Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2020/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Dyrektor Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: ART.60UST.1,ART.53UST.4 W ZW. Z ART.64 UST.1 PKT 2 W ZW. Z ART.2 PKT 14
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: ART.35 UST.3,ART.19 UST.1 W ZW Z ART.4 PKT 21,ART.43 UST.1
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: ART.145PAR1 PKT1 A I C,ART.200
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: ART.80,ART.138 PAR 7 W ZW. Z 144 ART.126,11
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Wójcik Sędzia del. SO Aleksandra Westra po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 22 listopada 2018 roku w trybie uproszczonym sprawy ze skargi R. Z. T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] maja 2018 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lutego 2018 r., znak [...]; II. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz R. Z. T. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Renata Zmuda Trzebiatowska (dalej jako: "skarżąca") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: "Generalny Dyrektor") z 10 maja 2018 r., Nr DZ.WPA-1.4351.30.2018.2.MŻ utrzymujące w mocy własne postanowienie z 20 lutego 2018 r. Nr O.GD.Z-3.4351.51.2018.MSo odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Wójt Gminy Tuchomie zwrócił się do zarządcy drogi krajowej nr 20 o uzgodnienie w trybie art. 106 k.p.a. projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego na terenie działki nr 489/2 obręb Tuchomie, gmina Tuchomie.

Generalny Dyrektor postanowieniem z 20 lutego 2018 r. odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji. Postanowienie to zaskarżyła skarżąca, wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Generalny Dyrektor postanowieniem z 10 maja 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z 20 lutego 2018 r. W uzasadnieniu aktu Generalny Dyrektor najpierw zacytował treść art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2017 r., poz. 1073 – dalej w skrócie: "u.p.z.p."). Następnie wskazał, że podstawą prawną uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, dokonywanego przez właściwego zarządcę drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego, jest art. 35 ust. 3 ustawy 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2222, ze zm. – dalej w skrócie: "u.d.p."). W przedmiotowym projekcie decyzji, w pkt 5 lit. g, odnośnie ustaleń w zakresie komunikacji – wskazano "dojazd z drogi publicznej krajowej nr 20 (działka nr 407/1) za zgodną i na warunkach Zarządcy drogi tj. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w Gdańsku".

Podczas prowadzenia postępowania wyjaśniającego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad ustalił, iż na dzień wydania niniejszego postanowienia, działka nr 489/2 nie posiada zapewnionej obsługi komunikacyjnej za pośrednictwem zjazdu indywidualnego z drogi krajowej nr 20 do ww. działki. Brak zatem, w ocenie organu, podstaw dokonania analizy możliwości włączenia do ww. drogi krajowej ruchu drogowego spowodowanego inwestycją objętą projektem decyzji o warunkach zabudowy. Organ zauważył, że wnioskodawca powinien już w momencie występowania z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy legitymować się zezwoleniem na lokalizację zjazdu, wydawanym przez zarządcę drogi w formie decyzji administracyjnej na podstawie przepisów art. 29 ustawy o drogach publicznych.

Ja wywodził organ, w momencie ustalania warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej w ramach gospodarstwa rolnego na terenie działki nr 489/2, położonej przy drodze krajowej nr 20 w m. Tuchomie, zjazd indywidualny mający zapewnić obsługę komunikacyjną opisanemu zamierzeniu budowlanemu musi istnieć fizycznie.

Organ zauważył także, że wpływ na lokalizację zjazdu ma również klasa drogi. Zarządzeniem nr 80 Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie klas istniejących dróg krajowych (ze zm.), droga krajowa nr 20 została zaliczona do dróg głównych (droga klasy G).

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie Renata Zmuda Trzebiatowska wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia (numer wskazany na wstępie) utrzymującego w mocy postanowienie (numer wskazany na wstępie). oraz przekazanie sprawy organowi celem ustalenia parametrów zjazdu indywidualnego zgodnie ze wskazaniem w projekcie decyzji o warunkach zabudowy, zobowiązanie Generalnego Dyrektora do dołączenia do akt sprawy postanowienia z dnia 27 marca 2018 r., znak O.GD.Z-3.438.019.12018.RM. Z ostrożności procesowej skarżąca wniosła o objęcie skargi dyspozycją art. 135 w zw. art. 134 p.p.s.a. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że postanowieniem z 27 marca 2018 r. Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnił projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek 505/5 i 505/6 położonych w obrębie geodezyjnym Tuchomie. Podniosła także, że działki te są położone przy tej samej drodze, a po przeciwnej stronie drogi w stosunku do nieruchomości skarżącej, oznaczonej jako działka nr 489/2. Skarżąca uznała za błędne stanowisko Generalnego Dyrektora, który stwierdził, że ww. orzeczenie nie może w żaden sposób wiązać się z oceną w zakresie lokalizacji wjazdu dotyczącego nieruchomości skarżącej.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o oddalenie przedmiotowej skargi. Podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu .

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 60 ust. 1 u.p.z.p., decyzję o warunkach zabudowy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.). Dotyczą one oceny zgodności decyzji z przepisami prawa regulującymi konkretną sprawę, w związku z którą ustawodawca nakłada obowiązek uzgodnienia. Zatem organ uzgadniający działa opierając się na stosownych przepisach normujących przedmiotowy zakres uzgodnienia. Organem uzgadniającym jest organ właściwy w sprawach będących przedmiotem uzgodnienia, a zatem wyspecjalizowany, stąd też do jego właściwości przechodzi kontrola zgodności zamierzenia inwestycyjnego z daną regulacją materialnego prawa administracyjnego (wyrok NSA z 9 maja 2001r., sygn. akt IV SA 2255/99, Lex nr 55769).

Przedmiotowe uzgodnienie, zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 9 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., dokonywane jest przez zarządcę drogi. Wymienione wyżej przepisy stanowią, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Organ upoważniony do uzgodnienia warunków zabudowy dokonuje analizy zapisów projektu decyzji w granicach swojej właściwości rzeczowej i miejscowej oraz oceny ich zgodności z przepisami stanowiącymi podstawę działania tego organu, czyli przepisami ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222 – dalej w skrócie: "u.d.p.") oraz rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124 – zwanego dalej: "rozporządzeniem w sprawie warunków technicznych").

Zasadniczą materialnoprawną podstawą działania organu w tego rodzaju sprawach jest regulacja art. 35 ust. 3 u.d.p. Zgodnie z tą normą – zmianę zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego, polegającą jak w rozpoznanej sprawie na budowie obiektu budowlanego, zarządca drogi uzgadnia w zakresie możliwości włączenia do drogi ruchu drogowego spowodowanego tą zmianą zagospodarowania terenu przyległego do pasa drogowego. Przepis ten wyznacza zakres uzgodnienia. Jednocześnie nie określa kryteriów, którymi powinien kierować się zarządca drogi w zakresie uzgodnienia możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją. Sformułowanie "możliwość włączenia do drogi ruchu drogowego" należy rozumieć jako zapewnienie obsługi komunikacyjnej danej działki inwestycyjnej z drogą publiczną.

Dodatkowo przyjmuje się, że ocena możliwości włączenia ruchu drogowego, będącego wynikiem realizacji inwestycji, do danej drogi publicznej, dokonywana jest pod kątem kryteriów określonych w art. 19 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 21 u.d.p.. Z regulacji tych zaś wynika, że do zadań zarządcy drogi należy m. in. planowanie i ochrona dróg, polegająca na niedopuszczaniu do ograniczenia funkcji drogi i pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu. Definicja pojęcia "ochrona drogi" znalazła się w art. 4 pkt 21 u.d.p. Zgodnie z jej brzmieniem są to działania mające na celu niedopuszczenie do przedwczesnego zniszczenia drogi, obniżenia klasy drogi, ograniczenia jej funkcji, niewłaściwego jej użytkowania, ale także pogorszenia warunków bezpieczeństwa ruchu.

Organ uzgadniający zobowiązany jest zatem rozpoznać sprawę uwzględniając wszystkie istotne okoliczności, w tym rodzaj planowanej inwestycji i związane z tym obciążenia ruchem oraz kategorię drogi publicznej, jej warunki użytkowania i względy bezpieczeństwa ruchu drogowego. W wyznaczonych granicach zarządca drogi powinien mieć na względzie przede wszystkim zgodność planowanych działań inwestycyjnych z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Bezpieczeństwo w ruchu drogowym stanowi więc przesłankę dopuszczalności mającej powstać inwestycji przy drodze. (por. wyrok z 7 lutego 2018 r., sygn. akt II OSK 1966/17, publ. LEX nr 2457528, NSA z 14 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2228/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok NSA z 13 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3164/17, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Kompetencja organu uzgadniającego dotyczy w istocie oceny możliwości obsługi komunikacyjnej danej działki z punktu widzenia obowiązujących przepisów i zadań zarządcy drogi. Oznacza to, że od zarządcy drogi zależy – czy i – na jakich warunkach możliwe jest skomunikowanie terenu inwestycji ze znajdującą się w pasie drogowym drogą publiczną. Zadaniem organu uzgadniającego jest wnikliwe przeanalizowanie tego czy skomunikowanie planowanej inwestycji z drogą danej kategorii będzie bezpieczne. Innymi słowy w postanowieniu wydanym w trybie art. 35 ust. 3 u.d.p., w przypadku uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, rozstrzyga się wyłącznie, czy w ogóle włączenie do drogi ruchu spowodowanego planowaną inwestycją jest możliwe, a więc rozstrzyga się odnośnie ochrony drogi w zakresie bezpieczeństwa i dostępności drogi danej klasy. Wynika to bowiem z zadań jakie przekazane zostały zarządcy drogi przepisami ustawy o drogach publicznych.

W orzecznictwie przyjmuje się nawet, że bezpieczeństwo w ruchu drogowym może stanowić podstawę ograniczenia praw inwestora ubiegającego się o ustalenie warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 773/14, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Jest to pogląd o tyle uzasadniony, że w sprawach dotyczących bezpieczeństwa w ruchu drogowym ochrona życia i bezpieczeństwa obywateli w sytuacjach kolizyjnych zasadniczo przeważa nad interesem indywidualnym jednostki czy jej prawem własności (por. wyrok NSA z 24 maja 2016 r., sygn. akt I OSK 1864/14, publ. j.w.).

W ocenie Sądu organ w rozważaniach zawartych w kontrolowanym akcie administracyjnym wykroczył poza przysługujące mu kompetencje. Nie poprzestał na rozważeniu kwestii należących wyłącznie do jego właściwości, ale kierował się kryteriami, jakie podlegają ocenie organu właściwego do wydania decyzji, która miała być przez niego uzgodniona.

Skoro jak wyżej wywiedziono, uzgodnienie z zarządcą drogi powinno koncentrować się na możliwości włączenia do drogi ruchu związanego z projektowaną inwestycją, czyli jak wskazuje się w orzecznictwie, przede wszystkim na zgodności planowanych działań z zasadami bezpieczeństwa w ruchu drogowym, będącymi główną przesłanką tego uzgodnienia, to organ uzgadniający nie był uprawniony do prowadzenia wprost rozważań w istocie dotyczących spełnienia jednego z obligatoryjnych warunków, uprawniających organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy, a określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 u.p.z.p. W zaskarżonym postanowieniu skupiono się na tym, czy planowana inwestycja posiada faktyczny i prawny dostęp do drogi publicznej poprzez istniejący zjazd. Ta zaś okoliczność jest badana przez organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy. Nie stanowi zaś przedmiotu dociekań organu uzgadniającego.

W ocenie Sądu, że Generalny Dyrektor w ogóle nie zweryfikował rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, jak i sam nie przeprowadził ustaleń, w zakresie możliwości włączenia do drogi krajowej nr 20 ruchu drogowego związanego z planowaną przez skarżącą inwestycją w aspekcie bezpieczeństwa, mając na uwadze charakter planowanej inwestycji, klasę drogi krajowej nr 20, panujące na niej warunki drogowe, intensywność i kolizyjność ruchu drogowego. Inaczej ujmując nie ustalił ani nie ocenił, czy proponowana zmiana zagospodarowania terenu jest dopuszczalna z punktu widzenia przepisów o drogach publicznych i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Tymczasem w ramach przysługujących mu kompetencji powinien właśnie wypowiedzieć się w tym zakresie, nie zaś czynić ustalenia, które są przedmiotem postępowania prowadzonego przez inny organ. W szczególności organ winien wypowiedzieć się co do możliwość (bezpośredniego czy pośredniego) skomunikowania planowanej inwestycji z drogą krajową nr 20. Organ, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, powinien przedstawić warunki, które należy spełnić i ewentualnie zawrzeć w nowym projekcie decyzji, aby uzyskać uzgodnienie. Wypowiedzieć się, czy w ogóle, z uwagi na bezpieczeństwo ruchu drogowego odbywającego się po drodze krajowej nr 20 istnieje możliwość skomunikowania terenu planowanej inwestycji z ruchem panującym na tej drodze.

Zauważyć również należy, że obowiązek utrzymania i ochrony dróg ustawodawca zagwarantował poprzez wprowadzenie m. in. normy art. 43 ust. 1 u.d.p., zgodnie z którą obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej – w przypadku dróg krajowych: jeśli chodzi o teren zabudowy – 10 m, natomiast poza terenem zabudowy – 25 m. Zatem rzeczą organu uzgadniającego było też zajęcie stanowiska co do wymaganej prawem odległości projektowanej zabudowy od drogi publicznej, w przypadku drogi krajowej, zgodnie z art. 43 u.d.p., co ściśle wiąże się – z wymaganą przy ustalaniu warunków zabudowy – linią zabudowy (dostosowaną do wymogów ww. art. 43 ust. 1 tab. Lp. 3).

Mając powyższe na uwadze, Sąd uznał, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 126 w zw. z art. 107 § 3 i art. 11 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i prawa materialnego, tj. art. 35 ust. 3 u.d.p., które miało wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy, organ odwoławczy winien mieć na względzie ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym orzeczeniu. Obowiązkiem organu jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie. W ramach prowadzonego postępowania organ powinien odnieść się do dokumentów załączonych przez skarżącą do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy adresowanych przez Generalną Dyrekcję do skarżącej, dokonać ich analizy i oceny w granicach zasady określonej w art. 80 K.p.a., a w efekcie wydać rozstrzygnięcie – zgodne z prawem – w ramach dyspozycji art. 138 § 1 w zw. z art. 144 K.p.a.

W zakresie wniosku skarżącej o dołączenie do akt sprawy postanowienia wydanego w zakresie innej inwestycji, wskazać należy że nie jest to żądanie zasadne. Fakt bowiem wydania pozytywnego uzgodnienia dla innej inwestycji nie może mieć decydującego znaczenia dla oceny stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy. Niemniej rolą organ jest odniesienie się do argumentacji w tym zakresie podniesionej, gdyż skarżąca ma prawo wiedzieć jakie są przesłanki odmiennego traktowania przez organ jej inwestycji w sytuacji gdy chodzi o włączenie ruchu drogowego do tej samej drogi publicznej.

W tym stanie rzeczy Sąd - na mocy art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a. – orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku. O kosztach postanowił - w punkcie II – na podstawie art. 200 p.p.s.a.