Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SAB/Wa 257/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
658
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano ... i stwierdzono, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 35, art. 36, art. 37 par. 1, art. 64 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący - sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Tomasz Wykowski, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 września 2016 r. sprawy ze skargi G. B. na bezczynność Wójta Gminy [...] w przedmiocie rozpatrzenia wniosku 1. zobowiązuje Wójta Gminy [...] do rozpatrzenia wniosku G. B. z dnia [...] lipca 2013 r. o ustalenie warunków zabudowy w terminie dwóch miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że Wójt Gminy [...] dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu powyższego wniosku i że miała ona charakter rażący; 3. zasądza od Wójta Gminy [...] na rzecz skarżącego G. B. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

P. G. B., zwany dalej Inwestorem", reprezentowany przez Pełnomocnika – radcę prawnego, wniósł skargę, zarzucając Wójtowi Gminy [...] bezczynność przy rozpatrywaniu jego wniosku o ustalenie warunków zabudowy z 18 lipca 2013 r.

Uzasadniając skargę, podniesiono, że postępowanie nie zostało dotąd zakończone. Kolejne orzeczenia, którymi odmawiano ustalenia warunków zabudowy, były uchylane przez organ odwoławczy. Nie wykonano też wytycznych z uzasadnienia ostatniej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] stycznia 2015 r., o przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, na które to orzeczenie skargę oddalono prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 10 grudnia 2015 r (sygn. akt IV SA/Wa 949/15). Obecnie organ administracji poinformował Skarżącego o pozostawieniu sprawy bez rozpoznania (pismem z 12 maja 2016 r.). Jednak - zdaniem Inwestora - wszelkie braki zostały uzupełnione. Nie podjęto także nadal postępowania, zawieszonego przez organ I. instancji, jeszcze przed wydaniem decyzji kasatoryjnej z [...] stycznia 2016 r. Nie ustalono też nadal stron postępowania. Wywodzono również, że Gmina uniemożliwia swoimi działaniami realizację przedsięwzięcia m.in. w kontekście realizacji przyłącza wodno-kanalizacyjnego.

Wniesiono o:

- zobowiązanie organu do rozpatrzenia wniosku i wydania decyzji, wobec wniosku z 18 lipca 2013 r.,

- stwierdzenie, że bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa,

- zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie. Wskazano, że pomimo uzupełnień do wniosku (z 2 marca oraz 4 maja 2016 r.), złożonych przez Inwestora, nie są spełnione wymogi ustawowe, określone w art. 52 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, (Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.) - bowiem:

- nie dostarczono aktualnej kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać w skali 1:500 lub 1:1000, w zakresie określonym w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie",

- nie wyjaśniono sprawy wykorzystywania od wielu lat istniejącego zjazdu indywidualnego z drogi wojewódzkiej na działkę ew. nr [...], jako zjazd publiczny, nie przedłożono decyzji na zmianę przedmiotowego zjazdu z indywidualnego na publiczny, tak jak faktycznie jest wykorzystywany,

- nie wyjaśniono wpisania w uzupełnieniu z 2 marca 2016 r. działki ew. nr [...] - nr tej działki nie występuje we wniosku,

- nie zajęto stanowiska co do:

- infrastruktury technicznej - wody, kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej, energii elektrycznej, gazu;

- właściwie określonych granic terenu objętego wnioskiem oraz granic oddziaływania inwestycji; na załączniku mapowym, złożonym przy uzupełnieniu 2 marca 2016 r., widnieją inne granice niż w treści wniosku – dotyczy to działki ew. nr [...],

- w uzupełnieniu z 2 marca 2016 r. Skarżący pisze o budowie nowego zjazdu; w pierwotnym wniosku o budowie zjazdu nie było mowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Bezczynność organu administracji publicznej, w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie organ administracji nie podejmuje czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu, lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów określony akt nie został podjęty lub czynność nie została dokonana, a w szczególności czy zostało to spowodowane zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu w ich podjęciu lub dokonaniu (patrz: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86).

Skarga może być wniesiona po upływie terminu przewidzianego do załatwienia sprawy, po wyczerpaniu środków zaskarżenia – zażalenie na przewlekłość albo wniosek o usunięcie naruszenia prawa, w myśl art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.". W rozpoznawanym przypadku czyniło temu zadość pismo Inwestora z 25 maja 2016 r. Przepisy nie zakreślą wymaganego minimalnego bądź maksymalnego okresu pomiędzy wykorzystaniem środków, wskazanych w art. 37 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a wniesieniem skargi.

Stosownie do art. 35 § 3 K.p.a., załatwienie sprawy, wymagającej postępowania wyjaśniającego, powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, określonym w art. 35 K.p.a., organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy (art. 36 K.p.a.).

Trafne są zarzuty dotyczące występowania bezczynności w sprawie.

Po rozpatrzeniu przez Sąd Administracyjny skargi na decyzję kasatoryjną z [...] stycznia 2015 r. akta zostały doręczone organowi 29 marca 2016 r. Z treści uzasadnienia wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 949/15 wynikało, że Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, co do braku spełnienia wymagań formalnych przedłożonego przez Inwestora wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Jednocześnie Sąd ten wskazał:

"Wobec nieprawidłowości wniosku w zakresach określonych przez organ odwoławczy należy wezwać inwestora do uzupełnienia wniosku (jednak bez rygoru pozostawienia sprawy bez rozpoznania, w myśl art. 64 § 2 K.p.a., skoro postępowanie zostało już wszczęte a nawet wydano decyzję – w I instancji). Analogicznie ma się rzecz z kwestią rysunków czy szkiców, których - co jest niesporne - nie załączono (...).".

W ramach toczącego się postępowania z konkretnego wniosku wytycznymi z tego orzeczenia oraz oceną prawną był związany zarówno organ administracji jak i Sąd, orzekający w niniejszej sprawie, co wynika z art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tej sytuacji należy wskazać, że – w przypadku nie uzupełnienia braków formalnych – w danej sprawie organ był obowiązany wdać orzeczenie administracyjne – decyzję o umorzeniu postępowania. Oczywiste niewykonanie wytycznych wyroku w danym zakresie, lecz postawienie sprawy bez rozpoznania należy oceniać jako rażące naruszenie prawa. Stąd bezczynność, gdy chodzi o niewydanie orzeczenia w danej sprawie, pomimo upływu stosownych terminów zakreślonych w K.p.a. od daty zwrotu akt organowi, należy kwalifikować, jako mającą charakter rażący.

Skoro kwestie ewentualnych braków wniosku muszą być przesądzone poprzez wydanie decyzji administracyjnej, wobec przysługujących w danym przypadku środków odwoławczych (zasada dwuinstancyjności postępowania – art. 15 K.p.a.), przedwczesne byłoby zajmowanie przez Sąd stanowiska, czy w danym przypadku trafnie organ przyjął ze wniosek nadal nie spełnia wymagań formalnych.

Wypada jedynie przywołać następujące uwagi o charakterze ogólnym:

- obszar, na który będzie oddziaływać inwestycja, w rozumieniu art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stanowi tożsamego pojęcia z "terenem analizowanym", w myśl § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie; jak wynika z tego aktu wykonawczego, określenie granic danego obszaru należy ostatecznie w istocie do organu administracji (rozporządzeniem zakreślono tylko wymagania minimalne) i stanowi element analizy, prowadzonej z urzędu wobec art. 53 ust. 3 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym; dlatego materiały kartograficzne, niezbędne do przeprowadzania analizy, organ musi pozyskać we własnym zakresie; brak podstaw do obciążenia inwestora obowiązkiem przedkładania map dla tego celu,

- strona może w toku postępowania dowolnie uzupełniać lub modyfikować wniosek, co jednak może mieć wpływ na zakres projektu decyzji, a więc potrzebę dokonywania kolejnych uzgodnień; w razie wątpliwości, co do ostatecznej woli inwestora – np. zakresu zamierzenia, numerów działek ew., gdzie ma być ono zrealizowane - organ administracji może zwrócić się do wnioskodawcy z konkretnym zapytaniem zastrzegając, że w razie nieudzielenia odpowiedzi w określonym terminie będzie domniemywać zamiar, zgodnie z treścią kolejnego pisma czy wniosku pierwotnego,

- o ile, wobec modyfikacji wniosku, zakresem przedsięwzięcia ma być objęta realizacja zjazdu publicznego, nie jest wymagane jeszcze na etapie ustalania warunków zabudowy uzyskanie uprzednio zgody na realizację tego rodzaju obiektu, w myśl wymagań ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2016 r. poz. 1440); jego budowa musi być jednak uwzględniona w treści projektu decyzji, co będzie miał na względzie, dokonujący stosownych uzgodnień, zarządca drogi,

- obowiązkiem inwestora jest określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej (art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym); informacje w danym zakresie, zarówno pod względem czy zakreślone wnioskiem potrzeby są adekwatne do rodzaju przedsięwzięcia oraz czy mogą być one zapewnione (wobec treści art. 61 ust. 1 pkt 3 wskazanej ustawy), podlegają ocenie na etapie samego postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy nie zaś w fazie wstępnej – oceny kompletności wniosku.

Trafnie podniesiono w skardze, że organ nie wydał nadal postanowienia o podjęciu postępowania, zawieszonego aktem z 12 lutego 2014 r., co jednak nie mogło mieć wpływu na ocenę jego bezczynności w sprawie. Skoro dalej procedowano co do meritum, a nawet wydano orzeczenie w przedmiocie warunków zabudowy (decyzja z 12 listopada 2014 r.) a - po wydaniu decyzji kasatoryjnej -wzywano Inwestora do uzupełnienia wniosku, należy uznać, że postępowanie zostało w istocie podjęte, choć nie wydano stosownego orzeczenia w danym przedmiocie. Uchybia to wprawdzie procedurze, nie można jednak w każdym razie uznać, aby brak wydania orzeczenia w przedmiocie wniosku Inwestora było usprawiedliwione zawieszeniem postępowania.

Chybione są z kolei jako przedwczesne zarzuty, dotyczące braku właściwego ustalenia stron postępowania. O ile powodem umorzenia postępowania miałby być wyłącznie brak uzupełnienia wniosku, status strony w tego rodzaju sprawie miałby jedynie Inwestor. Tego rodzaju orzeczenie nie dotyczyłoby praw bądź obowiązków innych osób, analogicznie do sytuacji, gdy sprawa pozostaje bez rozpoznania, wobec braku uzupełnienia wniosku, w myśl art. 64 § 2 K.p.a. Wytyczne, sformułowane w wyroku o sygn. akt IV SA/Wa 949/15, co do sposobu prawidłowego ustalania kręgu stron, odnoszą się do merytorycznego etapu postępowania w przedmiocie warunków zabudowy, gdy ewentualne braki formalne zostaną uzupełnione.

Podnoszone w skardze zagadnienia związane z ewentualnymi nieprawidłowościami w zakresie realizacji przyłącza wodnego do działki Inwestora wykraczają poza zakres danej sprawy, dotyczącej bezczynności, gdy chodzi o rozpatrzenie konkretnego wniosku o ustalenie warunków zabudowy.

Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w pkt 1 i 2 sentencji wyroku.

W pkt 3 sentencji wyroku orzeczono o kosztach postępowania na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804). Na zasądzone koszty składają się: kwota 100 zł uiszczona tytułem wpisu od skargi, kwota 17 zł uiszczona tytułem opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcowskiego.