Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 838/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3, art. 136, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 124 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 2147
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) i c), 210 par. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.), Sędzia WSA Magdalena Sieniuć, , Protokolant Asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2017 roku sprawy ze skargi Gminy G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości - uchyla zaskarżoną decyzję. a.tp.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2017r., poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", uchylił decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej z dnia [...], znak: [...], w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, położonej w obrębie [...], w gminie G., oznaczonej numerem działki 279/2 o powierzchni 0,0868 ha, stanowiącej własność W. i R. małż. P. i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że ww. decyzją organ I instancji orzekł o:

1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości położonej w obrębie [...], w gminie G., oznaczonej numerem działki 279/2 o powierzchni 0,0868 ha, stanowiącej własność W. i R. małż. P., dla której Sąd Rejonowy w R. prowadzi księgę wieczystą [...], przez zezwolenie Gminie G., na założenie i przeprowadzenie przez ww. opisaną nieruchomość odcinka sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami o przekroju nie większym niż ( 200, na długości 40 metrów, równolegle do wschodniej granicy działki, w pasie szerokości 2 metrów oraz na długości 24 metrów, równolegle do południowej granicy działki, w pasie o szerokości 2 metrów. Łączna powierzchnia działki przeznaczona do zajęcia na realizację ww. inwestycji, wynosi 128 m2;

2. zobowiązaniu Gminy G. do realizacji budowy odcinka sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami zgodnie z projektem budowlano-wykonawczym i pozwoleniem na budowę;

3. zobowiązaniu Gminy G. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu i przeprowadzeniu odcinka sieci, a jeżeli byłoby to niemożliwe albo powodowałoby nadmierne trudności lub koszty, zobowiązania wnioskodawcy do zapłaty odszkodowania;

4. zobowiązaniu Gminy G. do powiadomienia tut. organu oraz właścicieli nieruchomości o terminach rozpoczęcia i zakończenia prac.

Organ odwoławczy przedstawił następnie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że wnioskiem złożonym w dniu 28 marca 2017r. Wójt Gminy G. wystąpił o ograniczenie, w drodze decyzji, na podstawie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 2147 ze zm.), zwanej dalej: "u.g.n.", sposobu korzystania z nieruchomości, składającej się z ww. działki poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w miejscowości G.

W uzasadnieniu żądania podano, iż na planowaną inwestycję została wydana m.in. ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego z dnia [...], znak: [...]. Wójt Gminy G. zaproponował właścicielom spotkanie i rokowania, jednakże strony nie zgłosiły się na rokowania. W dniu 16 marca 2017r. wpłynęło pismo pełnomocnika właścicieli "o braku zgody" na realizację inwestycji.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku, Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, opisaną na wstępie decyzją z dnia [...]. orzekł o ograniczeniu sposobu korzystania z ww. nieruchomości, zaznaczając w uzasadnieniu, że Gmina G. realizuje budowę sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami na terenie gminy G. w miejscowościach G., K. i S. Przyłączenie do sieci mieszkańców G., mieszkających przy ulicy A i B wymaga przeprowadzenia sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami przez nieruchomość W. i R. małż. P. Inwestycja realizowana jest w oparciu o prawomocną decyzję z dnia [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która ustala przebieg sieci. W ocenie Starosty, inwestycja stanowi cel publiczny, w rozumieniu art. 6 pkt 3 u.g.n.

W toku postępowania ustalono, iż właściciel nieruchomości nie wyraził zgody na ograniczenie korzystania ze swojej nieruchomości, a dokumenty z rokowań oraz stanowisko strony zostały dołączone przez wnioskodawcę do wniosku o wydanie decyzji.

Organ I instancji zaznaczył, iż w ramach postępowania przeprowadzona została rozprawa, która nie doprowadziła do porozumienia w przedmiocie udostępnienia nieruchomości inwestorowi. Właściciele nieruchomości uzależnili wyrażenie zgody na udostępnienie nieruchomości inwestorowi pod warunkiem zmiany projektu sieci kanalizacji sanitarnej i przepompowni ścieków.

Starosta powołując się na orzecznictwo sądowe ocenił, iż wniosek Wójta Gminy G. jest uzasadniony, a wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości konieczne.

Od ww. decyzji Starosty [...] odwołanie złożyli W.i R. małż. P. W odwołaniu strony wskazały, iż organ I instancji dopuścił się naruszenia prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie tj. art. 124 u.g.n. Zdaniem skarżących "ewentualne zmiany projektu zaproponowane przez małż. P., nie niosą za sobą istotnych trudności natury technicznej - wszystkie elementy sieci pozostają bez zmian, zmienia się nieznacznie ich umiejscowienie w terenie. Zmiany te bezsprzecznie nie skutkują koniecznością wstrzymania inwestycji". Strony wystąpiły o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Wojewoda przytoczył następnie treść art. 124 ust. 1, ust. 1a i ust. 3 u.g.n. i wyjaśnił, że decyzja ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości daje możliwość przymusowego, w sytuacji gdy właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody, i czasowego obciążenia nieruchomości, na której istnieje potrzeba wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej o charakterze publicznym, w postaci ograniczenia wykonywania prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego. Sama decyzja jest szczególnym rodzajem decyzji o wywłaszczeniu, do której mają odpowiednie zastosowanie pozostałe przepisy rozdziału 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w tym w szczególności art. 112 ust. 1 u.g.n. Stosownie do treści art. 112 ust. 3 u.g.n., ta swoista instytucja prawna, polegająca na ingerencji w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, może być dokonana jedynie w sytuacji, gdy cele publiczne nie mogą być zrealizowane w inny sposób niż przez ograniczenie praw do nieruchomości. Cele publiczne zostały natomiast określone w art. 6 pkt 1 - 10 u.g.n. Celem takim jest m.in.: budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń, niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń (art. 6 pkt 2 u.g.n.).

Organ II instancji zaznaczył, że dopuszczalność ograniczenia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego, w trybie art. 124 u.g.n., możliwa jest wówczas, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego lub gdy wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości (w przypadku braku planu miejscowego). Zatem swoboda podejmowania decyzji przez starostę w tej materii została ograniczona tylko do inwestycji, które zostały umieszczone w planie miejscowym, zaś w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wojewoda wskazał, że w odniesieniu do przedmiotowej działki nr 279/2, położonej w obrębie [...], została wydana decyzja Wójta Gminy G. z dnia [...], znak: [...], o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla przedsięwzięcia, polegającego na budowie sieci kanalizacji sanitarnej wraz z przyłączami w miejscowości G., gm. G. W sentencji decyzji Wójta Gminy G. z dnia [...] stwierdzono m.in., iż planowane przedsięwzięcie mieścić się będzie w granicach działki nr 279/2, obręb [...] Przebieg linii rozgraniczających obszar inwestycji przez sporną działkę został wskazany na załączniku graficznym do ww. decyzji.

Organ odwoławczy podkreślił, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości jest instytucją prawną ingerującą w prawo własności lub prawo użytkowania wieczystego, dlatego też ustawodawca określił przesłanki, które muszą być spełnione, aby decyzja taka mogła być wydana. Do przesłanek tych należą, wskazane w art. 124 ust. 3 u.g.n., rokowania, których obowiązek przeprowadzenia ciąży na wnioskodawcy przed złożeniem wniosku. Wskazany przepis zawiera dyrektywę, która nakazuje, aby wydanie zezwolenia poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Nieosiągnięcie zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości i inwestorem upoważnia organ administracyjny do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 u.g.n.

Rzeczą organu rozpatrującego wniosek o zezwolenie na podjęcie działań na nieruchomości jest ustalenie, czy wydanie decyzji w tym przedmiocie poprzedzone zostało udokumentowanymi rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac oraz czy inwestycja jest zgodna z planem miejscowym, a w razie braku planu, zgodnie z decyzją o ustalanie lokalizacji inwestycji na cele publiczne. Art. 124 u.g.n. innych wymogów nie formułuje.

Dalej Wojewoda wskazał, że przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zawierają definicji "rokowań". Ustawodawca w tej ustawie, a w szczególności w art. 124 u.g.n., nie uczynił również odesłania do innych aktów prawnych, w których definicja taka miałaby się znajdować. Powyższe oznacza, że pojęcie "rokowań" - zawarte w art. 124 ust. 3 u.g.n. - należy rozumieć szeroko. W doktrynie wyrażono stanowisko, że spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań - jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości - oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Ponieważ art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy, jaką powinny posiadać dokumenty z przebiegu rokowań dołączone do wniosku, to przyjąć należy, że spełnienie tej przesłanki nie wymaga żadnej szczególnej formy. W swej treści potwierdzenie prowadzenia rokowań powinno natomiast zawierać przedstawienie ich przebiegu, z którego winno wynikać, że nie było możliwe uzyskanie zgody na wykonanie przedmiotowych prac od właściciela nieruchomości. Istotne jest, aby zaproszenie do rokowań było wyraźne, tj. skierowana do właściciela nieruchomości, propozycja konkretnie określała przedmiot planowanych robót, sposób i czas ich prowadzenia, zakres korzystania z nieruchomości na potrzeby prowadzonych prac (w kontekście zapewnienia jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości), czy zasady odpłatności za korzystanie z nieruchomości.

Organ odwoławczy zaznaczył też, że orzecznictwo sądowe przyjmuje w zasadzie jednolicie, iż udokumentowanie przeprowadzenia rokowań we właściwej formie winno dokumentować wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. Dokumentami takimi winny być pismo, zawierające propozycję zawarcia w wyznaczonym terminie umowy w sprawie sposobu wykonania określonych prac wraz z projektem tej umowy oraz dowodem doręczenia właścicielowi lub wieczystemu użytkownikowi nieruchomości wymienionych dokumentów.

W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie potwierdziła, aby inwestor (Gmina G.) przedstawił W. i R. małż. P., których własność stanowi nieruchomość, położona w miejscowości G., oznaczona nr działki 279/2 jakąkolwiek ofertę, odnośnie wejścia na teren w celu prowadzenia prac i ustalenia wynagrodzenia za podjęte czynności. Z treści załączonego do wniosku pisma z dnia 8 marca 2017r., skierowanego do właścicieli spornego gruntu trudno wywnioskować, aby do właścicieli nieruchomości skierowana została jakakolwiek propozycja podjęcia rokowań, z której wynikałby rodzaj i sposób wykonania oznaczonych robót. W przesłanym stronom piśmie Wójt Gminy G. ustalił jedynie dzień i godzinę spotkania w urzędzie gminy, celem podjęcia rokowań z właścicielami oraz wskazał konsekwencję nieprzystąpienia do rokowań. W aktach sprawy znajdują się także kopie map obrazujących przebieg inwestycji, jednak brak jest jednoznacznego potwierdzenia, że opisane materiały doręczone zostały właścicielom nieruchomości.

Zdaniem organu odwoławczego, odwołanie zasługiwało na uwzględnienie. Gmina G. nie przeprowadziła bowiem żadnych czynności celem uzyskania zgody na wejście na teren spornej działki i zawarcia z właścicielami umowy cywilnoprawnej. Działania Gminy, poprzedzające złożenie wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, nie noszą, w ocenie Wojewody, znamion negocjacji. Z akt sprawy nie wynika, aby Gmina przedstawiła W. i R. małż. P. konkretne warunki dotyczące wykonania prac, ani też wskazała kwotę wynagrodzenia, która by pokryła szkodę, związaną z wejściem na teren nieruchomości, celem założenia sieci kanalizacji sanitarnej. Działania wnioskodawcy uznać należy za pozorne, ponieważ nie został wyczerpany etap cywilnoprawnych rokowań. Powyższe oznacza, że podstawowy, formalny warunek samego wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie został wypełniony.

Wojewoda podkreślił, że rolą organu prowadzącego postępowanie w oparciu o art. 124 u.g.n. nie jest ocena okoliczności, czy przesłanek, z powodu których rokowania nie zakończyły się pozytywnie ani podejmowanie czynności celem uzyskania stanowiska właściciela w tej kwestii. Starosta rozpatrując wniosek winien dokonać, na podstawie zgromadzonego materiału, oceny, czy w danej sprawie wymóg przeprowadzenia rokowań został spełniony. Natomiast, według organu odwoławczego, w rozpoznawanej sprawie brak jest dokumentów dowodzących, że przed wszczęciem postępowania administracyjnego prowadzone były rozmowy mające na celu ustalenie warunków realizacji planowanej inwestycji. Zdaniem organu odwoławczego zatem, prowadzone przed Starostą [...] postępowanie w sprawie udzielenia zezwolenia na ograniczenie korzystania z nieruchomości, z uwagi na zaistniałe uchybienia, dotyczące czynności wstępnych, poprzedzających wszczęcie postępowania, było bezprzedmiotowe. Stosownie zaś do treści art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego wniosła Gmina G., zarzucając naruszenie:

- art. 124 u.g.n. poprzez uznanie, że Gmina G. nie przeprowadziła czynności celem uzyskania zgody na wejście na teren działki będącej własnością stron i zawarcia z właścicielami umowy cywilnoprawnej (rokowań o uzyskanie zgody);

- art. 7 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy;

- art. 6 w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez niedostatecznie wnikliwe rozpatrzenie sprawy, oparcie rozstrzygnięcia wyłącznie na tezach zamieszczonych w odwołaniu od decyzji;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak wszechstronnej oceny dowodów, co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności ustalenia, że gmina nie przedstawiła propozycji oraz nie podjęła czynności celem ustalenia stanowiska w drodze rokowań;

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, umożliwiające wszechstronne poznanie podstaw i motywów rozstrzygnięcia oraz zrozumienie go.

W uzasadnieniu skargi Gmina podniosła, że w świetle orzecznictwa, rokowania z art. 124 ust. 3 u.g.n. nie oznaczają konieczności osiągnięcia zgodnego stanowiska. Wystarczy wzajemne poinformowanie się obu stron o swoich stanowiskach i możliwym zakresie wzajemnych ustępstw, celem zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania zasad korzystania z danej nieruchomości. Nadto jeśli druga strona (właściciel) sprzeciwia się, wyraźnie wskazując, że tak zaproponowane warunki są nie do przyjęcia, lub nie zajmuje stanowiska wówczas inwestor nie musi dalej prowadzić rokowań, gdyż nie można wymagać od inwestora, aby niezależnie od propozycji właściciela nieruchomości był zmuszony do respektowania warunków drugiej strony lub prowadzenia rokowań dopóty, dopóki właściciel nie zmieni swojego stanowiska. Niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody.

Zdaniem Gminy, należy również uznać stanowisko, iż przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości, ani też nie nakłada na inwestora obowiązku poinformowania właściciela na piśmie, że rokowania w sprawie uważa za zakończone. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, chociażby w przypadku, gdy w ocenie którejkolwiek ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia.

Gmina podkreśliła, że przepis art. 124 ust. 3 u.g.n. nie określa również formy prowadzenia rokowań, ani dokumentów, z jakimi inwestor musi wystąpić do właściciela gruntu w celu uzyskania zgody na udostępnienie nieruchomości.

W ocenie strony skarżącej, podjęte przez nią działania w pełni wyczerpują przesłanki przepisów, jak również pozostają w zgodzie z przyjętym orzecznictwem, wymagającym określonego zachowania. Działania inwestycyjne i planistyczne w tym zakresie zostały przyjęte przy uwzględnieniu zgody wyrażonej przez strony w formie zawartej umowy, którą strony następnie cofnęły. W tym stanie Gmina podjęła działania, mające na celu ustalenie warunków pozwalających na realizacje inwestycji zgodnie z założeniami planistycznymi. Pismem z dnia 8 sierpnia 2017r. Wójt Gminy Wójt Gminy G. wystąpił z prośbą o wyrażenie zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane i ograniczenie w tym zakresie korzystania z nieruchomości o nr ewid. 279/2 obręb [...], stanowiącej własność stron, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, który objęty został przeznaczeniem pod budowę publicznych urządzeń infrastruktury technicznej, na który ustalona została lokalizacja tego typu inwestycji. Pas potrzebny do budowy kanalizacji ma mieć szerokość 2 mb. Planowany przebieg inwestycji jest pokazany na załączonej mapie.

W celu przedstawienia swoich stanowisk i ustalenia warunków oraz możliwym zakresie wzajemnych ustępstw lub zobowiązań oraz zawarcia umowy lub innego satysfakcjonującego obie strony rozwiązania, dotyczącego zasad korzystania z danej nieruchomości dla celów realizacji ww. inwestycji Wójt Gminy G. zaproponował spotkanie i rokowania w dniu [...], o godz. [...] w siedzibie Urzędu Gminy w G. ul. A 30 sala konferencyjna II p. Nieruchomość po zakończeniu robót zostać miała przywrócona do stanu poprzedniego z uwzględnieniem wykonanych obiektów budowlanych – kanalizacji i przyłączy. Strony nie przystąpiły do rokowań, o czym świadczy protokół z dnia [...] potwierdzający, że strony zaproszone nie stawiły się. Jednocześnie do Urzędu wpłynęło pismo pełnomocnika stron, W. i R. P., że mandanci nie wyrażają zgody na przeprowadzenie inwestycji przez ich nieruchomość. Pomimo negatywnego stanowiska stron Gmina wystąpiła ponownie z pisemną prośbą z dnia 5 marca 2017r. o przedstawienie propozycji satysfakcjonujących strony w zakresie inwestycji. Zainteresowane strony nie udzieliły odpowiedzi w tym zakresie.

Dalej Gmina wskazała, że również w trakcie rozprawy w dniu 28 kwietnia 2017r. w Starostwie Powiatowym nie doszło do uzgodnienia stanowisk. Podniesione w okresie wcześniejszym propozycje przesłane przez e-mail, jak równie zajęte stanowisko W. P. nie mogło być zaakceptowane, co też świadczy o braku woli stron co do umownego załatwienia sprawy. W tym stanie nie doszło ponownie do uzgodnienia stanowisk.

Zdaniem Gminy powyższe dowodzi, że zebrany materiał dowodowy został oceniony przez organ II instancji w sposób naruszający przepisy prawa. Ocena materiału dowodowego jest niepełna i niewystarczająca do zajęcia jednoznacznego stanowiska, a jego ocena powierzchowna i schematyczna. Prezentowane w uzasadnieniu stanowiska są wzajemnie sprzeczne w kontekście unormowań prawnych oraz dokonanych ustaleń i ocen stanu faktycznego.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i utrzymanie decyzji Starosty [...] w mocy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Ponadto organ II instancji wskazał, że w skardze Wójt Gminy G. powołuje się na treść pisma z dnia 8 sierpnia 2017r., jednakże takiego nie załączono do wniosku wszczynającego niniejsze postępowanie. Brak jest również wydruków potwierdzających prowadzoną między Gminą, a właścicielami działki korespondencję drogą elektroniczną.

Ponadto w opisanych w skardze działaniach brak jest chronologii. Skarżący informuje, że do urzędu wpłynęło pismo pełnomocnika właścicieli nieruchomości, w odpowiedzi na które Gmina wystąpiła z pisemną prośbą z dnia 5 marca 2017r. celem uzyskania kompromisu w sprawie. Jednakże w nadesłanych przez organ I instancji aktach znajduje się jedynie pismo pełnomocnika W. i R. małż. P. z dnia 15 marca 2017r. Trudno zatem przyjąć, aby pismo Gminy z dnia 5 marca 2017r. (którego też brak w aktach sprawy) stanowiło odpowiedź na ww. stanowisko właścicieli z 15 marca 2017r.

Uczestnicy postępowania W. i R. małżonkowie P. wnieśli o oddalenie skargi. Podnieśli, iż nigdy nie sprzeciwiali się przeprowadzeniu inwestycji w południowej części ich działki (od strony drogi) natomiast sprzeciwiają się jej przebiegowi wzdłuż wschodniej granicy. Jak podnieśli, nie ma przeszkód by inwestycja w tej części została przeprowadzona przez teren nieużytków, położonych na sąsiednich działkach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja naruszała prawo w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach prawa, obligując do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W rozpoznawanej sprawie, organ I instancji uznawszy, iż spełnione zostały warunki wskazane w cytowanym przepisie, ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, położonej w Gminie G., oznaczonej numerem geodezyjnym działki 279/2, stanowiącym własność uczestników postępowania. Po rozpoznaniu odwołania, wniesionego przez właścicieli nieruchomości, Wojewoda [...] stanął na stanowisku, iż prowadzone przez Starostę [...] postępowanie było bezprzedmiotowe z uwagi na nieprzeprowadzenie obowiązkowych rokowań, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji organu I instancji i umorzeniem postępowania, prowadzonego przez tenże organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

Stanowiska tego nie sposób wszakże zaakceptować w świetle zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego.

Jest bowiem niesporne, że pismem z dnia 8 marca 2017r. inwestor (Gmina G.) wystąpił do właścicieli nieruchomości o wyrażenie zgody na wykonanie inwestycji, która we wskazanym piśmie została opisana wraz z określeniem powierzchni terenu, który miał być zajęty pod jej realizację. Do pisma załączona została mapa, prezentująca przebieg sieci kanalizacyjnej a w jego treści wskazana data i miejsce spotkania celem omówienia warunków udostępnienia nieruchomości.

Reprezentujący właścicieli pełnomocnik, pismem z dnia 15 marca 2017r. poinformował Wójta Gminy G., iż właściciele nie wyrażają zgody na przeprowadzenie inwestycji przez ich nieruchomość, zaś sama inwestycja winna być przeprowadzona z wykorzystaniem "pobliskich niezamieszkałych nieruchomości".

W tym kontekście trudno wyobrazić sobie bardziej czytelnie wyrażone stanowisko właścicieli co do propozycji udostępnienia nieruchomości. Trudno też oczekiwać "uzgadniania szczegółowych warunków" w sytuacji, gdy jedna ze stron rokowań twierdzi stanowczo, iż nie wyraża zgody na udostępnienie nieruchomości, bo inwestycja winna mieć inny przebieg, który nie obejmuje jej nieruchomości.

Brak porozumienia stron w tym zakresie, na co wskazują przedstawione wyżej pisma, był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie decyzji, zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Strony przedstawiły bowiem warunki, które były dla nich wzajemnie nie do przyjęcia (z jednej strony udostępnienie nieruchomości dla wykonania inwestycji z drugiej całkowite zanegowanie jej przebiegu przez teren nieruchomości).

W tym miejscu podnieść również należy, że w trybie art. 124 ustawy nie podlega weryfikacji okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia (por. np. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 1657/11, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu czy rokowania się odbyły oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy też do porozumienia pomiędzy stronami nie doszło.

Nie można również nie dostrzegać, że stanowisko właścicieli nieruchomości, negujące możliwość przeprowadzenia inwestycji, zgodnie z wnioskiem Gminy, zostało wyrażone także podczas rozprawy administracyjnej, przeprowadzonej w niniejszej sprawie. Wynika to zarówno z treści protokołu rozprawy, jak i złożonego na tejże rozprawie przez W. P. załącznika, opatrzonego tytułem "nasze ostateczne stanowisko", do którego dołączono kopię mapy z naszkicowanym przebiegiem inwestycji w pożądanym przezeń kształcie. Wedle oczekiwań właścicieli, zarówno od strony południowej jak i wschodniej inwestycja winna omijać należącą do nich nieruchomość. Przeczy to zatem stanowisku, wyrażonemu przez uczestników na rozprawie sądowoadministarcyjnej w dniu 14 grudnia 2017r., bowiem dowodzi, iż w toku postępowania administracyjnego nie wyrażali zgody na objęcie inwestycją terenu ich nieruchomości zarówno od strony "nieużytków" jak i od drogi.

Treść protokołu rozprawy z dnia 28 kwietnia 2017r. wskazuje również, iż prowadzone rokowania obejmowały także propozycje, które w lipcu 2016r. kierowali do Gminy małżonkowie P. (ustanowienie służebności za wynagrodzeniem), a które to propozycje z uwagi na "niewspółmiernie wysokie do planowanej inwestycji" Gmina uznała za nieakceptowalne. Jeśli, zdaniem organu odwoławczego, materiał dowodowy nie był w odniesieniu do tych okoliczności wystarczający (choć protokół rozprawy podpisany został przez wszystkie osoby biorące w niej udział), winien on skorzystać z możliwości, które daje mu art. 136 k.p.a., żądając jego uzupełnienia, nie zaś, w oderwaniu do niespornych okoliczności, kwestionować realność przeprowadzonych rokowań.

Reasumując, wniosek o bezprzedmiotowości postępowania, prowadzonego przez organ I instancji i jego umorzenie z tej przyczyny na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. jest nieuprawniony i oderwany od realiów kontrolowanej sprawy, dokonana zaś ocena materiału dowodowego w zakresie przeprowadzonych przez strony rokowań, narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Biorąc pod uwagę powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. orzeczono o uchyleniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do wniosków skargi w tym zakresie, podnieść wypada, iż przedstawiony wyżej zakres kognicji sądu administracyjnego, nie daje umocowania do orzekania o "utrzymaniu w mocy" decyzji organu I instancji.

Z uwagi na brak wniosku, nie było natomiast podstaw do rozstrzygania o kosztach postępowania, pomimo uwzględnienia skargi. (art. 210 § 1 p.p.s.a.)

Prowadząc ponownie postępowanie, organ odwoławczy uwzględni sformułowane powyżej poglądy prawne oraz podejmie rozstrzygnięcie, umotywowane zgodnie z wymogami, określonymi w art. 107 § 3 k.p.a.

M.K.