Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2707/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6145 Sprawy dyrektorów szkół
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 184, art. 148
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 88, art. 91
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 maja 2015 r. sygn. akt III SA/Kr 290/15 w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2014r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Przedszkola w R. oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt III SA/Kr 290/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w sprawie ze skargi Gminy R. na rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości Zarządzenia Nr [...] Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Przedszkola w R. w pkt. I. uchylił zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze, w pkt. II. orzekł, że zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze nie może być wykonane, w pkt. III. zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 240 złotych tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego.

Wyrok powyższy zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Zarządzeniem nr [...] z dnia [...] września 2014 roku Wójt Gminy R. odwołał A. J. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Przedszkola w R. z dniem 18 września 2014 roku.

Wojewoda Małopolski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] grudnia 2014 r., nr: [...], działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność zarządzenia Wójta Gminy R. nr [...] z dnia [...] września 2014 r. w sprawie odwołania Dyrektora Gminnego Przedszkola w R.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Małopolskiego z dnia [...] grudnia 2014 r., nr: [...] złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Gmina R. reprezentowana przez Wójta Gminy R.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając skargę za zasadną wskazał, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym merytoryczne rozpoznanie zasadności skargi poprzedzone jest badaniem dopuszczalności jej wniesienia. W związku z tym należy wskazać, że stosownie do treści art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2013 r., poz 594 z późn. zm.), rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała lub zarządzenie organu, który podjął uchwałę lub zarządzenie albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze (art. 98 ust. 3).

W przedmiotowej sprawie Gmina R. reprezentowana na zewnątrz przez Wójta Gminy R. (art. 31 ustawy o samorządzie powiatowym) w dniu 26 stycznia 2015 r. wniosła skargę do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia [...] grudnia 2014 r., czego podstawą było zarządzenie Wójta Gminy R. z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...].

Zgodnie z art. 148 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt, a w przypadku nieuwzględnienia skargi - na zasadzie ogólnej wynikającej z art. 151 cyt. ustawy - Sąd skargę oddala. W ocenie Sądu skarga okazała się zasadna z powodów formalnych.

Z art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika obowiązek wójta przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia, przy czym akty ustanawiające przepisy porządkowe wójt przekazuje w ciągu 2 dni od ich ustanowienia. W realiach niniejszej sprawy istotą problemu jest odpowiedź na pytanie, jaki skutek – w zakresie terminu do skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych – wywołuje doręczenie przez wójta określonego zarządzenia niezależnie od tego czy obowiązek taki na nim spoczywał, czy też nie.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 (art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, po upływie 30 dniowego terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy zgodzić się ze stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, że nadzorowi podlegają wszystkie zarządzenia wójta (por. wyrok NSA dnia 19 czerwca 2008 r., II OSK 500/08, LEX 490094; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX 236479; wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2005 r., I OSK 69/05, LEX 186661; wyrok NSA z dnia 17 maja 2006 r., II OSK 249/06, LEX 236479).

Przepisy powyższe wiążą bieg 30 dniowego terminu do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały lub zarządzenia z faktem doręczenia organowi nadzoru uchwały lub zarządzenia.

Z art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Zarówno wykładnia językowa tego przepisu, jak i wykładnia celowościowa i systemowa, nie pozwalają na zaakceptowanie stanowiska Wojewody Małopolskiego prezentowanego w odpowiedzi na skargę, że tylko takie doręczenie zarządzenia, które jest wynikiem wezwania opartego na art. 88 ustawy o samorządzie gminnym wywołuje skutek w postaci rozpoczęcia terminu do skorzystania przez organ nadzoru z jego kompetencji nadzorczych. Z unormowań ustawy o samorządzie gminnym wynika, że nadzór wojewody nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85), a uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (art. 91 ust. 1). Przepisy te nie dają podstaw do twierdzenia, że w sytuacji, gdy organowi nadzoru znana jest treść zarządzenia w związku z otrzymaniem jego oryginału, jest on zwolniony od skorzystania ze swoich kompetencji nadzorczych do momentu ponownego uzyskania takiego zarządzenia na skutek zastosowania mechanizmu, o jakim mowa w art. 88 ustawy o samorządzie gminnym. Należy podkreślić, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy wszczyna organ nadzoru z urzędu (ewentualnie na wniosek prokuratora), mogąc jednocześnie wstrzymać jej wykonanie. Ewentualne interwencje osób trzecich mogą być przez organ nadzoru traktowane co najwyżej jako "sygnał w sprawie". Ocena, czy doręczona uchwała bądź zarządzenie wymaga wzruszenia, jest wyłączną domeną tegoż organu, postępowanie zaś w tego rodzaju sprawach może być prowadzone tylko z urzędu - złożenie w tej materii wniosku przez jakikolwiek podmiot nie skutkuje wszczęciem postępowania.

W niniejszej sprawie jest bezsporne, że zarządzeniem Wójta Gminy R. z dnia [...] września 2014 r. nr [...] o odwołaniu A. J. ze stanowiska Dyrektora Gminnego Przedszkola w R. z dniem 18 września 2014 r. zostało doręczone Wojewodzie Małopolskiemu w dniu 23 września 2014 r. Należy zatem przyjąć, że termin do stwierdzenia jego nieważności przez organ nadzoru upłynął z dniem 23 października 2014 r., a zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] grudnia 2014 r.

Nie ma przy tym znaczenia dla biegu tego terminu okoliczność nie posiadania przez organ nadzoru dokumentacji związanej z podjęciem zarządzenia z dnia [...] września 2014 r., a zwłaszcza nie byłoby podstaw do twierdzenia, że termin z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym rozpoczynał biegł dopiero od dnia dostarczenia wszystkich dokumentów sprawy. Termin ten ma charakter prekluzyjny (zawity) i biegnie od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia wojewodzie. Jeżeli organ nadzoru w terminie 30 dni od doręczenia uchwały nie stwierdzi jej nieważności, może tego dokonać jedynie sąd administracyjny na skutek wniesienia skargi przez ten organ; organ traci wszelkie uprawnienia nadzorcze, w tym możliwość wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

Uchybienie przez Wojewodę terminowi z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym stanowi wystarczającą podstawę do uchylenia rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 kwietnia 2007 r., II SA/Po 39/07) i zwalnia Sąd z analizy innych zarzutów skargi, zwłaszcza zarzutów merytorycznych.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia złożył organ i zaskarżając je w całości zarzucił na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi(błędnie wskazanego jako art. 143) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym polegające na uznaniu, że termin z art. 91 ust. 1 biegnie od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia wojewodzie, bez względu czy to doręczenie jest związane z wykonywaniem przez wojewodę kompetencji organu nadzoru określonych w art. 85 ustawy o samorządzie gminnym, przez co wojewoda został ograniczony w sposób nieuprawniony co do możliwości realizacji przysługujących mu uprawnień nadzorczych.

Na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniesiono o 1) zmianę zaskarżonego wyroku poprzez oddalenie skargi Gminy R. względnie o 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych prawem.

W uzasadnieniu wskazano, że przyjęcie stanowiska wyrażonego przez Sąd I instancji skutkować by musiało uznaniem, że błędny byłby zapis art. 91 ust. 1. ustawy o samorządzie gminnym, w zakresie w jakim stanowi, iż o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Przyjmując za uzasadnioną argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego należałoby uznać, że jakiekolwiek dostarczenie tj. w jakiejkolwiek sprawie toczącej się przed wojewodą, czy - jak w niniejszym stanie faktycznym - nawet bez wskazania przyczyn dostarczenia zarządzenia, skutkować będzie rozpoczęciem biegu terminu, określonego w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem strony skarżącej kasacyjnie taka interpretacja przepisu art. 91 ust. 1 przywołanej ustawy nie jest prawidłowa i w istocie uniemożliwia wojewodzie w sposób prawidłowy skorzystanie z przysługujących mu jako organowi nadzoru ustawowych kompetencji nadzorczych.

Strona skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że zdaje sobie sprawę, że przyjęcie bez dodatkowych wyjaśnień jej stanowiska mogłoby prowadzić do nieuprawnionego wniosku, iż w odniesieniu do zarządzeń, które z mocy ustawy nie są przekazywane do nadzoru wojewody, w ogóle mógłby nie mieć zastosowania zawity termin 30-dniowy do wydania ewentualnego rozstrzygnięcia nadzorczego wobec tych zarządzeń. Skoro bowiem wójt nie jest zobligowany: z mocy ustawy (z mocy jej art. 90 ust. 1) do przekazywania tego typu zarządzeń do wojewody, to wówczas nie miałby zastosowania art. 91 ust. 1 tej ustawy.

Wedle tego przepisu bowiem o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Wydaje się jednak, że w drodze wykładni systemowej i celowościowej należałoby przyjąć, iż tylko doręczenie w trybie art. 88 ustawy o samorządzie gminnym tj. doręczenie związane z funkcją nadzorczą powodować powinno rozpoczęcie biegu tego 30-dniowego terminu, liczonego od doręczenia zarządzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należało zatem odnieść się do zasadniczych zarzutów stanowiących istotę podstaw kasacji, które okazały się nieusprawiedliwione.

Przepis art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym obliguje wójta do przedłożenia wojewodzie uchwał rady gminy w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia zaś aktów ustanawiających przepisy porządkowe w terminie 2 dni od dnia ich podjęcia. W myśl przepisu art. 91 ust. 1 tej samej ustawy: "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90". Z brzmienia powyższych przepisów wynika, że uchwały rady gminy muszą być doręczane wojewodzie w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia, a w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia wojewoda może orzec o ich nieważności. Jeżeli jednak, wojewoda nie wyda rozstrzygnięcia w przedmiocie nieważności uchwały w terminie 30 dni od dnia jej doręczenia, może wówczas jedynie zaskarżyć uchwałę na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym do sądu administracyjnego.

Ustawa o samorządzie gminnym nie wprowadza obowiązku przedkładania zarządzeń organu. W rozpoznawanej sprawie, nie mamy jednak do czynienia z problemem istnienia obowiązku przedkładania przez wójta wojewodzie wszystkich zarządzeń, lecz z kwestią czy termin do skorzystania przez wojewodę z kompetencji nadzorczych odnosi skutek w przypadku faktycznego doręczenia przez wójta określonego zarządzenia niezależnie czy spoczywał na nim taki obowiązek, czy nie. Ma zatem rację sąd I instancji, że termin 30 dniowy nie może rozpocząć biegu, jeżeli organowi nadzoru nie przedstawiono aktu organu wykonawczego gminy. A contrario, jeżeli zarządzenie zostanie przedstawione organowi nadzoru to termin do stwierdzenia jego nieważności stosownie do art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym winien wynosić 30 dni od dnia jego przedłożenia tj. od dnia faktycznego doręczenia takiego zarządzenia organowi nadzoru, niezależnie od tego, kto owego doręczenia dokonał i z jakich przyczyn (identycznie NSA w postanowieniu z 18.5.2006 r., I OSK 55/06, CBOSA). Żadna norma nie pozwala na przyjęcie, że kompetencje nadzorcze Wojewody w odniesieniu do zarządzeń mogą zostać zrealizowane wyłącznie w przypadku uprzedniego wezwania z art. 88 ustawy o samorządzie gminnym.

Przepis art. 91 ust. 1 w związku z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wyznacza granice czasowe realizacji kompetencji nadzorczej Wojewody. Jeżeli organ nadzoru, jak w rozpoznawanej sprawie nie zmieścił się w terminie 30 dni do stwierdzenia nieważności zarządzenia, może on stosownie do art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zaskarżyć to zarządzenie do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wyznaczenie w art. 91 ust. 1 w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym terminu do podjęcia rozstrzygnięcia powoduje, że jest to termin ustawowy, a po jego upływie kompetencja nadzorcza wygasa, termin ten nie może zostać przedłużony (zob. wyrok NSA z 5 kwietnia 2011 r., II OSK 54/11, wyrok NSA z 7.11.2008 r., II OSK 1216/08, CBOSA). Wyraźnie bowiem z ustawy wynika, że organ orzeka w terminie nie dłuższym niż 30 dni, a po upływie terminu nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. A zatem, akt nadzoru stwierdzający nieważność, wydany po terminie jest rozstrzygnięciem zapadłym z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z zasadą praworządności, organy państwowe są uprawnione do działania wyłącznie w zakresie przyznanych im kompetencji. Wydanie aktu lub podjęcie czynności z naruszeniem przepisów o właściwości stanowi rażące naruszenie prawa i uzasadnia eliminację z obrotu prawnego aktu dotkniętego taką wadą, choćby rozstrzygnięcie w nim zawarte było słuszne (zob. wyrok NSA z 5.4.2011, II OSK 54/11, CBOSA). Wobec stwierdzenia, że wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze po upływie 30 dni od daty jego doręczenia w dniu 23 września 2014 r. przez Wójta Gminy R., zasadnie Sąd I instancji uwzględnił skargę i uchylił zaskarżony akt nadzoru na podstawie art. 148 p.p.s.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.