Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1126/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z art. 7, 21 ust. 1 i 2 oraz 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6, art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 , art. 17 pkt 4 oraz art. 17 pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z art. 25 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 51 ust. 2 pkt 3 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 20 ust. 1, art. 17 pkt 5, art. 37 ust. 11,
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Piotr Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1039/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miasta Krakowa z dnia 15 lutego 2017 r., nr LXIV/1413/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka" oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 listopada 2017 r. (sygn. akt II SA/Kr 1039/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "spółka", "inwestor", "skarżący" lub "skarżący kasacyjnie") na uchwałę Rady Miasta Krakowa z 15 lutego 2017 r. nr LXIV/1413/17 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka".

Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 27 maja 2015 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka - Bochenka". Po uwzględnieniu uzgodnień i opinii sporządzono projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko (wrzesień 2016 r., aktualizacja październik 2016 r.) oraz sporządzono prognozę skutków finansowych (lipiec 2016 r.). W dniu 14 października 2016 r. ogłoszono w prasie lokalnej o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i niezbędną dokumentacją. W tym samym dniu obwieszczenie Prezydenta Miasta Krakowa o wyłożeniu do publicznego wglądu projektu planu zamieszczono na tablicy ogłoszeń. Dyskusja publiczna nad projektem tego dokumentu odbyła się 10 listopada 2016 r. W dniu 6 grudnia 2016 r. Spółka wniosła pismo zawierające 12 uwag do projektu planu. W dniu 20 grudnia 2016 r. Prezydent Miasta Krakowa wydał zarządzenie w sprawie rozpatrzenia uwag i pism złożonych do wyłożonego do publicznego wglądu projektu spornego planu. Pismo Spółki z 6 grudnia 2016 r. potraktowane zostało jako jedna uwaga. W dniu 11 stycznia 2017 r. Rada Miasta Krakowa podjęła uchwałę nr LXII/1346/17 w sprawie rozstrzygnięcia uwag do projektu. Uwagi spółki nie zostały uwzględnione. W dniu 15 lutego 2017 r. Rada Miasta Krakowa podjęła zaskarżoną uchwałę nr LXIV/1413/17 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka". Załącznik nr 2 do uchwały stanowi rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu, w tym uwag zgłoszonych w ramach strategicznej oceny oddziaływania na środowisko. Załącznik nr 3 do uchwały stanowi rozstrzygnięcie o sposobie realizacji zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy oraz zasadach ich finansowania.

Pismem z 10 maja 2017 r. inwestor - właściciel nieruchomości oznaczonych jako działki ewidencyjne o nr: [...],[...],[...],[...] i [...] z obrębu [...] - [...] położonych w terenie ZP/WS.1 wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa. Spółka podniosła, że wskutek podjęcia wskazanej uchwały doszło do naruszenia unormowań dotyczących sposobu i trybu opracowywania planu miejscowego, zawartych w ustawie z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2016 r, poz. 778 ze zm., dalej "u.p.z.p.). Naruszenie prawa skarżącego polegało przede wszystkim na wprowadzeniu zakazu lokalizowania nowych budynków i obiektów, w tym również budynków mieszkalnych, na obszarze działek stanowiących własność inwestora.

Pismem z 7 lipca 2017 r. (data wpływu do organu 11 lipca 2017 r.) inwestor złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Rady Miasta Krakowa nr LXIV/1413/17 z 15 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka-Bochenka". Zarzucił przedmiotowej uchwale naruszenie: art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. w zw. z art. 7, 21 ust. 1 i 2 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP; art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.; art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p.; art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 17 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 25 ust. 1 u.p.z.p.; art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353 ze zm.); art. 20 ust. 1 u.p.z.p.; art. 17 pkt 5 u.p.z.p.; art. 37 ust. 11 u.p.z.p. w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.). Skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości; stwierdzenie, że zaskarżona uchwała w zakresie, w jakim sąd stwierdzi jej nieważność nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; zasądzenie od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Krakowa przedstawiła tok formalnoprawny podjęcia zaskarżonej uchwały i wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalając skargę podniósł następujące kwestie.

Ponieważ zaskarżoną uchwałę podjęto przed 1 czerwca 2017 r., wzorcem kontroli zachowania trybu i terminu do wniesienia skargi pozostają przepisy obowiązujące przed tą datą. Zgodnie bowiem z art. 17 ust. 2 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (ustawa zmieniająca), przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Zdaniem Sądu I instancji skarżąca spółka dopełniła wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia występując z takim wezwaniem do Rady Miasta Krakowa pismem z 10 maja 2017 r. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 p.p.s.a. WSA w Krakowie stwierdził, że skarga została wniesiona w terminie. Został spełniony także warunek wynikający z art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarżąca jest bowiem właścicielem nieruchomości znajdujących się na terenie objętym zaskarżoną uchwałą, w obszarze oznaczonym symbolem ZP/WS.1. Zapisy planu dotyczące przeznaczenia tych nieruchomości, eliminujące możliwość ich zabudowy w sposób pożądany przez skarżącą, ograniczają prawa właścicielskie, a tym samym ingerują w interes prawny strony skarżącej.

W wyniku przeprowadzonej analizy akt planistycznych oraz oceny uchwały Sąd I instancji nie stwierdził, aby plan został sporządzony z istotnym naruszeniem trybu i zasad jego sporządzania. Sąd zaznaczył, że przebieg procesu sporządzania projektu planu miejscowego i uchwalania tego planu został uregulowany w art. 17 u.p.z.p., w którym ustawodawca wskazał na kolejność poszczególnych etapów procedury planistycznej przewidując ich chronologiczny porządek po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Procedura planistyczna objęta tym przepisem została w tej sprawie prawidłowo zastosowana i nie została istotnie naruszona.

Z protokołu obrad Rady Miasta Krakowa z 11 stycznia 2017 r. wynika, że 12 uwag zgłoszonych przez skarżącą poddano pod zbiorcze głosowanie. Z akt planistycznych wynika, że strona w dniu 6 grudnia 2016 r. wniosła pismo zawierające 13 punktów, z których jeden nie stanowił uwagi. W dniu 27 grudnia 2016 r. radnym przekazane zostały: projekt uchwały o rozstrzygnięciu uwagi oraz treść uwagi (traktowanej jako jedna, złożona z 12 punktów). Radni zatem mieli możliwość uprzedniego zapoznania się z przedmiotem obrad i wypracowania własnego poglądu co do każdego z punktów - bez względu na to, czy stanowił on element jednej uwagi czy też uwagę odrębną. W ocenie Sądu I instancji w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zbiorcze głosowanie nad uwagami pochodzącymi od jednego podmiotu, nie stanowiło istotnego naruszenia procedury planistycznej.

Odnośnie prognozy oddziaływania na środowisko to dokument taki został sporządzony we wrześniu 2016 r. Sąd I instancji nie stwierdził, aby zaistniały przesłanki do zakwestionowania prawdziwości pism kierowanych we wrześniu 2016r. do podmiotów opiniujących i uzgadniających projekt planu, w których wskazano, że oprócz projektu planu przekazuje się także tę prognozę. Prognoza została zaktualizowana w październiku 2016 r. i po tym zabiegu nie przedłożono do ponownego opiniowania i uzgadniania projektu planu wraz z zaktualizowaną prognozą. Jednakże nie było takiej potrzeby. Uzupełnienie prognozy polegało bowiem na dodaniu 2 zdań (str. 14 i str. 39/40) i nie doprowadziło do zmian w projekcie planu. Jakkolwiek w niektórych wypadkach zmiana prognozy oddziaływania na środowisko może wywołać potrzebę powtórzenia uzgodnień, to taki przypadek nie zachodził w tej sprawie ze względu na zakres zmian w prognozie.

Dalej jako bezzasadny WSA w Krakowie uznał zarzut, że prognoza nie zawiera rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko.

Zgodnie z art. 51 ust. 2 pkt 3 a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku (...) prognoza przedstawia m.in. rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru. Przygotowany na użytek skarżonego planu dokument rzeczywiście tak zatytułowanego rozdziału nie zawiera. Braku tego nie można jednak oceniać w oderwaniu od treści całego dokumentu i celu, jakiemu ma służyć. Niemal cały teren objęty planem to teren zieleni (z wyłączeniem drogi KDD) z dopuszczeniem zabudowy w niewielkim zakresie i tylko związanej z rekreacją. Rozwiązania planu mają na celu zachowanie wartości przyrodniczych. Prezentowanie w prognozie rozwiązań mających zapobiegać negatywnym oddziaływaniom, których się nie przewiduje, jest działaniem nieracjonalnym.

Odnośnie sporządzenia prognozy skutków finansowych przez osoby nieuprawnione, to Sąd I instancji ocenił ten zarzut jako bezzasadny. Stosownie do art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych. Oznacza to, że opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym. Prognoza finansowa jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym wyliczeniem, opartym na szacunku nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie ocena skutków finansowych odnosiła się do projektu planu obejmującego teren około 3 ha składający się z trzech obszarów, dwóch przeznaczonych pod zieleń urządzoną i trzeciego przeznaczonego pod drogę. Prognozę opracowano przed uwzględnieniem wniosków, z tym że jej autor uwzględnił właśnie to, co miałoby wynikać z uwzględnionych wniosków tj. konieczność wydatkowania kosztów na wykup terenów zielonych w celu urządzenia parku miejskiego.

W ocenie WSA w Krakowie gmina nie nadużyła przyznanego jej w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. prawa. Przepis art. 140 k.c. nie daje właścicielowi nieograniczonego władztwa nad rzeczą. Granice prawa własności określają ustawy, w tym właśnie ustawa u.p.z.p. Przepis art. 64 ust. 3 Konstytucji RP dopuszcza bowiem ograniczenie własności w drodze ustawy, w zakresie, w jakim ograniczenie to nie narusza istoty prawa własności. Ochrona interesu indywidualnego właściciela nieruchomości nie ma i nie może mieć charakteru bezwzględnego, tj. zakazującego ingerencji wobec tej nieruchomości, gdyż w takim wypadku gminy nie mogłyby planować i kształtować zagospodarowania przestrzennego. Gmina musi mieć możliwość planowania przestrzeni publicznej, niezależnie od istniejących stosunków własnościowych. Owo władztwo planistyczne jest oczywiście ograniczone i musi następować z uwzględnieniem zasad m.in. ładu przestrzennego, proporcjonalności oraz ochrony prawa własności. Ingerencja w prawo własności poprzez uchwalenie miejscowego planu jest przewidziana w systemie obowiązującego prawa. Musi ona być dokonana dla realizacji celu publicznego lub celu wynikającego z art. 1 ust. 2, art. 4 i art. 6 u.p.z.p., przy czym każde ograniczenie prawa własności, także poprzez obniżenie wartości nieruchomości na skutek uchwalenia planu, musi być połączone z zapewnieniem słusznego odszkodowania.

Jak wynika z art. 1 ust. 2 u.p.z.p. w procesie planistycznym uwzględnienia wymagają również inne niż prawo własności wartości, do których zalicza się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, walory ekonomiczne przestrzeni, potrzeby obronności, bezpieczeństwa państwa, potrzeby interesu publicznego. Głównym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego analizowanego terenu jest utrzymanie i ochrona przed zainwestowaniem niezabudowanych terenów stanowiących elementy systemu przyrodniczego miasta. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności pozostaje w proporcji do celów ustanowienia tego ograniczenia. Działki skarżącej spółki znajdują się w terenie od dawna ukształtowanej zieleni otaczającej rzekę Drwinkę, w ciągu wyznaczonym jej biegiem i wraz z główną częścią parku objętą miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Park Rzeczny Drwinka Podedworze (uchwała Rady Miasta Krakowa z dnia 15 lutego 2017 r. Nr LXIV/1414/17, Dz. Urz. Województwa Małopolskiego z 2017 r., poz. 1437) stanowią kompleks miejskiej zieleni parkowej.

Ponadto ustalenia przedmiotowego planu miejscowego są zgodne z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Krakowa. Zapisy planu uściśliły wskazania studium, zachowując określone w nim kierunki i zasady. W sprzeczności natomiast z postanowieniami studium pozostają oczekiwania skarżącej co do przeznaczenia jej nieruchomości pod budownictwo wielomieszkaniowe, choćby w ramach przeznaczenia dopuszczalnego.

W kwestii wadliwego ustalenia linii zabudowy to zdaniem Sądu I instancji linię taką wyznacza się m.in. w celu ograniczenia zabudowy danego terenu, to jest rozróżnienia przestrzeni, w której można lokalizować zabudowę, od przestrzeni sąsiadującej, którą chce się lub należy ochronić przed zabudową. Linia zabudowy stanowi jeden z parametrów kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, którymi może posłużyć się organ planistyczny realizując obowiązek określony w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wykreślając linie zabudowy organ planistyczny decyduje o granicy, do której zabudowa może sięgać. W zaskarżonym planie rzeczywiście nie wyznaczono linii zabudowy w sposób "tradycyjny", czyli wzdłuż pasa drogowego KDD1. Takiego działania jednak, w kontekście pozostałych zapisów planu, nie można oceniać w kategoriach wady planu. Generalnie bowiem na całym terenie objętym planem, liniami zabudowy wyznaczono jedynie enklawy, w których dopuszczono tylko określonego rodzaju zabudowę. Skoro poza tymi liniami jakakolwiek zabudowa jest wykluczona, to nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy w innych miejscach.

Nie jest błędem dyskwalifikującym plan brak określenia w części tekstowej odległości wyznaczonej w części graficznej linii zabudowy od linii rozgraniczającej tereny. Odległość tę ustalić można dokonując stosownego przeliczenia z uwzględnieniem skali mapy, na której sporządzono plan. Odnośnie zarzutu wyznaczenia linii zabudowy w terenie ZP.1 to po pierwsze - sposób przeznaczenia tego obszaru nie dotyczy interesu strony skarżącej, po wtóre prawidłowe odczytanie części graficznej planu prowadzi do wniosku, że kwestionowana linia zabudowy wydziela (w sposób kompletny) teren z dopuszczalną zabudową po stronie przeciwnej od tej, którą przyjmuje strona skarżąca.

W kwestii braku precyzji i spójności w zapisach planu to fakt, że dla ustalenia prawidłowego znaczenia użytych pojęć konieczne jest poddanie ich analizie, nie świadczy o wadzie takiego aktu. W procesie stosowania aktu prawnego dokonuje się różnego rodzaju jego wykładni. Przekonanie strony skarżącej o tym, że żaden z rodzajów wykładni wskazanych w skardze nie daje odpowiedzi na pytanie, gdzie mogą być lokalizowane budynki, jest błędne. Wystarczy wskazać §§ 15 i 16 planu co do urządzeń sportu i rekreacji. Dlatego zastrzeżono lokalizację w ramach nieprzekraczalnych linii zabudowy, bo nie muszą one stanowić budynków, o których mowa w § 4 pkt 6 planu. Podobnie z zastrzeżeniem dotyczącym miejsc parkingowych.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła [...] sp. z o.o.

Skarga kasacyjna zaskarża w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 28 listopada 2017 r. (sygn. akt: II SA/Kr 1039/17). Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

• art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 7 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż wprowadzenie w planie całkowitego zakazu lokalizowania nowych budynków i obiektów na obszarze działek skarżącego, nie stanowiło naruszenia przez Radę Miasta Krakowa zasady ochrony prawa własności oraz zasady proporcjonalności, a tym samym nie skutkowało to naruszeniem interesu skarżącej, podczas gdy z wymienionych przepisów jednoznacznie wynika, iż na etapie uchwalania planu miejscowego konieczne jest uwzględnienie praw i uprawnień właścicieli nieruchomości objętych tych planem;

• art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że linia zabudowy na terenie oznaczonym w części graficznej planu symbolem ZP.1 wrysowana została w sposób prawidłowy oraz nienaruszający interesu skarżącej kasacyjnie, a w konsekwencji poprzez uznanie, iż w niniejszej sprawie nie zostały w sposób istotny naruszone zasady sporządzania planu miejscowego, podczas gdy obowiązkiem organów planistycznych jest precyzyjne i niebudzące żadnych wątpliwości wytyczenie linii zabudowy;

• art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. polegające na przyjęciu, że niewskazanie, zarówno w części tekstowej jak i graficznej, odpowiednich parametrów oraz linii wymiarowych (wartości liczbowych), odzwierciedlających granice nieprzekraczalnych linii zabudowy, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z treści art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wywieść należy, iż obowiązkiem organów planistycznych jest konkretne i jednoznaczne określenie linii zabudowy oraz parametrów dotyczących zagospodarowania terenu;

• art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. polegające na nieuzasadnionym przyjęciu, iż interpretacja postanowień planu prowadzi do spójnych i logicznych wniosków, a tym samym, że nie zostały naruszone zasady sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy z treści planu nie sposób wywnioskować, w jaki sposób możliwe jest zagospodarowanie terenów oznaczonych symbolem ZP/WS.1 i ZP.1;

• art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 25 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż przedstawienie projektu planu do opinii i uzgodnień oraz rozpatrzenie wniosków, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. bez aktualnej prognozy oddziaływania na środowisko, nie stanowiło istotnego naruszenia procedury planistycznej, podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, iż właściwy organ sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, a nadto udostępnia projekt podmiotom wskazanym w art. 17 pkt 6 u.p.z.p. wraz z tą prognozą;

• art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., poprzez bezzasadne przyjęcie, iż sporządzenie prognozy skutków finansowych (datowanej na lipiec 2016 r.), opracowanej w związku z przystąpieniem do sporządzania planu przed sporządzeniem: projektu planu miejscowego, prognozy oddziaływania na środowisko oraz przed rozpatrzeniem wniosków, o jakich mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., było irrelewantne dla uchwalenia planu i nie stanowiło istotnego naruszenia trybu uchwalania planu miejscowego, podczas gdy prognoza skutków finansowych zgodnie z kolejnością wskazaną w art. 17 u.p.z.p. powinna być sporządzona dopiero w momencie zakończenia przez organy planistyczne czynności;

• art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez uznanie, iż łączne rozpatrzenie całej listy uwag zgłoszonych do planu nie stanowi naruszenia trybu sporządzania planu miejscowego, podczas gdy obowiązkiem rady gminy jest rozpatrzenie wszystkich uwag w sposób indywidualny, nie zaś łączny;

• art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia i sporządzenie uzasadnienia niezawierającego dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej oraz poprzez lakoniczne i ogólnikowe wskazanie motywów, z powodu których nie zostały uwzględnione zarzuty podnoszone przez skarżącą kasacyjnie w skardze do WSA w Krakowie, przez co zaskarżone orzeczenie nie poddaje się kontroli instancyjnej,

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 7 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż wprowadzenie w planie całkowitego zakazu lokalizowania nowych budynków i obiektów na obszarze działek skarżącego, nie stanowiło naruszenia przez Radę Miasta Krakowa zasady ochrony prawa własności oraz zasady proporcjonalności, podczas gdy z wymienionych przepisów jednoznacznie wynika, iż na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego konieczne jest uwzględnienie praw i uprawnień właścicieli nieruchomości;

-art.15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że linia zabudowy na terenie oznaczonym w części graficznej planu symbolem ZP.1 wydziela w sposób kompletny teren z dopuszczalną zabudową, podczas gdy prawidłowe zastosowanie przepisów powinno prowadzić do wniosku, że linia zabudowy została wyrysowana nieprawidłowo;

- art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że niewskazanie, zarówno w części tekstowej jak i graficznej, odpowiednich parametrów oraz linii wymiarowych (wartości liczbowych) odzwierciedlających granice nieprzekraczalnych linii zabudowy, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. powinno skutkować uznaniem, iż obowiązkiem organów planistycznych było konkretne i nie budzące żadnych wątpliwości określenie parametrów dotyczących zagospodarowania terenu;

- art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 u.p.z.p. oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż interpretacja planu prowadzi do spójnych i logicznych wniosków, podczas gdy prawidłowe zastosowanie tych przepisów powinno prowadzić do konkluzji, iż miejscowy prawodawca sformułował treść planu w sposób niezgodny z wymaganiami stawianymi aktom prawa miejscowego;

- art. 87 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. i art. 27 ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że umieszczenie w części tekstowej planu sformułowań powielających oraz zmieniających przepisy rangi ustawowej, nie stanowi istotnego naruszenia prawa, podczas gdy zgodnie z hierarchią źródeł prawa określoną w Konstytucji RP, akty prawa miejscowego powinny być zgodne z przepisami ustawowymi; naruszenie to skutkowało ukształtowaniem sytuacji Spółki w sposób mniej korzystny, niż wynika to z aktów wyższego rzędu;

-art. 17 pkt 4 u.p.z.p. oraz art. 25 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż przedstawienie projektu planu do opinii i uzgodnień oraz rozpatrzenie wniosków, o których mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. bez aktualnej prognozy oddziaływania na środowisko, nie stanowiło istotnego naruszenia procedury planistycznej, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno prowadzić do wniosku, iż niezachowanie ustawowo określonej kolejności podejmowanych przez organy planistyczne działań, świadczy o istotnym naruszeniu trybu sporządzania planu miejscowego;

- art. 51 ust. 2 pkt 3 lit a. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji (...) poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż w prognozie oddziaływania na środowisko nie było wymagane przedstawienie rozwiązań mających na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, podczas gdy z art. 51 ust. 2 pkt 3 lit a. tej ustawy wynika, iż w prognozie oddziaływania na środowisko elementy te powinny być obligatoryjnie zawarte;

- art. 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w kwestii rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu dopuszczalne jest głosowanie łącznie co do całej listy, a nie indywidualnie co do każdej uwagi, podczas gdy treść wskazanego przepisu należy rozumieć w ten sposób, iż obowiązkiem rady gminy jest rozpatrzenie wszystkich uwag w sposób indywidualny, a w konsekwencji podjęcie odrębnej uchwały co do każdej uwagi;

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, iż sporządzenie prognozy skutków finansowych (datowanej na lipiec 2016 r.) przed sporządzeniem: projektu planu miejscowego, prognozy oddziaływania na środowisko oraz przed rozpatrzeniem wniosków, o jakich mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p. nie miało wpływu na treść planu, podczas gdy analiza tych uregulowań prowadzi do konkluzji, iż prognoza ta powinna być sporządzona dopiero w momencie zakończenia przez organy planistyczne wskazanych powyżej czynności tj. z zachowaniem określonej przez ustawodawcę kolejności; niedochowanie zaś tej kolejności powoduje istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego;

- art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w zw. z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania) w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż sporządzenie prognozy skutków finansowych może nastąpić przez osobę nieposiadającą uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, iż prognozę skutków finansowych przygotować może wyłącznie osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia;

- art. 27 ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. (w brzmieniu na dzień uchwalania planu) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie, iż ustalenie przez miejscowego prawodawcę w § 16 ust. 4 pkt 3 planu, zakazu lokalizacji ogrodzeń i obiektów budowlanych w odległości 1,5 m od górnej krawędzi skarpy rowu, nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego i nie narusza interesu skarżącej, podczas gdy z art. 27 ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. jednoznacznie wynika, iż zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu.

W konsekwencji powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta Krakowa nr LXIV/1413/17 z dnia 15 lutego 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park Rzeczny Drwinka - Bochenka" w całości, o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a także o zasądzenie od Rady Miasta Krakowa na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ewentualnie w przypadku nieuwzględnienia powyższego o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej nastąpiło rozwinięcie sformułowanych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

W pierwszej kolejności należy ocenić jako prawidłowe zastosowanie przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 52 i art. 53 p.p.s.a. w brzmieniu sprzed nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935). Zgodnie z art. 17 ust. 2 tej ustawy przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (tj. art. 101 ust. 1 u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Wnioskując a contrario, z przepisu tego można wprost wywieść, iż przepisy art. 52 i art. 53 p.p.s.a. oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w brzmieniu obowiązującym przed 1 czerwca 2017 r. stosuje się nadal do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych przed tym dniem. Innymi słowy, skargi do sądu administracyjnego na akty podjęte albo czynności dokonane przez organy administracji przed 1 czerwca 2017 r. powinny być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (tak wyroki NSA: z 28 sierpnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1624/18 oraz z 14 października 2018 r. sygn. akt II OSK 2407/18) i taka czynność nastąpiła w tej sprawie.

Konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej jako naruszających przepisy postępowania oraz przepisy prawa materialnego zakłada w większości podniesienie tych samych norm prawa materialnego i jeśli dotyczy naruszenia norm prawa procesowego, zostaje wzbogacona o normę procesową zawartą w p.p.s.a. tj. art. 147 § 1 p.p.s.a. Umożliwiało to ocenę niektórych zagadnień podniesionych w obydwu rodzajach zarzutów zarówno w kontekście zarzutu naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego.

Jako bezzasadny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 1 ust. 3 u.p.z.p., art. 140 k.c., art. 7 Konstytucji RP, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się prawo własności. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 3 u.p.z.p. ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne. Z kolei przepis art. 140 k.c. odnosi się do ochrony prawa własności. Przywołane w skardze kasacyjnej normy Konstytucji RP generalnie dotyczą zasad i granic ograniczania uprawnień obywatelskich, w tym prawa własności. Norma art. 31 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Prawo własności - tutaj jako podstawowa i nadrzędna wartość eksponowana przez skargę kasacyjną - jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie u.p.z.p. Stanowisko takie jest prezentowane także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Przykładowo wyrok TK z 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98 (OTK 2000, nr 1, poz. 3), w którym stwierdzono, że dopuszczalność ograniczeń prawa własności musi być oceniana także z punktu widzenia ogólnych przesłanek ustanowionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w szczególności z punktu widzenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji). Nadto Trybunał uznał, że ograniczenia prawa własności dopuszczalne są tylko w zakresie, w jakim nie naruszają "istoty" tego prawa (art. 64 ust. 3 in fine Konstytucji RP, pokrywający się z ogólną zasadą z art. 31 ust. 3 zd. 2 Konstytucji RP). Zdaniem Trybunału oznacza to, że każde ograniczenie praw i wolności jednostki musi być w pierwszym rzędzie oceniane w płaszczyźnie pytania, czy było ono "konieczne", czyli innymi słowy, czy tego samego celu (efektu) nie można było osiągnąć przy użyciu innych środków, mniej uciążliwych dla obywatela, bo słabiej ingerujących w sferę jego praw i wolności.

Natomiast w wyroku z 26 kwietnia 1995 r., sygn. akt K 11/94 (OTK 1995, nr 1, poz. 12), Trybunał Konstytucyjny wyraził pogląd, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności (zakazu nadmiernej ingerencji) konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków, czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela.

Fundamentalny w niniejszej sprawie problem polega na tym, że gmina poprzez uchwalenie spornego planu uniemożliwiła w sposób definitywny możność korzystania przez skarżącego z przedmiotu własności w ramach celu i zadań, które sobie ten podmiot wyznaczył. Skarżący bowiem jest spółką prawa handlowego, której przedmiotem działalności jest m. in. kupno i sprzedaż nieruchomości na własny rachunek i realizacja projektów budowlanych związanych ze wznoszeniem budynków a następnie sprzedaż, wynajem i zarządzanie nieruchomościami. Jak wynika z uwag złożonych przez skarżącą jej zamiary właścicielskie polegały na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej w ramach funkcji dominującej zieleni urządzonej. Zaproponowano maksymalny wskaźnik intensywności zabudowy na poziomie 36%, natomiast maksymalną wysokość zabudowy - 36 m. Tymczasem oceniana uchwała wyłączyła możliwość jakiejkolwiek zabudowy. W takim wypadku konieczne było bardzo rzetelne i wnikliwie wyważenie interesu indywidualnego z interesem ogólnym. Rację ma Sąd pierwszej instancji, iż gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności. Taka sytuacja w tej konkretnej sprawie miała miejsce. Otóż w ocenie NSA Sąd I instancji miał podstawy do przyjęcia, że organy gminy nie przekroczyły granic ingerencji w prawo własności, ani nie nadużyły władztwa planistycznego w tej konkretnej sprawie, określając przeznaczenie działek inwestora jako teren zieleni urządzonej i wód powierzchniowych śródlądowych o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park, obejmujący istniejący ciek oraz pod teren zieleni urządzonej o podstawowym przeznaczeniu pod publicznie dostępny park. Ochrona własności bowiem nie może być rozumiana krańcowo, że każda ingerencja w sferę tego prawa stanowi naruszenie Konstytucji. Konstytucja chroni różne dobra, zarówno związane z interesem indywidualnym obywateli, jak i potrzebami całego społeczeństwa. Stosownie do okoliczności zachodzi nieraz potrzeba dania pierwszeństwa jednemu dobru przed drugim. Planowanie przestrzenne z reguły powoduje konflikt różnych wartości i interesów. Jakkolwiek zaskarżony plan miejscowy wprowadza zasadnicze ograniczenia dotyczące swobody zabudowy nieruchomości skarżącej, ale ograniczenie to znajduje uzasadnienie w przepisach ustawy u.p.z.p., przepisach o ochronie środowiska. W planie miejscowym należy zapewnić rozwiązania niezbędne do zapobiegania powstawaniu zanieczyszczeń oraz przywracania środowiska do właściwego stanu, a także do utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska, w szczególności poprzez urządzanie i kształtowanie terenów zieleni (art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 Prawa ochrony środowiska). W sprawie została sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko, w której zgodnie z art. 52 ust. 2 ustawy uwzględnia się informacje zawarte w prognozach oddziaływania na środowisko sporządzonych dla innych, przyjętych już dokumentów powiązanych z projektem prognozy sporządzanej na cele uchwalenia planu miejscowego. Z dokumentu tego wynika, że wzięto pod uwagę szereg opracowań z zakresu ochrony środowiska m. in. opracowania ekofizjograficzne do zmiany studium, do projektu planu zagospodarowania dla Parku Rzecznego Drwinka z lat m.in. 2008 i 2014. Ustalenia, prognozy i wskazania zawarte w tych dokumentach zostały recypowane do prognozy sporządzonej w niniejszej procedurze planistycznej. Konkluzja tych informacji ukształtowanych w oparciu o wcześniejsze badania i propozycje doprowadziła do jednoznacznego wniosku, że teren wokół istniejącego cieku wodnego musi zachować dotychczasowe przeznaczenie: zieleń bez żadnej ingerencji zabudowy, poza budynkami i budowlami związanymi z rekreacją i wypoczynkiem. Prognoza zawiera mapy i rysunki obrazujące cieki wodne występujące na terenie miasta Krakowa i towarzyszącą temu zieleń. Wynika z nich zachowanie wokół nich jednolitego systemu przyrodniczego wyłączającego jakąkolwiek zabudowę. Wszelka ingerencja budowlana zakłóciłaby jego funkcjonowanie. W prognozie zaznaczono, że w studium większość obszaru opracowania została zaliczona do strefy ochrony parku rzecznego Drwinki. Istotą parków rzecznych w aspekcie przestrzennym jest zapewnianie ciągłości systemu przyrodniczego miasta. Służą realizacji funkcji ochrony przyrody, przewietrzania miasta, celów rekreacyjnych, edukacyjnych oraz przeciwpowodziowych i wodochronnych. Zapisy planu umożliwiają realizację tych funkcji. Konieczne jest zachowanie konsekwencji w tym zakresie, na co zwrócił uwagę Sąd I instancji podnosząc, że dla obszaru innego odcinka rzeki Drwinki został uchwalony inny plan, który również zachowuje funkcję kompleksu miejskiej zieleni parkowej.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wprowadzone przez gminę ograniczenia dotyczące działek skarżącej pozostają w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia ochrony środowiska i racjonalnej gospodarki przestrzennej, będącej elementem szeroko pojętego porządku publicznego (por. wyrok NSA z 5 lipca 2005 r., sygn. akt II OSK 1456/04). Organy gminy jednoznacznie wskazały o ochronę jakich wartości chodzi i wykazały, w świetle materiałów planistycznych (m.in. prognozy oddziaływania na środowisko i powołanych tam dokumentów), że wartości te są na tyle ważne i znaczące, że ich ochrona wymaga ograniczenia uprawnień skarżącej spółki, w zakresie możliwości zabudowy należących do niej terenów.

Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że linia zabudowy na terenie oznaczonym w części graficznej planu symbolem ZP.1 wrysowana została w sposób prawidłowy oraz nie podano wartości liczbowych oraz linii wymiarowych owych granic nieprzekraczalnych linii zabudowy. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie obowiązkowo określa się m.in. linie zabudowy. Przepis ten nie zawiera żadnych zastrzeżeń i ograniczeń, co do linii zabudowy, poza uznaniem ich za obowiązkowy element ustaleń planu. Żadnych dodatkowych wymogów nie można również wyprowadzić z § 7 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587), który stanowi, że projekt rysunku planu miejscowego powinien zawierać linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu.

Aby odnieść się do tego zarzutu skarżącego kasacyjnie należy rozważyć, jakie funkcje w akcie prawnym, jakim jest plan miejscowy, pełni linia zabudowy. Przy jej pomocy w planie miejscowym określa się granicę, której zabudowa nie może przekroczyć (linia zabudowy nieprzekraczalna) - tak § 4 pkt 6 planu, albo ustala się miejsce, w którym zabudowa (dokładnie jedna z jej ścian) ma się znaleźć (linia zabudowy obowiązująca). W przypadku tego planu linie zabudowy widnieją na rysunku graficznym i zostały naniesione precyzyjnie. Nie jest natomiast konieczne dokładne ich zwymiarowanie i wskazanie tych wymiarów w części tekstowej planu. Ponieważ linie zabudowy są elementem właściwym dla części mapowej planu, nanosi się je na część graficzną, czyli rysunek. Analiza rysunku prowadzi do wniosku, że ze względu na przeznaczenie terenu wyznaczono jedynie linie zabudowy odnośnie terenów, na których dopuszczono zabudowę. Mianowicie teren w obszarze ZP/WS.1 oraz ZP.1, gdzie przewiduje się w ramach wyznaczonych nieprzekraczalnych linii zabudowy - miejsca parkingowe oraz urządzenia sportu i rekreacji. Rysunek zawiera te linie, przy czym obszar ZP.1 jednocześnie został ograniczony liniami rozgraniczającymi tereny o różnym przeznaczeniu, stąd nie było konieczności nanoszenia dodatkowej linii ze strony terenu ZP/WS.1. Tereny oznaczone liniami zabudowy zawierają obszar, który podlega zabudowie parkingami naziemnymi oraz urządzeniami sporu i rekreacji. Poza tymi zabudowaniami § 16 ust. 2 planu wymienia inne obiekty, które mogą być lokalizowane w obszarze ZP/WS.1, przy czym jedynie urządzenia sportu i rekreacji muszą mieścić się w wyznaczonych granicach nieprzekraczalnej linii zabudowy. To samo dotyczy obszaru ZP.1 - o czym stanowi § 18 ust. 2 planu.

Jako bezzasadny należało ocenić wobec powyższego zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 i 6 oraz art. 14 ust. 8 u.p.z.p. W ocenie NSA postanowienia planu podlegają czytelnej i jednoznacznej interpretacji. Mianowicie sposób zagospodarowania terenów ZP/WS.1 oraz ZP.1 jest ograniczony i możliwości inwestycyjne wynikają ściśle z §§ 15-18 planu. Dopuszczalna zabudowa i sposób zagospodarowania tych terenów musi uwzględniać ogólne reguły zamieszczone we wcześniejszych postanowieniach planu. Interpretacja postanowień planu nie nastręcza na etapie kontroli sądowej wątpliwości. Kwestia wyjaśnienia pojęć zawartych w planie takich jak: kawiarnia, cukiernia, oranżeria, cieplarnia, ogródek jordanowski wymaga sięgnięcia do powszechnego rozumienia tych pojęć i będzie badana na kolejnym etapie inwestycyjnym. Natomiast pojęcie terenowych urządzeń sportu i rekreacji oraz placu zabaw zostało wyjaśnione w definicjach planu. Zatem precyzyjnie wynika z postanowień planu, jakiego rodzaju zabudowa możliwa będzie do lokalizacji na obszarze działek skarżącego. Skarżący kasacyjnie prawidłowo odczytuje normy planu, że wymienione w § 15 planu obiekty i urządzenia (poza miejscami parkingowymi) mogą zostać umiejscowione na całym obszarze terenu ZP/WS.1. Wynika to z charakteru i funkcji wymienionych tam obiektów, które kształtują charakter podstawowego przeznaczenia terenu, jakim jest park miejski. Wiaty, altany, ścieżki rowerowe, ścieżki zdrowia będą mogły być lokalizowane poza obowiązującymi liniami zabudowy.

Zarzuty związane z przedłożeniem do opiniowania, uzgadniania oraz wnioskowania prognozy oddziaływania na środowisko w tekście pierwotnym bez uwzględnienia zmian, które miały miejsce po tych czynnościach również nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku. Otóż prognoza oddziaływania na środowisko została sporządzona we wrześniu 2016 r. W takiej formie została wraz z projektem planu miejscowego przedłożona do: zgłaszania wniosków do projektu planu, uzgodnienia, opiniowania. Przepis art. 17 pkt 4, 5 i 6 u.p.z.p. ustanawia sekwencję czynności, które podejmuje organ właściwy w sprawie planu. Po pierwsze sporządza projekt takiego planu, rozpatrując przy tym wnioski złożone wskutek publicznego ogłoszenia o przystąpieniu do sporządzenia planu, następnie sporządza projekt planu oraz prognozę oddziaływania na środowisko, w dalszej kolejności prognozę finansową, dalej - występuje o opinie i uzgodnienia projektu planu. Oznacza to, że prognoza jest sporządzana równolegle z projektem planu i podlega uzgodnieniu oraz zaopiniowaniu właściwych wyspecjalizowanych merytorycznie organów w kontekście treści sporządzonego projektu planu. Taka sytuacja miała miejsce w tej sprawie. Jedynie, co słusznie zauważa skarżący kasacyjnie, po dokonaniu tych czynności, zostało sporządzone uzupełnienie prognozy, co miało miejsce w październiku 2016 r. Jednakże Sąd I instancji trafnie wyjaśnił, że nie przełożyło się to zarówno na zmiany w treści projektu planu, jak również nie wymagało ze względu na charakter tych zmian powtórzenia procedury planistycznej w zakresie ponownych uzgodnień, czy opinii (art. 17 pkt 9 u.p.z.p.).

Odnośnie zarzutu sformułowanego w ramach naruszenia prawa materialnego tj. art. 51 ust. 2 pkt 3 lit. a ustawy o udostępnianiu informacji (...) to przepis ten stanowi, że w prognozie przedstawia się rozwiązania mające na celu zapobieganie, ograniczanie lub kompensację przyrodniczą negatywnych oddziaływań na środowisko, mogących być rezultatem realizacji projektowanego dokumentu, w szczególności na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000 oraz integralność tego obszaru. Analiza tego dokumentu prowadzi do przyjęcia zasadności tego zarzutu. W istocie nie przedstawiono w prognozie - jako odrębną konkluzję - rozwiązań, które miałyby ograniczyć lub skompensować negatywne oddziaływanie planowanego przeznaczenia na środowisko. Nie zawarto w niej także wyraźnego stwierdzenia, że planowane przeznaczenie nie przyniesie negatywnego oddziaływania na środowisko. Jednakże taki wniosek można wyprowadzić z analizy treści tego dokumentu. Otóż na str. 36 prognozy przedstawiono tabelę nr 3 zawierającą zestawienie możliwych skutków realizacji ustaleń planu na komponenty środowiska i ocenę tych skutków poprzez kwalifikację, czy będzie miał negatywne oddziaływanie, czy pozytywne. Ocena tych skutków prowadzi do wniosku, że na podobnym poziomie będzie następowało oddziaływanie negatywne, jak i pozytywne planowanego parku miejskiego. W konsekwencji, przy takiej łącznej ocenie tych skutków trudno twierdzić, że inwestycja będzie negatywnie oddziaływała na środowisko, co jest warunkiem niezbędnym, aby nałożyć rozwiązania zapobiegające, czy ograniczające lub kompensujące oddziaływanie na środowisko. Oznacza to, że co prawda doszło do naruszenia zasad uchwalania planu, ale należało je zakwalifikować jako nieistotne, co w świetle normy art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie pozwala na stwierdzenie nieważności zaskarżonego planu.

Jako bezzasadny należało uznać zarzut naruszania art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 5 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, iż sporządzenie prognozy skutków finansowych (datowanej na lipiec 2016 r.), opracowanej w związku z przystąpieniem do sporządzania planu przed sporządzeniem: projektu planu miejscowego, prognozy oddziaływania na środowisko oraz przed rozpatrzeniem wniosków, o jakich mowa w art. 17 pkt 1 u.p.z.p., było irrelewantne dla uchwalenia planu. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że prognoza skutków finansowych zgodnie z kolejnością wskazaną w art. 17 u.p.z.p. powinna być sporządzona dopiero w momencie zakończenia przez organy planistyczne wymienionych wyżej czynności. Taki wniosek należy wyprowadzić z sekwencji obowiązków nałożonych na organ planistyczny. Jednakże w tym zakresie uchybienie trybu sporządzenia planu nie było istotne. W prognozie finansowej bowiem od początku przewidziano takie założenie, jakie w konsekwencji wprowadzono do planu miejscowego tj. przeznaczenie pod zieleń miejską. Uwzględniono to przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Gdyby w toku uwzględnienia uwag, czy opinii lub uzgodnień nastąpiła zmiana przeznaczenia w stosunku do przyjętego założenia w prognozie finansowej, wówczas konieczna byłaby jej aktualizacja. Ponadto prognoza finansowa nie ma charakteru wiążącego, normatywnego, lecz pełni wyłącznie funkcję analizy ekonomicznej. Nie podlega ona opiniowaniu i uzgadnianiu przez organy w trybie art. 17 pkt 6 i 7 u.p.z.p. (vide wyrok NSA z 24 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1558/15). Stawiając zarzut istotnego naruszenia trybu sporządzenia planu poprzez błędną zawartość prognozy skutków finansowych należy wykazać, że taka prognoza doprowadziła do uchwalenia planu o konkretnej treści. Tymczasem taka sytuacja nie została wykazana przez skarżącego kasacyjnie.

Bezzasadny jest zarzut łącznego rozpatrzenia uwag do projektu planu tj. art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W ocenie NSA nie można podzielić stanowiska, że skoro każda ze zgłoszonych uwag do projektu planu musi być rozpatrzona indywidualnie, to w konsekwencji rozstrzygnięcie w tym zakresie także musi mieć charakter indywidualnej uchwały (tak przykładowo w wyroku NSA z 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 2587/10 i z 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13). Zasadniczą kwestią jest indywidualne rozpatrzenie każdej uwagi przez radę gminy jako organ podejmujący kolegialnie decyzje, co winno znaleźć odzwierciedlenie w protokole z sesji rady gminy. Nie ma jednak przeszkód ani materialnych, ani proceduralnych, aby wszystkie rozpatrzone uwagi zostały objęte jedną uchwałą rady gminy, jeśli organizacyjnie i technicznie będzie to możliwe, zwłaszcza jeśli zostaną złożone przez ten sam podmiot i ich zakres będzie sprowadzał się w istocie do jednej, głównej kwestii (tutaj możliwość zabudowy terenu). Taki sposób załatwienia uwag nie wpłynie na zakłócenie ich indywidualnego rozpoznania, a wydatnie usprawni pracę organów gminy. Z kolei akt zawierający rozstrzygnięcie w sprawie uwag stanowi załącznik do uchwały w sprawie planu poprzez zestawienie wykazu uwag sporządzonym zgodnie z załącznikiem nr 9 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Tam zostaną przeniesione rozstrzygnięcia co do poszczególnych uwag, które podjęła rada gminy. Istotne jest, aby każda z tych uwag co do meritum została rozważona przez organy gminy. Przy czym w sytuacji odrzucenia dalej idących postulatów jako bezprzedmiotowe należałoby uznać rozstrzyganie o kwestiach, które są bezpośrednio uzależnione od dalej idącej propozycji.

Bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Norma ta jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu NSA zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej Sąd I instancji wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz rozpoznał sprawę sądowoadministracyjną zgodnie z jego kontrolnymi kompetencjami. Co prawda nie można uznać tego uzasadnienia za wyczerpująco poruszającego omawiane zagadnienia, niemniej jednak wszystkie podnoszone wobec planu zarzuty zostały omówione i ocenione. Ogólnikowe wskazanie - w przypadku pewnych zagadnień - argumentów prawnych nie dyskwalifikuje w żadnym razie tego uzasadnienia, jeśli chodzi o kontrolę instancyjną.

Jako nie zasługujący na uwzględnienie należało uznać zarzut naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. w z art. 37 ust. 11 u.p.z.p. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wyrokowania) w zw. z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż sporządzenie prognozy skutków finansowych może nastąpić przez osobę nieposiadającą uprawnień rzeczoznawcy majątkowego, podczas gdy z treści wskazanych przepisów wynika, iż prognozę skutków finansowych przygotować może wyłącznie osoba posiadająca odpowiednie uprawnienia. Z tym stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Zgodnie z art. 174 ust. 3a pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami rzeczoznawca majątkowy "może sporządzać", a nie "sporządza" opracowania i ekspertyzy dotyczące skutków finansowych uchwalania planów miejscowych. To oznacza, że takie opracowania i ekspertyzy może sporządzać także osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym. Prognoza finansowa jest pewnym przewidywaniem, a nie wiążącym, dokładnym, wyliczeniem opartym na szacunku nieruchomości. Pełni ona funkcję analizy ekonomicznej, która powinna być rzetelnie sporządzona i musi uwzględniać skutki, jakie powstaną w wyniku zastosowania dyspozycji art. 36 u.p.z.p. Sam fakt sporządzenia prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przez osobę nie będącą rzeczoznawcą majątkowym nie może prowadzić do automatycznego uznania, że taka prognoza jest nierzetelna (vide motywy wyroku NSA z 20 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 718/16).

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawa wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.) w zw. z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji zaakceptowanie, iż ustalenie przez miejscowego prawodawcę w § 16 ust. 4 pkt 3 planu, zakazu lokalizacji ogrodzeń i obiektów budowlanych w odległości 1,5 m od górnej krawędzi skarpy rowu - jest prawidłowe. Zgodnie z art. 27 ust. 1 prawa wodnego z 2001 r. zabrania się grodzenia nieruchomości przyległych do powierzchniowych wód publicznych w odległości mniejszej niż 1,5 m od linii brzegu, a także zakazywania lub uniemożliwiania przechodzenia przez ten obszar. W § 16 ust. 4 pkt 3 planu ustalono, że zakazuje się lokalizacji ogrodzeń i obiektów budowlanych w odległości 1,5 m od górnej krawędzi skarpy rowu. Jednostka redakcyjna planu odnosi się do cieku oraz rowów. Niewątpliwie art. 27 ust. 1 prawa wodnego ustala regułę grodzenia nieruchomości przyległych do wód powierzchniowych. Ustawa prawo wodne z 2001 r. nie definiuje wód powierzchniowych, jedynie ustala podział śródlądowych wód powierzchniowych. Definiuje natomiast, że jednolite części wód powierzchniowych to m.in. struga, strumień, potok, rzeka, kanał lub ich części (art. 9 ust. 1 pkt 4c) ustawy prawo wodne). Definiuje także kanały, potoki oraz rowy. Te ostatnie rozumiane są jako sztuczne koryta prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 m przy ujściu (art. 9 ust. 1 pkt 13) ustawy prawo wodne). Ustawodawca zatem nie zaliczył rowów do wód powierzchniowych, co oznacza, że zakaz wynikający z art. 27 ust. 1 ustawy nie odnosi się do rowów. Kwestionowany natomiast zapis planu ustalający odległość ogrodzeń i obiektów na 1,5 m odnosił się do górnej krawędzi skarpy rowu, nie zaś do części wód powierzchniowych. Oznacza to, że nie doszło do naruszenia prawa materialnego powszechnie obowiązującego przy uchwaleniu § 16 ust. 4 pkt 3 planu.

Skoro nie zasługiwał na uwzględnienie żaden z zarzutów NSA, na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił.