Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 988/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszenim prawa, oddalono wniosek o wymierzenie grzywny
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, art. 149 par. 1a, art. 149 par. 2, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12, art. 35, art. 36, art. 59 par. 2, art. 113 par. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 83b ust. 2, art. 123
journal: Dz.U. 2017 poz 1778
law: Ustawa  z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia NSA Andrzej Skoczylas Sędzia del. WSA Grzegorz Wałejko po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 marca 2020 r. sygn. akt VI SAB/Wa 72/19 w sprawie ze skargi A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia 1. uchyla pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. oddala wniosek o wymierzenie grzywny; 4. zasądza od A. Sp. z o.o. w K. na rzecz Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 26 marca 2020 r., sygn. akt VI SAB/Wa 72/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. Sp. z o.o. w K. na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w przedmiocie wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia, 1. zobowiązał Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych do rozpoznania wniosku A. Sp. z o.o. w K. z [...] lipca 2018 r. w terminie 1 miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku, 2. stwierdził, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4.134,02 zł, a także 4. zasądził zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

A. Sp. z o.o. w K. (dalej "skarżąca") wniosła skargę na bezczynność Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej "Prezes ZUS") w przedmiocie rozpoznania wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia na postanowienie Prezesa ZUS z [...] kwietnia 2018 r. w sprawie sprostowania omyłki pisarskiej w decyzji ZUS z [...] kwietnia 2016 r. stwierdzającej, że A.N. nie podlegała ubezpieczeniom społecznym w okresie w niej wskazanym, jako osoba wykonująca umowę zlecenia zawartą ze skarżącą jako płatnikiem składek.

Postanowieniami z 25 marca 2019 r., sygn. akt VI SAB/Wa 547/18 (bezczynność w rozpoznaniu wniosku o przywrócenie terminu) i VI SAB/Wa 548/18 (bezczynność w rozpoznaniu zażalenia) WSA w Warszawie odrzucił skargi jako niedopuszczalne z powodu braku drogi sądowej, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej "p.p.s.a.").

Postanowieniami z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1389/19 i II GSK 1390/19, NSA uchylił powyższe postanowienia.

Stwierdził, że ograniczenie z art. 83b ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2017 r., poz. 1788 ze zm.; dalej "u.s.u.s.") nie dotyczy postanowienia o sprostowaniu, wydanego po zakończeniu postępowania. W rezultacie uznano, że argumentacja WSA o braku kognicji sądu administracyjnego w przedmiocie bezczynności organu co do nadania biegu wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w sprawie sprostowania decyzji była bezprzedmiotowa.

Po zwrocie akt z NSA sprawom nadano sygn. akt VI SAB/Wa 72/19 i VI SAB/Wa 73/19. Postanowieniem z 24 marca 2020 r. WSA w Warszawie – na podstawie art. 111 § 1 p.p.s.a. – połączył ww. sprawy do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia pod. sygn. akt VI SAB/Wa 72/19.

WSA w Warszawie uwzględnił skargę skarżącej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany oceną prawną wyrażoną w postanowieniu NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1390/19, w zakresie dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego bezczynności organu rentowego co do nadania biegu (rozpoznaniu) wnioskowi o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażaleniu na postanowienie w przedmiocie sprostowania decyzji.

Zdaniem WSA, rozpoznawana sprawa podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., jej załatwienie powinno bowiem przybrać procesową formę postanowienia wydanego na podstawie art. 59 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej "k.p.a.").

WSA wskazał, że w sprawie doszło do bezczynności Prezesa ZUS. Organ ten nie tylko nie rozpoznał wniosku skarżącej o przywrócenie zażalenia oraz zażalenia – do czego był zobowiązany na podstawie art. 123 u.s.u.s. w związku z art. 59 § 2 k.p.a. – w ustawowym terminie, lecz również bezpodstawnie w oparciu o art. 83b ust. 2 u.s.u.s. wniosek ten zwrócił, czym pozbawił spółkę możliwości zakwestionowania wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. postanowienia organu rentowego o sprostowaniu ww. decyzji. Tym samym Prezes ZUS naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, w tym aspekcie, który dotyczy możliwości uruchomienia stosowanej procedury jurysdykcyjnej. Z uwagi na powyższe zobowiązano organ do rozpoznania wniosku skarżącej w terminie miesiąca od dnia uprawomocnienia się wyroku.

Sąd uznał również, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszenie prawa (art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.). Powołując się na orzecznictwo, wskazał, że rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki.

Za niewątpliwe uznano działanie organu polegające na bezpodstawnym zwrocie wniesionego – w sposób prawidłowy z zachowaniem wymaganego przepisami prawa trybu – wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia, co uznano za de facto odmowę wydania stosownego aktu, mimo istnienia w tym względnie ustawowego obowiązku, chociażby organ mylnie sądził, że załatwienie sprawy nie wymaga wydania danego aktu. Nierozpoznanie wniosku w trybie art. 59 § 2 p.p.s.a. przez ponad półtora roku stanowiło o rażącym naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. Organ nie może bowiem tłumaczyć się, że nie potrafił dokonać właściwej interpretacji prawa lub jego zastosowania. Ponadto, ze znajdującej się w aktach sprawy korespondencji spółki wynika, że organ miał świadomość podnoszoncyh przez nią argumentów oraz orzecznictwa, wskazujących na dopuszczalność zaskarżenia postanowienia, a mimo tego nie nadał biegu złożonemu wnioskowi.

WSA przychylił się do wniosku skarżącej w zakresie wymierzenia organowi grzywny. Uwzględnił przy tym przeciętne miesięczne wynagrodzenie obowiązujące w 2018 r., zgodnie z obwieszczeniem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z 19 lutego 2019 r. w sprawie przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w 2018 r. i w drugim półroczu 2018 r. (M.P. poz. 201), które w drugim półroczu 2018 r. wyniosło 4.134,02 zł. W tej też wysokości ustalono grzywnę.

Organ złożył skargę kasacyjną od wyroku, zaskarżając go w części dotyczącej stwierdzenia, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2 wyroku) oraz wymierzającej organowi grzywnę w wysokości 4.134,02 zł (pkt 3 wyroku). Wniósł o uchylenie wyroku w zaskarżonej części i oddalenie skargi spółki w zaskarżonej części, ewentualnie o jego uchylenie w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Złożył również wniosek o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. przez nieuzasadnione stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy wobec działań podjętych przez organ w sprawie w związku z dotychczasową wykładnią obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych organowi nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa;

2. art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie i wymierzenie organowi grzywny, w sytuacji gdy organowi nie można zarzucić rażącego naruszenia prawa, a bezczynność organu jest usprawiedliwiona z uwagi na dotychczasową interpretację obowiązujących przepisów w zakresie zaskarżalności postanowień w sprawach dotyczących ubezpieczeń społecznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ podniósł, że w toku postępowania stał na stanowisku, iż sprawy dotyczące podlegania ubezpieczeniom społecznym zgodnie z treścią art. 83 ust. 1 pkt 1 i 3 u.s.u.s. w związku z art. 476 § 2 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 1575 ze zm.; dalej "k.p.c.") należą do spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych. W sprawach takich, na podstawie art. 83b ust. 2 u.s.u.s. nie jest dopuszczalne zażalenie na postanowienie organu rentowego, tj. np. w sprawach sprostowania wydanej decyzji. W postępowaniu z zakresu ubezpieczeń społecznych odwołanie do sądu służy jedynie od decyzji, a nie od postanowienia. Stanowisko to zostało potwierdzone w orzeczeniach sądów powszechnych.

Zdaniem organu, nie dopuścił się on w niniejszej sprawie bezczynności z rażącym naruszeniem prawa oraz nie wykazał lekceważącego stosunku do złożonego wniosku strony. Specyfika spraw z zakresu ubezpieczeń społecznych, niejasność obowiązujących w tym zakresie przepisów oraz stopień trudności sprawy powoduje, że przyjęty przez organ tryb postępowania należy uznać za usprawiedliwiony, zwłaszcza w sytuacji przyjęcia niedopuszczalności drogi administracyjnej w omawianych przypadkach także w orzecznictwie sądowym. Zawiłość i skomplikowanie sprawy poprzez niejednoznaczność przepisów sprawiła, że organ pozostawał w przekonaniu o słuszności podjętych działań. Trudno tu więc przyjąć złą wolę organu, skoro jego interpretacja przepisów została zakwestionowana dopiero w postanowieniu NSA z 5 grudnia 2019 r.

Organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym, dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia.

Organ podniósł również, że konsekwencją uznania, iż w sprawie nie doszło do bezczynności z rażącym naruszeniem prawa winno być uchylenie wyroku w punkcie dotyczącym wymierzenia organowi grzywny. Ponadto, wymierzając grzywnę, Sąd I instancji ogólnie tylko wskazał, że bierze pod uwagę całokształt okoliczności rozpoznawanej sprawy, okres pozostawania w bezczynności, postawę organu rentowego oraz moment wniesienia skargi, nie wyjaśnił natomiast, jakie konkretnie okoliczności wpłynęły na wymierzenie organowi grzywny w określonej w wyroku wysokości.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną A. Sp. z o.o. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie NSA wyjaśnia podstawę prawną skierowania sprawy do rozpatrzenia na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zarządzeniem z 25 stycznia 2021 r. Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA w oparciu o ww. przepis skierowała niniejszą sprawę na posiedzenie niejawne, o czym zostały poinformowane strony. Wobec tego sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, niezależnie od wniosków złożonych w skardze kasacyjnej i odpowiedzi na nią.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Zasada związania sądu kasacyjnego podstawami skargi kasacyjnej skutkuje tym, że sąd ten nie obejmie kontrolą wyroku w części niezaskarżonej, nawet jeśliby dopatrzył się naruszenia prawa o istotnym dla wyniku sprawy znaczeniu. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Dodać też należy, że podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał, że wytknięte uchybie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jak również wyznaczone przez autora podstawy kasacyjne stwierdzić należy, że skarga kasacyjna – wobec zaistnienia usprawiedliwionych podstaw – zasługuje na uwzględnienie.

Skarżonym kasacyjnie wyrokiem Sąd I instancji, rozpoznając skargę na bezczynność Prezesa ZUS w przedmiocie wniosku spółki A. Sp. z o.o. o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia oraz zażalenia, w pierwszym punkcie zobowiązał organ do rozpoznania wniosku, w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, zaś w punkcie trzecim wymierzył organowi grzywnę w wysokości 4.134,02 złotych.

Oparta na zarzutach naruszenia prawa procesowego skarga kasacyjna kwestionuje wyrok jedynie w części tj. w drugim i trzecim jego punkcie, a więc co do uznania, że bezczynność miała charakter rażący oraz wymierzenia grzywny. Poza kontrolą kasacyjną pozostaje zatem wydane w oparciu o art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku skarżącej spółki A. (pkt 1 wyroku) oraz orzeczenie w sprawie kosztów procesu (pkt 4 wyroku).

Podniesione w niej zarzuty zmierzały do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że postępowanie z wniosku skarżącej spółki o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażalenia na postanowienie o sprostowaniu omyłki rażąco naruszyło prawo.

Na wstępie należy zauważyć, że Sąd I instancji wyczerpująco przedstawił motywy, z powodu których uznał, że w rozpoznawanej sprawie organ dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wyżej wskazanego wniosku. W szczególności Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, mając na uwadze regulacje określone w art. 12, 35 i 36 k.p.a., prawidłowo bowiem przyjął, że Prezes ZUS nie tylko nie rozpoznał wskazanego powyżej wniosku skarżącej spółki z [...] lipca 2018 r. o przywrócenie terminu do złożenia zażalenia oraz zażalenia – do czego był zobowiązany na podstawie art. 123 u.s.u.s. w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. – w ustawowym terminie, określonym w przepisie art. 35 k.p.a., ale również bezpodstawnie w oparciu o art. 83b ust. 2 u.s.u.s. wniosek ten przy piśmie z [...] października 2018 r. zwrócił, czym w konsekwencji pozbawił skarżącą spółkę możliwości zakwestionowania wydanego na podstawie art. 113 § 1 k.p.a. postanowienia organu rentowego z [...] kwietnia 2018 r. o sprostowaniu jego decyzji z [...] kwietnia 2016 r., a tym samym naruszył art. 45 ust. 1 Konstytucji RP w tym jego aspekcie, który dotyczy możliwości uruchomienia stosownej procedury jurysdykcyjnej.

Podkreślenia wymaga, że autor rozpoznawanej skargi kasacyjnej nie kwestionuje prawidłowości dokonanych w sprawie przez Sąd I instancji ustaleń faktycznych, stąd też w rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że doszło do znaczącego przekroczenia ustawowego terminu załatwienia sprawy, a tym samym do bezczynności organu.

W świetle zarzutu określonego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej dotyczącego – w uproszczeniu – błędnej oceny charakteru stwierdzonej bezczynności Prezesa ZUS w rozpatrzeniu wniosku sporną kwestią jest, czy zwłoka w załatwieniu sprawy uzasadniała uznanie, że wystąpiła bezczynność organu z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z treści art. 149 § 1a p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność i rozstrzygając na zasadzie, o której mowa w art. 149 § 1 p.p.s.a., stwierdza jednocześnie, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. W powołanym przepisie brak jest definicji pojęcia "rażącego naruszenia prawa:, nie ma też katalogu przesłanek, których wystąpienie obligowałoby sąd do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa w odniesieniu do bezczynności prowadzenia postępowania przez organ administracji. Ustawodawca przyznaje zatem w tym zakresie swobodę interpretacyjną sądom administracyjnym. Należy zauważyć, że uznanie sądowe cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego Podważenie poprawności rozumowania sądu w tej materii może nastąpić wówczas, gdy kryteria te zostały naruszone, bądź wówczas, gdy pominięto istotne okoliczności faktyczne lub prawne, a więc gdy doszło do przekroczenia granic uznania, które prowadzi do niepożądanej dowolności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r., I OSK 2673/18).

W judykaturze akcentowany jest ciążący na sądach administracyjnych obowiązek roztropnego kwalifikowania bezczynności czy przewlekłości jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wynikający z konsekwencji (w tym prawnokarnych) takiej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 28 października 2016 r., I OSK 734/15). Ponadto wskazuje się, że w odniesieniu do przypadków bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ, rażące naruszenie prawa, jako kwalifikowana postać jego naruszenia, powinno być interpretowane ściśle. Stwierdzenie przez sąd rażącego naruszenia prawa przy bezczynności lub przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ wymaga zaistnienia szczególnych okoliczności, które należy rozpatrywać indywidualnie, w kontekście stanu faktycznego danej sprawy. Nie jest bowiem możliwe przesądzenie z góry o tym, że dana kategoria naruszeń przybiera postać kwalifikowaną (por. wyroki NSA z 30 stycznia 2014 r., I OSK 2563/13 oraz z 17 listopada 2015 r., II OSK 652/15, CBOSA).

W orzecznictwie wskazuje się, że kryterium pozwalającym na zakwalifikowanie bezczynności organu do naruszającej prawo w sposób rażący jest oczywistość, drastyczność naruszenia prawa z jednoczesnym brakiem racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 4016/19, LEX nr 3052149). Oceniając charakter bezczynności, sąd powinien wziąć pod uwagę charakteru sprawy, jak i specyfikę trybu jej załatwienia (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., I OSK 585/15), a także występujące w sprawie ewentualne przyczyny "usprawiedliwiające" bezczynność organu (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 3614/13).

W doktrynie generalnie przyjmuje się, że z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy działanie organu następuje sprzecznie z niebudzącą wątpliwości normą prawną (por.: M. Jaśkowska [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2005 r., str. 956 – 951; J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydanie 11, C.H. Beck, str. 627 – 628).

Pod pojęciem rażącego naruszenia prawa rozumie się sytuację, w której bez żadnej wątpliwości można stwierdzić, że naruszono prawo, a więc sytuację, w której naruszenie jest oczywiste. Przy czym jest to naruszenie ciężkie, które nosi cechy wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na zaakceptowanie w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wyjaśniano, że "rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez zbędnych wątpliwości i wahań umiemy powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty" (por. wyrok Naczelny Sąd Administracyjny z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12).

W judykaturze ugruntowany jest pogląd, że fakt przekroczenia ustawowych terminów załatwiania spraw sam w sobie, co do zasady, nie jest taką szczególną okolicznością. W konsekwencji stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, chociaż niewątpliwie stanowi naruszenie prawa, nie przesądza jeszcze o rażącym charakterze tego naruszenia (por.m.in.: wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13), niemniej jednak długość trwania postępowania może mieć duże znaczenie w takiej jej kwalifikacji (por. wyrok NSA z 27 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 468/13, LEX nr 1299457). Uznaje się, że wspomniane przekroczenie winno być znaczne i niezaprzeczalne, a także oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2018 r., II OSK 1775/17, z 21 czerwca 2012 r., I OSK 675/12, z 6 marca 2019 r. I OSK 2722/18).

W orzecznictwie wskazuje się szereg przypadków rażącej bezczynności, do których zalicza się zwykle zbyt długi okres prowadzenia sprawy, niemający uzasadnienia ani w jej stopniu skomplikowania, ani w konieczności prowadzenia szerokiego postępowania dowodowego, ani w ilości spraw do załatwienia przez organ, ani w ilości wniosków procesowych składanych przez strony (por. wyroki NSA z 10 stycznia 2014 r., sygn. akt II OSK 2426/13, z 13 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 3059/12). Nie jest uznawana za bezczynność z rażącym naruszeniem prawa sytuacja, w której do niezałatwienia sprawy dochodzi z powodu błędnych działań organu wynikających z oceny wniosku strony (por. wyrok NSA z 14 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2806/12). Natomiast za rażące naruszenie prawa traktuje się sytuację, w której organ jawnie wykazuje brak chęci załatwienia sprawy lub gdy ewidentnie nie stosuje się do przepisów (por. wyrok NSA z 24 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 381/18 ) bądź gdy dochodzi do oczywistego lekceważenia wniosków strony czy też do celowego uchylania się organu od podejmowania rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyroki NSA: z 4 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 3374/18, z 6 sierpnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1802/19; publ. CBOSA).

Przenosząc te ogólne rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że dokonana przez Sąd I instancji ocena kontrolowanego postępowania ZUS jako prowadzonego w sposób rażąco naruszający prawo nie jest prawidłowa, gdyż nie uwzględnia wszystkich okoliczności sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę w całości podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjne wyrażone w wyroku z 27 listopada 2020 r., sygn. akt II GSK 827/20 w analogicznej sprawie, w którym NSA stwierdził brak podstaw, aby uznać, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, nierozpoznaniem wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażalenia na postanowienie o sprostowaniu omyłki, rażąco naruszył prawo.

Biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy, kierując się wskazanymi wyżej poglądami doktryny i judykatury co do konieczności indywidualizacji przesłanek kwalifikowania bezczynności jako mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w rozpoznawanej sprawie brak jest podstaw do przyjęcia, że bezczynność Prezesa ZUS miała właśnie taki charakter. Bezczynność ta wynikała przede wszystkim z dokonanej przez organ i orzekające w sprawie sądy administracyjne różnej wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s., z których obrana przez organ w postanowieniu (pouczenie) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniach z 27 lutego 2019 r. (sygn. akt VI SAB/Wa 547/18 i VI SAB/Wa 548/18) wykluczyła drogę postępowania sądowoadministracyjnego w tej sprawie, konsekwentnie pozostawiając poza kognicją sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu w tejże sprawie. Odmienna interpretacja wskazanych przepisów, przy odwołaniu się dodatkowo do art. 83b ust. 1 u.s.u.s. i art. 3 § 2 p.p.s.a., wynika z postanowień NSA z 5 grudnia 2019 r., sygn. akt II GSK 1389/19 i II GSK 1390/19, którym to poglądem, stosownie do art. 190 p.p.s.a., związany był Sąd I instancji, czemu zadośćuczynił i co znalazło wyraz w treści sentencji wyroku w jego niezaskarżonej części, tj. w punkcie pierwszym.

Fakt wątpliwości interpretacyjnych wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, które wystąpiły w związku z wniesionym wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia i zażaleniem na postanowienie o sprostowaniu omyłki pisarskiej w decyzji w przedmiocie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu emerytalnemu, rentowemu i wypadkowemu A.N., sprowadzających się do dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej w tej sprawie, każe uznać pogląd Sądu stwierdzający, że bezczynność organu miała charakter rażący za nieuzasadniony. Jak wynika z akt sądowoadministracyjnych sprawy, organ działał w wywiedzionym z wykładni przepisu art. 83b i art. 123 u.s.u.s. przekonaniu o wyłączności drogi sądowej przed sądem powszechnym, które to przekonanie znajdowało swoje dodatkowe uzasadnienie w szczególnych okolicznościach sprawy. Jak podkreślał w skardze kasacyjnej pełnomocnik organu, czemu nie przeczy skarżąca spółka, przed Sądem Okręgowym w Krakowie prowadzone było postępowanie z wniesionego przez tę spółkę odwołania od decyzji, której sprostowanie dotyczy, a Sąd ten zarządził zwrot akt w celu ich uzupełnienia, co dokonało się sprostowaniem, po wydaniu którego Sąd Okręgowy podjął postępowanie. Zdaniem organu, w gestii Sądu Okręgowego w Krakowie pozostawało rozpoznanie sprawy z wniesionego odwołania od decyzji w jej ostatecznym, doprecyzowanym sprostowaniem kształcie, przy czym skarżący kasacyjnie organ odwołał się do wyroku Sądu Apelacyjnego w Białymstoku z dnia 13 grudnia 2016 r. (sygn. akt III AUa/623/16), z którego wynikało, że w toku prowadzonego przez sąd ubezpieczeń społecznych postępowania z odwołania dopuszczalne jest badanie prawidłowości sprostowania kontrolowanej decyzji.

Podczas oceny działania organu w aspekcie jego akceptowalnych lub nieakceptowalnych skutków w demokratycznym państwie prawa, nie można stwierdzić, aby organ dopuścił się naruszenia prawa w stopniu rażącym. Należy bowiem zauważyć, że organ swoim działaniem nie odmówił przecież stronie prawa do sądu, przyjmując, że sprawa zakończona sprostowaną postanowieniem decyzją, podlega w jej całokształcie rozpoznaniu przez właściwy sąd pracy i ubezpieczeń społecznych.

Nie wdając się w ocenę prawidłowości rozumowania organu, a także Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażoną w postanowieniach z 27 lutego 2019 r., bo ta została wyrażona przez NSA w postanowieniach z 5 grudnia 2020 r., którym Sąd I instancji był związany, stwierdzić trzeba, że brak działania Prezesa ZUS w odniesieniu do złożonych przez skarżącą wniosków stanowił wyłącznie wynik przyjętej przezeń wykładni, prezentowanej zresztą w różnych orzeczeniach sądów powszechnych i administracyjnych, a jeśli tak, to uznanie tej bezczynności za rażącą w wyłożonym wyżej rozumieniu tego pojęcia, było niezasadne. Sąd kasacyjny nie dopatrzył się w zachowaniu organu cech lekceważącego traktowania obowiązków nakładanych na niego mocą ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, nie było to też działanie ani złośliwe, ani celowe wynikające ze złej woli.

Przechodząc do rozpoznania zarzutu naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a., NSA stwierdza, że zgodnie z tym przepisem sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów.

Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu. Ustawodawca podobnie jak kwestię uznania bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, tak też zagadnienie dotyczące wymierzenia organowi grzywny pozostawił w sferze uznania sądu rozpatrującego konkretną sprawę. Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej, czy też odstąpienia od zastosowania tychże środków powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie bezczynności i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Wymierzenie grzywny organowi ma zatem na celu oddziaływać na organ mobilizująco (w sytuacji gdy organ nadal pozostaje w stanie bezczynności), ale także represyjnie (z uwagi na stwierdzony stan bezczynności czy przewlekłości) i prewencyjnie – aby wzmocnić gwarancje terminowego załatwiana spraw.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela stanowisko reprezentowane przez NSA w orzecznictwie, zgodnie z którym środki wskazane w art. 149 § 2 p.p.s.a. są środkami dyscyplinująco-represyjnymi o charakterze dodatkowym, które powinny być stosowane z rozwagą, a więc w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy. Odnosić je należy do sytuacji, gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że działania te noszą znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 21 lutego 2018 r., I OSK 1842/17; 18 października 2017 r., II OSK 1769/17; 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15; 5 lutego 2020 r., I OSK 3862/18).

Naczelny Sąd Administracyjny, kierując się wskazanymi wyżej przesłankami wynikającymi z poglądów judykatury, ponadto mając na uwadze całokształt okoliczności, w których doszło do bezczynności, uznaje też za usprawiedliwiony zarzut naruszenia art. 149 § 2 p.p.s.a. przez wymierzenie organowi grzywny.

Należy podkreślić, że kara grzywny, nałożona na organ na podstawie wskazanego przepisu, stanowi sankcję, której zadaniem jest napiętnowanie niepożądanego, bo naruszającego prawo, działania tego organu w toku prowadzonego przez niego postępowania administracyjnego w indywidualnej sprawie i zapobieganie podobnym naruszeniom w przyszłości. Kara grzywny powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki w załatwieniu sprawy, a takie w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały. Okoliczności, jakie w sprawie miały miejsce, w szczególności te, które zostały przez organ powołane jako powody niedziałania w sprawie – ocenione już wyżej – jednoznacznie wskazują na to, że u podstaw niezałatwienia przez Prezesa ZUS wniosków skarżącej był spór prawny co do właściwości sądów i co do procedur, które miały w sprawie zastosowanie. Bezczynność organu nie była spowodowana zaniedbaniem, lekceważeniem lub innym celowym działaniem organu, a wynikała z rozbieżności wykładni przepisów art. 83b ust. 2 i art. 123 u.s.u.s. dokonanych przez organ i następnie przez Sąd I instancji, orzekający ponownie w sprawie po wycaniu postanowienia przez NSA. Oceniając całokształt działań organu, NSA doszedł do przekonania, że nie istnieje uzasadniona obawa, że bez tej dodatkowej sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa.

W świetle okoliczności sprawy uznać zatem należy, że brak jest podstaw do wymierzenia organowi grzywny na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił pkt 2 i 3 zaskarżonego wyroku i w wyniku rozpoznania skargi w części, której dotyczyła skarga kasacyjna, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w związku z art. 193 tej ustawy orzekł jak w pkt 2 wyroku, natomiast na podstawie art. 151 p.p.s.a. w pkt 3 wyroku oddalił wniosek o wymierzenie grzywny.

O kosztach postępowania kasacyjnego w pkt 4 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 oraz art. 205 § 2 i 4 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804).