Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 363/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2 w zw z  art. 3 pkt 20
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska ( spr.), , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, , po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 697 zł (sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z [...] maja 2016 r znak: [...] na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2016 r., poz. 23 ze zm.) w związku z art. 80 ust. 1 pkt 2, 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 list. 3 oraz art. 28 ust. 2, art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. 2016 r., poz. 290), po rozpoznaniu wniosku H. B. i A. N. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], która decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013 r. została przeniesiona na [...]e Sp. z o.o. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że do [...] w [...] Urzędu [...] wpłynął wniosek H. B. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] i wszystkich decyzji dotyczących budowy elektrowni wiatrowych w miejscowości [...] – [...], gm. [...] wydanych na podstawie unieważnionej uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...].09.2006r. nr [...]. Wśród dokumentacji przesłanej do organu przez Starostę [...], były również akta związane z decyzją Starosty [...] nr [...], której dotyczy niniejsze postępowanie.

Po dokonaniu analizy sprawy organ postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r. odmówił wszczęcia postępowania, uznając, że wnioskodawca nie posiadał interesu prawnego do złożenia ww. żądania. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w Warszawie postanowieniem z dnia [...] stycznia 2016 r. uchylił postanowienie Wojewody i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że legitymacja H. B. do żądania stwierdzenia nieważności winna być zbadana we wszczętym postępowaniu administracyjnym.

Wobec tego postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. Wojewoda wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr [...] w miejscowości [...], gmina [...], która decyzją Starosty [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2013r. została przeniesiona na [...] Sp. z o.o. Dnia [...] marca 2016r. do Wojewody został przekazany przez Starostę [...] wniosek A. N. z identycznym żądaniem stwierdzenia nieważności spornej decyzji. Biorąc pod uwagę treść żądania, stan faktyczny sprawy i podstawę prawną złożonego wniosku, Wojewoda, na podstawie art. 62 kpa, wnioski H. B. i A. N. rozpatrywał w jednym postępowaniu administracyjnym.

Po dokonaniu analizy materiałów sprawy Wojewoda [...] stwierdził, że skarżący nie posiadają legitymacji procesowej do wszczęcia postępowania administracyjnego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji.

Wojewoda wskazał, że wystąpił do Starostwa [...] o przesłanie wypisów i wyrysów z ewidencji gruntów i budynków nieruchomości należących do H. B.. Z ww. wypisów wynika, iż H. B. jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...], gm. [...] i działki nr [...] w obrębie [...], gmina [...]. Organ, zgodnie z zaleceniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie sprawdził zapisy ksiąg wieczystych dla ww. działek, które potwierdziły własność H. B.. Mając na uwadze powyższą okoliczność, należało dokonać analizy czy sporna inwestycja przeprowadzona na działce nr [...] w miejscowości [...] powoduje ograniczenia o jakich mowa wyżej tj. ograniczenia w zagospodarowaniu przez H. B. jego nieruchomości. Sporna inwestycja jest zlokalizowana na działce nr [...] w miejscowości [...], a działki, z posiadania których skarżący wywodzi swój przymiot strony, nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej. Najbliżej działki inwestycyjnej znajduje się działka nr [...] w obrębie [...] będące własnością skarżącego i jest to odległość ok. 1130 m do tej działki.

Podobnej analizy dokonano odnośnie działek A. N., który jest właścicielem działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie [...]. Najbliżej działki inwestycyjnej znajdują się działki nr [...] i [...] w obrębie [...] będące własnością skarżącego. Obie działki skarżącego od działki inwestycyjnej są oddzielone działką drogową, a odległość działek skarżącego od turbiny wiatrowej znajdującej się na działce inwestycyjnej wynosi ok. 100 m.

Mając na uwadze powyższą lokalizację spornej inwestycji względem działek stanowiących własność skarżących, organ wskazał, że oczywistym jest, iż sporna inwestycja nie niesie ze sobą ograniczeń wynikających z regulacji § 12 (odległość spornej inwestycji względem działek budowlanych), § 13 (przesłanianie obiektów) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Sporna inwestycja nie wpływa również na warunki ochrony przeciwpożarowej, dostępu do drogi publicznej oraz dostępu szeroko rozumianych mediów. Jak wskazano wyżej, odległość dzieląca działki skarżących od nieruchomości na których zaprojektowano sporne przedsięwzięcie pozwalają na stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie H. B. i A. N. nie posiadają przymiotu strony uprawniającego do skutecznego kwestionowania ww. decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012 r.

Skarżący stwierdzili, że wybudowanie turbin wiatrowych spowoduje nieodwracalne negatywne konsekwencje dla społeczności lokalnej, obszarów przyrody chronionej znaczącego spadku wartości nieruchomości okolicznych mieszkańców. W ocenie organu powyższe świadczy co najwyżej o posiadaniu przez skarżących interesu faktycznego w niniejszej sprawie, którego nie można jednak utożsamiać z interesem prawnym, który poprzez inwestycję został naruszony. Z definicji "obszaru oddziaływania obiektu" wynika bowiem, że chodzi o takie ograniczenia w zagospodarowaniu sąsiadującego z obiektem terenu, które są skutkiem obowiązywania odrębnych przepisów.

Wojewoda wskazał, że z uwagi, iż niniejsza sprawa została zainicjowana wnioskiem H. B. i A. N., zatem pierwszoplanowym zadaniem organu było zbadanie i ustalenie, czy skarżącym mimo, iż nie brali udziału w postępowaniu zwykłym dotyczącym tego przedmiotu przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu nadzwyczajnym, jakim jest weryfikacja decyzji administracyjnej w trybie postępowania nieważnościowego. Organ przeanalizował podnoszone przez skarżących argumenty. Kwestie te nie wynikają z żadnej normy prawa materialnego, która mogłaby dać podstawę do uznania skarżących za stronę w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności spornej decyzji wydanej na rzecz inwestorów. Skarżący nie podali przepisu prawa materialnego, z którego wywodziliby swój interes prawny. Nie dopatrzył się go również organ. Odnosząc się zaś do wskazanego przez skarżącego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 179/13 stwierdzającego nieważność uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] września 2006 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla części terenów położonych w okolicy miejscowości [...], [...] w gminie [...], organ stwierdził, że powyższe również nie przyznaje skarżącemu prawa do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji na prawach strony). Strony były informowane o możliwości uzyskania informacji w sprawie, jak również o możliwości składania dodatkowych wyjaśnień, dowodów i dokumentów do sprawy. A. H. B., ani A. N. nie przedłożyli żadnego dokumentu, z którego wynikałby ich interes prawny uprawniający do skutecznego żądania stwierdzenia nieważności spornej decyzji Starosty [...].

Bezsporne jest, że skarżący nie są inwestorem ani właścicielem czy też użytkownikiem wieczystym nieruchomości objętych decyzją Starosty [...] nr [...]. Skarżącym nie przysługuje także żadne ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości, objętej tą decyzją. Sporna inwestycja nie graniczy z żadną z działek należących do H. B. i A. N.. W analizowanej sprawie nie wykazano by występowały ograniczenia wynikające z konkretnych przepisów prawa w związku z powstałą inwestycją. Podniesione przez skarżących zarzuty nie mogą uzasadniać interesu prawnego skarżących. Nie wynika bowiem z nich dla skarżących żadne uprawnienie ani obowiązek. Za przyznaniem skarżącym przymiotu strony nie przemawia także przepis art. 140 kc stanowiący, iż w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. W sprawie niniejszej nie można uznać, że decyzja Starosty [...] nr [...] z dnia [...] grudnia 2012r. w jakimkolwiek zakresie dotyczy przysługującego skarżącym prawa własności nieruchomości. W związku z tym, jeżeli na jakimkolwiek etapie postępowania administracyjnego okaże się, że w istocie żądanie nie pochodziło od strony (przestała istnieć przesłanka podmiotowa), wówczas organ winien wydać decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego, zgodnie z dyspozycją art. 105 § 1 kpa.

Umorzenie postępowania jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a więc orzeczenia co do jej istoty. Oznacza to też, że organ administracji publicznej, wydając decyzję o umorzeniu postępowania, nie załatwia sprawy co do istoty z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Dlatego przez wzgląd na formalny charakter niniejszego rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty wniosków nie mogły być poddane w niniejszej decyzji ocenie Wojewody.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] grudnia 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ wskazał, że zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego przeprowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest możliwe tylko w przypadku, gdy jest to dopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną w sprawie jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych. Tak więc, właściwy organ administracji publicznej rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji, ma obowiązek zbadać w pierwszej kolejności, czy pochodzi on od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, który, jako przepis szczególny względem przywołanego wyżej art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do następujących osób: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy natomiast rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Jednocześnie organ zwrócił uwagę, na co wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 598/06, że choć sprawy o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę są prowadzone tylko w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, to jednak nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest problemu udzielenia pozwolenia na budowę. Zarówno więc w sprawie o takie pozwolenie prowadzonej w zwykłym trybie, jak i w trybach nadzwyczajnych, krąg podmiotów uznanych za strony powinien być identycznie ustalony na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jest normą szczególną w stosunku do art. 28 k.p.a.

Analiza materiału dowodowego wykazała, że przedsięwzięcie obejmuje budowę elektrowni wiatrowej [...] wraz z infrastrukturą techniczną. na działce nr ew. [...] w miejscowości [...], obręb [...], gmina [...].

H. B. oraz A. N. nie brali udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją Starosty [...] z [...] grudnia 2012 r.

W celu ustalenia ich interesu prawnego , na wezwanie organu wnioskodawcy wyjaśnili wskazali numery Ksiąg Wieczystych, z których wynika, że: H. B. jest właścicielem działki w [...] o nr [...] (KW [...]); współwłaścicielem działek o nr ew.: [...], [...] (KW nr [...]); nr: [...], [...], [...], [...] (KW nr [...]) oraz właścicielem działek o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], 626 (KW nr [...]); A. N. jest współwłaścicielem działek położonej w miejscowości [...] o nr ewid.: [...], [...] (KW nr [...]); właścicielem działki o nr ewid. [...] (KW nr [...]); właścicielem działek o nr ewid.: [...], [...], [...], [...], [...] (KW nr [...]).

W przypadku elektrowni wiatrowych obszar oddziaływania, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie, co do zasady, wyznaczany w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961). Zgodnie z tym przepisem odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Organ przytoczył art. 5 ust. 1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych podnosząc, że z analizy projektu budowlanego wynika, iż całkowita wysokość elektrowni wiatrowej [...] wynosi 148 m, natomiast promień równy połowie średnicy wirnika wraz z łopatami 46,5 m. Działki zlokalizowane w odległości mniejszej niż 1480 m od okręgu, o którym mowa w art. 5 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych mogą w związku z ww. przepisem podlegać ograniczeniom w zagospodarowaniu.

Z projektu zagospodarowania terenu, wynika, że w odległości mniejszej niż 1480 m od elektrowni wiatrowej znajdują się działki:

- należące do A. N., m.in. działki o nr ew: [...], [...], [...], [...], [...] (w odległości od ok. 50 m do ok. 360 m);

- należąca do H. B. o nr ew. [...] (w odległości ok. 1460 m).

Tym samym, w ocenie organu skarżący mają interes prawny w kwestionowaniu decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji.

Z uwagi na naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. organ uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...], oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Skargę złożyła [ Spółka z o.o. w [...] zarzucając naruszenie prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 28 ust. 2 Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 maja 2016 roku o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 138 § 2 KPA w zw. z art. 105 § 1 KPA w zw. z art. 7 KPA i art. 77 § 1 KPA w zw. z art. 107 § 3 KPA w zw. z art. 6 KPA w zw. z art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, poprzez błędne i całkowicie bezpodstawne przyjęcie, iż obszar oddziaływania obiektu, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego będzie co do zasady wyznaczony w oparciu o art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy, który wskazuje, iż odległość (określona przy uwzględnieniu art. 5 ust. 1 Ustawy), w jakiej może być lokalizowany i budowany budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszkalnej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa od elektrowni wiatrowej jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej), a w rezultacie H. B.i oraz A. N. będzie przysługiwał interes prawny w kwestionowaniu Pozwolenia na budowę, bowiem niektóre z należących do nich działek wskazanych w uzasadnieniu decyzji, znajdują się w odległości mniejszej niż 1480 metrów (wyznaczonej w oparciu o art. 5 ust. 1 pkt 4 Ustawy) od elektrowni wiatrowej, objętej Pozwoleniem na budowę, co skutkowało uchyleniem przez Organ decyzji I w całości oraz przekazaniem sprawy Wojewodzie do ponownego rozpoznania wraz z wadliwymi wytycznymi, w tym odnoszącymi się do ustalenia aktualnego kręgu stron postępowania, podczas gdy określanie kręgu stron postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę powinno odbywać się na podstawie art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 KPA, z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania Pozwolenia na budowę, a zatem bez zastosowania powołanych przez Organ przepisów art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy, w odniesieniu do ustalenia obszaru oddziaływania obiektu, z którego miałby być wywodzony interes prawny Wnioskodawców, co w konsekwencji powinno prowadzić do wniosku, iż Wnioskodawcom nie przysługuje interes prawny do wszczęcia i udziału w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę (nie posiadają statusu strony tego postępowania), a Decyzja I jest zgodna z prawem;

2. art. 13 ust. 2 Ustawy i art. 13 ust. 3 Ustawy w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego w zw. z art. 28 KPA w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 6 KPA w zw. z art. 7 Konstytucji w zw. z art. 16 § 1 KPA w zw. z art. 138 §2 KPA, poprzez błędne przyjęcie, iż Wnioskodawcy posiadają interes prawny w postępowaniu w przedmiocie stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę, wynikający z położenia niektórych z należących do nich Działek w odległości mniejszej niż 1480 metrów od elektrowni wiatrowej, objętej Pozwoleniem na budowę, a zatem przy zastosowaniu art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, podczas gdy wskazane przez Organ przepisy Ustawy nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie, dotyczącej stwierdzenia nieważności Pozwolenia na budowę, w szczególności wobec treści art. 13 ust. 2 Ustawy i art. 13 ust. 3 Ustawy, a w konsekwencji interes prawny Wnioskodawców nie może by・ wywodzony z art. 4 ust. 1 pkt 2 Ustawy w zw. z art. 5 ust. 1 Ustawy w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie uchylenie Decyzji w całości; zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącej kosztów niniejszego postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - (Dz. U. z 2017r. poz. 1369), dalej p.p.s.a.

W tej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia wystąpiły, wobec czego skarga podlegała uwzględnieniu.

Przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest kasacyjne rozstrzygnięcie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] grudnia 2016r., uchylające decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2016r., umarzającą wszczęte na wniosek H. B. i A. N., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] grudnia 2012r., Nr [...], (zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...] wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] w miejscowości [...]).

Należy zaznaczyć, iż brak interesu prawnego osoby składającej wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji powoduje niedopuszczalność rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w tym przedmiocie, przy czym w sytuacji gdy ustalenie interesu prawnego wymaga podjęcia czynności ustalenia, czynności te mogą być podjęte wyłącznie w toku postępowania, a w razie wyniku negatywnego są podstawą zakończenia postępowania decyzją umarzającą postępowanie w sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., I OSK 725/05, LEX nr 209119).

Zgodnie bowiem z art. 105 kpa organ administracyjny wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy stało się ono bezprzedmiotowe z jakiejkolwiek przyczyny, w tym z powodu braku interesu prawnego podmiotu wnoszącego żądanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, który wyklucza prowadzenie tego postępowania.

Niewątpliwie postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest postępowaniem w nowej sprawie. Konsekwencją rozpoznania nowej sprawy jest obowiązek ustalenia kręgu stron postępowania, a zatem podmiotów, które wykażą istnienie interesu prawnego, wynikającego z możliwości zastosowania wobec nich normy prawa materialnego. Przyjmuje się, że stroną w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nie tylko strona postępowania prowadzonego w trybie zwykłym, zakończonego wydaniem kwestionowanego rozstrzygnięcia, ale również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności tego rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 grudnia 1999 r., IV SA 2520/98, LEX nr 48669).

Interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną i nie można wypowiedzieć się co do jego istnienia bądź nieistnienia bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji na sferę praw określonego podmiotu.

Wprawdzie nie zawsze zachodzić musi tożsamość podmiotów występujących w postępowaniu zwykłym i w postępowaniu, którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji. Niemniej punktem wyjścia przy ustalaniu kręgu stron postępowania jest przedmiot rozstrzygnięcia pierwotnego. Skoro zatem w rozpoznawanej sprawie przedmiotem decyzji, której dotyczył wniosek o stwierdzenie nieważności, była decyzja o wydaniu pozwolenia na budowę, to należy odnieść się do przepisów, które określały krąg podmiotów mogących występować jako strony tegoż postępowania. Kwestię ustalenia stron postępowania reguluje art. 28 ust 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 28 kpa.

W świetle przywołanej normy art 28 ust 2 Prawa budowlanego stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę, a w konsekwencji także w sprawie stwierdzenia nieważności takiego pozwolenia są - oprócz inwestora- właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Zgodnie z art. 3 pkt 20 ustawy - Prawo budowlane pod pojęciem obszaru oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Przepisy odrębne, które należy uwzględnić przy ustalaniu obszaru oddziaływania planowanej inwestycji to przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, na których to skoncentrowały się organy orzekające w niniejszej sprawie, ale też przepisy dotyczące na przykład ochrony środowiska (m. in. dotyczące ochrony przed hałasem), a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Na tle tych przepisów prawa w orzecznictwie podkreśla się, że wyznaczenie obszaru oddziaływania obiektu powinno nastąpić na potrzeby każdej konkretnej sprawy przy wzięciu pod uwagę funkcji, formy, konstrukcji projektowanego obiektu i innych jego cech charakterystycznych oraz sposobu zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanego zamierzenia.

W oparciu o tak rozumiane pojęcie obszaru oddziaływania Wojewoda [...] dokonał oceny w konsekwencji której uznał, że H. B. i A. N. nie mają interesu prawnego w postępowaniu którego przedmiotem jest stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...] z [...] grudnia 2012 r., a więc nie posiadają także legitymacji co wszczęcia takiego postępowania nadzorczego.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając zaskarżoną decyzję stwierdził, iż interes prawny H. B. i A. N. należy wywodzić z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z [...] maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) zgodnie z którym odległość, w której mogą być lokalizowane i budowane budynek mieszkalny albo budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa - od elektrowni wiatrowej - jest równa lub większa od dziesięciokrotności wysokości elektrowni wiatrowej mierzonej od poziomu gruntu do najwyższego punktu budowli, wliczając elementy techniczne, w szczególności wirnik wraz z łopatami (całkowita wysokość elektrowni wiatrowej).

Stanowisko to nie zasługuje na aprobatę..

W pierwszej kolejności wskazać należy, że decyzja, której dotyczyło pozwolenie na budowę została wydana przed wejściem w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (16 lipiec 2016 r.)

Organ II instancji oceniając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę miał obowiązek ocenić, czy z wnioskiem tym wystąpił inwestor bądź też właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca takiej nieruchomości, co do której realizacja inwestycji wskazanej w pozwoleniu na budowę spowoduje powstanie ograniczeń w jej zagospodarowaniu w świetle przepisu powszechnie obowiązującego prawa. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał na przepisy ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, z których jego zdaniem mogły wynikać dla osoby występującej z wnioskiem o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę ograniczenia w możliwości zagospodarowania jej nieruchomości, pomijając jednakże okoliczność, że wskazana regulacja prawna nie obowiązywała w dacie wydania kwestionowanego pozwolenia na budowę. Nie obowiązywała także w dacie złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności.

Konkludując, zdaniem Sądu, organ wydając zaskarżoną decyzję bezpodstawnie przyjął, że obszar oddziaływania omawianej elektrowni wiatrowej, o którym mowa w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego winien być rozpatrywany na podstawie art. 4 ust.1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w zw. z art. 5 ust. 1 tej ustawy. Określenie stron postępowania nadzorczego powinno nastąpić z uwzględnieniem przepisów prawa materialnego obowiązujących w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przyznanie podmiotowi legitymacji z uwagi na zmianę stanu prawnego nie znajduje uzasadnienia. Przeciwnie, stanowi zaprzeczenie gwarancji stron w ramach dokonywanego obrotu prawnego oraz zasady niedziałania prawa wstecz.

Nie do zaakceptowania jest zaproponowany przez organ odwoławczy retroaktywny charakter art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w odniesieniu do ukształtowanego decyzją z dnia 10 grudnia 2012 r. stosunku administracyjnego.

Nadto organ prezentując pogląd prawny oparty na interpretacji art. 4 ust.1 i 5 ust.1 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych pominął inne regulacje w niej zawarte. W szczególności zaniechał oceny art. 13 ust.2, który jako przepis intertemporalny wskazuje, że do spraw o pozwolenie na budowę wszczętych i niezakończonych należy stosować przepisy dotychczasowe. Przepis ten należy stosować także do postępowania nadzorczego, którego przedmiotem jest pozwolenie na budowę.

Powyższe rozwiązanie ustawodawcy neguje stanowisko organu zaprezentowane w kontrolowanym obecnie orzeczeniu.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał iż zaskarżona decyzja zapadła z naruszeniem art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 28 ust 2 Prawa budowlanego w zw. z art. 13 ust. 2 cyt. ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Z tych względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Rozstrzygnięcie oparto o art. 200 przywołanej ustawy.