Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2726/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-06-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju, Pracy i Technologii
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.), Sędziowie sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Joanna Skiba, , po rozpoznaniu w dniu 14 czerwca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. P. i P. P. na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] września 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z 15 września 2021 r., znak sprawy: D0.7.7613.441.2019.RG, Minister Rozwoju, Pracy i Technologii, dalej "Minister", na podstawie art. 157 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735), dalej "kpa" po rozpatrzeniu wniosku B. P., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 1961 r., nr SWS.II.w.1/7/59 o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej katastralnie jako parcele nr [...] i nr [...] o pow. 3378 m2, zapisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Starogardzie Gdańskim tom [...], karta [...], jako współwłasność spadkobierców J. P.,, dalej "nieruchomość", odmówił stwierdzenia nieważności.

Stan sprawy przedstawiał się w sposób następujący.

Orzeczeniem z 7 sierpnia 1961 r., nr SWS.II.w.1/7/59 Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku wywłaszczyło ww. nieruchomość. Decyzją z 27 sierpnia 1996 r., nr O.P03.053-R-413/94 Minister Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 1961 r., nr SWS.II.w. 1/7/59.

Wyrokiem z dnia 8 stycznia 1998 r., sygn. akt IV.SA 1837/96 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na ww. decyzję Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 27 sierpnia 1996 r. Decyzją z dnia 31 maja 2001r., nr GN.5.3-R-357/01 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności.

Decyzją z 13 września 2001 r., nr GN.5-3-WP-357/01 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast utrzymał w mocy ww. decyzję z dnia 31 maja 2001 r. nr GN.5-3-WP- 357/01.

Decyzją z 24 marca 2003 r., nr ORZ.5.3-R-1072 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność zezwolenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 1958 r., nr SWS-II w 1/7/58 na niezwłoczne zajęcie nieruchomości położonej w [...] między ulicami [...],[...] i [...], stanowiącej własność po J. P.

Wyrokiem z dnia 13 czerwca 2003 r., sygn. akt I SA 2915/01 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 13 września 2001 r. nr GN.5.3-WP-357/01, wskazując, że stan prawny sprawy uległ zmianie wskutek wydania decyzji przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia 24 marca 2003 r. stwierdzającej nieważność zezwolenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 14 kwietnia 1958 r. Sąd wskazał, że w aktualnym stanie faktycznym ocena prawna wyrażona w decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 27 sierpnia 1998 r. oraz w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1998 r., nie wiąże sądu administracyjnego w zakresie skutków prawnych wywołanych decyzją z dnia 24 marca 2003 r.

Decyzją z 23 października 2003 r., nr ORZ.5.3/813-WP-1642/03 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast umorzył postępowanie o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia 31 maja 2001 r., nr GN.5.3-R-357/01, bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w związku ze złożeniem wniosku o wznowienie postępowania, został wycofany.

Postanowieniem z 16 stycznia 2004 r., nr ORZ.5.3/813-P-1038/03 Minister Infrastruktury wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 27 sierpnia 1996 r.

Decyzją z dnia 8 kwietnia 2008 r., nr B0.5.3/813-P-182/2004 Minister Infrastruktury stwierdził, że decyzja Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 27 sierpnia 1996 r., nr O.P03.053-R-413/94, została wydana z naruszeniem prawa, jednak nie uchylił jej, gdyż od dnia jej doręczenia upłynęło 5 lat.

Decyzją z dnia 20 listopada 2009 r., nr B04f-787-WP-187/08 Minister Infrastruktury utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury z dnia 8 kwietnia 2008 r., nr B0.5.3/813-P-182/2004.

Pismem z 7 lutego 2012 r. B. P., wystąpiła z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 1961 r. Postanowieniem z dnia 21 stycznia 2013 r. nr BOI-8ek-787-R-225/12 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej odmówił wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia 7 sierpnia 1961 r. Postanowieniem z 9 kwietnia 2013 r., nr BOI-8sk/787-WP-65/13 Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy ww. postanowienie z dnia 21 stycznia 2013 r. nr BOI-8ek-787-R-225/12.

Wyrokiem z 7 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 1444/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej dnia 9 kwietnia 2013 r., wraz z postanowieniem go poprzedzającym. Decyzją z 22 grudnia 2015 r., nr DOI-8-7714-455-MG/14 Minister Infrastruktury i Budownictwa umorzył postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 1961 r. Decyzją z 28 października 2016 r., nr D0.8.6613.9.2016.JK Minister Infrastruktury i Budownictwa utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 22 grudnia 2015 r. Wyrokiem z 23 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 37/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę B. P. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia 28 października 2016 r., nr D0.8.6613.9.2016.JK.

Wyrokiem z 14 listopada 2018 r" sygn. akt I OSK 2272/17 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił ww. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 marca 2017 r., i obie decyzje wskazując, że funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja z dnia 27 sierpnia 1996 r., odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej z dnia 7 sierpnia 1961 r., a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1837/96 nie stanowią przeszkody dla możliwości rozpoznania wniosku z dnia 7 grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, bowiem ów wniosek powinien zostać rozpoznany w takim zakresie, w jakim uległy zmianie okoliczności sprawy po stwierdzeniu nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej z dnia 14 kwietnia 1958 r.

Mając na uwadze powyższe do rozpatrzenia pozostał wniosek B. P., o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 7 sierpnia 1961 r., w zakresie w jakim po wydaniu ostatecznej decyzji Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 23 sierpnia 1996 r., nr O.P03.053-R-413/94 uległy zmianie okoliczności sprawy, po stwierdzeniu nieważności zezwolenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z 14 kwietnia 1958 r., nr SWS-II w 1/7/58 na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Rozpoznając sprawę organ nadzoru powołując zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającej z art. 16 kpa i art. 156 § 1 kpa nie znalazł podstaw do uznania spełniania przesłanek do stwierdzenia nieważności. Wskazał też na związanie organu wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 2272/17. Stwierdzenie nieważności zezwolenia stworzyło w niniejszej sprawie nowy stan prawny, i w tym zakresie ostateczna decyzja Ministra i Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 27 sierpnia 1996 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 1961 r., znak SWS.II.w.1/7/59, jak i kontrolujący ją wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 1998 r., sygn. akt IV SA 1837/96 się zdezaktualizowały i nie wiążą. Pozostaje zatem wyjaśnienie jaki będzie wpływ ostatecznej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z 24 marca 2003 r., na ocenę decyzji objętej postępowaniem nadzwyczajnym, w kontekście wad kwalifikowanych w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a.

Przedmiotowa nieruchomość wywłaszczona została w trybie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst. jedn. Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), dalej "ustawa wywłaszczeniowa". Pismem z 10 kwietnia 1958 r., Wojewódzka Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Gdańsku zwróciła się do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku o wywłaszczenie części nieruchomości położonej w [...] między ulicami [...],[...] i [...], wpisanej w księdze wieczystej Sądu Powiatowego w Starogardzie Gdańskim tom XII karta [...], oznaczonej jako parcele nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3378 m2, stanowiącej własność spadkobierców J. P. oraz o zezwolenie na objęcie ww. części nieruchomości niezwłocznie po dokonaniu ustaleń, niezbędnych dla określenia odszkodowania. Jak wynika z treści uzasadnienia wniosku, przedmiotowa nieruchomość zgodnie z zatwierdzonym planem realizacyjnym przewidziana została pod budowę dwóch 3 kondygnacyjnych budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji w latach 1958¬1960.

Zawiadomienie o wszczęciu przedmiotowego postępowania wywłaszczeniowego, jak i zezwolenie na objęcie nieruchomości wydane zostały w dniu 14 kwietnia 1958 r., zaś jak wynika z zachowanego w aktach sprawy protokołu - opis oraz objęcie nieruchomości przez Wojewódzką Dyrekcję Budowy Osiedli Robotniczych w Gdańsku nastąpiło w dniu 2 maja 1958 r.

Spadkobiercy J. P. wyrażali zgodę na zawarcie dobrowolnej umowy sprzedaży przedmiotowej nieruchomości. Do podpisania takiej umowy ostatecznie jednak nie doszło z uwagi na brak przedłożenia przez nich niezbędnej do zawarcia aktu notarialnego dokumentacji. Decyzją z dnia 7 sierpnia 1961 r., wobec niemożności zawarcia dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości, Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości. Decyzją z 24 marca 2003 r., nr ORZ.5.3-R-1072 Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność ww. zezwolenia dnia 14 kwietnia 1958 r., nr SWS-II w 1/7/58, wskazując, iż przedmiotowe rozstrzygniecie wydane zostało bez podstawy prawnej.

W ocenie B. P. wycofanie z obrotu prawnego zezwolenia z dnia 14 kwietnia 1958 r. prowadzi do stwierdzenia, że cel na który miała być wywłaszczona nieruchomość został zrealizowany przed 7 sierpnia 1961 r. bez posiadania przez inwestora tytułu prawnego do nieruchomości, co w Jej ocenie oznacza, że organ orzekający o wywłaszczeniu nie mógł wykazać niezbędności przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu i wydał decyzję z rażącym naruszeniem art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z tą koncepcją nie zgodził się organ nadzoru ponieważ stwierdzenie nieważności orzeczenia zezwalającego nie ma wpływu na ocenę istnienia przesłanek nieważnościowych całej decyzji wywłaszczeniowej. Celem tego zezwolenia było wyłącznie uzyskanie władztwa nad rzeczą i możliwość uzyskania pozwolenia na budowę w sytuacji w której nie zostało jeszcze odebrane prawo własności od dawnego właściciela. Ustawa wywłaszczeniowa z 1958 r. w żadnym miejscu nie przewidywała w sposób jednoznaczny zakazu wywłaszczenia nieruchomości, na której prowadzono już prace związane z celem wywłaszczenia. Przepisem takim nie jest w szczególności art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym wywłaszczenie jest dopuszczalne, jeżeli wywłaszczana nieruchomość jest ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa, albo dla wykonania zadań określonych w planach gospodarczych. Rozpoczęcie prac budowalnych nie stanowiło podstawy do uznania, że nieruchomość przestała być wywłaszczającemu niezbędna. Co więcej, w aktualnie obowiązującej linii orzeczniczej ugruntował się pogląd, zgodnie z którym sam fakt zrealizowania na nieruchomości objętej postępowaniem wywłaszczeniowym celu planowanego wywłaszczenia jeszcze przed wydaniem orzeczenia kończącego postępowanie nie w każdym przypadku stanowić będzie automatyczną przesłankę do uznania, że orzeczenie to rażąco narusza przepisy wywłaszczeniowe.

Jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 2063/17 (publ. CBOSA), na ocenę ww. kwestii istotny wpływ ma to, czy wcześniejsze zagospodarowanie nieruchomości (tj. realizacja celu wywłaszczenia wskazanego następnie w decyzji wywłaszczeniowej) nastąpiło przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, czy też dopiero po wszczęciu. O ile do zrealizowania celu wywłaszczenia doszło po wszczęciu ww. postępowania, to zasadnicze znaczenie dla oceny, czy orzeczone w takich warunkach orzeczenie wywłaszczeniowe (mające charakter następczy) rażąco naruszyło przepisy ustawy z 1958 r., należy zdaniem Sądu przypisać ustaleniu, czy taki sposób prowadzenia postępowania wywłaszczeniowego został przez właściciela nieruchomości w toku tego postępowania zaakceptowany, czy też nie. O ile właściciel nieruchomości zaakceptował ww. następczość wywłaszczenia (w tym m.in. poprzez sam fakt niezgłoszenia w tym zakresie zastrzeżeń), to przeprowadzenie w takich warunkach wywłaszczenie nieruchomości (z tytułu którego właściciel uzyskał następnie odszkodowanie przewidziane w przepisach wywłaszczeniowych), nie może narazić się na zarzut rażącego naruszenia prawa.

Zdaniem Sądu sytuacja, w której nastąpiły łącznie następujące okoliczności: - w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego na podstawie ustawy z 1958 r., a wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu wnioskodawca wywłaszczenia faktycznie dysponował nieruchomością objętą tym postępowaniem, przy czym dysponowanie to nie było następstwem uzyskania przez wnioskodawcę zezwolenia na podstawie art. 41 ustawy z 1958 r., - przed wydaniem orzeczenia o wywłaszczeniu ww. nieruchomość została zagospodarowana na cel wskazany później w ww. orzeczeniu tak, iż w dacie wydania orzeczenia cel ten był już zrealizowany, - w toku postępowania wywłaszczeniowego właściciel nieruchomości nie sprzeciwiał się wydaniu w takich warunkach orzeczenia wywłaszczeniowego, uzyskując przy tym stosowne odszkodowanie przewidziane w przepisach wywłaszczeniowych - jest de facto porównywalna w skutkach z taką, w której do wcześniejszego zrealizowania celu wywłaszczenia doszłoby, w sposób najzupełniej legalny, w następstwie uzyskania przez wnioskodawcę wywłaszczenia ww. zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanego na podstawie art. 41 ustawy z 1958 r. Bez znaczenia pozostaje w tym kontekście ta okoliczność, czy wnioskodawca wywłaszczenia, realizujący cel wskazany w art. 3 ustawy z 1958 r. przed wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego a nie dysponujący zezwoleniem z art. 41 ustawy, spełniałby warunki do jego uzyskania, czy też nie (tj. czy za wydaniem zezwolenia przemawiałyby szczególne względy, a zwłoka zagrażałaby poważnie interesowi społecznemu). Istotnym jest bowiem to, że w sytuacji, w której ustawa z 1958 r. nie wykluczała w sposób bezwzględny, tj. nie doznający żadnych wyjątków, możliwości zrealizowania przez wnioskodawcę wywłaszczenia celu tegoż wywłaszczenia w okresie pomiędzy wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego a wydaniem orzeczenia wywłaszczeniowego, przewidując w tym celu instytucję zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, to co do zasady uznawała, że uprzednia realizacja celu wywłaszczenia, pomimo, że równoznaczna z wystąpieniem pewnej rozbieżności czasowej pomiędzy faktycznym zrealizowaniem celu wywłaszczenia a orzeczeniem o tym wywłaszczeniu daje się pogodzić z istotą prawną instytucji wywłaszczenia (pomimo faktu, iż formalnie rzecz ujmując wydanie orzeczenia wywłaszczeniowego służy w tej sytuacji de facto uregulowaniu stanu prawnego nieruchomości, nie zaś umożliwieniu jej zagospodarowania na cel wywłaszczenia).

Organ wskazał, że przywołana powyżej dokumentacja archiwalna jednoznacznie potwierdza, że Wojewódzka Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych w Gdańsku zajęła przedmiotową nieruchomość (w oparciu o wyeliminowane w 2003 r. zezwolenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 1958 r.) oraz prowadziła na niej prace związane z realizację celu wywłaszczenia, tj. budowę bloków mieszkalnych, już po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, a prowadzenie tego postępowania i wydanie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowej z dnia 7 sierpnia 1961 r., nastąpiło nie w celu regulacji stanu prawnego nieruchomości, a stanowiło wynikającą z przepisów ustawy wywłaszczeniowej nieuchronną konsekwencję braku podpisania przez następców prawnych J. P. dobrowolnej umowy sprzedaży nieruchomości z powodu nieprzedłożenia przez nich niezbędnej do zawarcia aktu notarialnego dokumentacji (vide: wniosek inwestora z dnia 10 kwietnia 1958 r., o wywłaszczenie i o zezwolenie na objęcie nieruchomości, zawiadomienie o wszczęciu postępowania z dnia 14 kwietnia 1958 r., zezwolenie na objęcie nieruchomości z dnia 14 kwietnia 1958 r., protokół z opisu i objęcia nieruchomości z dnia 2 maja 1958 r., pismo F. P. z dnia 27 czerwca 1959 r., protokół z rozprawy z dnia 24 sierpnia 1959 r., wniosek Wojewódzkiej Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych z dnia 8 czerwca 1961 r., o wznowienie postępowania w sprawie wywłaszczenia części nieruchomości położonej w Starogardzie i ustalenie odszkodowania, decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcze z dnia 7 sierpnia 1961 r. nr SW.II.w. 1/7/59).

Zachowane akta archiwalne potwierdzają jedynie, iż zajęcie nieruchomości oraz prowadzenie na niej prac budowalnych nastąpiło przed wywłaszczeniem, co nie oznacza jednak, że przedmiotowa inwestycja została w całości zrealizowana przed wydaniem kwestionowanej decyzji z dnia 7 sierpnia 1961 r.

W tej sprawie brak jest dokumentów jednoznacznie wskazujących na zrealizowanie całej inwestycji przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej. Mając zaś na uwadze znaczny upływ czasu od daty wydania kwestionowanej decyzji (ponad 50 lat) oraz ugruntowany pogląd judykatury, zgodnie z którym w takiej sytuacji, wątpliwości co do ustalenia, że decyzja wydana została z rażącym naruszeniem prawa, należy rozstrzygać na korzyść zaskarżonej decyzji (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 202/16, publ. CBOSA) - nie można uznać, że w niniejszej sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958r. Wydanie kwestionowanej decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z 7 sierpnia 1961 r., prowadziło do ustalenia należnego na rzecz spadkobierców J. P. odszkodowania, a tym samym do realizacji zasady "wywłaszczenia za odszkodowaniem" ujętej w art. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. oraz naczelnej zasady sprawiedliwości społecznej wyrażonej explicite w art. 5 pkt 5 Konstytucji PRL.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiedli B. P. i P. P. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o jej uchylenie.

Ich zdaniem nie została spełniona przesłanka niezbędności na cel wywłaszczenia ponieważ wnioskodawca wywłaszczenia WDBOR w Gdańsku określiła cel wywłaszczenia-budownictwo mieszkaniowe, co potwierdza decyzja z1961r. Samo faktyczne zajęcie nieruchomości, bez uzyskania tytułu własności powodowało wygaśnięcie przesłanki niezbędności na realizację celu publicznego. Takiemu celowi mógłby w podstawie prawnej służyć art. 3 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej i to na wniosek prezydium właściwej j rady narodowej na rzecz którego by nastąpiło wywłaszczenie nie na rzecz inwestora powierniczego DBMiOR co stanowi dalsze naruszenie prawa art. 3 ust. 1 ustawy a wynikające z decyzji. Niedopuszczalne byłoby wywłaszczenie w sytuacji kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed wydaniem decyzji wywłaszczeniowej i przed wszczęciem postępowania, Z rozprawy wywłaszczeniowej z 24 sierpnia 1959 r wynika, że na wnioskowanym przez WDBOR do wywłaszczenia terenie pobudowała Ona jako inwestor 2 budynki mieszkalne 3 kondygnacyjne zajmując 2 maja 1958 r. teren między ulicami S., S. i C. K., bez prawa do terenu albowiem zezwolenie PWRN w Gdańsku z dnia 14. IV.1958r na niezwłoczne objęcie nieruchomości zostało wycofane z obrotu prawnego.

Już na etapie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydanego zezwolenia DBMiOR na objęcie gruntu dz. [...] i [...] spadkobiercy J. P. wyrażali sprzeciw na wywłaszczenie wskazując na brak podstawy prawnej w wydanym zezwoleniu i wnosząc o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego a także na kwestie związane z brakiem możliwości udźwignięcia ciężarów podatkowych. Poza tym odszkodowanie nie zostało im wypłacone.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art. 1§1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019r., poz.2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145§1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2019r. poz. 28 dalej-"ppsa". Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia Sąd uznał, że nie zawiera ono tego rodzaju wad, które kwalifikowałyby je do uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Organ dokonał prawidłowej wykładni przepisów prawa i doszedł do niewadliwych wniosków co do braku podstaw do stwierdzenia nieważności.

Zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena takiej decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, co wymaga ustalenia czy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), lub czy wypełnienia inne przesłanki nieważnościowe określone w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie takie - o stwierdzenie nieważności decyzji - ma zatem odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjno-prawnego. (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 7 marca 1996 r.,sygn. akt. III ARN 70/95 OSNP 1996/18/258).

Zagadnienie rażącego naruszenia prawa było wielokrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Ostatecznie utrwalił się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decydują 3 przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja ( m.in. orzeczenie NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, Lex 165717).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności zarówno skutki gospodarcze jak i społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji jest wyjątkiem od obowiązującej w postępowaniu administracyjnym wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej. A zatem nie jest dopuszczalne "podciąganie" wypadków zwykłego naruszenia prawa pod naruszenie kwalifikowane, rażące, ani - tym bardziej - uznawanie za naruszające prawo w sytuacji - gdzie nie jest wyjaśnione, czy do naruszenia prawa w ogóle doszło. W konsekwencji takiego stanowiska w orzecznictwie sądowoadministracyjnymi utrwalił się pogląd, że dla ustalenia czy kontrolowana decyzja została podjęta z rażącym naruszeniem prawa nie wystarczy stwierdzenie, że dokonano błędnej wykładni prawa, ale niezbędne jest wykazanie, że przekroczenie prawa nastąpiło w sposób jasny i niedwuznaczny (tak m.in. WSA w Warszawie wyrok z dnia 4 marca 2004 r. IVSA 3121/02 Lex 156916).

Kierując się wyrażoną w art. 16 § 1 kpa zasadą trwałości decyzji administracyjnych, wątpliwości w zakresie zebranych dowodów czy podejmowanych czynności procesowych należy ocenić na korzyść ostatecznych decyzji a nie strony. Decyzja ostateczna jako wprowadzona do obrotu prawnego korzysta z domniemania legalności a nieważności nie można domniemywać. Oznacza to, że tylko w sytuacji w której zostanie wykazane, że decyzja obarczona jest jakąkolwiek z wad z art. 156 § 1 kpa istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Aby zatem strona wnioskująca o stwierdzenie nieważności mogła skutecznie postawić organowi zarzut działania z rażącym naruszeniem prawa musi wykazać, że kwestionowana decyzja jest obciążona wadą określoną w przepisie art. 156 § 1 kpa i pozostawienie jej w obrocie godzi w obowiązujący porządek prawny.

W tej sprawie sytuacja jest bardziej złożona ponieważ orzeczenie wywłaszczeniowe było już badane pod kątem występowania przesłanek z art. 156 kpa. Obecnie rozpoznano nowy wniosek o stwierdzenie nieważności z uwagi na zmianę stanu faktycznego i prawnego z uwagi na stwierdzenie nieważności zezwolenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w gdańsku z 14 kwietnia 1958r, na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

Ponownie zatem rozpoznając sprawę o stwierdzenie nieważności organ musiał rozważyć tę okoliczność i jej wpływ na ocenę istnienia przesłanek z art. 156 kpa.

Sąd w tym składzie w pełni podziela wywody organów co do braku znaczenia tej okoliczności na zgodność z prawem decyzji wywłaszczeniowej w szczególności w aspekcie braku podstaw do uznania, że stwierdzenie nieważności orzeczenia o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości powodowało brak spełnienia przesłanki "niezbędności" dla realizacji narodowych planów gospodarczych o jakich mowa w art. 3 ust. 1 dekretu wywłaszczeniowego. Argumentacja organu w tym zakresie jest kompletna i sąd przyjmują ją jak własną bez potrzeby jej powielania.

Zwrócić należy uwagę, że celem wywłaszczenia była budowa 2 trzykondygancyjnych budynków mieszkalnych przewidzianych do realizacji w latach 1958-1960. Wydanie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie stanowiło wymogu od którego zależała skuteczność złożenia wniosku o wywłaszczenie. Jak wynika z art. 6 dekretu wywłaszczeniowego – tego rodzaju orzeczenie wydawano w sytuacji gdy istniały szczególne względy uzasadniające niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Wydanie takiego orzeczenie nie było zatem warunkiem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. Oznacza to, że wyeliminowanie tego rodzaju orzeczenia z obrotu prawnego nie ma wpływu na zgodność z prawem orzeczenia wywłaszczeniowego w aspekcie spełniania przesłanki niezbędności o jakiej mowa w art. 1 i 3 dekretu wywłaszczeniowego.

Jak trafnie wskazuje organ ustawa wywłaszczeniowa nie dawała podstaw do przyjęcia braku możliwości wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego w sytuacji w której na gruncie trwały prace budowlane. Wbrew wywodom skargi wydanie zezwolenia na zajęcie gruntu nie powoduje uznania, że cel wywłaszczenie czy to został zrealizowany czy też nie istniał. Wydanie takiego zezwolenia umożliwiało wejście inwestora na grunt i rozpoczęcie prac – zgodnie z prawem. Nie rodziło skutku prawnorzeczowego – przejścia prawa własności do gruntu na rzecz inwestora jako konsekwencji przejęcia nieruchomości na cele realizacji narodowych planów gospodarczych. Poza tym w tej sprawie zajęcie nieruchomości przez Inwestora nastąpiło po wszczęciu postępowania administracyjnego, co miało miejsce na skutek zawiadomienia z 14 kwietnia 1958 r. Objęcie natomiast gruntu w posiadanie miało miejsce 2 maja 1958r. Przy czym poza sporem jest, że budowa budynków na działkach poprzedników prawnych skarżących nastąpiła zgodnie z planem realizacyjnym.

Sąd w pełni podziela wywody zawarte w wyroku NSA z 16 kwietnia 2021 r., I OSK 3376/18, że ani rozpoczęcie budowy ani data zakończenia inwestycji nie niweczy celu wywłaszczenia. Należy pamiętać, że samo pobudowanie budynku na cudzym gruncie nie skutkuje przeniesieniem prawa własności.. (por. wyrok WSA w Warszawie z 13 maja 2021 r., I SA/WA 1264/20,

W świetle przepisów kodeksu cywilnego w takiej sytuacji po obu stronach powstają roszczenia – po stronie inwestora- o przeniesienie własności gruntu gdy wartość budynku przewyższa wartość gruntu a po stronie właściciela gruntu - roszczenie o przeniesienie własności gruntu na rzecz posiadacza, który na cudzym gruncie wybudował budynki. – art. 231 kodeksu cywilnego. Wcześniejsze wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, co miało miejsce w tej sprawie, powodowało natomiast uruchomienie innej, niż kodeksowa procedury odjęcia prawa własności.

Sąd uznał za niezasadne pozostałe zarzuty skargi:

-nie wypłacenie czy te nieodebranie odszkodowania nie podważa bytu prawnego decyzji wywłaszczeniowej. Nie ma też znaczenia konieczność uiszczenia danin na rzecz Państwa jako nie mieszcząca się w katalogu z art. 156 kpa i stanowiąca przedmiot innego postępowania - podatkowego (wyrok NSA z 13 marca 1998 r., IV SA/WA 2023/96);

-kwestia związana z kwestionowaniem lub nie przez poprzedników prawnych skarżących orzeczenia wywłaszczeniowego ma drugorzędne znaczenie tym bardziej, że byli oni gotowi dobrowolnie zbyć nieruchomość, brali udział w rozprawie wywłaszczeniowej, której zapisów nie kwestionowali a to z ich przyczyny nie doszło do zbycia nieruchomości w drodze czynności cywilnoprawnej. Konsekwencją tego była konieczność wywłaszczenia w drodze, wcześniej wszczętego postępowania administracyjnego.

Tym samym wydają zaskarżoną decyzję organ nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego ani procesowego uzasadniającego uchylenie zaskarżonej decyzji )art. 145 § 1 pkt 1 a i c ppsa) i prawidłowo uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego w związku z wyeliminowaniem z obrotu prawnego zezwolenia na objęcie gruntu w posiadanie.

Sąd nie stwierdził także podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji (art. 145 § 1 pkt 2 ppsa).

Z tych względów i na podstawie art. 151 ppsa Sąd orzekł jak w wyroku.

Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku z obowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 ze zm.), dodanego art. 46 pkt 21 ustawy z 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875).