Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 600/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 127 ust. 2, art. 169
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art. 20 ust. 1 i 2 pkt 3 w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
article: art. 70 ust. 1, art. 72
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2005 nr 277 poz 1 art. 71
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz  Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW).
article: art. 21
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 77
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia NSA Anna Robotowska Sędzia del. WSA Sylwester Miziołek (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Rozwoju i Finansów od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 października 2016 r., sygn. akt V SA/Wa 3836/15 w sprawie ze skargi Województwa [A.] na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu do budżetu państwa dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 października 2016 r. o sygn. akt V SA/Wa 3836/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (zwany dalej Sądem I instancji, bądź WSA) uchylił decyzję Ministra Finansów z dnia 16 lipca 2015 r. nr IP3.990.16.2015 w przedmiocie zwrotu środków dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "ppsa".

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 15 stycznia 2010 r. Marszałek Województwa Łódzkiego, działając na podstawie delegacji z art. 72 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2012 r. poz. 145, ze zm.), rozstrzygnął w sprawie współfinansowania z publicznych środków wspólnotowych operacji pn. "Drzewiczka - regulacja rzeki w km 53+800 - 56+700, Gm. Opoczno, pow. opoczyński". W wyniku pięciokrotnych zmian tego rozstrzygnięcia – decyzjami z dnia 4 sierpnia 2010 r., 28 stycznia 2011 r., 5 lipca 2011 r., 30 listopada 2011 r. i 13 marca 2012 r., uzgadnianych każdorazowo z Wojewodą Łódzkim – całkowity koszt szacunkowy operacji został ustalony na kwotę 2 104 887,35 zł.

W trakcie realizacji projektu Marszałek (Departament Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego w Łodzi) uznał za niekwalifikowalne koszty poniesione na nabycie gruntów na podstawie decyzji wywłaszczeniowych Starosty Opoczyńskiego, ogółem: 1 150 zł, w tym kwota pomocy finansowej ze środków EFRROW: 862,50 zł. W konsekwencji wniosek Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi (dalej WZMiUW) o płatność za II etap operacji został skorygowany o ww. koszty, wskutek czego otrzymana płatność wyniosła 640 597,81 zł, nie zaś, jak pierwotnie - 641 460,33 zł.

W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach 10 maja 2013 r. - 14 lutego 2014r. Wojewoda Łódzki zobowiązał Województwo Łódzkie do zwrotu dotacji w kwocie 1 149,97 zł wraz z odsetkami. Wobec negatywnego stanowiska Województwa, w dniu 21 lipca 2014 r. Wojewoda Łódzki wystąpił do Marszałka z wezwaniem do zwrotu kwoty 1 149,97 zł nienależnie pobranej dotacji celowej, w terminie 15 dni od dnia otrzymania wezwania, wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych. Na powyższą kwotę składała się kwota 862,47 zł niezrefundowanej dotacji celowej z budżetu środków europejskich wraz z kwotą w wysokości 287,50 zł, stanowiąca dotację celową z budżetu państwa przeznaczoną na współfinansowanie krajowe niezrefundowanej dotacji celowej udzielonej z budżetu środków europejskich.

Mając na uwadze brak zwrotu ww. środków w wyznaczonym terminie, Wojewoda decyzją z dnia 23 stycznia 2015 r. orzekł o zwrocie przez Samorząd Województwa Łódzkiego kwoty 1 149,97 zł (pkt 1) wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych jako pomocy nienależnie pobranej (pkt 2) – na podstawie art. 169 ust. 3 i 6 ustawy o finansach publicznych (dalej ufp) oraz w art. 28 ust. 1 pkt 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich (dalej uwrow).

Decyzją z dnia 16 lipca 2015 r. Minister Finansów, po rozpatrzeniu odwołania Marszałka Województwa Łódzkiego:

1) uchylił ww. decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia 23 stycznia 2015 r.,

2) orzekł o zwrocie środków dotacji celowej w wysokości określonej w pkt 1 uchylonej decyzji wraz z odsetkami określonymi w jej pkt 2, naliczanymi dla wskazanej tam kwoty od oznaczonego tam dnia, jednak z przyczyny innej niż wskazana w ww. uchylanej decyzji, mianowicie z przyczyny pobrania dotacji celowej w nadmiernej wysokości.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie Minister wskazał, że w świetle art. 10a ustawy z dnia z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (zwanej dalej uuspbUE) dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego, a zatem spłata tej "pożyczki" powinna nastąpić w trybie art. 10a ust. 5 tej ustawy. Organ odwoławczy zaznaczył, że w myśl art. 169 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. ufp dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2), zaś dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3). Uwzględniając powyższe Minister Finansów podkreślił, że w przedmiotowej sprawie dotacja na wyprzedzające finansowanie z pewnością została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wysokości określonej w odrębnych przepisach. W sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, należy jednak uznać że dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 ufp. Powyższa zasada obejmuje zarówno środki przeznaczone na wyprzedzające finansowanie części "europejskiej", jak i środków współfinansowania krajowego. W przypadku, gdy właściwy organ - stosując zasady realizacji danego programu - uznał dany wydatek za niekwalifikowalny i odmówił udzielenia refundacji, należało uznać, że cel - o którym mowa powyżej - nie został zrealizowany, a zatem środki współfinansowania krajowego w wysokości odpowiadającej udziałowi tego współfinansowania w danym wydatku należy uznać za pobrane w nadmiernej wysokości.

Niezależnie od powyższego Minister Finansów zaznaczył, że jego zdaniem do zwrotu przez samorząd województwa środków dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie nie stosuje się powołanego przez organ I instancji § 20 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Przepis ten, zdaniem Ministra, odnosi się bowiem do zwrotu środków przez beneficjenta (WZMiUW - § 2 rozporządzenia) na rzecz samorządu województwa, natomiast w niniejszej sprawie zachodzi konieczność zwrotu środków przez samorząd do budżetu państwa. Istotny, w opinii organu odwoławczego, pozostaje również fakt, że przepisy ww. rozporządzenia nie mogą wyłączyć obowiązywania przepisów uuspbUE i ufp, określających obowiązek zwrotu środków.

Skargę do WSA w Warszawie wniosło Województwo Łódzkie, zarzucając decyzji Ministra Finansów z dnia 16 lipca 2015r. naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa), tj.:

- art. 168 ust. 4 i 5 ufp w związku z art. 10 a ust. 1, 2 i 5 uuspbUE poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji Wojewody Łódzkiego z dnia 23.01.2015 roku, orzekającej obowiązek zwrotu kwoty 1 149,97 zł wraz z odsetkami nienależnie pobranej dotacji celowej z budżetu państwa,

- art. 7 w zw. z art. 11 kpa. poprzez brak dopełnienia wszystkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy w kontekście zawartej w art. 11 kpa zasady przekonywania, zgodnie z którą organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony określonego obowiązku, bez potrzeby stosowania środków przymusu;

2. naruszenie przepisu postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § pkt 1 lit c ppsa, tj. art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 15 k.p.a. poprzez jego nieuwzględnienie i brak umorzenia postępowania I instancji z uwagi na stwierdzenie przez organ odwoławczy, że decyzja pierwszoinstancyjna została wydana w oparciu o niewłaściwy przepis prawa materialnego.

Sąd I instancji, uchylając decyzję Ministra Finansów z dnia 16 lipca 2015 r., podkreślił że urządzenia melioracji wodnych podstawowych zawsze stanowią własność Skarbu Państwa z mocy ustawy (art. 72 ust. 1 prawa wodnego), bez względu na czyj koszt są wykonane. Powołując się na art. 70 ust.1 oraz art. 71 ust. 1, 2 Prawa wodnego, wskazano że urządzenia melioracji wodnych podstawowych wymagają posadowienia na nieruchomości gruntowej, co oznacza, że ich wykonanie – a w przedmiotowej sprawie wykonanie inwestycji w zakresie niezbędnym i warunkującym realizację operacji – wymagało uregulowania tytułu prawnego do gruntów pod tymi urządzeniami na rzecz Skarbu Państwa.

Analiza akt administracyjnych wykazała, że przedstawiony do dofinansowania projekt przewidywał taki stan rzeczy. Ostatecznie, w toku realizacji projektu, decyzjami Starosty Opoczyńskiego wydanymi na wniosek WZMiUW z dnia: 30 grudnia 2011r., 24 kwietnia 2012r., 4 maja 2012r., 1 czerwca 2012r. stwierdzono nabycie przez Skarb Państwa prawa własności czterech nieruchomości gruntowych, których stan prawny był wcześniej nieuregulowany. Nieruchomości te zostały wywłaszczone z przeznaczeniem na realizację zadania inwestycyjnego z zakresu melioracji wodnych podstawowych pn. "Drzewiczka - regulacja rzeki w km 53+800 - 56+700, Gm. Opoczno, pow. opoczyński". Jednocześnie na podstawie czterech postanowień Sądu Rejonowego w Opocznie do depozytu sądowego złożono kwoty odpowiednio 500 zł, 70 zł, 540 zł i 40 zł tytułem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ze wskazaniem ich wypłacenie spadkobiercom dotychczasowych właścicieli po wykazaniu prawa do spadku. Łączna kwota złożona do depozytu sądowego wyniosła zatem 1.150 zł i została zgłoszona do refundacji w pierwszej wersji wniosku o płatność z dnia 20 grudnia 2012r. w ramach realizacji przedmiotowej operacji. Następnie wniosek ten został poprawiony w dniu 11 lutego 2013r. poprzez wyeliminowanie ww. wydatku – na skutek pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia 6 lutego 2013r., który zażądał zmian i uzupełnień złożonego wniosku, informując ww. wypłacone odszkodowania nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego. Z ustaleń organu wynika, że przedmiotowy wydatek nie został uznany za koszt kwalifikowany w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013 w działaniu "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie zasobami wodnymi" – z uwagi na formę prawną prowadząca do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa (poprzez wywłaszczenie). W tym zakresie WSA zaznaczył, że ani ustalenia faktyczne organu, ani żaden z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie wskazuje aby kwestionowano samą potrzebę przeniesienia własności ww. działek gruntu na rzecz Skarbu Państwa lub też aby kwestionowano powierzchnię tych działek jako niezbędną do realizacji celów omawianego zadania. Powołano się przy tym na § 4 ust. 1 pkt 4 ww. rozporządzenia z dnia 25 czerwca 2008r. – wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust.1 ustawy 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 - w wersji obowiązującej na datę realizacji projektu. Jednocześnie, w świetle zastrzeżenia o konieczności zapewnienia prawidłowej realizacji programu oraz specyfiki poszczególnych działań i w świetle regulacji unijnej pozostawiającej na poziomie krajowym ustalanie zasad kwalifikowalności wydatków, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w tej sprawie (art. 71 rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – Dz. UE L nr. 277 str. 1 ze zm.), WSA stwierdził, że powyższy zapis w wersji pierwotnej dotyczący "zakupu użytków gruntowych" nie wypełniał udzielonej delegacji w sposób należyty. Używał określenia nie definiując go oraz nie odnosząc go, w ramach istniejącego w Polsce systemu prawa stanowionego, do umowy nazwanej regulowanej przepisami Kodeksu cywilnego. W art. 535 i n. tej regulacji jest bowiem mowa o umowie sprzedaży i o stronach tej umowy, tj. o sprzedawcy i o kupującym. Nie występuje natomiast pojęcie prawne "zakupu". Tym samym dokonywanie kwalifikowalności wydatku w oparciu o powyższy nieprecyzyjny zapis "zakupu użytków gruntowych", zdaniem Sądu I instancji, powinno odbywać się, przy zastosowaniu wykładni celowościowej. W przedmiotowej sprawie dotyczy to realizacji projektu, w którym miały być wykonywane urządzenia melioracji wodnych podstawowych nierozerwalnie związane z gruntem. W konsekwencji właściciel tego urządzenia, Skarb Państwa, powinien mieć tytuł prawny własnościowy do gruntu znajdującego się pod nim – który można nabyć w różny sposób , w tym poprzez wywłaszczenie, co jest dopuszczalne w świetle art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – art. 112 i nast. – ( Dz. U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.). Również inne stosowane przepisy w sprawie wskazują na potrzebę zastosowania wykładni celowościowej. Sąd zaznaczył przy tym, że brak refundacji przedmiotowego kosztu z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie działek gruntu nie wynika z rozstrzygnięcia organu. Natomiast refundacji nie było gdyż wnioskodawca zasugerowany pismem organu dotyczącym braków wniosku o płatność, sam ograniczył ten wniosek eliminując ten wydatek. Ponadto w sprawie stosowano wyprzedzające finansowanie działań oparte na przepisach ustawy z dnia z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej, w szczególności art. 10a ust.1 tej ustawy. Sąd I instancji podkreślił, że w art. 10a uuspbUE stanowi o przekazywaniu środków z budżetu państwa w ramach wyprzedzającego finasowania, jako formie dotacji celowej, jak również o zwrocie tych środków m. in. jako udziału refundowanego ze środków EFRROW (ust. 5). Stanowi się również o zwrocie środków w przypadku gdy jednostka nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki (ust. 6). Tym samym przewiduje się badanie przyczyny braku refundacji. Z kolei w zaskarżonej decyzji powołano art. 169 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 169 ust.2 ufp, a zastosowanie tego przepisu wymagało własnych ustaleń i oceny związanej z kwalifikowalnością wydatku dotyczącego odszkodowania za dokonane wywłaszczenia użytków gruntowych w oparciu o wyżej wskazane regulacje. W konsekwencji w sprawie zabrakło własnej oceny organu co do kwalifikowalności wydatku, winy jednostki samorządu terytorialnego w braku otrzymania refundacji. Organ bezkrytycznie przyjął bowiem, z naruszeniem art. 77 kpa, że sam fakt, że skoro skarżące Województwo nie uzyskało refundacji wymienianego wydatku, to jego pokrycie ze środków budżetowych uzyskanych w ramach wyprzedzającego finansowania nie powinno nastąpić, a kwota ta jest wielkością dotacji celowej nadmiernie pobranej.

Skargę kasacyjną od całości ww. wyroku wywiódł Minister Finansów i Rozwoju, powołując się na art. 173 § 1, art. 174, art. 176 oraz art. 177 § 1 ppsa i zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj. art. 169 ust. 1 i 2 ufp oraz art. 10 a ust. 1-6 uuspbUE poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji błędne zastosowanie polegające na uchyleniu decyzji z dnia 16 lipca 2015 r., orzekającej o zwrocie środków dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości;

2. przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uchylenie decyzji Ministra Finansów z powodu naruszenia przepisów postępowania w zakresie postępowania dowodowego (art. 77 kpa) w sytuacji, w której organ odwoławczy w tej sprawie nie posiada kompetencji do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie szerszym, niż zostało to uczynione (art. 145 § 1 pkt 1 ppsa).

W uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie, mając na uwadze treść art. 10a ust. 3 uuspbUE, podkreślił, że nie jest możliwe przekazanie jednostce samorządu wyprzedzającego finansowania w kwocie przewyższającej wysokość udziału krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie oraz wysokość udziału refundowanego ze środków EFRROW. A contrario - jeśli środki zostałyby przekazane w kwocie przewyższającej ww. wysokość, należy je uznać za pobrane w nadmiernej wysokości. Natomiast ostateczna ocena kwalifikowalności danej operacji jest dokonywana przez instytucję zarządzającą poprzez ocenę końcowego wniosku o płatność i wypłatę określonej kwoty refundacji. Tym samym ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana na etapie wydawania (przez Marszałka w uzgodnieniu z Wojewodą) decyzji o przyznaniu pomocy nie może być uznawana za ostateczną, co potwierdza przepis art. 10a ust. 5 i 6 uuspbUE. Tym samym, wbrew stanowisku Sądu I instancji, żaden przepis uuspbUE nie przyznaje zarówno Wojewodzie, jak i Ministrowi Finansów kompetencji do oceny kwalifikowalności wydatków. Instrument wyprzedzającego finansowania - na który wskazuje art. 10a uuspbUE jest ściśle powiązany z mechanizmami realizacji operacji finansowanych ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), stosowanymi w oparciu o uwrow i nie może funkcjonować w oderwaniu od nich. Przyjęcie, że Wojewoda/Minister Rozwoju i Finansów mieliby dokonywać ponownej oceny kwalifikowalności wydatku dokonanego w ramach operacji finansowanej z udziałem środków EFFROW rodziłoby wątpliwości co do zgodności z art. 7 Konstytucji - zgodnie z którym organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa - gdyż żaden przepis prawa nie upoważnia tych organów do dokonywania oceny kwalifikowalności w ramach PROW. Ponadto taki wniosek stanowiłby poważne zagrożenie dla prawidłowości realizacji programu, gdyż rozbieżne wnioski różnych organów co do kwalifikowalności tego samego wydatku powodowałyby problemy z finansowaniem poszczególnych operacji. Skarżący kasacyjnie zakwestionował również stanowisko WSA, że "wnioskodawca, zasugerowany pismem organu dotyczącym braków wniosku o płatność, sam ograniczył ten wniosek, eliminując ten wydatek". W tym zakresie strona zwróciła uwagę na szczególną funkcję samorządu województwa, który z jednej strony pełni on rolę Instytucji Zarządzającej (IZ) wobec WZMiUW (beneficjenta) i posiada wobec niego kompetencje ocenne, dotyczące kwalifikowalności wydatków, z drugiej zaś - jest beneficjentem dotacji na wyprzedzające finansowanie i rozlicza te środki z donatorem (wojewodą). Decyzja podjęta przez beneficjenta (WZMiUW) na skutek stanowiska Samorządu (IZ) o niezamieszczaniu określonego wydatku we wniosku o płatność jest równoznaczna z brakiem uznania jego kwalifikowalności przez IZ. Brak uznania przez IZ wniosku o płatność oraz wystąpienie do beneficjenta o jego korektę poprzez wycofanie wydatków niekwalifikowalnych jest poprawną procedurą i oznacza odmowę refundacji tego wydatku przez IZ. Brak faktycznej refundacji danego wydatku w ramach operacji oznacza natomiast, że dotacja na wyprzedzające finansowanie przekracza wysokość udziału refundowanego ze środków EFRROW (zob. art. 10a ust. 3 uuspbUE), a zatem jest pobrana nadmiernej wysokości. Odpowiedzialność beneficjenta za dokonanie wydatków niekwalifikowalnych lub za pobranie środków w nadmiernej wysokości (wysokości przewyższającej kwotę poniesionych wydatków kwalifikowalnych) ma charakter obiektywny - przepisy uwrow, uuspbUE oraz ufp w żadnym wypadku nie uzależniają ich od winy beneficjenta. Na obiektywny charakter odpowiedzialności wskazuje także sformułowanie użyty w art. 10a ust. 6 zwrot" nie otrzymanie refundacji z przyczyn leżących po stronie jednostki ". Minister zwrócił także uwagę, że środki na wyprzedzające finansowanie przekazywane są przez wojewodów w paragrafach klasyfikacji budżetowej 651 (Dotacje celowe przekazane z budżetu państwa na inwestycje i zakupy inwestycyjne z zakresu administracji rządowej oraz inne zadania zlecone ustawami realizowane przez samorząd województwa), z czwartą cyfrą 7 (płatności w zakresie budżetu środków europejskich) i 9 (współfinansowanie programów i projektów realizowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 ustawy, z wyłączeniem środków, o których mowa w art. 5 ust. 3 pkt 2, pkt 5 łit. c i d oraz pkt 6 ustawy), oraz 0 (podatek VAT). W konsekwencji, wobec treści przepisów rozporządzenia Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków (...) nie ma możliwości pokrycia wydatków niekwalifikowalnych ze środków przekazanych w paragrafach klasyfikacji budżetowej z ostatnią cyfrą 7 i 9. W świetle powyższego, jeżeli operacja jest realizowana przez jednostkę samorządu terytorialnego jako zadanie zlecone, a zdaniem jednostki wydatek uznany za niekwalifikowalny z określonych przyczyn powinien zostać pokryty ze środków budżetu państwa, jednostka powinna wystąpić o jego refundację ze środków krajowych w odpowiednich paragrafach klasyfikacji budżetowej. Nie zmienia to konieczności dokonania zwrotu środków wypłaconych w paragrafach z cyfrą 7 i 9 i odpowiadającej im kwoty przeznaczonej na pokrycie podatku VAT. Powołując się na art. 168 ust. 4 oraz 5 ufp Minister wskazał, że w przypadku wyprzedzającego finansowania mamy do czynienia z sytuacją, określoną w ostatnim z wymienionych przepisów, gdyż o sposobie dzielenia i rozliczenia dotacji stanowią odrębne przepisy, regulujące finansowanie Wspólnej Polityki Rolnej (w szczególności uuspbUE). Tym samym wykorzystanie dotacji celowej na wyprzedzające finansowanie następuje nie przez zapłatę za zrealizowane zadania, lecz przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. Powołując się na art. 169 ust. 1 pkt 2, ust. 2 ufp, skarżący kasacyjnie wskazał, że prawidłowo orzekł, że w sytuacji nie otrzymania przez beneficjenta całości refundacji z powodu braku kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie łub finansowanie dotowanego zadania. Konsekwencją powyższego było zatem orzeczenie o zwrocie część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" w trybie art. 169 ust. 1 u.f.p. Zakwestionowano przy tym pogląd WSA, zgodnie z którym przepisy ufp i uuspbUE nakładają na organ obowiązek oceny kwalifikowalności wydatku (kwalifikowalności w rozumieniu uwrow i przepisów z zakresu wdrażania EFFROW). W tym zakresie Minister powołał argumentację o charakterze celowościowym, podkreślając że dotacje na wyprzedzające finansowanie są formą quasi-pożyczki dla jednostek samorządu terytorialnego. Celem wyprzedzającego finansowania jest zapewnienie jednostce środków na realizację operacji w sytuacji, w której zasadą jest ponoszenie wydatków ze środków własnych i późniejsza ich refundacja ze środków pochodzących z budżetu UE. Instrument nie zakłada dwukrotnej oceny prawidłowości wydatków - najpierw przez organ udzielający wyprzedzającego finansowania, a następnie przez organ udzielający refundacji. Odmienne założenie podważałoby sens instrumentu, mającego zapewnić samorządowi przede wszystkim dźwignię finansową w celu realizacji operacji ocenianej w świetle przepisów regulujących konkretny program operacyjny. Fakt, że instrument ten przybiera formę dotacji celowej nie zmienia powyższych założeń - co znajduje potwierdzenie w art. 168 ust. 4 oraz 5 ufp w związku z art. 10a uspbUE.

Mając na uwadze powyższe Minister wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie wyroku i rozstrzygnięcie co do istoty, jak również o zasądzenie na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336). Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Przechodząc do złożonego środka zaskarżenia stwierdzić należy, że przedstawione zarzuty kasacyjne pozwalały na dokonanie kontroli zakwestionowanego orzeczenia. Zaznaczyć przy tym trzeba, że zakwestionowanemu wyrokowi zarzucono naruszenie tak przepisów postępowania, jak i prawa materialnego. Mając na względzie, że zarzuty naruszenia przepisów postępowania zasadniczo wiążą się w niniejszej sprawie z zarzutami naruszenia prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za uzasadnione łączne odniesienie się do podniesionej w tym zakresie argumentacji.

Podstawowym zagadnieniem prawnym, które legło u podstaw oceny przez Sąd zgodności z prawem decyzji Ministra Finansów z dnia 16 lipca 2015 r. oraz sformułowanych podstaw kasacyjnych naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania była wykładnia znajdujących zastosowanie wobec pobranych przez Województwo Łódzkie środków dotacji celowej na realizację przedsięwzięcia pn. "Drzewiczka - regulacja rzeki w km 53+800 - 56+700, Gm. Opoczno, pow. opoczyński" regulacji ustawy z dnia z dnia 22 września 2006 r. o uruchamianiu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (zwanej dalej uuspbUE ) oraz ustawy z dnia 27.08.2009r. o finansach publicznych (dalej ufp).

Mianowicie, zgodnie z art. 10a uuspbUE:

- (ust. 1) samorządy województw realizujące zadania z zakresu pomocy technicznej z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW oraz jednostki samorządu terytorialnego realizujące działanie: poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez scalanie gruntów i gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi, w ramach programu rozwoju obszarów wiejskich, z udziałem środków EFRROW i krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z EFRROW mogą otrzymywać środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych, ponoszonych na realizację tych zadań;

- (ust. 3) środki z budżetu państwa na wyprzedzające finansowanie kosztów kwalifikowalnych ponoszonych na realizację zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, mogą być przekazywane przez właściwego dysponenta w formie dotacji celowej, o której mowa w art. 127 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych:

1) pkt 2 i 5 - do wysokości udziału krajowych środków publicznych przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z udziałem środków EFRROW oraz przeznaczonych na finansowanie zadań z zakresu pomocy technicznej;

2) pkt 6 - do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW;

- (ust. 4) środki dotacji, o których mowa w ust. 3, są przekazywane jednostce samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, na podstawie przekazanych właściwemu dysponentowi harmonogramów płatności wynikających z zawartych umów lub wydanych decyzji o przyznaniu pomocy, lub zatwierdzonych przez właściwy podmiot wniosków o przyznanie pomocy, z zastrzeżeniem ust. 7;

- (ust.5) jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 2, oraz z zakresu pomocy technicznej, do wysokości udziału refundowanego ze środków EFRROW, na rachunek dochodów właściwego dysponenta, ze środków otrzymanych z agencji płatniczej tytułem refundacji kosztów kwalifikowalnych ze środków EFRROW, w terminie 7 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków;

- (ust. 5a) Właściwy dysponent przekazuje:

1) środki, o których mowa w ust. 5, z wyłączeniem środków z zakresu pomocy technicznej, na dochody budżetu środków europejskich,

2) środki z zakresu pomocy technicznej, o których mowa w ust. 5, na dochody budżetu państwa,

- w terminie 3 dni roboczych od dnia otrzymania tych środków od jednostki samorządu terytorialnego;

- (ust. 6) jeżeli jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki, dokonuje ona zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, w wysokości niezrefundowanej, z wydatków budżetu tej jednostki przeznaczonych na realizację jej zadań własnych, w terminie 21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków z tytułu tej pomocy. Przepisy ust. 5a stosuje się odpowiednio.

Analizując treść cyt. przepisu w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej nie sposób podzielić stanowiska Ministra Finansów i Rozwoju co do tego, że:

- ocena kwalifikowalności wydatków dokonywana na etapie wydawania (przez Marszałka w uzgodnieniu z Wojewodą) decyzji o przyznaniu pomocy nie może być uznawana za ostateczną,

- żaden przepis uuspbUE nie przyznaje zarówno Wojewodzie, jak i Ministrowi Finansów kompetencji do oceny kwalifikowalności wydatków.

Jak trafnie bowiem zauważył Sąd I instancji przepis art. 10a uuspbUE dotyczy zarówno przekazywania środków z budżetu państwa w ramach wyprzedzającego finasowania, jako forma dotacji celowej, jak również przewiduje zwrot tych środków m. in. jako udziału refundowanego ze środków EFRROW (ust. 5). Ustawodawca przewidział również zwrot środków w przypadku gdy jednostka nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki (ust. 6). Tym samym za prawidłowy należy uznać pogląd WSA o tym, że przyczyna braku refundacji podlega – wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie – badaniu. Konieczność powzięcia ustaleń w tym przedmiocie potwierdza również zastosowany w uchylonej przez WSA decyzji organu odwoławczego przepis art. 169 ufp. Zgodnie z tym przepisem dotacje udzielone z budżetu państwa pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 lub pkt 2 (ust. 1 pkt 2). Sprecyzowano przy tym, że dotacjami pobranymi w nadmiernej wysokości są dotacje otrzymane z budżetu państwa w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania (ust. 2). Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej (ust. 3).

W konsekwencji zastosowanie cyt. 169 ufp do stanu faktycznego niniejszej sprawy wymagało dokonania przez organ własnych ustaleń i oceny związanej z kwalifikowalnością wydatku dotyczącego odszkodowania za dokonane wywłaszczenia użytków gruntowych.

Tymczasem Minister Finansów w zakwestionowanej przez Sąd I instancji decyzji ograniczył się do ogólnikowego stwierdzenia, że cyt. "w przedmiotowej sprawie dotacja na wyprzedzające finansowanie z pewnością została udzielona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, w wysokości określonej, w odrębnych przepisach. Należy jednak uznać, że w sytuacji, gdy beneficjent nie otrzymał całości refundacji, a przyczyną tego był brak kwalifikowalności określonych wydatków, dotacja udzielona na wyprzedzające finansowanie została udzielona w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, a co za tym idzie - część dotacji przewyższająca "wysokość niezbędną" podlega zwrotowi w trybie art. 169 ust. 1 ufp."

Jak zauważył Sąd I instancji, kwestia kwalifikowalności zakwestionowanego przez organ odwoławczy wydatku jest jednak bardziej złożona – do czego nie ustosunkowano się w zaskarżonej decyzji. W tym miejscu przypomnieć trzeba, że projekt pn. "Drzewiczka - regulacja rzeki w km 53+800 - 56+700, Gm. Opoczno, pow. opoczyński" został zgłoszony przez Wojewódzki Zarząd Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi we wniosku o przyznanie pomocy w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013 w działaniu "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie zasobami wodnymi". Pomoc w ramach powyższego działania przyznawana była w drodze decyzji marszałka województwa, o czym stanowił art. 20 ust. 1 i 2 pkt. 3 w zw. z art. 5 ust.1 pkt. 6 ustawy 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Taka decyzja o przyznaniu pomocy została wydana przez Marszałka Województwa Łódzkiego w dniu 15 stycznia 2010r. i była czterokrotnie zmieniana. W ramach podjętej decyzji wskazywano wielkość pomocy finansowej pochodzącej z krajowych środków publicznych oraz ze środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w formie refundacji. W tym samym dniu została wydana również przez Marszałka Województwa Łódzkiego decyzja ustalająca, że wykonanie urządzeń melioracji wodnych podstawowych w ramach tej operacji będzie współfinansowane z publicznych środków wspólnotowych. Decyzja ta została wydana w uzgodnieniu z Wojewodą Łódzkim. Była ona pięciokrotnie zmieniana – za każdym razem w uzgodnieniu z Wojewodą Łódzkim. Wydanie tej decyzji wynikało z faktu, że przedstawiony we wniosku o przyznanie pomocy projekt przewidywał prace dotyczące koryta rzeki oraz budowy urządzeń melioracyjnych wodnych podstawowych, a tym samym dotyczył działań odnoszących się do własności Skarbu Państwa. Ponadto zgodnie z zasadami PROW 2007-2013 ( § 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 – wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust.1 ww. ustawy 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego [...]) wnioskowana pomoc przyznawana była w formie refundacji części, związanych z realizacją operacji, kosztów – co wymagało zabezpieczenia środków na realizację projektu. Powyższe wymagało, na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne, wydania decyzji przez Marszałka Województwa Łódzkiego zabezpieczającej środki na realizacje projektu.

Zgodnie bowiem z art. 72 Prawa wodnego urządzenia melioracji wodnych podstawowych stanowią własność Skarbu Państwa i są wykonywane na jego koszt, z zastrzeżeniem ust. 2 (ust. 1). Urządzenia melioracji wodnych podstawowych mogą być wykonywane na koszt innych osób prawnych lub osób fizycznych, a także współfinansowane z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2014 r. poz. 1649), w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [...] oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (ust. 2 pkt 2). Rozstrzygnięcie w sprawie współfinansowania wykonywania urządzeń melioracji wodnych podstawowych z publicznych środków wspólnotowych, o których mowa w ust. 2, lub z innych środków publicznych na zasadach określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, w ustawie z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich [...] oraz w ustawie z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 podejmuje, w drodze decyzji, marszałek województwa w uzgodnieniu z wojewodą (ust. 3).

Analizując treść cyt. przepisów WSA prawidłowo zauważył, że urządzenia melioracji wodnych podstawowych zawsze stanowią własność Skarbu Państwa z mocy ustawy, bez względu na czyj koszt są wykonane. Zaznaczyć przy tym trzeba – w odniesieniu do zakresu dofinansowanego przedsięwzięcia pn. "Drzewiczka - regulacja rzeki w km 53+800 - 56+700, Gm. Opoczno, pow. opoczyński" – że zgodnie z art. 70 ust.1 Prawa wodnego melioracje wodne polegają na regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnej gleby, ułatwienia jej uprawy oraz na ochronie użytków rolnych przed powodziami. Jednocześnie z treści regulacji Prawa wodnego wynika, że urządzenia melioracji wodnych podstawowych wymagają ich posadowienia na nieruchomości gruntowej – co oznacza, że ich wykonanie (a w przedmiotowej sprawie wykonanie inwestycji w zakresie niezbędnym i warunkującym realizację operacji), wymagało uregulowania tytułu prawnego do gruntów pod tymi urządzeniami na rzecz Skarbu Państwa.

Jak wynika ze analizy akt administracyjnych, przeprowadzonej przez Sąd I instancji, przedstawiony do dofinansowania projekt uwzględniał omówione powyżej wymogi. Mianowicie, z uwagi na stosowne wnioski Wojewódzkiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w Łodzi czterema decyzjami Starosty Opoczyńskiego stwierdzono nabycie przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości gruntowych o nr. ew. [...] o pow. 0.0085 ha, [...] o pow. 0.0061 ha, [...] o pow. 0.0019 ha , [...] o pow. 0.0157 ha, [...] o pow. 0.0011 ha, których stan prawny był wcześniej nieuregulowany. Nieruchomości te zostały wywłaszczone z przeznaczeniem na realizację ww. zadania inwestycyjnego z zakresu melioracji wodnych podstawowych. Następnie, działając w oparciu o postanowienia Sądu Rejonowego w Opocznie złożono do depozytu sądowego łączną kwotę 1.150 zł tytułem odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości ze wskazaniem wypłacenia jej części spadkobiercom dotychczasowych właścicieli, po wykazaniu prawa do spadku. W konsekwencji przedmiotowa suma pieniężna została zgłoszona do refundacji w pierwszej wersji stosownego wniosku o płatność z dnia 20.12.2012r. w ramach realizacji przedmiotowej operacji.

Wniosek ten został jednak poprawiony w dniu 11.02.2013r. – poprzez wyeliminowanie ww. wydatku, co istotne, wskutek pisma Zastępcy Dyrektora Departamentu Funduszu Rozwoju Obszarów Wiejskich Urzędu Marszałkowskiego Województwa Łódzkiego z dnia 6 lutego 2013r., w którym zażądano od beneficjenta zmian i uzupełnień złożonego wniosku z zastrzeżeniem że ww. wypłacone odszkodowania nie mogą stanowić kosztu kwalifikowanego. W uzasadnieniu tego stanowiska wskazano, że przedmiotowy wydatek nie został uznany za koszt kwalifikowany w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich 2007- 2013 w działaniu "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie zasobami wodnymi" z uwagi na formę prawną prowadząca do nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa (poprzez wywłaszczenie). Jednocześnie nie zakwestionowano samej potrzeby przeniesienia własności ww. działek gruntu na rzecz Skarbu Państwa, bądź ich powierzchni, przyjętej jako niezbędną do realizacji celów omawianego zadania.

W odniesieniu do powyższych kwestii WSA prawidłowo przeprowadził analizę treści § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 25 czerwca 2008r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Poprawianie i rozwijanie infrastruktury związanej z rozwojem i dostosowywaniem rolnictwa i leśnictwa przez gospodarowanie rolniczymi zasobami wodnymi" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, wydanego na podstawie delegacji zawartej w art. 29 ust.1 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013. Mianowicie, w wersji tej regulacji obowiązującej na datę realizacji projektu, za koszt kwalifikowany były uznawane koszty zakupu użytków gruntowych pod inwestycje w zakresie niezbędnym i warunkującym realizację operacji. Użycie określenia "zakupu użytków gruntowych" zostało uznane przez organ jako konieczność nabycia gruntów w formie aktu notarialnego, czyli w drodze czynności cywilnoprawnej. Następnie powyższe określenie "zakupu użytków gruntowych" zostało zmienione nowelą wprowadzoną w ww. rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w dniu 23 lipca 2014r. na określenie "nabycia użytków gruntowych". Zmiana została dokonana w ramach autopoprawki, w oparciu o tę samą delegację ustawową z art. 29 ust.1 ww. ustawy z dnia 7 marca 2007r. – z uwagi na konieczność zapewnienia prawidłowej realizacji programu oraz specyfikę poszczególnych działań. W rezultacie sformułowano trafną konkluzję, że w świetle zastrzeżenia, że ma być zapewniona prawidłowa realizacja programu oraz specyfika poszczególnych działań oraz w świetle regulacji unijnej pozostawiającej na poziomie krajowym ustalanie zasad kwalifikowalności wydatków, z zastrzeżeniem niemającym zastosowania w tej sprawie (art. 71 rozporządzenia Rady (WE) nr. 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – Dz. UE L nr. 277 str. 1 ze zm.), powyższy zapis w wersji pierwotnej dotyczący "zakupu użytków gruntowych" nie wypełniał udzielonej delegacji w sposób należyty. Regulacja ta używała bowiem przedmiotowego określenia nie definiując go oraz nie odnosząc go, w ramach istniejącego w Polsce systemu prawa stanowionego, do umowy nazwanej regulowanej przepisami Kodeksu cywilnego.

Tym samym, jak zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dokonywanie kwalifikowalności wydatku w oparciu o powyższy nieprecyzyjny zapis "zakupu użytków gruntowych" powinno odbywać się przy zastosowaniu wykładni celowościowej. Właściciel urządzenia melioracji wodnych podstawowych, Skarb Państwa, powinien mieć tytuł prawny własnościowy do gruntu znajdującego się pod nim, który można nabyć w różny sposób, w tym poprzez wywłaszczenie, co jest dopuszczalne w świetle przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami – art. 112 i nast. – (Dz. U. z 2015r. poz. 1774 ze zm.) oraz stosownie do art. 21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak wynika bowiem z tego ostatniego przepisu Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia (ust. 1), a wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem (ust. 2.).

Powracając do treści uchylonej przez WSA decyzji, wskazać trzeba, że brak podstaw do refundacji ww. kosztu z tytułu odszkodowania za wywłaszczenie działek gruntu nie wynika wcale z rozstrzygnięcia organu. Refundacji bowiem nie było, gdyż wnioskodawca – zasugerowany ww. wezwaniem organu z dnia 6 lutego 2013r. do usunięcia braków wniosku – sam wyeliminował ten wydatek. Tymczasem, jak wynika z art. 10a ust. 6 uuspbUE, jednostka samorządu terytorialnego, o której mowa w ust. 1, dokonuje zwrotu środków, o których mowa w ust. 3 pkt 1, w wysokości niezrefundowanej, z wydatków budżetu tej jednostki przeznaczonych na realizację jej zadań własnych, w terminie 21 dni od dnia otrzymania informacji o odmowie wypłaty środków z tytułu tej pomocy, jeżeli nie otrzyma refundacji, o której mowa w ust. 5, z przyczyn leżących po stronie tej jednostki.

Uwzględniając całokształt powyższych rozważań należało podzielić stanowisko WSA o braku przedstawienia w zaskarżonej decyzji własnej oceny organu odwoławczego co do kwalifikowalności przedmiotowego wydatku, przy jednoczesnej konieczności poczynienia ustaleń co wpływu, jaki miało ww. pismo z dnia 6 lutego 2013r. na brak otrzymania refundacji. Konkludując stwierdzić należy, że przy uwzględnieniu przesłanek ustanowionych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd I instancji w sposób prawidłowy skontrolował legalność zaskarżonej uchwały, trafnie wskazując na naruszenie art. 77 K.p.a. W skardze kasacyjnej nie uprawdopodobniono, aby stanowisko Sądu I instancji było wadliwe, w sytuacji gdy z zaskarżonego orzeczenia wynika, że istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy ustalenia organu odwoławczego były niepełne, a doszło do nich w wyniku niewłaściwej wykładni przepisów prawa materialnego – w sposób wpływający na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.) W tej sytuacji stanowisko o konieczności zwrotu środków dotacji celowej pobranej w nadmiernej wysokości zostało powzięte przedwcześnie. W rezultacie, w kontekście oceny legalności zaskarżonej decyzji, nie mógł odnieść skutku żaden z zarzutów skargi kasacyjnej

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.