Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 941/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Antas, Sędziowie sędzia WSA Andrzej Siwek (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2021 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2021 r. znak [...] w przedmiocie wznowienia postępowania I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w [...] kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako "GINB", "organ II instancji") postanowieniem z dnia [...]lutego 2021 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. 2021, poz. 735 ze zm., dalej "k.p.a."), po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] (dalej jako "wnioskodawca", "Wspólnota") na postanowienie Wojewody [...] (dalej jako "wojewoda", "organ I Instancji") z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...], odmawiające wznowienia, na wniosek Wspólnoty, postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Do wydania powyższego postanowienia doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] października 2013r. nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił Przedsiębiorstwu Budowlanemu [...] Sp. J. pozwolenia na budowę budynku biurowo-usługowego z garażem podziemnym, instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu obejmującym: miejsca postojowe, drogi wewnętrzne, chodniki dla pieszych, małą architekturę, rozbudowę sieci kanalizacji ogólnospławnej, rozbudowę sieci wodociągowej, budowę przyłącza wodno-kanalizacyjnego, sieci kablowej niskiego napięcia, wjazdu oraz przebudowę ulicy [...]. Inwestycja ta będzie zlokalizowana na działkach nr [...]obr. [...] przy ul. [...].

W wyniku rozpatrzenia odwołania Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Wnioskiem z dnia 21 grudnia 2015 r. inwestor wystąpił o zmianę ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października 2013r. o pozwoleniu na budowę inwestycji. Zmiany dotyczyły między innymi kształtu budynku, jego gabarytów, powierzchni zabudowy, kubatury i lokalizacji, rozwiązań architektonicznych i zmiany sposobu użytkowania z budynku biurowo-usługowego na budynek mieszkalny.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...], zmienił ww. decyzję w zakresie nazwy inwestycji oraz zatwierdził zamienny projekt budowlany dla inwestycji obejmującej budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami, garażem podziemnym z instalacjami wewnętrznymi, zagospodarowaniem terenu obejmującym: miejsca postojowe, drogi wewnętrzne, chodniki, małą architekturę oraz infrastrukturę techniczną, na działkach nr [...]obr.[...] przy ul. [...] w [...].

Powyższa decyzja została zakwestionowana odwołaniami W.C. i Wspólnoty Mieszkaniowej Budynku przy ul. [...], w których zarzucono między innymi niezapewnienie udziału w postępowaniu przed organem I instancji, niewłaściwie określenie kręgu stron postępowania z uwagi na brak udziału w postępowaniu właścicieli lokali w budynku przy ul. [...].

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], na podstawie art. 81 ust. 1 i art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2021 r., poz. 741 ze zm., dalej jako "p.b.") i art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję w części dotyczącej zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i w tym zakresie orzekł o zatwierdzeniu zamiennego projektu budowlanego w związku z wprowadzonymi w nim zmianami w trakcie postępowania odwoławczego polegającymi na: zmniejszeniu wysokości projektowanego budynku (w bryle głównej o 2 kondygnacje i po stronie północnej o 4 kondygnacje), likwidacji 6 naziemnych miejsc postojowych i zbiornika przeciwpożarowego, zaś w pozostałym zakresie decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] kwietnia 2016 r. utrzymał w mocy.

Powyższa decyzja Wojewody [...] została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie przez A. C. (sygn. akt II SA/Kr 1591/16); Wspólnotę Mieszkaniową Budynku przy ul. [...] (sygn. akt II SA/Kr 1592/16) oraz W.C. (sygn. II SA/Kr 1607/16).

Na rozprawie sądowej w dniu 7 czerwca 2017 r. Sąd połączył sprawy o sygn. II SA/Kr 1592/16 i II SA/Kr 1607/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia ze sprawą o sygn. akt II SA/Kr 1591/16. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1591/16, oddalił skargi, uznając, że nie zasługiwały one na uwzględnienie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa Budynku przy ul. [...] oraz A. C..

Naczelny Sąd Administracyjny (dalej jako NSA) wyrokiem z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 203/18 oddalił ww. skargi.

W dniu 18 października 2019 r. do Wojewody wpłynął wniosek Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...], reprezentowanej przez K.N., zarządcę nieruchomości przy o ul. [...] w [...], o wznowienie postępowania, zakończonego decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r. Wniosek został złożony osobiście w siedzibie organu w dniu 18 października 2019 r.

Jako powód wznowienia wnioskodawca wskazał art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję. Okolicznością stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zdaniem Wspólnoty stanowiła zmiana projektu zagospodarowania terenu inwestycji, o której dowiedzieli się podczas rozprawy w dniu 20 września 2019 r. w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Powyższa zmiana polegała na usunięciu drogi przeciwpożarowej z terenu działek Wspólnoty nr [...], co zdaniem wnioskodawcy stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego, a zatem wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę.

Wspólnota wskazała, że składa wniosek o wznowienie postępowania w terminie 30 dni od daty 20 września 2019 r., tj. daty przekazania stronom na rozprawie przed NSA w dniu 20 września 2019 r. informacji o dokonanej przez inwestora w dniu 18 grudnia 2017 r. zmianie projektu zagospodarowania terenu i przekazania pełnomocnikowi Wspólnoty przez pełnomocnika inwestora włączonego w projekt budowlany nowego projektu zagospodarowania terenu usuwającego drogę pożarową ww. inwestycji z terenu działek Wspólnoty nr [...]

Do powyższego wniosku o wznowienie załączono ww. projekt zamienny zagospodarowania terenu, ze wskazaniem zmiany dot. dróg przeciwpożarowych, wprowadzony nadzorem autorskim z 18 grudnia 2017 r.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...], powołując się na art. 149 § 3 w zw. z art. 144 k.p.a., odmówił wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...].

Wojewoda podniósł, że powołana we wniosku okoliczność nie może stanowić podstawy do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Wynika to bezpośrednio z brzmienia tego przepisu, zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli: wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydal decyzję. Zmiana projektu zagospodarowania terenu w zakresie dróg przeciwpożarowych nie stanowi nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów, gdyż nie miały one miejsca w dniu wydania inkryminowanej decyzji tj. [...] października 2016 r., gdyż wprowadzone zostały ww. nadzorem autorskim 18 grudnia 2017 r,, a więc po upływie ponad 13 miesięcy od jej wydania.

Wspólnota, reprezentowana przez zarządcę nieruchomości K.N., pismem z dnia 22 maja 2020 r. złożyła zażalenie na powyższe postanowienie. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że:

- postanowienie I instancji wydano z naruszeniem art. 124 ust. 1 k.p.a. w zakresie podstawy prawnej, gdyż art. 82 ust. 3 p.b. podany przez Wojewodę [...] jako podstawa prawna wydanego postanowienia nie daje organowi uprawnień do rozstrzygnięcia sprawy wniosku strony o wznowienie postępowania w sprawie przedmiotowej decyzji Wojewody, skoro sprawa ta nie dotyczy obiektów7 ani prac budowlanych wskazanych w pkt 1-6 art. 82 ust. 3 p.b. i sprawa ta dotyczy decyzji Wojewody a nie Starosty;

- przedmiotowe postanowienie wydano z naruszeniem art. 124 ust. 1 k.p.a. w zakresie oznaczenia stron, albowiem w postanowieniu nie oznaczono części stron postępowania, w tym firmy [...] sp. z o.o. Sp. k., która jest obecnie właścicielem terenu, którego dotyczy przedmiotowa decyzja Wojewody.

Po rozpoznaniu zażalenia Wspólnoty GINB postanowieniem z dnia [...]lutego 2021 r., znak: [...], uchylił ww. postanowienie Wojewody [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ wskazał, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. Następnie podniósł, że Wojewoda [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] października 2016 r., wskazując, że zmiana projektu zagospodarowania w zakresie dróg przeciwpożarowych nie stanowi nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. a tym samym dokonał oceny zaistnienia wskazanej przez wnioskodawczynię przesłanki wznowieniowej w postanowieniu odmawiającym wznowienia postępowania. Ewentualny brak zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., w żadnym wypadku nie może uzasadniać odmowy wznowienia postępowania.

W związku z powyższym w ocenie GINB w analizowanym przypadku Wojewoda [...] powinien wznowić, na wniosek Wspólnoty postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., a dopiero następnie ocenić, czy zaistniała wskazana przez wnioskodawcę przesłanka wznowieniowa z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. i w zależności od dokonanych ustaleń wydać jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 k.p.a.

Dodatkowo GINB podkreślił, że Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] przeniósł swoją decyzję z dnia [...] października 2013r., nr [...] o pozwoleniu na budowę na [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...].

Pismem z dnia 12 kwietnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie złożyła [...] Sp. z o.o. Sp. k. z siedzibą w [...] (dalej jako "skarżąca", strona skarżąca", "skarżąca spółka").

Postawiono zarzuty:

1. naruszenia art. 149 § 3 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. polegające na ich niezastosowaniu i naruszeniu zasady trwałości ostatecznej decyzji administracyjnej wydanej przez Wojewodę [...] w dniu [...] października 2016 r. oraz na uznaniu, że Wojewoda [...] nie był uprawniony do wydania postanowienia z dnia [...] maja 2020 roku o odmowie wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, gdyż zdaniem organu Wojewoda [...] w sposób niedopuszczalny dokonał merytorycznej oceny zaistnienia przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., podczas gdy, Wojewoda [...] nie dokonywał merytorycznej oceny zaistnienia przesłanki zawartej w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż już z samych twierdzeń wniosku Wspólnoty z dnia 18 października 2019 roku wynika, że nie zachodzą podstawy do wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną, bowiem z samego tylko porównania dat wydania decyzji ([...] października 2016 roku) i powstania nowych okoliczności, na które powołuje się w swoim wniosku o wznowienie Wspólnota (18 grudnia 2017 roku i 29 listopada 2017 roku) wynika, że przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - istnienie nowych okoliczności w dniu wydania decyzji - nie jest w niniejszej sprawie spełniona i Wojewoda dokonał wyłącznie prawidłowej oceny formalnej przesłanek wznowienia postępowania, bowiem Wspólnota nie wskazała we wniosku przesłanki wznowienia postępowania, która byłaby określona w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż z tego przepisu wprost wynika, że nowe okoliczności lub dowody muszą istnieć w dniu wydania decyzji, a więc przesłanka, na którą powołuje się Wspólnota Mieszkaniowa nie jest w ogóle zawarta w katalogu z art. 145 § 1 k.p.a.. - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ powinien był wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia organu I instancji, gdyż było ono prawidłowe;

2. naruszenia art 148 § 1 k.p.a. w zw. z art. 149 § 3 k.p.a., art. 7 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art 144 k.p.a. poprzez ich błędne zastosowanie (i niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a.) i przyjęcie przez organ, że Wspólnota spełniła warunek formalny złożenia wniosku o wznowienie postępowania z dnia 18 października 2019 roku w postaci zachowania terminu miesiąca od dnia, w którym Wspólnota Mieszkaniowa dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, tj. o zmianie w dniu 18 grudnia 2017 roku projektu zagospodarowania terenu, polegającej na zmianie układu komunikacyjnego, o czym Wspólnota miała zostać poinformowana w dniu 20 września 2019 roku na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie do sygn. II OSK 203/18, co doprowadziło organ do nieprawidłowego uznania, że wniosek Wspólnoty został wniesiony w terminie, podczas gdy Wspólnota nie zachowała miesięcznego terminu do złożenia wniosku od dnia, w którym Wspólnota dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania, bowiem o tych okolicznościach, które Wspólnota przywołuje jako podstawę do wznowienia postępowania dowiedziała się ona już w dniu 3 czerwca 2019 roku w związku z doręczeniem jej pełnomocnikowi pisma procesowego z dnia 31 maja 2019 roku w sprawie do sygn. II OSK 203/18 wraz z załącznikami, które stanowiły powoływane przez Wspólnotę Mieszkaniową jako nowe okoliczności projekt budowlany zamienny oraz postanowienie Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r., o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o zmianę sposobu wyjazdu z drogi pożarowej na działkach inwestora, a więc termin do złożenia wniosku o wznowienie upłynął w dniu 3 lipca 2019 roku - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem GINB badając z urzędu te okoliczności powinien był wydać postanowienie o utrzymaniu w mocy postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 roku, gdyż odmowa wznowienia postępowania była prawidłowa również z powodu niezachowania przez Wspólnotę warunku formalnego w postaci zachowania terminu z art. 148 § 1 k.p.a.

3. naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i uchylenie postanowienia Wojewody z dnia [...] maja 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, podczas gdy, w świetle okoliczności sprawy postanowienie Wojewody [...] było prawidłowe, nie zostały spełnione wymogi formalne wznowienia postępowania (niezachowanie terminu z art. 148 § 1 k.p.a., niepowołanie przestanki wznowieniowej wymienionej w art. 145 § 1 k.p.a.) i organ powinien był utrzymać w mocy postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 roku;

4. naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i niezbadanie przez organ w sposób należyty czy Wspólnota Mieszkaniowa zachowała termin miesięczny do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, co polegało na przyjęciu bez weryfikacji twierdzeń Wspólnoty, że dowiedziała się o rzekomych okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia na rozprawie przed NSA w dniu 20 września 2019 roku, podczas gdy, zweryfikowanie twierdzeń strony (chociażby w oparciu o protokół rozprawy z dnia 20 września 2019 roku lub akta sprawy sądowoadministracyjnej do sygn. II OSK 203/18) powinno prowadzić do przekonania, że o okolicznościach tych Wspólnota została poinformowana już w piśmie procesowym z dnia 31 maja 2019 roku, które zostało jej doręczone (na ręce jej pełnomocnika) w dniu 3 czerwca 2019 roku - co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego przez organ doprowadziłoby do utrzymania w mocy postanowienia I instancji z uwagi na niedopuszczalność wznowienia postępowania, z powodu niezachowania przez Wspólnotę terminu ustawowego do wniesienia wniosku o wznowienie.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania.

Ponadto skarżąca spółka wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z:

1. pisma procesowego Inwestora Przedsiębiorstwo Budowlane [...]Sp. J. z dnia 31 maja 2019 roku w sprawie do sygn. II OSK 203/18 wraz z załącznikami, na fakt, że w piśmie inwestora zawarto wniosek dowodowy o przeprowadzenie dowodu z dokumentów: (i) projektu budowlanego zamiennego dla budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami, z garażem podziemnym, z instalacjami wewnętrznymi: elektryczną, wod-kan, C.O., wentylacji mechanicznej oraz zagospodarowaniem terenu obejmującym: miejsca postojowe, drogi wewnętrzne, chodniki dla pieszych, małą architekturę oraz infrastrukturę techniczną obejmującą budowę instalacji wod-kan, zlokalizowanego na działkach nr [...] obr. [...] przy ul, [...] w [...], w zakresie wyjazdu z drogi pożarowej na działkach inwestora; (ii) postanowienia Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] listopada 2017 r,, znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie o zmianę sposobu wyjazdu z drogi pożarowej na działkach inwestora - które to dokumenty zostały dołączone do pisma Inwestora jako załączniki nr 2 i 3.

2. dowodu nadania przesyłki poleconej z dnia 31 maja 2019 roku zawierającej ww. pismo inwestora wraz z załącznikami na adres pełnomocnika procesowego Wspólnoty adw. A. K. reprezentującego Wspólnotę w postępowaniu do sygn. II OSK 203/18; na fakt, że do Wspólnoty Mieszkaniowej reprezentowanej przez pełnomocnika procesowego w dniu 31 maja 2019 roku wysłano pismo inwestora wraz z załącznikami.

3. wydruku z systemu śledzenia przesyłek poczty polskiej dla przesyłki poleconej z dnia 31 maja 2019 roku zawierającej ww. pismo Inwestora wraz z załącznikami na adres pełnomocnika procesowego Wspólnoty adw. A. K., na fakt, że Wspólnocie reprezentowanej przez pełnomocnika procesowego w dniu 3 czerwca 2019 roku doręczono ww. pismo Inwestora wraz z załącznikami.

4. pełnomocnictwa udzielonego przez Wspólnotę adw. A. K. do reprezentowania w sprawie do sygn. II OSK 203/18 (wcześniej II SA/Kr 1592/16) -dokument został uzyskany jako fotokopia akt postępowania przed WSA w Krakowie do sygn. II SA/Kr 1592/16]; na fakt ustanowienia przez Wspólnotę pełnomocnika procesowego w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 roku,

5. umowy o zarządzanie nieruchomością zawartej pomiędzy Wspólnotą Mieszkaniową a K. N. - zarządcą nieruchomości (dokument został uzyskany jako fotokopia akt postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie do sygn. II SA/Kr 1592/16; na fakt wykazania umocowania K. N. do udzielenia pełnomocnictwa procesowego w imieniu Wspólnoty Mieszkaniowej.

W uzasadnieniu skargi skarżąca spółka rozwinęła argumentację dotyczącą ww. zarzutów, w szczególności podkreślając, że Wspólnota o okolicznościach wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania dowiedziała się w dniu 3 czerwca 2019 r. z pisma inwestora, a nie, jak wskazała Wspólnota, na rozprawie przed NSA w dniu 20 września 2019r. a tym samym wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Odnosząc się natomiast do zarzutów skarżącej spółki dotyczących twierdzenia, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 k.p.a., wskazał, że z akt sprawy nie wynikało, aby wniosek o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 § 1 k.p.a. W posiadanych aktach brak było dołączonego do skargi pisma pełnomocnika inwestora z dnia 31 maja 2019 r. oraz dowodu nadania przesyłki poleconej pełnomocnikowi Wspólnoty, natomiast kwestia ta może być przedmiotem oceny w trakcie ponownego rozpatrywania przez organ wojewódzki wniosku o wznowienie postępowania.

W złożonym do Sądu piśmie procesowym z dnia 14 czerwca 2021 r. skarżąca wskazała, że z protokołu rozprawy przed NSA z dnia 20 września 2019 r. sygn. akt II OSK 203/18 wynika, że Wspólnota nie dowiedziała się o żadnych nowych okolicznościach, o których nie wiedziałaby już od dnia 3 czerwca 2019 r. Na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa otrzymała jedynie dokument z dnia 18 grudnia 2017 r. pt. "Nadzór autorski nr [...]" wraz z mapą, zawierający informacje o tych samych zmianach dotyczących zmiany przebiegu drogi pożarowej, o których Wspólnota już wcześniej została poinformowana pismem inwestora z dnia 31 maja 2019 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm., zwana dalej p.p.s.a.).

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego oraz Wojewoda [...] wydając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie I instancji naruszyli przepisy prawa.

Na wstępie należy wskazać, iż przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]lutego 2021 r., znak: [...], którym organ, po rozpatrzeniu zażalenia Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...] w [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r. znak: [...], odmawiające wznowienia, na wniosek Wspólnoty, postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], uchylił ww. postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że kontrolą sądową w analizowanej sprawie objęte zostały postanowienia wydane w jednym z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, czyli w trybie wznowienia postępowania.

Postępowanie wznowieniowe zmierza do weryfikacji decyzji ostatecznej. W tym znaczeniu jest to postępowanie, które stanowi zaprzeczenie zasady trwałości decyzji administracyjnej. Wynikająca z art. 16 k.p.a. zasada trwałości decyzji ostatecznych ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. przewiduje możliwość wzruszenia decyzji ostatecznej, ale jedynie w wyniku przeprowadzenia postępowania w trybie nadzwyczajnym, w tym w trybie wznowienia postępowania.

Ponieważ wznowienie postępowania jest instytucją szczególną stanowiącą wyjątek od zasady trwałości decyzji przyjmuje się, że wykładnia przepisów określających warunki wznowienia musi być ścisła (por. sygn. wyrok NSA z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt II GSK 889/09 - publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://cbois.nsa.gov.pl).

Przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego wymienione zostały w art. 145 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli:

1) dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe,

2) decyzja wydana została w wyniku przestępstwa,

3) decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, 25 i 27,

4) strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

5) wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję,

6) decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte przez właściwy organ lub sąd odmiennie od oceny przyjętej przy wydaniu decyzji (art. 100 § 2),

8) decyzja została wydana w oparciu o inną decyzję lub orzeczenie sądu, które zostało następnie uchylone lub zmienione.

Celem postępowania wznowieniowego jest zatem ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami, a w razie stwierdzenia określonej wadliwości decyzji dotychczasowej doprowadzenie do jej uchylenia i wydania nowej decyzji rozstrzygającej o istocie sprawy albo stwierdzenie, że decyzja dotychczasowa wydana została z określonym naruszeniem prawa (art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i § 2 k.p.a.).

W pierwszej fazie rozpatrywania podania o wznowienie postępowania organ administracji publicznej obowiązany jest badać następujące kwestie: czy podanie o wznowienie postępowania odpowiada ogólnym wymogom kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczącym podań w postępowaniu administracyjnym (tj. czy zostało podpisane, wskazuje konkretną decyzję, której dotyczy wniosek o wznowienie postępowania), czy zostało wniesione przez osobę będącą stroną w sprawie i czy zostały w nim powołane przyczyny wznowienia określone w art. 145 § 1 k.p.a. oraz czy został zachowany miesięczny termin do złożenia podania o wznowienie (art. 148 k.p.a.) liczony od daty powzięcia przez stronę informacji o przesłance wznowienia postępowania. W przypadku nie spełnienia któregokolwiek z ww. wymogów właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.).

Zgodnie z art. 148 § 1 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Tylko przed upływem jednomiesięcznego terminu strona ze skutkiem prawnym może złożyć podanie o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Zachowanie powyższego terminu musi być udowodnione przez stronę (por. wyrok NSA z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt III 2802/97). To na wnoszącym wniosek ciąży obowiązek udowodnienia kiedy (w jakiej dacie) dowiedział się o okoliczności stanowiącej podstawę wznowienia. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, ze ścisłością dostateczną do ustalenia, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem terminu jednomiesięcznego od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania ma ten skutek, że postępowanie to nie może być wznowione. Okoliczność ta, zgodnie z art. 149 § 3 k.p.a., skutkuje obowiązkiem wydania przez organ postanowienia o odmowie wznowienia postępowania. Przystąpienie do rozpoznawania sprawy wznowieniowej w przypadku niedotrzymania przez wnioskodawcę ww. ustawowego terminu do złożenia wniosku i wydanie decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty jest dotknięte wadą kwalifikowaną (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) wobec rażącego naruszenia przepisu art. 148 § 1 k.p.a., przewidującego, że tylko wniosek złożony w terminie należy uznać za dopuszczalny.

W niniejszej sprawie Wspólnota wskazała, że przesłanka powodującą w jego ocenie konieczność wznowienia postępowania jest art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. - wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję. Okoliczność stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania zdaniem Wspólnoty stanowiła zmiana projektu zagospodarowania terenu inwestycji, o której dowiedziała się podczas rozprawy w dniu 20 września 2019 r. w siedzibie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

W ocenie Sądu wskazać należy, że zawarte w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcie odpowiada prawa. Słusznie organ II instancji na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] maja 2020 r., odmawiające wznowienia, na wniosek Wspólnoty, postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z dnia [...] października 2016r. Sąd w pełni podziela stanowisko organu, że Wojewoda [...] odmawiając wznowienia postępowania wskazał, że zmiana projektu zagospodarowania w zakresie dróg przeciwpożarowych nie stanowi nowych okoliczności faktycznych lub nowych dowodów" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. a tym samym przedwcześnie dokonał oceny zaistnienia wskazanej przez wnioskodawczynię przesłanki wznowieniowej w postanowieniu odmawiającym wznowienia postępowania. Słusznie GINB podniósł, że postępowanie przeprowadzone w ramach "etapu wstępnego" nie może dotyczyć merytorycznej oceny zaistnienia przesłanki zawartej wart. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.. Tego rodzaju analiza na etapie poprzedzającym wznowienie postępowania jest niedopuszczalna. Ewentualny brak zaistnienia przesłanek z art. 145 § 1 k.p.a., w żadnym wypadku nie może uzasadniać odmowy wznowienia postępowania.

Odnosząc się do zarzutów skargi w tym zakresie (naruszenia art. 149 § 3 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a.), wskazać należy, że są one bezpodstawne. Sąd podziela wskazany przez skarżąca spółkę pogląd, że jeżeli w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie postępowania w sposób ewidentny, niebudzący żądnej wątpliwości wynika, że wniosek jest składany przez podmiot niebędący stroną, organ wydaje postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże w niniejszej sprawie bezsporne jest, że Wspólnota jest stroną postępowania i miała uprawnienie do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Błędnie jednak strona uważa, że w świetle powyższego możliwe jest wydanie postanowienia na podstawie art. 1249 § 3 k.p.a. w sytuacji, gdy z treści wniosku odwołującego się do przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. wynika, że nie zostało spełnione kryterium istnienia nowych okoliczności w dniu wydania decyzji ostatecznej. Taka analiza winna nastąpić po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, a kończy się wydaniem decyzji z art. 151 § 1 albo z art. 151 § 2 k.p.a.

Jednakże w ocenie Sądu ma rację strona skarżąca, że organy w sposób niewystarczający zbadały termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania.

Wspólnota przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania złożyła w siedzibie Wojewody w dniu 18 października 2019 r. We wniosku Wspólnota wskazała, że składa wniosek o wznowienie postępowania w terminie 30 dni od daty 20 września 2019 r., tj. daty przekazania stronom na rozprawie przed NSA w dniu 20 września 2019 r. informacji o dokonanej przez inwestora w dniu 18 grudnia 2017 r. zmianie projektu zagospodarowania terenu i przekazania pełnomocnikowi Wspólnoty przez pełnomocnika inwestora włączonego w projekt budowlany nowego projektu zagospodarowania terenu usuwającego drogę pożarową ww. inwestycji z terenu działek Wspólnoty nr [...]. Do powyższego wniosku o wznowienie załączono projekt zamienny zagospodarowania terenu, ze wskazaniem zmiany dot. dróg przeciwpożarowych, wprowadzony nadzorem autorskim z 18 grudnia 2017 r.

Podkreślić w tym miejscu ponownie należy, że ciężar dowodu dochowania terminu, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a., spoczywa na stronie, która domaga się wznowienia postępowania w sprawie. Strona musi więc udowodnić, kiedy (w jakiej dacie) dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia postępowania, w sposób pozwalający organowi zweryfikować i ustalić, że jej podanie o wznowienie wpłynęło przed upływem jednomiesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedziała się o okolicznościach stanowiących podstawę do wznowienia. Jednakże organ ma z urzędu obowiązek dokonania weryfikacji twierdzeń strony i przedstawianych przez nią dowodów oraz przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia tej okoliczności, a następnie dokonania oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (tak m.in. NSA w wyroku z 25 maja 2017 r. II OSK 2445/15, CBOSA), gdyż wszczęcie postępowania wznowieniowego na wniosek strony, mimo uchybienia terminu, stanowi rażące naruszenie prawa godzące w zasadę trwałości decyzji administracyjnych (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2017 r., sygn. akt II OSK 2244/16, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie organ I instancji w postanowieniu z dnia [...] maja 2020 r, nie odniósł się w ogóle do kwestii terminowości złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania. Natomiast GINB w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia przywołał jedynie ww. oświadczenie Wspólnoty o terminowości złożenia wniosku i na podstawie tego oświadczenia wskazał, że wniosek został wniesiony w terminie, o którym mowa w art. 148 § 1 k.p.a. W dalszej części uzasadnienia stwierdził, że w analizowanym przypadku Wojewoda powinien wznowić przedmiotowe postepowanie.

W tym miejscu wskazać należy, że uzasadnienie decyzji (postanowienia), jako obowiązkowy jej składnik, mający na celu wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowi integralną część decyzji, wraz z rozstrzygnięciem oraz pozostałymi elementami decyzji składającą się na jej całość. Podkreślić należy, że może dojść do sytuacji, gdy rozstrzygnięcie co prawda odpowiada prawu, jednakże uzasadnienie decyzji swoją treścią prawo narusza. Przy czym naruszenie prawa może dotyczyć jedynie części uzasadnienia.

W niniejszej sprawie mamy do czynienia z taką właśnie sytuacją, albowiem zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia twierdzenie organu, iż przedmiotowy wniosek o wznowienie postępowania został wniesiony w terminie, a także zobowiązanie Wojewody do wznowienia omawianego postepowania, są błędne, a przynajmniej przedwczesne. Podkreślić należy, że Wspólnota we wniosku o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wykazała, że załączony przez nią projekt zamienny zagospodarowania terenu, ze wskazaniem zmiany dot. dróg przeciwpożarowych, wprowadzony nadzorem autorskim z 18 grudnia 2017 r., został jej przekazany na rozprawie przed NSA w dniu 20 września 2019 r. Organy winny z urzędu zweryfikować twierdzenie strony o terminie dowiedzenia się o okoliczności, która stanowiła przesłankę do złożenia wniosku o wznowienie postepowania, lecz tego nie uczyniły. Tym samym naruszono art. 148 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda [...] winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające kwestię terminu złożenia przedmiotowego wniosku o wznowienie postępowania, weryfikując podnoszoną przez Wspólnotę okoliczność przekazania Wspólnocie na rozprawie przed NSA w dniu 20 września 2019 r ww. projektu zamiennego zagospodarowania terenu, sięgając do akt sprawy zawisłej przed NSA pod sygn. akt II OSK 203/18, ale odnosząc się także do argumentów strony skarżącej, że Wspólnota o okolicznościach wskazanych we wniosku o wznowienie postępowania dowiedziała się w dniu 3 czerwca 2019 r. z pisma inwestora - Przedsiębiorstwu Budowlanemu [...] Sp. J. z siedzibą w [...] – z dnia 31 maja 2019 r.

Z przedstawionych powodów Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Wojewody [...]. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.