Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2076/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4 art. 145 par. 1 pkt 1 lit c art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 66
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 31 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Sławomir Pauter /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. i T. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 29 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 116/12 w sprawie ze skargi H. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 116/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę H. i T. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie rozbiórki budynku. Wyrok został wydany w następującym stanie sprawy.

Na podstawie informacji H. i T. M. o złym stanie technicznym i konieczności wyburzenia budynku gospodarczego na działce nr geod. [...] w [...] przy ul. [...], będącego własnością C. B., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wszczął z urzędu postępowanie mające na celu ocenę legalności jego wzniesienia i użytkowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny dwukrotnie, wyrokami z 19 sierpnia 2010 r., II SA/Bk 294/10 oraz z 14 czerwca 2012 r., II SA/Go 186/12 uchylał decyzje wydane w sprawie przez organy nadzoru budowlanego.

Rozpatrując sprawę po raz kolejny PINB w [...] badał m.in., czy inwestorka posiadała pozwolenie na budowę w zakresie przebudowy przedmiotowego budynku. Z uzyskanych informacji wynikało jednak, że brak jest dokumentów, które by ten fakt potwierdzały lub zaprzeczały. Organ przesłuchał również świadków L. Ż. i M. Ż., którzy potwierdzili, że przebudowa miała miejsce w latach siedemdziesiątych. Inni świadkowie J. G. i W. G. ponownie zeznając zaprzeczyli, aby przebudowa miała miejsce w latach 1989-91, jak to twierdzili skarżący. Również świadek A. K. potwierdził, że od 1990 r. przedmiotowy budynek nie był przebudowywany, zaś w 1994 r. był pożar, w wyniku którego zniszczeniu uległa dokumentacja archiwalna przedmiotowego budynku. Odnośnie posiadanego pozwolenia na budowę i przebudowę zeznawała także C. B., potwierdzając, iż stosowne pozwolenia uzyskała.

Nadto inwestorka zleciła dokonanie oceny technicznej osobie spełniającej wymogi z art. 12 ust. 7 ustawy Prawo budowlane i dostarczyła nową ocenę techniczną, z której wynika, że przedmiotowy budynek spełnia na dzień obecny wymogi konstrukcyjne nośności, a także ekspertyzę techniczną rzeczoznawcy budowlanego w sprawie stanu obiektu istniejącego, jego bezpieczeństwa i przydatności do użytkowania. Wynika z niej, że elementy konstrukcyjne budynku nie mają pęknięć, zarysowań i gwarantują bezpieczne jego użytkowanie.

W ocenie PINB w [...] inwestorka była w posiadaniu stosownych dokumentów niezbędnych do budowy i przebudowy budynku, w związku z czym decyzją z dnia z dnia [...] listopada 2012 r., znak: [...] umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego budynku.

Po wniesieniu przez H. i T. M. odwołania, decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W jego ocenie usytuowanie budynku i jego stan techniczny są zgodne z obowiązującymi przepisami i nie wpływają negatywnie na otoczenie. Nie można jednoznacznie stwierdzić, że występuje samowola budowlana, a zatem zasadne jest umorzenie postępowania na mocy art. 105 ustawy z dnia 16 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 264 ze zm.) dalej w skrócie k.p.a. Ponadto organ pierwszej instancji odniósł się do wniosku skarżących i wytycznych zawartych w wyroku z dnia 14 czerwca 2012 r. poddając analizie legalność powstania przedmiotowego budynku, jak i jego stan techniczny oraz oddziaływanie na otoczenie. Brak przesłanek do wykazania, ze obiekt został zrealizowany samowolnie oraz brak zastrzeżeń do stanu istniejącego budynku i pozytywna opinia rzeczoznawcy były przesłanką, aby uznać dalsze postępowanie przed organami nadzoru budowlanego za bezprzedmiotowe.

Skargę na powyższą decyzję złożyli H. i T. M. Podali, że obie decyzje są błędne i bezzasadne, a budowa i przebudowa budynku były samowolami budowlanymi. Skoro cała dokumentacja, w tym i pozwolenia, były przechowywane na strychu budynku, który uległ pożarowi, to winien także spłonąć złożony do sprawy akt notarialny. Budynek C. B. jest w bardzo złym stanie technicznym, wręcz ruiną i na tę okoliczność dołączyli jego fotografie.

W uzasadnieniu oddalającego skargę wyroku z dnia 29 maja 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uznał za wiążące stwierdzenie zawarte w wyroku wydanym w sprawie II SA/Bk 186/12, w myśl którego "trafnie ocenił organ, że z uwagi na brak materiałów dowodowych nie można jednoznacznie przypisać inwestorce samowoli budowlanej polegającej na wzniesieniu budynku i przyjąć należy jego legalną budowę. Dowodzi to pośrednio, że został wzniesiony legalnie. Te ustalenia organów nadzoru budowlanego podlegały akceptacji sądu. Skoro inwestor w zakresie budowy nie popełnił samowoli budowlanej, brak było podstaw do orzeczenia nakazu rozbiórki czy innego zobowiązania w zakresie budowy spornego obiektu". Oznacza to, że organom pozostały do oceny jedynie kwestie związane z przebudową budynku, a nie z budową samego budynku.

Oceniając legalność obu decyzji organy zastosowały się w pełni do zaleceń wyrażonych przez w obu wskazanych wyżej sprawach sądowych. Organy dokładnie zbadały, wyjaśniły i ustaliły, jakie prace były wykonane w ramach remontu budynku, kiedy remont był przeprowadzony i że prace te wymagały pozwolenia na budowę. Sąd podzielił także ustalenia organów poczynione na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, że inwestorka posiadała stosowne pozwolenie na budowę w zakresie wykonanych prac. Na podstawie ekspertyzy technicznej z dnia 27 lutego 2012 r. oraz opinii technicznej z dnia 27 września 2012 r. udowodnione zostało, że istniejące elementy konstrukcyjne i cały budynek istniejący spełniają wymogi konstrukcyjne nośności, podłoże gruntowe spełnia wymogi nośności, zaś istniejące elementy konstrukcyjne budynku nie mają pęknięć ani zarysowań i gwarantują bezpieczne użytkowanie obiektu. Brak było zatem podstaw do podejmowania działań na mocy art. 66 Prawa budowlanego.

Zarzuty podniesione w skardze zostały uznane za całkowicie niezasadne. Stanowiły one wyłącznie polemikę z ustaleniami prawidłowo przeprowadzonego postępowania. Skarżący mieli zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W ramach tych uprawnień nie zgłosili żadnych nowych dowodów, które podważyłyby ustalenia dokonane przez organy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku H. i T. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżając go w całości oraz zarzucając naruszenie:

a) prawa materialnego – art. 66 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie pomimo tego, że budowa oraz przebudowa budynku będącego przedmiotem postępowania odbyły się bez stosownego zezwolenia, co wymagało nakazania przez organ rozbiórki obiektu, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy;

b) przepisów postępowania – art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej i sądu pierwszej instancji dotknięte było istotnymi wadami, w tym uniemożliwiającymi prawidłowe ustalenie stanu faktycznego, tj. naruszającymi

- art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia zebranego materiału dowodowego bez jego właściwej oceny, co miało wpływ na wynik postępowania i określenie stanu faktycznego i prawnego w sposób rażąco odbiegający od rzeczywistości przez ustalenie, że C. B. była w posiadaniu stosownych dokumentów niezbędnych do budowy i przebudowy budynku w latach 1989/1990 przy uwzględnieniu danych nie znajdujących odzwierciedlenia w materiale dowodowym,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez dokonanie swobodnej oceny dowodów i ustalenie, że C. B. posiadała stosowne dokumenty do budowy i przebudowy budynku, podczas gdy w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek wiarygodnych dowodów (poza zeznaniami świadków, którzy są spokrewnieni z uczestniczką,

- art. 7 w związku z art. 8 i art. 77 oraz w związku z art. 80 k.p.a. poprzez naruszenie zasady praworządności oraz nieprawidłowe i niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie ustalenia czy inwestorka posiadała pozwolenie na budowę i przebudowę poprzez pominięcie, iż świadkowie A. K., L. Ż., J. G. i W. G. są spokrewnieni z inwestorką, co oznacza, że organy administracji przyjęły, że C. B. była w posiadaniu stosownych dokumentów niezbędnych do budowy i przebudowy budynku objętego postępowaniem w momencie, gdy brak jest wiarygodnego dowodu na powyższe;

c) art. 3 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji nie przeprowadzenia rzetelnej kontroli zaskarżonej decyzji.

Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz pełnomocnika świadczącego pomoc prawną z urzędu kosztów zastępstwa procesowego w wysokości dwukrotności wynagrodzenia minimalnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna okazała się niezasadna.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270) dalej w skrócie p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto zarówno na zarzutach naruszenia przepisów postępowania mającego polegać na nieuchyleniu wydanych w sprawie decyzji pomimo nieprawidłowo ustalonego zdaniem skarżącego kasacyjnie stanu faktycznego sprawy, a także zarzucie naruszenia prawa materialnego, polegającego na niewłaściwym zastosowaniu przepisu art. 66 ustawy z dnia 6 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. został sformułowany nieprawidłowo. Naruszenia tego przepisu skarżący kasacyjnie upatrują w braku wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz braku jego właściwej oceny, co skutkowało ustaleniem stanu faktycznego i prawnego w sposób rażąco odbiegający od rzeczywistości. Tymczasem w myśl tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia określone elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu, a mianowicie: zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania, jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ. W orzecznictwie NSA wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 Nr 3, poz. 39, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08). Przy czym naruszenie, o którym wyżej mowa, musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego – co zresztą autor skargi kasacyjnej starał się uczynić w kolejnych zarzutach. Z powyższych względów opisany zarzut kasacyjny okazał się nieusprawiedliwiony, ponieważ naruszenia powyższego przepisu skarżący upatrywali w zaakceptowaniu przez sąd pierwszej instancji błędnych ustaleń faktycznych, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Brak było również podstaw do uwzględnienia pozostałych zarzutów naruszenia przepisów postępowania usystematyzowanych przez autora skargi kasacyjnej w pkt II b) i c). Prawidłowe ich sformułowanie wymagało powiązania zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. z zarzutem naruszenia wskazanych przepisów k.p.a., zamiast sformułowania dwóch odrębnych zarzutów. Sąd administracyjny z jednej strony bowiem nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy i nie dokonuje oceny dowodów, z drugiej zaś strony nie stosuje bezpośrednio przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto obydwa opisywane zarzuty sprowadzają się w istocie do tego samego – zaakceptowania błędnego zdaniem skarżących kasacyjnie ustalenia organów, że C. B. posiadała stosowne dokumenty umożliwiające budowę i przebudowę budynku, podczas gdy w aktach sprawy brak było wiarygodnych na to dowodów. Tymczasem ustalony w sprawie stan faktyczny sprowadzał się nie tyle do jednoznacznego przyjęcia, że budowa oraz wszelkie roboty budowlane w opisywanym budynku gospodarczym zostały ponad wszelką wątpliwość przeprowadzone na podstawie stosownych pozwoleń, ile do konkluzji, że skoro przeprowadzone postępowanie nie dostarczyło żadnych wiarygodnych przesłanek świadczących o samowolnie przeprowadzonych w budynku robotach budowlanych, to wobec uczestniczki postępowania nie powinno się z tego tytułu wyciągać przewidzianych przez prawo negatywnych konsekwencji, co skutkowało umorzeniem jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie.

Wprawdzie zasada in dubio pro reo nie została wyrażona wprost w przepisach procedury administracyjnej, jednakże jest ona powszechnie uznana i stosowana w praktyce orzeczniczej organów administracyjnych i sądów. Uznanie po kilkudziesięciu latach, że roboty budowlane w opisywanym budynku zostały w przeszłości wykonane bez wymaganego pozwolenia (gdyż takowego nie udało się organowi odnaleźć i nie posiadała go inwestorka) oznaczałoby przyjęcie domniemania, że tak w istocie było i przerzucenie na uczestniczkę ciężaru dowodu w tym zakresie, praktycznie niemożliwego obecnie do wykazania.

Zastosowanie tej zasady w niniejszej sprawie było podyktowane faktem, że nie zachowały się dokumenty dotyczące budowy i rozbudowy omawianego budynku, zaś obowiązujące w tamtym czasie przepisy nie przewidywały obowiązku bezterminowego ich przechowywania. Organ zgodnie z obowiązującymi przepisami o archiwizacji zniszczył te dokumenty.

Nie można zgodzić się również z zarzutem błędnego uznania za wiarygodne potwierdzających wersję inwestorki zeznań świadków, którzy byli z nią spokrewnieni. Trudno uznać, że organy powinny odmówić mocy dowodowej zeznaniom takich świadków wyłącznie z uwagi na fakt pokrewieństwa z uczestniczką. Ocena dowodów należy do organu, a świadkowie zeznawali pouczeni o odpowiedzialności karnej za zeznanie nieprawdy. Ich zeznania nie zostały podważone innymi dowodami, zaś sama okoliczność pokrewieństwa z inwestorką nie może przesądzać o uznaniu tychże za niewiarygodne. Nadto nałożenie na organy prowadzące postępowanie administracyjne obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego nie zwalnia stron tego postępowania od współudziału w realizacji tego obowiązku (wyrok NSA z 20 lipca 1999 r., I SA/Ka 2030/97, LEX nr 42396). Trudno zatem czynić sądowi pierwszej instancji zarzut, że zaakceptował ustalenia organów o braku przesłanek pozwalających na uznanie przeprowadzonych robót budowlanych za niezgodne z prawem, skoro same organy nie znalazły żadnego dowodu na tę okoliczność, jak i skarżący kasacyjnie nie wsparli swych twierdzeń żadnym dowodem. Skoro w momencie orzekania organy administracyjne nie były w posiadaniu żadnego wiarygodnego dowodu na okoliczność nielegalnie przeprowadzonych robót budowlanych w opisywanym budynku, to trudno przyjąć, aby naruszyły prawo nie przyjmując takiego ustalenia.

Odnosząc się do zawartego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzenia, iż znajdujące się w aktach sprawy ekspertyzy techniczne dotyczące stanu technicznego budynku zostały sporządzone na prywatne zlecenie uczestniczki postępowania, co odbiera tym dokumentom walor dowodów, należy zwrócić uwagę, iż opinia z dnia 27 lutego 2012 r. – jak wynika z jej treści – została sporządzona nie tylko na zlecenie inwestorki, ale również na podstawie postanowienia Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...]. Argumentacja o wyłącznie prywatnym charakterze tej ekspertyzy i związanej z tym znikomej wartości dowodowej tego dokumentu nie zasługuje zatem na uwzględnienie. Tym bardziej, że ekspertyza ta została sporządzona przez osobę legitymującą się specjalistyczną wiedzą i kwalifikacjami w dziedzinie konstrukcyjno-budowlanej.

Za niezasadny należało również uznać zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 66 Prawa budowlanego. W myśl tego przepisu, w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska, jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, jest w nieodpowiednim stanie technicznym, powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia – właściwy organ nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Przede wszystkim organy orzekające w sprawie umarzając postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 k.p.a. nie zastosowały tego przepisu Prawa budowlanego, trudno zatem mówić o naruszeniu w niniejszej sprawie prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie. Poza tym zarzut ten został oparty na założeniu, że budowa oraz przebudowa budynku będącego przedmiotem postępowania odbyły się bez stosownego zezwolenia, gdy tymczasem – jak wyżej obszernie wskazano – nie potwierdzają tego żadne dowody poza zeznaniami samych skarżących.

W świetle powyższych okoliczności, na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną należało oddalić.

Rozstrzygnięcie w przedmiocie przyznania ustanowionemu, na zasadzie prawa pomocy pełnomocnikowi skarżących wynagrodzenia za zastępstwo prawne polegające na sporządzeniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny pozostawił Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku.