Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1052/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 103 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Jan Szuma po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 sierpnia 2020 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r. Nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych; I. uchyla zaskarżona decyzję, II. zasądza od Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]- ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] września 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane z 1994 r."), art. 40 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej: "Prawo budowlane z 1974 r.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: "K.p.a."), w związku z prowadzonym postępowaniem administracyjnym w sprawie samowolnego wybudowania budynku inwentarskiego na nieruchomości w [...], dz. nr [...] (dawniej [...]) i dz. nr [...], gm. K., nakazał V. i G. K. wyposażyć obiekt w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, połączenia wyrównawcze, oddzielny przewód ochronny i neutralny, w obwodach rozdzielczych i odbiorczych, zabezpieczenia różnicowoprądowe oraz przeciwprzepięciowe - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Jednocześnie zobowiązał, po wykonaniu nakazanych robót budowlanych, do wystąpienia do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu i przedłożenie dokumentów określonych w ustawie Prawo budowlane. Powyższe roboty budowlane nakazał wykonać z zachowaniem warunków bezpieczeństwa i pod stałym nadzorem osoby posiadającej właściwe przygotowanie zawodowe oraz stosowne uprawnienia. Termin wykonania robót ustalił do dnia [...] grudnia 2019 r.

W uzasadnieniu organ I instancji wyjaśnił, że pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. A. B. i R. B. zwrócili o przeprowadzenie kontroli w zakresie legalności i zgodności z prawem w odniesieniu do budynków należących do V. i G. K., właścicieli działki o nr ewid.[...] w [...]. W dniu [...] września 2012 r. organ przeprowadził kontrolę na działce nr [...] i ustalił, że nieruchomość zabudowana jest budynkiem mieszkalnym, chlewnią i stodołą. V. i G. K. otrzymali tę nieruchomość na podstawie umowy darowizny z dnia [...] marca 2000 r. (Rep. A nr [...]) od S. K.. W § 1 tej umowy wyszczególniono obiekty: dom mieszkalny, chlewnię i stodołę, które wybudowane były przez S. K. w latach 1970-1980. Państwo K. stwierdzili, że S. K. na pewno miał pozwolenie na budowę, a aktualnie w Sądzie Rejonowym toczy się sprawa o zasiedzenie części działki nr [...], na której częściowo posadowiony jest budynek gospodarczy.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. G. K. oświadczył, że jako dziecko mieszkał przy ul. [...] w [...], lecz pamięta wyjazdy na budowę na dziace w [...] jako że jego ojciec budował tam wówczas nowe gospodarstwo. W 1991 r. on i żona otrzymali to gospodarstwo na własność. Wykończenie budynków i rozpoczęcie produkcji zwierzęcej nastąpiło w 1983 r., a w [...] mieszkają od 1988 r. V. K. oświadczyła, że w gospodarstwie znajdują się budynki: mieszkalny jednorodzinny, inwentarski oraz inwentarsko-gospodarczy, usytuowane na działkach nr [...] Po ślubie w 1983 r. przeprowadziła się do [...], lecz kiedy przyjeżdżała do teściów ok. 1980 r., budynki istniały już w stanie surowym. W [...] mieszka wraz z mężem od 1988 r., a od 1991 r. wraz z mężem jest właścicielem tej nieruchomości. S. K. oświadczył natomiast, że wskazaną nieruchomość kupił wraz z żoną w 1961 r., po czym zaczął kupować materiały budowlane i gromadzić kamienie na budowę. Budowę gospodarstwa zaczęto w latach 70-tych, budynki powstały w okresie od lat 70 do 80. W 1991 r. działkę nr [...] zapisał synowi i synowej, którzy wykańczali budynki.

W piśmie z dnia [...] stycznia 2013 r. M. J. oświadczył, że pracował w nastawni na kolei od 1956 r. i widział, jak S. K. uprawiał ziemię, w latach 70-tych i 80-tych S. K. i jego syn G. wybudowali istniejące do dziś budynki.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2013 r. ([...]), wydanym na podstawie art. 81c ust. 2 w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego, organ I instancji zobowiązał V. i G. K. do przedłożenia dokumentów niezbędnych do legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego: 1) zaświadczenia Burmistrza K. o zgodności samowolnej budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) inwentaryzacji budowlanej samowolnie wybudowanego budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz oceną zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi (obowiązującymi w czasie budowy i obecnie), w terminie do dnia [...] grudnia 2013 r. Postanowienie to stało się ostateczne.

Na skutek pisma A. B. i R. B. z dnia [...] lutego 2015 r. zostało wszczęte postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności wskazanego postanowienia, które ostatecznie zakończyło się jego umorzeniem. Na postanowienie to A. B. i R. B. złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, który wyrokiem z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1607/15 skargę tę oddalił. Skarga kasacyjna od wskazanego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 września 2018 r., sygn. akt II OSK 2277/16.

W dniu [...] marca 2019 r. A. B. i R. B. przekazali postanowienie Sądu Okręgowego w K. II Wydział Cywilny Odwoławczy wraz z uzasadnieniem wskazującym, że nie doszło do zasiedzenia części działki nr [...].

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. V. i G. K. przedłożyli ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu nr [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., natomiast w dniu [...] maja 2019 r. V. K. przekazała inwentaryzację budowlaną budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego budynku zlokalizowanego w miejscowości R. [...], gm. K., sporządzoną przez mgr inż. M. W., która na wezwanie organu została uzupełniona pismem z dnia [...] czerwca 2019 r.

W dniu [...] lipca 2019 r. V. K. w odpowiedzi na wezwanie organu z dnia [...] czerwca 2019 r. przedłożyła również inwentaryzację budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz oceną zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie instalacji elektrycznej, sporządzoną przez mgr inż. M. S..

Przechodząc do meritum organ I instancji wyjaśnił, że budynek inwentarski będący przedmiotem postępowania położony jest na działce nr [...] (dawniej [...]) należącej do [...] Spółka Akcyjna i częściowo na działce nr [...] należącej do A. B. i R. B.. Budynek został wybudowany w latach 1970-1980. Z tego względu istotna dla sprawy jest treść art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r., który wskazuje, że zastosowanie w niniejszej sprawie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Organ I instancji stwierdził, że odnośnie do spornego budynku inwentarskiego nie ma zastosowania przepis art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Działka nr [...] (obecnie [...]) w latach 1970-1988 nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co uniemożliwia ocenę zgodności przedmiotowego budynku z tym planem. Wobec tego nie można stwierdzić naruszeń przepisów o planowaniu przestrzennym i kolizji z ustaleniami planu miejscowego, ponieważ w dacie budowy taki plan nie istniał. Natomiast zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], która przewiduje lokalizację przedmiotowego obiektu w zabudowie zagrodowej na fragmentach działek nr [...] (obecnie [...]) i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym [...], gmina K., obiekt znajduje się na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi mógł być wzniesiony. W sprawie nie wystąpiła więc przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., obligująca do orzeczenia rozbiórki.

Odnosząc się natomiast do art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy organ nadzoru budowlanego stwierdził, że usytuowanie obiektu na działce nr [...] (dawniej [...]) i częściowo na działce nr [...] nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia ani niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. Zatem organ I instancji przyjął, że zastosowanie w niniejszej sprawie ma art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., tj. doprowadzenie przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami.

Z opracowanej inwentaryzacji budowlanej budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz oceną zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi z maja 2019 r. oraz uzupełnienia z dnia [...] czerwca 2019 r., sporządzonych przez M. W. (posiadającego uprawnienia budowlane upoważniające go do wykonywania samodzielnej funkcji projektanta w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej) wynika, że obiekt spełnia wymogi techniczno-budowlane obowiązujące w czasie budowy, tj. Rozporządzenia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki. Ponadto obiekt spełnia wymogi techniczno-budowlane obowiązujące obecnie, tj. Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a także Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 28 czerwca 2010 r. w sprawie minimalnych warunków utrzymywania gatunków zwierząt gospodarskich innych niż te, dla których normy ochrony zostały określone w przepisach Unii Europejskiej. Obiekt nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia oraz niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia. Z opracowania wynika, że przedmiotowy obiekt wymaga jedynie prac polegających na bieżącej konserwacji, naprawach i uzupełnieniach.

Z kolei z opracowanej inwentaryzacji budowlanej budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz oceną zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie instalacji elektrycznej z lipca 2019 r. sporządzonej przez M. S. (posiadającego uprawnienia budowlane upoważniające go do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych) wynika, że instalacja elektryczna spełniała wymogi techniczno-budowlane w czasie wykonania obiektu. Istniejąca instalacja elektryczna spełnia również wymogi ochrony przeciwporażeniowej, a przez to nie zagraża bezpieczeństwu obecnych i przyszłych użytkowników budynku, jak i osób przebywających w jego sąsiedztwie. Aby zapewnić zgodność z aktualnymi przepisami techniczno-budowlanymi obiekt należy wyposażyć w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, połączenia wyrównawcze, oddzielny przewód ochronny i neutralny, w obwodach rozdzielczych i odbiorczych, zabezpieczenia różnicowoprądowe oraz przeciwprzepięciowe - zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wobec powyższego organ I instancji stwierdził, że budynek objęty postępowaniem naprawczym winien we wskazanym powyżej zakresie zostać zmieniony i doprowadzony do stanu zgodnego z przepisami.

Odnosząc się do sprawy wykonania obiektu bez zgody właściciela działki i bez prawa do jej dysponowania organ wyjaśnił, że organy nadzoru budowlanego przy rozstrzyganiu spraw z zakresu samowoli budowlanej w oparciu o przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. nie badają, czy inwestor legitymuje się tytułem prawnym do nieruchomości, na której usytuowany jest obiekt budowlany stanowiący przedmiot postępowania. Problem ten dotyczy bowiem ochrony prawa własności, a organy administracji pomijając argumenty prywatnoprawne, nie rozstrzygają o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Są to sprawy ze stosunków cywilnych, których rozstrzyganie należy do sądów powszechnych.

W odwołaniu z dnia [...] września 2019 r. do Inspektor Nadzoru Budowlanego A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie nakazu rozbiórki.

W uzasadnieniu odwołujący podniósł, że skoro legalizacja obiektu budowlanego wymaga prawa do dysponowania nieruchomością, na której jest usytuowany sporny obiekt, a sprawca (inwestor) samowoli budowlanej takim prawem nie dysponuje, to jego legalizacja jest niemożliwa.

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2019 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 104 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że pierwsza z przesłanek, zawarta w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., dotyczy zgodności obiektu budowlanego z przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego. W aktach sprawy organu I instancji znajduje się decyzja Burmistrza [...] z dnia [...] stycznia 2015 r. o warunkach zabudowy, która przewiduje lokalizację budynku inwentarskiego (obory) w zabudowie zagrodowej na fragmentach działek o nr ewidencyjnych [...] (obecnie [...]) i [...], położonych w obrębie ewidencyjnym R. gmina K..

Z opracowanej inwentaryzacji budowlanej budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz oceną zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi z maja 2019 r. oraz jej uzupełnienia z dnia [...] czerwca 2019 r. oraz opracowanej inwentaryzacji budowlanej budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz oceną zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi w zakresie instalacji elektrycznej z lipca 2019 r. wynika również, że nie zaistniały przesłanki, o których stanowi art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r., co w konsekwencji powoduje możliwość zalegalizowania przedmiotowego budynku inwentarskiego. Z treści inwentaryzacji przedmiotowego budynku wynika przy tym, że koniecznym jest wykonanie wskazanych zaleceń, aby doprowadzić przedmiotowy budynek do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. Wobec tego organ I instancji prawidłowo uznał, że w sprawie zastosowanie znajduje art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r.

Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że przewidziane w art. 40 ustawy wykonanie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem należy interpretować możliwie szeroko. Może ono zatem polegać na rozbiórce niektórych elementów obiektu, usunięciu elementów niewłaściwie wykonanych, zastąpieniu pewnych elementów innymi i w efekcie doprowadzenia do zmian możliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymogów prawa, w szczególności przepisów techniczno-budowlanych. Roboty budowlane, które nakazał wykonać organ I instancji, mieszczą się w dyspozycji omawianego przepisu.

Odnosząc się do treści odwołania organ II instancji wyjaśnił, że przepis art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. umożliwiał legalizację obiektu budowlanego niezależnie od tego, czy obiekt lub prace budowlane zostały zrealizowane na gruncie w całości pozostającym do dyspozycji inwestora. Warunkiem legalizacji samowoli budowlanej na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. nie jest uzyskanie zgody właściciela/współwłaściciela gruntu bądź przedłożenie dowodu stwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Likwidacja tego rodzaju bezprawia może zostać dokonana wyłącznie przed sądem powszechnym.

W skardze z dnia [...] listopada 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. B. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w kwestii wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane do legalizacji samowoli budowalnej na podstawie Prawa budowalnego z 1974 r. w zw. z art. 103 ust. 2 Prawa budowalnego z 1994 r. w orzecznictwie oraz doktrynie nie ma jednolitego stanowiska. Powołują się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2764/15 skarżący podniósł, że z dyspozycji przepisu art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowalne z 1974 r. wynika, że można nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, niezależnie od tego, że zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym. Skarżący wskazał również, że ograniczenie się tylko do nakazu wykonania robót elektrycznych nie spowoduje, że sporny budynek inwentarski będzie zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie. Nie zostały bowiem w żaden sposób wyjaśnione np. wątpliwości co do naruszenia § 126 w zw. z § 28 ust. 2 (wody opadowe winny być odprowadzane na własny nieutwardzony teren, gdy tymczasem wody opadowe z dachu dwuspadowego odprowadzane są na działkę skarżącego), § 12 (okna budynku znajdują się na działce skarżącego) oraz § 6 ust. 5 dot. płyty do składowania obornika.

W odpowiedzi na skargę Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontroli Sądu poddano decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2019 r., nr [...], nakazującą V. i G. K. wykonać roboty budowlane wyszczególnione w tej decyzji mające doprowadzić samowolnie wybudowany budynek inwentarski na nieruchomości w R. dz. nr [...] (dawniej [...]) i dz. nr [...], gm. K., do stanu zgodnego z prawem.

Z niekwestionowanych ustaleń stanu faktycznego sprawy wynika, że sporny budynek inwentarski powstał w latach 80-tych XX wieku. Powyższe wynika zarówno z oświadczeń byłego właściciela budynku S. K. (k. 41 akt organu I instancji), obecnych właścicieli V. i G. K. (k. 38 i 40 akt organu I instancji), a także byłego pracownika nastawni M. J. (k. 39 akt adm. organu I instancji). Ze zdjęcia lotniczego znajdującego się w aktach sprawy wynika przy tym, że budynek na pewno istniał przed dniem [...] lipca 1995 r. (k. 58 akt organu I instancji).

W tym czasie, stosownie do art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., inwestor planujący budowę tego rodzaju budynku winien przed rozpoczęciem robót uzyskać pozwolenie na budowę. Rozporządzenie Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r., nr 8, poz. 48) nie przewidywało bowiem możliwości zwolnienia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę dla budynku inwentarskiego (§ 19 w zw. z § 9). Tymczasem ustalenia dokonane w toku postępowania wskazują, że wskazany obiekt powstał w warunkach samowoli budowlanej. Choć bowiem G. i V. K. podnieśli, że pierwotny inwestor z pewnością posiadał pozwolenie na budowę, nie przedłożyli do akt sprawy stosownej dokumentacji wskazując, że jej nie posiadają. Również czynności podjęte przez organ I instancji w celu pozyskania stosownej dokumentacji okazały się bezskuteczne (k. 9 akt adm. organu I instancji).

Stąd też zdaniem Sądu organy administracji prawidłowo przyjęły, że materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie winny stanowić przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Jak stanowi bowiem art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1994 r., przepisu art. 48 tej ustawy nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy tj. przed 1 stycznia 1995 roku, lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Powyższe oznacza, że w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego nielegalnie przed datą 1 stycznia 1995 r. znajduje zastosowanie art. 37 oraz, w określonych okolicznościach, również art. 40 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. Orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie jest ugruntowane i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni się z nim zgadza (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 29 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 496/15 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., w wypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami.

W rozpoznawanej sprawie istotnym było więc określenie, czy w sprawie zaistniały przesłanki uniemożliwiające legalizację spornego obiektu. Stosownie do art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2).

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że jeżeli istnieje potrzeba ustalenia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, co wynika wprost z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Legalizacja samowoli budowlanej jest uwarunkowana stwierdzeniem przez organ, że obiekt znajduje się na terenie, na którym zgodnie z przepisami planistycznymi mógł być wzniesiony. Podkreślić zaś trzeba, iż to decyzja o warunkach zabudowy określa możliwość legalizacji samowolnie pobudowanego budynku. Organ nadzoru budowlanego powinien więc w pierwszej kolejności ustalić, czy przeznaczenie terenu, na którym położony jest obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania, jest w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodne z decyzją o warunkach zabudowy i w tym kontekście ocenić, czy spełniona została przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1540/17).

Jak wynika z ustaleń organu I instancji, działka nr [...] położona w R. w latach 1970-1988 nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie inwestorzy na wezwanie organu I instancji przedłożyli jednak ostateczną decyzję Burmistrza K. z dnia [...] stycznia 2015 r., nr [...], ustalającą na rzecz G. i V. K. warunki zabudowy dla legalizacji budowy istniejącego budynku inwentarskiego (obory) w zabudowie zagrodowej na fragmentach działek o numerach ewidencyjnych [...] i [...], położonych w obrębie ewid. R. , gmina K. (k. nienumerowane akt organu I instancji), co oznacza, że w sprawie nie zaistniał przypadek, o którym mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r.

Odnosząc się natomiast do przesłanki wskazanej w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. wyjaśnić należy, że nakładając na uczestników postępowania obowiązki wymienione w sentencji decyzji z dnia [...] września 2019 r., organ I instancji oparł się na przedłożonych do akt sprawy: inwentaryzacji budowlanej budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz oceną zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi z maja 2019 r. (k. 120 akt adm. organu I instancji), uzupełnionej w dniu [...] czerwca 2019 r. (k. 146 akt adm. organu I instancji), która została sporządzona przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności architektonicznej i konstrukcyjno-budowlanej, a także inwentaryzacji budowlanej z zakresu branży elektrycznej budynku inwentarskiego wraz z oceną stanu technicznego budynku oraz z oceną stanu zgodności wybudowanego budynku z przepisami techniczno-budowlanymi z lipca 2019 r., sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji, urządzeń elektrycznych i elektroenergetycznych (k. 147 i nast. akt organu I instancji).

Sąd nie widzi podstaw do kwestionowania oceny spełnienia przez budynek warunków technicznych w zakresie wymiany powietrza, oświetlenia, utrzymania właściwej temperatury, zabezpieczenia przed wpływami atmosferycznymi, odprowadzania ścieków i usuwania obornika, wyposażenia w instalacje, a także wymagań przeciwpożarowych dla budynków inwentarskich. Zdaniem Sądu na podstawie inwentaryzacji z lipca 2019 r. słusznie również przyjęto, że możliwe jest dostosowanie spornego budynku do stanu zgodnego z obecnie obowiązującymi przepisami przeciwpożarowymi poprzez wyposażenie obiektu w przeciwpożarowy wyłącznik prądu, połączenia wyrównawcze, oddzielny przewód ochronny i neutralny, w obwodach rozdzielczych i odbiorczych, zabezpieczenia różnicowoprądowe oraz przeciwprzepięciowe.

Jednocześnie odnosząc się do zarzutów skarżącego wskazać należy, że organy orzekające w sprawie faktycznie samodzielnie nie wypowiedziały się w kwestii, czy sporny budynek narusza przepisy techniczno-budowlane z daty jego powstania, chociażby te dotyczące usytuowania w odpowiedniej odległości od granicy z działką sąsiednią. Tym niemniej zaznaczenia wymaga, że wskazana ocena będzie musiała uwzględniać, że organ budowlany jest zobowiązany wydać nakaz rozbiórki jedynie w tym przypadku, gdyby naruszenie przepisów techniczno-budowlanych powodowało niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia. W orzecznictwie wskazuje się, że nawet usytuowanie budynku naruszające przepisy § 12 ust. 1 i 2 oraz § 13 rozporządzenia Ministra Administracji i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 17, poz. 62), jak i obecnie obowiązującego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690), nie przesądza jeszcze w żaden sposób o powstaniu niebezpieczeństwa dla życia lub mienia. Do nakazania rozbiórki obiektu na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. konieczne jest bowiem wykazanie, że dalsze akceptowanie funkcjonowania samowolnie wybudowanego budynku mogłoby spowodować groźbę dla życia lub zdrowia przebywających w pobliżu osób lub realne niebezpieczeństwo powstania szkody w mieniu. Niespełnienie warunków technicznych nie jest na gruncie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wystarczającą przesłanką uzasadniającą nakaz rozbiórki. Tylko realne, bezpośrednie niebezpieczeństwo wynikające np. ze złego stanu technicznego budynku, nie dającego się usunąć poprzez wykonanie określonych robót budowlanych, mogło stanowić podstawę orzeczenia tego nakazu (tak: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 403/15).

Przechodząc do najbardziej spornej kwestii, związanej z możliwością legalizacji budynku usytuowanego na gruncie, do którego inwestorzy nie posiadają tytułu prawnego wskazać należy, że na tym tle w orzecznictwie sądów administracyjnych pojawiła się rozbieżność. Z jednej strony sądy wskazują, że przepisy art. 37, art. 40 i art. 42 Prawa budowlanego z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane z 1994 r., nie uzależniają wydania rozstrzygnięć na podstawie od tego, czy inwestor obiektu budowlanego wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę, posiadał w dacie budowy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, czy też nie posiadał takiego prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1753/15, wyrok z dnia 23 lipca 2019 r., II OSK 2114/18). Przeciwnicy tego poglądu wskazują natomiast, że obowiązkiem organów nadzoru budowlanego jest uwzględnienie, na gruncie regulacji art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r., kwestii tytułu prawnego do nieruchomości, na której samowolnie wzniesiono budynek. Wprawdzie przywołany przepis nie formułuje w sposób tak wyraźny jak to jest w aktualnym stanie prawnym wymagania złożenia przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tym niemniej zarówno przed wejściem w życie obecnie obowiązującego Prawa budowlanego, jak i we wcześniejszym stanie prawnym nie ulegało wątpliwości, że organy były i w dalszym ciągu są zobowiązane ustalić prawo inwestora do terenu, na którym wzniesiono samowolnie obiekt budowlany (por. wyrok NSA z dnia 6 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2764/15 oraz wyrok NSA z dnia 11 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1187/18).

Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę nie podziela stanowiska organu zawartego w zaskarżonej decyzji, że do legalizacji samowoli budowalnej na podstawie przepisów Prawa budowalnego z 1974 r. nie jest niezbędne badanie prawa do dysponowania nieruchomością, bowiem spory wynikające z wykonywania prawa własności można rozwiązywać wyłącznie na zasadach określonych w Kodeksie cywilnym.

W kontekście powyższego zauważenia wymaga, że zgodnie z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego, terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego może wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1. Z dyspozycji tego przepisu wynika, że można nakazać rozbiórkę samowolnie wybudowanego obiektu, jeżeli jest to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami, niezależnie od tego, że zrealizowana budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu przestrzennym, czy też przepisami techniczno-budowlanymi. Zdaniem Sądu "inną ważną przyczyną" w rozumieniu tego przepisu, uzasadniającą wydanie decyzji o przymusowej rozbiórce stanowiącej skutki samowoli budowalnej, która może godzić w interes społeczny inny aniżeli wymienione w art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., mogą być nie tylko takie wartości chronione prawem, jak zabytki czy elementy przyrodnicze środowiska, bądź też normy obowiązujące w budownictwie, lecz także naruszenie taką samowolą podstawowego, chronionego konstytucyjnie, prawa własności.

Tym niemniej podkreślenia wymaga, że o ile w aktualnie obowiązującym Prawie budowalnym złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowalne jest jednym z warunków zalegalizowania samowoli budowalnej (art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt ustawy Prawo budowalne z 1994 r. w brzmieniu do dnia 18 września 2020 r.), to dyspozycja art. 37 ust. 2 ustawy Prawo budowalne zawiera mniej rygorystyczne wskazanie "może wydać". Nawet więc ten kierunek interpretacyjny, który nie odrzuca obowiązku badania tytułu prawnego inwestora, dostrzega, iż nakaz rozbiórki powinien być ograniczony do przypadków niejako niespornych, gdy nie może budzić wątpliwości, że inwestor, nie mając żadnego tytułu do dysponowania terenem inwestycji, nie mógłby otrzymać pozwolenia na budowę w świetle art. 29 ust. 5 Prawa budowlanego z 1974 r., albowiem działał wbrew jednoznacznej woli właściciela terenu. Przykładowo, w wyroku z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. II OSK 2533/17 Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił uwagę na to, że dokonywana ocena zachowania inwestora powinna uwzględniać również okoliczności, które miały miejsce po zrealizowaniu samowolnych robót budowlanych. To, że w okresie kilkunastu lub kilkudziesięciu lat istnienia samowolnej zabudowy nieruchomości wspólnej stan ten jest aprobowany przez współwłaścicieli, którzy nie występowali do organu nadzoru budowlanego z zawiadomieniem o wykonaniu robót budowlanych bez ich zgody jest okolicznością istotną z punktu widzenia stosowania nakazu rozbiórki. Podobnie, takie znaczenie przypisać trzeba również temu, że podmiot będący inwestorem samowolnych robót budowlanych lub inne osoby zaangażowane w proces inwestycyjny w dacie prowadzenia postępowania legalizacyjnego nie żyją, wobec czego brak jest możliwości pełnego wyjaśnienia istnienia tego rodzaju zgody w przeszłości i na tej podstawie zastosowania względem samowolnej budowy sankcji w postaci rozbiórki.

Konkludując, zdaniem Sądu prowadząc postępowanie legalizacyjne w trybie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązkiem organów w przypadku usytuowania budynku na nieruchomości, do której inwestor nie posiada tytułu prawnego jest każdorazowo rozważenie w realiach rozpatrywanej sprawy, czy okoliczność ta stanowi "inną ważną przyczynę" w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2020 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), uchylił zaskarżoną decyzję Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2019 r., nr [...], albowiem wydano ją z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r., a także art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności powinien wnikliwiej przeanalizować, czy w zaistniałym stanie faktycznym "inną ważną przyczyną" w rozumieniu art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. jest brak posiadania przez V. i G. K. prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane uprawniającą do wydania nakazu rozbiórki. Organ uzupełni również akta sprawy o odpowiedź Starostwa Powiatowego w K. na pismo z dnia [...] czerwca 2012 r. (k. 9 akt adm. organu I instancji).

O kosztach postępowania zasądzonych od organu na rzecz skarżącego, na które składa się kwota [...]zł tytułem opłaty sądowej od skargi, kwota [...]zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, a także kwota [...]zł tytułem opłaty skarbowej od udzielonego pełnomocnictwa, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokacie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.).

Niniejsza sprawa została rozpoznania na posiedzeniu niejawnym na mocy zarządzenia Przewodniczącego Wydziału II z dnia 9 lipca 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych.