Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 383/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174  pkt 1 i 2, art. 176. art. 183 par 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska Sędzia del. WSA Inga Gołowska (spr.) Protokolant Marcin Chojnacki po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2013 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej "C." Spółki z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z dnia 23 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Ol 663/11 w sprawie ze skargi "C." Spółki z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie zwrotu nadpłaconej dotacji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1.Wyrok Sądu I instancji i przedstawiony przez ten Sąd tok postępowania przed organami administracyjnymi.

1.1.Wyrokiem z 23 listopada 2011r. sygn. akt: I SA/Ol 663/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. oddalił skargę "C." Sp. z o.o. w Ł. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] sierpnia 2011r. nr [...]w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniesienia odwołania w sprawie zatwierdzenia rozliczenia dotacji.

1.2.Sąd I instancji podał, że zaskarżonym postanowieniem z [...] sierpnia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O.stwierdziło niedopuszczalność odwołania C. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. od pisma Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta O. z [...] lutego 2011r. w przedmiocie zwrotu pobranej dotacji udzielonej w nadmiernej kwocie prowadzonym przez Spółkę jednostkom oświatowym.

Pismem z 15 lutego 2011r. Dyrektor Wydziału Edukacji Urzędu Miasta O. poinformował Spółkę C. o zatwierdzeniu 8 lutego 2011r. przez Prezydenta Miasta O. rozliczenia dotacji udzielonych w 2010r. przedszkolom, szkołom i placówkom prowadzonym przez podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych. Z dołączonego do tego pisma załącznika w formie tabeli wynikało, że na Spółce ciążył obowiązek zwrotu dotacji przekazanych prowadzonym przez nią szkołom licealnym i policealnym w łącznej kwocie 854.460,00 zł.

W piśmie skierowanym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. i zatytułowanym "Odwołanie od decyzji – pisma Urzędu Miejskiego w O. z [...] lutego 2011r. (...)", Spółka wniosła o uchylenie decyzji i umorzenie postępowania w sprawie, ewentualnie o uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazała, że w/w pismo nosi cechy decyzji w rozumieniu art.104 ustawy z 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej-K.p.a.), ponieważ zawiera wszystkie elementy formalne decyzji. Ponadto, zdaniem strony, ustawa z 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm. dalej-u.f.p.) nie przewiduje innej formy podstawy zwrotu dotacji, jak tylko w drodze decyzji (art. 169 ust. 6 u.f.p.).

Stwierdzając niedopuszczalność w/w odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wskazało, że pismo Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta O. z [...] lutego 2011r. nie zawiera cech decyzji administracyjnej. Stosownie bowiem do art. 107§1 K.p.a. decyzja powinna zawierać m.in. oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne. Pismo, od którego Spółka złożyła odwołanie, nie posiada oznaczenia właściwego organu administracji publicznej, a tym samym nie posiada podstawowego elementu pozwalającego na zakwalifikowanie go jako decyzji administracyjnej. Powyższe stanowisko było zgodne z zaprezentowanym poprzednio przez organ poglądem wyrażonym w postanowieniu z 14 stycznia 2011r. w sprawie bezczynności Prezydenta Miasta O., polegającej na niewydaniu w terminie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nadpłaconej dotacji. Wskazano bowiem wówczas, że nie ma podstaw do wydania decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nienależnie udzielonej lub pobranej w nadmiernej wysokości dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Co prawda wydanie tego rodzaju decyzji przewiduje przepis art. 169 ust. 6 u.f.p. jednak dotyczy on tylko dotacji udzielonych z budżetu państwa, a nie z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Podkreślono ponadto, że WSA w O. odrzucił złożoną przez Spółkę skargę na powyższe rozstrzygnięcie organu.

2.Skarga do Sądu I instancji.

2.1.W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. skardze na powyższe postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania Spółka, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, zarzuciła mu naruszenie następujących przepisów prawa:

- art. 134 w zw. z art. 127§1 K.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż nie ma podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania od pisma Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta O. z [...] lutego 2011r.;

- art. 75§1 w zw. z art. 77§4 K.p.a. z powodu uznania za dowód przesądzający o braku przedmiotu zaskarżenia postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O. z 11 maja 2011r., sygn. akt: I SA/OI 247/11, którym odrzucono skargę strony na postanowienie organu z 14 stycznia 2011r. w przedmiocie bezczynności polegającej na niewydaniu w terminie decyzji administracyjnej w sprawie zwrotu nadpłaconej dotacji;

- art. 104 K.p.a.; art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 K.p.a. poprzez braki w zakresie prawidłowego uzasadnienia rozstrzygnięcia organu I instancji oraz brak kontroli organu II instancji nad czynnościami organu I instancji; art. 9, art. 10 i art. 61§4 K.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o prawie do czynnego udziału w postępowaniu; art. 15 K.p.a. poprzez przyjęcie procedury przez organ I i II instancji uniemożliwiającej merytoryczne rozpoznanie sprawy, art. 107 K.p.a. poprzez niewskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia z ustawy o finansach publicznych.

2.2. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jej oddalenie.

2.3.W piśmie z 21 listopada 2011r., Spółka wskazała, że rozstrzygnięcie, czy w danej sytuacji na organie spoczywa obowiązek wydania decyzji jest uzależnione od stwierdzenia, że dana sprawa ma charakter sprawy administracyjnej. Strona zaznaczyła, że istotnym jest pojęcie stosunku administracyjnoprawnego, który zachodzi pomiędzy podmiotem administrującym, dysponującym i posługującym się kompetencją normodawczą, a podmiotem podległym tej kompetencji. Skarżąca powołała się również na wyrok WSA w Białymstoku z 10 czerwca 2009r., sygn. akt: I SA/Bk 172/09, którym uchylono postanowienie organu II instancji w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności środka odwoławczego w sprawie zwrotu dotacji.

3.Uzasadnienie rozstrzygnięcia Sądu I instancji.

3.1.Wojewódzki Sąd Administracyjny w O. uznał, że skarga była niezasadna.

3.2.W pisemnych motywach wyroku Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotem kontroli Sądu było rozstrzygnięcie mające za swą podstawę art.134 K.p.a., w związku z czym kontrola ta nie mogła wychodzić poza zakres, jaki przedmiotem swego rozpoznania uczynił organ administracji. Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do jego wniesienia. W fazie wstępnej postępowania odwoławczego organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowych jak i podmiotowym. Z przyczyną o charakterze przedmiotowym mamy do czynienia m.in. wtedy, kiedy brak jest przedmiotu zaskarżenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze badając w niniejszej sprawie dopuszczalność odwołania doszło do wniosku, iż odwołanie nie jest dopuszczalne, gdyż może być ono wniesione od decyzji administracyjnej, a taka decyzja nie została wydana, gdyż pismo potraktowane przez stronę jako decyzja nie zawiera oznaczenia organu.

W rozpatrywanej sprawie kwestią budzącą wątpliwości było to, czy pismo z [...] lutego 2011r., wydane przez Urząd Miasta O. Wydział Edukacji, podpisane przez bliżej nieokreśloną osobę działającą w zastępstwie Dyrektora tego Wydziału było decyzją administracyjną w rozumieniu K.p.a.

Sprawa ta stanowiła w istocie ciąg dalszy sporu między organem dotującym a Spółką, co do tego w jakiej formie powinna być rozstrzygnięta sprawa zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Spór ten zarysował się już w związku z rozliczeniem dotacji otrzymanych przez Spółkę za I półrocze 2010r. Pismo wzywające do zwrotu dotacji za I półrocze wywołało reakcję Spółki w postaci wezwania Wydziału Edukacji do wydania decyzji, na co pismem z 8 października 2010r. Dyrektor Wydziału stwierdził w szczególności, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy u.f.p. nie dają podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie zwrotu dotacji. Przyznanie i udzielanie dotacji nie jest załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, zatem nie stanowi sprawy, w myśl K.p.a. W związku z powyższym, strona wniosła zażalenie na bezczynność organu i postanowieniem z 14 stycznia 2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. uznało zażalenie za bezzasadne wskazując, że do dotacji udzielanych z budżetu jednostek samorządu terytorialnego odnosi się art.252 u.f.p. Przepis ten stanowi o zwrocie dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości a także określa terminy zwrotu, nie mówi natomiast o formie w jakiej następuje wezwanie do zwrotu omawianych dotacji. Według Kolegium, zestawienie przepisu art.252 u.f.p. z art.169 ust.6 u.f.p., (odnoszącym się do dotacji udzielanych z budżetu państwa), który przewiduje wydanie decyzji w analogicznej sytuacji wskazuje, że nowej ustawie o finansach publicznych przyjęto odmienne rozwiązania prawne, jeśli chodzi o formę prawną dochodzenia zwrotu dotacji w zależności od źródła jej udzielenia. Skarga na wyżej opisane postanowienie SKO z 14 stycznia 2011r. została odrzucona przez WSA w O. a skarga kasacyjna Spółki została oddalona przez NSA wyrokiem z 31 sierpnia 2011r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia odwoływało się do swego postanowienia z 14 stycznia 2011r. cytując jego zasadniczą treść, co należało odczytać, że obstawało przy stanowisku, iż w kwestii zwrotu spornej dotacji nie istnieje podstawa prawna do wydania decyzji administracyjnej. Z kolei skarżąca, w fakcie powołania w zaskarżonym postanowieniu rozstrzygnięcia SKO z 14 stycznia 2011r., czyli dowodu znanego organowi z urzędu, upatrywała naruszenia art.75§1 w zw. z art.77§4 K.p.a.

WSA w O. wskazał także, że zgodnie z art. 104 K.p.a. organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Załatwienie sprawy w formie decyzji może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Obligatoryjne składniki decyzji określa art. 107§1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać oznaczenie organu administracji publicznej, datę wydania, oznaczenie strony lub stron, powołanie podstawy prawnej, rozstrzygnięcie, uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie co do możliwości odwołania, podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji. Wyżej wymienione elementy decyzji służą pełnemu określeniu elementów stosunku prawnego, zarówno materialnego jak i procesowego. Niektóre z tych elementów decyzji są bardziej istotne niż pozostałe i ich pominięcie pozbawia akt pisemny charakteru decyzji administracyjnej. Do takich elementów należy zaliczyć oznaczenie organu administracji, wskazanie adresata, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ. O uznaniu danego aktu za decyzję przesądza jego treść, a nie nazwa (forma). Użycie tej czy innej nazwy nie ma znaczenia dla charakteru prawnego danego aktu jako orzeczenia, jeżeli jest to akt rozstrzygający co do istoty w indywidualnej sprawie należącej do właściwości organów administracji państwowej. Jeżeli zatem sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, albowiem spełnia ono minimum podstawowych warunków wymienionych w art. 107§1 K.p.a.

Decyzją administracyjną jest "orzeczenie organu administracji państwowej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i w konkretnej sprawie" (W. Dawidowicz, Polskie prawo administracyjne, Warszawa 1980, s. 47). Stanowi ona kwalifikowaną formę aktu administracyjnego z uwagi na to, że jej podejmowanie następuje w prawnie uregulowanym trybie (w postępowaniu administracyjnym). Decyzja administracyjna jest jedną z postaci indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy k.p.a. uregulowały pojęcie decyzji administracyjnej jako aktu procesowego (J. Borkowski, Decyzja administracyjna, Łódź 1998, s. 31-38). NSA w wyroku z 20 lipca 1981r. sygn. akt: SA 1163/81 (OSPiKA 1982 z. 9-10 poz. 169), wyjaśnił, że pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107§1 K.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzje. Z kolei samo nazwanie czynności organu administracyjnego decyzją nie wystarcza do zakwalifikowania tej czynności do kategorii decyzji w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, jeżeli tak nazwana czynność nie będzie posiadać minimum elementów przewidzianych przez przepisy prawa procesowego, a jednocześnie, gdy nie będzie stanowić władczego i jednostronnego rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach indywidualnych jednostki. Jeżeli więc określona sprawa podlega załatwieniu w drodze decyzji, to za decyzję należy uznać pismo organu rozstrzygającego tę sprawę, zawierające co najmniej oznaczenie tego organu, oznaczenie adresata aktu, rozstrzygnięcie w sprawie oraz podpis upoważnionego pracownika organu, gdyż wówczas spełnia ono podstawowe, niezbędne warunki decyzji wymienione w art.107§1 K.p.a.

Sąd I instancji wskazał też, że dotacje, których zwrot jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie mają swą podstawę materialnoprawną w ustawie z 7 września 1991r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004r. Nr 256, po.2572 ze zm.). Pismem z [...] lutego 2011r. Spółkę poinformowano o tym, że 8 lutego 2011r. Prezydent Miasta wydał rozstrzygnięcie zatwierdzające rozliczenie dotacji udzielonych w 2010r. i przypomniano treść §8 ust.19 uchwały Rady Miasta O. Nr [...] z 28 października 2009r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji udzielanych przedszkolom, punktom przedszkolnym, zespołom wychowania przedszkolnego szkołom i placówkom prowadzonym na terenie Miasta O. przez osoby fizyczne i oraz osoby prawne nie będące jednostkami samorządu terytorialnego, zmienionej uchwałą z 29 września 2010r. Nr [...]. Uchwały podjęto w oparciu o art.80 ust.4 i 90 ust.4 ustawy o systemie oświaty. Pismem z [...] lutego 2011r. Dyrektor Wydziału jedynie poinformował o dokonanym przez właściwy organ zatwierdzeniu rozliczenia (o którym mowa w uchwale), o ogólnie dostępnych przepisach prawa miejscowego dotyczących kwestii, które obejmuje pismo oraz numerze konta, na które należy dokonać zwrotu kwoty wynikającej z rozliczenia dołączonego do pisma.

Zdaniem Sądu I instancji należało ocenić, czy brak oznaczenia organu, na jaki powołano się w decyzji i dostrzeżony później brak podpisu organu lub osoby przez niego upoważnionej jest wadą istotną, pozbawiającą ten akt charakteru decyzji administracyjnej, o czym mowa w art. 107§1 K.p.a. Brak podpisu na decyzji jest wadą istotną, prowadzącą do oceny, że chodzi wówczas o pismo będące projektem decyzji. W konsekwencji prowadzi to do stwierdzenia, że pismo to nie wchodzi jeszcze do obrotu prawnego i nie wywołuje skutków, z którymi przepisy łączą konsekwencje prawne. Nie ma przy tym znaczenia czy pismo to zostało stronie doręczone. Wprawdzie art. 110 K.p.a. łączy związanie organu treścią decyzji między innymi z chwilą doręczenia, podkreślić jednak należy, że w przepisie tym mowa jest o decyzji, a więc akcie zawierającym niezbędne składniki, pozwalające uznać imperatywne oświadczenie woli organu administracji właśnie za decyzję. Za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki takie jak oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli stron, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania (wyrok WSA w Opolu z 24 czerwca 2008r. sygn. akt: II SA/Op 164/08). Nawet jednak to minimum wymaga podpisu odpowiedniej osoby do uznania ważności decyzji. Oznacza to więc, że brak jednego ze wskazanych wyżej składników decyzji powoduje wykluczenie ustalenia podstawowych elementów stosunku prawnego i nie mamy wówczas do czynienia z objawem woli organu, czyli z czynnością stosowania prawa przez uprawniony podmiot. Brak podpisu nie czyni aktu woli władzy decyzją w rozumieniu prawa.

Pismo Dyrektora Wydziału Edukacji nie mogło być więc uznane za decyzję administracyjną, skoro nie oznaczono w nim organu, a organem dotującym w świetle §1 ww. uchwał jest organ udzielający dotacji, to jest Miasto O., który w myśl §8 wyposażony został w wyłączne kompetencje w zakresie rozliczenia dotacji i podejmowania działania zmierzającego do doprowadzenia do zwrotu dotacji. Nie było w ogóle decyzją pismo, które nie zostało wydane przez żaden organ administracji publicznej a jedynie przez Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miejskiego, a więc przez pracownika urzędu stanowiącego organ pomocniczy jednostki samorządu terytorialnego. Oceniając pismo z [...] lutego 2011r. należy zauważyć, że nie było ono decyzją w rozumieniu K.p.a., również dlatego, że nie zawierało rozstrzygnięcia o istocie sprawy. Nie można było uznać za rozstrzygnięcie istoty sprawy zawartej w tym piśmie informacji, o zatwierdzeniu rozliczenia dotacji. Zawiadomienie to ma niewątpliwie charakter czynności materialno-technicznej. Takiego charakteru nie wyklucza fakt, że jednocześnie w piśmie tym przypomniano organowi prowadzącemu o obowiązku zwrotu części dotacji. Skoro wymienione pismo nie zawierało istotnego elementu decyzji, tj. rozstrzygnięcia istoty sprawy, a przy tym brak oznaczenia organu oraz podpisanie pisma przez osobę, która nie powołała się na upoważnienie organu do wydania tego pisma nie było podstaw do uznania, że pismo zatytułowane "odwołanie" może być uznane za odwołanie w rozumieniu art. 127 K.p.a., skoro nie dotyczyło ono decyzji administracyjnej wydanej przez organ I instancji.

Zdanie Sądu I instancji, organ odwoławczy zasadnie stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania od tego pisma. Skarżąca Spółka formułując zarzuty w skardze zmierzało do wykazania, iż w kwestii zwrotu dotacji powinna być wydana decyzja, w związku z czym sporne pismo musi być uznane za decyzję, skoro organ dotujący de facto uchyla się od jej wydania. Powołując się na swe postanowienie z 14 stycznia 2010r. SKO zajęło w istocie stanowisko również w kwestii dotyczącej istnienia podstaw prawnych, chociaż uczyniło to w sposób pośredni. Stanowisko to zgodne jest z utrwalonymi już poglądami doktryny, zarówno z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, jak i z zasady ogólnej działania przez organy administracji publicznej "na podstawie przepisów prawa", ustanowionej w art. 6 k.p.a. wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, tylko z okoliczności sprawy lub z samego przepisu art. 104 K.p.a., gdyż podstawę do jej wydania należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego. W tej sprawie nie ma przepisów prawa, które dawałyby podstawę do wyprowadzania tezy o konieczności rozstrzygania w sprawie zwrotu dotacji udzielanej z budżetu jednostek samorządu terytorialnego w drodze decyzji administracyjnej. Z analizowanych w sprawie przepisów prawa nie wynikała w sposób wyraźny forma prawna właściwa dla załatwienia kwestii zwrotu dotacji. Wprawdzie brak przesądzenia o formie prawnej załatwienia sprawy co do zasady nie wyklucza trybu decyzyjnego, ale muszą być wówczas spełnione dodatkowe warunki. W orzecznictwie sądów administracyjnych za dopuszczalną przyjmuje się bowiem możliwość wydania decyzji administracyjnej w przypadku, gdy przepisy prawa materialnego nie przewidują wprost takiej formy załatwienia sprawy, ale wówczas wydanie decyzji wynikać musi z przepisów prawa pośrednio, np. przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej ("przyznaje", "przydziela", "zezwala", "nakazuje zwrot"). Do takiej sytuacji odnosił się wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 czerwca 2006r., sygn. akt: II GSK 63/06. Z sytuacją taką nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W sytuacji zatem, gdy z przepisów prawa nie wynika w sposób wyraźny forma rozstrzygnięcia, dla uznania, że mamy do czynienia z decyzją administracyjną konieczne jest stwierdzenie, że w sprawie wymagana jest konkretyzacja prawa w odniesieniu do indywidualnej osoby, w konkretnej sprawie, do której dochodzi w sposób władczy i jednostronny.

Istotny w sprawie był także § 8ust.20 uchwały Rady Miasta (poprzednio ust.16, chociaż w nieco odmiennym brzmieniu), stanowiący, że organ dotujący wzywa organ prowadzący do zwrotu dotacji (...) na zasadach i w trybie określonym w ustawie o finansach publicznych. Problem jest w tym, że ustawa o finansach publicznych nie reguluje kwestii wezwania o zwrot dotacji udzielonych przez jednostki samorządu terytorialnego. Art.169 ust.6 u.f.p ustanawia określony tryb działania w zakresie zwrotu dotacji przyznawanych z budżetu państwa, przewidując wydanie decyzji w określonych sytuacjach Na tle rozważanych w niniejszej sprawie kwestii spornych nie ulegało wątpliwości, że kwestia trybu rozstrzygania w przedmiocie zwrotu dotacji udzielanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego stała się wątpliwa po wejściu w życie ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009r. W poprzednio obowiązującej ustawie o finansach publicznych z 30 czerwca 2005r. tryb rozstrzygania w przedmiocie zwrotu tego rodzaju dotacji nie budził wątpliwości poprzez odesłanie do przepisów dotyczących zwrotu dotacji udzielanych z budżetu państwa (art.146 ust.1 w zw. z art.190 poprzedniej ustawy). Można wprawdzie poszukiwać podstawy prawnej do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie dotacji do budżetu JST, lecz nie wydaje się możliwe sięganie do art.61 u.f.p. ponieważ reguluje on właściwość organów rządowych i samorządowych w sprawach umorzenia obowiązku zwrotu dotacji i kwestie decyzji o pobraniu zwrotu dotacji w drodze potracenia z należności JST na rzecz zobowiązanego. Innych spraw administracyjnych, jakie podlegałyby rozstrzyganiu przez JST w drodze decyzji, poza tymi dotyczącymi ulg i potrąceń nie da się wyprowadzić. Pozostaje oczywiście rozważenie dochodzenia zwrotu dotacji w drodze cywilnoprawnej w oparciu o właściwe przepisy dotyczące bezpodstawnego wzbogacenia lub zwrotu świadczenia. Można zastanawiając się czy brak wyraźnego uregulowania w ustawie trybu dochodzenia zwrotu dotacji wynika z koncepcji podobnej do tej jaka wynika z art.220 ust.3 u.f.p. W przepisie tym przewidziano bowiem, że w sprawach spornych między jednostkami samorządu terytorialnego na tle dotacji na pomoc finansowa właściwy jest sad powszechny podczas, gdy dotychczas właściwy był organ udzielający dotacji. Rozwiązań takich nie można poszukiwać w nieobowiązujących już przepisach ustawy z 2005r. jak czyni to strona, która dołączyła do akt sądowych obszerny plik kopii orzeczeń wskazujących na podstawę prawna do wydawania decyzji w omawianych przypadkach. Orzeczenia te dotyczyły wyłącznie poprzedniego stanu prawnego w związku z tym, nie mogą stanowić skutecznego wsparcia dla argumentacji.

Jako że przedmiotem skargi był postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania oparte wyłącznie na przesłankach formalnych, które trudno podważyć należy stwierdzić, że nawet jeśli w wyniku głębszej analizy zagadnień proceduralnych związanych z trybem zwrotu dotacji udzielanych przez organ jednostki samorządu terytorialnego należałoby przyjąć, że dopuszczalny jest tryb decyzyjny, to z przedstawionych wyżej względów nie istnieją podstawy do przyjęcia, że została wydana w sprawie decyzja administracyjna a więc, że istniej przedmiot odwołania. W takiej sytuacji nie zachodziła potrzeba odnoszenia się do pozostałych zarzutów skargi odkoszach się do wadliwości spornego pisma traktowanego przez stronę jako decyzja administracyjna.

4.Skarga kasacyjna.

4.1.Skarżąca Spółka działając przez pełnomocnika adwokata zaskarżyła wyrok w całości. Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w O. zarzuciła:

1. naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej-p.p.s.a) a to:

1) art. 104 K.p.a. poprzez przyjęcie, iż sprawa o zwrot dotacji nie jest sprawą, która w rozumieniu art. 104 K.p.a powinna zostać rozstrzygnięta w drodze decyzji administracyjnej, gdy tymczasem jest sprawą administracyjną a zatem wymagane jest wydanie decyzji,

2) art. 15 K.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności a w konsekwencji możliwości merytorycznego odwołania się od decyzji organu I instancji,

3) art. 7,8,77 i 107 K.p.a. poprzez braki w zakresie prawidłowego uzasadnienia przez organ I i II instancji i nie rozstrzygnięcia tegoż przez sąd meriti,

4) art. 9 i 10 oraz art. 61§4 K.p.a. nie zawiadomienie strony o toczącym się postępowaniu przez organ I i II instancji tym samym uniemożliwiając stronie czynny udział w toku postępowania przed organem I instancji oraz nieuwzględnieniu tychże zarzutów przez Sąd meriti,

5) art.134 w zw z art. 127§11 K.p.a. poprzez uznanie, iż brak jest podstaw do merytorycznego rozpoznania odwołania skarżącej od pisma E.4431.9.2011 z [...] lutego 2011r. sporządzonego przez Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta O.,

6) art. 156§1 ust. 7 K.p.a. poprzez niewyeliminowanie z obrotu prawnego aktu, który nie powinien się w nim znajdować gdyż brak jest podpisu uprawnionego organu a mianowicie E.4431.9.2011 z [...] lutego 2011r. sporządzonego przez Dyrektora Wydziału Edukacji Urzędu Miasta O.,

2.naruszenie norm prawa materialnego tj. art. 169 ust. 6 u.f.p. w zakresie w jakim organ I instancji winien wydać decyzję administracyjną, zaś sąd meritii tego nie uwzględnił.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w O., ewentualnie uchylenie wyroku oraz decyzji organów I i II instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.

4.2.Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie sporządzono.

5. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

5.1.Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ nie ma usprawiedliwionych podstaw (art. 184 p.p.s.a.).

5.2.Zgodnie z art. 183§1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w §2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują.

5.3.Wedle art. 173§1 p.p.s.a., skarga kasacyjna jest środkiem odwoławczym od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego. Adresatem zarzutów skargi kasacyjnej dotyczących zarówno naruszenia prawa zarówno materialnego jak i procesowego może być tylko sąd administracyjny I instancji, który wydał zaskarżone orzeczenie. Rozstrzygnięcie to stanowi bowiem przedmiot kontroli w postępowaniu kasacyjnym. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie i że uzasadnione jest odnoszenie się do poszczególnych zarzutów składających się na podstawy kasacyjne wyznaczające zakres badania sprawy przez sąd drugiej instancji.

5.4.Skarga kasacyjna powinna odpowiadać warunkom formalnym i materialnym określonym w art. 176 p.p.s.a. Do szczególnych wymagań skargi kasacyjnej należy zaliczyć między innymi przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga powołania w niej konkretnych przepisów prawa, którym, zdaniem skarżącego, uchybił sąd, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w wypadku podniesienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak już wspomniano istotnym wymogiem materialnym (konstrukcyjnym) skargi kasacyjnej jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Przytoczenie właściwych podstaw kasacyjnych, wskazanie zarzutów oraz ich uzasadnienie jest ważnym elementem skargi kasacyjnej również dlatego, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów ani stawiania hipotez w zakresie przepisu stanowiącego podstawę skargi kasacyjnej, co wynika ze wspomnianego związania sądu granicami skargi kasacyjnej (art. 183§1 p.p.s.a.). Określenie podstaw kasacyjnych polega na jednoznacznym wskazaniu konkretnych przepisów prawa, które-zdaniem skarżącego-zostały naruszone przez sąd I instancji, z jednoczesnym oznaczeniem formy tego naruszenia.

Z kolei uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionej podstawy, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonej podstawy kasacyjnej. W związku z tym w uzasadnieniu należy odnieść się nie tylko do poglądu przyjętego przez sąd, ale również sprecyzować własne stanowisko wobec zaskarżonego wyroku, czyli wskazać właściwe znaczenie interpretowanego przepisu. (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004r. sygn. akt: FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005r. sygn. akt: GSK 1423/04, 10 maja 2005r. sygn. akt: FSK 1657/04, 12 października 2005r. sygn. akt: I FSK 155/05, 23 maja 2006r. sygn. akt: II GSK 18/06, 4 października 2006r. sygn. akt: I OSK 459/06 publik. w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Braki w tym zakresie nie podlegają konwalidacji, czyniąc skargę kasacyjną nieskuteczną oraz uniemożliwiając dokonanie merytorycznej oceny tego środka odwoławczego.

5.5. Przystępując do oceny zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego należy stwierdzić, że nie odpowiadają one warunkom wynikającym z art. 176 p.p.s.a. mimo, że skarga kasacyjna została opracowana przez adwokata, a więc osobę, która może pełnić funkcję profesjonalnego pełnomocnika w postępowaniu kasacyjnym zostały sporządzone nieprawidłowo.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że wskazane wyżej zarzuty naruszenia przepisów postępowania oraz zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego nie zostały powiązane z przepisami p.p.s.a. Niewskazanie w skardze kasacyjnej żadnego z przepisów ustawy procesowej uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zbadanie, czy przy wydawaniu zaskarżonego wyroku naruszono przepisy postępowania przed sądami administracyjnymi (por. wyrok NSA z 21 grudnia 2004r., sygn. akt: GSK 1149/04, publik. w: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Pogląd ten, utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie (por. B. Gruszczyński [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2009, s. 481), zachowuje swoją aktualność w świetle uchwały pełnego składu NSA z 26 października 2009r., sygn. akt: I OPS 10/09 (publ. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), w której przyjęto, że przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183§1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych. Jednakże, aby Naczelny Sąd Administracyjny mógł uczynić zadość temu obowiązkowi, wnoszący skargę kasacyjnej musi poprawnie określić jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny. W przypadku naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego może chodzić wyłącznie o przepisy zawarte przez ustawodawcę w p.p.s.a.

Sposób sformułowania zarzutów w przedmiotowym środku odwoławczym nie pozwala na ich ocenę przez Naczelny Sąd Administracyjny. Można się jedynie domyślać, że strona wnosząca skargę kasacyjną nie akceptuje orzeczenia Sądu I instancji ale w żadnym fragmencie enigmatycznego uzasadnienia skargi kasacyjnej nie powołuje się na przepisy p.p.s.a., jak również nie przytacza jakiejkolwiek argumentacji nawiązującej do wymienionych przepisów p.p.s.a.

Co istotne bardzo lakoniczne, ogólnikowe a wręcz szczątkowe uzasadnienie, w którym kasator odnosi się do uprzednio zaprezentowanej już argumentacji (z innych pism procesowych złożonych wszcześniejszych etapach postępowania) w ogóle nie pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Treść tak zredagowanego uzasadnienia skargi kasacyjnej nie pozwala na określenie, na jakie wadliwe rozumienie lub niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i postępowania przez Sąd I instancji wskazuje skarżący oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia tych przepisów oraz ich właściwe zastosowanie.

W świetle powyższych rozważań należy stwierdzić, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane, co jest w pełni zgodne z poglądem wyrażonym w uchwale pełnego składu NSA z 26 października 2009r., sygn. akt: I OPS 10/09 (publ. w http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Inaczej doszłoby do naruszenia art. 176 i art. 183 p.p.s.a.

5.6.Uwzględniając wskazaną wadliwość skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na mocy art. 184 p.p.s.a.