Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2272/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-07-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1 i ust. 2, art. 56, art. 58 ust. 3 i art. 61 ust. 8 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1460
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych  w perspektywie finansowej 2014- 2020  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Rysz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna po rozpoznaniu w dniu 11 lipca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A. Sp. z o.o. w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 2/18 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w B. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego zawartą w piśmie z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie protestu od negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu 1) oddala skargę kasacyjną; 2) zasądza od A. Sp. z o.o. w B. na rzecz Zarządu Województwa Pomorskiego 240 (słownie: dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt III SA/Gd 2/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę A. Sp. z o.o. w B. na informację Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wniosku o dofinansowanie projektu.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił na wstępie stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że skarżąca złożyła w dniu 15 marca 2017 r. w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Pomorskiego wniosek o dofinansowanie projektu w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014 - 2020 pn. "X". W ramach projektu wnioskodawca planował rozbudować budynek w [...] przy ul. [...] w celu otwarcia pensjonatu, a także przystosować wybrane pomieszczenia lokalu do obsługi osób starszych i z chorobami cywilizacyjnymi. Wnioskodawca zobowiązał się ponadto do wykonania niezbędnych prac remontowo - budowlanych, zakupienia odpowiedniego wyposażenia pokoi oraz profesjonalnych urządzeń do ćwiczeń i rehabilitacji, a także wykonania prac adaptacyjnych budynku w zakresie rozwiązań automatyki obsługowej. Przewidziany okres realizacji projektu wskazany został w zakresie czasowym od 1 kwietnia 2017 r. do 31 grudnia 2017 r. W dniu 30 czerwca 2017 r. skarżąca otrzymała informację, że w wyniku przeprowadzonej oceny formalnej wniosek o dofinansowanie projektu uzyskał pozytywną ocenę formalną i został zakwalifikowany do oceny wykonalności. W dniu 6 września 2017 r. strona wnioskująca otrzymała informację o konieczności złożenia wyjaśnień na etapie oceny wykonalności wniosku o dofinansowanie projektu. Odpowiedzi udzielono pismem z dnia 15 września 2017 r.

Pismem z dnia [...] października 2017 r. Zarząd Województwa Pomorskiego poinformował wnioskodawcę o odmowie przyznania pomocy na realizację wymienionej wyżej operacji wskazując, że wniosek uzyskał negatywną ocenę wykonalności i nie został zakwalifikowany do oceny strategicznej I stopnia z uwagi na niespełnienie kryteriów: A.1. Możliwe warianty; A.2. Zakres rzeczowy projektu; A.4. Poprawność procedury OOŚ; B.1. Nakłady na realizację projektu; B.2. Założenia do analiz; B.3. Analiza finansowa projektu; B.5. Trwałość instytucjonalno - finansowa.

W wyniku złożonego przez skarżącą protestu Instytucja Pośrednicząca pismem z dnia [...] listopada 2017 r. poinformowała wnioskodawcę, że na skutek weryfikacji stanowiska zawartego w ocenie wykonalności uwzględniła kryterium A.1., B.2 oraz B.5. Pozostałe zakwestionowane kryteria tj.: A.2., A.4., B.1. oraz B.3. uznała za niespełnione.

Uzasadniając swoje stanowisko w odniesieniu do kryterium A.2. "Zakres rzeczowy projektu" wskazała, że remont i wyposażenie budynku w celu przystosowania go do obsługi osób starszych i z chorobami cywilizacyjnymi, nie odpowiada celom projektu ani zdefiniowanym problemom. W ocenie Instytucji Pośredniczącej wszystkie wymienione przez skarżącą problemy oraz cele mają przede wszystkim służyć poprawie konkurencyjności skarżącej na rynku turystycznym, na którym świadczy swoje usługi. Celem projektu jest w głównej mierze poprawa jakości świadczonych przez nią usług. Przy czym tylko w znikomym stopniu poprzez realizację tej inwestycji wnioskodawca będzie świadczył usługi dla wskazanych grup docelowych, o czym - zdaniem Agencji - świadczą m.in. zapisy pkt. [...] wniosku o dofinansowanie projektu. W dokumentacji aplikacyjnej brak było zapisów potwierdzających, że wprowadzane rozwiązania będą usługami medycznymi. Wątpliwości organu budzi również wysokość zaproponowanych przez wnioskodawcę cen na wdrożone w wyniku realizacji projektu usługi, szczególnie w kontekście, że odbiorcami usług mają być osoby w podeszłym wieku, z chorobami cywilizacyjnymi oraz niepełnosprawne a także, że w obszarze działalności wnioskodawcy znajdują się obiekty bardziej konkurencyjne.

W odniesieniu do kryterium A.4. "Poprawność procedury OOŚ" Instytucja Pośrednicząca wyjaśniła, że złożony projekt jest przedsięwzięciem infrastrukturalnym. Z treści przedstawionych przez wnioskodawcę decyzji administracyjnych, w tym decyzji o pozwoleniu na budowę wynika, że obiekt budowlany będący przedmiotem projektu ma przeznaczenie mieszkaniowe. Z przedstawionej dokumentacji nie wynika jednak, by wnioskodawca mógł w tym obiekcie prowadzić działalność usługową. Przedstawiony projekt jest więc niewykonalny z uwagi na fakt, że wnioskodawca przedstawił pozwolenia na budowę na realizację obiektu, który nie jest zgodny z celami projektu, którego konsekwencją będzie niemożność prowadzenia działalności usługowo - hotelowej opisanej we wniosku o dofinansowane.

Przedstawiając stanowisko w odniesieniu do kryterium - B.1. "Nakłady na realizację projektu" Instytucja Pośrednicząca uznała, że nakłady poniesione na realizację tej inwestycji są niewspółmierne do oczekiwanych celów, szczególnie w kontekście, że tylko część pokoi na być dostosowana do potrzeb osób starszych, niepełnosprawnych oraz z chorobami cywilizacyjnymi. Organ zauważył, że wnioskodawca nie ma gwarancji, że z uwagi na dużą konkurencyjność w lokalizacji inwestycji założone cele zostaną one osiągnięte. W ocenie Agencji wnioskodawca mógłby osiągnąć spodziewane cele przy znacznie niższych nakładach, które nie budziłyby złamania zasady efektywnego wydatkowania dofinansowania pochodzącego ze środków publicznych.

Z kolei uzasadniając negatywne stanowisko w odniesieniu do kryterium B.3. "Analiza finansowa projektu" Instytucja Pośrednicząca wyjaśniła, że wnioskodawca nie zakłada popytu na świadczone usługi ze strony klientów z Polski z uwagi na fakt, że nie są oni tak zamożni jak klienci z zagranicy. Zdaniem organu samo kryterium cenowe w odniesieniu do cen za podobne usługi w innych krajach i lokalizacja obiektu nie stanowią o przewadze konkurencyjnej w stosunku do innych podmiotów świadczących podobne usługi. Brak jest tym samym podstaw by uznać, że wnioskodawca osiągnie przychody na zakładanym poziomie.

W skardze do WSA w Gdańsku skarżąca zarzuciła zaskarżonej informacji naruszenie art. 57 w zw. z art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 217 ze zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że dokonana przez organ ocena projektu w zakresie spełnienia kryteriów wykonalności A.2., A.4., B.1. oraz B.3. została dokonana zgodnie z prawem, podczas gdy ocena ta została przeprowadzona z naruszeniem zasad równości, przejrzystości, rzetelności, bezstronności, a zatem z naruszeniem zasad określonych w art. 37 ust. 1 powołanej ustawy. Podniosła ponadto zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 i 2 tej ustawy poprzez uznanie, że projekt nie został dopuszczony do oceny strategicznej, a przez co nie mógł uzyskać wymaganej liczby punktów, na skutek czego nie mógł zostać wybrany do dofinansowania, podczas gdy prawidłowe ponowne sprawdzenie przez organ wniosku z uwzględnieniem informacji opisanych w proteście pod względem kryteriów wykonalności projektu winno doprowadzić do uwzględnienia w całości tego protestu, a przez to do dopuszczenia wniosku o dofinansowanie do oceny strategicznej. Wskazała także na naruszenie art. 37 ust. 1 powołanej ustawy poprzez dokonanie oceny projektu w sposób naruszający ustaloną Regulaminem procedurę; nierzetelną i nieobiektywną ocenę złożonego wniosku, skutkującą uznaniem, że projekt nie spełnia wskazanych kryteriów wykonalności; nierzetelną ocenę projektu przeprowadzoną jedynie poprzez odwołanie się do wyrywkowych fragmentów wniosku; zarzut niespełnienia kryterium trwałości projektu z jednoczesnym uzasadnieniem tego zarzutu argumentacją odnosząca się do innych aspektów wniosku, odmienną i sprzeczną z zasadami logiki i doświadczenia życiowego oceną kryteriów odnoszących się do analizy finansowo ekonomicznej oraz trwałości instytucjonalno – finansowej, w szczególności polegającej na uwzględnieniu powyższych kryteriów w B.5., a odmowie uznania w B.1. i B.3. Zdaniem skarżącej, zaskarżona informacja narusza także art. 37 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 3 powołanej ustawy poprzez wezwanie do przedłożenia decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę oraz decyzji zamiennych, a także wyjaśnień dotyczących funkcji budynku, a następnie negatywną ocenę kryterium, podczas gdy zakres kryterium tj. A.4. "Poprawność procedury OOŚ" i jego ocena winna mieścić się wyłącznie w ramach analizy Oceny Oddziaływania na Środowisko, którą to wnioskodawca spełnił. Końcowo podniosła zarzut naruszenia art. 37 ust. 1 powołanej ustawy poprzez nierzetelna analizę i pominięcie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z

2016 r., poz. 71).

Zarząd Województwa Pomorskiego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Sąd I instancji uzasadniając oddalenie skargi na powyższą informację na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 na wstępie przedstawił wynikające z tej ustawy zasady obowiązujące przy ocenie wniosków o dofinansowanie i stwierdził, że ocena projektu została poprzedzona wnikliwym badaniem złożonego wniosku z punktu widzenia spełnienia wymogów ustawowych oraz regulaminowych, zgodnie z zasadami systemu realizacji programu operacyjnego. Ocena projektu i rozstrzygnięcie protestu nie naruszyły żadnej z zasad przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania: przejrzystości, rzetelności oraz bezstronności, dochowano zatem również zasady równego dostępu do pomocy.

Sąd I instancji stwierdził, że kryterium B.5. "Trwałość instytucjonalno – finansowa" została definiowana załączniku nr 6 Regulaminu Konkursu przyjętego uchwałą nr 1379/201/16 Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia 29 grudnia 2016 r. jako analiza finansowa oraz zdolność instytucjonalna wnioskodawcy oraz ewentualnych partnerów. Kryterium B.5. nie jest zatem związane ze skutkami finansowymi projektu w sferze nakładów na jego realizację oraz prognozy kalkulacyjnej przychodów ze sprzedaży usług w związku z realizacją planowanej inwestycji. Z tej przyczyny nie może być uznane za prawidłowe wnioskowanie, że potwierdzenie trwałości w ramach kryterium B.5. stanowi argument twierdzeń o wadliwości oceny w ramach kryterium B.1. i B.3.

W ocenie Sądu I instancji, nie są również uzasadnione zarzuty nieuwzględnienia, że planowane prace remontowe budynku doprowadzą do istotnego zwiększenia potencjału miejsc oferowanych gościom – miejsc dla łącznie 50 osób, w tym 16 osób niepełnosprawnych, starszych lub z chorobami cywilizacyjnymi. Z treści informacji o wynikach oceny projektu oraz informacji o nieuwzględnieniu protestu wynika, że organ porównał nakłady na nabycie zabytkowego budynku mieszkalnego oraz nakłady na realną inwestycję. Szczegółowo wyjaśnione zostało stanowisko w ramach wymaganej przesłanki niezbędności i adekwatności w kontekście planowanych do uzyskania wskaźników. Organ był uprawniony do uwzględnienia wolnego rynku nieruchomości i wywiedzenia z tych ustaleń, że nakłady na projekt są przeszacowane oraz nieadekwatne do efektu końcowego. Trafnie zauważono, że tylko część miejsc (16 z 50) oferowanych miała być dostosowana do potrzeb osób o szczególnych potrzebach związanych z wiekiem lub stanem zdrowia. Zawarte w skardze twierdzenie, że podstawową przewagą konkurencyjną jest lokalizacja, co wnioskodawca uzyskał wyłącznie ze środków własnych, potwierdza, że przekraczająca tę wartość kwota wnioskowana jako środki związane z usługami profilaktyki zasadnie została uznana za przeszacowaną.

Sąd I instancji podkreślił, że w zakresie kryterium A.4. "Poprawność Procedury OOŚ" organ był uprawniony, by domagać się jedynie dokumentów niezbędnych w ramach tej procedury – czyli związanych z tą procedurą (oceny oddziaływania na środowisko). Nie można przyjąć, że w świetle art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 dopuszczalne jest rozumienie definicji kryterium A.4., jako uzasadniające dokonywanie oceny z punktu widzenia wszystkich przepisów prawa zawartych w aktach prawnych powołanych w "wytycznych". Wytyczne dotyczące oceny oddziaływania na środowisko projektów dofinansowanych w ramach RPO WP 2014-2020 stanowiące załącznik do Zasad wdrażania RPO WP 2014-2020 dotyczą wyłącznie kwestii oceny oddziaływania projektów na środowisko i nie mogą wbrew istocie swej regulacji stanowić punktu wyjścia dla oceny kryteriów niezwiązanych z taką oceną.

Zdaniem Sądu I instancji, organ prawidłowo rozważył parametry określone w definicjach kryterium wykonalności A.2., B.1. i B.3., wobec czego nie jest zasadny zarzut naruszenia przepisów prawa poprzez dokonanie oceny w sposób inny niż przejrzysty, rzetelny i bezstronny (art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r.). Zakres rzeczowy projektu został wskazany przez skarżącą, ocena dotyczyła wniosku o dofinansowanie skonkretyzowanego projektu i dokonano jej na podstawie dokumentów złożonych do dnia 30 czerwca 2017 r. Dokumenty dołączone przez stronę skarżącą do protestu z dnia 31 października 2017 r. nie mogły stanowić podstawy oceny, nie były bowiem znane instytucji oceniającej.

W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że ocena protestu w odniesieniu do kryterium A.2., B.1. i B.3. jest zgodna z prawem, odniesiono się bowiem do zgłoszonych zarzutów, precyzyjnie wyrażając stanowisko w sprawie, z uwzględnieniem, że dofinansowanie projektów realizowanych w ramach przedmiotowego typu projektu musi służyć rozwojowi produktów, usług i technologii w zakresie nowoczesnych rozwiązań w profilaktyce, diagnostyce, terapii chorób cywilizacyjnych oraz okresu starzenia się lub systemów wsparcia osób z niepełnosprawnością. Generalnie ocena wykonalności dotyczy weryfikacji uzasadniającej badanie prawnej dopuszczalności inwestycji, oceny zgodności przeznaczenia lokalu z planowaną działalnością oraz finalnej adekwatności dofinansowania, zatem ocena wniosku strony skarżącej zasad powyższych nie narusza. Wadliwość w zakresie oceny kryterium A.4. nie uzasadnia uwzględnienia skargi, albowiem z uwagi na stwierdzenie niespełnienia również innych kryteriów wykonalności uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy. Dlatego skarga została oddalona.

W skardze kasacyjnej skarżąca:

I. zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego, ewentualnie uwzględnienie skargi i stwierdzenie, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd I instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca zrzekła się rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 56 i art. 58 ust. 3 i w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 polegające na błędnym zastosowaniu i w konsekwencji przyjęciu przez Sąd, że ocena projektu i wniosku w zakresie kryteriów B1 i B3 jest zgodna z prawem i odpowiada normatywnym zasadom rzetelności, w sytuacji gdy porównanie przez WSA nieuznanych kryteriów BI i B3 ze spełnionym kryterium B5 w kontekście uznania powiązanych kryteriów B2 świadczy o nierzetelnym przeprowadzeniu postępowania na każdym jego etapie;

2) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 56 i art. 58 ust. 3 i w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 polegające na błędnym zastosowaniu i w konsekwencji przyjęciu przez Sąd, że ocena projektu i wniosku w zakresie kryteriów B1 i B3 jest zgodna z prawem i odpowiada normatywnym zasadom rzetelności, poprzez rozdzielenie przez WSA kryteriów B1 i B3 ze spełnionym kryterium B5 w sytuacji, gdy kryteria te są powiązane, a dane przedstawione w każdym z nich są spójne;

3) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 56 i art. 58 ust. 3 i w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 polegające na błędnym zastosowaniu i w konsekwencji pominięciu analizy wydatków oraz brakiem rozdzielenia wydatków kwalifikowanych od niekwalifikowanych, co świadczy o niezrozumieniu przedłożonej kalkulacji albo braku stosownej analizy, co jednak dyskwalifikuje ocenę całego kryterium, jako rzetelną i przejrzystą;

4) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 56 i art. 58 ust. 3 i w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 polegające na błędnym zastosowaniu i w konsekwencji przyjęciu przez Sąd, że ocena projektu i wniosku w zakresie kryterium A2 jest zgodna z prawem i odpowiada normatywnym zasadom rzetelności i przejrzystości, w sytuacji gdy WSA w Gdańsku pominął ocenę parametrów kryterium wskazanych w definicjach kryterium wykonalności;

5) art. 37 ust. 1 w zw. z art. 56 i art. 58 ust. 3 i w zw. z art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 polegające na błędnym zastosowaniu i w konsekwencji przyjęciu przez Sąd, że ocena projektu i wniosku jest zgodna z prawem i odpowiada normatywnym zasadom rzetelności, w sytuacji gdy WSA wskazał, iż wbrew zarzutom skargi Instytucja Pośrednicząca - Agencja Rozwoju Pomorza dokonała oceny zarzutów zgłoszonych w proteście w zakresie spełnienia kryterium wykonalności A2, A4, B1 i B4 w sytuacji, gdy strona w proteście wyjaśniała kryterium B3, określone jako analiza finansowa projektu, Sąd zaś odniósł się do kryterium B4, określonego jako analiza ekonomiczna projektu, które to kryterium nie podlegało ocenie i na żadnym etapie nie było kwestionowane przez stronę, a odniesienie się przez WSA do tego kryterium świadczy o nieprawidłowej kontroli proceduralnej.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Pomorskiego wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny zasadności stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując pod względem zgodności z prawem prawidłowość oceny projektu pn. "X" zgłoszonego do dofinansowania w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Pomorskiego na lata 2014-2020 stwierdził, że ocena zawarta piśmie Zarządu Województwa Pomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie nieuwzględnienia protestu od wyników oceny wykonalności wniosku o dofinansowanie projektu nie narusza prawa. Istota spornej w sprawie kwestii – jak wynika to z argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w relacji do podważających jej prawidłowość zarzutów skargi kasacyjnej, na gruncie których strona skarżąca zmierza do wykazania niezgodności z prawem tego wyroku – ogniskuje się wokół zagadnienia merytorycznych kryteriów wykonalności A.2. "Zakres rzeczowy projektu", B.1. "Nakłady na realizacje projektu" oraz B.3. "Analiza finansowa projektu", a ściślej rzecz ujmując, ich spełniania przez zgłoszony do dofinansowania projekt spółki. Sąd I instancji zasadniczo za prawidłowe uznał bowiem stanowisko instytucji finansującej, że projekt spółki nie spełnia wymienionych kryteriów oceny – z tym jednak wyjątkiem, że nie podzielił oceny odnośnie do braku spełniania przez projekt również kryterium A.4. "Poprawność procedury OOŚ", co jednak nie stanowiło zdaniem tego Sądu podstawy do wnioskowania, że w rozpatrywanej sprawie ocena projektu przeprowadzona została z naruszeniem prawa mającym istotny wpływ na wynik sprawy – zaś strona skarżąca, wadliwości kontroli zgodności z prawem oceny jej projektu upatruje w nieuwzględnieniu tego istotnego aspektu spornej w sprawie kwestii, w świetle którego należało przyjąć, że skoro projekt spełniał kryterium B.5., to spełniał również kryteria B.1. i B.3. oraz w nieuwzględnieniu tego, że ocena spełniania kryterium A.2. przeprowadzona została w sposób wskazujący na pominięcie przez Sąd I instancji parametrów wynikających z opisu tego kryterium.

Zarzuty skargi kasacyjnej wyznaczające zgodnie z zasadą dyspozycyjności granice rozpoznania sprawy - których komplementarny charakter uzasadnia jednocześnie, aby rozpoznać je łącznie - nie podważają zgodności z prawem stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że w spornym w sprawie zakresie ocena zgłoszonego do dofinansowania projektu strony przeprowadzona została bez naruszenia prawa.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 56, art. 58 ust. 3 i art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 w sposób, w jaki przedstawia to skarga kasacyjna, a mianowicie poprzez niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów prawa.

Ocena zasadności tych zarzutów kasacyjnych – co w punkcie wyjścia należy podkreślić, zważywszy na sposób w jaki zarzuty te zostały skonstruowane oraz uzasadnione - nie może nie uwzględniać konsekwencji wynikających z art. 50 w związku z art. z art. 37 ust. 2 oraz art. 44 ust. 1 i art. 53 ust. 1 przywołanej ustawy, które są istotne dla oceny zakresu postępowania ("wyjaśniającego") prowadzonego w sprawie naboru projektów do dofinansowania. Wyrażają się one mianowicie w tym, że wymienione postępowanie ogranicza się - bo taki jest jego cel - do oceny projektu pod względem spełniania kryteriów wyboru. Wobec tego, że z przywołanej regulacji wprost i jednoznacznie wynika, że przedmiotem postępowania regulowanego ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 jest ocena projektu, to za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że właściwa instytucja jest związana konkretnym wnioskiem o dofinansowanie konkretnego projektu, co oznacza związanie treścią wniosku o dofinansowanie oraz załączoną do niego przez wnioskodawcę i wymaganą w danym postępowaniu konkursowym dokumentacją. Poza zakres zawartych w nich oświadczeń woli i wiedzy wnioskodawcy kształtujących - w kontekście wymogów określonych regulaminem konkursu - przedmiotowo istotne elementy projektu instytucja ta nie może więc wykraczać, poprzez uczynienie przedmiotem oceny elementów niewynikających z wniosku o dofinansowanie projektu oraz dołączonej do niego dokumentacji. W konsekwencji nie jest również zobowiązana do dokonywania ustaleń, czy też poszukiwania innych, niż jednoznacznie i wyraźnie wskazane przez wnioskodawcę argumentów, twierdzeń, czy też danych, z punktu widzenia których projekt mógłby być oceniony jako spełniający kryteria wyboru. Byłoby to nie do pogodzenia z zasadą równości traktowania w konkursie oraz istotą i logiką tego postępowania konkursowego, w którym wiodące znaczenie mają zasady szybkości i efektywności instrumentów dystrybucji środków pomocowych adresowanych do podmiotów ubiegających się o dofinansowanie projektowanych przedsięwzięć. Skoro więc warunkiem koniecznym przyznania dofinansowania jest spełnianie przez projekt określonych regulaminem konkursu i wynikających z przepisów prawa kryteriów wyboru projektów, to w świetle przedstawionych argumentów za uzasadnione uznać należy twierdzenie, że to podmiot wnioskujący o przyznanie wsparcia - a nie instytucja odpowiedzialna za zarządzanie i realizację programu wsparcia - jest zobowiązany jednoznacznie wykazać, że zgłaszany przezeń projekt kryteria te spełnia, a zadaniem wymienionej instytucji jest ocena spełniania przez projekt tych kryteriów w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę (por. np. wyroki NSA z dnia: 14 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 5172/16; 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I GSK 18/54/18). W tym też kontekście, nie można również tracić z pola widzenia konsekwencji wynikających z art. 37 ust. 2 (art. 44 ust. 1, art. 53 ust. 1) w związku z 41 ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, które wyrażają się w tym, że to regulamin konkursu określa kryteria wyboru projektów wraz z podaniem ich znaczenia. Siłą rzeczy oznacza to, że jako dokument systemu realizacji programu operacyjnego ustanowione w nim wzorce działania, z jednej strony adresowane są do instytucji organizującej konkurs, z drugiej zaś - i to w takim samym wiążącym stopniu - do podmiotów aplikujących o dofinansowanie ich projektów. W rozpatrywanej sprawie nie jest zaś kwestionowana okoliczność właściwego notyfikowania wymienionego kryterium wszystkim podmiotom aplikującym w ogłoszonym konkursie o dofinansowanie ich projektów, a tym samym i stałość oraz pewność jego obwiązywania w prowadzonym postępowaniu. Stąd też, tak jak instytucja finansująca w postępowaniu konkursowym w sprawie naboru projektów do dofinansowania nie mogła pomijać treści wymienionych powyżej, a spornych w sprawie kryteriów oraz konsekwencji wynikających z braku ich spełniania przez projekt strony, tak również i strona skarżąca nie mogą zasadnie oczekiwać, że wymienione kryteria wyboru nie będą stosowane w odniesieniu do oceny zgłoszonego przez nią projektu, co odnieść należy zarówno do pierwotnej oceny projektu, jak i do oceny dokonywanej w postępowaniu odwoławczym wywołanym protestem, co również w tym przypadku jasno i wyraźnie wynika z art. 57 i art. 58 ust. 3 przywołanej ustawy.

Z powyższego wynika, że instytucja właściwa do przeprowadzenia wyboru projektów do dofinansowania zobowiązana była dokonać oceny spełniania kryteriów wyboru projektów do dofinansowania w oparciu o dane przedstawione przez samego wnioskodawcę, a mianowicie dane wynikające z treści wniosku o dofinansowanie i dołączonej do niego dokumentacji, czy też ewentualnie - o ile do tego by doszło - informacje uzupełniające przedstawione w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia braków, rozbieżności lub wątpliwości, które to informacje uzupełniające nie mogą jednak prowadzić do istotnej zmiany wniosku (por. art. 43 ust. 2 przywołanej ustawy).

Co więc istotne, operując w tak wyznaczonych granicach instytucja zarządzająca nie była zobowiązana do weryfikowania deklarowanych przez stronę danych poprzez podejmowanie - sugerowanych przez stronę skarżącą w uzasadnieniu stawianych zarzutów kasacyjnych - zabiegów ukierunkowanych na wykazywanie spełniania obligatoryjnych kryteriów merytorycznych i to mimo dostrzeżonych deficytów wniosku o dofinansowanie. Formułowane w tym względzie oczekiwania strony skarżącej nie są usprawiedliwione i nie mogły być za takie uznane, o czym przekonują dotychczas przedstawione argumenty. Przy tym, za tym bardziej nieuzasadnione należy uznać formułowanie tego rodzaju oczekiwań wobec Sądu I instancji rozpoznającego skargę na nieuwzględnienie protestu od wyników oceny wykonalności wniosku o dofinansowanie projektu (por. zarzut z pkt . 3 i pkt 4 petitum skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie, zwłaszcza s. 10). W tej mierze wyjaśnienia wymaga - co nie jest bez znaczenia dla oceny trafności omawianych zarzutów kasacyjnych oraz zasadności rysujących się w ich tle sugestii i związanych z nimi oczekiwań strony skarżącej - że sąd administracyjny nie zastępuje, ani też nie wyręcza organu (organu administracji publicznej) w realizacji powierzonych mu zadań, a sprawa, której przedmiot należy do właściwości określonego organu, z momentem wywołania kontroli sądu administracyjnego nie przestaje być sprawą, załatwienie której należy do tego organu. Sąd administracyjny nie jest bowiem organem odwoławczym, a postępowanie sądowoadministracyjne nie stanowi formy, trybu, rodzaju, czy też kontynuacji postępowania (postępowania administracyjnego), w którym podjęto kwestionowany akt. Istotą wymienionej kontroli jest rozstrzyganie sprawy sądowoadministracyjnej rozumianej, jako wywołany przed sądem administracyjnym spór między adresatem rozstrzygnięcia, a organem który je wydał. Konsekwencją zaś rozstrzygnięcia sądu administracyjnego sprowadzającego się do zwrotu stosunkowego "zaskarżony akt (czynność) jest/nie jest zgodny z prawem", jest utrzymanie zaskarżonego aktu w mocy albo wyeliminowanie go z obrotu prawnego, jeżeli jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Co więc istotne, rezultatem tego rozstrzygnięcia nie jest konkretyzacja, ani też ustalanie dyspozycji normy prawa, lecz - co należy podkreślić - kontrola ich zgodności z prawem, w wyniku której dochodzi do zaakceptowania już dokonanej przez organ konkretyzacji, albo do jej wyeliminowania. Rezultat sądowoadministracyjnej kontroli wyraża się więc w ocenie zaskarżonego działania, a w konsekwencji tej oceny, w realizacji pożądanych skutków, tj. eliminacji działań wadliwych albo potwierdzeniu działań prawidłowych (por. J. Zimmermann, Z podstawowych zagadnień sądownictwa administracyjnego, w: Sądownictwo administracyjne gwarantem wolności i prawa obywatelskich 1980 - 2005 (red. J. Góral, R. Hauser, J. Trzciński), Warszawa 2005, s. 493 i n.). W związku z tym, nie sposób jest zasadnie zarzucić Sądowi I instancji naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 56, art. 58 ust. 3 i art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 przez niewłaściwe ich zastosowanie w sposób, w jaki przedstawiono to w zarzutach z pkt 3. i pkt 4. petitum skargi kasacyjnej. Jednocześnie, w kontekście argumentacji prezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na to – co również nie jest bez znaczenia dla oceny skuteczności wniesionego środka zaskarżenia – że strona skarżąca nie stawia jednak żadnych zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a.

W korespondencji do dotychczas przedstawionych argumentów, zwłaszcza zaś tych które odnoszą się do konsekwencji wynikających z art. 37 ust. 2 w związku z art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020, których naruszenia strona skarżąca nie zarzuca, należy podnieść, że z pkt 6.2. Regulaminu konkursu "Etap oceny wykonalności" wynika, że ocena wykonalności jest częścią oceny merytorycznej i polega na weryfikacji zasadności i wewnętrznej logiki projektu, między innymi jego zakresu rzeczowego, kwestii technicznych i środowiskowych, finansowych, ekonomicznych oraz instytucjonalnych, a sama ocena wykonalności ma charakter zerojedynkowy i – co istotne – niespełnienie któregokolwiek z kryteriów skutkuje uzyskaniem przez projekt negatywnej oceny wykonalności.

Skoro zasadą jest, że nabór projektów do dofinansowania dokonywany jest w oparciu o zatwierdzone kryteria wyboru, a więc - jak należałoby w związku z tym również przyjąć – w oparciu o kryteria wyboru logicznie uzasadnione, wyodrębnione, odpowiednio uszczegółowione i adekwatne dla danego działania oraz udzielanego w jego ramach wsparcia finansowego na realizację projektów zgłaszanych do dofinansowania, a obowiązujące i stosowane w danym postępowaniu konkursowym kryteria wyboru projektów określa Regulamin konkursu, to w rozpatrywanej sprawie ma to tę konsekwencję, że projekt spółki podlegał weryfikacji z punktu widzenia jego zgodności z siedmioma merytorycznymi kryteriami wykonalności. Co w tym względzie istotne, analiza postanowień załącznika do Regulaminu konkursu w zakresie odnoszącym się do wymienionych w nim kryteriów wykonalności uzasadnia twierdzenie, że – jak jasno i wyraźnie wynika to z opisu zasad ich spełniania (definicji) – są one od siebie niezależne i odrębne – co potwierdza również przywoływany już powyżej pkt 6.2. Regulaminu konkursu – a w obrębie każdego z tych kryteriów, ocena ich spełniania odnoszona jest do różnych aspektów wiążących się z realizacją projektu, o dofinansowanie którego występuje wnioskodawca. Jakkolwiek jednocześnie faktem jest, że omawiane kryteria wykonalności – jak wynika to z Załącznika do Regulaminu konkursu – zostały logicznie usystematyzowane z uwagi na ich tzw. obszar, co oznacza, że kryteria A.1. - A. 4 dotyczą wykonalności rzeczowej projektu, zaś kryteria B.1. - B.5. wykonalności finansowo – ekonomicznej projektu, to jednak w obrębie każdej z wymienionych grup zostały one uszczegółowione w takim stopniu i w taki sposób, aby uwzględniać potrzebę przeprowadzenia odrębnej oceny różnych szczegółowych aspektów wiążących się z realizacją projektu, co potwierdza formułowany powyżej wniosek o ich odrębności. Tym samym, jakkolwiek sporne w sprawie kryteria wykonalności B.1 i B.3. odnoszą się do ocen dokonywanych w obszarze wykonalności finansowo – ekonomicznej projektu, podobnie, jak i kryterium wykonalności B.5., co oznacza, że pozostają one ze sobą w funkcjonalnym związku wynikającym stąd, że na ich gruncie ocenie podlega wymieniony powyżej aspekt wykonalności, to jednak z uwagi na szczegółowy opis spełniania każdego z nich (to jest z uwagi na ich definicje) nie sposób jest zasadnie wnioskować, że mają one tego rodzaju wspólny mianownik, który miałby w konsekwencji uzasadniać twierdzenie, że skoro projekt spełniał kryterium B.5., to spełniał również kryteria B.1. i B.3. Twierdzenie to nie może być uznane za uzasadnione z tego właśnie powodu, że nie uwzględnia konsekwencji wynikających ze szczegółowych opisów wymienionych kryteriów jednoznacznie wskazujących na ich odrębności, co w odniesieniu do kryterium B.1. "Nakłady na realizację projektu" wyraża się w wymogu dokonania oceny niezbędności i adekwatności (zasadności) nakładów w relacji do planowanych do uzyskania wskaźników, w odniesieniu do kryterium B.3. "Analiza finansowa projektu", w wymogu przeprowadzenia oceny uwzględniającej, między innymi, rezultat weryfikacji wskaźników finansowej efektywności projektu, zaś w odniesieniu do kryterium B.5. "Trwałość instytucjonalno – finansowa", w wymogu przeprowadzenia oceny dotyczącej stabilności finansowej wnioskodawcy, jego zdolności instytucjonalnej do realizacji projektu i zarządzania powstałym w związku z tym majątkiem.

Z powyższego wynika, że wymienione kryteria – jakkolwiek funkcjonalnie ze sobą powiązane obszarem w obrębie którego funkcjonują – nie odnoszą się jednak do tych samym okoliczności, faktów, twierdzeń, oświadczeń wiedzy, co oznacza, że nie posiadają one wspólnego (tego samego) zbioru okoliczności, faktów, twierdzeń, oświadczeń wiedzy podlegających ocenie w ich obrębie. W obrębie każdego z tych kryteriów przedmiotem oceny są wyraźnie wyodrębnione, a przez to i różne od siebie, szczegółowe aspekty wykonalności projektu, co w odniesieniu do kryteriów B.1. i B.3. dotyczy szeroko rozumianego aspektu przedmiotowego, zaś w odniesieniu do kryterium B.5. aspektu podmiotowego. Prowadzi to konsekwencji do wniosku, że pozytywna ocena zdolności instytucjonalnej wnioskodawcy do realizacji projektu nie musi jednocześnie uzasadniać pozytywnej oceny odnośnie do nakładów na realizację projektu w kontekście ich niezbędności i adekwatności (zasadności) w relacji do planowanych do uzyskania wskaźników, czy też odnośnie do prognozy kalkulacyjnej przychodów ze sprzedaży usług związanych z realizacją planowanej inwestycji.

W związku z tym nie ma podstaw, aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 56, art. 58 ust. 3 i art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na niezasadnym przyjęciu, że spełnianie przez projekt merytorycznego kryterium wykonalności B.5. nie oznacza jednocześnie, że za spełnione należało uznać tym samym kryteria B.1. oraz B.3., co prowadzi do wniosku, że wskazywany sposób naruszenia wymienionych przepisów nie mógł skutecznie podważyć prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że ocena braku spełniania przez projekt spółki kryteriów B.1. oraz B.3. przeprowadzona została bez naruszenia prawa. Zarzuty z pkt 1 i pkt 2 petitum skargi kasacyjnej należało więc uznać za nieusprawiedliwione.

Naruszenia art. 37 ust. 1 w związku z art. 56, art. 58 ust. 3 i art. 61 ust. 8 pkt 2 przywołanej ustawy przez ich niewłaściwe zastosowanie nie sposób jest również upatrywać w tym, że w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku (s. 14) Sąd I instancji podał, jako kwestionowane przez stronę kryterium B.4. Podkreślając, że w kolejnych wierszach na wymienionej stronie Sąd I instancji wskazuje – prawidłowo – na kryterium B.3., co jasno i wyraźnie wynika również z istoty spornej w sprawie kwestii znajdując swoje potwierdzenie w sprawozdawczej części uzasadnienia oraz w tych jego fragmentach, które poprzedzają s. 14, co w konsekwencji uzasadnia, aby zaistniałą sytuację oceniać i kwalifikować w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej, należy stwierdzić, że eksponowane przez stronę uchybienie nie może uzasadniać zarzutu błędu subsumpcji, co oznacza, że również zarzut z pkt 5 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za niezasadny.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).