Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2710/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 54, art. 75 ust. 1 pkt 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 594
law: Ustawa z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia
article: art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit.a, art. 188, art. 200, art. 203 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant: asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 26 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. S.A. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 312/17 w sprawie ze skargi S. S.A. z siedzibą w O. na decyzję Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie z dnia [...] stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia opłaty za czynności kontrolne 1. uchyla zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Chrzanowie z dnia [...] listopada 2016 r. Nr [...]; 2. zasądza od Małopolskiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Krakowie na rzecz S. S.A. z siedzibą w O. kwotę 1.157 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 312/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. z siedzibą w O. na decyzję Małopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2017 r. znak [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chrzanowie obciążył skarżącą S. S.A. z siedzibą w O. opłatą 60 zł za przeprowadzone badania nr [...] w związku ze stwierdzeniem nieprawidłowego znakowania próbki suplementu diety "O.". Próbka pobrana została z hurtowni suplementów diety w C. Importerem suplementu była skarżąca.

Jako podstawę prawną organ wskazał m.in. art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1412 z późn. zm.) w związku z art. 75 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 149 z późn. zm.) oraz § 2 ust. 1 pkt 2 b, c § 5 ust. 1 pkt 2 b i 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 z późn. zm.).

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że upoważnieni pracownicy Inspektoratu w Chrzanowie pobrali [...] czerwca 2016 r. próbki suplementu w celu sprawdzenia znakowania i analityki. Z otrzymanego sprawozdania Działu Laboratoryjnego Wojewódzkiej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej w Krakowie nr [...] wynikało, że na opakowaniu suplementu nie było informacji o całkowitej ilości netto środka spożywczego podanej w jednostkach masy. Było to niezgodne z wymaganiami załącznika IX pkt 4 Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. w sprawie przekazywania konsumentom informacji na temat żywności (...) - Dz. U. UE. L. z 2011 r. Nr 304, str. 18 z późn. zm.). Suplement oferowany do sprzedaży znajdował się w opakowaniu zawierającym 90 tabletek.

Organ wskazał przy tym, że jest właściwy miejscowo w sprawie ponieważ prowadził postępowanie dotyczące jedynie opłaty za badania związane z urzędową kontrolą przeprowadzoną w C., natomiast w pozostałym zakresie sprawa została przekazana do Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Opolu zgodnie z właściwością miejscową ze względu na siedzibę skarżącej.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła S. S.A. z siedzibą w O. podnoszą zarzuty naruszenia:

1. art. 107§1 i §3 k.p.a. poprzez jedynie ogólne, blankietowe odwołanie się do rozporządzenia w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności;

2. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 2 ww. rozporządzenia wykonawczego poprzez nałożenie opłaty, pomimo że w dniu 6 czerwca 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne, za które dopuszczalne byłoby obciążenie opłatami, a zakres czynności kontrolnych dotyczył spełnienia obowiązujących wymagań higienicznych;

3. art.19, art. 20 oraz art. 21 §1 pkt 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji w sytuacji gdy właściwy miejscowo był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu.

Małopolski Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją znak [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu w sposób szczegółowy opisał chronologię czynności podejmowanych w sprawie. Zdaniem organu odwoławczego naruszenie ww. rozporządzenia unijnego nr 1169/2011 z dnia 25 października 2011 r. wynikało m.in. z art. 9 ust.1 lit. e nakazującego podawanie ilości netto żywności w sposób określony z kolei w art. 23 ust.1 lit. b tegoż rozporządzenia. Organ zaznaczył, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. rozporządzenia unijnego podawanie informacji na temat żywności służyło wysokiemu poziomowi ochrony zdrowia i interesów konsumentów przez zapewnienie konsumentom finalnym podstaw do dokonywania świadomych wyborów oraz bezpiecznego stosowania żywności, ze szczególnym uwzględnieniem uwarunkowań zdrowotnych, ekonomicznych, środowiskowych, społecznych i etycznych. Skoro suplement sprzedawany był w jednostkowym opakowaniu zawierającym 90 tabletek to nie wystąpił przypadek, na który powoływała się skarżąca, wyjątek od obowiązku podawania informacji o ilości netto sprzedawanego środka (konsument nie mógł kupić jednej tabletki).

Odnosząc się do zarzutu braku właściwości miejscowej organ wskazał, że czynności miały związek z urzędową kontrolą hurtowni w C, która znajdowała się w obszarze właściwości miejscowej organu I instancji i to ten organ uprawniony był do wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty, przy czym zobowiązanym do tej opłaty był tzw. podmiot odpowiedzialny tj. skarżąca zgodnie z art. 75 ust.1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Krakowie wniosła S. S.A. z siedzibą w O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia oraz § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywości przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż w dniu [...] czerwca 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami;

2. art. 7, art. 77 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. przez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można było uznać za kompletny, jakoby w dniu [...] czerwca 2016 r. były podejmowane czynności, które uzasadniałyby obciążenie strony opłatami;

3. art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. polegające na rozstrzygnięciu niniejszej sprawy decyzją administracyjną, chociaż zgodnie z przywołanymi przepisami, w niniejszej sprawie właściwość miejscową organu administracji publicznej należało ustalić według miejsca siedziby strony w kraju, w związku z czym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji właściwy był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wyrokiem z dnia 30 maja 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 312/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę S. z siedzibą w O. na decyzję Małopolskiego Państwowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] stycznia 2017 r.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w istocie skarżąca kwestionowała dwa elementy sprawy: właściwość organu i zasadność obciążenia jej opłatą, w sytuacji gdy, jej zdaniem, brak podania wagi netto sprzedawanej substancji był uchybieniem niezwiązanym z przeprowadzonymi w laboratorium badaniami fizykochemicznymi pobranej próbki suplementu.

W ocenie Sądu właściwość miejscowa została prawidłowo ustalona. Urzędowa kontrola została przeprowadzona w podmiocie posiadającym siedzibę w C. – H., co oznacza, że organ I instancji (Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Chrzanowie) był właściwy w sprawie podjętych czynności, w tym był właściwy do pobrania próbek. Z kolei właściwość laboratorium, za którego czynności została obciążona skarżąca i wynikała z załącznika do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 22 maja 2010 r. w sprawie wykazu stacji sanitarno-epidemiologicznych wykonujących badania laboratoryjne i pomiary ze wskazaniem obszaru (Dz. U. z 2010 r. Nr 55, poz. 336). Zgodnie z cz. II tabeli dotyczącej województwa małopolskiego - wojewódzka stacja sanitarno-epidemiologiczną w Krakowie (WSSE) była właściwa do przeprowadzenia badań laboratoryjnych i pomiarów żywności dla powiatu chrzanowskiego.

Skoro czynności kontrolne, w tym badania laboratoryjne przeprowadzone zostały przez jednostki właściwe dla powiatu chrzanowskiego z uwagi na siedzibę jednostki, którą kontrolowano i z której pobrano próbki suplementu, to postępowanie w tej sprawie w zakresie opłat za czynności kontrolne powinien również prowadzić ten sam organ. Nie stoi temu na przeszkodzie fakt, że ze względu na przepisy szczególne podmiotem zobowiązanym do ponoszenia tego typu opłat jest nie - kontrolowana jednostka, ale posiadający siedzibę w innym województwie tzw. podmiot odpowiedzialny z ww. art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 13 maja 2014 r., II OSK 2953/12, przepisy dotyczące właściwości organów sformułowane w kodeksie postępowania administracyjnego nie podlegały na przestrzeni obowiązywania Kodeksu znaczącym zmianom. Tymczasem od roku 1960 zmianom uległy formy i sposoby prowadzenia działalności, co powoduje, że nie zawsze możliwym będzie ustalenie właściwości miejscowej organów zgodnie z art. 21 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał przy tym, że zastosowanie wykładni literalnej doprowadzić może do absurdalnych wyników (por. wyroki WSA w Warszawie: z 8 maja 2015 r., VII SA/Wa 111/15 oraz z 7 października 2015 r., VII SA/Wa 694/15, a także wyrok NSA z 29 września 2015, II OSK1408/15; wszystkie cytowane orzeczenia dostępne na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do zarzutów dotyczących zasadności (w ogóle) obciążenia opłatą Sąd zauważył, że zgodnie z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za badania laboratoryjne oraz inne czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem bieżącego i zapobiegawczego nadzoru sanitarnego pobiera się opłaty w wysokości kosztów ich wykonania (ust. 1). Opłaty ponosi osoba lub jednostka organizacyjna obowiązana do przestrzegania wymagań higienicznych i zdrowotnych. Opłat takich nie pobiera się jedynie wtedy, gdy w wyniku badań lub czynności wykonanych w ramach bieżącego nadzoru sanitarnego nie stwierdzono naruszenia tych wymagań (ust. 2). Opłaty za badania laboratoryjne i inne czynności, o których mowa w ust. 1, związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności oraz materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością określają przepisy o bezpieczeństwie żywności i żywienia (ust. 3a).

W judykaturze podkreśla się, że zawarte w ww. art. 36 ust. sformułowanie "badania laboratoryjne oraz inne czynności" należy traktować rozdzielnie, gdyż "inne czynności" nie muszą być wykonywane tylko w związku z badaniami laboratoryjnymi. Czynności te dotyczą szeroko rozumianego postępowania kontrolnego, obejmującego czynności pozostające w "merytorycznym związku", czyli stanowiące przejaw nadzoru sanitarnego (por. wyrok NSA 30 maja 2016 r., II OSK 2281/14 i powołane tam orzecznictwo). Nie jest możliwe sprecyzowanie wszystkich czynności, wykonywanych przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w związku ze sprawowaniem nadzoru sanitarnego, zarówno zapobiegawczego, jak i bieżącego. Dla zastosowania tego przepisu istotne jest natomiast to, czy dane czynności służą celowi kontroli, a więc zmierzają do ustalenia okoliczności faktycznych sprawy.

Ze znajdującego się w aktach sprawy sprawozdania z badań laboratoryjnych nr [...] z [...] sierpnia 2016 r. (przywołanego w sentencji decyzji organu I instancji) próbki pobranej w dniu [...] czerwca 2016 r. wynika wyraźnie, że zakwestionowano również znakowanie produktu poprzez brak podania ilości netto produktu (kolumna 6 tabeli sprawozdania). Sąd uznał więc zarzuty naruszenia art. 7, art. 77§1, art. 84§1 oraz art. 107§1 i §3 k.p.a. za nieznajdujące potwierdzenia w aktach sprawy.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną wniosła S. S.A. z siedzibą w O. podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r (Dz.U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 5 ust. 1 pkt 3 oraz § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłata za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 zez m.) przez nieuchylenie decyzji nakładającej na stronę opłatę za czynności kontrolne, chociaż w dniu [...] maja 2016 r. nie były podejmowane żadne czynności kontrolne potwierdzające nieprawidłowości, za które w świetle przywołanych przepisów dopuszczalne byłoby obciążenie strony opłatami,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postepowania administracyjnego, to jest art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez dokonanie dowolnych ustaleń faktycznych, nieznajdujących potwierdzenia w zebranym materiale dowodowym, którego nie można uznać za kompletny, jakoby w dniu [...] maja 2016 r. były podejmowane czynności, które uzasadniały obciążenie strony opłatami,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie i oddalenie skargi pomimo rażącego naruszenia przez organ przepisów postepowania administracyjnego, to jest art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. poprzez rozstrzygnięcie sprawy decyzją administracyjną, chociaż zgodnie z przywołanymi przepisami, w niniejszej sprawie właściwość miejscową organu administracji publicznej należało ustalić według miejsca siedziby strony w kraju w związku z czym do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w pierwszej instancji właściwy był Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Opolu,

4) art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez całkowite zaniechanie odniesienia się do zarzutów niewskazania w zaskarżonej decyzji podstawy prawnej jej wydania z przytoczeniem i wyjaśnieniem przepisów prawa, a jedynie ogólnikowe i blankietowe odwołanie się do Rozporządzenia, bez wskazania konkretnych przepisów, a jedynie nieprecyzyjne wskazanie w uzasadnieniu, że wysokość opłaty ustalono na podstawie "§ 5.2 lit. b) oraz § 5.3" Rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawione zostały argumenty, mające zdaniem skarżącego kasacyjnie, potwierdzać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez S. S.A. z siedzibą w O. ma usprawiedliwione podstawy.

W decyzji organu I instancji jako podstawa prawna ustalenia opłaty wskazany został art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2015 r. poz. 594 z późn. zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2b i pkt 3 a także § 8 pkt 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności (Dz. U. z 2009 r. Nr 78, poz. 656 ze zm.). W ocenie NSA pozostałe wskazane w decyzji przepisy nie mają bezpośredniego znaczenia dla ustalenia wysokości opłaty.

Zgodnie z treścią art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia podmioty działające na rynku spożywczym podlegające urzędowym kontrolom organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej są obowiązane do pokrywania opłat uwzględniających koszty związane z czynnościami wykonywanymi w ramach urzędowych kontroli żywności jeżeli w wyniku tych czynności zostaną stwierdzone przez kontrolujących niezgodności z przepisami prawa żywnościowego, w tym jeżeli zachodzi konieczność pobrania próbek żywności albo materiałów lub wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań i wykonania badań laboratoryjnych w celu potwierdzenia niezgodności.

Z kolei zgodnie z § 5 ust. 1 pkt 2b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności wynikało, że stawki opłat za wykonanie czynności, o których mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b, dotyczących jednego środka spożywczego lub materiału i wyrobu przeznaczonego do kontaktu z żywnością wynoszą odnośnie do prawidłowości oznakowania suplementów diety, środków spożywczych specjalnego przeznaczenia żywieniowego i środków spożywczych wzbogacanych witaminami lub składnikami mineralnymi 45 zł.

Nadto § 5 ust. 3 ww. rozporządzenia, przewidywał, że stawka opłat za proste pobranie próbek wynosi 15 zł.

W § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności zawarte zostało odwołanie do § 2 ust. 1 pkt 2 lit. a i b tego rozporządzenia. Z przepisu tego wynika, że opłaty za czynności wykonywane przez pracowników Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności obejmują koszty wykonania czynności oceny spełniania przez środki spożywcze wymagań zdrowotnych, a także spełniania przez materiały lub wyroby przeznaczone do kontaktu z żywnością wymagań określonych w przepisach rozporządzenia (WE) nr 1935/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 27 października 2004 r. w sprawie materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością oraz uchylającego dyrektywy 80/590/EWG i 89/109/EWG (Dz. Urz. UE L 338 z 13.11.2004, str. 4) oraz w przepisach wydanych na podstawie art. 54 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia, w tym:

a. oceny cech organoleptycznych,

b. pobrania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań laboratoryjnych.

Ustawodawca w ustawie z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia odróżnia wymagania zdrowotne od wymagań związanych z oznakowaniem żywności (Dział II ustawy). W ustawie tej wyodrębnia się też wymagania higieniczne. Z kolei w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłat za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach kontroli żywności do wymagań zdrowotnych zaliczane są także wymagania związane z prawidłowym oznakowaniem żywności.

Zdaniem NSA, dla potrzeb ustalenia w rozporządzeniu wysokości opłat, dopuszczalne jest uznanie, że wymagania zdrowotne obejmują, też kwestie związane z oznakowaniem produktu. Jest to pewne uproszczenie dokonane na potrzeby obliczania wysokości opłat. Wprawdzie w tytule działu III ustawy wymagania higieniczne i zdrowotne zostały wyodrębnione, ale w samym dziale nie ma podziału na dwa rozdziały o takich nazwach, tylko wymagania związane z oznakowaniem żywności są jedynym z dwunastu rozdziałów tego działu.

Treść § 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w powiązaniu z treścią § 5 ust. 1 pkt lit. b i pkt 3 tego rozporządzenia wskazuje na powiązanie ze sobą czynności pobrania próbek i wykonaniem analiz ze stwierdzeniem nieprawidłowości w oznakowaniu produktu. Zdaniem NSA, uwzględniając treść art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 25 sierpnia 2006 r. o bezpieczeństwie żywności i żywienia uznać należy, że możliwe jest pobranie opłaty za czynność pobrania próbek środków spożywczych lub materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością do badań laboratoryjnych (§ 2 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia) jeśli w wyniku pobrania tych próbek zostanie stwierdzone, że oznakowanie produktu jest nieprawidłowe. Jeśli natomiast nieprawidłowości w oznakowaniu produktu nie zostały poczynione w wyniku analizy pobranych próbek, tylko są to ustalenia niezwiązane z wynikami tych analiz, to nie ma podstaw prawnych do ustalania opłat za pobranie próbek.

W niniejszej sprawie stwierdzone przez organ administracji nieprawidłowości w oznakowaniu produktu nie zostały stwierdzone w wyniku pobrania i analizy składu tego produktu. Tym samym brak było podstaw do nałożenia opłaty na skarżącą kasacyjnie Spółkę.

W konsekwencji, zdaniem NSA, za zasadny uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 75 ust. 1 pkt 1 ustawy o bezpieczeństwie żywności i żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r (Dz.U. Nr 171, poz. 1225 ze zm.) oraz § 5 ust. 1 pkt 2 lit. b, § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 8 maja 2009 r. w sprawie opłata za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności (Dz. U. Nr 78, poz. 656 zez m.).

Odnośnie do zarzutu naruszenia § 8 pkt 2 ww. rozporządzenia stwierdzić należy, iż zarzut naruszenia tego przepisu nie miał żadnego znaczenia dla oceny prawidłowości zaskarżonego wyroku oraz decyzji organów administracji. Przepis ten reguluje kwestię czysto techniczną, to jest wskazuje, że opłaty za czynności wykonywane przez organy Państwowej Inspekcji Sanitarnej w ramach urzędowych kontroli żywności są wnoszone na wskazany rachunek bankowy właściwej stacji sanitarno-epidemiologicznej.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. Istotą sprawy nie była kwestia prawidłowości ustaleń faktycznych, tylko kwestia wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia na skarżącą kasacyjnie Spółkę opłat.

Podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej nie mógł też być zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 19, art. 20 oraz art. 21 § 1 pkt 3 K.p.a. Postępowanie w sprawie ustalenia kosztów jest postępowaniem akcesoryjnym ściśle związanym z postępowaniem głównym. Organem właściwym do wydania decyzji w sprawie kosztów będzie ten organ, który prowadził podlegające opłacie czynności w ramach przeprowadzonej kontroli. Ustalenie opłat jest jedynie konsekwencją wcześniej podjętych czynności, przez ten organ. Brak jest tym samym podstaw do przyjęcia, że decyzja została wydana przez organ niewłaściwy.

Nie mógł być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji wskazał podstawę prawną wydanego rozstrzygnięcia. Przepisy będące podstawą wydania decyzji wskazane zostały zarówno w części wstępnej decyzji jak również w jej uzasadnieniu. Uzasadnienie decyzji zawiera też wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Tym samym nawet gdyby Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 107 § 1 i § 3 K.p.a., to zarzut ten nie mógłby skutkować uwzględnieniem skargi. Jak to zostało już wyżej wskazane istotą sprawy była kwestia wykładni przepisów stanowiących podstawę nałożenia na skarżącą kasacyjnie Spółkę opłat.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 P.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. oraz art. 203 pkt 1 P.p.s.a. i art. 200 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.