Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1277/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136 ust 3, art 137 ust 1 i ust 2
journal: Dz.U. 2018 poz 121
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Kowalska Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) WSA Przemysław Żmich po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 14 stycznia 2021 r. sprawy ze skargi Z. P. i I. B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2020 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołań I. B. i Z. P., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], stanowiącej obecnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oraz cześć działki ew. nr [...] z obrębu [...], uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz następców prawnych dawnych współwłaścicieli.

Decyzja Wojewody [...] została wydana w następującym stanie sprawy:

Opisane na wstępie nieruchomości stanowiły pierwotnie część działki nr [...] z dawnego obrębu [...], która wraz działką nr [...] z obrębu [...] i nr [...] cz. z obrębu [...] (o łącznym obszarze [...] ha) i objęte były dawną księgą. "[...] Nr hip. [...] dawny [...], Nr rej. [...]". Stanowiły one współwłasność L. K. i R. K., którzy zbyli je na rzecz Skarbu Państwa aktem notarialnym z [...] października 1973 r. Rep. [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1961 r. Nr 18, poz.94 ze zm.), w związku z przeznaczeniem tego terenu pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji Nr [...] i [...] z [...] kwietnia 1972 r. Przy czym w skład terenu objętego decyzjami lokalizacyjnymi, wchodził grunt o pow. [...] ha, a poza lokalizacją leżał grunt o pow. [...] ha, stanowiący dawną działkę nr [...], wykupiony przez Skarb Państwa na wniosek dawnych współwłaścicieli.

Działki nr [...] (pow. [...] ha) i [...] (pow. [...] ha) położone przy ul. [...] róg ul. [...] stanowią własność komunalną i znajdują się we władaniu Spółdzielni "[...]". Objęte były planem realizacyjnym ogólnym zagospodarowania terenu inwestycji I etapu realizacji [...], zatwierdzonym decyzją z [...] września 1973 r. nr [...]. Z załącznika graficznego dołączonego do tej decyzji wynika, że zaplanowano tam: na zachód od strony ul. [...] teren oznaczony symbolem [...] teren zabudowy mieszkaniowej, dalej [...] - tereny komunikacji, parkingi, [...] -tereny zabudowy mieszkaniowej. Obecnie obszar ten jest częściowo zabudowany. Na działce nr [...] i [...] w częściach, pochodzących z dawnej działki nr [...], zlokalizowane są części wybudowanych w latach 70-ych ub. wieku bloków mieszkalnych (oznaczonych nr [...] i [...]). We wschodniej części działki nr [...], zlokalizowany jest z kolei budynek usługowo-handlowy (obecnie wykorzystywany na przychodnię i pizzerię) wzniesiony w latach dziewięćdziesiątych ub. wieku. To zaś z kolei w związku z podpisaniem przez Spółdzielnia "[...]" z M. D. i M. G., na podstawie Programu Uzupełniającego Sieci Handlowo-Usługowej, opinii Rady Osiedla "[...]" oraz wskazania Urzędu Dzielnicowego [...], umowy dzierżawy nr [...] z [...] sierpnia 1990 r. wyznaczającej ich na użytkowników zaprogramowanego tam pawilonu handlowo-usługowego o powierzchni całkowitej [...] m2 i kubaturze [...] m2. Pomiędzy budynkami znajdują się tereny zieleni, parking oraz ciągi komunikacyjne.

Z wnioskiem o zwrot nieruchomości wywłaszczonej aktem notarialnym z 1973 r. (obejmującym teren dawnej działki nr [...]) pismem z 7 maja 2001 r. wystąpili spadkobiercy R. K. – Z. K. (obecnie P.), G. K. i A. K. (następstwo potwierdzone postanowieniem SR dla [...] z [...].11.1978 r. [...]). G. K. zmarła w 2002 r., a spadek po niej nabyli Z. P. i A. K. (post. SR dla [...] z [...].10. 2002r. [...]). Po zmarłym w 2012 r. A. K. dziedziczyła Z. P. (akt poświadczenia dziedziczenia z [...].06.2012 r. rep. [...]).

Wniosek o zwrot przedmiotowej nieruchomości złożyła 17 marca 2016 r. także I. B. – spadkobierczyni L. K. (następstwo potwierdzone post. SR dla [...] z [...].01.1983 r. [...]).

Sprawa zwrotu nieruchomości pochodzących z dawnej działki nr [...], przed wydaniem obecnej decyzji, była rozpoznana decyzją Prezydenta [...] z [...] sierpnia 2003 r., który odmówił jej zwrotu (jak też zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości). Decyzja ta uchylona została decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2010 r., a sprawa skierowana do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Postanowieniem z [...] października 2005 r. Wojewoda ów wyznaczył jako organ właściwy do rozpoznania wniosku o zwrot nieruchomości (wobec stwierdzenia przynależnego do niej tytułu rzeczowego [...]) Starostę [...].

W tym stanie rzeczy sprawa zwrotu nieruchomości wywłaszczonych aktem notarialnym z 1973 r. ( w zakresie terenów wchodzących w skład dawnej działki nr [...], tj. cz. działek nr [...] i [...] z obrębu [...] ) stanowiła przedmiot postępowania prowadzonego przez Starotę [...], który decyzją z [...] listopada 2018 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2020 r, działając na podstawie art. 136 ust. 3, art. 137, art. 142 i art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.) dalej "u.g.n.", odmówił jej zwrotu na rzecz spadkobierców dawnych właścicieli, wywodząc, że cel wywłaszczenia w ich obszarze został zrealizowany. Organy odwoływały się przy tym do faktu wybudowania osiedla (na potrzeby którego dokonano wywłaszczenia), stanu zagospodarowania terenu, stwierdzonego z jednej strony w oparciu o przeprowadzone 30 czerwca 2017 r. oględziny, z drugiej zaś na podstawie zdjęć lotniczych wykonanych w latach 1982-2005 oraz wykonanej na potrzeby postępowania opinii geodety uprawnionego w zakresie fotogrametrii i teledetekcji – B. B., której konkluzja sprowadzała się do stwierdzenia, że "sytuacja odfotografowana na zdjęciach lotniczych (...) oraz na ortofotomapie z 2001 r. pokazuje, że zarówno działka ewidencyjna numer [...] jak i działka ewidencyjna numer [...] z obrębu [...] znajdowały się wówczas w obszarze kompleksowo urządzonego osiedla mieszkaniowego, stanowiąc jego integralną część.".

Wykładając na potrzeby postępowania zwrotowego art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n., Starosta (którego interpretację organ odwoławczy podzielił) odwoływał się do konsekwencji prawnych wynikających z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. w sprawie P 38/11, stwierdzającego, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n., w zakresie w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wojewoda zwracał jednocześnie uwagę, nawiązując do poglądów prezentowanych w orzecznictwie sądów administracyjnych, że teren zajęty przez osiedle mieszkaniowe nie musi być w całości pokryty różnymi inwestycjami budowlanymi. W szczególności mogą na nim występować tzw. obszary zielone, czy rekreacyjne lub strefy ochronne.

Na decyzję Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosły Z. P. i I. B. , zarzucając jej naruszenie

1.art. 138 §1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo, iż decyzja ta była obarczona błędami tj. naruszeniami opisanymi w zarzutach ujętych w pkt. 3 - 10 niniejszej skargi;

2.art. 15 k.p.a., poprzez dokonanie wyłącznie kontroli decyzji Starosty [...], podczas gdy zadaniem organu administracji wyższej instancji jest ponowne rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego jak i stanu prawnego sprawy, czego w niniejszej sprawie nie dokonano;

3. art. 7 i 77 i 80 k.p.a., polegające na braku ustalenia:

a) w jaki sposób i na jakiej części wywłaszczonej nieruchomości doszło do realizacji celu wywłaszczenia,

b) w jakiej części cel ten nie został zrealizowany oraz w jaki sposób tereny te zostały zagospodarowane,

c) w jakim czasie doszło do zrealizowania celu wywłaszczenia i czy nastąpiło to przed czy po złożeniu przez Z. P. wniosków z 1995 r. oraz 2001 r.,

d) czy i kiedy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej nieruchomości utraciła moc,

podczas gdy nie ustalono na jakich częściach nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o zwrot został zrealizowany cel określony w decyzjach o lokalizacji inwestycji Nr [...] i [...] z [...] kwietnia 1972 r., kiedy decyzje te utraciły moc oraz nie dokonano ustalenia w jakim czasie doszło do realizacji inwestycji utożsamianych z realizacją celu wywłaszczenia, dotyczących działek [...] i [...]; nie dokonano ustaleń jakie faktycznie inwestycje zostały na nieruchomości będącej przedmiotem wniosku zrealizowane,

4. art. 7 i 77 i 80 k.p.a., polegające na pominięciu pisma Spółdzielni [...] z [...] października 2017 r. z którego wynika, że część nieruchomości oznaczonej jako dz. [...] stała się zbędna i nie została wykorzystana do realizacji celu wywłaszczenia.

5. art. 7 i 77 i 80 k.p.a., polegające na błędnym przyjęciu, że na nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia na dzień złożenia wniosku w przedmiotowej sprawie, podczas gdy na dzień 25 maja 1995 r. tj. dzień pierwszego wniosku o zwrot nieruchomości, część nieruchomości nie była w ogóle zagospodarowana co wynika ze zdjęć lotniczych oraz pozwolenia na użytkowanie pawilonu handlowo - usługowego.

6. § 12 i § 16 uchwały nr 132 Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1980 r. w zw. z ust. 2 Rozporządzenia o organizacji przyjmowaniu i rozpatrywaniu skarg poprzez zaniechanie precyzyjnego ustalenia zarówno przez Organ I jak i Organ II instancji rzeczywistej intencji Z. P. i konkluzji wniosku, a dotyczącej wniosku o uregulowanie sytuacji prawnej nieruchomości wniesionego przez Z. P. w dniu 25 maja 1995 r., podczas gdy treść pisma nie była jednoznaczna, a Skarżąca nie posiadała wiedzy pozwalającej na prawidłowe sformułowanie wniosku, a w dalszych pismach wskazywała, na rzeczywistą intencję wniosku z 25 maja 1995 r., co w konsekwencji doprowadziło do pozostawienia pisma bez rozpoznania w zakresie wniosku o zwrot nieruchomości,

7. art. 64 § 1 k.p.a. poprzez pozostawienie bez rozpoznania wniosku z 25 maja 1995 r. pomimo iż wniosek ten nie był obarczony brakami formalnymi pozwalającymi na jego pominięcie,

8. art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości poprzez błędne uznanie, iż cel wywłaszczenia nieruchomości, tj. budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji Nr [...] i [...] z 5 kwietnia 1972 r., został w pełni zrealizowany na całym jej obszarze i nieruchomość ta nie podlega zwrotowi spadkobiercom uprzednio wywłaszczonych współwłaścicieli, podczas gdy tylko na drobnym jej wycinku znajduje się blok mieszkalny służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych,

Na wypadek zaś nieuznania przez tut. Sąd argumentów dot. prawidłowości wniosku z [...] maja 1995 r.

9. naruszenie prawa materialnego tj. art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzez błędne uznanie, iż cel wywłaszczenia nieruchomości, tj. budowa osiedla mieszkaniowego "[...]" i ulic miejskich, zgodnie z decyzjami o lokalizacji inwestycji z [...] kwietnia 1972 r., został w pełni zrealizowany na całym jej obszarze i nieruchomość ta nie podlega zwrotowi spadkobiercom uprzednio wywłaszczonych współwłaścicieli, podczas gdy tylko na drobnym jej wycinku znajduje się blok mieszkalny służący zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniosły one o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji S. P. oraz o zasądzenie od organu na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skargi wniosła także uczestniczka postepowania - Spółdzielnia "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

skarga jest niezasadna.

Zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości uregulowane zostały w rozdziale 6 Działu III ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl art. 136 ust 3 zd. pierwsze tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej nieruchomości albo części wywłaszczonej nieruchomości lub udziału w tej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, nieruchomość lub jej część stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Zgodnie zaś z art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczaniu jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczaniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Stosownie zaś do ust. 2 art. 137 jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Fundamentalne znaczenie dla interpretacji ww. przepisów, jak też ich stosowania w sprawach dotyczących wywłaszczeń nieruchomości zrealizowanych na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji prawnych, które to nieruchomości zostały następnie skomunalizowane (a takimi są działki nr [...] i [...]), ma przywoływany przez organ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 13 marca 2014 r. P 38/11. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jak wyjaśnił Trybunał, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r. Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości istotne znaczenie ma stan realizacji celu jaki uzasadniał wywłaszczenie (przejęcie) nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot.

Jak zaś ustaliły organy ów cel w dacie zgłoszenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości został zrealizowany. Z oceną tą należy się zgodzić.

Z akt sprawy wynika bowiem, że aktualne działki nr [...] i [...], których część pierwotnie wchodziła w skład nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jak działka nr [...], nabyta została (łącznie z dawną działką nr [...] i częścią działki nr [...]) aktem notarialnym z [...] października 1973 r. pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]", dla której to inwestycji w obszarze podlegającym wywłaszczeniu wydane zostały [...] kwietnia 1972 r. dwie decyzje o lokalizacji- nr [...] (dot. zespołu mieszkaniowego) oraz nr i [...] (dot. ulic miejskich w rejonie owego zespołu). Plan realizacyjny tej inwestycji (w obszarze obejmującym m.in. teren dawnej działki nr [...]) zatwierdzony został z kolei decyzją Wydziału Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej [...] z 12 września 1973 r. nr [...]. W zakresie obiektów kubaturowych, jakie miały powstać w obszarze obejmującym wnioskowany do zwrotu teren, plan ów przewidywał wzniesienie dwóch bloków mieszkalnych (a dokładniej mówiąc ich fragmentów) oznaczonych na planie numerami [...] i [...]. Tereny pomiędzy nimi, a także ulicami wewnątrzosiedlowymi (odpowiadającymi dzisiejszym ulicom [...] i [...]) zaprojektowane były wedle planu pod zieleń osiedlową, teren zabaw dziecięcych oraz ciągi komunikacyjne. Bloki mieszkalne wybudowane zostały jeszcze w latach siedemdziesiątych ub. wieku, w oparciu o decyzje zezwalające na ich budowę, wydane w roku 1976 i 1977 i istnieją do chwil obecnej. Aktualnie oznaczone są one odp. numerami [...] i [...]. Istniały zatem także w dacie złożenia wniosku o zwrot części nieruchomości, co w tym przypadku identyfikować należy z pierwszym żądaniem zwrotu niezabudowanych części nieruchomości z [...] maja 2001r., wniesionym przez Z. K., G. K. i A. K.

W dacie tej, poza wspomnianymi blokami część terenu dawnej działki nr [...] (u zbiegu ulic [...] i [...]) zabudowana była także budynkiem handlowo-usługowym wzniesionym na początku lat dziewięćdziesiątych ub. wieku przez osoby prywatne, z którymi w związku z zaplanowaną budową owego obiektu, władająca wówczas nieruchomością Spółdzielnią "[...]", zawarła [...] sierpnia 1990 r. umowę dzierżawy. Jak wynika przy tym ze zgormadzonej w aktach dokumentacji zdjęciowej oraz informacji przekazanych przez obecnie władająca terenem Spółdzielnię "[...]" (vide pisma [...] kwietnia 2016 r. i [...] maja 2017 r.), całość przedmiotowej nieruchomości pozostawała i pozostaje nadal zagospodarowana w sposób charakterystyczny dla osiedli mieszkaniowych. Poza wspomnianą zabudową kubaturową zlokalizowane są bowiem na niej ciągi komunikacyjne, zatoki parkingowe przy ciągach pieszych oraz parkingi oraz obszary zieleni zorganizowanej. Co jednocześnie istotne, tego rodzaju zagospodarowanie terenu miało miejsce już w latach osiemdziesiątych ub. wielu, co potwierdza zdjęcie lotnicze z 1982 r. Godzi się natomiast zwrócić uwagę, że w przypadku inwestycji polegającej na budowie osiedla mieszkaniowego, ze swej istoty nie ogranicza się ona li tylko do budowy budynków mieszkalnych, ale obejmować musi również całą infrastrukturę tego osiedla w postaci budynków handlowych, usługowych oraz urządzeń towarzyszących jak również takich obiektów jak szkoły, przedszkola, żłobki, ośrodki zdrowia, ciągi komunikacyjne, parkingi, tereny sportowe, rekreacyjne, tereny zieleni osiedlowej, ale również sieci wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze itp. (por. wyrok NSA z 20 stycznia 2016 r., sygn. akt I OSK 3237/14, lex nr 2032812).

Sposób zatem zagospodarowania wywłaszczonej nieruchomości, jaki funkcjonował w dacie zgłoszenia żądania jej zwrotu, wyłaniający się ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego - obejmującego poza planami realizacyjnymi także dokumentację zdjęciową terenu z lat 1982-2005, przywoływaną przez organ opinię fotogrametry, dokumentację z oględzin nieruchomości - mieści się zdaniem Sądu w realizacji celu wywłaszczenia wskazanego akcie notarialnym z 1973 r. W odniesieniu zaś do wzniesionego na niej w latach dziewięćdziesiątych budynku usługowo-handlowego, stanowi przejaw dopuszczalnej prawem modyfikacji, a nie jakościowej zmiany, określonego w sposób ogólny celu jakim była budowa zespołu mieszkaniowego (osiedla). Nie sposób bowiem na etapie realizacji tak dużej i rozłożonej w czasie inwestycji uniknąć modyfikacji pierwotnych jej założeń, dostosowując ją niejako do zmieniających się potrzeb mieszkańców. Jak zwracał uwagę Sąd Najwyższy w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 stycznia 1988 r. sygn. akt III AZP 11/87 (OSNC 1988/11/149), odróżnić należy jakościową zmianę celu wywłaszczenia od modyfikacji tego celu. Tytułem przykładu zmiany owego celu Sąd Najwyższy podawał sytuację, gdy wywłaszczenie nieruchomości nastąpiło pod budowę obwodnicy drogowej, a następnie przeznaczono ją pod budowę domków jednorodzinnych, zaś jako przykład jego modyfikacji sytuację gdy wywłaszczono nieruchomość pod budowę ośrodka zdrowia ze zmianą następnie na budowę szpitala wojewódzkiego. O ile w pierwszym przypadku taka zmiana celu była zdaniem Sądu Najwyższego niedopuszczalna, tzn. skutkowała zwrotem wywłaszczonej nieruchomości, o tyle w drugim przypadku mieściła się w celu bardzo zbliżonym do zawartego w decyzji o lokalizacji inwestycji stanowiącej podstawę wywłaszczenia. Nie uzasadniała zatem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Pogląd ten sąd w składzie orzekającym w sprawie podziela, wychodząc z założenia, że dopuszczalna modyfikacja celu wywłaszczenia obejmuje sytuacje, w której ta "nowa" inwestycja mieści się w celu uzasadniającym wywłaszczenie, czyli nie prowadzi do jakościowej zmiany jego charakteru. Podobnie w tych kwestiach wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 27 listopada 2014 r. I OSK 846/13 (lex nr 1658642), w którym stwierdził, że zmiany celu wywłaszczenia nie oznacza modyfikacja projektu zagospodarowania terenu polegająca na dostosowaniu jej do potrzeb inwestora. Osiedle mieszkaniowe jest pewnym, swego rodzaju, mikroorganizmem urbanizacyjnym, który rządzi się zasadami, uwzględniającymi potrzeby jego mieszkańców. Z tego względu nie można również – co do zasady – wykluczyć możliwości, by na terenie osiedlowym, pierwotnie przeznaczonym pod zieleń lub mającym tzw. charakter rekreacyjny, w przyszłość powstał np. jakiś obiekt bardziej obecnie potrzebny jego mieszkańcom. Takim zaś obiektem bez wątpienia pozostaje budynek handlowo-usługowy zlokalizowany na działce ew. nr [...], w którym – jak wynika z niesporych ustaleń organów – funkcjonuje obecnie pizzeria oraz przychodnia. Skoro zatem na nieruchomości, której zwrotu oczekiwali skarżący, na dzień zgłoszenia w tym względzie żądania cel wywłaszczenia został zrealizowany, nie zaistniał objęty hipotezą normy prawnej zwartej w art. 136 ust. 3 u.g.n. stan jej "zbędności na cel wywłaszczenia" , a tym samym brak było podstaw do uwzględnienia owego żądania. Odmawiając zatem w tych uwarunkowaniach jej zwrotu Starosta [...] nie naruszył ww. przepisu. W konsekwencji czego nie naruszył go także utrzymując jego decyzję w mocy Wojewoda [...], a podniesiony w tym względzie zarzut jest chybiony.

Wyjaśnić przy tym wypada, że wobec realizacji w obszarze przedmiotowej nieruchomości przywołanego celu jeszcze przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami (a więc przed 1 stycznia 1998 r.) i przed złożeniem wniosku o jej zwrot, traci na znaczeniu kwestia terminów w jakich poszczególne prace inwestycyjne w były na niej realizowane. Zbędne było zatem w tym stanie rzeczy badanie czy decyzje lokalizacyjne, które legły u podstaw wywłaszczenia (tu umowy zawartej w warunkach zagrożenia wywłaszczeniem) zachowały swoją moc. Nie prowadząc w tym kierunku dodatkowego postępowania wyjaśniającego organ zatem – wbrew temu co podniesiono w skardze - nie naruszył zasad ogólnych postępowania, w tym wyrażonej w art. 7 k.p.a., a rozwiniętej w art. 77 § 1 k.p.a. zasady prawdy obiektywnej. Tego rodzaju zarzut byłyby uzasadniony jedynie wówczas, gdy dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, określone elementy stanu faktycznego warunkujące prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, pozostawione zostały poza obszarem zainteresowania organów, a przez to nie zostały ustalone. Taka zaś sytuacja w sprawie nie zachodzi. Te zaś elementy stanu faktycznego, które z punktu widzenia stosowanych w sprawie norm prawa materialnego były istotne, zostały przez organ ustalone. Dowody, w oparciu o które był on rekonstruowany, znajdują się w aktach sprawy i zostały przez organy ocenione w sposób niewykraczający poza granice wyznaczone treścią art. 80 k.p.a. Prawne i faktyczne racje decyzyjne, które legły u podstaw podjętego rozstrzygnięcia zostały przedstawione w motywach decyzji w sposób czytelny, spełniając standard wyznaczony treścią art. 107 § 3 k.p.a. To, że w znacznej mierze pokrywają się one z ustaleniami organu pierwszej instancji nie oznacza, że przy rozpoznaniu sprawy organ wojewódzki ograniczył się wyłączenie do kontroli legalności decyzji Starosty, miast samodzielnie rozpoznać sprawę zwrotu nieruchomości w jej całokształcie i przez to dopuścił się naruszenia art. 15 k.p.a. – jak usiłują to przedstawić skarżące.

Kwestia z kolei poprawności działania organu po wniesieniu przez Z. K. w dniu 25 maja 1995 r. do Wydziału Geodezji w Urzędzie Gminy [...] podania, w którym domagała się regulacji prawnej szeregu wymienionych w piśmie nieruchomości położonych w granicach [...], nie może być oceniana w niniejszym postępowaniu. Pomijając nawet fakt, że z treści owego podania nie wynika –wbrew temu co twierdzą skarżące - żądanie zwrotu nieruchomości objętych zaskarżoną decyzją, to nie sposób nie dostrzec, że wniesione ono zostało do organu, który w rozpoznawanej sprawie nie orzekał. Zatem ewentualne uchybienia w reakcji na nie obciążać nie mogą ani rozstrzygającego sprawę w pierwszej instancji Starosty [...], ani utrzymującego jego decyzję w mocy Wojewody [...]. Stąd nie są zasadne podnoszone w tym aspekcie zarzuty naruszenia art. 64 § 1 k.p.a. jak też naruszenie przepisów uchwały Rady Ministrów nr 132 z dnia 28 listopada 1980 r. w sprawie organizacji przyjmowania, rozpatrywania i załatwiania skarg i wniosków (MP. Nr 132, poz. 162).

Całkowicie chybiony pozostaje także zarzut naruszenia skarżoną decyzją art. 74 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. z 1989 r. Nr 14, poz. 74 ze zm.), który to przepis nie stanowił materialnoprawnej podstawy orzekania w rozpoznawanej sprawie i nie był w niej stosowany. W związku z czym organy nie mogły go naruszyć.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).