Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1088/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: Art. 64a, art. 64b par. 2, art. 64e
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: Art. 138  par. 2   w zw. z art. 136
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Sędzia: WSA Wiesław Kuśnierz, , Protokolant: st. sekr. sąd. Anna Boczkowska, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 18 grudnia 2018 r. sprawy ze sprzeciwu [...] Sp. z o.o sp. k w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia 22 sierpnia 2018 r. Nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz strony skarżącej koszty postępowania w kwocie 100 zł (sto złotych).


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego (dalej: WITD, organ I instancji) decyzją z dnia [...] 2018 r. nr [...], nałożył karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł, na A Sp. z o.o. Sp.K. z siedzibą w W (dalej: Strona, Skarżąca). Karę pieniężną organ wymierzył na podstawie przepisu art. 92a ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2200, ze zm.; dalej u.t.d.).

W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia WITD wskazał, że podstawę faktyczną decyzji stanowiło:

- uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy;

- przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny;

- przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut.

- skrócenie dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny i za każdą następną rozpoczętą godzinę.

Okoliczności te stwierdzono podczas kontroli drogowej pojazdu marki SCANIA o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu 15 stycznia 2018 r., w W na drodze ekspresowej [...]. Pojazd prowadzony był przez A. W. Kierowca wykonywał krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu Strony. Powyższe udokumentowano protokołem kontroli nr [...] z dnia 15 stycznia 2018 r.

Od powyższej decyzji Strona złożyła odwołanie, w którym wniosła o uchylenie decyzji oraz umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Strona zarzuciła decyzji organu I instancji naruszenie:

1. art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U z 2017 r. poz. 1257, ze zm., obecnie Dz. U. z 2018 poz. 2096; dalej: K.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niepodjęcie przez organ administracyjny wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, niewyjaśnienie okoliczności podnoszonych przez Stronę w toku postępowania, a których uwzględnienie i wyjaśnienie prowadziłoby do całkowitego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy zgodnie z rzeczywistymi zdarzeniami;

2. zasady swobodnej oceny dowodów, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a które przejawiało się w braku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, oceny wszelkich faktów i środków dowodowych w sposób wszechstronny (art. 77 § 1 w związku z art. 80 K.p.a.), niezbadanie okoliczności podnoszonych przez Stronę uzasadniających przyjęcie, że Strona nie miała wpływu na stwierdzone naruszenia, a w szczególności nieuwzględnienie wyjaśnień składanych przez Stronę na etapie prowadzonego postępowania oraz niewyjaśnienie przyczyn powstania naruszeń a w efekcie naruszenie przepisu art. 8 K.p.a.;

3. art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a., poprzez nieustalenie stanu faktycznego oraz art. 80 K.p.a., poprzez uznanie za okoliczność udowodnioną faktu wystąpienia naruszeń norm czasu pracy kierowcy A. W. i prawidłowego ich wyliczenia, a co za tym idzie prawidłowo wymierzonej akry administracyjnej, pomimo, że nie wynikało to z materiału dowodowego, a także z treści wyjaśnień złożonych przez Stronę;

4. art. 107 § 3 K.p.a. polegające na niedokonaniu w uzasadnieniu decyzji prawidłowego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej przyjętego przez organ rozstrzygnięcia, a mającego polegać na wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn takiego a nie innego rozstrzygnięcia, gdy zaś chodzi o uzasadnienie prawne - niewyjaśnienie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia oraz nieustosunkowanie się organu I instancji do wyjaśnień Strony i niewskazanie przyczyn i powodów takiego postępowania;

5. art. 10 § 1 w zw. z art. 140 K.p.a., poprzez pozbawienia Strony prawa czynnego udziału w postępowaniu przez niezawiadomienie o możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału przed wydaniem decyzji administracyjnej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 77 § 1 K.p.a., poprzez oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym, bez przeprowadzenia ponownego, prawidłowego przesłuchania kierowcy A. W. na okoliczność wyjaśnień zgłoszonych przez Stronę mających na celu ustalenie prawidłowego stanu faktycznego;

7 art. 77 § 1 K.p.a., poprzez porzucenie obowiązku wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego;

8. art. 80 K.p.a., poprzez oparcie decyzji na części materiału dowodowego z pominięciem innych dowodów bez uzasadnienia, w zakresie naruszenia lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d.;

9. art. 92b ust. 1 i ust. 2 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie w przedmiotowej sprawie;

10. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d., poprzez jego niezastosowanie.

Strona w uzasadnieniu odwołania odnośnie naruszenia lp. 5.2.1 oraz lp. 5.2.2 załącznika nr 3 do u.t.d., wskazała, że doszło do błędnego operowania selektorem przez kierowcę w dniu 12 stycznia 2018 r. w godzinach od 11:16 do 11:41 oraz od 11:50 do 12:23., natomiast odnośnie naruszenia lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d. wskazała, że nie można na podstawie jednego zdania, zawartego w mało obrazowym i lakonicznym przesłuchaniu wyciągać tak pochopnych wniosków. Ponadto Strona wskazała, że z załączonej umowy kierowcy nie wynika, żeby zawierała niedozwolone składniki wynagrodzenia. Podniosła, że organ I instancji naruszył przepis art. 10 K.p.a. przez niepoinformowanie o znajdującym się w aktach sprawy protokole przesłuchania kierowcy, na etapie poinformowania strony o wszczęciu postępowania administracyjnego. Strona zakwestionowała również treść złożonych przez kierowcę zeznań w momencie kontroli oraz pouczenie o odpowiedzialności karnej znajdujące się w protokole przesłuchania tego świadka.

Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej: GITD, organ odwoławczy, organ II instancji), decyzją z dnia 22 sierpnia 2018 r. nr [...] wydaną na podstawie przepisu art. 138 § 2 K.p.a. uchylił decyzję WITD w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

GITD w uzasadnieniu decyzji w pierwszej kolejności kolejno przytoczył treść przepisów: art. 92a ust. 1, ust. 2, ust. 6, art. 92b ust. 1, ust. 2, art. 92c ust. 1, art. 4 pkt 22 u.t.d. oraz przepisu art. 189a § 2 K.p.a. i wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie kary pieniężne są nakładane na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. u.t.d. Treść art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do u.t.d. określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za naruszenia przepisów załącznika nr 3 do u.t.d. Organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. W związku z powyższym regulacja wynikająca z art. 189d K.p.a., na mocy art. 189a § 2 pkt 1 nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Nie znajdzie również art. 189e oraz art. 189f K.p.a., które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1 u.t.d. Reguła kolizyjna wyrażona w art. 189 § 2 K.p.a. daje w tym zakresie pierwszeństwo przepisom odrębnym, a nie przepisom zawartym w dziale IVa K.p.a.

Dalej organ II instancji odniósł się do stwierdzonych przez organ I instancji naruszeń.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na uzależnieniu wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy; lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d. GITD wskazał, że stosownie do art. 10 ust. rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE)2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE nr L 102/1; dalej: rozporządzenie nr 561/2006), przedsiębiorstwo transportowe nie może wypłacać kierowcom zatrudnionym lub pozostającym w jego dyspozycji żadnych składników wynagrodzenia, nawet w formie premii czy dodatku do wynagrodzenia, uzależnionych od przebytej odległości i/lub ilości przewożonych rzeczy jeżeli ich stosowanie może zagrażać bezpieczeństwu drogowemu lub zachęcać do naruszeń niniejszego rozporządzenia. Zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1155), warunki wynagradzania kierowców nie mogą przewidywać składników wynagrodzenia, których wysokość jest uzależniona od liczby przejechanych kilometrów lub ilości przewiezionego ładunku, jeżeli ich stosowanie mogłoby zagrażać bezpieczeństwu na drogach lub zachęcać do naruszania przepisów rozporządzenia (WE) nr 561/2006. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje uzależnienie wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy karą pieniężną w wysokości 8.000,00 zł.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następną rozpoczętą godzinę, lp. 5.1. załącznika nr 3 do u.t.d. GITD wskazał, że zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, dzienny czas prowadzenia pojazdu nie może przekroczyć 9 godzin. Jednakże dzienny czas prowadzenia pojazdu może zostać przedłużony, do nie więcej niż 10 godzin, nie częściej niż dwa razy w tygodniu. Stosownie do art. 1 decyzji wykonawczej Komisji Europejskiej z dnia 7 lipca 2011 r. w sprawie obliczania dziennego czasu prowadzenia pojazdu zgodnie z rozporządzeniem nr 561/2006, nie naruszając przepisów art. 4 rozporządzenia nr 561/2006 zalecane podejście wyłącznie dla potrzeb obliczenia dziennego okresu prowadzenia pojazdu, w sytuacji gdy kierowca nie wykorzystał w całości okresów dziennego odpoczynku wymaganych zgodnie z przepisami rozporządzenia nr 561/2006 jest następujące: obliczanie dziennego okresu prowadzenia pojazdu kończy się wraz z początkiem nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin. Obliczanie kolejnego dziennego okresu prowadzenia pojazdu zaczyna się po upływie tego nieprzerwanego okresu odpoczynku trwającego co najmniej 7 godzin. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.1 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu:

- o czas powyżej 15 minut do 1 godziny karą pieniężną w wysokości 100,00 zł,

- za każdą następną rozpoczętą godzinę w wysokości 200,00 zł.

Odnosząc się do naruszenia polegającego na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy o czas powyżej 15 minut do 30 minut oraz za każde następne rozpoczęte 30 minut; lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., GITD wskazał, że zgodnie z art. 7 rozporządzenia nr 561/2006, po okresie prowadzenia pojazdu trwającym cztery i pół godziny kierowcy przysługuje ciągła przerwa trwająca co najmniej czterdzieści pięć minut, chyba że kierowca rozpoczyna okres odpoczynku. Przerwę tę może zastąpić przerwa długości co najmniej 15 minut, po której nastąpi przerwa długości co najmniej 30 minut, rozłożone w czasie w taki sposób, aby zachować zgodność z przepisami akapitu pierwszego. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.2 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy:

- o czas powyżej 15 minut do 30 minut karą pieniężną w wysokości 150,00 zł

- za każde następne rozpoczęte 30 minut w wysokości 200,00 zł.

Odnosząc się naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku o czas powyżej 15 minut do jednej godziny oraz za każdą następna rozpoczętą godzinę; lp. 5.3. załącznika nr 3 do u.t.d., GITD wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 1-5 i 8 rozporządzenia nr 561/2006, kierowca korzysta z dziennego i tygodniowego okresu odpoczynku. W każdym 24 godzinnym okresie po upływie poprzedniego dziennego okresu odpoczynku lub tygodniowego okresu odpoczynku kierowca musi wykorzystać kolejny dzienny okres odpoczynku. Jeśli część dziennego okresu odpoczynku zawarta w 24 godzinnym okresie wynosi co najmniej 9 godzin, ale mniej niż 11 godzin, wówczas ten dzienny okres odpoczynku uznaje się za skrócony dzienny okres odpoczynku. Dzienny okres odpoczynku może zostać przedłużony do rozmiarów regularnego lub skróconego tygodniowego okresu odpoczynku. Kierowca może mieć najwyżej trzy skrócone dzienne okresy odpoczynku pomiędzy dwoma tygodniowymi okresami odpoczynku. Konsekwencją powyższych rozwiązań jest treść lp. 5.3 załącznika nr 3 do u.t.d., która sankcjonuje skrócenie dziennego czasu odpoczynku:

- o czas powyżej 15 minut do jednej godziny karą pieniężną w wysokości 100,00 zł,

- za każdą następną rozpoczętą godzinę w wysokości 200,00 zł.

Następnie GITD odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu w pierwszej kolejności przywołując treść art. 138 § 2, art. 7, art. 77 § 1 i art. 6 K.p.a. by następnie stwierdzić, że "Organ odwoławczy analizując przedmiotową sprawę zważył, iż zarzut strony odnośnie wadliwości dowodu w postaci protokołu przesłuchania świadka Pana A. W. z dnia 15.01.2018 r. jest zasadny (k. 19 - 19v). Ze wskazanego powyżej dowodu wynika, iż kierowca został pouczony o treści przepisu art. 233 § 1 kk w brzmieniu nieaktualnym. Jednocześnie należy wskazać, iż treść przepisu obowiązująca w dniu przeprowadzenia przesłuchania świadka to: kto, składając zeznanie mające służyć za dowód w postępowaniu sądowym lub w innym postępowaniu prowadzonym na podstawie ustawy, zeznaje nieprawdę lub zataja prawdę, podlega karze pozbawienia wolności od 6 miesięcy do lat 8. W związku z tym należy wskazać, iż niezbędne jest powtórzenie wskazanego powyżej dowodu i prawidłowe pouczenie świadka o treści przepisów art. 233 § 1 ustawy z dnia 06.06.1997 r. kodeks karny (Dz. U. z 2017 r. poz. 2204, ze zm.). Jednocześnie należy wskazać, iż okoliczność ta jest bardzo istotna przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego odnośnie naruszenia lp. 1.7 załącznika nr 3 do utd. Ponownie prowadząc postępowanie organ I instancji prawidłowo dopuści i przeprowadzi dowód w postaci przesłuchania świadka Pana A. W. i ustali stan faktyczny co do stwierdzonych podczas kontroli naruszeń w szczególności lp. 1.7 załącznika nr 3 do utd."

W sprzeciwie na powyższą decyzję złożonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, Spółka powtórzyła zarzuty nr 1, 2, 7, 8 i 10, przedstawione uprzednio w odwołaniu, modyfikując jednocześnie treść zarzutu nr 4 dotyczącego naruszenia art. 107 K.p.a., poprzez dodanie zarzutu naruszenia § 1 tego przepisu i wskazanie, że przepis ten został naruszony poprzez wydanie decyzji na podstawie błędnych przesłanek merytorycznych i bez wyczerpującego uzasadnienia w zakresie przypisanego przedsiębiorcy naruszenia, ujętego w decyzji.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji i umorzenie postępowania.

W uzasadnieniu sprzeciwu Skarżąca nakierowała swoją argumentację na podważanie ustaleń w zakresie stwierdzonych poszczególnych naruszeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie wymaga wyjaśnienia, że z dniem 1 czerwca 2017 r., na podstawie art. 9 pkt 7 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935 – dalej: ustawa nowelizująca), ustawodawca wprowadził do ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: P.p.s.a.), w miejsce wnoszonej dotychczas na zasadach ogólnych skargi, nowy środek zaskarżenia w postaci sprzeciwu od decyzji, który – stosownie do treści art. 64a P.p.s.a. – przysługuje wyłącznie od rozstrzygnięć organu II instancji o charakterze kasatoryjnym, podjętych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Wykładnia a contrario przepisu art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej, nakazuje przyjmować, że regulacje dotyczące sprzeciwu od decyzji mają zastosowanie do postępowań przed sądami administracyjnymi wszczętych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy nowelizującej). Tym samym, podstawowe znaczenie dla ustalenia reżimu prawnego mającego zastosowanie w przedmiotowej sprawie ma określenie daty wszczęcia postępowania sądowoadministracyjnego, którą wyznacza wniesienie środka zaskarżenia (sprzeciwu od decyzji lub skargi). Jak wynika z akt administracyjnych zaskarżona decyzja została wydana w dniu 22 sierpnia 2018 r., a następnie została ona doręczona Skarżącej w dniu 10 września 2018 r., która w dniu 24 września 2018 r. (data stempla pocztowego) wniosła za pośrednictwem GITD sprzeciw od decyzji z dnia 22 sierpnia 2018 r. wydanej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Dlatego też należało przyjąć, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte w dniu 24 września 2018 r. wraz z wniesieniem przez Skarżącą ww. środka zaskarżenia od ww. decyzji. Wobec powyższego, w kontrolowanej sprawie mają zastosowanie przepisy P.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r., w następstwie czego od zaskarżonej decyzji, będącej przedmiotem kontroli sądu w rozpoznawanej sprawie przysługiwał sprzeciw, o którym mowa w Dziale III Rozdziale 3a P.p.s.a.

Wniesiony przez Spółkę sprzeciw spełnia wymogi formalne określone w art. 64b § 2 P.p.s.a, zgodnie z którym powinien czynić zadość wymaganiom pisma w postępowaniu sądowym, a ponadto zawierać wskazanie zaskarżonej decyzji, żądanie jej uchylenia oraz oznaczenie organu, który wydał zaskarżoną decyzję. Co prawda we wniesionym sprzeciwie Skarżąca sformułowała zarzuty irrelewantne z punktu widzenia instytucji sprzeciwu, jednak w sprzeciwie wskazano zaskarżoną decyzję, oznaczono organ i zawarto żądanie jej uchylenia.

Prawidłowe ustalenie powyższych okoliczności ma istotne znaczenie, gdyż wpływać będzie m.in. na granice rozpoznania sprawy, które w przeciwieństwie do mających za przedmiot kontroli rozstrzygnięcia organów, na które przysługuje skarga do wojewódzkiego sądu administracyjnego, w przypadku postępowań zainicjowanych wniesieniem sprzeciwu od decyzji, zostały określone w sposób zawężony.

Zgodnie bowiem z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego wyżej przepisu Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Wymaga jednak w tym miejscu podkreślenia, że w przypadku nowego środka zaskarżenia wprowadzonego do P.p.s.a. z dniem 1 czerwca 2017 r., na mocy ustawy nowelizującej, tj. sprzeciwu od decyzji wydanej przez organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., odmiennie – w sposób ograniczony – w stosunku do skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym został przez ustawodawcę określony zakres kontroli sądu dotyczący decyzji objętej sprzeciwem. Stosownie bowiem do treści art. 64e P.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasacyjnej, nie zaś, jak w przypadku skarg, rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc – co do zasady – związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Uwzględniając zatem sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a.), natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.).

Tym samym punktem wyjścia do oceny zaskarżonej decyzji musi być treść art. 138 § 2 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W przepisie tym określono zatem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, a mianowicie:

1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych,

2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Użycie w art. 138 § 2 K.p.a. spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. W takim przypadku niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Sytuacja taka będzie miała natomiast miejsce, np. gdy w trakcie rozpoznawania sprawy niezbędne okaże się przeprowadzenie postępowania dowodowego w znacznym zakresie, a wątpliwości organu odwoławczego, co do stanu faktycznego sprawy nie będą możliwe do wyeliminowania w trybie art. 136 § 1 K.p.a., w myśl którego organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dlatego też należy przyjąć, że przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w całości będzie niezbędne w sytuacji, gdyby wydanie decyzji merytorycznej naruszyłoby zasadę dwuinstancyjności, np. ze względu na konieczność przeprowadzenia dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający w danej sprawie. Konieczność natomiast uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania, wyłączając dopuszczalność decyzji kasacyjnej.

Nie ulega zatem wątpliwości, że regulacja zawarta w art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.), zgodnie z którą sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu I instancji podlega – co do zasady – w wyniku wniesienia odwołania przez legitymowany podmiot, ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ II instancji. Oznacza to, że w sytuacji, gdy nie ma przeszkód do ponownego rozpatrzenia sprawy administracyjnej i zakończenia jej merytoryczną decyzją drugoinstancyjną, niedopuszczalne – jako niezgodne z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego – jest podejmowanie decyzji kasacyjnej, tj. decyzji uchylającej decyzję organu I instancji i przekazującej sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu przedmiotowy sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie. Organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył bowiem przepis art. 138 § 2 K.p.a., co uzasadniało uwzględnienie wniesionego sprzeciwu i uchylenie kwestionowanej decyzji.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie jest decyzja GITD z dnia 22 sierpnia 2018 r. uchylająca w całości decyzję WITD z dnia [...] 2018 r., którą wymierzono Skarżącej karę pieniężną w wysokości 10.000,00 zł.

Jak wynika ze stanowiska organu odwoławczego zawartego w uzasadnieniu decyzji i przytoczonego powyżej przez Sąd in extenso, powodem uchylenia decyzji organu pierwszej instancji była wadliwość dowodu w postaci przesłuchania świadka A. W., ze względu na błędne pouczenie świadka o treści przepisu art. 233 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1600). Jednocześnie organ wskazał, że "okoliczność ta jest bardzo istotna przy prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego odnośnie naruszenia lp. 1.7 załącznika nr 3 do utd" Z kolei w zaleceniach sformułowanych dla organu pierwszej instancji, organ odwoławczy nakazał przeprowadzić dowód w postaci przesłuchania świadka A. W. i ustalić stan faktyczny, co do stwierdzonych podczas kontroli naruszeń lp. 1.7 załącznika nr 3 do u.t.d.

Zaskarżona decyzja, z uwagi na swój kasatoryjny charakter, nie rozstrzyga zatem w sposób merytoryczny o uprawnieniach lub obowiązkach strony, a jedynie obliguje organ I instancji do ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego we wskazanym powyżej zakresie. Tym samym istota sprawy rozpatrywanej przez Sąd sprowadza się zasadniczo do rozstrzygnięcia, czy przyjęta przez organ odwoławczy ocena dotycząca konieczności uzupełnienia materiału dowodowego przed podjęciem ewentualnego rozstrzygnięcia w oparciu o przepisy u.t.d., poprzez ponowne przesłuchanie świadka A. W., uzasadniała w rozpatrywanej sprawie podjęcie kwestionowanego rozstrzygnięcia w oparciu o treść art. 138 § 2 K.p.a.

W ocenie Sądu, organ II instancji nie wykazał w zaskarżonej decyzji, aby niemożliwe było rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy w postępowaniu odwoławczym, a wskazywane przez organ odwoławczy braki w materiale dowodowym nie mogły zostać uzupełnione, choćby w trybie art. 136 K.p.a. Wymaga bowiem w tym miejscu ponownego podkreślenia, że dla wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. konieczne jest wykazanie, iż przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie, że brak jest podstaw do zastosowania art. 136 K.p.a. Stosownie do tego przepisu organ II instancji mógł przeprowadzić postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bez naruszenia zasady dwuinstancyjności. W szczególności nie można uznać, że to jedynie na organie I instancji spoczywa obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz ocenienia na jego podstawie, czy dana okoliczność została udowodniona zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Zauważyć bowiem należy, że przedmiotem postępowania odwoławczego jest ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy rozstrzygniętej uprzednio decyzją organu I instancji, poprzez dokonanie oceny, czy odwołanie strony jest uzasadnione, jak i sprawdzenie, czy decyzja ta jest prawidłowa. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym, dlatego do obowiązków organu II instancji należy przeprowadzenie postępowania dowodowego, gdyż istotą postępowania odwoławczego w ramach procedury administracyjnej jest ponowne rozpatrzenie całej sprawy, a nie tylko wybranych jej aspektów. Tymczasem w przedmiotowej sprawie GITD, kwestionując prawidłowość przeprowadzenia przez WITD jednego z dowodów, tj. dowodu z przesłuchania świadka, ograniczył się w zasadzie do wskazania, że w ramach ponownie prowadzonego postępowania organ I instancji zobowiązany będzie dokonać ponownego przesłuchania świadka na okoliczność "naruszeń lp. 1.7 załącznika nr 3 do utd".

Co jednak istotne, organ odwoławczy nie wskazał przy tym na konieczność uzupełnienia zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego poprzez przeprowadzenie jakiegokolwiek innego (dalszego) dowodu, który byłby niezbędny do merytorycznego rozstrzygnięcia rozpoznawanej sprawy. Stąd też, w ocenie Sądu, z uwagi na charakter i zakres wymaganych do przeprowadzenia czynności powinny one zostać uzupełnione przez GITD na etapie postępowania odwoławczego, a w związku z tym nie mogły one stanowić podstawy do wydania decyzji w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. Organ odwoławczy dysponuje bowiem wystarczającymi narzędziami procesowymi do przeprowadzenia postępowania dowodowego w wymaganym zakresie, który jak już wyżej wspomniano w przedmiotowej sprawie nie przekracza znacznej miary, ograniczając się zdaniem organu jedynie do ponownego przesłuchania jednego świadka.

Wymaga w tym miejscu również podkreślenia, że zdaniem Sądu, zakwestionowanie przez GITD dowodu z przesłuchania świadka z powodu nieprawidłowego pouczenia o odpowiedzialności karnej było, co najmniej przedwczesne. W tym zakresie należy bowiem zwrócić uwagę, że prawidłowe pouczenie świadka o odpowiedzialności karnej, faktycznie warunkuje możliwość pociągnięcia go, w przypadku złożenia fałszywych zeznań do odpowiedzialności karnej. Niemniej jednak samo pouczenie świadka nie gwarantuje jeszcze, że złoży on zeznanie zgodnie z prawdą. Podobnie też brak stosownego pouczenia świadka nie jest równoznaczne z tym, że zeznawał on nieprawdę. Dlatego też Sąd rozpoznający przedmiotową sprawę podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym formalna dyskredytacja zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego w postaci zeznań świadka bez dokonania ich oceny w kontekście całości tego materiału nie znajduje uzasadnienia. Fakt błędnego pouczenia świadka o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, sam w sobie nie przekreśla z góry ich ewentualnej mocy dowodowej, która powinna być oceniona z uwzględnieniem całości materiału dowodowego sprawy, jej okoliczności faktycznych, zasad doświadczenia życiowego oraz dotychczasowego przebiegu postępowania (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1023/14, wszystkie powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są opublikowane w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym należy przyjąć, że organ odwoławczy powinien w takim przypadku każdorazowo uwzględnić okoliczności konkretnej sprawy, ocenić wzajemną relację i ewentualne rozbieżności zgromadzonych w sprawie dowodów i dopiero w oparciu o tak dokonane ustalenia wypowiedzieć się, co do wartości dowodowej poszczególnych dowodów, ewentualnie zaś, gdyby tak ustalony materiał dowodowy okazał się niewystarczający do merytorycznego rozpoznania sprawy, przeprowadzić w niezbędnym zakresie uzupełniające postępowanie dowodowe na podstawie art. 136 K.p.a., a w szczególności art. 136 § 1 K.p.a.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać trzeba, że w ocenie Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy brak było zatem przeszkód, aby organ odwoławczy dokonał oceny waloru dowodowego złożonych do protokołu zeznań świadka A. W., tym bardziej, że w aktach sprawy znajdują się inne dowody (np. umowa o pracę zawarta w dniu 28 maja 2015 r. pomiędzy Skarżącą a A. W. – karta 57 akt administracyjnych, formularz ZUS P ZUA dotyczący A. W. karta 55-56 akt administracyjnych, zaświadczenie o dochodach A. W. – karta 69 akt administracyjnych, czy obszerne wyjaśnienia Skarżącej w tej kwestii zawarte w piśmie z dnia 6 lipca 2018 r. karty 70-74 akt administracyjnych), odnoszące się do "naruszeń lp. 1.7 załącznika nr 3 do utd.", czyli uzależnienia wynagrodzenia kierowcy od ilości przewiezionych rzeczy.

Stąd też, zadaniem GITD w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, ewentualnie uzupełniony w trybie art. 136 K.p.a. Podkreślić z całą mocą trzeba, że czynność sprowadzająca się do ponownego przesłuchania świadka nie wymaga szczególnie utrudnionych działań, zarówno ze strony samego organu odwoławczego, czy zlecenia ich organowi I instancji, bez uchylania jego decyzji. Dlatego też, zdaniem Sądu, należało uznać, że o ile zaistniały w ocenie organu odwoławczego określone wątpliwości w powyższym zakresie, to wskazana okoliczność w decyzji z dnia 22 sierpnia 2018 r., w żadnym wypadku nie uprawnia organu odwoławczego do unikania zbadania jej we własnym zakresie, poprzez przeprowadzenie odpowiednich czynności i wydania decyzji merytorycznej. Samo zatem stwierdzenie przez GITD opisanych braków w zgromadzonym materiale dowodowym nie mogło skutkować w przedmiotowej sprawie uchyleniem decyzji organu I instancji, gdyż to na organie odwoławczym spoczywa obowiązek działania z urzędu w celu wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, w tym ustalenia powyższej w trybie art. 136 § 1 K.p.a. Tym samym w okolicznościach przedmiotowej sprawy należało uznać, że organ odwoławczy w przedstawionym zakresie w sposób naruszający art. 138 § 2 w zw. z art. 136 § 1 K.p.a. ograniczył się jedynie do wymieniania dowodu koniecznego do przeprowadzenia w ponownie prowadzonym postępowaniu, bez właściwego wykazania i uzasadnienia przesłanek braku możliwości przeprowadzenia własnego dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów.

Rozpoznając ponownie sprawę GIDT, stosownie do przepisu art. 153 P.p.s.a. uwzględni wskazania Sądu zawarte w przedmiotowym uzasadnieniu, dokona ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy ustalając stan faktyczny na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji, korzystając przy tym w razie potrzeby z uprawnień określonych w art. 136 K.p.a.,

Mając zatem na względzie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151a § 1 zd. 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł, jak w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie przepisu art. 200 P.p.s.a.