Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 898/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1-5
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie Sędzia WSA Adam Matuszak Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk (spr.) Protokolant Referent Małgorzata Gaida po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 lutego 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 18 marca 2016 r. spółka A -

reprezentowana przez Prezesa Zarządu Spółki - wystąpiła do Prezydenta Miasta z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z infrastrukturą techniczną, na terenie położonym przy ul. A, obejmującym działki nr "[...]", obręb A miasta A. Do wniosku dołączono m.in. zapewnienia dostawcy mediów oraz kopie map (z oznaczonym terenem objętym wnioskiem), jak również koncepcję zagospodarowania terenu. Pismem z dnia 1 kwietnia 2016 r., na wezwanie organu pierwszej instancji – uzupełniono braki formalne, podając m.in. powierzchnię zabudowy budynku wielorodzinnego – 2150 m kw., szerokość elewacji frontowej - 72, 5m, IV/V kondygnacji nadziemnych, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej do krawędzi okapu, jak również wysokość głównej kalenicy dachu - do

15/18 m, dach wielospadowy o kącie nachylenia 0° do 12°. Wskazano zapotrzebowanie w media oraz obsługę komunikacyjną z drogi miejskiej - ulicy A przez działkę nr "[...]", obręb geod. A. Pismem z dnia 20 kwietnia 2016r. inwestor doprecyzował wniosek, podając, że teren inwestycji obejmuje działki nr "[...]" obręb geod. "[...]" m. A.

Decyzją z dnia "[...]" Prezydent A (dalej organ I instancji) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr "[...]" obręb A.

W postępowaniu odwoławczym, decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej organ II instancji lub Kolegium) uchyliło ww. decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia "[...]" organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na

budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na

działkach nr "[...]" obręb A przy ul. A w A.

W uzasadnieniu wskazano na brak spełnienia przesłanki, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej jako u.p.z.p.), czyli tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", w zakresie kontynuacji funkcji.

Od wyżej opisanej decyzji organu pierwszej instancji odwołała się spółka A.

W odwołaniu zarzucono naruszenie następujących przepisów:

1) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – poprzez uznanie, że na obszarze objętym analizą nie występuje "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowa w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji", podczas gdy działka nr "[...]" zabudowana jest budynkiem oznaczonym w ewidencji jako m4,

2) art. 1 pkt 4 u.p.z.p. - z którego wynika, że w przypadku usytuowania nowej zabudowy, uwzględnienie wymagań ładu, efektywnego gospodarowania przestrzenią oraz walorów ekonomicznych przestrzeni, następuje na obszarach o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno - przestrzennej, w granicach jednostki osadniczej, w szczególności poprzez uzupełnienie istniejącej zabudowy,

3) art. 1 i 11 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a. - poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób niewyczerpujący i zaniechanie podjęcia przez organ administracji publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcie jednoznacznych wniosków z przeprowadzonej analizy funkcji,

4) art. 7 k.p.a. - poprzez załatwienie sprawy w sposób niezgodny ze słusznym interesem obywatela, w przypadku gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia "[...]" utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium podniosło w uzasadnieniu, że z przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy wynika, iż planowana inwestycja nie spełnia tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa", wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zakresie kontynuacji funkcji istniejącej w obszarze analizowanym.

W ocenianej sprawie granice obszaru analizowanego wyznaczone zostały w odległości minimalnej, tj. trzykrotnej szerokości frontu - 3 x 57,72 m = 173,16 m. Jako front działki przyjęto zachodnią granicę terenu, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przy czym organ pierwszej instancji stwierdził, że zwiększenie obszaru analizowanego byłoby niecelowe, gdyż jest on reprezentatywny i tworzy zwartą jednostkę urbanistyczno-architektoniczną. W ocenie Kolegium taki sposób ustalenia obszaru analizowanego jest prawidłowy i nie budzi żadnych wątpliwości. Teren objęty wnioskiem znajduje się w dzielnicy przemysłowej miasta A (strefa usługowo-gospodarcza), która stanowi zwarty obszar o jednolitym charakterze koncentracji zakładów produkcyjnych, usługowych i handlowych. Zgodnie z analizą stanu istniejącego teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy biurowej (działki nr "[...]"), budynków przemysłowych (działka nr "[...]"), budynków przemysłowych (działka nr "[...]") oraz budynków magazynowych (działkanr"[...]"). W obszarze analizowanym znajduje się tylko jeden budynek mieszkalny, z lat 50 – tych, usytuowany na działce nr "[...]". W nieobowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego podano, że wskazana jest zmiana tego budynku na inną funkcję.

Kolegium podkreśliło, że cały obszar analizowany stanowi jednolitą jednostkę o funkcji przemysłowo-usługowej. W najbliższym sąsiedztwie terenu objętego wnioskiem również znajduje się tego rodzaju zabudowa, najbliższy budynek produkcyjny oddalony jest od wnioskowanego terenu o około 20 metrów (działka nr "[...]"). W ocenie Kolegium, jeden znajdujący się w obszarze analizowanym budynek mieszkalny z lat 50-tych (po byłej chłodni) nie może być odniesieniem w zakresie kontynuacji funkcji dla wnioskowanej inwestycji. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu znajduje się zabudowa o zupełnie odmiennej funkcji, która de facto tworzy jednolitą podstrefę w ramach obszaru, który jest typowym terenem dzielnicy przemysłowej. Dlatego też ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oznaczałoby w istocie wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej funkcji, która to funkcja kolidowałaby w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą na danym obszarze. Biorąc zaś pod uwagę to, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p., Kolegium uznało, że w przedmiotowej sprawie dobre sąsiedztwo nie zostanie zachowane, co oznacza niespełnienie przesłanki określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Skargę na ww. decyzję wywiodła spółka A, wnosząc o uchylenie decyzji zapadłych w obydwu instancjach. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1) art. 1 i 11 k.p.a. – poprzez zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego w sposób nie wyczerpujący i zaniechanie podjęcia przez organ administracji

publicznej wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności pominięcie jednoznacznych zapisów o występującej w obszarze analizowanym funkcji zgodnej z wnioskiem,

2) art. 7 k.p.a. - poprzez załatwienie sprawy w sposób niezgodny ze słusznym interesem obywatela, w przypadku gdy nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i nie przekracza to możliwości organu wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków,

3) art. 1 ust. 4 pkt 4 lit a i b ustawy z dnia 27 marca 2003 r. u.p.z.p.,

4) art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. - poprzez uznanie, że na obszarze objętym analizą nie występuje co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, podczas gdy działka nr "[...]" jest zabudowana budynkiem oznaczonym w ewidencji jako A..

W uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że organ nie wykazał na jakiej podstawie uznał, że planowana nowa funkcja będzie godziła w zastany stan zagospodarowania, nie badając jakiego rodzaju usługi (uciążliwe czy nieuciążliwe) występują w bezpośrednim sąsiedztwie, a jedynie uznał to na postawie zapisów nie obowiązującego szczegółowego planu zagospodarowania, który utracił moc w 2003r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się do oceny zgodności zaskarżonego aktu lub czynności

z prawem. Wynika to z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017r. poz. 2188 j.t.).

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia

z prawem, orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji

w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności rozstrzygnięcia administracyjnego. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie o zgłoszonych przez stronę żądaniach,

a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r., poz. 1369 – zwanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako p.p.s.a.) uchyla go lub stwierdza jego nieważność.

Nadto wskazania wymaga, że sąd orzeka na podstawie akt sprawy

(art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł

do przekonania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone rozstrzygnięcie nie zostało podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", którym to rozstrzygnięciem Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu I instancji o odmowie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego wraz z infrastrukturą techniczną na działkach nr "[...]" obręb A przy ul. A w A.

Przypomnieć należy, że zgodnie z zasadą wyrażoną w przepisie art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017r., poz. 1073 j.t.), każdy ma prawo w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeśli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. W myśl zaś art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588).

Decyzyjne ustalenie warunków zabudowy możliwe jest w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych

i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

W myśl zaś § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy

i zagospodarowania terenu, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów.

Obszar analizowany należy wyznaczyć dookoła działki, czyli we wszystkich kierunkach, nie zaś ograniczać się do obszaru wzdłuż drogi, przy której leży działka objęta wnioskiem (por. wyroku WSA w Łodzi z dnia 3 października 2007r., sygn. akt II SA/Łd 571/07, publ. LEX nr 394803). Trzeba mieć jednak na uwadze fakt, że każda sprawa w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy stanowi indywidualny przypadek i wymaga odrębnej analizy w kontekście ochrony istniejącego ładu przestrzennego.

Zauważyć należy również, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na analizowanym obszarze jest natomiast to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała podjęte rozstrzygnięcie poparte oceną zachowania ładu przestrzennego. Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. otwiera możliwość dokonania analizy zabudowy na większym obszarze, a nie tylko na jednej działce sąsiedniej i to działce bezpośrednio graniczącej z działką, na której planowana jest nowa zabudowa. Temu celowi służy wyznaczenie obszaru analizowanego. Takie rozumienie tego przepisu jest zgodne z celami ustawy, która nakazuje uwzględnić wymagania ładu przestrzennego oraz walory architektoniczne i krajobrazowe (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 u.p.z.p.).

Wystarczające dla kontynuacji funkcji jest, gdy nowa zabudowa nie koliduje w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą, ani nie narusza szeroko rozumianego ładu przestrzennego. Niemniej jednak kontynuacja ta powinna wynikać z analizy.

Z "Analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu" wykonanej na gruncie niniejszej sprawy, wynika, że wokół terenu objętego wnioskiem (działka nr "[...]" o powierzchni 6500 m kw., działka "[...]" o powierzchni 142 m kw., fragment działki "[...]" powierzchni 166,59 m kw. oraz fragment działki "[...]" o powierzchni 424,71 m kw., powierzchnia terenu objętego wnioskiem 7233,30 m kw.), wyznaczono granice analizowanego terenu w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, co pokazano na mapie stanowiącej integralną część analizy, tj. 3 x 57,72 m = 173,16 m. Za front terenu objętego wnioskiem przyjęto zachodnią granicę terenu, która w części wchodzi na działkę drogową nr "[...]", przez którą odbywa się główny wjazd i wejście na wnioskowany teren. Obszar analizowany wyznaczył promień równy 173,16 m w każdą stronę od wszystkich granic terenu objętego wnioskiem z uwzględnieniem pełnego obrysu działek skrajnych, leżących na obrzeżu tego obszaru. Teren objęty wnioskiem (o pow. 7233,30 m kw.), to działki nr "[...]" oraz fragment działek "[...]", "[...]" obręb A. Działka "[...]" jest zabudowana budynkiem przemysłowym, budynkiem biurowym, budynkiem transportu i łączności, budynkami magazynowymi oraz innymi budynkami niemieszkalnymi. Zgodnie z ewidencją gruntów i budynków działki nr "[...]" oznaczone są symbolem "Ba" - tereny przemysłowe, działka "[...]" oznaczona jest symbolem "dr"- drogi. Przedmiotowy teren posiada nieregularny kształt, rozszerzający się w stronę wschodnią. Zgodnie z analizą stanu istniejącego teren objęty wnioskiem zlokalizowany jest w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy biurowej (działki nr "[...]" i "[...]"), budynków przemysłowych (działka nr "[...]") oraz budynków magazynowych (działka nr "[...]").

Obszar analizowany obejmuje fragment osiedla A (teren dzielnicy przemysłowej). Na analizowanym obszarze dominuje zabudowa I, II, III – kondygnacyjna oraz jeden budynek IV i V - kondygnacyjny, dachy strome: jednospadowe, dwuspadowe, wielospadowe oraz dachy płaskie. Na przedmiotowym terenie objętym analizą znajduje się zatem zabudowa handlowo-usługowa, budynki

magazynowe, budynki przemysłowe, budynki biurowe, budynki transportu i łączności, inne budynki niemieszkalne oraz jeden budynek mieszkalny. Kolejna najbliższa zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna (poza terenem analizowanym) zlokalizowana jest od wnioskowanego terenu w odległości około 812 m na południowy-wschód.

Z przedstawionej analizy wynika, że na obszarze analizowanym, poza jednym wyjątkiem, występuje zabudowa o charakterze przemysłowym, magazynowym, biurowym i usługowym. Teren ten jest zagospodarowany w sposób spójny poprzez umiejscowienie na nim struktury przemysłowej. Ewidentnie wolą organu planistycznego było właśnie takie przeznaczenie przedmiotowego terenu. Nadmienić należy, że to nie przedsiębiorcy decydują o przeznaczeniu określonego terenu, to władze miasta są władne decydować na podstawie obowiązującego prawa jakie obszary zostaną wyznaczone dla celów przemysłowych. W ten sposób mogą one decydować m.in. o lokalizacji określonych terenów pod usługi uciążliwe. Miasto musi mieć bowiem możliwość usytuowania tego typu aktywności przemysłowej. Rzeczą logiczną jest zatem koncentracja terenów wyznaczonych dla różnego rodzaju działalności produkcyjnej, usługowej czy też biurowej w jednym miejscu, z jednoczesnym wyłączeniem na tym terenie funkcji mieszkaniowej. Taka sytuacja ma miejsce właśnie w analizowanym obszarze, gdzie funkcję mieszkaniową posiada tylko jeden budynek. Zauważyć trzeba również, że parametry zabudowy wnioskowanej inwestycji mieszkaniowej opierałyby się w przeważającej mierze o parametry sąsiednich budynków, których funkcja jest zupełnie inna (przemysłowa, biurowa, usługowa), a nie o parametry budynku mieszkalnego znajdującego się na działce nr "[...]".

Oczywiście wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie. W orzecznictwie wskazuje się również, że zasada dobrego sąsiedztwa ma na celu m.in. zapewnienie powstania kompleksów zabudowy jednolitych funkcjonalnie i wykluczenie sprzeczności w aspekcie funkcji zabudowy przestrzeni miejskiej. Dopuszcza się ponadto budowę obiektów o funkcji uzupełniającej na terenie zabudowanym budynkami jednorodzinnymi (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2011 r., II OSK 1095/10, wyrok WSA z 13 lutego 2008 r., II SA/Gd 602/07).

Jednakże godząc się na dopuszczalność planowanej inwestycji uwzględnia się wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego, w tym takie, które wskazują na istnienie terenów o odrębnej strukturze zabudowy. W przypadku występowania różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że osiedle domów jednorodzinnych wydzielone zostaje od terenów przeznaczonych pod działalność handlową, usługową czy produkcyjną, przy czym rozróżnienia wymagają przypadki usług uciążliwych i nieuciążliwych oraz np. małych obiektów handlowych i wielkopowierzchniowych. Ważne jest aby każdorazowo analiza urbanistyczno-architektoniczna dostarczyła informacji pozwalających na ocenę przesłanek wynikających z przepisu art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Podkreślić należy, że podstawowym kryterium warunkującym wydanie decyzji pozytywnej dla planowanego przedsięwzięcia jest właśnie istnienie tzw. dobrego sąsiedztwa, które ma gwarantować zachowanie na danym terenie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz musi uwzględniać inne dobra i wartości wskazane w art. 1 u.p.z.p. (vide: wyrok NSA w Warszawie z 27 lutego 2017r., II OSK 3045/15).

Dla prawidłowej oceny tego czy planowana inwestycja wpisuje się w kontynuację istniejącej funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu kluczowe jest wykazanie jej spójności z dotychczasowym zagospodarowaniem terenu. Ważne jest, by planowana inwestycja wpisywała się w istniejąca zabudowę, w jej funkcję i parametry techniczne. W obszarze analizowanym zaś, jak już wspomniano, występuje tylko jeden budynek o funkcji mieszkalnej, który został wybudowany w latach 50-tych i miał służyć pracownikom zatrudnionym w pobliskim zakładzie. Wskazany budynek nie może zatem stanowić wzorca dla dalszej zabudowy, skoro funkcja mieszkaniowa na danym terenie ma charakter incydentalny i nie wynikający z aktualnych zamierzeń organów planistycznych. Wnioskowana inwestycja stanowiłaby zatem ewidentny wyłom w istniejącej zabudowie i nie dałaby się z nią pogodzić. W bezpośrednim sąsiedztwie wnioskowanego terenu znajduje się bowiem zabudowa o zupełnie odmiennej funkcji (np.. budynek o funkcji produkcyjnej zlokalizowany jest około 20 m od działki skarżącego), która jak słusznie podniósł organ II instancji, tworzy jednolitą podstrefę w ramach obszaru, który jest typowym terenem dzielnicy przemysłowej. Tym samym zgodzić się należy ze stwierdzeniem, że ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji oznaczałoby w istocie wprowadzenie na ten obszar zupełnie nowej funkcji, która to funkcja kolidowałaby w sensie urbanistycznym z zabudową już istniejącą na danym obszarze.

Charakterystyka urbanistyczna przeprowadzona w niniejszej sprawie, której potwierdzeniem jest treść sporządzonej analizy (określającej cechy i parametry nowej zabudowy w odniesieniu do zabudowy już istniejącej na badanym obszarze), dowodzi w ocenie Sądu jednoznacznie, że projektowana inwestycja nie zapewni kontynuacji funkcji dotychczasowej zabudowy, a co za tym idzie ładu przestrzennego. Dlatego też zupełnie bezzasadny jest zarzut strony skarżącej dotyczący naruszenia art. 1 ust. 4 pkt 4 lit a i b oraz art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Niezasadny jest zatem również zarzut skarżącej dotyczący naruszenia przepisów procesowych k.p.a w postaci art. 1, art. 7 i art. 1, polegający na niewyczerpującym przeprowadzeniu postępowania dowodowego i załatwienie sprawy w sposób niezgodny ze słusznym interesem obywatela. Przeciwnie, w ocenie Sądu materiał zebrany w sprawie jest obfity, spójny i pozwalający na pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. W takiej sytuacji zaś zbędne było dalsze poszerzanie materiału dowodowego w sprawie. Prowadziłoby to tylko do niepotrzebnego wydłużania postępowania w sytuacji, w której istotne okoliczności zostały już prawidłowo ustalone. W świetle ustalonych okoliczności nie było również w ocenie Sądu potrzeby badania czy w obrębie wnioskowanej inwestycji występuję jakaś działalność uciążliwa o charakterze przemysłowym czy usługowym. Nawet jeśli bowiem taka działalność w bliskim sąsiedztwie nie występuje, to jak już wspomniano, organ ma prawo wyznaczyć określone obszary jako miejsce posadowienia takiej ewentualnie uciążliwej działalności. Skoro zaś obszar analizowany wokół wnioskowanej inwestycji jest terenem typowo przemysłowym, to naturalne jest, że potencjalnie może tam być zlokalizowana różnego rodzaju działalność przemysłowa, w tym ta uciążliwa.

Warto nadmienić, że na terenie objętym wnioskiem oraz na terenach sąsiednich obowiązywał miejscowy plan szczegółowego zagospodarowania przestrzennego dzielnicy przemysłowo-składowej "B,C" w A zatwierdzony Uchwałą nr VI/52/94 Rady Miejskiej z dnia 30 listopada 1994 r. (Dziennik Urzędowy Województwa A Nr 28 poz. 270 z dnia 12 grudnia 1994 r.), który utracił moc z dniem 31 grudnia 2003 r., zgodnie z art. 87 pkt. 3

u.p.z.p. W planie tym przedmiotowa nieruchomość określona była zapisem: ,,3lPA - Tereny adaptowanych zakładów przemysłowych i składów. Możliwe przekształcenia i intensyfikacja zagospodarowania. Istniejący budynek mieszkalny – wskazana zmiana na inną funkcję."

Ponadto na marginesie warto wskazać, że w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m. A (uchwalonym uchwałą Rady Miasta Nr XXXVII/660/13 z dnia 15 maja 2013 r.) działka inwestycyjna skarżącego położona jest w strefie "G2" - Strefa usługowo - gospodarcza. W studium teren objęty wnioskiem określony jest jako "obszary usług, przemysłów i składów oraz innej aktywności gospodarczej z możliwością przekształceń w kierunku koncentracji usług komercyjnych".

Rzeczą oczywistą jest, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie może być podstawą prawną do wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Nie mniej jednak dokument ten zawiera wytyczne co do kierunku zagospodarowania danego obszaru. W niniejszym przypadku potwierdza on niejako wnioski wynikające ze sporządzonej analizy terenu wokół planowanej inwestycji w postaci braku możliwości zagospodarowania działki skarżącego poprzez budowę budynku wielorodzinnego.

Reasumując, w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, czy też innego naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a tylko takie uchybienia uprawniają sąd administracyjny do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwego aktu administracyjnego.

W tej sytuacji, mając powyższe na względzie, stosownie do art. 151 p.p.s.a., Sąd oddalił skargę.