Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 329/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 157 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: art. 7,77 par. 1, 80  art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Anna Klotz Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi Spółka A sp. z o.o. w B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz Spółki A sp. z o.o. w B. kwotę [...] ([...]) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018r., nr [...], Burmistrz [...] ustalił dla S. sp. z o.o. w B. (skarżącej spółki) opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej działkami nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,1342 ha wywołanego zatwierdzeniem podziału działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. zapisanej w księdze wieczystej KW [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia, po przywołaniu art. 98a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (dalej "u.g.n."), organ wskazał, że wzrost wartości nieruchomości na skutek jej podziału potwierdza operat szacunkowy z dnia [...] sierpnia 2018r. wykonany przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego, który określił wzrost wartości nieruchomości na kwotę [...]zł, a więc wysokość opłaty adiacenckiej dla właściciela nieruchomości stanowi kwotę 30% ww. wartości i wynosi [...] zł. Organ potwierdził prawidłowość sporządzonego na potrzeby postępowania operatu szacunkowego, wskazując, że spełnia on wymogi rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. nr 207, poz. 2109 – dalej "rozporządzenie"), jest logiczny, zupełny i wiarygodny, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych, właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej, oraz na właściwym ustaleniu wysokości poprawek.

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka wniosła o jej uchylenie w całości i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a nadto o przeprowadzenie dowodu z opinii rzeczoznawcy na okoliczność ustalenia, czy na skutek podziału nieruchomości jej wartość wzrosła, a jeżeli tak to o ile. Strona zarzuciła naruszenie art. 7, 77 §1, 80, 84 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a."), poprzez błędną ocenę dowodu z operatu szacunkowego, przyjęcie, że operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy oraz zgodny z obowiązującymi przepisami, podczas gdy operat jest nielogiczny i niezupełny, nie został sporządzony z należytą starannością, nie uwzględnia kryteriów oceny, o których mowa w art. 175 u.g.n., przyjęto w nim charakterystykę rynku w za długim okresie czasu, nie zawiera uzasadnienia zmian cen na skutek upływu czas, a także procedura wyceny nie odzwierciedla rynku nieruchomości podobnych, gdyż do analizy porównawczej przyjęto nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi. W uzasadnieniu odwołania przedstawiła szereg argumentów na poparcie postawionych zarzutów.

Decyzją z dnia [...] lutego 2019r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu, po przytoczeniu treści art. 98a u.g.n. organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, iż w sprawie ziściły się przesłanki do ustalenia opłaty adiacenckiej, albowiem na wniosek właściciela dokonano podziału nieruchomości, w dniu w którym decyzja zatwierdzająca stała się ostateczna obowiązywała uchwała rady miejskiej ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej na poziomie 30% i nie upłynął trzyletni okres do uostatecznienia się decyzji zatwierdzającej podział. Organ odwoławczy wskazał, że ocena operatu szacunkowego dokonywana przez organ nie może wkraczać w zakresie zawartych w nim wiadomości specjalnych, operat jest specyficznym dowodem i sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji Kolegium nie znalazło podstaw do uwzględnienia wniosku o sporządzenie nowego operatu. Zdaniem Kolegium kwestionowany operat jest spójny, kompletny i logiczny, a zarzuty odwołania stanowią polemikę ze specjalistycznymi ustaleniami w nim zawartymi, które nie poddają jednak w wątpliwość prawidłowości operatu. Skarżąca, mimo prawnej możliwości, nie zwróciła się w toku postępowania przed organem I instancji o dokonanie oceny operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Organ odwoławczy stwierdził, że operat przedstawia poszczególne etapy dokonywanej oceny wraz z wnioskami procesu wyceny. Z definicji nieruchomości podobnej (art. 4 ust. 16 u.g.n.) nie wynika, by nieruchomość podobna zawsze musiała posiadać powierzchnię zbliżoną do nieruchomości wycenianej. Organ stwierdził, że ze względu na dużą powierzchnię działki podzielonej i jednej działki powstałej w wyniku podziału prawidłowo rzeczoznawca uznał ją za "pole inwestycyjne" i do porównania przyjął nieruchomości o powierzchni powyżej 0,5 ha, gdyż powyżej tej powierzchni w przypadku pół inwestycyjnych traci na znaczeniu wielkość działki jako cecha wpływająca na jej wartość. Zaznaczył przy tym, że weryfikacja prawidłowości założeń operatu wymaga wiedzy specjalistycznej, jednak rzeczoznawca prawidłowo wyjaśnił, jakie okoliczności uznał za istotne przy ustalaniu podobieństwa nieruchomości, a dodatkowo zastosował mechanizm weryfikacji polegający na porównaniu ceny m˛ każdego pola inwestycyjnego do ceny m˛ nieruchomości typowych znajdujących się w pobliżu danego pola. Organ odwoławczy wskazał, że jego kontroli nie może podlegać podniesiona w odwołaniu szczegółowa kwestia oceny przez rzeczoznawcę istotności poszczególnych cech działek, w tym np. wagi cechy powierzchni gruntu ocenionej w operacie na 10%. Zgadzając się z odwołującym, że w sporządzonym operacie opisano 4 poziomy cechy rynkowej położenia ogólnego jako istotnej cechy działki przed podziałem, organ wyjaśnił, że to rzeczoznawca ustala wielkość wpływu cech rynkowych na zróżnicowanie cen transakcyjnych oraz skalę ocen danej cechy w zależności od stanu rynku, posiadanych informacji oraz wiedzy specjalistycznej. Stwierdził, że w niniejszej sprawie rzeczoznawca uznał, iż istnieją 4 poziomy istotne z punktu widzenia wpływu na cenę, przy czym żaden przepis prawa nie wymaga, aby w każdym poziomie przyjętej przez rzeczoznawcę skali istniała transakcja uwzględniona w procesie dokonywania wyceny, a poza tym jest to jedynie instrument dokonywania wyceny. Organ odwoławczy zauważył, że nieruchomości do porównania wybrano z okresu sięgającego maksymalnie roku 2014, zaś w poszczególnych tabelach znajdują się zapisy, iż rzeczoznawca weryfikował wpływ czasu na zmianę ceny. Wyjaśnił, że powoływany okres 10 lat nie odnosi się do nieruchomości porównywanych w zasadniczym procesie wyceny, ale przyjętego przez rzeczoznawcę mechanizmu porównywania cen pól inwestycyjnych do nieruchomości typowych. W ocenie organu odwoławczego trend czasowy nie miał znaczenia, gdyż porównywane były ceny z tego samego okresu w celu ustalenia pewnej tendencji stosunku ceny m˛ pola inwestycyjnego i typowych nieruchomości położonych w pobliżu. Mechanizm ten świadczy o wyższości innych cech niż powierzchnia nabywanego gruntu, jednak – jak wskazał organ – rzeczoznawca uwzględnił to poprzez przyjęcie założenia porównywania pól inwestycyjnych, jako nieruchomości o specyficznej możliwości zagospodarowania. Organ odwoławczy zauważył, że bez posiadania wiedzy specjalnej nie możliwe poddanie kontroli kwestii porównywalności i podobieństwa rynków analizowanych przez rzeczoznawcę w ramach przyjętego obszaru badań transakcji, jednak rzeczoznawca wskazał na czym oparł swoje założenie wyznaczając rynki istotne z punktu widzenia dokonywanej wyceny i przyjęte założenia są logiczne i jasne. Zarzut zastosowania bardzo dużego przedziału cenowego jako okoliczności uzasadniającej brak podobieństwa nieruchomości organ uznał za niezrozumiały. Organ wskazał też, że wbrew twierdzeniom odwołania rzeczoznawca uwzględnił istnienie służebności gruntowej uznając jednak, że nie ma ona wpływu na wartość przedmiotu wyceny.

S. sp. z o.o. w B. , reprezentowana przez radcę prawnego, w skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wniosła o jej uchylenie w całości, rozważenie uchylenia decyzji organu I instancji, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania. Decyzji organu odwoławczego zarzuciła naruszenie art. 7, 77 §1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że kwestionowany operat szacunkowy został sporządzony w sposób prawidłowy, podczas gdy jest on nielogiczny, niezupełny, nie został sporządzony z należytą starannością i nie uwzględnia kryteriów należytej oceny, o których mowa w art. 175 u.g.n., przyjęto w nim charakterystykę rynku w za długim okresie czasu, nie zawiera uzasadnienia zmian cen na skutek upływu czasu, procedura wyceny nie odzwierciedla rynku nieruchomości podobnych, gdyż do analizy porównawczej przyjęto nieruchomości niebędące nieruchomościami podobnymi, oraz że rzeczoznawca oparł procedurę wyceny dla stanu przed podziałem na transakcjach z rynku krajowego, natomiast po podziale nieruchomości – na transakcjach z rynku lokalnego. Spółka zarzuciła nadto naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji wadliwej oraz naruszenie art. 98a ust. 1 u.g.n. poprzez uznanie, w oparciu o nieprawidłowo sporządzony operat, że w skutek podziału wartość nieruchomości wzrosła. W uzasadnieniu skargi spółka podniosła, że organy obu instancji nie wywiązały się z obowiązku formalnej i materialnej oceny operatu szacunkowego, nie zwróciły się do biegłego o wyjaśnienie niejasności w nim zawartych ani tez nie dopuściły dowodu z innego biegłego, mimo kwestionowania operatu przez skarżącą. Powtórzyła za odwołaniem, że rzeczoznawca arbitralnie i bez żadnego uzasadnienia przyjął kryterium powierzchniowe dla analiz nieruchomości podobnych, a przyjęte kryterium jest ok. 6-krotnie mniejsze niż powierzchnia wycenianej działki, co budzi wątpliwości dla żądanego celu wyceny, gdzie kryterium powierzchniowe związane z podziałem ma zasadniczy wpływ na wynik wyceny. Zauważyła nadto niekonsekwencję rzeczoznawcy polegają na wprowadzeniu wagi dla cechy "powierzchnia gruntu" 10% przy określaniu wartości nieruchomości po podziale, oraz wprowadzeniu 4-stopniowego opisu dla cechy "położenie ogólne", z których jedna nie występuje. W ocenie skarżącej nieprawidłowo rzeczoznawca wydłużył okres badania cen do 10 lat, w których analizowano zależności między cenami jednostkowymi pół inwestycyjnych przed podziałem na działki budowlane, a cenami jednostkowymi działek przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową położonych na tych samych obszarach. Podniosła, że biegły nie uzasadnił zmian cen, czyli tzw. trendów na rynku nieruchomości na skutek upływu czasu, a analiza porównawcza opiera się na transakcjach z lat 2015-2017. Powtórzyła zarzut braku porównywalności nieruchomości położonej na terenie miasta B. i nieruchomości należącej do aglomeracji [...], a nadto, powołując bardzo duży w jej ocenie przedział cenowy za m˛ i współczynnik relacji między cenami "pól inwestycyjnych" a cenami działek budowlanych po podziale, zarzut oparcia się na błędnych założeniach metodycznych i merytorycznych przy procedurze wyceny nieruchomości – rzeczoznawca w ocenie skarżącej przyjął wartości nieodzwierciedlające poziomu cen uzyskiwanych za nieruchomości podobne, co doprowadziło do zawyżenia wartości. Podniosła też, że rzeczoznawca oparł procedurę wyceny dla stanu przed podziałem na transakcjach z rynku krajowego, natomiast po podziale nieruchomości – na transakcjach z rynku lokalnego, przy czym organ nie wykazał porównywalności tych rynków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie. W odniesieniu do zarzutu oparcia procedury wyceny dla stanu przed podziałem na transakcjach z rynku krajowego, natomiast po podziale nieruchomości – na transakcjach z rynku lokalnego, organ odwoławczy podniósł, że powyższe zalicza się do kwestii porównywalności i podobieństwa rynków analizowanych przez rzeczoznawcę w ramach przyjętego obszaru badań transakcji, a zatem kwestia ta nie może zostać poddana kontroli bez posiadania wiadomości specjalnych. Niezależnie od powyższego organ stwierdził, że nie ma przeszkód, by wyceniając nieruchomości przed i po podziale rzeczoznawca nie mógł odnieść się do różnych rynków nieruchomości, a nawet zastosował różne podejścia i metody wyceny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontrola legalności zaskarżonej decyzji dokonana na zasadach i w trybie określonym przepisami ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. – dalej "p.p.s.a.") wykazała, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa procesowego mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skargę należało zatem uwzględnić, choć zasadniczo z innych powodów, niż w niej podniesione.

Przedmiot oceny legalności w niniejszym postępowaniu stanowi decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lutego 2019r., którą organ ten utrzymał w mocy decyzję Burmistrza [...] z [...] grudnia 2018r., ustalającą dla skarżącej spółki opłatę adiacencką w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej działkami nr [...] i [...] o łącznej powierzchni 3,1342 ha, wywołanego zatwierdzeniem podziału działki nr [...] położonej przy ul. [...] w B. . Spór w sprawie koncentrował się wokół zakwestionowania przez skarżącą prawidłowości i wartości dowodowej operatu szacunkowego opracowanego na potrzeby postępowania administracyjnego zakończonego decyzją o ustaleniu na jej rzecz opłaty adiacenckiej.

Możliwość ustalenia opłaty adiacenckiej przewiduje art. 98a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r. poz. 2204 ze zm., u.g.n.). Ustęp 1 wskazanego artykułu wskazuje, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dokonanego na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego, który wniósł opłaty roczne za cały okres użytkowania tego prawa, wzrośnie jej wartość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może ustalić, w drodze decyzji, opłatę adiacencką z tego tytułu. Wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej ustala rada gminy, w drodze uchwały, w wysokości nie większej niż 30% różnicy wartości nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Przepisy art. 144 ust. 2, art. 146 ust. 1a, art. 147 i art. 148 ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie z art. 98a ust. 1a u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić, jeżeli w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne, obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w ust. 1. Do ustalenia opłaty adiacenckiej przyjmuje się stawkę procentową obowiązującą w dniu, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale nieruchomości stało się prawomocne. Wartość nieruchomości przed podziałem i po podziale określa się według cen na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne. Stan nieruchomości przed podziałem przyjmuje się na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości, a stan nieruchomości po podziale przyjmuje się na dzień, w którym decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale stało się prawomocne, przy czym nie uwzględnia się części składowych nieruchomości. Wartość nieruchomości przyjmuje się jako sumę wartości działek możliwych do samodzielnego zagospodarowania wchodzących w skład nieruchomości podlegającej podziałowi (art. 98a ust. 1b).

W realiach rozpatrywanej sprawy postępowanie o ustalenie opłaty adiacenckiej wszczęto niewątpliwie przed upływem trzech lat od daty uostatecznienia się decyzji Burmistrza K. nr [...] z [...] grudnia 2017r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nr [...] (tj. w dnia [...] kwietnia 2017r.). W tej też dacie obowiązywała uchwała Nr [...] z dnia [...] czerwca 2011r. Rady Miejskiej w B. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku jej podziału w wysokości 30% wzrostu różnicy wartości nieruchomości.

Wycena wzrostu wartości podzielonej nieruchomości przybrała, zgodnie z art. 156 ust. 1 u.g.n., formę operatu szacunkowego. Dokument ten jest pisemną opinią rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości i stanowi podstawowy dowód w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej. Operat szacunkowy stanowi podstawę naliczenia zobowiązania skarżącej i dla wywołania zamierzonego skutku winien spełniać warunek zgodności z prawem, w szczególności z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (publ. jak wcześniej wskazano) oraz ze stanem faktycznym.

Weryfikacja merytorycznej prawidłowości operatu szacunkowego następuje w ściśle określonym trybie, tj. na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. Przepis ten stanowi, że oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny, mając na względzie zasady określone w pkt 1) cytowanego przepisu (wskazania dotyczące składu zespołu oceniającego) oraz w pkt 2) przepisu (wyłączenie członka zespołu oceniającego ze względu przesłanki z art. 24 k.p.a.). Skorzystanie z powyższego instrumentu przysługuje zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i organowi administracyjnemu prowadzącemu to postępowanie, przy czym nie można jednak przyjąć, że obowiązek zwrócenia się do organizacji zawodowej rzeczoznawców obciąża każdorazowo organ w sytuacji gdy strona kwestionuje operat, zwłaszcza nie przedkładając żadnego opracowania konkurencyjnego, a ograniczając się do własnych zarzutów i argumentów. Zgodzić należy się tu z poglądem, że o potrzebie zewnętrznej weryfikacji operatu przez organ, o jakiej mowa w art. 157 ust. 1 u.g.n., decyduje nie żądanie strony, lecz powstanie po stronie organu uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości jego sporządzenia (zob. też wyrok WSA w Łodzi z 11.01.2017r., II SA/Łd 562/16, LEX nr 2202361).

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że operat szacunkowy jest opinią biegłego w rozumieniu art. 84 k.p.a., stąd też organ administracyjny ma obowiązek ocenić jego wartość dowodową na podstawie art. 80 k.p.a. Powinien go więc ocenić pod względem formalnym, tj. zbadać, czy został sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, czy jest zgodny z przepisami prawa, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, jest logiczny i kompletny, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. Powyższe nie oznacza jednak, że organ jest związany ustaleniami uzyskanej opinii rzeczoznawcy majątkowego, gdyż to on decyduje o określeniu wysokości odszkodowania i to on ocenia wiarygodność pozyskanej w sprawie opinii. Fakt, że wybór podejścia, jak i metody i techniki szacowania należy do rzeczoznawcy, nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny, a więc w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić swoje stanowisko. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 23 października 2014r., sygn. akt I OSK 534/13 (dostępny jw.) stwierdzenie, że organ administracji nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego należy rozumieć w ten sposób, że organ administracji nie może zamiast rzeczoznawcy majątkowego i wbrew jego opinii przyjąć, że wartość nieruchomości jest inna niż przyjął to rzeczoznawca majątkowy. Organ administracji może natomiast, a jest wręcz do tego obowiązany, jako jedyny podmiot uprawniony do oceny dowodu, jakim jest operat szacunkowy, domagać się wyjaśnień od rzeczoznawcy majątkowego w razie, gdy operat czy to zdaniem organu administracji, czy strony postępowania zawiera błędy lub stwierdzenia nieodpowiadające rzeczywistemu stanowi rzeczy. Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 k.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z dnia 5 marca 2015r., sygn. akt I OSK 1521/14, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 czerwca 2014r., VIII SA/Wa 201/14, dostępne jw.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w kontrolowanym postępowaniu, w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca spółka wyraziła stanowisko, iż sporządzony na potrzeby tego postępowania operat szacunkowy zawierał istotne wady uniemożliwiające obranie go za podstawę prawidłowej decyzji w przedmiocie naliczenia opłaty adiacenckiej. Odnosząc się do tych zarzutów organ odwoławczy zarówno w uzasadnieniu swojej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę powołał się wielokrotnie na brak możliwości szczegółowego ich rozpatrzenia ze względu na brak wiedzy specjalistycznej w spornej dziedzinie, a jednocześnie potwierdził ogólną prawidłowość sporządzonego operatu, przyjmując i uzasadniając brak jego wadliwości również w zakresie jego specjalistycznych rozwiązań i założeń. W ocenie Sądu podniesione w odwołaniu zarzuty wadliwości operatu powinny skłonić organ odwoławczy do ich szczegółowego rozpatrzenia, przy czym z racji na specyfikę kwestionowanego dowodu, organ winien podjąć wszelkie możliwe i niezbędne na danym etapie postępowania czynności celem zapewnienia realizacji podstawowych zasad ogólnych postępowania administracyjneg . Przede wszystkim wskazać trzeba, że - biorąc pod uwagę charakter stawianych w odwołaniu zarzutów i co w istocie nie jest sprzeczne ze stanowiskiem organu odwoławczego – nie był on władny odnieść się do tych zarzutów samodzielnie, bez uzyskania stanowiska autora operatu. Taka zaś sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Organ odwoławczy, sam nie dysponując wiedzą specjalistyczną w dziedzinie wyceny wartości nieruchomości, ale również nie zgłaszając zaistniałych wątpliwości autorowi operatu przy jednoczesnym wezwaniu o wyjaśnienia w tym zakresie, rozpatrzył podniesione zarzuty w ten sposób, że uznał formalną prawidłowość operatu, a nadto apriorycznie, bo z pominięciem pozyskania odpowiednich wyjaśnień biegłego, potwierdził również prawidłowość jego zasadniczych założeń merytorycznych.

Reasumując, wobec podniesionych przez stronę wątpliwości co do prawidłowości operatu, organ II instancji, rozpatrując odwołanie - w realiach rozpoznawanej sprawy - powinien przeprowadzić dodatkową czynność dowodową mającą na celu pozyskanie stanowiska biegłego co do zarzutów stawianych operatowi jego autorstwa. To uzupełniłoby materiał dowodowy w istotnym zakresie i pozwoliłoby w sposób wyczerpujący odnieść się do twierdzeń skarżącej kontestujących operat. Powyższe wyeliminowałoby nadto podstawę zaistniałej w sprawie wątpliwości, czy organ – nie dysponując wiedzą specjalistyczną w spornej dziedzinie przy braku fachowych wyjaśnień autora operatu – mógł rzetelnie rozpoznać podniesione zarzuty. Organ nie spełnił zatem wymogów wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. Przede wszystkim zaś zadziałał wbrew zasadzie przekonywania uregulowanej w art. 11 k.p.a., albowiem nie wyjaśniał stronie w sposób dostateczny zasadności przesłanek, którymi kierował się podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie. Przesłanki te – niepoparte stosownymi wyjaśnieniami natury specjalistycznej pozyskanymi od autora operatu - nie mogły odnieść skutku względem twierdzeń skarżącej kwestionujących merytoryczny zakres sporządzonego operatu.

Odnosząc się do polemicznych zarzutów skargi stwierdzić należy, że brak jest podstaw aby uznać ich zasadność w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy.

Po pierwsze zauważyć należy, że przedstawiana przez skarżącą kontestacja operatu szacunkowego swój początek znajduje dopiero na etapie odwołania od decyzji I instancji. W aktach sprawy prowadzonej przed organem I instancji brak jest dowodu na to, by jakiekolwiek zastrzeżenia wobec treści przedmiotowego operatu szacunkowego, wnioski o wyjaśnienie strona zgłaszała na etapie postępowania przed organem I instancji. Skarżąca Spółka, została prawidłowo zawiadomiona zarówno o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty adiacenckiej (k. 45 akt adm.), jak i o możliwości zapoznania się z dokumentacją zgromadzoną w sprawie, w szczególności ze sporządzonym operatem szacunkowym (k. 46 akt adm.), przy czym już w dacie wszczęcia postępowania (25 października 2018 r.) operat szacunkowy obrany za podstawę rozstrzygnięć obu instancji był sporządzony i dostępny w urzędzie miejskim B. (data sporządzenia operatu szacunkowego - 31 sierpnia 2018 r., data wpływu do urzędu – 26 września 2018 r.). Sąd z urzędu zna okoliczność, że skarżąca spółka, będąca podmiotem profesjonalnym, występowała już jako strona w sprawach prowadzonych przed tut. Sądem (sprawy zakończone wyrokami o sygnaturach II SA/Bd 901/12, II SA/Bd 151/14, II SA/Bd 525/13 i II SA/Bd 130/17), w których – podobnie jak w niniejszej sprawie – spór z organami administracyjnymi toczyła właśnie co do prawidłowości operatów szacunkowych stanowiących podstawę zaskarżanych w tych sprawach decyzji. Wobec tego zasadnym jest przyjęcie, że skarżąca – wielokrotnie informowana w tej kwestii w uzasadnieniach przywołanych orzeczeń – zna doniosłość dokumentu jakim jest operat szacunkowy i wie o instrumentach skutecznego kwestionowania jego założeń (w tym o wspomnianym wcześniej trybie z art. 157 ust. 1 u.g.n.), a mimo tego nie wynika z akt sprawy, aby poza zarzutami i wnioskami odwołania o powołanie biegłego, powzięła jakiekolwiek kroki mające na celu przedstawienie organowi swych wątpliwości względem sporządzonego operatu, takich jak chociażby przedstawienie kontrooperatu czy złożenie wniosku o kontrolę prawidłowości tego operatu w trybie art. 157 ust. 1 u.g.n. Powyższe nie pozostawia w ocenie wątpliwości, że zasadniczym celem takiej sekwencji działania skarżącej jest obstrukcja postępowania administracyjnego i doprowadzenie do możliwie najpóźniejszego rozstrzygnięcia jej sprawy ostateczną i prawomocną decyzją administracyjną.

Po wtóre, postawione przez skarżącą zarzuty nie uzasadniają by operat obarczony był tak rażącymi wadami, iż uzasadniałoby to jego wadliwość w stopniu negującym możliwość uznania go za mający wartość dowodowa w tej sprawie. W tym zakresie zgodzić należy się z organami obu instancji – z uwzględnieniem wyjaśnień Sądu co do przyczyn uznania wadliwości decyzji organu odwoławczego - że podstawowa ocena sporządzonego operatu uzasadnia twierdzenie, iż jest on spójny, logiczny i wyjaśnia w sposób dostateczny przyjęte rozwiązania metodologiczne w procesie wyceny nieruchomości.

Wątpliwości zaistniałe na skutek odwołania być może szersze wyjaśnienie spornych kwestii winno zatem, zgodnie ze wskazaniami niniejszego uzasadnienia, wyjaśnione w trybie przepisów art. 136 i art. 138 k.p.a. przez organ odwoławczy poprzez pozyskanie stanowiska autora operatu względem stawianych zarzutów, i na tej podstawie rozpoznanie sprawy w jej całokształcie, co znajdzie swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji administracyjnej kończącej postępowanie w sprawie. Nadmienić należy, iż w toku ponownego postępowania strona skarżąca dążąc do uwiarygodnienia swych twierdzeń co do wad operatu szacunkowego, może skorzystać z przysługujących w tym zakresie każdej stronie uprawnień wynikających z przepisów prawa np. przedstawienia własnych dowodów podważających wiarygodność dotychczasowego materiału dowodowego.

Uwzględniając powyższe rozważania Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania w postaci uiszczonego wpisu od skargi (1025 zł), wynagrodzenia pełnomocnika stosownie do poniesionego nakładu pracy (3600 zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa (17 zł) rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018r. poz. 265 ze zm.).