Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 66/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-03-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130 i art. 154
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 12 i art. 18 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krystyna Daniel Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) WSA Waldemar Michaldo Protokolant: Anna Balicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2013 r. sprawy ze skargi W.S,. i Z.S., na decyzję Wojewody z dnia 31 października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 marca 2012 r. znak [...] Starosta wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł:

- w pkt 1 o ustaleniu odszkodowania na rzecz: Z. S. s. W. i A. w wysokości 20544,00 zł i W. A. S. c. M. i M. w wysokości 20544,00 zł za nieruchomość położoną w B., gmina Miasto, powiat [...], województwo [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o pow. 0,0800 ha, objętą Kw nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w Bochni V Wydział Ksiąg Wieczystych; przedmiotowa nieruchomość stała się własnością Gminy Miasta na podstawie decyzji Starosty [...] Nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi z dnia 24 stycznia 2008 r., znak: [...] oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 17 marca 2008 r., znak: [...],

- w pkt 2 o tym, że do wypłaty tego odszkodowania zobowiązana jest Gmina Miasto, reprezentowana przez Burmistrza Miasta,

- w pkt 3 - 6 o sposobie i terminie zapłaty kwoty odszkodowania.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał art. 104 i art. 107 k.p.a., art. 12 ust. 4a, 4f, 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r., Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), art. 6 ust. 3 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustaw o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. z 2008 r., Nr 154, poz. 958) w związku z art. 129 ust. 5, art. 130 ust. 2, art. 132 ust. 1a, 2, 3, art. 133, art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 z późn. zm.) - dalej "u.g.n.".

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Burmistrz Miasta wnioskiem z dnia 20 czerwca 2008 r., znak: [...] wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za nieruchomości zajęte pod budowę drogi gminnej - obwodnicy północno - zachodniej w B., przejęte przez gminę na podstawie decyzji wymienionej w pkt 1 powyżej. Działka numer [...] - również objęta tą decyzją - stanowiła wcześniej własność Z. S. i W. A. S. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej.

Starosta [...] rozstrzygał tę sprawę już wcześniej kolejnymi decyzjami z dnia 3 lutego 2009 r., 14 września 2009 r., 28 lipca 2010 r., 29 kwietnia 2011 r., które zostały uchylone przez Wojewodę [...] decyzjami (odpowiednio) z dnia 1 kwietnia 2009 r., 18 lutego 2010 r., 30 grudnia 2010 r. i 19 października 2011 r.

W ostatniej z wymienionych decyzji Wojewoda wskazał na konieczność sporządzenia w ramach ponownego rozpoznania sprawy nowego, prawidłowego operatu szacunkowego, w oparciu o który będzie możliwe ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość. Uwzględniając powyższe rzeczoznawca majątkowy R. W. przedłożył operat szacunkowy z 30 grudnia 2011. Po dokonaniu kontroli operatu i dwukrotnym uzupełnieniu go przez rzeczoznawcę, organ l instancji uznał, że operat ten może stanowić materiał dowodowy w niniejszej sprawie. Dodatkowo rzeczoznawca majątkowy R. W. składał wyjaśnienia co do treści operatu na rozprawie administracyjnej w dniu 23 luty 2012 r.

Uwzględniając cel wyceny i uwarunkowania prawne rzeczoznawca majątkowy określił wartość rynkową nieruchomości, przy przyjęciu założenia, że wartość ta stanowi najbardziej prawdopodobną jej cenę możliwą do uzyskania na rynku, przy przyjęciu następujących założeń:

- strony umowy były od siebie niezależne i działały w sposób racjonalny, nie kierując się szczególnymi motywami oraz miały stanowczy zamiar zawarcia umowy,

- były świadome współistniejących okoliczności mających wpływ na wartość nie, nie działały w sytuacji przymusowej,

- upłynął okres niezbędnego wyeksponowania nieruchomości na rynku, przy zastosowaniu odpowiedniej reklamy oraz czas potrzebny do wynegocjowania warunków umowy, biorąc pod uwagę charakter nieruchomości i stan rynku oraz przy przyjęciu dodatkowego założenia, że nieruchomość będzie nadal wykorzystywana zgodnie z aktualnym sposobem jej użytkowania.

Zgodnie z art. 154 ust. 1, 2 u.g.n. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa wyżej uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, że dla wycenianego terenu Gmina Miasta według stanu na dzień 24 stycznia 2008 r. (tj. na dzień wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) nie posiadała prawnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochnia" zatwierdzonego Uchwałą Nr IV/17/02 Rady Miejskiej w Bochni z dnia 30 grudnia 2002 r. przedmiotowa nieruchomość stanowi tereny zieleni miejskiej urządzonej oraz tereny osuwiskowe i tereny o dużych spadkach. Na terenach o takim przeznaczeniu występuje całkowity zakaz wznoszenia obiektów kubaturowych.

Do oszacowania nieruchomości rzeczoznawca majątkowy zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Podstawę stosowania podejścia porównawczego stanowi znajomość określonego rynku nieruchomości. Należy zbadać rynek w miarę jego jednorodności i podobieństwa pod względem:

a) cech fizycznych nieruchomości,

b) stanu prawnego nieruchomości i ich przeznaczenia w planie miejscowym,

c) cech użytkowych i ekonomicznych.

Analiza rynku oraz dobór nieruchomości porównawczych została oparta na transakcjach nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu - tereny zieleni niskiej, tereny zieleni urządzonej. Do obliczeń wykorzystano wiarygodne informacje zawarte w aktach notarialnych dotyczące nieruchomości gruntowych niezabudowanych, które były przedmiotem obrotu rynkowego w latach 2010 - 2011. Rzeczoznawca nie stwierdził zmiany poziomu cen związanego z upływem czasu. Przedstawił zbiór 11 nieruchomości porównywalnych, z których wybrał do porównań parami 3 nieruchomości najbardziej podobne do nieruchomości wycenianej. Dokonał ustalenia cech rynkowych w oparciu o analizę ofert kupna i ofert sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych będącymi w lokalnych agencjach obrotu nieruchomościami. W wyniku tych działań rzeczoznawca ustalił, że cechami (atrybutami) mającymi wpływ na wartość na lokalnym rynku nieruchomości gruntowych niezabudowanych są: (1) położenie, (2) uzbrojenie techniczne, (3) sąsiedztwo i otoczenie, (4) dostępność i dojazd, (5) powierzchnia działki, (6) kształt. Do obliczenia przedziału cenowego AC wybrał dwie najbardziej podobne do wycenianej, których ceny jednostkowe różnią się najbardziej. Różnica wyniosła 55,30 zł. Następnie rzeczoznawca dokonał oceny nieruchomości wycenianej i przyjętych do porównań w odniesieniu do przyjętej oceny rynku dla działki [...]. Następnie zestawione zostały cechy rynkowe różniące pary nieruchomości wycenianej kolejno z nieruchomościami porównywanymi (A, B, C).

Rzeczoznawca ustalił wartość jednostkową wycenianej nieruchomości jako iloczyn średniej arytmetycznej cen skorygowanych o sumę poprawek. Po dokonanych obliczeniach wartość jednostkowa 1 m2 wyniosła 51,36 zł/m2, a więc wartość rynkowa działki nr [...] o powierzchni 800 m2 wyniosła 41 088 zł.

Organ l instancji w przedłożonym operacie szacunkowym nie dopatrzył się niejasności, pomyłek, czy też innych braków, które winny być sprostowane bądź też uzupełnione. Operat szacunkowy przyjął jako dowód i uznał, że określona w nim wartość rynkowa prawa własności niezabudowanej nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka ewidencyjna numer [...], która stała się własnością Gminy Miasta, może stanowić podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu utraty prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Ustosunkowując się do kwestii podniesionych podczas rozprawy przez W. S. tj. odnośnie oczekiwanej przez byłych właścicieli kwoty odszkodowania za 1 ar stwierdzono, że w sprawach tego zakresu wydaje się decyzje administracyjne na podstawie ustawy o gospodarce nieruchomościami, a więc organ prowadzący postępowanie nie ma obowiązku przeprowadzać negocjacji ze stroną co do sposobu zaspokojenia roszczenia właścicieli, którzy utracili prawo własności nieruchomości przejętej pod drogę. Jednocześnie na podstawie zebranego materiału dowodowego ustalono, że brak jest podstaw do zastosowania art. 7 ustawy z dnia 25 lipca 2008 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw.

Zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz przepisami ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o finansowaniu infrastruktury transportu lądowego koszty nabycia nieruchomości pod drogi, w tym odszkodowania w odniesieniu do dróg gminnych ponoszone są z budżetu gminy. W związku z powyższym do wypłaty ustalonego niniejsza decyzją odszkodowania zobowiązana jest Gmina Miasto reprezentowana przez Burmistrza Miasta.

Od decyzji tej odwołali się W. S. i Z. S. podnosząc, że pomimo upływu pięciu lat od rozpoczęcia inwestycji i dwuletniej eksploatacji drogi, pod budowę której odebrano im nieruchomość, nadal nie osiągnięto konsensusu w kwestii "godziwej wysokości odszkodowania". W tym okresie powołano dwóch rzeczoznawców, którzy wykonali 5 operatów, znacznie się od siebie różniących. W piśmie stanowiącym uzupełnienie odwołania skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Staroście [...], względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie rozstrzygnięcia przez Wojewodę [...] poprzez ustalenie należnego wyższego odszkodowania, zgodnie z faktyczną wartością nieruchomości. Zaskarżonej decyzji zarzucili niezgodność z przepisami prawa, w szczególności naruszenie § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez niewykazanie, że przy szacowaniu wartości rynkowej nieruchomości przyjęto ceny transakcyjne odnoszące się do nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Zarzucono również błędną ocenę materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie, iż operat szacunkowy stanowiący podstawowy dowód w prowadzonym postępowaniu jest pełny, jasny i wewnętrznie niesprzeczny, a podnoszone zarzuty odnoszą się jedynie do metodologii wyceny, która pozostaje poza kontrolą organu postępowania.

Wojewoda [...] decyzją z dnia 31 października 2012 r., znak [...] na podstawie art. 9a ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Starosty [...] z dnia 14 marca 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu Wojewoda zacytował treść § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który zawiera szczegółowe regulacje określające sposób szacowania wartości rynkowej gruntu zajętego lub przeznaczonego pod drogi publiczne.

W treści ocenianego operatu wskazano, że ze względu na znajomość stanu aktualnego rynku nieruchomościami gruntowych niezabudowanych będących terenami zieleni, do oszacowania przedmiotowej nieruchomości wykorzystano podejście porównawcze metodę porównywania parami. Przedmiotowa nieruchomość, według stanu na dzień 24 stycznia 2008 r. (data wydania przez Starostę [...] decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi) zgodnie z przeznaczeniem w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego stanowiła tereny zieleni miejskiej urządzonej oraz tereny osuwiskowe i tereny o dużych spadkach. Na terenach o takim przeznaczeniu występował całkowity zakaz wnoszenia obiektów kubaturowych. Analiza rynku oraz dobór nieruchomości porównawczych została przez biegłego oparta na transakcjach nieruchomościami o tożsamym przeznaczeniu - tereny zieleni niskiej, tereny zieleni urządzonej. Następnie rzeczoznawca dokonał analizy rynku (Gmina Miasto, Gmina), z którego wybrał próbkę reprezentatywną nieruchomości porównywalnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego przyjętych do analizy działki. W wyniku analizy zebranych danych o nieruchomościach gruntowych, wybrano do porównań parami trzy nieruchomości, najbardziej w ocenie biegłego podobne do nieruchomości wycenianej. W konsekwencji dokonanych obliczeń wartość 1 m2 działki ewidencyjnej nr [...] oszacowano na kwotę 51,36 zł, a wartość odszkodowania za przedmiotową nieruchomość oszacowano na 41 088 zł.

W ocenie Wojewody operat szacunkowy stanowiący podstawę ustalenia odszkodowania w przedmiotowej sprawie został sporządzony w sposób nie naruszający przepisów prawa, a w szczególności ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Mając natomiast na uwadze zarzuty podniesione w odwołaniu w stosunku do sporządzonego operatu szacunkowego, pismem z dnia 19 września 2012 r. nr [...] Wojewoda [...] zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego o zajęcie stanowiska w tym zakresie.

W odpowiedzi pismem z dnia 10 października 2012 r. rzeczoznawca udzielił następujących informacji: "zarzut dotyczący nieuwzględnienia elementów wskazanych przez odwołującego a wpływających w jego ocenie na podwyższenie wartości szacowanej nieruchomości (bliskość obiektów publicznych, terenów rekreacyjnych, sąsiedztwo niskiej zabudowy i domów jednorodzinnych, możliwość łatwego dozbrojenia). Odpowiedz: Dla wycenianego terenu Gmina Miasta według stanu na dzień 24.01.2008 r. nie posiadała prawnie obowiązującego Planu Zagospodarowania Przestrzennego. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochni" - zatwierdzonego Uchwałą Nr IV/17/02 Rady Miejskiej w Bochni z dnia 30 grudnia 2002r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w strefie: -tereny zieleni miejskiej urządzonej (parkingi, tereny rekreacyjno-sportowe, ciągi piesze w zieleni) oraz cmentarzy, - tereny osuwiskowe oraz tereny o dużych spadkach, wyłączone spod jakiejkolwiek zabudowy ze względów fizjograficznych. Na terenach tych dopuszcza się lokalizację terenowych urządzeń sportowych i rekreacyjnych oraz nietrwałych obiektów związanych z powyższą funkcją. Dla przedmiotowej nieruchomości Państwo S. od kilkudziesięciu lat starali się uzyskać pozwolenie na budowę. Niestety uwarunkowania geologiczne jak i polityka urbanistyczna Gminy Miasta nie pokrywały się z planami Państwa S.. Przytaczane argumenty są bezzasadne wobec przeznaczenia terenu w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przyjęte do porównań nieruchomości pod względem podanych cech rynkowych są nieruchomościami podobnymi zlokalizowanymi na terenie miasta [...] o sąsiedztwie i otoczeniu podobnym do nieruchomości wycenianej. - zarzutOdpowiedź: Działki o przeznaczeniu na tereny zieleni są przedmiotem obrotu na analizowanym rynku. Są to najczęściej nieruchomości zlokalizowane na obrzeżach miejscowości, wzdłuż szlaków komunikacyjnych lub na obrzeżach osiedli oraz wokół zakładów produkcyjno-uslugowych, w sąsiedztwie cieków wodnych oraz torów kolejowych. Nieruchomości te często wykorzystywane są do celów rolniczych lub rekreacyjnych. Po przeprowadzeniu analizy rynku dostępnych transakcji nieruchomości podobnych ze względu na zbyt duże rozbieżności cenowe w odniesieniu do jednego metra kwadratowego powierzchni, transakcje gruntami z terenu Gminy [...] w dalszej części zostały nieuwzględnione a wartość przedmiotowej nieruchomości została określona na podstawie transakcji nieruchomościami podobnymi z terenu Gminy Miasta [...]. Należy tutaj zwrócić uwagę iż pomimo lokalizacji przedmiotowej nieruchomości w zasięgu strefy śródmiejskiej (sąsiedztwo od strony południowej) od strony zachodniej sąsiedztwo stanowią tereny niezurbanizowane na których znajdują się jedynie tereny zielone i nieużytki. Ilość działek przyjętych do porównań jak i ich lokalizacja jest jak najbardziej odpowiednia do procesu wyceny w którym została określona wartość przedmiotowej nieruchomości. Zostało podanych 11 nieruchomości porównawczych a przedmiotowa nieruchomość została porównana do trzech z nich najbardziej podobnych. Wyjaśnienie przyjęcia w operacie założeń, iż przeznaczenie szacowanej nieruchomości, zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości. Odpowiedź: Na podstawie analizy rynku nieruchomości przeznaczonych na tereny zieleni urządzonej, które były przedmiotem obrotu w latach 2006 - 2011 na terenie Gminy Miasta, należy stwierdzić, że ceny transakcyjne tego typu nieruchomości mieszczą się w granicach 10 - 60 zł za metr kwadratowy. W analogicznym okresie dochodziło do zbycia nieruchomości na cele drogowe, na terenie Gminy Miasta [...] w których cena metra kwadratowego nieruchomości zawierała się w przedziale 40 - 100 zł. W przypadku zbycia nieruchomości pomimo znajomości cen jedynie sporadycznie dochodziło do sprzedaży. Nieruchomości drogowe najczęściej nabywane były w drodze decyzji, a taka jak wiemy pozbawiona jest znamion transakcji rynkowej. Konstruując założenia do wyceny i analizując przedziały cen z dwóch rynków analogiczne było przyjęcie iż przeznaczenie szacowanej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości."

Dokonując oceny operatu wraz z dodatkowymi wyjaśnieniami biegłego rzeczoznawcy Wojewoda uznał, że biegły wskazał przesłanki, na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości, a przedstawione przez niego uzasadnienie jest wystarczające, aby wykazać prawidłowość - z punktu widzenia zasad logiki i doświadczenia życiowego - rozumowania przeprowadzonego w opinii, które doprowadziło do wydania przez biegłego opinii o takiej, a nie innej treści. W konsekwencji zaskarżoną decyzję Starosty [...] Wojewoda uznał za prawidłową i utrzymał ją w mocy.

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie W. S. i Z. S., domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji. Decyzjom tym zarzucono naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i załatwienie sprawy bez uwzględnienia słusznego interesu obywateli.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wątpliwości, jakie skarżący zgłaszali w trakcie postępowania administracyjnego nie zostały wyjaśnione. Starosta [...] w decyzji z 14 marca 2012 r. wskazał, iż w celu ustalenia oszacowania przedmiotowej nieruchomości należy zbadać rynek nieruchomości w miarę jego jednorodności i podobieństwa pod względem cech fizycznych, stanu prawnego, oznaczenia w planie zagospodarowania oraz cech użytkowych i ekonomicznych. Ostateczna wysokość odszkodowania została jednak określona wyłącznie na podstawie operatów szacunkowych, w których bezspornie nie została wzięta pod uwagę faktyczna wartość przedmiotowej nieruchomości oraz elementy wpływające na podwyższenie tej wartości. Przedmiotowa działka nr [...] położna była w śródmieściu [...], blisko obiektów publicznych jak szpital, dom kultury, kościoły, obiekty handlowe. Znajdowała się w pobliżu terenów rekreacyjnych, w sąsiedztwie niskiej zabudowy i domów jednorodzinnych jednocześnie mając w bliskości możliwość łatwego dozbrojenia działki: siec gazowa, elektryczna, kanalizacja.

Te wszystkie atrybuty zostały pominięte przez biegłych, a do określenia przedziału cenowego ww. działki została wybrana zbyt mała ilość działek i położonych w odległych strefach miasta o odmiennej wartości nieruchomości. Biegły poddał analizie tylko transakcje, przy czym nieruchomości sprzedawane znajdowały się wprawdzie na terenie nisko zabudowanym domami jednorodzinnymi, jak nieruchomość będąca przedmiotem skargi, lecz w odmiennym położeniu: poza centrum B., w terenie leśnym lub rolniczym. Co więcej jedna z transakcji dotyczyła działki położonej w pobliżu drogi krajowej nr [...], którą rzeczoznawca ocenił jako wysoko uciążliwą. Ponadto dostępność mediów w przypadku wszystkich transakcji wynosiła około 100 m. Te wszystkie czynniki w sposób jednoznaczny uczyniły się do zaniżenia wartości przyznanego odszkodowania.

Starosta odwołując się do wątpliwości skarżących zgłaszanych w toku postępowania w swojej decyzji jednoznacznie stwierdził, iż są one bezprzedmiotowe i że w tego typu sprawach konieczne jest oparcie się na opiniach biegłych, a jedynym działanie organu jest sprawdzenie wartości dowodowej operatu pod kątem spełniania warunków formalnych oraz ewentualnych pomyłek, niejasności oraz innych braków. Wskazał przy tym na niemożność kwestionowania materialnej zawartości operatów względu na brak odpowiedniej wiedzy. Organ natomiast nie podjął się samodzielnej niezależnej oceny wartości nieruchomości przyjmując, iż prawidłowy operat jest bezwzględnie wiążący i nie istnieje możliwość ustalenia innej wartości odszkodowania. Jest to stanowisko bezpodstawne.

Zasadnicze zarzuty skarżącego dotyczą dokonania przez Wojewodę [...] w zaskarżonej decyzji błędnej oceny materiału dowodowego poprzez wadliwe przyjęcie, iż rzeczoznawca majątkowy wskazał w swojej opinii jak i w późniejszym wystąpieniu piśmie wyjaśniającym z dnia 10 października 2012 r. przesłanki na jakich oparł swoje ustalenia i określił wartość przedmiotowej nieruchomości. Skarżący podkreślili, iż operat szacunkowy jako dowód w sprawie podlega ocenie organu administracji i stanowi podstawę do ustalenia przez organ wysokości odszkodowania. Rzeczoznawca ma wpływ na ustalenie wartości nieruchomości, skoro organ dokonuje tego określenia na podstawie sporządzonego przez niego oszacowania nieruchomości.

Nie oznacza to jednak związania organu ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy. O wysokości odszkodowania decyduje właściwy organ. On więc ocenia wiarygodność otrzymanej opinii. Na organie spoczywa również obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnego za nią odszkodowania.

W przedmiotowej sprawie Wojewoda [...] ograniczył się jedynie do wezwania rzeczoznawcy do wypowiedzenia się na temat zarzutów skarżących, ograniczając się po ich otrzymaniu do stwierdzenia, iż wyjaśnienia w niej udzielone z punku widzenia logiki i doświadczenia życiowego są prawidłowe i podnosząc, iż w ramach swoich kompetencji zadania organu administracji ograniczają się do oceny logiczności oraz prawidłowości rozumowania przeprowadzonego w opinii. Skarżący zakwestionowali to stanowisko stwierdzając, że obowiązkiem organu odwoławczego jest wnikliwe rozpoznanie sprawy objętej odwołaniem. Rola organu administracji nie może ograniczać się do powtarzania twierdzeń opinii biegłego oraz przyznania im przymiotu prawidłowości jedynie ze względu na logiczność wywodów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z dnia 14 marca 2012 r. poz. 270 ze zm.) - dalej określanej jako "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związany granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi jest decyzja ustalająca wysokość odszkodowania za działkę nr [...] o pow. 0,0800 ha położoną w B., przejętą przez Gminę Miasto pod drogę publiczną na podstawie decyzji Starosty [...] z dnia 24 stycznia 2008 r., znak: [...] nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi oraz decyzji Wojewody [...] z dnia 17 marca 2008 r., znak: [...].

Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych działka nr [...] stała się własnością Gminy Miasta z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z ust. 4f art. 12 odszkodowanie za tę nieruchomość przysługuje jej dotychczasowym właścicielom, a więc W. S. i Z. S.. Z kolei art. 18 ust. 1 powołanej ustawy nakazuje, by wysokość odszkodowania ustalać według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. W myśl art. 12 ust. 5 ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami.

Stosownie do art. 130 ust. 2 u.g.n. ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Sposoby określania wartości nieruchomości oraz techniki i metody wyceny ustala rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207 poz. 2109). Szczegółowe regulacje dotyczące sposobu ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych zawiera § 36 rozporządzenia. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt I OSK 860/11 (LEX nr 1134309) przepis § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.) jest przepisem szczególnym w stosunku do § 26 tegoż rozporządzenia.

Spór w niniejszej sprawie dotyczy ustalenia, czy operat szacunkowy rzeczoznawcy majątkowego R. W. z grudnia 2011 r. wraz z dalszymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy jest prawidłowy i zgodny z powołanym rozporządzeniem, przez co może stanowić podstawę ustalenia wartości przedmiotowej nieruchomości i w konsekwencji ustalenia w zaskarżonej decyzji wysokości odszkodowania.

Na temat wartości dowodowej operatu oraz sposobu jego oceny w postępowaniu administracyjnym wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 stycznia 2012 r., sygn. I OSK 961/11 (LEX nr 1120695), stwierdzając, że tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy.

W ocenie Sądu operat szacunkowy stanowiący podstawę do wydania zaskarżonej decyzji spełnia powyższe warunki, a w konsekwencji decyzja ustalająca wysokość odszkodowania jest prawidłowa.

Rzeczoznawca w oparciu o art. 154 ust. 2 u.g.n. przyjął, że w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz decyzji ustalającej warunki zabudowy przeznaczenie wycenianej nieruchomości należy ustalić na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Zgodnie ze "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Miasta Bochni", zatwierdzonego Uchwałą Nr IY/17/02 Rady Miejskiej w Bochni z dnia 30 grudnia 2002r. przedmiotowa nieruchomość stanowi tereny zieleni miejskiej urządzonej (parkingi, tereny rekreacyjno-sportowe, ciągi piesze w zieleni) oraz cmentarzy oraz tereny osuwiskowe oraz tereny o dużych spadkach, wyłączone spod jakiejkolwiek zabudowy ze względów fizjograficznych. Na terenach tych dopuszcza się lokalizację terenowych urządzeń sportowych i rekreacyjnych oraz nietrwałych obiektów związanych z powyższą funkcją.

W operacie uzasadniono przyjętą metodę wyceny - podejście porównawcze metoda porównywania parami. Rzeczoznawca uwzględnił 11 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, przy czym do porównania przyjął 3 najbardziej podobne. Należy przy tym podkreślić, że wśród ośmiu nieuwzględnionych transakcji ceny za 1 m2 wynosiły 5 zł (3 transakcje), 11,81 zł, 12 zł, 16,53 zł, 20,73 zł i 60,34 zł, zaś do porównania przyjęto transakcje, w których cena z m2 wyniosła 49,09 zł (nieruchomość A), 51,69 (nieruchomość B) oraz 67,11 zł (nieruchomość C). Nieuwzględniona transakcja o cenie 60,34 zł za m2 dotyczyła nieruchomości oznaczonej w studium jako ZR/M - teren zieleni urządzonej do przekształcenia na tereny o przeważającej funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. W ocenie Sądu słusznie pominięto ją przy wycenie nieruchomości położonej na terenach osuwiskowych i wyłączonej spod jakiejkolwiek zabudowy. Zasadniczo więc do porównania jako najbardziej podobne przyjęto te transakcje, przy których ceny nieruchomości były wielokrotnie wyższe niż ceny przy transakcjach odrzuconych.

Wbrew zarzutom skargi przy dokonywaniu porównania rzeczoznawca uwzględnił takie czynniki, jak "sąsiedztwo i otoczenie", "położenie", a także "uzbrojenie techniczne". Nie można więc zgodzić się z zarzutem, że "bezspornie nie została wzięta pod uwagę faktyczna wartość przedmiotowej nieruchomości oraz elementy wpływające na podwyższenie tej wartości". Dodatkowo kwestie te zostały wyjaśnione przez biegłego w piśmie z dnia 10 października 2012 r. Wyjaśnienia te, choć niezgodne ze stanowiskiem skarżących, są logiczne i przekonujące.

Podnoszona w skardze okoliczność, że "działka nr [...] położna była w śródmieściu [...], blisko obiektów publicznych jak szpital, dom kultury, kościoły, obiekty handlowe, znajdowała się w pobliżu terenów rekreacyjnych, w sąsiedztwie niskiej zabudowy i domów jednorodzinnych jednocześnie mając w bliskości możliwość łatwego dozbrojenia działki: sieć gazowa, elektryczna, kanalizacja" ma oczywiście pewien wpływ na wartość tej nieruchomości, jednakże znaczenia tego nie można przeceniać z uwagi wyłączenie jej spod jakiejkolwiek zabudowy ze względów fizjograficznych.

Również zarzut wzięcia pod uwagę zbyt małej ilości działek nie może odnieść skutku. Rzeczoznawca w powołanym wyżej piśmie wyjaśnił dlaczego wziął pod uwagę 11 transakcji, z których do porównań przyjął 3 najbardziej podobne. W ocenie Sądu nie doszło w ten sposób do naruszenia przepisów powołanego wcześniej rozporządzenia ani do zaniżenia wartości wycenianej nieruchomości.

W tym miejscu należy przypomnieć, że postępowanie w tej sprawie toczy się czerwca 2008 r., a wydane wcześniej przez Starostę cztery kolejne decyzje o ustaleniu odszkodowania były uchylane przez organ odwoławczy. Przedmiotowy operat był przedmiotem wyjaśnień biegłego w postępowaniu odwoławczym (powołane wyżej pismo z dnia 10 października 2012 r.), a wcześniej także wyjaśnień złożonych w trakcie rozprawy administracyjnej w dniu 23 lutego 2012 r. W trakcie tej rozprawy skarżąca W. S. wyraziła następujące stanowisko: "Życzyłabym sobie 10 000 zł za ar", co oznacza 100 zł za m2 nieruchomości. Żadna z nieruchomości wymienionych w operacie nie osiągnęła takiej ceny i w ocenie Sądu nie jest możliwe dokonanie wyceny działki nr [...] na takim poziomie zgodnie z obowiązującymi przepisami.

Reasumując należało dojść do wniosku, że operat, na którym oparły się organy I i II instancji tj. operat rzeczoznawcy R. W. z grudnia 2011 r. został sporządzony prawidłowo i może być użyty jako dowód stanowiący podstawę do ustalenia wartości przejętej nieruchomości, a w konsekwencji do ustalenia wysokości odszkodowania z tę nieruchomość. Strona miała możliwość osobistego wyjaśnienia wątpliwości co do treści operatu w trakcie rozprawy administracyjnej, także organy prowadzące postępowanie zwracały się do biegłego o wyjaśnienie kolejnych wątpliwości. W ocenie Sądu zarówno treść operatu, jak i treść wyjaśnień biegłego nie budzi wątpliwości i słusznie organy obu instancji zaaprobowały ten dowód.

Wobec powyższego skargę wniesioną w niniejszej sprawie jako bezzasadną należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.