Wyrok NSA, sygn. akt I SA 286/97
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1997-11-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 621  Sprawy mieszkaniowe, w tym dodatki mieszkaniowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 14 par. 2, art. 67 par. 2 pkt 5, art. 68 par. 2, art. 109 par. 2, art. 156 par. 2
journal: Dz.U. 1980 nr 9 poz. 26
law: Obwieszczenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 marca 1980 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego.
Teza: Z art. 156 par. 2 Kpa można wnioskować, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności także decyzji ustnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym, a o tym - przy decyzjach ustnych - przesądza spełnienie warunków określonych w art. 14 par. 2 Kpa.

TEZY

Z art. 156 par. 2 Kpa można wnioskować, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności także decyzji ustnej. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym, a o tym - przy decyzjach ustnych - przesądza spełnienie warunków określonych w art. 14 par. 2 Kpa.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ skargę Zygmunta P. na decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 13 stycznia 1997 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ustnej decyzji Dowódcy Garnizonu w K.


UZASADNIENIE

Zygmunt P. zaskarżył do Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia 13 stycznia 1997 r. nr 2/ZGM/97, określając ją jako decyzję "w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności oraz odmowy stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa ustnej decyzji Dowódcy Garnizonu w K. z 1983 r., odwołującej decyzję pisemną nr 351/82 z 31 grudnia 1982 r. o przydziale lokalu mieszkalnego".

Z akt dostarczonych Sądowi wynika, że decyzją nr 351/82 wymienioną w skardze Szef Garnizonowej Administracji Mieszkań w K. przydzielił chorążemu Zygmuntowi P. osobną kwaterę stałą w K. przy ul. K. nr 11 m. 21, o powierzchni 58,90 m2, w tym mieszkalnej 46,70 m2. Na odwrocie decyzji znajduje się adnotacja datowana 1 kwietnia 1983 r., z której wynika, że zainteresowany odmówił przyjęcia kwatery, ponieważ jest w złym stanie technicznym, a liczba osób uprawnionych /łącznie 6/ "nie ma swobodnego zamieszkania". Z kolei z kserokopii dokumentów nadesłanych przez skarżącego wiadomo, że w dniu 10 stycznia 1983 r. wystąpił on do Kierownika Garnizonowej Administracji Mieszkań w K. z prośbą o wymianę pewnych elementów wyposażenia lokalu, a w dniu 12 stycznia 1983 r. wystosował meldunek do Dowódcy Garnizonu w K., wnosząc w nim "o odwołanie cofnięcie decyzji nr 351/82", ponieważ rezygnuje z niej z powodu złego stanu technicznego lokalu. Z podobną prośbą wystąpił w piśmie z dnia 24 stycznia 1983 r., adresowanym do Szefa "WRZKB w K.", w wyniku czego sprawa została skierowana "do ponownego rozpatrzenia przez Garnizonową Komisję Mieszkaniową" w marcu 1983 r. /informuje o tym pismo Garnizonowej Administracji Mieszkań z dnia 24 lutego 1983 r./.

Porównując pisma dołączone do skargi z aktami administracyjnymi, należy stwierdzić, że akta administracyjne są niekompletne brak w nich licznych dokumentów. Ze skargi natomiast wiadomo, że w sprawie orzekał Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w (...) pod sygnaturą akt SAB(...)96 w związku z tym orzeczeniem pozostaje decyzja dyrektora Wojskowej Agencji Mieszkaniowej - Oddziału Rejonowego w Sz. nr 3243 z dnia 6 grudnia 1996 r., o czym z kolei informuje odpowiedź na skargę.

Tą właśnie decyzją zostało umorzone postępowanie prowadzone wskutek wniosku Zygmunta P. "z dnia 9 maja 1995 r. o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ustnej decyzji Dowódcy Garnizonu w K. z 1983 r. odwołującej decyzję nr 351/82 z dnia 31.12.1982 r. o przydziale kwatery stałej" /takiego wniosku nie ma w aktach administracyjnych ani przy skardze/. W uzasadnieniu decyzji podano, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, "ponieważ ustna decyzja Dowódcy Garnizonu K. (...) odwołująca decyzję o przydziale osobnej kwatery stałej nr 351/82 z dnia 31.12.1982 r. została ogłoszona ponad 13 lat temu, a więc zastosowanie ma art. 156 par. 2 Kpa". Wyjaśniono także, iż różne wystąpienia, skargi zażalenia Zygmunta P. "były przedmiotem rozpatrywania przez wszystkie organy służby zakwaterowania WP, organy prokuratury wojskowej, a także sądy: Sąd Rejonowy w K. Sąd Wojewódzki w K., a w 1994 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny - Ośrodek Zamiejscowy w (...). Sąd oddalił powództwo, a NSA odrzucił skargę. Ze skargi więc nie wynikają żadne nowe okoliczności, które już nie byłyby znane, a zatem nie ma podstaw do wznowienia postępowania /art. 146 par. 2 Kpa/. Decyzja z dnia 31 grudnia 1982 r. jest prawomocna w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść tylko decyzja o treści dotychczasowej."

Od tej decyzji odwołał się Zygmunt P., domagając się jej uchylenia stwierdzenia nieważności, a także stwierdzenia nieważności stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa "ustnej decyzji Dowódcy Garnizonu w K. z 1983 r., odwołującej decyzję administracyjną nr 351/82". Odwołanie ujawnia, że w wyniku tej "bezprawnie wydanej ustnej decyzji" "zostały wystawione tytuły egzekucyjne z rażącym naruszeniem prawa" o potrąceniu z uposażenia czynszu za 3 miesiące, pozbawiono Zygmunta P. równoważnika pieniężnego za brak kwatery stałej przesunięto go na ostatnią pozycję na liście oczekujących na mieszkanie. Odwołujący się twierdzi, że został pozbawiony możliwości skutecznego odwołania się "od aktu prawnego, którego nie było nie został wydany", ale jednocześnie podaje w wątpliwość, "czy ustna decyzja Dowódcy Garnizonu z 1983 r. jest aktem administracyjnym czy rodzi ona skutki prawne".

Orzekając w wyniku rozpatrzenia tego odwołania, Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w swej decyzji nr (...) z dnia 13 stycznia 1997 r. utrzymał w mocy decyzję organu instancji z dnia 6 grudnia 1996 r., stwierdzając, że strona w żadnej fazie postępowania nie udowodniła, iż ustna decyzja w ogóle była wydana. Wprawdzie art. 109 par. 2 Kpa przewiduje możliwość wydania decyzji ustnej, ale na warunkach określonych w art. 14 Kpa Organ II instancji uznał pismo Zygmunta P. z dnia 24 stycznia 1983 r. do Dowódcy Garnizonu za odwołanie wniesione do właściwego organu od decyzji o przydziale kwatery stałej, ocenił jednak adnotację na tej decyzji z dnia 1 kwietnia 1983 r. jako rezygnację z kwatery. Podał, że Zygmunt P. otrzymał decyzję o przydziale kwatery stałej w innych miejscach w dniach 15 września 1983 r., 19 lutego, 20 maja i 20 czerwca 1986 r., ze wszystkich jednak zrezygnował. W świetle okoliczności sprawy słuszne było umorzenie postępowania.

W obszernej skardze Zygmunt P. domaga się zarówno uchylenia, jak stwierdzenia nieważności obu decyzji wydanych w sprawie, stwierdzenia nieważności ustnej decyzji Dowódcy Garnizonu w K. z 1983 r., zasądzenia odszkodowania w wysokości 30 tys. złotych wraz z odsetkami "za poniesione rzeczywiste szkody straty materialne" oraz zasądzenia kosztów postępowania w wysokości 5 tys. złotych. Wywody skargi sprowadzają się do twierdzenia, że w świetle par. 82 ust. 1 i 4 zarządzenia nr 31/MON Ministra Obrony Narodowej z dnia 30 czerwca 1976 r. w sprawie przydzielania, zwalniania remontów osobnych kwater stałych oraz właściwości organów wojskowych w tych sprawach /Dz.Rozk. MON 1984 poz. 16/ organy wojskowe miały obowiązek wydania decyzji pisemnej, a jeśli temu obowiązkowi uchybiły wydając decyzję ustną, rażąco naruszyły prawo, należy więc stwierdzić nieważność decyzji ustnej.

W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i "zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych". Podkreślono, że strona nie udowodniła faktu wydania decyzji ustnie. Pewne jest natomiast, że skarżący na piśmie zrezygnował z kwatery przydzielonej mu w 1982 r. ją opróżnił przekazując ją organom wojskowym. Roszczenia odszkodowawcze mogą być skierowane na drogę postępowania przed sądem powszechnym lub rozpoznane ewentualnie w trybie art. 160 Kpa, jeśli wystąpiłyby przesłanki jego zastosowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Trudno zaprzeczyć, że w czasie załatwiania niniejszej sprawy organy popełniły liczne błędy procesowe, które wytknął skarżący. W szczególności dotyczą one fazy postępowania odwoławczego od decyzji o przydziale kwatery stałej z dnia 31 grudnia 1982 r., a ta kwestia nie mogła być przedmiotem badania przez Sąd, ponieważ przedmiotem skargi są decyzje umarzające postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustnej, "odwołującej" decyzję o przydziale kwatery stałej. Sprawa zatem dotyczy w ogóle innego postępowania niż pierwotne - rozstrzygające o prawach do kwatery stałej Zygmunta P. błędy popełnione przez organy w innej fazie postępowania nie podlegały ocenie Sądu nie miały wpływu na ocenę zaskarżonych decyzji.

Również w decyzji dyrektora Oddziału Rejonowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w Sz. z dnia 6 grudnia 1996 r., utrzymanej w mocy przez decyzję zaskarżoną, popełniono istotny błąd, stwierdzając, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja ustna "została ogłoszona ponad 13 lat temu". Tak formułując uzasadnienie, organ ten przeoczył, że tym samym przyznał fakt wydania decyzji ustnej, nie mając na to żadnego dowodu. Ponadto w swej decyzji organ instancji, nie wiadomo z jakich powodów, zamieścił rozważania na temat wznowienia postępowania, choć rozpoznawał wniosek o stwierdzenie nieważności.

Jakkolwiek Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej decyzję tę utrzymał w mocy, jednakże w uzasadnieniu swej decyzji prawidłowo ocenił przyczyny umorzenia postępowania. Wskazał, że wprawdzie art. 109 par. 2 Kpa dopuszcza możliwość wydania decyzji ustnej, ale warunki z tym związane określa art. 14 Kpa, co oznacza, że fakt wydania decyzji ustnej musi być utrwalony w aktach. Zygmunt P. nie wykazał, że została wydana decyzja ustna, akta sprawy nie zawierają takiej wzmianki, a zatem postępowanie stało się bezprzedmiotowe z powodu braku decyzji objętej wnioskiem. Takim uzasadnieniem Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej konwalidował błędy decyzji organu instancji, a jednocześnie wskazał faktyczną przyczynę umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustnej.

Rzeczywiście, art. 109 par. 2 Kpa czyni wyjątek od zasady pisemności rozstrzygania indywidualnych spraw administracyjnych stanowi, że "decyzja może być stronom ogłoszona ustnie". Już to stwierdzenie jest bardzo istotne, ponieważ oznacza, że decyzja ustna musi być ogłoszona w obecności stron, musi być do nich jednoznacznie skierowana oraz przyjęta przez nie do wiadomości. Ten przepis jednak przewiduje jeszcze dalsze warunki, odsyłając do art. 14 par. 2 Kpa. Przepisy tego artykułu potwierdzają zasadę pisemności /par. 1/, ale określają także warunki, których spełnienie umożliwia załatwienie sprawy ustnie /par. 2/. Za takim załatwieniem sprawy musi przemawiać interes strony, a przepis prawny nie może stać temu na przeszkodzie. Ponadto "treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji". Zważywszy zaś, że w myśl art. 67 par. 2 pkt 5 i art. 68 par. 2 Kpa protokół powinien być podpisany przez stronę, można stwierdzić, że w myśl cytowanych wyżej przepisów /art. 109 par. 2, art. 14 par. 2, art. 67 par. 1 pkt 5 i art. 68 par. 2 Kpa/ w obrocie prawnym może znajdować się tylko taka decyzja ustna, której byt prawny można udowodnić dokumentem pisanym. Nie można natomiast domniemywać rozstrzygnięcia sprawy decyzją ustną.

W rozpoznawanej sprawie akta sprawy nie zawierają żadnego dokumentu, który by odpowiadał warunkowi ustanowionemu w art. 14 par. 2 Kpa, takiego dokumentu nie potrafił wskazać także skarżący. Na pytanie Sądu zresztą nie wykazał on, że decyzja ustna została zastosowana w jego obecności. Jego twierdzenie o wydaniu decyzji ustnej wynika wyłącznie z domniemania powstałego z wnioskowania z różnych innych działań właściwych organów. Jeżeli zatem nie zostało udowodnione w sposób prawem przewidziany, że w ogóle doszło do załatwienia sprawy decyzją ustną, nie było przedmiotu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności prawidłowo doszło do umorzenia takiego postępowania. Jakkolwiek bowiem z art. 156 par. 2 Kpa można wnioskować, że dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności także decyzji ustnej /"Nie stwierdza się nieważności decyzji (...), jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia (...)"/, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego będącego w obrocie prawnym, a o tym - przy decyzjach ustnych - przesądza spełnienie warunków określonych w art. 14 par. 2 Kpa.

Mimo więc licznych błędów popełnionych przez organy orzekające, w ostatecznej ocenie zaskarżona decyzja Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej odpowiada prawu dlatego skargę Zygmunta P. Sąd oddalił na zasadzie art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. W związku jednak z wnioskiem zawartym w odpowiedzi na skargę Naczelny Sąd Administracyjny uważa za konieczne przypomnieć, że zarówno pod rządami art. 208 Kpa, jak zgodnie z art. 55 cytowanej ustawy o Naczelnym Sądzie Administracyjnym Sąd orzeka o zwrocie kosztów tylko w orzeczeniu uwzględniającym skargę - na rzecz skarżącego; przepisy te nie przewidywały nie przewidują zasądzania kosztów na rzecz organu, którego decyzji dotyczy postępowanie sądowe.