Postanowienie NSA, sygn. akt II GSK 2400/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 58 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 § 3 , art. 44 § 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1192
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej D.K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 2021 r., sygn. akt VI SA/Wa 845/21 o odrzuceniu skargi D.K. na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza postanawia: oddalić skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z 18 czerwca 2021 r. sygn. akt VI SA/Wa 845/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę D.K. na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza oraz zwrócił skarżącemu wpis sądowy od skargi

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie w sprawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydana przez Radę Izby Notarialnej w trybie art. 44 § 3 ustawy z 14 lutego 1991 r. – Prawo o notariacie (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1192 ze zm.) uchwała nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie.

Uchwała, w której rada izby notarialnej wyraziła powizytacyjną ocenę nie rozstrzyga bowiem władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jest ona jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącego.

Może co prawda być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości, jednakże aby to nastąpiło, Minister najpierw musi wszcząć w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Jednak nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie, które Minister swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. WSA podkreślił, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualnym odwołaniu notariusza.

Podsumowując WSA stwierdził zatem, że skoro skarga została wniesiona na akt - wydany wprawdzie w formie uchwały, ale niemający znamion ani decyzji administracyjnej ani postanowienia - to skarga ta podlega odrzuceniu, jako niedotycząca aktów, objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł D.K., zaskarżając to orzeczenie w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 44 § 3 Prawa o notariacie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że uchwała rady izby notarialnej w przedmiocie oceny działalności notariusza nie stanowi rozstrzygnięcia mającego charakter decyzji administracyjnej;

2) art. 16 § 3 Prawa o notariacie poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że jedynie opinia o działalności notariusza wydana przez radę izby notarialnej na podstawie tego przepisu stanowi podstawę do jej zaskarżenia, jako postanowienia wydanego na podstawie art. 106 § 5 k.p.a.;

3) art. 44 § 3 Prawa o notariacie poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ocena powizytacyjna wydana przez radę izby notarialnej w formie uchwały stanowi jedynie potwierdzenie stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji;

4) art. 47 § 3 Prawa o notariacie w zw. z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt SK 10/17, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku rozpoznania sprawy co skutkuje pozostawieniem w obrocie prawnym uchwały Rady Izby Notarialnej w Warszawie nr [...] z [...] października 2020 r., która jest niezgodna z ustalonym stanem faktycznym i podjęta została bez podstawy prawnej, której wydanie stanowi rażące naruszenie prawa;

5) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że przedmiot sprawy objęty skargą nie stanowi sprawy administracyjnej.

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu orzeczenia bez uwzględnienia wszystkich akt sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie wpływu skarżonego postanowienia na prawa strony;

2) art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji, gdy złożona skarga spełnia wszystkie przesłanki ustawowe do rozpoznania jej przez sąd administracyjny.

Wobec powyższego skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i rozpoznanie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz zasądzenie kosztów.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że opinia wydana na podstawie art. 44 § 3 Prawa o notariacie wpływa na prawa notariusza, bowiem warunkuje możliwość bycia wizytatorem w izbie notarialnej. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 4 Regulaminu Wizytacji, warunkiem niezbędnym pełnienia tej funkcji jest posiadanie nienagannej opinii, niekaralność w postępowaniu dyscyplinarnym oraz posiadanie dwóch ostatnich pozytywnych ocen z działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu.

W rozpoznawanym przypadku - z uwagi na brak okoliczności uzasadniających stwierdzenie nieważności postępowania, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego postanowienia sprowadzała się do oceny czy narusza on przepisy wskazane w zarzutach postawionych Sądowi I instancji.

Mając na uwadze przedstawioną wyżej zasadę związania granicami skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których środek zaskarżenia oparto, nie są usprawiedliwione. Skarga kasacyjna nie zasługiwała zatem na uwzględnienie.

Podkreślenia wymaga też, że w myśl art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, nie tylko jeżeli nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także wówczas gdy zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z sentencji zaskarżonego postanowienia - WSA rozpoznawał skargę na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza. Odrzucając skargę Sąd I instancji w uzasadnieniu orzeczenia powołał w podstawie prawnej rozstrzygnięcia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., wskazując jednocześnie, że zgodnie z przepisem art. 3 § 2 powołanej ustawy sądy wykonując kontrolę działalności administracji publicznej orzekają w sprawach skarg w zakresie określonym tym przepisem (w § 2 pkt 1- 9).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego sformułowany w podstawach kasacyjnych zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. nie mógł być uznany za skuteczny. Przepis ten - stanowiąc, że Sąd odrzuca skargę jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego - niewątpliwie jest przepisem tzw. wynikowym, który z racji tego, że reguluje jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi, nie może być samodzielną podstawą skargi kasacyjnej. Zarzut naruszenia przepisu wynikowego aby był skuteczny, wymaga powiązania z innym przepisem naruszonym przez sąd, czego w zarzucie sformułowanym w punkcie II.2 podstaw kasacyjnych zabrakło.

Nawet jednak gdyby przyjąć, że omawiany zarzut uzupełnia oparcie skargi kasacyjnej na przepisach wskazanych w pkt I.1-5 petitum skargi kasacyjnej - wniosek o uchylenie zaskarżonego postanowienia nie zasługiwał na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 44 § 3 Prawa o notariacie z wizytacji sporządza się protokół. Rada izby notarialnej ocenia wyniki wizytacji i przedstawia - w terminie miesiąca od wizytacji - odpis protokołu Ministrowi Sprawiedliwości, zawiadamiając go równocześnie o środkach podjętych w celu usunięcia stwierdzonych uchybień.

Art. 16 § 3 Prawa o notariacie stanowi, że Minister Sprawiedliwości może odwołać notariusza w wypadku, gdy charakter stwierdzonych, w wyniku wizytacji, o której mowa w art. 44 § 2a zdanie pierwsze, nieprawidłowości stanowi rażącą i oczywistą obrazę przepisów prawa, a także w wypadku, gdy notariusz uzyskał dwie ujemne oceny w wyniku kolejnych wizytacji przeprowadzonych przez wizytatora samorządu notarialnego lub Ministra Sprawiedliwości. Odwołanie następuje po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, wydanej na wniosek Ministra Sprawiedliwości, w terminie miesiąca od daty wpływu wniosku.

Jeżeli chodzi zaś o wskazany w podstaw kasacyjnych art. 47 § 3 Prawa o notariacie – to powołany artykuł 47 nie ma takiej jednostki redakcyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego treść przytoczonych i objętych podstawami kasacyjnymi przepisów pozwala stwierdzić, że zarzuty naruszenia tych przepisów w żadnej mierze nie podważają trafności stanowiska, że ocena działalności notariusza wydana w trybie art. 44 § 3 ustawy – Prawo o notariacie nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej, od której służy odwołanie, jak chce tego skarżący.

Trafne jest zaś stanowisko, że uchwała, w której rada izby notarialnej wyraziła powizytacyjną ocenę nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego.

Wbrew stanowisku prezentowanemu w skardze kasacyjnej zasadnie Sąd I instancji wywiódł, że uchwała ta jest jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji. Zgodzić należy się z tezą, że wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącego, ale może być przesłanką do odwołania notariusza przez Ministra Sprawiedliwości, jednakże aby to nastąpiło Minister najpierw musi wszcząć w tym przedmiocie postępowanie administracyjne. Trafnie też WSA wyjaśnił, że nawet w sytuacji wszczęcia takiego postępowania i odwołania notariusza oceny powizytacyjne będą jedynie elementami składowymi materiału dowodowego w sprawie (wyrażonymi w formie uchwały, gdyż stosownie do art. 36 § 1 ustawy – Prawo o notariacie organy kolegialne zajmują stanowisko w formie uchwał), które Minister Sprawiedliwości swobodnie ocenia i nie jest nimi związany. Związanie następuje dopiero opinią wydaną przez radę izby notarialnej w trybie art. 106 k.p.a., od której przysługuje zażalenie, a w konsekwencji skarga do sądu administracyjnego.

Zaaprobować należy też pogląd wyrażony w powołanym przez Sąd I instancji postanowieniu z 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1513/13, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Notarialna, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny przed dokonaniem oceny materiału dowodowego w postępowaniu o ewentualnym odwołaniu notariusza.

Tak więc powizytacyjna ocena nie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego. Jest ona jedynie potwierdzeniem stanu faktycznego, ustalonego podczas wizytacji. Wydanie tej oceny nie kreuje praw czy obowiązków skarżącego. Powołane w skardze kasacyjnej postanowienia Regulaminu co do wpływu oceny powizytacyjnej na możliwości bycia wizytatorem w izbie notarialnej nie podważa stanowiska, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego, sama w sobie o prawach i obowiązkach ocenianego podmiotu nie stanowi.

Stan faktyczny ustalony m.in. na podstawie oceny powizytacyjnej może skutkować wydaniem przez Ministra decyzji administracyjnej, która będzie podlegała kontroli sądu administracyjnego, który oceni prawidłowość ustaleń. Zasadnie przy tym podkreślono, że użyte w art. 16 § 3 ustawy - Prawo o notariacie sformułowanie "może odwołać notariusza" świadczy o tym, że odwołanie to nie jest obligatoryjne, a zatem same opinie nie przesądzają sytuacji opiniowanego i nie kształtują w sposób władczy jej praw czy obowiązków.

Odnosząc się do powołanego przez wnoszącego skargę kasacyjną wyroku TK z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt SK 10/17 trzeba podkreślić, że dotyczył on regulacji zawartej w art. 47 § 1 Prawa o notariacie (będącego poza zakresem podstaw kasacyjnych) a zgodnie z tym wyrokiem wymieniony wyżej przepis traci moc w zakresie, w jakim jest rozumiany w ten sposób, że przewidziany w nim nadzór judykacyjny Sądu Najwyższego nad uchwałami organu samorządu notarialnego wyklucza uwzględnienie przez sąd sprzeczności z prawem uchwał organu samorządu notarialnego w postępowaniu w sprawie przysługujących notariuszowi praw lub wolności.

Treść rozstrzygnięcia nie przesądza zatem dopuszczalności drogi sądowoadministracyjnej w przedmiocie uchwały wydanej na podstawie art. 44 § 3 Prawa o notariacie.

Chybiony jest też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na wydaniu orzeczenia bez uwzględnienia wszystkich akt sprawy, a w szczególności poprzez pominięcie wpływu skarżonego postanowienia na prawa strony.

W orzecznictwie podnosi się, że naruszeniem art. 133 § 1 p.p.s.a. będzie takie przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonego aktu, które doprowadzi do przedstawienia przez sąd administracyjny I instancji stanu sprawy w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r. II GSK 790/20). Istota rozpoznawanej sprawy dotyczy jednak oceny prawnej przedmiotu zaskarżenia - celem zbadania dopuszczalności skargi – nie zaś oceny okoliczności faktycznych powoływanych przez skarżącego kasacyjnie, szczególnie że zarzut dotyczy pominięcia faktu, że skarżący był wizytatorem. Jak już tymczasem wskazano, to że ocena powizytacyjna może rzutować na możliwość bycia wizytatorem nie oznacza, że uchwała wydana na podstawie art. 44 § 3 Prawa o notariacie rozstrzyga władczo o prawach lub obowiązkach skarżącego.

Ocena skuteczności skargi kasacyjnej wymaga wreszcie uwagi, że poza tym co zostało już powiedziane - a może nawet przede wszystkim - skarga kasacyjna nie dostrzega, że WSA skupił się na ocenie, że uchwała wydana na podstawie 44 § 3 ustawy - Prawo o notariacie nie stanowi rozstrzygnięcia, od którego służy odwołanie - jak chce tego skarżący.

Tymczasem to pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej - w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza - było przedmiotem odrzuconej skargi.

W tym zakresie Sądowi I instancji nie postawiono jednak jakiegokolwiek zarzutu. Dostrzeżona wadliwość nie może zatem przesądzać o skuteczności skargi kasacyjnej.

Nie powinno jednak budzić żadnych wątpliwości to, że pisemnej informacji o niemożności rozpoznania odwołania od uchwały wydanej na podstawie art. 44 § 3 ustawy – Prawo o notariacie nie można zaliczyć do żadnej z form działania organów administracji, określonych art. 3 § 2 pkt 1-9 p.p.s.a., wyznaczających zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego.

Poczynione na wstępie rozważania na gruncie powołanych w skardze kasacyjnej przepisów Prawa o notariacie – szczególnie art. 44 § 3 tej ustawy – potwierdzają, że wniesione przez skarżącego kasacyjnie "odwołanie" nie mogło być rozpatrzone w trybie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z uwagi na treść art. 1 pkt 1 tej ustawy – naruszenia którego skarga kasacyjna nie zarzuca – gdyż postępowanie zakończone uchwałą wydaną na podstawie art. 44 § 3 Prawa o notariacie nie było postępowaniem administracyjnym.

Z tych też względów informacja o niemożności rozpatrzenia pisma oznaczonego przez autora jako "odwołanie" nie mogło przybrać formy zaskarżalnego postanowienia, o którym mowa w art. 134 k.p.a.

Mając na uwadze całokształt dotychczas poczynionych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że sprawa ze skargi na pisemne stanowisko Krajowej Rady Notarialnej z [...] grudnia 2020 r. w przedmiocie niemożności rozpatrzenia w trybie Kodeksu postępowania administracyjnego odwołania od uchwały negatywnie opiniującej działalność notariusza podlegała odrzuceniu. Błędem ze strony Sądu I instancji było to, że nie powiązano rozważań co do charakteru uchwały wydawanej na podstawie art. 44 § 3 Prawa o notariacie z brakiem w tym przedmiocie "indywidualnej sprawy administracyjnej".

Zaskarżone postanowienie - mimo błędnego uzasadnienia - odpowiada jednak prawu. Zgodzić bowiem należy się z poglądem, że orzeczenie odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia – w brzmieniu art. 184 p.p.s.a. - gdy nie ulega wątpliwości, że po usunięciu błędów zawartych w uzasadnieniu sentencja nie uległaby zmianie (por. np. wyrok NSA z 25 sierpnia 2017 r. II GSK 1235/17). Taki stan rzeczy – jak wyżej wskazano – ma miejsce w tej sprawie.

Z tych wszystkich względów na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.