Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2505/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 184 ust. 1-2, art. 207 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia del. WSA Beata Sobocha-Holc (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 604/17 w sprawie ze skargi [...] na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 17 stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] na rzecz Ministra Funduszy i Polityki Regionalnej 1800 (tysiąc osiemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 stycznia 2018 r., sygn. akt V SA/Wa 604/17 oddalił skargę P (...) na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 17 stycznia 2016 r. nr DZF.IV.0251.247.2016.ESO.5 w przedmiocie zobowiązania do zwrotu części dofinansowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Na podstawie umowy o dofinansowanie z 24 stycznia 2011 r. P (...) (dalej: skarżąca, strona lub beneficjent) realizowała w ramach programu Operacyjnego Kapitał Ludzki projekt pn. "Budownictwo - nowoczesny nauczyciel przedmiotów zawodowych".

Instytucja Zarządzająca Programem Operacyjnym Kapitał Ludzki (IZ PO KL) przeprowadziła kontrolę skarżącej i dokonała weryfikacji dokumentacji dotyczącej zatrudnienia A. P. w projektach Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia (NSRO) oraz w działalności pozaprojektowej. W trakcie kontroli ustalono, że A. P. jako pracownik etatowy beneficjenta została dodatkowo zaangażowana na podstawie umów cywilnoprawnych w realizację czterech projektów w ramach PO KL, w tym również projektu nr (...). W czasie zawierania umowy cywilnoprawnej w przedmiotowym projekcie A. P. była zaangażowana w realizację projektu nr (...)na podstawie aneksu do umowy o pracę. Działanie to uznano za niezgodnie z zapisami Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (dalej: "Wytyczne"), do stosowania których strona zobowiązana była na mocy § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie.

Na podstawie wyników kontroli Dyrektor Ośrodka Rozwoju Edukacji wezwał beneficjenta do zwrotu środków w wysokości 31.640,78 zł wraz z odsetkami.

Wobec bezskutecznego upływu terminu zwrotu wszczęto z urzędu podstępowanie administracyjne w sprawie określenia stronie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi.

W trakcie postępowania strona wniosła o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania światków A. P., J. R., M. Z., B. T.j oraz pozostałych osób biorących udział w projekcie (razem 33 osoby). Organ odmówił przeprowadzenia dowodu z przesłuchania tych osób.

Dyrektor ORE decyzją z 19 lipca 2016 r. zobowiązał skarżącą do zwrotu części dofinansowania przyznanego na realizację projektu w kwocie 31.640,78 zł, które zostało wykorzystane z naruszeniem procedur obowiązujących w ramach PO KL wraz z odsetkami.

Orzekając na skutek odwołania beneficjenta Minister Rozwoju i Finansów decyzją z 17 stycznia 2016 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że beneficjent realizował projekt nr (...)w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 maja 2012 r. Do pełnienia obowiązków na stanowisku koordynatora projektu w okresie od 7 stycznia 2011 r. do 29 lutego 2012 r. strona zaangażowała A. P. na podstawie umowy zlecenie nr (...) z 4 stycznia 2011 r. W okresie zaangażowania do ww. projektu A. P.k dodatkowo: 1) była zatrudniona w P (...)na pełen etat na podstawie wielokrotnie zmienianej umowy o prace z dnia 1 września 2008 r. na stanowisku głównego specjalisty ds. administracyjnych, 2) w okresie od 1 września 2009 r. do 31 grudnia 2012 r. otrzymywała dodatek projektowy do wynagrodzenia w związku z zaangażowaniem w projekcie pt.: "Ratownictwo Medyczne - wzmocnienie potencjału dydaktycznego P(...) w S." (na podstawie aneksów do umowy o pracę z dnia 1 września 2009 r. i 31 grudnia 2009 r.); 3) w okresie od 1 marca 2011 r. do 31 marca 2011 r. otrzymywała dodatek projektowy w związku z zaangażowaniem w projekcie pt.: "Więź nauki i biznesu w okresie recesji regionach (...)" (na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia 1 marca 2011 r.); 4) w okresie od 1 lutego 2012 r. do 31 marca 2012 r. otrzymywała dodatek projektowy w związku z zaangażowaniem w projekcie pt.: "Wykwalifikowany nauczyciel przedmiotów zawodowych" (na podstawie aneksu do umowy o pracę z dnia 1 lutego 2012 r.); 5) w okresie od 2 maja 2011 r. do 31 marca 2012 r. była zatrudniona na podstawie umowy zlecenia przez P (...) sp. z o.o. przy realizacji projektu pt.: "Technologia transferu wiedzy". W momencie zawarcia z A. P. w dniu 4 stycznia 2011 r. umowy zlecenie w ramach spornego projektu, była ona już zatrudniona u beneficjenta na podstawie umowy o pracę z dnia 1 września 2008 r. Zgodnie z treścią Wytycznych, obowiązujących w momencie angażowania A. P. do projektu, umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu powinna obejmować wszystkie zadania wykonywane przez tę osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez beneficjenta, co ma być odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy poprzez wskazanie w ww. dokumentach wszystkich zadań, które ta osoba będzie wykonywała w ramach projektu. Ponadto wszystkie zadania, w których realizację zaangażowany jest dany pracownik beneficjenta powinny zostać uregulowane w ramach umowy o pracę. Zapisy Wytycznych oznaczają bezwzględny zakaz zatrudniania własnych pracowników będących personelem projektu do realizacji innych zadań w projekcie na podstawie innych umów np. cywilnoprawnych.

Organ II instancji podkreślił, że jeżeli beneficjent chce zaangażować dotychczasowego pracownika będącego personelem projektu do realizacji innych zadań w ramach projektu, należy zmienić mu zakres obowiązków w ramach stosunku pracy. Chcąc więc zatrudnić A. P. do wykonywania obowiązków w ramach projektu skarżąca powinna rozszerzyć jej zakres zadań w ramach umowy o pracę z dnia 1 września 2008 r. Niedopuszczalne było zawieranie dodatkowej umowy cywilnoprawnej z pracownikiem zatrudnionym na podstawie umowy o pracę. Organ II instancji zauważył przy tym, że w przypadku innych projektów, do których realizacji była zaangażowana A.P., rozszerzano zakres jej obowiązków w ramach umowy o pracę, zawierając aneksy do umowy. Chcąc uniknąć naruszenia obowiązujących Wytycznych w spornym projekcie strona mogła postąpić analogicznie. Tym samym zawierając w dniu 4 stycznia 2011 r. z A. P. umowę zlecenie nr (...)skarżąca naruszyła zapisy podrozdziału 4.5.1 Wytycznych pkt 1 lit. c) i pkt 2.

Organ odwoławczy podniósł, że kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach projektu należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego Rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm. dalej: rozporządzenie nr 1083/2006).

Uzasadniając oddalenie skargi strony na powyższą decyzję WSA w Warszawie podkreślił, że na podstawie § 3 ust. 4 umowy o dofinansowanie przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu skarżąca zobowiązana była stosować aktualnie obowiązującą treść Wytycznych. W momencie rozpoczęcia realizacji projektu (1 stycznia 2011 r.) oraz angażowania A. P. jako koordynatora projektu (7 stycznia 2011 r.) obowiązywały Wytyczne w wersji z dnia 22 listopada 2010 r. (obowiązujące od 1 stycznia do 31 grudnia 2011 r.). W dniu 15 grudnia 2011 r. Wytyczne zostały zmienione, a ich nowa wersja obowiązywała od 1 stycznia 2012 r. do 31 sierpnia 2012 r. Projekt skarżącej realizowany był do 31 maja 2012 r., zatem zastosowanie w sprawie znajdują obie ww. wersje Wytycznych. Zapisy Wytycznych, których naruszenie zarzuciły beneficjentowi organy, mają niemalże identyczne brzmienie w obu ww. wersjach Wytycznych. A. P. łączył ze skarżącą stosunek pracy na podstawie umowy o pracę z dnia 1 września 2008 r. Osoba ta zatrudniona była na pełen etat na stanowisku głównego specjalisty ds. administracyjnych. W chwili podpisania z nią umowy zlecenia nr (...)z dnia 4 stycznia 2011 r. (angażującą ją do pełnienia obowiązków na stanowisku koordynatora projektu nr (...) w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 maja 2012 r.) A. P. stanowiła już personel innego projektu realizowanego przez skarżącą i współfinansowanego ze środków PO KL, tj. "Ratownictwo Medyczne - wzmocnienie potencjału dydaktycznego PWSZ w S." (na podstawie aneksów do umowy o pracę z dnia 1 września 2009 r. i 31 grudnia 2009 r.). W okresie od 1 września 2009 r. do 31 grudnia 2012 r. otrzymywała z tego tytułu dodatek projektowy. Zgodnie bowiem z pkt 5 podrozdziału 2.3 Wytycznych "personel projektu" to "osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, tj. w szczególności osoby zatrudnione na podstawie stosunku pracy lub stosunku cywilnoprawnego, osoby samozatrudnione, osoby współpracujące w rozumieniu ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) oraz osoby wykonujące świadczenia w formie wolontariatu". Zapis pkt 2 sekcji 1 podrozdziału 4.5. Wytycznych stanowi natomiast, że "umowa o pracę z osobą stanowiącą personel projektu obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez beneficjenta, co jest odpowiednio udokumentowane zgodnie z pkt 1 lit. c". Treść tego fragmentu Wytycznych nie pozostawia wątpliwości, że w sytuacji, gdy beneficjent realizuje więcej niż jeden projekt to angażując do ich realizacji tę samą osobę na podstawie stosunku pracy, to może zawrzeć z nią jedynie jedną umowę o pracę, która "obejmuje wszystkie zadania wykonywane przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez beneficjenta". W rozdziale 2 (Kwalifikowalność wydatków w ramach PO KL), w punkcie 2.1.1.3 Zasad umieszczono następujący zapis: "W przypadku zatrudniania personelu projektu na podstawie stosunku pracy należy pamiętać o następujących zasadach: (...) 2) wszystkie zadania, w których realizację zaangażowany jest dany pracownik beneficjenta powinny zostać uregulowane w ramach umowy o pracę; oznacza to bezwzględny zakaz zatrudniania własnych pracowników będących personelem projektu do realizacji innych zadań na postawie innych umów np. cywilnoprawnych; jeżeli beneficjent chce zaangażować dotychczasowego pracownika będącego personelem projektu do realizacji innych zadań w ramach projektu, należy zmienić mu zakres obowiązków w ramach stosunku pracy." Wytyczne oraz Zasady finansowania PO KL należy interpretować w taki sposób, aby jej efekt prowadził do zbieżnych i spójnych wniosków. Z uwagi na brzmienie pkt 2 sekcji 1 podrozdziału 4.5. Wytycznych oraz umiejscowienie cytowanego fragmentu Zasad w tym dokumencie, nie sposób zgodzić się ze skarżącą, że odnosi się on jedynie do jednego, konkretnego projektu, tj. sytuacji, kiedy beneficjent w ramach danego projektu chce powierzyć pracownikowi dodatkowe zadania w tym projekcie. W związku z tym zatrudnienie A. P. do wykonywania obowiązków w ramach projektu nr (...), powinno odbyć się poprzez rozszerzenie zakres zadań jej w ramach umowy o pracę z dnia 1 września 2008 r. Niedopuszczalne więc było zawarcie z nią dodatkowej umowy cywilnoprawnej.

WSA zauważył, że działanie beneficjenta jest o tyle niezrozumiałe, że w przypadku innych projektów, do których realizacji zaangażowana była A. P., rozszerzano zakres jej obowiązków w ramach umowy o pracę, zawierając do niej aneksy. Chodzi m.in. o projektu pn. Więź nauki i biznesu w okresie recesji w regionach (...)" (aneks do umowy o pracę z dnia 1 marca 2011 r.) oraz "Wykwalifikowany nauczyciel przedmiotów zawodowych" (aneks do umowy o pracę z dnia 1 lutego 2012 r.). Jak stanowi pkt 1 sekcji 1 podrozdziału 4.5. Wytycznych "W przypadku zatrudniania personelu na podstawie stosunku pracy, wydatki na wynagrodzenie personelu są kwalifikowalne, jeżeli są spełnione łącznie następujące warunki: a) pracownik jest zatrudniony lub oddelegowany w celu realizacji zadań związanych bezpośrednio z wdrażaniem projektu; b) okres zatrudnienia lub oddelegowania jest kwalifikowalny wyłącznie do końcowej daty kwalifikowania wydatków wyznaczonej w umowie o dofinansowanie projektu; powyższe nie oznacza, że stosunek pracy nie może trwać dłużej niż okres realizacji projektu; c) zatrudnienie lub oddelegowanie do pełnienia zadań związanych z realizacją projektu jest odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę lub zakresem czynności służbowych pracownika lub opisem stanowiska pracy; przez odpowiednie udokumentowanie należy rozumieć m.in. wskazanie w ww. dokumentach wszystkich zadań, które dana osoba będzie wykonywała w ramach projektu; d) wysokość wynagrodzenia odpowiada stawkom stosowanym u Beneficjenta (punkt usunięty z wersji Wytycznych z dnia 15 grudnia 2011 r.). W świetle cytowanego zapisu kosztów wynagrodzenia A. P.na wykonywanie zadań w spornym projekcie w kwocie 31.640,78 zł nie można uznać za kwalifikowalne, gdyż nie została ona zaangażowana do projektu na podstawie umowy o pracę (do czego zobowiązywały beneficjenta Wytyczne), a w konsekwencji jej zatrudnienie lub oddelegowanie do pełnienia zadań związanych z realizacją projektu nie zostało odpowiednio udokumentowane postanowieniami umowy o pracę. Słusznie więc organy zobowiązały beneficjenta do zwrotu tej części dofinansowania. Powyższych ustaleń można było bezproblemowo dokonać na podstawie zgromadzonej przez organy dokumentacji stanowiącej materiał dowodowy sprawy. Przesłuchanie w charakterze świadka A. P.k oraz pozostałych osób zaangażowanych w realizację projektu nie miałyby wpływu na poprawność tych ustaleń. Mogłyby jedynie je potwierdzić.

Sąd podał, że na organie istotnie ciąży obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Nie oznacza to jednak, że organ musi przeprowadzić wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody w danej sprawie, jednakże treści skargi sugeruje, że właśnie takiego działania oczekiwała skarżąca od organów obu instancji. Chodzi o zgromadzenie i rozpatrzenie dowodów, które są niezbędne do wydania prawidłowego rozstrzygnięcia w sprawie. Nie ma potrzeby gromadzenia kolejnych dowodów jeżeli te, którymi organ już dysponuje są wystarczające do ustalenia danej okoliczności i jej trafnej oceny, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie Sądu organy podjęły wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy. Zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy wystarczający do podjęcia rozstrzygnięcia. Pomimo zarzutów beneficjenta przeprowadzenia oceny dowodów w sposób dowolny dokonanej ocenie materiału dowodowego nie sposób tego zarzucić. Wyciągnięte w sprawie wnioski są logicznie poprawne i merytorycznie uzasadnione. Zaskarżona decyzja zawiera pełne uzasadnienie faktyczne i prawne. Poszczególne dowody poddano szczegółowej analizie i ocenie, dowody zostały także ocenione we wzajemnej łączności. Organy wyjaśniły też stronie zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwianiu sprawy. Postępowanie zostało również przeprowadzone w sposób budzący zaufanie do orzekających organów, które udzielały stronie niezbędnych informacji i wyjaśnień mających związek z przedmiotem postępowania, a także prawidłowo reagowały na zgłoszone przez beneficjenta wnioski.

W ocenie WSA skarżąca naruszyła zapisy Wytycznych oraz umowy o dofinansowanie i było to wynikiem jej działań. Z kolei szkoda o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006, nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało ryzyko, czy też zagrożenie, że szkoda ta powstanie. Wystarczy więc stwierdzenie możliwości wystąpienia potencjalnej szkody w budżecie UE. Taką szkodą jest finansowanie z funduszy unijnych nieuzasadnionego wydatku, a nieuzasadniony wydatek to taki, który poniesiony został z naruszeniem podstawowych zasad prawa wspólnotowego, prawa krajowego, czy też procedur obowiązujących przy udzielaniu dofinansowania i realizacji projektu.

P (...) wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie. Autor skargi kasacyjnej wniósł o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

I. Prawa materialnego tj.:

1. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz podrozdz. 4.5.2 pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 listopada 2010 r. oraz z 15 grudnia 2011 r. poprzez nieprawidłową interpretację zapisów powołanych Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, bez uwzględnienia podrozdz. 2.1.1.3. opracowanych przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 21 grudnia 2010 r.,

2. art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz podrozdz. 4.5.1. pkt 2 i 4.5.2. pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 listopada 2010 r. oraz z dnia 15 grudnia 2011 r. w związku z podrozdz. 2.3. pkt 5 Wytycznych z 22 listopada 2010 r. oraz podrozdz. 2.3. pkt 6 Wytycznych z 15 grudnia 2011 r. i w związku z podrozdz. 2.1.1.3. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia 21 grudnia 2010 r. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w sytuacji, gdy beneficjent realizuje więcej niż jeden projekt to angażując do ich realizacji tę samą osobę na podstawie stosunku pracy, to może zawrzeć z nią jedynie jedną umowę o pracę, która "obejmuje wszystkie zadania wykonywanie przez tą osobę w ramach projektu lub projektów realizowanych przez beneficjenta", podczas gdy:

- z definicji personelu projektu zawartej w Wytycznych wynika, że personel projektu stanowią osoby zaangażowane do realizacji zadań w ramach danego, konkretnego projektu, które osobiście wykonują zadania w ramach projektu, co oznacza, że nie ma możliwości zawarcia umowy cywilnoprawnej w ramach danego projektu z osobą, z którą zawarto umowę o pracę do realizacji zadań w tym samym projekcie,

- z treści 4.5.2. pkt 2 Wytycznych z 22 listopada 2010 r. i 15 grudnia 2011 r. oraz 2.1.1.3 Zasad finansowania ... z 21 grudnia 2010 r. wynika wprost możliwość zawarcia umowy cywilnoprawnej z pracownikiem beneficjenta po spełnieniu wymagań określonych w uregulowaniach, zatem organy administracji I i II instancji powinny były przeprowadzić postępowanie dowodowe w zakresie weryfikacji ich spełnienia, z uwzględnieniem wniosków dowodowych złożonych przez skarżącą,

3. art. 184 ustawy o finansach publicznych poprzez bezpodstawne uznanie wynagrodzenia wypłaconego A. N. P. z tytułu wykonania zadań wynikających z umowy zlecenie nr (...)z 4 stycznia 2011 r. jako nieuzasadnionego wydatku, a tym samym jako niekwalifikowalnego, podlegającego zwrotowi,

4. naruszenie rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez:

a) bezpodstawne uznanie wystąpienia nieprawidłowości powodujących lub mogących spowodować szkodę w budżecie Unii Europejskiej,

b) bezpodstawne przyjęcie, że zarzucone przez organy administracji nieprawidłowości powodują lub mogłyby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego bez uprzedniej oceny, czy jakakolwiek ewentualna szkoda chociażby potencjalnie w związku ze stwierdzonymi nieprawidłowościami mogłaby wystąpić;

II. Mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, w tym przepisów k.p.a.

1. art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DZ.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) poprzez przyjęcie stanu faktycznego, który Sąd I instancji ustalił bez właściwej oceny materiału dowodowego oraz z pominięciem istotnej jego części, w szczególności pominięcia okoliczności niezatrudniania A. N. P. na podstawie umowy o pracę do realizacji zadań w projekcie: Budownictwo — nowoczesny nauczyciel przedmiotów zawodowych, wobec czego, w związku ze spełnieniem wymogów określonych w podrozdz. 4.5.2. pkt 2 lit. a-d Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z 22 listopada 2010 r. oraz z 15 grudnia 2011 r., brak było przeciwwskazań do zawarcia z A. N. P. umowy zlecenie nr (...) z 4 stycznia 2011 r.,

2. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń i dowodów jakie mogłyby przemawiać za oddaleniem skargi oraz wobec całkowicie dowolnego ustalenia (niepopartego jakąkolwiek analizą prawną w tym zakresie), że w sprawie potencjalnie mogła wystąpić szkoda w budżecie Unii Europejskiej,

3. art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, mimo naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa materialnego: art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych, art. 184 cyt. ustawy, rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

Argumentację na poparcie powyższych zarzutów skarżąca kasacyjnie przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej (podstaw kasacyjnych), chyba że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego wymienione w § 2 powołanego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie z urzędu nie odnotowano. Podobnie w trybie tym nie ujawniono podstaw do odrzucenia skargi ani umorzenia postępowania przed sądem pierwszej instancji, które obligowałyby Naczelny Sąd Administracyjny do wydania postanowienia przewidzianego w art. 189 p.p.s.a. (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., sygn. akt II GPS 5/09, ONSAiWSA 2010, Nr 3, poz. 40)

Przystępując do rozważań na tle podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienia należało wspomnieć, że według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji.

W związku z treścią skargi kasacyjnej podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 p.p.s.a skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym. W szczególności formalizm ów wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia. Aby skarga kasacyjna mogła być przedmiotem merytorycznego rozpoznania, ma wskazywać konkretny przepis prawa materialnego naruszonego przez sąd ze wskazaniem, na czym, zdaniem strony skarżącej, polegała niewłaściwa wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie tego przepisu przez sąd, jaka powinna być wykładnia właściwa lub jaki inny przepis powinien być zastosowany, a także na czym polegało naruszenie przepisów postępowania sądowego i jaki istotny wpływ na wynik sprawy (treść orzeczenia) mogło ono mieć (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny nie analizuje tejże sprawy po raz kolejny w jej całokształcie, związany jest natomiast wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, gdyż to one nadają kierunek kontroli i badania zgodności z prawem kwestionowanego orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wymaga to zatem prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa (por. wyroki NSA z: 29 marca 2018 r. I FSK 13/18, 19 września 2017 r., I FSK 126/16; 29 września 2017 r., I FSK 868/16; 19 października 2017 r., II GSK 1701/17; dostępne w CBOIS).

Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno natomiast szczegółowo wskazywać do jakiego, zdaniem skarżącego, naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, iż to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno wskazywać na trafność sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, a zatem nawiązywać do przepisów prawa, których naruszenie strona skarżąca zarzuca Sądowi I instancji. Powinno także zawierać argumentację na poparcie odmiennej wykładni przepisu niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania lub niezastosowania przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05, także por. J. Drachal, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, Warszawa 2011).

Przypomnienie warunków materialnych skargi kasacyjnej jest w niniejszej sprawie o tyle istotne, że uchybienia skargi kasacyjnej uniemożliwiają jej rozpoznanie. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że złożona skarga kasacyjna, pomimo że została sporządzona przez radcę prawnego, nie wypełnia wymagań normatywnych dotyczących elementów konstrukcyjnych, jakimi musi cechować się ten środek zaskarżenia.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu naruszenia przepisu postępowania tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie upatruje go w przyjęciu stanu faktycznego bez właściwej oceny materiału dowodowego oraz z pominięciem okoliczności niezatrudniania A. P. na podstawie umowy o pracę do realizacji zadań w projekcie wobec czego nie było przeciwskazań do zawarcia z nią umowy zlecenia. Ponadto skarżąca zarzuca dowolność ustaleń w zakresie potencjalnego wystąpienia szkody w budżecie UE.

W związku z tak sformułowanym zarzutem należy podkreślić, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera zatem wszystkie ustawowo wymagane elementy i zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego poddaje się kontroli instancyjnej, tj. pozwala w wystarczającym stopniu na ustalenie sposobu rozumowania przez Sąd I instancji i jego ocenę. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonym wyroku. Sąd I instancji zawarł również rozważania w zakresie potencjalnej szkody w budżecie UE i wykazał jaki rodzaj nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie szkodę tę mógł potencjalnie wywołać. To, że stanowisko to okazało się niezgodne z oczekiwaniami skarżącej nie może stanowić o skuteczności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Dodać też trzeba, że zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować poprawności rozstrzygnięcia, ani podważać ustaleń faktycznych, co zdaje się czynić autor skargi kasacyjnej formułując omawiany zarzut.

W pkt 2 ppkt 2 i 3 skargi kasacyjnej skarżąca zarzuciła naruszenie art. 151 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a oraz art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.

Odnosząc się do tych zarzutów, wskazać należy, że normy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze "wynikowym" i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Ich skuteczne zakwestionowanie w ramach zarzutów kasacyjnych wymaga zatem powiązania z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego, którego nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji, wydając wyrok o określonej treści. Nie jest więc możliwe skuteczne podważenie wyroku Sądu I instancji wyłącznie w oparciu o zarzuty naruszenia norm o charakterze wynikowym. W szczególności zarzut naruszenia tych przepisów, nie może służyć podważeniu oceny Sądu I instancji wyrażonej w zaskarżonym wyroku.

W pkt 2 (in principio) petitum skargi kasacyjnej zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów procesowych "w tym przepisów k.p.a." Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd pierwszej instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując, wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Nie mniej jednak, wobec braku wskazania konkretnych przepisów k.p.a., mając na uwadze pogląd wyrażony w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA 2010, z. 1 poz. 1) uznać trzeba, że uchybienie to zdyskwalifikowało wniesioną w tym zakresie skargę kasacyjną.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów skarżąca nie mogła skutecznie zakwestionować dokonanej przez Sąd I instancji kontroli w zakresie dokonanych przez organ ustaleń stanu faktycznego.

Chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

Podnosząc zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz podrozdz. 4.5.2 pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki oraz podrozdz. 2.1.1.3. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki, skarżąca wskazywała na ich błędną wykładnię w zakresie kwalifikowania wydatków.

W związku z tym wyjaśnić należy, iż błędna wykładnia danego przepisu oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie, wynikającej z jego treści, normy prawnej. Podnosząc zatem zarzut błędnej wykładni prawa materialnego, należy zatem wskazać, jaką jego interpretację (rozumienie) przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka - zdaniem kasatora - była interpretacją prawidłową. Omawiany zarzut tego warunku nie spełnia, a jego uzasadnienie wskazuje, iż stanowi on próbę zwalczenia ustaleń faktycznych, poczynionych przez Sąd I instancji (ich braku w zakresie spełnienia przesłanek umożliwiających skarżącej zawarcie umowy cywilnoprawnej z jej pracownikiem). Zgodnie z ugruntowanym w tym zakresie orzecznictwem sądów administracyjnych, stan taki stanowi niedopuszczalny zabieg, świadczący o wadliwości konstrukcyjnej zarzutu.

Biorąc pod uwagę przytoczoną treść zarzutu i jego uzasadnienie brak jest podstaw, aby twierdzić, że doszło do naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 184 ust. 1 i 2 ustawy o finansach publicznych oraz podrozdz. 4.5.1. pkt 2 i 4.5.2. pkt 2 Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki w związku z podrozdz. 2.3. pkt 5 Wytycznych oraz podrozdz. 2.3. pkt 6 Wytycznych i w zw. z podrozdz. 2.1.1.3. Zasad finansowania Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki poprzez bezpodstawne przyjęcie, że w okolicznościach sprawy skarżąca nie mogła zawrzeć z pracownikiem umowy cywilnoprawnej.

Z uzasadnienia omawianego zarzutu wynika, że skarżąca kasacyjnie zmierza do podważenia prawidłowości zastosowania wymienionych przepisów, czemu jednocześnie towarzyszyła próba wykazania, że okoliczności stanu faktycznego sprawy były inne niż te, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. W związku z tym zaś, że zarzut naruszenia prawa materialnego nie może być skutecznie uzasadniony próbą zwalczania ustaleń faktycznych, która mogłaby ewentualnie odnieść zamierzony skutek, wyłącznie w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonywana wyłącznie na podstawie stanu faktycznego, którego ustalenia nie są kwestionowane lub nie zostały skutecznie podważone, nie zaś, na podstawie stanu faktycznego, który sama strona skarżąca kasacyjnie uznaje za prawidłowy, omawiany zarzut w tym zakresie uznać należało za nieusprawiedliwiony.

Reasumując, wobec tego, że skarżąca nie zakwestionowała skutecznie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie, obecnie nie ma możliwości powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej - dowiedzenia ich wadliwości.

Przechodząc do oceny kolejnych zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego trzeba wyjaśnić, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2015 r., II OSK 909/14). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest władny badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto (zob. wyrok NSA z 25 listopada 2014 r., II GSK 1253/13). Nie ma on kompetencji do konkretyzowania czy uzupełniania zarzutów kasacyjnych, bądź ich uzasadnienia, a brak konkretnego i popartego stosowną argumentacją zakwestionowania stanowiska wyrażonego w danej kwestii przez wojewódzki sąd administracyjny powoduje związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem sądu pierwszej instancji w danym zakresie i niemożność zbadania jego zasadności (zob. wyrok NSA z 21 stycznia 2015 r., II FSK 3171/12; por. też wyrok NSA z 6 grudnia 2012 r., II OSK 1426/11). Zatem Naczelny Sąd Administracyjny upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 11 grudnia 2012 r., II OSK 2724/12).

W świetle powyższego, za pozbawione usprawiedliwionych podstaw uznać należało zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego sformułowane w pkt 1 ppkt 3 i 4 petitum skargi kasacyjnej ze względu brak prawidłowego i precyzyjnego określenia podstaw kasacyjnych, wyraźnego wskazania na przepisy, których naruszenia strona upatruje w kwestionowanym orzeczeniu Sądu I instancji, z uwzględnieniem konkretnych jednostek redakcyjnych (artykułu, paragrafu, ustępu itd.) przepisów prawa. I tak: w ppkt pkt 3 skarżąca zarzuciła naruszenie art. 184 u.f.p. bez powołania jednostki redakcyjnej tego przepisu, a tymczasem składa się on z dwóch ustępów. Natomiast w ppkt 4 podnosi zarzut naruszenia rozporządzenia nr 1083/2006 bez wskazania przepisów przedmiotowego rozporządzenia, którym jej zdaniem, uchybił Sąd I instancji.

Z przedstawionych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i nie zasługuje na uwzględnienie, dlatego też, działając na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. § 2 pkt 5 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265) p.p.s.a., orzekł jak sentencji wyroku.