Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 53/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2007-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Jeżewska - spr. Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Protokolant st. sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi M. i J. D. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia [...], nr [...] w przedmiocie wykonywania robót budowlanych innych niż budowa obiektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 29 sierpnia 2000 r. M. S. zgłosił do organu architektoniczno- budowlanego zamiar wykonania robót budowlanych polegających na remoncie, obejmującym: wymianę drewnianych stopni schodowych z parteru na pierwsze piętro i poddasze, odtworzenie podłóg w przedsionku parteru, odtworzenie stolarki okiennej i drzwiowej, częściową wymianę tynków i podłóg pierwszego pietra oraz wykonanie wykładziny ściennej i podłogi z kafelek w łazience na pierwszym piętrze. Oświadczył przy tym, iż posiada tytuł prawny do lokalu mieszkalnego znajdującego się na pierwszym piętrze w budynku przy ul. [...] w O., na potwierdzenie, czego załączył do zgłoszenia kopię aktu notarialnego.

Decyzją z dnia 2 września 2000 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola wniósł sprzeciw do zgłoszenia M. S. Decyzja wydana została na podstawie art. 30 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414, z poźn. zm.). W uzasadnieniu organ wskazał, iż budynek przy ul. [...] w O. jest zabytkiem i zgodnie z art. 29 ust. 2 Prawa budowlanego wykonywanie wszelkich robót budowlanych łącznie z remontem obiektu wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Na skutek odwołania wniesionego przez M. S., decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy, wskazując definicję robót budowlanych zawartą w art.3 pkt 8 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn. zm.), oraz przywołując przepis art. 29 ust.2 pkt 1 Prawa budowlanego uznał, iż w związku z pismem Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 2 listopada 2000 r., w którym stwierdzono, iż budynek przy ul. [...] w O. nie jest wpisany do rejestru zabytków i w związku z tym nie podlega ochronie prawnej przewidzianej w przepisach ustawy o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150), wymienione we wniosku roboty budowlane nie wymagają uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Następnie postanowieniem z dnia 28 listopada 2000 r., nr [...], Prezydent Miasta Opola nałożył na M. S. obowiązek uzupełnienia, do dnia 20 stycznia 2001 r., dokonanego zgłoszenia o zamiarze remontu części budynku przy ul. [...] w O. o opis określający rodzaj, zakres wykonania robót (opis czy prowadzony remont nie wpłynie na zmianę wyglądu budynku w odniesieniu do otaczającej zabudowy, czy naruszy elementy wspólne budynku), opinię Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczącą odtworzenia stolarki okiennej i drzwiowej, mapę sytuacyjną z oznaczeniem przedmiotowego budynku, dowód dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczący korzystania ze wspólnych elementów, części budynku. Postanowienie wydane zostało na podstawie art. 30 ust. 1a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 z późn zm.).

Postanowieniem z dnia 23 stycznia 2001 r., nr [...] (nr sprawy [...]) Opolski Wojewódzki Konserwator Zabytków pozytywnie zaopiniował wymianę okna i stolarki drzwiowej, zalecając przy tym zachowanie pierwotnego materiału stolarki okiennej. W uzasadnieniu wskazał ponadto, iż budynek zlokalizowany jest w strefie "B" ochrony konserwatorskiej, nie figuruje w rejestrze i ewidencji zabytków, nie jest dobrem kultury w rozumieniu ustawy o ochronie dóbr kultury (Dz. U. z 1999 r. Nr 98, poz. 115), zaś warunki decyzji nie kolidują z wytycznymi konserwatorskimi.

Kolejną decyzją z dnia [...], nr [...], Prezydent Miasta Opola wniósł sprzeciw do zgłoszenia M. S. dotyczącego wykonania robót budowlanych obejmujących remont części budynku przy ul. [...] w O. Decyzja wydana została na podstawie art. 30 ust. 1 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W uzasadnieniu prezydent wskazał, iż w dniu 19 stycznia 2001 r., inwestor przedłożył dokumenty, których obowiązek przedłożenia został nałożony mocą postanowienia z dnia 28 listopada 2000 r., nr [...]. Wnioskodawca nie wskazał jednak żadnego innego, poza aktem notarialnym, dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w którym pozostali współwłaściciele wyrażają zgodę na prowadzenie prac budowlanych. Dlatego też, przywołując przepis art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego organ uznał, iż inwestor nie legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane - związane z zamierzonym remontem. Ustalił, iż z przedstawionego aktu notarialnego wynika, że M. i P. S. nabyli udział wynoszący połowę w prawie własności nieruchomości. Współwłaścicielami nieruchomości oprócz M. i P. S. są również "lokatorzy" z mieszkania znajdującego się na parterze budynku. Organ stwierdził, iż przedstawione przez inwestora argumenty, że remont będzie dotyczył elementów budynku, które są w jego wyłącznej dyspozycji, posiadaniu lub, których jest samoistnym użytkownikiem, nie mogą być uznane za trafne, ponieważ żaden z nich nie wynika z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonania robót budowlanych.

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda Opolski uchylił powyższą decyzję w całości i orzekł o przyjęciu zgłoszenia z dnia 29 sierpnia 2000 r. na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie części budynku mieszkalnego przy ul. [...], opisanych w zgłoszeniu. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że zakres prac remontowych objętych zgłoszeniem zmierza do odtworzenia stanu pierwotnego w części budynku przyznanego M. i P. S. do wyłącznego użytkowania, co nie wykracza poza udział wnioskodawców w nieruchomości wspólnej wynoszący 16/32. Tytuł prawny oraz sposób korzystania z połowy nieruchomości wynika natomiast z aktu notarialnego z dnia 6 stycznia 1995 r., rep. [...] nr a. Zdaniem organu, wykaz robót budowlanych ujętych w zgłoszeniu przesądza o uznaniu tych czynności za podejmowane w ramach zwykłego zarządu. Stosownie zaś do treści art. 198 K.c., wnioskodawcy mogą rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Wnoszenie zatem sprzeciwu przez organ I instancji z powodu braku zgody M. i J. D., w ocenie organu, uznać należało za nietrafne.

Na skutek skargi wniesionej przez M. i J. D., wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt. II SA/Wr 1460/2001, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, stwierdził w całości nieważność decyzji Wojewody Opolskiego z dnia [...] i orzekł, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu. W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, iż ustawodawca nie przewidział w art. 30 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126), aby przyjęcie zgłoszenia, zamierzenia inwestycyjnego nie wymagającego pozwolenia na budowę, nastąpiło w formie decyzji administracyjnej. Dlatego też rozstrzygnięcie organu odwoławczego uchylające decyzję organu I instancji i następnie orzekające o przyjęciu zgłoszenia wnioskodawcy na wykonanie robót budowlanych, w zakresie rozstrzygnięcia merytorycznego, nastąpiło bez podstawy prawnej, co stanowi przesłankę do stwierdzenia nieważności. Sąd przyjął także, iż stwierdzając brak podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu organ odwoławczy, powinien po myśli art. 105 § 1 K.p.a. umorzyć postępowanie organu I instancji. Jak zaznaczył, ustalenie istnienia przesłanki bezprzedmiotowości stwarza bowiem obowiązek zakończenia postępowania w danej instancji poprzez jego umorzenie. Dalsze prowadzenie postępowania i orzekanie bez podstawy prawnej do merytorycznego załatwienia sprawy w drodze decyzji, powoduje natomiast jego wadliwość, skutkującą stwierdzeniem nieważności takiego postępowania. Uznając zarzuty skargi za chybione, Sąd podzielił jednak stanowisko organu II instancji, iż zakres prac wskazanych w zgłoszeniu nie wymaga zgody współwłaścicieli, z uwagi na to, iż są to czynności podejmowane w ramach zwykłego zarządu i nie wykraczają poza udział wnioskodawców w nieruchomości.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewoda Opolski, decyzją z dnia [...], nr [...], uchylił decyzję Prezydenta Miasta Opola z dnia [...], nr [...] i umorzył postępowanie I instancji. W uzasadnieniu organ stwierdził, iż zakres prac remontowych objętych zgłoszeniem z dnia 29 sierpnia 2000 r., zmierza do odtworzenia stanu pierwotnego w części budynku przyznanego M. i P. S. do wyłącznego użytkowania, co przesądza o uznaniu tych robót za podejmowane w ramach zwykłego zarządu. Wskazując, iż tytuł prawny oraz sposób korzystania z połowy nieruchomości wynika z aktu notarialnego z dnia 6 stycznia 1995 r., rep. [...] nr a. organ przyjął, iż stosownie do treści art. 198 K.c., wnioskodawcy mogą rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli, co powoduje, iż wnoszenie sprzeciwu przez organ I instancji z powodu braku zgody J. i M. D., jest nietrafne. Jednocześnie uznał, iż w sprawie nie występują inne przesłanki do wniesienia sprzeciwu, a przedłożone materiały są wystarczające do przyjęcia zgłoszenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, J. i M. D., zarzucając decyzji z dnia [...], naruszenie przepisów art. 198 K.c., przepisów art. 3 pkt 11 i art. 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139), jak również przepisów art. 7 i art. 77 K.p.a., wnieśli o jej uchylenie. Skarżący wskazali, iż z uchylonej decyzji z dnia [...] wynika, że Prezydent wniósł sprzeciw nie do prac remontowych wymienionych w zaskarżonej decyzji, lecz do robót budowlanych polegających na adaptacji strychu na pomieszczenia mieszkalne z nadbudową werandy. Dlatego też, w ocenie skarżących trudno uznać za trafne, twierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, iż zakres prac remontowych objętych zgłoszeniem z dnia 29 sierpnia 2000 r. zmierza do odtworzenia stanu pierwotnego w części budynku mieszkalnego przyznanego M. i P. S. do wyłącznego użytkowania. Dokonana bez zezwolenia adaptacja strychu na cele mieszkalne, jak również nadbudowa werandy nie może bowiem być zaliczona do prac remontowych. Zdaniem skarżących jako nietrafne uznać także należało stanowisko Wojewody zgodnie, z którym M. i P. S., stosownie do art. 198 K.c., mogą rozporządzać swoim udziałem bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Przebudowany przez nich na pokoje strych, nigdy bowiem nie był i nie jest ich wyłącznym udziałem. Skarżący wskazali również, iż M. S. w dniu 29 sierpnia 2000 r. złożył zgłoszenie o zamiarze wykonania robót budowlanych polegających na remoncie części budynku przy ul. [...], jednakże zgłoszenie to pozostało bez rozpatrzenia, ponieważ postępowanie w tym zakresie zostało umorzone.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o oddalenie skargi. Powołując się na szczegółowe omówienie zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zaakcentował, iż wymieniony w zgłoszeniu zakres prac budowlanych nie narusza części wspólnych w budynku i tym samym nie wymaga zgody współwłaścicieli, ponieważ są to czynności podejmowane w ramach zwykłego zarządu i nie wykraczają poza udział wnioskodawców w nieruchomości wspólnej. Wskazał ponadto, iż w powołanej przez skarżących sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia M. i P. S. pozwolenia na modernizację mieszkania z nadbudową werandy, z uwagi na brak zgody współwłaścicieli budynku, decyzją z dnia 18 lipca 2000 r., nr [...] stwierdzono nieważność ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 16 września 1998 r., nr [...], w sprawie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia.

W piśmie z dnia 7 września 2005 r., skarżący dodatkowo podnieśli, iż do wykonania robót potrzebna była zgoda współwłaścicieli, ponieważ żaden ze współwłaścicieli nieruchomości nie ma wyłączonego prawa do części nieruchomości.

Wyrokiem z dnia 26 września 2005 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł, iż nie może być ona w całości wykonana. Powołując art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd wskazał, iż w zakresie oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, wiążący charakter ma wyłącznie ocena, której konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu i która zdeterminowała stanowisko sądu w rozpatrywanej sprawie. Z tego też względu, Sąd uznał, iż zakres związania wcześniejszym wyrokiem wydanym w niniejszej sprawie, dotyczy tylko braku podstaw do przyjęcia zgłoszenia w drodze decyzji administracyjnej i nie obejmuje uprzednio wyartykułowanego przez Sąd stanowiska w przedmiocie dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, iż organ odwoławczy prawidłowo przyjął, że sporne prace stanowią roboty budowlane, podlegające zgłoszeniu w trybie art. 30 Prawa budowlanego. Jednocześnie jednak Sąd nie podzielił stanowiska wyrażonego w niniejszej sprawie przez poprzedni skład Sądu w kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, które to uwzględnione zostało w zaskarżonej decyzji. Przeprowadzając analizę przepisów prawa cywilnego, art. 199 – 205 K.c., odmiennie uznał, iż wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu, jakoby zgoda współwłaścicieli na remont nie była potrzeba, narusza art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 Prawa budowlanego.

Uwzględniając skargę kasacyjną wniesioną przez Wojewodę Opolskiego, Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1410/05 uchylił powyższy wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu. W uzasadnieniu, powołując się na utrwalone na tle stosowania art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, iż przez "ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania" rozumie się także krytykę zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym i jakie zdaniem Sądu zastosowanie lub interpretacja przepisów prawa powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Stosownie do tego, mając na uwadze ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w uzasadnianiu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 w zaskarżonym wyroku, iż w niniejszej sprawie zakres związania odnieść należy tylko do oceny o braku podstaw do przyjęcia zgłoszenia robót w drodze decyzji administracyjnej. Stwierdził, iż orzekając pierwotnie w niniejszej sprawie skład sądowy, dokonał oceny prawnej zarzutów skargi, wyraził pogląd prawny oparty na treści art. 198 K.c. oraz zaakceptował jego zastosowanie w sprawie. Jednocześnie ocenił także charakter prawny robót remontowych, jako mieszczących się w ramach zwykłego zarządu nie wymagających zgody współwłaścicieli na wykonanie oraz wykluczył naruszenie przepisów prawa zarzucanych skargą. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgodnie z art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wyrażone pierwotnie stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie, było zatem wiążące zarówno dla organu ponownie rozpoznającego sprawę jak i Sądu rozpoznającego nową skargę. Przyjmując, iż związanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz reagowania poprzez treść nowego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zaskarżony wyrok narusza art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego – poprzez odmienne przyjęcie w ocenie prawnej, iż inwestor winien uzyskać zgodę współwłaścicieli na zgłoszone roboty budowlane, choć wiążące było stanowisko prawne Sądu, iż roboty te mieściły się w ramach zwykłego zarządu nieruchomością.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentacje zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. pełnomocnik skarżących podtrzymał skargę. Dodatkowo wskazał, że roboty budowlane zostały wykonane w częściach wspólnych w budynku stanowiącym współwłasność skarżących i małżeństwa S., co podkreślano w pismach procesowych skarżących. Zauważył, iż sporne roboty przy schodach z pierwszego piętra na strych sprowadzały się do wybudowania nowych schodów na dawny strych, który został przebudowany i zaadaptowany na pokoje mieszkalne. Zaakcentował, że o dokonanych przez organ oględzinach w dniu 10 listopada 2005 r. skarżący nie zostali poinformowani i działanie te uznają za sprzeczne z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, bowiem o przeprowadzonych oględzinach powzięli wiadomość po okazaniu zdjęć z przeprowadzonych oględzin, podczas ich nieobecności i bez ich zgody.

Organ, odpowiadając na zarzuty skarżących podniesione na rozprawie oświadczył, iż oględziny w dniu 10 listopada 2005 r. zostały przeprowadzone przez organ II instancji na użytek sformułowania skargi kasacyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność decyzji, czyli jej zgodność z przepisami prawa materialnego i prawidłowość przyjętej przez organ procedury, na dzień wydania decyzji.

Jednocześnie w myśl z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania, rozpoznając sprawę jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Zgodnie z powyższym, w świetle wydanego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji uznać należało, iż decyzja ta odpowiada przepisom prawa.

W pierwszej kolejności wskazać przyjdzie, iż sprawa, której dotyczy niniejsze postępowanie była już przedmiotem postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. W sprawie tej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wypowiedział się w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 1460/2001. Skutkiem tego wyroku było ponowne postępowanie administracyjne, w którym wydano zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzję.

Uwzględniając stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażone w niniejszej sprawie wskazać zatem przyjdzie, iż zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem postępowania. Wyrażona we wskazanym przepisie zasada związania orzeczeniem sądu oznacza, iż orzeczenie to oddziałuje na przyszłe postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne. Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są bowiem zastosować się do oceny prawnej oraz wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku. Zauważyć przy tym należy, iż ocena prawna dotyczy wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego oraz sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. Determinuje ona zatem, podobnie jak zawarte w orzeczeniu wskazania, co do dalszego postępowania, działania każdego organu w postępowaniu administracyjnym, podejmowane w sprawie, której dotyczyło postępowanie sądowoadministracyjne, aż do czasu jej rozstrzygnięcia. Związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania samego sądu oznacza z kolei, że sąd zobowiązany jest do podporządkowania się wcześniej wyrażonemu w orzeczeniu poglądowi w pełnym zakresie.

Zgodnie z powyższym, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji zasadnicze znaczenie ma ocena prawna wyrażona w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 20 kwietnia 2004 r. w zakresie w jakim dotyczy ona robót budowlanych będących przedmiotem niniejszego postępowania, wiąże ona bowiem Sąd w niniejszej sprawie.

Dokonując zatem oceny zaskarżonej decyzji uznać przede wszystkim należy, iż decyzja ta wydana została zgodnie z oceną prawną i wskazaniami Sądu co do dalszego postępowania, wyrażonymi w powołanym wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r. Przychylając się do stanowiska wyrażonego przez Sąd przyjąć bowiem należy, iż roboty budowlane stanowiące przedmiot niniejszego postępowania, nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.). Jak prawidłowo dostrzegł organ odwoławczy, roboty budowlane objęte zgłoszeniem M. S., polegały na odtworzeniu stanu pierwotnego części budynku. Stanowiły one remont, o którym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. Jak wynika z postanowienia Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, z dnia 23 stycznia 2001 r., nie dotyczyły one obiektu wpisanego do rejestru zabytków. Uznać je zatem należało, za roboty budowlane, o których mowa w art. 29 ust. 2 pkt 1 Prawa budowlanego, wymagające zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgłoszenia właściwemu organowi. Zauważyć przy tym należy, iż wbrew twierdzeniom strony skarżącej zgłoszenie nie dotyczyło adaptacji strychu na pomieszczenia mieszkalne z nadbudową werandy. W zgłoszeniu z dniu 29 sierpnia 2000 r., określając rodzaj i zakres robót budowlanych M. S., jako planowane prace wskazał bowiem jedynie roboty budowlane polegając na remoncie. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych w zakresie robót polegających na adaptacji strychu na pomieszczenia mieszkalne z nadbudową werandy, prowadzone było odrębne postępowanie administracyjne, które zakończone zostało stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. Ponieważ zgłoszenie budowy lub robót budowlanych, o których mowa w art. 30 ust. 1 Prawa budowlanego, jest formą wszczęcia postępowania administracyjnego w rozumieniu art. 61 K.p.a., uznać zatem należało, iż postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie wszczęte zostało w przedmiocie robót remontowych określonych w zgłoszeniu. Tym samym, wydając w niniejszej sprawie decyzję, organy nie były uprawnione do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie legalności, kwestionowanej przez stronę skarżącą, adaptacji strychu i nadbudowy werandy. Jeśli bowiem zostały wykonane roboty budowlane przekraczające zakres zgłoszenia (samowola budowlana), jak podnoszą skarżący, to właściwym organem w tej kwestii jest nadzór budowlany. W zakresie postępowania dotyczącego zgłoszenia wykonania robót budowlanych organ administracji architektoniczno- budowlanej, do którego wpłynęło zgłoszenia, uprawniony jest jedynie do dokonania oceny zgodności z przepisami prawa przedsięwzięcia określonego w zgłoszeniu. Dostrzec przy tym trzeba, iż postępowanie w przedmiocie zgłoszenia nie zawsze wymaga rozstrzygnięcia w formie decyzji. Taki sposób załatwienia sprawy właściwy jest jedynie wówczas, gdy organ stwierdzi istnienie podstaw do wniesienia sprzeciwu, bądź nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę na podstawie art. 30 ust. 7 Prawa budowlanego. W przypadku zaś uznania przez organ, iż zgłoszenie odpowiada przepisom prawa i nie zachodzą przesłanki do wniesienia sprzeciwu, zakończenie postępowania nie wymaga wydania aktu administracyjnego. Sam fakt niewniesienie sprzeciwu przez organ w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia, jest również formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, kończącą sprawę w danej instancji i w praktyce oznacza udzielenie zgody na realizację zamierzeń inwestycyjnych określonych w zgłoszeniu. Stosownie do art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego zgłaszający może zatem, bez uzyskania akceptacji organu w formie aktu administracyjnego rozpocząć zgłoszone roboty budowlane po upływie terminu określonego do wniesienia sprzeciwu.

W niniejszej sprawie postępowanie przed organem pierwszej instancji zakończone zostało wydaniem decyzji o zgłoszeniu sprzeciwu. Dlatego też, za prawidłowe i zgodne z przepisami prawa uznać należało dokonanie przez organ odwoławczy oceny w zakresie zaistnienia przesłanki do wniesienia sprzeciwu w odniesieniu do zamierzenia inwestycyjnego objętego zgłoszeniem.

Jednocześnie, jako prawidłowe uznać należy, stanowisko organu odwoławczego, iż w niniejszej sprawie brak zgody współwłaścicieli nieruchomości na wykonanie zgłoszonych robót budowlanych, jako przesądzający o braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mógł stanowić przesłanki do wniesienia sprzeciwu przez organ I instancji. Przychylając się do oceny prawnej wyrażonej przez Sądu w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., która uwzględniona została w zaskarżonej decyzji, dostrzec wszak należy, iż sporne prace objęte zgłoszeniem, uznać należało za czynności podejmowane w ramach zwykłego zarządu, które nie wykraczają poza udział zgłaszającego oraz jego żony we współwłasności nieruchomości. Z tego zaś względu na ich wykonanie nie była wymagana zgoda innych współwłaścicieli nieruchomości.

Z uwagi na lakoniczność poglądu wyrażonego w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., w zakresie charakteru prawnego robót budowlanych stanowiących przedmiot niniejszego postępowania, w tym miejscu, rozważenia wymaga kwestia przysługującego inwestorowi z tytułu współwłasności nieruchomości uprawnienia do wykonywania robót budowlanych ujętych w zgłoszeniu.

Prawo do wykonywania robót remontowych związane jest z prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Koniecznym warunkiem legalności wykonywania robót, jest bowiem posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zgodnie z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego przez prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozumieć należy tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienia do wykonywania robót budowlanych. Powołany przepis definiuje pojęcie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, poprzez wyczerpujące wskazanie praw, z których wynikać może tytuł prawny do wykonywania robót budowlanych. To sprawia, że dokonując ustaleń w zakresie posiadania przez inwestora prawa określonego w art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego, za każdym razem, odnosząc się do konkretnego stanu faktycznego rozważyć należy, czy z przysługującego inwestorowi prawa wynika uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Pojęcia praw rzeczowych oraz obligacyjnych regulowane są normami prawa cywilnego i dlatego przy wykładni art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, uwzględnić należy przewidziane w nim regulacje. Stosownie do przepisów prawa cywilnego wskazać należy, iż odmianą prawa własności, stanowiącego tytuł prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jest współwłasność, charakteryzująca się tym, że własność tej samej rzeczy przysługuje kilku osobom. Może mieć ona postać współwłasności ułamkowej, która regulowana jest przepisami kodeksu cywilnego oraz łącznej, istniejącej na podstawie przepisów szczególnych. W zakresie współwłasności ułamkowej, z którą mamy do czynienia w niniejszej sprawie, wskazać należy, iż każdy ze współwłaścicieli ma określony ułamkiem udział we wspólnym prawie, którym w myśl art. 198 K.c. może samodzielnie rozporządzać bez zgody pozostałych współwłaścicieli. Zauważyć jednak należy, iż określone w art. 198 K.c. prawo do rozporządzania, dotyczy czynności prawnych związanych z udziałem we współwłasności, wobec czego nie odnosi się do rozporządzania rzeczą objętą prawem współwłasności. Nie może ono zatem stanowić podstawy prawnej do ustalenia uprawnienia w zakresie wykonywania robót budowlanych. Dla dysponowania nieruchomością na cele budowlane zasadnicze znaczenie ma bowiem sfera stosunków wewnętrznych współwłaścicieli, tj. zarząd rzeczą wspólną.

Zgodnie z art. 199 K.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. Czynności zwykłego zarządu w myśl art. 201 K.c. wymagają natomiast zgody większości. Ponieważ przepisy prawa cywilnego nie wskazują jakie czynności mieszczą się w granicach zwykłego zarządu, a jakie stanowią jego przekroczenie, przy dokonywaniu ustaleń w tym zakresie odnieść należy się do konkretnych okoliczności indywidualnych stosunków prawnych. Niemniej jednak zgodnie z wyrażanym w literaturze przedmiotu poglądem przyjąć można, iż do czynności zwykłego zarządu należy załatwianie bieżących spraw związanych ze zwykłą eksploatacją i utrzymaniem rzeczy w stanie niepogorszonym w ramach aktualnego jej przeznaczenia. W zakresie robót budowlanych jako czynności zwykłego zarządu uznać zatem przyjdzie wszelkie czynności ukierunkowane na zachowanie rzeczy w stanie niepogorszonym. Zgodnie z tym, remont obiektu stanowić będzie czynność zwykłego zarządu (por. Z. Niewiadomski [red.], "Prawo budowlane. Komentarz", Warszawa 2006, Wyd. C. H. Beck, s. 396). Stosownie do art. 201 K.c., do wykonania przez jednego ze współwłaścicieli robót remontowych, konieczne jest uzyskanie zgody większości współwłaścicieli.

Dostrzec jednak należy, iż w zakresie niektórych stosunków współwłasności, zgoda ta nie jest wymagana, zaś jej brak nie przesądza o prawie jednego ze współwłaścicieli do wykonywania robót budowlanych, mieszczących się w granicach czynności zwykłego zarządu. Przepisy art. 199 oraz 201 K.c. regulujące zasady zarządu rzeczą wspólną nie mają wszak charakteru bezwzględnie obowiązującego. Dlatego też dopuszczalne jest umowne określenie zasad wykonywania zarządu rzeczą wspólną, a także określenie sposobu korzystania z rzeczy. Strony mogą samodzielnie uregulować zasady na jakich będą podejmowały czynności w zakresie zarządu rzeczą wspólną, jak również ustalić sposób korzystania z rzeczy. Istnienie uregulowań umownych wyłącza przy tym, w uregulowanym zakresie, stosownie przepisów kodeksowych.

W ramach przysługującej współwłaścicielom swobody w uregulowaniu sposobu korzystania z rzeczy, w zakresie współwłasności ułamkowej, możliwe jest umowne dokonanie podziału nieruchomości quoad usum – do wyłącznego użytkowania. Przyjąć przy tym należy, iż umowa quoad usum nie wymaga określonej formy i może dojść do skutku poprzez takie zachowanie współwłaścicieli, które w danych okolicznościach nie budzi wątpliwości, co do ujawnionej w taki sposób ich woli (art. 65 K.c.). W taki też sposób może być kształtowana treść umowy w trakcie jej wykonywania (por. wyrok SN z dnia 14 listopada 1963, sygn. akt III CR 81/63, OSNC 1964/9/189; wyrok sądu apel. z dnia 16 czerwca 1993 r., sygn. akt I ACr 400/93, OSA 1994/6/33). W wyniku dokonania podziału quoad usum współwłaściciel staje się posiadaczem prawa odrębnego korzystania z wydzielonej mu części. Uznać zatem należy, iż może on bez zgody współwłaścicieli wykonywać na wydzielonej mu do wyłącznego użytkowania części nieruchomości, roboty budowlane mieszczące się w zakresie czynności nie przekraczających zwykłego zarządu nieruchomością. Wobec tego zaś, przysługuje mu również prawo do dysponowania tą częścią na cele budowlane (por. wyrok NSA z dnia 1 października 1991 r., sygn. akt IV SA 293/91, OSP 1993/4/79).

Uwzględniając powyższe, z uwagi na dokonane w postępowaniu okoliczności faktyczne, przyjąć w niniejszej sprawie należało, iż co do nieruchomości, której dotyczą sporne roboty remontowe, dokonany został podział quoad usum. W akcie notarialnym umowy sprzedaży, stanowiącym potwierdzenie nabycia przez inwestora udziałów we współwłasności nieruchomości, wskazana została bowiem powierzchnia użytkowa odpowiadająca nabywanym przez inwestora udziałom. Wielkość nabytych przez niego udziałów miała zatem ścisły związek z określoną częścią nieruchomości. Ponadto wszyscy współwłaściciele nieruchomości korzystają w sposób wyłączny z poszczególnych części, a żaden z nich nie kwestionuje prawa inwestora do wyłącznego użytkowania zajmowanej przez niego części nieruchomości. Jednocześnie zauważyć przyjdzie, iż z załączonego do zgłoszenia, opisu robót budowlanych wynika, że nieruchomość podzielona została na części w sposób trwały (przy pomocy ścian murowanych), z których jedna znajduje się w wyłącznym użytkowaniu inwestora. Posiada ona przy tym osobne wejście i nie jest użytkowana przez innych współwłaścicieli.

Skoro zatem zgłoszone roboty remontowe stanowią czynności nie przekraczające zwykłego zarządu i dotyczą części nieruchomości znajdującej się w wyłącznym użytkowaniu inwestora, przyjąć w niniejszej sprawie należało, iż na ich wykonanie nie było konieczne uzyskanie zgody pozostałych współwłaścicieli, a skarżący w zakresie zgłoszonych robót, posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tym samym jako prawidłowe uznać należało stanowisko organu odwoławczego, iż brak zgody współwłaścicieli, przesądzający w ocenie organu pierwszej instancji o braku po stronie inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie mógł stanowić podstawy do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót. Zauważyć jednak należy, iż w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ, nieprawidłowo powołał jako podstawę prawną art. 198 K.c., regulujący kwestię rozporządzania udziałem we współwłasności. Ponieważ jednak decyzja wydana została z uwzględnieniem stanowiska Sądu wyrażonego w wyroku z dnia 20 kwietnia 2004 r., a rozstrzygnięcie nie narusza przepisów prawa uznać należało, iż stwierdzona nieprawidłowość nie miała wpływu na wynik sprawy.

Z akt administracyjnych nie wynika, aby w niniejszej sprawie zachodziły jakiekolwiek inne przesłanki do zgłoszenia sprzeciwu. Dlatego też, skoro organ odwoławczy uznał, iż w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wniesienie sprzeciwu, a jednocześnie nie było podstaw do wniesienia sprzeciwu z powodu braku zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, prawidłowo uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszoinstancyjne. Stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., organ odwoławczy obowiązany jest bowiem uchylić zaskarżoną decyzję i umorzyć postępowanie pierwszej instancji w każdym przypadku, gdy prowadzenie postępowania administracyjnego oraz wydanie w sprawie decyzji administracyjnej jest niedopuszczalne.

Podjęcie rozstrzygnięcia określonego w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a., wypływa z kryterium umorzenia postępowania, o którym mowa w art. 105 § 1 K.p.a. Stosownie zatem do art. 105 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest umorzyć postępowanie w każdym przypadku, gdy postępowanie, bez względy na przyczynę, jest bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość będzie zachodziła zaś w przypadku braku podstaw prawnych do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji. Jeżeli zatem organ I instancji pomimo braku podstaw prawnych wydał w sprawie rozstrzygnięcie, organ odwoławczy obowiązany jest wydać decyzję, o której mowa w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a.

W niniejszej sprawie, bezprzedmiotowość postępowania, zachodzi z uwagi na brak podstaw prawnych do wniesieniu sprzeciwu. Skoro bowiem nie zaistniała przesłanka do wniesienia sprzeciwu, niedopuszczalne było zakończenie postępowania przed organem I instancji, do którego wpłynęło zgłoszenie, poprzez wydanie aktu administracyjnego. Jak już wcześniej wspomniano, w przypadku braku przesłanek do wniesienia sprzeciwu do zgłoszonych robót budowlanych, formą rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, jest pozostanie przez organ w bezczynności w zakresie wydania aktu administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutów skarżących podniesionych na rozprawie, to przyjdzie powtórzyć, że ocenie Sądu podlegała decyzja organu architektoniczno- budowlanego wypowiadająca się w przedmiocie zgłoszonych robót budowlanych, przeto organ ten jako niewłaściwy, nie był uprawniony do podejmowania rozstrzygnięć w zakresie legalności, kwestionowanej przez stronę skarżącą, adaptacji strychu i nadbudowy werandy. Z kolei, należy przyznać rację skarżącym, iż organ odwoławczy nie był uprawniony do prowadzenia postępowania wyjaśniającego po wydaniu ostatecznej decyzji, jednakże okoliczność ta nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie przez Sąd, gdyż sąd administracyjny, dokonując oceny zgodności zaskarżonej decyzji z prawem, rozważa wyłącznie prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji (por. w wyroku NSA z dnia 14 stycznia 1999 r., sygn. III SA 4731/97 – LEX nr 37180).

Reasumując, wobec braku podstaw prawnych do wniesienia sprzeciwu, stanowiącego o bezprzedmiotowości postępowania, w ocenie Sądu jako prawidłową i zgodną z przepisami prawa uznać należało zaskarżona decyzję, wydaną na podstawie w art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a, niweczącą wynik postępowania przed organem pierwszej instancji.

Wobec powyższego, na mocy art. 151 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), skargę należało oddalić.