Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1611/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 130
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis (spr.) Sędziowie WSA Magdalena Durzyńska WSA Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze sprzeciwu J. S. i T. S. od decyzji Ministra Rozwoju z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw


UZASADNIENIE

Minister Rozwoju decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad uchylił w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r.

i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Nieruchomość położona w obrębie [...], gmina [...]., oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha (nieruchomość), decyzją Wojewody [...] z [...] marca 2018 r., [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod budowę [...] na odcinku [...]. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu [...] września 2016 r.

Wojewoda [...] (Wojewoda) decyzją z [...] marca 2018 r. orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz J.S. i T.S. z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności nieruchomości oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad (Dyrektor) do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o ustaleniu odszkodowania stanie się ostateczna.

Podstawę prawną decyzji Wojewody stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474, ze zm., dalej zwanej specustawą drogową) oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65, ze zm. dalej: u.g.n.) wraz z przepisami wykonawczymi.

Wysokość odszkodowania Wojewoda ustalił na podstawie operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę M.W. na zlecenie J.S. i T.S. (Skarżący), Biegły ten uznał, że na rynku lokalnym nie ma wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi podobnymi do nieruchomości wycenianej, w konsekwencji dokonał wyceny na podstawie przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych i danych z rynku lokalnego.

Po rozpoznaniu odwołania Dyrektora, Minister Rozwoju (Minister) decyzją z [...] czerwca 2020 r. uchylił w całości decyzję Wojewody i przekazał mu sprawę do ponownego rozpoznania.

Jako podstawę prawną swojego rozstrzygnięcia Minister wskazał art. 138 § 2 k.p.a.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Minister wskazał, że na zlecenie Wojewody biegły D.B. [...] października 2016 r. sporządził operat szacunkowy zawierający wycenę wartości nieruchomości.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r. strony postępowania przedłożyły opinię nr [...] Komisji Arbitrażowej i Opiniowania Wycen Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych w [...] z [...] marca 2017 r., w zakresie oceny opracowania autorstwa D.B..

Po uwzględnieniu zastrzeżeń wynikających z ww. opinii do akt sprawy przedłożono poprawiony operat szacunkowy z dnia [...] maja 2017 r. autorstwa D.B..

W operacie tym wskazano, że Nieruchomość na dzień wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiła nieruchomość niezabudowaną, użytkowaną rolniczo (uprawa [...]) bez zadrzewień i zakrzewień(jedynie przy granicy z drogą krajową zlokalizowane były dwa pojedyncze drzewa lipy). Ww. nieruchomość położona jest w strefie niezabudowanej w odległości [...] m od strefy śródwiejskiej miejscowości. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty użytkowane rolniczo oraz w odległości około [...] m zakład produkcji rolnej. Dojazd do ww. działki odbywał się drogą krajową nr [...]. Na działce nie zlokalizowano urządzeń infrastruktury.

Na dzień wydania decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2016 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wyceniana nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, przyjętym uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., z późniejszymi zmianami, ww. nieruchomość położona była na terenie przeznaczonym pod tereny komunikacji samochodowej (planowany przebieg drogi ekspresowej [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe).

Powyższe ustalenia w zakresie przeznaczenia nieruchomości, jak również analiza rynku nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi pozwoliły na zastosowanie procedury wyceny wskazanej w § 36 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm., dalej: "rozporządzenie").

Dokonując wyceny rzeczoznawca majątkowy wskazał, że ze względu na brak transakcji nieruchomościami całościowo porównywalnymi z nieruchomością wycenianą (grunt ze składnikami roślinnymi) niemożliwe było dokonanie wartości rynkowej nieruchomości. Tym samym wypełniając dyspozycję art. 135 u.g.n., autor operatu szacunkowego określił jej wartość odtworzeniową, gdzie oddzielnie określa się wartość gruntu i oddzielnie wartość jego części składowych. Wartość prawa własności gruntu biegły wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą korygowania ceny średniej.

Na potrzeby wyceny wartości nieruchomości gruntowej biegły utworzył zbiór cen transakcyjnych, składający się z 14 najbardziej podobnych nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod inwestycje drogowe, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie 3 lat poprzedzających wycenę na obszarze rynku lokalnego (powiat [...]) jak i regionalnego stanowiącego obszar województwa [...]. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć: lokalizację (20%) przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych (30%), stopień zurbanizowania najbliższego sąsiedztwa (30%) oraz rangę drogi (20%). Wartość gruntu określona została na poziomie [...] zł/m2 czyli na łączną kwotę [...] zł. Wartość składników roślinnych i zadrzewień oszacowano na kwotę [...] zł. Zatem łączna wartość wycenianej nieruchomości została oszacowania na kwotę [...] zł.

Pismem z [...] kwietnia 2017 r., strony postępowania przedłożyły operat szacunkowy autorstwa M.W. sporządzony [...] stycznia 2017 r. wnosząc o dopuszczenie ww. opracowania jako dowodu w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania.

M.W. wskazał, że wartość prawa własności gruntu wycenił przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodą porównywania parami.

Następnie realizując dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia autor operatu szacunkowego dokonał analizy rynku nieruchomości nabywanych na cele komunikacyjne. W wyniku poczynionej analizy rynku lokalnego obejmującego obszar powiatu [...] biegły stwierdził, że brak jest nieruchomości przeznaczonych pod drogi spełniających kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skłoniło biegłego do przeprowadzenia wyceny w oparciu o ceny nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych, tj. w oparciu o nieruchomości o przeznaczeniu pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną.

Dla potrzeb sporządzenia wyceny gruntu rzeczoznawca majątkowy utworzył zbiór cen transakcyjnych dotyczący nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod zabudowę usługową, usługowo-produkcyjną, które były przedmiotem obrotu rynkowego jako przedmiot prawa własności w okresie od 2013 r. do 2016 r., na obszarze powiatu [...]. Przeprowadzona analiza rynku pozwoliła autorowi operatu stwierdzić, że do atrybutów mających wpływ na wartość nieruchomości gruntowych, przeznaczonych pod komunikację, należy zaliczyć: lokalizację, położenie dojazd (35%), sąsiedztwo (20%), stopień uzbrojenia technicznego (15%), możliwości inwestycyjne (25%) oraz powierzchnia gruntu (5%). Po odrzuceniu transakcji skrajnych, jak również transakcji, które budziły wątpliwości biegłego w zakresie co do ich rynkowego charakteru, do porównań przyjęto 4 transakcje nieruchomościami. Cena średnia za 1 m2 po skorygowaniu współczynnikami kwotowymi określona została na poziomie [...] zł. Zatem wartość rynkową nieruchomości biegły oszacował na kwotę [...] zł. Wartość nasadzeń roślinnych i zadrzewień biegły ustalił na łączną kwotę [...] zł bazując na danych z Nadleśnictwa [...]. Łączna wartość nieruchomości została oszacowana na [...] zł.

W świetle powyższego Wojewoda uznał, że opracowanie autorstwa M.W. dokonane na zlecenie strony może stanowić w niniejszej sprawie dowód na potrzeby ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa prawa własności Nieruchomości.

Tym samym Wojewoda orzekł o ustaleniu odszkodowania na kwotę [...] zł, którą następnie powiększono o kwotę równą [...] % jej wartości zgodnie z art. 18 ust. 1e specustawy drogowej.

Oceniając operat szacunkowy sporządzony przez biegłego M.W. Minister wskazał, że został on sporządzony z naruszeniem przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, co powoduje, że nie jest możliwe jego wykorzystanie dla celu ustalenia odszkodowania.

Minister wyjaśnił, że stosownie do treści § 36 ust. 4 rozporządzenia zasadą ustalania odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa, która w dacie przejęcia była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych.

Od tej reguły ustawodawca przewidział wyjątek odnoszący się do sytuacji, w której określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych drogowych. W świetle powyższego rzeczoznawca majątkowy na samym początku powinien dokonać szczegółowej analizy rynku transakcji drogowych, a w sytuacji braku takich cen dokonać wyceny przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych.

Z akt rozpatrywanej sprawy wynika natomiast, że biegły dokonując wyceny przeanalizował rynek lokalny nieruchomości nabywanych pod drogi, w skutek czego stwierdził brak istnienia wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami nabywanymi na ten cel spełniających kryteria podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Powyższe skutkowało dokonaniem wyceny w oparciu o nieruchomości o funkcji usługowej, właściwej dla przeznaczenia przeważającego wśród gruntów przyległych.

W ocenie Ministra powyższa analiza budziła zastrzeżenia. Autor opracowanie do analizy przyjął jedynie rynek lokalny zdefiniowany jako rynek powiatu [...]. Brak było natomiast uzasadniania dla odstąpienia od dokonania analizy na obszarze rynku regionalnego. Minister wskazał, że w sytuacji gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające rzeczoznawca majątkowy obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Natomiast dopiero, gdy również rynek regionalny nie może dostarczyć niezbędnych danych biegły może kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych.

Tym samym stwierdzenie, że na rynku lokalnym brak było nieruchomości drogowych spełniających kryterium podobieństwa nie uzasadnia odstąpienia od analizy rynku regionalnego i przyjęcia jako podstawy zbioru nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych.

Minister wskazał następnie, że odszkodowanie powinno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości dokumentów planistycznych, winno być ostatecznością. Innymi słowy, biegły powinien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, czyli rynku transakcji dokonywanych na terenie województwa, na którym położona jest nieruchomość lub większa jej część.

W ocenie Ministra wskazane uchybienia mogły mieć wpływ na wartość wycenianej nieruchomości, czyniąc tym samym operat szacunkowy autorstwa M.W. niespójnym i mało wiarygodnym, a zatem nie mogącym stanowić dowodu w postępowaniu.

Minister podkreślił, że kolejnym uchybieniem organu pierwszej instancji był brak dokonania analizy operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie strony, na podstawie którego organ ten ustalił kwotę odszkodowania w rozpatrywanej sprawie.

Minister podkreślił, że organ pierwszej instancji w sposób lakoniczny stwierdził jedynie poprawność opracowania autorstwa M.W. z dnia [...] stycznia 2017r. Brak jest natomiast analizy operatu szacunkowego pod kątem poprawności charakterystyki nieruchomości podobnych czy też sposobu wyliczeń. W tej kwestii Wojewoda całkowicie oparł swoje rozstrzygnięcie na opinii sporządzonej przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych.

W ocenie organu odwoławczego stanowiło to uchybienie, gdyż fakt, że organ administracji nie powinien wkraczać w merytoryczne szczegóły opinii rzeczoznawcy majątkowego nie zwalnia go z obowiązku rzetelnej i wnikliwej oceny operatu szacunkowego pod kątem obowiązujących przepisów w tym zastosowanego podejścia i metody.

Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że jego wątpliwości wzbudziło przyjęcie przez biegłego W. przeznaczenia przeważającego wśród nieruchomości przyległych jako usługowe. Biegły powyższe twierdzenie oparł jedynie o przeznaczenie nieruchomości stanowiącej działkę nr [...]. Stosownie do twierdzeń rzeczoznawcy majątkowego była to działka o najdłużej granicy i największej powierzchni, bezpośrednio przylegająca do działki wycenianej.

Minister wskazał, że jak wynika z materiału dowodowego, działka nr [...] nie stanowiła nieruchomości przylegającej na najdłuższym odcinku do działki wycenianej. Podkreślenia wymaga ponadto, że za grunty przyległe należy rozumieć wszystkie grunty mające granicę styczną z nieruchomością wycenianą. Zatem w niniejszej sprawie nieruchomości przyległe stanowią działki miedzy innymi nr [...] i nr [...] jak i droga krajowa nr [...].

Tym samym w ocenie Ministra ustalone przez biegłego przeznaczenie przeważające wśród gruntów przyległych budziło wątpliwości. Powyższy fakt, został również pominięty w Opinii Komisji Arbitrażowej, co niewątpliwie może rzutować na prawidłowość dokonanej oceny w zakresie poprawności operatu szacunkowego autorstwa M.W. oraz pozostaje w sprzeczności z wynikiem analizy dokonanej przez organ odwoławczy.

Minister podkreślił, że nieprawidłowo ustalone przeznaczenie przeważające wśród nieruchomości stanowiących grunty przyległe może mieć wpływ na ustalenie poprawnego zbioru nieruchomości przyjętych do porównań co grozi ewentualnym naruszeniem art. 4 pkt. 16 u.g.n., zgodnie z którym przez nieruchomość podobną należy rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Organ odwoławczy wskazał, że Wojewoda pominął również obowiązek dokonania szczegółowej oceny dowodu jakim był przedłożony przez biegłego D.B. poprawiony operat szacunkowy z [...] maja 2017 r.

Jak natomiast wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt. I OSK 2615/15 fakt sporządzenia w toku postępowania operatu szacunkowego, który został uznany za prawidłowy a także fakt, niestwierdzenia, przez oceniającą go organizację rzeczoznawców, uchybień nie przesądza o braku znaczenia istnienia innego operatu stanowiącego część materiału dowodowego.

Zatem w ocenie Ministra organ pierwszej instancji miał obowiązek dokonania wnikliwej oceny zarówno opracowanie, autorstwa M.W. z [...] stycznia 2017r., jak i opracowania autorstwa D.B. sporządzonego [...] maja 2017 r. Powyższe zostało w sprawie pominięte.

Zatem należało uznać, że Wojewoda nieprawidłowo stwierdził, iż zasadnym jest ustalenie odszkodowania w oparciu o operat autorstwa M.W. z [...] stycznia 2017 r. Dokonanie lakonicznej oceny ww. opracowania, a zarazem brak analizy operatu autorstwa D.B. z [...] maja 2017 r., uwzględniającego zastrzeżenia wynikające z opinii z dnia [...] marca 2017 r. przeczy zasadzie wyrażonej w art. 7 K.p.a.

Minister podkreślił, ze opinia Komisji Arbitrażowej Stowarzyszenia Rzeczoznawców Majątkowych sporządzona dla konkretnego operatu szacunkowego autorstwa M.W., mogła stanowić dodatkowy dowód w rozpatrywanej sprawie. Organ pierwszej instancji miał prawo posiłkować się twierdzeniami w niej przedstawionymi, chociażby z uwagi na fakt, że w sporządzanych przez siebie operatach szacunkowych biegły M.W. stworzył taką samą bazę transakcyjną Jednakże ewentualne uwzględnienie opinii Komisji Arbitrażowej powinno zostać dokonane dopiero po analizie całokształtu zebranego materiału dowodowego, w tym po szczegółowej ocenie opracowania autorstwa M.W. z [...] stycznia 2017 r. jak i operatu szacunkowego sporządzonego przez D.B. [...] maja 2017r.

Minister stwierdził również, że operat autorstwa D.B. uwzględniający zastrzeżenia Komisji mógł stanowić dowód w postępowaniu z zakresu ustalenia odszkodowania.

Wyjaśnił, że biegły ten prawidłowo przyjął istotne dla procesu wyceny daty jak i dokonał opisu wycenianej nieruchomości. Prawidłowo ustalił przeznaczenie przedmiotu wyceny, wskazane jako przeznaczenie pod planowaną drogę ekspresową [...]. W ww. opracowaniu poprawnie zastosowano dyspozycję § 36 ust. 4 rozporządzenia, dokonując analizy rynku lokalnego nieruchomości o przeznaczeniu nieruchomości wycenianej. To stanowiło uzasadnienie dla poszerzenia analizy o rynek regionalny województwa [...]. W rezultacie autor opracowania stwierdził istnienie wystarczającej liczby nieruchomości podobnych. Do dalszych wyliczeń przyjął bazę porównawczą złożoną z 14 nieruchomości, wyselekcjonowanych bez uwzględniania podziału na kategorię dróg. Biegły wyjaśni, że taki rozdział mógłby zachwiać rzetelnością przeprowadzonej wyceny, jednakże uwzględnił powyższe w dalszej wycenie.

W wyniku poczynionych ustaleń oraz weryfikacji sporządzonego opracowania Minister doszedł do przekonania, że opracowanie autorstwa D.B. z [...] maja 2017 r., zostało sporządzone w sposób prawidłowy. Dodatkowa analiza rynku nieruchomości przejętych pod drogi, dokonana w związku z zaistniałymi zastrzeżeniami dała możliwość weryfikacji poczynionych ustaleń i tym samym przekonuje organ odwoławczy o prawidłowości dokonanej o opinii.

W ocenie Ministra biegły dokonał szczegółowej analizy rynku nieruchomościami nabywanymi pod drogę prawidłowo poszerzając obszar analizy na tereny rynku regionalnego, tj. województwa [...]. Opisał okoliczności, które warunkują ceny transakcyjne. Zatem tak uzupełniony operat szacunkowy mógł stanowić dowód z zakresu ustalenia odszkodowania. Potwierdza to również sama opinia z [...] marca 2017r., zgodnie z którą uwzględnienie zastrzeżeń Komisji w zakresie niedokładnego doboru nieruchomości podobnych może powodować, że opracowanie to będzie mogło stanowić dowód w sprawie z zakresu ustalenia odszkodowania.

W ocenie organu odwoławczego powyższe zostało przez biegłego zweryfikowane i uwzględnione w opracowaniu z [...] maja 2017 r. Jak bowiem wynika informacji zawartych na stronie 25 opracowania, przyjęty zbiór nieruchomości spełnia kryterium podobieństwa w stosunku do nieruchomości wycenianej. Natomiast wszelkie równice występujące w odniesieniu do gradacji cech zostały przez biegłego zniwelowane stosownymi współczynnikami korygującymi. Nie budzi wątpliwości również stanowisko biegłego, który podkreślił, że ceny nieruchomości nabywanych pod ważne odcinki komunikacyjne są wyższe od nieruchomości nabywanych dla celów inwestycji lokalnych. Analizując wagę cech nieruchomości podobnych podkreślił również, że powierzchnia nieruchomości nabywanych pod drogi nie stanowi cechy wpływającej na ich wartość, gdyż często wydzielona wielkość wynika z decyzji o lokalizacji inwestycji drogowych i tym samym w całości przeznaczona jest pod wskazaną inwestycję.

Zatem skoro biegły dokonał uzupełnienia i przedłożył operat zamienny to niezrozumiałym jest pominięcie tego dowodu w toku postępowania prowadzonego przez organem pierwszej instancji. Brak jest bowiem podstaw do uznania go za nieprawidłowy, nawet jeżeli nie uwzględniono wszystkich nieruchomości, na które wskazała Komisja Arbitrażowa. Autor opracowania uzasadnił czym kierował się pomijając w wycenie nieruchomość nabytą przez Gminę [...] z nakładem w postaci powierzchni asfaltowej.

W ocenie organu odwoławczego rzeczoznawca operat szacunkowy sporządzony przez D.B. mógł stanowić dowód z zakresu ustalenia odszkodowania. Wobec faktu, że biegły nie potwierdził jego aktualności konieczne jest jednak sporządzenie nowego operatu.

Podsumowując w ocenie organu działania Wojewody naruszały art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niezgromadzanie całości materiału dowodowego jak również niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Minister wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji zobligowany będzie zatem do ponownego zlecenia operatu szacunkowego o wartości przedmiotowej nieruchomości przy uwzględnieniu uwag zawartych w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżący wnieśli sprzeciw od decyzji Ministra zarzucając jej :

1. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.gn. i § 36 ust. 4 rozporządzenia przez wadliwa wykładnie prowadzącą do uznania, że organ administracji nie może przyjąć za podstawę swojego rozstrzygnięcia w zakresie odszkodowania za wywłaszczenie na realizację inwestycji drogowej nieruchomości, która na dzień wydania decyzji wywłaszczeniowej była przeznaczona pod inwestycję drogową, operatu szacunkowego sporządzonego w oparciu o przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych w sytuacji braku istnienia na rynku lokalnym wystarczającej liczby transakcji nieruchomościami drogowymi; a w konsekwencji naruszenie wskazanych przepisów poprzez błędne zastosowanie i przyjęcie, że operat szacunkowy rzeczoznawcy M.W. z dnia [...] stycznia 2017 r. został "sporządzony z naruszeniem przepisów" i nie stanowi dowodu wyjaśniającego stan faktyczny w stopniu wymaganym dla wydania przez organ odwoławczy decyzji administracyjnej merytorycznie rozstrzygającej sprawy, gdy tymczasem: (1) dowód ten został przeprowadzony zgodnie z regulującymi go przepisami i wyjaśnia stan faktyczny tak, że nie istnieje dalszy konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, który mógłby mieć istotny wpływ na jej wynik, jak również (2) decyzja organu pierwszej instancji nie została wydana z naruszeniem przepisów postępowania - a co za tym idzie nie zaistniały w sprawie przesłanki wymagane do zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a.;

2. naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 157 ust. 1 in principio u.g.n. przez nieuprawnione, w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego podważenie przez Ministra wiadomości specjalnych rzeczoznawcy majątkowego M.W., uzewnętrznionych w przygotowanym przez niego operacie szacunkowym i pominięcie materialnej oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, a w konsekwencji zastosowanie przez Ministra art. 138 § 2 k.p a. bez wymaganego prawem wykazania naruszenia przepisów postępowania oraz braków postępowania wyjaśniającego uniemożliwiających merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy, przy jednoczesnym wskazaniu jako prawidłowego operatu szacunkowego z dnia [...] maja 2017 r. sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego D.B., w sytuacji gdy operaty tego rzeczoznawcy wydane w analogicznych sprawach dotyczących skarżących zostały negatywnie ocenione przez wskazaną w art. 157 ust. 1 u.g.n. organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych, która to okoliczność została całkowicie pominięta przez Ministra Rozwoju przy wydawaniu zaskarżonej decyzji Ministra;

3. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wydanie decyzji Ministra z całkowitym pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących z dnia [...] października 2018 r. na odwołanie złożone przez, o czym świadczy brak wskazania tej odpowiedzi w uzasadnieniu decyzji Ministra oraz nieustosunkowanie się do zawartej w niej argumentacji prawnej, pomimo że odnosi się ona do kluczowych, spornych zagadnień w sprawie związanych z oceną materiału dowodowego, zaś jej pominięcie godzi w zaufanie stron do władzy publicznej, w ich prawo do czynnego udziału w sprawie oraz w zasadę przekonywania, świadcząc o jednostronnym sformułowaniu decyzji Ministra i jej uzasadnienia, bez dostatecznego wyjaśnienia podstawy prawnej jak wymaga tego art. 107 § 3 k.p.a.;

4. naruszenie art. 138 § 2 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 21 i art. 64 Konstytucji RP i art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności poprzez przeprowadzenie przez Ministra Rozwoju postępowania odwoławczego w sposób prowadzący do utraty zaufania jego uczestników do władzy publicznej, gdyż decyzja Ministra została w istocie wydana z uwagi na jedynie pozorne naruszenie przepisów postępowania i brak niezbędnych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy dowodów, zaś w rzeczywistości w celu przewleczenia jej ostatecznego załatwienia, a zatem w celu godzącym w konstytucyjne i konwencyjne prawa skarżących, zwłaszcza w prawo do słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji), co prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja jest przejawem tzw. nadużycia prawa (tzw. detournement de pouvoir).

Skarżący wyjaśnili, że powyższe naruszenia przepisów procesowych miały istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w braku ich wystąpienia doszłoby do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez Ministra w oparciu o sporządzony zgodnie z przepisami prawa dowód – to jest operat sporządzony przez M. W. wobec czego Skarżący uzyskaliby słuszne odszkodowanie za wywłaszczoną Nieruchomość. Tymczasem wadliwe zastosowanie przez Ministra art. 138 § 2 k.p.a. nie tylko oddala realizację praw Skarżących w tym zakresie, ale w dodatku prowadzi do związania organu pierwszej instancji wytycznymi nieodpowiadającymi prawu (art. 138 § 2a k.p.a.).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Sprzeciw jest niezasadny, zaskarżona decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji odpowiada prawu.

Charakter i zakres decyzji kasatoryjnej powoduje, że przedmiotem rozważań w postępowaniu sądowoadministracyjnym nie są kwestie związane z merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy, ale wyłącznie zagadnienia dotyczące wydania w postępowaniu odwoławczym tego rodzaju decyzji. W myśl art. 64e p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a.

Przedmiotem postępowania w sprawie poddanej kontroli sądu było jest ustalenie odszkodowania za nieruchomość wywłaszczoną na podstawie przepisów specustawy drogowej. Zgodnie z art. 12 ust. 5 tej ustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18. W świetle norm zawartych w tej ustawie ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego określającej wartość nieruchomości, która jest sporządzana w formie operatu szacunkowego (por. art. 130 ust. 2u.g.n.). Nie ulega więc wątpliwości, że jest to kluczowy dowód w sprawie.

Rodzaje metod i technik wyceny nieruchomości, sposoby określania wartości nieruchomości, wartości nakładów i szkód na nieruchomości oraz sposób sporządzania, formę i treść operatu szacunkowego określa natomiast Rozporządzenie Stosownie do § 36 Rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy drogowej określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji (w rozpoznawanej sprawie: decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej). Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W ust. 3 tego przepisu unormowano tryb ustalania wartości rynkowej nieruchomości w przypadku, gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości. Zgodnie natomiast z ust. 4, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do kwestii wykładni § 36 ust. 4 rozporządzenia, a przede wszystkim określenia kolejności podejść, na podstawie których należy określić wartość rynkową nieruchomości.

Sąd rozpoznający sprzeciw zwraca uwagę, że w sprawie nie ma sporu co do tego, że przejęta nieruchomość nie była objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast zgodnie z zapisami studium przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z [...] kwietnia 2014 r. ze zm., położona była na terenie przeznaczonym pod drogę ekspresową [...] wraz z terenami przeznaczonymi pod węzły drogowe.

Przepis § 36 ust. 4 rozporządzenia należy odczytywać w ten sposób, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości wydzielonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (por. wyrok NSA z: 5 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1395/13, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15, 2 kwietnia 2014 r. sygn. akt I OSK 1816/13 – orzeczenia przywołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Nie budzi przy tym wątpliwości, że zwrot "chyba, że" oznacza, że tylko w wypadku zajścia zdarzenia, o którym mowa w zdaniu podrzędnym (określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych), nie nastąpi to, o czym mowa w zdaniu nadrzędnym (wartość rynkową określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych). Dopiero zatem brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z tego podejścia i wykorzystanie podejścia opartego na transakcjach nieruchomości o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, że porządek ustalania obszaru analizowanego nie jest przypadkowy, co powoduje, że gdy dane z rynku lokalnego są niewystarczające, to rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny obowiązany jest kierować się danymi z rynku regionalnego. Dopiero jeżeli i rynek regionalny nie jest w stanie dostarczyć niezbędnych danych, należy kierować się przeznaczeniem nieruchomości przeważającym wśród gruntów przyległych. Tylko w tej sytuacji spełniony zostanie warunek zakładający brak możliwości uwzględnienia cen transakcyjnych nieruchomości drogowych na rynku lokalnym i regionalnym (por. wyroki NSA z: 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, 13 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1642/11, 1 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 2311/15 oraz 5 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4132/18). Tym samym, szacując wartość nieruchomości drogowej, rzeczoznawca winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nieruchomości przeznaczonych pod inwestycję drogową nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego, tj. wojewódzkiego (por. wyroki NSA z: 14 czerwca 2018 r. sygn. akt I OSK 1751/16, 10 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 1583/17, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 830/17 oraz 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2252/17 i I OSK 2253/17).

Powyższe stanowisko znajduje swoje szerokie odzwierciedlenie w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego.

W świetle powyższego, rzeczoznawca M.W. nie mógł przyjąć, że brak możliwości przyjęcia jako podstawy wyceny transakcji działkami drogowymi na rynku lokalnym uzasadnia sięgnięcie po transakcje działkami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych na tym rynku ponieważ prowadzi to do ustalenia ceny rynkowej. Oparty na takim, sprzecznym z omówionymi powyżej przepisami rozporządzenia założeniu, operat słusznie został zakwestionowany przez Ministra. Brak analizy rynku regionalnego słusznie doprowadził Ministra do wniosku, że operat ten nie mógł stanowić podstawy ustalenia odszkodowania.

Sąd wskazuje w tym miejscu, że pozytywna opinia wyrażona przez Komisję Arbitrażową przy Polskiej Federacji Stowarzyszeń Rzeczoznawców Majątkowych w [...]. odnośnie operatów autorstwa M.W. wykonanych w innych sprawach pozostawała bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Opinia ta została wydana w konkretnej sprawie, dotyczyła konkretnych operatów. Nie jest w żaden sposób wiążąca dla organów lub sądów administracyjnych w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.; w zw. z art. 12 ust. 5 specustawy, art. 130 ust. 2 i art. 156 ust. 1 u.g.n. i § 36 ust. 4 rozporządzenia; w zw. z art. 157 ust. 1 u.g.n., jak również w zw. z art. 8 § 1 K.p.a. i art. 21, art. 64 Konstytucji RP oraz art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (zarzuty nr 1, 2 i 4 skargi). Skoro bowiem organ odwoławczy dostrzegł uchybienia w operacie szacunkowym autorstwa M.W., konieczne było uchylenie decyzji Wojewody i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ze wskazaniem na konieczność sporządzenia nowego operatu szacunkowego, co leży w gestii organu pierwszej instancji. W sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość, choć opinia biegłego może być uzupełniona w trybie art. 136 k.p.a., to jednak ponowne przeprowadzenie tego dowodu oznacza w istocie przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w znacznej części i uzasadnia wydanie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Operat szacunkowy wpływa bowiem bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania i dlatego należy zagwarantować im prawo do oceny tego operatu przez organy obu instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 lutego 2010r. sygn. akt I OSK 564/09; https://cbois.nsa.gov.pl).

Organowi odwoławczemu nie można zarzucić także naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 10 § 1 i art. 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut nr 3 skargi), poprzez wydanie decyzji z pominięciem odpowiedzi pełnomocnika skarżących na odwołanie. Jak wynika bowiem z obszernego uzasadnienia decyzji drugiej instancji, choć pismo to faktycznie nie zostało w niej zacytowane, to jednak odniesiono się do wszelkich poruszanych w nim kwestii, szczegółowo opisując dlaczego organ uznał za zasadny zarzut odwołującego się dotyczący naruszenia w niniejszej sprawie § 36 ust. 4 rozporządzenia, a w konsekwencji za nieprawidłowy przedłożony przez strony operat szacunkowy z [...] stycznia 2017 r.

Przedstawione powyżej stanowisko zostało wyrażone także w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r. sygn. akt I OSK 1541/19, z 26 lutego 2020 r. sygn. akt I OSK 216/20 i I OSK 200/20 oraz z 12 marca 2020 r. I OSK 305/20 którymi zostały oddalone skargi kasacyjne Skarżących od wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 278/19 oraz z 13 września 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 1692/19, I SA/WA 1826/19 i I SA/WA 1787/19 oddalających sprzeciwy strony skarżącej od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Orzeczenia te zapadły w takim samym stanie faktycznym i prawnym bowiem dotyczyły ustalenia odszkodowania za inne działki stanowiące własność skarżących i przeznaczone pod na realizację inwestycji drogowej pn.: "Budowa drogi [...], odcinek [...] ". Skład orzekający w niniejszej sprawie w całości podziela pogląd zaprezentowany w ww. wyrokach.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325), orzekł jak w sentencji.