Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1007/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 18 ust. 1 i ust.2, art. 91 ust. 1 w zw. z ust. 4c
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. sprawy ze skargi Rady Miejskiej L. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody (...) z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tak zwanym Dopalaczom na terenie L. oraz Rady Eksperckiej działającej przy Prezydencie Miasta L. oddala skargę


UZASADNIENIE

Dnia 10 września 2015 r. Rada Miejska Leszna (dalej też jako: "Rada Miejska" lub "Skarżąca") – wskazując w podstawie prawnej na: art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.s.g.") w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (Dz. U. z 2012 r. poz. 124 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.p.n.") – podjęła uchwałę nr XI/130/2015 w sprawie powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tak zwanym Dopalaczom na terenie Miasta Leszna oraz Rady Eksperckiej działającej przy Prezydencie Miasta Leszna (zwaną też dalej: "Uchwałą").

W § 1 Uchwały Rada Miejska postanowiła, że "w celu ochrony życia i zdrowia mieszkańców Leszna oraz dla zapewnienia spokoju, porządku i bezpieczeństwa publicznego, zaleca Prezydentowi Miasta Leszna powołanie, spośród członków organizacji społecznych i miejskich, w terminie 1 jednego) miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej uchwały Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, zwanego dalej Zespołem, którego zadaniem będzie przygotowanie Leszczyńskiego Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, zwanego dalej Programem." Z kolei w § 2 ust. 1 Uchwały Rada Miejska powołała "Radę Ekspercką, działającą przy Prezydencie Miasta Leszna, zwana dalej Radą, której zadaniem będzie zaopiniowanie Programu przygotowanego przez Zespół" oraz określiła jej skład osobowy. Natomiast w § 2 ust. 2 i 3 Uchwały określono elementy procedury przygotowywania ww. Programu, stanowiąc, że:

"2. Rada po otrzymaniu Programu przygotowanego przez Zespół może: 1) zaopiniować Program pozytywnie i przekazać go Prezydentowi Miasta Leszna w celu jego wprowadzenia w życie, 2) zaopiniować Program negatywnie i nakazać Zespołowi ponowne przygotowanie Programu, 3) zwrócić Program Zespołowi w celu uwzględnienia w nim sugestii wskazanych przez Radę.

3. W przypadku skorzystania przez Radę z uprawnień, o których mowa w § 2 ust. 2 pkt 2 lub 3, Zespół jest zobowiązany do ponownego przedstawienia Programu, uwzględniającego sugestie Rady, zgodnie z § 2 ust. 2 niniejszej uchwały".

Wykonanie Uchwały zostało powierzone Prezydentowi Miasta Leszna (§ 3 Uchwały). Zgodnie z § 4 Uchwały weszła ona w życie z dniem podjęcia.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z 15 października 2015 r., znak: KN-I.4131.1.336.2015.2, Wojewoda Wielkopolski (dalej też jako: "Wojewoda") na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. orzekł nieważność Uchwały – ze względu na istotne naruszenie prawa.

W uzasadnieniu Wojewoda stwierdził, że dokumentem, który realizuje postanowienia ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii jest program określony w przepisach art. 10 ust. 2, 3 i 4 tej ustawy, zgodnie z którymi rada gminy zobowiązana jest uchwalić Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii, stanowiący część gminnej strategii rozwiązywania problemów społecznych. Zdaniem Wojewody, obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, nie przewidują możliwości funkcjonowania zarówno Zespołu Interwencyjnego o nazwie wskazanej w Uchwale, jak i Rady Eksperckiej określonej w § 2 Uchwały. Uchwalony przez gminę, gminny program przeciwdziałania narkomanii realizowany jest przez jednostkę wskazaną w tym programie, w celu realizacji zadań, o których mowa w art. 10 ust. 1 u.p.n. W celu realizacji zadań programu wójt (burmistrz, prezydent miasta) może powołać pełnomocnika.

Dalej Wojewoda podkreślił, że przepis art. 7 Konstytucji ustanawia wyraźną granicę dla aktywności organów władzy publicznej – nie mogą one podejmować działań poza prawem. W świetle art. 2 Konstytucji, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Pochodną zasady demokratycznego państwa prawnego jest ww. art. 7 Konstytucji, zgodnie z którym organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Oznacza to, iż każde działanie organu władzy, w tym także rady gminy, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Realizując kompetencję prawodawczą organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji. Normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Jednocześnie zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

W tej sytuacji, w ocenie Wojewody, Rada Miejska nie miała podstaw prawnych do podjęcia przedmiotowej Uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody, Rada Miejska, działająca przez Prezydenta Miasta Leszna (dalej też jako: "Prezydent Miasta"), zarzuciła rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 u.s.g. w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i art. 10 ust. 1 pkt 3 i ust. 2-3 u.p.n. – polegające na błędnym uznaniu, że Rada Miejska nie miała prawa zalecić Prezydentowi Miasta powołania Zespołu ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom oraz powołać Rady Eksperckiej;

- art. 91 u.s.g. – przez przyjęcie, że przedmiotowa Uchwała jest sprzeczna z prawem;

- art. 165 ust. 2 Konstytucji oraz art. 2 ust. 3 u.s.g. – przez przyjęcie, że Rada Miejska nie miała prawa zalecić Prezydentowi Miasta powołania ww. Zespołu oraz powołać Rady Eksperckiej.

Wskazując na te uchybienia Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru oraz obciążenie Wojewody kosztami postępowania w sprawie.

W uzasadnieniu wskazano, że ustawodawca w ustawie o przeciwdziałaniu narkomanii, przywołanej w podstawie prawnej Uchwały, w celu przeciwdziałania uzależnieniom nałożył szereg zadań i obowiązków na różne podmioty, w szczególności na organy administracji rządowej oraz jednostek samorządu terytorialnego (w skrócie: "j.s.t."), i jednocześnie przyznał im stosowne uprawnienia. W ocenie Skarżącej, biorąc pod uwagę stan prawny wynikający z przepisów art. 2 ust. 1 i art. 10 ust. 1–3 u.p.n., należy stwierdzić, że uchwała, której dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze, nie narusza prawa. Z analizy treści tej uchwały wynika, że na jej mocy Rada Miejska Leszna: (1) zaleciła Prezydentowi Miasta powołanie, spośród członków organizacji społecznych i miejskich, w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie uchwały Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, którego zadaniem będzie przygotowanie Leszczyńskiego Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom oraz (2) powołała Radę Ekspercką, której zadaniem będzie zaopiniowanie Programu przygotowanego przez Zespół.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zalecenia Prezydentowi Miasta powołania Zespołu, Skarżąca stwierdziła, że takie działanie mieści się w zakresie regulacji art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. W świetle przywołanych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii w ww. kompetencji Rady Miejskiej – obejmującej m.in. "stanowienie o kierunkach działania wójta" – mieści się zalecenie (nie nakazanie) Prezydentowi Miasta powołania zespołu, którego celem byłaby pomoc przy przygotowaniu Leszczyńskiego Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, który stałby się częścią leszczyńskiego Miejskiego Programu Przeciwdziałania Narkomanii na lata 2015-2018 uchwalonego przez Radę Miejską uchwałą Nr XLII/561/2014 z dnia 25 września 2014 r. Skarżąca wyjaśniła, że istotą omawianego zalecenia powołania Zespołu było zalecenie Prezydentowi, aby tak ważny dla życia i zdrowia mieszkańców Leszna program powstawał przy współudziale możliwe jak najszerszego kręgu przedstawicieli organizacji społecznych. Zarazem Skarżąca nie zgodziła się z twierdzeniem Wojewody, że w świetle przepisów ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii nie ma możliwości funkcjonowania ww. zespołu, oraz z sugestią, że Prezydent Miasta powinien powołać pełnomocnika zamiast owego zespołu. Skarżąca podkreśliła, że do kompetencji wójta (tu: Prezydenta Miasta) należy przygotowanie programu oraz że ustawodawca ustalając obowiązek jego opracowania wprowadził tylko jedno ograniczenie, iż program przeciwdziałania narkomanii musi uwzględniać zadania określone w art. 2 ust. 1 pkt 1-3 u.p.n. oraz kierunki działań wynikające z Krajowego Programu. Już samo powołanie zespołu przez Prezydenta (o ile Prezydent uzna jego powołanie za niezbędne) i Rady Eksperckiej przez Radę Miejską podkreśla rangę prac nad programem i w konsekwencji powoduje wskazany w art. 2 ust. 1 pkt 1 u.p.n. efekt wychowawczy i informacyjny. Skarżąca podkreśliła, że ustawodawca nie narzuca, w jaki sposób program ten wójt (tu: Prezydent Miasta) ma przygotować – osobiście, z udziałem pracowników, czy zlecając jego opracowanie firmie zewnętrznej w drodze umowy cywilno-prawnej. Zdaniem autora skargi kierując się stanowiskiem Wojewody należałoby wyciągnąć wniosek – nieznajdujący potwierdzenia w obowiązujących przepisach – że zlecenie firmie zewnętrznej opracowania programu, jeżeli przepis wprost tego nie przewiduje, stanowi działanie naruszające prawo. Skoro taki wniosek jest niedopuszczalny (brak takiego restrykcyjnego przepisu), to jest oczywiste, że wójt może w drodze umowy cywilno-prawnej zlecić firmie zewnętrznej opracowanie takiego programu. Skoro tak, to kierując się argumentum a maiori ad minus nie ma przeszkód, aby Prezydent Miasta przygotował program przy pomocy Zespołu, który powoła spośród działaczy organizacji społecznych, jeżeli oczywiście powołanie takiego Zespołu uzna za słuszne.

Podsumowując ten fragment rozważań Skarżąca stwierdziła, że ponieważ rekomendacja Prezydentowi Miasta przez Radę Miejską powołania Zespołu mieści się w zakresie regulacji zakreślonym przepisami wskazanymi w podstawie prawnej Uchwały, to zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze narusza art. 18 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 oraz art. 91 u.s.g. w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.n., a ponadto narusza art. 165 ust. 2 Konstytucji poprzez ograniczanie samodzielności gminy.

Dalej Skarżąca wskazała, że wszystkie dotychczas przywołane argumenty prawne odnoszą się także do powołania Rady Eksperckiej, a w szczególności to, że powołanie ww. Rady przez Radę Miejską mieści się w granicach jej kompetencji określonych przez art. 18 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 i art. 18 ust. 1 u.s.g. oraz art. 10 ust. 3 u.p.n. Dodatkowo Skarżąca podkreśliła, że powołanie Rady Eksperckiej – która w przypadku powołania Zespołu przez Prezydenta Miasta opiniowałaby program przygotowany przez ten Zespół przed jego przekazaniem Prezydentowi, co miało na celu przede wszystkim skorzystanie z doświadczenia zawodowego osób, które w swojej codziennej pracy spotykają się z problemem dopalaczy i którzy na bazie tego doświadczenia mogliby wnieść cenne uwagi do opracowywanego programu – w żaden sposób nie narusza zadań i kompetencji przypisanych organom gminy. Ostateczna treści projektu Programu i tak bowiem zależy od Prezydenta Miasta, który mógłby uwzględnić lub nie uwagi i zastrzeżenia Rady Eksperckiej, tak samo jak ostateczna treść Programu zależy od Rady Miejskiej, która również mogłaby uchwalić program z uwzględnieniem uwag Rady Eksperckiej, jak również w wersji tych uwag nieobejmującej.

W piśmie procesowym z [...] grudnia 2015 r. pełnomocnik Skarżącej, r.pr. E. S., podtrzymała w całości żądanie skargi.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda, reprezentowany przez r.pr. M. M., wniósł o oddalenie skargi, wskazując, że nie istnieje żaden przepis, który stanowiłby dla rady gminy podstawę do stworzenia dodatkowych ciał uczestniczących w realizacji zadań samorządu gminnego, choćby wyposażonych tylko w kompetencje doradcze czy opiniujące. Nie ma też znaczenia w jakiego rodzaju kompetencje zostanie wyposażone takie ciało, skoro w ogóle nie ma podstaw do jego powołania. Ilekroć ustawodawca stwierdzi konieczność utworzenia jakiegokolwiek innego podmiotu czy też ciała doradczego uczestniczącego w realizacji zadań j.s.t., wskazuje to wprost w przepisach, jak np. w: art. 48 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, art. 48 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o działalności leczniczej, art. 41 ust. 2 zd. 3 ust. 3 ustawy z dnia 26 października 1982 r, o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zgodnie zaś z ustawą o przeciwdziałaniu narkomanii, przeciwdziałanie narkomanii w zakresie określonym w ustawie należy do zadań własnych gminy. W celu realizacji tych zadań gmina opracowuje i uchwała Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii. Program realizuje jednostka wskazana w tym programie. Ustawodawca dopuścił też możliwość powołania przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) pełnomocnika, którego zadaniem będzie realizacja programu. W konkluzji Wojewoda stwierdził, że obecnie obowiązujące przepisy prawa, w tym ustawa o przeciwdziałaniu narkomanii, nie przewidują możliwości funkcjonowania zarówno Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, jak i Rady Eksperckiej działającej przy Prezydencie Miasta, które zostały przewidziane w zaskarżonej Uchwale.

Na rozprawie w dniu 24 maja 2016 r. pełnomocnik Wojewody podtrzymał wnioski i wywody odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Wielkopolskiego z dnia 15 października 2015 r. (znak: KN-I.4131.1.336.2015.2) – orzekające nieważność uchwały Nr XI/130/2015 Rady Miejskiej Leszna z dnia 10 września 2015 roku w sprawie powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tak zwanym Dopalaczom na terenie Miasta Leszna oraz Rady Eksperckiej działającej przy Prezydencie Miasta Leszna – odpowiada prawu.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące uchwały organu samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samej uchwały, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność tej uchwały (por. J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, uw. 3 do art. 148; podobnie J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, "Państwo i Prawo" 1991, nr 10, s. 48; tak też wyrok NSA z 05.12.1995 r., SA/Rz 1109/95, a także wyroki WSA: z 10.05.2005 r., III SA/Łd 103/05; z 12.08.2005 r., II SA/Op 207/05; z 06.09.2006 r., II SA/Go 450/06; z 10.01.2013 r., IV SA/Gl 1044/12; z 04.09.2014 r., IV SA/Po 701/14; z 05.02.2016 r., III SA/Wr 1282/15 – dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie: "CBOSA"). W sprawach ze skarg na rozstrzygnięcie nadzorcze, gdy przedmiotem tego rozstrzygnięcia jest uchwała rady gminy, chodzi bowiem w istocie o to samo, o co chodzi w sprawie ze skargi na uchwałę rady gminy wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. – o ocenę legalności danej uchwały (zob. wyrok NSA z 04.08.2011 r., II OSK 168/11, CBOSA).

Wobec powyższego merytoryczną kontrolę zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody należy rozpocząć od analizy treści inkryminowanej Uchwały.

Nie ulega wątpliwości, że treść ta koncentruje się na dwóch podstawowych zagadnieniach, które znalazły swoje odzwierciedlenie już w tytule Uchwały, tj. na:

- "zaleceniu" przez Radę Miejską Prezydentowi Miasta powołania Zespołu Interwencyjnego ds. Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom, którego zadaniem będzie przygotowanie Leszczyńskiego Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom (§ 1 Uchwały);

- powołaniu przez Radę Miejską Rady Eksperckiej – mającej za zadanie zaopiniowanie Programu przygotowanego przez Zespół – wraz z imiennym określeniem składu osobowego tej Rady (§ 2 ust. 1 Uchwały).

Jednakże, wbrew twierdzeniom skargi, w tych dwóch zagadnieniach treść przedmiotowej Uchwały bynajmniej się nie wyczerpuje. Akt ten normuje bowiem jeszcze istotne elementy procedury związanej z opracowywaniem (przez Zespół) oraz opiniowaniem (przez Radę Ekspercką) ww. Programu, której zgodnie z treścią § 2 ust. 2 i 3 Uchwały należy dochować przed przekazaniem Programu Prezydentowi Miasta "w celu jego wprowadzenia w życie".

Ponadto, wbrew twierdzeniom skargi i literalnemu brzmieniu § 1 Uchwały, wskazane w tym przepisie powołanie Zespołu przez Prezydenta Miasta w istocie wcale nie stanowi niewiążącego "zalecenia" Rady Miejskiej pod adresem Prezydenta Miasta, ale obligujące go "polecenie" dokonania tej czynności. Taka intencja wynika już wprost z uzasadnienia do Uchwały (dostępnego na stronach BIP Miasta Leszno), w którym wskazano, że nie chcąc narzucać określonego składu Zespołu w treści samej uchwały "ze względu na niecelowość tego rodzaju rozwiązania w uchwale proponuje się nałożenie na Prezydenta Miasta Leszna obowiązku powołania takiego Zespołu". Poza tym obligatoryjność powołania Zespołu przez Prezydenta Miasta stanowi logiczną konsekwencję unormowań § 2 ust. 2 i 3 Uchwały, gdyż bez powołania tego Zespołu niemożliwe byłoby dochowanie przewidzianej w tych przepisach procedury przygotowania i opiniowania (projektu) Programu, której przestrzeganie jest wszak obowiązkiem Prezydenta Miasta, skoro to jemu zostało powierzone "wykonanie uchwały" (zob. § 3 Uchwały).

Przechodząc do merytorycznej oceny tej Uchwały należy podkreślić, że, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, w świetle art. 7 Konstytucji działalność uchwałodawcza rady gminy, jak każda forma aktywności organów administracji (a szerzej: organów władzy publicznej), może być podejmowana tylko "na podstawie i w granicach prawa". Zasady tej nie zmieniają przywołane w skardze przepisy art. 165 ust. 2 Konstytucji i art. 2 ust. 3 u.s.g., gwarantujące samodzielność jednostek samorządu terytorialnego, podlegającą ochronie sądowej – gdyż, jak trafnie zauważa się w piśmiennictwie, samodzielność ta ma zawsze charakter względny, który wyraża się w tym, że j.s.t. działa w ramach prawa i jest podporządkowana temu prawu (zob. J. Jagoda, Sądowa ochrona samodzielności gminy, Warszawa 2011, s. 47).

Prawnej podstawy dla podjęcia spornej Uchwały – jak wynika z treści jej części wstępnej – Rada Miejska upatrywała w przepisach art. 18 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 5 oraz art. 18 ust. 2 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii.

W myśl art. 18 ust. 1 u.s.g. do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Do wyłącznej właściwości rady gminy należy m.in. ustalanie wynagrodzenia wójta, stanowienie o kierunkach jego działania oraz przyjmowanie sprawozdań z jego działalności (art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g.). Z kolei art. 7 ust. 1 pkt 5 u.s.g. stanowi, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy, przy czym zadania te obejmują w szczególności sprawy ochrony zdrowia. Natomiast z art. 10 ust. 3 u.p.n. wynika, że Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii uchwala rada gminy.

W ocenie Sądu żaden z przytoczonych wyżej przepisów nie dawał dostatecznej podstawy do uchwalenia przedmiotowej Uchwały.

Przede wszystkim takiego uprawnienia nie sposób wyprowadzić z art. 18 ust. 1 u.s.g., który ustanawia ogólne domniemanie właściwości rady gminy we wszystkich sprawach niezastrzeżonych do właściwości innych organów gminy. Domniemanie to służy rozdzieleniu kompetencji rady od kompetencji innych organów gminy i ma wyraźne granice, wyznaczone zakresem działania gminy. Rada może więc wszystko to, co nie zostało zastrzeżone dla innego organu gminy, pod warunkiem, że te działania w ogóle mieszczą się w zakresie działania gminy i jej organów. Żadna ustawa nie upoważnia zaś rady gminy do ustalania w drodze "zwykłej" uchwały (nie stanowiącej aktu prawa miejscowego) procedury opracowania konkretnego dokumentu (tu: Leszczyńskiego Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom).

Jeśliby nawet przyjąć wyjaśnienia autora skargi, że ww. Program stałby się częścią leszczyńskiego Miejskiego Programu Przeciwdziałania Narkomanii – a więc że, jak należy rozumieć, stosuje się doń odpowiednio unormowania odnoszące się do opracowania Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii (zob. art. 10 ust. 2–4 u.p.n.) – to zwraca uwagę, że przepis art. 10 ust. 2 u.p.n. stanowi jedynie ogólnie, iż "wójt (burmistrz, prezydent miasta) w celu realizacji zadań, o których mowa w ust. 1, opracowuje projekt Gminnego Programu Przeciwdziałania Narkomanii (...)", bez jednoczesnego uszczegóławiania procedury opracowania ww. projektu oraz bez upoważnienia rady gminy do jej uszczegółowienia, a zwłaszcza do powoływania na potrzeby tej procedury jakichkolwiek ciał doradczych czy opiniujących. Podobnie ogólny jest także art. 10 ust. 3 u.p.n., który wyczerpuje się w postanowieniu, że Gminny Program Przeciwdziałania Narkomanii uchwala rada gminy.

Z kolei art. 7 ust. 1 u.s.g. określa katalog zadań własnych gminy, zaliczając do nich m.in. sprawy z zakresu ochrony zdrowia (pkt 5). Przepis ten wytycza zakres działania organów gminy, określając w sposób ogólny granice, w jakich odrębne ustawy mogą przewidywać kompetencje dla organów gminy do władczego kształtowania oznaczonej kategorii stosunków społecznych. Natomiast sam w sobie nie wyraża upoważnienia do podejmowania jakichkolwiek samoistnych aktów o treści, jak w przedmiotowej Uchwale.

Takiego upoważnienia nie zawiera również art. 18 ust. 2 u.s.g., wyliczający kategorie spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy, w tym "stanowienie o kierunkach działania wójta" (pkt 2).

W literaturze przyjmuje się, że pojęcie to oznacza generalnie władcze (wiążące dla wójta) określanie celów i zadań działalności wójta, a także zasad, sposobów i środków ich realizacji. Może ono przybierać formy aktów tzw. kierownictwa wewnętrznego (wytycznych) albo udzielania wójtowi zaleceń i wskazówek w konkretnych sprawach. Może też, oprócz form par excellence imperatywnych, polegać na upoważnieniu wójta do podejmowania określonych działań lub wyrażaniu na nie zgody bądź przyzwolenia (zob. A. Szewc [w:] G. Jyż i in., Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2012, uw. 8 do art. 18). Nie może natomiast wkraczać w zakres kompetencji przysługujących wójtowi gminy z mocy ustawy, a zwłaszcza nakazywać mu konkretnego sposobu załatwienia spraw (por. wyroki WSA: z 26.11.2009 r., II SA/Op 356/09; z 20.01.2011 r., III SA/Lu 454/10, z 30.08.2013 r., II SA/Łd 627/13 – CBOSA) lub stosowania w tym celu konkretnych prawnych form działania (por. K. Bandarzewski [w:] Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, pod red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2010, uw. 3 do art. 18).

W konsekwencji uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g. winna mieć wyłącznie charakter programowy (intencyjny). Powyższa regulacja prawna – będąc samodzielną podstawę do działania rady gminy – upoważnia ją do wydawania aktów w sferze wewnętrznej działania organów gminy. Akty te winny jednak zawierać wyłącznie wytyczne, zalecenia lub wskazówki dla organu wykonawczego i wówczas do podjęcia takich aktów nie jest wymagane oparcie o inny przepis szczególny, jak chociażby w przypadku aktów prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 11.08.2011 r., II OSK 925/11; a także wyroki WSA: z 10.11.2010 r., II SA/Bd 1200/10; z 30.08.2013 r., II SA/Łd 627/13 – CBOSA). Analizowany przepis nie upoważnia natomiast rady gminy do nakładania na wójta (burmistrza, prezydenta miasta) konkretnych obowiązków, bądź nakazania stosowania konkretnych rozwiązań prawnych (por. wyroki WSA z 26.11.2009 r., II SA/Op 356/09; z 20.01.2011 r., III SA/Lu 454/10 – CBOSA).

Z taką zaś niedopuszczalną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Przedmiotową Uchwałą Rada Miejska nie tylko bowiem wyznaczyła cel, jaki winien zostać osiągnięty przez Prezydenta Miasta – w postaci opracowania i doprowadzenia do wprowadzenia w życie Leszczyńskiego Programu Przeciwdziałania tzw. Dopalaczom – ale także szczegółowo określiła formę, tryb i środki dochodzenia do tego celu przez ów organ:

- po pierwsze, "zalecając" Prezydentowi Miasta – a w istocie, jak to już wyżej wskazano, obligując ten organ – do powołania Zespołu o określonym składzie ("spośród członków organizacji społecznych i miejskich");

- po drugie, powołując Radę Ekspercką z określonym imiennie składem osobowym;

- po trzecie, ustanawiając procedurę wypracowywania finalnej treści (projektu) Programu oraz zobowiązując Prezydenta (w sposób dorozumiany – poprzez powierzenie wykonania Uchwały) do przestrzegania tej procedury.

W ocenie Sądu tak szczegółowe unormowania wykraczają poza zakres czynności "stanowienia o kierunkach działania wójta" w rozumieniu art. 18 ust. 2 pkt 2 u.s.g., stąd przepis ten nie stwarza dostatecznej podstawy do podjęcia spornej Uchwały.

Za taką podstawę nie mogą zostać uznane także przywołane w skardze przepisy ustawy o przeciwdziałaniu narkomanii, które określają zadania i zakres działania organów gminy w zakresie przeciwdziałania narkomanii.

Jak się bowiem trafnie wskazuje w dominującym nurcie doktryny i orzecznictwa – a uwagi te należy odnieść odpowiednio także do wcześniej przywołanych przepisów ustawy o samorządzie gminnym – z określenia zadań danego organu nie wynika automatycznie dlań upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Działanie organu administracji publicznej musi mieć bowiem konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną, określającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji). Norma kompetencyjna, upoważniająca organ do podejmowania rozstrzygnięcia, powinna co najmniej określać czynność organu, która jest przedmiotem kompetencji (por.: uchwała 7 sędziów NSA z 29.03.2006 r., II GPS 1/06, CBOSA; wyrok NSA z 19.04.2007 r., II GSK 325/06, CBOSA; por. też M. Matczak [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1, Instytucje prawa administracyjnego, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Warszawa 2010, s. 375-376).

W ocenie Sądu tak określonej normy kompetencyjnej, która upoważniałaby radę gminy do podjęcia uchwały o treści i formie nadanych przez Radę Miejską zakwestionowanej przez Wojewodę Uchwale, nie zawiera żaden z przepisów przywołanych w jej podstawie prawnej ani w skardze. Źródła takiej normy nie sposób dopatrzyć się także w innych przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

W tym miejscu Sąd zaznacza, że nie podziela zbyt kategorycznego stanowiska przedstawionego przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę, jakoby tworzenie przez radę gminy "dodatkowych ciał uczestniczących w realizacji zadań samorządu gminnego, choćby wyposażonych tylko w kompetencje doradcze czy opiniujące" wymagało w każdym przypadku wyraźnej podstawy ustawowej. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się bowiem do poglądu, w myśl którego za dopuszczalne uznać należałoby też tworzenie "ciał" (organów) nieprzewidzianych w ustawie, o ile nie przejmowałyby one kompetencji przyznanych ustawowo na rzecz organów powołanych ustawą (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, Warszawa 2015, s. 145). Co istotne, działanie takie zasadniczo możliwe jest jednak tylko w ramach normowania "wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych" w rozumieniu art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w formie aktu prawa miejscowego – a więc w praktyce w statucie gminy.

Jest poza sporem, że aktualnie obowiązujący statut Miasta Leszna (zwany dalej "Statutem") – przyjęty uchwałą Nr XI/113/99 Rady Miejskiej Leszna z dnia 27 maja 1999 r. w sprawie uchwalenia Statutu Leszna (Dz. Urz. Woj. Wielk. Nr 48, poz. 1057 z późn. zm.) – nie przewiduje tworzenia "ciał" (zespołów, rad), o jakich mowa w przedmiotowej Uchwale, ani nie zawiera przepisu, który upoważniałby do ich powoływania przez Radę Miejską w drodze "zwykłej" uchwały. Nie przewiduje także możliwości określania tą drogą przez Radę Miejską trybu przygotowywania przez Prezydenta Miasta projektów uchwał przedkładanych Radzie Miejskiej. W tym zakresie Statut ogranicza się do stwierdzenia, że przygotowanie projektów uchwał Rady należy do zadań Prezydenta Miasta (zob. § 38 pkt 2 Statutu). Zatem także przepisy Statutu nie mogły stanowić dostatecznego oparcia dla podjęcia przedmiotowej Uchwały.

Z tych wszystkich względów należało podzielić stanowisko Wojewody, że Uchwała ta, kontrolowana przezeń w trybie nadzoru, została podjęta przez Radę Miejską bez wymaganej podstawy prawnej – a więc niewątpliwie "sprzecznie z prawem" w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. W myśl tego przepisu uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie zarówno ww. termin, jak i tryb zostały przez Wojewodę dochowane, co zresztą od początku nie było przedmiotem sporu pomiędzy stronami.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi należy wskazać, że jej autor mylnie upatruje uzasadnienia dla postanowień Uchwały w argumentacji o swobodzie decydowania przez Prezydenta Miasta o sposobie opracowania projektu konkretnej uchwały (tu: Programu) – osobiście, z udziałem pracowników, czy zlecając jego opracowanie firmie zewnętrznej w drodze umowy cywilno-prawnej – prowadzącej do konkluzji, że "nie ma przeszkód, aby Prezydent Miasta przygotował program przy pomocy Zespołu, który powoła spośród działaczy organizacji społecznych, jeżeli oczywiście powołanie takiego Zespołu uzna za słuszne". Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie nie było bowiem to, czy Prezydent Miasta ma kompetencje do powołania takiego Zespołu (co zdaje się nie budzić kontrowersji), lecz to, czy Rada Miejska może w ramach posiadanych kompetencji i w formie podjętej Uchwały ("zwykłej", nie stanowiącej aktu prawa miejscowego) nakazać ("zalecić") Prezydentowi Miasta powołanie takiego Zespołu, a ponadto powołać Radę Ekspertów oraz unormować tryb procedowania tych ciał nad projektem Programu, i to ze skutkiem wiążącym dla Prezydenta Miasta – co, jak trafnie uznał Wojewoda, należy uznać za działanie pozbawione prawnych podstaw.

W powyższych rozważań należy stwierdzić, że Wojewoda zasadnie wydał zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym orzekł nieważność Uchwały ze względu na istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 (w zw. z ust. 4 a contrario u.s.g.) – jakim bez wątpienia było podjęcie Uchwały przez Radę Miejską bez wymaganej podstawy prawnej.

Z tych wszystkich względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., w całości skargę oddalił.