Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1638/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-02-02 00:00:00+01:00 ()
Symbol z opisem: 6379 Inne o symbolu podstawowym 637
Skarżony organ: Komisja Nadzoru Finansowego
Treść wyniku: Zawieszono postępowanie

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka-Klimas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Jakub Linkowski Protokolant referent Julia Murawska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2017 r. sprawy ze skargi Rady Nadzorczej [...] z siedzibą w [...] na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienie zarządcy komisarycznego postanawia: zawiesić postępowanie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie


UZASADNIENIE

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej KNF) decyzją z dnia [...] lipca 2016 r.

nr [...], na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 5 listopada 2009 r. o spółdzielczych kasach oszczędnościowo-kredytowych (j.t. Dz.U. z 2013 r. poz. 1450 ze zm.; dalej "ustawa o skok") oraz art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej "Kpa.") w związku z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (j.t. Dz.U. z 2016 r. poz. 174 ze zm.), w punkcie pierwszym ustanowiła w Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo- Kredytowej "[...]" (dalej: Kasa) z dniem [...] lipca 2016 r. zarządcę komisarycznego do czasu wykonania zadań określonych w punkcie czwartym decyzji; w punkcie drugim powołała na zarządcę komisarycznego W. S. S.; w punkcie trzecim ustaliła wynagrodzenie zarządcy komisarycznego w wysokości 20.000 złotych miesięcznie brutto, wskazując, że zgodnie z art. 73 ust. 8 ustawy o skok, koszty związane z wykonywaniem funkcji zarządcy komisarycznego obciążają koszty działalności Kasy, a wynagrodzenie będzie płacone z dołu do 25 dnia każdego miesiąca; w punkcie czwartym zobowiązała zarządcę komisarycznego do: 1) zgłoszenia wniosku do Krajowego Rejestru Sądowego o rejestrację ustanowionego zarządcy komisarycznego, 2) przekazania Komisji Nadzoru Finansowego informacji o objęciu funkcji w Kasie, w tym informacji o podjętych działaniach prawno-organizacyjnych, jak również o zaistniałych w Kasie istotnych zdarzeniach w terminie 7 dni od daty ustanowienia, 3) sporządzenia sprawozdania finansowego Kasy na koniec dnia poprzedzającego dzień objęcia zarządu przez zarządcę komisarycznego oraz poddania tego sprawozdania badaniu przez biegłego rewidenta wskazanego przez KNF, 4) opracowania, na podstawie danych zawartych w sprawozdaniu, o którym mowa w pkt 3 i uzgodnienia z KNF programu postępowania naprawczego lub wypracowania koncepcji restrukturyzacji Kasy

w uzgodnieniu z KNF oraz skutecznego jej przeprowadzenia, 5) przedkładania KNF oraz Krajowej Spółdzielczej Kasie Oszczędnościowo-Kredytowej (dalej Kasa Krajowa) miesięcznych sprawozdań z podejmowanych działań, 6) informowania Rady Nadzorczej Kasy, nie rzadziej niż co trzy miesiące, o wynikach prowadzonych działań restrukturyzacyjnych; w punkcie piątym, na podstawie art. 39 Kpa. upoważniła zarządcę komisarycznego do doręczenia wydanej decyzji Radzie Nadzorczej Kasy oraz Kasie, a także zobowiązała do przekazania KNF dowodu doręczenia decyzji.

KNF orzekła również, że z dniem [...] lipca 2016 r., stosownie do art. 73 ust. 3 ustawy o skok, członkowie Zarządu Kasy zostają odwołani z mocy prawa,

a udzielone wcześniej prokury i pełnomocnictwa wygasają. Kompetencje innych organów Kasy ulegają zawieszeniu, a na zarządcę komisarycznego przechodzi prawo podejmowania decyzji we wszystkich sprawach, z wyjątkiem wprowadzania zmian w statucie Kasy.

W uzasadnieniu decyzji KNF opisała przebieg prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania, począwszy od przekazania przez Kasę przy piśmie z dnia

[...] października 2013 r. dokumentu pt. "Program postępowania naprawczego na lata 2013 – 2017", kończąc na wpływie do KNF pisma pełnomocnika Kasy z dnia

[...] czerwca 2016 r. zawierającego wniosek o niepodejmowanie żadnych czynności

w niniejszym postępowaniu do czasu ostatecznego załatwienia wniosku o zgłoszenie udziału przez Prokuratora w toczącym się przed KNF postępowaniu w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok.

KNF stwierdziła, że uzasadnione było podjęcie postępowania administracyjnego w przedmiocie ustanowienia zarządcy komisarycznego w Kasie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok, w celu wyjaśnienia, czy występuje groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę.

KNF wyjaśniła, że podstawą analizy i oceny sytuacji ekonomiczno-finansowej

i występowania przesłanki istnienia groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę były:

1) ustalenia kontroli kompleksowej przeprowadzonej w Kasie przez inspektorów KNF w dniach od [...] października do [...] listopada 2014 r. według stanu na 30 czerwca 2014 r.;

2) ustalenia kontroli przeprowadzonej w Kasie przez Kasę Krajową w dniach

od 16 listopada do 1 grudnia 2015 r.;

3) roczne sprawozdanie finansowe Kasy za 2014 r. wraz z opinią i raportem biegłego rewidenta;

4) dane sprawozdawcze przekazywanych przez Kasę do KNF na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów o sprawozdawczości skok za kolejne okresy sprawozdawcze, począwszy od grudnia 2014 r. do kwietnia 2016 r.;

5) uzyskane w toku postępowania dokumenty i informacje, istotne z punktu widzenia sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy.

Jak wskazała KNF, stan groźby, o której mowa w art. 73 ust. 1 ustawy o skok oznacza realne, dające się przewidywać niebezpieczeństwo. Ustawa o skok nie wskazuje przy tym żadnych kryteriów oceny w tej materii. Dokonując takiej oceny należy wziąć pod rozwagę, jak podała KNF, czy w Kasie zaistniały okoliczności, wskazujące na realne prawdopodobieństwo zaprzestania spłacania zobowiązań

w dającym się przewidzieć czasie. O ile przesłanka taka jest spełniona, Komisja jest uprawniona do podjęcia decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego w ramach swobodnego uznania administracyjnego, z uwzględnieniem kompleksowej oceny sytuacji Kasy oraz jakości zarządzania Kasą.

KNF dokonała analizy kondycji finansowej Kasy, w oparciu o dokonane w niej kontrole, stwierdzając, że sytuacja ekonomiczno-finansowa Kasy stanowiła zagrożenie dla bezpieczeństwa środków pieniężnych gromadzonych na rachunkach jej członków. Podała między innymi, że zgodnie ze sprawozdaniem finansowym

na koniec 2014 r. Kasa wykazała stratę z działalności bieżącej w kwocie 13.459,23 tysięcy złotych, natomiast fundusze własne w ujęciu bilansowym były dodatnie

i wyniosły 4.771,49 tysięcy złotych.

KNF podała, że analiza spełnienia przesłanki zawartej w art. 73 ust. 1 ustawy o skok, tj. groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę dokonana została na podstawie danych sprawozdawczych przekazywanych do KNF na podstawie rozporządzenia Ministra Finansów o sprawozdawczości skok. Podkreśliła, że podstawą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie ustanowienia zarządcy komisarycznego w Kasie była sprawozdawczość, z której wynikało, że

na koniec 2014 r. strata finansowa wyniosła 24.964 tysięcy złotych, a na dzień

28 lutego 2015 r. wystąpił niedobór aktywów na pokrycie zobowiązań Kasy w kwocie 1.332 tysięcy złotych.

KNF przyjrzała się również sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy w okresie od grudnia 2014 r. do kwietnia 2016 r., wskazując, że aktywa Kasy sukcesywnie obniżają swoją wartość, działalność Kasy jest nierentowna, jakość portfela pożyczkowo-kredytowego budzi zastrzeżenia, a poziom funduszy własnych jest niezadowalający. Kasa wykazała ujemne fundusze własne według bilansu

na poziomie (-) 2.842,98 tysięcy złotych. KNF podała, że wyniki finansowe nie stanowią źródła zasilenia funduszy własnych i nie pozwalają na budowę stabilnej

i silnej kapitałowo instytucji zaufania publicznego, gwarantującej bezpieczeństwo środków pieniężnych zgromadzonych przez członków spółdzielni. KNF podkreśliła, że w dniu [...] lutego 2014 r. wydała zgodę dla Kasy na zaliczanie do funduszy własnych podwójnej odpowiedzialności członków. KNF podała, że Kasa posiadając odpowiednie zobowiązania członków nie sięgnęła do tego instrumentu, nie pokryła strat funduszami własnymi i nie wezwała swoich członków do dokonania wpłat

na kapitał, co pozwoliłoby na przyspieszenie procesu naprawczego. Dodatkowo

w umowach o pomocy stabilizacyjnej z Kasą Krajową zobowiązała się do niepokrywania strat funduszami, co stoi w sprzeczności z celami funduszy, które

w pierwszym rzędzie zabezpieczają ryzyko i w razie wystąpienia konieczności służą pokryciu tego ryzyka. Jednocześnie, wobec faktycznego ujemnego poziomu funduszy, wskazane w sprawozdawczości dodatnie wskaźniki (funduszy własnych

do wartości aktywów oraz współczynnik wypłacalności) również posiadają fatycznie na koniec kwietnia 2016 r. wartości ujemne.

KNF podniosła, że jakość portfela pożyczkowo-kredytowego Kasy była bardzo zła. W okresie od grudnia 2014 r. do kwietnia 2016 r. udział pożyczek i kredytów przeterminowanych w całym portfelu pożyczkowo-kredytowym utrzymywał się

na wysokim poziomie, tj. w przedziale od 36,60% (grudzień 2014 r.) do 53,50% (kwiecień 2016 r.), przy jednoczesnym spadku wartości portfela pożyczkowo-kredytowego z 95.612,04 tysięcy złotych (grudzień 2014 r.) do 72.259,07 tysięcy złotych (kwiecień 2016 r.), tj. o 23.352,97 tysięcy złotych.

KNF podkreśliła, że na koniec 2014 r. Kasa wykazała łączną stratę w kwocie 19.311,66 tysięcy złotych. Mimo, że na koniec 2015 r. Kasa wykazała dodatni bieżący wynik finansowy w kwocie 1.214,11, jednak strata z lat ubiegłych powiększyła się do kwoty 26.341,28 tysięcy złotych, a na koniec kwietnia 2016 r. wyniosła 31.378,77 tysięcy złotych. W okresie styczeń – kwiecień 2016 r. Kasa wykazywała ujemne bieżące wyniki finansowe. Na koniec kwietnia 2016 r. wskaźnik ROA netto wynosił (-) 0,25%. Jednocześnie, od początku 2015 r. do kwietnia 2016 r. Kasa ponosiła straty na działalności podstawowej.

Wobec powyższego KNF stanęła na stanowisku, że brak zdolności

do osiągania odpowiedniego zwrotu z aktywów umożliwiającego uzyskiwanie stabilnych i trwałych zysków na poziomie wystarczającym na pokrycie podejmowanego przez Kasę ryzyka, nie pozwala na finansowanie aktywności Kasy

i uniemożliwia jej prawidłowe działanie. W takiej sytuacji niemożliwa jest konkurencyjność w działalności Kasy oraz uzupełnianie bądź pozyskiwanie funduszy własnych.

Jak podała KNF, analiza wysokości funduszy własnych, które stanowią wskaźnik bezpieczeństwa ekonomicznego Kasy, wskazuje, że ich wartość w ujęciu bilansowym w okresie od grudnia 2014 r. do końca kwietnia 2016 r. systematycznie obniżała się i ukształtowała się na poziomie (-) 2.842,98 tysięcy złotych, mimo uzyskanej w tym czasie pomocy z Kasy Krajowej w formie objęcia w Kasie udziałów na kwotę 12.500 tysięcy złotych. Utrzymanie odpowiedniego poziomu współczynnika wypłacalności (co najmniej 5% zgodnie z art. 24 ust. 5 ustawy o skok), poza środkami pomocowymi otrzymanymi z Kasy Krajowej, zapewnia Kasie decyzja KNF

z dnia [...] lutego 2014 r. wyrażająca zgodę na zaliczenie do funduszy własnych części dodatkowej kwoty odpowiedzialności członków do wysokości 50% sumy funduszu udziałowego i zasobowego, a zatem ma walor jedynie prezentacyjny, nie odzwierciedla treści ekonomicznej tego wskaźnika, gdyż poziom funduszy własnych Kasy jest faktycznie ujemny i kasa jest niewypłacalna. KNF podkreśliła, że dodatkowa kwota odpowiedzialności członków Kasy, bez wyegzekwowania obowiązku jej wpłacenia na konto Kasy, tworzy jedynie zapis księgowy i nie stanowi rzeczywistego zabezpieczenia kapitałowego spółdzielni. Jednocześnie KNF wskazała, że przyznana uchwałą z dnia [...] maja 2016 r. Zarządu Kasy Krajowej dodatkowa pomoc stabilizacyjna w formie objęcia udziałów Kasy na łączną kwotę

8.900 tysięcy złotych jest niewystarczająca i nie zapewnia wyeliminowania groźby zaprzestania spłaty zobowiązań przez Kasę.

KNF stwierdziła, że bieżąca działalność Kasy oraz jej pogarszające się wyniki finansowe, przy jednoczesnym wysokim zaangażowaniu Kasy Krajowej w postaci pomocy finansowej w formie objęcia w Kasie dodatkowych udziałów, wskazują

na znaczną niestabilność sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy oraz

na występowanie groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę,

co stanowi realne zagrożenie dla bezpieczeństwa depozytów gromadzonych

w Kasie.

Wobec przeprowadzonego w Kasie programu naprawczego KNF stwierdziła, że wysoka częstotliwość zmian w zakresie przedstawianych dokumentów, które powinny być podstawą prowadzenia działań restrukturyzacyjnych i ostatecznie przedstawienie założeń, których nawet konsekwentna realizacja w perspektywie 5 lat nie zapewnia wyeliminowania stanu zagrożenia zaprzestania spłacania zobowiązań, wskazuje, że przedstawionego dokumentu nie można uznać za program postępowania naprawczego prowadzący do trwałej poprawy sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy. Realizacja tego programu nie gwarantuje pokrycia strat w okresie

5 lat, a zmierzające do zwiększenia efektywności działania Kasy należy, w ocenie KNF, ocenić jako niewystarczające. KNF stwierdziła również, że pogarszająca się sytuacja finansowo-ekonomiczna Kasy od końca 2014 r., zwłaszcza w zakresie ujętych bilansowo funduszy własnych i zwiększającej się straty z lat ubiegłych świadczy o tym, że dotychczasowa pomoc z Kasy Krajowej była niewystarczająca,

a istotne różnice w sprawozdawczości, brak stosowania zasad rachunkowości dodatkowo podważają realność założeń przedstawionego programu naprawczego.

W dalszej części uzasadnienia decyzji KNF wyjaśniła, że opisany w art. 73 ust. 1 ustawy o skok stan faktyczny jest stanem odmiennym od tego, który stanowi przesłankę zastosowania instrumentu nadzorczego w postaci ustanowienia zarządcy komisarycznego z przepisu art. 74k ust. 1 ustawy o skok. Naturalnie groźba zaprzestania spłacania zobowiązań może mieć związek z powstaniem sytuacji, że aktywa kasy nie będą wystarczać na zaspokojenie zobowiązań, tym niemniej ten potencjalny związek nie pozwala w żaden sposób utożsamiać ze sobą obu wzmiankowanych stanów faktycznych. KNF podkreśliła, że w sytuacji, gdy aktywa kasy nie wystarczają na zaspokojenie jej zobowiązań, organ nadzoru powinien każdorazowo zastosować instrument nadzorczy opisany w art. 74k ust. 1 ustawy

o skok, niezależnie od tego, iż jednocześnie zachodzą inne przesłanki ustanowienia zarządcy komisarycznego, które wzmiankowane zostały w art. 73 ust. 1 ustawy

o skok. Przemawia za tym charakter tej przesłanki oraz waga, jaką niesie ona dla bezpieczeństwa działalności spółdzielczej kasy oraz interesu członków.

KNF odnosząc się do wniosku Kasy Krajowej o umorzenie postępowania

w trybie art. 105 § 1 Kpa. stwierdziła, że nie znajduje on uzasadnienia, ponieważ przepis ten reguluje kwestię obligatoryjnego umorzenia postępowania przez organ,

w sytuacji, gdy postępowanie staje się bezprzedmiotowe. KNF zbadała również możliwość zawieszenia postępowania ze względu na przesłanki wynikające

z art. 97 § 1 Kpa. i uznała, że nie zachodzą podstawy do obligatoryjnego zawieszenia postępowania, ze względu na brak w niniejszym postępowaniu zagadnienia wstępnego, którego rozpatrzenie jest niezbędne dla rozpatrzenia tej sprawy.

KNF odniosła się również do zgłoszonych przez Kasę Krajową oraz Kasę wniosków dowodowych, dokonując analizy zasadności ich zgłoszenia w kontekście przedmiotu prowadzonego postępowania. Szeroko odniosła się do wniosku

o ponowne przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, przywołując uprzednio przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Podkreśliła, że wezwanie na rozprawę zostało doręczone pełnomocnikowi Kasy zgodnie z zasadami określonymi w Kpa., jednocześnie organ "dołożył wszelkich starań", aby wezwanie na rozprawę otrzymała również (bezpośrednio) Kasa. KNF stwierdziła, że wezwanie na rozprawę administracyjną zostało doręczone prawidłowo na adres wskazany przez Kasę, natomiast fakt przebywania pełnomocnika Kasy na urlopie wypoczynkowym nie jest okolicznością uzasadniającą odmowę przyjęcia korespondencji w postępowaniu administracyjnym. Nadto KNF stwierdziła, że skoro przedmiotem postępowania

w niniejszej sprawie jest ocena, czy zachodzą przesłanki do ustanowienia w Kasie zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok, tj. zbadanie, czy zaistniała groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę, to na te okoliczności należało żądać przeprowadzenia dowodu, tymczasem zgłoszone wnioski dowodowe nie zmierzały do wyjaśnienia zagadnień związanych

z przedmiotem prowadzonego postępowania.

KNF zajmując stanowisko co do wyjaśnień Zarządu Kasy wskazała, że Kasa nie jest w stanie wykorzystać efektywnie otrzymanej pomocy, a prowadzi jedynie

do pogorszenia sytuacji ekonomicznej.

KNF przypomniała, że Kasa Krajowa wniosła o niewydawanie decyzji

o ustanowieniu zarządcy komisarycznego do czasu, gdy będzie możliwe zapoznanie się przez organ nadzoru z treścią opinii i raportu biegłego rewidenta z badania sprawozdania finansowego Kasy za rok 2015. KNF uznała, że żądanie Kasy Krajowej oparte jest na założeniu otrzymania w przyszłości dokumentu o nie ustalonej treści i wnioskach, dlatego dopuszczenie dowodu z danych zawartych

w zbadanym sprawozdaniu nie może w sposób istotny ukazać odmiennej sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy, a w związku z tym wpłynąć na treść podejmowanego rozstrzygnięcia.

W konkluzji KNF stwierdziła, że z uwagi na ponoszone straty finansowe oraz obniżający się poziom funduszy własnych Kasy, pomimo kilkakrotnego obejmowania udziałów nadobowiązkowych przez Kasę Krajową (pomoc zwrotna, warunkowa

i ograniczona terminowo), istnieje realna groźba zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę. Sytuacja ta znajduje potwierdzenie w zgromadzonych w sprawie dokumentach, w tym w szczególności w sprawozdawczości przekazywanej przez Kasę. Uznała, że zachodzi podstawa do zastosowania wobec Kasy działań nadzorczych w postaci ustanowienia zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok w związku z zaistnieniem groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez Kasę.

Ponadto KNF stwierdziła, że ustanowienie zarządcy komisarycznego w Kasie na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok jest niezbędne dla zapobieżenia jej upadłości. Zdaniem KNF, zastosowanie innych środków nadzorczych przewidzianych w ustawie o skok byłoby niewystarczające. Jak podała, podejmując niniejszą decyzję rozważała zastosowanie alternatywnych środków nadzorczych, jednakże uznała, że ustanowienie zarządcy komisarycznego będzie środkiem adekwatnym

do stwierdzonego stanu faktycznego, tj. bardzo trudnej sytuacji finansowej Kasy. KNF stanęła na stanowisku, że przygotowanie i przeprowadzenie restrukturyzacji Kasy przez zarządcę komisarycznego usprawni proces uzdrawiania stanu finansowego Kasy. W tej sytuacji, jak podała, zastosowany środek nadzorczy należy uznać za adekwatny do sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy.

Rada Nadzorcza Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej "[...]"

w [...] (dalej także skarżąca) zaskarżyła wskazaną na wstępie decyzję KNF

do Sądu.

W skardze postawiła zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego,

tj. art. 73 ust. 1 ustawy o skok, poprzez bezzasadne przyjęcie, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji względem Kasy zachodziła groźba zaprzestania spłacania zobowiązań, co implikuje ustanowienie w Kasie zarządcy komisarycznego, pomimo faktu, że:

- Zarząd Kasy, kierując jej bieżącą działalnością w sposób zapewniający jej stabilność finansową i zgodność z prawem, sporządził program postępowania naprawczego i zapewniał jego bieżącą realizację i aktualizację, a także podejmował celowe i efektywne działania naprawcze,

- w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyrażony procentowo stosunek funduszy własnych do aktywów Kasy nie wskazywał zaistnienia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy o skok,

- Kasa otrzymała z Kasy Krajowej pomoc stabilizacyjną w sposób zapewniający długotrwałe utrzymywanie ustawowych wskaźników stabilizacji finansowej.

Ponadto skarżącą sformułowała zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 11 ust. 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym w związku z:

- art. 7 Kpa., poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy z uwzględnieniem słusznego interesu skarżącej,

- art. 8 Kpa., poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej z uwagi na podejmowanie czynności w jego toku w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami, jak również niewyjaśnienie powodów uznania, że w dacie wydania decyzji wobec Kasy zachodzi groźba zaprzestania spłacania zobowiązań, uzasadniająca ustanowienie w Kasie zarządcy komisarycznego, podczas gdy aktualna sytuacja ekonomiczno-finansowa Kasy nie wypełnia przesłanek określonych w art. 73 ust. 1 ustawy o skok,

- art. 10 § 1 Kpa. w związku z art. 32 Kpa. w związku z art. 40 § 2 Kpa., poprzez uniemożliwienie skarżącej, działającej poprzez ustanowionego w sprawie pełnomocnika, czynnego udziału w rozprawie administracyjnej, wyznaczonej

na dzień 30 czerwca 2015 r., wobec nieprawidłowego zawiadomienia pełnomocnika Kasy o wyznaczonym terminie rozprawy,

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 Kpa. w związku z art. 12 Kpa., poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie zgłoszonych przez Kasę wniosków dowodowych pismem z dnia [...] czerwca 2016 r., kierując się jedynie zasadą szybkości i prostoty postępowania kosztem wnikliwego zbadania sprawy,

- art. 7, art. 75 § 1, art. 77, art. 78 § 1 Kpa., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, niezebranie i nierozpatrzenie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, bezzasadne oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą, jak również uczestnika postępowania na prawach strony

na wykazanie okoliczności mających zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, bowiem wpływały na ocenę, czy w dniu orzekania istniały przesłanki do ustanowienia w Kasie zarządcy komisarycznego na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok,

- art. 80 Kpa., poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny dowodów

z pominięciem istotnych danych odzwierciedlających aktualną, na dzień wydania decyzji, sytuację finansową Kasy,

- art. 89 § 2 Kpa., poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie rozprawy administracyjnej w sytuacji zaistnienia potrzeby przesłuchania świadków

na okoliczność wyjaśnienia sprawy, co skutkowało brakiem rzetelnego ustalenia aktualnej sytuacji ekonomiczno-finansowej Kasy oraz uniemożliwiło bezpośrednie udzielenie przez przedstawicieli Kasy wszelkich odpowiedzi i wyjaśnień niezbędnych do ustalenia przez KNF stanu faktycznego sprawy,

- art. 97 § 1 pkt 4 Kpa., poprzez jego niezastosowanie i brak zawieszenia postępowania administracyjnego w sytuacji zaistnienia przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania z uwagi na wystąpienie zagadnienia wstępnego objętego toczącym się postępowaniem administracyjnym o wyrażenie zgody na zaliczenie

do funduszy własnych Kasy kredytu udzielonego na zasadach zobowiązania podporządkowanego z funduszu stabilizacyjnego Kasy Krajowej, jak również postępowania administracyjnego w przedmiocie rozstrzygnięcia, czy przedstawiony KNF program postępowania naprawczego jest programem naprawczym

w rozumieniu art. 72a ust. 1 ustawy o skok,

- art. 105 § 1 Kpa., poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania administracyjnego w całości, które na dzień wydania zaskarżonej decyzji stało się bezprzedmiotowe z uwagi na aktualną sytuację ekonomiczno-finansową Kasy,

- art. 107 § 1 i 3 Kpa., poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz niedostateczne wskazanie w uzasadnieniu decyzji przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zgłaszanym przez skarżącą i uczestnika postępowania na prawach strony, które w istotny sposób wpływają na ocenę przesłanek wprowadzenia w Kasie zarządcy komisarycznego, a także całkowite pominięcie uzasadnienia faktycznego i prawnego uznania, iż zastosowanie innych środków nadzorczych wobec Kasy przewidzianych w ustawie o skok byłoby niewystarczające,

- art. 188 Kpa. w związku z art. 183 Kpa., poprzez uniemożliwienie Prokuratorowi udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony i wydanie zaskarżonej decyzji przed rozpatrzeniem przystąpienia przez Prokuraturę Okręgową w [...], które to wyżej wymienione naruszenia przepisów postępowania, w ocenie skarżącej, spowodowały poczynienie błędnych ustaleń faktycznych, stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, istotnie wpływając na wynik postępowania zakończonego wadliwą decyzją.

Skarżąca wobec postawionych wyżej zarzutów wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji KNF i umorzenie postępowania w przedmiocie ustanowienia

w Kasie zarządcy komisarycznego, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, albowiem, jak podała skarżąca, uchybienia KNF mają charakter rażący i stanowią podstawę zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 Kpa. Nadto wniosła

o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z danych sprawozdawczych Kasy

za maj 2016, dowodu ze zaktualizowanego Programu postępowania naprawczego Kasy z dnia [...] lipca 2016 r.

W uzasadnieniu skargi skarżąca zawarła argumentację na poparcie postawionych wyżej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę KNF wniosła o jej oddalenie oraz oddalenie wniosku skarżącej o przeprowadzenie uzupełniających dowodów, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej "p.p.s.a."), sąd może zawiesić postępowanie z uwagi na prejudycjalność innego toczącego się postępowania. Zagadnienie wstępne (prejudycjalne) występuje w sytuacji, w której uprzednie rozstrzygnięcie określonego zagadnienia, które występuje w sprawie, może wpływać na wynik toczącego się postępowania, co w rezultacie uzasadnia celowość wstrzymania czynności w postępowaniu sądowoadministracyjnym do czasu rozstrzygnięcia tej istotnej kwestii.

Przez zagadnienie wstępne (kwestię prejudycjalną) należy więc rozumieć przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania sądowego, której usunięcie jest istotne z punktu widzenia możliwości prawidłowej realizacji celu postępowania sądowoadministracyjnego i ma bezpośredni wpływ na jego wynik (vide: wyrok NSA z 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt I FSK 845/05). Warunkiem skorzystania z tej podstawy, mającej związek z wynikiem innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego (w tym również Trybunałem Stanu - vide postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II FZ 278/11 oraz Trybunałem Sprawiedliwości Unii Europejskiej - vide np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11) oraz przed Trybunałem Konstytucyjnym, jest wystąpienie sytuacji, w której to inne postępowanie jest już rozpoczęte.

Zawieszenie postępowania z przyczyn enumeratywnie wymienionych w art. 125 § 1 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i zależy od uznania sądu. Rzecz jasna, nie może być ono jednak dowolne. Analizując celowość zawieszenia postępowania sąd winien wziąć pod uwagę wystąpienie w przyszłości przesłanek wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją lub innym aktem - art. 145 § 1 pkt 7 i art. 145a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), art. 240 § 1 pkt 7, 8 i 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 749 ze zm.), jak i przesłanek wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego (art. 272 p.p.s.a.) na skutek rozstrzygnięcia wydanego w innym, już toczącym się postępowaniu (Komentarz M. Niezgódka - Medek do art. 125 p.p.s.a., Lex Omega 39/2013). Możliwość zainicjowania tego rodzaju nadzwyczajnego postępowania nie może być jednak traktowana jako samoistna negatywna przesłanka fakultatywnego zawieszenia postępowania na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Względy ekonomii procesowej, sprawiedliwości, spójności systemu prawnego oraz jednolitości i stabilności orzecznictwa sądowego przemawiają za potrzebą zawieszenia postępowania w razie badania przez Trybunał Konstytucyjny kwestii zgodności z Konstytucją RP lub aktami wyższego rzędu, aktu normatywnego, który stanowi postawę do wydania zaskarżonego orzeczenia (vide: np. postanowienie NSA z 6 lipca 2011 r. sygn. akt II FZ 278/11).

Analizując niniejszą sprawę z punktu widzenia procesu decyzyjnego prowadzonego przez organ, podkreślenia wymaga, że w sprawie będącej przedmiotem skargi organ-KNF decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. ustanowił zarządcę komisarycznego.

Od powyższej decyzji skargę wywiodła zarówno Krajowa Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa z siedzibą w [...] jak i Rada Nadzorcza Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo - Kredytowa "[...]" z siedzibą w [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 3 października 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1657/16 odrzucił skargę Krajowej Spółdzielczej Kasy Oszczędnościowo-Kredytowej z siedzibą w [...] uznając, że nie jest to podmiot legitymowany do wniesienia skargi. Jak wskazano w uzasadnieniu powyższego postanowienia zaskarżona w niniejszej sprawie decyzja została wydana na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy o skok. Zgodnie z treścią tego przepisu, w przypadku powstania groźby zaprzestania spłacania zobowiązań przez kasę lub Kasę Krajową lub jeżeli zarząd kasy lub Kasy Krajowej nie przekaże programu postępowania naprawczego zgodnie z art. 72a i art. 72b albo gdy realizacja tego programu okaże się nieskuteczna, Komisja Nadzoru Finansowego może podjąć decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. W myśl art. 73 ust. 6 ustawy o skok, od decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 1 tej ustawy, rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej może wnieść skargę do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od daty doręczenia decyzji. Wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania decyzji. Ponadto przepisu art. 127 § 3 Kpa. nie stosuje się.

Powyższa regulacja stanowi szczególny tryb postępowania w tego rodzaju sprawach, zarówno w trybie administracyjnym (brak możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy), jak również sądowoadministracyjnym (wniesienia skargi na decyzję o ustanowieniu zarządcy komisarycznego), w terminie 7 dni przez uprawniony do tego organ, którym jest rada nadzorcza kasy lub Kasy Krajowej.

W ocenie Sądu, ustawodawca, mając na uwadze potrzebę ochrony stabilności rynku finansowego i bezpieczeństwa środków zgromadzonych na rachunkach spółdzielczych kas oszczędnościowo-kredytowych, celowo pozbawił stronę postępowania administracyjnego prawa złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wprowadził ekstraordynaryjny tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, ograniczając również krąg podmiotów uprawnionych do jej wniesienia wyłącznie do rady nadzorczej spółdzielczej kasy oszczędnościowo- kredytowej lub Kasy Krajowej.

Wskazać należy, że przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok nadaje takie uprawnienie ściśle określonemu organowi nadzoru kasy będącej adresatem decyzji o ustanowieniu zarządcy komisarycznego. Jest to uprawnienie przypisane temu konkretnemu organowi i nie obejmuje innych organów tego podmiotu np. zarządu oraz organów innej spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w tym także Kasy Krajowej. Dotyczy to także sytuacji, w której inny podmiot był uczestnikiem postępowania administracyjnego na prawach strony. W tym miejscu wypada nie zgodzić się ze stanowiskiem zaprezentowanym w wyroku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2257/15, zgodnie z którym Kasa Krajowa, będąca uczestnikiem postępowania dotyczącego ustanowienia zarządy komisarycznego w danej kasie, nie traci uprawnienia do wniesienia skargi, gdyż jako uczestnik takiego postępowania jest legitymowana do jej wniesienia na podstawie art. 50 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Podkreślenia wymaga, że ww. przepis ustawy o skok stanowi lex specialis w stosunku do przytoczonego wyżej art. 50 § 1 p.p.s.a, będącego normą o charakterze generalnym. Oznacza to, że inny uczestnik postępowania administracyjnego nie ma legitymacji materialnoprawnej do wniesienia skargi do sądu administracyjnego i nie może w tym względzie zastąpić rady nadzorczej spółdzielczej kasy oszczędnościowo-kredytowej, w której doszło do ustanowienia zarządcy komisarycznego. Ograniczenie to nie dotyczy jedynie prokuratora, Rzecznika Praw Obywatelskich oraz Rzecznika Praw Dziecka, tj. podmiotów posiadających nieograniczoną przesłankami materialnoprawnymi formalną legitymację skargową, której podstawę stanowi odpowiednio: ochrona praworządności, ochrona wolności oraz praw człowieka i obywatela, jak również ochrona praw dziecka (patrz: Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi - Komentarz pod red. R Hausera i M. Wierzbowskiego - wyd.2, s. 298 i nast.). Tryb wnoszenia skarg w takim przypadku został uregulowany w art. 52 § 1 oraz art. 53 § 3 p.p.s.a.

Nadmienić należy, że przedmiotowe uprawnienie dotyczy wyłącznie wniesienia skargi, a nie udziału organizacji społecznej jako uczestnika postępowania sądowoadministracyjnego, stosownie do treści art. 9 p.p.s.a., jeżeli już zostanie ono skutecznie wszczęte. W tym zakresie brak jest bowiem odrębnych ograniczeń ustawowych.

Jak podkreśla się w literaturze, przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter przepisu ogólnego, od którego został przewidziany wyjątek. Zgodnie bowiem z art. 50 § 2 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Oznacza to, że znajduje on zastosowanie w sytuacji, gdy legitymacja skargowa nie została uregulowana odmiennie w drodze przepisów szczególnych (tak: A. Kisielewicz, J.P. Tarno, Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013; M. Jagielska [w:] R. Hauser (red.), M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 s. 264; T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011 s. 310; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012 s. 158). Powyższy pogląd znalazł aprobatę w wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1116/11, w którym stwierdzono, że przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. ma charakter lex generalia i znajduje zastosowanie w takim zakresie, w jakim legitymacja skargowa nie została odmiennie określona w ustawie szczególnej. W niniejszej sprawie przepis art. 73 ust. 6 ustawy o skok określa ściśle podmioty legitymowane do wniesienia skargi, a zatem rozszerzanie kręgu tych podmiotów w oparciu o przepis art. 50 § 1 p.p.s.a. stanowiłoby działanie wbrew zasadzie lex specialis derogat legi generali. Powyższe oznacza, że w sprawie, w której zapadała wskazana na wstępie decyzja o ustanowieniu zarządcy komisarycznego, skarga mogła zostać wniesiona przez Radę Nadzorczą Spółdzielcza Kasa Oszczędnościowo-Kredytowa "[...]" z siedzibą w [...].

Powyższe postanowienie o odrzuceniu skargi zostało zaskarżone skargą kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie Sądu prawomocne rozstrzygnięcie sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1657/16 bezpośredni związek z problematyką prawną sprawy niniejszej i dlatego działając na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd zawiesił niniejszą sprawę do prawomocnego zakończenia sprawy o sygn. akt VI SA/Wa 1657/16.