Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2114/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 3 ust. 1; art. 1 ust. 2 pkt. 7
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krystyna Napiórkowska, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant ref. staż. Paweł Smulski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 lutego 2013 r. sprawy ze skarg H. R. i M. R. oraz J. K. i A. K. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność § 8 ust. 1 i § 14 zaskarżonej uchwały oraz rysunku planu stanowiącego załącznik do tej uchwały w zakresie w jakim odnosi się do działek ewidencyjnych o nr [...], z obrębu [...], oznaczonych w planie symbolem [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona uchwała w zakresie opisanym w punkcie 1 wyroku nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Gminy Miasta S. na rzecz skarżących H. R. i M. R. solidarnie kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 4. zasądza od Gminy Miasta S. na rzecz skarżących J. K. i A. K. solidarnie kwotę 557 ( pięćset pięćdziesiąt siedem ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miasta S. w dniu [...] marca 2012 r. podjęła uchwałę nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru doliny M..

Na powyższą uchwałę skargi wnieśli H. R. i M. R. w części dotyczącej działki nr [...] ( obręb [...]) stanowiącej ich własność oraz J. K. i A. K. w części dotyczącej działek o nr [...] i [...], stanowiących ich własność. Wskazane działki są położone przy ul. [...] w S..

Skarżący w obu skargach podali, że wymienione działki zgodnie z § 14 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 1 zaskarżonej uchwały zostały oznaczone jako symbolem R 7 – z przeznaczeniem pod tereny rolnicze z wyłączeniem spod zabudowy. Rada Miasta S. nie odpowiedziała na ich wezwania do usunięcia naruszenia prawa.

Zaskarżonej uchwale zarzucili naruszenie:

- art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie istoty ich prawa własności, polegającym na zaliczeniu działki nr [...] jako działki rolnej bez prawa zabudowy,

- art. 32 ust. 1 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie ich sytuacji w porównaniu do sytuacji właścicieli działek sąsiadujących z ich nieruchomością,

- art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przekroczenie władztwa planistycznego,

- art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez zbyt daleko idącą ingerencję w istotę ich prawa własności,

- niezgodność planu z rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. o powołaniu S. Obszaru Chronionego Krajobrazu w zakresie przebiegu granic.

Skarżący wnieśli o uchylenie uchwały w zaskarżonych częściach oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skarg skarżący podnieśli, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny wynikający z art. 140 k.c., gdyż ogranicza ich w swobodnym korzystaniu i dysponowaniu nieruchomościami. Całkowity zakaz zabudowy budynków ustanowiony w planie stanowi istotną ingerencję w przysługujące im prawo własności, w związku z czym kształtuje ich sytuację prawną. Uchwała została podjęta z naruszeniem ich słusznego interesu prawnego, bowiem w rzeczywistości ich działki znajdują się na terenie z możliwością zabudowy jednorodzinnej. Działki posiadają dostęp do drogi publicznej, która jest uzbrojona we wszystkie dostępne media: wodę, gaz, kanalizację, energię elektryczną, i są położone w bezpośrednim sąsiedztwie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej ciągnącej się wzdłuż ulicy [...]. W ocenie skarżących występują niezgodności pomiędzy zaskarżoną uchwałą a rozporządzeniem nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie utworzenia S. Obszaru Chronionego Krajobrazu w dolinie M. ( Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...]), gdyż nie zostały w sposób prawidłowy ustalone granice tego obszaru. Zachodnia strona ulicy [...] aż do rzeki M. nie jest obszarem chronionego krajobrazu, tak jak to zostało przyjęte w planie. Granica ta według ww. rozporządzenia biegnie od szosy W. S. wzdłuż linii wysokiego napięcia do miejscowości S., zaś trasa linii wysokiego napięcia biegnie pomiędzy zachodnią obwodnicą S. a rzeką M.. Natomiast działki położone po zachodniej stronie ulicy [...], w tym ich działki, znajdują się poza obszarem chronionego krajobrazu.

W obrębie tego obszaru nie ma ustanowionego generalnego zakazu budownictwa, lecz jedynie przewidziane są pewne ograniczenia. Skoro ich działki leżą poza granicami S. Obszaru Chronionego Krajobrazu to nie istnieje jakiekolwiek zagrożenie dla szeroko rozumianych walorów przyrodniczych uniemożliwiających realizację inwestycji polegającej na budowie budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Zdaniem skarżących ustalenia zaskarżonej uchwały wprowadzające zakaz zabudowy, obejmujący ich działki, narusza przepis art. 6 ust.2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu. Każde ograniczenie prawa własności musi być uzasadnione wyższymi względami oraz przekonywująco uzasadnione, a to nie zostało spełnione w przypadku ich nieruchomości.

J. K. i A. K. dodatkowo w swojej skardze podnieśli zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez naruszenie ochrony praw nabytych w ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Skarżący wskazali, iż w planie nie uwzględniono wydanej na ich rzecz w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzji o zatwierdzeniu projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi dojazdowej. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] maja 2011 r. a więc przed podjęciem zaskarżonej uchwały.

W odpowiedziach na obie skargi organ wniósł o ich oddalenie. Zdaniem organu ograniczenie prawa własności poprzez plan miejscowy doliny rzeki M. jest usprawiedliwione realizacją określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wartości – ochrony środowiska przyrodniczego, w tym ochrony gruntów rolnych, zdrowia i bezpieczeństwa ludzi, również ochrony walorów krajobrazu. Zarzucany zakaz budowy budynków służy ochronie środowiska i jego zasobów nie tylko w granicach S. Obszaru Chronionego Krajobrazu, lecz na całym obszarze objętym zaskarżonym planem. Organ stwierdził, że sytuacja prawna H. i M. małż. R. i właścicieli działki sąsiedniej J. i A.małż. K. nie była jednakowa, ponieważ w różnym czasie złożyli wnioski o wydanie warunków zabudowy i zagospodarowania nieruchomości, przez przystąpieniem do uchwalenia planu - Państwo K., i w krótkim czasie przed uchwaleniem planu Państwo R.. Zasada równości zawarta w art. 32 Konstytucji RP według wykładni Trybunału Konstytucyjnego zawarta w wyroku z dnia 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05 (OTK – A 2006/9/124) wymaga jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej klasy ( kategorii). Uchwalony plan nie różnicuje sposobu zagospodarowania działki, wprowadza jednakowe zasady dla wszystkich właścicieli działek. Organ stwierdził, iż nadrzędnym celem planu było zapewnienie właściwej ochrony terenów zieleni współtworzących dolinę M.. Zasadnicza część obszaru planu objęta jest S. Obszarem Chronionego Krajobrazu, dlatego koniecznym było zamieszczenie w planie zasad dotyczących ochrony tego terenu. Ustalenia planu pozwalają na ochronę walorów krajobrazowych i przyrodniczych Miasta i uniemożliwiają ich degradację wskutek powstawania przypadkowej zabudowy. Granice przedmiotowego obszaru chronionego przedstawiane są w formie opisowej jako załącznik do rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. Zarzut, że uchwała jest sprzeczna z treścią rozporządzenia nr [...] Wojewody [...] w kwestii dotyczącej granic S.CHK nie jest słuszny, gdyż kompetentne organy, w tym Wojewoda, do projektu plan nie wniosły zastrzeżeń w sprawie granic tego chronionego obszaru. Ustalenia plan są zgodne ze studium. Działka nr [...], obręb [...], stanowiąca własność Państwa R. zgodnie ze studium położona jest w obszarach rolniczych, wyłączonych spod zabudowy. W planie podtrzymano ustalenia studium. Według ewidencji gruntów działka ta jest działką rolną, zatem twierdzenie skarżących, że plan powoduje ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości nie jest zasadne. Nie doszło zatem do przekroczenia władztwa planistycznego.

Organ w odniesieniu do skargi J. i M. małż. K. stwierdził, iż nie wykazali oni interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w związku z tym, że w dniu [...] kwietnia 2012 r. M. K. uzyskał pozwolenie na budowę jednego budynku mieszkalnego na działkach [...] i [...], obręb [...], oraz zatwierdzenie planu zagospodarowania działek dla inwestycji obejmującej budowę 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych oraz drogi dojazdowej. W dniu [...] maja 2012 r. uzyskał pozwolenie na budowę 9 budynków mieszkalnych jednorodzinnych. Natomiast plan uchwalony w dniu [...] marca 2012 r. wszedł w życie w dniu [...] maja 2012 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi zasługują na uwzględnienie.

Obie skargi wniesione zostały w oparciu o przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Z akt przedstawionych Sądowi wynika, że skarżący spełnili opisane wyżej wymogi formalne, gdyż wezwali organ do usunięcia naruszenia prawa, a następnie, wobec braku odpowiedzi, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania, wnieśli skargi do sądu administracyjnego.

Skarga oparta na art. 101 ustawy o samorządzie gminnym wymaga wykazania przez skarżącego, że zaskarżonym aktem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. Nadto interes prawny winien wynikać z normy prawa materialnego kształtującego sytuację prawną wnoszącego skargę. Interes ten musi cechować bezpośredniość, konkretność i realność.

Bezsprzecznie skarżący mają interes prawny w tej sprawie, albowiem są właścicielami działek położonych na obszarze objętym planem i oznaczonym symbolem R7. Interes ten znajduje ochronę w przepisach Kodeksu cywilnego. Właściciel nieruchomości posiada więc interes w ochronie służącego mu prawa własności przed ingerowaniem w to prawo własności poprzez ograniczenie jego wykonywania i narzucenie określonego sposobu zagospodarowania nieruchomości.

W tym miejscu powtórzyć należy za stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wyrokach z dnia 22 lutego 2008 roku, sygn. akt II OSK 1498/07 (LEX nr 464179) i z dnia 9 września 2008 roku, sygn. akt II OSK 135/08 (http://orzeczenia.nsa.gov.pl), "iż prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Na możliwość wprowadzenia przez ustawodawcę w drodze ustawy ograniczeń wykonywania prawa własności wskazuje też art. 140 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą". Wskazać także należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) - upzp - ustalenie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu należy do zadań własnych gminy. Przepis ten stanowi podstawę do konstrukcji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować, jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczenia i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Władztwo planistyczne jest pojęciem doktrynalnym, które wyprowadzane jest z powołanego art. 3 ust. 1 upzp oraz z innych przepisów tej ustawy. I tak, zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 7 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 6 ust. 1 powołanej ustawy, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Określając ten sposób w odniesieniu do nieruchomości innych osób i ograniczając prawa właścicieli poprzez przewidywane przeznaczenie nieruchomości rada gminy musi uwzględniać zasadę proporcjonalności ( wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2283/11; wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt 307/12).

Przywołane regulacje ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowią przewidziane w art. 140 k.c. przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 6 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1670/97, LEX nr 48758). Prawo własności doznaje zatem ograniczeń między innymi na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem w granicach uprawnień przysługujących gminie z mocy art. 3 ust. 1 upzp, w których zakresie rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi.

W świetle przytoczonych wyżej argumentów, w ocenie Sądu, kwestionowane przez skarżących zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnoszące się do ich działek, wykraczają poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Działka ew. nr [...] skarżących H. i M. małż. R., jaki działki ew. o nr [...] i [...] skarżących J. i A. małż. K., położone są w obszarze oznaczonym w planie symbolem 7R – z przeznaczeniem jako tereny rolnicze. Warunki zagospodarowania przedmiotowych działek określone zostały w

§ 14 zaskarżonej uchwały nr [...] Rady Miejskiej S. z dnia [...] marca 2012 r. Zdaniem Sądu, gmina wykroczyła poza przysługujące jej tzw. władztwo planistyczne ustalając w pkt 3 powołanego § 14 zakaz zabudowy ze wskazaniem, że zasady zagospodarowania na tym obszarze obowiązują zgodnie z ustaleniami § 8 uchwały. Uzasadnieniem wprowadzenia zakazu zabudowy nie może być twierdzenie gminy, zawarte w odpowiedzi na skargę, że działki skarżących znajdują się na terenie S. Obszaru Chronionego Krajobrazu i ustalenia planu mają zapewnić właściwą ochronę terenów zieleni współtworzących dolinę rzeki M.. W ocenie Sądu wprowadzony zakaz zabudowy dla działek skarżących ze względu na ochronę walorów krajobrazowych i przyrodniczych nie tylko nie ma racjonalnych podstaw, lecz należy go ocenić jako nadmiernie naruszający istotę prawa własności skarżących. Ocena taka znajduje oparcie w Rozporządzeniu Nr [...]Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2005 r. w sprawie S. Obszaru Chronionego Krajobrazu, którego przepisy nie zakazują na tym obszarze lokalizowania obiektów budowlanych, z wyjątkiem lokalizowania ich w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, za wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej ( § 3 ust.1 pkt 8). Za stwierdzeniem o braku racjonalności wprowadzonego zakazu zabudowy na przedmiotowych działkach przesądza również podnoszona przez skarżących okoliczność, iż działki te posiadają dostęp do drogi publicznej uzbrojonej we wszystkie media – wodę, gaz, kanalizację, energię elektryczną, a nadto po drugiej strony tej drogi znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. W ocenie Sądu wprowadzony w zaskarżonej uchwale zakaz zabudowy w zakresie dalej idącym od ustanowionego zakazu lokalizowania obiektów budowanych przez Wojewodę [...] prowadzi do naruszenia istoty prawa własności skarżących. Tak głęboka ingerencja w prawo własności została przez Radę Miasta S. usprawiedliwiona jedynie ogólnikowym stwierdzeniem, że zakaz zabudowy wprowadzono dla zapewnienia warunków utrzymania równowagi przyrodniczej i racjonalnej gospodarki zasobami środowiska. Nie wykazano natomiast aby na działkach skarżących znajdowały się szczególnie cenne i wymagające ochrony wartości przyrodnicze, poprzez ustanowienie zakazu zabudowy. W tych warunkach Sąd uznał za zasadne stwierdzić nieważność § 8 ust. 1 i § 14 zaskarżonej uchwały w odniesieniu do działek o ew. [...], [...], [...], z obrębu [...], położonych na terenie oznaczonym w planie symbolem 7R.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 § 1, art. 152 i art. 200 i 205 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji