Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1041/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Wojewódzki Konserwator Zabytków
Treść wyniku: stwierdzono bezkuteczność czynności
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2014 poz 1446
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2011 nr 113 poz 661
law: Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej,  wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: SWSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Jacek Bursa WSA Joanna Człowiekowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. S. i S. S. na czynność [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. polegającą na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków – "D" położonego w O. na działce ewid. [...] I. stwierdza bezskuteczność czynności [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. polegającej na włączeniu do wojewódzkiej ewidencji zabytków karty ewidencyjnej obiektu nieruchomego niewpisanego do rejestru zabytków – "D" położonego w O. na działce ewid. [...]; II. zasądza na rzecz skarżących A. S. i S. S. od [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. kwotę 714 (siedemset czternaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. S. i S. S. zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie czynność materialno-techniczną Wojewódzki Konserwator Zabytków, Delegatura w N. T. w przedmiocie wpisania budynku - [...] położonego w O. G. na działce ewid. [...] do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków. Wskazali, że są właścicielami przedmiotowej nieruchomości i o czynności tej dowiedzieli się dopiero w dniu 22 lipca 2020 r. z decyzji Starosty [...] (znak: [...]) pomimo, że czynność ta została dokonana w listopadzie 2017 r.

Powyższej czynności zarzucili:

I. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p,a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji brak wszechstronnego rozważenia przez Wojewódzki Konserwator Zabytków wszystkich okoliczności sprawy koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli - w tym skarżących, a tym samym nienależyte i niekompletne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, w szczególności powodów, dla których "[...]" położony w O. G. na dz. ewid. [...] został uznany za zabytek i wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ lakonicznie wskazał, iż: "Budynek [...], wolnostojący, drewniany o konstrukcji zrębowej szalowany deską pionową kryty dachem dwuspadowym pokryty blachą płaską kładzioną na rąbek stojący. Obiekt dwutraktowy o niesymetrycznym rzucie z werandą i facjatą o cechach stylistycznych łączących budownictwo uzdrowiskowe (styl szwajcarski) z elementami stylu witkiewiczowskiego", podczas gdy zupełnie pominięto stan techniczny przedmiotowego budynku: "W związku ze złym stanem technicznym elementów konstrukcyjnych nie przeprowadza się obliczeń statystyczno-wytrzymałościowych Konstrukcja drewniana była narażona na długotrwałe działania niszczących czynników atmosferycznych, uległa trwałej korozji biologicznej (...) elementy konstrukcyjne są zasiedlone przez kołatka domowego. Zauważono również ślady występowania spuszczała (jak sama nazwa wskazuje) czyni w ciągu kilkunastoletniego żerowania całkowite spustoszenie w strukturze drewna, pozbawiając go całkowicie cech wytrzymałościowo-konstrukcyjnych. (...) Płazy parteru wskazują ślady żerowania szkodników. Występowanie w pokazanej konstrukcji szkodnika typu spuszczel, stwarza możliwość naruszenia konstrukcji. Żadne zabiegi konserwatorskie są w tym przypadku niemożliwe do wykonania, aby temu zapobiec. (...) 1. Stan techniczny całego budynku określony jako zły. 2. W tym obecnym technicznym budynek stanowi zagrożenie dla bezpieczeństwa osób znajdujących się wewnątrz jak i w bezpośrednim sąsiedztwie (rozsypująca się podmurówka, całkowita destrukcja słupów werandy wejściowej, przegnite podłogi parteru, uszkodzony komin ponad połacią. 3. Ze względu na korozję biologiczną głównej konstrukcji nośnej, którą stanowią płazy drewniane budynek nie nadaje się do remontu. Dolne 4-5 szt. płazów uległo całkowitej destrukcji. 4. Ze względu na zagrożenie osób mogących przebywać wewnątrz budynku, a także w jego bezpośrednim sąsiedztwie budynek należy niezwłocznie zabezpieczyć przed możliwością wejścia oraz oznakować jako stwarzający zagrożenie utraty życia lub zdrowia. 5. Ze względu na pogarszający się stan techniczny zaleca się jak najszybsze dokonanie rozbiórki budynku. 6. Ewentualne roboty rozbiórkowe należy wykonać przy uwzględnieniu zasad BHP oraz pod nadzorem osoby uprawnionej."

2) art. 6 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie przez organ postępowania w sposób skutkujący utratą zaufania obywateli do organów państwa, w szczególności poprzez brak rzetelnej i wnikliwej oceny materiału zgromadzonego w sprawie i brak ustalenia, czy wskazany budynek jest w istocie zabytkiem oraz pominięcie tak istotnego faktu, iż budynek zlokalizowany na dz. ewid. nr [...] z obrębu O. G. , nie jest wpisany do Gminnej Ewidencji Zabytków Gminy O. D.;

II. naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że budynek położony na dz. ewid. nr [...] w O. G. stanowi zabytek w świetle definicji zawartej w tym przepisie w sytuacji, gdy w rzeczywistości nie zostały spełnione przesłanki uznania tego budynku za zabytek; do ewidencji winny być wpisane jedynie te obiekty, które ze względu na posiadane wartości historyczne, naukowe i artystyczne zasługują na zachowanie, przy czym nie ulega wątpliwości, że posiadanie takich walorów nie może być z góry zakładane - co w przedmiotowej sytuacji uczynił organ, lecz powinno być poprzedzone ekspertyzą czy badaniami - co zostało kompletnie zaniechane, a organ ograniczył się tylko do lakonicznego stwierdzenia, że: "Budynek domu ludowego, wolnostojący, drewniany o konstrukcji zrębowej szalowany deską pionową kryty dachem dwuspadowym pokryty blachą płaską kładzioną na rąbek stojący. Obiekt dwutraktowy o niesymetrycznym rzucie z werandą i facjatą o cechach stylistycznych łączących budownictwo uzdrowiskowe (styl szwajcarski) z elementami stylu witkiewiczowskiego.";

2) art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i umieszczenie w wojewódzkiej ewidencji zabytków budynku niebędącego zbytkiem, a przy tym brak konsekwencji, a tym samym naruszenie art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków poprzez nie ujęcie przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, co tylko utwierdziło Skarżących w stanowisku, że budynek stanowiący ich własność nie jest zabytkiem;

3) § 14 ust. 1 w zw. z § 10 ust 1 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych na granice niezgodnie z prawem (Dz.U. nr 113. poz. 661 dalej: "rozporządzenie") poprzez niewłaściwe zastosowanie i założenie karty ewidencyjnej zabytku obiektu nieruchomego dla Budynku, którego zabytkowy charakter nie został w żaden sposób potwierdzony i włączenie tej karty do wojewódzkiej ewidencji zabytków, w sytuacji gdy dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są ani wyczerpujące, ani prawdziwe. Ponadto wbrew twierdzeniom zawartym w przedmiotowej karcie z której wynika, iż: "8. Stan zachowania: Dostateczny, budynek drewniany, szalowany. Konstrukcja oraz dach nienaruszone." aktualny stan budynku, a zwłaszcza dachu jest bardzo zły: "Ściany fundamentowe w stanie technicznym złym. (...) Więźba dachowa krokwiowo-płatwiowa. Stan więźby dachowej określa się jako zły. Elementy więźby wykonano z elementów ciosanych o wymiarach od 11x14 cm do 12x15 cm. W niektórych elementach pozostawiono fragmenty kory, co stworzyło doskonałe warunki dla szkodników drewna. W związku z tym, że budynek był przebudowywany elementy takie jak płatwie i słupy są mocno poprzecinane i wycinane, co ma negatywny wpływ na ich wytrzymałość. Elementy, które na skutek nieszczelności pokrycia dachowego i obróbek blacharskich były narażone na długotrwałe działanie wody uległy zbutwieniu."

W związku z powyższym skarżący wnieśli o:

- stwierdzenie bezskuteczności czynności materialnoprawnej organu w przedmiocie wpisania "[...]" położonego w O. G. na dz. ewid. [...] w listopadzie 2017 r. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków,

- zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego według norm przepisanych,

- dopuszczenie uzupełniających dowodów, a to z: decyzji z dnia 17 lipca 2020 r. Starosty [...], znak: [...] (doręczonej w dniu 22 lipca 2020 r.), wydruku księgi wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w N. T., V Wydział Ksiąg Wieczystych, zaświadczenia z 3 lipca 2020 r., znak: [...] sporządzonego przez Zastępcę Wójta Gminy O. D., ekspertyzy stanu technicznego z lipca 2020 r. budynku mieszkalnego - "[...]" położonego w O. G. , działka ewid. [...] sporządzonej przez mgr inż. Ł. G. na okoliczność ich treści, a w szczególności: datę powzięcia przez skarżących wiadomości, że budynek stanowiący ich własność jest wpisany do wojewódzkiej ewidencji zabytków, danych osobowych właścicieli budynku mieszkalnego - "[...]" położonego w O. G. , działka ewid. [...], braku ujęcia przedmiotowego budynku w gminnej ewidencji zabytków, braku posiadania przez budynek mieszkalny położony w O. G. na działce ewid. nr [...] cech zabytku, zły stan techniczny przedmiotowego budynku.

Wojewódzki Konserwator Zabytków w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, wyjaśnił, że zgodnie z art. 22 ust. 1 u.o.z.o.z. Wojewódzki Konserwator Zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków na terenie województwa. Włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie stanowi żadnej formy ochrony zabytków, o której mowa w art. 7 ustawy. Orzecznictwo dotyczące wpisu do wojewódzkiej ewidencji zabytków stoi na stanowisku, że opracowanie dla obiektu zabytkowego karty ewidencyjnej i dołączenie jej do powadzonego zbioru, czyli włączenie do wojewódzkiej ewidencji zabytków ma charakter czynności materialno-technicznej. Organ prowadzący ewidencję zabytków nie jest zobowiązany w świetle ustawy do przeprowadzenia jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego w przedmiocie włączenia karty danego obiektu do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Przepisy regulujące prowadzenie wojewódzkiej ewidencji zabytków na dzień włączenia karty, tj. listopad 2017 r. (Rozporządzenie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego zmieniające rozporządzenie w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem z dnia 26 maja 2011 r.) nie przewidywały obowiązku zawiadamiania właściciela lub posiadacza zabytku o jego włączeniu do ewidencji.

Organ wskazał dalej, że postępowanie w sprawie włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków nie jest uregulowane przepisami k.p.a. zatem zarzut naruszenia przez organ przepisów art. 7, 77 § 1, 80 oraz 8 k.p.a. są bezzasadne. Włączenie zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków miało uproszczony charakter, zatem organ nie miał obowiązku przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego. Na podstawie posiadanych przez siebie informacji i fachowej wiedzy w zakresie ochrony zabytków, organ stwierdził, że dany obiekt powinien podlegać ochronie jako zabytek. Nie jest to bowiem wpis do rejestru zabytków, który wymaga przeprowadzenia stosownych postępowań. Zachowanie obiektu zabytkowego leży nie tylko w interesie organu czy mieszkańca, ale również w szeroko rozumianym interesie społecznym, ze względu na posiadaną wartością historyczną, artystyczną czy naukową (art. 3 pkt. 1 u.o.z.o.z.).

Nadmieniono, że [...] w O. G. , został zbudowany staraniem pierwszego proboszcza (dokładniej wikariusza eksponowanego) tutejszej parafii, ks. J. S. w roku 1910, wykończony przez jego następcę, ks. proboszcza M. R.. Budynek ten skupiał żyjcie kulturalne i gospodarcze wsi, pełniąc funkcje handlowe, gastronomiczne ("karcma"), edukacyjne, polityczne (miejsce zebrań wiejskich) i administracyjne. Jest ostatnim zabytkiem z okresu założycielskiego parafii (drewniany kościół i plebania już nie istnieją). Dokumentuje dramatyczne dzieje z okresu II wojny światowej oraz walk podziemia niepodległościowego (pełnił wtedy m. in. Funkcję posterunku KBW i MO wraz z aresztem). W latach 70. i 80. XX wieku budynek na trwałe wpisał się w historię ruchu oazowego, edukacyjnego i niepodległościowego, prowadzonego przez Kościół. Unormowania zawarte w ustawie o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowią uszczegółowienie unormowań zawartych w Konstytucji RP (art. 5, 6, 73 Konstytucji). Obowiązkiem instytucji kultury, w tym Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest zachowanie dla pokoleń Polaków dorobku historycznego, architektonicznego i naukowego narodu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach Ordynacji podatkowej, postępowań, o których mowa w dziale V ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Stosownie do art. 146 § 1 p.p.s.a., uwzględniając skargę na czynność, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ww. ustawy sąd stwierdza bezskuteczność czynności. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio. Do stwierdzenia bezskuteczności czynności konieczne jest więc uznanie przez sąd, że czynność ta narusza prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy albo narusza prawo dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że skarżący posiadają zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. interes prawny do wniesienia skargi, gdyż wpisanie budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w O. G. do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków stanowi ingerencję w uprawnienia wynikające z przysługującego skarżącym prawa własności do nieruchomości. Z chwilą włączenia zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków powstają obowiązki obciążające jego właściciela i posiadacza takie jak wyszczególnione w art. 5 (opieka nad zabytkiem), czy też art. 28 ust. 1 (obowiązki informacyjne) ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (obecnie: Dz.U. 2020 r. poz. 282). Należy również zaznaczyć, że w myśl art. 22 ust. 5 pkt 2 cyt. ustawy zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków winny zostać ujęte również w gminnej ewidencji zabytków. Natomiast dla inwestycji planowanych na obszarach lub w odniesieniu do budynków ujętych w gminnej ewidencji zabytków istnieje obowiązek uzgadniania z wojewódzkim konserwatorem zabytków decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy (art. 53 ust. 4 pkt 2 oraz art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), a także decyzji o pozwoleniu na budowę lub rozbiórkę (art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane).

Skarga została wniesiona z zachowaniem terminu określonego w art. 53 § 2 p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy należy wskazać, że zgodnie z art. 22 ust. 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków prowadzi wojewódzką ewidencję zabytków w formie kart ewidencyjnych zabytków znajdujących się na terenie województwa. Wojewódzką ewidencję zabytków należy zaliczyć do instrumentów prawnych ochrony zabytków (por. WSA w wyroku z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 637/20, wszystkie wyroki dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nie została ona wymieniona wśród form ochrony zabytków określonych przepisem art. 7 ww. ustawy. Jest przede wszystkim podstawą do sporządzania programów opieki nad zabytkami przez województwa, powiatu i gminy (art. 21 powołanej ustawy). Przy prowadzeniu ewidencji należy mieć na względzie art. 3 pkt 1 zawierający ustawową definicję zabytku; zabytek, to nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich części lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością i stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

Z wydanego na podstawie art. 24 ust. 1 ww. ustawy rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 26 maja 2011 r. w sprawie prowadzenia rejestru zabytków, krajowej, wojewódzkiej i gminnej ewidencji zabytków oraz krajowego wykazu zabytków skradzionych lub wywiezionych za granicę niezgodnie z prawem (Dz. U. Nr 113, poz. 661) wynika, że: karta ewidencyjna zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru zawiera następujące rubryki: 1) nazwa; 2) czas powstania; 3) miejscowość; 4) adres; 5) przynależność administracyjna; 6) współrzędne geograficzne; 7) użytkowanie obecne; 8) stan zachowania; 9) materiały graficzne; 10) istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie;11) adnotacje o inspekcjach, informacje o zmianach; 12) opracowanie karty ewidencyjnej. Wzór karty ewidencyjnej zabytku nieruchomego niewpisanego do rejestru określa załącznik nr 3 do rozporządzenia (§ 10 rozporządzenia). Stosownie do § 14 ust. 1 tego rozporządzenia wojewódzki konserwator zabytków włącza kartę ewidencyjną zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków po sprawdzeniu, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym, a także czy dokumentacja fotograficzna zabytku umożliwia jego identyfikację. Natomiast w myśl § 15 w brzmieniu na dzień dokonania zaskarżonej czynności o włączeniu zabytku nieruchomego do wojewódzkiej ewidencji zabytków wojewódzki konserwator zabytków zawiadamia właściwą gminę, w celu ujęcia tego zabytku w gminnej ewidencji zabytków. Na marginesie warto wyjaśnić, że § 15 został zmieniony przez § 1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 10 września 2019 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 1886) zmieniające rozporządzenie z dniem 19 października 2019 r. Znowelizowane przepisy nakładają na organ obowiązki związane z informowaniem właściciela lub posiadacza zabytku o dokonywanych czynnościach zmierzających do włączenia karty ewidencyjnej zabytku do wojewódzkiej ewidencji zabytków. Z uwagi na fakt, że zaskarżona czynność miała miejsce w listopadzie 2017 r., przepisy te nie miały zastosowania w niniejszej sprawie.

W świetle przedstawionych regulacji włączenie nieruchomości do Wojewódzkiej Ewidencji Zabytków jest czynnością jednostronną, niezależną od woli właściciela, do której nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego. Choć ustawodawca nie określił szczegółowo zasad, trybu i sposobu umieszczania zabytków nieruchomych w ewidencji, ani nie określił żadnej szczególnej formy rozstrzygnięcia jaką powinien przybrać wpis, nie oznacza to jednak dowolności i arbitralności w tym względzie, bez możliwości jakiejkolwiek weryfikacji. W orzecznictwie przyjmuje się, że brak sformalizowania reguł postępowania wiążącego się z włączeniem karty zabytku do ewidencji nie oznacza, że dokonanie tej czynności może nastąpić bez analizy przyczyn uzasadniających jej dokonanie, jak też udokumentowania jej chociażby w uproszczonej formie. Jest oczywiste bowiem, że włączenie karty zabytku do wojewódzkiej ewidencji musi wynikać ze stwierdzenia przez organ, że obiekt charakteryzuje się cechami, które uzasadniają objęcie go szczególną formą ochrony ze względu na posiadaną przez niego wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Tylko taki obiekt, który spełnia definicję zabytku może zostać ujęty w ewidencji (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2016 r. sygn. II OSK 254/15, z dnia 26 października 2016 r. sygn. II OSK 96/15, z dnia 20 listopada 2017 r. sygn. II OSK 2926/16).

W kontrolowanej sprawie brak dokonania przez organ ustaleń wskazujących na potrzebę ujęcia budynku w ewidencji zabytków sprawia, że czynność ta nie podlega jakiejkolwiek weryfikacji. Powyższe przesądza o uznaniu skargi za zasadną.

Dalsze rozważania rozpocząć należy od przypomnienia, że stosownie do treści art. 54 § 2 p.p.s.a. na organie spoczywa obowiązek przesłania do wojewódzkiego sądu administracyjnego w zakreślonym ustawą terminie 30 dni wraz ze skargą i odpowiedzią na skargę kompletnych i uporządkowanych akt sprawy. Z przepisem tym koresponduje regulacja zawarta w art. 133 § 1 p.p.s.a, zgodnie z którym sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, chyba że organ nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 54 § 2.

W niniejszej sprawie, na przesłane akta sprawy składa się wyłącznie karta ewidencyjna przedmiotowego obiektu opracowana w listopadzie 2017 r. W ocenie Sądu, dane zawarte w karcie ewidencyjnej nie są wystarczające dla uznania zabytkowego charakteru obiektu. Karta ewidencyjna zawiera jedynie informację o roku powstania/budowy obiektu, informację, że obiekt nie jest użytkowany, krótki opis stanu zachowania oraz charakterystykę obiektu, a także wyjaśnienia w czym autor opracowania upatruje zagrożeń oraz jakie są postulaty konserwatorskie. Opis budynku zawarty w karcie ewidencyjnej nie pozwala w żadnym stopniu na ustalenie jakie szczególne cechy zaktualizowały potrzebę jego ochrony poprzez ujęcie w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Lektura przedłożonej karty ewidencyjnej wskazuje, że przedmiotowy obiekt to "Budynek domu ludowego, wolnostojący, drewniany o konstrukcji zrębowej szalowany deską pionową kryty dachem dwuspadowym pokryty blachą płaską kładzioną na rąbek stojący. Obiekt dwutraktowy o niesymetrycznym rzucie z werandą i facjatą o cechach stylistycznych łączących budownictw uzdrowiskowe ("styl szwajcarski") z elementami stylu witkiewiczowskiego" (rubryka nr 10). Natomiast w rubryce nr 8 - Stan zachowania podano: "Dostateczny, budynek drewniany, szalowany. Stolarka okienna zdegradowana (powybijane szyby), konstrukcja oraz dach nienaruszone". Żadna z przedstawionych treści karty ewidencyjnej budynku nie świadczy o tym, że obiekt ten może spełniać przesłanki uznania go za zabytek w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Nie można więc ustalić dlaczego budynek został uznany za stanowiący świadectwo minionej epoki lub zdarzenia, którego zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na wartość historyczną, artystyczną lub naukową. Nadto nie ulega wątpliwości, że skoro przy wypełnianiu karty ewidencyjnej konieczne jest przywołanie takich danych jak: stan zachowania, istniejące zagrożenia oraz najpilniejsze postulaty konserwatorskie to uznanie obiektu za zabytek poprzedzać musi przynajmniej wstępna ocena kondycji, w jakiej znajduje się obiekt, przy czym nie można przy dokonywaniu oceny stanu zachowania ponad 100-letniego budynku poprzestać na oglądzie jego fasady i arbitralnie określić jego stan techniczny jako "dostateczny". Zważyć przy tym trzeba, że budynek jest drewniany, a ten materiał budowlany bez odpowiedniego zabezpieczenia łatwo ulega degradacji. Powyższe zastrzeżenia co do słuszności dokonanej oceny stanu zachowania znajdują potwierdzenie w opinii technicznej przedłożonej przez skarżących. W tym kontekście dodatkowe wątpliwości może budzić również wypełnienie rubryki nr 10 – Istniejące zagrożenia, najpilniejsze postulaty konserwatorskie, gdzie nie podano jakie czynności pozwoliłyby na zabezpieczenie budynku przed dalszą degradacją. Zamiast tego poprzestano na sformułowaniu postulatów konserwatorskich w postaci "zachowania obiektu w niezmienionej formie" oraz "dążenie do przywrócenia mu pierwotnej funkcji". Wreszcie o nieprawidłowości przy konstruowaniu karty ewidencyjnej świadczy również fakt, że rubryka nr 6 - Współrzędne geograficzne nie została w ogóle wypełniona

Wypada zaznaczyć, że próbę uzasadnienia celowości objęcia przedmiotowego budynku wpisem do wojewódzkiej ewidencji zabytków organ podjął w odpowiedzi na skargę, wskazując na okoliczności powstania budynku, jego pierwotną funkcję, a także dalsze wykorzystywanie na przestrzeni lat. W ocenie Sądu, informacje przedstawione w odpowiedzi na skargę nie mogą jednak stanowić uzasadnienia dla kontrolowanej czynności. Zasadność zakwalifikowania danego obiektu jako zabytku nieruchomego i celowość jego ujęcia w ewidencji winna wynikać z dokumentów zgromadzonych przez organ (a takowych organ nie przedłożył w niniejszej sprawie), które z kolei winny znaleźć odzwierciedlenie w treści samej karty ewidencyjnej. Podkreślić przy tym trzeba, że w karcie ewidencyjnej nie ma nawet wzmianki, która naprowadzałaby na akcentowaną w odpowiedzi na skargę wartość historyczną obiektu (która również została przedstawiona w sposób ogólnikowy). Skoro jednak wpisanie obiektu do ewidencji skutkuje tak daleko idącymi ograniczeniami prawa własności, to uznać należy, że omawiana ingerencja może nastąpić jednie na podstawie jednoznacznych wyczerpujących ustaleń i wykazanych okoliczności uzasadniających dokonanie czynności. Właściciel obiektu uznanego za zabytek musi mieć możliwość zrozumienia motywów, jakimi kierował się organ, decydując się na zamieszczenie obiektu w ewidencji zabytków. Warunku tego, w oczywisty sposób, nie mogą spełniać wyjaśnienia zawarte w odpowiedzi na skargę.

Niniejsze rozważania stanowią jednocześnie ustosunkowanie się do zarzutów sformułowanych pod adresem zaskarżonej czynności w skardze. Dodatkowo można jedynie wyjaśnić, że nieujęcie budynku w gminnej ewidencji zabytków nie może samo w sobie stanowić argumentu przeciwko uznaniu obiektu za zabytek. Jak wynika z powołanego art. 22 ust. 5 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wpis do gminnej ewidencji zabytków stanowi konsekwencję ujęcia obiektu w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Poza rozpoznaniem niniejszej sprawy pozostaje wyjaśnienie przyczyn dlaczego powyższy obowiązek nie został przez organy gminy wykonany. Jednak warto podkreślić, że dokonanie wpisu nie zostało pozostawione uznaniu tego organu.

W konkluzji stwierdzić należy, że Wojewódzki Konserwator Zabytków nie wykazał, że przed włączeniem karty ewidencyjnej do wojewódzkiej ewidencji zabytków dokonał sprawdzenia, czy dane zawarte w karcie ewidencyjnej zabytku są wyczerpujące i zgodne ze stanem faktycznym. Z przedstawionych względów sąd uznał, że zaskarżona czynność wydana została z naruszeniem art. 22 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz § 14 ust. 1 cytowanego wyżej rozporządzenia. Powyższe skutkowało stwierdzeniem bezskuteczności tej czynności, o czym sąd orzekł na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a.

W razie uznania, że w dalszym ciągu zasadne jest dokonanie wpisu włączenia przedmiotowego budynku do wojewódzkiej ewidencji zabytków, organ winien w należyty sposób przedstawić motywy swojego działania, wyjaśniając jakie cechy budynku pozwalają na jego zakwalifikowanie jako zabytku, wymagającego ochrony wynikającej z ujęcia w wojewódzkiej ewidencji zabytków. Organ winien przy tym poddać szerszej analizie stan zachowania obiektu i ewentualne postulaty konserwatorskie, a to wobec sygnalizowania przez skarżących złego stanu technicznego obiektu. Zasadne będzie również wzięcie pod uwagę wspomnianej przez skarżących okoliczności, że obiekt w 1976 roku został rozbudowany i przebudowany.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265.). Na zasądzone koszty złożyły się: uiszczony wpis od skargi w kwocie 200 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł oraz opłaty skarbowe od pełnomocnictw w łącznej kwocie 34 zł.