Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 3/23
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2023-02-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Donata Starosta (spr.) Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Monika Świerczak po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 09 lutego 2023 r. sprawy ze skargi I. N. na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia 02 listopada 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uwzględnienia zarzutów oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 2 grudnia 2022 r. I. N. reprezentowana przez radcę prawnego Ł. K. wniosła skargę do WSA w Poznaniu na postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 2 listopada 2022 r., znak: [...] utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. dnia 20 maja 2019 r., nr [...], o odmowie uwzględnienia zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 27 marca 2019 r. (numer systemowy sprawy organu egzekucyjnego [...]), wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., dotyczącego rozbiórki części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowanej części budynku (o długości 30,70 m i szerokości od 5,10 do 7,30 m, tj. 3,20 x 5,1 + 22,0 x 5,10 + 5,5 x 7,3) o powierzchni rozbudowy: 224 m2 – obiektu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], [...] w m. G., Gmina G.. Obowiązek ten wynika z decyzji z dnia 31 lipca 2017 nr [...]

Decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. ([...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru budowlanego w K. (dalej: PINB) nakazał I. N. rozbiórkę części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowanej części budynku (o długości 30,70m i szerokości od 5,1 do 7,3m) o powierzchni rozbudowy 224m2 zlokalizowanego na działce ozn. nr geod. [...], [...] w m. G. gm. G..

Decyzją z dnia 6 listopada 2017 r. ([...]) Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: WWINB) utrzymał powyższą decyzję w mocy. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: WSA) oddalił skargę wniesioną przez I. N. na powyższą decyzję. Wobec niewykonania obowiązku, pismem z dnia 9 sierpnia 2019 r. ([...]) PINB jako wierzyciel wystosował do I. N. repr. przez radcę prawnego P. S. upomnienie oraz wezwał Zobowiązaną do wykonania obowiązku określonego w w/w decyzji.

Następnie, pismem z dnia 28 sierpnia 2019 r. ([...]) PINB wystosował do I. N. (bez udziału pełnomocnika) upomnienie i wezwał Zobowiązaną do wykonania nałożonego na nią obowiązku.

Dnia 26 marca 2019 r. PINB przeprowadził kontrolę w sprawie rozbiórki części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowy części budynku na dz. nr [...] obr. G. gm. G.. Z protokołu sporządzonego przez PINB podczas kontroli wynikało, że nie stwierdzono rozpoczęcia robót rozbiórkowych nakazanych decyzją z dnia 31 lipca 2017 r. ([...]).

W dniu 27 marca 2019 r. PINB w K. wystawił tytuł wykonawczy nr [...] (numer systemowy sprawy organu egzekucyjnego [...]) stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym na podstawie art. 26 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postepowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r., poz. 1201 z późn. zm.) dotyczący decyzji z dnia 31.07.2017 r. [...] dot. rozbiórki części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowanej części budynku o powierzchni rozbudowy 24 m2 – zlokalizowanego na działce nr geod. [...], [...] w m. G., gm. G..

Tytuł wykonawczy [...] został doręczony skarżącej I. N. w dniu 10 kwietnia 2019 r. (zpo k. 6a akt organu I instancji) – nakaz rozbiórki.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. I. N. repr. przez radcę prawnego Ł. K. wniosła zarzuty w sprawie prowadzonego przez PINB postępowania egzekucyjnego – nakaz rozbiórki: naruszenie art. 33 par. 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka – w tytule wykonawczym wskazano grzywnę w celu przymuszenia – środek ten jest zbyt uciążliwy spośród wszystkich dostępnych w ustawie; naruszenie art. 33 par. 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej poprzez niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 – w tytule wskazano, że zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia, tymczasem zobowiązanej nic nie jest wiadome o zastosowaniu takiego środka egzekucyjnego.

W piśmie z dnia 7 maja 2019 r. ([...]) PINB wezwał radcę prawnego Ł. K. do przedłożenia pełnomocnictwa obejmującego reprezentowanie I. N. w postępowaniu egzekucyjnym.

Wraz z pismem z dnia 16 maja 2019 r. I. N. repr. przez radcę prawnego Ł. N. przedłożyła w PINB pełnomocnictwo dla radcy prawnego Ł. N..

Postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r. ([...]) PINB odmówił uwzględnienia wniesionych zarzutów (postanowienie organu I instancji).

Następnie, postanowieniem z dnia 25 lutego 2020 r. ([...]) PINB (jako organ egzekucyjny) nałożył na I. N. grzywnę w celu przymuszenia do wykonania obowiązku rozbiórki.

Zażalenie na powyższe postanowienie wniosła I. N. repr. przez radcę prawnego Ł. K.. WWINB postanowieniem z dnia 4 czerwca 2020 r., znak: [...] utrzymał w mocy powyższe postanowienie o nałożeniu grzywny.

Wnioskiem z dnia 8 września 2020 r. pełnomocnik I. N. zwrócił się o wznowienie postępowania wszczęto na skutek wniesionych zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia 27 marca 2019 r. tudzież uznanie, ze postanowienie nie zostało skutecznie doręczone pełnomocnikowi zobowiązanej, zatem nie weszło do obrotu prawnego.

Pismem z dnia 19 października 2020 r. PINB zwrócił się do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa Oddział Terenowy w P. o wyjaśnienie kwestii związanych z przyjęciem przez pracownika KOWR przesyłki adresowanej do radcy prawnego Ł. K.. Z wyjaśnień otrzymanych przez PINB wynikało, że przesyłka zawierająca postanowienie PINB z dnia 20 maja 2019 r. ([...]) została zarejestrowana w KOWR i pozostawiona ad acta.

Wyrokiem z dnia 27 stycznia 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę I. N. na postanowienie WWINB z dnia 4 czerwca 2020r., znak: [...] Natomiast na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez Zobowiązaną Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 8710/21 uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, postanowienie WWINB z dnia 4 czerwca 2020 r., znak: [...] oraz postanowienie PINB z dnia 25 lutego 2020 r. ([...]).

Wobec wskazań zawartych w ww. wyroku NSA organ I instancji podjął się ponownego doręczenia pełnomocnikowi I. N. - radcy prawnemu Ł. K. postanowienia z dnia 20 maja 2019 r. ([...]) o odmowie uwzględnienia zarzutów.

Postanowienie PINB z dnia 20 maja 2019 r. o odmowie uwzględnienia zarzutów zostało oparte na następującym uzasadnieniu: zarzut dotyczący grzywny w celu przymuszenia jest przedwczesny, bowiem w wystawionym tytule wykonawczym jest jedynie wskazany wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jednakże nie został on jeszcze orzeczony, do czego konieczne jest wydanie przez organ egzekucyjny odrębnego postanowienia. Na etapie wystawienia tytułu wykonawczego wierzyciel wnioskuje do organu egzekucyjnego o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zastosowanie tego środka stanowić będzie kolejny etap wszczętego postępowania egzekucyjnego. A zatem grzywna w celu przymuszenia nie została jeszcze na Zobowiązaną nałożona. Zatem ten zarzut wedle PINB nie podlega uwzględnieniu. PINB wskazał, że również zarzut, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. nie podlega uwzględnieniu, gdyż wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy adekwatne do wystawionego tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazane w art. 27 u.p.e.a.

W przedmiotowym tytule wykonawczym organ I instancji nie dopatrzył się braków elementów składowych tytułu wykonawczego a także dodał, że składający zarzuty, nie sprecyzował do jakiego naruszenia przepisu doszło.

Zatem w ocenie organu I instancji wystawiony tytuł wykonawczy z dnia 27.03.2019 r. nie zawiera uchybień.

W terminie 7 dni od otrzymania odpisu postanowienia, pełnomocnik I. N. wniósł zażalenie na postanowienie PINB o odmowie uwzględnienia zarzutów - podanie z dnia 25 sierpnia 2022 r. uzupełnione pismem z dnia 26 sierpnia 2022 r. – ponownie powtarzając dwa dotychczasowe zarzuty: naruszenia art. 33 paragraf 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka – grzywna w celu przymuszenia; oraz zarzut naruszenia art. 33 paragraf 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej poprzez niespełnienie w tytule wymogów określonych w art. 27

WWINB w postanowieniu z dnia 02 listopada 2022 r., [...] wskazał, że przedmiotem postępowania zażaleniowego jest postanowienie z dnia 20 maja 2019 r. ([...]), którym PINB odmówił uwzględnienia zarzutów do prowadzonego postępowania egzekucyjnego dotyczącego wyegzekwowania obowiązku wykonania rozbiórki części budynku gospodarczo - garażowego, wynikającego z decyzji [...] z dnia 31 lipca 2017 r. - obiektu zlokalizowanego na nieruchomości ozn. nr ewid. gruntów [...], [...] w m. G..

WWINB podkreślił, że postanowienie zostało wydane w maju 2019 r., natomiast jego skuteczne doręczenie miało miejsce dopiero w sierpniu 2022 r. WWINB rozważył zatem jakie brzmienie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji winno znaleźć zastosowanie do oceny postanowienia PINB.

WWINB wskazał, że Ustawa z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 z późn. zm.) wprowadziła wiele zmian w przepisach dot. egzekucji administracyjnej, w tym dot. wnoszenia zarzutów. Jednak zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej "Do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe."

Zatem wedle WWINB w sprawie, skoro postępowanie egzekucyjne wszczęto na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia 27 marca 2019 r., to zastosowanie znajdą przepisu u.p.e.a. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.

WWINB podkreślił, że art. 33 u.p.e.a. zawiera enumeratywnie wyliczone przyczyny, które mogą być podstawą zarzutów w sprawie prowadzonej egzekucji administracyjnej. Wniesienie zarzutów z innych przyczyn nie upoważnia właściwego organu do rozpatrzenia takich zarzutów. Ponadto, WWINB wskazał, że zobowiązany nie może po upływie terminu do wniesienia zarzutów uzupełniać zarzutów zgłoszonych w terminie, powołując nowe ich podstawy, gdyż zarzuty takie są spóźnione i nie podlegają rozpatrzeniu" (P. Przybysz dostępowanie egzekucyjne w administracji Komentarz, wydanie 5, Warszawa 2009), natomiast postępowanie w sprawie zarzutów ograniczone jest do badania wyłącznie okoliczności, które zostały podniesione przez zobowiązanego w terminie do wniesienia zarzutów (M. Behnke, D. Dorska-Havaris Środki zaskarżenia w postępowaniu egzekucyjnym w administracji, komentarz praktyczny, ABC nr 68232).

WWINB wskazał, że zgodnie z art. 33 § 1. u.p.e.a. "Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. "

Ponadto zgłoszenie przez zobowiązanego zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej na podstawie art. 33 § 1 pkt 1-7, 9 i 10 zawiesza postępowanie egzekucyjne do czasu wydania ostatecznego postanowienia w przedmiocie zgłoszonego zarzutu.

W piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. pełnomocnik I. N. wskazał, iż wnosi zarzut na podstawie art. 33 pkt 8 u.p.e.a. (zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego) oraz art. 33 § 1 pkt 10 u.p.e.a. (niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a.).

WWINB wskazał, że w w/w podaniu pełnomocnik wskazał na zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. W dacie wystawienia tytułu wykonawczego grzywna w celu przymuszenia została jedynie wskazana w nim jako środek postulowany przez wierzyciela. Choć postanowienie o zastosowaniu grzywny zostało później wydane (tj. postanowienie PINB z dnia 25 lutego 2020 r., znak: [...], utrzymane w mocy postanowieniem WWINB z dnia 4 czerwca 2020r., znak: [...]), to jednak rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 8710/21.

WWINB wyjaśnił, że "grzywna w celu przymuszenia jest najlżejszym środkiem egzekucyjnym, jest mniej dotkliwa niż np. wykonanie zastępcze. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 u.p.e.a.). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.). Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego. Jest równocześnie środkiem, który może prowadzić bezpośrednio do celu - przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazanego obowiązku. " (por. Wyrok WSA w Poznaniu z 10.03.2021 r., IV SA/Po 1666/20, LEX nr 3172896.).

WWINB odnosząc się do drugiego zarzutu, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. wskazał, że jest on również bezzasadny. W ocenie WWINB wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy adekwatne do wystawionego tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazane w art. 27 u.p.e.a.: W myśl art. 27 § 1 u.p.e.a. tytuł wykonawczy zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;

1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. z 2018 r. poz. 2206);

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;

12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;

13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1 a;

14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g.

§ 2. Jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników.

Wedle oceny WWINB w tytule wykonawczym nie ma braków w zakresie niezbędnych elementów składowych tytułu wykonawczego, a składająca zarzuty nie sprecyzowała do jakiego konkretnie naruszenia przepisu doszło. Dlatego w ocenie WWINB wystawiony tytuł wykonawczy nie zawiera uchybień, w związku, z czym zarzuty podnoszone w piśmie z dnia 17 kwietnia 2019 r. nie mogą być uwzględnione.

Zdaniem WWINB zarzuty wniesione przez I. N. repr. przez Ł. K. są bezzasadne, zatem zdaniem organu II instancji organ powiatowy prawidłowo postanowieniem z dnia 20 maja 2019 r., znak: [...] odmówił uwzględnienia wniesionych zarzutów.

W skardze wskazano, że postanowienie Inspektor Nadzoru Budowlanego w P. z dnia 2 listopada 2022 r., znak: [...] zostało zaskarżone w całości oraz na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., art. 135 p.p.s.a. wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 20 maja 2019 r., nr [...], o odmowie uwzględnienia zarzutów.

Na podstawie art. 200 i art. 209 p.p.s.a., wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu i poprzedzającemu je postanowieniu organu pierwszej instancji zarzucono naruszenie prawa procesowego, które to naruszenie ma istotny wpływ na wynik sprawy - art. 33 § 1 pkt 8, 10, art. 34 § 4 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070), art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. art. 144 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 18 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2019 r. poz. 2070) - poprzez utrzymanie w mocy postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., a nie – uchylenie zaskarżonego postanowienia i orzeczenie o umorzeniu postępowania egzekucyjnego w sytuacji, gdy zgłoszone zarzuty były uzasadnione.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w ocenie strony skarżącej uzasadnione są zarzuty:

a) naruszenia art. 33 § 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej poprzez zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego: W tytule wykonawczym wskazano jako środek egzekucyjny grzywnę w celu przymuszenia. Środek ten jest zbyt uciążliwy spośród wszystkich dostępnych w ustawie egzekucyjnej środków.

b) naruszenia art. 33 § 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej poprzez niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27: W tytule wskazano, że zastosowano środek egzekucyjny w postaci grzywny w celu przymuszenia. W chwili wystawienia tytułu wykonawczego nie została zastosowana grzywna w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że po wystawieniu tytułu wykonawczego oraz zaskarżonego postanowienia (ale przed jego doręczeniem) zostało wydane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. postanowienie z dnia 25 lutego 2020 r., nr [...], o nałożeniu na I. N. grzywny w celu przymuszenia w kwocie [...]zł, ustaleniu kosztów egzekucyjnych oraz wezwaniu I. N. do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] dnia 27 marca 2019 r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K., polegającego rozbiórce części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowanej części budynku (o długości 30,70 m i szerokości od 5,10 do 7,30 m= tj. 3,20x5,1+22,0x5,10+5,5x7,3) o powierzchni rozbudowy: 224 m2 – obiektu zlokalizowanego na działce oznaczonej nr geod. [...], [...] w m. G., gmina G.) - w terminie 14 dni od daty otrzymania postanowienia, pod rygorem orzeczenia wykonania zastępczego nakazanej rozbiórki obiektu. W uzasadnieniu skargi wskazano, że postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia zostało jednak uchylone wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r., sygn. akt II OSK 870/21.

W odpowiedzi na skargę WWINB pismem z dnia 02 stycznia 2023 r. wniósł o oddalenie skargi wskazując, że stan faktyczny sprawy został szczegółowo opisany w zaskarżonym postanowieniu oraz że uzasadnienie prawne i faktyczne rozstrzygnięcia podjętego przez WWINB na podstawie zebranych w sprawie materiałów i dowodów zostało przedstawione w postanowieniu z dnia 02 listopada 2022 r., organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu i wniósł w razie uwzględnienia skargi o zasądzenie kosztów postępowania według stawek minimalnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329, 655, 1457, z 1855. dalej również jako: "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Stosownie do art. 3 § 2 ust. 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach skarg na postanowienia – takim właśnie postanowieniem jest zaskarżone postanowienie WWINB.

Sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a.

Na aktualnym etapie postępowania egzekucyjnego miało miejsce ponowne doręczenia pełnomocnikowi I. N. - radcy prawnemu Ł. K. postanowienia PINB z dnia 20 maja 2019 r. ([...]) o odmowie uwzględnienia zarzutów. Następnie wniesione zostało przez pełnomocnika skarżącej zażalenie, które dotyczyło prawidłowo już doręczonego postanowienia PINB (doręczenie dopiero w sierpniu 2022 r.) o odmowie uwzględnienia zarzutów, a organ II instancji WWINB postanowieniem, które zostało objęte skargą utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie PINB.

W pierwszej kolejności, w ocenie Sądu WWINB zasadnie rozważył więc kwestię zastosowania przepisów w związku ze zmianami ustawodawczymi. Prawidłowo więc WWINB ustalił, że zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy zmieniającej (Ustawy z dnia 11 września 2019 r. o zmianie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2070 z późn. zm.) "Do postępowań egzekucyjnych wszczętych na podstawie ustawy zmienianej w art. 1 niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy dotychczasowe." Dlatego też, skoro postępowanie egzekucyjne wszczęto na podstawie tytułu wykonawczego [...] z dnia 27 marca 2019 r., (Tytuł wykonawczy wraz z klauzulą organu egzekucyjnego [...] został doręczony skarżącej I. N. w dniu 10 kwietnia 2019 r. - zpo k. 6a akt organu I instancji), to zastosowanie znajdą przepisu u.p.e.a. w brzmieniu sprzed wspomnianej nowelizacji.

Zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U.2018.1314 t.j. z dnia 2018.07.06, w wersji od: 11 stycznia 2019 r. do: 3 maja 2019 r.) wedle jej art. 33: § 1. Podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy. Zgodnie zaś z art. 27. § 1. wskazanej ustawy: Tytuł wykonawczy zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela;

1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. poz. 868 oraz z 2018 r. poz. 107 i 650);

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada;

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek;

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń;

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej;

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej;

7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela;

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu;

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego;

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych;

12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku;

13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a;

14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g.

§ 2. Jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników.

§ 3. (uchylony).

§ 4. Tytuł wykonawczy przekazywany do organu egzekucyjnego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej zawiera kwalifikowany podpis elektroniczny.

Skarga opiera się na dwóch zarzutach:

1) Zarzucie naruszenia art. 33 paragraf 1 pkt 8 ustawy egzekucyjnej przez zastosowanie zbyt uciążliwego środka – grzywna w celu przymuszenia;

2) oraz zarzucie naruszenia art. 33 paragraf 1 pkt 10 ustawy egzekucyjnej poprzez niespełnienie w tytule wymogów określonych w art. 27 ustawy.

Odnośnie pierwszego z zarzutów, w ocenie Sądu, zasadnie wskazał organ I instancji, że zarzut dotyczący grzywny w celu przymuszenia jest przedwczesny, bowiem w wystawionym tytule wykonawczym jest jedynie wskazany wniosek o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Jednakże nie został on jeszcze orzeczony, do czego konieczne jest wydanie przez organ egzekucyjny odrębnego postanowienia. Generalną zasadą jest więc, że na etapie wystawienia tytułu wykonawczego wierzyciel wnioskuje do organu egzekucyjnego o zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci grzywny w celu przymuszenia. Zastosowanie tego środka stanowić będzie kolejny etap wszczętego postępowania egzekucyjnego.

Dlatego należy podzielić stanowisko WWINB, że w dacie wystawienia tytułu wykonawczego grzywna w celu przymuszenia została jedynie wskazana w nim jako środek postulowany przez wierzyciela. Na marginesie należy zauważyć, że WWINB podał, że choć postanowienie o zastosowaniu grzywny zostało później wydane (tj. postanowienie PINB z dnia 25 lutego 2020 r., znak: [...], utrzymane w mocy postanowieniem WWINB z dnia 4 czerwca 2020 r., znak: [...]), to jednak rozstrzygnięcia te zostały wyeliminowane z obrotu prawnego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 marca 2022 r. sygn. akt II OSK 8710/21. Sąd zauważa, że prawidłowa sygnatura sprawy to II OSK 870/21, a uchylenie nastąpiło jedynie ze względu na wadliwość doręczenia postanowienia PINB w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia pełnomocnikowi zobowiązanej.

W ocenie Sądu nie zmienia to jednak postaci rzeczy, tj. nie może wpływać na wadliwość tytułu, gdyż grzywna w celu przymuszenia jest jedynie wnioskowana (postulowana) w części C tytułu w rubryce 10 "wniosek o zastosowanie następującego środka w celu przymuszenia: grzywna w celu przymuszenia". Nie niweczy to jednak tytułu, gdyż organ egzekucyjny w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym może zastosować inny środek egzekucyjny niż wskazany we wniosku, jeżeli jest mniej uciążliwy dla zobowiązanego, a prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku.

Odnośnie drugiego z zarzutów skargi, ponownie zasadnie PINB wskazał, że również zarzut, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 u.p.e.a. nie jest zasadny, gdyż wystawiony tytuł wykonawczy zawiera wszystkie elementy adekwatne do wystawionego tytułu wykonawczego stosowanego w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym, wskazane w art. 27 u.p.e.a. Takie samo, i zdaniem Sądu prawidłowe, stanowisko zaprezentował również organ II instancji. Jednocześnie pełnomocnik skarżącej nie wskazał, czego dokładnie tytuł nie zawiera.

Zgodnie z przywołanym powyżej art. 27. § 1 Tytuł wykonawczy zawiera:

1) oznaczenie wierzyciela - (w tytule wykonawczym nr [...] jest to rubryka C 1 nazwa wierzyciela: Powiatowy Inspektorat Nadzoru budowlanego w K.);

1a) oznaczenie organu albo organów, o których mowa w art. 17 ust. 1 pkt 1 lit. d ustawy z dnia 10 czerwca 2016 r. o delegowaniu pracowników w ramach świadczenia usług (Dz. U. poz. 868 oraz z 2018 r. poz. 107 i 650) – (nie dotyczy analizowanego tytułu);

2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także NIP lub numeru PESEL, jeżeli zobowiązany taki numer posiada – (w analizowanym tytule rubryka A punkty od 1 do 19 Dane zobowiązanego: I. N., adres osoby fizycznej został wskazany, a także jej numer PESEL);

3) treść podlegającego egzekucji obowiązku (w tytule została wskazana w rubryce B pkt 5: treść obowiązku: Rozbiórka części budynku gospodarczo-garażowego w zakresie rozbudowanej części budynku o długości 30,80 m i szerokości od 5,10 m do 7,30 m – tj. 3,20x5,1 +5,5 x 7,3 m o powierzchni rozbudowy 224 m2 – obiektu zlokalizowanego na działce nr geod. [...], [...] w m. G., gm. G.); podstawę prawną tego obowiązku (wskazana w rubryce B nr [...]: orzeczenie: decyzja, data wydania orzeczenia 31.07.2017, numer orzeczenia [...]); oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny (Rubryka C "Obowiązek wskazany w tytule wykonawczym jest wymagalny i podlega egzekucji administracyjnej); a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek (nie dotyczy analizowanego tytułu);

4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń (nie dotyczy analizowanego tytułu);

5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej (nie dotyczy analizowanego tytułu);

6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej (umieszczono w analizowanym tytule: rubryka C punkt 5, a także rubryka B pkt 1);

7) datę wystawienia tytułu (umieszczono: 27-03-2019 w rubryce nr [...] w nagłówku tytułu), podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela (umieszczono w analizowanym tytule w części C, rubryka nr [...]: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. E. O. – pieczęć i podpis odręczny);

8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu (zostało zawarte w analizowanym tytule w pouczenie na dole strony o następującej treści: "Zgodnie z art. 36 paragraf 3 ustawy zobowiązany przeciwko, któremu wszczęto postępowanie egzekucyjne jest obowiązany do powiadomienia w terminie 7 dni organu egzekucyjnego o każdej zmianie swego miejsca pobytu trwającego dłużej niż 1 miesiąc. W razie zaniedbania tego obowiązku na zobowiązanego może być nałożona kara Pieniężna art. 168d ustawy");

9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (pouczenie zostało zawarte w analizowanym tytule na dole strony: "na podstawie art. 33 paragraf 1 ustawy zobowiązanemu przysługuje prawo w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu/wydruku tytułu wykonawczego do zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej");

10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej (została zawarta w części D analizowanego tytułu, wskazany został nazwa i adres siedziby organu egzekucyjnego, podstawę prawną, imię, nazwisko i stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu organu egzekucyjnego, datę oraz podpis własnoręczny) ;

11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych (nie dotyczy analizowanego tytułu);

12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku (zawarto datę doręczenia upom nienia w rubryce C 6, data: 10.09.2018);

13) datę doręczenia zobowiązanemu powiadomienia o wniosku o egzekucję administracyjnej kary pieniężnej lub grzywny administracyjnej, o którym mowa w art. 18 ust. 1 ustawy, o której mowa w pkt 1a (nie dotyczy);

14) datę, do której można prowadzić egzekucję należności pieniężnej, o której mowa w art. 2 § 1 pkt 8 lit. g (nie dotyczy);

§ 2. Jeżeli tytuł wykonawczy dotyczy należności spółki nieposiadającej osobowości prawnej, w tytule wykonawczym podaje się również imiona i nazwiska oraz adresy wspólników (nie dotyczy);

§ 3. (uchylony).

§ 4. Tytuł wykonawczy przekazywany do organu egzekucyjnego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego albo z użyciem środków komunikacji elektronicznej zawiera kwalifikowany podpis elektroniczny (nie dotyczy).

W tytule wykonawczym nr [...] zawarto więc wszystkie wymagane elementy, co też prawidłowo ustaliły organy I i II instancji.

Dodatkowo, należy również mieć na uwadze, że grzywna w celu przymuszenia jest najlżejszym środkiem egzekucyjnym, jest mniej dotkliwa niż np. wykonanie zastępcze. Zastosowanie grzywny, która jest jedynym środkiem przymuszającym w systemie środków egzekucyjnych ma na celu przymuszenie do wykonania, a gdy to przymuszenie będzie skuteczne, przepisy prawa przewidują obowiązek umorzenia grzywny (art. 125 u.p.e.a.) lub zwrot uiszczonej lub ściągniętej grzywny w całości lub części (art. 126 u.p.e.a.). Jest to środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego (art. 7 § 2 in fine u.p.e.a.). Brak skuteczności grzywny w celu przymuszenia jest podstawą do zastosowania innego środka egzekucyjnego, np. wykonania zastępczego. Jest równocześnie środkiem, który może prowadzić bezpośrednio do celu - przymuszenia zobowiązanego do wykonania nakazanego obowiązku. (Wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 marca 2021 r., IV SA/Po 1666/20, utrzymany przez NSA, II OSK 1277/21). Wedle NSA w tym względzie należy bowiem podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, które jest zbieżne z linią orzeczniczą ukształtowaną między innymi wyrokami Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 21 lutego 2012 r., II OSK 2315/10 (LEX nr 1138139), z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 831/17 (Lex nr 2651025), z dnia 16 maja 2019 r., sygn. akt II OSK 1565/17 (Lex nr 2702169) oraz z dnia 22 lutego 2022 r., II OSK 549/19 (LEX nr 3321079) i znajdującą poparcie w piśmiennictwie, w którym wskazuje się, na grzywnę w celu przymuszenia jako na środek egzekucyjny odpowiadający zasadzie najłagodniejszego środka egzekucyjnego w rozumieniu art. 7 § 2 in fine u.p.e.a. (zob. W. Sawczyn [w:] Postępowanie egzekucyjne w administracji. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2021, s 803). Za takim właśnie postrzeganiem grzywny w celu przymuszenia przemawiają między innymi rozwiązania ustawowe przywołane w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji, takie jak umorzenie nałożonych, a nieuiszczonych lub nieściągniętych grzywien w celu przymuszenia w razie wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym (art. 125 § 1 u.p.e.a.) oraz możliwość zwrócenia uiszczonych lub ściągniętych grzywien w wysokości 75% lub w całości, na wniosek zobowiązanego, który wykonał obowiązek (art. 126 u.p.e.a.).

W związku z powyższym podniesione w skardze dwa zarzuty skierowane przeciwko tytułowi okazały się niezasadne, a skarga nie mogła być uwzględniona. Stąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił w całości.