Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1923/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-06-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 27, art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a, art. 13
journal: Dz.U. 2014 poz 1577
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 4 czerwca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt II SA/Op 17/17 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w O. z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za niespełnienie wymagań w zakresie higieny żywności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 16 lutego 2017 r., sygn. II SA/Op 17/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w O. (dalej: [...] WLW) z [...] października 2016 r., nr [...], w przedmiocie kary pieniężnej za niespełnienie wymagań w zakresie higieny żywności, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W dniu [...] marca 2015 r. Powiatowy Lekarz Weterynarii w O. (dalej: PLW w O.) wykonał w prowadzonym przez J. S. przedsiębiorstwie kontrolę w zakresie zachowania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi produkowanej żywności gotowej do spożycia, w wyniku której stwierdził, że kontrolowany podmiot nie okazał się przeprowadzeniem badań w okresie od 2012 r. do [...] marca 2015 r. i ostatnie badanie przeprowadzał do roku 2012. Brak było też określenia przez podmiot częstotliwości pobierania próbek żywności.

Na tej podstawie PLW w O. wszczął z urzędu w dniu [...] marca 2015 r. postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia J. S. kary pieniężnej w związku z niezachowywaniem zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi produkowanych środków spożywczych, tj. niespełnienie wymagań określonych w art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych (Dz. Urz. WE L z 2004 r. Nr 139, str. 1, ze zm., dalej: rozporządzenie nr 852/2004), a następnie w decyzji z [...] czerwca 2015 r. wymierzył stronie karę w kwocie [...] zł.

Decyzja PLW w O. z [...] czerwca 2015 r. została uchylona przez [...] WLW, który decyzją z [...] lipca 2015 r. przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji z uwagi na brak wskazania dowodów dotyczących niespełnienia kryteriów mikrobiologicznych przez produkowaną żywność.

W piśmie z [...] kwietnia 2016 r. PLW w O. zawiadomił stronę o rozszerzeniu z urzędu prowadzonego postępowania administracyjnego o postępowanie w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z powodu nieprzyjęcia przez podmiot środków higieny określonych w art. 4 ust. 3 lit. b oraz art. 4 ust. 3 lit. e rozporządzenia nr 852/2004, tj. w postaci procedur niezbędnych do osiągnięcia celów określonych w ww. rozporządzeniu oraz pobierania próbek i analiz w odniesieniu do środków spożywczych produkowanych w ramach prowadzonej przez stronę działalności gospodarczej.

Po pobraniu w zakładzie w dniu [...] kwietnia 2016 r. próbek produkowanych środków spożywczych i przeprowadzeniu na nich badań w kierunku obecności L. monocytogenes, PLW w O. decyzją z [...] maja 2016 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w części dotyczącej niezachowania zgodności z kryteriami mikrobiologicznymi, tj. niespełnienia wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lit. a rozporządzenia nr 852/2004, i wskazał, że badania wykazały zgodność z wymaganiami mikrobiologicznymi.

Następnie organ dołączył do akt dokumentację w postaci planów badań w laboratorium na rok 2011 i 2012 i decyzją z [...] lipca 2016 r. wymierzył J. S. karę pieniężną w kwocie [...] zł, zobowiązując jednocześnie do wpłaty tej kwoty w terminie 14 dni od otrzymania decyzji.

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 27 i art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1577) oraz § 1 pkt 8 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszanie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r., nr 93, poz. 600), w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 2 pkt 5 lit. a, art. 5 ust. 1 pkt 3 i art. 15 ust. 1 ustawy z 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz. U. z 2015 r. poz. 1482, ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., w związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lit. b i lit. e rozporządzenia nr 852/2004.

Nie godząc się z powyższą decyzją J. S. wniósł odwołanie, w którym zarzucił, że wydana została ona bez uwzględnienia i odniesienia się do złożonych przez niego wyjaśnień, jak i sprzecznie z ustaleniami organu odwoławczego zawartych we wcześniejszej decyzji uchylającej.

W decyzji z [...] października 2016 r., nr [...],[...] WLW utrzymał w mocy decyzję PLW w O. z [...] lipca 2016 r., nr [...], o wymierzeniu skarżącemu kary pieniężnej w kwocie [...] zł w związku z niespełnieniem wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lit. b oraz lit. e rozporządzenia nr 852/2004.

We wniesionej skardze J. S. zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie wykładni art. 4 rozporządzenia nr 852/2004 z uwagi na przyjęcie przez organ istnienia obowiązku zapewnienia higieny środków żywności na każdym etapie procesu produkcji we wszystkich jej formach (a-e), tj. od etapu produkcji pierwotnej do momentu odebrania produktu przez konsumenta dla wszystkich przedsiębiorców spożywczych, w sytuacji gdy powołany przepis, stosowany wprost, bez możliwości dokonania wykładni rozszerzającej przez organ administracyjny, powyższy obowiązek nakłada, jednak po uprzednim ustaleniu, w zakresie których przedsiębiorstw spożywczych, i w zakresie jakiej konkretnie produkcji może być realizowany. Ponadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i 80 k.p.a. poprzez:

- przyjęcie, że w wypadku skarżącego nie zachodzi przypadek produkowania żywności poddanej obróbce cieplnej lub innej obróbce skutecznie eliminującej L. monocytogenes, po której nie jest możliwe wtórne zanieczyszczenie (np. produkty poddane obróbce cieplnej w końcowym opakowaniu) z uwagi na możliwość, według organu administracyjnego, powtórnego zakażenia ww. bakterią, w sytuacji gdy organ administracyjny na poparcie tak wyrażonej tezy nie przedstawił definicji i podstaw prawnych, tj. nie przedstawił, co należy rozumieć pod pojęciem obróbki cieplnej w końcowym opakowaniu, powodując, że jego twierdzenia na temat opakowania szklanego czy puszki, jako adekwatnych do regulowanego rozporządzeniem stanu, nie może być uznane za wynikające z właściwych przepisów, a jedynie za pogląd organu administracyjnego, w oparciu o który nie jest możliwe przypisanie skarżącemu odpowiedzialności,

- rozłączne stosowanie zapisów rozporządzenia nr 2073/2005, pomimo że dla ustalenia obowiązków przedsiębiorstwa sektora spożywczego zapisy te należy stosować łącznie, a to z uwagi na możliwość wystąpienia błędnych wniosków na podstawie ich rozdzielnego stosowania.

Na tej podstawie skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji, wstrzymanie wykonania decyzji z uwagi na okoliczność wszczęcia postępowania egzekucyjnego w przedmiocie grzywny powodującego powstanie dla skarżącego stanu zagrożenia prowadzonej przez niego działalności oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał na prymat prawa unijnego nad krajowym i stwierdził, że jego regulacje należy stosować wprost, niepozostawiając organowi administracyjnemu możliwości ich wykładni.

Według skarżącego, błędnie więc organ administracyjny przyjmuje, że samo zagrożenie zakażaniem bakteriami jest wystarczającym argumentem zastosowania tych środków.

W odpowiedzi na skargę [...] WLW wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 16 lutego 2017 r., sygn. II SA/Op 17/17 wskazał, że materialnoprawną podstawę działania organów niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2014 r. poz. 1577, dalej: ustawa) oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 26 maja 2010 r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszanie przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. Nr 93, poz. 600, dalej: rozporządzenie z 26 maja 2010 r.), wydanego na podstawie upoważnienia z art. 26 ust. 2 ww. ustawy.

Według Sądu I instancji, z ustaleń dokonanych w toku kontrolowanego postępowania wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że skarżący, pomimo wezwań kierowanych przez organ, nie przedłożył dowodów potwierdzających wykonanie badań produkowanych wyrobów ani nie przedstawił planu badań. Tym samym naruszone zostały wymagania określone w art. 4 ust. 3 lit. b oraz lit. e rozporządzenia nr 852/2004.

Zdaniem Sądu I instancji, w tym zakresie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz w sposób właściwy oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który był wystarczający do podjęcia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Nie doszło więc do zarzucanego w skardze naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które zobowiązują do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie faktów i udowodnionych okoliczności, poddanych następnie wszechstronnej analizie, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów.

W ocenie Sądu I instancji, należało uznać, że dokonano prawidłowej subsumcji przepisu prawa do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie. Poczynione ustalenia obligowały organ do wymierzenia kary pieniężnej stosownie do art. 26 ust. 1 pkt 1 lit. a i art. 28 ust. 1 powołanej ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ wskazał zarówno podstawę prawną, jak i okoliczności faktyczne stanowiące podstawę jej wydania. W sposób wyczerpujący uargumentował dokonaną w sprawie ocenę, wyjaśniając wszystkie istotne kwestie i dokonując dogłębnej oceny także w kontekście zarzutów odwołania, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Według Sądu I instancji, również wysokość kary nałożonej na skarżącego należy zaakceptować, biorąc pod uwagę argumentację przedstawioną szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym zakresie nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, a kara jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń. Organ zasadnie wziął pod uwagę – z jednej strony – potencjalne zagrożenie bezpieczeństwa żywności na skutek niewypełniania przez skarżącego ciążących na nim obowiązków, a ponadto fakt, że kara za zaniechanie w tym samym przedmiocie jest nakładana już powtórnie i nieprzestrzeganie przepisów trwa od roku 2012, zatem poprzednio wymierzona kara nie odniosła oczekiwanego skutku.

Organ uwzględnił niewielką skalę produkcji zakładu prowadzonego przez skarżącego. Powyższa kwota mieści się w granicach określonych rozporządzeniem z dnia 26 maja 2010 r. i została ustalona w dolnym przedziale możliwej do wymierzenia kary.

W skardze kasacyjnej J. S. prowadzący działalność gospodarczą J. S. Przedsiębiorstwo Wielobranżowe "[...]" (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Sądowi I instancji zarzucono:

I. w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. art. 4 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. poprzez jego błędną wykładnię polegająca na przyjęciu przez Sąd I instancji, a wcześniej organ administracyjny, istnienia obowiązku zapewnienia higieny środków żywności na każdym etapie procesu produkcji we wszystkich jej formach (a-e), tj. od etapu produkcji pierwotnej do momentu odebrania produktu przez konsumenta dla wszystkich przedsiębiorców spożywczych, w sytuacji gdy powołany przepis wskazanego rozporządzenia, stosowany wprost, powyższe obowiązki nakłada, jednakże w po uprzednim ustaleniu w zakresie których przedsiębiorstw spożywczych, w jakim zakresie ich działalności, i które ze środków higieny, czym przesądza użyte w treści tego przepisu "gdzie właściwe", obowiązki ten winne być realizowane;

II. w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

II. 1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia do kwestii zakresu obowiązywania art. 4 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 w świetle zawartej tamże normy "gdzie właściwe", tj. okoliczności wskazywanej w treści skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu i jednocześnie istotnej dla ustalenia obowiązku wypełniania przez skarżącego wszystkich elementów higieny środków żywności, pozostającej w związku z możliwością nałożenia na skarżącego kar pieniężnych w trybie ustawy o produktach pochodzenia zwierzęcego;

II. 2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się w treści uzasadnienia do kwestii produkowania żywności poddanej obróbce cieplnej lub innej obróbce skutecznie eliminującej L. monocytogenes, po której to nie jest możliwe wtórne zanieczyszczenie, tj. okoliczności tożsamej dla produkcji skarżącego, a przy tym niekwestionowanej przez organ administracyjny z uwagi na pozytywne wyniki tzw. próbek urzędowych, a pozostającej w oczywistym związku z możliwością nałożenia kary pieniężnej;

II. 3. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o czym przesądza uznanie, że przepis art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 852/204 stanowi podstawę do egzekwowania od skarżącego wszystkich elementów higieny środków spożywczych, w sytuacji gdy redakcja przedmiotowego przepisu i miejsce jego umieszczenia, poza rozdziałem "OBOWIĄZKI PRZEDSIĘBIORSTW SEKTORA SPOŻYWCZEGO", nie pozostawia wątpliwości, że nie pozostaje on w związku z art. 4 rozporządzenia (WE) Nr 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004, ustalającym samodzielnie poprzez użycie normy "gdzie właściwe" ostateczny katalog podmiotów zobowiązanych do stosowania właściwych środków higieny oraz zakres tychże środków odnosząc je do konkretnych producentów.

II.4 II.3 naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw z art. 133 § 1 p.p.s.a. polegające na przeprowadzeniu postępowania dowodowego z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a. i oparciu orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o czym przesądza uznanie, że "obecnie procedury powinny być przez skarżącego wdrażane, a częstotliwość pobierania próbek powinna kształtować się co najmniej na poziomie określonym przez niego do roku 2012, kiedy skarżący deklarował badanie konkretnych wyrobów jako żywności gotowej do spożycia", w sytuacji gdy w powołanych przez Sąd aktach prawnych (art. 4 rozporządzenia (WE) NR 852/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r.) nie ma regulacji w zakresie ustalenia częstotliwości pobierania próbek.

W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu;

2. rozpoznanie skargi na rozprawie

3. zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że skarżący nie kwestionuje uznania przez Sąd I instancji, że ustawodawca krajowy ma obowiązek stosowania przez osoby prowadzące przedsiębiorstwo należące do sektora spożywczego przepisów rozporządzenia nr 852/2004 oraz przepisów wykonawczych, do których należy rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2073/2005. W tym zakresie nie występuje istotna sprzeczność. Różnica sprowadza się do przyjęcia przez Sąd I instancji, że akurat przedsiębiorstwo skarżącego, zarówno ze względu na charakter produkcji, wielkość, jak i formę produktu końcowego, niejako jest automatycznie włączone w system obowiązków wnikających z ww. rozporządzenia. Innymi słowy, że stan faktyczny tożsamy dla skarżącego wymaga zastosowania względem niego powołanych w ww. rozporządzeniach obowiązków.

Według skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zauważył, że treść "art. 4 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 2073/2005 z 15 listopada 2005 r. w sprawie kryteriów mikrobiologicznych dotyczących środków spożywczych" stwarza ramy wyłączenia następnej grupy podmiotów (względnie ograniczenia obowiązków tamże wymienionych) wskazując, że przedsiębiorstwo sektora spożywczego, gdzie właściwe, przyjmują następujące szczególne środki higieny: a) zgodność z kryteriami mikrobiologicznymi dla środków spożywczych, b) procedury niezbędne do osiągnięcia poziomów określonych do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia, c) zgodność z wymogami kontroli temperatury dla środków spożywczych; d) utrzymywanie łańcucha chłodniczego; e) pobieranie próbek i analiza. W tym wypadku zwrot "gdzie właściwe" stwarza obowiązek po stronie organów administracyjnych ustalenia, że akurat dany podmiot powinien respektować wszystkie wskazane w tym przepisie określone obowiązki.

Nie jest więc tak, jak stwierdza Sąd I instancji, że na zasadzie art. 1 ust. 2 wspomnianego rozporządzenia nr 852/204 zamyka katalog odstępstw od stosowania przepisów rozporządzenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, sformułowanie "gdzie właściwe" znajduje się w rozdziale II "OBOWIĄZKI PRZEDSIĘBIORSTW SEKTORA SPOŻYWCZEGO". Tym samym pojęcie to w żaden sposób nie pozostaje w związku z katalogiem podmiotów określonych art. 1 ust. 2 rozporządzenia. W ocenie skarżącego kasacyjnie, dotyczy to właśnie katalogu przedsiębiorstw sektora spożywczego dopuszczając odmienne rozwiązania (wyłączenia) w sytuacji istnienia stanu faktycznego, który na takie wyłącznie pozwala.

Według skarżącego kasacyjnie, pojęcie, "gdzie właściwe" powinno być rozpatrywane w oparciu o szczegółową charakterystykę konkretnego przedsiębiorstwa.

Skarżący kasacyjnie wskazał, że kwestia sporna dotyczy pobierania próbek na okoliczność stwierdzenia bakterii L. monocytogenes. Organ administracyjny, a później także Sąd I instancji uznał, że są one obowiązkowe bez możliwości kształtowania ich przez samego przedsiębiorcę.

Nie jest właściwym twierdzenie Sądu I instancji o częstotliwości pobierania próbek, po drugie sam producent ze względu na charakter opakowania końcowego decyduje o tym, czy zasadne jest ich pobieranie. W wypadku skarżącego ustalona została pełna zgodność jego produktów z kryteriami mikrobiologicznymi. Jeżeli pomiędzy uchybieniem procesowym a wydanym w sprawie orzeczeniem, podlegającym zaskarżeniu, zachodzi związek przyczynowy. Wpływ naruszenia prawa procesowego na wynik sprawy jest istotny gdyż uchybienia przed Sądem I Instancji doprowadziły do wydania wadliwego orzeczenia. Brak ustosunkowania się do kwestii produkowanej przez skarżącego żywności, faktu braku regulacji w powołanych rozporządzeniach częstotliwości pobierania próbek, brak możliwości wykorzystania kryterium pobierania próbek dla żywności nie mogącej stanowić przedmiotu wtórnego zarażenia bakterią Listeria monocytogenes o tym przesądza. Pobieranie próbek nie jest kryterium użytecznym dla produktów w opakowaniach końcowych nie można zarzucić przedsiębiorcy naruszenie przepisów w tym zakresie obowiązujących. Gdyby organ ustalił, że opakowanie stosowane przez skarżącego nie należy do kategorii opakowań końcowych, nałożenie sankcji byłoby oczywiste. W wypadku braku tego ustalenia zapadłe rozstrzygnięcie traktować należy jako oczywiście wadliwe.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] WLW wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów, w tym zastępstwa procesowego według norm.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II.1. skargi kasacyjnej. Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie Sąd I instancji odniósł się do zakresu obowiązywania art. 4 rozporządzenia (WE) Nr 852 /2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. Na str. 16 uzasadnienia wyroku w świetle zawartej tamże normy "gdzie właściwe" wskazując, że "Z systematyki rozporządzenia nr 852/2004 wynika, że art. 3-5 zamieszczone są rozdziale II, zatytułowanym «Obowiązki podmiotów prowadzących przedsiębiorstwa spożywcze». Już tylko samo odczytanie powyższych przepisów pozwala jednoznacznie określić, że w celu zapewnienia higieny żywności ustawodawca unijny określił obowiązki polegające m.in. na zastosowaniu środków higieny, wśród których w art. 4 ust. 3 lit. b oraz lit. e wymienia się opracowanie – w oparciu o zasady HACCP – i realizację procedur zapewniających, że produkowana żywność będzie przydatna do spożycia oraz pobieranie próbek i analiza. Nie budzi wątpliwości, że zawarte w przytoczonym wyżej art. 4 ust. 3 rozporządzenia sformułowanie «gdzie właściwe» zostało użyte, aby umożliwić dostosowanie tej regulacji do konkretnej sytuacji faktycznej i realiów procesu produkcji konkretnego podmiotu, który ma przyjąć odpowiednie środki higieny z katalogu przewidzianego w tym przepisie, aby zapewnić bezpieczeństwo żywności na każdym etapie produkcji, przetwarzania i dystrybucji, stosownie do art. 3 rozporządzenia. Takie rozumienie analizowanego przepisu jest zbieżne z treścią art. 2 ust. 3 omawianego rozporządzenia, w którym zastrzega się, że w załącznikach do rozporządzenia wyrażenie m.in. «gdzie właściwe» oznacza odpowiednio gdzie właściwe do osiągnięcia celów niniejszego rozporządzenia". Sąd I instancji prawidłowo zgodził się z organem odwoławczym, że zwrot "gdzie właściwe" nie oznacza bynajmniej, że niektórzy przedsiębiorcy są zwolnieni z obowiązku stosowania wskazanych środków.

Sąd I instancji wyjaśnił ponadto, że na zasadzie art. 1 ust. 2 rozporządzenie nr 852/2004 nie ma zastosowania jedynie do produkcji podstawowej na własny domowy użytek; domowego przygotowywania, przetwarzania lub przechowywania żywności na własny domowy użytek; bezpośrednich dostaw, dokonywanych przez producenta, małych ilości surowców do konsumenta końcowego lub lokalnego zakładu detalicznego bezpośrednio zaopatrującego konsumenta końcowego; punktów odbioru oraz garbarni, które wchodzą w zakres definicji przedsiębiorstwa spożywczego jedynie z powodu przetwarzania surowca do produkcji żelatyny lub kolagenu. Wykładnia pojęcia prawnego "gdzie właściwe" dokonana przez Sąd I instancji na gruncie obowiązującego w niniejszej sprawie stanu prawnego jest prawidłowa.

Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji w materii braku spełniania wymagań określonych w art. 4 ust. 3 lit. b) i lit. e) rozporządzenia nr 852/2004 z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie higieny środków spożywczych jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. W orzecznictwie funkcjonuje zresztą od dawna utrwalony pogląd, że na podstawie tego przepisu można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 wskazanej ustawy. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji zarzucać błędnego rozstrzygnięcia sprawy (por. wyroki NSA: z 18 września 2014 r. sygn. II GSK 1096/13, z 26 lipca 2018 r., sygn. II GSK 5499/16).

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II.2 skargi kasacyjnej. Sąd I instancji wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie na str. 18-19 uzasadnienia wyroku odniósł się do kwestii produkowania żywności poddanej obróbce cieplnej lub innej obróbce skutecznie eliminującej L. monocytogenes wskazując, że organy dokonały prawidłowej wykładni przepisów mających zastosowanie w sprawie i trafnie uznały, że na skarżącym ciąży obowiązek ustalenia i wdrożenia procedur związanych z badaniem żywności. Wynikający z powołanych unormowań rozporządzenia nr 582/2004 i nr 2073/2005 obowiązek przeprowadzania badań przez przedsiębiorstwo został sformułowany w sposób kategoryczny i obciąża wszystkie jednostki należące do sektora spożywczego. W przepisach tych nie sposób doszukać się wyjątku, a szczególności brak jest podstaw do uznania, że w razie, gdy wyniki badań określą jakość mikrobiologiczną badanej partii jako zadowalającą, wówczas prowadzący przedsiębiorstwo jest zwolniony z obowiązku przeprowadzenia kolejnych badań. Sąd I instancji wyjaśnił, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa są adresatami norm z art. 3 i 4 rozporządzenia nr 582/2004 i 2073/2005, co oznacza, że te podmioty zobowiązane są do zapewnienia spełniania wymogów prawa żywnościowego w przedsiębiorstwach spożywczych, a w przypadku naruszenia tego obowiązku ponoszą one negatywne konsekwencje określone w przepisach prawa. Należy zgodzić się z Sądem I instancji, że nie ulega wątpliwości, że z uwagi na cele prawa żywnościowego, w tym przede wszystkim ochronę życia i zdrowia konsumentów, podmiot prowadzący przedsiębiorstwo spożywcze jest zobowiązany wypełniać wymagania określone w ww. rozporządzeniach, a zwłaszcza obowiązki te powinny być realizowane rzetelnie w odniesieniu do zachowania kryteriów mikrobiologicznych pod kątem L. monocytogenes, z uwagi na stwarzane przez tę bakterię zagrożenie dla zdrowia i życia, które w sposób szczegółowy zostało przedstawione w zaskarżonej decyzji. Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy omówił też kryteria mikrobiologiczne i kryteria bezpieczeństwa określone w pkt 1.2 i 1.3 załącznika I do rozporządzenia nr 2073/2005, w tym zwolnienia z obowiązku regularnego przeprowadzania badań, przewidziane w odniesieniu do żywności gotowej do spożycia, w której niemożliwy jest wzrost L. monocytogenes poprzez poddanie obróbce cieplnej skutecznie eliminującej tę bakterię.

Nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt II.3 oraz "II.4 II.3" skargi kasacyjnej. Odnosząc się do uzasadnienia tych zarzutów wskazać należy, że co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., nie jest bowiem ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z przepisami postępowania podatkowego, a w konsekwencji, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego. Sąd I instancji nie naruszył również art. 133 § 1 p.p.s.a. Do naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy sąd oddali skargę mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 p.p.s.a., oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd I instancji prawidłowo wyprowadził ocenę prawną na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy. Sąd I instancji analizując i oceniając znajdującą się w aktach sprawy dokumentację nie mógł zatem naruszyć art. 133 § 1 p.p.s.a. Prawidłowość tej oceny nie może być skutecznie kwestionowana w drodze zarzutu naruszenia tego przepisu.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. O naruszeniu takim można mówić wówczas, że gdyby ono nie zaistniało mogłoby zapaść inne rozstrzygnięcie w sprawie. Ocena prawna prowadząca sąd do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w omówionym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Z wyroku Sądu I instancji wynika, z jakich powodów Sąd ten nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi I instancji naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej.

Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.