Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1062/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Komendant Straży Granicznej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1990
law: Ustawa z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2018 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wjazdu na granicy uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Komendant Główny Straży Granicznej decyzją z dnia [...] stycznia 2018 r. po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez obywatelkę [...] M. S. utrzymał w mocy decyzję Komendanta Placówki Straży Granicznej w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. w sprawie odmowy wjazdu na granicy.

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń faktycznych i oceny prawnej.

W dniu 8 listopada 2017 r. do kontroli granicznej na kierunku wjazdowym do Polski w przejściu granicznym Placówki Straży Granicznej w [...] zgłosiła się obywatelka [...] M. S.

Komendant Placówki Straży Granicznej w [...] stwierdzając, że cudzoziemka nie posiada ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium, na podstawie art. 28 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach odmówił jej wjazdu na terytorium RP.

Strona odwołała się od przedmiotowej decyzji podnosząc, iż zaskarżona decyzja winna zostać uchylona, ponieważ cudzoziemka zadeklarowała zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w piśmie z dnia 10 listopada 2017 r., a wcześniej uczyniła to ustnie na przejściu granicznym dnia 6 listopada 2017 r. Prośba skarżącej nie została jednak nigdzie odnotowana. Pełnomocnik skarżącej zarzucił organowi, że częsta praktyką jest nieodnotowywanie wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej przez funkcjonariuszy Straży Granicznej.

Do odwołania pełnomocnik załączył: pełnomocnictwo, podanie zatytułowane "Deklaracja zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej" z dnia 10 listopada 2017 r. w języku polskim i [...] oraz potwierdzenie dokonania opłaty skarbowej.

Organ II instancji po zapoznaniu się ze zgromadzonym materiałem w sprawie oraz złożonym odwołaniem zważył, co następuje:

Działania realizowane wobec cudzoziemców stawiających się do odprawy granicznej na wjazd na terytorium RP regulują przepisy rozporządzenia (UE) nr 2016/399 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 9 marca 2016 r, w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen) (Dz. Urz. L 77 z dnia 23 marca 2016 r., s. 1). W myśl przepisu art. 8 tego rozporządzenia wszystkie osoby podlegają minimalnej odprawie mającej na celu ustalenie ich tożsamości na podstawie okazanych dokumentów podróży oraz szybką i bezpośrednią weryfikację dokumentów uprawniających posiadacza do przekroczenia granicy. W przypadku, gdy zostanie stwierdzone, że obywatel państwa trzeciego nie posiada dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, zostaje on przekazany na tzw. "drugą linię kontroli granicznej" w celu przeprowadzenia kontroli szczegółowej która, w myśl art. 8 ust. 3 lit. a tiret (iv) kodeksu, obejmuje m. in. weryfikację miejsca wjazdu i przeznaczenia danego obywatela państwa trzeciego i celu planowanego pobytu, poprzez sprawdzenie, jeśli jest to konieczne, odpowiednich dokumentów uzupełniających. Na tym etapie kontroli granicznej przeprowadzana jest również rozmowa z cudzoziemcem, efektem której jest uzyskanie wiedzy w zakresie indywidualnych powodów stawienia się przez niego na przejściu granicznym bez wymaganych dokumentów oraz w zakresie tego, czy nie zachodzą przesłanki do uznania cudzoziemca za osobę poszukującą ochrony międzynarodowej na terytorium RP. W myśl przepisów kodeksu granicznego Schengen, kontrola drugiej linii może być przeprowadzona w miejscu innym niż to, w którym dokonywana jest odprawa wszystkich osób (pierwsza linia). Uczestnikami kontroli drugiej linii są wyłącznie: funkcjonariusz, który posiada stosowne upoważnienia w tym zakresie oraz cudzoziemiec, który osobiście, w sposób bezpośredni wypowiada się odnośnie celu i warunków wjazdu. Nie jest możliwe dopuszczenie do tych czynności osób trzecich. Do wyjaśnienia spełniania bądź niespełniania przez cudzoziemca przesłanek wjazdu określonych w przepisach kodeksu granicznego Schengen w ramach czynności wykonywanych w toku odprawy granicznej, obejmujących weryfikację warunków wjazdu, dokumentów tożsamości, obywatelstwa, autentyczności dokumentów, sprawdzenie w odpowiednich bazach danych, sprawdzenie stempli, weryfikację miejsca wjazdu i celu pobytu, nie stosuje się przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości fakt, że cudzoziemiec nie spełnia warunków wjazdu, obowiązkiem organu jest podjęcie określonych w przepisach prawa czynności w kierunku uniemożliwienia mu wjazdu i wydanie decyzji administracyjnej w tym zakresie. Takie działanie ma służyć przede wszystkim ochronie interesów państwa oraz ładu i porządku publicznego. Straż Graniczna obowiązana jest także przeciwdziałać nielegalnej migracji i chronić dostępu do terytorium RP osobom niespełniającym warunków wjazdu i pobytu na nim. Niniejsze obowiązki nałożone na Straż Graniczną wynikają z przepisów kodeksu granicznego Schengen, w szczególności z art. 13.

W rozpoznawanej sprawie, w trakcie podjętych przez funkcjonariuszy SG czynności weryfikacyjnych, mających na celu ustalenie faktycznych przyczyn przyjazdu do Polski, Cudzoziemka oświadczyła, że: "brat mego męża ma dużo długów i on gdzieś wyjechał i teraz ci ludzie chcą abyśmy oddali te pieniądze a my nie mamy tych pieniędzy, dlatego jedziemy do Europy. Wiemy, że wy pomagacie dajecie mieszkanie i pomoc socjalną ". Rozmowa mająca na celu ustalenie powodów wjazdu na terytorium RP została przeprowadzona w zrozumiałym dla cudzoziemca języku [...].

Organ II instancji stwierdził, że w związku z ustaleniem w sposób niebudzący wątpliwości, że M. S. nie posiada ważnej wizy, a jednocześnie nie należy do kategorii osób, o których mowa w art. 6 ust. 5 kodeksu granicznego Schengen, organ Straży Granicznej był ustawowo obowiązany podjąć czynności uniemożliwiające Cudzoziemce wjazd na terytorium RP oraz wydać decyzję w tym przedmiocie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że żaden z powołanych w odwołaniu przepisów nie został naruszony. Organ podkreślił, że kompleksową regulację w obszarze procedury odmowy wjazdu na granicy przez określenie warunków wjazdu obywateli państw trzecich w zakresie planowanego krótkoterminowego pobytu na terytorium państw członkowskich, sposobu postępowania organów upoważnionych na mocy prawa krajowego po ujawnieniu przesłanek do odmowy wjazdu, jak również sposobu oraz trybu wydawania decyzji o odmowie wjazdu stanowią przepisy kodeksu granicznego Schengen.

Z chwilą ustalenia przez funkcjonariuszy SG, że M. S. stawiła się do kontroli granicznej bez wymaganych prawem dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, funkcjonariusze SG skierowali ją do kontroli drugiej linii, w trakcie której szczegółowo wypytali o cel przyjazdu do Polski. Skoro w trakcie takiego rozpytania (indywidualnej rozmowy przeprowadzanej z osobą stawającą do kontroli na granicy państwowej), Cudzoziemka oświadczyła, że celem jej wjazdu jest uniknięcie spłacania długów męża brata, to wobec nieposiadania dokumentów uprawniających do wjazdu Komendant Placówki SG w [...] zobowiązany był odmówić jej wjazdu. Organ odwoławczy stwierdził, że Skarżąca nie posiadała i nie okazała żadnego z dokumentów, które pełnomocnik załączył do odwołania a przede wszystkim w żaden sposób nie wyraziła woli ubiegania się o ochronę międzynarodową. KGSG stwierdził, że gdyby Cudzoziemka wyraziła wolę złożenia takiego wniosku to wniosek zostałby przyjęty, a organ I instancji nie wydałby decyzji o odmowie wjazdu na granicy.

W ocenie organu odwoławczego rzeczywisty cel wjazdu Cudzoziemki nie budził żadnych wątpliwości, a więc nie było konieczności dokonywania dodatkowych ustaleń. Podniesiony zarzut, jakoby w dniu odprawy granicznej (8 listopada 2017 r.) złożyła ustną deklarację zamiaru złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, która nie została uwzględniona, nie znajduje potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył w imieniu Cudzoziemki jej pełnomocnik zaskarżając decyzję w całości.

Decyzji zarzucił naruszenie przepisów prawa procesowego, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj

art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach oraz art. 67 § 1 i 2 pkt 2 w zw. z art. 10 § 1 oraz art. 7 i 77 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) oraz w zw. z art. 7 ust. 1 Kodeksu Granicznego Schengen (Rozporządzenie PE i Rady nr 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r.) poprzez brak przeprowadzenia prawidłowego przesłuchania Strony oraz brak utrwalenia złożonych przez nią oświadczeń w sposób, który zapewniłby jej możliwość pełnego wyrażenia jej zamiarów, tj. w wymaganej przez k.p.a. formie protokołu;

art. 7, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 1 ustawy o cudzoziemcach, poprzez zaniedbanie odpowiedniego utrwalenia treści oświadczeń składanych w czasie przesłuchania, które odbyło się w czasie odprawy granicznej, w wyniku czego, chociaż to na Organie spoczywał obowiązek dokładnego zgromadzenia pełnego materiału dowodowego, Organ nie może wykazać, że sporządzona notatka odpowiada rzeczywiście wyrażonym przez Stronę zamiarom, a sama Strona została pozbawiona wniesienia uwag do zebranego materiału dowodowego, przy czym bezpodstawnie odmówiono w postępowaniu odwoławczym dowodu, jakim jest deklaracja o zamiarze złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej z dnia 10 listopada 2017 r., której Strona nie mogła złożyć w czasie kontroli granicznej;

art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu w skarżonej decyzji braku podstaw do twierdzenia, że istnieje praktyka polegająca na niedopuszczaniu do składania na granicy wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej, chociaż podstawą tego twierdzenia był komunikat z wizytacji RPO, w którym wprost potwierdzono występowanie takich przypadków, przy czym Organ używa korzystną dla siebie część wypowiedzi RPO jako argumentu podważającego wiarygodność twierdzeń Strony,

- w wyniku czego doszło do wadliwego ustalenia stanu faktycznego sprawy, tj. stwierdzenia przez Organ, że Strona nie wyraziła w czasie kontroli granicznej deklarację o zamiarze ubiegania się w Polsce o udzielenie ochrony międzynarodowej,. a ponadto naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci: art. 28 ust. 2 pkt 2 lit. a) i b) ustawy o cudzoziemcach, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że uprawnienie do skorzystania z uprawnienia, które formułuje ten przepis może być stosowane arbitralnie, jako wynik pewnego podsumowania całokształtu wypowiedzi Strony, lub interpretacji jej rzeczywistego zamiaru związanego z pobytem w Polsce.

Mając na uwadze powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu I instancji.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] stycznia 2018 r., jak też utrzymana nią w mocy decyzja Komendanta Placówki Straży Granicznej naruszają przepisy prawa procesowego. Naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie został ustalony w sposób niebudzący wątpliwości stan faktyczny w sprawie, dlatego też ocena o spełnieniu przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmawiającej wjazdu na terytorium Polski jest przedwczesna.

Stosownie do treści art. 28 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach, cudzoziemcowi odmawia się wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, gdy nie posiada ważnego dokumentu podróży, ważnej wizy lub innych ważnych dokumentów uprawniających do wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i do pobytu na tym terytorium.

Wydanie decyzji o odmowie wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej ma charakter obligatoryjny, w sytuacji gdy nie zachodzi przesłanka negatywna, uniemożliwiająca jej wydanie. Według art. 28 ust. 2 pkt 2 ustawy zasady wynikającej z ust. 1 wskazanego przepisu nie stosuje się do cudzoziemca, który podczas kontroli granicznej:

a) zadeklarował zamiar złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej w przypadku, o którym mowa w art. 28 ust. 1 lub art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej,

b) złożył wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej.

Należy zauważyć, że według art. 30 tej ustawy do przekraczania przez cudzoziemca granicy w zakresie uregulowanym przepisami kodeksu granicznego Schengen nie stosuje się przepisów art. 23, art. 25, art. 34, art. 35 oraz przepisów wydanych na podstawie art. 33 ust. 5. Wymienione przepisy, które nie znajdą zastosowania określają wymagania, podlegające sprawdzeniu, które muszą zostać spełnione przez cudzoziemca, by mógł przekroczyć granicę (art. 23 i 25 ), a także określają zasady prowadzonego postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu.

Według art. 1 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego I Rady (UE) 2016/399 z dnia 9 marca 2016 r. w sprawie unijnego kodeksu zasad regulujących przepływ osób przez granice (kodeks graniczny Schengen; tekst jednolity Dz.U.UE L z dnia 23 marca 2016 r.) rozporządzenie to określa zasady regulujące kontrolę graniczną osób przekraczających granice zewnętrzne państw członkowskich Unii.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 10 rozporządzenia "kontrola graniczna" oznacza działania podejmowane na granicy zgodnie z niniejszym rozporządzeniem i do celów w nim określonych, wyłącznie w odpowiedzi na zamiar przekroczenia tej granicy lub na akt jej przekroczenia, bez względu na wszelkie inne okoliczności, składające się z odprawy granicznej oraz ochrony granicy. Odprawa graniczna oznacza zaś czynności kontrolne przeprowadzane na przejściach granicznych w celu zapewnienia, aby można było zezwolić na wjazd osób, w tym ich środków transportu oraz przedmiotów będących w ich posiadaniu, na terytorium państw członkowskich lub aby można było zezwolić na opuszczenie przez nie tego terytorium (art. 2 pkt 11).

Szczegółowe wymagania, a także sposób przeprowadzania ich kontroli uregulowane zostały w art. 6 – art. 9 rozporządzenia (kodeks Schengen), dlatego też nie ma potrzeby stosowania w tym zakresie przepisów prawa krajowego. W ramach odprawy granicznej, która jest częścią kontroli odbywa się sprawdzanie i weryfikacja w zakresie spełnienia pozytywnych wymogów umożliwiających cudzoziemcowi wjazd, dlatego etap ten nie jest związany z prowadzeniem postępowania administracyjnego i zasad obowiązujących w danym prawie krajowym.

Regulacje zawarte w rozporządzeniu, a także działania, do których się odnoszą nie określają zasad postępowania administracyjnego w sprawie odmowy wjazdu cudzoziemca, dlatego w tym zakresie nie jest wyłączone stosowanie przepisów prawa krajowego. Do postępowania prowadzonego w przedmiocie odmowy wjazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej znajdzie więc zastosowanie art. 34 ustawy o cudzoziemcach jako przepis szczególny, a także w pozostałym zakresie przepisy kodeksu postępowania administracyjnego.

Potwierdzeniem tego stanowiska jest treść art. 14 rozporządzenia, dotyczącego odmowy wjazdu, który stanowi m.in., że odmowa wjazdu następuje w związku z niespełnieniem określonych w nim warunków wjazdu, w drodze decyzji podejmowanej przez organ do tego upoważniony na mocy prawa krajowego, wydawanej w formie standardowego formularza, wywierającej skutek natychmiastowy, jednak bez uszczerbku dla stosowania szczególnych przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej. Przepis ten określa także, że osobom, którym odmówiono wjazdu, przysługuje prawo odwołania od decyzji, a postępowanie odwoławcze jest prowadzone zgodnie z prawem krajowym, jak też, że złożenie odwołania nie ma skutku zawieszającego w stosunku do decyzji o odmowie wjazdu. Wskazuje również, że obywatel państwa trzeciego jest uprawniony do uzyskania korekty przez państwo członkowskie, które odmówiło wjazdu, anulowanego stempla wjazdu i innych anulowanych lub dodanych wpisów, które zostały wprowadzone, jeżeli w wyniku postępowania odwoławczego stwierdzono, że decyzja o odmowie wjazdu była nieuzasadniona.

Przepis ten normuje niektóre tylko kwestie dotyczące odmowy wjazdu jak: forma rozstrzygnięcia, formularzowy charakter decyzji, natychmiastowy jej skutek, a także brak skutku wstrzymującego wykonanie decyzji w przypadku wniesienia odwołania. Poza zakresem regulacji pozostawiony został przebieg postępowania zmierzającego do wydania decyzji o odmowie, a zatem podlega ono przepisom prawa krajowego, z tym ważnym zastrzeżeniem, że skutek niespełnienia pozytywnych wymogów do przekroczenia granicy w postaci odmowy wjazdu, nie może prowadzić do naruszenia przepisów dotyczących prawa do azylu i ochrony międzynarodowej.

Stosowanie przepisów krajowych w postępowaniu, którego skutkiem jest decyzja o odmowie wjazdu znajduje odzwierciedlenie we wzorze przewidzianego w art. 14 rozporządzenia formularza decyzji, który stanowi załącznik V część B (standardowy formularz odmowy wjazdu na granic). We wzorze tym zawarto wymaganą obowiązkowo informację, że przybywający zostaje poinformowany, że odmawia mu się wjazdu na terytorium danego kraju na mocy (w tym miejscu instrukcja nakazuje wskazać odniesienie do obowiązującego prawa krajowego).

Podkreślić należy, że organ wydający taką właśnie decyzję o odmowie wjazdu na terytorium RP, nie miał wątpliwości, że należy wszcząć z urzędu postępowanie administracyjne o czym zawiadomił cudzoziemca.

Materiał dowodowy w sposób niebudzący wątpliwości wskazuje, że skarżąca, która w dniu 8 listopada 2017 r. zamierzała dokonać wjazdu na terytorium RP nie posiadała ważnej wizy lub innego ważnego dokumentu uprawniającego do wjazdu i pobytu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Nie spełniała więc wymagań przewidzianych w art. 6 rozporządzenia (i odpowiednio art. 23 ustawy o cudzoziemcach). Do wyjaśnienia niespełnienia przez cudzoziemca pozytywnych przesłanek wjazdu w ramach czynności dokonywanych podczas odprawy granicznej szczegółowej, a obejmujących weryfikację warunków wjazdu, dokumentów, tożsamości i obywatelstwa, autentyczności dokumentów, sprawdzenie w odpowiednich bazach danych, sprawdzenie stempli, weryfikację miejsca wyjazdu i celu pobytu nie stosuje się zasad postępowania administracyjnego wynikających z przepisów prawa krajowego. Czynności te mają zatem charakter techniczny i prowadzą albo do potwierdzenia spełnienia warunków i umożliwienia wjazdu albo do skutku w postaci wydania decyzji odmownej po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w którym następuje potwierdzenie braku spełnienia przesłanek pozytywnych wjazdu (art. 28 ust. 1 ustawy), jak też potwierdzenie braku wystąpienia przesłanki negatywnej do wydania decyzji o odmowie wjazdu (art. 28 ust.2 ustawy). Czynności odprawy granicznej nie muszą więc wiązać się z wytwarzaniem jakiegokolwiek materiału dowodowego, choć w niektórych przypadkach szczegółowa weryfikacja może powodować uzyskanie wydruków z baz danych, czy też uzasadniać sporządzenie notatki urzędowej stanowiących materiał wstępny mogący znaleźć zastosowanie w prowadzonym następnie postępowaniu administracyjnym w przedmiocie odmowy wjazdu.

W ocenie sądu w przedmiotowej sprawie organy zbagatelizowały kwestię niezwykle istotną dla rozstrzygnięcia tej sprawy, a mianowicie ewentualne wystąpienie przesłanki negatywnej do wydania decyzji odmawiającej cudzoziemcowi wjazdu na terytorium RP i nie przeprowadziły w tym zakresie postępowania wyjaśniającego.

Z art. 28 ust. 2 ustawy wynika, że okolicznościami które stanowią przeszkodę do wydania decyzji o odmowie wjazdu na terytorium RP są czynności dokonywane przez cudzoziemca podczas kontroli granicznej polegające na złożeniu wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej lub zadeklarowaniu zamiaru złożenia takiego wniosku.

Dopuszczalność wydania wobec skarżącej decyzji o odmowie wjazdu uzależniona była od wykazania, że nie spełnia ona przesłanki wymienionej w art. 28 ust. 1 ustawy, ale też od wyjaśnienia, że podczas kontroli granicznej nie złożyła wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej, lub też nie zadeklarowała zamiaru złożenia takiego wniosku. Niewątpliwie ta druga okoliczność stanowiąca negatywną przesłankę do wydania decyzji o odmowie wjazdu powodowała konieczność oceny w postępowaniu administracyjnym, a skoro tak organ powinien zgromadzić materiał dowodowy pozwalający na taką ocenę. Takich czynności jednak nie podjęto. Konieczność przeprowadzenia czynności wyjaśniających w tym zakresie wynika z treści art. 34 ustawy o cudzoziemcach, który w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w sprawie odmowy wjazdu znajduje zastosowanie i stanowi przepis szczególny wobec przepisów kpa. Według art. 34 ust. 1 ustawy postępowanie prowadzone przez organy Straży Granicznej przed wydaniem cudzoziemcowi decyzji, o której mowa w art. 33 ust. 1, ogranicza się do:

1) przesłuchania cudzoziemca;

2) kontroli dokumentów posiadanych przez cudzoziemca;

3) przesłuchania wskazanych przez cudzoziemca osób towarzyszących mu w podróży;

4) dokonania sprawdzeń w dostępnych rejestrach, ewidencjach i wykazach w sprawach cudzoziemców;

5) uzyskania niezbędnych informacji od instytucji państwowych, organów administracji rządowej i samorządu terytorialnego, jednostek gospodarczych prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej, innych jednostek gospodarczych i organizacji społecznych lub osób fizycznych.

Postępowanie to może mieć jeszcze węższy zakres, ale tylko w przypadkach wskazanych w ust. 2 tego przepisu, a zatem, jeżeli okoliczności niespełnienia przez cudzoziemca warunków niezbędnych do przekroczenia granicy nie budzą wątpliwości. Wówczas czynności podejmowane w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, mogą być ograniczone jedynie do kontroli posiadanych przez cudzoziemca dokumentów.

Oczywiście zakres postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu ograniczony jest zgodnie ze wskazanymi przepisami do niezbędnego minimum ze względu na to, że toczące się w takiej sprawie postępowanie musi być postępowaniem niezwykle szybkim, jest wszczynane i kończone w tym samym dniu. Niemniej w ocenie sądu niezbędne jest przeprowadzenie w tym postępowaniu dowodu z przesłuchania strony, w sytuacji gdy mogą istnieć wątpliwości co do tego czy cudzoziemiec nie spełnia warunków niezbędnych do przekroczenia granicy w związku z podawanym przez niego powodem opuszczenia kraju pochodzenia i zamiarem wjazdu na terytorium RP. Wątpliwości takie, jak w przypadku przedmiotowej sprawy, mogą wynikać z różnych powodów deklarowanych przez cudzoziemkę, a udokumentowanych wyłącznie krótką notatką urzędową sporządzoną w trakcie odprawy granicznej (zarówno wyrażana obawa przed nieokreślonymi osobami, jak też nadzieja na uzyskanie pomocy socjalnej).

Twierdzenie organu odwoławczego, że tak istotny dowód, mogący przesądzić o wyniku sprawy może nie zostać przeprowadzony i być zastąpiony dowodem w postaci notatki urzędowej z tzw. rozpytania cudzoziemca jest nieuprawnione. Oczywiście zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 75 kpa dowodem w sprawie może być wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Notatka urzędowa z pewnością nie jest sprzeczna z prawem, a więc mieści się w kategorii ewentualnych dowodów.

Jednak należy mieć na uwadze art. 67 § 1 kpa z którego wynika, że z każdej czynności mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy sporządza się protokół, a w szczególności właśnie m.in. z czynności przesłuchania strony.

Protokół przesłuchania powinien być odczytany i przedstawiony do podpisu osobie zeznającej niezwłocznie po złożeniu zeznania (art. 69 kpa), a powinno z niego wynikać, co i w jaki sposób w wyniku tych czynności ustalono i jakie uwagi zgłosiły obecne osoby.

Z kolei według art. 72 § 1 czynności organu administracji publicznej, z których nie sporządza się protokołu, a które mają znaczenie dla sprawy lub toku postępowania, utrwala się w aktach w formie adnotacji podpisanej przez pracownika, który dokonał tych czynności.

Należy podkreślić, że notatka urzędowa sporządzona w trakcie odprawy granicznej może być wykorzystana na potrzeby postępowania w przedmiocie odmowy wjazdu jako materiał pomocniczy.

Jednak treść sporządzonej notatki zawiera bardzo lakoniczną informację w odniesieniu do okoliczności, które mogłyby mieć znaczenie dla ustalenia, że wobec cudzoziemki nie może być wydana decyzja odmawiająca wjazdu. Osoba sporządzająca notatkę utrwaliła w niej, że skarżąca oświadczyła, że brat jej męża popadł w długi, a teraz wierzyciele żądają od jej męża zwrotu długu.

W ocenie sądu na podstawie tych niejednoznacznych treści, nie jest możliwa ocena o braku przeszkód do wydania decyzji odmawiającej cudzoziemcowi wjazdu na terytorium RP, gdyż nie jest oczywiste, że ucieczka z kraju pochodzenia może mieć swą przyczynę tylko w chęci uniknięcia odpowiedzialności za długi szwagra. Nie jest możliwe do odtworzenia, co przez użyte, czy też jedynie odnotowane, lakoniczne sformułowania rozumiała skarżąca i co zamierzała wyrazić. Nie są znane pytania jakie jej zadano. Nie wiadomo czy notatka odzwierciedla całą wypowiedź skarżącej, czy stanowi tylko krótkie podsumowanie odbioru (a więc rozumienia przez funkcjonariusza) przekazanych informacji.

Z tej krótkiej informacji nie wynika, w sposób niebudzący wątpliwości, jakie były faktycznie motywy opuszczenia kraju. Czy tylko chęć uchylenia się od długów czy może obawa przed zagrożeniem dla życia lub zdrowia swojego i rodziny ze strony ludzi, od których brat męża pożyczył pieniądze. Niezależnie od powyższego kompletność i dokładność treści w/w notatki budzi wątpliwości w zestawieniu z takimi istotnymi faktami, jak to, że skarżąca stawiła się na granicy bez dokumentów uprawniających do przekroczenia granicy, a w toku całego postępowania administracyjnego skarżąca i jej pełnomocnik jednoznacznie wskazywali, że celem stawiennictwa skarżącej na przejściu granicznym było złożenie wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. O ile okoliczności te nie stanowią automatycznego potwierdzenia, iż w trakcie odprawy granicznej skarżąca istotnie zadeklarowała chęć ubiegania się o objęcie ochroną międzynarodową, o tyle, mając na uwadze elementarne względy logiki oraz doświadczenia życiowego, taki właśnie przebieg wydarzeń wysoce uprawdopodabniają. W tej sytuacji przedmiotową notatkę należy potraktować jako całkowicie niemiarodajną dla oceny tego, czy w/w deklarację skarżąca faktycznie usiłowała wyrazić podczas kontroli, czy też nie.

Organ ma rację, że obowiązujące przepisy wymagają (art. 26, 28 i 29 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej), by cudzoziemiec osobiście złożył wniosek lub zadeklarował zamiar jego złożenia w momencie przekraczania granicy. Jednak zdaniem sądu dla oceny czy taki jest cel przekroczenia granicy przez cudzoziemca nie może mieć decydującego znaczenia brak jednoznacznie wyrażonego przez niego żądania odebrania przez organ oświadczenia w postaci wypełnienia wniosku czy też złożenia jednoznacznej zapowiedzi (deklaracji) złożenia takiego wniosku. W ocenie sądu rolą organu przeprowadzającego czynności odprawy granicznej jest zarówno zapewnienie ochrony dostępu do terytorium RP przez osoby niespełniające warunków wjazdu i pobytu, jak też umożliwienie realizacji praw uchodźców i osób ubiegających się o ochronę międzynarodową (art. 3 i 14 kodeksu Schengen). Cudzoziemiec może nie posiadać wiedzy o możliwości złożenia wniosku, a jednak wyrażać przekonanie, że przedstawia okoliczności uzasadniające potrzebę udzielenia mu pomocy. Dlatego w tej konkretnej sprawie, w sytuacji braku jednoznaczności co do powodów opuszczenia kraju pochodzenia przez cudzoziemkę, sporządzona podczas odprawy granicznej notatka, nie może stanowić dowodu potwierdzającego, że nie istnieją wątpliwości co do braku spełnienia wymogów wjazdu. Nie może zatem spowodować ograniczenia czynności postępowania jedynie do kontroli dokumentów. Konieczne jest przesłuchanie cudzoziemki i wyjaśnienie jakie okoliczności spowodowały zamiar wjazdu na terytorium RP.

Twierdzenie organu odwoławczego, że z materiału dowodowego wynika w sposób niebudzący wątpliwości, że cudzoziemka nie spełniała w dniu 8 listopada 2017 r. warunków niezbędnych do przekroczenia granicy jest dowolne, gdyż w rzeczywistości nie znajduje żadnego oparcia w zgromadzonym materiale. Organ naruszył więc zasady wyrażone w art. 34 ustawy, a także art. 7, 67, 77 § 1 i 80 kpa.

Z uwagi na to, że dostrzeżone naruszenia przepisów postępowania wymagają uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie okoliczności stanowiącej przesłankę negatywną uniemożliwiającą wydanie decyzji o odmowie wjazdu, następnie dokonania ponownej jego oceny, zagwarantowanie stronie prawa do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy (art. 15 K.p.a.), skutkowało koniecznością uchylenia zarówno zaskarżonej, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji organu.

Z względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.