Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 23/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4,  art. 35, art. 3  pkt 11
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Ewa Janowska - spr. Protokolant St. inspektor sądowy Grażyna Jankowska-Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi D. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez D. D. (zwana dalej również skarżącą) jest decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2017 r., nr [...], mocą której organ ten uchylił w całości decyzję Starosty Nyskiego z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...] i zatwierdził projekt budowlany oraz udzielił D. K. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej budowę biegu schodowego ze spocznikiem na nieruchomości położonej w miejscowości [...], na działce nr a, k.m.[...].

Wniesienie skargi poprzedziło postępowanie o następujący przebiegu:

Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. (data wpływu do organu 3 lipca 2017 r.) D. K. (zwana dalej również inwestorem) zwróciła się do Starostwa Powiatowego w Nysie o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biegu schodowego ze spocznikiem w lokalu mieszkalnym nr 1 budynku mieszkaniowego wielorodzinnego, położonego w [...] nr [...], na działce nr a, k.m. [...]. Do powyższego wniosku dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego.

Pismem z dnia 14 lipca 2017 r., organ pierwszej instancji, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. w związku z art. 33 ust. 6 ustawy Prawo budowlane, wezwał D. K. do usunięcia braków złożonego wniosku o nazwę i rodzaj planowanej inwestycji, które nie zostały oznaczone w pkt 4 i 5, druk B-1 wniosku. Uzupełnienia wniosku, zgodnie z treścią wezwania, inwestor dokonała w dniu 24 lipca 2017 r.

Jednocześnie w piśmie z dnia 9 sierpnia 2017 r. D. D. oświadczyła, iż nie wyraża zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez inwestorkę.

Decyzją z dnia 28 sierpnia 2017 r., nr [...], Starosta Nyski, działając na podstawie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 - zwanej dalej ustawą) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, z późn. zm. - zwanej dalej K.p.a.), odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę dla wnioskowanej inwestycji. Uzasadniając swoje stanowisko organ zauważył, iż zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy warunkiem koniecznym do uzyskania pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które - z uwagi na brzmienie art. 3 pkt 11 tej ustawy - wywodzi się z prawa cywilnego. Akcentował, że w przypadku współwłasności, prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane tworzy zgoda wszystkich lub większości współwłaścicieli (w zależności od rodzaju wspólnoty), a ich oświadczenia dotyczące zgody na wykonanie określonych robót budowlanych również podlegają reżimowi prawa cywilnego. Do oświadczeń w tym zakresie znajdują zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego odnoszące się do oświadczeń woli składanych innym osobom, tj. art. 61-65 K.c. Organ zauważył, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stanowi rodzaj oświadczenia, o którym mowa w art. 75 § 2 K.p.a., a które korzysta z domniemania prawdziwości dopóki nie jest sprzeczne z innymi faktami znanymi organowi z urzędu. W razie jednak wątpliwości, podlega ocenie organu na zasadach i w trybie wskazanym w K.p.a. W przedmiotowej sprawie współwłaściciel – D. D. - oświadczyła, że nie wyraża zgody na planowaną inwestycję, zatem złożone przez D. K. oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane stało się niezgodne ze stanem faktycznym. Organ podkreślił, iż w takim przypadku, nie jest uprawniony do badania przesłanek materialnoprawnych uchylenia się od udzielonej wcześniej zgody, a skuteczność jej wycofania winien ustalić sąd na podstawie powództwa cywilnego. Ponadto, w ocenie organu, zgodę na wykonanie robót budowlanych w nieruchomości wspólnej wyrazić muszą wszyscy współwłaściciele, albowiem każdy z nich jest uprawniony do wycofania zgody na każdym etapie postępowania, aż do zakończenia postępowania decyzją ostateczną. W świetle powyższego organ uznał, iż skoro D. D. wycofała zgodę na planowaną inwestycję, to inwestor nie posiada prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odwołaniu od powyższej decyzji, D. K. kwestionowała zasadność cofnięcie zgody przez D. D. Argumentowała, że w jej ocenie, cofnięcie zgody nastąpiło nie z powodu złożenia tego oświadczenia pod wpływem błędu, lecz z innej przyczyny - podobnie jak w postępowaniu toczącym się przed Starostą Nyskim, gdzie A. D. - działająca jako pełnomocnik K. P. - cofnęła zgodę na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane zarzucając, że projekt budowlany załączony do wniosku był odmienny od wcześniejszych ustaleń. Zarzut ten został wówczas uznany za chybiony przez Starostę, który stwierdził, że w podjętych uchwałach nie została nałożony na inwestora obowiązek przedłożenia Wspólnocie Mieszkaniowej projektu budowlanego do wglądu przed uzyskaniem pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego, nawet gdyby uznać za dopuszczalną możliwość cofnięcia zgody na inwestycję przez współwłaściciela to, w ocenie odwołującej, wymagałaby ona złożenia stosownego oświadczenia woli skierowanego do inwestora. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie D. D. zawiadomiła jedynie Starostę, że nie zgadza się na inwestycję, oświadczenia o cofnięciu zgody nie złożyła natomiast inwestorowi. Odwołująca nie podzieliła stanowiska Starosty, że każdy współwłaściciel jest uprawniony do wycofania zgody na każdym etapie postępowania, aż do zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Argumentowała, powołując się w tym zakresie na orzecznictwo sądów powszechnych, że zmiana uchwały wspólnoty mieszkaniowej nie może pozbawić członka wspólnoty nabytych przez niego praw, jeżeli nie występują okoliczności powodujące, że członek ten prawa uzyskał bezpodstawnie. W świetle powyższego, wydanie przez organ decyzji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na dobudowę schodów wymagało wykazania orzeczeniem sądu powszechnego przez D. D., że jej oświadczenie o cofnięciu zgody jest skuteczne. Takiego dowodu D. D. jednak nie przeprowadziła, zatem skoro uchwałą z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...] Wspólnota Mieszkaniowa wyraziła zgodę na zmianę sposobu użytkowania i przebudowę części wspólnej przez wykonanie otworu drzwiowego i schodów zewnętrznych, to cofnięcie takiej zgody narusza interes prawny inwestora, ponieważ neguje przyznane wcześniej uprawnienia. Dodatkowo wskazała na niekonsekwencję Starosty, który wcześniej zajmował całkowicie odmienne stanowisko w zaskarżonej decyzji i w piśmie z dnia 15 czerwca 2016r. skierowanym do Wojewody Opolskiego, w którym stwierdził m.in., że uchwały wspólnot mieszkaniowych, stanowiące podstawę nabycia przez członka wspólnoty konkretnych praw, nie mogą być dowolnie zmieniane ani uchylane, bo jest to niezgodne z zasadą ochrony praw nabytych. Wspólnota jest związana uchwałą, która nie została skutecznie podważona. Zmiana uchwały w przewidzianym trybie, jakkolwiek dopuszczalna, nie może pozbawiać członka wspólnoty nabytych przez niego praw, jeśli nie występują okoliczności powodujące, iż członek ten prawa uzyskał bezpodstawnie. Podniosła również, że zgoda na inwestycję udzielona inwestorowi przez współwłaścicieli nieruchomości jest jednostronnym oświadczeniem woli, które rodzi skutek z chwilą, gdy dotarło do adresata w taki sposób, że mógł on zapoznać się z jego treścią. W związku z tym, oświadczenie to nie może być odwołane w dowolnym czasie, bez wskazania przyczyny i bez zgody adresata. Z kolei, uchylenie się od skutków oświadczenia woli złożonego pod wpływem błędu lub groźby możliwe jest tylko w terminach określonych w art. 88 § 2 K.c.

Pismem z dnia 19 października 2017 r. Starosta Nyski wystąpił do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o udzielenie informacji, czy organ ten prowadzi jakiekolwiek postępowania dotyczące robót budowlanych, polegających na budowie schodów zewnętrznych i wykonaniu otworu drzwiowego w miejsce istniejącego otworu okiennego.

W odpowiedzi, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przekazał kserokopię decyzji z dnia 1 czerwca 2017 r., 176/2017, utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w powiecie nyskim z dnia 10 kwietnia 2017 r. w przedmiocie umorzenia postępowania oraz decyzji z dnia 2 czerwca 217 r., nr [...], w zakresie nałożenia obowiązku zaniechania prowadzenia robót budowlanych. Jednocześnie poinformował, że ww. decyzje zostały zaskarżone do WSA w Opolu, a postępowania sądowoadministracyjne w tych sprawach jeszcze się nie zakończyło.

W wyniku rozpoznania odwołania, opisaną na wstępie decyzją z dnia 30 listopada 2017 r., nr [...], Wojewoda Opolski, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., uchylił rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biegu schodowego ze spocznikiem na działce nr a, k.m.[...], w miejscowości [...] nr [...]. W uzasadnieniu organ odwoławczy przestawił stan faktyczny sprawy, po czym, odwołując się do przepisów ustawy wyjaśnił, iż zgodnie z art. 35 ust. 4 jednym z wymogów udzielenia pozwolenia na budowę jest złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Stosownie bowiem do treści art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 ustawy, definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych. Organ wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organ zauważył, że planowana inwestycja obejmuje budowę schodów zewnętrznych ze spocznikiem w celu stworzenia indywidualnego bezpośredniego wejścia do lokalu mieszkalnego numer 1 w budynku nr [...] w [...]. Podał, że uchwałą z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...] Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w [...] wyraziła inwestorowi zgodę na wykonanie powyższych robót budowlanych. Dodał, iż na skutek umowy sprzedaży właścicielem lokalu mieszkalnego nr 4 stała się D. D., która w toku prowadzonego przez Starostę Nyskiego postępowania, w piśmie z dnia 9 sierpnia 2017 r., oświadczyła, iż nie wyraża zgody na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane przez D. K. W ocenie organu odwoławczego, zgoda współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, którym można swobodnie cofnąć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie woli w rozumieniu prawa cywilnego, co do zasady, jest bowiem nieodwołalne. Podniósł, że jeżeli stanowisko współwłaścicieli ulega zmianie po wyrażeniu zgody nie zmienia to faktu, że określony w wymienionym przepisie wymóg został spełniony. Wadliwość takiego oświadczenia woli może wynikać jednak albo z jej nieistnienia albo też, gdy jej treść jest niezgodna z przepisami prawa lub z umową właścicieli lokali albo narusza zasady prawidłowego zarządzania nieruchomością wspólną lub w inny sposób narusza interesy jednego spośród właścicieli lokali, co musi zostać potwierdzone odpowiednim rozstrzygnięciem sądu powszechnego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, stwierdził, że wspólnota mieszkaniowa jest związana uchwałą, która została podjęta zgodnie z ustawowymi lub umownym regułami sprawowania zarządu rzeczą wspólną, której nieważności lub nieistnienia nie stwierdzono. Oświadczenie woli członka wspólnoty nie niweczy skutków ważnej uchwały podjętej przez wspólnotę mieszkaniową, w szczególności, oświadczenie woli członka, który wstąpił do wspólnoty po dniu podjęcia uchwały. Przemawiają za tym, korporacyjny charakter wyrażenia woli przez członków wspólnoty oraz zasada praw nabytych i ochrony osób trzecich, których dotyczy przedmiot uchwały oraz zasada sukcesji praw i obowiązków wynikających z nabycia rzeczy. Biorąc powyższe pod uwagę, organ odwoławczy uznał za chybione argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji o możliwości wycofania przez współwłaściciela zgody na każdym etapie postępowania, aż do czasu zakończenia postępowania decyzją ostateczną. Ponadto, zdaniem organu odwoławczego, Starosta Nyski nie wyjaśnił w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, z jakich powodów i na podstawie jakich ustaleń faktycznych uznał, że realizacja przedmiotowej inwestycji stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego zarządu i w konsekwencji wymaga zgody wszystkich współwłaścicieli na dokonanie przedmiotowych robót budowlanych. Organ wyjaśnił, że planowa roboty budowlane obejmują budowę schodów zewnętrznych ze spocznikiem w celu stworzenia indywidualnego bezpośredniego wejścia do lokalu mieszkalnego numer 1, co pozwoli na poprawienie funkcjonalności tego lokalu, albowiem wejście do niego będzie odbywać się bezpośrednio z zewnątrz, a nie przez wejście z wspólnej klatki schodowej do pomieszczenia kuchni. Z projektu architektoniczno-budowlanego (przekrój A-A rysunek nr 2) wynika również, iż przedmiotowe schody stanowią odrębną konstrukcję żelbetową opartą na samoistnych fundamentach, bez ingerencji w substancję istniejącego budynku. Przedmiotowe schody nie stanowią zatem odrębnego obiektu budowlanego, lecz są urządzeniem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem), albowiem stanowią elementem konieczny umożliwiający korzystanie z lokalu mieszkalnego. Organ zaznaczył, iż w dacie złożenia wniosku o pozwolenie na budowę, przedmiotowa nieruchomość, zgodnie z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stanowiła tzw. "małą" wspólnotę mieszkaniową, co wynika z treści księgi wieczystej nr [...]. W budynku nr [...] w miejscowości [...] znajdują się bowiem cztery lokale mieszkalne, zatem, do zarządu nieruchomością wspólną w tych wspólnotach mają odpowiednie zastosowanie przepisy o współwłasności zawarte w Kodeksie cywilnym (art. 199 - 209 K.c.) i Kodeksie postępowania cywilnego (art. 611 - 616 K.p.c.). Dokonując rozróżnienia czynności przekraczających zwykły zarząd rzeczą wspólną oraz czynności nieprzekraczających takiego zarządu, organ stwierdził, że czynności mające istotny wpływ na możliwość korzystania przez współwłaścicieli z rzeczy, co do zasady stanowią czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Argumentował, iż w judykaturze przyjmuje się, że do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu należy zaliczyć wzniesienie obiektu budowlanego na nieruchomości będącej przedmiotem współwłasności, zmianę przeznaczenia lub przebudowę pomieszczenia wspólnego, a także przebudowę budynku stanowiącego współwłasność. Natomiast czynności niewywierające istotnego wpływu na możliwość korzystania przez współwłaścicieli z rzeczy mogą być uznane za czynności nieprzekraczające zwykłego zarządu. W ocenie organu odwoławczego, brak jest podstaw do przyjęcia, że każde wykorzystanie nieruchomości wspólnej na cele budowlane jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu. Tym samym, nie ma wymogu, by współwłaściciel chcący wykorzystać wspólną nieruchomość na cele budowlane zawsze musiał posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli, a w przypadku jej braku musiał uzyskać zgodę sądu powszechnego. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnym podnosił, iż czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagającą uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. Uwzględniając powyższe, organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe zamierzenie nie jest czynnością przekraczającą zakres zwykłego zarządu, gdyż nie dochodzi tu do rozbudowy budynku, ani budowy nowego obiektu budowlanego oraz nie zmienia przeznaczenia nieruchomości. Wykonanie schodów zewnętrznych nie stanowi rozbudowy bądź nadbudowy obiektu budowlanego, nie jest także budową nowego obiektu. Schody nie stanowią bowiem odrębnego obiektu budowlanego, niezależnego od budynku już istniejącego. Wobec powyższego, w ocenie organu, inwestor spełniła wszystkie wymagania określone przepisami prawa oraz posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W skardze na rozstrzygnięcie organu odwoławczego D. D. podniosła zarzut naruszenia:

- art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, iż inwestor posiada zgodę współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane;

- art. 199 k.c. oraz art. 22 ustawy o własności lokali poprzez uznanie, iż budowa żelbetowych schodów zewnętrznych zlokalizowanych na nieruchomości wspólnej mieści się w pojęciu zarządu zwykłego nieruchomością;

- art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że żelbetowe schody zewnętrzne są urządzeniem budowlanym;

- art. 59 ust. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez pominięcie konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej decyzji;

- art. 35 ustawy Prawo budowlane poprzez brak sprawdzenia projektu zagospodarowania działki z decyzją o warunkach zabudowy przepisami techniczno-budowlanymi;

- nieważność w związku z art. 156 K.p.a. poprzez wydanie decyzji w sprawie poprzednio rozstrzygniętej decyzją ostateczną;

- art. 7 K.p.a. poprzez brak rzetelnej analizy materiałów dowodowych przez co nie ustalono wszystkich okoliczności faktycznych, na których powinno być oparte rozstrzygnięcie.

Na podstawie powyższych zarzutów skarżąca domagała się uchylenia w całości zaskarżonej decyzji oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniosła o wstrzymanie wykonalności skarżonej decyzji. Uzasadniając stawiane zarzuty ponowiła argumentację przedstawioną w odwołaniu, co do braku posiadania przez inwestora zgody wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane. Podniosła, że [...] 2015 r. nabyła lokal mieszkalny nr 4 w budynku nr [...] w [...], z kolei inwestor wywiódł swoje prawo na podstawie Uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...]. Odwołując się do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, orzecznictwa sądowoadministracyjnego a także przepisów ustawy o własności lokali, w zakresie regulującym sposób zarządu nieruchomością wspólną, akcentowała, że wspólnota mieszkaniowa w dacie wydania zaskarżonej decyzji pozostawała i nadal pozostaje wspólnotą małą, której określenie sposobu zarządu nieruchomością wspólną może nastąpić albo w pierwszej umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokalu, zawartej miedzy dotychczasowym właścicielem a nabywcą, bądź w umowie zawartej przez współwłaścicieli (częściowe lub całkowite zniesienie współwłasności), albo w umowie zawartej później przez wszystkich właścicieli lokali (wyodrębnionych i niewyodrębnionych). Umowny sposób zarządu nieruchomością wspólną wyprzedza zarząd ustawowy. W ocenie skarżącej, skoro Wspólnota Mieszkaniowa nr [...] w [...] nie ustanowiła zarządu rzeczą wspólną w umowie o ustanowieniu odrębnej własności ani na późniejszym etapie, to we wspólnocie tej stosuje się zarząd ustawowy, oparty na przepisach Kodeksu cywilnego. Tymczasem kwestia ta nie została zbadana przez organ, a zatem nie wyjaśniono, czy w dacie podjęcia uchwały i następnie złożenia oświadczenia przez D. K. oraz w dacie wydania skarżonej decyzji obowiązywał zarząd umowny, czy też ustawowy, i w jakim reżimie. W dalszej kolejności, odwołując się do art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oraz art. 199 K.c., skarżąca podniosła, że inwestor powinien posiadać zgodę wszystkich współwłaścicieli na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane, a w przypadku zmiany prawa własności nieruchomości po uzyskaniu zgody, inwestor jest zobligowany do uzyskania zgody nowego właściciela. Jeżeli inwestor nie ma zgody aktualnego właściciela nie może legitymować się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a co za tym idzie złożone oświadczenie w tym przedmiocie nie jest zgodne ze stanem faktycznym. Skarżąca zwróciła uwagę, iż w przypadku zarządu umownego uchwały wspólnoty wiążą kolejnych właścicieli, z kolei zarząd ustawowy nieruchomością zarządzaną przez "małą wspólnotę" oparty jest na zasadach Kodeksu cywilnego i nie obliguje nowego właściciela do stosowania zobowiązań podjętych przez jego poprzednika. Zatem, uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wynikające ze stosunku zobowiązaniowego, którego źródłem jest oświadczenie woli poprzedniego właściciela, nie będzie wiązać kolejnych właścicieli nieruchomości. Podkreśliła, że art. 199 K.c. jasno precyzuje, iż do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli, a nie zgoda byłych właścicieli lub "uchwała". W ocenie skarżącej, budowa schodów zewnętrznych prowadzących tylko do jednego lokalu na nieruchomości gruntowej należącej do wszystkich współwłaścicieli stanowi ingerencję w części wspólne nieruchomości, albowiem zmniejszy się faktyczny udział mieszkańców w gruntowej nieruchomości wspólnej, a zwiększy udział inwestora. Zmiana zaś wysokości udziałów we współwłasności nieruchomości wspólnej przekracza zarząd zwykły (art. 22 ust.3 pkt.5a ustawy o własności lokali). W dalszej kolejności, odwołując się do wyroku WSA w Gdańsku o sygn. akt II SA/Gd 182/10, stwierdziła, iż budowa żelbetowych schodów stanowi rozbudowę budynku w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane, albowiem zwiększa jego charakterystyczny parametr, to jest wielkość. Zdaniem skarżącej, budowa schodów zmienia również w sposób istotny sposób zagospodarowania terenu, w szczególności układ komunikacyjny, warunki pożarowe oraz powierzchnie biologicznie czynną. Każda zaś zmiana zagospodarowania terenu, w świetle art. 59 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, powoduje konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. W dalszej kolejności podniosła, iż D. K. rozpoczęła inwestycję w warunkach samowoli budowlanej poprzez budowę nowych drzwi na zewnątrz budynku, zamurowanie okna i zamurowanie drzwi z klatki schodowej. W tej sprawie PINB w powiecie nyskim wydał decyzję z dnia 10 kwietnia 2017 r. o zaniechaniu dalszych robót związanych z budową schodów. Tymczasem, w przedmiotowej sprawie Wojewoda Opolski udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowych schodów. W ocenie skarżącej, w obrocie prawnym pozostają zatem dwie ostateczne decyzje, z których jedna nakazuje zaniechania dalszych robót związanych z budową schodów, natomiast druga pozwala na budowę, powyższe wypełnia zatem przesłankę z art. 156 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski, podtrzymując stanowisko w sprawie, wniósł o oddalanie skargi. Dodatkowo odnosząc się do zarzutów skargi wyjaśnił, że decyzją z dnia 24 sierpnia 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty Nyskiego w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu 26 lipca 2016 r. przeprowadził oględziny dotyczące ustalenia stanu przedmiotowego obiektu budowlanego, podczas których ustalono, że roboty budowane polegające na budowie schodów zewnętrznych nie zostały wykonane, natomiast w zakresie robót polegających na budowie pionu kominowego stwierdzono wykonanie otworu. Zatem, zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, gdyż nastąpiła zmiana stanu faktycznego oraz przedmiotu, bowiem inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę jedynie schodów zewnętrznych, a nie pozostałych robót budowlanych, które zostały rozpoczęte.

Postanowieniem z dnia 23 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Op 23/18 WSA w Opolu odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na brak wykazania przez skarżącą przesłanek warunkujących udzielenie żądanej ochrony tymczasowej.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik organu podtrzymał argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz w odpowiedzi na skargę i wnosił o oddalenie skargi. Na pytanie Sądu wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia w urządzeniem budowlanym, a nie rozbudową budynku, dlatego nie jest wymagana zgoda właścicieli na wykonanie tej inwestycji. Nie zmienia się też sposób zagospodarowania terenu i dlatego nie była potrzebna decyzja o warunkach zabudowy terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z tego też powodu, w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych powyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że akt ten nie narusza przepisów prawa w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a., zatem skarga nie mogła odnieść zamierzonego skutku.

Przedstawienie przyczyn, które legły u podstaw takiej oceny Sądu, rozpocząć trzeba od przypomnienia, że przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 30 listopada 2017 r., nr [...], wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., mocą której, po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, organ odwoławczy uchylił w całości rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji i zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie biegu schodowego ze spocznikiem na działce nr a, k.m.[...], położonej w [...] nr [...].

Materialnoprawną podstawę ocenianych decyzji stanowiły przepisy cyt. wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, zwanej w dalszym ciągu ustawą Prawo budowlane. Zgodnie z art. 28 ust. 1 tej ustawy, z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z art. 29-31, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę. Według art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane przez roboty budowlane rozumieć należy zarówno budowę, jak również prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 4 ww. ustawy, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę jeżeli spełnione zostaną wymagania określone w art. 35 ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Powyższe oznacza, że decyzja o pozwoleniu na budowę ma charakter związany i w razie spełnienia ustalonych przez ustawodawcę warunków właściwy organ ma obowiązek wydać decyzję o pozwoleniu na budowę.

W art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane określony został zakres merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę. Przepis art. 32 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy określa z kolei, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W myśl art. 3 pkt 11 ustawy Prawo budowlane przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy rozumieć tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. W tym miejscu podkreślenia wymaga, że o ile dla uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne udowodnienie przez inwestora, iż prawo to rzeczywiście mu przysługuje, gdyż w tym względzie, zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, wystarczające jest złożenie stosownego oświadczenia, to jednak należy też przyjąć, że pozwolenie na budowę może być wydane jedynie temu, kto faktycznie posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto oświadczenie o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane samo w sobie nie przesądza o faktycznym posiadaniu takiego prawa. W postępowaniu dotyczącym udzielenia pozwolenia na budowę organ nie został pozbawiony możliwości weryfikacji takiego oświadczenia, które jest jedynie środkiem dowodowym, o jakim mowa w art. 75 § 2 K.p.a., podlegającym ocenie organu, który może zostać w postępowaniu skutecznie zakwestionowany (por. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2116/10, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego względu, organ może ograniczyć się do zbadania prawidłowości złożonego oświadczenia pod względem formalnym jedynie wówczas, gdy jego treść nie budzi wątpliwości i nie jest podważana przez żadną ze stron postępowania. W przeciwnym wypadku, gdy treść oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestionowana w toku postępowania administracyjnego, obowiązkiem organu, wynikającym z art. 7 K.p.a., jest wyjaśnienie zgłaszanych w tej kwestii zarzutów i ustalenie rzeczywistego stanu faktycznego w zakresie istnienia tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W orzecznictwie trafnie uznaje się, że złożenie przez inwestora oświadczenia o posiadaniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane stwarza jedynie domniemanie posiadania przez inwestora takiego prawa. To z kolei oznacza, że organ administracyjny jest uprawniony do badania, czy domniemanie to jest prawdziwe, a prawdziwość takiego oświadczenia może zostać obalona. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest zatem skuteczne o tyle, o ile z materiału zebranego w sprawie nie wynika wniosek przeciwny. Nie wiąże ono też w żaden sposób organu, który może badać treść tego oświadczenia i kontrolować jego zgodność z rzeczywistym stanem prawnym (por. wyrok tut. Sądu z dnia 7 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Op 35/17 i powołane tam orzecznictwo).

W przedmiotowej sprawie D. K. – wystąpiła do Starosty Nyskiego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie schodów zewnętrznych ze spocznikiem w celu stworzenia indywidualnego bezpośredniego wejścia do lokalu mieszkalnego nr 1, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym położonym w [...] nr [...], na działce nr a. Do powyższego wniosku dołączyła m.in. oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wywodząc to prawo z uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej nr [...] z dnia 15 listopada 2013 r., nr [...]. Zauważyć w tym zakresie wypada, iż przedmiotową uchwałą, która podjęta została na podstawie art. 23 ust. 1 i art. 22 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, wyrażono zgodę dla D. K. na wstawienie drzwi wejściowych do mieszkania w miejsce istniejącego okna (zgodnie z załączonym zdjęciem), wykucie istniejących drzwi, zamurowanie, otynkowanie i pomalowanie wraz z wykonaniem podestu ze schodami do lokalu mieszkalnego nr 1. Zgoda na wykonanie powyższych robót został udzielona inwestorowi pod warunkiem: 1) wykonania wejścia do mieszkania wraz z podestem ze schodami bezpośrednio z podwórka w miejsce istniejącego okna, 2) wykucia istniejących drzwi wejściowych do mieszkania, 3) zamurowania otworu z otynkowaniem i pomalowaniem; 4) wykonania robót budowlanych zgodnie ze sztuką budowlaną i przepisami technicznymi na własny koszt i własnym staraniem; 5) zgłoszenia wykonanych robót w Starostwie Powiatowym w Nysie; 6) nieuszkodzenia powierzchni wspólnego użytkowania w razie jej uszkodzenia doprowadzenie do stanu poprzedniego na własny koszt oraz uporządkowania terenu i przywrócenia stanu pierwotnego. Uwzględniając zatem treść ww. uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej, która niewątpliwie zastępowała zgodę wszystkich współwłaścicieli przedmiotowego budynku mieszkalnego wielorodzinnego, D. K. była uprawniona do zrealizowania zewnętrznej klatki schodowej do budynku w miejscowości [...]. Okoliczności tej, zdaniem Sądu, nie zmienia, złożenie przez D. D., oświadczenia, iż nie wyraża zgody na dysponowanie przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. W tym też zakresie Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że zgoda współwłaściciela na dysponowanie nieruchomością na cele budowlane nie jest oświadczeniem o charakterze procesowym, które można swobodnie cofać. Ewentualna zaś wadliwość takiego oświadczenia musi zostać potwierdzona odpowiednim rozstrzygnięciem sądu powszechnego, a takiego rozstrzygnięcia skarżąca nie przedłożyła do akt sprawy. Tym samym, jako chybiony Sąd uznał zarzut dotyczący możliwości wycofania przez współwłaściciela zgody na każdym etapie postępowania, aż do czasu zakończenia postępowania decyzją ostateczną.

W niniejszej sprawie dostrzec również trzeba i co jest okolicznością bezsporną, że skarżąca jest członkiem Wspólnoty Mieszkaniowej, a planowana inwestycja ma zostać zrealizowana na częściach wspólnych. Z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie wynika, że w budynku w [...], poza lokalem nr 1 objętym pozwoleniem na budowę, znajdują się jeszcze cztery inne lokale, z których jeden stanowi własność D. D. Uwzględniając powyższe okoliczności, organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że właściciele poszczególnych lokali znajdujących się w budynku, stosownie do treści art. 19 ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, stanowią małą wspólnotę mieszkaniową, a do zarządu nieruchomością wspólną w przypadku tych wspólnot mają odpowiednie zastosowanie przepisy Kodeksu cywilnego i Kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności. Z przepisów Kodeksu cywilnego (art. 199 – art. 209 K.c.) wynika natomiast, że zarządcami nieruchomości są wszyscy jej współwłaściciele. Zgodnie z art. 200 K.c., każdy ze współwłaścicieli jest obowiązany do współdziałania w zarządzie rzeczą wspólną. W zakresie takiego zarządu należy jednak rozróżnić czynności zwykłego zarządu oraz czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu. Na zasadzie art. 201 K.c. do czynności zwykłego zarządu rzeczą wspólną wystarczająca jest zgoda większości współwłaścicieli, którą w myśl art. 204 K.c. oblicza się według wielkości udziałów. Przepis art. 199 K.c. stanowi jednak, że do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Przyjąć można, że taka zgoda wszystkich właścicieli lokali wyrażana może być w drodze uchwały – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, na podstawie art. 199 K.c., mogą natomiast żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Zauważyć również należy, iż Kodeks cywilny nie formułuje definicji czynności zwykłego zarządu i czynności przekraczającej zwykły zarząd. W doktrynie prawa cywilnego i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że czynnościami zwykłego zarządu jest załatwianie spraw bieżących, związanych z normalną eksploatacją rzeczy, pobieraniem pożytków i dochodów, uprawą gruntów, konserwacją, administracją i ochroną rzeczy w postaci czynności zachowawczych, w tym wytoczenie powództwa o ochronę własności, posiadania, eksmisję, a także o zapłatę czynszu najmu, opłat eksploatacyjnych, odszkodowania za uszkodzenie rzeczy etc. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie roboty polegająca na budowie zewnętrznych schód wraz z podestem należało zakwalifikować jako czynność nieprzekraczającą zakresu zwykłego zarządu. Jak trafnie dostrzegł organ odwoławczy, czynność, która nie narusza i nie zagraża interesom współwłaścicieli niedziałających, może być uznana za czynność zwykłego zarządu, niewymagająca uzyskania zgody wszystkich współwłaścicieli na jej realizację. W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego, przyjąć należało, że schody zewnętrzne pomimo, iż stanowią element obiektu budowlanego, nie mają jednak wpływu na jego kubaturę - albowiem nie powiększają jego pojemności. Schody zewnętrzne nie zmieniają też powierzchni zabudowy. W § 8 ust. 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. Nr 462) wskazano, że część opisowa projektu zagospodarowania działki powinna zawierać w przypadku budynków - powierzchnię zabudowy, o której mowa w pkt 4, określanej zgodnie z zasadami zawartymi w Polskiej Normie dotyczącej określania i obliczania wskaźników powierzchniowych i kubaturowych wymienionej w załączniku do rozporządzenia. Charakterystyczne parametry użytkowe w budownictwie określone zostały w Polskiej Normie PN-ISO 9836, która wprawdzie nie jest aktem prawnym, jednak z celów i zasad, dla których utworzono zbiór Polskich Norm, jak również z regulacji zawartych w art. 2 pkt 3, 4 i 5 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz. U. z 2015 r., poz. 1483) wynika, że jest to dokument przyjęty w drodze konsensusu i zatwierdzony przez upoważnioną jednostkę, ustalający - do powszechnego i wielokrotnego stosowania - zasady, wytyczne lub charakterystyki odnoszące się do różnych rodzajów działalności lub ich wyników i zmierzających do uzyskania optymalnego stopnia uporządkowania w określonym zakresie. Dlatego też pojęciu "powierzchnia zabudowy", które nie zostało zdefiniowane w ustawie, należy przypisywać takie znaczenie, jakie dla tego parametru przyjęto oficjalnie we właściwej Polskiej Normie. Zgodnie z punktem 5.1.2.2 powyższej Normy, powierzchnia zabudowy jest wyznaczona przez rzut pionowy zewnętrznych krawędzi budynku na powierzchnię terenu. Do tej powierzchni nie wlicza się powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 2018 r., sygn. akt II OSK 2945/17, z dnia 7 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 623/15, z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 397/15, z dnia 18 września 2014 r., sygn. akt II OSK 675/13 - dostępne na ww. stronie internetowej CBOSA).

Przedstawione powyżej rozważania prowadzą do wniosku, iż schody zewnętrzne nie wpływają na kubaturę obiektu budowlanego, bowiem nie zwiększają jego wewnętrznej pojemności, są elementem obiektu pozostającym poza budynkiem. Ponadto schody zewnętrzne w sposób jednoznaczny zostały wykluczone jako element powierzchni zabudowy w postanowieniach Polskiej Normy. Tego typu obiekt, jakim są schody, został bowiem w niej zakwalifikowany jako "element drugorzędny", a zatem niepowiększający powierzchni zabudowy. Z racji tego, iż wybudowanie schodów zewnętrznych nie zwiększyło powierzchni obiektu budowlanego, ani jego kubatury, szerokości czy długości, nie można ich postawienia traktować jako rozbudowy obiektu budowlanego, a tym samym budowy tegoż obiektu, albowiem schody nie stanowią odrębnego obiektu budowlanego, niezależnego od budynku już istniejącego. W konsekwencji powyższego, zgodzić należało się również Wojewodą, iż nie było wymagane w sprawie uzyskanie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy albowiem wykonanie schodów zewnętrznych nie zmienia sposobu zagospodarowania działki.

Niezasadny, w ocenie Sądu pozostaje również zarzut dotyczący naruszenia art. 156 K.p.a., albowiem jak wyjaśnił organ odwoławczy, decyzją z dnia 24 sierpnia 2016 r. uchylił decyzję Starosty Nyskiego w całości i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tej decyzji organ wskazał, że w dniu 26 lipca 2016 r. przeprowadził oględziny dotyczące ustalenia stanu przedmiotowego obiektu budowlanego, podczas których ustalono, że roboty budowane polegające na budowie schodów zewnętrznych nie zostały wykonane, natomiast w zakresie robót polegających na budowie pionu kominowego stwierdzono wykonanie otworu. W związku z powyższym, podzielić należało stanowisko Wojewody, że zaskarżona decyzja nie dotyczy sprawy już rozstrzygniętej decyzją ostateczną, w sytuacji gdy inwestor wystąpił z wnioskiem o pozwolenie na budowę jedynie schodów zewnętrznych, a nie pozostałych robót budowlanych, które zostały rozpoczęte.

Reasumując, stwierdzić należy, że inwestorka spełniła wszelkie wymogi wynikające z art. 32 ust. 4, art. 33 ust. 2, a zaskarżona decyzja nie narusza art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlanego. Należy też zwrócić uwagę na treść ust. 4 art. 35, stanowiącego, iż w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Przepis ten jest uszczegółowieniem wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlanezasady wolności budowlanej, zgodnie z którą każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami.

Mając powyższe na uwadze, wobec bezzasadności skargi, należało orzec jak w sentencji, na podstawie art. 151 P.p.s.a.