Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 613/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 6 ust. 1, art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 1, art. 14 ust. 2, art. 17 ust. 4, art. 19 ust. 1, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 6 grudnia 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agata Sobieszek-Krzywicka Sędziowie Sędzia WSA Piotr Mikołajczyk (spr.) Asesor WSA Tomasz Porczyński Protokolant Starszy asystent sędziego Jarosław Moraczewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2022 roku sprawy ze skargi W. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 25 marca 2022 roku nr XLV/456/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie ulic: [...],[...],[...],[...] do terenów [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; 2. zasądza od Rady Miejskiej w Radomsku na rzecz skarżącego W.S. kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. dc


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Radomsku podjęła w dniu 25 marca 2022 r. Uchwałę nr XLV/456/22 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] do terenów [...] – [...] (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2022 r., poz. 2290), określanej dalej także w skrócie jako "Uchwała", a przyjęty na jej podstawie plan zagospodarowania przestrzennego jako "MPZP".

Przedmiotową Uchwałę podjęto na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2022 r. poz. 559), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.s.g." oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), cytowanej dalej także w skrócie jako "u.p.z.p.", w związku z Uchwałą Nr XI/129/19 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 29 października 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] do terenów [...] zmienioną Uchwałą Nr XXXII/350/21 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz stwierdzając, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska, przyjętego uchwałą nr XXXIV/306/2001 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 17 grudnia 2001 r., zmienionego uchwałą nr LXIII/476/10 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 30 września 2010 r. oraz uchwałą nr V/53/19 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 20 marca 2019 r.

Uchwała została w całości zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi przez W. S. Zaskarżonej Uchwale zarzucono:

I. istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

1. przyjęcie etapowego sposobu sporządzania i uchwalania projektu planu miejscowego dla obszaru objętego uchwałą nr XI/129/19 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 29 października 2019 r. w sytuacji, gdy plan miejscowy winien stanowić spójną, jednorodną, funkcjonalnie ze sobą powiązaną i zharmonizowana całość, a brak określenia w zaskarżonej uchwale przeznaczenia terenów z etapu nr [...] stanowiących rdzeń i centralny obszar planu, z którym obszary peryferyjne względem centrum winny być funkcjonalnie powiązane, uniemożliwia rozsądnie i racjonalnie określenie przeznaczenia terenów objętych etapem nr 1, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 u.p.z.p., przy czym Uchwała Nr XXXII/350/21 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 24 czerwca 2021 r. zmieniająca uchwałę w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] do terenów [...], wskazuje jedynie na możliwość, sposobność a nie obowiązek etapowego sporządzania uchwalania planu;

2. nieprzeprowadzenie ponownych obligatoryjnych uzgodnień projektu planu zagospodarowania z 2021 r. z Wojewodą Łódzkim w sytuacji, gdy projekt ten został istotnie zmodyfikowany w zakresie układu komunikacyjnego względem projektu planu z 2020 r., który był uzgadniany z Wojewodą Łódzkim, a ponadto dokonano podziału obszaru objętego planem z 2020 r. poprzez wyłączenie centralnych obszarów planu do etapu drugiego, co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 19 w zw. z art. 17 u.p.z.p.;

3. nieustalenie przez organ planistyczny w toku procedury planistycznej odległości pomiędzy planowanym skrzyżowaniem projektowanej drogi [...] z drogą [...] a istniejącym skrzyżowaniem drogi [...] (ul. [...]) z [...] w sytuacji, gdy nieustalenie przedmiotowej odległości uniemożliwiło organowi planistycznemu określenie czy projekt planu w zakresie minimalnych odstępów pomiędzy skrzyżowaniami jest zgodny z uregulowaniami § 9 pkt ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1 i 12 u.p.z.p. w zw. z art. § 9 pkt ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia;

4. nieustalenie przez organ planistyczny w toku procedury planistycznej odległości pomiędzy planowanym skrzyżowaniem projektowanej drogi [...] z drogą [...] a pozostałymi istniejącymi skrzyżowaniami na drodze [...] oraz odległości pomiędzy pozostałymi istniejącymi skrzyżowaniami na drodze [...] w sytuacji, gdy nieustalenie przedmiotowych odległości uniemożliwiło organowi planistycznemu określenie:

i. czy stan faktyczny w zakresie istniejącego już układu komunikacyjnego i bezpieczeństwa ruchu drogowego na drodze [...] uzasadnia zastosowanie wyjątku z § 9 pkt ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia,

ii. czy projekt planu w zakresie bezpieczeństwa ruchu drogowego jest zgodny z uregulowaniami § 9 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie,

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 12 u.p.z.p. w zw. z art. § 9 pkt Rozporządzenia;

5. brak uzasadnienia w zaskarżonej Uchwale oraz w toku postępowania planistycznego potrzeby ograniczenia prawa własności skarżącego polegającego na przeznaczeniu działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] pod drogę publiczną oznaczoną w planie zagospodarowania jako droga nr [...] w sytuacji, gdy istnieje możliwość budowy alternatywnej drogi przebiegającej przez tereny stanowiące własność Miasta Radomska oraz Powiatu Radomszczańskiego uwidocznionej na pierwszym projekcie planu z 2021 r. jako droga [...], co w konwekcji doprowadziło do naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p. i § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

6. zbiorcze rozstrzygnięcie przez Radę Miejską w Radomsku w jednej uchwale w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania uwag złożonych do projektu planu, bez dokonania indywidualnej oceny zasadności każdej z uwag w drodze merytorycznej dyskusji oraz bez podejmowania odrębnych uchwał w przedmiocie rozstrzygnięcia każdej ze złożonych uwag, w tym uwag złożonych przez skarżącego, co wynika z protokołu Nr [...] z obrad [...] Sesji Rady Miejskiej w Radomsku oraz nagrania wideo z przebiegu obrad, w wyniku czego nastąpiło naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 11 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 14 u.p.z.p.;

II. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, poprzez:

1. przeznaczenie terenu działki ewidencyjnej nr [...] obręb [...] na drogę publiczną [...] łączącą się przy pomocy projektowanego skrzyżowania z istniejącą drogą [...] w sytuacji, gdy organ planistycznych nie ustalił odstępów pomiędzy planowanym skrzyżowaniem projektowanej drogi [...] z drogą [...] od istniejących skrzyżowań na drodze [...] podczas, gdy z pomiarów dokonanych przez skarżącego wynika, iż odległości pomiędzy planowanym skrzyżowaniem drogi [...] z drogą [...] a istniejącymi skrzyżowaniami na drodze [...] wynoszą:

i. skrzyżowanie [...] z [...] - 143,1 m.

ii. skrzyżowanie [...] z ul. [...] - 217 m.

iii. skrzyżowanie [...] z ul. [...] - 298 m.

iv. przejazd kolejowy na drodze [...] - 227 m.

co wyklucza możliwość budowy skrzyżowania projektowanej drogi [...] z istniejącą drogą [...] z uwagi na niezachowanie 300 m odstępu pomiędzy planowanym skrzyżowaniem a istniejącymi skrzyżowaniami na drodze [...] i doprowadziło do naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1. u.p.z.p. w zw. z art. § 9 pkt ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia;

2. wadliwe przyjęcie, iż w zakresie planowanego skrzyżowania projektowanej drogi [...] z drogą [...] istnieję wyjątek o którym mowa w art. § 9 pkt ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia dopuszczający zachowanie co najmniej 150 m. odstępu pomiędzy skrzyżowaniami na terenie zabudowy w sytuacji, gdy:

i. skomunikowanie centralnych terenów objętych planem a wyłączonych do etapu [...], może być zapewnione przez istniejące drogi oraz drogę nr [...] planowaną w pierwszym projekcie planu z 2021 r., przebiegają przez tereny przez tereny należące do Miasta Radomska i Powiatu Radomszczańskiego,

ii. organ planistyczny nie rozważył alternatywnych sposób skomunikowania te skomunikowanie centralnych terenów objętych planem a wyłączonych do etapu [...],

iii. organ planistyczny nie uzasadnił na czym w stanie faktycznym niniejszej sprawy polega wyjątkowy wypadek uzasadniający niezachowanie 300 m odstępu pomiędzy skrzyżowaniem projektowanej drogi [...] z drogą [...] a pozostałymi czterema skrzyżowaniami istniejącymi skrzyżowaniami na drodze [...],

iv. zastosowanie przez organ planistyczny ciągów pieszo - jezdnych [...] i [...] zamiast dróg klasy [...] w pierwszej wersji planu miejscowego oznaczonego datą 2020 r. wskazują, iż potrzeby komunikacyjne terenów wyłączonych obecnie do etapu nr [...] są niewielkie,

v. organ planistyczny nadal przewiduje budowę drogi [...] w ramach [...] etapu sporządzania i uchwalania planu miejscowego,

co stanowi naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1. u.p.z.p. w zw. z art. § 9 pkt ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia;

3. przekroczenie granic władztwa planistycznego przejawiające się w nadmiernym oraz nieproporcjonalnym ograniczeniu prawa własności skarżącego, polegającym na przeznaczeniu nieruchomości skarżącego stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] pod planowaną drogę publiczną oznaczoną jako [...], co skutkować będzie koniecznością wywłaszczenia skarżącego z prawa własności nieruchomości w sytuacji, gdy:

i. uregulowania § 9 pkt ust. 1 pkt 5 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, uniemożliwiają budowę skrzyżowania projektowanej drogi [...] z drogą [...],

ii. organ planistyczny nie określił przeznaczenia i potrzeb komunikacyjnych terenów, które droga [...] miałaby komunikować, na skutek wyłączenia centralnych terenów objętych planem do etapu drugiego, w ramach etapowego sporządzania i uchwalania planu miejscowego,

iii. skomunikowanie centralnych terenów objętych planem a wyłączonych do etapu [...], może być zapewnione przez istniejące drogi oraz drogę nr [...] planowaną w pierwszym projekcie planu z 2021 r., przebiegają przez tereny należące do Miasta Radomska i Powiatu Radomszczańskiego,

iv. organ planistyczny nadal przewiduje budowę drogi [...] w ramach [...] etapu sporządzania i uchwalania planu miejscowego,

v. zastosowanie przez organ planistyczny ciągów pieszo - jezdnych [...] i [...] zamiast dróg klasy [...] w pierwszej wersji planu miejscowego oznaczonego datą 2020 r. wskazują, iż potrzeby komunikacyjne terenów wyłączonych obecnie do etapu nr [...] są niewielkie,

vi. działka nr [...] obręb [...] chwili obecnej spełnia wszystkie wymagania dla działek budowlanych w terenach 1 i 2 MS o których mowa w § 22 pkt 5 i § 23 pkt 5 i 6 Planu zaskarżonej Uchwały a ustalenia Studium dla terenów kategorii MŚ - terenów zabudowy wielofunkcyjnej miejskiej, wskazują na potrzebę intensyfikacji istniejącej zabudowy poprzez wykorzystanie rezerw terenowych,

vii. uchwałą nr LVIII/486/18 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Radomsko oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Miasta Radomsko, Rada Miejska w Radomsku za nieaktualny w całości uznała plan zagospodarowania przestrzennego z 1996 r. uchwalony w dniu 28 czerwca 1996 r., obejmujący działkę ewidencyjną nr [...] obręb [...] tj. działkę skarżącego,

co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 2 pkt 2 oraz art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., oraz art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny;

4. nieuzasadnioną i nieadekwatną ingerencję w prawo własności przysługujące skarżącemu, z naruszeniem zasady proporcjonalności i konieczności oraz pominięciem zasady ochrony interesu prywatnego, polegającą na przeznaczeniu nieruchomości skarżącego pod planowaną drogę publiczną [...] w sytuacji, gdy centralne tereny objęte planem a wyłączone do etapu [...], mogą być skomunikowane przy pomocy istniejących dróg oraz drogi [...] projektowanej przez organ planistyczny w pierwszym projekcie planu z 2021 a przebiegającej przez tereny stanowiące własność Miasta Radomska oraz Powiatu Radomszczańskiego, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 21 ust. 1, 31 ust. 3, art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.;

5. opracowanie planu miejscowego z pominięciem dyrektywy nakazującej minimalizację transportochłonności układu przestrzennego, co przejawia się w nadmiernym zagęszczeniu układu drogowego w centralnej części planu w sytuacji, gdy:

i. tereny centralne wyłączone do etapu [...] mogą być skomunikowane przy istniejących dróg oraz drogi [...] projektowanej przez organ planistyczny w pierwszym projekcie planu z 2021 a przebiegającej przez tereny stanowiące własność Miasta Radomska oraz Powiatu Radomszczańskiego,

ii. planu budowy drogi [...] jest sprzeczny z dokumentami strategicznymi dotyczącymi miasta Radomska wskazującymi na potrzebę ograniczenia ruchu samochodowego w ścisłym centrum miasta,

co w konsekwencji stanowi naruszenie art. 1 ust. 4 pkt 1 u.p.z.p.

6. sprzeczność planu budowy drogi [...] z ustaleniami obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska, przyjętego uchwałą nr XXXIV/306/2001 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 17 grudnia 2001 r., zmienionego uchwałą nr LXIII/476/10 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 30 września 2010 r. oraz uchwałą nr V/53/19 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 20 marca 2019 r. w sytuacji, gdy postanowienia Studium wskazują na konieczność przebudowy układu komunikacyjnego miasta poprzez wyprowadzenie ruchu samochodowego ze ścisłego centrum miasta, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p.

1. Skarżący wniósł ponadto o dopuszczenie dowodów z dokumentów:

1. mapy własności nieruchomości opracowanej przez Urząd Miasta w Radomsku,

2. zbliżenia mapy własności nieruchomości na obszar objęty planem zagospodarowania na okoliczność:

i. istnienia możliwości skomunikowania centralnych terenów objętych planem a wyłączonych do etapu [...] poprzez drogę nr [...] planowaną w projekcie planu z 2021 r. a przebiegają przez tereny przez tereny należące do Miasta Radomska i Powiatu Radomszczańskiego

ii. naruszenia przez organ planistyczny zasady proporcjonalności;

3. artykułu prasowego z Gazety [...] nr [...] "[...]" na okoliczność istnienia niewyjaśnionych przez organ planistyczny wątpliwości w zakresie odległości pomiędzy planowanym skrzyżowaniem projektowanej drogi [...] z drogą [...] (ul. [...]) od istniejącego skrzyżowania drogi [...] z [...].

2. Mając na uwadze wskazane powyżej zarzuty Skarżący wniósł o:

1) stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości,

2) rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie,

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

3. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie odnosząc się szczegółowo do każdego z zarzutów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna z przyczyn, o których niżej.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i [...]tawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm.), powoływanej dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Kontrola ta, stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a zgodnie z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. także na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5 podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały, doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych. Przesłanki nieważności aktu jednostki samorządu terytorialnego określa art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stosownie do treści którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Zgodnie zaś z art. 91 ust. ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Przepisy powyższe wyróżniają zatem dwie kategorie naruszeń prawa przez uchwały lub zarządzenia organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Podstawą rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy może być tylko istotne naruszenie prawa. Zaskarżona Uchwała jest aktem prawa miejscowego zgodnie z art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Należy zatem do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr XLV/456/22 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 25 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] do terenów [...] - [...].

Materialnoprawną podstawą przyjęcia zaskarżonej Uchwały były przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Zauważyć należy, że w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. wprowadzono szczegółowe przesłanki stwierdzenia nieważności planu miejscowego. Zgodnie z ww. przepisem istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Podkreślić należy, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na danym terenie (aktem prawa miejscowego) i musi spełniać wymagania stawiane tej kategorii aktów normatywnych oraz odpowiadać standardom legalności. Z tych względów, mimo że ustawodawca jednoznacznie przyznał organom gminy uprawnienie do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, to równocześnie nałożył na nie obowiązek przestrzegania reguł stanowienia prawa. Z tego zaś wynika praktyczny aspekt sądowej kontroli aktów prawa miejscowego, która w ramach oceny legalności danego aktu, w pierwszym rzędzie skupia się na zbadaniu, czy organ samorządu terytorialnego prawidłowo zrealizował przyznaną mu kompetencję prawodawczą.

W niniejszej sprawie skarga została wniesiona przez skarżącego w trybie art. 101 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Na gruncie powołanego przepisu legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego.

Jak podnosi się w orzecznictwie istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (tak np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1016/09, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżący swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętych MPZP. Skarżący jest właścicielem nieruchomości o powierzchni [...] ha położonej w R. przy ul. [...] , dz. ewid. nr [...], obręb ewidencyjny [...], dla której [...] Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w R. prowadzi księgę wieczystą o numerze [...]. Bezspornym jest, że ww. nieruchomość objęta jest MPZP wprowadzonym zaskarżoną Uchwałą.

Interes prawny skarżącego został niewątpliwie naruszony, z uwagi na przeznaczenie nieruchomości stanowiącej jego własność pod drogę publiczną, z czym związany jest także całkowity zakaz zabudowy. W tym zatem zakresie prawo własności skarżącego doznało istotnych ograniczeń. Skarżący był zatem uprawniony do kwestionowania przedmiotowej Uchwały.

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona Uchwała w przedmiocie MPZP wpływa więc na sytuację prawną skarżącego, jako właściciela nieruchomości objętej postanowieniami Uchwały, w szczególności ma ona wpływ na prawo do zagospodarowania gruntu zgodnie z wolą inwestycyjną strony. Istnieje zatem związek pomiędzy własną, prawnie gwarantowaną sytuacją strony wnoszącej skargę, a zaskarżoną uchwałą, co uzasadnia przyznanie jej legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. należy jednak zauważyć, że skuteczność skargi na uchwałę Rady Miejskiej jest uzależniona od tego, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego Strony doszło do naruszenia przez właściwe organy norm prawa materialnego czy procesowego, mających zastosowanie przy uchwalaniu MPZP. Obowiązek uwzględnienia skargi wniesionej w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. powstaje tylko wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia Skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Natomiast obowiązku takiego Sąd nie ma wówczas, gdy naruszony jest wprawdzie interes prawny lub uprawnienie Skarżących, ale dzieje się to zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa.

Wyjaśnić należy, że przyjmuje się, że postanowienia MPZP naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący (wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09). Z taką sytuacją mamy bezsprzecznie do czynienia w niniejszej sprawie, co wynika z faktu, że nieruchomość skarżącego została przeznaczona w MPZP na drogę publiczną oznaczoną w MPZP symbolem [...].

Zgodnie z art. 14 ust. 1 i 2 u.p.z.p. w celu ustalenia przeznaczenia terenów, w tym dla inwestycji celu publicznego, oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy rada gminy podejmuje uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zwanego dalej "planem miejscowym", z zastrzeżeniem ust. 6. Integralną częścią ww. uchwały, jest załącznik graficzny przedstawiający granice obszaru objętego projektem planu. Uchwała o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwałą intencyjną, wyrażającą wolę gminy rozpoczęcia procedury planistycznej w odniesieniu do obszaru ściśle określonego w załączniku graficznym do tej uchwały. Uchwała ta pełni funkcję informacyjną dla właścicieli nieruchomości, znajdujących się w granicach tego obszaru, iż co do tych nieruchomości została wszczęta procedura planistyczna. Bezsporne jest, że organ planistyczny nie może w ramach ustaleń planu wykroczyć poza granice opracowania planu wyznaczone uchwałą intencyjną (zob. wyrok NSA z 13 stycznia 2017 r., II OSK 2863/16, CBOSA; por. też wyrok NSA z 9 listopada 2018 r., II OSK 2951/18).

Mając na uwadze wskazane wyżej normy Rada Miejska w Radomsku przyjęła Uchwałę Nr XI/129/19 z dnia 29 października 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] do terenów [...] zmienioną Uchwałą Nr XXXII/350/21 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 24 czerwca 2021 r. oraz stwierdzając, że plan nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska, przyjętego uchwałą nr XXXIV/306/2001 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 17 grudnia 2001 r., zmienionego uchwałą nr LXIII/476/10 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 30 września 2010 r. oraz uchwałą nr V/53/19 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 20 marca 2019 r.

Istotne znaczenie z punktu widzenia niniejszej sprawy ma zmiana ww. uchwały intencyjnej wprowadzona Uchwałą Nr XXXII/350/21 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 24 czerwca 2021 r., gdyż na jej podstawie dopuszczono możliwość etapowego uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W ww. uchwale zmieniającej w załączniku graficznym wskazano obszar objęty etapem I oraz etapem II. Będąca przedmiotem kontroli Sądu Uchwała Nr XLV/456/22 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 25 marca 2022 r. obejmuje uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] do terenów [...] - [...].

Odnosząc się w tym miejscu do argumentacji skarżącego w przedmiocie dopuszczalności etapowania procedury planistycznej, to w pierwszej kolejności należy podnieść, że takie etapowanie nie jest wykluczone w świetle art. 14 ust. 1 u.p.z.p. Przepis ten nie określa zasad i trybu takiego etapowego opracowywania planu ani go nie zabrania, wymaga jedynie, aby uchwała o przystąpieniu do sporządzenia planu określała granice obszaru objętego procedurą planistyczną. Stąd należy dopuścić możliwość podjęcia przez radę gminy jedną uchwałą o przystąpieniu do sporządzenia planu, decyzji o podziale danego obszaru przeznaczonego pod plan na kilka odrębnych postępowań planistycznych (tak wyrok NSA z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1087/07). W odpowiedzi na skargę organ wskazał, że do korzyści wynikających z wcześniejszego objęcia części pierwotnie wyznaczonego terenu ustaleniami planu miejscowego zdecydowanie przewyższających ryzyko poniesienia dodatkowych nieznacznych kosztów związanych z odrębnym opracowaniem dla [...] etapu, zaliczyć należy gwarancję uporządkowania terenu przestrzeni publicznej, brak konieczności oczekiwania na zmianę studium oraz możliwość niezwłocznego przeprowadzenia remontu kamienicy przy ul. [...] jako zadania inwestycyjnego pilnego z punktu widzenia zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych mieszkańców. Zdaniem Sądu powyższa argumentacja organu uzasadniająca etapowe uchwalenie planu może być uznana co do zasady za przekonywującą. Jednakże z punktu widzenia kompleksowej oceny przyjętych rozwiązań pod względem spójności zwłaszcza w zakresie układu komunikacyjnego, tzn. dróg [...] i [...] oraz ich połączenia z pozostałymi ciągami komunikacyjnymi wydaje się już jednak być wątpliwe. Tym samym tylko częściowo można podzielić zarzut skargi w powyższym zakresie.

Kolejną ważną z punktu widzenia oceny legalności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest jego ocena pod kątem zgodności ze studium kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej "studium", które zostało wprowadzone wskazaną wyżej uchwałą Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 17 grudnia 2001 r.

Zasadnicze znaczenie mając na uwadze kolejność działań przy uchwalaniu planu jest to, iż ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.). Stosownie zaś do przepisu art. 17 pkt 4 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno: sporządza projekt planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko, uwzględniając ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Jak zauważono w orzecznictwie punktem wyjścia do dokonania oceny studium, o której mowa w art. 9 ust. 4 w zw. z art. 20 ust. 1 u.p.z.p., jest zawsze przedmiot i sposób ujęcia jego ustaleń. Studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobodnego planowania miejscowego pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Natomiast plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację, czy wręcz całkowitą zmianę. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego będzie naruszał studium wtedy, gdy studium zawierać będzie niewątpliwe ustalenia co do przeznaczenia i funkcji poszczególnych terenów, zaś funkcje te i przeznaczenie tych terenów plan miejscowy określi w sposób odmienny (różny). Plan miejscowy ma doprecyzować określone w studium zasady prowadzenia polityki przestrzennej i to w taki sposób, aby nie doprowadzić do ich zasadniczej zmiany lub modyfikacji (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22.06.2022, sygn. akt IV SA/Po 225/22).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy, to dokonana analiza akt planistycznych w ocenie Sądu pozwala na stwierdzenie, że mamy do czynienia ze sprzecznością MPZP ze studium, tym samym zarzut skarżącego należy uznać za zasadny. Wynika to przede wszystkim z faktu, że w studium (s. 56 – 57) wskazuje się na duże obciążenie ulic [...] i [...] ruchem kołowym, niewydolność komunikacyjną centrum, niesprawność sieci ulic, które nie wykazują minimalnych parametrów dla tranzytu i ruchu ciężarowego. Wskazano ponadto na pilną konieczność modernizacji sieci ulicznej centrum poprzez ochronę lub nawet eliminację ruchu w centrum. Zdaniem Sądu dodanie w uchwalonym MPZP nowej drogi oznaczonej symbolem [...] nie realizuje wskazanych wyżej założeń studium. Co więcej, mając na uwadze przyjętą koncepcję etapowego sporządzania MPZP, na chwilę obecną droga [...] jest drogą ślepą i nie ma pewności, że w przypadku uchwalenia [...] etapu MPZP dojdzie do faktycznego połączenia drogi [...] za pośrednictwem planowanej w kolejnym etapie drogi [...] z [...]. Nawet przy założeniu, że w [...] etapie uchwalania MPZP powstanie droga [...], to nie wydaje się, aby to rozwiązanie spowodowało wyprowadzenie ruchu z centrum poza zakorkowany obszar i tym samym pozostawało w zgodzie ze studium.

Należy też zauważyć, że w studium obszar, na którym ma znajdować się planowana droga [...] (na nieruchomości stanowiącej własność skarżącego) oznaczony jest symbolem MŚ oznaczającym zabudowę śródmiejską wielofunkcyjną, nie wskazano zaś w studium na tym obszarze planowanej drogi. Już tylko na marginesie należy zauważyć, że odnosząc się do uwag skarżącego organ uchwałodawczy uznał, że ciąg pieszo-jezdny z obowiązkowymi nasadzeniami ma na celu wykreowanie wysokiej jakości przestrzeni. Obecnie te tereny są zielone, niezabudowane. Z tego powodu trudno zgodzić się z tym, że wprowadzenie obowiązkowych nasadzeń będzie tworzeniem nowej jakości względem stanu obecnego, skoro obecnie nasadzenia też mogą istnieć. Ze względu na powyższe pojawiają się wątpliwości co do przyjętego rozwiązania. Co więcej należy zauważyć, że zgodnie ze studium (s. 95 pkt. 3.2.) dla terenów zabudowy wielofunkcyjnej śródmiejskiej oznaczonych symbolem MŚ kształtowanie przestrzeni na tych terenach wymaga przekształceń uwzględniających porządkowanie i intensyfikację istniejącej zabudowy oraz wykorzystania rezerw terenowych do kształtowania estetycznych wnętrz urbanistycznych. Mając na uwadze planowaną drogę [...] w ramach MPZP [...] rozwiązanie to nie wydaje się pozostawać w zgodzie z tymi celami.

Zważywszy powyższe rozważania w ocenie sądu brak jest podstaw do podzielenia stanowiska organu wyrażonego także w odpowiedzi na skargę, że sporządzony MPZP [...] jest zgodny ze studium.

Na marginesie Sąd wskazuje w tym miejscu, że niezrozumiałym jest powoływanie się przez organ na Uchwałę Nr [...] z dnia 28 czerwca 1996 r. w sprawie zmiany fragmentu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska w rejonie ul. [...], [...] i [...] (Dziennik Urzędowy Województwa [...] z 1996 r., Nr 17, poz. 64), a to z tego względu, iż poprzez Uchwałę Nr LVII/486/18 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 6 listopada 2018 r. w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta Radomsko oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego obowiązujących na obszarze Miasta Radomska wskazano, że plan ten jest nieaktualny, gdyż nie jest on zgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Radomska, dokumentami strategicznymi oraz obowiązującymi przepisami. Z tego też względu powoływanie się przez organ (m.in. w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym z dnia 31 października 2022 r.) na wynikające z ww. planu ustalenia i wskazywanie ich jako podstawy podejmowanych działań planistycznych nie jest zasadne i nie ma znaczenia w sprawie.

Ocena, czy MPZP jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

W tym miejscu należy podkreślić, że jedynie "istotne naruszenie" trybu postępowania skutkuje nieważnością aktu planistycznego w całości lub w części, co oznacza, że nie każde naruszenie procedury uchwalania MPZP skutkuje nieważnością tego aktu. Istotne naruszenie trybu postępowania należy bowiem rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (tak Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021). Jak podkreśla się w doktrynie ocena, czy doszło do istotnego naruszenia, winna być dokonywana z tym założeniem, że bardziej rygorystyczne reguły należy stosować w stosunku do sporządzania planu miejscowego jako aktu prawa miejscowego, którego ustalenia kształtują wraz z innymi przepisami sposób wykonywania prawa własności. W konsekwencji rygory jego stanowienia powinny być ściśle przestrzegane. Stanowi to jedną z gwarancji państwa prawnego w tworzeniu prawa lokalnego (por. R. Hauser, E. Mzyk, Z. Niewiadomski, M. Rzążewska, Ustawa, s. 73). W konsekwencji co do naruszeń trybu (zmiana kolejności, skrócenie terminu, a nawet pominięcie którejś czynności) decydować będzie wpływ naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego (tak Z. Niewiadomski (red.), Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz. Wyd. 12, Warszawa 2021).

Mając na uwadze powyższe należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Uchwała będąca przedmiotem kontroli Sądu z pewnością kształtuje sposób wykonywania prawa własności, zwłaszcza przez skarżącego, gdyż to nieruchomość stanowiąca własność skarżącego została przeznaczona na drogę publiczną.

Oczywiście w świetle art. 28 ust. 1 u.p.z.p. nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego lub trybu jego sporządzania skutkuje stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Naruszenie takie musi zostać ocenione jako istotne, czyli takie, które prowadzi w konsekwencji do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (Wyrok NSA z 26.06.2019 r., II OSK 1649/18).

W treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p. zawarte jest pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (określanego zazwyczaj jako "procedura planistyczna"), którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa. Przyjmuje się, że pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Natomiast pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" - których uwzględnienie stanowi przesłankę materialnoprawną zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa - należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 1778/08; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2008 r., sygn. akt II OSK 215/08).

Pierwszą z przewidzianych w art. 28 ust. 1 u.p.z.p. przesłanek oceny zgodności z przepisami prawa uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jest przesłanka materialnoprawna, a mianowicie uwzględnienie zasad sporządzania planu miejscowego. Chodzi tu przede wszystkim o związanie rady gminy przepisami prawa, w tym prawa europejskiego, zasadami konstytucyjnymi i przepisami ustaw materialnoprawnych, które wyznaczają granice władztwa planistycznego gminy. Są to standardy odnoszące się do merytorycznych ustaleń planu, związane z jego treścią oraz parametrami technicznymi i wymaganiami dotyczącymi dokumentacji planu. Zasady sporządzania aktu planistycznego dotyczą zatem zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Dla normatywnego wyznaczenia zawartości planu znaczenie mają w szczególności przepisy art. 15, art. 17 pkt 4 i art. 20 ust. 1 u.p.z.p., zaś dla standardów dokumentacji planistycznej - przepisy wydanego na podstawie upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 u.p.z.p. rozporządzenia wykonawczego (por. np. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2021).

Druga z przesłanek, formalnoprawna, dotyczy zachowania procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Jeżeli chodzi o tryb sporządzania planu, to pojęcie to odnosi się do sekwencji czynności jakie podejmuje organ planistyczny w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. W ocenie Sądu doszło do naruszenia procedury planistycznej przy uchwalaniu zaskarżonego MPZP etap [...], o czym niżej.

W niniejszej sprawie istotne znaczenie ma fakt, że pierwotnie przewidywany obszar, który miał być objęty planem, został w wyniku zmiany uchwały intencyjnej podzielony na dwa obszary, co do których przyjęto uchwalanie planu w dwóch etapach. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest Uchwała Nr XLV/456/22 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 25 marca 2022 r. obejmująca [...]. Należy zauważyć, że zmiana uchwały intencyjnej pozwalająca na sporządzanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w dwóch etapach została przyjęta już po przeprowadzeniu procedury planistycznej stosownie do art. 17 u.p.z.p. Na tym "pierwotnym" etapie postępowania planistycznego (obejmującego cały plan miejscowy przed podziałem na dwa etapy) Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości.

Podkreślenia wymaga, że przy przeprowadzaniu procedury planistycznej obejmującej [...] w projekcie planu doszło do zmian (w stosunku do pierwotnego projektu planu). Zasadnicze zmiany polegały na zastąpieniu ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego pierwotnie symbolem [...], drogą publiczną oznaczoną symbolem [...] oraz jak wynika z uchwalonego MPZP [...] teren oznaczony pierwotnie symbolem [...] został zastąpiony terenem o symbolu [...], co znalazło swój wyraz zarówno w części opisowej jak i graficznej planu. Jak wskazano m.in. w odpowiedzi na skargę celem wyznaczenia drogi [...] była aktywizacja obszaru położonego wewnątrz kwartału pomiędzy ul. [...], [...] i [...], a planowany układ komunikacyjny z obszarami znajdującymi się w granicach etapu [...] ma na celu wykreowanie wysokiej jakości przestrzeni miejskiej ożywiającej [...] Radomska. Jednocześnie w odpowiedzi na skargę organ wskazał, że założeniem projektanta MPZP [...] było wytworzenie jednoprzestrzenne go ciągu z priorytetem dla ruchu pieszych.

W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z art. 19 ust. 1 u.p.z.p. jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie czynności określonych w art. 17 u.p.z.p. może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 ustawy skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Istotne znaczenie ma więc interpretacja zawartego w art. 19 ust. 1 u.p.z.p. zwrotu normatywnego: "w niezbędnym zakresie". Zasadniczo należy przyjąć, że nie odnosi się do wszystkich sytuacji, w których dochodzi do zmiany w planie w wyniku uwzględnienia uwag, lecz jedynie do sytuacji wyjątkowych. Trzeba mieć na względzie charakter prawny uwzględnionych uwag. Kryterium oceny powinien być stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian. O spełnieniu się tej przesłanki nie może przesądzać tylko i wyłącznie liczba zmian pomiędzy projektem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedłożonym określonym organom do uzgodnienia lub zaopiniowania, a projektem, który został następnie uchwalony przez radę gminy (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 3850/19).

W niniejszej sprawie, jak już wskazano, Rada Miejska w Radomsku przyjęła Uchwałę Nr XI/129/19 z dnia 29 października 2019 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] do terenów [...]. Następnie ww. uchwała została zmieniona Uchwałą Nr XXXII/350/21 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 24 czerwca 2021 r. Na podstawie ww. zmiany dopuszczono możliwość etapowego sporządzania i uchwalania planu zgodnie z rysunkiem stanowiącym załącznik do tej uchwały, w którym wskazano teren objęty etapem I oraz teren objęty etapem II.

Procedura planistyczna została określona w art. 17 u.p.z.p. Procedura sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest bezsprzecznie rozbudowana i ma charakter sformalizowany. Uchwalenie planu poprzedza stwierdzenie przez radę, że projekt nie narusza ustaleń studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy – w niniejszej sprawie uchwała taka została przyjęta.

Ustawodawca rygorystycznie traktuje obowiązek zachowania procedury sporządzenia planu miejscowego. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub w części.

W zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym znajdują się: Projekt MPZP (k. 185 i n.) obejmujący cały MPZP (określany dalej jako "Projekt [...]"), sporządzony przyjęty na podstawie pierwotnej uchwały intencyjnej; Projekt MPZP (k. 328 i n.) obejmujący cały MPZP (określany dalej jako "Projekt [...]"), sporządzony na podstawie pierwotnej uchwały intencyjnej; Projekt MPZP (k. 471 i n.) obejmujący cały MPZP (określany dalej jako "Projekt [...]"), sporządzony na podstawie pierwotnej uchwały intencyjnej oraz Projekt Etapu [...] MPZP (k. 624 i n.)

Analiza procedury planistycznej wskazuje, że Prezydent Miasta Radomska wystąpił o uzgodnienia i opinie w trybie art. 17 u.p.z.p. do właściwych podmiotów i zostały one poczynione. Mając na uwadze zgromadzony w aktach materiał, należy przyjąć, że do uzgodnień i opinii przedstawiono Projekt [...] i jak wyżej wskazano Sąd nie dopatrzył się nieprawidłowości na tym etapie procedury planistycznej obejmującej cały (niepodzielony na etapy I i II) plan miejscowy.

Na marginesie należy zauważyć, że Postanowieniem nr [...] z dnia 3 września 2020 r. Wojewoda Łódzki uzgodnił projekt planu (Projekt [...]). Jednocześnie w piśmie datowanym na dzień 3 września 2020 r. (k. 365) Wojewoda Łódzki wyraził wątpliwości co do wyznaczenia w projekcie planu nowych ciągów pieszo-jezdnych oznaczonych symbolami [...] oraz [...]. Wojewoda wskazał, że ciąg pieszo-jezdny pełni de facto rolę drogi wewnętrznej zapewniającej dojazd do nieruchomości i nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami, tym samym grunty przeznaczone na takie ciągi nie mogą wprost przejść na własność gminy bez zgody właścicieli nieruchomości. Ponadto ustalenia planu uniemożliwiają właścicielom nieruchomości przeznaczenie tych gruntów na inne cele co stanowi niewątpliwe ograniczenie prawa własności i narusza interes prawny właścicieli nieruchomości (art. 140 K.c.). Wydaje się, że wskazane wyżej wątpliwości Wojewody Łódzkiego dały asumpt do zmiany uchwały intencyjnej w zakresie możliwości etapowego przyjęcia MPZP, a ponadto do zmiany projektu MPZP polegającej na tym, że planowany pierwotnie ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem [...] został zmieniony na drogę publiczną oznaczoną symbolem [...]. W odpowiedzi na skargę (s. 15 pkt I.1.) organ stwierdza, że podczas procedury planistycznej projektowany układ komunikacyjny zmienił się nieznacznie, a mianowicie pierwotnie projektowano teren ciągu pieszo-jezdnego [...], który w trakcie dalszego procesu projektowego zmieniono w drogę publiczną klasy dojazdowej [...], a po podziale projektu planu zwiększono obszar objęty terenem [...] do całości dz. ewid. nr [...] obręb [...].

Co istotne, po zmianie uchwały intencyjnej polegającej na możliwości etapowego uchwalania MPZP, przygotowany został projekt planu obejmujący tylko [...]. W projekcie planu obejmującego [...] doszło między innymi do ww. zmian polegających na zmianie ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem [...] na drogę publiczną oznaczoną symbolem [...] oraz zmianie terenu oznaczonego [...] na [...]. Po tej zmianie projekt planu został przełożony do ponownych uzgodnień tylko Staroście Radomszczańskiemu – Wydziałowi [...]. W pozostałym zakresie nie był przedmiotem ponownych uzgodnień z właściwymi podmiotami czy też opiniowania.

Zasadnicza wadliwość procedury planistycznej w ocenie Sądu sprowadza się do tego, że uchwalony MPZP [...] nie był przedmiotem ponownych uzgodnień i opiniowania stosownie do art. 19 ust. 1 u.p.z.p., choć zmiany poczynione w MPZP [...] były daleko idące w stosunku do Projektu [...], który był podstawą przeprowadzonych pierwotnie uzgodnień. W uchwalonym MPZP [...] znajduje się droga dojazdowa [...], podczas gdy pierwotnie był to ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem [...], ponadto teren oznaczony symbolem [...], który na etapie uzgodnień oznaczony był symbolem [...]. Co niezmiernie istotne, zmiana symbolu tego obszaru związana jest również z zasadniczą zmianą jego parametrów. I tak, zupełnie inne są przeznaczenie i parametry dla obszaru oznaczonego jako [...] wskazane zostały w § 29 Projektu [...] planu (k. 192 i 192 rewers akt planistycznych), który był przedmiotem uzgodnień, a inne dla obszaru oznaczonego jako [...] (uprzednio w Projekcie [...] oznaczonego [...]) stosownie do treści § [...] uchwalonego MPZP [...]. Różnice są zasadnicze i dotyczą przeznaczenia podstawowego, parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy, warunków scalania i podziału nieruchomości, powierzchni nowo wydzielonej działki budowlanej, obsługi komunikacyjnej. Ponadto w uchwalonym MPZP [...] na obszarze oznaczonym symbolem [...] dopuszczono lokalizację parkingów publicznych w formie parkingów powierzchniowych, wielopoziomowych lub podziemnych, czego nie przewidywano w pierwotnie uzgadnianej wersji projektu planu.

W tym miejscu należy wskazać ponownie na art. 19 u.p.z.p. zgodnie z treścią którego jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu - czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą.

Nie budzi wątpliwości, że decydujące znaczenie dla ewentualnej konieczności ponowienia procedury planistycznej ma charakter i rozmiar dokonanych zmian. W sytuacji gdy dokonane zmiany mają charakter jednostkowy, niewywierający wpływu na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości, mogą one zostać wprowadzone bez konieczności ponowienia procedury planistycznej określonej w art. 17. Dopiero wprowadzenie zmian o charakterze ogólniejszym i w sytuacji istnienia konfliktu interesów różnych grup właścicieli nieruchomości położonych na obszarze objętym zmianami, powtórzenie czynności planistycznych w tym zakresie należy uznać za konieczne (por. wyrok NSA z 2.10.2012 r., II OSK 1426/12; wyrok NSA z 10.01.2014 r., II OSK 505/13). Z taką właśnie sytuacja w ocenie Sadu mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podkreślić należy, że zdaniem Sądu wprowadzone w MZPZ [...] zmiany posiadały charakter ogólny, w związku z tym powodowały obowiązek ponowienia czynności wymienionych w art. 17 u.p.z.p. w stosownym zakresie. Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych należy zwrócić również uwagę, że wprowadzenie zmian do projektu planu bez ponowienia w tym zakresie określonych w art. 17 czynności planistycznych może w konkretnych przypadkach stanowić istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego, które z mocy art. 28 ust. 1 skutkuje stwierdzeniem nieważności całej uchwały w sprawie uchwalenia planu. Kryterium powinien być tu jednak stopień modyfikacji treści projektu planu miejscowego w stosunku do projektu planu miejscowego sprzed dokonania zmian (por. wyrok WSA w Krakowie z 12.01.2012 r., II SA/Kr 17[...]/11).

Wprowadzenie w projekcie MPZP [...] wskazanych wyżej zmian winno w ocenie Sądu skutkować ponowieniem uzgodnień i uzyskania opinii, gdyż są to zmiany istotne, daleko idące, mające wpływ na nieokreślony krąg podmiotów, wprowadzające w zasadzie nową koncepcję planu we ww. zakresie. Doszło bowiem do zmiany układu komunikacyjnego oraz do zmiany przeznaczenia terenu oznaczonego symbolem [...] (w pierwotnej wersji projektu planu symbolem [...]). Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania, zdaniem Sądu w ramach procedury planistycznej doszło do istotnego naruszenia przepisów w powyższym zakresie. Wprowadzone zmiany mają bowiem charakter istotny, a ich wprowadzenie winno być związane z ponownym przeprowadzeniem uzgodnień i uzyskaniem stosownych opinii. W tym zakresie zarzuty skargi uznać należy w ocenie Sądu za zasadne. Nie można zaś podzielić stanowiska organu, że zmiany te były nieznaczne oraz, że ponowiono w koniecznym zakresie uzgodnienia projektu planu.

Przypomnieć w tym miejscu należy, że skutki stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego są dalej idące niż jego uchylenia. Stwierdzenie nieważności wywiera bowiem skutek od chwili wydania aktu (ex tunc) i może mieć znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie tego aktu, a także stosunków prawnych zawiązanych na jego podstawie (por. wyroki NSA z dnia: 9 stycznia 2014 r. sygn. II GSK 1571/12, 28 stycznia 2016 r. sygn. II FSK 355/14 oraz 16 września 2021 r. sygn. akt II GSK 874/21 i II GSK 875/21).

Już tylko wyżej wskazane uchybienia w zakresie procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzasadniają stwierdzenie jego nieważności w całości. Tym samym odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi i argumentów organu przedstawionych w pismach procesowych wydaje się co najmniej przedwczesne.

Abstrahując od wskazanych wyżej przyczyn stwierdzenia nieważności Sąd jedynie na marginesie, nie przesądzając znaczenia poruszanych niżej kwestii dla dalszego procedowania, odnosi się do kilku zagadnień (poruszanych także w skardze oraz w odpowiedzi na skargę), które jednak mogą mieć wpływ na dalszy tok procedowania. Otóż, zgodzić należy się ze skarżącym, że organ planistyczny nie uzasadnił z jakiego powodu droga oznaczona symbolem [...] jest niezbędna mając na uwadze, że w ramach [...] etapu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego projektowana jest droga [...], która również będzie umożliwiała komunikację. W kontekście kontynuacji komunikacji przez drogę [...] wskazać należy, że przyjęte rozwiązanie polegające na etapowym sporządzaniu planu, znacznie utrudnia kompleksową ocenę przyjętych rozwiązań planistycznych. Ponadto z uzasadnienia planu nie wynika jakimi przesłankami kierował się organ planistyczny podejmując decyzję o przeznaczeniu nieruchomości skarżącego na cele publiczne, a z akt planistycznych nie wynika, czy były rozpatrywane wersje alternatywne mające na celu osiągnięcie zakładanego celu. W odpowiedzi na skargę organ planistyczny stwierdza, że fakt przeznaczenia w planie działki skarżącego pod teren projektowanej drogi [...] nie wynikał z arbitralnej decyzji gminy, lecz z istniejących okoliczności i uwarunkowań prawnych obszaru konsekwentnie realizowanych przez władze miasta na przestrzeni wielu lat. Mając jednak na uwadze ww. treść studium argumentacja ta jest zupełnie niezrozumiała, nie wiadomo bowiem, o jakie "istniejące okoliczności i uwarunkowania prawne" chodzi. W ocenie Sądu brak poszerzonej argumentacji w przedmiocie przeznaczenia działki skarżącego na drogę publiczną skutkuje tym, że takie zaniechania organu może zostać ocenione jako przekroczenie zasady proporcjonalności w przypadku ingerencji w prawo własności. Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (vide wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014 r., sygn. akt II OSK 240/13; Wyrok WSA w Warszawie z 22.03.2022 r., VII SA/Wa 1583/21). Nadto zdaniem Sądu wbrew twierdzeniom skarżącego z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały organu. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto - stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p. - organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały (zob. Wyrok NSA z dnia 27.04.2022 r., sygn. akt II OSK 920/19). W powyższym zakresie należy więc podzielić stanowisko organu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi działając na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stwierdził nieważność w całości Uchwały Nr XLV/456/22 Rady Miejskiej w Radomsku z dnia 25 marca 2022 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta Radomska w rejonie ulic: [...], [...], [...], [...] do terenów [...] - [...].

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a., zasądzając od Rady Miejskiej w Radomsku na rzecz skarżącego kwotę 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego.