Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 455/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2007-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk (spr.) Asesor WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Dobroń po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2007 r. na rozprawie sprawy ze skargi G. G. i M. G. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 28 kwietnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 10 marca 2006 r., nr [...], 2. określa, że postanowienia wymienione w punkcie pierwszym wyroku nie mogą być wykonane, 3. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz skarżących G. G. i M. G. kwotę 5117,- (pięć tysięcy sto siedemnaście) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 10 marca 2006 roku nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 123 kodeksu postępowania administracyjnego /tekst jednolity: Dz. U. 2000r., Nr 98, poz. 1078 z późn. zm/, art. 57 ust. 7, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane /t. j. Dz. U. Nr 207 poz. 2016 z 2003r. z późn. zm./, nałożył na G. i M. G. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku handlowo - usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ul. [...] w L. w wysokości 75.000 zł.

W uzasadnieniu postanowienia organ I instancji wskazał, że w dniu 22 lutego 2006r.G. i M. G. złożyli wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo- usługowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] w L. przy ul. [...]. Do wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie inwestor załączył wszystkie wymagane dokumenty, w tym brak uwag ze strony organów wymienionych w art. 56 ustawy Prawo budowlane.

W trakcie kontroli obiektu w dniu 7 marca 2006 roku stwierdzono natomiast, iż pomieszczenia usługowe na parterze wymienionego wyżej budynku są użytkowane bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie. Ogółem parter zajmuje sześć sklepów, zaś użytkowanie pomieszczeń handlowych zostało udokumentowane zapisem w protokole z przeprowadzonej kontroli łącznie z dokumentacją fotograficzną.

Organ I instancji powołał się na art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, który stanowi, iż w przypadku przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego albo jego części z naruszeniem przepisów art. 54 i 55, właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1, z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Przywołany przepis art. 54 Prawa budowlanego stanowi, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie wymagane jest pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji, a art. 55, że przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, między innymi wówczas jeżeli właściwy organ nałożył taki obowiązek w wydanym pozwoleniu na budowę /art. 55 ust. 1 pkt 1/.

W okolicznościach niniejszej sprawy w pozwoleniu na budowę nałożono na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo- usługowego , zaliczonego do kat. XVII wg załącznika do ustawy Prawo budowlane. Organ wskazał, że w tym stanie rzeczy w związku ze stwierdzeniem użytkowania obiektu budowlanego przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie jest zobowiązany na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego Do kary tej, jak wskazano, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z art.59f ust.1 ustawy wymierzona kara stanowi iloczyn stawki opłaty /s=500 zł/, współczynnika kategorii obiektu budowlanego /k=15 dla kategorii XVII budynku/ i współczynnika obiektu budowlanego /w=1,0 dla budynku handlowo- usługowego o kubaturze 1283m/. Na podstawie powyższego wzoru wysokość kary wynosi 500,00zł x 15 x 1 x 10=75.000,00 zł.

Na powyższe postanowienie G. i M. G. złożyli zażalenie wnosząc o jego uchylenie w całości jako niezgodnego z prawem.

W uzasadnieniu zażalenia strony podniosły, iż organ I instancji mylnie uznał, że obiekt, a zwłaszcza jego dolna część jest użytkowany pomimo tego, iż w obecności osób biorących udział w obowiązkowej kontroli zobowiązany – M. G. wskazał, że w tym momencie rozpoczęto prace związane z zagospodarowywaniem części handlowej położonej na parterze budynku. Zdaniem strony kontrolujący nie posiadali również stosownego upoważnienia do przeprowadzenia kontroli. Odwołujący podnieśli, że w dniu 10 marca 2006 roku po dokonaniu kontroli przez urzędników INB Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję w sprawie udzielenia stronie pozwolenia na użytkowanie, a następnie postanowienie o nałożeniu kary - tym samym popadając w swoistą sprzeczność, ponieważ w obrocie prawnym widnieją dwa różne dokumenty, które według stron, wykluczają się wzajemnie.

Zdaniem stron, zgodnie z zasadą sformułowaną w art. 54 Prawa budowlanego przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego powinno być poprzedzone zawiadomieniem organu nadzoru budowlanego o zakończeniu budowy. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 55 określający przypadek, kiedy przystąpienie do użytkowania musi być poprzedzone decyzją administracyjną - pozwoleniem na użytkowanie. Decyzję taką wydaje organ nadzoru budowlanego na wniosek inwestora /art. 57/, po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Jednym z warunków - ale podstawowym - umożliwiającym udzielenie pozwolenia na użytkowanie jest przeprowadzenie obowiązkowej kontroli obiektu przez nadzór budowlany. Zakres tej kontroli określa art. 59 a, natomiast zasady jej prowadzenia, w tym wymagania terminowe - art. 59 c-59e. Zdaniem strony, stwierdzenie w trakcie kontroli nieprawidłowości skutkujących wymierzeniem kary obliguje organ nadzoru budowlanego do wydania decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie i przeprowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 51.

Z całokształtu zapisu art. 54 Prawa budowlanego wynika w sposób jednoznaczny, że do użytkowania obiektu budowlanego, na którego wzniesienie jest wymagane pozwolenie na budowę można przystąpić, z zastrzeżeniem art. 55 i 57 Prawa budowlanego, po zawiadomieniu właściwego organu o zakończeniu budowy, jeżeli organ ten, w terminie 21 dni od dnia doręczenia zawiadomienia nie zgłosi sprzeciwu w drodze decyzji. Organ I instancji takiej decyzji nigdy nie wydał, natomiast w dniu 7 marca 2006r. dokonał kontroli i w dniu 10 marca 2006r.. wydał stosowną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie.

W piśmie z dnia 23 marca 2006 roku organ I instancji ustosunkował się do treści powyższego zażalenia i wskazał, że zarzut o nieokazaniu dokumentów uprawniających do kontroli jest nieprawdziwy. Kontrolujący okazał się bowiem w obecności świadka - kierownika budowy ważną legitymacją służbową i upoważnieniem do kontroli, które posiadają inspektorzy Inspektoratu Nadzoru Budowlanego posiadający stosowne uprawnienia budowlane.

Postanowieniem z dnia 28 kwietnia 2006 roku Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie, nie znajdując podstaw do jego zmiany lub uchylenia.

W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ II instancji wskazał, iż argumenty zawarte w odwołaniu dotyczące postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na użytkowanie nie stanowią przedmiotu sprawy. Jednakże jak wskazał organ II instancji obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie został nałożony w decyzji o pozwoleniu na budowę zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Skarżący sami wystąpili z pismem z dnia 22 lutego 2006r. o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu handlowego.

Organ II instancji wskazał, że dokonanych w dniu 7 lutego 2006r. oględzin, nie należy utożsamiać z obowiązkową kontrolą, o której mowa w art. 59b Prawa budowlanego. Z ustaleń zawartych w protokole podpisanym przez stronę bez uwag wynika natomiast, iż cały parter budynku handlowego, tj. sześć punktów pawilonów handlowych jest użytkowany, na dowód czego sporządzono dokumentację fotograficzną. Zatem istniały podstawy do naliczania kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu w oparciu o uregulowania prawne przytoczone przez organ I instancji. Organ odwoławczy ustalił również , że sposób wyliczenia i wysokość kary ustalonej przez organ I instancji jest prawidłowy.

Odnosząc się do treści zażalenia organ II instancji wskazał również, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718 z 2003r./, które weszły w życie w dniu 11 lipca 2003r., do obiektów budowlanych w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja Starosty nr [...] o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo - usługowego, nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wydana została w dniu 27.10.2000r., czyli przed dniem wejścia w życie w/wym. ustawy z 27 marca 2003r. - a zatem obiekt ten nie podlega obowiązkowej kontroli. Natomiast organ I instancji przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie miał obowiązek dokonać protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z warunkami pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, iż stosownie do przepisów art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli na wzniesienie obiektu budowlanego wymagane jest pozwolenie na budowę i zaliczony został do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy Prawo budowlane. Nałożona kara stanowi konsekwencję przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego bez wymaganego prawem pozwolenia na użytkowanie, co organ I instancji stwierdził podczas kontroli w dniu 7 lutego 2006r. Postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie zostało zakończone decyzją z dnia 10 marca 2006r., zatem inwestor nie miał prawa wcześniej przystąpić do użytkowania obiektu. Organ II instancji wskazał również, że z akt sprawy wynika, że skarżący uczestniczyli osobiście w ustaleniach zawartych w protokole z dnia 7 lutego 2006r, co potwierdzili własnoręcznym podpisem.

Na powyższe postanowienie G. i M. G. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o jego uchylenie, jak również o uchylenie postanowienia organu I instancji.

Skarżący wywodzili, iż zarówno organ I jak i II instancji nie podali podstawy prawnej swojego rozstrzygnięcia, albowiem organy nadzoru powołują w swoich orzeczeniach jedynie przepis art. 57 ust 7 Prawa budowlanego, pomijając przepis art. 59f, który również powinien stanowić podstawę rozstrzygnięcia, gdyż określa on przede wszystkim sposób liczenia kary. Skarżący zarzucili organom administracji naruszenie zasad postępowania określonych w art. 7 kpa i art. 77 kpa podnosząc, że w sprawie będącej przedmiotem sporu organ I instancji postępowanie dowodowe ograniczył do dokumentacji fotograficznej nie przeprowadzając w tym zakresie żadnych dowodów dodatkowych, a w szczególności nie ustalił, czy w obiekcie faktycznie prowadzona jest działalność gospodarcza. Tym samym postępowanie zostało ograniczone do jednego dowodu i ocena wynikająca z tego dowodu może być błędna. Skarżący wywodzili, iż samo umieszczenie szyldów na lokalach nie może potwierdzać okoliczności, iż w lokalu była prowadzona działalność gospodarcza, a tym samym lokale były użytkowane. W tym stanie rzeczy skarżący zarzucili, że stan faktyczny sprawy nie został dokładnie wyjaśniony, a tym samym doszło do naruszenia przepisów postępowania przewidzianych w kpa.

Skarżący podnosili również, że w dniu 10 marca 2006r. organ nadzoru budowlanego I instancji, niezależnie od zaskarżonego postanowienia wydał decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowego. Tym samym, jak wskazywali skarżący decyzja z dnia 10 marca 2006 roku w sprawie pozwolenia na użytkowanie budynku handlowo - usługowego legalizowała jakiekolwiek uchybienia skarżących w procesie inwestycyjnym, a w konsekwencji postępowanie w przedmiocie użytkowania przed wydaniem decyzji powinno zostać umorzone.

Skarżący wskazali na treść cyt. wyżej art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw, zgodnie z którym do obiektów, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Powołując się na jego brzmienie wywodzili, że skoro przeprowadzenie kontroli nie znajdowało podstaw prawnych, to tym samym wynik kontroli nie może stanowić podstawy wydania zaskarżonego postanowienia.

Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że kontrola miała miejsce w dniu 7 marca 2006r., natomiast z nieznanych skarżącym przyczyn data spisania protokołu przez kontrolujących to 7 luty 2006r. Według skarżących jest to okoliczność o tyle istotna w sprawie, że skarżący zgłosili zakończenie budowy i wnosili o wydanie pozwolenia na użytkowanie pismem z dnia 22 lutego 2006r. Tym samym data spisania protokołu na dzień 7 lutego 2006r. może wskazywać, iż kontrola miała miejsce jeszcze przed zgłoszeniem budynku do użytkowania. Jest to oczywiście okoliczność nieprawdziwa, która według skarżących może świadczyć o próbie udowodnienia, ze kontrola miała miejsce jeszcze prze zgłoszeniem budynku do użytkowania.

W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu postanowienia. Dodatkowo organ II instancji wskazał, że zarzuty skarżących dotyczące niepełnej podstawy prawnej są nieuzasadnione. Zdaniem organu odwoławczego w zaskarżonym postanowieniu wskazano podstawę prawną wymierzenia kary, a w jego uzasadnieniu przepisy dotyczące sposobu wyliczenia kary, cytując ich treść w całości. Nadto organ II instancji wskazał, że protokół z kontroli nosi datę 7 marca 2006r. Pod numerem protokołu omyłkowo wpisano, że został on spisany w dniu 7 lutego 2006r. Organ wskazał, że ustalenia kontrolne zostały dokonane 7 marca 2006r. a zatem powyższy błąd nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm./ sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Kontrola, o której mowa w tym przepisie sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 cyt. przepisu). Oznacza to, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym badaniu podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć wpływ na wynik sprawy /art. 145§1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270/. Z zasady, że sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, wynika konsekwencja co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji jak i stan sprawy na dzień wydania rozstrzygnięcia.

Zgodnie zaś z art. 134 §1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skargę uznać należy za uzasadnioną.

W niniejszym stanie faktycznym, jak to już wskazano wyżej, decyzją z dnia 27 października 2000 r. udzielono G. i M. G. pozwolenia na budowę pawilonu handlowo-usługowego, na działkach nr [...] i [...] obr. [...] przy ulicy [...] w L. Jednocześnie w treści tej decyzji, w jej punkcie 2, organ nałożył na inwestora obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego. Oznacza to zatem, że - stosownie do przepisu art. 55 Prawa budowlanego, przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego inwestor obowiązany był uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie (...). W dniu 22 lutego 2006 r. inwestor złożył wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie, informując jednocześnie organ o wykonaniu robót w pełnym zakresie. Powyższy wniosek skutkował przeprowadzeniem kontroli zgodności wykonanego obiektu z warunkami zabudowy i pozwoleniem na budowę w dniu 7 marca 2006 r., podczas której obecni byli m. in. inwestorzy. Podzielić należy w tym miejscu stanowisko organu odwoławczego odnośnie zarzutów inwestora w kwestii zasadności przeprowadzonej kontroli, iż zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw /Dz. U. Nr 80, poz. 718 z 2003r./, które weszły w życie w dniu 11 lipca 2003r., do obiektów budowlanych w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę, nie stosuje się przepisów o obowiązkowej kontroli budowy po zawiadomieniu o zakończeniu budowy lub złożeniu wniosku o pozwoleniu na użytkowanie. Decyzja Starosty nr [...] o pozwoleniu na budowę pawilonu handlowo - usługowego, nakładająca obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu wydana została w dniu 27.10.2000r., czyli przed dniem wejścia w życie w/wym. ustawy z 27 marca 2003r. Oznacza to tym samym, że przedmiotowy obiekt nie podlegał obowiązkowej kontroli. Natomiast organ I instancji przed wydaniem pozwolenia na użytkowanie miał obowiązek dokonać protokolarnego stwierdzenia na miejscu budowy, zgodności wykonania obiektu z warunkami zabudowy i zagospodarowania terenu oraz z warunkami pozwolenia na budowę, co też – zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami prawa (art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane) – uczynił.

Zgodnie z treścią przepisu art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego z naruszeniem przepisów art. 54 i 55 właściwy, organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59 f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu. Zgodnie z przepisem art. 59F wymierza się karę stanowiącą iloczyn stawki opłaty/s/ to jest 500 zł x współczynnik kategorii obiektu budowlanego /k/ x współczynnik wielkość obiektu budowlanego/w/.

W analizowanym stanie faktycznym podzielić należy zarzuty skarżących, dotyczące wadliwości przeprowadzonego postępowania dowodowego w kwestii ustalenia, czy w obiekcie faktycznie prowadzona jest działalność gospodarcza (zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a.). Wskazać bowiem należy, iż organ I instancji ograniczył postępowanie dowodowe jedynie do dokumentacji fotograficznej, która – wbrew stanowisku organów – wcale nie dowodzi okoliczności, że obiekt był użytkowany. Dokumentacja fotograficzna wskazuje jedynie na to, iż obiekt był przygotowany do użytkowania, nie zaś - że faktycznie była w nim prowadzona działalność handlowo - usługowa. Stosownie do treści art. 7 k.p.a., wyrażającego zasadę prawdy obiektywnej, organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą. Ustalenie stanu faktycznego sprawy jest niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania norm prawa materialnego i winno korespondować z materiałem dowodowym zgromadzonym w toku postępowania i wynikami jego analizy. Stosownie bowiem do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Dodatkowo, analiza art. 7 i 77 k.p.a. prowadzi do wniosku, że organ administracji zobowiązany jest z urzędu przeprowadzić dowody służące ustaleniu stanu faktycznego i rozwianiu wszelkich wątpliwości pojawiających się w toku jego ustalania. Strona zaś jest uprawniona, a nie zobowiązana do przedstawiania dodatkowych dowodów.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istotne znaczenie ma okoliczność, znana organom administracji z urzędu, iż przedmiotowy lokal ma charakter użytkowy i przeznaczony jest, zgodnie z zamiarem inwestora - do wynajmu. Przystąpienie do użytkowania obiektu w takiej sytuacji nie może być oceniane na podstawie jedynie znamion zewnętrznych, takich jak zamieszczenie reklam nad wejściem do obiektu. Te ostatnie fakty dowodzą bowiem jedynie, że obiekt jest przygotowany do użytkowania, a tego skarżący wcale nie kwestionowali. Organy administracji powinny zatem były skupić się na ustaleniach w przedmiocie przejścia władztwa nad obiektem (czy poszczególnymi w nim lokalami) na inne osoby (np.: na najemców). Należałoby ustalić – na podstawie umów najmu, czy dzierżawy łączących inwestora z osobami użytkującymi poszczególne lokale - czy i kiedy inwestor wynajął (wydzierżawił) lokale i przekazał władztwo nad nimi uprawnionym osobom. Ponadto, treść umów należałoby przeanalizować również pod kątem istnienia szczególnych postanowień dotyczących momentu rozpoczęcia użytkowania lokali. Zawarcie umów, mocą których następuje przeniesienie prawa do użytkowania lokali na inne podmioty niż właściciel, oznacza jednocześnie, że podmioty te mogą prawo swe wykonywać, a jednocześnie – że z prawnego punktu widzenia nastąpiło przystąpienie do użytkowania w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Ponadto, zwłaszcza w sytuacji braku stosownych umów cywilnoprawnych, organ powinien poczynić ustalenia w kwestii stwierdzenia, czy przed datą wydania pozwolenia na użytkowanie lokale były czynne, w jakich godzinach i czy była możliwość korzystania z nich przez nieograniczony krąg osób (klientów), a przede wszystkim - czy ewentualny najemca (użytkownik, wydzierżawiający) miał możliwość faktycznego korzystania z lokalu (nawet jeśli nie wykonywał czynności handlowych).

Na marginesie jedynie wskazać należy, że nie znajduje uzasadnienia zarzut skarżących odnośnie braku wskazania przez organy administracji orzekające w sprawie prawidłowej podstawy prawnej nałożenia obowiązku zapłaty kary pieniężnej w treści postanowienia. Podobnie, chybione są wnioski skarżących odnośnie oczywistej omyłki organu, dotyczącej daty przeprowadzenia kontroli w obiekcie inwestorów. Nie budzi wątpliwości, że kontrola przeprowadzona została w dniu 7 marca 2006 r., nie zaś w dniu 7 lutego 2006 r., co zresztą wynika wprost z zawiadomienia o kontroli, datowanego na dzień 24 lutego 2006 r., a także z samego protokołu kontroli – ze wskazania daty na samym dole tegoż dokumentu.

Mając jednak na uwadze wskazane wyżej uchybienia organu w kwestii postępowania dowodowego, które mogły mieć wpływ na wynik postępowania, działając na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. c) ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien przeprowadzić postępowanie z uwzględnieniem powyższych uwag i z uwzględnieniem zasad postępowania. Zatem organ winien ustalić w niniejszej sprawie czy lokale są użytkowane. W tym celu stosownie do wyżej przedstawionych rozważań organ winien ustalić czy i kiedy oraz które z lokali użytkowych inwestor wynajął oraz zbadać treść umów zawartych przez inwestora dotyczących wynajmu lokali użytkowych, pod kątem istnienia w tych umowach szczególnych unormowań dotyczących momentu rozpoczęcia użytkowania lokalu. Jeżeli inwestor wynajął lokale bez żadnych ograniczeń i zastrzeżeń, związanych z uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie, to wówczas należałoby uznać że obiekty są użytkowane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, od dnia zawarcia takiej umowy. W przypadku innych uregulowań umownych bądź braku stosownych umów np. co do części lokali organ winien ustalić, czy przed datą uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiekty były faktycznie użytkowane /czynne/, czy ewentualny użytkownik lokalu lub jego najemca miał możliwość korzystania z tego lokalu. W celu dokonania powyższych ustaleń organ winien przeprowadzić dowód z zawartych przez inwestora umów dotyczących korzystania z lokali znajdujących się w obiekcie, w przypadku wątpliwości bądź braku umów należy ustalić czy w lokalach – przed datą uzyskania pozwolenia na użytkowanie- była prowadzona działalność handlowa w oparciu o dowody pisemne np. dowody kasowe ewentualnie informacje z właściwego urzędu skarbowego dotyczące prowadzenia działalności przez podmioty korzystające z lokali użytkowych bądź w drodze zeznań świadków, które mogą przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a więc do wyjaśnienia czy przed dniem 10 marca 2006r. obiekt handlowo- usługowy był użytkowany.

Na mocy art. 152 cytowanej ustawy Sąd określił w wyroku, iż postanowienia organu I i II instancji nie mogą by wykonane. W ocenie Sądu, wykładnia celowościowa prowadzi do wniosku, że art. 152 cytowanej ustawy odnosi się do aktów lub czynności, które podlegają wykonaniu. Ratio legis niniejszego przepisu wskazuje, że jego stosowanie ma zabezpieczyć stronę, której skarga została uwzględniona przed ewentualnym wykonaniem przez organ, przed uprawomocnieniem się wyroku, aktu uchylonego przez Sąd. W niniejszej sprawie postanowienie o nałożeniu kary pieniężnej podlega wykonaniu, zatem istnieją podstawy, aby odnosić się do kwestii jej wykonalności do czasu uprawomocnienia się wyroku.

Nadto Sąd zasądził od organu administracji solidarnie na rzecz skarżących kwotę 5117zł, tytułem kosztów postępowania- na zasądzoną kwotę kosztów składają się uiszczony przez skarżących wpis sądowy w kwocie 1500zł, opłata od pełnomocnictwa udzielonego przez skarżących radcy prawnemu w kwocie 17 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżących w kwocie 3600zł .

O kosztach postępowania Sąd orzekł stosownie do zasady, w myśl, której w razie uwzględnienia skargi przez sąd I instancji skarżącemu przysługuje od organu zwrot kosztów, który obejmuje również wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego stronę . Podstawę prawną orzeczenia o kosztach i ich wysokości stanowią przepisy art. 200 i art. 205 § 2 cytowanej wyżej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisy § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z § 6 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z Urzędu / Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm./.