Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 562/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 39 ust 1 i 2, art. 2 ust 1
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Monika Nowicka, Sędzia NSA Anna Lech (spr.), Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Krakowiecka, po rozpoznaniu w dniu 2 sierpnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1898/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2009 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1898/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2009 r., nr [...], w przedmiocie zasiłku celowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny sprawy: J. S. złożyła do Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w S. łącznie 10 wniosków o przyznanie: zasiłków celowych.

Burmistrz S. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 6 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2008 r., Nr 115, poz. 728 ze zm.) oraz na podstawie art. 3 i art. 5 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" (Dz. U. Nr 267, poz. 2259), przyznał J. S. pomoc w postaci świadczenia pieniężnego na zakup artykułów żywnościowych od dnia 1 lipca 2009 r. do dnia 30 września 2009 r. w wysokości 120 zł miesięcznie.

W uzasadnieniu decyzji organ zaznaczył, że program pomocowy kładzie nacisk na jego przyznanie w formie gorącego posiłku, a przyznanie pieniędzy jest ograniczone.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] września 2009 r., utrzymało w mocy wskazaną wyżej decyzję podkreślając, że decyzja o przyznanie zasiłku celowego ma charakter uznaniowy, co oznacza, że spełnienie kryteriów przez ubiegającego się o zasiłek celowy nie jest równoznaczne z powstaniem po jego stronie roszczenia o przyznanie świadczenia w określonej przez niego wysokości. Organ podkreślił, że rozpoznając wniosek o przyznanie zasiłku celowego musi mieć na względzie nie tylko interes osoby wnioskującej, lecz także interesy innych osób będących w trudnej sytuacji materialnej. Organ zaznaczył, że uprawnienia wynikające z przepisów ustawy o pomocy społecznej mają uzupełniać własne środki osoby objętej systemem świadczeń z pomocy społecznej. Zdaniem organu nie oznacza to zatem, że pomoc społeczna winna pokrywać wszystkie potrzeby osób i rodzin wnioskujących o udzielenie takiej pomocy, ponieważ możliwość zaspokojenia tych potrzeb jest zdeterminowana posiadanymi przez gminę środkami pieniężnymi. Nie może ona bowiem dać więcej, niż posiada. Podkreślono, że J. S. otrzymuje systematycznie wsparcie finansowe w różnych formach, np. zasiłki celowe, na dożywanie.

Na powyższą decyzję J. S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, przedstawiając swoją trudną sytuację zdrowotną i materialną oraz zarzucając, że jej osoba jest szykanowana.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Organ wyjaśnił także, iż w miesiącu lipcu 2009 r. J. S. złożyła wnioski o zasiłki celowe na łączną kwotę 5.220 zł, a łączna pomoc udzielona jej w tym miesiącu wynosi 737 zł, co oznacza, że była wyższa niż najniższa emerytura (675,10 zł brutto).

Wyrokiem z dnia 29 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1898/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] września 2009 r. stwierdził, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego, gdyż przedstawiły argumenty świadczące o celowości przyznania J. S. pomocy społecznej w formie pomocy pieniężnej na dożywianie w wysokości 120 zł miesięcznie od 1 lipca do 30 września 2009 r. Organy wskazały, że wysokość świadczenia na zaspokojenie bieżących potrzeb skarżącej jest limitowana przez ilość osób pobierających tego rodzaju świadczenie i ograniczony budżet Ośrodka pozostawiony organowi do dyspozycji na pierwsze półrocze 2009 r., opiewający na kwotę 37.218 zł., która przeznaczana jest na pokrycie zasiłków dla 105 rodzin wnioskujących o tę formę pomocy, co daje średnio kwotę prawie sześciokrotnie niższą, niż pomoc finansowa przyznana skarżącej (około 59.08 zł miesięcznie na jedną rodzinę i 22.80 zł na osobę, gdy tymczasem J. S. otrzymała kwotę 120 zł).

Sąd pierwszej instancji przyznał, że w istocie sytuacja osobista (zdrowotna, mieszkaniowa, finansowa) J. S. jest trudna i że opieka społeczna przyznaje świadczenia w niskiej wysokości przez co nie zaspokaja wszystkich zgłaszanych przez skarżącą potrzeb. Jednakże wskazał, iż z art. 2 i art. 3 ustawy o pomocy społecznej wynika, że celem pomocy społecznej jest jedynie pomoc i wspieranie rodzin w przezwyciężaniu trudnej sytuacji życiowej i zaspokojeniu ich niezbędnych potrzeb w tym okresie, a także podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia się rodzin i osób korzystających z takiej pomocy, a nie zapewnienie im dożywotniego utrzymania. Wobec tego Sąd przyznał rację organom, które stanęły na stanowisku, iż nie mają obowiązku przyznania świadczenia w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią.

Sąd nie zgodził się ze skarżącą, że organ nie uwzględnia jej trudnej sytuacji osobistej, zwłaszcza zdrowotnej i mieszkaniowej, bowiem z akt sprawy wynika, że od 2004 r. korzysta ona z różnych form pomocy społecznej, zwłaszcza świadczeń pieniężnych.

Od wyroku Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyła J. S. wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania wraz z pozostawieniem temu Sądowi orzeczenia o kosztach postępowania kasacyjnego. Wniesiono także o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, które to opłaty nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 109 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), które polegało na nieuwzględnieniu wniosku skarżącej o odroczenie rozprawy, co ograniczyło stronie możliwość obrony jej praw,

2) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 i art. 140 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu skargi, mimo naruszenia wskazanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego przez organ w toku postępowania administracyjnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy,

3) art. 12a § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które polegało na niedoręczeniu skarżącej odpisów i kopii akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o które się zwracała,

4) art. 3 pkt 1 lit. c i art. 7 ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w związku z art. 3 ust. 1, 3 i 4 oraz art. 39 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, polegającym na ich niewłaściwym zastosowaniu i:

a) zaaprobowaniu przez Sąd stanowiska Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uznającego za prawidłowe przyznanie skarżącej świadczenia pieniężnego na zakup posiłku jedynie w wysokości 120 zł miesięcznie,

b) niezakwestionowaniu przez Sąd przekroczenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. granic uznania administracyjnego,

c) zaaprobowaniu przez Sąd dokonanej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wykładni i zastosowania wskazanych przepisów prawa materialnego w sposób przyjmujący, że przyznanie skarżącej świadczenia w tak niskiej wysokości są wystarczające celem zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych skarżącej w zakresie żywienia i umożliwia jej życie w warunkach odpowiadających godności człowieka.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie sprawdziło, czy faktycznie organ pierwszej instancji nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, aby przyznać jej wyższe świadczenie. Skarżąca kasacyjnie wskazała także, iż organ drugiej instancji nie zbadał, czy Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w S. wykorzystał istniejące możliwości pozyskania dodatkowych środków finansowych, w tym także, czy występował o zwiększenie dotacji na dożywianie.

Autorka skargi kasacyjnej uważa, iż kwota przyznanego jej świadczenia ma charakter symboliczny, co nie pozwala zaspokoić jej niezbędnych potrzeb bytowych, nie umożliwia jej życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, ani nie jest odpowiednia do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Wobec tego, że w skardze kasacyjnej podniesiono zarówno zarzut naruszenia przepisów postępowania, jak i zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, w pierwszej kolejności wymagał oceny zarzut dotyczący naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzut dotyczący naruszenia prawa materialnego może podlegać ocenie dopiero wówczas, gdy stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie nasuwa zastrzeżeń.

W niniejszej sprawie pierwszym zarzutem skargi kasacyjnej jest zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 109 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że rozprawa ulega odroczeniu jeżeli sąd stwierdzi nieprawidłowość zawiadomienia którejkolwiek ze stron, albo jeżeli nieobecność strony lub jej pełnomocnika jest wywołana nadzwyczajnym wydarzeniem lub inną znaną sądowi przeszkodą, której nie można przezwyciężyć, chyba że strona lub jej pełnomocnik wnieśli o rozpoznanie sprawy w ich nieobecności.

Podkreślić w tym miejscu należy, że rozpatrując wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy na podstawie powołanego przepisu Sąd musiał brać pod uwagę wynikający z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakaz rozpatrywania spraw bez zbędnej zwłoki, oraz zasadę szybkości postępowania sformułowaną w art. 7 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, według której Sąd powinien dążyć do rozstrzygnięcia sprawy na pierwszym posiedzeniu. Skoro ze złożonych przez skarżącą zaświadczeń lekarskich datowanych na dzień 15 i 23 listopada 2010 r. wynika, że przeszła ona ostrą infekcję dróg oddechowych, która wszakże jak wynika z akt administracyjnych występuje u skarżącej trwale – to zachodziły podstawy, by oddalić wniosek skarżącej o odroczenie rozprawy. Okoliczność, na którą powołuje się skarżąca ma bowiem charakter nieprzemijający i nie jest okolicznością wyłączającą stawiennictwo w sądzie, które nie jest zresztą obowiązkowe.

Wobec tego uznać należy, zarzut pozbawienia skarżącej przez Sąd pierwszej instancji możności obrony swych praw przez oddalenie jej wniosku o odroczenie rozprawy, jest pozbawiony usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie. Zauważyć także należy, że skarżąca w sprawie działała przez profesjonalnych pełnomocników: najpierw adwokata z urzędu P. H. (pismo Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 30 marca 2010 r. – k 38 akt WSA), a potem przez wyznaczonego w jej miejsce adwokata B. P.o (pismo Okręgowej Rady Adwokackiej z dnia 7 grudnia 2010 r. – k129 akt WSA), który sporządził niniejszą skargę kasacyjną.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej o naruszeniu w zaskarżonym wyroku art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, gdyż Sąd, zgodnie z przepisami obowiązującego prawa, orzekał w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach niniejszej sprawy, po czym należycie uzasadnił swoje rozstrzygnięcie.

W odniesieniu do kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, że brzmienie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie pozostawia w zasadzie wątpliwości co do tego, że obejmuje on wyłącznie przypadki, w których gdyby nie naruszono przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Można zatem zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie wyżej wymienionego przepisu tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdził naruszenie przepisów prawa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to Sąd ten nie spełnił dyspozycji tej normy prawnej i nie uchylił zaskarżonej decyzji. Jeżeli jednak Sąd pierwszej instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa, to nie można mu skutecznie postawić zarzutu naruszenia wskazanego wyżej przepisu, z którą to sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Tym samym powyższy przepis oraz powołane przez skarżącą przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie zostały naruszone przez Sąd pierwszej instancji, a tym samym zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie są bezzasadne.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia w zaskarżonym wyroku art. 12a §2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uznać należy, że odmowa wydania skarżącej odpisów i kopii akt Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. nie miała istotnego wpływu na wynik sprawy, gdyż treść żądanych przez skarżącą dokumentów była jej znana. Wskazać też należy, że skarżąca reprezentowania była przez pełnomocnika z urzędu (adwokata), co oznacza, że pełnomocnik ten mógł bez trudu zapoznać się z aktami sprawy.

Zatem zarzut naruszenia art. 12 a § 2 powołanej wyżej ustawy jest chybiony.

Przechodząc do zarzutów naruszenia prawa materialnego, wskazać należy, że pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości, o czym stanowi art. 2 ust. 1 powołanej ustawy. Konstrukcja tej zasady wskazuje, że organy pomocy społecznej nie wyręczają obywatela z obowiązku utrzymywania się w trudnej życiowo sytuacji, ale wymagają od niego aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych (Ł. Borkowski, R. Krajewski, S. Szymański: Komentarz do ustawy o pomocy społecznej wraz ze zbiorem przepisów wykonawczych, Kutno 2006, s. 10). Organy pomocy społecznej są obowiązane do współuczestnictwa w podejmowanych samodzielnie przez potrzebującego środkach zaradczych, co oznacza, że brak aktywności ze strony zainteresowanego pomocą uprawnia organ do powstrzymania się od udzielenia świadczenia. Przepis art. 4 ustawy o pomocy społecznej nakłada na osoby korzystające z pomocy społecznej obowiązek współdziałania z organami pomocy społecznej w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej. Przepis art. 3 ust. 1 ustawy stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Według art. 3 ust 3 ustawy rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę na to, że zgodnie z art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, regulującymi kwestię zasiłku celowego, zasiłek taki "może być przyznany". Ze sformułowania tego wynika, że decyzje dotyczące zasiłków celowych mają charakter uznaniowy, co oznacza, że nawet spełnienie przez ubiegającego się o zasiłek warunków koniecznych do jego uzyskania nie oznacza, że po stronie organu powstaje obowiązek jego przyznania w wysokości uznanej przez stronę za odpowiednią, w celu dostarczania jej środków utrzymania.

Powyższe oznacza, że udzielając świadczeń z pomocy społecznej organ kieruje się ogólną zasadą dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględniania potrzeb osób korzystających z pomocy, jeżeli potrzeby te odpowiadają celom i możliwościom pomocy społecznej. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb. Oczywiście działanie w trybie uznania administracyjnego nie oznacza dowolności przy wydawaniu decyzji, organy winny bowiem wykazać, że w konkretnej sprawie istniały przesłanki uzasadniające podjęte rozstrzygnięcie.

Wskazać ponadto należy, że organy pomocy społecznej realizując postanowienia ustawy z dnia 29 grudnia 2005 r. o ustanowieniu programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania, obowiązane są w pierwszej kolejności do zapewnienia świadczenia w formie posiłku, natomiast zastosowanie formy pieniężnej lub rzeczowej możliwe jest dopiero wówczas, gdy forma posiłku nie jest możliwa do realizacji. Oznacza to, że organ administracji publicznej podejmujący rozstrzygnięcie w sprawie zobowiązany jest w uzasadnieniu podejmowanego rozstrzygnięcia do wykazania, że nie ma możliwości przyznania świadczenia w formie posiłku. Odmowa zaś przyjęcia proponowanej pomocy w formie gotowych posiłków nie uzasadnia żądania przyznania pomocy w formie pieniężnej.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, za Sądem pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne orzekające w niniejszej sprawie nie przekroczyły granic uznania administracyjnego. Jak bowiem wynika z akt niniejszej sprawy, organy dokładnie ustaliły sytuację skarżącej, wskazując, że systematycznie otrzymuje ona wsparcie finansowe w różnych formach. Organ podał także, iż dysponuje ograniczonymi środkami finansowymi, podkreślając, że udzielana skarżącej pomoc musi być dostosowana do możliwości finansowych miejscowego ośrodka pomocy społecznej.

Uznać zatem należy, że organ wystarczająco uzasadnił, jakimi dysponuje środkami. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że dokument urzędowy korzysta z domniemania prawdziwości, to znaczy, że pochodzi od organu który go wystawił oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi.

Złożona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – stanowi niejako polemikę skarżącej z Sądem pierwszej instancji, w której skarżąca wyraża przede wszystkim swoje niezadowolenie z zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia, domagając się świadczeń z pomocy społecznej. Jednakże samo tylko niezadowolenie skarżącej nie może stanowić podstawy do skutecznego zaskarżenia zapadłego w sprawie wyroku.

Wobec tego uznać należy, że zarzuty skargi kasacyjnej o naruszeniu przez Sąd pierwszej instancji przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o ustanowieniu programu wieloletniego Pomoc państwa w zakresie dożywiania, są nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sad Administracyjny na podstawie art. 184 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji.