Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 1023/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-02-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11a ust. 2, art. 4 pkt 16 , 17 i 25
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański, , po rozpoznaniu w dniu 11 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Miejskiej w Łagowie z dnia 31 marca 2020 r. nr XXII/169/20 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy I. stwierdza nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 2 w zakresie słów "zwierząt domowych" oraz słowa "domowych"; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Łagowie uchwałą z dnia 31 marca 2020 r. nr XXII/169/20, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.), art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 122 ze zm.), po zasięgnięciu opinii powiatowego lekarza weterynarii, organizacji społecznych, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt działających na obszarze gminy oraz dzierżawców i zarządców obwodów łowieckich, działających na obszarze gminy, w § 1 przyjęła Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łagów, w brzmieniu stanowiącym załącznik nr 1 do uchwały.

W załączniku nr 1 do powyższej uchwały, miedzy innymi uchwalono:

§ 3 ust. 1. Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom domowym, realizowane będzie poprzez umieszczenie bezdomnych zwierząt domowych w schronisku.

2. Schronisko będzie prowadziło zabiegi sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska, z wyjątkiem zwierząt, u których istnieją przeciwwskazania do wykonywania tych zabiegów z uwagi na stan zdrowia zwierzęcia lub jego wiek.

§ 5 ust. 2. W celu zapewnienia należytej ochrony zwierząt domowych oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami, na terenie Gminy Łagów będzie prowadzone, w miarę posiadanych możliwości technicznych i finansowych odławianie bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności psów. Ze względu na znikome zjawisko bezdomności kotów, ich odławianie będzie się odbywało jedynie w przypadkach uzasadnionego zagrożenia ich życia lub zdrowia.

§ 7 ust. 2. Uśpieniu mogą podlegać zwierzęta, które są jeszcze ślepe i nie ma możliwości znalezienia dla nich właściciela.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części, Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucił istotne naruszenie:

1. art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt poprzez wskazanie w § 3 pkt 1 załącznika do skarżonej uchwały, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku realizowane będzie jedynie w stosunku do zwierząt domowych w sytuacji, gdy z art. 11a ust. 2 pkt 1 wynika, że program w tym zakresie odnosi się do zapewnienia miejsca w schronisku dla zwierząt bezdomnych, przez które należy rozumieć, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zarówno zwierzęta domowe jak i gospodarskie, zaś skarżony załącznik w tym względzie stanowi nieuzasadnione zawężenie kręgu bezdomnych zwierząt do zwierząt domowych;

2. art. 11a ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt poprzez ograniczenie w § 7 pkt 2 załącznika do skarżonej uchwały, w zakresie w jakim stwarza on przekonanie o realizacji obligatoryjnego obowiązku sterylizacji i kastracji zwierząt wyłącznie do zwierząt domowych przyjętych do schroniska, na co wskazuje wykładania i systematyka całości zapisu § 3 ust. 1 i 2 załącznika, albowiem jak wynika z § 3 ust. 1 w schronisku umieszczane będą jedynie bezdomne zwierzęta domowe, co wyklucza realizację obligatoryjnego obowiązku sterylizacji i kastracji w stosunku do pozostałych zwierząt niebędących domowymi;

3. art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez wskazanie w § 5 pkt 2 załącznika do skarżonej uchwały, że jedynie bezdomne zwierzęta domowe w szczególności psy objęte są programem odławiania, w sytuacji gdy z art. 11a ust. 2 pkt 3 wynika, że program odnosi się do odławiania bezdomnych zwierząt, przez które rozumie się zarówno zwierzęta domowe jak i gospodarskie, zaś skarżona uchwała w tym względzie stanowi nieuzasadnione zawężenie kręgu bezdomnych zwierząt do zwierząt domowych, a w szczególności psów.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że z przekroczeniem upoważnienia ustawowego doszło do wprowadzenia zapisu w § 3 pkt 1 załącznika do uchwały, że zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku realizowane będzie jedynie w stosunku zwierząt domowych. Cytując treść art. 11a ust. 2 pkt 1, art. 4 pkt 16, 17 i 18 ustawy o ochronie zwierząt oraz podając zawartą w ustawie o organizacji hodowli i rozrodzie zwierząt gospodarskich definicję "zwierząt gospodarskich", Prokurator uznał, że skarżona uchwała w tym względzie stanowi nieuzasadnione zawężenie, bo zapewnia jedynie bezdomnym zwierzętom domowym miejsca w schronisku dla zwierząt z pominięciem takiego prawa dla bezdomnych zwierząt gospodarskich. Ponadto w zakresie wskazania w § 3 pkt 2 programu obowiązku sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska, a więc zwierząt domowych, program wyklucza realizację tego zadania w stosunku do zwierząt niebędących domowymi.

Zdaniem wnoszącego skargę w § 5 ust. 2 załącznika do skarżonej uchwały, wbrew treści art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt doszło do nieuzasadnionego zawężenia kręgu bezdomnych zwierząt do zwierząt domowych, w szczególności psów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łagowie wniosła o jej oddalenie. Wskazała, że zapewnienie miejsca w schronisku dla bezdomnych zwierząt będzie realizowane w stosunku do zwierząt domowych tj. psów i kotów, stosownie do definicji "schroniska dla zwierząt", zawartej w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt. Jak wskazuje ta definicja, schronisko dla zwierząt nie świadczy usługi opieki nad zwierzętami gospodarskimi, ponieważ nie jest do tego przystosowane. Zwierzęta gospodarskie będą umieszczane w gospodarstwie rolnym, przystosowanym dla tego rodzaju zwierząt, w którym na ten cel są zabezpieczone odpowiednie miejsca. Organ podkreślił także, że ponieważ zgodnie z powyższą definicją schronisko realizuje opiekę tylko nad zwierzętami domowymi, to program nie przewiduje sterylizacji i kastracji zwierząt gospodarskich. Ponadto zwierzęta gospodarskie zgodnie z obowiązującym prawem są znakowane tj.: konie - chipowane, bydło - kolczykowane, świnie - kolczykowane/tatuowane. Dlatego, jeżeli zwierzę gospodarskie się zabłąka, to po jego odnalezieniu jest możliwość identyfikacji jego właściciela.

Odnośnie § 5 ust. 2 organ stwierdził, że zwiększoną uwagę Gmina będzie skupiała na bezdomnych psach, ponieważ jest to największy problem, z którym borykają się wszystkie samorządy. Natomiast bezdomność zwierząt gospodarskich jest znikomym przypadkiem, a nawet niezauważalnym.

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była skarga Prokuratora zawierająca żądanie stwierdzenia nieważności w części załącznika do uchwały Rady Miejskiej w Łagowie z dnia 31 marca 2020 r. nr XXII/169/20, w sprawie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Łagów. Jako podstawę prawną zaskarżonej uchwały wskazano m.in. art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (aktualnie Dz. U. z 2020 r., poz. 638).

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi należy zauważyć, że jej autor, wskazując zaskarżone zapisy programu powołuje paragrafy, a następnie punkty, co jest niezgodne z rzeczywistym ich oznaczeniem wynikającym z treści przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - Dz.U.2016.283 t.j. ze zmianami), gdzie określony został sposób oznaczania przepisów aktów prawa miejscowego (jakim niewątpliwie jest zaskarżona uchwała) oraz ich systematyzacja. Z przepisów § 55, 56, 57, 124 w zw. z § 143 tego rozporządzenia wynika natomiast, że w akcie prawa miejscowego podstawowa jednostka redakcyjna w postaci paragrafów, podzielona jest na ustępy, ustępy na punkty, punkty na litery, litery na tiret, a tiret na podwójne tiret. Dlatego opisując poszczególne przepisy zaskarżonej uchwały, Sąd posługiwał się prawidłowym oznaczeniem jednostek redakcyjnych przepisów załącznika do tej uchwały. Trzeba też dodać, że skarżący Prokurator nie był konsekwentny w określaniu zaskarżonych przepisów, gdyż w punkcie 3 swej skargi określił zaskarżony przepis mianem "§ 5 pkt 2", podczas gdy w przedostatnim akapicie uzasadnienia tej skargi określa go już jako "§ 5 ust. 2". Ponadto Prokurator domagał się stwierdzenia nieważności § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały "w zakresie w jakim stwarza on przekonanie o realizacji obligatoryjnego obowiązku sterylizacji i kastracji zwierząt wyłącznie do zwierząt domowych przyjętych do schroniska, na co wskazuje wykładania i systematyka całości zapisu § 3 pkt 1 i 2". Ponieważ jednak § 7 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały dotyczy usypiania zwierząt, a więc materii zupełnie innej, niż opisana w skardze i jej uzasadnieniu jako zaskarżona, Sąd uznał, że skarga dotyczy w istocie § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, który odnosi się do prowadzenia przez schronisko zabiegów sterylizacji i kastracji zwierząt przyjętych do schroniska, a więc do materii objętej zarzutem zawartym w punkcie 2 skargi. Trzeba dodać, że powyższe niekonsekwencje świadczą o istotnej niestaranności w formułowaniu skargi, co nie powinno mieć miejsca.

Skarga jest w części zasadna.

W § 3 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały wskazano, że zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom domowym, realizowane będzie poprzez umieszczenie bezdomnych zwierząt domowych w schronisku.

Odnośnie powyższego zapisu, skarżący Prokurator zarzuca, że wynika z niego, że pobyt w schronisku dla zwierząt został zapewniony jedynie bezdomnym zwierzętom domowym z pominięciem bezdomnych zwierząt gospodarskich, co stanowi naruszenie art. 11a ust. 2 pkt 1 ustawy o ochronie zwierząt.

Prokurator uważa więc, że w schronisku dla zwierząt powinny być również umieszczane zwierzęta gospodarskie. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Stosownie do art. 11a ust. 1 ustawy o ochronie zwierząt, rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt.

Z kolei przez zwierzęta bezdomne rozumie się zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały (art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt).

Z powyższych regulacji faktycznie można wysnuć wniosek, że miejsce w schronisku dla zwierząt należy zapewnić również bezdomnym zwierzętom gospodarskim. Należy jednak wyjaśnić, na co trafnie zwrócił uwagę organ w odpowiedzi na skargę, że zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 25 ustawy o ochronie zwierząt przez schronisko dla zwierząt - rozumie się miejsce przeznaczone do opieki nad zwierzętami domowymi spełniające warunki określone w ustawie z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2018 r. poz. 1967 oraz z 2020 r. poz. 148 i 285).

Nie ma więc wątpliwości, że w schronisku dla zwierząt mogą być umieszczane wyłącznie zwierzęta domowe, a więc zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt), a nie zwierzęta gospodarskie. Rację ma organ, że schroniska dla zwierząt nie są przystosowane do świadczenia opieki nad zwierzętami gospodarskimi, czyli przykładowo trzodą chlewną, bydłem, owcami, czy drobiem. Z tej też przyczyny zgodnie z art. 11a ust. 2 pkt 7 ustawy o ochronie zwierząt, organ uchwałodawczy gminy ma obowiązek wskazać gospodarstwo rolne przystosowane do umieszczenia w nim zwierząt gospodarskich, co w zaskarżonej uchwale zostało zrealizowane w § 8 jej załącznika.

W związku z powyższym, mając na uwadze treść art. 11a ust. 2 pkt 1 i 7 ustawy o ochronie zwierząt Sąd uznał, że zgodne z tymi przepisami było określenie w zaskarżonych przepisach, że bezdomne zwierzęta domowe powinny być umieszczane w schroniskach dla zwierząt, a bezdomne zwierzęta gospodarskie w gospodarstwach rolnych. Z tego względu, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." należało oddalić skargę w części dotyczącej § 3 ust. 1 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Idąc dalej, skoro w schroniskach dla zwierząt mogą być umieszczane jedynie bezdomne zwierzęta domowe, to właśnie tych zwierząt dotyczy obligatoryjna sterylizacja albo kastracja. Z art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt wynika bowiem, że obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji zwierząt poddawane są zwierzęta w schroniskach dla zwierząt. Wbrew zarzutowi Prokuratora nie doszło więc do naruszenia art. 11 ust. 2 pkt 4 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez wykluczenie wskazanego w tym przepisie obowiązku w stosunku do zwierząt niebędących domowymi. Należy ponadto zauważyć, że pomysł obligatoryjnej sterylizacji albo kastracji wszystkich bezdomnych zwierząt gospodarskich (a więc na przykład potencjalnie prośnych macior, czy cielnych krów) wywiedziony przez skarżącego Prokuratora z literalnego odczytania art. 11a ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, jest skrajnie nieracjonalny z punktu widzenia gospodarczego, ekonomicznego i humanitarnego. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę odnośnie § 3 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały.

Natomiast skargę należało częściowo uwzględnić w zakresie § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, który stanowi, że "W celu zapewnienia należytej ochrony zwierząt domowych oraz opieki nad bezdomnymi zwierzętami, na terenie Gminy Łagów będzie prowadzone, w miarę posiadanych możliwości technicznych i finansowych odławianie bezdomnych zwierząt domowych, w szczególności psów. Ze względu na znikome zjawisko bezdomności kotów, ich odławianie będzie się odbywało jedynie w przypadkach uzasadnionego zagrożenia ich życia lub zdrowia".

Stosownie do art. 11 ust. 2 pkt 3 ustawy o ochronie zwierząt program obejmuje odławianie bezdomnych zwierząt. Zatem obowiązek odławiania bezdomnych zwierząt obejmuje, zgodnie z definicją tego pojęcia zawartą w art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, zarówno zwierzęta domowe jak i gospodarskie, a nie tylko domowe. Warto zauważyć, że odławianie ma służyć zapewnieniu schronienia zwierzętom bezdomnym, przez co nie ma znaczenia fakt, jak podaje organ w odpowiedzi na skargę, że bezdomność zwierząt gospodarskich jest znikomym przypadkiem. Ponieważ § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, po wyeliminowaniu słów "zwierząt domowych" oraz słowa "domowych"; będzie dotyczył odławiania wszystkich zwierząt bezdomnych, przez co będzie zgodny z art. 11a ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, Sąd nie stwierdził nieważności całego § 5 ust. 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały, lecz tylko w zakresie słów "zwierząt domowych" oraz słowa "domowych". O powyższym Sąd orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

Reasumując Sąd oddalił skargę w części dotyczącej § 3 ust. 1 i 2 załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały oraz stwierdził nieważność załącznika nr 1 do zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 5 ust. 2 w zakresie słów "zwierząt domowych" oraz słowa "domowych".