Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 444/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 43 ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 460
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77, art. 80. art.106, art. 107 par 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Łoboz Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 maja 2016 r. sprawy ze skargi K. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 19 lutego 2016 r. znak [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania projektu decyzji o warunkach zabudowy skargę oddala.


UZASADNIENIE

Kierownik Zarządu Dróg Powiatowych postanowieniem z dnia 7 grudnia 2015 r., znak: [...], wydanym po ponownym rozpatrzeniu sprawy, negatywnie zaopiniował projekt decyzji z dnia 12 czerwca 2014 r., [...], o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczego z garażem i poddaszem mieszkalnym na części działki nr ew. [...] położonej w miejscowości S. gm. K., w sąsiedztwie drogi powiatowej nr [...] (dz. nr ew. [...]).

Jako podstawę prawną postanowienia organ I instancji wskazał art. 35 ust. 4 i art. 43 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2015, poz. 460 ze zm.), dalej "u.d.p.", art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199) oraz art. 106 § 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że 12 czerwca 2014 r. Wójt Gminy wszczął postępowanie w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla lokalizacji inwestycji w miejscowości S., której przedmiotem jest legalizacja budowy budynku gospodarczego z garażem, położonego przy drodze powiatowej dz. nr. [...]. W celu uzgodnienia lokalizacji przedmiotowego budynku zwrócono się do Zarządu Dróg Powiatowych, jako administratora ww. drogi.

Organ wskazał, że budynek, o którym mowa wyżej, przedstawiony na projekcie zagospodarowania działki nr [...] w S., jest już wybudowany i zlokalizowany przy drodze powiatowej nr [...] niezgodnie z ustawą o drogach publicznych.

Opiniujący organ podał również, że lokalizacja obiektu, którego budowę strona zamierza zalegalizować, jest niezgodna z art. 43 ust. 1 u.d.p.. Jak zaznaczono, potwierdzają to przeprowadzone przez organ oględziny, jak też i wydana wcześniej decyzja z dnia 15 lipca 2004 r. znak: [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nakazująca rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części oraz utrzymująca tę decyzję decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 września 2004 r. nr [...]. Decyzje Nadzoru Budowlanego są kierowane do J. Ć., lecz dotyczą działki i budynku, o które toczy się obecne postępowanie.

Organ l instancji stwierdził, że zgodnie z art. 43 u.d.p. obiekty budowlane przy drogach powiatowych w terenie zabudowanym powinny być sytuowane w odległości co najmniej 8 metrów od zewnętrznej krawędzi jezdni, a w sprawie tej odległość północnej ściany budynku od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 3,5 m, a okapu 2,70 m.

Organ ten podał również, że brał także pod uwagę zapis pkt 2 tegoż przepisu o możliwości odstępstwa od tej zasady i wyrażenia zgody przez zarządcę drogi na mniejszą odległość usytuowania obiektu niż 8 m, jednakże uznał, iż ten przepis należy odnieść do przypadków sytuowania nowych obiektów i powinno to mieć charakter wyjątkowy. Zdaniem organu takiego charakteru szczególnie uzasadnionego przypadku nie spełnia legalizacja wybudowanego niezgodnie z prawem budynku.

Nadto organ zaznaczył, że zastosowanie art. 43 ust. 2 u.d.p. powinno mieć charakter wyjątkowy (ustawa posługuje się wręcz pojęciem szczególnie uzasadnionego przypadku). Charakteru szczególnie uzasadnionego przypadku nie spełnia przesłanka dotycząca legalizacji niezgodnie z prawem wybudowanego obiektu. Byłoby wręcz niezgodne z zasadą praworządności, aby skutki bezprawnych działań były jedyną podstawą do uzasadnienia zastosowania wyłomu w obowiązujących zasadach prawnych.

W omawianym przypadku lokalizacja budynku na przedmiotowym odcinku drogi w tak małej odległości od krawędzi jezdni, u podnóża skarpy, przy ostrym łuku poziomym i dużym spadku podłużnym jezdni na łuku, stwarza zagrożenie, zwłaszcza w niesprzyjających warunkach pogodowych.

Na poparcie swoich tez organ przywołał orzeczenia sądów administracyjnych.

Organ podkreślił, że jedyną zasadą, jaką powinien się kierować przy wykonywaniu swoich zadań, jest zasada bezpieczeństwa drogowego.

K. C.-Ć. wniosła na powyższe postanowienie zażalenie podnosząc, że w 1997 roku wraz z mężem nabyła działkę nr [..], zabudowaną dwoma budynkami – mieszkalnym i gospodarczym, które następnie zostały odremontowane. Na budynku gospodarczym żaląca z mężem dokonali samowoli budowlanej, polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego obiektu. Żaląca się wskazała, że budynek ten jest zlokalizowany w zabudowie zagrodowej, gdzie większość budynków nie spełnia wymogu z ustawy o drogach publicznych. Zaznaczyła, że w latach 1997 -2015 nie było w tym miejscu żadnej kolizji drogowej, a ruch kołowy nie nasilił się też znacząco ze względu na wyludnianie się wsi, przy czym ww. droga nie jest też główną drogą łączącą wsie S. i P. - tylko jej bocznym odgałęzieniem.

Podniosła, że ze względu na ukształtowanie terenu przejazd autobusami i samochodami ciężarowymi przedmiotową drogą jest niemożliwy. W okolicy mieszka 13 osób (3 gospodarstwa), nie ma też możliwości rozbudowy wsi w tym kierunku.

Żaląca podała również, że budynek jest w dobrym stanie technicznym, posiada ekspertyzę i wszystkie wymagane przepisami zgody do wydania warunków zabudowy.

Żaląca się wskazała, że dba o bezpieczeństwo na tym odcinku drogi przez regularne koszenie poboczy i odśnieżanie. Podniosła, że na tym odcinku drogi obowiązuje ograniczenie prędkości do 30 km/h.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia 19 lutego 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 K.p.a. w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2015 r., poz. 199; obecnie Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.), dalej "u.p.z.p." utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy wskazał, że regulacja art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. stanowi, iż decyzje o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. Uzgodnień takich dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a., tj. w drodze postanowienia, na które zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi (art. 53 ust. 5 u.p.z.p.).

Organ wskazał, że zaskarżone postanowienie nie jest dotknięte uchybieniami, które skutkowałyby koniecznością jego uchylenia. Zawarta w nim negatywna opinia została dokonana z punktu widzenia przepisów u.d.p.-zgodnie z trybem obowiązującym, a wskazanym w art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p..

W ocenie organu odwoławczego opiniujący organ brał też pod uwagę zapis art. 43 ust. 2 u.d.p., w myśl którego zarządca drogi może w szczególnie uzasadnionych przypadkach wyrazić zgodę na usytuowanie obiektu w mniejszej niż 8 m odległości od krawędzi jezdni - z uwzględnieniem art. 38 zezwalającym pozostawienie w dotychczasowym stanie istniejące w pasie drogowym obiekty budowlane nie powodujące zagrożenia i utrudnienia w ruchu drogowym.

Niemniej jednak organ ten uznał, że w sprawie tej legalizacja wybudowanego niezgodnie z prawem budynku nie stanowi szczególnie uzasadnionego przypadku. W jego ocenie byłoby wręcz niezgodne z zasadą praworządności, aby skutki bezprawnych działań były jedyną podstawą do zastosowania wyłomu w obowiązujących zasadach. Organ opiniujący słusznie - zdaniem organu odwoławczego - zauważył, że jedyną zasadą, jaką powinien się kierować przy wykonywaniu swoich zadań, jest zasada bezpieczeństwa drogowego. Kierując się tą zasadą uznał, że lokalizacja przedmiotowego budynku w tak małej odległości od krawędzi jezdni, u podnóża skarpy, przy ostrym łuku poziomym i dużym spadku podłużnym jezdni na łuku, stwarza zagrożenie zwłaszcza w niesprzyjających warunkach pogodowych.

K. C.-Ć. wniosła na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, zarzucając obrazę przepisu prawa materialnego, a to § 4 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, polegającą na jego niezastosowaniu w sytuacji, w której usytuowanie zabudowań na działkach sąsiednich wyznaczało linię zabudowy, którą należało przedłużyć - co doprowadziłoby do uznania, że usytuowanie budynku skarżącej mieści się w nowej linii zabudowy.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów art. 7 i art. 80 K.p.a. poprzez dowolne i sprzeczne z treścią zaświadczenia ZDP w P. z dnia 18 marca 2009 r. ustalenie, że lokalizacja budynku na dz. [...] w S. w tak małej odległości od krawędzi jezdni stwarza zagrożenie, pomimo że organ nie przedłożył żadnej opinii, czy ekspertyzy, mającej świadczyć o wystąpieniu stanu zagrożenia w ruchu drogowym, a z ww. zaświadczenia wynika, że przedmiotowy budynek nie stanowi zagrożenia dla ruchu na drodze. Nadto od czasu wybudowania drogi, nie zdarzyła się na tym odcinku drogi żadna kolizja drogowa, a droga w istocie użytkowana jest tylko przez mieszkańców, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i utrzymanie zaskarżonego postanowienia w mocy.

Nadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 7 i 77 § 1 w związku z art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 43 ust. 2 u.d.p. z uwagi na nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji wnikliwego postępowania dowodowego, w szczególności pominięcie szeregu okoliczności, takich jak wydane zaświadczenia przez ZDP w P. z dnia 18 marca 2009 r., a także zaniechanie czynności dowodowych zmierzających do ustalenia, czy w niniejszej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek umożliwiający wydanie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż to wynika z przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Ponadto skarżąca wniosła na podstawie przepisu art. 106 § 3 P.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów, tj. zaświadczenia ZDP w P. z dnia 18 marca 2009 r., dokumentacji zdjęciowej oraz informacji Sołtysa wsi M. o braku kolizji w S. i braku ruchu drogowego pojazdów ciężkich - na okoliczność wystąpienia w niniejszej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku uzasadniającego wydanie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze w odległości mniejszej niż to wynika z art. 43 ust. 1 u.d.p..

W uzasadnieniu zarzutów skarżąca podniosła, że organy nie badały, czy zapadłe rozstrzygnięcie Kierownika ZDP w P. pozostaje w zgodności z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r..

Skarżąca podniosła, że zabudowa zagrodowa w S., na terenie działek sąsiednich w stosunku do działki nr [...] charakteryzuje się brakiem zachowania odległości od drogi, o której mowa w u.d.p. Są to bowiem zabudowania, które powstały jeszcze przed wybudowaniem drogi powiatowej, która powstała dopiero w 2004 r., tj. po uchyleniu wszystkich planów miejscowych w związku z wejściem w życie u.p.z.p..

Skarżąca załączyła do skargi m.in. kopię zaświadczenia Kierownika ZDP w P. z 30 kwietnia 2010 r., potwierdzającego, że przedmiotowy budynek znajduje się w odległości 3,2 m od krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...], S. – P. (droga klasy L) i nie stanowi zagrożenia dla ruchu na drodze.

W aktach administracyjnych zalega również pismo Kierownika ZDP w P. z 27 maja 2014 r., skierowane do skarżącej, w którym ZDP wyraża zgodę na pozostawienie istniejącego budynku zlokalizowanego w S. na działce nr [...], z zastrzeżeniem, że Zarządca drogi nie będzie ponosił odpowiedzialności za szkody powstałe na budynku związane z użytkowaniem drogi powiatowej bez względu na ruch pojazdów, jaki będzie się odbywał na drodze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 P.p.s.a. w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a..

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie, jaki i postanowienie wydane w pierwszej instancji, odpowiadają prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Zarządu Dróg Powiatowych wydane na podstawie art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 i ust. 5 u.p.z.p. oraz art. 106 § 5 K.p.a..

Bezsporne w sprawie jest, że droga nr [...] S.-P. (dz. nr ew. [...]) ma od 2004 r. charakter drogi powiatowej, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3 u.d.p..

Bezsporne jest również, że odległość północnej ściany budynku skarżącej od zewnętrznej krawędzi jezdni wynosi 3,5 m, a okapu 2,70 m, co potwierdzają również przeprowadzone w obecności skarżącej oględziny.

Z akt sprawy wynika, że skarżąca nabyła w 1997 r. działkę nr [...], na której istniał m.in. budynek gospodarczy w niewielkiej odległości od drogi. Skarżąca z mężem dokonali jego remontu oraz samowoli budowlanej polegającej na nadbudowie i przebudowie istniejącego obiektu w latach 2002 - 2004 r..

Z akt wynika również, że ostateczną decyzją z dnia 3 września 2004 r. nr [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego orzekł o nakazie rozbiórki przedmiotowej inwestycji. Decyzje Nadzoru Budowlanego w przedmiocie rozbiórki są kierowane do J. Ć., lecz dotyczą działki i budynku będących przedmiotem niniejszego postępowania.

W ramach wszczętej procedury legalizacyjnej niezbędnym elementem było przedstawienie projektu decyzji o warunkach zabudowy do uzgodnienia właściwemu zarządcy drogi (wobec braku obowiązującego planu miejscowego).

Wyjaśnić zatem należy, iż zgodnie z przytoczonymi przepisami decyzję o warunkach zabudowy wydaje prezydent miasta po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 u.p.z.p. oraz uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 u.p.z.p.). W myśl art. 64 ust. 1 w związku z art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z właściwym zarządcą drogi - w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego.

Postanowienie uzgodnieniowe jest elementem głównego rozstrzygnięcia sprawy następującego w formie decyzji administracyjnej, zaś po myśli art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnienia tego dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a..

Przepisy u.p.z.p. nie wskazują wprost, jakie przesłanki powinny być brane pod uwagę przez organ dokonujący wymienionych w art. 53 u.p.z.p. uzgodnień. Zasadne jest uznanie, iż właściwy organ powinien przede wszystkim uwzględniać ogólne zasady u.p.z.p., co też częściowo uczynił w niniejszej sprawie Zarząd Dróg Powiatowych.

Przyczyną odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji na części działki nr [...] położonej w miejscowości S. gm. K. w sąsiedztwie drogi powiatowej nr [...] S.-P. (dz. nr ew. [...]), była kwestia niezachowania wymaganej prawem odległości 8 m od zewnętrznej krawędzi ww. drogi, która jest położona w terenie zabudowy i która po przebudowie w 2004 r. uzyskała parametry techniczne i użytkowe odpowiadające drodze powiatowej.

Powyższa odległość podyktowana jest treścią art. 43 ust. 1 u.d.p. stanowiącym, że obiekty budowlane przy drogach powinny być usytuowane w odległości co najmniej 8 m od zewnętrznej krawędzi drogi powiatowej w terenie zabudowy.

Zdaniem skarżącej w sprawie powinien mieć zastosowanie art. 43 ust. 2 u.d.p., zgodnie z którym w szczególnie uzasadnionych przypadkach usytuowanie obiektu budowlanego przy drodze, o której mowa w ust. 1 lp. 3 tabeli, w odległości mniejszej niż określona w ust. 1, może nastąpić wyłącznie za zgodą zarządcy drogi, wydaną przed uzyskaniem przez inwestora obiektu pozwolenia na budowę lub zgłoszeniem budowy albo wykonywania robót budowlanych. Przepis art. 38 ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Powołany przepis art. 43 u.d.p. statuuje generalny obowiązek zachowania, w szczególności ze względów bezpieczeństwa, odpowiedniej odległości pomiędzy obiektami budowlanymi zlokalizowanymi przy drodze, a zewnętrzną krawędzią jezdni. Przez obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r., poz. 1409), należy rozumieć budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami oraz obiekt małej architektury.

Przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. odnosi się co do zasady do nowej zabudowy. Określa bowiem minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym, a zewnętrzną krawędzią jezdni, podczas budowy takiego obiektu.

Odstępstwo przewidziane w art. 43 ust. 2 u.d.p. jest warunkowe, bowiem muszą zostać spełnione określone ustawowo przesłanki, a mianowicie odstępstwo to może wystąpić wyłącznie w odniesieniu do odległości od drogi ogólnodostępnej krajowej, wojewódzkiej, powiatowej i gminnej, za zgodą zarządcy drogi.

Zgodę na odstępstwo można wydać jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach – ustawodawca posłużył się w odniesieniu do tej przesłanki - wyrażeniem niedookreślonym, tzw. "zwrotem szacunkowym", nakładającym na zarządcę drogi obowiązek ustalenia, czy dany przypadek ma szczególnie wyjątkowy charakter i czy za zasadnością odstępstwa przemawia wiele argumentów (por. także wyrok WSA w Lublinie, II SA/Lu 643/07, LEX nr 394875).

Rozstrzygnięcie w przedmiocie udzielania zgody na zmniejszenie odległości obiektu budowlanego od drogi publicznej jest rozstrzygnięciem o charakterze uznaniowym, a nie związanym. Oznacza to, iż organ administracji odmawiając zgody na odstępstwo od przepisu określającego odległości obiektu budowlanego od drogi publicznej winien należycie uzasadnić dlaczego uważa, iż w konkretnej sprawie nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek uzasadniający udzielenie zgody. Sąd administracyjny kontrolując tego typu rozstrzygnięcie nie posiada kompetencji do nakazania organowi administracji, by udzielił stronie zgody na usytuowanie obiektu budowlanego w odległości mniejszej, niż to wynika z obowiązujących przepisów prawa. Sądowa kontrola tego rodzaju rozstrzygnięcia polega na sprawdzeniu, czy jego wydanie poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 stycznia 2007 r., sygn. IV SA/Wa 1814/06 dostępne na orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do oceny stanu faktycznego w sprawie Sąd stwierdza, że wbrew stanowisku skarżącej, z decyzji rozbiórkowych – obejmujących całość przeprowadzonych robót budowlanych – budynek mieszkalno–gospodarczy o wymiarach 13m na 6 m nie wynika, by w miejscu samowoli budowlanej istniał wcześniej legalnie zbudowany budynek, który tylko nadbudowano i rozbudowano.

Powyższą konstatację potwierdza treść projektu decyzji o warunkach zabudowy, w której inwestycję opisano jako budowa budynku gospodarczego z garażem i poddaszem mieszkalnym, nie zaś jako remont, nadbudowę i rozbudowę istniejącego legalnie budynku.

Droga o szerokości 5 m istniała już 20 czerwca 1998 r. Została przebudowana w oparciu o decyzję o pozwoleniu na budowę drogi z dnia 27 sierpnia 2003., znak: [...], co ukształtowało nowy stan prawny.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy stwierdzić, że organy nie mogły naruszyć § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588 ze zm.). Całkowicie czym innym jest bowiem badanie zgodności inwestycji z przepisami planistycznymi, zgodnie z którymi usytuowanie zabudowań na działkach sąsiednich wyznacza linię zabudowy, a inną, odrębną kwestią jest spełnienie wymogów odległości od drogi narzuconych art. 43 u.d.p..

Zatem uznanie, że usytuowanie budynku skarżącej mieści się w nowej linii zabudowy, nie ma i nie może mieć bezpośredniego wpływu na ocenę zachowania odległości statuowanych w ww. przepisie art. 43 u.d.p.. W związku z powyższym również usytuowanie względem drogi budynków na działkach sąsiednich nie mogło mieć bezpośredniego wpływu na ocenę prawidłowości kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięć.

Pozostałe zarzuty skargi skoncentrowane są na niewystarczającym wyjaśnieniu i uzasadnieniu odmowy zastosowania art. 43 ust. 2 u.d.p. ze względu na brak stwierdzenia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Należy tu wskazać, że oczywiście rację ma organ stwierdzając, że niezgodne z zasadą praworządności byłoby, aby skutki bezprawnych działań były jedyną podstawą do zastosowania wyłomu w obowiązujących zasadach. Jednakże Sąd podkreśla, że nie jest prawdziwe twierdzenie, iż fakt samowoli budowlanej w każdym przypadku uzasadnia odmowę zastosowania odstępstwa ze względu na brak wystąpienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

Wbrew stwierdzeniu organów nie jest tak, że jedyną zasadą, jaką powinien kierować się organ opiniujący przy wykonywaniu swoich zadań jest zasada bezpieczeństwa drogowego. Zasada bezpieczeństwa drogowego niewątpliwie jest zasadą podstawową dla zarządcy drogi, jednak w postępowaniu uzgodnieniowym, jak w każdym postępowaniu administracyjnym, organ winien stosować wszystkie ogólne zasady postępowania administracyjnego statuowane w art. 6 – 12, a także art. 75, art. 77, art. 80 K.p.a..

Mimo wszystko, należy uznać w niniejszej sprawie, że kierując się zasadą bezpieczeństwa drogowego organ opiniujący trafnie uznał, że lokalizacja przedmiotowego budynku w tak małej odległości od krawędzi jezdni, u podnóża skarpy, przy ostrym łuku poziomym i dużym spadku podłużnym jezdni na łuku, stwarza zagrożenie, zwłaszcza w niesprzyjających warunkach pogodowych.

Wobec powyższego za niezasadne należy uznać zarzuty, że organy nie odniosły się do okoliczności takich jak: wpływ ruchu drogowego na stan techniczny budynku, wpływ budynku na drogę, czy brak osuwania się skarpy.

Organy do powyżej wskazanych kwestii odniosły się co prawda w sposób lakoniczny, ale nie jest to uchybienie stanowiące o konieczności usunięcia skarżonych postanowień z obrotu prawnego.

Nie budzi bowiem wątpliwości, że zasadę usytuowania budynków względem dróg stanowi art. 43 ust. 1 u.d.p.. Zastosowanie zaś wyjątkowego art. 43 ust. 2, a nie ust. 1, wymaga wystąpienia i uzasadnienia szczególnie uzasadnionego przypadku.

W związku z powyższym zarzut nieprzedłożenia przez organ żadnej opinii, czy ekspertyzy mającej świadczyć o wystąpieniu stanu zagrożenia w ruchu drogowym, nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

W ocenie Sądu organy obu instancji w sposób wystraczająco rzetelny zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, a ocena okoliczności sprawy została oparta na całokształcie tego materiału. Zgodnie z wymogiem przepisu art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., zaskarżone postanowienie zostało uzasadnione.

Mając na uwadze, że Sąd kontroluje zaskarżone postanowienia pod kątem ich legalności, brak jest podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Na marginesie Sąd wskazuje, że jest pewnym uchybieniem art. 8 i art. 107 § 3 K.p.a. brak odniesienia się w uzasadnieniach zaskarżonych rozstrzygnięć do stanowiska prezentowanego przez Kierownika ZDP w P. w zaświadczeniu z 30 kwietnia 2010 r., i piśmie z 27 maja 2014 r. Z pism tych bowiem skarżąca mogła antycypować przyszłe pozytywne zaopiniowanie uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy. Powyższe uchybienia jednakże nie mogły mieć i nie miały istotnego wpływu na wynik sprawy.

Na marginesie również Sąd wskazuje, że w kwestii relacji pomiędzy postępowaniem o uzgodnienie projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy, dokonywanym na podstawie art. 53 ust.4 pkt 9 u.p.z.p., a postępowaniem o którym mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p.. Sąd podziela co do zasady stanowisko wyrażone w innej sprawie (nie pozostającej w związku ze sprawą niniejszą) w przytoczonym przez skarżącą prawomocnym wyroku Sądu Wojewódzkiego w Lublinie z dnia 18 października 2007 r., sygn. akt II SA/Lu 643/07. W orzeczeniu tym trafnie podkreślono, że oba te postępowania stanowią dwie odrębne od siebie procedury prawne, realizowane na różnych etapach procesu inwestycyjnego. Postępowanie w przedmiocie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy ma przy tym przedmiot ogólniejszy, aniżeli postępowanie w sprawie wydania zgody, o której mowa w art. 43 ust. 2 u.d.p.. Drugie z tych postępowań dotyczy bowiem wyłącznie kwestii o charakterze szczegółowym (odstępstwa od wymogów określonych w art. 43 ust.1 u.d.p).

Ze wskazanych wyżej względów, oceniając legalność zaskarżonego postanowienia w świetle materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie, po rozważeniu podniesionych przez skarżącą zarzutów, Sąd uznał, że nie dają one podstaw do postawienia organom orzekającym w niniejszej sprawie zarzutu naruszenia prawa i do podważenia legalności zapadłych w sprawie postanowień, bowiem organy podjęły kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, dokonując przy tym prawidłowej wykładni przepisów prawa mających zastosowanie w rozpatrywanej sprawie.

Mając to na uwadze, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd oddalił skargę orzekając jak w sentencji wyroku.