Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1874/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Sędziowie i asesorzy sądowi
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 28; art. 106; art. 138 par 1 pkt 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 93 ust. 1 pkt 2; art. 11 ust. 1; art. 64 ust. 1; art. 65 ust. 1; i 4; art. 1; art. 3; art. 15a ust. 1;m art. 23 ust. 3;
journal: Dz.U. 2016 poz 1138
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.
article: art. 17
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz (spr.) Protokolant sekr. sąd. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Izby Komorniczej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego oddala skargę do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Minister Sprawiedliwości (dalej "Minister") umorzył postępowanie odwoławcze zainicjowane wnioskiem Izby Komorniczej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra, którą powołano D. M. C. na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...].

Jako podstawę prawną skarżonej decyzji podano art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 127 § 3 i art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "k.p.a." w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U. z 2016 r., poz. 1138 ze zm.), dalej "u.k.s.e."

W grudniu 2016 r., na podstawie art. 11 pkt 1 u.k.s.e., D. M. C. (dalej "uczestnik") zwrócił się do Ministra o powołanie go na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w [...] (dalej "SR").

W styczniu 2017 r., na podstawie art. 11 ust. 4 u.k.s.e., Minister zwrócił się do Rady Izby Komorniczej w [...] o wydanie przez nią opinii w sprawie wniosku uczestnika.

Uchwałą z [...] marca 2017 t. Rada Izby Komorniczej w [...] negatywnie zaopiniowała wniosek uczestnika.

Ostatecznie Minister decyzją z [...] kwietnia 2017 r. powołał uczestnika na stanowisko komornika sądowego.

Od powyższego powołania wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Izba Komornicza w [...] (dalej "skarżąca"). Kwestionowanemu rozstrzygnięciu skarżąca zarzuciła naruszenie:

a) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 ust. 1 u.k.s.e. oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. poprzez odmowę przyznania jej przymiotu strony w postępowaniu w przedmiocie powołania uczestnika na stanowisko komornika sądowego przy SR, pomimo tego, że posiada ona interes prawny w tym postępowaniu;

b) art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie jej czynnego udziału w ww. postępowaniu administracyjnym, czym naruszono jej prawo do czynnego uczestnictwa w każdym stadium postępowania i wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji doprowadziło to do niepoprawnego ustalenia kręgu stron tego postępowania;

c) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie oraz rozpatrzenie całego materiału dowodowego i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

d) art. 107 § 1, § 3 i § 4 k.p.a. poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji pomimo, że rozstrzygała ona sporne interesy stron.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji Minister, odwołując się do zawartego w art. 28 k.p.a. pojęcia strony postępowania administracyjnego i stwierdzając, że przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy do uznania konkretnego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego uznał, że skarżąca, jako izba komornicza, nie jest stroną postępowania administracyjnego o powołanie na stanowisko komornika sądowego. Wskazał przy tym, że żaden z przepisów ustawy o komornikach i egzekucji sądowej nie przyznaje organom samorządu komorniczego – w tym skarżącej, w takim postępowaniu przymiotu jego strony, bowiem decyzja w tej kwestii nie rozstrzyga bezpośrednio o prawach/obowiązkach samorządu komorniczego.

Minister wyjaśnił, że normy art. 11 ust. 1 i ust. 4 u.k.s.e. oraz art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. mają charakter ustrojowy, a interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. to pewna, przysługująca jednostce korzyść, znajdująca podstawę w normach prawa materialnego. Z treści art. 11 ust. 4 u.k.s.e. wynika jedynie, że samorząd komorniczy jest organem opiniodawczym i współdziałającym przy wydawaniu decyzji w przedmiocie powołania, bądź odwołania komornika. Zatem samorząd komorniczy uczestniczy w tych postępowaniach na zasadach określonych w art. 106 k.p.a., co wyklucza jego udział w procedurze powołania na stanowisko komornika sądowego, jako strony tego postępowania. Na potwierdzenie Minister powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wydany w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 2042/16.

Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że sprawy o powołanie na stanowisko komornika dotyczą wyłącznie indywidualnych interesów osób ubiegających się o takie powołanie. Udział samorządu komorniczego w takim postępowaniu sprowadza się zaś do zagwarantowania mu wpływu na treść rozstrzygnięcia, ale wyłącznie w zakresie objętym obowiązkiem współdziałania. Opinia właściwej rady izby komorniczej wchodzi w skład materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i podlega ocenie, jako jeden z dowodów, i jako taka bezpośrednio wpływa na treść rozstrzygnięcia, jednakże nie czyni to, że izba komornicza staje się stroną postępowania, w którym opinię wydała.

Minister nie podzielił wywodów skarżącej także co do tego, że art. 17 ust. 1 Konstytucji RP stanowi materialnoprawne źródło interesu prawnego do występowania samorządów zawodowych w charakterze strony w ww. postępowaniach. Przepis ten zawiera bowiem normę zadaniową dla ustawodawcy, aby ten ukształtował pozycję samorządów w sposób pozwalający na wykonywanie zadań, w tym przepisie ogólnie uregulowanych. Wymieniony w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP obowiązek sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoka jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują. Natomiast przesłanka interesu publicznego na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP precyzuje cel i granice sprawowanej pieczy nad wykonywaniem zawodu. Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej.

Minister podkreślił, że komornik jest funkcjonariuszem publicznym i to Minister go powołuje i sprawuje nadzór, zgodnie z art. 64 ust. 1 i ust. 2 u.k.s.e. Ponadto z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością, sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu - wykonywanemu przez sąd rejonowy, przy którym działa, z urzędu lub w wyniku złożenia skargi na czynności komornika), administracyjnemu (służbowemu - wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) i samorządowemu (korporacyjnemu). W przypadku nadzoru korporacyjnego, z art. 93 ust. 1 pkt 4 u.k.s.e. wynika, że nadzór ten odnosi się do komorników, a nie kandydatów na komorników. Do momentu złożenia ślubowania nie można mówić zatem o komorniku. Ustawodawca wyposażył radę izby komorniczej w szereg instrumentów, za pomocą których może skutecznie czuwać nad zapewnieniem wysokiego poziomu merytorycznego dokonywanych przez komorników czynności. Zatem brak udziału izby komorniczej w postępowaniu o powołanie komornika w charakterze strony nie powoduje, że jej nadzorcze uprawnienia, jako samorządu komorniczego, są iluzoryczne.

W ocenie Ministra także z najnowszego orzecznictwa, czy to Trybunału Konstytucyjnego (P 3/15), czy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wynika, że izbie komorniczej nie przysługuje status strony w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego.

Skarżąca niezgadzając się z umorzeniem postępowania wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (dalej "WSA") skargę, w której zarzuciła Ministrowi naruszenie art. 28 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Zdaniem skarżącej posiada ona interes prawy w postępowaniu dotyczącym powołania uczestnika na stanowisko komornika sądowego, bowiem jej ustawowym zadaniem jest czuwanie nad należytym wykonywaniem zawodu komornika sądowego. Jako źródło tego interesu wskazała art. 11 ust. 1 i art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e.

Na potwierdzenie swojego stanowiska - per analogia, skarżąca odwołała się do przyznanego samorządowi notarialnemu statusu strony w postępowania o powołanie/odwołanie notariusza, a to w oparciu o uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej "NSA") z 2 września 2014 r. sygn. akt II GPS 1/14.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Ministra umarzającej postępowanie z jej wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydanie przez Ministra decyzji co do istoty sprawy.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnik nie zajął stanowiska w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozstrzyga przy tym w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany wnioskami i zarzutami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz.U. z 2017 r., poz. 1369, dalej "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu skarga badana według powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie nosi bowiem znamion wadliwości w rozumieniu przepisów art. 145 § 1 p.p.s.a.

Organ zasadnie uznał, że skarżąca, jako izba komornicza, nie posiada interesu prawnego pozwalającego jej skutecznie wnieść wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra powołującą uczestnika na stanowisko komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym, gdyż nie służy jej przymiot strony w tym postępowaniu.

Podzielając stanowisko Ministra w sprawie, oraz jego rozumienie pojęcia strony postępowania, jakim posługuje się art. 28 k.p.a., Sąd w szczególności podkreśla, że skoro zgodnie z powołanym przepisem, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, to pojęcie strony należy wyprowadzać tylko z przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę ustalenia tego uprawnienia lub obowiązku.

W ocenie Sądu żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego. Sąd stwierdza, że także skarżąca, domagając się uznania ją za stronę ww. postępowania, takiego przepisu nie wskazała.

Zakres działania skarżącej – jako izby komorniczej, został określony wyczerpująco w ustawie o komornikach sądowych i egzekucji. Stosownie do art. 93 u.k.s.e. skarżąca może wykonywać jedynie czynności w nim określone, a jej działania mogą być podejmowane wyłącznie w sprawach należących do tak określonego zakresu działania. Stosownie do art. 93 ust. 1 pkt 2 u.k.s.e. rada izby wyraża opinię w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych. Z kolei tryb powołania na stanowisko komornika określa art. 11 u.k.s.e., stanowiąc w ust. 1, że komornika powołuje Minister Sprawiedliwości na wniosek zainteresowanego, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby komorniczej. Rada właściwej izby komorniczej ma więc tylko możliwość wyrażenia opinii o kandydacie ubiegającym się o stanowisko komornika oraz w sprawie jego odwołania. Opinia ta jest wydawana w ramach współdziałania organów, tj. zgodnie z art. 106 k.p.a. Forma tego współdziałania polega na tym, że jeden z organów jest zobowiązany przed podjęciem decyzji do zasięgnięcia opinii innego organu, ale opinią tą nie jest prawnie związany. Ukształtowanie treści decyzji należy zatem wyłącznie do kompetencji organu administracji, w niniejszej sprawie Ministra, a organ współdziałający (skarżąca) ma kompetencję ustawową wyłącznie do zajęcia stanowiska w sprawie rozstrzyganej przez właściwy organ - Ministra.

Warto wskazać w tym miejscu, że w zakresie instytucji współdziałania organów (art. 106 k.p.a.), ani organ załatwiający sprawę nie jest stroną w postępowaniu pomocniczym, dotyczącym zajęcia stanowiska przez organ współdziałający, ani też organ współdziałający nie korzysta z uprawnień strony w postępowaniu przed organem załatwiającym sprawę główną, w której zajmuje stanowisko (por. Kodeks postepowania administracyjnego red. Hauser 2017, wyd. 4 – komentarz do art. 28 k.p.a. w Legalis system informacji prawnej).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się, że organ administracji współdziałający z organem prowadzącym postępowanie, nie jest stroną postępowania administracyjnego, a tym samym nie jest legitymowany do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję w sprawie głównej. Tak NSA m.in. w wyrokach z 12 stycznia 1994 r. II SA 1971/93 oraz z 12 grudnia 1994 r. II SA 1538/94, a także WSA w wyroku z 8 marca 2006 r. I SA/Wa 283/05.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skoro skarżąca brała udział przy wydaniu przez Ministra decyzji o powołaniu uczestnika na stanowisko komornika, jako organ współdziałający w trybie art. 106 k.p.a., to fakt ten wyklucza po jej stronie przymiot strony tego postępowania (podobnie, w drodze analogii, wyroki NSA z 12 lipca 2011 r. II GSK 708/10 oraz z 1 października 2013 r. II GSK 966/12). Sąd zauważa jednocześnie, że żaden przepis prawa nie przyznaje skarżącej uprawnienia do składania odwołań w sprawie powołania komornika, ani też w inny sposób nie kreuje jej materialnoprawnego interesu, w rozumieniu art. 28 k.p.a., który uzasadniałby jej udział w ww. postępowaniu administracyjnym w charakterze strony. Gdyby zamiarem ustawodawcy było przypisanie skarżącej, jako organowi samorządu komorniczego, statusu strony, to przyznanie jej funkcji organu współdziałającego, w trybie art. 106 k.p.a., nie znajdowałoby racjonalnego uzasadnienia, bo jako strona postępowania o powołanie/odwołanie komornika sądowego, zajmowałby ona w sprawie bezpośrednie stanowisko, bez konieczności odrębnego opiniowania wniosku. Zatem okoliczność, że skarżąca występuje w tym postępowaniu tylko jako organ współdziałający, całkowicie wyklucza przyjęcie, że służy jej też w tym postępowaniu status strony. Z przywołanych przepisów ustawowych nie można – w ocenie Sądu - wywieść bowiem zamiaru ustawodawcy, co do uregulowania statusu skarżącej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika w sposób przez nią oczekiwany i przedstawiony w skardze.

W tym miejscu wypada zauważyć także, że zakres kompetencji przyznanych samorządom zawodowym przepisem art. 17 Konstytucji RP, mający swoje przełożenie w tej sprawie w art. 93 u.k.s.e., nie obejmuje uprawnień, z którymi skarżąca wiąże swoje twierdzenie o przysługującym jej statusie strony w postępowaniu o powołanie uczestnika na stanowisko komornika. Jak już wskazano powyżej, przepisy prawa materialnego nie przewidują bowiem w żadnym miejscu udziału skarżącej, jako organu samorządu komorniczego, jako strony tego postępowania. Zatem jeżeli żaden przepis nie przyznaje skarżącej w tym postępowaniu statusu strony, to postępowanie wszczęte z jej wniosku - o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra powołującą uczestnika na stanowisko komornika podlegało - stosownie do art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., podlegało umorzeniu. W tej sytuacji zaskarżona decyzja została podjęta z zachowaniem obowiązującego prawa.

W kwestii przywołanej przez skarżącą per analogia uchwały NSA w pierwszym rzędzie zauważenia wymaga, że komornik sądowy, w przeciwieństwie do notariusza, nie wykonuje wolnego zawodu, bowiem nadzór zwierzchni nad jego działalnością, w przeciwieństwie do nadzoru sprawowanego przez organy samorządów zawodowych adwokatów czy radców prawnych (wobec tych grup zawodowych), sprawuje Minister Sprawiedliwości, przy czym nadzór ten nie może wkraczać w działania podlegające nadzorowi sądu (art. 64 ust. 1 u.k.s.e.). Krajowa Rada Komornicza sprawuje nadzór nad komornikami niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów (art. 65 ust. 1 u.k.s.e.). W ramach nadzoru Krajowej Rady Komorniczej komornicy wizytatorzy mają prawo wglądu w czynności komorników, mogą żądać wyjaśnień oraz w razie stwierdzenia uchybień, zgodnie z art. 65 ust. 4 u.k.s.e., mogą wystąpić do sądu o wydanie zarządzenia w trybie art. 759 § 2 k.p.c. zmierzającego do zapewnienia należytego wykonania egzekucji.

Jak podkreśla się w piśmiennictwie, piecza nad należytym wykonywaniem zawodu, wynikająca z art. 17 Konstytucji RP, polega na wykonywaniu działań gwarantujących wysoką jakość i kulturę wykonywania zawodu oraz odpowiedni poziom etyczny i profesjonalny osób, które dany zawód wykonują (E. Tkaczyk, Samorząd zawodowy w świetle Konstytucji RP w Przegląd Sejmowy 2011/6/61). Przesłanka interesu publicznego, na gruncie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, precyzuje cel i granice sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu. Każde działanie samorządu zawodowego w tym zakresie podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonanej z punktu widzenia interesu publicznego (wyrok TK z 18 lutego 2004 r. sygn. P 21/02). Interes publiczny i jego ochrona nie mogą być utożsamiane z partykularnym interesem danej korporacji zawodowej (por. wyrok WSA w Warszawie z 22 marca 2017 r. VISA/Wa 2042/16).

Reasumując, komornik jest funkcjonariuszem publicznym, działającym przy sądzie rejonowym (art. 1 u.k.s.e.). Zgodnie z art. 3 u.k.s.e. przy wykonywaniu swoich czynności komornik podlega orzeczeniom sądów i prezesowi sądu rejonowego, przy którym działa. Przymiot funkcjonariusza publicznego nadany komornikowi przez ustawodawcę pozostaje w ścisłym związku z wykonywaniem władzy publicznej. W wyroku z 3 grudnia 2003 r. K 5/02 Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że "(...) komornik działa formalnie rzecz biorąc w imieniu państwa. Komornik wyposażony został w pewne uprawnienia władcze przysługujące państwu, których szczególnym wyrazem jest możliwość stosowania przymusu, sprowadzającego się do podporządkowania dłużnika normie prawa materialnego w granicach oznaczonych w tytule wykonawczym".

W odniesieniu do komornika nie zachodzi zatem możliwość swobody w podejmowaniu czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy. Wykonywane przez komornika czynności, jako organu egzekucyjnego, mają więc charakter urzędowy, a tym samym nie są podejmowane we własnym imieniu. Wypada zauważyć, że to Minister Sprawiedliwości został uprawniony przez ustawodawcę jako jedyny organ do powoływania komorników. Ponosi on odpowiedzialność za osoby dopuszczone do wykonywania zawodu, będąc wyposażonym w odpowiednie instrumenty prawne, np. możliwość odwołania komornika w sytuacjach przewidzianych treścią art. 15a ust. 1 u.k.s.e.

Z publicznoprawnym statusem komornika sądowego związany jest zatem szczególnego rodzaju nadzór nad jego działalnością, sprawowany przez uprawnione organy. Komornik podlega trojakiemu nadzorowi, a mianowicie judykacyjnemu – sądowemu, sprawowanemu przez sąd rejonowy przy którym działa (nadzór jest tu sprawowany z urzędu lub w wyniku skargi na czynności komornika), służbowemu, wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów i w końcu samorządowemu – korporacyjnemu, sprawowanemu przez Krajową Radę Komorniczą w zakresie określonym ustawą o komornikach sądowych i egzekucji. Zakres uprawnień wynikających z ww. nadzoru wyznacza więc granice niezależności i samodzielności komornika sądowego.

W ocenie Sądu, najbardziej istotnym elementem różnicującym status prawny komornika i notariusza jest nadzór judykacyjny sądu nad komornikiem sądowym, sprawowany w oparciu o art. 759 § 2 k.p.c. Różnica polega również na odpowiedzialności skarbu państwa solidarnie z komornikiem za szkodę, o czym mowa w art. 23 ust. 3 u.k.s.e., wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu czynności.

To, że uprawnienia komorników (a w dalszej konsekwencji izb komorniczych w procedurze powoływania na stanowisko komornika) nie są analogiczne do uprawnień notariuszy/izb notarialnych, wynika też z wyroku NSA z 16 marca 2017 r. II GSK 2328/16, w którym w podobnej sprawie Sąd ten, uchylając wyrok WSA, uznający po stronie izby komorniczej interes prawny w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dotyczącej powołania na stanowisko komornika, nakazał zwrócić uwagę przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji, że:

• komornik jest funkcjonariuszem publicznym, działającym przy sądzie rejonowym, natomiast notariusz jest osobą zaufania publicznego, powołaną do dokonywania czynności, którym strony są zobowiązane lub pragną nadać formę notarialną, przy wykonywaniu czynności korzystającą z ochrony przysługującej funkcjonariuszom publicznym;

• komornik będąc organem egzekucyjnym wyposażony został w uprawnienia władcze przysługujące państwu, a jednocześnie w odniesieniu do komornika nie zachodzi możliwość swobody czynności zawodowych, a zwłaszcza odmowy przyjęcia sprawy, do której prowadzenia jest właściwy;

• w sposób odmienny od notariuszy unormowano nadzór nad działalnością komornika, ponieważ podlega on nadzorowi judykacyjnemu (sądowemu), administracyjnemu (służbowemu wykonywanemu przez Ministra Sprawiedliwości i prezesów sądów) oraz samorządowemu (korporacyjnemu).

Z tych wszystkich powodów nie można, na zasadzie analogii, stosować do skarżącej, jako izby komorniczej, ww. uchwały NSA, dotyczącej notariuszy i statusu izby notarialnej w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza. Charakter sprawowanych przez notariuszy i komorników sądowych funkcji jest bowiem zgoła odmienny. Notariusz, jako zawód zaufania publicznego, zrzeszony w danej izbie - swoistej korporacji zawodowej, nie może być w zakresie swojej pozycji ustrojowej utożsamiany z komornikiem sądowym, którego głównym zadaniem jest ochrona interesu publicznego, realizowana przy użyciu instrumentów, w które wyposaża go ustawa o komornikach sądowych i egzekucji. Przyznanie zatem skarżącej, jako izbie komorniczej, statusu strony w postępowaniu dotyczącym powołania na stanowisko komornika, z uwagi na posiadanie takiego uprawnienia przez izbę notarialną w sprawach o powołanie/odwołanie notariusza, o czym mowa w ww. uchwale NSA, stanowi nieuprawnione założenie. Wskazana uchwała nie może bowiem być – w ocenie Sądu - podstawą rozważań, dotyczących określenia statusu skarżącej w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika.

Niezależnie od powyższego zauważyć wypada, że w NSA w owej uchwale wyraźnie zakreślił, że "stosunki pomiędzy Ministrem Sprawiedliwości a samorządem notarialnym mieszczą się w ramach instytucji nadzoru sprawowanego przez administrację rządową nad niezależną od tej administracji korporacją zawodową, co wyklucza możliwość traktowania podmiotu nadzorowanego jako hierarchicznie podporządkowanego organowi nadzorującemu". Według NSA, wobec braku wyraźnej podstawy prawnej, nie pozwala to zredukować relacji prawnych organu samorządowego z organem decydującym o powołaniu notariusza wyłącznie do relacji procesowych, wynikających z art. 106 § 1 k.p.a. Tymczasem układ stosunków między organem (Ministrem), a korporacją komorników i ich samorządem (skarżącą) jest odmienny od stosunków z korporacją notariuszy, w szczególności co do podporządkowania i czynności nadzorczych, a zatem co do niezależności.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę jako nieuzasadnioną.


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne

Zdanie odrębne sędziego WSA Henryki Lewandowskiej – Kuraszkiewicz od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 grudnia 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1874/17

Nie zgadzam się z wyrokiem Sądu w tej sprawie. Uważam, że skargę Izby Komorniczej w [...] należało uwzględnić.

Przy ocenie pozycji rady izby komorniczej należy uwzględnić, że jest to organ samorządu zawodowego – izby komorniczej, zgodnie z art. 87 pkt 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1138 z późn. zm., dalej: u.k.s.e.). Sama zaś jednostka - izba komornicza, obok Krajowej Rady Komorniczej, ma osobowość prawną z mocy art. 79 ust. 3 u.k.s.e. Osoba prawna z istoty jest wyposażona we własne, odrębne prawa i obowiązki, działa przez swoje organy we własnym imieniu i we własnym interesie (bezpośrednio na własną rzecz), w tym sensie, że skutki tego działania realizują się bezpośrednio w jej sferze prawnej. W polskim porządku prawnym istnieje tylko jedna kategoria osoby prawnej, nie wyróżnia się odrębnych osób prawnych, działających na podstawie prawa publicznego, wykonujących zadania publiczne. W myśl art. 83 u.k.s.e. Krajowa Rada Komornicza jest reprezentantem komorników. Natomiast, na mocy art. 92 ust. 1 w zw. z art. 86 ust. 1 u.k.s.e. rada izby komorniczej reprezentuje izbę komorniczą, którą tworzą komornicy prowadzący kancelarię w okręgu sądu apelacyjnego.

Do zakresu działania rady izby komorniczej, według art. 93 ust. 1 u.k.s.e. należy, m.in. wyrażanie opinii w sprawie powoływania i odwoływania komorników i asesorów komorniczych (pkt 2); nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu (pkt 4); organizowanie szkolenia aplikantów komorniczych (pkt 7), jak i podejmowanie uchwał m.in. dotyczących aplikantów komorniczych, np.: w sprawie wpisu na listę aplikantów komorniczych (art. 29j ust. 1 u.k.s.e.), w sprawie skreślenia z listy aplikantów komorniczych (art. 30b ust. 1 u.k.s.e.).

Zatem zakres obowiązków rad izb komorniczych jest bardzo szeroki, nie odnoszący się wyłącznie do komorników, chociaż ci ostatni tylko należą do samorządu komorniczego.

W mojej ocenie, zawód komornika sądowego jest zawodem zaufania publicznego (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 maja 2009 r., sygn. akt K 21/08 i powołane w nim orzecznictwo, opubl. OTK-A 2009, z. 5, poz. 67 oraz z dnia 14 grudnia 2010 r., sygn. akt K 20/08, opubl. OTK-A 2010, z. 10, poz. 129).

Mając na uwadze zakres obowiązków nałożonych na samorząd komorniczy, także wobec aplikantów komorniczych i asesorów komorniczych (czyli osób, które po spełnieniu ustawowych warunków mogą zostać komornikami czyli równocześnie członkami samorządu komorniczego oraz funkcjonariuszami publicznymi realizującymi czynności egzekucyjne w sprawach cywilnych i innych przekazanych sprawach, w myśl art. 1 w zw. z art. 2 ust. 1 u.k.s.e.), przewidziane przez art. 17 ust. 1 Konstytucji RP sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu komornika powinno być rozumiane szeroko. Oznacza to, że piecza ta, choć generalnie odnosi się do wykonywania zawodu, może obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (por. wyrok TK z dnia 30 listopada 2011 r., sygn. akt K 1/10, opubl. OTK-A 2011 r., z.9, poz. 99 czy w sprawie K 20/08). Brak jest w zasadzie podstaw, aby uznać, że piecza nad należytym wykonywaniem zawodu stanowi przesłankę prawną każdej ingerencji w swobodę wyboru zawodu czy też w sferę konstytucyjnie gwarantowanej swobody wyboru miejsca pracy. Ingerencja taka jest dopuszczalna na warunkach przewidzianych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. w drodze ustawy i ze względu na wartości enumeratywnie tam wyliczone, nadto w zakresie proporcjonalnym, tj. niezbędnym dla ochrony tych wartości (por. wyrok TK z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt K 14/10, pkt 2.1., opubl. OTK-A 2012, z. 7, poz. 83 i powołanie w nim orzecznictwo).

Właśnie szeroki zakres czynności na poszczególnych etapach dochodzenia do stanowiska komornika sądowego i wykonywania zawodu komornika sądowego - od wpisu na listę aplikantów komorniczych do czynności związanych z zakończeniem pracy przez komornika sądowego (łącznie z postępowaniem dyscyplinarnym), skutkuje, że uprawnione jest szerokie rozumienie sprawowania pieczy, wyrażonej w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

W pkt 5.3. wyroku w sprawie K 20/08 Trybunał Konstytucyjny stwierdził: "Ustawa o komornikach przekazuje samorządowi zawodowemu komorników szeroki zakres zadań służących realizacji "pieczy". Należą do nich zadania wspólne dla wszystkich samorządów zawodów zaufania publicznego, jak nadzór nad należytym wykonywaniem zawodu, dopuszczanie osób do jego wykonywania, prowadzenie rejestru osób mających prawo wykonywania danego zawodu, czuwanie nad przestrzeganiem etyki wykonywania zawodu, doskonalenie zawodowe i określanie programów kształcenia w zawodzie oraz sądownictwo dyscyplinarne. Ustawodawca, regulując kwestie organizacji samorządu komorników i zakresu jego działania, powierzył mu również zadania organizacyjne i finansowe, związane bezpośrednio z wykonywaniem zawodu komornika.".

W tej sytuacji, opinię rady izby komorniczej, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.k.s.e. należy potraktować również jako ustawowy wyraz realizacji konstytucyjnej zasady - powierzenia samorządowi zawodowemu komorników sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu.

Należy przy tym zauważyć, że opinia ta ma niewiążący Ministra Sprawiedliwości charakter. Traktowana jest jako dowód podlegający ocenie według reguł z art. 77 § 1 k.p.a. (Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.) i art. 80 k.p.a (Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.).

Jednocześnie rada izby komorniczej, z mocy art. 92 ust. 1 u.k.s.e. reprezentuje izbę komorniczą, która posiada osobowość prawną (art. 79 ust. 3 u.k.s.e.).

Mając na uwadze uregulowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, że utworzone w drodze ustawy samorządy zawodowe reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony, jak i art. 79 ust. 3 u.k.s.e., że izba komornicza ma osobowość prawną, to przypisanie radzie izby komorniczej w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego wyłącznie funkcji opiniodawczej nie jest uzasadnione. Nie pozwala bowiem efektywnie realizować funkcji reprezentanta komorników sądowych. Jako reprezentant osoby prawnej, rada działa też w interesie indywidualnym członków samorządu i samego samorządu. Wykonuje więc własne zadania. Nie kłóci się to z celami powołania samorządu zawodowego osób wykonujących zawody zaufania publicznego, wyrażonymi

w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

W świetle zadań samorządu zawodowego określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP nie można bowiem przyjąć, że jedynym wyrazicielem i reprezentantem tego interesu publicznego mogą być organy administracji publicznej, z natury działające w interesie publicznym.

W systemie władzy zdecentralizowanej sprawowanie pieczy "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" może być także powierzone podmiotom samodzielnym, odrębnym ustrojowo czy funkcjonalnie do władzy państwowej.

Nie ma zatem merytorycznej sprzeczności pomiędzy działaniem "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony" i działaniem osoby prawnej, która z natury ma własne, indywidualne prawa i interesy (por. wyrok NSA z dnia 23 maja 2017 r., sygn. akt II GSK 2439/15, opubl. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wobec powyższego, nie można podzielić opinii, że żaden przepis prawa administracyjnego materialnego nie przyznaje samorządowi komorniczemu legitymacji do udziału w charakterze strony w postępowaniu w przedmiocie powołania na stanowisko komornika sądowego.

Podzielam w tej kwestii stanowisko NSA w wyroku II GSK 2439/15, że dla oceny statusu izby komorniczej w postępowaniu w sprawie powołania na stanowisko komornika nie ma znaczenia charakter funkcji pełnionej przez komornika, w szczególności jego władcze kompetencje i nadzór państwa nad ich wykonywaniem. Zawód komornika sądowego bowiem został w specyficzny sposób ujęty przez ustawodawcę. Wyznaczenie komornikowi roli funkcjonariusza publicznego oraz przyznanie przymiotu samodzielności jako przedstawicielowi zawodu zaufania publicznego nie pozostaje bez wpływu na zakres zadań powierzanych samorządowi zawodowemu w związku z realizacją konstytucyjnej funkcji pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony (art. 17 ust. 1 Konstytucji), por. wyrok TK w sprawie K 20/08, pkt 4.

Zatem, zapewnienie przez ustawodawcę udziału w sprawowaniu pieczy, o której mowa w art. 17 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie obejmującym decydowanie o dostępie do tego zawodu korporacji zawodowej, wyposażonej o odrębną podmiotowość prawną skutkuje uznaniem istnienia po stronie samorządu komorniczego interesu prawnego także w postępowaniu o powołanie na stanowisko komornika sądowego.

W tym stanie rzeczy, zasadnym byłoby uchylenie zaskarżonej decyzji.

Z tych wszystkich powodów zajęłam stanowisko jak wyżej.