Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 457/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-01-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49f
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 37, art. 40
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

[...] WYROK W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 13 stycznia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Asesor WSA Paweł Daniel (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Pancewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 maja 2022r. nr [...] w przedmiocie nakazania wykonania określonych robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 29 marca 2022r. nr [...] oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 13 października 2021r. nr [...], II. zasadza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę 500zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "WINB") decyzją z dnia 19 maja 2022 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] (dalej jako: "PINB") z dnia 29 marca 2022 r., nr [...], którą organ I instancji nakazał H. G. wykonanie na własny koszt zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego – rozbudowanego budynku o funkcji gospodarczej (przed zmianą funkcji na cele mieszkalne) zlokalizowanego na działce nr [...] w miejscowości S., gmina C., do stanu zgodnego z przepisami, poprzez: zlikwidowanie pomieszczenia, w którym znajduje się kocioł na paliwo stałe oraz pomieszczenie gospodarcze od strony południowej elewacji obiektu budowlanego poprzez rozbiórkę przegród budowlanych, demontaż instalacji kotłowej oraz urządzeń w nich zlokalizowanych według wskazań zawartych w Ekspertyzie technicznej, przedłożonej w dniu 09 marca 2022 r. oraz według wskazań i pod udokumentowanym nadzorem osób posiadających odpowiednie uprawnienia budowlane, zgodnie z przepisami, w tym rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 ze zm., dalej również jako: "rozporządzenie") w terminie trzech miesiące od daty, w której zaskarżona decyzja stanie się ostateczna.

Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie wskazano, że PINB w dniu 15 stycznia 2021 r. przeprowadził czynności kontrolne podczas których ustalił, iż na terenie działki nr [...] (ark. mapy [...], obręb S.) zlokalizowany jest obecnie:

1) budynek gospodarczo-mieszkalny z kotłownią. Na budynek w aktualnym kształcie składają się: budynek inwentarsko-składowy (wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1973 r.) w części zaadoptowany na cele mieszkalne, oraz budynek gospodarczy (powstały według oświadczenia współwłaściciela w roku 1969 r.), usytuowany ścianą szczytową przy budynku inwentarsko-składowym, w całości zaadoptowany na cele mieszkalne. Pomieszczenia tych obiektów stanowią mieszkanie. Na część użytkową tego mieszkania składają się: wiatrołap z wejściem do kuchni, z kuchni poprzez korytarz jest dostęp do łazienki i skrytki oraz przejście do zaadaptowanej części budynku inwentarsko składowego, gdzie zlokalizowano korytarz, dwa pokoje i garderobę. Ponadto przy ścianie południowej budynku urządzono pomieszczenie kotłowni z wejściem w elewacji wschodniej, zasilającej instalację centralnego ogrzewania w mieszkaniu. Mieszkanie wyposażone w instalację elektroenergetyczną, wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i ciepłej wody użytkowej. Kanalizacja z odprowadzeniem ścieków do istniejącego szamba;

2. budynek inwentarsko-składowy - wykorzystany w części na cele mieszkalne (wybudowany na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] października 1973 r.). Z zebranych przez PINB materiałów dowodowych wynika, że obiekt gospodarczy w zbliżonej lokalizacji, natomiast o mniejszych wymiarach istniał na nieruchomości w 1973 r. (co potwierdzają szkic polowy z 1973 r. oraz plan sytuacyjny z 1973 r.). Aktualny budynek posiada powierzchnię zabudowy odbiegającą od przedstawionej na archiwalnych dokumentach geodezyjnych. Właściciel nieruchomości w toku kontroli nie okazał dokumentów technicznych lub prawnych związanych z wybudowaniem tego obiektu, ewentualnie z jego rozbudową. Z archiwalnej dokumentacji geodezyjnej wynika, że jego wielkość i kształt były modyfikowane w kolejnych latach - pierwotny obiekt rozbudowano i połączono z budynkiem inwentarsko-składowym, w rezultacie powstał budynek o aktualnej funkcji mieszkalno-gospodarczej z kotłownią.

Pismem z dnia 12 lutego 202l r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności budynku o aktualnej funkcji mieszkalno-gospodarczej z kotłownią oraz wezwał H. G. do przedłożenia posiadanych przez niego dokumentów.

W toku prowadzonego postępowania pismem z dnia 17 lutego 2021 r. Starosta [...] poinformował PINB, że w archiwalnym rejestrze pozwoleń na budowę od 01 stycznia 1973 r. istnieje zapis o wydanym pozwoleniu nr [...] z dnia [...] października 1973 r. na budowę budynku inwentarsko-składowego w miejscowości S. (rejestr prowadzony przez Urząd Gminy w C. ), jednak Starosta [...] nie dysponuje dokumentacją przedmiotowego pozwolenia na budowę. Wójt Gminy C. pismem z dnia 22 lutego 2021 r. poinformował PINB, że nie jest w posiadaniu dokumentacji wskazanego wyżej pozwolenia na budowę, jak również informacji o innych pozwoleniach wydanych dla przedmiotowego terenu. Ponadto dla przedmiotowego terenu nie uchwalano miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy C., jak również od 1995 r. nie były wydawane decyzje o warunkach zabudowy (ze wskazaniem, że Wójt nie posiada informacji o decyzjach przed 1995r.).

W dniu 08 marca 2021 r. Starosta [...] udostępnił z zasobów Wydziału Geodezji, Kartografii i Katastru mapę ewidencyjną gruntów z uczytelnienia zdjęć lotniczych z 1981 r. (skala 1:5000), na której przed rokiem 1981 r., widoczny jest budynek gospodarczy, który został rozbudowany i połączony z budynkiem inwentarsko-składowym a więc ponad 20 lat temu.

PINB w dniu 28 kwietnia 2021 r. przeprowadził ponownie czynności kontrole na terenie przedmiotowej działki. W toku kontroli wykonano pomiary kontrolne obiektów objętych postępowaniem, w tym pomiary wewnątrz nich. Ustalono również, że pomieszczenie kotłowni z kotłem c.o. urządzono w drewnianej szopie przy tylnej ścianie budynku gospodarczego. H. G. oświadczył do protokołu, że budynek inwentarsko-składowy został pobudowany w 1974 r., natomiast połączenie z obiektem z 1969 r. poprzez jego rozbudowę nastąpiło w 1974 r. i od tego czasu budynki te stoją w niezmienionej formie i lokalizacji. Planuje on urządzenie (przebudowę) w części pozostałej inwentarskiej - kotłowni z kotłem zasilającym instalację c.o. w budynku mieszkalnym lub montaż kominka lub innego źródła ciepła. Tymczasowo ustawiony kocioł c.o. ustawiony przy tylnej ścianie budynku gospodarczego będzie wtedy zdemontowany.

W trakcie prowadzonego postępowania wyjaśniającego PINB ustalił, iż do 2004 r. na terenie działki nr [...] obowiązywały ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy Czermin, zatwierdzonego uchwałą Nr XX/86/87 Gminnej Rady Narodowej w Czerminie z dnia 30 marca 1987 r. w sprawie ustalenia miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy Czermin (opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Kaliskiego Nr 8/87 poz. 75 z dnia 24 sierpnia 1987 r.) ze zmianami zatwierdzonymi uchwałą Nr XXXIII/174/94 Rady Gminy Czermin z dnia 97 marca 1994 r. (opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa kaliskiego Nr 8 poz. 59 z dnia 16 maja 1994 r.), dotyczące objętych planem terenów min. wsi S.. Teren ten znajdował się w jednostce bilansowej 9.1 MR. Symbolem MR oznacza się tereny zabudowy zagrodowej, przez którą zgodnie z 3 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie należy rozumieć w szczególności budynki mieszkalne, budynki gospodarcze lub inwentarskie w rodzinnych gospodarstwach rolnych, hodowlanych lub ogrodniczych oraz w gospodarstwach leśnych. A zatem przedmiotowa nieruchomość w latach obowiązywania planu miejscowego przeznaczona była pod zabudowę gospodarczą i mieszkaniową. Ponadto roboty dotyczą rozbudowy istniejącego budynku inwentarsko-składowego wybudowanego na podstawie pozwolenia na budowę z dnia 20 października 1973 r. Nieruchomość jest również zabudowana budynkiem mieszkalnym, który istniał już w trakcie uzyskiwania tego pozwolenia na budowę.

Zgodnie z zapisami wypisu z rejestru gruntów nieruchomość jest przedmiotem współwłasności H. G. oraz R. G.. Zgodnie z ustaleniami poczynionymi przez PINB H. G. włada nieruchomością, natomiast R. G. nie żyje. PINB ustalił, iż Urząd Gminy w [...] nie posiada danych dotyczących ostatniego zameldowania, daty śmierci czy danych spadkobierców po R. G.. Natomiast płatnikiem łącznego zobowiązania pieniężnego z tytułu użytkowania zabudowanej nieruchomości rolnej położonej w miejscowości S. oraz opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest H. G. (współwłaściciel i brat zmarłego współwłaściciela). Wobec powyższego PINB uznał, że to H. G. jest osobą, która sprawuje faktycznie zarząd majątkiem masy spadkowej po zmarłym bracie.

H. G. podaniem z dnia 07 maja 2021 r. wniósł do PINB o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W toku prowadzonego postępowania PINB postanowieniem z dnia 16 lipca 2021 r. zobowiązał H. G. do doręczenie dokumentów umożliwiających jego legalizację, jednak w dniu 15 września 2021 r. H. G. złożył do PINB wniosek o zmianę powyższego postanowienia w zakresie trybu postępowania i terminu wykonania obowiązku, tj. o wydanie postanowienia w trybie art. 56 przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38, poz. 229 ze zm.; dalej jako: "Prawo budowlane z 1974 r.") oraz wskazanie nowego 30 dniowego terminu na dostarczenie stosownej ekspertyzy technicznej. W rezultacie PINB uchylił w całości swoje postanowienie z dnia 16 lipca 2021 r. i nałożył na podstawie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. na H. G. obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni od dnia otrzymania postanowienia ekspertyzy stanu technicznego i użytkowego budynku w pierwotnej formie, tj. powstałego w wyniku rozbudowy budynku inwentarsko-składowego (sprzed przebudowy ze zmianą sposobu użytkowania).

W dniu 07 marca 2022 r. wpłynęła do PINB ekspertyza techniczna wraz z inwentaryzacją budynku zlokalizowanego w części tylnej działki nr [...] ark. m. [...] obręb S., sporządzona przez mgr inż. G. K. - uprawnionego do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz mgr inż. M. G. - uprawnionego do projektowania bez ograniczeń w specjalności instalacyjnej w zakresie sieci, instalacji i urządzeń cieplnych, wentylacyjnych, gazowych, wodociągowych i kanalizacyjnych. Z przedłożonego opracowania wynika, że istniejący budynek można w przyszłości eksploatować na pomieszczenia mieszkalne pod warunkiem wyeliminowania nieprawidłowości w zakresie wysokości pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wielkości otworów okiennych, lokalizacji i wymagań technicznych dotyczących pomieszczenia kotłowni. W obecnym kształcie budynek nie może pełnić funkcji mieszkalnej. Z ekspertyzy wynika, że elementy konstrukcyjne nie wykazują naruszenia ich stateczności i nośności. Autorzy opracowania wskazali, że budynek (przed przebudową na mieszkalny) może istnieć jako budynek gospodarczy i znajduje się w dostatecznym stanie technicznym. Jednakże dla spełnienia warunków użytkowych i technicznych dla przedmiotowego budynku należy zlikwidować pomieszczenia, w których znajduje się kocioł na paliwo stałe oraz pomieszczenie gospodarcze od strony południowej elewacji obiektu budowlanego poprzez rozbiórkę przegród budowlanych, demontaż instalacji kotłowej oraz urządzeń w nich zlokalizowanych. Zgodnie z zawartą w ekspertyzie inwentaryzacją geodezyjną z 16 września 2021 r. ta część obiektu narusza granice działki, a zatem narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Decyzją z dnia 29 marca 2022 r. PINB nakazał H. G. wykonanie na własny koszt zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego - rozbudowanego budynku o funkcji gospodarczej (przed zmianą funkcji na cele mieszkalne) zlokalizowanego działce nr [...] w miejscowości S., gmina C., do stanu zgodnego z przepisami, poprzez: zlikwidowanie pomieszczenia, w których znajduje się kocioł na paliwo stałe oraz pomieszczenie gospodarcze od strony południowej elewacji obiektu budowlanego poprzez rozbiórkę przegród budowlanych, demontaż instalacji kotłowej oraz urządzeń w nich zlokalizowanych - wg wskazań zawartych w Ekspertyzie technicznej, przedłożonej w dniu 09 marca 2022 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł H. G..

Rozpoznając wniesione odwołanie WINB zauważył w pierwszej kolejności, że obiekt gospodarczy w zbliżonej lokalizacji, ale o mniejszych wymiarach istniał na nieruchomości w 1973 r. (co potwierdzają szkic polowy z 1973 r. oraz plan sytuacyjny z 1973 r.). Aktualny budynek posiada powierzchnię zabudowy odbiegającą od przedstawionej na archiwalnych dokumentach geodezyjnych. Z archiwalnej dokumentacji geodezyjnej wynika, że jego wielkość i kształt były modyfikowane w kolejnych latach. Pierwotny obiekt rozbudowano i połączono z budynkiem inwentarsko-składowym, w rezultacie powstał budynek o aktualnej funkcji mieszkalno-gospodarczej z kotłownią. Budynek gospodarczy został rozbudowany i połączony z budynkiem inwentarsko-składowym przed rokiem 1981 r. Pomieszczenie kotłowni z kotłem c.o. urządzono w drewnianej szopie przy tylnej ścianie budynku gospodarczego. Właściciel nieruchomości nie legitymuje się dokumentacją świadczącą o legalności obiektu, natomiast oświadczył, że budynek inwentarsko-składowy został pobudowany w 1974 r., natomiast połączenie z obiektem z 1969 r. poprzez jego rozbudowę nastąpiło w 1974 r. Od tego czasu budynki te stoją w niezmienionej formie i lokalizacji.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ I instancji uznał, iż w niniejszym przypadku posadowienie przedmiotowego obiektu budowlanego w aktualnym kształcie i gabarytach należało zakwalifikować jako rozbudowę z przebudową i zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Rozbudowę budynku inwentarsko-składowego zrealizowano poprzez wybudowanie przyłączenie budynku gospodarczego przed 1981 r. a więc przed datą wejścia w życie obowiązującej ustawy Prawo budowlane. Natomiast przebudowy i zmiany sposobu użytkowania dokonano w roku 2020, zatem zasadnie zawiadomieniem z dnia 12 lutego 2021 r. organ wszczął pompowanie administracyjne w sprawie legalności budynku o aktualnej funkcji mieszkalno – gospodarczej z kotłownią, zlokalizowanego na działce nr [...] w m. S. .

Następnie WINB wskazał, że przed wejściem w życie ustawy z 24 października 1974 r. - Prawo budowlane aktem prawnym, który obowiązywał było Rozporządzenie Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. Przepisy ustawy Prawo Budowlane z 1974 r. nie zawierają regulacji dotyczących stosowania przepisów wcześniejszych do budynków powstałych przed dniem 01 marca 1975 r. a więc przed wejściem w życie tego aktu prawnego. W świetle ukształtowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego uznaje się, że przy budowie (przebudowie/ nadbudowie) obiektu przed 1995 r. zastosowanie znajdują przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

O samowoli budowlanej na gruncie ustawy prawo budowlane z 1974 r. stanowią art. 37, 40 oraz 42 tejże ustawy. W przypadku braku pozwolenia na budowę zgodnie z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r., obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część: znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W przedmiotowej sprawie WINB podtrzymał stanowisko organu I instancji, że teren przedmiotowej inwestycji był przeznaczony pod zabudowę, a zatem nie można uznać, że zachodzi przesłanka do rozbiórki obiektu wymieniona w art. 37 ust. 1 pk1 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Dokonując natomiast oceny spełnienia przesłanki braku powodowania niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia oraz braku pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, organ odwoławczy wskazał, że z przedłożonej ekspertyzy technicznej z dnia 12 listopada 2021 r. wynika, że budynek (przed przebudową na mieszkalny) może istnieć jako budynek gospodarczy. Jednakże dla spełnienia warunków użytkowych i technicznych dla przedmiotowego budynku należy zlikwidować pomieszczenia, w których znajduje się kocioł na paliwo stałe oraz pomieszczenie gospodarcze od strony południowej elewacji obiektu budowlanego poprzez rozbiórkę przegród budowlanych, demontaż instalacji kotłowej oraz urządzeń w nich zlokalizowanych. Zgodnie z zawartą w ekspertyzie inwentaryzacją geodezyjną z 16 września 2021 r. ta część obiektu narusza granice działki, a zatem narusza przepisy § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Organ odwoławczy podkreślił, że zgodnie z art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w przypadku, gdy nie zachodzą okoliczności określone w art. 37 tejże ustawy odpowiedni organ wydaje decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami. Stan zgodności z przepisami powstałego budynku ocenia się na datę powstania przedmiotowego budynku. Trudno bowiem przyjąć, aby w ramach legalizacji organ nadzoru budowlanego nakazywał właścicielowi budynku dostosowanie do współczesnych wymogów techniczno-budowlanych w sytuacji, gdy został on wybudowany zgodnie z przepisami technicznymi obowiązującymi na etapie jego budowy, ale bez uprzedniego pozwolenia na budowę

W wyniku dokonanej analizy akt sprawy WINB stwierdził, iż jak wynika z § 136 ust. 3 oraz załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie tj. normy PN-B- 02411:1987 - Ogrzewnictwo - Kotłownie wbudowane na paliwo stałe – Wymagania, odległość boku kotła od ściany kotłowni nie może być mniejsza niż 1 m. Wysokość kotłowni przy zasypie paliwa z przodu kotła i przy kotłach z pionowymi kanałami powinna być nie mniejsza niż podwójna wysokość kotła, jednak co najmniej 2,5 m. Przy kotłach z górnym zasypem paliwa odległość od wierzchu kotła lub pomostu nad kotłem do stropu lub spodu podciągów lub przewodów nie może być mniejsza niż 2 m. Natomiast podstawowe odległości kotłowni od granicy działki sąsiedniej powinny być zgodnie z przepisami ww. warunków technicznych (§ 271-273). W niniejszym przypadku pomieszczenie kotłowni nie spełnia tych wymagań z uwagi na odległość od działki sąsiedniej, gdyż jest w jej granicy, zatem nałożony przez PINB obowiązek likwidacji pomieszczenia, w których znajduje się kocioł na paliwo stałe oraz pomieszczenie gospodarcze od strony południowej elewacji obiektu budowlanego poprzez rozbiórkę przegród budowlanych.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu H. G. argumentując, że na lokalizację kotłowni w granicy zgodziła się właścicielka nieruchomości sąsiadującej.

W odpowiedzi na skargę WINB podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie pozostaje decyzja WINB, który utrzymał w mocy decyzję PINB nakazującą H. G. wykonanie na własny koszt zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego - rozbudowanego budynku o funkcji gospodarczej (przed zmianą funkcji na cele mieszkalne) zlokalizowanego działce nr [...] w miejscowości S., gmina C., do stanu zgodnego z przepisami, poprzez: zlikwidowanie pomieszczenia, w których znajduje się kocioł na paliwo stałe oraz pomieszczenie gospodarcze od strony południowej elewacji obiektu budowlanego poprzez rozbiórkę przegród budowlanych, demontaż instalacji kotłowej oraz urządzeń w nich zlokalizowanych - wg wskazań zawartych w Ekspertyzie technicznej, przedłożonej w dniu 09 marca 2022 r.

Okoliczności faktyczne sprawy zostały przedstawione w części historycznej uzasadnienia i nie są kwestionowane przez strony. Również dokonana przez Sąd analiza zgromadzonego materiału dowodowego nie daje podstaw do przyjęcia, aby był on niekompletny. W szczególności wynika z niego, że obiekt gospodarczy w zbliżonej lokalizacji, ale o mniejszych wymiarach, niż obiekt będący obecnie przedmiotem postępowania, istniał na nieruchomości w 1973 r. (co potwierdzają szkic polowy z 1973 r. oraz plan sytuacyjny z 1973 r.). Z archiwalnej dokumentacji geodezyjnej wynika, że jego wielkość i kształt były modyfikowane w kolejnych latach. Pierwotny obiekt rozbudowano i połączono z budynkiem inwentarsko-składowym, w rezultacie powstał budynek o aktualnej funkcji mieszkalno-gospodarczej z kotłownią. Budynek gospodarczy został rozbudowany i połączony z budynkiem inwentarsko-składowym przed rokiem 1981 r. Pomieszczenie kotłowni z kotłem c.o. urządzono w drewnianej szopie przy tylnej ścianie budynku gospodarczego, a skarżący nie legitymuje się dokumentacją świadczącą o legalności obiektu. Co istotne, sam skarżący oświadczył, że budynek inwentarsko-składowy został pobudowany w 1974 r., natomiast połączenie z obiektem z 1969 r. poprzez jego rozbudowę nastąpiło w 1974 r. Od tego czasu budynki te stoją w niezmienionej formie i lokalizacji.

Nie budzi również wątpliwości Sądu, jak i nie jest kwestionowane przez strony, że przedmiotowe postępowanie, z uwagi na termin realizacji obiektu budowlanego, powinna podlegać rygorowi ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Należy jednak zauważyć, że z uwagi na spełnienie przesłanek przewidzianych przepisami ustawy Prawo budowlane skarżący podaniem z dnia 07 maja 2021 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego.

W tym miejscu Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 49f ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: "Prawo budowlane") w przypadku stwierdzenia budowy obiektu budowlanego lub jego części: bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę - jeżeli od zakończenia budowy upłynęło co najmniej 20 lat, organ nadzoru budowlanego wszczyna uproszczone postępowanie legalizacyjnej Zgodnie natomiast z art. 49f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, w przypadku obiektów budowlanych, o których mowa w art. 103 ust. 2, uproszczone postępowanie legalizacyjne, o którym mowa w ust. 1, prowadzi się na żądanie właściciela lub zarządcy tego obiektu budowlanego.

Analiza powyższego przepisu, w tym w szczególności art. 49f ust. 2 ustawy Prawo budowlane wskazuje, że stanem zupełnie naturalnym i założonym przez ustawodawcę jest stan, gdy istnieją przesłanki do prowadzenia procedury z art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. (stosowanego na podstawie odniesienia z art. 103 ust. 2 ustawy Prawo budowlane), która wszczynana jest przez organ z urzędu. Zarazem w odniesieniu do tego samego obiektu budowlanego właściciel lub jego zarządca mogą w każdym czasie "wybrać" procedurę legalizacyjną uproszczoną. Innymi słowy, samowolnie wybudowane obiekty wybudowane przed 1995 r. są przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego z urzędu, a przy założeniu bierności właściciela lub zarządcy, powinno być wobec nich wszczęte postępowanie z art. 37 i 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Natomiast w razie złożenia przez uprawniony podmiot wniosku o procedurę uproszczoną (art. 49f ust. 2 ustawy Prawo budowlane), rozpatrywana będzie ona w granicach nowej sprawy i będzie miała pierwszeństwo. Oznacza to, że w razie złożenia wniosku, o którym mowa w art. 49f ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ obowiązany jest wszcząć uproszczone postępowanie legalizacyjne, a w braku stosownego wniosku, przeprowadzić postępowanie legalizacyjne na zasadach przewidzianych w art. 37 i art. 40 ustawy Prawo budowlane.

Przenosząc powyższe rozważanie do niniejszej sprawy wskazać należy, że skarżący podaniem z dnia 07 maja 2021 r. zwrócił się do organu I instancji z wnioskiem o przeprowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego. W konsekwencji powyższego wniosku organ I instancji postanowieniem z dnia 16 lipca 2021 r. zobowiązał skarżącego do doręczenie dokumentów umożliwiających jego legalizację. Pismem z dnia 15 września 2021 r. skarżący złożył do PINB wniosek o zmianę powyższego postanowienia w zakresie trybu postępowania i terminu wykonania obowiązku, tj. o wydanie postanowienia w trybie art. 56 przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, w wyniku czego postanowieniem z dnia 13 października 2021 r. organ I instancji działając w oparciu o treść art. 77 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2000, dalej jako: "K.p.a.") uchylił w całości swoje postanowienie z dnia 16 lipca 2021 r. i nałożył na skarżącego, na podstawie art. 37 i art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. obowiązek przedłożenia ekspertyzy technicznej. W ocenie Sądu działanie powyższe było wadliwe.

Przede wszystkim należy zauważyć, że postanowienie, o jakim mowa w art. 49g ust. 1 ustawy Prawo budowlane nie może być utożsamiane jedynie z rozstrzygnięciem o charakterze procesowym, a więc rozstrzygnięciem dotyczącym przeprowadzenia określonego dowodu, lecz stanowi obligatoryjny element uproszczonego postępowania legalizacyjnego. Co więcej, to co odróżnia postanowienie z art. 49g ust. 1 ustawy Prawo budowlane od postanowienia dotyczącego przeprowadzenia dowodów określonego w K.p.a., jest możliwość jego zaskarżenia, gdyż zgodnie z art. 49g ust. 3 ustawy Prawo budowlane, przysługuje na nie zażalenie. Postanowienie to podlega więc rygorom procedury administracyjnej, a jego uchylenie i zmiana jest możliwa tylko na zasadach określanych w K.p.a. Konsekwentnie niedopuszczalne jest dokonanie zmiany takiego postanowienia na podstawie art. 77 § 2 K.p.a. gdyż przepis powyższy przyznaje organom kompetencje do uchylenia lub zmiany postanowienia o przeprowadzeniu dowodu, a więc uchylenia lub zmiany postanowienia, które nie jest zaskarżalne w toku postępowania administracyjnego, a może być jedynie zakwestionowane w przypadku wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie. Tym samym wydając postanowienie o zmianie postanowienia z dnia 07 maja 2021 r. organ dopuścił się naruszenia przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, a więc zmiany postanowienia w trybie nieprzewidzianym ani przepisami procedury administracyjnej, ani przepisami obowiązującej ustawy Prawo budowlane.

W sytuacji która miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc złożenia przez skarżącego wniosku o dalsze procedowanie w sprawie na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. obowiązkiem organu było zakończenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego, które to postępowanie zostało wszczęte w momencie złożenia wniosku, o jakim mowa w art. 49f ust. 2 ustawy Prawo budowlane. Dopiero zakończenie tego postępowania umożliwia prowadzenie postępowania legalizacyjnego na zasadach i w trybie przewidzianym w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. Jak bowiem powyżej wskazano uproszczone postępowanie legalizacyjne oraz postępowanie legalizacyjne określone w przepisach ustawy Prawo budowlane z 1974 r. pozostają dwoma niezależnymi postępowaniami, a wydanie decyzji na podstawie ustawy Prawo budowlane z 1974 r. jest możliwe jedynie w przypadku gdy strona nie złoży wniosku o wszczęcie uproszczonego postępowania legalizacyjnego lub też, gdy nie zakończy się ono wydaniem jednej z decyzji, o jakich mowa w art. 49i ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W ocenie Sądu, w sytuacji jaka miała miejsce w niniejszej sprawie, a więc cofnięciem przez skarżącego wniosku o prowadzenie uproszczonego postępowania legalizacyjnego i dalsze prowadzenie postępowanie w oparciu o treść przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r. organ powinien był wydać decyzję o umorzeniu uproszczonego postępowania legalizacyjnego, a następnie prowadzić postępowanie w oparciu o treść przepisów ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Niezależnie od powyższej wadliwości postanowienia z dnia 13 października 2021 r. Sąd uznał za niezbędne odniesienie się do ogólnych zasad prowadzenia postępowania legalizacyjnego w oparciu o treść ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

Z perspektywy prowadzonego postępowania najistotniejsza znaczenie ma kwestia, na którą zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 2013 r. sygn. akt II OPS 2/13 (ONSAiWSA 2014, Nr 6, poz. 89). Choć Naczelny Sąd Administracyjny w tezie przywołanej uchwały stwierdził, że przepisami o planowaniu przestrzennym, o których mowa w art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane w związku z art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane są przepisy obowiązujące w dacie orzekania przez organy administracji, z tym że w postępowaniu w przedmiocie nakazania przymusowej rozbiórki należy uwzględnić także przeznaczenie terenu, na którym powstał obiekt budowlany, od daty jego budowy, to jednak dodatkowo w treści powyższej uchwały zawarto o wiele szersze rozważania dotyczące samego postępowania legalizacyjnego.

W szczególności w uzasadnieniu wyżej przywołanej uchwały podkreślano, że według przepisów Prawa budowlanego z 1974 r. samowola budowlana nie zawsze wymagała przeprowadzenia działań legalizacyjnych, a przepis art. 37 ust. 1 tej ustawy należy interpretować z uwzględnieniem innych jej przepisów, a w szczególności przepisów regulujących tryb legalizacji samowoli budowlanej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wynika, że nakaz rozbiórki mógł być wydany na podstawie tego przepisu tylko wówczas, gdy obiekt budowlany został zrealizowany bez pozwolenia na budowę i na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie był przeznaczony pod zabudowę lub był przeznaczony pod innego rodzaju zabudowę (pkt 1), lub obiekt ten powoduje, bądź w razie wybudowania spowodowałby, niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (pkt 2). Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny argumentował, że jeżeli inwestor zrealizował obiekt bez pozwolenia na budowę, ale na terenie, na którym dopuszczalna była tego rodzaju zabudowa, to nie było podstaw do wydania nakazu rozbiórki, chyba że zachodziła przesłanka określona w art. 37 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy. W takim wypadku organ mógł prowadzić postępowanie zmierzające do legalizacji tego obiektu na podstawie art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., który stanowił, że w razie wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy organ administracji wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej, do stanu zgodnego z przepisami. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepis ten jednak miał zastosowanie wówczas, gdy obiekt zrealizowano bez pozwolenia na budowę i niezgodnie z innymi przepisami, niż przepisy o planowaniu przestrzennym (przykładowo z przepisami dotyczącymi warunków technicznych). Jeżeli natomiast obiekt wybudowano bez pozwolenia na budowę, ale zgodnie z przepisami zarówno z zakresu planowania przestrzennego, jak i innymi, to organ nie miał podstaw do prowadzenia postępowania w trybie art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. ani na podstawie art. 40 i art. 42 ust. 1 tej ustawy. Ten ostatni przepis przewidywał obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie - jako decyzji kończącej postępowanie w sprawie likwidacji samowoli budowlanej - tylko w odniesieniu do obiektów, co do których wydano nakaz przewidziany w art. 40 ustawy.

W takich warunkach Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że analiza przepisów wskazuje, że w ustawie Prawo budowlane z 1974 r. samowola budowlane mogła mieć charakter formalny i materialnoprawny. Samowola formalna oznaczała realizację obiektu bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, ale zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym, warunkami technicznymi i zasadami sztuki budowlanej. Do obiektów wybudowanych w ramach takiej samowoli nie miał zastosowania ani przepis art. 37 ust. 1 ani art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. I co należy podkreślić - organ nie miał też podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego na zasadzie tych przepisów i wydania decyzji w sprawie likwidacji samowoli budowlanej. W konsekwencji, w stosunku do niektórych samowolnie wybudowanych obiektów budowlanych nie było potrzeby podejmowania żadnych działań legalizacyjnych, gdyż przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. nie przewidywały ani obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, ani innych aktów legalizujących samowolę. W tym względzie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w odniesieniu do takich obiektów brak jest podstaw do oceny, że zachodzą warunki nakazania przymusowej rozbiórki z tego powodu, iż na terenie, na którym znajduje się dany obiekt budowlany, wprowadzono po wielu latach zakaz zabudowy lub zabudowy określonego rodzaju. Nadto Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił w uzasadnieniu przywołanej uchwały, że również w odniesieniu do obiektów wybudowanych bez pozwolenia na budowę, zrealizowanych w sposób niesprzeczny z przepisami o planowaniu przestrzennym obowiązującymi w czasie budowy, ale z naruszeniem innych przepisów, głównie przepisów o warunkach technicznych (tzw. samowola materialnoprawna), należy uwzględnić przeznaczenie terenu od terminu budowy, jeżeli zakaz zabudowy wprowadzono po wielu latach. W ocenie Sądu stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego prowadzi do konkluzji, że rozstrzygnięcia wydane przez organy nadzoru budowlanego uznać należało za przedwczesne.

Jak wskazuje analiza zaskarżonej decyzji, organ II instancji uznał, że zlikwidowanie pomieszczenia, w którym znajduje się kocioł na paliwo stałe oraz pomieszczenia gospodarczego od strony południowej elewacji obiektu budowlanego poprzez rozbiórkę przegród budowlanych, demontaż instalacji kotłowej oraz urządzeń w nich zlokalizowanych według wskazań zawartych w Ekspertyzie technicznej, jest uzasadnione naruszeniem przepisów technicznych określonych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (przy czym podkreślenia wymaga, że w Ekspertyzie technicznej nie przywołano żadnego przepisu powyższego rozporządzenia, w decyzji organu I instancji wskazano na § 12 rozporządzenia, zaś w decyzji organu II instancji przywołano § 271-273 rozporządzenia). Analiza zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wskazuje jednak, że organy te nie rozważyły, w świetle zgromadzonego materiału dowodowego, czy samowola budowlana miała charakter formalny (co powinno skutkować umorzeniem prowadzonego postępowania), czy też materialny. W szczególności w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji nie wskazano czy przedmiotowe pomieszczenia były niezgodne z przepisami obowiązującymi w dacie ich realizacji, w tym w szczególności z normami technicznym. Organy nadzoru budowlanego oparły się w powyższym zakresie jedynie na Ekspertyzie technicznej dostarczonej przez skarżącego, która to ekspertyza nie zawiera żadnych rozważań dotyczących powyższej kwestii. Tymczasem dokonanie powyższej oceny przez organy nadzoru budowlanego, w świetle powołanej powyżej uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego, miało podstawowe znaczenie dla zakończenia prowadzonego postępowania, gdyż rzutowało nie tylko na prawidłowość, lecz wręcz na możliwość wydania decyzji o nakazie rozbiórki. Sąd rozpoznając niniejszą sprawę nie miał przy tym możliwości dokonania powyższej oceny samodzielnie, gdyż wykraczałoby to poza zakres sądowej kontroli, ograniczając stronie możliwość udziału w prowadzonym postępowaniu.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że prowadząc przedmiotowe postępowanie organy administracji publicznej dopuściły się naruszenia zarówno przepisów postępowania, poprzez wadliwe wydanie postanowienia o zmianie postanowienie wydanego na podstawie art. 49f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, jak i naruszeniu przepisów prawa materialnego poprzez wydanie decyzji nakazujących skarżącemu wykonanie określonych robót budowlanych, bez uprzedniego rozważanie, czy roboty budowlane wykonane w ramach samowoli budowlanej były dopuszczalne w świetle obowiązujących w dacie ich realizacji przepisów.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 29 marca 2022 r. nr [...], jak również postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia 13 października 2021r. nr [...] (pkt 1 sentencji).

Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji publicznej zobowiązane są w pierwszej kolejności do formalnego zakończenia uproszczonego postępowania legalizacyjnego w związku z cofnięciem przez skarżącego wniosku o jego przeprowadzenie, a następnie rozważanie, w ramach postępowania prowadzonego w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r., czy roboty budowlane wykonane w ramach samowoli budowlanej były dopuszczalne w świetle obowiązujących w dacie ich realizacji przepisów.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zasądzając od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500,- zł. (pkt 2 sentencji wyroku).