Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 171/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2011-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: § 1 ust. 1, § 6
journal: Dz.U. 2002 nr 100 poz 919
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA SPRAW WEWNĘTRZNYCH I ADMINISTRACJI z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i  szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont  zajmowanego lokalu mieszkalnego.
article: art. 91
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący NSA Jerzy Solarski Sędziowie SO del. Anna Bembenek WSA Robert Sawuła/spr./ Protokolant Sylwia Pacześniak po rozpoznaniu w Wydziale II Ogólnoadministracyjnym na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] grudnia 2010 r., nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do wypłaty równoważnika pieniężnego na remont lokalu mieszkalnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Powiatowego Policji nr [...] z dnia [...] października 2010 r.


UZASADNIENIE

II SA/Rz 171/11

Uzasadnienie

Przedmiotem skargi A. M. jest decyzja Wojewódzkiego Komendanta Policji (dalej jako KWP) Nr [...] z [...].12.2010 r. wydana w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego. Decyzja ta zapadła w następującym stanie faktycznym:

Decyzją Komendanta Powiatowego Policji (KPP) z [...].03.2005 r. nr [...] przyznano A. M. – emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji prawo do równoważnika za remont domu jednorodzinnego położonego w I., uwzględniając pięć norm zaludnienia. W decyzji tej postanowiono ponadto wypłacać świadczenie corocznie, wysokość ustalać każdorazowo na podstawie składanych oświadczeń mieszkaniowych, zobowiązując wnioskodawcę do udzielania informacji o każdej zmianie mającej mieć wpływ na przyznane uprawnienie. Z akt nie wynika, aby decyzja ta była przedmiotem zaskarżenia. Pismem z 20.02.2006 r. KPP poinformował A. M., iż w związku ze znowelizowaniem rozporządzenia, stanowiącego podstawę do wypłaty równoważnika za remont lokalu, od 1.01.2006 r. brak jest podstaw do wypłaty powyższego świadczenia.

A. M. wnioskiem z 23.12.2009 r. zwrócił się do KPP o wypłatę równoważnika za lata 2006-2009 uznając, że pozbawienie go wypłaty tego świadczenia było bezprawne. Wniosek zawierał także żądanie wypłaty odsetek. Wnioskodawca powoływał się na obowiązującą decyzję przyznającą prawo do świadczenia, zarzucając ponadto, że znowelizowanie przepisów stanowiących podstawę jego wypłaty nie dawało podstawy do stwierdzenia wygaśnięcia źródłowej decyzji uprawniającej. Do wniosku dołączono oświadczenia mieszkaniowe. W następstwie tego wniosku zapadło szereg decyzji administracyjnych.

Rozpoznając wniosek A. M. KPP decyzją z [...].01.2010 r. odmówił wypłaty równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego, w wyniku odwołania się przez A. M. od tej decyzji KWP decyzją nr [...] z [...].03.2010 r. uchylił decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W decyzji organu odwoławczego zalecono, aby ustosunkować się do decyzji źródłowej z 2005 r.

KPP decyzją nr [...] z [...].04.2010 r. orzekł o cofnięciu A. M. z dniem 1.01.2006 r. prawa do dotychczasowego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją z [...].03.2005 r. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania KWP decyzją Nr [...] z [...].06.2010 r. uchylił decyzję organu I instancji, a sprawę przekazał temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Przyczyną wydania takiej decyzji kasacyjnej miały być uchybienia proceduralne, jakich dopuszczono się w prowadzonym postępowaniu.

Odrębną decyzją Nr [...] z [...].04.2010 r. KPP orzekł o odmowie wypłaty równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006-2009 oraz odsetek od należności głównej. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania od tej decyzji KWP decyzją nr [...] z [...].06.2010 r. uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowanie I instancji. Z akt sprawy nie wynika, aby decyzja ta była przedmiotem skargi administracyjnej.

Kolejną decyzją Nr [...] KPP orzekł o cofnięciu A. M. z dniem 1.01.2006 r. prawa do dotychczasowego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Nr [...] z [...].03.2005 r. W wyniku wniesionego przez stronę odwołania organ I instancji decyzją Nr [...] z [...].08.2010 r. uwzględnił odwołanie w ten sposób, że uchylił we własnym zakresie decyzję Nr [...]. Następnie zawiadomiono stronę o zakończeniu prowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz umożliwiono zapoznanie się z materiałami postępowania, z czego A. M. skorzystał.

Decyzją Nr [...] z [...].10.2010 r. KPP orzekł o cofnięciu A. M. z dniem 1.01.2006 r. prawa do dotychczasowego równoważnika za remont lokalu mieszkalnego przyznanego decyzją Nr [...] z [...].03.2005 r. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na dyspozycję art. 91 i 97 ust. 5 ustawy z 6.04.1990 r. o Policji (Dz. U. Nr 43 z 2007 r., poz. 433 ze zm., zwana dalej UPol), art. 29 i 30 ustawy z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 8 z 2004 r., poz. 67 ze zm. zwana dalej Uemeryt), § 1 ust. 1 i § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm., zwane dalej "rozporządzeniem z 2002") w zw. z § 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.12.2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 266, poz. 2246, zwane dalej "rozporządzeniem z 2005") oraz art. 104 ustawy z 14.06.1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. Nr 98 z 2000 r., poz. 1071 ze zm., zwana dalej k.p.a.).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. M., który domagał się jej uchylenia oraz "przywrócenia i wypłaty" równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. W motywach odwołania wskazano, że odwołujący się będąc emerytem policyjnym otrzymał decyzją prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu, zdaniem A. M. świadczenie to nie może być traktowane jako mające charakter uprzywilejowany, gdyż uwzględnia specyfikę służby w Policji oraz fakt, że byli funkcjonariusze stanowią rezerwę kadrową na wypadek "W". Odwołujący się zarzucił naruszenie szeregu przepisów k.p.a., a to art. 139, 155, 156, 162 w aspekcie braku normy, która w wyniku uchylenia przepisu rozporządzenia z 2002, a który stanowił podstawę przyznania prawa do równoważnika pieniężnego, dawałaby podstawę do orzekania o cofnięciu takiego prawa.

KWP decyzją Nr [...] z [...].12.2010 r. orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji, powołując się w podstawie prawnej na dyspozycję art. "138 § 1 ust. 1" k.p.a., art. 29 i 30 Uemeryt, art. 91 i 97 ust. 5 UPol oraz § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy zrekapitulował dotychczasowy przebieg postępowania administracyjnego, wydane decyzje, w tym zaskarżoną decyzję oraz zarzuty odwołania. Wskazano dalej, że A. M. KPP przyznał na podstawie § 8 rozporządzenia z 2002 prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu. W dniu 1.01.2006 r. weszło w życie rozporządzenie z 2005, mocą którego uchylono przepis § 8 rozporządzenia z 2002, zatem po tej dacie odpadła podstawa do dalszej wypłaty emerytowi policyjnemu tego świadczenia. Podstawę do cofnięcie świadczenia organ upatruje w treści § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002, nie podzielono zarzutu odwołującego się, aby organ I instancji orzekał w trybie nieważności decyzji administracyjnej. Wskazano dalej, iż art. 91 UPol prawo do przyznania przedmiotowego świadczenia dawał i daje wyłącznie policjantowi w służbie czynnej, nie zaś emerytowanemu policjantowi. Przywołując treść art. 29 i 30 Umeryt wywiedziono, że emeryt zachowuje wyłącznie prawo do lokalu zajmowanego w chwili przejścia na emeryturę, nie uprawnia go to jednak do innych świadczeń przysługujących wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 uprawnić ma zatem do cofnięcia przyznanych uprzednio świadczeń, organ wyraził ponadto pogląd, że przepis powyższy wychodził poza delegację ustawową. Podstawa do wypłaty świadczenia odpadła już 1.01.2006 r., cofnięcie tych uprawnień z taką datą uznane zostało za zgodne z prawem.

Skargę na powyższą decyzję (błędnie określoną mianem odwołania) wniósł A. M., domagając się jej uchylenia oraz "przywrócenia i nadania trwałości decyzji nr [...] z [...].05.1998 r. KPP", a także o wypłacenie świadczenia pieniężnego – równoważnika za remont lokalu mieszkalnego. Skarga zawiera przywołanie szeregu przepisów, na podstawie których skarżącemu w przeszłości przyznawano jako emerytowanemu funkcjonariuszowi Policji powyższe świadczenie. Zaskarżoną decyzję skarżący uważa za "bezprzedmiotową, z błędną interpretacja prawna, naruszającą zasady prawne", A. M. sformułował zarzut naruszenia przepisów k.p.a., które wskazywał w swoim odwołaniu. Skarga zawiera wskazanie szeregu przepisów, w tym ustawodawstwa II RP, zarządzeń resortowych, UPol, § 8 rozporządzenia z 2002, które w ocenie skarżącego są normatywnymi uregulowaniami w przedmiotowej sprawie. Przywołując fragment uzasadnienia wyroku wydanego w sprawie I OSK 1104/10 z 24.11.2010 r. przez Naczelny Sąd Administracyjny, A. M. wywodzi, że źródłowa decyzja przyznająca mu prawo do równoważnika pieniężnego nadal wiąże organy. Skarżący przywołuje treść pisma wydanego przez Biuro Studiów i Analiz Sądu Najwyższego z 2.02.2009 r., które w jego ocenie wskazuje na konieczność rozstrzygania tego typu spraw na korzyść emerytów i rencistów policyjnych. Skarżący w konkluzji werbalnie wywodzi, że w innych regionach kraju w podobnych sprawach emeryci policyjni mają wypłacane świadczenia w postaci równoważnika za remont lokalu.

W odpowiedzi na skargę KWP wniósł o jej oddalenie, odpowiedź zawiera raz jeszcze rekapitulację stanu faktycznego sprawy, organ podtrzymał dotychczas prezentowane stanowisko.

Skarżący w piśmie procesowym z 16.04.2010 r. wniósł o "odrzucenie" odpowiedzi na skargę, pismo to zawiera polemikę z wywodami organu. Skarżący eksponuje zasadę trwałości prawomocnej decyzji przyznającej mu w 2005 r. prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu, z której wywodzi nakaz jej dalszej realizacji. A. M. wywodzi, że jest to jego prawo nabyte, które w świetle regulacji konstytucyjnych wymaga ochrony.

W trakcie rozprawy skarżący podtrzymał wniesioną skargę, oświadczył ponadto, że na decyzję KWP nr [...] z [...].06.2010 r. nie wnosił skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

W ocenie Sądu skarga zasługuje na uwzględnienie, choć wyłącznie z przyczyn, które Sąd uwzględnił z urzędu, nie będąc związanym zarzutami sformułowanymi przez skarżącego.

Na wstępie zaznaczyć należy, iż bezprzedmiotowe jest żądanie skarżącego wypłacenia świadczenia pieniężnego, skarga jest skierowana do wojewódzkiego sądu administracyjnego, który orzeka o legalności zaskarżonych do niego aktów podejmowanych przez organy administracji publicznej, nie może natomiast być adresatem żądania wypłacenia skarżącemu jakichkolwiek świadczeń. Bezprzedmiotowe jest także żądanie od Sądu "przywrócenia i nadania trwałości" decyzji KPP z [...].05.1998 r. W kwestii wypłacenia kwot z tytułu równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego wypowiedział się już KWP, który decyzją Nr [...] z [...].06.2010 r. uchylił decyzję Nr [...] KPP i umorzył postępowanie pierwszej instancji w tym zakresie. Jak wynika z wyjaśnień skarżącego podczas rozprawy, nie skarżył on w/w decyzji. Sprawa wypłaty równoważnika pieniężnego za okres wskazany w źródłowym wniosku skarżącego jest rozstrzygnięta decyzją prawomocną, która nie jest poddana kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu.

Niesporne jest, że decyzją z [...].03.2005 r. KPP przyznał A. M. prawo do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, nie ograniczając czasowo tego prawa, przeciwnie, w jej rozstrzygnięciu wskazano, iż postanowiono wypłacać równoważnik corocznie. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art. 163 k.p.a., art. 89 i 91 Upol oraz § 1 ust. 1 pkt 5, § 3 i § 9 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia z 2002. Niesporne jest i to, że wskutek żądania A. M. oprócz rozstrzygania kwestii wypłacenia równoważnika pieniężnego za lata 2006-2009, organ Policji orzekał w sprawie cofnięcia prawa do tego równoważnika przyznanego decyzją nr [...] KPP. Decyzja wydana w tym zakresie jest przedmiotem kontroli Sądu.

W podstawie prawnej swych rozstrzygnięć organy I i II instancji powołały się m.in. na dyspozycję § 6 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002. Cyt. przepis § 6 w/w rozporządzenia stanowi, iż decyzję o cofnięciu uprawnienia do wydania dotychczas przyznanego równoważnika wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2002 określa przesłanki przyznania policjantowi równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego odnosząc się do charakteru zajmowanego lokalu. W przypadku A. M., jak wynika z akt administracyjnych (por. oświadczenie mieszkaniowe skarżącego – k. 84-86 akt administracyjnych), odnosi się to do zajmowania przezeń domu jednorodzinnego. Aby wydać zatem decyzję opartą na normie § 6 rozporządzenia z 2002 należałoby ustalić, że A. M. przestał zajmować dom będący przedmiotem jego własności lub współwłasności lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 UPol (por. § 1 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia z 2002) względnie uległy zmianie jego uprawnienia do liczby norm zaludnienia. W odniesieniu do obu tych przesłanek brak jest w aktach administracyjnych jakichkolwiek dowodów, aby takie sytuacje przed wydaniem decyzji zaistniały, a organy nie poczyniły w tym zakresie żadnych pozytywnych ustaleń. Z oświadczenia mieszkaniowego skarżącego złożonego z wnioskiem w dniu 28.12.2009 r. wynikać ma, że skarżący wraz z żoną i trójką dzieci zajmuje nadal dom mieszkalny w I. Nie zachodzą zatem przesłanki do wydania decyzji, opartej na dyspozycji § 6 rozporządzenia z 2002. W tej sytuacji wydane decyzje uznać należy za sprzeczne z prawem materialnym, a naruszenie tego prawa miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa), co uzasadniało ich uchylenie przez Sąd. Odmiennego poglądu wyrażonego w judykaturze antycypującego uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 Sąd nie podziela (por. teza 2 wyroku WSA w Warszawie z 21.11.2006 r. II SA/Wa 1335/06, baza orzecz. Lex nr 328783).

Sąd wyraża pogląd, podzielając w tym aspekcie wywody prezentowane w zaskarżonej decyzji, iż prawo do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego przysługuje i przysługiwało wyłącznie policjantowi pełniącemu służbie, nie zaś tzw. emerytowi policyjnemu lub renciście. W myśl art. 91 ust. 1 UPol Policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Przepis ten wskazuje wyraźnie podmiot uprawniony do uzyskania świadczenia ("policjantowi przysługuje...") oraz jego funkcję ("za remont zajmowanego lokalu..."). Krąg podmiotów uprawnionych do jego przyznania oraz cel świadczenia jest oczywisty na poziomie ustawowym (tak Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z 29.11.2004 r. K 7/04, OTK-A 2004/10/109). Nie może umykać uwadze fakt, że samo prawo do lokalu mieszkalnego ustawodawca przyznaje w sposób jednoznaczny policjantowi w służbie stałej (por. art. 88 ust. 1 UPol). W tym więc aspekcie odczytać należy sens art. 29 ust. 1 Uemeryt, wedle którego "Funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Służby Wywiadu Wojskowego, w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy". W odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych art. 30 Uemeryt stanowi jedynie, iż zapewnia się im pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Z obu tych przepisów nie wynika w żaden sposób, aby uznać, że oznacza to podstawę normatywną do przyznania emerytowi policyjnemu prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu zajmowanego lokalu mieszkalnego, względnie jego zachowania, jeśli posiadał doń prawo w momencie zwolnienia ze służby.

Uwypuklić należy, iż kwestie zakresu uprawnień funkcjonariuszy Policji zwolnionych ze służby były przedmiotem uwagi Trybunału Konstytucyjnego w wyroku z 27.10.2008 r. U 4/08, który uznał, iż rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 kwietnia 2005 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 70, poz. 633) uznał, że jest ono zgodne z art. 29 ust. 1 Uemeryt oraz jest zgodne z art. 2 i art. 92 ust. 1 Konstytucji RP (por. OTK-A 2008/8/141). Wprawdzie uwagi Trybunału odnosiły się do innego rozporządzenia, niż to, które było stosowane przez organy Policji w sprawie poddanej kontroli Sądu, ale w ocenie Sądu mogą mieć one zastosowanie również w przedmiotowej sprawie. W motywach swego wyroku Trybunał opowiadał się za wąskim rozumieniem uprawnień byłych funkcjonariuszy służb mundurowych wynikających z art. 29 ust. 1 i art. 30 Uemeryt. Trybunał "prawo do lokalu" rozumie jako prawo do uzyskania i użytkowania lokalu na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale lokalu znajdującego się w dyspozycji jednego z organów wymienionych w ustawie. Art. 29 ust. 1 zdanie drugie Umeryt nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy policji, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznawania mieszkań funkcjonariuszom Policji mieszkań znajdujących się w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Chodzi tu m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania odpowiednich decyzji administracyjnych w sprawie przydziału. W świetle art. 30 Umeryt Trybunał wyciągnął wniosek, że – a contrario – uprawnienia związane z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wymienione wyraźnie w ustawie, nie przysługują emerytom i rencistom policyjnym. W konsekwencji w cyt. wyroku stwierdzono, iż Umeryt nie gwarantuje emerytom i rencistom policyjnym prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Podstawowym celem art. 29 wymienionej ustawy jest umożliwienie dalszego korzystania przez osoby uprawnione do świadczeń emerytalnych i rentowych na podstawie tej ustawy z mieszkań przyznanych im w drodze decyzji administracyjnych. Natomiast osoby, które nie użytkują takich mieszkań, mogą ubiegać się o pomoc finansową na podstawie art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji.

Art. 91 ust. 2 UPol zawiera delegację ustawową do wydania rozporządzenia wykonawczego odnoszącego się do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu, wedle tego przepisu "Minister właściwy do spraw wewnętrznych, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, określi, w drodze rozporządzenia, wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika, o którym mowa w ust. 1, uwzględniając podmioty uprawnione do jego otrzymania, wzory wymaganych dokumentów, organy właściwe do jego przyznawania, odmowy przyznania, wypłaty, cofania albo żądania jego zwrotu oraz sposób postępowania w przypadku wystąpienia zbiegu uprawnień do jego otrzymania". Na podstawie tej delegacji Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wydał rozporządzenie z 2002. W treści tego rozporządzenia § 8 stanowił, że "Przepisy rozporządzenia stosuje się do emeryta i rencisty policyjnego, o których mowa w ustawie z 18.02.1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (...)". Z kolei § 9 w ust. 2 określał organy właściwe do wydawania decyzji w odniesieniu do emerytów i rencistów policyjnych. Na podstawie § 1 pkt 1 rozporządzenia z 2005 uchylono zarówno cyt. § 8 jak i i § 9 ust. 2 rozporządzenia z 2002. Oznacza to przede wszystkim, że po 1.01.2006 r. brak jest organu właściwego, który w odniesieniu do emeryta czy rencisty policyjnego mógłby orzekać nie tylko o przyznaniu równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu, ale również orzekać w przedmiocie cofnięcia takiego uprawnienia. To spostrzeżenie dodatkowo uzasadnia wzruszenie przedmiotowych decyzji.

W ocenie Sądu § 8 rozporządzenia z 2002 wykraczał poza delegację ustawową zawartą w art. 91 ust. 2 UPol, skoro z treści tego przepisu ustawy nie wynika w żadnym wypadku uprawnienie do określania zakresu osób uprawnionych do uzyskania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie przypominał, że "rozporządzenie ma charakter aktu wykonawczego wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Oznacza to m.in., że: po pierwsze, rozporządzenie powinno być wydane na podstawie wyraźnego, tj. nie opartego na domniemaniu ani wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, w celu wykonania ustawy; po drugie, akt ten oprócz niesprzeczności z aktem ustawodawczym, na podstawie którego został wydany, nie może też być sprzeczny z normami konstytucyjnymi, a także z wszelkimi obowiązującymi aktami ustawodawczymi, które w sposób bezpośredni lub pośredni regulują materie będące przedmiotem rozporządzenia; po trzecie, jeżeli rozporządzenie ma określić tryb postępowania, to powinno to zrobić tak, aby zachowana była spójność z postanowieniami ustawy; po czwarte, brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie musi być interpretowany jako nieudzielenie w danym zakresie kompetencji normodawczej" (wyrok z 29 czerwca 2004 r., sygn. U 1/03, OTK ZU nr 6/A/2004, poz. 60, s. 773). Rozporządzenie nie może ponadto normować spraw uregulowanych bezpośrednio w ustawie ani też spraw nie przekazanych przez ustawę do unormowania w drodze rozporządzenia. Jeżeli krąg ten został określony w ustawie, to uchylenie § 8 rozporządzenia z 2002 nie zmieniło stanu prawnego przez pozbawienie emerytów i rencistów policyjnych uprawnienia do równoważnika pieniężnego, skoro uprawnienie takie nie wynikało z ustawy. W tym kontekście Sąd nie podziela także wywodów skarżącego o tym, że prawo do równoważnika pieniężnego ma charakter prawa nabytego, akceptując stanowisko prezentowane w tym aspekcie w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17.06.2010 r. I OSK 1757/09, baza orzeczn. Lex nr 595296). Sąd wskazuje ponadto, że w myśl art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, co oznacza, że Sąd może odmówić zastosowania przepisu rozporządzenia, zwłaszcza gdy oceni, że jego norma jest sprzeczna z aktem wyższego rzędu. W tym aspekcie wypada wyjaśnić skarżącemu, że pogląd wyrażony w jednym z pism jednostki organizacyjnej Sądu Najwyższego nie ma żadnego znaczenia normatywnego w sprawie. Nie mają ponadto znaczenia poglądy wyrażone w orzeczeniach sądowych wydanych poza granicami przedmiotowej sprawy sądowoadministracyjnej.

Reasumując, skoro brak było podstaw do tego, aby na podstawie § 6 rozporządzenia z 2002 organy Policji mogły wyrzekać w przedmiocie cofnięcia prawa do równoważnika pieniężnego z tytułu remontu lokalu, zaskarżone decyzje musiały podlegać uchyleniu. Na kanwie powyższej sprawy sformułować można ogólniejszą tezę – § 6 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 28.06.2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 919 ze zm.) nie daje podstaw do orzekania o cofnięciu takiego uprawnienia wobec emeryta policyjnego, któremu prawo to zostało przyznane przed 1.01.2006 r. na podstawie § 8 cyt. rozporządzenia. KWP winien rozważyć dopuszczalność wzruszenia źródłowej decyzji przyznającej to prawo, a to decyzji KPP z [...].03.2005 w trybie dopuszczalnym w przepisach k.p.a., uwzględniając ocenę Sądu w aspekcie wykroczenia przez Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji poprzez zamieszczenie w rozporządzeniu z 2002 treści § 8 rozszerzającego stosowanie tego aktu na emerytów i rencistów policyjnych.

Z powyższych przyczyn orzeczono jak w sentencji. Sąd uznał za bezprzedmiotowe opatrywanie wyroku klauzulą ochrony tymczasowej z art. 152 Ppsa, biorąc pod uwagę treść zaskarżonej decyzji oraz fakt pozostawania w obrocie prawnym decyzji nr [...] KWP z [...].06.2010 r.