Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1915/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 § 1 pkt , art. 145 § 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1610/16 w sprawie ze skargi B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 30 marca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 1610/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, oddalił skargę B. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wskazał m.in. na następujące ustalenia faktyczne:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. prowadził postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego w budowie w miejscowości W. nr [...].

W dniu 18 sierpnia 2010 r. Inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. dokonali kontroli budowy, w trakcie której ustalono, że inwestor B. D. realizuje budowę domu mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] w W. nr [...] na podstawie decyzji pozwolenia na budowę wydanej przez Naczelnika Gminy G. z dnia [...] listopada 1985 r., nr [...]. W chwili wydania decyzji obiekt był zrealizowany w stanie surowym zamkniętym. Od strony wschodniej i od strony południowej budynku stwierdzono osuwisko zbocza w odległości ok. 4 m od budynku. W związku z powyższym, organ I instancji wydał na podstawie art. 50 Prawa budowlanego postanowienie z dnia 31 sierpnia 2010 r., nakazujące inwestorowi wstrzymać prowadzenie robót budowlanych i zobowiązał do przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego budynku, uwzględniającej geotechniczne warunki posadowienia budynku w zakresie stabilności i nośności podłoża gruntowego obiektu wraz ze stabilnością otoczenia gruntowego budynku i określeniem zakresu niezbędnych robót, jakie należy wykonać w celu zabezpieczenia budynku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem albo doprowadzeniem budynku do właściwego stanu technicznego. Zobowiązany nie przedłożył wymaganej ekspertyzy w wyznaczonym terminie, w związku z czym została wydana decyzja z dnia [...] listopada 2010r., nr [...], na podstawie art. 51 Prawa budowlanego, nakładająca na inwestora obowiązek przedłożenia przedmiotowej ekspertyzy technicznej obiektu uwzględniającej ww. warunki.

W dniu 30 listopada 2010 r. Gmina G. przy piśmie znak: [...] przedłożyła m.in. ekspertyzę techniczną określającą stan techniczny budynku w budowie W. [...]. Autor opracowania R. S. w przedmiotowej ekspertyzie technicznej określającej stan techniczny budynku w budowie na działce nr [...] w W. stwierdził, że podczas wizji lokalnej przeprowadzonej w dniach 15 do 19 listopada 2010 r., że przedmiotowy obiekt znalazł się w obrębie głównych ruchów mas ziemnych powstałych na skutek intensywnych opadów w maju i czerwcu 2010 r. Dokonano przeglądu wszystkich elementów konstrukcji analizowanego budynku pod kątem występowania uszkodzeń bezpośrednio związanych z ruchami osuwiskowymi zbocza. Nie stwierdzono występowania rys ani pęknięć w ścianach nośnych i fundamentów, co świadczy o tym, że nie doszło do ruchów w obrębie posadowienia budynku. Obiekt znajdował się w dostatecznym stanie technicznym i stan ten nie zagrażał bezpieczeństwu ludzi.

W trakcie prowadzonego postępowania Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wydał decyzję z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego w budowie na działce nr [...] w m. W. [...], gm. G. oraz uporządkowanie terenu.

Następnie w dniu 2 października 2013 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę, podczas której obecny inwestor przedłożył ekspertyzę z sierpnia 2013 r. określającą stan techniczny przedmiotowego budynku, uwzględniającą geotechniczne warunki posadowienia w zakresie stabilności i nośności podłoża gruntowego oraz z określeniem zakresu niezbędnych robót, jakie należy wykonać, aby budowany obiekt, a także budynki i działki niżej położone nie były zagrożone.

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], wznowił postępowanie w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego w budowie i nałożył na inwestora obowiązek wykonania wszystkich czynności, określonych w przedłożonej ekspertyzie technicznej oraz opinii geologicznej dotyczącej budynku w budowie na działce nr [...] w W.

Następnie, organ I instancji postanowieniem z dnia [...] października 2013 r., nr [...], postanowił wstrzymać wykonanie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], nakazującej rozbiórkę ww. obiektu.

W dniu 7 listopada 2014 r. zgłosił się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w W. Z. D. - kierownik budowy ze strony inwestora i oświadczył, że będąc kierownikiem budowy i równocześnie posiadając uprawnienia rzeczoznawcy budowlanego, wykonał wraz z uprawnionym geologiem badania geotechniczne na przedmiotowej działce, które to wykazały, że będący w budowie budynek mieszkalny jest posadowiony w części na skale, a w części na gruncie stabilnym, w koło grunty nie wykazują żadnych spękań i naruszeń. Również budynek nie wykazuje zarysowań lub innych odkształceń gruntu, które by wskazywały na jego osiadanie lub inne ruchy spowodowane osuwiskiem. Zgodnie z wykonaną ekspertyzą z 2013 r., budowa może być kontynuowana zgodnie z posiadanym przez inwestora pozwoleniem na budowę i po wykonaniu całości robót, budynek będzie się nadawał do użytkowania.

W dniu 23 lutego 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo od pełnomocnika P. N. wraz z opinią geotechniczną dotyczącą ich działek nr [...] i [...] położonych w m. W.. Opinia została sporządzona tylko dla ww. działek a nie działki nr [...]. Ponadto opinia z 2013 r., zlecona przez B. D., zawierała badania gruntu w odległości od 1 do 1,5 m od istniejących fundamentów jego budynku mieszkalnego i jest opinią wiarygodną. Według opinii geotechnicznej sporządzonej w 2013 r. osuwisko o numerze katalogowym [...] jest nieaktywne.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. decyzją z dnia [...] marca 2015 r., nr [...], na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 oraz art. 105 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013, poz. 267, zwana dalej k.p.a.), uchylił ostateczną decyzję nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., nakazującą inwestorowi rozbiórkę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w budowie na działce [...] w W. oraz umorzył postępowanie w sprawie dotyczącej ww. budynku.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2016 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania L. N. i P. N., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. odmówił uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., znak: [...], z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. wszczął postępowanie wznowieniowe z urzędu powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ II instancji podniósł, że wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. może nastąpić tylko wtedy, gdy zostaną spełnione łącznie wymienione w tym przepisie przesłanki. Nastąpi to zatem wówczas, gdy nowe dowody lub nowe okoliczności faktyczne: są istotne dla sprawy; istniały w dniu wydania decyzji ostatecznej; nie były znane organowi, który wydał tę decyzję; wyszły na jaw po wydaniu decyzji. Wskazał również, że w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. została użyta alternatywa, a nie koniunkcja, a zatem podstawą do wznowienia postępowania jest bądź ujawnienie nowych dowodów, bądź ujawnienie nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. Z powyższego wynika, że pojęcie nowej okoliczności faktycznej nie jest tożsame z pojęciem nowego dowodu. Następnie organ II instancji przytoczył stanowisko orzecznictwa oraz doktryny wypowiadającej się na temat wykładni przepisu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Organ wskazał, że podnosi się, że wymienione w nim "nowe okoliczności faktyczne" i "nowe dowody" muszą zostać ujawnione po wydaniu decyzji ostatecznej. Nadto, te okoliczności i dowody musiały istnieć już wcześniej, to jest w chwili wydawania decyzji ostatecznej, lecz dla tego organu są one nowymi tylko dlatego, że nie były mu wcześniej znane. Natomiast nowe okoliczności, o jakich mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., przedstawiają określony stan faktyczny, który istniał w chwili wydawania przez organ decyzji ostatecznej, lecz nie był on znany organowi z niezależnych od tego organu przyczyn, mający wpływ na status prawny strony, tj. zakres jego praw i obowiązków, a w konsekwencji na treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Zatem najistotniejszym warunkiem przy ocenie przesłanek wznowienia postępowania o których mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., jest istnienie tych okoliczności i dowodów w dacie podejmowania decyzji ostatecznej. Jeżeli okoliczności i dowody powstały po dacie wydania decyzji ostatecznej, nie będą mogły stanowić podstawy wznowienia, lecz stanowić podstawę do wszczęcia postępowania w nowej sprawie.

Zdaniem organu II instancji, przyjmuje się, że "wznowienie postępowania powinno następować nie tylko z uwagi na wyjście na jaw nowych dowodów, ale także i nowych okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy, przy czym ujawnienie się tych okoliczności może być rezultatem przeprowadzenia dowodów (ujawnienia się dowodów) po wydaniu decyzji, byleby tylko rzecz dotyczyła faktów, które są istotne dla sprawy, istniały w momencie wydania decyzji, a nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. W ocenie organu II instancji, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie sprecyzował w postanowieniu z dnia [...] października 2013 r. jak również w zaskarżonej decyzji, czy przesłanką wznowienia postępowania jest istnienie w sprawie nowych dowodów czy wyjście na jaw nowych istotnych okoliczności faktycznych nieznanych organowi w dniu wydawania decyzji. Organ II instancji poddał weryfikacji obie przesłanki opierając się na przytoczonych powyżej wywodach. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, iż ekspertyza techniczna dotycząca stanu technicznego budynku zrealizowanego na działce nr ewid. [...] autorstwa Z. D. z sierpnia 2013 r. nie może zostać uznana za nowy dowód stanowiący podstawę wznowienia postępowania, gdyż nie istniała ona w dniu wydania decyzji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. Przechodząc zaś do drugiego przypadku organ II instancji stwierdził, że okoliczności faktycznych wynikających z przedmiotowej ekspertyzy również nie można uznać za istniejące w dniu wydawania decyzji, które nie były znane organowi w momencie jej podejmowania. Z treści ww. ekspertyzy wynika bowiem jednoznacznie, iż przedstawia stan faktyczny istniejący w sierpniu 2013 r. a nie w dniu jej wydania. Już samo takie stwierdzenie powoduje, iż organ I instancji błędnie wszczął postępowanie wznowieniowe, bowiem nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tym samym, w dacie wydania decyzji ostatecznej nie istniały jeszcze żadne inne nowe okoliczności, które uzasadniałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia odmiennego od tego, które zapadło. Organ odwoławczy wskazał ponadto, iż organ powiatowy wszczynając postępowanie wznowieniowe sugerował się możliwością dokonania odmiennej oceny stanu faktycznego w oparciu o wnioski zawarte w ekspertyzie technicznej. Położenie budynku w aktywnej części osuwiska było przedmiotem badania przez organ nadzoru budowlanego, czego wyrazem jest uzasadnienie decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r. Ekspertyza techniczna zawiera w istocie odmienną ocenę stanu faktycznego (co do osuwiskowego charakteru terenu na którym położony jest obiekt; przedmiotowa działka leży na krawędzi osuwiska, jednak poza jego zasięgiem) od tej, którą organ przeprowadził w ostatecznej decyzji administracyjnej niemniej jednak dotyczy ona stanu osuwiska z 2013r. a nie z daty wydania decyzji rozbiórkowej.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na powyższą decyzję wniósł B. D..

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w sprawie nie ma podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo, iż z analizy ekspertyzy technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku zlokalizowanego działce nr [...] w miejscowości W., autorstwa Z. D. z sierpnia 2013 r., wynikają istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję w postaci warunków geologicznych posadowienia budynku nr [...], na działce nr [...] w W.;

2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, iż ww. ekspertyza przedstawia stan faktyczny z sierpnia 2013 r. a nie z dnia wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], podczas gdy pomimo sporządzenia ekspertyzy technicznej w sierpniu 2013 r. wynikają z niej istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu [...] kwietnia 2011 r. tj. warunki geologiczne posadowienia budynku nr [...], na działce nr [...] w W..

W merytorycznym uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w całej rozciągłości podzielił interpretację prawną podstawy wznowienia opartej o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wskazał, że nie ulega także wątpliwości, że ekspertyza techniczna z sierpnia 2013 r. nie istniała w momencie wydawania decyzji będącej przedmiotem postępowania wznowieniowego, zatem z pewnością nie jest ona nowym dowodem istniejącym wprawdzie w momencie wydawania decyzji, ale ujawnionym po jej wydaniu. Uznał, że kwestia zasadnicza dla niniejszego postępowania to odpowiedź na pytanie, czy ekspertyza z 2013 r. wskazuje na jakieś okoliczności faktyczne, które istniały przy wydaniu poprzedniej decyzji, ale nie były znane organowi, gdyż gdyby były znane, doprowadziłyby do wydania decyzji odmiennej.

W ocenie Sądu, rację miał organ administracyjny, gdy wskazał, że ekspertyza, za wyjątkiem oceny podłoża, na którym stoi dom, przedstawia stan z sierpnia 2013 r. (dalej "aktualna ekspertyza"). Tymczasem poprzednia ekspertyza pochodziła z listopada 2010 r. (dalej "poprzednia ekspertyza"). Obie ekspertyzy bazują na podobnej dokumentacji. Poprzednia ekspertyza powołuje się na kartę dokumentacyjną osuwiska z dnia 15 października 2010 r. [...] Inspekcji Geologicznej, ocenę geotechniczną gruntu dokonaną przez geologa w listopadzie 2010 r. oraz na wyniki wizji lokalnej z listopada 2010 r. Aktualna powołuje mapę osuwisk i terenów zagrożonych, ocenę geotechniczną oraz wizję lokalną z września 2013 r., zatem materiały źródłowe są podobne. Co więcej, nie jest prawdziwa teza skarżącego, iż nie określono warunków geologicznych posadowienia budynku, gdyż na tę okoliczność sporządzono wspomnianą ocenę geotechniczną gruntu.

Co do wniosków, poprzednia ekspertyza wskazywała, że osuwisko było stare, ale uaktywniło się na skutek opadów i teren znalazł się na osuwisku aktywnym (k.45 akt PINB). Aktualna podaje, że osuwisko jest nieaktywne, ale uaktywniło się w maju i czerwcu 2010 r. na skutek długotrwałych opadów (k.23 akt GG). Nie ma tutaj różnicy we wnioskach, za wyjątkiem tego że stan aktualny – to osuwisko nieaktywne, natomiast aktualna ekspertyza wyraźnie wskazuje, że w 2010 r. osuwisko na skutek opadów było aktywne. Aktualna ekspertyza przy ocenie aktywności osuwiska w 2010 r. sięga do ekspertyzy poprzedniej i na nią się powołuje (k.77 akt GG).

Co do miejsca wykonania odwiertów, to rzeczywiście dla potrzeb ekspertyz nawiercono otwory w różnych miejscach, niemniej istotne jest, czy obejmowały one ten sam rejon, czy też może różny. O ile by badano podłoże przy innym obiekcie lub w innym rejonie, można rzeczywiście postawić tu zarzut. Tak jednak nie jest, gdyż otwory wiercono przy poprzedniej ekspertyzie także w pobliżu budynku nr [...], co dokumentuje ekspertyza (k. 33 akt PINB) oraz rysunek obrazujący otwory stare i nowe w aktualnej ekspertyzie (k.15 akt GG). Jak chodzi o budowę geologiczną, budowę tę podobnie opisano w obu ekspertyzach, wskazano bowiem generalnie na 4 rodzajowe warstwy, a więc jako grunty nośne – piaskowiec (skałę), zaś oprócz tego kolejne warstwy takie jak rumosze skalne piaskowca (zwietrzelina piaskowca), pyły brunatne oraz pyły żółte/brązowe zaglinione (k.25, 31-32 akt PINB, k.20-21 i 11 akt GG). Co najistotniejsze z tego punktu widzenia, w obu ekspertyzach wskazano jako grunty nośne – piaskowiec (k.44 akt PINB oraz k. 77 akt GG).

Co do położenia budynku względem osuwiska, to w poprzedniej ekspertyzie wskazano numer ewidencyjny osuwiska jako [...], zaś powierzchnię 6,3 ha. Z karty osuwiska (k.39 akt PINB) można wyczytać, że jest to stare osuwisko, które się w różnych częściach uaktywniło, oraz że jest okresowo aktywne, istnieje możliwość dalszych ruchów całego osuwiska lub jego fragmentów. W czasie wypełniania karty (październik 2010r.) wpisano, iż budynek nr [...] znajduje się w aktywnej części osuwiska, poniżej starej skarpy osuwiska i powyżej dwóch nowych skarp (k.37 akt PINB). Natomiast sama ekspertyza uszczegóławiała, że działka znajduje się w obrębie starego osuwiska, które na skutek długotrwałych deszczy uaktywniło się w niektórych miejscach, z tym, że nie doszło do ruchów w obrębie posadowienia budynku. Niemniej budynek znajduje się w miejscu najbardziej narażonym na niekorzystne oddziaływanie osuwiska – 5 metrów od miejsca w którym nastąpił największy spływ błotny (k.43-44 akt PINB).

Co do aktualnej ekspertyzy, to wskazuje ona że na omawianym terenie znajduje się osuwisko nr [...] o pow. 6,3 ha, aktualnie zaliczone do nieaktywnych, natomiast uaktywniło się w maju i czerwcu 2010 r. (k.23 i 8 akt GG). Ekspertyza dodatkowo wskazuje, że budynek nr [...] znajduje się na granicy osuwiska (k.77), co oznacza, że w jego granicy, gdyż w przeciwnym wypadku w ekspertyzie by wyraźnie zaznaczono, że budynek leży poza tą granicą. Znajduje to zresztą potwierdzenie na mapie terenu osuwiska (k.7 i 8 akt GG), która notabene pokazuje, że osuwisko aktualnie nieaktywne sąsiaduje z aktywnym. Jak widać, jedyna różnica w treści tych opinii to to, że aktualnie budynek znajduje się w granicach osuwiska nieaktywnego, podczas gdy poprzednio – aktywnego, zaś w niewielkiej odległości od budynku (5 metrów) najbardziej aktywnego. Jest zatem oczywistym, że ta kwestia (brak aktywności osuwiska) nie jest nową okolicznością występującą w 2010 r., gdyż wówczas osuwisko było aktywne. Jest to okoliczność, która wystąpiła obecnie (na chwilę sporządzenia aktualnej ekspertyzy).

Co do stanu technicznego budynku, obie ekspertyzy są zgodne; stan techniczny budynku był i jest dobry, nie naruszony przez ruchy zbocza.

Reasumując, Sąd I instancji stwierdził, że z porównania obu ekspertyz wynika, że w sposób zasadniczy różnią się one jedynie tym, iż poprzednio osuwisko w rejonie budynku nr [...] było aktywne, a teraz jest nieaktywne. Niemniej jak już zaznaczono, nie jest to nowa okoliczność, która istniała w chwili wydawania decyzji o rozbiórce, a aktualnie została ujawniona, lecz okoliczność, której zaistnienie miało miejsce po wydaniu decyzji o rozbiórce. Bezzasadne są wobec powyższego zarzuty skargi co do naruszenia przez organ odwoławczy przepisów proceduralnych, a to art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., gdyż ocena ekspertyz dokonana przez ten organ była prawidłowa. Z tych względów wniosek organu odwoławczego co do braku podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. był właściwy, skoro nie zachodziły wskazane tam podstawy wznowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył B. D., wnosząc o jego uchylenie w całości oraz rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., pomimo naruszenia przez organ administracji:

1) art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., polegające na przyjęciu, że w niniejszej sprawie nie ma podstaw do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w W. z dnia [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., pomimo, iż z analizy Ekspertyzy Technicznej dotyczącej stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W., autorstwa Z. D. z sierpnia 2013 r., wynikają istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję w postaci warunków posadowienia budynku nr [...], na działce nr [...] w W.:

2) art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie wyrażającej się zwłaszcza w przyjęciu, iż ww. Ekspertyza przedstawia stan faktyczny z sierpnia 2013 r., a nie z dnia wydania decyzji z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], podczas gdy pomimo sporządzenia Ekspertyzy Technicznej w sierpniu 2013 r. wynikają z niej istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne istniejące w dniu [...] kwietnia 2011 r., tj. warunki posadowienia budynku nr [...], na działce nr [...] w W..

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przywołał poglądy prawne orzecznictwa i doktryny, istotne w jego ocenie, dla prawidłowej wykładni art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt. II GSK 986/09, z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 633/05, z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 1937/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 838/13.

Następnie wskazał, że nie budzi wątpliwości, że Ekspertyza Techniczna z sierpnia 2013 r. nie jest dowodem nowym, gdyż nie istniała w roku 2011, kiedy to wydano decyzję będącą przedmiotem postępowania wznowieniowego. Jednakże pomimo że nie jest nowym dowodem, ujawnia ona nowe okoliczności faktyczne, które istniały w dniu [...] kwietnia 2011 r., tj. w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę – w postaci oceny podłoża, na którym stoi dom skarżącego, czego brakowało w Ekspertyzie Technicznej z listopada 2010 r., na której oparto decyzję o rozbiórce.

Z Ekspertyzy Technicznej z sierpnia 2013 r. wynika, iż posadowienie budynku ma miejsce "w przeważającej części na warstwie gruntów nośnych - stabilnych gruntów skalistych tj. piaskowców trzeciorzędowych oraz na granicy osuwiska" (pkt 4 lit. c - str. 8 - Ekspertyzy Technicznej z sierpnia 2013 r., pkt 4.3 - str. 7 - 10 oraz pkt 4.4 - str. 10 - Ekspertyzy Geologiczno Inżynierskiej opracowanej przez geologa P. R. - stanowiącej załącznik nr 5 do Ekspertyzy Technicznej z sierpnia 2013 r.).

W ocenie strony, za nieprawidłowy uznać należało zatem pogląd wyrażony w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, o tym, że Ekspertyza Techniczna z sierpnia 2013 r. przedstawia stan faktyczny istniejący w sierpniu 2013 r., a nie w dniu wydania decyzji o rozbiórce, albowiem nie ulega wątpliwości, iż fakt posadowienia budynku "w przeważającej części na warstwie gruntów nośnych - stabilnych gruntów skalistych" z pewnością istniał w dniu wydania decyzji organu powiatowego z 2011 r.

Ujawnienie w Ekspertyzie Technicznej z sierpnia 2013 r. nowych okoliczności faktycznych w stosunku do Ekspertyzy Technicznej z listopada 2010 r. wynikało przede wszystkim z faktu odmiennego zakresu prac geologicznych leżących u podstaw tych dwóch opinii. W ramach opracowania Ekspertyzy Technicznej R. S. wykonano dwa odwierty, w tym pierwszy "na dole skarpy tuż przy obiekcie mieszkalnym nr [...], a drugi 6 m dalej w kierunku zachodnim" - pkt 6, str. 6 Ekspertyzy. Mając na uwadze, że budynki w W. nr [...] na działce [...] i nr [...] na działce [...] dzieli odległość ok. 21 m (patrz Kopia mapy zasadniczej – zał. nr 1 do Ekspertyzy Technicznej oraz Projekt umocnienia i zabezpieczenia skarpy - Plan Zagospodarowania Działki – zał nr 3 do Ekspertyzy Technicznej) oznacza to, że otwory badawcze odwiercono w odległości przekraczającej 10 metrów od budynku nr [...]. Natomiast, w ramach Ekspertyzy Technicznej Z. D., dla rozpoznania budowy geologicznej, wykonano trzy otwory badawcze w odległości 1,0 - 1,5 m od fundamentów budynku nr [...] przy północno zachodnim rogu budynku, w połowie długości wschodniej ściany i w połowie długości ściany południowej (pkt 3.1 str., 5 i pkt 4.4 str. 10 Ekspertyzy Geologiczno Inżynierskiej oraz zał. Nr 2 do ekspertyzy w postaci mapy dokumentacyjnej).

Wnoszący skargę kasacyjną podniósł, że to właśnie braki Ekspertyzy Technicznej z listopada 2010 r. w zakresie odwiercenia otworów badawczych przy budynku nr [...] spowodowały, iż nie zawierała ona ustaleń co do podłoża na którym stoi dom skarżącego ("w przeważającej części na warstwie gruntów nośnych - stabilnych gruntów skalistych"). Te okoliczności faktyczne, niewątpliwe istotne dla niniejszej sprawy, zostały właśnie ujawnione Ekspertyzą Techniczną z sierpnia 2013 r. W tej sytuacji, ustalone fakty będące podstawą decyzji ostatecznej o rozbiórce stały się wątpliwe, a decyzja o wznowieniu postępowania na zasadzie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. konieczna i uzasadniona. W konsekwencji, pogląd Sądu I instancji zakładający, że jedynie ocena w zakresie aktywności bądź nieaktywności osuwiska różnicuje przedmiotowe ekspertyzy, nie jest prawidłowy, skoro Ekspertyza Techniczna z listopada 2010 r. nie zwiera ustaleń w zakresie posadowienia budynku nr [...], a fakty te ujawnia dopiero Ekspertyza Techniczna z sierpnia 2013 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie: 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, iż strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty dotyczące jedynie naruszenia przepisów postępowania. Są one ze sobą ściśle powiązane dlatego też zostały rozpoznane łącznie.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z treścią pierwszego z wymienionych przepisów, organ administracji państwowej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 kpa, wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b. Jego brzmienie nie pozostawia wątpliwości, że warunkiem odmowy uchylenia decyzji dotychczasowej, jest przeprowadzenie postępowania co do przyczyn wznowienia, jak tego wymaga art. 149 § 2 k.p.a., oraz nie stwierdzenie istnienia co najmniej jednej z podstaw wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Powołana wyżej regulacja prawna wprowadza wyjątek od wypowiedzianej w art. 16 § 1 k.p.a. zasady stabilności decyzji ostatecznych, jednej naczelnych zasad postępowania administracyjnego. Oznacza to, że organ administracji państwowej ze szczególną wnikliwością powinien zmierzać do bezspornego ustalenia istnienia, przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 k.p.a. Winien więc, zgodnie z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, stojąc na straży praworządności podejmować kroki niezbędne do dokładnego ustalenia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (zasada swobodnej oceny dowodów - art. 80 k.p.a.).

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], uczynił zadość wymaganiom wynikającym z powołanych wyżej przepisów.

Odmowa uchylenia decyzji ostatecznej nastąpiła z powołaniem się na art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję.

W niniejszej sprawie rzecz dotyczy ujawnienia nowych okoliczności faktycznych nieznanych organowi, który wydał decyzję, a mających związek z Ekspertyzą Techniczną dotyczącą stanu technicznego budynku zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości W., autorstwa Z. D. z sierpnia 2013 r. Sprowadza się, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, do odpowiedzi na pytanie, czy ekspertyza ta ujawnia fakty, które by istniały w 2011 r., nie były znane organowi wydającemu decyzję o rozbiórce, a miałyby znaczenie dla wydanej decyzji.

Istotne dla sprawy są bowiem tylko te okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływać na treść rozstrzygnięcia w sprawie, tj. w sprawie zapadłaby decyzja co do swej istoty odmienna od rozstrzygnięcia dotychczasowego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2017 r., sygn. akt II OSK 766/17).

Wnoszący skargę kasacyjną wskazuje, że w sprawie istotnym jest sporządzenie dwóch ekspertyz technicznych dotyczących budynku mieszkalnego nr [...] w miejscowości W.. Ekspertyzy sporządzonej przez R. S. w listopadzie 2010 r., która legła u podstaw decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2011 r., nakazującej skarżącemu rozbiórkę przedmiotowego budynku, oraz ekspertyzy autorstwa Z. D. z sierpnia 2013 r.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie Sąd wojewódzki dokonał porównania obu ekspertyz, a wnioski płynące z tego porównania, doprowadziły do prawidłowej konkluzji, że ekspertyzy, w zakresie warunków posadowienia budynku, w sposób zasadniczy różnią się jedynie tym, że poprzednie osuwisko w rejonie budynku nr [...] było aktywne, a teraz nie jest aktywne.

Obie ekspertyzy bazują na podobnej dokumentacji. Poprzednia ekspertyza powołuje się na kartę dokumentacyjną osuwiska z 15 października 2010 r. [...] Inspekcji Geologicznej, ocenę geotechniczną gruntu dokonaną przez geologa w listopadzie 2010r. oraz na wyniki wizji lokalnej z listopada 2010r. Aktualna powołuje mapę osuwisk i terenów zagrożonych, ocenę geotechniczną oraz wizję lokalną z września 2013 r.

Poprzednia ekspertyza wskazywała, że osuwisko było stare, ale uaktywniło się na skutek opadów i teren znalazł się na osuwisku aktywnym. Aktualna podaje, że osuwisko jest nieaktywne, ale uaktywniło się w maju i czerwcu 2010 r. na skutek długotrwałych opadów. Odwołuje się przy ocenie aktywności osuwiska w 2010 r. do ekspertyzy poprzedniej i na nią się powołuje.

W obu ekspertyzach, wskazano generalnie na 4 rodzajowe warstwy gruntu, a więc jako grunty nośne - piaskowiec (skałę), zaś oprócz tego kolejne warstwy takie jak rumosze skalne piaskowca (zwietrzelina piaskowca), pyły brunatne oraz pyły żółte/brązowe zaglinione. Co wymaga szczególnego podkreślenia, w obu ekspertyzach wskazano jako grunty nośne – piaskowiec. Nie ma zatem znaczenia, ile i w jakiej odległości od budynku wykonano otwory badawcze. Nie powinno budzić zastrzeżeń, iż budowa geologiczna w obu ekspertyzach został przedstawiona w sposób identyczny. Stwierdzenie, zawarte w ekspertyzie z 2013 r., że "obiekt w budowie posadowiony jest w przeważającej części, na warstwie gruntów nośnych – stabilnych gruntów skalistych tj. piaskowców trzeciorzędnych", nie zmienia powyższego zapatrywania. W dalszej części tego stwierdzenia wskazano, że posadowiony jest "na granicy osuwiska", i tu zdaniem Sądu, należy zwrócić szczególną uwagę.

Co do położenia budynku względem osuwiska, to w poprzedniej ekspertyzie wskazano numer ewidencyjny osuwiska jako [...], zaś powierzchnię 6,3 ha. Z karty osuwiska można wyczytać, że jest to stare osuwisko, które się w różnych częściach uaktywniło, oraz że jest okresowo aktywne, istnieje możliwość dalszych ruchów całego osuwiska lub jego fragmentów. W czasie wypełniania karty wpisano, iż budynek nr [...] znajduje się w aktywnej części osuwiska, i w wyniku dalszych ruchów ulegnie osunięciu, znajduje się on poniżej starej skarpy osuwiska i powyżej dwóch nowych skarp. Sama ekspertyza uszczegóławiała, że działka znajduje się w obrębie starego osuwiska, które na skutek długotrwałych deszczy uaktywniło się w niektórych miejscach, z tym, że nie doszło do ruchów w obrębie posadowienia budynku. Niemniej budynek znajduje się w miejscu najbardziej narażonym na niekorzystne oddziaływanie osuwiska – 5 metrów od miejsca w którym nastąpił największy spływ błotny.

Aktualna ekspertyza wskazuje, że na omawianym terenie znajduje się osuwisko nr [...] o pow. 6,3 ha, aktualnie zaliczone do nieaktywnych, natomiast uaktywniło się w maju i czerwcu 2010 r. Ekspertyza dodatkowo wskazuje, że budynek nr [...] znajduje się na granicy osuwiska, co oznacza, że w jego granicy, gdyż w przeciwnym wypadku w ekspertyzie by wyraźnie zaznaczono, że budynek leży poza tą granicą. Znajduje to potwierdzenie na mapie terenu osuwiska, która pokazuje, że osuwisko aktualnie nieaktywne sąsiaduje z aktywnym.

Zdaniem Sądu II instancji, zasadnie wskazano więc w zaskarżonym wyroku, że jedyną różnicą, jest to, że aktualnie budynek znajduje się w granicach osuwiska nieaktywnego, podczas gdy poprzednio – aktywnego, zaś w niewielkiej odległości od budynku (5 metrów) najbardziej aktywnego. Niewadliwie wskazał organ odwoławczy, że ekspertyza z 2013 r. zawiera w istocie odmienną ocenę stanu faktycznego, co do osuwiskowego charakteru terenu na którym położony jest obiekt, jednak dotyczy ona stanu osuwiska z 2013 r., a nie z daty wydania decyzji w przedmiocie nakazu rozbiórki. Jest zatem oczywistym, że ta kwestia (brak aktywności osuwiska) nie jest nową okolicznością występującą w 2010 r., gdyż wówczas osuwisko było aktywne. Jest to okoliczność, która wystąpiła obecnie (na chwilę sporządzenia aktualnej ekspertyzy).

Podkreślić należy, że spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. otwierającej ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy zakończonej ostateczną decyzją wymaga wystąpienia łącznie trzech warunków. Pierwszy warunek przewiduje, że zgłoszone okoliczności faktyczne są nowe, a zatem nie były znane organowi rozpoznającemu sprawę w postępowaniu zwykłym. Drugi warunek wymaga aby nowe okoliczności faktyczne, miały istotne znaczenie dla sprawy. Występuje tu związek z regulacją materialnoprawną. Tylko na podstawie przepisu prawa materialnego możliwa jest ocena, czy nowa okoliczność faktyczna, czy nowy dowód dotyczy ustalenia stanu faktycznego wskazanego w tym przepisie. Trzeci warunek to istnienie okoliczności faktycznej, w dniu wydania decyzji objętej żądaniem wznowienia postępowania. Spełnienie łącznie tych trzech warunków daje podstawy do stwierdzenia, że postępowanie zakończone ostateczną decyzją zostało dotknięte istotnym naruszeniem przepisów prawa procesowego co do ustalenia stanu faktycznego, uzasadniając ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r., sygn. akt II OSK 2010/15).

W niniejszej sprawie nie doszło do kumulatywnego spełnienia powyższych warunków.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Skarga kasacyjna został rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a.