Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 872/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6481
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7  ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 352
law: Ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 180 poz 31 art. 3 pkt 3
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady I RADY (UE) z dnia 26 czerwca 2013 r. w sprawie ustanowienia kryteriów i mechanizmów  ustalania państwa członkowskiego odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej złożonego w jednym z  państw członkowskich przez obywatela państwa trzeciego lub bezpaństwowca (wersja przekształcona)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Stanisław Marek Pietras, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 listopada 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], Minister Sprawiedliwości (dalej także: "organ" lub "Minister") - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej także: "skarżące Stowarzyszenie" lub "strona skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], o odmowie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego - uchylił w/w decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

Zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości wydana została w następującym stanie faktycznym.

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2016 r. Stowarzyszenie [...] zwróciło się do Ministra Sprawiedliwości o udostępnienie - w trybie art. 21 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego (Dz. U. z 2016 r., poz. 352 - dalej także: "ustawa") - następujących informacji w celu ponownego wykorzystywania:

1) kalendarza spotkań Ministra Sprawiedliwości w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji;

2) księgi wejść i wyjść (rejestru) gości do Ministerstwa Sprawiedliwości w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do dnia udostępnienia informacji.

W uzasadnieniu wniosku skarżące Stowarzyszenie wyjaśniło, że zamierza wykorzystywać w/w informacje w celach niekomercyjnych do artykułów i analiz na prowadzonych przez siebie stronach internetowych i porównywania spotkań Ministra Sprawiedliwości oraz gości Ministerstwa z innymi Ministrami i Ministerstwami.

W wyniku rozpatrzenia powyższego wniosku Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie przepisów art. 23 ust. 4 w zw. z art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego - decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmówił skarżącemu Stowarzyszeniu wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego w postaci:

1) kalendarza spotkań Ministra Sprawiedliwości w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do dnia wydania tej decyzji;

2) księgi wejść i wyjść (rejestru) gości do Ministerstwa Sprawiedliwości w okresie od dnia [...] maja 2016 r. do dnia wydania tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości, dokonując analizy zarówno przepisów ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, jak i analizy definicji dokumentu, zawartej w art. 2 ust. 3 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego - stwierdził, że przedmiot wniesionego przez stronę skarżącą wniosku mieści się w pojęciu informacji sektora publicznego, o którym mowa w art. 2 ust. 1 cyt. ustawy. W ocenie organu, żądane informacje stanowią bowiem treść, która pozostaje w posiadaniu organu. Organ uznał również, że także wskazany przez wnioskodawcę sposób wykorzystywania w/w treści należało ocenić, jako mieszczący się w zakresie przedmiotowym ustawy, skoro ustawodawca zdecydował, aby jedynym kryterium w tej kwestii było użycie informacji w innym celu, niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona.

W tej sytuacji, Minister uznał, że przyjęcie, iż w niniejszej sprawie zarówno zakres podmiotowy, jak i przedmiotowy, zgłoszonego żądania zostały spełnione, czyni koniecznym przeprowadzenie dalszej analizy, celem ustalenia, czy wyrażenie zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego powinno zostać udzielone bez ograniczeń, czy też istniały podstawy do odmowy udzielenia tego rodzaju zgody.

Minister Sprawiedliwości wskazał na treść przepisu art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniu w zakresie informacji sektora publicznego, których wytwarzanie przez podmioty zobowiązane nie należy do zakresu ich zadań publicznych określonych prawem.

Minister uznał, że wytwarzanie przez organ informacji żądanych w niniejszej sprawie przez skarżące Stowarzyszenie nie należy do zakresu publicznych zadań Ministra Sprawiedliwości określonych prawem, w rozumieniu art. 6 ust. 4 pkt 1 ustawy.

W konsekwencji, organ uznał, że skoro zatem prawo do ponownego wykorzystywania informacji, będących przedmiotem wniosku rozpatrywanego w niniejszej sprawie, jest objęte ustawowym ograniczeniem, należało uznać, że w sprawie znajduje zastosowanie dyspozycja przepisu art 23 ust. 4 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, który stanowi, iż w sytuacji, gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6 ustawy, musi to skutkować odmową.

Od powyższej decyzji Ministra skarżące Stowarzyszenie [...] złożyła wniosek z dnia [...] lipca 2016 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] lipca 2016 r., nr [...], utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r.

Następnie, w wyniku rozpatrzenia skargi wniesionej przez skarżące Stowarzyszenie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 stycznia 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 1649/16, uchylił zaskarżoną decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2016 r., wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, iż powodem uchylenia owej decyzji było naruszenie przez organ przepisów prawa procesowego (istotne naruszenie art. 25 § 1 pkt 5 k.p.a., stanowiące podstawę do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.).

W tej sytuacji, sprawa wróciła do organu celem ponownego rozpatrzenia środka zaskarżenia z dnia [...] lipca 2016 r. wniesionego od decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...], odmawiającej skarżącemu Stowarzyszeniu wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego.

W wyniku ponownej analizy materiału dowodowego i obowiązujących w tej materii regulacji prawnych, Minister Sprawiedliwości - działając na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. - decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], uchylił w/w decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] w całości i umorzył postępowanie w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

W uzasadnieniu decyzji Minister Sprawiedliwości stwierdził, że po przeprowadzeniu ponownej analizy przedmiotu sprawy, doszedł do przekonania, iż ustawa z dnia [...] lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie ma zastosowania do informacji, o które zwróciła się skarżąca [...] we wniosku z dnia [...] czerwca 2016 r.

Organ zauważył bowiem, że w świetle przepisu art. 2 ust. 1 cyt. ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art 3.

Organ stwierdził jednakże, iż w świetle dotychczasowego stanowiska wyrażonego w judykaturze przyjmuje się, że informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, aby mogła być ponownie wykorzystana musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy, informacja ta powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te, służąc celowi publicznemu niejednokrotnie, nie mogą zostać zakwalifikowane, jako informacja publiczna na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. A zatem, jak wynika ze stanowiska sądów administracyjnych, nie może podlegać ponownemu wykorzystaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej (por. m.in. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 599/16. Minister zauważył, że podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie również w wyroku z dnia 22 listopada 2016 r., sygn. akt II SAB/Wa 586/16, w którym - dokonując stosownej wykładni systemowej - Sąd uznał, ze skoro ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, dotyczy zasad ponownego wykorzystywania informacji publicznej, to nie mogła ukształtować szerszego katalogu informacji publicznej od katalogu określonego ustawą o dostępie do informacji publicznej. Byłoby to bowiem - jak stwierdził WSA w Warszawie - sprzeczne zarówno z zasadami poprawnej legislacji, jak też z zasadami logiki i jednolitości systemu prawnego. Zdaniem Ministra, przyjęte stanowisko pozostaje w zgodzie z treścią art. 1 ust. 2 Dyrektywy nr 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego (zmienionej Dyrektywą 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.), zgodnie z którą dostępność ponownego wykorzystywania dotyczy tylko informacji, które według ustawodawstwa wewnętrznego państw członkowskich posiadają status informacji publicznej.

Mając na uwadze przyjęty zakres stosowania ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznej, Minister Sprawiedliwości stwierdził, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., błędnie za pierwszym razem uznał, że wniosek skarżącego Stowarzyszenia z dnia [...] czerwca 2016 r. powinien podlegać rozpatrzeniu w trybie ustawy z dnia [...] lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Organ zauważył bowiem, że z utrwalonej dotychczas linii orzeczniczej sądów administracyjnych, zarówno kalendarz spotkań ministra, jak księga wejść/wyjść do budynku ministerstwa nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1764). Przykładowo, Minister wskazał na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego wydane w dniu 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15, 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13, a także na wyroki WSA w Warszawie wydane w dniu 19 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2081/14, 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, 12 stycznia 2015 r., sygn. akr II SAB/Wa 668/14, czy też w dniu 27 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 588/14.

Minister Sprawiedliwości stwierdził zatem, że skoro ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego znajduje zastosowanie jedynie do takich informacji, które posiadają status informacji publicznej, to domaganie się przekazania w tym trybie informacji pozbawionych takiego statusu - nie jest uprawnione.

Tym samym, zdaniem organu, wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] okazała się błędna. Minister uznał bowiem, że miałby podstawy do jej wydania wyłącznie wówczas, gdyby wniosek [...] z dnia [...] czerwca 2016 r. spełniał kryterium przedmiotowe ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W tej sytuacji, Minister Sprawiedliwości uznał, że ze względu na brzmienie przepisu art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, a także przedstawiony pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, należało uznać, że sporna decyzja organu z dnia [...] czerwca 2016 r. została wydana bez podstawy prawnej i powinna podlegać wyeliminowaniu z obiegu prawnego.

W konsekwencji, Minister stwierdził, że wskazana powyżej wada spornej decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. powoduje, że merytoryczne odniesienie się do zarzutów strony skarżącej podniesionych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia [...] lipca 2016 r. stało się bezprzedmiotowe.

W piśmie z dnia [...] maja 2017 r. Sieć [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie obu spornych decyzji oraz o zobowiązanie organu do wykonania wniosku strony skarżącej o udostępnienie informacji sektora publicznego, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, skarżące Stowarzyszenie zarzuciło Ministrowi Sprawiedliwości:

1) naruszenie art. 54 ust. 1 Konstytucji RP - poprzez uniemożliwienie rozpowszechniania i ponownego wykorzystania informacji sektora publicznego;

2) naruszenie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego - poprzez błędne uznanie, że żądana informacja nie stanowi informacji sektora publicznego;

3) naruszenie art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a. i art. 77 k.p.a. - poprzez nierozpoznanie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie;

4) naruszenie art. 107 § 1 i 3 k.p.a. - poprzez niedostateczne wyjaśnienie faktyczne sprawy.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca zarzuciła, że podstawowym błędem zarówno Ministra Sprawiedliwości, jak i składów sądów orzekających w cytowanych przez organ orzeczeniach - jest utożsamianie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego z dostępem do informacji publicznej. Tymczasem, jak zauważyła strona skarżąca, ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego oraz ustawa o dostępie do informacji publicznej różnią się zarówno zakresem przedmiotowym i podmiotowym, ale również celem uzyskania informacji.

Co istotne, jak zauważyło skarżące Stowarzyszenie, ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego reguluje definicję informacji sektora publicznego. Otóż, jak wskazała strona skarżąca, zgodnie z art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, będącą w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Zdaniem strony skarżącej, definicja ta jest jednoznaczna oraz bardzo szeroka i obejmuje każdy dokument będący w posiadaniu instytucji państwowych. Niewątpliwie, w ocenie strony skarżącej, mieszczą się w niej także wnioskowane księgi wejść i wyjść oraz kalendarz spotkań Ministra, albowiem są to treści utrwalone w postaci konkretnych dokumentów będących w posiadaniu podmiotu zobowiązanego.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, nie sposób więc nie zauważyć, iż zarówno ta definicja, jak i w ogóle ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie posługuje się pojęciem informacji publicznej, stosując własną definicję legalną informacji sektora publicznego. Jeżeli więc dana informacja, czy też dokument mieści się w przywołanej wyżej definicji informacji sektora publicznego, to - zdaniem strony skarżącej - nie ma znaczenia, czy jest ona informacją publiczną, czy też nie, albowiem ustawodawca w żadnym przepisie nie warunkuje możliwości ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego od ich statusu, jako informacji publicznych. Skarżące Stowarzyszenie wskazało zatem, że nie będzie nawet odnosiło się do tego, czy wnioskowane informacje są informacjami publicznymi, ponieważ takie rozważania nie dotyczą niniejszej sprawy.

Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, postawiona przez organ teza, iż ponownie wykorzystywane mogą być tylko informacje publiczne, czy też "informacje, które pierwotnie występowały w przestrzeni publicznej", stoi w sprzeczności z jednoznaczną treścią art. 2 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Według strony skarżącej, odmienne definicje informacji sektora publicznego oraz informacji publicznej przesądzają, że ocena poszczególnych wniosków powinna być dokonywana wyłącznie w oparciu o ustawę i definicję, która była podstawą do złożenia wniosku. Wobec powyższego, strona skarżąca zarzuciła, iż nie można interpretować ich w sposób łączny, w taki sposób, że dana informacja, by mogła być uznana za informację sektora publicznego, musi spełniać warunki wskazane w obu tych ustawach. W konsekwencji, skarżące Stowarzyszenie zarzuciło, iż składy orzekające sądów administracyjnych w powołanych przez Ministra orzeczeniach, odchodząc od jednoznacznego sensu przepisu, sformułowały wykładnię, która stanowi przykład wykładni contra legem, zmierzającej do obejścia przepisów prawa.

W ocenie strony skarżącej, za powyższym zarzutem przemawia także treść art. 1 ust. 1 i art. 7 ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego. Zdaniem strony skarżącej norma prawna przewidziana w pierwszym z tych przepisów w ogóle nie odnosi się do pojęcia informacji publicznych, co wskazuje, że przedmiotowa ustawa nie reguluje i nie wchodzi w zakres udostępniania informacji publicznych. Zdaniem strony skarżącej, przepis ten należy zatem odnieść do treści art. 7 tej ustawy, zgodnie z którym przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania.

Ponadto, strona skarżąca podkreśliła, iż żądając wnioskowanych informacji, nie domaga się "szerszego kształtowania katalogu informacji publicznych", gdyż niniejsza sprawa nie dotyczy dostępu do informacji publicznej, a ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego. Jedyne zatem o co strona wnosi, to ocena sprawy w kontekście właściwych przepisów prawa z uwzględnieniem ich brzmienia.

Konkludując, skarżące Stowarzyszenie wskazało również, że zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości nie została dostatecznie uzasadniona, albowiem organ ograniczył się jedynie do zacytowania wyroków, nie przedstawiając własnej argumentacji świadczącej o zasadności wydanego rozstrzygnięcia. W tej sytuacji, strona skarżąca zarzuciła, iż Minister dopuścił się naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.

W związku z powyższym, strona skarżąca uznała, że takie rozpoznanie sprawy naruszyło nie tylko przepisy prawa, ale także zasadę pogłębionego zaufania uczestników postępowania do państwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania owego aktu lub podjęcia spornej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm. - dalej także: "p.p.s.a.").

W ocenie Sądu, analizując pod tym kątem skargę Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W., należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził bowiem, że Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], uchylającą w całości wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r., nr [...] i umarzającą postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, nie dopuścił się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w tym przede wszystkim przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 127 § 3 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a., jak również art. 6 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mogącym mieć jakikolwiek istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Zdaniem Sądu, wydając zaskarżoną decyzję, Minister Sprawiedliwości nie dopuścił się również naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym przede wszystkim prawidłowo zinterpretował i w konsekwencji właściwie zastosował w niniejszej sprawie normy prawne wyrażone w przepisach art. 2 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego.

Sąd uznał bowiem, że - wbrew zarzutom strony skarżącej - Minister Sprawiedliwości, wydając wspomnianą decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., zasadnie przyjął, że ustawa o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, znajduje zastosowanie jedynie do takich informacji, które oceniane przez pryzmat ustawy o dostępie do informacji publicznej będą posiadały status informacji publicznej.

Analizując niniejszą sprawę, warto zaznaczyć na wstępie, że prawo dostępu do informacji publicznej jest gwarantowane konstytucyjnie, jako podstawowe prawo obywateli.

Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne, a ponadto o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, ograniczenie powyższego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa.

W dniu 16 czerwca 2016 r. weszła w życie ustawa z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego. Zgodnie z art. 2 tej ustawy, przez informację sektora publicznego należy rozumieć każdą treść lub jej część, niezależnie od sposobu utrwalenia, w szczególności w postaci papierowej, elektronicznej, dźwiękowej, wizualnej lub audiowizualnej, będącą w posiadaniu podmiotów, o których mowa w art. 3 (m.in. jednostki sektora finansów publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - Dz. U. z 2013 r. poz. 885 ze zm.). Warto zauważyć, że w uzasadnieniu do projektu ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego (Sejm RP VIII kadencji, nr druku 141) ustawodawca wskazał, iż pojęcie "informacji sektora publicznego" zawarte w projekcie należy odnieść do pojęcia "dokumentu", w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 listopada 2003 r. w sprawie ponownego wykorzystywania informacji sektora publicznego, który stanowi przedmiot ponownego wykorzystywania. Wskazać należy, że prawodawca europejski, poszerzając zakres podmiotów udostępniających lub przekazujących informacje sektora publicznego w celu ponownego wykorzystywania, jednocześnie rozszerzył zakres przedmiotowy katalogu dokumentów udostępnianych w celu ponownego wykorzystania, to jest będących w posiadaniu bibliotek (w tym naukowych), muzeów i archiwów. Biorąc pod uwagę przedstawioną wyżej szeroką interpretację informacji sektora publicznego, należy uznać, że dokumenty - w rozumieniu art. 2 dyrektywy 2003/98/WE - będące w posiadaniu tych podmiotów, takie jak: materiały biblioteczne, materiały archiwalne oraz muzealia nie stanowią informacji publicznej. Zasadnicza część tych zasobów wykracza bowiem poza pojęcie informacji publicznej określonej w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Statusu informacji publicznej nie posiadają co do zasady materiały biblioteczne oraz muzealia. Za informację publiczną mogą natomiast zostać uznane niektóre materiały archiwalne, o ile "dotyczą spraw publicznych". Należy zauważyć, iż większość zasobów będących w posiadaniu bibliotek, archiwów i muzeów tej cechy aktualności nie posiada. Zasoby te natomiast mieszczą się w pojęciu "dokument" (w rozumieniu art. 2 pkt 3 dyrektywy 2003/98/WE), które opiera się na kryterium treściowym ("dokument oznacza jakąkolwiek treść niezależnie od zastosowanego nośnika"). Definicja informacji sektora publicznego stanowi zatem odzwierciedlenie definicji dokumentu, o której mowa w art. 2 pkt 3 cyt. dyrektywy 2003/98/UE, i jest szersza niż pojęcie informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tym samym, uznać należy, że w zakresie pojęcia "informacji sektora publicznego" zawiera się informacja publiczna oraz inne treści będące w posiadaniu podmiotów, które udostępniają lub przekazują w celu ponownego wykorzystywania, które wykraczają poza zakres pojęcia informacji publicznej.

W świetle art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego, przepisy ustawy nie naruszają prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania, ani przepisów innych ustaw określających zasady, warunki i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego. Prawodawca, wyjaśniając ratio legis wskazanej regulacji prawnej - podniósł, iż projekt ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego nie określa własnych zasad dostępu do informacji. Dostęp do informacji publicznej jest realizowany na przykład na zasadach określonych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Dostęp ten nie oznacza automatycznego prawa do ponownego wykorzystywania, poza wyjątkami określonymi w projekcie ustawy (np. BIP). W celu wyeliminowania jakichkolwiek wątpliwości projekt w art. 7 ust. 1 wprowadza zasadę, że ponowne wykorzystywanie nie narusza prawa dostępu do informacji publicznej ani wolności jej rozpowszechniania oraz innych ustaw określających zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami sektora publicznego (art. 1 ust. 3 dyrektywy 2013/37/UE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2013 r.).

W ocenie Sądu, analiza powyższych przepisów, przy uwzględnieniu woli samego twórcy ustawy, prowadzi do wniosku, iż ponowne wykorzystanie informacji przez użytkownika (w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji), może obejmować informację publiczną, która została już udostępniona lub podlega udostępnieniu, albowiem celem jest jej ponowne wykorzystanie komercyjne lub niekomercyjne w celu innym, niż pierwotny cel publiczny.

Zdaniem Sądu, oznacza to w konsekwencji, iż informacja będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (art. 3 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji sektora publicznego), aby mogła być ponownie wykorzystana, musi pierwotnie służyć celowi publicznemu. Innymi słowy, powinna posiadać walor informacji publicznej, za wyjątkiem informacji (rozumianej jako dokument, o którym mowa w art. 2 pkt 3 powołanej dyrektywy 2003/98/WE) stanowiącej zasób bibliotek, archiwów i muzeów, gdyż te, służąc celowi publicznemu, niejednokrotnie nie mogą zostać zakwalifikowane jako informacja publiczna na gruncie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zatem, stwierdzić trzeba, iż nie może podlegać ponownemu wykorzystaniu informacja, która pierwotnie nie występowała w przestrzeni publicznej. Odmienna interpretacja powołanych przepisów prowadziłaby do wniosku, że skoro podlega ponownemu wykorzystaniu każda treść lub jej część będąca w posiadaniu podmiotu zobowiązanego, bez względu na to, czy dotyczy spraw publicznych, czy też nie, przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej straciłyby rację bytu. Wnioskodawca na gruncie ustawy o ponownych wykorzystaniu informacji sektora publicznego uzyskałby bowiem dostęp do informacji, której nie otrzymałby w oparciu o przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, np. dokumentu prywatnego. Niewątpliwie, uznać należy - zdaniem Sądu - iż nie było celowym zabiegiem legislacyjnym prawodawcy wprowadzanie takich rozwiązań prawnych, aby ponownemu wykorzystaniu podlegała informacja, która pierwotnie nie służyła celom publicznym. Ustawodawca dał temu wyraz w art. 7 ust. 1 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji.

Warto również zauważyć, że w doktrynie wskazuje się, iż każdy dostęp do jakiegokolwiek dokumentu urzędowego, czy udzielenie informacji na wniosek jest wykorzystaniem w innym celu, niż ten, do którego dokument czy informacja zostały pierwotnie przeznaczone (por. M. Jaśkowska, Jakość i spójność rozwiązań prawnych w świetle nowelizacji ustawy o dostępie do informacji publicznej /w:/ Kryzys prawa administracyjnego, pod red. D.R. Kijewskiego, P.J. Suwaja, t. l, Warszawa 2013).

Natomiast w art. 2 ust. 2 ustawy o ponownym wykorzystaniu informacji nacisk przez ustawodawcę jest położony na pojęcie celów komercyjnych lub niekomercyjnych innych, niż pierwotny publiczny cel, dla którego informacja została wytworzona, a nie w ogóle inny cel.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt l OSK 1332/14, stwierdził, iż w doktrynie wskazuje się na konieczność odrzucenia definiowania pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej za pomocą wykładni językowej art. 23a ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. B. Banaszak, M. Bernaczyk, Konsultacje społeczne i prawo do informacji o procesie prawotwórczym na tle Konstytucji RP oraz postulatu "otwartego rządu", ZNSA z 2012 nr 4, s. 29). Prawo dostępu do informacji publicznej celem ponownego wykorzystywania jest publicznym prawem podmiotowym, który gwarantuje uzyskanie informacji publicznej w określonym celu. Celem tym jest osiągnięcie przez wnioskodawcę szeroko pojętej "korzyści". Sięga on zatem dalej niż zapewnienie przejrzystości procesu decyzyjnego i działań państwa oraz stworzenia obywatelom realnych możliwości wykorzystywania i obrony swych konstytucyjnych praw wobec władzy publicznej.

W związku z powyższym, należy dokonywać takiej wykładni pojęcia ponownego wykorzystywania informacji publicznej, która w większym stopniu uwzględniałaby dyrektywy systemowe i celowościowe.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy wskazać, w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, iż rejestr wejść/wyjść do i z obiektu jest nośnikiem informacji o charakterze wewnętrznym, porządkowym, ewidencyjnym, który ma służyć zapewnieniu bezpieczeństwa. Taki rejestr nie odnosi się do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej (vide: m.in. wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2337/15, czy też wyroki WSA w Warszawie: z dnia 19 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2081/14, z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1055/14, a także z dnia 12 stycznia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 668/14).

Ponadto, jeśli chodzi z kolei o kalendarz (terminarz) spotkań Ministra, również w dotychczasowej judykaturze wskazywano, że nie odnosi się on do publicznej formy działania Ministerstwa i jako taki nie zawiera informacji publicznej. Jest co najwyżej narzędziem biurowym, pomocniczym, wspomagającym organizację pracy ministra. Umieszczenie w kalendarzu terminu jakiegoś wydarzenia ma czysto techniczny charakter i nie zaświadcza o stanie faktycznym, tj. o tym, czy się ono odbyło lub odbędzie. Nie odnosi się zatem do sfery faktów, gdyż sposób jego prowadzenia nie daje potwierdzenia zawartych w nim informacji. Przykładowo, wskazać należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2914/13 stwierdził, że terminarz spotkań ministra należy zakwalifikować, jako dokumentację wewnętrzną i powołał się w tej kwestii na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt P 25/12 (OTK-A 2013/8/122. Dz. U. 2013/1435). W świetle tego wyroku dokumentacja wewnętrzna rozumiana jest "jako informacja o charakterze roboczym (zapiski, notatki), które zostały utrwalone w formie tradycyjnej lub elektronicznej i stanowią pewien proces myślowy, proces rozważań, etap wypracowywania finalnej koncepcji (...). Służą one wymianie informacji zgromadzeniu niezbędnych materiałów, uwzględnianiu poglądów i stanowisk. Nie są jednak wyrazem stanowiska organu, wobec czego nie stanowią informacji publicznej".

W ocenie Sądu, żądany w niniejszej sprawie kalendarz spotkań Ministra Sprawiedliwości, posiada wskazany wyżej charakter, jest bowiem materiałem roboczym, narzędziem biurowym, służącym wprawdzie pomocniczo realizacji zadań publicznych przez Ministra, lecz nieprzesądzającym, o kierunkach działania organu, a tym samym nie zawierającym komunikatu o sprawach publicznych. Powyższy kalendarz można potraktować co najmniej jako potencjalny nośnik informacji publicznej. Z tego względu nie podlega on udostępnieniu, co - w świetle uzasadnienia wyroku TK - nie narusza art. 61 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP.

Przy tym należy zwrócić uwagę na jeszcze jeden aspekt przedmiotu żądania, tj. kalendarz Ministra. Otóż, zauważyć należy, że podobny problem pojawił się na gruncie stosowania brytyjskiej ustawy o wolności informacji 2000 r. (Freedom of Information Act 2000). W ustawie brytyjskiej również występuje przesłanka "posiadania" (dysponowania) determinująca zakres stosowania ustawy, tak jak w polskiej ustawie ma to miejsce w art. 4 ust. 3. Stanowisko brytyjskie przejawia się w rozróżnieniu stanu posiadania na posiadanie "osobiste" pewnych informacji (np. minister w ten sposób posiada swój kalendarz, pomimo, że jest on prowadzony i przechowywany w obsługującym go urzędzie) oraz posiadanie "urzędowe" przez organ władzy i tylko ta druga sytuacja objęta jest ustawową przesłanką posiadania (vide: Główne problemy prawa do informacji w świetle prawa i standardów międzynarodowych, europejskich i wybranych i państw Unii Europejskiej, pod red. G. Sibigi, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2013, s. 16).

Jednocześnie, należy uznać, że również informacja dotycząca treści księgi wejść i wyjść gości Ministerstwa nie mogła zostać udostępniona w trybie ustawy o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, gdyż nie stanowi informacji publicznej, w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przedmiotowy nośnik nie zawiera informacji o sprawach publicznych, jako że przedstawia informację o personaliach osób spoza aparatu administracji publicznej, sporządzaną dla potrzeb organizacyjnych, zachowania bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Jest to nośnik informacji o charakterze wewnętrznym, czysto technicznym, pomocniczo służącym do zarządzania budynkiem. Ponadto, warto zauważyć, że gromadzenie i posiadanie tego typu informacji nie jest wymagane przepisami prawa i nie jest dokonywane w związku w ustawową działalnością organu, a tylko wspomaga pracę recepcji, działu organizacyjnego w sferze porządku i bezpieczeństwa w budynku Ministerstwa. Nie odnosi się zatem do obszaru jakiejkolwiek działalności organu, o której mowa w art. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym nie zawiera komunikatu o sprawach publicznych. Z tego względu, sporna księga gości (księga wejść i wyjść) Ministra nie podlega udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, bowiem cech takiej informacji nie posiada (podobnie: m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SAB/Wa 1055/14).

Należy zwrócić uwagę, że w myśl art. 23 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 25 lutego 2016 r. o ponownym wykorzystywaniu informacji sektora publicznego, podmiot zobowiązany odmawia, w drodze decyzji, wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, a według ust. 4 tegoż przepisu, podmiot zobowiązany, w drodze decyzji, odmawia wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego, w przypadku, gdy prawo do ponownego wykorzystywania podlega ograniczeniom, o których mowa w art. 6.

W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że - w ocenie Sądu - dotyczy to informacji, która posiada walor informacji publicznej.

Zatem, uznać należy, że w rozpoznawanej sprawie wydanie przez Ministra Sprawiedliwości decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. odmawiającej skarżącemu Stowarzyszeniu wyrażenia zgody na ponowne wykorzystanie informacji sektora publicznego, które same w sobie nie były informacją publiczną, naruszało prawo materialne w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bowiem wystarczającym było poinformowanie skarżącego Stowarzyszenia o powyższym fakcie w formie czynności materialno-technicznej.

W świetle powyższego, uznając po ponownej analizie, że żądane informacje nie posiadają charakteru informacji publicznej, a w konsekwencji nie mogą być uznane za informacje sektora publicznego, Minister Sprawiedliwości słusznie stwierdził, że brak było przesłanek do wydawania decyzji o odmowie ich udostępnienia. W konsekwencji, uznać należy, że Minister zasadnie przyjął, iż poprzednio wydana decyzja z dnia [...] czerwca 2016 r. była błędna i została wydana bez podstawy prawnej. Tym samym, organ prawidłowo przyjmując jednocześnie, że przeprowadzone poprzednio postępowanie zmierzające do odmowy udostępnienia informacji sektora publicznego, stało się bezprzedmiotowe, w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., właściwie zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. i wydał zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...], uchylającą w całości wcześniejszą decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2016 r. i umarzającą postępowanie w przedmiocie wyrażenia zgody na ponowne wykorzystywanie informacji sektora publicznego.

W tej sytuacji, Sąd stwierdził, że w analizowanej sprawie nie naruszono zasad postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z przepisów art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, należy przyjąć, że Minister Sprawiedliwości, wydając zaskarżoną decyzję administracyjną z dnia [...] kwietnia 2017 r., dokonał wyczerpującej oceny zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego, a także ustosunkował się do argumentów strony skarżącej podniesionych w toku postępowania.

Jednocześnie, Sąd uznał, że organ uzasadnił zaskarżoną decyzję w sposób wymagany przez normę prawną wyrażoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.