Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 5295/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6046 Inne koncesje i zezwolenia
Hasła tematyczne: Koncesje
Działalność gospodarcza
Skarżony organ: Minister Gospodarki
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 133 § 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 35 § 3, art. 36
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 12, art. 19
journal: Dz.U. 2015 poz 282
law: Ustawa z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych
article: art. 5
journal: Dz.U. 2000 nr 117 poz 1228
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych ustaw.
article: art. 3, art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b, art. 6 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 188 poz 1840
law: Ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw
article: art. 11 ust. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1829
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Paulina Sierkin po rozpoznaniu w dniu 15 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [A] Sp. z o.o. w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2973/15 w sprawie ze skargi [A] Sp. z o.o. w L. na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Ministra Gospodarki z [...] maja 2015 r. nr [...]; 3. zasądza od Ministra Przedsiębiorczości i Technologii na rzecz [...] Sp. z o.o. w L. kwotę 1000 (tysiąc) złotych tytułem kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 2973/15, oddalił skargę [A] Spółki z o.o. w L na decyzję Ministra Gospodarki z dnia [...] sierpnia 2015 r. w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się do Ministra Gospodarki z wnioskiem o zmianę zezwolenia nr [...] z dnia [...] maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie L. Specjalnej Strefy Ekonomicznej (LSSE), udzielone do dnia [...] kwietnia 2017 r., poprzez wykreślenie z treści zezwolenia wyrażenia: "Zezwolenia udziela się do dnia [...] kwietnia 2017 r.".

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. Minister Gospodarki odmówił wnioskowanej zmiany, uznając, że brak jest uzasadnienia do uwzględnienia żądania strony.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Gospodarki decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję tego organu wydaną w I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że spółka uzyskała zezwolenie w dniu 19 maja 1999 r, a więc pod rządami ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 282; dalej: ustawa o SSE) w brzmieniu obowiązującym do 31 grudnia 2000 r. Zgodnie z art. 16 ust. 9 ustawy o SSE zezwolenia udziela się na czas oznaczony. Konsekwencją powyższego było ustalenie terminu obowiązywania zezwolenia nr [...] do dnia [...] kwietnia 2017 r. Organ odwoławczy podkreślił, że zasady udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom, którzy otrzymali zezwolenie do końca 2000 r., były przedmiotem negocjacji akcesyjnych i zostały określone w Traktacie o przystąpieniu do Unii Europejskiej. Negocjacje te toczyły się w czasie, gdy zgodnie z obowiązującym prawem strefy miały zakończyć działalność po 20 latach funkcjonowania, czyli w latach 2015-2017. Efektem ww. negocjacji było ustalenie, iż duzi przedsiębiorcy będą mogli kontynuować korzystanie ze zwolnienia podatkowego, ale z uwagi na niezgodność zasad udzielania pomocy tej grupie przedsiębiorców z regułami unijnymi wprowadzono regulacje znacznie ograniczające wielkość dopuszczalnego wsparcia, co znalazło odzwierciedlenie m.in. w przepisie art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b) ustawy o zmianie ustawy o SSE, zgodnie z którym

maksymalna dopuszczalna wielkość pomocy publicznej dla przedsiębiorców, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 r. wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Oznacza to, że w przedmiotowym przypadku wielkość pomocy została zdefiniowana dla tego projektu i stanowi nieprzekraczalny poziom.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem Ministra, wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji, ale umożliwiłaby zwiększenie stopnia wykorzystania tego limitu i tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej. We wniosku o zmianę zezwolenia spółka wskazała, że przysługuje jej pomoc publiczna w wysokości 26,6 min zł, stanowiącej równowartość 75% kosztów inwestycji poniesionych do dnia 31 grudnia 2006 r. Jest to maksymalny limit dopuszczalnej pomocy możliwy do wykorzystania w okresie do dnia [...] kwietnia 2017 r. W ocenie Ministra Gospodarki decyzja organu zgodna z wnioskiem strony skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej.

Organ odwoławczy nie uwzględnił ponadto podniesionych przez spółkę zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 35 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 36 k.p.a. i art. 11 ust. 9 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2168 ze zm.; dalej: u.s.d.g.) oraz art. 10 § 1 k.p.a. i art. 8 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę spółki na powyższą decyzję. Wskazał, że istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zezwolenie nr [...] na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE, które jest zezwoleniem czasowym, może być zmienione w odniesieniu do jego terminu obowiązywania, jak twierdzi skarżąca, czy też nie ma możliwości zmiany tego zezwolenia w zakresie jego terminu ważności, jak twierdzi organ.

Sąd I instancji podkreślił, że art. 19 ust. 4 ustawy o SSE stanowi wprost, że minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może m.in. skutkować zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem WSA, zmiana nie

tylko nie może dotyczyć wymienionych w tym przepisie parametrów. W istocie dotyczy on wszelkich zmian, które mogą prowadzić do zmiany tychże parametrów. Innymi słowy, nie można przedłużyć zezwolenia, jeżeli miałoby to skutkować zwiększeniem pomocy publicznej, np. poprzez wydłużenie okresu, w którym mogą być wykorzystane przyznane ulgi podatkowe, udzielone wszak w określonej wysokości, która nie może być zwiększona.

WSA wskazał, że w dacie wydania przedmiotowego zezwolenia obowiązywał przepis art. 16 ust 9 ustawy o SSE, który przewidywał wydawanie zezwoleń na czas oznaczony. Przepis ten został uchylony z dniem 1 stycznia 2001 r., na podstawie ustawy nowelizacyjnej z 16 listopada 2000 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 117, poz. 1228, dalej: ustawa zmieniająca z 2000 r.). Zgodnie z art. 5 tej ustawy, w przypadku zezwoleń wydanych przed dniem 1 stycznia 2001 r. zachowane zostają prawa do zwolnień i preferencji w kształcie wynikającym z przepisów w brzmieniu dotychczasowym (tj. na dzień 31 grudnia 2000 r.). W dniu 1 maja 2004 r. (z wyjątkiem art. 6 i 11 oraz 2 i 10) weszła w życie ustawa z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 188, poz. 1840 ze zm., dalej: ustawa zmieniająca z 2003 r.). Zgodnie z art. 6 ust. 1 tejże ustawy, przedsiębiorcy, którzy uzyskali zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. (a więc np. skarżąca spółka), mogli wystąpić do właściwego ministra z wnioskiem o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy nowych przepisów. Spółka z takim wnioskiem wystąpiła. Należy zatem uznać, że jest ona uprawiona do korzystania ze zwolnień podatkowych na zasadach wprowadzonych ustawą zmieniającą z 2003 r., gdyż zmiany w oparciu o art. 6 dotyczyły jedynie zmian podatkowych. Jest to tzw. konwersja zezwolenia.

Zdaniem WSA, organ słusznie zauważył, że nowe zasady udzielania pomocy publicznej w SSE limitowanej kwotowo nie objęły wszystkich inwestorów. Do przedsiębiorców małych i średnich stosowane były zasady wynikające z art. 12 w brzmieniu obowiązującym na dzień 31 grudnia 2000 r., a więc pomoc była limitowana czasowo, a nie kwotowo. Zauważyć ponadto wypada, że art. 5 ustawy zmieniającej 2000 r. został uchylony z dniem 1 maja 2004 r. mocą ustawy zmieniającej z 2003 r. Wykładnia systemowa art. 6 ust. 1 i 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje, że zmiana zezwolenia wyłącznie na podstawie art. 6 ust. 1 nie obejmuje wszystkich elementów zezwolenia, a jedynie te z nich, które objęte są zakresem regulacji

bezpośrednio zamieszczonej w art. 5 ustawy zmieniającej z 2003 r. i w aktach wykonawczych do tego zakresu regulacji ustawowej; tj. zwolnienie z podatku dochodowego w zakresie ustalonym w art. 12 ustawy w brzmieniu z dnia 31 grudnia 2000 r. i maksymalną dopuszczalną wielkość pomocy publicznej.

Z akt sprawy wynika, że doszło do zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 1, 2 i 4 ustawy zmieniającej z 2003 r., ale zmiana ta nie obejmowała czasu obowiązywania zezwolenia. W ocenie Sądu, wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy SSE art. 19 ust. 1, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane na czas obowiązywania strefy. Pełna analiza treści przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE w brzmieniu obowiązującym od 1 stycznia 2001 r. prowadzi bowiem do wniosku, że ma on zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony, wskazując przesłankę wygaśnięcia takich zezwoleń. Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego SSE mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten nie znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex legę zezwoleń terminowych na bezterminowe.

Mając powyższe na uwadze, Sąd I instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie mogło dojść do zmiany terminu obowiązywania wskazanego zezwolenia.

WSA nie podzielił także zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, w tym w szczególności art. 35 § 3 k.p.a. w związku z art. 36 k.p.a. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ zasadnie wskazał, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte pismem z dnia [...] marca 2015 r., które wpłynęło do organu [...] marca 2015 r. Zgodnie z dyspozycją art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, uzależniającą wydanie decyzji rozstrzygającej wniosek o zmianę zezwolenia od zasięgnięcia opinii zarządzającego strefą, organ - pismem z dnia [...] marca 2015 r. - na podstawie z art. 16 ust. 5 ustawy o SSE zwrócił się do zarządzającego LSSE z prośbą o zaopiniowanie wnioskowanej zmiany zezwolenia. W tej sytuacji bieg terminu załatwienia sprawy uległ wstrzymaniu, albowiem zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. do terminów określonych w art. 35 § 3 k.p.a. nie wlicza się: 1) przewidzianych w przepisach prawa terminów dokonania określonych czynności, 2) okresów zawieszenia postępowania, 3) okresów opóźnień powstałych z winy strony, 4)

okresów opóźnień powstałych z przyczyn niezależnych od organu. Opinia, po skutecznym doręczeniu spółce, wpłynęła do organu [...] kwietnia 2015 r., natomiast decyzja rozstrzygająca wniosek z dnia [...] marca 2015 r. została wydana [...] maja 2015 r., tj. po 28 dniach, czyli w terminie wskazanym w art. 35 § 3 k.p.a. Ponadto, nawet w przypadku przekroczenia terminu załatwienia sprawy decyzja jest ważna i skuteczna, nie są to bowiem terminy prawa materialnego, które powodowałyby przedawnienie orzekania w sprawie.

Za bezpodstawny Sąd uznał także zarzut, że w przedmiotowej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 11 ust. 9 u.s.d.g., zgodnie z którym, jeżeli organ nie rozpatrzy wniosku w terminie, uznaje się, że wydał rozstrzygnięcie zgodnie z wnioskiem przedsiębiorcy, chyba że przepisy ustaw odrębnych ze względu na nadrzędny interes publiczny stanowią inaczej. Skoro bowiem sprawa z wniosku spółki została rozpatrzona w terminie wynikającym z art. 35 § 3 k.p.a., to przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. nie mógł znaleźć w sprawie zastosowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła skarżąca, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, względnie o uchylenie wyroku w całości i rozpoznanie skargi, oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucono:

I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli administracji publicznej w wyniku zaakceptowania dokonanej przez Ministra Gospodarki (aktualnie Rozwoju) niepełnej, wybiórczej i dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, poprzez oddalenie skargi spółki oraz nieuchylenie decyzji, pomimo że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów, w tym przepisów postępowania, mających wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji sprzecznej z wnioskiem spółki pomimo niezałatwienia sprawy w

terminie miesięcznym (określonym w art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.), czyli rozstrzygnięcie sprawy, która została już rozstrzygnięta;

b) art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw. z art.

127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 106 § 6 k.p.a. poprzez:

* przekroczenie ustawowego 1-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy przez

organ I instancji i błędne przyjęcie, iż cały czas trwania tzw. postępowania

uzgodnieniowego nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy, wbrew treści art. 106

§ 3 k.p.a., który mówi wprost, iż postępowania to nie wlicza się w części

nieprzekraczającej dwóch tygodni oraz

* przekroczenie ustawowego 1-miesięcznego terminu do załatwienia sprawy przez

organ II instancji, tj. przez wydanie decyzji po prawie 3 miesiącach (wniosek o

ponowne rozpatrzenie sprawy skierowany został [...] maja 2015 r, decyzja wydana

została natomiast dopiero [...] sierpnia 2015 r.), podczas gdy zgodnie z ww.

przepisami sprawa w postępowaniu odwoławczym (bądź z wniosku o ponowne

rozpatrzenie sprawy) powinna zostać rozpatrzona w ciągu miesiąca;

c) art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE polegające na wydaniu

decyzji nieznajdującej oparcia w obowiązujących przepisach, wyłącznie w oparciu o

dowolną i rozszerzającą interpretację przez organ pojęć niezdefiniowanych w ustawie

przez bezpodstawne przyjęcie, że celem przepisu jest ograniczenie możliwości

zwiększania stopnia wykorzystania pomocy publicznej, a nie zwiększania jej

wysokości, co narusza zasadę praworządności, wyrażoną w art. 6 k.p.a. oraz zasadę

pogłębiania zaufania do władzy publicznej, zawartą w art. 8 k.p.a. i jednocześnie

doprowadziło do wydania negatywnej dla spółki decyzji;

w efekcie czego Sąd I instancji nie stwierdził uchybień związanych z wydaniem

decyzji i błędnie uznał za prawidłowe utrzymanie w mocy decyzji wydanej w I

instancji.

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a.

poprzez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja winna zostać uchylona w obliczu

rażącego naruszenia przez organ prawa materialnego, które miało wpływ na wynik

sprawy, tj.:

a) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE poprzez jego błędną wykładnię, prowadzącą do

wadliwego rozumienia (ustalenia) treści normy w nim zawartej i wskutek tego do

wyprowadzenia z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE treści normy w ogóle w

omawianym przepisie niewystępującej, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że w

sprawie wywołanej wnioskiem spółki wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia i obligująca Ministra Gospodarki (aktualnie Rozwoju) do wydania decyzji odmawiającej zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez spółkę zakresie;

b) art. 5 ust. 2 pkt 1b ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez jego niezastosowanie, a

w konsekwencji niezasadne pominięcie, że maksymalna wielkość pomocy publicznej

została już spółce z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych

do 31 grudnia 2006 r. (jest to pomoc przyznana spółce, o której zwiększenie spółka

nie wnosi), tym samym maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla

przedsiębiorcy z góry znana i zmiana zezwolenia, o którą wnosi spółka będzie

skutkować zmianą tej wartości;

c) art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.

poprzez niezastosowanie ww. przepisów, a w konsekwencji uniemożliwienie spółce,

wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy zmieniającej z 2003 r.

uchylającej poprzednio obowiązujący przepis przejściowy ustawy zmieniającej z

2000 r., zmiany zezwolenia w celu skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej

do czasu, na jaki ustanowione zostały specjalne strefy ekonomiczne - to jest obecnie

do dnia 31.12.2026 r. - pomimo że zgodnie z ww. przepisami, a także na skutek

zmiany terminu obowiązywania poszczególnych specjalnych stref ekonomicznych do

dnia 31.12.2026 r., do spółki powinny być stosowane analogiczne zasady, jak do

wszystkich pozostałych przedsiębiorców, skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy

art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art.

5 ustawy zmieniającej z 2000 r., zostały zrównane;

3. art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez ustalenie faktu mniemającego odzwierciedlenia w aktach sprawy, a mianowicie wywiedzenie przez Sąd I instancji z materiału dowodowego, że:

a) "(...) wniosek został rozpoznany przez organ [organ I instancji - przyp.

Pełnomocnika skarżącej] po 28 dniach, czyli wskazany w art. 35 § 3 k.p.a.

trzydziestodniowy termin na załatwienie sprawy nie został przekroczony",

b) oraz równocześnie niedopatrzenie się przez Sąd jakiegokolwiek naruszenia co do

terminu rozpoznania sprawy przez organ II instancji i całkowite pominięcie zarzutu,

doprecyzowanego dodatkowo przez pełnomocnika skarżącej w trakcie rozprawy

przed Sądem I instancji w dniu 3.08.2016 r. o przekroczeniu terminu na załatwienie

sprawy również w II instancji

i w konsekwencji błędne założenie, że w sprawie nie znajdzie zastosowania art. 11 ust. 9 u.s.d.g., podczas gdy:

* w rzeczywistości decyzja została wydana przez organ I instancji z naruszeniem

terminu załatwienia sprawy, ponieważ do ww. terminu nie wlicza się, stosownie do

treści art. 35 § 5 k.p.a., przewidzianych w przepisach prawa terminów dokonania

określonych czynności, jednakże w przypadku tzw. postępowania uzgodnieniowego

wyłączeniu podlega okres maksymalnie dwóch tygodni, zgodnie z treścią art. 106 § 3

k.p.a.;

* zaś w postępowaniu w II instancji decyzja została wydana po prawie 3 miesiącach,

co stanowi ewidentne naruszenie terminów wynikających z art. 35 k.p.a.;

* co więcej, nawet sam organ nie kwestionował ww. okoliczności, wskazując w

odpowiedzi na skargę skarżącej, że: "Organ podziela twierdzenia skarżącej, iż

rozpoznając sprawę w II instancji przekroczono 30-dniowy termin na wydanie

decyzji";

* a niezależnie od tego, zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 § 1 i 2 k.p.a. w zw.

z art. 127 § 3 k.p.a. sprawa w postępowaniu odwoławczym (bądź z wniosku o

ponowne rozpatrzenie sprawy) powinna zostać rozpatrzona w ciągu miesiąca (który

to termin został znacznie przekroczony);

co doprowadziło do oddalenia skargi spółki oraz nieuchylenia decyzji, pomimo że decyzja wydana została z naruszeniem ww. przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy;

4. art. 141 § 4 p.p.s.a. przez nieprawidłowe przedstawienie stanu sprawy, nieodniesienie się przez WSA do meritum sprawy oraz do większości zarzutów, błędne uzasadnienie faktyczne i prawne wyroku, które to uzasadnienie utrudnia przedstawienie zarzutów merytorycznych, a w szczególności poprzez:

jedynie zdawkowe odniesienie się do zarzutu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE i

brak wyczerpującego wyjaśnienia powodów rozstrzygnięcia kwestii objętej tym

zarzutem, podczas gdy rozstrzygnięcie ww. elementu było kluczowe dla

prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, co uniemożliwia odniesienie się przez

skarżącą do stanowiska WSA i rzetelną kontrolę instancyjną przez NSA,

brak wskazania uzasadnienia nieuwzględnienia zarzutów naruszenia art. 11 ust. 9

u.s.d.g., art. 35 § 3 k.p.a. w zw. z art. 36 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w

odniesieniu do zarzutu naruszenia terminu załatwienia sprawy przez organ II instancji

i całkowite pominięcie w uzasadnieniu wyroku kwestii naruszenia terminu przez

organ II instancji, co w konsekwencji doprowadziło do oddalenia skargi skarżącej

oraz uniemożliwia kontrolę instancyjną i odniesienie się merytoryczne do ww.

zarzutów przez skarżącą,

c) brak rozpoznania zarzutów skargi, a mianowicie: art. 5 ust. 2 pkt 1b ustawy

zmieniającej z 2003 r., art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy

zmieniającej z 2000 r., art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, art.

80 w zw. z art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., art. 35 § 5 k.p.a. w zw. z

art. 106 §3 k.p.a.

II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.:

1. art. 5 ust. 2 pkt 1b ustawy zmieniającej z 2003 r. poprzez jego niezastosowanie, a

w konsekwencji niezasadne pominięcie, że maksymalna wielkość pomocy publicznej

została już spółce z góry przyznana i wynosi 75% kosztów inwestycji poniesionych

do 31 grudnia 2006 r. (jest to pomoc przyznana spółce, o której zwiększenie spółka

nie wnosi), tym samym maksymalna wysokość pomocy publicznej jest dla

przedsiębiorcy z góry znana i zmiana zezwolenia, o którą wnosi spółka nie będzie

skutkować zmianą tej wartości;

2. art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.

poprzez niezastosowanie ww. przepisów, a w konsekwencji uniemożliwienie spółce,

wbrew brzmieniu znowelizowanych przepisów ustawy zmieniającej z 2003 r.

uchylającej poprzednio obowiązujący przepis przejściowy ustawy zmieniającej z

2000 r., zmiany zezwolenia i skorzystania z otrzymanej puli pomocy publicznej do

czasu, na jaki ustanowione zostały specjalne strefy ekonomiczne - to jest obecnie do

dnia 31.12.2026 r. - pomimo że zgodnie z ww. przepisami ustawy zmieniającej z

2003 r., a także na skutek zmiany terminu obowiązywania poszczególnych

specjalnych stref ekonomicznych do dnia 31.12.2026 r, do spółki powinny być

stosowane analogiczne zasady, jak do wszystkich pozostałych przedsiębiorców,

skoro ich prawa w tym zakresie, na mocy art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r.

uchylającego przepisy przejściowe zawarte w art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.,

zostały zrównane;

3. art. 6 ust. 1 i 2 oraz ust. 4 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ust. 2

ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o SSE poprzez:

- jego błędną wykładnię i uznanie, że zmiany w oparciu o art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. dotyczyły jedynie zmian podatkowych, cyt.: "Spółka uprawniona jest do korzystania ze zwolnień podatkowych na zasadach wprowadzonych ustawą

zmieniającą z 2003 r., gdyż zmiany w oparciu o art. 6 dotyczyły jedynie zmian podatkowych" i przyjęcie w związku z tym - jak się wydaje - że z tej przyczyny zmiany nie mogły i nie mogą dotyczyć terminu obowiązywania zezwolenia, podczas gdy taka konkluzja nie wynika z analizy ww. przepisów, zaś termin obowiązywania zezwolenia jest w sposób immanentny związany ze zwolnieniem podatkowym (tzw. zmianą podatkową), a jednocześnie ideą i celem wprowadzenia ww. przepisów i złożonego przez spółkę wniosku na podstawie art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. było dostosowanie pierwszego zezwolenia do nowych przepisów (a nie do jednego nowego przepisu z pominięciem pozostałych);

- bezzasadne pominięcie (niezastosowanie), że ustawodawca w art. 6 ust. 4 ustawy

zmieniającej z 2003 r. w sposób wyraźny wyłączył z zastosowania wobec spółki

wyłącznie art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, dając jednocześnie wyraz temu, aby w

pozostałym zakresie (a więc także co do art. 19 ust. 1 ustawy o SSE) ww. przepis

stosować;

art. 11 ust. 9 u.s.d.g. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do wadliwego

rozumienia (ustalenia) treści normy w nim zawartej i wskutek tego do wyprowadzenia

z ww. przepisu treści normy w ogóle w omawianym przepisie nie występującej, tj.

uznanie, że: "(...) warunkiem sine qua non uruchomienia fikcji rozstrzygnięcia sprawy

jest faktyczny brak tegoż rozstrzygnięcia", podczas gdy z ww. przepisu wynika

jednoznacznie, że przesłanką uruchamiającą fikcję pozytywnego rozpoznania sprawy

jest niewydajnie rozstrzygnięcia w terminie, a więc zwłoka organu zobowiązanego do

jego wydania, bez względu na późniejsze ewentualne rozpoznanie;

art. 19 ust. 1 ustawy o SSE w zw. z art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z

art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że

przepis ten "ma zastosowanie do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony", a "nie

znajduje natomiast zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony {...)",

podczas gdy:

* z wykładni systemowej i historycznej wynika, że celem ustawy zmieniającej z 2000r.

i ustawy zmieniającej z 2003 r. (uchylenie przepisu przejściowego) było odejście od

rozróżniania zezwoleń z uwagi na okres ich obowiązywania i zrównanie ich poprzez

jednolite określenie daty końcowej jako daty zakończenia funkcjonowania

specjalnych stref ekonomicznych;

* przepis ten ma powszechne zastosowanie do wszystkich zezwoleń, nie wprowadza

bowiem żadnych wyłączeń lub ograniczeń ani nie odnosi się do kwestii zezwoleń

wydanych na czas oznaczony, ponieważ z momentem jego wejścia w życie nie było już możliwości wydawania zezwoleń na czas oznaczony.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie zarzutów, które uzupełniono dodatkowo pismami procesowymi z dnia 10 stycznia 2017 r. oraz z dnia 16 stycznia 2018 r.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się trafne.

Zgodnie z przepisem art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

Nie stwierdzając wystąpienia w rozpoznawanej sprawie przesłanek określonych w przepisie § 2 art. 183 p.p.s.a., skutkujących nieważnością postępowania, kontrola kasacyjna zaskarżonego wyroku może być więc dokonana wyłącznie w zakresie zdeterminowanym podstawami, na których została oparta skarga kasacyjna. Skarga kasacyjna jest bowiem środkiem odwoławczym wysoce sformalizowanym, a jej granice wyznaczone są przez podstawy i wnioski. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Przytoczenie podstawy kasacyjnej musi więc być precyzyjne, gdyż - z uwagi na związanie sądu kasacyjnego granicami skargi kasacyjnej - Naczelny Sąd Administracyjny może uwzględnić tylko te przepisy, które zostały wyraźnie wskazane w skardze kasacyjnej jako naruszone. Nie jest natomiast władny badać, czy sąd administracyjny pierwszej instancji nie naruszył innych przepisów. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest zatem uprawniony do powtórnego badania zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego (ad meritum) w jego całokształcie.

Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawa prawna skargi kasacyjnej polegająca na

naruszeniu przepisów postępowania powinna zatem zawierać wskazania, w jakiej postaci przejawia się naruszenie prawa procesowego oraz uprawdopodobnienie istnienia potencjalnego związku przyczynowego między uchybieniem procesowym a rozstrzygnięciem sprawy.

W sprawie niniejszej skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z takim sformułowaniem podstaw kasacyjnych rozpatrzenia w pierwszej kolejności wymagają zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, ponieważ zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego mogą być oceniane przez Naczelny Sąd Administracyjny wówczas, gdy stan faktyczny sprawy stanowiący podstawę wydanego wyroku został ustalony bez naruszenia przepisów postępowania.

Mając na uwadze powyższe uwagi, w pierwszym rzędzie wskazać należy, że istota sporu między stronami sprowadzała się do ustalenia, czy udzielone spółce zezwolenie nr [...] z [...] maja 1999 r. na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie L. Strefy Ekonomicznej zmienione decyzją nr [...] z [...] października 2001 r., decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2005 r. oraz decyzją nr [...] z dnia [...] kwietnia 2008r. - udzielone czasowo do [...] kwietnia 2017 r., mogło być zmienione w odniesieniu do terminu jego obowiązywania. Zdaniem organu, zaakceptowanym przez Sąd I instancji, zmiana taka nie była możliwa, ponieważ umożliwiałby zwiększenie stopnia wykorzystania limitu dopuszczalnej pomocy publicznej i tym samym skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, co jest niedopuszczalne w świetle art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE. W ocenie zaś kasatora, wykreślenie daty terminu obowiązywania zezwolenia było dopuszczalne, gdyż pomoc publiczna została przyznana spółce w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności na terenie specjalnej strefy ekonomicznej (była znana kwotowo), a więc nie powodowałby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy publicznej. Sąd I instancji przyjął nadto, że wprowadzenie od 1 stycznia 2001 r. do ustawy SSE art. 19 ust. 1, zgodnie z którym zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa, nie oznacza, że wcześniejsze zezwolenia czasowe przeradzają się w zezwolenia wydane na czas obowiązywania strefy. Wprowadzenie tego przepisu było konieczne dla zachowania zasady pewności obrotu prawego, ponieważ brak takiej regulacji w sytuacji zakończenia bytu prawnego SSE mógłby rodzić wątpliwości w zakresie dalszego obowiązywania zezwoleń bezterminowych. Przepis ten, zdaniem Sądu, nie znajduje natomiast

zastosowania do zezwoleń wydanych na czas oznaczony i nie stanowi podstawy zmiany ex legę zezwoleń terminowych na bezterminowe. Z tego względu, według WSA nie mogło dojść do zmiany terminu obowiązywania wskazanego zezwolenia.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionych w petitum skargi kasacyjnej zarzutów procesowych sformułowanych w jej pkt I ppkt 4, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł doprowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. W orzecznictwie NSA podkreśla się że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. jako samodzielna podstawa kasacyjna może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego, wówczas gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli.

Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie strony, uzasadnienie zaskarżonego mimo słusznie podniesionego niedostatku co do odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi realizuje funkcję kontroli wydanego w sprawie orzeczenia, zatem wbrew sugestiom autora skargi kasacyjnej, nie pozbawia NSA możliwości skontrolowania zaskarżonego w zakresie, który wyznaczony został granicami wniesionego środka zaskarżenia.

W kolejnym zarzucie procesowym skarżąca zarzuciła naruszenie art. 11 ust. 9 u.s.d.g. w zw. z art. 35 § 3 i 5 k.p.a. w zw. z art. 106 § 3 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 oraz art. 35 § 3 w zw. z art. 36 § 1 i 2 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ I oraz II instancji. Zarzut ten, zdaniem NSA, również nie okazał się trafny.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela wyrażony przez skarżącą pogląd co do tego, że przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. znajduje zastosowanie w sprawach przedsiębiorców rozstrzyganych na podstawie przepisów ustawy z 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych, co znajduje wyraz w orzecznictwie (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. II GSK 20/17, wyrok NSA z 15 listopada 2017r. II GSK 441/17). Niemniej jednak fikcja pozytywnego rozstrzygnięcia wniosku przedsiębiorcy dotyczy tylko terminu załatwienia sprawy (rozpoznania tego wniosku) przez organ I

instancji. Oznacza to, że instytucja ta w ogóle nie ma zastosowania w przypadku wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., bo nie o taki wniosek tu chodzi. Przepis art. 11 ust. 9 u.s.d.g. odnosi się jedynie do wniosku strony inicjującego postępowanie. Trudno byłoby bowiem uznać, że organ odwoławczy rozstrzygnął wniosek strony na skutek uchybienia terminu na ponowne rozpatrzenie sprawy, skoro w obrocie prawnym znajduje się już decyzja I instancji rozstrzygająca tenże wniosek. W tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela podgląd wyrażony w wyroku NSA z 20 kwietnia 2016 r., II GSK 2389/14.

Natomiast jeśli chodzi o zarzut przekroczenia ustawowego terminu do załatwienia sprawy przez organ I instancji, wskazać należy, że wniosek spółki inicjujący postępowanie w sprawie z [...] marca 2015 r., który wpłynął do organu [...] marca 2015 r., został rozpoznany w terminie decyzją z [...] kwietnia 2015 r., ponieważ - zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a. - do jego określenia nie wliczało okresu pozyskania opinii Zarządzającego L. SSE. Wniosek Ministra do Zarządzającego LSSE z dnia [...] marca 2015 r. z prośbą o zaopiniowanie wnioskowanej zmiany zezwolenia został pozytywnie rozpoznany i opinia w tej sprawie wpłynęła do organu [...] kwietnia 2015 r., co oznacza, że wniosek strony rozpoznany został w termie, o którym mowa w art. 35 § 3 k.p.a. Istotnie, zgodnie z art. 106 § 3 k.p.a. organ, do którego organ administracji publicznej zwrócił się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania (zajęcia stanowiska w sprawie), chyba że przepis szczególny przewiduje inny termin. Należy zatem przyjąć, że dzień, w którym organ administracji publicznej doręczył żądanie zajęcia przez inny organ stanowiska w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej, jest dniem wszczęcia postępowania przed innym organem, kończącego się wydaniem postanowienia, w którym ten inny organ przedstawia swoje stanowisko w sprawie głównej. W razie gdy inny organ nie zajmie stanowiska w tym terminie, stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38.k.p.a. Zatem niewydanie takiej opinii nie uzasadnia przyjęcia fikcji pozytywnego dla strony rozstrzygnięcia. Regulacja zawarta w art. 106 §1 k.p.a., w myśl której decyzję wydaje się "po zajęciu stanowiska" przez organ, w piśmiennictwie jest interpretowana jako bezwzględny nakaz uzyskania stanowiska przed zakończeniem postępowania administracyjnego w danej instancji i niedopuszczalne jest sanowanie braku takiego stanowiska przed wydaniem decyzji w drodze późniejszych działań innego organu. Stanowisko innego organu jest zatem formalną przesłanką wydania

decyzji w tym sensie, iż organ prowadzący postępowanie jest obowiązany uzyskać takie stanowisko przed wydaniem decyzji, zaś organ współdziałający jest obowiązany przed tym dniem przedstawić swoje stanowisko w sprawie. Z powyższych względów za niezasadne uznać należało stanowisko skarżącej o braku podstaw do wliczenia do trwania tzw. postępowania uzgodnieniowego terminu załatwienia sprawy, wbrew treści art. 106 § 3 k.p.a.

Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem - sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Nie można jednak zgodzić się ze skarżącą, że Sąd I instancji w ogóle nie rozpoznał istoty sprawy, naruszając nie tylko art. 133 § 1 p.p.s.a., ale i w sposób nieuzasadniony zawęził rozstrzygnięcie sprawy w jej granicach, co stanowi naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał bowiem interpretacji i zastosowania w sprawie art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE. To zaś, czy interpretacja i zastosowanie tego przepisu było prawidłowe, nie stanowi o słuszności, czy też bezpodstawności zarzutów dotyczących naruszenia art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a.

Kolejne zarzuty - jako mające charakter komplementarny - należało rozpoznać łącznie. Dotyczą one oddalenia przez Sąd I instancji skargi, mimo naruszenia przez organ art. 6 i 8 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE oraz art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r. oraz art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Kwestią kluczową w niniejszej sprawie było zatem dokonanie prawidłowej wykładni zawartego w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE, pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej".

W myśl tego przepisu - minister właściwy do spraw gospodarki może, na wniosek przedsiębiorcy, po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, przy czym zmiana nie może skutkować zwiększeniem pomocy publicznej.

W ocenie organu, zaakceptowanej następnie przez Sąd I instancji, przepis ten należy interpretować jako zakaz jakiejkolwiek zmiany zezwolenia skutkującej zwiększeniem pomocy publicznej, a przedłużenie obowiązywania zezwolenia będzie skutkowało zwiększeniem limitu pomocy, jak i zwiększeniem stopnia jej wykorzystania, a tym samym zwiększeniem pomocy publicznej. Zdaniem natomiast spółki, zmiana terminu obowiązywania zezwolenia w celu dostosowania go do przepisu art. 19 ust. 1 ustawy o SSE, zgodnie z którym "Zezwolenie wygasa z upływem okresu, na jaki została ustanowiona strefa", nie będzie skutkowało

zwiększeniem pomocy publicznej, co wynika z faktu, iż pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie SSE. Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w rozpoznawanej sprawie, podziela stanowisko skarżącej, że dokonana przez organ i zaakceptowana przez WSA wykładnia tego przepisu nie była prawidłowa. Stanowisko to znalazło również potwierdzenie w orzecznictwie NSA (por. wyroki NSA: z dnia 5 grudnia 2013 r., II GSK 1167/12; z dnia 28 marca 2017 r., II GSK 20/17; z dnia 19 lipca 2017 r., II GSK 3905/16, CBOSA).

Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze skarżącą w kwestii dokonania przez WSA błędnej wykładni art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE , która w konsekwencji doprowadziła do wadliwego uznania, że wnioskowana przez skarżącą zmiana zezwolenia polegająca na zmianie terminu jego obowiązywania, umożliwiając zwiększenie stopnia wykorzystania limitu pomocy - tym samym bezpośrednio skutkowałaby zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 cyt. ustawy. Konsekwencją błędnego przyjęcia, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem skarżącej z dnia 6 marca 2015 r. wystąpiła negatywna przesłanka wyłączająca możliwość zmiany zezwolenia, Minister Gospodarki wydał decyzję odmawiającą zmiany zezwolenia we wnioskowanym przez skarżącą zakresie, niezasadnie przyjmując, iż zmiana ta miałaby "skutkować zwiększeniem pomocy publicznej", podczas gdy w rzeczywistości uznać trzeba, że wnioskowana zmiana nie powodowałaby przekroczenia limitu dopuszczalnej pomocy uzależnionego od wielkości kosztów kwalifikowanych inwestycji.

Ma rację Spółka, że dokonana przez organ błędna wykładnia art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE spowodowana została przede wszystkim poprzez bezzasadne zrównanie przez Ministra Gospodarki pojęcia "zwiększenia pomocy publicznej" (która została już skarżącemu przedsiębiorcy z góry przyznana i na której wysokość sporna zmiana zezwolenia już nie wpłynie) z pojęciem "zwiększenia wykorzystania pomocy publicznej", która to okoliczność pozostaje poza zakresem przesłanek negatywnych zawartych we wspomnianym wyżej przepisie. Zgodzić należy się ze stanowiskiem, że zmiana terminu obowiązywania zezwolenia nie będzie skutkowała zwiększeniem pomocy publicznej, w rozumieniu art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE , ponieważ pomoc publiczna zostaje przyznana przedsiębiorcy już w momencie wydania zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej na terenie specjalnej strefy ekonomicznej. Zatem termin "zwiększenie pomocy publicznej" powinien być interpretowany jako

zwiększenie wielkości pomocy, na co wskazuje użycie w obydwu definicjach pojęcia "rozmiaru" oraz wyrazów z nim bliskoznacznych.

Maksymalna wielkość pomocy w przypadku skarżącej została określona bezpośrednio w art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 2 października 2003 r. o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych i niektórych ustaw - na poziomie 75% kosztów inwestycji poniesionych do 31 grudnia 2006 r. Skoro więc pomoc publiczna - zgodnie z jej istotą - przyznawana jest z góry i odpowiednio raportowana Komisji Europejskiej już w dniu wydania zezwolenia w całości, a nie dopiero w momencie faktycznego jej wykorzystania, uznać trzeba, że organ w sposób bezpodstawny zrównał w skutkach pojęcie "przyznania pomocy publicznej" z pojęciem "wykorzystania pomocy publicznej". Tym samym uznać należy, że dokonanie zmiany zezwolenia (je9° przedłużenie) pozwoliłoby jedynie na wykorzystanie przyznanej już skarżącej pomocy publicznej, co nie skutkowałoby zmianą (zwiększeniem) pomocy już przyznanej spółce jako przedsiębiorcy.

Tak więc organ, a za nim Sąd I instancji, dokonał błędnej wykładni pojęcia "zwiększenie pomocy publicznej", uznając, że jest ono równoznaczne z kwestią wykorzystania pomocy publicznej i na tej błędnej podstawie oparł swoje twierdzenie, jakoby w sprawę zachodziła przesłanka negatywna wyrażona w art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE uniemożliwiająca wydanie decyzji zgodnej z treścią wniosku spółki, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, doprowadziło bowiem do wydania negatywnej decyzji.

Zasadny również bowiem oparty na usprawiedliwionej podstawie uznać należało zarzut kasacyjny oddalenia przez Sąd I instancji skargi pomimo naruszenia przez organ art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Wskazać należy, że możliwość przedłużenia obowiązywania zezwolenia do końca okresu, na jaki ustanowiono L. Specjalną Strefę Ekonomiczną, wynika z kolejnych nowelizacji ustawy o SSE, poczynając od ustawy zmieniającej z 2000 r. która zmieniła m.in. następujące przepisy: uchylony został art 16 ust. 9, który stanowił, że zezwolenia udziela się na czas oznaczony, a art. 19 ust. 1 i 2 ustawy o SSE otrzymał następujące brzmienie: "Art. 19. 1. Zezwolenie wygasa z upływem okresu na jaki ustanowiona została strefa, z zastrzeżeniem ust. 2. Ust. 2 -zezwolenie wygasa w dniu wyczerpania przysługującego przedsiębiorcy zwolnienia, o którym mowa w art. 12 i spełnienia warunków określonych w zezwoleniu". Jednocześnie ww. ustawa zmieniająca zawierała w art. 5 przepis przejściowy,

zgodnie z którym cyt.: "Art. 5. 1. Przedsiębiorcy, którzy przed dniem wejścia w życie ustawy uzyskali zezwolenia na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy wymienionej w art. 1, zachowują przez okres ważności zezwolenia prawo do zwolnień i preferencji podatkowych określonych wart. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy. 2. W zakresie zwolnień i preferencji podatkowych przysługujących przedsiębiorcom, o których mowa w ust. 1. stosuje się przepisy art. 12-14 i 19 ustawy wymienionej w art. 1 w brzmieniu obowiązującym przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy."

Tym samym według tej ustawy do przedsiębiorców, których zezwolenia zostały wydane przed 2001 r, zastosowanie miał przepis art. 12 ustawy o SSE w brzmieniu sprzed 1 stycznia 2001 r. Przepis ten przewidywał zasadniczo, że dochody uzyskane z działalności gospodarczej prowadzonej na terenie strefy na podstawie zezwolenia, mogą być całkowicie zwolnione z podatku dochodowego w okresie równym połowie okresu, na jaki ustanowiona została strefa, a po tym terminie w części nie przekraczającej 50% takich dochodów. Ponieważ jednak w tej ustawie wprowadzono przepis przejściowy (art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.), tym samym doprowadziło to do powstania na terenie stref ekonomicznych dwóch odrębnych reżimów prawnych dla przedsiębiorców działających na podstawie zezwoleń udzielonych przed i po 1 stycznia 2001 r. Jako że była to sytuacja różnicująca sytuację przedsiębiorców, ustawodawca przeprowadzając kolejny etap harmonizacji, dążył do ujednolicenia zasad prowadzenia działalności gospodarczej na terenie stref. Dlatego też, w celu ujednolicenia zasad korzystania z pomocy publicznej przedsiębiorcom działającym na terenie specjalnych stref ekonomicznych, ustawą zmieniającą z 2003 r. dokonano ponownej zmiany przepisów strefowych. Celem nowelizacji było także dostosowanie polskiego prawa do regulacji unijnych. Narzędziem do przeprowadzenia ponownego ujednolicenia przepisów strefowych było m.in.: uchylenie art. 13 ustawy o SSE gwarantującego przedsiębiorcom niepogarszanie warunków korzystania ze zwolnień podatkowych oraz uchylenie w art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. z jednoczesnym wprowadzeniem do ustawy zmieniającej z 2003 r. art. 6 ust. 1, zgodnie z którym: "Przedsiębiorca, który uzyskał zezwolenie przed dniem 1 stycznia 2001 r. może wystąpić z wnioskiem do ministra właściwego do spraw gospodarki o jego zmianę polegającą na zastosowaniu do tego przedsiębiorcy przepisów dotyczących zwolnień podatkowych określonych w art. 5 w miejsce przepisów art. 12 ustawy, o której mowa w art. 1 w brzmieniu z dnia 31

grudnia 2000 r." Dodatkowo według ustawodawcy do tych sytuacji nie stosowało się jedynie art. 19 ust. 4 ustawy w nowym brzmieniu, co tylko potwierdza, że w pozostałym zakresie (a więc co do ust. 1) - tak. Ustawa zmieniająca z 2003 r. dała zatem przedsiębiorcom możliwość podjęcia decyzji, według jakich regulacji prawnych zamierzają korzystać z pomocy publicznej.

Spółka wnioskiem z [...] grudnia 2007 r. wystąpiła do organu o zmianę zezwolenia oraz zdecydowała się na stosowanie nowych regulacji dotyczących korzystania z pomocy publicznej (zgodnych z regułami unijnymi). Ta sama ustawa jednocześnie uchylała art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r. Oznacza to, że z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej z 2003 r. przestały obowiązywać przepisy przejściowe ustawy zmieniającej z 2000 r., a więc także do tzw. "starych zezwoleń" (wydanych przed 1 stycznia 2001 r.) należało od tej daty stosować wszelkie regulacje ustawy zmieniającej z 2000 r., w tym przepis dotyczący wygaszania zezwoleń z upływem terminu, na jaki ustanowiona została specjalna strefa ekonomiczna (a więc najpierw do 31 grudnia 2020 r. następnie do 31 grudnia 2026 r.).

Spółka, występując z wnioskiem o zmianę zezwolenia Nr [...] z [...] maja 1999 r., dobrowolnie zrezygnowała zatem z warunków prowadzenia działalności gospodarczej przyznanych jej w zezwoleniu na "starych zasadach", a wydanie decyzji zmieniającej miało te rezygnacje jednoznacznie potwierdzić. Nie jest w sprawie sporne, że do spółki znalazły zastosowanie zasady ograniczania wysokości zwolnienia (limity dotyczące maksymalnej intensywności tej pomocy). Naczelny Sąd Administracyjny podziela także stanowisko spółki, że na podstawie wskazanych przepisów prawa powinny mieć do niej zastosowanie także te, które wprost w określają (w art. 19 ust. 1), że zezwolenie strefowe wygasa z chwilą upływu terminu na jaki ustanowiona została strefa. Skoro bowiem zezwolenia strefowe wydane przedsiębiorcom przed wejściem w życie ustawy zmieniającej z 2000 r. przewidywały praktycznie całkowite zwolnienie od podatku dochodowego od osób prawnych i fizycznych na czas równy połowie okresu, na który ustanowiona zostały strefy ekonomiczne, oczywistym jest, że termin ważności zezwoleń stanowił wówczas jedyną przesłankę limitująca wielkość pomocy przyznanej przedsiębiorcom. Nie funkcjonowały wówczas takie pojęcia jak: intensywność pomocy, maksymalna wysokość wydatków kwalifikujących się do objęcia wsparciem, czy termin zakończenia realizacji inwestycji. Na skutek jednak ustawy zmieniającej z 2003 r. i wprowadzenia maksymalnej kwoty kosztów inwestycji i maksymalnego terminu dla

ich poniesienia, pozostawienie w zezwoleniach daty dziennej, po której zezwolenie miałoby wygasać, straciło jakiekolwiek racjonalne uzasadnienie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny zgadza się ze stanowiskiem skarżącej że wniosek spółki z [...] marca 2015 r. miał w istocie charakter porządkujący i formalnie potwierdzający zaistniały stan faktyczny, a jego celem nie było uzyskanie pomocy publicznej w większym wymiarze niż ten już przyznany, a jedynie usystematyzowanie zasad korzystania z pomocy publicznej w oparciu o zezwolenie Nr [...] z dnia [...] maja 1999 r.

W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że błędna jest interpretacja przepisów zastosowana w sprawie przez organ i zaaprobowana przez Sąd I instancji, prowadząca do nierównego traktowania beneficjentów, który z jednej strony otrzymują pomoc publiczną na jednakowych zasadach, podczas gdy z drugiej strony tylko niektórzy z nich mają możliwość jej efektywnego wykorzystania w pełnym okresie, na jaki została ustanowiona strefa, zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy o SSE. Oznacza to, że kierując się równością wobec prawa, które przewiduje termin obowiązywania specjalnych stref ekonomicznych do 31 grudnia 2026 r., wnioskowana zmiana zezwolenia spółki powinna nastąpić niejako automatycznie, zmierza bowiem do umożliwienia spółce działania na terenie specjalnej strefy ekonomicznej tak długo, jak pozostali beneficjenci, którym wydano zezwolenia po 1 stycznia 2001 r. i nie spowoduje zwiększenia przyznanej już spółce wysokości pomocy publicznej.

Uznanie przez Naczelny Sąd Administracyjny za usprawiedliwione zarzutów naruszenia przepisów postępowania ujętych w punkcie I 2 a), b) i c) skargi kasacyjnej powoduje w konsekwencji trafność zarzutów materialnych sformułowanych w punkcie II petitum skargi kasacyjnej, tj. art. 19 ust. 4 pkt 2 ustawy o SSE; art. 5 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy zmieniającej z 2003 r., art. 3 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 5 ustawy zmieniającej z 2000 r.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał też za zasadny zarzut błędnej wykładni art. 6 ust. 1 i 2 oraz ust 4 w zw. z art. 5 ust 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. w zw. z art. 19 ust. 1 i 4 ustawy o SSE. Wskazać należy, że art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. wskazuje wprawdzie wprost, że we wniosku o konwersję zezwolenia można wnosić także o zmianę warunków zezwolenia - nie oznacza to jednak, jak błędnie przyjął Sad I instancji, że jest to jedyny tryb umożliwiający zmianę zezwoleń.

Konwersja zezwolenia miała bowiem na celu zrównanie sytuacji przedsiębiorców i dopasowanie przepisów polskich do regulacji unijnych. Przedsiębiorcy, którzy wyrazili wolę na przekształcenie zezwolenia zrzekli się niejako praw nabytych w zakresie wysokości pomocy, publicznej - sytuacja wielu przedsiębiorców mogła więc ulec pogorszeniu. Aby więc z jednej strony zachęcić przedsiębiorców do złożenia wniosku

0. konwersję, a z drugiej wynagrodzić im pogorszenie się ich sytuacji prawnej, w ust.

2 art. 6 ustawy zmieniającej z 2003 r. ustawodawca przewiedział możliwość

jednoczesnej zmiany zezwolenia w tym samym postępowaniu dotyczącym konwersji,

w którym nie miały zastosowania rygorystyczne zasady zmiany zezwoleń określone

w art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w ówczesnym brzmieniu (a zatem na preferencyjnych

w porównaniu do ówczesnych przepisów zasadach). W szczególności zgodnie z art.

6 ust. 2 zmiana zezwolenia mogła dotyczyć zmiany w zakresie poziomu zatrudnienia

1. wielkości nakładów inwestycyjnych, co stanowiło wyjątek od obowiązujących

wówczas regulacji. Zgodnie bowiem z art. 19 ust. 4 ustawy o SSE w ówczesnym

brzmieniu "Minister właściwy do spraw gospodarki może na wniosek przedsiębiorcy,

po zasięgnięciu opinii zarządzającego strefą, zmienić zezwolenie, z tym że ustalenie

dla przedsiębiorcy korzystniejszych niż dotychczasowe warunków prowadzenia

działalności gospodarczej może nastąpić, jeżeli niemożność ich dotrzymania jest

spowodowana wykazanymi przez przedsiębiorcę okolicznościami od niego

niezależnymi. (...) Zmiana warunków zezwolenia nie może dotyczyć obniżenia

określonego w zezwoleniu poziomu zatrudnienia, o którym mowa w art. 16 ust. 2 pkt

1.").

Biorąc więc pod uwagę powyższe okoliczności, uznać należy, że możliwość zmiany zezwolenia na podstawie art. 6 ust. 2 ustawy zmieniającej z 2003 r. (a więc w trybie preferencyjnym, umożliwiającym zmianę elementów, których zmiana na podstawie przepisów ogólnych byłaby niemożliwa) miała stanowić pewną zachętę dla przedsiębiorców, aby zdecydowali się na dokonanie konwersji zezwolenia (a więc przyczynili się do dopasowania polskiego systemu prawnego do regulacji unijnych). Nie można jednak uznać, że w związku z ww. regulacją od momentu pozytywnego rozpatrzenia wniosku o konwersję zezwolenia przedsiębiorcy ci niejako zrzekali się możliwości zmiany zezwolenia w późniejszym terminie (na podstawie przepisów ogólnych). Powyższy przepis nie wyłączał bowiem stosowania (poza postępowaniem dotyczącym konwersji zezwolenia) art. 19 ust. 4 ustawy o SSE, a zatem nie wykluczał zmiany zezwolenia na zasadach ogólnych. WSA dokonał błędnej wykładni

art. 19 ust 1 ustawy o SSE, uznając, że przepis ten ma zastosowani do zezwoleń wydanych na czas nieoznaczony. Skoro ustawodawca, jak wyżej wskazano, zdecydował się na wprowadzenie takiego przepisu, nie różnicując rodzajów zezwoleń, do których ma mieć zastosowanie, jego intencją było, aby znalazł on zastosowanie do wszystkich zezwoleń. Tym bardziej, że w momencie wejścia w życie tego przepisu nie istniała już możliwość wydawania innych zezwoleń, niż na czas nieoznaczony. Rację ma skarżąca, wskazując, że celem ustawy zmieniającej z 2000 r. i ustawy zmieniającej z 2003 r. było odejście od rozróżnienia zezwoleń z uwagi na okres ich obowiązywania i zrównanie ich przez jednolite określenie daty końcowej jako daty funkcjonowania SSE. A skoro tak, to do spółki należało zastosować art. 19 ust 1 ustawy o SSE.

Oparcie skargi kasacyjnej na usprawiedliwionych podstawach obligowało Naczelny Sąd Administracyjny do uchylenia zaskarżonego wyroku. Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona w rozumieniu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, uchylając decyzje organów obu instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, tj. wniosku spółki o zmianę przedmiotowego zezwolenia, organ weźmie pod uwagę wykładnię przepisów prawa zaprezentowaną w niniejszym orzeczeniu.

O kosztach postępowania w kwocie 1000 zł orzeczenie wydano w oparciu o art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 461 ze zm.) oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z pkt 2 lit. a i § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800). Na powyższą kwotę składają się: wpis od skargi - 200 zł; wpis od skargi kasacyjnej -100 zł; opłata kancelaryjna za odpis wyroku wraz z uzasadnieniem - 100 zł oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej przed sądem pierwszej instancji - 240 zł oraz przed sądem odwoławczym - 360 zł.