Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2263/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, art. 188, art. 200, art. 203 pkt. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 129 ust. 5 pkt. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. WSA Dorota Apostolidis Protokolant asystent sędziego Łukasz Sielanko po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 8 maja 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 11/15 w sprawie ze skargi E. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] i decyzję Prezydenta Miasta Ł. z [...] lutego 2014 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz E. O. kwotę 837 zł (osiemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 8 maja 2015 roku sygn. akt II SA/Łd 11/15 oddalił skargę E. O. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o ustalenie i wypłatę odszkodowania za nieruchomość.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Prezydent Miasta Ł., wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej decyzją z dnia [...] lutego 2014 roku na podstawie art. 104, 105 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania na rzecz J. J. za nieruchomość położoną w R. P. przy ul. K. [...] i ul. O. [...]. W uzasadnieniu wskazał, że wnioskiem z dnia 31 października 2013 r. J. J. wystąpiła o ustalenie i wypłatę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa części nieruchomości położonej w R. P. przy ul. K. [...] i ul. O. [...] o pow. 1695 m². Podniosła, że ówczesna właścicielka nieruchomości - M. R. H. (matka wnioskodawczyni) nie miała swobodnej woli w zakresie jej bezpłatnego przeniesienia na własność Skarbu Państwa, nigdy też nie otrzymała odszkodowania za jej wywłaszczenie. Organ I instancji ustalił, że w przedmiotowej sprawie orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej [...] z dnia [...] stycznia 1952 r. wydanym na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U z 1948 r. Nr 35 poz. 240) zatwierdzono podział nieruchomości o pow. 1,1963 ha, stanowiącej własność M. R. H., położonej "przy ul. K. nr [...] i ul. O. nr [...]". Wykonując zobowiązanie wynikające z art. 13 ust. 1 tej ustawy oraz z przywołanego orzeczenia o podziale nieruchomości z dnia [...] stycznia 1952 r., aktem notarialnym Nr [...] z dnia [...] marca 1952 r. M. R. H. przekazała bezpłatnie na rzecz Skarbu Państwa część nieruchomości objętej podziałem o pow. 0,1695 ha, z przeznaczeniem pod ulicę. Przejęcie prawa własności do części nieruchomości nastąpiło nieodpłatnie, zgodnie z przepisami obowiązującymi w dacie sporządzenia aktu przekazania. Organ I instancji uznał, że ze względu na tryb i podstawę przejęcia do nieruchomości będącej przedmiotem wniosku nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 roku, Nr 102, poz. 651 ze zm., dalej: u.g.n.) dotyczące odszkodowania. Organ powołał się na treść art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który to według niego przepis nie przewiduje możliwości ustalenia odszkodowania jeżeli nie było one nigdy należne, tj. kiedy przejęcie nieruchomości następowało na podstawie prawnej przewidującej wprost brak odpłatności takiego przejęcia.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. J., zarzucając jej naruszenie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości, art. 21 ust. 2 Konstytucji w zw. z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wydanie decyzji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu oraz art. 105 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] listopada 2014 roku utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu zgodził się ze stroną skarżącą, że powołany art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. ma zastosowanie do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednak ma on jedynie charakter procesowy, a nie materialnoprawny, nie jest zatem samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. W ocenie organu II instancji pozbawienie praw do spornej nieruchomości nastąpiło bez odszkodowania, bowiem przy przejmowaniu nieruchomości w trybie ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. nie wydawano decyzji administracyjnych w przedmiocie przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, a co za tym idzie, również odszkodowań za przejęte nieruchomości. Wobec jednoznacznego brzmienia art. 13 tej ustawy brak jest aktualnie przepisu prawa, który regulowałby możliwość dochodzenia rekompensaty za grunty przejęte bezpłatnie, na podstawie powołanego przepisu. Organ II instancji uznał, że zastosowanie art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zatem w analizowanej sprawie wyłączone z tego powodu, że żaden przepis obowiązujący, ówcześnie ani dziś, nie przewiduje odszkodowania za grunt przejęty w trybie art. 13 powołanej ustawy. Wojewoda [...] nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji konstytucyjnej zasady wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Podkreślił, że przepisy Konstytucji RP nie mogą same w sobie stanowić podstawy prawnej decyzji administracyjnej. Postanowienia ogólnych zasad ustrojowych zawarte w Konstytucji znajdują bowiem konkretyzację w ustawach zwykłych, co oznacza, że art. 21 Konstytucji nie może stanowić samodzielnej podstawy rozstrzygnięć podejmowanych w procesie stosowania prawa. Ustawa o gospodarce nieruchomościami reguluje zagadnienia dotyczące ustalania i wypłaty odszkodowań za wywłaszczone nieruchomości w rozdziale 5 działu III, wyraźnie stanowiąc w art. 128 ust. 1, że wywłaszczenie własności nieruchomości następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości wywłaszczanej nieruchomości. Przytoczony przepis w pełni realizuje konstytucyjną zasadę możliwości orzekania o wywłaszczeniu jedynie za słusznym odszkodowaniem (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Natomiast przyczyną umorzenia postępowania na podstawie art. 105 k.p.a. był brak w ustawie o gospodarce nieruchomościami podstawy prawnej do zadośćuczynienia żądaniu, bowiem żaden przepis nie rozciągał przepisów dotyczących odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości na nieruchomości odstąpione nieodpłatnie na rzecz Skarbu Państwa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi wniosła E. O. (jedyna spadkobierczyni J. J.), stwierdzając, że w sprawie dopuszczono się naruszenia przepisów postępowania tj. art. 107 § 1, art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 13 ust. 1 w związku z art. 16 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. przez odmowę wypłaty odszkodowania za przejętą część nieruchomości pod drogę.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podał, że w przedmiotowej sprawie sporne było czy art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. może stanowić podstawę do przyznania skarżącej odszkodowania za grunty przejęte na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 13 ustawy z 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. Powołany przepis przewidywał nieodpłatne odjęcie prawa własności nieruchomości w określonych w nim sytuacjach. Nieruchomość skarżącej została przejęta pod drogę, a wartość działki wywłaszczonej o pow. 0,1695 ha stanowiła mniej niż 20% wartości wszystkich działek, obliczonej w myśl art. 16 przywołanej ustawy. Sąd I instancji podzielił poglądy zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że podstawy prawnej żądania skarżącej nie może stanowić art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., nie ma on bowiem zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n., a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Przepis ten należy bowiem interpretować zgodnie z ogólną regułą stosowania ustawy do stanów faktycznych zaistniałych po jej wejściu w życie. Podkreślił, że żaden przepis ustawy, w tym art. 129 ust. 5 pkt 3, nie rozszerza zakresu stosowania jej przepisów dotyczących ustalania odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości do nieruchomości odstąpionych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r., tak jak ma to miejsce w przypadku przepisów dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n.). Sąd podzielił stanowisko wyrażone przez organ II instancji w zaskarżonej decyzji odnoszące się do charakteru procesowego a nie materialnoprawnego przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. oraz wynikających z tego skutków. Według Sądu przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa materialnego przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości w przeszłości. W każdym przypadku należy ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności, za które należało się odszkodowanie. Jeżeli do wywłaszczenia doszło w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa określonego mienia bez odszkodowania, to nie można do skutków takiego przejęcia stosować art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Sąd wskazał też, powołując się na treść art. 216 ust. 2 pkt 1 u.g.n., że skarżąca nie pozostaje jednak na gruncie obecnego systemu prawnego pozbawiona ochrony swych praw. Ponadto Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przez organ I instancji konstytucyjnej zasady wywłaszczenia za słusznym odszkodowaniem, o którym stanowi art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, przywołując argumentację wyrażoną w tym zakresie przez Kolegium i w pełni ją podzielając. W ocenie Sądu I instancji organy zebrały i rozważyły wyczerpująco materiał dowodowy, a następnie w sposób wyczerpujący i kompletny uzasadniły wydane rozstrzygnięcie.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiodła E. O., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie jako podstawy wyroku, a w konsekwencji oddalenie skargi, naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 tej ustawy polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionego przez skarżącą zarzutu naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania podstawy prawnej kwestionowanej decyzji, a także nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zarzutu, naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na całkowitym braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także nieustosunkowanie się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do tego zarzutu oraz naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. sprowadzające się do stwierdzenia, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, pomimo, że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności sięgnąć do art. 98 ust. 3 u.g.n. Ponadto podniesiono też zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepis ten nie stanowi podstawy prawnej do ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przez Skarb Państwa powierzchni 1695 m2 z nieruchomości w R. P. przy ul. K. [...] i ul. O. [...] o łącznej powierzchni 11 963 m2 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 w związku z art. 98 ust. 3 u.g.n. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przepisy te nie stanowią podstawy prawnej do ustalenia wysokości oraz wypłaty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 1 Protokołu do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez wydanie decyzji dopuszczającej pozbawienie właściciela własności nieruchomości bez ustalenia oraz wypłaty odszkodowania z tego tytułu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 stycznia 2008 roku sygn. akt I SA/Wa 1834/07 podała, że nie zgadza się z argumentami Sądu I instancji co do braku naruszenia w niniejszej sprawie art. 21 Konstytucji RP. Skarżąca kasacyjnie podniosła też, że organy administracji oraz sądy powinny zbadać, czy w przedmiotowej sprawie była zachowana właściwa równowaga między wymaganiami ogólnego interesu społeczeństwa i ochrony podstawowych praw jednostki, a także, czy w tej sytuacji na jednostkę nie został nałożony nadmierny ciężar. Zaznaczyła, że NSA wskazując właściwe kierunki wykładni art. 129 ust. 5 u.g.n., podkreślił konieczność stosowania jego szerokiej wykładni - w świetle art. 21 ust. 2 Konstytucji RP - powołała się przy tym na treść wyroku NSA z dnia 21 grudnia 2009 roku sygn. akt I OSK 1111/08. Skarżąca kasacyjnie wskazała również, że ustawodawca poza przesłankami wymienionymi w art. 98 u.g.n. (które zostały w niniejszej sprawie spełnione) nie przewidział żadnych innych, dodatkowych warunków, które musiałyby być spełnione, by były właściciel podzielonej nieruchomości miał prawo do uzyskania odszkodowania. Tym samym w jej ocenie w przypadku uznania, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie może być samodzielną podstawą przyznania odszkodowania, należałoby rozważyć, czy nie mógłby stanowić takiej podstawy w powiązaniu z art. 98 ust. 3 u.g.n.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez to, że Sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami skargi oraz powołaną podstawą prawną, nie wyszedł poza ich granicę, pomimo, że w przedmiotowej sprawie powinien to uczynić, w szczególności sięgnąć do art. 98 ust. 3 u.g.n. Skarżąca nie zarzucała w skardze naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. Natomiast Sąd pierwszej instancji przyjął, że art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do stanów, które miały miejsce przed wejściem tej ustawy w życie a także do stanów, w których do wywłaszczenia doszło w oparciu o przepis, który przewidywał przejęcie na własność Skarbu Państwa określonego mienia bez odszkodowania. Przy przyjęciu takiego stanowiska, niepotrzebne były rozważania dotyczące możliwości zastosowania w sprawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Zasadne są natomiast zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., bowiem Sąd pierwszej instancji nie odniósł się do podniesionych w skardze zarzutów naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania podstawy prawnej kwestionowanej decyzji i naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności. Przy czym należy tu wskazać, że zarzut naruszenia przez organ drugiej instancji art. 107 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie powołania podstawy prawnej kwestionowanej decyzji nie jest trafny, bowiem organ ten utrzymując w mocy decyzję umarzającą postępowanie wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., przywołał podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Pozostałe przepisy jako niemające w ocenie tego organu zastosowania w sprawie, organ odwoławczy prawidłowo omówił tylko w uzasadnieniu swojej decyzji. Zatem uchybienie w tym zakresie nie miało wpływu na wynik sprawy. Natomiast wpływ na wynik sprawy miało nieodniesienie się do zarzutu naruszenia art. 1 Protokołu Nr 1 do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, bowiem przepis ten ma zastosowanie przy wykładni przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n.

Istota rozstrzygnięcia niniejszej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy do niespornego w sprawie stanu faktycznego ma zastosowanie przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Sąd pierwszej instancji negatywnie odpowiadając na to pytanie, przyjął przede wszystkim, że przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie ma zastosowania do stanów faktycznych sprzed wejścia w życie u.g.n. a więc do spraw, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nastąpiło przejęcie lub nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa bez ustalenia odszkodowania. Przyznać należy, że początkowo po wejściu w życie tegoż uregulowania stanowisko judykatury w tej kwestii nie było jednolite. Jednak w najnowszym orzecznictwie, przyjmuje się, iż pozbawienie praw mogło nastąpić po jej wejściu w życie jak również w przeszłości, przed wejściem w życie ustawy o gospodarce gruntami (tak też prawidłowo przyjął w zaskarżonej decyzji Wojewoda – na str. 5).

W dacie zgłoszenia żądania przez J. J. 31 października 2013 r. nie obowiązywała już ustawa ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli a jej funkcje pełni ustawa o gospodarce nieruchomościami. Zawiera ona przepis art. 129 ust. 5, stanowiący, iż starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu: 1) w przypadkach, o których mowa w art. 98 ust. 3, art. 106 ust. 1 i art. 124-126 tej ustawy; 2) na wniosek podmiotu realizującego cel publiczny lub właściciela wywłaszczonej nieruchomości; 3) gdy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie. Artykuł 129 ust. 5 u.g.n. stwarza możliwość zrealizowania obowiązku wypłaty odszkodowania, w przypadkach kiedy odszkodowanie nie zostało ustalone, a mamy do czynienia z wywłaszczeniem w rozumieniu obecnej Konstytucji RP oraz obecnie obowiązujących przepisów o wywłaszczaniu (zob. też m.in. wyrok NSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1502/13). Natomiast termin "pozbawienie praw do nieruchomości" oznacza każde działanie władcze przynoszące skutek w postaci odebrania praw do nieruchomości podmiotom, którym one przysługiwały, a nie tylko takie działania, jakie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zostały zakwalifikowane do kategorii wywłaszczania, ewentualnie określone jako ograniczanie praw do nieruchomości lub jako ograniczanie sposobu korzystania z nieruchomości.

Skład orzekający w analizowanej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, że przepis art. 129 ust. 5 u.g.n. ma zastosowanie także do stanów faktycznych powstałych przed wejściem w życie u.g.n., czyli do stanów faktycznych polegających na odjęciu, przejęciu lub ograniczeniu prawa własności bez ustalenia należnego odszkodowania. Stanowisko takie zostało przyjęte m.in. w wyrokach Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 26 sierpnia 2014 r. (sygn. akt I OSK 147/13), z dnia 6 marca 2012 r. (sygn. akt I OSK 397/11), z dnia 12 maja 2009 r. (sygn. akt I OSK 710/08) i z dnia 27 kwietnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 650/08), z dnia 21 grudnia 2009 r. (sygn. akt I OSK 1111/08), z dnia 16 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OSK 2035/13) a także szeregu wyrokach sądów wojewódzkich, np. WSA w Krakowie z 15 czerwca 2011 r. (sygn. akt II SA/Kr 513/11). Przepis ten został wprowadzony do powołanej ustawy ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., a następnie został zmieniony przez art. 3 ustawy z dnia 18 października 2006 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 220, poz.1601) z dniem 16 grudnia 2006 r. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że istnieje pewna ciągłość instytucji, pozbawiających lub ograniczających prawa właściciela nieruchomości, takich jak wywłaszczenie, przejęcie lub zajęcie nieruchomości, czy zezwolenie na założenie na niej ciągów drenażowych, czy linii elektrycznych i zawsze w ustawach gruntowych kwestie odszkodowawcze były w takich przypadkach ustalane w oparciu o przepisy wywłaszczeniowe. Instytucja wywłaszczenia również aktualnie występuje w ustawodawstwie i przewiduje obowiązek ustalenia za wywłaszczenie odszkodowania. Wynika to wprost z art. 128 ust. 1 u.g.n.

Skład orzekający nie podziela zatem poglądu, że warunkiem zastosowania przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest okoliczność, by stan faktyczny, do którego przepis ten miałby być zastosowany, zaistniał dopiero po dacie wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami. Warunek taki nie wynika z treści art. 129 ust. 5 powołanej ustawy, a ponadto ustawa ta przewiduje obowiązek jednoczesności orzekania o wywłaszczeniu i odszkodowaniu a także szczególny tryb dla wydawania decyzji o odszkodowaniu z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości (art. 124 i nast. u.g.n.) a zatem przy tego rodzaju regulacjach zastosowanie omawianego przepisu, przy założeniu, że byłby on tylko stosowany do stanów zaistniałych po dniu 1 stycznia 1998 r., byłoby rzeczą w zasadzie marginalną i nie istniałaby konieczność, aby dla takich sytuacji wprowadzać przepis o tak ogólnej, wręcz ramowej treści. Odmienna od przyjętej w tej sprawie interpretacja wspomnianego przepisu stałaby poza tym w sprzeczności z konstytucyjną zasadą ochrony własności (art. 64 Konstytucji) a przede wszystkim z zasadą wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji, gwarantującą prawo do odszkodowania w przypadku wywłaszczenia. Zwrócić także trzeba uwagę, że brak przyznania odszkodowania za pozbawienie własności pozostawałby w sprzeczności z art. 1 Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. a ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz. U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175), który podkreśla konieczność utrzymywania uzasadnionego prawnie zaufania obywateli do Państwa i prawa pochodzącego od Państwa, jako elementu składającego się na zasadę praworządności i zobowiązującego władze do eliminowania dysfunkcyjnych regulacji z systemu prawnego i naprawiania pozaprawnych praktyk.

W uzasadnieniu do projektu ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która wprowadzała do ustawy o gospodarce nieruchomościami możliwość uzyskania odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość bez ustalenia odszkodowania wskazano, "że nowa regulacja dotyczy sytuacji gdy wywłaszczenie już nastąpiło, ale bez ustalenia odszkodowania lub gdy nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego bez decyzji o wywłaszczeniu, np. z mocy prawa. W takich sytuacjach będzie wydawana odrębna decyzja tylko w sprawie odszkodowania (wywłaszczenie bowiem już nastąpiło), na co obecnie obowiązujące przepisy nie zezwalają. Propozycja ta pozwoli na rozwiązywanie konkretnych występujących problemów i umożliwi w ww. przypadkach realizację konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości" (zmiana 76 do art. 129) - Sejm RP IV kadencji, Nr druku: 1421. Z uzasadnienia projektu wynika zatem, że dokonana powyżej wykładnia art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. jest zgodna także z podstawami aksjologicznymi wprowadzonych uregulowań prawnych, a Państwo w nowych realiach systemowych postanowiło wziąć na siebie ciężar związany z realizacją konstytucyjnej zasady prawa do słusznego odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości. Dotyczy to również stosunków prawnych zaistniałych pod rządami ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. i trwających po dziś dzień, tym bardziej, że przedmiotowe uregulowanie miało służyć realizacji wartości konstytucyjnej, ocenianej jako ważniejsza od wywłaszczenia bez ustalenia odszkodowania.

Przytoczony przepis art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. nie zawęża podstaw prawnych, na jakich mogło dojść do pozbawienia praw do nieruchomości, co pozwala brać pod uwagę szeroki zakres przypadków. Pozbawienie prawa do nieruchomości bez odszkodowania to jednak tylko jedna z przesłanek określonych w analizowanym przepisie. Zawiera on jeszcze jeden warunek, aby obowiązujące przepisy przewidywały ustalenie odszkodowania. W tej części przepis ma wyraźnie charakter blankietowy, nakazując wskazanie normatywnej podstawy do ustalenia odszkodowania w obowiązującym stanie prawnym. Jeżeli bowiem art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. odnosi się do stanów sprzed wejścia w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami, to konsekwentnie należy przyjąć, że ustawodawca zobowiązał się do regulowania roszczeń także w przypadkach, gdy przed 1998 r. nastąpiło wywłaszczenie, a obecne przepisy przewidują ustalenie (i co za tym idzie wypłacenie) odszkodowania. Oznacza to, że prawo do odszkodowania, a także jego wysokość ustalane są na podstawie aktualnych przepisów.

Zgodzić należy się z tą częścią wywodów Sądu pierwszej instancji, w której wskazuje się na procesowy a nie materialnoprawny charakter przepisu art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. Słusznie przyjął Sąd, że przepis ten nie jest samoistną podstawą do ustalenia odszkodowania. Obowiązek ustalenia odszkodowania musi wynikać z odrębnych podstaw prawnych. Zatem ustalenie odszkodowania może nastąpić, jeżeli obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują przyznanie odszkodowania za określony sposób lub formę pozbawienia praw do nieruchomości, tożsamy ze sposobem pozbawienia własności nieruchomości w przeszłości. W każdym przypadku należy zatem ocenić, czy pozbawienie praw przed wejściem w życie u.g.n. nastąpiło w takiej formie prawnej lub przy zastosowaniu takiej instytucji prawnej, która znajduje odzwierciedlenie w obecnie obowiązującej formie przejmowania praw do nieruchomości. Warunkiem zastosowania instytucji, o której mowa w art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., jest uprzednie stwierdzenie, że doszło do pozbawienia prawa własności. Jednak wbrew Sądowi pierwszej instancji z przepisów, na podstawie których następowało przejęcie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nie musiało wynikać, że podmiotowi który utracił prawo własności nieruchomości nalazło się odszkodowanie. Nie ma zatem znaczenia, że przepisy na podstawie, których doszło do przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, nie przewidywały odszkodowania, lub wprost stwierdzały bezpłatność przejęcia nieruchomości. Bowiem stosownie do treści art. 129 ust. 5 pkt 3 istotne jest tylko, czy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy jego ustalenie przewidują. Tym obowiązującym obecnie przepisem odpowiadającym przepisom art. 8 ust. 1 i 13 ust. 1 ustawy o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli jest art. 98 u.g.n. Z brzmienia tego przepisu wynika, że jedyne przesłanki warunkujące powstanie prawa do odszkodowania, które muszą wystąpić, to: podział nieruchomości dokonany na wniosek właściciela oraz wydzielenie w trakcie takiego podziału konkretnych działek pod drogi publiczne (zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu). Jeśli te dwie przesłanki zostają spełnione, to z dniem w którym decyzja zatwierdzająca podział staje się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne, działki gruntu wydzielone pod drogi przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa. Z dniem zaś odjęcia prawa własności byłemu właścicielowi przysługuje żądanie zapłaty odszkodowania. Powyższe przesłanki spełnione zostały również w niniejszej sprawie. Co skutkuje koniecznością zastosowania art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n i wypłaty odszkodowania na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną i rozpoznał skargę, bowiem sprawa jest dostatecznie wyjaśniona. Stanowisko zajęte przez Naczelny Sąd Administracyjny przedstawione w powyższych rozważaniach przemawia za zasadnością skargi, Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł.

O kosztach postępowania na rzecz skarżącej orzeczono na podstawie art. 200 i 203 pkt 1 p.p.s.a.

Organ administracji ponownie rozpoznając sprawę, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. zastosuje się do wykładni prawa przyjętej w niniejszym wyroku przez Naczelny Sąd Administracyjny.