Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1387/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1382/18 w sprawie ze skargi S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. znak [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 30 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Kr 1382/18, oddalił skargę S. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak [...], w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Prezydent Miasta [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2018 r., znak: [...], po rozpoznaniu wniosku S. S., odmówił wydania zaświadczenia: "o zgodności zamierzenia budowlanego w postaci podpiwniczonego budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w [...] z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "[...]".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2018 r., znak: [...], po rozpoznaniu zażalenia na ww. postanowienie Prezydenta Miasta [...], orzekło o utrzymaniu jego w mocy.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że przedmiotowe postępowanie dotyczy wydania zaświadczenia, o którym jest mowa w przepisie art. 49b ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) – dalej: "ustawa Prawo budowlane". Przepis ten wymaga wydania zaświadczenia o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sytuacji, gdy obowiązek przedstawienia takiego zaświadczenia nałożył właściwy organ w postanowieniu, o którym mowa w art. 49 ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Skarżący złożył wniosek o wydanie ww. zaświadczenia, załączając do niego kserokopię postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] - Powiat [...] z dnia [...] lutego 2018 r., znak: [...] o nałożeniu na skarżącego, jako inwestora zamierzenia przy ul. [...] w [...] na działce nr [...] obr. [...], obowiązku przedłożenia w PINB m.in. zaświadczenia Prezydenta Miasta [...] o zgodności robót budowlanych polegających na budowie podpiwniczonego budynku gospodarczego na ww. działce realizowanych bez wymaganej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem w przedmiotowej sprawie zachodzi podstawa do wydania zaświadczenia w oparciu o przepis art. 217 § 2 pkt 1 K.p.a.

Dalej Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że skarżący ubiega się o wydanie zaświadczenia o zgodności wykonania robót budowlanych - polegających na realizacji podpiwniczonego budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w [...] z ustaleniami planu miejscowego. Działka nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. W oparciu o wydruk z Internetowego Systemu Danych Przestrzennych organ pierwszej instancji ustalił, że działka ta znajduje się na obszarze o funkcji terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o symbolu na rysunku planu MN.19. Zgodnie z przepisem § 20 ust. 1 planu tereny te mają podstawowe przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną, a w ust. 2, jako przeznaczenie uzupełniające ustalono możliwość lokalizacji budynków usługowych w strefie zwiększonego udziału funkcji usługowej, oznaczonej na rysunku planu. Działka nr [...] znajduje się w tej właśnie strefie, co wynika z załącznika graficznego do planu miejscowego.

Organ odwoławczy wskazał, że z § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie", wynika, że zabudowa jednorodzinna to jeden budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków, wraz z budynkami garażowymi i gospodarczymi. Z kolei w przepisie § 3 pkt 8 rozporządzenia zawarta jest definicja "budynku gospodarczego", wskazująca, że jest to budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Z przywołanych przepisów wynika, że budynki gospodarcze i garażowe wchodzą w zakres pojęcia "zabudowa jednorodzinna" jedynie wówczas, gdy będą służyć i towarzyszyć budynkowi jednorodzinnemu lub ich zespołowi. Organ odwoławczy przyznał rację skarżącemu, że przepisy te nie determinują kolejności realizacji tych budynków, czego zresztą nie twierdził organ pierwszej instancji, jednak w przedmiotowej sprawie Kolegium w pełni zaaprobowało stanowisko, że powierzchnia działki nr [...] (124 m2), wskaźniki wyznaczone planem miejscowym dla zabudowy jednorodzinnej na terenie o symbolu MN.19: minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego (60%), wskaźnik intensywności zabudowy (0,15-0,9). maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (30%), wysokość (do 6 m) oraz parametry zamierzenia inwestycyjnego, którego realizacja jest w toku, wynikające z opinii technicznej dołączonej do wniosku skarżącego (powierzchnia budynku gospodarczego 26 m2), wykluczają możliwość wzniesienia na przedmiotowej nieruchomości zarówno budynku gospodarczego, jak i budynku jednorodzinnego. Tym samym organ odwoławczy uznał, że wykonanie robót budowlanych - polegających na realizacji podpiwniczonego budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w [...], nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniósł S. S., domagając się jego uchylenia oraz uchylenia postanowienia organu I instancji oraz zawarcie w orzeczeniu stosownego zobowiązania organu do wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, ewentualnie pouczenia o prawidłowym sposobie wykładni przepisów na zasadzie art. 145a §1 P.p.s.a. lub art. 153 P.p.s.a.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując przy tym argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za niezasadną. Sąd ten wskazał, że spór w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy przy ustalonym w planie miejscowym przeznaczeniu terenu: "zabudowa jednorodzinna", możliwe jest przyjęcie, że budowa samodzielnego budynku gospodarczego, który prawie w całości wyczerpuje dopuszczalny planem wskaźnik powierzchni zabudowy, czyniąc niemożliwym wybudowanie na tej nieruchomości domu jednorodzinnego, jest zgodna z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie. Innymi słowy, czy budowa samodzielnego budynku gospodarczego, bez możliwości następczego wybudowania domu jednorodzinnego jest "zabudową jednorodzinną".

Zdaniem Sądu meriti rację mają organy, że w niniejszej sprawie nie ma zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a samodzielny budynek gospodarczy nie jest "zabudową jednorodzinną". Teren inwestycji stanowi działka o powierzchni 124 m2, przy czym realizowana zabudowa zajmuje 26 m2, co stanowi 21% terenu działki przy dopuszczalnym planem parametrze powierzchni zabudowy 30% i nakazanym do zachowania terenie biologicznie czynnym w wielkości minimalnej 60%. Pozostaje zatem możliwość zwiększenia powierzchni zabudowy o 16 m2, co stanowczo nie wystarczy dla wzniesienia najskromniejszego domu jednorodzinnego. Wszystko to oznacza zdaniem Sądu Wojewódzkiego, że jedyną zabudową na działce nr [...] pozostawałby budynek gospodarczy.

Odpowiadając na poszczególne zarzuty wniesionej skargi Sąd pierwszej instancji wskazał, że brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane po przeprowadzeniu przez organ postępowania wyjaśniającego, polegającego na zbadaniu stanu przedmiotowej zabudowy oraz ustaleniu treści obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ocenie Sądu meriti także uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a. Lektura uzasadnienia zaskarżonego postanowienia prowadzi do wniosku, że Kolegium, jako organ ponownie merytorycznie rozpoznający sprawę w jej całokształcie, prawidłowo wyjaśniło przesłanki, którymi kierowało się przy załatwieniu sprawy, a okoliczność, że nie spotkały się one z aprobatą skarżącego, nie świadczy o zasadności jego zarzutów w tym zakresie.

Za niezasadny uznał Sąd Wojewódzki zarzut zmierzający do wykazania, że zaskarżone postanowienie narusza prawo własności skarżącego, preferując swobodę planistyczną gminy, jak również zarzut naruszenia art. 110 § 2 w zw. z art. 8 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie przez organy obu instancji faktu, że Prezydent Miasta [...], zaświadczeniem z dnia [...] lipca 2016, znak [...], potwierdził, że nie wniósł sprzeciwu wobec zgłoszenia skarżącego dotyczącego zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie wolnostojącego budynku gospodarczego o powierzchni zabudowy 26 m2. Sąd pierwszej instancji podniósł, że kwestia ta nie ma dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy (wydania zaświadczenia o żądanej treści) żadnego znaczenia. Jest to okoliczność, która ewentualnie może mieć znaczenie w toczącym się przed PINB postępowaniu legalizacyjnym.

Sąd meriti nie dostrzegł także uchybień w zakresie realizacji zasady praworządności wynikającej z art. 6 K.p.a. poprzez niezastosowanie i pominięcie aktualnie obowiązujących przepisów prawa to jest: art 7a, art. 79a oraz art. 81a K.p.a. W sprawie nie było bowiem niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego (art. 79a K.p.a.), nadto postępowanie "zaświadczeniowe" nie jest typowym postępowaniem administracyjnym, a w szczególności postępowaniem którego przedmiotem jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, w którym to postępowaniu mogłyby pozostawać wątpliwości co do treści normy prawnej (art.7a K.p.a.).

Mając powyższe na uwadze, skarga jako bezzasadna została oddalona na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a."

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł S. S. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzucił:

1. błędną wykładnię § 20 uchwały [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z dnia [...] stycznia 2018 r., poz. [...]) w związku z przepisami § 3 pkt 2 rozporządzenia, poprzez przyjęcie, że organy obu instancji w sposób prawidłowy dokonały wykładni ww. przepisów pomimo, że wykładania ta prowadzi do przyjęcia, iż treść norm aktu prawa miejscowego może być dekodowana w inny sposób zależnie od osoby inwestora lub jego cech;

2. naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a., poprzez ich niezastosowanie tj. oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ § 20 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w związku z przepisami § 3 pkt 2 rozporządzenia i przepisów postępowania mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy to jest art. 7, art. 7a, art. 77 i art 80 K.p.a. poprzez pominięcie przez Sad pierwszej instancji zupełnie dowolnej wykładni prawa materialnego jak i oceny materiału zgromadzonego w sprawie przez organy obu instancji;

b) art. 3 § 1 P.p.s.a., w zw. z art 141 § 4 P.p.s.a. ze względu na wewnętrzną sprzeczność uzasadnienia wyroku w zakresie w jakim Sąd pierwszej instancji staje na stanowisku, iż ze względu na rozmiar działki budowlanej nie będzie możliwym realizacja w przyszłości domu jednorodzinnego co oznacza, że Sąd ten uznaje taka możliwość za przesłankę uznania danej zabudowy za zabudowę jednorodzinną. W tym samym uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazuje, że faktycznie nie istnieje obowiązek realizacji tejże zabudowy w określonej kolejności choć dalszy wywód przeczy temu stanowisku. Konsekwencją takiego stanowiska jest uznanie, że jeśli inwestor może nabyć sąsiednią nieruchomość niezabudowaną lub zabudowaną już domem jednorodzinnym to nie można wyinterpretować, iż musi on posiadać pozwolenie na budowę tego planowanego domu jednorodzinnego lub wszystkie elementy do tego konieczne w chwili realizacji budynku gospodarczego bowiem nakaz taki nigdzie nie jest sformułowany. Ponadto nie do przyjęcia jest pogląd jakoby odmowa wydania zaświadczenia koniecznego dla celów dokonania legalizacji obiektu ze względu na treść przepisów ustawy Prawo budowlane nie jest przejawem: "odebrania mu [skarżącemu] uprawnień, a jedynie odmówiono wydania zaświadczenia o określonej treści", a tym samym nie zachodzi konieczność uwzględnienia zasady opisanej w art. 7a § 1 K.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania podług norm przepisanych. Jednocześnie, w związku z art 176 § 2 P.p.s.a., skarżący kasacyjnie zrzekł się rozpoznania skargi na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 P.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim, określone w art. 189 P.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie występują takie przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej. W niniejszej sprawie ziściły się za to warunki odstępstwa od zasady jawności i bezpośredniości postępowania, bowiem pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie zrzekł się w jej imieniu rozprawy, a strona przeciwna w terminie 14 dni od doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądała przeprowadzenia rozprawy (art. 182 § 2 P.p.s.a.).

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzuty naruszenia prawa materialnego. W pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, albowiem dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2005 r., sygn. akt FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) P.p.s.a. wskazać należy, że naruszyć można przepisy, które były stosowane, a nie te, których nie stosowano. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddalił skargę na postanowienie organu administracji publicznej. Właściwsze byłoby zatem wskazanie ww. przepisu, jako podstawy skargi kasacyjnej, oczywiście z powiązaniem konkretnych przepisów postępowania i prawa materialnego, które w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną zostały naruszone. Ponadto w ramach podstawy kasacyjnej (naruszenia przepisów postępowania), podniesiony został zarzut naruszenia art. 7, art. 7a, art. 77 i art 80 K.p.a., który również nie posiada usprawiedliwionych podstaw. Trafnie Sąd pierwszej instancji ustalił, że wykonanie robót budowlanych - polegających na realizacji podpiwniczonego budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb [...] w [...], nie jest zgodne z ustaleniami obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W przedmiotowej sprawie organy obu instancji należycie zgromadziły materiał dowodowy w sprawie, nie naruszając ani obowiązku podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, ani też obowiązku zebrania w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i jego rozpatrzenia.

Niezasadny jest również zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Pierwszy z wymienionych przepisów jest przepisem ogólnym o charakterze kompetencyjnym, zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Norma ta określa zakres właściwości rzeczowej sądu administracyjnego, tj. zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Przepis art. 3 P.p.s.a. wskazuje cele działania sądów administracyjnych oraz zakres ich kognicji i żadna z jednostek redakcyjnych wskazanego przepisu nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu administracyjnego w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r. sygn. akt I OSK 266/08, LEX nr 490087). Naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, a okoliczność, że skarżący kasacyjnie nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, jak to ma miejsce w realiach niniejszej sprawy, nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 635/16, LEX nr 2450637; wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1636/11, LEX nr 1145065; wyrok NSA z dnia 7 lipca 2011 r. sygn. akt II OSK 745/11, LEX nr 1083687).

Z kolei powołany art. 141 § 4 P.p.s.a. może być naruszony wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku było pozbawione przedstawionego zwięźle stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia lub jej wyjaśnienia. Ponadto naruszenie tego przepisu ma miejsce także wtedy, gdy sporządzone uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wprawdzie wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 P.p.s.a., ale jest ono wewnętrznie niespójne lub zawiera nie dające się wyjaśnić sprzeczności, innymi słowy nie pozwala na kontrolę zaskarżonego wyroku. Zaskarżony wyrok zawiera wszystkie te elementy. Podkreślenia wymaga, że zarzucając naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego sprawy lub wykładni prawa materialnego dokonanej przez Sąd.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać w pierwszej kolejności należy, że jak wynika z art. 217 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. W myśl § 2 tego przepisu, zaświadczenie wydaje się w dwóch odrębnych przypadkach: pkt 1 - jeżeli przepis prawa wymaga urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego lub, pkt 2 - gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Jeśli chodzi o drugi przypadek, organ administracji obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji może przed wydaniem zaświadczenia przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające (art. 218 § 2 K.p.a.). Jednakże prowadzenie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 218 § 2 K.p.a. opierać się może jedynie na danych zawartych w posiadanej przez organ dokumentacji. Postępowanie w sprawach wydawania zaświadczeń stanowi bowiem rodzaj uproszczonego i w znacznym stopniu odformalizowanego postępowania o charakterze administracyjnym. Przed wydaniem zaświadczenia organ może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaznaczyć należy, że zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2019 r., sygn. sygn. II OSK 2134/17, LEX nr 2740810).

Zaświadczenie, jako czynność materialno-techniczna, nie przyznaje, nie stwierdza, nie uznaje uprawnień ani obowiązków wynikających z przepisów prawa, lecz potwierdza istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej). W zaświadczeniu nie przeprowadza się wykładni przepisów prawa materialnego, ponieważ nie jest to akt administracyjny o charakterze konstytutywnym, czy też deklaratoryjnym (por. wyrok NSA z dnia z 16 czerwca 2009 r., sygn. II OSK 81/09, LEX nr 618308). Konkluzja jest, więc taka, że zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu oparte na danych będących w posiadaniu tego organu.

Mając na względzie powyższe uwagi i analizy stwierdzić należy, że wszystkie zarzuty naruszenia prawa materialnego i argumentacja przedstawiona w tym zakresie, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, nie może zostać wzięta pod uwagę. Istotą sprawy jest odpowiedź na pytanie, czy przy ustalonym w planie miejscowym przeznaczeniu terenu: "zabudowa jednorodzinna", możliwe jest stwierdzenie, że budowa samodzielnego budynku gospodarczego, który prawie w całości wyczerpuje dopuszczalny planem wskaźnik powierzchni zabudowy, czyniąc niemożliwym wybudowanie na tej nieruchomości domu jednorodzinnego – jest zgodna z przeznaczeniem terenu ustalonym w planie.

Bezsporne w sprawie jest to, że działka skarżącego nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...] objęta jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] stycznia 2018 r. Zgodnie z przepisem § 20 ust. 1 planu tereny, na których znajduje się działka skarżącego, mają podstawowe przeznaczenie pod zabudowę jednorodzinną, a w ust. 2, jako przeznaczenie uzupełniające ustalono możliwość lokalizacji budynków usługowych w strefie zwiększonego udziału funkcji usługowej, oznaczonej na rysunku planu. Jak wskazały organy administracji powierzchnia działki nr [...] (124 m2), wskaźniki wyznaczone planem miejscowym dla zabudowy jednorodzinnej na terenie o symbolu MN.19: minimalny wskaźnik terenu biologicznie czynnego (60%), wskaźnik intensywności zabudowy (0,15 - 0,9), maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy (30%) oraz wysokość (do 6 m) oraz parametry zamierzenia inwestycyjnego, którego realizacja jest w toku, wynikające z opinii technicznej dołączonej do wniosku skarżącego (powierzchnia budynku gospodarczego 26 m2) wykluczają możliwość wzniesienia na przedmiotowej nieruchomości zarówno budynku gospodarczego, jak i budynku jednorodzinnego. Nadto organy wskazały, że dopuszczony maksymalny wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 30%, czyli przy takiej powierzchni działki nr [...] jest to 37,2 m2, a sam budynek gospodarczy ma mieć 26 m2. W tej sytuacji uznać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawidłowo podzielił pogląd organu odwoławczego, że w niniejszej sprawie nie ma zgodności realizowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W konsekwencji samodzielny budynek gospodarczy nie jest "zabudową jednorodzinną". Tym samym odmowę wydania skarżącemu zaświadczenia o zgodności zamierzenia budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy uznać za działanie prawidłowe i zgodne z prawem.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.