Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2830/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 77  par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżącej M. B. kwotę 460 zł (czterysta sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] grudnia

2010 r. [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia

[...] sierpnia 2010 r., [...] odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [....] kwietnia 2009 r. [....] udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych na terenie wpisanym do rejestru zabytków polegających na przebudowie i remoncie elewacji budynku mieszkalno-usługowego przy Al. [....] w [...] (działka nr ew. [...])

Organ wskazał, że M. B. wniosła o stwierdzenie nieważności ww.

decyzji wskazując, że wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie jest

wpisem nieruchomości w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o

ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej

ustawa, a wpisem określonej koncepcji planistycznej. Pomimo, iż przedmiot wpisu

oznaczony jest przestrzennie, to nie można uznać, że nieruchomość będąca

elementem tej przestrzeni jest wpisana do rejestru zabytków.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2010 r. organ odmówił stwierdzenia

nieważności ww. postanowienia podnosząc, że zgodnie z cyt. ustawą ochronie

konserwatorskiej podlegają nie tylko relacje przestrzenne pomiędzy zabudową i

zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, a także wygląd

zewnętrzny poszczególnych budynków, determinujący ogólny wygląd i kształt układu

urbanistycznego. Dlatego, pomimo iż budynki położone na terenie takiego układu nie są

wpisane do rejestru zabytków, prowadzanie przy nich jakichkolwiek prac

konserwatorskich, restauratorskich, robót budowlanych oraz podejmowanie działań

prowadzących do naruszenia substancji lub zmiany ich wyglądu, może być dokonane

tylko po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego. Ingerencja w bryłę budynku,

elewację i wygląd zewnętrzny, która nie jest zgodna z przyjętą praktyką

konserwatorską, będzie bowiem wpływać ujemnie na całą historyczną substancję

układu urbanistycznego, powodując trwały uszczerbek dla jego walorów zabytkowych.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ podzielił argumentację przedstawioną w postanowieniu wydanym w I instancji.

Skargę na powyższe postanowienie złożyła M. B. i wnosząc o jego

uchylenie wskazała, że usytuowanie budynku na terenie układu urbanistycznego

wpisanego do rejestru zabytków, nie czyni go automatycznie zabytkiem i nie powoduje,

że znajduje się on w otoczeniu zabytku. Budynki tak położone nie będące zabytkami nie

podlegają zatem żadnej formie ochrony konserwatorskiej, co przesądza o braku

kompetencji organu konserwatorskiego do zajmowania merytorycznego stanowiska w

sprawie robót budowlanych. Tym samym postanowienie z dnia [...] kwietnia 2009 r.

wydano z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację

przedstawioną w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 7 czerwca 2011 r., I SA/Wa 237/11 Wojewódzki Sąd

Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa

Narodowego z dnia [...] grudnia 2010 r. wskazując na naruszenie art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z

art. 127 § 3 kpa wobec wydania zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która wydała

decyzję, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 października 2012 r., II OSK

1980/11, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego,

uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Sądowi I

instancji. Sąd II instancji podniósł, że w tej sprawie sądy administracyjne nie są

związane (art. 269 § 1 ppsa) uchwałą składu 7 sędziów NSA z 20 maja 2010 r., I OPS

13/09, ponieważ dotyczy ona innego stanu faktycznego (wyłączenia Głównego Geodety

Kraju jako ministra), aczkolwiek argumenty z tego orzeczenia są istotne dla oceny

legalności rozstrzygnięcia Sądu I instancji. W ww. uchwale wyrażono bowiem

stanowisko, że odpowiednie stosowanie przepisów k.p.a. o wyłączeniu pracownika

organu administracji publicznej w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w

niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji jest niemożliwe w odniesieniu do

organów monokratycznych, jeżeli decyzję w I instancji wydała osoba pełniąca funkcję

takiego organu.

NSA stwierdził, że stanowisko to należy uwzględnić przy rozpoznawaniu

przedmiotowej sprawy. W świetle art. 89 pkt 1 i 90 ustawy Generalny Konserwator

Zabytków jest organem administracji publicznej w znaczeniu ustrojowym, ze względu na

wyodrębnienie organizacyjne i kompetencyjne. W szczególności do jego zadań należy

wydawanie decyzji, postanowień i zaświadczeń w sprawach określonych w ustawie

oraz w przepisach odrębnych (art. 90 ustawy). Oznacza to, że postanowienie Ministra

Kultury i Dziedzictwa Narodowego, choć nie zostało wydane przez niego osobiście, to

jednak wydała je osoba piastująca funkcję organu. Podsekretarz Stanu w Ministerstwie

Kultury i Dziedzictwa Narodowego P. Ż. pełni bowiem funkcję Głównego

Konserwatora Zabytków. Wyłączenie organu w osobie Głównego Konserwatora

Zabytków prowadziłoby do braku organu kompetentnego do orzekania w II instancji, nie

jest zatem prawnie dopuszczalne. Wykładnia art. 24 § 1 pkt 5 kpa nie może pozbawić

tego organu możliwości rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 kpa.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny

będzie miał obowiązek odniesienia się do merytorycznych zarzutów skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w

przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia

2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.

270), dalej ppsa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że sprawa niniejsza podlega ponownemu

rozpoznaniu w związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17

października 2012 r. sygn. akt II OSK 1980/11. Stosownie zaś do art. 190 ppsa Sąd,

któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej

sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku rozstrzygnął kwestię

formalnoprawną wskazując, że Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Kultury i

Dziedzictwa Narodowego pełniący funkcję Głównego Konserwatora Zabytków, jako

organ monokratyczny był uprawniony do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 §

3 kpa. Wyłączenie organu w osobie Głównego Konserwatora Zabytków prowadziłoby

bowiem do braku organu mającego kompetencje do orzekania w drugiej instancji.

Przystępując zatem do merytorycznej oceny kontrolowanych decyzji

przypomnieć na wstępie trzeba, że zostały one wydane w nadzwyczajnym trybie

postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji. Tryb ten umożliwia kontrolę ostatecznych rozstrzygnięć, co

stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji ostatecznych, o której mowa w art. 16 § 1

kpa.

W postępowaniu nieważnościowym organ dokonuje kontroli legalności decyzji

ostatecznej z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 156 § 1 kpa. według stanu

faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanej decyzji.

Obowiązkiem organu było zatem nie tylko zbadanie formalnych i merytorycznych

przesłanek postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji, ale także

przestrzeganie wszystkich ustawowych zasad postępowania. Działania organu,

prowadzącego takie postępowanie, muszą zatem, tak jak w postępowaniu zwyczajnym,

pozostawać w zgodzie z zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego, w tym

wymienionymi w art. 7, 8. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa.

Stanowisko organów o braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji

[....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr

[....] udzielającej pozwolenia na wykonanie określonych robót należało ocenić

jako przedwczesne, bo przeprowadzone z naruszeniem powyższych zasad ogólnych,a

w szczególności art 107 § 3 kpa, bez przedstawienia rzetelnej analizy kontrolowanej

decyzji pod kątem wszystkich przesłanek wymienionych w art 156 § 1 kpa.

Podkreślić trzeba, że katalog działań wymagających uzyskania uprzedniego

pozwolenia konserwatorskiego w sposób enumeratywny wymienia art. 36 ust. 1 pkt 1 -

12 ustawy, co oznacza, że tylko w przypadkach w nim wymienionych występuje

obowiązek uzyskania takiego zezwolenia. Materialnoprawną podstawę decyzji wydanej

w postępowaniu zwyczajnym stanowił zaś art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy, zgodnie z którym

pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga wykonywanie robót

budowlanych w otoczeniu zabytku.

Przez otoczenie zabytku należy rozumieć - stosownie do art. 3 pkt 15 ustawy -

wyłącznie teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do

rejestru zabytków w celu ochrony wartości widokowych zabytku oraz jego ochrony

przed szkodliwym oddziaływaniem czynników zewnętrznych. W art. 9 ust. 2 ustawy

wskazuje się, że w trybie określonym w ust. 1 tego przepisu do rejestru może być

również wpisane otoczenie zabytku wpisanego do rejestru, a także nazwa geograficzna,

historyczna lub tradycyjna tego zabytku.

Z powołanych regulacji wynika zatem, że art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy znajduje

zastosowanie w przypadku wykonywania robót budowlanych na terenie wokół zabytku

lub przy zabytku wpisanym (decyzją administracyjną) do rejestru zabytków jako

otoczenie zabytku.

Uzgodnienie konserwatorskie udzielone decyzją z dnia z dnia [...] kwietnia 2009 r.

dotyczyło natomiast budynku mieszkalno - usługowego przy Al. [....] w

[....], który nie jest wpisany do rejestru zabytków, a jest położony w

historycznym układzie urbanistycznym miasta [....] wpisanym do rejestru

zabytków decyzją z dnia [....] sierpnia 2008r. (nr rej. [....]). Historyczny układ

urbanistyczny stosownie zaś do art. 3 pkt 12 ustawy stanowi przestrzenne założenie

miejskie lub wiejskie, zawierające zespoły budowlane, pojedyncze budynki i formy

zaprojektowanej zieleni, rozmieszczone w układzie historycznych podziałów

własnościowych i funkcjonalnych, w tym ulic lub sieci dróg.

Organ ograniczył rozważania jedynie do ogólnego wskazania - na tle przepisów

art. 3 pkt 1 i 12 oraz 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy - że w przypadku układu urbanistycznego

ochronie konserwatorskiej podlegają nie tylko relacje przestrzenne pomiędzy zabudową

i zielenią, linia zabudowy, historyczne podziały własnościowe, a także wygląd

zewnętrzny poszczególnych budynków determinujący wygląd i kształt układu. W

uzasadnieniu zabrakło jednak argumentacji odnośnie prawidłowości zastosowanej w

postępowaniu zwyczajnym podstawy materialnoprawnej, w kontekście definicji

otoczenia zabytku oraz układu urbanistycznego w powiązaniu z przesłankami

wymienionymi w art. 156 § 1 kpa, w szczególności w pkt 2 i 4 tego przepisu.

Jak wskazuje się orzecznictwie uzasadnienie winno spełniać rolę edukacyjno-

perswazyjną w stosunku do adresatów decyzji. Motywy decyzji powinny być zatem tak

przedstawione, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie

rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność

przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ, a sąd miał możliwość

pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym.

Nie przesądzając zatem o wyniku sprawy, rzeczą organu przy ponownym

rozpoznaniu sprawy będzie przedstawienie w uzasadnieniu decyzji pełnej argumentacji

z uwzględnieniem oceny Sądu.

Z podanych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na

podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ppsa orzekł jak w pkt I i II sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art. 200

cyt. ustawy.