Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 794/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 218 par. 2, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 2-3
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stankowski (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st.sekr.sąd. Krystyna Pietrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. Sp. jawna z siedzibą w S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] maja [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Prezydenta Miasta P. z dnia [...] listopada [...] r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz A. Sp. z o.o. Sp. jawna z siedzibą w S. kwotę 340 zł (trzysta czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania


UZASADNIENIE

Dnia [...] listopada 2013 r. do Wydziału Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta P. wpłynął wniosek W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością S.K.A. (dawniej W. S.A.) z siedzibą w S. (dalej jako Spółka, Skarżący), o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokali wymienionych w załączniku do wniosku, w budynku wielorodzinnym położonym w P., przy ul. Z.C. [...].

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] listopada 2014 r.) Prezydent Miasta P. (dalej Prezydent albo organ I instancji) działając na podstawie art. 219 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2013 r. poz. 267 ze zm., dalej kpa) w związku z art. 2 ust. 3 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz.U. 2000 r., nr 80, poz. 903, ze zm., dalej jako u.w.l.) odmówił wydania Spółce zaświadczenia o samodzielności lokali mieszkalnych o numerach od [...] do [...] i lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkalnym o numerach [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym znajdującym się w P. przy ul. Z. C. [...].

Zdaniem Prezydenta, zaświadczenie o samodzielności lokalu mieszkalnego nr [...] z pomieszczeniem przynależnym nr 1 i lokalu mieszkalnego nr [...] z pomieszczeniem przynależnym nr 2 nie może zostać wydane, ponieważ wskazane pomieszczenia przynależne nr 1 i nr 2 są nadbudówkami na dachu budynku dla potrzeb centrali wentylacji i klimatyzacji (decyzja nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. o pozwoleniu na budowę zespołu budynków mieszkalnych z garażem podziemnym przy ul. Z. C. – B.- Ż. w P. zmieniona decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w zakresie budowy nadbudówek nad dachem budynku dla centrali wentylacji i klimatyzacji). Zgodnie z § 3 ust. 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2002 r., nr 75 poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.) za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. A zgodnie z art. 2 ust. 5 u.w.l. lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku. Nadbudówki na dachu budynku nie są pomieszczeniami, które mogą być przynależne do lokali mieszkalnych.

W zażaleniu na opisane postanowienie z [...] grudnia 2013 r. Spółka zarzuciła rażące naruszenie prawa materialnego, w szczególności art. 2 ust. 3 u.w.l. przez jego niezastosowanie, art. 2 ust. 5 u.w.l. przez jego błędną wykładnię oraz § 3 ust. 16 rozporządzenia z 2002 r. przez jego niewłaściwe zastosowanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, względnie o rozpoznanie zażalenia przez organ I instancji w trybie art. 132 § 1 kpa.

Zdaniem Spółki, o tym, czy dany lokal jest samodzielny decyduje wyłącznie treść przepisów u.w.l. Zgodnie z art. 2 ust. 2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespól izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przywołany przez organ I instancji art. 2 ust. 5 u.w.l. jest przepisem technicznym, określającym wyłącznie sposób zaznaczania położenia lokalu w budynku i w żaden sposób nie przesądza o tym, czy lokal jest samodzielny, czy też nie. O tym decyduje trwałe wydzielenie ścianami spośród pozostałych lokali. Pomieszczenie przynależne zostało zdefiniowane w art. 2 ust. 4 u.w.l.; może być usytuowane także poza obrębem budynku i wówczas zgodnie z art. 2 ust. 5 u.w.l. zaznacza się je na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Nie jest więc tak, że nie może istnieć pomieszczenie przynależne, jeśli nie można wrysować go na rzucie kondygnacji budynku. Jeśli pomieszczenie przynależne nie jest położone na kondygnacjach i budynku, wrysowuje się to pomieszczenie na operacie ewidencyjnym. Przepis § 3 ust. 16 rozporządzenia z 2002 r. nie ma zastosowania do określania, czy lokal jest samodzielny, czy też nie. Rozporządzenie jest aktem wykonawczym do ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej pr.bud.) i niedopuszczalne jest stosowanie go jako rozporządzenia do innej ustawy. Skoro wszelkie objęte inwentaryzacją budynku lokale spełniają wymóg określony w art. 2 ust. 3 u.w.l. należy wydać zaświadczenia o ich samodzielności.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., nr [...] (dalej postanowienie z [...] maja 2014 r.) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej SKO albo Kolegium), działając na podstawie art. 127 § 2, art. 138 §1 pkt 1, art. 144 kpa utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

Kolegium zauważyło, że stosownie do regulacji zawartej w art. 218 kpa zaświadczenie należy wydać, gdy chodzi o potwierdzenie faktów lub stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów, bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Postępowanie w tej kwestii ma charakter uproszczony. Organ przeprowadza tylko niezbędne postępowanie wyjaśniające, polegające na badaniu zgodności żądanej treści zaświadczenia z posiadanymi w rejestrach lub ewidencji danymi. Nie ma podstaw do wydania w tym postępowaniu zaświadczenia co do innych faktów lub okoliczności.

Zgodnie z art. 2 ust.2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. W myśl art. 2 ust.4 u.w.l. do lokalu mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi".

W ocenie organu odwoławczego Prezydent, wydając zbiorcze zaświadczenie o samodzielności wnioskowanych lokali naruszyłby przepisy art. 2 ust. 2, ust. 4-5 u.w.l., § 3 pkt 14 i pkt 16 rozporządzenia z 2002 r., a także wydane ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę i decyzję o pozwoleniu na użytkowanie zespołu budynków mieszkalnych z garażem podziemnym przy ul. Z. C., B., Ż. w P. Kolegium nie podzieliło poglądu, że pomieszczenia nadbudówek wybudowane nad dachem budynku dla centrali wentylacji i klimatyzacji dla całego budynku, są pomieszczeniami przynależnymi do lokalu nr [...] o pow. [...] m2, którego powierzchnia użytkowa z pomieszczeniem centrali wentylacji i klimatyzacji nr 1 o pow. [...] m2 wyniosłaby [...] m2 oraz lokalu nr [...] o pow. [...] m2, którego powierzchnia użytkowa z pomieszczeniem centrali wentylacji i klimatyzacji nr 2 o pow. [...] m2 wyniosłaby [...] m2. SKO zaakcentowało, że nie nastąpiła zmiana sposobu użytkowania nadbudówek na wyłączne potrzeby lokalu nr [...] i lokalu nr [...]. Wojewoda Wielkopolski decyzjami z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] i nr [...] utrzymał w mocy decyzje Prezydenta Miasta P. zgłaszające sprzeciw wobec zamiaru zmiany sposobu użytkowania istniejących pomieszczeń technicznych na urządzenia klimatyzacyjne dla mieszkania nr D 3.25 i nr C 3.42 w przedmiotowym budynku. Z treści udzielonych wcześniej pozwoleń wynika, że zespół budynków nadbudowano o nadbudówki (powyżej dopuszczonej decyzją o warunkach zabudowy wysokości budynku) przeznaczone dla centrali wentylacji i klimatyzacji. Wzniesione zostały one nad dachem budynku, tj. ponad kondygnacją, w celu obsługi całego obiektu. Za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia (§ 3 pkt 16 Rozporządzenia). Lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym, także na wyrysie z operatu ewidencyjnego (art.2 ust.5 u.w.l.) Z kolei przez pomieszczenia techniczne należy rozumieć pomieszczenie przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku (§ 3 pkt 14 rozporządzenia). Kolegium podkreśliło, że nie można w drodze zaświadczenia o samodzielności lokali zmienić sposobu użytkowania pomieszczeń technicznych - nadbudówek przeznaczonych dla centrali wentylacji i klimatyzacji w budynku wielorodzinnym, i uznać je za pomieszczenia przynależne i to wyłącznie do lokali mieszkalnych nr [...] i nr [...].

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie wniosła W. sp. z o.o. sp.j. z siedzibą w S. (dalej skarżąca), wnosząc o uchylenie postanowienia SKO w całości i przekazanie sprawy organowi II instancji oraz zasądzenie od SKO na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów procesu, w tym zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu rażące naruszenie:

1/ prawa materialnego, a zwłaszcza:

* art. 2 ust. 4 i 5 u.w.l. przez ich błędną wykładnię,

* § 16 pkt 14 i 16 rozporządzenia z 2002 r. przez ich niewłaściwe zastosowanie,

* art. 71 ust. 1 i 2 pr.bud. przez jego niewłaściwe zastosowanie,

* art. 4 pr.bud. przez jego niezastosowanie,

2/ prawa procesowego, w szczególności art. 107 §3 k.p.a przez niedostateczne uzasadnienie podstaw postanowienia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca będąca wyłącznym właścicielem całego budynku wielomieszkaniowego położonego w Poznaniu przy ul. Z. C. [...] po zakończeniu budowy postanowiła, że wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę i odebrane zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie budynku dwa pomieszczenia centrali klimatyzacyjnej i wentylacyjnej stanowiące nadbudówki będą wyłącznie przynależne do dwóch lokali, bowiem tylko do tych dwóch lokali będzie doprowadzana klimatyzacja mechaniczna. Skarżąca wskazała, że klimatyzacja będzie doprowadzana do lokali w budynku zgodnie z zapotrzebowaniem ich lokatorów oraz, że technologia klimatyzacji budynku dopuszcza zamontowanie w pomieszczeniach nadbudówek modułowych urządzeń klimatyzacyjnych z możliwością podłączenia kilku lokali. Od tego modułowego urządzenia mogą być dopiero (a nie są) rozprowadzane instalacje mające na celu dostarczenie czynnika chłodniczego do klimatyzatorów poszczególnych lokali. Zatem niedoprowadzenie instalacji do lokali nie wymaga żadnych przebudów budynku. Jak wynika z treści projektu zamiennego nie zachodzi obowiązek dostarczenia klimatyzacji do wszystkich lokali w budynku, a jedynie możliwość, zgodnie z zapotrzebowaniem nabywców lokali. Konkludując w lokalach tego budynku, może, ale nie musi być doprowadzona klimatyzacja.

Kolegium błędnie przyjęło, że nie jest zgodne z prawem wydanie wnioskowanych zaświadczeń, gdyż w ten sposób nastąpiłaby zmiana sposobu użytkowania budynku, ponieważ zgodnie z projektem budowlanym klimatyzacja może być doprowadzana do ogółu lokali w tym budynku. O tym, czy dany lokal jest samodzielny decyduje wyłącznie treść art. 2 ust. 2 u.w.l. Jego definicja nie budzi wątpliwości. Nie istnieje żaden przepis prawa, a już z pewnością nie jest nim art. 2 u.w.l., który stanowi o proporcjach powierzchni mieszkalnej do innych powierzchni składowych lokalu. Każde pomieszczenie przynależne może być większe od lokalu, którego stanowi część składową.

Skarżąca podtrzymała tezę, że art. 2 ust. 5 u.w.l. jest przepisem technicznym określającym zasady zaznaczania rzutu lokalu na kondygnacji budynku, czy w wyrysie z operatu ewidencyjnego i nie ma znaczenia gdzie zlokalizowane jest pomieszczenie przynależne. Żaden przepis prawa nie stanowi, że pomieszczenie przynależne nie może być usytuowane poza kondygnacją budynku. Stanowi to oczywistą konsekwencję art. 2 ust. 4 u.w.l.. Przepis ten nakazuje jedynie, by pomieszczenie przynależne znajdowało się w granicach nieruchomości na której posadowiony jest budynek, w którym lokal ma być wyodrębniony.

Skarżąca zarzuciła, że nie wiadomo dlaczego organ II instancji upatruje zakazu wydania zaświadczenia w §3 ust. 14 rozporządzenia z 2002 r. Ten punkt definiuje pojęcie lokalu użytkowego, a o taki lokal w sprawie niniejszej nie chodzi. Jeśli zaś chodzi o §3 pkt 16 rozporządzenia z 2002 r. to definiuje on pojęcie "kondygnacja" dla potrzeb tego rozporządzenia z 2002 r.

Odnosząc się do argumentu SKO o niezgodności zaświadczeń z art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud. i decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku wskazano, że jakkolwiek z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia nie wynika wprost, że organ II instancji dopatrzył się naruszenia art. 71 ust. 1 pkt 2 pr.bud., to można z jego treści wywnioskować, że organ II instancji uważa, że wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali naruszyłoby ten przepis prawa, skoro Wojewoda Wielkopolski decyzjami z 24 lutego 2014 r. utrzymał w mocy sprzeciw Prezydenta Miasta wobec zamiaru zmiany sposobu korzystania z pomieszczeń centrali klimatyzacyjnej dla całego budynku, na pomieszczenia centrali dla dwóch lokali. W ocenie skarżącej ta sprawa nie ma żadnego związku ze sprawą niniejszą. Umknęło bowiem uwadze SKO, że w odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Skarżący wskazał, że złożenie tego wniosku było oczywiście zbędne, gdyż wskutek zmiany sposobu korzystania z centrali klimatyzacyjnej nie zajdą skutki wskazane w art. 71 ust. 1 pkt. 2 pr.bud.

Ponadto Skarżąca zarzuciła, że argumentacja organu II instancji jest lakoniczna i nie spełnia wymogów art. 107 §3 kpa (k. 4-11 akt sądowych).

Kolegium w odpowiedzi na skargę z [...] lipca 2014 r., nr [...], wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację (k. 13-15 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu było postanowienie Kolegium z [...] maja 2014 r. mocą którego utrzymano w mocy postanowienie z [...] listopada 2013 r. o odmowie wydania zaświadczenia. Dokonując tak rozumianej kontroli Sąd doszedł do przekonania, że przy wydaniu obu postanowień doszło do błędnej wykładni art. 2 ust. 2 i 3 u.w.l.

W myśl przywołanego przepisu art. 2 ust.2 u.w.l. samodzielnym lokalem mieszkalnym, w rozumieniu ustawy, jest wydzielona trwałymi ścianami w obrębie budynku izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi, które wraz z pomieszczeniami pomocniczymi służą zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych. Przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne. Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.w.l., spełnienie wymagań, o których mowa w ust. 2, stwierdza starosta w formie zaświadczenia.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela stanowisko według którego kwestia, czy budynek, w którym znajduje się dany lokal mieszkalny, został oddany do użytkowania, nie wchodzi w zakres badania w postępowaniu wyjaśniającym poprzedzającym wydanie zaświadczenia, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. (por. m.in. wyroki NSA: z 20.10.2010 r., I OSK 810/10; z 08.02.2012 r., I OSK 1653/11; a także wyroki WSA: z 09.11.2006 r., III SA/Po 250/06; z 23.10.2008 r., III SA/.Gd 318/08; z 17.12. 2008 r., II SA/Sz 879/08; z 20.01.2011 r., III SA/Gd 543/10: z 26.03.2013r., IV SA/Po 119/13 – orzeczenia dostępne Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA"). Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. jest bowiem stwierdzenie przez starostę, czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. – tj. czy może być uznany za samodzielny w rozumieniu tego przepisu – nie jest nim natomiast stwierdzenie, czy lokal może nadawać się do użytkowania. Pozwolenie na użytkowanie lokalu jest kwestią odrębną od jego samodzielności, uregulowaną przepisami prawa budowlanego, do których art. 2 ust. 2 u.w.l. nie odwołuje się definiując samodzielność lokalu mieszkalnego, bądź o innym przeznaczeniu (tak trafnie wyrok NSA z 20.10.2010 r., I OSK 810/10, CBOSA). W rezultacie należy podzielić stanowisko, że przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z pr.bud. i przepisów wykonawczych do tej ustawy (zob. wyrok NSA z 08.02.2012 r., I OSK 1653/11, CBOSA; wyrok WSA z 02.06.2011 r., III SA/Gd 136/11, CBOSA), na które to akty prawne błędnie powoływały się organy w rozpatrywanym przypadku.

Zasadność takiego stanowiska została wnikliwie umotywowana – z odwołaniem się m.in. do wykładni systemowej i historycznej odnośnych przepisów ustawy o własności lokali – w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 8 lutego 2012 r. (I OSK 1653/11, CBOSA), którego argumentację Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

W szczególności trafne jest spostrzeżenie zawarte w przywołanym wyroku NSA, że ustawa o własności lokali w art. 1 ust. 1 wskazuje, że akt ten określa sposób ustanawiania odrębnej własności lokali, prawa i obowiązki właścicieli tych lokali oraz sposób zarządu nieruchomością wspólną. Tak zdefiniowany zakres obowiązywania ustawy oznacza, że sprawy w niej unormowane nie mają z zasady charakteru administracyjnoprawnego, a odnoszą się do kwestii cywilnoprawnych (prawa własności). Potwierdza to art. 1 ust. 2 u.w.l., który stanowi, że w zakresie nie uregulowanym ustawą, do własności lokali stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego. Wobec tego na gruncie ustawy sięgnięcie do innych przepisów, w tym pr.bud., musi mieć wyraźne umocowanie. W stanie prawnym aktualnie obowiązującym, zagadnienie "samodzielności lokalu" uregulowane jest w art. 2 u.w.l. Historycznie rzecz ujmując wypada przypomnieć, że według tekstu pierwotnego analizowanej ustawy, spełnienie wymagań o samodzielności lokalu w rozumieniu art. 2 ust. 2 u.w.l. stwierdzały w formie zaświadczenia organy właściwe w sprawach nadzoru architektoniczno-budowlanego. Tak określona właściwość organu do wydawania zaświadczeń mogła uzasadniać stosowanie przez ten organ kryteriów wynikających z pr.bud. Odesłanie takie funkcjonowało w stanie prawnym obowiązującym do dnia 23 lutego 2000 r., kiedy wszedł w życie art. 33 ustawy z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. Nr 95, poz. 1041 z późn. zm.). Obecne brzmienie art. 2 ust. 3 u.w.l. w zakresie właściwości rzeczowej organów nie odsyła już do struktur organów administracji architektoniczno-budowlanej, ograniczając się do stwierdzenia, że zaświadczenie tego rodzaju wydaje starosta. Brak jest więc w aktualnym stanie prawnym podstaw do twierdzenia, że pomimo nowelizacji wprowadzonej przez przywołany art. 33 ustawy o zmianie (...), w dalszym ciągu właściwość w sprawach wydawania zaświadczeń (postanowień odmawiających wydania zaświadczeń) zachowały wymienione w art. 82 ust. 2 i 3 pr.bud. organy administracji architektoniczno-budowlanej, tj. starosta, jako organ I instancji i wojewoda, jako organ wyższego stopnia. Wynika to również z faktu, że w pr.bud. nie wskazano, że zagadnienie określania samodzielności lokalu należy do starosty, jako organu administracji architektoniczno-budowlanej (por. postanowienie NSA z 23.05.2007 r., II OW 12/07, CBOSA). Zmiana właściwości organu i przesądzenie uchwałą 7 sędziów NSA z dnia 27 lipca 2009 r. (I OPS 2/09, ONSAiWSA 2009/5/83), że w aktualnym stanie prawnym organem właściwym do rozpoznania zażalenia od postanowienia starosty w sprawie, o której mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l., jest samorządowe kolegium odwoławcze upoważnia do konstatacji, że ustawodawca zrezygnował z dalszego powiązania kwestii potwierdzania samodzielności lokalu z pr.bud. Podstawy do stosowania tych przepisów w szczególności nie stanowią przepisy art. 2 ust. 5 i 6 u.w.l., które dotyczą przypadków posługiwania się dokumentacją techniczną budynku. Zauważyć bowiem należy, że przepisy te nie są adresowane do organu wydającego zaświadczenie, ale do stron czynności ustanawiającej odrębną własność lokalu, co wynika wprost z art. 2 ust. 5 zd. drugie u.w.l. Przepis ten stwierdza, że lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym – także na wyrysie z operatu ewidencyjnego. Dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu. Zatem nie są składnikiem zaświadczenia organu, ale obligatoryjnym elementem czynności cywilnoprawnej, określonej w art. 7 ust. 1 u.w.l. (zob. wyrok NSA z 8.02.2012 r., I OSK 1653/11, CBOSA). Innymi słowy przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu brak jest podstaw do stosowania kryteriów wynikających z pr.bud. i przepisów wykonawczych do tej ustawy.

Analiza art. 2 ust. 2 u.w.l. wskazuje jednoznacznie, że kryterium decydującym o odrębnej własności lokalu jest kryterium samodzielności, a nie kryterium zaspokajania potrzeb mieszkaniowych ludzi. Rzeczywiście, gdyby ustawodawca zamierzał z tego ostatniego kryterium uczynić przesłankę niezbędną dla wydania zaświadczenia, musiałby wskazać dodatkowe kryterium dla lokalu przeznaczonego na inne cele niż mieszkalne, a nie nakazywać jedynie ich odpowiednie stosowanie (tak trafnie wyrok WSA z 09.11.2006 r., III SA/Po 250/06, CBOSA). Ponadto godzi się zauważyć, że gdyby tę przesłankę odczytywać literalnie, tj. że dany lokal ma służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w dacie zaświadczania o jego samodzielności – to konsekwentnie należałoby przyjąć, że dopuszczalne jest wydanie zaświadczenia jedynie w odniesieniu do lokalu już zasiedlonego.

W procesie wykładni przywołanego przepisu nie może uchodzić uwadze także i ta okoliczność, że instytucja stwierdzania samodzielności lokalu służy późniejszemu prawnemu wyodrębnieniu tegoż (w drodze ustanowienia odrębnej własności lokalu w jeden ze sposobów wskazanych w art. 7 ust. 1 u.w.l.), jako samodzielnej rzeczy – nieruchomości lokalowej – mogącej odtąd stanowić odrębny (samoistny) przedmiot obrotu cywilnoprawnego. Pojęcie rzeczy konstytuują zaś dwie podstawowe cechy: materialny (fizykalny) charakter oraz wyodrębnienie z przyrody, fizyczne i prawne (por. M. Bednarek, Mienie, Kraków 1997, s. 47), natomiast bez znaczenia w tym kontekście pozostają takie jej przymioty, jak aktualny stan techniczny (użytkowy), bądź zdatność do określonego użytku, w tym użytku zgodnego z założonym przeznaczeniem. Także z tej perspektywy jako niezasadny, bo nie znajdujący oparcia w cywilistycznej konstrukcji rzeczy, jawi się wymóg, aby dany lokal (a tym bardziej budynek, w którym ów lokal się znajduje), w procesie jego prawnego wyodrębniania, a w szczególności w dacie stwierdzania jego samodzielności, nadawał się do użytkowania zgodnie z przeznaczeniem.

Pośrednio potwierdza to regulacja art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 z późn. zm.), w myśl której spółdzielnia ustanawia na rzecz członka odrębną własność lokalu najpóźniej w terminie 3 miesięcy po jego wybudowaniu, a jeżeli na podstawie odrębnych przepisów jest wymagane pozwolenie na użytkowanie – najpóźniej w terminie 3 miesięcy od uzyskania takiego pozwolenia. Na żądanie członka spółdzielnia ustanawia takie prawo w chwili, gdy ze względu na stan realizacji inwestycji możliwe jest przestrzenne oznaczenie lokalu. Z cytowanego przepisu wynika, z jednej strony, że zasadą jest wprawdzie ustanawianie odrębnej własności lokalu po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie budynku, w którym ów lokal się znajduje, ale zarazem, z drugiej strony, wynika też, że brak przeszkód prawnych do wyodrębniania, a co za tym idzie: do stwierdzania samodzielności lokalu, już na wcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego. W doktrynie wskazuje się, iż jest to możliwe w odniesieniu do lokalu wybudowanego, w budynku jako całości jeszcze niezrealizowanym (zob. R. Dziczek, Własność lokali. Komentarz, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 2, a także WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 26.03.2013r. o sygn. IV SA/Po 119/13, publ CBOSA).

Reasumując podzielić należy pogląd, że pozwolenie na użytkowanie budynku jest warunkiem wystarczającym, ale nie koniecznym dla uzyskania zaświadczenia o samodzielności lokalu (zob. wyrok WSA z 09.11.2006 r., III SA/Po 250/06, CBOSA). Przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego niewątpliwie nie ma znaczenia dla stosunków własnościowych. Przesądza tylko o tym, że z technicznego punktu widzenia przeprowadzone roboty budowlane można zaakceptować. Udzielenie zezwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w szczególności nie przesądza o własności lokali i nie ma wpływu na wyodrębnienie takiego prawa (zob. wyrok WSA z 09.11.2006 r., III SA/Po 250/06, CBOSA).

Poddane kontroli sądowej postępowanie administracyjne dotyczyło wydania zaświadczenia o żądanej treści (art. 219 kpa). W tym przypadku o samodzielności lokali mieszkalnych o nr od 1 do 129 i lokali o innym przeznaczeniu niż mieszkalnym o nr 1n – 9n w budynku mieszkalnym wielorodzinnym w Poznaniu przy ul. Z. C. [...]. Skarżąca wnioskowała o wydanie zbiorczego zaświadczenia, co oznacza, że warunkiem jego wydania jest możliwość wydania zaświadczenia o samodzielności wszystkich lokali objętych wnioskiem. W przedmiotowej sprawie oznacza to, że rozstrzygnięcie zasadniczo ogranicza się do oceny, czy pomieszczenia nadbudówek nad dachem budynku wybudowane zgodnie z pozwoleniem na budowę jako centrala wentylacji i klimatyzacji dla całego budynku przy ul. Z. C. [...] w P. są pomieszczeniami przynależnymi do lokalu nr [...] oraz lokalu [...].

Zgodzić należy się z argumentacją organów, że na dzień orzekania nie nastąpiła zmiana przeznaczenia pomieszczeń w przedmiotowych nadbudówkach (vide decyzje Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...].02.2014 r. nr [...] i nr [...]). Ponadto zgodzić należy się z argumentacją zawartą w odpowiedzi na skargę, że nadbudówki stanowiące pomieszczenia centrali wentylacji i klimatyzacji stanowią pomieszczenia techniczne przeznaczone dla urządzeń służących do funkcjonowania i obsługi technicznej budynku (§3 pkt 14 rozporządzenia z 2002 r.).

Tym niemniej przypomnieć należy, że zgodnie z dyspozycją art. 2 ust 2 u.w.l. przepis ten stosuje się odpowiednio również do samodzielnych lokali wykorzystywanych zgodnie z przeznaczeniem na cele inne niż mieszkalne.

Przepisy ustawy o własności lokali, nie dają żadnych podstaw do uzależnienia wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu mieszkalnego od stwierdzenia przez uprawniony do wydania tego zaświadczenia organ - którym jest starosta (tu Prezydent) - że realizacja budynku w którym dany lokal się znajduje nastąpiła w zgodzie z pr.bud. Wniosku takiego nie sposób bowiem wywieść z analizy przepisu art. 2 ust 2 u.w.l. W żadnym fragmencie przepis ten nie nawiązuje do pr.bud. Jedynymi przesłankami które warunkują stwierdzenie, czy dany lokal jest samodzielny (spełnia warunki do wydania zaświadczenia o samodzielności) są ustalenia, czy lokal ten jest wydzielony trwałymi ścianami w obrębie budynku, jako izba lub zespół izb przeznaczonych na stały pobyt ludzi. Jeżeli zamiarem ustawodawcy byłoby uzależnienie (powiązanie) stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego od stwierdzenia zgodności jego realizacji z p.bud., dałby temu wyraz w tekście ustawy poprzez stosowną redakcję przepisu, czego jednak nie uczynił.

Zupełnie inny cel mają przepisy pr.bud. a inny jest cel stwierdzenia samodzielności lokalu mieszkalnego. Brak podstaw, by pomimo ustawowego powiązania tych kwestii, organy uzależniały wydawanie zaświadczeń o samodzielności lokalu mieszkalnego od stwierdzenia, że obiekt budowlany został wybudowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym i projektem zagospodarowania działki lub terenu. Negatywne rozstrzygnięcia w tym zakresie mają w sobie cechy dowolności.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 października 2010 r. o sygn. I OSK 810/10, że organ właściwy w rozumieniu art. 2 ust. 3 u.w.l. otrzymawszy wniosek o wydanie zaświadczenia powinien był ocenić, czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w ust. 2 art. 2, a zatem przez odpowiednie zastosowanie zdania pierwszego tego przepisu, ocenić czy lokal stanowi izbę lub zespół izb, które wraz pomieszczeniami pomocniczymi mogą być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem tego lokalu. Po dokonaniu takiej samodzielnej oceny, do czego upoważnia i zobowiązuje Prezydenta art. 2 ust. 3 u.w.l. może on rozstrzygnąć wniosek pozytywnie bądź negatywnie, w zależności od dokonanych przez siebie ustaleń. Podkreślić należy, że przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 2 ust. 3 u.w.l. jest stwierdzenie przez starostę, czy lokal spełnia wymagania, o których mowa w ust. 2 tego artykułu, tj. czy dany lokal może być uznany za samodzielny, w rozumieniu tego przepisu. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast stwierdzenie czy lokal może nadawać się do użytkowania.

Ewentualna niezgodność zabudowy z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może być badana na etapie wydawania zaświadczeń po samodzielności lokalu mieszkalnego. Argumentacja za tym stanowiskiem jest podobna jak za brakiem podstaw do stosowania przy wydawaniu tych zaświadczeń kryteriów, o których mowa w pr.bud. Ustawodawca nie przewiedział takiego powiązania. Organ wydający zaświadczenie nie ma zatem kompetencji do badania, czy oprócz kryteriów o których mowa w art. 2 ust 2 u.w.l. inwestycja jest zgodna z zapisami planu miejscowego (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 20 sierpnia 2013 r. II SA/Ol 564/13).

Kompetencje do badania zgodności realizacji inwestycji z decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzonym projektem budowlanym a także zapisami planu miejscowego należą do organów nadzoru budowlanego i dokonują się na etapie postępowania tzw. naprawczego (art. 50 i 51 pr.bud.) oraz pozwolenia na użytkowanie (art. 50 i nast. pr.bud.). Organy te ustawodawca wyposażył w uprawnienia do badania, czy realizacja inwestycji nie nastąpiła z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego którym są m. innymi zmiany zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części oraz naruszenia ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 36a ust. 5 pkt 6 oraz 7 pr.bud.)

Z akt sprawy wynika, że rozpoznając wniosek skarżącej Prezydent w ogóle nie prowadził postępowania mającego za przedmiot ocenę, czy wskazane we wniosku lokale spełniają wymogi samodzielności, a jedynie przyjął, że wskazane pomieszczenia przynależne nr 1 i nr 2 są w istocie nadbudówkami na dachu budynku wzniesionymi dla potrzeb centrali wentylacji i klimatyzacji, które to nadbudówki nie są zlokalizowane na żadnej kondygnacji budynku. A zatem wspomniane nadbudówki na dachu budynku nie są pomieszczeniami, które mogą być przynależne do lokali mieszkalnych, co w ocenie organów uniemożliwia wydanie zaświadczenia.

Jak wskazano wyżej, stwierdzenie samodzielności lokalu zależne jest od tego, czy spełnia on wymogi określone w art. 2 ust. 2 u.w.l., co wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego umożliwiającego dokonanie oceny spełniania przesłanek. Tymczasem Prezydent nie przeprowadził ustaleń zmierzających do umożliwienia oceny, czy wspomniane przesłanki występują. W konsekwencji, na skutek przyjęcia wadliwej interpretacji art. 2 ust. 2 u.w.l., organ I instancji nie ustalił okoliczności mających podstawowe znaczenie dla sprawy – naruszając w ten sposób art. 218 § 2 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy – a organ odwoławczy rozpoznając ponownie sprawę, naruszył przepis art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 kpa aprobując bez zastrzeżeń błędne stanowisko organu I instancji. Powyższe oznacza, że organy wykroczyły poza kryteria art. 2 ust 2 u.w.l.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa w zw. z art.135 ppsa orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono stosownie do art. 200 i art. 205 § 1 ppsa, uwzględniając uiszczony przez skarżącą wpis w wysokości 100 zł oraz 240 zł z tytułu kosztów zastępstwa procesowego, stosownie do §18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. 2002 r., nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania, wskazania i poglądy prawne Sądu. Przede wszystkim zaś we własnym zakresie oceni, czy przedmiotowy lokal spełnia wymagania, o których mowa w art. 2 ust. 2 u.w.l. Po dokonaniu takiej samodzielnej oceny, i stosownie do jej wyników, załatwi przedmiotowy wniosek, wydając wnioskowane zaświadczenie, ewentualnie odmawiając jego wydania (wówczas z należytym uzasadnieniem wymaganym przez art. 107 § 3 w zw. z art. 126 kpa).