Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1313/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
658
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz /spr./ Sędzia NSA Joanna Runge - Lissowska Sędzia del. WSA Marian Wolanin po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 47/15 w sprawie ze skargi M. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SAB/Gd 47/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po rozpoznaniu skargi M. T. na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w przedmiocie przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do rozpatrzenia odwołania M. T. od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] - w terminie 21 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; stwierdził, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; wymierzył Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w Gdańsku grzywnę w wysokości 500 (pięćset) złotych oraz oddalił wniosek M. T. o przyznanie jej od organu sumy pieniężnej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], organ odmówił skarżącej przyznania świadczenia z pomocy społecznej w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne.

Odwołanie skarżącej, z dnia 31 marca 2015 r., od decyzji organu pierwszej instancji, wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w dniu 9 kwietnia 2015 r.

Skarżąca wezwała organ odwoławczy do usunięcia naruszenia prawa w dniu 14 maja 2015 r.

W dniu 20 sierpnia 2015 r. M. T. wniosła skargę na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku, polegającą na braku rozpatrzenia odwołania skarżącej od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2015 r. nr [...]. Skarżąca wskazała, że znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, nie może podjąć zatrudnienia z uwagi na sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką, pozostaje bez środków do życia, bez ubezpieczenia, nie może korzystać z bezpłatnych świadczeń medycznych. Podniosła, że sytuacja ta jest zagrożeniem życia i zdrowia. W jej ocenie, bezczynność w rozpatrywaniu tych spraw należy uznać za rażącą. Dodała, że tego rodzaju sprawy powinny być rozpatrywane bez zbędnej zwłoki. Wskazała, że mimo upływu ponad trzech miesięcy od złożenia ponaglenia i prawie pięciu miesięcy od dnia złożenia odwołania, nie jest ono rozpatrzone.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku wniosło o jej uwzględnienie w zakresie wyznaczenia terminu rozprawy podając, że do dnia złożenia odpowiedzi na skargę sprawa nie została załatwiona. Organ wniósł też o stwierdzenie, że bezczynność nie nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jej przyczyną jest rozpoznawanie spraw według kolejności ich wpływu.

Skarżąca w piśmie z dnia 28 września 2015 r. wniosła o przyznanie jej od organu, na podstawie znowelizowanych przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, odszkodowania. Przypomniała, że wniosła skargę na bezczynność w sprawach nierozpoznania jej odwołań od decyzji odmawiających jej przyznania zasiłków i opłacania składek na ubezpieczenie społeczne. Powtórzyła, że nie ma z czego żyć, jest bez ubezpieczenia, nie może podjąć pracy zarobkowej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawną matką. Jest w toku trwająca ponad cztery lata sprawa dotycząca świadczenia pielęgnacyjnego. Argumentowała, że sytuacja ta jest zagrożeniem dla jej życia i zdrowia. Wskazała, że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w rozpatrywaniu tych spraw należy uznać za rażącą. Jej stan zdrowia pogorszył się. Miała poważny problem zdrowotny, a potem uległa wypadkowi. Nie może uzyskać pomocy lekarskiej, gdyż nie ma ubezpieczenia zdrowotnego, a nie stać jej na płatną pomoc lekarską. Nigdzie nie może uzyskać pomocy, teraz, jak i poprzednio. Tak poważne sprawy, które nie cierpią zwłoki powinny być rozpatrywane szybciej od innych. Sprawy niedotyczące bezpośrednio zdrowia i życia mogą poczekać. W związku z nowelizacją ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprosiła o przyznanie odszkodowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że skarga na bezczynność organu jest zasadna. Wyjaśnił, że skarga została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Wskazał, ze od dnia 15 sierpnia 2015 r. obowiązuje regulacja art. 119 pkt 4 P.p.s.a., zgodnie z którą sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność. Oznacza to, że w przypadku skarg na bezczynność w obecnym stanie prawnym skierowanie ich do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.

Sąd ustalił, że odwołanie skarżącej z dnia 31 marca 2015 r., od decyzji organu pierwszej instancji, wpłynęło do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w dniu 9 kwietnia 2015 r. Załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym – w myśl art. 35 § 3 K.p.a. - powinno nastąpić w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Miesięczny termin na załatwienie sprawy upłynął dla organu odwoławczego z dniem 9 maja 2015 r. Przy ocenie zasadności skargi na bezczynność decydujące znaczenie ma stan faktyczny i prawny istniejący w chwili orzekania. Z akt sprawy nie wynika, by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku do dnia wydania wyroku rozpoznało odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Gdyni z dnia [...] marca 2015 r., odmawiającej przyznania skarżącej świadczenia z pomocy społecznej w formie opłacania składki na ubezpieczenie zdrowotne..

Sad pierwszej instancji uznał, że nierozpatrzenie odwołania skarżącej od decyzji organu pierwszej instancji w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 K.p.a. świadczy o pozostawaniu Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w bezczynności, wobec czego, na mocy art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnił skargę na bezczynność organu, zobowiązując organ odwoławczy do rozpatrzenia odwołania skarżącej w terminie 21 dni od doręczenia organowi odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Sąd stwierdził jednocześnie na podstawie art. 149 § 1a P.p.s.a., że bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku). Czas pozostawania organu administracji publicznej w bezczynności (ponad 6 miesięcy), brak poinformowania skarżącej o przypadku niezałatwienia sprawy, przyczynach zwłoki i nowym terminie załatwienia sprawy (art. 36 § 1 K.p.a.), jak i jej charakter (sprawa dotyczy świadczeń z pomocy społecznej), determinują w ocenie Sądu ustalenie, że organ pozostając w bezczynności dopuścił się rażącego naruszenia prawa. To, że organ odwoławczy załatwia sprawy według kolejności ich wpływu nie może być dostatecznym kontrargumentem przy ocenie stopnia naruszenia prawa, bowiem organ odwoławczy rażąco przekroczył w niniejszej sprawie czas przewidziany przez ustawodawcę na wydanie rozstrzygnięcia, a sprawa nie należy do spraw o skomplikowanym stanie faktycznym czy prawnym.

Powołując przepis art. 149 § 2 P.p.s.a., Sąd odniósł się do złożonego przez skarżącą wniosku o przyznanie na jej rzecz odszkodowania. Zwrócił uwagę, że ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie daje sądowi administracyjnemu kompetencji do orzekania o odszkodowaniu na rzecz osoby, wnoszącej skargę na bezczynność organu lub skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania. W tej sytuacji wniosek skarżącej o przyznanie na jej rzecz odszkodowania potraktował jako wniosek o przyznanie od organu sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji, grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei, suma pieniężna przyznawana na rzecz skarżącego - charakter kompensacyjny. Sąd stwierdził, że ustawodawca sądowi pozostawił ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także, czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu skarżącemu.

W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie istnieje potrzeba zdyscyplinowania organu odwoławczego, który dopuścił się bezczynności. Termin rozpatrzenia odwołania przekroczył znacznie czas przewidziany dla tego rodzaju rozstrzygnięć, przewidziany przez ustawodawcę. Sprawy z zakresu pomocy społecznej dotyczą osób, które oczekują udzielenia im wsparcia, istotne jest jednak szybkie rozstrzygnięcie spraw związanych z codzienną egzystencją osób, wnioskujących o udzielenie im pomocy. Sprawy takie nie są przy tym – co do zasady - sprawami szczególnie skomplikowanymi pod względem faktycznym i prawnym. Prewencyjny charakter grzywny, jak i podane wyżej okoliczności przemawiały, w ocenie Sądu, za wymierzeniem w niniejszej sprawie organowi odwoławczemu grzywny w wysokości 500 zł. W ocenie Sądu wysokość wymierzonej grzywny jest wystarczająca do zdyscyplinowania organu odwoławczego.

Sąd nie uznał natomiast za zasadne i celowe przyznanie na rzecz skarżącej jakiejkolwiek sumy pieniężnej. Z argumentacji skarżącej, zawartej we wniosku o przyznanie jej sumy pieniężnej wynika bowiem, że skarżąca oczekuje w istocie wynagrodzenia za trudną sytuację życiową, w jakiej się znalazła. Tego rodzaju argumentacja jest nie do pogodzenia z celem instytucji unormowanej w 149 § 2 in fine P.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła M. T., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu. Stwierdziła, że zaskarża w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 listopada 2015 r., sygn. akt III SAB 47/15, w przedmiocie skargi na bezczynność Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku w rozpoznaniu odwołania w sprawie zasiłku chorobowego w części obejmującej pkt 3 i 4 wyroku. Zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

1) art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego, który Sąd przyjął za podstawę oddalenia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a. in fine, a zamiast tego przedstawienie jedynie ogólnikowego i nieprecyzyjnego uzasadnienia stwierdzenia, iż wniosek skarżącej motywowany jest "oczekiwaniem uzyskania wynagrodzenia za trudną sytuację życiową", w sytuacji gdy prawidłowa analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz zasady doświadczenia życiowego wskazują wyraźnie, iż skarżąca doznała szkody o charakterze niemajątkowym i wniosek jej opiera się na negatywnych przeżyciach psychicznych i moralnych, jakie powstały w związku z przewlekłością postępowania prowadzonego przez organ, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nałożenie na organ grzywny i jednoczesną odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej,

2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia faktów powszechnie znanych jak to, że skarżąca doznała negatywnych odczuć psychicznych wywołanych bezczynnością organu takich jak strach i poczucie krzywdy, które przy prawidłowym zastosowaniu reguł logicznego rozumowania i zasad doświadczenia życiowego wynikają wprost ze stanów opisanych przez skarżącą w piśmie z dn. 28 września 2015 r., w której podaje ona, iż "Sytuacja ta (bezczynność) jest zagrożeniem zdrowia i życia, a więc bezczynność SKO w rozpatrywaniu tych spraw należy uznać za rażącą", a zamiast tego wnioskowanie na tej podstawie, że skarżąca mogła doznać jedynie szkody o charakterze majątkowym, w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nałożenie na organ grzywny i jednoczesną odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej,

3. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 91 § 3 P.p.s.a. i zaniechanie wezwania skarżącej na rozprawę w celu wyjaśnienia szczegółowej motywacji skłaniają ją do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie od organu sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., a w konsekwencji nieustalenie, iż po stronie skarżącej doszło do powstania szkody o charakterze niemajątkowym polegającej na odczuwaniu negatywnych stanów psychicznych związanych z bezczynnością organu, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 149 § 2 P.p.s.a. poprzez nałożenie na organ grzywny i jednoczesną odmowę przyznania od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w pkt 3 i 4 i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oraz przyznanie pełnomocnikowi skarżącej kosztów świadczenia pomocy prawnej z urzędu powiększonych o należny podatek VAT w wysokości ustalonej według norm przepisanych, ponieważ koszty te nie zostały uiszczone w całości ani w części.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., nie zachodzą.

Na wstępie zauważyć należy, że w skardze kasacyjnej błędnie określono przedmiot postępowania administracyjnego. W sprawie nie chodziło o zasiłek chorobowy lecz o opłacanie składek na ubezpieczenie zdrowotne. Nadto, nie jest precyzyjnie wskazany zakres zaskarżenia. Wadliwości te nie uniemożliwiają jednak odniesienia się do podstaw skargi kasacyjnej.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego, który Sąd przyjął za podstawę oddalenia wniosku o przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. Czym innym jest nieprzedstawienie w ogóle stanowiska co do stanu faktycznego, a czym innym ewentualne błędne ustalenia faktyczne w zakresie okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Najpierw rozważyć trzeba dopuszczalność kwestionowania trafności ustaleń faktycznych z powołaniem się na art. 141 § 4 P.p.s.a. W odniesieniu do skarg na akty administracyjne, kwestionowanie ustaleń faktycznych dokonanych przez sąd nie może polegać na powołaniu się na naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. Wyjątkiem od tej reguły jest sytuacja w której uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (patrz: uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSA i wsa 2010/3/39). W sprawach ze skarg na bezczynność nie obowiązuje natomiast zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie art. 149 § 1 P.p.s.a. zawiera unormowanie oryginalne i odmienne od zasady wynikającej z art. 1 § 2 P.u.s.a. oraz art. 133 § 1 P.p.s.a. W sprawach ze skarg na bezczynność organu sąd orzeka, biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (patrz: postanowienie NSA z dnia 23 września 1986 r. sygn. akt IV SAB 8/86, ONSA 1986/2/50; uzasadnienie uchwały NSA z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 6/08, ONSA i wsa 2009/4/63; Jan P. Tarno "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz", LexisNexis 2012, s. 344). Nadto, po noweli przepisów art. 149 § 1 i 2 P.p.s.a., dokonanej na podstawie ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r. poz. 658), w odniesieniu do dyspozycji zawartych w art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a oraz części dyspozycji art. 149 § 2 P.p.s.a., istotny jest stan z daty wniesienia skargi. Stan ten podlega więc ustaleniu nie tylko na podstawie akt sprawy, jak stanowi art. 133 P.p.s.a., ale także na postawie postępowania wyjaśniającego prowadzonego przez sąd. W sprawach ze skarg na bezczynność możliwe jest zatem zgłoszenie w podstawie kasacji zarzutu odnoszącego się do ustaleń faktycznych z powołaniem się na przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. W konsekwencji, możliwe jest więc merytoryczne odniesienie się do analizowanego zarzutu.

Od razu skonstatować należy, że zarzut nieprzedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska co stanu faktycznego nie odpowiada rzeczywistości. Stanowisko to Sąd pierwszej instancji przedstawił. Ocenił, że wniosek o przyznanie na rzecz skarżącej sumy pieniężnej został uzasadniony trudną sytuacją życiową, w jakiej skarżąca się znalazła. Ta sytuacja nie została przez Sąd pierwszej instancji zakwestionowana. Sąd uznał jednak, że okoliczności te nie należą do przesłanek zastosowania art. 149 § 2 in fine P.p.s.a. W związku z argumentacją skargi kasacyjnej konieczne jest spostrzeżenie, że okoliczności wskazane przez skarżącą w piśmie z dnia 28 września 2015 r., w tym "zagrożenie życia i zdrowia" miały być rezultatem nieprzyznania jej żądanych świadczeń z pomocy społecznej. Wymienione w tym piśmie skutki w zakresie stanu zdrowia oraz sytuacji socjalnej nie były określone jako skutek bezczynności organu odwoławczego, ale jako efekt trwającego kilka lat stanu wynikającego z braku środków utrzymania oraz braku ubezpieczenia zdrowotnego. To nie bezczynność w rozpoznaniu odwołania w niniejszej sprawie, a nawet nie odmowa przyznania zasiłków celowego i specjalnego celowego, ale brak środków utrzymania, zwłaszcza świadczenia pielęgnacyjnego, mimo konieczności sprawowania opieki nad matką, stanowiły główne źródło problemów artykułowanych we wniosku o przyznanie sumy pieniężnej.

Tymczasem, uzasadniając wniosek o przyznanie sumy pieniężnej skarżący powinien nawiązać do krzywdy wywołanej przewlekłością. Aktywność sądu jest w takiej sytuacji uwarunkowana argumentacją skarżącego. Podanie już we wniosku okoliczności rzeczywiście umożliwiających przyznanie sumy pieniężnej jest tym bardziej wskazane, że w myśl art. 119 pkt 4 P.p.s.a., gdy przedmiotem skargi jest bezczynność, sprawa może być prowadzona w trybie uproszczonym.

Warto jeszcze zauważyć, że oceny tej nie zmienia przewidziana w art. 149 § 2 P.p.s.a., możliwość przyznania przez sąd sumy pieniężnej z urzędu. Ograniczając się na razie do procesowego aspektu tego zagadnienia stwierdzić należy, że sąd rozpatrujący skargę na bezczynność powinien podjąć czynności wyjaśniające odnoszące się do ewentualnego przyznania sumy pieniężnej, jeśli istnienie takich okoliczności wynika z uzasadnienia skargi lub wniosku wyartykułowanego przed rozpoznaniem skargi, a przyznanie tej sumy jest uzasadnione względami materialnoprawnymi.

Nawiązanie do podstawy materialnej orzekania, niezależnie od wskazanych kwestii procesowych, jest konieczne, gdyż ustaleniu podlegają okoliczności istotne z punktu widzenia prawa materialnego. Problem ten trzeba rozważyć, mimo niezgłoszenia przez skarżącą podstawy materialnej kasacji, z uwagi na zawarte w procesowych podstawach kasacji opisy naruszenia, wprost nawiązujące do nieprawidłowego zastosowania art. 149 § 2 P.p.s.a.

W myśl art. 149 § 2 P.p.s.a., sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Przed dalszymi rozważaniami dotyczącymi bezpośrednio tej regulacji, warto zauważyć, że przyznanie sumy pieniężnej jest jednym ze środków służących realizacji postulatu szybkości postępowania przed organami państwa (sądami, organami administracji).

Wskazując inne instytucje materialnoprawne w tym zakresie, zauważyć w pierwszej kolejności można, że przyznanie sumy pieniężnej przewiduje także art. 154 § 7 P.p.s.a. Nadto, odnotować należy przepis art. 12 ust. 4 ustawy z dnia z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (Dz. U. Nr 179, poz. 1843 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1259). Do tej dziedziny należy także przepis art. 4171 § 3 Kodeksu cywilnego. Z unormowaniami tymi są zaś powiązane przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. Nr 34, poz. 173 ze zm. – obecnie: Dz. U. z 2016 r. poz. 1169), w tym zwłaszcza przepis art. 6 pkt 8 tej ustawy.

Analiza przywołanych przepisów prowadzi do wniosku, że ich wspólną cechą jest cel, którym jest zwalczanie bezczynności i przewlekłości w postępowaniach prowadzonych przez organy państwa. Jednak wprowadzone tymi przepisami środki zwalczania bezczynności, mimo podobieństwa, powinny być stosowane z uwzględnieniem odrębności charakteryzujących poszczególne unormowania. Jest oczywiste, że odpowiedzialność za szkodę przewidziana w art. 4171 § 3 K.c. wyklucza traktowanie sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 in fine P.p.s.a., jako odszkodowania. Nie można także utożsamiać tej instytucji z przyznaniem sumy pieniężnej na podstawie art. 12 ust. 4 ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki. Postępowania te różnią się przedmiotem. Skarga na bezczynność z art. 149 P.p.s.a. dotyczy postępowanie administracyjnego. Skarga składana w trybie ustawy o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki odnosi się do postępowania sądowego, prokuratorskiego i komorniczego. Zasadnicza różnica polega jednak na czymś innym. W przeciwieństwie do art. 12 ust. 4, suma pieniężna o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a., jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w razie uwzględnienia skargi. Treść przepisu wskazuje na to, że wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, przy czym od razu warto zauważyć, że środki te występują wobec siebie w ramach alternatywy zwykłej. Wybór sądu powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na bezczynność: zwalczenia bezczynności organu oraz zdyscyplinowania organu. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie cel skargi na bezczynność zostanie osiągnięty poprzez orzeczenie zobowiązujące organ do rozpatrzenia odwołania, stwierdzenie, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny w wysokości 500 zł.

Sąd pierwszej instancji prawidłowo zatem ustalił, że wobec twierdzeń zawartych w skardze i w piśmie skarżącej zawierającym wniosek o przyznanie sumy pieniężnej oraz wobec braku materialnych podstaw do przyznania sumy pieniężnej, nie ma podstaw do podejmowania dalszych czynności wyjaśniających co do okoliczności związanych z przesłankami zastosowania art. 149 § 2 in fine P.p.s.a.

W konsekwencji nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 106 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie ustalenia faktów powszechnie znanych. Nie doszło także do naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 91 § 3 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wezwania skarżącej na rozprawę w celu odebrania od niej wyjaśnienia szczegółowej motywacji skłaniającej ją do wystąpienia z wnioskiem o przyznanie sumy pieniężnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek o przyznanie pełnomocnikowi, ustanowionemu w ramach prawa pomocy, wynagrodzenia z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej stronie skarżącej w postępowaniu kasacyjnym, podlega rozpoznaniu przez wojewódzki sąd administracyjny, w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.