Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 446/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Monika Zaporowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 07 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kępnie na uchwałę Rady Gminy Łęka Opatowska z dnia 28 grudnia 2012 r., nr XXX/159/2012 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku stwierdzono nieważność uchwały Rady Gminy Łęka Opatowska z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXX/159/2012 w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 28 grudnia 2012 r.nr XXX/159/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Łęka Opatowska, Rada Gminy Łęka Opatowska uchwaliła regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego (2013 r. poz. 1099).

Pismem z dnia 18 maja 2015 r. nr Pa.26/14 prokurator Prokuratury Rejonowej w Kępnie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Gminy Łęka Opatowska, skargę na ww. uchwałę z dnia 28 grudnia 2012 r. nr XXX/159/2012 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 2 pkt 1, 7, 9, 10, 17, 20 i 21 zaskarżonej uchwały z uwagi na powtórzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku pojęć prawnych uprzednio zdefiniowanych w innych aktach prawnych rzędu ustawy. Nadto wniosła o stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 pkt 2, 3, 4 i 5 , § 4 ust. 2 , § 8, § 10 ust. 1 i 2, § 13 ust. 1 i 2, § 14 ust. 2, § 15 ust. 5, oraz § 17 ust. 1, 2 i 3, § 26, § 27 oraz § 28 ust. 3 i 4 zaskarżonej uchwały z uwagi na uregulowanie tym aktem prawa miejscowego szeregu kwestii pomimo braku wyraźniej delegacji ustawowej.

Uzasadniając skargę zaznaczył, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia Wojewody Wielkopolskiego, nie podlegała zmianom, ani nie zapadały w sprawie tej uchwały orzeczenia sądów administracyjnych.

Uchwalone przez Radę Gminy Łęka Opatowska zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy mogły dotyczyć jedynie tych kwestii, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013 r. poz. 1399 z późn. zm., dalej jako u.c.p.g.) Przepis art. 4 u.c.p.g. stanowi bowiem delegację ustawową do wydania aktu niższej rangi i ściśle określa zakres spraw, które mogą być przedmiotem unormowania w uchwale rady gminy. Wskazany przepis nie daje też upoważnienia radzie gminy do definiowania w ramach regulaminu pojęć, którymi posługuje się u.c.p.g. lub które zostały zdefiniowane przez ustawodawcę w innych ustawach.

Prokurator wskazał, że w zaskarżonej uchwale Rada Gminy dokonała powtórzeń definicji występujących w u.c.p.g. oraz w innych ustawach:

1. w § 1 ust. 2 pkt 1 zdefiniowano niedokładnie pojęcie "chodnik", uprzednio zdefiniowane w art. 5 ust. 1 pkt. 4 u.c.p.g.,

2. w § 1 ust. 2 pkt 7 zdefiniowano pojęcie "odpady komunalne" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz. U. z 2013 r. poz. 21 z późn. zm., dalej jako u.o.),

3. w § 1 ust. 2 pkt 9 zdefiniowano pojęcie "odpady ulegające biodegeneracji" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 10 u.o.,

4. w § 1 ust. 2 pkt. 10 zdefiniowano pojęcie "odpady zielone" uprzednio zdefiniowane w art. 3 ust. 1 pkt 12 u.o.,

5. w § 1 ust. 2 pkt 17 zdefiniowano pojęcie "właściciel nieruchomości" uprzednio zdefiniowane w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.,

6. w § 1 ust. 2 pkt. 20 zdefiniowano pojęcie "zabudowa jednorodzinna" uprzednio zdefiniowane w § 3 pkt. 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75 poz. 690 z późn. zm., dalej jako Rozporządzenie),

7. w § 1 ust. 2 pkt. 21 zdefiniowano pojęcie "zabudowa wielorodzinna" uprzednio uregulowane w § 3 pkt. 4 Rozporządzenia.

Prokurator podkreślił, że uchwalenie wyżej wskazanych przepisów nastąpiło z naruszeniem § 137 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. Nr 100 poz. 908, dalej jako z.t.p.) polegającym na powtórzeniu wcześniejszych unormowań ustawowych a także z przekroczeniem upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 - 8 u.c.p.g.

Nadto Prokurator zarzucił, że w zaskarżonej uchwale uregulowano z przekroczeniem upoważnienia ustawowego następujące kwestie:

a. obowiązek usuwania z elewacji budynków, ogrodzeń, instalacji i innych obiektów przynależnych do nieruchomości, ogłoszeń i reklam zamieszczonych na nich bez zachowania trybu przewidzianego prawem, aktów wandalizmu naruszających porządek i ład publiczny oraz zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta, w tym przez ptaki, uregulowany w § 2 ust. 1 pkt 2,

b. obowiązek uprzątnięcia sopli lodowych i śniegu z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu ludzi i zwierząt, uregulowany w § 2 ust. 1 pkt 3,

c. obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, chwastów i innych zanieczyszczeń z terenu nieruchomości, a także z chodników położonego wzdłuż nieruchomości, uregulowany w § 2 ust. 1 pkt. 4 mimo, że ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt. 1 lit. "b" u.c.p.g. przewidział jedynie uprzątnięcie wskazanych zanieczyszczeń poza chwastami z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Nadto materia usuwania zanieczyszczeń z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości została już uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

d. w § 2 ust. 1 pkt 5 nałożono poza delegacją ustawową obowiązek gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu w miejscach nie powodujących uciążliwości dla osób trzecich,

e. w § 4 ust. 4 uregulowano obowiązek regularnej wymiany piasku w piaskownicy, znajdującej się na terenie nieruchomości (każdej) i zabezpieczenie jej przed dostępem psów, kotów i ptactwa fruwającego. Brak jest natomiast nie tylko delegacji ustawowej ale w ogóle podstawy prawnej do nałożenia tego rodzaju obowiązków na właścicieli wszystkich nieruchomości,

f. w § 8 skarżonej uchwały uregulowano obowiązek dla właścicieli nieruchomości gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych do czasu wybudowania kanalizacji sanitarnej lub przetwarzania ich w przydomowych oczyszczalniach ścieków pomimo, iż materia ta została określona w przepisach u.c.p.g.,

g. w § 13 ust. 1 i 2 uregulowano obowiązek dla właściciela nieruchomości podłączenia na własny koszt nieruchomości do istniejącej sieci kanalizacyjnej, a także obowiązek wyposażenia nieruchomości w przydomową oczyszczalnię ścieków lub zbiornik bezodpływowy w sytuacji, gdy budowa sieci kanalizacyjnej jest technicznie bądź ekonomicznie nieuzasadniona. Zagadnienia te zostały bowiem szczegółowo uregulowane w przepisach u.c.p.g. oraz przepisach prawa budowlanego,

h. w § 10 ust. 1 uregulowano kwestię możliwości posadowienia pojemników przeznaczonych do gromadzenia odpadów komunalnych w zakresie szerszym aniżeli przewidują to przepisy Rozporządzenia, a mianowicie w sposób zapewniający bezkolizyjny dostęp dla przedsiębiorcy świadczącego usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych. Prokurator nadmieniła, że do tego rodzaju regulacji brak jest również delegacji ustawowej,

i. w § 14 ust. 2 oraz art. 15 ust. 5 powtórzono uregulowanie z art. 6 ust. 1 pkt. 1 u.c.p.g. dotyczące obowiązku zawarcia przez właściciela nieruchomości umowy w zakresie pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych,

j. w § 17 ust. 1, 2 i 3 nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązki, w tym udokumentowanie korzystania z usług w przypadku opróżniania zbiorników bezodpływowych, pomimo uregulowania tych obowiązków w art. 6 ust. 1 u.c.p.g.,

k. w § 26 uchwały bez wymaganej delegacji ustawowej uregulowano możliwość zlecenia przez właściciela nieruchomości przedsiębiorcy świadczącemu usługi w określonym zakresie w każdym czasie i za odpowiednią opłatą odbiór odpadów; nadto kwestie te są uregulowane w przepisach u.o.,

l. w § 27 Rada Gminy nie wskazała jednoznacznie, kto jest adresatem wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, co czyni tak zredagowany przepis niewykonalnym; tym samym przepis nie spełnia zasad przyzwoitej legislacji,

m. w § 28 ust. 3 z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. uregulowano o obowiązkach właścicieli nieruchomości dotyczących "zwierząt nie udomowionych, trzymanych w charakterze zwierząt domowych",

n. w § 28 ust. 4 z przekroczeniem upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą bramy lub furtki wejściowej na teren ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia ludzkiego.

Prokurator wskazał, że granice upoważnienia do wydania regulaminu czystości i porządku na terenie gminy wyznacza art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy upoważniającej, a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 170/10). Powtarzanie i uzupełnianie w przepisach regulaminu przepisów u.c.p.g. i innych aktów normatywnych powszechnie obowiązujących jest istotnym wykroczeniem poza zakres upoważnienia ustawowego. Zgodnie z § 118 w związku z § 143 z.t.p. - w uchwale rady gminy nie powtarza się przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów ustawowych powoduje nieważność tych przepisów. Ponadto sprzeczne z prawem jest dokonywanie zmian w przepisach ustawowych i regulowanie niektórych kwestii w sposób odmienny niż w ustawie. Oznacza to, że powszechnie obowiązujący porządek prawny narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez radę gminy, raz jeszcze tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego, lecz również modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Łęka Opatowska poinformował, że na najbliższej sesji po przerwie wakacyjnej Rada Gminy w ramach autokontroli dokona uchylenia w całości zaskarżonej uchwały. Rada Gminy będzie procedowała i wprowadzi nowy regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, eliminując zaskarżone przepisy. Po podjęciu uchwały w tym przedmiocie, zostanie ona przesłana do Sądu jako uzupełnienie odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 2 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153 poz.1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). W granicach tak określonych kompetencji Wojewódzki Sąd Administracyjny ocenia prawidłowość zastosowania w postępowaniu administracyjnym przepisów obowiązującego prawa materialnego i procesowego oraz trafność ich wykładni. Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż wyżej wskazane, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej – art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 z późn. zm. powoływanej dalej jako "p.p.s.a.")

Zgodnie z art.147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Art. 94 Konstytucji RP stanowi, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 91 ust. 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 poz. 594 zwanej dalej jako "u.s.g.") uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna chyba, że naruszenie ma charakter nieistotny.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, Dz. U. z 2003 r. Nr 218 poz. 2151).

Ustawodawca wskazał w ten sposób, że podstawą stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnia w art. 91 ust. 4 ustawy, sankcjonując w odmienny niż stwierdzenie nieważności sposób tę kategorię wadliwości wymienionych aktów organu gminy (wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1151/08 dostępny pod adresem internetowym http://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Niemniej jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że istotne naruszenie prawa, to takiego rodzaju naruszenia prawa jak podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, czy też naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11 oraz z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt 412/11, CBOSA).

Wskazać należy, że brak stanowiska ustawodawcy w jakiejś sprawie musi być interpretowany jako nieudzielanie w danym zakresie kompetencji normodawczej. Oznacza to, że zakres upoważnienia dla stanowienia przepisów wykonawczych jest ustalany w drodze wykładni językowej i nie może być dowolnie rozszerzany w drodze innych wykładni przepisów prawa. (wyrok TK z dnia 28 listopada 2005 r., sygn. akt K 22/05, opubl. OTK 118/10/A/2005).

Przenosząc powyższe rozważania natury prawnej na grunt niniejszej sprawy, uznać należy, że podniesione przez Prokuratora zarzuty są zasadne, bowiem poszczególne przepisy uchwały naruszają prawo w sposób istotny, co skutkować musi stwierdzeniem ich nieważności.

Przepis art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. wyznacza w sposób wiążący zakres przedmiotowy uchwały podjętej na jego podstawie. Sformułowanie przepisu art. 4 ust. 2 ustawy wskazuje na konieczność uwzględnienia wszystkich wymienionych w nim zagadnień, a jednocześnie wyznacza granice kompetencji uchwałodawczej rady gminy. Katalog spraw, które ustawodawca pozwolił radzie gminy ująć wśród zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy zawartych w regulaminie, jest zamknięty, a rada może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim została do tego upoważniona. Nałożenie postanowieniami regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązków, które nie dotyczą zagadnień wskazanych w przywołanym wyżej przepisie jest działaniem niemającym oparcia w przepisie kompetencyjnym, a tym samym musi skutkować stwierdzeniem nieważności takiej regulacji.

Nie ulega wątpliwości, że regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jest aktem prawa miejscowego i z tego względu należy do źródeł prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który je ustanowił (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP). Tego rodzaju akt normatywny musi odpowiadać wszystkim wymogom, jakie prawo stawia w odniesieniu do zasad tworzenia i obowiązywania systemu źródeł prawa. Ustawodawca wyznaczył aktom prawa miejscowego konkretne miejsce w hierarchii źródeł prawa: akty te mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, iż nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej.

Oceniając legalność regulaminu należy mieć również na uwadze przepisy z.t.p. określającego sposób tworzenia aktów normatywnych m.in. aktów prawa miejscowego. Rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego winna to czynić w zgodzie z postanowieniami wskazanego rozporządzenia, stanowiącego w myśl art. 87 ust. 1 Konstytucji RP źródło powszechnie obowiązującego prawa. Rada gminy powinna zatem uwzględniać regulacje zawarte w z.t.p., z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym. Przepisy § 118 i § 137 w zw. z § 143 z.t.p. stanowią natomiast, że w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym. Naruszenie tego zakazu i wprowadzenie do uchwały przepisów innych aktów normatywnych powoduje nieważność tych zapisów.

W orzecznictwie sądów administracyjnych panuje ugruntowany pogląd, że rada gminy nie może jeszcze raz regulować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, winna być uznana za nieważną w części w jakiej zawiera takowe regulacje. Ponadto powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej na obszarze danej jednostki, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 września 2011 r., sygn. IV SA/Po 659/11; wyrok NSA z dnia 8 kwietnia 2008 r., sygn. II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 14 lipca 2011 r., sygn. II SA/Wr 300/11; wyrok WSA w Szczecinie z dnia 29 września 2010 r., sygn. II SA/Sz 424/10, dostępne: CBOSA).

Z przedstawionych uregulowań jasno wynika, że zakres i treść prawa miejscowego uwarunkowana jest normami ustalonymi w aktach wyższego rzędu. Podstawą prawną stanowienia aktów prawa miejscowego jest bowiem upoważnienie zawarte w ustawie co przesądza o ich zależnej pozycji w hierarchii źródeł prawa. Każdorazowo zatem, w akcie rangi ustawowej, musi być zawarte upoważnienie (delegacja) dla rady gminy dla podjęcia aktu prawa miejscowego. Zasada ta znajduje też potwierdzenie w art. 40 ust. 1 u.s.g. Przy ocenie aktu prawa miejscowego należy mieć zatem na względzie, że akt ten nie może naruszać nie tylko regulacji ustawy zawierającej delegację do jego ustanowienia, ale również przepisów Konstytucji, oraz innych ustaw pozostających w pośrednim lub bezpośrednim związku z regulowaną materią. Wszelkie normy dotyczące konstytucyjnych praw i wolności człowieka zastrzeżone są zaś wyłącznie dla ustaw nie mogą być regulowane aktami niższego rzędu.

Zakres regulacji uchwalanego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który przewiduje, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

prowadzenie we wskazanym zakresie selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym powstających w gospodarstwach domowych przeterminowanych leków i chemikaliów, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz zużytych opon, a także odpadów zielonych,

uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

liczby osób korzystających z tych pojemników;

częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

(uchylony);

innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Przedstawione wyżej wyliczenie elementów uchwały w przedmiocie regulaminu utrzymania porządku i czystości w gminie ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ustawy. Jednocześnie przepis ten zawiera obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Uchwalając akt prawa miejscowego, w oparciu o normę ustawową, organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Organ stanowiący ma obowiązek ścisłej interpretacji normy upoważniającej, nie może domniemywać swej kompetencji, dokonywać wykładni rozszerzającej czy wyprowadzać kompetencji w drodze analogii. Odstąpienie od wskazanych reguł narusza związek formalny i materialny między aktem wykonawczym, a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

W § 146 z.t.p. określone zostały warunki formułowania definicji danego określenia. Stosownie do ww. przepisu w ustawie lub innym akcie normatywnym formułuje się definicję danego określenia, jeżeli:

dane określenie jest wieloznaczne;

dane określenie jest nieostre, a jest pożądane ograniczenie jego nieostrości;

znaczenie danego określenia nie jest powszechnie zrozumiałe;

ze względu na dziedzinę regulowanych spraw istnieje potrzeba ustalenia nowego znaczenia danego określenia.

Stosownie zaś do § 149 w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych; w szczególności w akcie wykonawczym nie formułuje się definicji, które ustalałyby znaczenia określeń zawartych w ustawie upoważniającej.

Definiując w akcie prawnym określone pojęcia prawodawca daje wyraz temu, że zamierza przypisać definiowanym zwrotom nie tylko inne znaczenie niż w języku potocznym, ale także inne znaczenie niż powszechnie przyjmuje się to w innych aktach prawnych. Zatem w przypadku powtórnego zdefiniowania pojęcia ustawowego w regulaminie, istnieje realna możliwość, że jego interpretacja w oderwaniu od aktu pierwotnego spowoduje zmianę znaczeniowo-prawną danego pojęcia przyjętą w ustawie. Poza tym, skoro postanowienia regulaminu mają jedynie uszczegóławiać regulacje ustawowe w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, to tym bardziej nie ma podstaw prawnych do powtarzania w nim regulacji ustawowych, w szczególności zawartych w ustawie upoważniającej. Istotne naruszenie prawa w tym zakresie wynika z faktu braku delegacji ustawowej, opartej na art. 4 ust. 2 ustawy do dokonywania powtórzeń definicji ustawowych a także do formułowania definicji.

Powtarzanie w regulaminie uchwalanym przez radę gminy przepisów zamieszczonych w różnych ustawach lub w aktach wykonawczych jest niedopuszczalne. Przedmiotowy regulamin stanowi bowiem prawo miejscowe, co powoduje że powinno ono zawierać treści normatywne, a nie powtórzenia norm, zawartych w innych przepisach. Powtarzanie przepisów za innymi aktami prawnymi pozbawia w istocie akt charakteru normatywnego, czyni go niejasnym i nieczytelnym, a w konsekwencji uniemożliwia osiągnięcie funkcji, dla jakiej jest stanowiony (tak NSA w wyroku z dnia 1 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 1930/09, CBOSA). Nie może też stanowić źródła powszechnie obowiązującego prawa uchwała (lub jej część), która nie ma oparcia w upoważnieniu ustawowym. Wymienienie w art. 87 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji RP aktów prawa miejscowego na ostatniej pozycji powoduje, iż wydając przepisy gminne, rada gminy winna uczynić to w ramach obowiązujących przepisów wyższego rzędu i zawartych w nich upoważnień. Wynika to również z treści art. 94 Konstytucji RP, który stanowi, że akty prawa miejscowego, do których zalicza się także regulamin utrzymania czystości i porządku w gminach, wydawane są na podstawie delegacji ustawowej i w granicach upoważnień zawartych w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 29 lipca 2010 r" sygn. akt II OSK 1069/10, CBOSA).

Zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Łęka Opatowska uchwaliła regulamin utrzymania porządku i czystości na terenie Gminy Łęka Opatowska. W/w uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego z dnia 31 stycznia 2013 r. pod poz. 1099, i zgodnie z zapisem § 4, weszła w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia z mocą obowiązującą od dnia 1 lipca 2013 r.

W ocenie Sądu szczegółowa analiza przepisów zaskarżonej uchwały prowadzi do wniosku, że podejmując ją Rada Gminy Łęka Opatowska dopuściła się istotnych naruszeń prawa we wskazanym poniżej zakresie.

Rada Gminy w zaskarżonym regulaminie, jak słusznie podkreślono w skardze, wprowadziła własne definicje pojęć, które przez ustawodawcę zostały zdefiniowane.

I tak wskazać należy, że zawarte w § 1 ust. 2 regulaminu pojęcie:

- "chodnika" zdefiniowane zostało w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g przy czym definicja ustawowa dotyczy chodników położonych wzdłuż nieruchomości,

- "odpadów komunalnych" stanowi powtórzenie definicji zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 4 obowiązującej w dniu wydania regulaminu ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz. U. z 2010 r., poz.1243),

- "odpadów ulegających biodegradacji" stanowi powtórzenie definicji z zawartej w art. 3 ust. 2 pkt 7 ww. ustawy o odpadach,

- "odpadów zielonych" stanowi modyfikację definicji zawartej w art. 3 ust.2 pkt 8b ww. ustawy o odpadach,

- "właścicieli nieruchomości" stanowi powtórzenie definicji z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g.,

- "zabudowy jednorodzinnej" stanowi powtórzenie definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., poz. 690),

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 2 ust. 1 pkt 2 – 5 regulaminu, w którym Rada Gminy nałożyła na właścicieli nieruchomości obowiązek usuwania z elewacji budynków, ogrodzeń, instalacji i innych obiektów przynależnych do nieruchomości, ogłoszeń i reklam zamieszczonych na nich bez zachowania trybu przewidzianego prawem, aktów wandalizmu naruszających porządek i ład publiczny oraz zanieczyszczeń spowodowanych przez zwierzęta, w tym przez ptaki, obowiązek uprzątnięcia sopli lodowych i śniegu z dachów i gzymsów budynków niezwłocznie po ich pojawieniu się w sposób niezagrażający życiu i zdrowiu ludzi i zwierząt, obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu, chwastów i innych zanieczyszczeń z terenu nieruchomości, a także z chodnika położonego wzdłuż nieruchomości oraz obowiązek gromadzenia uprzątniętego błota, śniegu i lodu w miejscach nie powodujących uciążliwości dla osób trzecich.

Art. 4 ust. 2 pkt 1 lit b u.c.p.g. umożliwia jedynie odniesienie się w regulaminie do zasad utrzymania czystości i porządku obejmujących uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. W pozostałym zakresie obowiązki z § 2 ust. 1 pkt 2 – 4 regulaminu wykraczają poza upoważnienie ustawowe. Zgodzić należy się ze skarżącym, że obowiązek gromadzenia zgarniętego lodu i śniegu jak i określenie sposobu ich gromadzenia (§ 2 ust. 1 pkt 5) regulaminu przekracza pojęcie "uprzątnięcia", o której mowa w delegacji ustawowej. Obowiązek ten uregulowany został już w treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, a zatem stanowi powtórzenie regulacji, a ponadto nieuprawnione rozszerzenie i modyfikację.

Poza ustawowe upoważnienie wykracza zapis § 4 ust. 2 uchwały nakładający na właścicieli wszystkich nieruchomości, na których terenie znajduje się piaskownica dla dzieci obowiązek regularnej wymiany piasku i zabezpieczenia przed dostępem psów, kotów i ptactwa fruwającego. Słusznie podnosi skarżący, że brak jest w ogóle podstawy prawnej dla tak sformułowanego obowiązku. Na marginesie zauważyć też należy, że “regularność" wymiany piasku jest pojęciem nieostrym i nie poddającym się weryfikacji.

W zakresie obowiązków właścicieli nieruchomości gromadzenia nieczystości ciekłych w zbiornikach bezodpływowych lub przetwarzania ich w przydomowych oczyszczalniach ścieków (§ 8 regulaminu) stwierdzić należy, że obowiązek ten uregulowany został już w treści art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g., a zatem stanowi powtórzenie regulacji, a ponadto nieuprawnioną modyfikację.

Podobnie za wadliwe uznać należy zapisy § 10 regulaminu w zakresie posadowienia pojemników i stanu ich utrzymania. Zwrócić należy uwagę, że obowiązek wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz ich utrzymanie w odpowiednim stanie sanitarnym wynikają z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g. Nie sposób uznać, by Rada Gminy była upoważniona do nałożenia na właścicieli nieruchomości obowiązku umiejscowienia pojemników w określonym miejscu. Z kolei nałożenie na właścicieli nieruchomości dokonywania dezynfekowania i dezynsekowania pojemników stanowi bezprawne rozszerzenie obowiązku wynikającego z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.p.c.g., a ponadto pojęcie "w miarę potrzeb" jest pojęciem nieostrym i niedookreślonym. Zatem w paragrafie tym powtórzono istniejącą regulację prawną i w sposób nieuprawniony dokonano jej modyfikacji.

Podobnie jak wskazany wcześniej § 8 regulaminu także jego § 13 dotyczący obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej bądź wyposażenia w oczyszczalnię ścieków stanowi niedopuszczalne powtórzenie regulacji zawartej w art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g.

Kolejne zapisy regulaminu powtarzające regulacje ustawowe zawarto w § 14 ust. 2 i § 15 ust. 5, gdzie nałożono na właścicieli nieruchomości obowiązek zawarcia umowy w zakresie pozbywania się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych. Kwestie te uregulowane zostały przez ustawodawcę w art. 6 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., brak jest więc uzasadnienia dla powtarzania tych zapisów w regulaminie.

Obowiązki nałożone na właścicieli nieruchomości w § 17 ust. 1 – 3 tj. uiszczania opłat za odbiór i gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz za opróżnianie zbiorników bezodpływowych, a także obowiązek udokumentowania wykonania tych obowiązków poprzez okazywanie dowodów ponoszenia opłat także wynika z powołanego wyżej przepisu u.c.p.g. Rada Gminy również w tym przypadku uregulowała materię uregulowaną już w przepisach ustawy.

Kompetencja udzielona radzie gminy w art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. nie przewiduje również możliwości nałożenia jakichkolwiek obowiązków na podmioty uprawnione do odbioru i zagospodarowania odpadów. Taki charakter ma natomiast zapis § 26 regulaminu, mówiący o możliwości zlecenia przez właściciela nieruchomości w każdym czasie odbioru odpadów przedsiębiorcy świadczącemu usługi w określonym zakresie. Formułując go Rada Gminy przekroczyła ustawowe upoważnienie.

Jak słusznie zauważył skarżący co do zapisu § 27 regulaminu, Rada Gminy nie wskazała w nim adresata naruszając zasady wskazane w § 144 z.t.p. Podkreślić też należy, że, zgodnie z art. 4 ust. 2 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku, jego zapisy winny zatem tych szczegółowych zasad dotyczyć. Treść § 27 regulaminu, wbrew tytułowi działu, nie określa natomiast wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami, lecz stanowi zbiór intencjonalnych deklaracji gminy.

Zasadny, w ocenie Sądu, okazał się także zarzut skargi co do wykroczenia poza upoważnienie ustawowe przez Radę Gminy w § 28 ust. 3 i 4 regulaminu, gdzie sformułowano obowiązek zabezpieczenia gadów, ptaków i owadów przed wydostaniem się z pomieszczenia oraz obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego. Uznać należy, że tak oznaczone obowiązki nie wchodzą w zakres upoważnienia z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przepis ten dotyczy obowiązków osób utrzymujących jedynie zwierzęta domowe, stąd też uchwała nie może określać obowiązków właścicieli zwierząt nieudomowionych utrzymywanych w charakterze zwierząt domowych (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 19 września 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 485/08, CBOSA), zaś obowiązek oznakowywania posesji przez właściciela nie mieści się w pojęciu obowiązku osób utrzymujących zwierzęta domowe mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę na wysoce nieostry charakter pojęcia: "zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia lub życia ludzkiego".

Poza ustawowe upoważnienie wykraczają także zapisy § 29 ust. 1 i 2 regulaminu dotyczące obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu oraz zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych.

Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w wyroku z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12 (CBOSA), że generalny nakaz wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od jego cech i innych uwarunkowań (w tym choroby) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań niehumanitarnych. Ponadto jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Postanowienia regulaminu czystości i porządku nie pozwalające na uwzględnienie specyficznych sytuacji mogą tę zasadę naruszać, tym bardziej gdy nakazane regulaminem środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia mogą być uznane za bardziej rygorystyczne niż środki przewidziane ustawami i innymi aktami prawa miejscowego. Ponadto zaznaczyć należy, że to z art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 856) wynika zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Niezależnie od tego zwrócić należy uwagę na nieostrość użytego pojęcia "rasy psów uznanych za duże".

W ocenie składu orzekającego zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, placówek handlowych lub gastronomicznych wykracza poza upoważnienie ustawowe, albowiem ustawodawca nie upoważnia rady gminy do sformułowania zakazu wprowadzania zwierząt na określone tereny, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 22 stycznia 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 792/13).

Z uwagi na szerokim zakres stwierdzonych w regulaminie uchybień w ocenie Sądu niezbędnym było stwierdzenie nieważności uchwały w całości. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli sąd stwierdza wadliwość znacznej liczby postanowień skarżonej uchwały, jako uprawnione należy ocenić wyeliminowanie takiej uchwały z obrotu prawnego w całości. O nieważności takiej uchwały przede wszystkim przesądzać ma ilość i charakter stwierdzonych wad, których wyeliminowanie spowoduje, że niekompletna uchwała nie mogłaby dalej funkcjonować w obrocie prawnym (por. wyroki NSA z dnia 14 grudnia 2011 r., sygn. akt II OSK 2058/11 oraz z dnia 18 lutego 2014 r. sygn. akt 1746/13, CBOSA).

Bez znaczenie pozostaje również okoliczność, iż Rada Gminy poinformowała o zamiarze uchwalenia nowego regulaminu utrzymania czystości. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) uchylenie lub zmiana uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 147 P.p.s.a. orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały