Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 9/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2009 nr 140 poz 1145
law: Rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu rehabilitacji leczniczej
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1507
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - teskt jedn.

SENTENCJA

Dnia 23 czerwca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Rafał Wolnik po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezydenta Miasta P. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość między Prezydentem Miasta P. a Burmistrzem Miasta W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku M. T. o udzielenie pomocy w formie finansowej na potrzeby socjalno-bytowe postanawia: wskazać Burmistrza Miasta W. jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2020 r. działający z upoważnienia Prezydenta Miasta P. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wniósł o rozstrzygnięcie przez Naczelny Sąd Administracyjny sporu o właściwość między Prezydentem Miasta P. a Burmistrzem Miasta W. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku M. T. z 14 listopada 2019 r. o udzielenie pomocy na potrzeby socjalno-bytowe.

We wniosku o rozstrzygnięcie sporu Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy w P. stwierdził, że w związku ze złożeniem przez M. T. (dalej wnioskodawczyni) w dniu 14 listopada 2019 r. do Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wniosku o udzielenie pomocy na potrzeby socjalno – bytowe, w dniu 28 listopada 2019 r. pracownik ośrodka przeprowadził z nią wywiad środowiskowy w miejscu jej pobytu w hostelu readaptacyjnym "[..]". Ustalił, że jest mieszkanką P., a jej pobyt w W. ma charakter czasowy. Z tego względu na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. przekazał wniosek celem jego rozpatrzenia do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P.

Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. wezwał wnioskodawczynię do złożenia wyjaśnień dotyczących centrum jej życiowych interesów. W odpowiedzi wnioskodawczyni oświadczyła, że na terenie Gminy Miasto P. nie posiada nieruchomości, ani nie wynajmuje lokalu. Jest zameldowana pod adresem domu rodzinnego przy ul. P. w P., w którym zamieszkują jej rodzice. Po zakończeniu pobytu w hostelu zamierza pozostać na terenie Gminy W. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. stwierdził, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 1507 – dalej u.p.s.) właściwość miejscową organów pomocy społecznej ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Za miejsce zamieszkania należy uznać miejscowość, w której koncentruje się aktywność społeczna i zawodowa wnioskodawcy. Jak wynika z wywiadu środowiskowego i oświadczeń wnioskodawczyni jej centrum życiowym jest Gmina W. Na terenie tej Gminy podjęła ona zatrudnienie, tam chodzą do szkoły jej dzieci i według jej oświadczeń posiada tam miejsce zamieszkania. W związku z tym organ uznał, że Gmina W. w sposób bardziej efektywny realizować będzie ustawowe zadania pomocy społecznej niż gmina ostatniego miejsca zameldowania wnioskodawczyni, tj. Gmina Miasto P.

W odpowiedzi na wniosek o rozstrzygnięcie sporu Kierownik Zespołu ds. Pomocy Środowiskowej Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w W. stwierdził, że w sprawach pomocy społecznej właściwość miejscową gminy ustala się według miejsce zamieszkania strony, przy czym ustawa o pomocy społecznej przewiduje odrębną regulację w stosunku do osoby bezdomnej. W przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały. W związku z tym, że przebywanie w hostelu readaptacyjnym "[..]" nie jest zamieszkiwaniem w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkalnym zasobie gminy, zaś zgodnie z oświadczeniem wnioskodawczyni jest ona zameldowana w domu rodzinnym w P., jednak z powodu trudnych warunków mieszkaniowych nie ma możliwości zamieszkiwania tam, stwierdzić należało, że wnioskodawczyni jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s. Skutkiem powyższego powinno być przyjęcie, że gminą właściwą miejscowo do rozpatrzenia jej wniosku jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały, a więc Gmina P.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga spory kompetencyjne i spory o właściwość, o których mowa w art. 4 p.p.s.a. Rozstrzyganie sporów polega na wskazaniu organu właściwego do rozpoznania sprawy (art. 15 § 2 p.p.s.a.).

Zasadą jest, iż o właściwości miejscowej organów gminy w sprawach pomocy społecznej decyduje miejsce zamieszkania strony (art. 101 ust. 1 u.p.s.). Od tej zasady ustawa przewiduje wyjątki. Gdy stroną jest osoba bezdomna w rozumieniu art. 6 pkt 8 u.p.s., o właściwości miejscowej organu gminy decyduje ostatnie miejsce jej zameldowania na pobyt stały (art. 101 ust. 2 u.p.s.). W przypadku osoby bezdomnej z oczywistych względów nie może być bowiem mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, ale ustala się jej status, a gminą właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, publ. LEX nr 344927, i z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, publ. LEX nr 494312). Z kolei we wszystkich przypadkach szczególnie uzasadnionych sytuacją osobistą osoby ubiegającej się o świadczenie, w sprawach niecierpiących zwłoki, o właściwości organu gminy rozstrzyga miejsce pobytu osoby ubiegającej się o świadczenie (art. 103 ust. 3 u.p.s.).

Spór między organami w tej sprawie jest pokłosiem posłużenia się przez ustawodawcę w art. 101 ust. 1 u.p.s. cywilistycznym pojęciem miejsca zamieszkania, a w art. 101 ust. 2 u.p.s. - pojęciem osoby bezdomnej, który definiuje on w art. 6 pkt 8 u.p.s. odwołując się do administracyjnoprawnego pojęcia zameldowania w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych.

Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego. Art. 25 Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 1025) przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie koncentracji aktywności życiowej w określonej miejscowości. W konsekwencji tego należy zauważyć, iż może dojść do rozpadu jedności miejsca zameldowania i miejsca zamieszkania. Osoba zameldowana w jednym miejscu może zamieszkiwać w innym miejscu, w którym koncentruje się całość jej istotnych spraw życiowych, nie dokonując obowiązku meldunkowego, tj. wymeldowania się z poprzedniego miejsca pobytu stałego i zameldowania w nowym miejscu pobytu stałego ( por. post. NSA z 29 kwietnia 2019 r., sygn. akt I OW 269/19).

Z kolei w art. 101 ust. 2 u.p.s. ustawodawca określił właściwość miejscową organu w odniesieniu do osób bezdomnych. Definicja legalna osoby bezdomnej uregulowana została w art. 6 pkt 8 u.p.s., zgodnie z którym bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy i niezameldowana na pobyt stały, w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności i dowodach osobistych, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. Powołany przepis przewiduje dwa odrębne stany faktyczne pozwalające na uznanie osoby za bezdomną. Pierwszy odnosi się do osoby, która nie mieszka w lokalu mieszkalnym i jednocześnie nie posiada stałego zameldowania, drugi dotyczy osoby niezamieszkującej w lokalu mieszkalnym, posiadającej stałe zameldowanie w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania. W przypadku każdego z tych stanów przewidziane w ustawie przesłanki muszą występować kumulatywnie.

Rozstrzygnięcie powstałego sporu w rozpoznawanej sprawie wymaga tym samym w pierwszej kolejności ustalenia, czy wnioskodawczyni powinna była zostać uznana za osobę bezdomną. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na tak postawione pytanie należy udzielić odpowiedzi negatywnej, ponieważ posiada ona miejsce stałego zameldowania w domu rodzinnym w P., tym samym nie spełnia warunków, o których mowa w art. 6 pkt 8 u.p.s. Następnie należało ustalić, czy pobyt wnioskodawczyni na terenie Gminy W. wykazywał takie cechy, które pozwalałyby uznać tę Gminę za jej miejsce zamieszkania w rozumieniu art. 25 k.c. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że przez miejsce zamieszkania - zgodnie z ogólną definicją tego terminu zawartą w art. 25 k.c. - należy rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Tak jak była już mowa, o uznaniu konkretnej miejscowości za miejsce zamieszkania danej osoby decyduje takie przebywanie na danym terenie, które posiada cechy założenia tam aktualnego ośrodka jej osobistych i majątkowych interesów. Samo zameldowanie, będące instytucją prawa administracyjnego, nie przesądza o zamieszkaniu w rozumieniu prawa cywilnego (por. postanowienie NSA z dnia 15 lutego 2006 r., sygn. akt I OW 231/05). Miejscem takim zatem jest miejsce, gdzie dana osoba faktycznie przebywa oraz gdzie aktualnie koncentrują się jej najważniejsze sprawy życiowe. Z poczynionych przez organy ustaleń wynika, że pobyt wnioskodawczyni na terenie Gminy W. nosi cechy zamieszkiwania w rozumieniu art. 25 k.c., ponieważ Gmina ta jest centrum jej żywotnych interesów życiowych. Wnioskodawczyni przebywa bowiem na terenie tej Gminy wraz z dziećmi z zamiarem stałego pobytu. Podjęła tam zatrudnienie, tam chodzą do szkoły jej dzieci i według jej oświadczeń zamierza tam pozostać po zakończeniu pobytu w hostelu readaptacyjnym "[..]". Przebywanie połączone z pracą zawodową oraz kształceniem dzieci jest ewidentnym przejawem decyzji wnioskodawczyni o zamieszkiwaniu na terenie Gminy W.

Wobec tego przyjąć należało, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.p.s. organem właściwym do załatwienia sprawy jest Burmistrz Miasta W.

Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a.