Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 757/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 11f ust. 3, art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1496
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych  tekst jedn

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 4 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M.H. i W.T. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 121/18 w sprawie ze skargi M.H., A.K., B.K., J.K., W.M., R.S., W.T. i J.T. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 października 2018 r. sygn. akt II SA/Go 121/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargi M.H., A.K., B.K., J.K., W.M., R.S., W.T. oraz J.T. na decyzję Wojewody Lubuskiego z dnia [...] 2017r. w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] 2017 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 11a ust.1, art. 11f ust, 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1496 ze zm. dalej: "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.) Prezydent Miasta Z. udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. budowa drogi gminnej stanowiącej łącznik ul. P.W.P. z ul. K. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w Z.

W odwołaniach wniesionych od tej decyzji odwołujący się zarzucili wydanie jej z naruszeniem prawa polegającym na sprzeczności przyjętego w projekcie przebiegu drogi z postanowieniami obowiązującego dla danego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, brak decyzji środowiskowej wymaganej z uwagi na wylesienie terenu objętego inwestycją oraz bezprawną wycinkę drzew, na którą inwestor nie uzyskał zgody. Wskazali także na brak w projekcie budowlanym dokumentacji hydrogeologicznej i geologiczno-inżynierskiej.

W dniu [...] 2017 r. Nadleśniczy Nadleśnictwa P. złożył oświadczenia o cofnięciu wniesionego przez niego odwołania, wobec czego decyzją z dnia [...] 2017 r. Wojewoda Lubuski umorzył postępowanie odwoławcze w tym zakresie.

Z kolei decyzją z dnia [...] 2017 r. Wojewoda Lubuski utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W pierwszej kolejności organ odwoławczy przeprowadził analizę sprawy pod kątem legitymacji procesowej odwołujących się i ustalił, że przysługuje im status stron postępowania. Następnie odnosząc się do zarzutów odwołania wskazał, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G., jako właściwy w sprawie organ ochrony środowiska postanowieniem z dnia [...] 2017 r, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowego przedsięwzięcia, które to stanowisko jest dla organu wiążące. Wyjaśnił również, że art. 11i ust. 2 specustawy drogowej wyłącza stosowanie przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a to oznacza, iż zapisami planistycznymi organy nie mogły się kierować, ani ich uwzględniać. Stwierdził także, że prezydent miasta na prawach powiatu nie podlega wyłączeniu w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim po rozpoznaniu wniesionej od powyższej decyzji skargi nie stwierdził naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością eliminacji z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu wprawdzie doszło do naruszenia przepisów postępowania, bowiem organ orzekał bez uprzedniej analizy legitymacji procesowej poszczególnych osób, jednakże kierując się zasadą wynikającą z art. 134 § 2 p.p.s.a. rozpoznał wniesioną przez nich skargę. Sąd podzielił argumentację organu, że był związany stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wyrażonym w trybie art. 11 d ust. 1 pkt 9 specustawy drogowej. Zwrócił również uwagę, że zgodnie z art. 21 ust. 1 i 2 specustawy drogowej do gruntów rolnych i leśnych objętych decyzjami o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie stosuje się przepisów o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Organ nie może również oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych rozwiązań projektowych i nie jest uprawniony dokonywać jakichkolwiek zmian w zakresie lokalizacji, przebiegu czy parametrów technicznych planowanej inwestycji. Rolą organu jest sprawdzenie kompletności wniosku. W sprawie nie znajdują również zastosowania przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które zgodnie ze specustawą drogową podlegają wyłączeniu. Odnoszą się do argumentacji skargi Sąd wskazał, że skarżący nie wykazali by uciążliwości na które się powołują miały bezpośredni związek z inwestycją drogową. Uzasadniając oddalenie wniosku dowodowego Sąd wskazał, że przedłożona przez strony opinia ma moc dokumentu prywatnego i nie wykazuje bezpośredniego związku z inwestycją, której dotyczy zaskarżona decyzja, a jedynie wskazuje na nieskuteczność wykonanej izolacji budynku. Pozostałe dokumenty wskazują jedynie, że w sprawie prowadzone było postępowanie, które nie doprowadziło do nałożenia jakichkolwiek obowiązków co do stanu technicznego budynku.

W skardze kasacyjnej M.H. i W.T. zaskarżając w całości powyższy wyrok zarzuciły naruszenie szeregu przepisów postępowania polegające na błędnym oddaleniu skargi z uwagi na brak przymiotu strony, pominięciu przez organ I instancji skarżących jako strony postępowania, nie zbadania alternatywnych parametrów drogi, nie przeprowadzenie dowodu z opinii biegłych i braku konsultacji społecznych oraz nie odniesienie się do znaczącego oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz nie poddania w tym zakresie kontroli instancyjnej postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, jak również niezapewnianie stronie czynnego udziału w postępowaniu i nie zakwestionowaniu wadliwego uzasadnienia decyzji organu I instancji oraz oddalenie wniosku dowodowego z zawnioskowanych dokumentów.

Zarzuciły również naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego poprzez uznanie, że inwestycja jest inwestycją celu publicznego, że decyzja zawiera wszystkie wymagane opinie, w tym Dyrektora Lasów Państwowych, ponadto poprzez błędne uznanie, że decyzja uwzględnia ochronę interesów osób trzecich, wadliwą wykładnię pojęcia przedsięwzięcia i przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest przedsięwzięciem wymagającym sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, naruszenie zrównoważonej gospodarki leśnej oraz bezpodstawnego przyjęcie kompletności przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego.

Na tej podstawie skarżące kasacyjnie wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie rozpoznanie skargi oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej zawarły również wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów zawnioskowanych w piśmie skarżących z dnia [...] 2018 r.,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1302 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W pierwszej kolejności odnosząc się do wniosku dowodowego skarżących wskazać należy, że celem postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a. jest ocena, czy organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i czy prawidłowo zastosowały przepisy prawa materialnego do poczynionych ustaleń, co oznacza, że postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym nie może zmierzać do rozpatrzenia sprawy, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy. Przepis ten nie służy również do zwalczania ustaleń faktycznych poczynionych w postępowaniu administracyjnym, z którymi strona się nie zgadza. Ponadto treść wskazanych przez stronę skarżącą kasacyjnie dokumentów dotyczy stanu technicznego budynku, w którym mieszkają i tym samym nie pozostaje w bezpośrednim związku z przedmiotem postępowania.

Chybione są zarzuty dotyczące naruszenia wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania, ponieważ wbrew twierdzeniom skarżących kasacyjnie Sąd I instancji nie oddalił wniesionej skargi z uwagi na brak przymiotu strony, a wobec braku zasadności podniesionych w skardze zarzutów. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że nie podziela stanowiska organu, że skarżący mają interes prawny do bycia stroną postępowania, jednakże z uwagi na zakaz reformationis in peius rozpoznał wniesioną przez nich skargę. Nie można również zgodzić się zarzutem, że skarżące zostały pominięte jako strona postępowania przed organem I instancji. Zgodnie z art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, wysyłane są tylko wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji, a pozostałe strony zawiadamiane są w drodze obwieszczenia. Podobnie art. 11 f ust. 3 specustawy drogowej reguluje kwestię doręczenia decyzji. Stąd argumentację skargi kasacyjnej w tym zakresie uznać należało za nietrafną.

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej brak było również podstaw do badania przez organ alternatywnych parametrów drogi i dokonania w tym zakresie ustaleń w oparciu o opinię biegłych oraz przeprowadzenia konsultacji społecznych. Organ nie może bowiem oceniać racjonalności, czy też słuszności przyjętych we wniosku rozwiązań projektowych, gdyż postępowanie w sprawie zezwolenia na realizację danej inwestycji drogowej toczy się na wniosek zarządcy drogi, którym to wnioskiem organ administracji jest związany. Organ nie może dokonywać, jakichkolwiek zmian np. w zakresie lokalizacji, przebiegu oraz planowanych parametrów technicznych konkretnej inwestycji. To bowiem inwestor dokonuje wyboru najkorzystniejszych w jego ocenie rozwiązań planowanego przedsięwzięcia drogowego. Rolą orzekającego w sprawie organu jest natomiast sprawdzenie kompletności wniosku w świetle wymogów ustawowych oraz czy koncepcja składającego wniosek mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo.

Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji, stąd też ocena organów ogranicza się wyłącznie do zgodności z prawem takiego wariantu, jaki przedstawił wnioskodawca. Tylko w przypadku stwierdzenia przez organy, że kształt inwestycji w wersji zgłoszonej we wniosku narusza określony przepis prawa, zobowiązuje te organy do odmowy wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w wersji wnioskowanej przez zarządcę drogi publicznej (zob. M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Komentarz, 2010). Podkreślić trzeba zatem związany charakter decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wskazać również należy, że przepisy art. 11b ust. 1 i art. 11d ust. 1 specustawy drogowej oraz przepisy szczególne nie przewidują wydawania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej po uprzednim przeprowadzeniu konsultacji społecznych. Skoro ustawodawca nie ustanowił takiego warunku dla wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, to nie można domniemywać takiego obowiązku po stronie organu wydającego decyzję. Skarżące kasacyjnie podniosły, że wymienione w skardze kasacyjnej przepisy zostały naruszone również przez nieprzeprowadzenie dowodu z oględzin nieruchomości i opinii biegłego, jednak żaden z przepisów w rozdziale 2a specustawy drogowej nie przewiduje obowiązku pozyskania wspomnianych dowodów. Trzeba także zaznaczyć, że ustawodawca wymaga przeprowadzenia tylko tych dowodów, które są istotne z punktu widzenia rozpatrywanej sprawy, co wprost wynika z art. 7 k.p.a. zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Użycie słowa "niezbędne" w przytoczonym przepisie wskazuje, że ustawodawca nie formułuje bezwzględnego obowiązku podjęcia wszystkich możliwych działań, które w jakimkolwiek stopniu i przy jakimkolwiek prawdopodobieństwie mogłyby wyjaśnić daną sprawę.

Jako niezasadne należało również uznać zarzuty kasacyjne dotyczące niewłaściwego zakwalifikowania przedsięwzięcia oraz jego oceny i braku poddania kontroli instancyjnej wydanego w tym zakresie postanowienia organu ochrony środowiska. W aktach sprawy bowiem znajduje się prawomocne postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, w którym odmawia on wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji środowiskowej. W tej sytuacji jako niedopuszczalne należy uznać kwestionowanie zasadności tego postanowienia w innym trybie niż nadzwyczajny. Postanowienie to jest prawomocne i pozostaje w obrocie prawnym wiążąc jednocześnie organ wydający decyzję w przedmiocie zgody na realizacji inwestycji drogowej. Organ architektoniczno-budowlany nie może w tym zakresie dokonywać własnych ustaleń i jednocześnie kwestionować stanowisko wyspecjalizowanego organu ochrony środowiska.

Stwierdzić także należy, że Sąd I instancji zasadnie uznał, że organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny oraz wnikliwie rozpatrzyły zebrany w sprawie materiał dowodowy, który był wystarczający do rozpatrzenia sprawy, zatem zarzuty skargi kasacyjnej w tym zakresie również są nieusprawiedliwione.

Przechodząc do zarzutów kasacyjnych naruszenia prawa materialnego, należy stwierdzić, ze również one nie zawierają usprawiedliwionych podstaw. W ocenie autora skargi kasacyjnej niewłaściwe do przedmiotowej inwestycji zastosowano przepisy specustawy drogowej, w sytuacji gdy planowana droga formalnie nie została zaliczona do kategorii dróg publicznych, ani faktycznie takiej drogi nie stanowi.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela takiego stanowiska, bowiem przepis art. 1 ust. 1 specustawy drogowej odwołuje się do zastosowania regulacji ustawy o drogach publicznych. Nie oznacza to jednak, że z tego sformułowania wynika obowiązek organu składającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie tej ustawy uzyskania wcześniej uchwały rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Analiza powołanego przepisu wskazuje, że jego tekst odwołuje się do ustawy o drogach publicznych, ale bez odniesienia się do konkretnych przepisów i czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych". W tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 91/10, dostępne na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nietrafny jest zarzut naruszenia art. 11d ust. 1 pkt 8 i 9 specustawy drogowej wskazujący na niekompletność wniosku w zakresie wymaganych przepisami prawa opinii i decyzji administracyjnych. Wniosek inwestora zawiera wszystkie wymagane powołanym przepisem opinie. Wskazane przez skarżące kasacyjnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. zostało wydane w trybie art. 11d ust. 1 pkt 9 wobec wystąpienia inwestora z wnioskiem o wydanie decyzji środowiskowej i nie stanowi opinii o jakiej mowa w art. 11d ust.1 pkt 8 powołanej ustawy. Dlatego też organ wydający decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, był związany stanowiskiem organu ochrony środowiska. Odmowa wszczęcia postępowania w zakresie wydania decyzji środowiskowej nie powoduje, że wniosek inwestora jest niekompletny, wobec braku wydania decyzji środowiskowej. Odmienna z kolei jest sytuacja w przypadku opinii Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w Z., która podobnie jak i inne opinie, o których mowa w art. 11d ust.1 pkt 8 specustawy drogowej nie są wiążące dla organu Zróżnicowanie w tym przypadku prawnych form działania organów administracji publicznej miało określony cel (wskazuje na znaczenie tych działań oraz na stopień istotności chronionego nimi interesu publicznego), chodziło bowiem o redukcję stanowisk zajmowanych w formie decyzji administracyjnych lub postanowień do niewiążących w sparwie opinii. W tym kontekście niezasadne okazały się zarzuty kasacyjne wskazujące na niewłaściwą ocenę organu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz nieuwzględnienia uzasadnionych interesów osób trzecich ( art. 3 ust. 1 pkt 13 u.i.ś., art. 11f ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.ś. i § 3 ust. 1 pkt 60 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko).

Niezasadny jest również zarzut kasacyjny wskazujący na niekompletność przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego w zakresie dotyczącym braku przeprowadzenia badan geotechnicznych. W art. 34 ust. 3 pkt 4 Prawa budowlanego zamieszczony został wymóg zawarcia w projekcie budowlanym w zależności od potrzeb wynikających ze specyfiki uwarunkowań danego terenu wyników badań geologiczno-inżynierskich oraz geotechnicznych warunków posadowienia obiektów budowlanych. Z tej normy należy wywieść wniosek, iż nie jest to obligatoryjny element projektu budowlanego i to od projektanta zależy zakres i rodzaj wykonanych badań. Oczywiście w pewnych szczególnych uwarunkowaniach glebowych lub terenowych będzie konieczne zlecenie odpowiedniej ekspertyzy przez posiadających wymagane kwalifikacje ekspertów, zaś wyniki tych ekspertyz powinny być dołączone jako materiał dowodowy do projektu budowlanego. W niniejszej jednak sprawie zasadne było przeprowadzenia badan w niezbędnym zakresie, a nie jak sugerują skarżące dla całego terenu objętego projektem.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.