Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 684/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3, art. 138 § 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 634/17 oddalającego skargę w sprawie ze skargi Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 roku nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Łd 634/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę Z. R. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji ustalającej wysokość odszkodowania z tytułu nabycia prawa własności nieruchomości.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. znak [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2017 r.) Starosta [...] wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej (dalej Starosta), na podstawie art. 12 ust. 4a, 4f i 5, art. 18 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej uzrid bądź ustawa z 2003 r.), w związku z art. 132 ust. 1a i 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., dalej ugn), art. 19 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. w drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1880 ze zm., dalej udp) i art. 104 kpa:

I. ustalił wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w obr. [...], m. [...], oznaczonej według ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0077 ha; dz. nr [...] o pow. 0,0148 ha i dz. nr [...] o pow. 0,0048 ha w łącznej kwocie 7.191,00 zł, obejmującej wartość gruntu dz. nr: [...] o pow. 0,0077 ha; [...] o pow. 0,0148 ha i [...] o pow. 0,0048 ha w łącznej kwocie 7.191,00 zł;

II. przyznał opisane w punkcie I niniejszej decyzji odszkodowania na rzecz Z. i B. małżonków R. na prawach wspólności majątkowej ustawowej małżeńskiej kwoty w wysokości 7.191,00 zł odpowiadającej wartości prawa własności w/w nieruchomości.

Od decyzji z [...] lutego 2017 r. odwołanie w terminie złożył Burmistrz [...] (dalej Burmistrz). Zdaniem odwołującego się w przedmiotowej sprawie określenie wartości nieruchomości nastąpiło w oparciu o operat szacunkowy, który narusza przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej rozporządzenie).

W odwołaniu podniesiono, że wartość określona w operacie została zawyżona, a rzeczoznawca majątkowy nie dokonał dogłębnej analizy rynku lokalnego nieruchomościami drogowymi i ich cen. Wykazano, że Gmina [...] w latach 2014-2016 nabywała w formie aktów notarialnych działki położone w sąsiedztwie, a jednocześnie przeznaczone w planie zagospodarowania przestrzennego pod przedmiotową drogę dojazdową do cmentarza. Na potwierdzenie powyższego w odwołaniu zamieszczona została tabela z danymi dotyczącymi 15 transakcji nieruchomości położonych w [...]. Zdaniem skarżącego przedstawione nieruchomości spełniają ustawowe cechy podobieństwa i mogą stanowić materiał porównawczy przy szacowaniu wartości nieruchomości, a przyjęty przez rzeczoznawcę regionalny rynek nieruchomościami drogowymi nie spełnia wymogów podobieństwa.

Burmistrz dokonał analizy przyjętych przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji nieruchomości położonych w [...] i ocenił, że część z nich nie ma przeznaczenia pod drogi publiczne. Przyjęty przez rzeczoznawcę majątkowego zbiór nieruchomości nie obrazuje specyfik[i] rynku regionalnego nieruchomościami drogowymi. Do odwołania załączono kopie 14 aktów notarialnych sprzedaży nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.) Wojewoda [...] (dalej Wojewoda), po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza [...], na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej kpa), uchylił decyzję z [...] lutego 2017 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda wyjaśnił, że pismem z 15 kwietnia 2016 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...], obręb [...], oznaczoną jako działki nr: [...] o pow. 0,007 ha; [...] o pow. 0,0148 ha i [...] o pow. 0,0048 ha.

Przytaczając brzmienie art. 12 ust. 4 uzrid Wojewoda wskazał, że decyzją z [...] listopada 2015 r. nr [...] znak [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie drogi gminnej - drogi dojazdowej do nowego cmentarza od ulicy [...] w [...] wraz z infrastrukturą. Decyzją tą objęto m.in. działki nr: [...],[...],[...], położone w obrębie [...] miasta [...], które z mocy prawa stały się własnością Gminy [...]. Działki te powstały z podziału działek odpowiednio: [...], i zgodnie z treścią księgi wieczystej KW Nr [...] stanowiły własność Z. R. i B. R., na zasadach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, położone w obrębie [...] miasta [...], które z mocy prawa stały się własnością Gminy [...].

Wojewoda odwołując się do art. 18 ust. 1 uzrid, art. 130 ust. 2, art. 134 ust. 1 i 2, i art. 154 ugn podkreślił, że operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Z uwagi na wskazaną wagę dowód ten musi zostać poddany wnikliwej ocenie przez organy administracyjne, przy zapewnieniu stronom możliwości pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu. Operat szacunkowy nie ma charakteru wiążącego, dlatego sam fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej. Dopiero po dokonaniu przez organ administracji kontroli sporządzonej wyceny, która to weryfikacja musi być szczególnie wnikliwa, gdyż operat stanowi zasadniczą podstawę dla określenia wysokości odszkodowania, wycena ta może być podstawą do rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i wydania decyzji kształtującej obowiązek finansowy strony postępowania. Złożony przez rzeczoznawcę operat spełniać musi wymogi formalne takiego dokumentu określone w ustawie o gospodarce nieruchomościami i przepisach rozporządzenia.

Podważenie wartości dowodowej operatu przez organy administracji publicznej jest możliwe w przypadku, gdy prosta analiza jego treści nasuwa uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, ale również wówczas gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy pomija elementy istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości.

Podstawę do ustalenia odszkodowania za przedmiotowe działki stanowiła wartość rynkowa ustalona w operacie szacunkowym sporządzonym dnia 14 grudnia 2016 r. przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego S. D. (nr uprawnień [...]; dalej rzeczoznawca bądź biegły). W ocenie Starosty operat ten odpowiadał wymogom wynikającym z obowiązujących przepisów prawa, w związku z czym ustalono na jego podstawie wysokość należnego byłym właścicielom odszkodowania.

W związku ze złożonym w sprawie odwołaniem Burmistrza, na etapie prowadzonego postępowania drugoinstancyjnego, pismem z 7 kwietnia 2017 r. Wojewoda wystąpił do biegłego o złożenie stosownych wyjaśnień odnośnie podniesionych przez odwołującego się zarzutów.

W odpowiedzi na wezwanie, w piśmie z 26 kwietnia 2017 r., rzeczoznawca majątkowy dokonał ponownej analizy rynku lokalnego nieruchomościami drogowymi i uwzględnił w wykazie transakcje nieruchomości podobnych. W wyniku powyższego biegły przedłożył nowy operat szacunkowy wykonany na dzień 14 kwietnia 2017 r., w którym wartość nieruchomości stanowiącej działki nr: [...],[...] i [...] została wyceniona na kwotę 7.098 zł.

Z treści złożonej opinii wynika, że zmianie, w stosunku do poprzednio sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu z 14 grudnia 2016 r., uległa nie tylko sama baza transakcyjna nieruchomości podobnych (tabela - pkt 9.1.3, s. 10). Rzeczoznawca na nowo określił cechy, którymi kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości, a co za tym idzie współczynniki korygujące, uwzględniające różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Dla prawidłowego sporządzenia operatu szacunkowego konieczne jest m. in. prawidłowe określenie istotnych dat mających znaczenie dla ustalenia wartości nieruchomości, przejętych pod inwestycje drogowe. W operacie szacunkowym winny zostać określone: data sporządzenia wyceny; data, na którą określono wartość przedmiotu wyceny - poziom cen z daty wydania decyzji przyznającej odszkodowanie; data, na którą określono i uwzględniono w wycenie stan nieruchomości - dzień wydania przez organ I instancji decyzji lokalizacyjnej. Jak wynika z powyższego, podstawę wyceny winna stanowić m.in. wartość rynkowa określana według cen na datę wydania decyzji o odszkodowaniu.

Przesłany na etapie postępowania odwoławczego operat szacunkowy autorstwa S. D. przedstawia wartość nieruchomości na poziomie cen z 14 kwietnia 2017 r. Zatem przyjąć trzeba, że poziom cen przyjęto według stanu aktualnego, a nie na datę wydania decyzji o ustaleniu odszkodowania ([...] lutego 2017 r.). Powyższe oznacza, że dokument ten trzeba traktować jako nowy dowód w sprawie, złożony na etapie postępowania odwoławczego.

Wojewoda dodał, że w sprawie o ustalenie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 kpa, jednakże przedłożenie nowego operatu szacunkowego, mającego stanowić dowód w sprawie, jak to miało miejsce w niniejszym postępowaniu, oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Operat szacunkowy jest obligatoryjnym i najważniejszym dowodem w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. Operat wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, które muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu.

Z uwagi na fakt, że dowód ten wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania, należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (wyrok NSA z 11.2.2010 r. I OSK 564/09, Lex 898206). W ocenie organu odwoławczego niedopuszczalnym jest sporządzenie operatu szacunkowego na etapie postępowania odwoławczego. Działanie takie prowadziłoby do naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 kpa.

Postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, a zatem organ odwoławczy i postępowanie, które przed nim się toczy, nie może zastępować postępowania przed organem I instancji. Postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu I instancji i ewentualnie w niezbędnym zakresie uzupełniającym materiał dowodowy zgromadzony przed organem niższej instancji. Nie może ono wchodzić w rolę postępowania administracyjnego ogólnego załatwiającego sprawę strony, ponieważ naruszałby to prawo strony do rzetelnej kontroli rozstrzygnięć organów niższego rzędu.

Organ przywołując poglądy doktryny podkreślił, że dowód z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego w sprawie, w której istotą było ustalenie wysokości odszkodowania, winien być przeprowadzany w postępowaniu przed organem I instancji (np. wyroki NSA z: 9.12.2010 r. l OSK 226/10; 17.2.2010 r. I OSK 624/09; 14.12.2007 r. II OSK 1753/06; 20.5.1998 r. IV SA 2058/97). Ponieważ w sprawie o ustalenie odszkodowania z tytułu przejęcia własności nieruchomości, zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc - z uwagi na, wyrażoną w art. 15 kpa, zasadę dwuinstancyjności, tego rodzaju dowód może być przeprowadzony tylko w postępowaniu przed organem I instancji (wyrok NSA z 22.5.2014 r. I OSK 2891/12, Lex 2005792). W postępowaniu administracyjnym, dotyczącym ustalenia odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia, zasadniczym dowodem jest operat szacunkowy, w którym rzeczoznawca majątkowy dokonuje oceny wartości wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 15 kpa postępowanie prowadzone jest dwuinstancyjnie, co oznacza, że po wydaniu decyzji przez organ I instancji, strony postępowania mają prawo wnieść od niej odwołanie, które rozpoznaje organ odwoławczy. Jego rolą jest nie tyle rozpoznanie samego odwołania, a ponowne rozpoznanie sprawy w całości. Zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Przeprowadzenie w postępowaniu odwoławczym uzupełniającego postępowania dowodowego nie może dotyczyć dowodów mających charakter podstawowy i rozstrzygający. Odnosi się ono tylko do kwestii uzupełniających (wyrok NSA z 8.1. 2016 r. I OSK 918/15, Lex 2032846) .

Wojewoda podniósł, że w przedmiotowej sprawie sporządzenie nowego operatu radykalnie zmieniającego operat pierwotny, w szczególności co do zastosowania innych reguł wyceny i samej wartości przedmiotu wyceny, uzasadnia kasację decyzji I instancji, zgodnie z art. 138 § 2 kpa, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy.

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożył Z. R., nie precyzując żadnych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem II SA/Łd 634/17 na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób określony w przywołanych wyżej przepisach.

W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja z [...] czerwca 2017 r. nr [...] Wojewody [...], uchylająca decyzję z [...] lutego 2017 r. znak [...] Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa przez Gminę [...] prawa własności nieruchomości położonej w obr. [...], m. [...], oznaczonej według ewidencji gruntów jako dz. nr [...] o pow. 0,0077 ha; dz. nr [...] o pow. 0,0148 ha i dz. nr [...] o pow. 0,0048 ha w łącznej kwocie 7.191,00 zł obejmującej wartość gruntu dz. nr: [...] o pow. 0,0077 ha; [...] o pow. 0,0148 ha i [...] o pow. 0,0048 ha w łącznej kwocie 7.191,00 zł i przyznania opisanego w punkcie I niniejszej decyzji odszkodowania na rzecz Z. i B. małż. R. na prawach wspólności majątkowej ustawowej małżeńskiej kwoty w wysokości 7.191,00 zł odpowiadającej wartości prawa własności w/w nieruchomości i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

W tym wypadku możliwości rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego podlegają istotnemu ograniczeniu, bowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia w świetle ustawowych przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. Kontrola ta nie może natomiast co do zasady obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy, gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. Kasatoryjna decyzja procesowa organu odwoławczego nie rozstrzyga bowiem istoty sprawy, lecz jedynie uchyla decyzję organu pierwszej instancji ze względu na stwierdzone naruszenia prawa procesowego, których rodzaj i stopień mają lub mogą mieć istotny wpływ na prawidłowość stosowania prawa materialnego.

Ponieważ organ odwoławczy nie skorzystał z kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie przedstawił własnej, końcowej oceny materialnoprawnej, dlatego formułowanie przez sąd tego rodzaju końcowej oceny jest niedopuszczalne. Skutkowałoby to bowiem wkroczeniem sądu administracyjnego w kompetencje organu odwoławczego do orzekania merytorycznego i w razie uprawomocnienia wyroku tworzyłoby stan związania tego organu oceną materialnoprawną sądu (art. 153 ppsa), pomimo że organ ten nie wykonał swoich kompetencji orzeczniczych do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Ferowanie oceny prawnej co do istoty sprawy administracyjnej w sytuacji wydania decyzji kasatoryjnej prowadziłoby także do naruszenia prawa stron do dwu merytorycznych instancji administracyjnych, skoro sąd uprzedzałby pełną i prawidłową wypowiedź co do istoty sprawy organu odwoławczego i organu pierwszej instancji (w razie nierozpoznania istoty sprawy i uchylenia decyzji tego organu właśnie w drodze zaskarżonej decyzji kasatoryjnej). Antycypująca ocena materialnoprawna sprawy nierozstrzygniętej ostatecznie co do istoty przez organy administracji publicznej oraz wkraczanie w sferę ocen prawnych, które nie zostały jeszcze sformułowane przez organ odwoławczy, są zatem niedopuszczalne w procesie kontroli sądowoadministracyjnej decyzji kasatoryjnych.

Stanowisko to jest podzielane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z 1.7.2014 r. II OSK 219/13), w którym wyrażono pogląd, że granice sprawy sądowoadministracyjnej ze skargi na decyzję kasacyjną wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa są węższe niż granice sprawy administracyjnej, w ramach której podjęto decyzję kasacyjną. Sąd I instancji kontrolując taką decyzję nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. W przeciwnym przypadku narusza art. 134 § 1 ppsa.

Z powyższych uwag wynika, że oceniając legalność decyzji kasatoryjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa, sąd administracyjny dokonuje kontroli decyzji I instancji jedynie przez pryzmat naruszeń prawa procesowego zarzuconych organowi pierwszej instancji przez organ odwoławczy oraz ich związku z istotą sprawy (wyrok NSA z 15.4.2015 r. II OSK 2156/13).

W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie organ odwoławczy wydając decyzję kasatoryjną nie naruszył przesłanek ustawowych z art. 138 § 2 kpa.

Wojewoda wskazał w sposób wystarczający przepisy procesowe, które zostały naruszone przez organ I instancji. Skarżony organ w sposób dostateczny wykazał, że właśnie naruszenie powyższych przepisów procesowych spowodowało, że istota sprawy w istotnym zakresie nie została wyjaśniona w sposób prawidłowy.

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy przypomnieć należy, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ugn ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Wynika z tego, że w postępowaniu administracyjnym w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie (przejęcie z mocy prawa) nieruchomości, kluczowym i podstawowym dowodem jest opinia rzeczoznawcy majątkowego o wartości nieruchomości, ustawowo określana jako operat szacunkowy (art. 156 ugn). Stosownie do art. 156 ust. 3 ugn operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154.

Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego, natomiast organ ma obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu, ale również być oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym przedstawieniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić ich wartość dowodową, stosownie do art. 80 kpa. Rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, by operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (wyrok NSA z: 18.1.2012 r. I OSK 961/11; 31.1.2012 r. I OSK 2085/11). Choć ich wybór należy do rzeczoznawcy, nie oznacza to, że może on działać dowolnie. Na organie spoczywa obowiązek dokonania oceny podobieństwa nieruchomości przyjętych w operacie do nieruchomości podlegającej wycenie (wyrok NSA z 3.3.2010 r. II OSK 481/09, cbosa).

W motywach podjętego rozstrzygnięcia, Wojewoda zasadnie dostrzegł, że operat szacunkowy sporządzony w niniejszej sprawie przez rzeczoznawcę na dzień 14 grudnia 2016 r. skorygowany został przez tegoż rzeczoznawcę w toku postępowania odwoławczego. Zakres korekty, wynikający z zastrzeżeń Burmistrza do operatu, zgłoszonych dopiero w odwołaniu od decyzji I instancji, rzeczoznawca wyjaśnił pismem z 26 kwietnia 2017 r. Wraz z pismem tym złożony został do akt sprawy skorygowany operat szacunkowy. W operacie tym rzeczoznawca stwierdził, że niniejsza opinia została wykonana jako zamienna w stosunku do opracowania z 14 grudnia 2016 r. Wynikało to z potrzeby uzupełnienia, sprostowania i poprawy pierwotnego opracowania (s. 12 operatu).

Wojewoda zasadnie podniósł w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, że w nowym operacie zmianie uległa nie tylko sama baza transakcyjna nieruchomości podobnych lecz autor operatu na nowo określił również cechy, którymi kierował się w trakcie dokonywania analizy i wyceny nieruchomości, a co za tym idzie współczynniki korygujące, uwzględniające różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Sąd za zasadne uznał stanowisko organu odwoławczego, że sporządzenie czy też potrzeba sporządzenia nowego operatu zmieniającego operat pierwotny, w szczególności co do metodologii i zastosowania innych reguł wyceny, uzasadnia kasację decyzji I instancji z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie istotnych okoliczności sprawy. Operat rzeczoznawcy, w istocie mający charakter opinii biegłego, jest bowiem zasadniczym dowodem w sprawach dotyczących ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. W takiej właśnie sytuacji naruszeniem zasady dwuinstancyjności, o której mowa w art. 15 kpa byłoby zaakceptowanie takiego nowego dowodu na etapie odwoławczym, skoro operat szacunkowy bezpośrednio wpływa na treść decyzji ustalającej obowiązek finansowy. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.12. 2007 r. II OSK 1753/06, wydanym na tle poprzedniego brzmienia art. 138 § 2 kpa, lecz stanowisko to pozostaje nadal aktualne, "w trybie art. 136 kpa może być wprawdzie uzupełniona opinia biegłego, lecz ponowne przeprowadzenie tego dowodu, to jest ponowne sporządzenie operatu szacunkowego i to przy zastosowaniu innych reguł wyceny nieruchomości oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części (...)". Wojewódzki Sąd uznał, że wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzja organu odwoławczego odpowiada prawu w świetle art. 145 § 1 ppsa.

Skargę kasacyjną wniósł Z.R., reprezentowany przez adwokata T.R., zaskarżając wyrok II SA/Łd 634/17 w całości, zarzucając wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, polegające na oddaleniu zamiast uwzględnienia skargi, mimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w szczególności rażąco zaniżonej wysokości odszkodowania z tytułu nabycia przez Gminę [...] prawa własności działek należących do skarżącego i B. R.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w "Warszawie" [winno być "Łodzi"]; zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych; rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Nieusprawiedliwiony okazał się zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 ppsa w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa.

Zarzut w części obejmującej normę odniesienia "art. 1 § 1 i 2 ppsa" nie nadawał się do rozpoznania. Art. 1 ppsa nie dzieli się na paragrafy. Obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera w treści skargi kasacyjnej zarzuty (wyrok NSA z: 5.10.2010 r. I GSK125/09; 23.11.2010 r. II FSK 1165/09; 1.12.2010 r. II FSK 1507/09; 8.12.2010 r. I GSK 619/09; 19.7.2013 r. I OSK 2766/09, cbosa, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H. Beck 2017, s. 754, nb 16). Zarzuty i ich uzasadnienie, winny być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny I instancji nie naruszył innych przepisów (postanowienie Sądu Najwyższego z 26.10.2000 r., IV CKN 1518/00, OSNC 2001/3/39 i Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5.8.2004 r., FSK 299/04, OSP 2005/3/36). Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczone podstawy kasacyjne, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 ppsa).

Uzasadnienie zarzutu skargi kasacyjnej jest zdawkowe. Prócz wskazania jednym zdaniem przedmiotu kontroli, ogranicza się do dwu zdań. Autor skargi kasacyjnej podnosi, że kwota odszkodowania należnego skarżącemu została ustalona przez rzeczoznawcę w rażąco niskiej wysokości, a Sąd I instancji winien przeprowadzić szczegółową analizę złożonych do akt operatów, by w sposób pełny ocenić materiał dowodowy sprawy.

Uwagi autora skargi kasacyjnej uszło, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 138 § 2 kpa (w brzmieniu Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm. poz.: 868, 1579, 996, 2138, 935). Sąd I instancji szeroko (s. 8-12 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 634/17) odniósł się do zagadnienia zakresu kontroli decyzji kasacyjnej powodującej przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wydanej na podstawie art. 138 § 2 kpa (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck 2016, s. 620-623, nb 12). Wojewódzki Sąd zaprezentował pogląd, że byłoby naruszeniem zasady dwuinstancyjności (art. 15 kpa), zaakceptowanie przez Wojewodę nowego dowodu w postaci nowego operatu szacunkowego, złożonego w postępowaniu odwoławczym. Możliwość rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego w przypadku wydania tego typu decyzji kasacyjnej podlega istotnemu ograniczeniu, bowiem sąd dokonuje kontroli legalności tego rodzaju rozstrzygnięcia na podstawie przesłanek określonych w art. 138 § 2 kpa. Organ odwoławczy nie skorzystał z kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy i nie przedstawił własnej, końcowej oceny materialnoprawnej, dlatego formułowanie przez sąd takiej końcowej oceny jest niedopuszczalne.

Autor skargi kasacyjnej nie stawia zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 136 i 138 § 2 kpa, przeto kontrola zaskarżonego wyroku w zakresie kluczowym dla rozstrzygnięcia sprawy okazała się niemożliwa.

Mimo wskazania jako norm dopełnienia art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa, skarżący kasacyjnie nie przywołał żadnego dowodu, którego Wojewoda miałby wbrew obowiązkowi ustawowemu nie przeprowadzić bądź który miałby zostać przez Wojewodę pominięty przy ocenie bądź zostać błędnie oceniony. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymogi art. 107 § 3 kpa.

Skarżący kasacyjnie nie wykazał, by w postępowaniu doszło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania (art. 8 kpa) czy zasady udzielania informacji (art. 9 kpa).

Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, w czym dopatruje się naruszenia art. 134 § 1 ppsa. W doktrynie i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony jest pogląd, że w świetle art. 134 § 1 ppsa, Sąd I instancji nie ma obowiązku badania wszelkich aspektów sprawy, w tym tych, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Obowiązek ten aktualizuje się jedynie w stosunku do aspektów istotnych (wyrok NSA z: 31.5.2016 r., II GSK 2858/14; 7.6.2011 r., II OSK 533/11, akceptowany przez M. Jagielską, J. Jagielskiego, R. Stankiewicza, M. Grzywacza - op. cit., s. 632-633, nb 3). W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji odniósł się do wszystkich istotnych aspektów kontrolowanej sprawy.

Skoro zarzut skargi kasacyjnej okazał się niezasadny, na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną należało oddalić.