Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2342/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145a par. 1, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie: Sędzia NSA Iwona Bogucka Sędzia del. NSA Jacek Hyla (spr.) po rozpoznaniu w dniu 11 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K., Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2016r., sygn. akt I SA/Wa 327/16 w sprawie ze skarg Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K., Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 maja 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 327/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Skarbu Państwa – Prezydenta Miasta K. i Gminy Miejskiej K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...].

W uzasadnieniu wskazano, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. stwierdził, że decyzja Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1996 r., nr [...], stwierdzająca nabycie przez Gminę K. z mocy prawa, nieodpłatnie, prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. Ś., oznaczonej jako działki nr [...] i [...]o łącznej pow. 0,0650 ha: - w części dotyczącej sprzedanych lokali nr [...] i nr [...] w budynku położonym na zabudowanej działce nr [...]o pow. 0,0246 ha wraz z przynależnymi udziałami we współwłasności działki nr [...]oraz współwłasności w niewydzielonych częściach wspólnych została wydana z naruszeniem prawa, a w pozostałej części stwierdził jej nieważność.

Z wnioskiem o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją wystąpił Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa. Jako podstawę wniosku wskazano wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, orzekający o niezgodności z art. 2 Konstytucji RP przepisu art. 156 § 2 k.p.a., w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy.

Minister Administracji i Cyfryzacji wznowił postępowanie i decyzją nr [...] z dnia [...] października 2015 r. odmówił uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. W uzasadnieniu decyzji Minister zauważył, że Trybunał Konstytucyjny wprost wyjaśnił, iż wyrok, na który powołuje się Prezydent Miasta K. zapadł w wyniku kontroli konstytucyjności przeprowadzonej w związku z pytaniem prawnym zadanym przez sąd w konkretnej sprawie. Wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym. Wyrok taki nie powoduje zmiany normatywnej, w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Z uwagi na zakres kontroli konstytucyjności, obejmujący pominięcie ustawodawcze, Trybunał nie przesądził o tym, czy właściwym sposobem realizacji tego postulatu jest przewidziany aktualnie w art.156 § 2 k.p.a. dziesięcioletni termin prekluzyjny, który ogranicza stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych obarczonych niektórymi innymi wadami. Ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze instrumentów prawnych, służących realizacji wskazanych przez Trybunał wartości konstytucyjnych.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Administracji i Cyfryzacji nr [...] z dnia [...] października 2015 r. wystąpił Prezydent Miasta K. działający w imieniu Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa.

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., nr [...] utrzymał w mocy wymienioną wyżej decyzję. W uzasadnieniu organ powielił argumentację zawartą we wcześniejszej decyzji, a ponadto wskazał, że decyzja komunalizacyjna ma charakter stricte deklaratoryjny. Nie jest ona źródłem nabycia prawa własności przez gminę i nie kreuje tego prawa. Jej celem jest potwierdzenie faktu nabycia prawa, a poprzez to umożliwienie gminie skutecznego powoływania się w obrocie cywilnoprawnym na przysługujący jej tytuł. W związku z tym, przywołany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie ma znaczenia w rozpatrywanej sprawie.

Minister stwierdził nadto, że upływ czasu jaki nastąpił od daty wydania i doręczenia decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1996 r., nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia jej nieważności. Przyczyną stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej nie były kwestie związane z wykładnią art. 5 ust. 1 ustawy, ale ustalona w toku postępowania nadzorczego okoliczność, iż tytuł prawny we wskazanym przez organ zakresie do nieruchomości zabudowanej przy ul. Ś. w K. na dzień [...] maja 1990 r. przysługiwał osobie ﬁzycznej, a nie Skarbowi Państwa. Uwzględniając powyższe, a także konieczność porządkowania i stabilizacji stanów społeczno-gospodarczych Minister nie znalazł podstaw do wyłączenia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1996 r. we wskazanym zakresie.

Od decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2016r., nr [...] skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Gmina Miejska K. oraz Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 (Dz. U. z 2015 r. poz. 702) w zw. z art. 7 Konstytucji RP (zasada praworządności) oraz art. 2 Konstytucji RP (zasada pewności prawa oraz zasada zaufania obywatela do państwa). W skargach skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu podnieśli, że stoją na stanowisku, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015r., sygn. akt P 46/13, stworzyło po stronie organów administracji publicznej stosujących art. 156 § 2 k.p.a. obowiązek modyfikacji - pomimo braku zmiany samego literalnego brzmienia wskazanego przepisu - dotychczasowej jego wykładni i przewartościowania istniejących w tym kontekście poglądów. Od daty ogłoszenia wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego przepis art. 156 § 2 k.p.a. należy odczytywać w związku z zawartymi w nim tezami, a zatem w przypadku wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa oraz upływu znacznego okresu czasu, norma mająca stanowić podstawę rozstrzygnięcia w takiej sprawie winna być odczytywana nie wyłącznie na podstawie przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a., lecz winna uwzględniać także stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w sentencji przywołanego wyroku. Zgodnie z tak prawidłowo ustaloną normą kompetencja organu administracji publicznej do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa dezaktualizuje się w przypadkach równoczesnego spełnienia dwóch przesłanek: 1) gdy od wydania decyzji - jak wskazał Trybunał Konstytucyjny - upłynął znaczny okres czasu oraz 2) gdy decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Trybunał Konstytucyjny wskazał w uzasadnieniu wyroku, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym i jako taki nie oznacza derogacji tego przepisu. Zarazem jednak Trybunał Konstytucyjny wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in ﬁne k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Dla skarżących jest oczywiste, że ten nakaz dokonywania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in ﬁne k.p.a. z uwzględnieniem stanowiska Trybunału przedstawionego we wskazanym wyroku nie jest kierowany do ustawodawcy (ten ma bowiem obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy), lecz do podmiotów stosujących prawo i dotyczy właśnie tego okresu stosowania wskazanych przepisów, który poprzedzać będzie działania ustawodawcy podjęte w wykonaniu obowiązku wynikającego z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

Art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP nie różnicują mocy obowiązującej orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego, z uwagi na treść, czy też formułę sentencji. Każdy negatywny wyrok Trybunału Konstytucyjnego wywołuje skutek prawny - w każdym takim przypadku dochodzi zatem do modyﬁkacji prawa. Dotyczy to również tzw. wyroków zakresowych lub interpretacyjnych, a także tzw. wyroków stwierdzających niekonstytucyjność pominięcia prawodawczego. Tak więc także takie wyroki mogą stanowić podstawę dla wznowienia postępowania administracyjnego i w jego następstwie do rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy przy zastosowaniu przepisu objętego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z uwzględnieniem treści tego wyroku.

Skarżący wyrazili pogląd, że wyrok stwierdzający niekonstytucyjność pominięcia powoduje utratę mocy obowiązującej normy wadliwie ukształtowanej (tj. obarczonej luką zidentyﬁkowaną wskutek podniesionego zarzutu pominięcia).

Podsumowując, skarżący stwierdzili, że nie budzi żadnej wątpliwości, iż Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjną normę prawną, która dopuszcza stwierdzenie nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. Oznacza to, ni mniej ni więcej, że po wznowieniu postępowania Minister powinien przeprowadzić postępowanie co do przyczyn wznowienia, oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy z pominięciem niekonstytucyjnej normy prawnej - co w okolicznościach niniejszej sprawy wymaga rozstrzygnięcia, czy upływ przeszło 14 lat od daty wydania decyzji komunalizacyjnej stanowi znaczny upływ czasu. Ustawodawca nie wykonał obowiązku nałożonego wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego i nie określił jak należy ustalać, czy doszło do znacznego upływu czasu od wydania decyzji dotkniętej wadliwością, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.. Oznacza to tylko tyle, że rozumienie tego pojęcia winno zostać ustalone przez organ administracji publicznej w ramach wykładni przepisów prawa przy uwzględnieniu treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/12 (dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 in ﬁne k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem, wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa).

Odmienne stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prowadzi do tego, że organy administracji publicznej w dalszym ciągu miałyby rozstrzygać sprawy administracyjne z zastosowaniem niekonstytucyjnej normy prawnej, a przewidziana w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP możliwość wznowienia postępowania administracyjnego byłaby iluzoryczna, gdyż nie mogłaby doprowadzić do uchylenia decyzji wydanych na podstawie niekonstytucyjnej normy prawnej (ewentualnie nie mogłaby prowadzić do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa wobec oparcia jej na niekonstytucyjnej normie prawnej).

W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko.

W piśmie z dnia [...] maja 2016 r. uczestnik postępowania J.T. wniósł o oddalenie skargi. W uzasadnieniu uczestnik wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie określonym przez Trybunał Konstytucyjny zobowiązuje ustawodawcę do wprowadzenia regulacji ograniczającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Fragment uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego odnoszący się do konieczności dokonania wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasad wynikających z art. 7 i art. 2 Konstytucji RP jest adresowany do ustawodawcy, wskazując kierunek zmiany ustawodawczej. Organy administracji nie są zatem uprawnione do samodzielnego wypełniania luki ustawodawczej i kreowania definicji "znacznego upływu czasu". Trzeba też wskazać, że w sprawie w której orzekał Trybunał Konstytucyjny chodziło o upływ kilkudziesięciu lat tymczasem w niniejszej sprawie chodzi o upływ 14 lat.

W uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 mógł stanowić podstawę do wszczęcia postępowania wznowieniowego, zakończonego decyzją ostateczną Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie ustawowym.

Trybunał Konstytucyjny w powołanym wyroku nie uchylił przepisu art. 156 § 2 k.p.a.. Wyrok ten ma charakter zakresowy, ponieważ kontrola konstytucyjności przepisu art. 156 § 2 k.p.a. dotyczyła tzw. pominięcia ustawodawczego w zakresie braku w przepisie art. 156 § 2 k.p.a. ograniczenia czasowego, uniemożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji z powodu wady rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.), po znacznym upływie czasu (ponad 60 latach) od dnia jej wydania, gdy decyzja była podstawą nabycia przez pomiot prywatny prawa lub ekspektatywy. W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności przepisu art. 156 § 2 k.p.a. rzutuje na sposób dokonywania wykładni przepisu art. 156 § 1 pkt 2 in fine w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. na tle konkretnej sprawy. W ramach wykładni tych przepisów istotne znaczenie ma wynik ważenia zasady praworządności wynikającej z art. 7 Konstytucji RP (zasady legalizmu) oraz zasad bezpieczeństwa prawnego oraz zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa), wywodzonych z art. 2 Konstytucji RP.

W przypadku, gdy dojdzie do kolizji tych zasad na tle stosowania art. 156 k.p.a., danie prymatu zasadzie praworządności w konkretnej sprawie uzasadnia stwierdzenie nieważności decyzji rażąco naruszającej prawo, za wyjątkiem sytuacji nagromadzenia się w sprawie nadzorczej takich okoliczności: 1) decyzja rażąco naruszająca prawo przez wiele lat korzystała z domniemania zgodności z prawem, 2) wywołuje skutki polegające na nabyciu prawa lub ekspektatywy, 3) przesłanka stwierdzenia nieważności ma charakter niedookreślony i jej wykładnia ukształtowała się w orzecznictwie na długo po wydaniu kwestionowanej decyzji, 4) istnieją trudności dowodowe w prowadzeniu postępowania nadzwyczajnego. W tego typu sprawie stwierdzenie nieważności decyzji z powołaniem się na zasadę praworządności naruszałoby przepis art. 2 Konstytucji RP poprzez nadmierne ograniczenie zasady zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa i zasady pewności prawa.

Zdaniem Sądu, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13 nie mógł doprowadzić do uchylenia kwestionowanej decyzji ostatecznej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr 450 z dnia 9 czerwca 2010 r.

W sprawie nadzorczej zakończonej wyżej wymienioną decyzją kontroli podlegała decyzja komunalizacyjna Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1996 r., wydana na podstawie przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.). Decyzja tego rodzaju ma charakter deklaratoryjny, stwierdza wystąpienie w dacie [...] maja 1990 r. zdarzenia prawnego w postaci nabycia przez właściwą gminę, z mocy samego prawa, z tym dniem prawa własności do konkretnego mienia ogólnonarodowego. Decyzja komunalizacyjna nie kreuje zatem dla jej adresatów praw i obowiązków z zakresu prawa materialnego, które podlegałyby konstytucyjnej ochronie z punktu widzenia zasady zaufania obywatela do państwa i zasady pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). W sprawie nie wystąpił także przypadek niedookreśloności przesłanki będącej podstawą częściowego stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody K. z dnia [...] stycznia 1996 r. W sprawie nieważnościowej powodem uznania przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że przedmiotowa decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. było to, że w dacie [...] maja 1990 r. nieruchomości oznaczone w 1996 r. jako działki nr [...] i [...] w dniu [...]maja 1990 r. nie były w całości własnością państwową, jak tego wymagał przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Jak wynika z uzasadnienia decyzji nadzorczej nieruchomość ta w dacie komunalizacji w części była własnością osób fizycznych – spadkobierców po L.R., którzy w 2007 r. swe prawa do przedmiotowej nieruchomości i roszczenia sprzedali J.T.. Rażące naruszenie prawa miało zatem charakter oczywisty, ponieważ wydanie decyzji komunalizacyjnej pozostawało w ewidentnej sprzeczności z treścią przepisu art. 5 ust. 1, będącego podstawą materialnoprawną stwierdzenia nabycia mienia przez Gminę K. Nie można zatem przyjąć, że częściowe stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej po kilkunastu latach stanowiło daleko idącą ingerencję w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa (lojalności państwa), o których mowa w art. 2 Konstytucji RP.

Nie można też pominąć tego, że w uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny wskazał, że realizacja zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP), nakazująca eliminację z obrotu prawnego każdej decyzji naruszającej prawo musi podlegać ograniczeniom, z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Zasada zaufania w stosunkach między obywatelem, a państwem przejawia się w takim stanowieniu i stosowaniu prawa, aby nie stawało się ono pułapką dla obywatela, który układał swe sprawy w danym momencie w zaufaniu, że nie naraża się na negatywne skutki swych działań i że następstwa tych działań będą uznane przez późniejszy porządek prawny. Przykładem takiej pułapki może być nieograniczona czasowo możliwość wzruszania prawomocnych decyzji powodująca stan niepewności i brak stabilizacji sytuacji prawnej jednostki. Wskazany wyżej wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma zatem zastosowanie do sytuacji, w której poprzez nieograniczoną czasowo możliwość stwierdzania nieważności decyzji naruszone mogą być prawa obywatela, z których korzystał on przez wiele lat.

Tymczasem w niniejszej sprawie Gmina Miejska K. i Skarb Państwa reprezentowany przez Prezydenta Miasta K. poprzez złożenie wniosku o wznowienie postępowania zamierzają doprowadzić do tego, aby wyłączyć możliwość stwierdzenia w całości nieważności decyzji komunalizacyjnej celem obrony interesów publicznoprawnych, kosztem obywatela dochodzącego swoich praw do odzyskania mienia, co pogarsza sytuację prawną jednostki i w żaden sposób nie realizuje zasady zaufania obywatela do państwa. Uszło więc uwadze skarżących, że podstawą stanowiska Trybunału Konstytucyjnego była ochrona obywateli poszkodowanych aktami wywłaszczeniowymi, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że przedmiotowy wyrok TK powoduje utratę mocy obowiązującej art. 156 § 2 k.p.a. jako normy wadliwie ukształtowanej (obarczonej luką). Sąd nie podzielił stanowiska skarżących, że na podstawie wskazywanego wyroku TK organ po wznowieniu postępowania winien przeprowadzić postępowanie co do istoty sprawy i ocenić, czy upływ ponad 14 lat od daty wydania kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej stanowi "znaczny upływ czasu", wyłączający możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 651/14 wskazany wyrok TK adresowany jest do ustawodawcy, aby ten dokonał stosownych zmian w prawie. NSA uznał, że w drodze wykładni art. 156 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie można określić terminu, po upływie którego byłaby wyłączona możliwość stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można uznać, że organ nadzoru, bez uprzedniej stosownej zmiany art. 156 § 2 k.p.a., był kompetentny by samodzielnie określić na potrzeby niniejszej sprawy, że upływ ponad 14 lat stanowił znaczny upływ czasu i uniemożliwiał stwierdzenie w całości nieważności kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli Gmina Miejska K. i Prezydent Miasta K. domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i uchylenia zaskarżonej decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] w całości, a także zasądzenia od organu na rzecz Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. zwrotu kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. wobec nieuwzględnienia skargi Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K. pomimo tego, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, wobec naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13

art. 151 p.p.s.a. wobec oddalenia skargi Gminy Miejskiej K. oraz Skarbu Państwa - Prezydenta Miasta K., choć zasługiwała ona na uwzględnienie, gdyż decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mającym wpływ na wynik sprawy wobec naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 190 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13.

W uzasadnieniu wskazano, że wydanie przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, stworzyło po stronie organów administracji publicznej stosujących art. 156 § 2 k.p.a. obowiązek modyfikacji jego dotychczasowej wykładni. Podniesiono, że spełnione były przesłanki dezaktualizujące możliwość stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody K. z dnia [...] czerwca 2010 r. tj. z powodu wydania tej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. I tak w dacie wydawania rozstrzygnięcia nadzorczego przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ([...] czerwca 2010 r.) upłynęło już przeszło 14 (czternaście) lat - a zatem zdaniem skarżących upłynął znaczny okres czasu, o jakim mówi Trybunał Konstytucyjny. Zarazem w ocenie skarżących decyzja komunalizacyjna ma mieszany charakter, to jest ma charakter deklaratoryjno-konstytutywny i jako taka winna być kwalifikowana jako decyzja będąca podstawą nabycia prawa.

Skarżący podnieśli nadto, iż w dacie wydawania decyzji przez Wojewodę K. ([...] stycznia 1996 r.) funkcjonowało w obrocie prawnym postanowienie spadkowe (postanowienie Sądu Rejonowego dla K.-Śródmieścia w K., Wydział I Cywilny z dnia [...] października 1991 r. sygn. akt [...]), zgodnie z którym sporna nieruchomość została nabyta w drodze dziedziczenia przez Skarb Państwa. Stosownie do treści art. 365 § 1 k.p.c. to prawomocne orzeczenie wiązało organy administracji publicznej, w tym Wojewodę K., który zobligowany był przyjmować, że kwestia dziedziczenia przedstawia się tak jak to zostało stwierdzone prawomocnym funkcjonującym w obrocie prawnym orzeczeniem. Mieć przy tym należy na względzie, że przywoływane przez Jerzego Turbasę postanowienie zmieniające postanowienie Sądu Rejonowego dla K. w K., Wydział [...] Cywilny z dnia [...] października 1991 r. sygn. akt [...] uzyskało przymiot prawomocności dopiero w listopadzie 2004 r. W niniejszej sprawie zachodziły zatem przesłanki nie tyle do stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2) k.p.a., lecz dla wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5) k.p.a., ewentualnie art. 145 § 1 pkt 7) k.p.a. To ostatnie nie mogło przy tym doprowadzić do uchylenia decyzji komunalizacyjnej z uwagi na treść art. 146 § 1 k.p.a. W ocenie Gminy Miejskiej K. fakt, że okoliczność stanowiąca podstawę dla wznowienia postępowania została uznana za skutkującą stwierdzeniem, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa sam w sobie budzi istotne wątpliwości, a tym samym na pewno nie jest oczywisty.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, dalej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 powołanej ustawy przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie opierała się na usprawiedliwionych podstawach.

Naczelny Sąd Administracyjny w szeregu orzeczeń podejmował się już analizy wpływu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r., sygn. P 46/13 na zakończone postępowania administracyjne w kontekście przesłanki wznowieniowej określonej w art. 145 a §1 k.p.a.

W uzasadnieniach wydanych w tym przedmiocie wyroków wskazywano, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny i zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, zaś jego skutkiem nie jest wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. TK jednoznacznie wskazał też, że jego wyrok stwierdzający niekonstytucyjność art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie opisanym w sentencji ma charakter zakresowy o pominięciu prawodawczym, który nie powoduje zmiany normatywnej, a w szczególności nie oznacza derogacji tego przepisu. Stwierdzenie niekonstytucyjności w zakresie pominięcia prawodawczego nakłada na ustawodawcę obowiązek rozszerzenia unormowania art. 156 § 2 k.p.a., przewidującego ograniczenia możliwości stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy. TK wskazał na konieczność dokonania wykładni art. 156 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. nie tylko z uwzględnieniem zasady praworządności, przewidzianej w art. 7 Konstytucji, ale również z uwzględnieniem wynikających z art. 2 Konstytucji, zasady pewności prawa oraz zasady zaufania obywatela do państwa. Taka wykładnia jest konieczna, dopóki ustawodawca nie wykona swego obowiązku dokonania zmiany ustawodawczej w kierunku określonym przez Trybunał Konstytucyjny.

Nie jest zatem trafny zarzut skarżących kasacyjnie, zgodnie z którym – wbrew stanowisku samego Trybunału jednoznacznie sformułowanemu w uzasadnieniu wyroku, jego skutkiem miałaby być utrata mocy obowiązującej art. 156 § 2 k.p.a.

Trybunał Konstytucyjny, podkreślając indywidualny charakter każdej sprawy administracyjnej, wskazał na konieczność dokonywania wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z uwzględnieniem zasady praworządności, o której mowa w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady pewności prawa i zaufania obywatela do państwa, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Dokonywanie wykładni art. 156 § 2 w świetle tych przepisów Konstytucji sprowadza się do określenia, która ze statuowanych nimi zasad powinna mieć przewagę w danej, konkretnej sprawie administracyjnej.

Skoro zatem skutkiem powołanego w skardze kasacyjnej wyroku Trybunału jest konieczność stosowania przez organy władzy publicznej wykładni analizowanych przepisów, uwzględniającej konstytucyjne zasady bezpieczeństwa prawnego oraz ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa, to słusznie sąd I instancji podjął się rozważenia, czy zasady te wymagają uchylenia ostatecznej decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej.

Skutkiem decyzji komunalizacyjnej jest potwierdzenie nabycia przez gminę prawa własności nieruchomości, które następowało z mocy prawa. Zatem to nie obywatele, lecz jednostki samorządu terytorialnego są beneficjentami rozstrzygnięcia zawartego w takiej decyzji.

Wskazuje się w orzecznictwie NSA jednoznacznie, że analizowany wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie służy ochronie interesów Skarbu Państwa, czy Gminy, które wadliwie, z rażącym naruszeniem prawa nabyły prawo własności (por. wyroki NSA z dnia: 1 marca 2016 r. I OSK 2566/15, 1 marca 2016, I OSK 2632/15, 8 marca 2016 r. I 2631/15, 30 marca 2016 r., I 2486/15, 15 września 2015, I OSK 2940/14, 16 marca 2016 r., I OSK 1307/14). Nie ma bowiem wątpliwości, że u podstaw wyroku Trybunału legło dostrzeżenie potrzeby ochrony praw jednostek, a nie podmiotów publicznoprawnych.

Uwzględniając poczynione wyżej uwagi należało uznać, że również w okolicznościach niniejszej sprawy brak było podstaw przemawiających za udzieleniem Skarbowi Państwa i Gminie ochrony konstytucyjnej, o której mowa w wyroku Trybunału Konstytucyjnego, stanowiącym podstawę wznowienia postępowania sądowego.

Także i upływ 14 lat od wydania decyzji komunalizacyjnej nie mógł w aktualnym stanie prawnym być uznany za negatywną przesłankę uniemożliwiającą stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Omówione uwarunkowania faktyczne i prawne nie pozwalały przyjąć, że orzekanie w sprawie z zastosowaniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w obowiązującym brzmieniu odbyło się z naruszeniem art. 2 Konstytucji RP.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a