Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 370/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1, art. 32 ust. 1 pkt 1, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 34 ust. 4, art. 34 ust. 4a, art. 36a, art. 35, art. 35 ust. 4, art. 36, art. 51 ust.1 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 84 § 1, art. 104, art. 138 § 1 pkt 1, art. 138 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 1 ust. 2 pkt 2, art. 1 ust. 2 pkt 9, art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a, art. 54 pkt 2 lit. c, art. 55
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 6, art. 141 ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1219
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska.
journal: Dz.U. 2003 nr 192 poz 1883
law: Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku  oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów
article: § 314
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: § 2 ust. 1 pkt 7, § 3 ust. 1 pkt 8, § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1839
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znaczącą oddziaływać na środowisko
article: art. 60, art. 71 ust. 1, art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 72 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 283
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 zzs(4) ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędziowie Sędzia WSA Tomasz Świstak Asesor WSA Jan Szuma (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz A. B. kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda (zwany dalej "Wojewodą"), po rozpoznaniu odwołania A. B., utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] (zwanego dalej "Starostą") z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] (wieży stalowej wraz z instalacjami i urządzeniami stanowiącymi całość techniczno-użytkową) na działce [...] w [...] obręb [...], gmina [...].

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] listopada 2019 r. P. M., pełnomocnik [...] sp. z o.o., wystąpił do Starosty o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę opisanej wyżej inwestycji. Do wniosku załączył między innymi oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] września 2019 r., [...] o lokalizacji inwestycji celu publicznego, kwalifikację przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, cztery egzemplarze projektu budowlanego, pełnomocnictwa wraz z opłatą skarbową oraz wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (k. 32 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Następnie organ, określiwszy krąg stron postępowania i utrwaliwszy w aktach niezbędne wypisy z rejestru gruntów, pismem z dnia [...] listopada 2019 r. zawiadomił zainteresowanych o wszczęciu postępowania, umożliwiając tym samym zapoznanie się z aktami sprawy (k. 28 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Jednocześnie Starosta wystąpił do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o zajęcie stanowiska w sprawie realizacji planowanej inwestycji ze względu na jej lokalizację w strefie ochrony stanowiska archeologicznego [...] (st. 2 [...]) ujętego w wykazie wojewódzkiej ewidencji zabytków (k. 27 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. A. B. w imieniu własnym oraz mieszkańców miejscowości [...] złożył sprzeciw wobec inwestycji. Wskazał, że w bezpośredniej bliskości od planowanej lokalizacji inwestycji znajdują się budynki mieszkalne oraz inwentarskie. Działanie stacji bazowej będzie nie tylko negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców, ale także spowoduje spadek produkcji rolnej. Jednocześnie A. B. podkreślił, że obecnie miejscowość [...] stanowi atrakcyjny teren dla budowy kolejnych domów jednorodzinnych. Realizacja planowanej inwestycji spowoduje spadek atrakcyjności tego terenu (k. 20 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W aktach sprawy odnotowano także sprzeciw mieszkańców miejscowości [...] z dnia [...] lipca 2019 r., który został złożony w związku z toczącym się wcześniej postępowaniem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego (k. 23–24 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazali oni, że planowane przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego o znacznym oddziaływaniu na środowisko, która będzie negatywnie oddziaływać na zdrowie mieszkańców i zwierząt gospodarskich.

Ponadto pismem z dnia [...] lipca 2019 r. sześcioro mieszkańców miejscowości [...] zakwestionowało przedstawioną przez wnioskodawcę kwalifikację przedsięwzięcia jako nierzetelną i opartą na nieprawidłowych obliczeniach (k. 21 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Wskazano, że ich zdaniem przedsięwzięcie powinno zostać uznane za niosące ryzyko wystąpienia znaczącego oddziaływania na środowisko.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2019 r., [...], [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, Delegatura w [...], uzgodnił w zakresie ochrony zabytków archeologicznych zamiar prowadzenia robót budowlanych dla przedmiotowej inwestycji (k. 18 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). W tym samym dniu wydał także decyzję [...], [...] określającą niezbędny zakres badań archeologicznych do wykonania podczas inwestycji (k. 19 akt administracyjnych organu pierwszej instancji).

W aktach odnotowano także odpowiedź Ministra Klimatu z dnia [...] listopada 2019 r.. [...] na zapytanie wysłane przez A. B. wskazującą, że kwestie dotyczące lokalizacji tego typu przedsięwzięć pozostają poza zakresem właściwości Ministra Klimatu (k. 16 akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Poinformowano, że ocena oddziaływania pól elektromagnetycznych na zdrowie ludzi należy do właściwości Ministra Zdrowia.

A. B. pismami z dnia [...] grudnia 2019 r. (k. 14 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) i [...] stycznia 2020 r. (k. 1 akt administracyjnych organu pierwszej instancji) ponownie sprzeciwił się planowanej inwestycji wskazując między innymi na konieczność budowy nowego transformatora energii elektrycznej przez [...] Sp. z o.o., a nie przyłączenia się do już istniejącego transformatora zlokalizowanego na działce [...] w [...], przeznaczonego do użytku przez okolicznych mieszkańców.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], [...] Starosta, powołując się na art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 256 z późn. zm., dalej "K.p.a."), zatwierdził przedłożony projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...] w [...]

Odwołanie od powyższej decyzji złożył A. B. wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy albo – jeżeli rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania dowodowego – przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji (k. 5–7 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Ponadto wniósł o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu elektroenergetyki na okoliczność ustalenia czy planowana inwestycja zalicza się do mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 293 z późn. zm., dalej "u.p.z.p.") w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c u.p.z.p. w zw. z art. 55 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w decyzji obligatoryjnego określenia warunków obsługi przedmiotowej inwestycji w zakresie jej zapotrzebowania na energię elektryczną;

2. art. 8 i art. 84 § 1 K.p.a. poprzez ustalenie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wyłącznie na podstawie materiałów przedstawionych przez inwestora, podczas gdy organ powinien zlecić wykonanie stosowanych pomiarów oddziaływania pola elektromagnetycznego bezstronnemu podmiotowi lub posłużyć się dokumentami producenta anten co do ich mocy;

3. art. 7 K.p.a. poprzez wydanie decyzji bez uwzględnienia potrzeb interesu społecznego oraz zignorowanie praw mieszkańców do ochrony zdrowia;

4. art. 141 ust. 2 ustawy z dnia [...] kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 z późn. zm., dalej "P.o.ś.") poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy z przepisu wprost wynika, że oddziaływanie instalacji lub urządzenia nie powinno powodować pogorszenia stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożenia życia lub zdrowia ludzi;

5. art. 6 P.o.ś. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy określona w nim zasada ostrożności nakłada na organy ochrony środowiska obowiązek jej respektowania;

6. art. 52 ust. 2 pkt 2 lit. c w zw. z art. 55 u.p.z.p. poprzez brak określenia w decyzji obligatoryjnych parametrów technicznych inwestycji, w szczególności brak wskazania wysokości planowanej inwestycji;

7. art. 1 ust. 2 pkt 1, 2 i 9 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planowaniu przestrzennym wymagania ładu przestrzennego i zachowania walorów architektonicznych z uwagi na potencjalną wysokość tego rodzaju budowli, która będzie stanowić dysonans przestrzenny wśród położonych w pobliżu niskich (od 5 do 15 m) zabudowań domów jednorodzinnych.

W uzasadnieniu wskazano, że zaskarżona decyzja nie określa obligatoryjnych warunków obsługi w zakresie komunikacji i infrastruktury technicznej dotyczącej zasilania instalacji w energię elektryczną, jak również nie wskazuje jaką wysokość będzie osiągała planowana inwestycja. Ponadto podkreślono, że w niedalekiej odległości od miejsca planowanej lokalizacji inwestycji znajduje się już sześć podobnych stacji bazowych telefonii komórkowej o dużym zasięgu, które zapewniają wysoką jakość połączeń bezprzewodowych. Zatem nie istnieje uzasadniony interes publiczny w budowie kolejnej tego rodzaju bazy, która zwiększy emisję pola elektromagnetycznego wpływając niekorzystnie na zdrowie ludzi, jak i środowisko. Wskazano także Starosta całkowicie zignorował protesty okolicznych mieszkańców. Tym samym organ pominął zasadę ostrożności i przezorności wyrażoną między innymi w punkcie 6 rezolucji Parlamentu Europejskiego z dnia 2 kwietnia 2009 r. w sprawie obaw dotyczących wpływu pól elektromagnetycznych na zdrowie (2008/2211(INI)), w którym Parlament Europejski "apeluje do organów odpowiedzialnych za wydawanie pozwoleń na montaż anten telefonii komórkowej o uzgodnienie z operatorami z branży kwestii wspólnego korzystania z infrastruktury w celu ograniczenia liczby anten oraz narażenia ludności na pola elektromagnetyczne".

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2020 r., [...] Wojewoda nałożył na inwestora obowiązek usunięcia nieprawidłowości w czterech egzemplarzach projektu budowlanego poprzez przedstawienie analizy graficznej rozkładu pól elektromagnetycznych, to jest widoku pionowego i poziomego z uwzględnieniem zasięgu występowania promieniowania elektromagnetycznego dla miejsc dostępnych dla ludności. Pozostawało to w związku ustaleniem, że w sprawie powinno znaleźć zastosowanie nowe rozporządzenie Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Dz. U. poz. 2448, dalej "r.ws.dop.poz.2019"), które zastąpiło rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz. U. Nr 192, poz. 1883 dalej "r.ws.dop.poz.2003"). Zmiany obowiązujących norm mają z kolei znaczenie z punktu widzenia weryfikacji inwestycji pod katem ewentualności naruszenia § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 z późn. zm., dalej "r.ws.w.t.") (k. 19–20 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. P. M., pełnomocnik [...] sp. z o.o., wyraził stanowisko inwestora wobec złożonego odwołania (k. 22–24 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Spółka wyjaśniła, że pozwolenie na budowę jest zgodne z prawem. Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę jest decyzją związaną, wobec czego po spełnieniu wszystkich przesłanek ustawowych przez inwestora, organ był zobowiązany do wydania tejże decyzji. Jednocześnie podkreślono, że ustawodawca nie uzależnił realizacji tego rodzaju przedsięwzięć od społecznej aprobaty mieszkańców. Podkreślono także, że planowana inwestycja nie może być kwalifikowana zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia [...] września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r., poz. 1839, dalej "r.ws.p.2019") jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga ona uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W przywołanym przepisie wyłączono radiolinie z zakresu tego rodzaju inwestycji. Radiolinie zostały również wyłączne z zakresu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 przywołanego rozporządzenia. Inwestor zaznaczył także, że przywołane przepisy jako wartość służącą kwalifikacji wskazują jedynie równoważną moc promieniowana izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny, nie odnosząc się do kształtowanego w jej otoczeniu natężenia pola elektromagnetycznego. Z tego powodu nie dokonuje się sumowania mocy anten (superpozycji pól).

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. inwestor w odpowiedzi na postanowienie Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r. przedłożył analizę graficzną rozkładu pól elektromagnetycznych (k. 29–33 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2020 r. Wojewoda poinformował strony o możliwości zapoznania się aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych materiałów oraz zgłaszania żądań (k. 35 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Następnie w aktach odnotowano protokół z czynności służbowej, z którego wynika, że P. M., pełnomocnik [...] Sp. z o.o., w dniu [...] marca 2020 r. przedłożył do wglądu 2 poprawione egzemplarze projektu budowlanego, a także dokonał zmian w przesłanym przez Starostę egzemplarzu projektu budowlanego (k. 44 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Decyzją z dnia [...] marca 2020 r., [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję (k. 46–51 akt administracyjnych organu drugiej instancji). Wskazał, że projektowana stacja bazowa telefonii komórkowej polega na budowie wolnostojącej, stalowej wieży kratownicowej typu [...] o wysokości całkowitej 61,95 m n.p.t. (wraz z odgromnikami), dróg kablowych oraz instalacji szaf technologicznych do obsługi anten zawieszonych na wieży. Mając na względzie pozostałe parametry inwestycji, wynikające z dokumentów zamieszczonych w aktach, Wojewoda stwierdził, że parametry pracy anten sektorowych nie spowodują ograniczeń w zabudowie działek znajdujących się w obszarze oddziaływania. Jednocześnie organ podkreślił, że nieuwzględnienie warunków obsługi inwestycji w zakresie jej zapotrzebowania na energię elektryczną nie jest elementem decyzji o pozwoleniu na budowę, lecz decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Organ podkreślił, że wydana decyzja jest zgodna z prawem, a zwłaszcza z art. 35 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 z późn. zm., dalej "P.b."). Wojewoda wskazał także, że nie był zobowiązany do powołania biegłego do spraw stacji telefonii komórkowej w sprawie pomiaru oddziaływania pola elektromagnetycznego. Organ dokonuje własnej oceny dokumentów zgromadzonych w sprawie. Strona stwierdzająca, że planowana inwestycja narusza jej interes prawny, powinna udowodnić ten fakt przedstawiając odpowiednie dokumenty, w tym na przykład opinię specjalisty z tego zakresu.

Dalej Wojewoda wywodził, że planowana inwestycja nie spowoduje kumulacji uciążliwości na działkach znajdujących się w obszarze jej oddziaływania, gdyż pozostałe stacje bazowe, o których mowa w odwołaniu są posadowione w znacznej odległości od planowanego przedsięwzięcia (od 1,5 do 10 km). Organ odniósł się także do zachowania zasady przezorności wskazując, że w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do jej zastosowania, gdyż inwestycja nie wymagała przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W obszarze oddziaływania inwestycji nie znajdują się też tereny objęte formami ochrony przyrody.

W skardze A. B. ponowił zarzuty odwołania i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wniósł także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji (k. 3–5 akt sądowych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko (k. 8 akt sądowych).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie z powodów zidentyfikowanych przez Sąd z urzędu. Zarzuty wyartykułowane w skardze nie są natomiast trafne.

Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji z dwóch powodów.

Po pierwsze Wojewoda niewłaściwie sformułował sentencję decyzji odwoławczej, a uchybienia tego nie można było uznać za nieistotne prawnie.

Otóż, jak już odnotowano w części sprawozdawczej niniejszego uzasadnienia, na etapie postępowania drugiej instancji zaistniała potrzeba korekty projektu budowlanego w zakresie, w jakim pierwotnie określono w nim zakres ponadnormatywnego oddziaływania elektromagnetycznego w kontekście r.ws.dop.poz.2003 i dostosowania go do wymogów r.ws.dop.poz.2019. Na skutek wezwania Wojewody z dnia [...] lutego 2020 r., [...] inwestor dostarczył poprawione egzemplarze projektu budowlanego, jak i w siedzibie organu dokonano zmian w urzędowym egzemplarzu projektu nadesłanym w tym celu przez Starostę (zob. k. 43 i 44 akt administracyjnych organu drugiej instancji).

Mając na uwadze powyższe nie ulega wątpliwości, że dokonano zmiany w projekcie budowlanym na etapie postępowania drugiej instancji administracyjnej. Zmiana ta jest istotna, gdyż dotyczy parametrów technicznych obiektu i instalacji stacji bazowej, od której zależy spełnienie warunku technicznego z § 314 r.ws.w.t. Z perspektywy strony proceduralnej niniejszej sprawy nie jednak istotność zmiany ma znaczenie, ale to, że projekt – będący dokumentem urzędowym podlegającym zatwierdzeniu decyzją administracyjną – zmieniono i to merytorycznie.

Zdaniem Sądu w zaistniałych okolicznościach, jeżeli Wojewoda chciał osiągnąć skutek w postaci ostatecznego zatwierdzenia skorygowanego projektu (którego zaakceptował), to powinien uchylić decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., [...] i w to miejsce we własnym zakresie – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. – zatwierdzić projekt po korekcie dokonanej przez inwestora. Nie jest natomiast akceptowalne takie oto rozwiązanie procesowe, że Wojewoda koryguje zatwierdzony projekt budowlany na etapie odwoławczym i mimo to utrzymuje decyzję pierwszej instancji w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.

Ujmując opisane zagadnienie z pewnego dystansu Sąd zaznacza, że oczywiście ma pełną świadomość, że Wojewoda docelowo chciał, aby skutkiem jego postępowania było zatwierdzenie projektu budowlanego z dokonaną korektą. Na tle analizy akt administracyjnych zamiary organu odwoławczego są czytelne.

W ocenie Sądu mimo to rozstrzygnięcie, takie jak zawarte w decyzji z dnia [...] marca 2020 r., [...], nie może się ostać. Należy pamiętać, że konkretyzacja stosunku administracyjnoprawnego następuje w decyzji administracyjnej i to ona, jako akt administracyjny, funkcjonuje w obrocie prawnym. Decyzja o pozwoleniu na budowę zawiera w swej treści integralne rozstrzygnięcie wyrażające się w zatwierdzeniu projektu, a wręcz jego konkretnych egzemplarzy (niegdyś czerech, obecnie trzech) (art. 34 ust. 4 i 4a P.b.).

Jeżeli wiec organ pierwszej instancji projekt zatwierdził, to jego wymiana czy korekta na etapie drugiej instancji, wymaga uchylenia rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego i ponownego orzeczenia o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu (do czego organ odwoławczy architektoniczno-budowlany jest uprawniony). Utrzymanie pozwolenia na budowę (wraz z zatwierdzeniem projektu budowlanego) w mocy nie może natomiast łączyć się w korektami w samym projekcie. Instancyjnie utrzymanie w mocy (art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a.) oznacza bowiem podtrzymanie niezmienionego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, a więc i utrzymania mocy prawnej zatwierdzenia projektu budowlanego w pierwotnej wersji.

Podsumowując powyższe i przenosząc to na realia sprawy Sąd stwierdza, że nie mogła się ostać decyzja Wojewody, która w sentencji z jednej strony utrzymuje w mocy decyzję Starosty z dnia [...] stycznia 2020 r., [...], [...], którą przecież zatwierdzono projekt budowlany w wersji pierwotnej, a zarazem wynika przebiegu postępowania wynika, iż na etapie odwoławczym projekt merytorycznie skorygowano.

Drugą kwestią, którą dostrzegł Sąd i co stało się powodem uchylenia decyzji jest to, że projekt jest nieprecyzyjny w zakresie, w jakim może to mieć znaczenie z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska.

Jest oczywistym w kontekście art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. (w najnowszym brzmieniu art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b P.b.), że organ architektoniczno-budowlany udzielający pozwolenia na budowę bada zgodność projektu budowlanego między innymi z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, obecnie (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 247, dalej "u.u.i.ś."). Inny przepis – art. 32 ust. 1 pkt 1 P.b. – stanowi, iż pozwolenie na budowę obiektu budowlanego może być wydane po uprzednim przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko albo oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli jest ona wymagana przepisami u.u.i.ś. Nadto zgodnie z art. 71 u.u.i.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia (ust. 1). Uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (ust. 2 pkt 1 i 2). Wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje między innymi przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.).

W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości Wojewody, że wobec art. 35 ust. 1 pkt 1 P.b. rolą organu architektoniczno-budowlanego było ustalenie, czy inwestycja objęta wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę wymagała uprzedniego uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia. Wojewoda analizę w tym kierunku przeprowadził.

Tylko tytułem przypomnienia więc zaznaczyć należy, że kwalifikacji projektowanej inwestycji dokonuje się w świetle rozporządzenia wydanego na podstawie art. 60 u.u.i.ś.

W tym miejscu należy poczynić dla porządku pewne wtrącenie – mianowicie Wojewoda w swej decyzji błędnie powołuje się na rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jednolity Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej "r.ws.p.2010"), odwołując się do przepisu przejściowego § 4 r.ws.p.2019. Zgodnie z tą ostatnią regulacją przejściową "Do przedsięwzięć, w przypadku których przed dniem wejścia w życie rozporządzenia wszczęto i nie zakończono przynajmniej jednego z postępowań w sprawie decyzji, zgłoszeń lub uchwał, o których mowa w art. 71 ust. 1 oraz art. 72 ust. 1-1b ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stosuje się przepisy dotychczasowe". [...] weszło w życie [...] października 2019 r., gdy decyzja lokalizacyjna dla inwestycji była już ostateczna (zob. adnotację na k. 36 verte akt administracyjnych organu pierwszej instancji). Z kolei wniosek o pozwolenie na budowę złożono [...] listopada 2019 r., czyli w czasie obowiązywania r.ws.p.2019. Oznacza to, że jedno postępowanie (lokalizacyjne) z zakresu procesu inwestycyjnego się zakończyło, a kolejne (pozwolenie na budowę) rozpoczęło po wejściu w życie r.ws.p.2019. Na skutek takiej specyficznej koincydencji czasowej § 4 r.ws.p.2019 nie znalazł zastosowania, a obecnie projekt budowlany należy weryfikować w kontekście przepisów r.ws.p.2019.

Jak zasygnalizowano, ma to jednak znaczenie w dużej mierze porządkowe, gdyż istotne perspektywy niniejszej sprawy przepisy r.ws.p.2010 i r.ws.p.2019 są bardzo zbliżone.

Z § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 r.ws.p.2019 wynika, iż do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia należą: rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; moc promieniowania poszczególnych anten oraz emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny.

Istotne jest także ukierunkowanie anten (osi głównej wiązki promieniowania anteny) z uwzględnieniem miejsc dostępnych dla ludności.

Powyższe dane powinny wynikać z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej, gdyż to zatwierdzony projekt budowlany determinuje zakres inwestycji jaka może zostać legalnie wykonana (por. art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 4, art. 36a art. 51 ust.1 pkt 3 P.b.). Ustalenia zatwierdzonego decyzją projektu budowlanego, w tym określone w nim parametry techniczne planowanego obiektu są wiążące dla inwestora w toku jego realizacji jak też dla szeroko rozumianych organów budowlanych.

Przenosząc powyższe uwagi na realia rozpatrywanej sprawy zauważyć należy, iż z przedłożonego do zatwierdzenia projektu budowlanego nie wynikają wszystkie istotne dane pozwalające jednoznacznie ustalić, czy planowana inwestycja polegająca na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W projekcie budowlanym na k. 27 w tabeli 5,1 wskazano typy anten planowanych do montażu, azymuty tych anten, ich pasmo częstotliwości i moc promieniowaną izotropowo (EIRP), a także wysokość zawieszenia nad poziomem terenu (59 m). Niemniej przedłożony do zatwierdzenia projekt budowlany nie zawiera informacji kącie nachylenia anten względem powierzchni terenu, co nazywane jest w języku branżowym "tiltem" (z ang. "pochylenie, nachylenie").

Co więcej, na rysunku 09, "Uchwyt U-1" znajduje się informacja, że do anteny zostanie dołączony pochylacz. Nie określono przy tym w projekcie, jak technicznie anteny będą nachylane względem powierzchni terenu, jaki będzie zakres pochylacza mechanicznego, czy będzie on na silniczku pochylającym. Budzi to tym większe wątpliwości, że opisie rozwiązań technicznych i w rysunkach projektowych o tilcie anten nie ma nawet słowa, a same anteny wyrysowano jako zamocowane pionowo i nie pochylone.

Skoro jednak inwestor twierdzi, iż ich nachylenie wystąpi, to powinien on wyjaśnić, w jaki sposób nachylenie anten chce osiągnąć. Powinien zwłaszcza wskazać, czy będzie to wynikać z ich zamocowania i w jakim zakresie może następować.

Powyższe braki projektu, zwłaszcza dotyczące tego, w jaki sposób technicznie i w jakim zakresie ma zostać osiągnięte pochylenie anten sektorowych, uniemożliwiają rzetelną weryfikację twierdzeń autora projektu budowlanego, że miejsca dostępne dla ludzi znajdują się w wymaganych przez r.ws.p.2019 odległościach od środków elektrycznych poszczególnych anten oraz, że miejsca te będą po za obszarem ponadnormatywnych zasięgów pól elektromagnetycznych.

Sąd oczywiście dostrzega, że pełne parametry techniczne stacji bazowej zawiera przesłana przez inwestora do organu pierwszej instancji "Kwalifikacja przedsięwzięcia". Zaznaczyć jednak należy, iż o ile dokument ten może stanowić materiał dowodowy w sprawie, to jednak nie stanowi elementu projektu budowlanego podlegającego zatwierdzeniu. Stąd też założenia techniczne przyjęte na potrzeby tego dokumentu (w tym maksymalny tilt – odchył projektowanych anten), jeśli nie zostały odzwierciedlone w przedłożonym projekcie budowlanym, nie są wystarczające do dokonania ustaleń, iż projektowane przedsięwzięcie (to jest o parametrach technicznych określonych w przedłożonym projekcie budowlanym) nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia. Ze względu na wątpliwości dotyczące tego czy i jak pochylenie anten zostanie osiągnięte wedle założeń konstrukcyjnych, otwarta do weryfikacji pozostaje także kwestia precyzyjnego ustalenia przebiegu granic ponad normatywnego pola elektromagnetycznego i upewnienia się, czy nie osiągnie ono miejsc dostępnych dla ludności.

Na marginesie Sąd zaznacza, że w innej sprawie, podobne zagadnienia były już przedmiotem analizy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w wyroku z dnia 18 czerwca 2020 r., II SA/Po 763/19. Od wyroku tego skargę kasacyjną składał Wojewoda, jednak została ona wyrokiem z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 2902/20 oddalona.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego A. B. Sąd wskazuje, że co do zasady, poza pewnymi elementami, nie są one zasadne. Gdy chodzi o naruszenie art. 8 i art. 84 § 1 K.p.a. (poprzez ustalenie o oddziaływaniu inwestycji na środowisko wyłącznie o materiały przedstawiona przez inwestora), Sąd zaznacza, że w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę podlega zatwierdzeniu projekt sporządzony przez osoby do tego uprawnione i wykwalifikowane. W wyjątkowych przypadkach, hipotetycznie w postępowaniu o pozwolenie na budowę, można rozważać prowadzenie dowodów na wiadomości specjalne. W niniejszej sprawie nie jest to konieczne. W projekcie inwestor określa zakres oddziaływania ponadnormatywnego stacji bazowych, co jest daną fizyczną i obiektywną dla określonych parametrów określonego urządzenia. Jeżeli więc autor projektu posiada stosowne kwalifikacje (to organ architektoniczno-budowlany weryfikuje), to należy domniemać, że twierdzenia projektu są prawidłowe.

Gdy chodzi o naruszenie art. 141 ust. 2 P.o.ś., to także zarzut dotyczący tej regulacji nie będzie mógł być uznany za zasadny (tu hipotetycznie, gdyż jak zaznaczono, projekt będzie wymagał doprecyzowania). Jeżeli w projekcie promieniowanie elektromagnetyczne stacji bazowej zostanie prawidłowo i wyczerpująco opisane oraz rozrysowane, a nie zostanie stwierdzone według podanych danych przekroczenie dopuszczalnych poziomów promieniowania w miejscach dostępnych dla ludzi, to tym samym nie będzie można twierdzić o pogorszeniu stanu środowiska w znacznych rozmiarach lub zagrożeniu życia lub zdrowia ludzi.

Odnosząc natomiast do zarzutów z zakresu u.p.z.p. wprost przedstawionych w skardze wskazać należy, że nie można się zgodzić, iż same walory przestrzenne, ukształtowanie terenu, chociażby znajdowały one poparcie w projektach dokumentów planistycznych, mogą stanowić wystarczającą podstawę do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę. Przede wszystkim podkreślić należy, że o zagadnieniach przestrzennych rozstrzyga decyzja o lokalizacji celu publicznego, a taką [...] sp. z o.o. dla inwestycji przedłożyła przy projekcie budowlanym dla projektowanego zamierzenia. Wreszcie dodać trzeba, że zagadnienia, które są przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o pozwolenie na budowę, pozostają określone stosunkowo precyzyjnie przez przepisy prawa budowlanego, zwłaszcza art. 35 ust. 1 P.b. i w ich kontekście tych przepisów wniosek inwestora podlega badaniu. Akcentuje to ustawodawca w art. 35 ust. 4 P.b., gdzie stanowi, że "w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę".

Z powyższych względów także ogólne klauzule zawarte w K.p.a. odnoszące się do interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (zob. zarzut naruszenia art. 7 K.p.a.) nie mogą być samodzielną podstawą odmowy udzielenia inwestorowi pozwolenia na budowę. Sąd w tym miejscu zaznacza, że oczywiście nie bagatelizuje znaczenia interesu społecznego i interesu obywateli, niemniej pragnie zwrócić uwagę, że interesów tych, w ogólności i bez wyraźnego umocowania ustawowego, nie można skutecznie przeciwstawić prawom przyznanym przepisami szczególnymi, na przykład opartemu o ustawę prawu zabudowy.

Sąd – w aspekcie pozaprawnym – chciałby jedynie dodać ze zrozumieniem przyjmuje argumenty A. B., gdyż zdaje sobie sprawę, że naturalnym dążeniem właściciela nieruchomości jest zabezpieczanie przedmiotu własności przed działalnością w najbliższym otoczeniu, która może przyczynić się do pogorszenia, tak czy inaczej pojmowanych, jej walorów. Skarżący najbardziej obawia się pogorszenia estetyki przestrzeni oraz emisji promieniowania elektromagnetycznego przez projektowaną stacje bazową telefonii komórkowej. Jak wskazano, jego obawy są dla Sądu zrozumiałe, jednak nie ma podstaw prawnych, aby tylko z takiej przyczyny, jeżeli nie zostanie zidentyfikowane naruszenie konkretnego przepisu prawa, ograniczyć prawo inwestora do dopuszczalnej prawem zabudowy. Warto także dodać, że o ile maszty stacji bazowych telefonii komórkowych z reguły negatywnie wpływają na estetykę terenu, to z drugiej strony nie można też zaprzeczyć tezie, iż ich umiejscawianie w otoczeniu miejsc zamieszkania ma niekiedy sens. Chodzi przecież o pokrycie skupisk ludności zasięgiem telefonii komórkowej. Innymi słowy, na problematykę miejsc budowy stacji bazowych telefonii komórkowych nie można patrzeć wyłącznie przez pryzmat estetyki terenu – a to zdaje się akcentować w swej argumentacji A. B. – ale także przez pryzmat uwarunkowań i zadań, którym komórkowa infrastruktura telekomunikacyjna służy.

Z wymienionych powodów Sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm., dalej "P.p.s.a."), uznając, że uchybiono przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. (utrzymując w mocy pozwolenie na budowę, mimo dopuszczenia dokonania faktycznej korekty projektu budowlanego) oraz przepisom regulującym administracyjnoprawne postępowanie wyjaśniające (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.).

Skargę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 1842 z późn. zm.), po uprzednim skierowaniu jej do takiego trybu przez Przewodniczącego Wydziału (k. 49 akt sądowych).

Ponownie rozpatrując sprawę Wojewoda wystąpi do [...] sp. z o.o. o sprecyzowanie opisu technicznego projektu, względnie rysunków, tak aby z przyjętych rozwiązań technicznych jednoznacznie wynikało w jaki sposób i w jakim nachyleniu sztywnym bądź maksymalnym anteny sektorowe zostaną zawieszone.