Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 512/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-05-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 153, art. 174, art. 183
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 48, art. 49
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Bujko del. sędzia WSA Małgorzata Miron Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 7 maja 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 320/06 w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, wyrokiem z dnia 13 grudnia 2006 r. sygn. akt II SA/Go 320/06, w sprawie ze skargi Z. Ł. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego – uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ż. z dnia [...] oraz stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ż., decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 48 ust 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, ze zm.), nakazał Z. Ł. rozbiórkę budynku garażu o konstrukcji metalowej usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości C., wybudowanego bez wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę. Uzasadniając swoje stanowisko organ I instancji podał, iż działając na podstawie art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane, w dniu 15 listopada 2006 r. organ pierwszej instancji wydał postanowienie, którym wstrzymał roboty budowlane i nałożył na Z. Ł. obowiązek przedstawienia dokumentów umożliwiających zalegalizowanie wymienionego wyżej obiektu. W związku z tym, że niedostarczono wskazanych dokumentów w zakreślonym terminie, organ pierwszej instancji wydał powyższą decyzję.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła Z. Ł. podnosząc, że wystąpiła do Urzędu Gminy o ustalenie warunków zabudowy, lecz postępowanie w tej sprawie zostało umorzone. Skarżąca twierdzi, iż z tego względu nie miała możliwości dopełnienia nałożonego na nią obowiązku. Ponadto oświadczyła, że została poinformowana, iż do budowy garażu wystarczy uzyskać zgodę wspólnoty mieszkaniowej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w G.., rozpoznając powyższe odwołanie, decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji podniesiono, że skarżąca nie dopełniła obowiązku dostarczenia dokumentów wymienionych w postanowieniu z dnia [...] w wyznaczonym terminie 45 dni od dnia jego otrzymania. Organ wskazał, że postępowanie inwestora mające na celu uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, już po wszczęciu postępowania przez organ nadzoru budowlanego, było bezprzedmiotowe. Ponadto organ odwoławczy uznał, iż inwestor nie dochował należytej staranności w celu zapewnienia zgodności z prawem planowanych prac budowlanych związanych z budową garażu.

Rozpoznając skargę od powyższej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim uznał, że należało ją uwzględnić. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że bezspornym w sprawie okazał się fakt wybudowania przez skarżącą Z. Ł. garażu o konstrukcji metalowej usytuowanego na działce nr [...] w miejscowości C., bez wymaganego ostatecznego pozwolenia na budowę, który użytkuje od [...] r. Z treści uzasadnienia organu pierwszej jak i drugiej instancji wynika, iż przedmiotowy garaż wybudowany został w [...] r. Sąd wskazał, że w świetle dokonanych ustaleń nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż przedmiotowy garaż został wzniesiony w warunkach samowoli budowlanej, w związku z czym w sprawie będą miały zastosowanie przepisy art. 48 i 49 ustawy – Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., która weszła w życie dnia 1 stycznia 1995 r. i została następnie znowelizowana ustawami z dnia 27 marca 2003 r. oraz z dnia 16 kwietnia 2004 r. Zdaniem Sądu pierwszej instancji istotne znaczenie ma szczegółowe ustalenie daty budowy przedmiotowego garażu przez skarżącą, zwłaszcza w odniesieniu do zmiany ustawy – Prawo budowlane obowiązującej od 11 lipca 2003 r. Wskazane okoliczności, w ocenie Sądu pierwszej instancji, oznaczają, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony, ponieważ organ drugiej instancji nie odniósł się do podnoszonych przez skarżącą zarzutów, jak też nie ustalił szczegółowo daty pobudowania garażu, co ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku, opartą na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego, wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a w szczególności art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4 ustawy – Prawo budowlane przez ustalenie, że niespełnienie w wyznaczonym terminie przez inwestora samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego obowiązków, o których mowa w ust. 3, nie skutkuje obligatoryjnym nakazem jego rozbiórki.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sytuacji, gdy inwestor odstąpił od przyznanego mu prawa do legalizacji wybudowanego w [...] roku obiektu (tak ustalony przez organ pierwszej instancji okres budowy nie został zakwestionowany przez Sąd), bezprzedmiotowym stało się "szczegółowe ustalenie daty budowy" tego obiektu, zwłaszcza w odniesieniu do zmiany ustawy – Prawo budowlane obowiązującej od dnia 11 lipca 2003 r. Skoro bowiem inwestor odstąpił od legalizacji obiektu, bezprzedmiotowym stało się badanie, czy legalizacja wiązałaby się z obowiązkiem wniesienia opłaty legalizacyjnej, co powoduje, iż nie można się zgodzić ze stanowiskiem Sądu, iż stan sprawy nie został należycie wyjaśniony z uwagi na brak szczegółowego ustalenia daty budowy obiektu. Wnoszący skargę kasacyjną uznał ponadto, że pomijając kwestię zgodności z prawem nakazanej rozbiórki, uważa za niecelowe, w świetle obowiązujących przepisów ustawy – Prawo budowlane, ustalanie w sposób bardziej szczegółowy daty budowy przedmiotowego obiektu. Zauważyć należy, że ustalenia poczynione w sprawie, nawet przy ogólnym określeniu roku budowy przedmiotowego obiektu z uwagi na to, że jest to rok [...], nie budzą żadnych wątpliwości, iż do dnia 10 lipca 2003 r. nie upłynął pięcioletni termin od dnia zakończenia budowy. Tym samym, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, oczywistym jest, że w sprawie nie miałby zastosowania art. 49 ustawy – Prawo budowlane z 1994 r. w brzmieniu obowiązującym przed 11 lipca 2003 r. Z uwagi na fakt, że przedmiotem sprawy, w której Sąd wydał zaskarżony wyrok, nie jest kwestia sankcji za popełnioną samowolę budowlaną, rozstrzygana w oparciu o art. 49 ust. 1 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym obecnie lecz kwestia ustalenia, czy samowolnie wzniesiony obiekt budowlany spełnia warunki do legalizacji, która została rozstrzygnięta na podstawie przepisu art. 48 ust. 1 w związku z ust. 4, to określona na rok [...] data budowy obiektu nie budzi wątpliwości, iż w sprawie zastosowana i zachowana została właściwa procedura. Wnoszący skargę kasacyjną uznał, że nietrafne jest stanowisko Sądu, iż koniecznym jest szczegółowe ustalenie daty budowy przedmiotowego obiektu, a w konsekwencji niesłuszny jest zarzut naruszenia przez organ przepisów prawa, a w szczególności przepisów postępowania administracyjnego. Ponadto wnoszący skargę kasacyjną wyjaśnił, że w sytuacji gdy skarżąca nie posiadała w dacie wszczęcia postępowania legalizacyjnego, to jest w dniu [...], ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu niecelowym było w świetle powyższych wymagań wystąpienie w dniu [...] z wnioskiem do właściwego organu o wydanie takiej decyzji w związku z brakiem obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Tego rodzaju postępowanie było bezprzedmiotowe z uwagi na okoliczność, iż obiekt był już zrealizowany, co znalazło swój wyraz w decyzji o jego umorzeniu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. zwanej dalej skrótowo "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej będąc związany jej zarzutami. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki wymienia art. 183 § 2 P.p.s.a., których wystąpienia nie stwierdzono w sprawie niniejszej.

Oceniając zarzuty przedmiotowej skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, iż nie mają usprawiedliwionych podstaw. Skargę kasacyjna oparto na art. 174 ust. 1 P.p.s.a. zarzucając naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 48 ust. 1 w zw. z art. 4 Prawa budowlanego, polegającego na przyjęciu, iż niespełnienie przez inwestora obowiązków na podstawie ust. 3 art. 48, nie skutkuje obligatoryjnym nakazem rozbiórki.

Wobec tak sprecyzowanego zarzutu skargi kasacyjnej, przede wszystkim stwierdzić należy, iż skuteczne postawienie zarzutów wymaga wykazania, że to Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu sądowym zakończonym wydaniem zaskarżonego wyroku dopuścił się zarzucanego naruszenia prawa. W tym miejscu wyjaśnić należy, iż Sąd pierwszej instancji rozpoznając złożoną skargę nie orzekał w sprawie merytorycznie stosując bezpośrednio przepisy Prawa budowlanego, lecz ocenił legalność zaskarżonej decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i procesowego.

Sąd pierwszej instancji zgodnie z art. 134 P.p.s.a. nie będąc związany zarzutami skargi ani jej wnioskami, ma obowiązek całościowego skontrolowania zebranego materiału dowodowego i oceny kwestionowanej decyzji w aspekcie obowiązujących przepisów prawa. Zobowiązany jest zatem uwzględnić z urzędu wady zaskarżonego aktu nawet jeśli strona ich nie podnosiła w skardze.

Przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w przedmiocie nakazu rozbiórki metalowego garażu, stanowiącego samowolę budowlaną, jakiej dopuściła się w [...] r. Z. Ł. Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, że zaskarżona decyzja wydana została z istotnym naruszeniem podstawowej zasady postępowania administracyjnego określonej treścią art. 7 k.p.a. – jest to zasada prawdy obiektywnej i uwzględniania słusznego interesu obywateli.

W myśl tej zasady nakazuje się organom administracji publicznej podejmowanie niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy.

W świetle powyższych wymogów, nie może żadną miarą ostać się ocena organu odwoławczego, iż to skarżąca nie dopełniła należytej staranności i nie wykonała nałożonych na nią obowiązków z art. 48 ust.2 Prawa budowlanego, skutkiem czego orzeczono rozbiórkę samowolnie postawionego garażu, zamiast jego legalizacji. Stanowczo trzeba podnieść, iż w postępowaniu administracyjnym nie mają zastosowania zasady współżycia społecznego, zasady słuszności ani zasady należytej staranności, o której mówi w swej decyzji organ odwoławczy.

Zasadnie też Sąd pierwszej instancji podniósł brak ustosunkowania się organu odwoławczego do zarzutów odwołania Z. Ł. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazującej rozbiórkę garażu. Organ odwoławczy całkowicie obciążył skarżąca negatywnymi skutkami nieterminowego wykonania nałożonych na nią obowiązków nie badając przyczyn tego, choć zostały one podane w odwołaniu.

Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, iż niespełnienie w wyznaczonym terminie przez inwestora nałożonych na niego obowiązków z mocy art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego nie skutkuje nakazem rozbiórki. Sąd stwierdził zasadnie, że ani organ pierwszej instancji ani organ odwoławczy nie wyjaśniły, czy zachodzą przesłanki do legalizacji samowoli budowlanej skarżącej Z. Ł.

Sąd prawidłowo podkreślił, że ustawą z dnia 27 marca 2003 r. "o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718) zostało nadane nowe brzmienie art. 48 Prawa budowlanego. Celem tej zmiany było właśnie umożliwienie odstąpienia od obowiązku nakazu bezwzględnej rozbiórki obiektu budowlanego, jeżeli swoim istnieniem nie narusza przepisów. Takie było podstawowe uzasadnienie wprowadzenia zmian do art. 48 Prawa budowlanego (wg druku sejmowego Nr 493 z dnia 15 maja 2002 r.) w ramach dążenia do ujednolicenia prawa krajowego z rozwiązaniami obowiązującymi w Unii Europejskiej.

Art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego, nadal przewiduje rozbiórkę obiektu wzniesionego samowolnie, jeżeli nie zachodzą okoliczności umożliwiające jej legalizację wg uregulowań z art. 48 ust. 2 ww. ustawy.

Art. 48 ust. 3 określa obowiązki, których spełnienie przez inwestora ma posłużyć organowi do oceny, czy zaistniały przesłanki do legalizacji.

Zmiana art. 49 Prawa budowlanego była wyrażeniem woli ustawodawcy, by umożliwić legalizację samowoli budowlanej, gdy wzniesiony obiekt pozostaje w zgodzie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a gdy go brak z przepisami, na podstawie których jest wydawana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania, czyli przepisami o zagospodarowaniu przestrzennym. Wydanie nakazu rozbiórki zachodzi tylko wtedy, gdy obiekt samowolnie wzniesiony znajduje się na terenie, który nie może być w ogóle zainwestowany.

Stanowisko takie wynika z wykładni systemowej art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego po zmianie ustawy od dnia 11 lipca 2003 r.

Z tych względów nie można podzielić stanowiska organów nadzoru budowlanego, że obligatoryjnie należy nakazać rozbiórkę samowoli budowlanej, gdy inwestorka nawet bez swej winy nie złożyła stosownych dowodów w zakreślonym terminie. W aspekcie regulacji prawnej art. 48 ust. 2 pkt 1 zmienionego prawa budowlanego, ukształtowało się stanowisko Orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego dla danego terenu, organ prowadzący postępowanie zmierzające do legalizacji samowoli budowlanej, może zobowiązać inwestora do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej samowoli budowlanej. Taką zaś decyzję organ właściwy do wydawania decyzji o warunkach samowoli, powinien wydać na podstawie przepisów ustawy "o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym" na zasadzie rozstrzygania zagadnienia wstępnego. Stanowisko takie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku (z dnia 22 czerwca 2007 r. II OSK 945/06) uznając za zasadne skorzystanie z instytucji określonej w art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a. zawieszenia postępowania, dotyczącego likwidacji samowoli budowlanej, do czasu zakończenia prejudycjalnej sprawy, której przedmiotem jest ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla spornej samowoli budowlanej.

Stanowisko to w pełni podziela Skład Sądu orzekający w sprawie niniejszej. Jest ono zasadne także w świetle wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. P 37/06, który uznał, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b/ i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy – Prawo budowlane (po zmianie ustawą z dnia 27 marca 2003 r.) w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania" są niezgodne z wynikającą art. 2 Konstytucji RP zasadą sprawiedliwości społecznej i z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

Jak zaznaczył Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu ww. wyroku cyt. "z art. 48 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że warunkiem legalizacji samowoli budowlanej jest zgodność konkretnej budowy z przepisami o planowaniu przestrzennym. Nie może mieć znaczenia zatem, termin uzyskania decyzji ostatecznej o warunkach zabudowy, bo ma ona charakter wyłącznie informacyjny i sama przez się nie kształtuje praw ani obowiązków inwestora wynikających wprost z ustaw".

Decydujące znaczenie w procesie legalizacji samowoli budowlanej winno mieć ustalenie, że obiekt wybudowany bez pozwolenia na budowę, nie narusza swym istnieniem przepisów prawa, w tym regulujących kwestie planowania i zagospodarowania przestrzennego.

Przytoczone stanowisko Trybunału Konstytucyjnego zawarte zostało w wyroku wydanym już po orzeczeniu w niniejszej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zauważyć jednak trzeba, iż Sąd pierwszej instancji sygnalizował także konieczność uzyskania przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy stwierdzającej zgodność budowy z przepisami szczególnymi, gdy brak planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaprezentowane przez organy nadzoru budowlanego diametralnie przeciwne stanowiska, że niewykonanie nałożonych obowiązków (art. 48 ust. 3) stanowi równoznaczność z rezygnacją inwestora z prawa do legalizacji, a w konsekwencji dla organu powstaje obowiązek nakazu rozbiórki, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jest bezzasadne i stanowi błędną interpretację ww. przepisów prawa budowlanego.

Przytoczone w sprawie niniejszej stanowisko zarówno Trybunału Konstytucyjnego jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, winno stanowić zalecenia postępowania i orzekania przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Uznając zarzut skargi kasacyjnej za niezasadny, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w wyroku.