Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1422/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6321 Zasiłki stałe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 1 pkt 1 i ust 3
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz sędzia NSA Irena Kamińska Protokolant Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. J od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 947/08 w sprawie ze skargi P. J na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku stałego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wyrokiem z dnia 11 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 947/08, po rozpoznaniu skargi P. J, wniesionej na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] października 2008 r. nr [...], oddalił skargę.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Kierownik Sekcji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej Rodzinie w Ś., działając z upoważnienia Prezydenta Miasta Ś., decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. Nr [...] wydaną na podstawie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 3 i 4 oraz art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.), odmówił P. J przyznania zasiłku stałego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że podaniem z dnia 29 lipca 2008 r. P. J zwrócił się z prośbą o udzielenie pomocy w formie zasiłku stałego uzasadniając powyższe faktem, że obniżyły się jego dochody z tytułu dodatkowo świadczonych alimentów w wysokości 200 zł na rzecz córki M. J. Organ I instancji na podstawie przeprowadzonego wywiadu środowiskowego oraz załączonej do akt sprawy dokumentacji ustalił, że wnioskodawca prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, jest osobą niepełnosprawną i utrzymuje się z renty z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w wysokości 489,66 zł (po potraceniu świadczenia alimentacyjnego w kwocie 250 zł), otrzymuje także dodatek mieszkaniowy w wysokości 76,31 zł. Dochód wnioskodawcy wynosi zatem 565,97 zł, a po odliczeniu kwoty 200 zł (dodatkowe dobrowolne alimenty) pozostaje mu do dyspozycji 365,97 zł miesięcznie.

Organ pierwszej instancji podał, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przekazanie przez stronę dobrowolnie dodatkowej kwoty 200 zł jako świadczenie alimentacyjne powoduje, iż wnioskodawca doprowadził do pogorszenia własnej sytuacji finansowej i życiowej. Z posiadanej przez organ dokumentacji wynika bowiem, że uprawniona do alimentów córka wnioskodawcy M. J utrzymuje się z renty socjalnej, zasiłku pielęgnacyjnego, połowy dodatku mieszkaniowego oraz zasądzonych wyrokiem sądu alimentów, a także dodatkowych dobrowolnych alimentów co daje miesięcznie kwotę ok. 1000 zł. Oceniając powyższe organ stwierdził, że przekazane córce dodatkowe świadczenie w wysokości 200 zł spowodowało znaczne pogorszenie niełatwej zresztą sytuacji materialnej P. J, tym bardziej że zakres świadczeń alimentacyjnych zależeć powinien od usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego oraz zarobkowych i majątkowych możliwości zobowiązanego.

Stosownie do art. 3 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy, a potrzeby rodzin i osób korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Organ wskazał, że pomoc społeczna zobowiązana jest dostarczać swoim podopiecznym pomocy i wsparcia, a nie dostarczać im świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnej czy też pożądanej (tak WSA w Warszawie w wyroku z dnia 17 maja 2007 r. I SA/Wa 272/07).

Organ pierwszej instancji stwierdził, że sytuacja wnioskodawcy dotycząca dodatkowych dobrowolnych alimentów była już przedmiotem rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. (decyzja z dnia [...] grudnia 2007 r. Nr [...]), a także Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie (wyrok z dnia 23 kwietnia 2008 r. II SA/Sz 60/08) i w sprawie tej zarówno organ odwoławczy jak i Sąd uznały, że finansowanie dodatkowej, dobrowolnej renty alimentacyjnej na rzecz córki, nie mieści się w celach polityki społecznej wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest bowiem kierowana do osób uprawnionych w sposób bezpośredni, a nie za pośrednictwem np. alimentów faktycznie finansowanych ze środków pomocy społecznej, a przedstawiona wyżej sytuacja oznacza, że dodatkowa renta alimentacyjna faktycznie przekazywana byłaby z tych środków. Organ wskazał, że P. J nadal objęty jest pomocą w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup posiłków do września 2008 r., przyznaną odrębną decyzją z dnia [...] maja 2008 r.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł P. J, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego poprzez błędną interpretację i zastosowanie, tj. art. 2 ust. 1, art. 4, art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, oraz art. 209 § 1 Kodeksu karnego przez jego niezastosowanie.

W uzasadnieniu wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego ponieważ orzeczenie ustalające wysokość alimentów nie ma charakteru konstytutywnego, obowiązek alimentacyjny ma swoje źródło w ustawie, a wyrok sądu jedynie ten obowiązek konkretyzuje. Także wysokość świadczeń alimentacyjnych jest określona w przepisach Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego, a wyrok sądu określa jedynie ich wysokość od chwili złożenia pozwu. Dodał, że do wzrostu wysokości należnych alimentów wystarczające jest już samo zwiększenie potrzeb uprawnionego, a zmiana możliwości zarobkowych i majątkowych zobowiązanego nie jest przesłanką konieczną. Wskazał, że córka jest na rencie inwalidzkiej i jest ponadto uprawniona do alimentów, a dotychczasowa kwota alimentów, tj. 250 zł jest niewystarczająca, a toczący się proces o podwyższenie alimentów z powództwa uprawnionej nakazuje racjonalnie przypuszczać, że zaniechanie płacenia alimentów w kwocie ustalonej pozasądową umową skłoni sąd do podwyższenia alimentów od dnia złożenia pozwu, co wpędzi odwołującego się w pułapkę zadłużenia i naruszy art. 209 § 1 Kodeksu karnego. To z kolei skutkować będzie postępowaniem karnym, a wniosek o ściganie złoży MOPR w Ś.. Zdaniem odwołującego się organ administracji nie jest uprawniony do badania, czy wysokość alimentów płaconych przez wnioskodawcę jest prawidłowa, a uzurpowanie sobie przez organ prawa do takiego działania narusza art. 7 Konstytucji. Stwierdzenie, że żądanie nadmiernych alimentów w porozumieniu z inną osobą stanowi nadużycie prawa, należy do wyłącznej kompetencji sądu powszechnego. Wskazał, że zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku, pomniejszoną m.in. o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, a nie kwotę alimentów wynikających z wyroku sądu co oznacza, że chodzi o kwotę alimentów faktycznie świadczonych na rzecz innych osób, niezależnie od tego czy są stwierdzone wyrokiem sądu, czy też ich wysokość wynika z umowy uwzględniającej zmianę stosunków pomiędzy zobowiązanym a uprawnionym. W sytuacji gdyby odwołujący się uchylał się od obowiązku płacenia alimentów w wysokości zasądzonej wyrokiem sądu, w ustalaniu jego dochodu należałoby pominąć rentę alimentacyjną zasądzoną wyrokiem, gdyż faktycznie żadne alimenty nie byłyby płacone.

W związku z powyższym skarżący stwierdził, że organ nie był zatem właściwy do ustalania wysokości należnych alimentów. Ponadto zignorował fakt, że zasiłek stały jest świadczeniem obligatoryjnym i wobec spełnienia przesłanek z art. 37 ust. 1 w zw. z art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, musi zostać przyznany osobie, która się o niego ubiega.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 4, art. 8 ust. 1 pkt 1, ust. 3 i 4, art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że w myśl art. 8 ust 3 ustawy o pomocy społecznej, za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych;

2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;

3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, całkowicie niezdolnej do pracy z powodu wieku lub niepełnosprawności, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium to wynosi 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy). Dochodem strony jest renta wynosząca wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym i po jej pomniejszeniu o kwotę 250 zł z tytułu alimentów świadczonych na rzecz córki - 489,66 zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości 76,31 zł, co łącznie daje dochód w kwocie 565,97 zł. Dochód ten jest wyższy od kryterium dochodowego uprawniającego do świadczeń z opieki społecznej. W miesiącu czerwcu 2008 r. strona dobrowolnie przekazała córce kwotę 200 zł, równocześnie domagając się aby kwota ta została odliczona od dochodu przy ustalaniu uprawnień do zasiłku stałego.

Organ odwoławczy podzielił stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 kwietnia 2008 r. sygn. akt II SA/Sz 60/08, w którym Sąd uznał, że skoro skarżący z własnej woli pogorszył swoją trudną sytuację życiową przekazując córce alimenty w kwocie przewyższającej wysokość zobowiązania alimentacyjnego ustalonego w wyroku sądu, nie przysługuje mu prawo do zasiłku stałego z opieki społecznej.

Kolegium dodało, że w art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej zawarta jest obowiązująca w stosunku do wszystkich świadczeń z opieki społecznej zasada subsydiarności. Zgodnie z tym przepisem, pomoc społeczna ma na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężenie trudnych sytuacji życiowych, których nie są oni w stanie pokonać wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Oznacza to, że pomoc społeczną wnioskodawca powinien otrzymać dopiero wówczas, gdy wykorzysta swoje uprawnienia. W rozpoznawanej sprawie jest to uprawnienie do renty w takiej wysokości, która przysługuje wnioskodawcy po pomniejszeniu o kwotę alimentów zasądzonych wyrokiem sądu. Organ wskazał ponadto, że mimo dochodu przekraczającego kryterium dochodowe, strona korzysta z pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na zakup posiłków. Dodatkowa alimentacja córki w okresie korzystania z pomocy finansowej ośrodka i idący za tym wniosek o przyznanie zasiłku stałego oznacza, że strona żąda wyrównania zmniejszonego dobrowolnie dochodu poprzez wsparcie ze środków pomocy społecznej. Takie zachowanie strony oznacza brak współdziałania w rozwiązywaniu swojej trudnej sytuacji życiowej, do której osoby korzystające z pomocy opieki społecznej ustawodawca zobowiązał w art. 4 ustawy. Dodatkowo art. 11 ust. 2 ustawy stanowi, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, może stanowić podstawę do odmowy przyznania świadczenia. Ponadto, pomoc społeczna wspiera osoby lub rodziny w sposób bezpośredni a nie pośredni poprzez alimentację. Z tego względu organ odwoławczy uznał, że przekazana córce kwota 200 zł stanowiła podarunek a nie alimenty. O wysokości alimentów w przedmiotowej sprawie orzekał sąd, zatem jedynie zmiana wyroku w tym zakresie może zmienić wysokość należnych alimentów, a z pisma strony z dnia 14 października 2008 r. wynika, że taki wyrok dotychczas nie zapadł.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi P. J do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Skarżący podtrzymał argumentacje podniesioną w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji.

Dodał, że w dzisiejszych realiach społeczno-ekonomicznych kwota 877,11 zł jaka bez dobrowolnie płaconych alimentów pozostaje w dyspozycji Jego córki, stanowi kwotę zbyt małą aby zapewnić 19 letniej osobie odpowiednie wyżywienie, odzież, środki ochrony zdrowia, wykształcenie oraz ochronę majątku i osoby. W tej sytuacji postawa skarżącego, który dobrowolnie dążył do ugodowego rozwiązania sporu, nie może być traktowana jako okoliczność przemawiająca na Jego niekorzyść. Przeciwnie, dobrowolne realizowanie obowiązku alimentacyjnego wynikającego wprost z ustawy mimo bardzo trudnej sytuacji majątkowej zasługuje na społeczną aprobatę. W tej sytuacji uzasadnione jest mówienie o dobrowolnej realizacji obowiązku alimentacyjnego wynikającego z ustawy Kodeks rodzinny i opiekuńczy, a nie o dobrowolnym pogorszeniu przez skarżącego swojej sytuacji życiowej jak to uznały organy orzekające w sprawie. Ta zaś jest bez wątpienia niezwykle trudna bo po odliczeniu kwot służących uregulowaniu zobowiązań skarżący dysponuje kwotą 378,21 zł. W tych okolicznościach nie zastosowanie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy pomocy społecznej stanowi naruszenie prawa materialnego i pozostaje w sprzeczności z art. 67 Konstytucji RP, ponieważ pozbawia skarżącego prawa do należnego mu zabezpieczenia społecznego.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uznał, że skarga P. J jest nieuzasadniona.

Sąd wskazał, że rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2008 r. Nr 115, poz. 728 ze zm.). Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. W myśl art. 4 tej ustawy, osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Jak trafnie wskazały organy orzekające w niniejszej sprawie, finansowanie dodatkowej, dobrowolnej renty alimentacyjnej czy też darowizny jak wskazał organ odwoławczy na rzecz córki skarżącego, nie mieści się w celach polityki społecznej wynikających z ustawy o pomocy społecznej. Pomoc społeczna jest bowiem kierowana do osób uprawnionych w sposób bezpośredni, a nie pośredni np. za pośrednictwem alimentów faktycznie finansowanych ze środków pomocy społecznej.

Sąd pierwszej instancji podniósł, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) regulują art. 128 i następne ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.). Ustalenie obowiązku alimentacyjnego przez sąd zastępuje, będące regułą, spełnianie tego obowiązku w prawidłowo funkcjonującej rodzinie. Wysokość kwot alimentów wymieniona w art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, którą odlicza się od dochodu jest kategorią mającą wpływ na wynik postępowania administracyjnego w przedmiocie oznaczonego świadczenia z pomocy społecznej. Właściwy organ jest więc obowiązany ustalić, jaka kwota jest faktycznie przekazywana z tytułu obowiązków alimentacyjnych osobie do tego uprawnionej, a istotnym środkiem dowodowym są w tej mierze orzeczenia sądów powszechnych (wyrok, ugoda) ustalające alimenty od członków rodziny ubiegającej się o pomoc.

W przedmiotowej sprawie wysokość alimentów należnych córce skarżącego została ustalona w drodze orzeczenia sądu, które do dnia wydania zaskarżonej decyzji nie zostało zmienione. Skarżący spełnia ciążący na nim obowiązek alimentacyjny względem córki, skonkretyzowany w wyroku sądu zasądzającym alimenty i organy orzekające w sprawie kwotę tą odliczyły od miesięcznego dochodu skarżącego zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej. Zasadnie natomiast nie została odliczona dodatkowa kwota przekazana przez skarżącego.

Sąd Wojewódzki stwierdził, że sytuacja taka nie narusza art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy, który stanowi, że obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. Przepis ten ustanawia bowiem potencjalny obowiązek alimentacyjny obciążający krewnych, a konkretyzacja tego obowiązku następuje w postaci konkretnego stosunku zobowiązaniowego do alimentacji. W realiach niniejszej sprawy konkretyzacja obowiązku alimentacyjnego skarżącego wobec córki nastąpiła w wyroku sądu zasądzającym alimenty, a wysokość tego świadczenia nie została dotychczas zmieniona.

W ocenie Sądu pierwszej instancji skoro skarżący z własnej woli pogorszył swoją trudną sytuację życiową przekazując córce alimenty w kwocie przewyższającej wysokość zobowiązania alimentacyjnego ustalonego w wyroku sądu, który przed wydaniem wyroku badał potrzeby osoby uprawnionej do alimentów oraz możliwości majątkowe i zarobkowe zobowiązanej, nie przysługuje mu prawo do zasiłku stałego z opieki społecznej.

Od powyższego wyroku P. J wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że dobrowolne dostarczanie środków utrzymania osobie do tego uprawnionej przez osobę do tego zobowiązaną nie stanowi obowiązku alimentacyjnego w rozumieniu Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego;

2) art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) przez błędne jego niezastosowanie poprzez odmowę przyznania skarżącemu pomocy społecznej w sytuacji, gdy spełnia on przesłanki do uzyskania takiej pomocy;

3) art. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie poprzez uznanie, że skarżącemu nie przysługuje pomoc społeczna;

4) art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej przez jego błędną wykładnię oraz niezastosowanie, polegające na pominięciu przy ustalaniu dochodów skarżącego dobrowolnie uiszczanych przez niego na rzecz córki alimentów, a w konsekwencji przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, gdyż nie spełnia kryterium dochodowego, podczas gdy faktycznie jego dochód nie przekracza kwoty limitu wskazanego w tym przepisie w związku z dobrowolnie realizowanym przez niego obowiązkiem alimentacyjnym;

5) art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej przez jego niezastosowanie i błędne przyjęcie, polegające na pominięciu przy ustalaniu dochodów skarżącego dobrowolnie uiszczanych przez niego na rzecz córki alimentów, a w konsekwencji błędne uznanie, że skarżącemu nie przysługuje prawo do świadczeń z pomocy społecznej, gdyż nie spełnia on kryterium dochodowego, podczas gdy faktycznie jego dochód nie przekracza kwoty limitu wskazanego tym przepisem w związku z dobrowolnie realizowanym przez niego obowiązkiem alimentacyjnym;

a w konsekwencji powyższych, naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż postępowanie organów administracji publicznej oraz sądu dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie oraz właściwe ustalenie treści norm wynikających z wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego, mających zastosowanie w zaistniałych okolicznościach, w szczególności sąd nieprawidłowo ustalił dochód skarżącego wskutek nieuwzględnienia świadczonych przez niego na rzecz córki alimentów;

2) art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyjęcie za podstawę rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji błędnie ustalonego przez organy załatwiające, sprawę stanu faktycznego, które dopuściły się uchybienia w postaci niewłaściwych ustaleń faktycznych oraz nieprawidłowej oceny materiału dowodowego zebranego w sprawie, w zakresie, w jakim niezasadnie przyjęły, że przy ustalaniu dochodu nie pomniejsza się go o dobrowolnie uiszczane świadczenia alimentacyjne.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł, że Sąd dokonał błędnej wykładni przepisu art. 128 k.r.o. Zgodnie z normą tam zawartą na krewnych w linii prostej spoczywa ustawowy obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby również wychowania zwany "obowiązkiem alimentacyjnym". Obowiązek ten, jak się podkreśla w literaturze, ma charakter bezwzględny. Istnieje bez względu na ustalenia stron zainteresowanych, ponieważ jego źródłem jest ustawa a idąc nawet dalej - określona więź istniejąca między osobą uprawnioną a zobowiązaną z tego tytułu, zwana pokrewieństwem. W przypadku niewypełnienia dyspozycji normy wynikającej z powyższego przepisu, osoba uprawniona może skorzystać z określonych prawem środków w celu wyegzekwowania tego obowiązku. W tym miejscu należy podkreślić, że wyrok w sprawie o alimenty nie jest wyrokiem konstytutywnym, a jedynie konkretyzuje obowiązek istniejący niezależnie od treści wyroku, który przejawia się w ustaleniu konkretnej kwoty, która ma być przekazywana na rzecz osoby uprawnionej. Sąd wydając wyrok uwzględnia stan rzeczy istniejący w chwili wyrokowania.

Dodał, że w celu konkretyzacji obowiązku alimentacyjnego, zarówno w przypadku dobrowolnego ich ustalenia, bądź określenia ich na mocy wyroku sądowego, powinno się uwzględniać zarówno przesłankę, usprawiedliwionych potrzeb jak i zarobkowych i majątkowych możliwości, przy czym zmiana wyłącznie w zakresie jednej z nich powoduje zmianę kształtu dotychczas istniejących i należnych świadczeń alimentacyjnych.

Niezależnie od powyższego, P. J zarzucił, że Sąd naruszył przepis art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z brzmieniem zawartej w tym przepisie normy, zasiłek stały przysługuje pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej. Kryterium dochodowe określone w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy dla osoby samotnie gospodarującej wynosi 461 zł. Podstawę ustalenia dochodu osoby samotnie gospodarującej stanowi art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów bez względu na tytuł ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszona o:

miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych,

składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach,

kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Jak wynika z literalnego brzmienia powyższego przepisu, w pkt 3 mowa jest o alimentach "świadczonych" na rzecz innych osób. Ustawa zatem nie dokonuje rozróżnienia na alimenty świadczone na podstawie orzeczenia sądu, czy alimenty świadczone na mocy porozumienia stron. W związku z powyższym należy przyjąć, że na gruncie językowych dyrektyw interpretacyjnych, chodzi w tym przypadku o faktycznie przekazywane należności alimentacyjne na rzecz osoby uprawnionej, niezależnie czy ich podstawą jest orzeczenie sądu, czy porozumienie stron.

Skarżący podkreślił, że Sąd w zasadzie przyznaje, że organy orzekające w sprawie ustaliły, że przekazywanie córce dodatkowej kwoty 200 zł miesięcznie tytułem alimentów zmniejsza miesięczny dochód skarżącego do kwoty 365,97 zł. Tym bardziej niezrozumiała jest odmowa skarżącemu prawa do zasiłku uzasadniona "dobrowolnością" zmniejszenia dochodu. Jak wynika to z treści art. 8 ustawy o pomocy społecznej, organ zobligowany jest do ustalenia dochodu zgodnie z dyspozycją normy tam zawartej. W przedmiotowej sprawie organ wyszedł poza zakres przesłanek, których zbadania wymaga od niego ustawa, a mianowicie uznanie, że co prawda dobrowolnie świadczone alimenty pomniejszają jego dochód do kwoty, która mieści się w zakresie kryterium dochodowego (tj. kwoty poniżej 461 zł), ale ze względu na "dobrowolność" tych świadczeń organ ma podstawy do tego aby odmówić przyznania zasiłku stałego. W tym miejscu wymaga podkreślenia fakt, że sąd pierwszej instancji całkowicie zignorował okoliczność, że zasiłek stały jest świadczeniem obligatoryjnym, a jedyną przesłanką uzasadniającą jego przyznanie jest spełnienie kryterium dochodowego, a takie skarżący spełnia. Organ wydając decyzję o przyznaniu zasiłku stałego działa w granicach decyzji związanej sprowadzającej się jedynie do stwierdzenia zaistnienia określonej przesłanki, a nie w zakresie swobodnego uznania administracyjnego.

Wobec powyższego odmowa przyznania skarżącemu zasiłku stałego stanowi naruszenie art. 8 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niezastosowanie, w wyniku ustalenia, wbrew normie tam zawartej, wysokość dochodu skarżącego w kwocie przewyższającej kryterium dochodowe. Ponadto, jak zaznaczył Sąd pierwszej instancji, "istotnym środkiem dowodowym" w zakresie ustalania wysokości dochodu są orzeczenia sądów powszechnych (wyrok, ugoda zawarta przed sądem) ustalające alimenty na rzecz członków rodziny ubiegającej się o pomoc. Nie są one jednak jedynym środkiem dowodowym, a organ wręcz ma obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie okoliczności faktyczne i środki dowodowe w celu ustalenia, zgodnie z zasadą prawdy materialnej, rzeczywistego stanu faktycznego rozstrzyganej sprawy, a jakiekolwiek uchybienia w tej materii stanowią naruszenie obowiązujących norm prawnych, które skutkuje wydaniem decyzji nieodpowiadającej prawu.

W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną organy trafnie wskazały, że "finansowanie dodatkowej, dobrowolnej renty alimentacyjnej nie mieści się w celach polityki społecznej wynikającej z ustawy o pomocy społecznej". Podkreślił, że finansowanie świadczenia alimentacyjnego nie należy do zadań polityki społecznej i jak trafnie zaznaczył Sąd pierwszej instancji, pomoc społeczna jest kierowana do osób uprawnionych w sposób bezpośredni. Skarżący wykonuje obowiązek nałożony na niego przez ustawę. Nie można w takiej sytuacji mówić o dobrowolnym pogarszaniu przez skarżącego swojej sytuacji majątkowej i zarobkowej, skoro realizuje on obowiązek wynikający z norm prawa rodzinnego, a w przypadku jego niewypełnienia, narażony zostaje na niekorzystne dla niego skutki prawne. Nie można zatem uznać, że skarżący nie tylko pogorszył swoją już i tak trudną sytuację, ale i nie współpracował w rozwiązaniu swojej trudnej sytuacji. Zatem odmowa przyznania zasiłku stałego skarżącemu, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawnych, pozbawiając równocześnie skarżącego prawa do należnego mu świadczenia z zakresu zabezpieczenia społecznego.

W konkluzji skargi kasacyjnej P. J wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Zasada ta wynika z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 lipca 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej P.p.s.a. i oznacza, iż podstawy skargi kasacyjnej determinują kierunek i zakres kontroli kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, poza wypadkami nieważności postępowania, która w tej sprawie nie występuje, nie może rozszerzać zakresu kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Z uwagi na to, że skarga kasacyjna złożona w rozpoznawanej sprawie oparta została na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności zobowiązany był odnieść się do zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ i art. 141 § 4 P.p.s.a.

Gdy chodzi o pierwszy z wymienionych przepisów to zarzut jego naruszenia poprzez oddalenie skargi jest nieuzasadniony, ponieważ Sąd I instancji nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a.

Sąd oparł zaskarżony wyrok o art. 151 P.p.s.a., ten zatem przepis mógł ewentualnie naruszyć. Skarga kasacyjna nie kieruje jednak zarzutów pod adresem ww. przepisu. Gdyby przyjąć, że stawiając zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. skarżącemu chodziło o niezastosowanie tego przepisu, w sytuacji gdy powinien być zastosowany, to i tak sformułowany zarzut nie mógłby odnieść zamierzonego skutku, bowiem stan faktyczny przyjęty przez Sąd Administracyjny w Szczecinie za podstawę zaskarżonego wyroku został prawidłowo ustalony. Tym samym niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., który został identycznie jak zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ P.p.s.a. uzasadniony błędnym stanem faktycznym przyjętym za podstawę rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Zdaniem skarżącego kwota 200 zł przekazana dobrowolnie na rzecz córki stanowi realizację obowiązku alimentacyjnego, skutkiem czego powinna zostać odliczona od dochodu stosownie do art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64, poz. 593 ze zm.). Błędne ustalenie przez Sąd I instancji, iż wymieniona kwota nie stanowi alimentów w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy w ocenie skarżącego skutkuje nieuzasadnionym pozbawieniem go prawa do świadczenia z pomocy społecznej. Odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do tej kwestii musi zostać poprzedzone przypomnieniem definicji dochodu ustalanego dla celów pomocy społecznej. W myśl art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Sformułowanie tego przepisu jest jednoznaczne i nie powinno budzić wątpliwości interpretacyjnych.

Generalnie za dochód miesięczny uważane są wszystkie przychody bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszone o miesięczne obciążenia podatkiem dochodowym, składką na ubezpieczenie zdrowotne i świadczone alimenty. Obciążenia pomniejszające dochód są wymienione enumeratywnie i stanowią katalog zamknięty.

W przypadku skarżącego kwota alimentów pomniejszających jego dochód ustalony dla celów pomocy społecznej wynosi 250 zł miesięcznie, to jest tyle ile zostało ustalone prawomocnym wyrokiem zasądzającym alimenty.

Wbrew stanowisku zaprezentowanemu w skardze kasacyjnej odliczeniu od dochodu nie podlega kwota 200 zł przekazanych córce ponad ustaloną sądownie kwotę alimentów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w przypadku gdy alimenty ustalone zostały prawomocnym wyrokiem sądu, zakres obciążenia alimentacyjnego osoby zobowiązanej określa konkretna kwota alimentów zasądzonych przez sąd. Innymi słowy w takiej sytuacji dodatkowe kwoty świadczone na rzecz osoby uprawnionej nie stanowią alimentów w rozumieniu art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej.

Skarżący spełnia ciążący na nim obowiązek alimentacyjny względem córki skonkretyzowany w wyroku sądu zasądzającym alimenty i organy orzekające w sprawie kwotę tę prawidłowo odliczyły od miesięcznego dochodu skarżącego zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej.

Zasadnie nie została odliczona kwota przekazywana dobrowolnie, gdyż jest to forma darowizny na rzecz córki. Skarżący z własnych zasobów finansowych musi realizować dodatkowe finansowanie swojego dziecka, a nie z dochodów państwa, gdyż nie mieści się to w celach polityki społecznej wynikającej z ustawy o pomocy społecznej.

W szczególności celem świadczeń z pomocy społecznej jest pomoc osobie, która nie jest w stanie utrzymać się wykorzystując własne zasoby i możliwości, a nie refundowanie kosztów poniesionych dobrowolnie przez taką osobę na rzecz innej osoby, nawet wobec której na uprawnionym ciąży obowiązek alimentacyjny.

Nie do przyjęcia jest bowiem zaakceptowanie sytuacji, w której osoba uprawniona do świadczeń z pomocy społecznej ze względu na swoją trudną sytuację materialną wykorzystuje pomoc społeczną do celów innych niż osobiście jej dotyczące.

Tym samym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie dokonał prawidłowych ustaleń faktycznych, które ocenił dokonując poprawnej wykładni mających zastosowanie w sprawie przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim Sąd I instancji nie naruszył art. 128 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego poprzez jego błędną wykładnię, gdyż w sposób trafny przyjął, że ustalenie obowiązku alimentacyjnego przez Sąd zastępuje będące regułą spełnianie tego obowiązku w prawidłowo funkcjonującej rodzinie.

W żaden też sposób nie mógł naruszyć przepisu art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, zgodnie z którym pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości.

Uzasadniona odmowa przyznania skarżącemu w konkretnej sprawie świadczenia z pomocy społecznej nie oznacza naruszenia konstytucyjnej zasady pomocy społecznej określonej w art. 2 ust. 1 ustawy.

Nietrafny jest także zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie pozostałych wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy o pomocy społecznej, tj. art. 4, 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 oraz 37 ust. 1 pkt 1. Gdy chodzi o pierwszy z wymienionych przepisów to dotyczący go zarzut w skardze kasacyjnej nie został uzasadniony w sposób umożliwiający odniesienie się do niego przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w sposób prawidłowy dokonał wykładni art. 8 ust. 1 pkt 1 i pkt 3 ustawy o pomocy społecznej, skutkiem czego zasadnie przyjął, że dodatkowe kwoty przekazywane przez skarżącego dobrowolnie na rzecz córki, w rozmiarze przekraczającym wysokość alimentów ustalonych wyrokiem sądu pozostają bez wpływu na określenie kryterium dochodowego w jakim mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy.

Tym samym wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w sprawie nie mógł zostać zastosowany art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej.

Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209-210 P.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną należne od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.) przyznawane jest przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.