Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 900/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-02-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 56
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz WSA Józef Maleszewski (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 lutego 2016 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 757 złotych (siedemset pięćdziesiąt siedem zł) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn.zm. dalej: k.p.a.) i art.. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 199, dalej: u.p.z.p.) po rozpatrzeniu wniosku [...] Sp.z o.o. [...] (dalej: wnioskodawca, skarżący) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...]

W uzasadnieniu organ I instancji wskazał, że wpłynął wniosek [...] Sp. z o.o. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej na działce [...]. Firma przedstawiła wszystkie dokumenty niezbędne do wydania decyzji. Wszczęto i przeprowadzono postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej działki. Strony postępowania oraz osoby zainteresowane budową pismem z dnia [...].04.2015 roku zostały zawiadomione o toczącym się postępowaniu administracyjnym natomiast obwieszczenia wywieszone zostały w miejscu publicznym - na tablicy ogłoszeń oraz ogłoszono na stronie internetowej. W toku postępowania uzyskano również uzgodnienia z Zarządu Melioracji Wodnych w [...] oraz WZM i UW w Poznaniu - Rejonowego Oddziału w [...]. W dniu [...] maja 2015 roku wystąpiono także o opinię do Marszałka Województwa Wielkopolskiego w Poznaniu, skąd otrzymano zgodę milczącą. W odpowiedzi na zawiadomienie wszczynające postępowanie, strona oraz pozostali mieszkańcy ul. [...] złożyli do Burmistrza [...] sprzeciw wobec budowy stacji bazowej. Organ I instancji stwierdził, że mieszkańcy obawiają się, iż budowa zlokalizowana w odległości ok. 80 m od budynków mieszkalnych pogorszy jakość ich życia jak również obniży wartość położonych w sąsiedztwie działek budowlanych.

Odwołanie od tej decyzji złożył w ustawowym terminie wnioskodawca, zaskarżając ją w całości. Decyzji zarzucono rażące naruszenie art. 56 u.p.z.p. (poprzez jego niezastosowanie), art 6 k.p.a. (poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w obowiazujących przepisach prawnych) i art. 8 k.p.a. Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego.

W uzasadnieniu wnioskodawca zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 56 u.p.z.p. nie można odmówic ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expessis verbis jakieś ograniczenie. Tymczasem organ I instancji decyzję swą oparł jedynie na tym, że zamierzona inwestycja wywołuje lokalne protesty, co nie może stanowić negatywnej przesłanki dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] na podstawie art. 1, art. 17 ust. 1 i art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 z późn. zm.), art. 17 pkt. 1, 127 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że nie można się zgodzić ze stanowiskiem odwołującego, iż w sprawie tak istotnej jak założenie stacji bazowej telefonii komórkowej nie należy brać pod uwagę ogólnych zasad jakim jest ład przestrzenny i warunki architektoniczne, jak również aspektów społecznych, związanych z obawami o zdrowie okolicznych mieszkańców terenu, na którym ma być przeprowadzona inwestycja. Prawdą jest, iż - jak wynika z treści wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego - nie jest to przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, a zatem nie jest wymagany raport oddziaływania na środowisko, jak również decyzja o uwarunkowaniach środowiskowych. Jednakże w ocenie Kolegium nie bez znaczenia jest fakt, iż planowana inwestycja ma zostać usytuowana w odległości około 80 m od zabudowań mieszkalnych jednorodzinnych. W tym rejonie istnieje tylko zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna z drobnymi usługami. W tym miejscu należy zwrócić uwagę na fakt, iż liczne badania naukowe potwierdzają szkodliwy wpływ stacji bazowych sieci komórkowych na zdrowie ludzi. Protesty przeciwko budowie takich obiektów nasilają się w całej Polsce. Ludzie słusznie nie wierzą w zapewnienia operatorów, że życie w sąsiedztwie takich masztów jest bezpieczne. Śmiertelna szkodliwość telefonii komórkowej opartej na promieniowaniu pól elektromagnetycznych wysokich częstotliwości jest udowodniona. Na podstawie wyników badań przeprowadzonych przez międzynarodowy komitet doradczy Międzynarodowa Agencja Badań nad Nowotworami (IARC - The International Association for Research on Cancer) doszła do wniosku, że promieniowanie częstotliwością radiową w tym promieniowanie z masztów telefonii komórkowych, jest potencjalnym czynnikiem rakotwórczym. Raport The Biolnitiative 2012 Report - sporządzony przez czołowych niezależnych międzynarodowych naukowców - wystosował jednoznaczne ostrzeżenie odnośnie szkodliwości dla zdrowia, jaką powoduje ekspozycja na pola elektromagnetyczne, w tym ekspozycja na działanie nadajników telefonii komórkowych. Zagrożenie wynika ze stałego, ciągłego charakteru działania nadajników - wysyłają pulsujące promieniowanie częstotliwością radiową. Wykazano w wielu badaniach, że to promieniowanie wywołuje szkody biologiczne w ciele człowieka i jest prekursorem chorób. Obok chorób nowotworowych, promieniowanie z nadajników telefonii komórkowych powoduje m.in. mutacje genetyczne, zaburzenia pamięci, utrudnienia w nauce, bezsenność, choroby mózgu, bezpłodność.

W ocenie Kolegium w niniejszej sprawie nie tylko należy brać pod uwagę kwestie związane z zachowaniem ładu przestrzennego i ochroną interesu publicznego, ale przede wszystkim przepisy ustawy zasadniczej dotyczące ochrony zdrowia. Zgodnie z treścią art. 68 pkt. 1 Konstytucji, każdy obywatel RP ma prawo do ochrony zdrowia. W związku z tym, zdaniem Kolegium, nie można - jak twierdzi strona odwołująca - pominąć kwestii związanych z obawą mieszkańców sąsiadujących z terenem objętym wnioskiem o własne zdrowie i komfort życia. Zdaniem Kolegium w realiach niniejszej sprawy to właśnie przepisy Konstytucji są przepisami odrębnymi, a zatem ich naruszenie uniemożliwia wydanie decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego o jaką wnosi odwołująca spółka.

Kolegium podkreśliło, iż w sprawach budzących sprzeciw miejscowej społeczności, jak w przypadku budowy bazy stacji telefonii komórkowej, obok zachowania wszelkich norm prawnych, należy brać pod uwagę również aspekty społeczne. Oczywiste jest, iż planowana inwestycja rodzi konflikt społeczny, a tego należy uniknąć.

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] złozył wnioskodawca. Zarzucił jej naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. (poprzez zaniechanie ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy), art. 56 u.p.z.p. (poprzez jego niezastosowanie), art 6 k.p.a. (poprzez wydanie decyzji nie znajdującej oparcia w obowiazujących przepisach prawnych) i art. 8 k.p.a. Wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie o uchylenie obu tych decyzji oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że organ II instancji nie uczynił zadość obowiązkowi wynikającemu z zasady dwuinstancyjności i nie rozstrzygnął sprawy ponownie oraz powtórzono za odwołaniem, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego ma charakter rozstrzygnięcia związanego, a nie uznaniowego. Organ prowadzący postępowanie powinien zatem oprzeć wszelkie rozwiązania sprzeczne z wnioskiem na wyraźnej sprzeczności z przepisem nakładającym expessis verbis jakieś ograniczenie. Tymczasem organ II instancji decyzję swą oparł jedynie na tym, że inwestycja stanowić będzie dominantę wysokościową w otaczającym terenie oraz że zamierzona inwestycja wywołuje lokalne protesty. Inwestycja celu publicznego nie może być ograniczona istniejącym stanem zagospodarowania i zabudowy danego obszaru i z reguły będzie znacząco odbiegać od tego stanu. Także fakt występowania protestów wobec planowanej inwestycji nie stanowi w żadnym wypadku negatywnej przesłanki dla wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego. Skarżący przedstawił dokument w postaci analizy kwalifikacyjnej przedsięwzięcia, stanowiący dowód na okoliczność, że zamierzona inwestycja nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływac na środowisko.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie organ II instancji podtrzymał swe stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Obie decyzje wydane w sprawie nie mogą się ostać.

Na wstępie wskazać należy, że kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako p.p.s.a.), ogranicza się do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta ogranicza się więc do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, czy zgodnie z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dokonano ustalenia stanu faktycznego a dokonana ocena tych ustaleń znajduje oparcie w materiale dowodowym i uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z art. 107 k.p.a. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Zgodnie z art. 53 ust. 1 u.p.z.p. o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz postanowieniach i decyzji kończącej postępowanie strony zawiadamia się w drodze obwieszczenia, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości. Inwestora oraz właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości, na których będą lokalizowane inwestycje celu publicznego, zawiadamia się na piśmie. Wobec powyższego w postępowaniu przed sądem administracyjnym – zgodnie z treścią art. 33 § 1 i 1a p.p.s.a. uczestnikami byli jedynie właściciele nieruchomości oraz inwestor. Pozostałe osoby, co do których w postępowaniu administracyjnym obowiązywał wymóg zawiadamiania w drodze obwieszczenia nie złożyły wniosku o przystąpienie do postępowania.

Przedmiotem kontroli zgodności z prawem w niniejszym postępowaniu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...]. SKO utrzymało w mocy decyzję Burmistrza [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji (wniosek dotyczył ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i tak przedmiot decyzji organu I instancji opisano w decyzji SKO).

W orzecznictwie sądów administracyjnych akcentowana jest konieczność wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji organu II instancji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania, wynikająca z treści art. 11 kpa, stanowiącego, że organy administracji publicznej powinny wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu.

W wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim dnia 28 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Go 441/14 (LEX nr 1519889) stwierdzono, że prawidłowe uzasadnienie rozstrzygnięcia powinno umożliwiać stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ, a także kontrolę prawidłowości rozstrzygnięcia przez sąd. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Uzasadnienie decyzji wydawanej przez organ odwoławczy winno nadto zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów zawartych w odwołaniu i nie może pozostać w obrocie prawnym decyzja organu odwoławczego, która w uzasadnieniu nie zawiera własnych ustaleń i rozważań poprzestając na ustaleniach i rozważaniach organu pierwszej instancji. Podobnie w wyroku z dnia 6 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 257/14 (LEX nr 1465425) WSA w Olsztynie podkreślił, że organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do okoliczności istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Niewykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Pogląd ten jest w orzecznictwie ugruntowany (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 marca 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 1757/12, LEX nr 1303055, wyrok WSA w Kielcach

z dnia 28 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Ke 56/13, LEX nr 1311189, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1039/12, LEX nr 1287174, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt III SA/Wr 693/11, LEX nr 1139507).

Podkreślić przy tym trzeba, że uzasadnienie stanowiące integralną część każdej decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Powinno się w nim znaleźć pełne odzwierciedlenie i ocena zebranego materiału dowodowego oraz wyczerpujące wyjaśnienie przesłanek jakimi kierował się organ w procesie decyzyjnym. Uzasadnienie powinno przekonywać zarówno co do prawidłowości oceny stanu faktycznego i prawnego, jak i co do zasadności samej treści podjętej decyzji. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. Zasada ta nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre dowody czy też twierdzenia lub wyjaśnienia strony, albo nie odniesie się do faktów istotnych dla sprawy - okoliczności podnoszonych przez stronę. Organ administracji, który nie ustosunkowuje się do twierdzeń uważanych przez strony za istotne dla sposobu załatwienia sprawy, uchybia obowiązkom wynikającym z art. 8 i 11 k.p.a. Zaniechanie przez organy administracji państwowej uzasadnienia swych decyzji w sposób przekonujący, a więc odnoszący się do wszystkich zarzutów, zgodny z zasadami wyrażonymi w art. 7-9 i 11 k.p.a. skutkuje wadliwością tych decyzji jako naruszających dyspozycję art. 77, 80, 81 i art. 107 § 3 k.p.a. (por. wyrok NSA z 11 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 703/99 LEX nr 51234).

Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyraża regułę, że wszystkie decyzje nieostateczne mogą być na wniosek osoby uprawnionej zaskarżone do organu administracji publicznej wyższego stopnia nad organem, który wydał zaskarżoną decyzję. W świetle przepisów kodeksu i orzecznictwa sądowego omawiana zasada wyraża dopuszczalność weryfikacji decyzji nieostatecznych w administracyjnym toku instancji w drodze zastosowania przez uprawnione podmioty zwyczajnych środków prawnych (odwołanie), inaczej - dopuszczalność powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia przez organ wyższego stopnia sprawy załatwionej w formie decyzji nieostatecznej. W orzecznictwie podkreśla się, że: "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 Kpa) została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone" (wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, ONSA 1992, nr 3-4, poz. 95). W wyroku NSA we Wrocławiu z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35, wyrażono pogląd, że "istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji.

Zasada dwuinstancyjności tworzy zatem obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 17 kwietnia 2013 r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761)

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2012 r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Przedstawionym wyżej obowiązkom w niniejszej sprawie organ II instancji nie uczynił zadość. Uzasadnienie decyzji drugoinstancyjnej nie zawiera odniesienia się do wszystkich wyartykułowanych w odwołaniu zarzutów i argumentów, w szczególności co do charakteru rozstrzygnięcia z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Nie można uznać, że postępowanie przed organem II instancji było działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji. W zaskarżonej decyzji organ (podobnie zresztą jak organ I instancji) priorytetowe znaczenie dla rozstrzygnięcia nadał stanowisku lokalnej społeczności wyrażającej sprzeciw wobec planowanej inwestycji, a oparcie dla tezy o niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi znalazł w przepisie art. 68 ust. 1 Konstytucji, stanowiącym, że każdy ma prawo do ochrony zdrowia.

W ocenie Sądu zasadne jest stanowisko skarżącego, iż nie ma podstaw dla stawiania inwestycji warunku spełnienia wymagań kontynuacji zabudowy określonych w art. 61 u.p.z.p., ponieważ przepisy dotyczące decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie znajdują zastosowania do sprawy o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego. Także sprzeciw społeczności lokalnej nie może decydować sam w sobie o wydaniu bądź odmowie wydania decyzji lokalizacyjnej – u.p.z.p. nie przewiduje takiej podstawy odmowy ustalenia lokalizacji. Jak słusznie wskazał skarżący, decyzja taka jest bowiem aktem administracyjnym o charakterze związanym co oznacza, że jeżeli planowana inwestycja spełnia wszystkie wymagania określone w przepisach prawa i nie narusza przepisów odrębnych, nie jest prawnie dopuszczalne wydanie decyzji odmownej. Odmowa wydania decyzji lokalizacyjnej wymaga więc poczynienia ustaleń faktycznych i przeprowadzenia postępowania administracyjnego określonego w art. 53 u.p.z.p., a nadto też wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji powodów odmowy jej wydania z podaniem konkretnych przepisów prawa określających warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z regulacji odrębnych, które miałyby zostać naruszone poprzez wydanie decyzji pozytywnej.

Przepisem takim nie może być jednak art. 68 ust. 1 Konstytucji. Wyraża on bowiem zasady polityki państwa stosowane przy realizowaniu prawa do ochrony zdrowia w granicach określonych ustawami, które to zasady ze swej istoty nie mogą być źródłem bezpośrednich roszczeń.

Także powołane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji opinie dotyczące szkodliwego wpływu stacji bazowych telefonii komórkowej na zdrowie ludzi nie mogą stanowić przesłanki wydania decyzji negatywnej. Nie wypowiadając się co do merytorycznej zasadności tychże opinii, Sąd stwierdza, że poziom ich ogólności nie pozwala na jakiekolwiek odniesienie do realiów konkretnego zamierzenia inwestycyjnego będącego przedmiotem niniejszej sprawy. Co do zasady – w ocenie Sądu – dążenie organów administracji do zapewnienia bezpieczeństwa mieszkańców gminy i wyeliminowania potencjalnych czynników szkodliwych dla zdrowia ludzi zasługuje na aprobatę. Wszelkie działania organów muszą jednak ściśle mieścić się w ramach przyznanych im kompetencji i uwzględniać obowiązujące uregulowania prawne.

Tym samym w ocenie sądu zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem art. art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a., co uzasadnia ich uchylenie.

Jednocześnie, w ocenie sądu, brak jest dostatecznych podstaw dla uznania, że obie wydane w sprawie decyzje dotknięte są wadą nieważności ze względu na rażące naruszenie prawa.

W wyroku WSA w Warszawie z 29 listopada 2013 r., VII SA/Wa 1802/13, LEX nr 1408022 wskazano, że naruszenie prawa może zostać zakwalifikowane jako rażące, kiedy jest oczywistym naruszeniem prawa i kiedy wywołuje skutki społeczne, których nie można zaakceptować z punktu widzenia praworządności, a dobrami szczególnie chronionymi powinno być ludzkie życie, zdrowie oraz mienie.

W orzecznictwie wyrażono także pogląd, że o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej; por. też wyrok NSA w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., II SA 1249/97, LEX nr 41819: "Z rażącym naruszeniem prawa nie może być utożsamiane każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego powszechnie przyjmuje się zatem, że rażące naruszenie prawa to takie naruszenie, które z uwagi na wywołane skutki jest jednoznaczne w znaczeniu wadliwości rozstrzygnięcia oraz tylko takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. W konsekwencji stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować".

Tak kardynalne naruszenia prawa w niniejszej sprawie nie występują, a wydając obie decyzje organy dążyły do maksymalnej ochrony szczególnie chronionego dobra – zdrowia ludzi. To dążenie – jak wyżej wskazano – nie może sanować naruszenia przepisów postępowania, lecz jest argumentem przeciw kwalifikowaniu tych naruszeń jako rażących.

Przy ponownie rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić wskazówki zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Przede wszystkim winien mieć na uwadze, że przepisami odrębnymi w rozumieniu art. 56 u.p.z.p. są przede wszystkim przepisy, umiejscowione w innych ("odrębnych") aktach prawnych niż sama ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tym samym w przypadku lokalizowania inwestycji celu publicznego w drodze decyzji administracyjnej jedyną przesłanką wydania decyzji odmownej będzie wykazanie przez właściwy organ, że lokalizacja danej inwestycji celu publicznego w określonym miejscu jest niezgodna z konkretnym przepisem powszechnie obowiązującego prawa. Ustalenie z kolei, że projektowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco bądź potencjalnie oddziaływać na środowisko oznacza, że bez prawnego znaczenia pozostają protesty okolicznych mieszkańców negujących lokowanie inwestycji w bliskim sąsiedztwie zabudowy mieszkalnej. Organ winien także mieć na uwadze, że w wypadku powzięcia przez wątpliwości albo stwierdzenia braków formalnych wniosku powinien on wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia lub doprecyzowania tego wniosku. Następnie na podstawie prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ winien wydać właściwą decyzję sporządzając jej uzasadnienie przy spełnieniu wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, Sąd stwierdza, że zasadne jest zarówno uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c) p.p.s.a., jak i decyzji organu I instancji na podstawie art. 135 p.p.s.a. (pkt 1 wyroku).

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.

MZ