Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 734/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 9 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2021 r. w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę Rady Miasta z dnia 15 maja 2020 r., nr XIX/596/20, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy w G., rejon ulic [..].

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości i o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej uchwale Wojewoda zarzucił naruszenie:

- art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020 r., poz. 293 ze zm.) – zwanej dalej u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozostającego w sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego G., uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2019 r., nr XI/342/19, poprzez przekroczenie w ustaleniach miejscowego planu wskaźników intensywności (karta terenu 04, 05 i 06) i wysokości zabudowy (karta terenu 06) w stosunku do wartości tego parametru podanego w tabeli na stronie 61 studium a także poprzez naruszenie bilansu terenów mieszkaniowych G., poprzez zawarcie ustaleń umożliwiających przekroczenie chłonności dzielnicy L., ustalonej na stronie 117 studium;

- art. 15 ust. 2 pkt 12 w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez brak jednoznacznego wskazania w § 12 zaskarżonej uchwały, jakie tereny objęte są konkretną stawką procentową renty planistycznej, z uwagi na brak wskazania nieruchomości, będących w zasobie nieruchomości, dla których ustalono stawkę 0%;

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., poprzez nieokreślenie w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym;

- § 137 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2002 r., nr 100, poz. 908) oraz art. 15 u.p.z.p., poprzez niejednoznaczne określenie w punkcie 6 karty terenu 06 MW3 warunków podziału nieruchomości i nieustalenie parametrów działek budowlanych, poprzez odniesienie się do dopuszczalności podziału terenu na działki budowlane na podstawie projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego terenu 06 MW3, a tym samym poprzez nieustalenie warunków scalania i podziału.

W odpowiedzi na powyższą skargę Rada Miasta wniosła o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do podniesionego przez Wojewodę zarzutu uchwalenia zaskarżonego planu w sprzeczności ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, Rada wyjaśniła, że nietrafna jest interpretacja zapisów studium przyjęta przez Wojewodę i bezpośrednie przełożenie kategorii wysokości zabudowy i wskaźników intensywności brutto na wysokości i intensywności zabudowy ustalone jako netto w zaskarżonym planie. Nie pozwala na to bowiem odmienna szczegółowość oraz skala dokumentów - studium (rysunki w skali 1:20000, podkład mapa topograficzna) i planu miejscowego (rysunek w skali 1:1000, podkład mapa zasadnicza). Ponadto, zgodnie z zapisami studium wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto określa się jako orientacyjne dla rożnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Zgodnie z zapisami studium wskaźniki te zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione, w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe, na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej. Wbrew zaś twierdzeniu Wojewody nie można przekroczyć wartości parametru, który został podany w studium jako uśredniony. Ponadto, wskaźniki przyjęte w studium zostały wyliczone wyłącznie dla kondygnacji nadziemnych i dla całych terenów wyznaczonych na rysunku studium, obejmujących poza działkami budowlanymi również działki drogowe, czy przeznaczone pod zieleń, wypoczynek, urządzenia usługowe. Natomiast wskaźniki intensywności ustalone w planie miejscowym są wskaźnikami netto (odnoszą się do działki budowlanej) oraz zostały określone w dwóch odniesieniach: 1) dla wszystkich kondygnacji i 2) dla kondygnacji, które nie są zagłębione poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle, bez wliczania powierzchni balkonów, loggii, tarasów, z doliczeniem kondygnacji częściowo zlokalizowanych pod ziemią (w skarpie) w częściach przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe. Niezależnie od powyższego, ustalony dla karty terenu 06 MW3 wskaźnik jest niższy od średniej wartości ustalonej w studium. Zgodnie ze studium także wysokości zabudowy w nim podane stanowią wartości uśrednione. Wskaźnik ten został uszczegółowiony w zaskarżonym planie miejscowym i wskazane zostały lokalne dominanty wysokościowe.

Jednocześnie, zdaniem Rady, Wojewoda błędnie interpretuje zapisy studium w zakresie bilansu terenów mieszkaniowych w G. Wbrew bowiem twierdzeniom Wojewody, parametr chłonności terenu nie jest efektem obliczeń bilansu, a w studium nie zostało ustalone, że w dzielnicy L. można zaprojektować/zrealizować maks. do 128 tys. m2 powierzchni użytkowej mieszkań i do 15 tys. m2 powierzchni użytkowej usług w nowej zabudowie. W tabeli "Bilans terenów mieszkaniowych - przyjęty wariant 1" na stronie 117 studium wskazana została chłonność (w podziale na dzielnice) wskazująca możliwości lokalizowania nowej zabudowy w okresie sporządzania studium. Nie jest to więc wielkość ustalona przez organy gminy, zależy od ustaleń wynikających z odrębnych dokumentów. Jak zostało wskazane w studium "chłonność nowych terenów mieszkaniowych na obszarach objętych ustaleniami planów miejscowych obliczono zgodnie z ustalonymi w tych planach parametrami zabudowy, natomiast na pozostałych obszarach zgodnie ze wskaźnikami urbanistycznymi założonymi w studium", "faktyczna chłonność nowych terenów, zgodna z ustaleniami przyjętymi w przyszłych planach miejscowych może być zatem nieco wyższa". Ponadto, należy zauważyć, że wielkość chłonności w rozbiciu na dzielnice w studium na stronie 117 ma jedynie charakter informacyjny, tzn. istotna dla ww. obliczeń jest suma chłonności dla całego miasta. Zgodnie z zapisami studium, w G. do 2045 r. zapotrzebowanie na nowe tereny mieszkaniowe przekracza chłonność terenów mieszkaniowych. W studium dopuszczono wyznaczenie nowych terenów poza WZS pozwalających na wybudowanie około 0,3 mln m2 powierzchni użytkowej mieszkań (PUM). Ponadto, założono możliwość inwestowania na terenach dotąd zainwestowanych, celem dogęszczania lub intensyfikacji zabudowy. W związku z powyższym studium dopuszcza elastyczność ustaleń planów miejscowych do założeń bilansu, w tym wskazywania m.in. dominant wysokościowych. Podejście prezentowane w studium jest zgodne ze stanowiskiem Ministerstwa Infrastruktury i Budownictwa wyrażonym w piśmie z sierpnia 2016 r., wedle którego ewentualne ograniczenia wynikające z bilansu dotyczyć mogą wyznaczania nowych terenów mieszkaniowych poza zwartą i w pełni wykształconą strukturą funkcjonalno-przestrzenną (WZS). Intensyfikacja zabudowy w obszarze WZS, a szczególnie w obszarze już zainwestowanym nie jest sprzeczna z intencją ustawodawcy, zgodnie z którą bilans terenów ma być wskazówką dotyczącą wyznaczania, bądź zakazu wyznaczania nowych terenów rozwojowych poza WZS.

Odnosząc się do zarzutu niejednoznacznego wskazania w § 12, jakie tereny objęte są konkretną stawką procentową renty planistycznej, z uwagi na brak wskazania nieruchomości będących w zasobie nieruchomości, dla których ustalono stawkę 0%, Rada wyjaśniła, że z § 12 planu jednoznacznie wynika zarówno wysokość stawki procentowej, jak i tereny, dla których stawka ta ma zastosowanie. Dla wszystkich terenów, poza terenami będącymi w zasobie nieruchomości, ustalona jest stawka w wysokości 30%. Zapis ten jest jednoznaczny, nie wymaga żadnych dodatkowych interpretacji. Z kolei, brak wskazania nieruchomości będących w zasobie, nieruchomości nie stanowi istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu. Opłatę planistyczną ustala gmina, która jest w posiadaniu informacji na temat własności gruntów, w tym gruntów będących w zasobie nieruchomości gminnych. Wysokość stawki procentowej szczególnie istotna jest dla osób będących właścicielami nieruchomości w momencie wejścia planu w życie, gdyż w przypadku zaistnienia przesłanek ustawowych zobowiązani mogą być do zapłaty renty planistycznej. Osoby te z pewnością wiedzą, które nieruchomości stanowią ich własność a tym samym zapis planu miejscowego nie wymaga żadnych interpretacji. Niezależnie od powyższego informacje na temat własności gruntów na terenie miasta (w podziale m.in. na grunty gminne i prywatne - bez podania danych osobowych) są udostępnione i na bieżąco uaktualniane na stronach internetowych miasta [..].

Odnosząc się do zarzutu nieokreślenia w planie miejscowym szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości Rada wyjaśniła, że obowiązek zawarcia w planie zagadnień określonych w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie jest bezwzględny, gdyż musi ulegać dostosowaniu do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Okoliczności faktyczne istniejące na obszarze objętym planem miejscowym uzasadniały odstąpienie od ustalania w planie miejscowym zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Obszar objęty przedmiotowym planem został bowiem podzielony na 12 terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, z czego 6 terenów przeznaczonych zostało pod zabudowę mieszkaniową (01 MN2, MW1; 02 MN2, MW1; 03 MN2,MW1; 04-05 MN3 i 06 MW3) a pozostałe 6 przeznaczonych zostało pod lasy, drogi oraz ciągi piesze i rowerowe. Każdy z wydzielonych w planie terenów może zostać racjonalnie zagospodarowany zgodnie z planem miejscowym i nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia procedury scalania i podziału. Tereny nr 01-05 są w większości zabudowane a teren 06 MW3 obejmuje działki stanowiące w przeważającej większości, własność jednego podmiotu (niezabudowane) oraz niezabudowaną działkę gminną. Niezależnie od tego każda z nich może zostać racjonalnie i zgodnie z planem zagospodarowana.

Odnosząc się do zarzut naruszenia zasad techniki prawodawczej oraz art 15 u.p.z.p., poprzez niejednoznaczne określenie w karcie terenu 06 MW3 warunków podziału nieruchomości i nieustalenie parametrów działek budowlanych, Rada wyjaśniła, że na obszarze objętym planem nie będzie konieczne bądź celowe przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Teren 06 MW3 obejmuje bowiem działki stanowiące w przeważającej większości własność jednego podmiotu (niezabudowane) oraz niezabudowaną działkę gminną. Ustalenia zaskarżonego planu mogą zostać bez przeszkód zrealizowane a nieruchomości objęte planem mogą zostać racjonalnie zagospodarowane bez konieczności przeprowadzania procedury scalania i podziału. Wbrew twierdzeniu Wojewody, kwestionowany zapis dotyczący podziału nieruchomości na podstawie projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego terenu 06 MW3 nie nakłada na przyszłego inwestora żadnych dodatkowych wymogów dotyczących procedury (w tym zakresu obszarowego i kolejności realizacji zadań inwestycyjnych) sporządzania dokumentacji projektowej. Kolejność i zakres zadań inwestycyjnych wynika z art. 33 ust. 1 Prawa Budowlanego a ustalenia planu nie stoją w sprzeczności z tym przepisem. Zapis ten nie stanowi także odniesienia do "zewnętrznego opracowania (...), który może być częścią koncepcji architektonicznej i/lub projektu budowlanego". Zapis dotyczący podziału na podstawie projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego terenu 06 MW3 będzie miał zastosowanie w przypadku etapowania realizacji inwestycji. W takim przypadku sporządzenie spójnego projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego terenu 06 MW3, który byłby podstawą dla ewentualnego podziału na działki budowlane daje gwarancję zachowania ładu przestrzennego oraz zapewnienia dostęp do dróg publicznych dla wszystkich nowo wydzielanych działek budowlanych. Zapis ten ma stworzyć podstawę do całościowego, kompleksowego zagospodarowania całego terenu. W przypadku wyeliminowania tego zapisu z obrotu prawnego, podział nieruchomości odbywałby się zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto, jak wskazała Rada, w przypadku terenu 06 MW3 z uwagi na przeznaczenie terenu ustalone w planie miejscowym pod zabudowę wielorodzinną oraz ustalony w planie dostęp do drogi publicznej nie ma potrzeby określania minimalnych powierzchni działek budowlanych, o czym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p. Gabaryty nowo projektowanych działek budowlanych będą uwarunkowane możliwościami realizacji na nich zabudowy wielorodzinnej oraz zapewnienia do nich dojazdu.

W piśmie z dnia 14 grudnia 2020 r., stanowiącym uzupełnienie odpowiedzi na skargę, Rada Miasta wskazała dodatkowo, że analizy urbanistyczne wykonywane były zarówno przed przedłożeniem Radzie Miasta projektu uchwały w sprawie przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego oraz w trakcie jego sporządzania, w okresie od stycznia 2019 r. do lutego 2020 r. Szczegółowym analizom poddano następujące elementy: istniejące uwarunkowania, powiązania transportowe, dostępność do infrastruktury miejskiej, dokumentacja fotograficzna, hipsometria, osuwiska i tereny zagrożone ruchami masowymi, ukształtowanie terenu, struktura własności, zmiany w zagospodarowaniu terenu, dokumenty planistyczne, wskaźniki parkingowe, ilość mieszkańców na sąsiednich obszarach, lokalizacja ogólnodostępnych terenów zielonych i rekreacyjnych w sąsiedztwie planowanej zabudowy, uwarunkowania środowiskowe, parametry zabudowy znajdującej się w sąsiedztwie oraz wskaźniki ustalone w sąsiednich planach miejscowych, analiza obszarów sąsiednich z uwzględnieniem dominant przewidzianych w sąsiednich planach miejscowych. Do pisma tego zostały dołączone analizy urbanistyczne sporządzone na potrzeby uchwalenia zaskarżonej uchwały.

Rada podkreśliła także, że celem sporządzenia zaskarżonego planu było zwiększenie możliwości inwestycyjnych nieruchomości w związku z wnioskami ich właścicieli. Obszar objęty granicami planu stanowi potencjalne tereny inwestycyjne o problematycznych uwarunkowaniach wynikających z trudnych warunków terenowych, braku infrastruktury technicznej i drogowej oraz skomplikowanej struktury własności. Poprzednio obowiązujący plan umożliwiał realizację zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności – domy jednorodzinne lub wielorodzinne zawierające do 4 mieszkań. Przeznaczenie to nie zostało zrealizowane od czasu jego uchwalenia, co dowodzi, że zmiana ustaleń planu była uzasadniona. Z analiz wynika, że teren przeznaczony w planie pod zabudowę wielorodzinną jest terenem o dużym potencjale inwestycyjnym, posiada niewielką gęstość zaludnienia, pomimo dobrego dostępu do infrastruktury miejskiej. Ustalenia planu stanowią konsekwencję realizacji wizji władz miasta zakładającej jego rozwój, poprzez uzupełnianie zabudowy i zwiększanie liczby mieszkańców, szczególnie na terenach już zabudowanych z dobrze rozwiniętą infrastrukturą techniczną i społeczną. Intensywności wykorzystania terenu są niższe niż intensywności sąsiednich terenów przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, a nawet są niższe niż na niektórych terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Z kolei, planowane wysokości zabudowy na terenie inwestycji są zróżnicowane i dostosowane do ukształtowania terenu, co wynika z przeprowadzonych analiz. Dzięki zapisom planu, przy tej samej intensywności zabudowy (do 0,9), ale dzięki umożliwieniu realizacji zabudowy wielorodzinnej w wyższych budynkach, możliwe będzie zachowanie większej przestrzeni niezabudowanej, a jednocześnie na terenie inwestycji będzie mogło zamieszkać więcej mieszkańców. Zatem planowanie nowej zabudowy winno zapewnić jej optymalizację pod względem ekonomicznym i społecznym, przy zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju.

Rada podkreśliła także, że zaskarżony plan spełnia wymagania określone w art. 1 ust. 4 u.p.z.p. Rada wyjaśniła również, że z przeprowadzonych analiz wynika, ze 3-kondygnacyjny budynek w zabudowie szeregowej ma wysokość bezwzględną 116 m n.p.m. Natomiast 115 m n.p.n. to maksymalna dopuszczona w planie wysokość bezwzględna i dopuszczona jest jedynie w terenie 06 MW3 w strefie L, w pozostałych strefach (A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K) dopuszczona wysokość bezwzględna jest niższa. Pomimo dopuszczonej w planie zabudowy wielorodzinnej o zróżnicowanej wysokości zabudowy od 4 do 8 kondygnacji – nadal najwyższą wysokość bezwzględną będzie miał istniejący budynek jednorodzinny szeregowy (116 m n.p.m.), żaden z budynków, ani projektowany, ani istniejący, nie będzie wyższy niż sąsiadujące z obszarem planu drzewa na terenie Parku Krajobrazowego.

W ocenie Rady, zwiększanie intensywności zabudowy w wybranych obszarach miasta, zmiany funkcji, czy zmiany w zapisach planów miejscowych w obszarze już zainwestowanym, jest naturalnym procesem rozwojowym miasta, którego zadaniem jest z jednej strony sprostanie zapotrzebowaniu rynku, a z drugiej dbałość o harmonijny i zrównoważony rozwój. Działania takie są zgodne z ogólnie przyjętą polityką miejską ukierunkowaną na rozwój do wewnątrz. Takie działanie zapobiega niekontrolowanemu rozlewaniu się zabudowy, wzrostu kosztów gospodarczych, społecznych i środowiskowych. Każda inwestycja mieszkaniowa w obszarze już zainwestowanym powoduje wzrost aktualnej chłonności terenów mieszkaniowych miasta, zwiększa zatem jego potencjał i przyczynia się do ograniczania zapotrzebowania na nową zabudowę poza obszarem o w pełni wykształconej i zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej.

Rozpoznając wniesioną skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Przeprowadzona, w świetle art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) oraz w świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – zwanej dalej p.p.s.a., kontrola uchwały Rady Miasta z dnia 15 maja 2020 r., nr XIX/596/20, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy L. w G., rejon ulic [..], nie wykazała podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przede wszystkim Sąd stwierdził, że skarga Wojewody na powyższą uchwałę Rady Miasta spełnia warunki formalne, umożliwiające jej merytoryczne rozpoznanie przez Sąd.

Skarga ta wniesiona została na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713) – zwanej dalej u.s.g., zgodnie z którym po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z dnia 15 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 320/05; https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z akt sprawy wynika, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała Rady Miasta z dnia 15 maja 2020 r., nr XIX/596/20, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy [..], została przedłożona Wojewodzie na podstawie art. 90 ust. 1 u.s.g. w dniu 18 maja 2020 r. Tym samym, 30 – dniowy termin, w którym Wojewoda mógł orzec o nieważności tej uchwały upłynął w dniu 17 czerwca 2020 r. Skarga w niniejszej sprawie została zaś wniesiona przez Wojewodę do Sądu w dniu 14 sierpnia 2020 r. a więc spełnia warunek dopuszczający możliwość jej rozpoznania przez sąd, o którym mowa w art. 93 ust. 1 u.s.g.

Przechodząc zatem do merytorycznej oceny zaskarżonej przez Wojewodę uchwały, Sądu wyjaśnia, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p., gminie przysługuje prawo do władczego przeznaczania terenu pod określone funkcje i ustalania zasad zagospodarowania terenu, określane w doktrynie jako "władztwo planistyczne". Samodzielność gminy, również w tym zakresie, uznawana jest za podstawową, immanentną cechę samorządu gminnego. Jest wartością chronioną Konstytucją Rzeczpospolitej Polskiej, jako jeden z fundamentów ustroju terytorialnego Państwa. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa. W tych granicach gmina podejmuje czynności prawne i faktyczne, kierując się wyłącznie przepisami prawa i własną wolą wyrażoną w określonej formie przez jej organy pochodzące z wyboru.

Gmina nie ma jednak absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i warunków zagospodarowania, a granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach u.p.z.p. Ograniczenia władztwa planistycznego nie mogą być dorozumiane, czy interpretowane rozszerzająco (tak np. w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 12 stycznia 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 657/16, https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to znajduje oparcie w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r., K 27/00 (OTK 2001, nr 2, poz. 29) wskazał, iż organy gminy właściwe do sporządzenia projektu planu miejscowego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu, nie stoi jednocześnie w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych, a przepis art. 4 ust. 1 u.p.z.p. nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 u.p.z.p., podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2018, wyd. 10, teza 4 do art. 28).

Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu.

Zdaniem Sądu, procedura planistyczna poprzedzająca podjęcie zaskarżonej uchwały została przeprowadzona prawidłowo, stosownie do przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), co znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy. Prawidłowości procedowania planu nie podważono w skardze.

Dokonując zaś kontroli zachowania przez Radę zasad uchwalania planu, Sąd miał na uwadze, że jedną z naczelnych zasad uchwalenia planu jest wymóg zgodności planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Z treści art. 15 ust. 1 u.p.z.p. wynika, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium. Tym samym, w toku procedury planistycznej gmina zobligowana jest uwzględniać postanowienia studium obowiązującego na danym terenie. Zgodnie bowiem z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Nadto, w myśl art. 20 ust. 1 u.p.z.p., uchwalając plan, rada gminy stwierdza, że nie narusza on ustaleń studium.

Niewątpliwie zatem, jedną z podstawowych zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego jest przestrzeganie zgodności ich treści ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego. Stopień związania planów ustaleniami studium zależy zatem w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest stopień związania planowania miejscowego przez ustalenia studium, który może być, w zależności od szczegółowości ustaleń studium - silniejszy lub słabszy. Pojęcie "zgodności" uchwalonego planu ze studium oznacza stopień związania silniejszy niż we wcześniej używanych terminach normatywnych: "spójność", czy "niesprzeczność". W orzecznictwie i literaturze zauważa się także, że zgodność planu miejscowego ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie oznacza i nie może oznaczać prostego przenoszenia ustaleń studium do planu. Zgodnie z art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy służy gminie do określenia kierunków jej polityki przestrzennej. Stąd, zgodnie z art. 10 ust. 2 u.p.z.p., jego postanowienia wyznaczają z zasady ogólne kierunki działalności i wskaźniki dla wydzielonych obszarów. Studium zawiera diagnozę zagospodarowania przestrzennego i określa politykę gminy w zakresie zagospodarowania przestrzennego, zwykle w dłuższym czasie. Postanowienia studium są dla organu sporządzającego plan wiążące (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), co oznacza, że regulacje planu nie mogą doprowadzić do modyfikacji kierunków zagospodarowania przewidzianego w studium lub też tego zagospodarowania wykluczyć. Rada gminy, uchwalając określonej treści studium, sama decyduje o zakresie, szczegółowości związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium. Poprzez uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W literaturze prawniczej wskazuje się, że studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 78 i nast.). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1028/07 (LEX nr 384313), zaznaczył, że stopień związania miejscowego planu ustaleniami studium jest uzależniony od szczegółowości postanowień tego ostatniego aktu i w związku z tym może być silniejszy lub słabszy. Zauważył też, że ustalenia studium nie mogą być przeniesione wprost do regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że stan zgodności planu ze studium będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2769/13, LEX nr 2089962). Stopień związania planu ustaleniami studium zależy od brzmienia konkretnych postanowień studium.

W tym miejscu zauważyć należy, że z treści zaskarżonej w niniejszej sprawie uchwały o planie wynika, że podjęto ją po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, uchwalonego uchwałą nr XI/342/19 Rady Miasta z dnia 28 sierpnia 2019 r.

Sąd, wbrew ocenie Wojewody wyrażonej w niniejszej skardze, podziela powyższe stanowisko w zakresie ustalonych w planie wskaźników intensywności (dla karty terenu 04, 05 i 06) i wysokości zabudowy (dla karty terenu 06) a także w zakresie bilansu terenów mieszkaniowych G.

Jak wynika z treści planu w karcie terenów 04 i 05 (dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej) ustalono intensywność zabudowy w następujący sposób:

- dla skrajnego segmentu w zabudowie jednorodzinnej szeregowej (gdy jedna ściana przylega do budynku na sąsiedniej działce lub do granicy działki sąsiedniej) – do 1,2, w tym dla kondygnacji, które nie są zagłębione poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle, bez wliczania powierzchni balkonów, loggii, tarasów, z doliczeniem kondygnacji częściowo zlokalizowanych pod ziemią (w skarpie) w częściach przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe – do 0,9;

- dla zabudowy jednorodzinnej szeregowej (gdy dwie ściany przylegają do budynków na działkach sąsiednich lub do granicy działek) – do 1,6, w tym dla kondygnacji, które nie są zagłębione poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle, bez wliczania powierzchni balkonów, loggii, tarasów, z doliczeniem kondygnacji częściowo zlokalizowanych pod ziemią (w skarpie) w częściach przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe – do 1,2;

Z kolei, w karcie terenu 06 MW3 intensywność zabudowy ustalono w następujący sposób:

- dla zabudowy wielorodzinnej – do 1,7, w tym dla kondygnacji, które nie są zagłębione poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle, bez wliczania powierzchni balkonów, loggii, tarasów, z doliczeniem kondygnacji częściowo zlokalizowanych pod ziemią (w skarpie) w częściach przeznaczonych na cele mieszkaniowe lub usługowe – do 0,9;

᠆ dla adaptowanej zabudowy jednorodzinnej – do 0,8; w tym dla kondygnacji, które nie są zagłębione poniżej poziomu przylegającego terenu co najmniej w połowie wysokości w świetle, bez wliczania powierzchni balkonów, loggii, tarasów – do 0,6.

Natomiast, wysokość zabudowy w planie w karcie terenu 06 MW3 ustalono w następujący sposób:

᠆ dla zabudowy wielorodzinnej – wysokość budynków w rozumieniu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie:

i) w strefie A – do 14 m i do 74 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 75 m n.p.m.,

ii) w strefie B – do 20 m i do 85 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 86 m n.p.m.,

iii) w strefie C – do 17 m i do 89,5 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 90,5 m n.p.m.,

iv) w strefie D – do 14 m i do 95 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 96 m n.p.m.,

v) w strefie E – do 14 m i do 101 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 102 m n.p.m.,

vi) w strefie F – do 20 m i do 107,5 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 108,5 m n.p.m.,

vii) w strefie G – do 20 m i do 103 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. Dziennik Urzędowy Województwa– 16 – Poz. 2822 rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 104 m n.p.m.,

viii) w strefie H – do 26 m i do 113 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 114 m n.p.m.,

ix) w strefie I – do 23 m i do 102 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 103 m n.p.m.,

x) w strefie J – do 14 m i do 103,5 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 104,5 m n.p.m.,

xi) w strefie K – do 14 m i do 109 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 110 m n.p.m.,

xii) w strefie L – do 14 m i do 114 m n.p.m.; przy czym elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nie przeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać wysokości 115 m n.p.m., ᠆ dla adaptowanej zabudowy jednorodzinnej:

i) wysokość budynków w rozumieniu § 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie: do 12 m, do 2 kondygnacji + kondygnacja w poddaszu,

ii) elementy, które zgodnie z § 6 ww. rozporządzenia nie są wliczane do wysokości budynku, takie jak pomieszczenia techniczne lub konstrukcje przekrycia budynku nad pomieszczeniami nieprzeznaczonymi na pobyt ludzi, nie mogą przekraczać podanej powyżej wysokości o więcej niż 0,5 m, ᠆ wysokość obiektów budowlanych niebędących budynkami – dowolna, z zastrzeżeniem § 8 ust. 1 pkt 3.

Powyższe parametry nie naruszają ustaleń studium, w którym ustalono, że wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p. Przyjęto następujące kategorie wysokości zabudowy: ( dla zabudowy jednorodzinnej i małych domów mieszkalnych – do 12 m nad poziom terenu, przy czym lokalnie wysokość zabudowy może być obniżona – w dostosowaniu do parametrów istniejącej zabudowy lub krajobrazu, ( dla zabudowy wielorodzinnej realizowanej na terenach tzw. [..] oraz jako uzupełnienie istniejącej zabudowy wielorodzinnej niskiej – do 18 m nad poziom terenu (do 5 kondygnacji nadziemnych), ( dla zabudowy wielorodzinnej i usługowej realizowanej w strefie śródmiejskiej i centrach usługowych - do 24 m nad poziom terenu (do 6-7 kondygnacji nadziemnych), lokalnie do ok. 30 m nad poziom terenu lub w dostosowaniu do parametrów istniejącej zabudowy lub krajobrazu. Z kolei, wskaźnik intensywności zabudowy dla terenów M2 położonych w strefie miejskiej przyjęto na poziomie 1,2. Wyjaśniono przy tym, że przez wskaźnik intensywności zabudowy brutto należy rozumieć stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej w zewnętrznym obrysie murów do powierzchni terenu. Wskaźniki intensywności zabudowy brutto przyjęto dla terenów inwestycyjnych z uwzględnieniem niezbędnych terenów podstawowych urządzeń usługowych, zieleni, wypoczynku oraz dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym. Podkreślono jednocześnie, że wskaźniki intensywności zabudowy brutto i wysokości zabudowy zostały uśrednione dla poszczególnych obszarów i będą uszczegółowione - w tym również wskazane zostaną lokalne dominanty wysokościowe - na podstawie analiz urbanistycznych wykonywanych do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z uwzględnieniem spójności kompozycji przestrzennej.

Przytoczone brzmienie studium nie daje podstaw do uznania, że przyjęte w planie wskaźniki zarówno intensywności zabudowy jak i wysokości zabudowy przekraczają wskaźniki ustalone w studium. Pomimo tego, że w studium posłużono się wartościami liczbowymi dla określenia wysokości zabudowy oraz wskaźników intensywności zabudowy, nie zmienia to ich charakteru jako parametrów uśrednionych dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Konkretyzacja tych ustaleń w odniesieniu do zindywidualizowanego już terenu, obejmującego nie całą strefę funkcjonalną, ale ściśle oznaczone ewidencyjnie nieruchomości, następuje dopiero na gruncie planu miejscowego, stosownie do uwarunkowań tego terenu. W zakresie wskazywanych wskaźników wysokościowego i intensywności zabudowy studium posługuje się pojęciami nieostrymi, wyróżniając jedynie ich kategorie jako uśrednione wskaźniki dla poszczególnych terenów, które będą uszczegóławiane na etapie ustalania planów miejscowych. Ponadto, w tym zakresie w studium wyjaśniono, że "wysokości i wskaźniki intensywności zabudowy brutto, określa się jako orientacyjne dla różnych rodzajów zabudowy w poszczególnych strefach funkcjonalnych. Służyć one mają do badania chłonności terenów i opracowywania wytycznych programowo-przestrzennych w m.p.z.p.". Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że za pomocą ww. kategorii w studium określono jednorodne wskaźniki zabudowy dla całego terenu gminy. W tym zakresie nie można stwierdzić, aby odnośne postanowienia planu były sprzeczne z treścią studium i naruszały art. 9 ust. 4 u.p.z.p. (tak też WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 81/20, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powyższe potwierdza, że wskaźniki zawarte w studium w zakresie intensywności zabudowy brutto oraz wysokości zabudowy mają charakter uśredniony dla obszaru całej gminy, oderwany od uwarunkowań szczegółowych poszczególnych obszarów, i nie są jednocześnie wskaźnikami maksymalnymi, które nie mogą zostać przekroczone na etapie uchwalenia planu, w zależności od uwarunkowań ładu przestrzennego na danym terenie.

Podzielając pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku przedstawiony w wyroku z dnia 2 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Gd 81/20 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodzić należy się z Radą Miasta, że wskazane w studium parametry zabudowy nie stanowią wielkości, które bezwzględnie należało przenieść do planu choćby z powodu różnic w sposobie ich wyliczania wynikających z charakteru studium i planu. Intensywność zabudowy w planie wyliczana jest jako stosunek powierzchni całkowitej zabudowy do powierzchni konkretnej działki, podczas gdy intensywność zabudowy brutto w studium określana jest jako stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji nadziemnych budynków liczonej po zewnętrznym obrysie ścian zewnętrznych do powierzchni terenu, która obejmuje więcej niż jedną działkę, przy uwzględnieniu, dla terenów inwestycyjnych takich jak obszar objęty planem, niezbędnych terenów podstawowych urządzeń usługowych, zieleni, wypoczynku, oraz dróg o charakterze lokalnym i dojazdowym.

Jednocześnie, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do stwierdzenia sprzeczności przyjętych w zaskarżonym w niniejszej sprawie planie parametrów zabudowy (zwłaszcza intensywności zabudowy decydującej o możliwej do realizacji powierzchni użytkowej zabudowy) z przewidzianą w studium chłonnością terenów dzielnicy L. pod nowa zabudowę mieszkaniową i usługową oraz braku uwzględnienia możliwości inwestycyjnych wynikających z obowiązującego już miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części dzielnicy L. w G., rejon ulic M. i D. uchwalonego uchwałą Rady Miasta z dnia 25 września 2019 r., nr XII/397/19.

Zgodnie z art. 10 ust. 1 pkt 7 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do uwzględniania w studium bilansu terenów mieszkaniowych, który zgodnie z art. 10 ust. 5 u.p.z.p., stanowi porównanie maksymalnego w skali gminy zapotrzebowania na nową zabudowę, z szacunkiem chłonności terenów w zawartej i wykształconej strukturze funkcjonalno – przestrzennej, jak i poza nią na obszarach miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Chłonność zatem stanowi parametr niezbędny do sporządzenia bilansu terenów mieszkaniowych stanowiącego podstawę do wskazania w studium lokalizacji nowej zabudowy poza terenami WZS i poza terenami objętymi planami. Z treści art. 10 ust. 5 pkt 3 u.p.z.p. wynika, że już na etapie sporządzania bilansu, uwzględnia się możliwości inwestycyjne wynikające z obowiązujących planów miejscowych, albowiem odrębnie szacuje się chłonność obszarów przeznaczonych w planach miejscowych pod zabudowę. Zatem wynik końcowy bilansu terenów mieszkaniowych uwzględnia obowiązujące plany miejscowe. Oznacza to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części dzielnic L. w G., rejon ulicy M. i D. (uchwała Rady Miasta z dnia 25 września 2019 r., nr XII/397/19) uwzględniony przy sporządzaniu bilansu, nie mógł i nie musiał być brany pod uwagę w procedurze planistycznej dla prawidłowego określenia wskaźnika intensywności zabudowy.

Wskazać należy, że w studium wskazano, że maksymalne zapotrzebowanie na zabudowę mieszkaniową w G. do 2045 r. oszacowano według trzech wariantów standardu mieszkaniowego, wyrażonego wskaźnikiem powierzchni użytkowej mieszkań na 1 mieszkańca (42,4 – 43,3 – 43,9 m 2 PUM/Mk), przyjmując liczbę mieszkańców w wysokości 266,3 tys. (prognoza GUS powiększona o 30%). Maksymalne zapotrzebowanie oszacowano na poziomie od 11,29 do 11,70 mln m2 powierzchni użytkowej mieszkań w zależności o przyjmowanego standardu mieszkaniowego. Zasoby mieszkaniowe w 2017 r. wyniosły 6,98 mln m2 PUM. Założono ich dogęszczenie do 2045 r. do 7,33 mln m2 PUM. Maksymalne zapotrzebowanie na nową powierzchnię mieszkaniową szacuje się zatem 3,96 do 4,37 mln m2 PUM. Chłonność nowych terenów mieszkaniowych, wyznaczonych poza terenami zainwestowanymi w planach miejscowych i w Studium, wynosi około 3,93 mln m2 powierzchni użytkowej mieszkań. Chłonność terenów ogółem, rozumiana jako suma chłonności nowych terenów mieszkaniowych oraz terenów zainwestowanych to łącznie 11,26 mln m2 powierzchni mieszkaniowej mogącej pomieścić od 256,4 tys. do 265,7 mieszkańców przy założonych standardach zamieszkiwania wg wariantów I-III. Zapotrzebowanie na nowe tereny mieszkaniowe przekracza, we wszystkich trzech wariantach standardu mieszkaniowego, chłonność terenów wyznaczonych w planach miejscowych i Studium. Przy czym wartości zapotrzebowania i chłonności są zbliżone do siebie w najbardziej prawdopodobnym wariancie I. Wariant I określający następujący standard mieszkaniowy: 37 m2 PUM/Mk w zabudowie wielorodzinnej (MW) i 65 m2 PUM/Mk w jednorodzinnej (MN) – średni standard uwzględniający zakładane zróżnicowanie zabudowy, to 42,4 m2 PUM/Mk, przyjęto do dalszych prac planistycznych. Rezerwa chłonności, wynikająca z faktu, że maksymalne szacunkowe zapotrzebowanie przekracza chłonność wyznaczonych nowych terenów mieszkaniowych, jest minimalna - wynosi 0,03 mln m2 PUM tj. ok. 0,24%. Fakt przyjęcia do bilansu wariantu najniższego zapotrzebowania oraz rezerwa wynikająca z przyjętego do obliczeń założenia 5% przyrostu PUM na terenach zainwestowanych pozwalają na pewną elastyczność ustaleń planów miejscowych w stosunku do założeń bilansu, w tym możliwość wskazania w planach miejscowych lokalnych dominant wysokościowych.

Tym samym, wbrew twierdzeniom Wojewody, w studium nie przewidziano, aby w dzielnicy można zrealizować 128.000 m2 powierzchni użytkowej mieszkań i 15.000 m2 powierzchni użytkowej usług w nowej zabudowie. Przedstawione na stronie 117 studium, w tabeli zatytułowanej "Bilans terenów mieszkaniowych w G. – przyjęty wariant 1", parametry chłonności nowych terenów mieszkaniowych z podziałem na dzielnice, w tym L., stanowią jedynie wartości niezbędne do sporządzenia bilansu i uzyskania odpowiedzi na pytanie, czy istnieje potrzeba przeznaczenia w studium terenów pod lokalizację nowej zabudowy poza WZS i obszarami objętymi planami miejscowymi. Chłonność w tym rozumieniu nie jest parametrem, który w bezpośredni sposób może wpływać na wskaźniki przyjęte w planie i determinować zgodność jego postanowień ze studium. Chłonność obszarów położonych na terenie gminy, rozumiana jako możliwość lokalizowania na obszarach gminy nowej zabudowy, wyrażona w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, jako parametr współkształtujący w studium, poprzez bilans, kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę i tereny wyłączone spod zabudowy, tylko w taki pośredni sposób może wpływać na treść planu. Podobnie rzecz ma się z bilansem terenów usługowych, którego wyniki tylko pośrednio mogą przełożyć się na treść planu.

Wskazać należy, że kreowanie polityki przestrzennej gminy, jest procesem konfliktogennym i niejednokrotnie wymaga rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem indywidulanym a interesem publicznym, bądź pomiędzy sprzecznymi ze sobą interesami indywidualnymi, w celu pogodzenia sprzecznych interesów i wyobrażeń wielu podmiotów o sposobie przeznaczenia gruntów na danym terenie. Treść planów miejscowych bowiem wkracza w sferę praw rzeczowych właścicieli nieruchomości, a także uprawnień innych podmiotów zainteresowanych określonym przeznaczeniem i zagospodarowaniem terenu. W konkretnej sytuacji przestrzennej określonego terenu nie można wykluczyć kolizji pomiędzy tymi wartościami i brak podstaw prawnych, ażeby którejkolwiek z nich przyznać prymat. Funkcja planowania przestrzennego polega na wyważeniu tych wartości, jak również interesu publicznego i prywatnego, w oparciu o zapisy studium, co w ocenie Sądu zostało w zaskarżonym planie uczynione.

W planowaniu przestrzennym gmina z jednej strony związana jest postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, a z drugiej – konstytucyjną zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Zakres uprawnień gminy w planowaniu przestrzennym wskazuje, że ochrona prawa własności (użytkowania wieczystego) nie jest na gruncie Konstytucji RP bezwzględna, co oznacza, że ingerencja w sferę tych praw do nieruchomości jest możliwa, ale musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do ściśle określonych celów, dla osiągniecia których wprowadzenia się określone ograniczenia i powinna być efektem wyważenia różnych dóbr (wartości), których pełna, jednoczesna realizacja jest niemożliwa. Stanowiąc i stosując prawo nie można ustanawiać ograniczeń zaburzających proporcję pomiędzy stopniem naruszenia uprawnień jednostki a rangą interesu publicznego, który ma w ten sposób podlegać ochronie. Zakodowany w zasadzie proporcjonalności zakaz ingerencji oznacza konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej. Tylko wówczas, gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym bądź jest w stosunku do niego nierzeczywista lub nieproporcjonalna, można by mówić o nadużyciu władztwa planistycznego. W konsekwencji pozbawienie bądź ograniczenie określonego zakresu uprawnień właścicielskich w przyjętym planie miejscowym nie musi oznaczać automatycznie, że doszło do niedopuszczalnego naruszenia zasady proporcjonalności.

Rada wyjaśniła zaś, że celem sporządzenia zaskarżonego planu było zwiększenie możliwości inwestycyjnych nieruchomości w związku z wnioskami ich właścicieli. Obszar objęty granicami planu stanowi potencjalne tereny inwestycyjne o problematycznych uwarunkowaniach wynikających z trudnych warunków terenowych, braku infrastruktury technicznej i drogowej oraz skomplikowanej struktury własności. Poprzednio obowiązujący plan umożliwiał realizację zabudowy mieszkaniowej niskiej intensywności – domy jednorodzinne lub wielorodzinne zawierające do 4 mieszkań. Przeznaczenie to nie zostało zrealizowane od czasu jego uchwalenia. Z analiz wynika, że teren przeznaczony w planie pod zabudowę wielorodzinną jest terenem o dużym potencjale inwestycyjnym, posiada niewielką gęstość zaludnienia, pomimo dobrego dostępu do infrastruktury miejskiej. Ustalenia planu stanowią konsekwencję realizacji wizji władz miasta zakładającą jego rozwój, poprzez uzupełnianie zabudowy i zwiększanie liczby mieszkańców, szczególnie na terenach już zabudowanych z dobrze rozwiniętą infrastrukturą techniczną i społeczną. Intensywności wykorzystania terenu są niższe niż intensywności sąsiednich terenów przeznaczonych pod zabudowę wielorodzinną, a nawet są niższe niż na niektórych terenach przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną. Dzięki zapisom planu, przy tej samej intensywności zabudowy (do 0,9), ale dzięki umożliwieniu realizacji zabudowy wielorodzinnej w wyższych budynkach, możliwe będzie zachowanie większej przestrzeni niezabudowanej, a jednocześnie na terenie inwestycji będzie mogło zamieszkać więcej mieszkańców. Zatem planowanie nowej zabudowy winno zapewnić jej optymalizację pod względem ekonomicznym i społecznym, przy zachowaniu zasad zrównoważonego rozwoju.

Przedstawiona argumentacja organu uchwałodawczego gminy, znajdująca odzwierciedlenie w dokumentacji planistycznej, w ocenie Sądu potwierdza, że organ podejmując zaskarżoną uchwałę przyjął optymalne rozwiązania urbanistyczne, które zmierzały do uzupełnienia istniejącej zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie ze stworzoną w studium koncepcją zagospodarowania wolnych terenów pod zabudowę.

Kolejną zasadą sporządzania planu jest, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., obowiązek określenia w planie stawki procentowej, na podstawie których ustala się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p.

Zdaniem Sądu, wbrew zarzutowi Wojewody, zaskarżony plan nie narusza art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., poprzez brak jednoznacznego wskazania w § 12 zaskarżonej uchwały, jakie tereny objęte są konkretną stawką procentową renty planistycznej, z uwagi na brak wskazania nieruchomości, będących w zasobie nieruchomości, dla których ustalono stawkę 0%.

W powołanym § 12 planu ustalono bowiem 30% stawkę służącą do naliczenia jednorazowej opłaty w stosunku do wzrostu wartości nieruchomości w momencie jej zbycia zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p., z wyłączeniem terenów będących w zasobie nieruchomości w rozumieniu art. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dla których ustala się stawkę w wysokości 0%. Zauważyć w tym miejscu należy, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez zasób nieruchomości należy rozumieć nieruchomości, które stanowią przedmiot własności Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa i nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa.

Obowiązek bowiem, o którym stanowi art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. opiera się na zasadzie, że wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego lub jego zmianą rodzi ustawowy obowiązek pobrania jednorazowej opłaty w razie zbycia nieruchomości przed upływem 5 lat od dnia wejścia uchwały w życie. Stawka tej opłaty musi mieścić się w przedziale 0 - 30%, przy czym judykatura dopuszcza brak takiej stawki (czyli stawkę 0) w sytuacji, w której z prawdopodobieństwem graniczącym z pewnością zmiana miejscowego planu nie może spowodować zmiany wartości nieruchomości objętych planem. Podobne stanowisko prezentują również przedstawiciele doktryny stwierdzając, że wynikający z art. 15 ust. 2 pkt 12 obowiązek, polegający na ustaleniu przez radę gminy w planie miejscowym stawek procentowych opłaty planistycznej istnieje wówczas, gdy zachodzą materialnoprawne przesłanki do ustalenia tej opłaty, przewidziane w art. 36 ust. 4, a więc tylko w odniesieniu do terenów objętych tym planem, na których wartość nieruchomości wzrośnie w związku z uchwaleniem lub zmianą planu. Natomiast nieustalenie stawki procentowej w ogóle bądź określenie jej na poziomie 0% nie stanowi co do zasady naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., jeżeli dotyczy terenów stanowiących własność lub pozostających w użytkowaniu wieczystym gminy, której rada plan uchwala, czy też przeznaczenie tych terenów jest zbieżne z dotychczasowym ich wykorzystaniem oraz ich funkcją społeczno - gospodarczą (por. A. Plucińska-Filipowicz, A. Kosicki [w:] Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod. red. Alicji Plucińskiej-Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, Warszawa 2014, s. 194). Podobne stanowisko wynika z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 10 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Ol 1205/14 (https://orzeczenia.nsa.gov.pl), które też sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela.

Skoro zatem 0% stawkę opłaty planistycznej ustalono w zaskarżonym w niniejszej sprawie planie w stosunku do nieruchomości, stanowiących własność Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa i które nie zostały oddane w użytkowanie wieczyste, oraz nieruchomości będące przedmiotem użytkowania wieczystego Skarbu Państwa, gminy, powiatu lub województwa, ustalenie to było prawnie dopuszczalne.

Jednocześnie, brak konkretnego wskazania nieruchomości będących w zasobie nieruchomości nie stanowi istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu. Opłatę planistyczną ustala bowiem gmina, która jest w posiadaniu informacji na temat własności gruntów, w tym gruntów będących w zasobie nieruchomości gminnych. Niezależnie od powyższego informacje na temat własności gruntów na terenie miasta G.(w podziale m.in. na grunty gminne i prywatne - bez podania danych osobowych), jak wskazała Rada Miasta, są udostępnione i na bieżąco uaktualniane na stronach internetowych miasta G.[..]).

Co więcej, w toku procedury planistycznej została sporządzona prognoza skutków finansowych uchwalenia planu, która zawiera rysunek planu z zaznaczeniem struktury własności terenu objętego opracowaniem tegoż planu.

Kolejną zasadą sporządzania planu, stosownie do treści art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., jest obowiązek określenia w planie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

W ocenie Sądu, zaskarżony plan nie narusza zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Wskazać bowiem należy, że z treści art. 15 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. wynika, że określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym dotyczy tylko terenów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. Dlatego też, jak wskazuje orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 814/12; wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2529/14 – dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl) i doktryna (zob. Z. Niewiadomski CH Beck, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2013, s. 161) obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem, nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem (zob. wyrok NSA z dnia sygn. akt II OSK 1558/15, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jako szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. należy rozumieć instytucję scalania i podziału nieruchomości przez gminy uregulowaną w Rozdziale 2 Scalanie i podział nieruchomości Dziale III Wykonywanie, ograniczanie lub pozbawianie praw do nieruchomości ustawy o gospodarce nieruchomościami. Istota scalania i podziału nieruchomości polega na funkcjonalnym współwystępowaniu obu tych procesów – scalania nieruchomości i ich ponownego podziału na działki gruntu. Zgodnie z art. 102 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami gmina może dokonać scalenia i podziału nieruchomości, o którym mowa w art. 101 ust. 1. Szczegółowe warunki scalenia i podziału nieruchomości określa plan miejscowy. Zauważyć należy, że zacytowany przepis pozostaje w związku z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., który przewiduje jako element obligatoryjny planu miejscowego określenie szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. W ocenie Sądu nie budzi zatem wątpliwości, że organy stanowiące gminy mają kompetencje do określania w planach miejscowych warunków scalania i podziałów nieruchomości w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.g.n., nie zaś do regulowania zasad podziału nieruchomości w ogólności. Jedynym zaś elementem miejscowego planu odnoszącym się do podziałów nieruchomości w ogóle, który organ stanowiący może fakultatywnie umieścić w planie jest minimalna powierzchnia nowo wydzielonych działek budowlanych (art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p.).

Ponadto, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.g.n., podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94. W kolejnej jednostce redakcyjnej cytowanego przepisu ustawodawca wskazuje, że zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Z powyższego wynika jednoznacznie, że ustalenia miejscowego planu odnośnie do podziału nieruchomości odnosić się mogą jedynie do przeznaczenia terenu i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Zatem żaden przepis ustawowy, zarówno ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie wyposaża organu stanowiącego gminy w kompetencję do określania w miejscowym planie przesłanek dopuszczalności podziału geodezyjnego, ustalania zakazów czy nakazów przeprowadzania podziału na pewnych terenach. Potwierdza to ponadto treść art. 95 u.g.n., w którym ustanowiono warunki dokonywania podziałów nieruchomości niezależnie od ustaleń planu miejscowego, a w przypadku braku planu niezależnie od decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Niewątpliwie, w § 9 zaskarżonego planu wskazano, że na obszarze objętym planem nie wyznacza się obszarów wymagających scaleń i podziałów nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (ust. 1). W przypadku scalenia i podziału nieruchomości na wniosek właścicieli lub użytkowników wieczystych podział na działki budowlane powinien być zgodny z wymaganiami określonymi w kartach terenów w § 14 w odniesieniu do warunków podziału nieruchomości i parametrów nowo wydzielonych działek budowlanych.

Z uwagi na powyższe, przyjęte w § 9 planu rozwiązania należy uznać za wystarczające w świetle art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Jak bowiem wyjaśniła Rada Miasta, obszar objęty przedmiotowym planem został podzielony na 12 terenów wydzielonych liniami rozgraniczającymi, z czego 6 terenów przeznaczonych zostało pod zabudowę mieszkaniową (01MN2,MW1; 02MN2,MW1: 03MN2,MW1; 04-05 MN3 i 06 MW3) a pozostałe 6 przeznaczonych zostało pod lasy, drogi oraz ciągi piesze i rowerowe. Każdy z wydzielonych w planie terenów może zostać racjonalnie zagospodarowany zgodnie z planem miejscowym i nie wymaga uprzedniego przeprowadzenia procedury scalania i podziału. Tereny nr 01-05 są zaś w większości zabudowane. Powyższe okoliczności faktyczne istniejące na obszarze objętym planem uzasadniały odstąpienie od ustalenia w planie ogólnych zasad scalania i podziału nieruchomości.

Również, określenie w planie dla terenu 06 MW3, że dopuszcza się podział terenu na działki budowlane na podstawie projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego terenu 06 MW3, nie narusza zasady określonej w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p.

Jak wyjaśniła rada, na terenie tym nie będzie konieczne przeprowadzenie procedury scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami. Teren 06 MW3 obejmuje bowiem działki stanowiące w przeważającej większości, własność jednego podmiotu (niezabudowane) oraz niezabudowaną działkę gminną. Niezależnie od tego każda z nich może zostać racjonalnie i zgodnie z planem zagospodarowana. Ustalenia zaskarżonego planu mogą zostać bez przeszkód zrealizowane a nieruchomości objęte planem mogą zostać racjonalnie zagospodarowane bez konieczności przeprowadzania procedury scalania i podziału.

Dopuszczenie w tym zapisie podziału terenu na działki budowlane na podstawie projektu zagospodarowania terenu opracowanego dla całego terenu 06 MW3 jest przy tym zgodne z wymogiem określonym w art. 33 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane. Przepis ten stanowi bowiem, że pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Ponadto, jak stanowi art. 15 ust. 3 pkt 10 u.p.z.p., rada gminy w zależności od potrzeb może określić minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Postanowienie to trzeba wiązać głównie z pkt 1 tej części przepisu, zgodnie z którym rada może określić w planie, też w zależności od potrzeb, granice obszarów wymagających przeprowadzenia scaleń i podziałów nieruchomości. To w takim przypadku, kiedy w planie będą wyznaczone obszary przeznaczone pod scalenia, pojawi się problem wydzielania działek budowlanych. Tym samym, brak było w niniejszej sprawie podstaw do określenia minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek.

Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, że zaskarżony w niniejszej sprawie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego w zakresie zakwestionowanym przez Wojewodę nie narusza w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego, ani trybu jego sporządzania, co uzasadniałoby zastosowanie dyspozycji art. 147 p.p.s.a..

Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako bezzasadną.

Sąd wydał w niniejszej sprawie wyrok na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie bowiem z treścią art. 133 § 1 zdanie drugie p.p.s.a. wyrok może być wydany na posiedzeniu niejawnym w postępowaniu uproszczonym albo jeżeli ustawa tak stanowi. Przepis art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) stanowi zaś, że przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. Nadto, w dniu 19 października 2020 r. Prezes Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wydał zarządzenia nr 49/2020 w sprawie odwołania rozpraw oraz wstrzymania przyjmowania interesantów i ograniczenia obsad kadrowych w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gdańsku w związku z istotnym zagrożeniem zakażenia wirusem SARS-CoV-2. Z uwagi na intensyfikację rozwoju epidemii oraz niemożność przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, sprawa została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym.