Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 432/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2013-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 52 § 3 i § 4, art. 53 § 2, art. 134, art. 147 § 1, art. 151, art. 152, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 21, art. 64
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 52 ust. 3
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 9 ust. 4, art. 15, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Marek Szumilas Sędzia WSA Michała Ruszyński Protokolant sekr. sąd. Stanisława Maciejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi C.G. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] r., nr XXXIV/379/2012 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową a zachodnią granica miasta . I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 1. w części tekstowej obejmującej: § 5 pkt 1 w zakresie słowa " 7 U/P", § 5 pkt 2 w zakresie słów " 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U,8U", § 11 pkt 4 w zakresie słów " 2U i 3U", § 14 zdanie pierwsze w zakresie słów "7P/U", § 14 ust. 2 pkt 5, § 15 zdanie pierwsze w zakresie słów " 2U, 3U, 5U, 6U, 7U, 8U", § 15 ust. 6 pkt 2,3,4,5,6,7, § 16, 2. w części graficznej stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały w zakresie dotyczącym terenów oznaczonych symbolami 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 8U, 7P/U, II. w pozostałej części skargę oddala, III. stwierdza, że zaskarżona uchwała w części określonej w punkcie I wyroku nie podlega wykonaniu, IV. zasądza od Rady Miasta na rzecz skarżącego C.G. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXIV/379/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r., podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717, ze zm.) oraz art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 25 czerwca 2010r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. z 2010r. Nr 130, poz. 871), Rada Miasta - po stwierdzeniu zgodności przyjętych rozwiązań z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą Nr XII/131/2003 z dnia [...] czerwca 2003r., zmienionego uchwałą Nr LXXIV/903/2006 z dnia [...] sierpnia 2006r. oraz uchwałą Nr LXV/1046/2009 z dnia [...] listopada 2009r. - uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta w [...].

Pismem z dnia [...] stycznia 2013r. C.G. – właściciel objętej Planem działki o nr ewid. [...] wezwał Radę Miasta do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego polegającego na zmianie przeznaczenia ww. działki. Podnosząc, iż na skutek dokonanej w uchwalonym Planie zmiany przeznaczenia obszaru obejmującego m.in. działkę nr [...] wszczęte zostało przez Prezydenta Miasta postępowanie zmierzające do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy na tejże działce, C.G. wezwał Radę do "wyłączenia spod uchwały" nr XXXIV/379/2012 działek położonych w [...], ewentualnie samej działki nr [...].

Odpowiadając na wezwanie Wiceprzewodniczący Rady Miasta pismem z dnia [...] marca 2013r. (doręczonym wzywającemu dnia 21 marca 2013r.) przekazał C.G. pismo Prezydenta Miasta, w którym organ ten ustosunkowując się do wezwania oświadczył, iż nie znajduje podstaw do zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta w [...].

Z uwagi na powyższe, C.G. pismem z dnia [...] kwietnia 2013r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na uchwałę Rady Miasta nr XXXIV/379/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r., zaskarżając ją w całości oraz zarzucając naruszenie art. 20 ust. 2 w zw. z art. 19, art. 17, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), rażące naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym, art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. - Prawo ochrony środowiska oraz § 3 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego - poprzez uchwalenie planu w oparciu o prognozę niespełniającą wymogów określonych w tych przepisach.

Uzasadniając tenże zarzut C.G. podniósł m.in., że prognoza sporządzona dla potrzeb objętego skargą Planu nie zawierała wszystkich wymaganych prawem informacji, wynikających w szczególności z art. 41 ust. 2 i ust. 2a Prawa ochrony środowiska oraz § 3 ww. rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002r. Zaniechano bowiem przedstawienia rozwiązań alternatywnych do rozwiązań zawartych w planie wraz z uzasadnieniem ich wyboru, informacji o przewidywanych metodach analizy realizacji planu, oceny planu z punktu widzenia właściwych proporcji pomiędzy terenami o różnych formach użytkowania, a pozostałymi terenami, jak i oceny zagrożeń dla środowiska (z uwzględnieniem wpływu na zdrowie ludzi), które mogą powstać na terenie objętym projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz na terenach pozostających w zasięgu oddziaływania wynikającego z realizacji ustaleń planu. Prognoza nie zawiera także analizy problemów związanych z wystąpieniem poważnych awarii w zakładach przemysłowych, analizy problematyki ochrony przeciwpożarowej i odpowiednich zabezpieczeń w przypadku pożaru fabryk, bądź innych zakładów, analizy wpływu rozbudowy infrastruktury przemysłowej na zmiany mikroklimatyczne, stan zdrowia ludzi zamieszkujących pobliskie dzielnice mieszkaniowe, na ekosystem doliny rzeki Warty i pobliskich jezior, a także badań i analiz odnoszących się do transportu materiałów niebezpiecznych po drogach wewnętrznych obszaru objętego Planem. Zdaniem skarżącego dokonywane w Prognozie analizy ukierunkowane są na zmianę dotychczasowego przeznaczenia gruntów objętych planem zagospodarowania przestrzennego na cele przemysłowe, celem poszerzenia Specjalnej Strefy Ekonomicznej ze szkodą dla osób prywatnych.

C.G. wskazał, że uchwała z dnia [...] sierpnia 2012r. zmieniła dotychczas obowiązujący plan zagospodarowania przestrzennego między innymi dla działek gruntu położonych w [...], w tym stanowiącej jego własność działki nr [...], przeznaczonej dotychczas pod zabudowę jednorodzinną. Skarżący nabył ww. nieruchomość z zamiarem wybudowania na niej domku jednorodzinnego, stąd decyzją z dnia [...] czerwca 2010r. nr [...] wydaną przez Prezydenta Miasta przeniesione zostały na niego warunki zabudowy uzyskane przez poprzedniego właściciela decyzją z dnia [...] grudnia 2009r. Od tego czasu skarżący podjął działania zmierzające do uzyskania pozwolenia na budowę i rozpoczęcia budowy, w tym uporządkował i wyrównał teren, postawił budynek gospodarczy, jak również zlecił wykonanie projektu architektonicznego oraz projektu zagospodarowania terenu. Prezydent Miasta, pomimo posiadania wiedzy o podjętych przez skarżącego czynnościach oraz o wydanych warunkach zabudowy, na żadnym etapie postępowania, czy to dotyczącego przeniesienia decyzji o warunkach zabudowy, czy też zgłoszenia zamiaru przystąpienia do robót budowlanych polegających na postawieniu budynku gospodarczego do 25m2 (znak sprawy: [...]) zaniechał poinformowania skarżącego, jak i pozostałych właścicieli działek położonych w [...] o zamiarach zmiany w zakresie planu zagospodarowania przestrzennego tych działek. Skarżący zwrócił również uwagę na fakt, iż przy ul. [...] znajdują się już zabudowania jednorodzinne, a zmiana planu zagospodarowania przestrzennego tej części miasta burzy ustaloną wcześniej i wykonywaną przez wiele lat koncepcję zabudowy.

C.G. podkreślił także w swej skardze, że w przedłożonych Wojewodzie w trybie art. 20 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym aktach administracyjnych zawierających dokumentację prac planistycznych, brak jest projektu planu przedstawionego przez Prezydenta Miasta Radzie w trybie art. 17 pkt 14 ww. ustawy. Strona nie kwestionuje, że taki projekt planu został opracowany i przedstawiony Radzie, jednakże w aktach administracyjnych znajduje się jedynie projekt planu pochodzący z okresu jego uzgadniania, nieprzydatny dla ustalenia treści projektu planu przedłożonego Radzie. W ocenie skarżącego nie można więc wykluczyć, iż projekt przedłożony Radzie nie jest tożsamy z projektem znajdującym się w aktach sprawy.

Wskazując na powyższe C.G. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Odpowiadając na skargę, Rada Miasta zapewniła, iż uchwałę nr XXXIV/379/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r. podjęła zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Uchwała ta wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych poddana została kontroli organu nadzoru, który stwierdził ich zgodność z prawem. Przed przystąpieniem do sporządzania zaskarżonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Prezydent Miasta wykonał, stosownie do art. 14 ust. 5 ww. ustawy analizy dotyczące m.in. zasadności przystąpienia do sporządzenia planu oraz ustalił niezbędny zakres prac planistycznych. W trakcie opracowywania projektu zaskarżonego planu przesądzono m.in. o zachowaniu osiedla mieszkalnego [...] pod warunkiem zapewnienia właściwego oddzielenia przestrzennego od terenów przeznaczonych pod przemysł, terenów przeznaczonych pod składowanie i utylizację odpadów, jak i terenów oczyszczalni ścieków.

Odnosząc się do sporządzonej prognozy oddziaływania na środowisko do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a granicą miasta w [...]. Rada podkreśliła, że sporządzona ona została zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, tj. ustawą z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Prognoza ta uzyskała wraz z projektem planu pozytywną opinię Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. Z kolei przepisy, do których odnosi się skarżący zostały uchylone i nie obowiązywały już w czasie sporządzania projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Za bezzasadny Rada uznała zarzut skarżącego, iż nie był on informowany na żadnym etapie o prowadzonych pracach nad planem. W ocenie tego organu zaskarżony plan był sporządzony zgodnie w procedurą określoną w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i gospodarowaniu przestrzennym oraz ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w tym zgodnie z określonym trybem zawiadomienia i udziału społeczeństwa.

Rada podniosła także, że działka nr [...] zlokalizowana w [...] zgodnie z rejestrem gruntów posiada status działki rolnej, nie zaś - jak wskazuje skarżący - działki budowlanej. Zgodnie z uchwałą Nr XXXIV/379/2012 działka ta znajduje się obecnie na terenie określonym w planie symbolem 3U - przeznaczonym na cele zabudowy usługowej. Teren ten sąsiaduje bezpośrednio od strony północnej (po drugiej stronie ul. [...]) z terenem 6P/U - przeznaczonym na cele zabudowy przemysłowej, usługowej i składów, od strony północno - zachodniej (po przeciwległej stronie ul. [...]) z terenem 5P/U przeznaczonym na cele zabudowy przemysłowej, usługowej i składów oraz od strony zachodniej (po drugiej stronie ul. [...]) z terenem 2U - przeznaczonym na cele zabudowy usługowej. Tereny przeznaczone na cele zabudowy usługowej oddzielają w Planie tereny przeznaczone na cele zabudowy przemysłowej, usługowej i składów zlokalizowane w północnej części planu od terenów przeznaczonych na cele zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, usługowej tj. od istniejącego osiedla [...], zlokalizowanego w centralnej części planu miejscowego. Dzięki temu nie dopuszcza się do wprowadzenia kolejnych terenów mieszkaniowych w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej strefy przemysłowej.

Odnosząc się jeszcze do wyrażonego w skardze przypuszczenia o braku zgodności projektu uchwały przekazanego Radzie Miasta (celem uchwalenia) z uchwałą ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Rada zaznaczyła, iż zgodnie z protokołem z sesji Rady z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta zgłosił autopoprawkę do projektu uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu o treści: w § 34 ust. 1 winno być "1KDW" przed "2KDW" oraz w ust. 2 przed wielkością "15m" dopisać "do". Autopoprawka odnosiła się do terenu położonego w znacznej odległości od działki o nr ew. [...] i pozostaje bez związku z ustaleniami dla terenu obejmującego tę działkę. Została ona przyjęta, Plan zaś został jednomyślnie uchwalony i uchwała w tej sprawie, po stwierdzeniu przez Wojewodę jej zgodności z przepisami prawa, została ogłoszona w Dzienniku Wojewódzkim Województwa. Wskazywanie przez skarżącego na prawdopodobieństwo dokonania zmian w podjętej uchwale Rada uznała za niezasadne posądzenie.

Z uwagi na powyższe, Rada wniosła o oddalenie skargi C.G..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała nr XXXIV/379/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r. Rady Miasta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta w [...].

Podstawę wniesienia skargi C.G. stanowił przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), na mocy którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie przywołanego przepisu może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

Uwzględniając, że nieruchomość stanowiąca własność C.G. (działka nr [...]) znajduje się w granicach obszaru objętego ustaleniami Planu uznać należało, że zaskarżona uchwała niewątpliwie reguluje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym. Interes prawny skarżącego wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP. Zgodnie z ustaleniami Planu nieruchomość skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "3U". W myśl zapisu § 15 części tekstowej uchwały teren ten przeznaczony został na cele zabudowy usługowej. Powyższe wyłącza możliwość swobodnego zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego, w tym sytuowania na niej zabudowy mieszkaniowej, jednorodzinnej. Uznać zatem należy, że rozwiązania planu ograniczają sposób korzystania z prawa własności, w konsekwencji czego C.G., wywodząc swój interes prawny z art. 140 Kodeksu cywilnego, może mówić o jego naruszeniu. Skarżący wykazał zatem, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją i na czym to naruszenie polega.

Odnosząc się do kolejnej przewidzianej przez ustawodawcę na gruncie przepisu art. 101 ustawy o samorządzie gminnym przesłanki warunkującej dopuszczalność skargi tj. konieczności poprzedzenia skargi wezwaniem do usunięcia naruszenia podnieść należy, iż skarżący pismem z dnia [...] stycznia 2013r. wystąpił do Rady Miasta z wezwaniem do usunięcia naruszenia jego interesu prawnego. Pismem z dnia [...] marca 2013r. (doręczonym stronie dnia 21 marca 2013r.) Wiceprzewodniczący Rady Miasta odpowiadając na wezwanie przedstawił C.G. wyjaśnienia Prezydenta Miasta w tej sprawie, zawierające stanowisko tego organu o braku podstaw do zmiany uchwalonego dnia [...] sierpnia 2012r. Planu. Skarga została wniesiona w dniu 18 kwietnia 2013r. Mając zatem na uwadze, iż stosownie do treści art. 53 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i § 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa, uznać należało, iż skarga C.G. złożona została z zachowaniem terminu do jej wniesienia.

Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Z uwagi na sformułowane w skardze żądanie stwierdzenia nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta w [...], odnosząc się do zakresu dokonywanej przez Sąd kontroli zaskarżonej uchwały, podkreślić za ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego należy, iż przedmiotem skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na uchwałę rady gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zawsze cała ta uchwała w znaczeniu formalnym. Sąd administracyjny, po stwierdzeniu, że interes skarżącego został naruszony sprzecznie z obowiązującym prawem, zdecyduje, czy stwierdzi nieważność takiej uchwały w całości, czy w części (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 listopada 2009r., sygn. akt II OSK 1275/09, z dnia 12 września 2012r., sygn. akt II OSK 1406/12 oraz II OSK 1271/12).

Przystępując zatem do kontroli uchwały Rady Miasta nr XXXIV/379/2012 z dnia [...] sierpnia 2012r. w jej całokształcie podkreślić na wstępie należy, iż kontrola legalności zaskarżonego aktu odbywa się z uwzględnieniem stanu prawnego obowiązującego w dacie jego podjęcia. Stąd też poza zakresem merytorycznej kontroli tutejszego Sądu znaleźć się musiały podniesione w skardze zarzuty odnoszące się do Prognozy oddziaływania na środowisko, w tym dotyczące naruszenia jej treścią przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 listopada 2002r. w sprawie szczegółowych warunków, jakim powinna odpowiadać prognoza oddziaływania na środowisko dotycząca projektów miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2002r. Nr 197, poz. 1667), które utraciło moc z dniem 28 lipca 2005r., jak również przepisu art. 41 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), którego utrata mocy nastąpiła dnia 15 listopada 2008r., a zatem przed datą sporządzenia kwestionowanej Prognozy. Z tego samego względu przy dokonywaniu sądowej kontroli poza jej zakresem znalazła się również zgodność zaskarżonej uchwały z przywołanymi w skardze przepisami nieobowiązującej już ustawy z dnia 7 lipca 1994r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 1999r. Nr 15, poz. 139 ze zm.).

Oceniając z kolei zgodność Prognozy z przepisami obecnie obowiązującymi Sąd stwierdził, iż spełnia ona ogólne warunki sformułowane przez ustawodawcę na gruncie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2008r. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Ubocznie wskazać trzeba, iż do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały, jak i na chwilę obecną nie została wykorzystana przez ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa delegacja przewidziana w przepisie art. 52 ust. 3 ww. ustawy do określenia w drodze rozporządzenia dodatkowych wymagań, którym przedmiotowe Prognozy winny sprostać.

Sąd nadto, wbrew zarzutom skargi, nie stwierdził także innych naruszeń w zakresie trybu uchwalania planu, w tym również w zakresie dotyczącym konieczności zapewnienia zainteresowanym właścicielom nieruchomości objętych ustaleniami Planu uczestnictwa w procedurze poprzedzającej jego uchwalenie.

Jak wynika bowiem z akt sprawy, uchwałą nr LXX/1117/2010 z dnia [...] marca 2010r. Rada Miasta przystąpiła do sporządzenia planu miejscowego zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta. Dnia 29 czerwca 2010r. w prasie ukazało się ogłoszenie o przystąpieniu do sporządzenia planu i o możliwości składania w związku z tym wniosków przez zainteresowane osoby w terminie do dnia 19 lipca 2010r. Powyższa informacja została również rozpowszechniona w formie obwieszczenia wywieszonego w dniu 25 czerwca 2010r. na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta (obwieszczenie zdjęto w dnia 20 lipca 2010r.). W rezultacie zgłoszone zostały wnioski dotyczące przeznaczenia działki o nr ewid. [...] oraz działki nr [...]. O podjęciu uchwały nr LXX/1117/2010 pismem z dnia [...] czerwca 2010r. Prezydent Miasta zawiadomił także instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu. Po sporządzeniu projektu planu miejscowego, opracowano prognozę oddziaływania na środowisko oraz prognozę skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Następnie wystąpiono o wymagane opinie i uzgodnienia. W "Gazecie Wyborczej" z dnia 11 czerwca 2012r. ogłoszono oraz obwieszczono na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta informację o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu w dniach od 18 czerwca 2012r. do 8 lipca 2012r., o możliwości składania uwag i wniosków w terminie do dnia 22 lipca 2012r. oraz o dyskusji publicznej w dniu 20 czerwca 2012r., którą przeprowadzono w ww. terminie. Uwag do wyłożonego do publicznego wglądu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w [...] pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta nie wniesiono.

Powyższe oznacza, iż wbrew zarzutom skargi dotyczącym zaniechania przez Prezydenta Miasta powiadomienia właścicieli działek położonych w [...] o zamiarach zmiany przeznaczenia tychże działek, dochowano procedury uchwalania planu określonej przez ustawodawcę w art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012r., poz. 647 ze zm.), w tym również umożliwiono skarżącemu, jak i pozostałym właścicielom działek objętych zamierzeniami Planu zapoznanie się z jego ustaleniami oraz zgłaszanie wniosków i uwag Planu dotyczących.

Podkreślić jednakże należy, iż dokonując kontroli zaskarżonej uchwały tutejszy Sąd, stosownie do art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi C.G. oraz powołaną przez niego podstawą prawną. Niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Dlatego też rozpoznając wniesioną skargę Sąd z urzędu skontrolował legalność zaskarżonej uchwały, wychodząc poza granice przedstawionych w skardze zarzutów.

Wskazać w tym miejscu trzeba, że na mocy art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przesłankami stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie planu w całości lub w części są: 1) naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego; 2) istotne naruszenie trybu sporządzania planu; 3) naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Przywołany przepis ustanawia zatem dwie przesłanki zgodności z prawem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: materialnoprawną – uwzględnienie zasad sporządzania planu; formalnoprawną – zachowanie procedury sporządzania planu oraz właściwości organów w tym zakresie. Nie budzi wątpliwości, że przesłanka materialnoprawna (naruszenie zasad) wywołuje dalej idące konsekwencje, jeśli zważy się, że podstawę dla unieważnienia uchwały daje w tym przypadku każde naruszenie prawa.

Zasady sporządzania planu w doktrynalnym ujęciu interpretowane są jako wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawniony organ. Dotykają one problematyki związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń lub inaczej - przedmiotu planu, a także standardów dokumentacji planistycznej tj. materiałów planistycznych, skali opracowania kartograficznego, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobów dokumentowania prac planistycznych (Z. Niewiadomski [red.]: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa C.H. Beck 2005, s. 253-254).

Podkreślić należy, iż jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności jego treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Obowiązek zgodności postanowień planu z ustaleniami studium wynika z art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ww. ustawy, przy czym stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Może on być - w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza silniejszy stopień związania, niż we wcześniej używanych terminach "spójność", czy "niesprzeczność" (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 maja 2008r., sygn. akt II OSK 114/08, z dnia 27 września 2007r., sygn. akt II OSK 1028/07). Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego gminy określa strukturę przestrzenną gminy i lokalne zasady zagospodarowania przestrzennego, przeznaczenie poszczególnych obszarów gminy, wstępną lokalizację przestrzeni publicznych i infrastruktury technicznej. Realizacja ustaleń studium następuje poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, których ustalenia muszą być zgodne z ustaleniami studium, co wynika wprost z przepisu art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przejawia się to w szczególności w obowiązku dokonania oceny zgodności projektów planów miejscowych przez organy stanowiące gmin, przy czym dokonanie oceny tej zgodności jest obligatoryjnym elementem uchwalenia planu. Urządzenia prawne planowania i zagospodarowania przestrzennego przewidziane w ustawie składają się na swego rodzaju system, w którym studium, jako akt o wyższym stopniu ogólności od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyznacza przedmiotowe granice, w jakich ma następować wiążące, zarówno organy władzy publicznej, jak i obywateli, ustalenie przeznaczenia poszczególnych terenów oraz sposobów ich zagospodarowania i zabudowy.

W rezultacie przeprowadzonej szczegółowej analizy zaskarżonej uchwały Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził brak zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta w [...] z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta uchwalonego uchwałą Nr XII/131/2003 z dnia [...] czerwca 2003r., zmienionego uchwałą Nr LXXIV/903/2006 z dnia [...] sierpnia 2006r. oraz uchwałą Nr LXV/1046/2009 z dnia [...] listopada 2009r. Zarówno z załącznika graficznego do Studium przedstawiającego strukturę funkcjonalno-przestrzenną (przedłożonego Sądowi w formie elektronicznej), jak i z jego części tekstowej (str. 89 Studium, część V Kierunki rozwoju i zagospodarowania przestrzennego, rozdział 2 Kierunki rozwoju głównych funkcji miasta) wynika bowiem, iż na obszarze znajdującym się na północ od istniejącego osiedla [...] obejmującym m.in. stanowiącą własność skarżącego działkę nr [...] przewiduje się "usługi rzemiosła i drobnej wytwórczości z mieszkalnictwem towarzyszącym". Określając nadto strefy funkcjonalne miasta (rozdział 2.3) w pkt 3 lit. a (str. 95) przewidziano w Studium utrzymanie istniejącego osadnictwa w [...] z dopuszczeniem jego nieznacznego rozwoju (w tym z rzemiosłem towarzyszącym) w kierunku północnym. Z załącznika graficznego do Studium wynika, że funkcja "usługi rzemiosła i drobnej wytwórczości z mieszkalnictwem towarzyszącym" przewidziana była na terenach określonych następnie w uchwalonym Planie symbolami: 2U, 3U, 4U, 5U, 6U, 7U, 8U, 7P/U. Z kolei w zaskarżonym Planie obszary oznaczone symbolem od 2U do 8U (§ 15 i § 16 zaskarżonej uchwały) to tereny przeznaczone na cele zabudowy wyłącznie usługowej, zaś obszar oznaczony symbolem 7P/U przeznaczony został na cele zabudowy przemysłowej, usługowej oraz składów (§ 14 zaskarżonej uchwały).

W odniesieniu zatem do terenów oznaczonych w Planie symbolami od 2U do 8U, jak i symbolem 7 P/U wykluczona została możliwość ich zabudowy zabudową mieszkaniową jednorodzinną, zaś w odniesieniu do terenu oznaczonego w Planie symbolem 7P/U dodatkowo w sposób nieuprawniony poszerzono przeznaczenie o zabudowę przemysłową i składy. Powyższe stoi w niewątpliwej sprzeczności z ustaleniami Studium.

Podkreślić trzeba, iż choć studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego (nie jest zatem aktem prawa miejscowego) to jednak bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę danego rodzaju, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako pod taką właśnie zabudowę przewidziane. Plan zagospodarowania przestrzennego ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Zmiana przeznaczenia terenów w planie miejscowym, jeżeli nie była przewidziana w studium, może być dokonana przez gminę wyłącznie po uprzedniej zmianie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, z zachowaniem trybu, w jakim studium jest uchwalane (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 9 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 34/08, z dnia 15 grudnia 2011r., sygn. akt II OSK 2080/11).

Przyjęcie zatem w kontrolowanym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego pomiędzy strefą przemysłową, a zachodnią granicą miasta ustaleń niezgodnych z treścią ustalonego uprzednio studium stanowi naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianych w art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i prowadzić musi do stwierdzenia przez Sąd nieważności tych ustaleń.

Mając na uwadze przeprowadzone rozważania Sąd stwierdził nieważność jedynie części przepisów zaskarżonej uchwały wymienionych w sentencji wyroku. Sąd nie podzielił stanowiska skarżącego domagającego się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. W ocenie Sądu w sprawie nie doszło bowiem do takiego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, czy istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, które powodowałyby konieczność stwierdzenia nieważności całości zaskarżonej uchwały.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części określonej w pkt I sentencji wyroku. W pozostałym natomiast zakresie skargę oddalono wobec braku podstaw do stwierdzenia niezgodności pozostałych zapisów uchwały z obowiązującym porządkiem prawnym (art. 151 ppsa). Jednocześnie, po myśli art. 152 ww. ustawy, Sąd stwierdził, że uchwała ta nie może być wykonana w części, w której stwierdzono jej nieważność.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania znalazło oparcie w przepisach art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.