Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 850/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2016-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: Art. 27c
journal: Dz.U. 2011 nr 212 poz 1263
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - tekst jednolity.
article: Art. 4, art. 44b i art. 44c
journal: Dz.U. 2005 nr 179 poz 1485
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janusz Kasprzycki Sędziowie WSA Barbara Pasternak WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A sp. z o.o. z siedzibą w S na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 20 kwietnia 2016 r. znak: [...] w przedmiocie wycofania z obrotu produktów skargę oddala


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Sanitarny decyzją z dnia 20 kwietnia 2016 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23) w związku z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412) oraz z art. 4 pkt 11a, pkt 27 i pkt 34, art. 44b i art. 44c ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r., poz. 224 z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki A Sp. z o.o. z siedzibą w S od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 4 marca 2016 r. nr [...], znak: [...] w sprawie wycofania z obrotu następujących produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi: 1) imitacja sztucznej [...] 2 do makiet modelarskich - 12 sztuk; 2) imitacja sztucznej [...] 1 do makiet modelarskich - 31 sztuk i 3) imitacja mchu [...] do makiet modelarskich - 26 sztuk oraz zatrzymania ww. produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W przedmiotowej sprawie odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r. nr [...], znak: [...] wniosła Spółka A Sp. z o.o. z siedzibą w S zarzucając zaskarżonej decyzji organu I instancji naruszenie:

1) przepisów postępowania w postaci art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez niezapewnienie stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, w postaci braku zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego, bezpodstawne odstąpienie od prawa do czynnego udziału w czynnościach oraz uznanie okoliczności faktycznych za udowodnione mimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

2) przepisów postępowania w postaci art. 7 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie, a mianowicie poprzez zaniechanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i niezebranie całego możliwego materiału dowodowego, co doprowadziło do wydania decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenia przez organ art. 6 K.p.a. i art. 8 K.p.a.;

3) przepisów postępowania w postaci art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji zawierające istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji: które fakty uznał za udowodnione, dowodów na których oparł decyzję oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności zaś z jakiego powodu uznał, iż istnieją uzasadnione podejrzenia, że zatrzymane produkty to środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 lipca 2009 r. o przeciwdziałaniu narkomanii i jakie były podstawy tych podejrzeń;

4) art. 108 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności mimo braku do tego podstaw faktycznych i prawnych;

5) art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy;

6) art. 27c ust. 6 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej poprzez jego zastosowanie mimo braku podstaw faktycznych i prawnych, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi;

7) art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że wskazane środki stanowią środki zastępcze w rozumieniu ww. ustawy mimo, iż organ nie udowodnił, że były one w tym celu używane.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylenie rygoru natychmiastowej wykonalności skarżonej decyzji.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny po zapoznaniu się z całością materiału dowodowego w sprawie ustalił, że do Powiatowej Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej wpłynęło z Komendy Miejskiej Policji Wydział Kryminalny zawiadomienie o prawdopodobnym wprowadzaniu do obrotu środków zastępczych w nowo powstałym punkcie mieszczącym się przy ul. B w T. W związku z tym w dniu 4 marca 2016 r. organ I instancji, przy udziale funkcjonariuszy Komendy Miejskiej Policji przeprowadził w sklepie M w T przy ul. B, należącym do A Sp. z o.o., S, ul. K kontrolę w zakresie przestrzegania przez przedsiębiorcę przepisów regulujących zakaz wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej środków zastępczych.

Przedstawiciele Powiatowego Inspektora Sanitarnego, przed podjęciem czynności kontrolnych okazali osobie kontrolowanej legitymacje służbowe, poinformowali o zakresie kontroli oraz o prawach i obowiązkach kontrolowanego, a także wręczyli upoważnienie do kontroli, które zostało podpisane przez sprzedawcę D. N. Mając na względzie uzasadnione podejrzenie, że sprzedawane w przedmiotowym sklepie produkty mogą stwarzać bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny skorzystał z uprawnień wskazanych w art. 10 § 2 K.p.a. i słusznie odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, co zostało zapisane w książce kontroli. Protokół z kontroli z dnia 9 lutego 2016 r. został podpisany przez sprzedawcę D. N. Podczas kontroli stwierdzono, że w obrocie znajdowały się produkty w opakowaniach jednostkowych o nazwach: Imitacja sztucznej [...] do makiet modelarskich - 12 szt., imitacja sztucznej [...] do makiet modelarskich - 31 szt., imitacja mchu [...] mini do makiet modelarskich - 26 szt.

Z uwagi na fakt, że oferowane w sprzedaży produkty posiadły znamiona środków zastępczych, za czym przemawiała forma handlowa tych produktów, brak prawidłowego oznakowania (składu, gramatury, przeznaczenia i pochodzenia produktu), w trakcie kontroli zabezpieczono te produkty zgodnie z protokołem poboru prób z dnia 4 marca 2016 r. nr [...] oraz postanowieniem o zabezpieczeniu produktu z dnia 4 marca 2016 r. nr [...]. Opis przeznaczenia produktów znajdujący się na etykietach nie odzwierciedlał ich przeznaczenia i skłaniał do podejrzenia, że taka forma informacji podana na etykietach mogła mieć na celu ukrycie rzeczywistego przeznaczenia produktów, a ich skład może zagrażać zdrowiu lub życiu ludzi.

Analizując zarzuty skarżącej Spółki, Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że organ I Instancji przystępując do kontroli miał uzasadnione podejrzenie, że prowadzona działalność w punkcie mieszczącym się przy ul. B w T jest powiązana z działalnością prowadzoną w sklepie "H" mieszczącym się przy ul. K, w T. Sklep ten został zamknięty w grudniu 2015 r., a sprzedawca pracujący w sklepie M D. N. wcześniej pracował również jako sprzedawca w sklepie H. Powiatowy Inspektor Sanitarny w sklepie H wielokrotnie przeprowadzał kontrole i zabezpieczał środki zastępcze. Wydawano decyzje zakazujące wprowadzania do obrotu środków zastępczych, zakazujące prowadzenia działalności gospodarczej a także decyzje wymierzające kary pieniężne zgodnie z art. 52 a ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w wysokości 1 400 000 zł. Zabezpieczone produkty zostały przebadane i badania potwierdziły, że wprowadzane do obrotu substancje stanowiły środki zastępcze w rozumieniu art. 4 pkt 27 w związku z art. 44c ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Produkty te były przyczyną wielu zatruć i hospitalizacji, co potwierdzają informacje z szpitali.

Organ I instancji nie naruszył przepisów art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. organy administracji publicznej zgodnie z art. 10 § 2 K.p.a. mogą odstąpić od zasady zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a także wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego. W sytuacji, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 K.p.a. nie ma zastosowania art. 81 K.p.a. Efektywne i skuteczne przeciwdziałanie zagrożeniom dla życia i zdrowia ludzi przysłania więc realizację praw wynikających z czynnego udziału strony postępowania powiązanego z prawem wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów, materiałów oraz zgłoszonych żądań. Zasadą naczelną takiego postępowania jest zasada szybkości działania.

Strona skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów art. 77 ust. 6 w związku z art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, które nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy, które z kolei zawierają opis przebiegu kontroli, między innymi informacje o wylegitymowaniu się kontrolujących, wręczeniu upoważnienia do kontroli, pouczeniu osoby obecnej podczas kontroli o jej prawach i obowiązkach, wyjaśnieniu przyczyny podjęcia kontroli. Fakt ten został potwierdzony przez pracownika sklepu D. N. poprzez złożenie podpisu na upoważnieniu do przeprowadzenia kontroli z dnia 4 marca 2016 r. oraz protokole kontroli z dnia 4 marca 2016 r. znak: [...], a zatem zarzut strony w tym przedmiocie jest bezpodstawny. W protokole z kontroli podano również podstawę odstąpienia od zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli powołując się na art. 79 ust 2 pkt 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Do czasu zakończenia czynności kontrolnych do organu kontrolującego nie wpłynął sprzeciw. Analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego pozwala przyjąć, że czynności kontrolne w sklepie M w T przy ul. B prowadzone były przez organ I instancji w związku z uzasadnionym podejrzeniem, że sprzedawane w nim produkty są środkami zastępczymi, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu jest zabronione. W sytuacji podejrzenia realnego, bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, organ I instancji nie tylko miał ustawowe prawo ale i obowiązek przeprowadzenia szybkiej interwencji bez powiadomienia przedsiębiorcy o zamiarze wszczęcia kontroli.

Nadmieniono, iż zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym działanie organu praktycznie zawsze będzie wiązać się z wkroczeniem w pewną sferę wolności obywatela, w tym także swobody prowadzenia działalności gospodarcze) i z użyciem przymusu państwowego, gdyż jest to podyktowane właśnie koniecznością ochrony interesu publicznego, w tym ochrony zdrowia i życia obywateli, co stanowi podstawowy obowiązek Państwa.

Również zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. w ocenie inspektora jest nieuzasadniony. Zaskarżona decyzja zawiera zarówno uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Decyzja z dnia [...] 2016 r., nr [...], znak: [...] została wydana na podstawie protokołu z kontroli przeprowadzonej w sklepie M w T przy ul. B przez organ I instancji w dniu 9 lutego 2016 r., w trakcie której stwierdzono, że w sklepie sprzedawane są produkty, co do których istnieje uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi, za czym przemawiała forma handlowa tych produktów, brak prawidłowego oznakowania (składu, przeznaczenia i pochodzenia produktu), a informacje zawarte na naklejkach mogły sugerować używanie ich jako środków zastępczych. Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że taka informacja na tym etapie postępowania jest wystarczająca jako uzasadnienie faktyczne. Jako uzasadnienie prawne, Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w zaskarżonej decyzji przywołał art. 44b i art. 44c przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w myśl których zakazuje się wytwarzania, przywozu i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych i/lub nowych substancji psychoaktywnych oraz w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu produktu, co do którego zachodzi uzasadnione podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym lub nową substancją psychoaktywną, właściwy ze względu na miejsce wytwarzania lub wprowadzania do obrotu państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze decyzji, wstrzymanie wytwarzania tego produktu lub wycofanie go z obrotu, na czas niezbędny do przeprowadzenia badań mających na celu ustalenie, czy jest on środkiem zastępczym czy nową substancją psychoaktywną, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy. Materiał dowodowy w toku prowadzonego postępowania został zebrany z należytą starannością co zostało udokumentowane poprzez sporządzenie protokołu kontroli z dnia 4 marca 2016 r. znak: [...], protokołu poboru prób z dnia 4 marca 2016 r. nr [...] oraz postanowieniem o zabezpieczeniu produktu z dnia 4 marca 2016 r. nr [...], zatem nie ma mowy o naruszeniu przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a.

Art. 44c ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii koreluje z art. 27c ust. 1 i 3 ustawy o Państwowym Powiatowym Inspektorze Sanitarnym, która to ustawa stanowi kompetencyjne zaplecze działania organów Państwowej Inspekcji Sanitarnej. Powyższe przepisy są uprawnieniem o charakterze prewencyjnym do podejmowania przez organy inspekcji sanitarnej działań w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że wytwarzany i/lub wprowadzany do obrotu produkt stwarza zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi. W istocie produkty, których dotyczą omawiane przepisy, nie muszą posiadać faktycznie przymiotu "stwarzające zagrożenie życia lub zdrowia", a tylko w momencie wydawania decyzji wzbudzać podejrzenie (uzasadnione), że taki przymiot (cechę) posiadają. Bez wątpienia produkty będące przedmiotem wstrzymania wprowadzania do obrotu i zabezpieczenia zaskarżonej decyzji takie cechy posiadały. Nie został naruszony art. 4 pkt. 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii poprzez błędne zastosowanie i uznanie, że środki wskazane w decyzji nie są środkami zastępczymi w rozumieniu ww. ustawy jak również brak dowodów, ze były one w tym celu używane. Nadmieniono, że z dyspozycji przepisu art. 44c ust. 1 i 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii wynika obowiązek natychmiastowego wykonania decyzji wydanej w oparciu o ten przepis, a zatem zgodnie z treścią art. 108 K.p.a. organowi Państwowej Inspekcji Sanitarnej przysługuje prawo nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności gdy uzna, iż jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, co w sprawie niniejszej nastąpiło. W przypadku gdyby zaskarżonej decyzji nie nadano rygoru natychmiastowej wykonalności strona odwołująca się, do chwili kiedy decyzja stałaby się ostateczna, mogłaby kontynuować działalność w lokalu, w którym wprowadzano do obrotu środki, co do których istniało uzasadnione podejrzenie, że są środkami zastępczymi. W okolicznościach niniejszej sprawy zaistniały przesłanki do zastosowania przez Powiatowego Inspektora sanitarnego w T art. 108 K.p.a.

Zarzut naruszenia art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowym Powiatowym Inspektorze Sanitarnym uznano za bezpodstawny, ponieważ organ I instancji nie wskazał tego artykułu jako podstawy prawnej w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Inspektor Sanitarny stwierdził, że przeprowadzone postępowanie administracyjne przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego, w związku z uzasadnionym podejrzeniem wprowadzania do obrotu w sklepie należącym do skarżącej Spółki produktów, które mogą stwarzać zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzi było prawidłowe, a wydana w jego wyniku zaskarżona decyzja ma cechy ważności o których mowa w art. 107 K.p.a.

Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się A sp. z o.o. w S zarzucając zaskarżonej decyzji:

I) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 107 § 1 K.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny w zakresie określenia nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu określonych w decyzji produktów, przy jednoczesnym nakazie wycofania tych samych produktów z obrotu, przez co powstaje uzasadniona wątpliwość co do sposobu wykonania decyzji, jak również zasadności i celowości rozstrzygnięcia, a przez to jego prawidłowości;

2) art. 10 § 1 K.p.a. w związku z art. 10 § 2 K.p.a. oraz art. 81 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy w trakcie postępowania przed organem I instancji nie zapewniono stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania, poprzez brak zawiadomienia strony o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem decyzji przez Powiatowego Inspektora Sanitarnego i bezpodstawne odstąpiono od prawa do czynnego udziału strony w postępowaniu w sytuacji braku zaistnienia okoliczności uzasadniających wymóg bezzwłocznego załatwienia sprawy ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ prowadziło do uznania przez organ okoliczności faktycznych za udowodnione, pomimo uniemożliwienia stronie wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów;

3) art. 108 K.p.a. poprzez błędną wykładnię i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, w której nadano decyzji rygor natychmiastowej wykonalności, mimo braku istnienia do tego podstaw faktycznych oraz prawnych;

4) art. 7 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a. i art. 80 K.p.a. poprzez ich niezastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wydanej wskutek zaniechania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w sprawie i braku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, co miało istny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do wydania decyzji na podstawie niepełnego materiału dowodowego, a w konsekwencji skutkowało naruszeniem przez organ art. 8 K.p.a. i art. 6 K.p.a.;

5) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji zawierającej istotne braki w zakresie uzasadnienia faktycznego i prawnego wydanego rozstrzygnięcia, organ nie wskazał bowiem w uzasadnieniu decyzji: które fakty uznał za udowodnione, dowodów, na których oparł decyzję, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w szczególności zaś z jakiego powodu uznał, iż istnieją uzasadnione podejrzenia, że zatrzymane produkty to środki zastępcze lub nowe substancje psychoaktywne w rozumieniu przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii i jakie były podstawy tychże podejrzeń;

6) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, podczas gdy wskutek naruszeń przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy zaskarżona decyzja podlega uchyleniu.

II) prawa materialnego, tj.:

1) art. 27c ust. 3 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2015 r., poz. 1412) w związku z art. 29 ustawy o Państwowym Powiatowym Inspektorze Sanitarnym w związku z art. 156 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r., poz. 1619), poprzez błędną wykładnie i dokonanie zabezpieczenia produktów na czas trwania postępowania wstępnego wywołanego na podstawie art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowym Powiatowym Inspektorze Sanitarnym, w formie decyzji zamiast prawidłowo w formie zarządzenia;

2) art. 27c ust. 6 poprzez niezastosowanie i w konsekwencji wydanie decyzji nakazującej wstrzymanie wprowadzania i nakazanie wycofania z obrotu produktów o nazwach: "Imitacja sztucznej [...] 1 do makiet modelarskich", "Imitacja sztucznej [...] 2 do makiet modelarskich", "Imitacja mchu [...] makiet modelarskich", podczas gdy z brzmienia ww. przepisu tego wynika, że nie jest możliwe orzeczenie w jednej decyzji o zakazaniu wprowadzania produktu do obrotu oraz nakazanie wycofania produktu z obrotu tych samych egzemplarzy produktu;

3) art. 4 pkt 27 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r., poz. 224) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że wskazane w decyzji produkty mogą stanowić środki zastępcze w rozumieniu tej ustawy, mimo iż organ nie uprawdopodobnił, że były bądź mogą być one używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychoaktywnej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychoaktywna;

4) art. 77 ust. 6 w związku z art. 79 ust. 2 pkt 4a i art. 79 ust. 7 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2015 r., poz. 584) poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z naruszeniem przepisów ww. ustawy, w tym z naruszeniem tj. art. 79, oraz art. 80 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez brak uzasadnienia przyczyn dla których uznano, że przeprowadzenie kontroli w sklepie M przy ul. B w T, zostało dokonane bez zawiadomienia o zamiarze wszczęcia kontroli, w szczególności poprzez brak wykazania okoliczności świadczących o zaistnieniu konieczności przeciwdziałaniu naruszenia zakazu wytwarzania, przewozu i wprowadzania do obrotu środków zastępczych lub nowych substancji psychoaktywnych jak również poprzez przeprowadzenie kontroli w obecności osoby, który nie była upoważniona przez kontrolowanego.

Mając na względzie powyższe skarżąca Spółka wniosła o uchylenie decyzji Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] 2016 r. nr [...] znak: [...] i umorzenie postępowania administracyjnego; zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania oraz o rozpoznanie niniejszej sprawy w trybie uproszczonym.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Sanitarny wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Zgodnie z art. 119 pkt 2 P.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Ponieważ strona skarżąca w tej sprawie taki wniosek zgłosiła, a strona przeciwna do strony skarżącej nie zgłosiła sprzeciwu, tym samym Sąd rozpoznał sprawę w trybie postępowania uproszczonego.

Dokonana na powyższych zasadach kontrola zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, że nie zwiera ona wad powodujących konieczność jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Ustawa z dnia 29 lipca 2005 o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2016 r., poz. 224), przepisem art. 44b statuuje zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej środków zastępczych. Przepisem art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, środek zastępczy definiowany jest jako substancja pochodzenia naturalnego lub syntetycznego w każdym stanie fizycznym lub produkt, roślina, grzyb lub ich część, zawierająca taką substancję, używane zamiast środka odurzającego lub substancji psychotropowej lub w takich samych celach jak środek odurzający lub substancja psychotropowa, których wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu nie jest regulowane na podstawy przepisów odrębnych; do środków zastępczych nie stosuje się przepisów o ogólnym bezpieczeństwie produktów.

Wprowadzeniem do obrotu w myśl art. 4 pkt 34 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest udostępnianie osobom trzecim, odpłatnie lub nieodpłatnie, środków odurzających, substancji psychotropowych, prekursorów lub środków zastępczych.

Zawarty również w rozdziale 5 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii dotyczącym prekursorów, środków odurzających, substancji psychotropowych i środków zastępczych, przepis art. 44c w ust. 1 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, że w przypadku stwierdzenia wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego lub produktu, co do którego zachodzi podejrzenie, że jest on środkiem zastępczym, właściwy państwowy inspektor sanitarny stosuje odpowiednio przepisy art. 27c ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2011 r. Nr 112, poz. 1263 z późn. zm.).

Przepis art. 27c ulokowany jest w rozdziale 3 powołanej ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej określającym uprawnienia Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Przepis art. 25 ust. 1 tego rozdziału przydaje państwowemu inspektorowi sanitarnemu lub Głównemu Inspektorowi Sanitarnemu w związku z wykonywaną kontrolą szereg uprawnień, w tym między innymi prawo do:

- wstępu na terenie miast i wsi do wszystkich obiektów użyteczności publicznej, obiektów handlowych, ogrodów działkowych i nieruchomości oraz wszystkich pomieszczeń wchodzących w ich skład (ust. 1 pkt 1 lit.b),

- żądania pisemnych lub ustnych informacji oraz wzywania i przesłuchiwania osób (pkt 2),

- żądania dokumentów i udostępnienia wszelkich danych (pkt 3),

- pobierania próbek do badań laboratoryjnych (pkt.4).

Natomiast powołany wyżej przepis art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, określa rodzaje rozstrzygnięć zawartych w decyzji w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi. Regulacja powyższa bezpośrednie zastosowanie ma w odniesieniu m.in. do obowiązków podmiotów określonych przepisem art. 4 ust.1 pkt 8 i 9, a związanych miedzy innymi z wprowadzaniem do obrotu wyrobów wskazanych tymi przepisami a więc nie mających charakteru środków zastępczych.

W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że "odpowiednie" stosowanie określonych przepisów innej ustawy, może polegać na ich stosowaniu wprost, z modyfikacjami, lub nie stosowaniu ich w ogóle. O zakresie i sposobie stosowania odpowiedniego przepisów innej ustawy, decyduje ratio legis i przepisy ustawy przewidującej odesłanie.

Istota przewidzianego art. 44c ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii odesłania do stosowanych odpowiednio przepisów art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej sprowadza się do tego, że wystarczającą przesłankę do wydania decyzji opartych na odpowiednio stosowanym art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stanowi uzasadnione podejrzenie, że wytwarzany lub wprowadzany do obrotu produkt stanowi środek zastępczy w rozumieniu art. 44c w związku z art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii. Ustawa ta w art. 44b przesądziła, że – z uwagi na cechy i właściwości środka zastępczego – jego wytwarzanie i wprowadzanie do obrotu na terenie Państwa jest zabronione. Zbędne natomiast jest traktowanie zagrożenia życia lub zdrowia ludzi jako dodatkowej przesłanki oparcia na przepisie art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej decyzji wydawanej w związku z uzasadnionym podejrzeniem wytwarzania lub wprowadzania do obrotu środka zastępczego.

Zgodnie zatem z odpowiednio stosowanym art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej w przypadku uzasadnionego podejrzenia, że produkt stanowi środek zastępczy wytwarzany lub wprowadzany do obrotu, właściwy państwowy inspektor sanitarny wstrzymuje w drodze decyzji jego wytwarzanie lub wprowadzanie do obrotu lub nakazuje wycofanie produktu z obrotu na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań jego bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy.

W okolicznościach sprawy, powzięta na podstawie zawiadomienia Komendy Miejskiej Policji informacja, że w punkcie sprzedaży przy ul. B należącym do A sp. z o.o. w S wprowadzono do obrotu środki zastępcze, była podstawą do wszczęcia czynności państwowej inspekcji sanitarnej na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 lit. b, pkt 2, 3 i 4 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.

Trzeba mieć na uwadze, że zawarte w art. 4 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wyliczenie przepisów określających zakres działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej ma charakter jedynie przykładowy. Z przepisów art. 44c w związku z art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii – jako przepisów szczególnych – wynika obowiązek Państwowej Inspekcji Sanitarnej nadzoru nad przestrzeganiem ustawowego zakazu wytwarzania i wprowadzania do obrotu na terytorium Państwa środków zastępczych.

Zachodziły zatem w sprawie warunki do zastosowania materialnoprawnej podstawy z art. 27c ust. 1 i ust. 3 pkt 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej do wydania decyzji nakazującej wycofanie z obrotu opisanych decyzją produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy jednak niż 18 miesięcy i do zatrzymania produktów.

Z przepisu art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej nie wynika obowiązek organu państwowej inspekcji sanitarnej określenia decyzją konkretnego, krótszego niż 18 miesięcy terminu, na jaki następuje wycofanie produktu z obrotu w związku koniecznością poddania go ocenie, badaniom bezpieczeństwa pod względem zagrożenia życia lub zdrowia ludzi albo badania czy produkt podlega zaliczeniu do środków zastępczych. Jest to o tyle zrozumiałe, że do przeprowadzenia badań laboratoryjnych w świetle art. 15a ustawy właściwe są tylko niektóre stacje sanitarno-epidemiologiczne i laboratoria na terenie kraju i nie leży w możliwościach organu wydającego decyzję ustalenie konkretnej daty, do której badanie ma zostać przeprowadzone. Instytucja prowadząca badania nie jest stroną postępowania i adresatem decyzji.

Natomiast upływ przewidzianego art. 27c ust. 1 in fine ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej okresu czasu dłuższego niż 18 miesięcy od wycofania produktu z obrotu w celu przeprowadzenia jego oceny i badań bezpieczeństwa powoduje z mocy ustawy ten skutek, iż odpada podstawa do uznania okresu po tym terminie za niezbędny dla podjęcia decyzji w przedmiocie wycofania produktu z obrotu.

Analogiczne stanowisko zająć należy, gdy przedmiotem decyzji opartej na art. 27c ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej jest wstrzymanie wprowadzenia do obrotu produktu w sytuacji uzasadnionego podejrzenia, że stanowi on środek zastępczy. W istocie decyzja organu I instancji w punkcie 1-szym obejmowała obie te postaci rozstrzygnięcia, wycofując z obrotu opisany produkt zastany w punkcie sprzedaży i wstrzymując wprowadzanie do obrotu tego samego produktu, do czasu przeprowadzenia jego oceny i badań. Obie te formy rozstrzygnięcia dotyczą sytuacji, kiedy decyzja wydana jest z uwagi na uzasadnione podejrzenie, że produkt ma charakter środka zastępczego.

Zgodnie natomiast z art. 27c ust. 6 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdzenie, że produkt stwarza zagrożenie życia lub zdrowia ludzi – a odpowiednio - że jest środkiem zastępczym, obliguje właściwego państwowego inspektora sanitarnego do zakazania (a nie tylko wstrzymania), w drodze decyzji, wytwarzania produktu lub wprowadzania produktu do obrotu, a także wycofania produktu z obrotu oraz jego zniszczenie na koszt strony postępowania.

Z tych względów zarzut skargi naruszenia art. 27c ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – uznał Sąd za nieuzasadniony.

W myśl art. 37 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a zgodnie z art. 37 ust. 2 ww. ustawy do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 672 z późn. zm.). Wszystkie przepisy ustawy o swobodzie działalności gospodarczej których naruszenie zarzucono w skardze, zamieszczone są właśnie w rozdziale 5 tej ustawy zatytułowanym kontrola działalności gospodarczej.

Otwierający przepisy rozdziału 5 art. 77 w ust. 1 stanowi, że kontrola działalności gospodarczej przedsiębiorców prowadzona jest na zasadach określonych w niniejszej ustawie, chyba że zasady i tryb kontroli wynikają z bezpośrednio stosowanych przepisów powszechnie obowiązującego prawa wspólnotowego albo ratyfikowanych umów międzynarodowych. Przepisy rozdziału 5 u.s.d.g. mają charakter przepisów regulujących zasady i tryb procedury kontrolnej, a nie przepisów prawa materialnego.

Rozpoznając zarzut skargi naruszenia art. 77 ust. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej przez wydanie decyzji na podstawie dowodów pozyskanych w wyniku kontroli przeprowadzonej z rażącym naruszeniem przepisów ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zauważyć należy, że strona skarżąca nie określiła "dowodów", które miały być pozyskane z naruszeniem przepisów prawa i które stanowiły podstawę wydania decyzji.

Zgodnie z art. 79a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej czynności kontrolne mogą być wykonywane przez pracowników organu kontroli po okazaniu przedsiębiorcy lub osobie przez niego upoważnionej legitymacji służbowej upoważniającej do wykonywania takich czynności oraz po doręczeniu upoważnienia do przeprowadzenia kontroli, chyba że przepisy szczegółowe przewidują możliwość podjęcia kontroli po okazaniu legitymacji. W takim przypadku upoważnienie doręcza się przedsiębiorcy albo osobie przez niego upoważnionej – w terminie wskazanym w tych przepisach, lecz nie później niż trzeciego dnia od wszczęcia kontroli.

Wprowadzony art. 44b ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii zakaz wytwarzania i wprowadzania do obrotu środków zastępczych, z uwagi na cechy tych substancji i produktów, określone w art. 4 pkt 27 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii implicite zawiera ustalenie, że środki te stwarzają zagrożenie dla zdrowa i życia ludzi. Z tych względów do postępowań w przedmiocie podejrzenia, że takie środki są wytwarzane lub wprowadzane do obrotu, ma zastosowanie przepis art. 10 § 2 K.p.a. zezwalający na odstąpienie od zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania i umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań, bez ograniczenia uprawnień wynikających z przepisów działu 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Należy także stwierdzić że zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez sformułowanie rozstrzygnięcia w sposób nieprecyzyjny w zakresie określenia nakazu wstrzymania wprowadzenia do obrotu określonych w decyzji produktów, przy jednoczesnym nakazie wycofania tych samych produktów z obrotu, przez co powstaje uzasadniona wątpliwość co do sposobu wykonania decyzji, jak również zasadności i celowości rozstrzygnięcia, a przez to jego prawidłowości – jest także niezasadny. Organ I instancji wydał bowiem w sprawie decyzję o wycofaniu z obrotu wymienionej w niej produktów oraz o zatrzymaniu tych produktów na czas niezbędny do przeprowadzenia oceny i badań ich bezpieczeństwa, nie dłuższy niż 18 miesięcy.

Organ II instancji nie zmienił zakresu rozstrzygnięcia i utrzymał w mocy tak wydaną decyzję. Rzeczywiście fragmentarycznie w uzasadnieniu decyzji II instancyjnej pojawiaj się sformułowanie sugerujące, że w sprawie organ I instancji wydał decyzję o wycofaniu z obrotu i wstrzymaniu wprowadzania do obrotu produktów, co do których zachodzi podejrzenie, że są środkami zastępczymi, ale nie odpowiada to wyraźnemu i nie budzącemu wątpliwości rozstrzygnięciu organu I instancji. Nie jest to wada uzasadniająca uchylenie zaskarżonej decyzji.

W świetle powyższych ustaleń i ocen bezpodstawne są zarzuty skargi naruszenia art. 7 K.p.a., art. 10 K.p.a., art. 11 K.p.a., art. 77 § 1 K.p.a., art. 81 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a. Z ustaleń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji organu I instancji w sposób wystarczający wynika okoliczność, która uzasadniała podejrzenie, że w kontrolowanym punkcie wprowadza się do obrotu produkty, które mogą mieć charakter środków zastępczych.

Z tych samych względów istniała podstawa w przepisie art. 108 §1 K.p.a. do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności.

Mając powyższe na uwadze orzeczono na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.