Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 726/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a,  pkt 8,  art. 29 ust. 1 pkt 3a,  art. 48 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński (sprawozdawca), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi E. D. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz E. D. kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

UZASADNENIE

W dniu [...] listopada 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w M. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, znajdującego się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości M.

Podczas czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu [...] stycznia 2013 r. organ ustalił, że na ww. działce znajduje się budynek mieszkalny jednorodzinny o konstrukcji drewnianej o wymiarze ok. 8,18 m x 7,67 m. Budynek z dachem dwuspadowym o kierunku północno-południowym. Dach pokryty blachodachówką. Od strony północnej budynku znajduje się ganek z kotłownią o wymiarze 2,80 m x 5,35 m. Na całej szerokości budynku nad gankiem wykonane zostało dwuspadowe zadaszenie ze spadkiem skierowanym w kierunku wschód-zachód. Dobudowana część wykonana jest w konstrukcji murowanej. Obecna podczas czynności kontrolnych E. D. oświadczyła, że budynek konstrukcji drewnianej powstał prawdopodobnie w latach 30-tych XX wieku. Wyjaśniła, że w 2008 r. wystąpiła konieczność wymiany dachu ze względu na bardzo zły stan techniczny, który groził zawaleniem. Podczas wymiany dachu konieczna była wymiana komina, który również groził zawaleniem. Z tego powodu dobudowana została kotłownia od strony północnej budynku.

W dniu [...] maja 2014 r. w siedzibie organu, stawiła się E. D., która w uzupełnieniu swoich poprzednich wyjaśnień oświadczyła, że jej teściowie S. D. i J. D. wybudowali przedmiotowy budynek w latach 30- tych i był to parterowy budynek z werandą drewnianą zadaszoną od strony wschodniej. Z poziomu parteru można było wejść na strych za pomocą drabiny. Od 1997 r. zły stan techniczny dachu powodował jego przeciekanie, szczyty dachu od strony zachodniej były zniszczone przez korniki. E. D. wyjaśniła, że w 2008 r. stan dachu był już tak zły, że postanowiła go wymienić. Jednocześnie w 2008 r. dokonała całkowitej wymiany komina z uwagi na jego zły stan techniczny. Obecnie z wewnątrz budynku nie ma komunikacji ze strychem. Na zewnątrz od strony wschodniej wybudowane zostały schody drewniane. Strych jest nieużytkowany do celów mieszkalnych. Dalej E. D. podała, że równocześnie z wymianą dachu i budową komina od strony północnej budynku wybudowała kotłownię i wc i nadbudowała tą część. Od strony południowej pozostała płyta drewniana podparta dwoma słupami drewnianymi. W poziomie strychu od strony południowej powstała przy wymianie dachu lukarna dachowa.

W tej sytuacji PINB w M. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowanej części przedmiotowego budynku mieszkalnego i nałożył na inwestora E. D. obowiązek sporządzenia i przedłożenia - w określonym terminie - dokumentów wymienionych w sentencji ww. rozstrzygnięcia.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] PINB w M. zawiesił postępowanie w tej sprawie do czasu zakończenia postępowania przed Sądem Rejonowym w Mińsku Mazowieckim I Wydział Cywilny w sprawie wznowienia postępowania o zasiedzenie nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek mieszkalny.

Postępowanie w tej sprawie zostało podjęte postanowieniem PINB w M. z dnia [...] czerwca 2017 r. Nr [...].

Następnie w dniu [...] marca 2018 r. w siedzibie organu ponownie stawiła się E. D. i wskazała, że przy wymianie pokrycia dachowego z papy na blachę nadbudowała istniejący budynek poprzez podniesienie ścianki kolankowej o ok. 40 cm. Nadbudowała również część rozbudowaną od strony północno - zachodniej

i wykonała lukarnę dachową od strony południowej wraz z płytą balkonową wspartą na dwóch słupach.

W dniu [...] maja 2018 r. na działce, na której posadowiony został przedmiotowy budynek pracownicy organu przeprowadzili czynności kontrolne. W trakcie kontroli ustalono, że od strony północnej istnieje podcień o konstrukcji drewnianej wsparty na drewnianym słupie podporowym o przekroju 0,14 m x 0,14 m. Wysokość podcienia mierzona od poziomu przyległego terenu wynosi 2,93 m. Budynek mieszkalny oraz jego rozbudowa zostały nadbudowane. Budynek mieszkalny zlokalizowany w odległości zmiennej od 2,20 m do 2,40 m, natomiast jego rozbudowa w odległości 2,87 m mierząc od zachodniego ogrodzenia działki. Wysokość ścianki kolankowej w części rozbudowanej budynku wynosi ok. 0,91 m. Obecna podczas czynności kontrolnych E. D., oświadczyła, że przydomową oczyszczalnię ścieków istniejącą na północny - wschód od budynku wykonała około roku 2010-2011.

PINB w M. postanowieniem nr [...] z dnia [...] czerwca 2018 r. uchylił postanowienie własne z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] oraz decyzją nr [...] z tej samej daty umorzył postępowanie administracyjne w sprawie rozbudowanej części przedmiotowego budynku.

W piśmie z dnia [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik E. D. złożył wniosek o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka – A. W. w celu ustalenia daty i okoliczności posadowienia urządzenia kanalizacyjnego znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości oraz prawach do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W piśmie tym pełnomocnik strony wskazał także, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się zbiornik bezodpływowy, który istnieje co najmniej od końca lat 80-tych, 90 tych.

W dniu [...] października 2018 r. przeprowadzone zostały ponowne czynności kontrolne w toku których ustalono, że na ww. działce znajduje się urządzenie budowlane kanalizacyjne służące odprowadzaniu nieczystości z budynku mieszkalnego. Obecna podczas czynności kontrolnych E. D. oświadczyła, że urządzenie to jest szambem tj. zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe. Wskazała także, że szambo zostało wykonane w latach 90-tych ubiegłego wieku przez jej męża, następnie zostało wyremontowane ok. 2008-2001 przez jej syna A. W.

Zawiadomieniem z dnia [...] października 2018 r. PINB w M. poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym - zbiornikiem na nieczystości ciekłe.

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. Nr [...] PINB w M., działając na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 , art. 52, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, ust. 4, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.) oraz art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Z 2018 r. poz. 2096, z późn. zm.), powoływanej dalej jako "k.p.a.", wstrzymał roboty budowlane prowadzone przy rozbudowie i nadbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym - zbiornikiem na nieczystości ciekłe, znajdujących się na działce oznaczonej nr ewid. [...], położonej w miejscowości M. oraz nałożył na inwestora - E. D. obowiązek sporządzenia i przedłożenia, w terminie 6 miesięcy:

czterech egzemplarzy projektu budowlanego rozbudowy i nadbudowy ww. budynku mieszkalnego wraz z urządzeniem budowlanym - zbiornikiem na nieczystości ciekłe;

oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane;

zaświadczenia Burmistrza Miasta M. o zgodności rozbudowy i nadbudowy w/w budynku mieszkalnego wraz z urządzeniem budowlanym - zbiornikiem na nieczystości ciekłe z ustaleniami obowiązującego, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Na powyższe postanowienie E. D. wniosła zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego ([...]WINB).

[...]WINB postanowieniem z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wątpliwości nie budzi zakwalifikowanie przez PINB w M. robót budowlanych prowadzonych przy przedmiotowym budynku jako rozbudowy i nadbudowy obiektu w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Zgodnie z tym przepisem ilekroć w ustawie jest mowa budowie należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Jakkolwiek obowiązujące przepisy nie formułują definicji pojęcia rozbudowy i nadbudowy obiektu budowlanego to jednak jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Rozbudową będzie więc powiększenie istniejącego obiektu budowlanego o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego funkcjonalnie związaną w tym obiektem. W wyniku nadbudowy zaś powstaje nowa część istniejącego już obiektu budowlanego, w wyniku czego zwiększa się wysokość obiektu i powierzchnia użytkowa. Wyróżnikiem prac składających się na budowę jest powstanie nowej substancji budowlanej.

W ocenie organu w niniejszej sprawie charakter wykonanych robót budowlanych bezsprzecznie wskazuje na rozbudowę i nadbudowę istniejącego budynku mieszkalnego. Organ podniósł, że przeprowadzone czynności kontrolne potwierdziły wykonanie (dobudowanie) od strony północnej dodatkowego pomieszczenia konstrukcji murowanej (kotłowni i wc) a także nadbudowanie przedmiotowego (parterowego) budynku o dodatkową kondygnację (ścianka kolankowa została podniesiona o ok. 40 cm).

Zdaniem [...]WINB zakres ww. prac nie odpowiada pojęciu remontu oraz przebudowy w rozumieniu art. 3 pkt 7a i 8 Prawa budowlanego. Zgodnie ze wskazanymi przepisami przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto tu stanie pierwotnym. Natomiast przebudowa definiowana jest jako wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. [...]WINB stwierdził, że okoliczności faktyczne sprawy potwierdzają dokonanie przez inwestora robót budowlanych, w wyniku których zmieniły się charakterystyczne parametry użytkowe i techniczne obiektu co wyklucza możliwość zakwalifikowania czynności inwestycyjnych jako przebudowy. Zdaniem organu dobudowanie dodatkowego pomieszczenia oraz kondygnacji przekracza także zakres remontu w rozumieniu ww. definicji. Remont może bowiem być wykonany wyłącznie w istniejącym obiekcie budowlanym, nadto jego celem jest odtworzenie stanu pierwotnego (w jego wyniku nie może powstać obiekt budowlany o innych parametrach technicznych, niż obiekt pierwotny).

Organ odwoławczy podniósł, że PINB przyjmując, iż roboty budowlane związane z rozbudową i nadbudową opisanego budynku mieszkalnego zakończone zostały po dniu wejścia w życie ustawy Prawa budowlanego z 1994 r. tj. po dniu 1 stycznia 1995 r. prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na podstawie obecnie obowiązującej ustawy. Wskazana okoliczność znajduje potwierdzenie w wyjaśnieniach E. D., która pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań wskazała, że " (...) W roku 2008 wystąpiła konieczność wymiany dachu (...) Podczas wymiany dachu konieczna była wymiana komina, który groził zawaleniem. Z tego powodu dobudowana została kotłownia od strony północnej budynku (...)" (protokół z dnia [...].01.2013 r.) " (...) W roku 2008 stan dachu był już tak zły, że postanowiłam o jego wymianie (na blachę) (...) Równocześnie z wymianą dachu i budową komina od strony północnej budynku wybudowałam kotłownię i wc i nadbudowałam nad częścią kotłowni i wc (protokół z dnia [...] maja 2014 r.) "(...) Od strony północnej w poziomie parteru (w 2008 r.) wykonałam rozbudowę budynku, w której znajduje się kotłownia, ubikacja i sionka (...) Jednocześnie przy wymianie pokrycia dachowego z papy na blachę nadbudowałam istniejący budynek poprzez podniesienie ścianki kolankowej o ok. 40 cm. Nadbudowałam również część rozbudowaną od strony północno - wschodniej i wykonałam lukarnę dachową od strony południowej waz z płytą balkonową wspartą na dwóch słupach (...)" (protokół z dnia [...] marca 2018 r.).

[...]WINB wskazał, że zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Przepisy art. 29 - 31 ustawy wskazują na możliwość wykonywania robót budowlanych w oparciu o zgłoszenie zamiaru ich wykonywania właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Organ zaznaczył, że katalog obiektów i robót budowlanych zawarty w art. 29 Prawa budowlanego, zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, a więc takich, do których nie będzie miała zastosowania ogólna zasada wyrażona w art. 28 ust. 1 ww. ustawy, zawiera wyliczenie enumeratywne. Oznacza to, że wyłącznie wskazane w nim obiekty i roboty nie wymagają pozwolenia na budowę. Stosowanie wykładni rozszerzającej jest w tym wypadku niedopuszczalne. Rozbudowa i nadbudowa budynku mieszkalnego nie została zwolniona z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Co prawda przepis art. 30 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy stanowi, że w przypadku budowy (rozbudowy/nadbudowy) wolno stojących budynków mieszkalnych jednorodzinnych przewiduje możliwość dokonania zgłoszenia właściwemu organowi architektoniczno-budowlanemu, jednakże brak takiego zgłoszenia również skutkuje wdrożeniem procedury z art. 48 Prawa budowlanego, co wynika wprost z tego przepisu. Organ podniósł, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania nie przedstawiła żadnych dokumentów mogących potwierdzić wywiązanie się z nałożonego ww. przepisach obowiązku. W tej sytuacji, zdaniem organu, zasadne było wdrożenie trybu przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Organ przytoczył treść art. 48 ustawy Prawo budowlane i stwierdził, że sentencja zaskarżonego zażaleniem postanowienia PINB w M. odpowiada dyspozycji tego przepisu. Organ ponadto wskazał, że legalizacja samowoli przewidziana w art. 48 ust. 2 ustawy jest możliwa tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych. Wydanie zaskarżonego postanowienia ma na celu umożliwienie inwestorowi zalegalizowanie przedmiotowych robót budowlanych.

Dalej organ stwierdził, że argumenty przedstawione przez stronę w zażaleniu nie wnoszą do spraw istotnych elementów. Organ podkreślił, że zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane obiektem budowlanym jest m.in. budynek, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Urządzenie budowlane definiowane jest natomiast jako urządzenia techniczne związane z obiektem budowlanym, zapewniające możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, jak przyłącza i urządzenia instalacyjne, w tym służące oczyszczaniu lub gromadzeniu ścieków (art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego). Zdaniem organu w tej sytuacji PINB w M. zasadnie wszczął postępowanie w sprawie rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z urządzeniem budowlanym - zbiornikiem na nieczystości ciekłe. Zdaniem organu z akt sprawy wynika, wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej, że budowa ww. zbiornika została zakończona w 2011 r. Potwierdziła to sama skarżąca oświadczając pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, że "(...) przydomową oczyszczalnię ścieków istniejącą na północny - wschód od budynku wykonałam ja około roku 2010 i 2011 (...)" (protokół z dnia [...] maja 2018 r.), "(...) przedmiotowe urządzenie jest szambem tj. zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe. Szambo zostało wykonane w latach 90-tych ubiegłego wieku przez mojego męża, następnie zostało wyremontowane w ok. 2008-2011 przez mojego syna Artura Wojdak (...)" (protokół z dnia [...] października

2018 r.). Skarżąca nie przedstawiła dokumentów potwierdzających, że szambo służące obsłudze budynku zostało wykonane legalnie, stąd objęcie również tego urządzenia postępowaniem legalizacyjnym nie stanowi naruszenia przepisów.

Odnosząc się do argumentów zażalenia organ wskazał, że niezrozumiały jest zarzut naruszenia art. 49b w zw. z art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez ich bezzasadne zastosowanie. Postępowanie przed organem powiatowym prowadzone jest w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Organ powiatowy nie rozstrzygał sprawy w oparciu o wymienione przez pełnomocnika skarżącej przepisy. Za niezasadny organ uznał również zarzut dopuszczenia się przez PINB w M. naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie czynnego udziału w postępowaniu. Przed wydaniem skarżonego postanowienia organ powiatowy pismem z dnia [...] października 2018 r. zawiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów. Zawiadomienie to zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi skarżącej w dniu [...] listopada 2018 r. Postanowienie nr [...] wydane zostało po upływie miesiąca od tej daty.

Na powyższe postanowienie [...]WIN z dnia [...] stycznia 2019 r. E. D. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia PINB w M.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła:

1. naruszenie art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego;

2. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

3. naruszenie art. 77 §1 k.p.a. poprzez niewywiązanie się w sposób wyczerpujący z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego przedmiotowej sprawy;

4. naruszenie art. 80 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia na podstawie powierzchownej i niepełnej oceny materiału dowodowego, a w konsekwencji brak obiektywnej oceny czy dane okoliczności zostały udowodnione, poprzez faktyczny brak ustaleń, odnośnie zakresu i czasokresu remontu zbiornika na nieczystości tym samym remontu rażącą dowolność rozstrzygnięcia;

5. naruszenie art. 29 ust. 1 pkt 1a) pkt 3) pkt 3a) oraz ust. 2 pkt 1a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez ich bezzasadne niezastosowanie, w sytuacji gdy wskazane przepisy w swej treści odnoszą się bezpośrednio do przedmiotowego stanu faktycznego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że organ nie wywiązał się z ciążącego na nim obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego i wydał swoje postanowienie na podstawie powierzchownej i niepełnej ocenie materiału dowodowego. Skarżąca stwierdziła, że nie sposób zgodzić się między innymi z twierdzeniem organu, iż prace remontowe polegające na rozbudowie i nadbudowie przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego miały miejsce jednocześnie z wybudowaniem na tej samej działce zbiornika na nieczystości ciekłe, który istniał wcześniej. Brak jest jakichkolwiek ustaleń organu odnoszących się do prac remontowych zbiornika na nieczystości ciekłe,

w szczególności nie ustalono w żaden sposób kiedy, w jaki sposób, w jakim zakresie, w jakich okolicznościach, w jakich okresach i przez jakie osoby wykonywane były wspomniane prace, na czym polegały oraz kiedy w ogóle powstał wspomniany zbiornik.

Skarżąca zarzuciła, że zarówno organ pierwszej jak i drugiej instancji nie ustalił kwestii tak doniosłych dla sprawy jak czas, w jakim miała miejsce rozbudowa bądź nadbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego, czy zakres dokonanego remontu budynku wraz z urządzeniami technicznymi. Nie ustalono również tego, jaki był poprzedni stan budynku sprzed remontu, czy miał przyłącze do kanalizacji, czy też musiał mieć urządzony zbiornik, jaki był jego wygląd, kto wykonał wszystkie prace i kto był za to odpowiedzialny. Zdaniem skarżącej w zaskarżanym postanowieniu na próżno szukać również dokładnego określenia i wskazania przepisów obowiązujących w okresie powstania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, w chwili jego remontu, jak również w okresie powstania zbiornika na nieczystości ciekłe.

Ponadto skarżąca podniosła, że zasada mówiąca o tym, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę ma liczne wyłączenia. Art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zawiera katalog inwestycji, które można realizować na podstawie zgłoszenia, bądź w ogóle bez informowania organów administracji architektoniczno-budowlanej. Zdaniem skarżącej wykonane prace (przebudowa wolno stojącego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce, na której został zaplanowany) z całą pewnością mieszczą się we ww. katalogu, a już bez wątpienia w katalogu wyłączeń mieści się remont szamba. Skarżąca wskazał, że całkowicie niezrozumiały jest to, że wykonane przed wielu laty prace polegające na wzmocnieniu konstrukcji budynku (które zgodnie z treścią ustawy Prawo budowlane nie podlegały obowiązkowi zgłoszenia, jak również nie wymagały wydania pozwolenia na budowę) zostały zakwalifikowane przez [...]WINB w całości jako samowola budowlana.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 7 oraz art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., a stwierdzone naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naruszenie to polegało na niepodjęciu przez organ administracji czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia wszelkich okoliczności faktycznych sprawy załatwionej zaskarżonym postanowieniem oraz nierozpatrzeniu stanu faktycznego całości tej sprawy.

Zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r. poz. 1202, z późn. zm.), będącym podstawą materialnoprawną zaskarżonego postanowienia, organ nadzoru budowlanego nakazuje,

z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych,

w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie (art. 48 ust. ustawy Prawo budowlane).

Zgodnie zaś z art. 48 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w postanowieniu,

o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie:

1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

W ocenie Sądu zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwalał na zastosowanie powołanego wyżej przepisu wyłącznie w odniesieniu do rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego na działce oznaczonej numerem ewidencyjny. [...] położonej w M. Zebrane w sprawie dowody nie był jednak wystarczające do zastosowania art. 48 ust. 2 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zakresie znajdującego się na przedmiotowej nieruchomości zbiornika na nieczystości ciekłe.

Organ prawidło ustalił zakres rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego domu. Dom ten został rozbudowany o dodatkowe pomieszczenia, tj. kotłownie i wc. Ponadto budynek ten został nadbudowany poprzez podniesienie ścianki kolankowej o ok. 40 cm. Wykonana została także lukarna od strony południowej wraz z płytą balkonową wspartą na dwóch słupach. Nadbudowana część od strony północno-wschodniej wsparta jest na słupie i stanowi pocień w poziomie parteru budynku. Zakres tych prac potwierdzają wyjaśnienia skarżącej składane w dniach [...] maja 2014 r. Oraz [...] marca 2018 r., a także czynności kontrolne przeprowadzone na przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] stycznia 2013 r. oraz w dniu [...] maja 2018 r.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił także datę wykonania tych prac.

Z oświadczeń skarżącej złożonych w dniach [...] maja 2014 r. Oraz [...] marca 2018 r. wynika, że prace te wykonane zostały w 2008 r. Data ta była zatem konsekwentnie podawana przez skarżącą w toku całego postępowania. W tej sytuacji organ nie miał podstaw aby przyjmować inną datę wykonania tych robót. Prawidłowo zatem organ uznał, że w sprawie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

Zasadnie organ także stwierdził, że zakres przeprowadzonych prac wskazuje, że mamy w tym przypadku do czynienia z rozbudową i nadbudową budynku, a nie jego remontem.

Zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane ilekroć w ustawie jest mowa o budowie to należy przez to rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Ustawodawca nie zawarł w ustawie Prawo budowlane legalnej definicji pojęcia rozbudowy i nadbudowy, ograniczając się jedynie do wskazania, iż mieści się ona w pojęciu budowy. W orzecznictwie przyjmuje się, że przez rozbudowę należy rozumieć zmianę istotnych charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Zmiana ta prowadzi do powiększenia istniejącego obiektu budowlanego np. o dodatkowe pomieszczenie, które stanowi część obiektu budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 1209/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie w wyniku przeprowadzonych przez skarżącą robót budowlanych niewątpliwie doszło do zmiany wysokości budynku oraz jego powierzchni.

Słuszne jest przy tym stanowisko organu, że w tym przypadku nie miała miejsce przebudowa ani remont budynku.

Zgodnie z art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane przez przebudowę należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Z kolei stosownie do treść art. 3 pkt 8 remoncie to wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych niż użyto w stanie pierwotnym.

Poprzez dobudowanie kotłowni oraz wc, a także poprzez podwyższenie budynku niewątpliwie zmieniły się jego wymiary, powierzchnia zabudowy jak i kubatura. Roboty budowlane w tym przypadku nie polegały też na odtworzeniu stanu pierwotnego.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że organ słusznie uznał, iż w przypadku tych robót budowalnych mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Skarżąca nie dysponowała bowiem pozwoleniem na budowę uprawniającym ją do ich wykonania. Wprawdzie z ustaleń organu nie wynika w sposób jednoznaczny czy przedmiotowy budynek jest budynkiem, o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a ustawy Prawo budowlane, tj. wolno stojącym budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, którego obszar oddziaływania mieści się w całości na działce lub działkach, na których zostały zaprojektowany, co do którego budowy (a także rozbudowy i nadbudowy) nie wymagane byłoby pozwolenie na budowę, a jedynie zgłoszenie (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane). Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Jak słusznie bowiem organ podnosi brak zgłoszenia w takim przypadku również uprawnia organ do wydania postanowienia na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy o wstrzymaniu robót budowlanych oraz nakładającego obowiązek przedstawienia dokumentów wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy.

Reasumując tę część wywodów należy stwierdzić, że w zakresie rozbudowy i nadbudowy przedmiotowego budynku organ prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy i w konsekwencji zasadnie zastosował art. 48 ust. i 3 ustawy Prawo budowlane, wydając postanowienie o wstrzymaniu robót budowalnych oraz nakładając na skarżącą obowiązek przedstawienia określonych dokumentów.

Odmiennie należy natomiast ocenić ustalenia organu dotyczące zbiornika na nieczystości ciekłe. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów nie wynika bowiem jednoznacznie, kiedy zbiornik ten został wybudowany.

W protokole czynności kontrolnych z dnia [...] maja 2018 r. odnotowano oświadczenie skarżącej wskazujące, że zbiornik ten (nazwany przez nią przydomową oczyszczalnią ścieków) wykonany został w latach 2010-2011. W piśmie pełnomocnika skarżącej z dnia [...] sierpnia 2018 r. pełnomocnik skarżącej wskazał natomiast, że cyt. " szambo to istnieje co najmniej od końca lat 80-tych, 90-tych, następnie było remontowane". W kolejnym protokole czynności kontrolnych z dnia [...] października 2018 r. skarżąca oświadczyła, że "(...) przedmiotowe urządzenie jest szambem, tj. zbiornikiem bezodpływowym na nieczystości ciekłe. Szambo zostało wykonane w latach `90 ubiegłego wieku przez mojego męża, następnie zostało ono wyremontowane ok. 2008-2011 r. przez mojego syna A. W."

Organ w zaskarżonym postanowieniu przyjął, że budowa tego zbiornika została zakończona w 2011 r., wskazując, że data ta wynika z oświadczeń skarżącej. Organ pominął jednocześnie te fragmenty oświadczeń skarżącej, w których wskazywała, że został on zbudowany w latach 90-tych. Jednocześnie organ nie wyjaśnił w żaden sposób dlaczego dysponując sprzecznymi informacjami dotyczącymi daty budowy zbiornika przyjął, że miało to miejsce w 2011 r.

W związku z tym, że dowody dotyczące daty budowy tego zbiornika nie wskazują jednoznacznie, kiedy został on zbudowany, organ winien dokonać dodatkowych ustaleń w tym zakresie. Należy przy tym zwrócić uwagę, że orzekające w niniejszej sprawie organy całkowicie zignorowały wniosek dowody zgłoszony przez pełnomocnika skarżącej o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadka A. W. – syna skarżącej. Zgodnie ze złożonymi przez skarżącą w toku postępowania oświadczeniami osoba ta dokonała remontu przedmiotowego zbiornika. Ponadto z jej wyjaśnień z dnia [...] kwietnia 2014 r. wynika, że osoba ta zamieszkiwała w owym czasie w przedmiotowym domu wspólnie ze skarżącą. Zeznania syna skarżącej mogłyby zatem potwierdzić, czy przeprowadzone przez niego roboty polegały na remoncie istniejącego zbiornika, czy też jego budowie.

Organ winien rozważyć również, ponowne przesłuchanie skarżącej, celem wyjaśnienia rozbieżności w jej wcześniejszych zeznaniach. Ponadto, jeżeli zbiornik ten miałby być wybudowany w 2011 r., to do wyjaśnienia pozostaje, jak kwestia odprowadzania nieczystości z przedmiotowego domu była rozwiązana we wcześniejszym okresie.

W postanowieniu z dnia 2 grudnia 2013 r., sygn. akt V Ca 548/13, wydanego w sprawie o zasiedzenie nieruchomości, na której posadowiony został przedmiotowy budynek (kopia tego postanowienia została dołączona przez skarżącą do akt sprawy) Sąd Okręgowy w Siedlcach V Wydział Cywilny Odwoławczy opisując stan faktyczny ustalony w tej sprawie przez Sąd Rejonowy w Mińsku Mazowieckim wskazał: "W. S. a siostra M. D. do swojej śmierci w 2007 r. aktywnie uczestniczyła w zarządzie nieruchomością objętą wnioskiem. Jej syn M. S. oraz mąż byli zaangażowani w prace przy doprowadzeniu wodociągu do nieruchomości, co miało miejsce w latach 90-tych ubiegłego wieku. M. S.zekazał na ten cel nawet rury kanalizacyjne stanowiące jego własność."

Powyższe wskazuje, że przed rozbudową domu dokonaną przez skarżącą dom ten najprawdopodobniej był już wyposażony w instalację wodno-kanalizacyjną.

Data wybudowania zbiornika na nieczystości jest konieczna do określenia jakie przepisy winny mieć w tym przypadku zastosowanie: czy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, czy też ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Należy bowiem zwrócić uwagę, że stosownie do treści art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie tej ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Ustęp 2 stanowi natomiast, że przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe.

W sytuacji zatem, gdy zbiornik na nieczystości ciekłe został wybudowany przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., to w stosunku do niego nie miałby zastosowania art. 48 tej ustawy, który stanowił podstawę materialnoprawną zaskarżonego postanowienia.

Kolejnym uchybieniem organu jest nieustalenie pojemności przedmiotowego zbiornika na nieczystości.

Należy zauważyć, że stosownie do treści art. 29 ust. 1 pkt 3a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane pozwolenia na budowę nie wymaga budowa zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 m3. Budowa takiego zbiornika wymaga zgłoszenia (art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca

1994 r. Prawo budowlane). Wybudowanie takiego zbiornika bez wymaganego zgłoszenia skutkuje zaś zastosowaniem trybu legalizacyjnego określonego w art. 49b ustawy Prawo budowlane. Przepis ten przewiduje obowiązek przedstawienia innych dokumentów niż wskazanych w art. 48 ust. 3 ustawy oraz określa w sposób odmienny wysokość opłaty legalizacyjnej (art. 49b ust. 5 ustawy). Jedynie zatem w przypadku gdyby zbiornik ten miał pojemność większą niż 10 m3 i byłby on wybudowany po dniu wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane zastosowanie w sprawie miałby art. 48 tej ustawy.

Powyższe okoliczności wskazują, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w sposób mogący mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji. Materiał dowodowy w sprawie w zakresie daty budowy zbiornika na nieczystości ciekłe oraz jego pojemności nie został zebrany w sposób wyczerpujący. Organ zignorował też część informacji przedstawianych przez skarżącą w toku postepowania wskazujących datę budowy przedmiotowego zbiornika, a także pominął zgłaszany przez nią wniosek dowodowy.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ administracji winien zatem ustalić jaka jest pojemność przedmiotowego zbiornika na nieczystości oraz kiedy został on wybudowany . Konieczne zatem będzie uzupełnienie materiału dowodowego w opisanym wyżej zakresie oraz jego ponowna ocena. Poczynione ustalenia i ich ocena znajdą natomiast odzwierciedlenie w wyczerpującym uzasadnieniu nowo wydanego postanowienia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.) orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania (obejmujących: wpis od skargi - 100 zł, opłatę za czynności radcy prawnego - 480 zł) postanowiono stosownie do art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radcy prawnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).