Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 42/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art.11,12,12a,28
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędziowie: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łoboz po rozpoznaniu w dniu 7 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi M. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2020 r., znak [...] w przedmiocie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego solidarnie na rzecz M. S. i J. S. 680 zł (sześćset osiemdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Starosta Myślenicki decyzją z 31 grudnia 2019 r. znak [...] - na podstawie art. 4 pkt 12 i 13; art. 5 ust. 1 i 2; art. 11 ust. 1; art. 12 ust. 1-4, 6-7, 13; art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych /t.j. Dz.U. z 2017r., poz.1161/, art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - w związku z postępowaniem wszczętym z urzędu w sprawie wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolniczej w obrębie działki nr [...] położonej w D. gmina Dobczyce – orzekł:

1.Stwierdził, że użytki rolne o powierzchni 0,41 ha w klasie bonitacyjnej Rllla wchodzące w skład działki nr [...], położonej w D. gm. Dobczyce, nieprzeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi D. na cele nierolnicze zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez utwardzenie terenu przez J. i M. S., właścicieli przedmiotowej nieruchomości;

2. Ustalił J. S. i M. S. opłatę z tytułu wyłączenia gruntu rolnego, o którym mowa w pkt l niniejszej decyzji, w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w kwocie 262 887,90 zł (dwieście sześćdziesiąt dwa tysiące osiemset osiemdziesiąt siedem zł 90/100).

W uzasadnieniu decyzji organ przywołał i opisał stosowane przepisy prawa i dotyczące ich orzecznictwo sądów administracyjnych.

Odnośnie ustalonego stanu faktycznego sprawy organ wskazał m.in., że na podstawie decyzji o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w zakresie gleboznawczej klasyfikacji gruntów z dnia 07.07.2017r. znak; [...], organ ustalił, że dokonano zmiany w ewidencji gruntów użytku rolnego RIIIa w obrębie działki nr [...] na użytek "Tr"- tereny różne na powierzchni 0,41 ha. Zmiany te zostały określone w operacie technicznym gleboznawczej klasyfikacji gruntów zawierającym wykaz zmian danych ewidencyjnych, przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu 30.05.2017r., który stanowi podstawę do wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów.

Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego stwierdzono, że w obowiązującym operacie ewidencji gruntów i budynków prowadzonym dla obrębu ewidencyjnego D. , jednostka ewidencyjna Dobczyce, działka nr [...] o powierzchni 0,41 ha posiada użytek gruntu Tr i wpisana jest w jednostce rejestrowej [...] na rzecz J. i M. S..

Dalsza analiza sprawy wykazała, że uwzględniając wniosek J. i M. S. o ustalenie gleboznawczej klasyfikacji gruntów na działce nr [...] oraz aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...], Starosta Myślenicki w dniu 21.03.2017r. wydał upoważnienie dla uprawnionego geodety oraz upoważnionego klasyfikatora do wykonania prac związanych z gleboznawczą klasyfikacją gruntów na w/w działkach. Przeprowadzona w dniu 17.05.2017r. wizja terenowa na działkach [...] położonych w D. gm. Dobczyce przez uprawnionego geodetę oraz upoważnionego klasyfikatora wykazała, że stan ujawniony w operacie ewidencji gruntów i budynków jest niezgodny ze stanem faktycznym na gruncie i powinien ulec zmianie. W protokole z dn. 17.05.2017r. zgodnie z jego zapisem " Na działce nr [...] stwierdzono nasyp z materiału obcego z dużą ilością szkieletu (w tym odpadów budowlanych) o miąższości do ok 1m." Następnie odstąpiono od czynności weryfikacji gruntu (teren wyłączony z produkcji rolniczej) i ustalono użytek gruntowy Tr, czyli tereny różne.

W związku z powyższym w pkt 2 decyzji z dnia 07.07.2017r., znak; [...] orzeczono o aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków w przedmiocie dz. nr [...] poprzez wprowadzenie w miejsce użytku RIIIa - użytek Tr.

W myśl art. 5 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, jeżeli przepisy niniejszej ustawy nie stanowią inaczej, właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta

W związku z powyższym, po powzięciu takiej informacji, zawiadomieniem z dnia 23.01.2018r. zostało z urzędu wszczęte postępowanie administracyjne o prawdopodobieństwie naruszenia przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie wyłączenia z produkcji rolniczej działki nr [...] położonej w D. gm. Dobczyce bez wymaganej decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1,2 w/w ustawy; wezwano właścicieli do przedłożenia decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolnej.

Dalej organ przedstawił szczegółowo czynności podjęte w postępowaniu administracyjnym, w tym co do przeprowadzonych wizji terenowych na działce [...] położonej w D. gm. Dobczyce i rozprawach administracyjnych obejmujących m.in. przesłuchanie świadków: B. S., A. Z., R. M., M. M..

Starosta Myślenicki, jako organ prowadzący zadania z zakresu ochrony gruntów rolnych i leśnych, rozważywszy stan prawny i faktyczny stwierdził co następuje:

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W myśl art. 4 pkt 4 ustawy przez przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne rozumie się ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposób użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposób użytkowania gruntów leśnych.

Wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego zaliczanych do klas I, II, III, IIla, Illb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie, zaś wydanie takich decyzji następuje przez uzyskaniem pozwolenia na budowę lub rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowanie terenu (art. 11 ust. 1 i 4 w/w ustawy). W przeciwnym wypadku wyłączenie gruntów z produkcji narusza przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Zgodnie z art. 4 pkt 11 w/w ustawy przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów". Zgodnie z utrwalonym już w tym względzie poglądem orzecznictwa wyłączenie z produkcji jest czynnością faktyczną, która w świetle przepisu art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nastąpić może tylko po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie i w jej następstwie.

Z treści przytoczonych przepisów wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym przypadku z urzędu), jest dopuszczalne tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej bez decyzji , o której mowa w art. 11 ust. 1 i ust. 2. W przypadku natomiast innych gruntów, a więc gruntów nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne (art.28 ust. 1), nie ma już możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji drodze decyzji zezwalającej wydanej w trybie art. 28 w/w ustawy, a organ działający z urzędu nakłada na sprawcę wyłączenia wyłącznie obowiązek pieniężny zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Stanowisko to potwierdza wyrok NSA z 5 stycznia 2012r, sygn. akt II OSK 1843/10.

Organ przedstawił podstawę materialnoprawną niniejszego rozstrzygnięcia (art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych) i wskazał, że postępowanie przeprowadzone przez organ wykazało, że sprawcami wyłączenia gruntu rolnego z produkcji na działce nr [...] niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są J. S. i M. S.. Starosta postanowił zatem naliczyć sprawcom tego wyłączenia jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności tj. w kwocie 262 887,90 zł za niezgodne z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wyłączenie z produkcji rolniczej użytków rolnych, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Jak wynika z wypisu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. zatwierdzonego uchwałą XXIX/184/16 Rady Miejskiej w Dobczycach z dnia 9.11.2016r. wynika, że działka nr [...] położona w D. gm. Dobczyce będąca przedmiotem niniejszego postępowania znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 5R1 czyli w terenach gruntów rolnych, dla których zgodnie z § 42 pkt 1,2,3,4 i 5 części opisowej planu: 1. Wyznacza się tereny gruntów rolnych oznaczone na Rysunku planu symbolem 1-28R1; 2. Ustala się podstawowe przeznaczenie terenów wymienionych w ust. 1pod grunty rolne; 3. Ustala się dopuszczalne przeznaczenie terenów wymienionych w ust. 1pod: Obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej z zastrzeżeniem zapisów zawartych w §4 ust. 4, Drogi dojazdowe do gruntów rolnych, Cieki wodne wraz z obudową techniczną, Zadrzewienia śródpolne, Zalesienia w trybie przepisów odrębnych poza obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.; 4. W terenach wymienionych w ust. 1 obowiązuje zakaz wznoszenia nowych budynków mieszkalnych gospodarczych i inwentarskich wchodzących w skład gospodarstw rolnych oraz budynków i urządzeń służących produkcji rolniczej, przetwórstwu rolno- spożywczemu; 5. Wszelkie działania inwestycyjne w zakresie zagospodarowania terenów wymienionych w ust. 1 nie mogą naruszać ustaleń zawartych w Rozdziale 1 i 2.

Organ wskazał, że z art. 5 ust. 1, art. 11 ust. 1 i art. 12 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych wynika, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIla, Illb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalającej na takie wyłączenie.

Zgodnie z orzecznictwem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 stycznia 2018r., II SA/Kr 1391/17, użyte przez ustawodawcę w art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych pojęcie użytków, gruntów i gruntów leśnych "przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne" oznacza przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Nie ma w świetle przepisów tej ustawy możliwości zezwolenia na wyłączenie z produkcji rolnej gruntu rolnego, jeżeli miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie przewiduje takiej możliwości. Zatem o przeznaczeniu gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne decydują wyłącznie zapisy planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższe potwierdza również wyrok NSA w Warszawie z dnia 19 lipca 2012r., II OSK 761/11: przepis art. 7 ust. 1 ustawy z 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych stanowi odzwierciedlenie ogólnej zasady, że jeśli przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wymaga zgody właściwego organu administracji, to taka zmiana przeznaczenia może nastąpić jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych leśnych, zgodnie z którym w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności, nałożono na J. i M. S. jednorazową opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Ponadto stwierdzono, że nastąpiło wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej, polegające na utwardzeniu terenu z nasypem materiału obcego z dużą ilością szkieletu (w tym odpadów budowlanych) na działce nr [...], która w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla wsi D. znajduje się w terenach oznaczonych symbolem 5R1, czyli w terenach gruntów rolnych.

Od w/w decyzji odwołanie złożyli M. S. i J. S., zarzucając:

- organ l instancji w sposób całkowicie nieuprawniony uznał, że sprawcami wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej na działce nr [...] są J. S. i M. S.,

brak odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do złożonych przez świadków zeznań,

nie rozpoznanie pisma pełnomocnika odwołujących się z dnia 23 grudnia 2019 r., które zawierało wnioski dowodowe i formalne,

nie odniesienie się do żądania wyłączenia pracownika,

decyzja z powodów formalnych powinna zostać uchylona, gdyż nie zawiera strony, do której jest adresowana.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 9 października 2020r. znak [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

Jako podstawę prawną decyzji organ odwoławczy wskazał art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz.U.2017.1161 ze zm., zwanej dalej ustawą) w związku z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie: Dz.U. z 2020 r., poz. 256), dalej "K.p.a.".

W uzasadnieniu decyzji organ II instancji podkreślił, że zgodnie z art. 11 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas l, II, III, IIla, lllb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne, może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przesłanką ustalenia opłaty w podwójnej wysokości jest więc wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy. Pojęcie wyłączenia gruntów z produkcji zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Jak stanowi ten przepis, ilekroć w ustawie jest mowa o wyłączeniu gruntów z produkcji - rozumie się przez to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów; nie uważa się za wyłączenie z produkcji gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 3, jeżeli przerwa w rolniczym użytkowaniu tych obiektów jest spowodowana zmianą kierunków produkcji rolniczej i trwa nie dłużej niż 5 lat. Przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się więc rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów.

Badając prawidłowość zaskarżonej decyzji SKO wskazało, że Starosta Myślenicki wszczął postępowanie w sprawie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej, tj. działki nr [...] położonej w D. , gm. Dobczyce. Dnia 25 lipca 2018 r. przeprowadzono wizję w terenie na działce nr [...]. W trakcie wizji stwierdzono, że teren działki nr [...] został wyrównany. Na terenie działki znajdują się drobne kamienie. W północnej części działki znajduje się betonowe ogrodzenie, wzdłuż północno-zachodniej granicy działki znajduje się ogrodzenie z siatki, przy którym jest na całej długości nasyp ziemny. Podczas wizji sporządzono również dokumentację fotograficzną (protokół oraz zdjęcia - karta akt nr 34-37). Dnia 30 kwietnia 2019 r. odbyła się rozprawa administracyjna, podczas której przesłuchano B. S. (właścicielkę działki bezpośrednio graniczącej z działką nr [...], tj. działki nr [...]), M. M. (brak jego S. M. sprzedał działkę nr [...] w D. ). Zeznania złożył również J. S..

B. S. oświadczyła m.in, że J. S. po zakupie działki nr [...] zrobił zjazd z drogi głównej, wyplantował, wystąpił o zmianę użytku i klasy gruntów. Ponadto wykonał ogrodzenie działki w części (wzdłuż drogi głównej).

M. M. oświadczył, że działka przed sprzedażą nie była użytkowana rolniczo, leżała odłogiem. Świadek wskazał, że widział na działce jak koparką robiono rów i wał, aby woda nie zalewała działki. Dodał, że obecnie działka stanowi równy plac, na powierzchni jej terenu widać ziemię, teren jest równy i wyplantowany.

B. S. i M. M. wskazali, że na działkę nr [...] były wysypywane różne odpady oraz oświadczyli, że wiedzą o tym, iż J. S. prowadzi działalność gospodarczą, tj. transport samochodami ciężarowymi.

J. S. oświadczył, iż działkę nr [...] kupił wraz z żoną. Działka była odłogowana, wyremontował mostek, zrobił wjazd na działkę, uporządkował teren, udrożnił rów. Wskazał również, iż w 2016 r. wystąpił do Starostwa o odrolnienie części działki, jednak dostał odmowę ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Kolegium przychyliło się do ustaleń organu l instancji, iż doszło do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, tj. działki nr [...] w D. , a dokonali tego J. S. i M. S.. Powyższe wynika z następujących ustaleń:

* wystąpienie w 2016 r. do Starostwa o odrolnienie działki nr [...] (decyzja odmowna ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego),

* wniosek M. i J. S. o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków m.in. dla działki nr [...] i uzyskanie decyzji zmieniającej użytek rolny Rllla w obrębie działki nr [...] na użytek Tr - tereny różne na powierzchni 0,41 ha (odstąpiono od czynności weryfikacji gruntu ze względu na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej),

* wizja w terenie przeprowadzona 25 lipca 2018 r., w trakcie której stwierdzono, że teren działki nr [...] został wyrównany, na terenie działki znajdują się drobne kamienie, w północnej części działki znajduje się betonowe ogrodzenie, wzdłuż północno-zachodniej granicy działki znajduje się ogrodzenie z siatki, przy którym jest na całej długości nasyp ziemny.

SKO wskazało, że przeprowadzone postępowanie wykazało, iż J. S. i M. S. wyłączyli z produkcji rolniczej grunty rolne klasy Rllla z działki nr [...] w miejscowości D. - niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Wobec powyższego, na podstawie art. 28 ust. 1 i art. 12 ust. 7 ustawy, należność za wyłączenie z produkcji przedmiotowego gruntu wynosi 262 877,90 zł.

Odnosząc się do zarzutów odwołania SKO wskazało, że ustaleń, iż doszło do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, organ l instancji dokonał nie tylko na podstawie zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, ale w oparciu o przeprowadzoną wizję w terenie, z której sporządzono protokół oraz dokumentację fotograficzną.

Z akt wynika, że pełnomocnik odwołujących w trakcie prowadzonego postępowania składał liczne pisma i wnioski, a organ l instancji je rozpatrywał i uwzględniał, gdy były ku temu podstawy, co SKO szczegółowo omówiło.

Decyzja I instancji zawiera oznaczenie stron postępowania (osoby fizyczne). W decyzji podano imiona i nazwiska stron postępowania, miejsca ich zamieszkania oraz nr PESEL.

Na koniec Kolegium zwróciło uwagę, iż grunty są jednym z najważniejszych elementów środowiska. Ich ustawowa ochrona jest konieczna dla zachowania ich w stanie pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska. Skuteczność tej ochrony jest uwarunkowana istnieniem instrumentów zapewniających realizację ustanowionych w tym zakresie zakazów i nakazów. Na gruncie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych jednym z tych instrumentów jest ustalenie opłaty w wysokości dwukrotnej należności w razie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy (art. 28 ust. 1 ustawy). Tego rodzaju dolegliwość finansowa ma cechy administracyjnej kary pieniężnej. Przewidziana w art. 28 ust. 1 opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z art. 11 ust. 1 ustawy. Ma zniechęcać do naruszania obowiązku uzyskania zezwolenia i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości.

Charakter prewencyjny, przewidzianej w art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, opłaty w wysokości dwukrotnej należności wynika z celu przepisu, którym jest realizacja jednego z głównych celów ustawy, sformułowanego w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych - ochrona gruntów rolnych i leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania ich na cele nierolnicze i nieleśne. Przepisy ustawy nie przewidują żadnych sytuacji wyjątkowych, które umożliwiłyby organowi administracji odstąpienie od wydania decyzji administracyjnej lub wymierzenia niższej należności, jeżeli spełnione są przesłanki wynikające z art. 28 tej ustawy (tak też: Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 października 2001 r., II SA 2169/00, niepubl.).

Mając na uwadze wszystkie przytoczone wyżej okoliczności SKO orzekło jak w sentencji decyzji.

J. S. i M. S. wnieśli na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 9 października 2020r. znak [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie normy art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. które miało wpływ na wynik sprawy, poprzez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w sytuacji, kiedy decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem:

- art. 2, art. 4 pkt 11, art. 11 ust. 1, art. 12 ust. 7 oraz 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez ustalenie, że skarżący są "sprawcami" wyłączenia gruntów z produkcji rolnej oraz wymierzenie im opłaty w wysokości dwukrotności jej wysokości, bez uwzględniania jakichkolwiek okoliczności wyłączających ich odpowiedzialność, w szczególności poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji dowodów wskazujących na fakt, że wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej de facto miało wcześniej, bez udziału skarżących, a skarżący jedynie starali się usankcjonować ten stan.

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy;

- naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji.

Powyższe powinno było skutkować uchyleniem decyzji organu I instancji i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania zgodnie z art. 138 § 2 K.p.a., czego organ II instancji wadliwie nie uczynił.

Mając powyższe na uwadze skarżący wnieśli o:

- wystąpienie przez Sąd z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z Konstytucją, a dokładnie z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zastosowanego do rozstrzygnięcia przez organ art. 12 ust. 7 oraz art. 28 ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie, w jakim ww. przepisy dają organowi możliwość nakładania administracyjnych kar pieniężnych w sztywno określonej wysokości, bez uwzględnienia okoliczności czynu oraz okoliczności w jakich doszło do wyłączenia gruntu rolnego z produkcji rolnej;

- uchylenie zaskarżonej decyzji;

- zasądzenie na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu wskazali m.in. że decyzją z dnia 07.07.2017 r. znak: [...] dokonano aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla dz. nr [...] poprzez wprowadzenie w miejsce użytku "Rllla" użytku "Tr". Organ w zaskarżonej decyzji nie odnosi się choćby słowem do zarzutu, że złożenie wniosku o wydanie upoważnienia dla biegłego - gleboznawcy (upoważnienie z dnia 21.03.2017 r.) było jedynie konsekwencją działań podjętych przez osoby trzecie oraz wcześniejszego, faktycznego wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolnej. Powyższe wykazywane było przez skarżących zarówno za pomocą dowodów z dokumentów jak i świadków, których to dowodów organ nie przywołuje nawet w treści zaskarżonej decyzji.

Zaskarżona decyzja przywołuje jedynie te okoliczności, które pasują do skonstruowanego przez organ uzasadnienia, pomijając w sposób świadomy okoliczności i dowody przeczące powyższej koncepcji.

Analizując uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie sposób dojść do logicznych ustaleń, dlaczego organ prowadzący powstępowanie w sposób całkowicie nieuprawniony uznał, że "sprawcami wyłączenia gruntu rolnego z produkcji na działce nr [...] niezgodnego z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych są J. S. i M. S., skoro w aktach znajdują się dowody wskazujące co najmniej na odmienne od ustalonych przez organ okoliczności faktyczne, w szczególności na faktyczne wyłączenie gruntu z produkcji rolnej wskutek działań osób trzecich i poprzednich właścicieli nieruchomości. Zaniechania w prowadzeniu postępowania dowodowego z urzędu również w tym zakresie wskazują na nieprawidłowości po stronie organu.

W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tymczasem w niniejszym postępowaniu organ poprzestał na "zastanym" stanie faktycznym, przez który skarżący rozumieją dokonanie aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla dz. nr [...] poprzez wprowadzenie w miejsce użytku "Rllla" użytku "Tr" oraz przerzucił cały ciężar dowodowy wyłącznie na skarżących. Organ nie pokusił się - pomimo podnoszonych zarzutów w zakresie jedynie "zalegalizowania" przez odwołujących się wcześniejszego wyłączenia działki nr [...] z produkcji rolnej — o przesłuchanie w charakterze świadków poprzednich właścicieli nieruchomości, czy też najbliższych sąsiadów nieruchomości.

Zdaniem skarżących wydając zaskarżoną decyzję organ nie powinien poprzestać, wobec kwestionowania czasu i faktycznych okoliczności wyłączenia dz. nr [...] z produkcji rolnej przez skarżących, na dokonanej aktualizacji informacji zawartych w operacie ewidencji gruntów i budynków dla dz. nr [...] poprzez wprowadzenie w miejsce użytku "Rllla" użytku "Tr", gdyż z powyższej informacji nie wynika, aby to właśnie skarżący dokonali tego wyłączenia, czy też byli jego "sprawcami". Mało tego - odmienne okoliczności w zakresie wyłączenia z produkcji rolnej wynikają z zeznań świadków, jednak organ nawet o tym nie wspomina w uzasadnieniu decyzji.

Skarżący wskazali, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji powinna pozwolić - zarówno podmiotowi, którego rozstrzygnięcie bezpośrednio dotyczy, jak i ewentualnie sądowi kontrolującemu następnie tę decyzję - odczytać kierunek rozważań oraz tok rozumowania organu. Uzasadnienie aktu administracyjnego, stanowiąc jego integralną część, wpływa bowiem na jego treść. Sporządzenie uzasadnienia jest więc nie tylko wymogiem formalnym - wynikającym wprost z brzmienia art. 107 § 1 i 3 K.p.a. - ale także ma istotne znaczenie merytoryczne. Przedstawienie toku rozumowania organu administracyjnego wpływa na kontrołę rozstrzygnięcia w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Brak odniesienia się do złożonych przez świadków zeznań stanowi w tym wypadku rażącą wadliwość wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Norma z art. 11 K.p.a., uzupełniona o przepisy art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 K.p.a., nakłada na organ obowiązek sporządzania decyzji i ich uzasadnień w sposób klarowny, jasny, przejrzysty i zrozumiały dla strony, a przy tym nie może ograniczać się do stwierdzeń ex cathedra. W przeciwnym wypadku decyzja nie może być przekonująca i zrozumiała dla jej adresata.

Skarżący nie zgadzają się ponadto z twierdzeniem, że brak zgłoszenia przez skarżących nawożenia gruzu przez inne podmioty do odpowiednich służb jest wystarczającym dowodem do uznania, że to oni są "sprawcami"’, szczególnie w zestawieniu z treścią zeznań świadków, których organ nawet nie przytacza.

Decyzja winna również zostać uchylona z powodów formalnych, gdyż nie zawiera - wbrew art. 107 § 1 pkt 3 K.p.a. - strony, do której jest adresowana. Wysublimowanie tego faktu z uzasadnienia nie jest w tym wypadku wystarczające.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko i wskazując, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wykazano przyczyny przyjętego w sprawie rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie należy wyjaśnić, że na mocy § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491 ze zm.) w okresie od dnia 20 marca 2020 r. do odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej ogłoszono stan epidemii w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2. Do dnia dzisiejszego stan epidemii nie został odwołany. Zgodnie z art. 15zzs4 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: ustawa o COVID), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz.U. z 2020 r., poz. 875) w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu, chyba że przeprowadzenie rozprawy bez użycia powyższych urządzeń nie wywoła nadmiernego zagrożenia dla zdrowia osób w niej uczestniczących (ust. 2). Przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów (ust.3).

W niniejszej sprawie Przewodniczący II Wydziału WSA w Krakowie wyznaczył na dzień 7 kwietnia 2021 r. posiedzenie niejawne Sądu w składzie trzech sędziów. Przeprowadzenie rozprawy w niniejszej sprawie stanowiłoby nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a jednocześnie nie ma technicznych możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość, z bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne w trybie wyżej opisanym, nie wymaga zgody stron postępowania, a dokonywane jest jednoosobowo przez Przewodniczącego Wydziału. Nadto zgodnie z § 1 pkt 1 zarządzenia nr 61 Prezesa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 października 2020 r., z dniem 17 października 2020 r., w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Krakowie odwołane zostały rozprawy przy jednoczesnym utrzymaniu działalności orzeczniczej Sądu w trybie rozpoznawania spraw na posiedzeniach niejawnych. Zarządzenie dostępne jest na stronie internetowej WSA w Krakowie.

Zdaniem Sądu skierowanie niniejszej sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów umożliwiło jej rozstrzygnięcie bez szkody dla wyjaśnienia sprawy. Przy tym wyjaśnić należy, że rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nie prowadzi do pominięcia argumentacji skarżących i skarżonego organu, bowiem podnoszone przez nich argumenty są rozważane przez Sąd w oparciu o akta sprawy oraz skargę, odpowiedź na skargę i inne pisma procesowe. Z tych względów Sąd rozpoznał na podstawie cytowanego powyżej art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o COVID sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 133 § 1 P.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232).

Przedmiotem kontroli w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie oparta m.in. na art. 28 ust. 1 w zw. art. 11 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Myślenickiego stwierdzającą, że użytki rolne o powierzchni 0,41 ha w klasie bonitacyjnej Rllla wchodzące w skład działki nr [...], położonej w D. gm. Dobczyce, nieprzeznaczonej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego wsi D. na cele nierolnicze zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez utwardzenie terenu przez J. i M. S., właścicieli przedmiotowej nieruchomości oraz ustalającą J. S. i M. S. opłatę z tytułu wyłączenia ww. gruntu rolnego, w wysokości dwukrotnej należności, tj. w kwocie 262 887,90 zł, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

W wyniku przeprowadzonej według powyższych reguł kontroli zaskarżonej decyzji Sąd stwierdził konieczność jej uchylenia.

Sporna między stronami była w sprawie kluczowa okoliczność, czy to skarżący są sprawcami wyłączenia gruntów z produkcji rolnej. Zdaniem skarżących organy zupełnie pominęły fakt, że wyłączenie gruntu z produkcji rolnej miało miejsce bez ich udziału i nastąpiło wcześniej, przed nabyciem gruntu przez skarżących, a skarżący jedynie starali się usankcjonować ten stan. Organy natomiast stanęły na stanowisku, że zebrany w sprawie materiał dowodowy prowadzi do wniosku, że to właśnie skarżący są sprawcami wyłączenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że przychyla się do ustaleń organu l instancji, iż doszło do trwałego wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej, tj. działki nr [...] w Dziekanowicach, a dokonali tego J. S. i M. S.. Zdaniem Kolegium powyższe wynika z następujących ustaleń: wystąpienie w 2016 r. do Starostwa o odrolnienie działki nr [...] (decyzja odmowna ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego); wniosek M. i J. S. o aktualizację operatu ewidencji gruntów i budynków m.in. dla działki nr [...] i uzyskanie decyzji zmieniającej użytek rolny Rllla w obrębie działki nr [...] na użytek Tr - tereny różne na powierzchni 0,41 ha (odstąpiono od czynności weryfikacji gruntu ze względu na wyłączenie gruntu z produkcji rolniczej); wizja w terenie przeprowadzona 25 lipca 2018 r., w trakcie której stwierdzono, że teren działki nr [...] został wyrównany, na terenie działki znajdują się drobne kamienie, w północnej części działki znajduje się betonowe ogrodzenie, wzdłuż północno-zachodniej granicy działki znajduje się ogrodzenie z siatki, przy którym jest na całej długości nasyp ziemny.

Zdaniem Sądu, choć nie ma podstaw do kwestionowania pozostałych ustaleń faktycznych organów, które Sąd podziela i przyjmuje za własne, to ustalenie, że skarżący są sprawcami wyłączenia jest – zdaniem Sądu gołosłowne i nie wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego, w tym w szczególności z zeznań świadków.

B. S. oświadczyła m.in, że J. S. po zakupie działki nr [...] zrobił zjazd z drogi głównej, wyplantował, wystąpił o zmianę użytku i klasy gruntów. Ponadto wykonał ogrodzenie działki w części (wzdłuż drogi głównej).

M. M. oświadczył, że działka przed sprzedażą nie była użytkowana rolniczo, leżała odłogiem. Świadek wskazał, że widział na działce jak koparką robiono rów i wał, aby woda nie zalewała działki. Dodał, że obecnie działka stanowi równy plac, na powierzchni jej terenu widać ziemię, teren jest równy i wyplantowany.

B. S. i M. M. wskazali, że na działkę nr [...] były wysypywane różne odpady oraz oświadczyli, że wiedzą o tym, iż J. S. prowadzi działalność gospodarczą, tj. transport samochodami ciężarowymi.

Z zeznań tych w żaden sposób nie wynika, by skarżący wyłączyli grunt z produkcji rolnej, czemu sami skarżący stanowczo przeczą. J. S. oświadczył bowiem jedynie, że działkę nr [...] kupił wraz z żoną. Działka była odłogowana, wyremontował mostek, zrobił wjazd na działkę, uporządkował teren, udrożnił rów.

Zatem ta kluczowa okoliczność nie została prawidłowo ustalona przez organy, co oznacza, że zasadny jest zarzut skargi naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez poczynienie błędnych ustaleń faktycznych.

Doszło też do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej i zasady przekonywania z art. 8 § 1 i art. 11 K.p.a.

Nie jest natomiast zasadny zarzut naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. W ocenie Sądu organy obu instancji wyjaśniły szczegółowo motywy decyzji, odnosząc się do wszystkich aspektów sprawy. Kwestia, czy w każdym zakresie uczyniły to poprawnie, jest odrębnym zagadnieniem.

Nadto, wobec tego, że przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego było ustalenie, na podstawie art.28 ust. 1 u.o.g.r.l., opłaty (w wysokości dwukrotnej należności) z tytułu wyłączenia gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami tej ustawy, należnej od sprawcy wyłączenia, Sąd stwierdził, że w rozstrzygnięciach organów obu instancji zabrakło jednoznacznego stwierdzenia, że ustalona opłata obciąża oboje skarżących solidarnie. Oznacza to, że literalnie odczytywany sposób zredagowania rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie (utrzymanego w mocy przez SKO) nie wyklucza możliwości hipotetycznego wywodzenia, iż np. na każdego ze skarżących została nałożona osobna opłata w wysokości dwukrotnej należności.

Jakkolwiek do zastosowania tak daleko idącej sankcji administracyjnej brak jest podstaw materialno – prawnych, niemniej w ujęciu czysto formalnym, odwołującym się wyłącznie do brzmienia rozstrzygnięcia decyzji, w/w sytuacja może potencjalnie wywoływać wątpliwości co do zakresu obowiązków ciążących na skarżących.

Powyższa okoliczność, niezależnie od powyższych rozważań co do błędu w ustaleniach faktycznych, wywołuje konieczność uznania, że przedmiotowa opłata została w niniejszej sprawie ustalona wadliwie.

Sąd przychyla się w tym zakresie do stanowiska NSA zajętego w wyroku z dnia 24 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 973/09, publ. CBOSA, dotyczącego sprawy administracyjnej o zbliżonym charakterze (tj. sprawy o wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej z tytułu usunięcia drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia). NSA wywiódł tam, co następuje: "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalając skargę na tę decyzję, Sąd I instancji nie zauważył, iż sposób sformułowania zaskarżonego rozstrzygnięcia jest wadliwy w stopniu, który prowadzić powinien do eliminacji tej decyzji z obrotu prawnego w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit.a P.p.s.a. Jak wyżej wskazano zaskarżoną decyzją wymierzono karę administracyjną w wysokości 262.044,25 zł pięciu osobom. Treść tego rozstrzygnięcia jest niejednoznaczna, ponieważ można z niego wnioskować, że kara pieniężna w tej wysokości została nałożona na każdego ze współwłaścicieli, co oczywiście pozostawałoby w sprzeczności z regulacją ustawy o ochronie przyrody, w szczególności z treścią art. 85 ust. 1 - 4 w zw. z art. 89 ust. 1 ustawy, z których wynika obowiązek wymierzenia jednej kary pieniężnej za usunięcie drzew i krzewów bez wymaganego zezwolenia, obliczonej według określonych w przepisach wykonawczych stawek. W tym miejscu należy odnieść się do przepisów prawa cywilnego, które choć nie należą do systemu prawa administracyjnego zawierają normy materialne dające podstawę do określenia w decyzji administracyjnej sposobu spełnienia świadczenia pieniężnego. Jeśli zatem występuje kilku zobowiązanych do zapłacenia kary administracyjnej - co organ powinien precyzyjnie ustalić i uzasadnić, to ich odpowiedzialność będzie solidarna (art 366 ustawy Kodeks cywilny - Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Tymczasem, jak wyżej to podniesiono, z sentencji zaskarżonej decyzji można wnioskować, że każdy z jej adresatów jest zobowiązany do zapłaty kary pieniężnej we wskazanej wysokości. W tej sytuacji kara administracyjna za wycięcie bez wymaganego pozwolenia drzew nałożona wielokrotnie, narusza ww. przepisy ustawy oraz zasadę sprawiedliwości społecznej wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP. Przepis art. 88 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody, bez wątpienia jest surowy, nakazuje bowiem, w razie zaistnienia przesłanek ustawowych, wymierzenie w trybie administracyjnym kary pieniężnej w znacznej wysokości. Powyższe powoduje, że decyzja nakładająca dotkliwą przecież karę pieniężną nie może budzić żadnych wątpliwości interpretacyjnych tym bardziej, że stanowiąc źródło obowiązków dla stron może być przymusowo egzekwowana w drodze egzekucji administracyjnej.".

Ww. postulat jednoznaczności rozstrzygnięcia decyzji administracyjnej, nakładającej obowiązki o charakterze pieniężnym na więcej niż jeden podmiot, znajduje swoje uzasadnienie także w sprawie niniejszej.

Należy doprecyzować, że – w przypadku niebudzącego wątpliwości ustalenia przez organy administracji, że sprawcami wyłączenia są oboje skarżący, co jednak dotychczas nie nastąpiło - źródłem solidarnego charakteru zobowiązania skarżących byłaby nie współwłasność przedmiotu postępowania, a współsprawstwo obu osób w dokonaniu wadliwego prawnie wyłączenia z produkcji rolnej wskazanej w decyzjach działki nr [...] w D. a zatem współsprawstwo w delikcie administracyjnym (podobnie jak ma to miejsce w art. 441 § 1 K.c.).

Uwzględniając skargę Sąd nie znalazł podstaw do wnioskowanego skargą wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym dotyczącym zgodności z art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zastosowanego do rozstrzygnięcia przez organ art. 12 ust. 7 oraz art. 28 ustawy z dnia 03.02.1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w zakresie. Sąd wskazuje bowiem, że ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 poz. 935) został zmieniony kodeks postępowania administracyjnego przez wprowadzenie z dniem 1 czerwca 2017 r. Działu IVa obejmującego administracyjne kary pieniężne, w którym określono obiektywne i subiektywne okoliczności wymierzenia kary.

Zgodnie z definicją zawartą w art. 189b K.p.a. przez administracyjną karę pieniężną rozumie się określoną w ustawie sankcję o charakterze pieniężnym, nakładaną przez organ administracji publicznej w drodze decyzji, w następstwie naruszenia prawa polegającego na niedopełnieniu obowiązku albo naruszeniu zakazu ciążącego na osobie fizycznej, osobie prawnej albo jednostce organizacyjnej nie posiadającej osobowości prawnej. W omawianym przypadku wszystkie elementy wskazane w przepisie są spełnione.

Zdaniem Sądu opłata podwyższona określona w art. 28 ust. 1 u.o.g.r.l. jest karą administracyjną i mają do niej zastosowanie Działu IVa K.p.a. Zatem wniosek o wystąpienie do TK nie zasługiwał na uwzględnienie.

Podsumowując, analiza sprawy doprowadziła Sąd do przekonania, że wniesiona w sprawie skarga podlegała uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i 80 K.p.a. W całokształcie zasadne jest stwierdzenie, że rozstrzygnięcie dotknięte ww. wadami nie realizuje zasad ogólnych postępowania: budzenia zaufania jednostki do organów władzy publicznej (art. 8 K.p.a.) oraz przekonywania (art. 11 K.p.a.). W ocenie Sądu wykazane naruszenia prawa procesowego miały charakter istotny i mogły mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało konieczność wyeliminowania zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego, ponieważ wydanie decyzji w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. było w tych okolicznościach co najmniej przedwczesne. Stwierdzone uchybienia dotyczyły istotnych kwestii związanych z ustaleniami stanu faktycznego sprawy, które muszą stanowić przedmiot ponownych badań i rozważań organów administracji obu instancji.

Podstawą uchylenia decyzji organu pierwszej instancji był art. 135 P.p.s.a., zgodnie z którym sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skoro także i ta decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych wyżej przepisów postępowania, jej uchylenie stało się konieczne.

Ponownie rozpoznając sprawę organy wezmą pod uwagę ocenę prawną i faktyczną zawartą w niniejszym orzeczeniu. W tym zakresie organy dokonają ponownego ustalenia i analizy stanu faktycznego w kwestii sprawców wyłączenia.

W przypadku niebudzącego wątpliwości ustalenia, że sprawcami wyłączenia są oboje skarżący, rozstrzygnięcie decyzji winno zawierać wskazanie, że przedmiotowa opłata zostaje nałożona na skarżących solidarnie - jako na sprawców wyłączenia gruntów z produkcji rolnej z naruszeniem ustawy.

Wobec powyższego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 135 P.p.s.a., Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II sentencji, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a., zasądzając od organu solidarnie na rzecz skarżących 680 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, które obejmują kwotę uiszczonego wpisu od skargi (200 zł) i koszt zastępstwa procesowego przez radcę prawnego (480 zł).