Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 974/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2006-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6035 Opłaty i kary za przejazd pojazdem nienormatywnym
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia NSA Tadeusz Michalik (spr.) Sędziowie: WSA Beata Kalaga - Gajewska NSA Wiesław Morys Protokolant: asystent sędziego Agnieszka Drewniak po rozpoznaniu w dniu 21 września 2006 r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie opłat i kar za przejazd pojazdem nienormatywnym 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Zarządu Miasta B. z dnia [...] r. Nr [...] 2. ustala, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu


UZASADNIENIE

Podczas kontroli drogowej w dniu [...] roku stwierdzono przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu marki [...] z przyczepą marki [...], którego właścicielem jest S. S.. Z kontroli sporządzono protokół, którego podpisania odmówił kierowca pojazdu.

Decyzją z dnia [...] roku Zarząd Miasta B. obciążył skarżącego S. S. opłatą drogową podwyższoną, w wysokości [...] zł.

W wyniku odwołania wniesionego od tej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] roku uchyliło w całości decyzję organu pierwszej instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swej decyzji organ odwoławczy wskazał, że na mocy ustawy z dnia 06 września 2001 roku o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371), od dnia 01 stycznia 2002 roku opłata drogowa za przejazd pojazdem ponadnormatywnym bez wymaganego zezwolenia zastąpiona została karą pieniężną w wysokości określonej w załączniku do ustawy. W takim stanie prawnym w dacie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji nie obowiązywały przepisy rozporządzenia Rady Ministrów, na podstawie których organ ten dokonał wyliczenia opłaty. Zalecono także organowi pierwszej instancji, aby wyjaśnił jaki wpływ na wynik pomiaru miał uruchomiony silnik pojazdu. Polecono nadto organowi I instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę ustosunkował się do zarzutów strony skarżącej, w szczególności wyjaśnienia jaki wpływ na wynik pomiaru miał uruchomiony silnik samochodu.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...] roku obciążył skarżącego karą pieniężną w wysokości [...] złotych. Organ I instancji stwierdził, iż żaden z przepisów nie gwarantuje przewoźnikowi prawa do osobistego uczestniczenia w trakcie kontroli, a kierowca pojazdu został pouczony o przysługujących mu prawach oraz udzielono mu wszelkich informacji związanych z procedurą ważenia. Stwierdzono też, że kierowca wprawdzie odmówił podpisania protokołu, ale też i nie zgłosił żadnych uwag do tegoż protokołu. Wskazano, iż z dokumentów legalizacyjnych wagi nie wynika konieczność przeprowadzenia ważenia przy wyłączonym silniku. Dokonywanie odczytu wag przy wyłączonym silniku ma zdaniem organu, na celu jedynie zapewnienie bezpieczeństwa osobom dokonującym kontroli. Wysokość kary pieniężnej obliczono na podstawie załącznika do ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 roku Nr 71, poz. 838 z późno zm.).

W odwołaniu od tej decyzji strona zarzuciła, iż organ I instancji nadal nie wyjaśnił jaki wpływ miał włączony silnik na wyniki pomiaru, twierdząc, iż taki wpływ istnieje. Brak tych wyjaśnień prowadzi zdaniem strony do uprawnionej konstatacji, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń organu odwoławczego, do czego był obowiązany.

Decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...], r. wydaną na mocy art. 13 ust. 2a i 2b ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednolity Dz. U. z 2000 r. Nr 71 poz. 838 ze zm.) w związku z art. 61 ust. 11 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98 poz. 602 ze zm.) utrzymano w mocy decyzję Zarządu Miasta B. z dnia [...] r. obciążającą S. S. karą pieniężną w wysokości [...] złotych. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy w całości podzielił argumentację prezentowaną przez organ I instancji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. S. domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania. Wskazał, że na skutek jego odwołania od pierwszej decyzji wymierzona została mu kara wyższa, co zinterpretował jako orzeczenie na jego niekorzyść. Ponownie wskazał, iż organy orzekające w sprawie nadal nie wyjaśniły jaki wpływ miał włączony silnik na wyniki pomiaru, twierdząc, iż taki wpływ istnieje, a fakt dokonania ważenia na włączonym silniku potwierdza treść uzasadnienia decyzji organu I instancji ( w części oznaczonej jako "[...]"). Brak tych wyjaśnień prowadzi zdaniem strony do uprawnionej konstatacji, iż nie wyjaśniono istotnych okoliczności sprawy.

Wyrokiem z dnia 20 grudnia 2004 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę S. S.. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa, bowiem w myśl art. 139 k.p.a. zakaz 1 orzekania na niekorzyść strony nie dotyczy sytuacji, gdy decyzja rażąco narusza prawo, a tak właśnie było w przypadku pierwotnej decyzji organu pierwszej instancji, jako decyzji wydanej w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa. Sąd stwierdził, iż zgodnie z art. 61 ust. 11 Prawa o ruchu drogowym, przejazd po drodze pojazdem, którego masa, naciski osi lub wymiary są większe od dopuszczalnych wymaga zezwolenia. Z kolei w myśl art. 13 ust. 2a ustawy o drogach publicznych za przejazd po drogach publicznych takim pojazdem bez uzyskania zezwolenia pobiera się kary pieniężne. Wysokość kar określa załącznik do ustawy (art. 13 ust. 2b tej ustawy). Przepisy nie dają tutaj organom sprawującym administrację drogową możliwości miarkowania tej kary, czy też odstąpienia od jej nałożenia. Sąd podzielił ustalenia dokonane przez organ orzekający, nadto stwierdzając, iż obowiązek dokonywania pomiarów i ich odczytu przy wyłączonym silniku nie wynika z dokumentów legalizacyjnych, ani też z instrukcji obsługi wagi. Powyższe okoliczności uzasadniały w ocenie Sądu oddalenie wniesionej skargi na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153 poz. 1270 ze zm.).

Skargę kasacyjną wniósł S. S. zaskarżając powyższy wyrok w całości. Zarzucił , że organ I instancji mimo zalecania przez organ odwoławczy dowodu z opinii biegłego na okoliczność wpływu, jaki miał na wynik pomiar dokonany na włączonym silniku, nie zbadał tej kwestii. Zarzucił także uwzględnienie mocy dowodowej dokumentu zawierającego w sobie sprzeczne a zarazem zasadnicze treści, a mianowicie protokołu ważenia pojazdu, który dowodzi rzekomo, iż pomiaru dokonano na silniku wyłączonym skoro z materiału dowodowego sprawy wynika, iż pomiaru dokonano na silniku włączonym. Wskazał na nietrafność ustaleń faktycznych poczynionych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny i nie uwzględnienie w odpowiedni sposób dowodu z dokumentu, a mianowicie świadectwa legalizacyjnego instrukcji obsługi wagi, z którego nie wynika badana przez Sąd okoliczność, czy pomiar dokonany na włączonym silniku miał, lub mógł mieć wpływ na wynik ważenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki nie odniósł się do tak, postawionego zagadnienia, lecz pominął zarzuty skargi stwierdzając jedynie, iż obowiązek ważenia pojazdu na wyłączonym silniku nie wynika z tych dokumentów. Skarżący zarzucił nieprawidłowe dokonanie ustaleń faktycznych po przeprowadzeniu przed Sądem pierwszej instancji dowodu z dokumentów, który nie dowodzi wcale tez zaprzeczających zarzutom skargi, ani też nie uzasadnia ustaleń stanowiących podstawę orzekania. Nadto wskazał, że nieprawidłowe jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż to stronę obciąża obowiązek wyjaśnienia, jaki wpływ na wynik pomiaru miało ważenie pojazdu z włączonym silnikiem, mimo tego, że obowiązek przeprowadzenia takiego dowodu został nałożony przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w decyzji z dnia [...] roku na organ I instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 07 lipca 2006 r. , sygn. akt I OSK 366/05 uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. NSA wskazał, że okolicznością bezsporną było to, że protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu stanowił podstawowy i jedyny dowód na podstawie którego możliwe było wydanie decyzji o wymierzeniu opłaty drogowej i w tym kontekście zauważył , iż protokół musi odpowiadać warunkom określonym wart. 68 k.p.a. Zwrócił uwagę na to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając wskazania zawarte w decyzji organu odwoławczego z dnia [...] r., którą to decyzją uchylono do ponownego rozpoznania decyzję organu I instancji, ograniczył się do stwierdzenia, że zalecono organowi pierwszej instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę ustosunkował się do podniesionych w toku postępowania zarzutów skarżącego, a w szczególności, aby wyjaśnił jaki wpływ na wynik pomiaru miał uruchomiony silnik pojazdu, tymczasem w dalszych wskazaniach, a co uszło uwadze Sądu, organ II instancji stwierdził też, że skoro jednym z warunków jakie kontrolujący są obowiązani przekazać kierowcy, celem prawidłowego przeprowadzenia ważenia jest sposób najazdu pojazdu na wagi najazdowe, zaś drugim, iż odczyt nacisków na poszczególnych osiach dokonuje się przy wyłączonym silniku. NSA wskazał nadto, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny zażądał od organu odwoławczego nadesłania dodatkowych dokumentów o oceniając te dokumenty Sądu stwierdził,że obowiązek ważenia pojazdu na wyłączonym silniku nie wynika z dokumentów legalizacyjnych, ani też z instrukcji obsługi wagi. W tej mierze NSA wskazał, iż Sąd oceniając przeprowadzony dowód, winien wziąć jednak pod uwagę nie tylko treść instrukcji, ale także okoliczność, czy instrukcja ta jest prawidłowa. Istotnym jednakże dla dokonania należytych w sprawie ustaleń było wyjaśnienie, czy i jaki wpływ na wysokość wagi miał fakt, że ważenia dokonano przy włączonym silniku, a więc tych ustaleń, na które zwracał uwagę organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] r. zaakcentowano przy tym, iż nie rzeczą Sądu było przeprowadzanie tego rodzaju postępowania dowodowego, ale organu administracji, z uwagi na ograniczone art. 106 p.p.s.a. możliwości prowadzenia postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym. NSA zwrócił także uwagę na treść uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. (sygn. akt I OPS 1/06).

Na rozprawie w dniu 21 września 2006 r. strona skarżąca przedłożyła Sądowi kserokopie zarządzenia Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999 r., z której wynika, iż pomiar wagi pojazdu winien odbywać się przy wyłączonym silniku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W punkcie wyjścia należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz.1269) Sąd ten sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 wspomnianego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi, bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Cytowana regulacja prawna nie pozostawia zatem wątpliwości co do tego, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd związany jest normą prawną odzwierciedlającą wolę ustawodawcy, wyrażoną w treści odpowiedniego przepisu prawa. Przy tym z mocy art. 134 § 1 cytowanej ustawy tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu , nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji zgodnie ze wskazanymi normami Wojewódzki Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, iż skarga musiała odnieść skutek.

Przystępując do zasadniczych rozważań należy przede wszystkim podkreślić, że w myśl przepisu art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny .

Zważając zatem na wyżej zaprezentowany pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazać przede wszystkim należy na nieprawidłowe wymierzenie stronie skarżącej kary w wysokości [...] zł. , którą to karę wymierzono w oparciu o przepisy obowiązujące w dniu wydania decyzji I instancyjnej. W tej mierze wskazać trzeba na pogląd zaprezentowany w uchwale 7 sędziów NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. , sygn. akt I OPS 1/06 (ONSAiWSA 2006/3/71), gdzie wskazano, że przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.), zmienione ustawą z dnia 06 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 1371), które weszły w życie z dniem 01 stycznia 2002 r., nie mają zastosowania w sprawach wymierzania opłaty podwyższonej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed wejściem w życie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. W uzasadnieniu tej uchwały wskazano wprost, iż w takim przypadku "sankcja administracyjna za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia powinna być wymierzona na podstawie przepisów obowiązujących w dacie zdarzenia, tj. naruszenia zakazu". Skoro tak, to wymierzona stronie skarżącej kara nie została ustalona w sposób prawidłowy, co już stanowi wystarczający powód do uchylenia zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji.

Trzeba także zwrócić uwagę na niekonsekwencję organu odwoławczego, który w decyzji z dnia [...] r. (którą to decyzją uchylono do ponownego rozpoznania przedmiotową sprawę) zalecił organowi pierwszej instancji, aby ponownie rozpatrując sprawę ustosunkował się do podniesionych w toku postępowania zarzutów skarżącego, a w szczególności, aby wyjaśnił jaki wpływ na wynik pomiaru miał uruchomiony silnik pojazdu, akcentując , że skoro jednym z warunków jakie kontrolujący są obowiązani przekazać kierowcy, celem prawidłowego przeprowadzenia ważenia jest sposób najazdu pojazdu na wagi najazdowe, zaś drugim, iż odczyt nacisków na poszczególnych osiach dokonuje się przy wyłączonym silniku.

Organ I instancji w swojej decyzji z dnia [...] r. nie wykonał w tej mierze zaleceń organu odwoławczego, a wręcz (w części "[...]" swojego uzasadnienia) przerzucił na stronę obowiązek udowodnienia jaki wpływ na wynik pomiaru miał uruchomiony silnik pojazdu. Okoliczność ta uszła uwadze organu odwoławczego.

Za Naczelnym Sądem Administracyjnym godzi się powtórzyć, iż okolicznością bezsporną w sprawie było to, że protokół z zatrzymania i kontroli pojazdu stanowił podstawowy i jedyny dowód na podstawie, którego podstawie możliwe było wydanie decyzji o wymierzeniu opłaty drogowej i w tym kontekście zauważyć należy , iż protokół musi odpowiadać warunkom określonym wart. 68 k.p.a.

Tymczasem organy administracji nie dokonały pełnej i kompleksowej oceny treści tegoż protokołu. Przy przyjęciu bowiem (czego nie wykluczają same organy w swoich decyzjach) , że przedmiotowy samochód był ważony przy włączonym silniku , to niezgodne z rzeczywistością jawi się oświadczenie zawarte w końcowej części tego protokołu, iż odczytu wagi dokonano przy wyłączonym silniku ( pkt. [...] oświadczenia w protokole Nr [...] z dnia [...]r.). Skoro tak, to zasadnym jest postawienie pytania, czy wspomniany protokół odpowiada w pełni wymogom art. 68 k.p.a.. Ponadto należy zauważyć, iż skoro kierowca nie podpisał oświadczenia zawartego w tym protokole, a z drugiej strony brak w tym protokole zapisu uczynionego przez osobę go sporządzającą, iż treść tego oświadczenia została przez osoby przeprowadzające kontrolę mu odczytana (zakomunikowana), to wobec tego brak jest uzasadnionych podstaw do bezkrytycznego przyjęcia, iż treść wspomnianego oświadczenia była znana kierowcy. Przeto nie sposób stwierdzić, czy kierowca kontrolowanego pojazdu został należycie poinformowany o wymaganiach związanych z dokonywaniem pomiarów (patrz też wyrok NSA z dnia 24 marca 1998 r. , sygn. akt II SA 61/98 - zbiór orzeczeń LEX nr 41640).

Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 c w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponieważ zaskarżona decyzja została uchylona, a wyrok sądu jest nieprawomocny, w oparciu o art. 152 cyt. ustawy stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost w z wyżej naprowadzonych wywodów Sądu. W szczególności wyjaśnić należy najistotniejszą w niniejszej sprawie kwestię, czy i jaki wpływ na wysokość wagi miał fakt, że ważenia dokonano przy włączonym silniku. Nadto organ prowadzący postępowanie winien rozważyć uzupełnienie materiału sprawy o dowody takie jak instrukcja użytej w przedmiotowym przypadku wagi, dokumenty legalizacyjne wagi, a także wspomniane zarządzenia Nr 47 Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych z dnia 24 listopada 1999 r.. Zgodnie z wskazaniami NSA zawartymi w wyroku z dnia 07 lipca 2006 r. organ oceniając te dowody, winien wziąć jednak pod uwagę nie tylko treść instrukcji, ale także zważyć na okoliczność, czy instrukcja ta jest prawidłowa. Następnie organ winien wezwać skarżącego do złożenia oświadczenia w trybie art. 10 k.p.a., po czym wydać decyzję w której uzasadnieniu da wyraz dokonanym ustaleniom faktycznym i ocenie wiarygodności dowodów, a zatem omówi szczegółowo , jakim dowodom dał wiarę, a jakim nie i dlaczego.