Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1464/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-11-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. c
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Pamela Kuraś-Dębecka Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz (spr.) Sędzia WSA Jolanta Królikowska-Przewłoka Protokolant ref. staż. Katarzyna Smaga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpatrzeniu odwołania J. J. prowadzącej działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" J. J. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 5000 złotych utrzymał w całości w mocy decyzję organu I instancji.

Powyższe decyzje zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2009 r. w [...] przy ul. [...] poddano kontroli drogowej pojazd marki [...] o numerze rejestracyjnym [...]. Kierujący pojazdem Pan T. W. okazał do kontroli: dowód osobisty, prawo jazdy, licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, dowód rejestracyjny pojazdu, zaświadczenie o spełnianiu wymagań, kartę drogomierza, książkę kasy rejestrującej.

Podczas przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że na dachu kontrolowanego pojazdu został umieszczony baner z napisem "[...]" oraz numerem telefonu "[...]". Na dowód powyższego wykonano dokumentację fotograficzną oraz przesłuchano kierowcę w charakterze świadka.

Wyniki kontroli zostały zawarte w protokole nr [...].

W związku ze stwierdzonymi naruszeniami [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomieniem z dnia [...] września 2009 r. poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego, pouczając ją o treści art. 10 § 1 k.p.a., a następnie wydał decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...], na podstawie której nałożył na J. J. karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Od powyższej decyzji strona wniosła odwołanie do Głównego Inspektora Transportu Drogowego, w którym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu odwołania strona podniosła, że decyzja wydana w imieniu [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego w dniu [...] grudnia 2009 r. została sporządzona i podpisana przez inspektora I. G., który uprzednio przeprowadził kontrolę drogową oraz sporządził i podpisał protokół kontroli, który był podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej.

Zgodnie z art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym inspektor transportu drogowego ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym. Ustawa o transporcie drogowym w art. 93 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 pkt 2 daje uprawnienie do nałożenia kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej "uprawnionym do kontroli inspektorom", co w żadnym wypadku nie oznacza "ten sam inspektor". Stosownie do treści art. 24 pkt 1 i 4 k.p.a. pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki, albo w sprawie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w art. 24 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a.

Strona podniosła, że Inspektor Transportu Drogowego, który przeprowadza kontrolę drogową jest przedstawicielem organu administracji w rozumieniu art. 24 § 1 ust. 4 k.p.a., albowiem reprezentuje [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego na zewnątrz w toku kontroli drogowej, zatem po jej przeprowadzeniu winien zostać wyłączony z urzędu od udziału w sprawie, w tym od sporządzenia i podpisania decyzji administracyjnej. Użyte w art. 24 § 1 k.p.a. sformułowanie "podlega wyłączeniu" wskazuje, że wyłączenie następuje z mocy prawa ergo, a zatem zbędne jest wydawanie w tej sprawie odrębnego postanowienia. W dalszej kolejności strona wskazała, że inspektor transportu drogowego, który wydał decyzję administracyjną o nałożeniu kary pieniężnej uczestniczył we wszystkich czynnościach w toku kontroli tj. zabezpieczał dowody, w tym dokumenty okazane przez kierowcę oraz przesłuchiwał tego kierowcę w charakterze świadka. Zatem ww. inspektor był świadkiem dokonanej kontroli w rozumieniu art. 24 § 1 ust. 4 k.p.a.

Poza tym osoba, która przeprowadza kontrolę drogową nie jest osobą bezstronną w rozumieniu art. 24 § 3 k.p.a., albowiem wyrabia swoje przekonanie dotyczące naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym w oparciu o swoje spostrzeżenia dokonane w toku kontroli, a nie w oparciu o przekonanie wynikające z wszechstronnego rozważenia całości materiału dowodowego zebranego w sprawie. Skoro w wydaniu decyzji uczestniczył pracownik organu, podlegający wyłączeniu z mocy prawa na podstawie art. 24 k.p.a., decyzja organu I instancji jest obciążona kwalifikowaną wadą z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a.

Poza tym strona podniosła, że decyzja wydana przez organ administracyjny I instancji narusza art. 75 i 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Stosownie do treści art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym organ administracyjny z zastrzeżeniem przepisów ustawy może nałożyć w drodze decyzji administracyjnej karę pieniężną na podmiot naruszający przepisy ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, wydanego na podstawie art. 89 ust. 5 (podczas skarżącego art. 89 ust. 2 u.t.d.) – podstawą wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym są stwierdzone w toku kontroli naruszenia uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, które zamieszczono w protokole kontroli. Z kolei art. 89 ust. 5 pkt 3 (dawny art. 89 ust. 2) ustawy o transporcie drogowym upoważnił ministra właściwego do spraw transportu, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych do określenia w drodze rozporządzenia sposobu, warunków i trybu przeprowadzenia kontroli podczas kontroli drogowych i kontroli w przedsiębiorstwie.

Upoważnienie ustawowe udzielone przez ustawodawcę w art. 89 ww. ustawy nie obejmuje natomiast prawa organu do określenia uprawnień organu administracyjnego w zakresie wykorzystywania wyników kontroli ponad uprawnienia wynikające z art. 75 ustawy o transporcie drogowym.

Skoro ustawodawca określił w art. 75 ww. ustawy zakres w jakim mogą być wykorzystywane wyniki kontroli, zaś w art. 89 ust. 5 (dawny ust. 2) nie wskazał umocowania do uregulowania w drodze rozporządzenia uprawnienia do wszczęcia postępowania przez organ administracyjny w zakresie naruszenia przepisów ww. ustawy.

Wobec treści art. 75 ustawy o transporcie drogowym § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, jest niezgodny z art. 75 i 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym i wykracza poza umocowanie ustawowe wynikające zarówno z ww. przepisów jak i art. 89 ust. 5 (dawnego art. 89 ust. 2) ustawy.

Organ administracyjny nałożył decyzją administracyjną karę pieniężną na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] września 2009 r. podczas, gdy powyższy przepis zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli, określony w art. 75 ustawy o transporcie drogowym nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym na podstawie ww. dokumentu. W tym stanie rzeczy należy uznać, że organ administracyjny I instancji wydał decyzję administracyjną z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 75 ustawy o transporcie drogowym, albowiem zgodnie z art. 75 i 56 ust. 1 inspektor ma prawo do nałożenia kary pieniężnej wyłącznie zgodnie z przepisami ustawy o transporcie drogowym .

Kolejnym uchybieniem ze strony organu było to, że kara pieniężna została wymierzona na J. J., mimo, że w pojeździe nie znajdowała się żadna osoba poza kierowcą. Także z pozostałych dowodów zgromadzonych w sprawie ewidentnie wynika okoliczność, że nie ustalono fizycznego przewozu jakiejkolwiek osoby.

Spółka wskazała, że zarówno książka kasy rejestrującej, paragon jak i pozostałe dowody zebrane w sprawie nie są dowodami, z których wynika okoliczność przewozu osoby – albowiem z faktu zaewidencjonowania przychodu z tytułu wykonania usługi nie wynika, że wykonana usługa polega na przewozie osób. Zatem na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego organy błędnie przyjęły, że przewóz okazjonalny był wykonywany przez skarżącą, po wtóre błędnie zastosowały art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie ustalono przesłanki wykonywania przewozu okazjonalnego.

Kolejny zarzut podniesiony przez skarżącą to mające wpływ na sprawę naruszenia art. 75 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego. Zdaniem skarżącej, z samego paragonu nie wynika, czy wykonana usługa transportowa polegała na przewozie przesyłki czy osób, zaś dowód z przesłuchania świadka kierowcy przeprowadzono z naruszeniem § 6 ust. 4 i 5 rozporządzenia obowiązującego w dacie kontroli drogowej, gdyż powyższy kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącą zaś jego czynności jako podejmowane w imieniu skarżących były dla skarżącej wiążące. Skoro ustawodawca zastrzegł dla kierowcy pojazdu wykonującego przewóz rolę osoby reprezentującej przedsiębiorcę, to nie sposób pogodzić ze sobą dwóch sprzeczności tj. reprezentowania skarżącej przez kierowcę w toku kontroli i rolę kierowcy jako świadka, bowiem skoro kierowca reprezentuje stronę w toku kontroli winien być przesłuchany w charakterze strony po wyczerpaniu inicjatywy dowodowej na miejscu kontroli albo w charakterze świadka po wszczęciu postępowania administracyjnego, kiedy przedsiębiorca ma już status strony postępowania administracyjnego i może uczestniczyć we wszystkich czynnościach procesowych.

Ponadto strona wskazała, że zabezpieczenie paragonu fiskalnego jako dokumentu, który nie może być objęty kontrolą jako wykraczający poza dokumenty określone w art. 87 ustawy o transporcie drogowym, który wprost stanowi okazanie których dokumentów może żądać uprawniony organ w toku kontroli, było niezgodne z § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia o kontroli. Art. 87 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym zawiera enumeratywnie określony katalog dokumentów, które są przedmiotem kontroli i które kontrolowany jest obowiązany okazywać uprawnionemu organowi w toku kontroli. Powyższy przepis nie wymienia paragonu fiskalnego jako dokumentu, który winien został okazany organowi lub którego okazania żądać może od kontrolowanego organ kontroli. Zgodnie z art. 299 ustawy ordynacja podatkowa, żaden organ kontroli wskazany w ustawie o transporcie drogowym nie jest uprawniony do żądania okazania dokumentów objętych tajemnicą skarbową. Zatem powyższy dowód jako zabezpieczony niezgodnie z przysługującymi organowi kontroli uprawnieniami, nie może być dowodem na okoliczności będące podstawą nałożenia kary administracyjnej jako dowód sprzeczny z prawem (art. 75 § zd. 1 k.p.a.).

Skarżąca w uzasadnieniu skargi wskazała, że do wydania decyzji o nałożeniu kary za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym doszło z naruszeniem prawa materialnego polegającym na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu poniższego przepisu. Organy orzekające w sprawie, uzasadniając wydane rozstrzygnięcia nie wskazały na jakiekolwiek cechy kwalifikujące plastyk jako urządzenie techniczne lub lampę, zatem nie było podstaw do nałożenia kary za naruszenie powyższego przepisu.

Skarżąca zaprzeczyła okoliczności, aby z materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy wynikały przesłanki jej odpowiedzialności za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Niezależnie od powyższego przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym mogą być uznane za sprzeczne z Konstytucją, w szczególności z przepisami art. 2, 10 i 22, pozostają też w kolizji z zasadami wynikającymi z ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 z późn. zm.), kolidują z przyjętymi w prawie Unii Europejskiej zakazami podejmowania działań ograniczających podaż usług transportowych oraz różnicowania warunków działania przewoźników świadczących usługi równoważne.

Główny Inspektor Transportu Drogowego po rozpoznaniu odwołania skarżącej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] utrzymał w całości w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2009 r.

Uzasadniając decyzję organu na wstępie przytoczył treść przepisów art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 lit. c), art. 92 ust. 1 i lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Stwierdził, iż na podstawie wypisu z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ustalił, że podmiotem wykonującym przewóz w dniu kontroli była Pani J. J. prowadząca działalność gospodarczą pod nazwą [...]. W czasie kontroli stwierdzono, że na dachu zatrzymanego pojazdu umieszczone jest urządzenie techniczne z napisem [...] na przewóz osób.

Powyższe okoliczności udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym. Kierowca został przesłuchany w charakterze świadka na okoliczność wykonywanego przewozu osób. W tym stanie rzeczy organ I instancji zasadnie nałożył na stronę karę pieniężną w wysokości 5000 złotych z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Po wnikliwej analizie zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego organ II instancji zważył, że argumenty strony podniesione w odwołaniu nie zasługują na uwzględnienie.

Przede wszystkim Główny Inspektor Transportu Drogowego nie zgodził się ze stroną, że wykonujący kontrolę inspektor transportu drogowego z mocy prawa powinien być wyłączony z dalszego postępowania. Wskazuje na to treść przepisów art. 56 i art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym.

Zdaniem organu, nie można tutaj przyjąć ograniczenia, zgodnie z którym użycie przez ustawodawcę sformułowania "uprawnieni do kontroli" w żadnym wypadku nie oznacza "ten sam inspektor". Ustawa o transporcie drogowym w żadnym przepisie nie wyklucza możliwości prowadzenia całego postępowania od chwili wszczęcia do chwili wydania rozstrzygnięcia je kończącego przez jednego inspektora. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a.

W opinii organu II instancji żadna z wymienionych w tych przepisach okoliczności nie miała miejsca. Nie można przyjąć, że między kontrolującym a kontrolowanym powstał taki stosunek prawny, w którym wynik prowadzonej sprawy może mieć wpływ na prawa lub obowiązki inspektora transportu drogowego. Nie ma zatem zastosowania przypadek określony w art. 24 § 1 pkt 1 k.p.a. Nie można również przyjąć za odwołującą, że kontrolujący inspektor był świadkiem w sprawie w rozumieniu k.p.a., w związku z czym zastosowanie ma art. 24 § 1 pkt 4 ww. ustawy.

Powoływana przez stronę okoliczność, w której pracownik prowadzi całe postępowanie jest zgodna z obowiązującym prawem i charakterystyczna dla wszystkich służb kontrolnych. Swoistym rodzajem zabezpieczenia interesów strony w omawianym zakresie jest ocena całości zgromadzonego w postępowaniu materiału dowodowego dokonywana w toku postępowania odwoławczego przez organ II instancji.

Odnosząc się do zarzutu rzekomego przekroczenia przez Ministra Infrastruktury delegacji ustawowej przy wydawaniu przez niego rozporządzenia z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego, Główny Inspektor Transportu Drogowego podniósł, że nie jest upoważniony odnosić się do wykazywanych wadliwości w zastosowanej technice legislacyjnej. Poza tym ww. akt prawny już nie obowiązuje. Został zastąpiony rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2009 r., Nr 145, poz. 1184).

W opinii organu odwoławczego nie budzi wątpliwości fakt, że strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, że w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. W przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym w tym celu miejscu postojowym dla klienta i jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągnięcie zysku. Podczas kontroli wykonano również wydruk z zamontowanej w pojeździe kasy fiskalnej. Istotnie, jak to słusznie podnosi skarżąca, że z wydruku nie wynika, jakiego rodzaju usługa transportowa została wykonana, ale mając na uwadze całokształt okoliczności w sprawie nieuzasadnione jest twierdzenie, że wykonana w pojeździe usługa nie dotyczyła przewozu osób. Według oceny organu, nie budzi również wątpliwości fakt, że kontrolowanym pojazdem był wykonywany przewóz okazjonalny. Nie mógł to być (po uzyskaniu zezwolenia) przewóz regularny czy też przewóz regularny specjalny, albowiem zgodnie z przepisem art. 18 b ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym do przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym używane są wyłącznie autobusy. Nietrafiony jest również zarzut, że przedmiotowym pojazdem wykonywany mógł być przewóz kabotażowy lub przewóz okazjonalny w międzynarodowym transporcie drogowym.

Definicję przewozu kabotażowego zawiera art. 4 pkt 12 ustawy o transporcie drogowym. Nie ma wątpliwości, że w omawianej sprawie nie wystąpiła żadna z wymienionych w cytowanym przepisie okoliczności. Na podstawie udzielonej skarżącemu licencji nie mógł on wykonywać międzynarodowego przewozu okazjonalnego osób albowiem do tego wymagana jest licencja, udzielana przez ministra właściwego do spraw transportu.

Biorąc pod uwagę zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie ma również wątpliwości, że wykonywany przewóz nie był przewozem wahadłowym w rozumieniu art. 4 pkt 10 ustawy o transporcie drogowym. W stanie faktycznym niniejszej sprawy zastosowanie ma art. 4 pkt 11 cytowanej ustawy. Zgodnie z tym przepisem przewóz okazjonalny to przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego.

Skarżąca nie posiadała także licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką (art. 6 ustawy o transporcie drogowym). Zatrzymany do kontroli pojazd nie spełniał również definicji taksówki określonej w art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącej, że znajdujące się na dachu urządzenie techniczne nie narusza ustawy o transporcie drogowym. Przepisy ustawy nie definiują pojęcia urządzenia technicznego. Konieczne jest zatem posłużenie się wykładnią językową a także celowościowo-funkcjonalną tego terminu.

W opinii Głównego Inspektora Transportu Drogowego czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób tego rodzaju oznaczenie wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Biorąc pod uwagę powyższe należy jednoznacznie stwierdzić, że umieszczone przez skarżącą na dachu pojazdu urządzenie służyło ww. celom i niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd do przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie jest uprawniony do zbadania zarzutów dotyczących niezgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z art. 2, 20 i 22 Konstytucji RP. Organy Inspekcji Transportu Drogowego nie są organami powołanymi w celu badania zgodności obowiązujących przepisów prawa z ustawą zasadniczą.

Organ II instancji podkreślił, że zarzucając przepisowi art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym kolizję z zasadami wynikającymi z ustawy o swobodzie działalności gospodarczej oraz przepisami Unii Europejskiej skarżący w żaden sposób nie konkretyzuje swoich zarzutów. Niezmiernie trudne jest zatem odniesienie się do tego argumentu. Jednakże analiza ustawy o swobodzie działalności gospodarczej w żadnym razie nie prowadzi do wniosku o podnoszonej przez odwołującego kolizji przepisów.

Na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] Pani J. J. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, domagając się jej uchylenia i zasądzenia od organu na jej rzecz kosztów postępowania w sprawie.

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła:

1) błąd w ustaleniu faktycznym, polegający na nieuzasadnionym przyjęciu, że pusty klosz nieposiadający instalacji elektrycznej (ujawniony w czasie kontroli drogowej) stanowi "urządzenie techniczne",

2) naruszenie prawa materialnego tj. art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że użyte w tym przepisie pojęcie "urządzenia technicznego" obejmuje także przypadek umieszczenia na dachu pojazdu nieposiadającego instalacji elektrycznej pustego klosza,

3) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy a także poprzez arbitralną interpretację dowodów zgromadzonych w sprawie,

4) mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu administracji I instancji mimo, że decyzja ta obciążona była uchybieniami opisanymi wyżej w pkt 1-3.

Wskazując na powyższe uchybienie skarżąca wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonej decyzji w całości,

2) zasądzenie od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania w sprawie.

Uzasadniając skargę, strona w pierwszym rzędzie odniosła się do postawionego zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. konkretnie art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym.

Według jej oceny organ powinien był przede wszystkim ustalić, czy przedmiot o który chodzi w sprawie stanowi urządzenie techniczne lub lampę. Ustalenie to powinno być przeprowadzone na płaszczyźnie obiektywnej rzeczywistości. Powoływanie przez organ możliwości stosowania wykładni funkcjonalnej lub systemowej stosowanych w sprawie przepisów miałoby sens dopiero, gdyby ustalono, że przedmiot znajdujący się na dachu pojazdu nie jest urządzeniem technicznym w sensie obiektywnym i dopiero do uznania go za takie urządzenie potrzeba posiłkować się wskazanymi rodzajami wykładni. Dowolna i sprzeczna z zasadami logiki interpretacja organu potencjalnie może także prowadzić do twierdzenia, że znajdujący się na dachu samochodów bagażnik (często o konstrukcji bardziej skomplikowanej niż plastikowe banery) również jest urządzeniem technicznym.

Zdaniem skarżącej, organ nie podał, co rozumie pod pojęciem "urządzenia technicznego" oraz nie wymienił takich cech przedmiotowego klosza, które pozwoliłyby uznać go za urządzenie techniczne.

Wedle strony skarżącej ujawniony w sprawie klosz nie posiada przymiotu urządzenia technicznego.

Termin "urządzenie" oznacza rodzaj mechanizmu lub zespołu elementów, przyrządów służący do wykonania określonych czynności (tak: Słownik języka polskiego. Tom trzeci. Pod red. M. Szymczaka PWN, Warszawa 1981, s. 619). Z kolei termin "technika" w istotnym tu znaczeniu – tłumaczony jest jako metoda (tak: Słownik ..., s. 486).

Z uwagi na to, że przedmiotowy plafon, który jest złożony ze sztywnej podstawy i pustego klosza, nie jest żadnym mechanizmem, ani zespołem elementów działającym wedle jakiejkolwiek metody i nie zawiera żadnych części ruchomych, nie stanowi on urządzenia technicznego. Interpretację taką potwierdza również fachowa literatura naukowo-techniczna. Skarżąca podkreśliła, że ustawa o transporcie drogowym przewiduje kary pieniężne jedynie za umieszczenie na dachu lamp lub innych urządzeń technicznych. Niedopuszczalnym byłoby więc nakładanie kary za umieszczenie na dachu jakiegokolwiek przedmiotu, a w szczególności przedmiotu nie będącego lampą ani urządzeniem technicznym.

Nie może być mowy, aby w przedmiotowej sprawie miało miejsce wykonywanie transportu drogowego pojazdem "upodobnionym do taksówki". Przede wszystkim dlatego, że zamówienie usługi przewozu okazjonalnego odbywa się w sposób zgoła odmienny od zamówienia usługi przewozu taksówką. W przypadku okazjonalnego przewozu osób, usługa zamawiana jest telefonicznie, podczas gdy w przypadku przewozu taksówką także poprzez wezwanie taksówki wprost z ulicy lub z parkingu dla taksówek.

Niezależnie od powyższego strona zarzuciła, że organ wadliwie zinterpretował art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym, jeśli stosując interpretację "funkcjonalną (celowościową) czy systemową" przyjął, że ujawniony w sprawie pusty klosz na magnetycznej podstawie, nie zawierający żadnej instalacji jest "urządzeniem technicznym" w rozumieniu tego przepisu. Z uzasadnienia skarżonej decyzji nie wynika, dlaczego organ odrzucił możliwość językowej wykładni przepisu, a w jej miejsce dość swobodnie zadeklarował stosowanie interpretacji "funkcjonalnej (celowościowej) czy systemowej", która jest rozszerzająca i zastosowanie której warunkuje dopiero możliwość zastosowania wobec strony surowej sankcji. Wykładnia językowa przepisu ma pierwszeństwo w procesie interpretacji prawa. Za taką wykładnią "urządzenia technicznego" opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 235/09.

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności skargi J. J. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Sąd doszedł do przekonania, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153 z 2002 r., poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sądy administracyjne sprawują więc kontrolę aktów i czynności z zakresu administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych.

Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Zaskarżoną decyzją organ utrzymał w mocy decyzję, wydaną w I instancji w przedmiocie nałożenia na stronę kary pieniężnej za naruszenie zakazu przewidzianego w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z powyższym przepisem przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Z materiałów dowodowych zebranych w sprawie tj. z protokołu kontroli, z zeznań świadka oraz z dokumentacji zdjęciowej bezspornie wynika, że na dachu pojazdu znajdował się baner z napisem [...] i numerem telefonu [...]. Znacznie mniejszymi literami na banerze pod dużymi wyrazami [...] znajdowała się informacja "Przewóz osób".

Mając na uwadze, że słowo "[...]" w języku angielskim oznacza "taksówkę" nie budzi wątpliwości okoliczność, iż celem umieszczenia baneru z takim napisem na dachu pojazdu było upodobnienie go do taksówki. Z tego też względu organ zasadnie uznał, że wykonujący transport okazjonalny osób złamał przepis art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Powyższa regulacja ma na celu ochronę przewoźników taksówkowych a także pasażerów korzystających z ich usług przed wprowadzeniem potencjalnych klientów w błąd co do rodzaju przewozu.

I w tym właśnie sensie zamontowany na dachu pojazdu baner jest urządzeniem technicznym.

Sąd orzekający w niniejszym składzie nie zgodził się z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 235/09, na który w skardze powołała się strona skarżąca.

W tym miejscu należy wskazać, że istnieje odmienne orzecznictwo, optujące za przyjętą w niniejszej sprawie definicją funkcjonalną "urządzenia technicznego" (patrz wyroki WSA w Warszawie VI SA/Wa 1886/08, VI SA/Wa 647/08, VI SA/Wa 653/08). Sąd podzielił słuszność tego kierunku orzecznictwa.

Interpretacja przepisu art. 18 ust. 5 lit. c) ustawy o transporcie drogowym poprzez cel tej regulacji jest uzasadniona w okolicznościach danej sprawy.

Reasumując, należy wskazać, iż organy administracji, orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo ustaliły stan faktyczny w sprawie oraz zastosowały do niego przepisy prawa materialnego.

Z tych wszystkich względów skargę J. J. należy uznać za niezasadną, co skutkowało jej oddaleniem na mocy art. 151 p.p.s.a.