Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 567/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-06-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59, art. 60, art. 2 [kt 5, art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, par. 2, pkt 2, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Halina Kremis Sędziowie Sędzia WSA Alicja Palus Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Protokolant Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 czerwca 2009r. sprawy ze skargi Z.U., B.Cz.–U. i A.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla budowy parkingu oraz boiska piłkarskiego przy ul. [...] w W. 1. uchyla decyzję organu I i II instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżących kwotę 500 zł (słownie: pięćset zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...], podjętą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), Prezydent Miasta W. ustalił na rzecz Gminy W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych i autobusów oraz boiska piłkarskiego o nawierzchni naturalnej wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w W. (działki nr 143/1, 152, 71/1, 71/3, 73/2, 75/3, 144/1, 127/1 i 72/4, obręb B.K.).

Od w/w decyzji odwołanie wnieśli A.B., B.Cz.-U. i Z.U., podnosząc, że organ I instancji nie ustalił prawidłowo stron postępowania, gdyż odwołujący są stronami, a nie wynika to z decyzji. Nadto stronom nie doręczono wszystkich załączników do decyzji. W ocenie odwołujących organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów procesowych, w tym art. 107 kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez brak właściwego uzasadnienia, oraz art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a..

Decyzją z dnia [...]r. Nr [...] SKO w W. uchyliło kwestionowaną decyzję do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na błędy uzasadnienia i nieoznaczenie stron postępowania.

Prezydent Miasta W. ponownie rozpatrując sprawę, wydał decyzję z dnia [...]r. Nr [...], którą na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60, art. 53 ust. 4, art. 61 ust. 1, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) ustalił na rzecz Gminy W. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych oraz boiska piłkarskiego o nawierzchni naturalnej wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w W. (działki nr 143/1, 152, 71/1, 71/3, 73/2, 75/3, 144/1, 127/1 i 72/4, obręb B.K.).

Decyzja ta została również zakwestionowana przez A.B., B.Cz.-U. i Z.U., którzy wnieśli odwołanie. Podnieśli w nim, że nie ustalono kręgu osób będących stronami postępowania, niepełnie oznaczono organ wydający decyzję, nie uzgodniono projektu decyzji z właściwym zarządcą drogi oraz nieprawidłowo ją uzasadniono.

Po rozpatrzeniu w/w odwołania, w dniu [...]r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wydało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz § 3 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) decyzję Nr [...], którą utrzymano w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że zgodnie z treścią przepisów zawartych w art. 59 ust. 1 w/w ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zmiana sposobu zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Dla wydania decyzji o warunkach zabudowy konieczne jest – jak wskazało Kolegium - łącznie spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 w/w ustawy, zaś sposób ustalenia warunków zabudowy wynika z przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), które określa zasady i tryb przeprowadzenia analizy funkcjonowania przestrzennego obszaru analizowanego w granicach ustalonych w myśl § 3 pkt 2 tego rozporządzenia. Decyzja o warunkach zabudowy, zgodnie z art. 54 w związku z art. 64 cytowanej ustawy, powinna zawierać:

1) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie:

a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego,

b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej,

c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji,

d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich,

e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych;

2) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Jednocześnie w myśl zasady wynikającej z art. 56 w związku za art. 64 ust. 1 organ nie może odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeśli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W przedmiotowej sprawie – zdaniem Kolegium – sporządzona dla wnioskowanych działek i terenów sąsiednich analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania wykazała, że projektowane zamierzenie spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i nie jest niezgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja odpowiada także treści art. 54 ustawy i zawiera warunki jakie będzie musiał spełnić inwestor w projekcie budowlanym, zawiera klauzulę wynikającą z art. 63 ust. 2 ustawy, a ponadto projekt decyzji został sporządzony przez uprawnionego urbanistę (art. 60 ust. 4 cytowanej ustawy). Powyższe ustalenia oznaczają, że zarzuty odwołania są niezasadne.

Odnosząc się zaś do twierdzenia odwołujących, że skoro są użytkownikami wieczystymi działki nr 71/3, której dotyczą warunki zabudowy ustalone decyzją, z czego wywodzą, że są stronami w tej sprawie, a w konsekwencji adresatami decyzji, to nie doszło do jej wydania, bowiem nie zawiera jednego z podstawowych elementów jakim jest adresat decyzji, Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. decyzja powinna zawierać: oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie, czy i w jakim trybie służy od niej odwołanie, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Z porównania w/w przepisu z treścią kwestionowanej decyzji wynika, że zawiera ona wszystkie prawem przewidziane elementy, w szczególności – oznaczenie organu wydającego decyzję (Prezydent Miasta W.) oraz określa strony postępowania (wykaz stron stanowiący załącznik do decyzji). Ponadto – jak zauważyło Kolegium – w myśl art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora. Z cytowanego przepisu wynika, że postępowanie wszczynane jest na wniosek inwestora, który jest równocześnie tzw. adresatem decyzji. Z kolei pozostałe strony postępowania wymienione w wykazie stron uczestniczą w nim ze względu na swój interes prawny.

Zgodnie z art. 63 ust. 2 w/w ustawy decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, określa natomiast czy planowane zamierzenie inwestycyjne może zostać zrealizowane na danym terenie. Niniejsza decyzja nie pozwala także na rozpoczęcie prac budowlanych, bowiem zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 194r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto posiada tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oznacza to, że potencjalny inwestor będzie musiał wykazać, że taki tytuł prawny do działki posiada. Ponadto stosownie do art. 63 ust. 1 ustawy decyzję do tego samego terenu można wydać więcej niż jednemu wnioskodawcy, doręczając odpis decyzji do wiadomości pozostałym wnioskodawcom i właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości.

Z kolei art. 107 § 3 k.p.a. do części składowych decyzji zalicza m.in. uzasadnienie faktyczne i uzasadnienie prawne. Przez uzasadnienie faktyczne decyzji należy rozumieć natomiast nie tylko przytoczenie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, ale także ocenę dokonaną na podstawie materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, zaś uzasadnieniem prawnym jest wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Stąd też błędy w uzasadnieniu powinny być rozpatrywanej w kontekście wpływu jakie wywarły na wynik sprawy. Zdaniem Kolegium, uzasadnienie decyzji choć nie modelowe zawiera wszystkie elementy przewidziane w cytowanym przepisie.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wnieśli A.B., B.Cz.-U. i Z.U., domagając się jej uchylenia w całości. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji składników, błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W uzasadnieniu skargi zostało ponadto podniesione, że organ I instancji nie uwzględnił innych stron postępowania, w tym skarżących. Z materiału dowodowego wynika, że organ uchybił zasadom ogólnym, tj. art. 6-11 k.p.a., poprzez niedokładne przedstawienie uzasadnienia faktycznego i prawnego w toczącym się postępowaniu. Ponadto przy przedstawieniu materiału, celem wydania decyzji, uprawniony pracownik nie złożył żadnych wyjaśnień (art. 8 i art. 9 k.p.a.). W wyniku działań skarżącego następowało uzupełnianie załączników do decyzji administracyjnej. Jeżeli załącznik jest integralną częścią decyzji, to uzupełnienia decyzji powoduje, że zostaje ona wydana po dostarczeniu ostatniego załącznika stronie, zaś jeżeli jest wydana wcześniej - jest ona niekompletna.

Kolejnym zarzutem skargi jest to, że Prezydent Miasta W., ponownie rozpoznając sprawę, winien mieć na uwadze wytyczne zawarte w decyzji kasacyjnej i wydać decyzję z usunięciem wskazanych uchybień. Jednakże została wydana niemalże identyczna decyzja zawierająca wszystkie uchybienia. Nie spełnia ona zatem wymogów z art. 107 § 3 k.p.a.., bowiem w istocie jest spisem treści dokumentów, które posiada organ. Uzasadnienie sprowadza się tylko do skrótowego opisu przebiegu postępowania, pomijając w całości przyczyny i powody rozstrzygnięcia oraz wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji.

Mając na uwadze powyżej, zdaniem skarżących, konieczne jest orzeczenie zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, tj. uchylenie w całości zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Przedmiotem dokonywanej przez niego kontroli jest zbadanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Czyni to wedle stanu prawnego i na podstawie akt sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Po myśli zaś art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, gdy jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie jej przez sąd administracyjny następuje tylko w przypadku uchybienia przepisom prawa materialnego, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b), jak też w przypadku naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Badając pod tym kątem podjęte w niniejszej sprawie decyzje, Sąd uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania dające podstawę do ich uchylenia.

Podstawą materialnoprawną rozstrzygnięć wydanych w rozpatrywanej sprawie są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwanej dalej "ustawą".

I tak zgodnie z art. 59 ust. 1 przywołanej ustawy każda zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w dniu 22 listopada 2007r. Gmina W. złożyła do organu I instancji wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych dla do 730 miejsc parkingowych dla około 500 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych oraz około 10 miejsc parkingowych dla autobusów i budowę boiska piłkarskiego o nawierzchni naturalnej wraz z infrastrukturą techniczną (pow. około 8000m2), przy ul. [...] w W. (działki nr 143/1, 152, 71/1, 71/3, 73/2, 75/3, 144/1, 127/1 i 72/4, obręb B.K.).

W stosunku do części z powyższych działek, tj. nr 143/1, 71/1, 71/3, 73/2 i 73/1 (bez działek nr 152, 75/3, 144/1, 127/1) Gmina W. złożyła w dniu 19 lutego 2008r. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, która obejmowała m.in. budowę parkingów dla do 730 miejsc parkingowych dla samochodów osobowych, do 30 miejsc parkingowych dla autobusów, do 10 miejsc parkingowych obsługi technicznej i około 10 miejsc dla dostaw, dwa boiska piłkarskie o nawierzchni naturalnej (pow. około 8800m2) oraz jedno boisko o nawierzchni sztucznej z trawy syntetycznej (pow. 8800m2) (sprawa o sygn. akt II SA/Wr 568/08).

Z uwagi na powyższe, w ocenie Sądu, należy wyjaśnić dlaczego najpierw w stosunku do inwestycji polegającej na budowie parkingu dla samochodów osobowych i autobusów oraz boiska piłkarskiego o nawierzchni naturalnej wraz z infrastrukturą techniczną przy ul. [...] w W. jest składany wniosek o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, a następnie - drugim wnioskiem - inwestor wniósł o ustalenie dla tej budowy, która wchodzi w skład kompleksu sportowo-rekreacyjnego, lokalizacji inwestycji celu publicznego. Te ustalenia są istotne z uwagi na określenie charakteru planowanej w niniejszej sprawie inwestycji.

Wprawdzie inwestor złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, jednakże trzeba zwrócić uwagę na przepis art. 50 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie zaś z definicją zawartą w art. 2 pkt 5 ustawy przez "inwestycję celu publicznego" należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie natomiast do pkt. 6 art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami zabytkami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.) celami publicznymi w rozumieniu ustawy są: budowa i utrzymywanie pomieszczeń dla urzędów organów władzy, administracji, sądów i prokuratur, państwowych szkół wyższych, szkół publicznych, a także publicznych: obiektów ochrony zdrowia, przedszkoli, domów opieki społecznej, placówek opiekuńczo-wychowawczych i obiektów sportowych.

Odnieść się w tym miejscu wypada do pojęcia "celu publicznego". Z etymologicznego punktu widzenia, "cel publiczny" oznacza cel dotyczący ogółu ludzi, służący ogółowi, przeznaczony (dostępny) dla wszystkich (G. Bieniek, S. Kalus, Z. Marmaj, E. Mzyk, Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz, pod (red.), Warszawa 2005, s. 396).

Uwzględniając okoliczności niniejszej sprawy oraz sprawy II SA/Wr 568/08 organ I instancji będzie musiał wyjaśnić, czy planowana inwestycja nie należy do inwestycji celu publicznego, i na podstawie tych ustaleń podjąć odpowiedniej treści rozstrzygnięcie. Z charakteru, przeznaczenia i dostępności parkingu dla samochodów osobowych i autobusów oraz boiska piłkarskiego nie wynika raczej, że jest to inwestycja realizowana przez Gminę wyłącznie na własny użytek lub dla ściśle określonych podmiotów (użytkowników). Organ będzie musiał zatem wyjaśnić, czy ze względu na to, że jest ona przeznaczona do użytku powszechnego, planowanej inwestycji nie należałoby zakwalifikować jako inwestycji celu publicznego. A z takim ustaleniem wiązać się będzie przeprowadzenie postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego według określonej w przepisach art. 50-58 ustawy procedury.

Niezależnie od powyższego należy zauważyć, że zgodnie z art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy - ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego następuje na wniosek inwestora. Wniosek ten powinien zawierać (ust. 2 art. 52):

1) określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000;

2) charakterystykę inwestycji, obejmującą:

a) określenie zapotrzebowania na wodę, energię oraz sposobu odprowadzania lub oczyszczania ścieków, a także innych potrzeb w zakresie infrastruktury technicznej, a w razie potrzeby również sposobu unieszkodliwiania odpadów,

b) określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej,

c) określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko.

W ocenie Sądu wniosek złożony w niniejszej sprawie przez Gminę W., reprezentowaną przez pełnomocnika W.W., nie spełnia wskazanych w powołanych wyżej przepisach wymogów.

Przede wszystkim należy zauważyć, że na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik do wniosku, brak jest określenia granic obszaru, na który planowana inwestycja będzie oddziaływać. Zawiera ona jedynie granice terenu objętego wnioskiem. Art. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy nie pozostawia wątpliwości, że na załączonej do wniosku kopii mapy powinien zostać zaznaczony cały obszar oddziaływania inwestycji, a nie jedynie miejsce jej lokalizacji. Przy czym "obszar oddziaływania" należy rozumieć szeroko, zarówno jako wpływ na środowisko przyrodnicze, jak i na nieruchomości sąsiednie w znaczeniu szerokim sąsiedztwa. Granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, w szczególności przewidywana emisja zanieczyszczeń, nadmierny hałas czy nawet utrudnianie nasłonecznienia. W pojęciu oddziaływanie mieści się zatem rzeczywisty wpływ, zarówno na korzystanie z innych nieruchomości, niekoniecznie graniczących z obszarem wyznaczonym pod inwestycję, jak i na wartości prawnie chronione, jak np. środowisko, zabytki czy funkcjonowanie obiektów użyteczności publicznej.

Wskazanie obszaru oddziaływania planowanej inwestycji ma natomiast znaczenie dla ustalenia stron postępowania. Zgodnie bowiem z orzecznictwem stronami w postępowaniach o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, właściciele albo użytkownicy wieczyści sąsiednich działek, przy czym mogą to być działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Nie ma miejsca jednak tutaj na żaden automatyzm w tej kwestii. Nawet jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż osobie tej przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym takim przypadku należy bowiem przeprowadzić stosowną analizę, czy dana osoba ma interes prawny, aby uczestniczyć w takim postępowaniu (zob. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1016/06, publ. LEX nr 355287).

Przez nieruchomości sąsiednie należy natomiast rozumieć nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym. O interesie prawnym właścicieli nie decyduje bowiem fakt, iż dwie działki ze sobą bezpośrednio graniczą, lecz to, że jedna z nich znajduje się w strefie oddziaływania inwestycji lokalizowanej na drugiej działce (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2008r., sygn. akt II OSK 467/07, publ. LEX nr 466155).

Niewystarczające jest zatem wskazanie we wniosku jedynie działek sąsiadujących z działkami zainwestowania. Sąd podziela stanowisko, że przymiot stron postępowania w sprawie warunków zabudowy nie przysługuje tylko i wyłącznie właścicielom nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, a o tym czy ktoś jest stroną w takim postępowaniu decyduje treść przepisów prawa materialnego oraz miejsce usytuowania nieruchomości. Jeżeli zatem z przepisów wynika, iż dopiero po spełnieniu odpowiednich wymagań i ograniczeń, podlegających zamieszczeniu w takiej decyzji, uciążliwość oddziaływania danego przedsięwzięcia na daną nieruchomość nie będzie przekraczała dopuszczalnych norm, to właścicielom tej nieruchomości należy przyznać przymiot stron postępowania (zob. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 2 lutego 2006r., sygn. akt II SA/Bk 564/05, publ. LEX nr 194638).

Jak wskazano natomiast we wniosku, planowana inwestycja w zakresie budowy parking należy do przedsięwzięć mogących znacząco wpływać na środowisko. W tym jednak zakresie inwestor nie podał w żadnych danych charakteryzujących wpływ planowanej inwestycji na środowisko, czym nie wypełnił przepisu art. 52 ust. 2 pkt 2c ustawy.

W aktach sprawy znajduje się również pismo Głównego Specjalisty Zespołu Ochrony i Kształtowania Środowiska w Urzędzie Miejskim w W. z dnia 10 grudnia 2007r., w którym poinformowano, że projektowana inwestycja wymaga uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Ponadto w aktach sprawy brak jest pełnomocnictwa do reprezentowania Gminy przez pełnomocnika W.W..

Przepis art. 52 ust. 2 ustawy określa wymagania treści składanego wniosku i stanowi uzupełnienie ogólne art. 63 § 2 k.p.a. Stanowi on, że w sytuacji, gdy podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Zatem, jeśli wniosek nie spełnia wymogów ustawowych, organ I instancji winien był, w myśl art. 63 § 2 k.p.a., wezwać inwestora do wskazania treści żądania, którą jest ustalenie lokalizacji określonej inwestycji celu publicznego lub ustalenie warunków zabudowy innej inwestycji i wydanie stosownej decyzji. Również, jeżeli wnioskodawca nie wskazał terenu, na który będzie oddziaływać planowana inwestycji, to organ wydający decyzję winien w trybie art. 64 § 2 k.p.a. wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku.

W niniejszej sprawie ani tego nie uczynił organ I instancji, ani nie dostrzegł organ odwoławczy. Takie działanie, jak i wskazane powyżej braki wniosku inwestora świadczą o tym, że organy orzekające obu instancji przeprowadziły postępowanie wyjaśniające z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te będą musiały zostać uzupełnione przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Istotne jest także, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków (art. 61 ust. 1 ustawy):

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Wymieniony przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, uzależnia zatem zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się przez inwestora do określonych istniejących cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Zasada dobrego sąsiedztwa zakłada konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym i architektonicznym.

Podkreślić przy tym należy, że szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących cech nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustanowiony został w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwanym dalej rozporządzeniem, wydanym na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust. 6 ustawy.

Na mocy § 3 ust. 1 tegoż rozporządzenia, organ orzekający w przedmiocie warunków zabudowy zobowiązany został do wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i do przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1–5 ustawy.

Granice obszaru analizowanego wyznacza się zaś na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m (§ 3 ust.2 w/w rozporządzenia). Zgodnie zaś z § 9 ust. 1 rozporządzenia - warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzna decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzna wspomnianej wyżej analizy, sporządza się w myśl § 9 ust. 3 rozporządzenia - na kopiach opisanej wyżej mapy.

W niniejszej sprawie organ I instancji w sposób niewłaściwy wyznaczył obszar analizowany, bowiem granice tego obszaru pokrywają się z dwóch stron z granicami obszaru, na którym ma być realizowana inwestycja, tj. od strony ul. [...] jak i po przeciwnej stronie. Z powyższych zaś przepisów wynika, że granice obszaru analizowanego wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Jak wynika z zapisu załącznika nr 3 do decyzji Nr [...], w punkcie 2. Przedmiot analizy, analiza obejmuje jedynie działki zainwestowania wraz z terenem przyległym oraz znajdujących się w bliskim sąsiedztwie miejsca planowanej inwestycji.

Ponadto organy nie wyjaśniły w ogóle w uzasadnieniu decyzji sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego, o którym mowa w § 3 ust. 1 i 2. Przede wszystkim nie wskazały jak wyznaczono granice analizowanego obszaru, dlaczego te a nie inne działki włączono do tego obszaru. Nie podano także jaka jest jego wielkość i odległości od planowanej inwestycji.

Uchybienie to powoduje, że Sąd nie był w stanie skontrolować, czy analizowany obszar został wyznaczony zgodnie z wymogami określonymi przepisem § 3 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem granice obszaru wytycza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 m. Zaś uzasadnienie dla przyjętej wielkości obszaru analizowanego winno spełniać warunki określone w art. 107 § 3 k.p.a. i przekonywać stronę o słuszności tego wyboru.

Wadliwie wyznaczony obszar analizowany sprawia, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa zwłaszcza w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, nie została przeprowadzona przez organy w sposób właściwy.

Jak wynika z tej analizy (załącznik nr 3, pkt 3. Funkcja oraz charakterystyka zagospodarowania terenu), analizowany obszar to teren wielofunkcyjny, zawierający w swych granicach działki składające się na rozległy kompleks sportowy wpisany w zabudowę mieszkaniową (stanowią ją w zdecydowanej większości budynki wielorodzinne, jak i jednorodzinne), uzupełnioną usługami o różnorodnym charakterze oraz zakładem odzieżowym zlokalizowanym na działce nr 140/3. Wśród zabudowy mieszkaniowej znajdują się obiekty figurujące w ewidencji zabytków. W zabudowę mieszkaniową zostały wkomponowane usługi mieszczące się w samodzielnych, wolnostojących obiektach (np. przedszkole) bądź wpisane w partery budynków mieszkalnych (głównie sklepu). Znaczną część analizowanego obszaru zajmują terenu zieleni m.in. ogrody działkowe i zieleń towarzysząca w/w zabudowie mieszkalno-usługowej.

Jak wynika z akt sprawy teren objęty planowanym zamierzeniem oznaczony jest w ewidencji gruntów symbolem Bi, który oznacza inne tereny zabudowane, oraz Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane. Ponadto działka nr 127/1, 152, 72/4, 75/3 (wskazana we wniosku) jest drogą.

Z uwagi na powyżej wskazane zróżnicowanie funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego, przez którą należy rozumieć – w myśl § 2 pkt 2 rozporządzenia - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi, organy winny były ustalić czy charakter planowanej inwestycji nie zaburzy ładu przestrzennego najbliższej okolicy oraz uzasadnić dopuszczalność lokalizacji planowanej inwestycji, tj. budowy parkingu i boiska.

Przeprowadzona w sposób niewłaściwy analiza, w ocenie Sądu, nie pozwala na jednoznaczne stwierdzenie, czy ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji nie naruszy zasady utrzymania ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Przede wszystkim w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji nie zostały zawarte żadne rozważania dotyczącego tego, że planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji.

Przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., sygn. akt II OSK 58/07, publ. LEX nr 465665). Przy czym, jak to wyżej wskazano, nieruchomości sąsiednie to nie tylko działki gruntu bezpośrednio ze sobą graniczące, ale także nieruchomości nieposiadające wspólnej granicy, lecz pozostające w zasięgu swoich wpływów lub w związku gospodarczym.

Powyższe uwagi świadczą o niewyjaśnieniu przez organ I instancji wszystkich okoliczności sprawy, co narusza zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), i dokonaniu w sposób wybiórczy oceny zebranego materiału dowodowego. To zaś uprawniało organ odwoławczy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Istotą postępowania odwoławczego, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest bowiem ponowne rozpatrzenie sprawy w pełnym zakresie przez organ odwoławczy. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc zarówno legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji, jak i ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 138 k.p.a. organ odwoławczy rozpatruje sprawę ponownie merytorycznie w jej całokształcie, co oznacza, że ma on obowiązek rozpatrzeć wszystkie okoliczności sprawy i żądania strony oraz ustosunkować się do nich w uzasadnieniu decyzji. Uzasadnienie przez Kolegium stanowiska tym bardziej miało istotne znaczenie, że w sprawie występowały strony o spornych interesach.

W myśl bowiem § 3 art. 107 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem zatem uzasadnienia faktycznego i prawnego jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia stanowiące dyspozytywną część decyzji. Obowiązkiem zaś każdego organu administracji jest jak najstaranniejsze wyjaśnienie podstawy faktycznej i prawej, co wypływa również z zasad ogólnych wyrażonych w art. 9 k.p.a. (zasada udzielania informacji), art. 7 k.p.a. (zasada wyjaśnienia stanu faktycznego), art. 11 k.p.a. (zasada przekonywania, czyli wyjaśniania stronom zasadności przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy). Na postawie art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei na organie odwoławczym spoczywa obowiązek usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji.

Zasada zawarta w art. 7 k.p.a. nabiera szczególnego wymiaru w sytuacji, gdy w sprawie występują sporne interesy stron, a taka sytuacja zaistniała w rozpatrywanej sprawie. Z jednej strony inwestor, który ubiega się o ustalenie warunków zabudowy dla spornej inwestycji, a z drugiej strony – użytkownicy wieczyści działek objętych wnioskiem sprzeciwiający się tej inwestycji. W takiej sytuacji zadaniem organów administracji było przeprowadzenie wszechstronnej analizy argumentów obu stron, ich przedyskutowanie z udziałem zainteresowanych osób i podjęcie decyzji, w której uzasadnieniu wyraźnie będzie stwierdzone, jakie względy wzięte pod uwagę zostały przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, dlaczego pewne argumenty zostały przedłożone nad inne i w jaki sposób zagwarantowano to, by interesy strony, dla której decyzja będzie negatywna, zostały w możliwie największym stopniu zabezpieczone. Brak wyjaśnienia wszystkich okoliczności w uzasadnieniu decyzji, a rozstrzygających sporne interesy stron, stanowi naruszenie art. 107 § 4 k.p.a..

W rozpatrywanej sprawie decyzja organu II instancji nie czyni zadość zarówno przepisowi § 3 jak i § 4 art. 107 k.p.a., bowiem brak jest wyjaśnień wszystkich okoliczności sprawy, która dotyczyła spornych interesów stron.

W orzecznictwie funkcjonuje pogląd, iż w sytuacji gdy w postępowaniu występują dwie strony o spornych interesach, przyjęcie, iż tylko ta, na rzecz której pozytywnie załatwiono sprawę, ma przymiot strony, naruszałoby zasadę równości procesowej stron (zob. wyrok NSA z dnia 2 lutego 2001 r., sygn. akt I SA 1479/99, publ. LEX nr 54176). Załatwienie spraw administracyjnych, w oparciu o określone w prawie materialnym kryteria przedmiotowe, z pominięciem gwarantowanych ustawowo praw podmiotowych strony, do której kierowane są jednostronne rozstrzygnięcia (decyzje administracyjne), koliduje z podstawowymi zasadami prawa i postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 7 i 10 § 1 k.p.a. (zob. wyrok z dnia 29 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Kr 963/91, niepubl.).

Zasadom art. 8 k.p.a., jak to wynika z linii orzeczniczej NSA (wyrok z dnia 10 sierpnia 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 64) przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie – bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy – uwzględniając tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowały się do zgłaszanych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy.

Niekonsekwentne jest ponadto postępowanie organu odwoławczego, który najpierw zarzuca, w decyzji z dnia [...]r. Nr [...], że organ I instancji naruszył, wydając poprzednią decyzję z dnia [...]r., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak właściwego uzasadnienia, a następnie aprobuje takie samo uchybienie, poprzestając na wskazaniu, że "uzasadnienie decyzji choć nie modelowe zawiera wszystkie elementy przewidziane w cytowanym przepisie".

Z powyższych względów uznać należało, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 i § 4, a także art. 138 k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. To zaś obligowało Sąd do ich uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winne będą prawidłowo, zgodnie z przepisami wyznaczyć obszar analizowany, dokonać analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu obszaru analizowanego i na jej podstawie ustalić czy planowana inwestycja stanowi kontynuację funkcji i nie naruszy ładu przestrzennego.

Po myśli art. 152 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.

k.g.