Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 557/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-07-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 1, art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 2 pkt 3, art. 40 ust. 12 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Referent-Stażysta Marta Kudła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 lipca 2015 r. sprawy ze skargi A.R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie kary za zajęcie pasa drogowego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że decyzją z dnia "[...]" wydaną z upoważnienia Prezydenta A Zastępca Dyrektora Zarządu Dróg, Zieleni i Transportu (dalej: MZDiM) wymierzył A. R. karę pieniężną w wysokości 2.005,60 zł za zajęcie pasa drogowego ulicy A w A (obręb A) bez zezwolenia zarządcy drogi poprzez umieszczenie reklam w okresie od 13 lutego 2014r. do 5 marca 2014r.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał przepisy prawa materialnego, mające zastosowanie w niniejszej sprawie, wyczerpująco opisał przebieg postępowania oraz lokalizację, wymiary i okres zajętego pasa drogowego, jak też podał sposób obliczenia wysokości kary.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła A. R. podnosząc, iż organ pierwszej instancji pominął w swoich rozważaniach kwestie związane z wejściem w posiadanie tej nieruchomości przez odwołującą się. A. R. podniosła, iż jest najemcą nieruchomości położonej w A przy ulicy A, przy czym ani z umowy najmu, ani z usytuowania budynku nie wynikało, iż jest on położony na terenie pasa drogowego. Podała, że zmieniła usytuowanie tablic, niezwłocznie po powzięciu informacji o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości.

Rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Kolegium w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przywołało przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych wskazując, że mają one charakter obligatoryjny, co oznacza, że w razie zaistnienia przesłanek określonych w wymienionych przepisach właściwy organ administracji publicznej ma obowiązek pobrania odpowiedniej opłaty, a w razie stwierdzenia, iż należna opłata nie została uiszczona, ma obowiązek nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej, czyli w konsekwencji nie może w ramach postępowania mającego za przedmiot nakładanie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia stosować dozwolonego prawem uznania administracyjnego.

Kolegium podniosło, że w wyroku z dnia 18 kwietnia 2008r. (sygn. akt II GSK 68/08, publ. LEX nr 489107), Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że "związanie właściwego organu dyspozycją przepisu art. 40 ust. 12 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych uzależnione jest od stwierdzenia określonego przepisem stanu faktycznego, w konkretnym przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia. Dokonując tego ustalenia organ nie bada przyczyny, dla której nastąpił stan nieakceptowalny przez obowiązujące przepisy, poza jego zainteresowaniem pozostaje również stopień winy strony przy zajęciu pasa drogowego, nie ma też możliwości miarkowania kary pieniężnej".

W ocenie Kolegium, z akt sprawy wynika, że A. R., prowadząca działalność gospodarczą w A przy ulicy A, nie posiadała zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego ulicy A w A (obręb A) na umieszczenie reklam w okresie od 13 lutego 2014r. do 5 marca 2014r. Obecność powyższych reklam w pasie drogowym we wskazanym w decyzji okresie potwierdziły kontrole dokonane przez pracownika organu pierwszej instancji. Strona nie zakwestionowała wyników kontroli.

Kolegium argumentowało, że umiejscowienie tablic reklamowych potwierdza kopia mapy zasadniczej w skali 1:500, sporządzona przez Inspektora Wydziału Geodezji i Gospodarki Nieruchomościami, na której zaznaczono usytuowanie tablic reklamowych, granice pasa drogowego oraz granice działek.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych Kolegium wyjaśniło, że za niedotrzymanie warunków określonych w zezwoleniu na zajęcie pasa drogowego lub zajęcie pasa bez zezwolenia "pobiera się" kary pieniężne. Sformułowanie "pobiera się" oznacza, że organ jest zobowiązany do pobrania kary pieniężnej w przypadku stwierdzenia takiego stanu faktycznego. Powód zajęcia pasa drogowego jest przy tym w zasadzie obojętny. Oprócz przypadków określonych w art. 40 ust. 14 w/w ustawa nie przewiduje bowiem żadnych innych zwolnień od opłat i kar pieniężnych za zajęcie pasa drogowego.

Kolegium wskazało dalej, że stosownie do art. 40 ust. 8 ustawy o drogach publicznych, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, ustala dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego, wysokość stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego, z tym, że stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 10 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 200 zł. Realizując kompetencje ustawowe Rada Miasta w dniu 27 października 2004 r. podjęła uchwałę nr XXXV/442/04 w sprawie ustalenia wysokości stawek opłaty za zajęcie 1 m2 pasa drogowego na terenie Miasta A (Dz. U. Woj. Warm-Maz. nr 156, poz. 1942 ze zm.). Zgodnie z jej postanowieniami za umieszczenie reklamy w pasie drogi gminnej (jak ma to miejsce w rozpatrywanej sprawie) opłata wynosi 0,90 zł dla drogi wojewódzkiej 1,50 zł, zaś dla drogi krajowej 1,80 zł za 1 m2 powierzchni reklamy.

W ocenie organu II instancji analiza zgromadzonej dokumentacji, w tym, przeprowadzone oględziny miejsca zajęcia pasa drogowego, pozwoliły na jednoznaczne ustalenie powierzchni reklamy i w tym zakresie organ pierwszej instancji przeprowadził prawidłowe wnioskowanie i obliczenia, co znalazło odzwierciedlenie w zaskarżonej decyzji. Wysokość orzeczonej kary pieniężnej nie budzi wątpliwości. Jest ona zgodna z zasadami określonymi w ustawie o drogach publicznych oraz powołaną powyżej uchwałą Rady Miasta. Kolegium uznało, że strona nie kwestionuje okresu i powierzchni zajęcia pasa drogowego. Podnosi ona jedynie, że działała bez winy i nie wiedziała, że reklamy zajmują pas drogowy. Ustawa nie przewiduje jednak możliwości uwzględnienia argumentów odwołania. Dokonując ustalenia zajęcia pasa drogowego organ nie bada przyczyny, dla której nastąpiło zajęcie pasa drogowego. Bez znaczenia jest również, że odwołująca się jest najemcą lokalu handlowego. Istotne jest bowiem to, że jest ona właścicielem reklam, które zostały umieszczone w pasie drogowym bez zezwolenia.

Skargę na wymienioną decyzję Kolegium wywiodła A. R., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, a w szczególności art. 7, art. 8 oraz art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.), wyrażające się w braku ustalenia okoliczności mających znaczenie dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, a w szczególności rozważenia:

a) czy tablice informacyjne dotyczące prowadzonej przez skarżącą działalności, umieszczone w obrysie budynku położonego w A przy al. A, znajdowały się na terenie pasa drogowego, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych;

b) czy umieszczenie tablic na tej części budynku było wynikiem działania osób trzecich, za które skarżąca nie ponosi odpowiedzialności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Zdaniem skarżącej w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z sytuacją, w której wynajmowany przez skarżącą budynek jest położony na dwóch działkach ewidencyjnych, z których jedna jest określona jako pas drogowy. Należy jednak mieć na uwadze, iż budynek położony przy al. A jest użytkowany od kilkudziesięciu lat, zatem fragment działki o nr ewid. "[...]" z obrębu nr "[...]", na którym posadowiona jest ta budowla, nie jest wykorzystywany na cele "drogowe".

W świetle definicji zawartej w przepisie art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych "pas drogowy" wydzielony liniami granicznymi to grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. W świetle poglądów wyrażanych w orzecznictwie możliwym jest wyznaczanie, w konkretnej sprawie, rzeczywistych granic pasa drogowego (teza wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 27 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Ol 752/09): "Stosując uniwersalne zasady wykładni przepisów prawa w związku z zasadą proporcjonalności środków prawnych prowadzących do zamierzonego celu, możliwe jest ustalenie granic pasa drogowego. Uwzględniając bowiem jego funkcjonalną rolę, w kontekście zasięgu tego pasa nad wydzielony obszar, jak i w jego głąb, należy stwierdzić, że granice te określają obiekty i urządzenia służące realizacji celów związanych z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także zarządzania drogą."

Zdaniem skarżącej skoro tablice informacyjne, dotyczące prowadzonej przez skarżącą działalności, zostały umieszczone w obrysie budynku położonego w A przy al. A, to należy przyjąć, iż nie znajdowały się na terenie pasa drogowego, w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, a co za tym idzie naliczenie opłat za zajęcie pasa drogowego nie jest uprawnione.

Skarżąca argumentowała w skardze, że wprawdzie odpowiedzialność za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia nie jest oparta na zasadzie winy, jednak należy mieć na uwadze, iż okolicznością zwalniającą od deliktu administracyjnego jest m.in. działanie osoby trzeciej, za którą dana osoba (w tym przypadku skarżąca) nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 roku, sygn. akt II GSK 2422/11).

W ocenie skarżącej należy mieć na uwadze fakt, iż odwołująca się jest najemcą nieruchomości położonej w A przy al. A, przy czym ani z umowy najmu, ani z usytuowania budynku nie wynikało, by był on położony na terenie pasa drogowego. Usytuowanie frontu budynku odpowiada przebiegowi muru okalającego Areszt Śledczy , a zatem nie było jakichkolwiek podstaw do przypuszczeń, iż omawiana budowla może być posadowiona na pasie drogowym.

Skarżąca wskazała też, że niezwłocznie po powzięciu informacji o rzeczywistym stanie prawnym nieruchomości (tj. o fakcie, iż budynek wzniesiony jest na dwóch działkach, z których jedna położona jest na terenie pasa drogowego) chcąc uniknąć jakichkolwiek komplikacji - zmieniła usytuowanie tablic. Działania te wykonano w terminie 7 dni od uzyskania telefonicznej informacji i zweryfikowaniu jej u osób, od których odwołująca się wynajmuje obiekt.

Skarżąca wyjaśniła, że korzystała (i korzysta) z nieruchomości w oparciu o umowę najmu, której treść nie wskazywała na jakiekolwiek ograniczenia natury faktycznej lub prawnej, które mogłyby mieć wpływ na możliwość umieszczenia tablic informacyjnych bądź korzystania z nieruchomości w sposób wynikający z umowy najmu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, iż sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz.1647).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2012r., poz. 270 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako ppsa) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, iż sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 ppsa) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ppsa).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie zostały podjęte z naruszeniem przepisów mogących mieć wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia , którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z dnia wymierzającą karę pieniężną w wysokości 2.005,60 zł za zajęcie bez zezwolenia zarządcy drogi, pasa drogowego ulicy A w A (obręb A), położonej w ciągu drogi gminnej, w okresie od 13 lutego 2014 r. do 5 marca 2014 r., poprzez umieszczenie reklam. Ze zgromadzonej w aktach sprawy dokumentacji wynika, że skarżąca, umieściła na elewacji budynku, który częściowo znajduje się w pasie drogowym reklamę, ponadto w pasie drogowym ustawiła przenośną reklamę o powierzchniach, treściach i okresie dokładnie opisanym w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. To zaś w ocenie organów skutkowało koniecznością nałożenia stosownej kary pieniężnej za zajęcie bez zezwolenia zarządcy pasa drogowego.

Strona skarżąca podniosła natomiast, że w niniejszej sprawie budynek na którego elewacji umieszczono reklamę położony jest na dwóch działkach, z których tylko jedna określana jest jako pas drogowy, a z poglądów wyrażonych w orzecznictwie możliwym jest wyznaczenie, w konkretnej sprawie rzeczywistych granic pasa drogowego. Zdaniem skarżącej, z tego względu tablice informacyjne nie znajdowały się na terenie pasa drogowego. Podniesiono również w skardze, że z umowy najmu jaką zawarła skarżąca, ani z okoliczności sprawy nie wynikało, że budynek na którym umieszczono reklamy położony był w pasie drogowym.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez stronę skarżącą nie jest zasadna.

Przede wszystkim należy wskazać, że materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowi powołany w podstawie prawnej decyzji art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013r., poz. 260 ze zm., dalej: u.d.p.), który stanowi, że za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi – zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalonej zgodnie z ust. 4-6.

Należy wyjaśnić, że pas drogowy w rozumieniu wyżej wskazanej ustawy, to wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym są zlokalizowane droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem i obsługą ruchu, a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą. Z treści wyżej cytowanej definicji pasa drogowego ustanowionej w art. 4 pkt 1 u.d.p. wynika, że objęcie przez ustawodawcę pasa drogowego szczególną ochroną prawną uzasadnione jest potrzebami prowadzenia, zabezpieczania i obsługą ruchu i potrzebami zarządzania drogą. Względy te legły zatem u podstaw wyrażonych w Rozdziale 4 ustawy przepisów dotyczących zarządzania pasem drogowym. Stąd czerpią swe uzasadnienie wyrażone w art. 39 ust. 1 zakazy dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, a także precyzyjnie określone w art. 40 zasady zajęcia pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg. Między innymi z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p. wynika, że zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia reklam wymaga zezwolenia zarządcy drogi, w drodze decyzji administracyjnej.

Wskazać należy, że nie jest zasadny argument skargi odnoszący się do braku wyznaczenia w sprawie rzeczywistych granic pasa drogowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że budynek na którym umieszczono reklamy znajduję się częściowo w pasie drogowym. Niezależnie od przyczyn z jakich budynek ten znalazł się w pasie drogowym i od legalności jego posadowienia, na umieszczenie reklamy w pasie drogowym należy posiadać odrębne zezwolenie od którego uzależnione jest zgodne z prawem umieszczenie reklamy w pasie drogowym.

Przywołany przez skarżącą wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wydany został w innym stanie faktycznym i w ocenie składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie ma zastosowania.

Jeśli zatem na budynku przylegającym do granicy pasa drogowego lub budynku, który częściowo znajduje się w pasie drogowym zamontowana jest reklama w taki sposób, że jej powierzchnia wchodzi w przestrzeń powietrzną nad pasem drogowym, to zgodnie z wyżej cytowaną definicją ustawową pasa drogowego reklama ta jest obiektem zajmującym pas drogowy. Umieszczenie takiego obiektu, jako zajęcie pasa drogowego pod reklamę wymaga zatem zezwolenia właściwego zarządcy drogi. Reklamą w rozumieniu art. 4 pkt 23 u.d.p. jest "nośnik informacji wizualnej w jakiejkolwiek materialnej formie wraz z elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi, nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę".

W świetle tej definicji okoliczność, że umieszczenie reklamy następuje nie na "własnych" elementach konstrukcyjnych, lecz z wykorzystaniem już istniejących w pasie drogowym nośników (w przedmiotowej sprawie budynku na którym umieszczono część reklam) nie powoduje, że sama reklama (nośnik informacji wizualnej) nie zajmuje pasa drogowego. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sama reklama, obojętnie w jakiej formie, ma postać materialną. Okoliczność zaś, iż nie posiada "własnych" elementów konstrukcyjnych, lecz do jej umieszczenia wykorzystywany jest inny już istniejący nośnik, jest bez znaczenia dla sprawy. Nie ma tu żadnego znaczenia to, że reklama ta niejako "korzystała" z konstrukcji gabarytowej budynku. Zauważyć bowiem należy, że w przepisie art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych ustawodawca nie postawił wymogu, aby reklama musiała posiadać wyłącznie "własne" elementy konstrukcyjne. Poza tym nie można pomijać, że w art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o drogach publicznych ustawodawca wyodrębnił zezwolenia na umieszczanie w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz zezwolenia na umieszczanie reklam. Tak więc, wydając zezwolenie na lokalizowanie w pasie drogowym m.in. obiektów budowlanych, organ może i powinien odmiennie oceniać, czy zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek", o jakim mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, w przypadku obiektu budowlanego niebędącego reklamą oraz obiektu, który spełnia ustawowe wymogi reklamy. Nie wymaga bowiem bliższego uzasadnienia, że reklama z uwagi na zawarte w niej informacje może zagrozić bezpieczeństwu ruchu drogowego (rozpraszać uwagę kierowców), a sam obiekt budowlany niebędący reklamą takiego zagrożenia może nie stanowić.(por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2009r., II GSK 740/08).

Nie ulega również wątpliwości Sądu, że stroną postępowania w przedmiocie umieszczenia reklamy w pasie drogowym, a zatem obowiązanym do uzyskania stosownej decyzji zarządcy drogi, jest właściciel danej reklamy. On jest bowiem w tym zakresie podmiotem stosunku publicznoprawnego w relacjach z organem administracji publicznej. Dlatego też, to właściciel reklamy umieszczonej w pasie drogowym bez zgody zarządcy drogi jest biernie legitymowany w postępowaniu w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, toczącym się w trybie przepisu art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. Przepisy ustawy o drogach publicznych, na podstawie których nałożono na skarżącą karę pieniężną za zajęcie bez zezwolenia pasa drogowego, mają bowiem charakter bezwzględnie obowiązujący. Tego charakteru wskazanych przepisów nie może zmienić umowa najmu jaką zawarła skarżąca z właścicielem budynku na którym umieszczono część reklam. Innymi słowy, kwestii legitymacji do bycia stroną w postępowaniu o nałożenie sankcji o charakterze publicznoprawnym, wynikającej z bezwzględnie obowiązujących przepisów prawa, nie jest władna zmienić umowa. Umowa, jako instrument prawa cywilnego, co do zasady wiąże tylko strony, które ją zawarły, nie zaś nie będący jej stroną organ administracji publicznej. (por. wyrok NSA z 3 grudnia 2008r., II GSK 560/08).

Z wyżej przedstawionego stanu prawnego wynika jasno, że uzyskanie przez podmiot umieszczający w pasie drogowym reklamę, zezwolenia właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, na którym reklama ta jest zamocowana lub wydzierżawienie powierzchni niezbędnej do umieszczenia na tym obiekcie reklamy, nie stanowi wykonania obowiązku administracyjnego wynikającego z art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3 u.d.p.. Organ nie jest bowiem w żaden sposób związany umową cywilnoprawną zawartą miedzy podmiotami prywatnymi.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że na stanowisko Sądu w niniejszej sprawie nie mógł wpłynąć wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2013 r. sygn.. akt II GSK 2422/11, który został przywołany w skardze. Z orzeczenia tego wynika, że "zajęcie pasa drogowego bez uprzedniego zezwolenia zarządcy drogi jest przejawem deliktu administracyjnego. Jest to czyn zakazany przepisem prawa administracyjnego i zagrożony karą pieniężną, co w sprawie zostało prawidłowo wykazane przez organ i zaakceptowane przez Sąd pierwszej instancji. Odpowiedzialność za delikt administracyjny jest zobiektywizowana. Wchodzi ona w grę już za sam fakt dopuszczenia się takiego naruszenia prawa. Odpowiedzialność ta nie jest oparta na przesłance winy. Zatem, odpowiedzialność ta zachodzi nawet przy braku winy po stronie sprawcy takiego czynu. Co najwyżej, okolicznością zwalniającą od deliktu administracyjnego może być siła wyższa albo działanie osoby trzeciej, za którą dana osoba nie ponosi jakiejkolwiek odpowiedzialności". Taka sytuacja nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że to skarżąca umieściła reklamy w pasie drogowym, nie zaś osoba trzecia. Poza zakresem tej sprawy pozostaje natomiast kwestia odpowiedzialności podmiotu, który wynajął skarżącej budynek nie informując o tym, że budynek znajduje się częściowo w pasie drogowym.

W tej sytuacji, na zarządcy drogi ciążył obowiązek prawny wynikający z art. 40 ust. 12 pkt 1 u.d.p. nałożenia na skarżącą kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi. Wydanie natomiast decyzji o nałożeniu kary pieniężnej za bezprawne zajęcie pasa drogowego powinno poprzedzać ustalenia w zakresie podmiotu zajmującego pas drogowy, czasookresu, miejsca i powierzchni zajęcia psa drogowego. Wszystkie te wyżej wskazane okoliczności zostały w niniejszej sprawie prawidłowo ustalone.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.