Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1137/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par 1
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 30 , art. 5 ust 1 pkt 8 i 9
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędziowie: WSA Paweł Darmoń WSA Agnieszka Nawara- Dubiel (spr.) Protokolant: st. sekr. sąd. Dorota Solarz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 listopada 2016 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków-Śródmieście Wschód Tomasza Waszczuka sprawy ze skargi A. D.-J. i S. J. na decyzję Wojewody z dnia 18 lipca 2016 r., nr [...] w przedmiocie sprzeciwu wobec zgłoszenia zamiaru budowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

W dniu 5 lutego 2016 r. I.Z. dokonała u Starosty N. zgłoszenia dotyczącego budowy budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) o powierzchni zabudowy do 35 m2 wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...] w miejscowości R

Dnia 22 lutego 2016 r. Starosta N. decyzją, znak: [...] wniósł sprzeciw w sprawie opisanego wyżej zgłoszenia. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 30 ust. 6 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, który stanowi: Właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, decyzji o warunkach zabudowy, inne akty prawa miejscowego lub inne przepisy.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że Inwestor do wniosku zgłoszenia załączył decyzję o warunkach zabudowy dla budowy budynku letniskowego wraz z infrastrukturą techniczną wydaną przez Burmistrza R. znak: [...] z dnia 26.08.2015 r. która w wyniku odwołania decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. znak: [...] z dnia 23.12.2015 r. została uchylona i postępowanie w całości zostało umorzone, gdyż jak orzekł organ "Budynek rekreacji indywidualnej do wypoczynku okresowego, o powierzchni zabudowy do 35 m2 - nie wymaga pozwolenia na budowę, a zatem nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy".

Powyższe stanowisko nie jest zgodne ze stanowiskiem organu I instancji, gdyż budowa budynku rekreacji indywidualnej w trybie zgłoszenia robót niewymagających pozwolenia na budowę o powierzchni zabudowy do 35m2 zmienia zagospodarowanie terenu, a w przypadku braku planu miejscowego, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Odwołanie od tej decyzji wniosła I.Z. .

Wojewoda [...] decyzją z dnia 18 lipca 2016 r., znak [...] na podstawie art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 poz. 290 tekst jednolity) i art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 poz. 23 ze zmianami) uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł się o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) o powierzchni zabudowy do 35 m2 wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...] w miejscowości R.

W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w trakcie prowadzonego postępowania odwoławczego stwierdzono konieczność uzupełnienia materiału dowodowego. Działka nr [...] jedn. ewid. R. , obr. [...], na której zgłoszono zamiar budowy budynku rekreacji indywidualnej, uległa podziałowi na działki nr [...] i [...] . Podział został zaklauzulowany 3 lutego 2016 r., a uwidoczniony został 29 marca 2016 r. Dlatego 12 maja 2016 r. wezwano inwestora do złożenia wyjaśnień na której działce projektowany jest budynek rekreacji indywidualnej (letniskowy) zgłoszony 5 lutego 2016 r., przedłożenia zaktualizowanego szkicu lokalizacji obiektu oraz oświadczeń o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami na cele budowlane - działkami nr [...] i [...] w jedn. ewid. R. , obrębie ewid. nr [...] . Ponadto wezwano wnioskodawcę do doprowadzenia lokalizacji zgłaszanego budynku do zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury, z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

W odpowiedzi na powyższe, I.Z. wyjaśniła, że po podziale działki nr [...] projektowany budynek rekreacji indywidualnej zlokalizowany będzie na działce nr [....]. Skarżąca przedłożyła stosowny szkic lokalizacji obiektu oraz oświadczenia o prawie do terenu. Natomiast z uwagi na brak możliwości zwiększenia odległości projektowanego budynku drewnianego od granic działki budowlanej, celem doprowadzenia do zgodności z przepisami przeciwpożarowymi, Inwestor wskazał, że zmieniono konstrukcję budynku projektowanego jako drewniany na konstrukcję murowaną.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego: Pozwolenia na budowę nie wymaga budowa: wolno stojących parterowych budynków rekreacji indywidualnej, rozumianych jako budynki przeznaczone do okresowego wypoczynku, o powierzchni zabudowy do 35 m2, przy czym liczba tych obiektów na działce nie może przekraczać jednego na każde 500 m2powierzchni działki. Tego rodzaju zamierzenie wymaga zgłoszenia.

Bezspornym jest, że zgłoszony przez panią I.Z. obiekt to budynek rekreacji indywidualnej w rozumieniu cytowanego powyżej przepisu.

Natomiast odnośnie wymogu (bądź jego braku) uprzedniego uzyskania decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, zdaniem organu odwoławczego, w myśl zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, wyrażonej w art. 8 kpa, nie sposób żądać od strony działania, które nie jest możliwe do spełnienia, w sytuacji gdy inny organ administracji publicznej, od którego zależy spełnienie (bądź niespełnienie) tego obowiązku przez stronę, stoi na odmiennym stanowisku w sprawie.

Inwestor wystąpił o warunki zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia. Organ I instancji - Burmistrz R. wydał decyzję z 26 sierpnia 2015 r., znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Natomiast organ II instancji - Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N. - uchylił ww. decyzję o warunkach zabudowy i umorzył postępowanie w pierwszej instancji, gdyż w jego ocenie Budynek rekreacji indywidualnej do wypoczynku okresowego, o powierzchni zabudowy do 35 m2 — nie wymaga pozwolenia na budowę, a zatem nie wymaga decyzji o warunkach zabudowy.

W świetle powyższego, należy stwierdzić, że wnioskodawca wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, lecz nie uzyskał ich z uwagi na odmienną interpretację przepisów przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w N.

Zatem, wniesienie sprzeciwu wobec zgłoszenia na tej tylko podstawie, że w ocenie organu administracji architektoniczno-budowlanej wymagana jest decyzja o ustaleniu warunków zabudowy; w sytuacji, gdy Inwestor nie może jej uzyskać, gdyż organ (organ odwoławczy) właściwy w sprawie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy stoi na stanowisku, że decyzja taka nie jest wymagana; jest działaniem nieprawidłowym, godzącym w zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej.

Po przeanalizowaniu uzupełnionego przez Inwestora materiału dowodowego sprawy tutejszy organ stwierdza, że zamierzenie polegające na budowie murowanego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) o powierzchni zabudowy do 35 m2 wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...] w miejscowości R. spełnia wymagania określone w art. 29 ust. 1 pkt 2a Prawa budowlanego.

W związku z powyższym organ odwoławczy uznał, że skarżoną decyzję o wniesieniu sprzeciwu należy wycofać z obrotu prawnego poprzez jej uchylenie i na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, który stanowi: Organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy (...) orzec co do istoty sprawy o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia wolno stojącego parterowego budynku rekreacji indywidualnej (letniskowego) o powierzchni zabudowy do 35 m2 wraz z infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...] w miejscowości R.

Mając więc na uwadze, że w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie zachodzi konieczność przeprowadzania dalszego postępowania dowodowego, decyzję co do meritum wydaje organ odwoławczy w niniejszej postaci.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie A.D.-J i S.J. , zarzucając jej:

1) nieważność w oparciu o podstawę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 30 ust. 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa i orzeczenie o braku podstaw wniesienia sprzeciwu wobec zgłoszenia inwestora, pomimo braku legitymowania się przez inwestora ostateczną decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 59 ust. 1 w zw. z art. 50 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zmianami) poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, polegające przyjęciu, że do zmiany zagospodarowania terenu polegającej na budowie opisane w zgłoszeniu budynku nie jest wymagane uprzednie uzyskanie ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu;

3) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowe administracyjnego, tj. art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez nieustalenie przez organ II instancji prawidłowego kręgu stron postępowania i pozbawienie skarżąc możliwości brania udziału w postępowaniu bez ich winy;

4) naruszenie przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy na skutek braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, a w końcu poprzez brak uzasadnienia, które fakty organ uznał za udowodnione, a wszystko w przedmiocie braku dokonania przez organ własnych ustaleń i przedstawienia własnej argumentacji, a także braku dodatkowego ustalenia przez organ II instancji, czy nie toczy postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 23 grudnia 2015 r., znak:[...];

b) art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez brak zawieszenia postępowania, pomimo istnienia zagadnienia wstępnego, a to rozstrzygnięcia przez WSA w Krakowie skarg na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w N. z dnia 23 grudnia 2015 r., znak [...], zarejestrowanych pod sygnaturami II SA/Kr 515/16 i II SA/Kr 516/16;

c) art. 8 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię i nieprawidłowe zastosowanie poprzez uznanie, że można na jego podstawie sanować rażące naruszenia przepisów prawa materialnego dokonane przez inne organy administracyjne.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, względnie z ostrożności procesowej o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. Nadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi w pierwszej kolejności wskazano na argumenty świadczące o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego do wniesienia skargi w niniejszej sprawie.

Zdaniem Skarżących wadliwie nie byli oni stroną przedmiotowego postępowania na etapie rozpoznania sprawy przez organ II instancji, choć postępowanie dotyczyło ich interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. Zgodnie z utrwalonym i wieloletnim orzecznictwem sądów administracyjnych na pierwszym etapie postępowania zgłoszeniowego stroną jest wyłącznie inwestor, a samo postępowanie nie jest nawet w pełnym postępowaniem administracyjnym. Natomiast "Przewidziana przez ustawodawcę forma sprzeciwu jako decyzji administracyjnej przesądza o tym, iż od tego momentu w sprawie toczy się klasyczne postępowanie administracyjne podlegające w pełni regulacjom k.p.a." (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 5 marca 2015 r. II SA/Po 1092/14, LEX nr 1679841).

Powyższe oznacza, że organ II instancji winien był w pełni i prawidłowo ustalić krąg stron postępowania, czego zaniechał. To postępowanie organu II instancji stanowi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania, a to art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., poprzez nieustalenie prawidłowego katalogu stron postępowania i pozbawienie skarżących możliwości brania udziału w postępowaniu bez ich winy. Co więcej, gdyby organ tego błędu nie uczynił, to nawet bez działania z urzędu dowiedziałby się, że stanowiąca dla niego problem decyzja SKO w N. z dnia 23 grudnia 2015 r., znak: [...] (dalej: "Decyzja SKO") została zaskarżona, w tym przez inwestora składającego zgłoszenie.

Powyższy wywód stanowi uzasadnienie podniesionego w punkcie 3 petitum zarzutu.

Dla uzasadnienia interesu prawnego skarżących we wniesieniu skargi w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a., wskazano, że skarżący wywodzą swój interes prawny we wniesieniu skargi z następujących norm prawa materialnego: art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.; art. 5 ust. 1 pkt 8 i 9 p.b. oraz art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b.

Nadto zgodnie z wyrokiem NSA w Warszawie "interes prawny skarżącego, w rozumieniu ort. 50 § 1 p.p.s.a., może być oparty zarówno na przepisach prawa materialnego, jak i na przepisach prawa procesowego, czy ustrojowego" i w tym wypadku jego źródłem w niniejszej sprawie jest art. 28 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

W przedmiocie terminu do wniesienia skargi, wobec jej niedoręczenia skarżącym, wskazano, że należy go liczyć od dnia powzięcia przez skarżących wiedzy o wydaniu decyzji. Skarżący dowiedzieli się o niej dnia 03 sierpnia 2016 r. poprzez wręczenie odpisu pisma procesowego ich pełnomocnikowi, na rozprawie przed WSA w Krakowie w sprawie o sygn. akt II SA/Kr 515/16.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej odrzucenie. Podniósł, iż według art. 50 § 1 p.p.s.a. "Uprawnionym do wniesienia jest każdy, kto ma w tym interes prawny". Kryterium interesu prawnego ma charakter materialnoprawny. Innymi słowy interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się tym, iż działa on bezpośrednio we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienia z nałożonego obowiązku. Akt, czynność lub bezczynność organu administracji musi dotyczyć interesu prawnego skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Skarżony organ podnosi, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej. Uprawnienie do złożenia skargi uzależnione jest od wykazania interesu prawnego pojmowanego jako istnienie związku między strefą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Skarga wniesiona przez podmiot, który nie może mieć legitymacji skargowej podlega odrzuceniu.

Podniesiono dalej, że przedmiotowa decyzja została wydana w toku uproszczonego postępowania zgłoszenia robót budowlanych unormowanych w art. 29-30 ustawy Prawo budowlane. Ustawodawca zwalniając enumeratywnie wymienione roboty budowlane z obowiązku uzyskania zgłoszenia stwierdził, że wymagają one ograniczonego nadzoru z punktu widzenia interesu publicznego, i miał na celu doprowadzenie do uproszczenia, a zarazem przyśpieszenia procesu budowlanego ze względu na brak potrzeby akceptacji zgłoszenia tych robót w formie decyzji administracyjnej właściwego organu. Poza tym roboty budowlane realizowane na podstawie zgłoszenia należą zazwyczaj do robót o mniejszym znaczeniu, skomplikowaniu i wpływie na otoczenie niż te, które są objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę.

Zgłoszenie, o którym mowa w art. 30 ustawy Prawo budowlane, nie jest wnioskiem (podaniem) w rozumieniu art. 61 Kpa, który wymagałby załatwienia przez organ jako sprawy administracyjnej. Jest to w istocie oświadczenie woli inwestora o zamiarze przystąpienia do realizacji konkretnej inwestycji budowlanej, a jego milczące przyjęcie przez właściwy organ jest zwykłą czynnością materialno-techniczną. Fakt niezgłoszenia sprzeciwu przez właściwy organ powoduje zaś, że uprawnienie inwestora do uruchomienia procesu budowlanego powstaje bezpośrednio z mocy prawa, a nie w wyniku konkretyzacji normy prawnej przez wydanie aktu administracyjnego.

Wobec powyższego zdaniem Skarżonego organu Skarżący nie mają legitymacji do wniesienia skargi na decyzję Wojewody [...] z dnia 18 lipca 2016r., znak: [...] ,. zatem skarga na nie jest niedopuszczalna w myśl art. 58 §1 pkt 6 p.p.s.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) dalej zwana p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy).

W niniejszej sprawie problem prawny, który należy rozstrzygnąć w pierwszej kolejności, to kwestia legitymacji skargowej skarżących, czyli innymi słowy rozważyć należy, czy osoby wnoszące skargę mają w sprawie interes prawny w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. Dopiero bowiem po pozytywnym zweryfikowaniu legitymacji skargowej, sąd administracyjny może przystąpić do badania zaskarżonej decyzji jak i całego postępowania poprzedzającego jej wydanie.

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Poza sporem jest, że skarżący nie uczestniczyli w postępowaniu, w którym zapadła zaskarżona decyzja, nie została im ona także doręczona, a skargę wnieśli w otwartym terminie biegnącym dla strony, której decyzję organ doręczył.

Szczególną zatem uwagę zwrócić należy na specyficzny charakter postępowania, w ramach którego zapadła zaskarżona decyzja. Tryb wyrażenia przez organ administracji architektoniczno-budowlanej zgody na realizację inwestycji w wyniku zgłoszenia zamiaru robót budowlanych jest szczególny i wykazuje znaczne odrębności w stosunku do postępowania administracyjnego w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. Zarezerwowany został dla inwestycji o mniej skomplikowanym charakterze, enumeratywnie wyliczonych w art. 30 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.).

Jeżeli dokonane zgłoszenie spełnia wszystkie wymogi ustawy Prawo budowlane, właściwy organ poprzez "milczącą zgodę" daje uprawnienie inwestorowi do prowadzenia zgłoszonych robót budowlanych. Należy zauważyć, że zgłoszenie zamiaru wykonania robót budowlanych nie stanowi podania, które wszczynałoby typowe postępowanie administracyjne.

Organ administracji architektoniczno-budowlanej nie ma zatem ani obowiązku, ani nawet możliwości dokonywania czynności, typowych dla postępowania wyjaśniającego. Z treści art. 30 ust. 5 ustawy Prawo budowlane wynika, że pozytywne załatwienie zgłoszenia, tzn. wyrażenie zgody na realizację inwestycji, odbywa się poprzez milczenie organu – brak wniesienia sprzeciwu.

Zgodnie natomiast z treścią art. 30 ust. 6 ustawy prawo budowlane, właściwy organ wnosi sprzeciw, jeżeli: 1) zgłoszenie dotyczy budowy lub wykonywania robót budowlanych objętych obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę; 2) budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub inne przepisy; 3) zgłoszenie dotyczy budowy tymczasowego obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 29 ust. 1 pkt 12, w miejscu, w którym taki obiekt istnieje. Ponadto organ administracji architektoniczno-budowlanej może nałożyć w drodze decyzji obowiązek uzyskania pozwolenia na wykonanie określonego obiektu lub robót budowlanych objętych obowiązkiem zgłoszenia w przypadkach, określonych w art. 30 ust. 7 ustawy prawo budowlane.

Przy tak ukształtowanym postępowaniu "zgłoszeniowym" rozważyć należy, czy w postępowaniu administracyjnym dotyczącym wydania decyzji o sprzeciwie od dokonanego zgłoszenia budowy, interes prawny ma tylko inwestor, który dokonał zgłoszenia, czy też mogą w tym postępowaniu mieć także interes prawny wynikający z przepisów prawa materialnego inne podmioty, w tym np. właściciele (użytkownicy wieczyści) nieruchomości sąsiadujących z tą, którą zamierza objąć przedmiotową inwestycją dokonujący zgłoszenia.

Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 17 lutego 2010 r. sygn. II OSK 346/09, aktualnie zarówno w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jak i w literaturze prawniczej nie budzi wątpliwości, że zgłoszenie właściwemu w sprawach architektoniczno-budowlanych przez inwestora zamiaru realizacji określonej budowy nie podlega przepisom kodeksu postępowania administracyjnego, a jest jedynie sformalizowaną czynnością administracyjną (oświadczeniem danego podmiotu, iż zamierza realizować określone przedsięwzięcie budowlane). Zasadniczo zamierzeniem ustawodawcy było, aby inwestor mógł szybko realizować inwestycję. Wniesienie sprzeciwu w terminie ustawowym, to jest określonym w art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego, w formie decyzji administracyjnej, bez względu na to, czy decyzja ta jest prawidłowa, czy też wadliwa skutkuje tym, że inwestor musi się powstrzymać od realizacji inwestycji. Wydanie decyzji o sprzeciwie wymaga doręczenia jej inwestorowi, który niewątpliwie jest stroną postępowania w sprawie orzeczenia o sprzeciwie, bowiem decyzja ta bezpośrednio jest związana z czynnością zgłoszenia zamiaru budowy.

Wobec szczególnej regulacji instytucji sprzeciwu zawartej w ustawie - Prawo budowlane, nie ma w sprawie, której przedmiotem jest wydanie decyzji o sprzeciwie, możliwości uznania, że poza inwestorem w wydaniu tej decyzji udział powinny mieć także inne podmioty poza inwestorem np. sąsiedzi inwestora. Przyjęcie, że te inne osoby mają interes w sprawie i należy zapewnić im udział w postępowaniu wymagałoby w szczególności zachowania odpowiednich procedur umożliwiających im wzięcie udziału w postępowaniu, takich jak zawiadomienie o wszczęciu postępowania, umożliwienie zapoznania się z materiałem zgromadzonym w sprawie oraz wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji itd.

Wyjątkowa, wynikająca ze specyfiki instytucji sprzeciwu od zgłoszenia sytuacja, a przede wszystkim niezwykle krótki termin do wniesienia sprzeciwu liczony od daty zgłoszenia, wskazuje na to, że brak jest podstaw do tego, aby zaakceptować pogląd, iż poza inwestorem w sprawie wydania decyzji o sprzeciwie stronami są inne jeszcze podmioty. Za wnioskiem tym przemawia również to, że realizacja inwestycji na podstawie zgłoszenia ograniczona została wyłącznie do przypadków mniejszej wagi. Przyjąć zatem należy, że inwestycje, które mogą być realizowane w tym trybie mają taki charakter, że nie wpływają na prawa i obowiązki podmiotów innych niż inwestor.

Poglądy te Sąd w składzie rozpoznającym niniejsza sprawę w całości podziela.

Także Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09 wskazał, że z uwagi na charakter prawny zgłoszenia w postępowaniu tym poziom ochrony prawnej osób trzecich, które nawet nie są powiadomione o wpłynięciu zgłoszenia, jest zdecydowanie niższy niż w postępowaniu administracyjnym, w którym rozstrzygnięcie uzyskuje się w formie decyzji administracyjnej.

Stan ten Trybunał poddał krytyce, jednak wyrok dotyczył przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw, a przepisy te zostały skierowane do Trybunału Konstytucyjnego przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w trybie tzw. kontroli prewencyjnej. Ostatecznie jednak uproszczona forma uzyskiwania uprawnienia do realizacji niektórych zamierzeń inwestycyjnych (zgłoszenie) pozostaje w porządku prawnym i jak wynika z kolejnych nowelizacji ustawy prawo budowlane, jest nawet przez ustawodawcę rozszerzana i preferowana.

Wskazać przy tym należy, że ani wadliwa akceptacja zgłoszenia poprzez milczące jego przyjęcie, ani też prowadzenie innych robót budowlanych niż wskazane zostały w zgłoszeniu, nie pozbawia możliwości działania organów nadzoru budowlanego.

Szczególne uregulowanie instytucji zgłoszenia oraz związanej z nim decyzji o sprzeciwie powinno być tak rozumiane, że w niniejszej sprawie skarżący sąsiadujący z terenem inwestora, nie mogli być uznani za osoby posiadające interes prawny, legitymujący do wniesienia skargi w rozumieniu art. 50 ust. 1 p.p.s.a.

Nie stanowią w szczególności źródła tego interesu wskazywane przez skarżących art. 5 ust. 1 pkt. 8 i 9 ustawy prawo budowlane, zgodnie z którym "obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając: odpowiednie usytuowanie na działce budowlanej; poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej".

W postępowaniu "zgłoszeniowym" strażnikiem interesów osób trzecich oraz interesu publicznego, jakim jest projektowanie obiektów budowlanych a następnie prowadzenie robót budowlanych w zgodzie z obowiązującymi przepisami – są wyłącznie organu administracyjno – budowlane oraz organy nadzoru budowlanego.

Również art. 30 ust. 6 ustawy prawo budowlane (cytowany już wyżej, wymieniający przesłanki, które uprawniają organ do wniesienia sprzeciwu), jako skierowany do organu architektoniczno - budowlanego, nie kształtuje po stronie skarżących indywidualnego interesu prawnego we wniesieniu skargi do sądu administracyjnego.

Także przepis art. 6 ust. 2 pkt. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 778 z późn. zm.), dotyczący ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności nieruchomości, legitymacji takiej skarżącym nie daje. Zgodnie z tym przepisem, ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (ust. 1). Każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych (ust. 2 pkt. 1 i 2)

Przepis ten stanowi ogólną zasadę zagospodarowania nieruchomości na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o warunkach zabudowy, która to zasada jednak doznaje wyjątków, przewidzianych choćby w art. 52 ust. 2 tej ustawy.

Z tego względu skarga została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.