Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt SA/Bk 1124/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2004-04-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Wobec pozostawania w obrocie prawnym ważnej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku, prowadzenie postępowania przygotowawczego co do sfałszowania zapisów w dzienniku budowy nie stanowi zagadnienia wstępnego - w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 kpa - do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na rozbudowę.

TEZY

Wobec pozostawania w obrocie prawnym ważnej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku, prowadzenie postępowania przygotowawczego co do sfałszowania zapisów w dzienniku budowy nie stanowi zagadnienia wstępnego - w rozumieniu art. 97 par. 1 pkt 4 kpa - do rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na rozbudowę.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie NSA Stanisław Prutis (spr.), Elżbieta Trykoszko, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w dniu 15 kwietnia 2004 r. sprawy ze skargi K. i B. K. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] sierpnia 2003 r. Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu o d d a l a s k a r g ę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpoznaniu odwołania K. i B. K. od decyzji [...] z dnia [...] czerwca 2003r. Prezydenta Miasta Ł. w przedmiocie zmiany decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r. w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w Ł. przy ulicy D. [...], w części dotyczącej zabudowy przestrzeni pomiędzy ustrojami konstrukcyjnymi od strony działki nr [...] oraz wykonania otworu okiennego na parterze, w elewacji północno-wschodniej, Wojewoda P. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2003r. H. i K. Z. wystąpili do Prezydenta Miasta Ł. o zmianę pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego, udzielonego decyzją nr [...]. Do wniosku dołączono rysunki zamienne, obrazujące zakres planowanych zmian w stosunku do zatwierdzonego projektu budowlanego oraz decyzję P. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków.

Pismem z dnia [...] maja 2003r. Prezydent Miasta Ł. zawiadomił o wszczęciu postępowania osoby legitymowane jako strony w sprawie. Na skutek tego zawiadomienia K. i B. K. złożyli w dniu [...] czerwca 2003r. zastrzeżenie co do zamiaru inwestorów. Zarzucili, że pozwolenie, które miałoby podlegać zmianie wygasło. Odpowiadając na to zastrzeżenie Prezydent Miasta wyjaśnił zainteresowanym, że Wojewoda P. i Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonali w trybie nadzoru weryfikacji kwestionowanego pozwolenia na budowę, a w wyniku tej kontroli zapadła ostateczna decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności omawianego pozwolenia na budowę.

Po tak przeprowadzonym postępowaniu, decyzją [...] z dnia [...] czerwca 2003r. Prezydent Miasta Ł. orzekł o zmianie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r. w przedmiocie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego na działce nr [...], położonej w Ł. przy ulicy D. [...], w części dotyczącej zabudowy przestrzeni pomiędzy ustrojami konstrukcyjnymi od strony działki nr [...] oraz wykonania otworu okiennego na parterze, w elewacji północno-wschodniej.

Decyzja została doręczona K. i B. K. w dniu [...] czerwca 2003r., a jej odbiór potwierdziła K. K. dodatkowo wskazując aktualny adres.

W piśmie z dnia [...] czerwca 2003r., doręczonym Prezydentowi Miasta Ł.[...] czerwca (tj. w dniu wydania decyzji) K. i B. K. domagali się wydania decyzji oraz zawieszenia postępowania do czasu zakończenia sprawy prowadzonej w Prokuraturze Rejonowej w Ł. w sprawie sfałszowania podpisów w dzienniku budowy. Do tego pisma dołączono kopię wystąpienia skierowanego do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. o wstrzymanie budowy i nakazanie okazania dziennika budowy.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Prezydenta Miasta Ł. K. i B. K. wnieśli odwołanie skierowane do Wojewody P. W odwołaniu zarzucono naruszenie art. 7 i 107 § 3 k.p.a., nieuwzględnienie wniosku o zawieszenie postępowania oraz błąd w ustaleniach faktycznych.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda P. zważył, co następuje:

Zaskarżona decyzja nie narusza prawa i jako taka nie podlega zmianie ani uchyleniu.

Przedmiotem postępowania dotyczącego zmiany pozwolenia na budowę jest ustalenie, czy nie rozpoczęty lub będący w budowie obiekt budowlany może być realizowany inaczej, niż to określono w decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i zezwalającej na prowadzenie robót. Podstawowym warunkiem prowadzenia postępowania w tym przedmiocie jest pozostawienie w obrocie prawnym decyzji, która miałaby podlegać ewentualnym zmianom.

W badanej sprawie pozostaje poza sporem fakt, że budowa objęta decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r. Prezydenta Miasta Ł., jest w toku, a sama decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Decyzją [...] z dnia [...] listopada 2002r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał bowiem w mocy decyzję Wojewody P. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę nr [...], a sami skarżący wnioskując o wstrzymanie budowy potwierdzają, że budowa jest nadal prowadzona. W badanej sprawie nie wydano też decyzji stwierdzającej wygaśnięcie pozwolenia na rozbudowę.

Podnoszona przez skarżących kwestia sposobu prowadzenia dziennika budowy i wyprowadzany stąd wniosek co do wygaśnięcia pozwolenia nr [...] nie jest przedmiotem sprawy dotyczącej zmiany tego pozwolenia.. Nawet ewentualne potwierdzenie się w postępowaniu prokuratorskim zarzutów co do nieprawidłowości w zakresie dokumentowania robót budowlanych nie przesądzi samo w sobie o zaistnieniu przesłanki skutkującej wygaśnięcie pozwolenia budowlanego. Co więcej, do czasu rozstrzygnięcia tej kwestii przez właściwy organ w drodze ostatecznej decyzji administracyjnej, do kwestionowanej przez skarżących decyzji należy stosować zasadę trwałości (art. 16 § 1 k.p.a.). Stąd więc kwestia będąca przedmiotem postępowania prokuratorskiego i sposób jego zakończenia nie stanowią zagadnienia wstępnego w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę, w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W toku postępowania odwoławczego w dniu [...] sierpnia 2003r. K. Z. złożył dodatkowe rysunki zamienne. Rysunki te uściślają sposób wykonania otworu okiennego w elewacji północno-wschodniej. Pismem z dnia [...] sierpnia 2003r. organ odwoławczy, działając w trybie art. 10 § 1 k.p.a., zawiadomił osoby legitymowane jako strony w sprawie możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym.

W dniu [...] sierpnia 2003r. K. K. wystosowała do Wojewody P. wniosek o wyłączenie pracowników Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej w Ł. od prowadzenia niniejszej sprawy. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2003r. Wojewoda P. odmówił wyłączenia tych pracowników.

Odnosząc się do wniosku o zawieszenie postępowania, złożonego przez skarżących do Prezydenta Miasta Ł. w dniu [...] czerwca 2003r. należy zauważyć, że był on spóźniony. W dniu [...] czerwca bowiem organ pierwszej instancji wydał decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty.

Zakres zmian wprowadzanych na wniosek inwestora w pierwotnie wydanym pozwoleniu na rozbudowę nie powoduje zmiany gabarytów obiektu i nie wprowadza jakichkolwiek uciążliwości dla działek sąsiednich. Przede wszystkim nie ogranicza dostępu światła do pomieszczeń w budynku mieszkalnym skarżących, co było głównym zarzutem skarżących wobec decyzji zezwalającej na rozbudowę. Szczegółowej analizy tego zagadnienia dokonano w toku postępowania, zakończonego decyzją Wojewody P. nr [...] z dnia [...] września 2002r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta Ł., nr [...] z dnia [...] grudnia 1999r. o pozwoleniu na rozbudowę budynku mieszkalnego H. i K. Z. Decyzja ta została utrzymana w mocy. Brak zatem podstaw do uwzględnienia odwołania.

W skardze do Sądu Administracyjnego K. i B. K. wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji jako niezgodnych z prawem, zarzucając:

1) naruszenie przepisów art. 16 k.p.a. i art. 97 k.p.a. poprzez niezawieszenie postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania sprawy toczącej się w Prokuraturze Rejonowej w Ł. sygn. akt [...],

2) naruszenie art. 7 k.p.a. i art. 80 k.p.a. poprzez ocenę dowodów wbrew zasadzie swobodnej ich oceny,

3) naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. – niewskazanie w decyzji powodów, dla których organ odmówił wiary wyjaśnieniom skarżących,

4) błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż zmian projektu została wykonana zgodnie z prawem budowlanym,

5) naruszenie art. 24 k.p.a. poprzez wyjście poza wniosek i wyłączenie od razu pracowników Placówki Zamiejscowej w Ł. mimo, że wniosek dotyczył jedynie inż. M.,

6) naruszenie art. 24 § 4 k.p.a. poprzez wydanie decyzji przez inż. M. w dniu [...].08.2003r., a więc w dniu wydania postanowienia o odmowie jego wyłączenia.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoją argumentację. Dodatkowo organ odwoławczy wyjaśnił:

1. w postępowaniu przed Wojewodą P. zapewniono stronom prawo czynnego udziału, wywiązując się z obowiązków w tej mierze, a w szczególności z obowiązku określonego przepisami art. 10 § 1 k.p.a.,

2. bezprzedmiotowość wniosku skarżących o zawieszenie postępowania przed organem pierwszej instancji przesądził fakt złożenia go po zakończeniu postępowania, tj. w dniu doręczenia skarżącym decyzji Prezydenta Miasta Ł. Okoliczność ta została wyjaśniona w skarżonej decyzji organu odwoławczego,

3. brak podstaw do zawieszenia postępowania odwoławczego omówiono w decyzji Wojewody P. podkreślając, że kwestia sposobu prowadzenia dziennika budowy, jako dokument urzędowy (zarejestrowany przez organ państwowy w formie przepisanej prawem), korzysta z domniemania prawidłowości i do czasu jego skutecznego zakwestionowania brak jest podstaw do poddawania w wątpliwość zawartych w nim zapisów. Ewentualne ujawnienie nowych okoliczności w tej mierze może skutkować wznowienie postępowania administracyjnego w przyszłości.

4. wniosek skarżącej o wyłączenie z postępowania pracowników Placówki Zamiejscowej w Ł., choć we wstępnej części rzeczywiście odnosił się do J. M., to w końcowym fragmencie zawierał żądanie przekazanie sprawy do załatwienia przez pracownika w B., co w istocie jest równoznaczne z żądaniem wyłączenia wszystkich pracowników z Ł. Był więc rozpoznawany w najdalej idącym rozumieniu.

5. kwestie dotyczące terminu rozpoczęcia prac i sposobu ich realizacji pozostają poza przedmiotem sprawy niniejszej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Z informacji Prokuratury Rejonowej w Ł. wynika, iż prowadzone jest postępowanie przygotowawcze, którego przedmiotem są zarzuty stawiane przez K. i B. K. pod adresem H. i K. Z. odnośnie podrobienia dokumentów, poprzez dokonywanie niezgodnych z prawdą wpisów w dzienniku budowy oraz w sprawie umyślnego zniszczenia dziennika budowy. Po uchyleniu postanowienia prokuratora Prokuratury Rejonowej w Ł. o umorzeniu śledztwa, na podstawie art. 171 § 1 pkt 1 k.p.k., sprawa prowadzona jest aktualnie pod numerem [...]. Powstaje zatem problem, czy do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego organy administracji miały obowiązek zawiesić postępowanie o zmianę pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego.

Zgodnie z przepisem art. 97 § 1 pkt 4 organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego prze inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuacje, w których wydanie orzeczenia merytorycznego, w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem administracyjnym, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Ocena zaś tego zagadnienia wstępnego, gdyby ono w sobie mogło być przedmiotem odrębnego postępowania (tzn. w oderwaniu od sprawy, na tle której wystąpiło), należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu państwowego, niż ten przed którym toczy się postępowanie w głównej sprawie. Jest to poza tym zagadnienie otwarte, tzn. nie było przedtem prawomocnie przesądzone na właściwej drodze (B. Adamiak, J. Borkowski – K.p.a. – Komentarz, W-wa 1996, s. 419).

Przy takim rozumieniu "zagadnienia wstępnego" nie ulega wątpliwości, iż kwestia prawidłowości prowadzenia dziennika budowy nie jest zagadnieniem wstępnym dla wydania decyzji o zmianie pozwolenia na rozbudowę budynku. Z otwartym zagadnieniem prejudycjalnym mielibyśmy do czynienia, gdyby toczyło się postępowanie administracyjne w trybie wznowienia postępowania (art. 145 i n. k.p.a.) lub o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku. Takie postępowanie nie jest prowadzone. Co więcej, ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...].11.2002r. odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji nr [...] w sprawie pozwolenia na rozbudowę budynku mieszkalnego. Nie stwierdzono również wygaśnięcia w/w decyzji nr [...] w sprawie pozwolenia na rozbudowę.

W konsekwencji stwierdzić należy, iż wobec pozostawania w obrocie prawnym ważnej decyzji o pozwoleniu na rozbudowę budynku, nie zaistniały przeszkody do prowadzenia postępowania w sprawie zmiany tej decyzji. Nie zachodziły również podstawy do zawieszenia prowadzonego postępowania. Samo prowadzenie postępowania przygotowawczego co do prawidłowości prowadzenia dziennika budowy, czy jego zniszczenia, nie jest wstępnym zagadnieniem prawnym, wymagającym uprzedniego rozstrzygnięcia przed wydaniem decyzji o zmianie pozwolenia na rozbudowę budynku. Dodać należy, iż to inwestor ponosi ryzyko prowadzenia prac budowlanych w oparciu o decyzję, która – zdaniem skarżących – może być podważona na skutek prawomocnych ustaleń i rozstrzygnięć w postępowaniu karnym.

Co się tyczy meritum sprawy stwierdzić należy, że organy administracji prawidłowo ustaliły i oceniły, iż zakres zmian wprowadzonych w pozwoleniu na rozbudowę nie powoduje zmiany gabarytów obiektu i nie wprowadza uciążliwości dla działek sąsiednich. W szczególności zaś zmiana nie ogranicza dostępu światła do budynku skarżących. Wprawdzie skarżący zarówno w odwołaniu, jak i w skardze, zarzucają błąd w ustaleniach faktycznych poprzez uznanie, iż zmiana projektu została wykonana zgodnie z prawem budowlanym, jednakże zarzuty te nie są bliżej skonkretyzowane, a więc są bezzasadne.

Bezzasadne są również zarzuty skargi co do naruszenia przepisów art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a. poprzez ocenę dowodów w sposób dowolny, a więc wbrew zasadzie swobodnej oceny dowodów, albowiem są one ogólnikowe i bliżej niesprecyzowane w uzasadnieniu skargi.

Postanowienie w sprawie odmowy wyłączenia pracowników Oddziału Administracji Architektoniczno-Budowlanej w Ł. od udziału w postępowaniu odwoławczym jest zgodne z obowiązującymi w tym zakresie przepisami k.p.a.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja nie narusza prawa, dlatego też skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z 30.08.2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz.1270) w zw. z art. 97 § 1 ustawy z 30.08.2002r. – Przepisy wprowadzające ustawę... – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1271).