Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 3089/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: 6 ust 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1396
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Rowiński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Asesor WSA Paweł Dańczak po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym 23 kwietnia 2020 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi T. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej także: "GDOŚ", "organ II instancji") po rozpoznaniu zażalenia T. K. (dalej: "Wnioskodawca", "Strona", "Skarżąca") utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ", "organ I instancji") z [...] lipca 2019 r. nr [...], dotyczącego odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego na jeziorze [...] oznaczonym jako działka o nr ew. [...] w obrębie [...] oraz na działce o nr ew. [...] w obrębie [...], gmina [...].

Postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Strona zwróciła się do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla wskazanej na wstępie inwestycji. W toku prowadzonego postępowania – wobec faktu położenia terenu przewidywanej inwestycji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (dalej: "Uchwała") – Wójt zwrócił się, w oparciu o art. 60 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Dz. U. 2018 r. poz. 1945 ze zm.; dalej: "u.p.z.p.), do RDOŚ o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Organ I instancji przeprowadził [...] lipca 2019 r. oględziny miejsca planowanej inwestycji oraz jego sąsiedztwa. W ich trakcie ustalono, że linia brzegowa jeziora na wysokości działki nr [...], obręb [...] porośnięta jest szuwarem wysokim, w składzie którego odnotowano trzcinę pospolitą oraz jeżogłówkę gałęzistą. Szuwar ten charakteryzuje się dużym zwarciem, w miejscu realizacji inwestycji występuje na szerokość ok. 20 m w głąb jeziora. Na obszarze wyznaczonym liniami rozgraniczającymi teren inwestycji nie stwierdzono występowanie żadnego prześwitu lub przerzedzenia w trzcinowisku. Na wysokości działki nr [...] (rzeka) szuwar sięga na szerokość ok. 25 m w głąb jeziora. Za szuwarem na lustrze wody występuje grążel żółty. W kierunku południowym od miejsca realizacji inwestycji występują pomosty, pomiędzy którymi występuje szuwar zbudowany z jeżogłówki gałęzistej. Na wysokości działki nr [...] stwierdzono występowanie dwóch pomostów oraz pozostałości po kładce (spróchniałe deski), pomiędzy którymi występuje zwarty pas szuwaru, w składzie głównie trzcina pospolita z domieszką pałki szerokolistnej, w strefie brzegowej zaś stwierdzono turzyce. Linia brzegowa jeziora porośnięta zadrzewieniami olszy czarnej.

Oprócz powyższego RDOŚ w poczet materiału dowodowego dołączył mapy katastralne, rastrowe, topograficzne, ewidencyjne oraz zdjęcia satelitarne.

Wskazanym na wstępie postanowieniem z [...] lipca 2019 r. RDOŚ odmówił uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia wskazał, że realizacja planowanej inwestycji stoi w sprzeczności z zakazem zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką (§ 5 ust. 1 pkt 1 Uchwały). Realizacja budowy pomostu wymagałaby bowiem – w ustalonych warunkach faktycznych – znacznej wycinki zwartej płaci szuwarów porastających teren inwestycji, brak jest bowiem w tym miejscu jakiegokolwiek prześwitu. Wycinka przeprowadzona na długości 19 metrów linii brzegowej jeziora (zgodnie z przedstawionym projektem) stanowiła w ocenie organu I instancji znaczną ingerencję w strefę litoralu porastającego analizowaną część jeziora. Uszczuplenie pasa trzcinowisk wywoła niekorzystne skutki przyrodnicze dla tego zbiorowiska, ponieważ nie można rozpatrywać tej szkody tylko pod względem samej roślinności, ale należy także wziąć pod uwagę ryby, płazy, gady i ptaki, które w tym siedlisku bytują. Budowa pomostów doprowadza do fragmentacji trzcinowiska co wpływa negatywnie na efekty rozrodu ryb poprzez m.in. narażenie ikry na falowanie, co powoduje jej mechaniczne uszkodzenie, gwałtowne wahania warunków inkubacji spowodowane napływem wody z jeziora wskutek falowania (zwarty pas trzcinowiska tworzy strefę ochronną powodującą, że zmiana parametrów wody, zwłaszcza temperatury następuje stopniowo), zwiększenie dostępności złożonej ikry dla drapieżników, narażenie ikry na zamulenie poprzez nanoszenie przez wciskające się dzięki powstałej przerwie fale nanoszące martwą materię organiczną, narażenie samej ikry na nadmierne naświetlenie co będzie powodować jej zamieranie bądź ślepotę u wylęgu, ograniczona zostanie możliwość ukrywania się narybku, a zwłaszcza wylęgu.

RDOŚ podkreślił, że inwestycja nie mieści się w przewidzianych w treści Uchwały odstępstw od zakazu przewidzianego w § 5 ust. 1 Uchwały. Planowany pomost ma pełnić funkcję rekreacyjną, jednakże nie jest on niezbędny dla prowadzenia amatorskiego połowu ryb, dopuszczonego przez Uchwałę. W projekcie pomostu nie wskazano ponadto, że będzie on w jakichś sposób związany z działalnością prowadzoną w ramach gospodarki rolnej, leśnej lub łowieckiej. Budowa pomostów nie stanowi także decydującego elementu gospodarki rybackiej przewidzianej w ustawie z 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1476, ze zm.). Nie jest również inwestycja celu publicznego, zadaniem wykonywanym na rzecz obronności kraju i bezpieczeństwa państwa, jak i prowadzenia akcji ratowniczej oraz działań związanych z bezpieczeństwem powszechnym.

Finalnie, wobec stwierdzenia potencjalnie znacznego naruszenia środowiska naturalnego przez realizację inwestycji, jak również brak podstaw do zastosowania odstępstw od przewidzianego w Uchwale zakazu, RDOŚ orzekł o odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpatrzeniu złożonego przez Wnioskodawczynię zażalenia, GDOŚ wydał wskazane na wstępie postanowienie z [...] października 2019 r., utrzymujące w mocy orzeczoną odmowę uzgodnienia, uznając ją za prawidłową. W treści uzasadnienia organ II instancji wskazał co prawda, że zebrany materiał dowodowy nie był kompletny, i zlecił przeprowadzenie w trybie art. 136 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") dowodu z ekspertyzy biegłego, bądź wykonanie ponownej wizji terenowej w celu weryfikacji danych wskazujących na występowanie konkretnych gatunków. Z przeprowadzonych [...] września 2019 r. ponownych oględzin wynikało, że cechy szuwaru sugerują, że może on pełnić funkcję ochronną (falowanie, zaciemnianie) dla potencjalnych miejsc tarliskowych. Z uwagi na porę roku oraz biologię gatunków występujących w jeziorze m.in. lin, płoć, sandacz, szczupak nie było możliwości ustalenia tarlisk ww. wskazanych gatunków.

Ponadto przeprowadzona [...] sierpnia 2019 r. konsultacja z dr. inż. A. K., Kierownikiem Zakładu [...] w [...] wykazała, że ewentualne ustalenie, czy w miejscu realizacji inwestycji występują tarliska i miejsca złożenia ikry. Będzie możliwa do przeprowadzenia w okresie kwiecień - lipiec, kiedy to większość gatunków ryb żyjących w Jeziorze [...] przystępuje do tarła.

Powyższe okoliczności zdaniem GDOŚ były wystarczające do przyjęcia, że w sprawie powinna zostać zastosowana tzw. "zasada przezorności", przewidziana m. in. w art. 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. 2019 r. poz. 1396), wedle której zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko – a ciężar takiego dowodu spoczywa na inwestorze – należy podjąć działania zapobiegawcze. Organ II instancji podzielił zawarte w postanowieniu z [...] lipca 2019 r. zastrzeżenia dotyczące znacznej ingerencji planowanej inwestycji w środowisko naturalne, a także konkluzje dotyczące braku możliwości zastosowania zwolnień od zakazu zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej z ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności z racjonalną gospodarką rolną, leśna rybacką i łowiecką.

Odnosząc się do podniesionego w odwołaniu zarzutu naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. poprzez odmienne traktowanie Wnioskodawcy w stosunku do właścicieli sąsiednich działek, GDOŚ wskazał, że każda sprawa jest traktowana indywidualnie, nieuzasadnione jest domniemanie legalności wybudowania innych pomostów na Jeziorze [...], a ponadto nie ma to wpływu na niniejsze rozstrzygnięcie. Natomiast w kwestii nieprawidłowego wyjaśnienia okoliczności sprawy i co za tym idzie błędnego zastosowania zakazu przewidzianego w § 5 Uchwały, organ II instancji zaznaczył, że prawidłowo powołano się na te przepisy, albowiem w miejscu planowanej inwestycji istnieją sprzyjające warunki dla tarła ryb, czego ostateczne potwierdzenie może nastąpić dopiero w okresie kwiecień-lipiec.

Na powyższe postanowienie złożona została skarga do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Warszawie, w której wniesiono o jego uchylenie, orzeczenie co do istoty sprawy, ew. przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze podniesiono zarzuty naruszenia:

art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., wynikające z braku przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie potwierdzenia występowania miejsc tarliskowych oraz lęgowych w miejscu planowanego przedsięwzięcia, pomimo że nie było przeszkód, by takie postępowanie dowodowe przeprowadzić i w konsekwencji odgórne przyjęcie, że realizacja zamierzonej inwestycji będzie znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko;

art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego z zakresie zbadania legalności pomostów istniejących na Jeziorze [...], pomimo że dowód ten mógł i powinien zostać przeprowadzony, bowiem nic nie stało na przeszkodzie by organ, zarówno I jak i II instancji zażądał odpowiedniej dokumentacji od organu architektoniczno-budowlanego z zapytaniem, czy dokonywane były zgłoszenia bądź udzielane pozwolenia na budowę wskazanych pomostów, co pozwoliłoby jednoznacznie ustalić czy właścicielom innych działek bezpośrednio przylegających do jeziora udzielano zezwoleń na wybudowanie pomostów, których istnienie jest bezspornym faktem;

art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej poprzez jego błędną, rozszerzającą, wykładnię i w konsekwencji uznanie, że przepis ten nakazuje podjęcie działań zapobiegawczych zawsze wtedy, kiedy nie został dowiedziony brak negatywnych oddziaływań na środowisko, podczas gdy przepis ten powinien być interpretowany w ten sposób, iż zezwala na zastosowania "zasady przezorności" nie w każdym przypadku, gdy negatywne oddziaływanie nie zostało udowodnione, ale wtedy, gdy dowiedzenie negatywnego oddziaływania jest niemożliwe m.in. ze względu na brak wiedzy to umożliwiającej, brak odpowiednich metod badawczych, czy też ze względu na inne trudności nie do przezwyciężenia;

art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78 poz. 483) w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na odmowie uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego podczas gdy na jeziorze istnieją pomosty, a tym samym poprzez odmienne traktowanie właścicieli działek przylegających do jeziora i w konsekwencji naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej;

art. 125 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody z 16 kwietnia 2004 r. (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 1614, dalej "ustawa o ochronie przyrody" ) poprzez uznanie, że do amatorskiego połowu ryb nie jest niezbędne budowanie pomostu wzdłuż linii brzegowej, podczas gdy jak wynika z oględzin przeprowadzonych teren, gdzie zlokalizowana ma być inwestycja, jest porośnięty gęstą roślinność bez prześwitów czy przerzedzeń, co uniemożliwia prowadzenie amatorskiego połowu ryb z brzegu bez nadmiernych trudności.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2020, poz. 190 t.j.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art.3 § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2019, poz. 2325 t.j. – zwanej dalej "p.p.s.a.").

Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art.135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a. W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Przepis art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a. umożliwia sądowi administracyjnemu rozpoznanie sprawy ze skargi na postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie w trybie uproszczonym, tj. na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niezasadna.

W pierwszym rzędzie należy wskazać, że nietrafny okazał się zarzut naruszenia art. art. 125 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody. Organy administracji trafnie uznały, że do amatorskiego połowu ryb nie jest niezbędne budowanie pomostu wzdłuż linii brzegowej. Jezioro [...], na którym miałby zostać wybudowany pomost, znajduje się na obszarze Obszaru Chronionego Krajobrazu [...], na terenie którego obowiązują przepisy uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z [...] grudnia 2017 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] (dalej "Uchwały"). Zgodnie z § 5 ust. 1 pkt. 1 Uchwały na powyższym obszarze obowiązuje zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką rolną, leśną, rybacką i łowiecką. Nadto w myśl § 5 ust. 1 pkt 8 lit. a Uchwały obowiązuje zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych - z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów. Zakaz zawarty w § 5 ust. 1 pkt Uchwały nie narusza art. 125 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody, zgodnie z którym rośliny, zwierzęta lub grzyby, a także ich siedliska, nieobjęte formami ochrony przyrody mogą być niszczone lub zabijane jedynie w związku z amatorskim połowem ryb. Do prowadzenia amatorskiego połowu ryb nie jest niezbędna budowa pomostu rekreacyjnego. Skarżąca na skutek odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu nie jest pozbawiona możliwości uprawiania amatorskiego połowu ryb. W myśl art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 18 kwietnia 1985 r. o rybactwie śródlądowym (Dz.U.2019.2168 t.j., dalej "ustawa o rybactwie śródlądowym" ) za amatorski połów ryb uważa się pozyskiwanie ryb wędką lub kuszą, przy czym dopuszcza się, w miejscu i w czasie prowadzenia połowu ryb wędką, pozyskiwanie ryb na przynętę przy użyciu podrywki wędkarskiej. W ustawie tej nie ma zastrzeżenia, że połów amatorski może odbywać się wyłącznie z pomostu. Trafnie organy administracji wskazały, że wybudowanie takiego pomostu nie jest zatem niezbędne, aby amatorski połów mógł się odbywać. Zarzut naruszenia art. 125 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody jest chybiony. Warto dodać, że zgodnie z art. 8 ust. 2 ustawy o rybactwie śródlądowym zabrania się m. in. niszczenia ikry złożonej na tarliskach i krześliskach. W przypadku ustalenia, że na obszarze nieruchomości skarżącej znajduje się tarlisko nie będzie możliwe amatorski połów, który wiązałby się ze zniszczeniem tarliska.

Trafnie GDOŚ podkreślił, że w przedmiotowej sprawie należy kierować się zasadą przezorności. Zasada ta, unormowana w art. 6 ust. 2 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2019, poz. 1396 t.j., dalej "u.p.o.ś.") stanowi, że kto podejmuje działalność, której negatywne oddziaływanie na środowisko nie jest jeszcze w pełni rozpoznane, jest obowiązany, kierując się przezornością, podjąć wszelkie możliwe środki zapobiegawcze. Norma ta jest realizacją zawartej w art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz.U. z 2004, Nr 90, poz. 864/2, dalej "TFUE") polityki Unii Europejskiej w dziedzinie środowiska. Wskazano w nim, że polityka ta opiera się na zasadzie ostrożności oraz na zasadach działania zapobiegawczego, naprawiania szkody w pierwszym rzędzie u źródła i na zasadzie "zanieczyszczający płaci". Zasada ostrożności stanowi ogólną zasadę prawa unijnego nakładającą na odpowiednie władze obowiązek podjęcia stosownych środków w celu zapobieżenia określonemu potencjalnemu ryzyku, nadając przy tym pierwszeństwo wymogom związanym z ochroną (m.in. środowiska naturalnego) przed innymi interesami. Należy podkreślić, że środki ochronne przyjęte przez UE w ramach realizacji polityki w dziedzinie ochrony środowiska nie stanowią przeszkody dla państwa członkowskiego w utrzymaniu lub ustanawianiu bardziej rygorystycznych środków ochronnych. Państwa członkowskie mają obowiązek wyboru środków i formy ochrony najbardziej właściwych dla zapewnienia skuteczności dyrektyw. Przepis art. 6 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska stanowi bezpośrednie odbicie zasady przezorności i nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek rozstrzygania z jej uwzględnieniem. Z zasady ostrożności wynika ciążący na wszystkich podmiotach obowiązek dołożenia należytej staranności w ocenie skutków, jakie dla środowiska może przynieść nowa inwestycja, czy działalność. Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wskazano, że wykazanie braku negatywnego oddziaływania jest obowiązkiem inwestora. Należy stwierdzić, że jeżeli nie można wiarygodnie uzasadnić, że oddziaływanie jest nieznaczące, to należy przyjąć, że może być ono znaczące. Racjonalne wątpliwości co do ryzyka wystąpienia oddziaływania zawsze interpretuje się je na korzyść środowiska", a nie na korzyść inwestycji (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2002/15).

Ze względu na okres, kiedy miałaby zostać przeprowadzona opinia biegłego z dziedziny ichtiologii, nie przeprowadzono tego dowodu, ograniczając się jedynie do dowodu z oględzin terenu inwestycji. Oględziny zostały przeprowadzone we wrześniu, natomiast tarło ryb w przedmiotowym akwenie odbywa się w okresie od kwietnia do lipca. Podczas oględzin dokonanych przez pracowników organu wyspecjalizowanego w ochronie środowiska, jakim jest RDOŚ, nie stwierdzono występowania miejsc lęgowych ptaków oraz tarlisk ryb, ale jednocześnie ustalono, że teren inwestycji jest prawdopodobnym miejscem ich występowania. Zarówno organ I jak i II instancji, podkreślały, że miejsce inwestycji ma warunki sprzyjające do występowania tarła ryb, składowania ikry i zakładania gniazd przez ptaki. RDOŚ podkreślił, że realizacja inwestycji poprzez przerwanie ciągłości istniejącego szuwaru trzcinowego doprowadzi do pogorszenia warunków rozmnażania, rozprzestrzeniania się i odtwarzania siedlisk i ostoi roślin i zwierząt. RDOŚ w [...] dodał, że istniejący w miejscu realizacji inwestycji pas szuwaru jest bardzo dobrze zachowany, stanowi najdłuższy nienaruszony fragment trzcinowiska w tej części jeziora, znajduje się w zacisznej części jeziora, co dodatkowo potwierdza, że stanowi dogodne miejsce odbywania tarła oraz schronienia zwierząt. RDOŚ argumentował, że budowa pomostów doprowadza do fragmentacji trzcinowiska, co wpływa negatywnie na efekty rozrodu ryb poprzez m.in. narażenie ikty na falowanie co powoduje jej mechaniczne uszkodzenie, gwałtowne wahania warunków inkubacji spowodowane napływem wody z jeziora wskutek falowania, zwiększenie dostępności złożonej ikry dla drapieżników, narażenie ikry na zamulenie poprzez nanoszenie przez wciskające się dzięki powstałej przerwie fale nanoszące martwą materię organiczną, narażenie samej ikry na nadmierne naświetlenie co będzie powodować jej zamieranie bądź ślepotę u wylęgu, ograniczona zostanie możliwość ukrywania się narybku a zwłaszcza wylęgu. W świetle takiej argumentacji pozytywne ustalenie, że na terenie inwestycji znajduje się tarłowisko albo miejsca lęgowe ptaków stanowiłby jedynie dodatkowy argument za wydaniem decyzji odmawiającej uzgodnienia. Decydujące znaczenie ma sam potencjał przyrodniczy miejsca, które musiałoby ulec przekształceniu, aby zrealizować inwestycję. Z tego względy zarzut naruszenia art. 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., polegający na braku przeprowadzenia wnikliwego postępowania dowodowego w zakresie potwierdzenia występowania miejsc tarliskowych oraz lęgowych, był chybiony. Należy podkreślić, że prawo własności nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniom (art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). Ograniczenia te mogą być w szczególności uzasadnione ochroną środowiska. Właściciel nieruchomości znajdującej się na cennym przyrodniczo obszarze musi liczyć się z ograniczeniami w korzystaniu ze swojej własności.

Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 8 § 1 i 2 k.p.a. powiązany był z zarzutem naruszenia art. 8 § 1 i 2 k.p.a. i art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 §1 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a.. W ocenie Skarżącej organy administracji winny przeprowadzić postępowania dowodowego celem ustalenia legalności pomostów istniejących na Jeziorze [...]. Skarżąca podnosiła, że jest odmienne traktowana niż pozostali właściciele nieruchomości przylegających do jeziora [...], stąd zaskarżona decyzja narusza zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej. Zarzut ten był niezasadny. Zgodnie z art. 8 § 1 kpa organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania. W myśl natomiast art. 8 § 2 kpa organy administracji publicznej bez uzasadnionej przyczyny nie odstępują od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Nie ulega wątpliwości, że zasada ogólna z art. 8 § 1 k.p.a., w myśl której organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, posiada konstytucyjne zakotwiczenie w zasadzie ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa (utożsamianej często z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego), stanowiącej istotny komponent klauzuli demokratycznego państwa prawnego w rozumieniu art. 2 Konstytucji RP (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 82-84 i 92-94). Podobnie oparcie w Konstytucji RP mają dwie inne zasady skodyfikowane w art. 8 kpa - zasada proporcjonalności i zasada równego traktowania. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP płynie "nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy (kategorii). Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Wynika stąd w szczególności, że prawodawca, przyznając jednostkom określone uprawnienia, nie może określać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny. Musi on przyznać dane uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Równość wobec prawa to także zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy przede wszystkim rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej" (zob. wyrok TK z 12.07.2016 r., SK 40/14, OTK-A 2016, poz. 57; zob. też np. wyrok TK z 20.10.1998 r., K 7/98, OTK 1998/6, poz. 96). Z zasad tych nie wynika jednak obowiązek uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych stron postępowania dowodowego, ani też nakaz kontroli wszystkich dotychczasowych postępowań administracyjnych o zbliżonym przedmiocie postępowania. Należy też dodać, że warunkiem zakazu odstępowania od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw jest zaistnienie takiego samego stanu faktycznego i prawnego.

Celem niniejszego postępowania jest wydanie postanowienia w przedmiocie uzgodnienia konkretnej inwestycji mając na względzie uwarunkowania związane z ochroną środowiska. Zgodnie z art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm., dalej "u.p.z.p.") w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy organ obowiązany jest przeprowadzić analizę warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, które wynikają z odrębnych przepisów, oraz analizę stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Decyzje o warunkach zabudowy, wydaje się po uzgodnieniu ze specjalistycznymi organami, do kompetencji których należą szczegółowe zagadnienia z zakresu prawa publicznego. Celem uzgodnień jest zapewnienie zgodności zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym (zob. A. Despot-Mładanowicz [w :] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz aktualizowany, Opublikowano: LEX/el. 2019, komentarz do art. 53). Do odrębnych przepisów prawa materialnego, z których wynikają zasady zagospodarowania terenu, należy ustawa z 27.04.2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2018 r. poz. 799 ze zm.) i ustawa z 16.04.2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r. poz. 1614 ze zm.).

Zakres postępowania dowodowego winien być adekwatny do celów postępowania. (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., II GSK 2374/17, "Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu. Postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia.") Celem niniejszego postępowania nie jest kontrola legalności budowy wszystkich pozostałych pomostów na terenie przedmiotowego akwenu, lecz zapewnienie zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego z państwowym porządkiem prawnym, w tym przypadku zgodności z ustawą o ochronie przyrody. Należy także dodać, że istnienie innych pomostów na tym samym akwenie nie świadczy samo w sobie o tym, że sytuacja faktyczna przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na ich budowę (jeśli w ogóle były wydane) była taka sama jak w niniejszej sprawie. Należy porównać miejsce położenia danych nieruchomości względem linii brzegowej, oddalenie od skupisk ludzkich i innych zagospodarowanych nieruchomości, florę i faunę znajdującą się przy danej nieruchomości. Należy wziąć wreszcie pod uwagę zmieniającą się sytuację przyrodniczą akwenu, przykładowo postępującą w czasie jego degradację. Wszystkie te czynniki powodują, że nie sposób z góry mówić o identyczności sytuacji faktycznej przy nawet podobnych rodzajowo zamierzeniach inwestycyjnych (jakim jest budowa pomostu) na poszczególnych nieruchomościach na jednym akwenie. Nie sposób również wykluczyć, że ten sam projekt decyzji o warunkach zabudowy, w zmienionych okolicznościach faktycznych, związanych ze zmieniającymi się uwarunkowaniami przyrodniczymi, zostanie uwzględniony.

Skarżąca argumentowała, że nic nie stało na przeszkodzie, aby organ, zarówno I jak i II instancji zażądał odpowiedniej dokumentacji od organu architektoniczno-budowlanego z zapytaniem, czy dokonywane były zgłoszenia bądź udzielane pozwolenia na budowę wskazanych pomostów, co pozwoliłoby jednoznacznie ustalić czy właścicielom innych działek bezpośrednio przylegających do jeziora udzielano zezwoleń na wybudowanie pomostów, których istnienie jest bezspornym faktem. Należy podkreślić, że obowiązkiem organów administracyjnych w niniejszej sprawie było wydanie postanowienia w ramach współdziałania organów w trybie art. 106 kpa. W myśl art. 106 § 3 kpa organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin. Natomiast zgodnie z § 4 tego artykułu organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające. Postępowanie to winno być adekwatne do celów, dla jakich je się prowadzi, w niniejszym przypadku zbadania zgodności danego zamierzenia inwestycyjnego z ustawą o ochronie przyrody, w przeciwnym przypadku organ naraża się na zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania (por. cytowane wyżej wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r., II GSK 2374/17, "Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń.").

W niniejszej sprawie organ II po dokonaniu oględzin miejsca inwestycji, biorąc pod uwagę stan flory i fauny znajdującej się na terenie i potencjalną możliwość zniszczenia tarłowisk i lęgowisk przy realizacji inwestycji, kierują się zasadą przezorności postanowił utrzymać w mocy zaskarżone postanowienie odmawiające uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pomostu rekreacyjnego. W ocenie Sądu postanowienie to mieści się w granicach administracyjnego uznania i nie nosi cech arbitralności.

Z uwagi na powyższe skargę jako niezasadną na podstawie art. 151 p.p.s.a. należało oddalić.