Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2517/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 3, art. 104 ust. 3-5
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Julia Chudzyńska po rozpoznaniu w dniu 13 października 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt IV SA/Wr 796/15 w sprawie ze skargi M. H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie wydatków z tytułu opłaty zastępczo poniesionej za pobyt w domu pomocy społecznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 7 lipca 2016r. (sygn. akt IV SA/Wr 796/15) oddalił skargę M.H. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2015r., nr [...]w przedmiocie ustalenia należności do zwrotu oraz terminu zapłaty na rzecz Gminy Miejskiej g. wydatków z tytułu opłaty zastępczo poniesionej za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Pismem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w G. zawiadomił M.H. (zwanego dalej stroną lub skarżącym) o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia do zwrotu wydatków poniesionych zastępczo w okresie od dnia [...] kwietnia 2009 r. do dnia [...] marca 2015 r. przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. za pobyt matki – Z.H. w Domu Pomocy Społecznej w G.. Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w G. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w L. o przeprowadzenie z wnioskodawcą wywiadu środowiskowego i przesłanie dokumentów potwierdzających sytuację materialną rodziny w miesiącu lutym i marcu 2015 r. Jednakże pozyskanie wywiadu środowiskowego okazało się niemożliwe ze względu na odmowę odebrania przez stronę wezwania do ustalenia terminu jego przeprowadzenia.

W dniu [...] czerwca 2015 r. zwrócono się do strony o podanie w ciągu 7 dni terminu, w jakim zostanie dokonana wpłata kwoty należnej za pobyt w domu pomocy społecznej, wskazując jednocześnie jej szacunkową wysokość oraz pouczając, że w przypadku braku odpowiedzi termin zwrotu zostanie wyznaczony z urzędu. Dodatkowo skarżącemu umożliwiono ponownie wykazanie swojej sytuacji materialnej w celu ustalenia dogodnego terminu uiszczenia należności. Ponadto pismami z dnia [...]maja oraz [...]czerwca 2015 r. organ pomocy społecznej zawiadomił stronę o możliwości zapoznania się z zebranym z urzędu materiałem dowodowym oraz pisemnego wypowiedzenia się w sprawie.

Decyzją z dnia [...]lipca 2015 r., nr [...]Prezydent Miasta G. ustalił – w punkcie I – do zwrotu od skarżącego na rzecz Gminy Miejskiej G. wydatki poniesione zastępczo za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej w G. w okresie od [...]kwietnia 2009 r. do [...] marca 2015 r. w łącznej wysokości 93.739,79 zł. W punkcie II decyzji organ ustalił termin zapłaty ww. należności na okres 18 miesięcy od daty, w której decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ pomocy społecznej wskazał, że decyzją z dnia [...]marca 2009 r., nr [...], utrzymaną następnie w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]kwietnia 2009 r., nr [...] ustalony został obowiązek ponoszenia przez skarżącego odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej w kwocie 1.314,89 zł miesięcznie, począwszy od dnia [...] listopada 2008 r. W związku ze zmianą sytuacji dochodowej strony opłata za pobyt matki w domu pomocy społecznej została określona na kwotę 2.799,72 zł (decyzja z dnia [...]października 2014 r., nr [...]utrzymana w mocy decyzją SKO w L. z dnia [...]lutego 2015 r., nr [...]). Organ wskazał także ustalenia dotyczące sytuacji życiowej rodziny strony, a także, że mimo utraty źródła dochodu od marca 2015 r., sytuacja materialna skarżącego w okresie od kwietnia 2009 r. do lutego 2015 r. pozwalała na bieżące regulowanie opłat za pobyt matki w domu pomocy.

M.H. odwołał się od powyższej decyzji, wskazując w szczególności, że źle został wskazany okres objęty roszczeniem (od dnia [...]kwietnia 2009 r., zamiast od dnia [...] listopada 2008 r.), nieuwzględnienie siedmiu oświadczeń o skorzystaniu z trzyletniego terminu przedawnienia.

Decyzją z dnia [...] października 2015 r., nr [...]Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy powołał i przytoczył treść odpowiednich przepisów u.p.s. Dalej organ II instancji odniósł się do zarzutów skarżącego; wskazał m.in., że zarówno wysokość ustalonej należności do zwrotu, jak i okres, za jaki została ona wyliczona, były prawidłowe. Wynikały z danych księgowych ośrodka pomocy społecznej oraz uwzględniały pogląd, że ustalenie odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej możliwe jest tylko na przyszłość. Obowiązek ten powstał więc dopiero od momentu wydania przez SKO w L. decyzji z dnia [...]kwietnia 2009 r. Organ odwoławczy podkreślił także, że aby trzyletni termin przedawnienia rozpoczął swój bieg, przedmiotowe należności muszą być wymagalne, a w niniejszej sprawie oznacza to, że bieg terminu przedawnienia rozpocznie się z dniem wydania przedmiotowej decyzji przez organ odwoławczy.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skardze na powyższą decyzję M.H. powtórzył częściowo zarzuty podniesione w odwołaniu. Ponadto wskazał m.in. iż do akt sprawy przekazanych organowi odwoławczemu nie dołączono niektórych dokumentów, w tym m.in. pisma z dnia [...] lipca 2015 r., a Kolegium nie dostrzegło, że niedołączone dokumenty są realizacją art. 80 i art. 81 k.p.a. Nadto postępowanie zostało wszczęte bez podania podstawy prawnej w oparciu o nieistniejące wskazanie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2218/14 ze okres nie wynikający z decyzji ostatecznych z: [...] marca 2009r. i [...]października 2014 r.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniosło o oddalenie skargi. Ponadto organ odwoławczy podniósł, że chociaż w istocie w aktach sprawy nie znajdowało się pismo strony z dnia [...] lipca 2015 r., to jednak wskazana okoliczność nie miała wpływu na wynik sprawy, gdyż przedmiot pisma odnosił się do kwestii poruszonych następnie w treści odwołania i wziętych pod rozwagę na etapie postępowania rozpoznawczego.

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wr 796/15) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę M.H. uznając, że decyzja odpowiada prawu.

W uzasadnieniu Sąd przytoczył regulacje ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dotyczące zastępczego ponoszenia przez gminę opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz dochodzenia przez gminę zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Przechodząc na grunt przedmiotowej sprawy Sąd wskazał, że, jak wynika z akt, skarżący nie wywiązywał się z nałożonego na niego obowiązku partycypowania w kosztach pobytu matki w domu pomocy społecznej. W całym bowiem okresie objętym żądaniem zwrotu uiścił łącznie jedynie kwotę 5,00 złotych. W takiej sytuacji za uzasadnione należało uznać podjęcie przez gminę starań związanych z odzyskaniem należności poniesionych za skarżącego, gdyż opłaty przez nią uiszczone miały charakter świadczenia zastępczego, a nie bezzwrotnego. Podniesiony przez stronę zarzut bezpodstawnego wszczęcia postępowania nie był uprawniony. Zdaniem Sądu zainicjowanie postępowania znajdowało uzasadnienie w przepisach ustawy o pomocy społecznej. Organ – zawiadamiając stronę – wskazał na przedmiot sprawy oraz poinformował o istotnych okolicznościach faktycznym warunkujących wszczęcie postępowania. Odwołanie się zaś do bliżej nieokreślonych wskazań orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy, ani też nie wpłynęło na wadliwość tej czynności procesowej. W dalszej kolejności Sąd uznał, że już na etapie postępowania odwoławczego trafnie spostrzeżono, iż organ I instancji nie naruszył przepisu art. 107 k.p.a., bowiem art. 104 ust. 3 u.p.s., choć nie wskazany w podstawie prawnej rozstrzygnięcia, został powołany w dalszej części decyzji. Dalej, w ocenie Sądu, zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji określają prawidłową wysokość zwracanego świadczenia, wynikającą z zasadnie przyjętego okresu, w jakim opłata za pobyt w domu pomocy społecznej została poniesiona zastępczo przez gminę. Uwzględniono również wpłaty dokonane przez skarżącego w łącznej kwocie 5,00 złotych. Z pozytywną oceną Sądu spotkało się także rozstrzygnięcie zawarte w punkcie II decyzji organu pierwszej instancji, a odnoszące się do ustalenia terminu zapłaty zwracanej należności. Przy ustalaniu tego terminu strona wykazała się biernością. W związku z tym organ był uprawniony do samodzielnego ustalenia terminu zapłaty dochodzonej należności, czego dokonał w oparciu o własne dokumenty i materiały. Co do niewłączenia do akt sprawy pisma z dnia [...]czerwca 2015r., Sąd uznał, iż nie miało to wpływu na jej wynik i nie prowadziło do istotnego naruszenia art. 80 i art. 81 k.p.a., bowiem twierdzenia w nim zawarte zostały mimo wszystko wzięte pod uwagę na etapie postępowania odwoławczego, a ponadto z treści tego pisma nie wynika żadna obiektywna okoliczność, która wykazywałaby aktualną sytuację materialną strony.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył M.H., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie nieważności decyzji SKO w L. z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]lipca 2015 r., względnie o względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W skardze kasacyjnej stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. podniesiono zarzuty:

1. naruszenia przez WSA we Wrocławiu art. 145 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 134 § 1, art. 151, art. 153 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 3 § 2 p.p.s.a., w zw. z art. 16 k.p.a., art. 107 § 1 i § 3, art. 110 k.p.a., art. 156 § 1 pkt. 3 k.p.a. poprzez niedokonanie kompletnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, poprzez niedostrzeżenie, że niniejsza sprawa została już rozstrzygnięta uprzednio ostateczną decyzją i zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji SKO w L. z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]lipca 2015 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, w zw. z art. 134 § 1 ppsa, art. 151 ppsa, art. 153 ppsa oraz w zw. z art. 3 § 2 ppsa, w zw. z art. 16 kpa, poprzez niedostrzeżenie, że organy administracji publicznej w niniejszej sprawie nie mogą dokonać zmiany elementów ostatecznych decyzji Dyrektora MOPS w G. z dnia [...] marca 2009 r. oraz decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...]kwietnia 2009r. nr [...], w szczególności uzasadnienia prawnego tych decyzji, a także poprzez niedostrzeżenie, że organy administracji publicznej są związane oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 2218/14) w zakresie uznania, że po pierwsze dotyczą one obowiązku zwrotu należności na rzecz gminy, a po drugie, że obowiązek ten uległ przedawnieniu z upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja z dnia [...] marca 2009 r. stała się ostateczna.

3. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a) w zw. z art. art. 61 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 pkt. 2b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) poprzez jego błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, a także niestwierdzenie jego naruszenia (w toku postępowania administracyjnego będącego przedmiotem skargi podlegającej rozpoznaniu) poprzez błędne przyjęcie, że przepisy te dotyczą ustalenia do zwrotu na rzecz gminy miejskiej G. należności z tytułu poniesionych przez nią zastępczo opłat za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, podczas, gdy przepisy te dotyczą ustalenia wysokości odpłatności przypadającej na członka rodziny osoby przebywającej w domu pomocy społecznej.

4. art. 145 § 2 ppsa, w zw. z art. 134 § 1 ppsa, art. 151 ppsa, art. 153 ppsa oraz w zw. z art. 3 § 2 ppsa, w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 kpa poprzez niedokonanie kompletnej oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, poprzez niedostrzeżenie, że decyzja w niniejszej sprawie wydana z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie istnieje obowiązek skarżącego w niej określony, a tym samym zachodzi podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji SKO w L. z dnia [...] października 2015 r. oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...]lipca 2015 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł w szczególności, że WSA we Wrocławiu nie dostrzegł, że w sprawie będącej przedmiotem rozstrzygnięcia zachodzi podstawa nieważności postępowania polegająca na uprzednim wydaniu ostatecznej decyzji w tej samej sprawie, a to decyzji Dyrektora MOPS w G. z [...]marca 2009r. oraz decyzji SKO w L. z [...]kwietnia 2009r. Niedostrzeżenie tego przez Sąd stanowi, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, naruszenie przepisów zobowiązujących sąd administracyjny do kontroli działalności administracji publicznej. Skarżący wskazał także, iż Sąd nie dostrzegł, że organy, wydając decyzję z [...] października 2015r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dn. [...]lipca 2015r. usiłują zmienić uzasadnienie prawne decyzji Dyrektora MOPS w G. z [...] marca 2009 r. oraz ostatecznej decyzji SKO w L. z [...]kwietnia 2009r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

W niniejszej sprawie skarżący oparł skargę kasacyjną na obu podstawach kasacyjnych wskazanych w art. 174 p.p.s.a. Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie są one uzasadnione i z tego powodu skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie stwierdzić należy, ze nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a. Po pierwsze dlatego, że przepis ten ma charakter ustrojowy. Nie stanowi on podstawy dla czynienia zaskarżonemu orzeczeniu zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżącego, nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Po drugie w stosunku do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). W konsekwencji nie sposób zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 3 § 2 p.p.s.a., który w poszczególnych punktach określa zakres kognicji sądu administracyjnego, a przedmiotem kontroli był np. akt organu wskazany w tym przepisie, tak jak to miało miejsce w niniejszej sprawie.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art.134 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie. Fakt, że Sąd I instancji oddalił skargę (zamiast ją uwzględnić jak żądał tego skarżący kasacyjnie) nie oznacza, że uchybił temu przepisowi. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że Sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd administracyjny nie jest wprawdzie związany granicami skargi, ale zawsze jest związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona. Zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że Sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt lub czynność, kwestionowana przez uprawniony podmiot (por. uchwała NSA z dnia 3 lutego 1997r., OPS 12/96, ONSA 1997/3/104).

Z kwestią powyższą tj. granicami danej sprawy wiąże się kolejny nieuzasadniony zarzut – naruszenia art.153 p.p.s.a. Otóż przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Zatem ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa do ustalonego stanu faktycznego. Natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Tymczasem w niniejszej sprawie administracyjnej, której ramy wyznacza decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2015r., nr [...]w przedmiocie ustalenia należności do zwrotu oraz terminu zapłaty na rzecz Gminy Miejskiej G. wydatków z tytułu opłaty zastępczo poniesionej za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej nie zapadł wcześniej żaden wyrok sądu administracyjnego. Nie została więc sformułowana ocena prawna lub wskazania co do dalszego postępowania w orzeczeniu sądowym, gdyż w tej sprawie nie zapadło wcześniej żadne orzeczenie sądowe. Wyrok NSA z 10 grudnia 2014r., sygn. akt I OSK 2218/14, który jest powoływany w skardze kasacyjnej zapadł w innej sprawie sądowoadministracyjnej, której przedmiotem było uznanie za niedopuszczalne zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej. Sformułowane w tamtym wyroku ewentualne oceny prawne lub wskazania co do dalszego postępowania wiążą w rozumieniu art.153 p.p.s.a. jedynie w tamtej sprawie związanej z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, które zresztą zostało umorzone.

W tym miejscu odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 pkt. 2b ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej także uznać należy, że są one niezasadne. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 60 ust. 1 powołanej ustawy pobyt w domu pomocy społecznej jest odpłatny. Opłatę za pobyt w domu pomocy społecznej ustala w drodze decyzji wójt (burmistrz, prezydent miasta) gminy właściwej dla osoby kierowanej do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1). W art. 61 ust. 1 u.p.s. określone zostały osoby zobowiązane do wnoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej. Są nimi w kolejności: mieszkaniec domu pomocy społecznej, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka, małżonek, zstępni przed wstępnymi oraz gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Zasada kolejności przyjęta w omawianym przepisie oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej – na gminie, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej. Istotne w tym rozwiązaniu jest to, że wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1, ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie.

Drugą istotną cechą rozwiązania przyjętego w zakresie obowiązku wnoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej jest nie pierwotny – jak w stosunku do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 – ale zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę. Wynika on z art. 61 ust. 3 ustawy, w myśl którego gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, wnosi opłaty zastępczo, jeżeli nie wywiązują się z tego osoby zobowiązane w pierwszej kolejności. Gmina, która skierowała osobę do domu pomocy społecznej nie ma w tym zakresie wyboru i musi pokrywać opłatę za pobyt tej osoby w stosownej części lub w całości. Zastępczy charakter wnoszenia opłat przez gminę akcentuje zdanie drugie powołanego przepisu przyznający gminie prawo dochodzenia zwrotu wniesionych w tym celu kwot. Zatem dokonywanie tych opłat przez gminę zawsze ma charakter zastępczy, a nie bezzwrotny (zob. wyrok NSA z 15.01.2010r., sygn. akt I OSK 1171/09). Osoby wymienione w art.61 ust.2 pkt 2 u.p.s. są również zobowiązane do alimentacji zgodnie z unormowaniami kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Niewątpliwie bowiem pokrywanie kosztów pobytu osoby przebywającej w domu pomocy społecznej jest formą realizacji obowiązku alimentacyjnego małżonka oraz zstępnych przed wstępnymi wynikającego także z kodeksu rodzinnego i opiekuńczego.

W art. 96 u.p.s. ustalono, że obowiązek zwrotu wydatków poniesionych na świadczenia z pomocy społecznej spoczywa na osobie i rodzinie korzystającej ze świadczeń z pomocy społecznej, spadkobiercy osoby, która korzystała ze świadczeń, małżonku, zstępnych przed wstępnymi takiej osoby. Zgodnie z art. 104 ust. 3 wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. Z powyższych uregulowań wynika zasada, iż w przypadku poniesienia wydatków na świadczenia z pomocy społecznej, do których zobowiązane są osoby wymienione w ustawie o pomocy społecznej - w pierwszej kolejności sam świadczeniobiorca, a w razie niemożności ich poniesienia małżonek, zstępni przed wstępnymi takiej osoby - można obowiązek zwrotu poniesionych wydatków, w tym opłat określonych przepisami ustawy o pomocy społecznej, egzekwować od tych osób na drodze administracyjnej określonej w art. 104 ust. 1 – 3 tej ustawy.

W okolicznościach przedmiotowej sprawy nie można było pominąć tych systemowych rozwiązań ustawowych przy ocenie dopuszczalności określenia w drodze decyzji administracyjnej wysokości oraz terminu zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miejską G. za pobyt Z.H. w domu pomocy społecznej. Sąd I instancji dokonał prawidłowej kontroli stanu faktycznego i prawnego przyjętego przez organy administracyjne w niniejszej sprawie. Oczywiście kwestia zwrotu wydatków związanych z pobytem w domu pomocy społecznej może zostać określona poprzez zawarcie umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s., lecz jak wynika z akt sprawy skarżący kasacyjnie nie dążył do zawarcia takiej umowy, a wręcz unikał kontaktu i współpracy z organami pomocy społecznej. Skoro więc obowiązek członków rodziny osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, polegający na wnoszeniu związanych z tym opłat wynika wprost z ustawy o pomocy społecznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), to w sytuacji uchylania się od tego obowiązku przez osoby zobowiązane, gmina, która zastępczo poniosła wydatki, może egzekwować ich zwrot na drodze administracyjnej. Właściwą drogą wyegzekwowania takich należności przez gminę, jest wydanie decyzji na podstawie art. 104 ust. 3, w związku z art. 61 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 pkt. 2b i ust. 3 u.p.s.

Na takim stanowisku stoi również orzecznictwo sądów powszechnych uznające, iż niedopuszczalna jest droga sądowa w sprawie o zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez gminę w przypadku niewywiązywania się z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (uchwała SN z dnia 29.10.2009 r. III CZP 77/09, Biul. SN 2009/10/11).

Obowiązek ponoszenia opłat za pobyt osoby w domu pomocy społecznej przez podmioty wymienione w art. 61 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.s. jest nakładany w drodze umowy, a jeśli nie dojdzie do zawarcia umowy, w drodze decyzji administracyjnej. Wskazuje na to brzmienie art. 59 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Gmina jest natomiast zobowiązana do ponoszenia opłat w wykonaniu zadania własnego oraz obowiązku ustawowego określonego w art. 61 ust. 2 pkt 3 oraz ust. 3, od chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej, niezależnie od tego, czy doszło już do wydania decyzji o ustaleniu opłat. Gmina ponosi opłatę za pobyt, a ten rozpoczyna się w chwili przyjęcia osoby do domu pomocy społecznej. Wydanie, na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s., decyzji o wysokości należności podlegającej zwrotowi, powinno nastąpić po wcześniejszym skonkretyzowaniu i zindywidualizowaniu obowiązku wnoszenia opłat przez osoby, o których mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej (por. wyrok NSA z dnia 30 października 2012 r., sygn. akt I OSK 653/12, ONSA i wsa 2013/6/107). Zobowiązanie zstępnego osoby umieszczonej w domu pomocy społecznej, do zwrotu poniesionych przez gminę wydatków z tytułu zastępczo przez gminę wniesionej opłaty za pobyt tej osoby w domu pomocy społecznej, bez rozstrzygnięcia zasadności obciążenia tego zstępnego obowiązkiem zwrotu, stanowiłoby naruszenie art. 104 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Decyzja ta powinna ustalać wysokość opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, konkretyzować obowiązek w odniesieniu do osoby, o której mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej i zobowiązywać do zwrotu przez tę osobę tej części zastępczo przez gminę poniesionej opłaty, która odpowiada sformułowanym w ustawie przesłankom materialnym.

Strona powinna bowiem znać treść ciążącego na niej obowiązku, aby mogła się z niego wywiązać. Dopiero uchylenie się od skonkretyzowanego obowiązku upoważnia organ do wydania na podstawie art. 104 ust. 3 w związku z art. 61 ust. 3 u.p.s. decyzji o zwrocie kosztów poniesionych zastępczo przez gminę. Natomiast udokumentowana okoliczność odmowy zawarcia umowy, o jakiej mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. przez osobę wskazaną w art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s., nie stanowi wystarczającej podstawy do wydania decyzji o obowiązku zwrotu na rzecz gminy części opłat przez nią poniesionych. Stanowisko takie zostało wyrażone w szeregu wyrokach sądów administracyjnych, w tym NSA, m.in. z dnia 9 czerwca 2010 r., sygn. I OSK 204/10, z dnia 30 października 2012 r., sygn. I OSK 653/12, z 13 września 2013 r., sygn. I OSK 2726/12, z 19 czerwca 2015 r., sygn. I OSK 62/14, z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 3187/14, z 24 sierpnia 2016 r., sygn. I OSK 20/15, z 16 czerwca 2016 r., sygn. I OSK 2304/14.

Zasadnie zatem Sąd I instancji podzielił stanowisko organów administracyjnych wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, że decyzjami z dnia [...] marca 2009r, nr [...] (utrzymaną w mocy przez SKO w L. decyzją z [...]kwietnia 2009r., nr [...]) oraz z [...]października 2014r., [...] (utrzymaną w mocy przez SKO w L. decyzją z [...]lutego 2015r., nr [...]) ustalony został obowiązek ponoszenia przez skarżącego odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej odpowiednio w kwocie 1314,89 zł oraz w kwocie 2799,72 zł. Ostateczne decyzje w tym zakresie nie były kwestionowane i nie podlegały kontroli sądowoadministracyjnej. Wobec nie wywiązywania się przez skarżącego z obowiązku uiszczania odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej (wpłacona została tylko kwota w wysokości 5 zł) koniecznym stało się wydanie kolejnej decyzji – nakazującej skarżącemu zwrot na rzecz Gminy Miejskiej G. wydatków poniesionych przez nią zastępczo za pobyt członka rodziny (matki) w Domu Pomocy Społecznej w G..

Tym samym niedoszło także do naruszenia art.16 k.p.a., art.107 § 1 i 3 k.p.a., art.110 k.p.a. oraz art.156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. W sprawie nakazania M.H. zwrotu wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miejską G. nie została dotychczas wydana decyzja administracyjna. Zaskarżona decyzją nie zmienia ani nie uchyla innej ostatecznej decyzji administracyjnej, jak również nie rozstrzyga ponownie sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Wskazane wyżej decyzje, których adresatem był M.H. ustalały obowiązek ponoszenia odpłatności za pobyt matki w domu pomocy społecznej i jej wysokość. Zaskarżona decyzja dotyczy innej kwestii – nakazuje zwrot wydatków poniesionych zastępczo przez Gminę Miejską G. Nie zachodzi również tożsamość tej decyzji z decyzjami kierowanymi przez organ I instancji do Z.H., w których określano wysokość jej odpłatności za pobyt w DPS w G. w wysokości 70 % jej dochodów (chociażby ze względu na brak tożsamości podmiotowej) oraz zobowiązujących do ponoszenia opłaty w pozostałej części przez Gminę Miejską w G.. Nie zachodziły zatem w tej sprawie przesłanki stwierdzenia nieważności. Również zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I Instancji zawierają podstawowe elementy przewidziane w art.107 § 1 i 3 k.p.a., a w szczególności uzasadnienie faktyczne i prawne.

W konsekwencji nieuzasadnione są zarzuty naruszenia art.145 § 2 i art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. nie tylko dlatego, że nie stanowiły podstawy orzekania przez Sąd I instancji, ale również dlatego, że w świetle powyższych wskazań nie było podstaw do ich zastosowania. Również zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art.151 p.p.s.a., który był podstawą orzekania w niniejszej sprawie jest nieuzasadniony, gdyż w świetle okoliczności faktycznych i prawnych wykazanych w aktach sprawy został on prawidłowo zastosowany.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.