Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 944/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 153, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 4 pkt 1, 3, 17
journal: Dz.U. 2016 poz 65
law: Ustawa z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej,
article: art. 46 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1025
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Gr. J. i K. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1166/16 w sprawie ze skargi Gr. J. i K. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 1166/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej jako: WSA) w Krakowie oddalił skargę G.J. i K.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO lub Kolegium) w [...] z dnia [...] lipca 2016 r., znak: [...], w przedmiocie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., Prezydent Miasta [...] orzekł o ustaleniu jednorazowej opłaty w stosunku do G.J. i K.J. – zbywców części nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] jedn. ewid. [...], z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 18 389,70 zł. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydent wskazał m. in. art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717; ze zm., "Upzp"), przepisy uchwały Nr CXIII/1159/06 Rady Miasta Krakowa z dnia 28 czerwca 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Sidzina - Południe (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z dnia 26 lipca 2006 r. Nr 433, poz. 2733, "MPZP z 2006").

Po rozpoznaniu odwołania G.J. i K.J., SKO w [...] decyzją z dnia 2 czerwca 2010 r. utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Powyższą decyzję Kolegium zaskarżyli G.J. i K.J., a WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. II SA/Kr 1050/10, uchylił decyzję Kolegium oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

W wyroku przytoczono dalej, że po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] wydał kolejną decyzję z dnia [...] grudnia 2013 r., ustalając jednorazową opłatę w stosunku do G.J. i K.J. w kwocie 7 731 zł. SKO w [...] uchyliło ją decyzją z dnia 8 maja 2014 r. z uwagi na wadliwość operatu szacunkowego.

Następnie Prezydent Miasta [...] wydał decyzję z dnia [...] września 2014 r., nr [...], którą orzekł o ustaleniu w stosunku do G.J. i K.J. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w wysokości 7 731,00 zł.

Po rozpatrzeniu odwołania G.J. i K.J. SKO w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r., utrzymało w mocy w/w decyzję organu I instancji.

WSA w Krakowie wyrokiem z dnia 15 maja 2015 r., sygn. II SA/Kr 325/15, uchylił decyzję SKO w [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] września 2014 r.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że po ponownym rozpoznaniu sprawy Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., wydaną w oparciu o art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 6 i 11 oraz art. 87 ust. 3a Upzp (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778) orzekł o ustaleniu dla G.J. i K.J. - zbywców dwóch udziałów wynoszących po 1/3 części w części nieruchomości oraz dwóch udziałów wynoszących po 1/6 części w części nieruchomości tj. łącznie całej części nieruchomości gruntowej, położonej w [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...], o powierzchni [...] ha obr. [...] jedn. ewid. [...], objętej - w dniu zbycia - księgą wieczystą Nr [...], jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 7 731,00 zł.

Organ I instancji powołał się na treść art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a Upzp, wyjaśniając, że stosownie do tych regulacji rzeczoznawca majątkowy określił wartość działki nr [...], jaką przedstawiała ona przy uwzględnieniu:

- jej przeznaczenia urbanistycznego po uchwaleniu MPZP z 2006,

- jej faktycznego sposobu wykorzystywania przed uchwaleniem w/w planu,

- jej przeznaczenia urbanistycznego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta Krakowa.

W ocenie organu gminy rzeczoznawca majątkowy prawidłowo wykazał, że na skutek umowy zamiany nastąpiło powiększenie (przysporzenie) majątku G.J. i K.J. w stosunku do stanu ich majątku sprzed dnia zawarcia umowy zamiany. Z uwagi zaś na fakt, że nastąpiło to w ciągu 5 lat od dnia wejścia w życie MPZP z 2006, możliwe jest naliczenie renty planistycznej w stosunku do ustalonego w operacie wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości.

Od opisanej wyżej decyzji odwołanie wnieśli G.J. i K.J.

SKO w [...] powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., działając na mocy art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3, 4, 11 i art. 87 ust. 3a Upzp, oraz art. 7 i art.77 i art. 107 § 3, w zw. art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, K.p.a.) utrzymało w mocy decyzję organu I Instancji.

Organ II instancji stwierdził, że odwołujący się dokonując w drodze umowy zamiany z dnia [...] stycznia 2008 r. działki nr [...] o niższej wartości w zamian za nabycie działki nr [...] o wyższej wartości uzyskali w związku z tym powiększenie swojego majątku o różnicę między wartościami tych dwóch działek. Organ uznał, że zamiana ta miała charakter ekwiwalentny, przysparzający, co uzasadniało prowadzenie postępowania o ustalenie renty planistycznej w stosunku do G.J. i K.J.

Kolegium stwierdziło, że rzeczoznawca prawidłowo oszacował przedmiotową nieruchomość, według jej stanu, na dzień wejścia w życie aktualnego planu tj. uwzględnił fakt, że w dacie tej istniała nieruchomość składająca się z działki nr [...] o pow. 0,0052 ha i działki nr [...] o powierzchni 0,1823 ha, a dopiero w wyniku udokumentowanych w aktach zdarzeń, tj. zmian w operacie ewidencji gruntów (w wyniku których doszło zmiany jej oznaczenia, na działkę nr [...]), a następnie podziału tej nieruchomości (dokonanego w 2007 r.) wyodrębniono działkę nr [...]. W związku zaś ze zbyciem takiej nieruchomości i osiągniętą z tego tytułu korzyścią, zdaniem tegoż organu, zasadnym było obliczenie renty planistycznej. Jej wysokość uzależniona jest od przyjętej przez Gminę stawki obliczania renty planistycznej, która w tym przypadku wynosi 30% ustalonego wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wejściem w życie MPZP z 2006. Zastosowanie tej stawki dało kwotę należnej opłaty: 7 731,00 zł.

Opisaną wyżej decyzję Kolegium zaskarżyli do WSA w Krakowie G.J. i K.J., zarzucając:

1) nierozpoznanie istoty sprawy oraz naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ ma wynik sprawy, a to:

- art. 36 Upzp poprzez niezgodne z ustalonym stanem faktycznym przyjęcie, że zaszły podstawy do nałożenia na stronę skarżącą obowiązku zapłaty opłaty planistycznej, tj. przyjęcie, że na skutek umowy zamiany stanowiącej podstawę faktyczną postępowania nastąpiło wzbogacenie strony skarżącej;

- art. 36 Upzp poprzez przyjęcie, że różnica w wartości działek z okresu sprzed uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz po jego uchwaleniu jest następstwem wyłącznie zmiany przeznaczenia działek w planie i nie wzięcie pod uwagę rynkowego wzrostu wartości działek położonych na terenach zlokalizowanych wokół aglomeracji krakowskiej oraz działań właścicieli;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego wbrew ciążącym na organie II instancji obowiązkom w tym zakresie i w konsekwencji niepodjęcie wszystkich czynności niezbędnych eto dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a to:

- oparcie ustaleń na nieprawidłowo sporządzonym operacie szacunkowym,

- braku ustalenia czy druga strona umowy zamiany również została zobowiązana do zapłaty renty planistycznej,

- braku ustalenia czy w realiach niniejszej sprawy przysporzenie majątkowe w postaci wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło na skutek zamiany, czy innej czynności prawnej oraz działań właścicieli;

3) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie dowodów, na których organ się oparł, a co za tym idzie jedynie poprzez iluzoryczne uzasadnienie prawne, bez wskazania wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa, których subsumcja uzasadniałaby słuszność i legalność decyzji, a które to braki czynią decyzję niezupełną.

Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu l instancji w całości oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 14 grudnia 2016 r. WSA w Krakowie oddalił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki stwierdził, że ziścił się warunek materialnoprawny nałożenia opłaty planistycznej określony w art. 36 ust. 4 Upzp, bowiem ustalono, że doszło do wzrostu wartości nieruchomości w następstwie wejścia w życie MPZP z 2006 (i dokonanej w tym planie zmiany przeznaczenia nieruchomości), zbytej następnie w rozumieniu przepisów Upzp. W wyniku zawartej umowy zamiany nastąpiła zmiana właściciela nieruchomości, a także doszło do przysporzenia na rzecz skarżących, bowiem wzrosła wartość części nieruchomości stanowiącej działkę [...], wzrost ten wyniósł kwotę 25.770,00 zł.

Zdaniem tegoż sądu ustalenia wartości działki nr [...] dokonano prawidłowo, szacując wartość 1 m² całej nieruchomości istniejącej w dniu wejścia w życie planu (tj. składającej się z działek [...] i [...]).

Prawidłowo, a zatem wbrew twierdzeniom skargi, przedmiotem zainteresowania rzeczoznawcy sporządzającego operat szacunkowy była nieruchomość pierwotna istniejąca w dniu wejścia w życie planu miejscowego (26 sierpnia 2006 r.), składająca się z działek nr [...] oraz [...] i do tej nieruchomości poszukiwano działek o cechach podobnych. Dopiero w wyniku późniejszego połączenia i podziału tych nieruchomości (decyzje z dnia [...] czerwca 2007 r.) powstała działka [...] następnie zbyta (będąca przedmiotem zamiany z udziałem skarżących). W tej sytuacji – w ocenie sądu pierwszej instancji – trafnie rzeczoznawca dokonał oszacowania nieruchomości składającej się z działek [...] i [...] wyliczając cenę jednego metra kwadratowego, a następnie pomnożył powierzchnię działki [...] przez cenę tak określoną, wyliczając wartość tej działki.

Sąd wojewódzki uznał, że skoro strony odniosły korzyść z uwagi na wzrost wartości nieruchomości, który nastąpił w związku z wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i zbyły tę nieruchomość w rozumieniu przepisów Upzp, to zaistnienie obu tych przesłanek w stosunku do skarżących uprawniało właściwy organ do pobrania renty planistycznej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli G.J. i K.J. reprezentowani przez radcę prawnego, zaskarżając w całości ww. orzeczenie i sądowi pierwszej instancji zarzucając w trybie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa) naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego:

a) art. 153 Ppsa poprzez niezastosowanie się przez sąd pierwszej instancji do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego polegające na:

- nieustaleniu czy na skutek umowy zamiany z dnia [...] stycznia 2008 r. nastąpiło powiększenie majątku po którejś ze stron umowy w stosunku do jej stanu sprzed umowy zamiany,

- uznaniu, że należy szacować wartość nieruchomości istniejącej przed dokonaniem podziału, co skutkowało wykonaniem operatu opracowanego dla innych nieruchomości niż będące przedmiotem umowy zamiany,

- nieustaleniu czy druga strona umowy zamiany również została obciążona opłata planistyczną;

b) art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 3, art. 4 pkt 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomością w rozumieniu tych przepisów może być jedynie nieruchomość istniejąca w dniu wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nie wydzielony później na potrzeby czynności prawnej jej fragment;

c) art. 36 ust. 4 Upzp w zw. z § 4 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (t.j. Dz. U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 z późn. zm. – rozp. RM z 2004), poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że nieruchomością w rozumieniu tego przepisu nie jest nieruchomość powstała w wyniku podziału, który miał miejsce po uchwaleniu planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało wykonaniem operatu szacunkowego dla innej nieruchomości, niż będąca przedmiotem umowy zamiany.

II. przepisów postępowania przed sądami administracyjnymi:

- art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie uzasadnienia, które nie wyjaśnia podstawy prawnej rozstrzygnięcia.

Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie wnoszą o:

1.uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Krakowie,

2. zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Zdaniem skarżących kasacyjnie brak jest podstaw, aby przyjąć, że podstawą wyceny może być zupełnie inna nieruchomość, tj. nieruchomość przed dokonaniem podziału, szczególnie w sytuacji, kiedy nie została ona zbyta w całości. W tej sytuacji bowiem zmieniają się parametry, które są podstawą wyceny wzrostu wartości nieruchomości, tj. położenie, powierzchnia, sąsiedztwo, dostępność komunikacyjna, możliwość zagospodarowania i kształt.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących kasacyjnie popierał zarzuty skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, konieczne jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie jest oparta na uzasadnionych podstawach. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów kasacyjnych (art. 193 zd. 2 Ppsa).

A. Nie można uznać za uzasadniony zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, poprzez sporządzenie uzasadnienia, która nie wyjaśniać ma podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, (ONSAiwsa 2010, Nr 3, poz. 39) podkreślono, że podstawa prawna rozstrzygnięcia (wyroku) obejmuje wskazanie zastosowanych przepisów prawnych oraz wyjaśnienie przyjętego przez sąd sposobu ich wykładni i zastosowania. Znaczenie procesowe tego elementu uzasadnienia uwidacznia się w tym, że ma on dać rękojmię, iż sąd dołożył należytej staranności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia; ma umożliwić sądowi wyższej instancji ocenę, czy przesłanki, na których oparł się sąd niższej instancji, są trafne; ma w razie wątpliwości umożliwić ustalenie granic powagi rzeczy osądzonej i innych skutków prawnych wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie przesłanki ustawowe określone w art. 141 § 4 Ppsa. Jego treść odzwierciedla przyjętą przez sąd pierwszej instancji argumentację prawną. Rozważania prawne są na tyle jasno i precyzyjnie sformułowane, że umożliwiają poznanie sposobu rozumowania WSA w Krakowie, uzasadnienie to poddaje się również kontroli instancyjnej. Sąd wojewódzki – zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie – rzeczowo odniósł się do stanu faktycznego i prawnego sprawy, zaś z faktu, że podzielił w pełni ustalenia poczynione przez organy, inaczej mówiąc zaakceptował prawidłowość ich ustaleń faktycznych i prawnych, a skarżący nie zgadzają się z tymi ustaleniami, ani oceną sądu pierwszej instancji, nie można wywodzić nieprawidłowości konstrukcji uzasadnienia skutkującego naruszeniem przepisu art. 141 § 4 Ppsa. Uzasadnienie wyroku winno umożliwiać kontrolę instancyjną rozumowania sądu I instancji, nadto realizować funkcję perswazyjną orzeczenia, skoro ma zawierać m. in. "wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia", na co konsekwentnie zwraca się uwagę w doktrynie (por. W. Kręcisz, Z problematyki uzasadniania orzeczeń przez sądy administracyjne, w: Uzasadnienia decyzji stosowania prawa, red. naukowa I. Rzucidło-Grochowska, M. Grochowski, Warszawa 2015, s. 352).

B. Nie jest trafny zarzut naruszenia przepisu art. 153 Ppsa poprzez brak zastosowania się do oceny prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, mającego polegać na nieustaleniu, czy w wyniku zamiany nieruchomości nastąpiło powiększenie majątku po którejś ze stron umowy zmiany, a ponadto wykonaniem operatu opracowanego dla innych nieruchomości niż będące przedmiotem umowy zamiany wskutek uznania, że należy szacować wartość nieruchomości istniejącej przed dokonaniem podziału. Przed wydaniem zaskarżonego wyroku w granicach szeroko rozumianej tej sprawy pod względem materialnym zapadły dwa wyroki WSA w Krakowie – z dnia 23 listopada 2010 r., II SA/Kr 1050/10 oraz z dnia 15 maja 2015 r., II SA/Kr 325/15. Z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjne wywodząc zarzut naruszenia art. 153 Ppsa odnoszą go do braku zastosowania w sprawie stanowiska wyrażonego przez WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 325/15. Z art. 153 Ppsa wynika, że "Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie".

Sąd pierwszej instancji – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – nie naruszył art. 153 Ppsa, a imputowanie mu braku zastosowania się do oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku II SA/Kr 325/15 jest nietrafne. Tym ostatnim wyrokiem uchylono decyzje organów obu instancji wydane w sprawie ustalenia opłaty planistycznej, uznając iż organy te nie zastosowały się do uprzednio wyrażonej i wiążącej oceny przez WSA w Krakowie w wyroku II SA/Kr 1050/10. Sąd orzekający w sprawie II SA/Kr 325/15 wskazał m. in., że "nie zbadano, czy na skutek umowy zamiany z dnia 31 stycznia 2008 r. nastąpiło powiększenie (przysporzenie) majątku po którejś ze stron umowy w stosunku do jego stanu sprzed umowy zamiany – czyli czy faktycznie strona umowy odniosła korzyść majątkową będącą wyłącznie wynikiem zmiany przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego". W tym aspekcie w cyt. wyroku wyłuszczono, iż "należało, zatem porównać wartość obu działek będących przedmiotem zamiany i dopiero ta wielkość mogłaby decydować o przypisaniu kontrahentowi umowy przysporzenia majątku", w konkluzji uznając, że trafny wówczas okazał się zarzut niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Wszystkie te elementy stanowiska prezentowanego w wyroku II SA/Kr 325/15 w aktualnie kontrolowanym orzeczeniu obszernie przytoczono, zwracając uwagę i na to, że po jego wydaniu organ I instancji dopuścił aneks do operatu szacunkowego sporządzony przez rzeczoznawcę, na którego podstawie organy następnie uznały, że w wyniku umowy zamiany nieruchomości doszło do przysporzenia majątku po stronie skarżących kasacyjnie. Innymi słowy, w wyroku II SA/Kr 325/15 nie wykluczono, aby po niezbędnym uzupełnieniu postępowania mogło dojść do ustalenia opłaty planistycznej. W cyt. wyroku WSA w Krakowie nie wypowiadał się natomiast odnośnie tego, jak należy szacować wartość nieruchomości istniejącej przed dokonaniem podziału nieruchomości, przeto chybione jest zarzucanie sądowi pierwszej instancji nieuwzględnienie stanowiska wyrażonego w prawomocnym wyroku wydanym w granicach tej samej sprawy, skoro takiego stanowiska w wyroku II SA/Kr 325/15 nie formułowano.

Nie sposób także przyjąć, że naruszono przepis art. 153 Ppsa wskutek braku ustalenia, czy "druga strona umowy również została obciążona opłatą planistyczną". Sąd pierwszej instancji szczegółowo przywołując ustalenia rzeczoznawcy majątkowego dotyczące wartości działek objętych umową zamiany przytoczone w decyzjach przez organy obu instancji i wskazujące, że do skarżących kasacyjnie należała działka o mniejszej wartości, przyjął w tej sytuacji zasadnie, że kwestia obciążenia opłatą planistyczną drugiej strony umowy zamiany nie miała znaczenia dla kwestii prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej o określonym zakresie podmiotowym i przedmiotowym. Wskazać wypadnie w tym kontekście, że w motywach wyroku II SA/Kt 325/15 wskazywano m. in., że "przysporzenie musi wynikać z porównania wartości obydwu zamienianych nieruchomości; jeżeli jedna z nich ma większą wartość, to po stronie jej nabywcy nastąpi przysporzenie, natomiast po drugiej stronie umowy - zmniejszenie majątku. Nie jest możliwe jednoczesne zaistnienie przysporzenia po obu stronach umowy".

C. Dwa kolejne zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku.

Nie może zostać uznany za skuteczny zarzut błędnej wykładni przepisów art. 4 pkt 1, 3 i 17 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (w dacie wydania zaskarżonej decyzji Dz. U. z 2016 r., poz. 65 ze zm., dalej Ugn) w zw. z art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego. Przywołane przepisy Ugn stanowią jedynie definicje w rozumieniu cyt. ustawy kolejno takich pojęć, jak: "nieruchomość gruntowa", "działka gruntu", "stan nieruchomości". Podobnie definicyjny charakter ma przepis art. 46 § 1 Kodeksu cywilnego, wedle którego "Nieruchomościami są części powierzchni ziemskiej stanowiące odrębny przedmiot własności (grunty), jak również budynki trwale z gruntem związane lub części takich budynków, jeżeli na mocy przepisów szczególnych stanowią odrębny od gruntu przedmiot własności". W istocie te definicje przywołał sąd pierwszej instancji w motywach swego wyroku, nie dokonując takiej wykładni tych zdefiniowanych pojęć, która byłaby sprzeczna z literalnym brzmieniem cyt. przepisów.

D. Nie jest także skuteczny zarzut błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 4 Upzp w zw. z § 4 ust. 1 rozp. RM z 2004. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że "Jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości", z kolei drugi z nich statuuje, iż "Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen". Skarżący kasacyjnie podnosząc zarzut błędnej wykładni cyt. przepisów – biorąc pod uwagę uzasadnienie tak sformułowanego zarzutu kasacyjnego – w istocie kwestionują prawidłowość wykonanego operatu szacunkowego, wywodząc iż przedmiotem wyceny nie powinna być nieruchomość istniejąca w dacie uchwalenie MPZP z 2006. Sąd wojewódzki nie dokonywał takiej wykładni cyt. przepisów, która miałaby mieć postać przywołaną w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, ale uznał metodologię stosowaną przy sporządzeniu operatu szacunkowego i zaaprobowaną przez organy obu instancji za prawidłową, poprzez uwzględnienia dla potrzeb dokonanej wyceny faktu istnienia działek nr [...] o [...] w dniu wejścia w życie MPZP z 2006. Innymi słowy, podważanie prawidłowości sporządzonego operatu musi uwzględniać to, że ma on szczególny charakter, jako element postępowania dowodowego w sprawie administracyjnej. Sąd w tym składzie podziela pogląd prezentowany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 18 kwietnia 2018 r., II OSK 1448/16 (LEX nr 2494059), z którego wynika, że operat szacunkowy jest dokumentem zawierającym oceny i informacje oparte na wiedzy specjalistycznej. Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne w przypadku, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzaniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe. Natomiast szczegółowe kwestie dotyczące merytorycznej prawidłowości operatu w aspekcie metodologicznym i dokonywania oceny w świetle wiedzy specjalistycznej – zwłaszcza standardów wyceny nieruchomości jakimi posługują się rzeczoznawcy – nie podlegają bezpośredniej kontroli organów czy sądów administracyjnych. Wynika z tego, że ocenie organu administracji ani sądu administracyjnego podlega przydatność operatu jako materiału dowodowego stanowiącego podstawę orzekania. Z akt sprawy, jak i z treści samej skargi kasacyjnej nie wynika, aby skarżący kasacyjnie w toku postępowania administracyjnego wnosili o poddanie kontroli sporządzonego na potrzeby tego postępowania operatu szacunkowego oraz aneksu do niego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w trybie art. 157 ust. 1 Ugn. Sąd Naczelny w tym składzie podziela stanowisko sądu pierwszej instancji odnośnie przydatności sporządzonego w toku postępowania administracyjnego operatu majątkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę. W konsekwencji prowadzi to do wniosku o nietrafności zarzutu błędnej wykładni przepisu art. 36 ust. 4 Upzp w zw. z § 4 ust. 1 rozp. RM z 2004.

E. Skoro zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach, podlegała ona oddaleniu na podstawie art. 1[...] Ppsa.