Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1748/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 1998 nr 204 poz 37 art. 1 pkt 11
law: Dyrektywa  98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiająca procedurę udzielania informacji w dziedzinie  norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego
article: art. 2, art. 190 ust. 1 i 4
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jan Bała Sędzia NSA Maria Myślińska (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Kręcisz Protokolant Michał Sikora po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "G. P." Spółki z o.o. we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W. z dnia 3 września 2010 r. sygn. akt III SA/Wr 350/10 w sprawie ze skargi "G. P." Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odmowy przedłużenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...]; 3. zasądza od Dyrektora Izby Celnej we Wrocławiu na rzecz "G. P." Spółki z o.o. we W. kwotę 1030 (tysiąc trzydzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny we W. wyrokiem z dnia 3 września 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 350/10, oddalił skargę G. P. Spółki z o.o. we W. na decyzję Dyrektora Izby Celnej we W. z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...], w przedmiocie uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w sprawie przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Sąd I instancji orzekł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Dyrektor Izby Skarbowej we W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2004 r. udzielił Spółce G. P. sześcioletniego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 201 punktach gier zlokalizowanych na terenie województwa dolnośląskiego.

Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2009 r. Spółka – stosownie do treści art. 36 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm.) – zwróciła się do tego samego organu o przedłużenie udzielonego zezwolenia na kolejnych sześć lat. Wniosek został następnie przekazany Dyrektorowi Izby Celnej jako organowi właściwemu do jego rozpatrzenia po wejściu w życie – z dniem 31 października 2009 r. – ustawy dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz. U. Nr 168, poz. 1323).

Następnie Dyrektor Izby Celnej we W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2010 r., po analizie zebranego w sprawie materiału, wyznaczył spółce siedmiodniowy termin do wypowiedzenia się w sprawie. Organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], odmówił wnioskodawcy przedłużenia zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa dolnośląskiego.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ I instancji zwrócił uwagę na fakt, że w dniu 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540), którą derogowano ustawę z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Zgodnie z art. 118 nowej ustawy do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem jej wejścia w życie ustawy (tj. przed 1 stycznia 2010 r.) stosuje się przepisy nowej ustawy, o ile ustawa ta nie stanowi inaczej. Zaś stosownie do treści art. 138 ust. 1 tej ustawy zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 (tj. zezwolenia na urządzanie i prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych wydane na podstawie dawnej ustawy z 1992 r.), nie mogą być przedłużane. W świetle wymienionych przepisów organ wywiódł, że w rozpatrywanej sprawie wniosek strony nie mógł być pozytywnie załatwiony.

Dyrektor Izby Celnej we W. decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie w sprawie. Organ II instancji nawiązał do treści art. 36 ust. 1 nieobowiązującej już ustawy o grach i zakładach wzajemnych (z 1992 r.), wedle którego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier urządzanych w salonie gier na automatach, a także w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielane były na okres 6 lat, przy czym czas ten – na wniosek podmiotu, któremu wygasało zezwolenie – mógł ulec przedłużeniu na okres kolejnych 6 lat. (art. 36 ust. 4 ustawy o grach i zakładach wzajemnych). W myśl art. 129 ust. 1 ustawy działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach na podstawie zezwoleń udzielonych przed wejściem w życie ustawy jest prowadzona wyłącznie do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń. Dyrektor Izby Celnej zauważył dalej, iż w świetle art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zezwolenia, o których mowa w art. 129 ust. 1 ustawy, nie mogą być przedłużane. Dlatego zdaniem organu rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy powinno nastąpić właśnie w oparciu o treść art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych. Biorąc pod uwagę fakt, że działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, podjęta na podstawie zezwoleń udzielonych na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych z 1992 r., może być prowadzona wyłącznie do czasu wygaśnięcia tych zezwoleń, oraz fakt, że postępowania w sprawie wydania tych zezwoleń (należy do nich także zaliczyć postępowania o przedłużenie zezwolenia), wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, umarza się – organ drugiej instancji uznał, że złożenie wniosku przed dniem 1 stycznia 2010 r. o przedłużenie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych (co wszczynało postępowanie administracyjne) i jego nierozpatrzenie najpóźniej do dnia 31 grudnia 2009 r. spowodowało konieczność umorzenia postępowania w sprawie.

Dyrektor Izby Celnej podkreślił, że uchylenie decyzji I instancji i umorzenie postępowania w sprawie nie wpływa na efekt przeprowadzonego postępowania, gdyż przedłużenie zezwolenia nie zostało udzielone.

Spółka zaskarżyła decyzję organu II instancji do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we W.

Sąd I instancji podkreślił, że w art. 117 ust. 1 ustawy o grach hazardowych prawodawca – realizując praktycznie zasadę praw nabytych – przewidział zachowanie ważności dotychczasowych zezwoleń na urządzanie i prowadzenie gier i zakładów wzajemnych, uzupełniając tą zasadę stwierdzeniem, zgodnie z którym między innymi także działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (jak w niniejszej sprawie) może być nadal prowadzona na podstawie wcześniej udzielonych zezwoleń do ich wygaśnięcia (art. 129 ust. 1). Z drugiej strony, wprowadził jednak kategoryczny zakaz przedłużania zezwoleń, o których mowa w ostatnio wymienionym przepisie (art. 138 ust. 1), zastrzegając, iż między innymi postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych (jak w tej sprawie), wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy o grach hazardowych umarza się (art. 129 ust. 2).

Zdaniem Sądu I instancji zastosowane w sprawie, przepisy art. 138 i art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych mają odmienny charakter i pełnią różną rolę. Pierwszy z nich ustanawia materialnoprawny zakaz przedłużania – w aktualnym stanie prawnym – zezwoleń wydanych pod rządem poprzednio obowiązującej ustawy z 1992 r. Natomiast dyspozycja art. 129 ust. 2 ma jednoznacznie proceduralny charakter, skoro obliguje organy do umorzenia każdego postępowania o wydanie zezwolenia, które zostało wszczęte przed dniem 1 stycznia 2010 r. i do tej daty niezakończone. Innymi słowy, ujmując relację między tymi przepisami, można powiedzieć, że ustawodawca wskazał w art. 129 ust. 2 sposób zakończenia takich postępowań jako logiczną konsekwencję zakazu przedłużania dawniej udzielonych zezwoleń, sformułowanego w art. 138 ustawy.

Od wyroku Sądu I instancji G. P. Spółka z o.o. wniosła skargę kasacyjną, w której na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2009 r. Nr 201, poz. 1540) poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się uznaniem, że przepis art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych stosuje się również do postępowania o przedłużenie istniejących zezwoleń, podczas gdy z jego treści nie wynika, aby hipoteza tego unormowania dotyczyła postępowań innych niż postępowanie o wydanie nowych zezwoleń, a w konsekwencji błędne zastosowanie w niniejszej sprawie tego przepisu ustawy, mimo że sprawa niniejsza nie dotyczy wydania nowego zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych;

2) naruszenie art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym sprawy przepisów ustawy hazardowej, a więc takie stosowanie prawa, które naruszyło zasadę jego pewności i pozbawiło stronę możliwości przewidzenia skutków prawnych sowich działań a tym samym naruszyło zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podkreśliła, że art. 129 ust. 2 ustawy o grach hazardowych nie ma zastosowania w sprawie o przedłużenie istniejącego już zezwolenia, w szczególności ograniczenia wolności działalności gospodarczej. Zdaniem strony trudno bowiem doszukiwać się w stanie tej konkretnej sprawy potrzeby stosowania art. 129 ust. 2 ww. ustawy, zwłaszcza że strona w sposób należyty prowadziła działalność gospodarczą w zakresie urządzania gier na automatach o niskich wygranych. Spółka wyjaśniła, że wniosek o prowadzenie działalności złożyła w dniu 14 sierpnia 2009 r. zgodnie z wymogami i w terminie przewidzianym przepisami ustawy o grach i zakładach wzajemnych. W dacie składania wniosku nowa ustawa o grach hazardowych nie została jeszcze wydana lecz dopiero 30 listopada 2009 r. Strona nie mogła bowiem przewidzieć tak szybkiego ogłoszenia nowych przepisów i tak krótkiego vacatio legis. W tej sytuacji Skarżąca stwierdziła, że to na organach administracji spoczywał obowiązek takiego stosowania i wykładni prawa, aby chronić słusznie nabyte przez stronę prawo do prowadzenia działalności, na którą zgodę już posiadała.

Z wymienionych powodów Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor Izby Celnej we W. wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1450/10, zawiesił postępowanie, wskazując, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, postanowieniem z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt III SA/Gd 262/10, przedstawił Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej następujące pytanie prawne: "Czy przepis art. 1 pkt 11 Dyrektywy nr 98/34/WE z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37 ze zm.) powinien być interpretowany w ten sposób, że do "przepisów technicznych", których projekty powinny zostać przekazane Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 wymienionej dyrektywy należy taki przepis ustawowy, który zakazuje wydawania zezwoleń na działalność w zakresie gier na automatach o niskich wygranych".

W związku z wydaniem przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyroku w powyższej sprawie w dniu 19 lipca 2012 r., Naczelny Sąd Administracyjny, postanowieniem z dnia 9 października 2012 r. podjął zawieszone postępowanie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna oparta została wyłącznie na podstawie kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., w ramach której jej autor upatruje naruszenie prawa materialnego, tj. art. 129 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób wskazany w pkt 1.

Przede wszystkim zauważyć wypada, że art. 129 ust. 2 cyt. ustawy stanowiący, iż postępowanie w sprawie wydania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oraz gier na automatach urządzanych w salonach gier na automatach, wszczęte i niezakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, umarza się, jest przepisem natury procesowej, a więc przepisem postępowania w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.

Przepis art. 129 ust. 2 cyt. ustawy znajdujący się w rozdziale 12 – Przepisy przejściowe i dostosowujące określa sposób rozstrzygnięcia w okolicznościach w nim wskazanych, a więc procedury.

Zupełnie różne są kryteria oceny zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego (art. 145 § 1 pkt 1a) oraz naruszenia przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a.). Uchylenie decyzji lub postanowienia z powodu naruszenia przepisów postępowania następuje wówczas gdy mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym wykazanie tej okoliczności spoczywa na skarżącym, czego jednak nie zawiera skarga kasacyjna.

Niezależnie od wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej w tej części należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż przepis art. 129 ust. 2 cyt. ustawy dotyczy nakazu umorzenia każdego postępowania o wydanie zezwolenia (w tym przedłużenia), które zostało wszczęte przed 1 stycznia 2010 r.

Chybiony jest również zarzut naruszenia prawa materialnego polegający na niewłaściwym zastosowaniu art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. i naruszeniu przez to wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji i do prawa.

Przede wszystkim Sąd I instancji, którego wyroku dotyczy skarga kasacyjna nie stosował ww. przepisów prawa. Zarzut oraz jego uzasadnienie zdają się wskazywać na niezastosowanie wymienionych przepisów prawa. Należy przy tym mieć na uwadze, że Sąd I instancji nie stosuje prawa, a spełnia funkcję kontrolną działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem obejmującą m.in. sprawy ze skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 i 2 pkt 1 p.p.s.a., art. 1 p.u.s.a.), jak to ma miejsce w niniejszym postępowaniu.

Stosownie do treści art. 8 ustawy o grach hazardowych do postępowania w sprawach określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa chyba, że ustawa stanowi inaczej.

Nie ma zastosowania w niniejszym postępowaniu art. 8 k.p.a. dotyczący obowiązku organu prowadzenia postępowania w taki sposób aby pogłębiać zaufanie do organów Państwa, albowiem odpowiednikiem tegoż przepisu zamieszczonym w cyt. ustawie Ordynacja podatkowa jest przepis art. 121 § 1, który ma odpowiednie zastosowanie z mocy art. 8 ustawy o grach hazardowych, a co do którego brak jest zarzutów kasacyjnych.

Z powyższego wynika, że również ten zarzut kasacyjny nie może podważyć oceny zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Jednak w rozpoznawanej sprawie zasadniczą kwestią jest zgodność przepisów ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych – m.in. art. 129 ust. 2 z prawem unijnym – Traktatem ustanawiającym Wspólnotę Europejską, a zwłaszcza z dyrektywą 98/34//WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającą procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego.

Chodzi bowiem o techniczny bądź nietechniczny charakter przepisów cyt. ustawy o grach hazardowych stanowiących podstawę decyzji administracyjnych m.in. w sprawie wydawania zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych.

Zarówno zaskarżona decyzja jak i zaskarżony wyrok Sądu I instancji z dnia 3 września 2010 r. wydane zostały przed wyrokiem Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r. wydanego w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11, który orzekł, że art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/23/WE należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalne "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów. Dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego.

Z uwagi na to, że w prawie unijnym obowiązuje zasada autonomii proceduralnej państw członkowskich, stwierdzenie Trybunału, że ustalenie technicznego charakteru przepisów ustawy o grach hazardowych należy do sądu krajowego powinno się interpretować z uwzględnieniem specyfiki działania polskich sądów administracyjnych. Sąd te bowiem sprawują kontrolę działalności administracji publicznej (art. 184 Konstytucji RP) i orzekają kasacyjnie a nie merytorycznie. Rozstrzyganie merytorycznie należy do organów administracji publicznej, które dokonują wykładni prawa którą z kolei kontroluje sąd administracyjny.

Z uwagi na datę wydania wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości UE (19 lipiec 2012 r.) zarówno organ jak i Sąd I instancji nie brały pod uwagę kryteriów konstytucyjnych pojęcia "przepisu technicznego", na które wskazał Trybunał w omawianym wyroku, nie odnosiły się również do problematyki notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych tzw. "przepisów technicznych".

Pozostaje więc do rozważenia problem podnoszenia ewentualnego obowiązku rozważenia z urzędu naruszenia przepisów prawa wspólnotowego, tj. dokonania wykładni przepisów prawa krajowego zgodnie z przepisami wspólnotowymi w sytuacji gdy zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej poza nieważnością postępowania, którą bierze pod rozwagę z urzędu.

W piśmie z dnia 5 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej odwołując się m.in. do uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 9/09 wyraził pogląd, że pomimo braku w skardze kasacyjnej zarzutu dotyczącego braku notyfikacji ustawy o grach hazardowych Komisji Europejskiej i związanej z tym bezskuteczności "regulacji technicznych" – m.in. art. 129 ust. 2, art. 135 ust. 2 i art. 138 ust. 1 cyt. ustawy o grach hazardowych nie stoi na przeszkodzie uchylenie zaskarżonego wyroku wobec szczególnej sytuacji w odniesieniu do art. 183 § 1 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w ww. uchwale zawarł tezę, iż "w sytuacji, w której po wniesieniu skargi kasacyjnej przez stronę Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane zaskarżone orzeczenie, jeżeli niekonstytucyjny przepis nie został wskazany w podstawach kasacyjnych Naczelny Sąd Administracyjny powinien zastosować bezpośrednio przepisy art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji i uwzględnić wyrok Trybunału, nie będąc związany treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Podobny pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 26 listopada 2004 r., sygn. akt V CK 270/04 (Lex nr 284627).

Brak rozwiązań proceduralnych w odniesieniu do tak wyjątkowej sytuacji gdy po wniesieniu kasacji Trybunał Sprawiedliwości UE wydał wyrok dotyczący określonych przepisów ustawy o grach hazardowych mających zastosowanie w tej i innych tego typu sprawach rozpoznawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny należy przez analogię odwołać się do art. 190 ust. 1 i 4 Konstytucji RP i w pełni podzielić stanowisko wyrażone w powołanej uchwale NSA z dnia 7 grudnia 2009 r. przyjmując, że ma ono odpowiednie zastosowanie w niniejszej sprawie.

Wykładnia prawa, które było przedmiotem rozstrzygnięcia Trybunału Sprawiedliwości UE należy do organów administracji publicznej, które z racji daty wydania wyroku przez Trybunał nie mogły jej dokonać w sposób i we wskazanym zakresie, a Sąd I instancji skontrolować stanowiska organu pod względem zgodności z prawem w zakresie objętym orzeczeniem Trybunału.

Organ administracji rozpoznając ponownie sprawę dokona wykładni przepisów ustawy hazardowej w zakresie ich "technicznego" lub "nietechnicznego" charakteru uwzględniając zalecenia zawarte w sentencji wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE z dnia 19 lipca 2012 r.

Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej wyrokiem z dnia 19 lipca 2012 r., wydanym w sprawach połączonych C - 213/11, C - 214/11 i C – 217/11 stwierdził, że przepis art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju, jak przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie "przepisy techniczne" w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wymienionej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów, a dokonanie tego ustalenia należy do sądu krajowego. W sprawie C – 214/11 oraz C – 217/11, wyrok ten stanowił odpowiedź na pytania prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku zadane na tle odnoszącym się do przejściowych przepisów art. 129 ust. 1 i art. 138 ust. 1 ustawy o grach hazardowych dotyczących odpowiednio, wydawania zezwoleń na urządzanie gier na automatach i ich przedłużania.

Z uzasadnienia wyroku Trybunału wynika przy tym, że nie zaliczył on do "przepisów technicznych" w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE, takich jak "specyfikacje techniczne" (w rozumieniu art. 1 pkt 3 dyrektywy) oraz "zakazy" (określone art. 1 pkt 11 dyrektywy), przepisów przejściowych krajowej ustawy o grach hazardowych (por. pkt 28 – 30 oraz pkt 31 – 34). Stwierdził natomiast, że przepisy krajowe można uznać za "inne wymagania" w rozumieniu art. 1 pkt 4 dyrektywy 98/34/WE, jeżeli ustanawiają one "warunki" determinujące w sposób istotny skład, właściwości lub sprzedaż produktu. Zakazy wydawania, przedłużania i zmiany zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami mogą bowiem, według Trybunału, bezpośrednio wpływać na obrót tymi automatami (pkt 35- 36). W konsekwencji powyższego orzekł, jak to już na wstępie wskazano, że przepisy ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych, o tyle (warunkowo) mogą być uznane za "przepisy techniczne" w rozumieniu art. 1 pkt 11 przywołanej dyrektywy, o ile zostanie ustalone, że wprowadzają one warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów (tj. automatów do gier o niskich wygranych).

W uzasadnieniu wyroku TSUE podniósł konieczność przeprowadzenia ustaleń czy takie zakazy, których przestrzeganie jest obowiązkowe de iure w odniesieniu do użytkowania automatów do gier o niskich wygranych, mogą wpływać w sposób istotny na ich właściwości lub sprzedaż, co powinno nastąpić przy uwzględnieniu, między innymi okoliczności, iż ograniczeniu liczby miejsc, gdzie dopuszczalne jest prowadzenie gier na automatach o niskich wygranych, towarzyszy zmniejszenie ogólnej liczby kasyn gry, jak również liczby automatów, jakie mogą w nich być użytkowane, a także ustaleń, czy automaty do gier o niskich wygranych mogą zostać zaprogramowane lub przeprogramowane w celu wykorzystywania ich w kasynach, jako automaty do gier hazardowych, co pozwoliłoby na wyższe wygrane, a więc spowodowałoby większe ryzyko uzależnienia graczy (pkt 37–39). W odniesieniu do możliwości uczynienia zadość tym wytycznym, w kontekście uwzględniającym zasadę autonomii proceduralnej państw członkowskich, należy zwrócić uwagę na to, że sądowa kontrola administracji publicznej przeprowadzana jest przy zastosowaniu środków przewidzianych w ustawie, których istota sprowadza się zasadniczo do zniesienia działania lub bezczynności niezgodnej z prawem, a nie do merytorycznego rozstrzygania w tym zakresie. Z obowiązujących rozwiązań prawnych i przyjętego – zasadniczo – kasacyjnego typu kontroli działalności administracji publicznej wynika, że wobec wyraźnego odróżnienia kontroli administracji publicznej (rozstrzygania sprawy sądowoadministracyjnej) od wykonywania administracji publicznej (rozstrzygania sprawy administracyjnej), sąd administracyjny nie ma kompetencji do przejęcia sprawy administracyjnej, jako takiej, do jej końcowego załatwienia i rozstrzygnięcia co do jej istoty. Nie zastępuje więc, ani też nie wyręcza organu administracji publicznej w realizacji powierzonych mu zadań. Sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu administracji, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego, nie przestaje być sprawą, załatwienie której należy do tego organu. Rolą sądu administracyjnego, operującego w granicach sprawy i na podstawie ustalonego przez organ administracji stanu faktycznego sprawy jest przeprowadzenie kontroli i oceny działania organu z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest więc "sprawa administracyjna", lecz zgodność z prawem zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny nie jest organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne, nie stanowi w żaden sposób formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania administracyjnego. Istotą kontroli administracji publicznej jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między jednostką (adresatem rozstrzygnięcia organu administracji publicznej), a organem administracji publicznej (autorem rozstrzygnięcia adresowanego do jednostki). Przedmiotem i treścią tego sporu jest postawiony zarzut naruszenia prawa przez organ administracji publicznej, który wydał zaskarżony akt, a konsekwencją rozstrzygnięcia sądu administracyjnego sprowadzającego się do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem" jest utrzymanie go w mocy albo wyeliminowanie z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest, ani konkretyzacja, ani też ustalanie dyspozycji normy prawa, lecz kontrola zgodności z prawem tej konkretyzacji, wynikiem której jest jej zaakceptowanie, albo jej wyeliminowanie.

W sytuacji gdy, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w odniesieniu do wskazanej kwestii dotyczącej technicznego/nietechnicznego charakteru wymienionych powyżej przepisów przejściowych ustawy o grach hazardowych, istota problemu sprowadza się do zagadnienia wykładni tychże przepisów ustawy, wobec nie stwierdzenia naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylając zaskarżony wyrok Sądu I instancji postanowił rozpoznać skargę.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a., w zakresie w jakim strona skarżąca upatruje jego naruszenia w uchybieniu zasadom zaufania obywateli do państwa wyjaśnić należy, że na aktualnym etapie postępowania w sprawie, merytoryczna jego ocena byłaby jednak przedwczesna. Dopiero bowiem rozstrzygnięcie (ustalenie), we wskazany powyżej sposób, podstawowej w rozpoznawanej sprawie kwestii spornej odnoszącej się do charakteru przepisów art. 129 ust. 2 i art. 138 ust. 1 ustawy hazardowej, wobec konsekwencji tego ustalenia dla możliwości stosowania/niestosowania tychże przepisów prawa, będzie mogło stanowić podstawę formułowania ocen odnoszących się do realizacji standardu konstytucyjnego.

Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania, uzasadnia art. 203 pkt1 p.p.s.a, na które składa się wpis od skargi (500 zł), wpis od skargi kasacyjnej (250 zł), opłata od uzasadnienia wyroku (100 zł) oraz za udział adwokata w rozprawie przed NSA (180 zł) zgodnie z § 18 ust. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).

Podnieść należy, że zgodnie z § 2 ust. 2 pkt 27 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2193 ze zm.) wpis od skargi w sprawach umorzenia postępowania dotyczącego gier na automatach o niskich wygranych wynosi 500 zł (a nie jak uiszczono na podstawie § 2 ust. 2 pkt 13 – 8.000 zł). Natomiast wpis od skargi kasacyjnej zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia wynosi 250 zł (a nie jak uiszczono – 4.000 zł).

Zatem rzeczą Sądu I instancji będzie zwrócenie G. P. Spółce z o.o. we Wrocławiu nadpłacone wpisy od skargi i skargi kasacyjnej w łącznej kwocie 11.250 zł (art. 225 p.p.s.a.).