Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SAB/Wr 39/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2021-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: *Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 pkt 1, 3,  art. 149 par. 1a,  art. 149 par. 2,  art. 154 par. 6
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 12,  art. 35,  art. 36
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 6 lipca 2021 r. sprawy ze skargi K. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Dolnośląskiego w przedmiocie pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej I. stwierdza, że Wojewoda Dolnośląski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; II. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; III. zobowiązuje Wojewodę Dolnośląskiego do wydania aktu w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; IV. przyznaje od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej sumę pieniężną w kwocie 8000 (słownie: osiem tysięcy) złotych; V. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz strony skarżącej kwotę 597 (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

K. W. (dalej jako skarżąca) pismem z dnia 7 maja 2021 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na przewlekłość Wojewody Dolnośląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach faktycznych.

W dniu 31 grudnia 2008 r. do organu wpłynął wniosek skarżącej o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Polski. W przekazanych aktach znajdowały się: 1/ wniosek o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, 2/ skany dowodu osobistego, 3/ oświadczenie wnioskodawcy o miejscach zamieszkania na obecnym terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, 4/ oświadczenie wnioskodawcy o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty, 5/ opis mienia pozostawionego, 6/ postanowienie Sądu Rejonowego we L. w sprawie wniosku o stwierdzenie nabycia spadku po T. W. (matka skarżącej) z dnia 12 października 1990 r., sygn. akt [...].

Wojewoda postanowieniem z dnia 21 października 2011 r. poinformował skarżącą, że przedmiotowy wniosek zostanie rozpatrzony w terminie do dnia 31 grudnia 2012 r. Następnie w dniu 27 grudnia 2012 r. ponownie wyznaczył termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Kolejnym pismem organu było skierowane do skarżącej zawiadomienie z dnia 28 lipca 2014 r. o wszczęciu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ ponownie wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy, który ustalił na dzień 31 grudnia 2015 r.

Skarżąca w dniu 28 kwietnia 2015 r. złożyła do organu dokumenty do przedmiotowego wniosku: 1/ poświadczona notarialnie kopia opisu mienia pozostawionego, 2/ poświadczona notarialnie kopia postanowienia Sądu Rejonowego we L. z dnia 12 października 1990 r., 3/ poświadczona notarialnie kopia skanu dowodu osobistego, 4/ oświadczenie wnioskodawcy o miejscach zamieszkania na terytorium RP z podpisem notarialnie poświadczonym, 5/ oświadczenie wnioskodawcy o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty.

Organ w dniu 4 września 2018 r. wezwał do uzupełnienia złożonego wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia otrzymania pisma o oryginał postanowienia właściwego sądu o stwierdzeniu nabycia spadku albo o dziale spadku lub zarejestrowany notarialny akt poświadczenia dziedziczenia po T. K. Wojewoda ponadto wskazał, że w aktach sprawy znajduje się postanowienie Sądu Rejonowego we L. z dnia 12 października 1990 r., które wymaga sprostowania, gdyż dotyczy T. W., natomiast, zdaniem organu, dotyczyć on powinien T. K. Na ten sam dzień datowana jest adnotacja sporządzona przez inspektora wojewódzkiego, oświadczająca o ustaleniu w Bazie Centralnej Ewidencji Ludności miejsca zamieszkania skarżącej.

Do organu w dniu 13 lutego 2019 r. wpłynęło pełnomocnictwo udzielone przez skarżącą. Następnie w dniu 4 marca 2019 r. pełnomocnik skarżącej skierował do organu poświadczone za zgodność z oryginałem dokumenty: 1/ wniosek o stwierdzenie nabycia spadku z dnia 1 października 1990 r., 2/ odpis skrócony aktu zgonu M. K. (męża T. K.), 3/ odpis skrócony aktu małżeństwa S. W. z K. K. z [...] marca 1994 r., 4/ wspominane już wcześniej postanowienie z dnia 12 października 1990 r. Pełnomocnik wyjaśnił również, że żądanie organu w postaci przedłożenia oryginału postanowienia o nabyciu spadku po T. K. jest błędne, gdyż przyjęła nazwisko drugiego męża – W.

W dniu 11 lipca 2019 r. Wojewoda zwrócił się do organów jednostek samorządu terytorialnego celem uzyskania informacji czy T. W., M. K. lub K. W. nabyli prawo własności lub użytkowania wieczystego z zaliczeniem na poczet wartości pozostawionego poza obecnymi granicami RP mienia. Jednocześnie organ poinformował skarżącą o wystąpieniu z powyższym zapytaniem do wskazanych w piśmie podmiotów. Ostatnia odpowiedź na zapytanie wpływa do Wojewody w dniu 9 września 2019 r.

Pełnomocnik skarżącej, w dniu 25 maja 2020 r. kieruje ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji za pośrednictwem Wojewody.

Zgodnie z datą widniejącą w notatce służbowej, w dniu 16 lipca 2020 r. inspektor wojewódzki zwrócił się o sprawdzenie w bazie SIR ewentualnej realizacji prawa do rekompensaty za pozostawioną nieruchomość, przez T. W., M. K., K. W.

W dniu 30 lipca 2020 r. organ zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy, wyznaczonym na dzień 31 stycznia 2021 r. Jednocześnie Wojewoda zwrócił się do Archiwum Akt Nowych i Archiwum Państwowego we Wrocławiu celem uzyskania dokumentów potwierdzających pozostawienie przez wskazane osoby nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Dnia następnego, tj. 31 lipca 2020 r. organ przekazał ponaglenie do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

W dniu 18 września 2020 r. organ wyższego stopnia postanowieniem uznał zażalenie (nazwane ponagleniem) za zasadne i wyznaczył Wojewodzie termin 3 miesięcy na wydanie rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie, liczony od dnia otrzymania postanowienia wraz z aktami sprawy, co nastąpiło w dniu 24 września 2020 r.

Odpowiedzi na zapytanie skierowane przez Wojewodę do Archiwum Państwowego we Wrocławiu i Archiwum Akt Nowych, wraz z dokumentami wpłynęły odpowiednio w dniach 28 sierpnia 2020 r. oraz 20 października 2020 r.

Pismem z dnia 12 maja 2021 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji organu z dnia 25 lipca 2017 r. w przedmiocie odmowy potwierdzenia, iż skarżącej przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Tego samego dnia wpłynęła do Wojewody skarga skarżącej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, nadana w dniu 7 maja 2021 r. W uzasadnieniu skargi, zarzucając organowi naruszenie art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 35 § 1 i 3, art. 36 § 1 oraz art. 37 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a."), pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1/ stwierdzenie przewlekłości prowadzonego postępowania; 2/ stwierdzenie, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3/ zobowiązanie organu do wydania decyzji w sprawie w terminie 30 dni od dnia uprawomocnienia się wyroku; 4/ przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 25.000 zł; 5/ skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym; 6/ zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego wg norm przepisanych. Pełnomocnik podkreślił, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 30 grudnia 2008 r. (31 grudnia 2008 r. – przyp. Sąd) i do dnia dzisiejszego nie wydano końcowej decyzji. Wskazał również, że w wyniku wniesionego ponaglenia Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał ponaglenie i wyznaczył Wojewodzie 3 miesięczny termin na wydanie aktu kończącego postępowanie, który jednak nie został dochowany. Podkreślił, że zgodnie z przepisami postępowania, każdy przypadek niezałatwienia sprawy w terminie powinien skutkować zawiadomieniem strony o przyczynach opóźnienia oraz wyznaczać nowy termin, czego Wojewoda nie uczynił. Ponadto, podniósł, że nie można zaakceptować sytuacji, w której organ nie podejmuje żadnej czynności od stycznia 2021 r. oraz nie wykonuje postanowienia organu wyższego stopnia. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych pełnomocnik wywiódł, że w niniejszej sprawie stwierdzić należy przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa. Podkreślił również brak zmiany w dynamice postępowania, oraz okoliczność zaawansowanego wieku skarżącej. Wnioskowana suma pieniężna ma, zdaniem pełnomocnika, stanowić swoistą rekompensatę za utrudnienia i niedogodności jakich doznała skarżąca.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ wskazał, że od dnia wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku skarżącej podjęte zostały następujące czynności: 1/ kilkakrotnie postanowieniami skarżąca była informowana o nowym terminie załatwienia sprawy; 2/ wezwano skarżącą do uzupełnienia dokumentów pismem z dnia 4 września 2018 r.; 3/ wystąpiono do odpowiednich organów z prośbą o udzielenie informacji pismem z dnia 11 lipca 2019 r.; 4/ wystąpiono do archiwów celem uzyskania dokumentów dotyczących pozostawionych poza granicami RP nieruchomości. Wojewoda, sprawozdając okoliczności faktyczne sprawy, wyjaśnił, że wniosek skarżącej z 2008 r. złożony bezpośrednio do organu oraz wniosek z 8 listopada 1990 r. przekazany w dniu 20 marca 2009 r. przez Starostę Lwóweckiego do Wojewody omyłkowo prowadzono jako osobne postępowania zamiast je połączyć. W wyniku powyższych błędów, postępowanie prowadzone z wniosku przekazanego przez Starostę zostało zakończone poprzez wydanie decyzji odmawiającej potwierdzenie prawa do rekompensaty. Wskazał ponadto, że rozpatrzenie wniosku skarżącej będzie możliwe po usunięciu z obrotu prawnego decyzji odmownej, wobec czego z urzędu zostało wszczęte postępowanie w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody.

W treści notatki służbowej inspektora wojewódzkiego, z dnia 7 czerwca 2021 r. zawarto informację, że tożsame sprawy z wniosku skarżącej, w wyniku omyłki, toczyły się pod dwoma odrębnymi sygnaturami, z czego jedno zostało zakończone ostateczną decyzją Wojewody odmawiającą potwierdzenia prawa do rekompensaty.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Po myśli zaś art. 134 ww. ustawy sąd administracyjny przy rozpoznaniu skargi nie jest związany zawartymi w niej wioskami i zarzutami.

Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. art. 119 pkt 4 i art. 120 p.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie, dotyczy przewlekłości Wojewody w załatwieniu wniosku strony skarżącej o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP. Poprzedzona została zażaleniem (nazwanym ponagleniem) z dnia 25 maja 2020 r. (data wpływu do organu) w którym pełnomocnik skarżącej zarzucił Wojewodzie niezałatwienie sprawy w terminie. Sąd miał przy tym na uwadze, że w niniejszym postępowaniu zastosowanie znajdują przepisy dotyczące zażalenia na przewlekłość, zamiast ponaglenia, z uwagi na fakt, że postępowanie nie zostało zakończone przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. zmiana ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2017.935 z dnia 2017.05.12). Zgodnie z art. 16 powyższego aktu prawnego do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym, z tym że do tych postępowań stosuje się przepisy art. 96a-96n ustawy zmienianej w art. 1. Wniesione więc przez pełnomocnika skarżącej pismo z dnia 25 sierpnia 2020 r. nazwane ponagleniem, należało zakwalifikować jako zażalenie – co trafnie zauważył organ wyższego stopnia. Tym samym spełniony został warunek formalny skargi wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a.

W orzecznictwie wypracowano stanowisko, że postępowanie nosi cechy przewlekłości, gdy jest prowadzone w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi także wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie a podejmowane przez ten organ czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a. ustanawiającym zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. O przewlekłości postępowania przed organem administracji można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przedmiotem postępowania ze skargi na przewlekłość jest kontrola toku i poprawności czynności organu, ich natężenia oraz koncentracji materiału dowodowego, przy uwzględnieniu przedstawionych wyżej poglądów.

Trzeba jednak zauważyć, że przewlekłe prowadzenie postępowania jest nowym rozwiązaniem prawnym wprowadzonym w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. na mocy ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), która weszła w życie dnia 11 kwietnia 2011 r., natomiast sprawa toczy się od 31 grudnia 2008 r. W związku z powyższym, rozważyć należało, czy przepisy dotyczące przewlekłości należy stosować także do stanu faktycznego sprzed daty wejścia w życie wskazanej wyżej nowelizacji k.p.a. Sąd przychyla się do stanowiska, że zastosowanie będzie mieć zasada bezpośredniego stosowania prawa nowego, zgodnie z którą nowe przepisy regulują zdarzania o charakterze otwartym, które rozpoczęły się przed wejściem w życie nowego prawa i nie zostały dotychczas zakończone. Pogląd dotyczący retrospektywności prawa, nie objętego zakazem retrospektywności, wynikającym z art. 2 Konstytucji, znalazł swoje potwierdzenie zarówno w orzecznictwie NSA (wyrok NSA z dnia 28 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK), jak i Trybunału Konstytucyjnego (orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). W sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych przyjmuje się jednak, że nowa ustawa ma zastosowanie nie tylko do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, ale również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Inna sytuacja ma miejsce w przypadku stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, które zgodnie z przepisami intertemporalnymi ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, może zostać stwierdzone wyłącznie po dacie wejścia w życie rzeczonego aktu prawnego.

Uwzględniając zaprezentowane wyżej rozumienie pojęcie przewlekłości, uznając, że będzie ono mieć zastosowanie do całego okresu zwłoki organu, oraz odnosząc je następnie do czynności procesowych podejmowanych przez organ w toku postępowania (przy uwzględnieniu ich rodzaju jak też odstępów czasu jakie między nimi wystąpiły) Sąd stwierdził, że kontrolowane postępowanie prowadzone było w sposób przewlekły.

Przy ocenie powyższej uwzględnić należało, że przedmiotowe postępowanie znajduje oparcie w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. 2017, poz. 2097 – dalej u.r.p.r) i jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym przy zastosowaniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne zdefiniować można zaś jako pewien ciąg czynności zmierzających do załatwienia sprawy administracyjnej. W świetle regulacji kodeksowych organ administracji załatwia sprawę przez wydanie decyzji administracyjnej chyba, że przepisy stanowią inaczej (art. 104 k.p.a.). Z tego względu za czas trwania postępowania należy uznać okres od wpłynięcia wniosku strony (wszczęcie postępowania na zasadzie skargowości) do jego załatwiania w formie decyzji (lub innej o ile stanowią tak przepisy).

Analiza przebiegu postępowania wskazuje, że zostało ono wszczęte na wniosek skarżącej złożony do Wojewody w dniu 31 grudnia 2008 r. Po przekazaniu wniosku organ zasadniczo ograniczył swoją aktywność procesową jedynie do informowania skarżącej – na podstawie art. 36 § 2 k.p.a. o braku możliwości załatwienia sprawy w terminie i do wskazywania kolejnych terminów jej zakończenia, przy czym pierwsze postanowienie z dnia 21 października 2011 r., przedłużające termin załatwienia sprawy do 31 grudnia 2012 r., wydane zostało 2 lata i 10 miesięcy od dnia przekazania sprawy. Drugim zaś postanowieniem z dnia 27 grudnia 2012 r. wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do dnia 30 czerwca 2014 r. Organ w dniu 28 lipca 2014 r. zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego, a więc po ponad 5 latach i pół roku. Jednocześnie wydał trzecie postanowienie przedłużające postępowanie z dnia 28 lipca 2014 r., wyznaczając nowy termin na 31 grudnia 2015 r. Skarżąca w dniu 28 kwietnia 2015 r. złożyła do organu poświadczone notarialnie: kopię odpisu mienia pozostawionego, postanowienie Sądu Rejonowego z dnia 12 października 1990 r., oraz oświadczenie wnioskodawcy o miejscach zamieszkania na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej i oświadczenie o dotychczasowym stanie realizacji prawa do rekompensaty z podpisami notarialnie poświadczonymi. W dniu 4 września 2018 r. Wojewoda wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku w terminie 6 miesięcy od dnia doręczenia pisma. Co istotne, w wezwaniu wskazane zostało, że postanowienie Sądu Rejonowego w L. z dnia 12 października 1990 r., sygn. akt [...] zawiera omyłkę, która wymaga sprostowania, gdyż odnosząc się do matki skarżącej użyto nazwiska W., zamiast K. Jeżeli zatem organ miał w związku z powyższym wątpliwości powinien wezwać strony do ich wyjaśnienia, a nie wzywać do sprostowania prawomocnego i wiążącego go postanowienia Sądu. Powyższe świadczy o braku dokładnej analizy składanych przez stronę dokumentów, gdyż we wniosku z dnia 31 grudnia 2008 r. skarżąca wskazała, że poprzednimi właścicielami byli "T. K. (W.) i M. K.". Co więcej, organ powołał się na art. 76a k.p.a., który został dodany przez art. 1 pkt 2 ustawy z dnia 23 października 2009 r. o zmianie ustaw w zakresie uwierzytelniania dokumentów (Dz.U.09216.1676) z dniem 1 stycznia 2010 r. i zgodnie z przepisami przejściowymi nie znajduje zastosowania do postępowań wszczętych przed wejściem w życie tej regulacji. W dniu 4 marca 2019 pełnomocnik skarżącej skierował do organu pismo, w którym wyjaśnił, że wezwanie o sprostowanie postanowienia nie jest zasadne, gdyż matka skarżącej zmieniła nazwisko po zawarciu drugiego związku małżeńskiego. Na dowód powyższego przesłał poświadczone za zgodność odpisy skrócone aktu zgonu M. K., odpis skrócony aktu małżeństwa S. W. z K. K. oraz wniosek o stwierdzenie nabycia spadku. W tej sytuacji wezwanie z dnia 4 września 2018 r. należy uznać za niepoprawne i powodujące nieuzasadnioną zwłokę w postępowaniu. Wojewoda podjął kolejną czynność dopiero po 4 miesiącach od uzyskania powyższej odpowiedzi. W dniu 11 lipca 2019 r. organ zwrócił się do organów jednostek samorządu terytorialnego z zapytaniem dotyczącym nabycia prawa własności lub użytkowania wieczystego przez wskazane osoby z zaliczeniem na poczet wartości pozostawionego mienia. Ostatnią odpowiedź na powyższe pismo Wojewoda otrzymał w dniu 9 września 2019 r. i zaniechał dalszych działań. Dopiero aktywność strony skarżącej w postaci zażalenia (ponaglenia) zmobilizowała go do zwrócenia się w dniu 30 lipca 2020 r., czyli po upływie 10 miesiący od wpływu ostatniej odpowiedzi od organów jednostek samorządowych, do podmiotów zajmujących się archiwizacją dokumentów, o przesłanie dokumentów związanych ze sprawą. Jednocześnie Wojewoda zawiadomił skarżącą o nowym terminie załatwienia sprawy wyznaczonym na 31 stycznia 2021 r. Należy podkreślić, że ostatni wyznaczony przez organ termin upłynął 31 grudnia 2015 r., a więc 4 lata i 6 miesięcy wcześniej. W dniu 20 października 2020 r. do organu wpłynęła ostatnia odpowiedź na pisma skierowane do archiwów. Jak wynika z notatek służbowych znajdujących się w aktach sprawy organ ustalił wówczas, że w wyniku błędu prowadził postępowanie z wniosku skarżącej o analogicznym przedmiocie pod dwoma różnymi sygnaturami. Oznacza to, że dopiero po 11 latach organ ustalił, że na skutek wniosku przekazanego mu przez Starostę Lwóweckiego postanowieniem z dnia 20 marca 2009 r., toczyło się równoległe postępowanie dotyczące skarżącej i tego samego mienia, które zakończone zostało decyzją z dnia 25 lipca 2017 r. o odmowie potwierdzenia, że K. W. przysługuje prawo do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez T. K. nieruchomości poza obecnymi granicami RP. W dniu 12 maja 2021 r. (po ponad 6 miesiącach od uzyskania odpowiedzi od Archiwum Akt Nowych) Wojewoda zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie uchylenia decyzji odmownej, która zapadła w drugim postępowaniu. Należy zatem zwrócić uwagę, że – niezależnie od powyższych okoliczności, które dotyczą odrębnego postępowania i nie są przedmiotem oceny Sądu – postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia 31 grudnia 2008 r. powinno zostać zakończone w sposób prawem przewidzianym. Do organu należy decyzja ewentualnego wyboru odpowiedniego środka procesowego celem usunięcia tej nieprawidłowości.

W świetle przedstawionych wyżej okoliczności, bezsprzeczne jest, że na dzień wniesienia skargi postępowanie wszczęte na wniosek skarżącej z dnia 31 grudnia 2008 r. nie zostało zakończone w odpowiedniej formie prawnej. Sąd stwierdził, że od tego dnia Wojewoda działał przewlekle.

Od dnia złożenia wniosku, tj. od dnia 31 grudnia 2008 r. do dnia 4 września 2018 r. – poza czynnościami informacyjnymi (wyznaczenie nowych terminów załatwienia sprawy, poinformowanie skarżącej o wszczęciu postępowania) – organ nie podjął bowiem żadnych czynności ani o charakterze formalnym ani merytorycznym, co oznacza, że przez 9 lat i 9 miesięcy nie zostały podjęte żadne czynności zmierzające do zakończenia postępowania. Organ nie sprawdził nawet wniosku pod kątem spełnienia wymogów formalnych. Nie sposób przy tym znaleźć racjonalnego uzasadnienia dla zaniechania podjęcia czynności zmierzających do rozpatrzenia wniosku przez tak długi czas od wszczęcia postępowania. Wezwanie do uzupełnienia braków wniosku zostało skierowane do skarżącej dopiero po upływie 9 lat i 9 miesięcy od dnia jego złożenia. Nie można zatem przyjąć, że weryfikacja dokumentów, nawet w sprawie skomplikowanej, wymaga tak długiego okresu.

Od podjęcia pierwszej czynności zmierzającej do załatwienia sprawy, w dniu 4 września 2018 r. (wezwania skarżącej do przedłożenia dokumentów), do dnia złożenia skargi w dniu 12 maja 2021 r. (data wpływu) organ podejmował czynności opieszale, z kilkumiesięcznymi odstępami czasu dzielącymi te czynności. Przy czym, jak wcześniej zauważono, wezwanie do uzupełnienia wniosku poprzez sprostowanie postanowienia Sądu Rejonowego w L. okazało się nieuzasadnione, gdyż rzeczone postanowienie było prawidłowe. W wyniku powyższego doszło do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania o kolejne 6 miesięcy (termin wyznaczony do uzupełnienia wniosku).

Opisana chronologia zdarzeń i czynności procesowych podejmowanych w toku postępowania potwierdza, że Wojewoda przewlekle prowadził postępowanie administracyjne. Przez cały okres zawisłości sprawy, czynności organu wykazywały się bowiem brakiem koncentracji niezbędnej - w świetle art. 12 k.p.a. - dla zrealizowania zasady szybkości postępowania. Charakterystyczne są w szczególności wieloletnie, nie znajdujące formalnego ani racjonalnego uzasadnienia, odstępy czasowe pomiędzy poszczególnymi czynnościami (np. podjęcie pierwszej czynności procesowej niebędącej przedłużeniem terminu dopiero po prawie 10 latach od wpływu wniosku; zbyteczne wzywanie skarżącej do sprostowania postanowienia, które tego nie wymagało; podejmowanie kolejnych czynności wiele miesięcy po uzyskaniu niezbędnych odpowiedzi od podmiotów, do których zwrócił się Wojewoda). Organowi można zatem skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności i aktywności w zorganizowaniu postępowania w taki sposób, aby jak najszybciej doprowadzić do jego zakończenia. Bezsprzecznie Wojewoda nie podejmował czynności niezbędnych dla załatwienia sprawy przez nadanie jej prawidłowego biegu, pozorując tylko swoją aktywność. Czynności organu podejmowane były z nieuzasadnionym i niedopuszczalnym (bo trwającym paręnaście lat), przekroczeniem terminów, które organ sam kilkukrotnie wyznaczał, a także które wyznaczył mu organ wyższego stopnia, w wyniku rozpatrzenia zażalenia skarżącej.

Dla ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości, co niewątpliwie miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Postępowanie prowadzone było rozwlekle, opieszale i nieefektywnie. Przy ocenie tej uwzględnić należało że, pomimo stopnia skomplikowania jakim charakteryzują się tego rodzaju sprawy (ze względu choćby na konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego), organ dysponował znaczną częścią niezbędnych dokumentów od początku postępowania. Nie można zatem uznać, aby rozpatrzenie wniosków strony wymagało aż 12 lat. Sąd wziął pod uwagę także wystąpienie na obszarze kraju stanu zagrożenia epidemicznego oraz postanowienia art. 15zzs ust. 10 ustawy z dnia 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374, dalej ustawa z 2 marca 2020 r.). Jednak nawet po wyłączeniu z czasu załatwienia sprawy wskazanego przez ustawodawcę okresu (od 14 marca 2020r. do dnia 23 maja 2020 r.) i tak organowi administracji publicznej trzeba postawić zarzut przewlekłości. Dwumiesięczny okres ustawowego wyłączenia terminów, uwzględniając kilkunastoletni okres przewlekłości nie będzie stanowić istotnej okoliczności wpływającej na stwierdzenie uchybienia organu w tym przedmiocie.

Dodatkowo należy zaznaczyć, że zgodnie z u.r.p.r. wnioski o potwierdzenie prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami RP mogły być składane w terminie do 31 grudnia 2008 r., natomiast sama ustawa weszła w życie 7 października 2005 r. Każdy wniosek złożony po upływie powyższego terminu skutkował odmową jego uwzględnienia bez konieczności jego merytorycznego rozpatrzenia. O ile więc problemy Wojewody wynikające ze znacznej liczby wniosków, oraz często ich skomplikowania mogły powodować zrozumiałe trudności organizacyjne w rozpatrzeniu wniosków w ustawowych terminach (co należy zaznaczyć – nie zwalnia jednak organu z odpowiedzialności za właściwe zorganizowanie pracy celem terminowego procedowania spraw administracyjnych, nie jest więc okolicznością wyłączającą przewlekłość lub bezczynność), tak nie sposób nie zauważyć, że od terminu wejścia w życie rzeczonej ustawy minęło już prawie 16 lat, a od upływu terminu do złożenia wniosków, ponad 12 lat. Nie można więc uznać, że Wojewoda nie miał sposobności odpowiedniego zorganizowania pracy urzędu, celem sprawniejszego prowadzenia postępowań administracyjnych. Nie znajduje uzasadnienia brak zainteresowania szybszym zakończeniem spraw wszczętych wspomnianymi wnioskami, pomimo że ich ilość nie zwiększa się od ponad 13 lat.

Mając na względzie ustalone wcześniej okoliczności sprawy, Sąd uznał, że stwierdzona przewlekłość organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Przyjąć bowiem należy, że rażącym naruszeniem prawa jest stan, w którym wyraźnie, ewidentnie, bezdyskusyjnie i drastycznie naruszono treść obowiązku wynikającego z przepisu prawa. W orzecznictwie akcentuje się, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Kwalifikacja naruszenia jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego po prostu jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Podkreśla się także, że dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela w pełni przywołane poglądy czyniąc je własnym stanowiskiem w sprawie (por. np.: wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 roku, I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 roku, II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 roku, II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 roku, II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 roku, II SAB/Sz 34/13 i inne). Nie budzi wątpliwości Sądu, że w niniejszej sprawie organ rażąco naruszył prawo, a mianowicie art. 12 oraz art. 35, art. 36 k.p.a. Przewlekłość jaka wystąpiła w niniejszej sprawie nosi cechy rażącego naruszenia prawa również ze względu na długotrwałość prowadzonego postępowania i brak należytej aktywności organu przez okres dwunastu lat, w ciągu których Wojewoda wykazał dużą opieszałość, pomimo, że powinien podejmować czynności procesowe i gromadzić materiał dowodowy w sposób skonsolidowany i adekwatny do kolejnych, powstających w jego toku zagadnień procesowych. Zwłoka która wystąpiła w niniejszej sprawie została zawiniona wyłącznie przez organ, który nie działał w sprawie szybko i nie dołożył tym samym należytych starań, aby zakończyć postępowanie zgodnie z wymogiem art. 12 k.p.a.

Z tych też względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a stwierdził, że w niniejszej sprawie wystąpiła przewlekłość postępowania i miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I i II sentencji wyroku).

Po myśli art. 149 § 1 u.p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na przewlekłość organu, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Kierując się treścią powyższego przepisu Sąd sformułował zawarty w pkt III sentencji wyroku obowiązek organu do wydania rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie w terminie 2 miesięcy. W opinii Sądu, powyższy termin do wydania aktu rozstrzygającego sprawę jest wystarczający, z uwagi na fakt, że chwili wydania niniejszego wyroku Wojewoda otrzymał już odpowiedzi na wystosowane do odpowiednich podmiotów zapytania dotyczące sprawy oraz dokumenty, o które wezwał skarżącą zostały uzupełnione. Niezależnie od faktu istnienia w obrocie prawnym ostatecznej decyzji z dnia 25 lipca 2017 r. postępowanie wszczęte i prowadzone na wniosek skarżącej z dnia 31 grudnia 2018 r. musi zostać zakończone w odpowiedniej formie prawnej. Sąd w ramach obecnego postępowania nie przesądza jakie rozstrzygnięcie ma być podjęte w sprawie, gdyż należy to do postępowania jurysdykcyjnego.

W konsekwencji przedstawionej wyżej oceny stanu przewlekłości, korzystając z uprawnienia przyznanego art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. Sąd przyznał stronie skarżącej sumę pieniężną w wysokości 8.000 zł (pkt IV sentencji wyroku). Zgodnie z powyższą regulacją, w przypadku o którym mowa w § 1, sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6.

Przyznanie stronie skarżącej sumy pieniężnej stanowi kwestię uznaniową, o czym świadczy posłużenie się w treści wspomnianego wyżej przepisu, czasownikiem "może". Jednocześnie ustawodawca nie wskazał żadnych przesłanek, jakimi powinien kierować się Sąd, przyznając określoną sumę pieniężną. W szczególności przesłanką tą nie jest brak zgłoszenia przez stronę żądania, gdyż Sąd nie jest związany wnioskami skargi (art. 134 p.p.s.a.). Stosownej ocenie podlegają zatem okoliczności danej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu kompensacyjnego charakteru tegoż uprawnienia. Sąd kierując się powyższymi kryteriami wziął pod uwagę całość opisanych wyżej okoliczności sprawy, w tym stopień przyczynienia się organu do rażącej przewlekłości - zwłaszcza długoterminową i bierną postawę organu. Dwunastoletnia przewlekłość organu, to w przeważającej większości okres, w którym przez 9 lat i 9 miesięcy nie została przeprowadzona żadna czynność, oprócz przedłużania terminu załatwienia sprawy (które również nie zostały dochowane i w pewnym momencie organ zaniechał nawet tego obowiązku), jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. Na wysokość zasądzonej na rzecz skarżącej sumy pieniężnej miał również fakt jej aktywnego udziału w postępowaniu, zarówno bezpośrednio, jak i poprzez pełnomocnika, przekazując niezbędne dokumenty do wniosku. Należy również podkreślić, że skarżąca jest już osobą starszą, zmęczoną długotrwałym postępowaniem, dla której ma istotne znaczenie szybkie rozstrzygnięcie sprawy. W ocenie Sądu, przyznana kwota w dostateczny sposób spełnia opisane wyżej cele. Podkreślenia wymaga, że Sąd stopniował wysokość zasądzonej sumy pieniężnej, uwzględniając ciężar naruszeń Wojewody. Mając możliwość zasądzenia do kwoty 25.837,35 zł, zgodnie z art. 154 § 7 p.p.s.a., Sąd wyważył wysokość sumy pieniężnej, uwzględniając cele represyjne, jak i kompensacyjne. Sąd nie uwzględnił jednak żądania strony skarżącej co do wysokości sumy, która powinna być przyznana na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. uznając, że zasądzona kwota jest adekwatna w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności (czasu trwającej bezczynności, postawy organ) jak i trudności z jakimi musiała się zmagać skarżąca. W ocenie Sądu, zasądzona kwota z jednej strony zadośćuczyni stronie za opieszałość organów administracji w załatwieniu jej sprawy, z drugiej będzie stanowiła sankcję dla organu za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania.

Najistotniejszą jednak okolicznością zasądzenia tej należności jest funkcja dyscyplinująco – przymuszająca stosowanego środka. Sąd miał bowiem na uwadze, że konieczność wypłaty przedmiotowej sumy pieniężnej powinna posłużyć zwalczaniu bezczynności i przewlekłości i zdyscyplinować organ, stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w pkt I – IV sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił zgodnie z art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. (pkt V sentencji wyroku).