Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 130/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145, art. 151, art. 182, art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 11, art. 77, art. 80, art. 107, art. 138
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 61, art. 66, art. 67
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zofia Flasińska Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2021 r. sygn. akt VII SA/Wa 394/21 w sprawie ze skargi Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2020 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z 15 czerwca 2021 r., VII SA/Wa 394/21, oddalił skargę Polskich Kolei Państwowych S.A. z siedzibą w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 17 grudnia 2020 r. znak[...] w przedmiocie nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z 21 października 2020 r. Nr [...], nakazał Polskim Kolejom Państwowym S.A w Warszawie, na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 83 ust. 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm., dalej: P.b.) usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego garażu drezyn wąskotorowych, zlokalizowanego w obrębie stacji [...], wchodzącej w skład [...] objętej wpisem do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr [...], w zakresie niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających obiekt przed jego dalszą degradacją, przy uwzględnieniu zachowania walorów zabytkowych jego elementów, poprzez: uzupełnienie ubytków tynków elewacji i stropodachu; wymianę uszkodzonych elementów konstrukcji dachu (w tym krokwi również na fragmentach wspornikowych) i deskowania okapów (nie wymieniane elementy konstrukcji należy zaimpregnować); wymianę deskowania połaci dachowej, pokrycia papowego, elementów odwodnienia dachu (rynien i rur spustowych) oraz obróbek blacharskich; przemurowanie komina w miejscach jego uszkodzeń - w terminie do 30 listopada 2020 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania PKP S.A., decyzją z 17 grudnia 2020r., znak: [...], uchylił decyzję organu I instancji w części określającej termin wykonania nałożonych decyzją obowiązków i określił nowy termin do 31 marca 2021 r. a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie GINB w pierwszej kolejności podkreślił, że przedmiotowy budynek garażu wyłączony z eksploatacji, zlokalizowany jest na stacji [...], wchodzącej w skład [...], wpisanego decyzją Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w [...] z 28 lipca 1995 r., znak: [...], do rejestru zabytków nieruchomych województwa [...] pod nr [...], obecnie województwa mazowieckiego pod nr [...] i stanowi obszar kolejowy, o którym mowa w art. 4 pkt 8 ustawy z 28 marca 2003r. o transporcie kolejowym (Dz. U z 2020r., poz. 1043 ze zm.). Następnie organ wyjaśnił, że na mocy art. 34 ust. 1 ustawy z 8 września 2000 r. o komercjalizacji i restrukturyzacji przedsiębiorstwa państwowego "Polskie Koleje Państwowe" (Dz. U. z 2020 r., poz. 292 ze zm.), grunty będące własnością Skarbu Państwa, znajdujące się w dniu 5 grudnia 1990 r. w posiadaniu PKP, co do których PKP nie legitymowało się dokumentami o przekazaniu mu tych gruntów w formie prawem przewidzianej i nie legitymuje się nimi do dnia wykreślenia z rejestru przedsiębiorstw państwowych, stają się z dniem wejścia w życie ustawy, z mocy prawa, przedmiotem użytkowania wieczystego PKP. Natomiast zgodnie z art. 34 ust. 3 ww. ustawy, budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na gruntach, o których mowa w ust. 1, stają się z mocy prawa, nieodpłatnie, własnością PKP. Wobec powyższego, w związku z treścią art. 61 P.b., to PKP S.A ma obowiązek utrzymywać obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2 tej ustawy.

Dalej GINB wskazał, że dla przedmiotowego budynku w toku postępowania została opracowana 15 października 2014 r. "Ekspertyza stanu technicznego budynków zlokalizowanych w obrębie stacji [...] wchodzącej w [...] - budynek garażu drezyn wąskotorowych", sporządzona przez mgr inż. P. B. oraz mgr inż. H. S.. Autorzy tej ekspertyzy wskazali, że: budynek jest wyłączony z użytkowania, zamknięty i dozorowany; elementy konstrukcyjne budynku, jak mury i stropy są w złym stanie technicznym, brak części stolarki okiennej i drzwiowej oraz stwierdzono liczne pęknięcia i ubytki ścian zewnętrznych, a także liczne uszkodzenia konstrukcji dachu. W celu potwierdzenia aktualności wskazań zawartych w ww. ekspertyzie, przedstawiciele MWINB 24 i 25 września 2020 r. przeprowadzili oględziny obiektów [...]. W protokole dla budynku garażu drezyn wąskotorowych odnotowano zakres niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających przedmiotowy obiekt przed jego dalszą degradacją. Jednocześnie autorzy ekspertyzy stwierdzili, że "(...) na skutek posuniętych zniszczeń budynek utracił wszelkie walory architektoniczne i użytkowe i walorów tych w pełni nie można już przywrócić, w związku z powyższym budynek nie nadaje się do remontu, lecz do odbudowy". GINB wskazał również, że z akt sprawy, w szczególności zdjęć załączonych do ww. ekspertyzy z października 2014 r. i oględzin z września 2020r., a także materiału dowodowego przekazanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (współdziałającego z organem I instancji) wynika bezsprzecznie, że budynek garażu jest w bardzo złym stanie i ulega ciągłej degradacji. Wobec tego zdaniem organu odwoławczego trudno w ich świetle uznać za przekonujące stanowisko skarżącej, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego, zwłaszcza jeśli sama skarżąca w odwołaniu stwierdza, że jej zdaniem przedmiotowy garaż drezyn nie nadaje się do remontu.

Dalej organ wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 67 ust. 1 P.b. jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, ww. regulacji nie stosuje się względem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków. Następnie organ odwoławczy wyjaśnił, że wobec wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr [...] przedmiotowego obiektu, nie było możliwe nakazanie jego rozbiórki. Natomiast dopuszczalne i wskazane było nałożenie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. takich obowiązków, które przynajmniej częściowo powstrzymają postępującą degradację obiektu zabytkowego.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, GINB zaznaczył, że co do zasady skarżąca słusznie wskazuje, że do zabytkowego obiektu budowlanego stosuje się zarówno ustawę z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami dalej: u.o.z.) jak i P.b. jak i to, że w trybie art. 66 P.b. nie jest możliwe nałożenie obowiązku odbudowy obiektu, będącego w złym stanie technicznym. Nie dostrzega jednak, że nałożone obowiązki mają charakter wyłącznie konserwatorski, tj. naprawę tych elementów budynku, które są w najgorszym stanie i jedynie w minimalnym koniecznym zakresie zmierzają do powstrzymania dalszej degradacji obiektu, głównie wynikającej z przyczyn atmosferycznych. Zgodnie natomiast z art. 6 u.o.z., rolą organów konserwatorskich jest podjęcie takich działań, które będą zmierzać do zachowania lub odtworzenia zabytkowej substancji obiektu, bez względu na stan ich zachowania. Oznacza to, że dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. GINB wyjaśnił też, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku uzgodnienia decyzji wydanej na podstawie art. 66 P.b. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Uprawnienia wojewódzkiego konserwatora zabytków są niezależne od uprawnień organów nadzoru budowlanego i nie wyłączają możliwości podjęcia przez nie decyzji na podstawie art. 66 ust. 1 P.b. Nie zmienia tego treść art. 36 u.o.z., która obowiązek uzyskania zezwolenia konserwatora na prowadzenie określonych prac nakłada nie na organ nadzoru budowalnego, lecz zobowiązanego. Z uwagi natomiast na fakt, że termin wyznaczony przez organ I instancji wykonania nałożonych obowiązków już upłynął GINB wyznaczył nowy termin ich wykonania, kierując się zarówno zakresem nałożonych prac, jak i obiektywnymi możliwościami skarżącej do ich wykonania.

Skargą PKP S.A. w Warszawie zaskarżyła powyższą decyzję, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. i wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że skarga podlega oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -dalej jako "p.p.s.a.". Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony przez organ odwoławczy i w konsekwencji przyjął ustalenia w tym zakresie dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Następnie podniósł, że wobec wpisania przedmiotowego obiektu do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr [...], nie było możliwe nakazanie jego rozbiórki. Skarżąca nie kwestionuje swojego statusu jako właściciela przedmiotowego obiektu oraz jego złego stanu technicznego. Co do zasady skarżąca nie kwestionuje także wynikających z P.b. obowiązków nałożonych przez organ nadzoru budowlanego. Jednak, jak zaznaczył Sąd, zdaniem skarżącej nakazane przez organ nadzoru roboty budowlane wykraczają jednak poza zakres usunięcia nieprawidłowości związanych z nieodpowiednim stanem technicznym obiektu, ponieważ w istocie nakazują skarżącej jego odbudowę, a więc bezprawnie nakładają na skarżącą obowiązki inwestycyjne. Ponadto, jak wskazała skarżąca, ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie tego rodzaju prac jak zlecone przez organ. Skarżąca podniosła także, że organ wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wskazał przepisów prawa budowlanego, które zostały naruszone i stały się podstawą do stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego budynku oraz wyznaczył nierealny termin wykonania nałożonych obowiązków. Zdaniem Sądu powyższa argumentacja, nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd wskazał na niezasadność zarzutu naruszenia art. 7, 77 i art. 107 § 3 k.p.a. Organy bowiem przeprowadziły postępowanie dowodowe w wystarczającym zakresie. Stan techniczny budynku został potwierdzony ekspertyzą specjalistyczną oraz oględzinami. Uzasadnienie rozstrzygnięcia GINB spełnia w ocenie Sądu wszystkie wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podkreślił, że do zabytkowego obiektu budowlanego stosuje się zarówno ustawę u.o.z., zaś zgodnie z art. 2 ust. 2 pkt 3 P.b., przepisy Prawa budowlanego nie naruszają przepisów odrębnych, w tym przepisów o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Oznacza to, że między ustawą Prawo budowlane, a ustawą o ochronie zabytków, zachodzi relacja współstosowania ustaw, w tym znaczeniu, że do obiektów budowlanych (robót budowlanych) objętych ustawą o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stosuje się zarówno przepisy tej ustawy, jak i przepisy ustawy Prawo budowlane. Tym samym w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany jest w nieodpowiednim stanie technicznym właściwy organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości na podstawie art. 66 tej ustawy. Natomiast zgodnie z art. 6 u.o.z., rolą organów konserwatorskich jest podjęcie takich działań, które będą zmierzać do zachowania lub odtworzenia zabytkowej substancji obiektu, bez względu na stan jego zachowania Oznacza to, że dopóki dany obiekt budowlany uznany za zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiedni stanie technicznym. Sąd zgodził się również z organem, że nie można dopuścić do sytuacji, w której brak dbałości o zabytek przez jego właściciela stanowiłby podstawę do rozbiórki takiego obiektu. Inny jest bowiem cel ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Celem tej ustawy jest zachowanie zabytków w jak najlepszym stanie, co wprost wynika z art. 4 u.o.z.

Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że stan techniczny przedmiotowego garażu drezyn wąskotorowych z uwagi na brak remontów i prac remontowych ze strony właściciela, którym jest skarżąca, jest nieodpowiedni i ulega stopniowemu pogorszeniu. Stan ten wynika z protokołu oględzin, oraz specjalistycznej ekspertyzy znajdującej się w aktach sprawy. Na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości wydania decyzji rozbiórkowej w trybie art. 67 P.b. z uwagi na regulację zawartą w ust. 2 tego przepisu. Możliwy jest jednak do zastosowania inny tryb umożliwiający doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Taki właśnie tryb określony w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. został zastosowany przez organ.

Nie można w ocenie Sądu podzielić argumentacji skarżącej, że nałożone na nią przez organ obowiązki, w istocie sprowadzają się do odbudowy spornego obiektu, gdyż mają one wyłącznie charakter konserwatorski. Polegają bowiem na naprawie tych elementów budynku, które są w najgorszym stanie i jedynie w minimalnym koniecznym zakresie zmierzają do powstrzymania dalszej degradacji obiektu, głównie wynikającej z przyczyn atmosferycznych. W ocenie Sądu w niniejszej sprawie zakres nakazanych robót szczegółowo wskazanych w decyzji, z pewnością nie mieści się w pojęciu odbudowy. W odniesieniu do przedmiotowego budynku, nie wchodzi także w grę jego rozbiórka a następnie odtworzenie, które to działania należałoby zakwalifikować jako odbudowę.

Odnosząc się do podnoszonej w skardze konieczności uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, Sąd podzielił w tym zakresie argumentację organu, że żaden przepis prawa nie nakłada na organ nadzoru budowlanego obowiązku uzgodnienia decyzji wydanej na podstawie art. 66 P.b. z właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków. Obowiązek uzyskania takiego pozwolenia obciąża natomiast zobowiązanego.

Odnośnie zarzutu niewskazania przez organ konkretnych przepisów Prawa budowlanego, które zostały naruszone, a stanowiących podstawę do uznania za nieodpowiedni stanu technicznego budynku, Sąd wyjaśnił, że organ nie miał takiego obowiązku, ponieważ naruszenie przepisów techniczno - budowlanych nie musi być wyłączną przyczyną nieodpowiedniego stanu technicznego budynku. Nie są także w ocenie Sądu zasadne argumenty skarżącej związane z trudnościami w realizacji nałożonych obowiązków a także ich zasadnością i opłacalnością. Przy ochronie zabytków nie są brane pod uwagę kryteria opłacalności dokonywanych prac ochronnych, bowiem priorytetem są tu walory naukowe, historyczne i artystyczne danego obiektu wynikające z wpisania go do rejestru oraz ochrona i zachowanie materialnego dziedzictwa kulturowego. Ponadto norma art. 66 ust. 1 P.b. obliguje organ nadzoru budowlanego do wszczęcia z urzędu postępowania administracyjnego w razie zaistnienia jednej z wymienionych w tym przepisie przesłanek i nakazania w drodze decyzji usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości wraz z określeniem terminu wykonania tego obowiązku. Nakazane w tym trybie roboty budowlane mają charakter naprawczy, a ich rodzaj oraz zasięg zależy od rodzaju stwierdzonych nieprawidłowości. Z uwagi na ujawnienie w rozpoznawanej sprawie w sposób niesporny nieodpowiedniego stanu technicznego spornego budynku, zachodziła potrzeba wydania nakazu, w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Określono też stosowny termin do usunięcia wskazanych w decyzji nieprawidłowości. Argumentacja skarżącej dotycząca nieuwzględnienia wymogów, terminów i procedur administracyjnych, którymi skarżąca jest związana, nie może być uwzględniona, biorąc pod uwagę obligatoryjny element decyzji w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., jakim było określenie terminu usunięcia nieprawidłowości. Ponadto Sąd stwierdził, że postępowanie w rozpoznawanej sprawie, jest prowadzone od kilku lat, a zatem skarżąca mogła wcześniej podjąć kroki umożliwiające jej realizację nałożonych obowiązków.

Skargą kasacyjną PKP S.A. z/s w Warszawie zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie:

a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez organ administracji - GINB przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. tj. art. 7 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie dokładnego zbadania sprawy, przeprowadzenia wystarczającego postępowania wyjaśniającego oraz wystarczającego uzasadnienia faktycznego i prawnego podstaw wydanej decyzji,

b) art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez GINB przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 138 § 1 pkt 1) k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji MWINB z dnia 21 października 2020 r. nr [...] poprzez zakreślenie terminu wykonania obowiązku przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku nieruchomym garażu drezyn wąskotorowych, niedostosowanego do realnych możliwości faktycznych, logistycznych, administracyjno-prawnych skarżącej, nieuwzględniającego wymogów i czasu niezbędnych do ich podjęcia w procesie budowlanym i procedurze zamówień publicznych, nieuwzględniającego terminów i biegu dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego;

c) prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tj. art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b.

Z uwagi na powyższe w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W piśmie procesowym z dnia 19 listopada 2022 r. skarżąca Spółka zrzekła się przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przechodząc do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należy wskazać, że wnosząca kasację Spółka zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały jej przeprowadzenia. Zachodziła zatem podstawa z art. 182 § 2 p.p.s.a. do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez Sąd pierwszej instancji. Stąd też należało rozpoznać wniesiony środek odwoławczy zgodnie z podniesionymi w nim zarzutami.

Natomiast tak rozpoznawana skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Wbrew stanowisku skarżącej Spółki Sąd pierwszej instancji przeprowadził właściwą kontrolę legalności zaskarżonej decyzji i słusznie uznał, iż nakazanie skarżącej, w trybie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego garażu drezyn wąskotorowych, zlokalizowanego w obrębie stacji [...], wchodzącej w skład [...] objętej wpisem do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr [...], w zakresie niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających obiekt przed jego dalszą degradacją, przy uwzględnieniu zachowania walorów zabytkowych jego elementów, poprzez określone działania wskazane w tym rozstrzygnięciu w zakreślonym terminie, jest działaniem zgodnym z prawem. Dlatego też słusznie zastosowano konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalenia wniesionej skargi, skoro ta nie zasługiwała na uwzględnienie. Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w realiach tej sprawy nie było uzasadnionych przesłanek do zastosowania art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. albowiem w niniejszym postępowaniu nie ujawniono innych naruszeń przepisów postępowania, które mogłyby mieć wpływ na wynik tego postępowania.

Należy zaznaczyć, wbrew zarzutom wniesionego środka odwoławczego, że postępowanie administracyjne przed organami nadzoru budowlanego, zgodnie ze swoją właściwością, przeprowadzone zostało według reguł procedury administracyjnej określonej przepisami k.p.a. Nie można zatem zasadnie podnosić zarzutu naruszenia w sprawie art. 7, 77 § 1, 80, czy art. 107 § 3 k.p.a. W sprawie tej bowiem przeprowadzono wymagane postępowanie wyjaśniające, w którym zebrano potrzebny materiał dowodowy, niezbędny do podjęcia trafnego rozstrzygnięcia, zaś w motywach decyzji zamieszczono odpowiednie uzasadnienie wyjaśniające w sposób przekonujący przesłanki zastosowania prawidłowej podstawy materialno-prawnej w kontekście ustaleń faktycznych sprawy.

Nie jest kwestionowane, że będący przedmiotem postępowania budynek garażu drezyn wąskotorowych, zlokalizowany w obrębie stacji [...], wchodzącej w skład [...], jest obiektem zabytkowym objętej wpisem z 25 marca 1994 r. do rejestru zabytków województwa mazowieckiego pod nr [...] Opracowana, przez uprawniony podmiot, ekspertyza stanu technicznego przedmiotowego budynku z 15 października 2014 r., w sposób jednoznaczny we wnioskach wskazała, iż na skutek posuniętych zniszczeń budynek utracił wszelkie walory architektoniczne i użytkowe zabytku i walorów tych w pełni nie można już przywrócić, w związku z powyższym budynek nie nadaje się do remontu, lecz do odbudowy. Budynek wymaga całkowitej rekonstrukcji. W szczególności zaznaczono, iż elementy konstrukcyjne budynku jak mury i stropy, są w złym stanie technicznym. Brak części stolarki okiennej i drzwiowej oraz stwierdzono liczne pęknięcia i ubytki ścian zewnętrznych. Uszkodzenia budynku to głównie wilgoć, osłabienie stropodachu, lokalne uszkodzenia konstrukcji dachu. Generalnie ww. ekspertyza stwierdza, iż zabytek wykazuje status zniszczenia, utracił walory architektoniczne i wymaga całkowitej rekonstrukcji. W celu potwierdzenia aktualności wskazań zawartych w ww. ekspertyzie, przedstawiciele organu I instancji 24 i 25 września 2020 r. przeprowadzili oględziny obiektów [...]. W protokole dla budynku garażu drezyn wąskotorowych odnotowano zakres niezbędnych robót budowlanych zabezpieczających przedmiotowy obiekt przed jego dalszą degradacją. Niewątpliwie więc z akt sprawy, w szczególności zdjęć załączonych do ww. ekspertyzy z października 2014 r. i oględzin z września 2020 r., a także materiału dowodowego przekazanego przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (współdziałającego z organem I instancji) wynika bezsprzecznie, że budynek garażu drezyn wąskotorowych jest w bardzo złym stanie i ulega ciągłej degradacji. Stąd też nie budzi wątpliwości Sądu odwoławczego, iż w realiach tej sprawy istnieją podstawy do stwierdzenia, że sporny budynek garażu będący przecież zabytkiem znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym. Nie jest również sporne, że właśnie z uwagi na ten nieodpowiedni stan techniczny spornego budynku garażu drezyn wąskotorowych, sama skarżąca Spółka wyłączyła go z użytkowania, bowiem jej zdaniem nie nadaje się on nawet do remontu, co potwierdzono także w motywach skargi kasacyjnej.

Wobec wpisania do rejestru zabytków nieruchomych województwa mazowieckiego pod nr [...] przedmiotowego obiektu, nie było możliwe nakazanie jego rozbiórki. Natomiast dopuszczalne i wskazane, co trafnie przyznał Sąd pierwszej instancji, było nałożenie na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. takich obowiązków, które przynajmniej częściowo powstrzymają postępującą degradację obiektu zabytkowego. Stąd też w tak prawidłowo ustalonym stanie faktycznym sprawy, organ pierwszej instancji właściwie zastosował przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. i w celu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku garażu drezyn, nakazał: uzupełnienie ubytków tynków elewacji i stropodachu; wymianę uszkodzonych elementów konstrukcji dachu (w tym krokwi również na fragmentach wspornikowych) i deskowania okapów (nie wymieniane elementy konstrukcji należy zaimpregnować); wymianę deskowania połaci dachowej, pokrycia papowego, elementów odwodnienia dachu (rynien i rur spustowych) oraz obróbek blacharskich; przemurowanie komina w miejscach jego uszkodzeń - w zakreślonym terminie do 30 listopada 2020 r.

Na skutek wniesionego odwołania GINB na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w części określającej termin i określił nowy termin do 31 marca 2021 r., a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Tym samym podniesiony w kasacji zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. jest także nieusprawiedliwiony. Wskazany wyżej przepis procedury administracyjnej nie miał zastosowania w realiach tej sprawy. Stanowiska tego nie zmienia fakt, iż rozstrzygnięcie reformatoryjne organu odwoławczego dotyczyło tylko zmiany terminu, gdyż już to spowodowało, że w sprawie nie miał zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zarzut kasacji dotyczący twierdzeń, iż zakreślony przez organ odwoławczy termin był niedostosowany do realnych możliwości faktycznych, logistycznych, administracyjno-prawnych skarżącej, nieuwzględniających wymogów i czasu niezbędnego do ich podjęcia w procesie budowlanym, nie jest także usprawiedliwiony.

Przede wszystkim posłużenie się w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. zwrotem niedookreślonym odnoszonym do "nieodpowiedniości" stanu technicznego oraz nakazu "usunięcia" nieprawidłowości, wskazuje, że przy ocenie zaistnienia przesłanki określonej w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. oraz przy wyborze reakcji na te nieprawidłowości, ustawodawca pozostawił organom dość szeroki margines swobody. Przyjąć należy, że owa swoboda obejmuje również wyznaczenie adresatowi nakazu terminu, w jakim stwierdzone nieprawidłowości powinny zostać usunięte. Swoboda ta nie ma jednak charakteru uznania administracyjnego i nie przybiera charakteru dyskrecjonalnego uprawnienia, którego ściśle nie determinują okoliczności faktyczne rozpoznawanej sprawy. Biorąc pod uwagę zakres nakazanych robót, czas potrzebny na ich zrealizowanie, jak również ratio legis art. 66 ust. 1 P.b. tj. możliwie jak najszybsze usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego przedmiotowego budynku garażu drezyn zabezpieczając ten obiekt przed dalszą jego degradacją – termin ten uznać należy za właściwy. Organ bowiem uwzględnił przy wyznaczaniu tego procesowego terminu interesy stron, zakres nakładanych obowiązków jak i dotychczasowy przebieg postępowania, wyjaśniając w przy tym, iż skoro stan konstrukcji dachu określony jako "niezadawalający" występował już we wrześniu 2014 r. a od tego czasu degradacja obiektu ciągle postępowała, to w kontekście okresu zimowego i ewentualnych intensywnych opadów śniegu dalsza zwłoka może spowodować awarię tego elementu. Dlatego też zasadnie uznano potrzebę dokonania prac zabezpieczających jako pilną. Takie uzasadnienie wyznaczenia wskazanego terminu, zdaniem NSA, w pełni realizuje zasadę wyjaśnienia zasadności przesłanek z art. 11 k.p.a. Poza tym wskazanie takiego terminu uzasadnione jest także w okolicznościach tej sprawy, zdaniem Sądu odwoławczego, potrzebą zabezpieczenia i przede wszystkim utrzymania przedmiotowego zabytku przez właściciela (art. 5 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami), by nie uległ on awarii, jak podniósł to organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Jedynie informacyjnie zaznaczyć należy, że omawiany termin może być zmieniony (przedłużony, przesunięty) na uzasadniony wniosek strony, jeżeli zachodzą ku temu szczególne okoliczności.

Nie jest usprawiedliwiony także zarzut skargi kasacyjnej błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. Generalnie zastosowanie art. 66 ust. 1 P.b. nie wiąże się ze sposobem powstania, a jedynie z faktem zaistnienia opisanych tam sytuacji. Wystąpienie którejkolwiek z przesłanek określonych w pkt 1-4 tego przepisu zobowiązuje organ do nakazania, w drodze decyzji, usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości w wyznaczonym terminie. Norma art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. jest konsekwencją przepisów nakładających na właściciela obiektu budowlanego obowiązek użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywania go w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej (art. 5 ust. 2 w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 P. b.).

Nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b., będzie zatem z reguły wynikiem zużycia technicznego obiektu budowlanego lub nagłych zdarzeń mających miejsce po oddaniu obiektu do użytkowania.

Skoro w tej sprawie, co wyżej wykazano, ujawniono w sposób niesporny niedostateczny stan techniczny przedmiotowego budynku garażu drezyn wąskotorowych, to zachodziła w związku z tym potrzeba wydania, w oparciu o przepis art. 66 ust. 1 pkt 3 omawianej ustawy, nakazu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości, a ich rodzaj oraz zasięg zależał od ustaleń poczynionych w sprawie. Konstrukcja normy prawnej zawartej w ww. przepisie oznacza, że jeżeli wystąpiła taka przesłanka jak nieodpowiedni stan techniczny obiektu, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz ponadto zobowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, co w tej sprawie uczyniono.

Skoro na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości wydania decyzji rozbiórkowej w trybie art. 67 P.b. z uwagi na regulację zawartą w ust. 2 tego przepisu, to jednak możliwy jest do zastosowania inny tryb umożliwiający doprowadzenie tego budynku do odpowiedniego stanu technicznego. Taki właśnie tryb określony w art. 66 ust. 1 pkt 3 P.b. został zastosowany przez organy. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji podkreślił w motywach zaskarżonego wyroku, że nałożone na skarżącą przez organ obowiązki, mają wyłącznie charakter konserwatorski. Polegają bowiem na naprawie tych elementów budynku, które są w najgorszym stanie i jedynie w minimalnym koniecznym zakresie zmierzają do powstrzymania dalszej degradacji obiektu, głównie wynikającej z przyczyn atmosferycznych. Już z samej sentencji decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że nakazane prace są pracami zabezpieczającymi obiekt przed dalszą degradacją. Trafnie Sąd pierwszej instancji przyznał, że zakres nakazanych robót szczegółowo wskazanych w decyzji, z pewnością nie mieści się w pojęciu odbudowy.

Reasumując zauważyć należy, iż wobec przedstawionej argumentacji wniesiona skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.