Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 393/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka-Duda (spr.) Sędziowie: WSA Małgorzata Łoboz WSA Magda Froncisz Protokolant: st. sekr. sąd. Katarzyna Paszko-Fajfer po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2016 r. sprawy ze skargi "T" S.A. w K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 27 stycznia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 27 stycznia 2016 r., znak: [....] , wydaną na podstawie art. 3 ust. 1a ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania [....] S.A. w K. od decyzji Prezydenta Miasta K. z 28 lipca 2015 r. znak: [....] , Wojewoda [....] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy podał, że decyzją z 28 lipca 2015 r., znak: [....] Prezydent Miasta K. , wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości gruntowej Skarbu Państwa, oznaczonej jako działka nr [....] , położonej w obrębie [....] , jednostka ewidencyjna [....] , objętej księgą wieczystą [....] . W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji wskazał na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, którym orzeczono m.in. o niezgodności z Konstytucją RP art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110). W świetle tego wyroku wnioskodawcy, jako osobie prawnej wykorzystującej przedmiotową nieruchomość na cele prowadzenia działalności gospodarczej, nie przysługuje obecnie uprawnienie do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo jej własności.

Odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta K. wniosła [....] S.A. w K. zarzucając, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego zostało wydane po dacie wszczęcia niniejszego postępowania, a zatem nie może ono mieć wpływu na jego wynik, zgodnie z jedną z naczelnych zasad prawa polskiego, tj. zasadą lex retro non agit. Dodatkowo skarżąca podnosiła, że Spółka powzięła uzasadnione jej zdaniem wątpliwości, czy w przypadku nieuwzględnienia odwołania, nie będzie uprawniona do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za poniesioną szkodę i utracone zyski w wyniku odmowy wyrażenia zgody przez organy państwowe na wnioskowane przez nią przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości. Nadto zdaniem Spółki okoliczności, które miały i mają miejsce w przedmiotowej sprawie pozwalają na uzasadnioną konstatację, iż to nie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy jest niezgodny z Konstytucją, a działania organów państwa.

Po przedstawieniu dotychczasowego przebiegu postępowania w powyższy sposób organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Jak stanowi art. 1 ust. 1a, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały: 1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.; 2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279). Stosownie do art. 1 ust. 1b przepisu ust. 1 nie stosuje się do: 1) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców; 2) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129); 3) nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego. Z kolei z art. 1 ust. 2 ustawy wynika, że z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić: 1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego; 2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży. Ponadto stosownie do art. 1 ust. 3 ustawy, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. W myśl art. 1 ust. 4 ustawy, przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r. (art. 1 ust. 4).

Wyrokiem z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, Trybunał Konstytucyjny orzekł m.in., iż art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jak m.in. wskazano w konkluzji uzasadnienia , skutkiem stwierdzenia przez Trybunał zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu z 2005 r. z art. 2 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem: 1) spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie o przekształceniu z 2005 r., w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2). Pozostałe osoby prawne uzyskały ten przywilej bez żadnego konstytucyjnego uzasadnienia, na mocy przepisu uznanego przez Trybunał za niezgodny z Konstytucja. Ponadto na skutek niniejszego wyroku Trybunału ustawowa podstawa do administracyjnego przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności została wyłączona w odniesieniu do wąskiego kręgu osób fizycznych, którym ustawodawca w przepisach poprzedzających wejście w życie ustawy nowelizującej z 2011 r. nie przyznał możliwości żądania przekształcenia. A contrario, zachowuje podstawę prawną uwłaszczenie osób fizycznych po myśli wcześniejszych ustaw z 1997, 2001 i 2003 r., a także uwłaszczenie przewidziane w ustawie o przekształceniu z 2005 r. w jej pierwotnym zakresie i w zakresie ukształtowanym ustawą nowelizującą z 2007 r.

Wojewoda [....] wskazał dalej, że dla prawidłowego rozpatrzenia wniosku w sprawach z omawianego zakresu koniecznym jest ustalenie przez organ administracji, czy w danej sprawie jej stan faktyczny pozwala na stwierdzenie, iż zostały zrealizowane zarówno podmiotowe, jak i przedmiotowe przesłanki przekształcenia. Należy zatem jednoznacznie ustalić czy podmiot występujący z wnioskiem o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mieści się w katalogu podmiotów legitymowanych do występowania z takim wnioskiem, oraz następnie czy nieruchomość objęta wnioskiem należy do jednej z kategorii, o których mowa powyżej.

Jak wynika z akt postępowanie administracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte na wniosek [....] S.A. z 3 listopada 2014 r., uzupełniony pismem z 23 grudnia 2014 r. Spółka, jako użytkownik wieczysty wskazanej wyżej nieruchomości, zwróciła się o przekształcenie prawa jej wieczystego użytkowania w prawo własności. Wnioskodawca, będący osobą prawną (spółką prawa handlowego posiadającą osobowość prawną),nie jest żadnym z podmiotów wymienionych w art. 1 ust. 3 w związku z ust. 2 (przy uwzględnieniu skutków wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13) lub art. 1 ust. la pkt 2 lub ust. 2 pkt 1 w związku z ust. 4 ustawy przekształceniowej. Prawo użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] , obr. [....] m. K. (z której podziału powstała m.in. objęta niniejszym postępowaniem działka nr [....] ) wraz z prawem własności zlokalizowanych na jej budynków, budowli i urządzeń, zostało nabyte z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Przedsiębiorstwo Transportowo-Sprzętowe [....] w K. , które następnie zostało przekształcone w [....] S.A. w K. (data rejestracji w KRS: 5 grudnia 2003 r.), co potwierdzono w ostatecznej decyzji Wojewody K. z 7 marca 1995 r., znak: [....] . Przedmiotowa nieruchomość położona była i nadal pozostaje w terenach przemysłowych i wykorzystywana była na cele prowadzenia działalności gospodarczej przedsiębiorstwa.

W związku z powyższym Wojewoda [....] stwierdził, że przedmiotowe prawo użytkowania wieczystego nieruchomości nigdy nie przysługiwało spółdzielni mieszkaniowej i bez wątpienia nie przysługuje ono w stosunku do udziału w nieruchomości gruntowej, z którym związane byłoby prawo własności wyodrębnionego lokalu, a ponadto nieruchomość ta wykorzystywana była na cele prowadzenia działalności gospodarczej, w związku z czym słusznie uznano w zaskarżonej decyzji, iż wnioskodawcy nie przysługuje roszczenie o przekształcenie prawa użytkowania wieczystej przedmiotowej nieruchomości w jej prawo własności.

W odniesieniu do zarzutów odwołania Wojewoda [....] wyjaśnił, że organy administracji publicznej orzekają na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania rozstrzygnięcia, co oznacza iż w niniejszej sprawie ich obowiązkiem było uwzględnienie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, niezależnie od daty wszczęcia postępowania. Nie jest rzeczą organów orzekających w niniejszej sprawie rozstrzyganie kwestii odpowiedzialności odszkodowawczej Państwa za wydanie aktu normatywnego bądź za działanie jego organów, które w ocenie skarżącej spowodowały szkodę i utratę zysków przez Spółkę, co należy to do wyłącznej właściwości sądów powszechnych. Takie okoliczności nie mogą mieć wpływu na odmienną od dokonanej wyżej ocenę spełnienia przez wnioskodawcę przesłanek do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej nieruchomości.

[....] S.A. w K. nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem, wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w której domagała się uchylenia decyzji Wojewody [....] , względnie uchylenia decyzji organów obu instancji, a nadto zasądzenia zwrotu kosztów postępowania.

Skarżąca zarzucała naruszenie:

- art. 7 i 77 k.p.a. poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśniania stanu faktycznego sprawy stanowiącego podstawę wydanego rozstrzygnięcia;

- art. 12 k.p.a. poprzez szybkie, ale nie wnikliwe - bo z pominięciem wyrażonej w art. 7 k.p.a. zasady - zebranie niepełnego materiału dowodowego w sprawie;

- art. 80 k.p.a. poprzez uznanie wyłącznie na podstawie twierdzeń Prezydenta Miasta K. , iż przekształcenie prawa wieczystego jest niemożliwe w obecnym stanie prawnym;

- naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności poprzez jego błędną interpretację.

W ocenie skarżącej fakt wydania przez Trybunał Konstytucyjny w dniu 10 marca 2015 r. wyroku nie powinien zostać uwzględniony z uwagi na zasadę lex retro non agit. Spółka nie może ponosić konsekwencji zmian w przepisach, które nastąpiły w trakcie trwania postępowania, zwłaszcza, iż przepis zakwestionowany przez Trybunał Konstytucyjny funkcjonował przez wiele lat i praktyka urzędów miast i gmin w tym zakresie była ugruntowana i stabilna. Zgodnie z zasadami państwa prawa, organy państwa nie mogą "przerzucić" odpowiedzialności i ryzyka na podmiot prywatny za przedłużające się postępowanie administracyjne. Nie ulega wątpliwości, iż gdyby Prezydent Miasta K. zakończył postępowanie zainicjowane przez stronę skarżącą w terminach wynikających z kodeksu postępowania administracyjnego, to w dniu wydania orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny Spółce przysługiwałoby już prawo własności. W tej sytuacji skarżąca powzięła uzasadnione wątpliwości czy w wypadku nieuwzględnienia jej odwołania, nie będzie uprawniona do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za poniesioną szkodę i utracone zyski w wyniku odmowy wyrażenia zgody przez organy państwowe na wnioskowane przez nią przekształcenie. W zaistniałym stanie faktycznym Spółka bez wątpienia poniosła uszczerbek w swoim majątku.

Ponadto zdaniem skarżącej okoliczności, które miały i mają miejsce w przedmiotowej sprawie pozwalają na uzasadnioną konstatację, iż to nie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości a działania organów Państwa są niezgodne z Konstytucją.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., oznaczana dalej jako p.p.s.a. ) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. W ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 p.p.s.a. sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zastosowanie w niniejszej sprawie znajdą przede wszystkim przepisy ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (tekst jednol. Dz. U. z 2012 r., poz. 83 ze zm., dalej oznaczona jako ustawa przekształceniowa), a także wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13.

Stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy przekształceniowej, osoby fizyczne i prawne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Zgodnie z art. 1 ust. 1a z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą wystąpić również osoby fizyczne będące w dniu 13 października 2005 r. użytkownikami wieczystymi nieruchomości, jeżeli użytkowanie wieczyste uzyskały:

1) w zamian za wywłaszczenie lub przejęcie nieruchomości gruntowej na rzecz Skarbu Państwa na podstawie innych tytułów, przed dniem 5 grudnia 1990 r.;

2) na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279).

W myśl art. 1 ust. 1b ustawy przekształceniowej, przepisu ust. 1 nie stosuje się do:

1) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste Polskiemu Związkowi Działkowców;

2) nieruchomości oddanych w użytkowanie wieczyste państwowym i samorządowym osobom prawnym, a także spółkom handlowym, w odniesieniu do których Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest podmiotem dominującym w rozumieniu ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 185, poz. 1439 oraz z 2010 r. Nr 167, poz. 1129);

3) nieruchomości, wobec których toczy się postępowanie administracyjne, mające na celu nabycie nieruchomości lub jej części pod inwestycję celu publicznego.

Jak wynika z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, o którym mowa w ust. 1, w prawo własności nieruchomości, mogą również wystąpić:

1) osoby fizyczne i prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego;

2) spółdzielnie mieszkaniowe będące właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży.

Zgodnie z art. 1 ust. 3 z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogą również wystąpić osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a, oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2. Stosownie zaś do art. 1 ust. 4 ustawy przekształceniowej przepisy ust. 1a pkt 2 i ust. 2 pkt 1 stosuje się również do osób, które prawo użytkowania wieczystego albo udział w tym prawie uzyskały po dniu 13 października 2005 r.

W wyroku z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 (Dz. U. poz. 373), Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W orzeczeniu powyższego Trybunał Konstytucyjny stwierdził w szcególności, że ustawa nowelizująca z roku 2011 rozszerzyła w radykalny sposób krąg podmiotów, uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności; krąg ten rozszerzono o - osoby fizyczne inne niż te, które 13 października 2005 r. były użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę i nieruchomości rolnych; - ogół osób prawnych, oprócz spółdzielni mieszkaniowych oraz osób prawnych, które 13 października 2005 r. były właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmował prawo użytkowania wieczystego; - osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi podmiotów, które uzyskały możliwość przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności na podstawie ustawy nowelizującej z 2011 r.

Trybunał Konstytucyjny zakwestionował przede wszystkim rozszerzenie podmiotowe o wszelkie osoby prawne, co jego zdaniem miało miejsce bez konstytucyjnego uzasadnienia, podczas gdy do tej pory - co do zasady - uprawnionymi były spółdzielnie mieszkaniowe. Decyzja ustawodawcy wyrażona w ustawie nowelizującej z 2011 r., która - w sposób zaskakujący dla gmin - spowodowała radykalne rozszerzenie kręgu podmiotów uprawnionych do żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, mogłaby służyć za modelowy przykład naruszenia zaufania jednostek samorządu terytorialnego do państwa.

Trybunał konstytucyjny wprost wskazał, że skutkiem stwierdzenia zakresowej niezgodności art. 1 ust. 1 i 3 ustawy przekształceniowej z art. 2 Konstytucji jest brak podstawy prawnej dla przekształcenia, w trybie administracyjnym, prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Skutek ten jest ograniczony tylko do tych sytuacji, w których - do dnia wejścia w życie ustawy nowelizującej z 2011 r., czyli na podstawie wcześniej obowiązujących przepisów - użytkownikowi wieczystemu nie przysługiwało uprawnienie do żądania przekształcenia. Wyłączenie ustawowej podstawy uwłaszczenia obejmuje przede wszystkim osoby prawne, z wyjątkiem spółdzielni mieszkaniowych będących właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży położonych na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste i 2) tych osób prawnych, którym - jako właścicielom lokali - służył związany z prawem własności udział w użytkowaniu wieczystym gruntu. Tylko te dwie kategorie osób prawnych znalazły się bowiem w kręgu beneficjentów uwłaszczenia w ustawie przekształceniowej w jej pierwotnym kształcie (art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2).

Dziennik Ustaw z roku 2015, pozycja 373, w którym opublikowano powyższe orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego ukazał się w dniu 17 marca 2015 r. Ponieważ Trybunał nie orzekł o innej dacie wejścia swojego wyroku w życie, obowiązuje on od dnia publikacji, czyli od wskazanej daty (art. 190 ust. 3 Konstytucji RP). Stosownie do art. 190 ust. 1 Konstytucji RP orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego mają moc powszechnie obowiązującą i są ostateczne. Uwzględniając iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a w toku postępowania stoją na straży praworządności (art. 7 k.p.a.), ich obowiązkiem w niniejszej sprawie było zastosowanie przepisów prawa powszechnie obowiązującego w brzmieniu aktualnym na dzień wydania decyzji administracyjnej, a zatem z uwzględnieniem zmiany wynikającej z powyższego wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

Zgodnie z art. 1 ust. 1, ust. 1a, ust. 2 – 4 ustawy przekształceniowej w brzmieniu sprzed zakwestionowanej nowelizacji (a zatem takim, jaki organy administracji publicznej mają obowiązek stosować od dnia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego), z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły wystąpić przede wszystkim osoby fizyczne. Uprawnienie takie, zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy przekształceniowej, służyło też dwóm kategoriom osób prawnych: - będącym właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (art. 1 ust. 2 pkt 1); - spółdzielniom mieszkaniowym, będący, właścicielami budynków mieszkalnych lub garaży (art. 1 ust. 2 pkt 2).

W aktualnym stanie prawnym, uwzględniającym wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, jedynie te dwie kategorie osób prawnych mogą żądać przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Dla zasadności wyprowadzenia takiego wniosku nie ma znaczenia okoliczność, że w wypadku orzekania przez organy administracji publicznej przed dniem 17 marca 2015 r. krąg podmiotów, będących osobami prawnymi i uprawnionymi do żądania przekształcenia był znacznie szerszy. Co do zasady organy administracji obowiązane są stosować przepisy obowiązujące w dacie wydawania decyzji, o ile nie istnieje norma prawa międzyczasowego, stanowiąca inaczej. Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego w zakresie obowiązywania prawa materialnego wywiera skutki na przyszłość, lecz w zakresie stosowania odnosi skutek retroaktywny, wsteczny, wpływając na ocenę prawną stanów faktycznych powstałych w okresie poprzedzającym wejście w życie orzeczenia Trybunału (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1007/07, Lex Omega nr 496213). Zwrócić należy uwagę, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego została wydana decyzja stanowi podstawę wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego już decyzją ostateczną (art. 145a § 1 k.p.a.). Tym bardziej takie orzeczenie należy uwzględnić w toku postępowania administracyjnego, które jeszcze nie zostało ostatecznie zakończone.

Z treści powołanych przepisów ustawy przekształceniowej ("mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia...") wynika wyraźnie, że przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nie następuje i nie następowało z mocy samego prawa. Zaistnienie okoliczności pozwalających na przekształcenie tworzy jedynie możliwość dla osoby uprawnionej, aby z takim żądaniem wystąpiła, jednakże przekształcenie zależne jest od jej woli - może ona, ale nie musi z takiej możliwości skorzystać. Bez woli podmiotu uprawnionego, zamanifestowanej we wniosku, do przekształcenia nie dojdzie. Decyzja organu administracji publicznej o przekształceniu nie ogranicza się zatem do potwierdzenia zmiany stanu prawnego, do której doszło z mocy samego prawa, ale tworzy nowy stan prawny, jest zatem orzeczeniem o charakterze konstytutywnym, a nie deklaratoryjnym (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 966/06, Lex Omega 495133).

Wbrew zarzutom skargi zstosowanie obowiązujących przepisów nie może być uznane za naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz. O złamaniu reguły lex retro non agit można byłoby mówić tylko wówczas, gdyby pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów nastąpił konkretny skutek z mocy samego prawa, a organ administracji miałby – na podstawie nowych przepisów – odmówić potwierdzenia tej zmiany stanu prawnego, czyli wydania decyzji deklaratoryjnej. Tymczasem na podstawie przepisów ustawy przeształceniowej skutek taki z mocy samego prawa nie powstawał albowiem przekształcenie nie następowało ani w wyniku samego zaistnienia przesłanek z art. 1 ustawy, ani też wskutek złożenia wniosku przez podmiot uprawniony, ale dopiero w wypadku, kiedy przy zaistnieniu przesłanek i złożeniu wniosku przez podmiot uprawniony została wydana przez właściwy organ administracji publicznej decyzja kształtująca stan prawny. Nabycie prawa własności nie następowało zatem ex lege, a z samego faktu, że dany podmiot przez pewien czas mógł uzyskać decyzję przekształceniową nie wynika też, że uprawnienie takie przysługiwać mu powinno zawsze.

Stwierdzić zatem należy, że organy administracji publicznej nie miały podstaw by stosować przepisy, których zgodność z Konstytucją zakwestionował Trybunał Konstytucyjny. W stanie faktycznym niniejszej sprawy nie budzi wątpliwości, że strona skarżąca ani nie jest spółdzielnią mieszkaniową, ani przysługujące jej prawo użytkowania wieczystego nie jest związane z własnością lokalu. Tym samym nie należy do grupy podmiotów, na których wniosek w aktualnym stanie prawnym możliwe byłoby przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Po dniu 17 marca 2015 r. wydanie decyzji pozytywnej byłoby zatem działaniem pozbawionym podstawy prawnej, a zatem takie orzeczenie obarczone byłoby kwalifikowaną wadą, powodującą jego nieważność. Zauważyć należy również, że gdyby organy administracji publicznej wcześniej, tj. przed wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego orzekły o przekształceniu spornego prawa użytkowania wieczystego w prawo własności, postępowanie zakończone taką decyzją mogłoby zostać wznowione w oparciu o art. 145a § 1 k.p.a.

Z powyższego wynika, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a zarzuty podniesione w skardze nie mogą zostać uznane za zasadne. Organy administracji publicznej dokonały przede wszystkim prawidłowej wykładni obowiązujących przepisów prawa i słusznie przyjęły, że w obecnym stanie prawnym wniosek o przekształcenie nie może być uwzględniony. Zważywszy że decyzja w tym przedmiocie ma charakter konstytutywny, obowiązkiem organów było uwzględnienie zmian stanu prawnego w toku postępowania. Takie postępowanie organów administracji było zgodne nie tylko z przepisami k.p.a., ale również z art. 190 ust. 1 Konstytucji RP.

Nadto, organ odwoławczy słusznie nie odniósł się merytorycznie do wskazać skarżącej Spółki na możliwość przysługiwania jej roszczeń odszkodowawczych oraz udzielił jej trafnych wyjaśnień na temat kognicji własnej i sądów powszechnych.

Nie mogą odnieść skutku zarzuty dotyczące naruszenia terminów z art. 35 § 1-3 k.p.a., lub zasady z art. 12 k.p.a., albowiem bezczynność organu administracji publicznej albo przewlekłe prowadzenie postępowania pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Stronie służy wówczas możliwość zakwestionowania takiego stanu rzeczy przez wniesienie zażalenia do organu wyższego stopnie ( art. 37 § 1 k.p.a.), a po wyczerpaniu tego trybu również skargi do sądu administracyjnego. Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę, że jeszcze przed wydaniem omawianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego i jego wejściem w życie organ pierwszej instancji poinformował stronę skarżącą o ustalonej wysokości opłaty za przekształcenie i zapytał, czy jest nadal zainteresowana przekształceniem. Spółka odpowiedziała w ostatnim dniu wyznaczonego terminu, dodatkowo sama wnosząc o przesunięcie terminu wydania decyzji w sprawie.

Bez związku ze sprawą pozostaje także kwestia ewentualnego odszkodowania od Skarbu Państwa. Rzeczą organów administracji publicznej jest bowiem stosowanie obowiązujących przepisów prawa, a ewentualna możliwość dochodzenia odszkodowania przez stronę nie tworzy podstawy do rozstrzygania na korzyść takiej strony z pominięciem norm prawnych.

W świetle dotychczasowych rozważań zarzuty skargi należy uznać za bezzasadne. Uwzględniając dalej, że kontrolowane decyzje nie są dotknięte innymi uchybieniami uzasadniającymi ich eliminację Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, biorąc za podstawę art. 151 p.p.s.a.