Uchwała NSA, sygn. akt I OPS 1/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 649  Sprawy dotyczące poświadczenia bezpieczeństwa oraz z zakresu ochrony informacji niejawnych
Hasła tematyczne: Inne
Treść wyniku: Podjęto uchwałę
Powołane przepisy: article: art. 139 § 4, art. 141 § 4, art. 142 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 37 i art. 38 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 182 poz 1228
law: Ustawa z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych
Teza: Przepis art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.) nie reguluje sporządzenia uzasadnienia wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny, ponieważ uzasadnienie wyroku w sprawach, o których mowa w art. 37 tej ustawy, sporządza się według zasad określonych w art. 141 § 1i 2 P.p.s.a.

TEZY

Przepis art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.) nie reguluje sporządzenia uzasadnienia wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny, ponieważ uzasadnienie wyroku w sprawach, o których mowa w art. 37 tej ustawy, sporządza się według zasad określonych w art. 141 § 1i 2 P.p.s.a.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Roman Hauser Sędziowie NSA: Paweł Miładowski (sprawozdawca) Włodzimierz Ryms (współsprawozdawca) Barbara Adamiak Jacek Chlebny Arkadiusz Despot - Mładanowicz Małgorzata Jaśkowska Protokolant: Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 17 kwietnia 2012 r. z udziałem prokuratora Prokuratury Generalnej Lucjana Nowakowskiego na posiedzeniu jawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego o podjęcie przez skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego w trybie art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchwały wyjaśniającej: "Czy zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.), sąd administracyjny sporządza uzasadnienie wyroku i doręcza właściwemu organowi odwoławczemu tylko wówczas, gdy uchyla zaskarżoną decyzję, czy też niezależnie od wyniku sprawy rozpatrywanej na podstawie wyżej powołanej ustawy sąd ma obowiązek sporządzić uzasadnienie wyroku i doręczyć je organowi odwoławczemu?" podjął następującą uchwałę: Przepis art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.) nie reguluje sporządzania uzasadnienia wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny, ponieważ uzasadnienie wyroku w sprawach, o których mowa w art. 37 tej ustawy, sporządza się według zasad określonych w art. 141 § 1 i 2 P.p.s.a.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 7 lutego 2012 r. Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego, na podstawie art. 36 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 264 § 2 w związku z art. 15 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., aktualnie Dz.U. z 2012 r. poz. 270) zwanej dalej P.p.s.a., wystąpił o podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały wyjaśniającej przepisy prawne, a mianowicie czy zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. Nr 182, poz. 1228, ze zm.), sąd administracyjny sporządza uzasadnienie wyroku i doręcza właściwemu organowi odwoławczemu tylko wówczas, gdy uchyla zaskarżoną decyzję, czy też niezależnie od wyniku sprawy rozpatrywanej na podstawie wyżej powołanej ustawy sąd ma obowiązek sporządzić uzasadnienie wyroku i doręczyć je organowi odwoławczemu ?

W uzasadnieniu wniosku Prezes Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że, dotyczy on wyjaśnienia przepisu art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (zwanej dalej ustawą) na tle przepisów regulujących postępowanie sądowoadministracyjne, w sprawach o odmowę wydania poświadczenia bezpieczeństwa lub w sprawach o cofnięcie poświadczenia bezpieczeństwa. Ustawa o ochronie informacji niejawnych statuuje w art. 38 szczególne przepisy dotyczące postępowania sądowoadministracyjnego. Przepis ten w ustępie 1 przyznaje osobie sprawdzanej prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję lub postanowienie organu drugiej instancji orzekającego w sprawie przyznania lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. W ust. 2 tego artykułu określono, że skargi w tych sprawach są rozpatrywane przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym. Natomiast zgodnie z brzmieniem art. 38 ust. 3 ustawy odpis sentencji wyroku wraz z uzasadnieniem doręcza się tylko właściwemu organowi odwoławczemu. Skarżącemu oraz osobie uprawnionej do obsady stanowiska doręcza się tylko odpis wyroku. Przepis art. 38 ust. 4 ustawy nakazuje sądowi administracyjnemu, po wydaniu wyroku, niezwłoczny zwrot właściwym organom akt postępowania sprawdzającego lub kontrolnego postępowania sprawdzającego. W myśl art. 38 ust. 5 ustawy zasady dotyczące posiedzenia, na którym jest rozpatrywana skarga oraz doręczania wyroków, stosuje się odpowiednio do postępowania kasacyjnego.

Zapatrywanie prawne sprowadza się do określenia obowiązku sporządzania i doręczania uzasadnień przez sądy administracyjne w sprawach dotyczących odmowy przyznania lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. W przedmiotowej materii występują w orzecznictwie sądowoadministracyjnym dwa odmienne stanowiska.

Pierwszy pogląd wskazuje, że przepis art. 38 ust. 3 ustawy "obliguje Sąd w każdej sprawie regulowanej przepisami wskazanej ustawy, do doręczenia właściwemu organowi odwoławczemu odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Oznacza to jednocześnie, że w każdej takiej sprawie, w której Sąd wydał wyrok, jest on jednocześnie zobligowany do sporządzenia uzasadnienia tego wyroku. W innym bowiem przypadku niemożliwe byłoby zrealizowanie nakazu doręczenia wyroku, a przede wszystkim jego uzasadnienia właściwemu organowi odwoławczemu. Odmienna wykładnia tego przepisu prowadziłaby do zakazanej wykładni per non est – fragment przepisu stanowiący o doręczeniu uzasadnienia wyroku byłby zbędny, skoro nie byłoby obowiązku sporządzenia takiego uzasadnienia" (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 851/11). Sąd drugiej instancji podkreślił, że w uchylonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie tylko częściowo zastosował przepis art. 38 ust. 3 ustawy. Przepis ten nakazuje zawsze, gdy sąd rozstrzyga sprawę z zakresu poświadczenia bezpieczeństwa, sporządzenie uzasadnienia wyroku i doręczenie go organowi odwoławczemu. Inna wykładnia art. 38 ust. 3 ustawy oznaczałaby, że ustawodawca zamieścił dyspozycję dotyczącą doręczenia uzasadnienia wyroku niepotrzebnie, co naruszałoby zakaz interpretacji przepisów prawa w sposób, który pewne ich fragmenty uznawałby za zbędne. Takie stanowisko zajął również WSA w Warszawie w wyroku z dnia 13 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 308/11, w którym sporządzono uzasadnienie mimo oddalenia skargi.

Powyższy pogląd ma uzasadnienie w przebiegu prac nad nowelizacją omawianego przepisu. Pierwotnie proponowana treść art. 38 ustawy była taka sama jak treść art. 48k poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2005 r. Nr 196, poz. 1631, ze zm.). Przepis art. 48k w ust. 3 stanowił, że uzasadnienie wyroku wydanego przez sąd administracyjny na posiedzeniu niejawnym sporządza się tylko w przypadku uwzględnienia skargi. Odpis wyroku z uzasadnieniem doręczano jedynie właściwej służbie ochrony państwa. Skarżącemu oraz osobie upoważnionej do obsady stanowiska doręczano tylko odpis wyroku. W projekcie ustawy o ochronie informacji niejawnych (Druk Sejmowy nr 2791) w art. 38 ust. 3 również przyjęto, że sąd ma obowiązek sporządzić uzasadnienie wyroku tylko w razie uwzględnienia skargi. Uzasadnienie powinno być doręczone jedynie organowi odwoławczemu. Przepis ten nie był jednak skomentowany w uzasadnieniu do projektu ustawy. W toku II czytania w Sejmie zostało skreślone w projekcie ustawy zdanie dotyczące sporządzenia uzasadnienia wyroku. Poseł sprawozdawca podczas dyskusji nad projektem podniósł, że skreślono zdanie "wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym uzasadnia się tylko w przypadku uwzględnienia skargi", wprowadzając tym samym obligatoryjność sporządzenia uzasadnienia w sprawach skarg osób, którym odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa (wypowiedź posła M. Biernackiego z dnia 23 czerwca 2010 r. opublikowana na http://sejmometr.pl/wypowiedz/RBSnx). Zaznaczył to S. Hoc, zdaniem którego "podczas prac legislacyjnych w Sejmie RP wprowadzono zapis o obligatoryjności sporządzania uzasadnienia, które otrzymuje tylko właściwy organ odwoławczy" (S. Hoc, Ustawa o ochronie informacji niejawnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 211, t. 9).

Należy również zaznaczyć, że stanowisko zaprezentowane w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r. odwołuje się do wyrażonej w art. 176 ust. 1 w zw. z art. 184 Konstytucji RP zasady dwuinstancyjności postępowania sądowego, rozumianej jako "takie zorganizowanie procedury sądowej, by rozstrzygnięcie podejmowane przez sąd w pierwszej instancji mogło podlegać kontroli w postępowaniu przed sądem drugiej instancji. Kontrola ta musi mieć przy tym charakter efektywny, tak z punktu widzenia jej zakresu jak i skutków prawnych" (L. Garlicki, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom IV, Warszawa 2005, s. 4). Oznacza to, że muszą być znane motywy kontrolowanego wyroku. Zasada dwuinstancyjności postępowania sądowego nie składa się jedynie z elementu formalnego jakim jest przeniesienie rozpatrywania sprawy do sądu wyższego stopnia, ale posiada także wartość materialną polegającą na rzeczywistej kontroli przez sąd wyższej instancji zaskarżonego orzeczenia. Ustrojodawca wskazał więc, że powinien to być "mechanizm, który gwarantuje obiektywną i realną kontrolę orzeczeń i decyzji wydanych przez organ niższego stopnia" (L. Oniszczuk, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego na początku XXI w., Zakamycze 2004, s. 779).

W sytuacji, w której Naczelny Sąd Administracyjny badając skargę kasacyjną od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, w rzeczywistości bada tylko decyzje zapadłe w sprawie oraz skargę kasacyjną, to trudno uznać, że tak dokonana kontrola spełnia materialny element konstytucyjnej zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Sąd kasacyjny nie może bowiem zbadać orzeczenia sądu I instancji, a co za tym idzie argumentacji, jaka legła u jego podstaw, jeżeli jej nie zna. W takim przypadku nie jest dokonywana ocena zaskarżonego orzeczenia. Takie rozwiązanie może stać w sprzeczności z art. 176 ust. 1 Konstytucji RP.

Pogląd uznający, iż w przypadku oddalenia skargi w przedmiocie odmowy lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa wojewódzki sąd administracyjny nie sporządza uzasadnienia jest trudny do pogodzenia z pozycją ustrojową Naczelnego Sądu Administracyjnego, który - jak wynika z art. 3 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - sprawuje nadzór na działalnością wojewódzkich sądów administracyjnych (...) w szczególności rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń tych sądów. Tak więc "Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd drugiej instancji, zasadniczo nie rozpoznaje sprawy sądowoadministracyjnej, lecz sprawuje kontrolę legalności orzeczeń sądu pierwszej instancji" (M. Masternak-Kubiak, Komentarz do ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, opublikowany w LEX). Sąd kasacyjny, nie mając uzasadnienia wyroku sądu I instancji, nie może zbadać jego legalności, a zatem dokonywałby faktycznie ponownej oceny decyzji wydanych przez organy orzekające w sprawie administracyjnej.

Drugi pogląd został wyrażony w postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt: I OZ 627/11 oraz I OZ 642/11. Postanowienia te oddalały zażalenia na postanowienia WSA w Warszawie z dnia 27 maja 2011 r., sygn. akt: II SA/Wa 367/11 oraz II SA/Wa 352/11 odmawiające sporządzenia uzasadnienia na wniosek skarżącego. Sąd pierwszej instancji, powołując się na podobieństwo regulacji dotyczących postępowania sądowoadministracyjnego zawartych w powołanej ustawie z dnia 5 sierpnia 2010 r. i poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych, uznał, że wyłączona jest możliwość sporządzenia uzasadnienia wyroku na wniosek skarżącego w sprawie odmowy wydania lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa w przypadku oddalenia skargi.

Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając zażalenia podniósł, że zarówno ustawa o ochronie informacji niejawnych z 1999 r., jak również ustawa z roku 2010, w sposób szczególny regulują kwestię doręczania orzeczeń sądowych stronom postępowania dotyczącego poświadczenia bezpieczeństwa. Skarżący oraz osoba uprawniona do obsady stanowiska otrzymuje zatem jedynie odpis wyroku, bez uzasadnienia. Ustawa o ochronie informacji niejawnych z 2010 r. zawiera więc przepisy odrębnie regulujące postępowanie sądowoadministracyjne. Przepisy tego aktu prawnego mają zatem charakter przepisów szczególnych względem P.p.s.a., w tym przepisów dotyczących doręczania orzeczeń - zastosowanie znajduje zasada lex specialis derogat legi generaili. W postanowieniach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt: I OZ 627/11 oraz I OZ 642/11 wskazano, że przepisy dotyczące postępowania przed sądami administracyjnymi w sprawie wydania lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa mają charakter regulacji szczególnych, których zastosowanie ma pierwszeństwo przed przepisami Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. NSA zaakceptował tutaj stanowisko sądu pierwszej instancji, że podobnie jak w poprzednim stanie prawnym uzasadnienie wyroku sporządza się jedynie wówczas, gdy sąd uchyli lub stwierdzi nieważność decyzji organów orzekających na podstawie ustawy o dostępie do informacji niejawnych. Podobny pogląd wyraził WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 1 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 2110/10.

Stanowisko powyższe wynika z wykładni funkcjonalnej art. 38 ust. 3 ustawy w związku z art. 141 § 1 i § 2 oraz 142 § 2 P.p.s.a., które regulują zasady sporządzania uzasadnień. Skoro bowiem przepis art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych wyraźnie określa, że stronie nie doręcza się uzasadnienia, a z kolei z treści art. 141 § 1 i § 2 P.p.s.a. oraz 142 § 2 P.p.s.a wynika, iż uzasadnienie w przypadku oddalenia skargi sporządza się jedynie na wniosek strony, której takie uzasadnienie się również doręcza, to oznacza, że nie sporządza się uzasadnienia w sytuacji, gdy skarga jest oddalona i nie występuje o nie organ, bowiem nie ma komu doręczyć takiego uzasadnienia. Takie samo stanowisko zajęła I. Stankowska (I. Stankowska, Ustawa o ochronie informacji niejawnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 141).

Warto dodać, że w wyroku z dnia 9 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 851/11 Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1243/10 odniósł się również do zarzutów skargi kasacyjnej, w której zarzucono sądowi pierwszej instancji nieważność postępowania poprzez błędne przyjęcie przez WSA, że do postępowania nie stosuje się przepisu art. 12a § 2 oraz art. 141 § 1 i 2 P.p.s.a., a stosuje się art. 38 ust. 3 ustawy. Skarżący wskazał bowiem, że poprzez odmowę sporządzenia uzasadnienia do postanowienia WSA w Warszawie z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 1243/10 i uniemożliwienie mu zapoznania się z aktami sprawy został on pozbawiony możliwości obrony swych praw zagwarantowanych w art. 51 ust. 3 Konstytucji RP. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska strony co do naruszenia jej praw poprzez odmowę udostępnienia jej akt sprawy wskazując, że ta problematyka jest szczegółowo określona w przepisach dotyczących postępowania z dokumentami niejawnymi, które ze względu na tak ważne dobro, jakim jest interes Państwa Polskiego, pozwalają na ograniczenie dostępu do akt stronie postępowania. Takie samo stanowisko zajął NSA w przytoczonych postanowieniach z dnia 1 września 2011 r., sygn. akt: I OZ 627/11 oraz I OZ 642/11.

Tymczasem kwestia konstytucyjności rozwiązań prawnych dotyczących postępowania sądowego w sprawie skarg na decyzje o odmowie wydania lub cofnięciu poświadczenia bezpieczeństwa może budzić szereg wątpliwości z punktu widzenia zasady rzetelności procesu (wywodzonej z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP) oraz sprawiedliwości proceduralnej (wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP). Wymagania takie to m.in. prawo do zapoznania się z motywami orzeczenia oraz tzw. "zasada równości broni", zakazująca arbitralnego różnicowania praw procesowych stron postępowania. Nadto należy mieć na względzie, że rozwiązania uniemożliwiające skarżącemu zapoznanie się z uzasadnieniem wyroku mogą naruszać wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadę proporcjonalności, wedle której ograniczenie uprawnień, płynących z prawa do rzetelnego procesu i sprawiedliwej procedury, mogą mieć miejsce tylko wtedy, kiedy jest to konieczne dla realizacji interesu publicznego, jakim jest ochrona informacji niejawnych (por. B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 181).

Na konieczność zachowania zasady proporcjonalności przy tworzeniu rozwiązań prawnych dotyczących możliwości zaskarżania decyzji w sprawie odmowy przyznania lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa zwrócił uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99, w którym orzeczono o niezgodności z ustawą zasadniczą przepisów poprzednio obowiązującej ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie, w jakim zamykała ona drogę sądową w tego typu sprawach. Trybunał Konstytucyjny uznał wówczas, że możliwe jest ograniczenie jawności w postępowaniach sądowych w sprawach skarg na decyzje w przedmiocie odmowy przyznania lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa, ale "ograniczenia te muszą być konieczne, co oznacza, że muszą pozostawać w bezpośrednim związku z chronioną wartością, nie mogą być zastąpione innymi środkami, które prowadziłyby do ograniczeń praw i wolności, a ponadto powinny być skuteczne i uwzględniać właściwą proporcję pomiędzy dobrem chronionym a podlegającym ograniczeniu" (OTK ZU Nr 4 z 2000 r., poz. 109). Wydaje się, że obecne rozwiązania prawne nie uwzględniają wymienionych zasad konstytucyjnych, gdyż z treści samej ustawy o ochronie informacji niejawnych wynika, że istnieją inne – łagodniejsze niż zakaz zapoznania się z uzasadnieniem – środki, równie skutecznie chroniące interes publiczny w tym zakresie. Świadczy o tym rozwiązanie przyjęte w art. 30 ust. 3 pkt 1 w związku z art. 30 ust. 4 i 5 cyt. ustawy. Z przepisów tych wynika, że decyzja o odmowie wydania poświadczenia jest zawsze uzasadniana. Uzasadnienie doręcza się osobie sprawdzanej, z tym że w części zawierającej informacje niejawne podlega ono "ochronie na zasadach określonych w niniejszej ustawie". Takie same zasady obowiązują w postępowaniu odwoławczym (art. 36 ust. 5 pkt 5 w zw. z art. 36 ust. 8 ustawy). Trudno jest zatem odnaleźć argument, który przemawiałby za pozbawieniem strony możliwości zapoznania się z uzasadnieniem wyroku sądu administracyjnego, skoro zakaz taki nie odnosi się do motywów decyzji odmawiającej poświadczenia. Należy dodać, że w postępowaniu przed organami nie ma ograniczenia możliwości zapoznania się strony z uzasadnieniem "prawnym". Przepis art. 30 ust. 4 ustawy odnosi się bowiem wyłącznie do uzasadnienia "faktycznego". Tym bardziej więc niezrozumiałym jest, z jakich powodów ustawodawca generalnie wyłączył dostęp skarżącego do uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, który nie ustala samodzielnie kwestii faktycznych, lecz ogranicza się do oceny legalności decyzji.

Przywołane wyżej orzeczenia dowodzą, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wystąpiła rozbieżność dotycząca obowiązku sporządzania przez sądy administracyjne uzasadnień wyroków w przypadku oddalenia skarg na decyzje organów odwoławczych w sprawach odmowy wydania lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa. Przedstawiony problem ze względu na doniosłe znaczenie dla orzecznictwa sądów administracyjnych uzasadnia zatem podjęcie uchwały.

Prokurator Prokuratury Generalnej wniósł o podjęcie uchwały, że "zgodnie z art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 roku o ochronie informacji niejawnych (Dz.U. Nr 182, poz. 1228 ze zm.), sąd administracyjny niezależnie od wyniku sprawy rozpatrywanej na podstawie wyżej powołanej ustawy ma obowiązek sporządzić uzasadnienie wyroku i doręczyć je organowi odwoławczemu."

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów zważył, co następuje:

Odnosząc się do przedstawionego wniosku Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego należy przede wszystkim stwierdzić, że jest on w pełni uzasadniony rozbieżnościami występującymi w tym zakresie w orzecznictwie sądów administracyjnych, na co wskazują powołane w nim orzeczenia.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, że zgodnie z treścią art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych odpis sentencji wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko właściwemu organowi odwoławczemu. Skarżącemu oraz osobie uprawnionej do obsady stanowiska doręcza się odpis wyroku. Takie sformułowanie tego przepisu zostało przyjęte w toku prac komisji sejmowej nad rządowym projektem ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o zmianie niektórych ustaw (druk sejmowy nr 2791). W projekcie przedstawionym Sejmowi art. 38 ust. 3 zawierał zdanie pierwsze, że wyrok na posiedzeniu niejawnym uzasadnia się tylko w przypadku uwzględnienia skargi. W dalszej części przepisu wskazywano, że odpis sentencji wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko właściwemu organowi odwoławczemu. Skarżącemu oraz osobie uprawnionej do obsady stanowiska doręcza się odpis wyroku. Tak projektowany przepis art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych zawierał unormowania zbliżone do wynikających z art. 48k ust. 3 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 22 stycznia 1999 r. o ochronie informacji niejawnych. Także ten przepis w sposób jednoznaczny wskazywał, że wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym uzasadnia się tylko w przypadku uwzględnienia skargi.

W toku prac nad projektem ustawy o ochronie informacji niejawnych Komisja Administracji i Spraw Wewnętrznych podczas posiedzenia w dniu 16 czerwca 2010 r. przyjęła zaproponowaną przez podkomisję zmianę art. 38 ust. 3 ustawy polegającą na wykreśleniu zdania "Wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym uzasadnia się tylko w przypadku uwzględnienia skargi." Podkreślić należy, że jak wynika z wypowiedzi posła sprawozdawcy przedstawiającego Sejmowi RP sprawozdanie Komisji Administracji i Spraw Wewnętrznych o rządowym projekcie ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz o zmianie niektórych ustaw, druk sejmowy nr 2791, "w art. 38 regulującym postępowanie odwoławcze i skargowe skreślono w ust. 3 (wskazany omyłkowo jako ust. 4) zdanie: "wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym uzasadnia się tylko w przypadku uwzględnienia skargi", wprowadzając tym samym obligatoryjność sporządzenia uzasadnienia w sprawach skarg osób, którym odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa".

Wypowiedź posła sprawozdawcy wskazuje w sposób jednoznaczny, że zamiarem było przyjęcie takiego sformułowania art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych, które powodowałoby obligatoryjność sporządzenia uzasadnienia wyroku w sprawach skarg osób, którym odmówiono wydania poświadczenia bezpieczeństwa, niezależnie od treści wydanego w sprawie wyroku. Na taki zamiar wskazuje również w sposób jednoznaczny wypowiedź posła Jarosława Zielińskiego, który w trakcie dyskusji po II czytaniu projektu stwierdził, iż "trzeba podkreślić znaczenie uzasadnienia wyroku, bo nie ulega najmniejszej wątpliwości, że odpowiedź na to pytanie, to, czy osoba sprawdzana daje rękojmię zachowania tajemnicy, może być obiektywnie ocenione tylko na podstawie analizy uzasadnienia. Inaczej tego zrobić się nie da".

Dla dokonania prawidłowej wykładni normy zawartej w art. 38 ust. 3 pomocną jest również opinia prawna z 6 kwietnia 2010 r. do projektu ustawy o ochronie informacji niejawnych oraz zmianie niektórych ustaw (druk 2791) sporządzona przez dr Andrzeja Sakowicza – eksperta ds. legislacji w Biurze Analiz Sejmowych. Autor opinii wskazał, że brak jest jakiegokolwiek powodu, aby uzasadnienie wyroku następowało tylko w sytuacji uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego, zaś odmowa jej uwzględnienia pozostawała bez uzasadnienia. Oparcie odmowy uzasadnienia na tej okoliczności pozostaje w sprzeczności z konstytucyjnym prawem do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy, którego komponentem jest konieczność istnienia uzasadnienia rozstrzygnięcia. Zdaniem opiniującego nie ulega również wątpliwości, że uzyskanie odpowiedzi na pytanie, czy osoba sprawdzana daje rękojmię zachowania tajemnicy może być dokonane tylko na podstawie uzasadnienia.

Tak więc wykreślenie z art. 38 ust. 3 projektu ustawy o ochronie informacji niejawnych zdania "wyrok wydany na posiedzeniu niejawnym uzasadnia się tylko w przypadku uwzględnienia skargi", w połączeniu z uzasadnieniem zmiany tego przepisu jakie zaprezentowali podczas II czytania projektu ustawy wymienieni posłowie, wskazuje, że wolą ustawodawcy było wprowadzenie obowiązku sporządzenia przez sąd uzasadnienia wyroku w sprawach przyznania lub cofnięcia poświadczenia bezpieczeństwa, niezależnie od wyniku sprawy.

Przedstawiony przebieg prac parlamentarnych nie jest jednak wystarczający do wyjaśnienia treści przepisu art. 38 ust. 3 ustawy, ponieważ na tej podstawie można z pewnością jedynie stwierdzić, iż ustawodawca zrezygnował z projektowanego przepisu, według którego uzasadnienie wyroku sporządza się tylko w przypadku uwzględnienia skargi. Przyjęte ostatecznie brzmienie art. 38 ust. 3 ustawy dotyczy wyłącznie doręczenia odpisu sentencji wyroku z uzasadnieniem organowi odwoławczemu oraz doręczenia odpisu sentencji wyroku skarżącemu i osobie uprawnionej do obsady stanowiska. Przepis ten w ogóle nie reguluje kwestii sporządzania uzasadnienia wyroku w tych sprawach.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy art. 38 ustawy są przepisami szczególnymi w stosunku do Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jako przepisy szczególne mają pierwszeństwo przed przepisami ogólnymi zawartymi w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wyłączają stosowanie przepisów ogólnych, ale tylko w takim zakresie, jaki wynika z tych szczególnych przepisów, przy stosowaniu zasady, że zakazana jest ich wykładnia rozszerzająca. Wobec tego zasadnicze znaczenie ma wyjaśnienie, co jest przedmiotem innego unormowania w przepisach szczególnych, ponieważ tylko w tym zakresie może być wyłączone stosowanie ogólnych przepisów procedury sądowoadministracyjnej. Skoro bowiem ustawodawca w art. 38 ustawy uregulował w sposób szczególny określone kwestie procesowe (instytucje procesowe), to stosowanie tych przepisów powinno odnosić się wyłącznie do tych kwestii i nie można nadawać tym przepisom treści odnoszących się do innych kwestii procesowych, których przepisy te nie dotyczą.

W Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi instytucja procesowa sporządzania uzasadnienia wyroku (z urzędu lub na wniosek) jest uregulowana odrębnie od instytucji procesowej doręczania stronom odpisu wyroku z uzasadnieniem oraz doręczania odpisu sentencji wyroku. Jakkolwiek obie te instytucje procesowe pozostają ze sobą w związku, to jednak są to odrębne czynności sądowe, albowiem odrębnie przepisy regulują kiedy sporządza się uzasadnienie wyroku, a kiedy doręcza się odpis sentencji wyroku lub odpis sentencji wyroku z uzasadnieniem. W przypadku wydania wyroku na posiedzeniu niejawnym, odpis sentencji wyroku doręcza się stronom, jeżeli uzasadnienia wyroku nie sporządza się z urzędu (art. 139 § 4 P.p.s.a.), jeżeli zaś uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu stronom doręcza się odpis wyroku z uzasadnieniem (art. 142 § 1 P.p.s.a.) Natomiast kwestia sporządzania uzasadnienia wyroków została uregulowana odrębnie (art. 141 § 1 i 2 P.p.s.a.) w ten sposób, że uzasadnienie wyroku sporządza się z urzędu, co nie dotyczy jednak wyroku oddalającego skargę, gdyż wówczas uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek strony. W przypadku wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, wniosek strony o uzasadnienie wyroku powinien być zgłoszony w terminie 7 dni od doręczenia odpisu sentencji wyroku.

Z uwagi na taki sposób uregulowania sporządzania uzasadnienia wyroku, doręczania sentencji wyroku oraz doręczania odpisu wyroku z uzasadnieniem w Prawie o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, konieczne jest wyjaśnienie, jakie kwestie zostały uregulowane w sposób szczególny, odmienny w stosunku do przepisów P.p.s.a., w art. 38 ustawy o ochronie informacji niejawnych.

Otóż w art. 38 ust. 2 i 3 ustawy przyjęto unormowanie, że sąd administracyjny rozpoznaje skargę na posiedzeniu niejawnym (ust.2) oraz że odpis sentencji wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko właściwemu organowi odwoławczemu, a skarżącemu oraz osobie uprawnionej do obsady stanowiska doręcza się odpis wyroku (ust.3). Przepisy te nie dotyczą w ogóle kwestii sporządzania uzasadnienia wyroku, a regulują odmiennie jedynie doręczanie odpisu wyroku z uzasadnieniem i sentencji wyroku, co oznacza, że do sporządzania uzasadnienia wyroku mają zastosowanie przepisy Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Oznacza to zarazem, że w tych sprawach wyrok uwzględniający skargę uzasadnia się z urzędu, a wyrok oddalający skargę na wniosek strony. W sprawach w których skargę oddalono, po doręczeniu odpisu sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym, skarżący, a także organ, może zgłosić wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, z tym że odpis wyroku z uzasadnieniem zostanie doręczony tylko organowi, jeżeli organ zgłosił wniosek.

Z przepisu, który stanowi o tym, że odpis wyroku z uzasadnieniem doręcza się tylko właściwemu organowi odwoławczemu, nie można wyprowadzić wniosku, iż przepis ten reguluje także sporządzanie uzasadnienia wyroku w ten sposób, iż każdy wyrok uzasadnia się z urzędu albo uzasadnia się tylko wyrok uwzględniający skargę.

Reasumując, przepis art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie dotyczy sporządzania uzasadnienia wyroku przez wojewódzki sąd administracyjny, ponieważ uzasadnienie wyroku w tych sprawach sporządza się według zasad określonych w art. 141 § 1 i 2 P.p.s.a. Natomiast Naczelny Sąd Administracyjny sporządza uzasadnienie każdego wyroku z urzędu według zasad określonych w art. 193 P.p.s.a.

Takie stanowisko co do rozumienia art. 38 ust. 3 ustawy nie pogarsza sytuacji skarżącego, który po doręczeniu odpisu sentencji wyroku, jeżeli zamierza wnieść skargę kasacyjną, może zgłosić wniosek o sporządzenie uzasadnienia wyroku, co oznacza, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny będzie dysponował zaskarżonym wyrokiem i jego uzasadnieniem. Stanowisko to nie pozbawia również znaczenia szczególnego unormowania art. 38 ust. 3 ustawy, ponieważ stosowanie tego przepisu oznacza, że w razie oddalenia skargi odpis wyroku z uzasadnieniem nie może być doręczony skarżącemu, który wnosił o sporządzenie uzasadnienia wyroku, ale będzie doręczony organowi odwoławczemu, jeżeli wnosił o sporządzenie uzasadnienia takiego wyroku.

Odrębnym zagadnieniem, które nie jest objęte wnioskiem o wyjaśnienie przepisu art. 38 ust. 3 ustawy, jest to, jak należy liczyć termin do wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącego, w sytuacji gdy skarżącemu nie doręcza się odpisu wyroku z uzasadnieniem. Inaczej mówiąc, jak stosować przepis art. 177 § 1 P.p.s.a. w stosunku do skarżącego, skoro termin do wniesienia skargi kasacyjnej, liczy się od dnia doręczenia stronie odpisu wyroku z uzasadnieniem. Można rozważać, czy w takiej sytuacji, jeżeli uzasadnienie wyroku sporządza się na wniosek skarżącego, obowiązkiem sądu jest zawiadomienie skarżącego o sporządzeniu uzasadnienia wyroku na jego wniosek (byłby to surogat doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem), a termin do wniesienia skargi kasacyjnej rozpoczynałby bieg od dnia doręczenia takiego zawiadomienia.

Unormowanie przyjęte w art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych w zakresie wyłączenia prawa skarżącego do doręczania mu odpisu wyroku z uzasadnieniem budzi poważne wątpliwości natury konstytucyjnej. Jak bowiem skarżący może realizować prawo do sądu i przysługujące mu prawo do skorzystania ze środków odwoławczych w postępowaniu sądowym, jeżeli zostało wyłączone jego prawo do doręczania mu odpisu wyroku z uzasadnieniem i zapoznania się w tym trybie z motywami wyroku, który zamierza zaskarżyć. Można także rozważać, czy wyłączenie prawa do doręczenia odpisu wyroku z uzasadnieniem, obejmuje również wyłączenie prawa skarżącego do zapoznania się z uzasadnieniem wyroku, które znajduje się w aktach sprawy. Te wątpliwości natury konstytucyjnej co do zgodności art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych z art. 45 ust. 1 i art. 78 Konstytucji nie mogą być jednak przedstawione w drodze pytania prawnego do Trybunału Konstytucyjnego w postępowaniu o wyjaśnienie przepisów, toczącym się na wniosek uprawnionego podmiotu na podstawie art. 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. ponieważ nie jest to postępowanie w indywidualnej sprawie, a więc od odpowiedzi na pytanie prawne nie zależy rozstrzygnięcie sprawy toczącej się przed sądem. W wyroku z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P57/07 Trybunał Konstytucyjny opowiedział się za dopuszczalnością przedstawienia pytania prawnego przez skład powiększony NSA jedynie w postępowaniu o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przedstawionego na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a.

W tym stanie rzeczy należało wyjaśnić, że przepis art. 38 ust. 3 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie dotyczy sporządzania uzasadnienia wyroku , gdyż uzasadnienie wyroku sporządza się według reguł określonych w art. 141 § 1 i 2 oraz art. 193 P.p.s.a.

Mając powyższe względy na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art., 15 § 1 pkt 2 P.p.s.a. podjął uchwałę jak w sentencji.