Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1311/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1440
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys (spr.) Sędzia del. WSA Iwona Kosińska Protokolant starszy sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 8 września 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 666/14 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 września 2014 r., sygn. akt II SA/Wa 666/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. K. na opisaną w sentencji decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

Jak wynika z uzasadnienia tegoż wyroku zapadł on w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówił przyznania T. K. renty rodzinnej po ojcu w drodze wyjątku. W jej motywach podał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej i w związku z tym w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie przesłanek wymienionych we wskazanym przepisie w odniesieniu do tej osoby, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny osoby zmarłej. Organ stwierdził, że brak uprawnień ojca wnioskodawcy do świadczenia w trybie zwykłym nie został spowodowany szczególnymi okolicznościami, a nadto wnioskodawca jest uprawniony renty socjalnej. Tymczasem przepisy powołanej ustawy nie przewidują zbiegu świadczenia w drodze wyjątku ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. K. stwierdził, że otrzymywana renta socjalna jest niewystarczająca, aby normalnie żyć. Ponadto zwrócił uwagę, że zmarły ojciec przepracował ponad 22 lata, on sam ma odprowadzane składki i gdyby nie przeszkody, miałby rentę po ojcu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) – dalej: K.p.a., utrzymał w mocy poprzednią swą decyzję. Przytaczając w jej uzasadnieniu brzmienie przepisu art. 53 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r., organ stwierdził, że świadczenie w drodze wyjątku jest pochodną świadczenia w trybie zwykłym. Nadto, że z przedłożonej dokumentacji wynika, iż ojciec wnioskodawcy w okresie od [...] kwietnia 1996 r. do [...] czerwca 2013r., tj. do dnia śmierci, nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. We wskazanym okresie nie była orzeczona wobec niego całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub też inne zdarzenie zewnętrzne niezależne od woli ubezpieczonego. Organ wskazał również, że wnioskodawca ma przyznaną rentę socjalną w trybie zwykłym. Wyjaśnił w związku z tym, iż przepisy cytowanej ustawy, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83, o przyznaniu którego decyduje wyłącznie Prezes ZUS, nie przewidują zbiegu tego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. wniósł o przyznanie renty rodzinnej w drodze wyjątku "mimo wszelkim przeciwnościom losowym". Wskazał, że organ porusza sprawę jego renty socjalnej, za którą nie sposób godnie żyć. Podniósł też, że jest całkowicie niezdolny do pracy, uczy się by móc pracować głową i rękami, bo nogami nie może. Nie może również odpowiadać za to, że miał ojca alkoholika i nieroba, który nie interesował się dziećmi. Jednocześnie wskazał, że ojciec przepracował ponad 22 lata i z tego tytułu on chciałby dziś skorzystać z renty rodzinnej. Skarżący wskazał, że mieszka z matką, a gdyby jej zabrakło, to z renty socjalnej w kwocie 620 zł nie byłby w stanie się utrzymać, skoro opłata za mieszkanie wynosi 400 zł.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoją dotychczasową argumentację faktyczną oraz prawną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną. Wskazując na wyjątkowość świadczeń opartych o przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i analizując jego przesłanki, Sąd ten doszedł do przekonania, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, gdyż stanowisko zajęte w zapadłych decyzjach zostało faktycznie i prawnie umotywowane. W jego ocenie trafnie organ przyjął, iż nie jest możliwy zbieg renty rodzinnej w drodze wyjątku ze świadczeniami przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Stanowisko powyższe znalazło potwierdzenie w orzecznictwie (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt II SA 388/01, Lex nr 55032). Już ta okoliczność, zdaniem tego Sądu, wyklucza skarżącego z kręgu osób uprawnionych do wnioskowanego świadczenia. Dodatkowo podniósł, że skarżący nie spełnia także przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania. Prowadzi bowiem wspólne gospodarstwo domowe z matką, która otrzymuje rentę rodzinną w wysokości 1905 zł, co w połączeniu z rentą socjalną skarżącego wynoszącą ok. 700 zł, daje łączny dochód rodziny w kwocie ponad 2600 zł. Tym samym miesięczny dochód na członka rodziny wynosi ok. 1300 zł, czyli przekracza kwotę najniższej, wynoszącej ok. 800 zł, emerytury, która w świetle orzecznictwa stanowi próg, poniżej jakiego można mówić o braku niezbędnych środków utrzymania. Sąd meriti podkreślił, że niezbędnych środków utrzymania nie można utożsamiać z niewystarczającymi środkami utrzymania, na co wielokrotnie zwracały uwagę sądy administracyjne. W tej sytuacji nie zachodzi potrzeba badania kwestii, czy brak uprawnień zmarłego ojca skarżącego do świadczenia w zwykłym trybie, był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) – dalej P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego orzeczenia wniósł T. K., reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu, i zaskarżając ten wyrok w całości, opierając się na podstawach:

1. naruszenia przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, to jest art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegające na błędnej interpretacji, że fakt pobierania renty socjalnej, której kwota jest znacznie niższa od najniższych świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, przemawia za tym, że po stronie T. K. nie zachodzi przesłanka "braku niezbędnych środków utrzymania",

2. naruszenia przepisów o postępowaniu, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 133, art. 134 i art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez:

a) zaniechanie wszechstronnej analizy sprawy w oparciu o istniejące w aktach sprawy dokumenty, zwłaszcza przez uznanie, że nie zachodzi potrzeba badania kwestii czy brak uprawnień zmarłego ojca wnoszącego skargę kasacyjną do świadczenia w zwykłym trybie był spowodowany szczególnymi okolicznościami,

b) przyjęcie błędnego poglądu organu wydającego decyzję w zakresie niespełnienia przez T. K. przesłanki braku niezbędnych środków utrzymania opartego na niezgodnej z ustawą ocenie środków posiadanych przezeń, w sytuacji gdy wysokość minimalnej emerytury wynosi 844,45 zł,

c) zaniechanie ustosunkowania się do przedstawionego w skardze zarzutu dotyczącego zbiegu świadczeń — renty socjalnej ze świadczeniem w drodze wyjątku,

wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autorka skargi kasacyjnej zaakcentowała, że ojciec strony 22 lata pracował, a potem był częściowo, następnie całkowicie niezdolny do pracy. Nadto, że renta socjalna, będąca niższą od najniższego świadczenia emerytalnego czy rentowego, nie wystarcza na zaspokojenie potrzeb skarżącego kasacyjnie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie godzi się przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania (przesłanek nieważnościowych w sprawie nie stwierdzono), co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oparcie skargi kasacyjnej na obu podstawach z reguły wymusza w zasadzie rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych albowiem tylko wówczas, gdy stan faktyczny sprawy został poprawnie ustalony i nie doszło do mających wpływ na wynik sprawy naruszeń procesowych, można przejść do oceny zastosowania i wykładni prawa materialnego. Wszak w niniejszej sprawie eksponowane w ramach obu podstaw zarzuty zostały ściśle ze sobą powiązane, co uzasadnia ich łączne omówienie. W pierwszej kolejności wypada odnieść się do zarzutu zaniechania ustosunkowania się przez Sąd meriti do kwestii zbiegu renty socjalnej i świadczenia w drodze wyjątku. Zarzut ten jest oczywiście chybiony, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyraźnie stwierdzono, powołując się nadto na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyłączenie możliwości pobierania obu świadczeń. Zasadność tej konkluzji na gruncie niniejszej sprawy jest innym zagadnieniem, bo oczywistą wydaje się możliwość pozbawienia prawa do renty socjalnej w przypadku przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jednakowoż po pierwsze – jak sama nazwa wskazuje – to świadczenie ma charakter wyjątkowy, przyznawane jest wówczas, gdy strona nie ma uprawnień do innych świadczeń (w trybie zwykłym), po wtóre skarżący kasacyjnie istotnie nie spełnia wymogów do jego przyznania. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji przepis art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych stanowi, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenia o wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Regulacja ta ma charakter szczególny, albowiem pozwala na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać" je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza bynajmniej, że ma on całkowitą swobodę i dowolność w tym względzie. Z treści omawianego przepisu wynikają przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich trzech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tą możliwość. W rozpoznawanej sprawie istotnie Sąd I instancji nie zajął się kwestią, czy niespełnienie przez ojca skarżącego kasacyjnie warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym. Poza tym – za organem pominął kwestie jego niezdolności do pracy - wszak w aktach sprawy brak jest przekonujących dowodów mogących wskazywać, że nie podejmował on zatrudnienia skutkującego dłuższym stażem ubezpieczeniowym z powodów zasługujących na uznanie ich za szczególne i uniemożliwiające jakiekolwiek zatrudnienie czy inną pracę. W tym miejscu należy podkreślić, że istotnie choroba alkoholowa może być uznana za taką szczególną okoliczność, wszak już sam skarżący w skardze podał, że jego ojciec był nie tylko alkoholikiem, ale i "nierobem". Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje więc trudnej sytuacji rodzinnej i materialnej skarżącego kasacyjnie, lecz nie są to okoliczności szczególne w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Chodzi tu bowiem o takie zdarzenia, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Jednak ta kwestia nie ma znaczenia, a więc nie wymagała badania i rozważania, w sytuacji niewystąpienia innej przesłanki, a mianowicie braku niezbędnych środków utrzymania. Stanowisko zajęte przez Sąd meriti jest w tym zakresie prawidłowe, stąd zarzut skargi kasacyjnej nie mógł się ostać. T. K. pobiera bowiem rentę socjalną, której wysokość wynosi 709,34 zł brutto, nadto zasiłek pielęgnacyjny wynoszący 153 zł. Co prawda minimalna emerytura oraz minimalna renta z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wynosiła w ubiegłym roku 844,45 zł, lecz niepodobna uznać, aby owa renta nie pozwalała na utrzymanie się na podstawowym poziomie. Inaczej przekreślony byłby jej cel. W okolicznościach tej sprawy niepodobna też pominąć faktu prowadzenia przez skarżącego kasacyjnie wspólnego gospodarstwa domowego z matką. Toteż dochody ich obojga winny być wzięte pod uwagę. Matka uzyskuje rentę rodzinną w kwocie 1905 zł brutto. Jak słusznie dostrzegł Sąd I instancji daje to łącznie ponad 2600 zł, czyli ok. 1300 zł na osobę, która to kwota znacznie przekracza minimalną emeryturę. W takiej sytuacji nie sposób przyjąć, aby skarżący kasacyjnie nie miał niezbędnych środków utrzymania, co uzasadniałoby przyznanie przedmiotowego świadczenia. Takie stanowisko zajął już Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 16 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2916/14 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Dlatego, mimo zrozumienia jego sytuacji, prezentowane przezeń argumenty nie mogły odnieść skutku. Zaskarżony wyrok nie jest dotknięty wadami procesowymi, w szczególności uwypuklonymi w skardze kasacyjnej naruszeniami art. 133 P.p.s.a., powołanego zresztą bez wskazania jednostki redakcyjnej, a regulującego w § 1 orzekanie na podstawie akt sprawy, art. 134 P.p.s.a., również powołanego bez określenia jednostek redakcyjnych, a regulującego w § 1 obowiązek orzekania przez wojewódzki sąd administracyjny także z urzędu, zaś w § 2 statuującego zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi nieważność zaskarżonego aktu lub czynności, wreszcie art. 141 § 4 P.p.s.a., regulującego elementy uzasadnienia wyroku. Sąd meriti bowiem orzekał w oparciu o akta sprawy, rozpoznał ją we właściwym zakresie, tym bardziej że autorka skargi kasacyjnej nie wskazuje, jakie jeszcze inne okoliczności należało wziąć pod uwagę, nadto w dostateczny sposób wyartykułował swe stanowisko, przynajmniej w sposób pozwalający na odczytanie jego intencji oraz kontrolę instancyjną, bo w istocie motywy zaskarżonego wyroku są lakoniczne. Z wyłożonych powodów nie doszło też do zarzucanego uchybienia przepisowi art. 83 § 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Trzeba przy tym mieć na uwadze możliwość ponownego wystąpienia z wnioskiem w tej materii w razie istotnej zmiany okoliczności.

Zatem Naczelny Sąd Administracyjny uznając zaskarżony wyrok za odpowiadający prawu, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

Na koniec należy dodać, że orzekanie o należnym od Skarbu Państwa wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu powierzone zostało wojewódzkim sądom administracyjnym, dlatego o nim nie orzeczono.

-----------------------

7