Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1771/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: Art. 35  ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędziowie : SWSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) ASR WSA Marta Kisielowska po rozpoznaniu w dniu 31 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu uchwałę Nr LV/641/2002 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Kosmolów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości


UZASADNIENIE

Prokurator Prokuratury Rejonowej w Olkuszu pismem z dnia 16 listopada 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na uchwałę Nr LV/641/2002 Rady Miejskiej w Olkuszu z dnia 28 lutego 2002 r. w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Kosmolów. Jako podstawę prawną zaskarżenia Prokurator wskazał art. 8, art. 50 § 1, art. 53 § 3 oraz art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prokurator zarzucił zaskarżonej uchwale istotne naruszenie prawa, a to: 1) art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 Nr 32 poz. 191 ze zm.) poprzez niepoddanie projektu statutu Sołectwa Kosmolów społecznym konsultacjom z mieszkańcami tego sołectwa; 2) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 Nr 32 poz. 191 ze zm.) oraz art. 7 i 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej polegającym na przekroczeniu zakresu delegacji ustawowej poprzez: a) wprowadzenie w § 13 ust. 2 i 4 załącznika nr 1 do uchwały pojęcia kworum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej; b) nałożenie w § 35 załącznika nr 1 do uchwały na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli działalności sołectwa w zakresie spraw finansowych; 3) art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 11 b i art. 14 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz. U. 1990 Nr 32 poz. 191 ze zm.) poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z powołanych przepisów i zastrzeżenie w § 16 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do uchwały, że statut może przewidywać głosowanie tajne zebrania wiejskiego, a nadto, że zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, podczas gdy określanie wyjątków od zasady jawności głosowania należy wyłącznie do kompetencji ustawodawcy. Prokurator, powołując się na art. 147 § 1 p.p.s.a., wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Stosownie natomiast do art. 35 ust. 1 powołanej ustawy organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym stanowi z kolei, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7. Przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami przed uchwaleniem statutu jednostki pomocniczej gminy jest czynnością obligatoryjną, przy czym chodzi o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szanse na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Rada Miejska w Olkuszu podejmując zaskarżoną uchwałę nie przeprowadziła konsultacji z mieszkańcami, naruszając tym samym przepisy art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 i art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub przeprowadzenie ich w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie wskazuje się, że do istotnych naruszeń zaliczyć należy m.in. przepisy regulujące procedurę podejmowania uchwał. Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała wydana została z istotnym naruszeniem prawa, powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości z uwagi na istotne naruszenie przepisów regulujących procedurę jej podejmowania.

Dalej Prokurator wskazał, że dokonując oceny legalności wydanego aktu prawa miejscowego należy także mieć na uwadze granice upoważnienia prawodawczego, w ramach którego władnym jest poruszać się lokalny prawodawca. W odniesieniu do jednostek pomocniczych gminy granica ta została wskazana m.in. w art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Przepis art. 36 ust. 2 u.s.g. jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa i członków rady sołeckiej. W konsekwencji za sprzeczny z art. 36 ust. 2 u.s.g. uznać należy § 13 ust. 2 i 4 załącznika nr 1 do uchwały który stanowi że "Zebranie wiejskie jest zdolne do podejmowania prawomocnych uchwał, jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania. Zebranie wiejskie, na którym ma być dokonany wybór sołtysa i rady sołeckiej jest zdolne do przeprowadzenia wyborów, jeżeli uczestniczy w nim co najmniej 10 % uprawnionych do głosowania". Wprowadzenie na mocy uchwały dodatkowych warunków ważności wyborów w świetle wyżej wskazanego przepisu należy uznać za nieuprawnione.

W ocenie Prokuratora, zakwestionować należy także nałożenie w § 35 załącznika nr 1 do uchwały na Skarbnika Miasta i Gminy Olkusz obowiązku kontroli nad działalnością finansową sołectwa z uwagi na przekroczenie delegacji ustawowej. Na mocy powołanego przepisu Rada Miejska w Olkuszu nałożyła bowiem w akcie prawa miejscowego obowiązki na pracownika Urzędu Gminy, do czego nie była uprawniona. Nawiązując do ostatniego zarzutu skargi, Prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała w § 16 ust. 2 i 3 załącznika nr 1 do niej istotnie narusza także art. 35 ust. 3 w zw. z art. 11b i art. 14 u.s.g. Zasada jawności stanowi jeden z filarów demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie bowiem z art. 61 ust. 1 Konstytucji obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Egzemplifikację powyższej zasady stanowią przepisy ustawy o samorządzie gminnym, która w art. 11b ust. 1 przewiduje, że działalność organów gminy jest jawna. Ograniczenie jawności może wynikać wyłącznie z ustaw. Stosownie do art. 14 u.s.g. uchwały rady gminy zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu jawnym, chyba że ustawa stanowi inaczej. Ustanowienie zasady nakazującej podejmowanie uchwał przez organy stanowiący jednostek samorządu terytorialnego w głosowaniu jawnym wiąże się przede wszystkim z realizacją konstytucyjnej zasady – prawa obywateli do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Odstępstwa od zasady podejmowania uchwał w głosowaniu jawnym mogą nastąpić tylko mocą ustawy. Regulacja prawna nakazująca podejmowanie uchwał w głosowaniu jawnym, zaś w innym trybie tylko wtedy, gdy konkretny przepis ustawy tak stanowi, ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a zatem nie występują od niej żadne odstępstwa. Sołectwa są elementem pomocniczego podziału administracyjnego i stanowią istotny element usprawniający realizację zadań gminy. Jednocześnie nie budzi wątpliwości, że regulacje dotyczące sołectw, w tym trybu działania ich organów spełniać muszą warunki określone przepisami ustawy, z uwzględnieniem odpowiedniego stosowania regulacji odnoszącej się do organów gminy. Ponieważ zaś jednostka ta stanowi jeden z elementów kształtowania świadomości i postaw demokratycznych obywateli, w odniesieniu do organów tych jednostek zastosowanie winna mieć ogólna zasada jawności działania do organów, której podstawową gwarancją powinna być jawność podejmowania uchwał ograniczona jedynie w takim zakresie, jaki przewidział to ustawodawca. Nie jest zatem dopuszczalne w drodze norm statutowych rozszerzenie kręgu spraw poddanych procedurze tajnego głosowania, albowiem uprawnienia w tym zakresie przysługują wyłącznie ustawodawcy. Powyższe potwierdza, że Rada Gminy w Olkuszu wskazując, iż statut może przewidywać głosowanie tajne, a nadto iż zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie, przekroczyła zakres upoważnienia wynikający z art. 35 ust. 1 i 3 u.s.g. Prokurator dodał, że zaskarżona uchwała Rady Miejskiej w Olkuszu stanowi akt prawa miejscowego i brak jest ograniczenia czasowego możliwości stwierdzenia jej nieważności.

W odpowiedzi na skargę Gmina Olkusz – Rada Miejska w Olkuszu wniosła o oddalenie skargi w części dotyczącej zarzutu istotnego naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wynikającej z w/w przepisów, w zakresie postanowienia § 15 ust. 2 Statutu Sołectwa Kosmolów – jako bezzasadnej. W pozostałym zakresie organ pozostawił skargę do uznania Sądu. W uzasadnieniu tego stanowiska organ wskazał, że w czasie przystąpienia do procedury nadania jednostce pomocniczej statutu (I-II 2002 r.) oraz w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Kosmolów (28 lutego 2002 r.) w Gminie Olkusz nie istniała odrębna uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Dopiero w dniu 13 czerwca 2002 r. Rada Miejska w Olkuszu podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Olkusz. Zatem nie zostały przeprowadzone konsultacje społeczne projektu statutu z mieszkańcami Sołectwa. Skarbnik gminy nie został przez ustawodawcę uznany za jej organ, co powoduje że nie można nadać mu uprawnień kontrolnych w stosunku do jednostki pomocniczej gminy. Przepisy powszechnie obowiązującego prawa nie dają podstaw do wprowadzania w statucie dodatkowych warunków ważności wyboru organów (quorum).

Organ wskazał dalej, że rada gminy stanowiąc statut jednostki pomocniczej nie jest władna do zawierania w jego treści zapisu upoważniającego do określania w treści statutu wyjątków od zasady jawności głosowania, chyba że wyjątek od zasady jawności głosowania wprowadził sam ustawodawca (art. 36 ust. 2 oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym). Ustawodawca stanowiąc poszczególne regulacje dotyczące funkcjonowania jednostki pomocniczej wskazał wprost, iż wybór organów jednostki pomocniczej (sołtysa, rady sołeckiej, zarządu osiedla) następuje w głosowaniu tajnym, o czym stanowi art. 36 ust. 2 oraz art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym. Są to przepisy szczególne, który stanowią wyjątek od zasady jawności głosowania, dlatego rada gminy stanowiąc statut jednostki pomocniczej nie jest władna do określania w treści statutu wyjątków od zasady jawności głosowania. W świetle powyższego Rada Miejska w Olkuszu nie miała podstaw do przyjęcia w statucie § 15 ust. 3 stanowiącego, iż : "Zebranie wiejskie może postanowić zwykłą większością głosów o przeprowadzeniu tajnego głosowania w każdej sprawie", ale nie stoi w sprzeczności z obowiązującym prawem postanowienie § 15 ust. 2 statutu, iż: "Głosowanie odbywa się w sposób jawny, chyba że statut przewiduje głosowanie tajne". Statut przewiduje głosowanie tajne w § 24 przy wyborze sołtysa i członków rady sołeckiej, co jest zgodne z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W tej sytuacji niezasadny jest zarzut Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Olkuszu dotyczący naruszenia art. 35 ust. 3 pkt 2 w zw. z art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, wynikającej z powołanych przepisów – w zakresie postanowienia § 15 ust. 2 statutu.

Następnie organ zauważył, że zaskarżona uchwała podjęta została w lutym 2002 r., czyli 19 lat temu, gdy nie było jeszcze ukształtowanego orzecznictwa w zakresie: 1) ustalenia podmiotów, którym mogą być przyznane w statucie jednostki pomocniczej gminy uprawnienia kontrolne i nadzorcze (radzie i wójtowi, a nie skarbnikowi) oraz granic tej kontroli (legalność, celowość, rzetelność i gospodarność działań jednostek pomocniczych); 2) ustalenia charakteru konsultacji społecznych przed podjęciem uchwały w przedmiocie statutu jednostki pomocniczej gminy (obligatoryjnego, a nie fakultatywnego, co oznacza, że uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem); ustawodawca w art. 5a ust. 1 u.s.g. przewiduje bowiem dwa rodzaje konsultacji: obligatoryjne oraz fakultatywne, przy czym konsultacje obligatoryjne przeprowadzane są na podstawie przepisu szczególnego; stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. ustalenie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji następuje w drodze uchwały rady gminy; rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami; ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy; jednym z przepisów, w którym ustawa o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 u.s.g. Trybunał Konstytucyjny – co do wykładni art. 5a ustawy o samorządzie gminnym – stwierdził w uzasadnieniu wyroku z dnia 23 marca 2003 r. (U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23), iż zarówno wykładnia językowa, jak i systemowa art. 5a ustawy o samorządzie gminnym wskazuje na intencję ustawodawcy przypisania radzie gminy kompetencji do określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji zarówno w przypadkach konsultacji przewidzianych ustawą, jak i konsultacji "fakultatywnych", przeprowadzanych "w innych sprawach ważnych dla gminy"; 3) ustalenia quorum dla dokonania ważnego wyboru organów jednostki pomocniczej; wg orzecznictwa: jakkolwiek trudno dopatrywać się w zakwestionowanej regulacji istotnego zagrożenia praw wyborców, a tym bardziej zasad praworządności, to jednak przyjąć należy, że wprowadzenie w statucie sołectwa dodatkowych warunków ważności wyboru uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują one mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej.

Przedstawiając procedurę podjęcia zaskarżonej uchwały organ wskazał, że Rada Miejska w Olkuszu – po wyczerpaniu trybu przygotowania projektu uchwały oraz trybu i sposobu zwołania sesji Rady, opisanego w Statucie Miasta i Gminy Olkusz – podjęła w dniu 28 lutego 2002 r. Uchwałę Nr LV/641/2002 Rady Miejskiej w Olkuszu w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Kosmolów. Uchwała ta została przekazana przy piśmie z dnia 4 marca 2002 r. organowi nadzorczemu – Wojewodzie Małopolskiemu. Wojewoda Małopolski nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny, stosując środki określone w ustawie, jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W zakresie kontroli uchwał organów gmin kryterium zgodności z prawem zostało sprecyzowane w art. 91 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 559, dalej "u.s.g."). Zgodnie z tym przepisem uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a w przypadku nieistotnego naruszenia prawa nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w art. 91 ust. 4 u.s.g., sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy. Pomimo że przepisy prawa nie zawierają wyliczenia wadliwości aktu prawa miejscowego, to wypracowane w omawianym zakresie poglądy nauki i judykatury pozwoliły ustalić katalog istotnych naruszeń prawa, skutkujących stwierdzeniem nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. Do tych "kwalifikowanych" naruszeń zalicza się: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia określonego rodzaju uchwały, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą jej podjęcia, naruszenie procedury podjęcia uchwały (np. wyrok NSA z dnia 24 marca 1992 r. sygn. akt II SA/Wr 96/92, OSP z. 7-8 z 1993 r. poz. 148). Zgodnie zaś z art. 94 ust. 1 tej ustawy, nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia po upływie roku od ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1 albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego.

W pierwszej kolejności trzeba zauważyć – jako że ma to związek z dopuszczalnością skargi – iż zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, a w konsekwencji jest też aktem z zakresu administracji publicznej. Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się: 1) oznaczenie adresata norm prawnych zawartych w takich aktach, pozostającego poza strukturą administracji. Jako źródła prawa powszechnie obowiązującego mogą one regulować postępowanie wszystkich kategorii adresatów (obywateli, organów, organizacji publicznych i prywatnych, przedsiębiorców). Akty prawa miejscowego są prawem dla wszystkich, którzy znajdą się w przewidzianej przez nie sytuacji. W praktyce oznacza to, że adresatami aktów prawa miejscowego są osoby będące mieszkańcami danej jednostki samorządu terytorialnego lub tylko przebywające na terenie jej działania; 2) terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów; 3) normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia. Akty o charakterze jedynie opisowym, ocennym czy też wyrażające jedynie postulaty – nie są aktami prawa miejscowego; 4) generalny i abstrakcyjnych charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zachowanie (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 lutego 2011 r., II SA/Kr 1501/10, CBOSA). Zaskarżona uchwała ma wskazane znamiona aktu prawa miejscowego.

Podstawę kompetencyjną zaskarżonej uchwały stanowi przede wszystkim art. 35 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem – w brzmieniu obowiązującym od dnia 30 maja 2001 r. – organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Ustanowiony przez ustawodawcę wymóg proceduralny, zawarty w formule "po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami", powinien być spełniony z uwzględnieniem dyspozycji art. 5a ust. 2 u.s.g. – przepis ten stanowi, że zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy. Wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Rada gminy jest zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z jej mieszkańcami. Ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. Konsultacje adresowane są do mieszkańców gminy. Uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 u.s.g. są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Jego rolą jest rozstrzygnięcie sprawy, która była przedmiotem konsultacji, a także zorganizowanie konsultacji społecznych pod względem prawnym oraz technicznym. Podmiotem konsultującym są organy gminy, gdyż tylko one posiadają kompetencje do rozstrzygania o sprawach publicznych ważnych dla lokalnej wspólnoty samorządowej. Drugim uczestnikiem konsultacji społecznych jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje (zob. B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018; wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r., III SA/Kr 756/21, CBOSA).

Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej rzecz ujmując, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany. Konsultacje przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem przepisami prawa najpierw podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a dopiero następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. O legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, stosownie do art. 5a ust. 2 u.s.g. Ustalenie, że konsultacje zostały przeprowadzone w rozumieniu art. 35 ust. 1 u.s.g., może nastąpić wyłącznie przez stwierdzenie zgodności pomiędzy regulacjami uchwały z art. 5a ust. 2 u.s.g. a procedurą konsultacyjną faktycznie przeprowadzoną przez organ gminy (por. cytowany wyżej wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 listopada 2021 r. oraz powołane tam orzecznictwo).

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały z dnia 28 lutego 2002 roku nie było w obrocie prawnym uchwały ustalającej na terenie Gminy Olkusz zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Wynika to zarówno z przedłożonej dokumentacji, jak i z odpowiedzi na skargę, w której stwierdzono, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały w sprawie zatwierdzenia Statutu Sołectwa Kosmolów (28 lutego 2002 r.) w Gminie Olkusz nie istniała odrębna uchwała w sprawie zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy. Dopiero w dniu 13 czerwca 2002 r. Rada Miejska w Olkuszu podjęła uchwałę w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami Gminy Olkusz. Zatem nie zostały przeprowadzone konsultacje społeczne projektu statutu z mieszkańcami Sołectwa.

Podjęcie zaskarżonej uchwały bez przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji z mieszkańcami stanowi – w ocenie Sądu – istotne naruszenie powołanych przepisów, w szczególności art. 35 ust. 1 in fine u.s.g., które samo przez się stanowi o konieczności stwierdzenia jej nieważności w całości. Skoro pierwszy, najdalej idący zarzut skargi, nawiązujący do procedury podejmowania zaskarżonej uchwały, okazał się zasadny, to zbędne stało się rozważanie pozostałych zarzutów skargi, zrelatywizowanych do poszczególnych postanowień odnośnego aktu.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.