Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 116/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52 ust. 1 pkt 1, art. 61 ust. 1, ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 741
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym -  t.j.
article: par. 3 ust. 1 pkt 54 lit. a, lit. b
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 72 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 247
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 80
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Marcin Olejniczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 maja 2022 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., po rozpatrzeniu odwołania A Sp. z o.o., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 735 ze zm.), powoływanej dalej jako: "k.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 3-5 i ust. 3 oraz art. 53 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2021r. poz. 741 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.p.z.p." oraz art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 570), utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy R. z dnia [...] r., znak: [...], odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW na terenie działki o numerze ew. nr [...] położonej w obrębie [...].

Z akt sprawy wynika, że w dniu 18 lutego 2021 r wpłynął wniosek A Sp. z o.o. z siedzibą w K. (obecnie w W.), w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla fragmentu działki nr [...] położonej w obrębie geodezyjnym [...]. Opisana we wniosku inwestycja obejmować ma budowę farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW. Do wniosku dołączono kopię mapy zasadniczej w skali 1:1000 dla fragmentu obrębu [...], "Wstępną koncepcję graficzną farmy fotowoltaicznej" będącą szkicem lokalizacyjnym sporządzonym na mapie jw. i określającym granice terenu objętego wnioskiem, pismo B S.A. z dnia 25 stycznia 2021 r. znak: [...] – oświadczenie warunkowe o zapewnieniu dostaw energii elektrycznej oraz warunkach przyłączenia obiektu budowlanego do sieci dystrybucyjnej, wypisy z rejestru gruntów dla działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych w obrębie [...], przedwstępną umowę dzierżawy części działki nr [...] o powierzchni 6,40 ha zawartą w dniu [...] r. z właścicielem działki P.Z. oraz wypis z krajowego rejestru sądowego. Zgodnie z wnioskiem, powierzchnia zabudowy wyniesie do 0,49 ha, a realizacja farmy fotowoltaicznej obejmie wykonanie elementów instalacji i obiektów budowlanych, tj.: paneli fotowoltaicznych w ilości do 2500 sztuk o mocy do 1 MWp, drogi wewnętrznej, miejsc postojowych, sieci energetycznej kablowej nn, przyłącza energetycznego sn, falowników, ogrodzenia, instalacji odgromowej oraz innych niezbędnych elementów infrastruktury związanych z budową i eksploatacją instalacji fotowoltaicznej.

Wnioskodawca oświadczył, że projektowana inwestycja pozostaje bez wpływu na zagospodarowanie terenów sąsiednich i stan środowiska, ponieważ deklarowana powierzchnia zabudowy (0,49ha) planowanego przedsięwzięcia nie zalicza tej inwestycji do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Po wstępnej analizie złożonego wniosku organ ustalił, że prawidłowe ustalenie warunków i zasad zagospodarowania wymaga uzupełnienia wniosku. W związku z tym, postanowieniem z dnia [...] r. nałożono obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku poprzez: określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz powierzchni terenu, który w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia inwestycyjnego faktycznie zmieni sposób dotychczasowego użytkowania terenu, określenie charakterystyki planowanego przedsięwzięcia oraz obszaru objętego jego oddziaływaniem, a także rodzaju ewentualnych uciążliwości związanych z realizacją przedsięwzięcia, przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia oraz wniesienie opłaty skarbowej w wysokości 598,00 zł.

W dniu 19 marca 2021 r. wpłynęło uzupełnienie wniosku wraz z załącznikami – nową "Wstępną koncepcją graficzną farmy fotowoltaicznej" oraz dowodem wniesienia opłaty skarbowej. Inwestor zmodyfikował wniosek zmieniając lokalizację farmy fotowoltaicznej oraz przedstawił parametry wybranych obiektów, pobieżnie odniósł się również do niektórych problemów związanych z eksploatacją obiektu i ochroną środowiska. Ponownie określono powierzchnię terenu objętego wnioskiem do 0,49ha.

Na podstawie szkicu lokalizacyjnego organ stwierdził, że teren inwestycji zlokalizowany jest w północnej części działki nr [...]. Został przesunięty został wzdłuż drogi gminnej, w kierunku wschodnim aż do granicy z działką nr [...]. Zjazd z drogi gminnej na teren farmy również zlokalizowano bezpośrednio przy granicy z tą działką. Zgodnie z rysunkiem droga wewnętrzna obsługująca i łącząca projektowaną farmę fotowoltaiczną z drogą publiczną została włączona w obszar objęty wnioskiem. Granice terenu wrysowano na mapę bez podania wymiarów, czy określenia lokalizacji punktów charakterystycznych (ozn. na rysunku literami ABCDEF). Wobec tego dokonano ponownie weryfikacji danych dotyczących powierzchni projektowanej inwestycji w oparciu o przedstawioną koncepcję oraz pomiar własny. Obliczona powierzchnia zabudowy 0,492 ha odpowiadała deklarowanej. Pomiędzy terenem lokalizacji inwestycji a północną granicą działki, wzdłuż pasa drogowego pozostał pas terenu o szerokości ok. 11,5 m i powierzchni ok. 0,11 ha, który nie został uwzględniony w bilansie terenu, mimo że wskutek lokalizacji farmy zostanie wyłączona z dotychczasowego użytkowania. Zdaniem organu, projektowana farma fotowoltaiczna wyłączy z dotychczasowego użytkowania teren o powierzchni ok. 0,60 ha, a nie jak deklaruje inwestor 0,49 ha.

Następnie organ wskazał, że w uzupełnieniu wniosku, ani w części opisowej ani też w załączniku graficznym tzw. "Wstępnej koncepcji", nie uwzględniono granic obszaru oddziaływania inwestycji, mimo lokalizacji inwestycji bezpośrednio przy granicy z działką nr [...]. Wnioskodawca nie odniósł się do problemu dotyczącego zakresu i sposobu wykonywania prac budowlanych, a następnie utrzymaniowych na terenie farmy oraz ich wpływu na stan gleby i wód gruntowych. Odnosząc się do problemu zjawiska "olśnienia", ograniczono się do stwierdzenia, że stopień pochłaniania promieniowania wyniesie do 95%.

Wójt Gminy R. stwierdził, że objęta wnioskiem działka nr [...], położona w obrębie [...], znajduje się w granicach Obszaru w Chronionego Krajobrazu A i B, Nr rej. [...] i uznał, że deklarowana powierzchnia terenu wyłączona z dotychczasowego użytkowania na skutek lokalizacji projektowanej inwestycji (0,49 ha) jest zdecydowanie zaniżona i faktycznie przekracza powierzchnię 0,50 ha. Wobec tego, że objęta wnioskiem działka położona jest w obszarze objętym formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U.2020.55) należy uznać, że projektowana inwestycja winna zostać zaliczona do grupy przedsięwzięć wymienionych w § 3 ust. 1 pkt. 54 lit. a. Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie". W związku z powyższym na podstawie art. 71 ust. 2 pkt. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 283 ze zm.), powoływanej dalej jako: "u.u.i.ś.", realizacja przedsięwzięcia wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Ponieważ wnioskodawca nie udzielił informacji czyniących zadość wymaganiom określonym w postanowieniu i pozwalających na kontynuowanie postępowania, organ zdecydował o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia.

Wójt Gminy R. nadmienił jednocześnie, że nadal toczy się postępowanie z wniosku A Sp. z o.o. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 13 MWp na działce nr [...] położonej w obrębie [...]. W dniu [...] r. Wójt Gminy R. wydał postanowienie znak: [...] nakładające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia określając jednocześnie zakres raportu.

W dniu 23 czerwca 2021 r. skierowano ponaglenie w sprawie przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW na terenie działki o numerze ew. nr [...] położonej w obrębie [...]. Postanowieniem z dnia [...] r. znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. uznało zasadność ponaglenia i nałożyło na Wójta Gminy R. obowiązek wydania rozstrzygnięcia w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od daty doręczenia.

Po ponownej analizie akt sprawy Wójt Gminy R. wskazał, że w oparciu o zgromadzony materiał nie można stwierdzić, że zamierzenie inwestycyjne odpowiada opisanemu we wniosku tj. budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW na terenie części działki o numerze ew. nr [...] położonej w obrębie [...], a inwestycja położona jest w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu A i B. Inwestor zadeklarował, że projektowana inwestycja wyłączy z użytkowania powierzchnię do 0,49 ha, natomiast w ocenie organu, zgromadzony materiał pozwala stwierdzić, że realizacja projektowanej inwestycji wyłączy z dotychczasowego użytkowania teren o powierzchni większej niż deklarowana. W bilansie terenu prócz deklarowanej we wniosku powierzchni inwestycji (0,49 ha) uwzględniony winien zostać pas terenu o szerokości ok. 11,5 m, który znajduje się pomiędzy drogą i ogrodzeniem projektowanej inwestycji o powierzchni ok.0,11 ha. Inwestor w złożonym wniosku nie uwzględnił ponadto części inwestycji polegającej na budowie przyłączenia do krajowej sieci energetycznej (SN). Zarządzający siecią B S.A. w załączonym do wniosku piśmie – oświadczeniu z dnia 25 stycznia 2021r. wstępnie deklaruje potencjalną możliwość przyłączenia do krajowej sieci energetycznej zaznaczając, że deklaracja ma charakter wstępny, ograniczony w czasie, a wydanie warunków technicznych może nastąpić dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku. Ponieważ zadanie to jest niezbędnym elementem dla uruchomienia projektowanej inwestycji a jego realizacja może być związana z wytyczeniem korytarza energetycznego, w ocenie organu, nie można wykluczyć, że ustalona powierzchnia terenu inwestycji ok. 0,60ha zostanie jeszcze powiększona. Zatem na podstawie przepisów rozporządzenia, uznano, że planowane przedsięwzięcie należy zakwalifikować do grupy przedsięwzięć wymienionej w § 3 ust. 1 pkt. 54 lit. a rozporządzenia. Wnioskodawca nie określił jednocześnie granic obszaru objętego oddziaływaniem inwestycji mimo, że wschodnia granica terenu to jednocześnie granica działki [...] i [...]. Wniosek oraz złożone przez Inwestora jego uzupełnienie nie zawierają danych, które pozwoliłyby organowi określić granice terenu, który może zostać objęty oddziaływaniem projektowanej inwestycji na etapie jej budowy czy późniejszej eksploatacji. Wobec powyższego nie jest możliwe ustalenie stron postępowania.

Wobec powyższych ustaleń, organ stwierdził, że inwestor nie uwzględnił we wniosku sposobu i kierunku przyłączenia projektowanej inwestycji do krajowej sieci dystrybucyjnej (tj. korytarza energetycznego, którym przebiegać ma linia SN) mimo, że infrastruktura ta jest elementem niezbędnym dla projektowanej inwestycji. Zarządzający siecią - B S.A. deklaruje wstępnie możliwość wydania warunków technicznych przyłączenia po złożeniu przez Inwestora wniosku w tej sprawie wobec czego uznano, że projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla realizacji zamierzenia objętego wnioskiem. Nie przedłożono również decyzji o środowiskowych warunkach realizacji przedsięwzięcia, nie złożono deklaracji o dostarczeniu jej w późniejszym terminie, mimo że ustalenie warunków zabudowy wymaga uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia.

Odwołanie od decyzji Wójta Gminy R. z dnia [...] r., nr [...] do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł., złożyła A Sp. z o.o. zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. a oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p., § 3 ust. 2 pkt 3, w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia oraz prawa procesowego – art. 6, art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy terenu lub o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Przywołaną na wstępie decyzją, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Następnie Kolegium, po przywołaniu treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii, wskazało, że przyjmując, że systemy fotowoltaiczne stanowią urządzenia do wytwarzania energii opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia jest wytwarzana z odnawialnych źródeł energii należy stwierdzić, że planowana inwestycji wpisuje się w użyte w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. określenie "instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy o odnawialnych źródłach energii", a zatem nie mają do niej zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p.

Odnosząc się do kwestii ustalenia warunków zabudowy wyłącznie dla fragmentu działki ewidencyjnej, Kolegium wskazało, że należy przyjąć, zgodnie z prezentowanym powszechnie w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, że terenem inwestycji jest teren jednej lub kilku działek ewidencyjnych, wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy dla terenu stanowiącego jedynie fragmenty działek ewidencyjnych, o ile w danej sprawie nie zachodzi szczególna sytuacja, związana z indywidualnymi uwarunkowaniami stanu faktycznego. W przedmiotowej sprawie natomiast nie można nie dostrzec, że przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest farma fotowoltaiczną o mocy 1 MW na części działki nr [...], której całkowita powierzchnia wynosi 7,64 ha. Biorąc zatem pod uwagę, że minimalny teren inwestycji to działka ewidencyjna, należy uznać, że z punktu widzenia ustalenia warunków zabudowy to cała działka musi być oceniana jako powierzchnia terenu podlegająca przekształceniu w związku z realizacją przedsięwzięcia. Wynika to chociażby z faktu, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o szczegółowej lokalizacji inwestycji. W praktyce więc ustalenie warunków zabudowy dla całej działki nr [...], nie wykluczałoby zgody na jej zabudowę także w pozostałej części.

W ocenie organu II instancji jest to powierzchnia większa niż 1,0 ha, co oznacza, że planowaną inwestycję należy zaliczyć do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b rozporządzenia, dla którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy musi być poprzedzone uzyskaniem przez inwestora decyzji środowiskowej. Skoro zatem inwestor, prawidłowo wezwany do przedłożenia takiej decyzji, nie załączył jej we wskazanym terminie, musiało to skutkować wydaniem decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, co wynika z treści art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.ś.

Organ zaznaczył, że wprawdzie w Urzędzie Gminy w R. toczy się postępowanie z wniosku A Sp. z o.o. w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy fotowoltaicznej na działce nr [...] położonej w obrębie [...], jednakże wnioskiem o wydanie tej decyzji objęte jest przedsięwzięcie o mocy 13 MW, a zatem inne niż będące przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy, tj. o mocy 1MW.

W skardze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, A sp. z o.o. z siedzibą w W. zaskarżyła w całości decyzję organu II instancji, zarzucając naruszenie przepisów prawa:

A. procesowego:

1. art. 7, w zw. z art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy a zwłaszcza, faktu, że powierzchnia zabudowy planowanego przedsięwzięcia wynosi co najmniej 0,60 ha co skutkowało odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy, w chwili kiedy organ sam stwierdza, że ustala powierzchnię obszaru wyłączonego z użytkowania a nie powierzchnię obszaru zabudowy;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i przyjęciu, iż strona skarżąca planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach dla których istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowalnego w sytuacji w której z zebranego w sprawie nie wynika, by uzbrojenie terenu w zakresie wystarczającym dla zamierzenia budowlanego w przyszłości nie mogło być wykonane;

3. art. 8 k.p.a. poprzez nie przyczynienie się przez organ do starannego i zgodnego z przepisami prawa prowadzenia postępowania mającego zagwarantować równość wobec prawa oraz podważenie zasady dot. pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa;

4. art. 6 k.p.a. poprzez pominięcie w swoich rozważaniach takich aktów prawnych jak Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii;

B. materialnego:

1. art. 52 ust. 2 pkt. 2 lit. a) oraz art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. poprzez błędną ich interpretację co doprowadziło do uznania, że Inwestor nie spełnił warunku dotyczącego wykazania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego objętego wnioskiem;

2. § 3 ust. 2 pkt 3, w związku z § 3 ust. 1 pkt 54 lit. a rozporządzenia, poprzez ich błędne zastosowanie i przyjęcie przez organ, że planowane przez inwestora przedsięwzięcie wymaga wcześniejszego uzyskania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych w chwili, kiedy powierzchnia zabudowy planowanego przedsięwzięcia wynosi mniej niż 0,5 ha.

Skarżąca spółka wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. oraz o zwrot kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że organ powinien mieć na względzie pro-unijną wykładnię prawa krajowego, która dotyczy organów administracji państw członkowskich oraz sądów krajowych. W tym przypadku wykładnia prawa krajowego powinna być zgodna z Dyrektywą Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE, która to została wdrożona do polskiego ustawodawstwa ustawą z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Organy administracji państw członkowskich zobowiązane są do wspierania rozwoju energii odnawialnej, uwzględniania specyfiki odnawialnych źródeł energii oraz w przypadku braku jednoznacznych zapisów w prawie krajowym, do dokonywania wykładni prawa w sposób korzystny do ich rozwoju. Organy administracji państwowej są zobowiązane interpretować przepisy prawa krajowego na korzyść rozwoju odnawialnych źródeł energii, jakimi niewątpliwie są instalacje fotowoltaiczne. Zdaniem skarżącej spółki, odmowa ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie instalacji fotowoltaicznej stanowiłaby naruszenie przepisu art. 10 Traktatu o ustanowieniu Wspólnoty Europejskiej poprzez niezastosowanie się do obowiązującej Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE oraz 2003/30/WE oraz naruszenie art. 9 Konstytucji RP.

Odnosząc się do spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. pkt 3 u.p.z.p., strona skarżąca stwierdziła, że jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest jednakże tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy, już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta. Z tych też względów, mając na uwadze oświadczenie złożone przez A S.A. oddział Ł., Inwestor wykazał zagwarantowanie przez odpowiednie przedsiębiorstwo, że powstanie stosowne uzbrojenie i jednocześnie wskazał, że wykluczono brak możliwości wydania warunków przyłączenia.

Odnosząc się do żądania przedłożenia przez Inwestora dla planowanego przedsięwzięcia decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych, spółka wskazała, że jest ono pozbawione podstaw, ponieważ dla powierzchni, jakie zajmuje dana inwestycja nie istnieje taki wymóg prawny. Realizacja przedsięwzięcia jakim jest budowa farmy fotowoltaicznej o łącznej mocy do 1 MW na części działki o numerze ewidencyjnym [...], obręb [...], gmina R. o pow. 0,49 ha nie będzie stanowić przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, stąd brak jest wymogu pozyskiwania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Organ w uzasadnieniu decyzji błędnie uznał, że pojęcie "powierzchnia zabudowy" jest tożsame z pojęciem "wyłączenia z dotychczasowego użytkowania". Z kolei rozporządzenie wskazuje, że uznanie czy przedsięwzięcie potencjalnie znacząco oddziałuje na środowisko jest uzależnione od powierzchni zabudowy, a nie od powierzchni wyłączenia z dotychczasowego użytkowania. Powołując się na definicję powierzchni zabudowy wynikającej z Polskiej Normy PN-ISO 9836:2015-12 "Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych", spółka stwierdziła, że przez powierzchnię zabudowy rozumie się powierzchnię terenu zajętą przez budynek w stanie wykończonym. Powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut wymiarów zewnętrznych budynku na powierzchnię terenu.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.), cytowanej dalej w skrócie jako "P.p.s.a", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach w.w. kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, nie będąc przy tym związany granicami skargi, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 151 P.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części.

Zauważyć należy, iż skarga w niniejszym postępowaniu została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, stosownie do uprawnienia wynikającego z art. 119 pkt 2 P.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 P.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji w ramach wyżej wskazanego zakresu kognicji sądów administracyjnych wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie farmy fotowoltaicznej o mocy 1 MW na terenie działki o numerze ew. nr [...] położonej w obrębie [...], gminie R.

Materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoływanej także jako: "u.p.z.p.".

Okolicznością bezsporną w niniejszej sprawie jest fakt, że skarżąca Spółka wystąpiła z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji na terenie nieruchomości – działki ewidencyjnej nr [...], obręb [...], gmina R., a jako teren inwestycji wskazała część w.w. działki ewidencyjnej.

Zasadniczym źródłem sporu w niniejszej sprawie jest odmienne przyjęcie przez skarżącą Spółkę oraz organy administracji, co należy rozumieć przez teren inwestycji, dla którego mają zostać ustalone warunki zabudowy.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. każdy ma prawo w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla której nie został uchwalony miejscowy plan, jest dopuszczalna (wyrok NSA z 6.09.2013 r., II OSK 813/12, (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl – dalej powoływana jako "CBOSA").

Zgodnie z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428, 784 i 922), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 u.p.z.p. - przepisów art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Ponadto jak wynika z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., z zastrzeżeniami, o których mowa w pkt 1-3 powołanego przepisu, do decyzji o warunkach zabudowy stosuje się odpowiednio przepisy art. 51 ust. 2-3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a i 5c-5f oraz art. 54-56 u.p.z.p.

W rozpoznawanej sprawie strony postępowania pozostają zgodne, co do prawidłowości zakwalifikowania przedmiotowej inwestycji jak instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2021 r. poz. 610 z późn. zm.), co jak wcześniej wskazano skutkuje uznaniem, iż w sprawie brak było potrzeby oceny wniosku spółki pod kątem spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p.

Sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określony został w przepisach Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 z późn. zm.).

W niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, że złożony wniosek o ustalenie warunków zabudowy wskazuje, iż granice terenu inwestycji nie pokrywają się granicą działki ewidencyjnej, ale obejmują tylko jej część.

Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie jest świadomy istnienia rozbieżnych poglądów w judykaturze co do możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej część działki ewidencyjnej. Jednakże w ocenie Sądu podstawową zasadą, jaka rządzi postępowaniem w sprawie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, jest zasada ustalania warunków zabudowy w odniesieniu do działki objętej wnioskiem rozumianej jako całość, nie zaś jedynie tej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana. Celem postępowania jest bowiem ocena, czy dana działka może zostać zabudowana w sposób odpowiadający zamierzeniom inwestora (tak np. Wyrok WSA w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r., akt II SA/Łd 269/21, CBOSA).

Wniosek o ustalenie warunków zabudowy (art. 52 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. wg stanu prawnego na dzień orzekania przez organy administracji obu instancji) powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000. W przepisie tym jest mowa o "terenie", a nie o działce ewidencyjnej w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1990 z późn. zm.). Niemniej jednak nie oznacza to, że stanowi to podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla terenu będącego częścią działki ewidencyjnej. W ocenie Sądu termin "określenie granic terenu objętego wnioskiem" użyty w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. należy rozumieć jako istniejące prawnie granice, których przebieg ustalony został w trybie przewidzianym obowiązującymi przepisami, co wyklucza wskazywanie przez inwestora terenu stanowiącego tylko część działki ewidencyjnej. Argumentem potwierdzającym powyższe rozumowanie jest także treść § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika bowiem obowiązek wyznaczenia obszaru analizowanego wokół działki, której dotyczy wniosek, nie zaś wokół terenu, na którym ma być zlokalizowana inwestycja. Również przepisy § 4 -8 rozporządzenia odnoszą się do pojęcia "działki". Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym niniejszej sprawie podziela pogląd, że ustalenie warunków zabudowy odnosi się do działki objętej wnioskiem jako całości, nie zaś jedynie tej jej części, która w wyniku realizacji inwestycji będzie faktycznie zabudowana lub w inny sposób zagospodarowana. (por. wyroki NSA: z 24 marca 2016 r., II OSK 1837/14; z 28 kwietnia 2016 r., II OSK 2066/14; z 31 sierpnia 2017 r., II OSK 777/16; z 16 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 18 stycznia 2018 r., II OSK 743/17; z 14 listopada 2018 r., II OSK 2758/16; z 14 marca 2019 r. II OSK 1135/17; z 3 lipca 2019 r., II OSK 2153/17; z 19 września 2019 r., II OSK 2561/17; z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1955/20; z 2 marca 2021 r., II OSK 270/21; z 3 sierpnia 2021 r., II OSK 1351/21; CBOSA). Tak więc Sąd podziela stanowisko Kolegium w powyższym zakresie.

Należy też zauważyć, że w ocenie organu I instancji projektowana farma fotowoltaiczna wyłączy z dotychczasowego użytkowania teren o powierzchni ok. 0,60 ha, a nie jak deklaruje inwestor 0,49 ha. W ocenie organu I instancji wynika to z faktu, że proponowana lokalizacji inwestycji, polegająca na odsunięciu ogrodzenia farmy od północnej i wschodniej granicy działki skutkowałaby wyłączeniem z użytkowania rolniczego zostałaby część działki nr [...] o powierzchni ok. 0,19 ha. Organ ten wskazał, że działka ewidencyjna nr [...] znajduje się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu A i B. To z kolei skutkuje w ocenie organu tym, że planowane przedsięwzięcie należy zakwalifikować do grupy przedsięwzięć wymienionej w § 3 ust. 1 pkt. 54 lit. a Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż powierzchnia terenu przekształcona w wyniku realizacji inwestycji będzie wynosiła więcej niż 0,5 ha na obszarze objętym formą ochrony przyrody, o której mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody. Konsekwencją tego jest przeprowadzenie postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia objętego wnioskiem (art. 72 ust. 1 pkt. 3 ustawy ooś). Z kolei organ II instancji stwierdził, że inwestor nie przedłożył decyzji o środowiskowych warunkach realizacji przedsięwzięcia, lecz w tym przedmiocie odniósł się do § 3 ust. 1 pkt 54 lit. b wskazując, że powierzchnia zabudowy to 7,64 ha (teren całej działki), z czym zgodzić się nie można, gdyż powierzchnia zabudowy wynosi w tym wypadku 0,49 ha. Abstrahując od wskazanej wyżej przez Sąd zasadniczej kwestii, a mianowicie braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej, w ocenie Sądu brak było podstaw do przyjęcia przez organ pierwszej instancji, że teren planowanej inwestycji obejmuje powierzchnię 0,60 ha. W ocenie Sądu zasadnym było oparcie się w tej kwestii na danych wskazanych przez inwestora. Tym samym przyjmując, że powierzchnia zabudowy obejmowała 0,49 ha, nie było konieczności uzyskiwania decyzji o uwarunkowaniach środowiskowych. Kwestie powyższe nie miały jednak znaczenia z punktu widzenia wydanego przez organ rozstrzygnięcia, gdyż zdaniem Sądu organ II instancji zasadnie bowiem przyjął, że nie ma możliwości ustalenia warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu dotyczącego przyjęcia przez organ I instancji, że strona planuje uzyskać decyzję o warunkach zabudowy na gruntach, dla których istniejące lub projektowanie uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, stwierdzić należy, iż skarżący w tym zakresie ma rację. Jak wskazuje się w orzecznictwie celem art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. nie jest uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od faktycznego istnienia uzbrojenia terenu, ale jedynie zagwarantowanie, że powstanie stosowne uzbrojenie, pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Jeśli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi zostać zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem, a właściwą jednostką organizacyjną, czyli przedsiębiorstwem zajmującym się dostarczaniem odpowiednich usług. Zagwarantowanie oznacza zapewnienie w drodze umowy, co nie jest tożsame z obowiązkiem posiadania takiej umowy już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że taka umowa w przyszłości zostanie zawarta (Wyrok NSA z 21.04.2021 r., II OSK 1815/18, LEX nr 3212052). Zdaniem Sądu, znajdujące się w materiale aktowym oświadczenie B z 25 stycznia 2021 r. byłoby na tym etapie postępowania wystarczające do przyjęcia spełnienia przez inwestora w.w. warunku, ponieważ nie istnieje obowiązek dołączenia do wniosku umowy. Wystarczające jest przedłożenie przez inwestora zapewnienia gestorów sieci o możliwości podłączenia do sieci. W ocenie Sądu w powyższym zakresie doszło do naruszenia art. 80 K.p.a. w zakresie oceny materiału dowodowego.

Sąd nie znajduje natomiast podstaw do uwzględnienia zarzutu skargi w zakresie naruszenia art. 6 k.p.a. ze względu na pominięcie w rozważaniach organów Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/28/WE z dnia 23 kwietnia 2009 r. w sprawie promowania stosowania energii ze źródeł odnawialnych zmieniająca i w następstwie uchylająca dyrektywy 2001/77/WE, jak również ustawy o odnawialnych źródłach energii. W ocenie Sądu organy obu instancji nie kwestionowały zasadności wspierania rozwoju energii odnawialnej, zaś odmowa ustalenia warunków zabudowy wynikała z faktu niespełnienia przez planowaną inwestycję ustawowych warunków określonych w w.w. przepisach u.p.z.p. Rozbieżność linii orzeczniczej, co do interpretacji pojęć "teren" oraz "działka" w ocenie Sądu nie może zostać uznana za brak jednoznacznych przepisów w prawie krajowym, skutkujący koniecznością dokonywania ich wykładni prawa w sposób korzystny do rozwoju odnawialnych źródeł energii (Wyrok WSA w Łodzi z 25.02.2022 r., II SA/Łd 837/21, CBOSA).

Sąd nie dopatrzył się też w postępowaniu organów obu instancji działań, które naruszałyby art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie równości wobec prawa oraz podważenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza norm prawa procesowego ani materialnego w takim zakresie, który skutkowałby koniecznością wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Postępowanie administracyjne zostało co od zasady przeprowadzone zgodnie z normami zasadami ogólnymi K.p.a., a w szczególności art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., a uchybienia, które w postępowaniu administracyjnym się pojawiły, nie mają istotnego wpływu na wynik sprawy. Stwierdzić także należy, że uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiada wymogom art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób jasny wskazały fakty, które uznały za udowodnione, dowody na których się oparły oraz przyczyny, z powodu których nie uwzględniły stanowiska skarżącego, wyjaśniły podstawę prawną decyzji oraz przytoczyły przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w okolicznościach sprawy. Z uwagi na to, że decyzja o warunkach zabudowy nie mogła zostać wydana dla fragmentu działki, pomimo błędnych ustaleń organów w kwestiach takich jak powierzchnia zabudowy, czy uzbrojenie terenu, skarga, w ocenie Sądu, nie mogła zostać uwzględniona.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z Dz. U. z 2022 r. poz. 329) orzekł o oddaleniu skargi.

ES