Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 218/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2008-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  par. 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 190 ust. 1 pkt 2a, ust. 5, ust. 6
journal: Dz.U. 2003 nr 159 poz 1547
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 28 sierpnia 2003 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw
article: art. 98a ust. 1 i ust. 2, art. 24f ust. 1, art. 43
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 25b
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
article: art. 27b
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Alicja Jaszczak - Sikora Protokolant Ewa Rychcik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. sprawy ze skargi T.K. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia "[...]" nr "[...]" Rada Miejska, działając na podstawie art. 190 ust.1 pkt 2a i ust.4 ustawy z dnia 16 lipca 1998r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz.1547 ze zm.) w związku z art. 24 f ust. 1 i ust. 1a ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz.1591 ze zm.), stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej T. K. wybranego z listy nr "[...]"- "[...]", z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego.

Pismem z dnia "[...]" T. K. wezwał Radę Miejską do usunięcia naruszeń prawa, którego dokonano podejmując uchwałę o wygaśnięciu mandatu radnego.

Na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]" nr "[...]", skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie złożył T. K..

W uzasadnieniu wskazał, iż nie prowadzi działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy miejskiej w "[...]". Podał, że prowadzi taką działalność w budynku przy ul. "[...]" w "[...]". Ponadto wpisy w ewidencji działalności gospodarczej ze wskazaniem lokalizacji tej działalności przy ul. "[...]" w "[...]" zostały wprowadzone w okresie kontroli przeprowadzanej przez NFZ w zakładzie, z którym współpracuje na podstawie umowy kontraktowej (spółka A). Powyższe związane było z techniczną kwestię wykazania ul. "[...]", jako miejsca wypisywania przez T. K. refundowanych przez NFZ recept, na potrzeby NFZ, i nie może samo w sobie stanowić dowodu na fakt prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej w tymże miejscu na mieniu komunalnym. Skarżący podał również, iż podobnie uczynili inni lekarze współpracujący ze spółką A. Zaznaczył także, iż nie ma i nigdy nie miał żadnej umowy ze spółką A, w ramach której wynajmowałby lub dzierżawił od tego podmiotu jakiekolwiek pomieszczenie w budynku przy ul. "[...]" należącym do Miasta. Nadto spółka A w ramach zawartej z nim umowy kontraktowej może skierować go do świadczenia usług w budynku przy ul. "[...]", obiektu przy ul. "[...]" lub do filii w "[...]". Skarżący podniósł również, że jednym z elementów prowadzenia działalności gospodarczej w danym miejscu jest oznaczenie tego miejsca na zewnątrz, np. w postaci wywieszenia tabliczki ze wskazaniem prowadzenia praktyki lekarskiej, co w jego przypadku nie miało miejsca. Zdaniem skarżącego intencją ustawodawcy wprowadzającego zakaz łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem majątku gminy, w której radny uzyskał mandat - było zapobieganie aktom ewentualnej korupcji. Użyty w przepisie art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym zwrot "wykorzystanie"- oznacza prawo do dysponowania majątkiem stanowiącym mienie komunalnego. Dysponowanie to może być zarówno odpłatne jak i nieodpłatne i polegać może np. na wynajmowaniu, dzierżawieniu lub użytkowaniu wieczystym. T. K. wskazał, że w jego przypadku nie miało to nigdy miejsca, gdyż nigdy nie miał i nie ma praw do dysponowania majątkiem miasta, ani nawet majątkiem firmy. Umowy kontraktowe na udzielanie świadczeń zdrowotnych, które jako lekarz ma zawarte z wymienioną firmą regulują, iż na czas jej trwania spółka A "udostępnia mu pomieszczenia, sprzęt i aparaturę medyczną będące w dyspozycji świadczeniobiorcy (tzn. spółki A), niezbędne do prawidłowej realizacji przedmiotu umowy". Skarżący podkreślił, iż znaczenie formuły "udostępnić na czas trwania umowy" rzecz ,niezbędną do prawidłowej realizacji umowy" - jest pojęciem znacznie węższym niż prawo do "dysponowania" daną rzeczą i nie ma w tym przypadku jakichkolwiek możliwości naruszenia interesu publicznego - tj. ryzyka działań korupcyjnych.

Wskazał również, iż w jednym ze swych orzeczeń sąd administracyjny w szczególności zwrócił uwagę, że "dyspozycja przepisu art. 25 b ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym (analogiczne przepisy dla ustawy o samorządzie gminnym) wyraźnie wskazuje, że wykorzystanie mienia powiatu, w którym radny uzyskał mandat, musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzoną przez radnego działalnością gospodarczą. Inaczej mówiąc, mienie powiatu służy działalności gospodarczej prowadzonej przez radnego. Z reguły nie ma takiego związku w sytuacji, gdy radny prowadzi działalność gospodarczą w formie świadczenia usług dla innego podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą, który to podmiot wykorzystuje w swojej działalności mienie powiatu. Omawianego przepisu nie można zdaniem skarżącego rozumieć w ten sposób, że zawarcie umowy świadczenia usług przez radnego prowadzącego działalność gospodarczą na własny rachunek na rzecz innej osoby prowadzącej działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy jest równoznaczne z prowadzeniem wspólnie z tą osobą działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy." Rozstrzygnięcie powyższe wydał wojewódzki sąd administracyjny na skutek kasacji Naczelnego Sądu Administracyjnego, który to sąd udzielił wytycznych dla takiego właśnie rozumienia przepisu, analogicznego do art. 24b ustawy o samorządzie gminnym. Skarżący powołał się również na orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który mając na uwadze konieczność uszanowania woli wyborców i mandatu do wykonywania obowiązków radnego wskazywał, iż nie należy interpretować pojęcia mienia komunalnego w sposób dowolnie rozszerzający. Biorąc pod uwagę ratio legis art. 24b w/w ustawy - przeciwdziałanie potencjalnym sytuacjom korupcyjnym, gdzie radny korzysta z mienia "własnej" gminy, w niniejszej sytuacji nie ma w ogóle możliwości naruszenia interesów gminy. T. K. zwrócił także uwagę, iż w wezwaniu do podjęcia uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatów, Wojewoda części faktów, nie uwzględnił, a część w ocenie skarżącego błędnie zinterpretował - np. w odniesieniu do postawienia znaku równości pomiędzy samym wpisem do ewidencji działalności gospodarczej, co ma charakter deklaratoryjny, a faktycznym prowadzeniem działalności pod danym szyldem, do czego muszą być spełnione też inne kryteria. W wezwaniu przytoczono także bezsporne fakty, iż budynek przy ul. "[...]" w "[...]" należy do zasobów Miasta, a część z pomieszczeń w tym budynku oddano w najem spółce A na podstawie umowy najmu z dnia 21.10.2002r.

Ponadto skarżący wskazał, iż bezpodstawne pozbawienie go mandatu stanowi przejaw naruszenia zasad demokracji samorządowej, gdy przedstawiciel wybrany przez mieszkańców nie może sprawować mandatu. Zdaniem T. K. radni mają samodzielne prawo do rozstrzygania o wygaśnięciu mandatu i nie muszą w tym zakresie czuć się związani "wytycznymi" wojewody, a takie tylko wskazali uzasadnienie dla swojej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Gmina wniosła o jej oddalenie, wskazując że budynek położony w "[...]" przy ul. "[...]" należy do zasobu komunalnego Gminy Miejskiej i stanowi jej własność. Pomieszczenia znajdujące się w budynku zostały oddane w najem spółce A na podstawie umowy najmu z dnia 21 października 2002 r. na czas określony do dnia 31.12.2007 r., a następnie przedłużonej do dnia 31.12.2008 r. W jednym z tych pomieszczeń T. K. prowadzi gabinet lekarski, udzielając świadczeń zdrowotnych na podstawie umowy zawartej ze spółka z ograniczoną odpowiedzialnością.

Wskazano również, iż w związku z uchyleniem art. 50c ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty / Dz.U. z 2005 r. Nr 226, poz. 1943 ze zm./ nie ma żadnych wątpliwości, iż lekarze prowadzący indywidualną praktykę lekarską prowadzą działalność gospodarczą w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej / Dz.U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm./. Ponieważ powyższa działalność gospodarcza była i nadal jest prowadzona w budynku stanowiącym własność Gminy Miejskiej, a więc z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny T. K. uzyskał mandat, dlatego też w zaistniałej sytuacji znajduje zastosowanie art. 24 f ustawy o samorządzie gminnym ustanawiający zakaz łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej na własny rachunek z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy i nakazujący zaprzestanie prowadzenia takiej działalności w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania, pod rygorem wygaśnięcia mandatu radnego.

Organ podał, że ślubowanie odbyło się w dniu 27 listopada 2006r. , a zatem zaprzestanie prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy winno nastąpić najpóźniej do dnia 27 lutego 2007 r. W tym jednak dniu nadal w ewidencji działalności gospodarczej jako miejsce wykonywania działalności był adres budynku przy ul. "[...]" w "[...]".

Sprawa niniejsza w ocenie Gminy Miejskiej ma szczególny charakter. Jak bowiem przyznano nawet w skardze intencją ustawodawcy wprowadzającego zakaz łączenia funkcji radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystywaniem majątku gminy, w której radny uzyskał mandat, było przeciwdziałanie ewentualnym aktom korupcji. Intencją tego zakazu było też zapobieganie sytuacjom, kiedy radny mógłby być osobiście zainteresowany i mógł wywierać naciski na gminę co do warunków dzierżawy, najmu mienia komunalnego.

Rada Miejska wskazała, iż w przedmiotowej sprawie okoliczności faktyczne bezspornie wskazują na to, iż radny T. K. wraz z radnym J. i T., był i jest osobiście zainteresowany sprawą najmu przez spółkę A w "[...]" lokali w budynku komunalnym przy ul. "[...]" w "[...]". Wskazują na to liczne działania i wystąpienia między innymi na komisjach, jak i sesjach Rady Miasta. Zdaniem organu skarżący wykazywał swoimi wystąpieniami i podejmowanymi działaniami zainteresowanie warunkami najmu mienia komunalnego daleko bardziej idące niż mogłoby to wynikać z funkcji radnego zatroskanego losami podstawowej opieki zdrowotnej w mieście "[...]".

Ponadto organ podkreślił, iż skarżący na podstawie umowy cywilnoprawnej świadczył usługi polegające na udzielaniu świadczeń zdrowotnych . Czynił to jednak jako osoba prowadząca działalność gospodarczą, a zatem na własną rzecz i w celu osiągnięcia zysku. Skarżący nie był zatrudniony w spółce A na podstawie umowy o pracę kiedy to działa się na rzecz pracodawcy. Usługi na rzecz spółki A świadczył przy wykorzystaniu mienia komunalnego, albowiem bezsporne jest, że korzystał z gabinetu, lokalu usytuowanego w budynku przy ul. "[...]" w "[...]" stanowiącego własność Gminy Miejskiej. Podnoszone w tym zakresie przez skarżącego argumenty w żaden sposób nie dają podstaw do odmiennej oceny. Organ wskazał również, iż w wyroku z dnia 11.10.2005 r. sygn. akt OSK 1854/05. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł iż to, że stosunek najmu lokalu nie łączy radnego bezpośrednio z gminą nie ma znaczenia dla ustalenia przesłanki wykorzystywania mienia komunalnego. Fakt, że nieruchomość została wynajęta, w żaden sposób nie narusza prawa własności gminy do danej nieruchomości i statusu tej nieruchomości jako mienia komunalnego gminy. Gmina Miejska konsekwentnie podkreśliła, iż w niniejszej sprawie istniał bezpośredni związek osiągania przez radnego T. K. dochodu, zysku w ramach prowadzonej osobiście działalności gospodarczej, z korzystaniem w tym celu z mienia komunalnego gminy.

W złożonym na rozprawie w dniu 16 maja 2008 r. piśmie procesowym pełnomocnik skarżącego podkreślił, że skarżący nie zawierał umowy najmu pomieszczeń w przedmiotowym budynku ani z gminą, ani ze spółką A i jest on jedynie dzierżycielem. Podniósł ponadto, że zgodnie z definicją działalności gospodarczej, zawartą w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zm.) działalnością gospodarcza jest również działalność zawodowa wykonywana w sposób ciągły i zorganizowany. Brak tych przesłanek uniemożliwia przyjęcie, że skarżący był osobą prowadzącą działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia gminy. Jeżeli skarżący wykorzystywał mienie, to tylko to, którym prawnie mogła dysponować spółka. Pełnomocnik podkreślił, że niezbędną przesłanką do oceny czy w określonym miejscu jest prowadzona działalność gospodarcza, jest okoliczność jej faktycznego prowadzenia. Wykazał ponadto, że orzeczenie, na które powołał się organ gminy dotyczy odmiennego stanu faktycznego i nie może stanowić potwierdzenia słuszności tezy organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Analizowana pod tym względem skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W sprawie bezsporne jest, że na podstawie umowy najmu z dnia 21 października 2002 r., zmienionej aneksem z dnia 22 maja 2007 r., spółka A wynajmowała pomieszczenia znajdujące się w Samodzielnym Publicznym Zakładzie Podstawowej Opieki Zdrowotnej w "[...]" przy ul. "[...]" na potrzeby prowadzonej poradni ogólnej i dziecięcej. Skarżący zawarł z tą spółką umowę o udzielanie świadczeń zdrowotnych i na jej podstawie wykonywał zawód lekarza w Niepublicznym Zakładzie Ambulatoryjnej Opieki Zdrowotnej w "[...]", znajdującym się pod wskazanym wyżej adresem. W celu realizacji postanowień umowy spółka udostępniła skarżącemu wynajmowane przez siebie pomieszczenia. Nie budzi wątpliwości również fakt, iż nieruchomość powyższa jest własnością Miasta ( zawiadomienie o treści księgi wieczystej nr "[...]", prowadzonej przez Sąd Rejonowy znajdujące się w aktach administracyjnych).

W przedstawionych okolicznościach faktycznych Rada Miejska uznała, że działalność skarżącego jest prowadzona w budynku stanowiącym własność Gminy, co narusza zakaz prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego. Ponieważ skarżący w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania , tj. od 27 listopada 2006 r., nie zaprzestał jej prowadzenia, Rada podjęła zaskarżoną uchwałę.

W rozpoznawanej sprawie należało więc dokonać oceny, czy uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu skarżącego była zgodna z obowiązującymi przepisami.

Wskazać należy, iż przedmiotowa uchwała została podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw ( Dz. U. z 2003r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.), zgodnie z treścią którego wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności.

W myśl ust. 5 tego artykułu, jeżeli radny przed dniem wyboru wykonywał funkcję lub prowadził działalność, o której mowa w ust. 1 pkt 2a, obowiązany jest do zrzeczenia się funkcji lub zaprzestania prowadzenia działalności w ciągu 3 miesięcy od dnia złożenia ślubowania. W przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5, rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu (art. 190 ust. 6). W przypadku zaniechania przez gminę podjęcia uchwały wojewoda, z mocy art. 98a ust.1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001r, Nr 142, poz. 1591 ze zm.) ma obowiązek wezwać organ gminy do podjęcia odpowiedniej uchwały w terminie 30 dni. W rozpoznawanej sprawie wezwanie takie zostało wystosowane w dniu 22 stycznia 2008r.

Wskazać należy, iż katalog zakazów w zakresie aktywności gospodarczej radnych samorządu gminnego określony został m.in. w ustawie z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Stosownie do art. 24f ust. 1 tej ustawy radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Zakaz ten opiera się na łącznym wystąpieniu dwóch przesłanek: prowadzenia przez radnego działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami oraz wykorzystywania mienia gminy przy prowadzeniu tej działalności gospodarczej.

Skarżący prowadzi działalność gospodarczą na własny rachunek w zakresie specjalistycznej praktyki lekarskiej od dnia 25 września 2002 r., co wynika m.in. z zaświadczeń o wpisie do ewidencji działalności gospodarczej. Nie znajduje oparcia w stanie faktycznym gołosłowne twierdzenie pełnomocnika skarżącego, jakoby skarżący nie wykonywał zawodu lekarza w sposób zorganizowany i ciągły, co wykluczyłoby możliwość uznania, iż prowadzi on działalność gospodarczą, o której mowa w art. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095 ze zmianami). Skarżący prowadzi specjalistyczną praktykę lekarską, co niewątpliwie ma charakter zawodowy. Obiektywnie działalność ta może przynosić zyski, ponadto działa on we własnym imieniu, w sposób zorganizowany, a wykonywane czynności nie są incydentalne lecz powtarzalne. Wskazać należy w tym miejscy na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1149/04 (Lex 164943), w którym Sąd ten stwierdził, iż działalność gospodarcza, o jakiej mowa w art. 24f ustawy o samorządzie gminnym, to także działalność prowadzona przez lekarza prowadzącego indywidualną specjalistyczną praktykę lekarską.

Dla oceny istnienia przesłanek z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym bez znaczenia jest podniesiona w skardze okoliczność oznaczenia (braku oznaczenia) na zewnątrz przez radnego nieruchomości będącej własnością gminy jako miejsce, gdzie tę działalność prowadzi. Istotne jest bowiem faktyczne dysponowanie tym mieniem gminy w prowadzonej działalności gospodarczej.

Skarżący prowadzi swoją działalność przy wykorzystaniu mienia komunalnego gminy. Mieniem komunalnym, stosownie do art. 43 ustawy o samorządzie gminnym, jest własność i inne prawa majątkowe należące do poszczególnych gmin i ich związków oraz mienie innych gminnych osób prawnych, w tym przedsiębiorstw. Jak wyżej wskazano, gabinet lekarski skarżącego znajduje się w budynku będącym własnością gminy, w której skarżący uzyskał mandat radnego.

Nie można podzielić poglądu skarżącego, iż w stanie faktycznym sprawy zakaz z art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie został naruszony, skoro nie miał on prawnej możliwości dysponowania pomieszczeniem, w którym świadczył usługi medyczne i to spółka korzystała z mienia komunalnego gminy, natomiast on korzystał z mienia spółki.

Przede wszystkim należy podkreślić, że dokonując wykładni art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie można poprzestać na ustaleniu jego literalnego brzmienia. Dla ustalenia prawidłowego sensu tej normy należy uwzględnić również reguły wykładni funkcjonalnej i celowościowej. Zawarty w cytowanym wyżej art. 24f ust. 1 zakaz prowadzenia działalności gospodarczej przez radnego z wykorzystaniem mienia gminy, w której uzyskał mandat, należy oceniać zatem przez pryzmat reguł i celów, jakim mają służyć tzw. regulacje "antykorupcyjne".

Przepisy ograniczające swobodę działalności gospodarczej radnych zawarte są również w art. 25b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1592, ze zmianami) oraz w art. 27b ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, ze zmianami). Ustawodawca wprowadził więc instytucje prawne mające na celu stworzenie gwarancji prawnych prawidłowego i rzetelnego wykonywania działań przez jednostki samorządu terytorialnego. Wyłączają one możliwość wykorzystywania mienia komunalnego powierzonego do samodzielnego gospodarowania (zarządzania nim) przez osoby wchodzące w skład organów stanowiących i wykonawczych samorządu terytorialnego wszystkich szczebli. Regulacje te mają chronić interes publiczny, polegający na zapobieżeniu angażowania się radnych - jako osób piastujących stanowiska publiczne - w sytuacje mogące poddać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet organów, w których działają i osłabiać zaufanie wyborców do prawidłowego funkcjonowania tych organów. Chronią one prawidłowe funkcjonowanie samorządu terytorialnego, a także prawa innych członków wspólnoty samorządowej.

Zasadność i prawidłowość wprowadzenia takich ograniczeń nie budzi wątpliwości Trybunału Konstytucyjnego, który podkreśla w swoim orzecznictwie, iż sprawowanie mandatu przedstawicielskiego jest dobrowolną służbą publiczną, z którą mogą się wiązać dodatkowe obciążenia i obowiązki. Wykonywanie funkcji publicznych w wielu przypadkach pozbawia lub ogranicza prawa osób je pełniących w zakresie przynależności do partii politycznych lub organizacji związkowych, bądź w sferze zatrudnienia. Obejmując funkcję publiczną obywatel niejako "godzi się" na utratę pewnych praw (uprawnień) zyskując w zamian inne, związane z tą funkcją (por. wyroki z dnia: 31 marca 1998 r., sygn. akt K 24/1997, OTK 10998/2/13, 13 lipca 2004 r., sygn. akt K 20/03, OTK 2004/7/63) i 23 czerwca 1999 r., sygn. akt K 30/98, OTK 1999/5/101). Osoby pełniące wysokie funkcje publiczne muszą liczyć się z pewnymi ograniczeniami aktywności gospodarczej. Ich celem "jest zapobieżenie angażowaniu się osób publicznych w sytuacje i uwikłania mogące nie tylko poddawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, ale także podważać autorytet konstytucyjnych organów Państwa oraz osłabiać zaufanie wyborców i opinii publicznej do ich prawidłowego funkcjonowania" (uchwała z dnia 13 kwietnia 1994 r., sygn. W 2/94, OTK 1994/1/21). Wśród innych argumentów uzasadniających wprowadzenie ograniczeń, Trybunał podkreślił, że "nie pozostaje to bez związku z większymi możliwościami tych osób do zyskiwania różnego rodzaju przywilejów". Pewne znaczenie ma też "szczególna łatwość pojawiania się konfliktu interesów, gdy poszczególne funkcje pełnione przez tę samą osobę popadają ze sobą w kolizję" (uchwała z dnia 11 stycznia 1995 r., sygn. akt W. 17/94, OTK 1995/1/18).

Wykładnia normy prawnej zawartej w art. 24f ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym musi być dokonana przez pryzmat opisanych wyżej celów, którym ze względu na interes publiczny przysługuje pierwszeństwo.

Sąd podziela stanowisko, iż ustawodawca wprowadził generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny (por. P. Sitniewski, Wygaśniecie mandatu radnego, Warszawa 2007, str. 172 i powołane tam orzecznictwo). Bezsprzecznie wykorzystywane mienie komunalne musi pozostawać w związku funkcjonalnym z prowadzona działalnością gospodarczą i musi służyć tej działalności (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2004 r., sygn. akt OSK 882/04, ONSAiWSA 2005/4/85). Jednakże brak ustawowego rozróżnienia formy i charakteru wykorzystywania mienia samorządowego nakazuje przyjęcie, że zakazem objęte są wszelkie przypadki wykorzystywania mienia samorządowego w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, także gdy mają związek pośredni, np. gdy umowa dzierżawy została zawarta nie bezpośrednio z gminą, ale z samorządową jednostką organizacyjną czy też stosunek najmu lokalu nie łączy radnego bezpośrednio z gminą lecz innym podmiotem (por. M. Stahl, Samorząd terytorialny w orzecznictwie sądowym. Rozbieżności i wątpliwości. Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 6/2006 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt OSK 11854/04, niepublikowany).

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, z faktu, iż skarżący nie zawierał umowy najmu gabinetu, w którym prowadzi praktykę lekarską, nie można wywodzić, iż nie wykorzystywał on mienia gminy, w której uzyskał mandat do prowadzenia własnej działalności gospodarczej. Wskazać należy, że radnemu przysługują rozległe kompetencje, a sposób ich wykonywania może ułatwiać (lub utrudniać) działalność podmiotom gospodarczym na terenie gminy, w której sprawuje on mandat. Skarżący miał realną możliwość wpływania na funkcjonowanie spółki, na rzecz której świadczył usługi i działania takie podejmował, co wynika wprost z protokołów sesji Rady Miejskiej, znajdujących się w aktach sprawy. Podkreślenia wymaga również fakt, iż T. K. jest wspólnikiem spółki A, wobec czego miał osobisty interes w uzyskaniu jak najkorzystniejszych warunków umowy najmu zawieranej z wymienioną spółką przez Gminą Miejską. Tym bardziej zatem należy przyjąć, że jako jeden ze wspólników spółki zawierającej umowę najmu, wykorzystywał mienie komunalne przy prowadzeniu działalności gospodarczej.

Odnosząc się do zarzutu skargi, iż pozbawienie skarżącego zaskarżoną uchwałą mandatu narusza zasady demokracji samorządowej, wskazać należy, że prawo do sprawowania mandatu w organach władzy samorządowej nie jest słusznie nabytym prawem podmiotowym odnoszącym się do całego okresu kadencji, co zauważa Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 23 kwietnia 1996 r. K 29/95 (OTK 1996/2/10) i wyroku z dnia 31 marca 1998 r., K 24/97 (OTK 1998/2/13). Uzyskanie mandatu radnego nie stanowi w sensie prawnym gwarancji, że wybrana osoba będzie pełnić mandat przez całą kadencję. Rada gminy winna zawsze - w swoim dobrze pojętym interesie - stwierdzać możliwie najszybciej wygaśnięcie mandatu radnego przez osoby łamiące ustawowe zakazy. Żaden organ przedstawicielski samorządu terytorialnego nie powinien być zainteresowany, aby w jego pracach uczestniczyły osoby łamiące ustawowe zakazy, a przez to podważające zaufanie społeczne do tak ukonstytuowanej rady. Nie ma zatem znaczenia, czy rada podjęła uchwałę w przedmiocie wygaśnięcia mandatu z własnej inicjatywy, czy też w wyniku działań wojewody. Wskazać należy, że wojewoda, w przypadku milczenia organu stanowiącego gminy w sytuacji, gdy spełnione są przesłanki z art. 190 ust. 1 Ordynacji wyborczej, na mocy art. 98a ust. 1 ustawy o samorządzie gminy, jest zobowiązany do wezwania organu gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu, zaś w razie bezskutecznego upływu terminu, po powiadomieniu ministra właściwego do spraw administracji publicznej, wydaje zarządzenie zastępcze w tym przedmiocie ( art. 98a ust. 2).

Uwzględniając powyższe należy stwierdzić, iż prawidłowo w stanie faktycznym sprawy Rada Miejska zastosowała tryb przewidziany w art. 190 ust. 6 ordynacji wyborczej i podjęła zaskarżoną uchwałę, skoro skarżący nie zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której uzyskał mandat.

W związku z powyższym, wobec braku podstaw do kwestionowania zgodności zaskarżonej uchwały z prawem, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.