Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2703/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 77 § 1 art. 80 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 61 pkt 1 art. 66 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Dnia 29 sierpnia 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 sierpnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2295/18 w sprawie ze skargi Gminy P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 13 lipca 2018 r. znak DON.7100.176.2018.WEJ w przedmiocie nakazu zabezpieczenia wiaduktu drogowego przed dostępem osób postronnych I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Gminy P. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2295/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, zwanego dalej "GINB", oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji w przedmiocie nakazu zabezpieczenia wiaduktu drogowego przed dostępem osób postronnych. Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco.

Decyzją z dnia 10 kwietnia 2018 r., nr 73/IK/18, Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zwany dalej "WINB", na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r. poz. 1332 ze zm.), nakazał skarżącej Gminie P. wykonywanie i utrzymanie do czasu rozbiórki wiaduktu drogowego, zlokalizowanego nad linią kolejową Nr [...] O. – B., na działce gruntu nr [...], na wysokości działek gruntu nr [...] i [...] od strony północnej i działki drogowej nr [...] od strony południowej, w gminie P., w ramach doraźnego zabezpieczenia, oznakowania zakazu wstępu i wygrodzeń – od strony obydwu przyczółków – uniemożliwiających wstęp na wiadukt z drogi oraz spowodowanie bezzwłocznego usuwania wszelkich elementów i części konstrukcji wiaduktu, które mogłyby zagrozić bezpieczeństwu infrastruktury kolejowej lub prowadzonego ruchu kolejowego, do czasu wykonania rozbiórki budowli, za wyjątkiem prowadzenia konserwacji znajdującej się nad skrajnia kolejowa dolnej części konstrukcji wiaduktu drogowego z urządzeniami zabezpieczającymi. Wszelkie roboty należy prowadzić w uzgodnieniu z P. w celu zapewnienia właściwej organizacji i bezpieczeństwa ruchu pociągów.

Odwołanie od ww. decyzji wniosła skarżąca Gmina.

Zaskarżoną decyzją GINB, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca Gmina nie kwestionuje potrzeby rozbiórki przedmiotowego wiaduktu, a także jego zabezpieczenia poprzez wykonywanie określonych robót. Jedynie podnosi, że nie jest podmiotem właściwym w tej sprawie. W ocenie GINB, adresatem decyzji wydanej w oparciu o art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego może być zarówno właściciel, jak i zarządca obiektu, co wynika z art. 61 tej ustawy. W sytuacji gdy dany wiadukt znajduje się w ciągu drogi gminnej to odpowiedzialność za jego stan techniczny ponosi zarządca dróg gminnych, czyli w niniejszej sprawie skarżąca Gmina. To konsekwencja regulacji zawartych w: Prawie budowlanym, ustawie o drogach publicznych i ustawie o samorządzie gminnym oraz ustawie z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Ponadto skarżąca Gmina w odniesieniu do przedmiotowego wiaduktu realizuje obowiązek prowadzenia książki obiektu budowlanego, w której znajdują się wpisy z kontroli rocznych i pięcioletnich. Organ II instancji, powołując się na mapę z 1942 r., wskazał, że przedmiotowy wiadukt drogowy był liniowym obiektem inżynierskim części sieci lokalnych połączeń drogowych o istotnym znaczeniu pomiędzy miejscowościami P.-W.-K.-W.. Zaś do 27 września 2013 r. obiekt stanowił budowlę inżynierską – wiadukt drogowy w ciągu drogi publicznej (gminnej) nr [...]. Uchwałą Rady Miejskiej w P. nr [...] z dnia [...] września 2013 r. zniesiono charakter tej drogi jako drogi publicznej. Aktualnie do wiaduktu od strony południowej dobiega działka gruntu nr [...], której charakter jest wskazywany przez właściciela – skarżącą Gminę – jako droga wewnętrzna. Zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o drogach publicznych, GINB uznał, że leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Tym samym podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony. Zdaniem GINB, brak utwardzenia nawierzchni drogi nie ma znaczenia dla uznania, że wiadukt jest elementem szlaku komunikacyjnego, jak i to, że doszło do zmiany kategoryzacji drogi gminnej na drogę wewnętrzną.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż do wiaduktu drogowego – na działce nr [...], Gmina P. (własność Skarb Państwa, użytkownik wieczysty P. S.A. – obszar kolejowy, teren zamknięty ) – dochodzą drogi gruntowe:

- na granicy działek nr [...] i [...] (własność Skarb Państwa Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, Nadleśnictwo O.) – od strony północnej,

- działki drogowej nr [...] (własność Miasto i Gmina P.) poprzez teren kolejowy od strony południowej.

W ocenie GINB, działki nr [...] i [...] (znajdujące się w zarządzie Lasów Państwowych Nadleśnictwo O.), po których przebiega w granicy tych działek droga gruntowa nie tworzą drogi leśnej. W niniejszej sprawie przejazd po gruntach leśnych jest dostępny dla mieszkańców gm. P..

Organ II instancji wskazał, że nie ma zastosowania w tej sprawie art. 28 ustawy o drogach publicznych.

Następnie GINB wskazał, że przeprowadzone postępowanie ujawniło, iż przedmiotowy wiadukt nadaje się do rozbiórki, a do czasu likwidacji obiektu należy podjąć działania zabezpieczające. W konsekwencji powyższego, GINB stwierdził, że wobec zagrożeń dla osób trzecich i ruchu kolejowego WINB nakazał zabezpieczenie wiaduktu.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca Gmina, domagając się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. W skardze sformułowano zarzuty dotyczące naruszenia "art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a." w zw. z art. 7, art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; art. 4 pkt 2 w zw. z art. 8 ust. 2 i nast. w zw. z art. 28 ust. 2 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 1990 r. Nr 32, poz. 191 ze zm.). w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego; art. 28 K.p.a. w zw. z art. 104 § 1 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie z argumentacją zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z 5 kwietnia 2019 r. skarżąca Gmina wniosła o przeprowadzenie dowodu: z wypisu z rejestru gruntów z 5 marca 2019 r. sporządzonego przez Starostę Powiatowego w B. dla działki nr [...] – na okoliczność stanu prawnego tej działki oraz z obrazów fotograficznych działki z tego dnia – na okoliczność jej wieloletniego i trwałego stanu fizycznego.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2019 r. Sąd postanowił połączyć sprawy sygn. akt VII SA/Wa 2294/18 i VII SA/Wa 2295/18 do wspólnego rozpoznania i odrębnego rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Sąd uwzględnił zgłoszony ww. wniosek dowodowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2295/18, uwzględniając skargę, wskazał, że w jego ocenie w sposób niekwestionowany mamy do czynienia z obiektem, który nie nadaje się do remontu, a więc powinien zostać rozebrany i konieczne są w związku z tym prace zabezpieczające.

Niemniej organy administracji przedwcześnie uznały za adresata nakładanego nakazu, Gminę P., jednocześnie nie wykorzystano wszystkich istniejących w tej sprawie możliwości dowodowych dla ustalenia właściwego adresata (adresatów) obowiązku z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, którym co do zasady powinien być właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W tym zakresie Sąd stwierdził, że nie można podzielić stanowiska GINB co do działek nr [...] i [...].

Zdaniem Sądu, stanowisku GINB przeczy materiał dokumentacyjny sprawy. Natomiast z takiej zaś oceny GINB wywiódł, że: 1) skoro wiadukt służył do przeprowadzenia ruchu kołowego (pieszego) nad linią kolejową nr [...] O.-B.; 2) drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi 3) leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg, 4) a wobec tego podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie tak usytuowanego wiaduktu jest zarządca drogi w ciągu, której wiadukt jest położony – czyli skarżąca Gmina.

I tak z wypisu z rejestru gruntów wynika, że działki nr [...] i [...] są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo O., działka nr [...] stanowi lasy oraz pastwiska trwałe, natomiast nr [...] stanowi lasy. Dodatkowo, z notatki służbowej pracownika PINB w B. z 5 kwietnia 2017 r. wynika, że: "trasa kolejowa z B. do O. przez W. nie była rozgraniczana i nie ma ścisłych punktów granicznych, które określiłyby przebieg granic działek, na których usytuowany jest wiadukt". Natomiast z ww. Mapy Ewidencji Gruntów i Budynków wynika jedynie położenie przyczółka wiaduktu od strony południowej, tj. działki drogowej gruntowej nr [...]. Nie wynika natomiast aby od strony północnej (w granicy z działką nr [...]) przebiegały drogi gruntowe przez działki nr [...] i [...]. Organ odwoławczy, twierdząc powyższe, w żadnym miejscu nie odniósł się do materiału dokumentacyjnego sprawy, z którego wnioski takie wyprowadził, tzn. z którego w sposób bezsporny wynikałoby, że droga w tym miejscu (co twierdzi GINB) istnieje.

Ponadto na etapie postępowania sądowego skarżąca złożyła aktualny wypis z rejestru gruntów co do działki nr [...], z którego wynika, że działka ta stanowi w części grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, zaś w pozostałej części grunty orne.

Powyższe wątpliwości, zdaniem Sądu, nie doprowadziły jeszcze do ustalenia podmiotów odpowiedzialnych za stan techniczny wiaduktu. Tym samym odwoływanie się przez GINB do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza ich zarządcę (gminę), było o tyle niewłaściwe, że orzeczenia te dotyczyły odmiennych stanów faktycznych sprawy.

Wobec tego obowiązkiem organów administracji jest jednoznaczne ustalenie położenia przyczółku wiaduktu na działce nr [...] od strony północnej, wskazanie z jakiego dokumentu organ wywodzi, że wiadukt łączy działkę nr [...] z innymi działkami drogowymi i jaki jest status tych dróg, a w szczególności, czy są to powszechnie dostępne drogi we władaniu gminy – publiczne albo wewnętrzne. W swojej ocenie weźmie także pod uwagę aktualny stan prawny i faktyczny działki nr [...], oznaczonej poprzednio w ewidencji gruntów jako działka drogowa.

W zależności od tych ustaleń organ dokona oceny co do adresata nałożonego obowiązku.

Pomocniczo – zwłaszcza w sytuacji, gdyby powyższe czynności nie doprowadzą do ustalenia podmiotu odpowiedzialnego za rozbiórkę – należałoby także podjąć działania w celu wyjaśnienia, kiedy doszło do wybudowania przedmiotowego wiaduktu i kto był jego inwestorem. Niejednokrotnie bowiem inwestor obiektu budowlanego staje się następnie jego zarządcą, a to z kolei – mogłoby otworzyć drogę do określenia adresata nakazu.

Jednocześnie Sąd przypomniał, że jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne nie mające potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym lub mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Sąd stanął na stanowisku, że niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego. Tym samym, wobec stwierdzenia, że kontrolowane postępowanie nie wyjaśniło powstałych wątpliwości, Sąd uznał, że organy rozpatrując sprawę nie wyjaśniły jej dokładnie, nie zebrały i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego. Oznacza to, że zapadłe decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W wytycznych dla organu Sąd wskazał, że wymagane będzie ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i przekonujące uzasadnienie wydanej decyzji, w szczególności do co faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednocześnie organ orzekający prawidłowo wyjaśni podstawy prawne wydanej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Postanowieniem z dnia 26 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2295/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sprostował z urzędu oczywistą omyłkę w sygnaturze uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 2295/18, w ten sposób, że w miejsce numeru "2295/17" wpisał "2295/18".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. złożył GINB, wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, a także art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a., co skutkowało uchyleniem prawidłowych decyzji wydanych w postępowaniu administracyjnym, w wyniku błędnego uznania, że organy administracji nie dokonały właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na wskazanie adresata nakazu "rozbiórki wiaduktu drogowego" [przyp. powinno być: "nakazu zabezpieczenia wiaduktu drogowego przed dostępem osób postronnych"], a także poprzez udzielenie zbędnych wskazań co do dalszego postępowania.

Ponadto zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. § 1, § 2 i § 3, a także treści załączników nr 1 i nr 2, uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego [...]) przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na braku uwzględnienia okoliczności, że jednocześnie z pozbawieniem kategorii drogi gminnej [...] (przebiegającej zgodnie z załącznikiem nr 1 do wskazanej uchwały po działkach w obrębie W.: [...],[...], a w obrębie K.: [...],[...]) nadano jej status drogi wewnętrznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną (w terminie o jakim mowa w art. 179 p.p.s.s.) skarżąca Gmina wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

W związku z zarządzeniem z dnia 25 maja 2022 r. Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), skierował sprawę na posiedzenie niejawne.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia prawa procesowego i materialnego.

W skardze kasacyjnej za pomocą zarzutów skargi kasacyjnej nie podważono oceny Sądu I instancji, który wskazał dokładnie z jakich względów przedmiotowa sprawa wymaga ponownego wyjaśnienia przez organy administracyjne. Chodzi bowiem o dokładne wyjaśnienie położenia przyczółka wiaduktu od strony działki nr [...] oraz aktualnego stanu prawnego i faktycznego działki nr [...], oznaczonej poprzednio w ewidencji gruntów jako działka drogowa; która zgodnie z aktualnym wpisem do rejestru gruntów stanowi w części grunty zadrzewione i zakrzewione na użytkach rolnych, zaś w pozostałej części grunty orne. Co więcej, Sąd negując ocenę GINB wskazał, że z wypisu z rejestru gruntów wynika, iż działki nr [...] i [...] są własnością Skarbu Państwa w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo O., działka nr [...] stanowi lasy oraz pastwiska trwałe, natomiast działka nr [...] stanowi lasy. Dodatkowo, z notatki służbowej pracownika PINB w B. z 5 kwietnia 2017 r. wynika, że: "trasa kolejowa z B. do O. przez W. nie była rozgraniczana i nie ma ścisłych punktów granicznych, które określiłyby przebieg granic działek, na których usytuowany jest wiadukt". Natomiast z ww. Mapy Ewidencji Gruntów i Budynków wynika jedynie położenie przyczółka wiaduktu od strony południowej, tj. działki drogowej gruntowej nr [...]. Nie wynika natomiast aby od strony północnej (w granicy z działką nr [...]) przebiegały drogi gruntowe przez działki nr [...] i [...]. Te ustalenia Sądu stanowiły podstawę do konstatacji, że organ odwoławczy w żadnym miejscu oceny nie odniósł do materiału dokumentacyjnego sprawy, z którego wyprowadził swoje wnioski, tzn. z którego w sposób bezsporny wynikałoby, że droga w tym miejscu istnieje. Nawet jeśli organy dokładnie ustalił położenie przyczółka na działce nr [...] (na co wskazuje się w skardze kasacyjnej), to i tak w dalszym ciągu ustalenia wymaga kwestia istnienia drogi publicznej, która miałaby przebiegać przez wiadukt. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle dokonanej przez Sąd I instancji brak jest podstaw do stwierdzenia, że Sąd ten w oparciu o art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. błędnie uznał, że organy administracji nie dokonały właściwego ustalenia stanu faktycznego sprawy pozwalającego na wskazanie adresata nakazu zabezpieczenia wiaduktu drogowego przed dostępem osób postronnych, a także aby Sąd udzielił zbędnych wskazań co do dalszego postępowania. Jeżeli bowiem na działce nr [...] nie ma drogi gminnej lub wewnętrznej to niecelowym będzie skierowanie nakazu zabezpieczenia wiaduktu drogowego przed dostępem osób postronnych do skarżącej Gminy. W tym miejscu wskazania wymaga, że skierowanie nakazu w trybie art. 66 Prawa budowlanego do zarządcy drogi stanowi wyjątek od zasady, że tego rodzaju nakaz w pierwszej kolejności powinien zostać skierowany do właściciela nieruchomości. Kolejność adresatów obowiązków wskazana w art. 61 pkt 1 i art. 66 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego nie jest przypadkowa. Ponadto w niniejszej sprawie wchodzą w grę także przepisy odrębnych ustaw, z których wynika możliwość nałożenia stosownego nakazu dotyczącego wiaduktu na zarządcę drogi. Oznacza to, że tylko w sytuacji gdy w sposób niebudzący wątpliwości mamy do czynienia z przebiegiem drogi publicznej przez wiadukt, w tym kolejowy, możliwym będzie skierowanie stosownego nakazu do zarządcy drogi. Stąd potrzeba wyjaśnienia w niniejszej sprawie, czy rzeczywiście przedmiotowy wiadukt leży w ciągu drogi publicznej, także wewnętrznej. Z powyższego wynika także, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w omawianym zakresie spełnia wymogi z art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. także w zakresie wskazań co do dalszego postępowania. Skoro Sąd uwzględnił skargę – bo sprawa nie została właściwie wyjaśniona – i sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, tym samym Sąd miał obowiązek zawrzeć w uzasadnieniu wskazania co do dalszego postępowania, w których jedynie ogólnie zaakcentował konieczność ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i przekonującego uzasadnienia wydanej decyzji przez organ, w szczególności przez wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także – konieczność prawidłowego wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w powiązaniu z art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 61 pkt 1 Prawa budowlanego, a także art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Ponadto także drugi zarzut skargi kasacyjnej nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej Sądowi I instancji nie można skutecznie zarzucić, że ten przy swojej ocenie nie uwzględnił okoliczności, iż jednocześnie z pozbawieniem kategorii drogi gminnej [...] nadano jej status drogi wewnętrznej. Wręcz odwrotnie, Sąd dokonując merytorycznej oceny brał pod uwagę, że drogi, które nie są zaliczane do żadnej kategorii dróg publicznych są drogami wewnętrznymi, a leżący w ciągu dróg wewnętrznych obiekt inżynierski (wiadukt) jest częścią tych dróg. Jednak w odniesieniu do tej kwestii wyraził pogląd, iż odwoływanie się przez GINB do orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego, że podmiotem odpowiedzialnym za utrzymanie wiaduktu jest zarządca drogi, w ciągu której wiadukt jest położony, co przy drogach wewnętrznych oznacza ich zarządcę, było o tyle niewłaściwe, iż orzeczenia te dotyczyły odmiennych stanów faktycznych sprawy. Ma rację Sąd I instancji, że sformułowanie danej oceny prawnej zależy od stanu faktycznego i prawnego w konkretnej sprawie administracyjnej. Jeżeli istniałby względy do stwierdzenia, że w sprawie nie wyjaśniono w sposób niebudzący wątpliwości, czy przedmiotowy wiadukt znajduje się w ciągu drogi publicznej, to zawiera usprawiedliwione podstawy ocena Sądu, zgodnie z którą na aktualnym etapie postępowania kwestia kategoryzacji drogi jako wewnętrznej nie mogła być decydująca dla wskazania jako adresata nakazu zarządcy drogi jako podmiotu odpowiedzialnego za utrzymanie wiaduktu. Stąd właśnie Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że obowiązkiem organów administracji jest jednoznaczne ustalenie położenia przyczółka wiaduktu na działce nr [...] od strony północnej, wskazanie z jakiego dokumentu organ wywodzi, że wiadukt łączy działkę nr [...] z innymi działkami drogowymi i jaki jest status tych dróg, a w szczególności, czy są to powszechnie dostępne drogi we władaniu gminy – publiczne albo właśnie "wewnętrzne". W konsekwencji ma rację Sąd, że wymagane będzie wzięcie pod uwagę aktualnego stanu prawnego i faktycznego działki nr [...], oznaczonej poprzednio w ewidencji gruntów jako działka drogowa; w sytuacji gdy GINB swoją ocenę wyprowadził z ustaleń WINB opartych na materiale dowodowym "historycznym" co do przebiegu drogi.

Dlatego zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 1, § 2 i § 3, a także treści załączników nr 1 i nr 2, uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w P. z dnia [...] września 2013 r. w sprawie pozbawienia kategorii drogi gminnej – nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.