Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 748/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-06-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6535 Odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Komisja Orzekająca
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.5, art.17 ust.1 pkt 1, art.28 ust.1, art.76 ust.3
journal: Dz.U. 2005 nr 14 poz 114
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Zofia Borowicz Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Inga Gołowska Protokolant Sylwia Nerkowska po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. J. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt V SA/Wa 1604/12 w sprawie ze skargi K. J. D. na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych na rzecz K. J. D. 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 stycznia 2013 r., oddalił skargę K. D. na orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.

Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w B. orzeczeniem o sygn. akt [...], z dnia [...] października 2011 roku uznała K. D. winnym:

- umyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r., nr 14, poz. 114 ze zm.), poprzez udzielenie przez Miasto Z. umową z dnia [...] stycznia 2010 r. zamówienia publicznego na wykonanie zadania pn. "Wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu wykopów pod nieckę składowania odpadów i niecki składowania odpadów zawierających azbest, dla budowy Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania odpadów w C., gm. Z. w zamian za pozyskanie przez wykonawcę gruntów z wykopu" o wartości [...] zł netto, co nastąpiło bez zastosowania procedury wymaganej ustawą - Prawo zamówień publicznych;

- nieumyślnego naruszenia dyscypliny finansów publicznych określonego w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez umorzenie, umową z dnia [...] października 2008 r. o zwolnieniu z długu, kwoty [...] zł, co nastąpiło niezgodnie z art. 68 ust. 2c ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 z zm.), art. 43 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz.1240 ze zm.), zaś obecnie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych oraz przepisami uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w Z. z dnia [...] stycznia 2003 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu umarzania wierzytelności Miasta Z. z tytułu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów ustawy Ordynacja podatkowa, udzielania innych ulg w spłacaniu tych należności oraz organów do tego uprawnionych;

i wymierzyła Skarżącemu łączną karę pieniężną w wysokości [...] zł.

Na skutek odwołania K. D., orzeczeniem z [...] kwietnia 2012 r. o sygn. akt: [...], Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych uchyliła orzeczenie Regionalnej Komisji Orzekającej w zakresie wymierzenia obwinionemu kary pieniężnej, wymierzając mu jednocześnie karę nagany i utrzymując w mocy orzeczenie RKO w pozostałym zakresie.

W uzasadnieniu orzeczenia Główna Komisja Orzekająca w odniesieniu do pierwszego czynu, podzieliła stanowisko Regionalnej Komisji Orzekającej co do charakteru umowy zawartej przez obwinionego w dniu [...] stycznia 2010 r., a mianowicie, że jest to umowa o charakterze mieszanym łączącym ze sobą różne elementy, z których elementami najistotniejszymi są elementy umowy o roboty budowlane. GKO zgodziła się również ze stanowiskiem Zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów Publicznych, że w opisanej sytuacji nie było przeszkód, aby przeprowadzić przetarg na roboty budowlane, a następnie odrębną umową sprzedać grunt, co oznacza, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniała możliwość postępowania zgodnie z przepisami prawa.

W odniesieniu do drugiego czynu, Główna Komisja Orzekająca podzieliła stanowisko RKO, że umowa darowizny z jednoczesnym oświadczeniem o wyrażeniu zgody na wstąpienie w stosunek najmu nie była umową zamiany, która pozwoliłaby na zastosowanie bonifikaty bez odrębnego upoważnienia wynikającego z uchwały organu stanowiącego. Podniosła, że obwiniony nie dysponował zgodą Rady Miasta Z. na odstąpienie od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, jak również o wyrażenie takiej zgody do Rady Miasta się nie zwracał. GKO podzieliła stanowisko RKO oraz Zastępcy Głównego Rzecznika Dyscypliny Finansów publicznych, że w omawianym przypadku nie ma zastosowania przesłanka odstąpienia od żądania zwrotu bonifikaty określonej w art. 68 ust. 2a pkt 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Uzasadniając zmianę wymierzonej kary z kary pieniężnej na karę nagany, GKO wzięła pod uwagę okoliczność, że obwiniony nie był wcześniej karany, a ponadto i to, że realizowana inwestycja była trudna do przeprowadzenia w aspekcie przyjęcia prawidłowych rozwiązań, albowiem obwiniony zmierzał do uniknięcia konieczności wydatkowania środków z budżetu gminy, co przy zastosowaniu transakcji kompensacyjnej nie spowodowało wydatkowania środków publicznych, w związku z czym nie można domniemywać, że doszło do uszczuplenia finansów publicznych. W odniesieniu natomiast do drugiego z zarzucanych czynów, GKO stwierdziła, że obwiniony w zasadzie mógł umorzyć należność z tytułu zwrotu bonifikaty, stosując inny tryb postępowania, który nie naruszałby obowiązujących w tym zakresie przepisów.

K. D. wniósł skargę na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jego uchylenie.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił:

1. naruszenie art. 76 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez uznanie obwinionego za winnego bez udowodnienia winy;

2. naruszenie art. 80 ust. 1, art. 87 i art. 89 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez pominięcie okoliczności i dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, a świadczących na korzyść obwinionego oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego;

3. Naruszenie art. 148 ust. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, poprzez brak ustosunkowania się do zarzutów stawianych zaskarżonemu orzeczeniu Regionalnej Komisji Orzekającej w B. oraz powodów uznania je za zasadne albo nieuzasadnione.

W odpowiedzi na skargę, Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych wniosła o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd I instancji wskazał, iż rozpatrywanej sprawie bezspornym pozostaje fakt, iż skarżący jako burmistrz gminy miejskiej Z. w postępowaniu o udzielenie zamówień publicznych na realizację zadania pn. "Wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu wykopów pod nieckę składowania odpadów i niecki składowania odpadów zawierających azbest, dla budowy Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania odpadów w C., gm. Z. w zamian za pozyskanie przez wykonawcę gruntów z wykopu" o wartości [...] zł netto nie zastosował procedury wymaganej ustawą - Prawo zamówień publicznych. Sporne zaś w tej sprawie jest, czy skarżący był zobowiązany do jej zastosowania.

Sąd podniósł, iż treść umowy z dnia [...] stycznia 2010 r., zgodnie z twierdzeniem organów, łączy w sobie elementy trzech umów nazwanych: umowy o roboty budowlane, umowy dostawy gliny, gruntu glebotwórczego i humusu oraz umowy sprzedaży wydobytego gruntu. Organy zważyły przy tym, że w umowie przewidziano także inne świadczenia (np. usuwanie zadrzewienia i zakrzewienia, czy naprawę dróg dojazdowych), nie mające jednak wpływu na popełnienie zarzucanego czynu. Z treści umowy wynika, że świadczenia wykonawcy na rzecz Miasta Z. polegały na wykonaniu robót budowlanych (wykopów pod nieckę składowiska odpadów oraz dwie niecki składowiska odpadów zawierających azbest) w zakresie oraz w sposób określony w dokumentach wymienionych w § 1 ust. 1 umowy oraz na dostarczeniu określonych ilości gliny, gruntu glebotwórczego i humusu (§ 2 ust. 2-4 umowy). Umowa ta wypełniała zatem przesłanki wskazane w dyspozycji art. 647 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 1964 r. nr 16, poz.93, dalej "k.c."). Zdaniem Sądu I instancji, umowa ta posiadała również cechy charakterystyczne dla umowy sprzedaży. Wykonawca nabył bowiem prawo własności kopalin uzyskanych z wykopów, wynikającej z kosztorysu robót ziemnych przy wykonywaniu niecek wraz z prawem ich wywiezienia poza teren Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w C. (§ 3 umowy). Jednocześnie – jak prawidłowo oceniły organy - obie strony umowy zobowiązały się do zapłaty wynagrodzenia (ceny) za swoje świadczenia w formie świadczeń wzajemnych (§ 6 ust. 4 umowy), wartość robót budowlanych i dostaw ustalono na kwotę [...] zł netto (§ 6 ust. 1 umowy), przy czym wartość dostaw gliny, gruntu glebotwórczego i humusu ujęta w umowie w wartości robót budowlanych wyniosła [...] zł, zaś cenę nabytych przez wykonawcę kopalin ustalono na kwotę [...] zł netto (§ 6 ust. 2 umowy). Nie można było zatem podzielić stanowiska skarżącego, że świadczenia wykonawcy nie miały charakteru odpłatnego, skoro ekwiwalent za nie stanowił grunt pozyskany z wykopów o określonej wartości.

Tym samym za prawidłowe Sąd I instancji uznał stanowisko Komisji, iż umowy z dnia [...] stycznia 2010 r. nie można traktować wyłącznie jako umowy sprzedaży gruntu pozyskanego z wykopów. Nie przemawia za tym bowiem, ani treść umowy, w której uprawnienia i zobowiązania obu stron są charakterystyczne dla wszystkich trzech typów umów, ani jej cel. Rację ma zatem organ stwierdzając, że zadanie określone jako "Wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu wykopów pod: nieckę składowania odpadów i niecki składowania odpadów zawierających azbest, dla budowy Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w C. gm. Z., w zamian za pozyskanie przez wykonawcę gruntów z wykopu" nie było postępowaniem samoistnym, ale stanowiło część większego zamierzenia polegającego na budowie zakładu przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów. Realizacja tej inwestycji determinowała konieczność wykonania robót budowlanych i dostaw wymienionych w umowie, a gdyby nie budowa zakładu przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów, w ogóle nie pojawiłaby się możliwość sprzedaży gruntu wydobytego z wykopów.

Zarówno z treści szczegółowo analizowanych przez organy umów, jak i charakteru prac, które były objęte umową – zdaniem tego Sądu – organy prawidłowo stwierdziły, że przedmiotem umowy były roboty budowlane wraz z dostawami i to one stanowiły podstawę i główny cel umowy, a co za tym idzie powinny być objęte procedurą przewidzianą w ustawie – Prawo zamówień publicznych.

Sąd stwierdził, że zasadne jest stanowisko GKO, w świetle którego organy prowadzące postępowanie w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie mają obowiązku wskazywania precyzyjnie opisanego (jednolitego) sposobu postępowania, jaki należało zastosować w określonej sytuacji. Prawidłowo więc w toku prowadzonych postępowań, właściwe organy określały alternatywne sposoby postępowania możliwe do zastosowania w sytuacji, w jakiej znalazł się skarżący. Komisja Orzekająca ma obowiązek bowiem zbadać, czy w danych okolicznościach istniała taka możliwość postępowania, która zapewniałaby zgodność tego postępowania z przepisami prawa.

Zdaniem Sądu, cel skarżącego polegający na uzyskaniu świadczeń bez wydatkowania środków publicznych nie mógł go zwolnić z wynikającego z art. 7 ust. 3 ustawy Prawo zamówień publicznych, bezwzględnego nakazu udzielenia zamówienia wyłącznie wykonawcy wybranemu zgodnie z przepisami tej ustawy.

Odnośnie do drugiego zarzutu postawionego skarżącemu, Sąd I instancji wyjaśnił, iż w rozpatrywanej chodziło o należność Miasta Z. (z tytułu zwrotu bonifikaty udzielonej przy nabyciu przez R. P. na własność lokalu mieszkalnego przy ul. B. nr [...] w Z.), która została zasądzona od R. P. prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Zambrowie z dnia 22 sierpnia 2007 r., sygn. akt I C 67/07. Organ zasadnie uznał, że skarżący - działając jako organ administracji publicznej właściwy w sprawach gospodarki nieruchomościami - rozważając możliwość odstąpienia od żądania zwrotu udzielonej bonifikaty, był zobowiązany uwzględnić fakt, iż zasadność tego żądania została przesądzona prawomocnym wyrokiem sądu powszechnego. Obwiniony dysponując nim nie miał żadnych podstaw, aby uwzględniać stan prawny zaistniały po uprawomocnieniu się wyroku i po raz kolejny oceniać, czy istnieją przesłanki zwrotu bonifikaty przez R. P. Z tego samego powodu bez znaczenia w sprawie pozostawały przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Po wydaniu przywołanego wyroku gmina miała wobec R. P. roszczenie określone tym wyrokiem, funkcjonujące w sferze prawa cywilnego, nie zaś wynikające z przepisów prawa administracyjnego. W sytuacji, gdy jednostka samorządu terytorialnego posiada wobec osoby trzeciej należność pieniężną mającą charakter cywilnoprawny, należności te mogą i mogły być umarzane lub rozkładane na raty tylko w trybie przewidzianej przepisami ustawy o finansach publicznych, czy to z dnia 27 sierpnia 2009 r., czy to poprzedzającej ją ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. Niedochowanie zasad wynikających z tych przepisów stanowi naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie stosując art. 24 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, czyli wymierzając karę względniejszą dla sprawcy, nie naruszyły wskazanych przepisów prawa zawartych w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Sąd uznał, że na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi dotyczące naruszenia prawa określonego w przepisie art. 76 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych oraz naruszenie art. 80 ust. 1, art. 87 i art. 89 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Przy rozstrzyganiu przez obydwa organy pod uwagę jako dowody były brane fakty mające znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Nie jest również zasadny zarzut, że organy prowadzące postępowanie uchybiły obowiązkowi badania oraz uwzględniania okoliczności przemawiających zarówno na korzyść, jak i na niekorzyść obwinionego.

Według Sądu I instancji, w rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Art.17 stanowi bowiem, że nie dochodzi się odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, którego stopień szkodliwości dla finansów publicznych jest znikomy. Przepis ten znajduje bowiem zastosowanie, gdy w rozumieniu ustawy następuje naruszenie niewymienione enumeratywnie w jej przepisach, gdyż – zgodnie z ust. 1a (dawny ust. 2) art. 28 – przy ocenie stopnia szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych uwzględnia się wagę naruszonych obowiązków, sposób i okoliczności ich naruszenia, a także skutki naruszenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł K. D. zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a takie o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu administracji kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

I. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj.:

1. art. 80 ust. 1, art. 87 oraz art. 89 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r., nr 114, poz. 114 z p.zm.- dalej jako u.o.n.d.f.p) poprzez pominięcie okoliczności i

dowodów mających istotne znaczenie dla sprawy, świadczących na korzyść obwinionego, oraz brak wszechstronnego rozpatrzenia całości materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, polegające na pominięciu wyjaśnień skarżącego wraz z pisemnymi wnioskami z których wynika, iż w sytuacji w jakiej znalazł się skarżący nie było możliwym przeprowadzenie żadnego postępowania określonego przez przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, a sam organ nie był w stanie określić jaką procedurę przewidzianą przez przepisy Prawo zamówień publicznych powinien zastosować skarżący;

2. art. 79 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie faktu, iż Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy RIO w B. bezzasadnie orzekła o łącznym rozpoznaniu spraw dotyczących zarzutu popełnienia czynów określonych w art. 17 ust. 1 pkt 1 i pkt 2b oraz art. 5 ust. 1 pkt. 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w sytuacji, gdy brak było przesłanek uzasadniających możliwość łącznego rozpoznania spraw - co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

3. art. 76 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych poprzez rozstrzygnięcie niedających się usunąć wątpliwości związanych z prawnym zakwalifikowaniem umowy z dnia [...] stycznia 2010 r. zawartej przez Gminę Miasto Z. na niekorzyść skarżącego wbrew oczywistemu zakazowi ustawowemu.

II. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie w rozumieniu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj.:

1. art. 17 ust. 1b pkt. 1 w zw. z art. 17 ust. 1a pkt. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2005 r. )w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez pominięcie przez Sąd I instancji, iż w przedmiotowej sprawie nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego , a co za tym idzie zarzut naruszenia art. 17 ust. 1 pkt. 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych jest całkowicie bezzasadny;

2. art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a., poprzez brak uznania, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z brakiem szkodliwości dla finansów publicznych, skutkujących obowiązkiem zaniechania przez organ dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w sytuacji gdy:

a. zastosowanie przez skarżącego transakcji kompensacyjnej nie spowodowało wydatkowania środków publicznych, a dodatkowo nie można było domniemywać, że w wyniku działania Skarżącego mogło nastąpić uszczuplenie finansów publicznych, na co wskazał sam organ postępowania - Główna Komisja Orzekająca w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych.

b. umorzenie należności z tytułu bonifikaty było możliwe przy zastosowaniu

innego trybu postępowania, którego skutek byłby identyczny dla sfery finansów publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie, jakkolwiek nie wszystkie jej zarzuty oparte zostały na usprawiedliwionych podstawach.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz.270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych, którym K. D., pełniący funkcje Burmistrza Miasta Z., uznany został za winnego popełnienia zbiegających się czynów z art. 17 ust. 1 pkt 1 oraz z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, za które orzeczona została wobec niego kara nagany. Akceptując prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, które według Sądu I instancji uzasadniały zarzucenie obwinionemu obydwu wymienionych czynów oraz uznania go winnym ich popełnienia, Sąd ten podzielił również stanowisko organu odnośnie do tego, że orzeczona za nie kara nagany jest karą adekwatną.

Podważając zgodność z prawem stanowiska Sądu I instancji, strona skarżąca kasacyjnie wywodziła natomiast, że w odniesieniu do pierwszego spośród zarzucanych czynów, okoliczności stanu faktycznego sprawy nie dawały podstaw, aby uznać, że treść umowy z dnia 26 stycznia 2010 r. pn. "Wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu wykopów pod nieckę składowania odpadów i niecki składowania odpadów zawierających azbest dla budowy Zakładu Unieszkodliwiania odpadów w C. gm. Z. w zamian za pozyskanie przez wykonawcę gruntów z wykopów" podlegała ustawie Prawo zamówień publicznych. Dominowały w niej bowiem elementy umowy sprzedaży, co zdaniem strony skarżącej kasacyjnie oznacza, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do udzielenia zamówienia publicznego. W tym kontekście podnosiła, że wadliwa ocena charakteru wymienionej umowy oraz istoty jej postanowień, a tym samym woli stron ją zawierających, była konsekwencją braku wszechstronnego rozważenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym zwłaszcza szczególnego rodzaju sytuacji, w jakiej znajdował się Burmistrz Miasta Z., która powodowała, że podejmowane przez niego działania zmierzały do tego, aby bez nieuzasadnionej przyczyny nie ponosić wydatków ze środków publicznych. W związku z tym wskazywała, że konsekwencją pominięcia istotnych okoliczności sprawy, w tym również wyjaśnień samego obwinionego było to, że wszelkie wątpliwości rozstrzygane były na jego niekorzyść. Z powyższym, strona skarżąca kasacyjnie wiązała również zarzut nieprzeprowadzenia przez Sąd I instancji kontroli oceny stopnia społecznej szkodliwości dla finansów publicznych naruszeń, które zarzucone zostały Burmistrzowi Miasta Z., co w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie mogło pozostawać bez wpływu na jej wynik.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, rezultat przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia uznać należy za nieprawidłowy.

Zarzuty skargi kasacyjnej, co odnieść należy do zarzutów z pkt I. ppkt 1. oraz pkt II. ppkt 1. i ppkt 2. petitum wniesionego środka zaskarżenia, skutecznie podważają trafność stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowane orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych nie jest niezgodne z prawem. Wymienione zarzuty, w świetle rysującego się na ich tle, a przedstawionego powyżej, stanowiska strony skarżącej kasacyjnie można rozpatrzeć łącznie, co umożliwia ich komplementarny (wzajemnie się dopełniający) charakter.

Podkreślając w punkcie wyjścia znaczenie szczególnego charakteru regulacji prawnej zawartej w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który w świetle przyjętych na jej gruncie rozwiązań, gdy chodzi o ich przedmiot, wprost i bezpośrednio wiąże się z określeniem zasad postępowania w sprawie ustalenia tej odpowiedzialności oraz zasad wymiaru kary za określone nią naruszenia, nie powinno ulegać żadnej wątpliwości, że zarówno w zakresie odnoszącym się do wykładni, jak i stosowania jej przepisów, nie można pomijać metodologii właściwej dla stosowania regulacji prawnych o charakterze represyjnym. Przekonuje o tym, nie dość, że zbieżność tych jej szczegółowych rozwiązań, które wprost lub pośrednio nawiązują do konkretnych pojęć oraz instytucji prawa karnego materialnego (np. społeczna szkodliwość czynu), jak i procesowego (np. zasada domniemania niewinności; zasada rozstrzygania nie dających się usunąć wątpliwości na korzyść obwinionego), to zwłaszcza to, że stosowanie jej przepisów wiąże się z adresowaną wobec jednostki sankcją związaną z zachowaniem (czynem) naruszającym ustanowione w niej normy prawne nakazu i/lub zakazu. Tym samym, w świetle przedstawionych uwag, za oczywistą uznać należałoby potrzebę tego rodzaju podejścia do wykładni, zwłaszcza zaś stosowania przepisów ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, które w sposób korespondujący z metodologią właściwą reżimowi prawa represyjnego uwzględniałoby konieczność właściwej realizacji obowiązku dowodzenia popełnienia konkretnego czynu, z którym ustawa ta wiąże nałożenie na jego sprawcę określonej nią dolegliwości, w tym, między innymi do jednoznacznego wykazania, że doszło do realizacji określonych nią znamion danego deliktu, a ponadto, konieczność indywidualizowania samego czynu, a w sytuacji dowiedzenia jego popełnienia, także indywidualizowania winy sprawcy, jak i kary orzekanej za ten czyn.

Uwzględniając przedstawione uwagi wstępne, za uzasadnione uznać należy stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, z którego wynika, że w sytuacji, gdy postępowanie w rozpatrywanej sprawie dotoczyło odpowiedzialności Burmistrza Miasta Z. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z zarzutami popełnienia dwóch czynów, to w odniesieniu do odpowiedzialności za każdy z nich istotne znaczenie miało to, aby prawidłowo ustalić jego znamiona oraz fakt ich realizacji przez obwinionego – przy zastosowaniu dyrektywy określonej w art. 76 ust. 3 przywołanej ustawy - w tym, aby w odniesieniu do każdego z tych czynów z osobna, prawidłowo również ocenić stopień społecznej jego szkodliwości dla finansów publicznych, co nie pozostaje bez znaczenia z punku widzenia tej przesłanki dochodzenia odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, o której mowa w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r.

W związku z powyższym, gdy chodzi o czyn (naruszenie) określony w art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – po nowelizacji z dnia 19 sierpnia 2011 r., określony w tożsamy sposób w art. 17 ust. 1b pkt 1 przywołanej ustawy – przypomnieć należy, że zgodnie przywołanym przepisem naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych. Z punktu widzenia prawidłowości jego stosowania, w rozpatrywanej sprawie podstawowe znaczenie miała więc kwestia odnosząca się do oceny charakteru i istoty umowy z dnia [...] stycznia 2010 r, pn. "Wykonanie robót budowlanych polegających na wykonaniu wykopów pod nieckę składowania odpadów i niecki składowania odpadów zawierających azbest, dla budowy Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w C., gm. Z., w zamian za pozyskanie przez wykonawcę gruntów z wykopu".

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ocena tej umowy, aby mogła być uznana za prawidłową, nie mogła ograniczać się tylko i wyłącznie do wniosków opartych na analizie jej tytułu, czy też do wniosków opartych na eksponowaniu okoliczności, że zobowiązanie wykonawcy obejmowało wykonanie określonych w jej postanowieniach prac zgodnie z projektem zamiennym budowy Zakładu Przetwarzania i Unieszkodliwiania Odpadów w C. oraz zgodnie z decyzją o pozwoleniu na budowę, jak również, że wykonanie tej umowy stanowiło etap, czy też część realizacji większego zamierzenia polegającego na budowie zakładu przetwarzania i unieszkodliwiania odpadów. Jakkolwiek faktem jest, że wskazane elementy nawiązują do dyspozycji art. 647 k.c., co z punktu widzenia treści art. 2 pkt 13 ustawy Prawo zamówień publicznych skutkowało - prawidłowym zdaniem Sądu – stanowiskiem organu, że powinna być ona objęta procedurą przewidzianą w przywołanej ustawie, to jednak w analizowanym zakresie nie można było również tracić z pola widzenia tej istotnej okoliczności, która w świetle treści ogłoszenia z dnia [...] listopada 2009 r. o zaproszeniu do składania ofert na wykonanie przywołanych powyżej robót budowlanych w zamian za pozyskanie przez wykonawcę kopalin z wykopu, a w konsekwencji treści postanowień samej umowy z dnia [...] stycznia 2010 r., nakazywała wnikliwe zbadanie zgodnego zamiaru stron oraz celu zawieranej umowy. Zgodnie bowiem z art. 65 § 2 k.c., w umowach należy raczej badać, jaki był zgodny zamiar stron i cel umowy, aniżeli opierać się na jej dosłownym brzmieniu. Wykładnia postanowień umowy ma bowiem za zadanie odnalezienie rzeczywistego celu umowy i zgodnej woli stron, niezależnie od zawartych w niej sformułowań. W sytuacji więc, gdy organ, a w ślad za nim i Sąd I instancji, nie podważały, że przywołana umowa posiada również cechy umowy sprzedaży, o której mowa w art. 535 k.c., to argument, że elementy te nie miały decydującego znaczenia dla oceny charakteru umowy oraz jej istoty, nie mógł pomijać potrzeby analizy całokształtu okoliczności towarzyszących jej zawarciu, w tym między innymi treści ogłoszenia z dnia [...] listopada 2009 r. oraz ofert, które w odpowiedzi na to ogłoszenie zostały złożone, na co w toku postępowania zwracała uwagę strona skarżąca kasacyjnie. Stworzyłoby to zdecydowanie szerszą, a tym samym i lepszą perspektywę oceny charakteru umowy, zgodnego zamiaru stron oraz celu umowy. Zwłaszcza, że uwzględniałoby również szczególnego rodzaju sytuację motywacyjną towarzyszącą tak zawieranej umowy. Była ona determinowana tym, aby bez nieuzasadnionej przyczyny nie ponosić wydatków ze środków publicznych. Z tego też punktu widzenia, za nie bez znaczenia uznać należy i ten argument strony skarżącej kasacyjnie, który podkreśla kompensacyjny charakter zawartej umowy – sprzedaż kopalin z wykopów za cenę odpowiadającą wartości wykonanych robót budowlanych.

W odniesieniu do analizowanej kwestii nie można pominąć i tego aspektu zagadnienia, który w związku z przywołanym art. 17 ust 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, w prowadzonym na jej podstawie postępowaniu, wiąże się z potrzebą wskazania konkretnego wzorca normatywnego, którego naruszenie skutkuje odpowiedzialnością za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Skoro z przywołanej regulacji wynika, że naruszeniem dyscypliny finansów publicznych jest udzielenie zamówienia publicznego wykonawcy, który nie został wybrany w trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych, to z punktu widzenia ustaleń odnoszących się do realizacji przez obwinionego znamion tego deliktu oraz opisu zarzucanego mu czynu, istotne znaczenie ma również wskazanie "określonego ustawą trybu z naruszeniem którego udzielono zamówienia publicznego". Konieczność ta, nie dość, że stanowi konsekwencję przedstawionego na wstępie charakteru regulacji zawartej w ustawie o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, to również wprost wynika z treści przywołanego powyżej jej przepisu określającego znamiona czynu, z popełnieniem którego ustawa wiąże odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Na jego gruncie mowa jest bowiem o "trybie określonym w przepisach o zamówieniach publicznych". Skoro więc, z ustawy Prawo zamówień publicznych wynika, że na gruncie przyjętych w niej rozwiązań prawnych istnieje możliwość - a zarazem obowiązek w warunkach nią określonych - stosowania wielu trybów udzielania zamówienia publicznego (por. art. 10), to z punktu widzenia powyżej przedstawionych uwag, za konieczne uznać należy wskazanie tego trybu udzielenia zamówienia, który w okolicznościach danego przypadku obwiniony zobowiązany był zastosować, lecz go nie zastosował. Wobec powyższego, za nietrafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, że organy orzekające w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie mają obowiązku precyzyjnego wskazywania trybu (sposobu) postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego, który powinien był być stosowanych w okolicznościach danego przypadku. W związku z tym, że w rozpatrywanej sprawie stanowisko samych orzekających w niej organów nie było jednolite odnośnie do wskazania naruszonego działaniem obwinionego trybu udzielania zamówienia publicznego (przetarg na roboty budowlane i sprzedaż kopalin odrębną umową albo tryb dialogu konkurencyjnego), za tym bardziej nietrafne uznać należy stanowisko Sądu I instancji, który w ślad za Główną Komisją Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych przyjął, że w tej sytuacji za wystarczające, a więc i zgodne z prawem, uznać należało wskazanie i określenie "alternatywnych sposobów postępowania możliwych do zastosowania w sytuacji w jakiej znalazł się skarżący". Sąd I instancji pomija w tym względzie to, że omawiane zagadnienie pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego, które stanowią podstawę formułowania oceny odnośnie do realizacji przez obwinionego znamion konkretnego zarzucanego mu czynu, z popełnieniem którego ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. w jej art. 17 ust. 1 pkt 1 wiąże odpowiedzialność za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, tj. odpowiedzialność za naruszenie polegające na udzieleniu zamówienia publicznego w trybie określonym w ustawie. Nie chodzi więc o jakikolwiek tryb, lecz o tryb, który według ustaleń organów orzekających obwiniony zobowiązany był stosować w okolicznościach danego przypadku, lecz z naruszeniem prawa trybu tego nie zastosował. W tej mierze, zwraca również uwagę i to, że akceptując, jako zgodne z prawem, tak niejednoznaczne stanowisko organów odnośnie do trybu udzielania zamówienia publicznego, który swoim działaniem naruszył obwiniony - co w świetle powyżej przedstawionych uwag nie było prawidłowe - Sąd I instancji nie odniósł się również do tych argumentów strony skarżącej, które prezentowane były na okoliczność braku możliwości oraz podstaw stosowania trybów postępowania "proponowanych" przez organy orzekające. W sytuacji, gdy w istocie rzeczy argumenty strony skarżącej pominięte zostały również przez Główną Komisję Orzekającą w Sprawach o Naruszenie Dyscyplin Finansów Publicznych, to w świetle wszystkich dotychczas przedstawionych uwag, nie mogło to pozostawać bez wpływu na ocenę o naruszeniu w rozpatrywanej sprawie art. 76 ust. 3, art. 80 ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych.

Ponownie podkreślając, że postępowanie w rozpatrywanej sprawie dotoczyło odpowiedzialności Burmistrza Miasta Z. za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z zarzutami popełnienia dwóch czynów, za które orzeczona została wobec niego kara łączna nagany, zwrócić należy uwagę na to, że kontrolując zgodności z prawem zaskarżonego orzeczenia Sąd I instancji pominął ten jej aspekt, który z punktu widzenia na wstępie poczynionych uwag nakazywał zbadanie, w odniesieniu do każdego z tychże czynów z osobna, czy organ orzekający o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych prawidłowo uwzględniał i realizował obowiązek ich indywidualizowania, zwłaszcza w zakresie odnoszącym się do oceny stopnia szkodliwości dla finansów publicznych każdego z tych czynów.

Jakkolwiek bowiem Sąd I instancji przywołał stanowisko organu orzekającego, który w zakresie odnoszącym się do przesłanek orzeczenia kary łącznej łagodniejszego rodzaju wskazał, gdy chodzi o czyn z art. 17 ust. 1 pkt 1 (ust. 1b pkt 1) na okoliczność braku uprzedniej karalności obwinionego oraz na okoliczność, że realizowana inwestycja była trudna do przeprowadzenia w aspekcie przyjęcia prawidłowych rozwiązań, albowiem obwiniony zmierzał do uniknięcia konieczności wydatkowania środków z budżetu gminy, co przy zastosowaniu transakcji kompensacyjnej nie spowodowało wydatkowania środków publicznych, w związku z czym nie można domniemywać, że doszło do uszczuplenia finansów publicznych, gdy chodzi zaś o czyn z art. 5 ust. 1 pkt 3 na okoliczność, że obwiniony w zasadzie mógł umorzyć należności z tytułu zwrotu bonifikaty stosując inny tryb postępowania, niż ten który zastosował naruszając tym samym przepisy prawa, to jednak tego rodzaju stanowiska organu, które odnosiło się do uzasadnienia orzekanej kary, nie ocenił z punktu widzenia art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. I to w sytuacji, gdy z przepisu tego, a także celu i logiki innych szczegółowych rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanej ustawy wynika, że społeczna szkodliwość dla finansów publicznych jest stopniowalna, co w sytuacji jej znikomości skutkuje przeszkodą orzekania o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych – postępowania nie wszczyna się, a wszczęte umarza (art. 78 ust. 1 pkt 7 ustawy).

Za uzasadnione uznać należy więc stanowisko strony skarżącej kasacyjnie, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego orzeczenia, Sąd I instancji nie uwzględnił, jako wzorca jego zgodności z prawem, przepisu art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. I to w sytuacji, gdy obydwu zarzucanym obwinionemu czynom, za które został on ukarany towarzyszyły szczególnego rodzaju okoliczności ich popełnienia i szczegółna sytuacja motywacyjna obwinionego – w odniesieniu do czynu z art. 17 ust. 1 pkt 1 (ust. 1b pkt 1) wiązały się one z wysokim stopniem skomplikowania realizowanej inwestycji, nie powodując jednak wydatkowania środków publicznych, ani też ich uszczuplenia, zaś w odniesieniu do czynu z art. 5 ust. 1 pkt 3 wiązały się ze zmianami stanu prawnego oraz linii orzeczniczej Sąd Najwyższego, co utrudniało przyjęcie właściwego trybu działania w sprawie umorzenia należności z tytułu zwrotu bonifikaty, która mogła być jednak zasadniczo umorzona przez Burmistrza Miasta Z. Skoro więc przy ocenie stopnia społecznej szkodliwości dla finansów publicznych naruszenia dyscypliny finansów publicznych bierze się pod uwagę, między innymi, sposób i okoliczności naruszenia obowiązków oraz skutki ich naruszenia, to pominięcie przedstawionych powyżej okoliczności nie mogło pozostawać bez wpływu na ocenę prawidłowości rezultatu kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia, z punktu widzenia jego zgodności z art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Tym bardziej, że Sąd I instancji nie dość, że w ogóle pominął potrzebę odniesienia się do analizowanego zagadnienia w odniesieniu do naruszenia z art. 5 ust. 1 pkt 3 przywołanej ustawy, to wręcz stwierdził – jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – że stosowanie art. 28 przywołanej ustawy wyłączone jest w odniesieniu do naruszenia z art. 17 ust. 1 pkt 1. Wbrew stanowisku Sądu I instancji nie jest to jednak pogląd uprawniony. Treść art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych nie uzasadnia twierdzenia o istnieniu zawartych w niej ograniczeń odnośnie do możliwości i dopuszczalności stopniowania społecznej szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych. W świetle określonych przywołanym przepisem przesłanek (kryteriów) oceny stopnia społecznej szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych, które mają zróżnicowany charakter – tj. zarówno generalny (ust. 1a), jak i dodatkowy, gdy chodzi o naruszenia wywołujące skutku finansowe (ust. 2) i skutków takich nie wywołujące oraz odnoszące się, jako dodatkowe, do czynów z art. 17 i art. 17a (ust. 3) – nie ma podstaw, aby wnioskować o wyłączeniu możliwości, czy też wręcz braku dopuszczalności dokonywania oceny stopnia tej szkodliwości w odniesieniu do określonego rodzaju czynów i naruszeń. W świetle na wstępie poczynionych uwag wprowadzających, stanowisku temu sprzeciwia się również logika oraz treść szczegółowych rozwiązań przyjętych na gruncie omawianej ustawy, o czym chociażby przekonuje treść przywoływanego już powyżej art. 78 ust. 1 pkt 7 ustawy.

Niezależnie od powyższego, w analizowanym zakresie zwrócić należy uwagę i na ten aspekt oceny prawidłowości stosowania w rozpatrywanej sprawie art. 28 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych, który wiąże się z konsekwencjami wynikającymi z treści art. 24 wymienionej ustawy. Z przepisu tego wynika, że jeżeli w czasie orzekania w sprawie o naruszenie dyscypliny finansów publicznych obowiązuje ustawa inna niż w czasie popełnienia tego naruszenia, stosuje się ustawę nową, z tym że należy stosować ustawę obowiązującą w czasie popełnienia naruszenia, jeżeli jest ona względniejsza dla sprawcy. W związku z tym podnieść należy, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie czynu z art. 17 ust. 1 pkt 1, którego popełnienie zostało zarzucone obwinionemu, określony w art. 28 przywołanej ustawy katalog przesłanek oraz kryteriów oceny stopnia społecznej szkodliwości naruszenia dyscypliny finansów publicznych nie zawierał przesłanki, która jako dodatkowa odnosiła się do czynów określonych w art. 17 i 17a, niewywołujących skutków finansowych, a mianowicie, przesłanki sposobu naruszenia zasady uczciwej konkurencji lub zasady równego traktowania wykonawców. Przesłanka ta, została bowiem dodana do katalogu określonego w art. 28 ustawy nowelą z dnia 19 sierpnia 2011 r., z mocą obowiązującą od dnia 11 lutego 2012 r. Tym samym, odwoływanie się przez Sąd I instancji do argumentu z brzmienia art. 28 ustawy po jego nowelizacji, nie dość, że było błędne z przedstawionego powyżej punktu widzenia, to za błędne uznać należało je również w świetle przywołanej powyżej zasady stosowania ustawy względniejszej dla obwinionego.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało natomiast zarzut z pkt I. ppkt 2. petitum skargi kasacyjnej. Jej autor nie wyjaśnił bowiem na czym dokładnie miało polegać naruszenie przez Sąd I instancji art. 79 ustawy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a., a ponadto nie wykazał, na czym miałby polegać wpływ zarzucanego naruszenia na wynik sprawy.

Ponownie orzekając w sprawie ze skargi K. D. na orzeczenia Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] kwietnia 2014 r., w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych, Sąd I instancji uwzględniając przedstawione argumenty oraz ocenę prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, rozważy, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ orzekający w przedmiocie odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych prawidłowo przypisał obwinionemu popełnienie zarzucanych mu czynów, w tym również, czy dokonał (prawidłowej) ich oceny z punktu widzenia stopnia społecznej szkodliwości dla finansów publicznych.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.