Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 515/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2022-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 64e, art. 151a par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lutego 2022 r. sprawy ze sprzeciwu S. sp. z o.o. z siedzibą we W. od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia 22 września 2021 r., znak IF-O.7840.130.2021.JP w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie zespołu obiektów [...] I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 29 stycznia 2021 r. Starosta B. odmówił Spółdzielni [...] w B. udzielenia pozwolenia na budowę i zatwierdzenia projektu budowlanego dla inwestycji obejmującej budowę zespołu obiektów [...] realizowanej etapami: I etap: stacja paliw wraz z przyłączeniami kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej, linią wiz, wewnętrzną komunikacją kołową i pieszą; II etap: myjnia samochodów ciężarowych; III etap: sklep samoobsługowy w L. Specjalnej Strefie Ekonomicznej, na działkach nr [...], nr [...], nr [...] w obrębie [...] O., oraz na działkach nr [...], nr [...] w obrębie [...] R.

Z uzasadnienia decyzji wynika, że przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia na budowę było ustalenie przez organ, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej, a co za tym idzie narusza § 3 pkt 1 a rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2020 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w zakresie realizacji obiektów budowlanych.

Na skutek odwołania wniesionego przez Spółdzielnię [...] w B. w którym zarzucono Staroście naruszenie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, oraz art 7 – 9, art. 80 – 81 oraz art. 107 § 3 k.p.a., Wojewoda Dolnośląski, decyzją z dnia 22 września 2021 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podkreślił, że dostęp do drogi publicznej jest niezbędnym warunkiem umożliwiającym na określonym terenie realizację konkretnego zamierzenia inwestycyjnego. Warunkiem uznania nieruchomości za nieruchomość zdatną na cele budowlane, oprócz jej położenia na terenach budowlanych jest zapewnienie także dojścia i dostępu do drogi publicznej, przy czym nie wystarcza faktycznie istniejący dostęp ale musi być to dostęp prawnie zagwarantowany. Konieczność zapewnienia nieruchomości takiego dostępu przewidziana jest także w § 14 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U z 2019r., poz. 1065 ze zm.) dalej jako rozporządzenie MI, zgodnie z którym, do działek budowlanych oraz budynków i urządzeń z nimi związanych należy zapewnić dojście i dojazd umożliwiający dostęp z drogi publicznej.

Organ wyjaśnił dalej, że definicja legalna dostępu do drogi publicznej zawarta jest w art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U z 2021 r., poz. 741 ze zm.) – dalej jako u.p.z.p., według której, jest to bezpośredni dostęp do tej drogi lub dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie służebności drogowej. Przy czym, tak rozumiany dostęp do drogi publicznej obejmuje dostęp faktyczny i dostęp prawny.

W analizowanej sprawie inwestor podał, że komunikacja działek objętych wnioskiem o pozwolenie na budowę odbywać się będzie przez zjazd wybudowany na podstawie decyzji Starosty B. z dnia 23 października 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej (dz. nr [...] i dz. nr [...] na działkę nr [...] wraz z utwardzeniem terenu działki nr [...]. Organ I instancji swoją odmowę oparł jednak na stanowisku Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział we Wrocławiu oraz Wójta Gminy G., którzy zakwestionowali twierdzenie inwestora o posiadanym dostępie do drogi publicznej. W ich ocenie obsługa komunikacyjna przedmiotowego terenu poprzez wskazany w projekcie istniejący zjazd z drogi gminnej, zagraża bowiem bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ponadto Wydział Komunikacji i Transportu Starostwa Powiatowego w B. wskazał, że dostęp do nieruchomości ograniczony został znakiem B-1 – zakaz ruchu w obu kierunkach, za wyjątkiem właściciela posesji. Brak dostępu do drogi publicznej organ I instancji uzasadnił także stwierdzeniem nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia 2 lipca 2014 r. zezwalającej na lokalizację na opisanego wyżej zjazdu z utwardzeniem terenu decyzją SKO w Jeleniej Górze z dnia 25 marca 2016r. utrzymaną w mocy decyzją tegoż Kolegium z dnia 13 sierpnia 2016 r.

Wojewoda Dolnośląski zauważył nadto, że decyzją z dnia 23 października 2014r. Starosta B. udzielił Spółdzielni [...] pozwolenia na budowę ww. zjazdu z drogi gminnej wraz z utwardzeniem terenu działki nr [...]. Decyzją z dnia 13 marca 2017 r (nr O-204/17) Wojewoda stwierdził nieważność tej decyzji w części dotyczącej budowy zjazdu publicznego z drogi gminnej a w pozostałej części odmówił stwierdzenia nieważności. Z kolei decyzją z dnia 25 października 2017 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję Wojewody w części w jakiej stwierdzała ona nieważność pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej i w tym zakresie odmówił stwierdzenia nieważności.

Mając na względzie powyższe okoliczności Wojewoda uznał, że w chwili obecnej, przedmiotowy zjazd z drogi gminnej wybudowany został na podstawie pozostającej w obrocie prawnym decyzji Starosty B. z dnia 23 października 2014 r., i - jak wynika z akt sprawy – jest też legalnie użytkowany. Tym samym, stanowisko organu I instancji co do braku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest, co najmniej przedwczesne i oparte na niewłaściwej interpretacji materiału dowodowego oraz bezzasadnie wydanym postanowieniu na podstawie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że Starosta powinien zbadać, czy objęty wnioskiem teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej zdefiniowany w art. 2 pkt 14 u.p.z.p. a nie zasadność lokalizacji zjazdu, w tym bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż nie to jest przedmiotem niniejszego postępowania.

Organ odniósł się także do wniosku o zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., który złożony został w toku postępowania odwoławczego przez pełnomocnika S. sp. z o.o. wyjaśniając, że traktuje go jako sygnalizację (ze względu na wskazaną w nim podstawę prawną, która dotyczy zawieszenia postępowania z urzędu). Jednocześnie Wojewoda wyjaśnił, że nie znalazł podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego ze względu na fakt stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia 2 lipca 2014 r. W związku z powyższą okolicznością obecnie nie toczy się postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowego zjazdu.

Reasumując Wojewoda podał, że w ponownym postępowaniu organ I instancji winien raz jeszcze ocenić, czy nieruchomość posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. Ponadto winien sprawdzić zgodność inwestycji z przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego oraz ocenić, czy etapowanie przedmiotowej inwestycji następuje w rozumieniu art. 33 ust.1 ww. ustawy.

Od powyższej decyzji sprzeciw wniosła S. sp. z o.o. reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, pomimo braku przesłanek. Wskazując na powyższe, pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu, autor sprzeciwu wskazał, że przywołana przez organ decyzja Starosty B. z dnia 23 października 2014 r. udzielająca pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej wydana została z rażącym naruszeniem prawa i – wbrew twierdzeniom organu – obecnie toczy się postępowanie o stwierdzenie jej nieważności zainicjowane przez Prokuratora Rejonowego w B. wystąpieniem z dnia 16 czerwca 2020 r. Zdaniem strony, Wojewoda nie rozpoznał prawidłowo ww. wniosku Prokuratora, gdyż zamiast odpowiadać pismem powinien był wszcząć z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę zjazdu. Zgodnie bowiem z art. 184 § 1, art. 185 i art. 186 k.p.a. sprzeciw prokuratora w którym wykazuje on podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji jest wiążący dla organu w zakresie wszczęcia postępowania z urzędu i załatwienia sprawy decyzją. Pismo Wojewody z dnia 9 lipca 2020r. nie załatwia formalnie sprawy, zatem należy uznać, że postępowanie jest w toku.

W dalszych wywodach pełnomocnik wykazywał, że ze względu na stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy G. z dnia 2 lipca 2014 r. uzgadniającej lokalizację zjazdu dopuszczalne i konieczne jest stwierdzenie z urzędu nieważności, wydanej w oparciu o nią ostatecznej decyzji Starosty B. z dnia 23 października 2014 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zjazdu z drogi gminnej – na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (jako decyzji zależnej). W konsekwencji, z uwagi na fakt, że dla wydania decyzji o pozwoleniu na budowę zespołu obiektów obejmujących stację paliw konieczne jest skomunikowanie inwestycji z drogą publiczną, to wydanie pozwolenia na budowę w oparciu o nieważne pozwolenie na budowę zjazdu, skutkować winno nieważnością decyzji pozwalającej na budowę stacji. Powyższe – zdaniem pełnomocnika – prowadzi do wniosku, że przedmiotowa nieruchomość nie ma dostępu do drogi publicznej poprzez wskazany przez inwestora zjazd. Pełnomocnik odwołał się także do stanowiska GDDKiA według której, obsługa komunikacyjna terenu inwestycji poprzez istniejący zjazd z drogi gminnej znajduje się w obszarze oddziaływania węzła autostradowego co nie spełnia wymogów § 113 ust. 7 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Przepis ten odwołuje się do § 78 ust. 1 ww. rozporządzenia według którego, zjazd publiczny nie może być usytuowany w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła oraz nie może występować w miejscu zagrażającym bezpieczeństwu ruchu drogowego.

Z tych względów, zdaniem strony skarżącej nie było podstaw do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe dokonując oceny, że inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej.

W odpowiedzi na sprzeciw Wojewoda Dolnośląski wniósł o jego oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika wprost z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2021 r. poz. 137).

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Wojewody Dolnośląskiego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (tzw. decyzja kasacyjna). W związku z powyższym zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019r., poz. 2325 ) dalej jako "p.p.s.a", od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona z niej niezadowolona może wnieść sprzeciw. Zakres sądowej kontroli takiej decyzji określony został natomiast w art. 64e p.p.s.a. przez wyraźne wskazanie, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151 a § 1 zd. 1 p.p.s.a.). Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151 a § 2 p.p.s.a). Jednocześnie, od wyroku uwzględniającego sprzeciw nie przysługuje środek odwoławczy o czym stanowi art. 151 a § 3 p.p.s.a.

Z powyższego wynika, że spod sądowej kontroli wyłączona została, co do zasady, możliwość oceny prawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. Inaczej mówiąc, sąd nie ocenia istoty sporu lecz jedynie prawidłowość przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, kontrola legalności decyzji zaskarżonej sprzeciwem sprowadza się wyłącznie do oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ II instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do istoty.

Kontrola zaskarżonej decyzji Wojewody Dolnośląskiego przeprowadzona przez Sąd w graniach tak zakreślonej kontroli, wykazała zasadność sprzeciwu, gdyż organ przy jej wydaniu dopuścił się naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 136 k.p.a.

Stosownie do treści ww. przepisu organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W świetle przywołanej regulacji organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a więc gdy organ w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy.

W orzecznictwie niesporne jest, że wstąpienie przesłanek uprawniających do wydania decyzji kasacyjnej należy łączyć z brakiem ustalenia w sprawie stanu faktycznego sprawy, który hipotetycznie wyznacza norma prawa materialnego na podstawie której organ I instancji rozstrzygnął sprawę. Wynikające z omawianego przepisu przesłanki dopuszczalności uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy odnoszone do naruszenia przepisów postępowania oraz sytuacji, gdy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, muszą być spełnione kumulatywnie. Judykatura wskazuje, że wprawdzie zwrot "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy" - będący podstawą zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. - jest zwrotem ocennym, jednak przyjąć należy, że jest on równoznaczny z brakiem przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwiać ma rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Aby naprawić błąd organu pierwszej instancji organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Zgodnie bowiem z art. 136 k.p.a., organ odwoławczy może przeprowadzić tylko dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Z drugiej strony, oznacza to, że gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Przepis art. 136 k.p.a. służy bowiem realizacji zasad wynikających z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które obowiązują również w postępowaniu odwoławczym.

Sąd w całości aprobuje ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej jest dopuszczone tylko wyjątkowo, gdyż stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez ten organ (por. wyroki NSA z dnia 30 czerwca 2016 r., sygn. akt II OSK 2653/14; z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12 oraz z dnia 24 sierpnia 2016 r., sygn. akt II OSK 2958/14; dostępne na stronie http://cbois.nsa.gov.pl). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje zatem wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 K.p.a. (wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2013 r., sygn. akt II SA/Kr 997/13, LEX nr 1384918; zob. też wyrok NSA z dnia 22 września 1981 r., sygn. akt II SA 400/81, ONSA z 1981 r., nr 2, poz. 88).

Wobec przedstawionych wywodów, uprawnione jest twierdzenie, że ze względu na istotę decyzji kasacyjnej kontrola sądowa prowadzona w wyniku sprzeciwu nie może - co do zasady - obejmować sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej związanej z istotą sprawy. Rozpoznając sprzeciw sąd nie ma podstaw do wyrażania oceny prawnej w zakresie szerszym niż odnoszącym się do przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada w tym względzie kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu, w tym legalności nałożonego na jednostkę obowiązku. Decyzja kasacyjna powoduje bowiem, że co do meritum sprawy nie doszło do wydana decyzji ostatecznej. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasacyjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a.

Odnosząc powyższe uwagi do rozpoznawanej sprawy Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wydając zaskarżoną decyzję naruszył art. 138 § 2 k.p.a.

Wydanie decyzji kasacyjnej Wojewoda uzasadnił oceną, że organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał, że inwestycja nie ma zapewnionego dostępu do drogi publicznej opierając się w tym względzie na niewłaściwej interpretacji materiału dowodowego i bezzasadnie wydając postanowienie o którym mowa w art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego. Wojewoda zarzucił, że Starosta nie zbadał, czy inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. a ograniczył się jedynie do zasadności lokalizacji zjazdu. Argumentacja organu odwoławczego wskazuje zatem, że nie podzielił on stanowiska organu I instancji, że okoliczności wynikające ze wskazanych przez ten organ dowodów (odnoszące się do lokalizacji zjazdu z gminnej drogi publicznej na teren inwestycji oraz organizacji ruchu drogowego) stanowią o braku dostępu do drogi publicznej.

Nie dokonując oceny stanowiska Wojewody co do meritum, do czego w świetle art. 64 e p.p.s.a. Sąd nie jest uprawniony i co byłoby przedwczesne, stwierdzić należy, że wskazana przyczyna uchylenia decyzji nie uzasadnia zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Jak bowiem wcześniej wskazano o konieczności zastosowania przywołanego przepisu nie może stanowić jedynie odmienna niż zastosowania przez organ I instancji ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego Z argumentacji Wojewody wynika zaś, że to właśnie inna ocena dowodów dotyczących istnienia dostępu do drogi publicznej było powodem wydania decyzji kasacyjnej.

Co istotne, kwestionując stanowisko organu I instancji i zalecając ponowne zbadanie, czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p (dostęp faktyczny i prawny) Wojewoda nie wykazał, że dla "zbadania" tej przesłanki istnieje potrzeba uzupełnienia zgromadzonego już materiału dowodowego i przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznym zakresie. Organ nie wskazał, jakie konkretne okoliczności nie zostały jeszcze wyjaśnione i wymagają ustalenia (zbadania) dla rozstrzygnięcia kwestii spornej stanowiącej wskazaną przez organ przyczynę odmowy wydania decyzji. W konsekwencji Wojewoda nie rozważał także i nie wykazał, że nie jest możliwe uzupełnienie w tym zakresie materiału dowodowego w ramach jego uprawnień wynikających z art. 136 k.p.a.

W zaistniałych okolicznościach, wydanie decyzji kasacyjnej jawi się jako przedwczesne. Wskazać bowiem należy, że stwierdzenie – jak w niniejszej sprawie - że organ I instancji dokonał niewłaściwej interpretacji materiału dowodowego nie zwalnia organu odwoławczego z obowiązku ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej ale obowiązany jest ponownie rozpoznać sprawę w jej całokształcie, dążąc do merytorycznego jej rozstrzygnięcia. W sytuacji, gdy nie stwierdzi (i nie wykaże) aby zachodziła konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym jego kompetencje, powinien dokonać własnej oceny okoliczności faktycznych i na jej podstawie wydać stosowne rozstrzygnięcie. Brak natomiast podstaw do wydania decyzji kasacyjnej, gdy organ odwoławczy dokona odmiennej oceny merytorycznej od tej, która stanowiła podstawę rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Taka ocena wpisuje się wręcz w uprawnienia organu odwoławczego, który w związku z realizacją zasady dwuinstancyjności postępowania wyposażony został w uprawnienia reformacyjno-merytoryczne.

Argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji wskazuje, że Wojewoda uchylił się od powyższych obowiązków w efekcie czego, podjęta przez niego decyzja kasacyjna naruszała art. 138 § 2 k.p.a. i była przedwczesna. Jeżeli bowiem, organ nie wykazał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy nie wystarcza dla oceny czy inwestycja posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 u.p.z.p. oraz, że dla wyjaśnienia tej okoliczności wymagane jest przeprowadzenie czynności wyjaśniających w zakresie przekraczającym jego uprawnienia (a tym samym naruszającym art. 15 k.p.a.), to powinien sam dokonać oceny spełnienia tej przesłanki - zwłaszcza, że jej brak stanowił przyczynę wydania decyzji odmownej przez organ I instancji. Dopiero wynik takiej oceny pozwoliłby na określenie prawidłowego kierunku rozstrzygnięcia w sprawie. Nie można przy tym wykluczyć, że byłaby to również decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. o ile faktycznie, w wyniku prawidłowo przeprowadzonej oceny, stwierdzając istnienie dostępu do drogi publicznej, organ wykazałby brak możliwości przeprowadzenia we własnym zakresie dalej idących ocen.

Reasumując Sąd stwierdził, że analiza uzasadnienia organu odwoławczego prowadzi do wniosku, że powodem zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. było zakwestionowanie dokonanej przez ten organ oceny materiału dowodowego (interpretacji dowodów) i dokonanej na tej podstawie oceny prawnej z jednoczesnym uchyleniem się przez Wojewodę od obowiązku rozstrzygnięcia w tym zakresie, w sytuacji, gdy nie zostało wykazane, że jest to niemożliwe gdyż postępowanie pierwszej instancji dotknięte zostało wadami a materiał dowodowy jest niewystarczający dla przeprowadzenia tej oceny. Istnieje zatem konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wykraczającym poza kompetencje przyznane organowi II instancji art. 136 k.p.a. Powyższe świadczy o naruszeniu art. 138 § 2 k.p.a., polegającym na jego niewłaściwym (a w efekcie przedwczesnym) zastosowaniu. Przywołany przepis nie stwarza bowiem podstaw do wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej w przypadku przyjęcia przez ten organ odmiennej oceny prawnej materiału dowodowego, z którą nie wiąże się konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego w znacznym zakresie.

W kwestii podniesionych w sprzeciwie zarzutów mających wykazać, że z przyczyn podniesionych w sprzeciwie, prawidłowo organ I instancji uznał, że inwestycja nie posiada dostępu do drogi publicznej, Sąd wyjaśnia, że prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, ze względu na ograniczony zakres kontroli sądowej przy rozpoznawaniu sprzeciwu, nie podlega obecnie ocenie Sądu. Jak już wyjaśniono, rozpoznając sprzeciw, sąd nie bada bowiem kwestii łączących się z oceną legalności aktu wydanego w postępowaniu administracyjnym.

W tym stanie rzeczy Sąd działając zgodnie z art. 151 a § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.