Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1570/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11 i art. 7
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wojciech Jarzembski Sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant Starszy sekretarz sądowy Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2014r. sprawy ze skargi G.Z. i P.Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2013r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Starosta [...], na podstawie art. 4 pkt 6 i 11, art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku P. Z. w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w miejscowości [...] na działce oznaczonej nr geodezyjnym 139/7, gmina [...], nie zezwolił na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej położonych na ww. działce, pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia orzekający organ podniósł, iż dołączona do wniosku decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Wójta Gminy [...] w dniu [...] nie została uzgodniona ze Starostą [...] na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) w związku z czym należy uznać, że decyzja ta wydana została z pominięciem ustawowego obowiązku uzgodnienia z organem właściwym od spraw ochrony gruntów rolnych. Uniemożliwiło to organowi rozpatrzenie wniosku o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolnej ze względu na brak stosownej zgody na przeznaczenie gruntów rolnych klas III na inne cele.

W odwołaniu od powyższej decyzji P. Z. i G. Z. wnieśli o uchylenie decyzji organu I instancji, ewentualnie o wydanie orzeczenia reformatoryjnego, zarzucając:

1. naruszenie przepisu prawa materialnego: art. 11 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) - polegające na jego niezastosowaniu w ten sposób, iż mimo wiążącej decyzji o warunkach zabudowy z dn. [...] wydanej przez Wójta Gminy[...], która dopuszczała wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania,

2. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 106 § 1-6 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - polegające na bezpodstawnym zobowiązaniu strony postępowania do uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy, w sytuacji gdy z treści ww. przepisów wynika expressis verbis, iż uzgodnienie to następuje w porozumieniu między organami administracji państwowej,

3. mające wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania administracyjnego - art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony postępowania G. Z. - współwłaścicielki nieruchomości - działka numer 139/7 w miejscowości [...], wobec której toczyło się postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją - czynnego udziału w postępowaniu, które miało wpływ wynik sprawy.

Zdaniem skarżących organ rozpoznający niniejszą sprawę nie jest uprawniony do kwestionowania wiążącej go decyzji o warunkach zabudowy, gdyż takie są zasady prawa. Tymczasem wezwanie Starosty [...] w istocie zmierza do wzruszenia wykonalnej decyzji - o warunkach zabudowy wydanej przez Wójta Gminy [...] (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 532/00).

Ponadto strona odwołująca się zwróciła uwagę, że nie ma przepisu szczególnego, który określałby dodatkowe wymogi formalne wobec wniosku o wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej; wniosek taki poza ww. dokumentami winien spełniać również wymogi określone przepisami ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (art. 63 k.p.a.), a skarżący spełnili stawiane przepisami wymogi do uzyskania zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

Nakładanie przez Starostę [...] w toku postępowania o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej - obowiązku uzgodnienia przez stronę tego postępowania decyzji o warunkach zabudowy jest w ocenie stron bezpodstawne i narusza przepisy art. 106 § 1 - 6 K.p.a., z których wprost wynika, że uzgodnienie następuje między organami administracji państwowej i abstrahując od słuszności co do tego, czy w świetle art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - decyzja o warunkach zabudowy winna być uzgodniona, czy też nie ze starostą, obowiązku tego nie można konwalidować w toku innego odrębnego postępowania, a tym bardziej zobowiązanym nie może być tu sama strona.

Tryb uzgadniania, o którym stanowi art. 106 K.p.a. zdaniem skarżących dotyczy postępowania między dwoma organami administracji państwowej, dlatego strona postępowania o wydanie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie posiada legitymacji do występowania z takim żądaniem wobec właściwego organu uzgadniającego, a przeciwna wykładnia jest contra legem do przepisów art. 106 K.p.a.

Zwrócono również uwagę, że organ I instancji całkowicie pominął w postępowaniu udział współwłaścicielki nieruchomości objętej wnioskiem o wyłączenie z produkcji rolniczej w osobie G. Z. i zaniechanie to skutkuje naruszeniem gwarancji czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 K.p.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję

Zdaniem organu II instancji, instytucja wyłączenia gruntów z produkcji rolnej jest odrębnym postępowaniem i została uregulowana w art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 8 marca 2013 r. [Dz.U. z 2013 , poz. 503], która weszła w życie z dniem 26 maja 2013 r.). Na mocy tej ustawy wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Wobec tego, w ocenie Kolegium obowiązek uzyskania owej decyzji, wynikający z art. 11 ust. 1, odnosi się do określonych klas gruntów oraz rodzajów gleb, czyli gruntów o określonych w ustawie parametrach, w tym w odniesieniu do użytków pochodzenia mineralnego o klasach bonitacyjnych: R lIla, lllb, R IVa, R IVb, R V i Ł IV.

Wskazano, że zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa, wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie. W przeciwnym wypadku wyłączenie z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Podkreślenia wymaga, że użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, gdyż inne rozumienie pojęcia "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" byłoby sprzeczne z intencją ustawodawcy, odzwierciedloną w treści art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy, którego celem była ochrona gruntów rolnych i leśnych polegająca m.in. na ograniczaniu ich przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne. Z powyższego zdaniem organu wynika, że nie ma w świetle przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości, albowiem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, a analiza regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wykazała, że przedmiotowy grunt wymaga zgody na zmianę przeznaczenia.

W rozpoznawanej sprawie w ocenie organu odwoławczego nie budzi wątpliwości fakt, iż działka oznaczona numerem 139/7 stanowi w całości grunt rolny klasy bonitacyjnej IIIB w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych, a skoro nieruchomość, na której ma być zrealizowana przedmiotowa inwestycja wymaga uzyskania zgody, o której mowa w art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, to w obecnym stanie prawnym, zasadnie organ I instancji odmówił wydania pozytywnej decyzji zezwalającej na wyłączenie przedmiotowego gruntu z produkcji rolniczej.

Zdaniem Kolegium słuszny jest zarzut strony, iż Starosta nie ma kompetencji do podważania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ kwestia braku uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy ze Starostą [...] w oparciu o treść art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest zagadnieniem odrębnym, dotyczącym innego, zakończonego już, postępowania administracyjnego. Natomiast postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest samoistnym postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej wyżej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone.

Ostatecznie Kolegium stwierdziło, że powołanie przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji odmiennych przyczyn odmowy, pozostaje bez wpływu na jej ostateczną prawidłowość, natomiast zarzut uniemożliwienia przez organ I instancji żonie wnioskodawcy czynnego udziału jako stronie w tym postępowaniu jest słuszny, jednak organ odwoławczy zniwelował to uchybienie bowiem pismem z dnia [...] r. została ona zawiadomiona o możliwości przejrzenia akt oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, lecz strona z takiej możliwości nie skorzystała.

W skardze do sądu P. Z. i G. Z. wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji, zarzucając obu decyzjom:

1. mającą wpływ na wynik postępowania obrazę przepisu prawa materialnego:

• tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 ze zm.) polegającą na jego niezastosowaniu w ten sposób, iż mimo wiążącej decyzji o warunkach zabudowy z dn. [...] wydanej przez Wójta Gminy [...], która dopuszczała wyłączenie gruntów objętych wnioskiem z produkcji rolniczej, organ rozpoznający sprawę odmówił wydania decyzji zgodnej z treścią żądania,

• tj. art. 7 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającą na jego nieuprawnionym zastosowaniu w ten sposób, iż organy I i II instancji orzekające w sprawie o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej uregulowanej w art. 11 ww. ustawy odwołały się do znowelizowanej treści art. 7 tej ustawy dotyczącego postępowania o zmianie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, które dokonuje się w miejscowym planie, co w niniejszej sprawie nie było przedmiotem rozstrzygnięcia. Kwestia wyłączenia była przedmiotem rozstrzygnięcia w ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

2. mającą wpływ na wynik postępowania obrazę przepisów postępowania:

• art. 106 §1-6 K.p.a. polegające na bezpodstawnym zobowiązaniu strony postępowania do uzgodnienia ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, w której orzeczono o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze, podczas gdy z w/w przepisów wynika expressis verbis, iż uzgodnienie to następuje w toku postępowania o wydanie warunków zabudowy w porozumieniu między organami administracji państwowej,

• naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj. art. 10 K.p.a. poprzez pozbawienie strony G. Z. — współwłaściciela nieruchomości - działka numer 139/7 w miejscowości [...], czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji,

a nadto zarzucono decyzji organu II instancji mającą wpływ na wynik postępowania obrazę przepisów postępowania: art. 107 §1-3 K.p.a. polegającą na sporządzeniu wadliwego uzasadnienia decyzji, które jest wewnętrznie sprzeczne, albowiem z jednej strony powołuje się na treść znowelizowanego art. 7 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych i wymaga zmiany przeznaczenia gruntów w oparciu o plan miejscowy, z drugiej zaś strony popiera argumentację skarżących co do okoliczności i mocy wiążącej decyzji o warunkach zabudowy..

Skarżący nie zgodzili się z decyzjami organów I i II instancji, stwierdzając, iż naruszają one przepisy prawa materialnego: art. 7 i 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych oraz przepisy postępowania administracyjnego: art. 10, 106 i 107 K.p.a., które to naruszenie miało wpływ na treść rozstrzygnięcia.

W pierwszej kolejności skarżący wskazali, ze orzekające w sprawie organy niesłusznie powołują się na treść znowelizowanych od dnia 26 maja 2013 r. przepisów ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, gdyż wobec przedmiotowej działki została wydana decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wejściem w życie wspomnianej nowelizacji. Decyzja ta jest ostateczna i wiąże organy administracji publicznej. W decyzji o warunkach zabudowy dla działki nr 139/7 w [...] dokonano zmiany przeznaczenia gruntu wskazując sposób zagospodarowania gruntu i z pewnością nie jest tak, jak sugerują to organy obu instancji, iż nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wywołuje skutki wstecz i powoduje nieważność wydanych wcześniej ostatecznych decyzji o warunkach zabudowy.

Zdaniem stron skarżących Wójt Gminy [...] wydając decyzję o warunkach zabudowy przed dniem 26 maja 2013 r. miał uprawnienie do dokonania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w decyzji o warunkach zabudowy, gdyż takie jest stanowisko NSA, a także przedstawicieli doktryny (por. Z Truszkiewicz, Przeniesienie własności nieruchomości rolnej w świetle ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego, "Rejent" 2003, nr 9). Skoro więc zmiana przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze wobec dz. nr 139/7 była przedmiotem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a decyzja ta była ostateczna i wykonalna przed dniem nowelizacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych to wiązała ona organy administracji orzekające w postępowaniu o wyłączeniu owych gruntów z produkcji rolnej.

Powoływanie się przez organy I i II instancji na treść znowelizowanego art. 7 u.o.r.g.l. i stawianie wymogu uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze w tej sprawie, zdaniem skarżących opiera się na błędzie logicznego rozumowania, bowiem skoro kwestia zmiany przeznaczenia gruntu działki numer 139/7 położonej w [...] była już przedmiotem rozstrzygnięcia (w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu) to dokonywanie jej oceny w odrębnym postępowaniu o wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej jest niezasadne i nieuprawnione.

W ocenie stron, organy rozpoznające sprawę, w szczególności organ odwoławczy, zdają się nie zauważać różnic i odrębności między postępowaniem o zmianie przeznaczenia gruntu rolnego na cele nierolnicze, a postępowaniem o wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej, wskazując przy tym, że zostały spełnione wszystkie warunki konieczne do uzyskania pozytywnej decyzji o wyłączeniu gruntów z produkcji rolnej, a ponadto przepis art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2004 r., Nr 121, poz. 1266 z późn. zm.) traktujący o wyłączeniu z produkcji użytków rolnych nie przewiduje, jakie załączniki winny być dołączone do przedmiotowego wniosku, dlatego przyjmuje się, iż wnioskodawca załączyć powinien decyzję o warunkach zabudowy oraz mapę do celów projektowych i nie ma przepisu szczególnego, który określałby dodatkowe wymogi formalne wobec wniosku o wyłączenie gruntu rolnego z produkcji rolniczej. Wniosek taki poza ww. dokumentami winien spełniać również wymogi określone przepisami ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (art. 63 k.p.a.).

Skarżący nie zgadzają się z tokiem postępowania przed organem I instancji; nakładanie przez Starostę [...] w toku postępowania o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej - obowiązku uzgodnienia przez stronę tego postępowania decyzji o warunkach zabudowy jest bezpodstawne i narusza przepisy art. 106 § 1 - 6 k.p.a., z których wprost wynika, że uzgodnienie następuje między organami administracji państwowej, a tryb uzgadniania, o którym stanowi art. 106 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego dotyczy postępowania między dwoma organami administracji państwowej. Strona postępowania o wydanie zgody na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej nie posiada legitymacji do występowania z takim żądaniem wobec właściwego organu uzgadniającego. Przeciwna wykładnia jest contra legem do przepisów art. 106 K.p.a. - vide wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 4.10.2012 r., sygn. akt II SA/Sz 713/12, Lex nr 1241439.

Zdaniem skarżących organy I i II instancji, które orzekały w tej sprawie nie są uprawnione do kwestionowania wiążącej je decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ takie są zasady prawa. Tymczasem stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach i przyjęte za podstawę rozstrzygnięcia odwołuje się zdaniem skarżących do innego postępowania zakończonego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, a takie procesowanie jest wadliwe i nie może stanowić podstawy do negatywnego rozpatrzenia wniosku strony, która spełnia wszelkie wymagania określone przepisami. Z pewnością nie jest tak jak twierdzą organy orzekające w tej sprawie, że nowelizacja ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, obowiązująca od dnia 26 maja 2013 r. wywołuje skutki ex tunc (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2001 r., sygn. akt IV SA 532/00).

Kolejnym uchybieniem zdaniem skarżących było pominięcie w toku całego postępowania przed organem I instancji jako strony G. Z. - współwłaścicielki nieruchomości (dz. nr 139/7), a powiadomienie jej w toku postępowania przez organem II instancji o możliwości zaznajomienia się z dotychczas zgromadzonym materiałem postępowania nie konwaliduje uchybienia jakiego dopuścił się Starosta [...]. Jest to tak istotne i tak dalece idące uchybienie, iż w ocenie skarżących winno czynić zaskarżone decyzje wadliwymi w stopniu uzasadniającym ich uchylenie.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 143, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami, a organami administracji rządowej, przy czym zgodnie z § 2 tegoż artykułu kontrola o której mowa, jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą w zaskarżonej decyzji ostatecznej bądź w postanowieniu z punktu widzenia legalności, tj. zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy gdy sąd stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Stosownie do przepisu art. 134 § 1 oraz art. 133 § 1 ww. ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną - i wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy.

Z akt sprawy wynika, że skarżący P. Z. wnioskiem z dnia 23 maja 2013 r., który wpłynął do organu pierwszej instancji w dniu 24 maja 2013 r. w związku z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr 139/7 w miejscowości [...] gmina [...] wystąpił o wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej.

Zasady przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne regulują przepisy zawarte w rozdziale 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Dodać jednak należy, że powyższa ustawa była nowelizowana w zakresie wpływającym na treść rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Zauważyć więc należy, że stosownie do dyspozycji przepisu art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w brzmieniu dotychczasowym, przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, jeżeli ich zwarty obszar projektowany do takiego przeznaczenia przekracza 0,5 ha - wymagało zgody Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej i Rozwoju Wsi. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 przywoływanej wyżej ustawy, po jej nowelizacji ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Należało więc rozważyć, czy rozpoznając sprawę na podstawie powyższego wniosku skarżącego, organ pierwszej instancji był zobowiązany do uwzględnienia dotychczasowego stanu prawnego, czy winien rozpatrzyć sprawę na podstawie stanu prawnego obowiązującego od dnia 26 maja 2013 r.

Odpowiadając na powyższe pytanie należy przede wszystkim zauważyć, że w przywoływanej wyżej ustawie z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych ustawodawca nie zamieścił przepisów przejściowych - co zdaniem Sądu – ma istotne znaczenie, dla dokonania oceny prawnej intertemporalnych skutków dokonanej nowelizacji.

Podstawową zasadą, od której istnieją wyjątki, jest zasada nie działania prawa wstecz (/ex retro non agit). Zasadę tę można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP, statuującego konstrukcję państwa prawa. Należy więc przyjąć, że co do zasady organy administracji publicznej, które – zgodnie z art. 6 Kpa - działają na podstawie przepisów prawa, swoje rozstrzygnięcie winny wydawać na podstawie przepisów prawa obowiązującego w momencie orzekania.

Przyjmuje się także, że w razie kolizji, czy należy stosować przepis dotychczasowy, czy też stosować nowy przepis - przepis dotychczasowy ma zastosowanie, jeżeli pod jego rządem powstał (zmienił się albo wygasł) stosunek prawny, którego treść została bezpośrednio wyznaczona przez ten przepis. Potwierdzeniem tego poglądu jest orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego wskazującego, że modyfikacje dokonywane poprzez wprowadzenie nowych przepisów odnoszących się do uprawnień przysługujących określonym podmiotom na mocy dotychczas obowiązującego prawa nie tylko obniżają zaufania obywateli do prawa, ale mogą również niejednokrotnie sprzeciwiać się ratio legis instytucji prawnej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 30 marca 2004 r., sygn. akt K 32/03, OTK 2004, Nr 3, poz. 22). Jest to jednak wyjątek od reguły orzekania na podstawie obowiązujących w danym momencie przepisów prawa, wyjątek ograniczony tylko do ściśle określonych przypadków, oczywistych (niespornych) stanów faktycznych, kreujących na podstawie dotychczasowych przepisów określoną sytuację prawną danego podmiotu.

W niniejszej sprawie brak przesłanek do zastosowania dotychczasowej regulacji prawnej jako względniejszej dla skarżącego, bowiem na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia poszczególnych warunków wymienionych w tym przepisie; w tym w ust. 4 – co w niniejszej sprawie jest bardzo istotne – stanowiącym, że teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1.

Faktem jest, że wniosek w sprawie wpłynął do organu pod rządem dotychczas obowiązujących przepisów, to zmieniony następnie stan prawny w zakresie przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, oddziaływał również na skutki rozstrzygnięcia dotyczące m.in. warunków zabudowy w przypadku braku miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja o warunkach zabudowy została wydana przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Określała ona zatem warunki zabudowy i inne objęte jej treścią, dla stanu prawnego zaistniałego przed nowelizacją ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Związanie organu decyzją ostateczną odnosi się nie tylko do faktu jej wydania, ale również jej treści, a te okoliczności nie pozwalają na uznanie, że na mocy tej decyzji powstał stan faktyczny i prawny pozwalający na pozytywne dla skarżących rozstrzygnięcie w przedmiocie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej.

Na mocy decyzji o warunkach zabudowy skarżący nie nabyli prawa podmiotowego, które mogłoby stanowić określoną gwarancję konstytucyjną. W decyzji tej stwierdzono tylko, że w odniesieniu do stanu prawnego (z dnia wydania decyzji) i faktycznego dotyczącego powierzchni działki, teren nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze. Stan prawny uległ jednak zmianie.

Dlatego też mając na uwadze konieczność zastosowania do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przepisów obowiązujących w dniu orzekania przez organy administracji, zwrócić należy uwagę, że na podstawie art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, lIla, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Istotne jest tutaj wyraźne rozróżnienie, na co słusznie zwrócił uwagę organ II instancji, iż "przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne" to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych (art. 4 pkt 6). Wyłączenie gruntów z produkcji oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Po myśli zaś z art. 7 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast w myśl art. 7 ust. 2 pkt 1 powołanej wyżej ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, znowelizowanego ustawą z dnia 8 marca 2013 r. o zmianie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2013 r., poz. 503), która weszła w życie dnia 26 maja 2013 r., przeznaczenie na cele nierolnicze i nieleśne gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi.

Z uwagi na powyższe - przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów wskazanych w art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wymaga spełnienia łącznie następujących warunków: po pierwsze uchwalony plan zagospodarowania przestrzennego, który przeznacza grunty rolnicze na cele nierolnicze, po drugie przed uchwaleniem planu zagospodarowania przestrzennego, właściwy organ wyraził zgodę na przeznaczenie gruntów rolniczych na cele nierolnicze. Do 26 maja 2013 r. grunty klas I - III, gdy ich zwarty obszar był mniejszy niż 0,5 ha wymagały jedynie procedury wyłączenia z produkcji rolnej, bez konieczności uprzedniego przeznaczenia na cele nierolnicze, a dopiero przekroczenie obszaru 0,5 ha wymagało zarówno procedury "przeznaczenia" jak też procedury "wyłączenia." Natomiast po tej dacie wykorzystanie jakiejkolwiek powierzchni gruntu klasy I - III na cele nierolnicze wymaga zarówno procedury "przeznaczenia" jak też procedury "wyłączenia".

Stan faktyczny rozpatrywanej sprawy jest niesporny, bowiem działka gruntu stanowiąca przedmiot wniosku z dnia 23 maja 2013 r. zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków, według stanu na dzień 23 maja 2013 r. (data sporządzenie wypisu), ma powierzchnię 0,0947 ha i stanowi grunt klasy Rlllb. Skoro przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów rolnych stanowiących użytki rolne klas I-III, wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw rozwoju wsi i jest ona konieczna do zmiany przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, dokonującego się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, a okoliczności te - w realiach niniejszej sprawy - nie wystąpiły, to zasadnie organ odmówił stronie wydania wnioskowanego zezwolenia.

Jeżeli chodzi zaś o fakt istniejącej już w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia, to przyjąć należy, iż wydanie tej decyzji nie zmienia w żaden sposób obowiązku ustawowego istniejącego od dnia 26 maja 2013 r. w przypadku wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów klasy I - III tj. konieczności wyczerpania najpierw procedury "przeznaczenia", a dopiero po jej pozytywnym zakończeniu - możliwości uruchomienia procedury "wyłączenia" z produkcji rolnej. Postępowanie w sprawie wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów rolnych z produkcji rolniczej jest bowiem samoistnym (odrębnym) postępowaniem, toczącym się przed uzyskaniem pozwolenia na budowę (art. 11 ust. 4 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych), na podstawie przepisów rozdziału 3 (od art. 11 do art. 14) powołanej wyżej ustawy i w oparciu o przesłanki tam określone.

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, iż w toku postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją naruszono przepisy postępowania administracyjnego. W szczególności chybiony jest w ocenie Sądu zarzut naruszenia art. 7 Kpa oraz przepisów art. 77 i art. 80 Kpa, poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i brak obiektywnego rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób prawidłowy, wnikliwy i wyczerpujący, czy też niezbadanie materiału dowodowego, będącego w aktach sprawy, mającego być podstawą do ponownego prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Zdaniem Sądu analiza zebranego w sprawie materiału dowodowego nie daje żadnych podstaw do uznania, iż organy administracji orzekające w sprawie zaniedbały obowiązki proceduralne określone wskazanymi w skardze przepisami Kpa. Z akt sprawy wynika, że obydwa organy podjęły wszelkie niezbędne kroki w celu prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, dokonując samodzielnej oceny dowodów zgromadzonych w sprawie. Zauważyć także należy, że to na stronie postępowania w przypadku kwestionowania ustaleń organów administracji ciąży obowiązek udowodnienia swoich odmiennych poglądów i ocen. Kwestionując dokonane ustalenia organów poprzez nie przeprowadzenie wymaganego prawem ponownego postępowania z uwzględnieniem wszystkich dowodów w sprawie, skarżący nie przedstawili żadnych dowodów w tym zakresie. Brak też w zebranym materiale jakichkolwiek wniosków dowodowych w tym przedmiocie. Stąd też nie jest uzasadniony stawiany zarzut, i nie mógł on odnieść spodziewanego przez skarżącego skutku.

Natomiast wadliwe uzasadnienie przez Starostę [...] swojego stanowiska w sprawie, co zresztą słusznie zauważył organ odwoławczy, nie może dyskwalifikować całego orzeczenia i prowadzić do jego uchylenia. Sentencja zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji jest bowiem prawidłowa, natomiast wady uzasadnienia decyzji zostały konwalidowane w toku postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, który ponownie rozpatrzył sprawę merytorycznie w jej całokształcie.

Podobnie ocenić należy zarzut uniemożliwienia przez organ I instancji żonie wnioskodawcy czynnego udziału jako stronie w prowadzonym postępowaniu, który nie jest również uzasadniony, gdyż organ odwoławczy konwalidował to uchybienie, bowiem pismem z dnia 9 września 2013 r. strona została zawiadomiona o możliwości przejrzenia akt oraz wypowiedzenia się co do zgromadzonego materiału dowodowego, lecz z tej możliwości nie skorzystała. Zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych, których przeprowadzenie mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz w niniejszej sprawie brak jest takiego uzasadnienia w treści podnoszonego zarzutu.

W tym stanie rzeczy należało uznać, że zaskarżona decyzja organu odwoławczego, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji są zgodne z prawem obowiązującym w chwili ich wydawania, dlatego skargę należało oddalić na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.).