Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 200/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2016-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6267 Referendum lokalne
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 13 ust. 2, art. 17 ust. 1, art. 20
journal: Dz.U. 2013 poz 706
law: Ustawa z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym - tekst jednolity
article: art. 4, art. 4a - 4c
journal: Dz.U. 1990 nr 16 poz 95
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie terytorialnym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi B. C. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego B. C. kwotę 780 zł /słownie: siedemset osiemdziesiąt złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Pismem z dnia 7 grudnia 2015 r. B.C. działając na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (dalej cyt. jako "u.r.l.") jako pełnomocnik inicjatora referendum gminnego zawiadomił Wójta Gminy [...] o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego w sprawach "dobrowolnego połączenia Gminy [...] z Miastem [...]" oraz "przyłączenia sołectwa [...] z Gminy [...] do Gminy Miasta [...]".

Sekretarz Gminy [...] pismem z dnia 21 grudnia 2015 r. w odpowiedzi na wniosek pełnomocnika inicjatora referendum gminnego z dnia 7 grudnia 2015 r. poinformował pełnomocnika o liczbie mieszkańców uprawnionych do głosowania na terenie gminy [...].

Pismem z dnia 26 stycznia 2016 r. pełnomocnik inicjatora referendum gminnego złożył do Wójta Gminy [...] wniosek o przeprowadzenie referendum lokalnego w gminie [...] w sprawach "dobrowolnego połączenia Gminy [...] z Miastem [...]" oraz "przyłączenia sołectwa [...] z Gminy [...] do Gminy Miasta [...]", załączając listę osób popierających przeprowadzenie referendum w tych sprawach.

Uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Rada Gminy [...] powołała komisję doraźną do sprawdzenia, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum odpowiada przepisom ustawy. Powyższa Komisja po odbyciu w dniach 19 i 25 lutego 2016 r. posiedzenia z udziałem pełnomocnika inicjatora referendum gminnego wydała opinię z dnia 25 lutego 2016 r., w której stwierdziła, że: 1) z inicjatywą przeprowadzenia referendum wystąpił uprawniony podmiot; 2) powiadomienie o zamiarze wystąpienia z inicjatywą przeprowadzenia referendum gminnego odpowiada warunkom określonym w art. 12 u.r.l.; 3) wniosek o przeprowadzenie referendum został złożony z zachowaniem terminu określonego w art. 14 ust. 1 u.r.l.; 4) pytania referendalne zostały sformułowane wadliwie, albowiem: a) pytania: "czy jesteś za dobrowolnym połączeniem Gminy [...] z Miastem [...]" oraz "czy jesteś za przyłączeniem sołectwa [...] do [...]" sugerują, że kompetencja w sprawie połączenia gmin lub zmiany granic gminy przysługuje radzie gminy, podczas gdy w podmiotem upoważnionym do podjęcia rozstrzygnięcia w tych sprawach jest Rada Ministrów; b) pytanie dotyczące "dobrowolnego" połączenia gmin w sposób niedopuszczalny sugeruje, że w przypadku niewyrażenia zgody na "dobrowolne" połączenie gmin może zostać zastosowany "tryb przymusowy" połączenia gmin, co może wprowadzać w błąd potencjalnych uczestników referendum; 5) przeprowadzone konsultacje społeczne, które poprzedziły uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. negatywnie opiniujące połączenie Gminy [...] z Gminą [...] oraz odłączenie sołectwa [...] od Gminy [...] i włączenie go do Miasta [...], zakończyły się opowiedzeniem się przez większość mieszkańców Gminy [...] biorących udział w konsultacjach przeciwko połączeniu Gminy [...] z Gminą [...] oraz odłączeniu sołectwa [...] od Gminy [...] i włączeniu go do Miasta [...], co – zdaniem komisji – czyni referendum w tych sprawach "zbędnym i niedopuszczalnym"; 6) pytania referendalne określają szczegółowo proponowane zmiany w podziale terytorialnym państwa, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 4c ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (u.s.g.); 7) do wniosku dołączono wystarczającą ilość (w liczbie wymaganej przez art. 4 pkt 1 u.r.l.) kart z podpisami mieszkańców popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum, spełniających wymogi określone w art. 14 ust. 2 i 4 u.r.l.; 8) określony w art. 13 ust. 1 u.r.l. wymóg podania do wiadomości mieszkańców przedmiotu zamierzonego referendum w sposób zwyczajowo przyjęty w gminie został spełniony poprzez wywieszenie informacji na ogólnodostępnych tablicach ogłoszeń w czterech sołectwach Gminy [...], natomiast wymóg podania w ogłoszeniach informacji zawierającej pytanie lub pytania referendum albo warianty zaproponowane do wyboru nie został przez inicjatora spełniony (art. 13 ust. 2 u.r.l.), gdyż wywieszona informacja o przedmiocie referendum stanowiła jedynie o "rozpoczęciu zbierania podpisów w celu wszczęcia procedury referendalnej w sprawie połączenia Gminy [...] z Gminą Miasto [...] lub włączenia do [...] Sołectwa [...]", co – zdaniem komisji – jest "nieusuwalnym uchybieniem"; 9) sprawy będące przedmiotem referendum nie mieszczą się w zakresie zadań i kompetencji organów gminy, gdyż w sprawach, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.g. wyłącznie właściwym organem jest Rada Ministrów. W konkluzji komisja gminna stwierdziła, że wadliwe (niepełne) sformułowanie pytań referendalnych "może wprowadzać w błąd i dać podstawę do różnych interpretacji", ponadto pytania te wykraczają poza zakres ustawowych zadań i kompetencji Rady Gminy, co prowadzi do wniosku, że referendum w powyższych sprawach "prowadziłoby do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem". W konsekwencji komisja wniosła o podjęcie przez Radę Gminy uchwały o odrzuceniu wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum gminnego.

Zaskarżoną przez pełnomocnika inicjatora referendum uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. Rada Gminy odrzuciła wniosek mieszkańców gminy z dnia 26 stycznia 2016 r. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawie sprawach "dobrowolnego połączenia Gminy [...] z Miastem [...]" oraz "przyłączenia sołectwa [...] do [...]". W uzasadnieniu uchwały Rada Gminy w całości podzieliła ustalenia oraz oceny sformułowane w opinii komisji Rady z dnia 25 lutego 2016 r. Rada uznała zatem, że wniosek o przeprowadzenie referendum z dnia 26 stycznia 2016 r. jest dotknięty nieusuwalnym brakiem w postaci naruszenia wynikającego z art. 13 ust. 2 u.r.l. wymogu podania do wiadomości mieszkańców gminy w sposób zwyczajowo przyjęty informacji zawierającej pytania lub warianty referendalne, a ponadto pytania referendalne jako wykraczające poza zakres zadań i kompetencji rady gminy mogą prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem.

W skardze z dnia 4 marca 2016 r. pełnomocnik inicjatora referendum zaskarżył powyższą uchwałę w całości, wnosząc o stwierdzenie jej nieważności i "zarządzenie przeprowadzenia referendum" oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżący zarzucił Radzie Gminy [...] naruszenie następujących przepisów prawa:

1) art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty;

2) art. 17 ust. 1 u.r.l. poprzez podjęcie uchwały o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum w sytuacji, gdy wniosek ten spełniał wymogi ustawowe oraz nie prowadził do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem;

3) art. 13 u.r.l. poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że inicjator referendum nie wywiązał się z obowiązku podania pytań referendalnych w informacji o zamierzonym referendum;

4) art. 4c ust. 1, 2 i 5 w zw. z art. 4a ust. 4 u.s.g. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że pytania zawarte we wniosku o przeprowadzenie referendum gminnego wykraczają poza zakres ustawowych zadań i kompetencji Rady Gminy, co mogłoby prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem jako wkraczających w kompetencje Rady Ministrów;

5) art. 16 ust. 4 u.r.l. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewyznaczeniu pełnomocnikowi inicjatora 14-dniowego terminu do usunięcia uchybień w przypadku stwierdzenia niespełnienia warunków ustawowych.

Odnosząc się do uzasadnienia zaskarżonej uchwały Rady Gminy, skarżący wskazał m.in., że samo referendum i jego wynik nie przesądza samoistnie o zmianach w podziale terytorialnym kraju, gdyż wyraża jedynie stanowisko mieszkańców gminy, zobowiązując właściwą radę do wystąpienia do Rady Ministrów z właściwym wnioskiem. Również zarzut naruszenia wymogu sformułowanego w art. 13 ust. 2 u.r.l. jest chybiony, gdyż przedmiot referendum wskazany w informacji skierowanej do mieszkańców gminy w sprawie zamierzonego referendum pokrywa się z przedmiotem określonym w kartach do zbierania podpisów, a zatem pomimo "braku gramatycznego sformułowania pytania" w informacji skierowanej do mieszkańców treść pytań referendalnych została ujawniona w tej informacji.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Gminę [...] wniósł o jej oddalenie jako "całkowicie nieuzasadnionej", wywodząc, jak w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

W piśmie z dnia 16 marca 2016 r. skarżący dodatkowo podniósł, że ocena Rady Gminy co do tego, czy wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, powinna zostać sformułowana na podstawie przeprowadzonej przez właściwego wojewodę analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3-4 u.s.g., natomiast zarzut naruszenia wymogu z art. 13 ust. 2 u.r.l. jest nietrafny, gdyż "skoro wymagana ilość mieszkańców poparła wniosek o przeprowadzenie referendum", to należy uznać, że "informacja o jego przedmiocie została przez inicjatorów upowszechniona w sposób w pełni skuteczny".

Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2016 r. pełnomocnik procesowy strony skarżącej wniósł dodatkowo o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego. Pełnomocnik skarżonego organu potwierdził ponadto, że w toku postępowania referendalnego organy Gminy [...] nie występowały do Wojewody [...] o sporządzenie analizy skutków referendum.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie rozważył, co następuje:

Skarga podlega uwzględnieniu, albowiem skarżony organ podejmując uchwałę o odrzuceniu wniosku mieszkańców gminy z dnia 26 stycznia 2016 r. o przeprowadzenie referendum gminnego w sprawach połączenia gmin oraz podziału gminy naruszył w sposób istotny prawo, co uzasadnia stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że skarżony organ (Rada Gminy [...]) przed podjęciem uchwały w przedmiocie wniosku mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum gminnego w sposób niedopuszczalny uchybił obowiązkowi wystąpienia do właściwego wojewody o dokonanie analizy skutków połączenia gmin lub podziału Gminy [...]. Powyższy obowiązek wynika bezpośrednio z art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g. i jest niezależny od kwestii oceny formalnej wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego. Ponadto właściwy organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może stwierdzić, że wniosek o przeprowadzenie referendum prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem (art. 17 ust. 1 w zw. z art. 65 u.r.l.), jeśli nie dysponuje analizą właściwego wojewody, o której mowa w art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g. Ocena treści wniosków referendalnych bez stosownej analizy wojewody jest przedwczesna i jako taka musi być oceniona jako naruszająca prawo. Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyroku z dnia 27 czerwca 2012 roku (II OSK 943/12) stwierdził, że: "Wykładnia systemowa i celowościowa, uwzględniająca potrzebę zabezpieczenia realności prawa do referendum, w konsekwencji prowadzi do uznania, że to wójt (burmistrz, prezydent miasta) jako organ wykonawczy gminy jest organem, który przekazując wniosek o przeprowadzenie referendum przewodniczącemu rady gminy, jednocześnie występuje do wojewody o dokonanie analizy, bądź też występuje o taką analizę w wykonaniu uchwały rady gminy". W uzasadnieniu cytowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że podstawę do wystąpienia do wojewody o przeprowadzenie analizy stanowi, w sytuacji gdy ustawa referendalna nie reguluje tej kwestii, przepis art. 89 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym, jeżeli prawo uzależnia ważność rozstrzygnięcia organu gminy od jego zatwierdzenia, uzgodnienia lub zaopiniowania przez inny organ, zajęcie stanowiska przez ten organ powinno nastąpić nie później niż w ciągu 14 dni od dnia doręczenia tego rozstrzygnięcia lub jego projektu.

W drugiej kolejności trzeba wskazać, że skarżony organ odrzucając wniosek mieszkańców o przeprowadzenie referendum, naruszył przepisy art. 17 ust. 1 i art. 65 u.r.l. w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 4a ust. 4, art. 4c ust. 1 u.s.g. poprzez błędne przyjęcie, że wniosek referendalny zawierający pytania w przedmiocie połączenia gmin lub podziału gminy może prowadzić do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, podczas gdy konsekwencją wiążącego i rozstrzygającego wyniku referendum w odniesieniu do co najmniej jednego z dwóch pytań (co do połączenia Gminy [...] z Miastem [...] lub połączenia sołectwa [...] z Gminy [...] z Miastem [...]) jest obowiązek właściwej rady gminy w zakresie wystąpienia do ministra właściwego do spraw administracji publicznej za pośrednictwem wojewody o wydanie przez Radę Ministrów rozporządzenia, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.g., bez konieczności przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z treścią art. 4a ust. 4 u.r.l. Pogląd organu co do niedopuszczalności formułowania we wniosku referendalnym pytań w odniesieniu do stanowiska mieszkańców gminy co do połączenia gmin lub podziału gminy jest oczywiście błędny, albowiem przepis art. 4c ust. 1 u.s.g. stanowi w tym zakresie przepis uszczegółowiający względem art. 2 ust. 1 pkt 2 u.r.l. i w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie utworzenia, połączenia, podziału i zniesienia gminy jest dopuszczalne. W tej sytuacji zarzut Rady Gminy, że pytania referendalne zostały sformułowane w sposób, który może prowadzić w razie wiążącego i rozstrzygającego wyniku referendum do wkroczenia w kompetencje Rady Ministrów do wydania rozporządzenia w sprawach, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.s.g., jest bezzasadny. Konsekwencją wiążącego i rozstrzygającego wyniku referendum w tych sprawach jest bowiem – co podkreślono już wyżej – obowiązek właściwej rady gminy do wystąpienia o wydanie przez Radę Ministrów odpowiedniego rozporządzenia uwzględniającego wynik referendum. W takim przypadku zgodnie z art. 4a ust. 4 u.s.g. konsultacji z mieszkańcami, o których mowa wart. 4a ust. 1 i 2 u.s.g., nie przeprowadza się, co oznacza, że nie jest również konieczne oczekiwanie na wynik konsultacji z mieszkańcami gmin sąsiednich.

Na tym tle godzi się również przywołać wyrażony w orzecznictwie pogląd, że ocenę prawną, czy wniosek mieszkańców nie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, należy odnosić do regulacji przepisu art. 4c. ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, tj. do dokonywanej przez właściwego wojewodę analizy dotyczącej skutków łączenia gmin lub podziału gminy (wyrok NSA z 24 kwietnia 2012 r., II OSK 357/12).

W trzeciej kolejności należy stwierdzić, że nie jest również prawidłowa ocena Rady Gminy w przedmiocie sformułowania pytania referendalnego w zakresie "dobrowolnego połączenia Gminy [...] z Miastem [...]" oraz możliwej kolizji rozstrzygnięć w razie wiążącego i rozstrzygającego wyniku odnośnie do obydwu pytań. Zdaniem Rady tak sformułowane pytanie w zakresie dodanej do słowa "połączenie" przydawki "dobrowolne" jest sugerujące i może wprowadzać w błąd, gdyż mieszkańcy gminy mogą w ten sposób dojść do błędnego przeświadczenia, że istnieje możliwość "przymusowego" połączenia. Ponadto w razie wiążącego i rozstrzygającego wyniku referendum co do obydwu pytań nie będzie możliwości ich jednoczesnej realizacji.

W ocenie Sądu podniesione wyżej zarzuty są chybione, gdyż po pierwsze, samo dodanie przydawki "dobrowolne" nie deformuje rzeczywistych skutków referendum i wyrażanej woli mieszkańców gminy, a ponadto prawidłowo wskazuje, że niezależnie od możliwości połączenia lub zmiany granic gmin na wniosek właściwej rady gminy (także w wyniku referendum gminnego) Rada Ministrów ma także kompetencję do wydania rozporządzenia z własnej inicjatywy (art. 4 ust. 1 u.s.g.). Słowo "dobrowolne" stanowi w tej sytuacji jedynie dookreślenie charakteru aktu woli mieszkańców jako przedstawicieli wspólnoty samorządowej będącej związkiem publicznoprawnym.

Jeżeli natomiast chodzi o zagadnienie wzajemnej relacji pytań referendalnych, to należy przyjąć, że pomiędzy pytaniem pierwszym a drugim zachodzi stosunek nadrzędności, co oznacza, że pozytywna i wiążąca odpowiedź na pierwsze i drugie pytanie spowoduje, że realizacji będzie podlegał wynik wynikający z pierwszego pytania jako szerszy. Z kolei pozytywna i wiążąca odpowiedź na pierwsze pytanie oraz negatywna i wiążąca odpowiedź na pytanie drugie spowoduje, że rada gminy wystąpi jedynie o połączenie z Miastem [...] wszystkich sołectw Gminy [...] poza sołectwem [...]. Oczywiście w takiej sytuacji istotna będzie treść analizy wojewody (art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g.) co do możliwości przeprowadzenia referendum w tego rodzaju sprawie. Pozytywna i wiążąca odpowiedź na pytanie drugie oraz negatywna odpowiedź na pytanie pierwsze spowoduje jedynie konieczność wystąpienia o podział Gminy [...] poprzez połączenie sołectwa [...] z Miastem [...].

Po czwarte, w sprawie będącej przedmiotem skargi stwierdzono, że skarżony organ naruszył przepis art. 13 ust. 2 u.r.l. poprzez przyjęcie, że informacja o zamiarze przeprowadzenia referendum nie zawierała treści pytań referendalnych, podczas gdy z treści udostępnionej mieszkańcom gminy informacji o zamierzonym referendum wyraźnie wynika treść pytań referendalnych. Jakkolwiek informacja nie została ujęta w formie zdań pytających, to jednak nie można kwestionować faktu, że jej treść odzwierciedla wprost istotę tych pytań, podając do wiadomości, że w związku z zamierzonym referendum rozpoczęto zbieranie podpisów "w celu wszczęcia procedury referendalnej w sprawie połączenia Gminy [...] z Gminą Miasto [...] lub włączenia do [...] Sołectwa [...]". Rozumienie i sposób zastosowania art. 13 ust. 1 i 2 u.r.l. nie mogą w tej sytuacji abstrahować od wyników wykładni celowościowej i funkcjonalnej powyższych przepisów, z których wynika, że celem przedmiotowej regulacji jest zapewnienie dotarcia z informacją o przedmiocie referendum do jak największej liczby mieszkańców, aby w ten sposób możliwe stało się spełnienie wymogu, o którym mowa w art. 4 pkt 1 u.s.g. Skoro inicjatorowi referendum udało się dotrzeć do wymaganej (a nawet większej) liczby mieszkańców uprawnionych do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie referendum, to niewątpliwie funkcja oraz cel przepisu art. 13 u.r.l. zostały zrealizowane, a zatem również wykładnia art. 13 ust. 2 u.r.l. musi uwzględniać te okoliczności, zmierzając do przyjęcia takiego rozumienia tego przepisu, które jest zgodne z celami i funkcjami tej regulacji.

W konsekwencji twierdzenie Rady Gminy, że złożony wniosek referendalny nie spełnia ustawowych wymogów jest pozbawione podstaw.

Po piąte, Sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałą pośrednio naruszono art. 170 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie członkom wspólnoty samorządowej realizacji uprawnienia do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty. Rada Gminy odrzucając wniosek referendalny mieszkańców gminy pomimo braku realizacji ustawowych podstaw jego odrzucenia (określonych w art. 17 ust. 1 u.r.l.) niewątpliwie podważyła konstytucyjną zasadę prawa członków wspólnoty samorządowej do samodzielnego i bezpośredniego decydowania w drodze referendum o sprawach dotyczących tej wspólnoty, w tym o sprawach łączenia i podziału gminy.

Nie jest natomiast trafny zarzut naruszenia przez Radę Gminy art. 16 ust. 4 u.r.l. poprzez jego niezastosowanie polegające na niewyznaczeniu pełnomocnikowi inicjatora 14-dniowego terminu do usunięcia uchybień w przypadku stwierdzenia niespełnienia warunków ustawowych, albowiem u podstaw decyzji komisji Rady Gminy o przekazaniu wniosku Radzie wraz z opinią leżało – wprawdzie wadliwe, jednak wynikające z przyjętego sposobu rozumowania – założenie, że wniosek jest dotknięty nieusuwalnym uchybieniem, a zatem zastosowaniu podlegał art. 16 ust. 5 u.r.l., a nie art. 16 ust. 4 u.r.l.

Wobec stwierdzenia, że skarżona Rada Gminy podejmując uchwałę o odrzuceniu wniosku referendalnego mieszkańców gminy dopuściła się istotnego naruszenia prawa, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 91 ust. 1 zd. 1 i art. 91 ust. 4 u.s.g., stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały jako sprzecznej z prawem.

Na podstawie art. 200 i art. 205 § 1-2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie zasądzono od Gminy [...] na rzecz B.C. – pełnomocnika inicjatora referendum gminnego kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania, w tym kwotę 300 złotych tytułem zwrotu opłaty sądowej oraz kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów wynagrodzenia pełnomocnika procesowego będącego adwokatem.

Odrębnie należy określić, jakie skutki wywiera powyższy wyrok oraz czy jest on wyrokiem, o którym mowa w art. 20 ust. 3 i 4 u.r.l. Zgodnie z odczytywanym expressis verbis art. 20 ust. 3 u.r.l. wyrok sądu uwzględniający skargę na uchwalę właściwego organy stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego o odrzuceniu wniosku mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum zastępuje uchwałę tego organu stanowiącego. Ponadto zgodnie z art. 20 ust. 4 u.r.l. na podstawie wyroku, o którym mowa w art. 20 ust. 3 u.r.l., komisarz wyborczy wydaje postanowienie o przeprowadzeniu referendum, zawierające informacje określone w art. 9 ust. 2 cytowanej ustawy.

Odpowiadając na powyższe pytanie trzeba ponownie przywołać wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 roku (II OSK 943/12), w którym to orzeczeniu dokonano trafnej relatywizacji skutków wyroku uwzględniającego skargę na uchwałę rady gminy o odrzuceniu wniosku o przeprowadzenie referendum lokalnego, formułując bardzo przekonujące uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że oddalenie skargi na uchwałę o odrzuceniu wniosku referendalnego (ze względu na treść art. 20 ust. 3 u.r.l., który to przepis ustanawia skutek wyroku uwzględniającego skargę w postaci zastąpienia uchwały o przeprowadzeniu referendum), w sytuacji gdy z uzasadnienia wyroku wynika, że były podstawy do uznania skargi inicjatorów referendum za zasadną, narusza zasadę ochrony sądowej wyrażoną w przepisie art. 20 ust. 1 u.r.l. oraz czyni nieskuteczną ochronę publicznego prawa podmiotowego, jakim jest konstytucyjne prawo członków wspólnoty samorządowej do decydowania w drodze referendum w sprawach dotyczących tej wspólnoty.

W świetle powyższego wyroku NSA należy zatem przyjąć, że z jednej strony, ze względu na naruszenie obowiązku wynikającego z art. 4c ust. 3 i 4 u.s.g., nie jest dopuszczalne oddalenie skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, z drugiej zaś – właśnie ze względu na brak analizy właściwego wojewody co do istnienia negatywnej przesłanki przeprowadzenia referendum – nie jest dopuszczalne uznanie, że wyrok sądu administracyjnego uwzględniający skargę od razu zastępuje uchwałę organu stanowiącego o przeprowadzeniu referendum na wniosek mieszkańców. Uwzględnienie skargi inicjatorów referendum na uchwałę podjętą przez radę bez wcześniejszej przewidzianej ustawą analizy jego skutków nie może być uznane za wyrok zastępujący uchwałę organu stanowiącego, a w konsekwencji nie może stanowić podstawy do wydania przez komisarza wyborczego postanowienia o przeprowadzeniu referendum. Ustawowy wymóg analizy skutków referendum i związane z nim obowiązki organów gminy oraz wojewody sprawiają, że wyrok uwzględniający skargę, w razie braku takiej analizy, nie jest wyrokiem, o którym mowa w art. 20 ust. 3 u.r.l.

Mając na względzie powyższe uwagi, należy stwierdzić, że niniejszy wyrok uwzględniający skargę nie zastępuje uchwały Rady Gminy [...] o przeprowadzeniu referendum w sprawach łączenia gmin i podziału gminy, lecz nakłada na właściwe organy gminy (w tym na jej Wójta i Radę Gminy) obowiązek usunięcia uchybienia w zakresie obowiązku wystąpienia do właściwego wojewody o analizę, o której mowa w art. 4c ust. 3 i 4 u.r.l., oraz rozważenia jej treści. Obowiązek wystąpienia do wojewody o sporządzenie analizy ciąży na właściwym organie wykonawczym gminy (w przedmiotowej sprawie na Wójcie). Równocześnie właściwa rada gminy ma obowiązek ponownego podjęcia czynności, o których mowa w art. 16 u.r.l., i po rozważeniu ponownej opinii komisji rady, jest zobowiązana do ponownego podjęcia uchwały w sprawie przeprowadzenia referendum w terminie 30 dni od dnia zwrotu akt sprawy (arg. z art. 18 w zw. z art. 12 ust. 1 u.r.l.).

Skarżony organ powinien w tym zakresie mieć na względzie jest związany oceną prawną wynikającą z niniejszego wyroku i nie może formułować wniosków sprzecznych ze stanowiskiem zajętym przez Sąd, w tym w zakresie oceny legalności wniosku i postępowania referendalnego oraz skutków referendum (art. 153 p.p.s.a.). Oznacza to, że właściwa Rada Gminy po zapoznaniu się z analizą właściwego wojewody oraz opinią komisji dokona jedynie ponownej oceny wniosku referendalnego w świetle wyników analizy, o której mowa w art. 4c ust. 3 u.s.g. Kierując do właściwego wojewody wniosek o przeprowadzenie analizy Wójt Gminy [...] będzie zobowiązany wyraźnie określić, że przedmiotem wniosku są dwa odrębne pytania referendalne, na które odpowiedzi pozytywne lub negatywne mogą nieść za sobą różne konsekwencje. Analiza wojewody powinna zostać dokonana w świetle wszystkich możliwych konfiguracji wiążących odpowiedzi pozytywnych i negatywnych na pytania pierwsze i drugie, zgodnie z zaprezentowanym powyżej schematem.