Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1690/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15, 15a
journal: Dz.U. 2012 poz 1113
law: Ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant: starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 16 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.J.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 28 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1261/13 w sprawie ze skargi E.J.C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..] z dnia 23 lipca 2013 r. nr [..] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania kandydata na członka Kolegium 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od E.J.C. na rzecz Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w [..] kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt III SA/Łd 1261/13 oddalił skargę E. J. C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi z dnia 23 lipca 2013r. nr [..], w przedmiocie negatywnego zaopiniowania kandydata na członka Kolegium.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że zaskarżoną uchwałą z dnia 23 lipca 2013 r., nr [..], podjętą na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 5b ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U. z 2012 r. poz. 1113 ) [dalej ustawa o rio ] Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi negatywnie zaopiniowało kandydaturę E. J. C. na etatowego członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. W uzasadnieniu uchwały przedstawiono na wstępie wcześniejszy przebieg postępowania konkursowego wskazując, że na posiedzeniu w dniu 2 marca 2012 r. Przewodniczący Komisji Konkursowej przekazał Kolegium RIO listę kandydatów oraz dokumentację z przebiegu postępowania konkursowego obejmującą dokumentację z pierwszej i drugiej części konkursu, sprawozdania z poszczególnych etapów postępowania, protokoły komisji wraz z podjętymi uchwałami oraz opisową ocenę wyłonionego kandydata – E. J. C.. Kandydatka uzyskała w pierwszej i drugiej części postępowania konkursowego wymaganą od kandydata na członka Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej liczbę punktów (łącznie 44,3), stosownie do rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej ( Dz. U. Nr 130, poz. 1396 ze zm.).

Następnie na posiedzeniu w dniu 14 marca 2012 r. Kolegium RIO w Łodzi podjęło uchwałę Nr [..], negatywnie opiniującą kandydaturę E. J. C. na członka Kolegium. Wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r. sygn. III SA/Łd 413/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił zaskarżoną uchwałę. Wobec powyższego po uprawomocnieniu się wyroku, uwzględniając wskazania w nim zawarte Kolegium w dniu 23 lipca 2013 r. ponownie przystąpiło do zaopiniowania skarżącej na etatowego członka Kolegium. Przewodniczący komisji konkursowej sformułował wniosek o pozytywne zaopiniowanie kandydatki. W wyniku przeprowadzonego głosowania nad powyższym wnioskiem, w którym wzięło 16 członków Kolegium, oddano 16 głosów ważnych, w tym za opinią pozytywną 4, przeciw opinii pozytywnej 10 oraz 2 wstrzymujące się. Z uwagi na niepodjęcie uchwały o pozytywnym zaopiniowaniu skarżącej, Przewodniczący komisji konkursowej poddał następnie pod głosowanie wniosek o wyrażenie opinii negatywnej. W wyniku przeprowadzonego głosowania, w którym wzięło udział 16 członków Kolegium, oddano 15 głosów ważnych, 1 niE.żny w tym opinię negatywną wyraziło 9 osób, przeciw oddano 3 glosy, 3 członków Kolegium wstrzymało się od głosowania. Mając na uwadze wyniki przeprowadzonego głosowania Przewodniczący Kolegium RIO w Łodzi stwierdził, że podjęto uchwałę o wyrażeniu negatywnej opinii o kandydaturze E. J. C. na etatowego członka Kolegium.

O wyniku głosowania E. J. C. została poinformowana pismem z dnia 19 września 2013 r., doręczonym w dniu 23 września 2013 r.

Z wyciągu z protokołu z posiedzenia Kolegium RIO w Łodzi w dniu 23 lipca 2013 r. wynika, że podjęcie zaskarżonej uchwały poprzedziło jednomyślne przyjęcie poprawek do Regulaminu głosowania uwzględniających wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Następnie odczytana została opisowa ocena wyłonionej kandydatki.

Pismem z dnia 15 października 2013 r. E. J. C. wezwała Kolegium RIO w Łodzi do usunięcia naruszenia prawa podnosząc, że Kolegium Izby nie przedstawiło merytorycznych i obiektywnych przesłanek, którymi się kierowało negatywnie opiniując jej kandydaturę. Działanie polegające na dokonaniu pozamerytorycznej, niezgodnej z ustalonymi przez ustawodawcę kryteriami oceny kandydatki jest sprzeczne z zasadami prowadzenia postępowania konkursowego i kryteriami oceny kandydatów określonymi przez ustawodawcę. Wezwała do podjęcia uchwały opiniującej jej kandydaturę w oparciu o merytoryczne przesłanki określone przepisami prawa.

Uchwałą z dnia 24 października 2013 r., nr [..], r. Kolegium RIO w Łodzi nie uwzględniło wezwania skarżącej do usunięcia naruszenia prawa, uznając je za bezzasadne. Uchwałą została doręczona w dniu 28 października 2013 r.

W dniu 26 listopada 2013 r. E. J. C. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na uchwałę Kolegium RIO w Łodzi z dnia 23 lipca 2013 r. wnosząc o jej uchylenie. Zarzuciła , że uchwała została podjęta z naruszeniem art. 15 ust. 2 i ust. 8, art. 15a ust. 11 ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych oraz z naruszeniem przepisów rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej. W obszernym uzasadnieniu skarżąca przedstawiła przebieg dotychczasowego postępowania oraz przytoczyła treść przepisów regulujących postępowanie mające na celu wyłonienie członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej. W ocenie skarżącej fakt, iż Komisja konkursowa podjęła uchwałę o przedstawieniu jej kandydatury Kolegium RIO w Łodzi świadczy o tym, że spełnia wszystkie określone ustawą i przepisami wykonawczymi wymogi stawiane kandydatowi na członka kolegium. Ponadto z protokołu posiedzenia Kolegium RIO w Łodzi z dnia 23 lipca 2013 r. nie wynika aby członkowie Kolegium zgłaszali jakiekolwiek pytania czy wątpliwości co do kandydatury skarżącej. Tym samym podjęcie negatywnej opinii, bez sformułowania żadnych merytorycznych przesłanek jej podjęcia jest sprzeczne z określonymi przez ustawodawcę zasadami postępowania konkursowego i kryteriami oceny kandydatów. Dokonana przez organ ocena była arbitralna i pozamerytoryczna. Zaskarżona uchwała nie zawiera uzasadnienia co do tego jakie merytoryczne, weryfikowalne kryteria zdecydowały o wyrażeniu negatywnej opinii. Opinia ta zdaniem skarżącej, jak każda inna ocena powinna zostać sformułowana w odniesieniu do określonego wzorca, który pozwalałby na stwierdzenie, że kandydat z takich , a nie innych powodów wzorcowi temu nie odpowiada.

W odpowiedzi na skargę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej wniosło o jej oddalenie. Uzasadniając Kolegium wskazało, iż z przepisów regulujących postępowanie w sprawie wyłonienia kandydata na członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej nie wynika, że w przypadku spełnienia przez kandydata określonych ustawą wymogów, kolegium zobligowane byłoby do wydania w każdej indywidualnej sprawie opinii pozytywnej. Stosownie do treści art. 15 ust,.2 ustawy o rio głosowanie kolegium nad kandydaturą jest tajne. Ponadto z ustawy nie wynika, że przed głosowaniem koniecznym jest przeprowadzenie konsultacji czy też dyskusji nad danym kandydatem. Nie został też naruszony art. 15a ust. 11 ustawy o rio, który dotyczy zachowania parytetu kandydatów zgłaszanych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, a dotychczasowy skład kolegium jest wyrazem poszanowania zasady wyrażonej w tym przepisie. Tym samym podniesione przez skarżącą zarzuty uznać należy z bezzasadne.

Sąd I instancji uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji podniósł, że podstawę prawną podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił przepis art. 18 ust. 1 pkt 5b ustawy z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tj. Dz.u. z 2012 r. poz. 1113).

Następnie Sąd podkreślił, że pierwsza uchwała Kolegium RIO w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r. negatywnie opiniująca kandydaturę E. J. C. na etatowego członka Kolegium RIO w Łodzi była już przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, który prawomocnym wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., sygn. akt III SA/Łd 413/13 uchylił uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. Uchylając zaskarżoną uchwałę Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądzając o dopuszczalności skargi wskazał, że podjęta ona została z naruszeniem przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych. W szczególności, nie została ona podjęta bezwzględną większością głosów. Ponadto z treści protokołu posiedzenia Kolegium RIO w Łodzi z dnia 14 marca 2012 r. oraz protokołu Komisji Skrutacyjnej nie wynika o jakiej treści uchwała została poddana pod głosowanie. Równocześnie odnosząc się do zarzutów dotyczących samego przebiegu głosowania Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 15 ust. 2 ustawy o rio głosowanie kolegium izby nad kandydaturą jest tajne, a z ustawy nie wynika także, że przed głosowaniem muszą odbyć się konsultacje czy też dyskusja nad daną kandydaturą . Zatem zdaniem Sądu zarzut ten nie może zostać uwzględniony.

Sąd I instancji wskazał, że zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dna 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej: P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia.

W pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych. Sformułowanie "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu sądu wiąże w sprawie ten sąd" oznacza, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd, będzie on związany oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną istotnej zmianie przepisy. Odstępstwo od zasady wyrażonej w art. 153 P.p.s.a. może dotyczyć tylko dwóch sytuacji. Pierwsza z nich związana jest z ewentualną zmianą stanu faktycznego, gdy w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy organ stwierdzi, że stan faktyczny uległ zasadniczej zmianie i jest odmienny od przyjętego przez sąd, natomiast drugi z przypadków utraty mocy wiążącej oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku sądu to zmiana stanu prawnego po wydaniu orzeczenia przez sąd (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lutego 2013 r., sygn. akt II GSK 2101/11; z dnia 26 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2468/12 www.cbois.nsa.gov.pl). Zdaniem Sądu żadna ze wskazanych wyżej okoliczności nie zachodzi w sprawie, co oznacza że organ i sąd rozpoznający niniejszą skargę jest związany oceną prawną zawartą w wyroku III SA/Łd 413/13.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd I instancji uznał, że odpowiada ona prawu. Przede wszystkim Sąd stwierdził, że Kolegium zastosowało się w pełni do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Łodzi w sprawie III SA/Łd 413/13. tj. prawidłowo przeprowadziło głosowanie w pierwszej kolejności nad wnioskiem pozytywnie opiniującym kandydaturę skarżącej, a gdy nie uzyskał on bezwzględnej większości głosów nad wnioskiem negatywnie opiniującym kandydaturę skarżącej. Nie budzi wątpliwości, że drugi wniosek uzyskał w głosowaniu tajnym bezwzględną większość ( liczba głosów go popierających stanowiła więcej niż 50% wszystkich głosów) gdyż na 16 członków Kolegium 9 osób głosowało za opinią negatywną. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżąca ponownie zarzuca podjęcie przez Kolegium RIO Łodzi negatywnej opinii w przedmiocie jej kandydatury na etatowego członka Kolegium, w sposób arbitralny, pozbawiony jakichkolwiek weryfikowalnych argumentów, przemawiających za zasadnością takiego rozstrzygnięcia. W jej ocenie, fakt pozytywnego wyniku postępowania konkursowego, jak również przedstawienie jej kandydatury pod głosowanie Kolegium świadczy o tym, że spełnia ona przewidziane prawem wymogi, stawiane kandydatowi na etatowego członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Z protokołu posiedzenia Kolegium RIO w Łodzi z dnia 23 lipca 2013 r. nie wynika , aby przed poddaniem pod głosowanie uchwały przeprowadzone zostały jakiekolwiek dyskusje co do jej kandydatury . Żaden z członków Kolegium nie zgłaszał zastrzeżeń, czy wątpliwości co do jej osoby. Motywy podjęcia negatywnej opinii nie wynikają także z uzasadnienia zaskarżonej uchwały. Zdaniem skarżącej wyrażona opinia co do jej kandydatury, mając na uwadze chroniony interes kandydata, jak i konstytucyjną zasadę demokratycznego państwa prawa, powinna zawierać argumentację, którą kierował się organ wydając pozytywną lub negatywną opinię. Argumentację, do której kandydat mógł by się odnieść w przypadku odmiennego stanowiska.

Powyższe zarzuty Sąd I instancji uznał za niezasadne. Wskazał, iż jak wynika z treści art. 15 ust. 2 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętej w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy jego składu. Wymogi, które winien spełnić członek kolegium określa przepis art. 15 ust. 8.

W myśl art. 15a ust. 1 ustawy kandydatów na członków kolegium wyłania się w drodze konkursu. Konkurs ogłasza prezes izby, który przewodniczy pracom komisji konkursowej (art. 15a ust. 2). W skład komisji konkursowej wchodzi prezes izby oraz dwóch członków kolegium izby, wybranych przez to kolegium zwykłą większością głosów, w obecności co najmniej połowy jego składu (art. 15a ust. 4 ustawy). Komisja nie dopuszcza do konkursu ofert, które nie spełniają wymagań określonych w ogłoszeniu o konkursie lub złożonych po upływie terminu składania ofert. Komisja orzeka po zapoznaniu się z dokumentami złożonymi przez kandydatów i po przeprowadzeniu z nimi rozmowy, czy spełniają oni kryteria określone w ogłoszeniu o konkursie oraz sprawdza znajomość obowiązujących przepisów prawa w zakresie działania regionalnych izb obrachunkowych. Wyboru kandydatów dokonuje się zwykłą większością głosów. W przypadku równej liczby głosów o rozstrzygnięciu głosowania decyduje głos przewodniczącego. Komisja konkursowa w terminie 7 dni od podjęcia uchwały w sprawie niedopuszczenia kandydata do konkursu, o którym mowa w ust. 6, albo podjęcia uchwały w sprawie wyboru kandydatów, o którym mowa w ust. 8, zawiadamia kandydata na piśmie o podjętej uchwale. W terminie 7 dni od otrzymania zawiadomienia, o którym mowa w ust. 9, kandydat ma prawo odwołać się do kolegium izby. Kolegium izby rozpatruje odwołanie w terminie 30 dni od dnia jego otrzymania. Przewodniczący komisji konkursowej przedstawia kolegium izby listę kandydatów na członków kolegium (art. 15a ust. 7-11).

Na podstawie art. 15a ust. 12 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej.

Dalej Sąd zauważył, że skarżąca powyżej przedstawiony etap konkursu na stanowisko członka kolegium regionalnej izby obrachunkowej przeszła pozytywnie, uzyskując wymaganą liczbę punktów, a w związku z tym komisja podjęła uchwałę w sprawie wyboru kandydatki do przedstawienia Kolegium Izby.

Dalszym odrębnym etapem konkursu jest opiniowanie kandydata przez kolegium izby (art. 18 ust. 1 pkt 5b ustawy). Zgodnie z § 16 ust. 4 powołanego rozporządzenia przewodniczący komisji, w terminie 7 dni od dnia podjęcia przez komisję uchwały w sprawie wyboru kandydatów, przekazuje kolegium izby listę kandydatów wraz z dokumentacją przebiegu postępowania konkursowego. Opiniowanie kandydatów przez kolegium izby następuje w formie uchwały. Stosownie bowiem do treści art. 18a ust. 3 i 4 ustawy rozstrzygnięcia nadzorcze, postanowienia i opinie kolegium w sprawach objętych ustawą są podejmowane w formie uchwał. Uchwały kolegium podpisuje osoba przewodnicząca w jego posiedzeniu. Uchwały organu regionalnej izby obrachunkowej - kolegium izby - zapadają bezwzględną większością głosów w obecności co najmniej ½ liczby członków kolegium izby (art. 18 ust. 2 ustawy).

Zdaniem Sądu, z treści powyżej powołanych przepisów, wbrew stanowisku skarżącej nie wynika zatem obowiązek przeprowadzenia przez kolegium regionalnej izby obrachunkowej jakiejkolwiek dyskusji co do osoby kandydata na członka kolegium, przed poddaniem uchwały pod głosowanie. Skoro z treści powołanego już przepisu art. 15 ust. 2 ustawy wynika, że wyrażenie opinii o kandydacie, następuje w głosowaniu tajnym, to uznać należy, że jakiekolwiek merytoryczne uzasadnienie wyniku takiego głosowania jest niedopuszczalne. W istocie przepis ten wyłącza także możliwość przeprowadzania dyskusji przez członków kolegium na etapie wyrażania opinii o kandydacie, gdyż zaprzeczałoby to istocie tajności następującego po dyskusji głosowania. Wbrew stanowisku skarżącej ten etap postępowania konkursowego pozostawiony jest swobodnemu uznaniu członków kolegium rio , którzy wyrażają swoją opinię o kandydacie w głosowaniu tajnym mając pełne informacje o jego szeroko rozumianych kwalifikacjach i wiedzy.

W ocenie Sądu I instancji, bez znaczenia pozostaje także argumentacja skarżącej co do pozytywnego przejścia pierwszego etapu konkursowego, co potwierdza przedstawienie przez Komisję konkursową jej kandydatury pod głosowanie Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi. Spełnienie przez kandydata wymogów określonych w ustawie o rio, jak również w rozporządzeniu z dnia 23 kwietnia 2004 r. w sprawie szczegółowych warunków przeprowadzania konkursu na członków kolegium regionalnej izby obrachunkowej nie oznacza automatycznie obowiązku pozytywnego zaopiniowania kandydata przez kolegium. Jest to jeden z etapów całego postępowania, którego pozytywne przejście przez kandydata umożliwia przystąpienie do kolejnego etapu jakim jest poddanie jego kandydatury pod głosowanie kolegium izby. W związku z powyższym za nietrafny Sąd I instancji uznał zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy, a także zarzut naruszenia ust. 8 tego przepisu, który określa tylko podstawowe wymagania jakie musi spełniać osoba, aby zostać członkiem kolegium regionalnej izby obrachunkowej. Jednak spełnienie tych wymagań i przejście przez kandydata pozytywnie przez etapy postępowania konkursowego aż do etapu przedstawienia kandydata do zaopiniowania przez kolegium, zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o rio, nie oznacza automatycznie, że osoba taka uzyska opinię pozytywną wystarczającej liczby członków kolegium. Ta część oceny kandydata uchyla się spod kontroli sądu, który może badać w tym wypadku jedynie spełnienie wymogów formalnych przy podejmowaniu uchwały. Te zaś zostały w rozpatrywanej sprawie zachowane.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła E. J. C., zaskarżając go w całości zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 15 ust. 2 i ust. 8 oraz art. 15a ust. 11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, polegające na uznaniu, że pozytywny wynik konkursu nie ma wpływu na wynik opinii kolegium izby, w sytuacji gdy kandydat jest jedyną osobą, która pozytywnie przeszła konkurs, a na miejsce członka komisji nadal jest wakat, co może sugerować wolę pozamerytorycznego uregulowania składu izby.

Ponadto skarżąca zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

1) art. 106 § 5 w związku z art. 3 P.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę działalności administracji publicznej wskutek zaakceptowania błędnych ustaleń faktycznych i prawnych organu w przedmiocie twierdzenia o zgodnym z prawem podjęciu uchwały o zaopiniowaniu kandydata w sytuacji, gdy brak jest jakichkolwiek przesłanek dla negatywnego zaopiniowania kandydata;

2) art. 153 P.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że sąd w niniejszej sprawie związany jest wyrokiem z dnia 22 maja 2013 r., w sytuacji gdy nastąpiła zmiana okoliczności, w szczególności przedmiotem rozpoznania w poprzedniej sprawie nie był charakter opinii i jej przesłanki, co skutkowało zaniechaniem kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

W konkluzji skargi kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że wobec brzmienia ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych oczywistym jest, że kandydaci na członka komisji wybierani są w formie konkursu oraz że tak wybrani kandydaci są opiniowani przez kolegium. Ustawa wskazuje, że konkurs ma za zadanie ocenę spełnienia warunków merytorycznych kandydata. Przepisy prawa nie regulują wprost, jakimi przesłankami ma kierować się kolegium izby przy wyrażaniu opinii. Oczywistym jest jednak, że opinia taka nie może być dowolna, aczkolwiek jest swobodna. Dowolność oznacza brak uzasadnienia dla podjętej decyzji, często poza granicami racjonalnymi, czy społecznie akceptowalnymi, która tym samym nie może być weryfikowana. Swoboda oznacza natomiast podjęcie decyzji w oparciu o zasady doświadczenia życiowego, logiki, całokształtu sprawy, decyzji która może być merytorycznie zweryfikowana przez inny organ, samą stronę, czy sąd administracyjny, w taki sposób który by wzmacniał zaufanie obywateli do organów administracyjnych. Opinia wyrażona przez Kolegium była całkowicie dowolna, z protokołu nie wynikają jakiekolwiek uwagi co do kandydata, w szczególności że ocena merytoryczna w konkursie kandydata była bardzo wysoka. Konkursu nie przeszedł żaden inny kandydat, co potwierdza dodatkowo wysokie merytoryczne przygotowanie kandydata. Ocena negatywna bez żadnego uzasadnienia może nasuwać wątpliwości co do jej przyczyn, w szczególności do woluntarystycznego ukształtowania składu komisji, w szczególności gdy nadal istnieje wolny wakat.

Podkreślono również, iż Sąd bez jakiegokolwiek uzasadnienia przyjął, że opinia kolegium nie wymaga żadnego uzasadnienia przesłanek do podjęcia, czy dyskusji. W rezultacie Sąd zaakceptował działania organu, dokonując błędnej kontroli działalności administracji publicznej. Sąd uznał, że związany jest wskazaniami poprzedniego wyroku z dnia 22 maja 2013 r. Uwadze Sądu uszło jednak, że nastąpiła zmiana okoliczności oraz zakresu badania. W poprzedniej sprawie badaniu podlegała wyłącznie forma podejmowania decyzji, a brak było rozstrzygnięć i wskazań, co do podstaw merytorycznych opinii kolegium, w tym ustaleń w zakresie dowolności, czy swobody w podejmowaniu uchwały opiniującej kandydata.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Łodzi wniosło o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie niE.żność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby niE.żność postępowania prowadzonego przez Sąd I instancji.

Skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona poniE.ż zaskarżony nią wyrok nie narusza prawa.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 106 § 5 w zw. z art. 3 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 106 § 3 P.p.s.a. Sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W myśl art. 106 § 5 P.p.s.a do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Przepisy te stanowią wyjątek od zasady, zgodnie z którą sąd administracyjny nie prowadzi postępowania dowodowego. W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji nie prowadził żadnego postępowania dowodowego. Jak wynika z akt sprawy skarżąca kasacyjnie nie wnosiła o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, a Sąd I instancji zasadnie przyjął, że zgromadzone w sprawie dowody były wystarczające do podjęcia rozstrzygnięcia. Przepis art. 106 § 5 P.p.s.a. nie stanowi natomiast podstawy do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez Sąd I instancji, w oparciu o które dokonano prawnej oceny zasadności skargi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej uzasadnienie zarzutu jego naruszenia nie pozostaje w jakimkolwiek związku z regulacją przewidzianą art. 106 § 5 P.p.s.a.

Co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję, czy inny akt prawny. Celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 P.p.s.a., nie jest ponowne ustalenie stanu faktycznego w sprawie administracyjnej, lecz wyłącznie ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami procedury administracyjnej, a następnie, czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji określonych przepisów prawa materialnego.

Należy wyjaśnić, że Sąd dokonuje samodzielnej oceny dowodów zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów tylko wówczas, gdy sam dowody te przeprowadzi. Art. 106 § 5 P.p.s.a. nie odnosi się do oceny przez sąd dowodów zebranych w postępowaniu administracyjnym. Tych Sąd samodzielnie nie ocenia, a jedynie bada, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły stan faktyczny zgodnie z zasadami regulującymi postępowanie, w ramach którego wydano zaskarżony akt administracyjny ( por. wyrok NSA z dnia 26 lutego 2015r. I FSK 158/14 LEX nr 1770446, wyrok NSA z dnia 10 lutego 2015r. I OSK 2574/14 LEX nr 1657913 ).

Nietrafny jest również zarzut naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 153 P.p.s.a.

Jak wynika z uzasadnienia wyroku z dnia 22 maja 2013r. sygn. III Sa/Łd 413/13 przyczyną uwzględnienia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi były dostrzeżone nieprawidłowości dotyczące głosowania nad uchwałą opiniującą skarżącą na etatowego członka Kolegium. Jednocześnie Sąd wypowiedział się w kwestii, czy przed głosowaniem powinny zostać przeprowadzone konsultacje, czy dyskusja nad daną kandydaturą, oceniając iż ustawa o regionalnych izbach obrachunkowych nie stanowi o takim obowiązku. Sąd poprzednio rozpoznający sprawę w tym więc zakresie wyraził ocenę prawną o charakterze wiążącym, dotyczącą procedury głosowania w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Ocena ta pozostaje w logicznym związku z treścią rozstrzygnięcia sprawy w której została sformułowana.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej Sąd ponownie rozpoznający sprawę był związany wyrokiem z dnia 22 maja 2013r., gdyż był to wyrok w tej samej sprawie. Nie uległ zmianie przedmiot sprawy. Powody dla których Sąd uwzględnił skargę pozostają bez wpływu na obowiązek Sądu zastosowania się przy ponownym rozpoznaniu sprawy do dyspozycji art. 153 P.p.s.a.

Odnosząc się do materialnej podstawy skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny poprzedzi ocenę zarzutów kasacyjnych przypomnieniem treści przepisów, których naruszenie zarzucono Sądowi I instancji.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 7 października 1992r. o regionalnych izbach obrachunkowych ( Dz. U z 2012r. poz. 1113 ze zm. ) członka kolegium powołuje Prezes Rady Ministrów, na wniosek prezesa izby, zgłoszony po uzyskaniu opinii kolegium izby, przyjętej w głosowaniu tajnym, w obecności co najmniej połowy jego składu.

Stosownie do ust. 8 tego przepisu członkiem kolegium może zostać osoba, która:

1) posiada pełną zdolność do czynności prawnych;

2) posiada obywatelstwo polskie i korzysta z pełni praw publicznych;

3) ukończyła magisterskie wyższe studia prawnicze, administracyjne, ekonomiczne lub posiada stopień naukowy w jednej z tych dziedzin wiedzy;

4) posiada co najmniej czteroletni staż pracy w jednostkach związanych z funkcjonowaniem samorządu terytorialnego lub finansów publicznych;

5) nie była skazana prawomocnym wyrokiem za przestępstwo popełnione z winy umyślnej.

W myśl natomiast art. 15a ust. 11 ustawy Przewodniczący komisji konkursowej przedstawia kolegium izby listę kandydatów na członków kolegium. Kolegium izby przy opiniowaniu kandydata lub kandydatów realizuje zasadę powoływania przez Prezesa Rady Ministrów członków kolegium w połowie spośród kandydatów zgłoszonych przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego.

Skarga kasacyjna naruszenie wymienionych przepisów upatruje w tym, że Sąd I instancji błędnie uznał, że wynik konkursu nie ma wpływu na opinię Kolegium oraz że opinia ta może być dowolna, nieuzasadniona i nie poparta żadnymi przesłankami. Przede wszystkim analiza zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji nie wyraził zarzucanego mu poglądu. Stwierdził natomiast, że skoro opinia wyrażana jest w głosowaniu tajnym, to podawanie przez osoby biorące udział w głosowaniu powodów dla których wyrazili taką a nie inną opinię jest niedopuszczalne, a zatem nie może zostać zweryfikowane. Z poglądem takim w całości należy się zgodzić. Z woli ustawodawcy głosowanie nad kandydatem na członka Kolegium jest tajne, a to oznacza że tylko osoba oddająca konkretny głos zna motywy jakimi się kierowała. W takim przypadku niedopuszczalne prawnie byłoby ingerowanie przez Sąd w ustawowe zasady głosowania. Bez znaczenia przy tym pozostaje okoliczność, że tylko skarżąca pozytywnie przeszła konkurs oraz że istnieje wakat na stanowisku członka Kolegium.

Jak stanowi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U.2014.1647 j.t ze zm. ) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej ( § 1 ). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej ( § 2 ).

Z przepisów ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych nie wynikają dla składu Kolegium żadne sprawdzalne kryteria wyrażania opinii o kandydacie na etatowego członka Kolegium. Kolegium kieruje się własnym przekonaniem, nie będąc przy tym związane wynikami konkursu. Skoro w ustawie o regionalnych izbach obrachunkowych w taki właśnie sposób został uregulowany wybór członka Kolegium, to nie można zarzucić Sądowi I instancji że nie uczynił przedmiotem swojej kontroli zasadności stanowiska Kolegium wyrażonego w głosowaniu tajnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi dokonał prawidłowej wykładni wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów art. 15 ust. 2 i ust. 8 oraz art. 15a ust.11 ustawy o regionalnych izbach obrachunkowych, a zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. w zw. z art. 204 pkt. 1 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.