Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 530/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 11 kwietnia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ sędzia NSA Małgorzata Stahl sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant starszy asystent Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej L. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Ke 636/12 w sprawie ze skargi L. Ś. na decyzję Rady Miejskiej we W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt II SA/Ke 636/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę L. Ś. na uchwałę Rady Miejskiej we W. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Uchwałą z dnia [...] sierpnia 2012 r. Nr [...] Rada Miejska we W., na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3, ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 1, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw w zw. z art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. – Przepisy wprowadzające ustawę Kodeks wyborczy oraz art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego L. Ś. wskutek braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej we W.

W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że radnym może być, w świetle art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw, jedynie osoba, która stale zamieszkuje na obszarze działania danej rady przez cały czas trwania kadencji tej rady. Fakt stałego zamieszkiwania ocenia się według przepisów Kodeksu cywilnego. Natomiast zameldowanie w lokalu jest czynnością ewidencyjną (materialno-techniczną).

Organ wskazał, że L. Ś. zamieszkuje, w rozumieniu art. 25 Kodeksu cywilnego, w miejscowości M. na terenie gminy S., nie zaś w miejscowości C., na terenie gminy W., gdzie jest jedynie zameldowany na pobyt stały. Powyższe ustalono na podstawie pisma mieszkańców C. z dnia 8 maja 2012 r. oraz wyjaśnień L. Ś. z dnia 24 maja 2012 r. Tym samym wskutek braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej we W. zaistniała przesłanka wygaśnięcia jego mandatu radnego zgodnie z art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach L. Ś. zarzucił organowi niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw.

W uzasadnieniu skarżący wyjaśnił, że jest wraz z żoną właścicielem dwóch domów, oddalonych od siebie o niespełna 2 km, jednego w C. – gmina W. i drugiego w M. – gmina S. Dom w M. oddalony jest od granicy gminy W. o około jeden metr, przed 1975 rokiem należał do wsi C., powiat W., w tym też budynku mieści się kancelaria Leśnictwa C. Nadleśnictwa W, w której skarżący często przebywa z racji pełnienia funkcji leśniczego Leśnictwa C.

W dalszej części skargi autor wskazał na swoje więzi z C. od urodzenia, tj. chrzest w tamtejszej parafii, ukończenie tamtejszej szkoły podstawowej, znajomość ze wszystkimi mieszkańcami wsi, fakt otrzymania największej liczby głosów w całym okręgu wyborczym, uczestnictwo w uroczystościach społeczno-patriotycznych w C. i W., członkostwo w Stowarzyszeniu Rozwoju Ziemi W. Z gminą S. wiąże zdaniem skarżącego tylko to, że budynek, którego jest właścicielem leży na jej terenie, oraz to, że do tej gminy odprowadza 15% podatku gruntowego (resztę do gminy W.).

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska we W. wniosła o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach podniósł, że nie kwestionuje faktu, iż L. Ś. jest emocjonalnie związany z miejscowością C. i gminą W., jednakże wobec jednoznacznego brzmienia przepisu art. 7 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 w zw. z art. 9 Ordynacji nie sposób uznać, aby zamieszkiwał on na stałe na terenie gminy W. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy wykazał, że pomimo zameldowania w C., nie uległo zmianie centrum życiowe skarżącego znajdujące się w M. Rada Miejska we W. prawidłowo zatem stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego L. Ś. na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, tj. z powodu braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej we W.

Skargę kasacyjną wniósł L. Ś. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj., naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na przedstawieniu przez Sąd pierwszej instancji stanu sprawy niezgodnego ze stanem rzeczywistym poprzez wskazanie, że skarżący w postępowaniu przed organem nie kwestionował twierdzenia organu co do okoliczności zamieszkiwania na terenie Gminy S., a ponadto nie wyjaśnienie w uzasadnieniu wyroku z jakich okoliczności i dowodów zgromadzonych w postępowaniu wywiódł przesłankę pozytywną obiektywnie potwierdzającą, iż skarżący zamieszkuje na terenie Gminy S. w miejscowości M..

W oparciu o wymienione podstawy skargi kasacyjnej skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa przez pełnomocnika według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że przesłanką świadczącą o tym, że skarżący mieszka na terenie Gminy S. jest pismo Wójta Gminy S. z dnia 28 maja 2012 r., z którego wynika, że był on zameldowany w latach 1962-2010 w miejscowości M. nr [...] gmina S. i jest on płatnikiem podatku rolnego.

Pomijając to, że skarżący w postępowaniu i w skardze wykazał, że z racji posiadania dwóch domów i gruntów rolnych jest także podatnikiem podatku rolnego w Gminie W. (75%) i S. (15%), to jego zdaniem należy zwrócić uwagę na to, że Sąd jest niekonsekwentny w swoich rozważaniach. W uzasadnieniu stwierdza, że L. Ś. na stałe zamieszkuje w miejscowości M. oraz, że skarżący okoliczności tej nie kwestionuje, nie wskazuje jednak z czego to wywodzi. W zebranym materiale dowodowym zarówno w wyjaśnieniach złożonych na piśmie, jak też przed Radą Miejską skarżący nigdy nie przyznał, że mieszka na terenie Gminy S., wskazywał jedynie, ze posiada tam dom i tam pracuje jako leśniczy. Skarżący w swoich wyjaśnieniach przed Radą największe znaczenie przykładał do faktu meldunku, uważając że będzie to wystarczające do obrony swojego stanowiska, jednak odpowiadając na pytanie Sądu, gdzie mieszka on i jego żona oraz gdzie nocuje odpowiedział, że w miejscowości C. Odpowiedź tą potwierdza element subiektywny definicji miejsca zamieszkania tj. przekonanie osoby fizycznej gdzie jest jej centrum życia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach, a zaskarżony wyrok - wbrew zarzutom i twierdzeniem strony skarżącej - odpowiada prawu.

Zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznacza przepis art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), który w punkcie pierwszym stanowi, że Sąd ten rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych, stosownie do przepisów ustawy, tj. m.in. skargi kasacyjne (art. 173 i n. P.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów, sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia stronom i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona skarżąca nie zarzuca, by uzasadnienie wyroku nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjna.

Obowiązku przedstawienia stanu sprawy, o którym mowa w art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można rozumieć, jako szczegółowego, drobiazgowego przedstawiania wszystkich okoliczności sprawy. Przedstawienie stanu sprawy ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien odnieść się jedynie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej jest w pełni możliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w Uchwale Siedmiu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt. II FSK 8/09 (ONSAiWSA 2010 r., z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie brak tego rodzaju uchybień. Konfrontowany z powyższą tezą zarzut kasacji naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. przez przedstawienie niezgodnego z rzeczywistością stanu sprawy, należy uznać za całkowicie chybiony.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji, kontrolując legalność zaskarżonej uchwały, zasadnie uznał, że wskutek braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej we W. zaistniała przesłanka wygaśnięcia mandatu radnego L. Ś.

Przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. – Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw stanowi, że prawo wybierania (czynne prawo wyborcze) ma każdy obywatel polski, z zastrzeżeniem art. 6 ust. 1, który najpóźniej w dniu głosowania kończy 18 lat oraz stale zamieszkuje na obszarze działania rady. Prawo wybieralności (bierne prawo wyborcze) przysługuje osobie mającej prawo wybierania do danej rady (art. 7 ust. 1 ustawy). Zgodnie z art. 9 omawianej ustawy, przy ustalaniu stałego zamieszkania dla potrzeb ustawy stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Stosownie do treści art. 25 ustawy 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm. – dalej k.c.) miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. O miejscu zamieszkania decydują występujące łącznie dwie przesłanki faktyczne: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości i zamiar stałego pobytu. Jeśli jedna z tych przesłanek nie jest spełniona, powoduje to utratę miejsca zamieszkania. Na stałość pobytu w danej miejscowości wskazuje skupienie w niej życiowej aktywności, związanej z pracą czy rodziną. W praktyce powstają trudności zwłaszcza z ustaleniem zamiaru stałego pobytu, bowiem jest to element w dużej mierze subiektywny.

Posługiwanie się cenzusem domicylu w wyborach samorządowych, w kontekście posiadania czynnego i biernego prawa wyborczego do organów stanowiących samorządu terytorialnego, w pełni oddaje charakter tych wyborów, w których mieszkańcy danego terytorium wybierają swoje organy.

Przynależność do wspólnoty samorządowej powstaje ex lege z chwilą zamieszkania na terenie określonej jednostki samorządu terytorialnego, bez względu na dopełnienie obowiązku meldunkowego. Uprawnienia do głosowania w wyborach samorządowych nie należy bowiem wiązać z dokonaniem czynności materialno-technicznej, jaką jest zameldowanie. Instytucja zameldowania ma bowiem charakter wyłącznie ewidencyjno-porządkowy. Nie można utożsamiać miejsca zamieszkania z miejscem zameldowania na pobyt stały, gdyż z czynnością zameldowania nie wiąże się nabycie jakichkolwiek praw bądź obowiązków (zob. K. Wlaźlak, Wybrane aspekty wyborów samorządowych w orzecznictwie sądów administracyjnych, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2012 r., nr 3, s. 77; K. Skotnicki, Zasada powszechności w prawie wyborczym. Zagadnienia teorii i praktyki, Łódź 2000 r., s. 22-24.).

Odstąpienie w prawie wyborczym od ustalania miejsca zamieszkania według reguł dotyczących ewidencji ludności uznać należy za słuszne. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej nie uzależnia bowiem korzystania z praw wyborczych od zameldowania, dzięki temu w wyborach mogą brać udział osoby nigdzie nie zameldowane. Nie powinno to jednak prowadzić do całkowitego zerwania z instytucją zameldowania, bowiem w przypadku osób posiadających stałe zameldowanie fakt ten przynajmniej formalnie potwierdza ich zamiar stałego pobytu w miejscu stałego zameldowania i nie może być traktowany jako okoliczność bez znaczenia.

Ustalenie faktu stałego zamieszkania dla potrzeb określenia kto posiada czynne i bierne prawo wyborcze powinno mieć z jednej strony na względzie ułatwienie obywatelom dostępu do udziału w wyborach, z drugiej zaś strony nie może być jednak przyzwoleniem na nadużywanie tego prawa. Z tego powodu dla oceny miejsca stałego pobytu nie należy kierować się wyłącznie oświadczeniami osoby zainteresowanej, konieczne jest bowiem uwzględnienie okoliczności zewnętrznych mogących świadczyć o tym, że dana osoba rzeczywiście zamierza stale przebywać w tej miejscowości.

Przy ustalaniu stałego zamieszkania skarżącego Sąd pierwszej instancji, poprzez ocenę faktów i okoliczności, zasadnie wykazał, że miejscem stałego zamieszkania L. Ś. jest w miejscowość M. gmina S.

Rozpatrując kwestię stałego miejsca zamieszkania radnego L. Ś. Sąd ocenił, zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego, czy zachodzą w tym przypadku jednocześnie dwie przesłanki faktyczne świadczące o danym miejscu zamieszkania, tj.: przebywanie w znaczeniu fizycznym w określonej miejscowości (corpus) i zamiar stałego pobytu (animus) w niej, albowiem tylko ich łączne występowanie decyduje o miejscu zamieszkania w danej miejscowości. Nie stanowi bowiem o miejscu zamieszkania w rozumieniu powołanego przepisu fakt, że występuje jedna z wymienionych przesłanek, polegająca na samym tylko zamieszkaniu w sensie fizycznym, jednak bez zamiaru stałego pobytu, bądź sam zamiar przebywania, bez faktycznego zamieszkiwania i przebywania.

W orzecznictwie wyraźnie podkreśla się, że faktyczne przebywanie w danej miejscowości nie może być rozumiane jedynie jako pobyt wymuszony koniecznością wykonywania w niej swych obowiązków pracowniczych czy zarobkowych, ale musi mieć ono jednocześnie cechy założenia tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Przebywanie w miejscowości bowiem musi wiązać się ze skupieniem w niej życiowej aktywności, związanej nie tylko z pracą, ale również z rodziną (postanowienie NSA w Warszawie z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05, Lex nr 198360, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2009 r., sygn. akt II FSK 896/08, Lex 478565, ).

Rada Miejska we W., analizując w tym kontekście okoliczności pobytu skarżącego w M., trafnie stwierdziła, że mają one charakter stałego zamieszkania. Tam koncentruje się jego życie rodzinne i zawodowe. W budynku, w którym mieszka wraz z rodziną, mieści się kancelaria Leśnictwa C., gdzie skarżący często przebywa z racji pełnienia funkcji leśniczego Leśnictwa C.

Sąd pierwszej instancji trafnie zaaprobował stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały nr [...] Rady Miejskiej we W., że pobytowi L. Ś. w miejscowości C., w której jest zameldowany na stałe, brakuje przede wszystkim cech koncentracji w tej miejscowości życia osobistego i rodzinnego. Nie można bowiem uznać, że L. Ś. ma inne miejsce zamieszkania niż jego żona, w innym miejscu, prowadzi gospodarstwo domowe i w innym miejscu skupia swoje życie rodzinne.

Zarówno Rada Miejsca we W., jak i Sąd pierwszej instancji, oceniając drugą przesłankę decydującą o danym miejscu zamieszkania, tj.: zamiaru przebywania — miał na uwadze (zgodnie z utrwalonym stanowiskiem judykatury), że składnik mentalny animus - nie może być oceniany tylko i wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania, pozytywnego stosunku emocjonalnego do danej miejscowości, czy wreszcie pewnej deklaracji słownej lub zapewnień. Aby był on wiarygodny musi jeszcze wyrażać się w postaci konkretnych sprawdzalnych zachowań - które będą jego potwierdzeniem (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 września 2009 r., sygn. akt I SA/Bd 479/09, Lex nr 525680). Nie wystarczy więc w tej mierze jedynie złożenie oświadczenia, czy zapewnień przez zainteresowaną osobę o danym zamiarze. Muszą temu oświadczeniu jeszcze towarzyszyć codzienne czynności faktyczne i prawne, które będą jego wyrazem. Animus musi być więc wystarczająco uzewnętrzniony w postaci określonych zachowań, w szczególności czynności prawnych (administracyjnych, pracowniczych, cywilnoprawnych, rodzinno-prawnych). Wprawdzie skarżący jest zameldowany w miejscowości C., jednakże stale przebywa na terenie gminy S., gdzie jak wskazuje, ma swój dom. Zamieszkuje tam od urodzenia. Z informacji przedstawionej przez Wójta Gminy S. wynika, że L. Ś. był zameldowany na pobyt stały w miejscowości M., gmina S., w okresie od 26 lutego 1962 r. do 15 października 2010 r. Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oświadczył, że w domu, w miejscowości C., zameldował się na pobyt stały przez wyborami do organów stanowiących samorządu terytorialnego. Ponadto podkreślenia wymaga fakt, że skarżący jest płatnikiem podatku rolnego na rzecz Gminy S.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, zebrany w sprawie materiał dowodowy oraz jego ocena wykazały, że pomimo zameldowania na pobyt stały w C. nie uległo zmianie centrum życiowe skarżącego znajdujące się w M. Sąd pierwszej instancji zasadnie zaaprobował stanowisko Rady Miejskiej we W. o wygaśnięciu mandatu radnego skarżącego na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji, tj. z powodu braku prawa wybieralności do Rady Miejskiej we W.

Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, w związku z czym, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.