Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1837/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 190
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia Statutu Gminy [...] – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Rada Gminy W. uchwałą nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r., działając na podstawie art. 169 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 3 ust. 1 i art. 18 ust. 2 pkt 1 i 22 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594), uchwaliła Statut Gminy W.

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr LEX-I.4131.104.2013.GH, wydanym na podstawie art. 91 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność powyższej uchwały.

W uzasadnieniu podał, że zawarte w niej normy naruszają obowiązujące przepisy prawa w sposób istotny, a zakres uchybień oraz ich ilość uzasadniają stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości. Przede wszystkim w Statucie nie został uregulowany w istocie tryb pracy organu wykonawczego gminy, zatem nie wypełniono dyspozycji zawartej w art. 22 ust. 1 ustawy. Wprawdzie rozdział 6 Statutu opatrzony został tytułem sugerującym określenie owego trybu działania wójta, jednakże przepisy zamieszczone w nim zawierają jedynie wskazanie zadań wójta (§ 100), przy czym wskazanie to nie zawiera pełnego katalogu zadań, oraz normy stwierdzające konieczność jego uczestnictwa w sesjach Rady i posiedzeniach komisji (§ 101). Rozważając problem obowiązkowego uczestnictwa wójta w posiedzeniach Rady (bez możliwości desygnowania na takie posiedzenie swojego przedstawiciela) stwierdzono, że wprowadzenie tego wymogu nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie.

Ponadto uchwała nie zawiera właściwych postanowień regulujących zasady udostępniania dokumentów i korzystania z nich, a taki wymóg zawarty jest w art. 11 b ust. 3 ustawy, zaś regulacja statutowa zawarta w § 7 ust. 1 i 2, ogranicza się do wskazania obszarów działania organów Gminy objętych jawnością oraz do ogólnych sformułowań dotyczących prawa do zapoznawania się z dokumentami wynikającymi z wykonywania przez Gminę zadań publicznych, w tym z protokołami z sesji Rady i z posiedzeń komisji. Ponadto w § 7 ust. 3 Statutu przewidziano, że udostępnianie informacji publicznych odbywać się będzie na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznych (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Takie unormowanie, polegające na odesłaniu do uregulowań zawartych w ustawie, nie wyczerpuje, dyspozycji zawartej w art. 11 b ust. 3 ustawy, a brak ten powoduje sprzeczność uchwały z prawem. Niezależnie od powyższego stwierdzono istotne naruszenia w następujących unormowaniach:

1) w § 1 ust. 1 pkt 2 oraz w § 88 pkt 6 naruszona została zasada jawności działania organów gminy, wyrażona w art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy, poprzez ograniczenie możliwości uczestnictwa obywateli w posiedzeniach komisji rewizyjnej. Zgodnie ze wskazanym wyżej przepisem jawność działania organów gminy obejmuje w szczególności prawo obywateli do uzyskiwania informacji, a także wstępu na sesje Rady i posiedzenia jej komisji. Tak sformułowany przepis nie daje Radzie możliwości wyłączenia w Statucie, jawności obrad komisji rewizyjnej;

2) § 9 ust. 2 wskazuje na powinność uczestnictwa w pracach Rady – sołtysa, a każda jego nieobecność na sesji Rady musi być wyjaśniana prowadzącemu obrady. Unormowanie to pozostaje w sprzeczności z art. 37 a ustawy, który stanowi o "możliwości" uczestnictwa sołtysa w sesjach rady, a nie o takiej "powinności". Podkreślono, że co do zasady, w aktach prawnych wydawanych przez lokalnego prawodawcę, bez wyraźnego upoważnienia ustawowego nie można zmieniać ani modyfikować regulacji ustawowych;

3) w katalogu zadań przewodniczącego rady, określonych w art. 19 ust. 2 ustawy, nie mieszczą się zadania wskazane w § 13 pkt 6, dotyczące czuwania nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania mandatu radnego. W świetle przepisów ustawy, do zadań przewodniczącego rady należy wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad sesji tejże rady. Brak jest podstaw prawnych do rozszerzania w Statucie katalogu zadań przewodniczącego. Obowiązującemu prawu nie odpowiada także unormowanie zawarte w § 13 pkt 3, zgodnie z którym, przewodniczący rady uprawniony jest do sprawowania policji sesyjnej. Pojęcie to nie jest używane przez ustawę, a także nie zostało zdefiniowane w Statucie, zatem nie wiadomo, do jakich czynności uprawniony jest przewodniczący, w ramach realizacji tego zadania. W obowiązującym systemie prawnym pojęcie to funkcjonuje w procedurach sądowych, dotyczy uprawnień sędziego podczas rozprawy i jest wyraźnie sprecyzowane;

4) w świetle § 17 ust. 3, w uzasadnionych przypadkach wójt został uprawniony do wnioskowania do przewodniczącego rady, o wprowadzenie do porządku obrad sesji, projektu uchwały, który nie został dostarczony radnym w materiałach na sesję. Przepis ten pozostaje w sprzeczności z art. 20 ust. 1 ustawy. Zgodnie ze wskazanym przepisem, do zawiadomienia o zwołaniu sesji, dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał, a Rada Gminy nie jest uprawniona do zmiany tej zasady. Obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być on przedmiotem głosowania, nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale co równie istotne, chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni zostali o treści projektu, którego nie akceptują, bowiem mogą oni podjąć działania zmierzające do uzyskania poparcia dodatkowej liczby radnych. Zmiana porządku obrad dokonywana być może jedynie w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1 a ustawy, tj. po przegłosowaniu przez Radę tej zmiany, bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady;

5) w § 20 ust. 2 ustalono obowiązek usprawiedliwiania przez radnego swojej nieobecności na posiedzeniu Rady lub komisji tej Rady (ustnie lub pisemnie), na ręce Przewodniczącego Rady. Taka norma ogranicza samodzielność radnego w wykonywaniu mandatu. Należy podkreślić, że bez wyraźnej podstawy prawnej nie można wprowadzać tego rodzaju ograniczeń. W szczególności nie wolno stosować żadnych środków dyscyplinujących (nawet wobec niesumiennego radnego) w tym także wobec radnego nieuczestniczącego w pracach Rady. Podkreślono, że przed przystąpieniem do wykonywania mandatu, radni składają ślubowanie według roty ustalonej w art. 23a ust. 1 ustawy. Mandat radnego jest więc mandatem wolnym, co oznacza, że reprezentuje on całą wspólnotę samorządową, a za wyniki swych działań wynikających z wykonywania mandatu, ponosi jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Wyrazem ograniczenia w realizacji mandatu radnego jest także unormowanie zawarte w § 62 ust. 1, który wprowadza obowiązek udziału radnego w pracach innych instytucji samorządowych (poza Radą i jej komisjami). W ocenie organu nadzoru takie ograniczenie zawierają również normy zawarte w § 35 ust. 1 pkt 3, we świetle których, w protokole z sesji rady zamieszcza się imiona i nazwiska radnych nieobecnych na sesji, zwłaszcza, że listę obecności radnych na sesji dołącza się do protokołu;

6) zawarte w § 48 ust. 1 i 2 określenie sposobu przeprowadzania głosowania tajnego, zgodnie którym przed przystąpieniem do głosowania Komisja Skrutacyjna wyczytuje kolejno radnych z listy obecności, a głosowanie odbywa się na ponumerowanych kartach, w istocie nie gwarantuje tajności głosowania;

7) określona w § 53 procedura związana z przeprowadzeniem referendum w sprawie odwołania wójta, stanowi modyfikację procedury określonej w art. 28 b i 28 c ustawy i jest prawnie niedopuszczalna;

8) § 64 w ust. 1 przewiduje wystawianie radnym legitymacji, w której stwierdza się pełnienie funkcji radnego. Legitymację wystawia radnym Przewodniczący Rady. W ocenie organu nadzoru, przepisy prawa nie uprawniają Rady do regulacji tego zagadnienia. Nie można bowiem uznać, że posługiwanie się dokumentem potwierdzającym pełnienie funkcji radnego, stanowi element niezbędny do wykonywania tej funkcji. Należy przy tym podnieść, że w Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (która jest przepisem obowiązującym w stosunku do radnych obecnej kadencji), w art. 128 zawarty jest przepis uprawniający gminne komisje wyborcze do wydawania radnym zaświadczeń o wyborze na radnego i podobne unormowanie znalazło się w art. 449 Kodeksu Wyborczego;

9) w § 67 ustalono tryb wyłączenia członka Komisji Rewizyjnej od udziału w działaniach tej Komisji w przypadku, gdy może powstać podejrzenie o stronniczość radnego lub jego interesowność, a o wyłączeniu decyduje pisemnie (jednoosobowo) Przewodniczący Komisji, zaś radny ma możliwość odwołania od tej decyzji do Rady Gminy. Wskazane wyżej uregulowania nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie. Tylko Rada Gminy jest organem uprawnionym do powołania członków Komisji Rewizyjnej i tylko Rada uprawniona jest do odwołania z tej funkcji. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości zawieszenia radnego w sprawowaniu funkcji członka Komisji Rewizyjnej. Ponadto wskazane w § 67 kryteria zawieszenia, są kryteriami nieostrymi (nieużywanymi przez ustawodawcę), tym samym niejednoznacznymi i mogłyby być nadużywane. Zwraca się uwagę, że brak jest także możliwości stosowania w sprawach dotyczących radnych, przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Dodano, że w § 65 ust. 3 używa się nieprawidłowej terminologii mówiąc o mandacie członka komisji rewizyjnej (członek komisji rewizyjnej jest radnym); szereg istotnych naruszeń prawa organ nadzoru stwierdził w przewidzianym w Statucie trybie kontroli prowadzonej przez Komisję Rewizyjną. Dotyczy to unormowań zawartych w § 76 ust. 2, ust. 4, 5 i 6, § 77, § 78, § 81 ust. 3 pkt 1 oraz § 83. Zgodnie z art. 18 a ustawy, Komisja Rewizyjna powoływana przez Radę Gminy uprawniona jest do kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Komisja działa zgodnie z planem kontroli ustalonym przez Radę, albo na jej doraźne zlecenia. W świetle powyższego tylko Rada uprawniona jest do upoważnienia poszczególnych członków Komisji do wykonywania czynności kontrolnych. W konsekwencji tego, brak jest prawnych możliwości przystąpienia do kontroli problemowej przez członka Komisji Rewizyjnej, bez wcześniejszego upoważnienia do prowadzenia czynności kontrolnych. Jeśli zaś zachodzą niecierpiące zwłoki okoliczności, o których mowa w § 76 ust. 4. które stanowią zagrożenie (choćby potencjalne) dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego i wymagają natychmiastowej reakcji, to w takiej sytuacji niezbędne jest powiadomienie właściwych organów w tym organów ścigania, bądź innych organów, które są uprawnione do podjęcia działań w tych sprawach. To samo dotyczy sytuacji, o której mowa w § 83. Niezgodne z przepisami obowiązującego prawa są także unormowania dotyczące zasad działania klubów radnych, zawarte w § 94 ust. 2, § 95 ust. 3 i § 97. Przepisy te wkraczają w realizację uprawnień radnych, których mandat, jak wyżej wskazano jest wolny, zatem naruszają art. 23 ust. 2 ustawy. Dotyczy to obowiązku dokonywania rejestracji klubów, ich rozwiązania, gdy liczba członków spadnie poniżej liczby statutowej, czy przedkładania regulaminów Przewodniczącemu Rady. Niezależnie od powyższego, kwestionowana uchwała zredagowana została w sposób nieodpowiadający standardom dobrego prawodawstwa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Gminy W. wniosła o uchylenie powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 1, art. 11 b ust. 3, art. 19 ust. 2, art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez błędną ich wykładnię polegające na przyjęciu, że zapisy uchwalonego Statutu Gminy W. pozostają sprzeczne z powyższymi normami, co w konsekwencji doprowadziło do uznania nieważności całego aktu prawnego.

W uzasadnieniu skargi podkreślono, że tylko naruszenie wyraźnej treści ustawy jest przeszkodą wprowadzania do statutu przepisu o wewnętrznym ustroju gminy, co też zauważył organ. Zapisy statutów gmin powinny zatem być interpretowane z poszanowaniem tych zasad, a kwestionowane jedynie w przypadku ich wyraźnej sprzeczności z konkretnie wskazanym przepisem ustawy, ratyfikowanych umów międzynarodowych, czy Konstytucji RP. Nie sposób się zatem zgodzić ze stwierdzeniem organu nadzoru, że Statut Gminy W. nie zawiera uregulowań dotyczących trybu pracy organu wykonawczego gminy. Zgodnie z dyspozycją art. 22 ust. 1 ustawy, rozdział 6 Statutu Gminy W., zatytułowany Tryb pracy Wójta, zawiera regulacje dotyczące jego pracy, to jest zadań, czy jego uczestnictwa w sesjach Rady bądź pracach Komisji Rady. Organ nadzoru nie przedstawił jakich regulacji brakuje by uznać za wypełnioną dyspozycję art. 22 ust. 1 ustawy. Zdaniem skarżącego nie ma potrzeby powtarzania zapisów ustaw dotyczących zwierzchnictwa Wójta wobec pracowników Urzędu Gminy. Dlatego też rozdział 6 Statutu Gminy W. zawiera niezbędne minimum dla wypełnienia dyspozycji art. 22 ust. 1 ustawy. Następnie Wojewoda [...] stwierdził sprzeczność z przepisami prawa § 100 Statutu dotyczącego uczestnictwa Wójta lub Zastępcy w pracach Rady. Taki zapis nie tworzy obowiązku określonego działania Wójta Gminy. Jest to jedynie materia stanowiąca dla Wójta upoważnienie do uczestnictwa w sesjach i z jego zapisu wprost wynika możliwość scedowania uprawnienia na Zastępcę Wójta. W dalszej części wskazano, że z racji regulacji zawartych w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, uregulowania niniejszej materii zostały jedynie ograniczone w swojej treści, a zbytnie rozbudowanie zapisów naraża na zarzut działania niezgodnego z ustawą. Niezależnie od powyższego Statut nie zawiera kwestionowanego w rozstrzygnięciu § 1 ust. 1 pkt 2, a § 88 posiada punkty i ustępy. Z racji powyższego kwestionowanym wydaje się być § 88 ust. 6, a nie jak wynika z uzasadnienia skarżonego aktu § 88 pkt 6 Statutu. Niemniej jednak kwestionowana regulacja zawarta w § 88 ust. 6 Statutu, dotycząca udziału innych osób w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej, uwzględnia zasadę jawności działalności organów gminy, o której mowa w art. 11 b ustawy. Intencją tego zapisu była możliwość zaproszenia na posiedzenie Komisji Rewizyjnej Radnych niebędących członkami tej komisji oraz osób uczestniczących w sprawie w charakterze biegłych lub ekspertów. Regulacja ta ma charakter jedynie uzupełniający, nie wyłączny. Co zaś się tyczy zapisu § 9 ust. 2 Statutu dotyczący powinności sołtysa uczestniczenia w pracach Rady oraz wyjaśnienia prowadzącemu sesję przyczyn nieobecności, to należy to rozumieć jako dobrą praktykę, bez obligowania i czynienia komukolwiek nakazu, zaś jeśli zgodnie z treścią art. 37b ustawy: "Rada gminy może ustanowić zasady, na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej będzie przysługiwała dieta oraz zwrot kosztów podróży służbowej.", to jest to zabieg techniczny związanym z otrzymywaniem diety przez Sołtysa za udział w sesjach Rady. Jeśli zatem Rada w treści Statutu lub w odrębnej uchwale ma możliwość ustalenia zasad finansowania związanych z dietami sołtysów, jakie wynikają z ich uczestnictwa w pracach organów rady, to Sołtys powinien mieć możliwość wyjaśnienia przyczyn swojej nieobecności. Odnośnie zaś § 13 Statutu Gminy wskazano, że brak tu sprzeczności, jeśli chodzi o policję sesyjną, z konkretnie wskazanym przepisem ustawy. W praktyce, doktrynie i orzecznictwie policja sesyjna, jako pojęcie i instytucja pozostaje dobrze znana, funkcjonująca z powodzeniem w samorządzie. Natomiast kwestionowany w rozstrzygnięciu Wojewody zapis § 13 pkt 6 Statutu, nie nadaje Przewodniczącemu kompetencji o charakterze władczym. Ma on jedynie charakter usługowy i techniczny wobec prowadzenia obrad sesji Rady oraz czynności z tym związanych. Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego § 17 ust. 3, to organ pominął treść art. 20 ust. 1a w myśl którego Rada gminy może wprowadzić zmiany w porządku bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady i oczywistym jest, że wprowadzenie projektu uchwały przez Wójta następowałoby w trybie art. 20 ust. 1 a i wymagałoby bezwzględnej większości. Co do zarzutu naruszenia § 20 ust. 2 stwierdzono, że przywoływany zapis Statutu nie ogranicza wykonywania mandatu radnego, bowiem usprawiedliwienie może zostać dokonane ustnie, a jedynie na życzenie radnego również pisemnie i zapis ma znaczenie techniczne, związane z wypłatą radnym diety za udział w sesji. Skoro radnemu może być zmniejszona dieta za brak udziału w sesji, to należy wprowadzić zapisy dotyczące technicznych kwestii związanych z nieobecnościami radnych. § 62 ust. 1 Statutu jest zgodny z art. 24 ustawy. Z kolei § 35 ust. 1 pkt 3 Statutu zawiera jedynie wskazanie, że podanie w protokole nazwisk i imion nieobecnych członków rady z ewentualnym podaniem przyczyn nieobecności nie ogranicza mandatu radnego, bowiem gdy protokół zawiera listę radnych obecnych na sesji Rady, to nie jest sprzeczne z przepisami obowiązującego prawa, techniczne wyliczenie nieobecnych. Podanie przyczyny pozostaje jedynie ewentualnością i może dotyczyć szczególnych przypadków. Odnośnie zaś § 48 ust. 1 i 2 Statutu, to organ nadzoru stwierdził jedynie ogólnikowo, że zapisy te nie gwarantują tajności głosowania. Jednakże regulacja ta nie pozostaje w sprzeczności z żadnym przepisem prawa rangi ustawowej, a określenie sposobu głosowania w żadnej mierze nie ogranicza wykonywania mandatu radnego. Z kolei zapis § 53 jest zaczerpnięty z przepisów ustawy, jedynie w zmienionej nieznacznie kolejności. Zawierają natomiast nieścisłości redakcyjne w dwóch miejscach (dwa razy został wskazany ust. 1, choć powinno być ust. 1 i ust. 2, przez to zamiast pięciu, przepis zawiera cztery ustępy). Z kolei wprowadzenie legitymacji radnego (§ 64 ust. 1 Statutu) nie pozostaje sprzeczne z żadnym zapisem ustawowym, będąc materią dozwoloną do uregulowania w akcie dotyczącym ustroju gminy. W dalszej części podano, że błędnym wydaje się być jedynie ogólne wskazanie, iż § 94 ust. 2 oraz § 95 ust. 3 i § 97 zawiera szereg istotnych naruszeń, skoro podstawą prawną niniejszym zapisów pozostaje art. 23 ust. 2. ustawy. Skoro radni mogą tworzyć kluby to powinna być osoba, która prowadzi ich rejestr, a najodpowiedniejszą osobą jest Przewodniczący Rady. Jako, że jest to czynność techniczna i usługowa, niezawierająca mocy decyzyjnej, nie wykracza poza jego uprawnienia nadane ustawą. Również w ramach uprawnień statutowych pozostaje techniczne określenie, że kluby działają w okresie kadencji, czy określenie zasad na jakich ulegają wcześniejszemu rozwiązaniu. Ponadto w ramach art. 23 ust. 2 ustawy, ustawodawca nadał szerokie uprawnienia radzie gminy do kształtowania zasad funkcjonowania klubów radnych. Wykazując niezgodność konkretnego przepisu statutu gminy z prawem, organ nadzoru powinien wskazać konkretny nakaz lub zakaz, który został naruszony przez kwestionowany przepis statutu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących zagadnienia związanego z określeniem w Statucie trybu pracy wójta, organ nadzoru wskazał, iż samo określenie obowiązku uczestnictwa w posiedzeniach rady i jej komisji nie może być uznane za określenie trybu pracy wójta, bowiem przez tryb pracy rozumieć (w głównej mierze) należy sposób realizacji powierzonych zadań.

Organ podkreślił przy tym, iż w świetle obowiązującego prawa, wójt będący organem wykonawczym gminy realizuje szereg istotnych dla funkcjonowania gminy zadań, wśród których są sprawy związane z przygotowaniem i realizacją budżetu gminy, gospodarką komunalną, gospodarką nieruchomościami czy też zadania w zakresie pomocy społecznej. Niezbędne jest zatem, stworzenie odpowiednich procedur, dostosowanych do lokalnych potrzeb, które nie tylko stanowiłoby wypełnienie delegacji zawartej w ustawie, ale także zapewniałyby sprawność realizacji wskazanych wyżej zadań, i umożliwiałyby realny nadzór rady gminy nad ich realizacją.

Organ nadzoru nie podzielił także zaprezentowanego w skardze stanowiska odnoszącego się do zawartych w Statucie uregulowań, dotyczących zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich. Podkreślił przy tym, że z uwagi na rodzące się uprzednio wątpliwości co do zgodności z Konstytucją RP (zwłaszcza z art. 64 ust. 4), art. 11 b ust. 3 ustawy, przewidującego uregulowanie w Statucie jednostki samorządu terytorialnego materii unormowanej stawie, wypowiedział się w tej sprawie Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 16 września 2002 r. K 38/01), stwierdzając, że przepisy ustaw samorządowych przewidujące obowiązek określenia zasad dostępu do dokumentów, są zgodne z Konstytucją RP. Według Trybunału przepisy te winny być rozumiane jako dotyczące aspektów organizacyjno - technicznych o charakterze lokalnym, właściwych dla danej jednostki samorządu terytorialnego, a związanych z dostępem do dokumentów i korzystaniem z nich.

Odnośnie sprzeczności z art. 37a ustawy, norm zawartych w § 9 ust. 2 Statutu, zgodnie z którymi sołtys powinien uczestniczyć w pracach rady, a każda jego nieobecność musi być wyjaśniona prowadzącemu sesji w terminie 7 dni, organ nadzoru wskazał, iż wyraz "może" ma odmienne znaczenie od wyrazu "powinien". Według Słownika Języka Polskiego PWN, wyraz "może" oznacza "być w stanie coś zrobić, mieć prawo do czegoś", natomiast wyraz "powinien" oznacza, że " coś jest pożądane, konieczne, żeby ktoś coś zrobił". Ponadto, zgodnie z art. 37 b ustawy, rada ma jedynie możliwość (a nie obowiązek) ustalenia, odrębną uchwałą, zasad na jakich przewodniczącemu organu wykonawczego jednostki pomocniczej przysługiwać będą diety i zwrot kosztów podróży, ale z takiej możliwości skorzystać nie musi. Ewentualna dieta stanowi natomiast uprawnienie sołtysa, a nie jego obowiązek, i tylko od jego woli zależy, czy z uprawnienia tego skorzysta. W Statucie przewidziano zaś obowiązek wyjaśnienia przyczyn nieobecności sołtysa na sesji rady, używając sformułowania "każda nieobecność sołtysa (na sesji rady) musi być wyjaśniona", zatem wbrew twierdzeniom skarżącego, nie jest to możliwość wyjaśnienia przyczyn nieobecności, ale obowiązek.

Odnośnie zarzutu niezgodność z prawem normy zawartej w § 13 Statutu, w świetle którego Przewodniczący Rady sprawuje funkcję policji sesyjnej, organ nadzoru podkreślił, iż w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wskazano na brak możliwości używania obiegowego pojęcia ''policja sesyjna" — wskazano jedynie, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Statucie, zatem nie jest jasne do jakich czynności uprawniony jest przewodniczący rady w ramach realizacji tego zadania. W akcie prawa miejscowego niedopuszczalne jest natomiast używanie pojęć niedookreślonych, mogących rodzić wątpliwości, czy wynikające z nich uprawnienia nie wykraczają poza zakres zadań przewodniczącego wskazanych w ustawie tj. czy mieszczą się w zakresie spraw związanych z organizowaniem pracy rady i prowadzeniem obrad. Ponadto może budzić wątpliwości, czy uprawnienia te nie naruszają, wynikających z przepisów prawa, uprawnień innych organów, a także radnych.

Organ nadzoru wyjaśnił ponadto, że § 62 ust. 1 Statutu określający obowiązki radnego, został zakwestionowany z uwagi na to, że reguluje materię uregulowaną w ustawie. Rada Gminy w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może natomiast określać powinności, które już zostały uregulowane w ustawie jako obowiązki radnego.

Także § 64 ust. 1 Statutu uprawniający Przewodniczącego Rady Gminy do wystawiania radnym legitymacji normuje zagadnienia już uregulowane. W tym przypadku sprawę regulują przepisy Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (która jest przepisem obowiązującym w stosunku do radnych obecnej kadencji). W art. 128 tej ustawy zawarty jest przepis uprawniający gminne komisje wyborcze do wydawania radnym zaświadczeń o wyborze na radnego. Podobne unormowanie znalazło się w art. 449 Kodeksu Wyborczego,

Odnośnie zakwestionowanego § 17 ust. 3 Statutu organ nadzoru zwrócił uwagę, że zgodnie z § 38 Statutu inicjatywę uchwałodawczą posiadają radni, wójt oraz stałe komisje Rady. Zatem, § 17 ust. 3 Statutu, w ocenie organu nadzoru modyfikuje przepis ustawowy.

Odnośnie zakwestionowanego § 20 ust. 2 Statutu, organ nadzoru podkreślił, iż nie kwestionuje uprawnień Rady, ani do ustalenia zasad wypłaty diet i kosztów podróży, ani też uprawnień do wprowadzenia zasady, uzależniającej wypłatę diety od obecności radnego na posiedzeniu Rady Gminy bądź jej komisji. Ustalenia wskazanych wyżej zagadnień dokonuje jednak Rada w odrębnej uchwale. Ponadto, w ocenie organu nadzoru, jeśli rada uzależnia wypłatę diety od obecności radnego na sesji rady lub posiedzeniu komisji, nie jest uprawniona do zobowiązania radnego do usprawiedliwienia nieobecności, a jedynie może przewidzieć taką możliwość. Dieta stanowi bowiem uprawnienie radnego i od jego woli zależy, czy chce skorzystać z tego uprawnienia. Zastrzeżenia organu nadzoru, wyrażone wobec § 35 ust. 1 pkt 3 Statutu, dotyczącego podawania, w protokole z obrad Rady Gminy, przyczyn nieobecności radnego na sesji, są natomiast konsekwencją braku obowiązku usprawiedliwiania takiej nieobecności.

Odnośnie zakwestionowanego unormowania zawartego w § 48 Statutu, ustalającego zasady głosowania tajnego, organ nadzoru zaznaczył, że ani ustawa o samorządzie gminnym ani żadna inna ustawa nie określają sposobu przeprowadzania tajnego głosowania i dlatego przyjmować należy jego potoczne znaczenie - jako głosowanie przeprowadzone w sposób nie pozwalający ustalić, kto jak głosował.

W ocenie organu nadzoru głosowanie przy pomocy ponumerowanych kart stwarza potencjalną możliwość identyfikacji oddanego głosu z osobą głosującą, zwłaszcza, że zgodnie z ust. 2 § 48, komisja skrutacyjna przeprowadza głosowanie wyczytując kolejno radnych z listy obecności. Niezrozumiała wydaje się także argumentacja uzasadniająca ponumerowanie kart do głosowania. Karty zawierają bowiem określoną treść i szatę graficzną, a ponadto opatrzone są pieczęcią Rady. Nie ma zatem możliwości dodania kart i ich zamiany (cokolwiek to znaczy), bowiem głos oddany na innej niż wskazana wyżej karta, jest głosem nieważnym.

Wbrew też twierdzeniom skarżącego treść § 53 Statutu nie w pełni odpowiada treści norm zawartych w art. 28 b i 28 c ustawy. Ustawodawca ogranicza bowiem możliwość podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum. Nie można podjąć takiej uchwały jeśli nie upłynęło 9 miesięcy od dnia wyboru wójta, a także nie można jej podjąć, jeżeli do końca kadencji jest mniej niż 9 miesięcy. Zawarty przepis w Statucie ograniczenia takiego natomiast nie przewiduje, co stanowi modyfikację normy ustawowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę Gminy W. wyrokiem z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 1889/13 uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...].

W uzasadnieniu wyroku wskazując na treść przepisów art. 22 ust. 1 oraz art. 91 ust. 1 i 3 ustawy o samorządzie gminnym Sąd wskazał, iż analiza powyższych przepisów, a w szczególności art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze doprowadziła do zasadniczego wniosku, że organ nadzoru stwierdzając nieważność uchwały, winien wskazać normę prawną, która jest niezgodna z konkretnym i dokładnie określonym przepisem prawa. Jeśli zatem okaże się, że tylko niektóre przepisy uchwały są niezgodne z prawem, to bezpodstawne i nie mające żadnego uzasadnienia jest unieważnianie całości uchwały, bowiem w takiej sytuacji organ nadzoru nie jest zobligowany do unieważniania uchwały w całości, lecz właśnie w tej części, tj. w części sprzecznej z konkretnym przepisem prawa.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego w 11 punktach enumeratywnie wskazał odnośne przepisy uchwały niezgodne z konkretnym przepisem prawa, jak również na początku stwierdził o niezgodności z prawem przepisów § 100, 101 i 7 uchwały oraz wskazał powody owej niezgodności. Natomiast co do pozostałej i to znacznie obszerniejszej części uchwały stwierdził jedynie, że (...) "zawarte w niej normy naruszają obowiązujące przepisy prawa w sposób istotny, a zakres uchybień oraz ich ilość uzasadniają stwierdzenie nieważności tej uchwały w całości". (...) "kwestionowana uchwała zredagowana została w sposób nieodpowiadający standardom dobrego prawodawstwa. Sąd zauważył, że każdy tekst prawny powinien być sformułowany w sposób precyzyjny, dający jak najwęższe pole jego interpretacji. Natomiast jakakolwiek niejasność, czy wieloznaczność językowa tekstu prawnego świadczy o jego niedoskonałości. Akt prawa miejscowego podlega ogólnym regułom stanowienia aktów normatywnych podporządkowanych ustawie i nie służy do jej przepisywania, bądź modyfikowania jej norm. Przy opracowywaniu aktów normatywnych należy respektować zasady określone w Zasadach Techniki Prawodawczej, zawartych w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908), które wymagają od organu stanowiącego staranności w działaniach prawodawczych, a także wprowadzają wymóg redagowania przepisów prawnych tak aby dokładnie, w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nim norm wyrażały intencje prawodawcy".

W ocenie Sądu ta część uzasadnienia była na tyle lakoniczna i ogólnikowa, że nie sposób w żadnej mierze zweryfikować, które z pozostałych unormowań uchwały są sprzeczne i w jaki sposób, z konkretnymi przepisami prawa. Ponadto uzasadnienie owo narusza art. 91 ust. 3 ustawy, bowiem między osnową rozstrzygnięcia nadzorczego, a uzasadnieniem (faktycznym i prawnym), nie ma żadnej wewnętrznej spójności. Sąd dodał, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nadzorczego stanowi jego integralną część i musi z niego wynikać ocena faktów, prawa i subsumcji oraz celów i skutków rozstrzygnięcia.

Stąd też przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, Wojewoda [...] winien uwzględnić przedstawione powyżej uwagi i dopiero wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego zgodnie z procedurą, stworzy podstawy do zbadania sprawy w aspekcie prawa materialnego, zaś odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi wobec stwierdzenia nieważności uchwały w całości w zestawieniu ze stwierdzonymi powyżej uchybieniami, jest przedwczesne.

Na skutek wniesionej skargę kasacyjnej przez Wojewodę [...] od powyższego wyroku sądu I instancji Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2123/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż usprawiedliwioną podstawę ma przede wszystkim podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów postępowania, polegający na nierozpatrzeniu zarzutów zawartych w rozstrzygnięciu nadzorczym, wskazujących ewidentną sprzeczność z prawem Statutu Gminy W., a także niedokonanie oceny zgodności z prawem uchwały Rady Gminy W.

Sąd Wojewódzki zarzucając lakoniczność i ogólnikowość części uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody, w którym podsumowano kilkanaście wykazanych i omówionych pod względem argumentacji prawnej naruszeń przepisów, sam wykazał się lakonicznością i brakiem merytorycznego odniesienia się do wspomnianych naruszeń. Nie sposób inaczej ocenić niespełna dwustronicowej wypowiedzi Sądu Wojewódzkiego stanowiącej ocenną część uzasadnienia wyroku, gdyż wskazując na naruszenie art. 91 ust. 3 ustawy Sąd ten nie wyjaśnił na czym miałby polegać brak wewnętrznej spójności pomiędzy rozstrzygnięciem nadzorczym, a jego uzasadnieniem.

Uzasadnienie takiej tezy wymagałoby co najmniej wykazania jakie błędy prawne popełnił organ nadzorczy podejmując rozstrzygnięcie, co sprowadzało się do konieczności przeprowadzenia merytorycznej oceny wypunktowanych przez Wojewodę naruszeń przepisów, następnie, w przypadku podzielania zarzutów dotyczących przede wszystkim błędnego lub niepełnego uregulowania kwestii, które obowiązkowo w statucie powinny się znaleźć, dokonania oceny, czy eliminacja ze statutu takich segmentów (jak w przypadku obowiązków wynikających z art. 11b ust. 3 i art. 22 ust. 1 ustawy) pozbawia statut waloru zupełności niezbędnej dla jego funkcjonowania w obrocie prawnym w tak "okrojonej" wersji. Również winna być dokonana ocena wpływu innych naruszeń zarzuconych przez Wojewodę na pozostałe przepisy statutu pod kątem, czy usunięcie części przepisów i pozostająca niezakwestionowana regulacja może nadal funkcjonować. Takiej analizy i ocen Sąd Wojewódzki nie przeprowadził, nie mógł zatem skutecznie zakwestionować konieczności wyeliminowania statutu w całości, posługując się niewystarczającym w tych okolicznościach argumentem, że co do pozostałej części zarzutów Wojewoda nie wskazał naruszenia konkretnych przepisów.

NSA zaznaczył przy tym, iż możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części nie oznacza, że uchylając akt prawa miejscowego organ nadzoru musi odnieść się do wszystkich jego postanowień. Jeśli w ocenie organu nadzoru charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, to może on stwierdzić nieważność całej uchwały, a nie tylko jej części (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 1663/06, LEX nr 315971).

Niezwiązanie granicami skargi oznacza natomiast, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Oznacza to, że pogląd Sądu Wojewódzkiego co do lakoniczności uzasadnienia zaskarżonego aktu (tj. rozstrzygnięcia nadzorczego), nawet gdyby odpowiadał faktom, nie zwalniał Sądu Wojewódzkiego od oceny prawnej naruszeń wykazanych przez Wojewodę, dokonania ich merytorycznej oceny, a dopiero następnie rozważenia, czy były podstawy do oceny nieważności całej uchwały, czy też eliminacja niektórych przepisów tego aktu miałaby taki zakres, który pozwalałby na pozostawienie go w obrocie prawnym.

NSA podkreślił, iż nie jest dopuszczalne, aby po eliminacji przepisów regulujących zagadnienia wymagane przez prawo w obrocie prawnym pozostawiono statut, który nie odpowiada ustawowym wymaganiom, stawianym przed najważniejszym aktem gminnym. Zaznaczył jednoczesnie, iż powołanie się w petitum skargi kasacyjnej na naruszenia zasady wynikającej z art. 169 ust. 4 Konstytucji R.P., odnoszące się zasadniczo do uchybień statutu, nieocenionych dotychczas przez Sąd w ich warstwie merytorycznej, wymagać będzie od Sądu Wojewódzkiego ocen rozwiązań statutowych przede wszystkim w kontekście zasady wymienionej w tym przepisie Konstytucji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, zwanej dalej "P.p.s.a."). Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu uchylenie aktu nadzoru, gdy uwzględni on skargę jednostki samorządu terytorialnego na taki akt (art. 148 P.p.s.a.).

Jednocześnie należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 190 P.p.s.a. – sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Oceniając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga Gminy W. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie jest zgodne z prawem.

Przedmiotem kontroli w rozpoznawanej sprawie było rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia 2 sierpnia 2013 r. nr LEX-I.4131.104.2013.GH, stwierdzające nieważność uchwały Rada Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. w sprawie uchwalenia Statut Gminy W.

Podstawy stwierdzenia nieważności aktu organu gminy określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. u. z 2013 r. nr 594 ze zm.), według którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie z kolei z art. 91 ust. 4 ww. ustawy, w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa.

Przepisy art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym wyróżniają zatem dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy: istotne naruszenie prawa i nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do istotnego naruszenia prawa należy zaliczyć naruszenie przez organ gminy podejmujący uchwałę lub zarządzenie przepisów o właściwości, podjęcie takiego aktu bez podstawy prawnej, czy też wadliwe zastosowanie normy prawnej będącej podstawą prawną podjęcia aktu.

Należy jednocześnie zaznaczyć, że możliwość stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części nie oznacza, że uchylając akt prawa miejscowego organ nadzoru musi odnieść się do wszystkich jej postanowień. Jeżeli w ocenie organu nadzoru charakter naruszeń prawa lub ich liczba przesądzają o tym, że "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, wojewoda może stwierdzić nieważność całej uchwały, a nie tylko jej części.

Z art. 169 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 3 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 1 i art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika zasada samodzielności gminy w zakresie kształtowania struktury organizacyjnej swoich organów, tak by w maksymalny sposób wypełniła ona swoje zadania.

Powyższe wskazuje, że gmina, jako jednostka samorządu terytorialnego, została obdarzona możliwością samodzielnego określania swego ustroju wewnętrznego (art. 169 ust. 4 Konstytucji RP).

O ustroju gminy stanowi jej statut uchwalany przez radę (art. 3 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

Jak przyjęto natomiast w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 5 stycznia 2001 r., sygn. akt III RN 40/60 (publ. OSNAPiUS 2001, nr 13, poz. 424), statut gminy, jako akt prawny pochodny i komplementarny względem ustawy o samorządzie gminnym nie może zawierać postanowień z nią sprzecznych ani też jego postanowienia nie mogą być interpretowane w sposób sprzeczny z przepisami tej ustawy, a także nie powinien powtarzać jej przepisów.

Oceniając zaskarżone rozstrzygniecie nadzorcze Wojewody [...] Sąd podzielił zastrzeżenia organu co do większości zakwestionowanych uregulowań zawartych w uchwale Rada Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. uznając, iż charakter stwierdzonych naruszeń oraz ich liczba uzasadniały stwierdzenie nieważności całej ww. uchwały.

Należy zgodzić się organem nadzoru, iż samo określenie w Statucie Gminy W. obowiązku uczestnictwa Wójta Gminy w posiedzeniach rady i jej komisji nie może być uznane za wypełnienie delegacji ustawowej w zakresie określenia trybu pracy wójta, bowiem przez tryb pracy rozumieć (w głównej mierze) należy sposób realizacji powierzonych zadań.

Wójt będący organem wykonawczym gminy realizuje szereg istotnych dla funkcjonowania gminy zadań, określonych m. in. w art. 30 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym. W realizacji zadań własnych wójt podlega wyłącznie radzie gminy (art. 30 ust. 3 ustawy). Niezbędne jest zatem określenie w statucie gminy sposobu realizacji przez wójta jego zadań ustawowych, z uwzględnieniem lokalnych potrzeb, tak aby zapewnić sprawną realizację tych zadań oraz umożliwić radzie gminy realny nadzór nad ich realizacją. Uczestniczenie wójta w sesjach rady gminy stanowi natomiast jego uprawnienie, a nie obowiązek, a zatem nałożenie w Statucie na wójta gminy lub jego zastępcę obowiązku uczestniczenia w sesjach Rady gminy pozostaje w sprzeczności z ustawą o samorządzie gminnym określającą prawa i obwiązki organów wykonawczych. (vide: wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 564/14 publ. https://cbois.nsa.gov.pl).

Należy też podzielić stanowisko organu nadzoru, że unormowanie zawarte w § 7 Statutu nie wyczerpuje, dyspozycji zawartej w art. 11b ust. 3 ustawy, w zakresie określenia w Statucie zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich w ramach realizacji zasady jawności działania organów gminy, a brak ten powoduje sprzeczność uchwały z prawem.

Przepis art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym był przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w zakresie jego zgodności z art. 61 ust. 4 Konstytucji RP. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt K 38/01, stwierdził, że przepisy ustaw samorządowych przewidujące obowiązek określenia zasad dostępu do dokumentów, są zgodne z Konstytucją RP. Trybunał wyjaśnił przy tym, iż "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich", rozumiane mogą być wyłącznie jako dyrektywy o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym, wskazujące na sposób urzeczywistniania materialnej treści prawa do informacji, którego zakres wyznaczony jest przez art. 61 ust. 1 oraz ust. 2 Konstytucji, a także przez ustawy, o których mowa w art. 61 ust. 3 Konstytucji.

Stąd też przyjąć należy, iż upoważnienie zawarte w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym rozumiane być winno w taki sposób, by po pierwsze "zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich" nie dotyczyły w ogóle materialnych treści prawa do informacji, jego zakresu i granic, wyznaczonych przecież przez Konstytucję i ustawy, a po wtóre, by ich rozumienie jako dyrektyw nie oznaczało upoważnienia do unormowania w statutach innych kwestii, niż stricte techniczno-porządkowych i związanych z uwarunkowaniami lokalnymi.

Zakwestionowane we wnioskach upoważnienia nie mogą zatem obejmować zagadnień dotyczących materialnych aspektów tego prawa obywatelskiego, ani też tych aspektów proceduralnych dostępu do dokumentów i korzystania z nich, które mogłyby mieć wpływ na kształtowanie zakresu prawa do informacji lub jego realizację. Znaczy to, iż z mocy prawa z "zasad dostępu do dokumentów i korzystania z nich" wyłączone są takie aspekty proceduralne, które by np. przesądzały o odpłatności lub bezpłatności dostępu do dokumentów, wyznaczały terminy mogące zagrozić realności tego dostępu, itp. Należą tu natomiast takie reguły o charakterze porządkowym, które dotyczą miejsca i czasu udostępniania dokumentów, technicznych uwarunkowań zapoznawania się z ich treścią, czy ich kopiowania, powielania, dokonywania wypisów.

Zatem tego typu regulacje o charakterze techniczno-organizacyjnym i porządkowym określające zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich powinny znaleźć się w Statucie Gminy W. w ramach realizacji dyspozycji zawartej w art. 11b ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym.

Należy też zgodzić się z organem nadzory, że zapis zawarty w § 88 ust. 6 Statutu, który przewiduje, że w posiedzeniach Komisji Rewizyjnej mogą brać udział tylko jej członkowie oraz zaproszone osoby pozostaje w sprzeczności z zasadą jawności działania organów gminy, wyrażoną w art. 11 b ust. 2 i 3 ustawy, która daje obywatelom prawo wstępu na sesje rady gminy i posiedzenia jej komisji.

Biorąc pod uwagę literalne brzmienie przepisu § 88 ust. 6 Statutu oraz zawarte w nim sformułowanie "tylko jej członkowie oraz zaproszone osoby" nie do zaakceptowania jest stanowisko zaprezentowane przez stronę skarżącą, że regulacja ta ma charakter jedynie uzupełniający, nie wyłączny, a jej intencją była możliwość zaproszenia na posiedzenia Komisji Rewizyjnej radnych nie będących członkami tej komisji oraz osób uczestniczących w sprawie w charakterze biegłych lub ekspertów.

Sąd podzielił również zarzut sprzeczności unormowania zawartego w § 9 ust. 2 Statutu z treścią art. 37 a ustawy, który stanowi o "możliwości" uczestnictwa sołtysa w pracach rady, a nie o "powinności" takiego uczestnictwa. Ma rację organ nadzoru, że wyraz "może" ma w języku polskim odmienne znaczenie od wyrazu "powinien". Statut nie może zatem nakładać na sołtysa, wbrew regulacji ustawowej, "powinności" uczestniczenia w sesjach Rady Gminy, a także obowiązku wyjaśniania każdej nieobecności na sesji.

Słusznie zauważył też organ nadzoru, że w świetle art. 19 ust. 2 ustawy zadaniem przewodniczącego rady jest wyłącznie organizowanie pracy rady oraz prowadzenie obrad rady. W tak określonym katalogu zadań przewodniczącego rady nie mieszczą się zatem zadania wskazane w § 13 pkt 6 Statutu, dotyczące czuwania nad zapewnieniem warunków niezbędnych do wykonywania mandatu radnego. Jeżeli natomiast chodzi o zadania przewodniczącego określone w § 13 pkt 3 Statutu to, wbrew zarzutom skargi, zastrzeżenia organu nadzoru dotyczyły nie samej możliwości użycia pojęcia ''policja sesyjna", lecz tego, że pojęcie to nie zostało zdefiniowane w Statucie, zatem nie wiadomo do jakich czynności uprawniony jest przewodniczący rady w ramach realizacji tego zadania. Ma rację organ nadzoru, że w akcie prawa miejscowego niedopuszczalne jest używanie pojęć niedookreślonych, mogących rodzić wątpliwości, czy wynikające z nich uprawnienia nie wykraczają poza zakres zadań przewodniczącego wskazanych w ustawie tj. czy mieszczą się w zadaniach związanych wyłącznie z organizowaniem pracy rady i prowadzeniem obrad.

Jeżeli natomiast chodzi o zastrzeżenia organu nadzoru dotyczące zapisu zawartego w § 17 ust. 3 Statutu, w myśl którego w uzasadnionych przypadkach Wójt może wnioskować do Przewodniczącego Rady o wprowadzenie do porządku obrad sesji, projektu uchwały, który nie został dostarczony radnym w materiałach na sesję, to organ nadzoru, wbrew zarzutom skargi, nie pominął w swoich wywodach treści art. 20 ust. 1a ustawy. Organ nadzoru w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego wyraźnie bowiem wskazał, że zmiana porządku obrad dokonywana być może jedynie w trybie przewidzianym w art. 20 ust. 1a ustawy, tj. po przegłosowaniu przez Radę tej zmiany, bezwzględną większością głosów ustawowego składu Rady.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 447/08 (opub. LEX nr 467049) dokonując wykładni art. 20 ust. 1a ustawy wyraźnie natomiast wskazał, iż nie można przepisu tego rozumieć jedynie jako dopuszczalności zmiany porządku obrad z wyłączeniem jednak możliwości zaproponowania następnie treści określonej uchwały i jej podjęcia. Jeśli zatem radni bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady mogą zmienić porządek obrad to mogą także - w zakresie jaki wynika z przegłosowanej zmiany porządku obrad - zgłosić projekty i podjąć określone uchwały.

Odnośnie zakwestionowanej regulacji zawartej w § 17 ust. 3 Statutu należy jednak zwrócić uwagę, że z przepisu art. 20 ust. 1a ustawy nie wynika, że prawo wnioskowania o wprowadzenie zmian do porządku obrad przysługuje tylko wójtowi. Oznacza to, że z wnioskiem o zmianę porządku obrad poprzez wprowadzenie do tego porządku projektu uchwały, który nie został dostarczony radnym w materiałach na sesję, mogą występować wszystkie podmioty, którym w świetle § 38 Statutu przysługuje inicjatywa uchwałodawcza. Z aktualnego zapisu § 17 ust. 3 Statutu wynika natomiast, że ogranicza on możliwość występowania z wnioskiem o taką zmianę porządku obrad tylko przez wójta, co stanowi niedozwoloną modyfikację regulacji ustawowej.

Odnośnie natomiast zastrzeżeń do uregulowania zawartego w § 20 ust. 2 Statutu, to odnosząc się do argumentacji strony skarżącej należy podkreślić, iż organ nadzoru nie zakwestionował uprawnień Rady, ani do ustalenia zasad wypłaty diet i kosztów podróży, ani też uprawnień do wprowadzenia zasady, uzależniającej wypłatę diety od obecności radnego na posiedzeniu Rady Gminy bądź jej komisji. Organ nadzoru zakwestionował jedynie nałożony tym przepisem na radnych obowiązek usprawiedliwienia nieobecności na sesjach Rady i posiedzeniach Komisji, a także związany z tym zapis zawarty w § 35 ust. 1 pkt 3 Statutu, dotyczący zamieszczania w protokole nazwisk i imion nieobecnych członków Rady z ewentualnym podaniem przyczyny nieobecności.

Ma rację organ nadzoru podkreślając, że mandat radnego jest mandatem wolnym, co oznacza, że reprezentuje on całą wspólnotę samorządową, a za wyniki swych działań wynikających z wykonywania mandatu, ponosi jedynie odpowiedzialność polityczną, która jest weryfikowana podczas wyborów do rady następnej kadencji. Skoro zatem wyborcy nie mogą ograniczać swobody radnego w wykonywaniu mandatu, to tym bardziej Rada nie może (bez wyraźnego upoważnienia ustawowego) stosować wobec niesumiennego radnego żadnych środków dyscyplinujących w przypadku uchylania się przez niego od obowiązku uczestniczenia w pracach Rady i jej Komisji, np. poprzez nakładanie obowiązku usprawiedliwienia nieobecności na sesji Rady lub posiedzeniu Komisji. Powszechnie stosowanym środkiem sprzyjającym zapewnieniu aktywnego udziału radnych w pracach Rady i jej Komisji jest natomiast właśnie potrącanie z diet i zwrotu kosztów podróży służbowych na zasadach ustalonych przez Radę.

Odnośnie z kolei unormowania zawartego w § 48 Statutu, ustalającego zasady głosowania tajnego, to ma racje organ, że ani ustawa o samorządzie gminnym ani żadna inna ustawa nie określają sposobu przeprowadzania tajnego głosowania i dlatego przyjmować należy jego potoczne znaczenie - jako głosowanie przeprowadzone w sposób nie pozwalający ustalić, kto jak głosował. Ustalony w § 48 ust. 1 i 2 Statutu sposób głosowania tajnego przy pomocy ponumerowanych kart stwarza natomiast potencjalną możliwość identyfikacji oddanego głosu z osobą głosującą w sytuacji, gdy komisja skrutacyjna zgodnie z zapisem zawartym w § 48 ust. 2 Statutu przeprowadza głosowanie wyczytując kolejno radnych z listy obecności, co stwarza zagrożenie dla tajności głosowania.

Należy też zgodzić się z organem nadzoru, że treść unormowania zawartego § 53 Statutu nie w pełni odpowiada przepisom art. 28 b i 28 c ustawy. Ustawodawca ogranicza bowiem możliwość podjęcia uchwały o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania Wójta. Nie można podjąć takiej uchwały jeśli nie upłynęło 9 miesięcy od dnia wyboru wójta, a także nie można jej podjąć, jeżeli do końca kadencji jest mniej niż 9 miesięcy. Zawarty w 53 Statutu zapis ograniczenia takiego natomiast nie przewiduje, co stanowi niedozwoloną modyfikację normy ustawowej.

Ma też rację organ, że uregulowania zawarte w § 67 Statutu dotyczące wyłączenia członka Komisji Rewizyjnej przez Przewodniczącego Komisji od udziału w działaniach tej Komisji w przypadku, gdy może powstać podejrzenie o stronniczość radnego lub jego interesowność, nie znajdują oparcia w obowiązującym prawie. Zgodnie z art. 18a ustawy o samorządzie gminnym, to Rada Gminy jest organem uprawnionym do powołania członków Komisji Rewizyjnej i tylko Rada uprawniona jest do odwołania radnego z tej funkcji. Ustawa nie przewiduje natomiast możliwości zawieszenia radnego w sprawowaniu funkcji członka Komisji Rewizyjnej. Ustawa nie posługuje się też pojęciem mandatu członka Komisji Rewizyjnego, którego użyto § 67 Statutu, lecz jedynie pojęciem mandatu radnego.

Uzasadnione są też zastrzeżenia organu nadzoru do unormowań zawartych w Statucie, a dotyczących trybu kontroli prowadzonej przez Komisję Rewizyjną. Komisja Rewizyjna, zgodnie z art. 18a ustawy, powoływana jest przez Radę Gminy do kontroli działalności wójta, gminnych jednostek organizacyjnych oraz jednostek pomocniczych gminy. Komisja rewizyjna opiniuje wykonanie budżetu gminy i występuje z wnioskiem do rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, a także wykonuje inne zadania zlecone przez radę w zakresie kontroli. W świetle powyższych uregulowań tylko Rada Gminy uprawniona jest do upoważnienia poszczególnych członków Komisji do wykonywania czynności kontrolnych. Brak jest też prawnych możliwości przystąpienia do kontroli problemowej przez członka Komisji Rewizyjnej, bez wcześniejszego upoważnienia do prowadzenia takich czynności kontrolnych. Ma rację organ, że jeżeli zachodzą niecierpiące zwłoki okoliczności, o których mowa w § 76 ust. 4 Statutu, które stanowią zagrożenie (choćby potencjalne) dla bezpieczeństwa życia lub zdrowia ludzkiego i wymagają natychmiastowej reakcji, to w takiej sytuacji niezbędne jest powiadomienie właściwych organów w tym organów ścigania, bądź innych organów, które są uprawnione do podjęcia działań w tych sprawach.

Sąd podzielił też zastrzeżenia organu nadzoru dotyczące unormowania zawartego w § 62 ust. 1 Statutu, który jest powtórzeniem regulacji zawartej w przepisie art. 24 ustawy i stanowi, że Radny jest obowiązany brać udział w pracach Rady i jej Komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany lub desygnowany. Z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego wynikało, że organ nadzoru zakwestionował § 62 ust. 1 Statutu, z uwagi na nałożony na radnych obwiązek udziału radnego w pracach innych instytucji samorządowych, uznając takie uregulowanie za ograniczenie realizacji mandatu radnego. W odpowiedzi na skargę organ sprecyzował jednak swoje stanowisko w tym zakresie stwierdzając, iż § 62 ust. 1 Statutu określający obowiązki radnego, został zakwestionowany z uwagi na to, że reguluje materię uregulowaną w ustawie. W ocenie Sądu z powyższym stanowiskiem organu należy się zgodzić. Rada gminy, w ramach kompetencji do określania organizacji wewnętrznej oraz trybu pracy organów gminy, nie może bowiem określać "powinności", które już zostały uregulowane w ustawie jako obowiązki radnego. Nałożone na radnych obowiązki, o których mowa w § 62 ust. 1 Statutu wynikają natomiast wprost z przepisu art. 24 ustawy o samorządzie gminnym i stanowią jego powielenie.

Za zasadne Sąd uznał też zastrzeżenia organu nadzoru dotyczące regulacji zawartej w § 64 w ust. 1 Statutu, która przewiduje wystawianie radnym legitymacji przez Przewodniczącego Rady Gminy, w której stwierdza się pełnienie funkcji radnego.

Ma rację organ nadzoru, że Rada Gminy W. wprowadzając powyższy zapis do treści Statutu pominęła regulacje zawarte w ustawie szczególnej, jaką jest ustawa z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Przepis art. 128 powołanej ustawy stanowi, że: "gminna komisja wyborcza wydaje radnym zaświadczenia o wyborze. Wzór zaświadczenia określa Państwowa Komisja Wyborcza". W przypadku gminy jest to gminna komisja wyborcza, która wydaje zaświadczenie o wyborze. Dokument ten potwierdza pełnienie funkcji radnego i ma postać załącznika nr 10 do uchwały Państwowej Komisji Wyborczej z dnia 9 października 2006 r. w sprawie ustalenia wzorów protokołów i zestawień sporządzanych przez terytorialne komisje wyborcze oraz zaświadczeń o wyborze na radnego, stosowanych w wyborach do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, Rady m. st. Warszawy i rad dzielnic m. st. Warszawy (M.P. z 2006 r. Nr 72, poz. 717). Zaświadczenie to jest podpisane przez przewodniczącego komisji, opatrzone pieczęcią komisji oraz wskazuje nazwisko i imię (imiona) osoby, która została wybrana do danej rady oraz okręg, z którego została wybrana. W tym stanie prawnym za niedopuszczalne należy uznać nałożenie na Przewodniczącego Rady Gminy obowiązku wystawiania radnemu legitymacji, w której stwierdza się pełnienie funkcji radnego. Poza sporem jest okoliczność, że do spraw mieszczących się w pojęciu trybu pracy rady gminy zaliczyć należy między innymi sposób realizacji zadań przez radnych oraz wykonywanie przez nich ich obowiązków. Nie można jednak, w ocenie Sądu uznać, że posługiwanie się dokumentem potwierdzającym pełnioną funkcję stanowi element wykonywania obowiązków przez radnego.

Sąd nie podzielił natomiast zarzutów organu nadzoru dotyczących unormowań zawartych w § 94 ust. 2, § 95 ust. 3 i § 97 Statutu regulujących zasady działania klubów radnych. W ocenie organu nadzoru zakwestionowane przepisy nakładające obowiązek dokonywania rejestracji klubów, ich rozwiązania, gdy liczba członków spadnie poniżej liczby statutowej, czy też przedkładania regulaminów Przewodniczącemu Rady, wkraczają w realizację uprawnień radnych, których mandat jest wolny, zatem naruszają art. 23 ust. 2 ustawy. Sąd nie podzielił powyższego stanowiska

Przepis art. 23 ust. 2 ustawy stanowi, że radni mogą tworzyć kluby radnych, działające na zasadach określonych w statucie gminy. Przepis ten dotyczy materii ustrojowej, a zatem winien być interpretowany w powiązaniu z innymi przepisami o charakterze ustrojowym. Przy ustaleniu zasad działania klubów radnych, rada powinna zatem mieć na względzie art. 58 ust. 1 Konstytucji RP, który każdemu zapewnia wolność zrzeszania się. Wprowadzenie klubów radnych do ustroju gminy kształtowanego jej statutem stwarza więc z jednej strony konieczność stosownego ich podporządkowania radzie, ponieważ ich zadania i kompetencje muszą być powiązane z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego. Temu celowi służy powierzenie radzie gminy określenia zasad działania klubów, obejmujących m. in. osobowe limity ich tworzenia, sposób wpływania na treść regulaminów wewnętrznych oraz przekazywania radzie informacji o składzie osobowym klubów. Z drugiej strony, określając zasady działania klubów, rada nie może stwarzać przeszkód w korzystaniu przez radnych z prawa zrzeszania się w klubach według określonych kryteriów, na przykład według określonych kryteriów społeczno-politycznych.

W ocenie Sądu unormowania zawarte w rozdziale 5 Statutu Gminy W. nie ograniczają prawa radnych do zrzeszania się w klubach. Zgodnie z § 93 ust. 1 Statutu warunkiem utworzenia klubu jest zadeklarowanie w nim udziału przez co najmniej 4 radnych. Konsekwencją powyższego zapisu jest zatem unormowanie zawarte w § 95 ust. 3 Statutu, które przewiduje, że kluby podlegają rozwiązaniu uchwałą Rady, gdy liczba ich członków spadnie poniżej liczby statutowej. Ponieważ działanie klubów radnych ściśle związane jest z funkcjonowaniem rady, fakt utworzenia klubu radni zgłaszają Przewodniczącemu Rady podając: nazwę klubu, listę członków oraz imię i nazwisko przewodniczącego klubu (§ 93 ust. 2 Statutu). W związku z tym uzasadniony w ocenie Sądu i nie ograniczający prawa radnych w swobodzie zrzeszania się w klubach jest także zapis Statutu przewidujący, że Przewodniczący Rady prowadzi rejestr klubów (§ 94 ust. 2), a także, że przewodniczący klubów są obowiązani do niezwłocznego przedkładania regulaminów klubów Przewodniczącemu Rady (§ 97 ust. 3 Statutu). Należy w tym miejscu zwrócić uwagę że zgodnie z zapisem zawartym w § 97 ust. 1 Statutu "kluby mogą uchwalać własne regulaminy". Statut nie nakłada więc na kluby radnych obowiązku opracowywania własnych regulaminów oraz nie uzależnia rozpoczęcia działalności klubu od uchwalenia takiego regulaminu. To kluby decydują samodzielnie o tym, czy taki regulamin jest konieczny lub przydatny w ich funkcjonowaniu. Jeżeli jednak klub radnych zdecyduje się na uchwalenie własnego regulaminu to z oczywistych względów nie może on być sprzeczny ze Statutem gminy (§ 97 ust. 2 Statutu). Stąd też nałożony w § 97 ust. 3 Statutu obowiązek przedkładania regulaminów Przewodniczącemu Rady.

Reasumując, Sąd podzielił zastrzeżenia organu co do większości zakwestionowanych uregulowań zawartych w uchwale Rada Gminy W. nr [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. uznając, iż tak "okrojony" z przepisów naruszających prawo akt prawa miejscowego nie byłby kompletny, a zatem charakter oraz liczba stwierdzonych naruszeń uzasadniały stwierdzenie przez organ nadzoru nieważności całej ww. uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.