Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1887/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 7,,  art. 8, art. 9, art. 10 par. 1, art. 15, art. 67 par. 1, art. 77 par. 1, art. 79, art. 80, art. 81, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 56, art. 52 ust. 2 i 3, art. 53 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 71 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1405
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko.
article: art. 141 par. 4, art. 188, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie sędzia NSA Tomasz Zbrojewski (spr.) sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1024/18 w sprawie ze skargi P[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] maja 2018 r., znak: [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P[...] sp. z o.o. z siedzibą w W. kwotę 1604 (jeden tysiąc sześćset cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 17 stycznia 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1024/18, oddalił skargę P. sp. z o.o. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 12 czerwca 2018 r., nr SKO-401/D/801/2018, w przedmiocie odmowy ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Wyrok został podjęty w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia 7 maja 2018 r., znak: UG.IR.6733.6.2018, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., zwana dalej: "k.p.a."), art. 1 ust. 2 pkt 1, 2, 9 oraz art. 2 pkt 1 i 4, art. 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073 ze zm., zwana dalej: "u.p.z.p."), odmówił ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie "stacji bazowej telefonii komórkowej [...]na działce ew. nr [...], obręb ewidencyjny [...] [...] w miejscowości P. gmina [...]".

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła P. sp. z o.o. w W. (zwana dalej: "Spółką").

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Tarnobrzegu powołaną na wstępie decyzją z dnia 12 czerwca 2018 r., na podstawie 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Spółki, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji SKO wyjaśniło, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja taka ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju (zmiana zagospodarowania terenu), a więc czy zamierzenie jest zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, w tym przepisami szczególnymi. W postępowaniu o wydanie decyzji lokalizacyjnej niezbędne jest zbadanie kwestii dotyczących ewentualnego oddziaływania inwestycji na środowisko. Zasadnicze znaczenie odgrywa ustalenie, czy przedmiotowe przedsięwzięcie należy do kategorii "mogących oddziaływać na środowisko", o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 7 lub § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r. poz. 71, zwane dalej: "rozporządzeniem"). Kolegium podkreśliło także, że skoro, zgodnie z art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405 ze zm., zwana dalej: "u.u.i.o.ś.), wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem m.in. decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, to organ wydający takie decyzje ma obowiązek sprawdzić, czy przed wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji inwestor nie powinien uzyskać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w przypadku wątpliwości w tym zakresie wskazać na potrzebę wyjaśnienia tej kwestii przez wnioskodawcę lub właściwy organ. SKO wskazało, że do wniosku o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego inwestor nie dołączył decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach argumentując, że decyzja ta nie jest wymagana. Dowodem na brak potrzeby uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w ocenie inwestora był dokument "Kwalifikacja przedsięwzięcia", w którym przeanalizowano położenie zabudowy w stosunku do osi głównych wiązek promieniowania anten z wyłączeniem radiolinii, dla równoważnych mocy promieniowanych izotropowo wyznaczonych dla pojedynczej anteny w wysokości odpowiednio 710 W i 1699 W i stwierdzono, że w odległości odpowiednio 40 m i 70 m brak jest miejsc dostępnych dla ludności. SKO podniosło, że w toku postępowania odwoławczego na podstawie ogólnie dostępnych informacji publikowanych na stronie producenta anten ustalono podstawowe parametry techniczne anten planowanych do zawieszenia na projektowanej stacji bazowej. Ze specyfikacji dla anten jakie są przewidywane do zamontowania wynika, że maksymalna moc zasilania pojedynczej anteny pracującej w paśmie 690 - 960 MHz może wynosić 500 W, a w paśmie 1710 - 2690 MHz może wynosić 250 W. Maksymalne pochylenie (tilt) to odpowiednio 10° i 12°. SKO wskazało przy tym, że celem prawidłowego dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia należy uwzględnić maksymalne parametry anten, w szczególności takie jak moc i pochylenie (tilt). Należy odnieść się do maksymalnego pochylenia anten, przy uwzględnieniu maksymalnych parametrów technicznych dla danego typu anteny. Kolegium stwierdziło, że prawidłowe ustalenie tych danych i ich sprawdzenie przez organ jest możliwe jedynie na podstawie pełnych danych technicznych anten planowanych dla danej stacji bazowej, a także pozostałych elementów objętych wnioskiem takich jak np. urządzenia sterujące. Danych tych inwestor nie przedłożył, pomimo wezwania. Ogólna specyfikacja anten planowanych do zamontowania dostępna na stronie internetowej producenta nie może bowiem w pełni zastąpić danych, jakie jest zobowiązany przedłożyć wnioskodawca zgodnie z wymaganiami art. 52 ust. 2 pkt 3 lit. b i c u.p.z.p. Dalej, SKO stwierdziło, że przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga zatem uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Biorąc pod uwagę charakter terenu planowanej lokalizacji stacji bazowej SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie niewątpliwie istnieje możliwość legalnego wzniesienia budynków przeznaczonych na pobyt ludzi w otoczeniu projektowanej stacji, bowiem już w chwili obecnej, jak wynika z kopii mapy ewidencyjnej załączonej do wniosku, taka zabudowa tam występuje. W tym stanie sprawy, w ocenie SKO, nie znajdują uzasadnienia stwierdzenia zawarte w Kwalifikacji przedsięwzięcia o rzekomym braku miejsc dostępnych dla ludności w odległości wskazanej w ww. rozporządzeniu od środka elektrycznego, w osi głównej wiązki promieniowania anten, przy uwzględnieniu odległości wyznaczonych dla maksymalnych równoważnych mocy promieniowanych izotropowo dla typu anten jak określone we wniosku. Brak ten sprawia, że wniosek nie zawierał prawidłowych danych charakteryzujących wpływ projektowanej inwestycji celu publicznego na środowisko i pomimo wezwania nie został uzupełniony. Kolegium wskazało również, że w analizowanej sprawie brak jest także danych o inwestycji dotyczących urządzeń sterujących pracą stacji i gwarantujących jej pracę z parametrami określonymi we wniosku. Wobec braku tych informacji zarówno we wniosku, jak i w uzupełnieniu, organ nie może samoistnie wprowadzić wymagań dotyczących zasad sterowania pracą stacji, tak aby utrzymane zostały wymagane parametry pracy anten, a tylko w tym przypadku możliwe byłoby wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. SKO nadmieniło, że zgodnie z art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2016 r. poz. 672 ze zm., zwana dalej: "p.o.ś.), ochrona przed polami elektromagnetycznymi polega na zapewnieniu jak najlepszego stanu środowiska poprzez: 1) utrzymanie poziomów pól elektromagnetycznych poniżej dopuszczalnych lub co najmniej na tych poziomach; 2) zmniejszanie poziomów pól elektromagnetycznych co najmniej do dopuszczalnych, gdy nie są one dotrzymane. Przedłożona w uzupełnieniu analiza rozkładu ponadnormatywnych PEM nie przedstawia informacji o rozkładzie PEM dla maksymalnych możliwych parametrów anten zgodnie z ich typem planowanym do zamontowania. Wobec znacznie niższych mocy anten deklarowanych przez inwestora w stosunku do wynikających ze specyfikacji, zdaniem SKO, istnieje uzasadnione prawdopodobieństwo, że nie zostaną dotrzymane wymagania p.o.ś. w zakresie ochrony przed polami elektromagnetycznymi. Uzasadnieniem tej tezy są wyniki kontroli przeprowadzonej przez Najwyższą Izbę Kontroli opisane w Informacji o wynikach kontroli postępowań administracyjnych związanych z budową i funkcjonowaniem stacji bazowych telefonii komórkowej [...], gdzie stwierdzono m.in. że stacje bazowe telefonii komórkowej w okresie ich funkcjonowania są poddawane modyfikacjom, polegającym w szczególności na znacznym wzroście EIRP, o czym świadczyły dane zawarte w zgłoszeniach instalacji wytwarzających pola elektromagnetyczne, przedkładanych przez operatorów. Modyfikacje te nie podlegają wówczas procedurom ocen oddziaływania na środowisko, bowiem nie są uzyskiwane decyzje wymienione w art. 72 u.u.i.o.ś. W ocenie Najwyższej Izby Kontroli, gdy na określonym kierunku (azymucie) pracują dwie lub więcej takich anten (a z taką sytuacją mamy do czynienia w analizowanym przypadku), wtedy równoważną moc promieniowaną izotropowo należy odnosić do sumarycznej mocy wszystkich anten pracujących na tym samym lub zbliżonym kierunku (w zakresie ± 20°). Anteny obsługujące określony sektor są bowiem powiązane funkcjonalnie. W takim przypadku, w odniesieniu do anten nadawczych stacji sformułowanie "pojedyncza antena" powinno być rozumiane jako "system antenowy" pracujący na określonym kierunku promieniowania. Reasumując, SKO stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie uprawnione jest zatem stwierdzenie, że lokalizacja stacji bazowej telefonii komórkowej jest sprzeczna z przepisami odrębnymi z zakresu ochrony środowiska, a w szczególności u.u.i.o.ś., w zakresie, w jakim wymaga ona posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz z przepisami art. 121 p.o.ś.

Skargę na powyższą decyzję Kolegium do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie złożyła Spółka, zarzucając jej naruszenie: art. 51 ust. 1 pkt 1 - 3, art. art. 52 ust. 3, art. 53 ust. 1, art. 56 u.p.z.p., art. 7, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 15, art. 67 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 79a § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 oraz § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, art. 121 ust. 2 i art. 124 ust. 2 p.o.ś.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazał na wstępie, że zgodnie z wymogami zawartymi w art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c u.p.z.p. wniosek o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego powinien zawierać - między innymi - określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. Przedmiotowe informacje są niezbędne do przeprowadzenia przez organ analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych - art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. Na gruncie niniejszej sprawy, w ocenie Sądu, rozważenia wymagało spełnienie przez planowaną inwestycję wymogów określonych przepisami p.o.ś., w szczególności z normami zrekonstruowanymi w oparciu o art. 121 do 124 oraz przepisami rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. z 2003 r. nr 192, poz. 1883). Powołane przepisy określają limity poziomów pól elektromagnetycznych (zróżnicowane dla: terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową i miejsc dostępnych dla ludności) oraz zakresy częstotliwości pól elektromagnetycznych, dla których określa się parametry fizyczne oraz ich dopuszczalne wartości. Możliwość oceny, czy wskazane wymogi zostały zrealizowane zależy od podania przez inwestora wszystkich danych pozwalających prawidłowo określić generowane przez inwestycję poziomy pól elektromagnetycznych, ich częstotliwości oraz parametry fizyczne. Nieprzedstawienie tych danych obliguje organ do wydania decyzji negatywnej w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wyjaśnił, że kolejnymi "przepisami odrębnymi", o jakich mowa w art. 53 ust. 3 pkt 1 u.p.z.p. są art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.o.ś. Nakładają one na organ prowadzący postępowanie w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego obowiązek przeprowadzenia analizy, której wyniki pozwolą na rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko i tym samym, czy jest wymagane uprzednie uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jednym z parametrów inwestycji polegającej na budowie instalacji radiotelekomunikacyjnej, do jakich zalicza się stacja bazowa telefonii komórkowej jest ilość i moc anten. Obowiązkiem organu jest wobec tego dokonanie jednoznacznej oceny, czy planowaną inwestycję można zakwalifikować jako przedsięwzięcie, które wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko zgodnie z art. 59 u.u.i.o.ś. W przypadku stacji bazowej telefonii komórkowych kwalifikacji dokonuje się w oparciu o dwa kryteria określone w § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, tj. równoważną moc promieniowaną izotropowo (EIRP) wyznaczoną dla pojedynczej anteny i odległość miejsc dostępnych dla ludności od ośrodka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Przy czym Sąd zaznaczył, że w orzecznictwie dominuje pogląd, że dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych urządzeń jak i całego przedsięwzięcia. Wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia prowadzi bowiem do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja, a nie jej poszczególne elementy, wpłynie na środowisko. Podniósł także, że znamienny w sprawie jest również fakt, że anteny zostały wyposażone w mechanizmy umożliwiające automatyczną zmianę położenia i w konsekwencji możliwość pochylenia poszczególnych anten, a co za tym idzie zmiany kierunku wiązki promieniowania. W tej sytuacji konieczne staje się dokonanie ustaleń w zakresie możliwości oddziaływania anteny od minimalnego do maksymalnego pochylenia (tzw. tilt), aby ustalić od jakiej wysokości poziomu terenu i w jakiej odległości od anten możliwe jest oddziaływanie promieniowania tych anten. Możliwość zmiany nachylenia anteny powoduje konieczność uwzględnienia tego faktu przy ustalaniu oddziaływania pola elektromagnetycznego na miejsca dostępne dla ludności. Należy uwzględnić zarówno maksymalne możliwe emitowanie takiego pola z urządzenia, jak i maksymalne możliwe pochylenie osi wiązki promieniowania oraz ukształtowanie terenu, w szczególności istniejącej, jak i potencjalnej zabudowy. Przy wyznaczaniu odległości miejsc dostępnych dla ludności uwzględnić zatem należy zarówno kierunek (azymut) głównej wiązki promieniowania anteny, jak i jej pochylenie (tilt). Kwestia oddziaływania pola elektromagnetycznego wymaga więc uwzględnienia maksymalnego możliwego emitowania takiego pola z urządzenia, maksymalnego możliwego pochylenia osi wiązki promieniowania, ukształtowania terenu oraz istniejącego i potencjalnego zagospodarowania. Najważniejsze jest bowiem bezpieczeństwo i zdrowie ludzi, a dopiero w dalszej kolejności potrzeba realizacji inwestycji telekomunikacyjnych, dlatego niezbędne jest wykluczenie możliwości negatywnego, ponadnormatywnego oddziaływania stacji bazowej na znajdujące się w sąsiedztwie siedliska ludzkie. Organ wydając decyzję pozwalającą na budowę stacji bazowej musi mieć pewność, że promieniowanie EIRP nie będzie dotyczyć miejsc dostępnych dla ludności. Sąd zauważył, że "miejsce dostępne dla ludności" nie musi być miejscem przeznaczonym pod zabudowę mieszkaniową. Jednakże koniecznym - wprost wynikającym z art. 124 ust. 2 p.o.ś. - warunkiem zakwalifikowania określonego miejsca, jako dostępnego dla ludności, jest możliwość przebywania w nim: po pierwsze możliwość prawna (dostęp ludności nie jest zabroniony), a po drugie możliwość faktyczna (dostęp do miejsca jest możliwy bez użycia sprzętu technicznego). W konsekwencji, jeżeli za miejsce dostępne dla ludności uznaje się takie, do którego człowiek ma dostęp bez użycia sprzętu technicznego, to nie przeznaczenie terenu, na którym miejsce to się znajduje, ale faktyczna możliwość dostępu do niego (bez użycia sprzętu technicznego) determinuje jego kwalifikację, jako dostępnego dla ludności.

Sąd, mając na uwadze przedstawione rozważania o charakterze ogólnym, doszedł do przekonania, iż należy podzielić ocenę organów obu instancji, że strona skarżąca nie przedstawiła, tak w Kwalifikacji przedsięwzięcia, jak i w pismach procesowych składanych toku postępowania, wszystkich danych niezbędnych do rozstrzygnięcia, czy planowane przedsięwzięcie spełnia warunki i zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z art. 121 do 124 p.o.ś. oraz art. 59 ust. 1 i art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 i art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. Sąd uznał za prawidłowe stanowisko organu, iż do ustalenia budżetu mocy, a co za tym idzie określenia wartości EIRP, niezbędne jest pozyskanie od inwestora wszystkich danych technicznych poszczególnych elementów nadawczego toru radiowego kształtujących zarówno moc promieniowaną (nadajniki), straty w torze antenowym, jak i ewentualny zysk przy konwersji sygnału elektrycznego w falę elektromagnetyczną. W tym celu organ I instancji prawidłowo - pismem z dnia 16 kwietnia 2018 r. - wezwał o przekazanie wszystkich niezbędnych informacji. W piśmie z dnia 23 kwietnia 2018 r. inwestor wypowiedział się co do niektórych monitowanych przez organ kwestii, jednakże: 1) nie wskazał nazwy producenta, typu modułu i wersji oprogramowania systemu elektrycznej regulacji pochylenia wiązek anten sektorowych i nie wyjaśnił, czy dla planowanych anten sektorowych przewidziano również pochylenie mechaniczne ich wiązek głównych, czy tylko przewidziano pochylenie elektryczne, regulowane w zakresie 0- 10 stopni. Wyjaśnienie przedmiotowych wątpliwości ma kluczowe znaczenia dla ustalenia tzw. "maksymalnego tiltu" - maksymalnego kąta nachylenia anteny; 2) nie wskazał maksymalnych nominalnych mocy wyjściowych poszczególnych urządzeń RRU sterujących poszczególnymi antenami dla wskazanej w dokumentacji. Element RRU (ang. Radio Frequency Unit), do którego podłączone są światłowody z jednostki BBU (and. BaseBand Unit), jest lokowany w bezpośredniej bliskości anten. Dopiero w elemencie RRU następuje przesunięcie sygnału w zakres wysokich częstotliwości i wprowadzenie ostatecznego (sygnału) poprzez tor transmisyjny do anten stacji bazowej. Ilość urządzeń RRU na każdą antenę, ich maksymalna nominalna moc wyjściowa (zależna od typu, producenta, zastosowanego oprogramowania) przekłada się bezpośrednio na wartość EIRP; 3) nie wskazał nazwy producenta oraz typów oraz konfiguracji pracy urządzeń nadawczo - odbiorczych (ODU) dla poszczególnych anten radiolinii, nie wskazał planowanych maksymalnych mocy wyjściowych urządzeń nadawczych (ODU) dla poszczególnych anten radiolinii oraz określonej konfiguracji pracy tych urządzeń; Podane parametry, podobnie jak w pkt 3 są niezbędne do ustalenia wartości EIRP; 4) nie wskazał nazwy producenta i typu kabli jumper oraz ich złączy RF tych kabli, przeznaczonych dla połączeń: moduł RRU - antena sektorowa dla poszczególnych pasm i torów antenowych. Brak danych katalogowych zastosowanych elementów toru antenowego takich jak typ i tłumienie feedera, jumperów i odgromnika uniemożliwia określenie strat na torze transmisyjnym. W ocenie Sądu, w tej materii niezbędne jest podanie, dla feedera: producent, typ, dane katalogowe o tłumieniu (dB/m) oraz długość kabla z uzasadnieniem wymagania takiej długości (skrócenie okablowania w późniejszym okresie powoduje niższe straty w torze antenowym i tym samym wzrost EIRP); dla jumpera i odgromnika: producent, typ, dane katalogowe odnośnie tłumienia. Ponieważ strona skarżąca nie przekazała wszystkich danych niezbędnych do weryfikacji tych wielkości, zdaniem Sądu, niewykonalnym było rozstrzygnięcie, czy planowana inwestycja spełnia wymogi, o jakich mowa w przepisach odrębnych. W tym stanie rzeczy wydanie zaskarżonej decyzji, podobnie jak i decyzji ją poprzedzającej, było prawną koniecznością.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd wskazał m.in., że: 1) podstawą wydania decyzji negatywnej nie było ustalenie, że planowana inwestycja narusza przepisy odrębne, lecz że inwestor nie podał danych niezbędnych do weryfikacji, czy inwestycja jest z tymi przepisami zgodna; 2) pozyskanie przez SKO danych ze strony internetowej producenta anten nie posłużyło temu organowi do poczynienia definitywnych i istotnych ustaleń w sprawie; organ przyjął, że kwestie te powinny być wyjaśnione przez inwestora; organ zauważył natomiast, że z danych tych wynika, iż maksymalne parametry anten różnią się od tych podanych we wniosku; 3) zarzut naruszenia art. 10 § 1 i art. 79a k.p.a. jest niezasadny; art. 79a k.p.a. ma charakter gwarancyjny i co do zasady ma zapobiegać wydawaniu decyzji negatywnych w sytuacji, gdy strona dysponuje materiałem dowodowym pozwalającym na wydanie decyzji pozytywnej; na gruncie niniejszej sprawy podstawą wydania decyzji negatywnej był brak udzielenia przez stronę skarżącą wszystkich informacji, żądanych przez organ wezwaniem z dnia 16 kwietnia 2018 r.; strona skarżąca z rozmysłem odmówiła podania informacji zasłaniając się brakiem ku temu podstawy prawnej; 4) brak jest podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 53 ust. 1 u.p.z.p. - strona skarżąca nie podaje skutków tego naruszenia, które przekładałyby się na naruszenie jej praw procesowych, interesu prawnego i wpływ na wynik sprawy; decyzje organów obu instancji zostały stronom doręczone na piśmie, co do pozostałych czynności procesowych dokonano ogłoszeń na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy, sołectwie oraz na stronie internetowej.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), skargę oddalił.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie, o uchylenie wyroku i decyzji organów obu instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Skarżąca kasacyjnie wniosła także o przeprowadzenie dowodu z dokumentu prywatnego zatytułowanego Opinia w zakresie oceny oddziaływania inwestycji [...] na środowisko - analiza techniczna - celem ustalenia, iż inwestycja nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu Spółka zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 56 w zw. z art. 52 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 71 ust. 2 u.u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez Sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 10 § 1, art. 15, 67 § 1, art. 77 § 1, art. 79 § 1 i 2, art. 79a § 1, art. 80, art. 81, art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 11, a także art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie przez Sąd I instancji dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w sytuacji, gdy organy przy wydawaniu kontrolowanych przez Sąd decyzji naruszyły ww. przepisy prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art 53 ust. 1 u.p.z.p., poprzez nienależyte zastosowanie wyrażające się w uznaniu, iż brak zawiadomienia stron w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie wymaga aby takie naruszenie miało wpływ na wynik sprawy, w sytuacji gdy każde naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bez względu na jego wpływ na wynik sprawy, prowadzi bezwzględnie do uchylenia skarżonej decyzji;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu skarżonego wyroku wyjaśnienia, dlaczego zdaniem Sądu I instancji przedstawione przez P. parametry techniczne planowanego przedsięwzięcia były niewiarygodne i niepełne, które to parametry były niewiarygodne bądź niepełne, czy były to parametry techniczne inwestycji, czy też chodzi o dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko, czy w zwrocie normatywnym "określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko" mieszczą się żądania organów do uzupełnienia dokumentów prywatnych o takie dane jak przedstawienie bliżej nieokreślonych danych technicznych urządzeń sterujących, mocy anten, uwzględnienie przy ich sporządzaniu jednej z linii orzeczniczych, co do rozumienia zwrotu normatywnego "miejsca dostępne dla ludności" itp., przedstawiania analiz niewymaganych od skarżącej przez przepisy prawa;

5) art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji, gdy stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku nie jest prawidłowy m.in. nieznajdujące potwierdzenia w materiale dowodowym sprawy są twierdzenia Sądu I instancji, że inwestor nie przedstawił pełnych danych technicznych planowanych do zainstalowania anten, a także innych ich elementów jak urządzenia sterujące;

6) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, to jest nieprawidłowe spełnienie funkcji kontrolnej, tzn. zamiast kontroli decyzji wydanych w niniejszej sprawie w oparciu o kryterium legalności Sąd rozważał prawidłowość ich działania, wydanych przez nich decyzji na podstawie kryteriów pozaprawnych;

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 56 u.p.z.p., poprzez wydanie decyzji odmownej, w sytuacji, gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi;

2) art. 71 ust. 2 u.u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

3) art. 52 ust. 3 u.p.z.p., poprzez żądanie od Spółki spełnienia nieprzewidzianych odrębnymi przepisami świadczeń lub warunków;

4) art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., poprzez uznanie przez Sąd I instancji, że na podstawie tego przepisu można żądać od Spółki uzupełnienia treści dokumentu prywatnego, w tym żądać przedstawienia bliżej nieokreślonych opisów, obliczeń, czy też, aby przyjmowała przy sporządzaniu dokumentów prywatnych sposób rozumienia zwrotów normatywnych, tak jak by chciał organ administracji publicznej, podczas gdy daje on podstawę prawną tylko do przedstawienia przez inwestora określenia charakterystycznych parametrów technicznych konkretnej inwestycji oraz danych charakteryzujących jej wpływ na środowisko, co zresztą tenże uczynił;

5) § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, art. 124 ust. 2 p.o.ś., przez błędną wykładnię normy, polegającą na przyjęciu, iż przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca w wyżej wspomnianych normach prawnych należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu.

W piśmie procesowym z dnia 23 lutego 2022 r. I. i J. P. wyrazili swój sprzeciw w sprawie budowy stacji bazowej telefonii komórkowej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarządzeniem z dnia 8 lutego 2022 r., na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), skierowano sprawę na posiedzenie niejawne, albowiem z uwagi na liczną ilość stron przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Jak stanowi art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, a taka sytuacja ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to Sąd rozpoznający sprawę związany jest granicami kasacji.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

W niniejszej sprawie poza sporem jest to, że przedmiotowa stacja bazowa telefonii komórkowej jest inwestycją celu publicznego oraz że na podstawie art. 53 ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c) u.p.z.p., organ właściwy do wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego jest zobowiązany do dokonania analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych. W wyniku analizy zgodności budowy stacji bazowej telefonii komórkowej z przepisami art. 72 ust. 3 zdanie pierwsze oraz art. 72 ust. 1 pkt 3 u.u.i.o.ś. w zw. z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., uzyskanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego może zostać poprzedzone obowiązkiem uzyskania decyzji o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Jednak konieczność uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zależy od zakwalifikowania danego przedsięwzięcia do przedsięwzięć wskazanych w rozporządzeniu - przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Do stacji bazowych telefonii komórkowych odnosi się § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia wskazując parametry dla uznania, że stacja ta stanowi przedsięwzięcie zawsze znacząco oddziałujące na środowisko. Parametrami tymi są równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz występowanie miejsc dostępnych dla ludności w odległości tam wskazanej w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny. Przepis ten wskazuje wprost, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Parametry przedsięwzięcia tego samego rodzaju (stacja bazowa telefonii komórkowej) mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wskazano w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia. W tym przepisie także parametrem podlegającym ocenie jest równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny oraz odległość od miejsc dostępnych dla ludności. Zawiera on także takie same wskazanie, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Zatem aby powstał obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej należy na podstawie danych przekazanych przez inwestora dotyczących parametrów technicznych anten jakie mają być zainstalowane w stacji bazowej, wyliczyć równoważną moc promieniowaną izotropowo takiej instalacji oraz odczytać czy i w jakiej odległości od osi głównej wiązki promieniowania danej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludności.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na uwzględnienie zasługuje podstawa kasacyjna z punktu I.2) opisanego wyżej środka odwoławczego, w zakresie w jakim skarżąca kasacyjnie zarzuca organom uchylenie się od dokonania oceny, czy zamierzenie inwestycyjne Spółki wymaga uzyskania decyzji środowiskowej i wskazuje na brak konieczności przedłożenia innych dokumentów, niż przedstawione na etapie postępowania administracyjnego.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że organy podczas prowadzenia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego miały do dyspozycji dokumentację, która określała charakterystyczne parametry techniczne inwestycji oraz dane charakteryzujące jej wpływ na środowisko. W aktach znajduje się bowiem "Kwalifikacja przedsięwzięcia" oraz "Analiza rozkładu pól elektromagnetycznych wokół stacji bazowej", które dostarczają danych do oceny czy przedsięwzięcie należało zaliczyć do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Organy jednak nie przeanalizowały tej dokumentacji, która stanowiła materiał dowodowy w sprawie. Nie wyjaśniały one czy dla przedmiotowej inwestycji wymagana była decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. Arbitralnie uznały, że przedstawione przez inwestora we wniosku o ustalenie lokalizacji parametry techniczne przedsięwzięcia były niewiarygodne i niepełne. Organ II instancji odwołał się do ogólnodostępnych informacji publikowanych na stronie producenta anten, wskazując, że z nich wynika, że maksymalna moc zasilania pojedynczej anteny pracującej w paśmie 690 - 960 MHz może wynosić 500 W, a w paśmie 1710 - 2690 MHz może wynosić 250 W. Maksymalne pochylenie (tilt) to odpowiednio 10o i 12o. Według organu, celem prawidłowego dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia należy uwzględnić maksymalne parametry anten, w szczególności takie jak moc i pochylenie (tilt). Należy odnieść się do maksymalnego pochylenia anten, przy uwzględnieniu maksymalnych parametrów technicznych dla danego typu anteny. Tymczasem podnieść należy, że pozwolenie na lokalizację inwestycji, czy na budowę wydaje się dla konkretnego zamierzenia inwestycyjnego określonego we wniosku inwestora, mającego określone parametry. Jak słusznie zauważył autor skargi kasacyjnej, inwestycje planuje inwestor przyjmując parametry, w których chce, aby dana stacja bazowa pracowała, a urządzenia, które będą się składały na daną stację bazową, mogą mieć również inne tryby i parametry pracy, co nie zmienia faktu, iż inwestor planując swoją konkretną inwestycję chce z nich korzystać tylko w interesującym go zakresie. Dlatego też żądanie od inwestora, aby dokonywał analizy pracy tych urządzeń przy zastosowaniu parametrów, w których nie zamierza z nich korzystać, jest nie tylko nie uprawnione, ale dotyczy zupełnie innej inwestycji, niż ta, którą zamierza on lokalizować, a następnie realizować. Z załączonych przez Spółkę do wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dokumentów wynika w sposób jednoznaczny, co wchodzi w skład projektowanej stacji bazowej i jaki jest zakres oddziaływania - podane zostały konfiguracje anten sektorowych i radioliniowych oraz maksymalne zasięgi obszarów pól elektromagnetycznych (m.in.: sektor, model anteny, azymut, wysokość zawieszenia - środek geometryczny, pasmo pracy, maksymalna moc nadajnika, maksymalne pochylenie osi głównej wiązki - tilt, EIRP anteny, zasięg występowania obszaru pola EM o poziomie wyższym od 0,1W/m2 dla anteny, zasięg występowania obszaru pola EM o poziomie wyższym od 0,1W/m2 dla azymutu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podane przez inwestora dane były wystarczające dla dokonania kwalifikacji przedsięwzięcia pod kątem wymogu uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeszcze raz należy zaakcentować, że pozwolenie wydaje się dla inwestycji o określonych parametrach, gdyby się zdarzyło, że inwestor dokonał modyfikacji parametrów stacji bazowej, to sytuację taką należy rozpatrywać w kategorii odstępstwa od udzielonego pozwolenia. Nie można natomiast oczekiwać, ażeby inwestor odnosił się do parametrów inwestycji, której nie zamierza realizować. W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny podziela także zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c), art. 52 ust. 3 u.p.z.p. (ten ostatni upozorowany jako zarzut naruszenia przepisów postępowania - punkt I.1) skargi kasacyjnej).

Naczelny Sąd Administracyjny za nieuprawnione uznaje stanowisko autora skargi kasacyjnej, że doszło do naruszenia art. 71 ust. 2 u.u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, polegające na błędnym i bezpodstawnym przyjęciu, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją mogącą zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, gdyż jego parametry krytyczne nie kwalifikują go do tych kategorii, a co za tym idzie błędne przyjęcie, iż wymaga ono uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W niniejszej sprawie nie została bowiem przesądzona kwalifikacja spornego przedsięwzięcia, jak również nie stwierdzono, aby wymagała ona uzyskania przez inwestora decyzji środowiskowej. Decyzja o odmowie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została wydana, z uwagi na stwierdzone przez organ braki w dokumentacji. Z tych względów, zarzut naruszenia art. 56 u.p.z.p. (wydanie decyzji odmownej, w sytuacji gdy zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi), jawi się jako przedwczesny.

Przy czym, Sąd w składzie obecnie orzekającym, podziela stanowisko skarżącej kasacyjnie zawarte w uzasadnieniu do zarzutu naruszenia art. 71 ust. 2 u.u.i.o.ś. w zw. z § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia oraz zarzut zawarty w punkcie II.5) skargi kasacyjnej, w zakresie, w jakim autor środka zaskarżenia, podważa pogląd, co do konieczności dokonania oceny nie tylko parametrów poszczególnych urządzeń wchodzących w skład stacji bazowej, lecz całego przedsięwzięcia (Sądu I instancji) oraz polegający na przyjęciu, że przez zwrot "miejsca dostępne dla ludności", którym posługuje się ustawodawca należy rozumieć miejsca, na których może choćby potencjalnie powstać zabudowa, a nie aktualny stan zagospodarowania terenu (SKO).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wadliwa jest wykładnia § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, która prowadzi do konieczności sumowania mocy poszczególnych anten stacji bazowej telefonii komórkowej skierowanych na ten sam azymut przy określaniu równoważnej mocy promieniowanej izotropowo dla celów kwalifikacji inwestycji do przedsięwzięć zawsze lub potencjalnie mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Dokonując literalnej wykładni ww. przepisów nie sposób uznać, że równoważną moc promieniowaną izotropowo oblicza się dokonując sumowania mocy promieniowanej izotropowo kilku anten skierowanych w tym samym kierunku. W obu przepisach ustawodawca wskazuje, że chodzi o określone tam instalacje, emitujące pola elektromagnetyczne o częstotliwościach od 0,03 MHz do 300 000 MHz, w których "równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny wynosi (...)". Nie można zatem zsumować równoważnej mocy promieniowanej izotropowo wyznaczonej dla pojedynczych anten gdy te są skierowane na ten sam azymut. Nawet dalszy zapis tych przepisów wskazuje, że znaczenie dla kwalifikacji przedsięwzięcia jako zawsze lub potencjalnie mogącego znacząco oddziaływać na środowisko ma równoważna moc promieniowana izotropowo pojedynczej anteny. Stwierdza się, że równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznacza się dla pojedynczej anteny także w przypadku, gdy na terenie tego samego zakładu lub obiektu znajduje się realizowana lub zrealizowana inna instalacja radiokomunikacyjna, radionawigacyjna lub radiolokacyjna. Skoro tak, to zapis ten wyklucza badanie i ujmowanie w wynikach kumulacji pól magnetycznych, czy to pochodzących z pozostałych anten jednej stacji bazowej, czy też z stacji bazowych znajdujących się na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Nie ma znaczenia zatem czy dochodzi do nakładania się pól elektromagnetycznych poszczególnych anten czy ich zestawów zlokalizowanych na masztach istniejących na terenie tego samego zakładu czy obiektu bowiem wyznacznikiem dla kwalifikacji inwestycji tego rodzaju jak wskazana w ww. przepisach rozporządzenia jest wyłącznie równoważna moc promieniowana izotropowo wyznaczona dla pojedynczej anteny. Także nie uzasadnia kumulacji mocy anten zapis § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia, który stanowi, że do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zalicza się również przedsięwzięcia nieosiągające progów określonych w ust. 1, jeżeli po zsumowaniu parametrów charakteryzujących przedsięwzięcie z parametrami realizowanego lub zrealizowanego przedsięwzięcia tego samego rodzaju znajdującego się na terenie jednego zakładu lub obiektu osiągną progi określone w ust. 1. Chodzi tutaj zatem o kumulację parametrów planowanej do realizacji stacji bazowej z parametrami tego samego rodzaju inwestycji, w sytuacji kiedy takowa została zrealizowana lub jest realizowana na terenie tego samego zakładu lub obiektu. Sumowania parametrów należy dokonać gdy na terenie planowanej inwestycji występuje już wcześniej zbudowana lub jest tam realizowana inwestycja tego samego rodzaju. "Miejsce dostępne dla ludności" to zaś wszelkie miejsca, niekoniecznie przeznaczone pod zabudowę, gdzie po pierwsze możliwe jest przebywanie tam człowieka (nie jest to zabronione) a po drugie istnieje faktyczna możliwość jego przebywania tam (dostęp możliwy bez użycia sprzętu technicznego). Jeśli warunek legalności przebywania ma występować razem z warunkiem rzeczywistego przebywania w takim miejscu, to okoliczność przeznaczenia danego terenu pod zabudowę mieszkaniową np. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie spełnia tych warunków. Przeznaczenie terenu jest pojęciem odnoszącym się do przyszłości zatem trudno mówić o miejscu faktycznie dostępnym dla człowieka skoro z istoty swej powstanie ono w przyszłości. Określając zatem miejsce dostępne dla ludności należy brać aktualny rzeczywisty stan jego zagospodarowania, a nie stan przyszły, projektowany. Liczy się faktyczna możliwość dostępu do takiego miejsca, a nie przeznaczenie takiego miejsca w dokumentacji zagospodarowania przestrzennego danego terenu. Skierowanie anten na teren, który nie jest rzeczywiście i aktualnie zajmowany przez ludzi (np. określona przestrzeń na danej wysokości) pozwala przyjąć, że środek elektryczny w osi głównej wiązki promieniowania anteny przyjmujący postać linii prostej nie będzie dotyczył miejsca dostępnego dla ludności. Przyszłe przeznaczenie tego terenu np. pod zabudowę nie ma znaczenia dla ustalenia czy jest to miejsce dostępne dla ludności (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 października 2021 r., sygn. akt II OSK 2124/18).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie bezpodstawnie zarzuca Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. Podstawą uchylenia decyzji w niniejszej sprawie nie mógł być art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a. bowiem podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. nie została podniesiona przez stronę, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane jest jednolite stanowisko, że przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. może stanowić podstawę uchylenia decyzji tylko wówczas, gdy powołuje się na nią podmiot uprawniony, to jest ten, kto bez własnej winy nie został dopuszczony do udziału w postępowaniu. Inne podmioty nie mogą się skutecznie na tę okoliczność powoływać. Skarżąca cały czas czynnie uczestniczyła w postępowaniu administracyjnym jako inwestor, a zatem zgłaszanie zarzutu naruszenia ww. przepisu za osoby potencjalnie pominięte w tym postępowaniu, poprzez brak ich zawiadomienia o wszczęciu postępowania lub o wydaniu decyzji kończącej postępowanie w drodze obwieszczenia czy w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, jak również brak zawiadomienia na piśmie właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości na których ma zostać zlokalizowana inwestycja celu publicznego jest nieskuteczne. Dopiero podmiot pominięty, gdy dowie się o wydaniu decyzji będzie mógł skutecznie podnosić taki zarzut.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. Z przywołanych przepisów wynika, że: "Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej" (art. 1 § 1 p.u.s.a.); "Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej" (art. 1 § 2 p.u.s.a.); "Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie" (art. 3 § 1 p.p.s.a.). O naruszeniu ww. przepisów można by mówić w przypadku, gdyby sąd administracyjny zaniechał wykonania kontroli decyzji administracyjnej, odmawiając rozpoznania skargi, lub wykonując tę kontrolę zastosowałby inne kryteria niż kryterium zgodności z prawem, względnie zastosował środek nie przewidziany ustawą. W niniejszej sprawie nie można doszukać się takiej zależności. To, że wnosząca skargę kasacyjną nie zgadza się z wynikami kontroli sądowej nie świadczy o naruszeniu ww. przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela też zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie wyroku Sąd I instancji zawiera wszystkie wymagane ww. przepisem elementy i poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd I instancji wywiązał się w dostateczny sposób z obowiązku uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia pod względem faktycznym i prawnym. Co do zasady, analizowany przepis nie może stanowić podstawy do skutecznego kwestionowania przyjętego stanu faktycznego i jego oceny, a do tego zmierza autor skargi kasacyjnej redagując zarzut w tym przedmiocie.

W tym stanie rzeczy, uznając zasadność skargi kasacyjnej oraz to, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok, zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Organy ponownie przystępując do oceny czy planowana inwestycja celu publicznego jest inwestycją zgodną z przepisami odrębnymi uwzględnią stanowisko wyrażone przez tutejszy Sąd na tle zarzutów naruszenia przepisów postępowania, jak i odnoszące się do wykładni przepisów prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego strony. Opinia w zakresie oceny oddziaływania inwestycji [...] na środowisko może być przedmiotem analizy przez organy w toku ponownie prowadzonego postępowania administracyjnego, jako ewentualne stanowisko w zakresie braku potrzeby legitymowania się przez inwestora decyzją środowiskową dla spornego zamierzenia. O zwrocie kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.