Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1656/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 i art. 136
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy inspektor sądowy Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 29 lutego 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1420/15 w sprawie ze skargi G.B. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 29 lutego 2016 roku, sygn. akt II SA/Kr 1420/15, po rozpoznaniu skargi G.B., na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.) oraz art. 104 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Sączu (organ I instancji) nakazał G.B. (skarżąca) wykonać rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego o konstrukcji murowanej i wymiarach w rzucie poziomym 6,20x5,00 i 5,12 x 2,80 oraz 7,80 m x 5,60 m posadowionego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. Łabowa bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] na podstawie art. 138 § pkt 1 w zw. z art. 104 k.p.a. oraz art. 48 ust. 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 u.p.b. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (organ odwoławczy) utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. II SA/Kr 442/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję organu odwoławczego oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że: "Organ I instancji dokonał oględzin przedmiotowego obiektu i opisał jego aktualny stan techniczny. Ustalenia jednak co do tego: kiedy, kto i jakie roboty związane z tym obiektem wykonał, poczynione zostały nawet nie na podstawie oświadczeń stron, lecz na treści kierowanych do organu pism osób trzecich (J.B., A.B.). To, że przepis art. 75 § 1 k.p.a. pozwala organom administracji na swobodny dobór środków dowodowych nie oznacza, że istotne ustalenia mogą być poczynione z zupełnym pominięciem dostępnych dowodów bezpośrednich. Czynienie takich ustaleń na podstawie pism w sytuacji, kiedy nie ma przeszkód w przeprowadzeniu dowodów z zeznań świadków stanowi uchybienie mogące mieć wpływ na wynik sprawy. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy niezwykle istotne jest to jakie roboty budowlane wykonane były przed 1 stycznia 1995 r., a jakie po tej dacie. Jeśli bowiem miałoby się okazać, że efektem robót wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. był obiekt (czy też choćby część obiektu) nadający się do użytkowania, to w tym zakresie proces legalizacyjny należałoby przeprowadzić na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 24 października 1974 r., a to w związku z treścią art. 103 ust. 2 u.p.b. z dnia 7 lipca 1994 r.".

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji powołał się na czynności kontrolne przeprowadzone w dniu 6 września 2010 r., w trakcie których ustalił, że: "Opisywany budynek gospodarczo- inwentarski bez wykonanej konstrukcji dachu, nad częścią inwentarską wykonana płyta stropowa, nad częścią gospodarczą brak płyty stropowej. Nad istniejącym budynkiem inwentarskim na istniejącej płycie stropowej oraz nad istniejącym murem w granicy działki łączącym budynek inwentarski z budynkiem gospodarczym nadbudowano ściany zewnętrzne do wysokości ok. 3-4 rzędów pustaków. Ponadto wykonano ściany zewnętrzne na starej płycie fundamentowej od strony wschodniej i północnej do wysokości wybudowanych uprzednio ścian zewnętrznych uzyskując w ten sposób powierzchnię budynku gospodarczego (...) W/w roboty budowlane zgodnie z oświadczeniem właścicielki nie były wykonywane w czasie gdy P. G.B. była właścicielką w/w działki. Ponadto właścicielka nie posiada informacji nt. pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku gospodarczo-garażowego, którego budowę rozpoczął teść P. G.B. wraz z żoną (...)". Organ I instancji ustalił też, że samowola budowlana nie dotyczyła płyty fundamentowej po uprzednio istniejącej drewnianej stodole.

Organ I instancji rozpatrując sprawę ponownie, przeprowadził dnia 11 grudnia 2012 r. kolejne oględziny, w czasie których ustalono m.in. brak wszystkich elementów konstrukcyjnych budynku tj. dachu i stropu nad częścią gospodarczą, stolarki drzwiowej oraz instalacji. Dlatego też organ I instancji uznał, że obiekt nie nadaje się do użytkowania.

W dniu [...] stycznia 2013 r. organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i ust 3. u.p.b. wydał postanowienie nr [...] znak: [...], w którym nakazał wstrzymanie robót budowlanych przy budynku inwentarsko-gospodarczym położonym na działce nr [...]. Jednocześnie podkreślił, iż: "teren robót (...) należy oznakować i zabezpieczyć przed dostępem osób trzecich. Zabezpieczenia te powinny być wykonane, jako prowizoryczne o przeznaczeniu do demontażu, zatem nie może być mowy o kontynuowaniu robót budowlanych" oraz nakazał skarżącej przedłożyć w terminie do dnia 31 grudnia 2013 r. następujące dokumenty: zaświadczenie organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz projektu budowlanego; projekt budowlany; oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W wyznaczonym terminie skarżąca ww. dokumentów nie przedłożyła ani nie wystąpiła o wydłużenie wyznaczonego terminu ich przedłożenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2014r., znak [...] nr [...] organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 1 u.p.b. nakazał skarżącej wykonać rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego o wym. w rzucie poziomym 7,80 x 5,60 m + 6,20 x 5,00 m + 5,12 x 2,80 m, zlokalizowanego na terenie działki nr [...] w miejscowości [....], gm. Łabowa realizowanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...], znak [...] organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 50a pkt 1 u.p.b. nakazał skarżącej wykonać rozbiórkę budynku inwentarsko-gospodarczego o wymiarach w rzucie poziomym 7,80 x 5,60 m + 6,20 x 5,00 i 5,12 x 2,80 zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości [...], gm. Łabowa, zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, którego budowę kontynuowano pomimo jej wstrzymania postanowieniem organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [....], znak [...].

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy, powołując się na materiał dowodowy zgromadzony przez organ I instancji, stwierdził, że organ ten prawidłowo przyjął, iż w postępowaniu legalizacyjnym mają zastosowanie przepisy obecnie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Mając na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r. organ odwoławczy zlecił organowi I instancji uzupełnienie materiału dowodowego, w celu ustalenia, kto i kiedy jakie prace budowlane wykonał. Dnia 2 czerwca 2015 r. zostały przeprowadzone oględziny, podczas których ustalono, że sporny budynek pełnił wówczas funkcję gospodarsko-składową oraz, że od czasu ostatnich oględzin uległ zmianie, a to m.in. poprzez wykonanie dachu dwuspadowego o konstrukcji drewnianej krytego papą, odeskowanie od strony dziatki [...], ściany szczytowej oraz brakujących fragmentów ścian, wstawienie drewnianego okienka, wstawienie w otwór w ścianie od strony podwórka drewnianych wrót. Skarżąca oświadczyła, że nie pamięta dokładnie daty rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku. Oświadczyła natomiast, że wrota i pokrycie dachu miało miejsce w listopadzie 2014 r.

Organ odwoławczy stwierdził, że w toku postępowania uległ zmianie stan faktyczny w sprawie. Skarżąca pomimo wydanego postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych dalej kontynuowała prace budowlane, lekceważąc nie tylko przepisy u.p.b., a także wydane przez organ I instancji postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robot budowlanych. Wykonane zostało m.in. zadaszenie obiektu, wstawiono okno i bramę wjazdową o wym. 2,60 x 2,60 m oraz zmieniono funkcję obiektu. Charakter wykonanych robót, których dokumentacja zdjęciowa znajduje się w aktach sprawy wskazuje, że nie są to niezbędne roboty zabezpieczające lecz jest to kontynuowanie budowy. Organ odwoławczy powołał się na art. 50a pkt 1 u.p.b., uzasadniając tym samym wydanie nakazu rozbiórki. Jednocześnie podkreślił, że decyzja o nakazie rozbiórki ma charakter decyzji związanej, a więc nie może zostać wydana w oparciu o uznanie administracyjne. Organ odwoławczy podniósł także, że prace niezbędne do zabezpieczenia budowy mogą zostać wykonane tylko, jeżeli wynikają one z postanowienia wydanego na podstawie art.48 ust 2 u.p.b.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie G.B.. Skarżąca wniosła o zmianę skarżonej decyzji poprzez "nie nakazywanie rozbiórki, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji".

Skarżąca podniosła, że wykonywała prace remontowe (a nie budowlane) w celu zabezpieczenia budynku przed niekorzystnymi warunkami atmosferycznymi, a także, że wykonane zabezpieczenia "zostały wykonane jako prowizoryczne o przeznaczeniu do demontażu, zatem nie było mowy o kontynuowaniu robót budowlanych". Podniosła też, że od chwili wstrzymania budowy przez organ I instancji nie użytkuje tego budynku. Skarżąca przyznała, że dokonywała drobnych poprawek związanych z estetyką przedmiotowego budynku. W piśmie uzupełniającym skargę z dnia 15 lutego 2016 r. skarżąca ostatecznie domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 15 k.p.a. w zw. z art. 127 k.p.a. poprzez oparcie decyzji przez organ odwoławczy na innej podstawie prawnej niż organ I instancji, przez co jej zdaniem naruszona została zasada dwuinstancyjności postępowania,

2. naruszenie art. 136 k.p.a. w zw. z art. 138 §2 k.p.a. poprzez prowadzenie w ramach postępowania odwoławczego postępowania dowodowego w zakresie, który kwalifikował decyzję organu i instancji do uchylenia,

3. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez brak wnikliwego i wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego w sprawie, błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego i poczynienie wadliwych ustaleń w sprawie, co spowodowało przedwczesne przyjęcie że do procesu legalizacyjnego należy stosować przepisy obecnie obowiązującej ustawy prawo budowlane, w tym art. 48 u.p.b. i błędne zakwalifikowanie prac dokonanych w listopadzie 2014 r, jako kontynuowanie robót budowlanych, bowiem miały one na celu, zdaniem skarżącej, jedynie zabezpieczenie budynku przed zniszczeniem.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 29 lutego 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że skarga, jako nieuzasadniona musiała podlegać oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, aby wykonać wskazania wynikające z prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 442/12. Przede wszystkim chodziło o ustalenie jakie roboty zostały wykonane przed wejściem w życie ustawy z 1994 roku Prawo budowlane, a jakie po tej dacie, co ma istotne znaczenie dla ustalenia, czy należy zastosować przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 roku, czy też z 1994 roku. Dowody te zostały zebrane, co w ocenie Sądu I instancji czyni przeprowadzone postępowanie dowodowe wystarczającym i kompletnym. Przeprowadzone postępowanie dowodowe nie naruszyło zawartej w art 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Było to jedynie uzupełnienie postępowania dowodowego, nie było ono przeprowadzone w znacznej części, mieściło się więc w dyspozycji art. 136 k.p.a. W rzeczywistości ograniczało się do przeprowadzenia ponownych oględzin w dniu 2 czerwca 2015 r, przesłuchania skarżącej i jej męża. W wyniku oględzin ustalono, że po wstrzymaniu budowy dokończono ją, wbrew nałożonemu na inwestora obowiązkowi. Stan obiektu od czasu oględzin w dniu 11 grudnia 2012 r. uległ zmianie: na budynku wykonano dach dwuspadowy o konstrukcji drewnianej więźby dachowej, kryty papą (pod która wykonano pełne deskowanie dachu), od strony działki [...] odeskowano ścianę szczytową oraz brakujące fragmenty ściany i wstawiono okienko drewniane w otwór w ścianie od strony podwórka wstawiono drewniane wrota, zmieniono funkcję obiektu z inwentarskiej na gospodarczo - składową.

W ocenie Sądu I instancji, wyniki uzupełnionego postępowania dowodowego wskazują na to, że organ I instancji trafnie ustalił na podstawie czynności sprawdzających w terenie z dnia 7 maja 2013 r. (protokół i dokumentacja fotograficzna k. 214 - 215) oraz oględzin z dnia 11 grudnia 2012 r. (protokół i dokumentacja fotograficzną k. 202 - 199) i przesłuchania stron, że w wyniku robót budowlanych wykonanych przed 1 stycznia 1995 r. nie powstał obiekt nadający się (nawet w części) do użytkowania. W związku z tym proces legalizacyjny należy prowadzić na podstawie przepisów aktualnie obowiązującego prawa budowlanego. Ze stanowczych zeznań J.B., syna J. (męża skarżącej) wynika, że: "budynek został wybudowany w miejscu istniejących starych, drewnianych zabudowań, które zostały rozebrane przez mojego ojca J.B.. Budowę rozpoczęto około 1994 r. Prawdopodobnie około 1994 r. mój ojciec wykonał mury obiektu i strop żelbetowy. Od około 1994 r. wykonywałem jedynie remont bieżący i zabezpieczałem obiekt (prowizorycznie folią i plandekami). Natomiast w listopadzie 2014 r. został wykonany dach na obiekcie i wstawione wrota drewniane..." (k. 251) . Skarżąca natomiast oświadczyła, że: "nie pamięta daty budowy poszczególnych elementów " (zeznania k. 251) i nie wykazywała żadnej inicjatywy w prowadzonym postępowaniu by te okoliczności wyjaśnić, pouczana w trybie art. 10 k.p.a. Nie wykonała również obowiązków nałożonych na nią postanowieniem organu I instancji z dnia [...] stycznia 2013 r.

Skarżąca zarzuciła między innymi, że nie jest możliwe orzekanie przez organ odwoławczy na innej podstawie prawnej niż decyzja organu I instancji, bowiem stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności. Ze stanowiskiem tym Sąd I instancji się nie zgodził. W ocenie Sądu taka zmiana podstawy prawnej orzeczenia jest dopuszczalna, albowiem zarówno decyzja organu pierwszej instancji, jak i decyzja organu odwoławczego orzeka o nakazie rozbiórki. Przedmiotem postępowania są przez cały czas samowolnie wykonane roboty budowlane. Ponieważ jednak w trakcie uzupełniającego postępowania dowodowego ustalono, że roboty budowlane będące przedmiotem postępowania zostały wykonane po wydaniu postanowienia wstrzymującego prowadzenie robót budowlanych, prawidłowo zmieniono podstawę prawną orzeczonego nakazu rozbiórki. W istocie doszło, więc jedynie do zastosowania odpowiedniej podstawy prawnej - adekwatnej do stwierdzonej w 2014r. zmiany stanu faktycznego wynikającego z działań samej inwestorki (podjętych już po wydaniu przez organ I instancji decyzji rozbiórkowej).

Sąd I instancji wskazał, że w sytuacji określonej w art. 50a u.p.b. nie jest możliwe prowadzenie postępowania legalizacyjnego. Skoro strona łamie nakaz wstrzymania robót budowlanych, to ustawodawca nie przewidział w tej sytuacji procedury zmierzającej do zalegalizowania takich robót budowlanych. Nakazanie wykonania rozbiórki budynku inwentarsko gospodarczego za wyjątkiem płyty fundamentowej po uprzednio istniejącej drewnianej stodole było trafne, bowiem nakaz ten mógł być nałożony jedynie w takim zakresie, w jakim stwierdzono wykonanie samowoli budowlanej.

Sąd I instancji stwierdził, że zarzuty skarżącej, jako bezzasadne nie mogły odnieść skutku. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych na podstawie dokładnie zebranego i rozważonego materiału dowodowego. Dało to podstawę do wydania zaskarżonej decyzji, która opiera się na prawidłowym zastosowania przepisów prawa materialnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

W skardze kasacyjnej skarżąca zaskarżyła powyższy wyrok w całości, domagając się jego uchylenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1) na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to: art. 48 i 50a u.p.b. poprzez ich zbyt pochopne zastosowanie przy stanie faktycznym sprawy, który nie przesądzał, czy wydawane w sprawie rozstrzygnięcia z uwagi na treść art. 103 ust. 2 u.p.b. nie powinny były zapaść w oparciu o uprzednio obowiązującą ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane,

2) na zasadzie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

a) art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a poprzez oddalenie skargi pomimo, iż przy należytym wykonaniu przez Sąd I instancji obowiązku kontroli działania organów administracyjnych należało stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego wydanej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a., przejawiającej się m. in. w:

- oparciu decyzji organu odwoławczego na odmiennej podstawie prawnej, podczas gdy zasada dwuinstancyjności zakłada tożsamość podstaw prawnych decyzji wydanych tak przez organ I instancji jak i przez organ odwoławczy,

- przeprowadzeniu postępowania dowodowego przez organ odwoławczy w zbyt szerokim zakresie, co sprawiło że sprawa została rozpoznana i zbadana w zasadzie tylko przez jedną instancję,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, oraz art. 77 i art. 80 k.p.a poprzez nie uchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy została ona wydana przy wadliwie przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym i błędnie ustalonym stanie faktycznym, albowiem:

- organ nie dokonał prawidłowej analizy w zakresie wybudowanego obiektu na dzień bezpośrednio poprzedzający 1 stycznia 1995 r., ani nie przesłuchał w sprawie świadka, mogącego mieć istotne wiadomości dla sprawy,

- ustalony w sprawie stan faktyczny pozostawał niepełny, uniemożliwiając wydanie w jego oparciu właściwej decyzji w sprawie,

- organ wadliwie przyjął, że skarżąca w listopadzie 2014 r. wbrew nakazowi wstrzymania prac kontynuowała roboty budowlane, podczas gdy wykonane przez nią prace miały jedynie na celu zachowanie substancji budynku i zabezpieczenie go przed dalszym niszczeniem, co spowodowało wydanie wadliwej decyzji krzywdzącej dla strony.

c) naruszenie art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji zaistnienia uchybień podniesionych wyżej.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji. Ponieważ w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono przyczyn nieważności postępowania, dlatego Naczelny Sąd Administracyjny był zobowiązany do rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej w granicach skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. podstawami skargi kasacyjnej mogą być naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) lub naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2). Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. W konsekwencji proces rozpoznania skargi kasacyjnej ogranicza się co do zasady do weryfikacji podniesionych zarzutów w odniesieniu do tej części orzeczenia sądu pierwszej instancji, która została objęta zakresem zaskarżenia. Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Strona skarżąca kasacyjnie, zaskarżając w całości wyrok Sądu pierwszej instancji, sformułowała zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego.

Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 77 i 80 k.p.a przez "nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, kiedy została ona wydana przy wadliwie przeprowadzonym przez organ postępowaniu dowodowym i błędnie ustalonym stanie faktycznym" jest pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny w zakresie stanu zaawansowania budowy spornego budynku inwentarsko-gospodarczego przed dniem 1 stycznia 1995 r. Z akt sprawy wynika, że budowa powyższego obiektu została rozpoczęta w 1992 r. i do dnia 31 grudnia 1994 r. nie została zakończona. W tym zakresie wytyczne wynikające z prawomocnego wyroku WSA w Krakowie z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Kr 442/12) zostały w pełni wykonane. Tym samym stosowanie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.b.) zostało wykluczone. Od roku 1995 roboty budowlane były prowadzone, w pewnym zakresie, aż do roku 2004, a następnie zostały przerwane. Roboty budowlane wznowiono w 2009 r. Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2013 r. organ nadzoru budowlanego, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b., wstrzymał roboty budowlane związane z budową spornego budynku. Roboty te były jednak kontynuowane po wydaniu powyższego postanowienia. Twierdzenie, że wykonywane roboty budowlane po wstrzymaniu ich wykonania miały na celu jedynie "zachowanie substancji budynku i zabezpieczenie go przed dalszym niszczeniem", jest całkowicie bezpodstawne w świetle stwierdzonego przez organy nadzoru budowlanego zakresu i charakteru zmian techniczno-użytkowych spornego obiektu (m.in. wykonano dach dwuspadowy, odeskowano ścianę szczytową i brakujące fragmenty ścian, wstawiono okno i wrota drewniane). Powyższe ustalenia faktyczne znajdują pełne potwierdzenie w materiale dowodowym, który jest wystarczająco szczegółowy, kompletny i spójny, nie wymagając dalszego uzupełnienia.

Nie znajduje również jakiegokolwiek uzasadnienia zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. przez oddalenie skargi, "pomimo, iż przy należytym wykonaniu przez Sąd I instancji obowiązku kontroli działania organów administracyjnych należało stwierdzić nieważność decyzji organu odwoławczego wydanej z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 15 k.p.a.".

Powyższy zarzut opiera się na twierdzeniu, że decyzja organu odwoławczego została wydana z rażącym naruszeniem art. 15 k.p.a. w zw. z art. 136 k.p.a. i art. 50a pkt 1 u.p.b., albowiem organ drugiej instancji dokonał zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy i przeprowadził dowody (m.in. z oględzin i przesłuchania świadków) z przekroczeniem granic uzupełniającego postępowania dowodowego w postępowaniu odwoławczym.

Stanowisko strony skarżącej kasacyjnie jest błędne. W przedmiotowej sprawie nie tylko nie można mówić o rażącym naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, lecz przede wszystkim nie sposób stwierdzić jakiegokolwiek jej naruszenia. Konieczność zmiany podstawy materialnoprawnej rozstrzygnięcia sprawy była uzasadniona zmianą stanu faktycznego szeroko rozumianej sprawy legalności wykonanych robót budowlanych w związku z kontynuowaniem robót budowlanych przy spornym obiekcie pomimo zakazu wynikającego z postanowienia wydanego na podstawie art. 48 ust. 2 u.p.b. Wobec stwierdzenia w toku postępowania odwoławczego realizacji dyspozycji art. 50a pkt 1 u.p.b. – przy zachowaniu tożsamości podstawy faktycznej sprawy oraz przy założeniu, że przepisy art. 50-51 są jedynie zróżnicowanymi wariantami podstawy materialnoprawnej sankcjonowania tej samej samowoli budowlanej – organ odwoławczy był zobowiązany do zmiany podstawy normatywnej rozstrzygnięcia. Podejście to odpowiada również zasadzie orzekania w świetle stanu faktycznego sprawy istniejącego w dniu wydawania orzeczenia w administracyjnym toku instancji. W postępowaniu odwoławczym nie doszło również do naruszenia zasady ograniczonego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.). Przeprowadzone przez organ drugiej instancji dodatkowe dowody były uzasadnione nie tylko zmianą stanu faktycznego sprawy i znacznym upływem czasu od momentu wydania decyzji przez organ pierwszej instancji (decyzję tę wydano 29 stycznia 2014 r., a organ drugiej instancji zakończył postępowanie we wrześniu 2015 r.), lecz także koniecznością weryfikacji ustaleń dokonanych przez organ pierwszej instancji.

W świetle powyższych uwag oddaleniu podlega również zarzut naruszenia prawa materialnego w zakresie art. 48 i 50a u.p.b. przez "zbyt pochopne zastosowanie przy stanie faktycznym sprawy, który nie przesądzał, czy wydawane w sprawie rozstrzygnięcia z uwagi na treść art. 103 ust. 2 u.p.b. nie powinny były zapaść w oparciu o uprzednio obowiązującą ustawę z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane".

Niepodważony skutecznie przez skarżącą kasacyjnie stan faktyczny sprawy nie pozwala na rozważanie możliwości zastosowania w sprawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane na podstawie art. 103 ust. 2 u.p.b. Jak już wskazano wyżej, stosowanie przepisów uchylonej ustawy z dnia 24 października 1974 r. w świetle ustalonego stanu faktycznego zostało w przedmiotowej sprawie wykluczone.

W konsekwencji również zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. przez bezzasadne oddalenie skargi jest oczywiście pozbawiony uzasadnionych podstaw.

Mając na względzie powyższe argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej jako pozbawionej usprawiedliwionych podstaw.