Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 64/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 2, art. 54 pkt 2 lit. d, art. 59 ust. 1, art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 19
journal: Dz.U. 2016 poz 1440
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 28, art. 105
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi A S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej spółki A S.A. kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2016r. znak: [...], Burmistrz odmówił ustalenia na rzecz M Sp. z o.o. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej, na działkach o nr ewid. [...].

W uzasadnieniu decyzji organ w szczególności wskazał, że postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2016r. znak: [...] Dyrektor Zarządu Dróg Wojewódzkich nie uzgodnił projektu decyzji o warunkach zabudowy. Na postanowienie to inwestor wniósł zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, o czym powiadomił Burmistrza pismem z dnia [...] sierpnia 2016r. Organ podkreślił, że wynikający z art. 53 ust 4 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 ze zm., dalej u.p.z.p.) wymóg uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z określonymi organami oznacza, że odmowa uzgodnienia przez jeden organ współdziałający stanowi przeszkodę do wydana pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy w postępowaniu głównym.

Od powyższej decyzji Burmistrza w ustawowym terminie ustalonym dla stron postępowania odwołanie złożyła A S.A., domagając się uchylenia w całości decyzji i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, ewentualnie przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Odwołująca podnosiła, że Burmistrz zwrócił się do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o uzgodnienie projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy. Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. spółka, jako podmiot pełniący funkcję zarządcy autostrady na odcinku [...], negatywnie zaopiniowała przedłożony projekt decyzji o warunkach zabudowy dla w/w działki w gminie. Po rozpoznaniu w/w wniosku Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, pomimo negatywnego stanowiska spółki, postanowił uzgodnić projekt decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego autostrady. Odwołująca wskazywała jednocześnie, że nie zostało jej doręczone dokonane przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego autostrady. Dalej podała, że w odpowiedzi na wniosek spółki o uznanie za stronę w postępowaniu administracyjnym z dnia [...] sierpnia 2016 r., Burmistrz Miasta i Gminy decyzją z dnia [...] września 2016 r. uznał, że nie ma podstaw do uznania spółki za stronę w postępowaniu. Od powyższej decyzji Spółka wniosła odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Odwołująca wskazała, iż jednocześnie w decyzji z dnia [...] września 2016 r. organ poinformował, że postępowanie w przedmiocie wydania decyzji dotyczącej warunków zabudowy zostało zakończone dnia [...] września 2016 r. odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Spółka zauważyła, że nie miała wiedzy o powyższej okoliczności, nie była o niej informowana przez organ, a należy do podmiotów mających interes prawny w postępowaniu dotyczącym wydania ww. decyzji i w konsekwencji mimo, iż powinna nie brała udziału w w/w postępowaniu. Zdaniem odwołującej powinna zostać doręczona jej merytoryczna decyzja w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Odwołująca wskazała, iż powyższe zostało potwierdzone w decyzji SKO z dnia [...] października 2016r. wydanej w tożsamej sprawie [...].

Decyzją z dnia [...] listopada 2016r., [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze umorzyło postępowanie odwoławcze z odwołania A S.A..

Kolegium wskazało, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28 i 29 kpa. Zdaniem organu odwoławczego stwierdzenie istnienia interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa administracyjnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że zastosowanie tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. SKO dodało, że ustalenie interesu prawnego wnoszącego odwołanie powinno nastąpić w toku rozpoznania odwołania na podstawie stanu faktycznego wynikającego z dowodów zebranych przez organ pierwszej instancji wraz z ewentualnym ich uzupełnieniem zgodnie z art. 136 kpa.

Kolegium podniosło, że materialnoprawną podstawę do wydania zaskarżonej decyzji stanowiły m.in. przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

W związku z tym, że ani wymienione przepisy, ani pozostałe przepisy ustawy nie wskazują wprost kręgu osób, którym przypisany jest przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy

dla ww. inwestycji, ustalenie stron tego postępowania musi być oparte o reguły wskazanego wyżej przepisu art. 28 kpa. Stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy będą zatem zdaniem Kolegium bez wątpienia wnioskodawca - podmiot planujący realizację przedsięwzięcia oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której takie przedsięwzięcie ma być realizowane. Ponadto zgodnie z utrwalonym już w tym zakresie poglądem doktryny prawniczej i sądów administracyjnych można przyjąć, że stronami postępowania będą, co do zasady, właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być realizowane przedsięwzięcie oraz właściciele lub użytkownicy innych nieruchomości, na które oddziaływać będzie planowana inwestycja.

W ocenie Kolegium przy analizie, komu przysługuje przymiot strony takiego postępowania, bierze się także pod uwagę brzmienie art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W oparciu o powyższe organ wyprowadził wniosek, że stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu są przede wszystkim właściciele lub użytkownicy wieczyści działek, na których ma zostać zrealizowana planowana inwestycja, a ponadto mogą być nimi także właściciele (użytkownicy wieczyści) sąsiednich działek. Przy czym najczęściej przyjmuje się, że status taki przysługuje właścicielom działek bezpośrednio sąsiadujących z tymi, których dotyczy dana inwestycja, a w konkretnych przypadkach także właścicielom działek położonych dalej.

Na potwierdzenie swojego stanowiska Kolegium przywołało wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 861/14 oraz uchwałę NSA z 25 września 1995 r. VI SA 13/95, ONSA 1995/4/154, wyrok NSA z 26 lipca 2013 r. II OSK 716/12 i z 1 czerwca 2012 r. II OSK 473/11.

Organ uznał, iż przy prowadzeniu rozważań co do legitymacji strony chodzi więc o uwzględnienie sytuacji, gdy wpływ planowanego przedsięwzięcia wykracza poza teren inwestycyjny, powodując konieczność ochrony praw osób trzecich i to czy dany podmiot - posiadający prawo do nieruchomości znajdującej się w bliższej lub dalszej odległości względem działki, na której ma być zrealizowana inwestycja - ma interes prawny w uczestniczeniu w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy dla tejże inwestycji, wynika wyłącznie z okoliczności konkretnej sprawy. Jego istnienie zależy więc od ustalenia występowania konkretnego przepisu prawa, z którego wynikają określone ograniczenia w zagospodarowaniu określonej przestrzeni.

Kolegium podkreśliło, iż interes prawny musi być interesem indywidualnym strony postępowania i dotyczyć jej bezpośrednio. Interes prawny wyrażać się winien w możliwości zastosowania normy prawa materialnego w konkretnej sytuacji konkretnego podmiotu prawa, podczas gdy interes faktyczny to stan, w którym jednostka wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji.

Organ odwoławczy podkreślił, iż dla ustalenia statusu strony w rozumieniu art. 28 kpa nie jest wymagane naruszenie interesu prawnego, ale jego istnienie, co potwierdza wyrok WSA w Poznaniu u z dnia 21 czerwca 2006 r. sygn. akt II SA/Po 833/05 i NSA w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1949/06.

Zdaniem Kolegium definitywne określenie kręgu osób, którym przysługuje przymiot strony postępowania administracyjnego w przedmiocie wydanie decyzji o warunkach zabudowy, powinno być ustalone w oparciu o analizę strefy oddziaływania inwestycji, przy czym trzeba mieć na uwadze, że negatywny wpływ przyszłego przedsięwzięcia nie musi być koniecznie faktycznie wykazany, lecz wystarczy, by zachodziła sama możliwość powstania jego ujemnych skutków.

Odnosząc powyższe rozważania do przedmiotowej sprawy Kolegium wskazało, że odwołująca, co prawda nie w odwołaniu od zaskarżonej decyzji, ale w piśmie złożonym w trakcie postępowania domagała się uznania jej za stronę tego postępowania, podobnie - w odwołaniu od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy z dnia [...] września 2016r. w przedmiocie odmowy uznania spółki A S.A. za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu budowlanego o funkcji usługowo-handlowej na działce nr ewid. [...], którą to decyzję Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] uchyliło w całości i umorzyło postępowanie organu I instancji - skarżąca wykazywała swój interes prawny w sprawie, uzasadniający uznanie jej za stronę postępowania. Zdaniem skarżącej art. 28 ust. 3 Prawa budowalnego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu, wprowadza zarządców, w tym zarządców drogi, do kręgu podmiotów będących stroną postępowania. Nadto spółka wskazywała, że autostrada znajduje się również w obszarze oddziaływania obiektu, którego dotyczyć ma decyzja o warunkach zabudowy, wobec czego jej zdaniem nie budzi wątpliwości, iż przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu dotyczącym wydania warunków zabudowy.

Organ wskazał na argumentację podniesioną przez odwołująca zgodnie z którą jej interes prawny oparty jest na konkretnych przepisach prawa, w szczególności na przepisach ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych, art. 63 - art. 63b ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz art. 7.1.2. Aneksu nr [...] do Umowy o Budowę i Eksploatację z dnia [...] czerwca 2009r. Za nieprawdziwe uznała odwołująca twierdzenie organu I instancji, że przymiot strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma jedynie inwestor, właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości, której wniosek dotyczy bądź właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Zdaniem spółki może się zdarzyć, że za stronę - ze względu na okoliczności - zostanie uznana osoba legitymująca się innym prawem do nieruchomości tj. ograniczonym prawem rzeczowym (służebnością), prawem obligacyjnym (dzierżawca) czy trwałym zarządem. Nie można zatem wykluczyć a priori innych - niż z prawa własności lub użytkowania wieczystego - uprawnionych z tytułu legitymowania się ograniczonymi prawami rzeczowymi, a także prawami obligacyjnymi, jeśli czyjeś zamierzenia inwestycyjne mogą wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Dalej organ podniósł, że odwołująca wskazała, iż zgodnie z postanowieniami umowy na budowę i eksploatację autostrady, spółka jest koncesjonariuszem autostrady płatnej na odcinku [...], spółka pełni jednocześnie funkcję zarządcy autostrady na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zakresie określonym na podstawie ww. ustawy oraz w umowie na budowę i eksploatację Autostrady ("Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad"). Skarżąca wskazała, że na podstawie tego zapisu następuje rozdzielenie zadań, które mają pełnić (w drodze wyłączności) spółka oraz Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Zadania zarządcy autostrady określają przepisy ustawy o drogach publicznych. Art. 20 tej ustawy zawiera szczegółowy katalog zadań i obowiązków zarządcy drogi, z zastrzeżeniem, że jest to katalog otwarty i nie wyczerpujący wszystkich obowiązków nałożonych na zarządcę drogi. Ogólna norma określająca zakres obowiązków zarządcy drogi wynika zaś z art. 19 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym obejmują one wszystkie kwestie związane z planowaniem, budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz bezpieczeństwem ruchu drogowego. W ocenie odwołującej zakres znaczeniowy pojęcia "ochrony dróg i bezpieczeństwa ruchu drogowego" obejmuje również ochronę użytkowników danej drogi przed zagrożeniami wpływającymi na bezpieczeństwo ruchu i w tym zakresie zarządca drogi zobowiązany jest do zapewnienia stosowania przez osoby trzecie przepisów prawa dotyczących bezpieczeństwa ruchu na powierzonej mu drodze, w tym przepisów uwzględniających jej szczególny charakter. Nadto spółka zwróciła uwagę, że zgodnie z treścią art. 53 ust. 4 pkt. 9 u.p.z.p.z decyzja podlega uzgodnieniu z "właściwym zarządcą drogi"', którym w przedmiotowej sprawie jest właśnie odwołująca.

Umarzając postępowanie odwoławcze, po dokonaniu analizy przedstawionej przez skarżącą argumentacji, SKO uznało, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż odwołującej przysługuje status strony w w/w postępowaniu. Organ wskazał, iż skarżąca nie jest ani właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z działkami, na których ma być realizowana inwestycja objęta zaskarżoną decyzją. Poza tym Kolegium powołało się na stanowisko Burmistrza we wskazanej wcześniej decyzji znak: [...], wydanej w przedmiocie odmowy uznania spółki A S.A. za stronę w postępowaniu administracyjnym znak [...] dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy, zgodnie z którym realizacja inwestycji na działkach przylegających do pasa drogowego - działki nr [...] (pas zieleni) nie prowadzi do niekorzystnych rozwiązań komunikacyjnych w obrębie węzła autostradowego [...] i nie ma żadnego wpływu na przebieg ruchu drogowego na odcinek autostrady objętej koncesją A. Zdaniem organu z powyższego wynikało, że wpływ planowanego przedsięwzięcia nie wykracza poza teren inwestycyjny i nie oddziaływuje na działkę, której zarządcą jest odwołująca. W ocenie organu statusu strony postępowania jako zarządcy drogi nie może wywodzić z art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego, gdyż rozpatrywana sprawa dotyczy ustalenia warunków zabudowy.

Za niezrozumiałe uznało Kolegium twierdzenia odwołującej, która domaga się zarówno przyznania jej statusu strony w postępowaniu, jak i statusu organu uzgadniającego.

Kolegium wskazało, że stosownie do art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce, z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20 cyt. ustawy, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. SKO zwróciło uwagę, że w sytuacji jeżeli odwołująca uważa, iż to ona na podstawie cyt. art. 19 ust. 3 ustawy winna jako zarządca autostrady być organem uzgadniającym w sprawie, to winna wystąpić do Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad o wyeliminowanie z obrotu prawnego wydanego przez niego postanowienia.

W ocenie Kolegium podnoszone przez odwołującą w postępowaniu zarzuty dotyczące braku możliwości realizacji planowanej inwestycji z uwagi na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, są zarzutami, które w istocie winien podnieść zarządca drogi. Ponadto za niemożliwe uznało Kolegium łączenie w danym postępowaniu statusu strony i organu uzgadniającego, wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych, według którego organ ustawowo powołany do współdecydowania w określonej sprawie indywidualnej nie może jednocześnie korzystać z uprawnień strony w tej samej sprawie w postępowaniu (głównym) przed organem właściwym do wydania decyzji. Bierze on bowiem udział w procesie decyzyjnym, działając władczo i jednostronnie oraz wydając akt administracyjny indywidualny w procesowej formie postanowienia. Postępowanie główne nie dotyczy zatem interesu prawnego lub obowiązku organu współdziałającego. Tak samo żądanie zajęcia stanowiska nie następuje ze względu na interes prawny lub obowiązek tego organu. Podobnie zresztą organ właściwy do wydania decyzji nie staje się także stroną postępowania prowadzonego przed organem współdziałającym.

Ponadto odnosząc się do twierdzenia odwołania, że spółce powinna zostać doręczona merytoryczna decyzja w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, co zostało potwierdzone w decyzji SKO z dnia [...] października 2016r. wydanej w tożsamej sprawie ([...]), Kolegium wyjaśniło, że takie twierdzenie nie znalazło się w przywołanej decyzji Kolegium. W decyzji Kolegium z dnia [...] października 2016r. nr [...], odnosząc się do wniosku A z dnia [...] lipca 2016r. o uznanie jej za stronę prowadzonego postępowania o ustalenie warunków zabudowy Kolegium stwierdziło tylko, że organ I instancji winien do wniosku z dnia [...] lipca 2016r. ustosunkować się w treści wydanej decyzji z dnia [...] lipca 2016r., znak [...], informując wszystkich uczestników postępowania o dokonanych ustaleniach. Burmistrz Miasta i Gminy odmawiając uznania za stronę A S.A winien uzasadnić swoje stanowisko w decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty, tj. decyzji o warunkach zabudowy, a poinformowanie A S.A. o zasadności jej wniosku, w przypadku braku uznania prawa tego podmiotu do udziału w postępowaniu w charakterze strony, winno nastąpić w formie pisma urzędowego.

Kolegium wyjaśniło, iż powyższe stanowisko wynikało z faktu, że przepisy procedury administracyjnej nie przewidują wydania, w formie decyzji albo postanowienia, rozstrzygnięcia o odmowie uznania podmiotu za stronę postępowania.

Od powyższej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego A S.A. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., wnosząc o jej uchylenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 28 kpa, poprzez uznanie, iż postępowanie nie dotyczy interesu prawnego skarżącej i że nie jest ona stroną postępowania oraz art. 77 i 80 kpa poprzez brak przeprowadzenia wszechstronnej analizy okoliczności sprawy. Zdaniem skarżącej SKO nie dokonało jakiejkolwiek oceny interesu prawnego w kontekście powołanych przez spółkę przepisów uzasadniających jej interes prawny w uznaniu za stronę, jak również nie dokonał analizy zawartej pomiędzy spółką a Skarbem Państwa umowy o budowę i eksploatację autostrady, nie rozważył też przywołanych dowodów w postaci fotografii ani map. Spółka zaprzeczyła ponadto jakoby domagała się uznania za podmiot uzgadniający. Zdaniem spółki z uwagi na bliskość węzła autostradowego oraz usytuowanie obwodu utrzymania autostrady lokalizacja kolejnego skrzyżowania w tym obrębie spowoduje realne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu.

Spółka zwróciła uwagę na § 9 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, który nakazuje, aby odstępy między skrzyżowaniami na drodze wojewódzkiej, z którą łączy się działka o nr geodezyjnym nr [...] mającą status drogi gminnej poza terenem zabudowy były nie mniejsze niż 800 m oraz na terenie zabudowy nie mniejsze niż 500 m oraz nakazuje na tej drodze ograniczenie liczby i częstotliwości zjazdów poprzez zapewnienie dojazdu do innych dróg niższych klas, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę. Spółka wskazała, że zjazd z drogi wojewódzkiej na drogę gruntową na działce o nr [...] w niniejszej sprawie usytuowany jest zaledwie ok. 150 m od węzła [...], nadto dodała, iż działka nr [...] przylega do pasa drogowego autostrady, co oznacza, że wymogi prawne nie zostaną zachowane. Skarżąca podała, iż obsługę komunikacyjną inwestycji przewidziano przez działkę [...] jednakże projekt decyzji nie określa warunków przebudowy istniejącego zjazdu indywidualnego na publiczny. Zdaniem skarżącej brak rozstrzygnięć odnośnie obsługi komunikacyjnej powinien skutkować odmową wydania decyzji o warunkach zabudowy. Skarżąca podniosła, iż zapewnienie obsługi komunikacyjnej planowanej inwestycji wymaga gruntownej przebudowy istniejącego układu komunikacyjnego, która powinna zostać wpisana w docelowy układ drogowy związany z planowaną budową obwodnicy [...].

Uzasadniając, w jej ocenie przysługujący jej interes prawny w przedmiotowej sprawie, skarżąca wskazała - podobnie jak na etapie postępowania odwoławczego - na: art. 4 pkt 21 i art. 19 w zw. z art. 20 u.d.p. (jako zarządca drogi), art. 63 - 63b ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym, art. 7.1.2 aneksu nr 2 do umowy na budowę i eksploatację z dnia 29 czerwca 2009 r. Skarżąca nie zgodziła się z organem, iż przymiot strony o ustalenie warunków zabudowy ma jedynie inwestor, właściciel bądź użytkownik wieczysty nieruchomości, której wniosek dotyczy lub właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich, wskazując, iż umowa koncesyjna jest szczególnego rodzaju umową w systemie partnerstwa publiczno-prywatnego, zawarta na 40 lat. Ponadto skarżąca podtrzymała argumentację podniesioną wcześniej w postępowaniu odwoławczym dotyczącą przysługujących spółce uprawnień zarządcy drogi (w tym przypadku autostrady) wynikających z art. 19 ust. 3 i 20 u.d.p.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenia. Odnosząc się do zarzutów skargi Kolegium stwierdziło, że nie zasługują one na uwzględnienie.

Kolegium wskazało na zakres i treść odwołania spółki od decyzji z dnia [...] września 2016r. nr [...] podając, iż mimo treści odwołania w prowadzonym postępowaniu odwoławczym uwzględniło stanowisko i argumenty spółki co do przysługującego jej statusu strony w postępowaniu, wyrażone w odwołanie od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy w przedmiocie odmowy uznania spółki za stronę w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o warunkach zabudowy (którą to decyzję SKO decyzją z dnia [...] listopada 2016r. nr [...] uchyliło w całości i umorzyło postępowanie organu I ).

Zdaniem Kolegium podnoszone przez odwołującą zarzuty dotyczące braku możliwości realizacji planowanej inwestycji z uwagi na względy bezpieczeństwa w ruchu drogowym, na które, jak podnosi, winna reagować jako zarządca autostrady (art. 63 - art. 63b ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym), w istocie są zarzutami, które winien podnieść zarządca drogi. Kolegium stwierdziło, iż jako organ niewłaściwy w sprawie, nie mogło dokonać z urzędu oceny wydanego w sprawie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, jako zarządcę drogi, postanowienia uzgadniającego. W kontekście powyższego za całkowicie niezasadny należy uznało zarzut braku przeprowadzenia wszechstronnej oceny okoliczności sprawy i dokonania oceny podniesionych przez spółkę argumentów merytorycznych, w tym wskazywanych przez nią przepisów prawa.

Dodatkowo Kolegium podkreśliło, iż kwestionowana przez skarżącą decyzja wyeliminowana już została z obrotu prawnego.

Na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2017 r. Sąd dopuścił dowód z odpisów dokumentów: wypisu z rejestru gruntów prowadzonego przez Starostę dotyczącego działki nr [...], wyciągu z aneksu nr [...] do umowy o budowę i eksploatację odcinka II Autostrady płatnej oraz załącznika nr 7 do tej umowy, KW nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 1066 ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie natomiast z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm. – określanej dalej jako p.p.s.a.) wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Sądowa kontrola legalności zaskarżonych decyzji administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Przeprowadzone w określonych wyżej ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiot sądowej kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego umarzająca postępowanie odwoławcze. W ocenie organu odwoławczego skarżąca A S.A. nie posiada przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku o funkcji usługowo-handlowej, na działce o nr ewid. [...]. Wskazać należy, że przymiot strony skarżąca wywodzi z faktu, iż jest zarządcą autostrady na odcinku [...], przy czym odcinek autostrady – dz. nr [...] - znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie z nieruchomościami objętym przedmiotową inwestycją.

W piśmie z dnia [...] pażdziernika 2016 r. uzasadniając swój interes prawny w byciu stroną postępowania o ustalenie warunków zabudowy skarżąca wskazała, że na podstawie Umowy Budowę i Eksploatację Autostrady jest koncesjonariuszem Autostrady Płatnej na odcinku [...], jednocześnie na podstawie art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych pełni funkcję zarządcy autostrady. Dalej skarżąca wskazała, że ustawa o drogach publicznych w art. 20, nakłada na zarządcę szereg zadań i obowiązków, przy czym katalog ten ma charakter otwarty. Ogólna norma określająca zakres obowiązków zarządcy drogi wynika z art. 19 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, zgodnie z którym obejmują one wszystkie kwestie związane z planowaniem, budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg oraz bezpieczeństwem ruchu drogowego. W ocenie skarżącej pojęcie "ochrony dróg i bezpieczeństwo ruchu drogowego" obejmuje również ochronę użytkowników danej drogi przed zagrożeniami wpływającymi na bezpieczeństwo ruchu. W tym zakresie zarządca drogi zobowiązany jest do zapewnienia stosowania przez osoby trzecie przepisów prawa dotyczących bezpieczeństwa ruchu na powierzonej mu drodze, w tym przepisów uwzględniających jej szczególny charakter. Zdaniem skarżącej interes prawny w byciu stroną w postępowaniu wynika również z art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Dalej w w.w. piśmie skarżąca wskazała na wynikający z art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymóg uzgodnienia decyzji z właściwym zarządcą drogi, którym w analizowanej sprawie - jej zdaniem - jest właśnie skarżąca.

Badając zasadność argumentacji skarżącej, w pierwszej kolejności należy podnieść, że w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron postępowania ustala się na podstawie art. 28 kpa. W myśl wskazanego przepisu stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W wypadku gdy organ stwierdzi, że wnoszący odwołanie nie jest stroną postępowania, wówczas, na podstawie art. 105 § 1 kpa, wydaje decyzję o umorzeniu postępowania ze względu na jego bezprzedmiotowość, a wydana wówczas decyzja ma charakter formalny. Bezprzedmiotowość, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a. oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Chodzi tu o kryterium bezprzedmiotowości odnoszące się do postępowania, ale w taki sposób, iż jego wynik nie powinien mieć charakteru merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie, lecz jedynie być formalnym jego zakończeniem. Przyczyny, dla których sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła charakter sprawy administracyjnej lub nie miała takiego charakteru jeszcze przed wszczęciem postępowania, mogą być różnorodnej natury. Dzieli się te przyczyny na podmiotowe i przedmiotowe, te zaś na spowodowane "faktami naturalnymi" lub zdarzeniami prawnymi. Tym samym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a. może wynikać z bardzo różnorodnych przyczyn, ich katalog nie jest zamknięty.

W myśl art. 59 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 199 z późn. zm. - dalej w skrócie u.p.z.p.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepisy rozdziału 5 wskazanej ustawy regulują problematykę lokalizacji inwestycji celu publicznego i ustalania warunków zabudowy, przy czym zgodnie z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 ustawy, odnoszące się do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy.

Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). Uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 28 k.p.a., polegającym na odmowie przyznania skarżącej legitymacji strony w toczącym się postępowaniu administracyjnym wskazać należy, że co do zasady w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy stronami postępowania mogą być, oprócz właściciela lub wieczystego użytkownika nieruchomości, której dotyczy postępowanie, właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiadujących z tą nieruchomością działek, pod warunkiem, że wykażą w konkretnych okolicznościach sprawy istnienie przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku danego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. O interesie prawnym tych osób przesądza zasięg oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz stopień uciążliwości dla tych nieruchomości. W zależności od okoliczności sprawy stronami tego postępowania mogą być także właściciele działek nie sąsiadujących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji. Uznanie właścicieli lub użytkowników wieczystych sąsiadujących działek za strony postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy konkretnej nieruchomości wymaga zatem ustalenia, czy wynik postępowania dotyczy ich interesu prawnego lub obowiązku (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 września 2006 r., II OSK 726/06, z 29 stycznia 2008 r., II OSK 1959/06 oraz z 24 stycznia 2012 r., II OSK 2105/10). W sprawach o ustalenie warunków zabudowy materialnoprawną podstawą rozstrzygnięć są przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W związku z tym, że powołana ustawa nie zawiera regulacji określającej zakres podmiotowy postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy, krąg stron tego postępowania – jak wyżej zaznaczono - ustala się w oparciu o treść art. 28 k.p.a. Zatem, oprócz wnioskodawcy, stronami postępowania w sprawie warunków zabudowy są tylko te podmioty, które mają interes prawny, tzn. interes znajdujący oparcie w normie obowiązującego prawa.

Okoliczność, że dana nieruchomość znajduje się w obszarze analizowanym, nie przesądza jeszcze o posiadaniu przez osoby posiadające do niej tytuł prawny statusu strony postępowania w sprawie, w której ten obszar został wyznaczony. Określenie obszaru analizowanego w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy nie służy ustaleniu zakresu podmiotowego tego postępowania, ale w myśl § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588), ma na celu ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy poprzez analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dla ustalenie przymiotu strony istotne znacznie ma natomiast wpływ planowanej inwestycji na wykonywanie praw badż obowiązków związanych z daną nieruchomością, która znajduje się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, przy czym prawa bądź obowiązki, o których wyżej mowa powinny wynikać z przepisów prawa materialnego.

Stosownie do treści art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do:

1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich;

2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

W wyroku z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. II OSK 861/14 (Lex) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, który skład orzekający w niniejszej sprawie podziela, zgodnie z którym uznanie danego podmiotu za stronę postępowania administracyjnego wymaga wykazania przez taki podmiot istnienia swojego interesu prawnego. Oznacza to konieczność wskazania normy prawa materialnego przez podmiot wnoszący odwołanie, z której wywodzi swój interes prawny. W postępowaniu planistycznym, z uwagi na treść art. 1 ust. 2 pkt 7, art. 6 ust. 2 pkt 2 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które odnoszą się do ochrony prawa własności i zasady "dobrego sąsiedztwa", za taką normę należy uznać art. 140 k.c.

W niniejszej sprawie niesporny był fakt, iż skarżąca nie była właścicielem, ani użytkownikiem wieczystym nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym, wyznaczonym dla planowanego przedsięwzięcia. Skarżąca jest zarządcą autostrady na odcinku [...]. Zarząd autostradą wykonywany jest na podstawie umowy z dnia [...] czerwca 2009 r. o budowę i eksploatację odcinka II Autostrady Płatnej. Treść umowy o budowę i eksploatację albo wyłącznie o eksploatację autostrady określa art. 63 ustawy o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym (DZ.U 2015 poz. 641), który stanowi o tym, że umowa powinna określać w szczególności zobowiązania spółki do zachowania nieprzerwanej dostępności do autostrady i jej przejrzystości oraz zapewnienia bezpieczeństwa użytkowników. Natomiast z godnie z art. 63 b ust. 1 w.w. ustawy spółka jest obowiązana do utrzymania, przebudowy, remontu i ochrony autostrady wraz z nawierzchnią drogową i obiektami mostowymi w jej pasie drogowym oraz urządzeniami bezpieczeństwa i organizacji ruchu, związanymi z funkcjonowaniem tej autostrady, z zastrzeżeniem ust. 2. Zgodnie z ust. 2 utrzymanie wchodzących w skład pasa drogowego autostrady przejazdów z przecinającymi ją drogami i innymi liniami komunikacyjnymi w części drogowej i mostowej obejmującej skarpy nasypów i wykopów, urządzenia odwadniające, nawierzchnie, torowiska, chodniki, pobocza, poręcze oraz urządzenia organizacji i bezpieczeństwa ruchu należy do zarządców właściwych dla tych dróg lub linii komunikacyjnych, w których ciągu są one zlokalizowane.

Warto w tym miejscu wskazać na przepis art. 19 ust. 3 ustawy o drogach publicznych (DZ.U z 2016 r. poz. 1440), zgodnie z którym Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad jest zarządcą autostrady wybudowanej na zasadach określonych w ustawie do czasu przekazania jej, w drodze porozumienia, spółce z którą zawarto umowę o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady. Spółka pełni funkcję zarządcy autostrady płatnej na warunkach określonych w umowie o budowę i eksploatację albo wyłącznie eksploatację autostrady, z wyjątkiem zadań, o których mowa w art. 20 pkt 1, 8, 17 i 20, które wykonuje Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad.

Z przytoczonych powyżej przepisów wynika, że od momentu przekazania autostrady spółce, z którą zawarto stosowną umowę, Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad nie sprawuje już zarządu nad daną drogą, lecz swoje kompetencje w tym zakresie ceduje na spółkę ( z wyjątkiem określonych w art. 20 pkt 1,8, 17 i 20). Zarządca autostradą ma z tego tytułu ściśle określone obowiązki wynikające z umowy o budowę i eksploatację autostrady, ale też wynika wprost z przepisów ustawy o drogach publicznych oraz ustawy i o autostradach płatnych i Krajowym Funduszu Drogowym. Obowiązki te sprowadzają się między innymi do zapewnienia bezpieczeństwa oraz nieprzerwanej dostępności do autostrady. Wskazane obowiązki konkretyzuje zatem norma o charakterze materialnym. Uprawnione jest zatem twierdzenie, że w sytuacji gdy na sąsiedniej nieruchomości dochodzi do zmiany sposobu zagospodarowania terenu i zmiana ta ma wpływ na sposób wykonywania praw i obowiązków innego podmiotu, których żródłem jest norma materialna, a nie tylko uprawnienie wynikające ze stosunku obligacyjnego, to w ocenie Sądu taki podmiot należy uznać za stronę postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy. W postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości poprzez określenie sposobu jej zagospodarowania i wykorzystania, podmiot na którego nieruchomość to oddziaływanie występuje, ma status strony postępowania. W kontekście obligatoryjnej ochrony osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy brak rozważenia wpływu planowanej zabudowy w odniesieniu do konieczności zapewnienia przez skarżącą bezpieczeństwa w ruchu lądowym stanowi uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ nie dokonał niezbędnej analizy w tym zakresie, swoje stanowisko opierając jedynie na ustaleniu, że skarżąca nie legitymuje się prawem własności lub prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości położonej w obszarze analizowanym. W swoich rozważaniach Kolegium nie uwzględniło, że przepisy prawa materialnego nakładają na skarżącą obowiązki związane z zarządem autostradą na danym odcinku oraz nie podjęło wnikliwej analizy wpływu danego przedsięwzięcia na sposób wykonywania obowiązków zarządcy. W ocenie Sądu organ z pominięciem przepisów prawa procesowego wadliwie zweryfikował twierdzenia skarżącej o przysługującej jej interesie prawnym i niezasadnie stwierdził jego brak na podstawie art. 28 kpa. W okolicznościach sprawy organ dokonał błędnej wykładni przytoczonych przepisów prawa materialnego, pozbawiając skarżącą statusu strony postępowania, a tym samym traktując ją jako podmiot nieuprawniony do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu w okolicznościach rozpatrywanej sprawy należało zbadać wpływ planowanego przedsięwzięcia na sposób i możliwość wykonywania obowiązków przez skarżącą, jako zarządcę Autostrady. Dopiero negatywne ustalenia w tym zakresie, czyli brak wpływu na ustawowo określone obowiązki skarżącej, mogą doprowadzić do odmowy przyznania legitymacji procesowej w danej sprawie.

Powyższe prowadziło do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 28 kpa poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dlatego na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit."c " p.p.s.a. zaskarżona decyzja podlegała uchyleniu. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a.