Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 864/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
644  Środki zapewniające wykonanie orzeczeń Sądu
Hasła tematyczne: Grzywna w trybie p.p.s.a.
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 4-6
journal: Dz.U. 2013 poz 21
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach
article: art. 71
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 1 pkt 81
journal: Dz.U. 2010 nr 213 poz 1397
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko
article: art. 154 par. 2 w zw. z art. 133 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Stahl Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Solarski Protokolant starszy asystent sędziego Iwona Ścieszka po rozpoznaniu w dniu 8 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Poznania od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt IV SA/Po 1079/13 w sprawie ze skargi [...] Spółka z o.o. z siedzibą we W. w przedmiocie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 416/13 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Prezydenta Miasta Poznania na rzecz [...] Spółka z o.o. we W. kwotę 400 zł (słownie: czterysta złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 15 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1079/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą we W. przeciwko Prezydentowi Miasta Poznania w przedmiocie bezczynności organu i przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 416/13 - wymierzył Prezydentowi Miasta Poznania grzywnę w kwocie 2000 zł (dwa tysiące) złotych (pkt 1 wyroku), stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Poznania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), w pozostałej części skargę oddalił (pkt 3) oraz orzekł o kosztach postępowania sądowego ( pkt 4).

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wyrokiem z dnia 20 czerwca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 416/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Poznania z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania Spółce z o.o. [...] we W. (dalej jako Spółka) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Spółka, w związku z prawomocnym zakończeniem postępowania sądowoadministracyjnego oraz w związku ze zmianą przepisów w trakcie postępowania, wniosła o podjęcie zawieszonego postępowania, dołączyła wyrok sądu oraz przekazała dane, które wcześniej nie były przedłożone, a których ustawodawca wymagał w obowiązującym stanie prawnym. W dniu [...] sierpnia 2013 r. SKO w Poznaniu zwróciło do organu akta administracyjne wraz z odpisem prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2013 r. Prezydent Miasta Poznania podjął zawieszone postępowanie.

Pismem z dnia [...] września 2013 r. organ wezwał wnioskodawcę o dostarczenie szeregu informacji i dokumentów, w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (z uwagi na zbieranie odpadów metali) oraz weryfikację zbieranych odpadów (poszerzenie listy o odpady w postaci pojazdów wycofanych z eksploatacji, podanie charakterystyki zbieranych odpadów - właściwości chemiczne, skład) oraz informacje dotyczące zbierania odpadów pojazdów wycofanych z eksploatacji (rozładunek, magazynowanie, załadunek) uwzględniające przepisy szczególne (ustawy o pojazdach wycofanych z eksploatacji oraz przepisy wykonawcze dot. punktu zbierania pojazdów).

W piśmie z dnia [...] września 2013 r. Spółka wyjaśniła, że WSA w Poznaniu w wyroku z dnia [...] czerwca 2013 r. przesądził o braku obowiązku przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w sprawie. Wyjaśniła też, że nie zamierza prowadzić punktów zbierania odpadów wycofanych z eksploatacji oraz że kwestia ta została już wyjaśniona kilkukrotnie w toku postępowania, w pismach z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz w piśmie z dnia [...] marca 2012 r. Odnosząc się do pkt. 2 wezwania strona podała, że przekazała już te informacje, a organ posiada je w aktach sprawy - np. pismo z dnia [...] kwietnia 2012 r., pismo z dnia [...] marca 2012 r., pismo z [...] października 2012 r.). Pismem z dnia [...] września 2013 r. organ powiadomił strony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy.

Dnia [...] października 2013 r. Spółka wezwała organ do wykonania wyroku i załatwienia sprawy a następnie dnia 14 października 2013 r. złożyła skargę na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie postępowania po w/w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. wnosząc o wymierzenie organowi grzywny w wysokości 20.000,00 zł. W uzasadnieniu skargi spółka wskazała, że sprawa, której dotyczy skarga została wszczęta [...] marca 2012 r., była więc prowadzona już ponad półtora roku. Przez ten czas zebrano wyczerpujący materiał dowodowy. Organ prowadził postępowanie w sposób opieszały podejmując czynności niezmierzające do zakończenia postępowania, niemające uzasadnienia w świetle zgromadzonego materiału sprawy oraz niezrozumiałe w kontekście prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. Pomimo że w ww. wyroku Sąd zawarł konkretne wskazówki, organ w ogóle ich nie uwzględnił, w tym wezwał ponownie o dostarczenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, pomimo że Sąd przesądził w wyroku o braku konieczności jej przedłożenia. Ponadto organ wezwał stronę o dane związane ze zbieraniem pojazdów wycofanych z eksploatacji, pomimo że strona już na wcześniejszym etapie postępowania wyraźnie opowiedziała się, że nie zamierza prowadzić działalności w tym zakresie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że po otrzymaniu akt sprawy w dniu [...] sierpnia 2013 r. podjęto niezwłocznie wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy a mianowicie dnia [...] sierpnia 2013 r. podjęto zawieszone postępowanie, postanowienie w tym względzie uprawomocniło się [...] sierpnia 2013 r. . Dnia [...] września 2013 r. wezwano pełnomocnika do uzupełnienia wniosku. Mimo konieczności uzyskania od wnioskodawcy informacji niezbędnych do wydania orzeczenia i wymiany korespondencji, dotrzymano terminu przewidzianego w art. 35 § 3 k.p.a. Zatem w żadnym przypadku nie można organowi zarzucać bezczynności.

W piśmie procesowym z dnia [...] grudnia 2013 r. Spółka podała, że w dniu [...] sierpnia 2013 r. organ posiadał już wniosek [...] sp. z o.o. o podjęcie postępowania wraz z wyjaśnieniami przekazanymi organowi na podstawie wytycznych zawartych w wyroku IV SA/Po 416/13. Wyrok ten dołączony został także do wniosku spółki o podjęcie postępowania. W dniu [...] września 2013 r. organ wystosował wezwanie, które w ogóle nie koresponduje z wytycznymi Sądu z rzeczonego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. Organ już wcześniej, przed wezwaniem (w dniu [...] sierpnia 2013 r.) otrzymał stanowisko strony nawiązujące do wyroku, więc ewentualne wezwanie powinno już tylko dotyczyć kwestii, które organ poczytywał jako nie do końca jasne. W celu przyspieszenia postępowania w dniu [...] sierpnia 2013 r. strona niejako "wyprzedziła" poczynania organu wykonując wytyczne Sądu, a w tych okolicznościach organ wystosował jednak wezwanie z dnia [...] września 2013 r., które praktycznie nic nie wnosiło do sprawy, a wręcz przeczyło wytycznym Sądu - mimo m.in. stanowiska Sądu, że decyzja środowiskowa nie jest potrzebna, organ na nowo wzywał o nią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał, że skarga okazała się zasadna w części dotyczącej przewlekłości postępowania, dlatego na podstawie art. 154 § 1 i 2 w zw. z art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.) w tej części ją uwzględnił, natomiast skargę co do bezczynności uznał za bezzasadną i na podstawie art. 151 p.p.s.a. w tej części ją oddalił.

Sąd wyjaśnił, że w razie niewykonania wyroku uwzględniającego skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania oraz w razie bezczynności organu lub przewlekłego prowadzenia postępowania po wyroku uchylającym lub stwierdzającym nieważność aktu lub czynności strona, po uprzednim pisemnym wezwaniu właściwego organu do wykonania wyroku lub załatwienia sprawy, może wnieść skargę w tym przedmiocie, żądając wymierzenia temu organowi grzywny (art. 154 § 1 p.p.s.a). Za niewykonanie wyroku należy uznać również takie działanie organu, które następuje po zwrocie akt administracyjnych organowi przez sąd administracyjny, lecz pozostaje w sprzeczności z oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w prawomocnym wyroku sądu. Ponadto, o niewykonaniu wyroku może być mowa także w razie niewłaściwej lub opieszałej realizacji obowiązków nałożonych na organ administracji publicznej przez sąd administracyjny. Sąd podkreślił też, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Sąd Wojewódzki uznał, że skoro organ I instancji odpis prawomocnego orzeczenia wraz z aktami administracyjnymi otrzymał dnia [...] sierpnia 2013 r. to w tym dniu rozpoczął się bieg terminu do załatwienia sprawy, który w niniejszej sprawie, z uwagi na jej skomplikowany charakter, wynosił 2 miesiące. Zatem ostatni dzień terminu do wydania decyzji przypadał na dzień [...] października 2013 r. Jednakże należy mieć na uwadze, że [...] października 2013 r. był sobotą, co oznacza, że termin załatwienia sprawy upływał w pierwszy dzień przypadający po dniach wolnych od pracy tj. w poniedziałek [...] października 2013 r. Pierwszy sygnał o prawomocnym zakończeniu postępowania sądowoadministracyjnego organ otrzymał od strony już w dniu [...] sierpnia 2013 r., która złożyła wniosek o podjęcie zawieszonego postępowania. Z odpowiedzi na skargę można wywnioskować, że w następnym okresie organ oczekiwał na uprawomocnienie się postanowienia o podjęciu postępowania, co nastąpiło w ocenie organu w dniu [...] sierpnia 2013 r. Odnosząc się do powyższego Sąd wyjaśnił, że zgodnie z art. 144 § 1 k.p.a. na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi. Natomiast w myśl art. 101 § 3 k.p.a. zażalenie służy jedynie na postanowienie w sprawie zawieszenia postępowania albo odmowy podjęcia zawieszonego postępowania służy stronie zażalenie ale nie na podjęcie zawieszonego postępowania. Skoro na postanowienie o podjęciu zawieszonego postępowania nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, to organ bezzasadnie oczekiwał na uprawomocnienie się powyższego postanowienia. Powyższe spowodowało, że organ przez okres 13 dni niezasadnie nie podejmował żadnych czynności w sprawie. Organ dopiero pismem z dnia [...] września 2013 r. wezwał stronę o uzupełnienie braków wniosku.

Odnosząc się do powyższego wezwania Sąd Wojewódzki przyjął, że było one niezasadne, a jego celem było jedynie przedłużenie postępowania, a nie wyjaśnienie sprawy, bowiem wezwanie w ogóle nie koresponduje z wytycznymi Sądu zawartymi w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r., a w pewnej części pozostają w całkowitej sprzeczności z tym wyrokiem. W wyroku tym WSA w Poznaniu przesądził, iż nie można żądać na tym etapie postępowania od strony decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał, iż rozpatrując sprawę w kontekście unormowania art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z późn. zm.) w zw. z art. 42 ust. 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21) należy dojść do wniosku, że obowiązek uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz dołączenia jej egzemplarza do wniosku o wydanie zezwolenia, dotyczy tylko zezwoleń wymienionych wyżej w punktach 2) i 3), natomiast nie dotyczy zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów pkt 1). Sąd wskazał, że taka wykładnia, obok uzasadnienia gramatycznego, ma także swoje uzasadnienie celowościowe. Bowiem działalność polegająca na zbieraniu odpadów (definiowanym jako gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów - art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach) jest, przynajmniej potencjalnie, znacznie mniej uciążliwa dla środowiska niż działalność polegająca na ich przetwarzaniu (rozumianym jako procesy odzysku lub unieszkodliwiania odpadów, w tym przygotowanie poprzedzające ich odzysk lub unieszkodliwianie – art. 3 ust. 1 pkt 21 w zw. z pkt 14 i 30 ustawy o odpadach). Najpewniej dlatego z wydaniem zezwolenia jedynie na ten ostatni rodzaj działalności – przetwarzanie odpadów – ustawodawca powiązał wymóg uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W konsekwencji obowiązek dołączenia takiej decyzji dotyczy tylko wniosku o zezwolenie na przetwarzanie odpadów, a ponadto wniosku o zezwolenie na (łącznie) zbieranie i przetwarzanie odpadów (zgodnie z ogólną regułą, że do wydania zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące m.in. zezwolenia na przetwarzanie odpadów – art. 41 ust. 8 ustawy o odpadach). Nie dotyczy natomiast wniosku o zezwolenie na (samo) zbieranie odpadów.

W konkluzji Sąd I instancji podzielił stanowisko skarżącej, że w aktualnym stanie prawnym brak jest przepisu nakazującego przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przed uzyskaniem zezwolenia na samo tylko zbieranie odpadów. W szczególności takim przepisem nie jest art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku, który jako przepis ograniczający konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP) nie może być interpretowany rozszerzająco. Wzywanie strony po wyroku WSA w Poznaniu do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach pozostaje w oczywistej i rażącej sprzeczności z wyrokiem sądu z dnia 20 czerwca 2013 r.

Oceniając złożony wniosek Sąd I instancji uznał, iż podlegał on uzupełnieniu stosownie do wymagań wynikających z art. 42 ust. 1 ustawy o odpadach, ale tylko w zakresie wskazanym przez Sąd w wyroku 20 czerwca 2013 r. Poprzedzając wezwanie organu Spółka pismem z dnia [...] sierpnia 2013 r. zgodnie z wytycznymi Sądu uzupełniła wniosek. Zatem w dniu wpłynięcia do organu akt tj. w dniu [...] sierpnia 2013 r. organ ten dysponował kompletnymi danymi pozwalającymi na rozpoznanie wniosku. Z powyższego jednoznacznie wynika, że organ bezzasadnie wystosował do strony wezwanie o uzupełnienie wniosku. Żądanie od strony w dniu [...] września 2013 r. przedłożenia informacji dotyczących zbierania odpadów pojazdów wycofanych z eksploatacji w świetle pisma z dnia [...] sierpnia 2013 r. stanowi przejaw lekceważenia oświadczeń strony składanych w toku postępowania administracyjnego. W piśmie tym strona jednoznacznie oświadczyła, że nie zamierza prowadzić punktu zbierania odpadów wycofanych z eksploatacji. Zatem dalsze wzywanie jej w tym zakresie stanowiło zbędne przedłużanie toczącego się postępowania.

Sąd zauważył też, że w wezwaniu z dnia [...] września 2013 r. organ nadał rygor pozostawienia wniosku bez rozpoznania. Spółka w odpowiedzi na powyższe wezwanie zakwestionowała konieczność przedłożenia żądanych dokumentów (w tym decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach,) jak również oświadczyła, że żądane dane są już w posiadaniu organu (w tym informacja dotycząca pojazdów wycofanych z eksploatacji). W świetle odpowiedzi strony na wezwanie organu, które stanowiło wyłącznie zakwestionowanie stanowiska organu co do konieczności uzupełnienia tego wniosku, organ ten będąc konsekwentnym winien pozostawić wniosek bez rozpoznania. Wydanie natomiast decyzji merytorycznej potwierdziło niejako słuszność twierdzeń Spółki o kompletności złożonego wniosku.

Podsumowując powyższe Sąd Wojewódzki stwierdził, że organ prowadził postępowanie w sposób opieszały, a czynności przez niego podejmowane tzn. wezwanie do uzupełnienia braków wniosku były niepotrzebne do załatwienia sprawy. W dniu [...] sierpnia 2013 r. organ dysponował wszystkimi niezbędnymi danymi do merytorycznego rozpoznania sprawy a decyzja pochodzi dnia [...] października 2013 r. Analiza zestawienia powyższych dat i przedstawionych powyżej okoliczności doprowadziła Sąd I instancji do uznania, że postępowanie w niniejszej sprawie było prowadzone w sposób rażąco przewlekły oraz uzasadniało wymierzenie organowi grzywny w kwocie 2.000,00 zł. Rozstrzygając o wymiarze grzywny Sąd wziął pod uwagę przede wszystkim fakt, że organ w toku postępowania formułował wezwania do stron wbrew wyraźnym wytycznym Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (zakres uzupełnienia wniosku, brak potrzeby dostarczania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji inwestycji), wbrew oświadczeniu strony (brak zamiaru zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji). Ponadto na wysokość grzywny wpłynęła okoliczność, iż organ nie mając ku temu podstaw oczekiwał na uprawomocnienie się postanowienia o podjęciu zawieszonego postępowania. Oceniając charakter przewlekłości postępowania Sąd I instancji miał również na uwadze zachowanie organu po wezwaniu go do usunięcia naruszenia prawa, jak i po wniesieniu skargi. Natomiast okolicznością przemawiającą za obniżeniem grzywny przemawiał fakt, że pomimo rażącej opieszałości w załatwieniu sprawy organ wydał decyzję w terminie 2 miesięcy.

Odnosząc się natomiast do bezczynności organu Sąd Wojewódzki uznał, iż skarga w tym zakresie była bezzasadna. Bowiem w przypadku bezczynności organu administracji publicznej po wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, kontrola sądu sprowadza się do sprawdzenia, czy rzeczywiście organ pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy. Rozpoznając sprawę bezczynności po wyroku sądu administracyjnego, Sąd bierze pod uwagę jedynie sam fakt, czy w danej sprawie zostało wydane orzeczenie i czy nastąpiło to w terminie określonym przez sąd czy to przez przepis prawa. Termin do załatwienia sprawy upływał z dniem [...] października 2013 r. Przyjmując, że datą podpisania decyzji był [...] października 2013 r. Sąd przyjął, że organ wydał decyzję w terminie.

W skardze kasacyjnej Prezydent Miasta Poznania zaskarżył powyższy wyrok w zakresie pkt 1, 2 i 4, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj: art. 42 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 4 – 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm.) w zw. z art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235 z późn. zm.) i § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 z późn. zm.) poprzez przyjęcie, że w sprawie oczywistym było, że [...] sp. z o.o. nie była obowiązana do dołączenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia do wniosku o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów.

Zarzucił także naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 154 § 2 w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę wszystkich istotnych okoliczności sprawy zawartych i wynikających z akt sprawy dostarczonych przez organ i uznanie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi w całości.

Odnosząc się do powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie stwierdził, iż błędnym jest twierdzenie Sądu, że wezwanie z dnia [...] września 2013 r. o uzupełnienie wniosku skierowane do [...] sp. z o.o. było zbyteczne w świetle wcześniejszych pism, wniosków i informacji uzyskanych od strony. Nie było tak oczywistym w sprawie, iż nie zachodzi konieczność przedłożenia przez wnioskodawcę decyzji środowiskowej. Powołując się na przepisy dotyczące ochrony środowiska, organ przedstawił w tej kwestii inny pogląd niż wyraził Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2013 r. W związku z tym ponownie w postępowaniu administracyjnym był zmuszony wyjaśnić tę kwestię. Skarżący kasacyjnie zgodził się jednak, że ostatecznie w wyniku ustaleń uznać należało, że taka decyzja nie jest wymagana. Ponadto organ zobowiązany był analizować wniosek o wydanie zezwolenia na zbieranie odpadów przede wszystkim w świetle art. 42 ustawy o odpadach. W swoim piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. [...] sp. z o.o. oświadczyła, że nie zamierza prowadzić zbierania odpadów - pojazdów wycofanych z eksploatacji, ale wśród kodów odpadów pozostawiła kody odpadów - zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy [(...), (...)], co świadczący o tym, że dopuszcza taką możliwość. Problem ten wymagał uzyskania dodatkowych wyjaśnień od strony, jednoznacznego zajęcia przez nią stanowiska, co jednak ostatecznie nie zostało przez Spółkę dokonane. Organ zasadnie badał więc tę kwestię i nie można temu przypisywać cechy przewlekłości postępowania.

Organ podniósł też, że nie można pominąć okoliczności, iż nawet po zebraniu całości materiałów i uzyskaniu wyjaśnień potrzebnych do wydania decyzji, o ile zostały udzielone, organ był obowiązany, zgodnie z art. 10 k.p.a. do umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i wypowiedzenia się co do niego. Uczynił to, zawiadamiając pełnomocnika strony pismem z dnia [...] września 2013 r. Udzielony termin wynosił 7 dni i upływał w dniu [...] września 2013 r. Dopiero po upływie tego terminu, z braku innych wniosków strony, organ mógł wydać decyzję. Bezspornym w świetle zaskarżonego wyroku jest jednak to, iż decyzja została wydana w terminie wynikającym z art. 35 k.p.a.

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że wszelkie podejmowane przez organ czynności (w tym wezwanie strony do wyjaśnień) były niezbędne do dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych istotnych dla sprawy, do ustalenia istotnych praw i obowiązków strony (por. art. 7 i 9 k.p.a.) oraz zastosowania właściwych przepisów prawa. Nie jest więc zasadne twierdzenie o przewlekłym prowadzeniu postępowania z rażącym naruszeniem prawa. Gdyby nawet uznać, że przewlekłość miała miejsce, to nie można tej przewlekłości, w świetle wskazanych przyczyn działania organu, ujmować w kategorii rażącego naruszenia prawa. Z takowym mielibyśmy do czynienia, gdyby organ nie wzywał strony do złożenia wyjaśnień w celu dokładnego zbadania spawy i bezkrytycznie podchodził do treści złożonego wniosku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 zdanie 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Nie stwierdziwszy przesłanek zaistnienia nieważności niniejszego postępowania Naczelny Sąd Administracyjny związany powołanymi w skardze kasacyjnej zarzutami, rozpoznał sprawę w granicach tej skargi.

Skarga kasacyjna nie ma uzasadnionych podstaw a tym samym nie mogła być uwzględniona.

Pierwszy zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 42 ust. 4 w zw. z ust. 1 pkt 4 – 6 ustawy o odpadach w zw. z art. 71 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko i § 3 ust. 1 pkt 81 rozporządzenia RM z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, sprowadza się do kwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, że wnioskodawca nie był obowiązany do złożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Dlatego przypomnieć należy, że Sąd pierwszej instancji przyjmując zbędność żądania od Spółki wskazanej decyzji, oparł się na ocenie prawnej i wskazaniach co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 416/13, które z mocy art. 153 p.p.s.a. wiązały Prezydenta Poznania ponownie rozpoznającego sprawę. Przy czym Sąd pierwszej instancji przytoczył w całości tę ocenę prawną i wskazania.

Zatem w tym miejscu należy wyjaśnić, że stosownie do treści art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Związanie samego sądu oznacza, że jest on zobowiązany do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu przez siebie poglądowi w pełnym zakresie. Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a. należy z kolei rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Pomiędzy oceną prawną, a wskazaniami odnośnie dalszego postępowania zachodzi ścisły związek. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organów administracyjnych w sprawie, natomiast wskazania określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w danej sprawie. Wskazania sądu administracyjnego co do dalszego postępowania wytyczają zatem kierunek działania organu przy ponownym rozpoznaniu. Związanie organu i Sądu upada jedynie w przypadku zmiany stanu prawnego, istotnej zmiany stanu faktycznego oraz podjęcia przez NSA uchwały zawierającej odmienną ocenę prawną. Te ostatnie okoliczności w niniejszej sprawie nie miały miejsca.

Mając na uwadze powyższe wywody należy uznać, że Sąd pierwszej instancji doszedł do prawidłowej konstatacji, że skoro w wyroku z [...] czerwca 2013 r. Sąd przesądził, iż na tym etapie postępowania od Spółki nie można żądać decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, to ponowne wezwanie Spółki o dostarczenie takiej decyzji pozostawało w oczywistej i rażącej sprzeczności z poprzednim wyrokiem Sądu, co naruszało przepis art. 153 p.p.s.a. W rezultacie nie można zarzucić Sądowi naruszenia wskazanych wyżej przepisów prawa materialnego.

Natomiast drugi zarzut naruszenia art. 154 § 2 w zw. z art. 133 p.p.s.a. ogranicza się do dwóch kwestii. Mianowicie do niewzięcia pod uwagę wszystkich okoliczności zawartych i wynikających z akt sprawy oraz do nieprawidłowego zdaniem organu uznania, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie zasługują na uwzględnienie z niżej przedstawionych względów.

Przyznać należy, że treść wniosku nie była jednoznaczna co do ewentualnego zamiaru Spółki zbierania zużytych lub nienadających się do użytkowania pojazdów niezawierających cieczy i innych niebezpiecznych elementów o kodzie (...). Co prawda Spółka w piśmie z dnia [...] sierpnia 2013 r. oświadczyła, że nie zamierza prowadzić zbierania odpadów w postaci zużytych lub nienadających się do użytkowania pojazdów [o kodzie (...)], jednak w piśmie tym spółka nie wniosła o wykreślenie odpadów o kodzie (...) także dotyczących pojazdów wycofanych ale niezawierających cieczy i innych niebezpiecznych elementów. Zatem organ zasadnie twierdzi, że kwestię tą należało dodatkowo wyjaśnić, bowiem z tych okoliczności wynikało, że Spółka dopuszcza możliwość zbierania odpadów o kodzie (...). Jednakżę biorąc pod uwagę niski stopień skomplikowania powstałej niejasności i długi okres prowadzenia postępowania oraz powszechną dostępność nowoczesnych technik kontaktowania się ze stronami takich jak telefon, fax, poczta elektroniczna, wątpliwość ta mogła niezwłocznie być usunięta, w szczególności, że doręczenia pism w kontrolowanym postępowaniu odbywały się w trybie art. 39¹ k.p.a. za pomocą środków komunikacji elektronicznej. Dlatego nieuwzględnienie przez Sąd Wojewódzki konieczności wyjaśnienia wskazanej wyżej niejasności co do żądania Spółki, nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania i miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przedmiotem oceny przy rozpoznaniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania po wyroku uchylającym decyzję jest podejmowanie przez organ w toku postępowania czynności zbędnych lub wykonywanie czynności pozornych a także powstrzymywanie się od podejmowania czynności niezbędnych do rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi do nieracjonalnego przedłużenia terminu jej załatwienia. Przewlekłe prowadzenie postępowania może przybierać różnorakie postacie zjawiskowe. W szczególności może ono polegać na niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie przewidzianym dla danego rodzaju spraw, np. sprawa nie jest załatwiana niezwłocznie, wbrew postanowieniom zawartym w art. 35 § 2 k.p.a., nieuzasadnionym wyznaczeniu dodatkowego terminu załatwienia sprawy (art. 36 k.p.a.), niepodjęciu czynności niezbędnej do rozpoznania i załatwienia sprawy, podjęciu czynności zbędnej, nawet jeżeli ma ona postać postanowienia, np. o zawieszeniu postępowania mimo braku przesłanek z art. 97 § 1 k.p.a. oraz niezastosowaniu się do oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Sądu administracyjnego ( art. 153 p.p.s.a.).

Z niepodważonego przez organ administracji stanu faktycznego wynika, że organ co prawda rozstrzygnął sprawę po zwrocie akt z sądu administracyjnego w dwumiesięcznym terminie z art. 35 § 3 k.p.a., jednak jak to zasadnie przyjął Sąd pierwszej instancji, już w dniu otrzymania akt z sądu dysponował materiałem dowodowym wystarczającym do rozstrzygnięcia sprawy. Pozostawała do wyjaśnienia jedynie kwestia prowadzenia zbierania pojazdów wycofanych z eksploatacji. Organ zobowiązany był także zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. do umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się co do niego. Jak zasadnie wykazał Sąd Wojewódzki za zbędne i bezzasadnie przedłużające postępowanie, należy uznać oczekiwanie na uprawomocnienie się postanowienia o podjęciu postępowania oraz wzywanie Spółki o uzupełnienie wniosku pismem z dnia [...] września 2013 r. (w szczególności do złożenia decyzji środowiskowej) i brak jakichkolwiek czynności między dniem otrzymania wyjaśnień Spółki ([...] września 2013 r.) do dnia [...] września 2013 r. Biorąc również pod uwagę przedmiot postępowania tj. zgodę na prowadzenie działalności gospodarczej oraz fakt niezałatwienia sprawy od [...] marca 2012 r. uznać należy, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Niejako potwierdzeniem tej oceny jest to, że Wojewódzki Sąd Administracyjny prawomocnym wyrokiem z dnia 9 lipca 2014r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Po 182/14 ponownie uchylił decyzję Prezydenta Poznania z dnia [...] października 2013 r. odmawiającą wydania Spółce zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie zbierania odpadów.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu, zgodnie z art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.