Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 1166/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2021-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 36-39
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Siudyka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.), Sędzia WSA Andrzej Matan, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, 3-4 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 293, w skrócie: "u.p.z.p.") w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256) oraz Uchwały [...] Rady Miasta G. z dnia [...] r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta G. dla obszaru położonego pomiędzy [...], ul. [...] i ul. [...] (Dziennik Urzędowy Województwa Śląskiego z 2017 r., poz. [...] i [...], dalej: "nowy plan z 2017 r."), zgodnie z którą, dla terenu obejmującego działkę nr 1 o powierzchni łącznej 0,5915 ha, obręb [...], położonej w G. przy ul. [...], została ustalona 30% stawka służąca do naliczania jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, po przeprowadzeniu z urzędu postępowania, w związku ze zbyciem prawa własności tej działki, w oparciu o akt notarialny z dnia [...] r. Rep. [...] nr [...], ustalił jednorazową opłatę w wysokości 4 694,00 zł. i zobowiązał T.K. (dalej: "skarżąca") do jej uiszczenia na wskazane konto Urzędu Miejskiego w G.

Stanowiąca przedmiot sprzedaży działka, znajduje się obecnie zgodnie z nowym planem z 2017 r. na terenie oznaczonym symbolami: 1 U/P - tereny usługowo-produkcyjne i 1R - tereny rolnicze. Przed wejściem w życie tego planu Miasto G. posiadało obowiązujący miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego podjęty uchwałą Rady Miasta G. Nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2007 r. Nr [...], poz. [...]) i Nr [...] z dnia [...]r. (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., nr [...], poz. [...]), z którego wynikało, że działka nr 291 znajdowała się na terenach oznaczonych symbolami: 2GF - tereny komercyjno-produkcyjne, 8RP - teren pól uprawnych, 03 G 1/2 - 2/2, KX - tereny ulic głównych, ciągi piesze i rowerowe.

Skarżąca dokonała zbycia działki w dniu [...] r., zatem przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie nowego planu z 2017 r., którego skutki były bardziej korzystne dla tej nieruchomości, w postaci zmiany przeznaczenia gruntów komercyjno-produkcyjnych na tereny usługowo produkcyjne, a tereny pól uprawnych na tereny rolnicze. Zgodnie z art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. organ I instancji, wszczął w dniu [...] r. postępowanie w sprawie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości będącej przedmiotem zbycia i o wszczęciu postępowania zawiadomił skarżącą. Postanowieniem z dnia [...] r. powołał rzeczoznawcę majątkowego, któremu powierzył sporządzenie operatu szacunkowego wyceny rynkowej nieruchomości zarówno dla aktualnego, jak i poprzednio obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zamówiony operat został sporządzony w dniu [...] r. zgodnie z zasadami wynikającymi z rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U z 2004 r. poz. 2109 z późn. zm., w skrócie: "rozporządzenie"), przy zastosowaniu podejścia porównawczego i dwóch metod: korygowania ceny średniej i porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy okresem badania rynku objął przedział czasowy od roku 2014 do roku 2019. Z treści operatu wynika, że w celu określenia wartości nieruchomości analizą objęto 37 transakcji nieruchomościami podobnymi przeznaczonymi na cele drogowe od 18 m² do 1994 m². W wyniku przeprowadzonych obliczeń wartości rynkowej 1 m² gruntu dla przeznaczenia przed uchwaleniem planu miejscowego jako gruntu drogowego uzyskano kwotę 114,54 zł., a dla gruntu dla przeznaczenia w obowiązującym planie miejscowym pod zabudowę usługowo-produkcyjną uzyskano kwotę wynoszącą 149,52 zł. za 1 m². Wnioski wynikające z operatu, dotyczące zmiany wartości 1 m² gruntu (wzrostu wartości) w nowym planie z 2017 r. legły u podstaw decyzji organu I instancji o ustaleniu opłaty z tytułu wzrostu wartości działki 1 według stawki 30%. Ustalona przez rzeczoznawcę wartość rynkowa działki na dzień jej sprzedaży wyniosła 584 393,00 zł., a przed uchwaleniem nowego planu z 2017 r. stanowiła kwotę 568 747,00 zł. Wzrost jej wartości wyniósł 15 646,00 zł. Organ I instancji zapewnił skarżącej możliwość czynnego udziału w postępowaniu, z której skorzystała (zawiadomienie z dnia [...] r.). W dniu 10.03.2020 r. poprosiła o sporządzenie kserokopii operatu szacunkowego i w terminie wyznaczonym w zawiadomieniu, tj. do dnia [...] r. nie wniosła żadnych uwag. Z tego powodu organ I instancji uwzględnił wnioski płynące z operatu szacunkowego oraz nałożył decyzją obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty.

W piśmie z dnia 20.05.2020 r. skarżąca odniosła się do wykonanego przez rzeczoznawcę operatu oraz zakwestionowała metodologię wyceny i datę ustalenia wartości nieruchomości.

W odpowiedzi na powyższe zarzuty rzeczoznawca w piśmie z dnia 27.05.2020r., przyznał skarżącej rację, co do błędu w podanej dacie ustalenia wartości nieruchomości i sprostował w tym zakresie operat szacunkowy. Ustosunkowując się do zgłoszonych przez skarżącą zastrzeżeń, co do zastosowanej metodologii wyceny, wyjaśnił przyczyny jej zastosowania i podtrzymał stanowisko zawarte w operacie szacunkowym.

Skarżąca w odwołaniu z dnia 20.05.2020 r. zaznaczyła, że sprzedała całą nieruchomość, która składała się z trzech odrębnych funkcji przeznaczenia, a nie dokonała odrębnej sprzedaży trzech nieruchomości o różnym przeznaczeniu (usługowo produkcyjnym, rolnym oraz drogowym). Do zbycia nieruchomości doszło wyłącznie przy założeniu, iż sprzedaż obejmowała całą nieruchomość, co pomija rzeczoznawca, z tego powodu naruszył dyspozycję art. 150 ustawy o gospodarce nieruchomościami i nie wziął pod uwagę kształtu działki - wąski pas o szerokości 13 m i długości 460 m, co znacznie ogranicza jej wykorzystanie na cele produkcyjne i usługowe. Faktyczna cena sprzedaży działki to kwota 435 000,00-zł., dlatego zdaniem skarżącej wycena rzeczoznawcy jest zawyżona. Operat szacunkowy wadliwie określa datę wartości wyceny nieruchomości na dzień 21 lutego 2020 r. (por. str. 4), gdyż zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.u.p. powinien być to dzień jej sprzedaży, czyli [...] r., a nawet [...] r., kiedy to zawarto umowę warunkową sprzedaży. Przy ustaleniu ceny rynkowej, rzeczoznawca powinien odnosić się do warunków cenowych transakcji nieruchomości podobnej do nieruchomości sprzedanej pod względem przeznaczenia w planie miejscowym (tj. nieruchomości łączącej w sobie w odpowiednich proporcjach trzy, a następnie dwa rodzaje "przeznaczenia"), nie zaś w sposób sztuczny wyodrębniać z nieruchomości działki o różnym przeznaczeniu w planie, a następnie określać ich ceny transakcyjne. Operat pomija dominujące jej przeznaczenie jako "tereny usługowo produkcyjne/ tereny komercyjno-produkcyjne", które stanowiło podstawowe kryterium ceny i nie uległo zmianie, a także fakt, że nieruchomość stanowiła jedność. Co prawda biegły na stronie 16 operatu wskazał jako atrybut nieruchomości "niekorzystny stan fizyczny" i przyjął związany z tym współczynnik korygujący. Jednakże ten współczynnik nie niweluje całego ubytku jej wartości. Fakt zawyżenia cen rynkowych sprzedaży całej nieruchomości ma oczywisty wpływ na wysokość ewentualnej różnicy pomiędzy wartościami nieruchomości przy zmianie planu i po niej. Zdaniem skarżącej, należy także zweryfikować ilość m² działki o przeznaczeniu rolnym, podaną przez biegłego, tj. 443 m² na podstawie rastrów z planu miejscowego, mając na uwadze mało czytelne mapy, powierzchnia ta wydaje się być zawyżona o ok. 50%

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach (SKO) decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2 ustawy z dnia 12.10.94 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2018 r. poz. 570) i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO przywołało opis stanu faktycznego oraz obowiązujące przepisy prawa, zwłaszcza art. 36 ust. 4 i art. 37 u.p.z.p. Podkreśliło, że zgodnie z § 12 nowego planu z 2017 r. dla obszaru położonego pomiędzy [...], ul. [...] i ul. [...] stawka opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z jego uchwaleniem wynosi 30 %. Zasadnicze znaczenie jako dowód w sprawie ma operat rzeczoznawcy majątkowego. W razie wątpliwości co do jego treści można żądać jego wyjaśnienia lub uzupełnienia przez rzeczoznawcę majątkowego. Operaty szacunkowe sporządzone przez rzeczoznawców majątkowych podlegają nie tylko formalnej kontroli organów rozpoznających sprawę, lecz podobnie jak wszystkie inne opinie biegłych podlegają ocenie organów (por. art. 80 k.p.a.). Tylko w zakresie wymagającym wiadomości specjalnych ocena prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego może być dokonana przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych zgodnie z art. 157 ust. 1 z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 z późn. zm., dalej: "u.g.n."). Na organie ciąży obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcie niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości, a co za tym idzie obowiązek oceny wiarygodności i wartości sporządzonego operatu szacunkowego. Dotyczy to zarówno podejścia, metody i techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, że ich wybór zależy od rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale i obowiązek zbadać przedstawiony operat pod względem zgodności ze stosowanymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności może żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny (por. wyrok NSA z 31 stycznia 2012 r. sygn. akt I OSK 2085/11 i z 3 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 481/09). SKO stwierdziło, że operat szacunkowy z dnia [...] r. został sporządzony przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego z uwzględnieniem przepisów rozporządzenia oraz zgodnie z art. 152, art. 153 ust. 1 i art. 154 ust. 1 u.g.n. Przy ocenie prawidłowości operatu szacunkowego uwzględniono również wyjaśnienia rzeczoznawcy, jakie złożył w piśmie z 27 maja 2020 r. oraz w załączonym do niego sprostowaniu operatu. Rzeczoznawca określił w sposób jednoznaczny przedmiot, zakres i cel wyceny, wskazał podstawy formalne, prawne i merytoryczne wyceny (podał źródła tych danych, daty istotne przy wykonaniu operatu szacunkowego), opisał i określił stan nieruchomości, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, a także określił wartość nieruchomości przed uchwaleniem planu miejscowego i po uchwaleniu nowego planu z 2017 r. w podejściu porównawczym, stosując metodę korygowania ceny średniej i metodę porównania parami, co jest zgodne z § 4 ust. 2 rozporządzenia. Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej (art. 153 ust. 1 u.g.n.). Przez nieruchomość podobną w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Porównywalność nie oznacza identyczności wskazanych parametrów, ale sprowadza się do wspólnych istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. W ocenie SKO w sposób nie budzący wątpliwości rzeczoznawca wyjaśnił zastosowane podejście i metodykę szacowania nieruchomości, w tym zastosowane przez niego wskaźniki (ustalanie wskaźników korygujących jest wyłączną domeną rzeczoznawcy majątkowego). Skarżąca biorąc czynny udział w postępowaniu nie skorzystała z możliwości zakwestionowania operatu szacunkowego, w zakreślonym przez organ I instancji w zawiadomieniu z dnia [...]r. terminie 14 dni, tj. do dnia [...] r., oraz nie przedstawiła innej wyceny i nie wniosła o to, aby zlecić prawidłową wycenę innemu biegłemu rzeczoznawcy, natomiast kwestionowaną wycenę skierować do Stowarzyszenia "A", celem weryfikacji.

Z analizy dokumentów planistycznych wynika, że wskutek zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wyłącznie część działki o nr 1 o pow. 443 m², opisana w poprzednim planie jako teren ulic głównych, ciągów pieszych i rowerowych, zmieniła przeznaczenie w nowym planie z 2017 r. na teren usługowo-produkcyjny. Dotychczasowe grunty komercyjno-produkcyjne w całości zmieniły przeznaczenie na tereny usługowo produkcyjne, a tereny pól uprawnych na tereny rolnicze. Sprzedaż opisanej wyżej działki skarżącej nastąpiła przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie nowego planu z 2017 r. i z uwagi na skutki tego planu w postaci zmiany przeznaczenia części nieruchomości na bardziej korzystne, należało ustalić jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Zdaniem SKO, organ I instancji prawidłowo rozpatrzył sprawę i dokonał w odpowiednim zakresie oceny operatu szacunkowego, sporządzonego przez uprawnionego rzeczoznawcę.

W osobistej skardze z dnia 29 lipca 2020 r. skarżąca zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 i art. 80 k.p.a., poprzez uchybienie obowiązkowi dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, na podstawie całego materiału dowodowego, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, oraz poprzez nieprawidłową ocenę operatu rzeczoznawcy majątkowego. Nadto, naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 15zzs ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (w brzmieniu obowiązującym w momencie wydania decyzji przez organ I instancji) z uwagi na zaniechanie zapewnienia skarżącej czynnego udziału w sprawie, poprzez wydanie decyzji przed upływem wyznaczonego jej terminu na ustosunkowanie się do operatu szacunkowego, a w konsekwencji uniemożliwienie skutecznego złożenia do niego zastrzeżeń i ewentualnych dalszych wniosków dowodowych. Zdaniem skarżącej, konieczne było zawieszenie biegów terminów w postępowaniu administracyjnym od dnia 14 marca 2020 r. do dnia 24 maja 2020 r. Odbierając bowiem informację o sporządzonym operacie w dniu [...] r. zapoznała się z nim dopiero w dniu 10 marca 2020 r. Złożyła zastrzeżenia do operatu w dniu 25 maja 2020 r., a organ nie ustosunkował się do nich z uwagi na zawieszenie biegnącego terminu, ale już w [...] r. wydał decyzję ustalającą opłatę planistyczną. Zaniechał także ponownego wezwania do zapoznania się z całokształtem zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Nie są prawdą twierdzenia SKO, iż skarżąca w zakreślonym terminie nie skorzystała z możliwości zakwestionowania operatu szacunkowego, oraz nie przedstawiła innej wyceny i nie wniosła o to by zlecić prawidłową wycenę innemu biegłemu rzeczoznawcy. Niezależnie od faktu, iż postępowanie administracyjne nie przewiduje instytucji prekluzji dowodowej, skarżąca swoje uwagi do operatu wniosła jak najbardziej w terminie. W piśmie z dnia 25 maja 2020 r. (w pierwszym zdaniu) wskazała jednoznacznie, iż "kwestionuje operat biegłego w całości". Obowiązek przeprowadzenia całego postępowania co do wszystkich istotnych okoliczności spoczywa na organie i nie można przerzucić go na stronę (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 17 stycznia 2008 r. sygn. II SA/Bk 649/07). W sytuacji, gdy strona przedstawia jakiś materiał dowodowy, organ ma obowiązek go ocenić. Powinien także uzupełnić ten materiał, ale tylko wtedy, gdy okaże się to konieczne (wyrok NSA z 19 maja 2010 r. sygn. I OSK 163/10). W razie wątpliwości co do treści żądania strony, które wpłynęło do organu, na organie ciąży obowiązek ustalenia, jaki charakter ma to żądanie (por. m.in. wyrok WSA w Olsztynie z 27 marca 2018 r. sygn. II SA/Ol 982/17). Jednoznaczne stanowisko skarżącej, kwestionujące operat w całości, organ I instancji z urzędu powinien był wezwać biegłego do sporządzenia opinii uzupełniającej, względnie dopuścić dowód z opinii innego biegłego. Oczywiście gdyby znała treść wyjaśnień biegłego z dnia 27 maja 2020 r. na etapie postępowania I instancyjnego, wniosek o powołanie innego biegłego wniosła by samodzielnie. W tej sytuacji, skarżąca podtrzymała w pełnym zakresie swojej zastrzeżenia do treści operatu. Jej zdaniem, przedłożone wyjaśnienia do operatu z dnia [...] r. (złożone - co istotne - niezwykle szybko, bo już 2 dni po przedłożeniu zastrzeżeń do operatu) są ogólnikowe i nie rozstrzygają tak naprawdę żadnych wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2008 r. II OSK 2012/06). Przedmiotem sprzedaży była cała nieruchomość o powierzchni prawie 6 000 m², dlatego nie można uznać by zmiana w planach zagospodarowania przestrzennego przeznaczenia niewielkiej części nieruchomości (443 m² - jak podaje rzeczoznawca, a kwestionuje skarżąca) z przeznaczenia "ulice, ciągi piesze i rowerowe" na przeznaczenie "tereny usługowo produkcyjne", dokonana w planie zagospodarowania przestrzennego wpłynęła w jakikolwiek sposób na zmianę wartości całej nieruchomości w momencie jej sprzedaży. W ocenie skarżącej okoliczność powyższa (tj. nie tylko obiektywny wzrost, ale związek ewentualnego wzrostu ceny nieruchomości ze zmianą planu) w ogóle w sprawie nie zachodzi i nie została wykazana w operacie, który to - niezależenie od powyższego - zawiera szereg błędów i uchybień. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego i zachowaniem określonych reguł tej oceny, w szczególności zasady logicznego myślenia oraz doświadczenia życiowego. Operat szacunkowy wadliwie określał datę wartości wyceny nieruchomości na dzień 21 lutego 2020 r. (por. str. 4), gdyż zgodnie z art. 37 ust. 1 u.p.u.p. powinien być to dzień jej sprzedaży (art. 37 ust. 1 u.p.u.p.), a więc albo [...] r. Co prawda rzeczoznawca w swoich wyjaśnieniach sprostował operat w tym zakresie (organ i instancji w piśmie z dnia 2 czerwca 2020 r. uznał to za "omyłkę pisarską"), jednakże jest on niekonsekwentny, bo w dalszym ciągu dla potrzeb wyceny bierze pod uwagę transakcje porównywalne mające miejsce po dacie przyjętej do wyceny nieruchomości (por. str. 13) - co jest niedopuszczalne. Oczywiście różnica ponad 4 miesięcy przy wycenie nie jest kluczowa dla sprawy, jednakże obrazuje ona niestaranność i nierzetelność operatu, która jest akceptowana przez organ I i II instancji. Nadto, operat oparty jest o błędną metodologię wyceny, co również wskazywała skarżąca w swoich zastrzeżeniach. Przy ustaleniu ceny rynkowej, rzeczoznawca powinien odnosić się do warunków cenowych transakcji nieruchomości podobnej do nieruchomości sprzedanej pod względem przeznaczenia w planie (tj. nieruchomości łączącej w sobie w odpowiednich proporcjach trzy, a następnie dwa rodzaje "przeznaczenia"), nie zaś w sposób sztuczny wyodrębniać z nieruchomości działki o różnym przeznaczeniu w planie, a następnie określać ich ceny transakcyjne. Operat ten pomija dominujące przeznaczenie sprzedanej nieruchomości jako "tereny usługowo produkcyjne/tereny komercyjno – produkcyjne", które stanowiło podstawowe kryterium dla ustalenia jej ceny i które nie uległo zmianie, a także fakt, że nieruchomość stanowiła pod względem warunków jej sprzedaży całość. Do zbycia nieruchomości doszło wyłącznie przy założeniu, iż sprzedaż obejmowała całą nieruchomość - co pomija rzeczoznawca. Wbrew stanowisku rzeczoznawcy, zawartym w operacie, wskazane przez niego do wyceny nieruchomości (str. 8, 10, 12-13) nie są nieruchomościami "podobnymi" do nieruchomości sprzedanej w rozumieniu § 4 rozporządzenia, a w konsekwencji ustalona cena odbiega od cen rynkowych w rozumieniu art. 150 u.g.n. Przyznaje to pośrednio zresztą sam rzeczoznawca, pisząc w swoich wyjaśnieniach, iż "podział nieruchomości na sfery planistyczne oraz ich odrębna wycena wynikała z konieczności, albowiem na lokalnym rynku brak - było - transakcji nieruchomościami podzielonymi na strefy podobnie do nieruchomości wycenianej". Niezrozumiałe jest w związku z tym stanowisko SKO zawarte na ostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w której wskazuje, iż operat sporządzony został prawidłowo zgodnie z § 4 ust. 2 rozporządzenia, skoro sam rzeczoznawca wskazuje na brak nieruchomości "podobnych" do nieruchomości wycenianej, zatem nie dysponując nieruchomościami podobnymi nie miał on możliwości prawidłowo zastosować metod "porównywania parami" i "korygowania ceny średniej" wskazanych w § 4 ust. 3 i ust. 4 rozporządzenia. Deklaracja rzeczoznawcy co do braku na rynku lokalnym nieruchomości podobnych do nieruchomości skarżącej budzi wątpliwości. Nawet, jeżeli jednak jest tak w istocie - nie może to powodować negatywnych dla skarżącej konsekwencji i określenia ceny nieruchomości przez rzeczoznawcę przy zastosowaniu dowolnej, niejasnej i nie mającej oparcia w przepisach metodologii. Rzeczoznawca nie wziął bowiem pod uwagę wyjątkowo niekorzystnego kształtu nieruchomości, która tak naprawdę stanowi pas ziemi o szerokości 13 m i długości ponad 460 m, co w znaczącym stopniu ogranicza, a w zasadzie uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości na cele usługowe i produkcyjne. Z uwagi na szerokość działki nie ma bowiem możliwości przeprowadzenia na nieruchomości jakiejkolwiek inwestycji o dużych i średnich rozmiarach (a dla niewielkich inwestycji racjonalnie działający podmiot nie nabędzie nieruchomości o powierzchni prawie 6 000 m²) - bez zakupu działek sąsiednich. Co prawda biegły na stronie 16 operatu wskazał jako atrybut nieruchomości "niekorzystny stan fizyczny" i przyjął związany z nim współczynnik korygujący - jednakże ten współczynnik nie odnosi się do rzeczywistej, wyjątkowo niekorzystnej właściwości nieruchomości i nie niweluje całego ubytku w jej wartości. Przesłanką potwierdzającą zawyżenie ceny rynkowej nieruchomości jest faktycznie uzyskana cena nieruchomości - 435 000 zł. Nieruchomość była przez wiele lat wystawiona do sprzedaży w biurze nieruchomości, przy braku jakichkolwiek chętnych. Rzeczoznawca nie odniósł się w ogóle do powyższej kwestii w wyjaśnieniach z dnia 27 maja 2020 r. Z kolei SKO w uzasadnieniu decyzji wskazało, iż "ustalenie wskaźników korygujących jest wyłączna domeną rzeczoznawcy majątkowego". Skarżąca nie kwestionuje tego, jednakże przyjęty przez biegłego "standardowy" współczynnik dla nieruchomości o "niekorzystnym stanie fizycznym" (możliwe do przyjęcia były jeszcze "przeciętne" i "korzystne") jest zupełnie nieadekwatny dla stanu faktycznego związanego ze specyficznym kształtem nieruchomości. Wbrew wnioskowi skarżącej nie zweryfikował on ilość m² działki o przeznaczeniu "drogowym", tj. powierzchni 443 m². Tak jak wskazywała w odwołaniu skarżąca - mając na uwadze analizę mało czytelnej mapy, którą dysponuje - podana przez rzeczoznawcę powierzchnia wydaje się zawyżona o ok. 50%. Przyjęcie powierzchni podanej przez rzeczoznawcę oznaczałoby, że pas przeznaczony na poszerzenie drogi prowadziłby aż 34 m w głąb działki skarżącej - co jest wysoce wątpliwe. Co prawda w wyjaśnieniach z dnia 27 maja 2020 r. rzeczoznawca podaje, że powierzchnie stref planistycznych ustalił "w oparciu o dane pochodzące z Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta w G., który jest w posiadaniu wektorowych map pozwalających na ustalenie powierzchni poszczególnych stref" - ale mając na uwadze dwa dni jakie upłynęły pomiędzy złożeniem zastrzeżeń do operatu, a sporządzeniem wyjaśnień przez rzeczoznawcę oraz zamknięcie w tym czasie Urzędu Miejskiego w G. z uwagi na zagrożenie epidemiologiczne - domniemywać należy, że jakiejkolwiek weryfikacji map w tym zakresie rzeczoznawca nie dokonał. Do kwestii  niezgodności powierzchni działek SKO nie odniosło się także w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Prawidłowy jest w tej sytuacji zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, zwłaszcza art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Z tego powodu skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz umorzenia postępowania, bądź też uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę, SKO wniosło o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 20 listopada 2020 r. pełnomocnik skarżącej odniósł się do treści złożonej przez SKO odpowiedzi na skargę. Podzielił zarzuty zawarte w osobistej skardze skarżącej i wywiódł, że "zupełnie wadliwy i nieznany przepisom jest sposób wyceny przyjęty przez rzeczoznawcę", który dla działki posiadającej 3 różne przeznaczenia w dawnym planie a 2 w nowym planie z 2017 r., nie porównał ich z nieruchomościami "podobnymi" w rozumieniu § 4 rozporządzenia i w konsekwencji ustalona cena odbiega od cen rynkowych, w rozumieniu art. 150 u.g.n. Jak również nie zweryfikował rzeczywistej powierzchni działki o przeznaczeniu "drogowym", stanowiącej zgodnie z operatem 443 m². Dodatkowo, wycena nieruchomości jest rażąco wygórowana i nie uwzględnia jej wyjątkowo niekorzystnego kształtu. Potwierdza to uzyskana ze sprzedaży faktyczna jej cena. Zdaniem pełnomocnika skarżącej, specustawa koronawirusowa zawiesiła wszystkie terminy w postępowaniu administracyjnym i nie wymaga to interpretacji. Faktyczne ograniczenia i utrudnienia w funkcjonowaniu organów publicznych istniały już od początku marca 2020 r., co winno skutkować uznaniem, że wydane w sprawie decyzje nie gwarantowały skarżącej udziału w postępowaniu, w oparciu o które została ustalona jednorazowa i zawyżona opłata z tytułu wzrostu wartości zbytej przez nią nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., w skrócie: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.).

Przedmiotem kontroli sądowej, w zakreślonym powyżej zakresie, skarżąca uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r., utrzymującą w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...] r.

Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego wynika, że będąca przedmiotem postępowania działka położona jest na obszarze, dla którego nie było ciągłości obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie budzą również wątpliwości i jawią się jako bezsporne ustalenia faktyczne dotyczące jej zbycia oraz kwestii temporalnych, w tym wszczęcia z urzędu postępowania przed upływem pięcioletniego terminu od obowiązywania, jak to już wcześniej oznaczono "nowego planu z 2017 r.".

Elementem spornym jest natomiast przesłanka ustalenia przedmiotowej opłaty i określenia jej wysokości, czyli wzrostu wartości nieruchomości na skutek nowego planu z 2017 r. Weryfikacja tej przesłanki wymaga wiedzy specjalnej i następuje na podstawie operatu szacunkowego, dlatego kluczowe znaczenie w sprawie miał ten dowód i jego ocena.

Stosownie do obowiązków wynikających z art. 77 i art. 80 k.p.a. organy zebrały i rozpatrzyły pełen materiał dowodowy w sprawie, w szczególności dysponowały operatem szacunkowym niezbędnym do stwierdzenia, czy w związku z uchwaleniem nowego planu z 2017 r. doszło do wzrostu wartości nieruchomości, która została zbyta w oparciu o akt notarialny z dnia [...] r., co w świetle art. 36 ust. 4 u.p.z.p. uzasadniało nałożenie na skarżącą tzw. "opłaty planistycznej".

Zdaniem składu orzekającego, sporządzony operat dla potrzeb niniejszej sprawy należy uznać za formalnie prawidłowy i spójny, zatem wystarczający do ustalenia jednorazowej opłaty planistycznej we wskazanej na wstępie niniejszego uzasadnienia wysokości.

Dokonując zatem oceny naruszenia przepisów prawa materialnego należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że uregulowana w art. 36 - 37 u.p.z.p. opłata jest formą przejęcia przez wspólnotę samorządową wzrostu wartości nieruchomości wywołanego uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmiany (tzw. "ulepszenie planistyczne"). Wzrost wartości musi zatem dotyczyć nieruchomości według jej stanu i cech na dzień wejścia w życie planu.

Sąd w pełni akceptuje zastosowanie art. 37 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ w istocie nastąpił wzrost wartości nieruchomości uzasadniający zastosowanie instytucji ulepszenia planistycznego. W operacie szacunkowym sporządzonym przez rzeczoznawcę majątkowego zostało szczegółowo uzasadnione przyjęcie zakresu wyceny.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości.

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4, ustala się na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem.

Właściwy organ administracji publicznej zobowiązany jest w drodze decyzji administracyjnej do ustalenia opłaty planistycznej, gdy spełnione zostaną łącznie dwa warunki (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.). Po pierwsze: w następstwie uchwalenia bądź zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wzrośnie wartość nieruchomości. Po drugie: zbycie nieruchomości przez jej właściciela nastąpi przed upływem 5 lat od dnia, w którym plan zagospodarowania przestrzennego lub jego zmiana stały się obowiązujące (por. wyrok NSA z 13 października 2016 r. sygn. akt II OSK 3359/14).

W świetle art. 37 ust. 1 u.p.z.p. wzrost wartości musiał być ustalony bez uwzględnienia skutków późniejszej transakcji.

Wbrew temu co twierdzi skarżąca, to nie przedmiot zbycia stanowił przedmiot oceny w sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przepis art. 36 ust. 4 u.p.z.p. ma zastosowanie nie tylko gdy dochodzi do zbycia całej nieruchomości objętej ulepszeniem, ale również jej wydzielonej części lub idealnej części określonej jej ułamkiem - udziału (por. wyroki NSA z 10 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 505/09 i z 14 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2216/12). Jednak sam przedmiot zbycia, tj. część nieruchomości, względnie udział, nie determinuje w żaden sposób przedmiotu wyceny, którym jest "pierwotna nieruchomość" i określona wartość 1 m² gruntu "ulepszonej planistycznie" nieruchomości.

Jeśli chodzi o przedmiot zbycia ma on to znaczenie, że wysokość opłaty ustala się proporcjonalnie do zbytej części, czy udziału nieruchomości pierwotnej. Tym samym zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego są bezzasadne. Przepis art. 150 ust. 1 u.g.n. wskazuje, iż określenie wzrostu wartości nieruchomości nastąpiło w istocie dla działki skarżącej według jej cech. Nieruchomość ta mogła i stała się przedmiotem obrotu. W żaden sposób nie doszło do naruszenia tego przepisu, który zresztą musi być odczytywany w kontekście art. 150 ust. 3 u.g.n., wskazującego na sytuacje, kiedy określa się wartość odtworzeniową nieruchomości.

Za niezasadne uznać należy również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego. W istocie nie mają one żadnego wpływu na wynik postępowania i wysokość opłaty. Ponadto, w świetle art. 37 ust. 4 u.p.z.p. to organ gminy jest dysponentem roszczenia i decyduje w jakiej części będzie dochodził należności.

Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów naruszenia prawa procesowego, które dotyczą zaakceptowania operatu szacunkowego wskazać należy, że gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 305/20).

Zakwestionowanie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej lub sąd administracyjny jest dopuszczalne, ale wyłącznie w wyjątkowych i oczywistych wypadkach, jeżeli zostanie wykazane, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 1358/12; 7 marca 2014 r. sygn. akt I OSK 1815/12; 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15).

W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą kwalifikacji w tej materii (por. pismo z dnia 20 listopada 2020 r.), musi być oceniane ze szczególną ostrożnością. Nie ulega wątpliwości, że o wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie jego wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i analiza to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym. Organ prowadzący postępowanie dowodowe weryfikuje zebrany materiał dowodowy z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów i dotyczy to również dowodu z opinii biegłego rzeczoznawcy.

Przepis art. 157 ust. 1 i 3 u.g.n. umożliwia dokonanie weryfikacji opinii w zakresie spełniania przez rzeczoznawcę standardów zawodowych, a także zasad i norm dokonanej przez niego w operacie wyceny, pozwalając na rozstrzygnięcie uzasadnionych wątpliwości w zakresie prawidłowości sporządzenia operatu, w tym związanych z zarzutami zgłoszonymi przez strony postępowania, jednakże w rozpatrywanej sprawie wątpliwości takie nie wystąpiły.

Organy w niniejszej sprawie oparły się na operacie rzeczoznawcy, który był podstawą wydanych decyzji. Według dominującego orzecznictwa sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracji i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza ich treści budzi wątpliwości co do spójności, logiczności, zupełności, ścisłości, albo gdy dotyczy pominięcia istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów (por. NSA z 15 września 2016 r. sygn. II OSK 3065/14).

Należy zauważyć, że podobieństwo nieruchomości jest przy tym kategorią prawną, zdefiniowaną w 4 pkt 16 u.g.n. w związku z art. 37 ust. 12 u.p.z.p. Zgodnie z tą regulacją przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość. Wśród tych cech niewątpliwie powierzchnia ma duże znaczenie (por. E. Klat-Górska, Komentarz do art. 4 u.g.n.; LEX-el.). Rzeczoznawca odnosząc się do przyjętego okresu dokonywanych porównań transakcji nieruchomościami wyraźnie wskazał cechy rynkowe (punkt 9.1 operatu, str. 16), oraz przyjął do porównania nieruchomości o dużym stopniu podobieństwa (punkt 5.2 operatu), zaznaczając, iż każda z działek tworzących nieruchomość mogła być odrębnie zagospodarowana i być przedmiotem obrotu rynkowego niezależnie od siebie, stąd też ich wartość była rozpatrywana odrębnie.

Jak wynika z powyższych regulacji, dobór nieruchomości porównawczych, czy wybór cech rynkowych, mających wpływ na zróżnicowanie cen transakcyjnych, należy do rzeczoznawcy majątkowego, którego pozycja prawna zbliżona jest do statusu osoby zaufania publicznego. Czynności, których dokonuje rzeczoznawca majątkowy, polegające na wycenie nieruchomości wymagają wiedzy specjalistycznej, której organ administracyjny nie posiada.

Jak już wcześniej wspomniano organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego. Powinien jedynie dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadać np. czy został sporządzony przez osobę uprawnioną, czy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek bądź innych braków, które powinny zostać sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W niniejszej sprawie rzeczoznawca w operacie uzupełniającym i w piśmie z dnia 27 maja 2020 r. ustosunkowywał się do zarzutów skarżącej i sprostował omyłkę dotyczącą daty oraz podał, że nie miały one wpływu na wycenę (wyjaśnienie do operatu, k. 16 akt administracyjnych). SKO wzięło pod uwagę dodatkowe wyjaśnienia rzeczoznawcy wyłącznie po to, aby rzeczowo odnieść się do zarzutów odwołania. Nie był to dodatkowy dowód, który modyfikowałby dotychczasowe ustalenia organu I instancji. Wyraźnie wynika to z pisma rzeczoznawcy z dnia 27 maja 2020 r., który w podsumowaniu pisze, że w odwołaniu nie przywołołano okoliczności, które nie były znane i nie były przedmiotem analizy w toku wyceny. Na tej podstawie rzeczoznawca podtrzymał swój operat. Prawa skarżącej jako strony postępowania administracyjnego w tym zakresie nie zostały naruszone w stopniu, który uzasadniałby uchylenie wydanych w sprawie decyzji (art. 9 i art. 10 k.p.a.).

Sąd w pełni podziela stanowisko organów orzekających w niniejszej sprawie, że będący podstawą ustaleń operat formalnie został sporządzony prawidłowo, a wybór nieruchomości szczegółowo i logicznie uzasadniono. Przy doborze nieruchomości zastosowano współczynniki korygujące, które uwzględniają różnice między nieruchomościami. Nie ma bowiem w obrocie nieruchomości identycznych. W wyroku NSA z 22 września 2017 r. sygn. I OSK 377/17, zauważono, że "nieruchomość podobna" w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n. nie jest równoznaczna z pojęciem "nieruchomości identycznej". W operacie w sposób wystarczający rzeczoznawca uzasadnił dobór nieruchomości, wybrane cechy wpływające na wartość, wyjaśnił jakimi przesłankami kierował się, badając nieruchomości. Również NSA w wyroku z 17 lutego 2017 r. sygn. I OSK 917/15 wskazał, że "Zakwestionowanie operatu szacunkowego i opartych na nim decyzji nie może być co do zasady wynikiem zakwestionowania wyboru dokonanego przez rzeczoznawcę, a zdeterminowanego jego wiedzą fachową i uargumentowanego, gdyż taki wybór rzeczoznawcy mieści się w granicach prawa.".

Tymczasem, merytoryczne zakwestionowanie operatu wymaga wiadomości specjalnych, dlatego zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (por. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2016 r. II OSK 2600/14). Sam organ nie miał takiego obowiązku, by uczynić to z urzędu, bowiem nie widział podstaw do kwestionowania operatu. W aktach administracyjnych znajduje się dokumentacja zawierająca dokładnie rozrysowane poszczególne strefy z przeznaczeniami nieruchomości w obu planach miejscowych oraz ze wskazaniem ich powierzchni.

W skardze skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania administracyjnego w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, które mogły mieć wpływ na jej rozstrzygnięcie, oraz naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. w związku z art. 15zzs ust. 1 specustawy koronawirusowej.

Odnosząc się do tych zarzutów skargi, należy zauważyć, że zaskarżona decyzja została wydana w dniu [...] r. a więc na sześć dni przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem C0VID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, która to ustawa wprowadziła regulacje art. 15zzs do specustawy koronawirusowej.

W aktach sprawy organu I instancji znajduje się protokół z zapoznania skarżącej z aktami sprawy z dnia [...] r. oraz zawiadomienie z dnia [...] r. o możliwości zapoznania się z operatem szacunkowym w terminie 14 dni od doręczenia zawiadomienia i wniesienia w tym terminie uwag do operatu. Zawiadomienie zostało odebrane w dniu 04.03.2020 r., a więc termin zapoznania się z operatem szacunkowym i zgłoszenia uwag do niego upływał 18.03.2020 r. Skarżąca miała na ten temat wiedzę i dlatego zgłosiła się do organu I instancji w dniu 10.03.2020 r., gdzie otrzymała kopię operatu szacunkowego. Wówczas nie obowiązywała jeszcze regulacja specustawy koronawirusowej i postępowanie przed organem I instancji toczyło się zgodnie z przepisami k.p.a. bez regulacji szczególnych. Skarżąca w skardze błędnie uznała, że specustawa koronawirusowa działa wstecz, tj. od dnia 14 marca 2020 r., kiedy to wprowadzono stan zagrożenia epidemicznego.

Zgodnie z podstawową zasadą prawa lex retro non agit takie działanie nie mogło mieć miejsca. Organ I instancji prawidłowo, z uwagi na brak zgłoszonych uwag do operatu szacunkowego, zakończył postępowanie i wydał własną decyzję.

Dodatkowo, pismo skarżącej z dnia 25 maja 2020 r., zawierające uwagi do operatu szacunkowego, z uwagi na wiedzę co do terminu ustosunkowania się do treści operatu szacunkowego (18.03.2020 r.), zostało potraktowane przez organ I instancji i SKO jako odwołanie od decyzji z dnia [...] r. Oba organy uwzględniły treść specustawy koronawirusowej, dotyczącej zawieszenia terminów procesowych, ale wyłącznie w zakresie odwołania.

W tym miejscu przyjdzie dostrzec, że zgodnie z art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 568), w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19, bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. Przepis ten został dodany do ww. ustawy przez art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw, zmieniającej wskazaną ustawę z dniem 31 marca 2020 r., która w tym dniu weszła w życie. Stan zagrożenia epidemicznego w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 został wprowadzony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej przez Ministra Zdrowia w rozporządzeniu z dnia 13 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 433) i obowiązywał od dnia 14 marca 2020 r. Odwołano go rozporządzeniem z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 490). Stan epidemii ogłoszono w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. (Dz. U. z 2020 r. poz. 491). Skoro zatem norma zawarta w art. 15zzs ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. odsyła do "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" z tą okolicznością wiążąc skutek w postaci nierozpoczęcia biegu lub zawieszenia terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, to przyjąć należy, że od dnia 14 marca 2020 r. z mocy prawa nastąpiło zawieszenie biegu terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych. Wstrzymanie rozpoczęcia biegu terminów oznacza, że terminy, które nie rozpoczęły swojego biegu przed dniem ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie biegły w okresie trwania powyższego stanu. Terminy te rozpoczęły swój bieg dopiero od dnia uchylenia powyższego stanu (zob. postanowienie NSA z dnia 19 sierpnia 2020 r. sygn. akt: II FZ 365/20 - dostępny na stronie internetowej www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Fakt wejścia w życie powyższej regulacji z dniem 31 marca 2020 r. oznacza, że od tego momentu na przyszłość możliwe jest powoływanie się na skutki prawne, które norma ta wiąże z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19", a zwłaszcza brak podstaw do twierdzenia, że doszło do sytuacji działania prawa wstecz w sposób niezgodny z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

W polskim porządku prawnym obowiązuje norma dopuszczająca możliwość nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie (art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów - t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461).

Retrospektywne wiązanie skutków prawnych z wcześniejszym faktem "okresu obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, ogłoszonego z powodu COVID-19" pozostaje w związku z potrzebą gwarancji prawa do sądu w sytuacji nadzwyczajnej i jako takie nie jest sprzeczne z zasadami demokratycznego państwa prawnego.

Na mocy art. 46 pkt 20 ustawy z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r. poz. 875) - z dniem 16 maja 2020 r. został uchylony w całości art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, a zatem przepis art. 15zzs ust. 1 pkt 1 tej ustawy, stanowiący że w okresie stanu zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID bieg terminów procesowych i sądowych w postępowaniach sądowych, w tym sądowoadministracyjnych, nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres - utracił moc. W świetle art. 68 ust. 6 ustawy z dnia 14 maja 2020 r., terminy w postępowaniach, o których mowa w art. 15zzs ustawy zmienianej w art. 46, których bieg nie rozpoczął się na podstawie art. 15zzs tej ustawy, rozpoczynają bieg po upływie 7 dni od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ogłoszenie nastąpiło w Dzienniku Ustaw w dniu 15 maja 2020 r.), tj. w dniu 24 maja 2020 r.

Wyjaśnienie powyższe jest konieczne z uwagi na treść pisma pełnomocnika skarżącej z dnia 20 listopada 2020 r.

Wbrew zarzutom organ II instancji odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu w zakresie niezbędnym do rozpatrzenia sprawy, co wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Nawet pominięcie pewnych kwestii nie mogłoby być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W tym stanie sprawy organ II instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą i uczynił to zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 k.p.a.), oraz dokonał wszechstronnej ich oceny, jak też analizy obowiązujących przepisów prawa, które miały w niej zastosowanie, a także odniósł się do argumentacji zawartej w odwołaniu, oraz na tej podstawie dokonał trafnych ustaleń co do okoliczności faktycznych istotnych dla jej rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji zawiera wymagane prawem elementy (art. 107 § 1 k.p.a.). Organ II instancji w sposób jasny wyjaśnił przyczyny, z powodu których nie uwzględnił zarzutów skarżącej zawartych w odwołaniu (art. 107 § 3 k.p.a.). Odniósł się również do zarzutów zawartych w skardze, co uczynił w odpowiedzi na skargę.

Z analizy sprawy wynika, że kontrolowane postępowanie zostało przeprowadzone wnikliwie, z zachowaniem przepisów prawa materialnego oraz reguł postępowania określonych w przepisach k.p.a. (w tym i powołanych w skardze). Materiał dowodowy w zakresie odpowiednim do prowadzonego postępowania został dostatecznie zebrany i rozpatrzony. Wyjaśnione zostały także wszystkie okoliczności istotne dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym wobec spełnienia warunków wynikających z treści art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm.). Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 p.p.s.a.

Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Zgodnie z art. 15zzs4 ust. 3 omawianej ustawy przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego w składzie trzech sędziów, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku (por. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. akt II OPS 6/19, CBOS).

Na podstawie § 1 zarządzenia nr 31 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 23 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw i wdrożenia w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Gliwicach dalszych działań profilaktycznych przeciwdziałających rozprzestrzenianiu się wirusa SARS-CoV-2 w związku z objęciem miasta Gliwice i niektórych innych miast województwa śląskiego obszarem czerwonym, zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 17 grudnia 2020 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 przywołanej ustawy, skierowano sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym wyznaczonym na dzień 20 stycznia 2021 r., o czym zawiadomiono pełnomocnika skarżącej i organ administracji, umożliwiając im przedstawienie dodatkowych argumentów. Poza brakiem udziału stron w samym posiedzeniu, na którym zapada wyrok, sądowa kontrola nie różni się od kontroli sprawowanej przy rozpoznawaniu spraw na rozprawie.

Mając na uwadze powyższe, Sąd stwierdził, iż w kontrolowanej sprawie organy nie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie, w szczególności materiał dowodowy został zgromadzony zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. oraz prawidłowo oceniony stosownie do art. 80 k.p.a., a ponadto był wystarczający do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego.

Nie została ona w żaden sposób podważona przez skarżącą. Nie doszło w tej sytuacji do naruszenia art. 7-10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 136 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 157 u.g.n., ani też innych przepisów, uzasadniających uwzględnienie skargi.

W tym stanie rzeczy, skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu, na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.

Powołane w wyroku orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.