Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SAB/Go 60/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-08-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 2 pkt 8, art. 52 par. 1 i 2,  art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1 pkt 1a, art. 200, art. 205 par. 1, art. 209
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 12, art. 35 par. 1, 3, 5,  art. 36, art. 37, art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi B.G. na przewlekłość postępowania Starosty w przedmiocie ustalenia linii brzegu (dla działki [...] – wydzielenie działki nr [...]) I. zobowiązuje Starostę do załatwienia wniosku skarżącej B.G. z dnia [...] r. dotyczącego ustalenia linii brzegu dla działki [...] i wydzielenia działki nr [...] - w terminie czternastu dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, II. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa, IV. zasądza od Starosty na rzecz skarżącej B.G. kwotę 100 (sto) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

1. Pismem z dnia z dnia [...] sierpnia 2014 r. skierowanym do Starosty (data wpływu do organu - 29 sierpnia 2014 r.) B.G. wniosła o ustalenie linii brzegu dla wód śródlądowych nie będących wodami granicznymi ani śródlądowymi drogami morskimi dla działek nr [...] oraz wydzielenie działek nr [...], wskazując na potrzebę uregulowania stanu prawnego i faktycznego jej gruntów. Do wniosku załączyła projekt rozgraniczenia.

Pismem z dnia [...] września 2014 r. (doręczonym 8 września 2014 r.) organ wezwał stronę do uzupełnienia wniosku poprzez wskazanie punktów stałych osnowy poziomej nawiązanych do sieci państwowej, usuniecie niezgodności zapisu w treści pkt 4 oraz zapisu na mapie z projektem podziału nieruchomości.

Odpowiedzi na powyższe wezwanie udzieliła wnioskodawczyni, zaś odrębnie do organu wpłynął dokument sporządzony przez uprawnionego geodetę K.N. (data wpływu do organu 11 września 2014r.). Następnie pismem z dnia [...] września 2014r. organ zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie. W dniu [...] października 2014 r. przeprowadzono oględziny na miejscu i przeprowadzono rozprawę administracyjną.

W dniu 22 października 2014 r. wpłynął do organu wniosek o rozdzielenie postępowań w sprawach o wydzielenie działki nr [...].

W dniu [...] listopada 2014 r. Starosta wydał dwie decyzje, nr [...] (dot. działki nr [...]-wydzielenie działki nr [...]), nr [...] (dot. działki nr [...]-wydzielenie działki nr [...]), odmawiające ustalenia linii brzegu dla wód i wydzielenia działek opisanych we wniosku wskazując na błędne, niezgodne z zasadami wynikającymi z ustawy, ustalenie linii brzegu oraz niezgodność oznaczenia użytku na wydzielonej działce nr [...] ze stanem faktycznym.

2. Od decyzji tych skarżąca B.G. wniosła odwołania (wpływ do organu 20 listopada 2014 r., akta przekazano organowi odwoławczemu 27 listopada 2014 r.).

Po ich rozpatrzeniu Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej (dalej Dyrektor RZGW) decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (działka nr [...]), zaś decyzją z [...] sierpnia 2015 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] (działka nr [...]), w obu przypadkach przekazując sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniach tych decyzji wskazał, że Starosta nie przeanalizował sprawy pod kątem czy przedłożony przez B.G. projekt rozgraniczenia gruntów odpowiada w pełni wymaganiom nałożonym przepisami art. 15 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 469).

3. Rozpoznając ponownie sprawy Starosta pismem z dnia [...] września 2014 r., znak: [...] wezwał B.G. do uzupełnienia dokumentacji o wskazanie punktów stałych osnowy poziomej nawiązywanych do sieci państwowej powołując się na niezgodność zapisu co do sposobu ustalenia linii brzegu między częścią opisową i graficzną.

W odpowiedzi B.G. pismem z dnia [...] września 2014 r. wyjaśniła, że przyjęta przez geodetę, który sporządził projekt dołączony do wniosku, metoda ustalenia linii brzegu jest jedną z alternatywnych, dopuszczalnych przez ustawę metod ustalenia linii brzegu i w jej ocenie jest - poprawna dla tego terenu. W obszernych wywodach pisma przedstawiła swoją ocenę projektu.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2015 r. Starosta poinformował skarżącą, że przedłożony przez nią projekt rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych nie w pełni odpowiada wymogom art. 15 ust. 3 Prawa wodnego. W konkluzji pisma organ zwrócił się z pytaniem, czy strona wykona odpowiedni projekt rozgraniczenia gruntów, i w jakim terminie, wyznaczając jej termin siedmiu dni na udzielenie odpowiedzi (pismo doręczono stronie 3 września 2015 r.).

W dniu 14 września 2015 r. do organu wpłynęła rozbudowana odpowiedź B.G., w której zakwestionowała stanowisko organu.

Pismem z dnia [...] września 2015 r. Starosta poinformował B.G., że stosownie do treści art. 15 ust. 2 Prawa wodnego, linię brzegową ustala się na wniosek mającego interes prawny lub faktyczny. Wnioskując o jej ustalenie strona odpowiada za treść dostarczonego projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych. Poinformował stronę o zawiadomieniu Prokuratora Rejonowego o toczącym się postępowaniu, a ponadto pouczył o możliwości zapoznania się z aktami sprawy (pismo to doręczono 18 września 2015 r.)

4. Decyzjami z dnia [...] października 2015 r. nr [...] (dot. działki [...]) i [...] (dot. działki nr [...]) Starosta umorzył postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu dla wód według projektu z sierpnia 2014 r. sporządzonego przez uprawnionego geodetę K.N..

W uzasadnieniu tych decyzji organ wskazał, że braki projektu rozgraniczenia uniemożliwiają wszczęcie postępowania w tym zakresie. Ponieważ w niniejszych sprawach organ wszczął postępowanie, uznać należy, że wobec nieusunięcia braków projektu, postępowanie w tym zakresie stało się bezprzedmiotowe (decyzje doręczono stronie 7 października 2015 r.).

W dniu 14 października 2016 r. wpłynęło do organu odwołanie B.G. od powyższych decyzji (akta przekazano organowi odwoławczemu 23 października 2015 r.). Jednocześnie strona złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę.

W dniu 14 października 2015 r. wpłynął do organu wniosek, o zwolnienie B.G. z obowiązku zawarcia w projekcie niektórych informacji.

Dnia [...] listopada 2015 r. decyzją nr [...] i decyzją nr [...] Starosta odmówił zwolnienia B.G. z obowiązku zawarcia w projekcie rozgraniczenia gruntów informacji dotyczącej uzasadnienia wyboru sposobu ustalenia linii brzegu z części opisowej projektu, stanu stosunków wodnych na gruntach przyległych do projektowanej linii brzegu, wykazania w części graficznej granicy stałego porostu traw oraz krawędzi brzegów (doręczona 20 listopada 2015 r.).

Dnia [...] marca 2016 r. Dyrektor RZGW umorzył postępowanie w sprawie skarg na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę (decyzja nr [...] i nr [...]).

5. Decyzjami z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (działka [...]) i nr [...] (działka [...]) Dyrektor RZGW uchylił odpowiednio decyzję [...] (działka [...]) i [...] (dot. działki [...]) i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, wskazując na konieczność wezwania strony do uzupełnia złożonego wniosku w trybie art. 64 § 2 k.p.a., zaś decyzjami z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] (działka [...]) i nr [...] (działka [...]) uchylił odpowiednio decyzję nr [...] i decyzję nr [...] (dotyczące zwolnienia z obowiązku) i przekazał sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. (doręczonym 18 kwietnia 2016 r.) Starosta wezwał B.G. do uzupełnienia braków projektu (w obu sprawach), pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Dnia 25 kwietnia 2016 r. do organu wpłynęło pismo strony, w którym po raz kolejny zakwestionowała żądanie organu.

6. W dniu 4 kwietnia 2016 r. B.G. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na przewlekłe prowadzenie przez Starostę postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu dla działek nr [...] ( wydzielenie działki [...]) oraz dla działki [...] ( wydzielenie działki nr [...]).

W jej uzasadnieniu wskazała, że Agencja Nieruchomości Rolnych sprzedała jej nieruchomość obejmującą grunty pokryte wodami płynącymi, które powinny być wyłączone z obrotu prawnego na mocy przepisów ustawy Prawo wodne. Wystąpiła zatem do sądu powszechnego o stwierdzenie nieważności umowy w tym zakresie, a dla wykazania faktycznego obszaru takich gruntów zleciła geodecie wykonanie odpowiedniego operatu geodezyjnego. Geodeta wykonał taki operat i złożył go Staroście do weryfikacji. Starosta przyjął ten operat bez uwag do urzędowego zasobu geodezyjnego w dnia [...] sierpnia 2014 r. Tym samym Starosta formalnie uznał ten operat za poprawny i kompletny i zwolnił geodetę z ewentualnego obowiązku uzupełnienia tego operatu.

Wyjaśniła, że składając wniosek o wydanie decyzji w trybie art. 15 ust. 3 Prawa wodnego o ustaleniu linii brzegu wód płynących w obrębie działek nr [...] oraz dz. nr [...] nie załączyła projektu podziału tych działek, bo na mocy przepisów z rozdziału 3. ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne projekt taki może wykonać jedynie uprawniony geodeta, a zatem projekt taki może skutecznie złożyć Staroście wyłącznie uprawniony geodeta.

Przeważająca część uzasadnienia skargi B.G. poświęciła ocenie merytorycznej żądań organu oraz ocenie operatu geodezyjnego złożonego w sprawie. Odnosząc się do sprawności postępowania w sprawie ustalenia linii brzegu dla gruntów pokrytych wodami płynącymi w obrębie działek nr [...] skarżąca podniosła, że Starosta od sierpnia 2014r. przeciąga postępowanie wydając "absurdalne" decyzje i nie podejmuje działań zmierzających do załatwienia sprawy.

W piśmie z dnia [...] kwietnia 2016 r. stanowiący uzupełnienie skargi skarżąca rozwinęła argumentację dotyczącą odpowiedzialności za sporządzenie i przedłożenie operatu geodezyjnego oraz kompetencji organu do jego weryfikacji i opisała przebieg postępowania w sprawie odnosząc się szczegółowo do kwestii merytorycznych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ opisał przebieg postępowania, oraz mające zastosowanie w sprawie przepisy prawa, i określone nimi wymagania dotyczące składanej przez stronę dokumentacji. Starosta uznał, że podnoszona przez stronę argumentacja jest niezasadna.

W kolejnych pismach procesowych z dnia [...] maja 2016 r., [...] maja 2016 r. oraz [...] maja 2016 r. skarżąca ponownie polemizowała z czynnościami i aktami organu odnosząc się do meritum sporu.

7. Na wezwanie Sądu o wskazanie na jakim etapie znajduje się obecnie postępowanie w sprawach ustalenia linii brzegu dla działki [...] wydzielenie działki nr [...], oraz dla działki [...] – wydzielenie działki [...], organ w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. wskazał, że oba postępowania są obecnie w toku. W związku ze zgłoszeniem prac geodezyjnych przez geodetę opracowującego część graficzną projektu rozgraniczenia gruntów pokrytych wodami od gruntów przyległych ustalono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 31 lipca 2016 r.

8. Zarządzeniem z dnia 7 czerwca 2016 r. ze sprawy została wyłączona do odrębnego rozpoznania i rozpatrzenia skarga B.G. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Starostę w przedmiocie ustalenie linii brzegu dla działki [...] oraz wydzielenie działki nr [...], co oznacza, że przedmiotem niniejszej skargi jest przewlekłość postępowania w sprawie ustalenie linii brzegu dla działki nr [...] oraz wydzielenie działki nr [...].

Prawomocnym wyrokiem z dnia 15 czerwca 2016 r. w sprawie II SAB/Go 46/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania dotyczącego ustalenia linii brzegu dla działki [...] i wydzielenia działki nr [...] oraz stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

W toku postępowania przed sądem w niniejszej sprawie pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. organ poinformował, że w tymże dniu została wydana decyzja, nr [...], o umorzeniu jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie zwolnienia wnioskodawczyni z obowiązku zawarcia w przedłożonym przez nią projekcie niektórych informacji, o których mowa w art. 15 ust. 3 Prawa wodnego. Z treści dołączonej do uzupełnionych akt administracyjnych decyzji wynika, że – w ocenie organu - wydana decyzja stanowi prejudykat wobec postępowania głównego zmierzającego do ustalenia linii brzegu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

9. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 i 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718; zwanej dalej p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej, sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów administracji oraz na przewlekłe prowadzenie postępowania przez te organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4.

Na podstawie tego przepisu skarga do sądu przysługuje w sprawach, w których są wydawane decyzje i postanowienia (pkt 1-3) oraz w tych sprawach, w których mogą być wydawane akty lub podejmowane czynności dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Wskazać przy tym należy, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być co do zasady poprzedzona środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Zgodnie z art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej k.p.a.) środkiem zaskarżenia, służącym zwalczaniu bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ właściwy w sprawie, jest zażalenie do organu wyższego stopnia, a jeżeli nie ma takiego organu - wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W niniejszej sprawie wymóg poprzedzenia skargi zażaleniem, o jakim mowa w art. 37 § 1 k.p.a., został dochowany, albowiem skarżąca w dniu 11 października 2015 r. złożyła takie zażalenia w odniesieniu do obu prowadzonych postępowań i zostały one rozpatrzone przez organ drugiej instancji (Dyrektora RZGW) postanowieniami z dnia [...] marca 2016 r.

Wskazać należy, że dla dopuszczalności skargi na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania nie ma natomiast znaczenia kierunek rozstrzygnięcia zażalenia wniesionego w trybie art. 37 § 1 k.p.a. i jego trafność, w szczególności zaś to, czy zażalenie zostało uwzględnione.

10. Rozpatrując skargę w zakresie jej przedmiotu czyli przewlekłości postępowania, skonkretyzowanego do przedmiotu niniejszej sprawy dotyczącej ustalenia linii brzegu dla działki nr [...] oraz wydzielenie działki nr [...] wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 35 § 1 i 3 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki.

Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. W myśl natomiast art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Ponadto zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy, jak również zobowiązane są do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do jej wyjaśnienia i załatwienia - stosownie do art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że pojęcie to obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (teza czwarta wyroku NSA z dnia 17 lutego 2014 r., II GSK 1804/12, dostępnego, podobnie jak niżej cytowane orzeczenia, w bazie na stronie internetowej NSA). Do przewlekłości postępowania dojdzie zatem w przypadku prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny przez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. wyrok NSA z dnia 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., I OSK 2704/13).

Dlatego zadaniem sądu administracyjnego w sprawie było skontrolowanie prowadzonego przez organ postępowania pod kątem jego sprawności i efektywności, czyli zbadanie, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to działania pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia.

Mając na względzie rozbudowaną argumentację skarżącej konieczne jest przy tym podkreślenie, że poza zakresem niniejszego postępowania pozostają kwestie merytoryczne związane z oceną prawną dokumentów złożonych przez stronę oraz kwalifikacją (konkretyzacją) stosunku materialnoprawnego, którego dotyczy wniosek.

11. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. (w brzmieniu obowiązującym od 15 sierpnia 2015 r.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.).Sąd rozpoznający sprawę ze skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania ma obowiązek dokonania oceny, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Takiej oceny sąd dokonuje w każdym przypadku stwierdzenia, że doszło do bezczynności organu w danej sprawie lub że postępowanie prowadzone było przewlekle.

W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje stanowisko, zgodnie z którym wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie zwalnia wojewódzkiego sądu administracyjnego z obowiązku rozpoznania skargi wniesionej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zakresie orzekania w przedmiocie stwierdzenia, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a.) oraz w zakresie wymierzenia organowi grzywny z tego tytułu stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. (postanowienie NSA z 26 lipca 2012 r., II OSK 1360/12; postanowienie NSA z 18 września 2012 r., II OSK 1953/12; postanowienie NSA z 17 października 2012 r., I OSK 2443/12; wyrok NSA z 5 lipca 2012 r., II OSK 1031/12).

Wskazuje się w nim również, że nawet wydanie przez organ administracji decyzji przed wniesieniem skargi na przewlekłość czy bezczynność postępowania nie stanowi przeszkody do jej merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny, na podstawie art. 149 § 1 zd. drugie p.p.s.a. Uwzględnienie skargi w takim przypadku polega także na rozstrzygnięciu czy bezczynność lub przewlekłość w prowadzeniu postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i ewentualnym wymierzeniu grzywny stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a.

Uzasadnieniem tej linii orzeczniczej jest argument, że wprowadzone zmiany w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej poszerzyły system środków mających zapewnić bardziej skuteczną ochroną przed negatywnymi następstwami związanymi z nieterminowym załatwianiem spraw które powiązane zostały systemowo ze środkami prawnymi funkcjonującymi na gruncie prawa cywilnego.

W konsekwencji przyjmuje się, że przepis art. 149 p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy było to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego.

Unormowanie art. 149 § 1 zdanie pierwsze i zdanie drugie p.p.s.a. zawierają więc odrębne od siebie podstawy orzekania uzależnione od stanu faktycznego sprawy. Stwierdzenie zatem, że bezczynność lub przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie ma charakteru akcesoryjnego w stosunku do rozstrzygnięcia sądu zobowiązującego organ do podjęcia określonego działania.

12. Rozpatrując zatem sprawę pod kątem jej sprawności wyznaczonej przez zasadę wyrażoną w art. 12 k.p.a. i konkretyzowaną przez przepisy art. 35 i 36 k.p.a. należy wskazać, że analiza akt postępowania administracyjnego, w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 p.p.s.a.) skłaniała do uznania, iż w okolicznościach rozpoznawanej sprawy zaistniał stan przewlekłości postępowania.

Analiza czynności podjętych przez organ wskazuje, że postępowanie przebiega w sposób przewlekły (wystarczy tylko porównać chronologię działań organu opisaną w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia z terminami wynikającymi z przepisów art. 35 i 36 k.p.a.). Szczególne zastrzeżenia budzi sposób procedowania organu, który po wszczęciu postępowania i wydaniu decyzji merytorycznych (decyzji odmownych) niejako powraca do trybu, który może mieć zastosowanie przy wszczęciu postępowania uchylając się tym samym od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy umarzając postępowanie.

Trudność merytoryczna oraz niewątpliwe sporny charakter sprawy, a także zasadniczo odmienne stanowisko skarżącej w żaden sposób nie modyfikują ogólnego imperatywu działania organu po pierwsze z tej racji, że postępowanie w sprawie prowadzone jest w reżimie inkwizycyjnym i to na organie ciąży obowiązek dokonania ustaleń koniecznych dla załatwienia sprawy, po drugie odmienne zapatrywanie strony na kwestie faktyczne lub prawne nie może być uznawane za winę strony w rozumieniu art. 35 § 5 k.p.a. Przypomnieć należy, że rozwiązania kodeksowe uwzględniają szczególnie skomplikowany charakter sprawy, jednakże i te okresy zostały w sprawie znacznie przekroczone zaś organ nie realizuje nawet formalnego obowiązku powiadamiania strony o przyczynach zwłoki i nie wskazuje nowego terminu załatwienia sprawy (dopiero w wykonaniu zobowiązania Sądu w piśmie z dnia [...] czerwca 2016 r. organ podaje, że sprawa zostanie załatwiona w terminie do dnia 31 lipca 2016 r., jednakże i ten termin nie został wyznaczony zgodnie z wymogami art. 36 k.p.a.)

Podjęte w niniejsze sprawie czynności mają związek ze sprawą dotyczącą wydzielenia działki [...] i są reakcją na wydane w sprawie II SAB/Go 46/16 orzeczenie. Jednak, co wynika z samej treści decyzji z dnia [...] sierpnia 2016 r., to rozstrzygnięcie nie jest załatwieniem sprawy dotyczącej ustalenia linii brzegu, lecz jedynie – jak stwierdza sam organ - prejudykatem do sprawy głównej. Zdaniem sądu nie ulega wątpliwości, że czynności zmierzające do zakończenia sprawy, w tym wskazana decyzja mogły zostać podjęte znacznie wcześniej. Sprawa nadal nie jest załatwiona mimo, że od jej zainicjowania – w stosunku do momentu orzekania przez sąd, minęły niemal dwa lata.

Mając na względzie powyższe okoliczności należało uznać, że zakres sprawy wymagający wyjaśnienia oraz charakter czynności wyjaśniających i procesowych koniecznych do przeprowadzenia nie uzasadniał tak znacznego przekroczenia terminów wynikających z art. 35 k.p.a. Wobec tego, że sprawa nadal nie jest załatwiona, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., należało zobowiązać organ do załatwienia wniosku skarżącej z dnia [...] sierpnia 2014 r. o ustalenie linii brzegu dla działki nr [...] oraz wydzielenie działki nr [...], w terminie określonym w pkt I wyroku, stwierdzając jednocześnie, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt II wyroku).

13. Mając na względzie obowiązek wynikający z art. 149 § 1a p.p.s.a. Sąd rozpoznał także skargę pod kątem kwalifikacji przewlekłości nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.) uznając ostatecznie, że stwierdzona przewlekłość nie nosi cechy rażącego naruszenia prawa.

Jak wskazuje się w orzecznictwie cechą rażącego, czyli nie zwykłego lecz kwalifikowanego naruszenia prawa, jest jego oczywistość i niewątpliwość. Tak jednoznaczna negatywna ocena musi jednak zostać osadzona w kontekście okoliczności konkretnej sprawy (wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12). Zdaniem sądu dla uznania rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 149 § 1 p.p.s.a., nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów do załatwienia sprawy, przekroczenie tych terminów musi być znaczne i nieusprawiedliwione. W sprawie organ wydawał decyzje, lecz z przyczyn merytorycznych były one uchylane przez organ odwoławczy. Skomplikowany charakter sprawy, brak współdziałania strony oraz podjęte w ostatnim okresie przez organ działania są jednak okolicznościami, które, w ocenie sądu, łagodzą kwalifikację stwierdzonej przewlekłości. Z tych względów orzeczono jak w punkcie III wyroku.

Wobec uwzględnienia skargi na podstawie art. 200, 205 § 1 i 209 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, to jest uiszczonego wpisu w wysokości 100 zł.

(-) G. Staniszewska (-) S. Pauter (-) J. Jaśkiewicz