Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1439/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Barbara Kołodziejczak-Osetek Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędzia WSA Grażyna Śliwińska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2020 r., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 kpa, art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 kpa po rozpatrzeniu odwołania P. S.A. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lipca 2020 r. o wymierzeniu kary pieniężnej w wysokości 42.602, 56 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 21 grudnia 2018 r. - 17 stycznia 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy cennikowej typu pylon o treści "[...]..." o powierzchni 29,26 m2,

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Kolegium wyjaśniło, że wszczęcia postępowania administracyjnego dokonano z urzędu pismem z dnia 16 marca 2020 r. Decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. Prezydent W. ustalił karę pieniężną w wysokości 42.602, 56 zł za zajęcie pasa drogowego - drogi krajowej ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 21 grudnia 2018 r. - 17 stycznia 2019 r. bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie w nim reklamy cennikowej typu pylon o treści "[...]..." o powierzchni 29,26 m2.

Rozpatrując odwołanie spółki od decyzji organu I instancji, Kolegium przytoczyło treść przepisów stanowiących materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia i stwierdziło, że z dokumentacji fotograficznej, wypisu z rejestru gruntów, wyrysu z mapy ewidencyjnej, wydruku mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy, wynika niezbicie, iż w pasie drogowym (drogi krajowej) ul. [...] w rej. ul. [...] w dniach 21 grudnia 2018 r. - 17 stycznia 2019 r. umieszczona była w nim reklama jednostronna o treści "[...]..." o łącznej pow. 29,26 m2 bez zezwolenia zarządcy drogi. Reklama była ustawiona w tych dniach w pasie drogowym, w jego granicach co wyraźnie wynika z mapy zasadniczej znajdującej się w aktach sprawy. Na mapie widnieją linie rozgraniczające pas drogowy oraz jest naniesione miejsce posadowienia w nim reklamy. Droga była drogą krajową. Reklama była umieszczona w tym samym miejscu w sposób ciągły, strona nie kwestionowała tego, iż jest jej właścicielem.

W dalszej części uzasadnienia Kolegium odniosło się do zarzutów podniesionych w odwołaniu uznając je za bezzasadne. Wywiodło także, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do zastosowania art. 189f k.p.a.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P. S. A. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa, a mianowicie:

1. błąd w ustaleniach faktycznych mający istotny wpływ na wynik sprawy, polegający na błędnym przyjęciu przez organ, iż pylon określający ceny paliw, zlokalizowany w pasie drogowym ul. [...] w rej. ul. [...] stanowił reklamę, podczas gdy pylon cennikowi stanowił obiekt związany z potrzebami ruchu drogowego w rozumieniu § 1 pkt. 3 Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 roku oraz związany z obsługą użytkowników ruchu drogowego w rozumieniu art. 22 pkt. 2 ustawy drogach publicznych, a także stanowił element uwidocznienia ceny jednostkowej towaru, w rozumieniu art. 4 ust. 1 ustawy o informowaniu o cenach towarów i usług, jest więc jedynie nośnikiem informacji, a nie reklamą i nie podlega opłacie;

2. naruszenie § 1 pkt. 3 Uchwały Nr XXXI/666/2004 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych na obszarze m.st. Warszawy, z wyjątkiem autostrad i dróg ekspresowych, poprzez jego zastosowanie i wymierzeniu kary, pomimo braku spełnienia przesłanki określonej § 1 pkt. 3 ww. uchwały, tj. braku umieszczenia przez skarżącego w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, gdyż umieszczony przez skarżącego pylon z cennikiem stanowił obiekt związany z potrzebami ruchu drogowego.

Ewentualnie, w przypadku uznania, iż pylon jest reklamą i nie stanowił obiektu związanego z potrzebami ruchu drogowego, zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

3. błąd w ustalenia faktycznych mający istotny wpływ na treść decyzji, polegający na przyjęciu, że cały obszar pylonu cennikowego o powierzchni 29,26m2 jest reklamą, podczas gdy należało przyjąć, że jedynie cześć pylonu, na której umiejscowiony został logotyp stacji skarżącej może stanowić powierzchnię reklamy, a pozostała część nie stanowi nośnika reklamy, powyższy błąd w ustaleniach faktycznych skutkował błędnym wyliczeniem wysokości kary pieniężnej za każdy metr kwadratowy powierzchni pylonu,

4. naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, polegające na braku ustalenia wielkości powierzchni zajmowanej przez logo skarżącego znajdującego się na pylonie cennikowym.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i uzasadnił podniesione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Podstawę prawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2020 r. poz. 470 ze zm.).

W art. 39 w/w ustawy ustawodawca wprowadza generalną zasadę zakazu dokonywania w pasie drogowym czynności nie związanych z ruchem drogowym w tym lokalizowania obiektów i urządzeń nie związanych z ruchem drogowym.

Wyjątek od tej zasady został ustanowiony w art. 40, który w ust. 1 stanowi, że zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej. Zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, dotyczy: 1. prowadzenia robót w pasie drogowym, 2. umieszczania w pasie drogowym urządzeń infrastruktury technicznej niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, 3. umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam, 4. zajęcia pasa drogowego na prawach wyłączności w celach innych niż wymienione w pkt 1 - 3. Za zajęcie pasa drogowego pobiera się opłatę (ust. 3). Opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu, o którym mowa w ust. 2 pkt 3, ustala się jako iloczyn liczby metrów kwadratowych powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego albo powierzchni reklamy, liczby dni zajmowania pasa drogowego i stawki opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 6). Za zajęcie pasa drogowego o powierzchni mniejszej niż 1 m2 lub powierzchni pasa drogowego zajętej przez rzut poziomy obiektu budowlanego lub urządzenia mniejszej niż 1 m2 stosuje się takie stawki jak za zajęcie 1 m2 pasa drogowego (ust. 10).

Za zajęcie pasa drogowego: 1. bez zezwolenia zarządcy drogi; 2. z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi; 3. o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10 -krotności opłaty ustalanej zgodnie z art. 40 ust. 4 – 6 udp.

Termin uiszczenia opłaty, o której mowa w art. 40 ust. 3 oraz kary, o której mowa w art. 40 ust. 12 udp, wynosi 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca ich wysokość stała się ostateczna.

Jedną z form działania stanowiącego delikt administracyjny objęty odpowiedzialnością z art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych, jest umieszczenie w pasie drogowym reklamy. Bezprawny charakter temu działaniu nadaje okoliczność związana z brakiem zezwolenia organu na zajęcie pasa drogowego.

Dla rozstrzygnięcia w sprawach o nałożenie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, istotne znaczenie ma ustalenie czy zajęty został pas drogowy drogi publicznej, kto dokonał zajęcia, w jaki sposób i w jakim okresie czasu, oraz czy miał do tego podstawę w postaci stosownego zezwolenia zarządcy drogi.

Zajęcie pasa drogowego podlega reglamentacji, a naruszenie tego obowiązku jest sankcjonowane karą pieniężną. W obu tych przypadkach zajęcie stanowiska przez organ wymaga wydania decyzji administracyjnej. Zezwolenie na zajęcie pasa drogowego jest udzielane na konkretny okres i dotyczy wyznaczonej powierzchni, a każdy dalszy okres zajęcia pasa drogowego wymaga nowego zezwolenia. Kara pieniężna jest natomiast sankcją za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia albo niezgodnie z określonymi w nim warunkami. Decyzja o wymierzeniu kary pieniężnej jest decyzją związaną, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa bez zezwolenia na zarządcy drogi spoczywa obowiązek wymierzenia kary pieniężnej. Odpowiedzialność ta ma charakter zobiektywizowany, a ustawową przesłanką nałożenia kary pieniężnej jest zajęcie pasa drogowego. Dla powstania odpowiedzialności z tego tytułu niezbędne jest jedynie wykazanie zaistnienia określonych w tym przepisie znamion działania lub zaniechania przez sprawcę tego deliktu administracyjnego (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2015 r. sygn. akt II GSK 2326/13 oraz wyrok z 14 października 2016 r. sygn. akt II GSK 773/15)..

Przywołany art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nie określa innych warunków nałożenia kary, niż te, że pas drogowy był zajmowany bez zezwolenia. Zadaniem organu jest zatem ustalenie faktu zajęcia pasa drogowego przez dany obiekt, podmiotu który dokonał zajęcia, braku stosownego zezwolenia oraz powierzchni zajętego pasa i liczby dni zajmowania pasa bez zezwolenia. Okoliczności te powinny być ustalone w sprawie przez organ zgodnie z zasadami postępowania administracyjnego, w tym zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7k.p.a.), zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa (art. 8 k.p.a.), zasadą informowania stron (art. 9 k.p.a.) i z zasadą szybkości i ograniczonego formalizmu postępowania (art. 12 k.p.a.).

Spór w tej sprawie zasadniczo dotyczy kwestii reklamowego charakteru pylonu określającego ceny paliw, umieszczonego przez skarżącego w pasie drogowym. Ponadto strona podniosła w skardze do Sądu także zarzuty dotyczące ustalenia wymiarów spornego pylonu przyjętych do wyliczenia kary pieniężnej.

W orzecznictwie NSA został wyrażony pogląd, który Sąd orzekający podziela, że ustawodawca w art. 4 pkt 23 u.d.p. przyjął bardzo szerokie rozumienie reklamy.

Zgodnie z powołanym przepisem reklamą jest każdy nośnik informacji wizualnej -niebędący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę – jeżeli spełnia następujące przesłanki:

- występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku, etc.;

- wraz z elementami konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami;

- został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi.

Reklamą są zatem wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały np. nazwę własną podmiotu, jego logo itp. (por.: wyrok NSA z dnia 26 kwietnia 2012 r., II GSK 410/14).

Odnosząc się do argumentacji skarżącego koniecznym jest powołanie przepisów ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o informowaniu o cenach towarów i usług (Dz. U. Nr 2019,178 tj) i przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju z dnia 9 grudnia 2015 r. w sprawie uwidaczniania cen towarów i usług (Dz. U. Z 2015 r. poz. 2121 ze zm.).

Zgodnie z art. 4 ust. 1 w/w ustawy w miejscu sprzedaży detalicznej i świadczenia usług uwidacznia się cenę oraz cenę jednostkową towaru (usługi) w sposób jednoznaczny, niebudzący wątpliwości oraz umożliwiający porównanie cen.

Stosownie natomiast do § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju wydanego na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy na stacjach benzynowych ceny paliw oznacza się i podaje w taki sposób, aby były one wyraźne i czytelne dla kierowców pojazdów poruszających się po drogach publicznych i zbliżających się do stacji benzynowej. Nie budzi zatem wątpliwości to, że na właścicielu stacji benzynowej spoczywa prawny obowiązek wyraźnego i czytelnego uwidaczniania cen paliw, w sposób określony w § 12 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju. Formę realizacji tego obowiązku ustawodawca pozostawił zobowiązanemu do jego wykonania. Jeżeli zobowiązany zdecyduje się na umieszczenie informacji o cenach paliw w pasie drogowym, to stosownie do treści art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych stanowić ona będzie reklamę. Nie jest to bowiem znak w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach czy znak informujący o obiektach użyteczności publicznej ustawiony przez gminę, a tylko w takich wypadkach nośnik informacji nie byłby reklamą w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych.

Strona skarżąca prezentuje pogląd, iż umieszczenie informacji o cenach paliw w pasie drogowym nie wymaga zezwolenia zarządcy drogi, gdyż jest to obiekt budowlany służący potrzebom użytkowników ruchu drogowego, a w związku z tym przepis art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych nie mógł mieć w sprawie zastosowania. Zważyć zatem należy, że z art. 39 ust. 1 i ust. 3 a contrario wynika, że nie wymaga uzyskania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego umieszczenie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń związanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Nośnik zawierający informacje o cenach paliw nie jest związany ani z potrzebami zarządzania drogami ani z potrzebami ruchu drogowego. Zgodzić się należy ze skarżącym, że taka informacja służy użytkownikom ruchu drogowego, jednakże każda reklama niezależnie od jej treści ma taki potencjalny cel. Umieszczenie wyraźnej i czytelnej informacji o cenach paliw stanowi wypełnienie obowiązku wynikającego z omówionych wyżej przepisów ustawy i przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju. Jeżeli nośnik zawierający taką informacje umieszczony jest w pasie drogowym to stanowi reklamę, a zajęcie pasa drogowego może nastąpić za uiszczeniem opłaty. Samowolne zajęcie pasa drogowego w takiej sytuacji skutkować musi nałożeniem kary pieniężnej w oparciu o art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych.

Przechodząc do następnej spornej w sprawie kwestii Sąd wskazuje, że organy udokumentowały wynikami kontroli pasa drogowego (w tym wykonaną dokumentacją zdjęciową oraz sporządzono protokół nr [...]) powierzchnię spornej reklamy, pozostawanie jej w przestrzeni pasa drogowego oraz czas tego pozostawania (okres zajęcia pasa drogowego). Zgromadzone w sprawie dowody określają linie graniczne pasa drogowego, o których mowa w art. 4 pkt 1 u.d.p. oraz kolizję umieszczonej w pasie drogowym reklamy skarżącego z tymi liniami, co pozwalało organom stwierdzić zajęcie pasa drogowego w okresie wskazanym w zaskarżonej decyzji. Granice czasowe zajęcia wyznaczają daty - utrwalonych w aktach – kontroli organu spornego odcinka pasa drogowego.

Przypomnieć należy, że stosownie do art. 4 pkt 1 u.d.p. pasem drogowym jest wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą.

W sprawie nie mają też zastosowania przepisy art. 189f § 1 k.p.a. w zw. z art. 189a § 1 k.p.a. Jak już wyżej wskazano kara za zajęcie pasa drogowego jest nakładana decyzją związaną, tzn. że organ nie dysponuje w tym zakresie żadną swobodą, nie działa w ramach uznania administracyjnego, lecz w przypadku stwierdzenia zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi wymierzenie kary jest z woli ustawodawcy obligatoryjne, a jej wysokość została wprost określona w ustawie. Organ administracji publicznej nie może w takim wypadku ani odstąpić od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej, ani też nie może jej miarkować. Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony w wyroku tut. Sądu z dnia 11 lipca 2018 r., sygn. akt VIII SA/Wa 205/18, że dyrektywy wymiaru kar administracyjnych przewidziane w k.p.a. nie znajdują zastosowania w przypadku kar nakładanych decyzjami związanymi, czyli takimi w stosunku do których ustawodawca nakazuje stosować pewien jednoznaczny mechanizm - sankcji pieniężne.

W ocenie Sądu organy administracji rozpatrzyły całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego i oceniły go w kontekście przesłanek nałożenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego przez umieszczenie reklamy bez zezwolenia zarządcy drogi. Przed wydaniem decyzji umożliwiły stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, realizując w ten sposób prawo skarżącej do czynnego udziału w postępowaniu i dając możliwość zajęcia końcowego stanowiska w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia.

Sąd uznał, że wydając rozstrzygnięcie organy działały na podstawie przepisów prawa, prowadziły postępowanie w sposób budzący zaufanie do organów i podjęły wszelkie niezbędne działania w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Organy administracji - rozstrzygając sprawę - oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Ponadto stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach, organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 kpa.

Także wysokość nałożonej kary pieniężnej została wyliczona w sposób określony w art. 40 ust. 12 ustawy o drogach publicznych z uwzględnieniem postanowień Uchwały Rady m. st. Warszawy Nr XXXI/666/2004 z dnia 27 maja 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dróg publicznych.

Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić.

Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) orzekł jak w sentencji.