Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1320/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-09-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie Anna Lech NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 18 września 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 kwietnia 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 2041/06 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 2041/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...], nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wojewody M. z dnia [...], nr [...], mocą której zezwolono Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie T., gmina K., będącej własnością J. K., w celu budowy autostrady A-4 dla odcinka od km [...] do km [...].

Wyrok wydany został w następujących okolicznościach sprawy.

Pismem z dnia [...] Wojewoda M., z uwagi na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...], zawiadomił strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] o pow. [...] ha, położonej w obrębie T., gmina K., będącej własnością J. K., z uwagi na budowę autostrady A-4 - zgodnie z decyzją Wojewody K. z dnia [...], nr [...], o ustaleniu lokalizacji autostrady płatnej A-4 dla odcinka od km [...] do km [...] na obszarze miasta K. oraz gmin: W., K., N., utrzymaną w mocy decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...], nr [...].

Wojewoda M. decyzją z dnia [...] orzekł o zezwoleniu Generalnemu Dyrektorowi Dróg Krajowych i Autostrad na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości w celu budowy autostrady płatnej A-4 oraz nadał tej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu powołał się na brak możliwości nabycia nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy, jak i brak zgody na czasowe jej zajęcie, a ponadto na fakt wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. K., reprezentowany przez P. K., zarzucając naruszenie: art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych; art. art. 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Odwołujący się zażądał uchylenia decyzji i umorzenia postępowania lub uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

Po rozpoznaniu odwołania, Minister Budownictwa utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu wskazał, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało prawidłowo wszczęte, a ponadto, iż zgodnie z wymogiem art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w dacie rozpatrywania odwołania postępowanie to nie zostało zakończone decyzją ostateczną. Organ odwoławczy podkreślił ponadto, że w ocenie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad zachodzi uzasadniony przypadek, albowiem inwestycja polegająca na rozbudowie autostrady A-4 ma strategiczne znaczenie dla regionu Polski południowej - autostrada A-4 będzie stanowiła główny szlak tranzytowy, zarówno o charakterze krajowym jak i międzynarodowym. Jako przesłankę nadania decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności organ odwoławczy wskazał pilną potrzebę rozpoczęcia realizacji wskazanego zadania, które jest współfinansowane przez budżet państwa oraz Fundusz Spójności, a nieprzygotowanie inwestycji do realizacji w przewidzianym terminie spowoduje utratę środków przeznaczonych na ten cel z Unii Europejskiej. Organ odwoławczy wskazał również, że zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2006 r., Nr 25, poz. 183) budowa autostrady A-4 W.-S. wraz z drogą [...] B.-C. B. została wprowadzona do planu robót w 2006 r. oraz zaznaczył, że w piśmie z dnia [...] Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podał, że realizacja autostrady A-4 na odcinku K.-T. jest uwzględniona w Narodowym Planie Rozwoju na lata 2007-2013, zgodnie z przebiegiem ustalonym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie układu docelowego sieci autostrad i dróg ekspresowych, a odcinek węzeł W. do wschodniej granicy byłego województwa [...] jest kontynuacją odcinka już wykonanego w ramach budowy południowej obwodnicy Krakowa jako wjazd w kierunku T. z węzła W.. Na koniec podkreślił, że ze względu na brak możliwości przejazdu część wybudowanej drogi jest nieużytkowana i następuje jej degradacja, a zatem spełniona została zarówno pierwsza, jak i druga z przesłanek warunkujących wydanie decyzji w trybie art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Odnosząc się do zarzutów odwołania dotyczących kwestii wywłaszczenia prawa własności, organ stwierdził, iż jest to odrębne postępowanie i nie jest ono tożsame z zezwoleniem na niezwłoczne zajęcie nieruchomości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. K. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji utrzymanej nią w mocy a także o uchylenie postanowienia Wojewody M. z dnia [...], nr [...], mocą którego wyznaczono W. D. jako przedstawiciela uprawnionego do działania w postępowaniu administracyjnym za nieznanego z miejsca pobytu właściciela nieruchomości położonej w T. gm. K. – działka ewidencyjna nr [...]. Skarżący zarzucił naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 ust. 1 i art. 17 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody M. z dnia [...] mimo, iż nie zostały spełnione przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie przedmiotowej nieruchomości - nie zostało udowodnione by zachodziły uzasadnione warunki do udzielenia w drodze decyzji zezwolenia na zajęcie przedmiotowych nieruchomości oraz nie zostały spełnione przesłanki do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W ocenia skarżącego naruszony również został przepis art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 8 ust. 2 Konstytucji i w związku z art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez zezwolenie zaskarżonymi decyzjami na zajęcie przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nieruchomości, bez przyznania właścicielom tej nieruchomości słusznego wynagrodzenia za dokonane wywłaszczenie. Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przez oparcie zaskarżonych decyzji na gołosłownych twierdzeniach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, które to twierdzenia nie są środkami dowodowymi przewidzianymi przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, albowiem nie zostały złożone na zasadach wskazanych w art. 75 § 2 i art. 86 tegoż Kodeksu. Skarżący wskazał także na naruszenie art. 17 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych przez bezzasadne utrzymanie zaskarżoną decyzją w mocy rygoru natychmiastowej wykonalności bezzasadnie nadanego przez Wojewodę M. w decyzji z dnia [...] oraz naruszenie art. 34 § 2 K.p.a. przez bezpodstawne i niezgodne z postanowieniami tego przepisu wydanie oraz utrzymanie w mocy postanowienia Wojewody M. wyznaczającego W. D. jako przedstawiciela uprawnionego do działania w niniejszym postępowaniu administracyjnym w imieniu nieznanego z miejsca pobytu właściciela nieruchomości położonej w T. gmina K., obejmującej działkę ewidencyjną nr [...]. W ocenie skarżącego, obie zaskarżone decyzje organów administracji rażąco naruszyły prawo, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W wyczerpującym o uzasadnieniu złożonej skargi skarżący podniósł między innymi, iż organ wydając decyzję rażąco naruszył art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez błędne przyjęcie, że zostały spełnione przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad przesłanki wynikające ze wskazanego przepisu, zwłaszcza uzasadniony przypadek oraz art. 15 ust. 1 powołanej ustawy poprzez wyznaczenie przez Wojewodę zbyt krótkiego terminu do zbycia działek na rzecz Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Zdaniem skarżącego Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad mógł złożyć ofertę sprzedaży nieruchomości dopiero po doręczeniu właścicielowi pisma Wojewody, a w przedmiotowej sprawie oferty zostały złożone przed wyznaczeniem przez Wojewodę terminu wskazanego w art. 15 ust. 1 w/w ustawy. Co do przesłanki uzasadnionego przypadku, J. K. wskazał, że może on nastąpić jedynie po prawidłowym wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, podczas gdy w niniejszej sprawie organ za uzasadniony przypadek uznał gołosłowne twierdzenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i tym samym zaniechał przeprowadzenia postępowania dowodowego w tej kwestii. Zdaniem skarżącego oświadczenia Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad nie są dowodami w rozumieniu K.p.a., ponieważ nie zostały odebrane ani w drodze przesłuchania, ani w drodze czynności pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Zaskarżone decyzje naruszają też art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP w związku z art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami jako, iż zezwalają na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, nie zawierając jednocześnie ustalenia i przyznania słusznego odszkodowania wynikającego z ograniczenia prawa własności, co narusza postanowienia art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o Ochronie Prawa Człowieka i Podstawowych Wolności. Skarżący zarzucił również, że w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji powołane są ogólnikowe stwierdzenia, które nie znajdują jakiegokolwiek odzwierciedlenia w materiale dowodowym, czym organy je wydające naruszyły przepisy K.p.a. - art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 107 § 3. W złożonej skardze J. K. podniósł, że z uwagi na brak regulacji w zakresie ustalenia i przyznania słusznego odszkodowania przepis art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych jest niekonstytucyjny – narusza art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP. Powołał się przy tym na orzecznictwo Europejskiego Trybunału Praw Człowieka, który zaznacza konieczność wzięcia pod uwagę wymogu zapłaty odszkodowania w rozsądnym terminie.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdzając, że organy obu instancji prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego, jak również nie uchybiły zasadom i przepisom postępowania administracyjnego, oddalił skargę. Na wstępie Sąd wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia stanowiły art. 17 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz. 721 ze zm.). Wyjaśnił, że w oparciu o przepis art. 17 ust. 1 powołanej ustawy, po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wojewoda na wniosek Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, udziela w uzasadnionych przypadkach, w drodze decyzji, pozwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe i decyzji tej nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności, jeżeli jest to niezbędne do wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd przypomniał, że w rozpoznawanej sprawie Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad zwrócił się do Wojewody M. w dniu [...] z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego w stosunku do przedmiotowej nieruchomości jako niezbędnej do realizowania części autostrady A-4 dla odcinka od km [...]do km [...] oraz o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie tej nieruchomości wraz z nadaniem decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że właściciel (J. K.) nie odpowiedział na ofertę nabycia przedmiotowej nieruchomości w drodze umowy cywilnoprawnej oraz podkreślono, że autostrada A-4 leży w międzynarodowym korytarzu drogowym i została włączona do priorytetowych zadań rządu polskiego w zakresie budowy dróg - z tego samego powodu Unia Europejska przyznała dotację na jej budowę, która powinna zostać wykorzystana w zakreślonym terminie. We wniosku zaznaczono również, że wobec sprzeciwu właściciela proces inwestycyjny może się wydłużyć, co spowoduje degradację już wybudowanych, a nieużywanych odcinków i opóźnić wyznaczony w umowie termin zakończenia budowy. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zaistniał uzasadniony przypadek o jakim mowa w art. 17 ust. 1 wskazanej powyżej ustawy, jako, iż przedmiotowa inwestycja ma strategiczne znaczenie dla Polski południowej i stanowić będzie główny szlak tranzytowy o charakterze międzynarodowym. Sąd zaznaczył, że budowa ta została ujęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2006 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie ustalenia programu rzeczowo-finansowego dla inwestycji drogowych realizowanych z wykorzystaniem środków Krajowego Funduszu Drogowego (Dz. U. z 2006 r., Nr 25, poz. 183) oraz Unijnym Funduszu Spójności i wprowadzona została do planu robót na 2006 r. Podkreślił, że bezspornym w sprawie jest fakt, iż postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, co wynika z zawiadomienia Wojewody M. z dnia [...], a zatem spełnione zostały materialne przesłanki warunkujące wydanie decyzji o niezwłocznym zajęciu nieruchomości. Co do zarzutu nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności Sąd wskazał, iż uzasadnione jest to okolicznością uzyskania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r., Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Zdaniem Sądu, nie ma znaczenia, że w dacie wydania decyzji Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad dysponował pozwoleniem na budowę, albowiem pozwolenie to nie gwarantowało niezwłocznego wejścia na nieruchomość. Sąd stwierdził, że w sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 17 ust. 1 omawianej ustawy uzasadniający złożenie wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Po stwierdzeniu, iż nie do doszło do podnoszonego przez skarżącego naruszenia przepisów prawa materialnego Sąd wskazał, że powołanie się przez organ na argumenty zawarte we wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy świadczą o tym, że organ nie oparł decyzji na, jak to zarzucił skarżący, gołosłownych twierdzeniach Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad. Wywodził, iż zgodnie z art. 75 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Odnosząc się do zarzutów o nieprawidłowości w przeprowadzonym postępowaniu wywłaszczeniowym wskazał, że dla uznania przesłanki z art. 17 ust. 1 wystarczające jest ustalenie, że postępowanie wywłaszczeniowe zostało wszczęte, natomiast nie podlega ocenie sama prawidłowość wszczęcia i prowadzenia tego postępowania - postępowanie to jest odrębnym postępowaniem, które podlega ocenie co do jego zgodności z prawem w innym trybie –wszelkie zarzuty skargi odnoszące się do postępowania wywłaszczeniowego nie podlegały ocenie Sądu i nie miały wpływu na ocenę legalności decyzji zaskarżonej w niniejszej sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, podnoszonego przez skarżącego. Co do zarzutu naruszenia art. 7 K.p.a., a konkretnie, iż nie uwzględniono interesów skarżącego jako właściciela przedmiotowej nieruchomości, zaznaczył, że ochrona własności wpisana w normy ustawy zasadniczej jaką jest Konstytucja RP nie ma charakteru bezwzględnego, a Konstytucja w art. 21 ust. 2 dopuszcza wywłaszczenie, jeżeli jest dokonywane w celach publicznych i za słusznym odszkodowaniem. Instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych pod pasy drogowe jest natomiast elementem procesu wywłaszczeniowego polegającym na ograniczeniu prawa do władania nieruchomością. W tej sytuacji w ocenie Sądu nie można stwierdzić, że zaskarżoną decyzją organy administracji dopuściły się naruszenia chronionego konstytucyjnie prawa.

W skardze kasacyjnej J. K. zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania lub uchylenie zaskarżonego wyroku i decyzji obu instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez:

a) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, albowiem Sąd rozpoznający sprawę błędnie uznał, że przepis ten uniemożliwia w procesie ustalania ziszczenia się przesłanek uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, badanie zasadności wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, podczas, gdy z wykładni językowej, systemowej i funkcjonalnej wskazanego przepisu wynika, iż okoliczności uzasadniające wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego stanowią jednocześnie przesłanki wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości,

b) błędną wykładnię art. 17 ust. 1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w związku z przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - art. 3 pkt 11, art. 4, art. 32 ust. 4 pkt 2 - poprzez uznanie, że po złożeniu przez inwestora wymaganego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (załączonego do odwołania od decyzji Wojewody M. z dnia [...]) oraz po wydaniu inwestorowi GDDKiA pozwolenia na budowę autostrady A-4, powoływany przepis art. 17 ust. 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych umożliwiał nadanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości na cele budowlane rygoru natychmiastowej wykonalności,

c) niezastosowanie art. 15 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych w procesie badania ziszczenia się okoliczności uzasadniających wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, podczas gdy przesłanki te (określające dopuszczalność wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy) stanowią jednocześnie warunki wydania omawianej decyzji,

d) niezastosowanie art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zakresie ustalenia dopuszczalności wydawania na podstawie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy bez ustalenia i przyznania słusznego odszkodowania, podczas gdy decyzja ta - w świetle postanowień art. 112 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami - skutkuje wywłaszczeniem z podstawowych uprawnień właścicielskich określonych w art. 140 Kodeksu cywilnego. Skarżący podkreślił, iż Sąd w efekcie niezastosowania art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji RP nie przedstawił Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego o niekonstytucyjność wskazanego art. 17 pomimo jego sprzeczności z podstawowymi zasadami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Skarżący zarzucił również naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne ustalenie, że nie doszło do naruszenia przez Wojewodę M. i Ministra Budownictwa przepisów postępowania takich jak art. 7, art. 10 § 1, art. 34 § 2, art. 77 § 1 i § 4, art. 80, art. 81, art. 105 § 1 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego,

b) art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 106 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów Kodeksu postępowania cywilnego - art. 227, art. 228 § 2, art. 233 § 1, art. 236 w zw. z art. 106 § 5 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dokonanie przez Sąd, w oparciu o przypuszczenia oraz chybione i bezpodstawne domniemania, które nie znajdują oparcia zarówno w materiale dowodowym, jak i przepisach prawnych, błędnych i bezpodstawnych ustaleń, pominięcie dowodów zawnioskowanych w skardze oraz na rozprawie przed Sądem w dniu 18 kwietnia 2007 r. (w szczególności: z akt zakończonych wydaniem w dniu [...] przez Wojewodę M. decyzji nr [...] z dnia [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę autostrady A4 węzeł W. - węzeł B.; ze znajdujących się w tychże aktach pisemnych oświadczeń z dnia [...] i [...] złożonych przez S. P. jako zastępcę dyrektora Oddziału GDDKiA w K. oraz pełnomocnika tegoż inwestora; z oświadczenia przedstawiciela W. D. z dnia [...]).

Stwierdził, że zarzucane naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Przepis art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a.

Rozpatrując w pierwszej kolejności zarzuty proceduralne stwierdzić przyjdzie, iż zaskarżony wyrok nie narusza przepisów art. 134 § 1, art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Sąd nie uwzględnił skargi, nie mógł więc zastosować dyspozycji art. 135 P.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 678/04, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 158907). Nie naruszył art. 134 § 1 P.p.s.a. Z sentencji i uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie można wywnioskować, aby Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął sprawy w jej granicach, które zakreślone zostały skargą na akt administracyjny w przedmiocie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, wydanego w oparciu o art. 17 ust.1 i 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. Nr 80, poz.721 ze zm.). Ocena prawna przedstawiona przez Sąd nie wskazuje na to, by uznał się za związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W zgodzie z normą art. 134 § 1 P.p.s.a. oraz wymogami art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) Sąd pierwszej instancji przeprowadził kontrolę legalności zaskarżonych aktów. Odwołując się zaś do motywów przedstawionych przez wnioskodawcę i stwierdzając, że okoliczności przytoczone w uzasadnieniu wniosku, które stanowiły podstawę rozstrzygnięcia, takie jak konieczność rozbudowy dróg i ich znaczenie dla rozwoju regionu i kraju oraz przeznaczenie na ten cel środków finansowych z Unii Europejskiej i związany z tym termin ich wykorzystania, jako fakty powszechnie znane nie wymagają dowodu (art. 77 § 4 K.p.a.) i w konsekwencji przyjmując, że organy wykazały w prawidłowy sposób, że w sprawie zachodzi "uzasadniony przypadek", o którym mowa w art. 17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., Sąd pierwszej instancji nie naruszył przepisów postępowania, w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1964/06, niepublikowanego). Ocena ta odnosi się także do kolejnej podstawy proceduralnej skargi kasacyjnej, zawierającej zarzut naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a., art. 134 § 1 P.p.s.a., art. 141 § 4 P.p.s.a. i art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz art. 227 K.p.c., art. 228 § 2 K.p.c., art. 233 § 1 K.p.c., art. 236 K.p.c. w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. W tym zakresie należy jeszcze skonstatować, iż zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd pierwszej instancji wydał wyrok po przeprowadzeniu rozprawy na podstawie akt sprawy. Odnośnie do spełnienia przez ten Sąd obowiązku wynikającego z art. 134 § 1 P.p.s.a., wystarczy przypomnieć wypowiedź zamieszczoną już w niniejszym uzasadnieniu. W części dotyczącej zarzutu naruszenia art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a. stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jest takie, że zgodnie z wymaganiami przywołanego przepisu, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska organu, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Nie doszło do naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a. skoro przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów wnioskowanych przez skarżącego nie było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Natomiast zarzut naruszenia przepisu art. 106 § 5 P.p.s.a. oraz pozostających w związku przepisów regulujących postępowanie cywilne jest o tyle bezpodstawny, że w sytuacji, gdy Sąd pierwszej instancji nie przeprowadził żadnego dowodu w trybie art. 106 § 3 P.p.s.a., powoływanie się na przepisy Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące postępowania dowodowego i art. 106 § 5 P.p.s.a. jest bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 1026/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 322261).

Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni art. 17 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych poprzez przyjęcie, że brak przesłanek wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego nie ma żadnego znaczenia dla dopuszczalności wydania decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zajętej na pas drogowy. Konieczną, jakkolwiek niewystarczającą przesłanką udzielenia zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, jest wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego. Prawidłowe jest stanowisko zajęte w zaskarżonym wyroku, według którego w postępowaniu o udzielenie zezwolenia nie podlega ocenie prawidłowość wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1964/06, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 821/07, niepublikowany; wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 391/06, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 290619).

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu błędnej wykładni art. 17 ust.1 i 2 w/w ustawy, polegającej na dopuszczeniu możliwości nadania rygoru natychmiastowej wykonalności po wydaniu inwestorowi pozwolenia na budowę. Trafne jest, także w tym zakresie, stanowisko Sądu pierwszej instancji. Sąd przyjął, że nadanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości rygoru natychmiastowej wykonalności uzasadnione jest potrzebą uzyskania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Wykładnia Sądu sprowadzała się więc do takiego odczytania normy art. 17 ust.2, według którego klauzulę natychmiastowej wykonalności należy nadać, jeśli wnioskodawca nie dysponuje prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Skoro zaś Sąd ustalił, że wnioskodawca nie dysponował prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to nie można Sądowi przypisywać błędnej wykładni polegającej na dopuszczeniu możliwości nadania klauzuli natychmiastowej wykonalności, mimo iż inwestor takim prawem dysponował. Dodać należy, że w świetle art. 17 ust.2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, wydanie inwestorowi pozwolenia na budowę nie świadczy o bezprzedmiotowości żądania określonego w art. 17 ust.2. Niezależnie od przesłanki nadania rygoru, pamiętać należy, iż rygor natychmiastowej wykonalności umożliwia egzekucję obowiązków wynikających z decyzji, o której mowa w art. 17 ust.1, prowadzona w oparciu o przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (art. 17 ust.5 omawianej ustawy), bez oczekiwania na ostateczność decyzji zezwalającej na zajęcie nieruchomości.

Nieuzasadniona jest podstawa skargi kasacyjnej w postaci zarzutu naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 15 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Przepis ten regulował, w dacie podjęcia zaskarżonego do Sądu rozstrzygnięcia, wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego, a nie postępowanie o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Skoro zaś w procedurze udzielania zezwolenia bada się tylko, czy zachodzi uzasadniony przypadek i czy doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, to o rozstrzygnięciu sprawy zezwolenia nie decydują przesłanki z art. 15 ust.1. Brak zastosowania przepisu art. 15 ust.1 nie stanowił zatem żadnego uchybienia (por. uzasadnienie wyroku NSA z dnia 22 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 821/07, niepublikowanego).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, nieusprawiedliwiona jest także kolejna podstawa skargi kasacyjnej, opierająca się na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niezastosowanie art. 21 ust.1 i 2 Konstytucji RP, w zakresie ustalenia dopuszczalności wydawania, na podstawie art. 17 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, decyzji zezwalających na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonej na pas drogowy, bez ustalenia i przyznania słusznego odszkodowania. Kilkakrotnie już w niniejszych uwagach zwracano uwagę na odrębny charakter sprawy o zezwolenie na wejście na nieruchomość. Odrębność ta, w stosunku do sprawy o wywłaszczenie, polega na tym, że decyzja zezwalająca, wydana podstawie art. 17 ust.1 w/w ustawy, nie rozstrzygała o pozbawieniu właściciela prawa własności nieruchomości. Decyzji takiej nie można zarzucić naruszenia konstytucyjnej normy sformułowanej w art. 21 ust.1 ustawy zasadniczej. Nadto, zezwolenie na wejście na nieruchomość, przewidziane w art. 17 ust.1 w/w ustawy, nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu art. 21 ust.2 Konstytucji RP. Pojęcie wywłaszczenia nie zostało zdefiniowane w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych. Z mocy art. 23 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale, tj. Rozdziale 3 – Nabywanie nieruchomości pod drogi, stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami. Definiowanie pojęć jest zabiegiem z dziedziny wykładni prawa, a nie stosowania prawa. Z tego powodu trudno mówić o stosowaniu, w postępowaniu opartym o art. 17 ust.1 i 2 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, przepisu art. 112 ust.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz.2603 ze zm.), zawierającego ustawową definicję wywłaszczenia nieruchomości. Nie ma jednak podstaw by, w ramach wykładni systemowej, w postępowaniu o udzielenie zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości nie odwoływać się do pojęcia wywłaszczenia sformułowanego w art. 21 ust.2 Konstytucji RP, a zdefiniowanego w art. 112 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Omawiana ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie jest aktem normatywnym zajmującym odległe miejsce od ustawy o gospodarce nieruchomościami w systemie polskiego prawa. Ustawa ta normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg krajowych. W tej mierze stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami, ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz.1118 ze zm.), które regulują proces inwestycyjny w odniesieniu do obiektów nieobjętych normami szczególnymi. Ustawą podstawową, w zakresie dotyczącym wywłaszczania nieruchomości, stanowiącą legi generali w stosunku do innych szczegółowych uregulowań, jest ustawa o gospodarce nieruchomościami. Ze względu na powszechny charakter obowiązywania, szeroki zakres przesłanek wywłaszczenia oraz związki, jakie uregulowania szczegółowe przewidują z tą ustawą, należy ją uznać za podstawowe źródło prawa w zakresie wywłaszczania nieruchomości (patrz: Tadeusz Woś "Wywłaszczanie i zwrot wywłaszczanych nieruchomości", Wyd. LexisNexis 2004, s. 26). Skład orzekający opowiada się za poglądem, według którego, jeżeli dane pojęcie nie zostało zdefiniowane w akcie normatywnym, to zasadniczo wolno posłużyć się jego definicją zawartą w przepisach źródłowych, a więc w przepisach, które są źródłem danej instytucji prawnej (por. Lech Morawski "Zasady wykładni prawa", TNOiK 2006, s. 97). W myśl art. 112 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu w drodze decyzji prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Zezwolenie na niezwłoczne zajęcie nieruchomości przeznaczonych na pasy drogowe nie jest pozbawieniem własności. Nie można go zaliczyć także do wywłaszczenia w postaci ograniczenia prawa własności. Ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, stanowiące postaci wywłaszczenia nieruchomości, unormowane zostały w art. 124 – 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W tejże ustawie funkcjonuje natomiast instytucja zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości (art. 122 ust.1) oraz nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości, przed wydaniem decyzji o wywłaszczeniu (art. 122 ust.2). Niezależnie od różnic między instytucjami zezwoleń na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, przewidzianymi w ustawie o gospodarce nieruchomościami i w ustawie szczególnej z dnia 10 kwietnia 2003 r., odnotować trzeba, iż nie wywierają one trwałego skutku w postaci ograniczenia bądź pozbawienia własności. Są jedynie instrumentami proceduralnymi umożliwiającymi realizację celu publicznego stanowiącego przesłankę wywłaszczenia nieruchomości. Ocenę tę umacnia treść regulacji art. 128 ust.1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazująca wprost przypadki, w których przysługuje odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, w tym za ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Przypadek z art. 122 tej ustawy nie został wymieniony. Charakterystyczne jest także brzmienie art. 122 ust.3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, z którego to przepisu wynika przeciwstawienie przypadków ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. Decyzja o zezwoleniu na zajęcie nieruchomości, wydawana w oparciu o art. 17 ust.1 ustawy szczególnej, nie jest więc szczególną postacią wywłaszczenia nieruchomości. W rezultacie przyjąć należy, że przepis art. 21 ust.2 Konstytucji RP nie stanowi przeszkody do wydania, w oparciu o art. 17 ust.1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, zezwolenia na niezwłoczne zajęcie nieruchomości. W tym zaś tylko kontekście można było zajmować się, rozpatrując omawianą podstawę kasacyjną, zagadnieniem braku ustalenia odszkodowania. Przedmiotem postępowania opartego o art. 17 ust.1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. nie jest odszkodowanie za ewentualne szkody wywołane taką decyzją i jej wykonaniem. Niniejszy wyrok, orzekający o zasadności skargi kasacyjnej, nie może przybrać postaci orzeczenia interpretacyjnego w zakresie trybu dochodzenia ewentualnego odszkodowania. Przypominając zaś uwagi o wzajemnej relacji decyzji o wywłaszczeniu i decyzji o zezwoleniu na niezwłoczne zajęcie nieruchomości zaakcentować warto, że przepis art. 18 ust.1 ustawy szczególnej stanowił, według stanu prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji, że wysokość odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość ustala się według jej stanu na dzień wydania decyzji o lokalizacji drogi (poprzedzającej wszczęcie postępowania o wywłaszczenie nieruchomości) i według jej wartości rynkowej w dniu wydania decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Skoro sprawa ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość uregulowana została w ustawie z dnia 10 kwietnia 2003 r., to z mocy jej art. 23, w tym zakresie nie stosuje się przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zauważyć można nadto, iż tylko w zakresie objętym hipotezą przepisu art. 18 omawianej ustawy szczególnej wyłączone jest stosowanie, co do odpowiedzialności odszkodowawczej, przepisów Kodeksu cywilnego.

W tym stanie rzeczy należało, na mocy art. 184 P.p.s.a., oddalić skargę kasacyjną.