Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 270/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-06-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6201 Prawo wykonywania zawodu lekarza, aptekarza pielęgniarki, położnej
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony akt
Powołane przepisy: article: art. 25, art. 49 ust. 5 pkt 31, 32 i 33, art. 83 ust. 1 pkt 4, art. 83 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 965
law: Ustawa z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich.
article: art. 2 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 790
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty t.j.
article: art. 3 par. 2 pkt 4, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Asesor WSA Arkadiusz Skomra (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. K. na zarządzenie Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej w P. z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie ograniczeń w wykonywaniu zawodu lekarza 1. uchyla zaskarżone zarządzenie, 2. zasądza od Okręgowej Rady Lekarskiej w P. na rzecz J. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] z dnia [...] lutego 2022 r. Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej (dalej również jako "organ") zarządził m.in: wpisanie do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów wzmianki o zakazie pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia przez lekarza dr. hab. n. med. J. K. w okresie od [...] stycznia 2022 r. do [...] stycznia 2025 r., ustalenie, iż termin rozpoczęcia kary zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia biegnie od daty uprawomocnienia się wymienionego na wstępie orzeczenia, tj. od dnia [...] stycznia 2022 r ., dokonanie zmiany numeru rejestracyjnego wymienionemu lekarzowi na [...] oraz przekazanie informacji o wpisaniu wzmianki o ukaraniu lekarza i zmiany numeru rejestracyjnego do Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej.

Pismem z dnia [...] marca 2022 r. Skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na powyższe zarządzenie zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego w postaci:

- art. 49 ust. 5 pkt 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 4 ustawy o izbach lekarskich z dnia [...] grudnia 2009 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 1342, dalej jako "u.i.l.") w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 12 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr 1/17/VII Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów (dalej jako "Uchwała Nr 1/17/VII NRL"), poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że orzeczona wobec Skarżącego kara w postaci zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia, stanowi ograniczenie w wykonywania zawodu lekarza podlegające ujawnieniu w Okręgowym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów, podczas gdy kara zakazu pełnienia funkcji kierowniczych stanowi odrębną karę od ograniczenie zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza i tylko ta ostatnia podlega wpisowi jako ograniczenie w wykonywaniu zawodu lekarza;

- art. 2 ust. 1, 2 i 3 ustawy o zawodach lekarza i lekarza dentysty z dnia 5 grudnia 1996 r. (Dz.U. z 2021 r. poz. 790, dalej jako "u.z.l."), poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji błędne przyjęcie, że orzeczenie wobec lekarza kary w postaci zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia stanowi ograniczenie wykonywania zawodu lekarza podlegające ujawnieniu w Okręgowym Rejestrze Lekarzy i Lekarzy Dentystów, podczas gdy wykonywanie zawodu lekarza polega przede wszystkim na udzielaniu świadczeń zdrowotnych, a wymierzona wobec Skarżącego kara pozostaje bez jakiegokolwiek związku z przysługującym mu prawem wykonywania zawodu lekarza.

Wskazując na powyższe Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego orzeczenia, rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Skarżący podniósł, iż [...] Prezesa Okręgowej Rady Lekarskiej [...] z dnia [...] lutego 2022 r. stanowi czynność materialnoprawną, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem przysługuje od niej prawo wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 Uchwały Nr 1/17/VII NRL, okręgowa rada lekarska przeprowadza z urzędu postępowanie w przypadku ograniczenia lekarza w wykonywaniu zawodu. Tym samym, zarządzenie o wpisie, które kończy postępowanie w przedmiocie ograniczenia lekarza w wykonywaniu zawodu, stanowi akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (vide: sygn. akt II SA/Po [...] tutejszego Sądu). Pochodzi bowiem od prezesa organu samorządu lekarskiego, powołanego w drodze ustawy do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej, tj. prowadzenia rejestru publicznego - okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów (art. 25 pkt 12 u.i.l.) i rozstrzyga o ograniczeniu prawa wykonywania zawodu lekarza.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 49 ust. 5 pkt 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 4 u.i.l. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 12 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr 1/17/VII NRL Skarżący podniósł, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 u.i.l., określającym katalog kar możliwych do wymierzenia w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy, sąd lekarski może orzekać następujące kary:

1. upomnienie;

2. nagana;

3. kara pieniężna;

4. zakaz pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia na okres od roku do pięciu lat;

5. ograniczenie zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza na okres od sześciu miesięcy do dwóch lat;

6. zawieszenie prawa wykonywania zawodu na okres od roku do pięciu lat;

7. pozbawienie prawa wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 5 pkt 3-3c.

Ponadto, sąd lekarski, orzekając karę przewidzianą w ust. 1 pkt 5 lub 6, może dodatkowo orzec karę wymienioną w ust. 1 pkt 4 (art. 83 ust. 2 u.i.l.).

W ocenie Skarżącego z brzmienia powyższego przepisu jednoznacznie wynika zatem, że kara zakazu pełnienia funkcji kierowniczych stanowi odrębną karę od ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza, a tylko ta ostatnia podlega wpisowi do Rejestru jako ograniczenie w wykonywaniu zawodu lekarza.

Skarżący zwrócił uwagę, iż w piśmiennictwie przyjmuje się, że tymczasowe zawieszenie prawa wykonywania zawodu lub ograniczenie zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza jest jedynym środkiem zabezpieczającym, jaki może być stosowany w czasie trwania postępowania z zakresu odpowiedzialności zawodowej lekarza. Celem wydania takiego postanowienia nie jest ukaranie lekarza, lecz zapewnienie bezpieczeństwa pacjentów przed działaniami podejmowanymi przez obwinionego lekarza.

Orzeczenie środków zabezpieczających zmierza zatem do ochrony pacjenta poprzez ograniczenie lekarza w wykonywaniu zawodu. Zakaz pełnienia funkcji kierowniczych nie został przewidziany jako środek zabezpieczający, albowiem nie stanowi ograniczenia prawa wykonywania zawodu sensu stricto.

Za przyjęciem wskazanej wyżej tezy przemawiają również przepisy Uchwały Nr 4 Nadzwyczajnego XIII Krajowego Zjazdu Lekarzy z dnia 14 maja 2016 r. w sprawie regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich.

Zgodnie bowiem z § 69 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich, prawomocność orzeczenia kończącego postępowanie w sądzie, stwierdza przewodniczący sądu i wydaje zarządzenia niezbędne do wszczęcia postępowania wykonawczego przez właściwe organy i instytucje. Natomiast termin rozpoczęcia i zakończenia kar ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza, zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza ustala zarządzeniem prezes okręgowej rady lekarskiej w terminie 14 dni od dnia otrzymania odpisu prawomocnego orzeczenia. Zarządzenie przesyła się: 1) ukaranemu lekarzowi; 2) właściwemu wojewodzie; 3) pracodawcy ostatnio zatrudniającego ukaranego lekarza (§ 70 Regulaminu wewnętrznego urzędowania sądów lekarskich).

Wskazane przepisy nie pozostawiają wątpliwości, że zarządzenie w przedmiocie ustalenia okresu wykonywania terminowych kar wymierzanych przez sąd lekarski wydaje się tylko w stosunku do kar ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza oraz zawieszenia prawa wykonywania zawodu lekarza.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 ust. 1, 2 i 3 u.z.l. Skarżący wskazał, iż zgodnie z definicją wykonywania zawodu lekarza, zasadniczym zadaniem lekarza jest udzielanie świadczeń zdrowotnych. Słusznie podkreśla się w doktrynie, że brzmienie tego przepisu wskazuje na intencję podobnego traktowania czynności wymienionych w tym przepisie, ale tylko z punktu widzenia ciągłości (nieprzerwanego) wykonywania zawodu, zaś odmiennego traktowania w innych kwestiach, a zwłaszcza w sprawie odpowiedzialności zawodowej, o której mowa w art. 53 ustawy i izbach lekarskich. Przepis ten bowiem powinien być interpretowany w świetle art. 17 Konstytucji RP, który powierzając samorządom zawodowym reprezentującym zawody publicznego zaufania pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów, odnosi się do wykonywania zawodu w ścisłym tego słowa znaczeniu.

Ponadto, według w/w definicji za wykonywanie zawodu lekarza uważa się także kierowanie podmiotem leczniczym, natomiast w ogóle nie zostało w niej ujęte pojęcie "pełnienia funkcji kierowniczych". Postępowanie dyscyplinarne jest postępowaniem quasi-karnym, zatem także w przypadku postępowania w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej nie można stosować wykładni rozszerzającej.

Tym samym, bezpodstawne jest stanowisko, jakoby orzeczenie wobec lekarza kary zakazu pełnienia funkcji kierowniczych, stanowiło ograniczenie prawa wykonywania zawodu lekarza, podlegające ujawnieniu w Rejestrze.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie o jej oddalenie.

Organ wskazał, iż skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do rozpoznania sprawy. Prezes Okręgowej Izby Lekarskiej nie jest, co do zasady, organem administracji publicznej, ani organem samorządu lekarskiego. Na mocy przepisów szczególnych do niektórych uchwał okręgowych rad lekarskich mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i w tych sprawach droga postępowania sądowoadministracyjnego jest dopuszczalna.

W odniesieniu do zarządzeń Prezesa [...] Izby Lekarskiej w P. nie znajdzie zastosowania przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2022r. poz. 329), dalej jako "ppsa", wbrew twierdzeniom Skarżącego z poniższych przyczyn.

Zgodnie z przepisem art. 8 ust. 2 u.z.l. szczegółowy tryb postępowania w sprawach prowadzenia rejestru lekarzy określa Naczelna Rada Lekarska. Na tej postawie prawnej Naczelna Rada Lekarska podjęła uchwałę Nr 1/17/VII z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów (tekst jednolity nadany Obwieszczeniem Prezesa Naczelnej Rady Lekarskiej nr 2/21/VIIl z 18 listopada 2021 r., zmieniony uchwałą Nr 30/21/VUl z dnia 30 grudnia 2021 r. oraz uchwałą Nr l/22/VIII z dnia 28 stycznia 2022 r.).

[...] Prezesa Okręgowej Izby Lekarskiej w P. z dnia [...] lutego 2022r. w sprawie zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia przez lekarza na podstawie orzeczenia sądu zostało wydane zgodnie ze wzorem nr [...] określonym w załączniku nr [...] do Regulaminu szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty, wpisywania na listę członków okręgowej izby lekarskiej i wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, prowadzenia okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów i Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej stanowiącego Załącznik nr [...] do uchwały Nr [...]

Wydanie zarządzenia przez Prezesa [...]IL w P. w tym przypadku nie rozstrzygało o prawach lub obowiązkach lekarza - członka [...] Izby Lekarskiej, a jedynie stanowiło czynność o charakterze materialno technicznym podjętą w wykonaniu korporacyjnej uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej. Należy mieć na uwadze, iż Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej nie jest uprawniony do modyfikowania wzorów zarządzeń określonych ww. uchwałą Naczelnej Rady Lekarskiej, a stosowne zarządzenia są wydawane z wykorzystaniem jednolitych wzorców przez wszystkich prezesów okręgowych izb lekarskich na terenie Rzeczypospolitej Polskiej.

Organ zaznaczył, iż ustawodawca przewidział w art. 19 u.i.l. dla ministra właściwego do spraw zdrowia uprawnienie do zaskarżenia do Sądu Najwyższego uchwały organu izby lekarskiej pod zarzutem niezgodności z prawem, w terminie 6 miesięcy od dnia jej otrzymania. Sąd Najwyższy może utrzymać zaskarżoną uchwałę w mocy bądź ją uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania właściwemu organowi samorządu, ustalając wytyczne co do sposobu jej załatwienia. W takim właściwym trybie może nastąpić zmiana uchwały Naczelnej Rady Lekarskiej Nr 1/17/VII z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów w razie stwierdzenia, że jej postanowienia naruszają obowiązujące przepisy prawa.

Dopóki jednak ww. uchwała obowiązuje, Prezes [...] Izby Lekarskiej w P., stosownie do brzmienia art. 8 u.i.l. ma obowiązek stosować się do uchwał organów izb lekarskich.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 49 ust. 5 pkt 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 4 u.i.l. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 12 ust. 1 pkt 1 Uchwały Nr 1/17/VII NRL organ wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że zakaz pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia jest jedną z kar, jaką wobec lekarza może orzec sąd lekarski, wymienioną w przepisie art. 83 ust. 1 pkt 4 u.i.l. Każdorazowo wykonanie kary zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia wiąże się z dołączeniem odpisu prawomocnego orzeczenia do akt osobowych lekarza oraz umieszczeniem wzmianki o ukaraniu w okręgowym rejestrze lekarzy ze wskazaniem rodzaju i wysokości wymierzonej kary. Wynika to wprost z przepisów rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu prowadzenia Rejestru Ukaranych Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej oraz sposobu i trybu wykonywania prawomocnych orzeczeń sądów lekarskich (Dz. U. z 2010r. Nr 130, poz. 884) wydanego na podstawie delegacji ustawowej - art. 111 u.i.l..

Ponadto stosownie do § 6 ww. rozporządzenia wykonanie kar zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia oraz ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza następuje poprzez wezwanie ukaranego lekarza do przedłożenia okręgowej radzie lekarskiej dokumentu prawa wykonywania zawodu i zamieszczenie w tym dokumencie adnotacji o zakresie oraz okresie ograniczenia w wykonywaniu zawodu, wynikającym z prawomocnego ukarania jedną z tych kar.

Zatem ustawodawca traktuje karę zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia jako karę skutkującą ograniczeniem (przedmiotowym i czasowym) w wykonywaniu zawodu lekarza.

W konsekwencji zgodnie z przepisem art. 49 ust. 1 pkt. 32 u.i.l., w okręgowym rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów umieszcza się informację o ograniczeniach w wykonywaniu zawodu lekarza.

Kara zakazu pełnienia funkcji kierowniczych ulega zatarciu po upływie trzech lat od dnia wykonania orzeczenia o ukaraniu tą karą. Do czasu zatarcia kary obwinionemu lekarzowi ukaranemu karą zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia nie przysługuje bierne prawo wyborcze.

Natomiast zgodnie z § 33 Regulaminu szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty, wpisywania na listę członków okręgowej izby lekarskiej i wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, prowadzenia okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów i Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej wobec lekarza, którego sąd lekarski ukarał zakazem pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia, prezes okręgowej rady, bezzwłocznie po otrzymaniu prawomocnego orzeczenia, wydaje zarządzenie o wpisaniu do okręgowego rejestru wzmianki o ukaraniu ze wskazaniem rodzaju i okresu wymierzonej kary.

Odnosząc się do zarzutu naruszenie art. 2 ust. 1- 3 u.z.l. organ podniósł, iż nowelizując przepis art. 2 u.z.l. za wykonywanie zawodu lekarza uznano także kierowanie podmiotem leczniczym. Ratio legis tej regulacji wynikało z potrzeby zabezpieczenia lekarzy, którzy obejmowali stanowiska kierowników podmiotów leczniczych zarówno publicznych zakładów opieki zdrowotnej jak i niepublicznych, a w tym czasie nie udzielali świadczeń opieki zdrowotnej. Pięcioletnia przerwa w wykonywaniu zawodu lekarza upoważnia komisję ds. rejestracji lekarzy w okręgowej izbie lekarskiej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a lekarz podejmujący wykonywanie zawodu po okresie jego niewykonywania dłuższym niż 5 lat może zostać zobowiązany do odbycia przeszkolenia. Należy mieć na uwadze, że zakaz pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia orzeczony wobec lekarza zatrudnionego na stanowisku kierownika podmiotu leczniczego będzie skutkował ograniczeniem wykonywania zawodu w tej formie przez lekarza. Natomiast taki lekarz nadal będzie uprawniony do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej i w tym zakresie jego prawo wykonywania zawodu nie doznaje ograniczeń.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Na wstępie zauważyć należy, iż Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.). W myśl cytowanego art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Wniosek o rozpoznanie przedmiotowej sprawy w trybie uproszczonym złożył Skarżący, natomiast Prezes Okręgowej Rady Lekarskiej w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy.

Przechodząc do rozpoznania niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. kontrolą sądu administracyjnego objęte zostały te prawne formy działania administracji publicznej, które mogą być i są podejmowane przez organy administracji publicznej w stosunku do podmiotów administrowanych w sprawach, dla których załatwienia nie jest przewidziana forma decyzji lub postanowienia.

Podkreślić należy, że akt lub czynność organu administracji, aby mógł być poddany kontroli sądu administracyjnego, musi być skierowany do konkretnego indywidualnego podmiotu i mieć charakter publicznoprawny oraz dotyczyć uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Do istoty aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a. należy zaliczyć to, że w sposób prawnie wiążący wpływają one na sytuację prawną określonego podmiotu bądź przez to, że wywołują określony skutek prawny, jaki obowiązujące prawo wiąże z danym aktem lub czynnością. Aby dany akt mógł podlegać kontroli sądu administracyjnego musi istnieć ścisły związek między ustaleniem uprawnienia lub obowiązku, a możliwością realizacji uprawnienia wynikającego z przepisu prawa.

Dodać też trzeba, że kwestię zaskarżania omawianej czynności do sądu administracyjnego reguluje art. 53 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4, wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności. Sąd, po wniesieniu skargi, może uznać, że uchybienie tego terminu nastąpiło bez winy skarżącego i rozpoznać skargę.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zaskarżone zarządzenie niewątpliwie jest aktem, który wpływa na sytuację prawną Skarżącego i jest indywidualnie do niego kierowany. Fakt, iż zarządzenie to jest konsekwencją wcześniej wydanego orzeczenia dyscyplinarnego nie oznacza, że nie wpływa ono na prawa strony, w szczególności gdy weźmie się pod uwagę, iż to właśnie w zarządzeniu ustala się termin wykonania orzeczonej kary.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż Rada Izby Lekarskiej, w tym również Prezes Rady, jak słusznie wskazał skarżący, jest podmiotem powołanym do wykonywania zadań z zakresu administracji publicznej.

W tym miejscu zaznaczyć należy, iż z art. 25 ustawy z dnia 2 grudnia 2009 r. o izbach lekarskich (Dz. U. z 2021 r., poz. 1342 ze zm. dalej jako "u.i.l.) wynika bowiem, że okręgowa rada lekarska kieruje działalnością okręgowej izby lekarskiej w okresie między okręgowymi zjazdami lekarzy, w szczególności:

1) sprawuje pieczę nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu lekarza przez członków okręgowej izby lekarskiej;

2) upowszechnia zasady etyki lekarskiej oraz dba o ich przestrzeganie;

3) reprezentuje i chroni indywidualne i zbiorowe interesy członków izby;

4) wykonuje zadania określone w art. 5 pkt 3, 4, 6-14 i 17-24;

5) udziela pomocy w realizacji praw członków okręgowej izby lekarskiej, o których mowa w art. 9 pkt 3;

6) składa okręgowemu zjazdowi lekarzy roczne i kadencyjne sprawozdania z działalności i wykonania budżetu;

7) zbiera składki członkowskie i prowadzi ich ewidencję;

8) wykonuje uchwały okręgowego zjazdu lekarzy;

9) ustala liczbę członków prezydium;

10) prowadzi bieżące sprawy izby;

11) wykonuje zadania zlecone przez Naczelną Radę Lekarską;

12) prowadzi okręgowy rejestr lekarzy i lekarzy dentystów;

13) prowadzi rejestr, o którym mowa w art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodach lekarza i lekarza dentysty;

14) prowadzi rejestr podmiotów wykonujących działalność leczniczą w zakresie praktyk lekarskich na zasadach określonych w przepisach o działalności leczniczej oraz wykonuje kontrole na zasadach określonych w przepisach tej ustawy, przewidzianych dla organu prowadzącego rejestr;

15) prowadzi rejestr podmiotów uprawnionych do prowadzenia kształcenia podyplomowego lekarzy i lekarzy dentystów;

16) wydaje biuletyn okręgowej izby lekarskiej;

17) prowadzi archiwum dokumentacji okręgowej izby lekarskiej.

Z powyższego wynika, że okręgowa rada lekarska wykonuje szereg zadań o charakterze publicznym, w tym prowadzi publiczny rejestr.

Wobec powyższego w przedmiotowej sprawie zaskarżone zarządzenie należy zakwalifikować jako akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 (podob. wyrok WSA w Poznaniu z 22 maja 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1150/18).

Następnie wskazać należy, iż spełnione zostały warunki formalne wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Przechodząc do meritum sprawy wskazać należy, iż nie jest sporne pomiędzy stronami, że Skarżącemu prawomocnym orzeczeniem sądu lekarskiego wymierzono karę zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia.

Natomiast istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi czy orzeczona wobec Skarżącego kara zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia podlega ujawnieniu w rejestrze prowadzonym przez okręgową radę lekarską.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z art. 49 ust. 5 u.i.l. w rejestrze lekarzy i lekarzy dentystów zamieszcza się m.in. następujące dane: informację o zaprzestaniu wykonywania zawodu lekarza na czas nieokreślony na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (pkt 31 ust. 5 art. 49), informację o ograniczeniach w wykonywaniu zawodu lekarza (pkt 32 ust. 5 art. 49), informację o zawieszeniu w wykonywaniu zawodu lekarza (pkt 33 ust. 5 art. 49); informację o podjęciu wykonywania zawodu lekarza na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej(pkt 34 ust. 5 art. 49).

Z powyższej regulacji wynika, iż w rejestrze zamieszcza się wyłącznie informację o dwóch rodzajach wymierzonych kar tj: ograniczeniach w wykonywaniu zawodu lekarza oraz informację o zawieszeniu w wykonywaniu zawodu lekarza. Tym samym w rejestrze nie odnotowuje się pozostałych kar określonych w art. 83 u.i.l.

Tym samym na gruncie niniejszej sprawy, dokonując oceny stanowiska organu, należy przesądzić czy kara zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia jest jednocześnie karą skutkującą ograniczeniem w wykonywaniu zawodu lekarza.

Dokonując powyższej oceny należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 83 ust. 1 u.i.l. Sąd lekarski może orzekać następujące kary:

1) upomnienie;

2) nagana;

3) kara pieniężna;

4) zakaz pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia na okres od roku do pięciu lat;

5) ograniczenie zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza na okres od sześciu miesięcy do dwóch lat;

6) zawieszenie prawa wykonywania zawodu na okres od roku do pięciu lat;

7) pozbawienie prawa wykonywania zawodu, o którym mowa w art. 5 pkt 3-3c.

Co ważne w niniejszej sprawie Sąd lekarski, zgodnie z ust. 2 omawianego przepisu, orzekając karę przewidzianą w ust. 1 pkt 5 lub 6, może dodatkowo orzec karę wymienioną w ust. 1 pkt 4.

Jak wskazuje się w orzecznictwie kolejność w jakiej ustawodawca wymienia kary przewidziane jako sankcje orzekane w postępowaniu w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej lekarzy nie jest przypadkowa. Kary te bowiem zostały w tym przepisie wymienione w kolejności od najłagodniejszej do najsurowszej. (zob wyrok SN z dnia 23 września 2016 r., sygn. SDI 31/16, LEX nr 2117656 ).

W doktrynie ponadto wskazuje się, iż art. 83 u.i.l. zawiera katalog kar, które mogą być orzekane w stosunku do obwinionego. Wymienione kary są samoistne tj. niezależne od siebie, poza określonymi w u.i.l. wyjątkami. W ustępie 2 art. 83 u.il. "przewidziano odstępstwa na rzecz możliwości łączenia kar ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza oraz zawieszenia prawa wykonywania zawodu wraz z pełnieniem funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia. Możliwość łączenia tych kar ma głęboki sens, ponieważ daje możliwość wyeliminowania obwinionego z procesu udzielania świadczeń zdrowotnych także w zakresie kierowania podmiotem leczniczym lub jednostką organizacyjną podmiotu leczniczego" (zob. Berezowski Jakub, Malinowski Przemysław, Ustawa o izbach lekarskich. Komentarz. Internetowy System Prawny Lex).

Tym samym nie można uznać, iż kara zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia jest tożsama z karą skutkującą ograniczeniem w wykonywaniu zawodu lekarza, co stara się wykazać organ w niniejszej sprawie.

Powyższej oceny nie zmieniają postanowienia ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r.o zawodach lekarza i lekarza dentysty (Dz.U. z 2021 r. poz. 790, dalej jako "u.z.l.").

Zgodnie z art. 2 ust. 3 u.z.l. , do którego odwołuje się zarówno organ jak i Skarżący, za wykonywanie zawodu lekarza uważa się także:

1) prowadzenie przez lekarza badań naukowych lub prac rozwojowych w dziedzinie nauk medycznych i nauk o zdrowiu, lub promocji zdrowia;

2) nauczanie zawodu lekarza;

3) kierowanie podmiotem leczniczym, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (Dz. U. z 2020 r. poz. 295, 567, 1493, 2112, 2345 i 2401);

4) zatrudnienie w podmiotach zobowiązanych do finansowania świadczeń opieki zdrowotnej ze środków publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych ((Dz. U. z 2020 r. poz. 1398, z późn. zm.), urzędach te podmioty obsługujących lub urzędach i instytucjach, w ramach których wykonuje się czynności związane z przygotowywaniem, organizowaniem lub nadzorem nad udzielaniem świadczeń opieki zdrowotnej.

W tym miejscu wskazać należy, iż sąd podziela stanowisko organu, iż ratio legis omawianej regulacji wynika z potrzeby zabezpieczenia lekarzy, którzy obejmowali stanowiska kierowników podmiotów leczniczych zarówno publicznych zakładów opieki zdrowotnej jak i niepublicznych, a w tym czasie nie udzielali świadczeń opieki zdrowotnej. Jak zauważył organ pięcioletnia przerwa w wykonywaniu zawodu lekarza upoważnia komisję ds. rejestracji lekarzy w okręgowej izbie lekarskiej do przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a lekarz podejmujący wykonywanie zawodu po okresie jego niewykonywania dłuższym niż 5 lat może zostać zobowiązany do odbycia przeszkolenia.

Wyżej przytoczona argumentacja, którą posłużył się organ tym bardziej wskazuje na odrębność kary zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia od kary ograniczenia w wykonywaniu zawodu.

Należy mieć w tym miejscu na uwadze, iż gdyby zamiarem ustawodawcy było zrównanie zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia z ograniczeniem zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza, to w takiej sytuacji art. 83 ust. 1 pkt 2 u.i.l., a przede wszystkim art.. 83 ust. 2 u.i.l. uznać należałoby za całkowicie zbędny, co pozostawałoby w sprzeczności z dyrektywą wykładni językowej.

Ponadto należy pamiętać, iż zgodnie z art. 86 u.i.l. orzekając karę ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza, sąd lekarski określa szczegółowo czynności, których lekarz nie może wykonywać.

Jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I KK 40/20, (LEX nr 3277016) "kara ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza może być kształtowana w różny sposób i przybierać postać mniej lub bardziej dolegliwą, przy uwzględnieniu wagi przewinienia dyscyplinarnego i sytuacji osobistej osoby obwinionej, w tym wykazywanej przez nią aktywności zawodowej."

Jednakże dla spójności systemu prawnego należy przyjąć, iż pozostałe czynności wskazane w art. art. 2 ust. 3 u.z.l., z uwagi na brak ich wymienienia w art. 83, należy traktować jako czynności w wykonywaniu zawodu lekarza. Nie jest zatem wykluczone orzeczenie ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza w takiej postaci, że czasowo eliminuje ona lekarza z udzielania świadczeń zdrowotnych, pozostawiając mu możliwość wykonywania zawodu w obszarach wymienionych w art. 2 ust. 3 np. tylko możliwość nauczania zawodu lekarza (zob. wyrok SN z dnia 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I KK 40/20, LEX nr 3277016).

Wobec powyższego wskazać należy, iż choć niewątpliwie wykonywanie zawodu lekarza, z uwagi na treść art. 2 ust. 3 u.z.l. obejmuje też pełnienie określonych funkcji, to jednak w świetle u.i.l. czym innym jest kara w postaci zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia, a czym innym jest kara w postaci ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza.

Dokonując powyższej oceny Sąd miał przy tym na uwadze wskazane przez organ przepisy zamieszczone w uchwale Nr 1/17/VII Naczelnej Rady Lekarskiej z dnia 13 stycznia 2017 r. w sprawie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty oraz prowadzenia rejestru lekarzy i lekarzy dentystów (dalej jako uchwała Nr 1/17/VII, LEX) oraz w jej załączniku nr 1 tj. Regulaminie szczegółowego trybu postępowania w sprawach przyznawania prawa wykonywania zawodu lekarza i lekarza dentysty, wpisywania na listę członków okręgowej izby lekarskiej i wpisu do okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów, prowadzenia okręgowego rejestru lekarzy i lekarzy dentystów i Centralnego Rejestru Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako Regulamin).

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 uchwały Nr 1/17/VII okręgowa rada lekarska przeprowadza z urzędu postępowanie w przypadku ograniczenia lekarza w wykonywaniu zawodu, o którym mowa w § 12.

W § 12 ust. 1 uchwały Nr 1/17/VII postanowiono, iż lekarz jest ograniczany w wykonywaniu zawodu poprzez ograniczenie w wykonywaniu określonych czynności medycznych lub w określonym zakresie lub w niektórych formach wykonywania zawodu na jednej z poniżej wskazanych podstaw:

1) orzeczenie sądu lekarskiego albo postanowienie sądu lekarskiego;

2) orzeczenie sądu o zastosowaniu środka karnego albo środka zabezpieczającego w postaci zakazu wykonywania zawodu;

3) orzeczenie sądu albo prokuratora o zastosowaniu środka zapobiegawczego w postaci zawieszenia w wykonywaniu zawodu.

Omawiane przepisy w żadnym stopniu nie przesądzają, iż kara zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia jest tożsama z karą skutkującą ograniczeniem w wykonywaniu zawodu lekarza.

Wskazać w tym miejscu należy, iż zgodnie z § 33 ust. 1 pkt 1 Regulaminu postępowanie dotyczy lekarza - członka izby którego sąd lekarski prawomocnym orzeczeniem ukarał zawieszeniem prawa wykonywania zawodu albo ograniczeniem zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza lub zakazem pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia.

Przepis ten wskazuje na odrębność kary ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza od kary zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia. Natomiast posłużenie się spójnikiem "lub" respektuje wynikającą z art. 83 ust. 4 u.i.l. możliwość łączenia kar ograniczenia zakresu czynności w wykonywaniu zawodu lekarza oraz zawieszenia prawa wykonywania zawodu z karą pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia.

Stanowiska Sądu nie zmienia również brzmienie § 4 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 lipca 2010 r. w sprawie sposobu i trybu prowadzenia Rejestru Ukaranych Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej oraz sposobu i trybu wykonywania prawomocnych orzeczeń sądów lekarskich (Dz. U. z 2010r., Nr 130, poz. 884 – dalej jako rozporządzenie). Zgodnie z tym przepisem wykonanie kary nałożonej prawomocnym orzeczeniem sądu lekarskiego obejmuje, w każdym przypadku, dołączenie odpisu prawomocnego orzeczenia do akt osobowych lekarza oraz umieszczenie wzmianki o ukaraniu w okręgowym rejestrze lekarzy ze wskazaniem rodzaju i wysokości wymierzonej kary.

Należy zauważyć, iż przepis ten nakazuje umieszczenie w okręgowym rejestrze lekarzy wzmianki o każdej karze, w tym również karze upomnienia, nagany oraz karze pieniężnej, co pozostaje w oczywistej sprzeczności z cytowanym wyżej art. 49 u.i.l. Ponadto należy mieć na uwadze, iż rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 111 u.i.l., zgodnie z którym Minister właściwy do spraw zdrowia w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Lekarskiej, określi, w drodze rozporządzenia:

1) sposób i tryb prowadzenia Rejestru Ukaranych Lekarzy,

2) sposób i tryb wykonania prawomocnych orzeczeń sądów lekarskich

- kierując się potrzebą respektowania praw uczestników postępowania, specyfiką, złożonością i czasochłonnością postępowań w przedmiocie odpowiedzialności zawodowej.

W myśl § 1 pkt 1 rozporządzenie określa sposób i tryb prowadzenia Rejestru Ukaranych Lekarzy i Lekarzy Dentystów Rzeczypospolitej Polskiej. Tym samym delegacja ustawowa zawarta w art. 111 u.i.l., § 1 pkt 1 rozporządzenia, jak również sam tytuł rozporządzenia wskazują, iż akt ten dotyczy Rejestru Ukaranych Lekarzy, a nie okręgowego rejestru lekarzy.

Ponadto należy mieć na uwadze, iż zgodnie z art. 110 u.i.l. Rejestr Ukaranych Lekarzy prowadzi Naczelna Rada Lekarska, a dane jakie ma zawierać ten rejestr określone są w art. 110 ust. 2 u.i.l., a nie w art. 49 ust. 5 u.i.l., który to przepis dotyczy okręgowego rejestru lekarzy.

Z tych też względów § 4 rozporządzenia nie może mieć przesądzającego znaczenia w niniejszej sprawie, w szczególności, iż zapis ten pozostaje w sprzeczności z art. 49 ust. 5 u.i.l..

Podsumowując wskazać należy, iż niewątpliwie intencją Sądu Lekarskiego nakładającego karę było ukaranie Skarżącego poprzez orzeczenie zakazu pełnienia funkcji kierowniczych w jednostkach organizacyjnych ochrony zdrowia, co wynika wprost z orzeczenia i przywołanej podstawy prawnej tj. art. 83 ust. 1 pkt 4 u.i.l..

W następstwie powyższego stwierdzić należy, iż zaskarżone zarządzenie zostało wydane z naruszeniem wyżej omówionych przepisów u.i.l.

Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony akt (pkt. 1 wyroku).

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 li. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Na wysokość zasądzonej od organu kwoty składają się: koszty sądowe (wpis [...] zł), wynagrodzenie adwokata ([...] zł) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa ([...] zł).