że z potencjalnym oddziaływaniem na działki sąsiednie może wiązać się planowane utwardzenie terenu inwestycji, w tym wykonanie nawierzchni ciągów pieszo-jezdnych z kostki betonowej (wskutek zaburzenia dotychczasowego stanu wody na gruncie), a także urządzenie 120 miejsc postojowych (w zakresie emisji spalin i hałasu). Właściciele sąsiednich nieruchomości powinni mieć zatem możliwość przeanalizowania konkretnych rozwiązań projektowych związanych z realizacją danej inwestycji. Trudno bowiem z góry wykluczyć możliwość jej oddziaływania na nieruchomości sąsiednie, co uczynił organ pierwszej instancji, a co słusznie zakwestionował organ odwoławczy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka, zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1/ art. 151a § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i bezpodstawne oddalenie sprzeciwu, podczas gdy decyzja Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] sierpnia 2020 r. została wydana z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a., albowiem przed organem pierwszej instancji nie miały miejsca istotne naruszenia przepisów postępowania, a tym samym brak było podstaw do uchylenia decyzji Starosty J. z dnia [...] kwietnia 2020 r.;

2/ art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez błędne przyjęcie przez Sąd pierwszej instancji, że w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do oddalenia sprzeciwu oraz przez błędne uznanie, że właściwe i zgodne z przepisami było uchylenie przez Wojewodę decyzji Starosty oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, kiedy to zaskarżona sprzeciwem decyzja nie wskazuje nawet jakie przepisy postępowania naruszył organ pierwszej instancji przy wydawaniu decyzji.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez ten organ oraz zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

W uzupełnieniu skargi kasacyjnej Spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie brak było także podstaw do odrzucenia skargi kasacyjnej, albowiem jest ona dopuszczalna (została wywiedziona od wyroku oddalającego sprzeciw – por. art. 151a § 3 w zw. z § 1 p.p.s.a. i art. 182 § 2a), została wniesiona w terminie i sporządzona stosowanie do treści art. 175 § 1 p.p.s.a. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 182 § 2a p.p.s.a. skarga kasacyjna od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego oddalającego sprzeciw od decyzji jest rozpoznawana na posiedzeniu niejawnym. W § 3 tego przepisu wskazano, że na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Stosownie do powyższej regulacji NSA wydał wyrok w niniejszej sprawie na posiedzeniu niejawnym w składzie jednoosobowym.

Rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną odwołaniem decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W wyniku podjętego rozstrzygnięcia sprawa wraca na etap postępowania przed organem pierwszej instancji w celu poczynienia niezbędnych ustaleń, których dokonanie jest istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczają poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasacyjną, wykazał wystąpienie przesłanek z art. 138 § 2 k.p.a., co uprawniało Sąd pierwszej instancji do zaakceptowania podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia i oddalenia sprzeciwu. Trafnie bowiem organ odwoławczy zwrócił uwagę, że postępowanie wyjaśniające nie zostało przeprowadzone w sposób prawidłowy, a zatem przedwcześnie organ pierwszej instancji odmówił Spółdzielni przymiotu strony postępowania. Wojewoda wskazał na zbyt wąskie rozumienie przez organ pierwszej instancji pojęcia obszaru oddziaływania o którym mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Stanowisko organu odwoławczego zostało następnie zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji który wskazał, że przy ocenie czy dany podmiot jest stroną decydujące jest to, czy dana nieruchomość może potencjalnie doznać ograniczeń w zabudowie i zagospodarowaniu na skutek realizacji nowej inwestycji, a nie to czy inwestycja narusza przepisy odrębne o których mowa w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane.

W orzecznictwie wskazuje się, że przy ustalaniu, czy dany podmiot posiada przymiot strony w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę należy mieć na uwadze kategorie podmiotów wyszczególnionych w art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz właściwie rozumiany obszar oddziaływania obiektu. Z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy wynika, że obiekt budowlany jako całość lub jego poszczególna część wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych (...), zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich.

Należy jednak od razu wyjaśnić, że pojęcia "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu" w rozumieniu powołanego wyżej art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie można zawężać do samych tylko "ograniczeń zabudowy" tego terenu, i w konsekwencji w tak błędnie (zbyt wąsko) określonym zakresie prowadzić analizę na tle art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Potwierdza to treść definicji legalnej "obszaru oddziaływania obiektu" w brzmieniu obowiązującym (od 28 czerwca 2015r.), w którym wspomniane "ograniczenia zabudowy" zostały wymienione tylko jako przykładowy rodzaj "ograniczeń w zagospodarowaniu terenu". To ostatnie pojęcie ("ograniczenia w zagospodarowaniu") ma zaś niewątpliwie szerszy zakres znaczeniowy niż samo tylko "ograniczenia zabudowy". Jak bowiem trafnie wskazuje się w orzecznictwie, do przepisów odrębnych w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie należą jedynie przepisy techniczno-budowlane (normujące warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz warunki techniczne użytkowania innych obiektów budowlanych – zob. art. 7 ust. 1 ustawy Prawo budowlane), ale wszelkie regulacje prawa powszechnie obowiązującego, które wyznaczają jakiekolwiek ograniczenia w zagospodarowaniu terenu z powodu istnienia w sąsiedztwie innego obiektu budowlanego. W szczególności należą do nich przepisy sanitarne, a także przepisy z zakresu ochrony środowiska, w tym dotyczące ochrony przed hałasem, zanieczyszczeniami powietrza i inne (por. wyroki NSA: z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06, ONSAiWSA 2008, Nr 1, poz. 12; z 11 maja 2010 r. II OSK 774/09; z 26 stycznia 2012 r. II OSK 1398/10; z 15 lutego 2013 r. II OSK 1994/11). Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie tak pojmowanego obszaru oddziaływania obiektu wymaga każdorazowo uwzględnienia konkretnych (indywidualnych) cech i parametrów danej inwestycji (por. wyrok NSA z 17 marca 2011 r. II OSK 520/10). Przy czym przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (por. wyroki NSA: z 8 czerwca 2011 r. II OSK 1296/10; z 28 marca 2007 r. II OSK 208/06; z 26 czerwca 2012 r. II OSK 1613/11; z 17 kwietnia 2014 r. II OSK 1899/13). Ustalenie stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę zawiera element potencjalności. Podnosi się, że o ile występuje możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie ze względu na indywidualne cechy projektowanego obiektu czy zagospodarowanie terenu otaczającego działki inwestora, to podmiot legitymujący się tytułem prawnym do działki położonej w tak wyznaczonym obszarze oddziaływania obiektu jest stroną w postępowaniu o pozwolenie na budowę.

Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż ocena wpływu konkretnej inwestycji na sąsiedni obszar obejmuje szereg zagadnień związanych z oddziaływaniem projektowanego obiektu na znajdujące się w sąsiedztwie nieruchomości. Analizując oddziaływanie oznaczonej inwestycji w aspekcie interesu prawnego właścicieli nieruchomości pobliskich, organ administracji publicznej nie może ograniczać się tylko do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm. Jak podkreśla się w literaturze, podstawową normą korzystania przez właściciela z nieruchomości, powinno być powstrzymanie się od działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę określaną przez społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości i stosunki miejscowe. Dlatego też jak wyżej zaznaczono przy wyznaczeniu obszaru oddziaływania konkretnej inwestycji należy uwzględnić szerokie spektrum przepisów, w tym przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale także przepisy z zakresu ochrony środowiska, zagospodarowania przestrzennego oraz przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności – patrz: wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3025/15.

Istotne jest również to, że dla ustalenia kręgu stron postępowania nie jest decydująca okoliczność, czy określone oddziaływanie inwestycji na nieruchomości znajdujące się w otoczeniu planowanego obiektu mieści się w wyznaczonych normach. Istotne jest samo ustalenie, czy dana nieruchomość położona jest w strefie narażenia np. na hałas lub inne immisje. Uznanie przez organy braku naruszenia norm prawnych nie ma znaczenia dla istnienia interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości. Przy ocenie czy podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma bowiem znaczenia czy został naruszony interes prawny tego podmiotu, a jedynie czy interes taki podmiotowi przysługiwał. Pogląd ten wielokrotnie był wyrażany w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA: z 27 sierpnia 2014 r. II OSK 451/13; z 26 stycznia 2016 r. II OSK 1266/14, z 26 sierpnia 2020 r. II OSK 561/20).

Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy, wskazać należy, że przedmiotem pozwolenia na budowę jest budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oznaczonego jako "A") z częścią usługową w parterze i garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami i miejscami postojowymi, drogami i placami manewrowymi oraz budowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego (oznaczonego "B") z garażem podziemnym wraz z wewnętrznymi instalacjami, miejscami postojowymi, drogami i placami manewrowymi oraz budowa placu zabaw na działce nr [...]. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji za organem odwoławczym, wysokość planowanych budynków w ich najwyższym punkcie wynosi 19,99 m, przy czym budynek "A" usytuowany zostanie ścianą z oknami i drzwiami w odległości 10,24 m od granicy działek nr [...] (pozostających w zarządzie Spółdzielni), zaś budynek "B" w odległości 10,06 m od granicy działki nr [...] (pozostającej w zarządzie Spółdzielni). Ponadto budynki te zostały zlokalizowane ścianą z oknami w odległości 18,60 m (budynek "A") i 19,24 m (budynek "B") od budynku mieszkalnego wielorodzinnego usytuowanego na działce nr [...], pozostającego w zarządzie Spółdzielni. Mając na uwadze powyższe Sąd pierwszej instancji zaakceptował stanowisko organu odwoławczego, że ustalając strony postępowania, organ pierwszej instancji winien wziąć pod uwagę prawidłową wykładnię przepisu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane w powiązaniu z § 12 i § 13 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wskazano także, że z potencjalnym odziaływaniem inwestycji na działki sąsiednie może wiązać się planowane utwardzenie terenu inwestycji, w tym wykonanie nawierzchni ciągów pieszo-jezdnych z kostki betonowej (zaburzenie dotychczasowego stanu wody w gruncie), a także urządzenie 120 miejsc postojowych (w zakresie emisji spalin i hałasu). Ww. okoliczności dotyczące posadowienia planowanej inwestycji nie są sporne.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowiska Spółki, że niewykazanie ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości będących w zarządzie Spółdzielni, które wynikałyby z przepisów prawa i związane byłyby z realizacją wskazanej w pozwoleniu na budowę inwestycji, stanowi o dokonanej przez Sąd wadliwej wykładni art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. Jak już wyżej wskazano, pojęcie obszaru odziaływania inwestycji nie może zostać ograniczone jedynie do ustalenia takiego oddziaływania, które stanowi naruszenie określonych norm, ale przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej rozumie się także istotne utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem. W związku z nieprzeprowadzeniem prawidłowego postępowania wyjaśniającego w omawianym zakresie przez organ pierwszej instancji, zasadnie organ odwoławczy wydał decyzję w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Niewątpliwie bowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a Wojewoda w okolicznościach tej sprawy nie mógł rozpoznać sprawy merytorycznie bez naruszenia zasady o kapitalnym znaczeniu jakim jest zasada dwuinstancyjności postępowania o której mowa w art. 15 k.p.a.

Mając zatem na uwadze powyższe, Sąd odwoławczy nie podzielił stanowiska skargi kasacyjnej co do naruszenia przez Sąd Wojewódzki art. 64e p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji to, że organ odwoławczy nie wskazał wprost jakie przepisy postępowania zostały przez organ pierwszej instancji naruszone nie oznacza jeszcze, że decyzja organu odwoławczego obarczona jest taką wadą, która usprawiedliwiałaby uwzględnienie sprzeciwu. Z treści uzasadnienia decyzji zaskarżonej wprost wynika jakie przesłanki legły u podstaw uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał przyczyny z powodu których uznał, że organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w sposób prawidłowy w zakresie ustaleń co do obszaru odziaływania inwestycji, a w konsekwencji nie ustalił czy Spółdzielni przysługuje przymiot strony, biorąc pod uwagę indywidualne cechy inwestycji. Zaś to, że organ nie przytoczył treści art. 138 § 2 k.p.a., nie oznacza że decyzja oparta na ww. przepisie narusza prawo.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił także zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd art. 151a § 1 w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. Skoro Spółka nie podważyła prawidłowości zastosowania w tej sprawie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., to brak jest podstaw by twierdzić, że Sąd pierwszej instancji winien uwzględnić sprzeciw, zamiast go oddalić.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2a i § 3 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.