Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1123/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 5, art. 5 pkt 28, art. 33 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 627
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska-Fonfara, Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Aleksandra Larkiewicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi U. W. i A. W. na postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez U. i A. W. postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r. ([...]) Minister Środowiska po rozpoznaniu zażalenia skarżących na postanowienie Dyrektora [...] Parku Narodowego z dnia [...] października 2014r. (nr [...]), którym odmówiono uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w siedlisku rolniczym na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości G., gmina L. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 k.p.a., utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji.

Stan faktyczny sprawy jest następujący :

Wójt Gminy L. zwrócił się do Dyrektora [...] Parku Narodowego z wnioskiem o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w siedlisku rolniczym na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości G. w obrębie [...] Parku Narodowego. Planowany obiekt budowlany miał zostać zrealizowany na gruncie rolnym. Grunt ten jest obecnie niezabudowany, na działkach w bezpośrednim sąsiedztwie znajduje się zabudowa.

Dyrektor [...] Parku Narodowego postanowieniem z dnia [...] października 2014r. (nr [...]) odmówił uzgodnienia przedstawionego projektu decyzji. Organ stwierdził bowiem, że zabudowa nieruchomości skarżących, w sposób określony w projekcie decyzji o warunkach zabudowy naruszałaby zakaz, o którym mowa w art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013r., poz. 627 ze zm.) dalej także jako u.o.p. Nie występuje także zdaniem organu sytuacja uzasadniająca odstępstwo od ogólnego zakazu budowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych, określona w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.

Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015r utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. W obszernym uzasadnieniu rozstrzygnięcia zwrócono uwagę na następujące kwestie. Ze względu na szczególny charakter parków narodowych w u.o.p. uwzględniono pojęcie zagrożenia wewnętrznego. Za zagrożenia wewnętrzne dla zasobów przyrodniczych i walorów krajobrazowych parku należy uznać także te czynniki pośrednie, które mogą prowadzić do obniżania wartości przyrodniczej samego parku, a w sytuacjach szczególnych przyczyniać się nawet do zniszczenia chronionych zasobów przyrody. W sytuacji parku narodowego przepisy nie precyzują rodzaju czynników czy zjawisk oraz zagrożeń wewnętrznych wynikających z działalności człowieka.

Organ uznał, że każdy pojedynczy obiekt jako składnik całego procesu nie tylko może, ale wręcz wywołuje niekorzystne zmiany w środowisku przyrodniczym parku, m.in. poprzez przekształcenie terenu w wyniku budowy. Zabudowę przedmiotowej działki należy uznać za zagrożenie wewnętrzne (w świetle art. 5 pkt 28 u.o.p.). Przedmiotowa działka o pow. 1.94ha jest niezabudowana, nie ogrodzona, położona na polach uprawnych. Otoczenie działki stanowi zabudowa siedliskowa działki nr ew. [...] i [...], natomiast działka nr [...] stanowi własność [...] Parku Narodowego. W niewielkiej odległości od planowanego przedsięwzięcia odbywają lęgi ptaki objęte ochroną na mocy dyrektywy Rady 79/4009/EWG z dnia 2 kwietnia 1979r. w sprawie ochrony dzikich ptaków. Planowane przedsięwzięcie nie służy celom ochrony parku narodowego.

Działka usytuowana jest w obszarze specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 o nazwie Puszcza [...] (obszar PLC 140001). Organ wymienił gatunki ptaków objęte ścisłą ochroną gatunkową, które odbywają lęgi w odległości ok. 800m od działki inwestorów. Zakwalifikowano ten obszar jako odpowiadający definicji ostoi. Zabudowa tego terenu będzie niewątpliwie stanowić zagrożenie dla występowania gatunków chronionych, gdyż poprzez ciągle bytowanie ludności nasilą się niekorzystne oddziaływania związane z urbanizacją jak np. hałas. Powyższe stanowi przesłankę do uznania przedmiotowego przedsięwzięcia jako zagrożenia wewnętrznego.

Dalej zwrócono uwagę, że w dokumentacji "Zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy L." uchwalonej w dniu [...] kwietnia 2013r., sporna działka wyznaczona została jako teren rolniczy zlokalizowany na obszarze [...]PN i całkowicie wyłączony z urbanizacji, zlokalizowany w strefie ochrony zasobów przyrodniczych. Co prawda studium uwarunkowań nie stanowi aktu prawa miejscowego, ale nie oznacza, że decyzje wydawane dla terenów objętych studium mogą być sprzeczne z jego ustaleniami (wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1250/08). Organ I instancji nie przyjął ustaleń studium jako podstawy odmowy uzgodnienia niemniej opracowanie to stanowi jeden z dowodów, który wskazuje na ważną rolę tego obszaru w ochronie zasobów przyrodniczych [...]PN.

Ponadto ze względu na dużą wartość przyrodniczą i krajobrazową grunty prywatne w miejscowości G. zostały docelowe przeznaczone do wykupu na rzecz Parku.

Dalej podniesiono, że grunty skarżących są gruntami rolnymi, aktualnie użytkowanymi jako łąki. Nie można stwierdzić, by planowane zagospodarowanie spornej działki stanowiło kontynuację dotychczasowego jej sposobu zagospodarowania. Realizacja przedsięwzięcia będzie nowym elementem na tym terenie. Ponadto nie będzie wynikać z obecnego gospodarczego wykorzystania nieruchomości. Dodatkowo działkę nr [...] od wykorzystywanego siedliska inwestorów oddziela droga, działka nr [...] na której znajduje się dom z zabudowaniami gospodarczymi.

Minister odnosząc się do zarzutu ograniczenia prawa własności przywołał art. 64 ust. 3 Konstytucji, który daje podstawy do ograniczenia w uzasadnionym zakresie prawa własności. Ograniczenie to posiada umocowanie w przepisie rangi ustawowej, jakim jest art. 15 ust. 1 u.o.p. Konstytucja RP w art. 31 ust. 3 dopuszcza ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw m.in. dla środowiska.

Ograniczenia w wykonywaniu prawa własności wynikają z art. 15 ust. 1 u.o.p., w którym zawarty jest katalog zakazów obowiązujących na terenie parku narodowego. W art. 15 ust. 2 pkt 5 wskazany został przypadek, w którym zakazy te nie obowiązują. Nie stanowi jednak ten przepis samodzielnej podstawy lecz odsyła do unormowań Kodeksu cywilnego. Zdaniem Ministra w przypadku zlokalizowania działki na obszarze ustawowo chronionym, ustawowe granice korzystania przez właściciela z nieruchomości będzie wyznaczał art. 15 ust. 1 u.o.p.

U. W. i A. W. zaskarżyli ostateczne postanowienie Ministra Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

- prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. na błędną wykładnię art. 15 ust. 1, art. 15 ust. 2 u.o.p. i błędną wykładnię art. 140 Kodeksu cywilnego, a także wadliwe uznanie przez organ, że ustalonemu w sprawie stanowi faktycznemu odpowiada hipoteza art. 15 ust. 1 u.o.p., a nie hipoteza art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p.,

- naruszenie art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. polegające na niedostatecznym wyjaśnieniu sprawy oraz sformułowaniu uzasadnienia w sposób niejasny i nielogiczny.

Skarga wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia Dyrektora [...] Parku Narodowego.

Minister Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie przed sądem administracyjnym skarżący stwierdzili, że zamieszkują w siedlisku oddalonym od spornej działki ok. 2 km.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu jest postanowienie w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego w siedlisku rolniczym na działce nr ew. [...], położonej w miejscowości G., w granicach formy ochrony przyrody jaką jest [...] Park Narodowy, wydane na podstawie art. 60 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r., poz. 647 ze zm.). Zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 7 tej ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z dyrektorem parku narodowego w odniesieniu do obszarów położonych w granicach parku i jego otuliny. Uzgodnień dokonuje się w trybie art. 106 kpa.

Z tego względu konieczne było zastosowanie tych przepisów u.o.p., które regulują kwestie powołania takiej formy ochrony przyrody oraz możliwości zagospodarowywania obszarów znajdujących się w granicach parku narodowego. Dotyczy to w szczególności art. 15 i nast. oraz art. 117 ust. 2 w zw. z art. 5 pkt 8 u.o.p. Należy stwierdzić, że organ w ogóle nie rozważył planowanego przedsięwzięcia pod katem wskazanych norm prawnych, tudzież zrobił to w sposób niewystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia, dotyczy to także ustaleń faktycznych niezbędnych w celu zastosowania przepisu prawa materialnego. Uznał bowiem, że prawo własności skarżących zostało ograniczone w sposób zgodny z przepisem o randze ustawowej tj. art. 15 ust. 1 u.o.p., który przewiduje generalny zakaz budowy lub przebudowy obiektów budowalnych i urządzeń technicznych, z wyjątkiem obiektów i urządzeń służących celom parku narodowego. Rozważania te (nie wyczerpujące istoty rzeczy) znalazły się w związku z zarzutem inwestora o pozbawieniu uprawnień właścicielskich do dysponowania przedmiotem własności, nie zaś z dopuszczalnością na omawianym terenie inwestycji ze względu na ochronę wynikającą z ustanowienia parku narodowego. Minister nie dokonał ustaleń faktycznych, a przynajmniej w ocenie Sądu są one niewystraczające, aby zbadać czy stosownie do art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. nie występuje sytuacja, że zakaz zabudowy nie będzie miał w sprawie niniejszej zastosowania. Zgodnie bowiem z art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. zakazy nie dotyczą obszarów objętych ochroną krajobrazową w trakcie ich gospodarczego wykorzystania przez jednostki organizacyjne, osoby prawne lub osoby fizyczne oraz wykonywania prawa własności zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego. Korzystanie zatem z nieruchomości w graniach określonych przez ustawę o ochronie przyrody musi uwzględniać nie tylko zakaz nowej zabudowy, ale i wyłączenie tego zakazu unormowane w art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. Jeżeli zatem inwestor wykaże, że jego działka (objęta ochroną krajobrazową w rozumieniu art. 5 pkt 8 u.o.p.) wykorzystywana jest gospodarczo oraz, że wykonuje on swoje prawo własności – zakaz zabudowy go nie obejmuje. Przedsięwzięcie zatem, polegające na budowie obiektu budowlanego, mimo, że objęte generalnym zakazem, jeżeli będzie stanowiło kontynuację dotychczasowego sposobu wykorzystania gospodarczego terenu przez określony podmiot i nie wpływa na zmianę cech charakterystycznych krajobrazu – będzie dopuszczalne. Dyspozycja art. 15 ust. 2 pkt 5 u.o.p. dotyczy działalności, która daje możliwość użytkowania danego terenu przez właściciela na dotychczasowych zasadach, czyli stanowi kontynuację tej funkcji w trakcie ich gospodarczego wykorzystania w obrębie obszaru objętego ochroną krajobrazową. Oznacza to, że jeżeli na terenie takiej nieruchomości w granicach parku narodowego i objętej ochroną krajobrazową prowadzone jest gospodarstwo rolne, art. 15 ust. 2 pkt 5 cytowanej ustawy, pozwala w szczególnych sytuacjach na budowę budynku w celu możliwości prowadzenia działalności rolniczej (podobnie wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2010r. sygn. akt II OSK 1901/09 i z dnia 26 listopada 2013r. sygn. akt II OSK 1476/12). Oznacza to, że zadaniem organu jest poczynienie dokładnych ustaleń faktycznych co do prowadzonej przez inwestora działalności na spornej działce, czy sporna działka składa się na gospodarstwo rolne skarżących, czy jest ono przez nich uprawiane (owo gospodarstwo), gdzie zamieszkują, gdzie gromadzą płody rolne, jakie jest ich podstawowe źródło utrzymania. Ponadto jak długo sporna działka jest wykorzystywana w dotychczasowy sposób. Wszystkie te dane niezbędne są do oceny ewentualnego zastosowania normy wyłączającej zakaz zabudowy w granicach parku narodowego. Ponadto konieczne jest przeanalizowanie rodzaju proponowanej zabudowy, jeśli idzie o jej uwarunkowania techniczne. Z wniosku bowiem wynika, że budynek będzie wyposażony w wodę oraz szambo. Na ile taka infrastruktura jest konieczna dla budynku gospodarczego, którym jedynym przeznaczeniem powinna być obsługa prowadzonej działalności rolniczej – nie została ta kwestia poddana analizie.

Organ natomiast jako podstawę odmowy uzgodnienia projektowanej inwestycji przyjął – jak wynika z uzasadnienia – nie położenie działki w graniach parku narodowego, lecz usytuowanie w obszarze specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 Puszcza [...] (obszar PLC 140001). Z tego względu dokonał odmowy uzgodnienia powołując się na zagrożenie wewnętrzne, związane z występowaniem różnorodnego ptactwa, w pierwszej kolejności wymienionych w dyrektywie w sprawie ochrony dzikiego ptactwa.

Jak wynika z u.o.p. jedną z form ochrony przyrody jest obszar Natura 2000. Przy czym obszar Natura 2000 często nakłada się terytorialnie z innymi formami ochrony przyrody. Oznacza to, że na tak chronionym obszarze obowiązują przepisy odnoszące się zarówno do parków narodowych, jak i Natury 2000. Organ wykazał, że w pobliżu znajdują się ostoje gatunków chronionych i w tym zakresie nie można czynić mu zarzutów. Jako organ wyspecjalizowany posiada bowiem wiedzę, ze względu na którą został przez prawodawcę wytypowany do orzekania w sprawach ochrony przyrody. Minister wywiódł zatem, że budowa budynku gospodarczego o powierzchni ok 60 m kw. będzie stanowiła wewnętrzne zagrożenie dla parku narodowego. W ocenie Sądu jednak organ nie wykazał w sposób jasny i bezsporny, że zagrożenie takie wystąpi, zważywszy okoliczności sprawy, które nie zostały w sposób jednoznaczny wyjaśnione. Przy czym celowym jest przy identyfikacji tegoż zagrożenia odniesienie się do regulacji zawartej w art. 33 u.o.p.

Przepis art. 33 ust. 1 u.o.p. stanowi, że zabrania się z zastrzeżeniem art. 34, podejmowania działań mogących osobno lub w połączeniu w z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony Natura 2000, w tym w szczególności:

1) pogarszać stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 lub

2) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000,

3) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami.

Przepis art. 33 ust. 1 u.o.p. mówiąc o negatywnym oddziaływaniu na cele ochrony Natura 2000, nie mówi o jakimkolwiek oddziaływaniu lecz jedynie o znaczących negatywnych oddziaływaniach na środowisko. Oznacza to, że nie wszystkie negatywne oddziaływania będą uniemożliwiały realizację przedsięwzięcia, ale tylko te, których skala, stopień i charakter oddziaływania będzie uznana za znaczącą. Ponadto zawarte w tej normie sformułowanie "znaczące negatywne oddziaływanie" jako nieostre, sprawia, że w każdej sytuacji dokonywania takiej oceny organ administracji prowadzący postępowanie powinien precyzyjnie wskazać te przesłanki (vide wyrok 30 marca 2011 r. sygn. akt II OSK 2561/10).

Oznacza to, że sam fakt objęcia działki inwestycyjnej obszarem Natura 2000 nie statuuje zakazu podejmowania na tym terenie jakichkolwiek przedsięwzięć. Jeśli zatem organ jako podstawę odmowy uzgodnienia proponowanej inwestycji przywołał czynnik zagrożenia wewnętrznego połączony z faktem występowania na obszarze formy ochrony jaką jest Natura 2000, czynnik ten należało połączyć z zakazami obowiązującymi na obszarze Natura 2000. W ocenie Sądu bowiem bliżej niesprecyzowane i poddające się wykładni, pomimo legalnej definicji, pojęcie zagrożenia wewnętrznego nie może samo w sobie stanowić podstawy do ograniczenia prawa własności.

Faktem jest, że zgodnie z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP własność może być ograniczona, tylko w drodze ustawy i w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Jednymi z ustaw, które ograniczają właśnie prawo własności jest ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz ustawa o ochronie przyrody. Jednakże ograniczenia te powinny wynikać z jasnych i nie budzących wątpliwości norm prawnych. Takimi normami na gruncie u.o.p. jest przywoływany art. 15 ust. 1 oraz art. 33. I te przepisy powinny stanowić przedmiot rozważań organu ze względu na usytuowanie przestrzenne terenu inwestycyjnego. Tymczasem organ jako podstawę ograniczenia własności przyjął przepis art. 5 pkt 28 u.o.p.

Poza sporem pozostaje, że w przypadku inwestycji położnej na terenie parku narodowego organ winien brać pod uwagę nie tylko słuszny interes strony, ale także interes społeczny. Parki narodowe powołane zostały w celu zachowania dziedzictwa środowiskowego, kulturowego i krajobrazowego. W ocenie Sądu, ingerencja w substancję parku powinna być jak najmniej uciążliwa i nie powodująca istotnych zmian, w tym krajobrazowych. Wobec tego organy współdziałające (dyrektorzy parków narodowych) mogą odmówić uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy, jeśli w ich ocenie, realizacja zamierzonej inwestycji wpłynie w sposób negatywny na walory środowiskowe, architektoniczne, czy krajobrazowe parku narodowego. Działanie to oczywiście musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Identyfikowany bowiem czynnik wewnętrzny jako w istocie jedyna podstawa odmowy nie może bez innych przepisów prawa materialnego ingerować w prawo własności.

Z tego względu nie można uznać za wystarczające dla wydania rozstrzygnięcia zarówno ustaleń faktycznych, jak również wywodów prawnych dotyczących zagrożenia dla obszaru Natura 2000. Organ bowiem nie wykazał, aby budynek gospodarczy stanowił tego rodzaju inwestycję, która będzie znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Puszcza [...].

Na marginesie należy podnieść, że plany wykupu przez [...]PN nieruchomości położonych we wsi L. same w sobie nie mogą stanowić podstawy odmowy uzgodnienia projektu decyzji. Jeśli dojdzie do wykupu, podlegać będzie działka wraz z ewentualną zabudową. Należy również w sposób jednoznaczny stwierdzić, że postanowienia studium przewidujące odmienne przeznaczenie terenu od tego wynikającego z projektu decyzji - nie stanowią nigdy przesłanki do odmowy uzgodnienia projektu decyzji.

Z tych względów wobec naruszenia zarówno przepisów prawa procesowego co do ustaleń faktycznych, jak również prawa materialnego w zakresie wskazania prawidłowej podstawy prawnej odmowy uzgodnienia należało uchylić zarówno zaskarżone postanowienie, jak również postanowienie organu I instancji – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 a) i c) p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a. O kosztach nie orzeczono wobec braku wniosku uprawnionego podmiotu. Wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu znajduje uzasadnienie w art. 152 p.p.s.a.