Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 90/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Agnieszka Góra – Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant specjalista Monika Gieroń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 września 2019 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy oddala skargę


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] października 2018 r. wydaną na podstawie art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2018 r. poz. 132, z późn. zm.) odmówił wyłączenia stosowania wobec M. M. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

W uzasadnieniu decyzji organ podał, iż M. M., reprezentowana przez pełnomocnika, wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. (data wpływu do organu [...] kwietnia 2017 r.) wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niej art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Anty korupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

W uzasadnieniu wniosku M. M. przedstawiła przebieg swojej służby, podnosząc przy tym, że nie działała w opozycji, a podejmowane przez nią działania nie miały charakteru rozpoznawania, zapobiegania, wykrywania i manipulowania opozycją. Pełniła podczas służby nadzór nad prawidłową koordynacją pracy, sporządzała analizy dotyczące zjawisk przestępczych, prowadziła bieżącą wymianę informacji, monitorowała działania innych jednostek. Nadto nigdy nie popadła w konflikt z prawem, wykonywała swoje obowiązki służbowe w sposób nienaruszający prawa. Zaznaczyła, że poprzez pozytywne przejście weryfikacji i oceny przydatności do służby w demokratycznej Polsce, a także ocena pełnionej służby w komunistycznej Polsce, stworzyły jej możliwość kontynuacji służby w Rzeczypospolitej Polskiej.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ ustalił, że M. M. została zwolniona ze służby w Komendzie Wojewódzkiej Policji w [...] w dniu [...] maja 2017 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem odpowiednio art. 15c ustawy zaopatrzeniowej.

Z pisma z dnia [...] sierpnia 2017 r. z Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - stanowiącego Informacje o przebiegu służby Nr [...] wynika, że wnioskodawczyni pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy zaopatrzeniowej, w okresie od dnia [...] sierpnia 1984 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. 5 lat 4 miesiące i 1 dzień.

Całkowity okres służby ww. wynosi natomiast 32 lata, 9 miesięcy i 4 dni (od dnia [...] sierpnia 1984 r. do dnia [...] maja 2017 r.).

Z kopii akt osobowych o sygn. [...], przekazanych za pismem z dnia [...] listopada 2017 r. przez Instytut Pamięci Narodowej - Komisję Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu - nie wynika, aby M. M. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

Z informacji przekazanych przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] maja 2018 r. odnośnie przebiegu służby ww. funkcjonariusza wynika, że M. M. po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki. W trakcie służby wielokrotnie przyznano wnioskodawczyni zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz wyróżniono nagrodą pieniężną. W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o wymierzonych wobec ww. karach dyscyplinarnych. Jednocześnie zaznaczono, że wśród materiałów zgromadzonych w przedmiotowej sprawie brak jest dokumentów potwierdzających udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Organ zaznaczył, że na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na:

1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz

2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

Wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Analizując pierwszą z powyższych przesłanek organ wskazał, że krótkotrwałość musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, wszelako z zastrzeżeniem, że winna być ona rozpatrywana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo organ winien ocenić powyższą przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Oznacza to, że obok oceny czy dany okres czasu może być uznany jako "krótkotrwały" w ujęciu ogólnym, powinien on być także oceniony abstrakcyjnie, jako stosunek tego czasu do całego okresu służby.

Krótkotrwałość jest wprawdzie pojęciem nieostrym, w zakresie którego trudno określić choćby przybliżoną definicję, jednak oparłszy się na wykładni językowej należy stwierdzić, że krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Również ze słownika wyrazów bliskoznacznych można przytoczyć synonimy powyższego słowa: "chwilowy, doraźny, niedługi, niestały, nietrwały, okresowy, przejściowy, przemijający, tymczasowy, krótkookresowy, czasowy, trwający krótko, niedługo trwający, nieustabilizowany, szybki, epizodyczny" (Wielki słownik wyrazów bliskoznacznych, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2005 r.).

Analizując przesłankę rzetelnego wykonywania obowiązków wyjaśnił, że rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy w służbie i poza nią, rygorystyczne przestrzeganie prawa, dyscypliny i etyki zawodowej, a także honoru funkcjonariusza służb publicznych. Natomiast zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" traktować należy jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, uzasadniającego wyłączenie względem wnioskującego stosowania przepisów ogólnych, to jest art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy zaopatrzeniowej organ wskazał, że w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji spełnienie tego warunku trzeba postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania.

"Szczególnie uzasadniony przypadek", w ocenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zachodzi wówczas, gdy strona - poza spełnieniem dwóch wskazanych wyżej przesłanek formalnych, legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jak wynika z powyższego, uprawnienie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami, bowiem tylko wówczas można uznać, że w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Przechodząc do analizy przedmiotowej sprawy organ wskazał, że całkowity okres służby M. M. wynosi 32 lata, 9 miesięcy i 4 dni. W sytuacji, w której służba zainteresowanej pełniona była na rzecz totalitarnego państwa przez okres 5 lat 4 miesięcy i 1 dnia, czyli przez około 16 % całego okresu służby, to zdaniem organu nie można mówić o krótkotrwałej służbie pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Przedmiotowy okres służby na rzecz totalitarnego państwa, zarówno w ujęciu bezwzględnym - długości tego okresu, jak i w ujęciu proporcjonalnym - stosunku długości tego okresu do całego okresu służby, nie może być bowiem oceniony jako krótkotrwały. Kilkuletni okres realizacji obowiązków służbowych nie ma charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego. Strona mogła w sposób kompleksowy zapoznać się ze specyfiką stawianych przed nią zadań oraz ich charakterem.

W zakresie z kolei analizy spełnienia przesłanki rzetelności pełnionej służby organ zaznaczył, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania przez M. M. zadań i obowiązków w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r. Z informacji udzielonych przez Komendanta Głównego Policji wynika, że ww. funkcjonariusz rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby w Policji. Jednakże brak jest jakichkolwiek dowodów wskazujących, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym organ zaznaczył, że sam charakter zadań realizowanych w jednostkach organizacyjnych Policji i wynikające z niego prawdopodobieństwo możliwości zaistnienia sytuacji stanowiących zagrożenie życia i zdrowia, nie może być oceniany jako narażenie zdrowia i życia, o którym mowa w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

Reasumując, organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a, art. 24a wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. M., reprezentowana przez pełnomocnika, zarzuciła decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji:

I. Rażącą obrazę przepisów prawa materialnego to jest art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji przyjęcie, iż:

1. krótkotrwała służba obejmuje okres wyłącznie do kilku miesięcy, podczas gdy w rzeczywistości przesłanka krótkotrwałości, może obejmować okres kilku lat w zależności od okoliczności sprawy oraz należy rozpatrywać ją indywidualnie, mając na uwadze okres całej służby skarżącej, ale również okres życia skarżącej i przyczyny odejścia skarżącej ze służby;

2. rzetelnie wykonywanie zadań i obowiązków, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia oznacza wykonywanie ich w sposób wzorowy, ponad przeciętny, związany z wykazywaniem inicjatywy w realizowaniu obowiązków dodatkowych, zaś zwrot w szczególności z narażeniem zdrowia i życia określa kolejny warunek spełnienia tej przesłanki, podczas gdy prawidłowa wykładania systemowa definiuje pojęcie rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, jako wykonywanie ich w sposób odpowiadający wymaganiom, sumiennie, zaś określnie w szczególności oznacza najistotniejszy lub jeden z najistotniejszych przykładów, które nie determinuje, a jedynie może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej.

II. Obrazę prawa postępowania administracyjnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez:

1. nieprzeprowadzenie w sposób szczegółowy i wszechstronny postępowania dowodowego, w tym dokonanie nieprawidłowej oceny informacji Komendanta Głównego Policji dot. przebiegu służby, z której to wynika, iż skarżąca wykonywała służbę rzetelnie, z wielkim zaangażowaniem;

2. nieuwzględnienie okoliczności otrzymania przez skarżącą licznych nagród pieniężnych uzasadniających spełnienie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku";

3. nieuwzględnienie utraty zdrowia przez skarżącą wskutek służby wskazującej, że skarżąca wykonywała zadania i obowiązki po dniu 12 września 1989 r. z narażeniem zdrowia i życia;

4. ustalenie, że okres 5 lat, 4 miesięcy i 1 dnia pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu ustawy przez skarżącą jest okresem długotrwałym, podczas gdy w skali całego życia skarżącej, jak i w skali okresu całej jej służby, okres ten jest krótkotrwały.

W związku z powyższymi zarzutami wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik przedstawił przebieg służby M. M. oraz dotychczasowy przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podkreślił, że skarżąca rozpoczynając swoją karierę [...] sierpnia 1984 r. zawarła z Państwem Polskim swoistą umowę społeczną w sprawie przebiegu służby i uprawnień do świadczeń emerytalno-rentowych po jej zakończeniu. Wydając powyższą decyzje, umowa społeczna uprawniająca do świadczeń emerytalno-rentowych jest obecnie łamana.

Nadto zwrócił uwagę, że organ błędnie pojmuje pojęcie krótkotrwałości, bowiem służba na rzecz Państwa totalitarnego pełniona była przez okres 5 lat, 4 miesięcy i 1 dnia, a w skali całego życia skarżącej oraz jej służby okres ten był krótkotrwały.

Pełnomocnik podkreślił, że z kopii akt osobowych skarżącej nie wynika, aby M. M. nierzetelnie wykonywała zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

W ocenie pełnomocnika, wbrew stanowisku organu, zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia" nie należy natomiast traktować jako dodatkowy czynnik wpływający na ocenę wartości rzetelnej służby funkcjonariusza. Bardziej trafne wydaje się wskazanie, iż określenie to ma na celu jedynie wyróżnienie, zaprezentowanie przykładowej okoliczności, która może wpływać na wypełnienie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej. Niezależnie jednak od powyższego, skarżąca z całą pewnością rzetelne wykonywała swoje zadania i obowiązki z narażeniem zdrowia i życia.

W kontekście zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 K.p.a. pełnomocnik podniósł, iż w przedmiotowej sprawie organ wybiórczo rozpatrzył materiał dowodowy. Jedynym dokumentem na podstawie którego zastosowano art. 15c, art 22a i art 24a ustawy emerytalnej było pismo z dnia [...] sierpnia 2017 r. Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu tj. informacja o przebiegu służby.

Organ całkowicie pominął natomiast w swojej ocenie informację Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2018 r., która to wskazuje, jak przykładnie i rzetelnie skarżąca pełniła swoją służbę.

Pełnomocnik skarżącego podniósł jednocześnie, iż nie każdy kto według ustawowych przesłanek "pracował dla służb państwa totalitarnego" rzeczywiście służył państwu totalitarnemu. Wykładnia językowa sformułowania "działanie na rzecz..." sugeruje bowiem świadome, dobrowolne działanie podejmowane w zamiarze osiągnięcia określonego celu. Postawa i motywacja skarżącej absolutnie nie wskazują natomiast na takie działanie, stąd należy przyjąć, że działała ona ewentualnie "w warunkach" państwa, jakim była PRL, w związku z powyższym bezpodstawnym i bezprawnym zarazem wydaje się być obarczanie ją winą za realia wskazanego okresu.

Podsumowując uznał, że w sprawie spełnione zostały przesłanki art. 8a ustawy zaopatrzeniowej.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.).

Oceniając zaskarżone rozstrzygnięcie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2018 r. o odmowie wyłączenia stosowania wobec M. M. art. 15c i art. 22a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) (Dz.U. z 2016 r., poz. 2270).

Powołana ustawa przewiduje obniżenie emerytur i rent inwalidzkich wszystkim funkcjonariuszom, którzy pozostawali w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r. i którzy w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. pełnili służbę w wymienionych w ustawie instytucjach i formacjach (tzw. służba na rzecz państwa totalitarnego). Obniżeniu podlegają także renty rodzinne, pobierane po funkcjonariuszach, którzy taką służbę pełnili.

Zgodnie z art. 15c ust. 1 ww. ustawy, w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i która pozostawała w służbie przed dniem 2 stycznia 1999 r., emerytura wynosi: (1) 0% podstawy wymiaru - za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b; (2) 2,6% podstawy wymiaru - za każdy rok służby lub okresów równorzędnych ze służbą, o których mowa w art. 13 ust. 1 pkt 1, 1a oraz 2-4. Przepisy art. 14 i art. 15 ust. 1-3a, 5 i 6 stosuje się odpowiednio. Emerytury nie podwyższa się zgodnie z art. 15 ust. 2 i 3, jeżeli okoliczności uzasadniające podwyższenie wystąpiły w związku z pełnieniem służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b (ust. 2). Wysokość emerytury ustalonej zgodnie z ust. 1 i 2 nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej emerytury wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości emerytury, zgodnie z ust. 1-3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1 (ust. 4). Przepisów ust. 1 - 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Zgodnie natomiast z art. 22a ust. 1 omawianej ustawy w przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, rentę inwalidzką ustaloną zgodnie z art. 22 zmniejsza się o 10% podstawy wymiaru za każdy rok służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b. Przy zmniejszaniu renty inwalidzkiej okresy służby, o której mowa w art. 13b, ustala się z uwzględnieniem pełnych miesięcy. W przypadku osoby, która pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b, i została zwolniona ze służby przed dniem 1 sierpnia 1990 r. rentę inwalidzką wypłaca się w kwocie minimalnej według orzeczonej grupy inwalidzkiej (ust. 2). Wysokość renty inwalidzkiej, ustalonej zgodnie z ust. 1, nie może być wyższa niż miesięczna kwota przeciętnej renty z tytułu niezdolności do pracy wypłaconej przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ogłoszonej przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (ust. 3). W celu ustalenia wysokości renty inwalidzkiej, zgodnie z ust. 1 i 3, organ emerytalny występuje do Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu z wnioskiem o sporządzenie informacji, o której mowa w art. 13a ust. 1. Przepisy art. 13a stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisów ust. 1 i 3 nie stosuje się, jeżeli osoba, o której mowa w tych przepisach, udowodni, że przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjęła współpracę i czynnie wspierała osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego (ust. 5).

Stosownie natomiast do treści art. 8a ust. 1 powołanej ustawy, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

Przesłanki wymienione w art. 8a ust. 1 ww. ustawy muszą być spełnione łącznie, bowiem ustawodawca w drodze koniunkcji (przez użycie spójnika "oraz") połączył ze sobą dwa wymogi dla skutecznego ubiegania się o wyłączenie stosowania art. 15c, art. 22a oraz art. 24a ustawy w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b ustawy.

Wskazać należy, że decyzja wydana na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym (...) ma charakter fakultatywny i podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego.

Sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak wymaga zbadania, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2009, s. 404-405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (por. M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.). Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...) zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Obowiązkiem organu jest dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Przepis art. 8a ust. 1 ww. ustawy zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". W przypadku ustalenia przez organ wystąpienia powyższych przesłanek w danej sprawie, uruchomiona zostaje konstrukcja decyzji uznaniowej, na gruncie której organ może wyłączyć stosowanie przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24c ww. ustawy.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że organ dokonał wykładni pojęć niedookreślonych wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, stosując - prawidłowo -wykładnię językową, której pierwszeństwo w stosunku do pozostałych rodzajów wykładni jest powszechnie akceptowane w orzecznictwie i piśmiennictwie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 czerwca 2015 r., sygn. akt II CSK 518/14, publ. LEX nr 1754050).

Organ wskazał jak rozumie pojęcie "krótkotrwałej służby", odwołując się do definicji słownikowych. Stwierdził następnie, że "krótkotrwałość" musi być każdorazowo oceniana indywidualnie, jednak z zastrzeżeniem rozpatrywania tego pojęcia zarówno w ujęciu bezwzględnym, jak i proporcjonalnym - jako stosunek tego czasu do całego okresu służby. Stanowisko to zasługuje na aprobatę.

Organ trafnie również wskazał, że pojęcie rzetelności odnośnie postawy i realizacji obowiązków zawodowych należy rozumieć jako sumienne, solidne i dokładne wykonywanie pracy, natomiast sfomułowanie "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" to dodatkowy kwalifikator, który może mieć wpływ na ocenę służby funkcjonariusza.

Organ ocenił również wystąpienie przesłanek zawartych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy w odniesieniu do przedstawionych okoliczności faktycznych sprawy. Okoliczności te zostały ustalone w oparciu materiał dowodowy zgromadzony i rozpatrzony w sposób adekwatny do podjęcia rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Wydaną w sprawie decyzję organ należycie uzasadnił - stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 w związku z art. 11 k.p.a.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym ze sporządzonej przez IPN informacji o przebiegu służby z dnia [...] sierpnia 2017 r. Nr [...] wynika, że skarżąca w okresie od dnia [...] sierpnia 1984 r. do dnia [...] grudnia 1989 r., tj. przez okres 5 lat, 4 miesięcy i 1 dnia pełniła służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...).

Należy przy tym podkreślić, że to ustawodawca w art. 13b ww. ustawy przesądził o tym, że za służbę na rzecz totalitarnego państwa uznaje się służbę od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r. w wymienionych w tym przepisie cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach. Ustawodawca w przepisie tym zdefiniował więc służbę na rzecz totalitarnego państwa według kryterium miejsca pełnienia służby – instytucji czy formacji i jednostki organizacyjnej, w której służba byłą pełniona, nie zaś według stanowiska lub charakteru albo treści obowiązków i czynności tam wykonywanych. Wynika z tego, że w świetle art. 13b ust. 1 ustawy dla uznania, że mamy do czynienia ze służbą na rzecz totalitarnego państwa nie ma żadnego znaczenia (jest obojętne), na czym polegała służba w jednostkach i formacjach tam wymienionych.

Biorąc zatem pod uwagę fakt, że całkowity okres służby skarżącej wyniósł 32 lata, 9 miesięcy i 4 dni, z czego okres 5 lat, 4 miesięcy i 1 dnia to służba na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ust. 1 ww. ustawy, należy podzielić stanowisko organu, że skarżąca nie spełnia ww. przesłanki koniecznej do zastosowania art. 8a ww. ustawy, tj. przesłanki krótkotrwałej służby, o której mowa w art. 13b ustawy, przed dniem 31 lipca 1990 r.

Według "Słownika przypomnień" Władysława Kopalińskiego (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1992 r.) "krótkotrwały" to przelotny, przemijający. Z kolei według "Słownika wyrazów bliskoznacznych" (Wydawnictwo Wiedza Powszechna - Warszawa 1988 r.) "krótkotrwały" to chwilowy, przemijający, efemeryczny, przelotny, niestały, nietrwały, tymczasowy, przejściowy, dorywczy, doraźny, prowizoryczny. Ma zatem rację organ, że zarówno długość okresu służby pełnionej na rzecz totalitarnego państwa, jak również stosunek długości okresu tej służby do ogólnego okresu służby, powinny wykazywać zdecydowaną przewagę tej drugiej, bowiem tylko wówczas tę pierwszą można uznać za "krótkotrwałą". W sytuacji natomiast, w której z okresu 32 lat, 9 miesięcy i 4 dni ogólnego stażu służby około 16 % pełnione było na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ust. 1 ww. ustawy, nie można mówić o krótkotrwałości służby przed dniem 31 lipca 1990 r.

Mając na względzie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy organ nie zakwestionował faktu, że skarżąca pełniła służbę rzetelnie po dniu 12 września 1989 r. W tym zakresie oparł się w szczególności na "Informacji dotyczącej przebiegu służby" przekazanych przez Komendanta Głównego Policji w piśmie z dnia [...] maja 2018 r., w której wskazano, że skarżąca rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki oraz, że nie stwierdzono informacji o wymierzeniu wnioskującej kar dyscyplinarnych.

Jednocześnie organ stwierdził, że z dokumentacji zgromadzonej w sprawie nie wynika, aby skarżąca pełniła służbę z narażeniem życia i zdrowia.

W tym kontekście wskazać należy, iż wbrew stanowisku organu pojęcia "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r." nie można rozumieć wyłącznie jako przypadku pełnienia służby z narażeniem życia i zdrowia. Gdyby taka była wola ustawodawcy, zostałoby to wprost wskazane w ww. przepisie. Zgodnie bowiem z treścią § 145 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jeżeli norma ma znajdować zastosowanie tylko w określonych okolicznościach, okoliczności te jednoznacznie i wyczerpująco wskazuje się w przepisie prawnym przez rodzajowe ich określenie. W analizowanym przepisie wprowadzenie przez ustawodawcę zwrotu "w szczególności z narażeniem życia i zdrowia" stanowi tylko jeden z przypadków "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", który uprawnia do przyjęcia, że warunek z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy został spełniony. Z brzmienia ww. przepisu nie można wyprowadzić wniosku, jak czyni to organ, że dla spełnienia przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków" konieczne jest stwierdzenie, że funkcjonariusz pełnił służbę z narażeniem życia i zdrowia. Innymi słowy, narażanie zdrowia i życia nie stanowi warunku rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków, lecz zostało potraktowane jako przykład takiej rzetelności. Zatem przyjęta przez organ wykładnia ww. przepisu - zawężająca stosowanie przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 2 ww. ustawy wyłącznie do przypadków, w których stwierdzono pełnienie służby z narażeniem życia i zdrowia - nie jest prawidłowa.

Błędne rozumienie ww. przepisu przez organ nie miało jednak znaczenia w rozpatrywanej sprawie. Kluczowe pozostaje bowiem to, że w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...), a tylko łączne spełnianie przesłanek wymienionych w art. 8a ust. 1 ww. ustawy, przy zaistnieniu "szczególnie uzasadnionego przypadku", umożliwia zastosowanie bardziej korzystnych zasad ustalenia wysokości świadczenia z zakresu zaopatrzenia emerytalnego.

W świetle powyższego brak jest podstaw do uznania, że organ dopuścił się naruszenia art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy (...). Nie można również przyjąć, że w toku postępowania doszło do naruszenia wymienionych w skardze przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ organ dokładnie wyjaśnił te okoliczności faktyczne, które były istotne dla podjętego rozstrzygnięcia, a także uzasadnił swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 K.p.a.

Reasumując stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja z dnia [...] października 2018 r. odmawiająca wyłączenia stosowania wobec skarżącej art. 15c i art. 22a ustawy o zapatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji (...) nie narusza prawa, a zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.