Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1870/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 marca 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj sędzia NSA Wojciech Mazur sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 26 marca 2013 r. sygn. akt II SA/Łd 1171/12 w sprawie ze skargi J.L. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. nr 342/12 znak: [...] w przedmiocie konieczności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od J.L. na rzecz K.T. kwotę 370 (trzysta siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez J.L., uchylił decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] września 2012 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Poddębickiego z dnia [...] lipca 2012 r. w przedmiocie niezbędności wejścia na sąsiednią nieruchomość.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Starosta Poddębicki, decyzją z dnia [...] lipca 2012 r., wydaną na podstawie art. 47 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm.), orzekł o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości o nr 1, stanowiącej własność E.L., J.L. i L.L., przez inwestora K.T. w celu wykonania robót objętych zgłoszeniem z dnia 11 lutego 2011 r. tj. ocieplenia ścian zewnętrznych budynku w linii rozgraniczającej nieruchomość z działką o nr 1 poprzez ocieplenie styropianem o grubości 8 cm w metodzie lekko-mokrej ściany szczytowej. W decyzji tej określono jednocześnie, że: powierzchnia terenu niezbędna do zrealizowania robót wynosi 16,5 m² tj. pas szerokości 1,5 m na długości 11 m szczytu budynku ponad poziomem dachu oraz pas terenu na poziomie gruntu w istniejącej sieni budynku; przewidywany okres zrealizowania robót w terminie 3 miesięcy od daty uprawomocnienia się decyzji, w tym prace w korytarzu 10 dni; inwestor po zakończeniu robót jest obowiązany naprawić szkody powstałe w wyniku korzystania z sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym. Uzasadniając wydaną decyzję organ wyjaśnił, że z uwagi na konieczność wykonania prac budowlanych objętych zgłoszeniem z dnia 11 lutego 2011 r., przy braku jednoczesnej zgody współwłaścicieli sąsiedniej działki nr 1, niezbędne jest wejście inwestora na teren działki nr 1, a organ prowadząc postępowanie w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie ma obowiązku badania przebiegu granic pomiędzy nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja a nieruchomością sąsiednią, na którą jest niezbędne wejście w celu wykonania robót budowlanych.

Odwołanie od decyzji Starosty Poddębickiego wniosła J.L. podnosząc, że decyzja ta dopuszcza naruszenie jej prawa własności do nieruchomości, gdyż zezwala na realizację inwestycji w postaci ocieplenia ściany szczytowej w linii rozgraniczającej nieruchomość, która pozostaje od dłuższego czasu przedmiotem sporu i znajduje się na terenie działki odwołującej.

Wojewoda Łódzki, decyzją z dnia [...] września 2012 r., utrzymał w mocy decyzję Starosty Poddębickiego z dnia [...] lipca 2012 r. Organ odwoławczy stwierdził, że wykonanie prac budowlanych wskazanych we wniosku inwestora, z uwagi na usytuowanie w niewielkiej odległości od granicy działki, nie byłoby możliwe, gdyby organ I instancji nie wyraził zgody na częściowe zajęcie nieruchomości odwołującej. Organ ten bardzo wyraźnie określił warunki udostępnienia posesji odwołującej, obszar i czas korzystania z tej posesji oraz termin przeprowadzenia robót liczony od dnia, w którym decyzja uzyska przymiot ostatecznej. Wojewoda wyjaśnił, że granica pomiędzy działką odwołującej się nr 1 a działką inwestorki nr 2 przebiega przez środek korytarza przylegającego do budynku inwestorki sąsiedniego budynku parterowego. Świadczy o tym wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów przedstawiający przebieg granicy według faktycznego stanu posiadania pomierzonego na gruncie w 1977 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w Łodzi. Wojewoda stwierdził, że ponieważ teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na prawidłowe przeprowadzenie robót budowlanych, nie ma innej możliwości wykonania prac budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej, bo nie chodzi tu tylko o ocieplenie budynku, ale także o doprowadzenie budynku inwestorki do stanu, w którym jego użytkowanie nie będzie prowadziło do strat w przypadku ewentualnych zniszczeń przez czynniki atmosferyczne nieotynkowanej ściany. Wojewoda wskazał jednocześnie, że na etapie postępowania prowadzonego w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na wejście na teren nieruchomości sąsiedniej celem wykonania określonych robót budowlanych, organ nie ocenia przebiegu granic nieruchomości, odległości budynku od granicy nieruchomości sąsiedniej, czy też prawidłowości budowy obiektu, którego mają dotyczyć planowane roboty budowlane. Organ nie ma prawa również ingerować w konflikt pomiędzy stronami.

Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Wojewoda wyjaśnił, że nie sposób zgodzić się ze stroną, która wskazuje, że prawo do jej własności jest podważane oraz, że realizacja inwestycji spowoduje zajęcie nieruchomości. Przebieg granicy pomiędzy nieruchomościami przebiega środkiem korytarza a więc docieplenie budynku inwestora w żaden sposób nie spowoduje przekroczenia granicy nieruchomości nr 1. Ponadto, organ nie ma podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 47 ust. 2 ustawy dopóki istnieje wola zawarcia porozumienia między stronami. W niniejszej sprawie woli tej zabrakło, czego wyrazem jest chociażby pismo z dnia 5 grudnia 2011 r., w którym J.L. nie wyraża zgody na wejście na jej nieruchomość celem wykonania opisanych robót budowlanych. Wojewoda wskazał również, że w piśmie z dnia 17 listopada 2011 r., inwestor zobowiązała się w momencie uzyskania zgody sąsiada, do zabezpieczenia pokrycia dachowego folią o szerokości 1,5 m, wykonania odeskowania pod rusztowaniem oraz uporządkowania placu budowy, wykonania obróbek blacharskich, zaś w przypadku uszkodzenia pokrycia dachowego zobowiązała się do naprawy na własny koszt uszkodzeń. Wskazała także, że przed przystąpieniem do robót zostanie sporządzony protokół stanu technicznego, poparty zdjęciami, przed i po wykonaniu prac, które poprawią estetykę budynku oraz ocieplą zewnętrzną ścianę budynku od strony północnej. Wojewoda wskazał także, że w dniach 9 grudnia 2011 r. i 13 marca 2012 r. organ I instancji dokonał wizji lokalnej, podczas której stwierdził, że istnieje możliwość wykonania omawianych prac zgodnie z warunkami określonymi w piśmie inwestora.

Na decyzję Wojewody Łódzkiego J.L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wskazując, że decyzja ta wydana została z naruszeniem: art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sytuacji, gdy w sprawie nie mógł on być zastosowany z uwagi na fakt, że udostępnienie inwestorowi cudzej nieruchomości nie upoważnia go do zainstalowania lub wykonania na cudzym gruncie elementów budowlanych, które mogłyby tam pozostać, a zatem przepis ten nie upoważnia inwestora do jakichkolwiek robót budowlanych, w tym wypadku ocieplenia styropianem należącego do niego budynku, gdyż spowoduje to nieodwracalne skutki poprzez trwałe ograniczenie prawa własności skarżącej"; art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP i w zw. z art. 140 ustawy Kodeks cywilny "poprzez jego zastosowanie z pominięciem okoliczności, iż wydanie zaskarżonej decyzji w zakresie niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem docieplenia budynku inwestora spowoduje trwałe pozbawienie prawa skarżącej do rozporządzania częścią własnej nieruchomości na odcinku zajętym przez inwestora do ocieplenia jego budynku, a co za tym idzie doprowadzi do ograniczenia w przysługującym skarżącej prawie własności działki nr 1"; art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa i w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "poprzez przyjęcie za zasadne wniosku inwestora o wydanie rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej pomimo niewyjaśnienia i nieprzeprowadzenia wszelkich czynności zmierzających do ustalenia czy nieruchomość skarżącej zostanie w wyniku wydania zaskarżonej decyzji trwale zmniejszona i w ten sposób ograniczy się przysługujące skarżącej prawo własności, co za tym idzie nie wzięcie pod uwagę interesu skarżącej"; art. 80 kpa w zw. z art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane "poprzez przyjęcie błędnej oceny, na podstawie szczątkowo zebranego materiału dowodowego, iż udowodniona jest okoliczność związana z wydaniem zaskarżonej decyzji, jakoby budynek mieszkalny inwestora znajdował się w niewielkiej odległości od granicy z działką skarżącej, gdy w rzeczywistości budynek ten jest posadowiony w linii rozgraniczającej obydwie działki, a co za tym idzie uznanie zasadności wniosku inwestora".

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Łódzki wnosił o jej oddalenie, w pełni podtrzymując argumentację zaprezentowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu wyroku z dnia 26 marca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wskazał, że instytucja pozwolenia wejścia na teren nieruchomości sąsiedniej uregulowana w art. 47 ustawy Prawo budowlane ma charakter szczególny, gdyż wydanie przez organ przedmiotowej zgody prowadzi do ograniczenia prawa własności poprzez upoważnienie innej niż właściciel osoby do korzystania z nieruchomości w drodze decyzji. Organ - rozważając dopuszczalność wydania decyzji stwierdzającej niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości - zobowiązany jest zaś do zbadania: czy inwestor podjął starania o uzyskanie zgody na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości od jej właściciela, a starania te okazały się bezskuteczne, oraz czy wejście na teren sąsiedniej nieruchomości jest niezbędne dla wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, objętych pozwoleniem na budowę bądź zaakceptowanym przez organ zgłoszeniem. Istotne przy tym jest, że ograniczenie prawa własności sąsiedniej nieruchomości może nastąpić tylko w zakresie niezbędnym do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych i nie może mieć charakteru trwałego. Wszelkie trwałe ograniczenia prawa właściciela sąsiedniej nieruchomości mogą nastąpić w trybie art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami albo przez ustanowienie służebności, zgodnie z przepisami prawa cywilnego. Istotne jest przy tym, że wprawdzie art. 47 ust. 2 ustawy dotyczy sytuacji, w której posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej i nie ma innej możliwości przeprowadzenia przez inwestora prac przygotowawczych lub budowlanych jak tylko poprzez wejście na teren sąsiedniej posesji. Przy czym w toku postępowania zmierzającego do wydania orzeczenia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości, organ nie może badać przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora.

W ocenie Sądu, orzekające w sprawie organy nie wykazały konieczności i niezbędności wykonania prac w takim zakresie jaki wynika z wniosku inwestora a co więcej zezwoliły na trwałe zajęcie nieruchomości skarżącej. Mając świadomość, że istnieje spór graniczny organ dokonał jednak badania przebiegu granicy a wyraża się to w stwierdzeniu i powołaniu się przez organ na wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów przedstawiający przebieg granicy według faktycznego stanu posiadania pomierzonego na gruncie w 1977 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno - Kartograficzne w Łodzi. Jednakże, zdaniem Sądu, organ pominął zupełnie, że stan na gruncie istnieje od 1977 r. albo nawet od lat sześćdziesiątych, kiedy to według oświadczenia L.L. miało miejsce zabudowanie wspólnego korytarza. A skoro tak, orzekając o niezbędności wejścia i określając, iż teren niezbędny do zrealizowania robót obejmuje m.in. pas terenu na poziomie gruntu w sieni budynku, organ faktycznie zezwolił na wykonanie prac, we wewnątrz budynku skarżącej, w wyniku których powierzchnia nieruchomości skarżącej zostanie zmniejszona o powierzchnię materiału ocieplającego ścianę w sieni. Za logiczne uznał Sąd wywody L.L. wskazującego na bardzo wąskie przejście w sieni, przez które nie jest w stanie przejechać żaden samochód, co świadczyć może najprawdopodobniej o tym, że druga połowa sieni została zabudowana przez K.T. własnym budynkiem stojącym faktycznie w granicy. Sąd wskazał dalej, że inwestor winien przedłożyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, z pewnością zaś nie przedłożył dokumentu, który potwierdzałby prawo przeprowadzenia prac na terenie skarżącej, w zabudowanym korytarzu. Powyższe okoliczności, zdaniem Sądu, świadczą o tym, że organ odstąpił od rzetelnego ustalenia stanu faktycznego a więc przeprowadził postępowanie z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, co miało wpływ na wadliwe zastosowanie przepisów prawa materialnego.

Sąd zobowiązał orzekające w sprawie organy, aby w toku ponownego rozpoznawania sprawy, dokładnie ustaliły zakres prac, które inwestor chce wykonać, poprzez dokładne sprecyzowanie powierzchni i płaszczyzn, których prace te mają dotyczyć, wskazując, że dopiero w następstwie powyższego będzie możliwe ustalenie, czy mamy do czynienia z przypadkiem niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości i czy prace, których wykonanie planuje inwestor nie doprowadzą do trwałego ograniczenia prawa własności skarżącej.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniosła K.T., domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania.

W podstawach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa - poprzez uwzględnienie skargi mimo, że organy administracji publicznej nie naruszyły przepisów w toku postępowania administracyjnego, a także przez przyjęcie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; art. 133 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez nieuwzględnienie całego materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy przedstawionych Sądowi; art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - poprzez sformułowanie błędnych wskazań co do dalszego postępowania w sprawie. Podniesiono także zarzut naruszenia prawa materialnego – art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego - poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji jego niezastosowanie, polegającą na przyjęciu, że dla wydania decyzji o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości celem wykonania robót budowlanych koniecznym jest ustalenie przebiegu granic pomiędzy nieruchomościami tj. działkami nr 2 i 1 położonych w Poddębicach przy ul. P.

Uzasadniając przedstawione zarzuty skarżąca wskazała, że z uwagi na fakt, iż udowodniła potrzebę wykonania prac budowlanych, wykazała warunek niezbędności wejścia na teren sąsiedniej działki celem wykonania przedmiotowych prac oraz z uwagi na niewielką odległość jej budynku od granicy z działką sąsiednią, a także z uwagi na nieudzielenie zgody przez właścicieli działki nr 1 na wejście na teren ich działki, brak jest podstaw do uznania, że w sprawie nie istniały przesłanki udzielenia inwestorowi pozwolenia na wejście na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania wskazanych robót budowlanych.

Dodatkowo, w odniesieniu do kwestii przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami stron uczestniczka wskazała, że granica ta została przez orzekające w sprawie organy ustalona w sposób prawidłowy, a jej przebieg uwidacznia wyrys z mapy ewidencji gruntów i wypis z rejestru gruntów. Z mapy tej wynika, że linia rozgraniczająca nieruchomości przebiega środkiem korytarza, a zatem docieplenie budynku inwestora w żaden sposób nie spowoduje przekroczenia granicy nieruchomości nr 1. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła, że Sąd pominął znajdujący się w aktach sprawy wyrok Sądu Wojewódzkiego sygn. akt I CR 78/82 z dnia 26 maja 1982 r. wraz z uzasadnieniem, z którego jednoznacznie wynika, że korytarz przez który przebiega granica rozgraniczająca nieruchomości miał 160 cm szerokości, a skoro linia rozgraniczająca obydwie ruchomości zgodnie z mapą miała przebiegać środkiem korytarza zasadnym jest twierdzenie, że właścicielom nieruchomości przysługiwało po 80 cm w sieni korytarza. Pomimo przebudowy nieruchomości (budynku) przez skarżącą kasacyjnie, ściana szczytowa jej budynku oraz ściana znajdująca się wewnątrz korytarza nie jest usytuowana w granicy przebiegającej środkiem korytarza. Powyższe potwierdza protokół spisany w dniu 22 sierpnia 1987 r., z którego wynika, że ściana budynku będzie budowana z poziomu parteru zgodnie z zaznaczoną linią na rysunku. Rysunek obrazuje, że ściana szczytowa nie jest usytuowana w środku korytarza, wręcz została znacznie odsunięta od linii rozgraniczającej obie nieruchomości, tym samym skarżąca kasacyjnie zmniejszyła swoją własność nieruchomości o co najmniej 40 cm. Dowodem potwierdzającym powyższe okoliczności jest plan realizacyjny - sytuacyjny stanowiący załącznik nr 18/86 do decyzji z dnia 11 kwietnia 1986 r. o zatwierdzeniu planu zagospodarowania działki nr 2. Skarżąca kasacyjnie zwróciła ponadto uwagę, że J.L. nie przedstawiła żadnych dokumentów potwierdzających inny przebieg granicy rozgraniczającej nieruchomości niż wynikający z dokumentów geodezyjnych znajdujących się aktach sprawy. Powyższe wskazuje, że brak jest podstaw do stwierdzenia, iż na skutek zgłoszonych prac mogłoby dojść do istotnego i trwałego ograniczenia własności sąsiadującej nieruchomości. Ponadto, wbrew ustaleniom poczynionym przez Sąd oraz wbrew oświadczeniom złożonym na rozprawie przez L.L., przez korytarz rozdzielający nieruchomości nigdy nie mogły przemieszczać się żadne pojazdy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna.

Ze wskazanych podstaw na uwzględnienie zasługuje zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera szereg sprzeczności w zakresie stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz w zakresie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a wskazania co do dalszego postępowania nie są jasne i zrozumiałe. W konsekwencji nie można ustalić przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do wykładni art. 47 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego, oceny wydanych przez organy decyzji, jak i potrzeby ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Wyjaśnić w tym miejscu należy, że art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy) w sytuacji gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, bądź gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2014 r., sygn. akt I FSK 1335/13, LEX nr 1569205 oraz uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyraził pogląd, że w toku postępowania zmierzającego do wydania rozstrzygnięcia o niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości organ nie bada przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora. Sąd wytknął organowi odwoławczemu ustalenie przebiegu granicy i powołanie się na znajdujący się w aktach sprawy wyrys z mapy ewidencyjnej gruntów przedstawiający przebieg granicy według faktycznego stanu posiadania pomierzonego na gruncie w 1977 r. przez Okręgowe Przedsiębiorstwo Geodezyjno – Kartograficzne w Łodzi. W dalszych swoich wywodach Sąd jednak sam dokonał pewnych rozważań na temat przebiegu granicy pomiędzy działkami nr 2 i 1 w Poddębicach, dochodząc do wniosku, że "organ faktycznie zezwolił na wykonanie prac we wewnątrz budynku skarżącej". Co więcej, podczas ponownego rozpoznawania sprawy, Sąd nakazał organom ustalić "czy prace, których wykonanie planuje inwestor nie doprowadzą do trwałego ograniczenia prawa własności skarżącej". Ustalenie to natomiast, bez dokonania kontroli przebiegu granic między nieruchomościami, w ogóle nie wydaje się możliwe.

W odniesieniu do powyższego należy wyjaśnić, że w orzecznictwie i piśmiennictwie przyjmuje się, że prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ nie bada przebiegu granic, a spór graniczny nie wyłącza wydania decyzji na podstawie tego przepisu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Ke 227/14, LEX nr 1483389). Na etapie tego postępowania organ nie bada przebiegu granicy pomiędzy działkami właściciela sąsiedniej nieruchomości i inwestora a tym samym spór o granice nie stanowi zagadnienia wstępnego w analizowanym postępowaniu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 14 czerwca 2013 r., sygn. akt II SA/Łd 415/13, LEX nr 1334931). Organ rozpatrując wniosek inwestora w trybie art. 47 ust. 2 Prawa budowlanego nie jest uprawniony do badania prawidłowości przebiegu granicy pomiędzy nieruchomościami (działkami inwestora i właściciela sąsiedniej nieruchomości), gdyż sprawy graniczne pozostają poza regulacją Prawa budowlanego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II SA/Op 305/11, LEX nr 1403440).

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku ostatecznie nie wynika, czy Sąd I instancji akceptuje powyższe poglądy, czy też uznaje, że w okolicznościach niniejszej sprawy organ powinien ustalić dokładny przebieg granicy.

Dodatkowo Sąd I instancji, uchylając wydane w sprawie decyzje stwierdził, że organy "nie wykazały konieczności i niezbędności wykonania prac w takim zakresie jaki wynika z wniosku inwestora". Stanowisko to z kolei nie pozostaje w jakimkolwiek związku z treścią art. 47 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że jeżeli do wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych jest niezbędne wejście do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości, inwestor jest obowiązany przed rozpoczęciem robót uzyskać zgodę właściciela sąsiedniej nieruchomości, budynku lub lokalu (najemcy) na wejście oraz uzgodnić z nim przewidywany sposób, zakres i terminy korzystania z tych obiektów, a także ewentualną rekompensatę z tego tytułu (ust. 1). W razie nieuzgodnienia warunków, o których mowa w ust. 1, właściwy organ - na wniosek inwestora - w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, rozstrzyga, w drodze decyzji, o niezbędności wejścia do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości. W przypadku uznania zasadności wniosku inwestora, właściwy organ określa jednocześnie granice niezbędnej potrzeby oraz warunki korzystania z sąsiedniego budynku, lokalu lub nieruchomości (ust. 2). Z powołanego przepisu wynika, że inwestor nie może samowolnie wejść do sąsiedniego budynku, lokalu lub na teren sąsiedniej nieruchomości w celu wykonania prac przygotowawczych lub robót budowlanych, ale nie ma przy tym znaczenia czy są to prace lub roboty "niezbędne" lub "konieczne". Potrzeba wykonania prac budowlanych powinna jedynie wynikać z pozwolenia na budowę, bądź dokonanego zgłoszenia, a prowadząc sprawę w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ powinien ograniczyć się wyłącznie do oceny "niezbędności wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" w celu wykonania zamierzonych przez inwestora robót budowlanych. Przy czym "niezbędność wejścia na teren sąsiedniej nieruchomości" ma miejsce wówczas, gdy posadowione budynki znajdują się na granicy działki sąsiedniej, a zatem nie ma innej możliwości wykonania robót budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej. Warunek "niezbędności wejścia na teren sąsiedni" występuje, gdy obiekty, na których mają być wykonane prace, znajdują się na granicy działki sąsiedniej lub w takiej od niej odległości, że teren dostępny na działce inwestora nie wystarczy na ich prawidłowe przeprowadzenie.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że K.T., pismem z dnia 11 lutego 2011 r., zgłosiła w Starostwie Powiatowym w Poddębicach zamiar wykonania robót budowlanych polegających na dociepleniu ścian zewnętrznych budynku mieszkalnego na działce nr 2 i od tego zgłoszenia nie został wniesiony sprzeciw. Z kolei, Wojewoda Łódzki, uzasadniając wydaną w niniejszej sprawie decyzję, w sposób wyczerpujący i jasny wyjaśnił, że niezbędne jest wejście na teren działki nr 1 w celu wykonania robót objętych tym zgłoszeniem. Wskazał bowiem, że: "nie ma innej możliwości wykonania prac budowlanych, jak tylko poprzez wejście na teren posesji sąsiedniej, bo nie chodzi tu tylko o ocieplenie budynku, ale także o doprowadzenie budynku inwestorki do stanu, w którym jego użytkowanie nie będzie prowadziło do strat w przypadku ewentualnych zniszczeń przez czynniki atmosferyczne nieotynkowanej ściany".

Nie można zgodzić się również, z zawartym w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku wskazaniem, że inwestor powinien przedłożyć w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 47 ust. 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Uprawnienie inwestora do dysponowania gruntem na cele budowlane podlega badaniu na etapie złożonego zgłoszenia robót budowlanych a nie na etapie postępowania prowadzonego w trybie art. 47 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 585/06, LEX nr 505577).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał ponadto, że w toku ponownej analizy wniosku inwestora organ obowiązany będzie dokładnie ustalić zakres prac, które inwestor chce wykonać, poprzez dokładne sprecyzowanie powierzchni i płaszczyzn, których prace mają dotyczyć. Tymczasem z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wniosku inwestora jednoznacznie wynika która ze ścian budynku, w jakich płaszczyznach i o jakiej powierzchni ma być ocieplona. W treści decyzji Starosty Poddębickiego z dnia [...] lipca 2012 r. określono ponadto, że: "powierzchnia terenu niezbędna do zrealizowania robót wynosi 16, 5 m² tj. pas szerokości 1,5 m na długości 11 m szczytu budynku ponad poziomem dachu oraz pas terenu na poziomie gruntu w istniejącej sieni budynku".

Z przedstawionych powyżej względów, uznając zasadność naruszenia art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto stosownie do art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.