Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 788/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6552
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 par 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 141 par 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Czesława Socha (spr.) Sędziowie Gabriela Jyż NSA Henryk Wach Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 10 września 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lutego 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 1812/11 w sprawie ze skargi Z. K. Spółki jawnej w W. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie przyznania pomocy na zalesienie gruntów rolnych 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. oddala skargę; 3. zasądza od Z. K. Spółki jawnej w W. na rzecz Dyrektora M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. kwotę 220 (słownie: dwieście dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym skargą kasacyjną wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę [...] Spółka jawna w W. na postanowienie Dyrektora M. Oddziału Regionalnego ARiMR w W. z [...] czerwca 2011 r. w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie o przyznanie płatności na zalesienie gruntów rolnych, uchylając zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim postanowienie organu I instancji.

Sąd I instancji przyjął, że rozstrzygnięcie w sprawie prawidłowości wpisu Spółki do ewidencji producentów rolnych, stanowiących część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności - nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu przepisu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Tym samym zawieszenie postępowania nastąpiło z naruszeniem ww. przepisu.

Ocena powyższa nastąpiła w związku z tym, że [...] Spółka Jawna (Spółka) złożyła do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w O. wniosek o przyznanie pomocy na zalesianie w 2010 r. Następnie Kierownik Biura Powiatowego ARMiR w W. (któremu sprawa została przekazana zgodnie z właściwością) wszczął z urzędu postępowanie w sprawie anulowania numeru producenta rolnego nadanego Spółce Jawnej [...]. Powodem wszczęcia tego postępowania było przyznanie numeru identyfikacyjnego Spółce w sytuacji, gdy była ona współwłaścicielką gospodarstwa rolnego z podmiotem [...] oraz [...] Sp. jawna, wpisanymi do ewidencji producentów. Mając powyższe na względzie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w W. zawiesił postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jako przyczynę zawieszenia postępowania wskazał konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, którym było rozstrzygnięcie kwestii prawidłowości wpisu strony do ewidencji producentów rolnych, stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności. W ocenie Sądu I instancji sprawa prawidłowości wpisu Spółki do ewidencji producentów rolnych jest prowadzona przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w W., a więc przez ten sam organ, który prowadził postępowanie w sprawie przyznania pomocy na zalesianie. W związku z tym, w sprawie nie występuje zagadnienie wstępne, które wymagałoby rozstrzygnięcia przez inny organ lub sąd.

Sąd I instancji podkreślił, że postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie o przyznanie pomocy na zalesienie gruntu wydane zostało przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w [...] w związku ze wznowieniem postępowania wprawie nadania skarżącej numeru wpisu do ewidencji producentów. Co nie mniej istotne to odrębne postępowanie dotyczące nadania numeru prowadzone jest prze ten sam organ tj. Kierownika Biura Powiatowego ARiMR [...]. W związku z tym w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z tożsamością organu, który rozstrzyga zarówno sprawę jak i zagadnienie wstępne.

W skardze kasacyjnej Dyrektor M. Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. zaskarżył w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzucił błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 7 Konstytucji RP, art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. nr 10 poz. 76 ze zm.), dalej: ustawa o krajowym systemie ewidencji producentów, § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 19 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Zalesianie gruntów rolnych oraz zalesianie gruntów innych niż rolne" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007—2013 (Dz. U. Nr 48, poz. 390). Naruszenie przepisów postępowania tj. art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.), art. 156 kpa.

W uzasadnieniu organ podniósł, że zasadne było zawieszenie postępowania w sprawie przyznania pomocy na zalesianie gruntów rolnych na rok 2010 z uwagi na konieczność rozstrzygnięcia prejudycjalnego, jakim była kwestia prawidłowości nadania numeru identyfikacyjnego wnioskodawcy. Rozstrzygnięcie to ma bowiem istotne znaczenie dla wtórnej sprawy, jaką jest przyznanie płatności. Organ w pierwszej kolejności jest zobowiązany zweryfikować, czy prawidłowo nadano numer identyfikacyjny spółce, która jest współwłaścicielem gospodarstwa rolnego z innymi podmiotami.

[...] Spółka jawna w W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, ponieważ ma usprawiedliwione podstawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Oznacza to związanie NSA zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej, które mogą dotyczyć wyłącznie ocenianego wyroku Sądu I instancji, a nie postępowania administracyjnego i wydanych w nim rozstrzygnięć.

Natomiast stosownie do treści art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany.

Przepis art. 174 p.p.s.a stanowi z kolei, iż skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: a) naruszenia prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) lub b) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). W świetle cytowanych przepisów do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów procesowych, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja - w stosunku do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji – w odniesieniu do przepisów postępowania. A zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, to w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005 r., FSK 618/04, ONSAiWSA 2005, nr 6, poz. 120; zob. szerzej J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2010, s. 419).

W analizowanej skardze kasacyjnej sformułowano zarówno zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, jak i naruszenia prawa materialnego. Strona skarżąca w punkcie czwartym petitum skargi kasacyjnej zarzuciła naruszenie prawa procesowego, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji nie wskazanie argumentacji dlaczego, w niniejszej sprawie, nie występuje zagadnienie wstępne, które wymagałoby uprzedniego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, iż art. 141 § 4 p.p.s.a. wymienia elementy, które powinno zawierać uzasadnienie wyroku, tzn. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawna rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a także w przypadku gdy na skutek uwzględnienia skargi. Nie można zgodzić się z zarzutem, iż Sąd I instancji w tej sprawie w ogóle nie zastosował tego przepisu, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku co do zasady zawiera wymienione w treści art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Natomiast rację ma kasator, iż w odniesieniu do kwestii występowania w analizowanej sprawie "zagadnienia wstępnego", w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Sąd I instancji szerzej się nie wypowiedział, ograniczając się do lakonicznego stwierdzenia, iż: "w przedmiotowym postępowaniu mamy do czynienia z tożsamością organu, który rozstrzyga zarówno sprawę jak i zagadnienie wstępne. To zaś oznacza, że przytoczona przez organy obu instancji podstawa zawieszenia postępowania (z art. 97 § 1 pkt 4 kpa) była wadliwa (s. 3 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). . Równocześnie Sąd I instancji wskazał, że nie podziela poglądu wyrażonego w przywołanym przez organ orzekający postanowieniu NSA z 25 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99, bowiem stanowisko to jest nie tylko odosobnione ale i ewidentnie contra legem. Przepis art. 97 § 1 pkt 4 kpa ma bowiem treść jednoznaczną. Wynika z niej, że zawieszenie postępowania w sytuacji gdy rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego należy do tego samego organu nie jest dopuszczalne (argumentum a contrario). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym zakresie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia wymogów wynikających z treści art. 141 § 4 p.p.s.a., ponieważ nie wystarczy proste stwierdzenie, że w rozpoznanej sprawie nie występuje zagadnienie wstępne oraz, że Sąd I instancji nie podziela stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego, który we wskazanym przez organ administracji orzeczeniu wyraził inny pogląd niż WSA w zaskarżonym wyroku. Za takim stwierdzeniem musi iść jak najbardziej szczegółowa analiza całej sprawy, łącznie z wyjaśnieniem rozumienia wszystkich istotnych pojęć występujących w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i argumentami przemawiającymi za tym, iż zdaniem Sądu I instancji, przepis ten w tej sprawie nie może mieć zastosowania. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest ogólnikowe, pozbawione głębszej analizy prawnej.

Odnosząc się do wskazanych w skardze kasacyjnej naruszeń przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 oraz art. 12 ust. 4 i 6 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji niezastosowanie oraz § 4 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 19 marca 2009 r., poprzez jego niezastosowanie, należy stwierdzić, iż zmierzają one do wykazania przez wnoszący skargę kasacyjna organ, że w analizowanej sprawie mamy do czynienia z zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., które musi być uprzednio rozstrzygnięte w innym pod względem przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, choć prowadzonym przez ten sam organ, co jednak nie wyklucza zawieszenia postępowania w sprawie pomocy na zalesienie gruntów rolnych w oparciu o wskazany artykuł Kodeksu postępowania administracyjnego.

Art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów stanowi, że producent podlega wpisowi do ewidencji producentów na podstawie wniosku złożonego do kierownika biura powiatowego Agencji właściwego ze względu na miejsce zamieszkania lub siedzibę wnioskodawcy. Art. 12 ust. 4 tejże ustawy wskazuje, że w przypadku małżonków oraz podmiotów będących współposiadaczami gospodarstwa rolnego nadaje się jeden numer identyfikacyjny; numer ten nadaje się temu z małżonków lub współposiadaczy, co do którego współmałżonek lub współposiadacz wyrazili pisemną zgodę. Ust. 5 tego artykułu ustawy stanowi, że w przypadku producentów działających w formie spółki cywilnej, nadaje się jeden numer identyfikacyjny, a nadaje się go temu wspólnikowi, co do którego pozostali wspólnicy wyrazili pisemna zgodę. Zaś ust. 6 tego artykułu ustawy precyzuje, że w przypadkach, o których mowa jest w ust. 4 do wniosku o wpis do ewidencji producentów dołącza się pisemną zgodę odpowiednio współmałżonka, współposiadacza gospodarstwa rolnego albo wspólników. § 4 ust. 1 rozporządzenia z 19 marca 2009 r. statuuje zasadę, iż pomoc na zalesienie gruntów rolnych jest przyznawana rolnikowi jeżeli: " 1) został wpisany do ewidencji producentów stanowiącej część krajowego systemu ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności". Jak wynika jednoznacznie z powyższych regulacji wpis do ewidencji producentów i związane z tym posiadanie prawidłowego numeru identyfikacyjnego przez producenta składającego wniosek o pomoc na zalesienie gruntów rolnych jest warunkiem uzyskania pozytywnej decyzji przyznającej taką pomoc w późniejszym odrębnym pod względem przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowym "wpis do ewidencji producentów i związane z tym nadanie numeru identyfikacyjnego jest czynnością materialno-techniczną z zakresu administracji publicznej. (...). Ustawodawca przewiduje załatwienie spraw administracyjnych w formie czynności materialno-technicznej w przypadku, gdy należy zastosować prawo materialne bez rozstrzygania sporu co do jego treści lub ze względu na to, że nie trzeba dokonywać ustalenia obowiązującego prawa w drodze jego wykładni. Takiego charakteru nie można natomiast przypisać władczym działaniom organów administracji publicznej właściwym w sprawach ewidencji producentów, których składnikiem jest pozbawienie możliwości posługiwania się przez producenta rolnego numerem identyfikacyjnym nadanym mu w związku z wpisem producenta do ewidencji producentów" (por. wyrok NSA z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 478/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W analizowanej sprawie Kierownik Biura ARiMR w W. [...] kwietnia 2011 r. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie anulowania numeru rolnego nadanego Spółce Jawnej [...] . Powodem wszczęcia tego postępowania było przyznanie numeru identyfikacyjnego Spółce w sytuacji, gdy była ona współwłaścicielką gospodarstwa rolnego z podmiotem [...] Sp. jawna wpisanymi do ewidencji producentów. W ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego wynik tego postępowania, którego rezultatem będzie władcze rozstrzygnięcie organu administracji w sprawie prawidłowości nadania nr EP Spółce Jawnej, jest zagadnieniem wstępnym, którego wynik bezpośrednio wpłynie na treść rozstrzygnięcia w sprawie przyznania lub odmowy przyznania pomocy na zalesienie gruntów rolnych. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia tego zagadnienia prejudycjalnego, wydanie decyzji w sprawie pomocy na zalesienie gruntów rolnych jest niemożliwe. Istnieje więc bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej dotyczącej pomocy na zalesienie gruntów rolnych a zagadnieniem wstępnym jakim jest władcze rozstrzygnięcie przez organ sprawy prawidłowości nadania nr EP Spółce Jawnej.

Kwestią wymagająca oceny prawnej w dalszej kolejności jest pojęcie "innego organu", którym ustawodawca posłużył się w treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Należy zwrócić uwagę, iż wbrew stanowisku zaprezentowanemu przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, dla prawidłowej wykładni tego pojęcia nie wystarczy posłużyć się jedynie literalną wykładnią tego zwrotu prowadząca do przyjęcia stanowiska, że tożsamość organu rozpatrującego sprawę o prawidłowość nadania nr EP Spółce Jawnej i o przyznanie pomocy na zalesienie gruntów rolnych wyklucza możliwość zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie podkreślił WSA w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 grudnia 2012 r. (sygn. akt II SA/Ka 1523/12 ; LEX nr 1235048): "Odwoływanie się tylko i wyłącznie do literalnego brzmienia przepisu ma charakter działań bezrefleksyjnych i jako takie co do zasady budzi poważne wątpliwości właśnie z perspektywy wartości i zasad, na które powołuje się strona skarżąca. W ocenie Sądu "inny organ" to nie koniecznie inny organ w strukturze administracji publicznej, ale organ właściwy w myśl przepisów prawa do rozstrzygnięcia odrębnej sprawy. Takim organem może być zatem i organ rozpoznający sprawę, jeżeli przepisy prawa wyposażają go również w zdolność prawna do rozstrzygnięcia innej sprawy administracyjnej w odrębnym postępowaniu. O kwestii prejudycjalnej można mówić w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej jest zdeterminowane przez leżące w kompetencjach organu administracyjnego rozstrzygnięcie innej sprawy (niekoniecznie sprawy administracyjnej i niekoniecznie w formie decyzji administracyjnej), nawet wtedy, gdy dla każdej z tych spraw właściwy jest ten sam organ administracji publicznej." (por. też G. Łaszczyca : Zawieszenie ogólnego postępowania administracyjnego. Kraków, Zakamycze 2005, s. 95). Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela pogląd, iż w istocie tę część art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., w której mowa jest o "innym organie", należy rozumieć jako "w innym postępowaniu", prowadzonym na innych podstawach prawnych, w tym także prowadzonym przez ten sam organ administracji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 21 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA 1725/99; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podsumowując należy przyznać rację wnoszącemu skargę kasacyjną, iż Sąd I instancji naruszył, w stopniu istotnym mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, wskazane przepisy prawa materialnego poprzez błędną wykładnię a w konsekwencji ich niezastosowanie. Prawidłowa wykładnia tych przepisów winna prowadzić do wniosku, iż w analizowanej sprawie mamy do czynienia z kwestią prejudycjalną, a tożsamość organu rozstrzygającego dwie sprawy administracyjne pozostające w bezpośrednim związku nie wyklucza zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w sytuacji gdy organ ten rozstrzyga dwie różne pod względem przedmiotowym sprawy, w różnych trybach i w oparciu o różne podstawy prawne. Naruszenie natomiast przepisów procesowych było związane z naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach orzeczono w oparciu o art. 203 pkt 2 p.p.s.a.