Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SA/Gl 899/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 91
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 6 r ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 1297
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Kornacki, Sędziowie WSA Borys Marasek, Anna Tyszkiewicz-Ziętek (spr.), Protokolant st. sekretarz sądowy Arkadiusz Kmiotek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 października 2022 r. sprawy ze skargi Gminy Wisła na rozstrzygnięcie nadzorcze Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 26 maja 2022 r. nr 151/XII/2022 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy o zmianie uchwały w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 26 maja 2022 r. Nr 151/XII/2022, którym na podstawie art. 11 ust. 1 pkt 5 oraz art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2137 z późn. zm.) w związku z art. 91 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.) stwierdzono nieważność uchwały Nr XLIII/643/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 28 kwietnia 2022 r. zmieniającej uchwałę Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi - z powodu istotnego naruszenia art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 559 z późn. zm.), art. 6 k ust. 1-4a i art. 6 l w związku z art. 6 r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t,j. Dz. U. z 2021 r., poz. 888 z późn. zm.) oraz w związku z § 3 ust. 2, § 115 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283) polegającego na przekroczeniu przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego zakresu upoważnienia ustawowego poprzez zamieszczenie w uchwale stanowiącej akt prawa miejscowego przepisu regulującego sprawy wykraczające poza jej zakres przedmiotowy.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia na wstępie podano, że uchwała Nr XLIII/643/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 28 kwietnia 2022 r. zmieniająca uchwałę Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wpłynęła do RIO w dniu 4 maja 2022 r. Kolegium RIO uchwałą z dnia 12 maja 2022 r. Nr 140/XI/2022 wszczęło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. uchwały.

Badanie nadzorcze tej uchwały przeprowadzono na posiedzeniu Kolegium Izby w dniu 26 maja 2022 r. w trybie zdalnym. W związku z przesłanym zawiadomieniem o terminie badania przedmiotowej uchwały oraz skierowanym zapytaniem do organów gminy, Burmistrz Miasta Wisła złożył wyjaśnienia zawarte w piśmie z dnia 20 maja 2022 r. W treści pisma Burmistrz wyjaśnił (cyt. "w uzgodnieniu z Przewodniczącym Rady Miasta Wisła"), iż "Stosownie do Uchwały Nr XL/574/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 27 stycznia 2022 r. zmieniającej Uchwałę Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 815) od dnia 1 kwietnia 2022 roku nastąpiło wprowadzenie dodatkowej opłaty za świadczenie usługi polegającej na przyjmowaniu selektywnie zebranych odpadów komunalnych w ilości przekraczającej limit odpadów określony w Uchwale Nr XXX/452/2021 Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę zagospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Ślą. z 2021 r. poz. 3924 ze zm.). Tak więc "odrębna uchwała, podjęta na podstawie art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach" formalnie spowodowała wprowadzenie § 1b do Uchwały Nr XVL/622/2018, czyniąc tę uchwałę kompleksową w odbiorze społecznym".

Prowadząc postępowanie nadzorcze Kolegium RIO stwierdziło w badanej uchwale istotne naruszenie prawa.

Badaną uchwałą Rada Miasta Wisła postanowiła dokonać zmiany uchwały Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.) oraz art. 6r ust. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) w związku z Uchwałą nr XLII/629/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXX/452/2021 Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 poz. XXXXXX)" w brzmieniu:

"W Uchwale Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r. poz. 138 z późn. zm.) wprowadza się następującą zmianę - uchyla się dotychczasowe brzmienie pkt 3 w § 1b ust. 3 i nadaje nowe o treści:

"3) określonych w § 2 ust. 1 pkt 6a Uchwały o świadczeniu usług, tj. stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy - 1,00 PLN za każdy kilogram (0,001 Mg)." W § 2 postanowiono o powierzeniu wykonania uchwały Burmistrzowi Miasta Wisła. § 3 uchwały stanowi, że uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego oraz publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy Wisła. Zgodnie natomiast z

§ 5 uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od daty ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego.

Dokonując analizy treści badanej uchwały Kolegium RIO dodatkowo ustaliło, że wcześniejsza zmiana uchwały Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, dokonana na mocy uchwały Nr XL/574/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 27 stycznia 2022 r. zmieniającej Uchwałę Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, zawierała dodanie § 1b o treści dotyczącej określenia dodatkowej usługi polegającej na przyjmowaniu selektywnie zebranych odpadów komunalnych w ilości przekraczającej limit odpadów określony w Uchwale Nr XXX/452/2021 Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, była przedmiotem badania w tej części przez inny organ nadzoru - Wojewodę Śląskiego -zgodnie z właściwością.

W ocenie Kolegium RIO zmiany wprowadzone przez Radę Miasta Wisła uchwałą Nr XLIII/643/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 28 kwietnia 2022 r. zmieniającą uchwałę Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w sposób istotny naruszają przepisy prawa określające zasady stanowienia aktów prawa miejscowego. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP - organy samorządu terytorialnego (...), na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Z kolei art. 40 ust. 1 u.s.g. stanowi, iż na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Upoważnienie ustawowe do określania przez radę gminy w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, rodzajów dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi zostało zamieszczone w art. 6r ust. 4 u.p.c.g. Rada Miasta Wisła, konsumując tę delegację ustawową, podjęła wcześniej odrębną uchwałę, tj. uchwałę Nr XXX/452/2021 z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W związku z powyższym, wobec faktu funkcjonowania w obrocie prawnym odrębnego aktu prawa miejscowego regulującego sposób świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę, winny w nim być kompleksowo zamieszczone wszelkie regulacje objęte przytoczoną delegacją ustawową, aby akt prawa miejscowego był aktem kompletnym i przejrzystym. Wprowadzanie do uchwały podjętej na podstawie innego zakresu upoważnienia, określonego wart. 6k ust. 1-4a i art. 6 l u.c.p.g. regulacji spraw wykraczających poza jej zakres przedmiotowy stanowi, w ocenie organu nadzoru, istotne naruszenie prawa.

Podjęta wcześniej przez Radę Miasta Wisła Uchwała Nr XVL/622/2018 z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powoływała się w podstawie prawnej m.in. na art. 6c ust. 2 i 3, art. 6j ust. 3b, art. 6k i 6 l u.c.p.g. Była uchwałą kompletną oraz przejrzystą i regulowała jednorodną materię wynikającą z przywołanych wyżej przepisów u.c.p.g., tj. dotyczącą wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawek opłaty, zwolnień z opłaty w części, ryczałtowych stawek opłaty od nieruchomości oraz terminów, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi. Wprowadzenie do jej treści częściowych regulacji wynikających z odrębnej delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 6r ust. 4 u.c.p.g. stanowi istotne naruszenie zasad dotyczących redagowania aktów prawa miejscowego, zważywszy, że Rada Miasta Wisła podjęła odrębną uchwałę na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g. To w uchwale podjętej na podstawie art. 6 r ust. 4 u.c.p.g. należy zawrzeć wszelkie regulacje związane z dodatkowymi usługami świadczonymi przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi.

W ocenie Kolegium RIO podstawowa przesłanka stwierdzenia nieważności uchwały wynika z faktu, że uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, stanowi na obszarze działania tego organu, który go ustanowił, źródło powszechnie obowiązującego prawa, zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP. W związku z tym akt ten musi mieć charakter normatywny, tj. zawierać regulacje wyznaczające adresatom norm w nich zawartych pewien sposób zachowania się; mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. W związku z tym fundamentalne znaczenie ma kompletność i przejrzystość zredagowania takiej uchwały.

Zdaniem Kolegium RIO sposób regulacji zawarty w badanej uchwale Rady Miasta Wisła koliduje dodatkowo również z zasadą określoności prawa, wynikającą z art. 2 Konstytucji RP. Dyrektywa konstruowania przepisu w sposób jasny nakłada na organ stanowiący obowiązek tworzenia przepisów zrozumiałych dla jej adresatów, którzy mają prawo oczekiwać stanowienia norm niebudzących wątpliwości co do nakładanych obowiązków lub przyznawanych praw. Stan określoności przepisu prawa, a więc skonstruowanie go w sposób poprawny, jasny i jak najbardziej precyzyjny, stanowi gwarancję jego poprawnego stosowania. W demokratycznym państwie prawa intencja określonej regulacji musi jasno wynikać z treści przepisu. Adresat normy prawnej musi rozumieć jej treść, powinien też mieć możliwość ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości jej znaczenia oraz zakresu praw lub obowiązków w niej zawartych. Powyższa konstatacja wynika z ustalonych poglądów Trybunału Konstytucyjnego, który wielokrotnie w swoim orzecznictwie wskazywał na skutki naruszenia dyrektyw wypływających z zasady określoności przepisów prawa.

Kolegium stwierdziło ponadto, że omawiana zmiana treści badanego aktu prawa miejscowego nie odpowiada wymogom wynikającym z regulacji zawartej w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Na mocy odesłania zamieszczonego w § 143 załącznika do tego rozporządzenia - do projektów aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady, które są sformułowane w stosunku do projektów ustaw. Z treści § 3 ust. 2 tego załącznika wynika jednoznacznie, że w akcie prawa miejscowego nie zamieszcza się przepisów, które regulowałyby sprawy wykraczające poza wyznaczony przez niego zakres przedmiotowy (stosunki, które reguluje). Ponadto w § 115 załącznika do tego rozporządzenia zawarto regulację, odnoszącą się również do aktów prawa miejscowego, zgodnie z którym "W rozporządzeniu zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym)". Stanowisko to znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 310/92) "rady gmin stanowiące akty prawa miejscowego zgodnie z art. 40 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym winny treść swoich regulacji dostosować ściśle do zakresu przyznanego im upoważnienia i przysługujących im kompetencji, wynikających z ich zadań, a w razie wątpliwości co do zakresu tego upoważnienia wyjaśnić te wątpliwości przez zastosowanie wykładni zawężającej.

W skardze na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zarzucono w szczególności błędną interpretację § 3 ust. 2, § 115 i § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), a w konsekwencji nieuprawnione stwierdzenie nieważności uchwały Nr XLIII/643/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 28 kwietnia 2022 r. jako istotnie naruszającej art. 94 Konstytucji RP w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g.

Wobec tak sformułowanych zarzutów wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że Rada Miasta Wisła w uchwale Nr XLIII/643/2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r. zmieniającej Uchwałę Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dokonała dostosowania dotychczasowego brzmienia pkt 3 w § 1 b ust. 3 uchwały Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. ("określonych w § 2 ust. 1 pkt 6 Uchwały o świadczeniu usług, stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów), parków i cmentarzy -1,00 PLN za każdy kilogram (0,001 Mg)") nadając mu nowe brzmienie ("określonych w § 2 ust. 1 pkt 6a Uchwały o świadczeniu usług, tj. stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy -1,00 PLN za każdy kilogram (0,001 Mg)"), będącego konsekwencją wcześniej podejmowanych uchwał, wobec których konstytucyjne organy nadzoru (tj. Wojewoda Śląski i RIO w Katowicach) nie wszczęły postępowań nadzorczych, a tym samym nie orzekły o naruszeniu prawa:

1) Uchwały nr XXXIX/555/2021 Rady Miasta Wisła z dnia 22 grudnia 2021 r. zmieniającej Uchwałę Nr XXX/452/2021 Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2021 r, w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz.Woj. Śl. z 2021r., poz. 8821);

2) Uchwały Nr XL/574/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 27 stycznia 2022 r. zmieniającej Uchwałę Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz.Woj.Śl. z 2022 r., poz. 815);

3) Uchwały Nr XLII/616/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 31 marca 2022 r. w .sprawie zmiany Uchwały Nr XVl/236/2020 Rady Miasta Wisła z dnia 26 marca 2020 r. w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Wisła (Dz.Urz.Woj.Śl. z 2022 r., poz. 2585);

4) Uchwały Nr XLII/629/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 31 marca 2022 r. w .sprawie zmiany uchwały Nr XXX/452/2021 Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia .szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz.Urz.Woj.Śl. z 2022 r., poz. 2589);

Przedmiotowa Uchwała Nr XLIII/643/2022 z dnia 28 kwietnia 2022 r. zapewniała spójność z wcześniej podejmowanymi w/w regulacjami - w tym oczekiwanymi przez nadzór prawny Wojewody Śląskiego, polegającymi na wyodrębnieniu z frakcji bioodpadów podgrupy części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy. Podjęte przez RIO w Katowicach rozstrzygnięcie nadzorcze wprowadza stan niepewności co do precyzyjności zapisów dotyczących stosowania stawki 1,00 PLN za każdy kilogram w/w odpadów odbieranych w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych.

Nadmieniono także w celach porządkowych, że Rada Miasta Wisła podejmując Uchwałę Nr XLV/685/2022 z dnia 30 czerwca 2022 r. postanowiła o ogłoszeniu jednolitych tekstów: uchwały nr XVL/622/2018 z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz uchwały Nr XXX/452/2021 z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Uchwały te, stanowiąc akty prawa miejscowego, w sposób kompleksowy i czytelny dla odbiorcy regulują kwestie związane z odpłatnością i zakresem (limitami) gospodarowania odpadami komunalnymi w Gminie Wisła, w szczególności wykluczają niepewność właściciela nieruchomości co do istnienia innych aktów prawa miejscowego, które potencjalnie mogłyby wprowadzać oboczności od reguły, jaką z pewnością jest dodatkowa odpłatność za selektywnie zebrane odpady komunalne w ilości przekraczającej ustanowione limity.

Poza zakresem niniejszej skargi pozostaje zasadność żądania przez RIO w Katowicach niezwłocznego podjęcia "działań porządkujących regulacje zawarte w aktach prawa miejscowego na obszarze Miasta Wisła", w szczególności polegających na dezintegracji Uchwały nr XVL/622/2018 i Uchwały Nr XXX/452/2021. Mający zastosowanie § 138 ust. 1 załącznika do Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 283) umożliwia wydanie jednej uchwały na podstawie kilku przepisów prawnych, tj. nie nakazuje podejmowania odrębnych uchwał dla każdego z przepisów prawnych oddzielnie.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący organ nadzoru radca prawny podniósł na wstępie, że strona skarżąca nie wskazała zakresu zaskarżenia, t.j., czy uchwałę Kolegium RIO zaskarża w całości czy też w części. Po drugie jedyny zarzut sformułowany przez skarżącą to błędna interpretacja przez organ nadzoru § 3 ust. 2, § 115 i § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej". Autor skargi nie powołał jednak wspomnianych przepisów ani ich jednostek redakcyjnych i nie wskazał na czym polega błędna ich interpretacja dokonana przez organ i jaka jest, zdaniem strony skarżącej, prawidłowa wykładnia omawianej regulacji. Utrudnia to znacznie ustosunkowanie się do zarzutów i ich uzasadnienia. W tym stanie rzeczy, wnosząc o oddalenie skargi, powtórzono argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, akcentując, że organ nadzoru dokonał prawidłowej wykładni § 115 wspomnianego rozporządzenia dotyczącego techniki prawodawczej. Słusznie bowiem uznano, że uchwałodawca naruszył treść tego paragrafu, gdyż umieścił w uchwale, podjętej na podstawie jednej delegacji ustawowej przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w innym przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu – na podstawie art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: p.p.s.a.) podlegało rozstrzygnięcie nadzorcze Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Katowicach z dnia 26 maja 2022 r. nr 151/XII/2022, którym stwierdzono nieważność uchwały Nr XLIII/643/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 28 kwietnia 2022 r. zmieniającej uchwałę Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Zgodnie z art. 86 u.s.g. regionalna izba obrachunkowa jest organem nadzoru w sprawach finansowych. Art. 91 ust. 1 wspomnianej ustawy stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Na mocy art. 91 ust. 3 u.s.g. rozstrzygnięcie nadzorcze powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.).

Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia prawa, prawodawca w ustawie nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadzi do zastosowania tej sankcji. O tym, że do stwierdzenia nieważności prowadzi tylko naruszenie kwalifikowane jako istotne, świadczy treść przywołanych przepisów. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., organ nadzoru może orzec o nieważności uchwały organu gminy w całości lub w części, w razie stwierdzenia, że jest ona sprzeczna z prawem. W przypadku zaś nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się wyłącznie do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Oznacza to, że istnieją dwie kategorie wad uchwał organów gminy (istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa).

Stwierdzenie nieważności uchwały może zatem nastąpić tylko wówczas, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Za istotne naruszenie prawa w takim kontekście uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z szeroko aprobowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądem, naruszeniem istotnym jest np. naruszenie przepisów określających kompetencję do podjęcia uchwały, przepisów podstawy prawnej podejmowanych uchwał, przepisów ustrojowych, przepisów prawa materialnego - przez ich wadliwą wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. m.in. wyrok NSA z dnia 15 września 2017 r., sygn. akt I OSK 1136/17, wszystkie przywoływane orzeczenia sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Za nieistotne naruszenie prawa uznać należy natomiast takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 1 września 2021 r., sygn. akt II SA/Gl 102/21).

Badaną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uchwałą z dnia 28 kwietnia 2022 r. Rada Miasta Wisła dokonała zmiany uchwały Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Zmiana ta nastąpiła w związku z uchwałą nr XLII/629/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 31 marca 2022 r. w sprawie zmiany uchwały Nr XXX/452/2021 Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r., poz. 2589). Uchwała, której nieważność stwierdzono w kontrolowanym przez Sąd rozstrzygnięciu nadzorczym stanowi w § 1:

"W Uchwale Nr XVL/622/2018 Rady Miasta Wisła z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (tekst jednolity: Dz. Urz. Woj. Śl. z 2022 r. poz. 138 z późn. zm.) wprowadza się następującą zmianę - uchyla się dotychczasowe brzmienie pkt 3 w § 1b ust. 3 i nadaje nowe o treści:

"3) określonych w § 2 ust. 1 pkt 6a Uchwały o świadczeniu usług, tj. stanowiących części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy - 1,00 PLN za każdy kilogram (0,001 Mg)."

W podstawie prawnej omawianej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt. 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1 u.s.g. oraz art. 6r ust. 4 u.c.p.g.

Z art. 6 r ust. 3 u.c.p.g. wynika, że należy określić w drodze uchwały szczegółowy sposób i zakres świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbiorów i sposób świadczenie usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów. Art. 6 r ust. 3 a tej ustawy stanowi, że w powyższej uchwale można ograniczyć ilość części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy odbieraną w ramach opłaty odbieranych i przyjmowanych przez punkty w zamian za pobraną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W uchwale Nr XXX/452/2021 Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi (na skutek zmiany wprowadzonej uchwałą nr XLII/629/2022 Rady Miasta Wisła z dnia 31 marca 2022 r.) w § 4 a określono, że takie odpady będą przyjmowane w ilości nie większej niż 4 worki względnie 1 worek w zależności od rodzaju nieruchomości i tylko w ramach odbioru spod nieruchomości.

Art. 6 r ust. 4 u.c.p.g. stanowi natomiast, że rada gminy może określić w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego rodzaje dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi. Ten przepis jest ujęty w podstawie prawnej kontrolowanej przez RIO uchwały wprowadzającej zmianę uchwały w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

W pierwotnym brzmieniu uchwały nr XVL/622/2018 z dnia 18 października 2018 r. Rady Miasta Wisła w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi określono (w § 1 b ust. 1) dodatkową usługę polegającą na przyjmowaniu selektywnie zebranych odpadów komunalnych w ilości przekraczającej limit określony w uchwale nr XXX/452/2021 z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, opisano sposób i zasady realizacji tej usługi oraz w § 1 b ust. 3 pkt 3 określono, że cena za przyjęcie odpadów w zakresie odpadów wymienionych w § 2 ust. 1 pkt 6 (podkr. Sądu) uchwały o świadczeniu usług, stanowiących części roślin pochodzących pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy opłata wynosi 1 zł za kg. W brzmieniu § 2 uchwały nr XXX/452/2021 z dnia 27 maja 2021 r. sprzed nowelizacji określono frakcje odpadów odbieranych w ramach uiszczanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, wymieniając w pkt 6 – bioodpady. W nowelizacji (wprowadzonej uchwałą nr XLII/629/2022 z dnia 31 marca 2022 r.) określono frakcję odpadów, wymienioną w § 2 ust. 1 pkt 6 a (podkr. Sądu) obejmującą odpady stanowiące części roślin pochodzących z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy.

W tym stanie rzeczy stwierdzić należy, iż, jak zasadnie wskazano w skardze, kwestionowana w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym uchwała została podjęta w związku ze zmianą katalogu frakcji odbieranych odpadów komunalnych i gwarantuje spójność regulacji dotyczących ceny za dodatkową usługę oraz frakcji i ilości odpadu odbieranego w ramach tej usługi. Jak słusznie zauważono w skardze, rozstrzygnięcie nadzorcze "wprowadza stan niepewności co do precyzyjności zapisów dotyczących stosowania stawki 1,00 PLN za każdy kilogram w/w odpadów odbieranych w Punkcie Selektywnej Zbiórki Odpadów Komunalnych.

Jak już akcentowano, stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. II OSK 1546/09). Rozstrzygnięcie nadzorcze jest zatem zgodne z prawem, gdy nie narusza granic dopuszczalnej ingerencji nadzorczej wyznaczonej przepisami art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. "Istotność" naruszenia powinna być przez organ nadzoru wykazana i wyjaśniona w sposób niebudzący wątpliwości, tzn. taki, aby czytelne były intencje organu i jego tok rozumowania. Co prawda rozstrzygnięcie nadzorcze nie jest decyzją administracyjną, ale zgodnie z art. 91 ust. 3 u.s.g. powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, tzn. powinno jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony, w jaki sposób należy ten przepis rozumieć, na czym polega jego naruszenie, tzn. naruszenie wynikających z tego przepisu dyrektyw (nakazów, zakazów) oraz ustalenie ciężaru gatunkowego (rodzaju) stwierdzonego naruszenia (por. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 686/18 oraz wyrok WSA w Białymstoku z dnia 21 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Bk 211/19).

W zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym wskazano, że zmiany wprowadzone kwestionowaną uchwałą w sposób istotny naruszają przepisy prawa określające zasady stanowienia aktów prawa miejscowego. Zdaniem RIO podjęta wcześniej przez Radę Miasta Wisła uchwała Nr XVL/622/2018 z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powoływała się w podstawie prawnej m.in. na art. 6c ust. 2 i 3, art. 6j ust. 3b, art. 6k i 6 l u.c.p.g. Była uchwałą kompletną oraz przejrzystą i regulowała jednorodną materię wynikającą z przywołanych wyżej przepisów u.c.p.g., tj. dotyczącą wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, stawek opłaty, zwolnień z opłaty w części, ryczałtowych stawek opłaty od nieruchomości oraz terminów, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty zagospodarowanie odpadami komunalnymi. Wprowadzenie do jej treści częściowych regulacji wynikających z odrębnej delegacji ustawowej, zamieszczonej w art. 6r ust. 4 u.c.p.g. stanowi istotne naruszenie zasad dotyczących redagowania aktów prawa miejscowego, zważywszy, że Rada Miasta Wisła podjęła odrębną uchwałę na podstawie art. 6r ust. 4 u.c.p.g., t.j. uchwałę nr XXX/452/2021 z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. To w tej uchwale, podjętej na podstawie art. 6 r ust. 4 u.c.p.g., należy bowiem zawrzeć wszelkie regulacje związane z dodatkowymi usługami świadczonymi przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposób ich świadczenia oraz wysokość cen za te usługi.

Sąd nie podziela stanowiska, że zmiana wprowadzona uchwałą, której dotyczy kontrolowane rozstrzygnięcie nadzorcze istotne narusza prawo. Jak już akcentowano, gwarantuje ona spójność regulacji dotyczących ceny za dodatkową usługę oraz frakcji i ilości odpadu odbieranego w ramach tej usługi. Zauważenia wymaga, że wbrew twierdzeniu organu nadzoru w podstawie prawnej uchwały nr XXX/452/2021 Rady Miasta Wisła z dnia 27 maja 2021 r. w sprawie określenia szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wymieniono art. 6r ust. 4 u.c.p.g. i nie ustanowiono w niej rodzaju dodatkowych usług świadczonych przez gminę w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, sposobu ich świadczenia oraz wysokości cen za te usługi (co objęte jest upoważnieniem z art. 6 r ust. 4 u.c.p.g.). We wspomnianej uchwale określono jedynie maksymalne limity odbioru omawianej frakcji odpadów realizowane w ramach opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Dodatkową usługę polegającą na przyjmowaniu odpadów w ilości przekraczającej wspomniany limit ustanowiono natomiast w § 1 b ust. 1 uchwały Nr XVL/622/2018 z dnia 18 października 2018 r. w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. W ust. 3 wspomnianego § 1 b określono z kolei cenę za przyjęcie poszczególnych odpadów, znowelizowania pkt 3 tego ustępu dotyczy niniejsza sprawa.

Wobec powyższego zanegować należy stanowisko organu nadzoru, że uchwała, której nieważność stwierdzono w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym

w sposób istotny narusza przepisy prawa określające zasady stanowienia aktów prawa miejscowego. Części roślin pochodzące z pielęgnacji terenów zielonych, ogrodów, parków i cmentarzy niewątpliwie mogą być objęte usługą dodatkową (a tego stricte dotyczy kwestionowana przez organ uchwała nowelizująca), a umieszczenie przepisu znowelizowanego kwestionowaną uchwałą w uchwale nr XVL/622/2018 w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stanowi istotnego naruszenia prawa.

Rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały organu gminy, która nie narusza prawa powoduje, że jest ono wydane z naruszeniem prawa, co daje podstawy do jego uchylenia przez sąd na mocy art. 148 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2018 r., sygn. akt II OSK 1832/18), wobec czego orzeczono jak w sentencji wyroku.

O kosztach nie rozstrzygano, gdyż zgodnie z art. 100 u.s.g. niniejsze postępowanie jest wolne od odpłat, a skarżąca Gmina nie była reprezentowana przez pełnomocnika.