Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 724/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-12-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA: Jan Paweł Tarno (spr.) Sędziowie NSA Izabella Kulig-Maciszewska Tomasz Zbrojewski Protokolant Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 19 grudnia 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 23 lutego 2006r. sygn. akt II SA/Ol 848/05 w sprawie ze skargi T. Pi. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] września 2005r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 23 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Ol 848/05 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...], nr [...] w sprawie zasiłku celowego. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią podnoszoną przez stronę zarówno w skardze, jak i w postępowaniu administracyjnym jest kwestia wyłączenia wskazanych pracowników organu pierwszej instancji od rozpoznania jej wniosku. W ocenie sądu okoliczność ta nie została przez organy należycie wyjaśniona i oceniona w aspekcie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Jest to zaś o tyle istotne, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o wyłączeniu pracownika skutkuje wadliwością tych decyzji. Wyłączenie organu i pracownika od udziału w postępowaniu administracyjnym należy bowiem do tych instytucji procesowych, które służą urzeczywistnieniu zasady prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji państwowej (art. 8 k.p.a.). Skoro zatem strona wyraźnie artykułuje brak zaufania do pracowników organu pierwszej instancji, to przy zachowaniu zasad rzetelnej procedury w postępowaniu administracyjnym kwestia ta winna być wnikliwie rozpatrzona i uzasadniona.

W niniejszej sprawie T. P. wniosła o wyłączenie od udziału w sprawie konkretnych, imiennie wymienionych, pracowników Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w D. Zadaniem organu pierwszej instancji było więc przeprowadzenie postępowania incydentalnego, zmierzającego do ustalenia, czy wymienione osoby mogą brać udział w postępowaniu administracyjnym z uwagi na treść art. 24 § l i § 3 k.p.a. Przy czym wyłączenie pracownika lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie powinno nastąpić w formie postanowienia, na które nie służy zażalenie (art. 141 § l k.p.a.). Stosownie jednak do treści art. 142 k.p.a. strona może takie postanowienie skarżyć w odwołaniu od decyzji. W związku z takim ukształtowaniem instytucji wyłączenia pracownika organ odwoławczy ma obowiązek odnieść się w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia przede wszystkim do zarzutów odwołania odnoszących się do takiego postanowienia. W niniejszej sprawie Kolegium ograniczyło swoje rozważania jedynie do omówienia braku podstaw do wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji w oparciu o art. 24 § l k.p.a. Natomiast nie odniosło się do kwestii ewentualnego wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 k.p.a. W tym zakresie organ odwoławczy powołał się na postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] stwierdzając, iż nie znajduje żadnych okoliczności mogących zakwestionować ocenę dokonaną w tym postanowieniu. Jednakże powołane postanowienie Wójta Gminy D. nie zawiera żadnej oceny okoliczności podnoszonych przez stronę. Ponadto nie wiadomo, czy powołane postanowienie rzeczywiście dotyczy wniosków o wyłączenie pracowników składanych w niniejszej sprawie, czy też może innych wniosków składnych w tym samym czasie. Porównanie bowiem dat wniosków skarżącej o przyznanie pomocy, w których zawarte było żądanie wyłączenia pracowników organu, z datami wniosków wskazanym w powołanym postanowieniu nasuwa pewne wątpliwości. Ponadto wskazać należy, iż przedmiotowe postanowienie nie zostało dołączone do akt administracyjnych niniejszej sprawy, lecz znajdowało się w innych aktach przekazanych w tym samym czasie Sądowi. W istocie więc nie wiadomo dlaczego organ uznał, iż w stosunku do pracowników, których wyłączenia domagała się strona, nie zachodzą okoliczności mogące wywołać wątpliwości co do ich bezstronności. Wprawdzie nie można z góry przesądzać o stronniczości tychże pracowników lub jej braku, ale kwestia ta wymaga szczegółowego wyjaśnienia i uzasadnienia przez organ odwoławczy.

Nadto wskazano, iż skarżącej odmówiono przyznania wnioskowanego świadczenia podnosząc, iż domaga się ona sfinansowania inwestycji wnoszącej kilkanaście tysięcy złotych. Jednakże z akt sprawy nie wynika, aby organ prowadził w tym zakresie jakiekolwiek postępowanie i ustalił przynajmniej przybliżone koszty inwestycji, zwłaszcza jeśli chodzi o naprawę dachu. Ponadto wskazać należy, iż organ odwoławczy przyjął, iż dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wynosił 200 zł. Jednakże zarówno ze skargi, jak i z zapisów wywiadu środowiskowego (k. 13 akt administracyjnych) wynika, iż rodzina utrzymuje się wyłącznie z pożyczek od rodziny. Zatem takie wsparcie ze strony rodziny skarżącej trudno traktować jako dochód w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U Nr 64, poz. 593 ze zrn.), skoro podlega zwrotowi. Brak wyjaśnienia wyżej przywołanych okoliczności stanowi istotne uchybienie z uwagi na fakt, iż decyzja w przedmiocie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy. W związku z tym rozstrzygnięcie w tym zakresie musi być oparte na wszechstronnym wyjaśnieniu wszystkich okoliczności sprawy.

SKO w [...], zaskarżając wymieniony wyrok w całości, zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 145 § l pkt l lit c, art. 133 § l i art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. l ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) polegające na:

- wydaniu wyroku i sporządzeniu jego uzasadnienia bez uwzględnienia całych akt sprawy, a mianowicie z pominięciem zgromadzonych w nich dowodów wskazujących na to, iż organ drugiej instancji przeprowadził postępowanie w celu ustalenia kosztów planowanej przez stronę inwestycji oraz rozważył podstawy wyłączenia pracowników GOPS w D. w oparciu o przepis art. 24 § 3 Kpa,

- uchyleniu decyzji organu drugiej instancji bez rozważenia czy stwierdzone przez sąd naruszenia przepisów postępowania (w ocenie Kolegium uchybienia takie w ogóle nie wystąpiły bądź były nieistotne) miały istotny wpływ na wynik sprawy,

- uchyleniu decyzji organu drugiej instancji pomimo, iż nie zaistniało naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 106 § 3, art. 113 § l i art. 133 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu - ustalenie czy postanowienie z dnia [...] w sprawie odmowy wyłączenia pracowników GOPS w D. od załatwienia sprawy dotyczy rozpatrywanej przez Sąd sprawy, pomimo iż uznał, że stanowi to istotną wątpliwość.

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. nr 64 poz. 593 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pożyczone od rodziny pieniądze nie stanowią dochodu rodziny branego pod uwagę przy rozpoznawaniu spraw z zakresu pomocy społecznej,

- art. 39 ust. l i 2 ustawy z dnia ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w realiach rozpoznawanej sprawy, wysokość dochodu rodziny spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. l pkt 3 ustawy o pomocy społecznej miało wpływ na wysokość oczekiwanego przez rodzinę zasiłku celowego.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie oraz o zwrot kosztów postępowania. Na rozprawie ten ostatni wniosek został cofnięty.

W uzasadnieniu podniesiono, że naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy musi być przez Sąd bezsprzecznie stwierdzone w toku postępowania. Sąd orzeka wtedy na podstawie całości akt sprawy (art. 133 § l p.p.s.a.), gdy uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną (art. 113 § l p.p.s.a.). Sposób myślenia Sądu winien mieć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu wyroku (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Tymczasem Sąd nie wskazał, jakie konkretnie przepisy postępowania zostały przez Kolegium naruszone i w ogóle nie rozważał wpływu tych uchybień na wynik sprawy, czym naruszył art. 145 § l pkt l lit c, art. 133 § l i art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w sposób ogólny podał, iż Kolegium nie odniosło się do kwestii ewentualnego wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 kpa pracowników organu pierwszej instancji, powołując się jedynie na postanowienie z dnia [...], które nie zawiera żadnej oceny okoliczności podnoszonych przez stronę. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...] (s. 3 akapit 3 i 4) skład orzekający Kolegium odniósł się do wszystkich powodów wskazanych przez stronę, a mających przemawiać za wyłączeniem pracowników GOPS w D. od załatwienia jej sprawy. Strona wskazała, iż: wydane zostało fałszywe zaświadczenie [...], pracownicy GOPS w D. byli świadkami w sprawie karnej przeciwko wnioskodawczyni, składając w jej toku fałszywe zeznania, pracownicy Urzędu Gminy w D. doprowadzili rodzinę do ubóstwa, pracownicy Urzędu Gminy oraz GOPS w D. są skorumpowani, Urząd Gminy oraz GOPS w D. są stroną w sprawie, istnieją wątpliwości co do poczytalności pracowników GOPS w D. Kolegium analizując powyższe powody wyłączenia uznało: "po części są one gołosłowne, a w części maja charakter pomówień (doprowadzenie rodziny do ubóstwa, korupcja), a wręcz zniesławień (kwestia poczytalności) osób w stosunku do których zostały skierowane". W dalszej części Kolegium oceniło wskazane przesłanki z punktu widzenia zarówno art. 24 § l kpa jak i art. 24 § 3 kpa. Sąd pierwszej instancji pominął, iż art. 24 § 3 kpa dotyczy okoliczności nie wymienionych w art. 24 § l kpa, które mogą wywołać wątpliwość co do bezstronności pracownika. Stąd rozprawiwszy się z zarzutami, które mogą odnosić się do obligatoryjnych przesłanek wyłączenia (tj.: pracownicy GOPS w D. byli świadkami w sprawie karnej przeciwko wnioskodawczyni, Urząd Gminy oraz GOPS w D. są stroną w sprawie) Kolegium uznało, mając na względzie wcześniej wyrażoną negatywną ocenę okoliczności wskazanych przez stronę, iż co do pozostałych zarzutów (tj. wydane zostało fałszywe zaświadczenie [...], pracownicy GOPS w D. w sprawie karnej przeciwko wnioskodawczyni składali fałszywe zeznania, pracownicy Urzędu Gminy w D. doprowadzili rodzinę do ubóstwa, pracownicy Urzędu Gminy oraz GOPS w D. są skorumpowani, istnieją wątpliwości co do poczytalności pracowników GOPS w D.) należy podzielić ocenę dokonaną w postanowieniu z [...], czyli uznać, iż brak podstaw do wyłączenia pracowników GOPS w D. od załatwienia sprawy T. P.

Brak jakichkolwiek powodów do prowadzenia dalszego badania podstaw wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji, bowiem Kolegium ustosunkowało się do wszystkich okoliczności podanych przez T. P. Nie jest też wiadomym, jak miałoby wyglądać szczegółowe wyjaśnianie i uzasadnienie przez organ odwoławczy kwestii bezstronności tychże pracowników, np. z punktu widzenia poczytalności, skorumpowania, składania fałszywych zeznań przez pracowników GOPS w D. Jest oczywistym, iż podstawy fakultatywnego wyłączenia pracowników GOPS w D. nie zostały przez stronę uprawdopodobnione.

Znamiennym jest, iż Sąd nie zakwestionował dokonanej przez Kolegium oceny wskazanych przez stronę powodów wyłączenia pracowników, lecz zupełnie ją pominął, tak jak gdyby nie została ona w ogóle dokonana, czym uchybił art. 133 § l i art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wyraził swoją wątpliwość, czy postanowienie z dnia [...] dotyczy wniosków o wyłączenie pracowników składanych w tej sprawie. Kolegium nie ma co do tego żadnych wątpliwości. Nie jest wiadomym, jakie konsekwencje pociągnęła za sobą powyższa wątpliwość, bowiem Sąd tego nie wyraził. Jest to jednak wątpliwość istotna, skoro Sąd uznał za konieczne wspomnienie o niej w uzasadnieniu wyroku. Zgodnie z art. 113 § l p.p.s.a. przewodniczący składu zamyka rozprawę, gdy sąd uzna sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, zaś w sytuacji, gdy ujawnią się istotnych wątpliwości sąd może z urzędu przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania \v sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). W ocenie Kolegium, Sąd nie może wywodzić negatywnych konsekwencji dla organu administracji publicznej, który wydał decyzję, tylko z tego powodu, iż ma wątpliwości co do okoliczności sprawy. W takiej sytuacji winien te wątpliwości wyjaśnić, przesądzając, czy w sprawie doszło do naruszenia prawa, czy też nie i oceniając to ewentualnie stwierdzone naruszenie z punktu widzenia wpływu na wynika sprawy. W przeciwnym wypadku uchybia art. 106 § 3, art. 113 § l i art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, co nastąpiło w niniejszej sprawie.

Pogląd Sądu, iż z akt sprawy nie wynika, aby organ prowadził jakiekolwiek postępowanie i ustalił przynajmniej przybliżone koszty inwestycji nie ma pokrycia w aktach sprawy. Już z samego uzasadnienia decyzji z dnia [...] (s. 2 akapit 2) jasno wynika, iż sam pełnomocnik strony (mąż) na żądanie Kolegium udzielił wyczerpujących informacji (w piśmie z dnia 7 maja 2005 r.), iż rodzina oczekuje od organu pomocy społecznej w D. zakupu pieca c.o. w kwocie ok. 1800 - 2000 zł, rur c.o. za kwotę ok. 700 - 800 zł. Łączny koszt wykonania c.o, (wraz z robocizną) W. P. ocenił na 5000 zł. Przedłożył również fakturę pro forma na zakup papy dachowej, gwoździ, podkładek papowych oraz izolbetu na kwotę 789.94 zł. W przywołanym piśmie mąż strony wyraźnie podał, iż prace wykona we własnym zakresie. Pismo Kolegium o informacje w tym przedmiocie (z dnia 28 kwietnia 2005r. o nr SKO-8-225/05), faktura pro-forma jak i odpowiedź pełnomocnika strony zawarte były w aktach przesłanych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wraz ze skargą. Pominięcie przez Sąd w trakcie orzekania i w uzasadnieniu decyzji tej części materiału dowodowego stanowi naruszenie art. 133 § l i art. 141 § 4 p.p.s.a..

Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania (art. 106 § 3, art. 113 § l, art. 133 § l, art. 143 § 4, art. 145 § l pkt l lit c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wynika z nich, iż orzekający w niniejszej sprawie Sąd nie uwzględnił w całości dowodów zawartych w aktach sprawy uznając jednak, wbrew dokumentom w nich zawartych, iż Kolegium dopuściło się w tym względzie uchybień, nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności, nie dokonał analizy wpływu stwierdzonych przez siebie uchybień na wynik sprawy. Powyższe naruszenia przez Sąd przepisów postępowania spowodowało, iż niezasadnie Sąd uchylił decyzję Kolegium, w sytuacji, gdy skarga strony powinna zostać oddalona.

Wykładnia art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, iż pożyczek zaciągniętych od rodziny nie można uznać za dochód rodziny, bowiem podlegają zwrotowi jest błędna. Ustawa o pomocy społecznej w sposób ścisły określa, co należy rozumieć przez dochód, za który uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. W art. 8 ust. 3 i 4, art. 10 ust. l i 2 określono, jakie składniki nie wliczają się do dochodu. Co więcej, ustawa ta przewiduje pomoc o charakterze zwrotnym (art. 41 ust. 2), jednak nie przewiduje, iż świadczeń z tego tytułu (o ile są okresowe) nie wlicza się do dochodu. Brak więc powodów, aby w sposób rozszerzający interpretować przepisy, o charakterze wyjątku. Za wliczaniem przychodu z tytułu pożyczek do dochodu (na użytek ustawy o pomocy społecznej) przemawia również wykładnia systemowa i celowościowa. Zgodnie z art. 2 ust. 1 tejże ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mająca na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Ma ona charakter subsydiarny. Przyjęcie, iż zwrotnych pożyczek nie wlicza się do dochodu rodziny może prowadzić do sytuacji, iż osoba osiągająca realny dochód (po dokonaniu odliczeń przewidzianych w ustawie) nawet znacznie przekraczający kryterium dochodowe, będzie uprawniona do świadczeń pomocy społecznej. Może to być również wykorzystane przez beneficjentów pomocy społecznej jako prosty i niezawodny sposób wyjaśnienia dysproporcji, o której mowa w art. 12 ustawy o pomocy społecznej powodując, iż przepis ten nie miały faktycznego zastosowania.

Uchylając decyzję Kolegium Sąd wyraził też pogląd, iż brak wyjaśnienia wysokości dochodu (co nie nastąpiło, skoro sama strona zadeklarowała dochód w kwocie 200 zł) stanowi istotne uchybienie, z uwagi na fakt, iż zasiłek ma charakter uznaniowy. W realiach rozpoznawanej sprawy, wysokość dochodu rodziny nie ma jednak znaczenia, skoro zarówno organ pierwszej, jak i drugiej instancji uznał, iż rodzina spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o świadczenia pomocy społecznej. Powodem odmowy zasiłku celowego był brak wystarczającej ilości środków finansowych po stronie ośrodka i zbyt wygórowane oczekiwania po stronie T. P., co zostało przez Kolegium w sposób obszerny uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu przed NSA prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu (art. 183 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). NSA jako sąd II instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonymi przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres.

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi są trafne.

Zarzut Sądu, że Kolegium ograniczyło swoje postępowanie wyjaśniające w kwestii wyłączenia pracowników organu pierwszej instancji jedynie do omówienia braku podstaw do ich w oparciu o art. 24 § l k.p.a., natomiast nie odniosło się do kwestii ewentualnego wyłączenia na podstawie art. 24 § 3 k.p.a., ograniczając się w tym zakresie do powołania się na postanowienie Wójta Gminy D. z dnia [...] jest bezpodstawny. Stosownie do tego ostatniego przepisu wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu na mocy postanowienia bezpośredniego przełożonego jest uwarunkowane uprawdopodobnieniem istnienia okoliczności nie wymienionych w § 1, ale mogących wywołać wątpliwości co do bezstronności pracownika. Zdaniem NSA, ciężar uprawdopodobnienia tych okoliczności spoczywa na podmiocie, który wystąpił z inicjatywą wyłączenia pracownika od udziału w postępowaniu. Tymczasem twierdzenia T. P. w tym względzie są delikatnie rzecz ujmując gołosłowne.

Zasadne jest również twierdzenie SKO w [...], że w postępowaniu administracyjnym drugiej instancji przeprowadzono w dostatecznym stopniu postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia kosztów planowanej przez stronę inwestycji i dochodów strony. W wyniku ustalonego stanu faktycznego nie ma wątpliwości, że rodzina T. P. spełnia kryterium dochodowe uprawniające do ubiegania się o świadczenia pomocy społecznej i Sąd administracyjny I instancji ma wystarczające dane, aby ocenić, czy trafnie SKO przyjęło, czy istotnie występuje brak wystarczającej ilości środków finansowych po stronie GOPS w D., oczekiwania T. P. co do zakresu żądanego świadczenia z pomocy społecznej są rzeczywiście zbyt wygórowane.

Jeżeli zaś Sąd I instancji powziął istotną wątpliwość, czy postanowienie z dnia [...] w sprawie odmowy wyłączenia pracowników GOPS w D. od udziału w postępowaniu dotyczy rozpatrywanej przezeń sprawy, to powinien podjąć stosowne działania mające na celu wyjaśnienie tej wątpliwości. Podstawą orzekania dla sądu administracyjnego jest w zasadzie cały materiał faktyczny i dowodowy sprawy zgromadzony w postępowaniu przed organem administracji (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Niemniej Sąd powinien przeprowadzić dowód z dokumentu, jeżeli w jego ocenie jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie (art. 106 § 3 p.p.s.a.). Przy tym zakres postępowania dowodowego jest wyznaczony poprzez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. oceną z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu lub czynności. Dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest nie tylko dopuszczalne, ale i konieczne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne dla dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Kwestia ta nigdy nie budziła wątpliwości w orzecznictwie NSA, w którym podkreślano, że sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Może on dokonywać jedynie takich ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem tejże decyzji – wyrok z 7 lutego 2001 r., V SA 671/00, LEX nr 50129. W rozpoznawanej sprawie zaistniała właśnie taka konieczność. Jeżeli bowiem postanowienie z dnia [...] zostało wydane w rozpoznawanej sprawie, to faktu, że nie było go w aktach administracyjnych nie można uznać za uchybienie, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zatem zarzut naruszenia art. 106 § 3, art. 113 § l i art. 133 § l Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegający na zaniechaniu przeprowadzenia dowodu uzupełniającego z dokumentu należy uznać za mający usprawiedliwione podstawy.

Wreszcie za zasadny należało również uznać zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż pożyczone od rodziny pieniądze nie stanowią dochodu rodziny branego pod uwagę przy rozpoznawaniu spraw z zakresu pomocy społecznej, z powodów wyłuszczonych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i stosownie do art. 185 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.