Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1082/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 136 i 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie NSA Paweł Miładowski del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II SA/Lu 1023/12 w sprawie ze skargi Gminy [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt, II SA/Lu 1023/12, po rozpatrzeniu skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2012 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Miasta [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 0,2319 ha. W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenie nastąpiło decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1977 r. na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W dniu 8 kwietnia 2010 r. byłe właścicielki tej nieruchomości tj. A. K., Z. L. i J. M. wystąpiły o jej zwrot w części obejmującej obecnie działki nr [...] o powierzchni 0,1148 ha i projektowaną działkę nr [...] o powierzchni 0,0209 ha, położone w [...] przy ul. [...]. Organ I instancji rozpatrując wniosek ustalił, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Przedmiotową nieruchomość wywłaszczono pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]", dla którego została wydana decyzja o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...] października 1977 r. przewidująca w załączniku graficznym na przedmiotowej nieruchomości realizację strefy zieleni (symbol ZB), oddzielającej obszar zabudowy jednorodzinnej od ulicy "[...]" oraz w niewielkiej części tę ulicę. Nieruchomość była również objęta Ogólnym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Perspektywa zatwierdzonym uchwałą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] czerwca 1969 r. Zgodnie z ustaleniami tego planu przedmiotowa nieruchomość przeznaczona była pod tereny ogrodnicze (symbol G70-RO).

W toku oględzin w dniach 29 października 2010 r. i 11 października 2011 r. stwierdzono, że obie działki są niezabudowane, porośnięte trawą i chwastami, a jedynie wzdłuż ogrodzeń sąsiednich nieruchomości znajdują się krzewy i drzewa ozdobne, przy czym obie działki leżą w obszarze większego niezagospodarowanego terenu. Zdaniem organu I instancji, powyższe ustalenia wskazują, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, gdyż istniejącej zieleni nie można uznać za infrastrukturę uzupełniającą osiedle mieszkaniowe.

Ponadto organ wskazał, że drzewa i krzewy zostały nasadzone w związku z realizacją domków jednorodzinnych, które powstały na podstawie pozwoleń na budowę wydanych w 1988 r., a zatem nasadzenia te powstały po upływie terminów wskazanych w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami (tj. 7 lat na rozpoczęcie i 10 lat na zakończenie inwestycji), co dodatkowo świadczy o tym, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Uwzględniając wniosek o zwrot organ zobowiązał jednocześnie byłe właścicielki do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania za podlegającą zwrotowi część wywłaszczonej nieruchomości powiększoną o kwotę wzrostu jej wartości po wywłaszczeniu w łącznej wysokości 16.239, 38 zł. Wysokość odszkodowania została ustalona przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2011 r., w którym wskazano, że kwota wzrostu wartości nieruchomości równa jest wartości istniejących na niej nasadzeń i wynosi 7.387 zł.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Gmina [...] wniosła odwołanie. W uzasadnieniu podnosiła, że cel wywłaszczenia został zrealizowany, ponieważ osiedle mieszkaniowe obejmuje nie tylko budynki, ale również boiska i tereny zielone, które pełnią funkcje rekreacyjne. Skarżąca podniosła również, że terminów, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się do nieruchomości wywłaszczonych na podstawie innych ustaw, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Poza tym na przedmiotowej nieruchomości znajdują się elementy infrastruktury osiedla tj. kabel energetyczny i kolektor deszczowy, co stanowi przeszkodę jej zwrotu.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Wojewoda stwierdził, że nie może ono zostać uwzględniony. W uzasadnieniu organ II instancji podzielił ustalenia i rozstrzygnięcie organu I instancji. Wskazał, że nasadzenie 37 drzewek i krzewów ozdobnych nie stanowi realizacji celu wywłaszczenia, gdyż nie były one zaprojektowane (brak planu, określenia ich rodzaju, układu przestrzennego). Zdaniem organu odwoławczego, terminy określone w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami mają również zastosowanie do wywłaszczenia na podstawie innych ustaw, co wynika wprost z art. 216 ust. 1 tej ustawy. Skoro więc nasadzenia w postaci młodych drzew ozdobnych, których szczegółowy opis znajduje się w operacie szacunkowym z dnia 14 grudnia 2011 r., zostały dokonane w ostatnich latach, tj. po upływie terminów wskazanych w tym przepisie, to świadczy to o zbędności wywłaszczenia na cel określony w decyzji. Organ odwoławczy stwierdził również, że istnienie na przedmiotowej nieruchomości kabla energetycznego i kolektora deszczowego nie stanowi przeszkody zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wyjaśnił ponadto, że kwota odszkodowania ustalona za wywłaszczoną nieruchomość wynosiła 37.104 zł, a więc na podlegającą zwrotowi powierzchnię 0,1357 ha przypadała proporcjonalnie kwota 21.712 zł, która po zwaloryzowaniu wynosi 8.852, 38 zł – odszkodowanie uwzględniające wzrost wartości nieruchomości tj. 7.387 zł wynosi więc 16.239, 38 zł.

Skargę na decyzję Wojewody do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła Gmina [...]. Strona skarżąca podniosła takie same zarzuty, jak w odwołaniu. Wskazała, że zagospodarowała teren zgodnie z celem wywłaszczenia, jako teren rekreacyjny, zrekultywowała grunt, nasadziła drzewa, krzewy ozdobne i trawy oraz podniosła, że terminów, o których mowa w art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie stosuje się w przypadku wywłaszczenia dokonanego na podstawie innych przepisów niż ta ustawa. Zwrot wywłaszczonej nieruchomości na tej podstawie, że cel został zrealizowany, ale po przekroczeniu terminów wskazanych w tym przepisie, zdaniem skarżącej, jest niedopuszczalny, ponieważ nie jest do pogodzenia z zasadą stabilności porządku prawnego. Skoro ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie wprowadzała żadnego terminu na zrealizowanie celu wywłaszczenia, to nie można przyjąć, że po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami i wprowadzeniu w niej przesłanek zbędności, w tym terminów, nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia, jeżeli cel został zrealizowany po upływie tych terminów. Ponadto skarżąca Gmina podniosła, że zwrot przedmiotowej nieruchomości był niedopuszczalny ze względu na istniejącą na niej sieć kanalizacyjną i energetyczną.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 24 stycznia 2013 r. sygn. akt, II SA/Lu 1023/12 uznał, że skarga jest niezasadna. Sąd I instancji wyjaśnił, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2010r., Nr 102, poz. 651 ze. zm.). Sąd przywołał treść art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wyjaśnił, że w sprawie niniejszej organ I instancji ustalił prawidłowo, że cel wywłaszczenia objętej wnioskiem o zwrot nieruchomości nie został zrealizowany. Jak wynika z akt sprawy z oględzin przeprowadzonych w dniach 29 października 2010 r. i 11 października 2011 r. (k. 36 i 86 akt admin.) wynika bowiem, że na przedmiotowych działkach znajdują się wzdłuż ogrodzeń domków jednorodzinnych drzewa i krzewy, które zostały nasadzone przez mieszkańców domków jednorodzinnych, natomiast w znacznej części teren porośnięty jest trawami i chwastami. Jest to teren ogólnodostępny, stanowiący część większego niezagospodarowanego obszaru. Takie zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem nie świadczy o zrealizowaniu celu wywłaszczenia. Ulica "[...]" nie została wybudowana, a istniejący teren zielony nie może być w tym przypadku uznany za infrastrukturę osiedla mieszkaniowego. Sąd wyjaśnił, że wprawdzie w przypadku wywłaszczenia nieruchomości pod osiedle mieszkaniowe cel wywłaszczenia uznaje się za zrealizowany nie tylko w razie wybudowania na objętych wywłaszczeniem nieruchomościach budynków mieszkalnych, ale również obiektów handlowych, ulic i ciągów pieszych, a także infrastruktury towarzyszącej, w szczególności terenów zielonych pełniących funkcje rekreacyjne, to jednak oceniając realizację celu wywłaszczenia w każdym wypadku należy szczegółowo odnieść istniejące aktualne zagospodarowanie nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot do urządzeń planowanych przy wywłaszczeniu. Nie każda bowiem infrastruktura czy tereny zielone będą mogły być uznane za realizację celu wywłaszczenia polegającego na budowie osiedla mieszkaniowego, jeśli nie są one ściśle z tym osiedlem i jego funkcjami związane. W odniesieniu do infrastruktury towarzyszącej czy zieleni miejskiej istotne jest przede wszystkim to czy urządzenia te były planowane przy wywłaszczeniu, a przede wszystkim powiązanie tych urządzeń z innymi istniejącymi obiektami oraz ich przeznaczeniem. Szczególnie ważny jest stopień zorganizowania tych urządzeń. Z tego względu za zieleń miejską nie można uznać luźno rosnących drzew i krzewów, a więc zieleni niezaplanowanej i niezorganizowanej celowo. Infrastruktura osiedla musi być bowiem zamierzona i zgodna z celem wywłaszczenia, a nie powstała jedynie "przy okazji". W sprawie niniejszej nie stwierdzono, by na działkach objętych wnioskiem o zwrot istniała urządzona, w powyższym rozumieniu, zieleń. Znajduje się na nich wyłącznie kilkadziesiąt luźno rosnących drzew i krzewów, w przeważającej części działki porośnięte są trawą i chwastami. Poza tym, jak wynika z protokołu oględzin, drzewa i krzewy nie zostały zaplanowane i zrealizowane przez odpowiednie organy administracji dzielnicy "[...]", lecz przez mieszkańców domków jednorodzinnych. Prawidłowo zatem organy uznały, że istniejąca zieleń nie została urządzona jako realizacja celu wywłaszczenia, pomimo iż zgodnie z obowiązującym w dacie wywłaszczenia planem miejscowym i decyzją z dnia [...] października 1977 r. teren ten był przeznaczony pod zieleń osiedlową. Zdaniem Sądu słusznie organy obu instancji wskazały, że zieleń ta powstała pod koniec lat 80-tych w związku z realizacją osiedla domków jednorodzinnych, a więc po upływie terminów wynikających z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, co dodatkowo świadczy o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Wbrew zarzutom skargi, przywołany przepis art. 137 ma zastosowanie również do nieruchomości wywłaszczonych w trybie decyzji administracyjnej na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a w takim trybie nastąpiło wywłaszczenie nieruchomości w niniejszej sprawie.

W przepisie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami użyto określenia "zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części", co prowadzi do wniosku, że co do zasady zwrotowi podlegają wszystkie nieruchomości, niezależnie od tego kiedy i na podstawie jakiej ustawy nastąpiło wywłaszczenie. Jednocześnie z przepisu tego wynika, że zwrot jest możliwy tylko wówczas, gdy wywłaszczona nieruchomość lub jej część, stosownie do przepisu art. 137, stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a z kolei art. 137 uzależnia bezpośrednio zbędność celu wywłaszczenia od terminu jego realizacji. Przedmiotem roszczenia o zwrot, przewidzianego w tym przepisie, jest zatem wyłącznie taka nieruchomość, która nie została wykorzystana zgodnie z celem wywłaszczenia w terminach wskazanych w art. 137 u.g.n. Skoro zatem w niniejszej sprawie przedmiotowe działki nie zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia w tych terminach, to niezależnie od ich późniejszego zagospodarowania, roszczenie o zwrot jest uzasadnione. Sąd wskazał, że powyższa reguła ma również zastosowanie w przypadku wywłaszczenia dokonanego w trybie umów zawieranych m.in. na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, co wynika wprost z art. 216 u.g.n., który stanowi, że przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79). Odpowiednie stosowanie przepisów o zwrocie oznacza, że nieruchomość nabytą w tym trybie uznaje się za zbędną na cel określony w umowie nabycia m.in. wówczas, gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym zawarto umowę nabycia, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (por. WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 15 września 2005 r., II SA/Rz 508/04). Niezależnie więc od trybu wywłaszczenia nieruchomości (decyzja, umowa) dokonanego na podstawie ustawy z dnia 12 marca 1958r., ocena zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia uzależniona jest od terminu rozpoczęcia lub zakończenia realizacji inwestycji.

W ocenie Sądu wbrew zarzutom skargi, nie uniemożliwia również zwrotu wywłaszczonej nieruchomości umieszczenie pod jej powierzchnią urządzeń infrastruktury technicznej, takich jak kable elektroenergetyczne czy sieci kanalizacji ciepłowniczej lub wodociągowej (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2011r., II SA/Po 158/11). W tej sytuacji Sąd uznał, że na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany, w rozumieniu art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, cel wywłaszczenia, dlatego należało uwzględnić wniosek i orzec o zwrocie nieruchomości. Prawidłowo również zostało wyliczone odszkodowanie podlegające zwrotowi, co nie było kwestionowane, dlatego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji prawa nie naruszają.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniosła Gmina [...]. W złożonej skardze strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności naruszenie przepisu art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że sporna nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu oraz uznanie, iż w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie terminy, o jakich mowa w przepisie art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Mając powyższe zarzuty na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi (art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) oraz orzeczenie zgodnie z wnioskiem zawartym w skardze Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania (art. 185 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że rozpoznawana skarga kasacyjna wskazuje wyłącznie na jedną podstawę kasacyjną, mianowicie naruszenia prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w związku z art.137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Odnosząc się do tak sformułowania zarzutu, wskazać należy na jego wadliwość polegającą na tym, że wskazane przepisy zastosowane przez organy administracyjne w niniejszej sprawie nie połączono z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Niewątpliwie zatem zarzut ten został skonstruowany wadliwie, bowiem skarżący nie wskazał żadnego przepisu naruszonego w jego ocenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w toku rozpoznawania skargi, a w szczególności żadnego przepisu regulującej postępowanie sądowoadministracyjne zawartego w ustawie z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tej sytuacji należy przypomnieć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji. Wymienienie przepisów naruszonych przez organy nie jest wykonaniem obowiązku przytoczenia podstaw kasacyjnych. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo).

Jednakże z uzasadnienia złożonej skargi kasacyjnej można wywnioskować, że autor skargi kasacyjnej zmierzał do wykazania błędnego zastosowania przez Sąd I instancji przepisów art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w sytuacji, która w ocenie strony skarżącej, wymagała zastosowania przepisów art. 145 § 1 pkt 1 tej ustawy, w powiązaniu tego naruszenia z art. 136 ust. 3 w związku z art.137 ust.1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Nakłada to zatem na Naczelny Sąd Administracyjny obowiązek odniesienia się do tak sformułowanego zarzutu (uchwała NSA z 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Oznacza to, że w niniejszej sprawie skarżąca Gmina oparła skargę kasacyjną jedynie na zarzucie naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego. Oparcie skargi kasacyjnej jedynie na przesłance określonej w art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wywiera natomiast ten skutek, że w rozpatrywanej sprawie dla oceny zarzutu naruszenia prawa materialnego miarodajny i prawidłowy jest stan faktyczny, który był podstawą wydania zaskarżonego wyroku.

W tej sytuacji przypomnieć należy, że zgodnie z art. 136 ust. 3 zd. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2014, poz. 518, ze zm.) poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że pojęcie "zbędności na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" określa art. 137 tej ustawy, w którym zawarta została definicję legalną tego pojęcia. Stosownie do ust. 1 tego przepisu nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest zatem to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. Natomiast ust. 2 tego przepisu przewiduje, że jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część.

Mając powyższe na uwadze zgodzić należało się z Sądem I instancji, że z ustaleń, znajdujących oparcie w aktach wynika, że sporna działka okazała się zbędna na cel wywłaszczenia. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie przeprowadzone postępowanie wykazało, że działka ta nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie zrealizowano na niej niczego, co byłoby związane z budową osiedla mieszkaniowego. Jak słusznie podniósł Sąd I instancji na działce nie urządzono zieleni osiedlowej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego samosiejki czy dziko rosnąca roślinność znajdująca się na przedmiotowej działce nie może świadczyć o realizacji celu wywłaszczenia, którym w rozpatrywanej sprawie jak wynika z decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji z dnia [...] października 1977 r. była realizacja strefy zieleni (symbol ZB), oddzielającej obszar zabudowy jednorodzinnej od ulicy "[...]" oraz w niewielkiej części tę ulicę. O realizacji takiego celu można mówić w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego jedynie w przypadku, gdyby zieleń ta (w odpowiednim terminie) została, przez podmiot na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, odpowiednio urządzona i była systematycznie pielęgnowana. Ze znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy materiału dokumentacyjnego jednocześnie zaś wynika, że przedmiotowa nieruchomość nie została zagospodarowana zgodnie z celem wywłaszczenia. Nie urządzono na niej wbrew twierdzeniu strony skarżącej zieleni osiedlowej. Oględziny nieruchomości dokonane w dniach 29 października 2010 r. i 11 października 2011 r. (z udziałem między innymi przedstawiciela strony skarżącej) ustaliły bezspornie, że przedmiotowa nieruchomość stanowi teren niezabudowany, porośnięty trawą i chwastami, a jedynie wzdłuż ogrodzeń sąsiednich nieruchomości zabudowanych domkami jednorodzinnymi znajdują się krzewy i drzewa ozdobne, które zostały nasadzone przez mieszkańców tych domków. Jest to teren ogólnodostępny, stanowiący część większego niezagospodarowanego obszaru. Ulica "[...] ", na dzień orzekania przez Sąd I instancji, nie została w ogóle wybudowana. Brak zagospodarowania spornej nieruchomości potwierdza także materiał fotograficzny wykonany podczas oględzin przez rzeczoznawcę majątkowego. Tymczasem zdaniem Sądu zieleń osiedlowa też musi wyrażać pewien stopień planowej aktywności ludzkiej. Brak natomiast wieloletniej, jakiejkolwiek ingerencji w substancję nieruchomości przesądza o jej zbędności. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez ten Sąd w wyroku z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 2272/12, zgodnie z którym "nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych, że aby można było przyjąć istnienie parku, czy zieleni osiedlowej winna ona mieć charakter uporządkowany, a nie samoczynny, czy przypadkowy". W niniejszej sprawie Sąd I instancji i organy orzekające ustaliły, że cel wywłaszczenia nie został osiągnięty, zaś skarżący kasacyjnie nie przedstawił żadnych dowodów, które podważałyby prawidłowość tych ustaleń.

Równocześnie wyjaśnić należy, że przeszkodą do zwrotu nieruchomości nie może być także budowa infrastruktury technicznej, która według twierdzeń strony skarżącej kasacyjnie, przebiega pod przedmiotową działką. Przewody nad i pod powierzchnią nieruchomości mogą co najwyżej ograniczać właściciela w pełnym korzystaniu z nieruchomości, nie stanowią zaś przeszkody do zwrotu nieruchomości wywłaszczonej (np. wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt. I OSK 235/10).

Dodatkowo wyjaśnić należy, że w rozpatrywanej sprawie, wobec niezrealizowania celu wywłaszczenia, nie ma zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 zgodnie z którym art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.) "w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.". Oznacza to, że skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych zarzutów.

Przedstawiona argumentacja prowadzi zaś do wniosku, że sprawa co do istoty została prawidłowo rozpatrzona, a dokonana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny ocena prawidłowości zaskarżonych decyzji w przedmiocie odpowiada prawu.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270) Sąd orzekł jak w sentencji.