Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1679/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 183 par. 1; art. 32 ust. 32 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) art. 3 ust. 1 u.p.z.p. art. 185 par. 1 p.p.s.a., art.203 pkt. 1 p.p.s.a.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia NSA Jerzy Bujko Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. M. i Z. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 17 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 743/10 w sprawie ze skargi M. M. i Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Kościerzynie z dnia 31 marca 2010 r. nr LV/431/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku, 2. zasądza od Miasta Kościerzyna na rzecz M. M. i Z. S. kwotę 550 (pięćset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 743/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. M. i Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Kościerzynie z dnia 31 marca 2010 r., nr LV/431/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 31 marca 2010 r., Nr LV/431/10, Rada Miasta Kościerzyna podjęła uchwałę w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową a północną granicą miasta Kościerzyna. W rozdziale I § 5 ust. 10 pkt 1 i 2 powyższej uchwały ustalono symbolikę dla systemu komunikacji, w tym dla terenów dróg publicznych, drogę klasy "G" główna (ul. Drogowców) wraz z węzłem drogowym oznaczając symbolem KD.G, drogę klasy "L" lokalna oznaczając symbolem KD.L, drogę klasy "D" dojazdowa oznaczając symbolem KD.D, a tereny dróg wewnętrznych, w tym dojazdy, ciągi pieszo-jezdne oznaczając symbolem KDW. W rozdziale 2 § 13 ust. 1 uchwały ustalono, że układ dróg publicznych na wskazanym terenie tworzą droga publiczna o znaczeniu ponadlokalnym, tj. ul. Drogowców, drogi publiczne o znaczeniu lokalnym, a w tym m.in. drogi dojazdowe klasy "D" oznaczone na rysunku planu jako 04.KD.D, 05.KD.D, 06.KD.D, 07.KD.D, 08.KD.D, 09.KD.D. W ust. 2 wskazano, że wewnętrzny układ drogowy tworzą dojazdy i ciągi pieszo – jezdne odpowiednio oznaczone na rysunku planu, m.in. ciąg oznaczony na rysunku planu jako 13/1.1.KDW. W rozdziale 3 zatytułowanym "Ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych" w § 27 poczyniono ustalenia szczegółowe dla terenu 13.MN., m.in. w zakresie ustaleń dotyczących obsługi komunikacyjnej. Przewidziano, że obsługa komunikacyjna wskazanej jednostki następuje z dróg 07.KD.D., 08.KD.D, 09.KD.D, i dojazdu 13/1.1.KDW. W § 29 pkt 10 ustalono, że jednostka planistyczna oznaczona symbolem 15.MN. będzie obsługiwana komunikacyjnie z dróg 07.KD.D, 08.KD.D, 09.KD.D. Obowiązuje organizacja przebiegu orientacyjnego ciągu pieszego oznaczonego na rysunku planu realizowanego jako cel publiczny.

W toku procedury planistycznej wzięli udział M. M. i Z. S., w związku z faktem, iż działki stanowiące ich własność, tj. nr [...] zostały objęte jednostką planistyczną nr 13.MN i nr 15. MN. Wymienieni złożyli uwagi do projektu planu, dotyczące przebiegu dróg 13/1.1.KDW, 08.KD.D., 09.KD.D przez działki nr [...], zaplanowane w sposób, który z góry narzuca właścicielom sposób zagospodarowania działek, które Rada Miasta Kościerzyna w załączniku nr 2 do powyższej uchwały w pkt 7 odrzuciła w całości. Rada Miasta Kościerzyna w uzasadnieniu podała, że zaproponowany układ dróg publicznych ma na celu zapewnienie właściwej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę. Zmierza zarówno do poprawy i usprawnienia istniejącego w dużej mierze niewydolnego układu, jak również powiązania z układem transportowym miasta poza obszarem opracowania. Projektowane drogi publiczne i dojazdy zostały zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w przemyślany sposób i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego planem. Jedną z zasadniczych zasad przy planowaniu zagospodarowania obszaru opracowania, w tym wyznaczaniu dróg publicznych, było jak najpełniejsze poszanowanie własności prywatnej przy jednoczesnym racjonalnym gospodarowaniu przestrzenią i uwzględnieniu potrzeb interesu publicznego.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym M. M. i Z. S. wezwali Radę Miasta do usunięcia naruszenia prawa przez przedmiotową uchwałę w części dotyczącej odrzucenia wniesionych przez nich uwag do projektu planu w zakresie dotyczącym przebiegu dróg 13/1.1.KDW, 08.KD.D, 09.KD.D przez działki nr [...]. Zarzucili, że zagospodarowanie dróg wewnętrznych projektowanego osiedla nastąpiło w ten sposób, że ich wyloty narzucają z góry sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących ich własność. Wskazali, że rozwiązania komunikacyjne przyjęte na działce nr [...] narzucają przyjęcie układu komunikacyjnego na ich działkach, co narusza ich uprawnienia właścicielskie. Nadto, brak zaprojektowania drogi dojazdowej do projektowanego osiedla w kierunku ulicy Kolejowej i Krótkiej, a zorganizowanie całego ruchu kołowego wzdłuż granic ich nieruchomości, spowoduje zmniejszenie atrakcyjności i wartości ich nieruchomości. Nadto, zwrócili uwagę na nieuwzględnienie przez organ gminy rozważań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 727/06, który dotyczył identycznej skargi skarżących na poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego terenu.

Uchwałą nr LXI/484/10, z dnia 25 sierpnia 2010 r. Rada Miasta Kościerzyna nie uwzględniła wezwania do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie w części uchwały nr LW431/10 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową a północną granicą miasta Kościerzyna, dotyczącej przebiegu dróg przez działki [...] dróg 13/1.1.KDW, 08.KD.D, 09.KD.D i tym samym ustaleń zawartych w Rozdziale 3 - ustalenia szczegółowe dla terenów elementarnych: § 27 — ustalenia szczegółowe dla terenu 13.MN, pkt 10 - ustalenia obsługi komunikacyjnej oraz § 29 - ustalenia szczegółowe dla terenu 15.MN, pkt 10 - ustalenia obsługi komunikacyjnej. W uzasadnieniu tej uchwały wyjaśniono, że jednym z celów przygotowanego planu zagospodarowania było stworzenie rozwiązań komunikacyjnych dla terenów przeznaczonych pod zabudowę, w szczególności terenów jeszcze niezainwestowanych, w tym terenów działek nr [...]. Wskazano, że na etapie opracowania koncepcji planu analizowane były m.in. możliwe powiązania projektowanego układu komunikacyjnego terenów niezainwestowanych w północnej części planu (w tym również terenów działek nr [...]) z istniejącymi drogami w obszarze opracowania i w jego sąsiedztwie. Analizy wykazały, że tereny w północnej części opracowania pod względem obsługi komunikacyjnej mogą zostać powiązane z istniejącą siecią dróg jedynie poprzez ul. Małą Kolejową. Niezainwestowane tereny w północnej części planu, w tym również działki wymienione przez skarżących, nie dają szans na bezpośrednie połączenie z ul. Kolejową w zachodniej części opracowania. Barierą pomiędzy wspomnianymi terenami, a istniejącą ulicą jest rzeka Bibrowa przepływająca w tym rejonie. Barierę stanowią również występujące tu przewyższania terenowe dochodzące do 30%, częściowo również zalesione. Podobnie ze względu na znaczne przewyższenia ok. 15% na południe od wspomnianych terenów nie jest możliwa budowa dróg. Od strony północnej natomiast nie występuje sieć dróg, z którymi projektowany układ komunikacyjny w obszarze planu można by powiązać. Na etapie opracowania koncepcji planu oceniono, że biorąc pod uwagę powyższe uwarunkowania i ograniczenia nie ma racjonalnych również ze względu na koszty, technicznych możliwości powiązania komunikacyjnego planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi drogami poza powiązaniem ich z ulicą Małą Kolejową.

Zdaniem organu planowane drogi publiczne oraz dojazdy zostały zaprojektowane w taki sposób, aby wyznaczyć przyszłe kierunki podziału terenów na działki budowlane w sposób przemyślany dający perspektywiczne możliwości powstawania zabudowy mieszkaniowej i właściwy pod względem kreowania ładu przestrzennego terenu objętego planem. Organ zaznaczył, że zarówno przeznaczenie w planie dotychczasowych terenów rolnych pod zabudowę mieszkaniową, jak i stworzenie czytelnego układu drogowego, który pozwala na racjonalne dokonywanie podziałów geodezyjnych pod zabudowę oraz skomunikowanie powstałych nowych działek budowlanych spowoduje wzrost wartości nieruchomości, a nie ich obniżenie. Planowane drogi będą natomiast przebiegały również przez tereny innych właścicieli, a nie wyłącznie w granicach własności skarżących. Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie II SA/Gd 727/06 Rada stwierdziła, że właśnie pogłębiona analiza wyroku i uzasadnienia doprowadziła do wniosku, że podjęto go w innym stanie faktycznym i prawnym niż okoliczności niniejszej sprawy.

M. M. i Z. S. wnieśli uwagi do projektu planu w ustawowym terminie, które nie zostały uwzględnione, co znalazło wyraz w uchwale nr LV/431/10 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 31 marca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową a północną granicą miasta Kościerzyna podjętej po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, z jednoczesnym rozstrzygnięciem uwag do projektu planu oraz sposobu realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasad ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych.

Wojewoda Pomorski w wyniku sprawdzenia przedmiotowej uchwały pod kątem jej zgodności z obowiązującym prawem, nie wniósł uwag do treści podjętej uchwały i przekazał ją do publikacji. Przedmiotowy plan miejscowy wszedł w życie z dniem 11 czerwca 2010 r., tj. po upływie 30 dniu od dnia ogłoszenia uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego Nr 69 poz. 1120.

Skargę na uchwałę nr LV/431/10 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 31 marca 2010 r. wniósł Z. S. Zarzucił naruszenie jego prawa jako właściciela nieruchomości poprzez zaprojektowanie dróg wewnętrznych planowanego osiedla w ten sposób, że ich wyloty narzucają z góry sposób zagospodarowania nieruchomości nr [...], które należą do skarżącego. W chwili zmiany funkcji tych działek z rolnej na budowlane lub przemysłowe planowane drogi na działce nr [...] będą miały wpływ na wymogi w zakresie komunikacji na działce skarżących. W ocenie skarżącego brak zaprojektowania drogi dojazdowej do projektowanego osiedla w kierunku ulicy Kolejowej i Krótkiej, które składać się będzie z około 80 domków jednorodzinnych z funkcjami usługowymi, spowoduje znaczne natężenie ruchu kołowego (około 200 samochodów), co powoduje zmniejszenie atrakcyjności nieruchomości skarżących, a w konsekwencji zmniejszenie ich wartości, gdyż cały ruch kołowy do domków jednorodzinnych przebiegać będzie wzdłuż granic skarżącego. Nadto, skarżący wskazał, że Rada Miasta nie uwzględniła rozważań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 727/06, który dotyczył identycznej skargi M. M. i Z. S. na poprzedni plan zagospodarowania przestrzennego. W odpowiedzi na skargę Rada Miasta Kościerzyna wniosła o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu uchwały z dnia 25 sierpnia 2010 r., nr LXI/484/10, w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego.

Tożsamą po względem zarzutów i wniosków skargę na uchwałę nr LV/431/10 Rady Miasta Kościerzyna z dnia 31 marca 2010 r. wniosła również M. M. Jej sprawa zarejestrowana została pod sygnaturą II SA/Gd 744/10.

Postanowieniem z dnia 3 listopada 2010 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na mocy art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), połączył sprawę ze skargi M. M. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą ze skargi Z. S. na uchwałę Rady Miejskiej w Kościerzynie z dnia 31 marca 2010r., nr LV/431/10, i postanowił prowadzić połączone sprawy pod sygnaturą akt II SA/Gd 743/10.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę M. M. i Z. S. jako niezasadną.

Sąd w pierwszej kolejności podał, że warunki formalne przedmiotowej skargi, polegające na poprzedzeniu jej wezwaniem Rady do usunięcia naruszenia prawa oraz wniesienie skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku w terminie przewidzianym w art. 53 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zostały spełnione. Sąd oceniając interes prawny, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) uznał, że skarżącym przysługuje interes prawny, a wywodzi się z prawa własności do działek nr [...] – M. M. i nr [...] – Z. S. objętych ustaleniami kwestionowanych rozwiązań planistycznych.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczących naruszenia zaskarżoną uchwałą prawa własności przysługujących im do działek nr [...] Sąd wskazał, że ochrona prawa własności zagwarantowana w Konstytucji RP (art. 21 i art. 64 ust. 1 i 2), jak i w Kodeksie cywilnym (art.140 k.c.) podlega ograniczeniom na mocy art. 64 ust. 3 Konstytucji który stanowi, że własność może być ograniczona w drodze ustawy, ale tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty własności. Powołując się na przepis art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) Sąd wyjaśnił, iż przepisy tej ustawy wkraczają w sferę swobody korzystania z prawa własności upoważniając gminę w ramach zadań własnych do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Realizując te zadania gmina zobowiązana jest określić m.in. przeznaczenie terenu, zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przez który rozumie się takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania kompozycyjno-estetyczne (art.15 ust. 2 pkt 1, 2 i 10 w związku z art. 2 pkt 2 ustawy).

Z treści przepisu art. 1 ust. 2 pkt 7 i 9 powyższej ustawy wynika, że należy tu zestawić przepisy o ochronie prawa własności z oceną zakresu ich ograniczenia na tle konieczności realizacji celów publicznych. W procesie kształtowania przestrzeni, granice ingerencji gminy w prawo własności wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając zaskarżoną uchwałę uznał, że nie narusza ona obiektywnego porządku prawnego. Powołując się na przepis art.15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który nakłada na gminę obowiązek wyznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego terenów pod drogi publiczne. Rada gminy uchwalając plan miejscowy jest uprawniona do tego, aby po przeanalizowaniu potrzeb wspólnoty samorządowej, zdecydować o przeznaczeniu określonych terenów pod budowę nowych dróg, które utworzą sieć komunikacji na terenie gminy i takie działanie mieści się w granicach zakreślonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Przeznaczenie określonych gruntów pod drogi publiczne służy porządkowi publiczny, a realizacja tego celu nie jest możliwa bez ograniczania czyichkolwiek praw. Ograniczenie to nie jest jednak uzależnione od zgody właściciela nieruchomości przewidzianej na cel publiczny w nowych rozwiązaniach planistycznych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 19 grudnia 2007 r., II SA/Gd 568/2007).

Sąd zgodził się ze stanowiskiem Rady Miasta, że zaprojektowane w zaskarżonym planie drogi publiczne oznaczone symbolami 08.KD.D i 09.KD.D oraz dojazd do nich oznaczony 13/1.1.KDW są konieczne dla właściwej obsługi komunikacyjnej terenów przeznaczonych pod zabudowę jednorodzinną znajdujących się w granicach obszaru oznaczonego symbolem 13.MN. i 15.MN. W ocenie Sądu analiza planu w części tekstowej, jak i graficznej pozwala na stwierdzenie, że wybór jest trafny i uzasadniony z punktu widzenia przesłanek, którymi należy kierować się w procedurze planistycznej. Takie zaplanowanie drogi umożliwia zachowanie ładu przestrzennego na już zagospodarowanym terenie objętym przedmiotowym planem. Przeznaczenie konkretnego terenu pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wymaga odpowiedniego urządzenia dróg dojazdowych, co zostało uwzględnione w trakcie procedury planistycznej. Tereny w północnej części opracowywanego planu pod względem obsługi komunikacyjnej mogą zostać powiązane z istniejącą siecią dróg jedynie poprzez ul. Małą Kolejową. Niezainwestowane tereny w północnej części planu, w tym również działki wymienione przez skarżących, nie dają szans na bezpośrednie połączenie z ul. Kolejową w zachodniej części opracowania. Barierą pomiędzy wspomnianymi terenami, a istniejącą ulicą jest rzeka Bibrowa przepływająca w tym rejonie. Barierę stanowią również występujące tu przewyższania terenowe dochodzące do 30%, częściowo również zalesione. Podobnie ze względu na znaczne przewyższenia ok. 15% na południe od wspomnianych terenów nie jest możliwa budowa dróg. Od strony północnej natomiast nie występuje sieć dróg, z którymi projektowany układ komunikacyjny w obszarze planu można by powiązać.

Sąd nie podzielił zarzutów skarżących odnoszących się do możliwości zmiany zaproponowanego układu komunikacyjnego nowych terenów mieszkaniowych, obejmujących ich działki, poprzez połączenie ich z ulicą Kolejową. Decydująca dla takiej oceny zarzutu jest podstawowa przesłanka planowania przestrzennego jaką jest ład przestrzenny. W ocenie Sądu organ, w uzasadnieniu uchwały w sprawie nieuwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego i w odpowiedzi na skargę uzasadnił, że zaplanowanie wskazanych dróg jest optymalnym sposobem zagospodarowania terenu, uwzględniającym obsługę komunikacyjną terenów w chwili obecnej nie przewidzianych do zabudowy, ale docelowo mających spełniać funkcje mieszkaniowe. Zaprojektowane drogi mają również w przyszłości stanowić obsługę komunikacyjną dla terenów stanowiących własność wnoszących skargę. Sąd nie podzielił argumentacji skarżących, że zaprojektowanie dróg dojazdowych będzie stanowiło czynnik zmniejszający atrakcyjność terenów mieszkaniowych i obniżenie wartości gruntów stanowiących ich własność.

Zdaniem Sądu nie można zarzucić gminie arbitralności w przyjęciu zaskarżonych rozwiązań planistycznych, skoro dąży do zachowania ładu przestrzennego, m.in. przez takie kształtowaniem przestrzeni, które zapewni każdej działce budowlanej, istniejącej bądź nowopowstałej, bezpośredni dostęp do drogi publicznej. Nie można również uznać, iż Rada Miasta naruszyła zasadę proporcjonalności w ważeniu interesu skarżącego i interesu publicznego, a tym samym, że doszło do naruszenia istoty prawa własności skarżących.

Odnosząc się do zarzutu nieuwzględnienia w toku procedury planistycznej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 marca 2007 r. w sprawie o sygn. akt II SA/Gd 727/06, Sąd stwierdził, że rozstrzygnięcie to dotyczyło prac planistycznych obejmujących inną część planu (tylko działki nr [...]), prowadzonych w innych okolicznościach faktycznych i prawnych. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli M. M. i Z. S. reprezentowani przez adwokata A. B. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 17 pkt 11 u.p.z.p. poprzez nadużycie władztwa planistycznego przejawiające się w zignorowaniu uwag właścicieli do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2. art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w zw. z art. 140 k.c. poprzez pozbawienia skarżących praw nabytych w postaci posiadania nieruchomości w stanie, w jakim nabyli te nieruchomości oraz poprzez ograniczenie prawa własności polegające na nieuprawnionym ograniczeniu właściciela w możliwości korzystania ze swej nieruchomości;

3. art. 32 i 74 Konstytucji RP poprzez naruszenie postanowieniami planu konstytucyjnej zasady równości wobec prawa wobec okoliczności, iż uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w części treści zaskarżonej uchwały- były powtórzeniem rozwiązań przyjętych w poprzednim planie, a także poprzez zróżnicowanie sytuacji skarżących w sposób nierówny i niekorzystny poprzez wytyczenie drogi w sposób, który przeznacza pod drogi działek skarżących, podczas gdy istnieją inne tereny, które są zdatne do tego celu (np. stanowiące własność gminy) i w związku z tym objęcie działki skarżących ograniczeniami w zabudowie, pomimo iż brak jest zasadności wprowadzenia tego rodzaju ograniczeń;

4. art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niewydanie uchwały stwierdzającej zgodność planu zagospodarowania przestrzennego objętego zaskarżoną uchwałą ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło do ograniczenia swobody skarżącej w wykonywaniu prawa własności, co przesądza o istnieniu po stronie skarżących interesu prawnego w rozumieniu przepisu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Skarżący nie zgadzają się z twierdzeniem, iż przy planowaniu opracowania, w tym wyznaczeniu dróg publicznych, miało miejsce jak najpełniejsze poszanowanie własności prywatnej przy jednoczesnym racjonalnym gospodarowaniu przestrzenią i uwzględnieniu potrzeb interesu publicznego. Zdaniem skarżących o optymalnym charakterze można byłoby mówić w momencie, gdyby planowana droga przechodziła przez tereny należące do gminy, ewentualnie niewielką część działki skarżących lub byłaby poprowadzona po jej granicach z jednoczesnym wytyczeniem jej po gruntach należących do gminy. Przyjęte w niniejszym planie rozwiązania w zakresie zagospodarowania obszarów pod budownictwo mieszkaniowe i jednoczesne poprowadzenie drogi w poprzez nieruchomości skarżących, różnicowanie sytuacji skarżących z sytuacją właściciela działki [...] oraz niektórych innych właścicieli nieruchomości, stanowiło nadużycie władztwa planistycznego. M. M. i Z. S. wskazywali, iż rozwiązania przyjęte w planie narzucają z góry sposób zagospodarowania ich działek w przyszłości. Podkreślono, iż sytuacja działek skarżących została nierówno potraktowana w stosunku do działki i oznaczeniu nr geodez. [...], która jest przeznaczona pod zabudowę deweloperską, na co Sąd nie zwrócił uwagi.

Skarżący podnieśli, iż plan z pokrzywdzeniem interesów skarżących zmienia dotychczasowy sposób zagospodarowania nieruchomości stanowiących ich własność, prowadząc do wyłączenia spod jej władztwa części tych nieruchomości w celu utworzenia dróg dojazdowych. Zdaniem skarżących doszło do naruszenia zasad kształtowania ładu przestrzennego. Ustalenia planu prowadzą do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów. Większość podmiotów dysponujących działkami przeznaczonymi pod drogi dojazdowe nie została pozbawiona władztwa nad nieruchomościami poprzez ich "przecięcie" na pół.

Faktycznym celem planu jest utworzenie drogi dojazdowej dla sąsiednich nieruchomości należących do jednej osoby - właściciela działki [...], a zatem w mniejszej sprawie realizowany jest cel prywatny, a nie publiczny. Skarżący podkreślili, iż treść kwestionowanej uchwały w części wyznaczającej drogę dojazdową wpływa na możliwość zagospodarowania przedmiotowych działek, czego błędnie nie dopatrzył się Wojewódzki Sąd Administracyjny. Zwrócili uwagę na orzecznictwo NSA, tj. wyrok z dnia 23 grudnia 1992 r., sygn. akt IV SA 956/92), w którym Sąd orzekł, że pozbawienie właściciela nieruchomości możliwości korzystania z prawa własności, dokonane czynnościami organów administracji publicznej, co ma miejsce przy przeznaczeniu nieruchomości na cele niezgodne z interesami jej właściciela, jest faktycznie odjęciem lub ograniczeniem prawa rozporządzania nieruchomością, mającym wszelkie cechy jej wywłaszczenia.

W skardze kasacyjnej podniesiono, powołując się na doktrynę prawa, iż gmina wprawdzie samodzielnie określa funkcje terenów, jednak samodzielność ta nie jest samodzielnością nieograniczoną. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie uprawnień. To zaś oznacza, że każda ingerencja w sposób wykonywania prawa własności będzie musiała się mieścić w granicach wyznaczonych interesem publicznym, znajdując wyraz w akcie polityki przestrzennej - studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i stosownie do wymagań ustawy w ponadlokalnych aktach polityki przestrzennej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta Kościerzyna, reprezentowana przez pełnomocnika – radcę prawnego P. G., wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że przepisy prawa nie zabraniają sytuowania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego dróg publicznych na obszarach stanowiących własność prywatną i w niczym takie rozwiązanie nie narusza prawa własności właścicieli tych nieruchomości. Przepis art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym narzuca obowiązek uwzględnienia w planie zasad rozbudowy i budowy systemów komunikacji.

W niniejszej sprawie już na etapie opracowania koncepcji planu oceniono, że racjonalnym jest również ze względu na koszty i techniczne możliwości powiązanie komunikacyjne planowanych terenów zabudowy mieszkaniowej z istniejącymi drogami poza powiązaniem ich z ulicą Małą Kolejową. Nadto, Rada wskazała, iż niezasadny i nie poparty żadnymi rzeczowymi argumentami jest zarzut różnicowania sytuacji skarżących z sytuacją właściciela działki nr [...].

Przyjęte rozwiązania planistyczne wprowadzone zgodnie z procedurą wymaganą przez przepisy prawa mieszczą się w zakresie przyznanej gminom władzy planistycznej i jako takie mające charakter pewnej uznaniowości (mieszczącej się w granicach prawa) nie mogą być kwestionowane w drodze skargi kasacyjnej, której wyłączne podstawy są określone przepisem art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Rada Miasta Kościerzyna odparła zarzut skarżących, iż stwierdzenie zgodności planu miejscowego ze studium winno bezwzględnie nastąpić w formie odrębnej uchwały, i że w przeprowadzonym postępowaniu nie została formalnie stwierdzona zgodność ostatecznego planu ze studium. Na poparcie swojego stanowiska organ powołał się na ugruntowane orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, w sytuacji gdy rada gminy taką zgodność stwierdzi w uchwale podejmującej plan, nie stanowi naruszenia procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 31 maja 2010 r., II OSK 575/10, LEX 673878; wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r., II OSK 1893/09, LEX 597428; wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2009 r., IV SA/Wa 1963/08; LEX 707769).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia, chociaż nie wszystkie zarzuty kasacyjne są zasadne.

A mianowicie, nie można podzielić zarzutu dotyczącego naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 32 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez niewydanie uchwały stwierdzającej zgodność planu zagospodarowania przestrzennego objętego zaskarżoną uchwałą ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Po pierwsze, chcąc podnieść powyższy zarzut strona winna zarzucić naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - dalej: u.p.z.p. - a nie art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. Powołane przez stronę przepisy art. 32 ust. 1 i 2 u.p.z.p. regulują kwestie dotyczące oceny aktualności studium i planów miejscowych, z uwzględnieniem decyzji zamieszczonych w rejestrach, o których mowa w art. 57 ust. 1- 3 i art. 67, oraz wniosków w sprawie sporządzenia lub zmiany planu miejscowego. Przepisy te nie dotyczą stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium. Te kwestie normuje art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

Z mocy art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Wiążący charakter studium wynika nie tylko z przepisu art. 9 ust. 4, ale i z przepisu art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl art. 20 ust. 1 tejże ustawy plan miejscowy uchwala rada gminy po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Szczególny charakter studium i jego znaczenie w procesie planistycznym podkreśla ustawodawca w art. 27 u.p.z.p. stanowiąc, iż zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. Jednocześnie – stosownie do art. 28 ust. 1 ustawy - naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wymóg stwierdzenia zgodności planu ze studium, o jakim mowa w art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jest wymogiem bezwarunkowym i nie jest to wymóg jedynie formalny. A zatem, nawet, jeśli rada stwierdzi w uchwale taką zgodność, to i tak kwestia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium podlega ocenie sądu administracyjnego w razie zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy gminy przed uchwaleniem planu mają bezwzględny obowiązek doprowadzić projekt planu miejscowego do zgodności z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Nie można jednak podzielić zarzutu skarżących, że brak podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium stanowi naruszenie procedury planistycznej w stopniu, który prowadziłby do stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Regulacja art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie przewiduje bowiem wprost obowiązku podjęcia odrębnej uchwały w sprawie stwierdzenia zgodności projektu planu miejscowego ze studium, a zatem nie daje podstaw ku temu, by brak takiej uchwały uznać za istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rozumieniu art. 28 ust. 1 tej ustawy. Redakcja tego przepisu wskazuje na zasadność podjęcia odrębnej uchwały rady gminy w kwestii zgodności ustaleń projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, ale wymogu tego nie można traktować w kategoriach bezwzględnego obowiązku rady, skutkującego nieważnością planu miejscowego, w szczególności, gdy rada gminy stwierdzi tą zgodność w uchwale podejmującej plan. Za przyjęciem takiego stanowiska przemawia dodatkowo dyspozycja art. 10 ust. 1 ustawy nie przewidująca wprost obowiązku podejmowania odrębnej uchwały w analizowanej kwestii, jak i restrykcyjny charakter regulacji art. 28 u.p.z.p. zastrzeżonej do przypadków najcięższych naruszeń prawa przy sporządzaniu projektu planu. Stwierdzenie przez radę gminy zgodności projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego następuje zatem zarówno w sytuacji, gdy zostanie podjęta odrębna uchwała w tym przedmiocie, jak i wówczas, gdy uchwała o zgodności projektu planu miejscowego z ustaleniami studium zostanie podjęta w części wstępnej uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zakładając nawet, iż rada gminy narusza normę art. 20 ust. 1 u.p.z.p. stwierdzając zgodność projektu miejscowego planu zagospodarowaniu przestrzennego gminy w uchwale podejmującej plan, a nie poprzedzającej ją odrębnej uchwale, to naruszenie to nie może być traktowane jako istotne naruszenie trybu, tym bardziej zasad sporządzania planu, o których mowa w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skutkujące nieważnością podjętego planu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 19 marca 2008r., sygn. akt II OSK 1627/07, LEX nr 470909; z dnia 8 sierpnia 2006 r., sygn. akt II OSK 698/06, LEX nr 238601; z dnia 28 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1893/10, LEX nr 597428; z dnia 31 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 575/10, LEX 673878; z dnia 22 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1863/06, ONSAiWSA 2008/1/14, OSP 2008/4/37).

W rozpoznawanej sprawie Rada Miejska w Kościerzynie, realizując wymóg art. 20 ust. 1 ustawy, stwierdziła zgodność ustaleń m.p.z.p. ze studium w uchwale z dnia 31 marca 2010 r., Nr LV/431/10, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w północnej części miasta pomiędzy ulicą Drogowców, trakcją kolejową a północną granicą miasta Kościerzyna – w § 1 ust. 1 tej uchwały. Natomiast odrębną kwestią jest prawidłowość stwierdzenia tej zgodności planu miejscowego ze studium.

W tej sytuacji zarzut braku odrębnej uchwały nie może odnieść zamierzonego skutku.

Podzielić natomiast należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 6 i 7 u.p.z.p. w związku z art. 140 k.c. i art. 32 Konstytucji RP.

Przypomnieć należy, iż prawo własności jest chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP ) i znajduje także ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności w art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji ), nie jest jednak prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (...) należy do zadań własnych gminy. W kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz.U. z 2001r., Nr 142, poz. 1591 ze zm. ) - dalej w skrócie: u.s.g.

Wyraźną wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa. Pamiętać przy tym należy, iż gmina wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność, a jej samodzielność podlega ochronie sądowej. Samodzielność gminy może być bowiem realizowana tylko w granicach dozwolonych prawem. Stosownie bowiem do art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, a zatem samodzielność gminy istnieje tylko w granicach prawa.

Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa.

Oczywistym jest, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności ( art. 140 KC ). Plany ustalają możliwość ( lub zakaz) prawa zabudowy danej nieruchomości, a przez to określają granice interesu prawnego jednostki. Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. W tak szacowanych granicach właściciel (użytkownik wieczysty) może korzystać z gruntu, rozporządzać nim i dokonywać jego zabudowy. Samodzielność gminy nie może jednak niweczyć praw jednostkowych (indywidualnych).

Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 tej ustawy przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Brzmienie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wskazuje, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. Przyjęte w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym rozwiązania prawne oparte są na zasadzie równowagi interesu ogólnopaństwowego, interesu gminy i interesu jednostki. Oznacza to obowiązek rozważnego wyważenia praw indywidualnych (interesów obywateli) i interesu publicznego. Ma to szczególne znaczenie w przypadku kolizji tych interesów, w tym interesu gminy z interesem obywateli wynikającym np. z prawa własności nieruchomości gruntowych.

Podstawowa zasada równości wobec prawa wymaga wyważenia wszystkich interesów, jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważania przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważaniu wartości interesów i rezultacie wyważenia.

Nakaz wyważenia interesów jest w szczególności naruszony, jeżeli: nie doszło w ogóle do wyważenia interesów, do procesu wyważania nie zostały włączone wszystkie wymagające wyważenia interesy, bezpodstawnie przyjęto regułę dominacji któregokolwiek rodzaju interesu bądź naruszono zasadę sprawiedliwości ( por. M.Wyrzykowski - Pojęcie interesu społecznego w prawie administracyjnym, Warszawa 1986, s.177-178, W. Sznajdler - Zagospodarowanie przestrzenne - Regulacja prawna, Wydawnictwo Comer 1995, s.125).

Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym.

Podkreślić należy, iż ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. W niniejszej sprawie – czego nie dostrzegł Sąd pierwszej instancji – zaskarżona uchwała zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska – także w świetle przeprowadzenia dróg przez działki stanowiące własność skarżących oraz ewentualnych skutków prawnych.

Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku powtórzył stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę i w uchwale Rady Miasta Kościerzyna nr LXI/484/10, z dnia 25 sierpnia 2010 r., nieuwzględniajacej wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Nie rozważył jednak należycie, czy okoliczności podniesione przez organ gminy znajdują uzasadnienie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Kościerzynie z dnia 31 marca 2010 r., nr LV/431/10 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub chociażby w dokumentach zgromadzonych w toku procedury planistycznej. Sąd nie rozważył dostatecznie, czy organ gminy dokonał stosownej analizy, czy przebiegu spornych dróg nie można zaplanować w inny sposób bez ograniczenia uprawnień właścicielskich skarżących - np. jak podnosili skarżący przez teren będący własnością gminy – bądź z mniejszym ograniczeniem uprawnień właścicielskich skarżących, np. przez poprowadzenie spornych dróg nie przez działki skarżących, ale po granicy tych działek. Sąd pierwszej instancji, dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały, przytoczył ogólne założenia i argumenty organu gminy, lecz nie odniósł się do argumentów skarżących. Sąd pierwszej instancji powołał się ogólnie na analizę planu w części tekstowej i graficznej, jednak nie wskazał konkretnych postanowień planu, czy fragmentów uzasadnienia zaskarżonej uchwały, które potwierdzałyby, że organ gminy rozważał możliwości innego przebiegu tych dróg i właściwe uzasadnił przyjęty wariant. Tymczasem – mimo takich stwierdzeń Sądu pierwszej instancji - w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały trudno dopatrzeć się analizy różnych wariantów. Akta z procedury planistycznej nie zawierają też dokumentu, który możnaby uznać za analizę, o której pisze Sąd pierwszej instancji, a mianowicie za analizę stanu istniejącego, w tym ocenę lokalizacji istniejącej zabudowy i możliwości rozbudowy dróg.

Skoro Rada Miasta Kościerzyna winna rozważyć, czy istnieją możliwości innego przebiegu dróg, to wynik tych rozważań winien znaleźć stosowne odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały bądź w dokumentach zgromadzonych w toku procedury planistycznej. Jest to nader istotne, gdyż przedmiotowe drogi zaplanowane przez praktycznie środek działek skarżących mają służyć obsłudze innych nieruchomości, w tym - jak twierdzą skarżący - obsłudze działki nr [...] przeznaczonej pod zabudowę deweloperską. Sąd pierwszej instancji nie ocenił zarzutów skarżących i nie poddał analizie argumentów skarżących. Motywy prawne uzasadnienia zaskarżonego wyroku sprowadzają się do powtórzenia stanowiska organu gminy i nie zawierają ustosunkowania się do zarzutów i argumentów skarżących. Natomiast jeśli sporne drogi miałyby faktycznie służyć przede wszystkim obsłudze komunikacyjnej działki nr [...], to rodzi się pytanie, czy obciążenie nieruchomości skarżących nastąpiło bez nadmiernej ingerencji w prawo własności skarżących i czy obciążenie nieruchomości skarżących i działki nr [...] nastąpiło z zachowaniem zasady równości i proporcjonalności.

Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych) powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ewentualny brak wykazania w uzasadnieniu uchwały lub w rozstrzygnięciu o sposobie rozpatrzenia uwag wniesionych do projektu planu, iż ustalone trasy planowanych dróg mają optymalny charakter mogłoby uzasadniać stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Sąd pierwszej instancji nie dokonał należytej oceny planu miejscowego z uwzględnieniem powyższych zasad. Rozważania Sądu są ogólnikowe i nie odnoszą się do konkretnych argumentów strony i zapisów planu. Zmiany leżące w interesie jednych, naruszają interesy innych właścicieli, a zatem przy ocenie niezbędności przyjęcia określonego rozwiązania planistycznego należy ważyć interesy zainteresowanych stron. Sąd pierwszej instancji nie ocenił należycie obciążenia działek skarżących i działki nr 80/18. Skarżący w toku procedury planistycznej i w toku postępowania sądowoadministracyjnego podnieśli konkretne zarzuty, które pozostały poza oceną Sądu pierwszej instancji. Tymczasem ocena powyższych okoliczności jest istotna z punktu widzenia wyważenia interesu ogólnego i interesów indywidualnych. Oczywistym jest, że postanowienia planu muszą godzić także interesy indywidualne poszczególnych właścicieli nieruchomości, niekiedy wzajemnie sprzeczne. Jednakże zapisy planu nie mogą naruszać zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP.

Powyższe przemawia za zasadnością postawionych zarzutów kasacyjnych.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.