Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2285/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 2067
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: art. 67 ust. 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wojciech Sawczuk (spr.) Sędziowie: WSA Izabela Ostrowska WSA Monika Kramek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 kwietnia 2019 r. sprawy ze skargi Zgromadzenia [...] na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia rozbiórki budynku oddala skargę


UZASADNIENIE

I.

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków (dalej także jako [...]WKZ), działając na podstawie:

- art. 89 ust. 2, art. 92 ust. 6 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 2187 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2067 ze zm. - dalej jako u.o.z.),

- art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej jako k.p.a.) oraz

- art. 67 ust 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm., aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1202 ze zm. - dalej jako P.b.),

po rozpatrzeniu wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2017 r., odmówił uzgodnienia rozbiórki budynku dawnego szpitala powiatowego, oznaczonego według geodezyjnej ewidencji budynków numerem [...], zlokalizowanego w miejscowości [...], na terenie działki [...], objętego ochroną konserwatorską w obowiązującym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego miasta [...] "[...]" zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z 2010 r., nr [...], poz. [...] - dalej jako plan miejscowy).

Postanowienie wydano w terminie, o którym mowa w art. 67 ust. 4 P.b.

W jego uzasadnieniu organ wskazał, iż chroniony planem miejscowym obiekt wzniesiono w latach 20-tych XX wieku jako budynek użyteczności publicznej. Reprezentuje typ architektury charakterystyczny dla czasów powstania oraz pełnionej funkcji. Posiada skończoną formę architektoniczną, charakteryzującą się monumentalnym ukształtowaniem rozczłonkowanej bryły, złożonej z części centralnej oraz systematycznie ulokowanych bliźniaczych skrzydeł. Trójskrzydłowy układ powiela model architektoniczny założeń rezydencjonalnych w typie "między dziedzińcem a ogrodem". Trzykondygnacyjny korpus główny oraz skrzydła boczne nakryte są osobnymi, wysokimi czterospadowymi dachami mieszczącymi dodatkową kondygnację użytkową, wzbogaconymi licznymi lukarnami. Elewacje tynkowane, artykułowane osiowo usytuowanymi otworami okiennymi, zamkniętymi prosto lub odcinkami łuku. W elewacji frontowej portyk wejściowy, wsparty na filarach podtrzymujących trzy archiwolty, powyżej balkon. Elewacja tylna korpusu głównego z wydatnym ryzalitem zamkniętym schodkowym szczytem. Skromny wystrój architektoniczny tworzy wydatny gzyms wieńczący, proste gzymsy między kondygnacyjne i opaski okienne.

Według organu stan zachowania zabytkowego budynku jest wynikiem wieloletnich zaniedbań, braku bieżących prac remontowo-konserwatorskich, a także należytego dozoru do czego zobowiązany jest właściciel. Stan zachowania obiektu nie przesądza jednak o utracie wartości zabytkowych - historycznych, artystycznych i naukowych.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.o.z. zabytkiem jest nieruchomość lub rzecz ruchoma, ich część lub zespoły, będące dziełem człowieka lub związane z jego działalnością, stanowiące świadectwo minionej epoki bądź zdarzenia, których zachowanie leży w interesie społecznym ze względu na posiadaną wartość historyczną, artystyczną lub naukową.

PINB występując z wnioskiem o uzgodnienie rozbiórki nie przedłożył materiału dowodowego wskazującego na taki stopień zniszczenia, który uniemożliwiłby zachowanie obiektu i wykonania w nim prac remontowych. Lakoniczne zapisy protokołu z kontroli wskazują jedynie na to, iż obiekt zabytkowy znajduje się w nieodpowiednim stanie technicznym, co nie przesadza o niemożliwości podjęcia prac zabezpieczających, remontowych czy adaptacyjnych. Do wniosku nie przedłożono żadnego materiału dowodowego, który uzasadniałby rozbiórkę zabytku. W treści protokołu nie zawarta jest żadna rzeczowa i merytoryczna ocena poszczególnych elementów konstrukcyjnych budynku.

Z materiałów znajdujących się w zasobach WKZ oraz z ogólnej wiedzy jaką organ ten dysponuje wynika, że przedmiotowy budynek w dalszym ciągu posiada wszystkie ściany obwodowe, zadaszenie i stropy. W obrębie obiektu nie doszło do takiego zniszczenia oryginalnej tkanki budynku, która uniemożliwiałaby jego zachowanie w charakterze obiektu zabytkowego.

Budynek zachował w pełni walory zabytkowe w ukształtowaniu bryły, wnętrza, układzie konstrukcyjnym. Wysoką wartość autentyczności określoną poprzez stopień zachowania oryginalnej substancji. W opinii [...]WKZ stan zachowania obiektu pozwala na przeprowadzenie niezbędnych prac remontowych, które pozwolą na zachowanie jego substancji.

Na marginesie [...]WKZ dodał, że obiekt stanowi istotna dominantę krajobrazową w mieście i posiada znaczącą wartość również w kształtowaniu panoram widokowych tego obszaru. Obiekt dawnego szpitala w swej zachowanej formie historycznej stanowi dokument rozwoju technik budowlanych w pierwszej połowie XX wieku oraz cenny element dziedzictwa materialnego miasta. Jest znaczącym elementem kultury tego terenu, o wartościach historycznych, technicznych, architektonicznych i naukowych. Zachował się w oryginalnej, niezmienionej formie, a stopień autentyczności rozwiązań architektonicznych był przesłanką do objęcia go ochroną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Ocena opłacalności koniecznych do przeprowadzenia prac remontowych nie może być argumentem przemawiającym za koniecznością rozbiórki obiektu zabytkowego, w kontekście jego walorów artystycznych, historycznych oraz naukowych. Nieprzydatność w dalszym użytkowaniu zgodnie z przeznaczeniem oraz inne plany inwestycyjne i oczekiwania właściciela nie są przesłanką do uzgadniania rozbiórki budynków zabytkowych.

II.

Po rozpatrzeniu zażalenia Zgromadzenia [...] (dalej jako Skarżący) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z dnia [...] lipca 2018 r., [...] utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie [...]WKZ.

W uzasadnieniu wyjaśnił, iż budynek dawnego szpitala w [...] został objęty indywidualną ochroną konserwatorską ma mocy ustaleń § 11 ust. 2, 7, 8, 9 planu miejscowego. Pozostałe zabudowania położone na działce nr ew. [...] przy ul. [...] w [...], które zostały wyszczególnione we wniosku organu nadzoru budowlanego, nie są objęte powyższą formą ochrony konserwatorskiej, a zatem postępowanie uzgodnieniowe prowadzone przez organ konserwatorski w przedmiocie nakazu ich rozbiórki jest bezprzedmiotowe i podlegać winno umorzeniu.

Podzielając argumentację organu I instancji Minister zwrócił dodatkowo uwagę, iż w dniach [...] października 2017 r. oraz [...] i [...] marca 2018 r. miały miejsce pożary zabytkowego budynku szpitala, które objęły część dachu omawianej nieruchomości. Niemniej z akt sprawy nie wynika, aby zniszczenia spowodowane przez ww. zdarzenia oraz akcje gaśnicze doprowadziły do katastrofy budowlanej ww. obiektu bądź stanu awaryjnego czy naruszenia statyki budynku. Zgromadzony materiał dowodowy nie wskazuje także, by remont nieruchomości był niemożliwy do wykonania ze względów technicznych bądź by wymagał rekonstrukcji większej części materii budowlanej.

Minister przeanalizował protokół z oględzin przeprowadzonych przez PINB w dniu [...] lipca 2017 r. (w którym odnotowano, iż stan techniczny zabudowań jest nieodpowiedni, niemniej nie wskazano na naruszenie konstrukcji obiektów bądź znaczącą korozję ich substancji), protokół z lustracji wykonanej przez [...] WKZ w dniu [...] stycznia 2018 r. (w którym stwierdzono zachowanie wszystkich ścian obwodowych i stropów, jak również wartości architektonicznych prezentowanych przez obiekt), opinię kominiarską z dnia [...] stycznia 2018 r., a także protokoły z kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 P.b. (stan po pożarze), wykonane przez mgr inż. D.W. w dniach [...].04.2017 r., [...].12.2017 r. oraz [...].03.2018 r.

W najbardziej aktualnym z powyższych protokołów, uwzględniającym uszkodzenia w wyniku pożarów, odnotowano zniszczenie części konstrukcji i pokrycia dachu, niemniej nie wskazano, by istotnemu naruszeniu uległy pozostałe elementy konstrukcyjne dawnego szpitala tj. ściany obwodowe i stropy. Stan bezpieczeństwa konstrukcji przedmiotowego budynku oceniono jako dopuszczający. Autorka opracowania uznała ponadto, iż istnieje możliwość utrzymania właściwego stanu technicznego obiektu po przeprowadzeniu prac remontowych, obejmujących m.in. odbudowę instalacji oraz ponad 1/3 powierzchni dachu (w obrębie lewego skrzydła od strony wschodniej i prawego skrzydła od strony zachodniej).

Organ odnotował także, iż w dniu [...] lipca 2018 r. strona przekazała dodatkowy dowód w sprawie - Ekspertyzę budowlano-mykologiczno-biologiczną budynku dawnego szpitala w [...] wykonaną w dniu [...] czerwca 2018 r. przez dr inż. M. K., posiadającego uprawnienia w specjalności konstrukcyjno-budowlanej i uprawnienia mykologiczno-budowlane. Autor tego opracowania wskazał na występowanie rys i pęknięć ścian konstrukcyjnych, ubytków spoinowania i cegieł, duże zawilgocenie, znaczące zasolenie i zagrzybienie ścian obiektu. Odnotowano ponadto obecność glonów. Stwierdził, iż część więźby jest zwęglona po pożarze, w pozostałych partiach występuje korozja biologiczna. Obiekt obecnie nie nadaje się do użytkowania, niemniej nie wykluczono możliwości zachowania materii omawianego zabytku. Co więcej, wskazał na konkretne prace naprawcze, które winny zostać podjęte przy przedmiotowym budynku, obejmujące m.in. zlikwidowanie miejsc przecieków, wykonanie izolacji przeciwwilgociowej pionowej i poziomej, wymianę lub wzmocnienie wszystkich zgniłych, zmurszałych bądź uszkodzonych elementów drewnianych, uzupełnienie ubytków cegieł i zaprawy, usuniecie wykwitów soli, wymianę zagrzybionych i zawilgoconych tynków.

Zdaniem Ministra dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy potwierdza, iż historyczny kształt omawianej nieruchomości jest w dalszym ciągu czytelny. Na podkreślenie zasługuje, iż elementy drewniane budynku, z uwagi na właściwości techniczne materiału, podlegają wymianie na przestrzeni wieloletniego funkcjonowania zabytku. Konieczność ich rekonstrukcji, w tym przypadku znacznej powierzchni dachu, nie przesądza jednak o utracie walorów historycznych, artystycznych i naukowych takiej nieruchomości.

Zgodnie z § 11 ust. 7 pkt 2 planu miejscowego, obowiązuje nakaz utrzymania przedmiotowego obiektu w dobrym stanie estetycznym i technicznym. W myśl ust. 8 powyższego paragrafu, zakazuje się m.in. przebudowy tego budynku, ingerującej w jego pierwotny kształt i charakter, docieplenia zewnętrznego zmieniającego charakter elewacji, wymiany stolarki otworowej na nową, nieuwzględniającą pierwotnych wymiarów i podziałów. Wobec ustanowienia ochrony formy i materii tejże nieruchomości, jej całkowita likwidacja stałaby w wyraźnej sprzeczności z powyższym planem.

Odpowiadając na zarzut zażalenia dotyczący niezapewnienia Skarżącej czynnego udziału w postępowaniu poprzez brak zawiadomienia o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym i wypowiedzenia się odnośnie do tejże dokumentacji, tj. naruszenia przez [...] WKZ art. 10 k.p.a. wskazano, że w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, organ drugiej instancji może uczynić zarzut z powyższego zaniechania jedynie wówczas, gdy strona wykaże, iż brak ww. zawiadomienia uniemożliwił jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nie miało to jednak miejsca w omawianym przypadku.

Minister uznał także, że w interesie społecznym leży ochrona obiektów o wartościach zabytkowych oraz niedopuszczenie do zniszczenia ich historycznej substancji. W przypadku postępowania uzgodnieniowego dotyczącego budynku na działce nr ew. [...] w [...], oznaczonego według ewidencji budynków numerem [...] jest to sprzeczne z interesem strony. [...] WKZ słusznie jednak przedłożył w tej kwestii interes społeczny nad interes Strony, ponieważ realizacja planowanej rozbiórki doprowadziłaby do całkowitej likwidacji cennego elementu pejzażu kulturowego Świdnicy, posiadającego istotne wartości historyczne, artystyczne i naukowe, a także stałaby w sprzeczności z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

III.

Skargę na powyższe postanowienie wywiodło Zgromadzenia [...] kwestionując je w całości i zarzucając naruszenie:

I. przepisów procedury, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 136 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i przeprowadzenie obszernego postępowania dowodowego przez organ II instancji, a następnie wydanie zaskarżonej decyzji głównie w oparciu o dowody przeprowadzone w toku postępowania przed organem II instancji, na podstawie których to dowodów ustalono stan faktyczny odmienny od stanowiącego podstawę wydania decyzji przez organ I instancji - co stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności, wyrażające się poddaniem materiału dowodowego ocenie wyłącznie przez jeden organ, a w konsekwencji - pozbawieniem strony skarżącej możliwości obrony jej praw;

2. art. 10 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i utrzymanie w mocy postanowienia z dnia [...] sierpnia 2017 r. wydanego mimo niepoinformowania strony skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed zakończeniem postępowania w I instancji,

3. art. 80 k.p.a. poprzez jego niewłaściwą wykładnię i dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że stan techniczny budynku nr [...] nie wskazuje na jego znaczne uszkodzenie, które czyniłoby bezzasadnym podejmowanie prac remontowych i konserwatorskich, mimo że odmienne wnioski płyną ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów m.in. protokołu oględzin PINB z dnia [...] lipca 2017 r. czy ekspertyzy budowlano-mykologiczno-biologicznej budynku dawnego szpitala w [...] z dnia [...] czerwca 2018 r.

II. przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 67 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię, skutkującą uznaniem, że budynek nr [...] nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, podczas gdy odmienne wnioski płyną ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Skarżąca wniosła w istocie o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia go poprzedzającego (żądając przekazania sprawy organowi I instancji) oraz o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, iż organ uchybił zasadzie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, bowiem po wydaniu przez [...]WKZ postanowienia w przedmiocie odmowy uzgodnienia nakazu rozbiórki przedmiotowego budynku miały miejsce trzy pożary, które w znaczący sposób zmieniły stan techniczny budynku, co w sposób oczywisty ma wpływ na rozstrzygnięcie organu ochrony zabytków. Wobec zmiany stanu faktycznego, organ II instancji nie był uprawniony do prowadzenia dalszego postępowania dowodowego w przedmiocie ustalenia stanu technicznego budynku dla potrzeb uzgodnienia w myśl art. 67 ust. 3 P.b., lecz powinien uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Przeprowadzenie przez Ministra postępowania dowodowego w tak szerokim zakresie jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (dopuszczenie dowodów z dokumentów) z pewnością przekracza ramy jedynie uzupełniającego postępowania dowodowego i w istocie pozbawia stronę narzędzia prawnego do odwołania się od oceny przeprowadzonych dowodów (dokonanej tylko przez jeden organ - II instancji).

Błędne jest zdaniem Strony twierdzenie, że nie wykazała ona, aby niepoinformowanie jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Nie można zgodzić się z taką interpretacją podstawowej zasady postępowania administracyjnego, wyrażonej w art. 10 k.p.a. Wykładnia systemowa tego przepisu wskazuje na szczególną rangę i doniosłość zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Uniemożliwienie stronie wglądu do akt sprawy przed wydaniem orzeczenia stanowi jednocześnie uniemożliwienie powzięcia przez stronę koncepcji dalszego działania w toku instancji (uzupełnienia materiału, wypowiedzenia się co do już zgromadzonych dowodów, złożenia innych wniosków). Innymi słowy, bez możliwości zrealizowania prawa do wglądu do materiału dowodowego, strona nie jest nawet w stanie stwierdzić czy i jakie czynności procesowe zamierza podjąć. Uzależnianie zatem skuteczności zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. od faktu niepodjęcia przez stronę konkretnych czynności procesowych wydają się być niezasadne.

Uzasadnienie postanowienia organu II instancji, w części odnoszącej się do oceny materiału dowodowego, w znacznej mierze sprawia wrażenie dokonania przez organ wybiórczej analizy przedłożonej dokumentacji pod kątem wykazania, że możliwe jest przeprowadzenie w budynku nr [...] prac remontowych czy naprawczych. Tym samym, całkowicie pominięto bądź odmówiono znaczenia innym okolicznościom, które ustalono w drodze postępowania dowodowego. Nie uznając za zasadne opisywanie stanu technicznego budynku wynikającego ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów (który ponadto powinien być ponownie ustalony w toku ponownego postępowania przed organem I instancji), należy jedynie zauważyć, że każdy z przedłożonych protokołów wskazywał na znaczne usterki dotyczące stanu technicznego całego obiektu, sprawiające, że nie nadaje się on do użytkowania i stanowi zagrożenie dla mienia, zdrowia i życia ludzi.

Organ II instancji niesłusznie nie zwrócił uwagi na twierdzenia opinii prof. M. K. dotyczące stanu technicznego mykologiczno-biologicznego budynku - skupiając się wyłącznie na danych dotyczących konstrukcji nośnej budynku. Tymczasem opiniujący wskazał, że stan ten ocenia się ogólnie jako mierny/zły, a średnie zużycie mykologiczno-biologiczne na chwilę obecną wynosi 60-70% a miejscami 80% co nie pozwala na jego eksploatację i użytkowanie.

W ocenie Skarżącej, wykładnia art. 67 ust. 1 P.b. poczyniona jest przez Ministra w nieprawidłowy, zawężony sposób. Organ ogranicza pojęcie "nienadawania się do remontu". W uzasadnieniu skarżonego postanowienia skupiono się na wykazaniu technicznej możliwości utrzymania bryły budynku w obecnym kształcie (elementy konstrukcyjne są w stanie umożliwiającym ich renowację). Tymczasem, to czy budynek nadaje się do remontu należy ocenić pod kątem celu wprowadzenia tego unormowania. Jak wskazano w doktrynie, przepisy rozdziału 6 ustawy mają jeden podstawowy cel: umożliwić właściwym organom wykonywanie skutecznego nadzoru nad korzystaniem z obiektów budowlanych. Nadzór ten powinien skoncentrować się na dwu elementach: na prawidłowości korzystania pod względem technicznym oraz estetycznym. Celem wprowadzenia regulacji art. 67 i nast. Prawa budowlanego jest zapobieżenie sytuacjom, gdy korzystanie z obiektu budowlanego stanowi zagrożenie. W tym kontekście podjęcie remontu, odbudowy, wykończenia oznacza przywrócenie zgodnego z prawem stanu technicznego budynku. Jeśli zaś obiektywnie nie ma możliwości przywrócenia stanu zgodnego z prawem wówczas nad interesem właściciela musi zyskać przewagę interes społeczny wyrażający się m.in. w woli dbania o estetykę otoczenia.

Nie bez znaczenia pozostaje także kwestia kosztu robót budowlanych jakie trzeba ponieść przy remoncie lub odbudowie obiektu - stanowić to może bowiem istotną przeszkodę w doprowadzeniu obiektu do stanu zgodnego z prawem (tak wprost wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 2071/16.

Obecny stan techniczny budynku spowodowany wieloletnim niszczeniem oraz skutkami trzech pożarów wskazuje na to, że nie jest i nie będzie możliwe ponowne przywrócenie funkcjonalności budynku pod względem tak technicznym, jak i mykologiczno-biologicznym. Możliwe jest jedynie utrzymanie bieżącej formy konstrukcyjnej budynku, co nie sprawia jednak, że obiekt "nadaje się do remontu" w myśl art. 67 ust. 1 P.b.

Strona za chybiony uznała argument organu II instancji, że organy ochrony zabytków są związane postanowieniami m.p.z.p. Stanowiłoby to zaprzeczenie idei art. 67 ust. 3 P.b., który dla obiektów objętych ochroną konserwatorską wyłącznie przez m.p.z.p. przyjmuje konieczność uzgodnienia nakazu rozbiórki z wojewódzkim konserwatorem ochrony zabytków. Sensem tej normy jest nadanie kompetencji wojewódzkiemu konserwatorowi tak do uzgodnienia, jak i do odmowy uzgodnienia nakazu. Gdyby organy ochrony zabytków były związane zapisami m.p.z.p., tak jak to rozumie organ II instancji wydania postanowienia o uzgodnieniu nakazu rozbiórki obiektu objętego ochroną konserwatorską, co byłoby sprzeczne z celem i sensem art. 67 ust. 3 P.b.

IV.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 67 ust. 1 P.b. jeżeli nieużytkowany lub niewykończony obiekt budowlany nie nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję nakazującą właścicielowi lub zarządcy rozbiórkę tego obiektu i uporządkowanie terenu oraz określającą terminy przystąpienia do tych robót i ich zakończenia. Przepisu tego nie stosuje się względem obiektów budowlanych wpisanych do rejestru zabytków (art. 67 ust.2 P.b.), ma on zaś zastosowanie w stosunku do obiektów budowlanych niewpisanych do tego rejestru, jednakże objętych ochroną konserwatorską na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W takim przypadku decyzję, o której mowa w ust. 1, organ nadzoru budowlanego wydaje po uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków (ust. 3). Wojewódzki konserwator zabytków jest zaś zobowiązany zająć stanowisko w terminie 30 dni pod rygorem uznania, że brak jego reakcji w tym przedmiocie oznacza dokonanie uzgodnienia (ust. 4).

Jest w niniejszej sprawie niewątpliwe, że sporny obiekt jest chroniony na podstawie postanowień planu miejscowego, szczegółowo opisanego w części historycznej uzasadnienia. Oznacza to, iż jest on objęty jedną z form ochrony zabytków, o której stanowi art. 7 pkt 4 u.o.z.

Ponadto należy wskazać, iż aktywność organów ochrony konserwatorskiej w niniejszej sprawie jest związana z obowiązkowym w tym przypadku trybem uzgodnieniowym pomiędzy organami (nadzoru budowlanego i konserwatorskimi), sprecyzowanym ramowo w art. 106 k.p.a.

Z istoty tego rodzaju postępowania wynika zatem, iż organ wnioskujący o uzgodnienie, zobowiązany jest przekazać organowi uzgadniającemu kompletne i nadające się do oceny materiały oraz informacje o przedmiocie postępowania głównego. Wynika to tak z charakteru współdziałania (to bowiem nie organ współdziałający - tu [...]WKZ prowadzi postępowanie główne, a organ występujący o uzgodnienie - tutaj PINB) jak i charakteru występującego w niniejszej sprawie przedmiotu zainteresowania organu nadzoru budowlanego jakim jest obiekt objęty ochroną konserwatorską określoną w planie miejscowym. Sąd zwraca przy tym uwagę, iż w myśl art. 106 § 4 k.p.a. organ obowiązany do zajęcia stanowiska może w razie potrzeby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i takie też działanie zostało w sprawie podjęte, o czym w dalszej części uzasadnienia.

Powyższe kwestie Sąd przytacza po to, aby wyraźnie nakreślić istotę postępowania (uzgodnieniowego) występującego na tle niniejszej sprawy. Co do zasady organ uzgadniający powinien bowiem otrzymać kompletny materiał dowodowy, przemawiający za określoną tezą organu występującego o uzgodnienie (tu potrzebą rozbiórki). W ocenie Sądu organ ochrony zabytków opiniując wnioskowaną rozbiórkę zabytku w trybie art. 67 ust. 3 P.b. nadal działa w ramach uznania administracyjnego, dokonując wyważenia interesu publicznego wynikającego z potrzeby dalszej ochrony i trwania zabytku w przestrzeni publicznej z interesem indywidualnym właściciela zabytku, który tak jak w sprawie niniejszej, nie jest zainteresowany jego dalszym utrzymywaniem i żąda rozbiórki.

Sąd zauważa także, iż z akt sprawy wynika, że Skarżąca ubiegała się już wcześniej o udzielenie przez [...]WKZ zgody na rozbiórkę przedmiotowego zabytku (vide jej pismo z dnia [...] maja 2017 r.), które spotkało się jednakowoż z negatywną oceną tego organu (vide odpowiedź z dnia [...] czerwca 2017 r.).

W ocenie Sądu skierowany do [...]WKZ wniosek PINB w [...] o uzgodnienie rozbiórki i dołączony do niego protokół kontroli z dnia [...] lipca 2017 r., mówiąc oględnie, nie zawierają danych, które jednoznacznie uzasadniałyby przyjęte w protokole twierdzenie o nieodpowiednim stanie technicznym obiektów (poza zdawkowym wskazaniem nieodpowiedniego stanu technicznego, brak jest jakiejkolwiek głębszej oceny takiego stwierdzenia, analizy dowodów, czy przedłożenia stosownych ekspertyz, opinii czy też innych środków dowodowych). To, że budynek chroniony zapisami planu jest obecnie w złym stanie technicznym jest niekwestionowane. Niemniej jednak aby umożliwić jego rozbiórkę i przełamać tym samym ochronę konserwatorską należy wykazać, iż jego wartości zabytkowe, na skutek wskazywanej degradacji, zostały utracone w stopniu, który wyłącza ich odtworzenie, a zatem możliwa jest tylko rozbiórka obiektu, który bezpowrotnie utracił cechy stanowiące uprzednio podstawę ochrony.

W ocenie Sądu tak organ I jak i II instancji wykazały i odpowiednio uzasadniły, dlaczego pomimo niewątpliwego zaniedbania technicznego zabytkowego budynku dawnego szpitala, zachowuje on nadal swoje wartości chronione i nie należy nakazywać jego rozbiórki (vide szczegółowy opis z postanowienia organu I instancji). Istotne znaczenie w tym przypadku ma ocena wskazująca na zachowanie detalu architektonicznego, układu budynku, wszystkich murów obwodowych i względnie dobrego stanu ogólnego zachowania, co Sąd również dostrzega już na podstawie dokumentacji zdjęciowej dołączonej do akt. Organy konserwatorskie nie twierdzą przy tym, jak można wywnioskować z sensu wypowiedzi skargi, iż zabytek jest w stanie umożliwiającym jego użytkowanie. Podkreślają jednak, iż jest to efektem zaniedbań m.in. ze strony aktualnego właściciela, zaś pomimo takiego stanu budynek nadal nadaje się do remontu i odrestaurowania, jest bowiem nośnikiem wartości zabytkowych.

W tym kontekście nie można więc przyjąć, aby organy konserwatorskie działały w sprawie dowolnie, z przekroczeniem granic uznania administracyjnego i aby nie wyjaśniły z czego wynika potrzeba dalszej ochrony substancji zabytkowej, co wyłącza możliwość nakazania rozbiórki obiektu na rzecz dalszej jego ochrony, w tym wskazywanego remontu.

Wbrew twierdzeniom Skarżącej, także dowody zgromadzone w sprawie, w szczególności te przedłożone na etapie postępowania odwoławczego, nie wskazują na to, że obiekt zabytkowy nie nadaje się do remontu. Choć podkreślają, co jest w sprawie niekwestionowane, że budynek jest w złym stanie technicznym, to jednak żadna ze sporządzonych opinii nie wskazuje, iż jedynym rozwiązaniem jest jego całkowita rozbiórka.

W związku z tym nie można przyjąć, aby sprawy nie rozstrzygnięto w sposób pełny, zgodnie z wymogami określonymi w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

VI.

Odnosząc się do sformułowanych zarzutów Sąd uznaje je za niezasadne.

Wskazać tym samym należy, iż chybiony jest zarzut nr I.1 skargi wskazujący na naruszenie przez Ministra art. 136 § 1 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie oraz art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a. i art. 15 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie. Jego istota wywodzona jest ze zdarzeń, jakie miały miejsce już po wydaniu rozstrzygnięcia przez [...]WKZ (pożary dachu zabytku), co w ocenie Skarżącej winno skutkować bezwzględnym uchyleniem zaskarżonego postanowienia przez Ministra i przekazaniem sprawy do I instancji, tak aby ta mogła zająć merytoryczne stanowisko względem tego zdarzenia, wpływającego istotnie na oceniany zabytek.

W ocenie Sądu Skarżąca w tym względzie błędnie postrzega zasadę dwuinstancyjności postępowania, nadając jej bezkrytycznie wartość bezwzględną i nie uwzględniając istoty uzupełniającego postępowania dowodowego. Przede wszystkim Sąd przypomina jednak o charakterze niniejszego postępowania, jakie toczyło się przed organami ochrony zabytków. Jest to bowiem postępowanie uzgodnieniowe, które z założenia ma bazować na materiałach i informacjach przekazanych przez organ występujący o dokonanie uzgodnienia, zaś wyjątkowo na własnej aktywności organu uzgadniającego. Jako że źródłem omawianego zarzutu są zdarzenia, które miały miejsce po wydaniu postanowienia przez [...]WKZ, Minister - co Sąd wyraźnie podkreśla - dostrzegł tę okoliczność i jej doniosłość dla sprawy ocenił w odniesieniu tak do istoty stanowiska organu I instancji (który nie mógł wiedzieć o pożarach) jak i przedmiotu postępowania (w istocie ocena stanu zabytku i jego kwalifikacja do rozbiórki). Na podkreślenie zasługuje zatem to, że w ocenie Ministra wskazane pożary, które niewątpliwie strawiły część dachu obiektu budowlanego (vide zdjęcia), w kontekście zakresu oceny dokonanej przez organ I instancji i podstaw przyjęcia, że budynek zabytkowy nadaje się nadal do remontu a nie rozbiórki, nie uzasadniało uchylenia postanowienia [...]WKZ z tej właśnie przyczyny. Sąd podziela argumentację organu odwoławczego, iż o istocie zabytkowych wartości obiektu chronionego planem miejscowym przemawia ogólny stan budynku, w tym jego widoczne elementy zabytkowe (opisane szczegółowo w postanowieniu I instancji), wyraźnie zachowane pomimo trzech pożarów. Oceniając tę kwestię Minister słusznie więc przyjął, iż zniszczenia spowodowane pożarami i akcją gaśniczą nie doprowadziły do katastrofy budowlanej obiektu ani do jego stanu awaryjnego czy naruszenia ogólnej statyki (opierając się na opracowaniach specjalistów wykonanych po tych zdarzeniach). Brak jest też podstaw by twierdzić, aby remont nieruchomości był niemożliwy do wykonania ze względów technicznych bądź by wymagał rekonstrukcji większej części materii budowlanej. Pożary dotknęły sam dach budynku, który w ocenie Ministra i tak podlega okresowej wymianie, jako element najczęściej podlegający zużyciu.

W kontekście powyższego Sąd zauważa, iż obowiązkiem organu odwoławczego, wynikającym z art. 15 w zw. z art. 136 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a., jest ponowne, merytoryczne rozpatrzenie sprawy oraz ustosunkowanie się do zarzutów i wniosków strony skarżącej, przy uwzględnieniu ewentualnej zmiany stanu faktycznego zaistniałej po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ I instancji. W orzecznictwie odrzuca się założenie, iż zastosowanie tego ostatniego przepisu (statuującego kasacyjne uprawnienia organu odwoławczego) powinno następować automatycznie, po stwierdzeniu jakiegokolwiek naruszenia procedury administracyjnej. Uprawnienie takie możliwe jest do wdrożenia po wykazaniu przez organ II instancji, że naruszenie (także będące wynikiem zdarzeń, na które organ I instancji nie ma wpływu bądź nie ma o nich wiedzy) jest na tyle istotne, iż powoduje konieczność ponownego przeprowadzenia całego postępowania od początku ze względu na ochronę gwarantowanych, podstawowych uprawnień strony tego postępowania, w tym zachowania zasady dwuinstancyjności określonej w art. 15 k.p.a. (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 czerwca 2018 r., sygn. akt II OSK 3210/17).

Wbrew twierdzeniom skargi, organ I instancji nie przeprowadził postępowania dowodowego w zakresie wykraczającym poza wytyczne z art. 136 § 1 k.p.a. Sąd uznaje za niezasadne twierdzenie wynikające z całokształtu tego zarzutu skargi, iż organ odwoławczy zobowiązany jest uchylić rozstrzygnięcie niższej instancji tylko dlatego, że nowe dowody pojawiają się w sprawie dopiero na etapie postępowania odwoławczego, podczas gdy tak z inicjatywy organu wnioskującego o uzgodnienie, jak i strony (zawiadamianej o tym), winny zostać przedłożone już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego (dotyczy to zwłaszcza protokołu kontroli pięcioletniej budynku z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...]). Okoliczność zaś, że przedmiot postępowania, który podlega ocenie, ulega zmianie w czasie (i to po wydaniu orzeczenia administracyjnego w I instancji), co może mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, nie może per se stanowić podstawy uchylenia wydanego rozstrzygnięcia. Organ II instancji zobowiązany jest ocenić ten fakt i ustalić, jaki wpływ ma on na przedmiot postępowania. Od tej właśnie oceny zależeć będzie, czy dany obiekt uległ tak znaczącej zmianie na skutek zdarzenia, że potrzebna jest jego ponowna ocena przez organ I instancji. W tej sprawie Minister słusznie przyjmuje, iż taka sytuacja nie zachodzi, strona nie jest natomiast pozbawiona możliwości obrony swoich praw.

Niezasadny jest także zarzut nr I.2 skargi wskazujący na niezastosowanie art. 10 k.p.a. przez organ I instancji i błędne utrzymanie tego rozstrzygnięcia przez Ministra, pomimo oczywistego niepoinformowania Skarżącej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed zakończeniem postępowania w I instancji. Błędnie organ zarzuca także Skarżącej niewykazanie jaki wpływ miało to na wynik sprawy, albowiem nie może ona tego dokonać jeżeli nie zna uprzednio materiałów na jakich orzeka organ.

Odnosząc się do tak zarzuconego uchybienia Sąd wskazuje, iż w orzecznictwie jest niekawetionowane, iż przepis art. 10 § 1 k.p.a. wymaga każdorazowo zbadania, czy niezapewnienie stronie udziału na pewnym etapie postępowania administracyjnego mogło skutkować odmiennym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, przy czym wykazanie tego związku pomiędzy uchybieniem a potencjalnym rozstrzygnięciem spoczywa na stronie, która to twierdzi (por. najnowsze orzecznictwo w tym wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1022/17).

Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. może zatem stanowić podstawę uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia, jeżeli strona wykaże, że niepoinformowanie jej o zebranym materiale dowodowym uniemożliwiło jej np. zgłoszenie wniosków dowodowych, które przeważyłyby za innym niż wydane rozstrzygnięciem. Chodzi zatem o to, że strona, której nie zawiadomiono o możliwości końcowego przejrzenia akt i składania wniosków dowodowych, wnosząc odwołanie (zażalenie) bądź skargę do sądu (w zależności rozstrzygnięcie którego organu kwestionuje), musi przedstawić twierdzenia wskazujące, że gdyby wiedziała jak wygląda materiał dowodowy, którym dysponował organ w dacie orzekania, to złożyłaby konkretny wniosek dowodowy lub przedłożyła konkretny dowód, od oceny którego rozstrzygnięcie mogłoby zostać ukształtowane odmiennie.

W analizowanym przypadku Strona składając zażalenie, a także skargę nie wykazała, będąc już świadoma jak ostatecznie wygląda materiał dowodowy sprawy, stanowiący podstawę rozstrzygnięć organów, jakie jeszcze dodatkowe środki dowodowe mogłaby złożyć, których przeprowadzenie skutkowałoby z pewnością odmiennym rozstrzygnięciem niż zapadłe.

Sąd nie podziela także zarzutu nr I.3 skargi, bowiem nie doszło w sprawie do naruszenia art. 80 k.p.a.

Jak już wskazano, protokół PINB z dnia [...] lipca 2017 r. nie może zostać potraktowany jako dokument, który w jakikolwiek sposób rozwiewa wątpliwości na tle stanu technicznego obiektu. Poza zdawkowym stwierdzeniem jego nieodpowiedniości (stanu technicznego), nie zawiera jakichkolwiek pogłębionych analiz tego problemu. Jedynie zdjęcia dołączone do protokołu mogły stanowić podstawę zewnętrznej oceny obiektu, którą tak organ I jak i II instancji dokonały. W tym zakresie zarzucane naruszenie nie zachodzi.

Nie można również Ministrowi zarzucić naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę ekspertyzy budowlano-mykologiczno-biologicznej budynku byłego szpitala w [...]. Organ ocenił ten dowód, który potwierdza przyjęte przez organ założenie o złym stanie technicznym budynku. Jak jednak wskazuje sama ekspertyza przedłożona przez Skarżącą (s. 32 i nast.) możliwe jest podjęcie w obiekcie robót budowlanych mających po pierwsze zabezpieczyć jego stan przed dalszym niszczeniem, po drugie zaś zmierzać do jego remontu.

W tych okolicznościach nie można w sposób uzasadniony twierdzić, aby organ naruszył art. 80 k.p.a. nakazujący mu dokonanie oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W tym przypadku Sąd podziela argumentację organu, iż nie zachodzą przesłanki do przyjęcia, że jedynym rozwiązaniem dla zabytku jest jego całkowita rozbiórka.

Za niezasadny uznano także zarzut nr II skargi.

Wadliwość ta bazuje na przekonaniu Skarżącej, iż doszło do naruszenia art. 67 ust. 1 P.b. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą uznaniem, że budynek szpitala nadaje się do remontu, odbudowy lub wykończenia, podczas gdy odmienne wnioski płyną ze zgromadzonego materiału dowodowego.

Jak wskazano, organy prawidłowo oceniły materiał dowodowy dochodząc do wniosku, że na jego podstawie trudno mówić o rozbiórce jako jedynym i wyłącznym środku, który może zostać zastosowany względem zabytku. Sąd nie ma podstaw by tę ocenę kwestionować, w szczególności kompletną analizę cech zabytkowych obiektu w stanie w jakim się on obecnie znajduje (na datę orzekania przez Ministra). Przychylić należy się do wniosku organu odwoławczego, iż trudności lub koszty związane z należytą dbałością o zabytek nie uzasadniają tezy, iż winien on zostać rozebrany.

Jedynie na marginesie stwierdzić należy, iż z treści art. 5 ust. 3 u.o.z. regulującego obowiązek spoczywający na właścicielu lub posiadaczu zabytku, wynika przede wszystkim powinność właściciela zabytku dbałości o jego stan. Właściciel nie może uchylać się od nałożonych na niego wymagań ochrony, w tym także poprzez dążenie do rozebrania zabytku niewpisanego do rejestru, jednakże chronionego planem.

Sąd jednakowoż wskazuje, iż również państwo polskie (tak na szczeblu centralnym jak i samorządowym) ma pewne obowiązki względem znajdujących się na jego terenie zabytków. Nie jest więc tak, że cały ciężar odpowiedzialności za utrzymanie chronionych obiektów zabytkowych spoczywa wyłącznie na ich właścicielu. Państwo ma obowiązek wspierać właściciela zabytku chociażby w jego staraniach w pozyskaniu środków na niezbędne renowacje, czy tworzeniu procedur umożliwiających elastyczne działanie na rzecz dobra zabytku.

Skarżąca może więc co do zasady ubiegać się o uzyskanie stosownej pomocy na remont i renowację posiadanego zabytku, będącego - co podkreślił organ odwoławczy - wizytówką [...].

Z tych też przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 119 pkt 3 i art. 120 p.p.s.a. sprawa została rozstrzygnięta na posiedzeniu niejawnym, w składzie trzech sędziów.