Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 641/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anita Wielopolska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat sędzia WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 7 września 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego [...] w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 pkt 1 i 2, § 4 w całości, § 5 ust. 1, ust. 3 i ust. 7 pkt 1, § 6 pkt 1-4 i 6-8, § 13 ust. 1 pkt 2 i 3, § 14 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Prokurator Okręgowy [...] w W. (dalej Prokurator) działając na podstawie art. 8 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 i art. 53 § 2a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] września 2016 roku nr [...] w sprawie przyjęcia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy W.

Na podstawie art. 3 § 2 pkt 5, art. 50 § 1 i art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zarzucił przedmiotowej uchwale istotne naruszenie prawa, tj. przepisu art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (dalej: u.c.p.g.) jak i bezpodstawne nałożenie w Regulaminie obowiązków i zakazów, do których Rada Gminy nie była upoważniona, poprzez:

1) nałożenie na właścicieli nieruchomości w § 3 pkt 1 Regulaminu obowiązku niezwłocznego uprzątania błota, lodu, śniegu i innych zanieczyszczeń, w tym liści z wydzielonych ciągów komunikacyjnych położonych wzdłuż nieruchomości służących do użytku publicznego;

2) nałożenie w § 3 pkt 2 Regulaminu na właścicieli nieruchomości dodatkowych obowiązków w postaci usuwania sopli lodu i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, niezgodnie z regulacją zawartą w art. 4 ust. 2 u.c.p.g.;

3) nieuprawnione zawężenie w § 4 pkt 1 uprawnienia do mycia pojazdów samochodowych poza myjniami do możliwości mycia pojazdów wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdów na terenie własnej nieruchomości, wbrew art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.;

4) ograniczenie w § 4 pkt 2 uprawnienia do dokonywania napraw pojazdów poza warsztatami naprawczymi wyłącznie do napraw związanych z ich bieżącą eksploatacją pod warunkiem ich nieuciążliwości dla sąsiednich nieruchomości, niezgodnie z postanowieniem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g.;

5) nałożenie w § 5 ust. 1 Regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku wyposażenia nieruchomości wyłącznie w pojemniki służące do gromadzenia poszczególnych rodzajów odpadów naruszeniem regulacji zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 oraz art. 5 ust.1 pkt 1 ww ustawy;

6) wskazanie w § 5 ust. 3 zalecenia w zakresie selektywnego zbierania odpadów o charakterze surowcowym oraz kompostowania we własnym zakresie odpadów biodegradowalnych powstających na nieruchomości, podczas gdy, w ocenie Prokuratora, przedmiotowy zapis ma charakter informacji, a nie normy prawnej;

7) w sposób nieprawidłowy określenie w § 5 ust. 7 pkt 1 Regulaminu dopuszczalnej wielkości urządzeń przewidzianych do zbierania odpadów na terenie Gminy poprzez wymienienie dopuszczalnych wielkości urządzeń niezgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy;

8) ustanowienie w § 6 pkt 1 - 4, 7 i 8 Regulaminu zakazów wrzucania określonych przedmiotów do pojemników przeznaczonych do selektywnej zbiórki papieru, szkła i tworzywa sztucznego, zbierania w pojemnikach przeznaczonych na zbieranie odpadów komunalnych śniegu, lodu, gruzu, odpadów remontowych, gorącego popiołu, żużla, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe oraz zakazu podrzucania odpadów komunalnych do koszy ulicznych, innych pojemników na odpady oraz bezpośrednio na powierzchnię terenu stanowiącego cudzą własność;

9) wskazanie w § 6 pkt 6 nakazu, zgodnie z którym miejsca gromadzenia odpadów stałych powinny być przygotowane zgodnie z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, podczas gdy w myśl § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie Zasad techniki prawodawczej, w akcie prawa miejscowego nie można zamieszczać przepisów nakazujących stosowanie innych aktów normatywnych;

10) wprowadzenie w § 13 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu generalnej zasady prowadzenia każdego psa na uwięzi poza obszarem własnej nieruchomości, a także prowadzenia psa bez smyczy, tylko w miejscach mało uczęszczanych, pod warunkiem, że pies ma kaganiec a właściciel sprawuje kontrolę nad jego zachowaniem, co stanowi przekroczenie delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ww ustawy;

11) wprowadzenie w § 14 ust. 1 Regulaminu obowiązku dla właścicieli zwierząt domowych zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczenia owadów, gadów, płazów i ptaków utrzymywanych na obszarze nieruchomości, co również stanowi jednocześnie przekroczenie delegacji ustawowej określonej w ww art. 4 ust. 1 i 2.

Wobec powyższego Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanym powyżej zakresie.

W uzasadnieniu skargi Prokurator szczegółowo wyjaśnił swoje stanowisko w zakresie nieprawidłowości regulacji podważanej uchwały odnosząc się po kolei do podniesionych w skardze zarzutów.

W odpowiedzi na skargę Gmina W. podzieliła w części zastrzeżenia Prokuratora zgłoszone do ww uchwały, tj. w zakresie pkt. 2,3, 8 i 10 skargi. W pozostałej zaś części wniosła o jej oddalenie i o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, uznając podniesione do uchwały zarzuty za niezasadne.

Organ jednocześnie wskazał, iż zaskarżona uchwała była badana pod kątem jej zgodności z prawem przez Wojewodę [...] i nie zgłoszono do niej żadnych zastrzeżeń. A także, iż została ona uchylona uchwałą Rady Miejskiej w W. z dnia [...] września 2020 r. nr [...] a także, iż sama uchwała była 5 krotnie zmieniana uchwałami Rady Miejskiej w W., co zostało bliżej doprecyzowane w uzasadnieniu stanowiska organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Skargę na przedmiotową uchwałę, zgodnie z treścią art. 53 § 2a p.p.s.a. można wnieść w każdym czasie, wobec tego prokuratora nie obowiązuje termin zakreślony w art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń. Powyższe wynika z treści art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze, w zw. z ust. 4 u.s.g., zgodnie z którymi uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Pojęcie "sprzeczności z prawem", w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem – co w konsekwencji oznacza, że również z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. Choć w większości przypadków sprzeczność z konkretnymi, szczegółowymi dyrektywami legislacyjnymi zawartymi w rozporządzeniu będzie miała zapewne charakter nieistotnego naruszenia prawa, to jednak nie można wykluczyć sytuacji, w których konkretne uchybienie zasadom techniki prawodawczej przyjdzie zakwalifikować jako naruszenie prawa istotne. Będzie to zwłaszcza dotyczyć reguł określanych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (dalej: "TK") mianem "rudymentarnych kanonów techniki prawodawczej" (zob. np. postanowienie TK z 27.04.2004 r., P 16/03; OTK-A 2004/4/36), nakaz przestrzegania których postrzegany jest jako jeden z elementów konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji w poglądach Trybunału Konstytucyjnego, Warszawa 2008, s. 51).

Wbrew stanowisku Rady Gminy W., uchwała podlega ocenie, nawet jeżeli została uchylona, czy też część jej zapisów zmieniona, z uwagi na wywoływanie przez nią, do czasu jej obowiązywania w całości bądź części, skutków prawnych. Zatem, w ocenie Sądu, brak jest podstaw do umorzenia przedmiotowego postępowania.

Natomiast po przeprowadzeniu analizy treści ww. Regulaminu Sąd stwierdził, zgodnie ze stanowiskiem Prokuratora, że zaskarżone przedmiotową skargą zawarte w nim regulacje pozostają w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa. Wskazana materia została bowiem uregulowana bądź to w sposób sprzeczny z Zasadami techniki prawodawczej, bądź też z przekroczeniem ustawowego upoważnienia do podjęcia uchwały w kwestionowanej postaci, zawartego w art. 4 u.c.p.g. Na wstępie należy zauważyć, że z uwagi na datę wydania zaskarżonej uchwały, została ona poddana kontroli w odniesieniu do treści przepisów u.c.p.g., u.g. oraz Zasad techniki prawodawczej i Konstytucji RP w dacie jej wydania. Podstawą dla stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały rady gminy w całości bądź w części konicznym jest uprzednie ustalenie, iż naruszenie prawa dokonane w skarżonej uchwale jest naruszeniem istotnym, a więc takim, które prowadzi do skutków nietolerowanych w demokratycznym państwie prawnym. W doktrynie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa są między innymi naruszenia przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał.

Trzeba podkreślić, iż dwoma podstawowymi dyrektywami, którymi powinien kierować się organ przy kreowaniu przepisów prawa miejscowego jest zasada praworządności oraz jasności przepisów prawa, jako pochodna zasady pewności prawa i poprawnej legislacji. Konstytucyjna zasada określoności regulacji prawnych, wywodzona jest z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Określona w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności w związku z art. 94 Konstytucji RP wymaga, aby akt prawa miejscowego (źródło powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze działania organów, które je ustanowiły) czynił zadość upoważnieniu ustawowemu i nie tylko nie przekraczał jego zakresu, ale także w pełni i zgodnie z prawem je realizował.

Odnosząc się zatem do meritum Sąd stwierdza, iż Regulamin w powołanej w skardze części narusza obowiązujący na dzień podjęcia uchwały (tj. 22 września 2016 roku) przepisy ww ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Regulamin wadliwie określa wskazane w § 3 obowiązki w zakresie utrzymania czystości i porządku w zakresie uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości wspólnej. Zdaniem Sądu w sposób wadliwy nałożono w § 3 ust. 1 Regulaminu obowiązek w zakresie uprzątnięcia tego rodzaju zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości. Rada Gminy ma za zadanie szczegółowe określenie zasad uprzątania błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, nie zaś regulowania sposobu ich uprzątnięcia, miejsca ich gromadzenia czy też sekwencji czasowych podejmowania działań, co ma miejsce w analizowanej normie poprzez wskazanie terminu "niezwłocznie". Użycie ww kwestionowanego przez Prokuratora sformułowania "niezwłocznie" powoduje nieczytelność powyższego zapisu. Nie można bowiem z powyższego zapisu wyczytać w jakim czasie obowiązkowe uprzątanie chodnika powinno nastąpić. To z kolei powoduje, iż brak jest możliwości do ewentualnego egzekwowania tego obowiązku. Niezależnie, nałożone w § 3 ust. 1 Regulaminu obowiązki stanowią niedopuszczalną modyfikacje norm zawartych w innym akcie normatywnym (ww ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Kwestie związane z uprzątnięciem błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości zostały uregulowane przepisem art. 5 ust. 1 pkt 4 wyżej ww ustawy. To też powoduje, iż nie należy ponownie ich umieszczać w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy. Regulamin nie powinien nakładać na właścicieli nieruchomości jeszcze raz tych samych obowiązków, tym bardziej zmodyfikowanych, do których właściciele zostali zobowiązani na mocy obowiązującego przepisu aktu wyższego rzędu. W kontekście powyższego za Prokuratorem wskazać należy, iż doszło do bezpodstawnego podjęcia zapisu zawartego w § 3 pkt 2 Regulaminu, który na właścicieli nieruchomości nakłada dodatkowe obowiązki w postaci usuwania sopli lodu i nawisów śnieżnych znajdujących się nad chodnikami, w sytuacji, gdy z regulacji art. 4 ust. 2 u.c.p.g. taka delegacja dla Rady nie wynika.

Za nieuprawnione należy uznać także zawarte w § 4 pkt 1 zawężenie uprawnienia do mycia pojazdów samochodowych poza myjniami do możliwości mycia pojazdów wyłącznie w części obejmującej nadwozie pojazdów na terenie własnej nieruchomości. Regulacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. wskazuje na kompetencje Rady Gminy do określenia ogólnych zasad dotyczących mycia pojazdów poza myjniami. W tym przypadku, w ocenie Sądu, także uchwalono ponad regulację ustawową, gdyż powołany przepis ww ustawy nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia tego rodzaju ograniczenia, jak w kwestionowanym zapisie, tj. tylko do określonej Regulaminem jego części i wyłącznie na terenie własnej nieruchomości. Powołanym przepisem organ gminy został upoważniony wyłącznie do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, w kontekście zapewnienia ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności (też min. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 18 września 2019 roku, sygn. II SA/Gd 121/1, WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18). Taki zapis - § 4 ust. 1 Regulaminu - uznać zatem należy za przekroczenie delegacji ustawowej.

Podobnie, zdaniem Sądu ma miejsce nieprawidłowość we wskazaniu w § 4 ust. 2 Regulaminu zakazu powodowania uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich i negatywnego oddziaływania na środowisko. Przede wszystkim powyższe sformułowanie jest nieostre i tym samym niemożliwe do ewentualnego egzekwowania ale także trzeba mieć na uwadze, iż zgodnie z delegacją ustawową, rada gminy określa wyłącznie zasady dotyczące mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi mając na względzie, jak wyżej już wskazano, ochronę środowiska i ludzi przed zagrożeniem zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów (zob. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przechodząc do dalszych dostrzeżonych uchybień należy zwrócić uwagę na treść art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 5 ust.1 pkt 1 ustawy w ww brzmieniu obowiązującym na dzień podjętej uchwały, zgodnie z którymi rada gminy w regulaminie zobowiązana jest do określenia rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym przy jednoczesnym wskazaniu alternatywnej możliwość gromadzenia odpadów komunalnych tj. nie tylko w pojemnikach ale także w workach. Tymczasem, wbrew powyższej regulacji, Rada Gminy W. w § 5 ust. 1 Regulaminu nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek wyposażenia nieruchomości wyłącznie w pojemniki służące do gromadzenia poszczególnych rodzajów odpadów, nie wskazując na możliwość umieszczania ich w workach. A także, w sposób nieprawidłowy określiła, w § 5 ust. 7 pkt 1 Regulaminu, dopuszczalną wielkości urządzeń przewidzianych do zbierania odpadów na terenie Gminy, wbrew treści art. 4 ust. 2 pkt 2 Ustawy Rada Gminy, zgodnie z którym winna określić rodzaj i wyłącznie minimalną pojemność pojemników lub worków (ww urządzeń), przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości.

W odniesieniu do powyższej kwestii także wskazane w § 5 ust. 3 zalecenia w zakresie selektywnego zbierania odpadów o charakterze surowcowym oraz kompostowania we własnym zakresie odpadów biodegradowalnych powstających na nieruchomości uznać należy za przekroczenie przez Radę Gminy delegacji ustawowej. Przedmiotowy zapis bowiem, ma w istocie charakter informacji, a nie normy prawnej, a tylko taka może być zawarta w ww regulacji regulaminowej, z uwagi na potencjalną możliwość wyegzekwowania nałożonego nią obowiązku.

Również, w ocenie Sądu, wadliwym jest zapis § 6 pkt 1 - 4, 7 i 8 Regulaminu, ustanawiający zakaz wrzucania określonych przedmiotów do pojemników przeznaczonych do selektywnej zbiórki papieru, szkła i tworzywa sztucznego, zbierania w pojemnikach przeznaczonych na zbieranie odpadów komunalnych śniegu, lodu, gruzu, odpadów remontowych, gorącego popiołu, żużla, substancji toksycznych, żrących, wybuchowych, przeterminowanych leków, zużytych olejów, resztek farb, rozpuszczalników, lakierów i innych odpadów niebezpiecznych oraz odpadów wielkogabarytowych, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, zakazu odprowadzania płynnych odchodów zwierzęcych oraz odsiąków z obornika do zbiorników bezodpływowych, w których gromadzone są ścieki bytowe oraz zakazu podrzucania odpadów komunalnych do koszy ulicznych, innych pojemników na odpady oraz bezpośrednio na powierzchnię terenu stanowiącego cudzą własność. Sąd wskazuje, iż postanowienia art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. nie zawierają kompetencji do ustanowienia takich zakazów. Jak trafnie wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2017 roku II OSK 443/16 (Lex nr 2426937), kwestie objęte dyspozycją tego przepisu "zostały uregulowane w przepisach odrębnych, przede wszystkim w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 roku o odpadach, która w art. 23 ust. 1 wprowadza generalną zasadę, iż odpady zbierane są w sposób selektywny, jak również reguluje sposób postępowania z poszczególnymi ich rodzajami. W tych okolicznościach Rada Gminy, nakładając ww obowiązek bez wyraźnej delegacji, wkroczyła w sferę praw i wolności obywatelskich zastrzeżoną dla aktów wyższego rzędu i już unormowaną ustawowo.

Kolejne nieuprawnione zakazy dotyczą zakresu rodzajów przedmiotów, które nie mogą być umieszczane w pojemnikach, a które Gmina zawarła w § 6 pkt 7 i 8 Regulaminu. Także w § 6 pkt 6 Regulaminu organ zawarł dodatkowe ustalenia co do przygotowania miejsc gromadzenia odpadów stałych. Tymczasem, jak sam wskazał, miejsca te mają odpowiadać przepisom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Niedopuszczalne jest zatem, jako wyżej wskazano, wprowadzenie dodatkowych nakazów w tym zakresie, skoro kwestia ta została już kompleksowo uregulowana w akcie prawnym wyższego rzędu (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 17 sierpnia 2017 roku sygn. II SA/Ol 513/17, Lex nr 2347027).

Podobnie, uchwaleniem § 13 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu, doszło do przekroczenia przez Gminę swoich kompetencji, poprzez określenie obowiązku prowadzenia psa na uwięzi. Zagadnienia te zostały uregulowane w art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt (Dz.U. z 2013 r., poz. 856 z późn. zm.), który ustanawia zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Jednocześnie ust. 4 wyżej wymienionego przepisu stanowi, że zakaz ten nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Nie ulega zatem wątpliwości, że treść zaskarżonego § 13 Regulaminu modyfikuje, w sposób nieuprawniony, te unormowania.

Postanowienie Regulaminu, którym obciążono właścicieli psów zakazem spuszczania zwierząt ze smyczy, z możliwością zwolnienia ich ze smyczy tylko w miejscach mało uczęszczanych i pod warunkiem, że właściciel ma nad nimi pełną kontrolę, a ponadto tylko na terenie ogrodzonej nieruchomości, wykracza poza delegację ustawową zawartą w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, której istotą jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę. Obowiązki te zakreślono bowiem granicami celów wymienionych w tym przepisie, tj. ochroną przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz ochroną przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Natomiast nałożenie na właścicieli (opiekunów) psów wszystkich ras ograniczenia polegającego na możliwości zwolnienia ich ze smyczy na terenie publicznym tylko wtedy, kiedy będą miały założony kaganiec, zdaniem Sądu, w kontekście powołanej regulacji jest wadliwe, jednocześnie z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (zwanej dalej u.o.z.) oraz z pominięciem wymogów konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (min. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 10 października 2019 r. II SA/Kr 727/19).

Nadto Sąd zauważa, że użyte w zaskarżonym zapisie § 12 ust. 2 pkt 1 lit b pojęcie "miejsca mało uczęszczane", jak już wskazano powyżej, podobnie jest pojęciem nieostrym mogącym powodować rozbieżności interpretacyjne u adresatów. Zatem przepis ten został wprowadzony nie tylko z naruszeniem delegacji ustawowej z art. 4 ust. 1 i 2 pkt 6 Ustawy, ale również z naruszeniem § 6 ww załącznika w zw. z art. 2 Konstytucji RP.

Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż powyższe zapisy dotykają materii uregulowanej już w art. 77 kodeksu wykroczeń, który penalizuje niezachowanie środków ostrożności (zwykłych lub nakazanych) przy trzymaniu zwierzęcia domowego, jak również w art. 431 § 1 Kodeksu cywilnego, a nadto podwyższa materia uregulowana została także w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.p.c.

Również, w ocenie Sądu, zasadnym jest stanowisko Prokuratora w zakresie przekroczenia przez Radę Gminy upoważnienia ustawowego poprzez uchwalenie § 14 ust. 1 Regulaminu nakładającego na właścicieli zwierząt domowych obowiązek zabezpieczenia przed wydostaniem się z pomieszczenia owadów, gadów, płazów i ptaków utrzymywanych na obszarze nieruchomości. Zapis w takim kształcie stanowi ingerencję organu w prawo własności oraz prawa i swobody obywatelskie i jako sięgający poza delegację ustawową i wkraczający w normy prawa wyższego rzędu podlega stwierdzeniu jego nieważności. Przy czym, trzeba też podkreślić, iż powyższe zwierzęta nie są zwierzętami domowymi. Należy je traktować jako zwierzęta nieudomowione utrzymywane w charakterze zwierząt domowych, a zatem obowiązki nałożone na osoby utrzymujące takie zwierzęta nie mieszczą się w upoważnieniu wyrażonym w art. 4 ust. 2 pkt 6 Ustawy. Zapisy regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, powinny dotyczyć zwierząt przebywających zwyczajowo z człowiekiem, w jego domu lub innych odpowiednich pomieszczeniach, co nie odnosi się do gadów, płazów, ptaków czy bezkręgowców, zwierząt utrzymywanych dla przemijającej mody, ekstrawagancji czy osobistych zainteresowań, których nie można uznać za tradycyjnie przebywające z człowiekiem (wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lutego 2020 roku sygn. II SA/Ke 144/20, Lex nr 2895576, wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 roku sygn. II SA/Lu 485/08, Lex nr 475237).

Reasumując Sąd stwierdza, iż jednym z kanonów tworzenia prawa, wynikających z zasady praworządności jest niewątpliwie reguła, wynikająca z § 115 w zw. z § 143 ww rozporządzenia, w myśl której w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). W orzecznictwie przyjmuje się także, że naruszenie zasad techniki prawodawczej, ma miejsce również wówczas, kiedy w wyniku jej niezachowania dochodzi do sytuacji kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami) ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy z 27 października 2009 r., sygn. II SA/Bd 688/09, CBOSA). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Niezależnie, tekst uchwały powinien posługiwać się językiem dostatecznie jasnym, precyzyjnym, jednoznacznym, takim aby intencje prawodawcze były dla adresatów norm zrozumiałe i wykonalne, czemu uchwałodawca w sprawie niniejszej nie sprostał. Niedookreślenia w aktach prawa miejscowego oraz przyjęcie wyrażeń bez ich dookreślenia lub precyzyjnego recypowania z aktów prawnych wyższego rzędu, może wprowadzać nieścisłości interpretacyjne. Zasada poprawnej legislacji zawiera w sobie w szczególności wymóg określoności prawa oraz nakaz dochowania odpowiedniego trybu jego stanowienia (por. np. wyrok z 13 marca 2006 r., sygn. P 8/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 28, s. 277; W. Sokolewicz, uwaga 36 in fine do art. 2, [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. Tom 5, L. Garlicki (red.), Warszawa 2007, s. 48). Odnosi się ona do wszelkich regulacji, w szczególności tych, które kształtują pozycję prawną podmiotów konstytucyjnych praw i wolności (zob. wyrok z 9 października 2007 r., sygn. SK 70/06, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 103). Wynika z niej obowiązek formułowania przepisów w sposób jasny oraz komunikatywny oraz z poszanowaniem praw nabytych (por. wyrok pełnego składu z 28 października 2009 r., sygn. Kp 3/09, OTK ZU nr 9/A/2009, poz. 138; wyrok TK z 21 marca 2001 r., sygn. K 24/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 51).

Odnosząc się zatem do zakwestionowanych przepisów zaskarżonego aktu stwierdzić należy, że zasadnie Prokurator wskazał, że powołana w skardze zasadnicza część uregulowań Regulaminu pozostaje w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa, gdyż została unormowana z przekroczeniem ustawowego upoważnienia bądź w sposób niepełny realizuje delegację ustawową, jak i zawarte w niej sformułowania uniemożliwiają jej wykonanie, tym samym istotnie narusza prawo. Naruszenia te sprawiają, że zaskarżona uchwała we wskazanej wyżej części dotknięta jest wadą nieważności, co skutkuje koniecznością jej wyeliminowania z obrotu prawnego (stwierdzeniem nieważności) w powołanym wyżej zakresie.

Mając na uwadze opisane powyżej istotne naruszenia zaskarżoną uchwałą wskazanych przepisów prawa Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził jej nieważność we wskazane wyżej części.