Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 155/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2011-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 79 ust. 1, 4, 5, art. 15 ust. 7, art. 76 ust. 2, art. 77, art. 13 ust. 1, art. 27 ust. 2,3, art. 85 ust. 3,
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: Obwieszczenie Marszałka Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 27 października 2001 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu ustawy o samorządzie powiatowym.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 58 par. 1 pkt 5 lub 6 w zw. art. 50 par.1 i 2, art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Arkadiusz Windak ( spr.), Protokolant Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi Powiatu Kamieńskiego na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 17 grudnia 2010 r. nr NK.4.0911/131/10[KJ] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wyboru Wicestarosty Kamieńskiego oddala skargę


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] stwierdził nieważność uchwały Nr II/6/2010 Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Wicestarosty Kamieńskiego. Dodać należy, że rozstrzygnięciami nadzorczymi z tej samej daty Wojewoda stwierdził także nieważność pozostałych uchwał podjętych na [...] sesji Rady Powiatu w [...], tj. w sprawie:

1) wyboru Starosty [...],

2) wyboru pozostałych Członków Zarządu Powiatu w [...].

Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia nadzorczego wskazano art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm. zm.), zwaną dalej "ustawą o samorządzie powiatowym".

Wojewoda w uzasadnieniu rozstrzygnięcia podniósł, że w dniu [...], na [...] sesji Rady Powiatu [...] została podjęta, na podstawie art. 27 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym, uchwała Nr II/6/2010 w sprawie wyboru Wicestarosty Kamieńskiego.

Organ nadzoru wskazał, że Rada uprawniona była do wyboru Wicestarosty [...] na podstawie wskazanego wyżej przepisu, lecz podjęcie uchwały

Nr II/6/2010 nastąpiło na sesji Rady Powiatu zwołanej przez Przewodniczącego

z istotnym naruszeniem art. 15 ust. 7 w związku z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, co stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności tego aktu.

Wojewoda uznał, że przepis art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym (przytoczony w rozstrzygnięciu), daje możliwość zwołania sesji Rady, z pominięciem określonego postanowieniami § 24 ust. 4 Statutu Powiatu w [...] - przyjętego uchwałą Nr XXV/237/2002 Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia

28 czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 71, poz. 1485 z zm. zm.), wymogu powiadomienia radnych najpóźniej na 7 dni przed sesją o terminie, miejscu

i proponowanym porządku obrad.

Wojewoda podkreślił, że zwołanie przez Przewodniczącego Rady Powiatu sesji w trybie art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym nie może nastąpić w sposób dowolny. Zawiadomienie o takiej sesji spełniać musi wymogi art. 15 ust. 1 ustawy, tj. zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał. Wynika to również z § 22 ust. 4 Statutu Powiatu, który stanowi, że "sesje nadzwyczajne są zwoływane w trybie przewidzianym w ustawie". Ponadto, co istotne, zwołanie sesji musi nastąpić w taki sposób, aby nie było wątpliwości co do tego, czy wszyscy radni zostali zawiadomieni o terminie jej przeprowadzenia (vide wyrok NSA z Krakowa z dnia 28 października 2008r., sygn. akt III SA/Kr 998/07, LEX nr 519152 ).

Z protokołu Nr [...] z [...] sesji Rady Powiatu w [...], która odbyła się w dniu [...] wynika, że przed zakończeniem obrad

do Przewodniczącego Rady Powiatu wpłynął wniosek, podpisany przez [...] radnych, o zwołanie w trybie art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym kolejnej sesji Rady Powiatu na godzinę [...] tego samego dnia. Przewodniczący postanowił o zwołaniu [...] sesji Rady Powiatu na dzień [...] na godzinę [...], o czym poinformował radnych obecnych na sali.

Z informacji uzyskanych przez Wojewodę, potwierdzonych oświadczeniami [...] radnych nieobecnych na [...] sesji, która odbyła się w dniu [...] oraz pismem Przewodniczącego Rady Powiatu z dnia [...] wynika, iż o zwołaniu [...] sesji, w trybie art. 15 ust. 7 ww. ustawy, nie zostali zawiadomieni wszyscy radni Rady Powiatu w [...].

W tych okolicznościach Wojewoda stwierdził, że zwołanie sesji Rady Powiatu

w [...] w taki sposób, iż zawiadomieni zostali tylko niektórzy (wybrani) członkowie organu kolegialnego jakim jest Rada Powiatu, jest niedopuszczalne. Odebrane zostało bowiem niektórym radnym prawo do uczestniczenia w obradach, głosowania nad projektami uchwał, zgłaszania swoich kandydatur na funkcje Członków Zarządu Powiatu czy Wiceprzewodniczącego Rady, jak również możliwość realizowania obowiązków radnego. Ponadto, ograniczone zostało prawo radnych do prawidłowego przygotowania się do sesji poprzez niedoręczenie porządku obrad wraz z projektami uchwał.

W ocenie Wojewody, w przedmiotowej sprawie naruszone zostały procedury zwoływania obrad organu stanowiącego Powiatu, a skoro doszło do zwołania sesji

w sposób niezgodny z obowiązującym prawem, to następstwem tego jest wadliwość uchwał jako podjętych na sesji zwołanej w sposób nieprawidłowy. Tego rodzaju wada uchwały uzasadnia stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie Sądów administracyjnych wielokrotnie podkreślano, że do istotnych wad uchwał, skutkujących ich uchyleniem przez organ nadzoru, należy naruszenie przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał, a więc między innymi niepowiadomienie wszystkich radnych o obradach czy też niedostarczenie radnym porządku obrad wraz z projektami uchwał (vide wyrok z dnia 24 marca 1992 r., NSA OZ we Wrocławiu, sygn. akt II NSA O/Z Wr 26/92, OSP z 1993 r., Nr 79, poz. 148).

Z tych względów, Wojewoda stwierdził nieważność uchwały Nr II/6/2010 Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Wicestarosty Kamieńskiego.

Powiat [...] działający przez nowo wybrany Zarząd Powiatu [...], reprezentowany przez adwokata B.S., wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na powyższe rozstrzygnięcie Wojewody, domagając się uchylenia zaskarżonego aktu i zasądzenia kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzucono:

1. naruszenie art. 79 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia

5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592) oraz § 22 ust. 4 Statutu Powiatu w [...], przyjętego uchwałą Nr XXV/237/2002 Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz. Urz. Woj. Zach. Nr 71, poz. 1485 ze zm.) poprzez uznanie, że uchwała Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim nr II/6/2010 z dnia 2 grudnia 2010 r. podjęta została w trakcie nieprawidłowo zwołanej sesji Rady Powiatu, ponieważ zawiadomienie o sesji nie zawierało porządku obrad oraz projektów uchwał, w sytuacji gdy zgodnie z cytowanym przepisami proponowany porządek obrad oraz projekty uchwał winny być dołączone do wniosku o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu, a żaden przepis nie przewiduje konieczności stosowania wymogów dotyczących wniosku o zwołanie sesji do samego zawiadomienia o sesji nadzwyczajnej, a zatem niedokonanie tej czynności nie może przesądzać o nieważności uchwał podjętych na tak zwołanej sesji Rady Powiatu;

2. naruszenie art. 79 ust. 3 w zw. z art. 76 ust. 2 oraz art. 77 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez niewskazanie w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów prawa, z których miałaby wynikać sprzeczność z prawem objętej rozstrzygnięciem uchwały Rady Powiatu, albowiem żaden przepis (a tym bardziej żaden z przepisów wskazanych przez Wojewodę) nie reguluje techniczno-organizacyjnych czynności związanych ze zwoływaniem nadzwyczajnych sesji Rady Powiatu;

3. naruszenie art. 79 ust. 5 w zw. z art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez wskazanie w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyłącznie okoliczności faktycznych, które w ocenie Wojewody wpłynęły na stwierdzenie nieważności objętej nim uchwały, nie wspominając natomiast o tych, które mogły stanowić podstawę

do uznania, że w niniejszej sprawie doszło do nieistotnego naruszenia prawa,

o którym mowa w art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym;

4. naruszenie art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy nawet głosowanie dokonane w sposób zgodny

z przepisami (przy założeniu, że wymagania te nie zostały dochowane) doprowadziłoby do tego samego rezultatu, co głosowanie faktycznie przeprowadzone, albowiem w trakcie sesji nadzwyczajnej rozpoczętej w dniu

[...] o godzinie [...] wszystkie uchwały (poza uchwałą nr II/5/2010) podjęte zostały w sposób jednomyślny przez wszystkich obecnych podczas sesji członków Rady Powiatu, a oddanie głosu przez nieobecnych radnych wyników tych w żaden sposób nie mogło zmienić.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że przesłanką rozstrzygnięcia nadzorczego było uznanie przez Wojewodę, iż zawiadomienie o nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu w [...], która odbyła się w dniu [...]. nie spełniało wymogów art. 15 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 7 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, tj. nie zawierało porządku obrad wraz z projektami uchwał oraz, że nie wszyscy radni Rady Powiatu w [...] zostali zawiadomieni o terminie nadzwyczajnej sesji Rady wyznaczonym na dzień [...], na godzinę [...].

Skarżący wskazał, że kryterium oceny legalności uchwały rady powiatu,

w świetle art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, stanowi jej zgodność

z prawem. Podstawą stwierdzenia nieważności uchwały organu powiatu są istotne naruszenia prawa, przy czym powołana regulacja samorządowa nie typizuje takich istotnych naruszeń prawa, podobnie jak nie charakteryzuje nieistotnych naruszeń prawa, które ustawodawca uwzględnił w przepisie art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym, sankcjonując w odmienny sposób, niż stwierdzenie nieważności, tę kategorię wadliwości wskazanego aktu organu powiatu.

Przez sprzeczność taką należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., P 9/02, OTK-A 2003/9/100, wyrok WSA w Gliwicach sygn. IV SA/Gl 693/07, LEX nr 509680, wyrok NSA sygn. II OSK 166/07, LEX nr 344607,sygn. akt SA/Gd 796/90 Lex nr 10160 i WSA w Gliwicach z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/GL 835/06 - niepubl.). Z przywołanego orzecznictwa skarżący wywiódł, iż o stwierdzeniu nieważności uchwały przez wojewodę można mówić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa i gdy wynika to wprost z treści tego przepisu bądź w przypadku braku stosownej normy prawnej do podjęcia uchwały, gdyż podstawy takiej nie można domniemywać.

Skarżący podniósł, iż powołane na wstępie przepisy wyróżniają dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. To rozgraniczenie kategorii wad ma znaczenie prawne

dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność tych aktów. W judykaturze za istotne naruszenie prawa (będące podstawą do stwierdzenia nieważności aktu) przyjmuje się takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. wyroki NSA z dnia 11 Lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, OwSS 1998/3/79, z dnia 8 Lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, OwSS 1996, Nr 3, poz. 90).

Wojewoda zarzut nieważności spornej uchwały wywodzi

z treści cytowanego w zaskarżonym orzeczeniu przepisu art. 15 ust. 1 i ust. 7 ustawy

o samorządzie powiatowym oraz § 22 ust. 4 Statutu Powiatu w [...], które rzekomo wymagały od Przewodniczącego zwołującego nadzwyczajną sesję Rady Powiatu dołączenie do zawiadomień porządku obrad oraz projektów uchwał, a niezachowanie tych wymogów przesądzać miało o nieważności uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym.

Wobec treści powyższego zarzutu Wojewody skarżący uznał, że przytoczenia wymaga przepis art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej jednak niż raz

na kwartał, zaś do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz

z projektami uchwał oraz art. 15 ust. 7 cytowanej ustawy, zgodnie z którym na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni od dnia złożenia wniosku, a wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1.

W ocenie skarżącego, pogląd, który legł u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego pozostaje w sprzeczności przede wszystkim z literalną treścią art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym, zgodnie z którym to wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu o zwołanie nadzwyczajnej sesji winien spełniać wymogi określone w ust. 1 tegoż artykułu, tj. zawierać porządek obrad wraz z projektami uchwał. Tym zaś wymogom wniosek z dnia [...] o zwołanie nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu czynił zadość. Wskazano w nim proponowany porządek obrad ("przyjęcie ślubowania nowo wstępujących radnych", "wybór Starosty [...]" i "wybór członków zarządu") oraz dołączono projekty uchwał (w sprawie wyboru Starosty i wyboru członków Zarządu). Wprawdzie w toku zwołanej sesji Rady Powiatu dokonano zmiany proponowanego porządku obrad, jednakże powyższa modyfikacja dokonana została w zgodzie z wymogami art. 15 ust. 1 i ust. 8 ustawy o samorządzie powiatowym, tj. bezwzględną większością głosów oraz za zgodą wnioskodawców.

Zdaniem skarżącego, a wbrew twierdzeniom Wojewody, wymogów dotyczących wniosku o zwołanie sesji Rady Powiatu nie sposób bezpośrednio stosować do samego zawiadomienia o sesji nadzwyczajnej. Żaden przepis prawa nie wymaga dołączenia (w jakiejkolwiek formie) do zawiadomienia o terminie nadzwyczajnej sesji organu powiatu porządku obrad i projektów uchwał, ergo pominięcie tej czynności nie może przesądzać o nieważności uchwał podjętych na tak zwołanej sesji Rady Powiatu. Przedmiotem ustawowej regulacji objęte wprawdzie zostały kwestie quorum niezbędnego do podejmowania uchwał (art. 13 ustawy o samorządzie powiatowym) oraz kompetencji do zwoływania i prowadzenia obrad rady (art. 14), jednakże poza zakresem ustawowej regulacji pozostała techniczno-organizacyjna kwestia zwoływania sesji. Wobec powyższego, uchwały objęte rozstrzygnięciem nadzorczym nie pozostają w sprzeczności z prawem, które kwestii prawidłowego sposobu zwoływania sesji w ogóle nie reguluje.

Poza tym, cytowany w rozstrzygnięciach nadzorczych § 22 ust. 4 Statutu Powiatu w [...] dotyczy li tylko trybu zwoływania sesji nadzwyczajnych Rady Powiatu, a zatem materii będącej przedmiotem regulacji art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie powiatowym. W tym kontekście nie sposób również tracić z pola widzenia treści § 23 ust. 4 Statutu Powiatu w [...], który wprawdzie dotyczy zwoływania zwyczajnych sesji, lecz jednoznacznie wskazuje, że zawiadomienia radnych o terminie, miejscu i proponowanym porządku obrad dokonuje się "za pomocą listów poleconych lub w inny skuteczny sposób", co tylko potwierdza słuszność zarzutów podniesionych w niniejszej skardze.

Co więcej, zdaniem skarżącego, zawiadomienie o zwołaniu sesji nie musi mieć w ogóle formy pisemnej. Zwołanie sesji nadzwyczajnej może nastąpić w dowolnej formie. Może więc mieć charakter ustny, telefoniczny, telegraficzny, nawet nastąpić przy wykorzystaniu poczty kurierskiej lub e-mailowej. Również wymogu dołączenia wymienionych wyżej materiałów nie trzeba rozumieć jako fizycznego ich dostarczenia. Możliwe jest bowiem np. ustne zawiadomienie o zwołaniu sesji połączone z informacją, że porządek sesji oraz projekty uchwał są do odebrania (a w wyjątkowych przypadkach tylko do wglądu) w biurze rady lub w innym określonym miejscu. Sprawy te, jako techniczno-organizacyjne, nie zostały w ustawie uregulowane; pozostawiono je do regulacji statutowej lub regulaminowej (por. A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławec, Samorząd gminny. Komentarz, ABC, 2010, wyd. III).

Zdaniem skarżącego, nie sposób pominąć tego, że sesja nadzwyczajna różni się od sesji zwyczajnej nie tylko sposobem zwołania, ale w wielu przypadkach także szczególnym przedmiotem obrad. Przedmiotem sesji nadzwyczajnej są zasadniczo sprawy pilne, które nie mogą być załatwione w trybie sesji zwyczajnej, co dodatkowo przemawia przeciwko stosowaniu w drodze analogii przepisów regulujących zwoływanie sesji zwyczajnych do sesji nadzwyczajnych. Sesje nadzwyczajne, właśnie z tego powodu możemy uznać za nadzwyczajne, że chodzi o rozstrzygnięcia jakiejś pilnej i ważnej sprawy poza ustalonym harmonogramem odbywania sesji. Na niekorzyść tezy, w oparciu o którą wydano kontestowane rozstrzygnięcie przemawia również fakt, iż niejednokrotnie szybkie odbycie sesji nadzwyczajnej w terminie wskazanym w art. 15 ust. 7 ustawy o samorządzie gminnym nie byłoby możliwe ze względów czysto technicznych, nie zawsze bowiem jest możliwe tak szybkie pisemne zawiadomienie radnych o terminie sesji, by można się było w tym terminie zmieścić.

Z inicjatywą zwołania sesji wystąpiła grupa [...]radnych (co przekraczało [...] ustawowego składu Rady), co implikowało obowiązek Przewodniczącego zwołania sesji poza ustalonymi terminami sesji, niezależnie od jego woli.

Rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiotowej sprawie mógł wydać Wojewoda jedynie w przypadku stwierdzenia, że uchwała narusza w sposób istotny obowiązujące na dzień jej wydania konkretne przepisy prawa materialnego lub proceduralnego. Próżno zaś szukać w skarżonym rozstrzygnięciu wskazania przepisów prawa materialnego, z którymi sporna uchwała miałaby pozostawać w sprzeczności.

Zgodnie z treścią art. 79 ust. 5 ustawy o samorządzie powiatowym przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego znajdują odpowiednie zastosowanie

w postępowaniu nadzorczym. Z mocy cytowanego przepisu Wojewoda jest zatem zobowiązany do odpowiedniego stosowania przepisów Kpa, które nie może być dowolne i prowadzić do odrzucenia podstawowych zasad procedury administracyjnej, takich jak zasada dążenia do ustalenia prawdy obiektywnej. Musi wreszcie uzasadnić swoje rozstrzygnięcie według wymagań określonych w art. 107 § 3 Kpa.

W niniejszej sprawie Wojewoda dopuścił się naruszenia powyższej reguły procesowej, w ocenie skarżącego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, czego dowodem jest przede wszystkim uzasadnienie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Sprowadza się ono wyłącznie do przytoczenia okoliczności faktycznych, które w ocenie Wojewody wpłynęły na stwierdzenie nieważności uchwały Rady Powiatu w [...] nie wspomina natomiast o tych, które mogą stanowić podstawę do uznania, że w tym wypadku doszło do nieistotnego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 79 ust. 4 ustawy o samorządzie powiatowym. Pisemne motywy rozstrzygnięcia nadzorczego w ogóle nie zawierają rozważań w przedmiocie ewentualnej możliwości kwalifikowania stwierdzonych uchybień jako "nieistotnego naruszenia prawa", co prowadzi do wniosku o nie dość wnikliwym rozważeniu przez organ nadzoru wszystkich okoliczności faktycznych niniejszej sprawy.

Zdaniem skarżącego, spór w niniejszej sprawie winien ogniskować się wokół ustalenia ciężaru gatunkowego ewentualnie popełnionego uchybienia formalnego i jego wpływu na ocenę ważności uchwały. Prawidłowe rozstrzygnięcie sprawy wymagało zatem udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy ujawnione naruszenie prawa polegające na podjęciu uchwały pomimo wątpliwości co do skutecznego zawiadomienia [...] spośród [...] radnych, ma charakter istotnego naruszenia prawa, dającego podstawę do stwierdzenia nieważności wadliwego aktu, czy też stwierdzone naruszenie prawa, zwłaszcza ze względu na przyczyny nieobecności tych osób, wyniki głosowania oraz okoliczności zwołania spornej sesji należy zaliczyć do kategorii wad nieistotnych.

W literaturze prawniczej oraz w orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjmuje się, iż z nieistotnym naruszeniem prawa mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty można postawić tezę, że również przy

ich zachowaniu zostałaby podjęta uchwała o treści identycznej, co zaskarżona. Innymi słowy, chodzi o takie sytuacje, gdy popełnione przy podejmowaniu uchwały naruszenia przepisów proceduralnych nie miały wpływu na jej treść (por. M. Rzążewska "Zaskarżanie uchwał samorządu terytorialnego do Naczelnego Sądu Administracyjnego" Warszawa-Zielona Góra 1997, str. 54-55; wyrok NSA z dnia

27 stycznia 1995 r., sygn. akt II SA/Rz 58/94, OSS 96/3/87).

Skarżący wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwały rady i zarządu powiatu zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady (zarządu), w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Stosownie zaś do treści art. 27 ust. 2 i 3 ww. ustawy rada powiatu wybiera starostę bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym, a wicestarostę oraz pozostałych członków zarządu na wniosek starosty zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w głosowaniu tajnym. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy do naruszenia powyższych przepisów nie doszło. Wyboru dokonano przy obecności [...] radnych, tj. co najmniej połowy ustawowego składu rady, zaś wyniki poszczególnych głosowań były jednomyślne (poza wyborem Starosty, w trakcie którego oddano [...] głos "przeciwko" przy [...] głosach "za").

W ocenie skarżącego, procedura podejmowania spornej uchwały co najwyżej może być ocenia w kontekście niewątpliwie nieistotnego naruszenia prawa, które nie mogło mieć wpływu na treść podjętej uchwały. W sprawie pewne jest, że nawet głosowanie dokonane w sposób zgodny z przepisami (przy założeniu, że wymagania te nie zostały dochowane) doprowadziłoby do tego samego rezultatu. Pewności takiej dostarcza analiza wyników głosowania. Oddanie głosu przez nieobecnych radnych wyników tych w żaden sposób nie mogło zmienić. Istnieje zatem graniczące

z pewnością prawdopodobieństwo, że treść spornej uchwały podjęta zarówno

w faktycznie przeprowadzonym głosowaniu, jak i hipotetycznym głosowaniu, prowadzonym przy obecności wszystkich radnych, byłaby taka sama. Poza tym, spośród radnych nieobecnych na nadzwyczajnej sesji Rady Powiatu w dniu [...] radna M.K. przebywała w szpitalu, zaś radny A.J. opuścił obrady sesji zwyczajnej, która odbyła się w tym samym dniu ze względów zdrowotnych. Jeśli zaś chodzi o nieobecność E.A., to żaden przepis nie wymaga zawiadamiania o terminie sesji osoby, która ma wstąpić na miejsce radnego, którego mandat uległ wygaszeniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie, a w razie nieuwzględnienia tego wniosku o oddalenie skargi.

Uzasadniając wniosek o odrzucenie skargi Wojewoda wskazał, że stosownie

do art. 2 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, powiat jest osobą prawną, a tym samym działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie, jak i w statucie powiatu. Organem wykonawczym powiatu jest zarząd powiatu, którego działanie traktuje się jako funkcjonowanie osoby prawnej. Jednak o działaniu powiatu można mówić jedynie wówczas, gdy osoby określające się mianem zarządu faktycznie funkcję tę pełnią na dzień dokonywania czynności. Czynności prawne dokonane przez osoby fizyczne niewchodzące w skład organu osoby prawnej nie mogą bowiem wywoływać skutku dla tej osoby prawnej i są nieważne. Powołując się na treść art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym Wojewoda uznał, że kompetencję do wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwał dotyczących, czy to wyboru Starosty, Wicestarosty lub pozostałych członków Zarządu Powiatu [...], posiadała Rada Powiatu, jako organ, który uchwały te podjął, a także Zarząd Powiatu [...], którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Wojewoda podkreślił, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła sytuacja wyjątkowa, bowiem zakwestionowane przez Wojewodę uchwały nie tylko dotyczyły zarządu, ale przede wszystkim konstytuowały jego skład. Wojewoda zauważył, że z dniem uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego nastąpi usunięcie uchwały

z porządku prawnego z mocą ex tunc. Istotne naruszenie przez uchwałę prawa powoduje bowiem jej nieważność z mocy prawa, o czym przesądza treść art. 80 ust. 1 zd. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i organ nadzoru w rozstrzygnięciu jedynie potwierdza ów fakt. Z tej okoliczności Wojewoda wywiódł, że akt nadzorczy ma charakter deklaratoryjny, nie zaś konstytutywny.

Odwołując się do literatury prawa samorządowego Wojewoda wskazał, że

z chwilą doręczenia rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność aktu samorządowego nie dochodzi jeszcze do wyeliminowania aktu z porządku prawnego, ale jedynie do czasowego (tj. do momentu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia) zawieszenia jego obowiązywania. Z zawieszenia obowiązywania aktu wynika fakt niewywoływania skutków prawnych przez ten akt, w przeciwnym bowiem razie uznać by należało, że przepis art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym jest bezcelowy (martwy), co godziłoby w zasadę domniemania racjonalności ustawodawcy. Również funkcja nadzorcza wojewody byłaby wówczas iluzoryczna.

Zatem konsekwencją wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było wstrzymanie wykonania przedmiotowej uchwały, co wynika wprost z art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. To z kolei oznacza, że działanie Zarządu

w składzie ustalonym zakwestionowanymi przez organ nadzoru uchwałami zostało zawieszone począwszy od dnia [...], kiedy to rozstrzygnięcia nadzorcze zostały doręczone Powiatowi. W konsekwencji tego osoby wchodzące w skład Zarządu Powiatu nie posiadały kompetencji do skutecznego podjęcia uchwały w sprawie wniesienia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze.

W ocenie Wojewody, kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie skierowania skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze posiadał Zarząd wybrany w poprzedniej kadencji Rady [...].

Z ostrożności procesowej, w razie nieuwzględnienia przez Sąd wniosku

o odrzucenie skargi, Wojewoda wnosząc o jej oddalenie podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego podnosząc przede wszystkim, że uchwała, w odniesieniu do której wydane zostało rozstrzygnięcie nadzorcze, podjęta zostały przez Radę Powiatu [...]

na drugiej sesji odbytej w dniu [...], o której nie zostali zawiadomieni wszyscy radni. W ocenie organu nadzoru, okoliczność ta stanowi o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym. Przepis ten nakłada bowiem

na przewodniczącego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego obowiązek zwołania sesji. Sprawą oczywistą jest, iż zwołanie następuje poprzez zawiadomienie o sesji radnych. W ocenie Wojewody nie budzi również wątpliwości, że uczynić zadość tak sformułowanemu obowiązkowi można wyłącznie poprzez zawiadomienie wszystkich radnych. W świetle przepisów ustawy o samorządzie powiatowym, funkcja przewodniczącego rady ma charakter usługowy i ogranicza się do organizowania pracy rady. Nie można jednak z faktu tego, jak i z przepisów prawa, wywodzić uprawnienia do podejmowania decyzji przez przewodniczącego w przedmiocie wyboru radnych, do których zostaną wysłane zawiadomienia o sesji. Rolą przewodniczącego jest powiadomić wszystkich radnych

o terminie sesji i nie ma tu znaczenia fakt posiadania, choćby sprawdzonych i pewnych informacji o ich czasowej niedyspozycji.

Mając powyższe na uwadze Wojewoda podkreślił, że pozostawienie przez Wojewodę w obrocie prawnym uchwały podjętej na tak zwołanej sesji oznaczałoby jednocześnie akceptację przez organ nadzoru niczym nieusprawiedliwionego precedensu lekceważenia przez przewodniczącego podstawowych reguł prawnych obowiązujących w toku przygotowania i zwoływania sesji rady powiatu.

Następie Wojewoda zauważył, że stosownie do art. 15 ust. 1 zd. drugie ustawy o samorządzie powiatowym, do zawiadomienia o zwołaniu sesji winien być dołączony porządek obrad wraz z projektami uchwał. Także wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust. 1 (art. 15 ust. 7) a zatem również do wniosku dołączony winien być porządek obrad wraz z projektami uchwał. Radni powinni mieć bowiem możliwość zapoznania się z programem sesji, a także z treścią proponowanych uchwał. Potwierdza to właśnie zastrzeżenie ustawodawcy sformułowane w art. 15 ust. 7 ustawy, wskazujące, iż do wniosku o zwołanie sesji przedłożonego przez zarząd lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady, powinien być dołączony porządek obrad oraz projekty uchwał. Obowiązek dostarczenia radnym projektu uchwały przed sesją, na której ma być ona przedmiotem głosowania potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 6 listopada 2007 r. (sygn. akt III SA/Kr 783/07) wskazując, że "nie tylko zapewnia wszystkim radnym możliwość merytorycznego przygotowania się do zajęcia stanowiska w sprawie, ale co równie istotne - chroni mniejszość radnych, którzy powiadomieni o treści projektu, którego nie akceptują, mogą podjąć starania o pozyskanie poparcia dodatkowej liczby radnych".

Na rozprawie sądowej pełnomocnik strony skarżącej wniósł o nieuwzględnienie wniosku organu nadzoru o odrzucenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz.1270 ze zm.).

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda [...] prawa nie naruszył.

Przedmiotem kontroli Sądu jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...]stwierdzające nieważność uchwały Rady Powiatu w Kamieniu Pomorskim z dnia 2 grudnia 2010 r. w sprawie wyboru Wicestarosty Kamieńskiego.

Zgodnie z art. 85 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące powiatu, podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Stosownie do ust. 3 art. 85 tej ustawy do złożenia skargi uprawniony jest powiat lub związek powiatów, zaś podstawą wniesienia skargi jest uchwała organu

o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego.

W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda wniósł o odrzucenie skargi Powiatu [...] stając na stanowisku, że już w toku postępowania nadzorczego wykonanie uchwały zostało wstrzymane (w dniu [...]), a konsekwencją wydania przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego, stwierdzającego nieważność uchwały w sprawie wyboru Wicestarosty [...], jest wstrzymanie wykonania uchwały z mocy prawa, co wynika wprost z art. 80 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.

Ten zaś fakt implikuje stwierdzenie, że działanie Zarządu Powiatu w [...], w składzie ustalonym uchwałami podjętymi na [...] sesji Rady, od dnia

[...]. zostało zawieszone do momentu uprawomocnienia się rozstrzygnięcia. Zatem ten Zarząd Powiatu nie miał kompetencji do skutecznego podjęcia uchwały z dnia 5 stycznia 2011 r. w sprawie wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Kompetencje te, jak uważa Wojewoda, posiadał tylko poprzedni zarząd, gdyż zgodnie z art. 28 ustawy o samorządzie powiatowym, zarząd powiatu (dotychczasowy) działa do dnia wyboru nowego zarządu.

W tych okolicznościach, zdaniem Wojewody, skarga winna ulec odrzuceniu

na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 lub 6 w zw. z art. 50 § 1 i 2 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W ocenie Sądu, powyższe stanowisko nie zasługuje na aprobatę. Wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały, a następnie stwierdzenie jej nieważności, nie pozbawia nowo wybranego Zarządu Powiatu uprawnienia

do skutecznego podjęcia uchwały będącej podstawą do wniesienia skargi

na rozstrzygnięcie nadzorcze w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały

o wyborze Wicestarosty Kamieńskiego.

Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 ustawy o samorządzie powiatowym, przepisu ust. 1 (dot. wstrzymania wykonania uchwały z mocy prawa z dniem doręczenia rozstrzygnięcia nadzorczego stwierdzającego nieważność uchwały) nie stosuje się do uchwały o zaskarżeniu rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Ponadto, przyjęcie zaprezentowanego przez Wojewodę stanowiska mogłoby w pewnych sytuacjach prowadzić do pozbawienia powiatu ochrony sądowej. Przypomnieć w tym miejscu należy, że w orzecznictwie podkreśla się, iż zasadą powinno być poszukiwanie takiej wykładni przepisów – tu art. 85 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym - która nie będzie prowadziła do pozbawienia powiatu prawa do ochrony sądowej i zaskarżania aktów nadzoru (vide: postanowienie NSA O/Z w Łodzi z 9 marca 1999 r., sygn. akt. II SA/Łd 2532/98). Z poglądem tym skład orzekający w pełni się identyfikuje. Tym samym Sąd przyjął, że Zarząd Powiatu, pomimo wydania przez Wojewodę Zachodniopomorskiego rozstrzygnięć nadzorczych kwestionujących legalność prawną uchwał konstytuujących skład tegoż Zarządu, był uprawniony do podjęcia uchwały o zaskarżeniu ww. rozstrzygnięć Wojewody.

Nie znajdując zatem podstaw do uwzględnienia wniosku Wojewody o odrzucenie skargi, która w ocenie Sądu spełnia wszystkie wymogi formalne stawiane jej przepisami prawa, Sąd przystąpił do oceny legalności rozstrzygnięcia nadzorczego pod kątem zarzutów skargi i w ramach określonych przez art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Spór w niniejszej sprawie, który powstał pomiędzy Wojewodą a Powiatem sprowadza się przede wszystkim do oceny, czy niezawiadomienie wszystkich radnych Rady Powiatu [...] o [...] sesji (nadzwyczajnej) w dniu [...] o godz. [...], stanowiło takie naruszenie prawa, które skutkować winno stwierdzeniem nieważności uchwały podjętej przez Radę Powiatu na tak zwołanej sesji, czy też stanowiło co najwyżej nieistotne naruszenie prawa.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, rada powiatu obraduje na sesjach zwoływanych przez przewodniczącego rady powiatu w miarę potrzeby, nie rzadziej niż raz na kwartał. Do zawiadomienia o zwołaniu sesji dołącza się porządek obrad wraz z projektami uchwał. W oparciu o art. 15 ust. 7 ww. ustawy,

na wniosek zarządu lub co najmniej 1/4 ustawowego składu rady powiatu przewodniczący obowiązany jest zwołać sesję na dzień przypadający w ciągu 7 dni

od dnia złożenia wniosku. Wniosek o zwołanie sesji powinien spełniać wymogi określone w ust.1.

Natomiast w świetle § 23 ust. 4 Statutu Powiatu o terminie, miejscu

i proponowanym porządku obrad sesyjnych powiadamia się radnych najpóźniej na 7 dni przed terminem obrad, za pomocą listów poleconych lub w inny skuteczny sposób.

Powiat [...], jak wynika to z treści skargi, stoi na stanowisku, przyznając

w istocie fakt niezawiadomienia wszystkich radnych, że niezawiadomienie [...] radnych to naruszenie nieistotne, zwłaszcza z uwagi na przyczyny nieobecności tych osób, wyniki głosowania oraz okoliczności zwołania tej sesji.

W ocenie Sądu, w sporze tym rację przyznać należy Wojewodzie . Zwołanie II sesji Rady Powiatu [...] w dniu [...] nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, bowiem nie została zastosowana procedura zwoływania obrad organu stanowiącego Powiatu, a skoro z istotnym naruszeniem procedury zwołano sesję, to wszystkie uchwały podjęte na takiej sesji dotknięte są wadą nieważności, a tym samym zasadne było podjęcie przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Faktem, któremu nie przeczy strona skarżąca, jest okoliczność, że o terminie

[...] sesji w dniu [...] nie zostali zawiadomieni wszyscy radni. Zawiadomieni zostali tylko ci, którzy byli na I sesji (poza obecnym na [...] sesji radnym A.J., który opuścił salę, po czym nastąpiło złożenie wniosku o zwołanie [...] sesji).

Pojęcie zwołania sesji, użyte w art.15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, należy rozumieć jako należyte i wyczerpujące działania mające na celu przekazanie radnym informacji o miejscu, terminie i programie sesji. Bez wątpienia obowiązkiem przewodniczącego rady jest zawiadomienie wszystkich radnych o każdej sesji, nie ma tu znaczenia, czy jest to sesja zwołana przez przewodniczącego rady zgodnie z planem pracy tzw. sesja zwyczajna, czy na wniosek zarządu lub grupy radnych stanowiących co najmniej 1/4 składu rady, tzw. sesja nadzwyczajna. Przy czym nie może być żadnych wątpliwości, co do tego, czy wszyscy radni zostali zawiadomieni.

Trafnie Wojewoda uznał, że [...] sesja Rady Powiatu

została zwołana z naruszeniem art. 15 ust. 7 w zw. z art. 15 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym i § 23 Statutu Powiatu w [...]. Skoro zatem sesja Rady Powiatu została zwołana nieprawidłowo, to Rada Powiatu nie miała zdolności uchwałodawczej. Uchwały podjęte przez Radę Powiatu w [...] na takiej sesji są zatem obarczone wadą nieważności.

Stanowisko Powiatu [...] wyrażone w skardze, że udział tych radnych, którzy nie byli zawiadomieni o [...] sesji w dniu [...] i tak nie miałby wpływu na wynik głosowania, jest nie do zaakceptowania i nie może stanowić przesłanki legalizacji stwierdzonego naruszenia prawa przy zwołaniu tej sesji.

Jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych prawa wszystkich radnych muszą być przestrzegane i szanowane. Każdy radny ma prawo i obowiązek brać czynny udział w obradach, zabierać głos, zgłaszać wnioski, głosować nad zgłoszonymi projektami uchwał. Niezawiadomienie radnego o terminie sesji, oznacza pozbawienie radnego jego podstawowych praw, a tym samym stanowi o istotnym naruszeniu procedury zwołania sesji. Bez znaczenia na ocenę dochowania podstawowych zasad zwoływania sesji rady powiatu ma subiektywne przekonanie przewodniczącego rady, czy poszczególni radni mają faktyczną możliwość lub chęć wzięcia udziału w sesji i z tego powodu odstąpienie od ich powiadomienia. Zaaprobowanie argumentacji mającej na celu umniejszenie wagi niepowiadomienia przez Przewodniczącego o sesji wszystkich radnych wobec podjęcia uchwały taką ilością głosów, która gwarantowałaby przyjęcie uchwały nawet przy obecności wszystkich radnych, godziłoby w fundamentalne zasady demokratycznego Państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że Wojewoda w rozstrzygnięciu nadzorczym nie wskazał przepisów, które Rada naruszyła oraz, że uzasadnienie rozstrzygnięcia nie odpowiada wymogom art. 79 ust. 3 ustawy o samorządzie powiatowym i art. 107 § 3 Kpa. Nie jest też trafny zarzut, że Wojewoda nie rozważył, czy naruszenie wskazanych w rozstrzygnięciu nadzorczym przepisów miało charakter naruszenia nieistotnego, skoro organ nadzoru uznał za zasadne stwierdzenie nieważności uchwały. Tym samym w sposób niebudzący wątpliwości dał wyraz temu w jaki sposób ocenił wagę dostrzeżonego uchybienia prawa.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanego wyżej kryterium legalności Sąd uznał, iż skarga nie może być uwzględniona, bowiem podejmując zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewoda prawa nie naruszył.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie,

na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.