Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 344/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2016-06-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1, art. 135, art. 145 § 1 pkt 1c, art. 153
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 10, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 6, art. 75 § 1, art. 124, art. 126 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 36, art. 37 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 583
law: Ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Pauter Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Protokolant st. sekr. sąd. Monika Walentynowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi W.M. na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącego W.M. kwotę 464,11 zł (czterysta sześćdziesiąt cztery złote 11/100), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wyniku rozpoznania ponownie złożonego przez E Sp. z o.o. wniosku tj. wniosku z dnia [...] września 2015 r. ( data złożenia w organie 9 września 2015 r.) o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości, Starosta, powołując się na przepis art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami ( tekst jednolity Dz.U. z 2015 r., poz. 782 ze zm., powoływanej jako: ugn) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku kodeksu postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., powoływanej jako: Kpa ) decyzją z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...], orzekł o :

1. ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości gruntowej położonej w [...], oznaczonej działką nr [...], dla której Sąd Rejonowy prowadzi księgę wieczystą numer [...], stanowiącej własność W. i M.M. - w ten sposób, że:

- zezwolił E Sp. z o.o. na przeprowadzenie przez wymienioną nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej o długości ok. 2040 m 110 kV relacji [...], wybudowaniu ośmiu słupów, a także na eksploatację linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 10 m (2 x 5m od osi linii) i powierzchni 20 450 m2. Lokalizację linii, posadowienie słupów oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączonej mapie, stanowiącej integralną część decyzji.

- zezwolił E Sp. z o.o. na wstęp na nieruchomość w celu wykonania w obszarze pasa technologicznego prac budowlano - montażowych związanych z przeprowadzeniem przez nieruchomość napowietrznej linii elektroenergetycznej o długości ok. 2040 m 110 kV relacji [...], wybudowaniu 8 (ośmiu) słupów a także na eksploatację linii po jej wybudowaniu na części nieruchomości w pasie technologicznym o szerokości 10 m (2 x 5m od osi linii i powierzchni 20450 m².

W pkt 2 organ I instancji zawarł stwierdzenie, iż ostateczna decyzja o ograniczeniu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej.

W uzasadnieniu decyzji Starosta w pierwszej kolejności przytoczył treść przepisu art. 124 ust. 1 ugn i dokonał streszczenia treści wniosku E Sp. z o.o. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości w związku z budową napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...] między innymi na działce [...]. We wniosku tym wskazano, że spółka realizuje inwestycję celu publicznego polegającą na budowie napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]. Realizacja tej inwestycji jest zgodna z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego zatwierdzonym uchwałą nr XLI/459/14 Rady Gminy z dnia [...] października 2014 roku gdzie część działki numer [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RL,E - tereny rolnicze z trasą przebiegu linii WN 110 kV. Głównym celem tego działania jest sprostanie wzrastającemu zapotrzebowaniu na energię elektryczną, zarówno w celu zapewnienia energii osobom fizycznym - mieszkańcom województwa jak ( i funkcjonującym podmiotom publicznym i gospodarczym oraz tym pragnącym dopiero zlokalizować swe inwestycje w tym obszarze. Zrealizowanie inwestycji i eksploatacja linii spowoduje istotną poprawę niezawodności zasilania w energię elektryczną województwa. Przedmiotowa linia pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną wielu odbiorców, a przede wszystkim służyć będzie poprawie bezpieczeństwa energetycznego regionu.

Następnie organ I instancji wskazał na załączniki dołączone do wniosku w postaci pełnomocnictwa, odpisu pełnego z rejestru przedsiębiorstw, wypisu i wyrysu z rejestru ewidencji gruntów i budynków dla działki objętej wnioskiem, odpisu z księgi wieczystej, załącznika mapowego z przebiegiem linii, dokumentów z przebiegu rokowań, opinii rzeczoznawcy majątkowego na temat potencjalnego zmniejszenia wartości nieruchomości dla działki objętej wnioskiem, uchwały nr XLI/459/14 Rady Gminy w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu przebiegu linii elektroenergetycznej WN 110 kV relacji [...], stwierdzając, iż wszystkie niezbędne zostały załączone.

W dalszej kolejności Starosta stwierdził, iż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości poprzez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej - zgodnie z art. 124 ust. 3 ugn powinno być poprzedzone rokowaniami przeprowadzonymi z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie tych prac. Wskazał, iż dołączonych do wniosku dokumentów wynika, że przedstawiciele inwestora przeprowadzili próby polubownego ustalenia warunków umowy w sprawie udostępnienia nieruchomości w celu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV w [...] na działce [...], które zostały zakończone wynikiem negatywnym. Wynika z nich, iż rokowania rozpoczęły się pismem z [...] grudnia 2014 r. w którym poinformowano W. i M.M. - właścicieli działki [...] o planowanej inwestycji i zaproponowano kwotę brutto 32 285 zł odszkodowania za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (tj. po 16 142,50 zł na rzecz każdego współwłaściciela zgodnie z posiadanym udziałem w nieruchomości wspólnej), która została ustalona przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Właściciele nieruchomości pozostawili zaproszenie do rokowań bez odpowiedzi. Kolejne negocjacje z dnia [...] stycznia 2015 r., w których inwestor podtrzymał swoją propozycję odszkodowania z informacją, że w przypadku braku porozumienia zwróci się do właściwego organu o wszczęcie procedury ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie doprowadziły do zawarcia ugody. Pismem z [...] stycznia 2015 r, pełnomocnik inwestora poinformował właścicieli nieruchomości, że rokowania w sprawie ustalenia warunków założenia i przeprowadzenia napowietrznej linii elektroenergetycznej uważa za zamknięte oraz o skierowaniu sprawy na drogę postępowania administracyjnego w trybie art. 124 ugn. Organ wskazał też na, udokumentowaną notatką służbową pełnomocnika inwestora T.N., okoliczność odbycia w dniu [...] września 2015 r. rozmowy telefonicznej z W.M., dotyczącej przedstawienia oferty ustanowienia służebności przesyłu w wyniku której nie doszło do porozumienia co do wysokości wynagrodzenia. Starosta uznał, iż z przedłożonych dokumentów wynika, że nie osiągnięto zgody pomiędzy właścicielem nieruchomości a inwestorem w przedmiocie realizacji inwestycji, co upoważnia organ administracji publicznej do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ugn, gdyż E Sp. z o.o. spełniła obowiązek przeprowadzenia rokowań, jako przesłankę postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Inwestor bowiem określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie, budowę linii elektroenergetycznej, a właściciel nieruchomości uznał te warunki za niemożliwe do przyjęcia.

Następnie organ I instancji przytoczył treść art. 124 ust. 6 ugn oraz wskazał na przebieg postępowania administracyjnego, obejmującego zawiadomienie stron postępowania o jego wszczęciu i zakończeniu oraz przysługującym im prawie czynnego udziału stosownie do art. 10 Kpa.

W dalszej kolejności Starosta stwierdził, że jak wykazano powyżej w sprawie zostały spełnione materialno-prawne przesłanki ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości w drodze decyzji administracyjnej. Wskazał, że zezwolenie na czasowe zajęcie nieruchomości wiąże się z obowiązkiem przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego, niezwłocznie po założeniu lub przeprowadzeniu ciągów, przewodów i urządzeń, o których mowa w art. 124 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nadto, jeżeli przywrócenie stanu nieruchomości do stanu poprzedniego jest niemożliwe albo powoduje nadmierne koszty, stosuje się odpowiednio przepis art. 128 ust. 4 cytowanej wyżej ustawy tj. wnioskodawca będzie zobowiązany do zapłaty odszkodowania odpowiadającego wartości poniesionych szkód, które ustalane jest w odrębnym postępowaniu. Ponownie też przytoczył art. 124 ust. 6 ustawy. Końcowo organ wyjaśnił ,że decyzja ostateczna, ograniczająca sposób korzystania z nieruchomości, stanowi podstawę dokonania wpisu w księdze wieczystej na wniosek starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej ( art. 124 ust. 7).

W odwołaniu od tej decyzji M. i W. małż. M., domagając się jej uchylenia i umorzenia postępowania, zarzucili naruszenie:

1. art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 ugn wobec faktu,

- iż przed wydaniem decyzji z nowego wniosku E Sp. z o.o. tj. "z dnia [...] września 2015 r." nie zostały przeprowadzone rokowania, a rozmowa telefoniczna przeprowadzona w dniu [...] września 2015 r. z W.M. nie posiadała cech właściwych dla rokowań, a ponadto pełnomocnik prowadzący rozmowę nie był należycie umocowany,

- iż powołanie się na "stare" rokowania z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] stycznia 2015 r., [...] stycznia 2015r. dotyczyły wniosku z dnia [...] lutego 2014 r., co do którego postępowanie zakończyło się umorzeniem decyzją Starosty znak [...], a ponadto rokowania były prowadzone przez T.N. i W.T. jako pełnomocników w sytuacji braku ich umocowania do prowadzenia rokowań w zakresie wysokości odszkodowania, co skutkuje nieważnością prowadzonych rokowań.

2. art. 7, 9 i 11 Kpa wobec niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący przez organ I instancji czy prowadzone były rokowania co do nowego wniosku z "[...] września 2015 r.", co było przedmiotem uzgodnień w trakcie tych rokowań oraz czy rokowania zostały zakończone, a także czy były prowadzone przez osoby należycie umocowane,

3. art. 77 § 1 i 3 Kpa wobec dopuszczenia w sprawie dowodów z dokumentów dotyczących rokowań z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] stycznia 2015 r., wobec faktu, iż dokumenty te sporządzone zostały przez osoby niemające odpowiedniego umocowania do prowadzenia rokowań w zakresie rodzaju i wysokości odszkodowania, a ponadto wobec faktu, iż dokumenty te sporządzone zostały do wniosku z dnia [...] lutego 2015 r.

W uzasadnieniu wywodzili , że wniosku E Sp. z o.o. z dnia [...] września 2015 r. w sprawie o znaku [...] nie poprzedzały żadne negocjacje, naruszony został zatem art. 124 ust. 1 w zw. z art. 124 ust. 3 ugn, gdyż nie można za nie uznać rozmowy telefonicznej odbytej [...] września 2015 r. Wszelkie zaś pisma kierowane do stron odwołujących się w czasie rokowań, które odbyły się na przełomie 2014/2015 dotyczyły sprawy już umorzonej, formułowane i podpisywane były przez pełnomocników, którzy nie posiadali odpowiedniego umocowania do prowadzenia negocjacji. Z pełnomocnictw dla T.N. i W.T. przekazanych stronom odwołującym się (datowanych na dzień [...] września 2013 r.) wynika, że zostali oni umocowani do czynności formalno-prawnych związanych z uzyskaniem decyzji, pozwoleń i zezwoleń niezbędnych do realizacji inwestycji, a w szczególności do m.in. podejmowania kontaktów z właścicielami nieruchomości, w celu uzyskania zgody na realizowanie budowy lub przebudowy sieci elektroenergetycznej znajdującej się na nieruchomościach należących do tych właścicieli. W pełnomocnictwach wskazano jednak również, że nie uprawniają one do zaciągania w imieniu E Sp. z o.o. jakichkolwiek zobowiązań finansowych lub o podobnym charakterze.

W złożonej odpowiedzi na odwołanie (pismo z dnia [...] stycznia 2016r.) pełnomocnik inwestora przedstawił ustosunkowanie się do zarzutów odwołania oraz dodatkowo dla wykazania, iż T.N. i W.T. legitymują się umocowaniem także do negocjowania wysokości odszkodowań, pełnomocnictwa z dnia [...] lutego 2012 r. upoważniające do samodzielnego dokonywania czynności formalnoprawnych związanych z wykonywaniem na podstawie Umowy nr [...] zawartej w dniu [...] października 2011 r. pomiędzy wnioskodawcą a E SA zadania inwestycyjnego pn. "Zaprojektowanie i budowa linii 110 kV relacji [...]", a w szczególności do zawierania umów z właścicielami nieruchomości położonych w pasie technologicznym linii, przewidujących uprawnienia do wykonywania robót budowlanych niezbędnych dla realizacji linii oraz ustanowienia służebności przesyłu oraz potwierdzoną za zgodność z oryginałem kopię umowy nr [...], zawartej w dniu [...] października 2011 r. pomiędzy wnioskodawcą a E SA.

Po zapewnieniu stronom czynnego udziału w postępowaniu, decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. znak [...] Wojewoda, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa ( obecnie tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 23) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przez organem I instancji oraz zarzuty stawiane w odwołaniu.

W dalszej kolejności Wojewoda przytaczając treść art. 124 ust. 1, 2, i 3 poczynił ogólne rozważania na temat instytucji ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oraz definicji inwestycji celu publicznego zawartej w art. 6 ugn. Następnie wskazał, że omawiany przepis art. 124 ust. 1 ugn zastrzega dwie przesłanki, których spełnienie umożliwia ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości musi nastąpić, aby zrealizowany został cel publiczny, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie, wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust 1 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Te tylko okoliczności mogą mieć wpływ na pozytywne rozpatrzenie wniosku. Wojewoda stwierdził, iż w ocenie organu I instancji okoliczności te w kontrolowanej sprawie wystąpiły, co umożliwiło wydanie zaskarżonej decyzji.

Po tej konkluzji organ odwoławczy przystąpił oceny zasadności zarzutów podniesionych przez skarżących w odwołaniu uznając, iż nie podważają one legalności zaskarżonej decyzji.

W odniesieniu do zarzutów pkt 1 Wojewoda wskazał, że skarżący zostali zaproszeni do rokowań pismami inwestora z dnia [...] grudnia 2014 r., w których opisano sposób realizacji linii, jej usytuowanie na nieruchomości skarżących, wskazano szerokość pasa technologicznego, powierzchnię zajętej nieruchomości, dołączono załącznik graficzny w postaci mapy z zaznaczonym przebiegiem linii przez działki właściciela. Do pism dołączono również wyciąg z "Opinii o potencjalnym zmniejszeniu wartości nieruchomości na skutek ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości decyzją Starosty na podstawie art. 124 ust. 1 ugn w celu budowy napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV relacji [...]" sporządzonej przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego oraz zaproponowano kwotę jednorazowego odszkodowania w wysokości 32 285,00 zł brutto ( tj. po 16 142,50 zł brutto na rzecz każdego współwłaściciela ). W związku z brakiem odpowiedzi ponownie pismami z dnia [...] stycznia 2015 r. zwrócono się do właścicieli o ustosunkowanie się do złożonej propozycji. Wobec nieudzielenia odpowiedzi, pismami z dnia [...] stycznia 2015 r., poinformowano właścicieli o zakończeniu rokowań oraz konieczności skierowania sprawy na drogę postępowania administracyjnego w trybie art. 124 ugn.

Wojewoda wyjaśnił, iż przepis art. 124 ust. 3 ugn nie określa formy prowadzenia rokowań. Można jednak przyjąć, że chodzi o wszelkie dopuszczalne prawem czynności i działania zmierzające do zawarcia umowy. Spełnienie obowiązku ich przeprowadzenia jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ust. 1 ugn. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Brak sformalizowania w przepisach prawa rokowań, jako jednego ze sposobów zawarcia umowy, oznacza, że ich zakres, forma i przebieg pozostawione są woli stron. Mogą też zostać one zakończone w dowolnym czasie ( bez wymogu dochowania szczególnej formy ich zakończenia ), gdy w ocenie którejś ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Organ wskazał iż "zgoda właściciela" o jakiej mowa w art. 124 ust. 1 ugn w istocie odnosi się do umowy cywilnoprawnej zawartej przez właściciela i podmiot ubiegający się o dostęp do nieruchomości, o charakterze obligacyjnym ze skutkami w sferze prawa rzeczowego.

Oceniając całokształt zebranego w sprawie materiału dowodowego (pisma inwestora z dnia [...] grudnia 2014 r., [...] stycznia 2015 r. oraz notatka służbowa z dnia [...] września 2015 r.) obrazującego sam fakt i przebieg rokowań pomiędzy inwestorem a właścicielem nieruchomości, Wojewoda podzielił stanowisko organu I instancji, iż zakończyły się one niepowodzeniem gdyż nie doszło do podpisania umowy, a zatem wymóg o jakim mowa w art. 124 ust. 3 ugn należało uznać za spełniony, co upoważniało organ administracji publicznej do wydania zezwolenia wymienionego w art. 124 ust. 1 ugn, gdyż E Sp. z o.o. spełniła obowiązek przeprowadzenia rokowań jako przesłankę postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości. Stwierdził, że proces rokowań nie może przebiegać w nieskończoność, albowiem rozbieżności mogą być na tyle duże, że nawet znaczny upływ czasu nie doprowadziłby do uzyskania konsensusu. W ocenie Wojewody fakt, iż pierwotnie dokumenty dotyczące rokowań zostały złożone z wnioskiem inwestora z dnia [...] lutego 2015 r. (a nie jak wskazuje skarżący [...] lutego 2014 r.) nie dyskwalifikuje ich w niniejszym postępowaniu. Wnioski inwestora z dnia [...] lutego 2015 r. i [...] września 2015 r. dotyczyły bowiem tego samego przedmiotu - wydania decyzji administracyjnej w trybie art. 124 ust. 1 ugn, odnośnie tej samej nieruchomości i tych samych stron, a poprzedzone zostały rokowaniami, które miały na celu uzyskanie zgody właścicieli nieruchomości na założenie i przeprowadzenie napowietrznej linii elektroenergetycznej. Organ II instancji podkreślił, iż w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 124 ugn organ właściwy do załatwienia sprawy winien jedynie stwierdzić, czy rokowania miały miejsce i czy zakończyły się wynikiem negatywnym - brakiem zgody właściciela nieruchomości. Nie podlega natomiast weryfikacji organu okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia. Przedmiotem oceny nie jest wyłącznie sposób prowadzenia rokowań lecz ich wynik. W tym zakresie prawidłowo organ I instancji oparł się na wskazanych już dokumentach z rokowań. Skoro ustawodawca w art. 124 ust. 3 ugn nie określił w jakiej formie i w jakim trybie rokowania powinny być przeprowadzone oraz jak długo powinny trwać, to każdy sposób przyjęty przez zainteresowane strony zmierzający do zawarcia porozumienia co do udostępnienia nieruchomości na cele budowy jest właściwy. Ważne jest jedynie to, żeby rezultatem tych rokowań była zgoda albo jej brak na działanie określone w ust. 1 art. 124.

Odnośnie kwestii umocowania osób prowadzących rokowania organ odwoławczy wskazał, że z zebranego materiału dowodowego wynika, iż Zarząd E Sp. z o.o. udzielił Dyrektorowi E Oddziału Dystrybucji J.R. pełnomocnictwa nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. do występowania i dokonywania w imieniu E Sp. z o.o. czynności formalno - prawnych związanych z uzyskaniem decyzji, pozwoleń i zezwoleń niezbędnych do realizacji prac projektowych i wykonawczych dotyczących eksploatacji, remontów, budowy lub przebudowy obiektów budowlanych, w tym dotyczących sieci elektroenergetycznej, w szczególności do. m.in. podejmowania kontaktów z właścicielami nieruchomości celem uzyskania zgody na realizowanie budowy lub przebudowy sieci elektroenergetycznej zlokalizowanej na nieruchomościach należących do tych właścicieli. Na podstawie tego pełnomocnictwa zostało udzielone pełnomocnictwo (substytucja) Dyrektorowi E Zakładu Zarządzania Dystrybucją R.D. (nr [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r.), na mocy którego zostały udzielone kolejne pełnomocnictwa T.N. ([...] z dnia [...] września 2013 r.) i W.T. ([...] z dnia [...] września 2013 r.) prowadzącym w niniejszym postępowaniu rokowania. Wprawdzie w pełnomocnictwach z dnia [...] września 2013 r. zawarte zostały zapisy, iż nie uprawniają one do zaciągania w imieniu E Sp. z o.o. jakichkolwiek zobowiązań finansowych lub o podobnym charakterze, odnoszą się one jednak do zaciągania zobowiązań w imieniu E Sp. z o.o., a nie E Spółka Akcyjna, której pracownikami są T.N. i W.T.. Wskazane osoby działały także w oparciu o udzielone im w dniu [...] lutego 2012 r. przez prezesa zarządu spółki E T.M. pełnomocnictwa do samodzielnego dokonywania czynności formalno - prawnych związanych z wykonaniem na podstawie umowy nr [...] z dnia [...] października 2011 r. zadania inwestycyjnego pn. "Zaprojektowanie i budowa linii 110 kV relacji [...]", a w szczególności upoważniającego do zawierania umów z właścicielami nieruchomości położonych w pasie technologicznym linii, przewidujących uprawnienia do wykonywania robót budowlanych niezbędnych dla realizacji linii oraz ustanowienia służebności przesyłu. Na mocy wskazanej umowy, zawartej między E Sp. z o.o. i E S.A. ta ostatnia jako wykonawca zobowiązała się do wypłacenia odszkodowań właścicielom nieruchomości za ich udostępnienie. Wobec powyższego zobowiązanie finansowe z tytułu wynagrodzenia dla właścicieli powstałoby po stronie E Spółka Akcyjna a nie E Sp. z o.o. Prowadzenie rokowań następuje w drodze cywilnoprawnej, zatem nie podlegają ocenie organu administracyjnego dokumenty, w oparciu o które udzielane są właściwe pełnomocnictwa. Podkreślając dodatkowo fakt notarialnego poświadczenia omawianych pełnomocnictw, organ II instancji uznał, iż prawidłowo Starosta przyjął pełnomocnictwa T.N. i W.T. do materiału dowodowego i nie podważał ich mocy prawnej. W kwestii ważności udzielonych pełnomocnictw Wojewoda powołał się też na wyjaśnienia inwestora w piśmie z dnia [...] stycznia 2016 r. znak: [...] stanowiącym odpowiedź na odwołanie, iż pełnomocnicy prowadzący rokowania (T.N. i W.T.) posiadali jego umocowanie umożliwiające im kontakt z właścicielem nieruchomości, celem uzgodnienia warunków realizacji inwestycji. Z kolei realizacja warunków porozumienia nastąpiłaby w oparciu o posiadane pełnomocnictwa przez wskazane osoby, wydane przez wykonawcę zadania inwestycyjnego E S.A. (uprzednio E S.A.) w związku z treścią umową nr [...] z dnia [...] października 2011 r. w ramach której wykonawcy zadania inwestycyjnego zostało powierzone pozyskanie zgód właścicieli nieruchomości (w formie służebności przesyłu bądź decyzji administracyjnej w trybie art 124 ugn) wraz w wypłatą stosownych odszkodowań.

Reasumując poczynione wywody Wojewoda uznał, że wszelkie wymogi formalne, związane z przeprowadzeniem rokowań poprzedzających wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ugn, w niniejszej sprawie zostały spełnione. Inwestor bowiem podejmował rokowania z właścicielami, przeprowadzone rokowania nie przyniosły zamierzonego rezultatu, tj. wyrażenia zgody na wejście na teren ww. działki celem przeprowadzenia linii energetycznej, a rozmowy prowadzone były przez właściwie umocowane do tego osoby.

Ponadto stwierdził, że realizacja planowanej inwestycji jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonym Uchwałą nr XLI/459/14 Rady Gminy z dnia [...] października 2014 r., gdzie część działki nr [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RL, E - tereny rolnicze z trasą przebiegu linii WN 110 kV. Nadto wskazał, że lokalizację linii, posadowienie słupów oraz obszar pasa technologicznego przedstawiono na załączniku graficznym, stanowiącym integralną część zaskarżonej decyzji.

W ocenie Wojewody zaskarżona decyzja spełnia przesłanki umożliwiające ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości gdyż ograniczenie nastąpiło w celu realizacji celu publicznego zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust 1 ugn poprzedzone zostało przeprowadzeniem z właścicielami nieruchomości rokowań.

W odniesieniu do zarzutów sformułowanych w pkt 2 odwołania organ odwoławczy przytoczył regulacje art. 6,7, 8 i 11 Kpa i wskazał, że Starosta mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli i zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił, że (cyt.) "głównym celem tego działania jest sprostanie wzrastającemu zapotrzebowaniu na energię elektryczną, zarówno w celu zapewnienia energii osobom fizycznym - mieszkańcom województwa jak i funkcjonującym podmiotom publicznym i gospodarczym oraz tym pragnącym dopiero zlokalizować swe inwestycje w tym obszarze. Zrealizowanie inwestycji i eksploatacja linii spowoduje istotną poprawę niezawodności zasilania w energię elektryczną województwa. Przedmiotowa linia pozwoli na zaopatrzenie w energię elektryczną wielu odbiorców, a przede wszystkim służyć będzie poprawie bezpieczeństwa energetycznego regionu." Stwierdził też, że z akt sprawy wynika, iż strony na każdym etapie postępowania informowane były o podjętych przez organ czynnościach ( zawiadomienie o wszczęciu postępowania i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy ) zatem nie doszło do naruszenia zasad ogólnych postępowania. Starosta działał w sprawie na podstawie upoważnienia ustawowego, zaś wszczęcie postępowania nastąpiło na żądanie podmiotu uprawnionego do złożenia wniosku. Celem postępowania jest zapewnienie realizacji celu publicznego, więc postępowanie jest realizacją interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, nie jego zaprzeczeniem. Organ I instancji dążył do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy, zaś jego działaniom nie można przypisać charakteru dowolności i dążenia do bezpodstawnego nałożenia obowiązku na stronę.

W zakresie zarzutów podniesionych w pkt 3 odwołania Wojewoda stwierdził, iż przepisy ugn nie wskazują konkretnych ram czasowych, w jakich winny odbyć się rokowania z właścicielem, które ewidentnie miały miejsce w niniejszej sprawie, osoby je prowadzące miały stosowne pełnomocnictwa, wobec czego nie ma przeszkód, dla których przedstawione przez inwestora dowody z rokowań nie mogły zostać uznane jako dowód w sprawie za czym przemawia też zasada szybkości postępowania ( art. 12 Kpa ). Podniósł też, że nie istnieje prawny zakaz wykorzystania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy dowodów zebranych we wcześniejszym postępowaniu (nawet w związku z umorzeniem przez organ I instancji postępowania). Odmowa uwzględnienia tych dowodów stanowiłaby naruszenie zasady wyczerpującego zebrania dowodów, tj. przepisów art. 7 i 77 Kpa. W tym kontekście nie można podzielić zarzutu skarżącego, że organ dopuścił w sprawie dowody z dokumentów załączanych już do wniosku z dnia [...] lutego 2015 r. Wszystkie dowody mające znaczenie w sprawie zostały wskazane w uzasadnieniu decyzji Starosty, dlatego też nietrafny jest zarzut naruszenia przepisu art. 77 § 1 i 3 Kpa. Organ I instancji mógł więc się oprzeć na przedłożonych wcześniej dowodach, tym bardziej że do nowego wniosku dołączona została notatka służbowa z przeprowadzonej w dniu [...] września 2015 r. rozmowy telefonicznej T.N. z W.M. wskazująca, iż strony w dalszym ciągu nie mogą dojść do porozumienia. Reasumując, zarzuty skarżących wyrażone w odwołaniu skutecznie nie podważają ustaleń i oceny organu I instancji.

Wojewoda wyjaśnił też, iż skarżący nie zostali na etapie niniejszego postępowania pozbawieni praw do odszkodowania wskazując na regulacje art. 124 ust. 4 i 5 oraz 128 ust. 4 i 129 ust. 5 ugn.

W skardze na decyzję organu odwoławczego W.M., wnosząc o jej uchylenie, wstrzymanie wykonania i zwrot kosztów postępowania, zarzucił naruszenie:

- przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a szczególności art. 122 i następnych i art. 124 ugn, poprzez niewyjaśnienie, czy istniały inne możliwości realizacji celu publicznego, gdyż nie istnieją przeszkody natury ekonomicznej lub technicznej, by linię odsunąć na bezpieczną odległość i przeprowadzić przez obszar granicy działki nr [...], tak by stwarzała mniejsze zagrożenie dla zdrowia i życia, oraz pozwalała na wykorzystanie potencjału gospodarczego i inwestycyjnego nieruchomości,

- art. 124 ugn poprzez nienałożenie w decyzji obowiązku przywrócenia przez spółkę stanu poprzedniego, poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego bez ścisłego określenia sposobu dokonywanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości, bez ścisłego wskazania czasookresu trwania ograniczeń oraz poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego, pomimo, że termin wyznaczający horyzont czasowy jest zasadniczym elementem ograniczenia uprawnień rzeczowych właściciela

- art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji, poprzez wydanie rozstrzygnięcia pozostającego w sprzeczności z wyrażoną w ustawie zasadniczej zasadą proporcjonalności,

- art. 124 ust. 1 ugn poprzez nieokreślenie terminu udzielenia zezwolenia na zajęcie nieruchomości skarżącej, w sytuacji gdy przepis ten upoważnia starostę jedynie do czasowego zajęcia nieruchomości,

- przepisów postępowania, mające wpływ na wynik postępowania, tj. art. 7 § 1, art. 15, art. 77 § 1, art. 107 §1 i § 3, art. 136, art. 138 § 2 Kpa poprzez wydanie przez organ II instancji decyzji co do istoty sprawy, podczas gdy organ I instancji nie podjął czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, np. poprzez przeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości celem ustalenia, czy przebieg planowanej inwestycji nie narusza prawa własności skarżącego ponad miarę oraz czy jest możliwe inne, mniej uciążliwe przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej oraz poprzez brak w uzasadnieniu decyzji analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela, oraz wykazaniu nadrzędności interesu publicznego nad interesem właściciela oraz okolicznościami, iż obecnie istniejący na działce stan niezgodności z Polską Normą polegający na braku zachowania wymogu minimalnej odległości 5,5 m od przewodów linii elektroenergetycznej do rosnących poniżej drzew samosiejek, stwarza zagrożenie powstania pożarów, porażeń ludzi, zwierząt oraz uszkodzenia linii przesyłowej, a tym samym grozi wyrządzeniem znacznych szkód materialnych.

- sprzeczność istotnych ustaleń z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego (art. 77 § 1 Kpa ), prowadzącą do fałszywego uznania, iż linia może zostać wykonana w pasie technologicznym, obejmującym tereny zadrzewione, znajdujące się na jego nieruchomości

W uzasadnieniu skargi podnosił, iż działka nr [...], pozostaje zagospodarowana od kilkunastu lat mimo to Wojewoda nie rozważył jego uzasadnionego interesu jako właściciela nieruchomości jak i najmniejszej dla niej uciążliwości, jednakże z uwzględnieniem pasa koniecznego do właściwej eksploatacji - pasa technologicznego. Podkreślał, iż unormowanie z art. 124 ugn jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia polegającym na ograniczeniu prawa własności, o jakim mowa w art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Wydanie decyzji na podstawie tego przepisu ma charakter wyjątkowy i wymaga przekonywującego wykazania, że interes społeczny przemawiający za realizacją tej inwestycji jest tak ważny i znaczący, że wymaga ograniczenia uprawnień właścicielskich. Organy zaś skupiły się wyłącznie na interesie inwestora i wywodzącym się z niego interesie społecznym. Tymczasem powinny dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości dla właściciela nieruchomości, a wyniki takiej analizy powinny być wskazane w uzasadnieniu wydanej decyzji, zgodnie z art. 107 § 1 Kpa. Rozszerzająca wykładnia interesu społecznego prowadzi do naruszenia zasady praworządności i proporcjonalności sformułowanej w art. 2 Konstytucji. W okolicznościach sprawy, niejako z góry, zastosowana została zasada nadrzędności interesu społecznego nad interesem indywidualnym.

Zdaniem skarżącego, budowa napowietrznej linii energetycznej 110 kV, zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz.2573 ze zm.), została zaliczona do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, przez co przedsiębiorstwo przesyłowe powinno zostać zobligowane do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko.

Wskazując na przepis art. 138 ugn skarżący podnosił, że przepis upoważnia starostę do władczego rozstrzygnięcia w formie decyzji administracyjnej o zezwoleniu na zajęcia nieruchomości, ale tylko czasowe, co wynika z użytych przez ustawodawcę w omawianym przepisie form czasownikowych "może ograniczyć", "przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie". Zgodnie z tymi zapisami właściciel nieruchomości ma zatem obowiązek udostępnienia nieruchomości tylko na czas konieczny do wykonania celowych robót budowlanych. Stosownie do ust. 4 art. 124 ugn niezwłocznie po dokonaniu tych robót stan nieruchomości musi zostać przywrócony do stanu pierwotnego. Skarżona decyzja terminu udzielenia zezwolenia nie określa mimo, ze termin jest zasadniczym elementem przedmiotowej decyzji, który wyznacza horyzont czasowy pozbawienia właściciela uprawnień rzeczowych do skutecznego sprzeciwu wobec udzielonego zezwolenia. Na czasowość decyzji wyraźnie wskazał organ I instancji jedynie w uzasadnieniu.

W.M. zarzucał, że organ I instancji nie wyjaśnił, iż wskazany w decyzji zakres ograniczenia jest konieczny dla realizacji planowanego przedsięwzięcia celu publicznego. Z uzasadniania decyzji nie wynika czy organ badał istnienie przepisów technicznych, z których wynikałaby konieczność ustalenia pasa ograniczenia o szerokości 10 metrów - po 5 metrów w każdą stronę, liczonych od osi linii elektroenergetycznej, niemniej Starosta nie wskazał, iż budowa linii o takich parametrach technicznych wymaga odpowiednio dużego tzw. pasa technologicznego służącego do przebudowy oraz konserwacji tej sieci. Już na podstawie samego doświadczenie życiowego można stwierdzić, iż dostęp do linii musi być zapewniony z jej dwóch stron, a pas technologiczny musi być wystarczający do założenia stanowisk roboczych, w tym ustawienia maszyn roboczych z uwzględnieniem oddziaływania linii na środowisko oraz ograniczenia w zabudowie, które zgodnie z planem miejscowym wynosi 10 m od osi linii. Zdaniem skarżącego, obszar ograniczenia został ustalony w sposób dowolny, bez uwzględnienia rzeczywistego oddziaływania linii na teren, pomimo wskazania przez rzeczoznawcę sporządzającego opinię 20 metrowego pasa technologicznego. Obowiązkiem organów administracji publicznej w takim przypadku powinno być, po pierwsze zweryfikowanie twierdzeń wnioskodawcy o konieczności zachowania odpowiednich odległości od przewodów linii elektroenergetycznej do rosnących na działce drzew i po drugie ustalenie, zgodności z Polską Normą dotycząca pasów technologicznych linii. Za koniecznością przeprowadzenia stosownego postępowania dowodowego w tym zakresie przemawia także sprzeczność danych podawanych przez wnioskodawcę, co do wymaganej odległości, który we wniosku powołuje odległość 5 m - stosownie do PN-E-05100-1, organ nie przeprowadził stosownego wyliczenia w oparciu o wzór określony w pkt 23.2 cyt. normy. W ocenie strony skarżącej potrzeba ograniczenia własności musi być bowiem wykazana przekonującymi dowodami np. ekspertyzami, opinią rzeczoznawcy, dokumentami, które potwierdzającą konieczność przeprowadzenia inwestycji, jej wpływ na zapotrzebowanie energetyczne w regionie czego organy nie wyjaśniły, naruszając dyspozycję art. 7 i 77 § 1 Kpa. Zaistniałe braki nie pozwalają na zweryfikowanie twierdzeń zawartych w uzasadnieniu decyzji Wojewody oraz Starosty, iż inwestycja ma charakter publiczny i wyłącznie na tej podstawie należy ograniczyć własność skarżącego. W ocenie strony, rozpatrując ponownie przedmiotową sprawę Starosta powinien wyjaśnić jaka, w świetle obowiązujących przepisów, odległość powinna oddzielać drzewa od przedmiotowej linii elektroenergetycznej oraz dystansu, jaki w rzeczywistości je dzieli i konsekwencji ewentualnego niezachowania tej odległości. Organ powinien rozważyć także, czy w niniejszej sprawie zachodzi potrzeba zasięgnięcia wiadomości specjalnych, np. powołania biegłego z zakresu pożarnictwa, elektroenergetyki na okoliczność realności zaistniałego na gruncie niniejszej sprawy zagrożenia pożarowego oraz oddziaływania linii na ludność.

Skarżący wskazał też, że nie otrzymał wraz z decyzją mapy - załącznika stanowiącego integralną część decyzji zawierającego istotne informacje w tym m.in. planowany przebieg inwestycji. Wniósł, aby w zakresie sporządzonego załącznika, Sąd zbadał, czy przebieg ograniczenia korzystania z nieruchomości odpowiada lokalizacji inwestycji na podstawie planu miejscowego.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, iż w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 124 ugn organ związany jest przebiegiem linii energetycznej, wynikającym z planu miejscowego. Wszelkie zastrzeżenia co do istnienia linii energetycznej i jej lokalizacji mogły być podnoszone w toku procedury planistycznej, podobnie zresztą jak podnoszona przez skarżącego kwestia oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko. Zdaniem organu, jedyny "okres" jaki przewiduje przepis art. 124 ugn, to niezwłoczne przywrócenie stanu poprzedniego po wybudowaniu urządzeń przesyłowych. Powołany przepis całkowicie abstrahuje od wyznaczania innych ram czasowych w postaci terminu wygaśnięcia rozważanego zezwolenia bądź terminu rozpoczęcia czy zakończenia prac prowadzonych prac. O trwałości ograniczenia ustanawianego decyzją z art. 124 ugn przesądza też okoliczność, iż stanowi ona podstawę do dokonania wpisu w księdze wieczystej. Nie doszło też do naruszenia konstytucyjnie chronionego prawa własności bowiem inwestycja realizuje cel publiczny w rozumieniu art. 6 ugn, a skarżący ma prawo do słusznego odszkodowania.

Zdaniem Wojewody nie doszło również w sprawie do naruszenia przepisów postępowania, zaś stosowanie Polskich Norm z mocy art. 5 ust. 3 ustawy o normalizacji jest dobrowolne.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. Wojewoda wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 29 czerwca 2016 r. skarżący podtrzymał skargę oświadczając, iż czuje się oszukany przez firmę E, gdyż w okresie uchwalania planu, do którego nie zgłaszał zastrzeżeń, ustalane były znacznie wyższe odszkodowania niż ostatecznie zaproponowano. Podkreślił, iż na części działki przez którą ma przebiegać linia energetyczna rosną 60-letnie sosny. Zaprzeczał by w jakikolwiek sposób sprzeciwiał się budowie linii, która zresztą, jego zdaniem, nie ma charakteru inwestycji celu publicznego. Zwrócił też uwagę na rozbieżność w szerokości pasa technologicznego w decyzji i w planie w którym został określony na 20 m.

Pełnomocnik organu, podtrzymując stanowisko wyrażone w odpowiedzi na skargę, podkreślił, iż część zarzutów skarżącego dotyczy planu miejscowego, a dokonane ograniczenie zgodnie z wnioskiem inwestora miało zakres mniejszy niż wynikający z planu miejscowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna jednakże zasadniczo z przyczyn innych niż związane z zarzutami skargi.

1. Kontrola sądowoadministracyjna, stosownie do przepisów art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tj. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., zwanej ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do badania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy administracyjnej ( czyli na treść decyzji ) i procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na jej wynik, ewentualnie czy decyzja nie jest dotkniętymi wadami powodującymi jej nieważność z przyczyn wskazanych w art. 156 Kpa lub postępowanie administracyjne przeprowadzone zostało z naruszeniem prawa dającym podstawę do jego wznowienia ( art. 145 § 1 ppsa).

Dokonywana przez sąd administracyjny ocena legalności działań administracji publicznej następuje według stanu faktycznego i prawnego sprawy z dnia wydania kontrolowanego aktu i w oparciu o akta administracyjne z tego momentu ( art. 133 § 1 ppsa ). Stosownie do art. 134 § 1 ppsa sąd kontroluje całokształt sprawy administracyjnej gdyż nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną skargi.

Należy też zauważyć, że celem kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny jest ocena zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Sąd, na skutek zaskarżenia aktu lub czynności organu administracji publicznej, nie przejmuje sprawy administracyjnej do końcowego załatwienia, lecz ma jedynie skontrolować (ocenić) działalność tego organu. Sąd administracyjny nie zastępuje zatem organu administracji publicznej i nie rozstrzyga sprawy administracyjnej, chociaż wydaje wyrok rozstrzygający sprawę sądowoadministracyjną. Orzeczenia sądu administracyjnego, w razie uwzględnienia skargi, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu oraz zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania w toku dalszego załatwiania sprawy. Oznacza to, że sąd administracyjny rozstrzyga wprawdzie spór, lecz nie między stronami postępowania administracyjnego, a pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego ( tj. organem administracji, który wydał zaskarżony akt, a podmiotem legitymowanym do jego zaskarżenia), i tylko w zakresie obejmującym legalność zachowań prawnych organu administracyjnego. W takim tylko zakresie sprawa administracyjna staje się w postępowaniu sądowoadministracyjnym przedmiotem oceny sądu. Zastrzec przy tym należy, iż sąd administracyjny nie ma kompetencji do dokonywania ustaleń stanu faktycznego będącego tłem sprawy administracyjnej. Zadanie to należy do organu administracji publicznej. Do sądu administracyjnego należy jedynie ocena legalności procesu ustalania stanu faktycznego przez organ administracji z punktu widzenia wymagań proceduralnych, nie zaś samodzielne ustalanie stanu faktycznego ( vide: wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2013 r. II OSK 1808/11 oraz uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r. I OPS 10/09 - baza orzeczeń nsa. gov.pl ).

2. Przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozostawała decyzja Wojewody utrzymująca w mocy orzeczenie organu I instancji. Jej kontrola, przeprowadzona we wskazanych w pkt 1 ramach, wykazała, iż podjęta została ona z naruszeniem przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

W odniesieniu do zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności zarzucić należy, iż organ ten, wydając decyzję w postępowaniu odwoławczym, nie zrealizował ciążących nim obowiązków, naruszając w sposób istotny przepis art. 15 Kpa. W myśl wskazanej normy postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie). Zasada ta stwarza po stronie uprawnionego podmiotu prawo do uzyskania powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej przez organ pierwszej instancji. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że dla uznania zrealizowania przez organ wyższego stopnia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie jest wystarczające stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Dla możliwości przyjęcia, iż zasada dwuinstancyjności została faktycznie zrealizowana konieczne jest bowiem by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, wydających decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych przez stronę odwołującą się w stosunku do orzeczenia organu I instancji. Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może więc polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz w jego toku powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa". Organ odwoławczy nie jest bowiem związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. ( vide: WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., II SA/Kr 13/13, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wynika to z art. 138 Kpa, który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. ( vide: WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13 lutego 2013 r., IV SA/Po 1000/12, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Zasada dwuinstancyjności postępowania skutkuje tym, że z chwilą zainicjowania postępowania przed organem II instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu II instancji jest bowiem takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu I instancji, a działanie organu odwoławczego nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji ( vide: T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu I instancji ( vide: B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00). Tak więc, obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu I instancji. Od strony teoretycznej można by przyjąć, że pierwsze rozstrzygnięcie przestaje obowiązywać z chwilą, gdy zdecydowano się na powtórzenie postępowania w sprawie, która musi i tak zakończyć się nowym rozstrzygnięciem.

3. W kontekście obowiązku organu II instancji ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy rozstrzygniętej już przez organ I instancji, wskazać należy, że na proces stosowania prawa składa się szereg etapów i elementów. W pierwszej kolejności organ odwoławczy, ponownie rozpatrujący sprawę, powinien zidentyfikować odpowiednią normę prawa materialnego, której zastosowanie może wchodzić w rachubę w odniesieniu do rozpatrywanej sprawy. Następnie poprzez dokonanie wykładni tej normy, winien zrekonstruować jej treść i w oparciu o wynikające stąd wnioski, stwierdzić ustalenie jakich faktów jest konieczne z punktu widzenia zastosowania tej normy. Ustalenie tych faktów winno nastąpić według reguł prawa procesowego, a zwłaszcza tych reguł, które dotyczą postępowania dowodowego. Końcowym etapem jest dokonanie subsumcji, czyli przyporządkowanie ustalonego stanu faktycznego do hipotezy normy prawa materialnego. Uzasadnienie decyzji winno zawierać tok rozumowania organu przedstawiający proces konkretyzacji stosunku administracyjnoprawnego w danej sprawie - odnosząc się do szczegółowo przeanalizowanego stanu faktycznego w danej sprawie i winny być to odniesienia indywidualne - w każdej rozpoznanej sprawie - a nie tylko ogólnikowe odniesienia do tego typu spraw. Dopiero zrealizowanie tego obowiązku uprawnia organ odwoławczy do realizacji jego drugiego obowiązku jakim pozostaje odniesienie się i to do wszystkich zarzutów przez stronę, stawianych rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnemu. Reasumując powyższe, zadaniem organu II instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu I instancji. ( vide: wyrok NSA z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2720/11, baza orzeczeń nsa.gov.pl). W sytuacji uznania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy powinien on uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji, ze wskazaniem okoliczności jakie powinien on wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy ( art. 138 § 2 Kpa ).

4. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Wojewoda wydając zaskarżony akt nie zrealizował obowiązków ciążących na nim jako na organie odwoławczym. W istocie treść uzasadnienia rozstrzygnięcia sprowadza się do skrótowego wskazania przebiegu postępowania obejmującego fakt złożenia wniosku i jego streszczenia, przytoczenia osnowy decyzji organu I instancji oraz zarzutów odwołania, nadto poczynienia ogólnych rozważań dotyczących art. 124 i 6 ugn oraz wskazania, iż organ I instancji uznał zaistnienie okoliczności umożliwiających wydanie zaskarżonej odwołaniem decyzji. W dalszej kolejności organ II instancji przeszedł do oceny zasadności zarzutów odwołania. Lektura uzasadnienia decyzji Wojewody uprawnia zatem do stwierdzenia, że nie dokonywał on ponownego rozpoznania sprawy, a jedynie, ograniczył się do skontrolowania rozstrzygnięcia organu I instancji i to w zakresie w zakresie wynikającym ze stawianych mu przez M. i W.M. zarzutów.

Z kolei uważna lektura decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, iż jej uzasadnienie sprowadza się do przytoczenia treści żądania wniosku i streszczenia jego uzasadnienia, wskazania faktu złożenia załączników i ich wyszczególnienia. Wprawdzie zawiera ona ustalenia Starosty ze wskazaniem dowodów w oparciu o które je poczyniono, lecz dotyczą one jedynie faktu i przebiegu rokowań między inwestorem a właścicielami nieruchomości oraz wniosków Starosty w tym zakresie. Nadto zawiera ona opis przebiegu postępowania oraz ostateczną konkluzję, iż w sprawie spełnione zostały przesłanki materialno-prawne do dokonania ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących.

Tak więc w istocie organy obu instancji w swych rozstrzygnięciach poczyniły samodzielne ustalenia i odniosły się jedynie do jednej przesłanki warunkującej wydanie decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości w oparciu o przepis art. 124 ugn.

5. Nie budzi wątpliwości, iż wskazany przepis stanowi podstawę materialoprawną decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 art. 124 ugn starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Stosownie do ust. 3 tego przepisu, udzielenie zezwolenia o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

W świetle przytoczonej regulacji ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie administracyjnym uwarunkowane jest wystąpieniem dwóch przesłanek. Po pierwsze, ograniczenie właściciela lub użytkownika wieczystego w korzystaniu z jego nieruchomości jest konieczne, aby mógł być zrealizowany cel publiczny, zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie - wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 ugn powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie nieruchomości w sposób dobrowolny, które nie zakończyły się uzyskaniem zgody właściciela (użytkownika wieczystego) na wykonanie na jego nieruchomości robót budowlanych związanych z realizacją inwestycji wskazanej w art. 124 ust. 1 ugn.

6. W rozpoznawanej sprawie nie może budzić wątpliwości, że planowane przez wnioskodawcę zamierzenie inwestycyjne jest inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 w zw. z art. 124 ust. 1 ugn. W pkt 2 pierwszego z tych przepisów jako cel publiczny wskazana została budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Z kolei w ust. 1 art. 124 ugn mowa jest o urządzeniach służących do przesyłania lub dystrybucji m.in. energii elektrycznej. Na pojęcie "inwestycji celu publicznego" składają się dwa elementy, których łączne wystąpienie jest warunkiem koniecznym takiej jej kwalifikacji. Pierwszy element stanowi określenie przedmiotu inwestycji, jakim jest realizacja celu publicznego wskazanego w art. 6 ugn, a drugi element stanowi przypisanie inwestycji znaczenia lokalnego lub ponadlokalnego ( vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2010 r., II OSK 648/09, baza orzeczeń nsa.gov.pl ). W sprawie mamy do czynienia z inwestycją polegającą na budowie linii elektroenergetycznej WN 110V relacji [...], która bez wątpienia mieści się w zakresie przedmiotowym art. 6 w zw. z art. 124 ust. 1 ugn. Z kolei - bazując na informacjach zawartych we wniosku inwestora nie może budzić wątpliwości, że planowana inwestycja, ze względu na wpływ na zapewnienie pokrycia zapotrzebowania na energię elektryczną terenu Gminy, ma znaczenie zarówno lokalne, jak i ponadlokalne. W takiej sytuacji kwestionowanie przez skarżącego charakteru wskazanego zamierzenia, jako inwestycji celu publicznego, nie znajduje uzasadnienia.

Wynikające z omawianego przepisu uprawnienie do ograniczenia praw właściciela w zakresie korzystania z nieruchomości ma charakter wyjątkowy i może być realizowane tylko wówczas, gdy nie ma zgody właściciela gruntu na przeprowadzenie na nim niezbędnych prac związanych z przeprowadzeniem określonej inwestycji infrastrukturalnej, a negocjacje między inwestorem, a właścicielem gruntu nie doprowadziły do uzgodnienia warunków wejścia inwestora na daną nieruchomość. Funkcją tego przepisu jest przyznanie inwestorowi, wykonującemu roboty budowlane wymienione w treści przepisu, wymaganego przepisami prawa budowlanego prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

7. W świetle orzecznictwa sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że przez zgodę, o której mowa w art. 124 ugn należy rozumieć złożenie przez właściciela i inwestora realizującego cel publiczny takich oświadczeń, które pozwolą w sposób bezkonfliktowy zrealizować cel, którego dotyczy wniosek złożony w trybie wskazanego powyżej przepisu materialnoprawnego. Należy też podzielić stanowisko wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie sądowoadministracyjnym na gruncie ust. 1 i 3 art. 124 ugn, zgodnie z którym strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób określony w ust. 3 nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań oprócz obowiązku zainicjowania ich poprzez przedstawienie przez jedną z nich drugiej stronie propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zakończone w dowolnym czasie np. gdy – w ocenie którejś ze stron – nie ma możliwości zawarcia porozumienia. Ustawodawca nie przewidział przy tym szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują o tym, czy rezultatem podjęcia rokowań będzie porozumienie, skutkujące dokonaniem czynności prawnej, a także o tym, kiedy je zakończyć. Natomiast niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody, albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Stąd też przyjmuje się, że jeżeli mimo prowadzonych rokowań nie doszło do umowy, to tym samym właściciel nie wyraził zgody na wykonanie prac, przy czym okoliczność czy inwestor zaproponował właścicielowi nieruchomości warunki dla niego korzystne, czy takie, które są dla niego nie do przyjęcia nie może być weryfikowana w trybie art. 124 ugn ( vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r.,I SA/Wa 1785/12 i z dnia 1 grudnia 2011 r., I SA/Wa 1657/11, wyrok WSA w Rzeszowie z 3 września 2014 r. II SA/Rz 542/14 i z dnia 12 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 543/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

8. Zdaniem Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy organy zasadnie uznały, iż złożenie przez inwestora wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącego poprzedzone zostało rokowaniami z właścicielami nieruchomości, w rezultacie których nie udało się uzyskać ich zgody na udostępnienie należącego do nich terenu. Nie sprzeciwia się temu stanowisku okoliczność, iż rokowania prowadzone pismami inwestora z dnia [...] grudnia 2014 r. oraz [...] stycznia 2015 r., poprzedzały wniosek z dnia [...] lutego 2015 r. Okoliczność, iż postępowanie wszczęte tym wnioskiem zakończyło się umorzeniem postępowania wobec jego cofnięcia przez inwestora, nie pozbawia dokumentów, potwierdzających ich prowadzenie i negatywny wynik, mocy dowodowej w sytuacji gdy oba wnioski – na co zasadnie zwrócił uwagę Wojewoda - dotyczyły tych samych stron, tej samej nieruchomości i tej samej inwestycji. Nadto odstęp czasowy między wnioskami nie był nadmierny. Istotne pozostaje też, że złożenie nowego wniosku poprzedzone było kontaktem telefonicznym ze skarżącym jako współwłaścicielem nieruchomości ( działki nr [...]). Okoliczność ta udokumentowana została notatką sporządzoną przez osobę prowadzącą rokowania z ramienia inwestora. Stosownie do przepisu art. 75 § 1 Kpa jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Oznacza to ( także ze względu na omówiony już odformalizowany charakter rokowań ), iż wskazana notatka mogła stanowić dla organów orzekających w sprawie dowód braku możliwości uzyskania przez inwestora i właścicieli porozumienia w sprawie udostępnienia nieruchomości. W rezultacie rozmowy telefonicznej odbytej ze skarżącym inwestor uzyskał wiedzę co do tego, że jeden ze współwłaścicieli w dalszym ciągu nie wyraża zgody na zawarcie porozumienia. Mając na uwadze okoliczność, iż działka nr [...] stanowi przedmiot małżeńskiej wspólności majątkowej, brak zgody jednego z małżonków wykluczał potrzebę negocjacji z drugim ( tj. z M.M.). Udostępnienie nieruchomości w celu przeprowadzenia na niej prac budowlanych związanych z realizacją inwestycji polegającej na budowie linii energetycznej należy uznać za czynność przekraczającą zwykły zarząd rzeczą wspólną w rozumieniu art. 361 i 37 § 1 pkt 1 Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Zatem brak zgody jednego ze współmałżonków tj. W.M. wykluczał możliwość zawarcia porozumienia, co stanowiło o negatywnym wyniku negocjacji. Tak więc prawidłowo Wojewoda uznał za niezasadane zarzuty odwołania nakierowane na kwestionowanie spełnienia omawianej przesłanki i podzielił stanowisko Starosty w tym zakresie.

9. Równie zasadne było uznanie przez Wojewodę, iż osoby prowadzące negocjacje poprzedzające złożenie wniosku o wszczęcie postępowania w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości legitymowały się należytym umocowaniem do reprezentowania wnioskodawcy – inwestora do prowadzenia negocjacji. W tym zakresie zaakceptować należy w pełni ustalenia jak i zważania prawne organu odwoławczego. Trafnie organ zwrócił uwagę, iż nie jest uprawniony do ingerowania w kwestie wynikające z czynności cywilnoprawnych (umowy w sprawie realizacji inwestycji zawartej między inwestorem a wykonawcą), jednakże treść tej umowy zawartej przez inwestora ( wnioskodawcę) z wykonawcą robót (E SA) w powiązaniu z przedstawionymi pełnomocnictwami pozwala na stwierdzenie, iż zarówno W.T. jak i T.N. pozostawali osobami uprawnionymi do prowadzenia rokowań w zakresie uzgodnienia warunków ( w tym finansowych) udostępnienia nieruchomości (działki nr [...]) przez jej współwłaścicieli.

10. O ile przyjąć należało, że organy zasadnie uznały zaistnienie w sprawie przesłanki braku zgody właścicieli nieruchomości i negatywnego wyniku rokowań z nimi, to całkowicie zignorowały istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestię zbadania zgodności planowanej na działce skarżącego i jego żony inwestycji liniowej z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Jak już była o tym mowa w decyzji organu I instancji stwierdzenie o zgodności jej realizacji z ustaleniami planu miejscowego przyjętego uchwałą nr XLI/459/14 Rady Gminy z dnia [...] października 2014 r. ze wskazaniem, że część działki numer [...] znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem RL,E - tereny rolnicze z trasą przebiegu linii WN 110 kV znalazło się jedynie w części będącej streszczeniem wniosku inwestora ( strona 2 decyzji ). W decyzji Wojewody znalazło się również jedynie analogiczne stwierdzenie ( strona 8 decyzji ).

O ile nie budzi wątpliwości, iż inwestycja wskazana we wniosku E Sp. z o.o. pozostaje inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 6 w zw. z art. 124 ugn ( vide: pkt 6 ) to analiza decyzji organów obu instancji jak i zawartości akt administracyjnych w oparciu o które orzeka sąd administracyjny (art. 133 § 1 ppsa) prowadzi do jednoznacznego wniosku, iż organy zaniechały w istocie jakiegokolwiek sprawdzenia czy przebieg planowanej linii energetycznej wskazywany we wniosku inwestora tj. na złożonym wraz z nim załącznikiem mapowym i zakres wnioskowanego ograniczenia pozostaje zgodny z ustaleniami przywołanego planu miejscowego.

11. W decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn zakres ograniczenia prawa własności musi być ściśle określony, co oznacza, że musi ona wskazywać jednoznacznie przebieg inwestycji przez nieruchomość jak i zakres uszczuplenia władztwa właściciela i to tylko w zakresie niezbędnym do wykonania danej inwestycji oraz zgodnie z warunkami wynikającymi z planu zagospodarowania przestrzennego. Samo odwołanie się w decyzji do planu miejscowego jest niewystarczające. Istnienie planu zagospodarowania przestrzennego, przewidującego wykonanie na terenie nim objętym, inwestycji realizującej cel publiczny w rozumieniu art. 6 ugn jest jedynie warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji w właścicielem nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdyby do ugody z nim nie doszło, do wydania decyzji w omawianym trybie. Ustalenia planu miejscowego w zakresie przebiegu inwestycji, o jakiej mowa we wskazywanym przepisie, nie mogą zastąpić określenia ograniczenia korzystania z nieruchomości. Na podstawie ustaleń planu miejscowego można określić jakich niezbędnych ograniczeń należy dokonać na danej nieruchomości. Sam plan miejscowy nie rozstrzyga jednak o ograniczeniu korzystania z tej nieruchomości. Sprecyzowanie to następuje w decyzji wydawanej w trybie art. 124 ust 1 ugn. W związku z tym, to w tej decyzji konieczne jest określenie sposobu dokonanych ograniczeń w korzystaniu z nieruchomości. Powinno to nastąpić ze wskazaniem szczegółowego przebiegu linii elektroenergetycznej, jej usytuowania względem granic działki, lokalizacji słupów i granic pasa technologicznego ( obszaru zajęcia ). W orzecznictwie przyjmuje się, że dopuszczalne jest w tym celu skorzystanie przez organ administracji publicznej z rozwiązania w postaci załącznika mapowego określającego przebieg inwestycji ( tworzących ją urządzeń ). Pogląd taki wyrażony został m.in. w wyroku WSA w Lublinie z dnia 30 września 2010 r., II SA/Lu 374/10; wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 13 maja 2010 r. i 31 grudnia 2017 r. II SA/Go 579/07; wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 sierpnia 2010 r., II SA/Po 493/10; wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 12 grudnia 2013 r., II SA/Wr 583/13 oraz z dnia 26 lutego 2014r., II SA/Wr 883/13; wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 października 2014 r., I SA/Wa 1227/14). W takiej sytuacji załącznik mapowy staje się integralną częścią decyzji.

Należy też mieć na uwadze, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga by przebieg planowanej inwestycji był dla jego nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji inwestora w prawa właściciela nieruchomości sprowadzony do niezbędnego minimum ( vide: wyrok NSA z dnia 7 września 1989r., sygn. akt SA/Kr 441 ONSA 1989/2/81 i wyrok NSA z 10 listopada 2006r., sygn. akt I OSK 23/06 - baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych, przed wydaniem decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości organ administracyjny obowiązany jest dokonać analizy jak najmniejszej uciążliwości przebiegu planowej inwestycji dla właściciela nieruchomości, co znaleźć powinno odzwierciedlenie w jej uzasadnieniu. Brak pełnego wyjaśnienia tej kwestii w uzasadnieniu decyzji stanowi naruszenie art. 107 § 3 Kpa ( vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r., I SA/Wa 223/04; wyrok WSA w Łodzi z dnia 29 października 2008 r., II SA/Łd 314/08 , wyrok WSA w Opolu z 28 kwietnia 2009 r., II SA/Op 543/08 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Całkowite pominięcie tej kwestii może świadczyć o skupieniu się wyłącznie na interesie inwestora, z pominięciem interesu właściciela ( vide: wyrok WSA w Opolu II SA/Op 543/08 z dnia 28 kwietnia 2009 r., wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 31 grudnia 2007 r., II SA/Go 579/07; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2006 r., I OSK 23/06; wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2005 r., I SA/Wa 223/04) baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

12. Zaakcentowania jednakże wymaga, iż w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn nie rozstrzyga się o sposobie realizacji i przebiegu planowanej inwestycji liniowej. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy ustalenie sposobu realizacji ( linia napowietrzna ) i lokalizacji inwestycji nastąpiło już w planie miejscowym. Ma on charakter aktu prawa miejscowego ( art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ), pozostając obowiązującym prawem na obszarze gminy. Organy orzekające w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości skarżących są jego ustaleniami związane i nie mogą ingerować w kształt inwestycji i jej przebieg ( vide: wyrok NSA z dnia 15 maja 2014 r., I OSK 2587/14, wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2013 r., I OSK 81/12 - baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Z tych względów niezasadne pozostawały zarzuty skargi dotyczące niewyjaśnienia przez organy, czy istniały inne możliwości realizacji inwestycji w innej lokalizacji, tak by linię odsunąć na bezpieczną odległość i przeprowadzić przez obszar granicy działki nr [...], tak by – zdaniem skarżącego- stwarzała mniejsze zagrożenie dla zdrowia i życia oraz pozwalała na wykorzystanie potencjału gospodarczego oraz inwestycyjnego nieruchomości tj. czy było możliwe mniej uciążliwe przeprowadzenie napowietrznej linii energetycznej. Jak wynika z oświadczenia skarżącego złożonego na rozprawie, w toku procedury planistycznej, nie kwestionował on planowanego przebiegu linii energetycznej.

13. Ustawowy wymóg zachowania, w decyzji wydanej na podstawie art. 124 ugn, zgodności ograniczenia sposobu użytkowania z planem miejscowym odnosi się do obszaru nieruchomości, który w planie tym został objęty został przeznaczeniem na budowę infrastruktury technicznej celu publicznego. Obowiązkiem organów orzekających w sprawie pozostawało w okolicznościach sprawy zweryfikowanie wskazanego przez inwestora przebiegu linii energetycznej i wnioskowanego zakresu ograniczenia z tekstem i rysunkiem planu miejscowego w celu jednoznacznego ustalenia czy przebieg linii i zakres wnioskowanych ograniczeń pozostaje w zgodzie z planem miejscowym.

Z akt administracyjnych wynika, iż organy dysponowały tekstem prawa miejscowego ( uchwałą nr XLI/459/14 Rady Gminy z dnia [...] października 2014 r.). Jeżeli zaś chodzi o rysunek planu, to w aktach zalega jedynie czaro-biały wydruk z załącznika do uchwały dołączony przez inwestora, pochodzący z programu LEX, całkowicie nieczytelny i nieprzydatny przy ocenie zgodności przebiegu planowanej inwestycji przez działkę nr [...] z obowiązującym planem miejscowym.

Na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy nie można żaden sposób stwierdzić, że załącznik mapowy złożony przez inwestora wraz z wnioskiem ( a uznany przez organy orzekające za integralną część decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości) pozostaje w zgodności z przebiegiem inwestycji liniowej ustalonym w załączniku graficznym do uchwały w przedmiocie planu miejscowego.

Rzeczywista analiza zgodności przebiegu projektowanej linii energetycznej z planem miejscowym wymaga sięgnięcia do źródłowej dokumentacji planistycznej co najmniej w zakresie oryginału rysunku planu. Jak wynika z treści uchwały z dnia [...] października 2014 r. ( § 1 ust. 3 pkt 1 ) jej integralną częścią są rysunki planu w skali 1:2000 przedstawione na arkuszach nr 1 do 15, stanowiące załącznik nr 1. Analiza tych arkuszy wskazuje, że działki nr [...], położonej w [...], dotyczą co najmniej arkusze 13 i 14 rysunku planu. Faktem znanym sądowi orzekającemu z urzędu jest, że Wojewoda ( w Wydziale Infrastruktury ) dysponował oryginalną dokumentacją planistyczną obejmującą wykonane w technice barwnej wszystkie arkusze składające się na rysunek planu w skali 1:2000, a mimo to zaniechał jego analizy w powiązaniu z tekstem planu w celu oceny zgodności przebiegu inwestycji przez działkę skarżącego wykazanej na mapie inwestora z ustaleniami planu miejscowego. Dokumentacja ta została na czas rozstrzygania sprawy wypożyczona przez sąd w związku z nieczytelnością załączników graficznych do uchwały opublikowanych w Dzienniku Urzędowym Województwa ( Dz. Urzed. Woj. z 17 listopada 2014 r., poz. 2143 ).

14. Wskazane zaniechanie oznacza, że przed wydaniem decyzji organy administracji nie dokonały istotnych ustaleń, niezbędnych do rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu administracyjnym, naruszając tym samym, w stopniu mogącym mieć wpływ na załatwienie sprawy, przepisy art. art. 7, 10, 77 § 1 i 80 oraz 107 § 3 Kpa. Stwierdzić przy tym należy, że wprawdzie tak jak tekst planu również jego rysunek, stanowiąc prawo miejscowe, podlegają wykładni przez organy i sąd administracyjny, to w przypadku ewidentnego zaniedbania przez organy omawianej oceny ( zbadania przesłanki warunkującej rozstrzygnięcie sprawy) sąd nie jest uprawniony do dokonywania jej za organy. Jego rolą pozostaje bowiem funkcja kontrolna w odniesieniu do działań administracji publicznej. Zwrócić należy przy tym uwagę, iż kwestia oceny zgodności przebiegu linii i zakresu ograniczenia wnioskowanego przez inwestora z rysunkiem planu wymaga dodatkowych ustaleń. Jak już bowiem wskazano rysunek planu został sporządzony w skali 1:2000, natomiast złożony przez inwestora załącznik mapowy ( obejmujący trzy luźne arkusze ) z przebiegiem projektowanej inwestycji liniowej wykonany został w skali 1:1000, co bez poczynienia dodatkowych ustaleń uniemożliwia dokonanie wskazanej oceny w zakresie tego czy wskazywany przez inwestora przebieg linii energetycznej wraz z wnioskowanym zakresem ograniczenia jest faktycznie zgodny z planem miejscowym, mieszcząc się w granicach terenu przeznaczonego tym planem na cel publiczny. Z powołanym przyczyn nie mógł być zrealizowany postulat skargi zbadania przez sąd administracyjny zgodności przebiegu linii energetycznej z planem miejscowym.

15. Zaakcentowania wymaga, iż w sprawach rozstrzyganych na podstawie art. 124 ugn chodzi o ograniczenie prawa własności, a więc o wyjątek od konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności. Właściciel nieruchomości w tego rodzaju sprawach ma prawo do dokładnego wskazania zakresu tego ograniczenia tak, aby mógł wiedzieć jak kształtują się granice przysługującego mu prawa własności. Są to podstawowe warunki, które muszą być spełnione w sprawach dotyczących administracyjnoprawnego ograniczenia prawa własności. Obowiązki w tym zakresie spoczywają na właściwych organach administracyjnych ( vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2016 r., I OSK 1689/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ). W tym kontekście należało za zasadny uznać zarzut skarżącego, iż naruszeniem jego praw właścicielskich ale także przepisów postępowania było niedoręczenie mu wraz z decyzją organu I instancji załącznika mapowego, z którego Starosta - z akceptacją Wojewody - uczynił integralną treść decyzji.

Zważywszy na charakter i skutki prawne decyzji z art. 124 ust. 1 ugn obowiązkiem organów orzekających było przekazanie skarżącemu decyzji wraz z jej załącznikiem mapowym. W okolicznościach niniejszej sprawy jednakże istotne wątpliwości budzi możliwość uznania załącznika mapowego za integralną część decyzji Starosty. O ile bowiem w osnowie decyzji organu I instancji wspomina się o załączniku w postaci mapy, jako integralnej części decyzji, to załącznik ten ma postać trzech luźnych arkuszy w skali 1:1000, nie ponumerowanych i nie opisanych jako załącznik do decyzji. Pozbawiony jest też pieczęci urzędowych i podpisu osoby piastującej funkcję organu. W aktach administracyjnych zalega zresztą w miejscu innym niż decyzja Starosty. W konsekwencji braku jakiegokolwiek powiązania wskazanych arkuszy map z decyzją Starosty i oznaczenia ich jako jej załącznik istnieje możliwość traktowania jako załącznika do rozstrzygnięcia organu I instancji jakiejkolwiek mapy obrazującej przebieg linii energetycznej przez działkę nr [...].

16. W odniesieniu do zarzutów skargi związanych z kwestią zadrzewienia działki nr [...] i konieczności wycinki drzew oraz kwestii budowy i funkcjonowania linii elektroenergetycznej na działce w kontekście zasad bezpieczeństwa dla ludzi, mienia i zwierząt jak też oddziaływania tej inwestycji na środowisko zarzuty skargi pozostawały bezpodstawne.

Orzeczenie o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości nie może odnosić się i określać przebiegu realizacji samej inwestycji. Przepis art. 124 ust. 1 ugn nie formułuje obowiązku badania charakteru inwestycji w kontekście jej oddziaływania na środowisko czy oceny je realizacji w odniesieniu do przepisów technicznych, dopuszczalności wycinki drzew. Kwestie te nie mieszczą się bowiem w granicach sprawy dotyczącej ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Podkreślenia wymaga, że każdy z etapów procesu inwestowania (m.in. planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, ocena oddziaływania na środowisko, uzyskanie tytułu do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, projektowanie obiektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę) stanowi autonomiczną, w zakresie orzekania, procedurę w ramach której zapadają rozstrzygnięcia wynikające z przepisów prawa materialnego regulujących daną fazę realizacji przedsięwzięcia. Na etapie związanym z uzyskiwaniem przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane ( w postaci decyzji o jakiej mowa w art. 124 ugn ) istotne pozostaje wyłącznie czy kwestionowana decyzja zakreśla obszar, w którym te prace będą wykonywane oraz, czy obszar ten został objęty zajęciem z przeznaczeniem na ściśle określony cel (w planie miejscowym czy decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego) ograniczając prawo własności właściciela do swobodnego dysponowania wskazaną częścią nieruchomości (vide: wyrok NSA z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11- baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

17. W odniesieniu do zarzutów skargi dotyczących niezamieszczenia w decyzji terminu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości to stanowisko skarżącego w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego uznać należy za niezasadne. Treść decyzji wydanej na podstawie art. 124 ust. 1 ugn, powinna odpowiadać istocie przewidzianego w niej ograniczenia prawa własności. Powinna zatem precyzować zakres tego ograniczenia, skoro jej konsekwencje są zbliżone do wywłaszczenia. Analizując przepis art. 124 w zestawieniu z art. 126 ust. 1 ugn, w którym przewidziano udzielenie, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości, należy dojść do wniosku, że każda z instytucji prawnych wywłaszczenia lub ograniczenia prawa własności nieruchomości przewidzianych w art. 112-126 ugn posiada swój odrębny charakter, a zatem niedopuszczalne jest ani rozszerzające ani zawężające interpretowanie ich przesłanek i dokonywanie wykładni poszczególnych przepisów w drodze analogii. Skoro więc ustawodawca w art. 126 ust. 1 określił cezurę czasową, to nie oznacza, że taki sam zamiar, choć nie wypowiedziany expressis verbis, miał w odniesieniu do ograniczenia prawa własności przewidzianego w art. 124 ust. 1 ugn. Gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia prawa własności wiążącego się z koniecznością określenia przez organ decyzyjny czasookresu tego ograniczenia i wskazania terminu rozpoczęcia prac, to takie warunki decyzji zawarłby wprost w przepisie, tak jak uczynił to w odniesieniu do czasu (okresu i terminu) zajęcia nieruchomości w art. 126 ust. 1. Skoro jednak ustawodawca w analizowanym art. 124 ugn takich warunków nie określił, to znaczy, że nie było jego zamierzeniem ich ustanowienie. Zauważyć ponadto trzeba, że charakter prac określonych w art. 124 ust. 1 ugn z uwagi na to, że na ogół inwestycja, których dotyczą obejmuje rozległy obszar, często przebiega przez teren kilku gmin, jest rozłożona w czasie i wymaga niejednokrotnie koordynacji robót prowadzonych przez więcej niż jednego wykonawcę, uniemożliwia jednoznaczne określenie czasookresu i terminu tych prac na konkretnej nieruchomości. W interesie inwestora, wynikającym z jego obowiązków restytucyjnych i ewentualnie odszkodowawczych leży zminimalizowanie czasu prowadzonych robót na poszczególnych nieruchomościach i takie ich zaplanowanie, żeby zagwarantować zminimalizowanie szkód. Za niezasadny uznać też należało zarzut braku ustanowienia w decyzji obowiązku przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego. Wskazany obowiązek wynika bowiem wprost z ustawy tj. z ust. 4 art. 124 ugn. I nawet gdyby uznać dopuszczalność zamieszczenia go w decyzji , to rozstrzygnięcie takie miałoby co najwyżej charakter informacyjny ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 2 października 2013 r. II SA/Go 693/13 baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Trafne natomiast pozostawało stanowisko skarżącego w zakresie tego, że decyzja wydana na podstawie art. 124 ugn powinna precyzować zakres uszczuplenia władztwa właściciela na terenie objętym ograniczeniem ( pasy technologiczne ) w sposób zgodny z ustaleniami planu miejscowego.

18. W konsekwencji uznania, iż zaskarżone decyzje wydane zostały w sprawie w której nie wyjaśniono wszystkich okoliczności istotnych dla jej rozstrzygnięcia, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji ( art. 135 ppsa ). Zaważywszy na uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej z uwagi na niewyjaśnienie stanu sprawy przedwczesne pozostawało odnoszenie się przez sąd do zarzutów naruszenia konstytucyjnych zasad ochrony prawa własności i proporcjonalności.

W toku ponownego rozpoznania sprawy organy pozostawać będą związane oceną prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku ( art. 153 ppsa ). Ponownie prowadząc postępowanie podejmą też czynności związane z ustaleniem zgodności przebiegu inwestycji i wnioskowanego zakresu ograniczenia dysponowania nieruchomością z planem miejscowym. Dokonają w szczególności analizy porównawczej tekstu planu oraz odpowiednich ( źródłowych ) arkuszy rysunku planu miejscowego z przedłożoną przez inwestora mapą określającą przebieg inwestycji, przy zapewnieniu rzeczywistej możliwości dokonania takiego porównania zważywszy na różne skale podkładów mapowych.

19. Konsekwencją uwzględnienia skargi i wniosku skarżącego o zwrot poniesionych kosztów postępowania pozostawało rozstrzygnięcie o kosztach, podjęte na podstawie art. 200 oraz 205 § 1 i 3 ppsa. Do kosztów tych zaliczono uiszczony wpis od skargi ( 200 zł ) oraz zwrot wydatków związanych z dojazdem przez skarżącego do sądu z miejsca zamieszkania ( 264,11 zł ) przy uwzględnieniu odległości ( 180 km x 2 ) i pojemności samochodu ( 3,0 l ).