Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3201/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 114 ust. 2, art. 115 a ust. 1 i 3, art. 147 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.
article: art. 134
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par. 1 i art. 145 par 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Teresa Kobylecka del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 29 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 14 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 290/14 w sprawie ze skargi Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

1. Wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Gl 290/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę Z. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia dopuszczalnego poziomu hałasu w środowisku.

Powyższy wyrok został wydany na tle następującego stanu faktycznego.

W piśmie z [...] lipca 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował Starostę Powiatowego w C., że w okresie od 14 do 20 czerwca 2012 r. przeprowadził kontrolę w firmie Z. S. przy ul. S. w B. w zakresie ochrony środowiska przed hałasem oraz gospodarki odpadami. Wyjaśnił, że w trakcie kontroli ustalono, że przedsiębiorca nie posiada decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska.

W porze dziennej w dniu [...] czerwca 2012 r. dokonano kontrolnych pomiarów poziomu hałasu, zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody (Dz. U. z 2008 r., nr 206, poz. 1291). Pomiarów dokonano w punkcie zlokalizowanym na najbliższym terenie chronionym przed hałasem od zachodniej strony kontrolowanego zakładu. Poziom hałasu wyniósł 57,4 dB/A, co przekracza dopuszczalny poziom hałasu. Głównym źródłem hałasu były szlifierki ręczne pracujące na zewnątrz. W załączeniu przesłano sprawozdanie z pomiarów nr [...], w którym między innymi, scharakteryzowano punkt pomiarowy, zilustrowano na szkicu sytuacyjnym oraz opisano lokalizację tego punktu wskazując, że pomiaru dokonano na najbliższym terenie chronionym akustycznie, na działce nr [...] przy ul. G., w odległości 5 m od drewnianego płotu o wysokości 2,5 m.

Na tej podstawie Starosta C. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu emitowanego do środowiska z terenu zakładu prowadzonego przez Z. S. i wystąpił do Burmistrza Gminy B. o wskazanie terenów chronionych akustycznie w sąsiedztwie zakładu.

Postępowanie w sprawie zostało zawieszone postanowieniem z [...] sierpnia 2012 r. do czasu uzyskania stanowiska WIOŚ w sprawie zastrzeżeń strony do wyników przeprowadzonych pomiarów i wniosku o wstrzymanie wykonania zarządzenia pokontrolnego z [...] czerwca 2012 r.

Pismem z [...] września 2012 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska poinformował, że pomiary w jego ocenie przeprowadzono prawidłowo i brak podstaw do ich powtórzenia. Natomiast w odniesieniu do wydanego zarządzenia pokontrolnego strona nie skorzystała w terminie ze wskazanych środków zaskarżenia, w związku z czym żądanie wstrzymania wykonania nie ma podstawy prawnej.

Postanowieniem z [...] października 2012 r. Starosta C. podjął zawieszone postępowanie. W wyniku złożonego zażalenia postanowieniem z [...] grudnia 2012 r., nr [...] w B. stwierdziło niedopuszczalność zażalenia. Skarga na to postanowienie SKO została oddalona nieprawomocnym wyrokiem WSA w Gliwicach z 4 lipca 2013 r., sygn. II SA/Gl 128/13.

W toku postępowania organ I instancji ustalił, że tereny sąsiadujące z zakładem znajdują się w jednostkach oznaczonych w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolami ME – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, UC - tereny usług ogólnodostępnych centrotwórczych, RP - tereny upraw polowych, KL- drogi i ulice lokalne. Spośród tych terenów ochronie akustycznej podlegają tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu ME.

2. Decyzją z [...] października 2013 r., nr [...] Starosta C., na podstawie art. 115a ust. 1 i 3 oraz art. 378 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 1232 ze zm.), określił dla zakładu robót budowlanych Z. S. dopuszczalne poziomy hałasu poza terenem firmy na działce przy ul. S. w B., wskazując dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej w kierunku północnym, zachodnim i południowo-zachodnim wartość 50 dB dla pory dnia i 40 dB dla pory nocy.

Uzasadniając decyzję organ pierwszej instancji wskazał, że przekroczenie wartości normatywnych w zakresie hałasu emitowanego z terenu zakładu zostało potwierdzone wynikami pomiarów nr [...]. Punkt pomiaru, którego lokalizację strona kwestionowała, usytuowano na najbliższym zakładowi terenie chronionym akustycznie, działce nr [...] przy ul. G., w odległości 5 m od drewnianego płotu, a nie w odległości 65 m, jak twierdzi strona. Organ stwierdził, iż wobec stwierdzonego przekroczenia poziomu hałasu poza zakładem był zobowiązany do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu dla terenów, które zgodnie z planem miejscowym, objęte są ochroną akustyczną. Dopuszczalne poziomy hałasu dla pory nocy i dnia określono na poziomie normatywnym dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014 r., poz. 112).

3. Powyższa decyzja, po rozpatrzeniu odwołania Z. S. została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...].

Organ odwoławczy uznał za niezasadne podniesione przez Z. S. zarzuty dotyczące wyników przeprowadzonych pomiarów. Wyjaśnił, że dokonał ich podmiot, którego laboratorium posiada akredytację. Natomiast o tym, czy teren podlega ochronie akustycznej decyduje jego zakwalifikowanie do którejś z jednostek strukturalnych wymienionych w rozporządzeniu Ministra Środowiska w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Teren sąsiadujący z zakładem jest objęty planem miejscowym, zaś powoływany w odwołaniu art. 113 ust. 2 lit. f ustawy nie nadaje się do bezpośredniego zastosowania, stanowiąc jedynie delegację do wydania rozporządzenia. W ocenie organu odwoławczego nie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia dotyczących lokalizacji punktów pomiarowych, albowiem zgodnie z pkt B ust. 2 ppkt 2b załącznika nr 6 do rozporządzenia, mogą one być także sytuowane na terenach otaczających budynki. W konsekwencji zebrany materiał Kolegium oceniło jako wystarczający do wydania decyzji, a przeprowadzone postępowanie dowodowe jako zgodne z zasadami procedury.

4. Powyższą decyzję Z. S. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zarzucając jej naruszenie:

- art. 107 § 3 w związku z art. 140 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.), poprzez brak odniesienia się przez Kolegium do zarzutów wadliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego,

- naruszenie art. 7,8,10 i 77 § 1 oraz 78 § 1 k.p.a. skutkujące niewyczerpującym zebraniem i rozpatrzeniem materiału dowodowego i nie wyjaśnieniem, czy poza zakładem przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu,

- art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy nie ustalono we właściwy sposób poziomu hałasu poza zakładem,

- pkt B ust. 2 ppkt 2a załącznika nr 6 do rozporządzenia Ministra Środowiska z 4 listopada 2008 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, poprzez jego niezastosowanie.

Skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

5. Oddalając skargę Z. S. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach stwierdził, że jeden z zasadniczych zarzutów strony skarżącej dotyczy prawidłowości dokonanego pomiaru poziomu hałasu, przeprowadzonego w dniu [...] czerwca 2012 r. w sposób opisany w sprawozdaniu z pomiarów nr [...], nie kwestionuje jednak ustalonej wielkości, ale miejsce dokonania pomiaru.

W tym zakresie skarżący odwołuje się do zasad dokonywania pomiarów określonych w załączniku nr 6 do powołanego wyżej rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów. W szczególności w pkt B tego załącznika, określającym kryteria lokalizacji punktów pomiarowych, wskazano na usytuowanie takich punktów na terenach zabudowanych, wprowadzając zasadę lokalizacji przy elewacji budynków objętych ochroną i na terenach otaczających te budynki. Z tej regulacji skarżący wywodzi, że doszło do wadliwego pomiaru, albowiem punkty pomiarów nie były zlokalizowane zgodnie z tym rozporządzeniem.

W ocenie Sądu pierwszej instancji ta argumentacja bazuje na wadliwym założeniu, że wskazane rozporządzenie znajduje w sprawie bezpośrednie zastosowanie na etapie ustalania przesłanek do wydania decyzji na podstawie art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że powoływane rozporządzenie zostało wydane na podstawie delegacji z art. 148 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którą Minister właściwy do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, wymagania w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji, o których mowa w art. 147 ust. 1 i 2, oraz pomiarów ilości pobieranej wody, o których mowa w art. 147 ust. 1.

Przepisy powołanego art. 147 ust. 1 i 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska stanowią natomiast, że prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia są obowiązani do okresowych pomiarów wielkości emisji i pomiarów ilości pobieranej wody, a do pomiarów ciągłych, gdy wprowadzają do środowiska znaczne ilości substancji lub energii.

Przepis art. 147 ustawy - Prawo ochrony środowiska dotyczy zatem pomiarów będących obowiązkiem prowadzących instalację lub użytkowników urządzeń. Określa to zakres zastosowania rozporządzenia, wskazany nadto w przepisie § 1, zgodnie z którym rozporządzenie określa wymagania w zakresie pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, do prowadzenia których są obowiązani prowadzący instalację oraz użytkownik urządzenia. Natomiast w stosunku do pomiarów hałasu przepis § 10 rozporządzenia, który określa przypadki obligujące do prowadzenia okresowych pomiarów hałasu, w ust. 1 wyraźnie stwierdza, że okresowe pomiary hałasu w środowisku prowadzi się dla zakładu, dla którego zostało wydane pozwolenie na emitowanie hałasu lub decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu.

Mając na uwadze powyższe regulacje Sąd pierwszej instancji uznał, że powoływane przez stronę skarżącą rozporządzenie winno znajdować zastosowanie w przypadku dokonywania okresowych pomiarów przez użytkownika urządzeń emitujących hałas, który jest do nich zobowiązany. Nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że zasady dokonywania pomiarów i lokalizowania punktów pomiaru ustalone tym rozporządzeniem wiążą także w innych sytuacjach i przypadkach innych pomiarów. Zgodnie z przepisem § 11 ust. 2 rozporządzenia, metodyka referencyjna wykonywania okresowych pomiarów hałasu w środowisku określona w załączniku nr 6, dotyczy pomiarów, o których mowa w § 10 rozporządzenia. Z tych względów zdaniem Sądu Wojewódzkiego zarzut dotyczący naruszenia przepisów cytowanego rozporządzenia nie mógł w sprawie odnieść skutku, a kwestia jego zastosowania nie wpływa na ocenę legalności wydanych decyzji.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wskazane w rozporządzeniu metody dokonywania pomiarów niewątpliwie uwzględniają zasady sztuki i służą zapewnieniu ich adekwatności i rzetelności, nie ma zatem żadnych powodów, aby nie znajdowały zastosowania także w innych sytuacjach. Zaznaczył, iż w sprawozdaniu z pomiaru zastosowano metodykę badania określoną w rozporządzeniu. W niniejszej sprawie nie ma jednak podstaw do przyjęcia, że dokonany pomiar hałasu, będący podstawą wydanego nakazu, nie obrazuje stanu faktycznego i jest nierzetelny.

Zdaniem Sądu w przypadku ochrony przed hałasem obowiązek przestrzegania dopuszczalnych norm wynika bezpośrednio z mocy prawa, zakaz ich przekraczania wypływa zatem wprost z przepisów, a nie dopiero z decyzji administracyjnej. Także przed wydaniem zaskarżonych w niniejszym postępowaniu decyzji skarżący był zobligowany, użytkując w ramach prowadzonej działalności gospodarczej urządzenia, do zachowywania norm hałasu emitowanego do środowiska, obowiązek taki miałby również w przypadku ich ewentualnego uchylenia.

Decyzja wydawana na podstawie art. 115a ustawy – Prawo ochrony środowiska nie tworzy dla jej adresata limitów poziomu hałasu emitowanego do środowiska, ale jest skutkiem naruszenia standardów przez zobowiązany podmiot, jej wydanie następuje w wyniku stwierdzenia, że normy są przekraczane. Treść decyzji wydawanej na podstawie art. 115a ustawy może być zróżnicowana, ust. 4 umożliwia zawarcie w niej wymagań mających na celu nieprzekraczanie norm, takich zaleceń i obowiązków jednak w niniejszej sprawie na skarżącego nie nałożono, pozostawiając jego woli sposób ograniczenia poziomu emitowanego hałasu.

Sąd Wojewódzki wyjaśnił, że wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu następuje w przypadku stwierdzenia przez organ ochrony środowiska, na podstawie pomiarów własnych, pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia, że poza zakładem, w wyniku jego działalności, przekroczone są dopuszczalne poziomy hałasu.

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 115a ustawy, podstawę do wydania decyzji stanowi przekroczenie norm poza zakładem. Ochronie podlegają zaś tereny określone w art. 113 ust. 2 pkt 1. Pomiar hałasu przeprowadzony przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska był dokonany w porze dziennej, a punkt pomiarowy zlokalizowano na najbliższym terenie chronionym akustycznie, na działce [...], w odległości 5 m od płotu o wysokości 2,5 m, wysokość punktu nad poziomem terenu wynosiła 4 m. Pomiaru poziomu hałasu dokonano w bezpośrednim sąsiedztwie zakładu, na terenie podlegającym ochronie, który znajduje się w największym zbliżeniu do źródła emisji hałasu. W ten sposób ustalono poziom hałasu poza zakładem, a jednocześnie na terenie podlegającym ochronie akustycznej. Sąd I instancji wskazał, że poza ogólnymi zarzutami skarżący nie podał innych argumentów, mogących rodzić wątpliwości co do wyniku pomiaru. Nie przedłożył wyników pomiaru sporządzonego na własne zlecenie, poza kwestią lokalizacji punktu pomiaru nie wskazał na inne uchybienia w jego przeprowadzeniu. W ocenie Sądu pierwszej instancji także kwestia upływu czasu nie jest dostatecznym argumentem, albowiem nie towarzyszą jej żadne informacje ze strony skarżącego, że zmienił sposób używania urządzeń, ograniczył emisję hałasu.

Nie był również zasadny, w ocenie Sądu Wojewódzkiego, zarzut strony, że należało w sprawie uwzględnić fakt prowadzenia na jednej z sąsiednich działek działalności usługowej. Działka ta leży na terenie przeznaczonym w planie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Jest to jego podstawowe przeznaczenie. Zgodnie z art. 115 ustawy, o zakwalifikowaniu terenów do rodzajów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 w pierwszej kolejności decyduje plan miejscowy, dopiero w jego braku bierze się pod uwagę fatyczne zagospodarowanie i wykorzystanie. Skoro plan terenów sąsiednich, podlegających ochronie akustycznej, nie przeznacza pod zabudowę mieszkaniowo-usługową, ale mieszkaniową, to ani faktyczne wykorzystanie (jednej z działek), ani zagospodarowanie określone w planie jako uzupełniające, nie mają znaczenia dla przyjęcia rodzaju chronionego terenu i poziomu dopuszczalnego hałasu.

6. Od powyższego wyroku Z. S., reprezentowany przez adwokata, wniósł skargę kasacyjną. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości zarzucił mu:

- naruszenie art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.), mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak ustosunkowania się do podniesionych przez skarżącego zarzutów związanych z błędną wykładnią przez organ administracyjny przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody, co skutkowało utrzymaniem w mocy decyzji wydanej w oparciu o pomiar poziomu hałasu dokonany z naruszeniem zasad metodyki określonej w tym rozporządzeniu,

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie, mimo że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, jak również podniesione przez skarżącego wątpliwości co do miarodajności wyniku dokonanego pomiaru poziomu hałasu dawały podstawę do przyjęcia, iż decyzja o ustaleniu dopuszczalnego poziomu hałasu została wydana w oparciu o nieprawidłowo przeprowadzony pomiar, co powinno skutkować uwzględnieniem skargi,

- naruszenie art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż zachodzą podstawy do jego zastosowania w sytuacji, gdy dokonany pomiar poziomu hałasu był sprzeczny z zasadami sztuki oraz przyjętej przez organ przeprowadzający pomiar metodyki określonej w powołanym wyżej rozporządzeniu, a decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu została wydana po roku i 4 miesiącach od dnia dokonania pomiaru,

- naruszenie art. 114 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, iż dopuszczalny poziom hałasu powinien zostać ustalony dla terenów o przeważającym przeznaczeniu pod zabudowę mieszkaniową, podczas gdy zarówno treść miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i wskazane przez skarżącego okoliczności faktyczne świadczą o tym, że przeważającym przeznaczeniem terenu, którego dotyczy decyzja jest przeznaczenie mieszkaniowo-usługowe.

Wobec podniesionych zarzutów skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracyjnego na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skarżący zaznaczył, że zgodnie z informacją zawartą w sprawozdaniu i potwierdzoną przez WiOS pomiary poziomu hałasu zostały wykonane zgodnie z rozporządzeniem. W ocenie skarżącego Sąd Wojewódzki nie odniósł się w ogóle do zarzutów dotyczących niewłaściwego sposobu przeprowadzenia pomiaru. Skarżący podniósł, że skoro w niniejszej sprawie to właśnie na podstawie metodyki określonej w tym rozporządzeniu został dokonany pomiar i wydane decyzje administracyjne, to obowiązkiem Sądu była ocena prawidłowości zastosowania przez organy administracyjne przepisów tegoż rozporządzenia. Decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu zawsze jest bowiem rezultatem dokonania pomiarów w oparciu o określoną metodykę, w związku z czym sądowa kontrola legalności tej decyzji musi uwzględniać także weryfikację prawidłowości zastosowania tej metodyki przez organ administracyjny.

Nadto skarżący zaznaczył, że skoro zdaniem Sądu Wojewódzkiego przyjęcie przez organ metodyki określonej w powołanym wyżej rozporządzeniu było dopuszczalne, to fakt, że jest ona wiążąca tylko dla pomiarów, o których mowa w art. 147 ust. 1 ustawy- Prawo ochrony środowiska, nie może stanowić uzasadnienia dla braku weryfikacji prawidłowości sposobu zastosowania tej metodyki przez organ administracyjny, tym bardziej wobec podniesienia zarzutów w tym względzie.

W ocenie skarżącego naruszenie art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska przejawia się także w sposobie odniesienia się Sądu kwestii upływu znacznego okresu czasu pomiędzy przeprowadzeniem pomiaru a wydaniem decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu. Skarżący nie zgodził się z poglądem jakoby powyższa okoliczność nie była dostatecznym argumentem przemawiającym za koniecznością weryfikacji dokonanego pomiaru.

Zdaniem skarżącego nie jest także zasadne czynienie zarzutu skarżącemu z tego, że nie przedłożył on wyników pomiaru sporządzonego na własne zlecenie, bowiem nie jest on do tego zobligowany żadnymi przepisami, a skuteczna polemika ze sposobem przeprowadzenia pomiaru przez organ administracyjny nie wymaga przedłożenia opinii prywatnej.

Nadto skarżący zaznaczył, że w związku z faktem, że na terenie, którego dotyczy decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu (tj. w sąsiedztwie firmy skarżącego), prowadzona jest zgodnie z miejscowym planem działalność usługowa, rozważenia wymagała kwestia, czy faktycznym dominującym przeznaczeniem tego terenu jest wskazane w art. 113 ust. 2 pkt 1a ustawy - Prawo ochrony środowiska przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, czy też wskazane w pkt 1f tegoż przepisu przeznaczenie na cele mieszkaniowo-usługowe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną uczestnicy postępowania wnieśli o jej oddalenie w całości z uwagi na brak uzasadnionych jej podstaw oraz zasądzenie od skarżącego na ich rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

7. Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Przy rozpatrywaniu wniesionej w sprawie skargi kasacyjnej pojawia się problem delimitacji jej podstaw, bowiem nie zostały one dookreślone. W skardze kasacyjnej nie wskazano bowiem wyraźnie, czy pierwsze dwie podstawy (I oraz II) mają charakter materialny czy procesowy. Powoduje to stan, w którym sąd kasacyjny, by zrealizować kompetencje kontrolne, zmuszony byłby do dokonywania samodzielnej kwalifikacji dwóch z trzech podstaw skargi kasacyjnej, co w świetle kontradyktoryjnego modelu postępowania sądowego oraz wymogów skargi kasacyjnej jest nieuprawnione. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast sąd kasacyjny nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

8. Mając również na względzie ustawową konstrukcję podstaw skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a jest nieusprawiedliwiony. Zarzut oparty na powołanym przepisie może być usprawiedliwiony tylko wówczas, gdyby w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, że wojewódzki sąd administracyjny powinien je dostrzec i uwzględnić, bez względu na treść zarzutów sformułowanych w skardze. Takie okoliczności nie zostały zaś w skardze kasacyjnej wywiedzione bowiem, w sprawie nie występują inne kwestie, niż sporne lub rozważone w uzasadnieniu sądu pierwszej instancji.

Znajduje to potwierdzenie we wstępie uzasadnienia do skargi kasacyjnej, gdzie skarżący formułuje swoje zarzuty przeciwko ocenie organów zaaprobowanej przez Sąd Wojewódzki. W istocie zatem Sąd ten nie pominął kwestii istotnych dla sprawy, a nie objętych zarzutami, a nadto – nie będąc związany zarzutami skargi – rozważył szczegółowo przebieg i wyniki postępowania dowodowego do wzorca wynikającego z przepisów rozporządzenia w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji oraz pomiarów ilości pobieranej wody.

Ze skargi kasacyjnej (zarówno zarzutów, jak i ich uzasadnienia) nie wynika, że kontrolą sądu nie zostały objęte kwestie istotne dla wyniku sprawy. Natomiast wynika to, że skarżący kwestionuje przedstawioną przez sąd ocenę prawną (zawierającą także aprobatę stanu faktycznego ustalonego przez organy), co wykracza poza zakres sformułowanego zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przyjmuje się bowiem, że przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie służy kwestionowaniu ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego.

Jeśli chodzi o drugą z powołanych podstaw kasacji i zawarty w niej zarzut naruszenia prawa mającego, jak wskazano, "istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez ich niezastosowanie" jest ona również wadliwa. Po pierwsze zawiera ona w sobie łączne powołanie uchybień prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a.) oraz prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.), co narusza wynikający z art. 174 p.p.s.a. wymóg odrębnej kwalifikacji tych podstaw. Po drugie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uznawane są za tzw. przepisy wynikowe co oznacza, że warunkiem ich zastosowania w ramach kontroli kasacyjnej jest spełnienie hipotezy w postaci stwierdzenia albo niestwierdzenia przez sąd pierwszej instancji naruszeń prawa przez organ administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10). Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. z naruszaniem przez sąd administracyjny lub organ innych przepisów prawa lub postępowania, co sprawia, iż powyższy zarzut niepoddaje się kontroli kasacyjnej.

9. Wadliwość konstrukcji podstaw skargi kasacyjnej istotnie ogranicza zakres kontroli. Mając jednak na względu przyjmowany w modelu kontroli kasacyjnej obowiązek odniesienia się do jej wszelkich zarzutów, w tym do zarzutów naruszenia prawa materialnego, należy wskazać, że są one niezasadne. Odnosząc się do zarzucanego w skardze naruszenia art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska (poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że zachodziły podstawy do jego zastosowania w sytuacji, gdy dokonany pomiar poziomu hałasu był sprzeczny z zasadami sztuki oraz metodyki określonej w rozporządzeniu, jak również, że decyzja ustalająca dopuszczalny poziom hałasu została wydana po roku i 4 miesiącach od dnia dokonania pomiaru) wskazać należy, że przepis art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska obliguje organ do wydania decyzji w przedmiocie dopuszczalnego poziomu hałasu w sytuacji przekroczenia określonych wskaźników bez względu na to, czy przekroczenie miało charakter jednorazowy czy stały. Wystarczy zatem jednorazowe przekroczenie norm, by mogła być wydana decyzja w przedmiocie określenia dopuszczalnego poziomu hałasu (zob. wyrok NSA z dnia 24 lipca 2014 r., II OSK 370/13; dostępny w bazie orzeczeń na stronie internetowej NSA).

Jeśli chodzi o procedurę i metodykę pomiaru, z art. 115a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska wynika, że decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu wydaje organ ochrony środowiska na podstawie pomiarów własnych albo pomiarów dokonanych przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska lub pomiarów podmiotu obowiązanego do ich prowadzenia. W każdym jednak przypadku badania powinny być przeprowadzone z uwzględnieniem wymagań art. 12 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z tym przepisem, podmioty korzystające ze środowiska oraz organy administracji są obowiązane do stosowania metodyk referencyjnych, jeżeli metodyki takie zostały określone na podstawie ustaw.

Przyjmuje się, że dopuszczalne jest również stosowanie innej metodyki, pod warunkiem, że umożliwia ona uzyskanie dokładniejszych wyników, a uzasadnieniem jej zastosowania są zjawiska meteorologiczne, mechanizmy fizyczne i procesy chemiczne, jakim podlegają substancje lub energie - w przypadku metodyki modelowania rozprzestrzeniania substancji lub energii w środowisku ewentualnie udowodnienia pełnej równoważności uzyskiwanych wyników - w przypadku pozostałych metodyk.

Metodyki referencyjne obejmują zasady i sposób przeprowadzania pomiarów. O ile więc organ prowadzący postępowanie w przedmiocie dopuszczalnej emisji hałasu jest w stanie (pod względem technicznym i organizacyjnym szeroko rozumianym) dokonać samodzielnie pomiaru hałasu zgodnie z tymi metodykami i wymogami art. 12 ustawy - Prawo ochrony środowiska, to nie stanowi to naruszenia art. 115 a ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Sąd Wojewódzki szczegółowo i trafnie wykazał, że przyjęta w sprawie metodyka odpowiadała wskazanym normatywom i mogła bazować na przepisach rozporządzenia wykonawczego.

Jeśli zaś chodzi o czas pomiaru wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 115a ustawy Prawo ochrony środowiskami ma na celu ochronę otoczenia przed przekroczeniem przez dany podmiot dopuszczalnego poziomu hałasu. Wystarczy jednorazowe przekroczenie tych poziomów, by mogła być wydana decyzja zgodnie z tym przepisem w celu zabezpieczenia praw osób, na które szkodliwie oddziałuje działalność tego podmiotu. Z przepisów działu V ustawy Prawo ochrony środowiska dotyczącego ochrony przed hałasem oraz przepisów wykonawczych do tej ustawy, nie wynika aby po upływie określonego czasu wyniki pomiarów hałasu dezaktualizowały się i w związku z czym nie mogłyby być podstawą wydania decyzji oparciu o art. 115a tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., II OSK 6/10).

10. Odnosząc się do ostatniego zarzutu - naruszenia art. 114 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wskazać należy, że w art. 113 ust. 2 pkt 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska zawarto delegację dla ministra właściwego do spraw środowiska do określenia, w drodze rozporządzenia, dopuszczalnych poziomów hałasu dla wyszczególnionych w tym przepisie rodzajów terenów. Są to tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową (pkt 1a), pod szpitale i domy opieki społecznej (pkt 1b), pod budynki związane ze stałym lub czasowym pobytem dzieci i młodzieży (pkt 1c), na cele uzdrowiskowe (pkt 1d), na cele rekreacyjno-wypoczynkowe (pkt 1 e), na cele mieszkaniowo-usługowe (pkt 1 f).

Co do zasady, zgodnie z art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska, miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powinien wskazywać, które z terenów objętych planem można zaliczyć do terenów wymienionych w art. 113 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, a więc z planu powinno pośrednio wynikać, na których terenach obowiązują dopuszczalne poziomy hałasu określone rozporządzeniem w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Trafnie uznał zatem Sąd Wojewódzki, że o zakwalifikowaniu terenów w pierwszej kolejności decyduje plan miejscowy. Skoro zatem plan dotyczący terenów sąsiednich, podlegających ochronie akustycznej, przeznacza je pod zabudowę mieszkaniową, to faktyczne wykorzystanie (jednej z działek), ani zagospodarowanie określone w planie jako uzupełniające, nie mają znaczenia dla przyjęcia rodzaju chronionego terenu i poziomu dopuszczalnego hałasu. Zarzut ten jest więc nieusprawiedliwiony.

11. Z wyżej przedstawionych względów, wobec braku usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosku uczestników o zwrot kosztów wskazać należy, że przepisy ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewidują możliwości zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika postępowania, który nie wnosił skargi ani skargi kasacyjnej.