Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1671/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 136 i 137
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 107  par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 1  pkt 89  lit. a i  art. 19
journal: Dz.U. 2004 nr 141 poz 1492
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw
article: art. 145  par. 1  pkt 1  lit. a i c,  art. 153
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 2 i  art. 165  ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Maria Tarnowska Protokolant specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. sprawy ze skarg W. M., H. W. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej: a) M. J. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów wpisu sądowego; b) W. M. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...]lipca 2011 r., nr [...]uchylił w całości decyzję Starosty [...] z dnia [...]stycznia 2010 r., nr [...] i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], będącej częścią dawnej działki nr [...]z dawnego obrębu [...], stanowiącej aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]o powierzchni [...]m2.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...]września 1975 r., nr [...] wydaną przez Naczelnika Dzielnicy [...] Skarb Państwa nabył od H. Z., J. B., M. S., Z. M. i S. M. nieruchomość położoną w W. przy ul. [...]o łącznej powierzchni [...]ha z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego [...]" wraz z lokalizacją ulic miejskich na podstawie decyzji lokalizacyjnych z dnia [...]czerwca 1973 r., nr [...] i [...] wydanych przez Wydział Urbanistyki i Architektury Prezydium Rady Narodowej W..

Decyzją Prezydenta W. z dnia [...]maja 1980 r. nr [...]został zatwierdzony plan realizacyjny zespołu szkół w osiedlu [...]w W.. Decyzja ta - na skutek nie uzyskania pozwolenia na budowę - utraciła swą ważność.

Następnie dnia [...] grudnia 1981 r. wydano orzeczenie nr [...] zatwierdzające plan realizacyjny – ogólny zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. oś. [...] wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych. Termin ważności niniejszej decyzji upływał z dniem [...] grudnia 1982 r., jednak decyzją z dnia [...]września 1984 r., nr [...], przedłużono jej ważność do dnia [...] marca 1985 r.

Natomiast decyzją Kierownika Wydziału Architektury Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...]września 1984 r., nr [...] zezwolono na budowę szkoły środowiskowej w osiedlu [...]na nieruchomości w W.

Protokołem z dnia [...]września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie nr [...].

W dniu 19 września 1997 r. poprzedni współwłaściciele i ich spadkobiercy wystąpili do Urzędu Rejonowego w W. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości niewykorzystanej na cel wywłaszczenia.

Krąg następców prawnych poprzednich właścicieli nieruchomości wynika z:

- postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] kwietnia 1980 r. sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po S. M. nabył Z. M.

- postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 1997 r., sygn. akt [...], na mocy którego spadek po J. B. nabyła B. M.

- postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] listopada 2003 r., sygn. akt [...], z mocy którego spadek po H. Z. nabyły M. J. i H. W.,

- postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] lipca 2007 r., sygn. akt [...], zgodnie z którym spadek po Z. M. nabyły W. M. i E. M,

- aktu poświadczenia dziedziczenia z dnia [...] grudnia 2009 r., na podstawie którego spadek po M. S. nabyła w całości M. J.

Decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w W z dnia [...] grudnia 1997 r., nr [...] orzeczono o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej działki nr [...] i nr [...], z obrębu [...]o łącznej powierzchni [...] ha. Przedmiotowa decyzja stała się ostateczna w dniu 12 stycznia 1998 r.

Ponadto Kierownik Urzędu Rejonowego w W. orzeczeniem z dnia [...] grudnia 1997 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości, stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...]o powierzchni [...] ha. Decyzja ta stała się ostateczna w dniu 12 stycznia 1998 r.

Postanowieniem z dnia [...]lutego 2009 r., nr [...] Wojewoda [...] wyznaczył Starostę [...] jako organ właściwy do załatwienia sprawy zwrotu działki nr [...], z obrębu [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...]stycznia 2010 r., nr [...] orzekł zwrot nieruchomości położonej w W., będącej częścią dawnej działki nr [...]z dawnego obrębu [...], stanowiącej aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, pochodzącej ze zbioru dokumentów [...], na rzecz: W. M. w [...] częściach, E. M. w [...] częściach, M. J. w [...]częściach, B. M. w [...] częściach, H. W. części. W pkt II decyzji zobowiązał ww. osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie [...] zł oraz kwoty [...] zł stanowiącej zwiększenie wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po wywłaszczeniu tj. wybudowaniu na gruncie części: uzbrojenia, oświetlenia i ogrodzenia (łącznie [...] zł). Ponadto orzekł o sposobie i terminie zwrotu ww. należności.

W uzasadnieniu orzeczenia organ powołał art. 136 ust. 3 i art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i stwierdził, że wystąpienie jednej z przesłanek zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakazuje organowi administracji uznać tę nieruchomość za zbędną, a to oznacza konieczność jej zwrotu.

Dodał, że protokołem z dnia [...] września 1990 r. dokonano odbioru i przekazania do użytku obiektu – zadanie [...]. Zgodnie z jego zapisami roboty budowlane wykonywane były w okresie od [...] maja 1986 r. do [...] września 1990 r.

Starosta wskazał, że zgromadzona w sprawie dokumentacja fotograficzna, tj. zdjęcia lotnicze z [...] Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w W. z 1982 r. oraz 1987 r. jednoznacznie pokazują, iż w okresie od wywłaszczenia do 1985 r., na zwracanym terenie w granicach działki nr [...] nie ma śladów realizowanych lub zrealizowanych obiektów inwestycyjnych.

Z powyższego wynika, iż rozpoczęcie prac związanych z celem wywłaszczenia miało miejsce 9 lat od daty wywłaszczenia, zaś ich zakończenie 15 lat od wywłaszczenia.

Odnosząc się zaś do twierdzeń, iż prace przy budowie szkoły zostały rozpoczęte jeszcze w 1981 r. w formie badań geologicznych oraz opracowania niezbędnej dokumentacji technicznej organ uznał, że nie mają one wpływu na ocenę przesłanek określonych w przepisach prawa. Dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest bowiem zarówno faktyczne jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji mające potwierdzenie w stosownych dokumentach (pozwolenie na budowę, pozwolenie na użytkowanie).

Natomiast jeżeli pomimo upływu 10 lat cel nie został zrealizowany, wówczas nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, a poprzedni właściciel może skutecznie żądać jej zwrotu. W powyższej sprawie spełniony został wymóg określony w art. 137 ust. 1 ugn, skutkujący zwrotem nieruchomości.

Starosta [...] wskazał również, że oględziny terenu przeprowadzone z udziałem stron w dniu [...] kwietnia 2009 r. wykazały, iż na części ww. działki nr [...] znajduje się: kort tenisowy, wyasfaltowana droga stanowiąca dojazd do szkoły i pływalni, wyasfaltowany teren z hałdami ziemi i gruzu (teren z oświetleniem). Za betonowym murem umiejscowione są wysokie hałdy ziemi. Teren został ogrodzony w granicach terenu szkolnego. Na części działki znajduje się część zdewastowanego rozbiegu do skoków w dal.

Organ pierwszej instancji przytoczył treść art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz podniósł, że zwrot odszkodowania orzeczono na podstawie operatu szacunkowego z dnia [...] grudnia 2009 r. sporządzonego przez rzeczoznawców majątkowych – I. S. i J. L., w którym ustaliły one kwotę zwaloryzowanego odszkodowania podlegającą zwrotowi na rzecz W., wartość rynkową nieruchomości oraz czy po wywłaszczeniu na nieruchomości były podjęte działania, które zmieniłyby jej wartość.

Dodał, że wykonany przez rzeczoznawców majątkowych operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2009 r. spełnia wymogi formalno-prawne i został dopuszczony jako dowód w sprawie.

W złożonych od powyższej decyzji odwołaniach Prezydent W. i [...] Centrum Sportu i Rekreacji w W. zakwestionowali prawidłowość rozstrzygnięcia Starosty, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Prezydent W. podkreślił, iż inwestycja w postaci budowy osiedla mieszkaniowego [...] została zrealizowana zgodnie z planem realizacyjnym, zatwierdzonym decyzją z dnia [...] grudnia 1981 r. nr [...]. Stwierdził też, iż znaczna część inwestycji została zrealizowana w terminach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Po rozpoznaniu odwołań, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Od powyższego orzeczenia została wniesiona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który po jej rozpoznaniu wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1138/10 uchylił zaskarżoną decyzję.

Sąd uzasadnił, że Wojewoda [...] powinien przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe zmierzające do ustalenia charakteru władania działką nr [...], przez wykazane w ewidencji gruntów i budynków Licea Ogólnokształcące oraz statusu prawnego [...] Centrum Sportu i Rekreacji w W. Następnie, w zależności od poczynionych ustaleń zadecydować o przyznaniu tym podmiotom przymiotu strony w postępowaniu. Sąd wskazał również, że przedłożony w sprawie operat szacunkowy z dnia [...] grudnia 2009 r., może być podstawą ustalenia kwoty zwaloryzowanego odszkodowania.

Ponadto stwierdził, iż trafne jest stwierdzenie, że pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ugn może dotyczyć również prac projektowych i geologicznych realizowanych w ramach danej inwestycji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] orzekł o umorzeniu postępowania odwoławczego, wszczętego na skutek odwołania [...] Centrum Sportu i Rekreacji od decyzji Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...], a zatem do rozpoznania zostało odwołanie Prezydenta W.

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] z [...] stycznia 2010 r., nr [...] w całości i orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w W. [...], będącej częścią dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...], stanowiącej aktualnie wg ewidencji gruntów i budynków działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wojewódzki wskazał, że w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 listopada 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1138/10 wydał wytyczne, w związku z czym Wojewoda [...] ustalił, iż [...] Liceum Ogólnokształcące i [...] Liceum Ogólnokształcące [...] nie dysponują tytułem prawnorzeczowym do działki [...] z obrębu [...], a w konsekwencji, że ww. szkoły nie posiadają przymiotu strony w niniejszym postępowaniu.

Organ stwierdził też, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wywłaszczona z przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...] " - zgodnie z decyzjami lokalizacyjnymi nr [...] i nr [...] i dodał, że z tak określonego w treści decyzji celu wywłaszczenia nieruchomości trudno jest jednoznacznie stwierdzić jakie konkretnie obiekty powinny znajdować się na wywłaszczonej nieruchomości. W takim przypadku precyzyjne określenie celu wywłaszczenia powinno nastąpić w oparciu o całą dokumentację, stanowiącą podstawę wywłaszczenia np. planu realizacyjnego inwestycji.

Wskazał ponadto, iż nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania, objęta została również decyzją z dnia [...] maja 1980 r., nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego zespołu szkół w osiedlu [...] w W., a następnie - wobec nie uzyskania pozwolenia na budowę na ww. teren - w dniu [...] grudnia 1981 r. kolejną decyzją zatwierdzającą plan realizacyjny zagospodarowania terenu inwestycji zespolonej szkoły środowiskowej w W. osiedla [...] wraz ze stanowiącymi integralną część decyzji szkicami koncepcyjnymi projektowanych obiektów budowlanych: szkoły z przedszkolem, zespołu sportowego i szkoły bez przedszkola. Następnie, orzeczeniem z dnia [...] września 1984 r. została przedłużona ważność tego orzeczenia do dnia [...] marca 1985 r.

Organ podkreślił, że z decyzji o zatwierdzeniu planu realizacyjnego z dnia [...] grudnia 1981 r. wynika bezspornie iż przedmiotowa działka przeznaczona była pod realizację: kortów tenisowych, bieżni, rozbiegu do skoczni w dal, boiska do gry w piłkę koszykową, ręczną i siatkówkę, parkingu samochodowego oraz ciągów pieszo-jezdnych.

Wojewoda podniósł, iż w trakcie oględzin ww. nieruchomości ustalono, że znajduje się na niej kort tenisowy, wyasfaltowany teren z hałdami ziemi i gruzu (teren z oświetleniem). Teren jest ogrodzony w granicach szkoły, a na części działki znajduje się część zdewastowanego rozbiegu do skoków w dal. Nadto, oględziny nieruchomości przeprowadzone przez rzeczoznawcę majątkowego w grudniu 2009 r. wykazały, iż na części działki usytuowana jest część kortu tenisowego, wewnętrzna droga asfaltowa, dwie nieużytkowane i zniszczone bieżnie oraz część asfaltowego placu. Z kolei w południowo - zachodniej części działki realizowana jest inwestycja związana z budową stadionu sportowego, ogrodzonego od północnej strony.

Organ stwierdził, iż objęta postępowaniem nieruchomość nie podlega zwrotowi na podstawie art. 137 ust. 1 ugn, bowiem bezspornym jest, że została ona zagospodarowana zgodnie ww. decyzją z dniu [...] grudnia 1981 r., w tym istotny etap inwestycji zrealizowano w terminach z art. 137 ust. 1 ugn.

Wojewoda dodał, że zbędności nieruchomości w omawianym znaczeniu nie można natomiast wyprowadzać ze zdarzeń, które nastąpiły po osiągnięciu celu wywłaszczenia, jak również z faktu, iż po zrealizowaniu celu wywłaszczenia stan nieruchomości uległ pogorszeniu i zniszczeniu uległa infrastruktura towarzysząca szkole, gdyż nie ma to znaczenia dla rozpatrzenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Ocena, czy na nieruchomości doszło do faktycznej realizacji celu publicznego, nie może zostać oparta wyłącznie na określeniu, czy bezpośredni cel wywłaszczenia został osiągnięty, ale musi również uwzględniać realizację wszelkiej niezbędnej infrastruktury związanej z celem dokonanego wywłaszczenia. Realizacja inwestycji celu publicznego, na wywłaszczonej nieruchomości, oznacza tym samym również realizację infrastruktury niezbędnej dla osiągnięcia celu wywłaszczenia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2004, sygn. akt I OSK 581/08 i z dnia 7 września 2007 r., sygn. akt I OSK 1324/06, niepubl., wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Po 451/10). Istotne jest również to, iż w przypadku realizacji inwestycji, na którą składa się kompleks obiektów i urządzeń, oceny przesłanek z art. 137 ust. 1 ugn nie można dokonywać w odniesieniu do poszczególnych elementów zorganizowanej całości (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 946/07).

Wskazana uprzednio działka nr [...] z obrębu [...] wchodziła w skład planowanej dużej inwestycji zespołu szkół wraz z zespołem obiektów sportowych przy ul. [...]. Na działce tej zrealizowane miały być obiekty sportowe obsługujące mającą powstać szkołę. W takiej sytuacji prace zmierzające do budowy tak dużego kompleksu obejmują zwykle w pierwszej kolejności prace planistyczne, geodezyjne i realizację infrastruktury technicznej. Oczywistym jest, iż przedmiotowa działka, na której planowano realizację urządzeń sportowych obsługujących szkołę, została zagospodarowana w te urządzenia dopiero po jej wybudowaniu.

Materiał dowodowy wskazuje, że powyższa inwestycja w założeniu miała być realizowana w terminach dłuższych niż określone w art. 137 ust. 1 ugn, co wynika na przykład ze znajdujących się w aktach niniejszej sprawy dyrektyw realizacji budowy szkoły środowiskowej z października 1981 r. Na działce nr [...] z obrębu [...] prace planistyczne, geologiczne oraz realizacja niezbędnej infrastruktury technicznej szkoły, wykonywane były od roku 1980 (5 lat od wywłaszczenia). Powyższe potwierdzają znajdujące się w aktach sprawy dokumenty np. opis techniczny projektu z dnia [...] lipca 1981 r.,

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. wniosły – W. M., M. J. i H. W.

Pierwsza ze skarżących wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zarzuciła jej:

1) naruszenie art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) przez stwierdzenie, że nie zostały spełnione przesłanki zwrotu wyżej opisanej nieruchomości, gdy ewidentnie przy zagospodarowaniu nieruchomości nastąpiło przekroczenie terminów określonych w art. 137 ust. 1 tej ustawy,

2) naruszenie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 7 i 77 oraz 107 § 3 kpa, poprzez brak wszechstronnego rozpatrzenia sprawy,

3) naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez niezastosowanie się organu odwoławczego do oceny prawnej i wskazań, co do dalszego postępowania wyjaśniającego w sprawie, zawartych w kasacyjnym wyroku Sądu administracyjnego.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że decyzja Wojewody [...] w sposób rażący narusza prawo materialne, a także przepisy postępowania administracyjnego, jak też wydana została z ewidentnym naruszeniem wskazań, powołanych w wydanym w sprawie wyroku Sądu administracyjnego.

M. J. w bardzo obszernej skardze zaskarżyła ww. decyzję Wojewody w całości i wniosła o stwierdzenie jej nieważności lub ewentualnie o jej uchylenie. Skarżąca zarzuciła orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez jego wadliwe zastosowanie, tj. uznanie, iż nieruchomość położona w W. przy ul. [...], oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, stanowiąca część dawnej działki nr [...] z dawnego obrębu [...] nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika jednoznacznie, że w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu publicznego wywłaszczenia określonego w decyzji wywłaszczeniowej;

2) art. 137 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., poprzez jego rażąco wadliwe zastosowanie przejawiające się stwierdzeniem, iż uprzednio wskazana nieruchomość nie stała zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, pomimo że z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika wprost (co przyznał organ administracji w uzasadnieniu skarżonej decyzji), że pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie został zrealizowany cel publiczny wywłaszczenia; określony w decyzji wywłaszczeniowej, albowiem został on osiągnięty dopiero po upływie 15 lat. Naruszenie to przybrało postać rażącego naruszenia prawa;

3) art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną interpretację tego przepisu prawa, która doprowadziła do wadliwego wniosku, iż z rozpoczęciem prac związanych z realizacją celu publicznego wywłaszczenia w okresie 7 lat od dnia, w którym decyzja administracyjna w przedmiocie wywłaszczenia stała się ostateczna, należy utożsamiać sam fakt podejmowania działań prawnych (przygotowujących inwestycję budowlaną), zaś irrelewantne dla dokonania stwierdzenia tego rodzaju działań pozostają czynności faktyczne (prowadzenie prac budowlanych);

4) art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn, poprzez błędną interpretację tego przepisu prawa i pominięcie okoliczności faktycznych sprawy - konieczności osiągnięcia celu wywłaszczenia w okresie 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, niezależnie od tego z jakiego rodzaju charakterem inwestycji i jaką jej skalą mamy do czynienia w danej sprawie wywłaszczeniowej. Wzmiankowane naruszenie przybrało w przedmiotowej sprawie postać rażącego naruszenia prawa;

5) art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez nieuprawnione i niczym nieuzasadnione ograniczenie publicznego prawa podmiotowego do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz przyjęcie takiej interpretacji przepisów ww. ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., które marginalizują znaczenie zdefiniowanego w tym akcie normatywnym pojęcia "zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu" (art. 137 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami). Tym samym Wojewoda [...] zastosował rozszerzającą wykładnię przesłanek odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Ponadto zarzuciła naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

1) art. 138 § 1 pkt 2 kpa, poprzez uznanie, że zachodzą przesłanki uchylenia decyzji administracyjnej Starosty [...] z dnia [...] stycznia 2010 r.;

2) art. 7 i art. 77 kpa, poprzez zaniechanie przez Wojewodę [...] wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w konsekwencji doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i wydania decyzji w oparciu o ustalenia niezgodne z rzeczywistością, czego oczywistym przejawem było stwierdzenie, że objęta niniejszym postępowaniem nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

3) art. 8 kpa, poprzez przeprowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, czego wyrazem jest treść uzasadnienia skarżonej decyzji administracyjnej;

4) art. 80 kpa, poprzez naruszenie swobodnej oceny dowodów przejawiające się wybiórczym traktowaniem zebranego materiału dowodowego oraz przedstawieniem dowolnych wniosków;

5) art. 107 § 3 w powiązaniu z art. 11 kpa, poprzez zamieszczenie w zaskarżonej decyzji administracyjnej uzasadnienia, które w sposób schematyczny i nieprzekonujący logicznie przedstawia dowody, na których oparł się organ. Uzasadnienie nie wskazuje także przyczyn, z powodu których pewnym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej;

6) art. 107 § 3 kpa w powiązaniu z art. 11 kpa, poprzez zaniechanie wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji administracyjnej i przedstawienie przesłanek przyjęcia określonej interpretacji przepisu art. 137 ust. 1 ugn w okolicznościach faktycznych sprawy administracyjnej, która doprowadziła do uznania, że ww. nieruchomość nie stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji nie przedstawił również przekonującego wywodu jurydycznego przemawiającego za koniecznością zastosowania art. 138 § 1 pkt 2 kpa.

7) art. 107 § 1 kpa, poprzez zaniechanie wykazania przez Wojewodę [...] podstawy prawnej rozstrzygnięcia skarżonej decyzji administracyjnej, tj. art. 136 i 137 ust. 1 ugn.

Wskazała ponadto, że powyższe naruszenia prawa miały wpływ na wynik sprawy.

Z kolei H. W. zarzuciła decyzji Wojewody [...] obrazę i naruszenie przepisów obowiązującego prawa. Wniosła również o jej uchylenie i doprowadzenie do wydania rzetelnego rozstrzygnięcia, zgodnego z prawem i poczuciem sprawiedliwości.

Stwierdziła, że Wojewoda [...] w decyzji dopuścił się następujących błędów i uchybień:

1) błędnie zinterpretował pojęcie "prac", o których mowa w art. 137 ust. 1 ugn;

2) jednostronnie i wybiórczo zacytował wydany w niniejszej sprawie, wcześniejszy wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt. I SA/Wa 1138/10;

3) w sposób rażący pominął dyspozycje art. 137 ust. 1 i 2 ugn, co do terminów realizacji inwestycji i związanego z ich niedochowaniem obowiązku zwrotu nieruchomości;

4) błędnie opisał i ustalił cel wywłaszczenia wynikający z decyzji z dnia [...] grudnia 1981 r., pomijając bardzo istotny element w sprawie, tj. stadion z bieżnią, boisko do gry w piłkę nożną i stanowisko do rzutu kulą, młotem i dyskiem;

5) błędnie ustalił zakres zrealizowania celu wywłaszczenia;

6) obraził przepisy prawa materialnego, poprzez stwierdzenie, że zakończenie prac nastąpiło 15 lat od dnia wywłaszczenia, a pomimo to odmówił zwrotu nieruchomości;

Ponadto skarżąca stwierdziła, że Wojewoda [...] usankcjonował "wskrzeszenie" z dwuletniego niebytu decyzji nr [...], wprowadził i zastosował w uzasadnieniu nowe, niezrozumiałe instytucje i pojęcia prawne nieznane w ugn.

Dodała, że organ odwoławczy potwierdził nieprawdę, stwierdzając, iż z zebranej dokumentacji wynika, że na działce ew.[...] prowadzone były prace geologiczne od 1980 r., jednak w całości zebranego materiału dowodowego nie udało się ustalić takiego dokumentu.

W odpowiedzi na powyższe skargi Wojewoda [...] wniósł o oddalenie wniesionych skarg, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu, bowiem nie zostały wskazane żadne nowe okoliczności sprawy, mogące mieć wpływ na sposób rozstrzygnięcia.

Postanowieniami z dnia 14 października 2011 r. – działając na postawie art. 111 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd postanowił połączyć do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy o sygn. akt I SA/Wa 1671/11, I SA/Wa 1672/11, I SA/Wa 1673/11 i prowadzić je dalej pod sygnaturą I SA/Wa 1671/11.

Następnie we wniesionym do Sądu piśmie procesowym z dnia 19 marca 2012 r. W. M. przedstawiła w załączeniu opinię prawną prof. UAM dr hab. M. S. w przedmiocie oceny legalności decyzji administracyjnej organu II instancji wskazując, że wynika z niej jednoznacznie, iż działania Wojewody [...] stanowiły naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, a objęta postępowaniem nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia.

W odpowiedzi na powyższe pismo Prezydent W. pismem z dnia 18 maja 2012 r. (data prezentaty) zaprzeczył, iż działania Wojewody [...] stanowiły naruszenie przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy i wniósł o oddalenie skarg. Stwierdził, iż cel wywłaszczenia został zrealizowany, o czym świadczą wykonane inwestycje, zgodnie z planem realizacyjnym.

Na rozprawie w dniu 25 maja 2012 r. W. i E. M. przedłożyły opinię B. B. dotyczącą interpretacji sytuacji odfotografowanej na archiwalnych zdjęciach lotniczych z lat 1982 i 1987 obejmujących działkę ewidencyjną [...], z obrębu [...] w dzielnicy [...] na okoliczność realizacji projektu, pod który nastąpiło wywłaszczenie. Z opinii tej wynikało, że zarówno w 1982 r. jak i w 1987 r. na obszarze, w którego zasięg wchodzi działka ewidencyjna [...], zgodnie z sytuacją odfotografowaną na zdjęciach lotniczych, brak jest szczegółów sytuacyjnych mogących potwierdzić wykonanie choćby jednego z elementów stanowiących tereny sportowe. Ponadto, nie został w tym czasie zrealizowany projekt wykonania i zagospodarowania terenów sportowych. Sąd postanowił dopuścić ww. dokument jako dowód w sprawie.

W dniu 29 maja 2012 r. (data prezentaty) Prezydent W. przedłożył Sądowi załącznik do protokołu rozprawy, w którym ustosunkował się do przedłożonego na rozprawie dowodu z ww. dokumentu stwierdzając, że zaprezentowane w nim stanowisko jest bezzasadne i nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ww. ustawy).

Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy uznać, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że materialno-prawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowiły art. 136 i 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r., Nr 102, poz. 651 ze zm.), określające przesłanki - po spełnieniu których można uznać - iż nieruchomość stała się zbędna na cel, na który została wywłaszczona, a następnie ocenić, czy podlega ona zwrotowi.

Zgodnie z art. 136 ust. 3 warunkiem skutecznej realizacji roszczenia o zwrot jest wykazanie w toku postępowania administracyjnego, że nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Uznanie nieruchomości za zbędną w powyższym rozumieniu następuje natomiast w przypadkach określonych w art. 137 ust. 1 ustawy, tj. jeżeli:

1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo

2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany.

W powyższych punktach ustawodawca zawarł dwie przesłanki, z których przynajmniej jedna musi być spełniona, by można uznać nieruchomość za zbędną. W odniesieniu do normy zawartej w art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy są to zatem dwie okoliczności faktyczne: upływ czasu (7 lat) od momentu wywłaszczenia (przejęcia) nieruchomości oraz pozostawienie nieruchomości w stanie niezmienionym, mimo ważnej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji, czy decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi tu o sytuację, gdy we wskazanym terminie - bez względu na przyczynę takich zaniechań - w ogóle nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia (przejęcia). Przesłanka z art. 137 ust.1 pkt 1 ustawy zachodzi zatem w szczególności w razie pozostawienia nieruchomości w stanie niezmienionym, a więc takim jak w czasie wywłaszczenia (przejęcia), bez rozpoczęcia prac związanych z robotami budowlanymi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Jednocześnie podnieść należy, iż - jak wynika z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego - wywłaszczona nieruchomość, która została wykorzystana na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, może zostać zwrócona poprzedniemu właścicielowi lub jego spadkobiercy na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jeżeli prace związane z realizacją tego celu zostały rozpoczęte po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna (porównaj wyrok NSA z dnia 4 września 2003 r., sygn. akt II SA/Gd 1552/00 niepublikowany).

Natomiast przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust.1 pkt 2 ustawy należy rozumieć taką sytuację faktyczną, w której od dnia uostatecznienia decyzji wywłaszczeniowej upłynął 10 letni okres i mimo tego cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie powyższego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat, od dnia kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy.

Niewątpliwie rozpoczęciem prac będzie zrealizowanie, nawet częściowo, infrastruktury inwestycji, jak również rozpoczęcie realizacji choćby w części samej inwestycji.

W konsekwencji upływ 7 lat bez rozpoczęcia prac albo 10 lat, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, oznacza zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy po pierwsze, że niezbędne do jej rozstrzygnięcia jest bezsporne ustalenie celu, na który wywłaszczona została nieruchomość objęta wnioskiem o zwrot, a po drugie zbadanie, czy w stanie faktycznym sprawy nie ziściły się przesłanki zbędności nieruchomości w rozumieniu art. 137 ust.1 ustawy.

Za bezsporne należy uznać w niniejszej sprawie, iż nieruchomość została wywłaszczona na mocy decyzji Naczelnika W. z dnia [...] września 1975 r. z przeznaczeniem pod budowę zespołu mieszkaniowego "[...]" na podstawie decyzji lokalizacyjnych Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] kwietnia 1972 i z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] i [...]. Przy czym wskazać należy, iż w aktach administracyjnych sprawy przedłożonych Sądowi znajduje się jedynie decyzja lokalizacyjna Naczelnego Architekta W. z dnia [...] czerwca 1973 r., nr [...]. Z uwagi jednak na zbyt ogólne określenie celu wywłaszczenia jego uszczegółowienie nastąpiło - w stosunku do zwracanej nieruchomości - w orzeczeniu z dnia [...] maja 1980 r., nr [...], którą został zatwierdzony plan zespołu szkół w osiedlu [...] w W..

Nie może także budzić żadnych wątpliwości okoliczność - z czym zgadzają się zarówno skarżący jaki i organ administracji - iż inwestycja została zakończona 15 lat od daty wywłaszczenia, bowiem przekazano ją do użytku protokołem z dnia [...] września 1990 r.

Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy początek realizacji celu wywłaszczenia nastąpił przed upływem siedmioletniego terminu, o którym mowa powyżej.

Wskazać należy, iż Sąd podziela stanowisko wyrażone w uprzednio zapadłym w sprawie wyroku - wskazujące, że podjęcie prac geologicznych oraz przygotowawczych na nieruchomości można uznać za rozpoczęcie faktyczne prac, co w konsekwencji może spowodować odmowę zwrotu nieruchomości. Należy jednak zauważyć, że skoro celem dokonanego wywłaszczenia była budowa obiektów szkolnych, wraz z towarzyszącą im infrastrukturą sportową, to podjęcie tego rodzaju inwestycji musiało wiązać się z uzyskaniem stosownego zezwolenia budowlanego. Prace budowlane realizowane powinny być w oparciu o zezwolenie właściwej władzy budowlanej, bowiem nie można mówić o pracach przy wybudowaniu obiektu bez uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Działanie bez zezwolenia stanowiłoby bowiem naruszenie prawa, które w państwie prawa nie może być w jakikolwiek sposób sankcjonowane – nawet w sposób następczy.

W konsekwencji należało uznać za trafne stwierdzenie w decyzji pierwszoinstancyjnej, że dla prawidłowej oceny realizacji celu wywłaszczenia niezbędne jest zarówno faktyczne, jak i prawne rozpoczęcie i zakończenie inwestycji, mające potwierdzenie w stosownych dokumentach.

W tych okolicznościach Sąd uznał, iż tylko takie faktyczne prace przy inwestycji mogły zostać uznane za rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia, tj. budowę szkoły, które prowadzone były w oparciu o zezwolenie władzy budowlanej. W niniejszej sprawie odpowiednie pozwolenie zostało wydane dopiero w dniu [...] września 1984 r., a więc bez wątpienia z przekroczeniem 7 - letniego terminu, o którym mowa w art. 137 ugn.

Odnosząc się natomiast do podniesionego zarzutu naruszenia przez Wojewodę [...] art. 153 ppsa, że nie zastosował się on do wskazań wyrażonych w zapadłym w sprawie wyroku, dotyczących wypełnienia przesłanek zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia - Sąd uznał go za nieuzasadniony.

W powyższym orzeczeniu bowiem w sposób nie budzący żadnych wątpliwości Sąd wskazał, że "argumentacja dotycząca tego, czy w niniejszej sprawie ziściła się choćby jedna z przesłanek zbędności działki nr [...] na cel wywłaszczenia będzie miała znaczenie wówczas, gdy przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego będzie decyzja rozstrzygająca o istocie tej sprawy". Sąd w wydanym orzeczeniu nie rozważał zatem, czy w stosunku do niniejszej nieruchomości zostały spełnione ww. przesłanki - przez co organ nie mógł naruszyć wytycznych w tym zakresie. Podkreślić należy, że Wojewoda [...] przeprowadził uzupełniające postępowanie dowodowe w zakresie określonym w powyższym wyroku i ustalił charakter władania objętą postępowaniem zwrotowym działką przez wskazane w nim licea ogólnokształcące, a także status prawny [...] Sportu i Rekreacji w W.

Reasumując organ nieprawidłowo dokonał subsumcji na gruncie niniejszej sprawy normy art. 137 ust. 1 ugn, co miało wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej stanowisko Sądu i w oparciu o nie wyda rozstrzygnięcie rozważając, czy w sprawie zostały wypełnione przesłanki zbędności nieruchomości, określone w art. 137 ugn, po czym rozstrzygnie w przedmiocie jej zwrotu, uzasadniając to orzeczenie zgodnie z art. 107 par. 3 kpa.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c oraz art. 152 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy.

Na marginesie Sąd pragnie podnieść, że problem zwrotu nieruchomości w trybie art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami budzi szereg wątpliwości w orzecznictwie sądów administracyjnych.

Przejawem tego jest stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w sprawie sygn. akt I SA/Wa 41/11, który postanowił przedstawić Trybunałowi Konstytucyjnemu następujące pytanie prawne:

- czy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

W uzasadnieniu tego pytania Sąd podkreślił, że:

1.1. Kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nie ogranicza się do oceny zasadności zarzutów zawartych w skardze, ale zmierza między innymi do ustalenia, czy decyzja została wydana na podstawie przepisów zgodnych z Konstytucją. Wydanie decyzji na podstawie przepisów niespełniajacych tego warunku prowadzi do stwierdzenia, że w toku postępowania administracyjnego uchybiono prawu w sposób uzasadniający uchylenie zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w zw. z art. 145 lit. a § 1 k.p.a.)

1.2. W niniejszym postępowaniu sądowym konieczne jest zdaniem Sądu, dokonanie oceny, czy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004r. Nr 141 poz. 1492) w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U. z 2010r. Nr 102 poz. 651 ze zm.) w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem 22 września 2004r. tj. dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej - jest zgodny z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, na podstawie którego wydano zaskarżony akt, pod względem ich zgodności z Konstytucją.

2.1 Przedstawienie pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu wymaga między innymi spełnienia przesłanki funkcjonalnej: przedmiotem pytania może być wyłącznie akt normatywny mający bezpośrednie znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym. Taka sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie, ponieważ Wojewoda [...] w zaskarżonej decyzji oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami w wersji, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r. Przepis ten definiując pojęcie "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" ma obecnie następujące brzmienie "pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany". Do dnia 22 września 2004 r. przepis ten miał następującą treść "utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany". Tym samym z dniem 22 września 2004 r. doszło do istotnej zmiany treści tego przepisu definiującego jedną z przesłanek dopuszczalności zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Na marginesie należy zauważyć, że pojęcie "zbędności na cel wywłaszczenia" zostało zdefiniowanie w sposób formalny dopiero w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Wcześniejsza ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30 ze zm.) używała ogólnego i nieostrego pojęcia "Nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela lub jego następcy prawnego na jego wniosek, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu". Natomiast jednostki samorządy terytorialnego realizowały cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych do 2004 r. kierując się ówcześnie obowiązującymi regulacjami dotyczącymi konieczności zwrotu nieruchomości wywłaszczonej.

2.2. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że przez pojęcie zbędności nieruchomości w rozumieniu art.137 ust.1 pkt 2 ustawy należy rozumieć sytuację faktyczną, w której od dnia w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna upłynął 10-letni okres i w tym okresie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Stosowanie tego przepisu związane jest zatem z niezrealizowaniem celu wywłaszczenia w określonym terminie od uostatecznienia się decyzji o wywłaszczeniu (10 lat). Tym samym zrealizowanie przedmiotowego celu już po upływie 10 lat od dnia, kiedy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna stanowi podstawę zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 pkt 2 omawianej ustawy (por. m.in. w wyroku NSA z dnia 1 października 2010r. sygn. akt I OSK 1612/09 – cbois.nsa.gov.pl). W związku z tym mamy do czynienia, jak w przedmiotowej sprawie z sytuacją, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany, a pomimo tego nieruchomość podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela.

2.3 Trudno wskazać na to, jakie dokładnie przesłanki kierowały ustawodawcą, ponieważ w projekcie rządowym skierowanym do Sejmu ten zapis się nie znajduje i został dodany dopiero w trakcie prac legislacyjnych w parlamencie bez wskazania żadnego pisemnego uzasadnienia. Skutkiem powołanej regulacji było przyjęcie zmienionej definicji zbędności nieruchomości na cele wywłaszczenia z dniem 22 września 2004 r. Jednocześnie na mocy art. 19 ustawy nowelizującej, ustawa ta weszła w życie po upływie 3 miesięcy od dnia jej ogłoszenia. Przepis art. 19 ustawy nowelizującej nie zawiera przy tym żadnych zasad intertemporalnych co oznacza, że nakazuje stosować nową treść art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn do wszystkich stanów faktycznych.

2.4 Nie kwestionując zasadności samej regulacji i jej oddziaływania na przyszłość, taki stan prawny doprowadził do stosowania tego przepisu z mocą wsteczną do sytuacji, kiedy cel wywłaszczenia został zrealizowany zgodnie z decyzją wywłaszczeniową, ale po upływie tego 10-letniego okresu. O ile można ten stan zaakceptować w odniesieniu do nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa, to już zgoła odmienna sytuacja powstaje w przypadku, kiedy nieruchomość stanowi własność jednostki samorządu terytorialnego. W przedmiotowej sprawie cel wywłaszczenia został przez Miasto W. zrealizowany w 1996 r. Oznacza to, że przepisy art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy nowelizującej w zw. z art. 19 tej ustawy odzwierciedlając zasadę bezpośredniego działania nowego prawa, jednocześnie pociągnęły za sobą pogorszenie sytuacji prawnej jednostek samorządu terytorialnego, które w zaufaniu do treści normy regulującej zwrot nieruchomości wywłaszczanych w latach 1990-2004 realizowały cele określone w decyzjach wywłaszczeniowych. Regulacja ta budzi istotne wątpliwości co do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz wynikająca z wyrażonej w art. 2 Konstytucji zasadą demokratycznego państwa prawnego. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego odstępstwo od zakazu retroaktywności jest dopuszczalne w szczególności wtedy, gdy "jest to konieczne dla realizacji wartości konstytucyjnej, ocenionej jako ważniejsza od wartości chronionej zakazem retroakcji" (wyrok TK z 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5). W przedmiotowej sprawie retroaktywne działanie art. 137 ust. 1 pkt 2 ugn w sposób oczywisty pogorszyło sytuację prawną niektórych adresatów tej normy prawnej tj. jednostek samorządu terytorialnego, które mogły oczekiwać, że ustawodawca będzie szanował zasady wprowadzone w 1997r. ustawą o gospodarce nieruchomościami.

2.5 Powołana regulacja wywołuje również istotne wątpliwości co do zgodności z zasadą samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 Konstytucji), która gwarantuje przysługiwanie im praw podmiotowych o charakterze prywatnoprawnym, tj. własności i innych praw majątkowych. Uprawnienia właścicielskie, w których obrębie gmina podejmuje sama decyzje, czerpie korzyści z posiadanego mienia, są gwarancją posiadania realnej samodzielności. Oczywiście ochrona własności komunalnej nie może wykluczać lub znosić prawa ustawodawcy do kształtowania stosunków majątkowych w państwie. Brak jest jednak jakiegokolwiek podstaw zwłaszcza natury aksjologicznej, aby wprowadzać regulację przyznającą prawo do zwrotu nieruchomości, które zostały zagospodarowane zgodnie z celem wywłaszczenia i dawać pierwszeństwo poprzednim właścicielom w odzyskaniu nieruchomości, na których został zrealizowany cel publiczny – w przedmiotowej sprawie była to infrastruktura szkoły podstawowej. Zwrot nieruchomości wywłaszczonych ma wzmacniać konstytucyjną zasadę dopuszczalności wywłaszczenia tylko na cel publiczny. Jednak trudno mówić o takiej regulacji w przypadku, kiedy poprzez nowe doprecyzowanie pojęcia "zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia" objęte zostały zakresem zwrotu te stany faktyczne, kiedy należałoby oddać nieruchomość wraz z infrastrukturą publiczną. Zaistniały stan prawny wpływa niekorzystnie na majątek gminy i uszczupla dochody przeznaczone na realizację zadań publicznych. Dysponowanie odpowiednimi środkami majątkowymi jest przecież warunkiem umożliwiającym wypełnianie przez gminę powierzonych jej celów. Uszczuplenie własności komunalnej oznacza więc zawsze ograniczenie możliwości gminy w tym zakresie.

3. Powyższe oznacza, że ocena zgodności art. 1 pkt 89 lit. a) ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw w zw. z art. 19 tej ustawy - zmieniający art. 137 ust. 1 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w zakresie, w jakim nakazuje stosowanie nowego brzmienia art. 137 ust. 1 pkt 2 tej ustawy w sytuacji, kiedy cel określony w decyzji o wywłaszczeniu został przez jednostkę samorządu terytorialnego zrealizowany przed dniem wejścia w życie wyżej wymienionej ustawy zmieniającej – z art. 2 i art. 165 ust. 1 Konstytucji RP ma znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy w postępowaniu sądowym i oceny skutków retrospektywnego działania nowego prawa z punktu widzenia konstytucyjnych zasad państwa prawnego.

Wejście w życie nowego przepisu powinno być poprzedzone okresem dostosowawczym, dzięki któremu jego adresaci mogą zapoznać się z nowym rozwiązaniem prawnym i dostosować do niego swoje postępowanie. Wprowadzenie ww. uregulowań prawnych nastąpiło niejako z zaskoczenia. Sąd nie neguje możliwości stosowania tych przepisów w przyszłości jednak powinno to nastąpić w oparciu o art. 2 Konstytucji. Istota pewności i stabilności prawa charakteryzuje się bowiem stwarzaniem podmiotom warunków, w których mogą prowadzić swoje sprawy w zaufaniu, że podejmując decyzje ekonomiczne, opierają się na prawie pewnym, które nie ulegnie gwałtownej zmianie, ani też nie będzie pośrednio lub bezpośrednio kształtowało ich sytuacji wstecz.

Powyższe rozważania skład orzekający w niniejszej sprawie całkowicie aprobuje i popiera.