Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 377/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6170 Adwokaci i aplikanci adwokaccy
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 75a ust. 1 i 2, art. 78i ust. 1 i 2,  art. 78e ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 123 poz 1058
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - tekst jednolity.
article: art. 5 par. 2 pkt 3, art. 127 par. 2, art. 138
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Robotowska (spr.) Sędziowie Tadeusz Cysek NSA Urszula Raczkiewicz Protokolant Ewa Czajkowska po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2008 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Ministra Sprawiedliwości od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 30 maja 2007 r. sygn. akt VI SA/Wa 1980/06 w sprawie ze skargi J. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2006 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 maja 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1980/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., po rozpoznaniu skargi J. O. na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, iż uchylona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Sprawiedliwości na rzecz skarżącego kwotę 200 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sad Administracyjny orzekał w następującym stanie sprawy:

J. O. w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. przystąpił do egzaminu adwokackiego przed komisją egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej w obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w W., zorganizowanego w trybie art. 75a ust. 1 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r., Nr 123, poz. 1058 ze zm.), dalej: Prawo o adwokaturze.

Uchwałą z dnia [...] maja 2006 r., nr [...] Komisja egzaminacyjna do spraw aplikacji adwokackiej w obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w W. stwierdziła, że J. O. podczas części pisemnej egzaminu adwokackiego uzyskał łącznie 76 punktów i zgodnie z art. 78g ustawy - Prawo o adwokaturze otrzymał negatywny wynik z egzaminu adwokackiego.

Powołując się na przepis art. 78i ust. 2 powyższej ustawy, J. O. złożył w dniu [...] czerwca 2006 r. obszerne odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, w którym zakwestionował ocenę prac z dziedziny prawa karnego, prawa gospodarczego oraz prawa administracyjnego.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Sprawiedliwości działając z upoważnienia Ministra Sprawiedliwości, pismem z dnia [...] sierpnia 2006 r., nr [...], zawiadomił J. O., iż jego dowołanie nie zasługuje na uwzględnienie. Organ podniósł, że nadzór nad wynikami egzaminu, w świetle art. 78i ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, wykonywany jest przez Ministra Sprawiedliwości wyłącznie pod względem formalno-prawnym, nie zaś merytorycznym. Organ wskazał również, że nadzór ten polega na kontroli prawidłowości ustalenia wyniku egzaminu jako sumy uzyskanych punktów w celu sprawdzenia, czy zostały spełnione wszystkie wymogi formalne wynikające z obowiązujących przepisów. Z tych przyczyn, w ocenie organu, Minister Sprawiedliwości nie mógł dokonywać ponownie ustaleń faktycznych i w ramach kontroli odwoławczej nie wykonuje uprawnień przysługujących wyłącznie komisji egzaminacyjnej, polegających na ponownym sprawdzeniu prac pisemnych.

Uchylając zaskarżoną decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że w niniejszej sprawie rozważenia wymagała kwestia charakteru pisma Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] sierpnia 2006 r. oraz jego zaskarżalności do sądu administracyjnego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, postępowanie egzaminacyjne jest odrębnym postępowaniem administracyjnym, którego wynik ma bezpośredni wpływ na możliwość wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego – w przedmiocie wpisu na listę adwokatów. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił przy tym, iż w świetle ustawy - Prawo o adwokaturze, komisja egzaminacyjna jest traktowana tak jak organ administracji publicznej pierwszej instancji, zaś Minister Sprawiedliwości jest w stosunku do niej organem wyższego stopnia (szczegółowe regulacje w tej mierze zawarte są w art. 78i). Nadto, zdaniem Sądu, znaczenie w sprawie ma także fakt, iż pozytywne złożenie egzaminu adwokackiego jest istotną przesłanką dla ubiegania się zdającego o wpisanie na listę adwokatów. Tym samym, w sprawach nieuregulowanych we wskazanej ustawie, powinny mieć odpowiednie zastosowanie przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., bez konieczności stwierdzania tego w akcie prawnym. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. stwierdził, że organ powinien rozpoznać odwołanie w drodze decyzji, nie zaś pismem, jak uczyniono to w niniejszej sprawie. Sąd uznał jednak, iż wspomniane powyżej pismo zawiera wszystkie istotne elementy pozwalające na uznanie go za decyzję w rozumieniu art. 107 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił, że jak każda sprawa z zakresu administracji publicznej, tak i postępowanie egzaminacyjne, podlega dwukrotnemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, raz przed komisją egzaminacyjną i drugi raz, w następstwie wniesienia odwołania, przez Ministra Sprawiedliwości jako organ wyższego stopnia w stosunku do komisji egzaminacyjnej.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w następstwie odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie wyniku egzaminu adwokackiego Minister Sprawiedliwości nie może uchylić się od merytorycznego zbadania zasadności zarzutów odwołania w przedmiocie zaniżenia wyniku egzaminu. W ustawie – Prawo o adwokaturze ustawodawca nie ograniczył bowiem w żaden sposób zakresu kontroli organu II instancji co do prawidłowości wyniku egzaminu, toteż nie jest możliwe uznanie w drodze interpretacji, że zakres ten jest węższy i sprowadza się tylko do kontroli warunków formalnych działania komisji.

Reasumując, Sąd pierwszej instancji uznał, że odwołanie od uchwały komisji egzaminacyjnej w sprawie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, wniesione do Ministra Sprawiedliwości na podstawie art. 78i ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, winno podlegać rozpoznaniu pod względem merytorycznym (co do istoty sprawy), a nie tylko pod względem formalno-prawnym, zaś rozstrzygnięcie w tej sprawie następuje w formie decyzji.

Minister Sprawiedliwości pismem z dnia [...] lipca 2007 r. wniósł skargę kasacyjną zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Minister Sprawiedliwości zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na przebieg sprawy, tj:

- art. 78i ust. 1 i 2, art. 78e ust. 1 i 2, art. 75a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, poprzez wadliwe przyjęcie, że ustawodawca przewidział w tej ustawie formę rozstrzygnięcia odwołania, o którym mowa w art. 78i ust. 2, w taki sposób, że organ odwoławczy rozpatruje to odwołanie pod kątem merytorycznej oceny wyniku egzaminu,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., poprzez wadliwe przyjęcie, że wydanie zaskarżonej decyzji nastąpiło z naruszeniem przepisów postępowania, co spowodowało jej uchylenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest niezasadna.

J. O. w dniach [...] i [...] kwietnia 2006 r. przystąpił do egzaminu adwokackiego przed komisją egzaminacyjną do spraw aplikacji adwokackiej w obszarze właściwości Okręgowej Rady Adwokackiej w W., w trybie art. 75a ust 1 ustawy - Prawo o adwokaturze.

Zgodnie z ustawą Prawo o adwokaturze, w brzmieniu na dzień przystąpienia J. O. do egzaminu adwokackiego i na dzień wydania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji w przedmiocie ustalenia wyniku tego egzaminu, egzamin adwokacki składał się z dwóch części, pisemnej i ustnej - art. 78 ust. 4 ustawy – Prawo o adwokaturze.

Część pisemna egzaminu polegała na opracowaniu czterech tematów z zakresu różnych dziedzin prawa, a ocena każdego z tematu części pisemnej egzaminu adwokackiego dokonywana była przy zastosowaniu skali od 0 do 30 punktów. Z tej części egzaminu adwokackiego zdający mógł otrzymać nie więcej niż 120 punktów, przy czym pozytywny wynik z części pisemnej otrzymywał zdający, który uzyskał co najmniej 80 punktów − art. 78e ust 1 ustawy – Prawo o adwokaturze. Taki wynik z części pisemnej uprawniał zdającego, zgodnie z treścią art. 78f ust. 1 wskazanej ustawy, do przystąpienia do części ustnej egzaminu.

Przepis art. 78i ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze stanowi, iż po przeprowadzeniu egzaminu adwokackiego komisja ustala wynik zdającego w drodze uchwały, od której zdającemu służy odwołanie dotyczące wyniku tego egzaminu do Ministra Sprawiedliwości − ust. 2 powyższego przepisu.

Egzamin adwokacki przeprowadza, stosownie do treści art. 78 ust. 1 ustawy – Prawo o adwokaturze, komisja, o której mowa w art. 75a ust. 1 tej ustawy, zgodnie z którym egzamin konkursowy prowadzą komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji adwokackiej przy Ministrze Sprawiedliwości, powołane w składzie określonym treścią przepisu art. 75e ustawy – Prawo o adwokaturze, na obszarze właściwości jednej lub kilku okręgowych rad adwokackich.

Organem wyższego stopnia w stosunku do komisji jest Minister Sprawiedliwości − art. 75a ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze.

Skoro zgodnie z powołanymi powyżej przepisami do komisji przeprowadzającej egzamin adwokacki, o którym mowa w art. 78 wskazanej ustawy, stosuje się w oparciu o ust. 1 tego artykułu przepisy o komisji przeprowadzającej egzamin konkursowy na aplikację adwokacką, rozważenia wymaga charakter prawny tej komisji.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w tej sprawie podziela stanowisko przyjęte w tym przedmiocie w wyroku NSA z dnia 28 listopada 2007 r., II GSK 248/07, że powołana przez Ministra Sprawiedliwości komisja egzaminacyjna jest podmiotem, o jakim mowa w art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. Przepisy ustawy - Prawo o adwokaturze uprawniają ją do przeprowadzenia postępowania konkursowego na aplikację, a także do przeprowadzenia egzaminu adwokackiego oraz wyposażają komisję w uprawnienie władcze do podjęcia uchwały ustalającej wynik egzaminu konkursowego na aplikację adwokacką oraz egzaminu adwokackiego, o którym mowa w art. 78 ustawy – Prawo o adwokaturze. Uchwała komisji egzaminacyjnej, w przypadku egzaminu adwokackiego, poza oceną wiedzy na temat kwalifikacji i przygotowania prawniczego kandydata do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu adwokata, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania z różnych dziedzin prawa, zawiera oświadczenie woli organu jednostronnie i władczo decydujących o prawie do złożenia wniosku o wpis na listę adwokatów − art. 78i ust. 4 ustawy – Prawo o adwokaturze. Według tego przepisu uchwała komisji o pozytywnym wyniku z egzaminu adwokackiego stanowi podstawę do wydania uchwały o wpisie na listę adwokatów. Skoro od negatywnego wyniku z tego egzaminu służy odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, jako organu wyższego stopnia w stosunku do komisji, to ustalony ostatecznie wynik negatywny przesądza o niedopuszczalności z tego powodu dokonania wpisu na listę adwokatów. Ostateczność ustalenia wyniku z egzaminu, wyłącza bowiem dopuszczalność badania prawidłowości ustalenia tego wyniku w odrębnym postępowaniu o wpis na listę adwokatów.

Uznać zatem należy, iż uchwały komisji egzaminacyjnej do spraw aplikacji adwokackiej w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu adwokackiego, mają charakter aktu indywidualnego, czyli decyzji administracyjnej w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a.

Minister Sprawiedliwości jako organ powołany na mocy przepisów powyższej ustawy do rozpoznawania odwołań zdających egzamin adwokacki od uchwał komisji ustalających wynik tego egzaminu − art. 78i ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze. − działa jako organ wyższego stopnia w rozumieniu przepisów k.p.a., gdyż ustawa - Prawo o adwokaturze w art. 75a ust. 2 nie zawiera odmiennego rozumienia tego określenia.

Wskazać także należy, iż ustawa Prawo o adwokaturze przewiduje jedynie możliwość wniesienia odwołania od uchwały komisji, ale nie przewiduje trybu i sposobu wniesienia takiego odwołania, jak również nie określa ram w jakich organ odwoławczy − Minister Sprawiedliwości − rozpatruje wniesione do niego odwołanie.

Wobec takiego uregulowania kwestii wniesienia odwołania od uchwały dotyczącej wyniku z egzaminu adwokackiego w ustawie – Prawo o adwokaturze, w jej brzmieniu obowiązującym w czasie rozpoznawania tej sprawy, Minister Sprawiedliwości, jako organ odwoławczy w rozumieniu art. 127 § 2 k.p.a., powinien rozpatrzyć wniesione odwołanie w oparciu o przepisy rozdziału 10 k.p.a. w pełnym ich zakresie z uwagi na brak przepisów odmiennych.

Zatem w kwestii wniesienia odwołania od uchwały komisji egzaminacyjnej wydanej w dniu [...] maja 2006 r. zastosowanie miały przepisy tego kodeksu w zakresie trybu i terminu wniesienia odwołania, jak również w zakresie uprawnień i obowiązków Ministra Sprawiedliwości rozpatrującego to odwołanie w dniu [...] sierpnia 2006 r. Co do tych uprawnień i obowiązków Ministra Sprawiedliwości miał pełne zastosowanie art. 138 k.p.a.

Na gruncie niniejszej sprawy, Minister Sprawiedliwości rozpatrując wniesione odwołanie, powinien odnieść się także merytorycznie do zarzutów stawianych przez zdającego, dotyczących ocen jakie poszczególni członkowie komisji egzaminacyjnej wystawili po sprawdzeniu jego prac, wydając jedno z rozstrzygnięć, o jakim mowa w art. 138 k.p.a. Tego jednak Minister nie uczynił, co stanowiło uzasadnioną przyczynę uchylenia zaskarżonej decyzji przez Sąd I instancji.

Jako dodatkowy argument przemawiający za trafnością zarzutów, podniesionych w skardze kasacyjnej, Minister Sprawiedliwości wskazał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06, w którym Trybunał orzekł, że przepis art. 78i ust. 2 ustawy Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 17 Konstytucji RP i na skutek tego wyroku przepis art. 78i ust. 2 ustawy – Prawo o adwokaturze utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2006 r. Odnosząc się do tego argumentu należy przede wszystkim podnieść, że Trybunał Konstytucyjny, na podstawie art. 190 ust 3. Konstytucji RP, odroczył termin utraty mocy niekonstytucyjnego przepisu do dnia 31 grudnia 2006 r., co oznacza, że przepis ten nadal obowiązywał i co do zasady powinien być stosowany zarówno przez organy, jak i sądy. W okresie obowiązywania tego przepisu było rozpoznawane odwołanie skarżącego i została wydana zaskarżona decyzja. Ponadto z uzasadnienia tego wyroku Trybunału Konstytucyjnego wynika, że Trybunał nie kwestionował, iż od rozstrzygnięcia komisji przysługuje zdającemu egzamin odwołanie, a więc, że rozstrzygnięcie w przedmiocie ustalenia wyniku egzaminu jest podejmowane w postępowaniu jurysdykcyjnym dwuinstancyjnym. Podstawę do przyjęcia, iż przepis art. 78i ust 2 i 3 ustawy – Prawo o adwokaturze jest niekonstytucyjny stanowiło to, ze w tym postępowaniu nie zapewniono odpowiedniego udziału samorządu zawodowego adwokatów. W tym stanie rzeczy wyrok Trybunału Konstytucyjnego nie podważa prawidłowości stanowiska przyjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w W., który oceniał legalność zaskarżonej decyzji według stanu prawnego obowiązującego w dniu jej wydania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał prawidłowej wykładni ustawy Prawo o adwokaturze na tle stanu faktycznego niniejszej sprawy oraz prawidłowo ustalił charakter komisji egzaminacyjnej oraz rolę Ministra Sprawiedliwości jako organu odwoławczego władnego do rozpoznania odwołania nie tylko pod względem formalnoprawnym ale i pod względem merytorycznym, co oznacza, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjne nie są uzasadnione.

Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za niezasadną, oddalił ją w oparciu o art. 184 p.p.s.a.