Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 517/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 151 par. 1 i 2, art. 146 par. 2, art. 138 par. 1 i 2, art. 107 par. 3,
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: par. 12 ust. 2, par. 12 ust. 4 pkt 3,
journal: Dz.U. 2019 poz 1065
law: Rozporządzenie Miniistra Infrastruktury  z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 205 par. 2, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2021 r. sprawy ze skargi J. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r., [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, II. zasądza od Wojewody na rzecz J. C. kwotę [...](sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygn. akt II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Decyzją z 19 marca 2021 r., [...], na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, art. 138 § 1 pkt 2 i art. 104 k.p.a. po rozpatrzeniu odwołania M. C. i J. C. od decyzji Starosty [...] z dnia 4 listopada 2020 r., którą uchylono decyzję ostateczną tego organu z 4 lutego 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budynku garażowego z wewnętrzną instalacją elektryczną na działce Nr [...] w K. D. , gm. M. G., gdyż po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 k.p.a. stwierdzono istnienie podstawy do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu w sprawie oraz orzeczono o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu ww. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, Wojewoda uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i podstawy prawnej i orzekł, że podstawę prawną decyzji stanowi art. 150 § 1, art. 151 § 2 w związku z art. 146 § 2 k.p.a., a rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji powinno brzmieć:

1) stwierdzam, że decyzja Nr [...] Starosty [...] z dnia 04.02.2019 r., Znak: [...] została wydana z naruszeniem prawa, ponieważ strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu,

2) odmawiam uchylenia decyzji dotychczasowej, ponieważ w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

W pozostałej części Wojewoda utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że ww. decyzja Starosty [...] z 4 lutego 2019 r., wobec braku wniesienia odwołania przez żadną ze stron, stała się ostateczna.

Skarżący byli zawiadomieni o wszczęciu postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i decyzja o pozwoleniu na budowę została do nich skierowana lecz pod nieprawidłowy adres.

Odrębnymi wnioskami z 8 listopada 2019 r. J. C. i M. C. wystąpili o wznowienie postępowania na podstawie art. 145

§ 1 pkt 4 k.p.a.

Uzasadniając ww. wnioski wskazali, że są sąsiadami działki Nr [...], na której realizowana jest budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażu. Stwierdzili, że decyzja Starosty [...] z dnia 4 lutego 2019 r. jest niezgodna

z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i przepisami Prawa budowlanego w zakresie usytuowania 2-kondygnacyjnego budynku garażowego

w odległości 2.0 m od granicy z ich działką Nr [...].

Postanowieniem z dnia 25 listopada 2019 r. Starosta [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją własną z 4 lutego 2019 r. , a w dniu

4 listopada 2020 r. wydał opisaną na wstępie decyzję.

W złożonym odwołaniu J. C. podniósł, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa, bowiem ustalenie, że zaszły przesłanki wznowienia i jednocześnie wystąpiły przesłanki negatywne, o których mowa w art. 146 k.p.a. sprawia, że organ działając na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. powinien ograniczyć się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oraz podania przyczyny, z powodu której nie może uchylić decyzji. Ponadto, podobnie jak we wniosku o wznowienie postępowania odwołujący się podnieśli, że usytuowanie 2-kondygnacyjnego budynku garażu jest niezgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II i z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym Wojewoda stwierdził, że Starosta [...] zasadnie wznowił postępowanie w sprawie, gdyż decyzja z 4 lutego 2019 r. została do skarżących skierowana pod nieprawidłowy adres.

Organ odwoławczy ponownie przeanalizował akta sprawy i stwierdził, że zgodnie z planem miejscowym działka Nr [...] położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MN2 - tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i istniejącej zagrodowej z usługami podstawowymi. Jako przeznaczenie podstawowe obszaru określa się mieszkalnictwo jednorodzinne i zagrodowe z towarzyszącymi zabudowaniami gospodarczymi i garażami.

Lokalizacja budynku mieszkalnego jednorodzinnego i budynku garażu jest zgodna z przeznaczeniem podstawowym terenu MN2 określonym w planie miejscowym.

Wymogi architektoniczno-przestrzenne budynków zawarte zostały w § 11 ust. 2 zmiany nr I planu miejscowego.

Zasady zagospodarowania i kształtowania zabudowy, kompozycji i obsługi komunikacyjnej zawarte zostały w § 28 i w § 27 planu miejscowego.

Zgodnie z projektem budowlanym:

- budynek mieszkalny jednorodzinny ma 2 kondygnacje nadziemne, dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 35°, pokrycie dachu dachówką bitumiczną w odcieniu grafitów, okapy o szerokości 90 cm i 60 cm,

- budynek garażu ma 1 kondygnację, dach dwuspadowy o kącie nachylenia połaci dachowych 35°, pokrycie dachu dachówką bitumiczną w odcieniu grafitów, okapy o szerokości 100 cm i 45 cm.

Dojazd do działki jest zjazdem z drogi powiatowej oznaczonej w planie miejscowym symbolem KL. Budynek mieszkalny zlokalizowano w odległości 15,8 m od granicy pasa drogowego drogi powiatowej zachowując nieprzekraczalną linię zabudowy.

Powierzchnia zieleni urządzonej wynosi 63%.

W opisie do projektu zagospodarowania działki Nr [...] autor odniósł się do ustaleń szczegółowych planu miejscowego dla terenu MN2.

Organ odwoławczy stwierdził, że inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Nie jest bezpośrednio związana z ochroną obszaru Natura 2000 i nie wynika z tej ochrony, a także potencjalnie znacząco nie oddziałuje na obszar Natura 2000, a wiec nie wymaga przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko oraz uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

Wypełniając dyspozycje kolejnych punktów przepisu art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy stwierdził, iż projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych.

Projekt budowlany swoim zakresem obejmuje:

- budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego,

- budowę garażu,

- budowę śmietnika,

- urządzenie 1 stanowiska postojowego dla samochodu osobowego.

- urządzenie terenów zielonych.

Z projektu zagospodarowania terenu wynika, że budynek mieszkalny jednorodzinny zlokalizowany jest:

- ścianą pełną w odległości 4,0 m od granicy z działką Nr [...], niezabudowaną w pasie terenu wyznaczonym szerokością projektowanego budynku,

- ścianą z otworami okiennymi w odległości 6,4 m od granicy z działką Nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym.

- z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej planem miejscowym,

- w odległości 18,4 m od projektowanego budynku garażu.

Zgodnie z projektem zagospodarowania terenu budynek garażu zlokalizowany jest:

- ścianą pełną spełniającą wymagania dla ścian oddzielenia przeciwpożarowego, w odległości 2,0 m od granicy z działką Nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym w pasie terenu wyznaczonym szerokością projektowanego budynku,

- ścianą z otworami okiennymi w odległości 6,4m od granicy z działką Nr [...], zabudowaną budynkiem mieszkalnym.

W budynku zaprojektowano dach z okapami o szerokości:

- 1.00 m od strony projektowanego budynku mieszkalnego i od strony granicy

z działką Nr [...] rolną,

- 0,45 m od strony działki Nr [...],

- bez okapu od strony działki Nr [...].

Organ przytoczył treść § 12 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury

z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W analizowanym przypadku zgodnie z § 27 ust. 14 ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się możliwość zabudowy do granicy działki, w tym również zabudowę bliźniaczą

i w zbliżeniu do działki sąsiedniej poniżej 3,0 m z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów szczególnych, przy szerokości frontu działki poniżej 20,0 m. Ponadto zgodnie ze zmianą nr I w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy M. G. dotyczącą § 11 ust. 2, na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się zabudowę budynków gospodarczych i garaży w granicy działki lub 1.5 m od granicy działki.

Następnie organ przytoczył treść § 12 ust. 6 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Ze względu na parametry i usytuowanie budynków względem innych zabudowań i stron świata nie jest wymagana analiza zacieniania i przesłaniania pomieszczeń na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich.

Organ odwoławczy podzielił też stanowisko Starosty [...] w sprawie ilości kondygnacji budynku garażowego. Po przytoczeniu treści § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie organ II instancji stwierdził, że budynek garażu jest 1-kondygnacyjny.

Organ omówił również lokalizację i sposób urządzenia w projekcie miejsca do składowania odpadów. Podniósł, że na działce zaplanowano 1 stanowisko postojowe w odległości 7,3 m od budynku na działce Nr [...].

Wojewoda stwierdził, że projekt budowlany spełnia wymagania przepisów rozporządzenia Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej

w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego z dnia 25 kwietnia 2012 r., jest kompletny, składa się z projektu zagospodarowania terenu i z projektu architektoniczno-budowlanego, zawiera także informację dotyczącą bezpieczeństwa

i ochrony zdrowia. Ponadto został sporządzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane oraz legitymujących się aktualnymi, na dzień wykonywania projektu, zaświadczeniami o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci dołączyli oświadczenia o sporządzeniu projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Wojewoda podkreślił, że w wyniku przeprowadzonej analizy okazało się,

iż zakres i treść projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją z dnia 4 lutego 2019 r. oraz inne warunki pozwolenia na budowę określone tą decyzją, nie zmieniły się. Nota bene projekt budowlany nadal stanowi integralną część decyzji z dnia 4 lutego 2019 r. W takim stanie rzeczy, mimo zaistnienia podstaw wznowienia postępowania przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., w wyniku wznowienia postępowania Starosta [...] wydał decyzję z 4 listopada 2020 r. odpowiadającą w swej istocie decyzji z dnia 4 lutego 2019 r. W takiej sytuacji zasadnym było wydanie decyzji

w oparciu o art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 k.p.a., tzn. ograniczenie się do stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa i wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylono decyzji dotychczasowej.

Organ wskazał, że zarzuty odwołania dotyczące zgodności usytuowania budynku garażu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II i przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz ilości jego kondygnacji zostały omówione w uzasadnieniu decyzji.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze J. C. wniósł o uchylenie decyzji z 19 marca 2021 r. i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego zastosowanie w sprawie w sytuacji, gdy przedmiot sprawy był niepodzielny,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z § 12 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, oraz § 11 ust. 2 punkt 1 i 9 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy M. G. uchwalonym uchwałą Rady Gminy w M. G. z dnia 28 kwietnia 2006 r. przez zatwierdzenie projektu budowlanego niespełniającego norm techniczno-budowlanych,

- art. 80 k.p.a. przez dowolną ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego,

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane przez niedokonanie analizy projektu budowlanego

z perspektywy wymogu poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich,

- art. 8 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie zarzutów wskazanych w treści odwołania.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zaskarżona decyzja budzi istotne wątpliwości, gdyż sprawa administracyjna, którą rozpatrywał Wojewoda, nie dała się podzielić na części. Podkreślił, że nie wiadomo, w jakim zakresie sytuacja prawna adresata decyzji jest określona przez decyzję organu I instancji. Skoro przedmiot sprawy jest niepodzielny, to nie można podzielić rozstrzygającej ją decyzji w sposób dowolny na części (aspekty) po to, by jedne z nich utrzymać w mocy, a inne uchylić i zastąpić własną decyzją odwoławczą.

W zakresie zarzutu skargi opisanego w petitum jako drugi, skarżący podkreślił, że zarówno rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i plan miejscowy sołectwa Kostomłoty II, precyzyjnie określają dwie odległości: 0 m (w granicy działki) oraz 1,5 metra od granicy działki. Usytuowanie budynku w odległości 2 m od granicy działki stanowi bezsprzeczne naruszenie przywołanych przepisów. Słowo "lub" użyte w § 12 ust. 2 rozporządzenia oraz w § 11 ust. 2 pkt 9 planu miejscowego stanowi alternatywę łączną. Ani przepisy rozporządzenia ani planu miejscowego nie przewidują dla ustalenia parametrów usytuowania budynków wartości o zakresie widełkowym "od... do" czy też "nie mniej niż" lub "nie więcej niż". Żaden z przepisów nie wskazuje na możliwość dowolnego posadowienia garażu w granicy działki lub w dowolnej odległości mniejszej niż 3 m od granicy działki, np. 1,7 m, 2 m czy 2,25 m. Budynek garażowy został posadowiony w sposób dowolny z pominięciem obowiązujących przepisów i zapisów planu miejscowego.

Podniesiono, że projekt budowlany zatwierdzony zaskarżoną decyzją nie odpowiada treści § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, gdyż budynek garażowy o długości przekraczającej 6,5 m i wysokości przekraczającej 3 m usytuowany został w odległości 2 m od granicy zabudowanej działki budowlanej. Według zatwierdzonego projektu budowlanego budynek garażowy ma wymiary 8 m długości x 7 m wysokości. Zapisy miejscowego planu mogą określać zasady kształtowania zabudowy i sposób usytuowania obiektów budowlanych na granicy działki. Jednakże wykluczone jest uregulowanie w nich warunków technicznych. Przywołano stanowisko zaprezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym na podstawie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym,

w planie miejscowym (albo decyzji o warunkach zabudowy) można dopuścić sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych

w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy, ale jest to tylko dopuszczalna możliwość usytuowania budynku, jeżeli budynek zostanie zaprojektowany w sposób określony w przepisach, w tym przepisach techniczno-budowlanych. Oznacza to, że dopuszczenie sytuowania takiego budynku bezpośrednio przy granicy nie zwalnia inwestora z zachowania innych wymagań określonych w przepisach techniczno-budowlanych, z uwagi na ochronę praw właściciela sąsiedniej działki budowlanej. Zatem w zabudowie jednorodzinnej, w przypadku gdy ustalenia planu miejscowego dopuszczają sytuowanie budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę granicy z sąsiednią działką budowlaną, bezpośrednio przy tej granicy lub w odległości 1,5 m od tej granicy, mają zastosowanie także warunki techniczne określone w § 12 ust. 3 (obecnie § 12 ust. 4 punkt 3) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. W przypadku zabudowy jednorodzinnej warunki techniczne, dotyczące sytuowania budynku w stosunku do granicy z sąsiednią działką budowlaną, określone w § 12 ust. 3 (obecnie przepis § 12 ust 4 punkt 3) rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, stanowią wyjątek od zasad sytuowania budynku określonych w § 12 ust. 1 tego rozporządzenia. Oznacza to, że § 12 ust. 2 rozporządzenia nie wyłącza stosowania § 12 ust. 3 (obecnie § 12 ust. 4 punkt 3) z tego tylko powodu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza sytuowanie budynku bezpośrednio przy granicy lub w odległości 1,5 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Podniesiono, że decyzja organu odwoławczego narusza ponadto § 11 ust. 2 pkt 1 planu miejscowego sołectwa Kostomłoty II, gdyż dopuszcza do budowy garażu dwukondygnacyjnego, to jest budowy pomieszczenia garażowego wraz z poddaszem użytkowym w sytuacji, gdy przepis ten dopuszcza na całym terenie objętym planem dla budynków gospodarczych i garaży tylko jedną kondygnację nadziemną. Z dołączonego projektu budowlanego wynika, że inwestor już na etapie projektowania przewidział dodatkowo kondygnację poddasza projektując zarówno wejście na poddasze, jak też i strop nad garażem żelbetowym o parametrach nośnych zapewniających możliwość jego użytkowania jako podłogi użytkowego poddasza. Bezzasadne jest twierdzenie organu, że poddasze to ma charakter poddasza nieużytkowego, podobnie jak i to, że nie spełnia ono wymogu uznania go za kondygnację.

Niedostrzeżenie przez organ I instancji szeregu naruszeń przepisów techniczno-budowlanych uzasadnia też kolejny zarzut całkowitego pominięcia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane. Organ rozstrzygający o pozwoleniu na budowę obowiązany jest ocenić, na podstawie części opisowej projektu, czy dojdzie do poszanowania, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ww. ustawy) ze szczególnym uwzględnieniem przepisów dotyczących «przesłaniania i zacieniania» określonych

w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Projektowana zabudowa winna spełniać wymogi oświetlenia i nasłonecznienia tzw. «linijki słońca» zawarte w § 13 i § 57 rozporządzenia, określone dla budynku projektowanego

i istniejącej zabudowy w sąsiedztwie. Obowiązkiem właściwego organu, a następnie organu odwoławczego jest nie tylko zbadanie, czy osoby uprawnione uczestniczyły

w przygotowaniu projektu, lecz także czy rzeczywiście załączone rysunki mogą posłużyć dla oceny oświetlenia i nasłonecznienia sąsiednich istniejących budynków,

a nadto dokonać stosownych obliczeń, które ewentualnie twierdzenia inwestora pozwalają aprobować bądź merytorycznie zakwestionować. Zarzut podniesiony przez strony na etapie postępowania wznowieniowego powinien skutkować dokonaniem oceny zgodności projektu z § 13 i § 60 rozporządzenia, dotyczących ograniczenia naturalnego oświetlenia nasłonecznienia oraz przesłaniania istniejącego budynku na działce sąsiedniej. Organ tego nie uczynił, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 §1 k.p.a. w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 oraz art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane.

Odnośnie do ostatniego zarzutu autor skargi wskazał, że organ II instancji ograniczył się do przytoczenia przepisów prawa bez wskazania, jakie zachodzą między nimi relacje. Z jednej strony cytuje § 27 ust. 14 m.p.z.p. sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy M. G., który dopuszcza możliwość zabudowy do granicy działki, w tym również zabudowę bliźniaczą i w zbliżeniu do działki sąsiedniej poniżej 3,0 m z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów szczególnych, przy szerokości frontu działki poniżej 20,0 m, z drugiej zaś § 11 ust. 2 ww. planu, zgodnie z którym na całym obszarze objętym ustaleniami planu dopuszcza się zabudowę budynków gospodarczych i garaży w granicy działki lub 1,5 m od granicy działki. Brak jest w istocie rozważenia podniesionych w odwołaniu zarzutów.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzając tak rozumianą ocenę decyzji objętej skargą Sąd dopatrzył się tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania, które musiały skutkować uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Na wstępie jednak zauważenia wymaga, że prawidłowe i niekwestionowane

w skardze są ustalenia organu prowadzące do wniosku, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy zaszły podstawy do wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty [...] z 4 lutego 2019 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i P. S. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z wewnętrznymi instalacjami wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budynku garażowego

z wewnętrzną instalacją elektryczną na działce Nr [...] w K. D. , gm. M. G.. Nie ulega wątpliwości, że J. C. i M. C. – S. jako właściciele działki nr [...] sąsiadującej bezpośrednio

z nieruchomością, na której zaplanowano opisaną wyżej inwestycję, są stronami postępowania w przedmiocie udzielenia pozwolenia na jej budowę. Ze znajdującego się w aktach sprawy projektu zagospodarowania terenu wynika przy tym, że granice oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia obejmują swym zasięgiem działkę nr [...] należącą do skarżących, na wysokości planowanego budynku garażowego. Bezspornym jest również, że decyzja Starosty [...] z 4 lutego 2019 r.

o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu M. i P. S. pozwolenia na budowę, nie została skarżącym prawidłowo doręczona, gdyż została wysłana na nieprawidłowy adres. W sprawie zaszła więc podstawa wznowienia postępowania, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., czyli sytuacja, w której strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym.

Oba organy przeprowadziły postępowanie co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.) i czyniąc słuszne założenie, że zaszła przesłanka wznowieniowa, o jakiej mowa wyżej, przeprowadziły ponowną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. W rozpoznawanej sprawie zakres badania okoliczności istotnych do jej rozstrzygnięcia wyznacza art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (wedle stanu obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, opublikowanego w Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 – t.j.), przytaczanej w dalszym ciągu jako Prawo budowlane.

Zgodnie z treścią tego przepisu, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza:

1) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z:

a) ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu,

b) wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji

o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko,

c) ustaleniami uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej;

2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

3) kompletność projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego, w tym dołączenie:

a) wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń,

b) informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b,

c) kopii zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7, dotyczącego projektanta i projektanta sprawdzającego,

d) oświadczeń, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 9 i 10;

4) posiadanie przez projektanta i projektanta sprawdzającego odpowiednich uprawnień budowlanych oraz aktualność zaświadczenia, o którym mowa w art. 12

ust. 7.

Nie ulega wątpliwości, że po przeprowadzeniu badania w tak zakreślonych granicach organ I instancji uznał – i ocenę tę zaakceptował organ odwoławczy

w zaskarżonej decyzji - że mimo zaistnienia przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., nie ma podstaw do wydania decyzji merytorycznej o innej treści niż ta, którą zawierała decyzja Starosty [...] z 4 lutego 2019 r.

Rodzaje decyzji kończących postępowanie przeprowadzone w wyniku wznowienia wyszczególnia art. 151 § 1 i § 2 k.p.a. Powyższy wniosek wyprowadzony przez organy obu instancji, winien spowodować zastosowanie w sprawie art. 151 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji. Z kolei art. 146 § 2 k.p.a. stanowi, że nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Skoro zatem Starosta [...] doszedł do przekonania, że należy po raz wtóry wydać decyzję zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą M. i P. S. pozwolenia na budowę, winien był stosując art. 151 § 2 k.pa. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. ograniczyć się w sentencji wydanej decyzji do stwierdzenia, że decyzja z 4 lutego 2019 r. wydana została z naruszeniem prawa oraz, że organ nie uchyla tej decyzji, gdyż w wyniku wznowienia postępowanie może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Zawarty w zaskarżonej decyzji wywód dotyczący wadliwości formalnej decyzji Starosty [...] z 4 listopada 2020 r. z uwagi na niezastosowanie powyższych przepisów, uznać więc należy za słuszny, jednak przy redagowaniu własnego rozstrzygnięcia z 19 marca 2021 r. organ II instancji dopuścił się naruszenia art. 138 k.p.a. Przepis ten wymienia w sposób zupełny sposoby zakończenia postępowania odwoławczego w przypadku stwierdzenia, że odwołanie jest dopuszczalne i zostało wniesione w terminie. Zgodnie z treścią art. 138 § 1 k.p.a., gdy organ odwoławczy nie korzysta z możliwości wydania decyzji kasacyjnej przewidzianej w art. 138 § 2 k.p.a., może podjąć następujące rozstrzygnięcie:

- utrzymać w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji (pkt 1) albo

- uchylić tę decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umorzyć postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części (pkt 2) albo

- umorzyć postępowanie odwoławcze (pkt 3).

W art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ustawodawca dopuścił wprawdzie możliwość uchylenia zaskarżonej decyzji w części, jednak warunkiem takiego rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest istnienie samodzielnego i odrębnego bytu prawnego tej części decyzji organu I instancji, którą organ uchyla i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy oraz tej, której nie uchyla i w konsekwencji zostaje ona utrzymana

w mocy. Organ odwoławczy nie może natomiast zastosować art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w stosunku do niepodzielnych rozstrzygnięć I instancji, tak jak miało to miejsce

w sprawie. W zaskarżonej decyzji Wojewoda orzekł co prawda, że uchyla zaskarżoną decyzję w części dotyczącej rozstrzygnięcia i podstawy prawnej, jednak w istocie rzeczy uchylając "tę część" decyzji i orzekając co do istoty sprawy, załatwił ją merytorycznie w sposób całościowy. Z treści decyzji organu odwoławczego nie wynika przy tym, jakiej konkretnie samodzielnej części decyzji organu I instancji dotyczy rozstrzygnięcie utrzymujące ją w mocy. Słusznie więc autor skargi podnosi, że dla adresata tej decyzji nie jest wiadome, czy i w jakim zakresie jego sytuacja prawna określona jest decyzją I instancji, utrzymaną częściowo w mocy przez Wojewodę. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zakres owego utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji w pozostałej części jest trudny, jeśli nie niemożliwy, do ustalenia.

W sprawie doszło zatem do naruszenia art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., jednak bez względu na ocenę, czy uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy

w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., czy też nie, decyzja objęta skargą podlega uchyleniu, gdyż organ dopuścił się naruszeń innych jeszcze przepisów prawa.

W ocenie Sądu, najpoważniejszym jest zarzut dotyczący naruszenia § 12 ust. 2, § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r.

w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1065 z późn. zm.), zwanego dalej rozporządzeniem, w zw. z § 11 ust. 2 pkt 9 i § 27 ust. 14 w zw. z § 28 uchwały Nr [...] Rady Gminy w M. G. z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa Kostomłoty II - część I na terenie Gminy M. G. (Dz.Urz.Woj.Święt. z 2006 r. Nr [...], poz. 2027; zm.: Święt. z 2007 r. Nr [...], poz. 1462 oraz z 2010 r. Nr [...], poz. 3863 i poz. 3864), zwanej dalej planem miejscowym.

Jak wynika z ustaleń obu organów, działka inwestorów położona jest na terenie oznaczonym w planie miejscowym symbolem MN2 (tereny mieszkalnictwa jednorodzinnego i zagrodowego z dopuszczeniem usług podstawowych), o którym mowa w § 28 tego planu, odsyłającym w zakresie ustaleń do § 27 uzupełnionych

o zapis: "tereny położone na obszarach o okresowo wysokim stanie wód gruntowych, wobec czego istnieje konieczność odwodnienia terenu, budynki mieszkalne wymagają wprowadzenia zabezpieczeń przeciwwilgociowych, zakazuje się stosowania podpiwniczeń". Przepisy § 27 ust. 8 w zw. z § 28 planu stanowią z kolei, że w rozwiązaniach architektonicznych obowiązują ustalenia zawarte w § 11 ust. 2 (dotyczące całego obszaru objętego planem), przy czym – jak stanowi § 27 ust. 14 -na terenie MN2 dopuszcza się możliwość zabudowy do granicy działki, w tym również zabudowę zbliźniaczoną i w zbliżeniu do działki sąsiedniej poniżej 3,0 m

z zachowaniem wymogów wynikających z przepisów szczególnych, przy szerokości frontu działki poniżej 20,0 m.

O ile organ I instancji wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji z 4 listopada 2020 r., że podstaw lokalizacji projektowanego garażu na działce nr [...] w odległości 2 m od granicy z nieruchomością skarżących upatruje w treści § 27 ust. 14 planu, to z lektury uzasadnienia zaskarżonej decyzji Wojewody trudno dociec, który konkretnie przepis planu, zdaniem organu, zezwala na zbliżenie budynku garażu na 2 m do granicy. W pisemnych motywach rozstrzygnięcia organ przytoczył jedynie treść przepisów: § 12 ust. 1, 2 i 6 rozporządzenia oraz § 27 ust. 14 i § 11 ust. 2 pkt 9 miejscowego planu (str. 7 decyzji). Nie dokonał jednak jakiejkolwiek ich wykładni, nie przeprowadził analizy, które z tych przepisów i w jakim zakresie mają zastosowanie w sprawie, co było konieczne chociażby z uwagi na różny zakres regulacji postanowień planu miejscowego przytoczonych przez organ, wykluczający w stanie sprawy zastosowanie obu tych przepisów jednocześnie, i wreszcie, nie wyprowadził z faktu ich przywołania żadnych wniosków.

Tymczasem kwestia odległości zaprojektowanego budynku garażowego od granicy z sąsiednią nieruchomością była jednym z istotnych elementów odwołań złożonych przez J. C. i M. C. – S. . Odwołujący wskazali na treść § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, który określa dopuszczalne gabaryty budynku garażowego w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, które uprawniają do zlokalizowania takiego obiektu bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi. Skarżący podnosili przy tym w odwołaniach, że planowany na działce nr [...] garaż wymogów określonych w tym przepisie nie spełnia, przez co zatwierdzony projekt budowlany nie jest zgodny z warunkami techniczno-budowlanymi. Rozpatrzenie tego zarzutu było tym bardziej istotne, że organ I instancji nie odniósł się do tej kwestii w decyzji z 4 listopada 2020 r. W rezultacie, oba orzekające w sprawie organy nie dostrzegły znaczenia treści powyższego przepisu rozporządzenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Brak odniesienia się organu II instancji do zawartej w odwołaniu argumentacji dotyczącej naruszenia art. § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., będącego uszczegółowieniem zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Tego rodzaju naruszenie przepisów postępowania przez organ jest więc samodzielną i wystarczającą przesłanką do uchylenia zaskarżonej decyzji. Uwzględniając skargę w tym zakresie Sąd uznał przy tym za konieczne zaprezentowanie oceny prawnej, która nada prawidłowy kierunek prowadzonemu ponownie postępowaniu administracyjnemu.

Zdaniem Sądu, miejsce usytuowania § 27 ust. 14 w regulacjach planu miejscowego oraz jego treść, odbiegająca od zasad ogólnych wyrażonych w § 11 ust. 2 pkt 9, pozwala na przyjęcie, że określając wymogi rozwiązań architektoniczno-przestrzennych w zakresie nowej zabudowy na terenie oznaczonym symbolem MN2, lokalny prawodawca ustanowił normę zawartą w tym przepisie jako lex specialis

w stosunku do postanowień § 11 ust. 2 pkt 9. Innymi słowy rzecz ujmując, jeżeli nowa zabudowa na tym terenie spełnia warunki przewidziane w § 27 ust. 14 planu miejscowego, to można ją zlokalizować albo w granicy działki, albo jako zabudowę zbliźniaczoną, albo w zbliżeniu do granicy w odległości od 0,00 m – 3,00 m. Z treści omawianego przepisu wynika, że warunki te muszą być spełnione łącznie i polegają na zachowaniu wymogów wynikających z przepisów szczególnych, przy jednoczesnej szerokości frontu działki poniżej 20,0 m. Jeżeli działka inwestorska jednego z tych warunków nie spełnia, zastosowanie mają ogólne zasady rozwiązań architektoniczno-przestrzennych z § 11 ust. 2 planu, w tym pkt 9, do których odsyła § 27 ust. 8.

Przepisy szczególne, o których mowa w § 27 ust. 14 planu miejscowego, to zarówno szczegółowe regulacje zawarte w samym planie, jak i w innych źródłach prawa, takich jak ustawy i rozporządzenia, w tym powoływane już wyżej przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Konieczność zachowania wymogów określonych w tym właśnie rozporządzeniu została zresztą przez lokalnego prawodawcę wyraźnie zaakcentowana w § 8 ust. 1 planu. W § 4 ust. 2 stwierdzono zaś, że ustalenia planu nie naruszają przepisów szczególnych, w odniesieniu do rozpatrywanego stanu faktycznego. Sprzeczność z przepisami szczególnymi powoduje również niezgodność z ustaleniami planu.

Przepis § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia dotyczy konkretnie garaży (oraz budynków gospodarczych) i odstępuje od ogólnej zasady minimalnej odległości usytuowania budynków od granicy, ustanowionej w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 (tj. 4 m -

w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy lub 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy). Wyjątki od tej reguły wymieniono w dalszych jednostkach redakcyjnych § 12. Dotyczą one możliwości usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy, zaś jeśli chodzi o budynki zwrócone ścianą z oknami lub drzwiami w stronę granicy

z działką sąsiednią - w odległości 1,5 m lub w odległości "nie mniejszej niż 1,5 m" od granicy (§ 12 ust. 2-4 rozporządzenia).

Skoro prawodawca przewidział wyjątki od zasady ustanowionej w § 12 ust. 1

i szczegółowo taki wyjątek uregulował co do usytuowania budynków gospodarczych

i garaży w § 12 ust. 4 pkt 3, to znaczy, że w stosunku do tego rodzaju budynków nie mają zastosowania § 12 ust. 4 pkt 1 i 2, a wyłącznie § 12 ust. 4 pkt 3.

Zgodnie z tym ostatnim przepisem, w zabudowie jednorodzinnej i zagrodowej, uwzględniając przepisy odrębne oraz przepisy § 13, 19, 23, 36, 40, 60 i 271-273, dopuszcza się budowę budynku gospodarczego lub garażu o długości nie większej niż 6,5 m i wysokości nie większej niż 3 m bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez okien i drzwi.

Normę zawartą w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia należy rozumieć w ten sposób, że jedynie taki budynek gospodarczy lub garaż, który odpowiada parametrom wskazanym w tym przepisie w zakresie długości i wysokości, może być usytuowany ścianą bez okien i drzwi w mniejszej odległości od granicy z działką sąsiednią, niż odległość minimalna przewidziana w § 12 ust. 1 pkt 2. Można go więc ulokować od 1,5 m do 3 m od granicy. Przez pryzmat takiego rozumienia omawianego przepisu należy również wykładać ustalenia zawarte w § 27 ust. 14 miejscowego planu, tym bardziej, że sam prawodawca lokalny przyjął, że sprzeczność z przepisami szczególnymi powoduje również niezgodność z ustaleniami planu (§ 4 ust. 2).

Mając to na uwadze powiedzieć trzeba, że owe "wymogi wynikające

z przepisów szczególnych", o jakich mowa w § 27 ust. 14 planu miejscowego zawarte zostały m.in. w § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Jeżeli zatem działka inwestorska położona na terenie MN2 jednego z tych warunków nie spełnia, tj. nie ma zachowanych wymogów wynikających z przepisów szczególnych, przy jednoczesnej szerokości frontu działki poniżej 20,0 m, nie można jej zabudować w takim zbliżeniu do granicy, jakie określa § 27 ust. 14. W takiej sytuacji uaktualniają się ogólne postanowienia planu dotyczące wymogów architektoniczno-przestrzennych zawarte w § 11 ust. 2, do których odsyła § 27 ust. 8. W § 11 ust. 2 pkt 9 planu dopuszczono natomiast na całym obszarze objętym jego ustaleniami, zabudowę budynków gospodarczych i garaży w granicy działki lub 1,5 m od granicy, co również jest jednym z wyjątków od zasad lokowania budynków od granicy z sąsiednią działką, przewidzianym w § 12 ust. 2 rozporządzenia. Zgodnie z tym przepisem, usytuowanie budynku dopuszcza się w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy tej granicy ścianą bez okien i drzwi, jeżeli plan miejscowy przewiduje taką możliwość. Podkreślenia jednocześnie wymaga, że ani § 12 ust. 2 rozporządzenia ani § 11 ust. 2 pkt 9 planu miejscowego nie przewiduje, że ma to być odległość "co najmniej" 1,5 m.

W świetle zaprezentowanej wyżej wykładni przepisów planu miejscowego

i rozporządzenia, twierdzenie obu organów, że złożony przez inwestorów projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego musi budzić uzasadnione wątpliwości.

Z akt sprawy, w tym z projektu budowlanego, wynika wprawdzie, że szerokość frontu działki inwestorów nie przekracza 20,00 ma (działka ma szerokość 16,5 m), jednak planowany budynek garażowy znacząco przekracza parametry przewidziane w § 12 ust. 4 pkt 3, umożliwiające zbliżenie go do granicy ścianą bez okien i drzwi na odległość 1,5 m – 3 m, stosownie do regulacji zawartych w § 27 ust. 14 planu miejscowego. Garaż ma bowiem 7,01 m wysokości (przy dopuszczalnej 3 m) oraz 8,20 m długości (przy dopuszczalnej 6,5 m). Niesporne jest przy tym, że budynek garażu zaprojektowano w odległości 2 m od granicy z działką skarżących.

Jak powiedziano już wyżej, w zaskarżonej decyzji organu odwoławczego nie znalazła się argumentacja co do zastosowania w sprawie § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia, podobnie zresztą jak w decyzji organu I instancji. Sformułowany

w skardze zarzut naruszenia art. 8 § 1, art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. jest więc uzasadniony, tym bardziej, że Wojewoda nie odniósł się także do innego twierdzenia odwołań, w których wskazywano na możliwe naruszenie § 13 i § 60 rozporządzenia, które określają wymogi odpowiednio w zakresie naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi i minimalnego czasu ich nasłonecznienia.

Argumentację odwołania w tym zakresie organ odwoławczy skwitował jednym tylko stwierdzeniem, że "Ze względu na parametry i usytuowanie budynków względem innych zabudowań i stron świata nie jest wymagana analiza zacieniania i przesłaniania pomieszczeń na pobyt ludzi w budynkach sąsiednich." Trudno taką wypowiedź organu II instancji uznać za wystarczające odniesienie się do zarzutów odwołania, spełniające wymogi z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. Niezależnie jednak od tego, podkreślenia wymaga, że żadnego badania wpływu parametrów projektowanego garażu i jego usytuowania na nasłonecznienie pomieszczeń w budynku mieszkalnym na działce sąsiedniej, organ odwoławczy faktycznie nie przeprowadził, o czym świadczy choćby brak analizy przepisów planu miejscowego oraz rozporządzenia, o czym była już mowa wyżej. Nie można więc za wykazaną i przekonującą uznać tezę, że analiza nie jest wymagana z uwagi na te parametry. Poza tym, w projekcie budowlanym znajduje się analiza przesłaniania, czego organ zdaje się nie dostrzegać przyjmując, że nie jest ona wymagana. Odniesienie się przez organ do spełnienia wymogów przewidzianych w § 13, § 57 i § 60 rozporządzenia, a tym samym do sporządzonej analizy przesłaniania było tymczasem koniecznością, skoro jednocześnie uznał on za dopuszczalne ulokowanie garażu w odległości mniejszej od granicy niż minimalne odległości przewidziane w § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia. Oceny tej i naruszenia w tym zakresie przez organ art. 107 § 3 k.p.a. nie zmienia zaprezentowane wyżej stanowisko w zakresie wykładni przepisów rozporządzenia

i planu miejscowego, gdyż analizy zgodności złożonego projektu budowlanego co do garażu z przepisami planu miejscowego organ w istocie nie dokonał.

Nie zostało również należycie wyjaśnione stanowisko organu odwoławczego dotyczące ilości kondygnacji budynku garażowego, ograniczone do zacytowania treści § 3 pkt 16 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zawierającego definicję pojęcia "kondygnacji" używanego w tym konkretnie rozporządzeniu i stwierdzenia, że "budynek garażu jest 1-kondygnacyjny". Okoliczności sprawy wymagały od organu pogłębionej analizy tej kwestii, tym bardziej, że była ona przedmiotem odwołania. Przypomnienia wymaga, że z art. 15 k.p.a., ustanawiającego zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, należy wywieźć prawo strony – i odpowiadający temu prawu obowiązek organów - do dwukrotnego, merytorycznego rozpatrzenia sprawy w obu administracyjnych instancjach. Nie czyni zadość temu obowiązkowi takie odniesienie się do zarzutów odwołania, które sprowadza się do wypowiedzi akceptującej stanowisko organu I instancji, bez podania motywów i argumentacji prawnej, dla których stanowisko to organ odwoławczy uznaje za słuszne.

Podkreślić należy, że zarzut odwołania w omawianym zakresie dotyczył zbadania zgodności projektowanego budynku garażu z miejscowym planem,

a konkretnie z § 11 ust. 2 pkt 1, który na terenie objętym ustaleniami planu wprowadził określone wymogi architektoniczno-przestrzenne dla nowowybudowanych budynków. W przypadku garaży jest to wymóg jednej kondygnacji nadziemnej, przy czym bezspornym jest, że w planie miejscowym nie zdefiniowano pojęcia "kondygnacji". Sięgając jedynie pomocniczo do definicji tego sformułowania znajdującego się w innym akcie prawnym, a mianowicie w rozporządzeniu, organ nie zaprezentował własnych rozważań na temat tego, czy spełnione zostały rzeczywiście wszystkie wymogi pozwalające na ocenę, że zaprojektowane poddasze w garażu, określone przez projektanta jako nieużytkowe, nie jest kondygnacją w rozumieniu planu miejscowego.

Zgodnie z § 3 pkt 16 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa

o kondygnacji, należy przez to rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne.

Organ w ogóle nie odniósł się w zaskarżonej decyzji do argumentów odwołań, w których wskazano, że:

- "organ I instancji sprzecznie ze stanem faktycznym wskazuje, iż wybudowana przestrzeń nad stropem I kondygnacji ma średnią wysokość w świetle nie większą nie dwa metry. Nie jest to zgodne ze stanem faktycznym, ani z projektem budowlanym. Jak wynika z projektu budowlanego cały budynek garażowy ma wysokość 7,01 m, pierwsza kondygnacja ma strop na wysokości 3 m. Zatem przestrzeń pomieszczenia nad pierwszą kondygnacją wynosi ok. 3,5 m (odległość od posadzki na stropie pierwszej kondygnacji do warstwy osłaniającej izolację cieplną budynku)." – tak w odwołaniu M. C. – S. ;

- "inwestor już na etapie projektowania przewidział dodatkowo kondygnację poddasza projektując zarówno wejście na poddasze, jak też i strop nad garażem żelbetowy o parametrach nośnych zapewniających możliwość jego użytkowania jako podłogi użytkowego poddasza. Bezzasadne jest twierdzenie Organu, że poddasze to ma charakter poddasza nieużytkowego, podobnie jak i to, że nie spełnia ono wymogu uznania go za kondygnację." – tak w odwołaniu J. C..

Potrzeba szczegółowego zbadania kwestii związanej z oceną, czy poddasze przewidziane w projekcie jako nieużytkowe, spełnia wymogi kondygnacji w rozumieniu miejscowego planu i określonych w § 11 ust. 2 pkt 1 wymogów architektoniczno-przestrzennych, było niezbędne, skoro po wznowieniu postępowania organ ponownie dokonuje sprawdzenia zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu oraz projektu architektoniczno-budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak stanowi art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego. W stanie sprawy była to okoliczność tym bardziej istotna, że odwołujący zakwestionowali stanowisko organu I instancji przytaczając argumenty, do których organ winien był odnieść się merytorycznie. Podkreślenia przy tym wymaga, że projekt nie dotyczy budynku garażu o standardowej wysokości (wysokość tego budynku wynosi 7,01 m) i nie może być sporu co do tego, że przewiduje nad pomieszczeniem głównym także poddasze. Wyjaśnienie spornej kwestii dotyczącej ilości kondygnacji

w projektowanym garażu, w tym odpowiedź na pytanie, czy w stanie faktycznym sprawy można zastosować wprost definicję kondygnacji zawartą w § 3 pkt 16 rozporządzenia, należała do organu II instancji, który nie przedstawił jednak żadnych poddających się merytorycznej weryfikacji argumentów przemawiających za słusznością stanowiska, że budynek jest jednokondygnacyjny.

Z przedstawionych wyżej powodów Sąd uznał skargę za uzasadnioną. Organ odwoławczy naruszył bowiem nie tylko art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., ale także art. 7, 77

§ 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak zbadania istotnych dla sprawy okoliczności i niewskazanie motywów, które pozwalałyby Sądowi przyjąć, że wydana decyzja pozostaje w zgodzie z prawem. Samo przytoczenie mających zastosowanie przepisów prawa, nie wszystkich zresztą i o wykluczających się zakresach normatywnych (tak jak w przypadku § 11 ust. 2 pkt 9 i § 27 ust. 14 planu), bez przeprowadzenia oceny, czy i które z nich mają zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym, nie spełnia wymogu prawidłowego sporządzenia uzasadnienia prawnego decyzji, gdyż nie wyjaśnia stronie podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Organ nie dokonał analizy przepisów planu miejscowego i rozporządzenia w kontekście zbadania, czy projekt zagospodarowania terenu oraz projekt architektoniczno-budowlany w zakresie planowanego przez inwestorów garażu są zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, do czego był zobowiązany na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego. Nie odniósł się także merytorycznie do zarzutów odwołań, które wskazywały na sprzeczność inwestycji zarówno z przepisami planu miejscowego jak i rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wszystkie omówione uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Mając na uwadze treść art. 135 p.p.s.a. i uznając, że jest to niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji, w której również zabrakło pogłębionych rozważań co do zgodności projektowanej inwestycji z planem miejscowym, zwłaszcza w zakresie zastosowania § 27 ust. 14 planu w zw. z § 12 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia.

Orzeczenie o kosztach postępowania sądowego znajduje oparcie w art. 200

w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składają się: uiszczony wpis od skargi w kwocie [...]zł, opłata skarbowa od dokumentu pełnomocnictwa – [...] zł oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika procesowego przyjęte na podstawie

§ 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800 z późn. zm.).

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując wskazane wyżej, dotychczasowe uchybienia przepisów postępowania, oraz mając na uwadze przedstawioną przez Sąd ocenę prawną

w zakresie wykładni przepisów prawa materialnego.