Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 216/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 a ust. 1, art. 11 d ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn
article: art. 112 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia NSA Jacek Hyla Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 6 czerwca 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi A. J. i W. J. na decyzję Wojewody z dnia 15 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 stycznia 2018 r., na skutek odwołania A. J. i W. J., Wojewoda uchylił w rozstrzygnięciu decyzji Starosty z dnia 30 czerwca 2017 r. zezwalającej na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi publicznej między ul. [..] wraz z odwodnieniem (siecią kanalizacji deszczowej) i oświetleniem (kablową siecią elektroenergetyczną)"

- znajdujący się na stronie 2 w wierszu od 17 do 18 od dołu strony, zapis dotyczący określenia obowiązków i terminów rozbiórki obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania: "3. Terminy rozbiórki: a) istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania: nie dotyczy" i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie nowego zapisu: "3. Określenie obowiązków i terminów rozbiórki: a) istniejących obiektów budowlanych nie przewidzianych do dalszego użytkowania: pawilon handlowy przy ul. C., znajdujący się na działkach nr [..]-[..] należy rozebrać po wydaniu nieruchomości i opróżnieniu lokalu przez użytkowników wieczystych, nie później niż do dnia złożenia zawiadomienia o zakończeniu budowy obiektu budowlanego lub wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie" oraz ustalenie pod pkt 3 b znajdującym się na stronie 2, nowego zapisu: "31. Jednocześnie zezwalam na wykonanie obowiązku rozbiórki określonego w pkt. 3 a."

- znajdujący się na stronie 3, w wierszu od 9 do 14 od góry strony, zapis dotyczący oznaczenia nieruchomości lub ich części, które z mocy prawa stają się własnością Gminy Miejskiej: "- Następujące nieruchomości oznaczone jako: działka nr [..] (KW [..]) o pow. 0,0164 ha, obręb 7 [nr [..]] działka nr [..] (KW [..]) o pow. 0,0038 ha, obręb 7 [nr [..]] działka nr [..] (KW [..]) o pow. 0,0115 ha, obręb 7 [nr [..]] na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy o ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jednolity Dz.U. z 2015 r. poz. 2031 ze zm.) - stają się własnością Gminy Miejskiej."

- znajdujący się na stronie 3, w wierszu od 15 do 16 od góry strony, zapis dotyczący terminu wydania nieruchomości: "Ostateczny termin wydania nieruchomości nastąpi w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja o realizacji inwestycji drogowej stanie się ostateczna." i orzekł w tym zakresie poprzez ustalenie, w miejscu uchylenia, na stronie 3 nowego zapisu: "Ostateczny termin wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń nastąpi w terminie 120 dni od dnia, w którym decyzja o realizacji inwestycji drogowej stanie się ostateczna."

W pozostałej części Wojewoda utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Zaskarżoną do sądu decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Inwestor - Burmistrz - dnia 6 kwietnia 2017 r. wystąpił do Starosty z wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej p.n. "Budowa drogi publicznej między ul. [..] wraz z odwodnieniem (siecią kanalizacji deszczowej) i oświetleniem (kablową siecią elektroenergetyczną)".

Decyzją z dnia 30 czerwca 2017 r. Starosta, na podstawie art. 11a ust. 1 art. 11f ust. 1 i 3 oraz art. 12 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm.), zwanej dalej "specustawą drogową", oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.", zezwolił na realizację inwestycji drogowej, zatwierdził podziały nieruchomości, stanowiących działki o numerach szczegółowo wskazanych w decyzji, a stanowiących własność Gminy Miejskiej, zatwierdził projekt budowlany oraz określił jego warunki, w tym wskazał, że następujące nieruchomości oznaczone jako: działka nr [..] (KW [..]) o pow. 0,0164 ha, działka nr [..] (KW [..]) o pow. 0,0038 ha, działka nr [..] (KW [..]) o pow. 0,0115 ha, obręb 7 stają się własnością Gminy Miejskiej na podstawie art. 12 ust. 4 pkt przywołanej specustawy drogowej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyli A. i W. J., którzy zarzucili organowi naruszenie przepisów postępowania - art. 7, art. 8 i art. 10 k.p.a. oraz przepisów prawa materialnego - art. 11f ust. 1 pkt 6 i art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej. Podali, że organ błędnie wskazał w decyzji, że działki nr [..]-[..] stają się własnością Gminy Miejskiej, pomimo że działki te stanowią własność Gminy Miejskiej, a odwołującym przysługuje prawo użytkowania wieczystego w udziałach po ½ oraz prawo własności budynku stanowiącego odrębną nieruchomość, również w udziałach po 1/2. Nadto podali, że organ pomiął w decyzji wskazanie terminu rozbiórki istniejącego obiektu budowlanego, pomimo że jest on ujawniony w księdze wieczystej oraz załatwił sprawę bez uwzględnienia słusznego interesu strony, poprzez niewyjaśnienie dlaczego ostateczny termin wydania nieruchomości został ustalony na okres minimalny określony w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej tj. 120 dni, pomimo że przedmiotowa nieruchomość służy stronom do prowadzenia działalności gospodarczej.

Skarżący zakwestionowali konieczność wykonania rozbiórki ich budynku, podnosząc, że projektowana inwestycja nie przewiduje budowy drogi łączącej bezpośrednio ul. K., ul. O. z ul. C. Droga będzie zakończona ślepo właśnie na wysokości działek będących w ich użytkowaniu wieczystym, gdzie zaplanowano miejsca postojowe. Według skarżących zaniechanie rozbiórki rzeczonego budynku odbyłoby się bez szkody dla zaplanowanej inwestycji, jako że przedłożony do zatwierdzenia projekt wymagałby naniesienia jedynie niewielkich korekt w tym zakresie.

W toku postępowania odwoławczego, z uwagi na niejasności związane przede wszystkim z jednoznacznym zakwalifikowaniem projektowanej kategorii dróg oraz jej powiązania z innymi drogami publicznymi, Wojewoda wezwał inwestora do dostarczenia wyjaśnień dotyczących określenia klasy projektowanej drogi, zgodnie z § 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124) oraz przedstawienia analizy powiązania drogi z innymi drogami publicznymi zgodnie z dyspozycją art. 11d ust. 1 pkt 2 specustawy drogowej. W odpowiedzi inwestor wyjaśnił, że projektowana droga jest drogą klasy D, o ilości pasów ruchu i szerokości jezdni 2 x 2,50 m. W strefach ochrony starodrzewia lub pomników przyrody przewidziano lokalnie jeden pas ruchu o szerokości 3,50 m. W załączeniu przedstawił nową analizę powiązania projektowanej drogi z innymi drogami publicznymi.

Rozstrzygając w przedmiocie odwołania Wojewoda wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję o treści przywołanej na początku uzasadnienia.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy, odnosząc się do poszczególnych zarzutów strony składającej odwołanie, dokonał wykładni przepisów specustawy drogowej.

Wojewoda podzielił pogląd skarżących, że działki o nr [..]-[..] nie mogą stać się własnością Gminy Miejskiej, ponieważ stanowią jej własność, a stronom przysługuje prawo użytkowania wieczystego. Niemniej uznał organ, że nie stanowi to naruszenia, które mogłoby skutkować usunięciem z obiegu prawnego zaskarżonej decyzji, bowiem wskazana wadliwość ma w zasadzie charakter formalny, gdyż samodzielnie nie mogła wykreować nowego stanu prawnego w aspekcie praw rzeczowych Gminy Miejskiej w stosunku do omawianych nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu strony co do konieczności rozbiórki ich budynku – pawilonu handlowego Wojewoda wskazał, że w toku postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji drogi organ administracji dokonuje sprawdzenia, czy wniosek inwestora spełnia przewidziane prawem wymagania, czy projekt jest zgodny z ustawą oraz czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej. Spełnienie przez wnioskodawcę warunków określonych ustawą o szczególnych warunkach obliguje organ do wydania decyzji o lokalizacji drogi. Organ orzekający w przedmiocie lokalizacji drogi nie może modyfikować wniosku zarządcy drogi, ani też korygować jej przebiegu. Aby odmówić ustalenia lokalizacji drogi w sposób wnioskowany przez inwestora, organ musi wykazać jej niezgodność z przepisami prawa - ocenia jedynie legalność lokalizacji inwestycji w danym miejscu, nie ma natomiast kompetencji do oceny jej celowości, czy też słuszności ewentualnej realizacji inwestycji celu publicznego w inny sposób. W świetle powyższego Starosta, jak również organ odwoławczy, którym jest w przedmiotowej sprawie Wojewoda, nie mają podstawy prawnej, aby dokonywać oceny możliwości realizacji inwestycji drogowej w inny sposób, niż przedstawiony przez inwestora. Tym bardziej ocena taka nie mogłaby być podstawą do odmowy udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej zgodnie z projektem przedstawionym przez zarządcę drogi, jeśli spełnia on wymogi określone w obowiązujących przepisach.

Odnośnie zarzutu dotyczącego wyznaczenia zbyt krótkiego terminu do wydania nieruchomości, Wojewoda wskazał, że rodzaj prowadzonej działalności - w postaci sklepu odzieżowo – obuwniczego, nie mógł stanowić podstawy do wydłużenia tego okresu do 2 lat, koniecznego do wyprzedaży towaru, znajdującego się na stanie obiektu, na co wskazywali Skarżący. 120-dniowy termin należy zatem uznać za wystarczający. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że z uwagi na bardzo daleko idące skutki prawnorzeczowe decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ustawodawca nakazał organowi orzekającemu wyznaczyć termin do wydania posiadania nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela i użytkownika wieczystego, aby w ten sposób odroczyć na określony czas skutek odebrania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego w postaci odebrania także posiadania tych nieruchomości przez podmiot publicznoprawny. O ile więc dotychczasowy właściciel i użytkownik wieczysty tracą swoje prawa do nieruchomości ujętych w obszarze wyznaczonego w decyzji pasa drogowego z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, o tyle podmioty te nie muszą jednocześnie wydawać tych nieruchomości. Wydanie powinno jednak nastąpić w terminie wyznaczonym w decyzji. Termin ten nie może być krótszy niż 120 dni, liczonych od dnia, w którym omawiana decyzja stała się ostateczna. Co prawda termin ten organ może w uzasadnionych przypadkach wydłużyć, niemniej Wojewoda nie dopatrzył się w argumentacji wyłożonej przez stronę skarżącą takiej konieczności, dlatego 120-dniowy termin jej wydania i opróżnienia lokalu uznał za wystarczający.

Od tej decyzji skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku złożyli A. i W. J., reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika procesowego, zaskarżając decyzję w całości oraz wnosząc o stwierdzenie jej nieważności decyzji albo o jej uchylenie. Przedmiotowej decyzji zarzucono:

1) rażące naruszenie prawa, tj. art. 11a ust. 1 w zw. z art. 12 ust. 4d w zw. z art. 23 w zw. z art. 11e specustawy drogowej w zw. z art. 112 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) w zw. z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez zaniechanie przez organ administracji publicznej dokonania oceny czy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez pozbawienie skarżących praw do przedmiotowych nieruchomości, podczas gdy art. 112 ust. 3 u.g.n. wyraźnie dokonania takiej oceny wymaga.

2) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 16 ust. 2 specustawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sprawie, polegające na przyjęciu, że charakter prowadzonej przez skarżących działalności gospodarczej nie może stanowić podstawy wydłużenia terminu do wydania nieruchomości do dwóch lat, co stanowiło bezpośrednią przyczynę orzeczenia minimalnego terminu wydania nieruchomości przez skarżących.

Uzasadniając zarzuty, pełnomocnik skarżących wskazała m.in., że zgodnie z art. 11a ust. 1 w związku z art. 12 ust. 4d specustawy drogowej, skutkiem ostateczności decyzji właściwego starosty w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej jest wygaśnięcie użytkowania wieczystego, w które oddana została nieruchomość objęta decyzją starosty. Nie budzi więc wątpliwości, że skutkiem ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest wywłaszczenie każdorazowego użytkownika wieczystego. Co więcej, w zakresie nabywania nieruchomości pod drogi (w tym także na skutek wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego - por. art. 12 ust. 4d specustawy drogowej), art. 23 specustawy drogowej wyraźnie odsyła do stosowania u.g.n. w zakresie nieuregulowanym w specustawie.

Oznacza to zdaniem skarżących, że do oceny wniosku obejmującego nieruchomości, które muszą zostać wywłaszczone w celu realizacji inwestycji drogowej, zastosowanie powinien znaleźć art. 112 ust. 3 u.g.n. Dyspozycja tego przepisu niewątpliwie pozostaje w związku z art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. W rezultacie wywłaszczenie jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne, a celów tych nie da się w inny sposób osiągnąć. Tak bowiem należy rozpatrywać w danym przypadku zasadę proporcjonalności stosowania prawa w kontekście wkroczenia w podstawowe prawo obywatela - prawo własności. Powyższe zapisy zostają dodatkowo uzupełnione przez przesłankę słusznego interesu obywateli, znajdującą zastosowanie do postępowań prowadzonych na podstawie specustawy drogowej na zasadzie art. 7 k.p.a. w związku z art. 11c specustawy drogowej. Odmienna interpretacja pozbawia organy administracji publicznej i sądy administracyjne możliwości dokonania oceny czy wywłaszczenie danych nieruchomości jest faktycznie dokonywane na cele publiczne, a także czy jest konieczne i proporcjonalne do realizacji danej inwestycji drogowej z punktu widzenia art. 7 k.p.a.

Rozwijając zarzut orzeczenia minimalnego terminu wydania nieruchomości, skarżący podali że prowadzą w przedmiotowym lokalu działalność gospodarczą, sklep odzieżowo-obuwniczy, od 1978 r. Konieczność wydania nieruchomości na mocy zaskarżonej decyzji, skutkuje koniecznością zmiany miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżących, ewentualnie jej zakończenia. W obu przypadkach konieczna jest likwidacja sklepu, prowadzonego w lokalu przy ul. C., w szczególności poprzez wyprzedanie posiadanego asortymentu, który ma charakter sezonowy. Orzeczony przez organ administracji publicznej termin 120-dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna, nie pozwala na przeprowadzenie kompletnej likwidacji sklepu i naraża skarżących na straty, gdyż okresem koniecznym do zlikwidowania działalności gospodarczej jest co najmniej termin dwuletni, wskazywany przez skarżących w postępowaniu administracyjnym. Zdaniem skarżących wydłużenie terminu do wydania nieruchomości do wskazanych przez skarżących dwóch lat, w żaden sposób nie narusza interesów inwestora, gdyż nie wpływa na możliwość realizacji zasadniczego zakresu prac na podstawie decyzji. Interpretacja art. 16 specustawy drogowej jest błędna, a prowadzenie przez skarżących działalności gospodarczej na terenie przedmiotowych nieruchomości jak najbardziej stanowi przesłankę do wydłużenia przez organ administracji publicznej terminu wydania nieruchomości do dwóch lat.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w treści zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Oceniając legalność zaskarżonej decyzji sąd uznał, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ zarówno Wojewoda, jak i Starosta nie naruszyli prawa w sposób mogący mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Kontroli legalności poddano decyzję Wojewody, którą w części uchylono decyzję Starosty o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi publicznej między ul. [..] wraz z odwodnieniem (siecią kanalizacji deszczowej) i oświetleniem (kablową siecią elektroenergetyczną)" i w tym zakresie orzeczono co do istoty, zaś w pozostałym zakresie decyzję tę utrzymano w mocy.

Kwestionowaną decyzją organ odwoławczy zdecydował się uchylić zapis przewidujący, że kwestia ustalenia terminów rozbiórki obiektów nieprzewidzianych do dalszego użytkowania nie dotyczy niniejszego postępowania, orzekając w tym zakresie, że zarówno obowiązki i terminy rozbiórki dotyczą pawilonu handlowego przy ul. C., znajdującego się na działkach nr [..]-[..]. Wojewoda uchylił też zapis przewidujący ostateczny termin 120 dni na wydanie nieruchomości precyzując, że termin ten dotyczy także opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, jak wymaga tego art. 16 ust. 2 specustawy drogowej oraz uchylił zapis stwierdzający przejście z mocy prawa na Gminę Miejską prawa własności oznaczonych nieruchomości wyjaśniając, że działki [..]-[..] stanowią już własność ww. jednostki samorządu terytorialnego, w użytkowaniu wieczystym skarżących, które jednakże wygasa z dniem uzyskania waloru ostateczności przez decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Analiza decyzji Starosty w pozostałym zakresie - zezwalającej na realizację przedmiotowej inwestycji, zatwierdzającej podział nieruchomości oraz zatwierdzającej projekt budowlany planowanej inwestycji - doprowadziła natomiast do wniosku, że odpowiada ona prawu i winna być utrzymana w mocy.

Będące podstawą prawną kontrolowanego aktu przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1496 ze zm., specustawy drogowej), które określają szczególne zasady i tryb realizacji inwestycji drogowych, odmienne od dotychczasowych unormowań, rozwiązania prawne dotyczące ustalania lokalizacji dróg, podziałów nieruchomości i nabywania tych nieruchomości lub ich części pod budowę dróg. Zawarte w specustawie drogowej rozwiązania prawne mają charakter szczególny, ale szczególność ta nie oznacza odmienności od obowiązujących standardów tworzenia prawa. Nie stanowi również wyjątku od konstytucyjnych standardów obowiązywania prawa. Niezależnie bowiem od tego, jak wyjątkową regulacją miałaby być ustawa, to zawarte w niej normy i tak muszą być stosowane w granicach wyznaczonych ochroną konstytucyjnie określonych wartości, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Szczególność specustawy drogowej polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur i rozstrzygnięć administracyjnych w jedną, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącą podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. Kumulacja kilku postępowań administracyjnych skutkuje więc wydaniem jednego rozstrzygnięcia administracyjnego, w którym następuje skonkretyzowanie lokalizacji inwestycji, wydzielenie geodezyjne i prawne obszaru mającego być zajętym pod przyszłą drogę publiczną oraz ocena technicznego projektu budowy drogi kończąca się zawartym w tym samym rozstrzygnięciu pozwoleniem na wykonywanie robót budowlanych.

Nie może też umknąć konstatacja, że w takim postępowaniu interes społeczny i gospodarczy ma prymat nad słusznym interesem strony, bowiem inwestycja w zakresie realizacji drogi publicznej ma na celu zaspokojenie określonych potrzeb społeczności lokalnej co oznacza, że jest inwestycją celu publicznego. W konsekwencji ustawodawca z jednej strony znacznie zwiększa uprawnienia inwestora, zaś z drugiej ogranicza uprawnienia właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji. Ograniczając prawa jednostki (w tym prawo własności) w zakresie określonym przepisami specustawy drogowej, ustawodawca dąży do zrealizowania celów publicznych, takich jak urządzanie nowych dróg i modernizacja istniejących, służące swobodnemu przemieszczaniu się m.in. służb komunalnych i ratowniczych, czy też dostosowywanie istniejących dróg do wymogów bezpieczeństwa określonych w przepisach prawa, uznając, że regulacja ta mieści się w granicach ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Jak przewiduje art. 11i ust. 1 omawianej specustawy drogowej, w sprawach dotyczących zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nieuregulowanych w tej ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.) zwanej dalej ustawą Prawo budowlane. W konsekwencji, zgodnie z treścią art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz art. 32 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 11i ust. 1 specustawy drogowej, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w okolicznościach niniejszej sprawy.

W myśl art. 11a ust. 1 ustawy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wydają decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na wniosek właściwego zarządcy drogi.

Korzystając z przysługującego mu uprawnienia Burmistrz jako inwestor w dniu 6 kwietnia 2017 r. wniósł o zezwolenie na realizację przedmiotowej drogi publicznej, a przyjmujący wniosek organ ocenił go jako spełniający wymagania określone w art. 11d ust. 1 i 5 specustawy drogowej. Starosta stwierdził, że wnioskodawca dołączył do wniosku wymagane opinie, informację o planowanym przedsięwzięciu, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapę orientacyjną z przebiegiem drogi, mapy z projektem podziału nieruchomości, a także projekt budowalny. Projekt posiada stosowne opinie, uzgodnienia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Ponadto został on sporządzony przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowalne do pełnienia samodzielnych funkcji w budownictwie i projektanci złożyli oświadczenia oraz zaświadczenia, o których mowa w art. 12 ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Jak następnie zasadnie ocenił organ odwoławczy, decyzja organu pierwszej instancji nie spełniała wszystkich wymogów stawianych jej w art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. W związku z tym korzystając z uprawnień w ramach obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy, organ drugiej instancji dokonał korekty decyzji Starosty tak, aby wydane rozstrzygnięcie odpowiadało wskazanym wymogom. W szczególności Wojewoda dostrzegł zasadnie, że choć zgodnie z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. c specustawy drogowej decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej powinna zawierać w razie potrzeby ustalenia dotyczące określenia obowiązku i terminów rozbiórki istniejących obiektów budowlanych nieprzewidzianych do dalszego użytkowania oraz tymczasowych obiektów budowlanych, to w decyzji organu pierwszej instancji wskazano, że kwestia ta nie dotyczy niniejszego postępowania. Tymczasem w miejscu, gdzie przewidziano zakończenie drogi i wykonanie zatoki postojowej znajduje się obiekt opisany jako pawilon handlowy, co oznacza konieczność dokonania jego rozbiórki. Czyniąc więc zadość obowiązkom ustawowym organ odwoławczy określił termin rozbiórki przedmiotowego obiektu.

Prawidłowo też organ odwoławczy zauważył, że Starosta nie ustalił w decyzji terminu opróżnienia obiektów budowlanych znajdujących się na nieruchomości, co stanowiło uchybienie art. 16 ust. 2 specustawy drogowej. W związku z tym, przyjmując jako ostateczny termin 120 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizację inwestycji stanie się ostateczna, Wojewoda nałożył obowiązek wydania nieruchomości i opróżnienia lokali i innych pomieszczeń.

Badając dalej decyzję organu pierwszej instancji Wojewoda dostrzegł prawidłowo, że zawiera ona orzeczenie w zakresie przejścia na rzecz Gminy Miejskiej własności nieruchomości oznaczonych jako działki nr: [..]-[..], mimo że grunty te są już własnością jednostki samorządu terytorialnego w użytkowaniu wieczystym skarżących. Jak prawidło zauważył organ odwoławczy, zgodnie z art. 12 ust. 4d specustawy drogowej, jeśli przeznaczona na pasy drogowe nieruchomość gruntowa stanowiąca własność Skarbu Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego została oddana w użytkowanie wieczyste, użytkowanie to wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. W konsekwencji, rozstrzygnięcie zawarte w wierszu od 9 do 14 od góry trzeciej strony decyzji organu pierwszej instancji, przewidziane w art. 11f ust. 1 pkt 6 specustawy drogowej, nie było w niniejszej sprawie konieczne. Przepis ten wymaga bowiem w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej oznaczenia nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. Oznaczenie to staje się zbędne w sytuacji, gdy nieruchomości w niej określone stanowiły już własność danej jednostki samorządu terytorialnego w chwili wydawania decyzji, a jedynie były oddane w użytkowanie wieczyste, które z mocy prawa wygasa z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Skoro w rozpoznawanej sprawie mamy do czynienia z taką sytuacją, co do wygaśnięcia tego prawa i przejścia nieruchomości na własność jednostki nie było konieczne wydanie odrębnego rozstrzygnięcia.

Reasumując, wątpliwości sądu nie budzi prawidłowość zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może wydać decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Możliwość wydania przez organ odwoławczy decyzji rozstrzygającej tak jak w przedmiotowej sprawie została zatem przewidziana przez ustawodawcę i nie stanowi to naruszenia zasady dwuinstancyjności. W ocenie sądu dokonana przez organ odwoławczy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. korekta decyzji organu pierwszej instancji doprowadziła do jej zgodności z prawem, w szczególności z przepisami specustawy drogowej, a wszelkie dokonywane zmiany zostały w sposób należyty i szczegółowy uzasadnione. Ponadto Wojewoda zbadał zgodność z prawem pozostałych rozstrzygnięć zawartych w decyzji zezwalającej na realizację inwestycji i prawidłowo uznał, że w tym zakresie decyzja organu pierwszej instancji odpowiada prawu.

Głównym zarzutem stawianym przez skarżących jest naruszenie przepisów specustawy drogowej, w szczególności art. 11a ust.1 w związku z art. 12 ust. 4d w związku z art. 23 w związku z art. 11e, poprzez zaniechanie dokonania oceny, czy rzeczony cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż pozbawienie ich praw do działek nr [..]-[..], tj. zgodnie z art. 112 ust. 3 u.g.n. Skarżący wywodzą bowiem, że skutkiem ostatecznej decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej jest wywłaszczenie, zaś w kwestii nabywania nieruchomości pod drogi, art. 23 specustawy wyraźnie odsyła do stosowania u.g.n. w zakresie nieuregulowanym w specustawie. Oznacza to, że przy ocenie przedmiotowego wniosku organ stosując art. 112 ust. 3 u.g.n. winien był ustalić, czy planowany cel publiczny nie może zostać osiągnięty w inny sposób, a także uwzględnić słuszny interes obywateli.

Odnosząc się do tej kwestii sąd zaznacza, że w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej orzekający w tej sprawie organ nie posiada kompetencji do ingerowania, poprzez wyznaczanie, korygowanie, czy zmianę w proponowany kształt i przebieg inwestycji drogowej. Co więcej, niedopuszczalna jest również ocena racjonalności i słuszności koncepcji przedstawionej przez inwestora. Z przepisów specustawy drogowej wynika bowiem jednoznacznie, że to inwestor decyduje o przebiegu trasy oraz najkorzystniejszych, z jego punktu widzenia, rozwiązaniach lokalizacyjnych i techniczno-organizacyjnych. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca nie nałożył na inwestora obowiązku rozważenia i przedstawienia alternatywnych rozwiązań i wariantów przebiegu drogi, co w konsekwencji oznacza, że organ rozpoznający wniosek dokonuje jedynie sprawdzenia, czy spełnia on ustawowe wymogi – jest kompletny, inwestor uzyskał stosowne uzgodnienia, opinie i zezwolenia – oraz czy przedłożony projekt jest zgodny z ustawą i dotyczy dróg publicznych. Pozytywna ocena w tym zakresie nie pozwala organom na inne rozstrzygnięcie, niż wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej przedstawionej w badanym wniosku. W szczególności zaś art. 11e specustawy drogowej uniemożliwia uzależnienie takiego zezwolenia od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych w obowiązujących przepisach.

Zdaniem sądu, tak określony zakres kontroli projektu budowlanego powoduje, że nie można skutecznie w niniejszej sprawie zarzucić organom naruszenia przepisów postępowania odnoszących się do obowiązków wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a. W tym kontekście nie może być także mowy o naruszeniu interesu prawnego skarżących czy też wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w rozumieniu przepisów administracyjnych. Wywłaszczenie nieruchomości będącej własnością skarżących nastąpiło bowiem na podstawie przepisu ustawowego, w celu pozyskania nieruchomości pod realizację inwestycji drogowej, natomiast prawa własnościowe nieruchomości nie mają charakteru absolutnego. Ingerencja w to prawo jest wprost przewidziana w Konstytucji, z przewidzianym w art. 21 ust. 2 obowiązkiem wypłaty odszkodowań za nieruchomości przejęte na realizację celów publicznych. Na zasadzie art. 6 pkt 1 u.g.n. budowa drogi stanowi cel publiczny, zaś regulacje zawarte w art. 12 specustawy drogowej w zakresie w jakim odnoszą się do kwestii odszkodowania za wywłaszczenie, spełniają wymagania przepisów art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP.

Rozpoznając zawisłą przed nim sprawę, w szczególności w kontekście zarzutu niezastosowania przez organy art. 112 ust. 3 u.g.n., sąd uwzględnił także orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Trybunał bowiem wielokrotnie wskazywał, że ustawa o inwestycjach drogowych zawiera szereg unormowań szczególnych co do przygotowania i prowadzenia inwestycji. Podstawowe normy dotyczące wywłaszczeń są nadal zawarte w u.g.n., natomiast regulacje zawarte w specustawie dotyczące pozyskiwania nieruchomości na realizację jednego z uznanych celów publicznych mają odrębny charakter. Aby zapewnić odpowiednie tempo realizacji inwestycji drogowych, które stanowią istotny element infrastruktury państwa, ustawodawca zdecydował się więc na wprowadzenie regulacji szczególnych, zawierających rozwiązania odrębne. Ze względu na priorytetowy interes publiczny, jakim niewątpliwie jest poprawa infrastruktury drogowej w kraju, należy opowiedzieć się za odstępstwami, a nawet włączeniami niektórych ustaw w związku z realizacją inwestycji drogowej.

W konsekwencji, wprowadzone w ustawie o inwestycjach drogowych modyfikacje i uproszenia dotyczące podstawowych regulacji prawnych, są uzasadnione i nie naruszają istoty praw konstytucyjnych. Wprowadzenie regulacji prawnej polegającej m.in. na uproszczeniu postępowania w sprawie nabywania nieruchomości położonych na terenach przeznaczonych na budowę dróg, w tym rezygnacja z indywidualnej oceny niezbędności lokalizacji drogi na każdej nieruchomości, jest zamierzoną decyzją ustawodawcy wpisaną w ratio legis ustawy o inwestycjach drogowych (zob. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego: postanowienie z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. akt SK 17/13, publ. OTK-A 2015/1/5 wyrok z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt K 23/05, publ. OTK ZU nr 6/A/2006, poz. 62; wyrok z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt K 4/10, publ. OTK ZU nr 9/A/2012, poz. 106).

Odnosząc się więc do podniesionego w skardze zarzutu niezastosowania art. 112 ust. 3 u.g.n. i nierozpatrzenia, czy planowany cel publiczny nie może zostać osiągnięty w inny sposób, wskazać trzeba, że specustawa drogowa jest ustawą szczególną w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami i z mocy jej art. 1 samodzielnie reguluje zasady i warunki przygotowywania inwestycji w zakresie dróg publicznych, w tym m.in. lokalizację, nabywanie nieruchomości i ich podział oraz określa organy właściwe do orzekania w tych sprawach. Przepisy szczególne należy stosować zaś z wyłączeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stanowisko to potwierdza dyspozycja art. 23 specustawy, który stanowi, że jedynie w sprawach nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy - Nabywanie nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kwestii nabywania nieruchomości pod drogi nie można jednak uznać za nieuregulowaną w tym rozdziale, bowiem w art. 12 ust. 4 statuuje on przesłankę nabycia nieruchomości przewidując, że nieruchomości lub ich części, o których mowa

w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, a własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych – z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Wskazane unormowania jednoznacznie potwierdzają, że w niniejszej sprawie organy nie były uprawnione ani do badania wniosku o wydanie zezwolenia pod względem innych wymogów, niż wynikające z przepisów specustawy drogowej – w szczególności badania zasadności i racjonalności planowanego przebiegu drogi - ani do zastosowania art. 112 ust. 3 u.g.n. i rozważania, czy planowany cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób niż przez pozbawienie albo ograniczenie praw do nieruchomości, a prawa te nie mogą być nabyte w drodze umowy.

Zdaniem sądu także określenie w decyzji terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali, o którym mowa w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej, na 120 dni od dnia, w którym decyzja zezwalająca na realizacje stanie się ostateczna, nie świadczy o naruszeniu prawa przez organ. Jak to już sąd wcześniej wyjaśnił, inwestycje drogowe mają szczególne znaczenie dla potrzeb Państwa, a jednocześnie są inwestycjami długotrwałymi, których efekty i korzyści dla społeczeństwa, w tym społeczności lokalnej, są odłożone w czasie. Aby wiec zapewnić jak najsprawniejszą ich realizacje ustawodawca, tworząc przepisy specustawy drogowej przewidział termin do wydania nieruchomości lub wydania nieruchomości i opróżnienia lokali oraz innych pomieszczeń. Wprawdzie czyniąc to ustanowił jedynie minimalny termin jaki można określić w decyzji, lecz nie budzi wątpliwości, że możliwość jego przedłużenia ponad wskazany w ustawie okres winna się ona ograniczać do sytuacji wyjątkowych.

W ocenie sądu Wojewoda prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie okoliczności takie nie wystąpiły, a dla sprawnej realizacji wnioskowanego przedsięwzięcia uzasadnione było określenie najkrótszego, dopuszczalnego przepisami terminu wydania nieruchomości i opróżnienia lokali. Skarżący podają, że prowadzą sklep odzieżowo-obuwniczy i w związku z wydaniem przedmiotowej decyzji będą musieli dokonać wyprzedaży towaru będącego na stanie, na co potrzebują okresu 2 lat. Sąd zauważa, że konieczność opróżnienia lokalu stanowiącego sklep nie oznacza dla skarżących likwidacji prowadzonej działalności - takiej też okoliczności nie podnoszą. Wobec tego niewyprzedany do czasu wydania nieruchomości towar może być zmagazynowany i sprzedany w nowej lokalizacji bądź w inny sposób, jak też nie ma żadnej gwarancji, że sezonowy towar (co skarżący sami zaznaczają), w ogóle będzie sprzedany w ciągu dwóch lat, bez zmiany asortymentu. Sąd zatem podziela stanowisko organu, że dla tego rodzaju działalności gospodarczej skarżących okres 120 dni jest wystarczający dla likwidacji towaru, natomiast w istocie skarżący oczekują możliwości prowadzenia dotychczasowej działalności w tej samej lokalizacji przez okres przynajmniej 2 lat.

Niezależnie od powyższego sąd wskazuje, że skarżącym, jako dotychczasowym użytkownikom wieczystym nieruchomości stanowiącej własność jednostki samorządu terytorialnego, przysługiwać będzie stosowne odszkodowanie za odjęte prawo. Jego wysokość, ustalana po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, według stanu nieruchomości w dniu wydana decyzji o zezwoleniu na realizacje inwestycji oraz wartość w dniu wydania decyzji ustalającej to odszkodowanie, stanowić więc będzie dla skarżących rekompensatę za ewentualne straty w działalności, poniesione w związku z towarem niesprzedanym w terminie wydania nieruchomości i opróżnienia pomieszczeń sklepowych. Z tych względów w sprawie nie było zasadne i konieczne przedłużanie terminu określonego w art. 16 ust. 2 specustawy drogowej na czas wskazany przez skarżących, a stanowisko Wojewody należało uznać za prawidłowe.

Reasumując powyższe rozważania, sąd stwierdza, że ani organy administracji, ani sąd uprawniony do badania zgodności kontrolowanego aktu administracyjnego z prawem, nie mają kompetencji do korygowania trasy inwestycji, czy też do oceny racjonalności, bądź słuszności przyjętych rozwiązań technologicznych. O przebiegu drogi i rozwiązaniach technicznych decyduje inwestor. Także w przepisach prawa, jak wykazano powyżej, brak jest przesłanek do stosowania przy rozpoznawaniu wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej art. 112 ust. 3 u.g.n., a organy, nawet w ramach zasad wynikających z art. 7 i art. 77 k.p.a., nie mogłyby rozważać, jak domagają się tego skarżący, innej lokalizacji i przebiegu trasy planowanej drogi.

Sąd też nie mógłby uznać na podstawie zebranego materiału dowodowego, że przedmiotowa inwestycja drogowa w sposób oczywisty jest nieracjonalna i służyć ma jedynie wywłaszczeniu skarżących, którzy skutkiem wyroku Sądu Rejonowego z dnia 25 czerwca 2009 r., sygn. akt [..] (fotokopia wyroku w aktach administracyjnych pierwszej instancji) stali się użytkownikami wieczystymi nieruchomości składającej się z szeregu działek, objętych też kontrolowanymi decyzjami. Przekonywający w tym względzie jest przywołany przez Wojewodę dokument p.n. "Analiza powiązania projektowanej drogi publicznej z istniejącym układem drogowym" (w aktach administracyjnych drugiej instancji, wcześniejszy dokument dołączono do wniosku inwestora - w teczce "Załączniki"), gdzie opis projektowanych przedsięwzięć dotyczących układu drogowego dróg gminnych publicznych (ulic K. – klasy D i O.– klasy L) wyjaśnia ich niezbędność, przy konieczności zachowania istniejącego starodrzewia i pomnika przyrody, z zaznaczeniem dostępności dla osób niepełnosprawnych do instytucji miejskich i kultury, braku zakłócenia dotychczasowego układu komunikacyjnego i niegenerowania dodatkowego znacznego ruchu do miejskiej sieci drogowej, z którą zostanie powiązany. Jednocześnie cały zaprojektowany układ drogowy będzie stanowił drogę publiczną. Zdaniem sądu kwestia uporządkowania miejskiego, publicznego układu drogowego nie może oznaczać bezzasadności i niecelowości projektowanej inwestycji tylko z tego powodu, że odbywa się niejako na zapleczu centrum miasta. Specustawa drogowa nie dzieli przedsięwzięć drogowych na pierwszo- czy drugorzędne, generalnie inwestycja prowadzona na podstawie jej przepisów dotyczyć ma dróg publicznych, a z takimi w niniejszej sprawie mamy do czynienia, mimo że są to drogi publiczne gminne o najniższych klasach.

Wobec tego nie budzi wątpliwości sądu, że postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało przeprowadzone przez organy z poszanowaniem przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i z uwzględnieniem szczególnych regulacji zawartych w specustawie drogowej. W ramach przysługujących im kompetencji organy dokonały prawidłowej oceny wniosku pod względem wymagań wskazanych w specustawie drogowej. Pozytywne ustalenia w tym zakresie pozwoliły natomiast na prawidłowe zastosowanie przepisów materialnych i wydanie decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej "Budowa drogi publicznej między ul. K., ul. O. i ul. C. w P. wraz z odwodnieniem (siecią kanalizacji deszczowej) i oświetleniem (kablową siecią elektroenergetyczną)"

Wskazać też trzeba, że na skutek wydania orzeczenia reformatoryjnego zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie są prawidłowe. Niewątpliwie wydane orzeczenie ingeruje w przysługujące skarżącym prawo użytkowania wieczystego nieruchomości objętych wnioskiem. Jest to jednak ingerencja w granicach dopuszczonych przez ustawodawcę, jako konieczna dla realizacji inwestycji drogowej, dla dobra publicznego. Konstytucyjna ochrona prawa własności nie jest bowiem bezwarunkowa i w szczególnych przypadkach, przewidzianych ustawami, może podlegać ograniczeniu. Chociaż więc wydane w przedmiotowej sprawie decyzje organów administracji naruszają interes prawny skarżących, to dzieje się do w zgodzie z obowiązującym prawem.

Z przedstawionych względów zarzuty skargi jako niezasadne nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Również brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, a które miałyby wpływ na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, wobec czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).