Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3035/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 73
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka (spr.) sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant sekretarz sądowy Justyna Stępień po rozpoznaniu w dniu 24 stycznia 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 494/15 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta m.st. Warszawy na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 czerwca 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 494/15 oddalił skargę Miasta Stołecznego Warszawy reprezentowanego przez Prezydenta m. st. Warszawy na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], stwierdzającej nabycie przez Gminę Warszawa – Rembertów z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności udziału wynoszącego 2/4 części nieruchomości. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wojewoda Mazowiecki decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) stwierdził nabycie przez Gminę Warszawa – Rembertów z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności udziału wynoszącego 2/4 części nieruchomości oznaczonej jako działka nr 61/10 o pow. 0,0115 ha, obr. [...], objętej księgą wieczystą KW nr [...], zajętej pod drogę publiczną ul. [...] w Warszawie.

Pismem z dnia 12 kwietnia 2012 r. Prezydent m. st. Warszawy wystąpił do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. W uzasadnieniu wskazano, że w przedmiotowej sprawie organ wojewódzki wydając decyzję częściową naruszył przepis art. 104 § 2 K.p.a., a zatem zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. skutkująca stwierdzeniem nieważności decyzji.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. W wyniku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, rozstrzygnięcie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...]. W uzasadnieniu wyjaśniono, że zgodnie z materiałem sprawy, działka nr 61/10 w dniu 31 grudnia 1998 r. objęta była księgą wieczystą aktualnie oznaczoną jako KW nr [...]. Ujawnionymi współwłaścicielami udziału wynoszącego 2/4 części w prawie współwłasności nieruchomości opisanej w powyższej księdze wieczystej byli J. M. i R. M., a zatem przedmiotowy udział w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowił współwłasność osób fizycznych, nie zaś Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego. Dalej podano, że z pisma Zastępcy Burmistrza Dzielnicy Rembertów m. st. Warszawy z dnia [...] maja 2010 r., nr [...] wynika, że ul. [...] zgodnie ze stanem na dzień 31 grudnia 1998 r. znajdowała się we władaniu publicznoprawnym. Władanie to polegało na konserwacji nawierzchni ulicy, pracach w zakresie letniego i zimowego utrzymania jej nawierzchni oraz zainwestowaniu w budowę infrastruktury technicznej tj. oświetlenia elektrycznego, gazociągu średniego ciśnienia. Koszty związane z konserwacją oświetlenia i ponoszeniem opłat za zużytą energię elektryczną finansowane były ze środków gminnych. Minister stwierdził wobec tego, że Gmina Warszawa-Rembertów w dniu 31 grudnia 1998 r. władała nieruchomością oznaczoną jako działka nr 61/10 o pow. 0,0115 ha, obr. [...], będącą drogą publiczną. Dlatego też decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie narusza rażąco prawa. Zdaniem organu wydanie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego udziału we współwłasności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, nie jest traktowane jako wada kwalifikowana, prowadząca do stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza jedynie, że sprawa uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie została rozstrzygnięta w całości, a wydana w tym przedmiocie zaskarżona decyzja ma wyłącznie charakter rozstrzygnięcia częściowego w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a. Zdaniem organu decyzja Wojewody Mazowieckiego nr [...] z dnia [...] marca 2011 r. nie jest obarczona żadną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a., która uzasadniałaby stwierdzenie nieważności tej decyzji.

W skardze do sądu administracyjnego Miasto st. Warszawa zarzuciło, że decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości nie ma podzielnego charakteru. Zdaniem skarżącego jedyną sytuacją, w której dopuszczalne byłoby stwierdzenie nabycia z mocy prawa udziału we własności nieruchomości byłby przypadek, w którym współwłaścicielami nieruchomości byłyby osoby fizyczne oraz Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego. Wówczas decyzja wojewody musiałaby dotyczyć tylko tej części, która w dniu 31 grudnia 1998 r. nie stanowiła prawa własności Skarbu Państwa ani też jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący zwrócił uwagę, że z treści dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym toczącym się w przed Wojewodą Mazowieckim wynika, że toczyło się ono w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej nabycie przez jednostkę samorządu terytorialnego z dniem 1 stycznia 1999 r. w trybie art. 73 ustawy prawa własności gruntu zajętego pod część ulicy [...], oznaczonego w ewidencji gruntów, jako działka ewidencyjna nr 61/10 w obrębie [...]. Decyzja zaś Wojewody Mazowieckiego Nr [...] dotyczy stwierdzenia nabycia z mocy prawa udziału we własności, jednocześnie nie wynika z niej, że decyzja ta ma charakter decyzji częściowej. Podkreślono, że współwłasność nieruchomości i prawo do odszkodowania za nią to dwa różne prawa majątkowe. Zdaniem skarżącego prawem wspólnym była własność nieruchomości przejętych na rzecz gminy. Natomiast roszczenie o odszkodowanie jest prawem podzielnym przysługującym każdemu współwłaścicielowi w części odpowiadającej jego udziałowi we współwłasności. Całkowicie błędnie organ odniósł orzecznictwo dotyczące postępowań o odszkodowanie za nieruchomość w trybie art. 73 ustawy do postępowań dotyczących stwierdzenia nabycia z mocy prawa własności nieruchomości na podstawie art. 78 ust 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że bezspornie ulica [...] w Warszawie stanowi drogę publiczną i status taki miała przed dniem wejścia w życie ustawy. Nie jest również sporne, że działka nr 61/10 na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność kilku osób fizycznych i że władał nią organ samorządu terytorialnego – Gmina Rembertów. Sąd I instancji uznał, że skoro przedmiotowa działka, stanowiąca w dniu 31 grudnia 1998 r. własność osób fizycznych, stanowiła w tej dacie drogę publiczną gminną i pozostawała we władaniu publicznoprawnym, to stosownie do art. 73 ust 1 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną stała się ona z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własnością Gminy Rembertów m. st. Warszawy. Zatem wydana przez Wojewodę Mazowieckiego deklaratoryjna decyzja potwierdzająca ten skutek, choć odnoszący się jedynie do udziału w 2/4 części tej nieruchomości, odpowiada prawu. Natomiast kwestią niezbędną do wyjaśnienia jest, czy organ mógł wydać decyzję częściową, tj. stwierdzającą nabycie przez gminę Warszawa – Rembertów z mocy prawa jedynie udziału w nieruchomości stanowiącej działkę nr 61/10. Zdaniem Sądu niezasadne było na gruncie rozpoznawanej sprawy ograniczenie rozstrzygnięcia wyłącznie do udziału (w wymiarze 2/4 części) w prawie własności działki zajętej drogą publiczną, skoro w stosunku do całości tej działki spełnione zostały przesłanki z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Własność całej działki należała bowiem w dniu 31 grudnia 1998 r. do osób fizycznych i w całości zajęta była pod drogę publiczną, którą Gmina władała, a ratio legis tego unormowania jest regulacja stanów prawnych nieruchomości zajętych przed ww. datą pod drogi publiczne. Powyższa wada podjętego przez organy rozstrzygnięcia nie jest jednak zdaniem Sądu wadą kwalifikowaną, prowadzącą do stwierdzenia nieważności decyzji. Oznacza jedynie, że sprawa uregulowania stanu prawnego nieruchomości zajętej pod drogę publiczną nie została rozstrzygnięta w całości, a wydana w tym przedmiocie zaskarżona decyzja ma wyłącznie charakter rozstrzygnięcia częściowego w rozumieniu art. 104 § 2 K.p.a.

Sąd podzielił także stanowisko organu, że z obowiązujących przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego oraz ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną nie wynika zakaz orzekania co do stwierdzenia nabycia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa bądź jednostki samorządu terytorialnego udziału we współwłasności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną. Tym bardziej, że w zakresie udziału wynoszącego 2/4 części w prawie własności nieruchomości sprawa została dostatecznie wyjaśniona, a niewydanie orzeczenia częściowego w powyższym zakresie mogłoby powodować naruszenie zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 12 K.p.a.

W skardze kasacyjnej Miasto Stołeczne Warszawa zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc alternatywnie o jego uchylenie oraz uchylenie decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lutego 2015 r., lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniesiono też o zasądzenie kosztów postępowania oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 73 ust. 1 w zw. z ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że dopuszczalne jest wydanie decyzji stwierdzającej nabycie przez Gminę Warszawa-Rembertów z mocy prawa jedynie udziału w nieruchomości.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 156 K.p.a. polegające na oddaleniu skargi pomimo tego, że decyzja Wojewody Mazowieckiego stwierdzająca przejście udziału w wysokości 2/4 w nieruchomości na rzecz Gminy Warszawa dotknięta byłą wadą nieważności,

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 104 § 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi oraz przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego stwierdzająca przejście udziału w wysokości 2/4 w nieruchomości na rzecz Gminy Warszawa miała charakter decyzji częściowej, podczas gdy z samej treści decyzji to nie wynikało.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wywłaszczenie idealnej części nie jest dopuszczalne, jeżeli miałoby to prowadzić do powstania w drodze wywłaszczenia współwłasności Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego z innymi podmiotami w częściach idealnych. Niedopuszczalne jest zatem takie wywłaszczenie udziału w prawie własności nieruchomości, które zarazem nie prowadzi do objęcia przez podmiot publiczny pełnego władztwa nad nieruchomością. Wskazano, że w niniejszej sprawie Wojewoda wydał decyzję odnośnie udziału wynoszącego 2/4 części w nieruchomości dz. ew. nr 61/10 z obrębu [...] o powierzchni 115 m2 nie odnosząc się do całej nieruchomości. Z decyzji tej nie wynika, że ma ona charakter decyzji częściowej. Podkreślono, że z treści uzasadnienia przedmiotowej decyzji nie wynika, co stało się z pozostałym udziałem w nieruchomości. Brak jest też wskazania, że odnośnie przejścia prawa własności pozostałego udziału w nieruchomości nastąpi rozstrzygnięcie odrębną decyzją oraz podania przyczyn takiego stanu rzeczy.

Podkreślono, że orzecznictwo administracyjne dopuszcza wydawanie tzw. decyzji częściowej w przypadku podzielnych roszczeń, a więc, gdy w danym zakresie sprawa może być oddzielnie rozpatrzona i załatwiona. W ocenie skarżącego kasacyjnie decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa własności nieruchomości nie ma charakteru podzielnego. Chociaż ma ona charakter deklaratoryjny, to jednak potwierdza fakt wywłaszczenia z mocy prawa konkretnych osób. Z uwagi zatem na wywłaszczeniowy charakter w decyzji tej powinny być ustalone wszystkie osoby będące właścicielami na dzień 31 grudnia 1998 r. Podkreślono, że decyzja ta ma wiążący charakter dla organu, który następnie wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia odszkodowania. Z tych względów – w ocenie autora skargi kasacyjnej – niedopuszczalne jest wydanie kilku decyzji stwierdzających przejście z mocy prawa udziałów we własności gruntu zajętego pod drogę publiczną. Wskazano, że w obecnej sytuacji pojawia się też pytanie o możliwość ujawnienia m. st. Warszawy na podstawie takiej decyzji w księdze wieczystej na podstawie art. 73 ust. 3 powołanej ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta jest na uzasadnionych zarzutach.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do przepisu art.176 p.p.s.a skarga kasacyjna winna zawierać zarówno przytoczenie podstaw kasacyjnych, jak i ich uzasadnienie. Przytoczenie podstaw kasacyjnych oznacza konieczność konkretnego wskazania tych przepisów, które zostały naruszone w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, co ma istotne znaczenie ze względu na zasadę związania Sądu II instancji granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano obie podstawy określone w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a, zarzucając zarówno naruszenie prawa procesowego, jak i prawa materialnego. W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegał zarzut odnoszący się do prawa materialnego, albowiem od jego skuteczności zależy skuteczność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania.

Zarzutem błędnej wykładni objęty został przepis art. 73 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy Przepisy wprowadzające (...). Zakwestionowano w skardze kasacyjnej, aby regulacja ta stanowiła podstawę do stwierdzenia przez Wojewodę nabycia z mocy prawa przez gminę jedynie udziału w prawie własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną, z pozostawieniem poza rozstrzygnięciem kwestii własności nieruchomości w części pozostałych udziałów. Należy przy tym zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że nie można czynić analogii pomiędzy decyzjami wydawanymi na podstawie art. 73 ust. 4 ustawy w przedmiocie odszkodowania, a decyzjami wydawanymi na podstawie art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy. Jeśli chodzi o odszkodowanie, to przysługuje on poprzedniemu właścicielowi, na jego wniosek, i w przypadku stanu współwłasności nie jest wymagane łączne współdziałanie wszystkich dotychczasowych właścicieli działki zajętej pod drogę, każdy z nich może zatem w zakresie swojego udziału w prawie ubiegać się o odszkodowanie. Stanowisko takie jest przyjęte w orzecznictwie, nie daje ono jednak podstaw do stawiania tezy, że również w stosunku do skutku nabycia własności z mocy prawa przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego, może ono dotyczyć jedynie udziału w prawie własności. Bezsporne przy tym jest, że w dniu 31 grudnia 1998 r. nieruchomość nie stanowiła współwłasności jednostki samorządu terytorialnego i osób fizycznych, lecz współwłasność w częściach ułamkowych osób fizycznych.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające (...), nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi jest ostateczna decyzja wojewody potwierdzająca ten skutek (art. 73 ust. 3 ustawy). Przepis art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające (...) był kilkakrotnie przedmiotem badania przez Trybunał Konstytucyjny, który w konsekwencji uznał, że zawarty w nim mechanizm potwierdzenia wywłaszczenia i uzyskania odszkodowania jest zarówno poprawny systemowo, jak i nie ogranicza ochrony praw należnych byłym właścicielom. Decyzja wojewody nie tworzy nowego stanu prawnego, lecz jedynie potwierdza, że doszło w konkretnej sytuacji do wywłaszczenia z mocy prawa, jest to deklaratoryjny akt, w którym w sposób wiążący przyznano, że dokonana ex lege zmiana sytuacji prawnej oznaczonych podmiotów wywołuje skutek ex tunc. (por. wyrok TK z 15 września 2009 r., P 33/07 oraz z dnia 19 maja 2011 r., K 20/09). Natomiast w uzasadnieniu wyroku z 14 marca 2000 r., w sprawie sygn. P 5/99, Trybunał wskazał, że zastosowanie przez ustawodawcę wywłaszczenia z mocy prawa było uzasadnione potrzebą generalnego i jednolitego uporządkowania kwestii własności nieruchomości zajętych pod drogi publiczne w różnym okresie i w zróżnicowanych okolicznościach faktycznych. Wybudowanie drogi powoduje nieodwracalny stan i przesądza o wykorzystaniu zajętej nieruchomości na cel publiczny. Problemem do rozstrzygnięcia przez ustawodawcę było określenie odpowiedniej procedury dostosowania stanu prawnego do ukształtowanej w ubiegłych latach sytuacji faktycznej, jaką stanowiło wybudowanie drogi publicznej na cudzym gruncie, i odpowiedniego odszkodowania dla byłych właścicieli. Trybunał uznał przyjęte przez ustawodawcę rozwiązanie za przydatne do realizacji celu publicznego, którym w tym wypadku jest potrzeba budowy dróg. Uregulowanie własności nieruchomości drogowych jest istotne z punktu widzenia zarówno samego państwa, jak i obywateli, w tym właścicieli pozbawionych swojego prawa bez zachowania odpowiedniej procedury. Art. 73 nie narusza także zakazu nadmiernej ingerencji, tzn. zachowuje proporcje między realizacją celu publicznego a ciężarami nakładanymi na wywłaszczone podmioty. Uregulowanie stanu prawnego zamknęło okres tymczasowości i jednoznacznie rozstrzygnęło sytuację właścicieli pozbawionych nieruchomości.

Podane przez Trybunał Konstytucyjny argumenty winny być uwzględniane przy wykładni art. 73 ustawy, jest to bowiem warunkiem konstytucyjności prowadzonej interpretacji. W świetle stanowiska TK nie budzi wątpliwości, że celem tej regulacji było uporządkowanie stanu prawnego dróg publicznych w zakresie stosunków właścicielskich, a skutek nabycia własności przez SP lub jednostki samorządu terytorialnego nastąpił w mocy prawa, zaś decyzja wydawana przez wojewodę służy jedynie potwierdzeniu tego skutku. Aby taki porządkujący skutek w postaci potwierdzenia nabycia ex lege własności nieruchomości zajętej faktycznie pod drogę uzyskać, decyzja wojewody musi dotyczyć całej nieruchomości drogowej stanowiącej własność innych podmiotów, niż jednostki władające drogą. Praktyka polegająca na stwierdzaniu nabycia udziału w nieruchomości skutkuje brakiem podstawy do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia własności w stosunku do całej nieruchomości. Jakkolwiek zatem skutek taki z mocy prawa nastąpił, to wydana decyzja tego skutku nie potwierdza, choć właśnie temu celowi jej wydanie ma służyć. Przepis art. 73 ust. 3 ustawy nie może być podstawą do przeprowadzenia rozumowania w trybie a maiori ad minus, albowiem kompetencja wojewody do wydania decyzji nie może być postrzegana jako uprawnienie do kształtowania stanu prawnego, stanowi ona wyraz obowiązku wojewody do potwierdzenia skutku powstałego z mocy prawa. Skutek ten nie może zatem być potwierdzany w innym zakresie, niż to wynika z art. 73 ust. 1 ustawy. Z tych powodów w przekonaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja wydawana na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy przepisy wprowadzające (...) nie może mieć charakteru decyzji częściowej i stwierdzać przejścia własności jedynie w zakresie pewnego udziału. Takie rozstrzygnięcie narusza rażąco art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy, albowiem stoi w sprzeczności z wyrażonym w nich mechanizmem wywłaszczenia i formą potwierdzania skutku wywłaszczenia. Wydawana decyzja wojewody nie jest dokumentem mającym potwierdzać poszczególnym właścicielom lub współwłaścicielom fakt odjęcia własności, lecz dokumentem stwierdzającym nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa własności określonej nieruchomości zajętej pod drogę. Potwierdzenie nabycia jedynie udziału w prawie własności nie jest wypełnieniem dyspozycji z art. 73 ust. 3 ustawy, nie potwierdza przejścia własności nieruchomości, a jedynie nabycie udziału w tym prawie, co nie odpowiada skutkowi zaistniałemu z mocy prawa. Uzasadniony jest zatem zarzut skargi kasacyjnej naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy Przepisy wprowadzające.

W konsekwencji uzasadnione są także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wydanie na podstawie art. 73 ust. 3 ustawy decyzji częściowej nie jest możliwe, a orzeczenia o stwierdzeniu nabycia jedynie udziału w prawie własności, gdy nieruchomość stanowiła w dniu 31 grudnia 1998 r. współwłasność osób fizycznych, rażąco narusza art. 73 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy, wobec czego Sąd I instancji wadliwie oparł swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 151 p.p.s.a., oddalając skargę.

Mając na uwadze podane argumenty i uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku oraz uchyleniu obu wydanych w sprawie decyzji administracyjnych. O odstąpieniu do zasądzenia zwrotu kosztów postępowania postanowiono na podstawie art. 206 p.p.s.a.