Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2615/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Tadeusz Nowak, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Bibrowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2012 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Głównego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji skargę oddala


UZASADNIENIE

Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w B., zwany dalej PWIS

w B. decyzją Nr [...] z dnia [...] działając na

podstawie art. 104 oraz art. 158 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks

postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.)

zwanej dalej kpa. w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w

Warszawie z dnia 27.10.2010 r. (VII SA/Wa 1345/10), uchylającym decyzję PWIS w

B. nr [...] z dnia [...] orzekającą odmowę wszczęcia

postępowania w sprawie nieważności decyzji :

1) Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w T., zwanego dalej

PPIS w T. nr [...] z dnia [...] w przedmiocie

nakazu natychmiastowego zaprzestania produkcji [...] soku

marchewkowego do czasu uzyskania pozytywnych wyników badań ww. środków

spożywczych oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej oraz

2) decyzji nr [...] z dnia [...] w sprawie nakazu

natychmiastowego wstrzymania działalności produkcyjnej zakładu Firmy

[...] w Z. do czasu przeprowadzenia skutecznego zabiegu dezynfekcji linii produkcyjnej i uzyskania pozytywnych wyników badań środków spożywczych z produkcji próbnej oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej, po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego, odmówił stwierdzenia nieważności obu ww. decyzji PPIS w T. oraz stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w dniu 21.02.2007

r. PPIS w T. otrzymał powiadomienie alarmowe nr [...] z dnia [...] zgłoszone przez PPIS w S. w ramach Krajowego Systemu Wczesnego Ostrzegania o Niebezpiecznych Produktach Żywnościowych i Paszach (RASFF),

z którego wynikało, że w pobranej do badania laboratoryjnego próbce [...]

soku marchewkowego stwierdzono obecność bakterii [...] .

Organ wskazał, że próbka ta została pobrana do badań w związku ze

zgłoszeniem zachorowania dwóch osób, w którym najbardziej podejrzanym środkiem

spożywczym był sok marchewkowy. U chorych stwierdzono m.in. objawy, które są

również charakterystyczne dla zakażenia bakterią [...]. Dodatkowo z

posiewu kału jednej osoby wyhodowano ww. bakterię, a wyniki posiewu stolca u

drugiego chorego były na dzień 25.01.2007 r. w trakcie opracowywania. Do

powiadomienia dołączono wyniki badań kwestionowanego produktu wykonane w

laboratorium Wojewódzkiej Stacji Sanitarno Epidemiologicznej w P.

Powiadomienie to wraz z wynikami badań oraz opinią sporządzoną przez

Państwowy Zakład Higieny - Zakład Badania Żywności i Przedmiotów Użytku w

W. stały się podstawą do wydania przez PPIS w T. decyzji nr

[...] z dnia [...] nakazującej Firmie [...] prowadzonej przez [...] natychmiastowe

zaprzestanie produkcji [...] soku marchewkowego do czasu uzyskania

pozytywnych wyników badań ww. środków spożywczych oraz wymazów sanitarnych

z linii produkcyjnej.

Organ dodał, iż oprócz ww. badań, PPIS w T. w dniu [...] przeprowadził kontrolę sanitarną w ww. Firmie oraz pobrał do badań laboratoryjnych

z linii produkcyjnej po rozlewie 5 próbek soku marchewkowego. Do badań pobrano

także próbkę soku pomarańczowego, soku buraczkowo-jabłkowego oraz wymazy

sanitarne z taśmociągu marchwi oczyszczonej i zbiornika procesowego. Analiza

laboratoryjna pobranych próbek wykazała, obecność bakterii [...] w 4

próbkach soku marchewkowego oraz próbce soku buraczkowo-jabłkowego. Ww.

bakterie wyhodowano również z wymazu ze zbiornika procesowego.

W związku z powyższym PPIS w T. wydał w dniu [...] decyzję

nakazującą natychmiastowe wstrzymanie działalności produkcyjnej Firmy do czasu

przeprowadzenia skutecznego zabiegu dezynfekcji linii produkcyjnej i uzyskania

pozytywnych wyników badań środków spożywczych z produkcji próbnej oraz

wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej. Organ zaznaczył, iż od wydanych decyzji

strona nie złożyła odwołania.

W dniu 19 marca 2007 r. zakład [...] po wykonaniu zaleceń

przedstawił organom wyniki badań laboratoryjnych próbek soku jabłkowego i

pomarańczowego oraz wymazów z linii produkcyjnej, potwierdzające brak obecności

bakterii [...] w badanych próbkach.

W związku z powyższym, PPIS w T. w dniu [...] wydał decyzję

zmieniającą decyzję z dnia [...] poprzez uchylenie zakazu prowadzenia

działalności w zakresie produkcji soku pomarańczowego i jabłkowego.

W dniu 28 marca 2007 r. przedmiotowy zakład przedstawił kolejne wyniki

badań (próbek soku marchewkowego, marchewkowo-selerowego oraz buraczano-

jabłkowego) wskazujące na brak obecności bakterii [...] w badanych

próbkach. Z tego też względu, PPIS w T. wydał decyzję z dnia [...]

na mocy której uchylił decyzję własną z dnia [...] oraz z dnia [...].

Pismem z dnia 16 marca 2009 r. Firma [...]

złożyła do PWIS w B. wniosek o stwierdzenie nieważności względnie

stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa obu ww. decyzji PPIS w T. z dnia

[...] oraz z dnia [...].

PWIS w B. decyzją z dnia [...] odmówił wszczęcia

postępowania w sprawie nieważności zaskarżonych decyzji. W uzasadnieniu organ

wskazał, iż decyzje, których stwierdzenia nieważności domaga się strona zostały

uchylone decyzją PPIS w T. z dnia [...], a zatem nie istnieją w obrocie

prawnym decyzje, których ważność należy poddać ocenie. Odwołanie od powyższej

decyzji wniosła Firma [...].

W wyniku rozpoznania odwołania, Główny Inspektor Sanitarny zwany dalej

GIS, decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał

w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...]. Od powyższej decyzji Firma

wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który

wyrokiem z dnia 27.01.2010 r. (sygn. akt II SA/Wa 1980/09) uchylił zaskarżoną

decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

W związku z powyższym, PWIS w B. w dniu 20.04.2011 r. wszczął

postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności obu ww. decyzji, tj. decyzji PPIS

w T. z dnia [...] oraz z dnia [...].

Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego PWIS w B.

stwierdził, że decyzje PPIS w T. były zasadne i wydane zgodnie z prawem.

Organ wskazał, iż zgodnie z procedurami funkcjonowania systemu wczesnego

ostrzegania o niebezpiecznych produktach żywnościowych i paszach (RASFF)

powiadomienia alarmowe umieszczane w systemie obligują Państwowych

Inspektorów Sanitarnych do podjęcia natychmiastowych działań. Podkreślił, że

wykrycie obecności bakterii [...] w próbce soku marchewkowego -

żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, kwalifikuje go do środków

spożywczych szkodliwych dla zdrowia zgodnie z art. 3.44 ustawy o Bezpieczeństwie

Żywności i Żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 (Dz. U 2006 Nr 171 poz. 1225) oraz art.

14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28

stycznia 2002 r. (Dz. U. L 031 z 01.02.2002 r.). Z tego względu, PPIS w T. po

przeanalizowaniu przesłanej dokumentacji podjął decyzję z dnia [...] zakazującą produkcji [...] soku marchewkowego do czasu uzyskania

pozytywnych wyników badań ww. środków spożywczych oraz wymazów sanitarnych

z linii produkcyjnej.

Organ dodał, że bezpieczeństwo żywności ma bardzo istotne znaczenie.

Konsumenci muszą być pewni, że żywność, którą nabywają spełnia ich oczekiwania

oraz nie wyrządzi szkody ich zdrowiu i nie przyniesie negatywnych skutków

ubocznych. Podkreślił, że niedopuszczalne jest, aby żywność szkodliwa dla zdrowia,

do której m.in. na podstawie oceny Państwowego Zakładu Higieny z dnia [...] zakwalifikowano sok marchewkowy Firmy [...] była produkowana i wprowadzana na rynek.

Organ zaznaczył, że decyzję z dnia [...] dotyczącą

natychmiastowego wstrzymania działalności produkcyjnej Firmy [...] do czasu przeprowadzenia skutecznego zabiegu dezynfekcji linii

produkcyjnej i uzyskania pozytywnych wyników badań środków spożywczych z

produkcji próbnej oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej PPIS w T.

podjął po otrzymaniu sprawozdań z badań z dnia [...] oraz z dnia [...]. Wskazał, że w czterech z pięciu zbadanych w zakresie bezpieczeństwa próbek

soku marchewkowego oraz w wymazie sanitarnym ze zbiornika procesowego

stwierdzono obecność bakterii [...]. Z tego względu organ

stwierdził, że zaistniały przesłanki do unieruchomienia części, a następnie całego

zakładu produkcyjnego przez PPIS w T. zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy z dnia

14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz.

851 z późn. zm.).

Organ nie uznał wyjaśnień strony, że stężenie zawartości bakterii [...] w próbce było znikome, gdyż w jednej na pięć prób nie wykryto

przedmiotowej bakterii. Organ wskazał, iż fakt indywidualnej odporności osób na

określone stężenie ilościowe bakterii nie może stanowić przesłanki dopuszczenia do

obrotu środka spożywczego produkowanego w środowisku zawierającym

przedmiotowe bakterie nawet w minimalnej ilości. Ponadto etykieta [...]

soku marchewkowego zawierająca następujące informacje: "[...] sok

marchewkowy", "Bez dodatku cukrów i środków konserwujących", "[...] sok

ze świeżo obranych marchewek. Naturalnie mętny, o naturalnej barwie,

niepasteryzowany, niesłodzony, niekonserwowany", jednoznacznie sugeruje i

wskazuje konsumentowi, że produkt jest całkowicie naturalny i bezpieczny. Jako

niewystarczający organ uznał także argument strony sugerujący brak zagrożenia dla

życia lub zdrowia konsumenta spowodowany spożyciem soków Firmy [...], o czym stanowić miało masowe spożycie soku, zawierającego

bakterie [...], które nie spowodowało wystąpienia epidemii ani

żadnego zachorowania w okresie od daty hospitalizacji dzieci w S. do dnia

wydania decyzji przez PPIS w T.

Organ stanął na stanowisku, że dla zastosowania procedur, jakie podjął

wobec strony PPIS w T. nie ma żadnego znaczenia badanie losów zachorowań

ani dzieci, których badania dały podstawy do wydania decyzji, ani poszukiwania

innych przypadków zachorowań u osób spożywających produkty oferowane przez

stronę postępowania. Tego typu środki prawne mają charakter profilaktyczny i dalsze

postępowanie może jedynie zmierzać do ustalenia ewentualnych zagrożeń w

przyszłości, ale nie może stanowić podstawy podważania decyzji ex post, gdyż organ

I instancji działa na podstawie uzasadnionego podejrzenia, prawdopodobieństwa, a

nie po przeprowadzeniu pełnej diagnostyki u osób, które spożyły soki. Ponadto, jak

zauważył organ konsumenci posiadają różny stopień odporności bakteryjnej, a wyniki

badań laboratoryjnych z dnia [...] oraz z dnia [...] wskazują, że

bakteria [...] nie występowała we wszystkich próbkach produktu,

pomimo, że wymaz ze zbiornika procesowego wskazywał na obecność ww. bakterii.

Wnioskować zatem można, że przedmiotowa bakteria może nie występować w

każdym jednostkowym produkcie lub występuje w różnym stężeniu ilościowym.

Organ wskazał, że zgodnie z oświadczeniem M.J. z dnia

[...] Firma [...] podjęła natychmiastowe działania w celu zlokalizowania pochodzenia bakterii i doprowadzenia całego procesu produkcyjnego do stanu wymaganego z przepisami prawa. Skażony surowiec został wyeliminowany całkowicie z produkcji, a pomieszczenia produkcyjne poddane zostały intensywnemu myciu i dezynfekcji. Nieskuteczne okazało się mycie ręczne urządzeń produkcyjnych w strefie brudnej zakładu, w związku z czym, powtórzono proces mycia i dezynfekcji pod nadzorem przedstawiciela specjalistycznej firmy. Według oceny organu proces mycia i dezynfekcji linii produkcyjnej zakładu byłby niemożliwy podczas jednoczesnej pracy zakładu. Dlatego też zasadnym było unieruchomienie produkcji na czas przeprowadzenia skutecznych zabiegów myjąco- dezynfekcyjnych i uzyskania pozytywnych wyników badań. Organ dodał, że przedsiębiorca wiedząc wcześniej, że w soku marchewkowym wykryto bakterię [...], musiałby podjąć taką samą decyzję, co organ.

Odnosząc się do sprawy dotyczącej wykrycia bakterii [...] w

sokach warzywnych spółki [...] Sp. z o.o. organ stwierdził, iż nie można jej

porównywać do niniejszej sprawy, ponieważ każdej prowadzonej sprawie towarzyszą

inne okoliczności i przesłanki faktyczne. Strona przedstawiła jedynie dokumentację

dotyczącą wystawienia przez PPIS w O. decyzji płatniczej firmie [...]

Sp. z o.o. za kwestionowane wyniki badań dwóch próbek soków warzywnych. Organ

zaznaczył, że obciążenie przedmiotowej firmy kosztami pobrania i badania próbek

nie jest tożsame z brakiem innych działań PPIS w O. wobec firmy.

Główny Inspektor Sanitarny po rozpatrzeniu odwołania Firmy [...] decyzją z dnia [...] znak: [...] utrzymał w mocy decyzję PWIS w B. z dnia [...].

Organ odwoławczy zgodził się z ustaleniami organu I instancji co do stanu

faktycznego i prawnego zaistniałego w sprawie.

Główny Inspektor Sanitarny nie zgodził się z argumentami zawartymi w

odwołaniu jakoby w niniejszej sprawie były podstawy do stwierdzenia nieważności

decyzji PPIS w T. Organ odwoławczy uznał zarzut rażącego naruszenia prawa

tj. art. 27 ust. 2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej za całkowicie chybiony i

bezpodstawny.

Organ II instancji wskazał, że argumentacja strony sprowadza się do tego, czy

w dniu wydania przez PPIS w T. kwestionowanych decyzji istniał stan

bezpośredniego zagrożenia dla zdrowia lub życia ludzi, czy też owo zagrożenie było

być może jedynie potencjalne? Czy organy PIS wykonały wszystkie wystarczające

badania przed wydaniem kwestionowanych decyzji, czy też być może należało

wykonać jeszcze jakieś dodatkowe "skomplikowane badania i opinie naukowe" zanim

zostały wydane decyzje ? Czy opinia Państwowego Zakładu Higieny stwierdzająca,

że "wykrycie obecności [...] w soku - żywności przeznaczonej do

bezpośredniego spożycia, pozwala na zakwalifikowanie jej jako środka spożywczego

szkodliwego dla zdrowia" wystarczająco uzasadniała wydanie decyzji nakazującej

zaprzestanie produkcji takiego soku, skoro w opinii tej nie rekomendowano wprost

zamknięcia zakładu. Zdaniem organu, szczególnie kuriozalnie brzmią argumenty

strony, że kwestionowane decyzje było rażąco sprzeczne z prawem, ponieważ nie

wystąpiły kolejne zatrucia pokarmowe.

Organ stwierdził, że nawet gdyby przyjąć argumenty strony, że zagrożenie dla

zdrowia nie było bezpośrednie, że można było prowadzić dodatkowe badanie, że

można było zignorować opinię Państwowego Zakładu Higieny i poczekać z

wydaniem kwestionowanych decyzji do czasu, aż wystąpią kolejne przypadki zatruć -

nawet wówczas nie można byłoby jednak uznać, że kwestionowane decyzje rażąco

naruszają prawo.

Organ wskazał, że kwestionowane przez stronę decyzje nie tylko nie

naruszały prawa w sposób rażący, ale były z prawem w pełni zgodne i konieczne.

Organ zgodził się jedynie ze stroną, że z przepisów art. 54 rozporządzenia (WE) nr

882/2004 "nie wynika konieczność zastosowania akurat środka wymienionego w ust.

2 lit. e". W istocie jest to tylko jeden ze środków wymienionych w katalogu zawartym

w art. 54 tego rozporządzenia.

Zdaniem organu, kuriozalny jest tym niemniej wniosek strony, że poprzez

zastosowanie środka wymienionego "akurat w lit. e", do czego przecież organ był w

pełni uprawniony, a nie środka wymienionego na przykład w lit. a, b lub c tego

przepisu, organ PIS naruszył prawo, a tym bardziej, że naruszył je w sposób rażący.

Wskazano, że organ PIS działał całkowicie w ramach przyznanych mu prawem

kompetencji, a co więcej, wybór dalej idącego środka był w tym przypadku w pełni

uzasadniony, jeżeli wziąć pod uwagą ryzyko mikrobiologiczne, jakie wiąże się z

produkcją niepasteryzowanych soków.

W ocenie organu odwoławczego błędny jest wniosek strony, jakoby art. 27 ust.

2 ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej był przepisem szczególnym w stosunku

do art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004. Wspomniane rozporządzenie unijne, jak

stanowi art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, "wiąże w całości i jest

bezpośrednio stosowane we wszystkich państwach członkowskich". Teza strony,

jakoby ustawa o Państwowej Inspekcji Sanitarnej wprowadzała wyjątki bądź przepisy

szczególne w stosunku do rozporządzeń unijnych, jest zatem sprzeczna nie tylko z

naturą tych aktów prawa Unii Europejskiej, ale również z wyraźnymi postanowieniami

Traktatu. Wskazał, iż art. 54 rozporządzenia (WE) nr 882/2004 stanowi niezależną, a

nawet wystarczającą podstawę do działania organów PIS w niniejszej sprawie.

Organ stwierdził, że decyzja PPIS w T. z dnia [...] oraz

decyzja PPIS w T. z dnia [...] w dacie ich wydania były prawidłowe

i w pełni konieczne z punktu widzenia bezpieczeństwa żywności. Podniósł, że

decyzje te zostały wydane w ramach działań podjętych w związku ze zgłoszeniem do

systemu RASFF powiadomienia alarmowego nr [...] dot. stwierdzenia obecności

bakterii [...] w zbadanej laboratoryjnie próbce [...] soku

marchwiowego wyprodukowanego przez Firmę [...] na podstawie kontroli w

zakładzie i po przeprowadzeniu badań laboratoryjnych próbek soków i wymazów

sanitarnych pobranych w zakładzie. Badania laboratoryjne potwierdziły obecność

bakterii [...] w innych produktach firmy oraz w zbiorniku

procesowym. Ponadto, w ramach systemu RASFF eksperci z Państwowego Zakładu

Higieny sporządzili ocenę ryzyka dla tego powiadomienia alarmowego, zgodnie z

którą wykrycie obecności [...] w soku - żywności przeznaczonej do

bezpośredniego spożycia, pozwala na zakwalifikowanie takiej żywności jako środka

spożywczego szkodliwego dla zdrowia, zgodnie z ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o

bezpieczeństwie żywności i żywienia (Dz. U. z 2010 r. Nr 136, poz. 914, z późn. zm.)

oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z

dnia 28 stycznia 2002 r.

Organ wskazał, że wyniki badań jednych i drugich próbek potwierdziły

obecność, zarówno w sokach produkowanych w Zakładzie jak i w zbiorniku

procesowym, bakterii [...], których stwierdzenie obecności (bez

oznaczania ilościowego) jest wystarczające do zakwalifikowania soków jako

żywności szkodliwej dla zdrowia i podjęcia działań przez PPIS w T. - zgodnie z

procedurą RASFF i przepisami prawa żywnościowego. Organ nie zgodził się zatem z

wywodami zawartymi w pkt. 8 uzasadnienia odwołania, w tym m.in. z tym, że brak

badań wykrytych bakterii [...] na chorobotwórczość, nie wykrycie

bakterii [...] u dwójki dzieci, ale u jednego oraz brak innych przypadków zatrucia

ww. bakterią może być podstawą do stwierdzenia nieważności lub wydania z

naruszeniem prawa decyzji o zaprzestaniu produkcji soku marchewkowego oraz

wstrzymania produkcji w zakładzie, bowiem przepisy obowiązującego prawa

żywnościowego, zarówno Unii Europejskiej jak i krajowego nie nakładają takich

obowiązków na organy urzędowej kontroli żywności. Natomiast, nadrzędnym celem

prawa żywnościowego jest zapewnienie zdrowia i życia konsumentów poprzez

zapewnienie bezpieczeństwa żywności na wszystkich etapach produkcji i dystrybucji

tej żywności.

Podnoszone w odwołaniu argumenty o braku bezpośredniego i realnego

zagrożenia dla życia lub zdrowia sugerują, że organy urzędowej kontroli żywności

powinny podejmować działania dopiero w przypadku stwierdzenia wielu zatruć

pokarmowych i po potwierdzeniu ich przyczyn dokładnymi badaniami jakościowymi i

ilościowymi, z uwzględnieniem np. chorobotwórczości bakterii. Organ zaznaczył, że

zdziwienie budzi podważanie przez prawnika "Oceny Ryzyka w ramach systemu

RASFF" z dnia [...] dokonanej przez ekspertów Państwowego Zakładu

Higieny, którzy od wielu lat zajmują się mikrobiologią i bezpieczeństwem żywności

oraz niewłaściwa interpretacja zalecenia ww. ekspertów, którzy stwierdzili cyt.

,,Stwierdzenie w obrocie produktu szkodliwego dla zdrowia powinno skutkować

zobowiązaniem producenta do wprowadzenia działań naprawczych, z których

najbardziej skutecznym byłoby wprowadzenie pasteryzacji lub zabiegu

ekwiwalentnego", czyli procesów wymagających istotnych zmian w procesie

technologicznym - niemożliwych do zrealizowania w krótkim czasie i bez przerwania

produkcji. Jako niezasadny organ uznał zarzut cyt. "zalecenie opinii doc. dr hab.

K. K. sprowadzało się do zobowiązania producenta do wprowadzenia działań naprawczych, nie zaś zamknięcia mu zakładu".

Wobec powyższych ustaleń i wyników badań laboratoryjnych pobranych

próbek soków owocowych z zakładu [...] oraz wymazów sanitarnych, zarzut

strony dotyczący naruszenia przepisu art. 27 § 2 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o

Państwowej Inspekcji Sanitarnej (Dz. U. z 2006 r. Nr 122, poz. 851, z późn. zm.) z

powodu braku, wymaganej tym przepisem, przesłanki bezpośredniego zagrożenia

życia lub zdrowia jest niezasadny. Za chybiony organ uznał także zarzut, że

kwestionowane decyzje PPIS w T. wydane zostały z rażącym naruszeniem

prawa.

Organ podkreślił, że gdy tylko strona wykonała nałożone na nią obowiązki i

przedłożyła dowody, że nieprawidłowości zostały usunięte, a stan sanitarny zakładu

nie budzi zastrzeżeń, kwestionowane decyzje zostały niezwłocznie uchylone. W

ocenie Głównego Inspektora Sanitarnego nie zachodzą zatem jakiekolwiek

przesłanki, które dawałyby podstawę do stwierdzenia nieważności lub stwierdzenia

wydania z naruszeniem prawa decyzji PPIS w T. z dnia [...] oraz z

dnia [...].

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył

[...] - Firma [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z przepisem art. 27 § 1 i 2 ustawy z

dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tj. Dz.U. z 2006 r. Nr 122,

poz. 851 ze zm.), poprzez przyjęcie, że w dacie wydania decyzji, których

stwierdzenia nieważności żąda istniała przesłanka bezpośredniego zagrożenia życia

lub zdrowia ludzi, a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje PPIS w T. nie zostały

wydane z rażącym naruszeniem prawa,

2. przepisu art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie, iż PPIS

w T. zignorował oczywiste fakty i dowody, wskazujące na nieistnienie

przesłanki bezpośredniego zagrożenia życia lub zdrowia ludzi i tym samym zaniechał

dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, naruszając zasadę prawdy obiektywnej,

a w konsekwencji przyjęcie, że decyzje PPIS w T. nie zostały wydane z

rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w

zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie zważył, co następuje :

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o

ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) sąd

administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności

administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd administracyjny

kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym z

punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami

prawa procesowego obowiązującymi w dacie jego wydania. Podkreślenia przy tym

wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o

postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.),

zw. dalej p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak

związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tej

sytuacji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, Sąd może uwzględnić

skargę także ze względu na inne uchybienia niż te, które podniosła strona.

Biorąc pod uwagę powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na

uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja zapadła zgodnie z przepisami prawa.

Przedmiotem rozpoznania Sądu w niniejszej sprawie jest decyzja GIS z dnia

[...], którą organ utrzymał w mocy decyzję PWIS w B. z dnia

[...] odmawiającą stwierdzenia nieważności oraz stwierdzenia

wydania z naruszeniem prawa decyzji PPIS w T. z dnia [...] oraz z

dnia [...], która została wydana w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu

Administracyjnego w Warszawie z dnia 27.10.2010 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1345/10).

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania, co do dalszego

postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ,

którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Podkreślić należy,

że art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że ani

organ administracji publicznej ani sąd, orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie

mogą nie uwzględnić oceny prawnej i wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu

sądu, gdyż są nimi związane. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie

wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w

rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z

reguły konsekwencję oceny prawnej, (por. wyroki: WSA w Olsztynie z dnia 16

czerwca 2009 r., II SA/Ol 443/09, LEX nr 501813, WSA w Gdańsku, I SA/Gd 909/08,

LEX nr 507195, NSA z dnia 24 września 2008 r., I OSK 1341/07, LEX nr 509709).

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku

z dnia 27.10.2010 r. (VII SA/Wa 1345/10) wskazał, że cyt.: "w okolicznościach

sprawy zarzut skargi pozbawienia skarżącego oceny decyzji pod względem

zgodności z prawem na datę jej wydania Sąd w składzie orzekającym uznał za

uzasadniony, bowiem odmowa wszczęcia postępowania pozbawia stronę możliwości

poddania ocenie w postępowaniu nadzorczym decyzji funkcjonującej w obrocie

prawnym w okresie od chwili jej wydania do chwili wyeliminowania z obrotu

prawnego inną decyzją...".

W kontekście powyższego stanowiska Sądu należy uznać, że organ w pełni

zastosował się do wskazań Sądu, wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia

nieważności decyzji PPIS z dnia [...] oraz z dnia [...] i wydał

merytoryczne rozstrzygnięcie w sprawie.

Na wstępie wskazać należy, że zaskarżona decyzja Głównego Inspektora

Sanitarnego z dnia [...] oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] wydane zostały w trybie stwierdzenia nieważności decyzji, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Tryb ten jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady ogólnej trwałości decyzji administracyjnej, a organ administracji publicznej orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., nie rozstrzyga zaś o istocie sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Aby stwierdzić nieważność badanej decyzji organ zobowiązany jest bezspornie ustalić zaistnienie jednej z przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ

administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która

m.in.: wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub

zawiera wadę powodującą jej nieważności z mocy prawa (art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.).

Rażące naruszenie prawa określane jest w orzecznictwie

sądowoadministracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a

przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów

administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy

naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych

jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października

2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12

sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071). Natomiast art. 156 § 1 pkt

7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji jedynie wtedy, gdy

przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji powoduje jej

nieważność (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 1988 r., sygn. akt IV SA 941/87,

publ.ONSA 1988/1/30).

Poruszając się w zakreślonych wyżej granicach GIS przeprowadził kontrolę

wydanych w postępowaniu zwykłym decyzji PPIS w T. z dnia [...]

oraz z dnia [...] i prawidłowo ocenił, że żadna z przesłanek wymienionych w

art. 156 § 1 kpa nie występuje.

W niniejszej sprawie, w postępowaniu nieważnościowym kontrolowane były

dwie decyzje PPIS w T. Pierwszą z nich decyzją z dnia [...] organ

nakazał natychmiastowe zaprzestanie produkcji [...] soku marchewkowego do czasu uzyskania pozytywnych wyników badań ww. środka spożywczego oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej natomiast drugą z dnia

[...] wstrzymał działalność produkcyjną zakładu Firmy [...] do czasu przeprowadzenia skutecznego zabiegu dezynfekcji linii produkcyjnej i uzyskania pozytywnych wyników badań środków spożywczych z produkcji próbnej oraz wymazów sanitarnych z linii produkcyjnej.

Podkreślenia wymaga, że obie ww. decyzje wydane zostały na podstawie

przepisów ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst

jedn. Dz.U. nr 122 poz. 851 z 2006 r.) w związku z art. 54 ust. 1 i 2 lit. e

Rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29

kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu

sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami

dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UEL 191 z 30.04.2004)

Zgodnie z art. 27. ww. ustawy w razie stwierdzenia naruszenia wymagań

higienicznych i zdrowotnych, państwowy inspektor sanitarny nakazuje, w drodze

decyzji, usunięcie w ustalonym terminie stwierdzonych uchybień (ust. 1).

Jeżeli naruszenie wymagań, o których mowa w ust. 1, spowodowało

bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, państwowy inspektor sanitarny

nakazuje unieruchomienie zakładu pracy lub jego części (stanowiska pracy, maszyny

lub innego urządzenia), zamknięcie obiektu użyteczności publicznej, wyłączenie z

eksploatacji środka transportu, wycofanie z obrotu środka spożywczego, przedmiotu

użytku, materiałów i wyrobów przeznaczonych do kontaktu z żywnością, kosmetyku

lub innego wyrobu mogącego mieć wpływ na zdrowie ludzi albo podjęcie lub

zaprzestanie innych działań. Decyzje w tych sprawach podlegają natychmiastowemu

wykonaniu (ust. 2).

Wskazać należy, że decyzja, o której mowa w ww. przepisie ma na celu

ochronę zdrowia i życia ludzkiego oraz jest sankcją dla określonego podmiotu

stwarzającego zagrożenie poprzez nieodpowiednie warunki sanitarne i

wprowadzanie do obrotu środka spożywczego, który może zagrażać zdrowiu i życiu

ludzkiemu. Zaznaczyć przy tym należy, że do zastosowania art. 27 ust. 2 cytowanej

ustawy nie wystarcza jednak samo naruszenie wymagań higienicznych lub

zdrowotnych, lecz musi wystąpić skutek w postaci bezpośredniego zagrożenia życia

lub zdrowia ludzi.

Podstawową kwestią istotną w niniejszej sprawie było zatem ustalenie, czy

rzeczywiście doszło przy produkcji soków do naruszenia wymagań higienicznych i

zdrowotnych oraz czy przekroczenie to spowodowało bezpośrednie zagrożenie życia

lub zdrowia konsumentów.

Poczynione w tym zakresie w niniejszej sprawie ustalenia wskazują na

kumulatywne zaistnienie przesłanek do zastosowania powołanej wyżej normy prawa

bowiem przyjęte naruszenia wymagań higieniczno-sanitarnych stanowiły

bezpośrednie zagrożenie dla życia i zdrowia konsumentów na skutek spożycia

soków Firmy [...].

Wskazać należy, iż stwierdzenia organu zostały poprzedzone badaniami

laboratoryjnymi prób [...] soku marchewkowego wykonanymi w

laboratorium Wojewódzkiej Stacjii Sanitarno - Epidemiologicznej w P., jak

również kontrolą sanitarną w Firmie i pobraniem do badania laboratoryjnego 5 próbek

soku marchewkowego z linii produkcyjnej po rozlewie oraz próbek soku

pomarańczowego, soku buraczkowo - jabłkowego, jak również wymazów

sanitarnych z taśmociągu marchwii oczyszczonej i zbiornika procesowego.

Przeprowadzone badania wykazały obecność bakterii [...] w 4

próbkach soku marchewkowego oraz próbce soku buraczkowo - jabłkowego, jak

również wyhodowano bakterię z wymazu ze zbiornika procesowego. Powyższe

wyniki badań obligowały zatem organ do podjęcia natychmiastowych i niezbędnych

działań w ramach posiadanych kompetencji. Stwierdzenie bowiem obecności (bez

oznaczania ilościowego) bakterii [...] zarówno w sokach produkowanych w Zakładzie jak i w zbiorniku procesowym było wystarczające do zakwalifikowania soków jako żywności szkodliwej dla zdrowia i podjęcia działań, zgodnie z procedurą RASFF i przepisami prawa żywnościowego.

Prawidłowo zatem organ uznał, że wykrycie obecności bakterii [...] w próbce soku marchewkowego - żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, kwalifikuje go do środków spożywczych szkodliwych dla zdrowia zgodnie z art. 3.ust. 3 pkt 44 ustawy o Bezpieczeństwie Żywności i Żywienia z dnia 25 sierpnia 2006 r. (Dz. U. z 2006 r. Nr 171 poz. 1225) oraz art. 14 Rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r. (Dz. U. L 031 z 01.02.2002 r.).

Zgodnie z treścią art. 3 ust. 3 pkt 44 ww. ustawy za środek spożywczy

szkodliwy dla zdrowia lub życia człowieka uważa się środek spożywczy, którego

spożycie w warunkach normalnych i zgodnie z przeznaczeniem może spowodować

negatywne skutki dla zdrowia lub życia człowieka, w szczególności, jeżeli:

a) nie spełnia wymagań zdrowotnych określonych w dziale II,

b) zawiera inne substancje szkodliwe dla zdrowia lub życia człowieka określone

w przepisach Unii Europejskiej.

Podkreślić należy, że bezpieczeństwo żywności ma bardzo istotne

znaczenie. Konsumenci muszą być pewni, że żywność, którą nabywają spełnia ich

oczekiwania oraz nie wyrządzi szkody ich zdrowiu i nie przyniesie negatywnych

skutków ubocznych. Niedopuszczalne jest zatem, aby żywność szkodliwa dla

zdrowia, a jako taką zakwalifikowano sok marchewkowy Firmy [...] była produkowana i wprowadzana na rynek.

Jak słusznie podniósł organ nawet gdyby przyjąć argumenty strony, że

zagrożenie dla zdrowia nie było bezpośrednie, że można było jeszcze przeprowadzić

dodatkowe badania, zignorować opinię Państwowego Zakładu Higieny i poczekać z

wydaniem kwestionowanych decyzji do czasu, aż wystąpią kolejne przypadki zatruć,

nawet wówczas nie można byłoby jednak uznać, że kwestionowane decyzje rażąco

naruszają prawo.

Obie decyzje zostały wydane w ramach działań podjętych w związku ze

zgłoszeniem do systemu RASFF powiadomienia alarmowego nr [...] dot.

stwierdzenia obecności bakterii [...] w zbadanej laboratoryjnie

próbce [...] soku marchwiowego wyprodukowanego przez Firmę

[...] na podstawie kontroli w zakładzie i po przeprowadzeniu badań

laboratoryjnych próbek soków i wymazów sanitarnych pobranych w zakładzie.

Badania laboratoryjne potwierdziły obecność bakterii [...] w innych

produktach firmy oraz w zbiorniku procesowym. Ponadto, w ramach systemu RASFF

eksperci z Państwowego Zakładu Higieny sporządzili ocenę ryzyka dla tego

powiadomienia alarmowego, zgodnie z którą wykrycie obecności [...] w soku - żywności przeznaczonej do bezpośredniego spożycia, pozwala na zakwalifikowanie takiej żywności jako środka spożywczego szkodliwego dla zdrowia, zgodnie z ustawą z dnia 25 sierpnia 2006 r. o Bezpieczeństwie Żywności i Żywienia (Dz. U. z 2006 r. Nr 171 poz.1225) oraz art. 14 rozporządzenia (WE) nr 178/2002 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 28 stycznia 2002 r.

Prawidłowo zatem organ stwierdził, że dla zastosowania procedur, jakie podjął

wobec strony PPIS w T. nie ma żadnego znaczenia badanie losów zachorowań

ani dzieci, których badania dały podstawy do wydania decyzji, ani poszukiwania

innych przypadków zachorowań u osób spożywających produkty oferowane przez

stronę postępowania. Tego typu środki prawne mają charakter profilaktyczny i dalsze

postępowanie może jedynie zmierzać do ustalenia ewentualnych zagrożeń w

przyszłości, ale nie może stanowić podstawy podważania decyzji ex post, gdyż organ

I instancji działa na podstawie uzasadnionego podejrzenia, prawdopodobieństwa, a

nie po przeprowadzeniu pełnej diagnostyki u osób, które spożyły soki. Ponadto, jak

słusznie zauważył organ konsumenci posiadają różny stopień odporności bakteryjnej,

a wyniki badań laboratoryjnych z dnia [...] oraz z dnia [...] wskazują,

że bakteria [...] nie występowała we wszystkich próbkach produktu, pomimo, że wymaz ze zbiornika procesowego wskazywał na obecność ww. bakterii. Wnioskować zatem można, że przedmiotowa bakteria może nie występować w każdym jednostkowym produkcie lub występuje w różnym stężeniu ilościowym.

Prawidłowo zatem organ odnosząc się do podnoszonych argumentów braku

bezpośredniego i realnego zagrożenia dla życia lub zdrowia wskazał, iż błędne jest

twierdzenie skarżącego jakoby organy urzędowej kontroli żywności powinny

podejmować działania dopiero w przypadku stwierdzenia wielu zatruć pokarmowych i

po potwierdzeniu ich przyczyn dokładnymi badaniami jakościowymi i ilościowymi, z

uwzględnieniem np. chorobotwórczości bakterii.

Słusznie zatem organ zastosował zasadę ostrożności określoną w art. 7 ww.

rozporządzenia (WE) nr 178/2002, zgodnie z którą w konkretnych przypadkach,

kiedy istnieje ryzyko utraty życia lub zdrowia, a kiedy panuje niepewność naukowa,

można podjąć działania zapobiegające szkodliwemu wpływowi na zdrowie

określonych środków spożywczych.

W tym przypadku, gdy po dokonaniu oceny dostępnych informacji organy

Państwowej Inspekcji Sanitarnej stwierdziły ryzyko zagrożenia dla życia i zdrowia

konsumentów postąpiły właśnie zgodnie z ww. zasadą i podjęta została decyzja o

wstrzymaniu produkcji. Zasada ta polega na zapobieganiu wystąpieniu czynników

ryzyka, a nie działaniu w sytuacji, kiedy już doszło do zatrucia lub zgonu. Tak więc

działania prewencyjne dotyczące ww. soku marchwiowego były konieczne do

zapewnienia wysokiego poziomu ochrony zdrowia, zgodne z obowiązującym prawem

żywnościowym i nie kwestionowane wówczas przez właściciela zakładu.

W ocenie Sądu, zasadnym było także wstrzymanie działalności produkcyjnej

zakładu, gdyż podczas jednoczesnej pracy zakładu niemożliwe byłoby skuteczne

przeprowadzenie zabiegów myjąco - dezynfekcyjnych i uzyskanie pozytywnych

wyników badań. Jak słusznie zauważył organ przedsiębiorca wiedząc wcześniej, że

w soku marchewkowym wykryto bakterie [...] musiałby podjąć

taką sama decyzję, jaką podjął organ. Dlatego też zasadnym było unieruchomienie

produkcji na czas przeprowadzenia skutecznych zabiegów myjąco - dezynfekcyjnych

i uzyskania pozytywnych wyników badań.

Stwierdzić zatem należy, że w niniejszej sprawie organ prawidłowo dokonał

analizy podnoszonych przez Zakład okoliczności, a postępowanie przeprowadził

zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu postępowania

administracyjnego. W zaskarżonej decyzji Główny Inspektor Sanitarny przedstawił

okoliczności faktyczne sprawy, a także wyczerpująco wyjaśnił przesłanki, jakimi

kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa stanowiące jego

podstawę prawną. Odniósł się również do argumentów podnoszonych przez zakład

Firmę [...] zarówno we wniosku o stwierdzenie nieważności jak i wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy.

Zdaniem Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny zgodności decyzji PPIS w

T. z dnia [...] oraz decyzji z dnia [...] w kontekście powołanego przepisu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., słusznie stwierdzając, iż decyzje te nie są dotknięte wadą rażącego naruszenia prawa, jak również wadą powodująca jej nieważność z mocy samego prawa. Zasadne ustalenia organu powodują zatem, że rozpoznana skarga nie podważyła ani legalności ani słuszności wydanego orzeczenia.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione we wniesionej skardze zarzuty nie

mogły odnieść zamierzonego skutku, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.