Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2479/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 13 października 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.) sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. K., R. K. i G. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 811/16 w sprawie ze skargi U. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 stycznia 2016 r. nr ... w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2. zasądza od U. P. na rzecz D. K., R. K. i G. K. kwotę 407 (czterysta siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016r., sygn. akt IV SA/Wa 811/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi U. P.-M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 stycznia 2016r. nr ... w przedmiocie odmowy nakazania przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził na rzecz strony zwrot kosztów postępowania sądowego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 10 lipca 2013r. do Urzędu Miasta G. wpłynęło pismo E. K. z wnioskiem o nakazanie właścicielowi działki gruntu nr ... przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne. Wnioskodawca wyjaśnił, że właścicielka gruntu nr ... U. P.-M. wykonała roboty budowlane polegające na budowie ogrodzenia (konstrukcji oporowej), wskutek czego przegrodzony został naturalny odpływ wód z działki nr ... i powstało rozlewisko o powierzchni kilkudziesięciu metrów kwadratowych i o głębokości ponad 70 cm, co skutkuje powstaniem wymiernych szkód.

Po przeprowadzeniu postępowania, w tym oględzin, Burmistrz Miasta G. decyzją z dnia 9 stycznia 2014r. nr ... odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości o nr ew. ... do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. do rozebrania ogrodzenia tej nieruchomości od strony nieruchomości o nr ew. ... oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji wskazał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wykazał, że powodem zmian stanu wody na działce nr ... nie są działania podjęte i wykonane przez właściciela działki nr ..., polegające na wybudowaniu ogrodzenia działki ..., a występujące na działce nr ... rozlewisko powstało w wyniku działań podjętych przez poprzedniego właściciela tej działki – obecnie pełnomocnika właścicieli działki nr .... Taki stan rzeczy nie stanowi podstaw do nałożenia na właściciela nieruchomości nr ... obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania E. K. decyzją z dnia 7 kwietnia 2014r. nr ... uchyliło zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji z dnia 9 stycznia 2014r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę U. P.-M. od powyższej decyzji wyrokiem z dnia 10 października 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1237/14.

Ponownie rozpoznając sprawę, w związku z decyzją SKO z dnia 7 kwietnia 2014r., Burmistrz Miasta G. decyzją z dnia 28 listopada 2014r. nr ..., ponownie odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości o nr ew. ... do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. do rozebrania ogrodzenia tej nieruchomości, od strony nieruchomości o nr ew. ... oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji opisał przebieg postępowania w sprawie, dokonał analizy zgromadzonych dokumentów, dochodząc do konkluzji, że materiał ten jest wystarczający do stwierdzenia, że działania podjęte przez właścicieli nieruchomości o nr ew. ..., polegające na wybudowaniu ogrodzenia, nie spowodowały zakłócenia stosunków wodnych na działce o nr .... Wybudowane ogrodzenie uwidoczniło jedynie problem związany z odprowadzaniem wód z działki nr .... Gdyby nie dokonano uprzednio zmian w kierunku odpływu wody z działki nr ..., to w ocenie organu, nie doszłoby do powstania przedmiotowego rozlewiska. Występujące na działce nr ... rozlewisko powstało w wyniku działań podjętych przez poprzedniego właściciela tej działki. Działania te doprowadziły do zmiany kierunku odpływu wody ze źródła znajdującego się na działce nr ..., przy granicy z działką nr .... W ocenie organu I instancji, taki stan rzeczy nie stanowi podstaw do nałożenia na właściciela nieruchomości nr ... obowiązku przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania E. K., pełnomocnika D. K., R. K. i G. K. decyzją z dnia 15 stycznia 2015r. nr ... kolejny raz uchyliło w całości kwestionowaną decyzję Burmistrza Miasta G. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji ze względu na nieprawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy.

Powyższa decyzja Kolegium z dnia 15 stycznia 2015 r. była przedmiotem skargi wniesionej przez U. P.-M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 października 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 890/15 oddalił skargę.

W wyroku tym Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony przez organ I instancji w sposób należyty, co skutkowało koniecznością uchylenia decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd wskazał, że większość materiału dowodowego zgromadzonego i ocenionego przez organ I instancji dotyczy postępowania nr ..., prowadzonego przez Burmistrza Miasta G., z wniosku skarżącej U. P.-M. o zaprzestanie zalewania jej nieruchomości nr ... wodami pochodzącymi z działki nr .... Postępowanie to zostało zakończone przed organem I instancji wydaniem decyzji z dnia 29 sierpnia 2014r. nr ..., w której odmówiono zobowiązania R. K., D. K. i G. K. do przywrócenia stanu poprzedniego na dz. ew. ... położonej w G. przy ul. Zawady oraz wykonania urządzeń zapobiegającym szkodom. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 20 listopada 2014r., która była przedmiotem skargi wniesionej przez U. P.-M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 6 maja 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 218/15 oddalił skargę. Sąd podzielił także stanowisko Kolegium, że organ I instancji wydając decyzję z 28 listopada 2014r., dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a pochodzącego z wyżej opisanego postępowania w kontekście ewentualnych działań R. K., D. K. i G. K. lub też ich poprzednika prawnego, nie zaś z uwzględnieniem oceny materiału dowodowego dotyczącego przedmiotu niniejszego postępowania. Sąd zgodził się z poglądem wyrażonym przez organ odwoławczy, że w kontrolowanej sprawie organ I instancji powinien ocenić w głównej mierze, w jaki sposób wybudowane ogrodzenie wpłynęło na stosunki wodne, nie zaś oceniać tylko i wyłącznie postępowanie uczestników postępowania. Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że materiał poddany ocenie przez Sąd I instancji odnosi się do okresu sprzed wybudowania ogrodzenia przez skarżącą i nie mógł mieć znaczenia dla oceny skutków jego wzniesienia w przedmiotowej sprawie. Organ I instancji swoją argumentację w dużej mierze wywiódł z opinii sporządzonej przez firmę REWOŚ, która wskazała na rozwiązanie problemu z naruszeniem stosunków wodnych, poprzez wybudowanie ścianki szczelnej o wysokości 2 m wzdłuż granicy działek nr ... i nr ... na odcinku ok. 100 m. Sąd stwierdził również, że w sprawie wnioskodawcy oraz ich pełnomocnik wykazali, że doszło do wymiernych szkód, powstałych na działce nr ... w G., które to szkody, wiążą się z wybudowaniem ogrodzenia na granicy ich działki z działką nr .... Wnioskodawcy wykazali, że tego rodzaju rozlewisko nie istniało wcześniej na ich gruncie, a zaobserwowali je po wykonaniu prac związanych z budową ogrodzenia. Sąd podzielił stanowisko Kolegium, że w sprawie należy ustalić, jaki był stan nieruchomości, na których miało dojść do zmian powodujących zakłócenie stosunków wodnych przed dokonanymi na nich zmianami, jaki był ostatnio stan wody na gruncie, w jaki sposób woda ta była odprowadzana, czy doszło do zmiany stanu wody, zmiany intensywności jej odpływu, zatrzymania wody na gruncie, a jeśli tak, kto jest sprawcą i na czym polegała zmiana stanu wody, w wyniku jakich konkretnych działań do niej doszło i wreszcie czy dokonane zmiany szkodliwie wpływają na sąsiednie grunty i w jakim zakresie. Sąd przyznał rację organowi odwoławczemu, że w celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, niezbędne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, gdyż bez wiadomości specjalnych nie sposób ocenić, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych. Sąd podzielił ocenę Kolegium, że przeprowadzone ponownie w sprawie postępowanie dowodowe, które ograniczyło się wyłącznie do przeprowadzenia dowodu z oględzin przedmiotowych nieruchomości oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej, nie wykazało w sposób niebudzący wątpliwości, że wybudowanie ogrodzenia betonowego nie spowodowało naruszenia stosunków wodnych. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego wskazujące, że organ I instancji nie wyjaśnił rzetelnie jaki był stan gruntu przy granicy z nieruchomością nr ... przed wykonaniem ogrodzenia, a w konsekwencji, czy do powstania rozlewiska doszło faktycznie po jego wybudowaniu, czy też przed. Nie budziło wątpliwości Sądu, że organ odwoławczy podejmując decyzję o zastosowaniu art. 138 § 2 k.p.a. nie naruszył zasady dwuinstancyjności postępowania, ani wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, czy też wyrażonej w art. 12 k.p.a. zasady szybkości postępowania.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 890/15 U. P.-M. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Burmistrz Miasta G., ponownie rozpoznając sprawę w wyniku decyzji SKO z dnia 15 stycznia 2015r., co miało miejsce przed rozstrzygnięciem przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej U. P.-M., wydał w dniu 29 kwietnia 2015r. decyzję którą ponownie odmówił zobowiązania właściciela nieruchomości o nr ew. ... do przywrócenia stanu poprzedniego, tj. do rozebrania ogrodzenia tej nieruchomości, od strony nieruchomości o nr ew. ... oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia 21 stycznia 2016r. nr ... uchyliło zaskarżoną decyzję Burmistrza z dnia 29 kwietnia 2015r. w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium zajęło analogiczne stanowisko jak wyrażone w decyzji z dnia 15 stycznia 2015r. W ocenie organu odwoławczego przedmiotowe postępowanie wymaga przeprowadzenia gruntownego postępowania dowodowego w znacznym zakresie. Po pierwsze, Kolegium zauważyło, że organ I instancji, w toku prowadzonego postępowania, całkowicie pominął i nie zbadał podnoszonej przez pełnomocnika właścicieli działki nr ... kwestii podwyższenia terenu działki nr .... Burmistrz wskazał jedynie, że nie ma ona znaczenia w przedmiotowej sprawie, nie przeprowadzając w tym zakresie żadnego postępowania dowodowego, podczas gdy z analizy akt sprawy, jak również z ustaleń poczynionych w trakcie oględzin przez organ odwoławczy wynika, że zastoisko wodne na działce nr ... ma głębokość ok. 80-90 cm. Powyższy fakt może być powodowany właśnie tym, że teren działki sąsiedniej został podniesiony w stosunku do poziomu pierwotnego. Dlatego w ocenie Kolegium powyższą okoliczność należy bezspornie wyjaśnić, np. w oparciu o materiał dowodowy pozwalający ustalić rzędne terenu z przeszłości oraz aktualne pomiary geodezyjne. Ponadto Kolegium wskazało, że na konieczność poczynienia ustaleń w powyższym zakresie jednoznacznie wskazał również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 10 października 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1237/14, którymi to wytycznymi organy administracji publicznej są bezwzględnie związane. Po drugie, Kolegium stwierdziło, że organ I instancji winien ustalić w sposób bezsporny stan faktyczny na danym terenie w przeszłości, to jest w jaki sposób na tym terenie stosunki wodne kształtowały się dawniej. Po trzecie, organ odwoławczy stanął na stanowisku, że nie można zaakceptować takiej sytuacji, w której poprzez podjęte na jednej z nieruchomości działania, które miały zmierzać do ewentualnego zaprzestania naruszania stosunków wodnych na tej nieruchomości wywołały skutki tego rodzaju, że do naruszenia stosunków wodnych doszło na drugiej z działek. Jak to już wcześniej wielokrotnie wskazywano, przedmiotowa sprawa ma charakter zawiły i skomplikowany, stąd też dla uregulowania stosunków na przedmiotowym terenie (nie tylko na działce nr ..., ale również i nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym. ...) konieczne jest przeprowadzenie dalszych specjalistycznych dowodów, w tym przede wszystkim dowodu z kompleksowej opinii biegłego (lub też zespołu biegłych), który ustali sposób ukształtowania stosunków wodnych na danym terenie w przeszłości, ustali zakres działań podjętych przez właścicieli (bądź poprzednich właścicieli) nieruchomości oznaczonych numerami ewidencyjnymi ... i ... w sferach mających wpływ na stosunki wodne na danym terenie oraz ich wpływ na te stosunki, jak również wskaże sposób rozwiązania zaistniałego problemu, który finalnie doprowadzi do sytuacji, w której stosunki wodne w analizowanym terenie zostaną uregulowane w taki sposób, że do szkód nie będzie dochodziło na żadnej z działek. W celu wyjaśnienia, czy wykonane na nieruchomości prace doprowadziły do zmiany stanu wód na gruncie konieczne jest dopuszczenie przez organ administracji dowodu z opinii biegłego, bowiem bez wiadomości specjalnych nie sposób ocenić czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych, a tylko rzetelne i całościowe wyjaśnienie przez organ pierwszej instancji poruszonych kwestii może przyczynić się do prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy.

Ponadto, Kolegium poddało pod rozwagę organowi I instancji możliwość zawieszenia postępowania administracyjnego w sprawie do czasu rozpoznania skargi kasacyjnej, gdyż wyrok wydany w przedmiotowej sprawie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w dniu 19 października 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 890/15, jest nieprawomocny, stąd też zawarte w nim wytyczne dla organów administracji publicznej będą wiążące z chwilą uzyskania przez niego waloru prawomocności.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 21 stycznia 2016r. wniosła U. P.-M., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj.: (1) art. 7 k.p.a. i art. 77 k.p.a. poprzez zaniechanie odniesienia się do wszystkich zgromadzonych materiałów dowodowych wskazanych w decyzji organu pierwszej instancji, z których wynika, że występujące na działce nr ... rozlewisko powstało w wyniku działań podjętych przez poprzedniego właściciela tej działki; (2) art. 80 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, przyjęcie dowolnej oceny dowodów w wyniku braku rozpatrzenia całego materiału dowodowego; (3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej; (4) art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji zamiast wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ drugiej instancji; (5) art. 136 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego; (6) art. 12 k.p.a. poprzez przewlekły i niewnikliwy sposób prowadzenia postępowania ze szkodą dla skarżącej. Przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że badanie zmiany stanu wody na gruncie ogranicza się jedynie do porównania stosunków wodnych istniejących bezpośrednio przed oraz po wprowadzeniu określonych zmian, podczas gdy zmianę stosunków wodnych należy badać w szerszym kontekście stosunków wodnych istniejących w przeszłości, a pojęcie szkody dla gruntów sąsiednich, o jakich stanowi przepis jest kategorią obiektywną, a nie subiektywną, a nie każde naruszenie interesów faktycznych może być uznawane za szkodę w rozumieniu tego przepisu.

Podnosząc powyższe zarzuty pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę U. P.-M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że analiza zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału aktowego wskazuje na zasadność skargi, aczkolwiek z zupełnie innych względów niż w niej podniesione, bowiem sąd dostrzegł z urzędu naruszenie przepisów postępowania, skutkujące koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd wywiódł, że kontrolując zaskarżoną decyzję, nie mógł dokonać jej oceny z pominięciem faktu, że w tym samym stanie faktycznym i prawnym orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 19 października 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 890/15 oddalił skargę U. P.-M. wniesioną na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia 15 stycznia 2015r., mocą której uchylono w całości decyzję Burmistrza Miasta G. z dnia 28 listopada 2014r. Od tego wyroku skarżąca U. P.-M. wniosła skargę kasacyjną, która jeszcze nie została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zatem powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015r. jeszcze nie uzyskał waloru prawomocności. Mimo tego Burmistrz Miasta G., nie czekając na uprawomocnienie się tegoż wyroku i na rozpoznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od tego wyroku, w dniu 29 kwietnia 2015r. wydał kolejną decyzję, którą rozpoznał wniosek E. K. z dnia 10 lipca 2013r. inicjujący przedmiotowe postępowanie, które było już dwukrotnie przedmiotem oceny przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 10 października 2014r., sygn. akt. IV SA/Wa 1237/14 oraz powyższy wyrok z dnia 19 października 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 890/15), a następnie na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. dokonało decyzją z dnia 21 stycznia 2016 r. oceny decyzji Burmistrza.

Kontrola Sądu ograniczona została wyłącznie do oceny zgodności z prawem podjętego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia w kwestii procesowej.

W ocenie Sądu I instancji, kluczową okolicznością dla oceny prawidłowości dokonanego przez organ w przedmiotowej sprawie rozstrzygnięcia był fakt, że ostateczna decyzja Kolegium z dnia 15 stycznia 2015r. stała się przedmiotem kontroli sądowo administracyjnej i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 października 2015r., sygn. akt IV SA/Wa 890/15 oddalił skargę złożoną na tę decyzję. Od tego wyroku skarżąca złożyła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, która do dnia wydania przez Kolegium decyzji z dnia 21 stycznia 2016r. jeszcze nie została rozpoznana. Oznacza to niedopuszczalność prowadzenia przez organy administracji publicznej jakiegokolwiek postępowania administracyjnego w tej – zawisłej przed sądem administracyjnym – sprawie. W przypadku oddalenia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej w sprawie IV SA/Wa 890/15, organ I instancji, rozpoznając ponownie sprawę, zobligowany będzie, wynikające z decyzji Kolegium z dnia 15 stycznia 2015r. ustalenia uwzględnić, jak również zawarte w wyroku IV SA/Wa 890/15 wytyczne dla organu administracji publicznej będą wiążące z chwilą uzyskania przez niego waloru prawomocności. Decyzja Burmistrza z dnia 29 kwietnia 2015r. jest bowiem konsekwencją decyzji Kolegium z dnia 15 stycznia 2015r., która nadal pozostaje w obrocie prawnym. Dopóki więc w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja rozstrzygająca sprawę, prowadzenie postępowania w tym przedmiocie w trybie zwykłym jest prawnie niedopuszczalne. Powyższe oznacza, że po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego brak było możliwości przystąpienia Kolegium do procedowania w sprawie, skoro w obrocie prawnym nadal pozostaje ostateczna decyzja administracyjna rozpoznająca wniosek E. K. z dnia 10 lipca 2013r. inicjujący przedmiotowe postępowanie – którego prawidłowości rozstrzygnięcia Kolegium w obecnie prowadzonym postępowaniu nie jest władny oceniać – to do chwili jej ewentualnego wyeliminowania z tego obrotu, organy administracji publicznej nie są władne do orzekania w zakresie tego wniosku, gdyż stanowiłoby to wyraźne naruszenie zasady powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Zasada res iudicata oznacza zakaz ponownego rozpoznawania i rozstrzygania spraw administracyjnych rozstrzygniętych decyzją ostateczną, tak merytoryczną, jak i procesową (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2697/13, LEX nr 1468399, czy wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 11 września 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 436/13, LEX nr 1370941). Wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi więc przeszkodę do prowadzenia postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Wynika to z konieczności wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji decyzji w trybie postępowania sądowego i w trybie postępowania administracyjnego. Niedopuszczalne jest więc ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej w warunkach tożsamości sprawy została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany (wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 43/13, LEX nr 1351528). Tożsamość spraw administracyjnych zachodzi w przypadku, gdy występują w nich te same podmioty, dotyczą one tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego przy niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Istotą res iudicata jest więc podjęcie decyzji organu rozstrzygającej ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną w razie zaistnienia tożsamości sprawy (wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Rz 281/13, LEX nr 1340441). O tym zaś, czy sprawa jest już rozstrzygnięta inną decyzją decyduje to, co było objęte treścią rozstrzygnięcia organu w decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 28 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2170/13, LEX nr 1655823). Tożsamość sprawy zachodzi więc w przypadku, gdy w prowadzonym postępowaniu występują te same podmioty, ten sam przedmiot rozumiany jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów, a także ten sam stan prawny w niezmienionym stanie faktycznym, w stosunku do postępowania już zakończonego decyzją ostateczną. Ponowne rozstrzygnięcie przez organ sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną jest możliwe tylko po uchyleniu pierwotnej decyzji w ustalonym przez prawo trybie (wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1519/14, LEX nr 1643928), zaś wydanie kolejnej decyzji w tym trybie, w sprawie już rozstrzygniętej ostateczną decyzją, która pozostaje w obrocie prawnym powinno skutkować uchyleniem tej decyzji. Zatem w postępowaniu administracyjnym niedopuszczalne jest ponowne rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji merytorycznej, jeśli wcześniej sprawa tożsama pod względem podmiotowym, przedmiotowym, dotycząca tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym została rozstrzygnięta decyzją ostateczną i decyzja ta nie została następnie uchylona, czy też zmieniona w sposób prawem przewidziany. Zasada trwałości decyzji ostatecznych ma bowiem podstawowe znaczenie dla jej skutków prawnych. Celem zasady trwałości decyzji ostatecznych jest nie tylko ochrona praw nabytych strony, ale w ogóle ochrona porządku prawnego. Warunkiem nie pozwalającym na rozstrzygnięcie tej samej sprawy już raz rozstrzygniętej decyzją administracyjną, jest uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności. Bezspornie decyzja Kolegium z dnia 15 stycznia 2015 r. jest ostateczna. Brak jest więc prawnych możliwości podjęcia przez organy administracji ponownego rozstrzygnięcia konkretnej sytuacji określonej osoby z tej przyczyny, że w jej sprawie wydana już została decyzja ostateczna i dotąd nie została ona wyeliminowana z obrotu. To czyni postępowanie Kolegium, zakończone kolejną jego ostateczną decyzją, wadliwym i wymagało uchylenia zaskarżonej decyzji ze względu na wadliwe jej uzasadnienie.

Sąd stwierdził, że w zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej Kolegium winno było zastosować instytucję prawną skutkującą uniemożliwieniem organowi I instancji kolejny raz wszczęcia wnioskowanego postępowania, uchylając decyzję Burmistrza z dnia 29 kwietnia 2015r., a uchylenie właściwie uzasadniając stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a.. Wydanie kolejnych decyzji w przedmiotowej sprawie przez organy administracji, w sytuacji, gdy na decyzję ostateczną została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, nie jest w ogóle dopuszczalne, co oznacza, że poddanie kontroli sądu administracyjnego określonej decyzji stanowi przeszkodę uniemożliwiającą skuteczne inicjowanie administracyjnego postępowania w tej sprawie. Wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi więc przeszkodę do wszczynania postępowania administracyjnego mającego na celu wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie. Wynika to z konieczności uniknięcia kumulacji dwóch trybów rozpatrywania sprawy (administracyjnego i sądowoadministracyjnego), gdyż każde rozstrzygnięcie merytoryczne dokonane przez organ administracji prowadziłoby do zbędnego mnożenia postępowań i mogłoby spowodować niepożądane komplikacje i zbędne wydłużenie postępowań. Zakaz prowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie, w której została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, uzasadniają zatem zarówno względy ekonomii postępowania organów państwowych, jak i ochrona autorytetu ich orzeczeń, które nie zezwalają na dopuszczenie możliwości zajmowania się tą samą sprawą oraz na wydanie rozbieżnych orzeczeń przez organ administracji publicznej i sąd administracyjny. W konsekwencji, powszechnie przyjmuje się, że wniesienie prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego, mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji bądź postanowienia (zob. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s. 210-211; wyrok WSA w Białymstoku z dnia 30 czerwca 2011r., I SA/Bk 207/11, LEX nr 1084080; wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 grudnia 2010r., I SA/Ke 587/10, LEX nr 749041; por. także: postanowienie NSA z dnia 22 lutego 2011r., II OSK 185/11, LEX nr 1071192; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 listopada 2010r., I SA/Wr 844/10, LEX nr 751308; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 15 lipca 2010r., I SA/Ol 354/10, LEX nr 673417; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 21 stycznia 2010r., II SA/Gl 794/09, LEX nr 554128).

W ocenie Sądu I instancji, z opisaną powyżej sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Z uwagi na poddanie ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 15 stycznia 2015r. kontroli sądowej – nie zaistniały podstawy do prowadzenia przez Kolegium postępowania w trybie zwykłym. W zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej Kolegium winno było zastosować instytucję prawną skutkującą uniemożliwieniem organowi I instancji prowadzenia kolejny raz wnioskowanego postępowania poprzez uchylenie jego decyzji z dnia 29 kwietnia 2015r. ze stosownym uzasadnieniem pod kątem niedopuszczalności prowadzenia postępowania w tej sprawie do czasu rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015r. wydanego w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 890/15. Należy zwrócić uwagę, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 21 stycznia 2016r. sugeruje de facto dopuszczalność prowadzenia postępowania w sprawie skoro została wydana kolejna ostateczna decyzja w tym trybie, mimo że w obiegu prawnym znajduje się uprzednia jego decyzja z dnia 15 stycznia 2015r. Jak wynika natomiast ze wskazanych wyżej poglądów doktryny i orzecznictwa prowadzenie postępowania w sprawie przez organ administracji, w sytuacji gdy na tę decyzję została uprzednio złożona skarga do sądu administracyjnego, nie jest w ogóle dopuszczalne. Innymi słowy, poddanie kontroli sądu administracyjnego określonej decyzji stanowi przeszkodę uniemożliwiającą skuteczne ponowne prowadzenie administracyjnego postępowania w tej sprawie.

Zdaniem Sądu, naruszenie proceduralne w zakresie uzasadnienia, jakiego dopuścił się orzekający w sprawie organ odwoławczy, uzasadnia uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji, rzeczą organu zaś będzie uwzględnienie przedstawionych przez Sąd wskazań co do dalszego postępowania.

Biorąc pod uwagę przyczyny uchylenia, Sąd wskazał, że bezprzedmiotowe stało się odnoszenie do poszczególnych zarzutów skargi.

Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi dalej zw. p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sadu Administracyjnego D. K., R. K. i G. K. zaskarżyli powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Oświadczyli, stosownie do art. 176 § 2 p.p.s.a. o zrzeczeniu się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 16k.p.a. - poprzez bezzasadne uznanie, że w sprawie mamy do czynienia ze stanem res iudicatae.

W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie podkreślili, że w sprawie brak jest tożsamości spraw i powagi rzeczy osądzonej i uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przedmiotem decyzji z dnia 15 stycznia 2015r. była weryfikacja decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia 28 listopada 2014r., natomiast przedmiotem decyzji z dnia 21 stycznia 2016r. była weryfikacja decyzji Burmistrza Miasta G. z dnia 29 kwietnia 2015r., zatem przedmiot tych dwóch decyzji był inny, nie można mówić o tożsamości spraw i res iudicata.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny, związany podstawami skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.) rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstaw kasacyjnych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy, w związku z czym wyrok podlega uchyleniu i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Zarzuty skargi kasacyjnej sprowadzają się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, że w sprawie doszło do naruszenia powagi rzeczy osądzonej.

Sad I instancji stwierdza, że istotą res iudicata jest podjęcie decyzji organu rozstrzygającego ponownie sprawę wcześniej rozstrzygniętą inną decyzją ostateczną w razie zaistnienia tożsamości sprawy. Jednak w sprawie niniejszej taka sytuacja nie zachodzi. Nie ma racji Sąd I instancji, gdy stwierdza, że Burmistrz z uwagi na powagę rzeczy osądzonej (res iudicata) nie mógł prowadzić postępowania, ponieważ "wydana była decyzja ostateczna z dnia 15 stycznia 2015r."

Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 15 stycznia 2015r. wydana została na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. i uchylała decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania. Zatem Burmistrz Miasta G. wydając decyzję z dnia 29 kwietnia 2015r., działał na podstawie tego rozstrzygnięcia. Należy podnieść, że wszystkie decyzje, jak i orzeczenia sądów administracyjnych wydawane były w tej samej sprawie, były wynikiem postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 10 lipca 2013r., nie była zatem wszczynana "nowa" sprawa po wydaniu decyzji z dnia 15 stycznia 2015r. Decyzją z dnia 15 stycznia 2015r. sprawa z wniosku z dnia 10 lipca 2013r. nie została merytorycznie zakończona.

Sąd I instancji stwierdził, że w zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej Kolegium winno było zastosować instytucję prawną skutkującą uniemożliwieniem organowi I instancji kolejny raz "wszczęcia" wnioskowanego postępowania, uchylając decyzję Burmistrza z dnia 29 kwietnia 2015r. Zauważyć należy zatem, że zaskarżona decyzja Kolegium z dnia 21 stycznia 2016r. uchylała decyzję organu I instancji i przekazywała temu organowi sprawę do ponownego rozpoznania, a jak wynika z akt sprawy, organ I instancji, stosując się do wytycznych organu odwoławczego, postanowieniem z dnia 10 lutego 2016r. zawiesił postępowanie administracyjne do czasu uprawomocnienia się wyroku WSA z dnia 19 października 2015r. o sygn. akt IV SA/Wa 890/15.

Nie można podzielić stanowiska Sądu I instancji, że z uwagi na poddanie ostatecznej decyzji Kolegium z dnia 15 stycznia 2015r. kontroli sądowej, nie zaistniały podstawy do prowadzenia przez Kolegium postępowania "w trybie zwykłym". Całe bowiem postępowanie w sprawie toczyło się w trybie zwykłym, nie zmienia trybu postępowania zwykłego na nadzwyczajne wniesienie skargi, czy skargi kasacyjnej. Postępowania nadzwyczajne, mające na celu weryfikację decyzji administracyjnych na drodze administracyjnej to: postępowanie w sprawie wznowienia postępowania, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności, postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji dotkniętej wadami niekwalifikowanymi bądź decyzji prawidłowej. Powołany przez Sąd I instancji pogląd NSA, wyrażony w wyroku z dnia 22 lutego 2011r., sygn. akt II OSK 185/11, dotyczy innej sytuacji niż w sprawie niniejszej. Mowa w nim o tym, że "skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego stanowi przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego mającego na celu usunięcie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji ze względu na konieczność wyeliminowania niekorzystnego zbiegu uprawnień do weryfikacji ostatecznych decyzji w trybie postępowania sądowego oraz w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego. Mając na uwadze brak możliwości wszczęcia postępowania nadzwyczajnego weryfikacji decyzji ostatecznej po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, nie sposób przyjąć, że rozstrzygnięcie postępowania toczącego się przed NSA zależy od postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji". Również powołane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczenia sądów administracyjnych dotyczą niedopuszczalności wszczęcia nadzwyczajnego postępowania administracyjnego w sytuacji wniesienia prawnie skutecznej skargi do sądu administracyjnego. Taka sytuacja jednak w sprawie niniejszej nie zachodzi.

W sprawie niniejszej mamy do czynienia cały czas z postępowaniem, które zostało wszczęte wnioskiem z dnia 10 lipca 2013r., w którym trzykrotnie organ odwoławczy uchylał decyzje organu I instancji i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Nie ma tu zbiegu z postępowaniem nadzwyczajnym. Stanowisko Sądu I instancji, że organ odwoławczy naruszył zasadę powagi rzeczy osądzonej wydając decyzję z dnia 21 stycznia 2016r., ponieważ w obiegu prawnym pozostaje uprzednia decyzja z dnia 15 stycznia 2015r. uchylająca decyzję organu I instancji i przekazująca mu sprawę do ponownego rozpoznania (art. 138 § 2 k.p.a.) z zaleceniem zastosowania się do wytycznych wyroku WSA z dnia 19 października 2015r. sygn. akt IV SA/Wa 890/15 po uzyskaniu przez niego waloru ostateczności, jest w okolicznościach niniejszej sprawy nieusprawiedliwione. Należy przy tym zauważyć, że Sąd I instancji uwzględniając skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. nie wskazał przepisu postępowania, który został uchylony przez organ odwoławczy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji zbada legalność zaskarżonej decyzji z dnia 21 stycznia 2016r., mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016r. (sygn. akt II OSK 146/16), którym NSA oddalił skargę kasacyjną U. P.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 października 2015r., sygn. akt 890/15 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2016r. (sygn. akt II OSK 54/15) oddalający skargę kasacyjną U. P.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2014r sygn. akt IV SA/Wa 1237/14. Wydanie powyższych wyroków NSA jest znane Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu.

Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

15