Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 394/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6165 Nasiennictwo i ochrona roślin uprawnych
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska, sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Protokolant st. ref. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 23 grudnia 2021 r. nr KS.ns.810.35.2021.61 w przedmiocie cofnięcia pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby oddala skargę.


UZASADNIENIE

I. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "Sądu") decyzją z dnia 23 grudnia 2021 r. nr KS.ns.810.35.2021.61 (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej "Minister" albo "Organ"), po rozpatrzeniu na wniosek spółki [...] Sp. z o.o. ul. [...], [...] (dalej "Skarżącej" albo "Spółki") sprawy zakończonej decyzją Ministra z dnia 6 października 2021 r. nr KS.ns.810.35.2021), orzekającej o cofnięciu pozwolenia Ministra nr G-329/13 z dnia 15 lutego 2013 r. znak: HORnn-8111-8/13(29), udzielającego Skarżącej pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "ERDE" – utrzymał własną decyzję.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia 23 grudnia 2021 r., przedstawia się następująco:

1. Skarżąca legitymuje się decyzją Ministra z dnia 15 lutego 2013 r. nr G-329/13, znak: HORnn-8111- 8/13(29), udzielającą jej, na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz.U. nr 147, poz.1033 z późn.zm.), dalej "u.n.n.", pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "ERDE" (dalej "(przedmiotowy/sporny/kwestionowany) środek").

Podstawą wydania pozwolenia był wniosek Skarżącej z dnia 21 grudnia 2012 r. (uzupełniony pismem z dnia 14 lutego 2013 r.), do którego Spółka załączyła m.in. stosowne opinie, o których mowa w art.4 ust.6 u.n.n., sporządzone przez upoważnione jednostki organizacyjne, wskazane w rozporządzeniu Ministra z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu (Dz.U. z 2008 nr 119, poz.765 z późn.zm.), dalej "r.w.u.n.n.".

Wśród przedłożonych przez Skarżącą pięciu opinii znajdowała się m.in. opinia Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego z dnia [...] grudnia 2012 r., znak: [...] (dalej "opinia IOŚ-PIB"), stwierdzającą, iż skład surowcowy przedmiotowego środka poprawiającego właściwości gleby pn. "ERDE" to: "organiczny środek poprawiający właściwości gleby "ERDE" produkowany jest w procesie kompostowania pryzmowego ustabilizowanych osadów ściekowych z komunalnej oczyszczalni ścieków Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...] zawierających od 15 do 35% wagowych suchej masy osadu. Składniki strukturotwórcze jak słoma stanowią minimum 20 % masy kompostowej. Produkcja odbywa się w kompostowni [...] Sp. z o. o. przy ul. [...] w [...]". Opinia Instytutu Ochrony Środowiska zawiera również klauzulę stwierdzającą, że: "Powyższa opinia może ulec zmianie po przedstawieniu dowodów przez którąkolwiek ze stron, uzasadniających potrzebę zmiany dokumentu. Opinia traci ważność w przypadku zmian składu (ilościowego i jakościowego) produktu, zmiany aplikacji definiowanej przy ubieganiu się o wydanie opinii lub nie spełnieniu warunków uzupełnienia danych w określonym czasie zapisanym w opinii".

2. Zawiadomieniem z dnia 21 września 2020 r., znak: JPR.ns.8100.12.37.2020.70, Organ poinformował Skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie cofnięcia pozwolenia na podstawie art.7 ust.2a u.n.n., wyjaśniając, iż:

1) w świetle informacji przekazanych przez Delegaturę WIOŚ w [...] Skarżąca wykorzystywała do produkcji przedmiotowego środka osady ściekowe pochodzące z oczyszczalni ścieków innych niż wymienione w opinii IOŚ-PIB Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji w [...] (dalej "PWiKwP"),

2) z zebranego materiału dowodowego wynika ponadto, iż do produkcji środka wykorzystywano surowce nie ujęte w dokumentacji, na podstawie której zostało wydane pozwolenie.

3. Decyzją z dnia 6 października 2021 r. Minister cofnął udzielone Spółce pozwolenie, stwierdzając spełnienie się w sprawie przesłanek z art.7 ust.2a u.n.n. Uzasadniając w/w rozstrzygnięcie, Organ wskazał w szczególności, co następuje:

W sprawie zgromadzono materiał dowodowy, dokumentujący sposób korzystania przez Skarżącą z pozwolenia na wprowadzanie przedmiotowego środka do obrotu (dokumenty przekazane przez: 1) Kierownika Delegatury WIOŚ w [...] przy pismach z 29 maja 2020 r. i 5 sierpnia 2020 r., 2) Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka WL") z 27 sierpnia 2020 r. oraz 3) Marszałka Województwa [...] (dalej "Marszałka WM" z dnia 26 sierpnia 2020 r.).

Z materiału tego wynika, że:

1) W latach 2015 – 2018 Skarżąca wykorzystywała do produkcji środka osad ściekowy pochodzący z ponad czterdziestu oczyszczalni ścieków, podczas gdy w świetle dokumentacji do wniosku produkt ten winien był być produkowany wyłącznie z osadu pochodzącego z jednej oczyszczalni, tj. PWiKwP. Wyłącznie osady ściekowe z tej oczyszczalni były przedmiotem faktycznej deklaracji Skarżącej, jak też przedrejestracyjnej oceny IOŚ – PIB jako surowiec do produkcji środka.

2) Od 2015 r. do produkcji przedmiotowego środka wykorzystywano również, inne składniki, nieuwzględnione w dokumentacji wniosku, tj. odpad o kodzie: 03 03 99 ("Inne niewymienione odpady"), należący do podgrupy: 03 03 ("Odpady z produkcji oraz z przetwórstwa masy celulozowej, papieru i tektury"), grupy 03 ("Odpady z przetwórstwa").

III. Jak już wskazano, decyzją zaskarżoną obecnie Minister rozpoznał na wniosek Skarżącej ponownie sprawę, będącą przedmiotem decyzji tego organu z dnia 6 października 2021 r., utrzymując własną decyzję w mocy.

Uzasadniając rozstrzygnięcie, Organ wskazał w szczególności, co następuje:

1. Zgodnie z treścią art. 7 ust. 2a u.n.n. minister właściwy do spraw rolnictwa może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin.

Z dokumentacji załączonej przez Skarżącą do wniosku o pozwolenie, w tym w szczególności z opinii IOŚ – PIB, wynika, iż przedmiotowy środek ma być produkowany w wyniku kompostowania pryzmowego ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych z komunalnej oczyszczalni ścieków PWiKwP, zawierających od 15 do 35 % wagowych suchej masy osadu. Składniki strukturotwórcze jak słoma stanowią minimum 20 % masy kompostowej z dodatkiem rozdrobnionego drewna oraz liści.

2. Tymczasem, jak wynika z dokumentów przekazanych przy pismach Kierownika Delegatury w [...] WIOS z 29 maja 2020 r. i 5 sierpnia 2020 r., Marszałka Województwa [...] z 27 sierpnia 2020 r. oraz Marszałka Województwa [...] z dnia 26 sierpnia 2020 r., do produkcji przedmiotowego środka Skarżąca wykorzystywała surowce inne niż wskazane w dokumentacji wniosku. Stosownie do powyższego:

2.1. Zgodnie z informacjami zawartymi w dokumentach przekazanych przez Marszałka WM za 2018 r. (za rok 2017 Strona nie przedłożyła dokumentacji), do produkcji spornego środka wykorzystano m.in. odpad o kodzie 03 03 09. Odpad ten, zarówno według obowiązującego w czasie przekazywania sprawozdania za 2019 r., rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów (Dz.U. z 2014 r. poz. 1923), jak i również na podstawie rozporządzenia Ministra Klimatu z dnia 2 stycznia 2020 r w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. z 2020 r. poz. 10), które zastąpiło poprzednie rozporządzenie, klasyfikowany jest jako: "inne niewymienione odpady". Odpad ten nie został zadeklarowany jako surowiec w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia Ministra na wprowadzenie do obrotu spornego środka.

2.2. Skarżąca legitymuje się zezwoleniem na przetwarzanie odpadów, udzielonym na jej wniosek decyzją Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., przewidującą, iż w wyniku przetwarzania odpadów ma powstać sporny środek, do wytwarzania którego będzie wykorzystywany m.in. odpad o kodzie: 03 03 99 – "inne niewymienione odpady". Okoliczność ta stanowi potwierdzenie, że do produkcji spornego środka wykorzystywano odpad o kodzie: 03 03 99, a więc taki, którego zastosowanie w przedmiotowym środku nie było oceniane przez właściwe instytucje przed wydaniem pozwolenia. Wykorzystanie go do produkcji spornego środka stanowi zmianę składu surowcowego tego środka.

Do podobnych wniosków prowadzi analiza decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., zezwalająca Spółce na przetwarzanie odpadów. Z decyzji tej wynika, że Spółka będzie produkować sporny środek, wykorzystując m.in. od 5 do 30 % torfu lub włókien celulozy oraz do 5 % hydrożelu.

Złożenie przez Skarżącą w/w wniosków o zezwolenie na przetwarzanie odpadów w wyniku czego miał powstać sporny środek, jednoznacznie wskazuje na to, że Spółka już w 2015 r. zamierzała wytwarzać ten środek ze składników, których wpływ na zdrowie ludzi i zwierząt oraz środowisko nie zostały ocenione przez właściwe instytucje. Wskazuje to też na dużą zmienność składników wykorzystywanych do produkcji przedmiotowego środka. W różnych lokalizacjach był on wytwarzany z różnych składników.

Z wydanych przez Ministra pozwoleń wynika, że Skarżąca posiada pozwolenie na produkcję trzech środków poprawiających właściwości gleby. Są to:

1) kwestionowany środek "ERDE" - produkowany w procesie kompostowania pryzmowego ustabilizowanych osadów ściekowych z komunalnej oczyszczalni ścieków PWiKwP, zawierających od 15 do 35 % wagowych suchej masy osadu. Składniki strukturotwórcze jak słoma stanowią minimum 20 % masy kompostowej,

2) "ERDE 2" - produkowany w procesie kompostowania skratek i zawartości piaskowników z komunalnych oczyszczalni ścieków w [...], [...], [...], [...] i [...], [...] i [...] z dodatkiem torfu i celulozy z hydrożelem,

3) "ERDE 3" - produkowany w procesie kompostowania ustabilizowanych osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków w [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] z dodatkiem torfu i materiałów strukturotwórczych takich jak słoma, trociny, włókna drzewne, łuska kakaowca, orzecha, lignina, celuloza i hydrożel.

Wśród dokumentacji przekazanej przez Marszałka [...], dotyczącej działań Skarżącej w latach 2017 i 2018, znajduje się zestawienie rodzajów i ilości odpadów poddanych przetwarzaniu w procesie R3 w miejscowości [...].

Z powyższych informacji wprost wynika, że posiadając pozwolenie na produkcję trzech środków Skarżąca do ich produkcji wykorzystała odpady, których nie zawarto w dokumentacji żadnego z nich. Są to odpady o kodach:

- 19 08 01 - odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki,

- 02 03 05 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków,

- 02 02 04 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków,

- 19 09 02 - osady z klarowania wody.

2.3. Jednocześnie Skarżąca wykorzystywała do produkcji spornego środka osad ściekowy pochodzący z ponad czterdziestu oczyszczalni ścieków, pomimo tego, iż w świetle opinii IOS-PIB środek ten powinien być wyprodukowany wyłącznie ze stałych surowców - ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych - z oczyszczalni ścieków PPWiKwP. Tylko w tym zakresie, tj. zakresie wykorzystania ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych z oczyszczalni ścieków PWiKwP przedmiotowy środek był oceniany pod kątem jego bezpieczeństwa dla środowiska.

Dopiero w dniu 1 października 2020 r. Skarżąca przedstawiła kolejne uzupełnienie opinii z [...] września 2020 r. nr [...], w którym wykazała następujący skład surowcowy: 30% słomy, 20% torfu oraz 2% hydrożelu.

Odnotować należy, iż w okresie od 14 lutego 2013 r. do 29 września 2020 r. Spółka nie wnioskowała o wydanie opinii uzupełniającej, która dokonałaby zmian w składzie surowcowym środka. Wynika stąd, iż w latach 2017 i 2018 produkowano sporny środek z dodatkiem środków nieujętych w opinii IOŚ-PIB w [...], PIW-PIB w [...], IUNG-PIB oraz IMW w [...]. Przedkładając Ministrowi opinię uzupełniającą, Skarżąca zdawała sobie sprawę z popełnionych uchybień i próbowała je naprawić.

Nie można przyjąć, iż po uzyskaniu przez zainteresowany podmiot pozwolenia na wprowadzanie środka do obrotu dopuszczalne jest niemal dowolne zmienianie jego składu w oparciu o przedstawiane opinii właściwych instytucji dotyczących np. bezpieczeństwa dla środowiska tego środka o zmienionym składzie.

Ustawodawca nie wskazał wprost w przepisach u.n.n., iż skład surowcowy organicznego środka poprawiającego właściwości gleby ma być wyszczególniony w pozwoleniu na jego wprowadzenie do obrotu. W tej sytuacji przyjąć jednakże należy, iż składem produktu, który został objęty pozwoleniem Ministra jest skład produktu, będącego przedmiotem badań i opinii załączonych do wniosku o to pozwolenie. Za taką tezą przemawia również przyjęta praktyka wydawania przez jednostki badawcze opinii z klauzulami zastrzegającymi ich ewentualną nieważność w przypadku, gdyby skład zaopiniowanego produktu ulegnie zmianie. Również logika postępowania prowadzącego do wydania decyzji zezwalającej na wprowadzanie do obrotu środka prowadzi do takiej konkluzji. Pozwolenie jest bowiem wydawane na podstawie określonych badań, przeprowadzonych na środku wytworzonym z określonych składników. Zmiana którekolwiek składnika, dodanie nowego, lub usunięcie składnika podlegającego ocenie, może prowadzić do zmiany środka w zakresie bezpieczeństwa dla ludzi, zwierząt i środowiska. Niedopuszczalne jest przyjęcie, że po wydaniu decyzji, ze względu na to, że decyzja tak nie określa składu środka, można w dowolny sposób ten skład modyfikować. Stwarzałoby to bowiem nie tylko możliwość obchodzenia prawa, poprzez poddawanie ocenie środka wytworzonego wyłącznie z "bezpiecznych" składników, by po uzyskaniu decyzji zmieniać dowolnie skład takiego środka, uwzględniając przede wszystkim zyskowność produkcji, lecz przede wszystkim ogromne ryzyko dla ludzi, zwierząt i środowiska.

Opinia IOŚ-PIB wskazuje jednoznacznie, że środki poprawiające właściwości gleby powinny być produkowane z ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych z komunalnej oczyszczalni ścieków PWiKwP. Ustabilizowane komunalne osady ściekowe charakteryzują się bardzo dużą zmiennością parametrów (fizyko-chemicznych i mikrobiologicznych). Ścieki komunalne, w których zawarta jest zawiesina tworząca komunalne osady ściekowe stanowią przede wszystkim mieszaninę ścieków bytowo - gospodarczych oraz przemysłowych, zasilaną również wodami infiltracyjnymi i wodami opadowymi. Charakterystyka ilościowo - jakościowa ścieków komunalnych zależy od rodzaju i stanu technicznego kanalizacji, uprzemysłowienia miasta, ilości zużytej wody, standardu życia mieszkańców. Każda gmina i miasto ma inny skład i jednostkową ilość ścieków.

Potwierdzeniem zmienności parametrów odpadu o kodzie 19 08 05 - Ustabilizowane komunalne osady ściekowe jest m.in. przygotowana przez Ministerstwo Klimatu i Środowiska "Strategia postępowania z komunalnymi osadami ściekowymi na lata 2019- 2022", a także bardzo szerokie i szczegółowe uregulowanie statusu tego odpadu w ustawie o odpadach, w dziale VII Szczególne zasady gospodarowania niektórymi rodzajami odpadów, Rozdziale 4. Komunalne osady ściekowe, który to reguluje zasady i warunki odzysku komunalnych osadów ściekowych, polegającego na ich stosowaniu na powierzchni ziemi lub wprowadzanie ich do gleby w różnych celach, oraz w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 lutego 2015 r. w sprawie komunalnych osadów ściekowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 257). Uwzględnić należy fakt, że na różnych etapach oczyszczania ścieków w oczyszczalni ścieków uzyskujemy komunalne osady ściekowe stanowiące odpady, o różnych właściwościach. W zależności od przyjętej przez wytwórcę odpadów ich klasyfikacji można skierować je do przetwarzania w procesie odzysku lub unieszkodliwiania. Odpady te mogą również być poddawane pośrednim procesom przetwarzania w celu zmiany ich właściwości i uzyskania odpadów o innych kodach. Końcowe zagospodarowanie komunalnych osadów ściekowych rozumiane jako przetwarzanie odpadów jest ostatnim etapem gospodarki osadowej, często nastręczającym najwięcej problemów operatorom oczyszczalni. Jak wskazano powyżej, aby uniknąć tych problemów należy już na etapie budowy lub modernizacji oczyszczalni ścieków precyzyjnie określić kierunek ostatecznego zagospodarowania komunalnych osadów ściekowych oraz zaprojektować odpowiednie instalacje służące przeróbce komunalnych osadów ściekowych w celu uzyskania pożądanych właściwości, pozwalających na bezpieczne dla środowiska ich zagospodarowanie. Jak już zostało wyjaśnione powyżej istotne jest pochodzenie odpadów, które w zależności od lokalizacji mogą być różne, a w międzyczasie po przetworzeniu mogą zmienić swój pierwotny kod, przypisany początkowo. Dlatego też kluczowe jest w tym przypadku trzymanie się instrukcji zawartej w opinii IOŚ-PIB i korzystanie ze wskazanej oczyszczalni.

Organ nie podziela stanowiska Skarżącej co do perspektywy wystąpienia zapaści na rynku wywozów odpadów jako następstwa wskazywania przez IOŚ-PIB w swoich opiniach zakładów, z których można odbierać osady. Przyjąć należy, iż wystarczającym sposobem na zabezpieczenie interesów podmiotu zainteresowanego legalnym wprowadzaniem do obrotu środka z osadów pozyskiwanych od wielu dostawców – oczyszczalni, jest przedłożenie instytutowi do badań osadu z każdej takiej oczyszczalni i złożenie wniosku o dopuszczenie ich do odbioru np. w przypadku wygranej w przetargu.

3. Instytucja prawna cofnięcia na podstawie art.7 ust.2a u.n.n. pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin jest oparta na konstrukcji uznania administracyjnego, przyznającego organowi istotny margines swobody (nie tożsamej jednakże z dowolnością, czy arbitralnością) w decydowaniu, czy dany stan faktyczny upoważnia do orzeczenia o takim cofnięciu.

Orzekając o cofnięciu przedmiotowego pozwolenia, Organ wziął pod uwagę tę okoliczność, iż sporny środek był produkowany z surowców, których wpływ na bezpieczeństwo ludzi, roślin i środowisko, podobnie zresztą jak też skuteczność tak wytworzonego środka, nie zostały przebadane przed wydaniem pozwolenia. Praktyka ta nie jest przy tym wynikiem błędu, czy pomyłki Skarżącej, lecz jest jej celowym działaniem. Skarżąca, składając w oparciu o zezwolenie Ministra wnioski o wydanie decyzji zezwalających na przetwarzanie odpadów, podawała w poszczególnych wnioskach różne surowce, które teoretycznie miały służyć do produkcji tego samego środka. Ponadto zmiana składu surowcowego przedmiotowego środka ma charakter długotrwały - trwa od 2015 r.

IV. Pismem z dnia 3 lutego 2022 r. Skarżąca, reprezentowana przez adw. dr M. J., wniosła do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra, podnosząc przeciwko tej decyzji zarzuty naruszenia następujących przepisów prawa:

(I) Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art. 7 ust. 2a u.n.n. poprzez jego błędne zastosowanie wynikające z niewłaściwej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, polegającej na uznaniu, że w sprawie ujawniona została zmiana surowców używanych do produkcji przedmiotowego środka poprawiającego właściwości gleby poprzez stosowanie ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, których pochodzenie jest różne niż wskazane w opinii IOŚ-PIB, a także poprzez dodawanie do produkcji tego środka odpadu o kodzie 03 03 99 - Inne niewymienione odpady, który nie występował w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia, podczas gdy wykorzystanie przy produkcji środka odpadu pochodzącego z oczyszczalni ścieków innych niż wskazane w opinii IOŚ-PIB, nie powinno być uznawane jako zmiana składu surowcowego wytwarzanego produktu, ponieważ działania takie nie prowadzą do zmiany grupy, podgrupy oraz rodzaju tego odpadu, a zatem nie powodują zmiany klasyfikacji wykorzystywanego przy produkcji odpadu, a kwestie dotyczące typu, wielkości czy technologii biologicznego oczyszczania ścieków oraz miejsca usytuowania oczyszczalni ścieków nie mają znaczenia, z uwagi na to że jedyną kwalifikacją, jakiej podlegają osady ściekowe jest stopień ich stabilizacji, a zatem wszystkie osady o kodzie 19 08 05, nawet pochodzące z różnych oczyszczalni ścieków, są zgodnie z obowiązującym prawem tożsame, a także w sytuacji gdy w załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia opiniach jednostek badawczych surowce do produkcji środka wskazane zostały jako: "ustabilizowane komunalne osady ściekowe zawierające od 15 do 35% wagowych suchej masy osadu oraz organiczna odpadowa masa roślinna, głównie słoma" oraz "Składniki strukturotwórcze jak słoma stanowią minimum 20 % masy kompostowej", a zatem dopuszczone do stosowania są również inne organiczne masy roślinne, a nie tylko słoma, przy czym do masy roślinnej zaliczają się również odpady o kodzie 03 03 99 - Inne niewymienione odpady, a zatem realiach niniejszej sprawy nie została ujawniona zmiana składu lub surowców wykorzystywanych do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby pn. "ERDE",

b) naruszenie art. 7 ust. 2a u.n.n. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające na odnoszeniu się przez organ do danych i informacji zawartych w opiniach upoważnionych jednostek organizacyjnych wskazanych w art. 4 ust. 6 u.n.n., podczas gdy art. 7 ust. 2a u.n.n. odnosi się do sytuacji, w której ujawniona zostanie zmiana składu lub surowców wykorzystywanych do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, zadeklarowanych przez producenta w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, a nie do danych i informacji zawartych w opiniach upoważnionych jednostek organizacyjnych,

c) naruszenie art. 7 ust. 2a u.n.n. poprzez błędne jego zastosowanie, polegające przekroczeniu granic uznania administracyjnego i obciążeniu Skarżącej wysoce rygorystyczną i daleko idącą w skutkach sankcją, w sytuacji gdy Organ nie dysponował jakimkolwiek dowodem świadczącym o zasadności takiego działania z perspektywy celów, jakie realizować ma ustawa o nawozach i nawożeniu, w szczególności świadczącym o zagrożeniu dla bezpieczeństwa ludzi, zwierząt, roślin czy środowiska,

(ii) Naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

a) naruszenie art.7 k.p.a. poprzez załatwienie sprawy administracyjnej w sposób nieuwzględniający słusznego interesu Strony,

b) naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez:

i. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak przeprowadzenia dowodu na okoliczność, czy odpady o kodzie 03 03 99 - Inne niewymienione odpady stanowią odpadową masę roślinną,

ii. niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy oraz niezebranie i nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w szczególności poprzez brak rozpatrzenia przedłożonej przez Skarżącą "Opinii o spełnieniu wymagań jakościowych oraz wymagań dotyczących dopuszczalnych zawartości zanieczyszczeń przez przedmiotowy środek poprawiający właściwości gleby,

c) naruszenie prawa procesowego tj. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów oraz wyprowadzenie z nich nietrafnego wniosku, iż:

i. w sprawie ujawniona została zmiana surowców używanych do produkcji przedmiotowego środka poprawiającego właściwości gleby poprzez stosowanie ustabilizowanych komunalnych osadów ściekowych, których pochodzenie jest różne niż wskazane w opinii IOŚ – PIB, podczas gdy wykorzystanie przy produkcji przedmiotowego środka odpadu pochodzącego z oczyszczalni ścieków innych niż wskazane w opinii IOŚ-PIB nie prowadzi do zmiany grupy, podgrupy oraz rodzaju tego odpadu, a zatem nie powoduje zmiany klasyfikacji wykorzystywanego przy produkcji odpadu, a kwestie dotyczące typu, wielkości czy technologii biologicznego oczyszczania ścieków oraz miejsca usytuowania oczyszczalni ścieków nie mają znaczenia, z uwagi na to że jedyną kwalifikacją, jakiej podlegają osady ściekowe jest stopień ich stabilizacji, a zatem wszystkie osady o kodzie 19 08 05, nawet pochodzące z różnych oczyszczalni ścieków, są zgodnie z obowiązującym prawem tożsame,

ii. odpad o kodzie 03 03 99 - Inne niewymienione odpady nie został wyszczególniony jako surowiec w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu przedmiotowego środka poprawiającego właściwości, podczas gdy w załączonych do wniosku o wydanie pozwolenia opiniach jednostek badawczych surowce do produkcji przedmiotowego środka wskazane zostały jako: "ustabilizowane komunalne osady ściekowe zawierające od 15 do 35% wagowych suchej masy osadu oraz organiczna odpadowa masa roślinna, głównie słoma" oraz "Składniki strukturotwórcze jak słoma stanowią minimum 20 % masy kompostowej", a zatem dopuszczone do stosowania są również inne organiczne masy roślinne, a nie tylko słoma, przy czym do masy roślinnej zaliczają się również odpady o kodzie 03 03 99 - Inne niewymienione odpady,

iii. Skarżący w 2017 roku w zakładzie w m. [...] woj. [...] poddał procesowi przetwarzania w procesie R3 odpady o kodach:

- 19 08 01 - odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki w ilości 2662,433 ton

- 02 02 04 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków w ilości 22,220 ton

- 02 03 05 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków w ilości 12,580 ton, 1

- 19 09 02 - osady z klarowania wody w ilości 54,050 ton,

co doprowadziło do błędnego ustalenia, że Skarżący do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby "ERDE" wykorzystał jako surowce, odpady nie uwzględnione w dokumentacji żadnego z tych produkowanych środków tj. odpady o kodach: 19 08 01 - odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki, 02 03 05 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, 02 02 04 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, 19 09 02 - osady z klarowania wody, podczas gdy w przekazanym przez Skarżącego do Marszałka WL zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2017 rok w dziale 7 w rubryce dotyczącej odpadów powstających podczas poszczególnych procesów odzysku wykazano:

- z procesu przetwarzania odpadu o kodzie 19 08 01 odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki - wytworzenie 1064,97 ton odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom,

- z procesu przetwarzania odpadu o kodzie 02 02 04 osady z zakładowych oczyszczalni ścieków - wytworzenie 8,88 ton odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom,

- z procesu przetwarzania odpadu o kodzie 02 03 05 osady z zakładowych oczyszczalni ścieków - wytworzenie 5,032 ton odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom,

- z procesu przetwarzania odpadu o kodzie 19 09 02 odpady z klarowania wody - wytworzenie 21,02 ton odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom,

a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że ww. odpady zostały wykorzystane jako surowce przy produkcji środka "ERDE",

iv. Skarżący w 2018 roku w zakładzie w m. [...] woj. [...] poddał procesowi przetwarzania w procesie R3 odpady o kodach:

- 19 08 01 - odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki w ilości 2975,951 ton

- 02 03 05 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków w ilości 52,840 ton,

co doprowadziło do błędnego ustalenia, że Skarżący do produkcji środka poprawiającego właściwości gleby "ERDE" wykorzystał jako surowce, odpady nie uwzględnione w dokumentacji żadnego z tych produkowanych środków tj. odpady o kodach: 19 08 01 - odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki, 02 03 05 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, podczas gdy w przekazanym przez Skarżącego do Marszałka [...] zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2018 rok w dziale 7 w rubryce dotyczącej odpadów powstających podczas poszczególnych procesów odzysku wykazano:

- z procesu przetwarzania odpadu o kodzie 19 08 01 odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki - wytworzenie 1223,38 ton odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom,

- z procesu przetwarzania odpadu o kodzie 02 03 05 osady z zakładowych oczyszczalni ścieków - wytworzenie 21,610 ton odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom,

a zatem brak jest podstaw do twierdzenia, że ww. odpady zostały wykorzystane jako surowce przy produkcji przedmiotowego środka ,

v. w sprawie ujawniona została zmian składu lub surowców wykorzystywanych do produkcji środka "ERDE" zadeklarowana w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin, podczas gdy w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka "ERDE", tj. w załączniku pn. "Rodzaj i nazwa surowców, z jakich został wyprodukowany środek poprawiający właściwości gleby o nazwie EKO-ERDE oraz skrócony opis procesu produkcji" Skarżący wskazał, że: "Kompostowane będą ustabilizowane komunalne osady ściekowe zawierające w swoim składzie od 15 do 35% wagowych suchej masy osady i organiczna masa roślinna (tu przede wszystkim słoma)", co oznacza, że deklarowane były do stosowania również inne organiczne masy roślinne, a nie tylko słoma, przy czym do masy roślinnej zaliczają się również odpady o kodzie 03 03 99 - Inne niewymienione odpady,

vi. nie został przebadany wpływ składników produktu "ERDE" na bezpieczeństwo ludzi, roślin i środowisko oraz jego skuteczność, podczas gdy Skarżący poddaje wytworzony produkt "ERDE" systematycznym badaniom przez wyspecjalizowane laboratoria posiadające kompetencje do oceny składu jakościowego i ilościowego przedmiotowego środka,

d. naruszenie art. 8 § 1 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania i nałożenie wysoce rygorystycznej sankcji z naruszeniem zasady proporcjonalności,

e. naruszenie art. 7a i art. 81 a § 1 k.p.a. poprzez rozstrzygnięcie na niekorzyść Strony niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, w sytuacji gdy przedmiotem postępowania administracyjnego było odebranie stronie uprawnienia,

f. naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia faktycznego decyzji w sposób, który nie daje możliwości poznania toku rozumowania organu,

g. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji podjętej w pierwszej instancji, w sytuacji gdy organ na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości.

Nadto na podstawie art.106 § 3 p.p.s.a. Pełnomocnik wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu w postaci:

1) Opinii biegłego z 31 stycznia 2022 r. Sądowego Sądu Okręgowego w [...] z zakresu ochrony środowiska, której przedmiotem jest udzielenie odpowiedzi na pytania czy odpady o kodzie 19 08 05 "Ustabilizowane komunalne osady ściekowe", pochodzące z różnych oczyszczalni można uznać za tożsame oraz czy Odpady o kodzie 03 03 99 - Inne niewymienione odpady, należące do podgrupy: 03 03 pn. "Odpady z produkcji oraz przetwórstwa masy celulozowej, papieru i tektury", grupy 03 pn. "Odpady z przetwórstwa drewna oraz produkcji płyt i mebli, masy celulozowej, papieru i tektury", stanowią organiczną odpadową masę roślinną i mogą stanowić składnik strukturotwórczy wykorzystywany w procesie produkcji przedmiotowego środka;

2) Przekazanego przez Skarżącego Marszałkowi [...] w dniu 15 marca 2018 r. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2017 rok - na wypadek gdyby dokument ten pozyskany przez Ministra nie zawierał działu 7, rubryki dotyczącej odpadów powstających podczas poszczególnych procesów odzysku,

3) Przekazanego przez Skarżącego Marszałkowi [...] w dniu 21 maja 2018 r. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2017 rok (korekta) - na wypadek gdyby dokument ten pozyskany przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi nie zawierał działu 7, rubryki dotyczącej odpadów powstających podczas poszczególnych procesów odzysku,

4) Przekazanego przez Skarżącego Marszałkowi [...] w dniu 15.03.2019 r. zbiorczego zestawienia danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2018 rok - na wypadek gdyby dokument ten pozyskany przez Ministra nie zawierał działu 7, rubryki dotyczącej odpadów powstających podczas poszczególnych procesów odzysku.

Przeprowadzenie powyższego dowodu z dokumentu jest niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej w piśmie z dnia 4 marca 2022 r., Organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

VI. Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców, reprezentowany przez r.pr. K. J. zawiadomił Sąd o wstąpieniu do postępowania sądowego, wnosząc o uchylenie obu decyzji Ministra. W ocenie Rzecznika wydane decyzje naruszają art.8 § 1 k.p.a. poprzez naruszenie wskazanej tam zasady proporcjonalności, co nastąpiło poprzez zastosowanie w niniejszej sprawie dolegliwego środka prawnego w sytuacji, w której jego zastosowanie nie było konieczne do osiągnięcia celów wskazanych w u.n.n.

VII. Pełnomocnik Skarżącej Spółki uzupełnił stanowisko w sprawie w pismach procesowych z dnia 16 maja, 29 czerwca i 16 lipca 2022 r. Ponadto pismem z dnia 28 października 2022 r. złożył załącznik do rozprawy przed Sądem z dnia 25 października 2022 r.

(i) W piśmie procesowym z dnia 29 czerwca 2022 r. Pełnomocnik Skarżącej uzupełnił skargę o zarzut:

1) naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady zaufania do władzy publicznej, z uwagi na brak wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy w sprawie istniały okoliczności powodujące powstanie wątpliwości co do jego bezstronności,

2) naruszenia przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 24 § 3 k.p.a. poprzez brak wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika organu Pana T. G. (dalej "Pracownik T.G."), podczas gdy istniały w sprawie okoliczności powodujące powstanie wątpliwości co do jego bezstronności.

Nadto na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci pisma Skarżącej z dnia 26 maja 2022 r., skierowanego do Ministra wraz z załącznikami, stanowiącymi:

1) odpis pełny KRS Spółki "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w likwidacji,

2) odpis pełny KRS spółki "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

W uzasadnieniu dodatkowego zarzutu oraz wniosku dowodowego Pełnomocnik Skarżącej wskazał, co następuje:

Obecny Prezes Zarządu Skarżącej oraz jej większościowy udziałowiec zasiadał w przeszłości, tj. w okresie 2001 – 2002 w zarządzie Spółki [...] Sp. z o.o. (KRS [...]) łącznie z małżonką Pracownika T.G., tj. M.K.. Pełnomocnik wskazał, iż Małżonka Pracownika T.G. wystąpiła ze w/w spółki w roku 2002 (sprzedając udziały) "w nieprzyjemnej atmosferze konfliktu". Już z tej racji czynny udział Pracownika T.G. w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym podważa zasadę bezstronności organu administracji publicznej przy prowadzeniu postepowania.

Jednocześnie Pracownik T.G., tj. osoba biorąca zarówno czynny udział w postępowaniu administracyjnym p. T. G., jak i prowadząca sprawy związane z wydawaniem przez Organ i cofaniem pozwoleń na wprowadzanie do obrotu nawozów i środków polepszających właściwości gleby, mając pełny dostęp do procesów technologicznych (tajemnica handlowa firm) podmiotów starających się o takie decyzje, prowadził działalność gospodarczą jako Prezes Zarządu spółki "[...]" Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością (KRS [...]), zajmującej się m.in. produkcją nawozów i związków azotowych. Od początku istnienia w/w spółki małżonkowie pełnili następujące funkcje w zarządzie spółki:

1) Małżonka Pracownika T.G. - wiceprezes zarządu w latach 12.04.2002 r. - 01.10.2012 r., członek zarządu w latach 28.11.2017 r. - 03.03.2020 r.

2) Pracownika T.G. - prezes zarządu w latach 13.05.2014 r. - 28.11.2017 r.

Z informacji zawartych w KRS wynika, iż po wystąpieniu ze spółki w dniu 13.05.2014 r. Małżonka Pracownika T.G. jeszcze przez 6 lat pozostawała członkiem zarządu przy nowych wspólnikach spółki - jej obecnych właścicielach.

(ii) W załączniku do rozprawy przed Sądem, złożonym w piśmie z dnia 28 października 2022 r., Pełnomocnik m.in. przedłożył wydruk ze strony internetowej, dokumentujący oferowanie przez Pracownika T.G. w przeszłości (11 stycznia 2016 r.) sprzedaż nawozów wapniowo – fosforowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Sąd rozpoznał skargę na decyzję Organu z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art.1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j. Dz.U z 2019, poz. 2167). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz.U. z 2022 poz. 329, zwanej dalej "p.p.s.a.").

W myśl art.134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei w myśl art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

Zgodnie z art.15 zzs4 ust.2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz.374) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu.

VII. Kontrola legalności zaskarżonej do Sądu decyzji prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, uregulowanym w art.7 ust.2a ustawy o nawozach i nawożeniu, było cofnięcie udzielonego Skarżącej pozwolenia na wprowadzenie do obrotu organicznego środka poprawiającego właściwość gleby w związku z ujawnieniem, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin (fakultatywna przesłanka cofnięcia zezwolenia, przewidziana w art.7 ust.2a u.n.n.).

Przekonująco wykazał Minister, iż: (-) Skarżąca dopuściła się działań, o których mowa w hipotezie art.7 ust.2a u.n.n., (-) charakter tych działań uzasadnia skorzystanie przez Organ, w ramach przysługującego mu uznania administracyjnego, z kompetencji do cofnięcia udzielonego Skarżącej pozwolenia.

W świetle w/w okoliczności nawet przyjęcie, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym doszło do wywodzonego przez Skarżącą naruszenia przepisów postępowania, tj. art.24 § 3 k.p.a., przewidującego wyłączenie od udziału w sprawie pracownika, co do którego zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w art.24 § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika, musi prowadzić do wniosku, zważywszy na oczywistość wspomnianego naruszenia przez Skarżącą zakresu pozwolenia, iż jest to naruszenie, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy.

2. Stan prawny, regulujący przedmiot sprawy, przedstawia się następująco:

2.1. W odniesieniu do trybu i zasad wydawania przez ministra właściwego do spraw rolnictwa pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin (wg stanu na dzień 15 lutego 2013 r., tj. dzień wydania pozwolenia na rzecz Skarżącej) oraz cofania tego pozwolenia (wg stanu na dzień wydania zaskarżonej obecnie decyzji odwoławczej):

Przedmiotem regulacji ustawy o nawozach i nawożeniu są m.in. warunki i tryb wprowadzania do obrotu środków wspomagających uprawę roślin (art.1 ust.1 pkt 2 u.n.n.). Środki wspomagające uprawę roślin to m.in. środki poprawiające właściwości gleby (art.2 ust.1 pkt 10 u.n.n.).

Środek poprawiający właściwości gleby to substancje dodawane do gleby w celu poprawy jej właściwości lub jej parametrów chemicznych, fizycznych, fizykochemicznych lub biologicznych, z wyłączeniem dodatków do wzbogacenia gleby wytworzonych wyłącznie z produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego w rozumieniu przepisów rozporządzenia (WE) nr 1774/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 3 października 2002 r. ustanawiającego przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi (Dz. Urz. WE L 273 z 10.10.2002, str. 1, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 37, str. 92, z późn. zm.), zwanego dalej "rozporządzeniem nr 1774/2002" (art.2 ust.1 pkt 7 u.n.n.).

Wprowadzanie do obrotu środków wspomagających uprawę roślin, w tym środków poprawiających właściwości gleby, wymaga uzyskania stosownego pozwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa, wydawanego w drodze decyzji administracyjnej (art.4 ust.1 i 2 u.n.n.).

Wniosek o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin składa, w przypadku środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, jego producent, załączając m.in. opinie, o których mowa w art.4 ust. 6 ustawy, wydane na podstawie przeprowadzonych badań przez upoważnione jednostki organizacyjne (art.4 ust.3 pkt 1, ust.4 pkt 2 i ust.6 u.n.n.).

Minister właściwy do spraw rolnictwa wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka poprawiającego właściwości gleby po uzyskaniu opinii upoważnionych jednostek organizacyjnych, wydanych na podstawie przeprowadzonych badań, potwierdzających, że środek wspomagający uprawę roślin: (-) spełnia wymagania jakościowe, (-) nie zawiera zanieczyszczeń w ilości przekraczającej dopuszczalne wartości zanieczyszczeń określone w przepisach wydanych na podstawie art. 11 pkt 5, (-) jest przydatny do poprawy właściwości lub parametrów chemicznych, fizycznych, fizykochemicznych lub biologicznych gleby, (-) nie stanowi zagrożenia zdrowia ludzi lub zwierząt lub środowiska po zastosowaniu zgodnie z instrukcją stosowania i przechowywania (wniosek wynikający z art.4 ust.6 pkt 1 lit.b i c u.n.n.).

Szczegółową dokumentację dotyczącą nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, o których mowa w art. 3 ust. 2, dostarcza upoważnionej jednostce organizacyjnej przeprowadzającej badania i wydającej opinie producent - dla nawozu lub środka wspomagającego uprawę roślin, wyprodukowanych na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (art.4 ust.7 pkt 1 u.n.n.).

Pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, zawiera m.in. określenie wymagań jakościowych (art.6 pkt 2 u.n.n.).

Minister właściwy do spraw rolnictwa wydaje pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, na czas nieokreślony (art.7 ust.1 u.n.n.).

W rozporządzeniu Ministra z dnia 18 czerwca 2008 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o nawozach i nawożeniu ("r.w.u.n.n.), wydanym m.in. na podstawie art.11 u.n.n. określono (w odniesieniu do środków wspomagających uprawę roślin):

1) jednostki organizacyjne upoważnione do przeprowadzania badań środków wspomagających uprawę roślin lub wydawania opinii, o których mowa w pkt 2;

2) szczegółowy zakres badań środków wspomagających uprawę roślin, a także elementy, wymienione w art. 4 ust. 6 u.n.n., jakie powinna zawierać opinia o nawozach oraz środkach wspomagających uprawę roślin;

3) szczegółowy zakres dokumentacji dotyczącej środków wspomagających uprawę roślin;

4) wymagania, jakie ma spełniać treść instrukcji stosowania i przechowywania środków poprawiających właściwości gleby i stymulatorów wzrostu;

5) dopuszczalne rodzaje zanieczyszczeń występujących w nawozach i środkach wspomagających uprawę roślin oraz ich wartości.

2.2. W odniesieniu do trybu i zasad fakultatywnego cofnięcia przez ministra właściwego do spraw rolnictwa w drodze decyzji pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1:

Minister właściwy do spraw rolnictwa może cofnąć, w drodze decyzji, pozwolenie na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin, o którym mowa w art. 4 ust. 1, jeżeli zostało ujawnione, że zmieniono skład lub surowce wykorzystywane do produkcji nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowane w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu nawozu albo środka wspomagającego uprawę roślin (art.7 ust.2a u.n.n.).

3. Odniesienie w/w uwarunkowań prawnych do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.1. Przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było rozstrzygnięcie następujących kwestii:

a) czy w okresie wykonywania przez Skarżącą pozwolenia na wprowadzanie spornego środka do obrotu prawnego, udzielonego jej decyzją z dnia 15 lutego 2013 r., Skarżąca zmieniła skład lub surowce wykorzystywane do produkcji środka w stosunku do zadeklarowanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia,

b) (w razie wykazania, że do zmiany takiej wadliwie doszło) czy waga tego naruszenia uzasadnia skorzystanie przez Ministra z fakultatywnego instrumentu sankcyjnego, o którym mowa w art.7 ust.2a u.n.n., w postaci cofnięcia pozwolenia.

Po przeprowadzeniu stosownego postępowania dowodowego Organ przyjął, iż Skarżąca zmieniła surowce wykorzystywane do produkcji środka, a okoliczności tego naruszenia uzasadniają cofnięcie pozwolenia. Zgodność z prawem tych ustaleń i ocen Organu jest z kolei przedmiotem kontroli sądowej.

Przeprowadzenie w/w kontroli wymaga odniesienia się w pierwszej kolejności do zarzutu Skarżącej co do wydania obu decyzji Ministra z naruszeniem art.24 § 3 k.p.a., polegającym na prowadzeniu postępowania w sprawie z udziałem pracownika urzędu obsługującego Organ (t.j. Pana T. G. - Głównego Specjalisty w Wydziale Nawozów i Środków Wspomagających Uprawę Roślin Departamentu Jakości Żywności i Bezpieczeństwa Produkcji Roślinnej), dalej "Pracownika T.G.", w stosunku do której to osoby zostało w ocenie Skarżącej uprawdopodobnione istnienie okoliczności innych niż niewymienione w art.24 § 1, które mogły wywołać wątpliwość co do jej bezstronności. Chodzi zatem o pracownika, który wprawdzie nie wydał żadnej z decyzji w imieniu Ministra, niemniej brał udział w postępowaniu administracyjnym, dwukrotnie zapoznając pełnomocnika Skarżącej z materiałem dowodowym sprawy (por. protokoły z zapoznania się strony z aktami sprawy z dnia 21 października 2020 r. – k.109 akt Organu oraz z dnia 22 lutego 2021 r. - k.75 akt Organu).

3.2. Stan prawny w przedmiocie wyłączania pracownika organu administracji publicznej od udziału w sprawie przedstawia się następująco:

Instytucja procesowa wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie administracyjnej została uregulowana w art.24 § 1 – 4 oraz art.26 § 1 k.p.a. Stosownie do powyższego:

(i) Wyłączenie pracownika ma miejsce wtedy, gdy zachodzą przewidziane prawem okoliczności, bez względu na rodzaj czy charakter sprawy. Instytucja ta stanowi gwarancję bezstronnego załatwiania spraw administracyjnych poprzez odsunięcie od załatwiania sprawy takiego pracownika, który jest powiązany z jedną ze stron albo który z innego powodu jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy w określony sposób (por. Marek Przybysz "Komentarz do k.p.a." LEX).

(ii) W art. 21 § 1 k.p.a. wymienione są przypadki, w których pracownik podlega wyłączeniu od udziału w sprawie z mocy samego prawa. Samo stwierdzenie istnienia jednej z okoliczności wskazanych w art. 24 § 1 wywołuje skutek w postaci wyłączenia pracownika i jest zbędne badanie, czy pracownik taki istotnie zachowywałby się w danej sprawie w sposób stronniczy.

(iii) Wyłączenie pracownika na zasadzie art.24 § 3 k.p.a. nie następuje natomiast z mocy samego prawa albowiem wymaga uprawdopodobnienia istnienia okoliczności niewymienionych w art.24 § 1 k.p.a., które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika ("Bezpośredni przełożony pracownika jest obowiązany na jego żądanie lub na żądanie strony albo z urzędu wyłączyć go od udziału w postępowaniu, jeżeli zostanie uprawdopodobnione istnienie okoliczności niewymienionych w § 1, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika.").

Uprawdopodobnienie, o którym mowa w art. 24 § 3, polega na uwiarygodnieniu, a nie na wykazaniu istnienia określonych faktów. W przypadku wyłączenia pracownika na mocy postanowienia bezpośredniego przełożonego (art. 24 § 3) nie chodzi zatem o stwierdzenie stronniczości pracownika, ale o prawdopodobieństwo istnienia okoliczności pozwalających na wątpienie w bezstronność pracownika (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, komentarz do art. 24, teza IV.1). – por. M. Przybysz ...

Przez udział pracownika w postępowaniu (w wydaniu zaskarżonej decyzji) należy rozumieć zarówno sytuację, w której pracownik ten podpisał zaskarżoną decyzję, jak i sytuację, gdy pracownik ten dokonywał czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji (zob. wyrok WSA w Olsztynie z 1 czerwca 2011 r., I SA/Ol 242/11, LEX nr 821359; oraz A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, komentarz do art. 24, teza II.2). – por. M. Przybysz ...

Wyłączenie pracownika na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. następuje w formie postanowienia, podobnie jak odmowa wyłączenia pracownika na jego żądanie lub na żądanie strony (por. wyrok NSA z dnia 15 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4032/21, publ. CBOSA).

Postanowienie w sprawie wyłączenia pracownika nie podlega zaskarżeniu w drodze zażalenia (Zob. postanowienie NSA z 4 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1911/12, LEX nr 1270190, w którym stwierdzono, że: "Od postanowień wydanych na podstawie art. 24 i 25 k.p.a., a zatem dotyczących wyłączenia pracownika oraz organu administracyjnego, k.p.a. nie przewiduje prawa wniesienia zażalenia, a w konsekwencji niedopuszczalne jest także wniesienie na nie skargi do sądu. Postanowienie o odmowie wyłączenia organu bądź pracownika od rozstrzygania czy też podejmowania czynności w sprawie z chwilą jego wydania jest w związku z tym ostateczne. Strona może je kwestionować wyłącznie w trybie odwoławczym, dotyczącym orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie (art. 142 k.p.a.), a następnie ewentualnie w trybie skargowym, przed sądem administracyjnym". (por. M. Jaśkowska "Komentarz do k.p.a." LEX):

(iv) Specyfika niniejszej sprawy polega na tym, iż w toku kontrolowanego obecnie postępowania, zakończonego decyzją Ministra, Skarżąca nie wniosła o wyłączenie Pracownika T.G. od udziału w sprawie na zasadzie art.24 § 3 k.p.a., nie sygnalizując wówczas żadnych zastrzeżeń w tym kontekście. W oczywisty sposób zatem w sprawie nie mogło zapaść postanowienie Ministra, rozpatrujące tego rodzaju wniosek strony. Kwestia wyłączenia Pracownika T.G. ta nie była także badana przez Organ z urzędu. Stosowny zarzut (mający postać już nie żądania wyłączenia Pracownika na podstawie 24 § 3 k.p.a. a wytknięcia Organowi naruszenia tego przepisu poprzez wydanie orzeczenia w sytuacji, w której w sprawie brał udział pracownik podlegający wyłączeniu) został podniesiony przez Skarżącą dopiero w skardze.

W tej sytuacji zasadnicze znaczenie ma ocena skutków prawnych wydania przez organ decyzji administracyjnej z udziałem pracownika podlegającego wyłączeniu. Stosownie do powyższego:

W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 (art.145 § 1 pkt 3 k.p.a.).

"Przesłanka określona w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. powinna być interpretowana w sposób ścisły. Skoro zatem w przepisie tym mowa jest o "wydaniu decyzji" przez pracownika, zaś w art. 24 k.p.a. użyto sformułowania "udział w postępowaniu", to oczywiste jest, że ta pierwsza przesłanka jest węższa i ogranicza się w swojej istocie wyłącznie do udziału pracownika (lub organu) w sprawie w fazie jej rozstrzygania. Podstawa wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. dotyczy zatem włącznie sytuacji, gdy dany pracownik "wydawał" decyzję administracyjną, nie dotyczy zaś pracowników, którzy wprawdzie brali udział w podejmowaniu określonych czynności procesowych w toku postępowania, lecz nie podejmowali decyzji." – por. wyrok NSA z dnia z dnia 2 lutego 2017 r., sygn. akt I OSK 1984/15, publ. LEX.

"Celem przepisów o wyłączeniu jest zapewnienie bezstronności przy podejmowaniu rozstrzygnięć administracyjnych i z istoty rzeczy obejmują one szeroki zakres przyczyn wyłączenia. Analizując jednak treść art. 24, 25, 27 i art. 145 § 1 pkt 3 można stwierdzić, że podstawa wznowienia będzie zachodzić tylko wówczas, gdy decyzję wyda pracownik lub organ podlegający wyłączeniu. Jest to zatem istotne zawężenie przyczyn wyłączenia w zestawieniu z regulacją procesową tej instytucji. Zgodnie bowiem z art. 24, pracownik podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu, tj. od każdego jego stadium, zarówno wstępnego, wyjaśniającego, jak i rozstrzygającego. Tym samym, nie będą mogły być uwzględnione, jako podstawa do wznowienia postępowania, zarzuty strony dotyczące wyłączenia pracownika, który tylko uczestniczył w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, nawet wówczas, gdyby w sposób ewidentny podlegał wyłączeniu z mocy prawa. Innymi słowy, jeżeli całe postępowanie dowodowe przeprowadził pracownik organu podlegający wyłączeniu, natomiast decyzję wydał inny pracownik, który nie podlegał wyłączeniu i nie można co do tego podnieść żadnych zarzutów, to w zasadzie nie będzie można wznowić postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 3" – por. Mirosław Karpiuk "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz do art. 127-269. Tom III", publ. LEX.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art.145 § 1 pkt 1 lit.b p.p.s.a.).

Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a.).

W ocenie Sądu rozpatrującego niniejszą sprawę zestawienie w/w uwarunkowań procesowych uprawnia do sformułowania wniosku, iż:

a) uchylenie przez sąd administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.b w zw. z art.145 § 1 pkt 3 k.p.a. ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanej z udziałem pracownika organu, podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., dopuszczalne jest tylko w sytuacji, w której pracownikiem, podlegającym w/w wyłączeniu jest osoba wydająca decyzję (nie zaś jakakolwiek z osób biorących udział w postępowaniu);

b) udział w sprawie zakończonej ostateczną decyzją administracyjną pracownika organu, podlegającego wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27 k.p.a., nie będącego osobą wydającą taką decyzję, stanowi w tej sytuacji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które może być podstawą do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. wyłącznie w razie wykazania, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

c) stwierdzenie natomiast przez sąd kontrolujący legalność ostatecznej decyzji, wydanej z naruszeniem art. 24, 25 i 27 k.p.a. w odniesieniu do pracownika, który jedynie brał udział w postępowaniu administracyjnym, niemniej kontrolowanej decyzji nie wydał, iż w okolicznościach danej sprawy naruszenie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy, musi prowadzić do oddalenia skargi na zasadzie art.151 p.p.s.a.

3.3. Odniesienie w/w uwarunkowań do stanu faktycznego niniejszej sprawy prowadzi do następujących wniosków:

3.3.1. Jak już wcześniej zasygnalizowano, w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego Skarżąca, pomimo świadomości udziału Pracownika T.G. w sprawie (który to Pracownik dwukrotnie uczestniczył w czynności zapoznania Pełnomocnika Skarżącej z aktami sprawy) nie zażądała wyłączenia w/w osoby na podstawie art.24 § 3 k.p.a. Stwierdzić jednakże należy, iż art.24 § 3 k.p.a. przewiduje wyłączanie pracownika od udziału w sprawie nie tylko na wniosek strony postępowania albo samego pracownika ale również z urzędu. Oznacza to, iż organ winien z urzędu czuwać nad tym, aby w danej sprawie nie brali udziału pracownicy, co do których zachodzą okoliczności mogące wywoływać wątpliwości co do ich bezstronności.

Uznać w tej sytuacji należy, iż okolicznością, którą Minister winien był wyjaśnić z urzędu pod kątem istnienia przesłanek do zastosowania art.24 § 3 k.p.a., był fakt, iż w dacie wydawania zaskarżonej decyzji Pracownik T.G., podobnie, jak i jego żona, byli udziałowcami spółki "[...]" sp. z o.o., prowadzącej działalność gospodarczą m.in. w przedmiocie produkcji nawozów i zagospodarowywania odpadów (pełniąc przy tym okresowo funkcję członków zarządu tego podmiotu). Za zbyt daleko idące natomiast należałoby uznać dopatrywanie się źródeł potencjalnej bezstronności Pracownika T.G. w takich okolicznościach, jak: a) przywołane w piśmie Pełnomocnika Skarżącej wspólne zasiadanie przez Małżonkę Pracownika T.G. i obecnego prezesa zarządu Skarżącej w odległej przeszłości, tj. przed blisko dwudziestu laty, w zarządzie spółki handlowej, nie pozostającej w jakiejkolwiek relacji do przedmiotu kontrolowanego postępowania, czy nawet bliżej niesprecyzowany konflikt, który miał towarzyszyć wycofaniu się przez Małżonkę Pracownika T.G. z owej spółki, b) oferowanie przez Pracownika T.G. w przeszłości (2016 r.) sprzedaży nawozów.

Ponownego zaznaczenia wymaga, iż art.24 § 3 k.p.a. nie wymaga udowodnienia braku bezstronności pracownika organu a jedynie uprawdopodobnienia istnienia okoliczności, mogących powodować brak bezstronności takiej osoby.

Niewątpliwie sytuacja, w której pracownik organu jest wspólnikiem w spółce prowadzącej działalność, pokrywającą się z działalnością prowadzoną przez stronę postępowania sankcyjnego, mogącego skutkować pozbawieniem strony uprawnień do wykonywania tej działalności, co do zasady wywołuje obawy co do braku po stronie wspomnianego pracownika, związanego z potencjalnym konkurentem strony, niezbędnej bezstronności.

Nie przesądzając jednakże ostatecznie, czy w stosunku do Pracownika T.G. zachodzą w kontekście niniejszej sprawy okoliczności, o których mowa w art.24 § 3 k.p.a. (nie jest bowiem jasne, w oparciu o samą analizę treści KRS spółki, której udziałowcem jest Pracownik oraz jego żona, czy spółka ta zajmuje się również obrotem środkami polepszającymi właściwości gleby, ewentualnie, czy pozostawania przez tę spółkę w relacji konkurencyjnej do Skarżącej nie należałoby wywodzić z innych przesłanek), uznać jednak należy, iż obowiązkiem Organu, obciążającym go z urzędu, było zażądanie od Pracownika T.G. wyjaśnień co do szczegółowego przedmiotu działalności spółki, w której posiada udziały a w przeszłości był także członkiem zarządu, pod kątem ustalenia, czy zajmuje się ona działalnością tą samą lub zbliżoną do tej, którą prowadzi Skarżąca i czy można te podmioty traktować jako podmioty konkurencyjne.

Zaniechanie poczynienia takich ustaleń przez Organ, niezależnie od niepodniesienia przez samą Skarżącą zarzutów w tym przedmiocie jeszcze na etapie postępowania administracyjnego, stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.24 § 3 k.p.a.

3.3.2. Jak już jednak wskazano art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. upoważnia wojewódzki sąd administracyjny do uchylenia decyzji lub postanowienie w całości albo w części z uwagi na naruszenie przez organ przepisów postępowania tylko w razie stwierdzenia, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ocena pod tym kątem stanu faktycznego sprawy prowadzi Sąd do wniosku, iż nawet hipotetyczne założenie, iż zaskarżona decyzja Ministra została wydana z dalej idącym naruszeniem art.24 § 3 k.p.a., niż wcześniej opisane, tj. naruszeniem polegającym nie jedynie na wydaniu tej decyzji bez wyjaśnienia przez Organ, czy w stosunku do Pracownika T.G. zachodzą przesłanki do jego wyłączenia od sprawy, ale wprost na wydaniu tej decyzji z udziałem Pracownika T.G., który winien był ulec wyłączeniu od tego udziału, stwierdzić należy, iż naruszenie to nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Wynika to z faktu, iż ustalony w postępowaniu administracyjnym stan faktyczny sprawy, ujawniający skalę naruszenia przez Skarżącą warunków pozwolenia na wprowadzanie przedmiotowego środka do obrotu, nie pozostawia wątpliwości co do tego, iż cofnięcie tego pozwolenia na zasadzie art.7 ust.2a u.n.n. było oczywiście zasadne. Oznacza to, iż kwestionowany przez Skarżącą udział Pracownika T.G. nie mógł w jakikolwiek istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy. Całkowicie uprawnionym jest zatem wywodzenie, iż w sytuacji, w której Pracownik T.G. nie brałby udziału w sprawie, to w sprawie i tak zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

3.3.3. W/w ocena Sądu co do oczywistej merytorycznej prawidłowości wydanych w sprawie decyzji Ministra, uzasadniającej przyjęcie, iż taka sama decyzja zapadłaby także bez udziału w sprawie Pracownika T.G., wynika z następujących przesłanek:

1) Przekonująco wykazał Minister, iż do istotnego naruszenia przez Skarżącą warunków wykonywania pozwolenia z 2013 r., uzasadniającego zastosowanie art.7 ust.2a u.n.n., doszło już poprzez sam fakt długotrwałego (tj. w latach 2015 – 2018) wykorzystywania przez Spółkę i to na szeroką skalę surowca w postaci osadów ściekowych, pochodzącego od pomiotów innych niż podmiot, od którego surowiec został przebadany na potrzeby wydania zezwolenia, a który to surowiec należy traktować jako wskazany w art.7 ust.2a u.n.n. surowiec "zadeklarowany w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu (...) środka wspomagającego uprawę roślin".

W świetle powyższego należy jednoznacznie wskazać, iż przez wskazaną w art.7 ust.2a u.n.n. zmianę "surowców wykorzystywanych do produkcji środka wspomagającego uprawę roślin zadeklarowanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin" należy rozumieć także zmianę, polegającą na wykorzystywaniu do produkcji środka surowca pochodzącego od innego podmiotu niż podmiot, od którego pochodził surowiec, podlegający badaniu na potrzeby wydania pozwolenia. Uwzględniając uznaniowy charakter art.7 ust.2a u.n.n., co do zasady uprawnionym jest zakładanie, iż obiektywnie nieznaczne naruszenie przez adresata pozwolenia na wprowadzanie środka do obrotu w/w rygorów może skłonić Organ do niekorzystania z kompetencji do cofnięcia tego pozwolenia. Chodzić tu może w szczególności o sytuację, w której np.: krąg podmiotów, nie ujętych w dokumentacji przedstawionej do wniosku o udzielenie pozwolenia, od których adresat pozwolenia pozyskiwał następnie surowiec do produkcji środka, jest niewielki lub naruszenie było krótkotrwałe. Nie może natomiast budzić wątpliwości, iż stwierdzenie w tym zakresie naruszeń daleko idących, czy wręcz rażących (duży krąg dostawców surowca, nie ujętych w dokumentacji do wniosku, długotrwałość naruszenia) uzasadnia cofnięcie pozwolenia.

2) Generalne upoważnienie do stosowania przez Ministra art.7 ust.2 a u.n.n. w przypadku samowolnego rozszerzenia przez adresata pozwolenia kręgu dostawców surowca do produkcji środka potwierdza trafnie powołane przez Organ orzecznictwo tut. Sądu (wyroki z dnia 13 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 483/22 i z dnia 18 maja 2022 r., sygn. akt IV SA/Wa 576/22, publ. CBOSA).

3) Znaczny a nawet rażący zakres dowolnego dobierania przez Skarżącą dostawców surowca do produkcji środka jest bezsporny w sytuacji, w której na przestrzeni kilku lat Skarżąca pozyskiwała ten surowiec z ponad 40 oczyszczalni, podczas gdy w świetle dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia do wytworzenia produktu przebadanego na potrzeby uzyskania pozwolenia posłużył surowiec, uzyskany tylko od jednego takiego podmiotu, tj. oczyszczalni PWiKP, wskazanej w opinii IOŚ – PIB z dnia 19 grudnia 2012 r. Co istotne, ustalonym przez Organ faktom nie zaprzecza sama Skarżąca (tj. nie neguje, iż stosowała do produkcji środka osad z szeregu innych oczyszczalni niż PWiKP), formułując jedynie odmienną od Organu ocenę skutków takich zdarzeń. Ze stanowiskiem Skarżącej nie sposób się jednak zgodzić.

4) W pierwszej kolejności wskazać należy, iż do przyjęcia, iż Skarżąca była w oczywisty sposób zobowiązana do stosowania do produkcji przedmiotowego środka wyłącznie osadów pościekowych, pochodzących z PWiKwP wystarcza fakt, iż przedmiotowy środek został jednoznacznie zakwalifikowany jako "środek produkowany w procesie kompostowania pryzmowego ustabilizowanych osadów ściekowych z komunalnej oczyszczalni ścieków Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji w [...]" w opinii Instytutu Ochrony Środowiska – Państwowego Instytutu Badawczego z dnia [...] grudnia 2012 r. (k.497), przedłożonej przez Skarżącą do wniosku o wydanie pozwolenia. W opinii tej wyraźnie zaznaczono, co następuje: "Opinia traci ważność w przypadku zmian składu (ilościowego i jakościowego) produktu, zmiany aplikacji definiowanej przy ubieganiu się o wydanie opinii lub niespełnieniu warunków uzupełnienia danych w określonym czasie zapisanym w opinii.".

Nie może przy tym ulegać wątpliwości, iż znajdujące się aktach sprawy wszystkie pozostałe opinie, sporządzone przez wyspecjalizowane podmioty na potrzeby postępowania o udzielenie Skarżącej pozwolenia, zostały sporządzone na podstawie próbek pobranych wprawdzie w siedzibie Skarżącej, niemniej pochodzących z osadu ściekowego, dostarczonego tam z oczyszczalni PWiKwP.

5) Związania Skarżącej wskazaniem w opinii IOŚ – PIB konkretnego dostawcy surowca nie podważa w żadnym zakresie fakt, iż:

(-) udzielone Skarżącej w 2013 r. pozwolenie na wprowadzanie środka do obrotu nie zawiera rozstrzygnięcia, iż do wytwarzania środka można stosować wyłącznie odpady, pochodzące z PWiKwP,

(-) oczyszczalni PWiKwP nie powołuje wprost (poza opinią IOŚ – PIB) pozostała dokumentacja, przedłożona przez Skarżącą w postępowaniu o wydanie pozwolenia.

Ponownie wskazać należy, iż definiując przesłanki do cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie środka do obrotu, art.7 ust.2a u.n.n. nie odwołuje się do "zmiany składu lub surowców wykorzystywanych do produkcji wspomagającego uprawę roślin, określonych w udzielonym pozwoleniu" a do "zmiany składu lub surowców wykorzystywanych do produkcji wspomagającego uprawę roślin zadeklarowanych w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin". Nie ulega zatem wątpliwości, iż w kontekście stosowania art.7 ust.2a u.n.n. to także treść dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin stanowi kryterium oceny prawidłowości działań adresata pozwolenia.

Koresponduje z powyższym ta okoliczność, iż w świetle przepisów r.w.u.n.n. w toku procedur badawczych, poprzedzających wydanie zezwolenia na produkcję środka, wyprodukowany w tym celu środek jest przedmiotem analiz wykraczających poza zakres parametrów wskazanych w udzielonym zezwoleniu. Stosownie zatem do § 2 ust.1 rozporządzenia badania nawozów i środków wspomagających uprawę roślin obejmują: 1) badania fizyczne, fizykochemiczne i chemiczne, 2) badania biologiczne; 3) badania rolnicze.

Nie ulega przy tym wątpliwości, iż dla zidentyfikowania składu i surowców "zadeklarowanych" w dokumentacji dołączonej do wniosku o wydanie pozwolenia na wprowadzenie do obrotu środka wspomagającego uprawę roślin, wiążących dla adresata pozwolenia przy produkcji środka, konieczne jest uwzględnienie całości w/w dokumentacji wniosku (a zatem opinii sporządzonych przez umocowane jednostki badawcze), nie zaś wyłącznie samej treści wniosku, sporządzonego bezpośrednio przez podmiot wnioskujący o pozwolenie. Oczywistym jest bowiem, iż wniosek wraz z załącznikami, sporządzonymi na zlecenie wnioskodawcy, stanowi spójną, nierozerwalną, merytoryczną całość, konkretyzującą przedmiot żądania wnioskodawcy. Treść załączników do wniosku, stanowiąca jego integralną część, jest w tej sytuacji dla wnioskodawcy wiążąca. Z tych przyczyn podzielenie sugestii skargi co do konieczności rozróżniania na potrzeby stosowania art.7ust.2a u.n.n. "składu i surowców zadeklarowanych przez wnioskodawcę" oraz "składu i surowców zadeklarowanych przez podmioty opiniujące w dokumentacji dołączonej przez wnioskodawcę do wniosku" prowadziłaby do rażącej niekonsekwencji i podważenia sensu załączania do wniosku opinii podmiotów wyspecjalizowanych.

6) Uogólniając w/w wątek, stwierdzić należy, iż w oczywisty sposób nieakceptowalna byłaby sytuacja, w której na potrzeby wydania zezwolenia pobierano by i szczegółowo badano (m.in. pod kątem biologicznym) próbki produktu wytworzonego przez wnioskodawcę z osadu pochodzącego z konkretnej oczyszczalni, po czym, już po wydaniu zezwolenia, na etapie jego realizacji adresat zezwolenia miałby dysponować nieskrępowanym wyborem co do dostawców osadu. Tego rodzaju rozwiązanie całkowicie podważałoby sensowność poprzedzania wydania zezwolenia jakimikolwiek badaniami produktu z uwagi na ich całkowitą niereprezentatywność dla oceny jakości środka, który miałby być wprowadzany do obrotu. Elementarna racjonalność takiego rozwiązania, która, co należy kategorycznie podkreślić, jest czytelna i oczywista dla każdego wyspecjalizowanego podmiotu, który zamierza ubiegać się o pozwolenie na wprowadzanie środka do obrotu, daje się obronić tylko przy założeniu, iż adresat zezwolenia jest upoważniony do wytwarzania środka tylko z osadu, pochodzącego z tej oczyszczalni, z której osad był już badany na potrzeby wydania zezwolenia. W innym przypadku racjonalność nakazywałaby rezygnację z badań i ograniczenie się przez ustawodawcę do generalnego wskazania ścisłego katalogu wymagań co do produktu w samej treści zezwolenia.

7) W świetle w/w uwarunkowań oczywistym jest, iż na przestrzeni kilku lat Skarżąca korzystała z uzyskanego pozwolenia w sposób oczywiście sprzeczny z jego istotą, jaką jest umożliwienie produkowania środka wyłącznie na bazie surowca, pochodzącego ze źródła przebadanego na potrzeby wydania zezwolenia.

8) Nie można przy tym przyjąć, iż stwierdzone naruszenie ma wymiar wyłącznie formalny w tym znaczeniu że wprawdzie do naruszenia pozwolenia doszło, niemniej wynikający stąd delikt nie może być utożsamiany ze stworzeniem zagrożenia dla jakości gleby, a to z uwagi na:

(-) pozyskiwanie przez Skarżącą surowca od działających legalnie oczyszczalni ścieków, a zatem podmiotów o takim samym charakterze jak PWiKwP, od którego surowiec został przebadany na potrzeby pozwolenia,

(-) deklarację Skarżącej, iż w toku wykonywania pozwolenia na bieżąco kontrolowała ona skład przerabianego surowca,

(-) nieprzedstawienie przez Organ w toku kontrolowanego postępowania wyników badań dowodzących, iż przy produkowaniu spornego środka z zakwestionowanego surowca doszło do naruszenia stosownych wymogów jakościowych.

Przekonująco wywodzi w tym zakresie Organ, odwołując się zarówno do:

a) ratio legis instytucji pozwolenia na wprowadzanie do obrotu środków polepszających jakość gleby, służącej niedopuszczaniu do wprowadzania do gleb wykorzystywanych do produkcji czy to roślin spożywanych przez ludzi, czy to pasz dla zwierząt, substancji niewiadomego pochodzenia,

b) istotnego zróżnicowania składu ścieków, zagospodarowywanych w oczyszczalniach, związanego w szczególności z wielkością gminy, jaką obsługuje dana oczyszczalnia

- iż naruszenie, którego dopuściła się Skarżąca, sprowadzające się do intensywnego wytwarzania spornego środka z osadów, które nie przeszły wymaganej wstępnej weryfikacji, spowodowało automatycznie, uwzględniając w tym kontekście rozmiar i okres trwania naruszenia, zagrożenie dla jakości gleb, w których wyprodukowany środek miałby być umieszczony. Rozstrzyga o tym niemożność następczego, jednoznacznego ustalenia, że całość surowca stosowanego przez Skarżącą w latach 2015 – 2018 do produkcji środka z naruszeniem wskazań co do dostawcy surowca, wynikających z dokumentacji wniosku, faktycznie spełniała wszystkie inne wynikające stamtąd wymagania merytoryczne. Brak jest zatem podstaw do kategorycznego przyjęcia, iż cały osad, z którego wyprodukowano we w/w okresie sporny środek, a który nie pochodził z PWiKwP, odznaczał się parametrami (spośród branych pod uwagę na potrzeby postępowania o uzyskanie pozwolenia) nie gorszymi niż parametry osadu z PWiKwP, zbadane na potrzeby udzielenia Skarżącej pozwolenia. Do sformułowania wniosku przeciwnego nie upoważnia ani przedłożona przez Skarżącą opinia biegłego ani pozytywne dla Skarżących wyniki kontroli cząstkowych, nie obejmujących we w/w zakresie całego okresu naruszenia.

Zaznaczyć tu należy, iż co zasady do zastosowania instrumentu z art.7 ust.2a u.n.n., tj. cofnięcia pozwolenia na wprowadzanie środka do obrotu, wystarczające jest stwierdzenie przez Ministra już samego faktu produkowania środka z naruszeniem wymogów pozwolenia, bez konieczności wykazania zatem, iż wadliwie wyprodukowany środek został następnie wprowadzony do obrotu (zasada ta ulegałaby w praktyce modyfikacji, łączącej się z faktyczną potrzebą wykazania wprowadzenia środka do obrotu tylko w razie powstania nie dających się usunąć inaczej wątpliwości co do tego, czy dana substancja, której posiadanie w przeszłości przez adresata pozwolenia na wprowadzenie środka do obrotu, prowadzącego jednakże także inną działalność w zakresie zagospodarowywania odpadów, zostało wykazane, stanowiła wyprodukowany środek, czy też nie). Niezależnie od powyższego Skarżąca nie zaprzecza, iż wprowadzała wyprodukowany środek do obrotu w formie nieodpłatnego oferowania rolnikom.

3.3.4. Przypomnieć należy, iż kwestionowane skargą cofnięcie udzielonego Skarżącej pozwolenia Organ uzasadnił nie tylko w/w naruszeniem przez Skarżącą wymagań co do dopuszczalnego źródła (dostawcy) odpadów ale również tym, iż równolegle Skarżąca dokonała zmiany składu surowca do produkcji środka zadeklarowanego w dokumentacji załączonej do wniosku o pozwolenie.

Organ wskazał zatem, iż od 2015 r. do produkcji spornego środka Skarżąca wykorzystywała nie tylko co do zasady dopuszczalne odpady o kodzie 19 08 05 "Ustabilizowane komunalne osady ściekowe" (abstrahując w tym miejscu od w/w naruszeń co do źródła pochodzenia w/w surowca) ale również, inne składniki, nieuwzględnione w dokumentacji wniosku, tj. odpady o kodach: (-) 03 03 99 - inne niewymienione odpady, (-) 19 08 01 - odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki, (-) 02 02 04 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, (-) 02 03 05 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, (-) 19 09 02 - osady z klarowania wody, (-) 02 03 05 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, (-) 20 09 02 - odpady z klarowania wody.

W ocenie Sądu ustalenia Organu we w/w zakresie są prawidłowe. W szczególności Organ przekonująco zakwestionował twierdzenia Skarżącej co do tego, iż błędnie zakwalifikował jako surowiec do produkcji środka odpady mające w rzeczywistości posiadać inne przeznaczenie. Jak zatem wskazał Organ w odpowiedzi na skargę:

(-) Materiał dowodowy sprawy wskazuje, że produkując sporny środek, Skarżąca przetworzyła w latach 2017 i 2018 r. w [...] woj. [...] odpady o kodach: 19 08 01 - odpady stałe z wstępnej filtracji i skratki, 02 03 05 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, 02 02 04 - osady z zakładowych oczyszczalni ścieków, 19 09 02 - osady z klarowania wody, odpad o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom;

(-) Przedstawione przez Skarżącą wyjaśnienia dotyczące przetworzenia powyższych odpadów nie mają odzwierciedlenia w rzeczywistości, gdyż w przekazanym do Marszałka [...] zbiorczym zestawieniu danych o rodzajach i ilości odpadów, o sposobach gospodarowania nimi oraz o instalacjach i urządzeniach służących do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów za 2017 w rubryce dotyczącej odpadów powstających podczas poszczególnych procesów odzysku wykazano wytworzenie 1099,902 ton odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom, a łączna masa odpadów, które nie mogły wejść w skład spornego środka to 2751,283 ton. Natomiast w przekazanym do Marszałka [...] zbiorczym zestawieniu danych za 2018 w rubryce dotyczącej odpadów powstających podczas poszczególnych procesów odzysku wykazano wytworzenie 1244,99 ton odpadu o kodzie 19 05 03 - kompost nieodpowiadający wymaganiom, a łączna masa odpadów, które nie mogły wejść w skład środka to 3028,791 ton.

(-) Biorąc powyższe pod uwagę w 2017 r. do produkcji spornego środka wykorzystano 1651,381 a w 2018 r. 1783,801 ton niedopuszczalnych odpadów.

3.3.5. Niezależnie od tego, iż Sąd podziela ocenę Organu co do tego, iż Skarżąca dokonała zmiany składu spornego środka, który został przez nią zadeklarowany w dokumentacji dołączonej do wniosku o pozwolenie, co polegało na nieuprawnionym włączeniu do tego składu także odpadów innych niż oznaczone kodem 03 03 99, odnotować należy zróżnicowanie istoty sporu między stronami co do obu zakwestionowanych przez Organ rodzajów działań Skarżącej, stanowiących podstawę do zastosowania art.7 ust.2a u.n.n. O ile bowiem, o czym była już mowa wcześniej, stwierdzone przez Ministra rozszerzenie przez Skarżącą kręgu dostawców osadu nie jest co do zasady sporne między stronami (fundamentalne różnice między nimi dotyczą natomiast oceny legalności tych działań, czy też ich skutków dla jakości gleb i środowiska), o tyle wywodzona przez Ministra równoległa zmiana składu środka jest okolicznością faktyczną co do zasady kwestionowaną przez Skarżącą. Uwzględniając to zróżnicowanie, Sąd stwierdza, iż nawet przyjęcie hipotetycznego założenia, iż wbrew stanowisku Organu Skarżąca w rzeczywistości nie dokonywała zmiany składu środka poprzez włącznie do niego dodatkowych kategorii odpadów (poglądu tego Sąd co do zasady nie podziela, ponownie zaznaczając, iż wywód w tym zakresie ma wymiar wyłącznie hipotetyczny), nie wpłynęłoby w istotny sposób na wynik rozpatrywanej sprawy. Ponownie bowiem stwierdzić należy, iż istotny wymiar drugiego ze stwierdzonych przez Ministra naruszeń, polegającego na nieuprawnionym znaczącym i długotrwałym rozszerzeniu przez Skarżącą kręgu dostawców osadu, stanowił samodzielną i wystarczającą przesłankę do cofnięcia przez Organ na podstawie art.7 ust.2a u.n.n. pozwolenia na wprowadzanie spornego środka do obrotu.

3.3.6. Sąd nie może przychylić się do stanowiska Rzecznika Małych i Małych i Średnich Przedsiębiorców co do tego, iż zaskarżona decyzja Ministra została wydana z naruszeniem zasady proporcjonalności, wiążącej ten organ zgodnie z art.8 § 1 k.p.a. Przyjąć należy, iż zasada ta obliguje organ, władczo rozstrzygający daną sprawę indywidualną, do zachowania odpowiedniej proporcji pomiędzy środkiem, jakim jest ograniczenie danego prawa lub wolności, a celem, rozumianym jako szeroko pojęty interes publiczny. Zdaniem Sądu wymóg ten został w sprawie dochowany. W pierwszej kolejności nie sposób nie zgodzić się z Ministrem, iż dotychczasowy sposób wykonywania przez Skarżącą udzielonego jej pozwolenia na wprowadzanie spornego środka do obrotu, polegający na świadomym, długotrwałym produkowaniu tego środka z surowców, które nie zostały przebadane w przewidziany prawem sposób pod kątem ich oddziaływania na bezpieczeństwo ludzi, roślin i środowiska, stanowi istotne naruszenie zasad wykonywania tego pozwolenia. Niewątpliwie również takie działania Skarżącej wywołały potencjalne zagrożenie dla ważnego interesu publicznego, jakim jest utrzymywanie we właściwym stanie (w tym w szczególności biologicznym) gleb użytkowanych rolniczo. Zapewnienie przez Ministra niezwłocznej ochrony tego interesu poprzez cofnięcie wykonywanego przez Skarżącą zezwolenia jest zatem działaniem adekwatnym.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Z tej racji Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.