Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1086/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-05-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 37 ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 195
law: Ustawa z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej.
article: art. 46 ust. 4 pkt 3-5, art. 46a, art. 46b pkt 1-6 i 8-13, art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1, ust. 8
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.
article: art. 22, art. 31 ust. 3, art. 87 ust. 1, art. 92 ust. 1 i art. 178 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135, art. 200 w zw. z art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. § 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 15zzs4 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.

SENTENCJA

Dnia 19 maja 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Wyporska-Frankiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Krzysztof Szczygielski Asesor WSA Anna Dębowska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 19 maja 2022 roku sprawy ze skargi "A" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w Z. na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia [...] o nr [...]; 2. zasądza od [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz "A" sp. z o.o. kwotę 2217,00 (dwa tysiące dwieście siedemnaście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z 30 września 2021 r. nr ŁPWIS.NSHŻ.9020.25.17.2021.AP wydaną na podstawie art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 195), art. 138 § 1 ust. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735), po rozpatrzeniu odwołania B. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. nr 96/2021 znak: PPIS.BŻ.9022.2.2021 z dnia 2 sierpnia 2021 r., w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 10.000,00 (dziesięciu tysięcy) złotych, za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń o których mowa w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2021 r., 512 ze zm.); Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Łodzi utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W sprawie ustalono następujący stan faktyczny i prawny.

W dniu 31 sierpnia 2021 r. Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "ŁPWIS") otrzymał za pośrednictwem Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. (dalej: "PPIS w Z.") odwołanie pełnomocnika B. Sp. z o.o. z siedzibą w Z. (dalej: "Spółka"), od decyzji PPIS w Z. Nr 96/2021 znak: PPIS.BŻ.9022.2.2021 z dnia 2 sierpnia 2021 r., wymierzającej stronie karę pieniężną w kwocie 10.000,00 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń o których mowa w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., 512 ze zm.). Odwołująca się wskazała, że wszczęte postępowanie jest bezpodstawne i powinno zostać umorzone z uwagi na to, że obostrzenia wprowadzone przez Radę Ministrów podczas epidemii COVID-19 są niezgodne z Konstytucją RP, a ponadto na dzień wydania decyzji nakładającej karę pieniężną na Spółkę rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., 512 ze zm.) – dalej: "rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r.", które obowiązywało w dniu stwierdzonych naruszeń zostało uchylone a zatem ograniczenia w prowadzeniu działalności gastronomicznej uległy zmianie. W konsekwencji strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz umorzenie postępowania pierwszej instancji w całości. Strona podniosła m.in., iż jej zdaniem rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r., jak również wcześniejsze - wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-12 ustawy z 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - nie spełnia konstytucyjnego warunku jego wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. W jej opinii ustawodawca w treści wskazanych wyżej uprawnień ustawowych nie zawarł wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w kwestionowanym rozporządzeniu. Rada Ministrów na podstawie tak skonstruowanej treści upoważnienia mogła kształtować w rozporządzeniu w dowolny sposób, bez merytorycznych wskazówek zawartych w ustawie, sferę podstawowych praw lub wolności jednostki, określając poszczególne ograniczenia, nakazy i zakazy. W konsekwencji, zdaniem odwołującej się, podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP. Strona podkreśliła, że ograniczenie wolności gospodarczej zostało wprowadzone na podstawie wskazanego rozporządzenia wbrew zapisom Konstytucji RP, z których wynika, że może być ono wprowadzone jedynie w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Z uwagi na brak spełnienia konstytucyjnych warunków wymaganych dla relacji zachodzących pomiędzy ustawą a rozporządzeniem, w ocenie skarżącej brak jest i podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie. Spółka zaznaczyła także, iż w lokalu gastronomicznym "[...]" był stale utrzymywany reżim sanitarny, m.in. poprzez systematyczną dezynfekcję stołów i mebli, zachowanie odpowiednich odległości między stolikami i krzesłami oraz informację umieszczoną przy wejściu o konieczności noszenia maseczek w lokalu, zachowania bezpiecznej odległości (1,5 m) od innych osób oraz o konieczności dezynfekcji rąk. Zdaniem strony w lokalu zachowywane były wymogi sanitarne i zasady bezpieczeństwa. W konkluzji skarżąca podkreśliła, iż w chwili orzekania przez organ I instancji, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. już nie obowiązywało, a w świetle nowych przepisów zachowanie strony nie było zagrożone nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej. Przytoczyła ona również przepis art. 156 kpa, w myśl którego jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest wydanie jej bez podstawy prawnej. W ocenie skarżącej decyzja wydana na podstawie przepisów prawa, które utraciły moc w wyniku uchylenia jest zaliczana do decyzji wydanych bez podstawy prawnej. Tym bardziej nie jest więc dopuszczalne powołanie jako podstawy prawnej decyzji przepisu prawa nieobowiązującego powszechnie.

Organ I instancji, po zapoznaniu się z odwołaniem strony, nie znalazł przesłanek do uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji na podstawie art. 132 § 1 kpa i przekazał odwołanie do rozpoznania ŁPWIS. Zaskarżoną do sądu decyzją Łódzki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy powyższe rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu swojej decyzji organ odwoławczy wskazał, że w dniu 13 kwietnia 2021 r. przedstawiciele PPIS w Z. w asyście funkcjonariuszy Komendy Powiatowej Policji w Z. przeprowadzili kontrolę sanitarną w lokalu gastronomicznym "[..]", zlokalizowanym w Z. przy ul. [...]. Podczas tej kontroli stwierdzono, że przedmiotowy obiekt był otwarty a wewnątrz przygotowywane były kanapki, bajgle, sałatki oraz serwowane były ciasta i desery dostarczane od producentów. W dniu kontroli w lokalu o powierzchni 90 m2 przebywało 5 klientów oczekujących na zamówione potrawy w celu ich konsumpcji, wyposażonych w maseczki, zabezpieczające usta i nos. Z adnotacji sporządzonej w dniu 14 kwietnia 2021 r. przez przedstawicieli PPIS w Z. w obecności funkcjonariuszy policji (5 osób) wynika, że również w dniu 14 kwietnia 2021 r. w przedmiotowym lokalu przebywali klienci - 9 osób dorosłych oraz 2 dzieci siedzący przy stołach i spożywający posiłki. Ustalono też, iż "[...]" prowadzi działalność w godzinach 8.00 - 20.00, a w niedziele w godzinach 8.00 - 21.00. W ocenie PPIS spożywanie posiłków na miejscu przez klientów stanowiło naruszenie § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. W związku z powyższym PPIS w Z. pismem znak: PPIS.BŻ.9022.2.2021 z dnia 14 kwietnia 2021 r. na podstawie art. 61 § 4 kpa poinformował stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia Spółce administracyjnej kary pieniężnej za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii ograniczeń, nakazów i zakazów, w tym naruszenia ograniczeń określonych w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Ponadto organ I instancji na podstawie art. 10 § 1 kpa poinformował stronę o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia w zakresie zebranego materiału dowodowego. W dniu 21 maja 2021 r. do organu wpłynęło pismo Spółki z dnia 7 maja 2021 r., w treści którego przedstawiła ona własne stanowisko w sprawie, wskazując iż prowadzone przez PPIS w Z. postępowanie jest bezpodstawne oraz wniosła o umorzenie postępowania z uwagi na fakt, iż obostrzenia wprowadzone przez Radę Ministrów podczas epidemii COVID-19 są niezgodne z Konstytucją RP. Strona zarzuciła też, iż prawotwórcza działalność Rady Ministrów doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw w jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji RP. Spółka podkreśliła, iż ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Zaznaczyła także, iż we wskazanym lokalu przestrzegane były zasady bezpieczeństwa, tj. maseczki i płyn do dezynfekcji, które w jej ocenie zapewniły utrzymanie reżimu sanitarnego.

W dniu 2 sierpnia 2021 r. PPIS w Z. wydał decyzję Nr 96/2021 znak: PPIS.BŻ.9022.2.2021 wymierzając stronie karę pieniężną w kwocie 10.000,00 zł za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń, o których mowa w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.). Decyzja ta została wydana na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w związku z art. 46b pkt w 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz.U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) w związku z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. Na podstawie art. 48a ust. 4 wskazanej ustawy wydana decyzja podlegała natychmiastowemu wykonaniu.

Decyzja organu I instancji nie spotkała się z aprobatą strony, która złożyła od niej odwołanie. Na skutek wskazanego odwołania organ II instancji wydał zaskarżoną do sądu decyzję. W jej uzasadnieniu organ ten wskazał, iż decyzja PPIS w Z. zapadła w związku ze stanem epidemii, ogłoszonym na podstawie § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 491). Zaznaczono przy tym, że stan epidemii powodować musi weryfikację i często odmienną ocenę wypracowanych poglądów związanych z wykładnią obowiązujących przepisów prawa, biorąc pod uwagę powszechne zagrożenie dla zdrowia i życia wszystkich osób przebywających na terytorium Polski. W ocenie organu odwoławczego należy więc dokonać takiej interpretacji obowiązujących przepisów, aby w jak największym zakresie zabezpieczyć obywateli przed zachowaniem podmiotów, niestosujących się do regulacji mających na celu ograniczenie stanu zagrożenia w skali całego kraju. Organ II instancji stwierdził dalej, iż zaskarżona doń decyzja PPIS w Z. odpowiadała prawu, którego celem jest m.in. ochrona życia i zdrowia obywateli oraz w szerszym kontekście ochrona zdrowia publicznego. Organ II instancji nie podzielił stanowiska odwołującej się, iż istnieją konstytucyjne wątpliwości co do podstawy prawnej nałożonej kary, gdyż została nałożona przez PPIS w Z. na podstawie obowiązującego przepisu art. 48a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000,00 zł do 30.000,00 zł. Zatem podstawa do nałożenia kary pieniężnej ma charakter ustawowy, a w rozporządzeniu Rady Ministrów (wydanym na podstawie ustawy) jedynie doprecyzowywane zostały ograniczenia, nakazy i zakazy w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Organ odwoławczy wskazał również, iż stosownie do treści § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 13 i 14 kwietnia 2021 r. (wydanym na podstawie art. 46a i art. 46 b pkt 1-6 i 8-12 wskazywanej wyżej ustawy) do dnia 18 kwietnia 2021 r. - prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. W lokalu ukaranej Spółki stwierdzono naruszenie wskazanych przepisów. Dalej organ odwoławczy, powołując się na dopuszczoną w rozporządzeniu formę prowadzenia działalności przez przedsiębiorców branży gastronomicznej podniósł, że wbrew stanowisku odwołującej się, zapewnienie środków do dezynfekcji, wyposażenie pracowników lokalu w maseczki ochronne oraz zachowanie odpowiednich odległości między stolikami, nie stanowiło warunku, którego spełnienie pozwoliłoby na serwowanie posiłków z przeznaczeniem do konsumpcji na miejscu. Co więcej, odnosząc się do twierdzeń strony, iż w dniu orzekania przez organ I instancji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. już nie obowiązywało a w świetle nowych przepisów zachowanie strony nie było zagrożone nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej organ podniósł, że na dzień wydawania przedmiotowej decyzji rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. (obowiązujące w dniu stwierdzonych naruszeń) zostało uchylone i na podstawie § 9 ust. 15 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861 ze zm.) od dnia 28 maja 2021 r. przygotowywanie i podawanie posiłków lub napojów oraz spożywanie ich na miejscu jest dopuszczalne po spełnieniu określonych warunków. Ograniczenia w prowadzeniu działalności gastronomicznej uległy więc zmianie ale nie zostały uchylone w całości. W ocenie organu odwoławczego przepis art. 189c kpa nie może mieć zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem przepisy art. 48a ust. 1 pkt 3 oraz art. 46 ust. 4 ustawy o chorobach zakaźnych nie uległy zmianie, a stan epidemii na terenie RP nie został odwołany. Organ odwoławczy argumentował, iż sam fakt, że obecnie obiekty gastronomiczne mogą przygotowywać i podawać posiłki lub napoje na miejscu związane jest ze zmniejszeniem liczby zachorowań na chorobę wywołaną SARS-CoV-2 oraz zminimalizowaniem przez ustawodawcę obciążeń społeczeństwa ograniczeniami, zakazami lub nakazami w sferze publicznej, co nie przesądza o tym, że zachowanie stanowiące w dniu 13 i 14 kwietnia 2021 r. delikt administracyjny nie podlega ukaraniu. Zdaniem organu zastosowanie w przedmiotowej sprawie zasady lex mitior retro agit stoi w sprzeczności z szeroko rozumianym celem art. 48a i 46b ustawy o chorobach zakaźnych. W ocenie organu odwoławczego, ustalenia faktyczne w niniejszej sprawie dotyczyły naruszeń aktualnych na dzień 13 i 14 kwiecień 2021 r. i nie można jednoznacznie przesądzić, że na gruncie obecnie obowiązujących przepisów strona nie podlegałaby karze administracyjnej na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i art. 46b ust. 2 ustawy o chorobach zakaźnych, nadto organ nie znalazł przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji, określonych w art. 156 § 1 kpa, a biorąc pod uwagę przepisy prawa oraz przedstawione rozważania i opisany stan faktyczny, stwierdzony podczas kontroli, organ odwoławczy wyraził przekonanie, że PPIS w Z.zasadnie wydał zaskarżoną decyzję.

W skardze do sądu administracyjnego spółka – reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżyła decyzję Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 września 2021 r. w całości, zarzucając jej naruszenie:

1) art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 i ust. 4 w zw. z art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w zw. z § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii w zw. z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. nakładającej na Skarżącą administracyjną karę pieniężną w sytuacji, gdy zakaz prowadzenia działalności usługowej polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) został wprowadzony na mocy rozporządzenia, a nie ustawy, podczas gdy w Rzeczypospolitej Polskiej nie został wprowadzony żaden ze stanów nadzwyczajnych, który uzasadniałby stanowienie przepisów ingerujących w istotę wolności działalności gospodarczej w drodze rozporządzenia, a zatem przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii nie mogły stanowić skutecznej podstawy prawnej zakazującej skarżącej prowadzenia działalności gospodarczej;

2) art. 233 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. przez nałożenie na skarżącą kary pieniężnej za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia działalności, podczas gdy wprowadzone ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej pozostają w sprzeczności z Konstytucją nie tylko z powodu wprowadzenia ich rozporządzeniem, ale również dlatego, że nie obowiązywał wówczas i nie obowiązuje żaden ze stanów nadzwyczajnych;

3) art. 6 i 8 § 1 kpa poprzez wydanie zaskarżonej decyzji w sposób stojący w sprzeczności z zasadą praworządności oraz pogłębiania zaufania do władzy publicznej;

4) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, podczas gdy organ powinien stwierdzić nieważność decyzji, ewentualnie ją uchylić i umorzyć postępowanie, albowiem strona nie naruszyła przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, rozporządzenie nie zostało wydane zgodnie z Konstytucją, a nadto w chwili orzekania przez organ rozporządzenie nie obowiązywało i w świetle obowiązujących w chwili wydania decyzji przepisów zachowanie Skarżącej nie było zagrożone nałożeniem administracyjnej kary pieniężnej;

5) art. 189a § 1 i § 2 pkt 2 i 189d pkt 1 kpa oraz art. 8 § 1 kpa poprzez nierozważenie przy wymierzaniu kary pieniężnej w wysokości 10.000,00 zł, warunków strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna. W szczególności z akt sprawy w żaden sposób nie wynikało żeby organ administracyjny wziął pod uwagę jaka jest sytuacja majątkowa podmiotu, na którą nałożono karę pieniężną w decyzji administracyjnej i czy spowoduje to znaczne pogorszenie jej sytuacji finansowej, co w konsekwencji może doprowadzić do utraty przez nią płynności finansowej, nie wziął również pod uwagę możliwości nieobciążania jej karą pieniężną w ogóle.

Pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie uchylenie decyzji I i II instancji oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego i opłaty od pełnomocnictwa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) - dalej: ppsa, który stanowi, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Zgodnie natomiast z art. 145 § 1 ppsa, uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie decyzji następuje, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Łódzkiego Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia 30 września 2021 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji – Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Z. z dnia 2 sierpnia 2021 r. wymierzającą "B." sp. z o.o. z siedzibą w Z. karę pieniężną w kwocie 10.000,00 (dziesięciu tysięcy) złotych za niestosowanie się do ustanowionych w czasie epidemii nakazów, zakazów i ograniczeń o których mowa w § 9 ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1845 ze zm.) – dalej: "u.z.z.z." albo "ustawa o zapobieganiu" oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 ze zm.) – dalej: rozporządzenie z 19 marca 2021 r.). Na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub w stanie epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8, podlega karze pieniężnej w wysokości od 10.000,00 zł do 30.000,00 zł. Jednocześnie na podstawie art. 46b pkt 2 u.z.z.z. Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Taką też podstawę prawną przywołano w rozporządzeniu z dnia 19 marca 2021 r. – w myśl bowiem § 9 ust. 10 tegoż rozporządzenia, do dnia 7 maja 2021 r. prowadzenie przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) jest dopuszczalne wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Wskazane rozporządzenie obowiązywało w dacie kontroli. Na podstawie art. 48a ust. 3 pkt 1 ustawy o zapobieganiu - kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz.U. z 2021 r., poz. 1540 i 1598) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Odnotować również należy, iż w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej – Dz.U. z 2021 r., poz. 195).

Wskazać także trzeba, że w dacie wydania zaskarżonej decyzji wyżej powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii już nie obowiązywało, gdyż na mocy § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 6 maja 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 861) zostało ono uchylone z dniem 8 maja 2021 r. (tj. z dniem wejścia w życie rozporządzenia z dnia 6 maja 2021 r. – zgodnie z treścią jego § 30). Przy czym zagadnienia, o których mowa w § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. została unormowana nieco inaczej w treści § 9 ust. 15 rozporządzenia z 6 maja 2021 r. Przepis § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. do 7 maja 2021 r. ustanawiał w istocie zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywających na miejscu (ujętych w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). W treści tego przepisu zaznaczono bowiem, że działalność tego typu jest dopuszczalna wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc.

W okolicznościach badanej sprawy organ I instancji powołując się na fakt wystąpienia stanu epidemii (wprowadzonej rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii, Dz.U. z 2020 r., poz. 491) w związku z zakażeniami wirusem SARS-CoV-2, przeprowadził w dniach 13 i 14 kwietnia 2021 r. kontrolę w lokalu gastronomicznym "[...]" w Z. i ustalił, że w obiekcie tym doszło do naruszenia zakazu prowadzenia działalności obejmującej przygotowywanie i podawanie posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywających na miejscu w lokalu "[...]". W związku z ustaleniem tego faktu tj. przygotowywania i podawania posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach i spożywających na miejscu w lokalu, pomimo zakazu - ustanowionego na podstawie § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. - stronie skarżącej wymierzono karę w wysokości 10.000,00 zł.

W rozpoznawanej sprawie istotne jest rozważenie samej podstawy prawnej nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na stronę skarżącą. Problem ten, w odniesieniu do rozporządzeń wydawanych na podstawie ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, dostrzegły sądy administracyjne orzekające w szeregu spraw dotyczących nakładanych przez organy inspekcji sanitarnej kar pieniężnych za niestosowanie się do regulacji rozporządzeń w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii.

Przypomnieć w tym miejscu trzeba, że art. 178 ust. 1 Konstytucji RP uzasadnia przyjęcie stanowiska, że sędziowie nie są związani aktami podustawowymi, w związku z czym są uprawnieni do samodzielnej oceny ich stosowania w rozpoznawanej sprawie. Przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji RP niezawisłość sędziom gwarantuje przede wszystkim przez to, że podlegają oni tylko Konstytucji i ustawom. Dzięki temu sędzia sądu administracyjnego może w konkretnej sprawie pominąć akt podustawowy sprzeczny z Konstytucją lub ustawą.

Sądy, stosując przepis aktu rangi podustawowej, muszą badać, czy organ stanowiący te przepisy działał na podstawie ustawy i w granicach upoważnień ustawowych. Wymierzenie sankcji na podstawie przepisów aktu rangi podustawowej należy uznać za dopuszczalne tylko wtedy, gdy przepisy aktu rangi podstawowej, których naruszenie zarzuca się stronie, nie wykraczają poza granice upoważnienia ustawowego. Jeżeli natomiast dany przepis normuje sprawy nie przekazane do unormowania w akcie podstawowym, to naruszenie tego przepisu nie może prowadzić do wymierzenia sankcji na jego podstawie. Zaakcentować trzeba, że sądy, stosując przepisy aktu rangi podustawowej, mają również prawo i obowiązek badać, czy przepisy te są zgodne z Konstytucją RP, a w szczególności, czy zostały ustanowione zgodnie z konstytucyjnymi zasadami stanowienia aktów podustawowych. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie to musi być ujęte w sposób odpowiadający wymaganiom szczegółowości podmiotowej (wskazanie konkretnego organu), przedmiotowej (wskazanie zakresu spraw odesłanych do uregulowania) i treściowej (wskazanie podstawowych treści tego uregulowania); a nieprawidłowo sformułowane upoważnienie narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji RP i daje podstawę do uznania niekonstytucyjności (więc – uchylenia) przepisu upoważniającego, a niekonstytucyjność przepisu upoważniającego pociąga za sobą niekonstytucyjność rozporządzeń wydanych na jego podstawie (G. Wierczyński, Utrata mocy przez akt wykonawczy jako skutek zmiany upoważnienia ustawowego, PiP z 2011 r., z. 4, s. 49 i n.), wyr. TK z dnia 9 marca 2011 r., P 15/10, OTK-A 2011, Nr 2, poz. 9 [za:] L. Garlicki [w:] R. Hauser, T. Garlicki (red.) System Prawa Administracyjnego, Tom 2, s.(Legalis/el). Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, który jest niezgodny z Konstytucją RP lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić trzeba, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (por. np. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21).

Powiązanie unormowań art. 87 ust. 1 i art. 92 Konstytucji z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) prowadzi do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (por. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (por. np. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia: 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK 1999/7/156; a także 24 marca 1998 r., K 40/97).

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. np. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być treścią rozporządzenia. W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki.

Sąd dokonując wykładni znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie przepisów prawnych przez pryzmat regulacji konstytucyjnych uznał, że § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., którego naruszenie zarzucono stronie skarżącej, co stanowiło uzasadnienie dla wymierzenia kary - przedstawionym powyżej konstytucyjnym standardom nie odpowiada.

W niniejszej sprawie, nie można nie dostrzec, że karze pieniężnej podlega każdy, kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8. Nie sposób nie zauważyć, że § 9 ust. 10 wskazanego rozporządzenia wprowadził w istocie zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2021 r., poz. 162) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywanych na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z). Tego typu działalność została bowiem dopuszczona wyłącznie w przypadku realizacji usług polegających na przygotowywaniu i podawaniu żywności na wynos lub jej przygotowywaniu i dostarczaniu oraz w przypadku działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków lub napojów przeznaczonych do spożycia przez pasażerów po zajęciu miejsca siedzącego w pociągach objętych obowiązkową rezerwacją miejsc. Tym samym więc zakaz, o którym mowa został ustanowiony aktem rangi podstawowej - tj. § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. Sąd zauważa, że przepis § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. został wprowadzony na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Obydwa przepisy zostały dodane do ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi w marcu 2020 r. Stosownie zaś do art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu, Rada Ministrów może ustanowić w rozporządzeniu, o którym mowa w art. 46a, czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

Powołane w uzasadnieniu decyzji organu I instancji oraz przywoływane w uzasadnieniu decyzji organu II instancji rozporządzenie z dnia 19 marca 2021 r. oparto na regulacji art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, zgodnie z którym, w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Rada Ministrów mogła na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu wprowadzić "czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców". Wskazane upoważnienie ustawowe pozwalało zatem ograniczyć prowadzenie określonych zakresów działalności gospodarczej (art. 46b pkt 2). Nie pozwalało ono natomiast na przyjęcie konstrukcji prawnej zastosowanej w wyżej powołanym § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., a polegającej w istocie na zakazaniu prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej.

W ocenie sądu rozpoznającego sprawę niniejszą, nie może budzić uzasadnionych wątpliwości, że skoro - z literalnie wyrażonej woli samego ustawodawcy - organ wykonawczy może ustanowić jedynie ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców (art. 46b pkt 2 ustawy o zapobieganiu) - to a contrario nie posiada kompetencji do ustanawiania zakazów w tym zakresie. Stanowisko sądu, potwierdza przeprowadzona nie tylko przy użyciu dyrektyw językowych wykładnia, znajdujących w sprawie przepisów. Należy zauważyć, że zarówno w treści art. 46, jak i w art. 46b ustawy o zapobieganiu ustawodawca posługuje się zarówno terminem: "ograniczenia", jak i "zakazu" – rozróżniając te dwa terminy (por. art. 46 ust. 4 pkt 4 oraz art. 46b pkt 10 i 11 ustawy o zapobieganiu). Ograniczenie prowadzenia działalności gospodarczej (rozumiane jako stan kiedy działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków) nie jest równoznaczne z zakazem jej prowadzenia (czyli stanem kiedy działalność gospodarcza danego rodzaju w ogóle nie może być prowadzona). Podkreślić trzeba, że jakkolwiek sądowi znane jest, prezentowane w judykaturze sądowoadministracyjnej, stanowisko, że wykładnia językowa terminu "ograniczenie", odnosi się także do zakazu określonego działania (por. np. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2021 r. sygn. II GSK 673/21), to jednak sąd stoi na stanowisku, że dla ustalenia znaczenia tekstu prawnego zawsze konieczne jest przejście przez wszystkie fazy wykładni, w tym wykorzystanie wszystkich - wyróżnionych w nauce - reguł interpretacyjnych, tj. językowych, systemowych oraz funkcjonalnych. Wyniki tak przeprowadzonej wykładni prowadzą natomiast do wniosku, że zakaz prowadzenia działalności polegającej na przygotowywaniu i podawaniu posiłków i napojów gościom siedzącym przy stołach lub gościom dokonującym własnego wyboru potraw z wystawionego menu, spożywających na miejscu (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.10.A) oraz związanej z konsumpcją i podawaniem napojów (ujętej w Polskiej Klasyfikacji Działalności w podklasie 56.30.Z) wprowadzony na mocy § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. został wprowadzony z przekroczeniem granic ustawowego upoważnienia, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. Skoro, bowiem w § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r. bez upoważnienia ustawowego ustanowiono w istocie zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców określonych rodzajów działalności, to naruszenie tych przepisów nie mogło pociągać za sobą sankcji.

Podkreślić zatem należy, że omawiane rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jego treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., II GSK 876/21). W konsekwencji, podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej z art. 22 Konstytucji. Zgodnie z tym artykułem ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny.

Z powyższych względów sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa w zw. z art. 135 ppsa, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w związku § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Na koszty postępowania złożyły się: wpis od skargi – 400 (czterysta) złotych, wynagrodzenie pełnomocnika – 1.800,00 (jeden tysiąc osiemset) złotych oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa - 17 zł.

Podstawę do orzekania na posiedzeniu niejawnym stanowił art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Ponownie rozpoznając sprawę organ, stosownie do art. 153 ppsa, uwzględni wiążącą ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku sądu i rozważy czy istnieje możliwość prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie wymierzenia skarżącemu kary na podstawie art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., czy też zachodzą podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego z uwagi na niekonstytucyjność § 9 ust. 10 rozporządzenia z dnia 19 marca 2021 r., w oparciu o które organy obu instancji zastosowały art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z.

a.l.