Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 841/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 13, art. 9q ust. 1, art. 9z ust. 2 pkt 3, art. 9x ust.3, art. 3c, art. 9zb ust.3, art. 9ze ust. 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1439
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Anna Sękowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Rząsa Sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska Protokolant spec. Piotr Jędrasik po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na rozprawie sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] marca 2021 r., nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] marca 2021 r., znak [...] Główny Inspektor Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r. znak: [...], nakładającej karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym:

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska działając na podstawie art. 3c ust. 1 u.c.p.g. oraz przepisów rozporządzeniu Ministra Środowiska z 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczenia masy tych odpadów (Dz. U. z 2012 r., poz. 676), w oparciu o analizę rocznego sprawozdania Wójta Gminy [...] z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 rok oraz w wyniku przeprowadzonej od [...] listopada 2015 r. do [...] grudnia 2015 r., udokumentowanej protokołem z kontroli nr [...], sygn. [...], stwierdził, że Gmina [...] w 2014 r. nie wywiązała się z obowiązku osiągnięcia wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. Gmina [...] wykazała przedmiotowy poziom równy 109,00 %. Zgodnie z załącznikiem nr 1 do w/w rozporządzenia gminy były obowiązane osiągnąć w 2014 r. poziom 50% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r. [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska stwierdził zatem, że Gmina [...] w 2014 r. nie osiągnęła wymaganego poziomu.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] lutego 2016 r. znak: [...], wydaną na podstawie przepisów art. 9z ust. 2 pkt 2 i ust. 3 ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymania czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r.. poz. 1399, ze zm.), zwanej dalej "u.c.p.g.", wymierzył Gminie [...] administracyjną karę pieniężną w wysokości [...] zł, za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Na podstawie art. 9z ust. 2 pkt 2, art. 9z ust. 3 oraz 9x ust. 3 u.c.p.g. obliczono karę pieniężną jako iloczyn stawki opłaty za zmieszane odpady komunalne określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. 1219), zwanej dalej "Poś", i brakującej masy odpadów komunalnych wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z obwieszczeniem Ministra Środowiska z 10 września 2012 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2013 (M.P. z 2012 r.. poz. 766), dalej "obwieszczenie o wysokości stawek (...)", jednostkowa stawka opłaty za niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne wynosi 119,68 zł/Mg.

[...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska na podstawie danych wykorzystanych przez stronę do obliczenia poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w rocznym sprawozdaniu z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2013 r. ustalił masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji dozwoloną do składowania wynoszącą [...] Mg oraz masę zebranych w/w odpadów przekazanych do składowania wynoszącą [...] Mg. Następnie [...] Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska obliczył wysokość administracyjnej kary pieniężnej wy noszącą [...] zł.

Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] marca 2021 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2016 r.

Organ II instancji podkreślił, że aktualnie obowiązujące rozporządzenie wskazuje wyłącznie poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w latach 2017-2020. W rozpoznawanej sprawie ocena zachowania podmiotu w zakresie osiągnięcia poziomów - ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2014 r. winna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą w sytuacji, gdy zachowanie skarżącego polegające na nieosiągnięciu wymaganego poziomu nadal podlega karze zgodnie z u.c.p.g.

Podkreślono, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w przepisach przejściowych należy przyjąć, że nowe rozporządzenie Ministra Środowiska z 15 grudnia 2017 r. ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jego wejściu w życie, jak i do tych, które miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej - po wejściu w życie nowego rozporządzenia.

Z akt sprawy wynika, że taka sytuacja nie nastąpiła w rozpatrywanej sprawie, gdyż stwierdzone przez organ naruszenie przepisów u.c.p.g. dotyczyło 2014 r. Przyjęcie stanowiska, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy nowego rozporządzenia, które weszło w życie od 1 stycznia 2018 r., prowadziłoby do naruszenia zasady lex retro non agit, tj. podstawowej zasady państwa prawa, którą można wyprowadzić z art. 2 Konstytucji RP. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie stan prawny i faktyczny dotyczący nieosiągnięcia przez skarżącego wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w 2014 r. został ukształtowany w całości przed wejściem w życie rozporządzenia z 17 grudnia 2017 r. zastosowanie w sprawie mają przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z 25 maja 2012 r.

Także ustawa z 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2019. poz. 1579), wprowadziła zmiany w dotychczas obowiązującej ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, zmieniając brzmienie art. 9z. tj. przepisu materialnego, na podstawie którego wymierzane były dotychczas administracyjne kary pieniężne w przypadku stwierdzenia naruszeń dotyczących nieosiągnięcia przez gminę wymaganego poziomu.

Organ wskazał jednak, iż przedmiotowymi nowelizacjami ustawodawca nie zlikwidował, a nawet nie zmienił w żaden sposób zachowania podlegającego administracyjnej karze pieniężnej objętego niniejszym postępowaniem, gdyż było nim i jest nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny decyzji wymierzającej karę. organ II instancji stwierdził, że organ I instancji słusznie ustalił, że strona nie osiągnęła wymaganego poziomu 50% ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Organ odwoławczy dokonał analizy danych zawartych w rocznym sprawozdaniu Wójta z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. i ponownie przeliczył osiągnięty poziom ograniczenia masy tych odpadów za 2014 r. Przeprowadzone obliczenia wykazały, iż Gmina [...] osiągnęła w 2014 r. poziom ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania równy 109,00 %, natomiast zgodnie z ww. rozporządzeniem maksymalny osiągnięty poziom powinien wynieść 50 %. Organ II instancji dokonał także ponownego przeliczenia należnej kary za nieosiągnięcie wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania i uznał dokonane przez organ I instancji wyliczenia za prawidłowe.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że organy orzekające w niniejszej sprawie nie mają możliwości modyfikacji sposobu wyliczenia kary. W szczególności, że bez znaczenia w niniejszej sprawie jest wzrost liczby ludności w stosunku do 1995 r. oraz ilość wytwarzanych odpadów komunalnych, które w świetle przepisów prawa winny zostać zagospodarowane w inny sposób niż składowanie. Podkreślono, że kara o której mowa w art. 9z ust. 2 pkt 2 u.c.p.g. jest obligatoryjna i organ odwoławczy nie może odstąpić od jej wymierzenia za naruszenie stwierdzone przez organ I instancji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wywiodła Gmina [...], zaskarżając decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska w całości.

Strona skarżąca zarzuciła:

naruszenie art. 9z ust. 3 w związku z art. 9 z ust. 2a pkt 2 u.c.p.g. poprzez jego zastosowanie i błędne nałożenie kary pieniężnej;

naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a poprzez nałożenie na Gminę [...] kary pieniężnej i brak wzięcia pod uwagę przy rozpoznaniu sprawy, że:

przyjęty sposób obliczenia osiąganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest wysoce krzywdzący dla Gminy [...], która jako jednostka samorządu terytorialnego wyróżniająca się na tle pozostałych gmin w zakresie gospodarki odpadami otrzymała w 2013 r. tytuł Najczystszej Gminy [...] otrzymując I nagrodę w konkursie "[...]",

objęta rozporządzeniem Ministra Środowiska z 25 maja 2012 r. formuła wyliczania poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania uwzględnia rok 1995, w którym na terenie Gminy [...] według GUS zamieszkiwało [...] osób. Koniec roku 2014 liczba ta wynosiła już [...] osób;

mając na uwadze dane demograficzne oraz dotychczasową metodykę wyliczania przedmiotowego wskaźnika z 1995 r., iż wymagany poziom ograniczenia masy bioodpadów jest niemożliwy do spełnienia,

naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy to jest art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak powołania podstawy prawnej zaskarżonej decyzji oraz uzasadnienia prawnego decyzji z [...] marca 2021 r.

Mając na uwadze powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie decyzji organu I instancji i o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu przytoczono stan faktyczny sprawy. Wyjaśniono, że przyjęty sposób obliczenia osiąganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest wysoce krzywdzący dla Gminy [...]. Gmina w sposób nie budzący zastrzeżeń dbała o jakość środowiska i wywiązywała się z zadań gospodarki odpadami nałożonymi przepisami prawa. Objęta rozporządzeniem Ministra Środowiska z 25 maja 2012 r. formuła wyliczania poziomu ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania uwzględnia rok 1995, w którym na terenie Gminy [...] według Głównego Urzędu Statystycznego zamieszkiwało [...] osób. Na koniec roku 2014 liczba ta wynosiła już [...] osób, a zatem na przestrzeni 9 lat nastąpił wzrost liczby mieszkańców gminy o 173 %, przy średniej województwa 5 %. Trend szybkiego wzrostu liczby mieszkańców gminy jest nadal obserwowany, na koniec 2021 roku jest to już [...] mieszkańców zadeklarowanych w systemie gminnego odbioru odpadów komunalnych.

Tym samym skutkiem przyjęcia w rozporządzeniu, o którym mowa powyżej wskaźników odwołujących się do liczby mieszkańców Gminy [...] z 1995 r. jest nieosiągnięcie poziomów ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ponadto w przypadku innych frakcji odpadów komunalnych takich jak papier, metale, tworzywa sztuczne oraz szkło Gmina [...] uzyskuje bardzo dobre wyniki recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. W roku 2014 poziom recyklingu oraz przygotowania do ponownego użycia tej frakcji w Gminie [...] wyniósł 63% tj. znacznie powyżej poziomu wymaganego rozporządzeniem Ministra Środowiska (t.j. 14%). Gmina [...] była jedną z pierwszych gmin w Polsce, która wprowadziła segregację odpadów bezpośrednio "u źródła", gdzie mieszkańcy już od roku 1998 segregują odpady, stąd tak wysokie poziomy segregacji frakcji suchej. Również w zakresie selektywnego odbioru odpadów ulegających biodegradacji z roku na rok Gmina [...] osiągała coraz wyższe wskaźniki odbioru tych odpadów t. j. w roku 2013 - [...] Mg, w roku 2014 - [...] Mg, w roku 2015 - [...] Mg.

Gmina [...], będąc zobowiązana do zorganizowania systemu odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy i do wyłonienia wykonawcy w ramach zamówienia publicznego na odbieranie i zagospodarowanie tych odpadów, nie miała wpływu na to, do jakich instalacji przetwarzania odpadów wykonawca przekazuje odpady i czy te odpady są w odpowiedni sposób zagospodarowywane, co miało później przełożenie na osiągnięty poziom ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Wynik danej gminy jest w znacznej mierze składową wyniku wielu samorządów/dostawców odpadów.

W roku 2014 na terenie gminy [...] zameldowanych było [...] mieszkańców (natomiast ze złożonych przez mieszkańców deklaracji o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi wynika, że na terenie gminy zamieszkiwało [...] osób), którzy oddali [...] Mg odpadów komunalnych, co daje ok. [...] kg rocznie na mieszkańca. Mając na uwadze dane demograficzne oraz obowiązującą w 2014 r. metodykę wyliczania przedmiotowego wskaźnika z 1995 r. podkreślono, iż wymagany poziom ograniczenia masy bioodpadów był niemożliwy do spełnienia dla Gminy [...].

Gdyby wzór ten opierał się na liczbie ludności rzeczywistej w danym okresie rozliczeniowym wówczas poziom dla Gminy [...] byłby możliwy do osiągnięcia. Funkcjonujące wówczas przepisy były wadliwe. Z ustaleń Gminy [...] wynika, że gdyby podstawić do obowiązującego w 2014 r. wzoru aktualną liczbę ludności gminy [...] tj. [...], a nie liczbę [...] tysięcy (na rok 1995 r.) to Gmina [...] osiągnęłaby poziom 53%, a zatem poziom przekroczenia normy wyniósłby jedynie 3% .

Wskazano także, że w toku postępowania, w piśmie z [...] grudnia 2015 r. Gmina [...] złożyła wniosek o odstąpienie od naliczania kar pieniężnych. Również do tego wniosku żaden z organów nie odniósł się, pomimo tego, iż zarówno art. 9zb ust. 3 i art. 9 ze ust. 2 u.c.p.g. przewidują, że wojewódzki inspektor ochrony środowiska, w drodze decyzji, może zawiesić zapłatę kar, o których mowa w art. 9z ust. 2, lub je umorzyć.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 107 § 1 pkt 4 i pkt 6 k.p.a. w związku z art. 107 § 3 k.p.a. wskazano, że w zaskarżonej decyzji GIOŚ w sentencji decyzji wskazuje jedynie jako podstawę prawną decyzji przepis art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. nie podając jakichkolwiek przepisów prawa materialnego i jedynie w uzasadnieniu zawarte są rozważenia na temat przepisów intertemporalnych, w jakim brzmieniu winny mieć zastosowanie do rozpoznania niniejszej sprawy. O ile, gdy chodzi o przepisy k.p.a. oraz rozporządzenia z 25 maja 2012 r. organ ten jasno wskazuje, że stosował będzie przepisy obowiązujące w dacie wydania decyzji pierwszej instancji, o tyle gdy chodzi o przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach organ ten już nie wskazuje, które konkretnie z przepisów tej ustawy mają być podstawą przyjętego rozstrzygnięcia i w jakimi brzmieniu (której z kolejnych nowelizacji).

Organ administracji publicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Sąd w całości podziela ustalenia organów obu instancji i wyrażoną przez nie ocenę stanu faktycznego i prawnego.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji były przepisy ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2020 r. poz. 1439). Zgodnie z art. 9q ust. 1 tej ustawy gminy sporządzają na podstawie danych otrzymanych od podmiotów odbierających odpady komunalne w gminie, roczne sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi. Wójt, burmistrz lub prezydent miasta sporządza sprawozdanie, które ma obowiązek przekazać marszałkowi województwa i wojewódzkiemu inspektorowi ochrony środowiska w terminie do 31 marca roku następującego po roku, którego sprawozdanie dotyczy. Sprawozdanie zawiera informacje i dane wskazane w art. 9q ust. 3 powołanej ustawy, w tym m.in. informacje o osiągniętych poziomach ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Zgodnie z art. 3c ust. 1 powołanej ustawy, gminy są obowiązane ograniczyć masę odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:

1) do dnia 16 lipca 2013 r. - do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

2) do dnia 16 lipca 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania

- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Poziomy ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, które gmina jest obowiązana osiągnąć w poszczególnych latach, uwzględniając potrzebę osiągnięcia powyższych poziomów, określone zostały w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów (Dz. U. poz. 676). W rozporządzeniu tym określony został również sposób obliczania poziomu masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania w roku sprawozdawczym. Zgodnie z art. 9z ust. 2 pkt 3 przywołanej ustawy, gmina, która nie wykonuje obowiązku, o którym mowa w art. 3b lub art. 3c - podlega karze pieniężnej obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Karę pieniężną oblicza się w sposób ściśle określony w art. 9x ust. 3 powołanej ustawy. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z 25 maja 2012 r. w sprawie poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania oraz sposobu obliczania poziomu ograniczania masy tych odpadów, przy obliczaniu poziomu uwzględnia się:

- masy zmieszanych odpadów komunalnych przekazanych do składowania w roku rozliczeniowym z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów odpowiednio dla miast i wsi;

- masy selektywnie zebranych odpadów ulegających biodegradacji ze strumienia odpadów komunalnych z obszaru danej gminy w roku rozliczeniowym przekazanych do składowania z uwzględnieniem udziału odpadów ulegających biodegradacji w masie tych odpadów;

- masy odpadów powstałych po mechaniczno-biologicznym przetworzeniu zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie 19 12 12 nie spełniających wymagań rozporządzenia Ministra Środowiska wydanego na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, ze zm.), przekazanych do składowania z uwzględnieniem współczynnika udziału odpadów ulegających biodegradacji w wysokości 0,52.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 5 Dyrektywy Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowisk Państwa Członkowskie ustanawiają strategię krajową dotyczącą zmniejszenia ilości odpadów ulegających biodegradacji, które trafiają na składowiska. Strategia ta stanowi, co następuje:

a) nie później niż pięć lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 odpady komunalne ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 75 % całkowitej ilości (według wagi) odpadów komunalnych ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995, dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat,

b) nie później niż w osiem lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 50 % całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995, dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat,

c) nie później niż 15 lat po dacie ustanowionej w art. 18 ust. 1 komunalne odpady ulegające biodegradacji przeznaczone na składowiska muszą zostać zredukowane do 35 % całkowitej ilości (według wagi) komunalnych odpadów ulegających biodegradacji wytworzonych w 1995 r. lub w ostatnim roku przed 1995 r., dla którego dostępne są standardowe dane Eurostat.

Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dokonując w zakresie swojej regulacji transpozycji wymienionej dyrektywy wskazuje w art. 3c ust. 1, że do obowiązkowych zadań własnych gmin w zakresie gospodarki odpadami komunalnymi należy obowiązkowe ograniczenie masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania:

1) do 16 lipca 2013 r. – do nie więcej niż 50% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania,

2) do 16 lipca 2020 r. - do nie więcej niż 35% wagowo całkowitej masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania

- w stosunku do masy tych odpadów wytworzonych w 1995 r.

Analiza rocznego sprawozdania Wójta Gminy [...] z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi za 2014 r. i dokumentacji z czynności kontrolnych prowadzi do konstatacji, że organy orzekające w sprawie mają rację, że Gmina [...] nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku ograniczenia masy odpadów ulegających biodegradacji przekazanych do składowania do poziomu 50% w 2014 roku, bowiem osiągnęła ona poziom ograniczenia tych odpadów równy 109%.

Niewykonanie przez gminę obowiązków ograniczenia odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania stanowi podstawę do obligatoryjnego nakładania kar administracyjnych za niezrealizowanie zadań związanych z gospodarką odpadami komunalnymi w trybie art. 9z ust. 2 pkt 3 powołanej ustawy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2987/17, dostępny na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Organ orzekający nie ma możliwości uznaniowego rozstrzygnięcia tego zagadnienia, gdyż przepis ten wyraźnie stanowi, że "gmina (...) podlega karze pieniężnej". Karę pieniężną oblicza się w sposób określony w art. 9x ust. 3 omawianej ustawy. W związku z tym zarzuty skargi dotyczące naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego jak i przepisów postępowania w sprawie dotyczącej sankcji pieniężnej są nietrafne. Decyzja w przedmiocie kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9z ust. 2 ustawy ma charakter związany. Skoro żaden przepis nie przewiduje możliwości odstąpienia od nałożenia kary, czy też miarkowania jej wysokości, to wszelkie okoliczności podnoszone w odwołaniu, a następnie powtórzone w skardze, nie mogły być przez organ brane pod uwagę przy ustalaniu jej wysokości, ponieważ kara ta jest wymierzana bez względu na przyczynę przekroczenia dopuszczalnych norm i odgrywa ona przede wszystkim rolę prewencyjną. Organ wymierzający tę karę nie może odstąpić od jej wymierzenia, gdyż powołany przepis art. 9z ust. 2 ma charakter obligatoryjny, jak również organ nie może kształtować jej wysokości według własnej oceny stopnia szkodliwości danego działania. Podkreślenia wymaga, że podstawową cechą sankcji administracyjnych jest oparcie ich nie na zasadzie winy, lecz na zasadzie bezprawności, a więc na samym obiektywnym fakcie naruszenia prawa. Ponadto wysokość kar administracyjnych jest ściśle określona w przepisach prawa, które nie pozostawiają organom administracji wymierzającym te kary uznania co do ich wysokości w konkretnym przypadku. Organ nie miał więc prawnych możliwości ani odstąpienia od wymierzenia kary, ani miarkowania wysokości tej kary w zależności od okoliczności danej sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2016 r., sygn. akt II OSK 842/16, dostępny wskazanej wyżej na stronie internetowej orzeczeń sądów administracyjnych). Wyliczenie wysokości kary pieniężnej, dokonane w niniejszej sprawie przez organ, jest wynikiem działania arytmetycznego, które w sposób przejrzysty zostało w toku postępowania administracyjnego przedstawione. Organ uwzględnił w tym działaniu arytmetycznym dane przewidziane w przepisach prawa.

Wymierzenie Gminie kary pieniężnej za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c powołanej ustawy, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania jest konsekwencją obowiązywania w prawie ochrony środowiska zasady "zanieczyszczający płaci" uregulowanej w art. 7 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219). Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy, kto powoduje zanieczyszczenie środowiska, ponosi koszty usunięcia skutków tego zanieczyszczenia. W piśmiennictwie wskazano, że "zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej" (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", [w:] H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne, Wrocław 2008. s. 145). Jest to odpowiedzialność za sam skutek i oderwana od jakiejkolwiek postaci. Obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie (zob. A. Lipiński, tamże). Kary pieniężne w postępowaniu z odpadami komunalnymi spełniają przede wszystkim funkcję bodźcową. Mają one zachęcać gminę do podejmowania takich środków zaradczych, które zredukują zanieczyszczenie spowodowane nieosiągnięciem wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania przy wykorzystaniu najtańszych metod działania. Funkcja ta ma skłaniać również gminę do ponoszenia kosztów, które przypadają na gminę w ramach wspólnie podejmowanych działań na rzecz ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Jednym z podstawowych celów nowego systemu gospodarki odpadami komunalnymi zgodnych z treścią zasady "zanieczyszczający płaci" jest osiągnięcie odpowiednich poziomów ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji kierowanych na składowiska. Wymierzona w tej sprawie kara pieniężna za niewykonywanie obowiązku, o którym mowa w art. 3c ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a mianowicie za nieosiągnięcie w 2014 r. wymaganego poziomu ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania, jest sankcją za niewykonanie przez gminę obowiązku prawnego.

Za niezasadne uznał Sąd również zarzuty dotyczące nie powołania podstawy prawnej. Jakkolwiek jest to wada decyzji, to jednak w sytuacji, gdy Sąd stwierdzi, że w sprawie zastosowane zostały prawidłowe przepisy, pozostaje ona bez wpływu na wynik sprawy. Całkowicie zaś bezpodstawny jest zarzut dotyczący braku uzasadnienia prawnego. Zdaniem Sądu uzasadnienie takie zostało przedstawione w sposób wyczerpujący, zaś strona skarżąca nie wyjaśniła tego zarzutu szerzej. Z tego powodu Sąd nie może się do niego odnieść w sposób bardziej wnikliwy.

Również bez znaczenia dla zasadności zaskarżonej decyzji pozostaje nie rozpatrzenie wniosków o odstąpienie od naliczania kar. Przywołane przez skarżącą przepisy u.c.p.g., tj. art. 9zb ust. 3 i art. 9ze ust. 2, przewidują możliwość zawieszenia zapłaty kar bądź ich umorzenie. W każdym jednak wypadku, dla ich zastosowania, najpierw kara musi zostać wymierzona.

Z powyższych względów Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.