Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1814/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 4a i 4b, art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13ha ust. 1, ust. 6, art. 13hc ust. 1, art. 13hd ust. 1 i 3, art. 13g, art. 13i, art. 13k ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 166 poz 124 art. 2 ust. 1
law: Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2004/52/WE z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych  opłat drogowych we Wspólnocie (Tekst mający znaczenie dla EOG).
journal: Dz.U. 2010 nr 113 poz 759
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2006 nr 157 poz 8
law: Dyrektywa 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r. zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania  opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe
article: art. 2 pkt 33
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 3 pkt 4, par. 5 ust. 1, ust. 2 pkt 1, pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1263
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Kozik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Nowecki Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2015 r. sprawy ze skargi A. T. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego A. T. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Transportu Drogowego (nazywany dalej "GITD") decyzją z [...] marca 2014 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: "K.p.a."), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260, dalej: "u.d.p.") oraz załącznika nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1263 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414, dalej: "u.t.d."), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, złożonego przez A. T. (dalej: "Strona", "Kierowca", "Skarżący"), utrzymał w mocy decyzję GITD z [...] czerwca 2013 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 złotych.

W przedmiotowej sprawie [...] czerwca 2013 r. na autostradzie [...], inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów, składających się z samochodu marki S. o numerze rejestracyjnym [...] wraz naczepą ciężarową o numerze rejestracyjnym [...]. Pojazdem samochodowym kierował A. T. Dopuszczalna masa całkowita pojazdu przekraczała 3,5 tony. Powodem zatrzymania był fakt, że w trakcie przejazdu skaner urządzenia kontrolnego (urządzenie DSRC) zainstalowany w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego po pobraniu danych z bazy elektronicznego poboru opłat wykazał istnienie incydentu dotyczącego nieuiszczenia opłaty za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych, mającego miejsce na drodze ekspresowej [...], na odcinku R.-T. [...] czerwca 2013 roku o godzinnie 08:50 (bramownica nr [...], incydent nr [...]). Na podstawie wydruku z tachografu cyfrowego z [...] czerwca 2013 roku ustalono, że pojazdem w momencie powstania incydentu kierował A. T.

W związku z powyższym GITD, na podstawie art. 13k ust. 4 i art. 13l ust. 1 pkt 2 w związku z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. oraz art. 104 w zw. z art. 107 K.p.a., nałożył na Kierowcę karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z [...] czerwca 2013 r., pełnomocnik Strony podniósł, że całe postępowanie w I instancji skrócono do kilku minut i przeprowadzono na miejscu zdarzenia. W załączeniu przesłano wyciąg z konta użytkownika w systemie viaToll, z którego miało wynikać, że opłata elektroniczna była pobierana przed i po stwierdzonym naruszeniu. Strona poinformowała również, że użytkownik składał do operatora reklamację w związku z ujawnionym naruszeniem gdyż środki pieniężne były na koncie tylko z niewiadomych przyczyn nie pobrano opłat. Strona podniosła, że wszelkie czynności związane z wypełnianiem obowiązku prawidłowego wnoszenia opłaty elektronicznej podejmowane są przez właściciela pojazdu. Wnioskodawca twierdzi tym samym, że adresatem przedmiotowej decyzji powinna być spółka, w której wnioskodawca zatrudniony jest jako kierowca. Strona podniosła także, że jako obcokrajowiec musiał zapłacić nałożoną karę pieniężną bezpośrednio na miejscu zdarzenia, co stanowi przejaw dyskryminacji oraz narusza zasadę swobodnego poruszania się, równości oraz braku dodatkowych ograniczeń dla obywateli Unii Europejskiej.

Ponownie rozpoznając sprawę GITD wezwał podmiot odpowiedzialny za obsługę krajowego systemu poboru opłat, działający w imieniu i na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad - Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., do udzielenia informacji związanych z kontrolowanym przejazdem. Na podstawie udzielonych odpowiedzi ustalono, że opłata elektroniczna za sporny przejazd nie została uiszczona. Stan salda konta użytkownika w systemie o godzinie 08:50 wynosił 0 zł. Środki na koncie użytkownika zostały wyczerpane [...] czerwca 2013 r. o godzinie 08:21. Konto zostało doładowane [...] czerwca 2013 r. dopiero o godzinie 09:32 - a więc już po stwierdzonym incydencie - kwotą 1000,00 zł. Operator poinformował, że bramownica kontrolna działała prawidłowo, a użytkownik nie składał reklamacji w związku z niesprawnym działaniem urządzenia viaBox. Umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty elektronicznej po dokonaniu przejazdu. Potwierdzeniem powyższych ustaleń jest przesłany przez operatora systemu wykaz operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika, z którego wynika, że opłata elektroniczna za ww. przejazd pojazdem nie została uiszczona.

Pełnomocnik Strony, powiadomiony o nowym materiale dowodowym, podniósł, że udzielone informacje nie wyjaśniają w sposób wyczerpujący okoliczności sprawy i pozostają w sprzeczności z treścią odpowiedzi udzielonej użytkownikowi w związku ze złożoną przez niego reklamacją a także z wydrukiem, przedstawiającym saldo konta użytkownika, pobranym ze strony internetowej operatora. Jak podniósł pełnomocnik, z wydruku tego wynika bowiem, że opłata za przedmiotowy przejazd została prawidłowo uiszczona. Pełnomocnik przesłał ponadto potwierdzenie dokonania przelewu na rachunek bankowy spółki Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. kwoty 3 (słownie: trzech) złotych, tytułem uiszczenia zaległej opłaty za przejazd płatnym odcinkiem drogi krajowej.

GITD wezwał kierownika Centrum Obsługi Klienta w Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. celem przesłuchania w charakterze świadka. Z protokołu przesłuchania z [...] października 2013 r. wynika, że opłata elektroniczna za przedmiotowy przejazd nie została uiszczona, ze względu na brak środków na koncie użytkownika.

W toku przesłuchania okazano świadkowi załącznik do złożonego przez stronę postępowania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wydruku z salda konta, z prośbą o ustosunkowanie się operatora do danych w nim zawartych. Świadek zeznał, że dokument ten stanowi zestawienie operacji zarejestrowanych na koncie użytkownika, nie jest natomiast jednoznaczne z uiszczeniem opłaty elektronicznej.

Odnosząc się do nieścisłości arytmetycznych w wykazie operacji, stanowiących załącznik do pisma z [...] lipca 2013 r., świadek wyjaśnił, że przedstawione saldo przedstawia stan środków na koncie użytkownika w momencie przejazdu pod bramownicą. Świadek wskazał, że sytuacja, kiedy stan środków na koncie nie ulega zmianie dla kilku następujących po sobie w krótkim czasie przejazdów jest naturalnym i prawidłowym działaniem systemu. Jest to związane z faktem, że fizycznie obciążenie salda umowy następuje po przesłaniu informacji z bramownicy do systemu centralnego, co może powodować nieznacznie opóźnienia w zmniejszeniu salda umowy. Świadek wyjaśnił również, że z informacji, które posiada, nie została złożona reklamacja dotycząca rzeczonego przejazdu, zaznaczył jednakże, że 20 czerwca 2013 r., użytkownik zadał pytanie o stan konta z dnia [...], [...] oraz [...] czerwca. Odpowiedź na powyższe została udzielona użytkownikowi ustnie. Świadek dodał, że istnieje możliwość odtworzenia treści ww. zgłoszenia i udzielonej odpowiedzi. W toku przesłuchania okazano świadkowi potwierdzenie dokonania przelewu bankowego kwoty 3 zł na rachunek Kapsch Telematic Services Sp. z o.o., tytułem uiszczenia zaległej opłaty elektronicznej należnej za przedmiotowy przejazd.

W odpowiedzi na pytanie dotyczące sposobu zaksięgowania przelanej przez Stronę kwoty 3 zł oraz czy powyższa wpłata stanowi uiszczenie opłaty elektronicznej świadek zeznał, że nie jest w stanie udzielić informacji w zakresie sposobu zaksięgowania powyższej kwoty. Zaznaczył jednakże, że zgodnie z obowiązującymi procedurami opłata za przejazd odcinkiem drogi może być uiszczona wyłącznie w sposób elektroniczny, z wykorzystaniem środków dostępnych na umowie użytkownika. Również operator w piśmie z [...] stycznia 2014 r. wskazał, że wniesienie opłaty w ten sposób nie stanowi uiszczenia opłaty za przejazd, gdyż umowa zawarta z użytkownikiem nie przewidywała możliwości uiszczenia opłaty po dokonaniu przejazdu.

Pełnomocnik Strony podtrzymał dotychczasowe stanowisko dodając, że przepisy nie przewidują zakazu następczego uiszczenia opłaty elektronicznej.

GITD uznał, że zgromadzony materiał dowodowy w sposób pełny odzwierciedla ustalony w rozpatrywanej sprawie stan faktyczny. Według organu, z całokształtu materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynikało, że kontrolowany pojazd samochodowy poruszał się po drodze wymienionej w załączniku nr 2 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. W toku postępowania nie stwierdzono, aby opłata za sporny przejazd została uiszczona. Dowodu na taką okoliczność nie przedstawiła Strona. Nie zostało również wykazane, aby nieuiszczenie opłaty było wynikiem błędu w funkcjonowaniu urządzenia viaBox bądź systemu viaToll. Przyczyną niepobrania opłaty elektronicznej za przedmiotowy przejazd był brak odpowiednich środków pieniężnych na koncie użytkownika w systemie.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., to korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Stosownie zaś do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., za przejazd po drodze krajowej pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty, karę pieniężną w wysokości 3.000 zł wymierza się kierującemu pojazdem. W świetle tej regulacji, zdaniem organu, podmiotem obowiązanym do uiszczenia opłaty jest "korzystający z dróg publicznych", czyli każdy, kto prowadzi pojazd po drogach krajowych objętych obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej (niekoniecznie musi to być właściciel pojazdu czy właściciel firmy transportowej), natomiast tylko i wyłącznie kierujący jest obowiązany do uiszczenia kary w razie przejazdu bez pokrycia wymaganej opłaty elektronicznej. Odpowiedzialność kierującego pojazdem nie jest uzależniona od tego, w czyjej prawnej dyspozycji znajduje się pojazd, za przejazd którym nie uiszczono opłaty. Nie ma więc znaczenia, czy kierujący pojazdem jest posiadaczem samoistnym lub zależnym pojazdu, jak również czy dysponuje tytułem prawnym do kontrolowanego pojazdu. W sytuacji powzięcia wątpliwości co do faktu uiszczenia opłaty elektronicznej kierujący pojazdem nie powinien poruszać się po drogach krajowych, za które pobierana jest opłata elektroniczna. Przed wykonywaniem przejazdu Strona powinna sprawdzić czy stan konta pozwala na uiszczenie stosownej opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych.

Organ dodał, że odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest na zasadzie ryzyka i oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany zawinił, okoliczności podniesione przez Stronę zatem, nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego. Ustawa nie przewiduje możliwości powstania debetu na koncie użytkownika systemu viaToll.

Organ uznał zarzut naruszenia czynnego udziału w postępowaniu za bezzasadny. Strona postępowania administracyjnego była jednocześnie osobą kontrolowaną, brała więc bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli i miała zapewnioną możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli. Strona zapoznała się z treścią naruszenia oraz sposobem w jaki dokonano ustalenia naruszenia. Była także poinformowana o treści art. 10 K.p.a.. Zgodnie z art. 35 § 2 K.p.a., niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie zaś z art. 12 § 1 K.p.a., organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko. Strona miała możliwość wypowiedzenia się w toku czynności kontrolnych, zgłaszania dowodów i składania wyjaśnień, z czego nie skorzystała.

Organ dodał, że zgodnie z art. 13k ust. 7c u.d.p. do czasu uiszczenia kary pieniężnej przez przedsiębiorcę zagranicznego pojazd kieruje się lub usuwa, na jego koszt, na najbliższy parking strzeżony. Zgodnie z art. 13k ust.7e u.d.p. zwrot pojazdu z parkingu następuje po ustaniu przyczyny skierowania pojazdu na parking i przedstawieniu przez kontrolowanego organowi, który wymierzył karę, dowodu uiszczenia kary pieniężnej. W oparciu o powyższe przepisy organ uznał, że w niniejszej sprawie organ administracji publicznej, zgodnie z art 6 K.p.a., działał w oparciu przepisy prawa powszechnego, obowiązujące w Rzeczpospolitej Polskiej, przepisy natomiast obowiązujące w Polsce w zakresie pobierania opłaty elektronicznej nie są sprzeczne z prawem Unii Europejskiej.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z [...] maja 2014 r., Skarżący zaskarżając decyzję GITD w całości, wniósł o jej uchylenie jak i uchylenie decyzji organu I instancji, oraz o zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 92c ust 1 pkt. 1 ustawy o transporcie drogowym, poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do wszczęcia postępowania administracyjnego pomimo tego, iż zachodziła negatywna przesłanka prowadzenia postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej;

2. art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 u.d.p., poprzez przyjęcie wykładni rozszerzającej norm o charakterze administracyjno-karnym i rozstrzygnięcie wątpliwości wynikających z tytułu podmiotu odpowiedzialnego do ponoszenia opłat, na niekorzyść Skarżącego;

3. rozporządzenia Ministra Transportu z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłat elektronicznej, poprzez jego zastosowanie podczas, gdy w sposób istotny odbiega ono od upoważnienia ustawowego wynikającego z art. 132 ust 2 u.d.p., co doprowadziło naruszenia art. 2 oraz 7 Konstytucji RP oraz do bezprawnego działania organu administracyjnego, niedopuszczalnego rozszerzenia zakresu sankcji karno-administracyjnych, które muszą wynikać z aktu prawnego o charakterze ustawowym;

4. art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący wątpliwości zachodzących w sprawie, ograniczając się jedynie do zasięgnięciu informacji od operatora oraz przesłuchania świadka, oparcie rozstrzygnięcia na zeznaniach świadka, którego bezpodstawnie potraktowano jako biegłego, oraz niewyjaśnienie wątpliwości arytmetycznych zachodzących w sprawie, jak również pominięcie dowodów w postaci uiszczenia opłaty w wysokości 3 zł i przyjęcie, iż istnieje norma prawna zakazująca możliwość następczego uregulowania opłaty;

5. art. 10 K.p.a., co pozbawiło Skarżącego możliwości skorzystania z jego praw ustawowych w zakresie czynnego udziału w sprawie, w przypadku, gdy sama próba wyjaśnienia sprawy zajęło organowi administracyjnemu jeden rok, co świadczy o stopniu skomplikowania sprawy;

Skarżący podniósł ponadto błędne uznanie przez organ, iż Skarżącego łączy jakakolwiek umowa z operatorem i wyprowadzenie negatywnych wniosków na niekorzyść Skarżącego w przypadku, gdy Skarżący wykonywał jedynie swoje obowiązki pracownicze oraz błędne oparcie rozstrzygnięcia na normach krajowych regulujących w sposób odmienny sytuację Skarżącego w porównaniu do podmiotów mających siedzibę oraz miejsce zamieszkanie na terytorium RP, z powodu jego pochodzenia z innego kraju członkowskiego UE, co pozostaje w sprzeczności z art. 18 oraz 21 Traktatu o funkcjonowaniu UE, w przypadku gdy niezastosowanie się do tych norm grozi zatrzymaniem Skarżącego.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Postanowieniem z 18 sierpnia 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/14, Sąd zawiesił niniejsze postępowanie w związku z pytaniem prawnym z jakim wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 17 maja 2013 r. sygn. akt VI SA/Wa 201/13. Postanowieniem z 16 października 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 1814/14, Sąd z urzędu podjął zawieszone postępowanie w związku z postanowieniem Trybunału Konstytucyjnego z 10 września 2014, sygn. akt P 36/13.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z przepisami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej także: "P.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizowana pod tym kątem skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie zarzuty są zasadne.

Przystępując do rozważań w niniejszej sprawie wskazać należy, że kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które w znacznej części implementują te dyrektywy.

Wśród przepisów krajowych szczególne miejsce zajmuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności:

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433),

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77.417),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. Nr 91 poz. 524),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. 133, poz. 773).

Istotne znaczenie dla kwestii opłat elektronicznych ma również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 931), w szczególności rozdział 5a oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U. z 2012 r. poz. 467).

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13ha ust. 1 u.d.p., opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu.

Na podstawie art. 13ha ust. 6 u.d.p., Rada Ministrów otrzymała delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), a także ustalenia dla nich wysokości stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 ustawy - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna (pkt 2).

Na podstawie wspomnianej delegacji Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na enumeratywnie wymienionych drogach krajowych lub ich odcinkach klasy:

A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Podkreślenia wymaga, iż drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. (rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.).

W związku z nałożonym na podstawie art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., na korzystającego z dróg publicznych, obowiązkiem ponoszenia opłaty elektronicznej (art. 13ha ust. 1 u.d.p.) za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, ustawodawca unormował karę pieniężną nakładana za niewywiązanie się z powyższego obowiązku. Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. zatem, (w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 stycznia 2015 r.), za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy).

Zgodnie z art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, co wynika wprost z art. 13i powołanej ustawy. Przepis ten nawiązuje wprost do przepisu art. 13i u.d.p., który odgrywa zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat, określając ramy technologiczne tego systemu i podstawowe obowiązki dla kierującego pojazdem w ramach elektronicznego systemu poboru opłat.

Ani art. 4 u.d.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia elektronicznego poboru opłat, czy – systemów elektronicznego poboru opłat (zgodnie z art. 13i ust. 1 mowa tu bowiem o wielu systemach i opłatach). Tym niemniej na podstawie art. 13i można ustalić:

- rodzaje opłat, do których uiszczania powinny służyć systemy elektronicznego poboru opłat; niewątpliwie należą do nich opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- dopuszczalne wymagania technologiczne odnoszące się do systemów elektronicznych, które zostały najpierw wskazane w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, a następnie wymienione w art. 13i ust. 1 u.d.p. Wdrażając ww. dyrektywę do krajowego porządku prawnego przepis art. 13i ust. 1 u.d.p. określa trzy dopuszczalne technologie: lokalizacji satelitarnej, systemu łączności ruchomej opartej na standardzie GSM - GPRS, zgodnym z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060 (standard telefonii komórkowej) i systemu radiowego do obsługi transportu i ruchu drogowego, pracującego w paśmie częstotliwości 5,8 GHz;

- obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych (tzw. viaBOX) w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; urządzenia te powinny być interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 3 i 4);

W przepisie tym również (art. 13i) w ust. 4a i 4b zostały unormowane obowiązki nałożone, co jest istotne, bezpośrednio na kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie viaBOX. Kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w to urządzenie jest zatem obowiązany do:

1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę;

2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu;

3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem

4) niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, w przypadku stwierdzenia niesprawności urządzenia.

Na podstawie powołanego przepisu można stwierdzić, że ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX.

Z powyższego wynika, iż obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest zatem obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział innej formy zapłaty tej opłaty i możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia w takim przypadku stosownej kary.

Należy równocześnie zauważyć, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera – formalnie biorąc - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, z zastrzeżeniem art. 13hd ust. 3 (art. 13hb ust. 1 i 3).

Zgodnie z tym zastrzeżeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, o której mowa w art. 13hb ust. 3, za zgodą ministra właściwego do spraw transportu i po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze umowy powierzyć budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych innemu podmiotowi, zwanemu dalej "operatorem" (art. 13hd ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wybór operatora następuje zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.), ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, może upoważnić operatora do poboru tych opłat.

Właściwe organy skorzystały z powyższych upoważnień, powierzając funkcję operatora firmie Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie.

W konsekwencji z przedstawionych przepisów u.d.p. wynika, raczej w sposób pośrednio dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych.

W rezultacie znacząca ilość kwestii związanych z poborem opłaty elektronicznej zostaje niejako przerzucona do umowy cywilnej zawieranej między operatorem a korzystającym z dróg publicznych, zobowiązanym do ponoszenia opłaty elektronicznej z mocy art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p.

Odnośnie samej kwestii uiszczania opłaty elektronicznej należy zauważyć, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...), opłatę elektroniczną wnosi się na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4, w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (§ 5 ust. 1, przy czym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu opłatę elektroniczną wnosi się w formie: 1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Zgodnie z § 3 powołanego rozporządzenia, został ustanowiony pewien model (wzór) postępowania poprzedzający rozpoczęcie korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Zgodnie z tym wzorem użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną (umowa);

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Jednocześnie przepis ten (ust. 2) stanowi, że umowa między operatorem i użytkownikiem dróg publicznych podlegających opłacie elektronicznej zawierana jest w formie pisemnej, przy czym zawiera ona (ust. 3) w szczególności:

1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4;

2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin;

3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2;

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna;

5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2;

6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją.

Zgodnie z ust. 4 dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, określane na podstawie odpowiednich dokumentów (ust. 5), obejmują:

1) firmę lub imię i nazwisko;

2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego;

3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna;

4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada;

5) adres lub siedzibę.

W konsekwencji, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania (...), w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych drogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. W żadnym razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty. Użytkownik zatem drogi, po której za przejazd pobiera się opłatę elektroniczną, albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle korzystać z takiej drogi – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej nakładanej, co wymaga podkreślenia, na kierującego pojazdem.

Z brzmienia przytoczonej regulacji wynika, że obowiązek zawarcia umowy z operatorem systemu, wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, obciąża "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury – "podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej", a więc korzystający z dróg publicznych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika" – "korzystającego z dróg publicznych", jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, czyli przedsiębiorców, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne. Wymowne jest zatem w tym kontekście, wymierzanie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej, za który pobiera się opłatę elektroniczną – bez jej uiszczenia – kierującemu pojazdem. Rozwiązanie powyższe przy literalnym rozumieniu art. 13k ust. 1 u.d.p., w sytuacji odpowiadającej twierdzeniom Skarżącego w niniejszej sprawie, a więc gdy kierujący pojazdem jest pracownikiem przedsiębiorcy, wykonującym przejazd w jego imieniu i na jego rzecz, oznacza nałożenie kary pieniężnej na podmiot, który nie był obowiązany do zawarcia umowy z operatorem systemu, wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczania.

Organ administracji, dokonując powyższej kwalifikacji prawnej odwołał się wprost do literalnej wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 w brzmieniu obowiązującym w dniu dokonania spornego przejazdu, tj. [...] czerwca 2013 r. Nie uwzględnił jednak innych rodzajów wykładni, mimo istnienia ku temu podstaw, wobec sprzeczności przepisów ustawy o drogach publicznych w zakresie, w jakim przewidują one obowiązek zapłaty opłaty elektronicznej oraz nakładają sankcję za jego nieprzestrzeganie.

Niewątpliwie w procesie wykładni prawa trzeba dać prymat wykładni literalnej przepisów, jednak dotyczy to tych przypadków, w których treść normy jest klarowna i jednoznaczna. W innych przypadkach konieczne jest uwzględnienie wykładni systemowej oraz celowościowej, zwłaszcza gdy określony przepis stanowi implementację prawa unijnego, a z taką właśnie sytuacją mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie.

Istota problemu prawnego dotyczy użycia przez ustawodawcę w przepisach u.d.p. dwóch pojęć: korzystającego z dróg publicznych w odniesieniu do obowiązku poniesienia opłaty elektronicznej oraz kierującego pojazdem samochodowym w kontekście nałożenia sankcji za brak uiszczenia tej opłaty. Wskazać należy, że w zależności od danego stanu faktycznego pojęcia te mogą, ale nie muszą pokrywać się, zwłaszcza w przypadku, gdy korzystający z drogi publicznej (właściciel pojazdu lub inny uprawniony podmiot) nie będzie jednocześnie kierującym pojazdem, co ma miejsce wówczas, gdy kierujący pojazdem jest pracownikiem przedsiębiorcy i dokonuje w jego imieniu i na jego rzecz przejazdu po płatnym odcinku drogi publicznej.

Zastosowanie wyłącznie wykładni literalnej art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., prowadzi wprost do wniosku, że pojęcie kierującego pojazdem nie jest tożsame z korzystającym z drogi publicznej, w konsekwencji czego inny podmiot jest zobowiązany do uiszczenia należnej opłaty elektronicznej, inny zaś może zostać z tego tytułu ukarany. Trzeba mieć jednak na uwadze, że ww. przepis w zakresie w jakim nakłada sankcję na kierującego pojazdem odwołuje się do treści art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. Pozostaje zatem do ustalenia relacja ww. przepisów, co stanowi już domenę wykładni systemowej.

Odkodowując za jej pomocą zawartą w tych przepisach normę prawną stwierdzić należy, iż nie jest ona jednoznaczna. Można bowiem odczytać ją jako nałożenie sankcji na kierującego pojazdem samochodowym, w rozumieniu przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym (dalej jako "P.r.d.") uznając, że norma ta zawiera podwójne odesłanie - przez art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., do art. 2 pkt 33 p.r.d. Normę tę można jednak odczytać także jako odwołanie się ustawodawcy do pojęcia korzystającego z drogi publicznej i wskazania w ten sposób właściwego adresata przedmiotowej sankcji, zważywszy, iż treść art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p., dotyczy wprost nałożonego przez ustawodawcę obowiązku zapłaty za przejazdy po drogach publicznych określonymi w odrębnych przepisach pojazdami samochodowymi.

Inaczej rzecz ujmując, hipoteza art. 13k ust. 1 u.d.p., zawierająca zwrot: "kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 (...)", nie jest jednoznaczna, gdyż może dotyczyć określonego przedmiotu (pojazdu), jak również podmiotu, o którym mowa w tym przepisie (korzystającego z płatnych odcinków dróg publicznych), tym bardziej że powoduje całkowicie różne skutki prawne.

Dokonując analizy treści u.d.p., w szerszym kontekście zauważyć trzeba, że przepisy dotyczące innych rodzajów przejazdów dokonywanych po drogach publicznych, w szczególności pojazdów nienormatywnych, także przewidują odpowiedzialność za przekroczenie obowiązujących przepisów (norm) w postaci sankcji (w tym kar pieniężnych), jednakże nakładanych tylko na przewoźnika (podmiot wykonujący przejazd) lub inne podmioty gospodarcze, mające bezpośredni związek z dokonywanym nieprawidłowym przejazdem np. załadowcę towaru (patrz art. 13g u.d.p., w brzmieniu przed 19 października 2012 r., obecnie art. 140aa ust 3 pkt 2 P.r.d.).

W sytuacji, gdy wykładnia systemowa przepisów nie daje jednoznacznej odpowiedzi co do treści określonej normy prawnej, należy odwołać się do wykładni celowościowej tych przepisów, mając w szczególności na względzie fakt, iż stanowią one implementację prawa unijnego, w tym dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006r., zmieniającej dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe.

W preambule tej dyrektywy, wskazuje się na podstawowy cel regulacji, jakim jest stworzenie sprawiedliwych mechanizmów obciążania przewoźników kosztami korzystania z infrastruktury drogowej, na zasadzie "użytkownik płaci" - pkt (1) i (2), co odpowiada pojęciu korzystającego z dróg publicznych, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. Także dalsze postanowienia tej dyrektywy wskazują, że ma ona przede wszystkim zastosowanie do podmiotów gospodarczych (przewoźników), dla potrzeb zachowania właściwych zasad konkurencji oraz niedyskryminacji (por. art. 7 ust.1- 4). Jednocześnie w art. 9a dyrektywy stwierdza się, że przyjęty w danym państwie członkowskim system sankcji za naruszenia tych regulacji musi być skuteczny, proporcjonalny oraz odstraszający.

Wdrażając ww. normy w krajowym porządku prawnym ustawodawca był więc zobligowany kierować się celami (duchem) dyrektywy 2006/38/WE, i w tym też kontekście wprowadzone rozwiązania prawne należy interpretować (wykładnia pro unijna).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy, należy dokonać analizy, czy w tym przypadku nałożenie sankcji w postaci kary pieniężnej na kierującego pojazdem pracownika przedsiębiorcy (przewoźnika), jak twierdzi Skarżący, nie narusza wyżej wymienionych zasad oraz stwierdzić, czy oprócz charakteru odstraszającego zastosowana sankcja jest w tej sytuacji skuteczna (nie dotyczy bowiem przewoźnika faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej) oraz czy ma charakter proporcjonalny (kierującemu pojazdem pracownikowi przewoźnika została bowiem wymierzona kara pieniężna w takiej samej wysokości, jakby był przedsiębiorcą). Podkreślić w tym miejscu wypada, iż między kierowcą będącym pracownikiem przewoźnika, a korzystaniem przez niego z infrastruktury drogowej brak jest jakiejkolwiek więzi ekonomicznej, która powinna stanowić podstawę nałożenia z tego tytułu opłaty, stanowiącej rodzaj daniny publicznej. Ekonomiczny ciężar takiej daniny winien ponosić podmiot faktycznie korzystający z dróg publicznych, który wykorzystuje (eksploatuje) je dla potrzeb prowadzonej działalności gospodarczej lub w celach osobistych. Przerzucenie ekonomicznego ciężaru braku zapłaty opłaty elektronicznej, w postaci kary pieniężnej, na kierowcę zatrudnionego przez dany podmiot gospodarczy, jest zatem zaprzeczeniem jednej z podstawowych zasad prawa daninowego.

Należy przy tym zauważyć, iż proporcjonalność zastosowanej kary można odnieść jedynie do kwestii przyczynienia się podmiotu objętego sankcją administracyjną do powstałego naruszenia przepisów, tj. stopnia jego winy, czego jednak przepisy w tym przypadku nie przewidują oraz do stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, w której pracownik przedsiębiorcy nie miał bezpośredniego wpływu na powstałe naruszenie, gdyż to nie on zawarł umowę z operatorem systemu dotyczącą korzystania z dróg krajowych, to przedsiębiorca nie zasilił w porę konta użytkownika systemu viaTOLL, zaś sporny przejazd był dokonywany na polecenie służbowe pracodawcy.

Jeszcze raz w tym miejscu podkreślić wypada, iż Skarżący - jako kierowca pojazdu, zatrudniony przez przedsiębiorcę i na jego polecenie wykonujący sporny przejazd, czego organy Inspekcji Transportu Drogowego nie poddały w wątpliwość w niniejszej sprawie - nie jest osobą zobowiązaną do ponoszenia opłat w systemie viaTOLL, podczas gdy brak było możliwości podjęcia przez niego działań na rzecz wypełnienia obowiązku, za uchybienie którego poniósł karę pieniężną.

W tych okolicznościach sprawy nastąpiło zatem przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej pracodawcy (przewoźnika) na pracownika (kierowcę), za zaniechanie realizacji obowiązków ciążących wyłącznie na określonym podmiocie gospodarczym (przedsiębiorcy przewozowym), co wymaga także oceny zgodności takiego rozwiązania z normami konstytucyjnymi.

Odnosząc się do tej kwestii Sąd, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z dnia 21 sierpnia 2013 r. sygn. akt II GSK 1467/12, w którym zwrócono uwagę na konieczność dokonywania wykładni przepisu art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. w zgodzie z art. 2 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, a przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną.

Na potrzebę wykładni prokonstytucyjnej omawianych przepisów zwrócił także uwagę Trybunał Konstytucyjny w postanowieniu z 10 września 2014 r.( sygn. akt P 36/13), a także Rzecznik Praw Obywatelskich w wystąpieniu z 4 stycznia 2013 r. (znak RPO-691806-V/12/GM) skierowanym do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej.

W kontekście konstytucyjnym wątpliwości budzą kwestie wynikające z konstrukcji normy prawnej zawartej w wyżej przywołanym przepisie, obligującym organ do nakładania kar pieniężnych na podmiot generalnie nie mający wpływu na zaistnienie naruszenie prawa, polegającego na nieuiszczeniu opłaty elektronicznej przez korzystającego z dróg publicznych. O ile można się zgodzić z unormowaniem nakładającym sankcję na kierującego będącego jednocześnie korzystającym z dróg publicznych, który podlega przepisom obligującym do wnoszenia opłaty z uwagi na przekroczenia rzeczywistej masy całkowitej pojazdu (ponad 3,5 t), to budzi zasadnicze wątpliwości przyjęty w rozstrzygnięciach organów administracji automatyzm, polegający na nakładaniu kar także na kierującego - zatrudnionego w charakterze kierowcy przez przewoźnika, a nie na przedsiębiorcę wykonującego transport drogowy w ramach działalności swojego przedsiębiorstwa i faktycznie korzystającego z infrastruktury drogowej.

Należy przy tym mieć na uwadze z jednej strony konsekwentne stanowisko ustawodawcy w tym zakresie, z wyjątkiem omawianego przypadku, jak również orzecznictwo sądów administracyjnych, aprobowane przez Trybunał Konstytucyjny (vide – wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 31 marca 2008 r. sygn. akt SK 75/06), zgodnie z którym celem regulacji prawnych o charakterze karnym zawartych w ustawie o drogach publicznych jest wymuszenie stosownej organizacji działalności przedsiębiorstw transportowych, przy czym na przedsiębiorcy spoczywa obowiązek i odpowiedzialność z tytułu dyscyplinowania własnych pracowników.

W stanie rozpoznawanej sprawy oraz w innych podlegających przedmiotowemu uregulowaniu ma zatem miejsce sytuacja, w której odpowiedzialność została nałożona wprost na kierującego, który jak twierdzi, wykonywał przejazd będąc pracownikiem przedsiębiorcy, przy całkowitym uwolnieniu od jakiekolwiek sankcji pracodawcy.

Jak wynika z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, w demokratycznym państwie prawnym stanowienie i stosowanie prawa nie może być swoistą pułapką dla obywatela, a obywatel powinien mieć możliwość układania swoich spraw w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki prawne swoich decyzji i działań niemożliwe do przewidzenia w chwili podejmowania decyzji (por. wyrok TK z dnia 3 grudnia 1996 r., sygn. akt K 25/95). Zważywszy, iż omawiana regulacja u.d.p., w sytuacjach, jak mająca miejsce w niniejszej sprawie, nakłada obowiązek zawarcia umowy i jej prawidłowej realizacji w obszarze dokonywanych przewozów drogowych na inny podmiot, niż faktycznie zagrożony sankcją za jego niewypełnienie, wymaga dogłębnej analizy prawnej, czy takie unormowanie nie stoi w sprzeczności w szczególności z zasadą państwa prawa, określoną w art. 2 Konstytucji RP. W tym kontekście podkreślić należy, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunatu Konstytucyjnego, administracyjne kary pieniężne są środkami mającymi na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa (orzeczenie TK z dnia 1 marca 1994 r., sygn. U 7/93). Wobec tego sankcje administracyjne - stosowane automatycznie, z mocy ustawy - mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne, a istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SIC 52/04 oraz wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. P 19/06).

W prawie administracyjnym sankcja odgrywa bardzo ważną rolę, gdyż przez zapowiedź negatywnych konsekwencji, jakie nastąpią w wypadku naruszenia obowiązków wynikających z dyrektyw administracyjnych, zapewnia ich poszanowanie i efektywne urzeczywistnienie. Dzięki temu normy sankcjonujące motywują adresatów norm sankcjonowanych do postaw legalistycznych (por. wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06).

W ocenie Sądu, opisany powyższej sposób wymierzania kar przewidziany ustawą o drogach publicznych w dacie dokonania spornego przejazdu wskazuje niewątpliwie na swoisty automatyzm. W tym miejscu należy przywołać konstytucyjną zasadę proporcjonalności stanowiącą wzorzec badania legalności aktów prawnych nakładających na obywateli i inne podmioty prawne określone obowiązki i ograniczenia. Trybunał Konstytucyjny odwoływał się do tej zasady wielokrotnie, przyjmując ją za podstawę swych rozstrzygnięć (orzeczenie TK z 31 stycznia 1996 r., - sygn. akt K 9/95, OTK ZU Nr 1/1996, s. 39). Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego z zasady proporcjonalności wypływają trzy powiązane obowiązki prawodawcy: po pierwsze, przyjmowanie danej regulacji tylko wówczas, gdy jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest związana, po drugie kształtowania danej regulacji w sposób zapewniający osiągnięcie zamierzonych celów i po trzecie, warunek zachowania proporcji między efektami wprowadzonej a ciężarami, względnie niedogodnościami wynikającymi z niej dla obywateli. Zasada ta szczególny nacisk kładzie na adekwatność celu i środka użytego do jego osiągnięcia. Niewątpliwie zasada proporcjonalności winna być uwzględniana przede wszystkim przy ingerencji ustawodawcy w sferę praw i wolności jednostki, zwłaszcza że wspomniane wyżej regulacje unijne (dyrektywy) kładą wyraźny nacisk na potrzebę zachowania proporcjonalności w tej dziedzinie.

Biorąc zatem pod uwagę przedstawioną argumentację prawną oraz zaistniały stan faktyczny uznać należało, że brak wykładni prokonstytucyjnej ww. przepisów mogło mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Sąd stwierdza zatem naruszenie przez organy rozstrzygające w niniejszej sprawie, przepisów prawa materialnego tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 oraz art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., poprzez ich błędną wykładnię polegającą na braku analizy znaczenia zawartych w nich norm w kontekście wykładni systemowej oraz celowościowej, jak również wykładni prounijnej, a przede wszystkim prokonstytucyjnej.

Ponownie rozpoznając sprawę, organ przede wszystkim uwzględni okoliczność, iż Skarżący, będący kierującym spornym pojazdem, wykonywał w chwili zdarzenia, jak twierdzi, przejazd w imieniu i na rzecz zatrudniającego go przedsiębiorcy. W przypadku niepodważenia tej okoliczności, organ dokona pogłębionej analizy prawnej, w tym wykładni omawianych przepisów we wskazanym zakresie.

Mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, organ ustali następnie czy uchybienie przez Skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, zaś o kosztach postępowania rozstrzygnięto zgodnie z art. 200 i art. 205 § 1 i 2 w związku z art. 209 P.p.s.a.