Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1635/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 10, 13 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.
article: art. 149 par. 1, 1a, 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 19 stycznia 2018 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski (spr.) Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędzia del. WSA Arkadiusz Blewązka po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 44/17 w sprawie ze skargi M. H. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 31 marca 2017 r. sygn. akt II SAB/Kr 44/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie pkt 2 wniosku M.H. z dnia 31 grudnia 2014 r., stwierdził, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I); umorzył postępowanie sądowe w przedmiocie zobowiązania Burmistrza Miasta i Gminy do wydania aktu (pkt II); wymierzył Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] grzywnę w wysokości 500 złotych (pkt III); zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz M.H. kwotę100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W piśmie z dnia 31 grudnia 2013 r. M.H. – redaktor naczelny portalu "[...]" zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o publikację w Biuletynie Informacji Publicznej lub przesłanie w formie elektronicznej centralnego rejestru umów zawartych przez Gminę w latach 2012-2013.

W dniu 10 stycznia 2014 r. organ przesłał wnioskodawcy żądane przez niego rejestry w elektronicznym formacie pdf.

Pismem z dnia 13 stycznia 2014 r. M.H. wniósł o udostępnienie w/w rejestrów w formie edytowanego arkusza kalkulacyjnego, a także o ujawnienie wartości każdej z wymienionych umów.

W odpowiedzi z dnia 15 stycznia 2014 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wyjaśnił, że nie prowadzi Centralnego Rejestru Umów w żądanej formie. Ponadto podał, że informacje dotyczące umów zawieranych w trybie zamówień publicznych są umieszczane w BIP.

W dniu 16 stycznia 2014 r. wnioskodawca zwrócił się z pytaniem m.in. o informacje, czy rejestr umów jest prowadzony w formie elektronicznej, a jeśli tak, za pomocą jakiego programu jest tworzony.

W piśmie z dnia 24 stycznia 2014 r. organ poinformował M.H., że rejestry są prowadzone w programie Microsoft Excel i zawierają informacje przedstawione w przesłanych mu wcześniej skanach.

M.H. wnioskiem z dnia 19 lutego 2014 r. zwrócił się do Burmistrza Miasta i Gminy [...] o udostępnienie:

1) plików elektronicznych Microsoft Excel (forma arkusza kalkulacyjnego xls) zawierających rejestry umów za lata 2012 – 2013, prowadzone przez Urząd Miasta i Gminy [...], które wcześniej zostały mu udostępnione w formie plików pdf w dniu 10 stycznia 2014 r. – w wersji nieedytowalnej;

2) wartości brutto każdej z umów wskazanych w rejestrach umów przesłanych w dniu 10 stycznia 2014 r., z uwzględnieniem wartości każdej z nich po podpisaniu ewentualnych aneksów do konkretnych umów.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 28 lutego 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że żądane rejestry zostały wysłane w formie skanów. Wskazał także na brak możliwości ponownego ich przesłania w formie elektronicznej, umożliwiającej dokonywanie zmian w ich treści. Jednocześnie zaznaczył, że rejestry nie zawierają danych dotyczących wartości umów.

M.H. w dniu 1 kwietnia 2014 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...], wnosząc o zobowiązanie organu do załatwienia wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej. Skarżący przyznał, że żądane przez niego rejestry umów zostały mu przesłane, ale w innej formie (format pdf, a nie xls) i bez podania wartości umów, co uniemożliwia mu, jako redaktorowi portalu, wykorzystanie tych danych do tworzenia stron internetowych, w połączeniu z innymi publicznymi danymi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.H. na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał Burmistrza Miasta i Gminy [...] do wydania aktu lub dokonania czynności w zakresie punktu II wniosku M.H. z dnia 19 lutego 2014 r. w terminie 14 dni (pkt I); oddalił skargę w pozostałym zakresie (pkt II); stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III); zasądził od Burmistrza Miasta i Gminy [...] na rzecz skarżącego M.H. kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt IV).

Na skutek wniesienia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] od powyższego wyroku skargi kasacyjnej sprawę rozpoznawał Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt l OSK 72/15 oddalił skargę kasacyjną. W uzasadnieniu wyroku wskazał m.in., że jak wynikało z akt sprawy, informacje o wartości wszystkich umów zawartych przez organ w latach 2012-2013 nie zostały udostępnione w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy [...], a zatem wniosek skarżącego w tym zakresie był uprawniony, a jego realizacja powinna spowodować reakcję organu w postaci udzielenia informacji lub odmowy jej udostępnienia, względnie umorzenia postępowania na podstawie art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 782 ze zm., dalej w skrócie "u.d.i.p."). Stwierdził, że wniosek M.H. z dnia 19 lutego 2014 r. dotyczył wartości wszystkich umów objętych rejestrem za lata 2012-2013, a nie tylko tych, co do których zastosowanie miały przepisy o zamówieniach publicznych. Zasadne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ w terminie określonym w art. 13 u.d.i.p. nie podjął w tym zakresie działań określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Za taką czynność nie może być w szczególności uznane poinformowanie wnioskodawcy o braku w prowadzonym przez organ rejestrze umów danych o wartościach każdej z nich. Nieuwzględnienie takich informacji w rejestrze nie oznacza, że organ ich nie posiada. Dane o wartości umów wynikają z ich treści oraz ewentualnych aneksów. Tego typu dokumenty podmioty publiczne mają natomiast obowiązek przechowywać na podstawie przepisów szczególnych.

Ponadto Sąd drugiej instancji podkreślił, że w niniejszym postępowaniu nie było możliwe przesądzenie kwestii związanej z charakterem żądanej informacji, tj. czy jest to informacja publiczna prosta, czy też informacja publiczna przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie jest uzależnione od szczególnie istotnego interesu publicznego. Przedmiotem rozpoznawanej sprawy była bowiem skarga na bezczynność organu, a nie skarga na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i to organ, rozpatrując ponownie wniosek M.H. w zakresie punktu II, zdecyduje, jaką formę powinno mieć rozstrzygnięcie odnośnie żądania udostępnienia informacji o wartości wszystkich umów objętych rejestrem za lata 2012-2013.

Po zwrocie akt przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 3 października 2016 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] pismem z dnia 14 października 2016 r. znak: [...] zwrócił się do M.H. o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zestawienia wartości umów z aneksami za lata 2012-2013. Podał, że w ocenie organu, opartej o uzasadnienie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/14, żądana przez M.H. informacja stanowi informacją przetworzoną. W konsekwencji, aby udzielić żądanej informacji organ będzie zobowiązany wskazać, które z umieszczonych w rejestrze umów zostały opublikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta i Gminy [...] i podać adres publikacji, natomiast w pozostałym zakresie stworzyć całkiem nowe zestawienie obejmujące wartości umów nieopublikowanych, z uwzględnieniem aneksów do umów, co świadczy o konieczności wytworzenia całkiem nowej informacji (zestawienia wartości umów) rozumianej jako suma wielu informacji.

M.H. w odpowiedzi na w/w pismo, w dniu 18 października 2016 r. stwierdził, że w jego ocenie przedmiotowy wniosek dotyczył informacji publicznej prostej, zaś działanie organu w tej sprawie nosi znamiona utrudniania wykonywania prawa do informacji.

M.H. w dniu 27 stycznia 2017 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] w przedmiocie wykonania wniosku o udostępnienie informacji publicznej.

Skarżący zarzucił Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną gwarancję prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione ograniczenie tego prawa,

- art. 13 ust. 1 i 2 ustawy u.d.i.p., w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, poprzez brak udostępnienia informacji publicznej we wskazanym terminie, czy też zakończenia postępowania w inny, wskazany w w/w ustawie, sposób.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o:

1) stwierdzenie, że podmiot zobowiązany pozostaje w bezczynności w przedmiocie rozpatrzenia punktu II wniosku o udostępnienie informacji publicznej z dnia 31 grudnia 2014 r.,

2) stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa,

3) wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości,

4) zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podał, że do dnia złożenia skargi jego wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie został przez organ w żaden sposób rozpatrzony, tj. nie została mu udostępniona informacja publiczna, jak również nie została wydana decyzja umarzająca postępowanie, ani decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Ponadto przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania. Zdaniem skarżącego, pismo z dnia 14 października 2016 r. wskazywało, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał, iż żądanie określone w punkcie II wniosku z dnia 31 grudnia 2014 r. dotyczyło informacji publicznej przetworzonej, a w związku z tym powinien był, po odpowiedzi skarżącego z dnia 18 października 2016 r., wydać decyzję odmowną albo też uznając zasadność argumentów skarżącego udostępnić wnioskowane informacje. W ocenie skarżącego, stan sprawy co do przyjętych twierdzeń nie był skomplikowany i skoro organ przyjął stanowisko w zakresie informacji publicznej przetworzonej, to powinien był sam ocenić szczególnie istotny interes publiczny i zakończyć postępowanie. Skarżący podkreślił, że każde postępowanie, które dotyczy informacji publicznej przetworzonej (nawet gdy organ błędnie przyjmuje charakter wnioskowanej informacji publicznej) – w przypadku, kiedy zdaniem organu nie zachodzi przesłanka szczególnie istotnego interesu publicznego – powinno zakończyć się decyzją odmowną. Ponadto skarżący dodał, że w tej sprawie organ był związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014r. sygn. akt II SAB/Kr 113/14 oraz zawartymi w nim wskazaniami co do dalszego postępowania, których nie zrealizował. Nie wykonał bowiem w całości wniosku złożonego przez skarżącego w 2014 r.

W ocenie skarżącego, utrudnianie dostępu do informacji prasie i jej odwlekanie o ponad 2 lata niweczy w zasadzie rolę prawa do informacji, w szczególności w sytuacji, w której sprawa dotyczy udostępnienia prostych informacji dotyczących kwot zawieranych umów, w oparciu o podstawową zasadę wyrażoną w ustawie o finansach publicznych, tj. zasadę ich jawności. Skarżący podał również, że w związku z przekroczeniem przez organ terminów określonych w art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p. nie było możliwie postawienie zarzutu przewlekłości postępowania.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o umorzenie postępowania sądowego, względnie oddalenie skargi jako bezzasadnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał, że – wbrew twierdzeniom skarżącego – organ nie pozostaje w bezczynności, gdyż pismem z dnia 9 stycznia 2014 r. udostępnił wnioskodawcy posiadane rejestry umów z lat 2012-2013, a decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] odmówił M.H. udzielenia informacji publicznej żądanej we wniosku z dnia 31 grudnia 2013 r., uzupełnionym wnioskiem z dnia 13 stycznia 2014 r. i 19 lutego 2014 r. w przedmiocie udostępnienia kopii treści (zestawienia) w zakresie Centralnego Rejestru Umów dotyczącego umów zawartych w 2012 r. i w 2013 r. przez Gminę [...] w części dotyczącej wartości brutto każdej z tych umów z uwzględnieniem wartości każdej z umów po podpisaniu ewentualnych aneksów, w formie plików Microsoft EXCEL. Organ przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a ponadto zaznaczył, że w wezwaniu z dnia 14 października 2016 r. nie wyznaczył daty, do której oczekuje przedstawienia przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanej informacji. Jednocześnie stwierdził, że gdy w dniu 27 stycznia 2017 r. wpłynęła do organu skarga M.H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...], to w ocenie organu oczywistym stało się, że wnioskodawca odmówił przedstawienia szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem wnioskowanych informacji i dlatego też w dniu 30 stycznia 2017 r. została wydana decyzja o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Przytoczył uzasadnienie powyższej decyzji i wskazał, że w niniejszej sprawie kluczową dla rozpatrzenia wniosku M.H. kwestią było zakwalifikowanie wnioskowanej przez niego informacji publicznej jako informacji publicznej przetworzonej i związane z tym żądanie organu oparte na treści art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Wyjaśnił, że wobec braku definicji legalnej tego pojęcia odwołał się do prezentowanego w judykaturze poglądu, że za taką należy uznać nie tylko nową jakościowo informację, nieistniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, ale także informację, na którą składa się suma (zbiór) informacji publicznych prostych. Ponadto Burmistrz Miasta i Gminy [...] zaznaczył, że na dzień złożenia przez M.H. wniosku, nie dysponował informacją w postaci oczekiwanej przez wnioskodawcę i uzupełnienie Centralnego Rejestru Umów o rubrykę "wartość umów brutto" doprowadziłoby do powstania nowego jakościowo dokumentu, a analiza umów pod kątem ewentualnych aneksów i zsumowanie wartości umów wraz z aneksami (zgodnie z wnioskiem M.H.) byłoby przetworzeniem prostych informacji, zatem wniosek organu o wykazanie szczególnej istotności dla interesu publicznego był uzasadniony, a skoro wnioskodawca nie podjął nawet próby wykazania przesłanki "interesu publicznego", to zdaniem organu koniecznym stało się wydanie decyzji odmawiającej udzielenia żądanej informacji publicznej, stosownie do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/14. Tym samym, w ocenie Burmistrza Miasta i Gminy [...], nie pozostawał on w bezczynności, albowiem żądane przez wnioskodawcę informacje, będące w posiadaniu organu, udostępnił w terminie 7 dni od daty wpływu wniosku do organu, a w pozostałym zakresie odmówił ich udostępnienia, w formie decyzji wydanej na podstawie art. 3 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Termin wydania decyzji odmownej ([...] stycznia 2017 r.) był związany z terminem otwartym dla wnioskodawcy do przedstawienia szczególnie istotnego interesu publicznego, przemawiającego za udzieleniem informacji przetworzonej, wobec braku zakreślenia tego terminu przez organ w piśmie z dnia 14 października 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku podał, że w rozpoznawanej sprawie przedmiotem zaskarżenia został objęty punkt II wniosku M.H. z dnia 19 lutego 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej, pomimo że skarżący w treści skargi omyłkowo podawał jako datę przedmiotowego wniosku – 31 grudnia 2014 r. Tymczasem z akt sprawy wynika, że skarżący skierował przedmiotowy wniosek do Burmistrza Miasta i Gminy [...] w dniu 19 lutego 2014 r., zaś błędne oznaczenie daty tego wniosku w treści skargi mogło – zdaniem Sądu pierwszej instancji – być efektem tego, że pierwszy wniosek dotyczący udostępnienia w/w rejestrów umów za lata 2012 i 2013 został skierowany do organu w dniu 31 grudnia 2013 r.

Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał, że aktualnie w niniejszej sprawie kontroli podlega działalność Burmistrza Miasta i Gminy [...] pod kątem oceny, czy organ ten dopuścił się bezczynności w okresie następującym po doręczeniu mu akt sprawy na skutek uprawomocnienia się wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/14, tj. od dnia 3 października 2016 r.

Zgodnie z art. 10 u.d.i.p., informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek, przy czym informacja publiczna, która może być niezwłocznie udostępniona, jest udostępniana w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. W świetle art. 13 ust. 1 i 2 u.d.i.p., udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 u.d.i.p. Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w tym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Stosownie do treści art. 16 ust.1 u.d.i.p., odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji.

Tym samym bezczynność podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji, w której podmiot w ustawowo określonym terminie nie podejmie żadnej z przewidzianych prawem czynności, tj. nie udostępni informacji publicznej w formie czynności materialno-technicznej w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), nie wyda decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej albo o umorzeniu postępowania (art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) albo nie powiadomi pisemnie wnioskodawcy o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i nie wskaże, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2 u.d.i.p.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zwrócił Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] akta postępowania w dniu 3 października 2016 r. i od tej daty rozpoczął bieg, wyznaczony w prawomocnym wyroku tegoż Sądu z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/14, 14-dniowy termin do wydania aktu lub dokonania czynności zmierzających do rozpoznania wniosku M.H. z dnia 19 lutego 2014 r. w zakresie punktu II tego wniosku, który to termin, stosownie do treści art. 286 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej w skrócie "P.p.s.a."), upływał w dniu 17 października 2016 r. Tymczasem analiza akt przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosku, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] rozpatrzył w/w wniosek dopiero na skutek wniesienia przez M.H. w dniu 27 stycznia 2017 r. ponownej skargi na bezczynność organu we wskazanym powyżej zakresie. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w odpowiedzi na skargę podał, że w dniu [...] stycznia 2017 r. wydał decyzję o odmowie udostępnienia wnioskowanej informacji, a zatem dokonał tego już po dniu wniesienia skargi do Sądu. Z tego względu Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na dzień rozpoznania niniejszej sprawy organ nie pozostawał w bezczynności, a w związku z tym brak było podstaw do zobowiązania go do załatwienia w stosownym terminie wniosku skarżącego – art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Podjęte przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] działanie, choć miało miejsce po wniesieniu skargi do Sądu, postępowanie sądowoadministracyjne w tym zakresie czyniło bezprzedmiotowe i skutkowało jego umorzeniem na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie II sentencji wyroku.

Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przyjął, że analiza okoliczności sprawy, w odniesieniu do przywołanych powyżej przesłanek przemawiających za stwierdzeniem stanu bezczynności organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, prowadzi do konstatacji, iż na dzień złożenia skargi do Sądu, tj. 27 stycznia 2017 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] pozostawał w bezczynności i to bezczynności rażąco naruszającej prawo. Wskazał, że organ pismem z dnia 14 października 2016 r. zwrócił się do M.H. o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem zestawienia wartości umów z aneksami za lata 2012-2013, argumentując, że przy uwzględnieniu uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/14, żądana przez wnioskodawcę informacja stanowi informację przetworzoną. M.H. odpowiedział na w/w pismo organu już w dniu 18 października 2016 r., w którym stwierdził, że jego zdaniem wniosek dotyczy informacji publicznej prostej, a działanie organu w tej sprawie nosi znamiona utrudniania wykonywania prawa do informacji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, od tej właśnie daty (18 października 2016 r.) organ był zobowiązany do podjęcia niezwłocznie stosownych działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku M.H. z dnia 19 lutego 2014 r. w zakresie punktu II, czego jednak nie uczynił aż do dnia 30 stycznia 2017 r., przekraczając wyznaczony termin o ponad 3 miesiące. Trudno przy tym uznać za zasadne wyjaśnienie organu, jakoby powodem jego wcześniejszej bezczynności był brak zakreślenia w wezwaniu z dnia 14 października 2016 r. daty, do której będzie oczekiwał na przedstawienie przez wnioskodawcę szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem żądanej informacji, w szczególności w sytuacji, w której M.H. ustosunkował się do w/w wezwania już w dniu 18 października 2016 r., a zatem nie było przeszkód do podjęcia przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] stosownych działań, tj. wydania aktu lub dokonania czynności, niezależnie od formy, którą organ ten uznałby w przedmiotowej sprawie za właściwą.

Stąd też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności w przedmiocie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, która miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku.

Zgodnie z art. 149 § 2 P.p.s.a. sąd, w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 P.p.s.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy, a zatem zgodną z zasadą proporcjonalności oraz adekwatną z punktu widzenia okresu, o jaki przekroczono termin załatwienia sprawy, należy uznać grzywnę w kwocie 500 zł, której wysokość została określona przy założeniu, że łącznie ze stwierdzeniem rażącego naruszenia prawa będzie ona stanowić dostateczną dolegliwość (funkcja represyjna) i przestrogę dla organu (funkcja prewencyjna), o czym orzeczono w punkcie III sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania oparto o art. 200 P.p.s.a. w punkcie IV sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Burmistrz Miasta i Gminy [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w części, tj. pkt I, III i IV, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, tj.:

- niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie art. 10 w związku z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, dalej w skrócie "u.d.i.p."), poprzez przyjęcie, że wnioskowana informacja jest informacją prostą i należy udostępnić ją niezwłocznie, nie później niż w terminie 14 dni od złożenia wniosku;

- błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i przyjęcie, że odpowiedź na wezwanie organu o przedstawienie szczególnie istotnego interesu przemawiającego za udostępnieniem informacji przetworzonej jest ograniczone czasowo, wobec czego Burmistrz Miasta i Gminy [...] dopuścił się bezczynności, a bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, co uzasadnia wymierzenie organowi grzywny;

- art. 151 P.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, kiedy skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, bowiem organ nie pozostawał w bezczynności;

- art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a., poprzez błędne ustalenie, że organ, pomimo iż dostosował się do wskazań zawartych w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 czerwca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 113/14 pozostawał w bezczynności;

- art. 149 § 1 P.p.s.a., poprzez przyjęcie, że bezczynność Burmistrza Miasta i Gminy [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem organ nie pozostawał w bezczynności, więc tym bardziej nie można mu przypisać bezczynności z rażącym naruszeniem prawa;

- art. 149 § 2 P.p.s.a., poprzez wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł, gdy tymczasem okoliczności sprawy nie uzasadniają przypisania organowi kwalifikowanej bezczynności i ukarania grzywną.

Wskazując na powyższe zarzuty, wniósł uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, iż zrzeka się rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przytoczył argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty naruszenia art. 10 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., a także art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., nie zasługują na uwzględnienie.

Jako chybiony uznać należy zarzut naruszenia art. 10 w związku z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dokonywał bowiem oceny, czy objęta wnioskiem M.H. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie pkt II wniosku informacja publiczna jest informacją publiczną prostą, czy informacją publiczną przetworzoną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2016 r. sygn. akt l OSK 72/15 wyraźnie stwierdził, że w niniejszym postępowaniu nie było możliwe przesądzenie kwestii związanej z charakterem żądanej informacji, tj. czy jest to informacja publiczna prosta, czy też informacja publiczna przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., której udostępnienie jest uzależnione od szczególnie istotnego interesu publicznego, gdyż przedmiotem rozpoznawanej sprawy była skarga na bezczynność organu, a nie skarga na decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej przetworzonej i to organ, rozpatrując ponownie wniosek M.H. w zakresie punktu II, zdecyduje, jaką formę powinno mieć rozstrzygnięcie odnośnie żądania udostępnienia informacji o wartości wszystkich umów objętych rejestrem za lata 2012-2013. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał jedynie, że skoro organ uznał żądaną informację publiczną za informację publiczną przetworzoną, w wyniku czego wystosował do M.H. wezwanie z dnia 14 października 2016 r. o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu tej informacji, to po otrzymaniu odpowiedzi strony zawartej w piśmie z dnia 18 października 2016 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] był zobowiązany do podjęcia niezwłocznie stosownych działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. w zakresie punktu II – a więc albo udostępnienia żądanej informacji w przypadku uznania, iż przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednak zaistniała, albo załatwienia tego wniosku odmowną decyzją administracyjną – czego nie uczynił.

Nietrafna jest argumentacja skarżącego kasacyjnie organu usprawiedliwiająca fakt niewydania w październiku 2016 r. decyzji odmawiającej M.H. udostępnienia żądanej informacji publicznej w zakresie pkt II wniosku, poprzez stwierdzenie, że skoro nie wyznaczył mu terminu na uprawdopodobnienie istnienia szczególnie istotnego interesu, to nadal oczekiwał na wykonanie przez niego wezwania, a w takiej sytuacji wydanie decyzji w tym przedmiocie byłoby przedwczesne.

Obowiązkiem Burmistrza Miasta i Gminy [...] było bowiem wyznaczenie M.H. terminu, adekwatnego do terminów wynikających z u.d.i.p. (art. 13 ust. 1 i 2), w którym organ będzie oczekiwać na wykazanie przesłanki z art. 3 ust. pkt 1 u.d.i.p., a po jego upływie załatwi wniosek w sposób wyżej wskazany.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zamierzonego przez autora skargi kasacyjnej skutku nie mogły odnieść także zarzuty naruszenia przepisów postępowania – art. 151 P.p.s.a., art. 149 § 1, § 1a i § 2 P.p.s.a., a także art. 149 § 1 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a., sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a:

1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności;

2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa;

3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). W przypadku, o którym mowa w § 1, sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Zauważyć należy, iż stosownie do art. 149 § 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na bezczynność organu polega na zobowiązaniu organu administracji publicznej do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (pkt 2). Przepis ten w pkt 3 jako odrębną postać uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przewiduje stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności postępowania. Powołany przepis przyznaje zatem sądowi uprawnienie do stwierdzenia, że wystąpiła bezczynność, jeżeli z uwagi na zakończenie postępowania nie ma już potrzeby wydawania aktu lub dokonania czynności. Ta forma rozstrzygnięcia dotyczy sytuacji, gdy po wniesieniu skargi na bezczynność organ załatwi sprawę. W tym przypadku sąd, rozstrzygając sprawę, uwzględnia stan istniejący w chwili wniesienia skargi. Z art. 149 § 1 pkt 1–3 P.p.s.a. wynika, że sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostawał w bezczynności.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, podać należy, iż w dacie wniesienia przez M.H. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, tj. na dzień 27 stycznia 2017 r., Burmistrz Miasta i Gminy [...] bezspornie pozostawał w bezczynności w rozpatrzeniu wniosku z dnia 19 lutego 2014 r. w zakresie punktu II. Jak wyżej wskazano, po otrzymaniu odpowiedzi M.H. z dnia 18 października 2016 r. na wezwanie z dnia 14 października 2016 r. w przedmiocie wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego przemawiającego za udostępnieniem mu żądanej informacji, organ był zobowiązany do podjęcia niezwłocznie stosownych działań zmierzających do rozpatrzenia wniosku w tym zakresie – a więc albo udostępnienia żądanej informacji w przypadku uznania, że przesłanka z art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jednak zaistniała, albo załatwienia tego wniosku odmowną decyzją administracyjną – czego nie uczynił. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wydając w dniu [...] stycznia 2017 r. decyzję nr [...] przekroczył termin określony w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. na załatwienie wniosku o ok. 3 miesiące.

Sąd pierwszej instancji zatem zasadnie uznał, że organ w dacie wniesienia skargi dopuścił się bezczynności (art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Prawidłowo również stwierdził, że bezczynność ta miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Oceniając charakter bezczynności nie można bowiem pominąć charakteru sprawy, jak i specyfiki trybu jej załatwienia. Dla uznania, iż bezczynność organu miała miejsce z naruszeniem prawa w stopniu rażącym należy wykazać, że odpowiedzialność za nią ponosi organ administracji i że jest ona niemożliwa do zaakceptowania w państwie prawnym (por. wyroki NSA z dnia: 18 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 585/15 oraz 8 marca 2017 r., sygn. akt I OSK 1925/16). Sąd musi przy tym wziąć pod uwagę występujące ewentualnie w sprawie przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II FSK 3614/13). W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa" jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości i wahań w kontekście okoliczności danej sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa nie decyduje tylko sam przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania bezczynności (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 237/15). Tym samym przyjąć należy, iż bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a zarazem nie zachodzą okoliczności ekskulpujące bezczynność organu. O "rażącym naruszeniu prawa" w postaci bezczynności może świadczyć zlekceważenie wnioskodawcy i jego żądania (por. wyroki NSA z dnia: 8 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 1514/14, 26 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 2451/14 i 6 września 2016 r., sygn. akt I OSK 296/15).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznając, że stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wziął pod uwagę wszystkie aspekty sprawy.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 149 § 2 P.p.s.a. W okolicznościach niniejszej sprawy wymierzenie Burmistrzowi Miasta i Gminy [...] grzywny w wysokości 500 zł było adekwatne do stwierdzonej bezczynności.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 151 P.p.s.a. wyjaśnić należy, iż powołany przepis nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Jest to tzw. przepis wynikowy, warunkiem jego zastosowania jest spełnienie hipotezy w postaci niestwierdzenia przez sąd naruszeń prawa przez organ administracji publicznej. W przypadku, gdy Sąd pierwszej instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa i oddalił skargę, Naczelny Sąd Administracyjny nie może stwierdzić naruszenia art. 151 P.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją stosowanych norm prawnych. Oznacza to, że naruszenie tego przepisu jest zawsze konsekwencją naruszenia innych przepisów. Skarżący kasacyjnie, chcąc skutecznie powołać się na zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a., jest zobowiązany powiązać ten zarzut bezpośrednio ze wskazaniem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jego zdaniem – uchybił Sąd pierwszej instancji w toku rozpatrywania sprawy. W niniejszej sprawie brak takich powiązań oznacza nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 151 P.p.s.a.

Ubocznie wyjaśnić należy, iż z uwagi na zakres zaskarżenia skargą kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonywał oceny pkt II zaskarżonego wyroku.

W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i w oparciu o art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a. podlega oddaleniu.