Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 855/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77, art. 80, art. 134
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 92
journal: Dz.U. 2020 poz 1041
law: Ustawa z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe - t.j.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie: Przewodniczący Sędzia WSA Adam Jutrzenka-Trzebiatowski Sędziowie Sędzia WSA Jarosław Piątek Asesor WSA Kamila Karwatowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi S.S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

W dniu 23 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga S.S. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji (dalej jako KWP) z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oraz z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny:

Komendant Miejski Policji (dalej jako KMP), po rozpatrzeniu wniosku S.S. z dnia [...] listopada 2018 r. o wypłacenie wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji, decyzją z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...] odmówił wnioskodawcy wypłaty wyrównania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany urlop wypoczynkowy lub dodatkowy w związku ze zwolnieniem ze służby w Policji.

Zgodnie z informacją zawartą w Elektronicznym Potwierdzeniu Odbioru (EPO) przesyłka o nr [...], zawierająca w/w decyzję nadana w dniu 22 grudnia 2020 r., której adresatem był S.S. zamieszkały [...], po dwukrotnym awizowaniu (28 grudnia 2020 r. oraz 5 stycznia 2021 r.) została w dniu 12 stycznia 2021 r. zwrócona do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie".

W dniu 26 maja 2021 r. S.S., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie od w/w decyzji wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego złożenia, z uwagi na niedoręczenie przez Pocztę Polską przesyłki zawierającej decyzję KMP. Do odwołania zostało dołączone zgłoszenie reklamacji przez odwołującego na nieotrzymanie dwukrotnie awiza do odbioru przesyłki, co uniemożliwiło w/w odebranie przesyłki w wyznaczonym terminie.

W odpowiedzi na wniesioną reklamację Biuro Wsparcia Klientów Poczty Polskiej S.A. pismem z dnia [...] maja 2021 r. poinformowało, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. Prawo pocztowe (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 1041, dalej jako prawo pocztowe) prawo do wniesienia reklamacji przysługuje nadawcy albo adresatowi - w przypadku, gdy nadawca zrzeknie się na jego rzecz prawa do dochodzenia roszczeń albo, gdy przesyłka zostanie doręczona adresatowi i z uwagi na fakt, iż odwołujący nie przedstawił zrzeczenia nadawcy, zgodnie z § 7 rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 26 listopada 2013 r. w sprawie reklamacji usługi pocztowej (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 4740, dalej jako rozporządzenie w sprawie reklamacji) reklamację pozostawiono bez rozpatrzenia.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, na podstawie art. 58 § 1 i § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej jako k.p.a.) odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem KWP w niniejszej sprawie twierdzenia odwołującego nie zostały należycie uprawdopodobnione, bowiem twierdzenia, iż awizo nie zostało doręczone, winne być poparte jakimikolwiek dokumentami mogącymi stanowić uprawdopodobnienie dla tej okoliczności np. rozpatrzona pozytywnie reklamacja na poczcie czy wskazanie na istniejące problemy z działalnością poczty. Samo twierdzenie o braku awizo nie stanowi dostatecznej podstawy do zakwestionowania informacji wskazanych w treści dokumentu urzędowego, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru. Skoro zatem skarżący nie obalił domniemania autentyczności dokumentu potwierdzającego powiadomienie o przesyłce, to tym samym należy uznać, że zaskarżona decyzja została prawidłowo doręczona.

Następnie postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji, działając na podstawie art. 134 k.p.a., stwierdził uchybienie przez S.S. terminu do wniesienia odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r., nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ podał, że decyzja Komendanta Miejskiego Policji z [...] grudnia 2020 r. zgodnie z informacją zawartą w Elektronicznym Potwierdzeniu Odbioru (EPO) nadana została w dniu 22 grudnia 2020 r. i po dwukrotnym awizowaniu (28 grudnia 2020 r. i 5 stycznia 2021 r.) do dnia 12 stycznia 2021 r. nie została podjęta przez adresata, a następnie została zwrócona do nadawcy z adnotacją ,,nie podjęto w terminie". W związku z powyższym organ przyjął, iż doręczenie miało miejsce 12 stycznia 2021 r., a wobec tego termin do wniesienia odwołania od w/w decyzji upłynął stronie z dniem 26 stycznia 2021 r.

Następnie organ wskazał na treść art. 47 k.p.a. dotyczącego odmowy przyjęcia pisma przez adresata i jego skutkach.

Organ II instancji dodał, że działając na podstawie art. 58 § 1 w zw. z art. 59 § 2 k.p.a. postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2021 r., nr sprawy [...] odmówił odwołującemu przywrócenia terminu do wniesienia odwołania (wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania złożony został wraz z odwołaniem w dniu 26 maja 2021 r.). KWP wskazał, iż warunkiem skuteczności wniesienia odwołania jest zachowanie ustawowego terminu do dokonania tej czynności, z kolei uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji.

KWP wyjaśnił, iż rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi rażące naruszenie prawa, oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Zdaniem organu II instancji w niniejszej sprawie strona zwróciła się o przywrócenie terminu, jednak wniosek nie został uwzględniony i terminu nie przywrócono, wobec czego zdaniem organu należało stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania.

W dniu 23 września 2021 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. wpłynęła skarga S.S. na oba w/w postanowienia KWP. Skarżący zaskarżył postanowienia KWP z [...] sierpnia 2021 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2021 r. w całości i wniósł o ich uchylenie zaskarżonych postanowień w całości. W uzasadnieniu wskazał, iż niedoręczenie mu decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. nastąpiło bez jego winy, a wyłącznie z winy Poczty Polskiej.

Na podstawie zarządzenia Przewodniczącego Wydziału z dnia 23 września 2021 r. skargi S.S. zostały rozdzielone i zarejestrowane pod odrębnymi sygnaturami: II SA/Go 855/21 – skarga na postanowienie w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania, II SA/Go 854/21 – skarga na postanowienie w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

Komendant Wojewódzki Policji, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonych postanowieniach.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Na wstępie wyjaśnić należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej jako p.p.s.a.). Zgodnie z treścią cyt. art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.

Podstawowa zasada polskiego sądownictwa administracyjnego została określona w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137), zgodnie z którym sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę legalności działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Zasada, że sądy administracyjne dokonują kontroli działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, została również wyartykułowana w art. 3 § 1 p.p.s.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wady skutkujące koniecznością uchylenia aktu, stwierdzenia jego nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa, przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla ten akt w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala - art. 151 p.p.s.a.

Przedmiot tak rozumianej kontroli w przedmiotowej sprawie stanowiło postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] sierpnia 2021 r. stwierdzające uchybienie terminu do wniesienia przez skarżącego odwołania od decyzji Komendanta Miejskiego Policji z dnia [...] grudnia 2020 r. Przy czym w/w postanowienie poprzedzone zostało wydaniem przez ten sam organ postanowienia z dnia [...] sierpnia 2021 r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania.

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, iż na gruncie procedury administracyjnej spotykane są rozbieżne poglądy, co do tego, które z postanowień określonych w art. 58 i art. 59 k.p.a. (przywrócenie/odmowa przywrócenia terminu), bądź art. 134 k.p.a. (stwierdzenie uchybienia terminu) należy wydać w pierwszej kolejności (zob. wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2012 r., sygn. akt I FSK 1443/11 oraz przywołane w nim orzeczenia sądów administracyjnych). W ww. wyroku NSA zgodził się z tezą, że po przywróceniu terminu do wniesienia odwołania bezprzedmiotowe staje się stwierdzenie uchybienia temu terminowi. Jak jednak podkreślił NSA, akceptacja taka wcale nie oznacza, że jest to istotny argument mający przemawiać za pierwszeństwem rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu przed stwierdzeniem jego uchybienia. Sąd zaakcentował, że odniesienie podstawowych prawideł logiki do zależności tych obu różnych spraw prowadzi do konstatacji zdecydowanie bardziej zasadnej, a mianowicie, że skoro punktem wyjścia do złożenia wniosku o przywrócenie terminu jest jego niedotrzymanie, to właśnie stwierdzenie tegoż uchybienia powinno być tym, co w pierwszej kolejności następuje. Przedmiotowy wyrok NSA zapadł co prawda na gruncie sprawy prowadzonej w oparciu o przepisy Ordynacji podatkowej, ale również normy k.p.a. nie pozostawiają wątpliwości co do tego, że aby złożyć wniosek o przywrócenie terminu, termin musi być uchybiony. Wniosek w tym zakresie złożony, mimo braku uchybienia terminowi, jest niedopuszczalny. Z tej perspektywy pierwszeństwo winno mieć zatem rozstrzygnięcie w postaci postanowienia o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Tego rodzaju postawienie otwiera bowiem drogę do rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu jako w ogóle mogącego osiągnąć cel, dla którego został on przewidziany. Umożliwia zajęcie się badaniem jego zasadności, w szczególności oceną powodów uzasadniających przywrócenie terminu. To ostanie jest możliwe tylko i wyłącznie wtedy, gdy termin odwoławczy został przekroczony. Wówczas nie ma już racji bytu badanie tej ostatniej okoliczności, jako "załatwionej" postanowieniem o stwierdzeniu uchybienia terminowi. Nie stoi też ono w żaden sposób na przeszkodzie do załatwienia takiego wniosku, także w sposób pozytywny (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 maja 2020 r., VII SA/Wa 64/20). Sąd w pełni podziela przytoczone powyżej poglądy i choć opisana powyżej kolejność rozpoznawania spraw, tj. najpierw badanie terminowości wniesienia środka zaskarżenia a potem rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu, nie jest kluczowo istotna, to jednak wydaje się logiczna i spójna.

Z akt administracyjnych rozpoznawanej sprawy wynika, iż organ najpierw rozpoznał wniosek o przywrócenie terminu, odmawiając jego przywrócenia, a następnie stwierdził uchybienie terminu o wniesienia odwołania. Skarga na postanowienie KWP z dnia [...] sierpnia 2021 r. o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania została oddalona przez tutejszy Sąd (skład orzekający tożsamy jak w niniejszej sprawie) wyrokiem również z 28 października 2021 r., sygn. akt

II SA/Go 854/21. Skarga oddalona została zasadniczo z uwagi na fakt, iż wskazane przez stronę okoliczności, dotyczące nieotrzymania dwukrotnie awiza do odbioru przesyłki zawierającej decyzję KMP z [...] grudnia 2020 r., nie mogą stanowić okoliczności uzasadniających przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Skoro bowiem skarżący kwestionuje prawidłowość doręczenia i uznania przez organ decyzji z dnia [...] grudnia 2020 r. za doręczoną, kwestionuje tym samym, że w istocie doszło do uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W tych okolicznościach oddalenie skargi w sprawie o sygn. akt II SA/Go 854/21, nie uniemożliwiło uwzględnienia skargi w przedmiotowej sprawie.

Zauważyć należy, iż kwestia prawidłowości doręczenia decyzji organu pierwszej instancji podlega ocenie na potrzeby stwierdzenia uchybienia terminowi do wniesienia odwołania, a nie przy rozpatrywaniu wniosku o przywrócenie terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym. Przywrócenie terminu może mieć miejsce tylko wówczas, gdy doszło do jego uchybienia, a zatem gdy doszło w sposób niebudzący wątpliwości do doręczenia decyzji. Jeżeli natomiast nie doszło do doręczenia decyzji, to nie można przywrócić terminu, bowiem jemu nie uchybiono, termin przecież nie zaczął jeszcze biec. Postępowania dotyczące każdego z tych zagadnień, a więc stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania (art. 134 k.p.a.) oraz przywrócenia terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym (art. 58 k.p.a.), mają odrębne, niepokrywające się zakresy przedmiotowe. Ostateczne postanowienie organu stwierdzające uchybienie terminowi do złożenia odwołania wiążąco przesądza kiedy doszło do skutecznego doręczenia decyzji organu pierwszej instancji, a w następstwie tego od kiedy należy liczyć ustawowy, czternastodniowy termin na złożenie od niej odwołania oraz, że odwołanie zostało złożone już po upływie terminu wyznaczonego przez ustawodawcę, a więc jest spóźnione. Trzeba również pamiętać, że postanowienie stwierdzające uchybienie terminowi do wniesienia odwołania oznacza, że została spełniona jedna z przesłanek przywrócenia terminu do dokonania tej czynności w postępowaniu administracyjnym. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 k.p.a. przywrócenie terminu, co do zasady, może znaleźć zastosowanie wyłącznie w przypadku, gdy doszło do jego uchybienia.

Materialnoprawną podstawą postanowienia, będącego przedmiotem skargi w niniejszej sprawie, jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na gruncie zacytowanego przepisu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 9/09 – wszystkie powołane w niniejszym wyroku orzeczenia dostępne są na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96). Gdy organ drugiej instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94).

Jak przy tym wynika z art. 129 § 2 k.p.a., termin do wniesienia odwołania biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie. Jednak tylko prawidłowo dokonane doręczenie wywołuje związane z tą czynnością skutki prawne.

W analizowanej sprawie, według informacji zawartej w Elektronicznym Potwierdzeniu Odbioru (EPO), przesyłka zawierająca decyzję KMP z dnia [...] grudnia 2020 r., nadana w dniu 22 grudnia 2020 r. i adresowana do S.S. adres: [...], po dwukrotnym awizowaniu (28 grudnia 2020 r. oraz 5 stycznia 2021 r.) została w dniu 12 stycznia 2021 r. zwrócona do nadawcy z adnotacją "nie podjęto w terminie".

Wobec powyższego, jak wynika z treści zaskarżonego postanowienia, organ przyjął, że skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w trybie art. 44 k.p.a. w dniu 12 stycznia 2021 r. Zgodnie z treścią cyt. art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 (doręczenie osobie fizycznej w mieszkaniu lub w miejscu pracy, w lokalu organu lub innych miejscu) i 43 (doręczenie zastępcze):

1)operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2)pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ (§ 1). § 2. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy(§ 4).

O skutecznym doręczeniu w trybie art. 44 k.p.a. można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy spełnione są wszystkie wymogi wynikające z przytoczonego przepisu. Dowodem doręczenia decyzji (lub innego pisma) jest druk zwrotnego potwierdzenia odbioru, na którym winny być zapisane dane dotyczące sposobu doręczenia, terminu oraz miejsca doręczenia przesyłki. Należy zaznaczyć, że w orzecznictwie szeroko prezentowany jest pogląd, zgodnie z którym dokument urzędowy, jakim jest zwrotne potwierdzenie odbioru wraz z adnotacjami urzędowymi zamieszczonymi na przesyłce (§ 2), jeśli jest sporządzony w przepisanej formie przez uprawniony do tego podmiot, stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo zaświadczone. Korzysta on zatem z domniemania prawdziwości i zgodności z prawdą tego, co zostało w nim stwierdzone. W konsekwencji to adresat pisma musi wykazać, że dane wynikające z dowodu doręczenia są niezgodne z rzeczywistością (por. postanowienia NSA w sprawach sygn. akt: I OZ 967/19, I OZ 1312/17, IOZ 1311/17).

Sąd wyjaśnia, że przewidziana w art. 44 k.p.a. instytucja fikcji doręczenia rodzi domniemanie prawne, że pismo zostało skutecznie doręczone jego adresatowi. Ustanowienie przez ustawodawcę tego rodzaju fikcji doręczenia podyktowane jest postulatami płynącymi z zasady ekonomiki procesowej i ma na celu ochronę biegu postępowania przed jego zatamowaniem wskutek nieodebrania pisma przez stronę. Przyjęcie w/w fikcji doręczenia jest w pełni skuteczne i wywiera takie same skutki, jak doręczenie właściwe pisma adresatowi. Innymi słowy, instytucja fikcji doręczenia w istocie sprowadza się do stwierdzenia, że strona odebrała przesyłkę, podczas gdy fizycznie do takiego odbioru nie doszło. Strona miała jednakże możliwość odbioru przesyłki, ale z niej nie skorzystała.

Domniemanie, o którym mowa, może zostać obalone, gdy adresat udowodni, że mimo zastosowania tej formy doręczenia pismo nie zostało mu doręczone z przyczyn od niego niezależnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2016 r, sygn. akt II OSK 1158/14). Nie jest w tym zakresie jednak wystarczające samo tylko zaprzeczenie adresata pisma, że nie powziął wiadomości o złożeniu korespondencji w placówce pocztowej lub urzędzie gminy, czy ogólnikowe powołanie się na występujący problemy w doręczaniu korespondencji przez operatora pocztowego adresatowi, lecz konieczne jest poparcie tego twierdzenia przekonywującymi dowodami (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 kwietnia 2019 r., II OSK 1158/18). NSA w postanowieniu z 4 grudnia 2014 r., sygn. akt I OSK 3019/14, orzekł, iż właściwym sposobem podważenia skuteczności doręczenia (czy też wyjaśnienia jego okoliczności) powinno być postępowanie reklamacyjne przeprowadzone w urzędzie pocztowym. W ocenie NSA, w razie ewentualnej niemożności ustalenia skuteczności podwójnej awizacji w trybie przewidzianym w art. 92 Prawa pocztowego, organ byłby dopiero uprawniony do oceny, na podstawie innych środków dowodowych, czy doręczenie należy uznać za skuteczne.

Na gruncie przedmiotowej sprawy organ przyjął domniemanie, o którym mowa powyżej, w zakresie doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji z dniem 12 stycznia 2021 r. Domniemanie to jednak zostało przez skarżącego zakwestionowane w odwołaniu złożonym do organu wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia. Mianowicie skarżący podał, iż nie otrzymał dwukrotnie awiza informującego o złożeniu przesyłki w placówce pocztowej i możliwości jej odbioru. Skarżący na poparcie swoich twierdzeń załączył do odwołania zgłoszenie reklamacyjne, które złożył do operatora pocztowego. Jak wynika z akt sprawy – pismo Poczty Polskiej z [...] maja 2021 r. - powyższa reklamacja pozostawiona została jednak bez rozpoznania, gdyż jak wyjaśniono zgodnie z art. 92 prawa pocztowego, prawo do wniesienia reklamacji przysługuje wyłącznie nadawcy i adresatowi – w przypadku gdy nadawca zrzeknie się na jego rzecz prawa do dochodzenia roszczeń albo gdy przesyłka zostanie doręczona adresatowi. Skoro skarżący nie otrzymał przesyłki, ani nie przedstawił zrzeczenia się nadawcy zgodnie z § 7 rozporządzenia w sprawie reklamacji, reklamację pozostawiono bez rozpatrzenia.

W związku z powyższym stwierdzić należy, iż to na organie, a nie na odbiorcy przesyłek (adresacie), spoczywa obowiązek wykazania przestrzegania wymogów określonych w art. 44 § 2 k.p.a., ponieważ skutkiem prawnym dochowania tych wymogów jest uznanie przez ustawodawcę spełnienia przez organ administracji obowiązku doręczenia decyzji stronie nawet w sposób zastępczy (por. wyrok NSA z 17 maja 2017 r., I OSK 886/16). Wobec zaniechania przez organ umożliwienia rozpoznania reklamacji zgłoszonej przez skarżącego, czy poprzez zrzeczenia się roszczeń czy wystąpienie o rozpoznanie takiej reklamacji, a tym samym zaniechania wyjaśnienia okoliczności doręczenia przesyłki, uznać należało wydanie przez organ zaskarżonego postanowienia za przedwczesne. Zdaniem Sądu organ nie przeprowadził wyczerpującego postępowania w zakresie okoliczności doręczenia skarżącemu przesyłki zawierającej decyzję organu I instancji. Organ nie wyjaśnił bowiem, czy przesyłka zawierająca decyzję organu I instancji była prawidłowo awizowana, to znaczy czy zawiadomienie było pozostawione przez osobę doręczającą przesyłkę w sposób umożliwiający jego odebranie przez skarżącego, a tym samym czy spełnione zostały warunki określone we wcześniej cytowanym art. 44 § 1-3 k.p.a. umożliwiające przyjęcie przez organ fikcji doręczenia.

W tych okolicznościach Sąd uznał, że dopiero dokładne wyjaśnienie wskazanych okoliczności będzie mogło stanowić podstawę do oceny terminowości wniesienia odwołania. Skoro bowiem w sprawie nie można będzie uznać doręczenia decyzji organu I instancji za skuteczne, to tym samym nie można stwierdzić, że rozpoczął bieg termin do wniesienia odwołania, a to oznaczałoby brak uchybienia terminu.

Powyższe ustalenia są tym bardziej istotne bowiem zauważyć należy, iż w sytuacji, gdy w sprawie występuje tylko jedna strona postępowania (a tak jest w przedmiotowej sprawie) i stwierdzone zostanie, że procedura doręczenia nie spełniała warunków określonych w art. 44 k.p.a., uzasadnione jest przyjęcie, że nie nastąpiło skuteczne doręczenie, a wówczas nie rozpoczął biegu termin do wniesienia odwołania od decyzji.

Reasumując dotychczasowe rozważania należy stwierdzić, że organ odwoławczy nie wywiązał się z obowiązku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, naruszając przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.). Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.), co oznacza, że materiał dowodowy zebrany w sprawie powinien być kompletny, tj. dotyczący wszystkich okoliczności faktycznych, które mają znaczenie dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a zatem konieczne jest zgromadzenie i przeprowadzenie z urzędu dowodów, które pozwolą rozstrzygnąć sprawę w kontekście znajdujących zastosowanie przepisów prawa materialnego. Dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy bez uprzedniego wyjaśnienia okoliczności sprawy oraz z naruszeniem interesu strony wydał niekorzystne dla niej rozstrzygnięcie.

Rozpoznając sprawę ponownie organ winien uwzględnić poczynione powyżej uwagi, a w szczególności powinien umożliwić przeprowadzenie postępowania reklamacyjnego i dopiero po rozpoznaniu reklamacji przez operatora pocztowego, w oparciu o zebrany materiał dowodowy ponownie dokonać może oceny terminowości wniesienia odwołania.

Na marginesie wskazać należy, iż niezrozumiałe było przytoczenie przez organ w zaskarżonym postanowieniu oraz w odpowiedzi na skargę art. 47 k.p.a. dotyczącego uznania przesyłki za doręczona w sytuacji odmowy przyjęcia przesyłki przez adresata, wobec braku w aktach sprawy dokumentów wskazujących na to, że skarżący odmówił odebrania kwestionowanej przesyłki.

Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a orzekł jak w sentencji.