Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 190/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 156 par 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 134 par 1, art 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art 37 ust 1, art 47
journal: Dz.U. 2008 nr 133 poz 849
law: Ustawa z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie Jan Bała NSA Marzenna Zielińska Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej H. P. Spółki z o.o. w Ż. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 665/11 w sprawie ze skargi H. P. Spółki z o.o. w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty sankcyjnej za prowadzenie sprzedaży środków ochrony roślin niedopuszczonych do obrotu 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od H. Polska Spółki z o.o. w Ż. na rzecz Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa kwotę 3600 (trzy tysiące sześćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. o sygn. VI SA/Wa 665/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę H. P. Sp. z o.o. z siedziba w Ż. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Roślin i Nasiennictwa z dnia [...] stycznia 2011 r. o nr [...]w przedmiocie opłaty sankcyjnej za prowadzenie sprzedaży środków ochrony roślin niedopuszczonych do obrotu.

Sąd I instancji przyjął, że wymierzenie powyższej opłaty sankcyjnej było uzasadnione skoro sprzedaż środka [...] w okresie od [...] marca 2009 r. do [...] października 2009 r. i środka [...] w okresie od [...] kwietnia 2009 r. do [...] sierpnia 2009 r. nastąpiła w okresie ponad roku po dacie opublikowania informacji o nowych terminach zezwoleń terminów, do których może być prowadzona sprzedaż tych środków oraz w czasie gdy rejestr nie zawierał już pozycji dotyczących tych środków. Oznacza to, że strona miała wystarczająco dużo czasu, aby zapoznać się z wprowadzonymi zmianami. Zmiany te zostały opublikowane w rejestrze środków ochrony roślin dopuszczonych do obrotu za zezwoleniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, zamieszczonym w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Chodzi o wpisy z dnia [...] lutego 2008 r. co do środka [...], zaś co do środka [...] chodzi o wpisy z dnia [...] lutego 2008 r. skoro kontrola w punkcie obrotu tymi środkami należącymi do powyższej strony była prowadzona od [...] grudnia 2009 r. do [...] stycznia 2010 r. z uwagi na cofnięcie zezwolenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na dopuszczenie do obrotu tego środka. Wynika to z art. 8 ust. 6, art. 37 ust. 1, art. 47, art. 51 ust. 1 pkt 2b, art. 51 ust. 2, art. 64, art. 117 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.); art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f/ ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

W ocenie Sądu I instancji kwestionowanie przekazanych przez organ w trakcie postępowania dokumentów stanowiących podstawę wpisów do rejestru, nie ma istotnego znaczenia z punktu widzenia procesowego, skoro rejestr stanowi informację publiczną.

Nie podzielił też Sąd zarzutu dotyczącego wyznaczenia w decyzjach Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi niewłaściwego terminu na wycofanie z obrotu środków ochrony, skoro ustalił dla środka [...] do dnia [...] października 2008 r. a dla środka [...] do dnia [...] stycznia 2009 r. Oznacza to, że nie był zobligowany przyznaniem 18-miesięcznego terminu, a przyjęcie roku a nie półtora roku jest prawidłowe. Decyzje te, zarówno z dnia [...] października 2007 r. jak i z dnia [...] stycznia 2008 r. cofające zezwolenia, są prawomocne i dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu, brak jest podstaw do kwestionowania ukształtowanego nimi stanu prawnego. Podstawą cofnięcia było niezłożenie przez producentów środków ochrony roślin wymaganej dokumentacji zawierającej wyniki badań, informacji i danych oraz ocen dotyczących tożsamości i właściwości substancji aktywnej w zakresie wymagań określonych w przepisach szczególnych Unii Europejskiej dla tych substancji w związku z implementowaniem dyrektyw do polskiego porządku prawnego.

Sąd I instancji przyjął także, że Minister Rolnictwa nie był obowiązany indywidualnie informować skarżącą o zmianie ważności daty zezwoleń przedmiotowych środków ochrony roślin, gdyż nie była ona producentem a więc posiadaczem zezwolenia i tym samym stroną postępowania administracyjnego w tych sprawach. Prowadziła jedynie obrót środkami i powinna znać warunki jego wykonywania, co jest podstawowym obowiązkiem przedsiębiorcy wykonującego taką działalność. Informacja o cofnięciu zezwoleń była upubliczniona w sposób dający możliwość zapoznania się z wprowadzonymi zmianami przez każdy zainteresowany podmiot.

Prawidłowe ustalenie stanu faktycznego jak i prawnego spowodowało oddalenie skargi.

Skargę kasacyjną na powyższy wyrok w całości złożyła Spółka z o.o. [...]. Zarzuciła naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów procesu za obie instancje według norm przepisanych w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wskazując naruszenie prawa materialnego zarzuca błędną wykładnię art. 1 ust. 2, art. 7 ust. 1 pkt 1, art. 8 ust. 1 i ust. 6 pkt 1-5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.); błędną wykładnię art. 108 ust. 1 pkt 1, art. 47 ust. 2, art. 51 ust. 2 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.), brak zastosowania art. 46 ust. 3 w związku z art. 117 ust. 8 powyższej ustawy o ochronie roślin, art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1983 r. o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach (Dz.U. z 1983 r. Nr 38, poz. 173 ze zm.), art. 2, 7, 31 ust. 3, art. 32 ust. 1, art. 87 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Naruszenie zaś przepisów procesowych jako mających istotny wpływ na wynik sprawy to jest art. 1 § 1, § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych oraz art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi a także art. 1 pkt 1, art. 7, 8, 75 § 1, art. 76 § 1 i 3, art. 77 § 1, art. 80, 104 § 2, art. 156 § 1 pkt 2, art. 217 § 1 i 2, art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu podała, że dokonano błędnej wykładni i w związku z tym, nieprawidłowo przyjęto o szczególnej roli przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec przepisu art. 47 ust. 1 ustawy o ochronie roślin. Chodzi o nakazanie Ministrowi prowadzenia jawnego rejestru środków ochrony roślin dopuszczonych do obrotu. Niewłaściwie Sąd I instancji przyjął, że na mocy tych przepisów Minister zwolniony jest z obowiązku prowadzenia tego rejestru w formie umożliwiającej odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą powstających w ten sposób dokumentów co prowadzi do naruszenia przepisów o narodowym zasobie archiwalnym i archiwach. Przy ustalaniu praw i obowiązków skarżącej jako podmiotu niebędącego stroną postępowania i adresatem wydanej w sprawie decyzji, nie zastosowano art. 46 ust. 3 ustawy o ochronie roślin w związku z art. 117 ust. 3. Z przepisów nie wynika, że rejestr środków ochrony roślin powinien zawierać informacje o cofnięciu zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu i obligować podmioty prowadzące obrót tymi środkami do każdorazowego sprawdzania danych w tym rejestrze mimo uprzedniego powzięcia z jego treści informacji o długim okresie ważności zezwolenia. Działania zastosowane przez organ, naruszają wymienione przepisy Konstytucji. Chodzi o bezpośrednie zastosowanie przepisów dyrektyw Komisji Europejskiej, zasad demokratycznego państwa prawa, zasad zaufania obywateli do państwa, zasad legalizmu, zasad proporcjonalności, zasad równego traktowania. Zasady te związane są z nałożeniem rażąco wysokiej kary w sytuacji gdy, zezwolenie zawarte w ostatecznej decyzji administracyjnej wydane zostało na okres 10 lat, cofnięte wcześniej w niewystarczający sposób zakomunikowane cofnięcie, przy prowadzeniu rejestru w sposób nieprawidłowy i krótkiego okresu przyjęcia na wycofanie. Powyższe nieprawidłowości, są wynikiem nieprawidłowych dokumentów przyjętych za dowody. W ocenie skarżącego, decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. Pismo z dnia [...] października 2010 r. nie ma charakteru dokumentu urzędowego, gdyż nie pochodzi od uprawnionego organu administracji publicznej. Odwołanie się do dowodów pośrednich, jest nieuprawnione. Oznacza to, że dowody nie zostały należycie zebrane i ocenione, co jest przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów. Brak uczestnictwa skarżącej w postępowaniach administracyjnych zakończonych wydaniem decyzji administracyjnych, narusza prawa skarżącej w świetle obowiązujących przepisów prawa, skarga kasacyjna wobec tego stała się konieczna do złożenia i zasługuje na uwzględnienie, a wyrok Sądu I instancji jako niezgodny z prawem należy uchylić.

Główny Inspektor Ochrony Roślin i Nasiennictwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości. Podał, że zarzuty skargi kasacyjnej są nieuzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest zgodny z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest nieuzasadniona.

Zgodnie z art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) od wydanego przez wojewódzki sąd administracyjny wyroku przysługuje skarga kasacyjna do Naczelnego Sądu Administracyjnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. W tym trybie wpłynęła skarga kasacyjna w niniejszej sprawie i spełnia ona wymogi określone w art. 174, 175 § 1, art. 176 oraz 177 § 1 tej ustawy. Oznacza to, że zaistniały podstawy do merytorycznego jej rozpoznania.

Przepis art. 183 § 1 powołanej wyżej ustawy obliguje Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy. Stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej nie występuje żadna z okoliczności stanowiących o nieważności postępowania.

Jak wskazano wyżej, skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszenia przepisów postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec tego, w pierwszej kolejności rozważenia wymaga zasadność zarzutów o charakterze procesowym, gdyż zarzuty naruszenia prawa materialnego mogą być przedmiotem oceny wówczas, gdy zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania okażą się nieusprawiedliwione.

Z podniesionych zarzutów procesowych w pierwszej kolejności ocenie podlega zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako najdalej idący.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest instytucją procesową, która stanowi wyjątek od wymienionej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej. Instytucja ta stwarza prawną możliwość eliminacji z obrotu prawnego tylko decyzji dotkniętych poważnymi wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 k.p.a. W literaturze i orzecznictwie podkreśla się, że stwierdzenie nieważności decyzji oznacza wyeliminowanie jej z obrotu prawnego z uwagi na dotknięcie jej ciężką wadliwością od chwili jej wydania (J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 1966, s. 699). W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ nie rozpoznaje sprawy ponownie co do istoty jak w postępowaniu odwoławczym. O ile stwierdzi, że zachodzi podstawa określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa, to ma obowiązek zbadać – czy z materiału dowodowego wynika, że do rażącego naruszenia prawa doszło i na czym ono polegało. W postępowaniu tym, organ nie jest zwolniony z obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 75 § 1 k.p.a. skoro celem i istotą takiego postępowania jest ustalenie przesłanki określonej w art. 156 § 1 k.p.a. Wyłączeń w tym zakresie przepisy nie przewidują (wyrok NSA z dnia 22 maja 1987 r. sygn. akt IV SA 1062/86, ONSA 1987, nr 1, poz. 35 i z dnia 28 maja 1985 r. sygn. akt I SA 89/85, GAP 1987, nr 23, s. 43; wyrok WSA w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1142/06, niepubl.).

Niewątpliwie "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę naruszenia normy prawnej a utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa", nie jest zasadne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą postępowania prowadzoną w trybie kwalifikowanego nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa, czego także nie dostrzegł trafnie Sąd I instancji przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

Podkreślić należy, że dla uznania wystąpienia takiego naruszenia prawa konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, że miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zaznaczyć przy tym należy, że nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Zatem ustalenie, czy w konkretnym wypadku nastąpiło "rażące naruszenie prawa", wymaga zawsze bardzo wnikliwego rozważenia sprawy. Naruszony przepis prawa nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości prawnych, a jego treść, musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych.

Jak wynika z treści sformułowanego zarzutu, kasator odwołując się do niego wskazał, że w jego ocenie, wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa należy upatrywać w wydaniu wyroku w oparciu o niezwykle mocną argumentację zawartą w piśmie z dnia [...] października 2010 r. Chodzi zatem o to, że dane zawarte w jego treści nie pochodzą od uprawnionego organu administracji publicznej, gdyż nie ma ono waloru dokumentu urzędowego co zostało niedostrzeżone przez Sąd I instancji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten nie jest trafny. Sąd I instancji trafnie ocenił to pismo jako dokument urzędowy wśród rodzaju i wiarygodności zgromadzonych dowodów w sprawie, nie dopatrując się naruszenia prawa procesowego. Pismo to, zostało podpisane przez upoważnioną osobę do udzielenia przedmiotowej informacji, to jest Zastępcę Dyrektora Departamentu Hodowli i Ochrony Roślin Ministerstwa Rolnictwa. Niewątpliwie, jest to dokument urzędowy. Nie ulega wątpliwości, że osoba podpisująca to pismo, jest funkcjonariuszem publicznym i do jej kompetencji należało udzielanie informacji o rejestrze środków ochrony roślin. Pismo to, pochodziło z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Nawet gdyby uznać, że to Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien podpisać przedmiotowe pismo, to i tak pismo to należałoby uznać za dokument, którego wiarygodności nie można podważać. W przypadku zaistnienia wątpliwości, czy przedmiotowy dokument poświadczał rzeczywisty stan faktyczny, to zawsze można było osobiście zapoznać się z treścią rejestru w siedzibie Ministerstwa skoro rejestr jest jawny i ogólnie dostępny. Nie można zgodzić się z zarzutem skarżącej, że był to dokument niewiadomego pochodzenia, niepochodzący od uprawnionego organu administracji publicznej jak podniesiono w zarzucie skargi kasacyjnej, upatrując w nim rażące naruszenie prawa i dające podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Na uwagę przy ocenie tego pisma zasługują dołączone do niego wydruki z rejestru dopuszczonych do obrotu środków ochrony roślin prowadzonego przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Stanowiły one także dowody pozyskane z Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Odpowiadały formie w jakiej były publikowane w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi z czym mogła zapoznać się skarżąca korzystając z tego publikatora. Dodać należy, że zostały opatrzone pieczęcią Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi, potwierdzone za zgodność z oryginałem i nadanie im przymiotu dokumentu urzędowego, nie mogło budzić wątpliwości, a do czego zmierzała strona skarżąca.

W świetle powyższego, skoro pismo z [...] października 2010 r. zostało trafnie ocenione jako dokument urzędowy pochodzący od uprawnionego podmiotu i mogło stanowić dowód w sprawie, to nie można zarzucić wydania decyzji z naruszeniem prawa w trybie zwykłym, nie mówiąc już o rażącym naruszeniu prawa, jak to nietrafnie starała się wykazać skarżąca. Oznacza to także, że odwołanie się skarżącej w tej części oceny do naruszenia art. 76 § 3 i art. 77 § 1 k.p.a., a więc wydruków jako kserokopii niemającej mocy dowodowej jest nieuzasadnione. Wydruki zostały potwierdzone za zgodność z oryginałem przez osobę z tego Ministerstwa, a kwestionowanie prawdziwości tego dokumentu, nie znajduje żadnego uzasadnienia. Przy ocenie powyższej, nie mógł się także ostać zarzut naruszenia art. 7, 75, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. upatrując w powyższych wydrukach dowodu pośredniego, zamiast bezpośredniego a więc źródłowego rejestru środków ochrony roślin. W sytuacji, gdy wydruki z rejestrów odpowiadały formie w jakiej były publikowane, to nie można przyjąć, że były to dowody pośrednie jak wywiodła strona skarżąca.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi podkreślić należy, że jego ocena rzutuje na sposób naruszenia pozostałych wymienionych zarzutów i przepisów proceduralnych. Przepis ten nakazuje zamieszczenie określonych elementów konstrukcyjnych w uzasadnieniu wyroku. W myśl tego przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te, mają służyć wyjaśnieniu powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku. Strona wnosząca skargę kasacyjną zakwestionowała poprawność przyjętych przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych. Chodzi o powołanie się w treści zaskarżonego wyroku przez Sąd I instancji na dowody, które nie zostały zgromadzone w niniejszym postępowaniu, co jest przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów.

Istota problemu sprowadza się do oceny czy decyzje administracyjne o wycofaniu z obrotu środków ochrony roślin, które nie zostały zgromadzone w niniejszym postępowaniu mogły stanowić dowód w sprawie i czy dowód z nich nie stanowił przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro decyzje te wskazywały datę wycofania z obrotu środków ochrony roślin, które są przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu, a od tej oceny uzależnione zostało naruszenie prawa przez skarżącego jako przedsiębiorcy prowadzącego obrót środkami ochrony roślin, to nie można było przyjąć, że nie były to dowody zgromadzone także na użytek niniejszego postępowania i ocena ich nastąpiła z przekroczeniem ich granic. Dowody te niewątpliwie w sprawie stanowiły podstawę do ustalenia znaczących faktów i wchodziły w granice oceny dowodów w zakresie granic prowadzonego postępowania administracyjnego.

Ocena powyższego zarzutu pozostaje w związku z zarzutem naruszenia art. 134 § 1 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zarzut zawarty w skardze kasacyjnej w tej części skoncentrował się wokół zagadnienia wyjścia rozstrzygnięcia w sprawie poza granice danej sprawy. Orzekanie w granicach danej sprawy powoduje, że Sąd I instancji nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, a której zakres wyznacza treść zaskarżonego aktu administracyjnego. Granice sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym wyznaczają bowiem tożsamość podmiotu, przedmiotu stosunku materialnoprawnego oraz podstawy prawnej i faktycznej (uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 27 czerwca 2000 r., FPS 12/99, ONSA 2001, nr 1, poz. 7). Oznacza to, że w niniejszym postępowaniu dowód z tych decyzji, obejmował granice sprawy administracyjnej w jej rozumieniu materialnoprawnym skoro treść decyzji miała znaczenie dla oceny legalności zaskarżonego aktu. Sformułowany zarzut kasatora w tym zakresie w istocie domagał się, by Sąd administracyjny rozpoznawał sprawę w węższym zakresie niż pozwala mu na to art. 134 § 1 tej ustawy. Żądanie zatem strony należało uznać za nieuzasadnione.

Ocena powyższych zarzutów ma także związek z kolejnym zarzutem procesowym zgłoszonym w ramach art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy wyżej cytowanej – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a więc art. 104 § 2 w związku z art. 1 pkt 1 k.p.a. Chodzi o związanie skarżącej obowiązkami wynikającymi z powyższych decyzji co do określonych w tych decyzjach terminach na wycofanie omawianych środków z obrotu, skoro skarżąca nie była uczestnikiem tamtych postępowań administracyjnych. Zarzut ten dotyczy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi o nr [...] z dnia [...] października 2007 r. i nr [...] z dnia [...] stycznia 2008 r. Istotnie, skarżąca w tamtych postępowaniach nie była stroną postępowania, a było to wynikiem braku posiadania zezwolenia na dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu. Decyzje administracyjne w zakresie cofnięcia zezwolenia w tym przedmiocie kierowane są do strony postępowania, są prawomocne i dopóki nie zostaną wyeliminowane z obrotu, brak jest podstaw do kwestionowania ukształtowanego nimi stanu prawnego. W sytuacji gdy skarżąca jako przedsiębiorca, zajmujący się obrotem zgodnie z art. 64 ustawy o ochronie roślin regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, a więc dokonywała sprzedaży wyłącznie dopuszczonych do obrotu środków ochrony roślin, nie była producentem, to tym samym nie mogła być stroną postępowania administracyjnego w tych sprawach. Dokonywanie sprzedaży mogło odbywać się wyłącznie tych środków, które zostały dopuszczone do obrotu, a co jest podstawowym obowiązkiem przedsiębiorcy wykonującego taką działalność. Nie może to tłumaczyć prowadzenia działalności niezgodnie z prawem.

Odnosząc się do zarzutu, że dołączony do akt sprawy rejestr nie zawierał informacji, o jakich mowa w art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej należy podkreślić niezasadność tego zarzutu. Powołany Biuletyn Informacji Publicznej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi zawiera rejestr publikowany w postaci dokumentu a nadzór nad rejestrem prowadzi Departament Hodowli i Ochrony Roślin. Zawiera wszystkie wymagane przepisami informacje o wydanych zezwoleniach, jak również o ich wygaśnięciu lub cofnięciu. Oznacza to, że nie można odmówić mu wiarygodności i cech dowodu w sprawie.

Oceniając zarzuty prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej należy podkreślić, że ocena ich sprowadza się do przyjęcia braku podstaw wymierzenia opłaty sankcyjnej przy ustalaniu praw i obowiązków skarżącej, jako podmiotu niebędącego stroną postępowania i adresatem wydanej w sprawie decyzji.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin (Dz.U. z 2008 r. Nr 133, poz. 849 ze zm.) dopuszczenie środka ochrony roślin do obrotu wymaga zezwolenia ministra właściwego do spraw rolnictwa. Mając na uwadze art. 64 ust. 1 tej ustawy, działalność gospodarcza w zakresie obrotu środkami ochrony roślin stanowi działalność regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm.). Oznacza to, że przedsiębiorca prowadzący wyżej wymienioną działalność, powinien znać warunki jej wykonywania oraz powinien dochować wszelkiej staranności, aby dokonywanie obrotu środkami ochrony roślin było zgodne z istniejącymi przepisami, w tym, aby prowadzić sprzedaż wyłącznie środków ochrony roślin, które zostały dopuszczone do obrotu.

Informacja odnośnie dopuszczenia do obrotu poszczególnych środków ochrony roślin jest udostępniana publicznie w rejestrze dopuszczonych do obrotu środków ochrony roślin, prowadzonym na podstawie art. 47 ustawy o ochronie roślin przez ministra właściwego do spraw rolnictwa. Rejestr ten zamieszczony jest w Biuletynie Informacji Publicznej Ministerstwa Rolnictwa i Rozwoju Wsi. Forma prowadzenia rejestru, jak również informacje w nim zawarte, umożliwiają ustalenie, czy dany środek ochrony roślin jest dopuszczony do obrotu, czy też takiego zezwolenia nie posiada. Korzystanie z wyżej wymienionego rejestru, stanowi najprostszy sposób uzyskania danych dotyczących dopuszczenia do obrotu środków ochrony roślin.

W związku z powyższym, nietrafne jest usprawiedliwianie przez skarżącą prowadzenia przez nią działalności niezgodnej z prawem z faktem, że nie została ona indywidualnie poinformowana o cofnięciu zezwolenia na dopuszczenie do obrotu środków ochrony roślin [...].

W przedmiotowej sprawie nie bez znaczenia pozostawał fakt, że skarżąca prowadziła sprzedaż tych środków w okresie, gdy rejestr dopuszczonych do obrotu środków ochrony roślin nie zawierał już wpisów dotyczących tych preparatów. Z tego względu, zarzuty strony odnośnie prawidłowości prowadzenia przedmiotowego rejestru, częstości jego aktualizowania czy sposobu archiwizacji, są niezrozumiałe. Kwestie te, w istocie nie mogły mieć żadnego wpływu na orzeczenie zaskarżonej decyzji. Skarżąca natomiast, tak jak to podkreślił Sąd I instancji, dokładając zwykłej staranności, mogła z łatwością dowiedzieć się na podstawie rejestru środków ochrony roślin dopuszczonych do obrotu, czy przedmiotowe środki ochrony roślin są dopuszczone do obrotu.

W świetle powyższego, niezrozumiały jest zarzut błędnej wykładni w jakim kasator powołuje się na art. 1 ust. 2 i art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji gdy art. 47 ust. 2 ustawy o ochronie roślin określił, że rejestr środków ochrony roślin dopuszczonych do obrotu prowadzi minister właściwy do spraw rolnictwa a rejestr ten jest jawny, to przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej obligowały ten podmiot do udostępnienia ich jako informacji publicznej w Biuletynie Informacji Publicznej. Chodzi o art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. f/, art. 7 ust. 1 pkt. 1.

Nie jest uzasadniony zarzut niezastosowania art. 46 ust. 3 w związku z art. 117 ust. 8. Chodzi o termin obrotu dla środka w sytuacji upływu ważności zezwolenia. Przepis art. 117 ust. 8 jako przepis procesowy zagadnienie to odesłał do odpowiedniego stosowania określonego w art. 46 ust. 3. O ile w przepisie tym określono, że w stosunku do tego rodzaju środków przewidziany jest okres nie dłużej niż przez okres 18 miesięcy, a w decyzjach cofających ważność zezwolenia Minister określił termin 12 miesięcy, to nie można zarzucić, jak wywiedziono w skardze kasacyjnej, że przepis ten nie został zastosowany. Wskazany w przepisie termin nie dłuższy niż przez okres 18 miesięcy upoważniał Ministra tylko do nieprzekraczania wskazanego tam terminu. Podany termin 12 miesięcy mieści się w przedziale tam określonym. Określenie przez Ministra terminu ważności oznacza wypełnienie obowiązku określonego w art. 51 ust. 2 a nietrafnie zakwestionowanego przez kasatora.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 108 ust. 1 pkt 1 jak też art. 47 ust. 2 ustawy o ochronie roślin w jakim kwestionuje, że rejestr nie powinien zawierać informacji o cofnięciu zezwolenia. Przyjęcie takiej wykładni stanowiłoby niepełną informację w zakresie wydanego zezwolenia. O ile przepis art. 51 ust. 2 obliguje Ministra do określenia w decyzji terminu wycofania tego środka z obrotu, to informacja ta niewątpliwie wchodzi w zakres także informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie. Nadzór nad obrotem, prowadzenie rejestru, zabroniona sprzedaż po upływie terminu ważności określone w art. 67 ust. 1 pkt b, art. 80, potwierdzają obowiązek informowania o cofnięciu zezwolenia. Obowiązek niezwłocznego rozpowszechnienia takiej informacji skarżąca nie kwestionowała przed Sądem I instancji. Znajomość treści rejestru jest warunkiem prawidłowego prowadzenia obrotu tymi środkami przez podmioty do tego upoważnione, a więc przestrzegania obowiązujących przepisów prawa.

Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przepisów Konstytucji. Na podkreślenie w pierwszej kolejności zasługuje ocena przepisów ustawy o ochronie roślin w kontekście dyrektyw Komisji Europejskiej, do których odwołał się także kasator upatrując przez to naruszenie art. 87 ust. 1 oraz art. 88 ust. 1 Konstytucji. Zarzut ten kasator powiązał z podstawami prawnymi, w oparciu o które Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzje wymienione już wyżej. Wydane zostały one na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lit. b/ ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o ochronie roślin a nie na podstawie dyrektyw Komisji nr 2006/64/WE z 18 lipca 2006 r. i nr 2006/85/WE z 23 października 2006 r. Terminy, do których posiadający zezwolenia na dopuszczenie środków ochrony roślin powinni byli złożyć wyniki badań, informacje, dane oraz oceny dotyczące tożsamości i właściwości substancji aktywnej oraz karty charakterystyki substancji aktywnej, wynikały z rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 maja 2005 r. (Dz.U. Nr 100, poz. 839 ze zm.). Przepisami tego rozporządzenia wdrożono dyrektywy powyższej Komisji. W dyrektywach tych ustalono termin, do którego Państwa Członkowskie powinny zmienić lub cofnąć istniejące zezwolenia o ile nie spełniały wymogów. Ustalono zatem, termin do dnia [...] października 2007 r. i do dnia [...] stycznia 2009 r. Z tego też powodu, decyzje określające terminy uwzględniały powyższe daty z uwzględnieniem dat określonych w zakwestionowanym przez kasatora art. 46 ust. 3 ustawy. Nie można zatem podzielić zarzutu skargi kasacyjnej, że dyrektywy Komisji Europejskiej zostały wprost zastosowane i stały się przepisami nieobowiązującymi w polskim porządku prawnym, a działających na niekorzyść podmiotu krajowego przez co naruszyły wskazane przez kasatora przepisy Konstytucji. Należy przy tym podkreślić, że są one prawomocne i nie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego a w związku z tym, brak jest podstaw do kwestionowania stanu prawnego o czym była już mowa wyżej.

Nie jest też uzasadniony zarzut naruszenia art. 2, 7 i 31 Konstytucji. Chodzi o brak zakomunikowania stronie skarżącej cofnięcia decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, o których była mowa wyżej. Skarżąca nie była adresatem tych decyzji, a informacja odnośnie dopuszczenia do obrotu poszczególnych środków ochrony roślin była udostępniona publicznie w rejestrze prowadzonym na podstawie art. 77 ustawy o ochronie roślin. Określono także termin, do kiedy preparaty mogą znajdować się w obrocie i kiedy decyzja o wycofaniu została wydana. Termin przyjęcia dłuższego czasu na wycofanie z przyczyn wyżej już wskazanych (art. 46 ust. 3 ustawy) nie narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji do czego odwołał się także kasator. Termin ten obowiązywał wszystkie podmioty i nie można przyjąć, że zasada równego traktowania została naruszona. W takich przypadkach zawsze obowiązuje zasada ostateczności decyzji.

Z powyższych powodów na podstawie art. 184 cytowanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarga kasacyjna podlegała oddaleniu, a orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 204 pkt 1 tej ustawy.