Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1063/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10, art. 77, art. 61 § 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 39 ust,1 i 2, art. 41
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. akt II SA/Op 537/11 w sprawie ze skargi T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012 r. sygn. II SA/Op 537/11 oddalił skargę T. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego.

Powyższy wyrok wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu [...] września 2010 r. T. R. zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie o przyznanie pomocy materialnej. We wniosku podał, że wysokość wydatków poniesionych w miesiącu sierpniu 2010 r. wyniosła 534,25 zł. Do wniosku załączono zaświadczenie o wysokości renty z tytułu niezdolności do pracy, zaświadczenie ze spółdzielni mieszkaniowej o posiadanym zadłużeniu, dwie faktury dokumentujące zakup leków.

W toku aktualizacji wywiadu środowiskowego przeprowadzonej w dniu 16 września 2010 r. ustalono, że T. R. jest osobą bierną zawodowo, niepełnosprawną w stopniu znacznym. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, utrzymuje się z renty w wysokości 534,25 zł (kwota po potrąceniu alimentów). Wnioskodawca ma zaległości z tytułu czynszu, które wraz z odsetkami i kosztami sądowymi wynosiły 12.706,77 zł. Strona oczekiwała pomocy w postaci specjalnego zasiłku celowego na zakup leków, środków higienicznych, żywności odzieży oraz pokrycie kosztów opału.

Na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie wydał w dniu [...] kwietnia 2011 r. decyzję nr [...], którą przyznał T. R. specjalny zasiłek celowy na zakup żywności, odzieży, środków higienicznych, leków i opłat w wysokości 60 zł oraz odmówił przyznania stronie zasiłku celowego. Organ wskazał, że dochód strony przekracza kryterium dochodowe określone dla osoby samotnie gospodarującej, co oznacza, że nie jest ona uprawniona do otrzymania zasiłku celowego z pomocy społecznej. Mając jednak na uwadze art 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej organ I instancji zauważył, że T. R. jest zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, choruje, a także korzysta z usług opiekuńczych Ośrodka. Dalej organ wskazał, iż sytuacja skarżącego jest mu od wielu lat znana, bowiem od 1994 r. korzysta on z pomocy Ośrodka, a od 2004 r. otrzymuje zasiłek celowy lub specjalny zasiłek celowy, pomoc w postaci nieodpłatnych posiłków oraz pomoc w postaci nieodpłatnych usług opiekuńczych. Nadto organ wyjaśnił, że w okresie od maja 2007 r. T. R. korzystał z dodatku mieszkaniowego, natomiast obecnie nie ubiega się o tę formę pomocy, co oznacza, że nie wykorzystuje swoich możliwości. Następnie Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie podał, że w 2011 r. na realizację zadań własnych, w tym wypłatę zasiłków celowych, przeznaczył kwotę 81.667 zł miesięcznie. Wobec ograniczonych możliwości finansowych, przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin wynosiła 110 zł, a dla osób samotnych 60 zł. Organ zaznaczył, że górna wysokość zasiłku celowego dla rodzin wynosi 360 zł, a dla osób samotnych 250 zł, jednakże zasiłek celowy w górnej granicy zarówno dla rodzin, jak i dla osób samotnych przyznawany jest w sytuacjach wyjątkowych i w okresie zimowym na zakup opału. Równocześnie organ podał, że w miesiącu marcu 2011 r. wpłynęło 801 podań o przyznanie pomocy, a w kwietniu 2011 r. tj. do dnia wydania decyzji, 228 podań. Organ wskazał, że zasiłek celowy w wyższej wysokości jest przyznawany osobom, które nie mają stałego źródła dochodu, gdzie występuje duża różnica pomiędzy kryterium dochodowym a posiadanym dochodem, bądź występuje długotrwała choroba lub niepełnosprawność. Organ wyjaśnił, że poniżej średniej wysokości zasiłek celowy jest przyznawany w sytuacji, gdy osoba ma stałe comiesięczne źródło dochodu, istnieje mała różnica między kryterium dochodowym a posiadanym dochodem lub też osoba korzysta z innych form pomocy społecznej.

Organ zauważył też, że T. R. jest osobą samotną, posiadającą stały comiesięczny dochód w postaci renty i nie można porównać jego sytuacji z sytuacją osoby samotnej bez dochodu czy rodziny z dziećmi. Podkreślono, że strona korzysta z usług opiekuńczych oraz bezpłatnych posiłków, co korzystnie wpływa na jej sytuację.

W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej T. R. wniósł o jej uchylenie w całości, zarzucając, że narusza ona prawo materialne mające wpływ na wynik sprawy oraz narusza przepisy postępowania administracyjnego, oraz że organ nie uwzględnił stanowiska sądu wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/OP 386/05. Zdaniem odwołującego, organ nie wytłumaczył, dlaczego otrzymuje on niższe świadczenia z pomocy społecznej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy ustalił stan faktyczny zbieżnie z ustaleniami pierwszoinstancyjnymi, po czym zważył, że stosownie do art 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako: ustawa), celem pomocy społecznej jest umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenia trudnych sytuacji życiowych, których nie są w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości oraz wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenie niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. W art. 3 ust. 3 i 4 ustawy wskazano, że rodzaj, forma i rozmiar pomocy powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających jej udzielenie. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej.

W dalszej kolejności wyjaśniono, że w celu realizacji tej zasady ustawa w art. 8 ust. 1 pkt 1 posługuje się pojęciem kryterium dochodowego, którego istota polega na tym, że prawo do świadczeń z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej – przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 ustawy lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Na podstawie § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej, obowiązujące od 1 października 2009 r. ustalono na kwotę 477 zł.

W dalszej części organ odwoławczy przytoczył treść przepisów art. 39 i 41 ustawy, przewidujących możliwość przyznania, w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego.

Wyjaśnił też, że stosownie do przepisu art. 41 ustawy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi; bądź zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa. Kolegium podkreśliło, że decyzja znajdująca oparcie w treści art. 41 ustawy ma charakter uznaniowy. Organ wydając decyzję w przedmiocie przyznania specjalnego zasiłku celowego winien każdorazowo wziąć pod uwagę wszystkie okoliczności danej sprawy, w tym zwłaszcza powody ubiegania się o przyznanie świadczenia z pomocy społecznej oraz rozmiar posiadanych przez siebie środków finansowych, jak również potrzeby innych osób uprawnionych do świadczeń z pomocy społecznej.

Organ odwoławczy stwierdził, że w ustalonym stanie faktycznym organ I instancji prawidłowo rozpoznał wniosek strony pod kątem uregulowań zawartych w art. 41 pkt 1 ustawy, zgadzając się, że sytuacja życiowa strony jest sytuacją szczególną. Podkreślono, że strona znajduje się w trudnej sytuacji spowodowanej stanem zdrowia, jest osobą niepełnosprawną, całkowicie niezdolną do pracy i samodzielnej egzystencji, korzysta z usług opiekuńczych, dlatego też zasadnym było przyznanie stronie, pomimo przekroczenia przez nią kryterium dochodowego, świadczenia z pomocy społecznej w postaci specjalnego zasiłku celowego. Kwestią sporną - jak zauważono - pozostaje natomiast wysokość tego świadczenia. Zdaniem Kolegium, przyznając świadczenie w wysokości 60 zł organ I instancji nie naruszył granic uznania administracyjnego, wyjaśnił bowiem szczegółowo, jakimi kryteriami się kierował przy przyznawaniu świadczeń z pomocy społecznej i dlaczego przyznał stronie świadczenie w takiej, a nie innej wysokości.

Kolegium zaznaczyło, że Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej w Nysie podał, jaką kwotę środków przeznaczył w 2011 r. na realizację zadań własnych, w tym wypłaty zasiłków celowych, wskazując iż wobec ograniczonych możliwości finansowych, przeciętna wysokość zasiłków dla rodzin wyniosła 110 zł a dla osób samotnie gospodarujących 60 zł. Kolegium podkreśliło, że w decyzji pierwszoinstancyjnej zawarto wyczerpującą analizę wysokości środków finansowych będących w dyspozycji organu na wypłatę zasiłków celowych i specjalnych zasiłków celowych.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że nie można organowi I instancji zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego i dopuszczenia się dowolności przy rozpatrywaniu wniosku strony. Kolegium zaakcentowało, że wysokość udzielonej pomocy uwarunkowana jest nie tylko potrzebami strony, ale i interesem wszystkich osób ubiegających się o pomoc oraz możliwościami finansowymi organu. Jednocześnie w zaskarżonej decyzji odniesiono się do zarzutów odwołania o realnym spadku wartości świadczonej pomocy oraz zauważono, że wyrok WSA w Opolu z 9 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Op 386/05 zapadł w odmiennym stanie faktycznym, dlatego nie może mieć wpływu na sposób rozstrzygnięcia wniosku strony z [...] września 2010 r.

W skardze do Sądu T. R. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu oddalając skargę wskazał, że podstawą materialnoprawną rozstrzygnięcia były przepisy ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z przepisem art. 7 tej ustawy, pomocy udziela się osobom i rodzinom w szczególności z powodu ubóstwa, sieroctwa, bezdomności, bezrobocia, niepełnosprawności, długotrwałej lub ciężkiej choroby, przemocy w rodzinie, potrzeby ochrony macierzyństwa lub wielodzietności, bezradności w sprawach opiekuńczo-wychowawczych i prowadzenia gospodarstwa domowego, zwłaszcza w rodzinach niepełnych lub wielodzietnych, braku umiejętności w przystosowaniu do życia młodzieży opuszczającej placówki opiekuńczo-wychowawcze, trudności w integracji osób, które otrzymały status uchodźcy, trudności w przystosowaniu do życia po zwolnieniu z zakładu karnego, alkoholizmu lub narkomanii, zdarzenia losowego i sytuacji kryzysowej, klęski żywiołowej lub ekologicznej.

Mając powyższe na względzie Sąd I instancji uznał, że T. R., jako osoba niepełnosprawna oraz samotnie gospodarująca był uprawniony do ubiegania się o przyznanie pomocy społecznej. Stosownie jednak do treści art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91 ustawy przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej" - przy jednoczesnym wystąpieniu, co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że skarżący domagał się udzielenia pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego oraz specjalnego zasiłku celowego. Sąd I instancji podkreślił, że rozstrzygnięcie wniosku o przyznanie obu tych form pomocy zapada, w ramach tzw. uznania administracyjnego. Różnica pomiędzy dwoma wymienionymi wyżej zasiłkami polega na tym, że udzielenie pomocy społecznej na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy jest uzależnione od spełnienia warunku w postaci nieprzekroczenia przez wnioskodawcę wskazanego wyżej kryterium dochodowego. Wykazanie, że dochód strony postępowania przekracza kwotę 477 zł, czyni niemożliwym przystąpienie przez organ do badania, czy w danej sprawie wystąpiła ocenna przesłanka w postaci konieczności zaspokojenia niezbędnej potrzeby życiowej, takiej jak: pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Mając powyższe na uwadze Sąd I instancji zważył, że organ ustalając, że dochód T.R. wynosi 534,25 zł, prawidłowo odmówił przyznania zasiłku celowego na podstawie przepisu art. 39 ust. 1 ustawy.

Kontrolując natomiast legalność zaskarżonej decyzji w zakresie wysokości przyznanego skarżącemu specjalnego zasiłku celowego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uwzględnił okoliczność, że jest to rozstrzygnięcie wydane w ramach tzw. uznania administracyjnego. W konsekwencji badaniu podlega, czy w procesie dochodzenia do tej decyzji właściwy organ uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających wpływ na podjęte rozstrzygnięcie oraz, czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów, w szczególności, czy rozstrzygnięcie nie jest dowolne. Sąd I instancji podkreślił, bowiem, że organ administracji publicznej nawet przy wydawaniu decyzji uznaniowej jest obowiązany do przestrzegania przepisów procedury oraz przepisów ustawy o pomocy społecznej. Dlatego też, w myśl art. 107 § 3 kpa organ wydając decyzję obowiązany jest w uzasadnieniu faktycznym wskazać w szczególności fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym - wyjaśnić podstawę prawną decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Z przepisów regulujących zasady przyznawania pomocy społecznej wynika natomiast zasada indywidualizacji i fakultatywności świadczeń. Zasada indywidualizacji dotyczy z jednej strony indywidualnego rozpoznania świadczeń, z drugiej zaś dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczenia do indywidualnych właściwości świadczeniobiorcy (por. H. Szurgacz, Wstęp do prawa pomocy społecznej, Wrocław 1993 r., s. 44-46). Zasada fakultatywności polega z kolei na niemożności domagania się przez osoby i rodziny ubiegające się o świadczenia pomocy społecznej, aby przyznano im je w określonym rodzaju, formie i rozmiarze.

W dalszej kolejności Sąd I instancji podkreślił, że przepis art. 41 ust. 1 ustawy stanowi, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Przyznawanie świadczeń na specjalnych zasadach ma charakter wyjątkowy, ponieważ beneficjenci nie muszą spełniać ogólnych kryteriów otrzymania pomocy. Nie wymaga się od nich, aby ich dochód nie przekroczył limitów wskazanych w przepisie art. 8 ustawy. Sytuacja osób ubiegających się o te specjalne świadczenia jest zatem na tyle lepsza od innych, że co do zasady powinni oni samodzielnie przezwyciężyć powstałe trudności, jednakże wyjątkowość zaistniałych okoliczności czyni zasadnym ich wnioski. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podkreślono, że odstępstwo od konieczności spełnienia kryterium dochodowego powoduje, że przyznanie pomocy takim osobom i rodzinom, w sytuacji ograniczonych środków finansowych i ogromnej liczby uprawnionych oraz osób oczekujących na wsparcie, wymaga zaistnienia wyjątkowych okoliczności. Organ pomocy społecznej jest więc zobowiązany do badania sytuacji życiowej osoby ubiegającej się o pomoc pod kątem "przypadku szczególnie uzasadnionego". Wyjątkowość tej sytuacji życiowej powinna być jednak niezwiązana z wysokością uzyskiwanego przez nią dochodu. Zdaniem Sądu I instancji w rozpatrywanej sprawie organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły jego prawidłową ocenę, która uzasadniła przyznanie specjalnego zasiłku celowego w wysokości 60 zł. Organy szczegółowo przeanalizowały sytuację wnioskodawcy związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności oraz jego chorobami, a także samotnym gospodarowaniem, stwierdzając w ramach uznania administracyjnego, że sytuacja ta przemawia za zakwalifikowaniem jej jako szczególnego przypadku, o którym mowa w przepisie art. 41 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł T. R. podnosząc zarzuty naruszenia prawa materialnego - art. 39 ust 1 i ust 2 ustawy o pomocy społecznej przez jego nie zastosowanie oraz art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że - jak wskazano - przyznana wysokość specjalnego zasiłku celowego może być symboliczna w istniejących warunkach cenowych. Wskazano również na naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U nr 153 poz. 1270 ze zm. ) przez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze przepisów art. 61 § 4 kpa poprzez nie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania; art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie oraz art. 7 kpa i art. 77 §1 kpa poprzez nie wyjaśnienie sytuacji majątkowej skarżącego. Autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego tytułem nieopłaconej pomocy udzielonej z urzędu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że organy w sposób nie znajdujący oparcia w materiale dowodowym ustaliły, że dochód skarżącego przekracza kwotę 477 zł, na skutek czego błędnie odmówiono mu przyznania zasiłku celowego w trybie art. 39 ust.1 ustawy o pomocy społecznej. Jednocześnie, wskazano że kwota pomocy przyznanej tytułem zasiłku celowego specjalnego, w trybie art. 41 ustawy o pomocy społecznej ma charakter formalny, bowiem nie pozwala na pokrycie wydatków ponoszonych przez skarżącego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności zarzutów podniesionych w złożonej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej, w pierwszej kolejności podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie kontroluje ponownie legalności zaskarżonego aktu lub czynności w takim zakresie, w jakim może i powinien to czynić Sąd I instancji. Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej jako: ppsa) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Poza przypadkami wymienionymi w art. 183 § 2 ppsa, które w rozpoznawanej sprawie nie występują, kierunek badawczej działalności tego sądu determinują przytoczone podstawy kasacyjne. NSA nie może zastępować stron i w jakikolwiek sposób uzupełniać czy modyfikować za nie podstaw kasacyjnych. Nie jest też uprawniony do podjęcia własnej inicjatywy w celu ustalenia innych wad zaskarżonego orzeczenia. Rola tego Sądu w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się zatem wyłącznie do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów autora skargi kasacyjnej.

Analiza wskazanych w niniejszej sprawie podstaw skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że złożona skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych, przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe jego zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu przepisów art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – dalej jako: kpa) poprzez nie zawiadomienie strony o wszczęciu postępowania. Ustosunkowując się tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że stosownie do treści art. 61 § 4 kpa o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Wyjaśnić jednak należy, że choć na gruncie postępowania administracyjnego ustawodawca przewidział zasadę oficjalności, dopuszczając możliwość wszczęcia postępowania z urzędu, to prawo dopuszcza również sytuacje, gdy administracja publiczna może kształtować stosunki prawne - wyłącznie na wniosek jednostki - i w takich przypadkach postępowanie oparte jest na zasadzie skargowości. Podkreślenia wymaga przy tym, że to przepisy prawa materialnego przesądzają o tym czy postępowanie może być wszczęte z urzędu, czy też na wniosek strony. W niniejszej sprawie - bezspornie - postępowanie zostało zainicjowane wnioskiem skarżącego - jedynej strony postępowania. Dlatego też nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że stosownie do art. 61 § 3 kpa wszczęcie postępowania administracyjnego w rozpatrywanym przypadku nastąpiło z dniem złożenia przez T. R. żądania dotyczącego przyznania pomocy w formie świadczenia pieniężnego. W tej sytuacji na organie nie ciążył obowiązek wystosowania do wnioskodawcy – będącego jedyną stroną postępowania, dodatkowego pisma informującego go, że złożenie przez niego wniosku spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego. Stąd też zarzut naruszenia przez Kolegium przepisu art. 61 § 4 kpa uznać należało za bezzasadny.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji oddalenie skargi pomimo naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu art. 10 § 1 kpa poprzez nie zapewnienie stronie czynnego udziału w sprawie. Analiza skargi kasacyjnej prowadzi jednak do wniosku, że jej autor nie wskazuje - jakie konkretnie - skutki wiąże on z podnoszonym naruszeniem art. 10 kpa. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono jedynie, że organy z naruszeniem art. 10 kpa nie zawiadomiły skarżącego o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nie podjęto jednak nawet próby wskazania z jakimi skutkami wiązać miałoby się podnoszone naruszenie art. 10 kpa. Tymczasem, uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa, jest możliwe tylko jeżeli naruszenie przepisów postępowania ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia art. 10 kpa - zwrócić należy uwagę, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 kpa, w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 kpa strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej - co miało istotny wpływ - na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08).W świetle powyższego, w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zarzut naruszenia art. 10 kpa również uznać należało za bezzasadny.

Sądowi I instancji zarzucono ponadto oddalenie skargi pomimo naruszenia art. 7 kpa i art. 77 §1 kpa poprzez nie wyjaśnienie sytuacji majątkowej skarżącego. Z tym zarzutem jednak również nie sposób się zgodzić. Zwrócić, bowiem należy uwagę, że wbrew argumentacji skargi kasacyjnej organy prowadziły postępowanie dowodowe na okoliczność sytuacji materialnej i finansowej wnioskodawcy, czego dowodem jest choćby sporządzony 16 września 2010 r. wywiad środowiskowy. Nie sposób zatem przyjąć - jak oczekiwałby tego autor skargi kasacyjnej - że wydając decyzje w przedmiocie wniosku sporządzonego 01 września 2010 r. organy opały się wyłącznie na danych z okresu wcześniejszego oraz, że nie przeprowadziły dowodów na okoliczność dochodu skarżącego, jego sytuacji życiowej i wydatków w okresie po złożeniu wniosku. W dalszej kolejności podkreślić należy, że w wywiadzie skarżący złożył oświadczenie, iż jego dochód stanowi kwota 534,25 zł osiągana z tytułu renty, a następnie potwierdził je własnoręcznym podpisem. Ponadto, w aktach znajduje się też sporządzona 01 września 2010 r. specyfikacja ponoszonych przez skarżącego wydatków i długów. Przytoczone dane dowodzą w sposób spójny i zbieżny, że skarżący przekraczał ustawowe kryterium dochodowe, dlatego też – jak słusznie uznał Sąd I instancji i organy administracji publicznej – bez znaczenia dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie pozostawała kwestia dodatku mieszkaniowego. Zwrócić bowiem należy uwagę, że kwota ta nie była uwzględniania przez organy przy ustalaniu wysokości dochodu.

Niezależnie od powyższego, w ocenie strony skarżącej organy powinny bardziej precyzyjnie udokumentować, jakimi środkami dysponują. Tymczasem, zwrócić należy uwagę, że w decyzji I instancji znajdują się dane: ile środków w 2011 r. przeznaczono na realizację zadań własnych, w tym zasiłków celowych, a także ile podań wpłynęło w kwietniu 2011. Wskazano też ile wynosiła średnia kwota pomocy w przypadku rodzin i osób samotnie gospodarujących. Wyjaśniono, że wyższe kwoty przeznaczono na wpłatę zasiłków celowych, dla tych osób – które nie mają stałego źródła dochodów – tymczasem skarżący je ma. Podkreślono też że skarżący korzysta również z innych form pomocy udzielanej przez organ - bezpłatne posiłki oraz bezpłatnych usług opiekuńczych. Ustosunkowując się zatem do argumentacji podnoszonej, w szczególności na etapie postępowania przed Sądem I instancji, podkreślić należy, że nie można uznać, aby konieczne było precyzyjne wskazanie, w każdym przypadku, w uzasadnieniu decyzji w przedmiocie zasiłku celowego, możliwości finansowych organu pomocy społecznej. Taki obowiązek nie wynika ani z norm ustawy o pomocy społecznej, ani z art. 107 § 3 kpa, natomiast kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej (wyrok NSA z 19.10.2012 r., sygn. I OSK 921/12, wyrok NSA z 15.12.2011 r., sygn. I OSK 1406/11).

Przechodząc z kolei do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego wskazać należy, że skarga kasacyjna zarzuciła naruszenie art. 39 ust 1 i ust 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 rok o pomocy społecznej (DZ.U 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm. – dalej jako: ups) przez jego niezastosowanie. Zarzut ten jest jednak nieuprawniony. W myśl art. 39 ust. 1 i 2 ups w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej może być przyznany zasiłek celowy, przy czym może być on przyznany w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Jednocześnie, w myśl art. 8 ust. 1 pkt ups prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 53a, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 477 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej". W świetle powyższego, w dacie składania wniosku i prowadzenia postępowania przez organy obu instancji kryterium dochodowe dla osoby samotnie gospodarującej wynosiło 477 zł. Skarżący, jak wynika z materiału dowodowego, kryterium to przekraczał, bo jego dochód, jak sam wskazał, wynosił 534,25 zł. Ponieważ zasiłek celowy jest świadczeniem pieniężnym (art. 36 ust. 1 lit. c ups), którego uzyskanie jest uzależnione od nie przekroczenia kryterium dochodowego, dla oceny zasadności rozstrzygnięcia organów w kwestii zasiłku celowego zasadnicze znaczenie miały ustalenia dotyczące wysokości dochodu skarżącego. W świetle tych ustaleń nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że w sprawie nie ziściły się przesłanki, które uzasadniałyby zastosowanie art. 39 ust 1 i ust 2 ups. Fakt, iż skarżący przekroczył kryterium dochodowe wykluczał, bowiem możliwość przyznania mu zasiłku celowego. W świetle zebranego w aktach sprawy materiału dowodowego argumentacja skargi kasacyjnej nie zasługuje na uwzględnienie.

Autor skargi kasacyjnej podniósł też zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ups - przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przyznana wysokość specjalnego zasiłku celowego może być symboliczna w istniejących warunkach cenowych. Tymczasem, zwrócić należy uwagę, że decyzja wydawana w oparciu o art. 41 ups wydawana jest w ramach tzw. uznania administracyjnego. Natomiast, kontrola uznania administracyjnego w postępowaniu sądowym sprowadza się wyłącznie do kontroli pod względem zgodności z prawem bez możliwości kwestionowania, czy ingerowania w uznanie organu. Powyższe oznacza, że to do organu należy wybór jednego z możliwych sposobów rozstrzygnięcia sprawy. Tym samym sąd administracyjny nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia, jest to bowiem wyłączna kompetencja organu administracji. Nie można zatem skutecznie organowi zarzucić naruszenia prawa z tego tylko powodu, że przyznał on wnioskodawcy świadczenie w kwocie niższej od spodziewanej czy oczekiwanej. Po drugie rozpoznając wniosek o przyznanie specjalnego zasiłku celowego organ ma obowiązek uwzględnić konstytucyjną zasadę subsydiarności. Tak też się stało w okolicznościach rozpoznawanej sprawy. Rozmiar świadczeń zabezpieczenia społecznego w znacznym stopniu zależy od kondycji danej gospodarki, dla której nie może być nadmiernym, a jedynie adekwatnym obciążeniem. Podatnicy co do zasady nie mogą bowiem pokrywać pełnych kosztów utrzymania osób mających własne źródła dochodów i własny majątek - nawet ubogich (por. wyrok NSA z 03.02.2012 r., sygn. I OSK 1433/11). Obydwa te elementy zostały zbadane, uwzględnione i opisane przez organy wydające kwestionowane decyzje. Stąd też za bezzasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 41 pkt 1 ups, z tego tylko powodu, że kwota przyznanej pomocy nie odpowiada oczekiwaniom wnioskodawcy.

Z powyższych względów uznając, że skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 ppsa.

Odnosząc się do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie adw. P. J. wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu wynagrodzenia pełnomocnikowi ustanowionemu na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 ppsa mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania pomiędzy stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 ppsa), przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258 – 261 ppsa. Stosownie do § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.) ustanowiony z urzędu pełnomocnik powinien złożyć wojewódzkiemu sądowi administracyjnemu stosowne oświadczenie, że opłaty nie zostały zapłacone w całości lub w części.