Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1407/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1000/17 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...]; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. kwotę 1227 (tysiąc dwieście dwadzieścia siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 25 stycznia 2018 r., sygn. akt IV SA/Po 1000/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. spółka komandytowa z siedzibą w P. na decyzję Wojewody [...] z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę, oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku sąd wojewódzki wskazał na następujące ustalenia faktyczne.

Decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezydent Miasta P. zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. L. ("pierwotny inwestor") pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-garażowego z funkcją agroturystyczną wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem bezodpływowym jako obiektem tymczasowym na nieruchomości w rejonie ul. [...] i [...] w P., jako II etap inwestycji obejmującej w całości rozbudowę stadniny koni przedstawionej na projekcie zagospodarowania terenu – działki nr [...], części działek [...], działki [...], obręb S.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P. wniosła o przeniesienie ww. decyzji na swoją rzecz.

Pismem z [...] czerwca 2016 r. skarżąca została wezwana do złożenia dokumentu potwierdzającego, że strona, na rzecz której ma być przeniesiona decyzja, jest posiadaczem gospodarstwa rolnego, tj. gruntów rolnych lub leśnych o powierzchni ponad 1 ha, co uprawniałoby do budowy zagrody.

W dniu [...] czerwca 2016 r. skarżąca poinformowała, że jest właścicielem gruntów rolnych położonych w miejscowości Z., gmina K., powiat [...].

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Prezydent Miasta P. odmówił przeniesienia pozwolenia na budowę z pierwotnego inwestora na rzecz skarżącej. Następnie, na skutek wniesienia przez skarżącą odwołania, decyzją z [...] października 2016 r., Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

Wyrokiem z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta.

Sąd wojewódzki wskazał, że Wojewoda uznał za niedopuszczalne dokonanie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę z uwagi na to, że skarżąca spółka nie jest rolnikiem indywidualnym prowadzącym gospodarstwo rolne lub hodowlane, a tylko rolnik może prowadzić działalność agroturystyczną. Poprzedni inwestor podlegał ubezpieczeniu społecznemu rolników i dlatego uzyskał decyzję o pozwoleniu na budowę. Z taka argumentacją organów sąd wojewódzki się nie zgodził i wskazał, że zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego to wyłącznie zmiana adresata decyzji o pozwoleniu na budowę, której organ administracji nie może odmówić, jeśli spełnione są warunki określone tym przepisem (tj. 1) osoba, na rzecz której ma być przeniesione pozwolenie na budowę, musi się wykazać prawem do dysponowania nieruchomością; 2) zgoda strony na rzecz której pozwolenie zostało wydane; 3) osoba na rzecz której ma być przeniesiona decyzja musi złożyć oświadczenie, że przyjmuje warunki zawarte w decyzji o pozwoleniu na budowę).

W ocenie sądu wojewódzkiego żadna z powyższych przesłanek warunkujących przeniesienie pozwolenia na budowę nie dotyczy interesów właściciela działki, na której inwestor ma pozwolenie na budowę, ani interesom tym nie zagraża, a więc w przedmiotowej sprawie powyższe warunki zostały spełnione. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do badania, czy skarżąca, na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę, jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest też uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora. Zdaniem sądu wojewódzkiego, w postępowaniach z zakresu prawa budowlanego nie mają bowiem zastosowania przepisy ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

Sąd był jednak zdania, że nie oznacza to, że organ pozbawiony jest możliwości badania, czy przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa, a w analizowanym przypadku do sprawdzenia, czy w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której to przeniesienie dotyczy, w dalszym ciągu będzie spełniała warunki w niej zawarte.

Sąd argumentował, że decyzją z [...] lutego 2013 r. zostało udzielone pierwotnemu inwestorowi pozwolenie na budowę budynku gospodarczo-garażowego z funkcją agroturystyczną wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem bezodpływowym jako obiektem tymczasowym na nieruchomości nr [...] jako II etap inwestycji obejmującej w całości rozbudowę stadniny koni. Z zebranej dokumentacji wywieść można, według sądu, że działka o nr [...] (jak i działki sąsiednie, na których realizowana jest inwestycja) leży na terenie zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub hodowlanym w klinie zieleni. Do wniosku o przeniesienie pozwolenia na budowę skarżąca dołączyła oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące działki o nr [...]. Niewątpliwie przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wiąże się z uprzednim przeniesieniem prawa własności nieruchomości. Powyższej okoliczności organ, zdaniem sądu wojewódzkiego, nie ustalił, nietrafnie koncentrując postępowanie na kwestiach podmiotowych związanych z posiadaniem przez spółkę statusu rolnika. W ocenie sądu przedmiotem badania organu powinna być nie tyle okoliczność, czy skarżąca jest rolnikiem, a to, czy w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której to przeniesienie dotyczy, w dalszym ciągu będzie mogła być kwalifikowana jako budynek gospodarczo-garażowy z funkcją agroturystyczną "wchodzący w skład gospodarstwa rolnego". W świetle powyższego należy zweryfikować, czy żądanie przeniesienia pozwolenia na budowę z pierwotnego inwestora na skarżącą nie niweczy funkcjonalnego związku inwestycji z istniejącym gospodarstwem agroturystycznym, zważywszy że inwestycja została dopuszczona jako budynek gospodarczo-garażowy wchodzący w skład gospodarstwa agroturystycznego, w istocie zatem jako jego rozbudowa.

Sąd podkreślił, że zmiana inwestora w trybie art. 40 Prawa budowlanego nie jest środkiem, który mógłby prowadzić do ponownej oceny bądź wzruszenia pozwolenia na budowę. Również wymogi zawarte w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, nie są warunkami, do których odsyła art. 40 Prawa budowlanego. Podkreślono, że decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego jest decyzją związaną, a więc organ, który wydał pozwolenie na budowę jest zobowiązany do jej przeniesienia na rzecz innego podmiotu, o ile tylko zostały spełnione wskazane w tym przepisie przesłanki.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent wydał [...] czerwca 2017 r. decyzję nr [...], odmawiającą przeniesienia na rzecz skarżącej pozwolenia na budowę. Organ wywodził, że inwestycja położona jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "Północno-Zachodniego Klina Zieleni" w Poznaniu - część B "Otoczenie jeziora [...]", zatwierdzony uchwałą nr XV/117A//2007 Rady Miasta Poznania z dnia 22 maja 2007 r. (publikacja w Dzienniku Urzędowym Województwa Wielkopolskiego nr 124 z 29.08.2007r. poz. 2864). Działka, na terenie której zlokalizowana jest inwestycja, leży na terenie oznaczonym w ww. planie symbolem [...] – są to tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwie rolnym lub hodowlanym w klinie zieleni, gdzie ustala się między innymi dopuszczenie lokalizacji obiektów służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego lub hodowlanego z usługami agroturystycznymi, w szczególności do prowadzenia hodowli, wypożyczenia i ujeżdżania koni, nauki jazdy konnej, hotelu dla koni (§ 21 ust. 2 pkt 1). W § 2 pkt 12 ww. planu została zawarta definicja usług agroturystycznych, zgodnie z którą są to usługi w zakresie rekreacji, wypoczynku, zakwaterowania i wyżywienia, świadczone przez osoby fizyczne, osoby prawne lub jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące gospodarstwo rolne lub hodowlane, w szczególności hodowlę i wypożyczanie koni.

Organ przytoczył wytyczne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu zawarte w wyroku z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/16 i na tym tle wskazał, że z przytoczonych decyzji o pozwoleniu na budowę w pozostałych etapach zostaną wykonane m.in. takie obiekty, jak budynek warsztatowo-usługowy (bar z kawiarnią i pomieszczeniami o funkcji agroturystycznej) czy stajnie z funkcją agroturystyczną oraz budynek gospodarczy z funkcją agroturystyczną. W ocenie organu wszystkie te obiekty stanowią uzupełniającą się wzajemnie całość stadniny koni i pomiędzy nimi istnieje funkcjonalna zależność. Jeśli decyzja zostałaby przeniesiona, to budowa powyższego budynku gospodarczo-garażowego przez inny podmiot, w ocenie organu, zerwie funkcjonalny związek z pozostałą częścią inwestycji. Budynek gospodarczo-garażowy jest elementem stadniny koni i tworzy funkcjonalną całość razem z pozostałymi obiektami zatwierdzonymi w poszczególnych etapach inwestycji. Przeniesienie jednego etapu inwestycji spowodowałoby, że nie byłoby przeciwwskazań do odmowy przeniesienia pozostałych etapów inwestycji na rzecz różnych inwestorów. Podkreślono, że organ odmówił przeniesienia na rzecz innej osoby fizycznej jednej w wymienionych decyzji (dot. V etapu inwestycji). W ocenie organu przeniesienie pozwoleń na budowę, a w ślad za tym również zarządu poszczególnymi obiektami, gdy planowane one były jako elementy funkcjonalnej całości dużego gospodarstwa rolnego z funkcją agroturystyczną, zrywa funkcjonalną więź i kłóci się z przeznaczeniem terenu opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i projekcie zagospodarowania terenu dla kwartału [...].

Organ stwierdził również, że warunki przeniesienia zawarte w art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego zostały spełnione. Podkreślił jednak, w kontekście wyroku WSA, że zgodnie z treścią art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołów obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1 dla całego zamierzenia budowlanego. Na tej podstawie organ wywodził, że obiekty, które uzyskały pozwolenie na budowę w poszczególnych etapach mogą samodzielnie funkcjonować, jednak wszystkie te obiekty tworzą funkcjonalną całość stadniny koni w ramach jednego gospodarstwa rolnego z agroturystyką oraz w ramach jednej zagrody tam usytuowanej. Wnioskodawca w "normalnym trybie" nie mógłby uzyskać na swoją rzecz pozwolenia na budowę tylko dla jednego wyrwanego z kontekstu otoczenia etapu inwestycji.

Po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z [...] sierpnia 2017 r., nr [...], Wojewoda [...] utrzymał decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W uzasadnieniu organ przytoczył treść art. 40 Prawa budowlanego i wywodził, że w zaskarżonej decyzji organ pierwszej instancji szczegółowo wyjaśnił, że dla pierwotnego inwestora zostało wydanych w latach 2011-2013 kilka decyzji o pozwoleniu na budowę dla poszczególnych etapów inwestycji obejmującej w całości rozbudowę stadniny koni na rozpatrywanym terenie. Wszystkie te obiekty stanowią uzupełniającą się całość stadniny koni i istnieje pomiędzy nimi funkcjonalna zależność. Organ argumentował, że gdyby pozwolenie na budowę zostało przeniesione, to budowa budynku gospodarczo-garażowego przez inny podmiot powodowałaby zerwanie funkcjonalnego związku z pozostałą częścią inwestycji i kłóciło się z przeznaczeniem terenu opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i projekcie zagospodarowania terenu. Zdaniem organu, badając sprawę, należało odwołać się do zapisów m.p.z.p. W tej mierze stwierdzono, że obszar inwestycji należy do terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem [...] (tereny zabudowy zagrodowej w gospodarstwach rolnych lub hodowlanych w klinie zieleni, o których mowa w § 21). Jednocześnie w świetle § 21 ust. 2 pkt 1 planu, na rozpatrywanym terenie ([...]) dopuszcza się lokalizację obiektów służących do prowadzenia gospodarstwa rolnego lub hodowlanego z usługami agroturystycznymi, w szczególności do prowadzenia hodowli, wypożyczania i ujeżdżania koni, nauki jazdy konnej, hotelu dla koni. Organ podniósł, że zamiarem pierwotnego inwestora była realizacja inwestycji jako zespołu obiektów powiązanych ze sobą funkcjonalnie i spełniających jako całość wymagania określone w miejscowym planie (prowadzenie stadniny koni). Zgoda na realizację jednego z obiektów przez inny podmiot budzi, zdaniem organu, poważne wątpliwości co do możliwości zachowania charakteru inwestycji w przyszłości (w przypadku braku porozumienia między właścicielami poszczególnych działek gruntu i różnic w sposobie zarządzenia obiektami).

W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji, kierując się wskazaniami sądu, wydał prawidłowe rozstrzygnięcie w sprawie. W wyniku rozpatrywanego przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której przeniesienie dotyczy, nie mogłaby bowiem być kwalifikowana jako budynek gospodarczy z funkcją agroturystyczną "wchodzący w skład gospodarstwa rolnego".

Skargę na decyzję Wojewody wniosła skarżąca, zaskarżając ją w całości i zarzucając naruszenie art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji Prezydenta. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody, uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Prezydenta i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi oraz zasądzenie od Wojewody kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, rozpoznając wniesioną skargę, uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd wojewódzki przywołał treść oraz wykładnię art. 153 p.p.s.a. i stwierdził, że w zapadłym wcześniej w sprawie wyroku sąd wyraźnie wskazał, że w jego ocenie zostały spełnione warunki określone w art. 40 Prawa budowlanego, i że ta okoliczność nie jest sporna między stronami. Podniesiono także, że organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest uprawniony do badania, czy skarżąca – na którą przenoszone jest pozwolenie na budowę – jest rolnikiem i prowadzi gospodarstwo rolne. Organ administracji architektoniczno-budowlanej w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia pozwolenia na budowę nie jest też uprawniony do badania kwalifikacji rolniczych inwestora.

Jednocześnie jednak sąd wskazał, że rozstrzygnięcie o odmowie przeniesienia pozwolenia na budowę jest konieczne, jeżeli w wyniku przeniesienia pozwolenia osoba, na którą zostałaby ona dokonana, takiego pozwolenia w normalnym trybie nie mogłaby uzyskać. Wydanie decyzji przez organ w tego rodzaju przypadkach prowadziłoby do obejścia prawa, a także do naruszenia konstytucyjnych zasad praworządności i legalizmu. Organ zatem nie jest pozbawiony możliwości badania, czy przeniesienie decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie będzie prowadzić do obejścia prawa, w szczególności do zbadania, czy w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której to przeniesienie dotyczy, w dalszym ciągu będzie spełniała warunki w niej zawarte. Sąd podkreślił także, że niewątpliwie przeniesienie praw i obowiązków wynikających z decyzji udzielającej pozwolenia na budowę wiąże się z uprzednim przeniesieniem prawa własności nieruchomości, której to okoliczności organ uprzednio nie ustalił w ramach wcześniejszego postępowania. W ocenie sądu przedmiotem badania organu powinna być zatem powyższa okoliczność, jak również to, czy w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której to przeniesienie dotyczy, w dalszym ciągu będzie mogła być kwalifikowana jako budynek gospodarczo-garażowy z funkcją agroturystyczną "wchodzący w skład gospodarstwa rolnego". Innymi słowy, zdaniem sądu należało zweryfikować, czy żądanie przeniesienia pozwolenia na budowę z pierwotnego inwestora na skarżącą nie niweczy funkcjonalnego związku inwestycji z istniejącym gospodarstwem agroturystycznym, zważywszy że inwestycja została dopuszczona jako budynek gospodarczo-garażowy wchodzący w skład gospodarstwa agroturystycznego, w istocie zatem jako jego rozbudowa.

Zdaniem sądu wojewódzkiego, organy uczyniły zadość wytycznym, sformułowanym w wyroku z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/16.

Organy, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, prawidłowo przyjęły, wykonując jednocześnie opisane wytyczne sądu, że w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja nie mogłaby być kwalifikowana jako budynek gospodarczy z funkcją agroturystyczną "wchodzący w skład gospodarstwa rolnego". Na skutek przeniesienia pozwolenia na budowę zerwany zostałby funkcjonalny związek z pozostałą częścią inwestycji, którą jest stadnina koni. To, że inwestycja jest podzielona na etapy nie zmienia jej kształtu jako całości. Podział na etapy ma znaczenie organizacyjne, nie funkcjonalne, w tym sensie, że każdy z etapów inwestycji może funkcjonować samodzielnie.

Na konieczność takiej wykładni wskazuje art. 33 Prawa budowlanego, zgodnie z którym pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego, a w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, jednak tylko "mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem". Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Słusznie stwierdził organ pierwszej instancji, podnosząc, że wszystkie obiekty, które uzyskały pozwolenia na budowę jako poszczególne etapy inwestycji, tworzą funkcjonalną całość stadniny koni w ramach jednego gospodarstwa rolnego z agroturystyką oraz w ramach jednej zagrody tam usytuowanej. Nie ulega zatem wątpliwości, że skarżąca nie uzyskałaby na swoją rzecz pozwolenia na budowę tylko dla jednego wyrwanego z kontekstu otoczenia etapu inwestycji, występując o takie pozwolenie w zwykłym trybie. Projektowany budynek gospodarczo-garażowy z funkcją agroturystyczną wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem bezodpływowym jako obiektem tymczasowym jest II etapem inwestycji obejmującej w całości rozbudowę stadniny koni. Nie mógłby funkcjonować samodzielnie zgodnie z przeznaczeniem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w P., zaskarżając go w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 153 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w wyniku nadinterpretacji i wykładni rozszerzającej tego przepisu, że wcześniejsze uzasadnienie rozstrzygnięcia w sprawie dokonane przez WSA w Poznaniu związało sąd w sytuacji, gdy:

a) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania nie zostały sformułowane w sposób jednoznaczny,

b) zarzuty skarżącego w istocie nie dotyczyły kwestii rozstrzygniętych i ocenionych prawnie w poprzednim wyroku z dnia 2 marca 2017 r., lecz dotykały innych rażących uchybień popełnionych przez organy I i II instancji, które wyszły poza zakres związania dokonaną oceną prawną w zakresie wykładni jasnej treści art. 40 PB (precyzyjnie określającego przesłanki do jego zastosowania i nie odsyłającego do warunków zawartych w miejscowym pianie zagospodarowania przestrzennego i wytycznych), opierając swoje rozstrzygnięcie na niewłaściwym zastosowaniu art. 33 ust. 1, do którego to przepisu WSA w wyroku z dnia 2 marca 2017 r. (IV SA/Po 1056/16) nie odsyłał,

c) i tym samym sąd dopuścił się niedopuszczalnej nadinterpretacji oceny prawnej i wskazań zawartych w tym wyroku;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez nieuchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2017 r., podczas gdy należało je uchylić z uwagi na:

a) naruszenie przez organ I i II instancji art. 153 p.p.s.a. poprzez niezastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2017 r. (IV SA/Po 1056/16) i w konsekwencji odmowę przeniesienia pozwolenia na budowę z uwagi m.in. na to, że przeniesienie pozwolenia na budowę kłóci się z przeznaczeniem terenu opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz dokonywanie ponownej oceny pozwolenia na budowę pod kątem spełnienia przesłanej z art. 33 ust. 1 ustawy Prawo budowlane (dalej PB),

b) naruszenie przez organ I i II instancji art. 7 KPA w zw. z art. 77 § 1 i 80 KPA przez zaniechanie ustalenia wszystkich okoliczności spornych w sprawie,

c) naruszenie przez organ I i II instancji art. 7a KPA poprzez nierozstrzygnięcie występujących w sprawie wątpliwości związanych treścią normy prawnej wynikającej z wykładni art. 40 i art. 33 ust. PB na korzyść strony postępowania administracyjnego,

d) naruszenie przez organ I i II instancji art. 107 § 3 KPA poprzez sporządzenia uzasadnienia nie zawierającego wszystkich elementów wymaganych przepisami prawa,

e) naruszenie przez organ I i II instancji art. 16 § 1 KPA poprzez podważanie w toku postępowania w przedmiocie przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę ustaleń, w wyniku których Prezydent Miasta P. [...] lutego 2013 r. wydał ostateczną decyzję nr [...] (znak [...]) zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku gospodarczo- garażowego z funkcja agroturystyczną wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem bezodpływowym jako obiektem tymczasowym na nieruchomości w rejonie ul. [...] i [...] w P. (działka o numerze geodezyjnym [...] ark. [...] obręb S.) jako II etapu inwestycji obejmującej w całości rozbudowę stadniny koni, w treści której organ potwierdził, że decyzja oraz projekt budowlany są zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Północno-Zachodni Klin Zieleni – otoczenie Jeziora [...] cz B w Poznaniu uchwalonym uchwałą Rady Miasta Poznania nr XV/117/V/2007 z dnia 22 maja 2007;

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji jak również poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2017 r., podczas gdy należało je uchylić z uwagi na:

a) naruszenie przez organy administracji art. 40 ust. 1 PB poprzez jego błędną interpretację i w konsekwencji odmowę przeniesienia pozwolenia na budowę z uwagi m.in. na to, że przeniesienie pozwolenia na budowę kłóci się z przeznaczeniem terenu opisanym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oraz 33 ust. 1 ustawy prawo budowlane poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w postępowaniu w przedmiocie przeniesienia całości praw i obowiązków określonych w pozwoleniu na budowę z [...] lutego 2013 r. oraz jego błędną interpretację,

b) naruszenie przez organ I i II instancji art. 153 p.p.s.a. przez niezastosowanie się do oceny prawnej i wytycznych wskazanych w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 marca 2017 r. (IV SA/Po 1056/16), które to naruszenie, z daleko posuniętej ostrożności, skarżący formułuje również w ramach naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit a p.p.s.a., z uwagi na fakt, że przepis ten, jakkolwiek zawarty w przepisach określających zasady postępowania, wywołuje skutki materialne;

4) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie błędnego uzasadnienia wyroku, które nie zawiera pełnego odniesienia się do argumentacji skarżącego i jest wewnętrznie sprzeczne;

5) art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi na decyzję, którą wydano po niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy oraz obarczonej wadami prawnymi, które winny skutkować uchyleniem decyzji w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca kasacyjnie zarzuciła także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 1 PB oraz art. 40 PB poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji uznanie, że będący przedmiotem pozwolenia na budowę projektowany budynek gospodarczo-garażowy z funkcją agroturystyczną wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem bezodpływowym jako obiektem tymczasowym z uwagi na fakt, że jest II etapem inwestycji obejmującej w całości rozbudowę stadniny koni, nie mógłby samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem.

Na podstawie przywołanych zarzutów, skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Poznaniu oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego i ewentualnych kosztów dojazdu, których pełny spis zostanie przedstawiony na rozprawie.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca kasacyjnie przedstawiła argumentację na poparcie przedstawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie 1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i 2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Należy dodać, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że strona wnosząca ten środek odwoławczy, zarzucając naruszenie konkretnych przepisów prawa w określonej formie, sama wyznacza obszar kontroli kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny bierze zaś pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., a która nie zachodzi w tej sprawie.

Na wstępie należy podkreślić, że na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Naruszenie tego przepisu jest więc możliwe wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera wszystkich elementów w nim wymienionych, przy czym skarżący musi wskazać, jakich konkretnie elementów w nim brakuje oraz wykazać ich wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie uzasadnienie wyroku sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wymagane art. 141 § 4 p.p.s.a. elementy. Pisemne motywy zaskarżonego wyroku zawierają również wyczerpujące wyjaśnienie przyczyn oddalenia skargi, a więc zastosowania art. 151 p.p.s.a.

Ponadto, jako błędnie skonstruowany należało uznać zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a. Przepis ten ma charakter wynikowy i nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca, chcąc powołać się na zarzut złamania tej regulacji, bezwzględnie zobowiązana jest bezpośrednio powiązać taki zarzut z naruszeniem innych konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego którym jej zdaniem uchybił sąd pierwszej instancji, tak jak to miało miejsce w przypadku przedstawionych zarzutów naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej okazały się zasadne.

Należy przypomnieć, że na podstawie art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wskazania co do dalszego postępowania zawarte w orzeczeniu sądu administracyjnego, podobnie jak ocena prawna zawarta w tym orzeczeniu, stanowią postanowienia o wiążącym charakterze. Ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania w sprawie, zaś "wskazania" określają sposób ich postępowania w przyszłości. Wskazania stanowią więc konsekwencję oceny prawnej, zwłaszcza oceny przebiegu postępowania przed organami administracyjnymi i rezultatu tego postępowania w postaci materiału procesowego zebranego w sprawie. Ich celem jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 lipca 2020 r., sygn. akt II GSK 366/20, LEX nr 3042547). Wspomniana wcześniej ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone przez sąd w wydanym przez niego orzeczeniu. Muszą one mieć postać jednoznacznych twierdzeń, sformułowanych w sposób jasny, umożliwiający organowi administracji publicznej oraz sądowi ustalenie treści związania bez potrzeby podejmowania skomplikowanych zabiegów interpretacyjnych. Oznacza to, że z zakresu związania wyłączyć należy oceny wyrażone w sposób niejednoznaczny, jak również oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z rozważań przedstawionych przez sąd w uzasadnieniu orzeczenia (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2562/10, ONSAiWSA 2013/1/8).

W niniejszej sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oceniał zapadłe wcześniej decyzje odmawiające przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę (decyzja Prezydenta Miasta P. z [...] lipca 2016 r. i decyzja Wojewody [...] z [...] października 2016 r.) i wyrokiem z 2 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/16, uchylił je. W uzasadnieniu sąd wskazał, że w sprawie "przedmiotem badania organu powinna być nie tyle okoliczność czy [...] sp. z o.o. sp.k. jest rolnikiem, a to, czy w wyniku przeniesienia pozwolenia na budowę inwestycja, której to przeniesienie dotyczy, w dalszym ciągu będzie mogła być kwalifikowana jako budynek gospodarczo-garażowy z funkcją agroturystyczną "wchodzący w skład gospodarstwa rolnego". W świetle powyższego należy zweryfikować, czy żądanie przeniesienia pozwolenia na budowę z J. L. na [...] sp. z o.o. sp.k. nie niweczy funkcjonalnego związku inwestycji z istniejącym gospodarstwem agroturystycznym, zważywszy że inwestycja została dopuszczona jako budynek gospodarczo-garażowy wchodzący w skład gospodarstwa agroturystycznego, w istocie jako jego rozbudowa".

Przywołane wytyczne należy jednak uznać za niejednoznaczne i nieprecyzyjne.

W związku z powyższym za zasadny należało uznać zarzut naruszenia art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. O takich wątpliwościach będzie można mówić dopiero wtedy, gdy wszystkie rodzaje wykładni (z uwzględnieniem pierwszeństwa wykładni językowej) nie pozwolą na jednoznaczne odkodowanie normy prawnej. Dopiero więc w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony (M. Bursztynowicz, M. Sługocka [w:] M. Bursztynowicz, M. Sługocka, Postępowanie administracyjne dla jednostek samorządu terytorialnego. Komentarz, Warszawa 2020, Komentarz art. 7a k.p.a.).

Skoro przedstawione przez sąd wojewódzki wytyczne, dotyczące przede wszystkim zastosowania w sprawie przepisów ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego w powiązaniu z wykładnią art. 33 i 40 Prawa budowlanego, nie zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i precyzyjny, to organ administracji, stosując art. 7a § 1 k.p.a. powinien powstałe w sprawie wątpliwości interpretacyjne rozstrzygnąć na korzyść strony, tj. skarżącej kasacyjnie, wnoszącej o przeniesienie decyzji o pozwoleniu na budowę.

Zgodnie bowiem z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, organ, który wydał decyzję określoną w art. 28, jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on wszystkie warunki zawarte w tej decyzji oraz złoży oświadczenie, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Na podstawie przywołanego przepisu podmiot, na który organ przenosi pozwolenie na budowę, przyjmuje wszystkie warunki zawarte w tej decyzji, a więc wszystkie prawa i obowiązki wynikające z tej decyzji. Dotyczy to tak prawa kontynuowania procesu inwestycyjnego zgodnie z warunkami pozwolenia na budowę, jak i ponoszenia konsekwencji wynikających z dotychczasowego procesu inwestycyjnego, w tym wykonywania obowiązków nałożonych przez organ (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1647/16, LEX nr 2316521). Ponadto, art. 40 Prawa budowlanego stwarza możliwość przeniesienia decyzji o pozwoleniu na budowę na rzecz innego podmiotu również w części dotyczącej objętego tą decyzją zamierzenia inwestycyjnego pod warunkiem, że da się ono wyodrębnić i może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 679/06, LEX nr 339629).

Nie ulega również wątpliwości, że decyzja wydana na podstawie art. 40 Prawa budowlanego ma charakter decyzji związanej (na co zwrócił uwagę sąd w poprzednio wydanym w sprawie wyroku z dnia 2 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 1056/16). Oznacza to, że organ administracji architektoniczno-budowlanej ma obowiązek sprawdzić, czy spełnione są warunki wynikające z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego, a jeśli tak – ma obowiązek przenieść decyzję na podmiot, który o to wnioskował.

W niniejszej sprawie bez wątpienia skarżąca kasacyjnie spełniła warunki z art. 40 ust. 1 Prawa budowlanego (co wynika już z ustaleń sądu wojewódzkiego, rozpoznającego sprawę o sygn. akt IV SA/Po 1056/16), a więc nie było podstaw, by odmówić jej przeniesienia przedmiotowego pozwolenia na budowę. Jednocześnie nie można zgodzić się z organami, a w konsekwencji i z sądem wojewódzkim, że na skutek przeniesienia pozwolenia na budowę zerwany zostałby związek z pozostałą częścią inwestycją (tj. stadniną koni jako całością). Jak wynika z akt administracyjnych sprawy, inwestycja, której dotyczy przedmiotowe pozwolenie na budowę, jest budynkiem gospodarczo-garażowym z funkcją agroturystyczną wraz z infrastrukturą techniczną i zbiornikiem bezodpływowym (jako obiektem tymczasowym), a więc stanowi budynek, który może samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Nie ma zatem przeszkód, by doszło do przeniesienia ww. decyzji, mimo że inwestycja jako całość dotyczy kilku etapów, skoro budynki wyodrębnione w ramach tych etapów mogą niezależnie funkcjonować. Przeszkody takie, przy spełnieniu warunku samodzielności budynku, nie wynikają też z art. 40 Prawa budowlanego.

Rację należy też przyznać skarżącej kasacyjnie, że choć w niniejszej sprawie organy były związane oceną przedstawioną w prawomocnym wyroku, to miały też obowiązek przeprowadzić postępowanie wyjaśniające i dokonać ponownej analizy materiału dowodowego. Tymczasem organy administracji architektoniczno-budowlanej nie ustaliły, ani też nie wyjaśniły, dlaczego zmiana inwestora, przy niezmienionych warunkach pozwolenia na budowę i braku odstępstw od projektu budowlanego, miałaby wpłynąć na związek funkcjonalny pomiędzy poszczególnymi obiektami, jakie powstaną (bądź już zostały wybudowane) zgodnie z założeniami przedstawionymi w projekcie zagospodarowania przestrzennego. Organy nie przeprowadziły żadnego postępowania dowodowego w tym zakresie, opierając się wyłącznie na swobodnych ocenach i przypuszczeniach, niepopartych żadnymi dowodami co do potencjalnych i hipotetycznych zachowań przyszłych zarządców obiektów. W szczególności organy nie przeanalizowały wzajemnej korelacji przestrzennej wszystkich obiektów, których dotyczą kolejne decyzje o pozwoleniu na budowę, ich wzajemnej bliskości i funkcji, które pozostaną niezmienne.

Wobec powyższego organy naruszyły zasady ogólne oraz przepisy postępowania administracyjnego, a poczynione przez nie ustalenia nie były wystarczające do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia, tj. opartego na zasadach wynikających z art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku i do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., zaskarżonej oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta P. z [...] czerwca 2017 r.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.).