Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1237/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 951/14 w sprawie ze skargi E. R. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli budynku gospodarczego oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. R. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie nakazu przeprowadzenie kontroli budynku gospodarczego oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Nowym Dworze Mazowieckim nakazał E. R. rozbiórkę budynku gospodarczego usytuowanego na działce nr [...] przy ul. M. w N. (określając termin przystąpienia do rozbiórki niezwłocznie od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna) oraz uporządkowanie terenu po rozbiórce do dnia [...] grudnia 2013 r.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. uchylił w całości powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nakazał E. R. w wyznaczonym terminie przeprowadzenie kontroli wyżej wskazanego budynku gospodarczego, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego określonych elementów budynku oraz przedłożenie ekspertyzy technicznej przedmiotowego obiektu budowlanego.

Po rozpatrzeniu odwołania E. R. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] marca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał w mocy powyższą decyzję.

Organ odwoławczy wskazał, że Powiatowy Inspektor właściwie zastosował się do zaleceń zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewódzkiego Inspektora z [...] grudnia 2013 r., bowiem zbadał czy istnieją jakiekolwiek przeciwwskazania w zakresie doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z prawem, w tym czy są przeszkody techniczne uniemożliwiające odbudowę obiektu oraz uwzględnił zamiary inwestora w tym zakresie. Z materiału dowodowego wynika, w ocenie organu, iż stan techniczny przedmiotowego budynku budzi wątpliwości. Oględziny przeprowadzone na nieruchomości w dniu [...] października 2013 r. wykazały, że obiekt jest nieużytkowany, zniszczony, znajduje się w bardzo złym stanie technicznym, uniemożliwiającym jego remont, odbudowę, czy wykończenie, ma spękane, pochylone w kierunku jezdni ściany, zerwany dach, okap budynku wystaje 0,6 m poza mury budynku. W opinii organu zaistniały podstawy, aby stwierdzić możliwość występowania zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Uzasadnione zatem było zastosowanie w sprawie art. 62 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.jedn. Dz.U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.; dalej "prawo budowlane"). Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że okoliczności, na które powołuje się skarżący dotyczące trudnej sytuacji materialnej i mieszkaniowej nie mają wpływu na treść podejmowanego przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł E. R. Skarżący podniósł, że budynek gospodarczy będący jego własnością został uszkodzony w wyniku modernizacji ulicy M. Budynek według skarżącego nadaje się do remontu.

W odpowiedzi na skargę organ wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie jest zasadna gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Z materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że przedmiotowy budynek gospodarczy jest w bardzo złym stanie technicznym (czego nie kwestionuje skarżący), przy czym właściciel budynku stwierdził, iż można zachować budynek po przeprowadzeniu jego remontu. W ocenie Sądu zaistniały wątpliwości co do stanu technicznego budynku, a więc podstawa aby zastosować art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego. Wykonanie obowiązków nałożonych kontrolowaną decyzją pozwoli zakreślić zakres prac koniecznych do zrealizowania w celu zachowania budynku zgodnie z wolą skarżącego. Sąd podkreślił, że mając na uwadze literalne brzmienie przepisu art. 62 ust. 3 prawa budowlanego należy przyjąć, że dopuszczalne jest jednoczesne zastosowanie przez właściwy organ środków w postaci obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz przedłożenia ekspertyzy. Wątpliwości interpretacyjne mogą się natomiast wiązać z tym, że w treści przepisu nie została doprecyzowana forma w jakiej orzeczenia w tym przedmiocie powinny być podjęte. Jak wskazał Sąd, w orzecznictwie ukształtował się pogląd o dopuszczalności określenia w decyzji obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku w sytuacji gdy organ nadzoru budowlanego jednocześnie rozstrzyga o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli. Wyniki przeprowadzonej kontroli oraz treść przedłożonej ekspertyzy pozwolą organowi na podjęcie decyzji przewidzianej w art. 66 bądź w art. 67 prawa budowlanego. W opinii Sądu, zarzuty skargi nie mogły mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył E. R., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o uchylenie w całości wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; zwanej dalej p.p.s.a.) w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. przez nieprawidłowe ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy polegające na:

a) nieustaleniu jakim obiektem budowlanym jest budynek, a w szczególności czy budynek nie jest obiektem budowlanym budownictwa zagrodowego;

b) nieustaleniu, że budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenia: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie przez organ II instancji i nieuchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r. w sytuacji gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, w szczególności w sytuacji gdy organ odwoławczy nakazał przeprowadzenie w sprawie rozprawy administracyjnej, a organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy tego nie uczynił;

3. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na całkowitym pominięciu zarzutów i argumentacji stanowiącej rozszerzenie skargi zaprezentowanej przez pełnomocnika procesowego skarżącego na rozprawie przed Sądem I instancji i opisanej w załączniku do protokołu;

4. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 62 ust. 3 prawa budowlanego przez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na:

a) nakazaniu skarżącemu dokonania kontroli stanu technicznego budynku i dostarczeniu ekspertyzy technicznej budynku w sytuacji gdy organy obu instancji nie ustaliły, że stan techniczny budynku zagraża zdrowiu lub życiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska;

b) nakazaniu skarżącemu dokonania kontroli stanu technicznego budynku w zakresie elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu w sytuacji gdy z mocy art. 62 ust. 2 pkt 2 lit. a) prawa budowlanego w zw. z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego właściciele obiektów budowlanych budownictwa zagrodowego nie mają obowiązku wykonywać tej kontroli.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W rozpatrywanej sprawie skargę kasacyjną oparto na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i procesowego.

W pierwszej kolejności należy rozważyć zarzut naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Od prawidłowego ustalenia przez organy orzekające w sprawie stanu faktycznego sprawy zależy bowiem zastosowanie właściwych przepisów prawa materialnego.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, organy administracyjne ustaliły wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności. Zauważyć wypada, że to, jakim obiektem budowlanym jest przedmiotowy budynek, a w szczególności czy jest on obiektem budownictwa zagrodowego, nie ma istotnego znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy. Istotny natomiast jest jego stan techniczny. W tej kwestii organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska. Wynika to jednoznacznie z akt sprawy, w tym z dokumentacji fotograficznej i opisu obiektu.

Powyższy zarzut nie jest zatem uzasadniony.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w związku z art. 62 ust. 3 prawa budowlanego, stwierdzić należy, że skoro organy administracyjne prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy budynek znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, to słusznie zastosowały uregulowania zawarte w z art. 62 ust. 3 prawa budowlanego.

Nie jest więc uzasadnione twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że przepis ten został niewłaściwie zastosowany, poprzez nakazanie skarżącemu dokonania kontroli stanu technicznego budynku i dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku, gdyż – wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej – organy obu instancji ustaliły, że stan techniczny budynku zagraża zdrowiu lub życiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska. Przepis ten nie został też naruszony przez nakazanie skarżącemu dokonania kontroli stanu technicznego budynku w zakresie elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działanie czynników występujących podczas użytkowania obiektu, ponieważ – wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie – w niniejszej sprawie nie miały zastosowania przepisy art. 62 ust. 2 pkt 2 lit. a) prawa budowlanego w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) tej ustawy.

Wedle art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz w roku, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego elementów budynku, budowli i instalacji narażonych na szkodliwe wpływy atmosferyczne i niszczące działania czynników występujących podczas użytkowania obiektu.

Stosownie do ust. 2 pkt 2 lit. a) tego artykułu, obowiązek kontroli, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a), nie obejmuje właścicieli i zarządców obiektów budowlanych budownictwa zagrodowego i letniskowego.

Zgodnie z ust. 3 art. 62 prawa budowlanego, właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego.

Powyższy przepis dotyczy wszelkich budynków, również zagrodowych, o ile zostanie stwierdzony ich nieodpowiedni stan techniczny. Zauważyć wypada, że kontrola, o której mowa w art. 62 ust. 1 pkt 1 lit. a) prawa budowlanego, ma być prowadzona niezależnie od stanu budynku, co najmniej raz w roku. Wedle ust. 2 pkt 2 lit. a) tego artykułu, obowiązek kontroli, o której mowa w ust. 1 pkt 1 lit. a), nie obejmuje właścicieli i zarządców obiektów budowlanych budownictwa zagrodowego i letniskowego. Tak więc właściciele (zarządcy) obiektów budowlanych budownictwa zagrodowego nie mają obowiązku prowadzenia corocznych kontroli okresowych, niezależnych od stanu obiektu budowlanego. Tymczasem na podstawie art. 62 ust. 3 prawa budowlanego, właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W trybie tego unormowania przeprowadzana jest kontrola doraźna, a nie okresowa, obiektu budowlanego będącego w nieodpowiednim stanie technicznym. Dlatego też w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, czy przedmiotowy budynek jest obiektem budowlanym budownictwa zagrodowego, czy też nie jest takim obiektem. Istotne jest tylko to, że jest obiektem budowlanym w nieodpowiednim stanie technicznym, mogącym spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska.

Podkreślić przy tym trzeba, że nałożenie na skarżącego kasacyjnie wskazanych wyżej obowiązków nastąpiło w wyniku uwzględnienia stanowiska strony, że przedmiotowy budynek nadaje się do remontu, bowiem organ nadzoru budowlanego uważał, że tak zły stan techniczny budynku uzasadnia jedynie jego rozbiórkę.

W tym stanie rzeczy zarzut naruszenia prawa materialnego nie znajduje uzasadnionych podstaw.

Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 138 § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie przez organ II instancji i nieuchylenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2014 r., to w sytuacji gdy – jak już wyżej wskazano – organy prawidłowo ustaliły stan techniczny budynku i trafnie zastosowały stosowne przepisy prawa materialnego, zarzut ten nie mógł być uwzględniony. W szczególności w tej sytuacji bez wpływu na wynik sprawy pozostaje to, czy przeprowadzono w sprawie rozprawę administracyjną.

Mając na względzie powyższe, w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe sporządzenie uzasadnienia wyroku polegające na całkowitym pominięciu zarzutów i argumentacji stanowiącej rozszerzenie skargi zaprezentowanej przez pełnomocnika procesowego skarżącego na rozprawie przed Sądem I instancji i opisanej w załączniku do protokołu, również stwierdzić trzeba, że nie mógł on być uwzględniony. Skoro bowiem organy nadzoru budowlanego prawidłowo ustaliły stan techniczny budynku i trafnie zastosowały stosowne przepisy prawa materialnego, to ewentualne nieodniesienie się przez Sąd I instancji do niektórych zarzutów i argumentów skarżącego nie miało wpływu na wynik sprawy.

Odnosząc się do argumentacji podnoszonej przez skarżącego kasacyjnie zauważyć wypada, że skarżący w istocie uważa, że to organ powinien dokładnie ustalić stan techniczny obiektu, a nie nakazywać jemu przeprowadzania kontroli i zobowiązywać go do przedłożenia ekspertyzy. Tymczasem, zgodnie z prawem budowlanym, właściciel odpowiada za stan techniczny budynku i to na nim, a nie na organie ciążą obowiązki z tym związane.

Nie jest naruszeniem prawa ustalenie odmienne od oczekiwanego przez wnoszącego skargę, jeżeli – tak jak w niniejszej sprawie – wynikało ono z prawidłowo przeprowadzonego postępowania i właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Słusznie zatem Sąd I instancji oddalił skargę.

W tym stanie rzeczy wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty w realiach tej sprawy nie znajdują usprawiedliwionych podstaw.

Mając na względzie powyższe na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.