Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3744/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
658
Hasła tematyczne: Służba celna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 § 1 i 2 pkt 8, art. 58 § 1 pkt 1, art. 149 § 1, art. 183 § 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 165 ust. 7, art. 171 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 276 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 1947
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 2, art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Jakub Zieliński (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 92/17 w sprawie ze skargi A. W. przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. w złożeniu propozycji służby 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. na rzecz A. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie (dalej: WSA w Olsztynie; Sąd I instancji; Sąd wojewódzki) wyrokiem z dnia 26 czerwca 2018 r. sygn. akt II SAB/Ol 92/17 – wydanym w sprawie ze skargi A. W. (dalej: skarżąca; funkcjonariusz) przy udziale Rzecznika Praw Obywatelskich na bezczynność Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w O. (dalej: Dyrektor IAS w O.; Dyrektor IAS; organ) w złożeniu propozycji służby – zobowiązał Dyrektora IAS w O. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, w terminie 14 dni od dnia otrzymania przez organ odpisu prawomocnego orzeczenia wraz z aktami sprawy (pkt I) i stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II). Ponadto rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt III).

W uzasadnieniu Sąd I instancji podniósł, że skarżąca wniosła o stwierdzenie bezczynności po stronie Dyrektora IAS polegającej na niezłożeniu jej propozycji służby w Służbie Celno-Skarbowej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948, ze zm.) – dalej: PwKAS, gdyż jej zdaniem przepis ten zobowiązywał Dyrektora ISA do przedstawienia jej propozycji służby, uwzględniającej posiadane kwalifikacje, przebieg służby oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania. Skarżąca podniosła m.in. że organ pomimo ustawowego obowiązku wynikającego z art. 165 ust. 7 PwKAS i upływu ustawowo wyznaczonego w nim terminu (tj. [...] maja 2017 r.) nie przedstawił jej propozycji służby, lecz zastosował wobec niej instytucję z art. 170 ust. 1 tej ustawy, która jest niezgodna z przepisami Konstytucji.

Dyrektor IAS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skorzystał z uprawnień wynikających z zapisów PwKAS i nie złożył funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, wobec czego zgodnie z art. 170 ust. 1 PwKAS stosunek służbowy funkcjonariusza wygasł z dniem [...] sierpnia 2017 r.

W postępowaniu wziął udział Związek Zawodowy Celnicy PL (postanowienie Sądu wojewódzkiego z dnia 15 grudnia 2017 r.), a także Rzecznik Praw Obywatelskich, który w piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. zgłosił udział w postępowaniu i wniósł o zobowiązanie Dyrektora IAS w O. do wydania w trybie art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 3 PwKAS decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego skarżącej z dniem [...] sierpnia 2017 r., w terminie 14 dni od daty uprawomocnienia się wyroku.

Sąd I instancji uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, stwierdził, że skarżąca zasadnie domaga się wydania decyzji regulującej jej stosunek służbowy. W tym względzie Sąd wyjaśnił, że sprawa dotyczy nieprzedstawienia skarżącej do dnia [...] maja 2017 r. ani propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę, ani propozycji pełnienia służby, w związku z reorganizacją administracji podatkowej i celnej, i powołaniem na podstawie przywołanych ustaw administracji skonsolidowanej – Krajowej Administracji Skarbowej [dalej: KAS].

Sąd zaznaczył, że skarżąca nie ma racji, twierdząc, że na podstawie art. 165 ust. 7 PwKAS Dyrektor IAS zobowiązany był do przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji dalszej służby. Wskazując na brzmienie art. 165 ust. 7, art. 174 ust. 3 i art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, Sąd stwierdził, że ustawodawca dopuścił możliwość nieprzedstawiania w ogóle funkcjonariuszowi pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby i wówczas stosunek służbowy wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r. Zarazem Sąd zastrzegł, że dokonane przez organ wybory nie mogą być dowolne, gdyż organ powinien uwzględnić posiadane przez pracowników lub funkcjonariuszy kwalifikacje i przebieg dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 PwKAS), a zatem działanie organu musi być uzasadnione.

Wskazując na to, że w przeciwieństwie do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia, o której mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, nie stanowi decyzji administracyjnej, Sąd zauważył, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – z uwagi na jej charakter – nie stanowi również aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W tym zakresie Sąd odwołał się do stanowiska Naczelnego Sądu Administracyjnego. Idąc dalej, stwierdził, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi żadnej z wymienionych propozycji w podanym terminie, zastosowanie znajdą przepisy art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 PwKAS, w myśl których stosunek służbowy wygasa z dniem [...] sierpnia 2017 r., a wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się jak zwolnienie ze służby. W ocenie Sądu, oznacza to, że ustanie stosunku służbowego funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono w terminie do [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, następuje w trybie zwolnienia. Sąd w konsekwencji stwierdził, że na gruncie ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799), która ma zastosowanie do strony skarżącej ze względu na brzmienie art. 165 ust. 3 PwKAS – stosownie do art. 188 ust. 2 tej ustawy, jak i na gruncie ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2018 r., poz. 508 – dalej: uKAS; ustawa o KAS), tj. art. 276 ust. 2 uKAS – obowiązuje zasada, że zwolnienie ze służby wymaga wydania decyzji administracyjnej, co ma znaczenie gwarancyjne, umożliwiające weryfikację spełnienia przesłanek zwolnienia ze służby. Ponadto podkreślił, że zwolnienie ze służby publicznej, podobnie jak przyjęcie do tej służby, powinno być obwarowane odpowiednimi gwarancjami o charakterze materialnoprawnym i proceduralnym. W innym przypadku prawo dostępu do służby publicznej "na jednakowych zasadach" (art. 60 Konstytucji RP) byłoby iluzoryczne. Istnienie tych gwarancji jest również konieczne ze względu na potrzebę respektowania zasady zaufania osób pełniących służbę do państwa jako pracodawcy (art. 2 Konstytucji), jak też zasady działania organów państwa wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, a więc z wyłączeniem arbitralności (art. 7 Konstytucji).

Sąd wojewódzki wyjaśnił również, że podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 PwKAS, do dnia 31 maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pracy, Dyrektor IAS wydaje decyzję w przedmiocie stosunku służbowego tego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny jego ustania. Sąd podniósł, że zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia w rozpatrywanym przypadku, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 PwKAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 PwKAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie reguluje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego. W ocenie Sądu wydanie decyzji dotyczącej stosunku służbowego zwalnianego funkcjonariusza zapewnia przestrzeganie wymogów sprawiedliwości proceduralnej, co wynika zarówno z art. 78, jak i art. 45 ust. 1 Konstytucji. Sąd dodał, że w takiej decyzji organ zobowiązany jest rozważyć i odnieść się do wszystkich zarzutów skarżącej, zwłaszcza tych dotyczących ochrony jej stosunku służbowego ze względu na bycie w ciąży w trakcie zwalniania ze służby, a także członkostwo w związku zawodowym. Uznając, że Dyrektor IAS dotychczas nie wydał przedmiotowej decyzji, Sąd I instancji zobowiązał organ do tego na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i 3 p.p.s.a., nie stwierdzając jednak aby przypisana organowi bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Dyrektor IAS w O., zaskarżając ten wyrok w całości i wnosząc o jego uchylenie i odrzucenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie oraz ewentualnie o uchylenie w całości wyroku, rozpatrzenie skargi i jej oddalenie. Ponadto organ wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Zaskarżonemu orzeczeniu Dyrektor IAS zarzucił na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm. – dalej: p.p.s.a.) naruszenie:

I. przepisów postępowania, tj.:

1. art. 183 § 2 pkt 1 w związku z art. 58 § 1 pkt 1, art. 2 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. i art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 i art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 i art. 170 ust. 3 PwKAS poprzez przyjęcie, że w sytuacji nieprzedstawienia funkcjonariuszowi, o którym jest mowa w art 165 ust. 3 uKAS, propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, Dyrektor IAS jest zobowiązany wydać decyzję w przedmiocie stosunku służbowego funkcjonariusza, w której powinien wyjaśnić przyczyny ustania stosunku służbowego, a w związku z tym uznanie, że niewydanie takiej decyzji należy kwalifikować jako sprawę sądowoadministracyjną podlegającą kontroli sądowoadministracyjnej oraz że kognicją sądów administracyjnych w związku z powyższym objęta jest również bezczynność organu w zakresie wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego", co skutkuje nieważnością postępowania przed Sądem I instancji;

2. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. w związku z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 PwKAS poprzez dokonanie wadliwej kontroli działalności administracji, skutkującej zobowiązaniem Dyrektora IAS w O. do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza i wyrażającej się w niezasadnym przyjęciu, że Dyrektor IAS był zobowiązany do wydania decyzji dotyczącej stosunku służbowego skarżącej, a nie dopełniając tego obowiązku dopuścił się bezczynności;

II. prawa materialnego, tj. art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 2 uKAS oraz art. 188 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1799 ze zm.) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na stwierdzeniu, że:

1) w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza z mocy prawa, na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS, zastosowanie znajduje art. 276 ust. 2 uKAS oraz art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej;

2) zasada zwalniania funkcjonariusza ze służby w drodze decyzji nie znajduje wyłączenia, pomimo zawarcia w art. 165 ust. 3 PwKAS zastrzeżenia odwołującego się do art. 170 PwKAS, gdyż ten przepis jest normą szczególną i nie normuje co do zasady zagadnień ze stosunku pracy i stosunku służbowego.

Przy tak skonstruowanych zarzutach zgłoszonych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych, odrębnie umotywowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, Dyrektor IAS wniósł o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, 2) uchylenie wyroku w całości i odrzucenie skargi, ewentualnie zaś 3) uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub 4) uchylenie w całości wyroku na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpatrzenie sprawy i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie od strony przeciwnej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rzecznik Praw Obywatelskich (uczestnik postępowania), podzielając stanowisko Sądu I instancji, wniósł o oddalenie wniesionego środka odwoławczego.

Również sama skarżąca A. W. w odpowiedzi na skargę kasacyjną, zgadzając się ze stanowiskiem Sądu przedstawionym w zaskarżonym kasacyjnie wyroku, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej organu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym (dalej również: NSA; Sąd kasacyjny), prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej, obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego sądu, co wynika z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA jako sąd drugiej instancji rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze zaś pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przypadki zostały wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi WSA w Olsztynie okazały się nietrafne.

W rozpoznawanej sprawie istota podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia wymienionych w niej przepisów sprowadzała się do zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji, który uznał, że dopuszczalna jest droga sądowoadministracyjna w sprawie ze skargi na bezczynność Dyrektora IAS w związku z brakiem wydania decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w sytuacji, gdy właściwy organ nie przedstawił funkcjonariuszowi, o którym mowa w art. 165 ust. 3 PwKAS, propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok odpowiada prawu, chociaż należy częściowo zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej "co do drugiego ze spornych zagadnień, tj. konieczności stosowania przepisu art. 276 ust. 2 ustawy o KAS lub/i art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej" o tyle, że Sąd I instancji błędnie powołał się na art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej, która przestała obowiązywać z dniem wejścia w życie – 1 marca 2017 r. – ustawy o KAS, jak to wynika z art. 279 tej ustawy oraz art. 1 i art. 159 pkt 3 PwKAS. Niemniej jednak z uwagi na zbliżone brzmienie przepisów art. 188 ust. 2 ustawy o Służbie Celnej i art. 276 ust. 2 uKAS, zasadnie Sąd wojewódzki poczynił rozważania dotyczące obowiązku wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego, o czym też będzie mowa w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Idąc dalej, Sąd kasacyjny wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 1 lipca 2019 r. sygn. akt I OPS 1/19, dotyczącej zagadnień związanych ze stosowaniem art. 171 ust. 1 pkt 2 PwKAS, podkreślił, że ustawa ta wprowadziła trzy rodzaje rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej w stosunek służbowy lub stosunek pracy w Służbie Celno-Skarbowej, powołanej w celu przeprowadzenia reformy szeroko rozumianej administracji skarbowej.

Pierwsze rozwiązanie można określić jako kontynuację stosunku służbowego. Następuje ona w następstwie złożenia przez właściwy organ propozycji pełnienia służby na nowych warunkach jej pełnienia (zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 169 ust. 4 zd. 1 PwKAS). Przy tym ustawa wyraźnie stanowi w tym drugim przepisie, że propozycja pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej następuje w drodze decyzji administracyjnej ustalającej warunki pełnienia służby.

Drugie rozwiązanie polega natomiast na wygaśnięciu dotychczasowego stosunku służbowego. Następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS). W takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby. Tutaj podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS. Znaczenie tego ostatniego przepisu nie budzi wątpliwości. Zgodnie z nim decyzję administracyjną wydaje się wyłącznie w przypadkach przeniesienia funkcjonariusza, powierzenia mu pełnienia obowiązków na innym stanowisku służbowym, przeniesienia na inne stanowisko, zawieszenia w pełnieniu obowiązków służbowych czy zwolnienia ze służby. Dodać przy tym należy, że z treści przytoczonych przepisów wynika, że wyliczenie zawartych w nich przesłanek wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza posiada charakter zamknięty.

Trzecie rozwiązanie z kolei polega na przekształceniu dotychczasowego stosunku służbowego w stosunek pracy na skutek złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia na podstawie umowy o pracę i jej przyjęcia. Zauważyć przy tym należy, że zgodnie z art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 2 PwKAS pisemna propozycja określająca nowe warunki zatrudnienia nie stanowi ani decyzji administracyjnej, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., ani też innego niż decyzja czy postanowienie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Jest ona natomiast ofertą zawarcia nowego stosunku pracy na podstawie umowy o pracę. Jednakże, aby ten skutek nastąpił konieczne jest przyjęcie przez funkcjonariusza złożonej mu oferty. Niemniej jednak, umowa taka zostaje zawarta tylko w sytuacji, gdy funkcjonariusz przyjmie propozycję. Nie ulega zatem wątpliwości, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy dochodzi do skutku za zgodną wolą obu stron. Skoro w omawianym przypadku nie dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 PwKAS, to nie ma podstawy do przyjęcia, że ma tu zastosowanie art. 170 ust. 3 tej ustawy nakazujący traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby, którego należy dokonywać w formie decyzji (art. 276 ust. 2 ustawy o KAS). W konsekwencji, w przypadku przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego nie ma w ustawie podstawy prawnej do wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia jego wygaśnięcia.

Analiza przepisów art. 165 ust. 1, 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1-3 i art. 171 ust. 1 PwKAS, w zestawieniu z zadaniami zastrzeżonymi dla funkcjonariuszy w ustawie o KAS (uKAS), prowadzi do wniosku, że ustawodawca wprowadził szczególną, nadzwyczajną podstawę ustawową o charakterze przejściowym, umożliwiającą kontynuację lub przekształcenie stosunku służbowego funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej w stosunek pracy poprzez przedstawienie funkcjonariuszowi przez właściwy organ w zakreślonym terminie – do dnia [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby, a także konstrukcję normatywną wygaśnięcia z mocy prawa stosunku służby (jak również stosunku pracy). Właściwy organ został uprawniony do złożenia każdej z wymienionych w nim grup adresatów zarówno propozycji służby, jak i propozycji zatrudnienia, przy czym ustawodawca organom wymienionym w art. 165 ust. 7 PwKAS przyznał autonomiczne prawo do określenia rodzaju propozycji, która ma być przedstawiona konkretnej osobie. Użyty w art. 165 ust. 7 zwrot "odpowiednio" dotyczy właściwości organu, w którego dyspozycji pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję i nie ogranicza organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Ustawodawca pozostawił właściwym organom także dalej idące prawo do niezłożenia pracownikom lub funkcjonariuszom żadnej propozycji i zakreślił materialnoprawny (zawity) termin realizacji tego uprawnienia zawity do dnia [...] maja 2017 r, jak to wynika z art. 170 ust. 1 i 2 PwKAS (por. wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2019 r. sygn. akt I OSK 2316/18, dostępny w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego nie można wprawdzie uznać (skoro ustawodawca nie nałożył na organy obowiązku przedłożenia propozycji służby lub zatrudnienia), że organ, nie składając takiej propozycji, pozostaje w bezczynności, niemniej jednak powyższe pozostaje bez wpływu na ocenę sytuacji, w której właściwy organ nie wydał w stosunku do funkcjonariusza, któremu nie przedstawił w terminie do dnia [...] maja 2017 r. propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub nowe warunki pełnienia służby. Wobec tego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że organ pozostaje w bezczynności co do zakończenia stosunku służbowego funkcjonariusza, któremu nie przedłożono propozycji służby.

W tym zakresie nie jest zasadny zarzut pierwszy zarzut powołany w ramach procesowej podstawy kasacyjnej, przede wszystkim wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – ze wskazaniem, jakoby skarga na tego rodzaju "bezczynność" nie podlegała kognicji sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 169 ust. 4 PwKAS propozycja pełnienia służby stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby i służy od niej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy. Wobec tego dopuszczalna jest skarga do sądu administracyjnego na bezczynność w tym przedmiocie. Po drugie, Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanej uchwale o sygn. akt I OPS 1/19 jednoznacznie przesądził, że w sytuacji, gdy dochodzi do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie (zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 i 2 PwKAS), które traktuje się jak zwolnienie ze służby, to podstawą do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby jest art. 170 ust. 1 i 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 1 i 2 uKAS.

Sprawa ze skargi funkcjonariusza którego stosunek służbowy wygasł na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS podlega właściwości sądów administracyjnych z tego powodu, że jest załatwiana poprzez wydanie decyzji, o jakiej mowa w art. 276 ust. 2 ustawy o KAS i przy zastosowaniu kryteriów z art. 165 ust. 7 PwKAS. W konsekwencji również nietrafnie organ zarzucił Sądowi I instancji nie tylko naruszenie pozostałych przepisów postępowania sądowo administracyjnego, tj. art. 183 § 2 pkt 1, art. 2 i art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 i 8 p.p.s.a. (pierwszy i drugi zarzut w ramach procesowej podstawy kasacyjnej) oraz przepisów ustrojowych (art. 1 § 1 i § 2 Prawa o ustroju sądów administracyjnych), ale również przepisów art. 165 ust. 3 i 7, art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz art. 170 ust. 3 PwKAS w związku z art. 276 ust. 2 uKAS (zarzutów sformułowanych w ramach materialnej podstawy kasacyjnej). Sąd I instancji nie przedstawił błędnej wykładni ani nie zastosował wadliwie tych ostatnich przepisów ustaw szczególnych (przepisów wprowadzających, jak i pragmatyki służbowej).

Stanowisko Sądu wojewódzkiego zgodne jest z poglądem przedstawionym w przywołanej powyżej uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyjaśniającej kwestie związane z przepisami przejściowymi dotyczącymi przekształcenia lub wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej. Nawet zatem w razie wystąpienia skutku w postacie wygaśnięcia stosunku służbowego z mocy prawa, zgodnie z art. 170 ust. 1 pkt 1 PwKAS zastosowanie znajduje przepis art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, a to z uwagi na brzmienie przepisu art. 170 ust. 3 PwKAS. Stąd też nietrafny jest zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni art. 170 ust. 3 PwKAS, skoro analiza przepisów tej ustawy prowadzi do wniosku, że reguluje ona także sytuację funkcjonariuszy, którym nie zostanie przedłożona do dnia [...] maja 2017 r. stosowna propozycja zatrudnienia lub służby. Jeszcze raz należy podkreślić, że przepis art. 170 ust. 1 PwKAS przewiduje skutek wygaśnięcia stosunków służbowych z dniem [...] sierpnia 2017 r. w przypadku funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono do dnia [...] maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest przewidzianym w przepisie skutkiem prawnym faktu prawnego w postaci braku przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego jest zatem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 PwKAS, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt. 1 PwKAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy, które są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w tym ostatnim przepisie, a której to brak doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego.

Z art. 170 ust. 3 PwKAS wynika, że wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, to w pełni uprawnione jest przyjęcie, że w takie sytuacji powinna zostać wydana decyzja administracyjna, co wynika wprost z art. 276 ust. 2 uKAS, zgodnie z którym zwolnienie ze służby następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 PwKAS, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji stwierdzającej zwolnienie funkcjonariusza ze służby wskutek wygaśnięcia stosunku służbowego. Orzekanie w formie decyzji administracyjnej wyklucza przy tym jakąkolwiek arbitralność organu. Decyzja jest zaprzeczeniem arbitralności, wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych. Przesłankami wymagającymi rozważenia będą w tym przypadku przesłanki dokonywania selekcji funkcjonariuszy, określone w art. 165 ust. KAS. Wbrew zarzutowi sformułowanemu w punkcie 2 materialnej podstawy kasacyjnej, zasada zwalniania funkcjonariuszy ze służby nie znajduje wyłączenia. Zawarte w art. 165 ust. 7 PwKAS zastrzeżenie dotyczące stosowania art. 170 tej ustawy, nie stanowi tu żadnej przeszkody, a to ze względu na brzmienie art. 170 ust. 3 tejże ustawy. Wydając decyzję stwierdzającą zwolnienie funkcjonariusza ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego wobec nieprzedstawienia mu propozycji służby, organ każdorazowo będzie zobowiązany wziąć pod uwagę i rozważyć kryteria o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy o KAS.

Podsumowując, ze względu na treść zarzutów podniesionych w ramach przytoczonych podstaw kasacyjnych oraz sposób ich uzasadnienia, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że są one bezzasadne i jako takie nie mogły doprowadzić do skutecznego zakwestionowania prawidłowości wyroku Sądu I instancji. Z tych wszystkich przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzygnął na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 w zw. z art. 207 § 1 p.p.s.a. (punkt 2 sentencji).