Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1006/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6174 Komornicy
Hasła tematyczne: Uprawnienia do wykonywania zawodu
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 2006 nr 167 poz 1191
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba (spr.) Sędziowie Joanna Kabat-Rembelska NSA Maria Myślińska Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2009 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 5 sierpnia 2008 r. sygn. akt VI SA/Wa 910/08 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia w czynnościach komornika sądowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 910/08 oddalił skargę J. B. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2008 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia w czynnościach komornika sądowego.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.) zawiesił J. B., czynnościach Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w M., do czasu zakończenia postępowania karnego toczącego się przed Sądem Rejonowym w W.- M., sygn. akt II K 1589/05 . Podstawą decyzji Ministra Sprawiedliwości był fakt, iż przeciwko J. B. - Komornikowi Sądowemu przy Sądzie Rejonowym w M., prowadzone jest postępowanie sądowe o czyny z art. 231 § 1 k.k., tj. przestępstwa umyślne ścigane z oskarżenia publicznego.

Minister Sprawiedliwości, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r., działając na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz w związku z art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz. U. z 2006 r. Nr 167, poz. 1191 ze zm.), utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia 26 lutego 2008 r.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości wskazał, iż czyny zarzucane skarżącemu stanowią przestępstwa umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego. Stosownie do treści art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769), która weszła w życie dnia 28 grudnia 2007 r. Minister Sprawiedliwości z urzędu zawiesza komornika w czynnościach, jeżeli przeciwko komornikowi jest prowadzone postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. W świetle tego przepisu Minister Sprawiedliwości został zobligowany do zawieszenia skarżącego w czynnościach komornika do czasu zakończenia postępowania karnego. Wbrew twierdzeniom strony, brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że przepis art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, w brzmieniu nadanym mu ustawą z dnia 24 maja 2007 r. o zmianie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 112, poz. 769), nie ma zastosowania w stanie faktycznym odnoszącym się do jego osoby.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości powyższy przepis jest przepisem materialnoprawnym, który obejmuje wszystkich komorników podejrzanych lub oskarżonych o umyślne przestępstwa publiczno - skargowe, ścigane z oskarżenia publicznego bez względu na datę wszczęcia postępowania karnego czy też datę popełnienia zarzucanego czynu. Ustawa nie przewiduje w tym zakresie regulacji międzyczasowych, co jest oczywiste w przypadku przepisów o charakterze materialnoprawnym, a nie procesowym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę na powyższą decyzję zgodził się ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, że art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji ma zastosowanie do wszystkich komorników sądowych bez względu na datę wszczęcia postępowania karnego, czy też datę popełnienia zarzucanego komornikowi przestępstwa.

Sąd I instancji nie zgodził się z argumentem skarżącego, iż interpretacja art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji dokonana przez organ pomija zasadę lex retro non agit. Zasada niedziałania prawa wstecz polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie. W wyjątkowych okolicznościach dopuszcza się pewne odstępstwa od zasady lex retro non agit, jeżeli przemawia za tym konieczność realizacji innej zasady konstytucyjnej, a jednocześnie realizacja jej nie jest możliwa bez dopuszczenia wstecznego działania prawa (orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86, OTK 1986, poz. 2; z dnia 22 sierpnia 1990 r. sygn. akt K 7/90, OTK 1990, poz. 5; z dnia 18 października 1994 r. sygn. akt K 2/94, OTK 1994, nr II, poz. 36; z dnia 31 marca 1998 r. sygn. akt K 24/97, OTK ZU 1998, nr 2, poz. 13; z dnia 3 października 2001 r. sygn. akt K 27/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 209; z dnia 10 października 2001 r. sygn. akt K 28/01, OTK ZU 2001, nr 7, poz. 212).

W ocenie Sądu I instancji retroaktywność kwestionowanych przepisów trzeba widzieć w perspektywie specyfiki zawodu komornika będącego zawodem zaufania publicznego. Osoba pełniąca funkcję komornika jest funkcjonariuszem publicznym, co oznacza szczególną karnoprawną ochronę (zob. art. 222 i n. k.k.), ale jednocześnie szczególną odpowiedzialność (zob. art. 231 k.k.).

Uwzględnienie stanowiska skarżącego stworzyłoby sytuację, w której obowiązkowemu zawieszeniu w czynnościach podlegaliby tylko ci komornicy, w stosunku do których postępowanie karne zostało wszczęte po wejściu w życie noweli. Pozostała grupa komorników jako nie objęta koniecznym zawieszeniem w czynnościach, mimo wcześniejszego wszczęcia postępowania karnego, znalazłby się w obiektywnie lepszej sytuacji zawodowej.

W ocenie Sądu I instancji zasadnie organ uznał, że wobec toczącego się postępowania karnego, zachodziła przesłanka do zawieszenia komornika w czynnościach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podkreślił, że zaskarżona decyzja nie jest decyzją wydawaną w granicach uznania administracyjnego, ale decyzją o charakterze związanym, co oznacza, iż organ administracji publicznej przy zaistnieniu sytuacji przewidzianej przepisami prawa zobligowany jest wydać decyzję określonej treści, nie kierując się przy tym innymi względami i zasadami współżycia społecznego. Dlatego też argumenty skarżącego dotyczące ustaleń faktycznych dokonanych przez sądy cywilne, a także uchwały organów samorządu komorniczego pozostają bez wpływu na końcowe rozstrzygnięcie sprawy.

J. B. złożył skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W., bądź o jego uchylenie w całości i rozpoznanie skargi przez uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości o zawieszeniu J. B. w czynnościach komornika sądowego przy Sądzie Rejonowym w M..

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 167 poz. 1191 ze zm.) przez przyjęcie, iż w brzmieniu ustalonym od dnia 28 grudnia 2007 r. ma on zastosowanie do trwających, a wszczętych przed tą datą, postępowań przeciwko komornikowi o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe i wskutek tego zastosowanie go do J. B. co do którego postępowanie z art. 231 k.k. trwa od 2001 r. i nie podlega on rygorom zawieszenia w czynnościach komornika sądowego.

Skarżący wskazał, że zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy o komornikach wymaga ustalenia, iż przeciwko komornikowi prowadzone jest postępowanie do czego niezbędne jest ustalenie, iż wszczęto przeciwko niemu postępowanie karne, a więc wydano Postanowienie o przedstawieniu zarzutów. Bez znaczenia będzie tu data popełnienia zarzuconego czynu.

W ocenie skarżącego art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy o komornikach będzie miał zastosowanie jedynie wtedy gdy wszczęto postępowanie po 28 grudnia 2007 r. bowiem postępowanie wszczęte przed 28 grudnia 2007 r. nie może stanowić podstawy zastosowania tego przepisu. Podstawą takiego stanowiska jest brak w ustawie wchodzącej w życie 28 grudnia 2007 r. przepisów przejściowych. Rozumieć zaś należy, że skutki stanów faktycznych objętych art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy o komornikach mogą być ocenione tylko od chwili wejścia przepisów w życie. Fakt, iż ustawodawca nie użył w art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy o komornikach innego poza "prowadzeniem postępowania" dookreślenia stanu faktycznego tylko to potwierdza. Rozumie się bowiem samo przez się, iż prowadzenie postępowania przeciwko komornikowi to wpierw wydanie postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Nie można zaś w tym przypadku stosować wykładni, iż prowadzenie postępowania przed 28 grudnia 2007 r. i po tej dacie oznacza to samo. Prowadzone od 28 grudnia 2007 r. postępowanie musi być od tego dnia poprzedzone wydaniem postanowienia o przedstawieniu zarzutów. Jeżeli miałoby być inaczej to Minister Sprawiedliwości zawieszać by musiał także tych komorników co do których wyrok uniewinniający został wydany 27 grudnia 2007 r., a uprawomocnił się 3 stycznia 2008 r., gdyż w chwili wejścia w życie ustawy prowadzone było przeciwko nim postępowanie karne. Ustawodawca nie mógł przepisem art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy o komornikach zaprzeczać wcześniejszemu swemu stanowisku, w którym prowadzenia postępowania karnego przed 28 grudnia 2007 r. nie traktował jako tak naganne, że wymagało zawieszenia w czynnościach.

Skarżący podniósł, że ustawodawca nie naruszył tu zasady lex retro non agit, gdyż nie było to jego zamiarem o czym świadczy treść przepisu. Twierdzenie Sądu I instancji, iż przepis art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy o komornikach został przez ustawodawcę sformułowany z odstępstwem od tej zasady - jest w ocenie skarżącego błędne. Wywodzenie takiej wykładni z braku przepisów przejściowych pomija samą treść przepisu, który wyraźnie wskazuje na to, iż ma zastosowanie do stanów faktycznych które powstały od dnia 28 grudnia 2007 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270) skargę kasacyjną można oprzeć na dwóch podstawach, tj.: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 183 § 1 p.p.s.a. wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Składające się na podstawy kasacyjne zarzuty wyznaczają zatem zakres badania sprawy przez sąd kasacyjny, dlatego istotne jest ich prawidłowe sformułowanie. Konieczne jest zatem sprecyzowanie w podstawach kasacyjnych do jakiego naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego doszło i na czym ono polegało (art. 176 p.p.s.a.).

Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do ustalenia czy wobec braku przepisów przejściowych, art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (tekst jednolity: Dz. U. z 2006 r., Nr 167 poz. 1191 ze zm.), który wszedł w życie w dniu 28 grudnia 2007 r., ma zastosowanie do trwających w tej dacie, ale wszczętych wcześniej, postępowań przeciwko komornikowi.

J. B. w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zgodził się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że art. 15 ust.1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji został przez ustawodawcę sformułowany z odstępstwem od zasady lex retro non agit. Twierdzi on, że art. 15 ust.1 pkt 1 ma zastosowanie jedynie do sytuacji, w których postępowanie przeciwko komornikowi zostało wszczęte po wejściu w życie tego przepisu, czyli po 28 grudnia 2007 r.

Przy tak określonej istocie sprawy niezbędne wydaje się przypomnienie rozumienia reguły intertemporalnej, jaką jest zasada lex retro non agit. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego, na które wskazuje sam Trybunał w uzasadnieniu wyroku z 18 października 2006 r. w sprawie P 27/05 (OTK-A nr 9 z 2006, poz. 124), zasada ta wymaga, by nie stanowić norm prawnych znajdujących zastosowanie do stosunków i sytuacji prawnych, które istniały przed wejściem w życie tych norm.

Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego rozróżnia przy tym retroakcję prawa w ścisłym znaczeniu od retrospektywności, nazywanej również retroakcją niewłaściwą. Zgodnie z orzecznictwem Trybunału naruszenie zasady nieretroaktywności następuje wtedy, gdy aktowi normatywnemu nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwających w czasie do wejścia tego aktu w życie. Retrospektywność prawa polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne mające zastosowanie do sytuacji trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego.

Trybunał Konstytucyjny zwracał również uwagę na fakt, że zakaz działania prawa wstecz zapewnia szczególnie intensywną ochronę jednostce, a odstępstwa od niego mogą zostać wprowadzone tylko w wyjątkowych wypadkach, gdy jest to konieczne dla realizacji innej wartości konstytucyjnej. Ustawodawca może natomiast posługiwać się techniką bezpośredniego działania prawa, stanowiąc normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki.

W przedmiotowej sprawie ustawodawca zdecydował się na zastosowanie techniki bezpośredniego działania prawa ze względu na szczególna funkcję jaką pełni komornik sądowy. Jest on bowiem organem państwa powołanym do wykonywania orzeczeń sądowych w drodze przymusowej egzekucji świadczeń pieniężnych i niepieniężnych, a także innych czynności określonych w ustawach, posiadającym - w ramach swoich zadań - władcze kompetencje wobec innych podmiotów stosunków prawnych. Osoba pełniąca funkcję komornika sądowego jest funkcjonariuszem państwowym, co oznacza szczególna karnoprawną ochronę ale jednocześnie szczególną odpowiedzialność.

Trybunał Konstytucyjny zwracał w swoim orzecznictwie uwagę, że na gruncie obowiązującej Konstytucji nie można całkowicie wykluczyć stanowienia regulacji prawnych o charakterze retroaktywnym, a tym bardziej - regulacji o charakterze retrospektywnym. Ustawodawca musi jednak wyważyć uzasadniony interes jednostki i interes publiczny przy stanowieniu nowych regulacji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji nie narusza zakazu retroakcji prawa, a ma charakter retrospektywny, znajduje bowiem zastosowanie pro futuro do sytuacji prawnych zastanych w chwili wejścia w życie ustawy i nie wywołuje skutków dla stosunków i sytuacji prawnych, w zakresie, w jakim istniały one przed ich wejściem w życie.

Nie bez znaczenia w niniejszej sprawie jest fakt, że zmiana ustawy o komornikach sądowych i egzekucji została dokonana ustawą z dnia 24 maja 2007 r. i ogłoszona w Dzienniku Ustaw z dnia 27 czerwca 2007 r., Nr 112, poz. 769 czyli na sześć miesięcy przed jej wejściem w życie. Ustawodawca biorąc pod uwagę, że od dnia wejścia w życie nowej ustawy będzie miała zastosowanie zasada bezpośredniego działania prawa nowego, zdecydował się na tak długie, bo aż półroczne, vacatio legis. Celem ustawodawcy było umożliwienie wszystkim zainteresowanym zapoznania się z nowymi przepisami i przygotowanie do ewentualnych zmian i konsekwencji, jakie mogą wynikać z ich obowiązywania.

Należy zwrócić także uwagę na fakt, że wprowadzenie w art. 15 ust. 1 pkt 1 obowiązku zawieszenia komornika przez Ministra Sprawiedliwości w określonych w tym przepisie okolicznościach nie stanowi zupełnego novum. W art. 78 ust. 1 tejże ustawy, od momentu jej wejścia w życie do 28 grudnia 2007 r. przewidziana była bowiem możliwość zawieszenia przez Komisję Dyscyplinarną komornika, przeciwko któremu wszczęto postępowanie dyscyplinarne lub karne. Ustawą z dnia 24 maja 2007 r. (Dz. U. Nr 112, poz. 769) nadano nowe brzmienie art. 15 ust. 1 pkt 1 wprowadzając po stronie Ministra Sprawiedliwości obowiązek zawieszenia komornika, przeciwko któremu jest prowadzone postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe, a ponadto nadano nowe brzmienie art. 78 ust. 1 nakładając również na Komisję Dyscyplinarną obowiązek zawieszenia w czynnościach komornika, przeciwko któremu prowadzone jest postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe.

Z powyższego wynika, że istnieje tendencja do zaostrzania odpowiedzialności funkcjonariuszy publicznych jakimi są komornicy. Od dnia wejścia w życie ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, Komisja Dyscyplinarna mogła zawiesić komornika, przeciwko któremu wszczęto postępowanie dyscyplinarne lub karne - obecnie poza opisaną wyżej możliwością, ma ona obowiązek zawieszenia komornika, jeżeli jest przeciwko niemu prowadzone jest postępowanie o umyślne przestępstwo ścigane z oskarżenia publicznego lub umyślne przestępstwo skarbowe. Taki sam obowiązek został nałożony na Ministra Sprawiedliwości.

Dlatego też niesłuszne jest stanowisko kasatora, który twierdzi, że "Ustawodawca nie mógł przepisem art. 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o komornikach zaprzeczać wcześniejszemu swemu stanowisku w którym prowadzenie postępowania karnego przed 28 grudnia 2007 r. nie traktował jako tak naganne, że wymagało zawieszenia w czynnościach". Odnośnie tego poglądu należy wskazać, że uszła uwadze skarżącego treść art. 78 ust. 1 w brzmieniu obowiązującym od dnia wejścia w życie omawianej ustawy, z którego wynika, że wszczęcie postępowania karnego przeciwko komornikowi uzasadniało fakultatywne zawieszenie funkcjonariusza państwowego w czynnościach przez Komisję Dyscyplinarną.

Analizując problem stosowania art. 15 ust. 1 pkt. 1 do postępowań trwających w tej dacie, ale wszczętych wcześniej, należy przeprowadzić przede wszystkim jego wykładnię językową. Wyrażenie "prowadzone jest postępowanie" oznacza, że postępowanie jest w toku, trwa. Owszem, należy się zgodzić ze skarżącym, że nie jest możliwe prowadzenie postępowania bez jego wszczęcia, jednakże przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie nie jest ustalenie czy wobec J. B. było prowadzone postępowanie karne czy nie, bowiem ustalenia co do faktu prowadzenia przeciwko skarżącemu postępowania nie zostały w skardze kasacyjnej w ogóle podważone. Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest ustalenie czy wobec braku przepisów przejściowych art. 15 ust. 1 pkt. 1 ustawy o komornikach sądowych i egzekucji, który wszedł w życie w dniu 28 grudnia 2007 r., ma zastosowanie do trwających w tej dacie, ale wszczętych wcześniej, postępowań przeciwko komornikowi.

W związku z powyższym należy się zgodzić ze stanowiskiem Ministra Sprawiedliwości, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, że art. 15 ust. 1 pkt. 1 ma zastosowanie do wszystkich komorników sądowych bez względu na datę wszczęcia postępowania karnego, czy też datę popełnienia zarzucanego przestępstwa.

Z wymienionych powodów skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw i podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.