Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5323/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 40 § 4 i 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Janusz Drachal Sędziowie sędzia NSA Cezary Pryca sędzia del. WSA Piotr Kraczowski /spr./ po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej sprawy ze skargi kasacyjnej [A.] w B., Białoruś od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 344/16 w sprawie ze skargi [A.] w B., Białoruś na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], 3. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Białymstoku na rzecz [A.] w B., Białoruś 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r., II SA/Bk 344/16, oddalił skargę [A] w [...] w Białorusi (dalej: spółka) na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w Białymstoku (dalej: Dyrektor IC) z [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji nakładającej karę pieniężną.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał, co następuje.

Dyrektor IC – na skutek odwołania wniesionego przez spółkę od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Białymstoku z [...] stycznia 2016 r. nakładającej na spółkę karę pieniężną z tytułu wykonywania międzynarodowego przewozu drogowego bez posiadania w pojeździe wymaganego ważnego zezwolenia – postanowieniem z [...] marca 2016 r. stwierdził, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu.

W ocenie Sądu stanowisko zajęte przez organ jest prawidłowe. Kluczowe znaczenie w sprawie ma regulacja zawarta w art. 40 § 4 i § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.). Zgodnie z nią strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. W razie niewskazania pełnomocnika do doręczeń przeznaczone dla tej strony pisma pozostawia się w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Stronę należy o tym pouczyć przy pierwszym doręczeniu. Strona powinna być również pouczona o możliwości złożenia odpowiedzi na pismo wszczynające postępowanie i wyjaśnień na piśmie oraz o tym, kto może być pełnomocnikiem.

Sąd wskazał, że spółka pismami z 17 listopada 2015 r., została zawiadomiona o wszczęciu postępowania oraz wezwana do udzielenia wyjaśnień w sprawie. Pisma te zostały doręczone na adres zagraniczny spółki i zawierały pouczenie o obowiązku wynikającym z art. 40 § 4 i § 5 k.p.a. Organ powołał także treść przepisu art. 33 § 1 k.p.a. wskazując, iż pełnomocnikiem strony może być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych. Korespondencja została doręczona 8 grudnia 2015 r.

W odpowiedzi na wezwanie w piśmie z 16 grudnia 2015 r., spółka złożyła wyjaśnienia w sprawie i wskazała poprzez odręczny dopisek, że pisma należy doręczać pod adres: [...] Warszawa.

Sąd stwierdził, że organ prawidłowo przyjął, iż wskazanie przez spółkę osoby prawnej i jej adresu nie wypełnia przesłanki określonej w art. 40 § 4 k.p.a. w postaci wskazania w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń. Pełnomocnikiem tym, zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a., mogła być bowiem tylko osoba fizyczna. Z żadnych pism ani oświadczeń spółki zgromadzonych w aktach administracyjnych nie wynika, aby wskazano tego pełnomocnika jako osobę fizyczną.

W kontekście powyższego Sąd za niezasadny uznał zarzut skargi, iż w odpowiedzi na wezwania organu z 27 listopada 2015 r., spółka złożyła 22 grudnia 2015 r. w siedzibie organu oryginał pełnomocnictwa udzielonego Czesławie Orłowskiej. Sąd stwierdził, że w aktach sprawy brak jest takiego pełnomocnictwa, a nadto takiego pełnomocnictwa nie zawierało pismo spółki złożone 22 grudnia 2015 r. w siedzibie organu. Tak więc do organu nie wpłynęło żadne pełnomocnictwo ustanawiające pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w kraju ani pełnomocnictwo dla doręczeń w kraju C. O. W ocenie Sądu powołane okoliczności wskazują na niezasadność twierdzenia, że w sprawie został pominięty pełnomocnik do doręczeń.

Sąd nie podzielił zarzutu spółki, że organ mając wątpliwości odnośnie prawidłowości wskazania pełnomocnika do doręczeń jako osoby prawnej, w rozumieniu art. 40 § 4 k.p.a., winien zwrócić się ponownie do spółki o wskazanie tego pełnomocnika jako osoby fizycznej. Z art. 40 § 5 k.p.a. nie wynika obowiązek kilkakrotnego pouczania strony o wymogach przewidzianych dla wskazania pełnomocnika dla doręczeń.

Konsekwencją niewypełnienia obowiązku wskazania pełnomocnika dla doręczeń w Rzeczypospolitej Polskiej było pozostawienie w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia zarówno pisma z 23 grudnia 2015 r. zawiadamiającego o prawie wglądu w akta sprawy, zgodnie z art. 10 i art. 73 k.p.a., jak też zaskarżonej decyzji organu I instancji.

W tych okolicznościach sprawy Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie Dyrektora IC o uchybieniu terminu do złożenia odwołania odpowiada prawu. Sąd dodał, że złożone odwołanie nie zawierało wniosku o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

W skardze kasacyjnej pełnomocnik spółki wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie od organu na rzecz spółki kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).

Zaskarżonemu wyrokowi – w oparciu o art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 4 i § 5 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie przez Sąd I instancji, że pełnomocnikiem do doręczeń może być jedynie osoba fizyczna zaś wskazany w przedmiotowej sprawie adres do doręczeń w kraju nie był równoznaczny z udzieleniem pełnomocnictwa do doręczeń;

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z błędną wykładnią art. 40 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 § 1 k.p.a. poprzez ustalenie, że niezłożenie do akt sprawy pełnomocnictwa do doręczeń w odrębnym dokumencie, stanowi istotny brak skutkujący uniemożliwieniem skarżącej ochrony jej praw i interesów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik Dyrektora IC wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Na wstępie należy zauważyć, że sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o rozpoznanie w tym trybie, natomiast druga strona postępowania nie zażądała przeprowadzenia rozprawy

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie zachodziła.

Przed odniesieniem się do zarzutów skargi kasacyjnej, przypomnieć należy, że przedmiotem kontroli Sądu I instancji było postanowienie Dyrektora IC o stwierdzeniu wniesienia z uchybieniem terminu odwołania od decyzji Naczelnika UC, która została doręczona skarżącej kasacyjnie spółce w trybie art. 40 § 5 k.p.a. tj. poprzez pozostawienie jej w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia z uwagi na niewskazanie pełnomocnika do doręczeń w Rzeczypospolitej Polskiej.

Istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia czy skarżąca kasacyjnie spółka, wskazując jako pełnomocnika do doręczeń osobę prawną ([...] Warszawa), ustanowiła pełnomocnika do doręczeń w Rzeczypospolitej Polskiej o jakim w mowa w art. 40 § 4 k.p.a. W ocenie organu, zaakceptowanej przez Sąd I instancji, pełnomocnikiem do doręczeń, o jakim mowa w tym przepisie mogła być tylko osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych, stosowanie do art. 33 § 1 k.p.a. Zdaniem zaś skarżącej kasacyjnie spółki – dla potrzeb art. 40 § 4 k.p.a. – pełnomocnikiem do doręczeń może być również osoba prawna.

W związku z tak zarysowanym polem sporu, kluczowa dla oceny poprawności zaskarżonego wyroku jest wykładnia art. 40 § 4 k.p.a. i taki główny zarzut zawiera skarga kasacyjna (naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 40 § 4 i § 5 k.p.a.).

Zgodnie z art. 40 § 4 k.p.a. – strona, która nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, jeżeli nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy zamieszkałego w Rzeczypospolitej Polskiej i nie działa za pośrednictwem konsula Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wskazać w Rzeczypospolitej Polskiej pełnomocnika do doręczeń, chyba że doręczenie następuje za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Przy czym zaznaczyć należy, że brzmienie art. 40 § 4 jest dokładnym przeniesieniem do postępowania administracyjnego treści art. 11355 k.p.c., w związku z czym dopuszczalnym jest w tym zakresie skorzystanie z poglądów orzeczniczych i doktryny wypracowanych w postępowaniu cywilnym.

Z powołanego przepisu art. 40 § 4 k.p.a. jednoznacznie wynika, że ustanowienie przez stronę pełnomocnika na terenie Polski do prowadzenia danej sprawy wyłącza obowiązek wskazywania pełnomocnika do doręczeń. Okolicznością dodatkowo wskazaną w art. 40 § 4 k.p.a., która wyłącza obowiązek ustanowienia pełnomocnika do doręczeń w Polsce, jest działanie przez stronę za pośrednictwem polskiego konsulatu. Nie ulega zatem wątpliwości, że pełnomocnikiem do reprezentowania strony w postępowaniu administracyjnym musi być osoba fizyczna posiadająca zdolność do czynności prawnych zgodnie z art. 33 § 1 k.p.a. i obowiązkowo musi ona zamieszkiwać w Polsce.

W przypadku zaś pełnomocnika do doręczeń w Rzeczpospolitej Polskiej, ustawodawca określając obowiązek wskazania takiego pełnomocnika, nie zawarł wymogu – tak jak w przypadku pełnomocnika do reprezentowania strony – aby pełnomocnik ten musiał "zamieszkiwać" w kraju. Brak warunku "zamieszkania", który może się odnosić jedynie do osób fizycznych, gdyż osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mają siedziby, pozwala na przyjęcie, że wykładnia językowa dopuszcza wskazanie jako pełnomocnika do doręczeń również osoby prawnej. Zauważyć należy, że taki pogląd, iż pełnomocnikiem do doręczeń może być nie tylko osoba fizyczna, lecz także osoba prawna i inna jednostka niemająca osobowości prawnej znajduje oparcie w części doktryny (por. "Kodeks postępowania cywilnego. Tom IV" red. Piasecki 2013, wyd. 5 Komentarz do art. 11355 k.p.c., pkt 6 pub. Legalis), a także – jak wskazuje skarżąca kasacyjnie spółka – w orzecznictwie (por. postanowienie SN z 19 września 1980 r., I CZ 118/80, LEX nr 8268 oraz uchwała składu siedmiu sędziów SN z 23 września 1963 r., III CO 42/63, OSNC 1965, nr 2, poz. 22).

Za przyjęciem dopuszczenia osoby prawnej jako pełnomocnika do doręczeń przemawia także sam charakter takiego pełnomocnika, którego rola sprowadza się jedynie do przyjmowania pism procesowych skierowanych do strony zamieszkałej za granicą (obywatela polskiego lub cudzoziemca) lub mającej siedzibę za granicą. Tak więc pełnomocnik do doręczeń nie dokonuje jakichkolwiek innych czynności procesowych. Wskazać należy, że w sytuacji coraz częstszej kooperacji przedsiębiorstw zagranicznych z przedsiębiorstwami krajowymi, ustanowienie osoby prawnej jako pełnomocnika do doręczeń znacznie ułatwia funkcjonowanie takiego obrotu. Są to bowiem jednostki profesjonalne, które mają świadomość ważności otrzymywanej korespondencji i przestrzegania wyznaczonych terminów.

Dodatkowo wskazać należy, że kolejnym argumentem przemawiającym za tym, że polski ustawodawca dopuszcza możliwość wskazania jako pełnomocnika do doręczeń osoby prawnej jest przepis art. 299 § 2 p.p.s.a. Zgodnie z nim – jeżeli strona nie ma miejsca zamieszkania lub zwykłego pobytu albo siedziby w Rzeczypospolitej Polskiej lub innym państwie członkowskim Unii Europejskiej (...) i nie ustanowiła pełnomocnika do prowadzenia sprawy mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej, jest obowiązana wraz z wniesieniem skargi ustanowić pełnomocnika do doręczeń mającego miejsce zamieszkania lub siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej. Treść wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że pełnomocnikiem do doręczeń może zostać osoba prawna, skoro może mieć siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej.

Reasumując wskazać należy, że na gruncie przepisu art. 40 § 4 k.p.a. istnieje możliwość wskazania jako pełnomocnika do doręczeń osoby prawnej, która posiada siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej. Osoba prawna świadcząca taką usługę będzie pełnomocnikiem do doręczeń, a jej adres jest adresem do doręczeń.

Powyższe oznacza, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące dokonania przez Dyrektora IC błędnej wykładni art. 40 § 4 k.p.a. są uzasadnione. W konsekwencji, skoro skarżącą kasacyjnie spółka wskazała osobę prawną mającą siedzibę w Rzeczypospolitej Polskiej jako pełnomocnika do doręczeń tj. [...] Warszawa, to korespondencja organu do spółki powinna być kierowana do wyznaczonego pełnomocnika do doręczeń na jego adres. W niniejszej sprawie tak się nie stało, ponieważ błędna wykładnia art. 40 § 4 k.p.a. spowodowała pozostawienie pism organu w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia zgodnie z art. 40 § 5 k.p.a. Z tej przyczyny w sprawie doszło również do błędnego zastosowania art. 40 § 5 k.p.a., a w rezultacie – jak trafnie zarzucono w skardze kasacyjnej – do uniemożliwienia stronie obrony jej praw i interesów w postępowaniu administracyjnym.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, uznając zasadność zarzutów skargi kasacyjnej na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku oraz uchylił zaskarżone postanowienie ze względu na naruszenie art. 40 § 4 i § 5 k.p.a.

Organ odwoławczy będzie zobowiązany do uwzględnienia oceny prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny, która w istocie oznacza, że odwołanie skarżącej kasacyjnie spółki z 22 lutego 2016 r. od decyzji Naczelnika Urzędu Celnego w Białymstoku z [...] stycznia 2016 r. zostało wniesione z zachowaniem terminu, ponieważ doręczenie tej spółce decyzji nastąpiło 8 lutego 2016 r.

W zakresie postanowienia w przedmiocie kosztów sądowych z punktu trzeciego sentencji wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 § 2 i art. 207 p.p.s.a.