Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 472/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-06-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 153
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Sygn. akt I SA/Kr 472/22. [pic] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 24 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Bogusław Wolas Sędziowie: sędzia WSA Piotr Głowacki (spr.) sędzia WSA Urszula Zięba po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi O. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z 10 lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi za 2018 r.; I uchyla zaskarżoną decyzję, II zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na rzecz strony skarżącej 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

O. Sp. z o.o. z siedzibą w N. za pośrednictwem aplikacji eWniosekPlus w dniu 14 czerwca 2018 r. złożyła do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniosek o przyznanie na 2018 płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami w strefie nizinnej 1 (ONW). W/w. wniosek dotyczył przyznania płatności do działek ewidencyjnych nr: [..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..]. Ponadto strona w cz. VI wniosku (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) wpisała dz. ewid. nr [..],[..],[..],[..],[..],[..],[..]i [..]z powierzchnią kwalifikującego się hektara ogółem i gruntów ornych ogółem 0,00 ha, bez wskazywania działek rolnych w cz. VII wniosku (oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych), położonych na tych działkach ewid. Wszystkie ww. grunty znajdowały się w woj. [...], powiecie [...], gminie G., obrębie ewid. [...] nr [..]. Strona zadeklarowała do płatności łącznie 10,92 ha (wg cz. VII). Do wniosku nie były dodane załączniki graficzne z wykreślonymi powierzchniami deklarowanymi do płatności w ramach działek ewid. nr [..],[..],[..],[..],[..],[..],[..]i [..].

W dniu 24 lipca 2018 r. spółka za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus złożyła zmianę do wniosku pierwotnego o treści takiej samej jak wniosek pierwotny.

30 lipca 2018 r. złożyła również drogą elektroniczną kolejną zmianę do swojego wniosku wymieniając w niej następujące działki ewidencyjne: [..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..],[..] oraz [..]. Ponadto w cz. VI wniosku (oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych) wpisała dz. ewid. nr [..],[..]i [..] z powierzchnią kwalifikującego się hektara ogółem i gruntów ornych ogółem 0,00 ha, bez wskazania działek rolnych w cz.VII wniosku (oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych). Do tej zmiany nie dodano załączników graficznych zawierających wykreślone działki rolne na działkach ewid. nr [..],[..],[..],[..],[..],[..],[..]i [..].

Dnia 31 lipca 2018 r. strona poinformowała organ I instancji, że brak odpowiednio wczesnej deklaracji 34,93 ha (grunty przejęte od rolnika A. P.) był wynikiem niestabilnego działania aplikacji eWniosekPIus, a dnia 14 maja 2019 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym zapewniła o rzetelnej kontynuacji realizacji zobowiązania RŚK przejętego od rolnika A. P. oraz ponownie wskazała na nieprawidłowe działanie aplikacji wykorzystanej do złożenia wniosku drogą elektroniczną.

W dniu 30 maja 2019 r. organ I instancji wydał decyzję nr [...], w której powierzchnię deklarowaną do płatności ONW ustalono na poziomie 10,92 ha (nie uwzględniono zmian składanych po pierwotnym wniosku), a pow. uprawnioną do ww. płatności ustalono na poz. 10,63 ha. Oznaczało to przyznanie płatności ONW w pomniejszeniu (w kwocie 1.902,77 zł).

Od decyzji tej strona złożyła odwołanie.

Dyrektor MORARiMR w wyniku rozpoznania odwołania decyzją z dnia 30 lipca 2019 r. nr [..] uchylił decyzję z dnia 30 maja 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

Ponowne postępowanie w sprawie ww. płatności zakończyło się decyzją z dnia 19 września 2019 r. na mocy której przyznano płatności do pow. 10,48 w wysokości 1.875,92 zł. Decyzją z dnia 11 grudnia 2019 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyrokiem z dnia 27 października 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 248/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję z dnia 11 grudnia 2019 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał w szczególności, że podnoszona przez spółkę kwestia prawidłowości działania aplikacji eWniosekPlus jest dla rozpatrywanej sprawy szczególnie ważna, gdyż 2018 r. w związku ze zmianą treści art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach, był pierwszym rokiem, w którym wprowadzono powszechny obowiązek składania przez rolników wniosków o przyznanie płatności na elektronicznym formularzu geoprzestrzennego wniosku, który miał być udostępniony na stronie internetowej Agencji. WSA podał, że są mu znane z urzędu nie tylko podnoszone przez rolników przypadki nieprawidłowego działania aplikacji w szczególności w ostatnich dniach przed upływem terminu do złożenia wniosków, (Sąd powołał szereg artykułów dostępnych w Internecie) ale również przypadki przyznania przez organy Agencji, że takie nieprawidłowości w działaniu aplikacji eWniosekPlus w dniu 14 czerwca 2018 r. wystąpiły. Przykładem może być wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 78/20. Sąd wskazał także, że skutki nieprawidłowego działania systemów teleinformatycznych służących do komunikacji z Agencją nie mogą być przerzucane na korzystających z tych systemów rolników. Skoro aplikacja eWniosekPlus ma służyć beneficjentom i usprawnić proces ubiegania się o płatności, to skorzystanie z niej nie może być "pułapką" dla rolników. Zatem ryzyko nieprawidłowego działania systemu teleinformatycznego obciąża Agencję, jako administratora aplikacji eWniosekPlus, a nie rolników (beneficjatów). Dlatego każdy przypadek nieprawidłowego działania aplikacji służącej do składania wniosków zgłaszany przez beneficjenta powinien być wszechstronnie wyjaśniony przez organy Agencji i udowodnienie tej okoliczności nie może być przerzucane na składającego wniosek beneficjenta. To Agencja, jako administrator systemu teleinformatycznego, jest odpowiedzialna za prawidłowe jego działanie i to ona, a nie rolnik, dysponuje wiedzą, czy aplikacja w danym dniu działa prawidłowo, czy też nie. W związku z tym, przedstawiając wskazania co do dalszego postępowania Sąd podał, że organ II instancji zachowując oficjalną formę procesową, wystąpi do komórki organizacyjnej Agencji, mającej zgodnie ze Statutem i Regulaminem organizacyjnym Agencji, za zadanie monitorowanie funkcjonowania systemu teleinformatycznego Agencji w zakresie aplikacji eWniosekPlus, o udzielenie informacji, czy w dniu 14 czerwca 2018 r. odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu aplikacji eWniosekPlus, mające wpływ na możliwość składania wniosków przez beneficjentów i czy w istocie skarżąca w tym dniu wielokrotnie logowała się do ww. aplikacji, tak jak wskazuje w odwołaniu. Zebrany materiał dowodowy organ odwoławczy podda ocenie zgodnie z przepisem art. 80 k.p.a.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wydał decyzję z dnia 22 kwietnia 2021 r., którą utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. 2 z dnia 19 września 2019 r.

Organ odwoławczy podał, że wykonując zalecenia WSA w Krakowie sprawdzono sposób działania aplikacji eWniosek i rejestrowania w tej aplikacji działań wnioskodawców oraz istnienie i działanie innych programów rejestrujących taką aktywność, a także rodzaje plików, które najlepiej odzwierciedlają tą aktywność. Organ wystosował oficjalne zapytanie do odpowiedniego departamentu w centrali ARiMR. W odpowiedzi uzyskano 3 pliki XML – jeden dotyczący wniosku strony z dnia 14 czerwca 2018 r., drugi zmiany do wniosku – z 24 lipca 2018 r., a trzeci zmiany do wniosku z 30 lipca 2018 r. Z informacji uzyskanych przy okazji pozyskiwania ww. plików wynika, że plik XML dokumentujący proces składania wniosku (albo zmiany do niego) jest odzwierciedleniem treści zatwierdzonej (wysłanej w aplikacji eWniosek jako złożone podanie) przez samego wnioskodawcę. Podczas wypełnienia wniosku w aplikacji eWniosek wnioskodawca dysponuje bieżącym przeglądem swojej deklaracji odnośnie danych już zapisanych i tylko dokładnie to co sam zatwierdzi w tej aplikacji ("prześle" jako złożony wniosek czy zmianę do niego) jest faktycznie wysłane do repozytorium wniosków złożonych drogą elektroniczną, jako rzeczywiście złożone podanie dotyczące płatności. Aplikacja ta nie rejestruje składania deklaracji dotyczących płatności (wniosku) w czasie rzeczywistym – rolnik może dodawać i usuwać deklarowane dane (np. działki) bez ograniczeń, ale ostatecznie istotna jest ta treść, która przez rolnika zostaje zapisana i zatwierdzona. Zapis następuje po wybraniu przez wnioskodawcę polecenia "zapisz" (w przypadku wniosku roboczego – aby np. nie utracić danych już wprowadzonych przy braku możliwości dokończenia składania wniosku) lub po zatwierdzeniu wniosku o płatności. Poprzez takie zatwierdzenie wnioskujący o płatność potwierdza ich poprawność i dopiero wówczas faktycznie może wysłać wniosek do ARiMR (w rozumieniu złożenia podania), w związku z czym otrzymuje potwierdzenie elektroniczne. Taka zatwierdzona i wysłana postać wniosku to faktycznie treść podania złożonego odnośnie płatności przez stronę i ARMiR właśnie tą treścią dysponuje. Organ wskazał, że zapisy plików XML z deklaracji składanych przez stronę w aplikacji eWniosek w dniach 14 czerwca 2018 r. i 24 lipca 2018 r. wyraźnie różnią się od zawartości deklaracji złożonej w tej aplikacji w dniu 30 lipca 2018 r., w której pojawiają się zapisy wskazujące na wyrysowanie działek rolnych, których nie wyrysowano w dwóch wcześniejszych deklaracjach. W ocenie organu strona wysłała wniosek pierwotny i pierwszą zmianę do niego bez upewnienia się, czy zawierają one wszystkie działki rolne i nie sprawdzała tej kwestii praktycznie aż do momentu składania drugiej (nieterminowej) zmiany do swego wnioski. Dyrektor stwierdził, że w toku postępowania odwoławczego nie potwierdzono również awaryjnego działania aplikacji eWniosek w czasie składania wniosków i zmian przez stronę. Z informacji uzyskanych z Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR wynika, że w związku z wdrożeniem nowego (dostosowanego do składania wniosków na 2018 r.) modelu tej aplikacji problemy z jej działaniem występowały przejściowo tuż po jej wdrożeniu do ok. 15 kwietnia 2018 r. obejmując głównie problemy z logowaniem, powolnością działania, czy też brakiem danych spersonalizowanych (opartych o deklarację za 2017 r.). Dyrektor stwierdził, że w okolicznościach sprawy problematyczną kwestią nie była poprawność działania aplikacji eWniosek, a raczej pochopne potwierdzenie poprawności danych przez stronę i wysłanie w takiej formie wniosku w ww. aplikacji, a następnie brak kontroli swojej deklaracji już po wysłaniu tego wniosku. Takie potwierdzenie było niezbędne, żeby wysłanie wniosku w ogóle było możliwe. Za bezsporne organ uznał nieterminowe złożenie przez stronę zmiany do wniosku o płatności z dnia 30 lipca 2018 r. Według organów ARiMR była to jedyna złożona przez stronę zmiana prawidłowo zwiększająca areał uprawniony do wsparcia za 2018 r. (zawierała odpowiednio i jednoznacznie wskazane powierzchnie w VII części wniosku i działki rolne w VIII części wniosku). Uwzględnienie tej zmiany nie było jednak możliwe z uwagi na upływ terminu wskazanego w art. 13 ust. 3 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z dnia 11 marca 2014 r. (Dz. U. L 181 z 20.6.2014, s. 48 ze zm.) i art. 78 akapit pierwszy lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. (Dz. U. L 347 z 20 grudnia 2013 r., s. 549 ze zm.). W 2018 r. ostateczny termin na złożenie zmiany do wniosku przypadał na 10 lipca 2018 r. (zmiana została złożona w dniu 30 lipca 2018 r.). Z takiego samego powodu niemożliwe było uwzględnienie zmiany z dnia 24 lipca 2018 r., przy czym ta zmiana faktycznie jedynie powielała zawartość wniosku pierwotnego, więc jako taka zmiany tego wniosku nie stanowiła.

Powyższa decyzja również została uchylona, a to wyrokiem WSA w Krakowie z dnia 13 lipca 2021r. sygn. I SA/Kr 760/21, który podkreślił, że z wyroku WSA w Krakowie z dnia 27 października 2020 r. wyraźnie wynika, że nakazał on poczynienie ustaleń dotyczących funkcjonowania aplikacji eWniosekPlus w dniu 14 czerwca 2018 r. oraz pozwalających na zweryfikowanie twierdzeń spółki o wielokrotnym logowaniu się w tym dniu do tej aplikacji, a z zaskarżonej decyzji nadal nie wynika, czy w dniu 14 czerwca 2018 r. występowały problemy funkcjonowania systemu teleinformatycznego Agencji w zakresie aplikacji eWniosekPlus oraz czy w istocie skarżąca wielokrotnie w tym dniu logowała się do tej aplikacji. Pomimo przedstawienia podjętych przez organ działań, tj. wystąpienia do Dyrektora Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR (str. 49 akt administracyjnych) celem uzyskania informacji o przebiegu składania przez stronę deklaracji dotyczącej płatności za 2018 r., organ – poza analizą plików XML, które są odzwierciedleniem tego, co widać we wniosku rolnika – nie dokonał żadnych ustaleń dotyczących stricte działania aplikacji w dniu 14 czerwca 2018 r. Za takie nie mogą być bowiem uznane, zwłaszcza w kontekście wskazanych przez WSA w Krakowie w wyroku z dnia 27 października 2020 r. przykładów nieprawidłowego działania aplikacji w szczególności w ostatnich dniach przed upływem terminu do złożenia wniosków, ogólne twierdzenia, że problemy z działaniem aplikacji występowały przejściowo tuż po jej wdrożeniu do około 15 kwietnia 2018 roku. Organ nie odniósł się także do podnoszonej przez spółkę okoliczności wielokrotnego logowania się do systemu w tym dniu. W sytuacji takiej organ, jako administrator systemu informatycznego winien w toku postępowania potwierdzić lub zaprzeczyć twierdzeniom spółki, czego nie uczynił, a nie wyrażać w sposób nieuprawniony – i sprzeczny z oceną wyrażoną w ww. wyroku z dnia 27 października 2020 r. - stanowisko, że w okolicznościach niniejszej sprawy kwestią problematyczną nie była poprawność działania aplikacji, a raczej pochopne potwierdzenie poprawności danych przez stronę i wysłanie w takiej formie wniosku w ww. aplikacji, a następnie brak kontroli swojej deklaracji już po wysłaniu tego wniosku. Jak bowiem wskazał WSA w Krakowie, kwestia prawidłowości działania aplikacji eWniosekPlus w dniu 14 czerwca 2018 r. jest dla rozpatrywanej sprawy szczególnie ważna, a ryzyko nieprawidłowego działania systemu obciąża Agencję, jako administratora aplikacji, a nie rolników (beneficjentów). Sąd wyraźnie wskazał więc kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie i stanowiskiem tym organ odwoławczy był związany. Mimo to organ nie poczynił żadnych ustaleń w powyższym zakresie, a więc nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych (rozbieżności) mających wpływ na wynik sprawy, co uchybia zasadzie praworządności.

Po kolejnym, ponownym rozpoznaniu sprawy, organ wydał decyzję nr [...] z dnia 10.02.2022 r., którą utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy podał, że nie stwierdził podstaw do uznania, że zawartość wniosku strony mogła wynikać z awaryjnego działania aplikacji eWniosek. Z jednoznacznych informacji uzyskanych w tej mierze z Departamentu Płatności Bezpośrednich ARiMR wynika, że w dniach od 14-06-2018 r. do 24-07-2018 r. nie odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu ww. aplikacji, które miałyby wpływ na możliwość składania wniosków (lub zmian do nich). Przejściowe problemy (dotyczące logowania, powolności działania) mogły mieć miejsce tylko tuż po wdrożeniu ww, aplikacji, tj. w okresie od 15 marca do 15 kwietnia 2018 r., a w tym czasie strona swojego wniosku jeszcze nie składała. W ocenie organu ewentualne wolniejsze działanie ww. aplikacji (czy nawet jej zawieszanie się) nie mogło być uznane za uniemożliwiające złożenie wniosku o płatności. Powodem takich sytuacji było bowiem z reguły duże natężenie wnioskodawców usiłujących w tym samym czasie składać wnioski o płatności. Sytuacje takie zdarzają się także w innych instytucjach rozpatrujących wnioski składane drogą elektroniczną. Z uzyskanych przez organ danych wynika np., że w dniu, kiedy strona składała swój wniosek (14-06-2018 r.) w całej Polsce za pomocą aplikacji eWniosek złożono łącznie ponad 17 tyś. wniosków i ponad 6 tyś. zmian do nich, a przypadków podobnych do strony nie zanotowano nigdzie, w żadnym oddziale regionalnym, ani w żadnym biurze powiatowym Agencji. Nie sposób pominąć również tego, że rolnicy składający wnioski w 2018 r. dysponowali stosunkowo długim okresem czasu na ich złożenie (od 15-03-2018 r. do 10-07-2018 r.), przy czym w przypadku złożenia wniosku po 15-06-2018 r. płatności były zmniejszane o 1% za każdy dzień roboczy opóźnienia. Praktyka pracy ARiMR wskazuje jednak, że na początku funkcjonowania aplikacji eWniosek większość rolników składała swoje wnioski w tym samym okresie co przed wdrożeniem tej aplikacji, tj. pod koniec standardowego terminu na złożenie tych wniosków - tak uczyniła również strona. To z kolei powodowało spiętrzenie osób jednocześnie chcących skorzystać z aplikacji eWniosek i jedynie ewentualne (potencjalne) spowolnienia jej działania. WSA w Krakowie uchylając decyzję organu II instancji wyrokiem z dnia 27-10-2021 r. (l SA/Kr 247/20), w uzasadnieniu do tego wyroku przywołał orzeczenie WSA w Łodzi z 12-03-2021 r. (III SA/Łd 730/2). W tej sprawie doszło do uchylenia decyzji organu wskutek sprzeciwu wniesionego przez stronę. Przyczyną uchylenia decyzji i nakazania ponownego jej rozpoznania była m.in. "potrzeba ponownej oceny wszystkich zebranych w postępowaniu dowodów polegająca na ocenie wadliwości działania systemu informatycznego eWniosekPIus". W niniejszej sprawie organ rozpoznając ją ponownie, przede wszystkim przeanalizował pismo pełnomocnika strony z dnia 15.06.20218 roku, w którym wskazano, że "żaden z reprezentowanych przeze mnie Rolników mimo dołożenia najwyższej staranności by wnioski o dopłaty za 2018 rok złożyć jak najsumienniej [...] z powodu wadliwości / niedoskonałości systemu informatycznego nie mogli tego uczynić w sposób satysfakcjonujący". Odnosząc się do tego pisma organ wskazał, że wnioski składa się w terminie od dnia 15 maja do dnia 25 maja. Termin ten nie podlega przywróceniu. Ustawodawca polski wydłużył termin na składanie wniosków w 2018 roku do 15 czerwca. Termin powyższy nie był terminem ostatecznym składania wniosków. Możliwe było złożenie wniosku po 15 czerwca 20218 roku, jednakże za każdy dzień roboczy opóźnienia naliczana była sankcja w wysokości 1% kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik. Termin ten liczony od dnia 15-06-2018 r. upływał 10.07.2018 roku.

Ponieważ w wyroku WSA w Krakowie z dnia 13-07-2021 r. zwrócono uwagę na kwestię ewentualnego wielokrotnego logowania się strony do aplikacji eWniosek, odpowiednie zapytanie do Centrali ARiMR dotyczyło także w tej kwestii. Uzyskana odpowiedź wskazuje na to, ze samo załogowanie się przez rolnika do ww. aplikacji nie jest rejestrowane. Natomiast w programie KIBANA rejestrowane są operacje wykonywane w ww. aplikacji eWniosek przez osoby, które już się do niej załogowały. To oznacza, że jeżeli ktoś tylko zalogował się do aplikacji eWniosek i od razu się wylogował albo wyłączył przeglądarkę, to taka sytuacja nie będzie zarejestrowana. Jeżeli jednak będąc zalogowanym do ww. aplikacji dokonano np. jakichś wpisów aktualizacyjnych, wyszukiwań, pobierania danych gospodarstwa, utworzono wniosek itp., to ww. program taką sytuację rejestruje wskazując jej dokładny czas. Zarejestrowana w programie KIBANA (odpowiedni plik html zapisano na płycie CD w aktach sprawy przekazanej reprezentantowi strony w dniu 31-03-2021 r.) aktywność strony w aplikacji eWniosek koncentruje się na dniach: 14-06-2018 r. (kilkanaście czynności między godz. 15:32 a 16:58), 29-06-2018 r. (kilka czynności między o godz. 10:05), 24-07-2018 r. (kilkanaście czynności rriiędzy godz. 7:56 a 7:59), 30-07-2018 r (kilkadziesiąt czynności między godz. 13:29 a 17:21), Bardzo krótki czas poświęcony przez stronę w aplikacji eWniosek na złożenie zmiany z dnia 24-07-2018 r. wskazuje na to, że wówczas żadne działki nie zostały przez stronę dodane do deklaracji za 2018 r. Z kolei stosunkowo długi czas poświęcony przez stronę na zadeklarowanie (w ramach zmiany z 30.07.2018 r.) działek wskazywanych w odwołaniu, pozwala określić o ile dłużej trwałoby deklarowanie wszystkich działek, które już w wniosku pierwotnym chciała ująć strona

Na powyższą decyzję spółka złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę, w której powtórzyła, że organ nie podporządkował się zaleceniom wydanych w sprawie wyroków, w tym przede wszystkim nie wyjaśnił, czy w dniu 14 czerwca 2018 r. (dniu składania wniosku) odnotowano nieprawidłowości w funkcjonowaniu aplikacji eWniosekPIus, mające wpływ na możliwość składania wniosków przez beneficjentów.

Organ kolejny raz prawidłowe działanie aplikacji oraz jej aktywność opiera na zapisach w plikach XML przytaczanych już w sprawie. Pliki te wygenerowane są w oparciu o zawartość bazy danych, z którą powiązana jest aplikacja eWniosek. Zapis plików XML obrazuje faktycznie złożony wniosek (albo zmiany do niego), a nie proces składania wniosku, czyli zapisana jest w nich finalna wersja złożonego wniosku przez aplikację. Dodatkowo zostały przywołane zapisy z programu KIBANA, który w swoim działaniu również nie rejestruje sytuacji zalogowania się do aplikacji i od razu się z niej wylogowania. Zatem ani z plików XML ani z programu KIBANA nie wyczytamy, czy w danym dniu podmiot wielokrotnie się logował do aplikacji, wyczytamy treść złożonej deklaracji, czyli informacje, które strony posiadają i nie są w żaden sposób pomocne w sprawie. Powyższa okoliczność - że w deklaracji nie znalazła się część działek, co do których spółka była przekonana, iż je zadeklarowała - jest bezsporna. Istotą problemu, na którą jednoznacznie wskazywał sam Sąd, jest kwestia, dlaczego działki te nie znalazły się w pierwotnej deklaracji Spółki. W dalszej części skarżonej decyzji organ "odkrył", że zapisy deklaracji składanych przez spółkę O. w aplikacji eWniosek w dniach 14.06.2018 i 24.07.2018 wyraźnie różnią się od zawartości deklaracji złożonej w tej aplikacji w dniu 30.07.2018. Tutaj ponownie analizujemy informacje, które są stronom znane - treści wniosków się różnią, a wniosek zgodny z wolą i intencją składającego to ten z dnia 30.07.2018. Wcześniejsze wnioski nie zawierały geometrii działek, które są obecnie przedmiotem sporu, a to J, K, L i M. Same działki były uwzględnione we wniosku, tylko przypisana została im wartość powierzchni 0, stąd nie zgodzono się ze stwierdzeniem z treści decyzji, iż "strona wysłała (złożyła) swój wniosek pierwotny i pierwszą zmianę do niego bez zapisania go w formie uwzględniającej wszystkie działki, które miałyby według strony zostać zadeklarowane". Spółka zadeklarowała wszystkie działki i w jej ocenie program zadziałał nieprawidłowo usuwając geometrię działek tym samym pozostawiając ich powierzchnie z wartością 0. To jest błąd programu, którego spółka O. nie jest w stanie zaakceptować. Organ pokusił się też o analizę czasu spędzonego przez osobę składającą wniosek w dniu 14.06.2018 - było to ok 1,5 godziny porównując go z czasem spędzonym w aplikacji w dniu 30.07.2018 - ok 4 godziny. Stawiając tezę, że to czas złożenia ostatniego wniosku obrazuje jak długo powinno trwać nanoszenie danych. Osoba składająca wniosek w dniu 14.06.2018 zrobiła to po dokładnej analizie dostępnych materiałów i instrukcji. Znane jej były powierzchnie działek, bazowała na przygotowanych wcześniej danych i tak naprawdę miała przenieść te dane do aplikacji. Wydłużony czas złożenia ostatniej zmiany do wniosku z dnia 30.07.2018 uwzględniał też debatowanie nad problemem - spółka wiedziała już jakie konsekwencje finansowe niesie za sobą błąd aplikacji, zatem należało wyjaśnić pisemnie całą sytuację przy jednoczesnym zalogowaniu do programu by móc na bieżąco posiłkować się informacjami tam zawartymi.

Niezrozumiałym jest też dla strony skarżącej argument, iż spółka w całej sytuacji nie zdecydowała się na złożenie w formie papierowej zmiany do wniosku. Wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich oraz płatności obszarowych PROW w 2018 roku składało się tylko w formie elektronicznej za pośrednictwem aplikacji eWniosekPIus dostępnej poprzez stronę internetową Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Sam organ w swojej decyzji powołuje się na artykuł 22 ustawy o płatnościach jako podstawę wnioskowania o płatności. Ustawa z dnia 10 stycznia 2018 r. o zmianie ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz niektórych innych ustaw wyraźnie w brzmieniu art. 22 ust. 1 określiła sposób składania wniosków: "wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich i płatności niezwiązanej do tytoniu, wniosek o wypłatę tych płatności, deklarację, o której mowa w art. 18 rozporządzenia nr 809/2014, z uwzględnieniem art. 17 ust. 3 lit b rozporządzenia nr 809/2014, składa sie za pomocą formularza udostępnionego na stronie internetowej Agencji". O. sp. z o.o. jest świadoma przepisów prawa oraz stara się poruszać w obszarze obowiązującego prawa. Jeżeli w ustawie określony został elektroniczny sposób składania wniosków, to w taki sposób złożony został przez nią wniosek, a następnie wszystkie zmiany do tego wniosku.

Spółka podkreśliła, iż wniosek złożony przez aplikację w dniu jego wysłania (14.06.2018) posiadał zaznaczone wszystkie działki wraz z ich powierzchnią. Zadeklarowanie wszystkich działek potwierdza również decyzja o przyznaniu płatności - która w swoim brzmieniu niejednokrotnie wymienia działki uprawiane przez rolnika, natomiast rozbieżność pojawia się na etapie deklaracji powierzchni działek. Program nie zareagował poprawnie i nie uwzględnił we wniosku deklaracji uprawy działek [...],[...],[...],[...],[...],[...].[...],[...],[...],[...]oznaczając je z powierzchnią 0 ha. Wszystkie działki objęte zobowiązaniem rolnośrodowiskowym były i są koszone według wymogów i wszystkie powinny zostać objęte płatnościami w roku 2018.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm.; dalej : "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Z kolei zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zobowiązany jest natomiast do wzięcia z urzędu pod uwagę wszelkich naruszeń prawa, w tym także tych niepodnoszone w skardze, które są związane z materią zaskarżonych aktów administracyjnych.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa, dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. b p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt. 2 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – ocena prawna i wskazania, co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Jest to przepis o charakterze bezwzględnie obowiązującym, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej i ww. wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowo-administracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

W kontrolowanej sprawie organ odwoławczy ponownie nie wykonał należycie zaleceń nałożonych w dwukrotnie wydanych w sprawie wyrokach WSA w Krakowie. Przypomnieć należy, iż istotą sporu, co podkreśliły sądy w uzasadnieniach swoich rozstrzygnięć, była kwestia prawidłowości działania systemu teleinformatycznego Agencji w zakresie aplikacji eWniosekPlus w dniu 14 czerwca 2018 r. oraz brak dowodów potwierdzających stanowisko organu odwoławczego o braku awaryjności, czy błędów działania systemu w tymże dniu, ponieważ od zachowania terminu, który wtedy upływał zależała kwestia płatności. Powyższe było szczegółowo podnoszone w toku postępowania administracyjnego oraz w skargach. Ponownie ten kluczowy zarzut nie został przez organ prawidłowo rozpoznany, zatem ocena przedstawiona przez organ odwoławczy musi być ponownie uznana za całkowicie dowolną, gdyż nie wynika w sposób oczywisty ze zgromadzonego materiału dowodowego. O ile w zakresie awaryjności systemu w spornym dniu organ zwrócił się formalnie 5.10.2021r. do biura płatności bezpośrednich i uzyskał odpowiedź pismem z dnia 13.10.2021r. przytoczoną w uzasadnieniu decyzji, to pismo to należy uznać za zbyt ogólne, jako stwierdzające jedynie, że nie odnotowano w tym dniu nieprawidłowości mających wpływ na funkcjonowanie aplikacji, nie dysponuje się także historią logowań strony skarżącej, a także wskazujące łącznie ile wniosków i zmian do wniosków złożono w całym kraju w tymże dniu. Przywołana odpowiedź jest ponadto nieprzekonywująca w kontekście wskazywanego w powyższych wyrokach sądów administracyjnych faktu przyznania przez organ w sprawie do wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2020 r., sygn. akt III SA/Łd 78/20, iż takie nieprawidłowości działania systemu zaistniały. Nie można wobec tego uznać za wiarygodne powyższego lakonicznego stanowiska organu, przy jednoczesnym nie odniesieniu się do powoływanego przez WSA w Łodzi odmiennego stanowiska organu w tej kwestii. Stwierdzona tam przez sam organ nieprawidłowość systemu może bowiem wskazywać na możliwość jej zaistnienia także co do skarżącej spółki. Organ nie zakwestionował tego stanowiska, nie odnosząc się do niego w sposób konkretny, lecz powołał się na inny wyrok WSA w Łodzi z 12-03-2021 r., sygn. III SA/Łd 730/2. W ocenie sądu organ w odpowiednio umotywowany sposób stanowiska strony skarżącej nie zakwestionował, gdyż powołane w decyzji okoliczności nie można uznać za odpowiednio wykazane. Również wbrew stanowisku organu istotne jest, iż 2018 r. w związku ze zmianą treści art. 22 ust. 1 ustawy o płatnościach, był pierwszym rokiem, w którym wprowadzono powszechny obowiązek składania przez rolników wniosków o przyznanie płatności na elektronicznym formularzu geoprzestrzennego wniosku, który miał być udostępniony na stronie internetowej Agencji, a zatem nie może być przesądzającym argumentem możliwość złożenia jej nadal w formie papierowej. O ile była ona nadal dopuszczalna, to strona skarżąca miała prawo korzystać z formy elektronicznej, a organ umożliwić to w sposób prawidłowy i bezawaryjny. Kwestia prawidłowości działania aplikacji eWniosekPlus w dniu 14 czerwca 2018 r. jest dla rozpatrywanej sprawy szczególnie ważna i ryzyko nieprawidłowego działania systemu obciąża Agencję, jako administratora aplikacji, a nie rolników (beneficjentów). Sądy wyraźnie wskazały kierunek, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie i stanowiskiem tym organ odwoławczy był związany. Mimo to organ nie poczynił odpowiednich ustaleń w powyższym zakresie, a więc nie wyjaśnił istotnych okoliczności faktycznych (rozbieżności) mających wpływ na wynik sprawy, co uchybia zasadzie praworządności. Z kolei kwestia logowania się do aplikacji i czas poświęcony na to przez stronę może być tylko dodatkowym czynnikiem wpływającym na ocenę prawidłowości działania systemu, czy też poprawności działań strony, ale kluczową kwestią było zweryfikowanie awaryjności systemu w dniu 14 czerwca 2018r. W tym kontekście nieuprawnione było uznanie przez organ, że strona z własnej winy pochopnie potwierdziła poprawność danych, czy brak kontroli swojej deklaracji już po wysłaniu wniosku

Z uwagi na to, że organ odwoławczy nie dokonał prawidłowego, ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej granicach, doszło do naruszenia art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a., poprzez nie wykonanie należycie nakazu ustaleń dotyczących funkcjonowania aplikacji eWniosekPlus w dniu 14 czerwca 2018 r.

W ponownym postępowaniu organ zobligowany będzie do wyeliminowania wskazanych wyżej uchybień i rozpatrzy sprawę w jej całokształcie z uwzględnieniem wskazań wynikających z poprzednich orzeczeń oraz z niniejszego wyroku.

Mając powyższe okoliczności na uwadze sąd - uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem ww. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - działając na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na zasadzie art. 200 p.p.s.a.