Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 437/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-08-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54 art. 65 ust. 2
journal: Dz.U. 2008 nr 115 poz 728
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.
article: art. 16 art. 162 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 10 sierpnia 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Protokolant asystent sędziego Marcin Olejniczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 sierpnia 2012 roku sprawy ze skargi Ż. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. na rzecz skarżącej Ż. K. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się orzeczenia.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000r., nr 98, poz. 1071 ze zm., w skrócie K.p.a.) oraz art. 25 ust. 1, 5 i 6, art. 59 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., nr 175, poz. 1362 ze zm., powoływana także jako ustawa), a także art. 15 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 24 kwietnia 2003r. o działalności organizacji pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2010r., nr 234, poz. 1536 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Ł. z dnia [...], nr [...], stwierdzającą wygaśnięcie z dniem 1 października 2010r. decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...], nr [...], o skierowaniu Ż. K. do Domu Pomocy Społecznej dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej intelektualnie przy ul. A 5 m. 2 w Ł.

W toku postępowania ustalono, iż decyzją z dnia [...] skierowano Ż. K. do Domu Pomocy Społecznej przy ul. A 5 m. 2 prowadzonego przez A (powoływane dalej także jako A), które realizowało zadania z zakresu pomocy zlecone przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Ł., na podstawie umowy zawartej przez Miasto Ł. Powyższa umowa została rozwiązana ze skutkiem na dzień 30 września 2010r. wobec jej nienależytego wykonywania przez A.

W ocenie organu I instancji z uwagi na rozwiązanie umowy na prowadzenie DPS przez A, odpadła podstawa prawna dająca możliwość realizacji decyzji. Wobec istotnych zastrzeżeń, co do funkcjonowania domu pomocy społecznej organ I instancji uznał, iż nie ma możliwości nawiązania nowego stosunku prawnego, co wyczerpuje niewątpliwie przesłankę bezprzedmiotowości decyzji. Organ I instancji podkreślił, iż decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji administracyjnej jako bezprzedmiotowej wywołuje skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, czyli od dnia, w którym decyzja stała się bezprzedmiotowa tj. od dnia 1 października 2010r. W ocenie organu I instancji nie możliwe było skierowanie i ponoszenie odpłatności za pobyt podopiecznej w placówce na podstawie art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej, gdyż wymagałoby to zawarcia nowej umowy, co w obliczu stwierdzonych nieprawidłowości i zaistniałych okolicznościach nie mogło być akceptowane. Organ powołał się na fakt, iż wyrokiem z dnia 8 lipca 2011r., sygn. akt. I SA/Wa 2371/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia 25 maja 2010r. oraz utrzymującą ją w mocy decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej, cofającą A zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej. Jednakże w ocenie organu I instancji fakt, iż obecnie w obrocie prawnym nie funkcjonuje ostateczna decyzja cofająca zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej, nie stanowi przeszkody do stwierdzenia bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do DPS.

Ponadto zdaniem organu I instancji zgodnie z art. 65 ustawy skierowanie w tym trybie możliwe jest jedynie w przypadku braku wolnych miejsc w domach pomocy społecznej prowadzonych przez lub na zlecenie gminy (powiatu). Tymczasem zapewniono podopiecznej miejsce w Domu Pomocy Społecznej przy ul. B 4/6 w Ł., placówce tego samego typu, prowadzonej przez Miasto Ł. Z uwagi na złożoną przez opiekuna prawnego podopiecznej rezygnację z przeniesienia, decyzją z dnia [...] umorzono postępowanie administracyjne w sprawie umieszczenia podopiecznej w tym ośrodku.

W ocenie organu I instancji powyższe okoliczności przesądzają o bezprzedmiotowości decyzji z dnia [...]. Nadto organ dodał, iż Ż. K. oświadczeniem z dnia 31 sierpnia 2011r. zrezygnowała z dniem 1 września 2011r. z pobytu w domu prowadzonym przez A. Zdaniem organu złożenie oświadczenia o rezygnacji także dowodzi bezprzedmiotowości decyzji o umieszczeniu w DPS-ie, ale nie ma wpływu na datę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji.

Wobec powyższego organ I instancji, na podstawie art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. art. 152 ust. 1 i ust. 4 ustawy o pomocy społecznej orzekł o wygaśnięciu decyzji o skierowaniu Ż. K. do DPS.

Organ I instancji wyjaśnił ponadto, że w aktach administracyjnych znajdują się dwie decyzje o wygaśnięciu decyzji z dnia [...] o identycznej treści uzasadnienia, jednakże decyzja z dnia [...] nie została doręczona, zatem wydano ponowną decyzję w [...] i dokonano jej skutecznego doręczenia. Po jej wyeliminowaniu z obrotu przez organ odwoławczy organ I instancji wydał decyzję w dniu [...].

W odwołaniu od tej decyzji pełnomocnik Ż. K. wniósł o jej uchylenie i orzeczenie, że decyzja z dnia [...] wygasła z dniem 1 września 2011r.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. poprzez błędną wykładnię skutkującą wygaszeniem decyzji z dnia [...] z dniem 1 października 2010r., w sytuacji gdy przesłanki wygaszenia decyzji zaistniały dopiero z chwilą złożenia przez Ż. K. rezygnacji z domu pomocy społecznej, tj. z dniem 1 września 2011r.;

2) art. 107 § 1 K.p.a. w związku z art. 7 K.p.a. – poprzez zaniechanie uzasadnienia prawnego i faktycznego w zakresie jednej z przesłanek stwierdzenia wygaszenia decyzji administracyjnej, tj. istnienia przepisu prawnego albo interesu społecznego lub interesu strony uzasadniającego wygaszenie decyzji.

W uzasadnieniu odwołania zarzucono, że organ I instancji błędnie ustalił zarówno podstawy jak i datę powstania bezprzedmiotowości decyzji, a nadto pominął ustalenie, czy wygaszenie decyzji z datą wskazaną w jej sentencji wynikać miało z nakazu przepisu prawa, czy też służyć interesowi społecznemu lub interesowi strony. Podstawę prawną decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej A stanowiły przepisy K.p.a., ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64, poz. 593 ze zm.) oraz przepisy wykonawcze do tejże ustawy, a nie umowa cywilnoprawna. Nie można zgodzić się więc z twierdzeniem organu, iż z chwilą wypowiedzenia umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej z podmiotem niepublicznym, odpadła podstawa prawna wygaszanej decyzji. Sam fakt zapewnienia przez organ miejsca dla Ż. K. w innym domu pomocy społecznej mógłby mieć znaczenie w przypadku zmiany decyzji o skierowaniu podopiecznej do A przez przeniesienie jej do domu pomocy społecznej na ul. B w Ł. Jednak ostatecznie organ umorzył postępowanie w sprawie przeniesienia.

Pełnomocnik podopiecznej zwrócił uwagę, że Ż. K. jest osobą pełnoletnią, więc dom pomocy społecznej przy ul. B w Ł., jako placówka przeznaczona jedynie dla dzieci i młodzieży niepełnosprawnej umysłowo, nie jest dla niej placówką właściwą. To było przyczyną braku zgody na przeniesienie.

W uzasadnieniu odwołania wskazano również, że decyzja o skierowaniu danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych DPS-ów. Nie przewidują również sytuacji, w której organ byłby uprawniony do przenoszenia raz skierowanych do danej placówki osób, bez ich zgody, z powodu zwolnienia się miejsca w innym domu pomocy społecznej lub z powodu zmiany preferencji finansowania przez gminę podmiotów prowadzących niepubliczne placówki opieki całodobowej. Tym bardziej ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu. Taka możliwość prowadziłaby do pozbawiania osób niepełnosprawnych prawa do zabezpieczenia egzystencji przez Państwo (art. 69 Konstytucji RP). Placówka, do której skierowano Ż. K. nieprzerwanie prowadzi usługi w zakresie domu pomocy społecznej, a sam fakt, iż nie jest to dom prowadzony na zlecenie gminy, nie wyłącza możliwości pobytu tam skarżącej ani tym bardziej finansowania przez gminę kosztów jej utrzymania.

Zdaniem strony skarżącej bezprzedmiotowość wskazanej decyzji powstała natomiast w wyniku rezygnacji Ż. K. z usług domu pomocy społecznej. Oświadczeniem z dnia 31 sierpnia 2011r. zrezygnowała ona z uprawnień nadanych jej wygaszaną decyzją z dniem 1 września 2011r. Organ wydając zaskarżoną decyzję, zaniechał ustalenia, czy stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji wynikało z nakazu prawa, czy też służyć miało interesowi społecznemu czy interesowi strony. Stwierdzenie zaś wskazanej okoliczności było niezbędne do wydania decyzji wygaszającej. Powyższy brak stanowi oczywiste naruszenie art. 107 § 1 i art. 7 K.p.a. Z zebranego w spawie materiału dowodowego wynika, iż wygaszenie decyzji o skierowaniu Ż. K. do domu pomocy społecznej A z datą 1 października 2010r. nie tylko nie wynikało z żadnego przepisu prawa, ale było sprzeczne zarówno z interesem społecznym, jak i z interesem strony. W trakcie kilkunastomiesięcznego prowadzenia postępowania organ nigdy nie przeprowadzał dowodów mających na celu wskazanie, iż stan zdrowia Ż. K. oraz jej samodzielności życiowej pozwalał na pozbawienie jej uprawnień do domu pomocy społecznej z dniem 1 października 2010r. Nie stwierdzono również innych przesłanek, które powodowałby konieczność wzruszenia decyzji z dnia [...], jak chociażby marnotrawienie przez uprawnioną przyznanej jej pomocy. A skoro tak, to wygaszenie skierowania tej podopiecznej do A spowodowało bezprawne pozbawienie jej podstawowej opieki i utrzymania zagwarantowanych ustawą o pomocy społecznej. Doszło bowiem do sytuacji, w której osoba uzależniona od pomocy Państwa, została bez własnej winy, nagle jej pozbawiona.

Dalej stwierdzono, iż wygaszenie decyzji z dnia [...] z datą 1 października 2010r. skutkowało również naruszeniem interesu społecznego. W interesie społecznym leży należyte wywiązywanie się przez organy administracji z ustawowo nałożonych na nie obowiązków, a w szczególności z obowiązków, które organy administracji, mocą własnej decyzji, na siebie przyjmują. Taki obowiązek w niniejszej sprawie precyzuje względem gminy art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy o pomocy społecznej wskazując, iż do zadań własnych gminy należy "kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt mieszkańca gminy w tym domu". Decyzją z dnia [...] organ przyjął na siebie wskazany obowiązek względem Ż. K. Nieuzasadnione zaprzestanie wykonywania obowiązku ponoszenia odpłatności za pobyt – we wskazanym przez gminę – domu pomocy społecznej, narusza zatem interes społeczny, burząc zaufanie społeczne w to, że decyzja administracyjna służyć ma realizowaniu zadań, nałożonych przez prawo na organy administracyjne, a nie uchylaniu się od nich.

Wymienioną na wstępie decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że postanowienia umowy o prowadzeniu niepublicznego domu pomocy społecznej trzeba włączyć w orbitę pojęcia "stanu prawnego", jakim posługuje się doktryna dla zdefiniowania istoty bezprzedmiotowości. Konsekwentnie zatem, wszelkie zmiany dotyczące wspomnianej umowy, w tym również jej rozwiązanie oświadczeniem woli jednej ze stron, powodują zmianę w obrębie stanu prawnego, mogącą skutkować powstaniem bezprzedmiotowości stosunku prawnego, dla którego umowa taka miała istotne znaczenie. Rozwiązanie przez Miasto umowy zlecającej zadanie prowadzenia domu pomocy społecznej wskutek stwierdzonych nieprawidłowości bezsprzecznie stanowi istotną zmianę stanu prawnego. Tą drogą bowiem, placówka prowadzona przez A przestała z upływem okresu wypowiedzenia, tj. od 1 października 2010r., realizować zadanie immanentnie związane z treścią decyzji, której wygaśnięcie stwierdzono zaskarżonym rozstrzygnięciem. Gmina realizując swój obowiązek w zakresie zagwarantowania osobie tego wymagającej miejsca w domu pomocy społecznej, czyni to zgodnie z art. 59 ust. 1 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Powołane przepisy stanowią o skierowaniu danej osoby m.in. do domu pomocy społecznej prowadzonego przez podmiot działający na zlecenie organu jednostki samorządu terytorialnego. Rozwiązanie przez Miasto umowy ze skutkiem na dzień 30 września 2010r. spowodowało utratę od 1 października 2010r. podstawy dla działania na zlecenie gminy przez DPS A. Okoliczność tę należy więc uznać za równoznaczną z brakiem warunków do wykonywania decyzji, mocą której skierowano Ż. K. do wspomnianej wyżej placówki, wyczerpującą znamiona jej bezprzedmiotowości.

Organ odwoławczy nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że brak umowy między A a Miastem, mocą której zlecono prowadzenie domu pomocy społecznej, nie wyłącza możliwości pobytu w niej skarżącej oraz finansowania kosztów jej utrzymania przez gminę. W tym zakresie wskazano, iż wypowiedzenia umowy nie można utożsamiać z uchybieniem obowiązkom ciążącym na administracji. Za rozwiązaniem umowy stoi konieczność przerwania stanu niezgodności z prawem oraz działań sprzeciwiających się dobru podopiecznych przebywających w domu pomocy społecznej. W istocie więc rozwiązanie umowy było w interesie strony, otwierając możliwość jej przeniesienia do ośrodka spełniającego niezbędne standardy i gwarantującego właściwą jakość opieki, z czego podopieczna nie skorzystała. Kwestia umieszczenia Ż. K. w domu pomocy społecznej przy ul. B w Ł. nie może podlegać jakiejkolwiek ocenie w toku rozpatrywanej sprawy. Istnienie w obrocie prawnym nie tyle ostatecznej, co nawet prawomocnej decyzji rodziłoby oczywiście konieczność stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do tejże placówki Ż. K. Brak decyzji cofającej zezwolenie na prowadzenie domu pomocy społecznej nie uniemożliwia stwierdzenie takiego wygaśnięcia. O ile bowiem istnieją ku temu inne przesłanki – np. w postaci rozwiązania umowy o prowadzenie DPS-u na zlecenie – wygaszenie takie nie tylko jest możliwe, ale nawet niezbędne z punktu widzenia pewności obrotu prawnego. Rozwiązanie przez jednostkę samorządu terytorialnego umowy zlecającej prowadzenie DPS-u powoduje, że placówka taka może nadal istnieć, lecz niejako w formie komercyjnej. W ocenie organu II instancji prawidłową datą stwierdzenia wygaśnięcia decyzji kierującej stronę do domu pomocy społecznej prowadzonego przez A jest 1 października 2010r. Późniejsza rezygnacja strony z pobytu we wspomnianej placówce pozostaje bez wpływu na datę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji określoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

W skardze do sądu administracyjnego na ostateczną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego pełnomocnik Ż. K. wniósł o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji oraz o zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi:

a) art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 K.p.a. w związku z art. 16 § 1 K.p.a., w związku z art. 100 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej polegające na wygaszeniu decyzji o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy na dzień wygaszenia, nie została spełniona żadna z przesłanek warunkujących zastosowanie art. 162 K.p.a., a wygaszenie wskazanej decyzji naruszało zasadę trwałości decyzji administracyjnej, interes społeczny oraz interes strony, czyli skarżącej;

b) art. 6 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sprzeczne z zasadą praworządności przyjęcie, iż podstawą prawną wygaszanej decyzji oprócz przepisów prawa materialnego wprost w niej wskazanych, były również postanowienia umowy cywilno – prawnej zawartej przez MOPS z podmiotem prowadzącym dom pomocy społecznej, do którego skierowano skarżącej oraz przepisy prawa materialnego, nie wskazane w decyzji;

c) art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1, art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie należyte stanu faktycznego sprawy oraz niedostateczne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organy obu instancji dokonały niedopuszczalnej, rozszerzającej wykładni art. 162 K.p.a., która polegała na błędnej wykładni pojęcia bezprzedmiotowości, a nadto, na przyjęciu wbrew literalnemu brzmieniu przepisu, że dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji wystarczające jest jedynie ustalenie jej aktualnej bezprzedmiotowości, z pominięciem wskazania przepisu prawnego, który nakazywałby stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, a także interesu, któremu wygaszenie to miałoby służyć. Podniesiono, że umowa cywilnoprawna została zawarta już po skierowaniu skarżącej do A. Skarżąca nie była jej stroną.

Ponadto nie zgodzono się ze stanowiskiem organu, iż wypowiedzenie umowy na prowadzenie domu pomocy społecznej oznaczało niemożność dalszego wykonywania decyzji o skierowaniu Ż. K. do A. Skoro istnieje placówka, do której skierowano podopieczną, jest ona dla niej placówką odpowiedniego typu, a sama podopieczna wyraża wolę pozostania w niej, to do chwili złożenia przez podopieczną rezygnacji z domu pomocy społecznej, nie zachodziły żadne przesłanki nie tylko do zmiany decyzji o skierowaniu skarżącej do A, ale w szczególności do jej wygaszenia. Treść art. 65 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej wyraźnie statuuje, iż w przypadku skierowania podopiecznego do niepublicznego domu pomocy społecznej, który nie jest prowadzony na zlecenie gminy, gmina winna zawrzeć umowę z podmiotem prowadzącym dom, w której zostanie ustalona odpłatność za pobyt skierowanego tam podopiecznego. Ustalenie przez organ w drodze decyzji, że zachodzą warunki do skierowania danej osoby do niepublicznego domu pomocy społecznej na czas nieokreślony, stwarza po stronie wnioskodawcy identyczne uprawnienia, jakie posiada osoba kierowana do publicznego domu pomocy społecznej. Przepisy ustawy o pomocy społecznej nie różnicują uprawnień osób skierowanych do publicznych i niepublicznych domów pomocy społecznej. Nie przewidują również sytuacji, w której organ byłby uprawniony do przenoszenia raz skierowanych do danej placówki osób, bez ich zgody, z powodu zwolnienia się miejsca w innym domu pomocy społecznej lub z powodu zmiany preferencji finansowania przez gminę podmiotów prowadzących niepubliczne placówki opieki całodobowej. Tym bardziej wskazana ustawa nie przewiduje sytuacji dowolnego, uznaniowego, decydowania przez gminę o pozbawieniu osoby skierowanej do domu pomocy społecznej prawa do pobytu w takim domu.

Ponadto wskazano, iż nie można zaakceptować stanowiska obu organów, iż podstawą prawną decyzji administracyjnej mogą być postanowienia umów cywilnoprawnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się również do zarzutów odwołania skarżącej, co do braku wskazania, czy wygaszenie przedmiotowej decyzji spowodowane było dodatkowo nakazem przepisu prawa, czy interesem społecznym, czy może interesem strony. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji w ogóle nie zawierało omówienia przesłanki interesu. Nie można też uznać za wystarczające wskazanie przez organ odwoławczy, iż można dopatrzyć się "kwestii interesu społecznego oraz interesu strony" w niektórych fragmentach uzasadnienia decyzji. Taka postawa organu nie daje się pogodzić z żadną zasad wyrażonych w art. 7, art. 8 i art. 9 K.p.a. Strona nie może się bowiem domyślać, czym kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję. Uzasadnienie decyzji, w którym organ nie odnosi się do wskazanych w odwołaniu zarzutów strony nie czyni zadość art. 107 § 3 K.p.a. Stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej osoby niepełnosprawnej umysłowo, zdanej przez prawie całe życie na pomoc i utrzymanie państwa oznacza w istocie pozostawienie jej bez pomocy i bez żadnego źródła utrzymania, do czasu, kiedy zwolni się miejsce w gminnym domu pomocy społecznej. Takie postępowania z pewnością nie leży w interesie skarżącej.

Zdaniem skarżącej obie zaskarżone decyzje naruszają również podstawową zasadę prowadzenia postępowania w przedmiocie pomocy społecznej wyrażoną w art. 100 ustawy o pomocy społecznej. Organy administracyjne winny kierować się bowiem przede wszystkim dobrem osób korzystających z pomocy społecznej. Tymczasem odebranie Ż. K. prawa do korzystania z usług domu pomocy społecznej, w sytuacji gdy jej stan zdrowia i warunki życiowe na to nie zezwalały, jest sprzeczne z jej dobrem. Skarżąca nadal pozostaje osobą upośledzoną umysłowo. Z uwagi jednak na poprawę stanu jej zdrowia, jak i szeroko rozwiniętą samodzielność i zaradność skarżąca od dnia 1 września 2011r. została objęta programem mieszkań chronionych prowadzonych przez A. Przed tą datą nie zaszły jednak żadne przesłanki z art. 106 ust. 5, art. 11, art. 12 ani art. 107 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, które uzasadniałyby pozbawienie skarżącej uprawień nadanych jej decyzją z dnia [...]. Organ nie prowadził też żadnego postępowania mającego zbadać, czy w przypadku skarżącej zaszły okoliczności uzasadniające pozbawienie jej prawa do domu pomocy społecznej przed jego opuszczeniem.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270, powoływana dalej jako p.p.s.a.) sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei art. 135 p.p.s.a. stanowi, iż sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, o czym stanowi art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy podkreślić, iż skarżąca została skierowana do domu pomocy społecznej decyzją z dnia [...] na podstawie poprzednio obowiązującej ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r. Zgodnie jednak z art. 149 ust. 3 obecnie obowiązującej ustawy o pomocy społecznej zachowują moc decyzje o skierowaniu do domu pomocy społecznej oraz decyzje o umieszczeniu w domu pomocy społecznej wydane przed dniem wejścia w życie ustawy.

Przedmiotem kontroli Sądu jest zatem decyzja orzekająca w trybie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. o wygaśnięciu decyzji orzekającej o skierowaniu skarżącej do domu opieki społecznej określonego typu na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Dla stwierdzenia wygaśnięcia decyzji należy zatem w sposób niewątpliwy przesądzić, że decyzja podlegająca wygaszeniu stała się bezprzedmiotowa. Jednocześnie wygaśnięcie decyzji z powodu jej bezprzedmiotowości albo nakazuje przepis prawa, albo należy wykazać, że leży to w interesie społecznym bądź w interesie strony. Oznacza to, że samo stwierdzenie bezprzedmiotowości decyzji nie jest przesłanką wystarczającą do zastosowania cytowanej normy prawnej. Co istotne, nie jest dopuszczalna wykładnia rozszerzająca art. 162 § 1 pkt. 1 K.p.a., gdyż przepis ten stanowi odstępstwo od ogólnej, wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych.

Jednakże w ocenie Sądu pełnomocnik skarżącej trafnie zarzucił, że ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje wygaśnięcia decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej w trybie art. 162 K.p.a., co przesądza o wadliwości zaskarżonych decyzji. Nie budzi wątpliwości, że brak było okoliczności do zastosowania tej podstawy prawnej decyzji. Organ winien był zatem rozważyć ewentualnie zastosowanie trybu przewidzianego w art. 155 K.p.a. czy 163 K.p.a. i art. 106 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej. Pomimo jednak ustalenia organu, że decyzja o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej stała się bezprzedmiotowa i stwierdzenia w związku z tym jej wygaśnięcia z dniem 1 października 2010r. na podstawie art. 162 K.p.a., należało również omówić uzasadnienie organu w kwestii wystąpienia przesłanek bezprzedmiotowości ww. decyzji, z uwagi na poważne wątpliwości, co do jego zasadności.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej przesądził przede wszystkim fakt rozwiązania umowy cywilnoprawnej z podmiotem prowadzącym ten ośrodek, do którego skarżąca została skierowana. Jednakże jak słusznie zauważa pełnomocnik skarżącej, byt umowy cywilnoprawnej nie może mieć przesądzającego znaczenia dla losów decyzji o skierowaniu do domu pomocy społecznej. Podstawę stosunku prawnego, przesadzającego o skierowaniu skarżącej do DPS stanowi bowiem decyzja administracyjna wydana na podstawie przepisów ustawy o pomocy społecznej i Kodeksu postępowania administracyjnego, a nie umowa zawarta przez organ z innym podmiotem. Zatem rozwiązanie umowy cywilnoprawnej nie daje podstaw do wniosku, że odpadła podstawa prawna spornej decyzji. Przepis art. 65 ust. 2 ww. ustawy przewiduje możliwość skierowania do domu pomocy społecznej, prowadzonego przez podmioty niepubliczne, co wiąże się z wydaniem decyzji o charakterze uznaniowym. Rozstrzygnięcie w tym zakresie musi więc nastąpić w formie decyzji administracyjnej i dopiero ta decyzja będzie stanowiła podstawę do zawarcia umowy z omawianą placówką (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 22 grudnia 2010 roku, sygn. akt II SA/Bd 1321/10 – dostępny w internetowej Centralnej Bazie Sądów Administracyjnych). Oznacza to, że nie umowa jest przesłanką wydania decyzji o skierowaniu do niepublicznego DPS, a decyzja o skierowaniu stanowi podstawę do zawarcia umowy z jednostką niepubliczną. Należy też podkreślić, że organy poza ogólnikowym odwołaniem się do stwierdzonych nieprawidłowości w A nie dokonały w tym zakresie żadnych ustaleń. Wobec tego nietrafne są również argumenty o niemożności zawarcia z tą jednostką umowy w trybie art. 65 ust. 2 ustawy.

Nie stanowią również o bezprzedmiotowości decyzji o skierowaniu do DPS powoływane przez organ okoliczności związane z cofnięciem zezwolenia na prowadzenie DPS przez A. Organ wszak ustalił, że decyzja o cofnięciu zezwolenia na prowadzenie tej jednostki została wyeliminowana z obrotu prawnego wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lipca 2011r., zaś wcześniej Minister Pracy i Polityki Socjalnej wstrzymał jej wykonanie. Organ nie ustalił przy tym statusu tego ośrodka i zasad jego działania w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, co czyni przedwczesnymi rozważania o niemożności skierowania tam skarżącej z powołaniem się na niespełnienie wymaganych standardów.

Na marginesie wskazać należy, iż decyzja o skierowaniu do domu pomocy społecznej w trybie art. 54 ustawy zawiera w istocie trzy elementy: skierowanie, rozstrzygnięcie o umieszczeniu i o kosztach pobytu. Skierowanie do domu pomocy społecznej oznacza to, że podopieczny spełnia przesłanki do skorzystania z tej formy pomocy, określone w ustawie. Natomiast kwestie związane z umieszczeniem w określonym ośrodku i ustalenie zasad odpłatności i ewentualne zmiany w tym zakresie, co do zasady nie mają wpływu na byt rozstrzygnięcia o skierowaniu do domu pomocy społecznej.

Z uwagi na powyższe, wobec naruszenia przepisu prawa materialnego przez bezpodstawne zastosowanie instytucji wygaśnięcia ostatecznej decyzji Dyrektora Wojewódzkiego Zespołu Pomocy Społecznej w Ł. z dnia [...] oraz niewyjaśnienie okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji z dnia 27 grudnia 2011r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c", w zw. z art. 135 p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zastosuje się do wcześniejszych wskazówek zawartych w niniejszym uzasadnieniu i przede wszystkim rozważy zastosowanie odpowiedniego trybu zmiany decyzji rozstrzygającej o skierowaniu skarżącej do domu pomocy społecznej.

W toku ponownego rozpoznawania sprawy organ winien wyjaśnić kwestię pełnomocnictwa udzielonego adwokat A. W. Została ona bowiem ustanowiona jako kolejny pełnomocnik, choć pełnomocnictwo podpisane przez opiekuna prawnego skarżącej wprost takiego upoważnienia nie zawierało. Tymczasem zgodnie z art. 106 Kodeksu cywilnego pełnomocnik może ustanowić dla mocodawcy innych pełnomocników tylko wtedy, gdy umocowanie takie wynika z treści pełnomocnictwa, z ustawy lub ze stosunku prawnego będącego podstawą pełnomocnictwa. W orzecznictwie nie budzi większych sporów pogląd, że udzielenia dalszego pełnomocnictwa nie można domniemywać. Ma to istotne znaczenie dla oceny skutków czynności prawnych podejmowanych przez pełnomocnika. W orzecznictwie i piśmiennictwie czynności podjęte przez pełnomocnika ustanowionego z naruszeniem art. 106 Kodeksu cywilnego skutkują nieważnością czynności podejmowanych przez wadliwie ustanowionego pełnomocnika. W związku z tym należy wyjaśnić, czy pełnomocnictwo udzielone M. B. obejmowało również upoważnienie pełnomocnika do udzielania dalszych pełnomocnictw, następnie wątpliwości co do reprezentacji usunąć w sposób nie budzący zastrzeżeń, uwzględniając normę wynikającą z art. 106 K.c.

O kosztach orzeczono z mocy art. 200 p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

m.o.