Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 72/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Chlebny, Sędziowie NSA Rafał Batorowicz (spr.), Małgorzata Korycińska, Protokolant Karolina Mamcarz, po rozpoznaniu w dniu 31 maja 2005 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. P. P. S. "P." w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3144/03 w sprawie ze skargi S. P. P. S. "P." w K. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2003 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie koncesji na wydobywanie kopalin oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Miastu i Gminie Uzdrowiskowej M. przysługiwała koncesja nr [...] z dnia [...] grudnia 1992 r. na eksploatację wód leczniczych. W związku z treścią art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27, poz. 96 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 27 lipca 2001 r. (Dz.U. Nr 110, poz. 1190), oraz art. 6 ostatnio wymienionej ustawy, do Ministra Środowiska złożono dwa wnioski o przeniesienie koncesji na rzecz składających te wnioski podmiotów.

S. P. P. S. "P." w K. do wniosku dołączyła uchwałę Rady Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 8 listopada 2001 r. nr XXXI/323/2001 w przedmiocie wyrażenia zgody na przeniesienie koncesji na rzecz Spółdzielni.

"U. M." Spółka z o.o. przedłożyła uchwałę nr 415/2001 Zarządu Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z dnia 22 października 2001 r. wyrażającą zgodę na przeniesienie koncesji na rzecz Spółki oraz pismo Burmistrza Miasta i Gminy Uzdrowiskowej M. z 17 listopada 2001 r. w tym samym przedmiocie.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r. nr [...] Minister Środowiska przeniósł koncesję na rzecz Spółki. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Środowiska utrzymał tę decyzję w mocy, postępowanie sądowoadministracyjne toczące się skutkiem skargi Spółdzielni zostało zawieszone na zgodny wniosek stron.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2002 r. nr [...] Minister Środowiska odmówił przeniesienia koncesji na rzecz Spółdzielni. Decyzja ta stała się ostateczną. Wnioskiem z dnia 15 marca 2003 r. Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Decyzją z dnia [...] maja 2003 r. nr [...] Minister Środowiska odmówił stwierdzenia nieważności, a po ponownym rozpoznaniu sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2003 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję.

S. P. P. S. "P." wniosła do sądu administracyjnego skargę na ostatnio wymienioną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 7 października 2004 r. sygn. akt 6 II SA 3144/03 oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku WSA podał, że w niniejszej sprawie istotą problemu było ustalenie zakresu kompetencji dwóch organów samorządu gminy: rady gminy i zarządu gminy oraz ustalenie do czyich kompetencji należało wyrażenie zgody na wybranie następcy dotychczasowego koncesjonariusza jakim była gmina. WSA stwierdził, że rozwiązanie tego problemu znajduje się w ustawie o samorządzie gminnym z dnia 8 marca 1990 r. (Dz.U. Nr 142, poz. 1591). Ustawa ta, w brzmieniu obowiązującym w dacie decyzji, w art. 11a wskazywała dwa organy gminy: radę gminy i zarząd gminy. W sprawie niniejszej zapadły dwie sprzeczne ze sobą uchwały dwóch organów gminy: uchwała Zarządu Gminy nr 415/2001, wskazująca jako przyszłego koncesjonariusza Spółkę i uchwała Rady Gminy nr XXXI/323/2001 wskazująca Spółdzielnię.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Z przepisu tego wynika więc kompetencja generalna rady gminy pod warunkiem, że ustawy nie stanowią inaczej. W art. 18 ust. 2 wskazanej ustawy wymienione są sprawy, które należą do wyłącznej kompetencji rady gminy. Są to sprawy, w których "ustawy nie mogą stanowić inaczej", to jest takie, które zawsze należą do kompetencji rady gminy. W katalogu tym oczywiście nie jest wymieniona wprost sprawa wyrażenia zgody na wskazanie koncesjonariusza w trybie art. 26a prawa geologicznego i górniczego. Rozważenia więc wymagało czy można ją przypisać do któregokolwiek z punktów katalogu.

Wojewoda Małopolski w swojej opinii sugerował możliwość zakwalifikowania działania rady jako stanowienia o kierunkach działania zarządu. Zdaniem Sądu, podjęcie decyzji o wskazaniu przyszłego koncesjonariusza w żadnym razie nie jest rozstrzyganiem o kierunkach działania zarządu.

Skarżąca sugerowała zakwalifikowanie działania rady z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy o samorządzie gminnym - jako podjęcie uchwały w sprawie majątkowej gminy, przekraczającej zakres zwykłego zarządu, a dotyczącej likwidacji jej jednostki pomocniczej - U. Z. G. Zdaniem Sądu jest to stanowisko oczywiście nieprawidłowe. W sprawie niniejszej nie chodzi bowiem o likwidację U. Z. G., tylko o wyrażenie zgody na przyszłego koncesjonariusza. Likwidacja zakładu jest zupełnie odrębną kwestią, którą zgodnie ze swoimi kompetencjami rozstrzygnąć powinien właściwy organ, po przejściu koncesji na nowy podmiot lub utracie przez nią mocy zgodnie z art. 6 ust. l ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Sąd uznał za błędne pomieszanie skutków utraty koncesji przez gminę, co w świetle art. 6 ust. l ustawy o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze było przecież nieuniknione, z podjęciem decyzji co do wyboru przyszłego koncesjonariusza.

Sąd stwierdził, że wskazany art. 18 ust. 2 pkt 9 u.o s.g. uprawniający radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, ustanawia wyjątki od generalnej zasady wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy stanowiącej, iż to zarząd gminy gospodaruje mieniem komunalnym. Tak więc przekazanie pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy. Zgodnie z powyższym Sąd uznał, że w katalogu spraw zawartych w art. 18 ust. 2 pkt 2 i pkt 9 lit. "a-i" nie ma sprawy będącej przedmiotem skargi. Oznacza to, że sprawa ta nie została przekazana do kompetencji rady gminy celem uregulowania w drodze uchwały.

Sąd zważył ponadto, że w świetle przepisu art. 18 ust. l ustawy o samorządzie gminnym ustanawiającym kompetencję generalną rady gminy, istnieje ustawa "stanowiąca inaczej", to jest przekazująca sprawy, do których można zakwalifikować zgodę na wybór nowego koncesjonariusza do kompetencji innych organów niż rada gminy. Takim przepisem zdaniem Sądu jest art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym. W myśl tego przepisu zarząd gospodaruje mieniem komunalnym. Koncesja górnicza służąca Miastu i Gminie M. jako prawo majątkowe, wchodziła w skład mienia komunalnego, a wobec tego gospodarowanie nią na mocy art. 30 ust. 2 należało do kompetencji zarządu gminy.

W takim stanie rzeczy w art. 18 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym brak jest przepisu, który zastrzegałby zarządzanie koncesją górniczą wyłącznie do kompetencji rady gminy. Skoro tak, to materia ta należała do kompetencji zarządu gminy, jako gospodarowanie mieniem komunalnym, zaś uchwała Rady Miasta i Gminy M. wskazująca Spółdzielnię jako przyszłego koncesjonariusza, była wydana z przekroczeniem kompetencji, co skutkowało jej nieważnością.

Zgodnie z art. 31 ustawy o samorządzie gminnym, reprezentantem gminy na zewnątrz jest burmistrz. Prawidłowo więc opierając się o wskazaną uchwałę Zarządu Miasta i Gminy M. Burmistrz Miasta i Gminy M. wyraził i przekazał Ministrowi Środowiska zgodę na przeniesienie koncesji na Spółkę. Podstawą działania Burmistrza była prawidłowo podjęta uchwała zarządu i nie stoi to w sprzeczności z art. 46 ust. l ustawy o samorządzie gminnym. W tym stanie rzeczy Minister Środowiska rozpatrując wniosek Spółdzielni prawidłowo uznał, że wniosek ten nie spełnia wymogów ustawowych, gdyż nie zawiera prawidłowo wyrażonej zgody przedsiębiorcy posiadającego dotychczas koncesję. Oczywiste jest to, że przedsiębiorcą tym była Gmina, a nie jej Burmistrz ani Urząd Miasta.

Sąd stwierdził także, że niezasadny jest zarzut dotyczący konieczności rozstrzygnięcia obu spraw jedną decyzją. W świetle art. 62 k.p.a. możliwość taka istniała, ale nieskorzystanie z niej w żadnym razie nie skutkuje nieważnością podjętych odrębnie decyzji.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia 3 stycznia 2002 r., a zatem decyzja tegoż Ministra o odmowie stwierdzenia jej nieważności i utrzymaniu w mocy tej odmowy są prawidłowe.

S. P. P. S. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wnosząc o:

- na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy oraz uwzględnienie skargi na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] lipca 2003 r. znak [...] i utrzymującą ją w mocy decyzję z dnia [...] maja 2003 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2002 r. znak [...] poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych za obie instancje, lub

- na podstawie art. 185 § l p.p.s.a. o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną jego wykładnię (art. 174 pkt l p.p.s.a.), tj.:

1) art. 18 ust. l ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (dalej: u.o s.g.) przez przyjęcie, że nie może on stanowić podstawy prawnej do podejmowania przez radę gminy uchwał tak zwanego kierownictwa wewnętrznego zobowiązujących zarząd i burmistrza gminy do określonego w nich działania,

2) art. 18 ust. 2 pkt 1-15 u.o s.g. przez przyjęcie, że przepis ten stanowi katalog zamknięty spraw, którymi może się zajmować rada gminy,

3) art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "a-i" u.o s.g. przez przyjęcie, że nie są objęte wyłączną kompetencją rady gminy inne niż wymienione pod lit. "a-i" sprawy majątkowe gminy przekraczające zwykły zarząd,

4) art. 30 ust. 2 pkt 3 u.o s.g. poprzez przyjęcie, że Zarząd Gminy posiada wyłączne kompetencje do gospodarowania mieniem komunalnym,

5) art. 31 u.o s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 3 stycznia 2002 r. poprzez przyjęcie, że prawo burmistrza do reprezentacji gminy jest tożsamym z prawem do składania oświadczeń woli w sprawach dotyczących zarządzania mieniem komunalnym,

6) art. 46 ust. l u.o s.g. w brzmieniu obowiązującym w dniu 3 stycznia 2002 r. poprzez przyjęcie, że przepis ten stanowił podstawę prawną do jednoosobowego działania burmistrza gminy w sprawach przeniesienia prawa do koncesji, tj. zarządzania mieniem komunalnym.

niewłaściwe stosowanie prawa, tj.:

1) art. 26a ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 27 poz. 96 z późn. zm.) - (dalej: u.p.g.g.), w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15 u.o s.g. przez przyjęcie, że przepisy art. 26a u.p.g.g. nie są przepisami szczególnymi stanowiącymi podstawę prawną do podjęcia uchwały przez radę gminy w sprawie przeniesienia prawa do koncesji, a tym samym ich niezastosowanie w niniejszej sprawie,

2) art. 94 ust. 2 u.o s.g. przez przyjęcie, że uznanie przez sąd administracyjny uchwały organu gminy za niezgodną z prawem powoduje utratę jej mocy prawnej ex post, a nie z dniem ogłoszenia orzeczenia o niezgodności z prawem.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną zarówno Minister Środowiska, jak i Zarząd Uzdrowiska M. Sp. z o.o. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

I.

1. Zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. Nr 110, poz. 1190) z dniem wejścia tej ustawy w życie, to jest z dniem 1 stycznia 2002 r., traciły moc koncesje na wydobywanie kopalin udzielone gminom i innym gminnym osobom prawnym.

2. Stosownie do art. 1 pkt 14 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. do ustawy – Prawo geologiczne i górnicze wprowadzono art. 26a, który to przepis wchodził w życie z dniem 20 października 2001 r.

Art. 26a prawa geologicznego i górniczego przewiduje obowiązek organu koncesyjnego przeniesienia koncesji na rzecz podmiotu innego niż przedsiębiorca, na rzecz którego koncesja została wydana, o ile spełnione zostały warunki wymienione w tym przepisie, wśród których na pierwszym miejscu usytuować należy zgodę przedsiębiorcy, na którego rzecz koncesja została wydana, na przeniesienie koncesji na rzecz oznaczonego podmiotu.

3. Według art. 1 pkt 6 ustawy – Prawo geologiczne i górnicze przedsiębiorcą jest podmiot posiadający koncesję na prowadzenie działalności regulowanej tą ustawą. W sprawie niniejszej koncesję posiadało Miasto i Gmina Uzdrowiskowa M., która tym samym była przedsiębiorcą, którego zgoda była wymagana dla przeniesienia koncesji na podstawie art. 26a prawa geologicznego i górniczego.

4. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym gmina posiada osobowość prawną.

5. Według art. 11a, art. 14 ust. 1, art. 26 ust. 1 i 3 oraz art. 31 i 39 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w chwili wydania decyzji ostatecznej, której stwierdzenia nieważności domagała się skarżąca, organami gminy były: rada jako organ stanowiący i kontrolny oraz zarząd gminy jako organ wykonawczy; burmistrz natomiast nie będąc organem gminy przewodniczył zarządowi, organizował pracę zarządu, kierował bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentował ją na zewnątrz, a nadto wydawał decyzje w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej.

6. Art. 46 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym zawierał wymóg, by oświadczenia woli w imieniu gminy w zakresie zarządu mieniem składali dwaj członkowie zarządu lub jeden członek zarządu i osoba upoważniona przez zarząd (pełnomocnik), o ile statut nie stanowił inaczej.

II.

1. Przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego była decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie odmowy przeniesienia koncesji na wydobywanie wód leczniczych, co do którego to przeniesienia konieczna była zgoda przedsiębiorcy, na którego rzecz wcześniej udzielono koncesji. W pkt I.3 i I.4 przedstawiono stan prawny, w którym zgoda winna być udzielona przez gminę, to jest osobę prawną działającą w obrocie w takim właśnie charakterze.

2. Zgoda przedsiębiorczy o jakiej mowa w art. 26a prawa geologicznego i górniczego nie stanowi zajęcia stanowiska poprzedzającego wydanie decyzji przez organ administracji publicznej o jakim mowa w art. 106 § 1 k.p.a. już z tego powodu, że przepis ten dotyczy działalności organów administracji publicznej. Nie wywołuje również bezpośrednio skutków w sferze stosunków cywilnoprawnych, zważywszy że przeniesienie praw i obowiązków wynikających z koncesji następuje dopiero skutkiem aktu władczego organu koncesyjnego. Omawiana zgoda stanowi natomiast oświadczenie woli o znaczeniu procesowym, składane w toku postępowania administracyjnego, wywołujące skutki w sferze działania organu administracji publicznej (koncesyjnego).

3. W polskim systemie prawnym panuje konstrukcja wiążąca zachowanie w postaci złożenia oświadczenia woli z chwilą wyrażenia zewnętrznego przejawu woli dokonującego czynności prawnej, a niewystąpienie tak zwanej woli wewnętrznej (por. art. 60 k.c. i literaturę dotyczącą tego przepisu – np. Kodeks cywilny. Komentarz. Tom I, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 1997 r., str. 164).

4. Kwestia odróżnienia zewnętrznych i wewnętrznych przejawów woli nie nastręcza istotnych trudności w stosunku do działania w obrocie prawnym osób fizycznych. Trudności występować mogą natomiast w zakresie oceny procesu kształtowania oświadczeń woli osób prawnych. Złożenie oświadczenia woli przez osobę prawną przepisy prawa i statuty wiążą z dwoma etapami. W etapie pierwszym kształtowana jest wola wewnętrzna albo przez współdziałanie podmiotów o kompetencjach stanowiących i wykonawczych, albo przez samodzielne działanie jednego z tych podmiotów. W etapie drugim następuje zewnętrzny przejaw woli polegający na odpowiadającym czynności prawnej zachowaniu określonego prawem lub statutem podmiotu działającego w strukturze wewnętrznej osoby prawnej. Dopiero z chwilą ziszczenia się faktu prawnego odpowiadającego drugiemu etapowi można przyjąć, że osoba prawna złożyła oświadczenie woli.

5. Na gruncie prawa cywilnego, zgodnie z tak zwaną teorią organów, osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 k.c.). W opisanym w pkt I.5 i 6 stanie prawnym wynikającym z dawnego brzmienia ustawy o samorządzie gminnym występowały odrębności o tyle, że podmioty uprawnione do reprezentacji gminy (burmistrz i podmioty wymienione w art. 46 ust. u. o s.g.) nie były organami gminy. Niemniej nie budziło wątpliwości, że w procesie wyrażania woli przez gminę tylko działania tych podmiotów odpowiadały zewnętrznym przejawom woli osoby prawnej i miały decydujące znaczenie dla oceny czy doszło do złożenia oświadczenia woli przez gminę (por. m.in. A. Agopszowicz, Z. Gilowska, Ustawa o samorządzie terytorialnym. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa, 1997 r. str. 207). Odrębną kwestią jest związanie podmiotów reprezentujących gminę stanowiskiem organu stanowiącego lub wykonawczego. Zagadnienie to nie ma związku z faktem, że do złożenia oświadczenia woli przez gminę nie dochodziło przed wystąpieniem faktu prawnego odpowiadającego zewnętrznemu przejawowi woli, a polegającego na zachowaniach burmistrza lub podmiotów wskazanych w art. 6 ust. u.o s.g.

6. W sprawie niniejszej występował stan faktyczny, w którym skarżąca Spółdzielnia do wniosku o przeniesienie koncesji na wydobywanie wód leczniczych dołączyła uchwałę rady gminy, to jest organu stanowiącego i kontrolnego gminy, obejmującą stwierdzenie co do wyrażenia zgody na przeniesienie koncesji na rzecz Spółdzielni. Uchwała ta stanowiła element kształtowania woli wewnętrznej gminy, pochodziła od organu nieuprawnionego do reprezentacji gminy i nie stanowiła zewnętrznego przejawu woli gminy. Tym samym do wniosku nie dołączono dokumentu obejmującego oświadczenie woli gminy odpowiadające zgodzie na przeniesienie koncesji. Wobec tego nie został spełniony zasadniczy warunek, od którego ziszczenia art. 26a prawa geologicznego i górniczego uzależnia przeniesienie koncesji. W tej sytuacji wniosek nie mógł być uwzględniony. Nie mogło być też mowy o tym, by decyzja w przedmiocie odmowy przeniesienia koncesji rażąco naruszała prawo i dotknięta była nieważnością (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

III.

1. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku było błędne w tym sensie, że sąd pierwszej instancji bezpodstawnie uznał, iż istota problemu, od którego rozwiązania zależne było rozstrzygnięcie, sprowadzała się do ustalenia zakresu kompetencji rady i zarządu gminy przyjmując, że do kompetencji jednego z tych organów należało wyrażenie zgody (złożenie oświadczenia woli) w przedmiocie wyboru następcy dotychczasowego koncesjonariusza. Tym samym zbędnie przedstawił ocenę prawną dotyczącą procesu kształtowania woli wewnętrznej gminy, w sytuacji gdy nie doszło do zewnętrznego przejawu woli odpowiadającego stanowisku organu stanowiącego (pkt II.6). Ocena stanowiska organu wykonawczego (zarządu) oraz zewnętrznego przejawu woli w postaci pisma burmistrza o treści odpowiadającej stanowisku zarządu odpowiadała w istocie kontroli zgodności z prawem innej niż zaskarżona decyzji, a mianowicie w przedmiocie przeniesienia koncesji na rzecz Spółki, co było tym bardziej niewłaściwe, jeśli zważyć, że ostatnio opisana decyzja była przedmiotem odrębnego zaskarżenia i odrębnego postępowania sądowoadministracyjnego.

2. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty odnosiły się do stanowiska sądu w kwestiach, które nie miały bezpośredniego związku z istotą wpływającego na rozstrzygnięcie zagadnienia opisanego w pkt II. Ich uwzględnieniu sprzeciwiało się i to, że w istocie zmierzały do kontroli prawidłowości stanowiska sądu pierwszej instancji w zakresie oceny zgodności z prawem procesu kształtowania woli wewnętrznej z udziałem rady i zarządu gminy i zewnętrznego przejawu woli (pisma burmistrza), które to zagadnienie będzie miało podstawowe znaczenie w sprawie ze skargi na decyzję w przedmiocie przeniesienia koncesji za zgodą gminy wyrażoną przez jej burmistrza w oparciu o stanowisko zarządu. Rozpatrzenie tych zarzutów powodowałoby stan, w którym Naczelny Sąd Administracyjny jednoinstancyjnie dokonałby oceny zgodności z prawem decyzji innej niż zaskarżona do sądu, który wydał wyrok, od którego wniesiono skargę kasacyjną. W tych warunkach uznać należało zarzuty za chybione w tym sensie, że nie mogły wpłynąć na ocenę, że zaskarżony wyrok, niezależnie od oceny jego uzasadnienia, odpowiadał prawu.

IV.

Art. 184 p.p.s.a. przewiduje możliwość oddalenia skargi kasacyjnej w sytuacji, gdy zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Ustawodawca założył więc, że dopuszczalne jest oddalenie skargi kasacyjnej nawet w takich warunkach, gdy sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił wadliwą wykładnię prawa materialnego względnie ujawnił stanowisko mogące odpowiadać błędnemu zastosowaniu prawa materialnego. W sprawie niniejszej z powodów wymienionych w pkt III.1. uznać należało uzasadnienie za błędne i obejmujące zbędne dla rozstrzygnięcia rozważania prawne. Przesłanki wskazane w pkt II.6. sprawiały natomiast, że oddalenie skargi odpowiadało prawu, skoro odmowa przeniesienia koncesji na rzecz skarżącej Spółdzielni była prawidłowa w sytuacji braku oświadczenia woli koncesjonariusza o zgodzie na przeniesienie. Dlatego też oddalono skargę kasacyjną.