Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2442/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 190, , art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit a i c, art. 200, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 87 ust. 1 pkt 3 lit c, art. 92a ust. 1 i 6, art. 4 pkt 22 lit y
journal: Dz.U. 2012 poz 1265
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity
article: art. 3 ust. 1, art. 1, art. 2, dodatek do załącznika nr 1 pkt 4 i 4
journal: Dz.U. 1984 nr 49 poz 254
law: Umowa o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych  do tych przewozów (ATP), sporządzona w Genewie dnia 1 września 1970 r. - przyjęta oświadczenniem rządowym z dnia  24 września 1984 r.
article: art. 87 ust. 1, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 6, art. 7, art. 8
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Sędziowie Sędzia WSA Danuta Szydłowska Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Jan Czarnacki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lutego 2017 r. sprawy ze skargi J. M. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r.; 2. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej J. M. kwotę 1537 (jeden tysiąc pięćset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], Główny Inspektor Transportu Drogowego (dalej także: "organ odwoławczy") - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 4 pkt 22 lit. y, art. 87 ust. 1 pkt 3 lit c, art. 92a ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 1265 ze zm. - dalej także: "u.t.d."), a także art. 1 i art. 2 oraz pkt 4 i pkt 5 dodatku 1 do załącznika nr 1 do Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. wprowadzonej na mocy oświadczenia rządowego z dnia 24 września 1984 r. w sprawie przystąpienia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej do Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r., wprowadzonej na mocy oświadczenia rządowego z dnia 24 września 1984 r. w sprawie przystąpienia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej do Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz.U. z 1984 r. Nr 49, poz. 254 - dalej zwana także jako: "Umowa ATP") oraz lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], w przedmiocie nałożenia na J. M. - przedsiębiorcę prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Usługi Transportowe J. M. w S. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") kary pieniężnej w wysokości [...] ([...]) złotych.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym.

Dnia [...] maja 2013 r. na drodze krajowej nr [...], w miejscowości L. Inspekcja Transportu Drogowego skontrolowała zespół pojazdów składający się z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...]. Na podstawie okazanych do kontroli dokumentów przewozowych w postaci CMR i specyfikacji ustalono, że w dniu kontroli wykonywany był międzynarodowy przewóz mrożonych artykułów spożywczych - [...], dla przewozu którego wymagana jest temperatura -20°C (według CMR). Przewóz odbywał się na trasie Polska - [...]. Kierowca okazał do kontroli wypis z Licencji nr [...] na wykonywanie międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy oraz zlecenie transportowe. Na naczepie stwierdzono tabliczkę potwierdzającą ważność badania ATP do maja 2009 r. Kontrolę drogową udokumentowano stosownym protokołem (w aktach administracyjnych).

W wyniku analizy zgromadzonego materiału dowodowego [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego wydał w dniu [...] czerwca 2013 r. decyzję administracyjną nr [...], na mocy której nałożył na skarżącą J. M., prowadzącą usługi transportowe, karę pieniężną w wysokości [...] złotych za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu (vide: naruszenie określone w lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym).

Od powyższej decyzji organu pierwszej instancji skarżąca złożyła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego.

Wnosząc o uchylenie spornej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, strona skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego polegające przede wszystkim na błędnym ustaleniu stanu faktycznego, a także naruszenie przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności przepisów Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. wprowadzonej na mocy oświadczenia rządowego z dnia 24 września 1984 r. w sprawie przystąpienia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej do umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) oraz przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.

W uzasadnieniu odwołania strona skarżąca, powołując się na przepisy art. 4 ust. 1 i ust. 3 Umowy ATP - stwierdziła, że jako przewoźnik, nie podjęła się wykonania usługi zgodnie z postanowieniami tej umowy. W ocenie skarżącej, organ Inspekcji Transportu Drogowego nie ustalił, czy przewożony towar był przeznaczony do celów spożywczych. Zdaniem strony skarżącej, z dokumentu CMR nie wynika, że przewóz ma być wykonywany zgodnie z Umową ATP, albowiem zaznaczono jedynie, że temperatura przewożonego ładunku ma być utrzymywana na poziomie -20°C. Strona skarżąca stwierdziła, że różnica między temperaturą wymaganą dokumentem CMR, a Umową ATP wskazuje na to, że przewóz nie miał opierać się o postanowienia ww. Umowy ATP. Według skarżącej, podczas spornego przewozu utrzymywana była właściwa temperatura, w związku z czym spełniony został warunek z art. 4 ust. 1 Umowy ATP.

W wyniku rozpoznania odwołania strony skarżącej Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] października 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy w/w decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r.

W uzasadnieniu wydanej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w odniesieniu do pojazdów drogowych świadectwo zgodności z normami (lub jego fotokopia) powinno znajdować się na pojeździe podczas wykonywania przewozu drogowego i być okazywane na każde żądanie kontrolujących, zgodnie z treścią art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. Organ odwoławczy zauważył jednocześnie, że z treści lp. 3.3 załącznika nr 3 do tej ustawy wynika kara pieniężna w wysokości [...] złotych za wykonywanie międzynarodowego przewozu drogowego niezgodnie z przepisami ustawy, umową międzynarodową lub warunkami określonymi w zezwoleniu. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że kierowca pojazdu nie okazał do kontroli drogowej ważnego świadectwa zgodności z Umową ATP dotyczącego naczepy. Organ odwoławczy uznał, że na dzień kontroli drogowej naczepa nie posiadała więc właściwego świadectwa zgodności. Organ odwoławczy zauważył, że według treści zlecenia transportowego (zlecenia przewozu) ładunek stanowiły "mrożone surowce dla produktów dziecięcych", a zatem, jak uznał, bezspornie były to produkty spożywcze przeznaczone do spożycia przez ludzi. Umowa ATP przewiduje dla innych głęboko zamrożonych artykułów żywnościowych temperaturę -18°C. Organ odwoławczy wskazał, że nie ma obowiązku badać, jakie jest przeznaczenie przewożonych artykułów spożywczych, istotne jest zaś, aby ich przewóz odbywał się w sposób nieuchybiający Umowie ATP, której przepisy mają charakter bezwzględnie obowiązujący i są elementem prawa publicznego. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że strona skarżąca w toku postępowania, ani w odwołaniu, nie przedłożyła dowodu na okoliczność, że przewożony ładunek został wykorzystany do celów niezwiązanych z powszechnym przeznaczeniem przewożonego artykułu spożywczego. Organ odwoławczy zauważył wprawdzie, że z przepisu art. 4 ust. 1 Umowy ATP wynika, iż do przewozu szybko psujących się artykułów spożywczych niekoniecznie wymagane jest zastosowanie środków transportu określonych w art. 1 tej umowy, pod warunkiem utrzymywania odpowiedniej temperatury przez cały okres przewozu artykułów, jednakże - jak uznał - nie oznacza to, że środek transportu użyty do wykonywania przewozu nie musi posiadać odpowiedniego sprawdzenia, które potwierdzone jest świadectwem ATP. Zdaniem organu odwoławczego, przedmiotowy przewóz podlegał postanowieniom Umowy ATP, którymi skarżący przedsiębiorca był związany. Główny Inspektor Transportu Drogowego uznał, że obowiązkiem strony skarżącej było wykonanie przewozu z użyciem środka transportu, który w wymaganym terminie został poddany badaniu zgodności z ww. umową międzynarodową. Organ odwoławczy uznał jednocześnie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały okoliczności uzasadniające zastosowanie art. 92c ust. 1 u.t.d., wykluczające nałożenie kary pieniężnej we wskazanych w ustawie przypadkach. W ocenie organu odwoławczego, przedłożenie przez stronę skarżącą kserokopii wydruku z termografu nie wyłącza jej odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie, albowiem przedmiotem postępowania była ocena, czy podmiot dysponował na dzień kontroli ważnym świadectwem ATP określonej naczepy, a nie badanie poziomu temperatury utrzymywanej w naczepie podczas wykonywania przewozu.

Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r.

Wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, strona skarżąca zarzuciła organowi Inspekcji Transportu Drogowego:

- błędne ustalenie stanu faktycznego - poprzez nieuprawnione przyjęcie, że skarżąca, zgodnie z art. 4 ust. 3 Umowy ATP, podjęła się jako przewoźnik wykonania usługi niezbędnej do zachowania postanowień określonych w art. 4 ust. 1 ww. umowy międzynarodowej,

- naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 3 Umowy ATP,

- naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.,

- naruszenie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 92a ust. 1 i ust. 6 u.t.d.,

- naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP - poprzez uchybienie konstytucyjnej zasadzie swobody działalności gospodarczej i możliwości wyłącznie ustawowego jej ograniczania, z uwagi na reglamentację transportu środków łatwo psujących się nie w przepisie rangi ustawowej bądź umowie międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie;

- naruszenie art. 35 i art. 36 k.p.a. - polegające na nierozpoznaniu niezwłocznie sprawy, niepoinformowaniu strony skarżącej o przyczynach kolejnego przesunięcia terminu oraz prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to konieczne i uzasadnione, co skutkowało wydaniem decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zwróciła uwagę m.in. na fakt, że w sporządzonym na potrzeby spornego przewozu międzynarodowym samochodowym liście przewozowym CMR nadawca towaru (mrożonego [...]) nie wskazał, iż przewóz tego ostatniego ma się odbywać zgodnie z Umową ATP, a w instrukcjach zaznaczył jedynie temperaturę załadunku i transportu towaru, która była inna (- 20° C), niż wskazywana przez organ pierwszej instancji temperatura przewozu towaru zgodna z umową ATP (- 18°C). Strona skarżąca uznała, że w przestrzeni ładunkowej naczepy, zgodnie ze wskazaniem urządzenia obsługującego agregat, utrzymywana była właściwa temperatura, zgodna z obowiązującymi wymaganiami co do przewożonych artykułów, co zostało wyraźnie stwierdzone w trakcie kontroli i czego potwierdzeniem są stosowne wydruki z urządzenia kontrolującego temperaturę.

Strona skarżąca stwierdziła, że nałożenie na jednostkę obowiązku uzyskania odpowiedniego świadectwa powinno mieć źródło w przepisie rangi ustawowej bądź umowie międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, co wynika z przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP. Skarżąca zarzuciła, iż taka procedura w stosunku do Umowy ATP nie została zachowana, albowiem Polska stała się jej stroną w trybie prostym, przez przystąpienie. Strona skarżąca uznała, że brak ratyfikacji oznacza więc, iż nie jest dopuszczalne wymaganie od przedsiębiorcy przedstawienia świadectwa ATP, a co za tym idzie - nałożenie kary za jego brak.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 68/14, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji nie stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. WSA w Warszawie uznał, że organy obu instancji poczyniły prawidłowe ustalenia faktyczne, które są wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W konsekwencji, Sąd uznał, że nie doszło zatem do naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. Z kolei, jeśli chodzi o ewentualne naruszenie przez organ art. 35 i art. 36 k.p.a., Sąd uznał, że nie miało ono istotnego wpływu na wynik sprawy, a tylko w takiej sytuacji naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji przez sąd administracyjny.

Ponadto, WSA w Warszawie nie dopatrzył się również naruszenia przepisów art. 20 i art. 22 Konstytucji RP poprzez uchybienie przez organ konstytucyjnej zasadzie swobody działalności gospodarczej i możliwości wyłącznie ustawowego jej ograniczania.

Jednocześnie, Sąd zauważył, że podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy o transporcie drogowym oraz Umowa ATP, do której Polska Rzeczypospolita Ludowa przystąpiła 5 maja 1983 r., i która w stosunku do Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej weszła w życie 15 maja 1984 r.

Sąd pierwszej instancji uznał, że poza sporem jest, iż przejazd pojazdu skarżącej z ładunkiem na trasie Polska - [...] wyczerpywał definicję przewozu międzynarodowego zawartą w art. 2 pkt 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L 102 z 11.04. 2006 r. str. 1), gdyż miejsce wyjazdu i przyjazdu znajdowały się w dwóch różnych państwach członkowskich. Umawiające się strony zobowiązały się do podjęcia niezbędnych środków, aby zgodność z normami środków transportu była kontrolowana i sprawdzana zgodnie z postanowieniami zawartymi w dodatkach 1,2,3,4 załącznika nr 1 do umowy (art. 2 zd. 1). Dodatek 1 Załącznika 1 do umowy zawiera postanowienia dotyczące kontroli i zgodności izotermicznych środków transportu, lodowni, chłodni lub ogrzewanych środków transportu z normami i przewiduje on, że świadectwo zgodności z normami lub jego fotokopia powinno znajdować się na pojeździe i być okazywane na każde żądanie kontrolujących. Na środkach transportu powinny być umieszczone rozpoznawcze oznaczenia literowe i napisy zgodnie postanowieniami dodatku 4 do załącznika nr 1. Powinny być one usunięte z chwilą, gdy środek transportu nie odpowiada normom określonym w załączniku (pkt 4, 5 załącznika). WSA w Warszawie stwierdził, że postanowienia Umowy ATP nie pozostawiają wątpliwości, że chodzi o zapewnienie do przewozu szybko psujących się artykułów żywnościowych, do których należy [...], środków transportu spełniających odpowiednie normy na całej trasie przewozu od miejsca nadania do miejsca przeznaczenia. W związku z powyższym, Sąd uznał, że międzynarodowy przewóz drogowy wspomnianego ładunku powinien od punktu początkowego odbywać się pojazdem posiadającym ważne świadectwo ATP.

WSA w Warszawie wskazał również na treść art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d., zgodnie z którym podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, kartę kierowcy, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, zaświadczenie, o którym mowa w art. 31 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców, a ponadto wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także m.in. świadectwo wymagane zgodnie z Umową ATP. Sąd uznał, że obowiązek i odpowiedzialność za wyposażenie kierowcy w wymagane dokumenty spoczywa na przedsiębiorcy. Zdaniem WSA w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie nie ulega wątpliwości, że kierowca zatrudniony u skarżącej wykonywał międzynarodowy przewóz drogowy mrożonego [...] z Polski do [...]. W handlowym dokumencie identyfikacyjnym dla pasternaku wymagana temperatura produktu podczas wysyłki, określona była na ≤ -18 ºC, a więc był to produkt wymieniony w załączniku nr 2 do Umowy ATP. Zdaniem Sądu, przeprowadzona kontrola wykazała, że przewóz drogowy artykułów żywnościowych szybko psujących się wymagających przewozu w kontrolowanej temperaturze wykonywany był pojazdem nieposiadającym ważnego świadectwa ATP, co uzasadniało uznanie, że podmiot wykonujący przewóz drogowy naruszył art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. oraz wiążące Rzecząpospolitą Polską postanowienia Umowy ATP.

WSA w Warszawie uznał, że z uwagi na fakt, iż strona skarżąca podjęła się wykonać międzynarodowy przewóz szybko psujących się artykułów spożywczych w postaci mrożonego pasternaku przeznaczonego do spożycia dla ludzi, przewóz ten podlegał postanowieniom umowy ATP. W tej sytuacji, jak stwierdził Sąd, obowiązkiem skarżącej było więc wykonanie przewozu z użyciem środka transportu, który w wymaganym terminie został poddany badaniu zgodności z Umową ATP. W związku z tym, iż skarżąca nie dysponowała na dzień kontroli ważnym świadectwem ATP przedmiotowej naczepy, Sąd uznał, że organy Inspekcji Transportu Drogowego zasadnie nałożyły karę pieniężną w oparciu o wskazaną podstawę prawną.

Strona skarżąca wniosła do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną na powyższy wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2014 r.

Skarżąca, zaskarżając powyższy wyrok w całości, wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie o uchylenie - na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.") - zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej poprzez uwzględnienie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r.

Ponadto, strona skarżąca wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi WSA w Warszawie skarżąca zarzuciła:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności:

- naruszenie art. 87 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y u.t.d. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, iż przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d., odwołujący się do Umowy ATP, może nakładać na skarżącego przedsiębiorcę obowiązki sankcjonowane karą pieniężną, pomimo iż Umowa ATP, jakkolwiek wiąże Rzeczpospolitą Polską, to nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności nie stanowi ratyfikowanej umowy międzynarodowej;

- naruszenie art. 20 i art. 22 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y u.t.d. - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie konstytucyjnie zagwarantowanej zasadzie swobody (wolności) działalności gospodarczej oraz możliwości wyłącznie ustawowego jej ograniczania, z uwagi na reglamentację transportu środków łatwo psujących się poprzez odesłanie do Umowy ATP, która nie stanowi ustawy ani umowy międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie;

- naruszenie art. 4 ust. 1 i ust. 3 Umowy ATP - (jedynie z ostrożności) w przypadku uznania, iż Umowa ATP stanowi źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, iż strona skarżąca podjęła się jako przewoźnik wykonania usługi niezbędnej do zachowania postanowień, o których mowa w art. 4 ust. 1 Umowy ATP, a ponadto, iż w trakcie wykonywanej przez stronę skarżącą usługi powinny być stosowane środki transportu wymienione w art. 1 wspomnianej Umowy ATP, chociaż w związku z temperaturą przewidywaną podczas całego przewozu, obowiązek ten był całkowicie zbędny do utrzymywania temperatur ustalonych w załącznikach 2 i 3 do Umowy ATP;

2) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności:

- naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 p.p.s.a. - poprzez oddalenie skargi na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2013 r. w sytuacji, w której winno nastąpić jej uwzględnienie i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości bądź też zastosowanie innych przewidzianych ustawą środków w celu usunięcia naruszeń prawa również w stosunku do decyzji poprzedzającej decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zgodnie z przepisem art. 135 p.p.s.a.,

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez faktyczny brak wyjaśnienia w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku: nieuwzględnienia zarzutów, strony skarżącej dotyczących naruszenia przepisów k.p.a. przez organ administracyjny, w szczególności naruszenia przepisów art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także nieuwzględnienia zarzutu dotyczącego sprzeczności art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y u.t.d. z przepisami art. 20 i art. 22 Konstytucji RP;

- naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. - poprzez zaniechanie rozpoznania kwestii sprzeczności art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y u.t.d. z przepisem art. 87 Konstytucji RP (pomimo, że strona skarżąca zwracała na to uwagę w toku rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie).

W wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej wniesionej przez stronę skarżącą, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 586/15, uchylił zaskarżony wyrok WSA w Warszawie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania temu sądowi, a także zasądził od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wydanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., w sposób mogący mieć istoty wpływ na wynik sprawy.

NSA uznał bowiem, że WSA w Warszawie nie wyjaśnił podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii związanych z zarzutem nałożenia na skarżącego przedsiębiorcę obowiązku uzyskania odpowiedniego świadectwa, które nie miało swego źródła w przepisie rangi ustawowej, bądź umowie międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, co wynika z przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił i nie ustosunkował się właściwie do twierdzeń strony skarżącej, że taka procedura w stosunku do Umowy ATP nie została zachowana, albowiem Polska stała się jej stroną w trybie prostym, przez przystąpienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, problem ten miał kluczowe znaczenie w sprawie, ponieważ na tej podstawie skarżąca wywodziła, że brak stosownej ratyfikacji Umowy ATP oznacza, że nie jest dopuszczalne wymaganie od przedsiębiorcy przedstawienia świadectwa ATP, a co za tym idzie nałożenie kary za jego brak. W ocenie NSA, nierozważenie i nieocenienie przez Sąd pierwszej instancji tego zarzutu skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że w tym stanie rzeczy za przedwczesne należało uznać wypowiadanie się w zakresie zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących naruszeń prawa materialnego.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, weźmie pod uwagę i oceni zakres stosowania Umowy ATP w polskim porządku prawnym w stosunku do stron postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Naczelny Sąd Administracyjny, powołując się na stanowisko zaprezentowane w doktrynie - wskazał, że "Polska przystępowała do Umowy ATP w 1983 r.", a zatem "stosownie do postanowień obowiązującej w dacie przystępowania Polski do Umowy ATP Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. kompetencja do ratyfikacji umów międzynarodowych należała do Rady Państwa. Tymczasem, uchwałę w sprawie przystąpienia Polski do Umowy ATP przyjęła 30 października 1982 r. nie Rada Państwa a Rada Ministrów, a dokument przystąpienia do Umowy ATP miał formę oświadczenia rządowego, podanego do wiadomości przez Ministra Spraw Zagranicznych" (por. N. Buchowska, Problematyka stosowania umów międzynarodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwagi na tle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 151/14, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2016 r. nr 3; por. też: C. Mik, Opinia prawna w sprawie zamiaru ratyfikacji bez uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów, sporządzonej w Genewie 1 września 1970 r., Zeszyty Prawnicze, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, nr 4 (44) z 2014 r., s. 90). NSA zauważył, że dopiero w Dzienniku Ustaw z dnia 14 maja 2015 r. zostało opublikowane "Oświadczenie rządowe z dnia 16 marca 2015 r. w sprawie mocy obowiązującej Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), przyjętej w Genewie dnia 1 września 1970 r.".

Naczelny Sąd Administracyjny zalecił ponadto, aby Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę ponownie, wziął pod uwagę, że do Umowy ATP wprost odsyła art. 87 ust. 1 pkt 3c u.t.d. W związku z tym, NSA uznał, że należy rozważyć, czy w niniejszej sprawie wskazane odesłanie ustawowe może być jedną z metod implementacji Umowy ATP (jako umowy innej, niż ratyfikowana). W tym zakresie - jak podniósł NSA - w nauce prawa zauważa się, że umowa nieratyfikowana nie staje się na skutek odesłania źródłem powszechnie obowiązującego prawa, jednak odesłanie skutkuje zamianą umowy międzynarodowej w prawo krajowe, ponieważ umowa, do której odsyła ustawa staje się jej częścią (por. N. Buchowska, Problematyka stosowania umów międzynarodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwagi na tle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 151/14, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2016 r., nr 3 oraz powoływana tam literatura).

Dodatkowo, Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na kwestię publikacji treści Umowy ATP. NSA zauważył, że w dniu [...] maja 2013 r., a więc w dniu kontroli przez Inspekcję Transportu Drogowego zespołu pojazdów składającego się z pojazdu marki [...] o nr rej. [...] oraz naczepy marki [...] o nr rej. [...], tekst Umowy ATP opublikowany był w załączniku do Dziennika Ustaw z 26 października 1984 r. Nr 49, poz. 254. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił fakt, że ta umowa była w płaszczyźnie międzynarodowej wielokrotnie zmieniana. W tej sytuacji, NSA wskazał, że w nauce prawa zasadnie podnosi się, że "nawet, gdyby uznać, że poprzez odesłanie ustawowe doszło do implementacji Umowy ATP, to zarówno organy administracji, jaki i sądy, mogłyby posługiwać się wyłącznie tekstem opublikowanym w Dzienniku Ustaw z 1984 r." (por. N. Buchowska, Problematyka stosowania umów międzynarodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwagi na tle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 151/14, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2016 r., nr 3).

Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny zalecił Sądowi pierwszej instancji, aby ten - w przypadku, gdy uzna, że odsyłanie zawarte w art. 87 ust. 1 pkt 3c u.t.d. może być formą implementacji Umowy ATP do polskiego porządku prawnego - zbadał jednak, czy podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów administracji był przepis w brzmieniu odpowiednio opublikowanym w Dzienniku Ustaw.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 7 lutego 2017 r., strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, podtrzymała dotychczasowe zarzuty skargi oraz zarzuty i argumenty zawarte w skardze kasacyjnej, wskazując przede wszystkim na brak podstaw do zastosowania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji regulacji zawartych w Umowie ATP, jako umowie niewłaściwie notyfikowanej przez Polskę i tym samym, niemogącej stanowić podstawy nałożenia na przedsiębiorcę kary pieniężnej.

Po zamknięciu rozprawy, strona skarżąca, reprezentowana przez radcę prawnego, złożyła do akt sądowych pismo procesowe z dnia [...] lutego 2017 r. zawierające załącznik do protokołu rozprawy sądowej z dnia 7 lutego 2017 r.

W uzasadnieniu złożonego pisma procesowego strona skarżąca, wskazując przede wszystkim na rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 586/16, przedstawiła dodatkową argumentację prawną, która - w jej ocenie - świadczy o braku podstaw do zastosowania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji regulacji zawartych w Umowie ATP, jako umowie niewłaściwie notyfikowanej przez Polskę.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

Rozstrzygając w niniejszej sprawie, należy jednocześnie wyraźnie wskazać, że zgodnie z przepisem art. 190 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przyjmuje się, że wykładnia prawa wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego jest wiążąca w sprawie dla sądu pierwszej instancji zarówno wówczas, gdy dotyczy zastosowania przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania administracyjnego. Oznacza to, że wojewódzki sąd administracyjny jest obowiązany rozpatrzyć sprawę ponownie, stosując się do wykładni prawa zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych podobnych sprawach.

Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych.

Niewątpliwie, należy uznać, że wykładnia prawa, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe. Sąd pierwszej instancji nie jest natomiast związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczącą stanu faktycznego sprawy, bowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (tak: m.in. H. Knysiak-Molczyk /w:/ T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie 4, LexisNexis, Warszawa 2011, s. 881 i powołane tam orzecznictwo; podobnie: J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 268).

Obowiązek podporządkowania się wykładni prawa wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na wojewódzkim sądzie administracyjnym, może być wyłączony tylko w wyjątkowych sytuacjach, w szczególności w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego sprawy (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 624 i cyt. tam wyrok NSA z dnia 10 września 2008 r., sygn. akt I OSK 1290/07).

W konsekwencji, należy uznać, że związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w rozumieniu art. 190 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażoną wcześniej oceną prawną NSA, a zobowiązany jest do podporządkowania się jej w pełnym zakresie, co niewątpliwie determinuje treść nowego wyroku.

Mając na względzie powyższe, trzeba wyraźnie podkreślić, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpatrując sprawę ponownie, związany był wykładnią prawa zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 586/15.

W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny, dokonując analizy zarzutów strony skarżącej - stwierdził, że WSA w Warszawie, wydając w niniejszej sprawie wyrok z dnia 13 listopada 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 68/14, naruszył przepis art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem nie wyjaśnił podnoszonych przez stronę skarżącą kwestii związanych z zarzutem nałożenia na skarżącego przedsiębiorcę obowiązku uzyskania odpowiedniego świadectwa ATP, które nie miało swego źródła w przepisie rangi ustawowej, bądź umowie międzynarodowej ratyfikowanej za uprzednią zgodą wyrażoną w ustawie, co wynika z przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 Konstytucji RP. NSA wskazał, że Sąd pierwszej instancji nie ocenił i nie ustosunkował się właściwie do twierdzeń strony skarżącej, że taka procedura w stosunku do Umowy ATP nie została zachowana, albowiem Polska stała się jej stroną w trybie prostym, przez przystąpienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, problem ten miał kluczowe znaczenie w sprawie, ponieważ na tej podstawie skarżąca wywodziła, że brak stosownej ratyfikacji Umowy ATP oznacza, iż nie jest dopuszczalne wymaganie od przedsiębiorcy przedstawienia świadectwa ATP, a co za tym idzie - nałożenie kary pieniężnej za jego brak. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że Sąd pierwszej instancji, ponownie rozpatrując niniejszą sprawę, weźmie pod uwagę i oceni zakres stosowania Umowy ATP w polskim porządku prawnym w stosunku do stron postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy Inspekcji Transportu Drogowego. Jednocześnie, Naczelny Sąd Administracyjny zalecił, aby Sąd pierwszej instancji, rozstrzygając sprawę ponownie, wziął również pod uwagę, że do Umowy ATP wprost odsyła art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. W związku z tym, NSA uznał, że WSA w Warszawie winien rozważyć, czy w niniejszej sprawie wskazane odesłanie ustawowe może być jedną z metod implementacji Umowy ATP (jako umowy innej, niż ratyfikowana).

Mając na względzie powyższe zalecenia Naczelnego Sądu Administracyjnego, po dokonaniu ponownej oceny legalności spornych decyzji, Wojewódzki Sądu Administracyjnego w Warszawie uznał, że wydając wspomniane decyzje administracyjne, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji dopuściły się - mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia norm prawnych przewidzianych w przepisach art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, iż przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d., odwołujący się do Umowy ATP, może nakładać na skarżącego przedsiębiorcę obowiązki sankcjonowane karą pieniężną, pomimo iż Umowa ATP, jakkolwiek wiąże Rzeczpospolitą Polską, to nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności nie stanowi ratyfikowanej umowy międzynarodowej.

Tym samym, Sąd uznał, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, wydając wspomniane decyzje w przedmiocie nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej określonej w lp. 3.3 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym - dopuściły się istotnego naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisach art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP.

Przechodząc do oceny legalności obu spornych decyzji administracyjnych, na wstępie należy bardzo wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej zobowiązane są działać na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa.

Działanie na podstawie prawa w postępowaniu administracyjnym obejmuje dwa zasadnicze elementy, a mianowicie ustalenie przez organ administracji publicznej zdolności prawnej do prowadzenia postępowania w danej sprawie oraz zastosowanie przepisów prawa materialnego i przepisów prawa procesowego przy rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że jeśli chodzi o kwestię podstawy materialnoprawnej decyzji administracyjnej, przyjąć trzeba, iż sfera praw i wolności obywatelskich należy do materii ustawowej, a więc podstawę materialnoprawną decyzji administracyjnej stanowić może ustawa bądź przepisy wykonawcze wydane na podstawie i w ramach wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie. Podstawę takiego rozstrzygnięcia może również stanowić ratyfikowana umowa międzynarodowa.

Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) i zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można przyjąć, jako podstawę nałożenia kary administracyjnej, normy prawnej, z której nie można wywieść jednoznacznej podstawy do ukarania danego podmiotu, albowiem norma taka nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów administracji. Przede wszystkim jednak, uznać należy, że podstawę nałożenia na obywatela stosownego obowiązku oraz ewentualnej kary administracyjnej za jego naruszenie, nie mogą stanowić takie akty prawne, które nie stanowią źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w rozumieniu art. 87 Konstytucji RP.

Analizując zaskarżone w niniejszej sprawie rozstrzygnięcia organów Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, należy zauważyć, iż sporne decyzje administracyjne wydane zostały na podstawie przepisów art. 92a ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w związku z lp. 3.3 załącznika nr 3 do tej ustawy, a także w oparciu o regulacje prawne wyrażone w przepisach art. 4 pkt 22 lit. y i art. art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d. w zw. z art. 1 i art. 2 oraz pkt 4 i pkt 5 dodatku 1 do załącznika nr 1 do Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP) sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. wprowadzonej na mocy oświadczenia rządowego z dnia 24 września 1984 r. w sprawie przystąpienia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej do Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r., wprowadzonej na mocy oświadczenia rządowego z dnia 24 września 1984 r. w sprawie przystąpienia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej do Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r.

Podstawą nałożenia na stronę skarżącą przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego kary pieniężnej był przepis art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Ten ostatni przepis stanowi, iż podczas wykonywania przewozu drogowego kierowca pojazdu samochodowego jest obowiązany mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, stosowne dokumenty, w tym - wykonując przewóz drogowy rzeczy - dokumenty związane z przewożonym ładunkiem, a także m. in. "świadectwo wymagane zgodnie z Umową o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r. (Dz.U. z 1984 r. Nr 49, poz. 254)". Przytoczony przepis odsyła więc wyraźnie do Umowy ATP, nakładając jednocześnie na podmioty wykonujące przewóz drogowy obowiązki sankcjonowane karą pieniężną, a mające de facto źródło w Umowie ATP. W rzeczywistości bowiem, jak słusznie zauważyła strona skarżący, to Umowa ATP, a nie ustawa o transporcie drogowym, przewiduje obowiązek posiadania i okazywania przez kierującego pojazdem na żądanie kontrolujących stosownych świadectw zgodności w przypadkach przewidzianych w Umowie ATP (vide: art. 2 Umowy ATP w zw. z pkt 4 dodatku 1 załącznika 1 do Umowy ATP). Sytuacje, w których kierujący pojazdem winien się legitymować takim świadectwem, są bowiem określone wyłącznie w Umowie ATP, a nie w ustawie.

W tej sytuacji, kierując się wyraźnymi wytycznymi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartymi w wyroku z dnia 6 września 2016 r., sygn. akt II GSK 586/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zobowiązany był przede wszystkim jednoznacznie ocenić zakres zastosowania Umowy ATP w polskim porządku prawnym w stosunku do stron postępowania administracyjnego prowadzonego przez organy Inspekcji Transportu Drogowego.

Należy zauważyć, że Polska przystępowała do Umowy ATP w 1983 r., a zatem - stosownie do postanowień obowiązującej w dacie przystępowania Polski do Umowy ATP Konstytucji z dnia 22 lipca 1952 r. - kompetencja do ratyfikacji umów międzynarodowych należała do Rady Państwa. Tymczasem, uchwałę w sprawie przystąpienia Polski do Umowy ATP przyjęła 30 października 1982 r. nie Rada Państwa a Rada Ministrów, a dokument przystąpienia do Umowy ATP miał formę oświadczenia rządowego, podanego do wiadomości przez Ministra Spraw Zagranicznych.

Powyższe prowadzi do wniosku, że Polska wprawdzie skutecznie z punktu widzenia prawa międzynarodowego związała się Umową ATP i jest jej stroną od lat 80 XX w., nie dokonała jednak tego aktu w formie ratyfikacji (por. N. Buchowska, Problematyka stosowania umów międzynarodowych w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uwagi na tle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 151/14, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego z 2016 r. nr 3, s. 65 i nast.).

Wobec powyższego, uznać należy, że w dacie podejmowania obu spornych decyzji administracyjnych wspomniana Umowa ATP należała do kategorii umów nieratyfikowanych.

Wprawdzie, w Dzienniku Ustaw z dnia 14 maja 2015 r. zostało opublikowane "Oświadczenie rządowe z dnia 16 marca 2015 r. w sprawie mocy obowiązującej Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), przyjętej w Genewie dnia 1 września 1970 r.", niemniej w literaturze przyjmuje się, iż zabieg ów - jako kuriozalny pod względem prawno-międzynarodowym - dodatkowo potwierdza, że w dniu podejmowania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obu rozstrzygnięć w 2013 r. Umowa ATP nie była umową ratyfikowaną (por. m.in. C. Mik, Opinia prawna w sprawie zamiaru ratyfikacji bez uprzedniej zgody wyrażonej w ustawie umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów, sporządzonej w Genewie 1 września 1970 r., Zeszyty Prawnicze, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, nr 4 (44) z 2014 r., s. 90).

Niemniej, niezależnie od oceny prawnej kontrowersyjnego zabiegu, na jaki zdecydowała się Rada Ministrów, wydając wskazane powyżej oświadczenie z dnia 16 marca 2015 r., nie ulega wątpliwości, że w okresie od wejścia w życie Konstytucji RP z 1997 r. do dnia 14 maja 2015 r. (jako daty publikacji spornego oświadczenia rządowego w Dzienniku Ustaw), omawiana Umowa ATP, jako umowa nieratyfikowana, nie była źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a więc - o ile wiązała Państwo Polskie i jego organy władzy - to bez wątpienia nie mogła być samodzielnym źródłem nakładania obowiązków na jednostki.

W konsekwencji, uznać trzeba, że skoro Umowa ATP nie stanowiła w dacie wydawania przez organy Inspekcji Transportu Drogowego obu spornych decyzji źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, to nie mogła ona nakładać na podmioty wykonujące przewóz drogowy żadnych obowiązków.

Odnosząc się z kolei do zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 6 września 2016 r. w zakresie oceny znaczenia odesłania do Umowy ATP zawartego w przepisie art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o transporcie drogowym, należy - zdaniem Sądu - bardzo wyraźnie podkreślić, że o ile rzeczywiście przyjmuje się, iż odesłanie ustawowe może być jedną z metod implementacji umów innych, niż ratyfikowane, to jednak umowa nieratyfikowana nie staje się na skutek owego odesłania źródłem powszechnie obowiązującego prawa. Odesłanie skutkuje natomiast zamianą umowy międzynarodowej w prawo krajowe, ponieważ umowa, do której odsyła ustawa, staje się jej częścią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając sprawę ponownie - uznał jednak, że nie sposób zaakceptować tezy, iż poprzez proste odesłanie zawarte w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o transporcie drogowym, Umowa ATP stała się w niniejszej sprawie źródłem obowiązku dla skarżącego przedsiębiorcy.

W ocenie Sądu, uznać należy bowiem, że nawet, jeśli przyjmie się, że przez odesłanie ustawowe doszło do implementacji Umowy ATP, to zarówno organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie mogą pominąć faktu, iż w demokratycznym państwie prawnym tylko jawne i należycie ogłoszone prawo może wiązać adresatów i znajdować zastosowanie przed organami Inspekcji Transportu Drogowego.

Należy zauważyć, że również Naczelny Sąd Administracyjny wskazał w swoim wyroku z dnia 6 września 2016 r., że nawet, jeśli Sąd pierwszej instancji uzna, że odesłanie w art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c ustawy o transporcie drogowym może być formą implementacji Umowy ATP do polskiego porządku prawnego, "to powinien w tym kontekście zbadać, czy podstawą wydanych w niniejszej sprawie decyzji organów administracji był przepis w brzmieniu odpowiednio opublikowanym w Dzienniku Ustaw".

Mając powyższe na względzie, należy zwrócić uwagę, iż Oświadczenie Rządowe z dnia 24 września 1984 r. w sprawie przystąpienia Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej do Umowy o międzynarodowych przewozach szybko psujących się artykułów żywnościowych i o specjalnych środkach transportu przeznaczonych do tych przewozów (ATP), sporządzonej w Genewie dnia 1 września 1970 r., opublikowane w Dzienniku Ustaw nr 49, poz. 254, co najmniej do daty zdarzenia będącego według Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego podstawą do nałożenia na stronę skarżącą kary pieniężnej (a więc do dnia 15 maja 2013 r.), nie było zmieniane i w Dzienniku Ustaw ostała się jedynie pierwotna, nieaktualna już wówczas wersja Umowy ATP. W szczególności wersja ta nie stanowiła o przystąpieniu do Umowy ATP [...].

Tymczasem, w niniejszej sprawie sporny przewóz odbywał się na trasie Polska - [...] i to ten ostatni kraj był miejscem wyładowania ładunku.

Zgodnie natomiast z przepisem art. 3 ust. 1 Umowy ATP "postanowienia artykułu 4 umowy stosuje się do każdego przewozu wykonywanego na rzecz osób trzecich lub na własny rachunek wyłącznie, z uwzględnieniem postanowień ustępu 2 niniejszego artykułu, transportem kolejowym lub samochodowym lub obydwoma tymi rodzajami transportu:

- głęboko zamrożonych lub zamrożonych artykułów żywnościowych,

- artykułów żywnościowych wymienionych w załączniku 3 do umowy,

nawet gdy nie są one głęboko zamrożone lub zamrożone, jeżeli miejsce załadowania ładunku łub środka transportu, w którym jest on przewożony, na kolejowy lub drogowy środek transportu, i miejsce wyładowania ładunku lub środka transportu, w którym jest on przewożony, z kolejowego lub drogowego środka transportu znajduje się w dwóch różnych państwach i jeżeli miejsce wyładowania ładunku znajduje się na terytorium jednej z Umawiających się Stron".

Według opublikowanej w Dzienniku Ustaw wersji Umowy ATP na dzień 15 maja 2013 r. [...] nie były jedna ze stron Umowy ATP, a zatem Umowa ATP nie mogła mieć zastosowania do przewozu odbywającego się na trasie Polska – [...].

W konsekwencji, zgodzić się należy ze stroną skarżąca, iż Umowa ATP nie mogła stanowić podstawy do nałożenia na skarżącego przedsiębiorcę kary pieniężnej.

Mając na względzie powyższe, należy - zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - uznać, że wydając sporne decyzje, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji dopuściły się – mającego zasadniczy wpływ na wynik sprawy - naruszenia zasady praworządności wyrażonej w przepisie art. 6 k.p.a. i art. 7 in principio k.p.a., oraz art. 7 Konstytucji RP.

Jednocześnie, Sąd uznał, że organy Inspekcji Transportu Drogowego, rozstrzygając w niniejszej sprawie, dopuściły się również naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów praworządnego Państwa i stosowanego przez nie prawa.

Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83).

W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień bądź nałożenie na nią obowiązku pod groźbą sankcji administracyjno-karnej, bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady wyrażone w Konstytucji RP, w tym m.in. dotyczące źródeł prawa.

W niniejszej sprawie, organy Inspekcji Transportu Drogowego obu instancji, wydając sporne decyzje administracyjne, dopuściły się jednak istotnej obrazy norm prawnych przewidzianych w przepisach art. 87 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 92a ust. 1 i ust. 6 oraz art. 4 pkt 22 lit. y ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione przyjęcie, iż przepis art. 87 ust. 1 pkt 3 lit. c u.t.d., odwołujący się do Umowy ATP, może nakładać na skarżącego przedsiębiorcę obowiązki sankcjonowane karą pieniężną, pomimo iż Umowa ATP, jakkolwiek wiąże Rzeczpospolitą Polską, to nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, w szczególności nie stanowi ratyfikowanej umowy międzynarodowej.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł, jak w pkt. 1 sentencji wyroku.

Zasądzając z kolei od organu na rzecz strony skarżącej kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, Sąd działał na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i art. 209 p.p.s.a.