Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 31/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędzia WSA Monika Świerczak Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. P. kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z [...] maja 2017r. (sygn. akt IV SA/Po [...]) uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] sierpnia 2016r. oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości o numerze ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha w O. oraz rozstrzygnął o kosztach postępowania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2019r. na podstawie art. 156 § 1 i 2 i art. 158 § 2 K.p.a. oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018r., poz. 2204 ze zm., dalej "u.g.n.") orzekło utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r., w przedmiocie:

1) stwierdzenia, że decyzja Burmistrza O. , nr [...] z dnia [...] marca 2014r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym O. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiąca własność L. P., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] przez Sad Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w Z., wydana została z naruszeniem,

2) niestwierdzenia nieważności decyzji na skutek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2019r. została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

- Burmistrz O. decyzją nr [...] z dnia [...] marca 2014r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym O. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowiącej własność L. P., na siedem działek: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha,

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] czerwca 2016r. działając na wniosek M. P., stwierdziło nieważność w/w decyzji, jako, że rażąco naruszyła art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bo dokonany podział działki nr [...] nie realizuje celu i przeznaczenia terenu określonego w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W ocenie SKO, nowo wydzielone działki, poprzez ich niewielkie powierzchnie, nie mogą być zagospodarowane na cele mieszkaniowe, co stoi w jawnej sprzeczności z obowiązującym wówczas planem miejscowym uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. Kolegium odwołało się do postanowień Planu miejscowego wskazując, iż jeden z jego zapisów (§ 6 ust. 16 pkt 73 lit. e) stanowi, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy może stanowić max 15% powierzchni działki. Oznacza to w praktyce, iż każda z wydzielonych działek mogła być zabudowana w 15% swojej powierzchni. Już proste zestawienie zapisów Planu zagospodarowania przestrzennego z wielkością wydzielonych działek wskazuje, że nie ma możliwości ich zagospodarowania zgodnie z obowiązującym Planem,

- Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016r. utrzymało w mocy wyżej opisaną decyzję własną, powtarzając jej uzasadnienie, jednocześnie SKO stwierdziło, że w sprawie tej bez znaczenia pozostaje okoliczność wskazana we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż celem podziału działki było uniknięcie ewentualnych konfliktów między nowymi właścicielami podzielonej nieruchomości,

- WSA w Poznaniu wyrokiem z dnia [...] maja 2017r., sygn. akt IV SA/Po [...], uchylił obydwie decyzje Kolegium stwierdzając, że orzeczenia są wydane co najmniej przedwcześnie. W ocenie Sądu SKO oparło się bowiem jedynie na treści jednego z postanowień Planu, który stanowi, że dla terenu oznaczonego [...], w obrębie którego znajduje się dzielona działka nr [...], dopuszczalna powierzchnia zabudowy może stanowić max 15% powierzchni działki, odczytywanego w oderwaniu od pozostałych ustaleń tego planu. W szczególności organ pominął treść przepisu § 6 ust. 4 Planu, zgodnie z którym w przypadku działek o powierzchni poniżej 400 m˛ nie stosuje się zapisu dotyczącego dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Nie ulega zaś wątpliwości, że żadna z wydzielonych działek tej wielkości nie przekracza, a więc teza o niezgodności co do minimalnej powierzchni jest nietrafiona. Sąd wskazał, że podobnie wątpliwe jest twierdzenie, jakoby niemożliwe było zagospodarowanie wydzielonych działek zgodnie z Planem, ponieważ zagospodarowania działek, znajdujących się na obszarze [...], jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 2 ust. 1 pkt 1 Planu), nie można utożsamiać wyłącznie z fizyczną zabudową (możliwością zabudowy) każdej z tych działek - już w samej decyzji podziałowej zostało wyjaśnione przeznaczenie niektórych z wydzielanych działek np. na powiększenie działek sąsiednich lub na podwórze. Nadto Sąd zarzucił nierozważenie ewentualnego wystąpienia pozostałych przesłanek pozytywnych, całkowite pominięcie przesłanek negatywnych oraz nierozstrzygnięcie, czy wydana decyzja podziałowa nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Wobec powyższego Kolegium wyjaśniło, że:

- działki nr [...] i [...] stanowią współwłasność R. P. i M. P., a współwłasność została ustanowiona na podstawie oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokali, umowy darowizny oraz oświadczenia o ustanowieniu służebności - akt notarialny rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2014r.,

- działki nr [...] i [...] stanowią własność M. P., a własność została ustanowiona na podstawie stwierdzenia nabycia spadku - akt notarialny sygn. akt I Ns [...] z dnia [...] października 2015r.

- działki nr [...], [...] i [...] stanowią współwłasność R. P. i M. P. na podstawie oświadczenia o ustanowieniu odrębnej własności lokali mieszkalnych i umowy darowizny oraz oświadczenia o ustanowieniu służebności - akt notarialny rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2014r.

Ponownie rozpoznając sprawę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] stycznia 2019r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. orzekło

1. o wydaniu decyzji Burmistrza O. nr [...] z dnia [...] marca 2014 r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym O., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha stanowiącą własność Pani L. P., dla której prowadzona jest księga wieczysta KW [...] przez Sąd Rejonowy w [...] [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w Z., z naruszeniem prawa tj. art. 93 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami,

2. o nie stwierdzeniu nieważności decyzji na skutek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Kolegium wskazało, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...] marca 2014 r o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o pow. [...] ha w obrębie geodezyjnym O., wydana została z naruszeniem prawa, które należy uznać za rażące. W ocenie Kolegium działki wydzielone w wyniku podziału nie spełniają podstawowego kryterium podziałowego tj. możliwości ich zagospodarowania zgodnie z postanowieniami planu miejscowego obowiązującego na przedmiotowym terenie zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r.

W tym stanie rzeczy, Kolegium uznało, że ziściła się negatywna przesłanka stwierdzenia nieważności decyzji polegająca na zmianie stosunków własnościowych dotyczących podzielonych działek w sferze cywilnoprawnej, skutek prawny decyzji podziałowej należy uznać za nieodwracalny w rozumieniu art. 156 § 2 K.p.a.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył M. P. zarzucając:

1) naruszenie przepisów postępowania,

2) błędną interpretację przepisów materialnych,

3) błędne ustalenie stanu faktycznego, błędną ocenę dowodów i nieuwzględnienie wszystkich dowodów,

4) wydanie decyzji przez pracownika podlegającego wyłączeniu,

5) nieuwzględnienie nowych okoliczności faktycznych lub dowodów istniejących w dniu wydania decyzji a nieznanych organowi wydającemu decyzję,

6) wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu,

7) zagadnienie wstępne zostało rozstrzygnięte odmiennie niż przy wydaniu decyzji,

8) decyzja wydana została w oparciu o inną decyzję, następnie zmienioną lub uchyloną,

9) wydano orzeczenie sądu stwierdzające naruszenie zasad równego traktowania, zgodnie z ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o wdrożeniu niektórych przepisów Unii Europejskiej w zakresie równego traktowania (Dz.U. z 2010r., nr 25, poz. 1700).

Zarzucając powyższe wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, jednocześnie wniósł o utrzymanie rozstrzygnięcia Kolegium z dnia [...] czerwca 2016r. i [...] sierpnia 2016r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z [...] lipca 2019r. na podstawie art. 156 § 1 i 2 i art. 158 § 2 K.p.a. oraz art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami z 21 sierpnia 1997r. orzekło utrzymać w mocy decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, nr [...] z dnia [...] stycznia 2019r., w przedmiocie stwierdzenia, że decyzja Burmistrza O. , nr [...] z dnia [...] marca 2014r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości położonej w obrębie geodezyjnym O. oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, wydana została z naruszeniem oraz o niestwierdzeniu nieważności decyzji na skutek wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych.

W motywach rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że w badanej sprawie podział nieruchomości został dokonany na wniosek właścicielki - L. P.. Dzielona działka położona była na obszarze, gdzie obowiązywał Plan zagospodarowania przestrzennego i została podzielona na następujące działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. W Planie uchwalonym uchwałą Rady Miejskiej w O. nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. działka nr [...] oznaczona była jako teren [...] teren zabudowy mieszkaniowej, podstawowe przeznaczenie to budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącą zabudową w gospodarczą. Jeden z zapisów tego Planu stanowi, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy może stanowić maksymalnie 15% powierzchni działki, ale, jak słusznie zauważył WSA w Poznaniu w cyt. wyżej wyroku, zapisu tego nie stosuje się do działek o pow. poniżej 400 m˛, czyli takich jak działki w niniejszej sprawie. Nie zmienia to jednak sytuacji, że podzielone działki nie spełniają podstawowego kryterium podziałowego, jakim jest możliwość ich zagospodarowania zgodnie z Planem. Tymczasem podstawą wydania decyzji był przede wszystkim art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Ta zgodność dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek. Dokonany podział spowodował wydzielenie [...] działek o różnych powierzchniach, których wielkość uniemożliwia faktycznie ich zagospodarowanie budynkami mieszkalnymi i gospodarczymi, a także infrastrukturą towarzyszącą zabudowie mieszkaniowej. Trudno byłoby sobie wyobrazić, jak wskazał skład pierwszoinstancyjny, budowę domu jednorodzinnego na działce o pow. [...] m˛ czy [...] m˛. Nie zmienia tego intencja wnioskującej o podział L. P. takiego podzielenia nieruchomości, aby synowie mogli zgodnie z niej korzystać.

Rozpoznając ponownie sprawę Kolegium stwierdziło, że badana decyzja Burmistrza O. została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 93 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami niezgodnie z postanowieniami planu miejscowego. Wobec powyższego, zgodnie z zaleceniami WSA w Poznaniu, Kolegium zbadało też ewentualne istnienie pozostałych przesłanek stanowiących postawę do stwierdzenia nieważności decyzji i stwierdziło, że w badanej sprawie nie zachodzą.

W tym stanie rzeczy, stwierdziwszy wydanie badanej decyzji z rażącym naruszeniem prawa Kolegium oceniło jednocześnie, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, albowiem, poszczególne działki zostały zbyte na rzecz innych właścicieli niż wnioskująca o podział L. P..

Kolegium ustaliło, że wszystkie powstałe w wyniku wadliwej decyzji podziałowej działki nr [...] będącej własnością L. P. przeszły na własność osób trzecich w wyniku: - aktem notarialnym rep. A nr [...] z dnia [...] lipca 2014r. działki nr [...] i [...] stanowią współwłasność M. P. i R. P. (II KW [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w Z. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych); aktem notarialnym sygn. akt I Ns [...] z dnia [...] października 2015r. działki nr [...] i [...] stanowią własność M. P. na podstawie stwierdzenia nabycia spadku (II KW [...] prowadzonej przez powyższy Sąd j.w.); aktem notarialnym A nr [...] z dnia [...] lipca 2014r - działki nr [...], [...] i [...] stanowią współwłasność M. P. i R. P. (II KW [...], prowadzonej przez Sąd j.w.). Nabywcy działek korzystają przy tym z ochrony prawnej, wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] lipca 2019r. złożył M. P. domagając się jej uchylenia i poprzedzającej ją decyzji Kolegium z [...] stycznia 2019r. oraz stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza O. z [...] marca 2014r. wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a także rozstrzygnięcia o kosztach postępowania.

Skarżący zarzucił :

I. Mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego:

1. art. 156 § 2 k.p.a. i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...].01.2019 r., niestwierdzającej nieważności decyzji Burmistrza O. z dnia [...].03.2014r. o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w O. i ograniczającej się do stwierdzenia, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...].03.2014r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki negatywne wyłączające stwierdzenie nieważności decyzji, w szczególności decyzji Burmistrza O. z dnia [...].03.2014 r. nic wywołała nieodwracalnych skutków prawnych;

2. art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przejawiające się w tym, że organ administracji publicznej nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku i nie zebrał oraz nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego jak również dokonał jego dowolnej, a nie swobodnej oceny z uchybieniem zasad prawidłowego rozumowania i doświadczenia życiowego, ponieważ nietrafnie przyjął, że decyzja Burmistrza O. z dnia [...].03.2014 r., której stwierdzenia nieważności domagał się skarżący wywołała nieodwracalne skutki prawne, skutkiem czego organ administracji publicznej utrzymując w mocy zaskarżoną decyzje nie stał na straży praworządności, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego oraz nie załatwił sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli;

3. art. 8 k.p.a. będące pochodną wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego, poprzez prowadzenie postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej;

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy art. 5 i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 06.07.1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (dalej jako u.k.w.h.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że w sprawie wystąpiły nieodwracalne skutki prawne, ponieważ M. P. i R. P., będący właścicielami nieruchomości powstałych w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] o pow. [...] ha, dla której (w chwili wydania decyzji przez Burmistrza O. .) Sąd Rejonowy w [...] Wydział Ksiąg Wieczystych w Z. prowadził księgę wieczystą nr [...], korzystają z ochrony prawnej wynikającej z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych podczas, gdy M. P. i R. P. stali się właścicielami nieruchomości utworzonych w wyniku podziału nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr [...] w drodze nieodpłatnych rozporządzeń dokonanych przez L. P. w postaci umowy darowizny z dnia [...].07.2014 r. zawartej z R. P. i testamentu notarialnego z dnia [...].07.2014 r. ustanawiającego M. P. jedynym spadkobiercą po L. P., skutkiem czego rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych nie chroni M. P. i R. P. i w sprawie nie zaistniały nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy.

Pismo procesowe w sprawie złożył [...] lutego 2020r. pełnomocnik uczestnika postępowania R. P. wnosząc o oddalenie skargi i odnosząc się głownie do zarzutów skargi kwestionujących wywołanie przez decyzje podziałową nieodwracalnych skutków pozwanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazał się zasadna, ale z innych przyczyn niż w niej wskazane.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019 r., poz. 2325 - dalej "P.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosownie zaś do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W pierwszej kolejności Sąd podkreśla, że w myśl art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W konsekwencji dyspozycja zawarta w art. 153 P.p.s.a. wyznacza obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku sądu administracyjnego, ciążący na organie administracji publicznej i sądzie. W tym miejscu Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia [...] grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK [...] (dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym "Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpoznanej sprawie. Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie te i normy przez organ, który wydał dany akt zostało uznane za biedne, bądź za prawidłowe. Natomiast wskazania, co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu unikniecie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych." Odstąpienie zatem od sformułowanej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania może nastąpić tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie - a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenianych faktów i dowodów oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. W przeciwnym razie działanie organu, który nie stosuje się do wskazań sądu ocenić należy, jako naruszenie przez organ administracji publicznej normy z art. 153 P.p.s.a. W takiej sytuacji w razie złożenia skargi do sądu administracyjnego powoduje to konieczność uchylenia zaskarżonego aktu. Związanie oceną prawną wyrażoną w treści prawomocnego orzeczenia oraz wskazaniami, co do dalszego postępowania dotyczy zarówno organu administracji publicznej, jak i Sądu ponownie rozpoznającego przedmiotową sprawę.

Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że w istocie w niniejszym postępowaniu Sąd ponownie rozpoznający sprawę ogranicza swoją kontrolę do tej części postępowania, która została ponowiona przez organy po wyroku Sądu uchylającego zaskarżone decyzje. W tym też zakresie, Sąd rozpoznający niniejszą sprawę po dokonaniu kontroli uwzględnienia przez organ odwoławczy, jak i organ I instancji wskazań co do dalszego postępowania wynikających z wyroku WSA w Poznaniu z [...] maja 2017r., sygn. akt IV SA/Po [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z [...] maja 2017r. wskazał, że przedmiotem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest tylko ustalenie, czy decyzja administracyjna poddana kontroli w tym trybie jest dotknięta jedną z wad, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne wymienione w art. 156 § 2 K.p.a. W tym też zakresie organ jest władny prowadzić postępowanie wyjaśniające.

Dalej Sąd wskazał, że w świetle ogólnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych (art. 16 K.p.a.), tylko w wyjątkowych sytuacjach może dojść do wzruszenia decyzji w trybie "nieważnościowym". Mianowicie jedynie w razie bezspornego ustalenia, że akt administracyjny został dotknięty jedną z wad określonych obecnie w art. 156 § 1 K.p.a. (przy jednoczesnym braku przesłanek negatywnych).

SKO oparło się bowiem jedynie na treści jednego z postanowień obowiązującego na tym terenie Planu miejscowego uchwalonego uchwałą Rady Miejskiej w O. Nr [...] z dnia [...] lutego 2010r. (spośród dotyczących jednostki oznaczonej symbolem [...], w obrębie której, co bezsporne, znajdowała się dzielona działka ewidencyjna nr [...]) – tj. najpewniej jego § 6 ust. 16 pkt 73 lit. e – odczytywanego w oderwaniu od pozostałych ustaleń tego planu. Organ pominął treść przepisu § 6 ust. 4 Planu, zgodnie z którym w przypadku działek o powierzchni poniżej 400 m˛ nie stosuje się zapisu dotyczącego dopuszczalnej powierzchni zabudowy. Nadto Sąd podkreślał, że w Planie nie wprowadzono dla obszaru [...] żadnych ograniczeń co do minimalnej powierzchni wydzielanych działek.

Sąd zakwestionował twierdzenie organów o niemożności zagospodarowania wydzielonych działek zgodnie z Planem - zagospodarowania działek [...], jako terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (zob. § 2 ust. 1 pkt 1 Planu) – nie sposób utożsamiać wyłącznie z fizyczną zabudową (możliwością zabudowy) każdej z tych działek. Już z § 6 ust. 1 Planu wynika, że "budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącą zabudową gospodarczą", to dla terenów oznaczonych MN przeznaczenie "podstawowe" – a więc na pewno nie "wyłączne". Sąd podkreślał, że nie sposób sobie wyobrazić, aby na obszarze zabudowy jednorodzinnej nie występowały np. działki niezabudowane, przeznaczone pod zieleń, komunikację, infrastrukturę itp. Nadto, zauważył, że w samej decyzji podziałowej (na załączonym do niej projekcie podziału) zostało wyjaśnione przeznaczenie wydzielanych działek nr [...] – [...], a mianowicie, że działki te "przeznaczone są na powiększenie działek". Pozostałe działki tj. [...], [...], [...] są do przekazania synom wg ich korzystania, podwórze tj. działka [...] oraz budynek mieszkalny działka [...] będą współwłasnością osób.

W tym stanie rzeczy Sąd zalecił ponowne rozważanie, czy rzeczywiście podział nieruchomości zatwierdzony decyzją podziałową z [...] marca 2014r. był niezgodny z ustaleniami Planu i to w stopniu rażącym, a więc czy rzeczywiście doszło w tej sprawie do rażącego naruszenia art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n.

Tymczasem Kolegium ponownie rozpoznając sprawą ponownie skupiło się na wybranych postanowieniach Planu – przyjęło, że przedmiotowa działka oznaczona jest symbolem [...] – stanowi teren zabudowy mieszkaniowej. Plan przewiduje podstawowe przeznaczenie terenów - budynki mieszkalne jednorodzinne z towarzyszącą zabudową gospodarczą (§ 6 ust. 1 pkt 1 Planu). Jeden z zapisów tego planu stanowi, że dopuszczalna powierzchnia zabudowy może stanowić max 15% powierzchni działki, ale, co słusznie zauważył Sąd dla działek o powierzchni poniżej 400 m˛ nie stosuje się zapisu dotyczącego dopuszczalnej powierzchni zabudowy (§ 6 ust. 16 pkt pkt 73 lit e i § 6 ust. 4 Planu). Zdaniem organów nie zmienia to jednak sytuacji, że działki wydzielone w wyniku podziału nie spełniają podstawowego kryterium podziałowego tj. możliwości ich zagospodarowania zgodnie z postanowieniami Planu, którą organy odczytały, jako zgodność zarówno z przeznaczenia terenu, jak i możliwością zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Zdaniem organów wielkość wydzielonych działek uniemożliwia faktycznie ich zabudowę budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, taka bowiem zabudowa jest zabudową podstawową, inna zabudowa przewidziana w Planie to zabudowa "towarzysząca" zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej, tak jak tereny zieleni, komunikacji czy infrastruktury na tych działkach. Organ powołując się na sformułowanie przepisu art. 93 ust. 1 u.g.n., że podziału nieruchomości "można" dokonać jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego, a zgodność z ustaleniami planu dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu oznacza to, że "nie można" dokonać podziału, gdy nie jest on zgodny z ustaleniami planu, tak jak w przedmiotowej sprawie. W istocie, organ poprzestał na stwierdzeniu, że trudno bowiem wyobrazić sobie budowę domu jednorodzinnego na wydzielonej działce o powierzchni [...] m˛, czy [...] m˛. Z tych względów Kolegium ponownie uznało, że decyzja została wydana z naruszeniem przepisów art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n., a naruszenie to jest rażące.

W ocenie Sądu rozpoznającego ponownie niniejszą sprawę, mając na uwadze dyspozycję art. 153 P.p.s.a., organy nie uwzględniły wszystkich wskazań Sądu wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z [...] maja 2017r. O ile podstawowe przeznaczenie terenu [...] stanowi zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z towarzyszącą zabudowa gospodarczą, to nie oznacza to, że wszystkie działki na tym terenie muszą być przeznaczone tylko i wyłącznie na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, jak to wskazują organy. Sąd poprzednio rozpoznający sprawę wskazał wyraźnie, że przeznaczenie "podstawowe" to nie przeznaczenie "wyłączne". Organy winny uwzględnić także całe brzmienie § 6 ust. 1 pkt 1 – 4 Planu, jak na to wskazywał Sąd w wyroku z [...] maja 2017r., co nie wybrzmiało z uzasadnienia zaskarżonych decyzji.

Postanowienia Planu przewidują także przeznaczenie towarzyszące terenu. Z dalszych postanowień § 6 ust. 5, 6, 7 Planu wynika także dopuszczalność garaży z częścią gospodarczą, budynków gospodarczych, czy budynków niemieszkalnych. Na obszarze zabudowy jednorodzinnej nie sposób pominąć także działek niezabudowanych, przeznaczonych pod zieleń, komunikację, infrastrukturę, itp., jak to wskazał także Sąd w wyroku z [...] maja 2017r.

Przy czym organy pominęły także, że postanowienia Planu nie przewidują dla obszaru [...] żadnych ograniczeń co do minimalnej powierzchni wydzielanych działek.

organy ponownie rozpoznające sprawę nie uwzględniły wszystkich powyższych wskazań Sądu zawartych w wyroku z [...] maja 2017r., poprzestając jedynie na stwierdzeniu, że na najmniejszych działkach wydzielonych na skutek podziału nie ma możliwości wzniesienia budynków mieszkalnych, zatem tylko z tego ustalenia organy wyprowadziły wniosek, że podział jest niezgodny z Planem i w związku z tym rażąco narusza art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. W ocenie Sądu, zbyt daleko idące, a nawet wbrew wszystkim przytoczonym wyżej postanowieniom Planu, jest przyjęcie tezy organów, że podział nieruchomości jest zgodny z Planem, gdy wszystkie wydzielone działki mogą być przeznaczone tylko na realizację przeznaczenia podstawowego, tj. zabudowę mieszkaniową jednorodzinną.

Tym bardziej, że organy nie uwzględniły także i tej okoliczności podnoszonej już poprzednio przez Sąd, że w decyzji podziałowej wskazano, że działki [...], [...], [...] zostaną przekazane według sposobu ich dotychczasowego korzystania, podwórze. Nadto działka nr [...] została przeznaczona dla powiększenia działki [...], a działka [...] - dla powiększenia działki [...]. W aktualnie kwestionowanych rozstrzygnięciach organów brak jakiegokolwiek ustosunkowania się i odniesienia się do tych podniesionych już poprzednio przez Sąd okoliczności.

Co więcej, nawet jeżeli na skutek podziału nieruchomości nr [...] doszło do naruszenia przepisów prawa - w tym miejscu postanowień obowiązującego Planu i ustawy o gospodarce nieruchomościami - to naruszenie musi być rażące. Sąd podkreśla, że przedmiotowe postępowanie dotyczy bowiem postępowania nadzwyczajnego stanowiącego wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 K.p.a. Z treści art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, że organ administracji stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Dla stwierdzenia nieważności decyzji w trybie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a niewystarczające jest zwykłe naruszenie prawa, pozbawione przymiotu nadzwyczajnego, rażącego naruszenia prawa. Sąd poprzednio rozpoznający sprawę podkreślał, że rażące naruszenie prawa to "oczywiste" naruszenie prawa, lub naruszenie, którego skutki społeczno-gospodarcze są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, tudzież jako naruszenie o szczególnym, "niestopniowalnym" charakterze. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: (1) oczywistość naruszenia prawa, (2) charakter przepisu, który został naruszony, oraz (3) racje ekonomiczne lub gospodarcze, tj. skutki, które wywołuje decyzja. "Oczywistość" naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną, co w szczególności oznacza, że nie może być mowy o "oczywistym" – a w konsekwencji i "rażącym" – naruszeniu prawa w odniesieniu do przepisów budzących uzasadnione wątpliwości interpretacyjne i będących przedmiotem niejednolitej wykładni w orzecznictwie (por.: wyrok NSA z [...].12.1996 r., III SA [...], LEX nr 28949; wyrok NSA z [...].03.2016 r., II OSK [...], CBOSA). Z kolei skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z [...].10.2011 r., II OSK [...], CBOSA; tak też E. Śladkowska, Wydanie decyzji..., s. 200).

W kontekście powyższych wskazań Sądu, organy ponownie rozpoznające sprawę nie przeanalizowały i nie wykazały w uzasadnieniu swoich decyzji, że dokonany podział działki [...] godził w przepisy Planu, nie tylko § 6 ust. 16 pkt 73 lit e, ale i pozostałych postanowień dotyczących tego terenu oraz w przepisy art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. w stopniu rażącym, zatem nie do zaakceptowania w punktu widzenia wymagań praworządności.

Mając powyższe na uwadze organy winny ponownie zbadać w ramach nadzwyczajnego postępowania nieważnościowego, czy decyzja podziałowa Burmistrza O. z [...] marca 2014r. narusza prawo w sposób rażący o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z [...] lutego 2010r. (Nr [...]) i art. 93 ust. 1 i 2 u.g.n. ze szczególnym uwzględnieniem wszystkich wskazań zawartych w wyroku Sądu z [...] maja 2017r., zgodnie z art. 153 P.p.s.a. Następnie organy winny dać temu wyraz w uzasadnieniu zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a

W tym miejscu wskazać należy, że dopiero stwierdzenie wystąpienia przesłanek pozytywnych stwierdzenia nieważności decyzji wskazanych w art. 156 § 1 K.p.a., pozwala na dalszą ocenę przesłanek negatywnych stwierdzenia nieważności o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. Skoro ponownej ocenie poddać należy kwestionowaną decyzję podziałową z [...] marca 2014r. pod względem wystąpienia w szczególności rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) to przedwczesna jest ocena przez Sąd w niniejszej sprawie, czy decyzja ta wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przy czym wskazać należy, że organy zasadnie oceniły, że nie doszło do zaistnienia pozostałych pozytywnych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 § 1 pkt 1 i 3 – 7 K.p.a.

Ubocznie wskazać należy, że skarżący już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podniósł jeszcze kwestię ewentualnej zgody konserwatora zabytków, skoro dom przy ul. [...] znajdujący się na terenie działki [...] objęty jest ochroną konserwatorską (§ 6 ust. 16 pkt 73 lit g Planu). Organy w decyzjach I jak i II instancji pozostawiły ten zarzut bez jakiegokolwiek odniesienia się do niego i brak jest ustaleń organów w tym zakresie. Ponownie rozpoznając sprawę organy odniosą się zatem także do tej kwestii w kontekście przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Burmistrza O. z [...] marca 2014r.

Wyjaśnić także należy, że w drodze wyjątku określonego w art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd administracyjny może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, ale w ściśle określonych granicach (dowody z dokumentów) i pod sprecyzowanymi w tym przepisie warunkami (jeśli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie). W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola administracji publicznej odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed tym sądem, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym przez organ administracji. Z powyższego wynika, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie każdy dowód może zostać dopuszczony, ale tylko taki, który odnosi się do "istotnych wątpliwości" związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem.

Na podstawie art. 133 P.p.s.a. Sąd orzeka na podstawie akt sprawy, w szczególności akt administracyjnych sprawy zgromadzonych przez organy administracji publicznej, w tym dokumentów przedłożonych przez strony w toku postępowania przed organami administracji obu instancji i przed sądem. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę uwzględnił także treść znajdującego się aktach sprawy organu I instancji pisma z [...] grudnia 2018r., z którego wynika niekwestionowany stan własnościowy poszczególnych nieruchomości wydzielonych z działki [...] obręb O. (k. 116 akt adm. I inst.). Dokumenty dołączone do skargi w istocie stanowiły kserokopie dokumentów i wydruków z elektronicznych ksiąg wieczystych, które były organowi, a zatem i Sądowi znane, nadto dotyczyły okoliczności niespornych. Dokumenty te w istocie stanowiły część akt administracyjnych sprawy oraz były Sądowi znane z urzędu. W świetle art. 133 P.p.s.a. brak zatem było podstaw do przeprowadzenia dowodu z tych dokumentów na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kolegium [...] lipca 2019r., jak w punkcie 1 wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a., uwzględniając poniesiony przez Skarżącego koszt wpisu w wysokości [...] zł., jak Sąd orzekł w punkcie 2 wyroku.