Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 756/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 36
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami
Teza: Wydanie pozwolenia na wykonanie prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dz.U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu wojewódzkiego konserwatora zabytków.

TEZY

Wydanie pozwolenia na wykonanie prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (dz.U. Nr 162 poz. 1568 ze zm.), nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu wojewódzkiego konserwatora zabytków.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie sędzia NSA Alicja Plucińska - Filipowicz sędzia NSA Jacek Chlebny /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. Sp. z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1307/10 w sprawie ze skargi P. Sp. z o.o. w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zezwolenia na prowadzenie robót 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz P. Sp. z o.o. w W. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 24 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę P. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] kwietnia 2010 r. w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie robót budowlanych.

2. Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

3. Miejski Konserwator Zabytków w B. decyzją z [...] lutego 2009 r., działając na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), odmówił P Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] B. wraz z zasilaniem elektrycznym oraz kontenerem na dachu budynku przy ul. K. [...] i [...] w B., działka nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że planowane maszty kratowe wyróżniają się wysokością i odmienną formą w stosunku do zabudowy ul. K. Stanowić będą zatem obcą dominantę, wykazującą negatywny wpływ na estetyczne wartości architektury budynku, położonego w granicy układu urbanistycznego starego miasta B. wpisanego do rejestru zabytków decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Katowicach z [...] grudnia 1970 r. nr [...].

4. W wyniku rozpatrzenia odwołania P. Sp. z o.o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] kwietnia 2010 r. utrzymał zaskarżoną decyzję Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. w mocy. Organ odwoławczy przyznał, że organ I instancji przedmiotem swoich rozważań uczynił wieżę firmy S. o wysokości 13,0 m, pomimo że wniosek inwestora dotyczył budowy masztu o wysokości 10.3 m. W ocenie Ministra, działanie takie nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, albowiem ustalenie, iż usytuowanie stacji bazowej telefonii komórkowej na dachu budynku stanowić będzie wprowadzenie lokalnej dominanty urbanistycznej obcej charakterowo zabudowie ulicy mogło być odniesione do obu realizacji. Według organu odwoławczego, z materiału fotograficznego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że historyczny układ ulicy i gabaryty budynków przy ul. K. tworzą widok o uporządkowanej linii zabudowy oraz proporcjach wysokościowych. Cechy te wraz z samą substancją zabytkową, jaką są budynki, stanowią o wartości zabytkowej tej części układu urbanistycznego. Wprowadzenie masztu w bliskie widoki tego układu zaburzy zachowane proporcje zabudowy, niosąc ze sobą uszczerbek dla wartości zabytkowej. Wobec specyfiki zabytku, jakim jest układ urbanistyczny, fakt, iż planowano realizację inwestycji na dachu budynku współczesnego, nie ma decydującego znaczenia w tej sprawie.

5. Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 10 i 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, umieszczanie na zabytku urządzeń technicznych, tablic, reklam oraz napisów, a także podejmowanie innych działań, które mogłyby prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Sąd I instancji stwierdził, że nie może budzić wątpliwości, iż takim innym działaniem, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, będzie wybudowanie na dachu budynku znajdującego się na terenie objętym ochroną konserwatorską stacji bazowej telefonii komórkowej wraz z zasilaniem elektrycznym oraz kontenerem i z masztem o wysokości między 10,3, a 13 m wysokości. Wbrew twierdzeniom skarżącej spółki, umieszczenie takiej budowli na terenie wpisanym do rejestru zabytków zasadniczo zmieni bowiem jego wygląd, w związku z czym powinno zostać ocenione pod kątem ochrony zabytków przez profesjonalistów w tej dziedzinie. Sąd przyjął, że ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, że organy rozpoznając sprawę wnikliwie zbadały wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy, a zajęte stanowisko w sposób szczegółowy i wyczerpujący uzasadniły, nie naruszając przy tym granic swobodnej oceny dowodów oraz granic uznania administracyjnego. Sąd wskazał jednocześnie, że zajmował się wyłącznie oceną legalności zaskarżonej decyzji, a nie oceną wpływu spornej budowli na utratę lub nie wartości zabytkowych chronionego obszaru. Skoro bowiem organy ochrony zabytków obydwu instancji, orzekające w przedmiotowej sprawie, uznały, że wybudowanie stacji telefonii komórkowej wraz z masztem negatywnie wpłynie na zabytkowy obiekt, to stanowisko takie należy uznać za prawidłowe i nie naruszające obowiązującego w tym zakresie prawa, ponieważ zadaniem organów ochrony zabytków jest właśnie zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić zachowanie zabytkowego obszaru, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów.

6. Na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła P. Sp. z o.o., wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami poprzez przyjęcie, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje pogorszenie walorów krajobrazowych układu architektonicznego. Zdaniem skarżącej spółki, organ nie wskazał jakiego rodzaju inne działania – poza określonymi w art. 36 ust. 1 pkt. 1-10 cyt. ustawy – zamierzał podjąć inwestor. Sąd również nie podjął w tym zakresie jakiejkolwiek polemiki z twierdzeniami skargi.

- art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez pominięcie, że kontrola działalności administracji obejmuje także prawidłowość zastosowania uznania administracyjnego, to jest zbadania, czy wydając zaskarżony akt organ rozważył wszystkie przesłanki ustawowe rozstrzygnięcia sprawy oraz, czy w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowe postępowanie wyjaśniające,

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zakresie nierozpoznania całokształtu materiału dowodowego i pominięcie, że w przypadku inwestycji celu publicznego, do jakich zalicza się planowane przedsięwzięcie nie obowiązuje zasada dobrego sąsiedztwa, a nadto, że nie dojdzie do pogorszenia walorów krajobrazowych układu architektonicznego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

7. Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy.

Argumentacja skargi kasacyjnej nakierowana jest na wykazanie, że Sąd I instancji przeprowadził w sposób wadliwy kontrolę legalności zaskarżonej decyzji, albowiem uchylił się od oceny, czy Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego był uprawniony do odmowy wydania pozwolenia na budowę wnioskowanej inwestycji usytuowanej na dachu budynku położonego w granicy układu urbanistycznego starego miasta B. Z tak sformułowanym zarzutem należy się zgodzić, Sąd I instancji, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, ograniczył bowiem zakres kontroli legalności decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego jedynie do ustalenia, iż zgłoszone zamierzenie wymagało uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, ponieważ mogło prowadzić do zmiany wyglądu zabytku oraz że odmowne rozpatrzenie wniosku zostało prawidłowo uzasadnione. Wyrażając ocenę, iż zaskarżona decyzja odpowiada wymaganiom art. 107 § 3 k.p.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w żaden sposób nie odniósł się jednak merytorycznie do podnoszonych w skardze, a wcześniej w odwołaniu od decyzji Miejskiego Konserwatora Zabytków w B. zastrzeżeń podważających przyjęte przez organy orzekające w sprawie stanowisko, zgodnie z którym budowa planowanej stacji bazowej negatywnie wpłynie na utratę wartości zabytkowych chronionego obszaru. Wbrew poglądowi Sądu I instancji, kwestia ta nie mogła zostać oceniona jedynie przez "profesjonalistów w tej dziedzinie", tzn. organ konserwatorski. Odnieść się do tejże kwestii powinien był również Sąd, skoro bez merytorycznego rozważenia argumentów wysuniętych przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie było możliwe stwierdzenie poprawności zastosowania w sprawie przepisu materialnoprawnego, stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji (art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy).

Przypomnieć należy, że organ odwoławczy uznał, iż usytuowane na dachu urządzenia techniczne stanowić będą obcą dominantę, wykazującą negatywny wpływ na estetyczne wartości architektury budynku, położonego w granicy chronionego układu urbanistycznego. Skarżąca spółka stwierdzeniu temu zarzuciła ogólnikowość. Zarzutu tego Sąd nie poddał jednak jakiejkolwiek oceny, przyjmując, że "(...) skoro organy ochrony zabytków obydwu instancji orzekające w przedmiotowej sprawie uznały, że wybudowanie stacji telefonii komórkowej wraz z masztem negatywnie wpłynie na zabytkowy obiekt, to stanowisko takie należy uznać za prawidłowe i nie naruszające obowiązującego w tym zakresie prawa, ponieważ zadaniem organów ochrony zabytków jest właśnie zapobieganie wszelkim działaniom, które mogłyby utrudnić zachowanie zabytkowego obszaru, czy też spowodować obniżenie lub utratę jego zabytkowych walorów." Poddając ocenie stanowisko prezentowane w sprawie przez organ odwoławczy, Sąd I instancji zobowiązany był rozważyć zarówno to, czy zamierzenie opisane we wniosku skarżącej spółki stanowiło ingerencję w wygląd zewnętrzny zabytku, jak i to, czy powstała zmiana w wyglądzie budynku położonego w granicy zabytkowego układu urbanistycznego była tego rodzaju, że uzasadniała zgłoszenie sprzeciwu przez organ konserwatorski.

Podstawą prawną powyższych rozważań powinno stać się określenie przez Sąd I instancji, co stanowi w rozpoznawanej sprawie przedmiot ochrony. Stosownie do art. 3 pkt 12 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, historycznym układem urbanistycznym jest przestrzenne założenie miejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg. Przedmiotem ochrony w przypadku uznania określonego obszaru miasta za podlegający ochronie zabytkowy układ urbanistyczny jest zatem określone założenie przestrzenne występujące na tym obszarze. W wyroku z 27 lipca 2011 r. sygn. II OSK 216/11 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wpisanie do rejestru zabytków jako układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Objęcie ochroną układu urbanistycznego nie oznacza jednak, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu, tak jakby zostały wpisane poszczególne obiekty tworzące ten układ. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają w takim samym stopniu wszystkie jego elementy. Zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. Mając na uwadze powyższe, Sąd I instancji powinien był ocenić, czy układ urbanistyczny starego miasta B., ze względu na swoje cechy, uzasadniał, by zakaz ingerencji odnosić nie tylko do ogólnego wyglądu zewnętrznego poszczególnych budynków przy ul. K. i relacji przestrzennych pomiędzy nimi, ale również włączyć w jego zakres wartości widokowe rozumiane jako proporcje wysokościowe zabudowy, wynikające z umieszczenia na dachu jednego z budynków masztu o podanych przez inwestora rozmiarach. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zaznaczonych kwestii każe uznać za zasadny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

8. Powyższe naruszenie przepisów postępowania pozostaje w łączności z naruszeniem przez Sąd I instancji art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego błędną wykładnię. Wskazana wadliwość wynika z nieuwzględnienia przez Sąd, że wydanie pozwolenia na wykonanie prac, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, nie jest pozostawione swobodnemu uznaniu wojewódzkiego konserwatora zabytków.

W przyjętych w uzasadnieniu wyroku ustaleniach Sąd I instancji uznał, że art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, stanowiący podstawę prawną kontrolowanego rozstrzygnięcia, jest przepisem upoważniającym organ administracji do wydania decyzji w oparciu o tzw. uznanie administracyjne. Stanowiska tego Naczelny Sąd Administracyjny jednakże nie podziela, nie ma ono bowiem oparcia w przepisach ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie budzi wątpliwości, że ustawodawca ma prawo przyznać organowi administracji kompetencję do kształtowania rozstrzygnięcia sprawy w ramach uznania administracyjnego. Kompetencji tej nie można jednak domniemywać. Musi ona wynikać z treści przepisu prawa w sposób nie budzący jakichkolwiek zastrzeżeń. W zakresie normowania art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formę uznania administracyjnego można przypisać szczegółowemu uprawnieniu wojewódzkiego konserwatora zabytków, o którym mowa w art. 36 ust. 4 cyt. ustawy. Od uznania organu zależy stwierdzenie, czy w danej sprawie zachodzi potrzeba nałożenia wymogu przeprowadzenia, na koszt wnioskodawcy, niezbędnych badań konserwatorskich, architektonicznych lub archeologicznych. Użyty w przywołanym wyżej przepisie zwrot modalny "może" wskazuje bowiem, że powyższe uprawnienie ma charakter uznaniowy, zależny od swobodnej oceny organu prowadzącego postępowanie. Charakteru takiego nie można natomiast przypisać kompetencji organu konserwatorskiego wynikającej z art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, ponieważ w odróżnieniu od powołanego wcześniej przepisu ustawodawca w tym przypadku nie udzielił organowi uprawnienia do wyboru treści rozstrzygnięcia w sprawie wniosku o przeprowadzenie prac mogących prowadzić do naruszenia substancji lub zmiany wyglądu zabytku wpisanego do rejestru. W wielu orzeczeniach prezentowano stanowisko wskazujące, że decyzje wydawane na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami należą do rozstrzygnięć opartych na uznaniu administracyjnym (por. wyrok NSA z 7 grudnia 2007 r. sygn. II OSK 1657/06; wyrok WSA w Warszawie z 14 października 2011 r. sygn. I SA/Wa 1021/11; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 8 listopada 2006 r. II SA/Go 513/06). Jednakże w niektórych orzeczeniach sądy administracyjne prezentują odmienne stanowisko (por. wyrok WSA w Warszawie z 6 października 2011 r. I SA/Wa 232/11), niemniej zapatrywanie uznające decyzje organów ochrony konserwatorskiej za rozstrzygnięcia mające charakter decyzji związanych pozostaje w mniejszości. Podstawowy argument podnoszony w tych orzeczeniach, które łączą kompetencję wojewódzkiego konserwatora zabytków z działaniem w warunkach uznania administracyjnego, jest oparty na stwierdzeniu, że art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie wskazuje przesłanek wydania pozwolenia, wobec czego organ może samodzielnie, według własnych kryteriów opartych na wiedzy i doświadczeniu konserwatorskim (doktrynie konserwatorskiej) rozważyć celowość wydania zgody na konkretne zamierzenie inwestycyjne. Tak formułowane stanowisko nie uwzględnia jednak tego, że art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami jest jedynie przepisem kompetencyjnym, upoważniającym organ do rozstrzygnięcia określonego rodzaju spraw administracyjnych. Brak określenia w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami warunków wydania pozwolenia na prace (działania) wymienione w tym przepisie nie może być argumentem przesądzającym charakter kompetencji organu konserwatorskiego, ponieważ warunki te wynikają z innych przepisów normujących sposób konkretyzacji i indywidualizacji norm zadaniowych przypisanych organowi konserwatorskiemu. Nie można nie dostrzegać, że nie w każdym przypadku wszystkie elementy normy prawnej zostają umieszczone przez ustawodawcę w jednym przepisie prawa. Wielokrotnie spotkać się bowiem można z tzw. rozczłonkowaniem (syntaktycznym/treściowym) normy prawnej, sprawiającym, że dla zrekonstruowania pełnej treści normy wymagane jest uzupełnienie przepisu kompetencyjnego łączącego się z opisem zachowania będącego przedmiotem rozstrzyganej sprawy administracyjnej o dodatkowe elementy umieszczone w innych przepisach tego samego lub nawet innego aktu prawnego. W procesie ustalania sposobu korzystania przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z kompetencji wymienionych w art. 36 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie można zatem poprzestać jedynie na stwierdzeniu, że analizowany przepis nie wskazuje expressis verbis w jakiej sytuacji organ powinien pozytywnie rozstrzygnąć skierowany do niego wniosek inwestora.

9. Określenie charakteru przyznanej organowi kompetencji w sprawach wyrażenia zgody na podjęcie prac (działań), o których mowa w art. 36 ust. 1 ustawy, wymaga sięgnięcia do pozostałych przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w których ustawodawca nawiązał do przedmiotu analizowanej regulacji. Odpowiedzi na pytanie jaką kompetencję uzyskał organ konserwatorski w art. 36 ust. 1 ustawy nie dostarczają te przepisy, w których ustawodawca przyjął, że na część prac podejmowanych na polskich obszarach morskich pozwolenie wydaje dyrektor urzędu morskiego w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (art. 36 ust. 2 ustawy), czy też że pozwolenia, o których mowa w tym powoływanym przepisie wydaje się jedynie na wniosek podmiotu posiadającego tytuł prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru (art. 36 ust. 5 ustawy). Odmiennie należy jednak ocenić wprowadzone w art. 36 ust. 4 ustawy zastrzeżenie, zgodnie z którym wojewódzki konserwator zabytków "może uzależnić" wydanie pozwolenia w odniesieniu do niektórych prac wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy od określonego w dalszej części tego przepisu warunku. Zastrzeżenie tego rodzaju wskazuje, że wydawanemu przez organ konserwatorski na podstawie art. 36 ust. 1 ustawy pozwoleniu powinno się przypisywać charakter związany. W przeciwnym wypadku niemożliwe byłoby bowiem pełne zrealizowanie dyspozycji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy, skoro wprowadzony na zasadzie swobodnego uznania warunek uzależniający wydanie pozwolenia nie mógłby w istocie prowadzić do takiego skutku. Wiązałoby się to z przyjęciem, że inwestor zobowiązany przez organ konserwatorski do podjęcia niezbędnych badań konserwatorskich, architektonicznych lub archeologicznych nie mógłby być pewnym korzystnego rozstrzygnięcia sprawy, albowiem zależność pomiędzy przeprowadzonymi badaniami a decyzją uwzględniającą żądanie, o której mowa w przepisie, miałaby jedynie pozorny charakter, skoro objęta byłaby i tak dyskrecjonalną oceną organu.

10. Brak określenia w art. 36 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami przesłanek wydania pozwolenia konserwatorskiego nie może być argumentem uzasadniającym pogląd, że kryteria oceny dopuszczalności podjęcia przez inwestora konkretnego zamierzenia dotyczącego obiektu zabytkowego nie zostały w ustawie zamieszczone. Niewskazanie w ustawie konkretnych okoliczności, z którymi należy wiązać dopuszczalność podjęcia wnioskowanych przez inwestora prac (działań), wynika bowiem z założenia, na którym oparł się ustawodawca, że dozwolony przedmiot, sposób, czy też zasięg prac przy zabytku jest uzależniony od oceny, czy zgłaszane zamierzenie nie pozostaje w sprzeczności z celami wyznaczonymi w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz odpowiadającymi tym celom obowiązkami organu konserwatorskiego. Czynienie użytku z przyznanej organowi w art. 36 ust. 1 ustawy kompetencji wymaga zatem sięgnięcia w toku rozstrzygania sprawy do tych norm zadaniowych, które kształtują przedmiot, formę i sposób ochrony zabytków. Rozpoznając sprawę organ powinien ocenić poprawność złożonego wniosku, stosownie do szczegółowych wymagań postawianych inwestorowi dla danego rodzaju prac, określić, co stanowi w konkretnym przypadku przedmiot ochrony, wziąć pod uwagę, czy wnioskowane prace (działania) mogą doprowadzić do powstania uszczerbku dla wartości zabytku lub wiązać się z innymi zagrożeniami, jak też uwzględnić inne szczegółowe okoliczności jakie mogą wystąpić w sprawie. Okoliczności te powinny być rozważone w całokształcie, albowiem określone działania podejmowane przy zabytku z jednej strony mogą pozostawać w kolizji z przypisanymi organowi konserwatorskiemu obowiązkami (np. utrudniać kontrolę stanu zachowania zabytku – art. 4 pkt 5 ustawy), z drugiej zaś znajdować podstawę w innych przepisach stanowiących w tym przypadku również przesłankę wydania pozwolenia (np. wnioskowane prace mają doprowadzić do spopularyzowania i upowszechniania wiedzy o zabytku – art. 5 pkt 5 ustawy). Niewątpliwie przy rozstrzyganiu o dopuszczalności podjęcia przez inwestora prac (działań) wskazanych w art. 36 ust. 1 ustawy organ będzie korzystał z szerokiego luzu decyzyjnego, wynikającego z posłużenia się przez ustawodawcę w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wieloma pojęciami niedookreślonymi i zwrotami szacunkowymi. Nie można jednak tej sytuacji utożsamiać z działaniem organu administracji w warunkach uznania administracyjnego, albowiem w inny sposób w obu przypadkach dochodzi do zastosowania w sprawie normy indywidualnej i konkretnej oraz odmiennie kształtuje się kontrola sądowa tych rozstrzygnięć.

11. Należy zauważyć, że rodzaj przyznanej organowi konserwatorskiemu kompetencji w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami podobnie rozumiał Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, korzystając z upoważnienia do określenia trybu i sposobu wydawania pozwoleń na prowadzenie prac (działań), o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-12 ustawy (art. 37 ust. 1 ustawy). W rozporządzeniu z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz. U. Nr 165, poz. 987) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego z grupy prac, na których wykonanie niezbędne jest pozwolenie konserwatorskie, wyodrębnił tę jej część, w których badanie zasadności wniosku może przybierać dwuetapową postać. Ze względu na konieczność prowadzenia niektórych rodzajów prac (prace konserwatorskie i restauracyjne albo badania konserwatorskie oraz architektoniczne - § 3 ust. 1; roboty budowlane - § 4 ust. 1; przemieszczenie zabytku nieruchomego - § 5 ust. 1; prowadzenie badań archeologicznych - § 9 ust. 1) przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia oraz możliwość wyłonienia tychże osób w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego, wojewódzki konserwator zabytków, stosownie do § 11 ust. 1 rozporządzenia, zobligowany został do oceny i uprzedniego zatwierdzenia pod względem konserwatorskim, w drodze postanowienia, przedstawionego przez wnioskodawcę programu lub projektu prac przy zabytku. Po wydaniu powyższego postanowienia organ został upoważniony do odmowy wydania pozwolenia jedynie w przypadku stwierdzenia, że osoba wskazana jako wykonawca prac konserwatorskich, prac restauratorskich, badań konserwatorskich, badań architektonicznych, robót budowlanych albo badań archeologicznych nie posiada kwalifikacji, o których mowa w § 22-26 ust. 1 rozporządzenia (§ 11 ust. 4 rozporządzenia). Uwzględnienie zgłoszonego przez inwestora wniosku, w myśl § 11 ust. 1 rozporządzenia, następuje, gdy przedstawiony przez niego plan prac "spełnia warunki do wydania pozwolenia". Powyższe sformułowanie odczytane w łączności z treścią § 11 ust. 4 rozporządzenia potwierdza, że analizowane przepisy nie przyznają organowi konserwatorskiemu prawa do swobodnego kształtowania rozstrzygnięcia sprawy, ma on bowiem obowiązek podjęcia rozstrzygnięcia uzależnionego od oceny zgodności prac przy zabytku z prawem. Z przepisów rozporządzenia z dnia 27 lipca 2011 r. wynika, iż uprzednio przygotowywana przez wojewódzkiego konserwatora zabytków ocena dotycząca stwierdzenia, czy plan przedstawionych przez inwestora prac spełnia warunki do wydania pozwolenia, odnosi się do zamierzeń wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, i 6 ustawy. Podjęcie przez organ konserwatorski rozstrzygnięcia w sprawie dopuszczalności pozostałych rodzajów prac wymienionych w tym przepisie (w szczególności prac wskazanych w art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy) nie opiera się na dwuetapowym badaniu treści wniosku inwestora, niemniej decyzja w tych sprawach wydawana ma również charakter związany, gdyż o uwzględnieniu żądania decyduje ocena jego zgodności z prawem. Prace przy zabytku wymienione w art. 36 ust. 1 pkt 1, 3, 4, 5, i 6 ustawy stanowią potencjalnie największe zagrożenie dla zabytku, w związku z czym zachodzi potrzeba, by były wykonywane pod kontrolą organu konserwatorskiego przez osoby posiadające odpowiednie kwalifikacje. Pozostałe prace, ze względu na swój charakter, nie zagrażają powstaniem uszczerbku dla wartości zabytku. Nie ma zatem podstaw, by wydanie pozwolenia na ich przeprowadzenie mogło się wiązać z dyskrecjonalnym upoważnieniem organu do oceny, na ile względy polityki konserwatorskiej pozwalają na uwzględnienie zgłoszonego przez inwestora wniosku.

12. Postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie przed wojewódzkim konserwatorem zabytków jest postępowaniem odrębnym od postępowań, które służą ocenie zamierzenia inwestycyjnego pod względem spełnienia wymagań prawa budowlanego bądź przepisów z zakresów planowania przestrzennego. Z tej przyczyny argumentacja skargi kasacyjnej nawiązująca do traktowania spornej inwestycji jako inwestycji celu publicznego, czy tez powoływanie się na odmienne zasady lokalizacji tego typu inwestycji w innych postępowaniach, jako niepowiązana merytorycznie ze sprawą, musi zostać odrzucona.

13. Powyższe względy prowadziły do uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.