Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 292/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części i poprzedzającą ją decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 137 ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Teresa Zyglewska, Sędziowie sędzia WSA Piotr Korzeniowski, sędzia WSA Agnieszka Wójcik (spr.), Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skarg Miasta W. oraz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], 2. uchyla decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...], 3. oddala skargi w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Miasta W. oraz [...] Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" w W. kwoty po 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych na rzecz każdego ze skarżących, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty W. z [...] czerwca 2013 r. orzeczono o zwrocie nieruchomości położonej w W. przy dawnej ul. [...], oznaczonej jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki oraz rozliczeniu kwoty odszkodowania. Przedmiotowa nieruchomość stanowiła pierwotnie część działki nr [...], która – łącznie z dawną działką nr [...] – stanowiła własność J. B. Obydwie te działki zostały nabyte aktem notarialnym z [...] czerwca 1974 r. Rep. Nr [...] na rzecz Skarbu Państwa w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), w związku z przeznaczeniem tej nieruchomości pod budowę osiedla mieszkaniowego [...].

W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że nie udało mu się odszukać dokumentacji obejmującej zatwierdzone plany realizacyjne inwestycji ani pozwoleń na budowę, jak też obowiązującego w dacie wywłaszczenia ogólnego planu zagospodarowani przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z [...] lipca 1969 r. Natomiast w świetle pozyskanych dokumentów obejmujących m.in. plan "Założeń Techniczno Ekonomicznych Projekt zagospodarowania terenu Osiedle Mieszkaniowe W. [...]" z 1973 r., opracowania z [...] sierpnia 2008 r. wykonanego przez uprawnionego geodetę mającego na celu oznaczenie na ww. dokumencie m.in. działki nr [...] wraz z zaznaczeniem i opisaniem infrastruktury technicznej obecnie znajdującej się na działce, jak też zdjęć lotniczych z Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z lat 1972-1987 organ ustalił, że teren ten miał być przeznaczony pod rekreację i miały być na nim posadowione ciągi piesze, zaś wzdłuż granicy obecnej działki nr [...] ulokowana została oś kolektora. Taki sposób zagospodarowania nieruchomości nie został zrealizowany w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co uzasadnia jej zwrot na rzecz następców prawnych dawnej właścicielki.

Od decyzji tej odwołanie wniosła [...] Spółdzielnia [...] oraz Miasto W.

Rozpoznając odwołania, Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] października 2013 r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji, umorzył postępowanie z odwołania Spółdzielni, bowiem utraciła ona interes prawny legitymujący ją dotychczas do udziału w sprawie, wobec wygaśnięcia z dniem [...] czerwca 2013 r. umowy dzierżawy przedmiotowego terenu. W zakresie zasadności zwrotu wywłaszczonej części nieruchomości Wojewoda podtrzymał argumentację organu pierwszej instancji, podając, że ze zgromadzonych w sprawie dokumentów wynika, iż na spornej działce miały być urządzone tereny zielone, przez działkę miał przebiegać kolektor, a po stronie południowej zaprojektowano ciąg pieszo jezdny. Powołując się zaś na ustalenia Starosty w zakresie stanu zagospodarowania działki i zdjęcia lotnicze terenu wykonane w 2 listopada 1976 r., 14 maja 1982 r. i 7 maja 1987 r. Wojewoda uznał, że w terminach ustalonych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie zagospodarowano działki zgodnie z celem wywłaszczenia – pod zieleń osiedlową (park osiedlowy), w tym nie realizowano nowych nasadzeń, czego potwierdzeniem jest także protokół z oględzin nieruchomości, dokonanych [...] kwietnia 1997 r. Wojewoda podkreślił przy tym, że zieleń osiedlowa może być uznana za realizację celu publicznego polegającego na budowie osiedla wówczas, gdy wykazuje ona odpowiedni stopień zorganizowania i nosi znamiona celowej, ukierunkowanej ingerencji w substancję gruntu, a w żadnym razie nie można uznać, że jest ona wynikiem wyłącznie samoczynnego oddziaływania sił przyrody, zaś znajdujący się obecnie na działce [...] został zrealizowany dopiero na podstawie decyzji z 2000 r.

Na powyższą decyzję skargi, wniosły Miasto W. oraz [...] Spółdzielnia [...].

Miasto W. zakwestionowanej decyzji zarzuciło naruszenie:

I. przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji Starosty W. Nr [...] oraz wybiórczą ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2. art. 7 i 8 kpa poprzez nierozpatrzenie sprawy przez Wojewodę [...] w sposób wszechstronny i wyczerpujący;

3. art. 8, art. 110 k.p.a. przez przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, w szczególności poprzez wyrażenie odmiennych poglądów prawnych wydawanych na tle takich samych stanów faktycznych, bez wyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się organy przy odmiennym załatwianiu sprawy zwrotu wywłaszczonej działki nr [...] z obrębu [...] i części działki ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] (oznaczonej jako projektowana działka nr [...]), położonych na tym samym terenie i wchodzących w skład tej samej dawnej nieruchomości;

4. art. 15 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez brak samodzielnego rozpatrzenia sprawy (naruszenie zasady dwuinstancyjności) i brak samodzielnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego;

5. art. 80 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż pomimo upływu terminu, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. realizacja celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie nie została zakończona;

6. art. 84 § 1 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, iż do dokonania interpretacji zdjęć lotniczych wywłaszczonej nieruchomości z lat 1972-1987 nie są wymagane wiadomości specjalne i dokonanie interpretacji tych zdjęć przez sam organ administracji, bez uzyskania w tym zakresie opinii biegłego;

7. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego wadliwe zastosowanie i błędne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji organu pierwszej instancji, pomimo że jest ona wadliwa;

II. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy:

1.art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r. tj. dniem wejścia w życie art. 1 pkt 89 lit. a w zw. z art. 19 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492);

2. art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. poprzez przyjęcie, iż realizacja celu użyteczności publicznej nie została zrealizowana na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...];

3. art. 137 ust. 1 pkt 1 i 2 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, iż przesłanki zwrotu nieruchomości w przedmiotowej sprawie zostały spełnione, z uwagi na to, że nieruchomość stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] stała się zbędna dla realizacji celu użyteczności publicznej uzasadniającego wywłaszczenie;

4. art. 137 ust. 1 u.g.n .poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, iż zrealizowanie celu wywłaszczenia po upływie terminów w tym przepisie przewidzianych nie stanowi przeszkody dla zwrotu nieruchomości.

Z kolei [...] Spółdzielnia [...] zarzuciła decyzji naruszenie:

- art. 15 k.p.a. oraz art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. polegające na naruszeniu zasady dwuinstancyjności - wydania orzeczenia przez organ II instancji na podstawie nowych okoliczności, powstałych po wydaniu decyzji przez organ I instancji,

- art. 138 §1 pkt 3 k.p.a. w z zw. z art. 28 k.p.a. oraz art. 35 pkt 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych polegające błędnym przyjęciu, iż Spółdzielnia nie posiada interesu prawnego.

W uzupełnieniu skargi Spółdzielnia dołączyła uwierzytelnioną kopię umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] grudnia 2013 r., zgodnie z którą W. oddało jej m.in. nieruchomość objętą postępowaniem w dzierżawę na okres od [...] grudnia 2013 r. do [...] listopada 2016 r.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli także uczestnicy postępowania, tj.H. B. i reprezentowani przez niego A. A. i W. B.

Postanowieniem z 24 lutego 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 197/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy objęte ww. skargami.

W piśmie procesowym z 18 lipca 2014 r. H. B. - reprezentowany przez r.pr. S. P. –podtrzymując wniosek o oddalenie skargi i odwołując się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 marca 2014 r. P 38/11, wywodził, że ocena przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia w zakresie dotychczasowego wykorzystania nieruchomości i zrealizowania konkretnego celu wywłaszczenia na gruncie, jeżeli chodzi o grunty skomunalizowane nabyte przez Państwo w trybie ustawy wywłaszczeniowej przed dniem 27 maja 1990r. , winna być dokonana na dzień złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. Na gruncie rozpoznawanej sprawy winna być więc dokonywana na dzień [...] września 1990 r. A na tą datę żaden cel publiczny, który można zakwalifikować jako realizację celu wywłaszczenia - budowę osiedla mieszkaniowego [...] nie został jego zdaniem zrealizowany, o czym świadczą: protokół oględzin nieruchomości z [...] kwietnia 1997 r., zdjęcia lotnicze wykonane w roku 1976, 1982 i 1987, pismo Wydziału Architektury Urzędu [...] Gminy W. [...] z 22 października 1992 r. nr [...], pismo Spółdzielni z 24 listopada 1997 r. L.dz. [...] oraz decyzja Burmistrza Gminy W. [...] z 22 maja 2000 r. nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany oraz zezwalająca na budowę parku rekreacyjno-sportowego. Te okoliczności świadczą zatem w jego ocenie o prawidłowości decyzji orzekającej o zwrocie nieruchomości i niezasadności skarg.

Odpowiadając na skargi, Wojewoda [...] wniósł o ich oddalenie. O oddalenie skarg wnieśli także uczestnicy postępowania, tj. H. B. i reprezentowani przez niego A. A. i W. B.

Wyrokiem z dnia 25 lipca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 141/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skarg Miasta W. i [...] Spółdzielni [...] w W., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r., nr [...], w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty W. z dnia [...] czerwca 2013 r., nr [...] i uchylił tę decyzję Starosty W., w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Jednocześnie Sąd oddalił wniesione skargi w pozostałym zakresie i rozstrzygnął o zwrocie kosztów postępowania.

Rozpoznając wniesione skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał: Wojewoda [...], utrzymując w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2013 r., w sposób nieuprawniony okolicznościami faktycznymi sprawy przyjął, że w odniesieniu do części wywłaszczonej nieruchomości, zaistniał stan zbędności na cel wywłaszczenia, uzasadniający jej zwrot. Aktualna działka nr [...] wchodziła pierwotnie w skład większej nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jak działka nr [...], która – łącznie z dawną działką nr [...] – została nabyta na rzecz Skarbu Państwa r. w celu przeznaczenia pod budowę osiedla mieszkaniowego [...]. Tak ogólnie zdefiniowany cel wywłaszczenia, odnoszący się do inwestycji obejmującej wedle decyzji o jej lokalizacji obszar [...] ha, wymagał od organów konkretyzacji w zakresie obejmującym obszar nabytej aktem nieruchomości. Takiej konkretyzacji celu wywłaszczeniowego organy dokonały, ustalając że na nieruchomości zaplanowano utworzenie terenów zieleni osiedlowej, a także wykonanie ciągów komunikacyjnych. Nie był to jednak jedyny cel wywłaszczenia, jak wynika bowiem z akt sprawy w obszarze nieruchomości posadowiono także kolektor oraz inną techniczną infrastrukturę podziemną, bez której budowane osiedle nie mogłoby funkcjonować. Organy obu instancji przyjęły, że pierwszy ze wskazanych celów został faktycznie osiągnięty dopiero po roku 2000, w efekcie utworzenia parku rekreacyjno-sportowego, do tego momentu natomiast zieleń faktycznie istniejąca na spornym obszarze miała charakter przypadkowy i była efektem oddziaływania sił przyrody, a nie celowej i planowanej działalności inwestora. Także posadowienie w tym okresie wyłącznie jednego ciągu pieszego (w przebiegu odmiennym od zaplanowanego) nie stanowiło realizacji celu wywłaszczeniowego. Organy przyjęły także, że kwestia zrealizowania na terenie nieruchomości podziemnej infrastruktury technicznej nie ma znaczenia dla oceny zasadności wniosku o zwrot nieruchomości. Z ocenami tymi jednak nie sposób się zgodzić. Teren obejmujący działkę nr [...] (której część aktualnie stanowi dz. nr [...]) w dacie wywłaszczenia wykorzystywany był rolniczo i znajdowały się na nim budynki gospodarcze i mieszkaniowe. Te naniesienia usunięte zostały z gruntu już w dwa lata po wywłaszczeniu (co potwierdzają znajdujące się w aktach zdjęcia lotnicze), a w roku 1982 teren został uporządkowany i urządzony został na nim ciąg pieszy. Fakt niedokonywania do dnia złożenia wniosku zwrotowego nowych nasadzeń nie ma dla oceny realizacji celu wywłaszczeniowego istotnego znaczenia. Funkcja bowiem jaką miał ten obszar pełnić w układzie urbanistycznym osiedla (terenu rekreacyjnego) stała się aktualna już po usunięciu z nieruchomości znajdujących się na niej naniesień budowlanych i kultur rolnych. Także to, że posadowiony na gruncie ciąg pieszy (uwidoczniony na zdjęciu lotniczym wykonanym 14 maja 1982 r.) ma odmienny przebieg od pierwotnie zaplanowanego, nie ma w sprawie istotnego znaczenia. Okoliczność ulokowania zaplanowanych do realizacji na gruncie obiektów w innym miejscu niż pierwotnie to założono (ale mieszczącym się w obszarze wywłaszczonej działki), nie jest wszak tożsame z brakiem ich wykonania. Warto przy tym zauważyć – w kontekście argumentacji organów, że jest to jedyny ciąg pieszy zrealizowany na tak znacznym terenie – iż na obszarze aktualnej działki nr [...] nie przewidywano szeregu ciągów pieszych, ale wyłącznie jeden, zlokalizowany wzdłuż linii kolektora (a więc wschodniej granicy tejże działki). W konsekwencji już tylko te okoliczności wskazują na zrealizowanie pierwszego celu wywłaszczenia nieruchomości przed złożeniem wniosku o jej zwrot. Ponadto teren nieruchomości wykorzystany został także przed 1996 r. do umiejscowienia na nim podziemnej infrastruktury technicznej niezbędnej dla funkcjonowania osiedla (linii energetycznych, sieci c.o., kolektora itp.). Tego rodzaju infrastruktura ze swej istoty musiała być zaś wykonana przed oddaniem budynków mieszkalnych wzniesionych w ramach inwestycji budowy osiedla, co niewątpliwie nastąpiło na wiele lat przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Jest ona przy tym nierozerwalnie związana z realizacją określonego w sposób ogólny celu wywłaszczenia, tj. budową osiedla mieszkaniowego [...], a więc jako taka była także jednym z celów, dla których dokonano nabycia nieruchomości. Natomiast zgodzić należy się z organem, że Spółdzielni nie można przyznać statusu strony postępowania, wobec wygaśnięcia umowy dzierżawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł H. B., prawidłowo reprezentowany, domagając się uchylenia zaskarżonego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

Wyrokiem z dnia 11 października 2016r. Sygn. akt I OSK 3129/14 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny.

NSA wskazał, że w sprawie nie ma sporu co do celu wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność J. B. Organy uznały, na podstawie zgromadzonej przez siebie dokumentacji, iż teren miał być przeznaczony pod rekreację, ciągi piesze, a także że ulokowano wzdłuż granicy działki, o której zwrot ubiega się skarżący kasacyjnie, oś kolektora. Na podstawie dokumentacji organy stwierdziły, że realizacja celu nie została dokonana, zaś Sąd wyraził pogląd odmienny. Stan faktyczny różnie zatem został oceniony pod względem prawnym przez organy i Wojewódzki Sąd Administracyjny.

Z akt sprawy wynika, iż pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości z 11 września 1992 r. złożył H. B. w imieniu swojej siostry W. B., a dopiero wniosek z 31 października 1996 r. został złożony przez niego w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców J. B. – A. A. i W. B. Otrzymując wniosek o wszczęcie postępowania organ administracji obowiązany jest ustalić co jest przedmiotem wniosku, a następnie krąg stron postępowania. Złożenie zatem wniosku tylko w imieniu W. B. nie zwalniało organu od dokonania tych ustaleń. Kolejny wniosek został już złożony w imieniu wszystkich spadkobierców właścicielki wywłaszczonej nieruchomości – oba wnioski zatem zostały wniesione przed wejściem w życie ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i na dzień ich złożenia należało ocenić realizację celu wywłaszczenia, zaś wejście w życie tej ustawy poddało sprawę jej przepisom.

W sprawie bezsporne jest, że na wywłaszczonej nieruchomości po uprzednim jej uporządkowaniu w sensie rozebrania budynków na niej usytuowanych, a przeznaczonych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, został położony ciąg pieszy, a także kolektor. Prace te zostały wykonane w latach 1972–1987, jak wynika ze zdjęć lotniczych, zatem przed złożeniem wniosku – nawet pierwotnego – o zwrot nieruchomości.

W ocenie Sądu, nawet jeśli uznać, iż dokonanie tych inwestycji było realizacją celu wywłaszczenia, to, co do zasady, usytuowanie infrastruktury technicznej nie stanowi przeszkody w zwrocie nieruchomości. Nadto, zarówno przepisy ustawy z dnia 25 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. z 1981 r. Nr 30, poz. 127 ze zm.), jak i obecnie obowiązująca ustawa o gospodarce nieruchomościami przewidują możliwość zwrotu części nieruchomości, niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Na nieruchomości, jednak dopiero na podstawie decyzji z [...] maja 2000 r. Burmistrza [...], został zrealizowany [...]. Stało się to już w trakcie trwania postępowania zwrotowego, w sytuacji, gdy na dzień złożenia wniosku inwestycji tej nie było a zrealizowano ją po przekroczeniu terminów wskazanych w art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Sąd zgodził się z Wojewodą [...], że realizacja celu wywłaszczenia jako tereny zieleni i rekreacji musi polegać na działaniu planowym, celowym, przekształcającym dotychczasowy stan nieruchomości w teren zielony i rekreacyjny. Nie jest wystarczające samo tylko uporządkowanie terenu w sensie rozebrania istniejących naniesień i pozostawienia terenu niezagospodarowanego. Tak właśnie było na wywłaszczonej nieruchomości, co wynika dowodnie z protokołu oględzin z [...] kwietnia 1997 r.

W sytuacji jaka została w sprawie wykazana, że w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, jeśli można mówić o realizacji celu wywłaszczenia – ciąg pieszy, ew. kolektor – to tylko co do jej części, a realizacji dalszej, już w trakcie postępowania zwrotowego, bez zachowania terminów z art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie można było uznać, tak jak to czynił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, za dokonanie celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, bez odniesienia się czy rzeczywiście tak jest i pominięcia zasady możliwości zwrotu części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Rozpoznając niniejszą sprawę, Sąd zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związany był wykładnią prawa dokonaną już w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, ustalenie czy w dacie złożenia wniosku o zwrot nieruchomości, można było mówić o braku realizacji celu wywłaszczenia na całej nieruchomości, czy też jej części i w konsekwencji o możliwości zwrotu jedynie części niewykorzystanej na cel wywłaszczenia nieruchomości.

Rozpoznając sprawę Sąd uznał, że skargi są częściowo zasadne, gdyż Wojewoda [...] utrzymując w mocy decyzję Starosty W. z [...] czerwca 2013 r., nie wyjaśnił dlaczego w okolicznościach faktycznych sprawy przyjął, że w odniesieniu do części wywłaszczonej w roku 1974 r. nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działka ew. nr [...] z obrębu [...] zaistniał stan zbędności na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.; dalej "u.g.n."), uzasadniający jej zwrot.

Przywołane przepisy znajdują zastosowanie w sprawie na mocy odesłania zawartego w art. 216 ust. 1 tej ustawy. Artykuł 136 ust. 3 zd. pierwsze u.g.n. stanowi, że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z kolei w myśl art. 137 ust. 1 tej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

Istotne znaczenie dla interpretacji ww. przepisu, jak też jego stosowania w sprawach dotyczących wywłaszczeń nieruchomości zrealizowanych na podstawie obowiązujących przed wejściem w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami regulacji prawnych, które to nieruchomości zostały następnie skomunalizowane (a taką jest działka ew.nr [...]), ma przywoływany przez uczestników postępowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia z 13 marca 2014 r. P 38/11. Wyrokiem tym Trybunał orzekł, że art. 137 ust. 1 pkt 2 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W konsekwencji, jak wyjaśnił Trybunał, nie podlegają zwrotowi na rzecz byłych właścicieli te nieruchomości, na których cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został zrealizowany przed dniem złożenia wniosku o ich zwrot, niezależnie od tego, czy realizacja inwestycji nastąpiła po upływie 10 lat od chwili wywłaszczenia. Jeśli zaś w dniu złożenia wniosku o zwrot cel wywłaszczenia jeszcze nie został zrealizowany, byli właściciele tych nieruchomości oraz ich spadkobiercy zachowują ustawowe uprawnienie do żądania zwrotu, które im przysługiwało przed wejściem w życie ustawy nowelizującej z 2003 r.

Tym samym dla oceny zbędności nieruchomości istotne znaczenie ma stan realizacji celu jaki uzasadniał wywłaszczenie (przejęcie) nieruchomości na dzień złożenia wniosku o jej zwrot.

Wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 14 lipca 2015 r. w sprawie SK 26/14 orzekł niekonstytucyjność art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. w zakresie, w jakim uzależnia przewidziane w nim żądanie byłego współwłaściciela wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobierców od zgody pozostałych byłych współwłaścicieli nieruchomości lub ich spadkobierców.

Dopuścił tym samym możliwość żądania zwrotu nie przez wszystkich uprawnionych. Na gruncie rozpoznawanej sprawy pierwotny wniosek o zwrot nieruchomości z 11 września 1992 r. złożył H. B. w imieniu swojej siostry W. B. Dopiero wniosek z 31 października 1996 r. został złożony przez niego w imieniu własnym i pozostałych spadkobierców J. B. – A. A. i W. B. Oznacza to, że oceny sprawy należy dokonać na datę złożenia pierwotnego wniosku.

NSA wskazał, że w sprawie nie ma sporu co do celu wywłaszczenia nieruchomości, stanowiącej własność J. B. Organy uznały, na podstawie zgromadzonej przez siebie dokumentacji, iż teren miał być przeznaczony pod rekreację, ciągi piesze, a także że ulokowano wzdłuż granicy działki, o której zwrot ubiega się skarżący kasacyjnie, oś kolektora.

W sprawie bezsporne jest takze, że na wywłaszczonej nieruchomości po uprzednim jej uporządkowaniu w sensie rozebrania budynków na niej usytuowanych, a przeznaczonych do prowadzenia gospodarstwa rolnego, został położony ciąg pieszy, a także kolektor. Prace te zostały wykonane w latach 1972–1987, jak wynika ze zdjęć lotniczych, zatem przed złożeniem wniosku o zwrot nieruchomości. Posadowiony na gruncie ciąg pieszy (uwidoczniony na zdjęciu lotniczym wykonanym 14 maja 1982 r.) ma wprawdzie odmienny przebieg od pierwotnie zaplanowanego, jednak nie ma to w sprawie istotnego znaczenia. Okoliczność ulokowania zaplanowanych do realizacji na gruncie obiektów w innym miejscu niż pierwotnie to założono (ale mieszczącym się w obszarze wywłaszczonej działki), nie jest wszak tożsame z brakiem ich wykonania. Warto przy tym zauważyć - w kontekście argumentacji organów, że jest to jedyny ciąg pieszy zrealizowany na tak znacznym terenie - iż w świetle przywoływanych wyżej dokumentów, na obszarze aktualnej działki nr [...], nie przewidywano szeregu ciągów pieszych, ale wyłącznie jeden, zlokalizowany wzdłuż linii kolektora (a więc wschodniej granicy tejże działki). W konsekwencji już tylko te okoliczności wskazują na zrealizowanie w powyższym zakresie celu wywłaszczenia nieruchomości przed złożeniem wniosku o jej zwrot.

Na podstawie dokumentacji organy stwierdziły jednak, że realizacja celu nie została dokonana.

W ocenie jednak Sądu organy winny były rozważyć, czy realizacja na objętej postępowaniem zwrotowym działce ciągu pieszego oraz kolektora, nie spełnia przesłanki określonej w art. 137 ust. 2 ustawy. Zgodnie bowiem z tym przepisem jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Tym samym w ocenie Sądu w okolicznościach niniejszej sprawy organy winny były zbadać i wyjaśnić, dlaczego przyjęły, że w sprawie istniały podstawy do zwrotu całej nieruchomości, a nie jedynie jej części. Ocena ta nie została jednak przez organy dokonana, przez co w ocenie Sądu doszło również do naruszenia przez orzekające w sprawie organy przepisów art. 7, 77 i 107 §3 k.p.a poprzez niewyjaśnienie i niezbadanie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, w stopniu mogącym mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Nie ma natomiast racji Spółdzielnia, że jej interes prawny umożliwiający wniesienie skuteczne odwołania od decyzji pierwszoinstancyjnej, mimo wygaśnięcia umowy dzierżawy gruntu, wynikał z treści art. 35 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. - o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1222). Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., kreujący przymiot strony w postępowania administracyjnym, poza tym, że musi znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, to winien być także konkretny, aktualny i realny. Możliwość natomiast ubiegania się o określone uprawnienie (tu o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego), takiego interesu nie stanowi. Podobny pogląd wyrażony został przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 6 grudnia 2011 r. sygn. akt II OSK 1787/10 Lex nr 1096819. Wprawdzie wyrażony on został wówczas w kontekście nieobowiązującej już regulacji zawartej w art. 35 ust. 41 ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych (przewidujących nabycie własności nieruchomości przez spółdzielnię w drodze zasiedzenia), jednakże zachowuje on także aktualność na gruncie unormowania zawartego w ust. 2 tego artykułu i oceny możliwości wykazywania w oparciu ten przepis przez Spółdzielnię legitymacji do udziału w sprawie o zwrot nieruchomości. Oczywiście aktualnie, po zawarciu przez [...] Spółdzielnię [...] w dniu [...] grudnia 2013 r. umowy dzierżawy przedmiotowej nieruchomości, legitymuje się ona interesem prawnym w sprawie, a jego materialnoprawną podstawą jest art. 139 ust. 2 u.g.n. Nie zmienia to jednak faktu, że w dacie wydawania zaskarżonej decyzji przymiot ten jej nie przysługiwał. Organ administracji publicznej orzeka zaś w określonym momencie czasowym i to ten moment jest miarodajny dla dokonywanej przez Sąd oceny legalności podejmowanych przez organ decyzji. Skoro więc w stanie faktycznym i prawnym obowiązującym w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, wnoszącej odwołanie Spółdzielni nie przysługiwał przymiot strony, to jedyną dopuszczalną na gruncie przepisów procedury administracyjnej formą załatwienia sprawy nim objętej, było podjęcie rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a., co w niniejszej sprawie miało miejsce. Z tego względu ta część decyzji organu wojewódzkiego odpowiada prawu, a podnoszone w tym zakresie zarzuty nie mają usprawiedliwionych podstaw.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji wyroku. O oddaleniu natomiast skarg w pozostałym zakresie (pkt 3 sentencji), a więc odnoszącym się do tej część kwestionowanej decyzji, w której orzeczono o umorzeniu postępowania odwoławczego, Sąd orzekł na podstawie art. 151 ww. ustawy. Z kolei o kosztach postępowania sądowego (pkt 4 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 tej ustawy.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z oceny prawnej sformułowanej w niniejszym wyroku, którą organ uwzględni przy rozstrzyganiu sprawy, a podjętą decyzję uzasadni zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a.