Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3510/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7a § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 9b ust 1 , 2 3, art. 9j art. 9n ust 1, 6, 7 art. 9x ust 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.
article: art. 11 §1
journal: Dz.U. 2019 poz 1292
law: Ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców - tekst jedn.
article: art. 9 ust 1
journal: Dz.U. 2015 poz 87
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Sławomir Pauter (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 5 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Ke 251/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. znak: [...] w przedmiocie kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez Polskie [...] Sp. z o.o. w [...] jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2019 r., którym oddalono skargę w/w spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne.

Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania [...] sp. z o.o. w [...], od decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 2018 r., nakładającej na [...] Sp. z o.o. w [...] wpisaną do rejestru działalności regulowanej karę pieniężną w wysokości 1000 zł za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta [...] za I półrocze 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 296 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i w to miejsce orzekło o nałożeniu na powyższy podmiot, kary pieniężnej w wysokości 900 zł za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie miasta [...] za I półrocze 2018 r. W uzasadnieniu organ odwoławczy zacytował art. 9n ust. 1 i 9x ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm., aktualnie t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2010 ze zm.), dalej również jako "u.c.p.g." lub "ustawa", które stanowiły materialną podstawę zaskarżonej decyzji. Następnie Kolegium zwróciło uwagę, że w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z 1996 r., czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości", ma obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe, nawet jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Stosownie bowiem do art. 9n ust. 6 okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości, nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a jedynie sprawia, iż składa on sprawozdanie zerowe. Stanowisko takie uznać należy za utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 4 października 2017 r., II OSK 2321/16). Kolegium zaznaczyło, że odwołująca się jest wpisana do rejestru działalności gospodarczej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości na terenie gminy [...]. Sprawozdanie zerowe za I półrocze 2018 r. powinno być złożone do 31 lipca 2018 r., a zostało złożone 9 sierpnia 2018 r. Zatem zasadne było uznanie, że strona nie wywiązała się w terminie z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku złożenia sprawozdania zerowego, co skutkowało nałożeniem kary administracyjnej. Kara w wysokości 1000 zł, została jednak wymierzona przez Prezydenta Miasta [...] w sposób nieprawidłowy, gdyż dzień nadania sprawozdania zerowego przez spółkę nosi datę 9 sierpnia 2018 r. Wysokość kary pieniężnej winna obejmować więc 9 dni po 100 zł, co daje kwotę 900 zł. Organ odwoławczy podkreślił, że karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem-przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, chociaż takiej działalności faktycznie nie wykonuje.

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...], skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia oraz umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, [...] Sp. z o.o. w [...], zarzuciła:

- naruszenie art. 9n ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez orzeczenie kary za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta [...], podczas gdy skarżąca nie była zobowiązana do złożenia sprawozdania, gdyż nigdy nie odbierała odpadów z terenu gminy;

- wydanie decyzji z pominięciem istotnych okoliczności stanu faktycznego w postaci całkowitego nieuwzględnienia faktu, że skarżąca nigdy nie prowadziła odbioru odpadów na terenie Miasta [...];

- naruszenie art. 7, 77 i 80 k.p.a., poprzez prowadzenie postępowania z pominięciem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego w sprawie, brak uwzględnienia kluczowych okoliczności wskazywanych przez skarżącą, brak dokonania swobodnej oceny dowodowej i w konsekwencji wydanie nieprawidłowego rozstrzygnięcia.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 5 czerwca 2019 r. oddalił skargę uznając, iż nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podniósł, że materiaInoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1289 ze zm.). Zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy, podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań, przy czym w myśl art. 9n ust. 2 ustawy sprawozdanie należy przekazać wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Stosownie natomiast do art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. W dalszej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że brak jest podstaw do podzielenia stanowiska skarżącego, zgodnie z którym karę za nieterminowe złożenie sprawozdania można nałożyć jedynie na przedsiębiorcę rzeczywiście odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a nie na przedsiębiorcę, który jest jedynie wpisany do rejestru działalności regulowanej. Działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną (art. 9b ust. 1), a jak wynika z art. 9c ust. 1 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne od właścicieli nieruchomości. Zatem obowiązek wpisu do rejestru działalności regulowanej ciąży na podmiocie, który jeszcze nie wykonuje określonych czynności faktycznych (odbieranie odpadów komunalnych), ale dopiero zamierza takie czynności wykonywać. Wpis do rejestru decyduje o tym, czy przedsiębiorca prowadzi, czy też zamierza prowadzić działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. W konsekwencji każdy kto posiada wpis jest obowiązany do sporządzenia półrocznych sprawozdań. Dlatego też administracyjnej karze pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania podlega nie tylko podmiot faktycznie odbierający odpady komunalne, ale także podmiot, który według wpisu do rejestru działalności regulowanej jest podmiotem/przedsiębiorcą prowadzącym działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, chociaż takiej działalności faktycznie nie wykonuje (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II SA/GI 307/17 oraz wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Ke 336/18). Za przyjęciem powyższego zdaniem Sądu przemawia nadto treść art. 9n ust. 6 ustawy, który to przepis został dodany ustawą z dnia 28 listopada 2014 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015 r., poz. 87). Zgodnie z tym przepisem, podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe. Wskazana nowelizacja, w opinii Sądu powoduje, że w obecnym stanie prawnym nie ulega wątpliwości, że przedsiębiorca wpisany do prowadzonego przez wójta gminy rejestru działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, ma obowiązek składania sprawozdań niezależnie od tego, czy rzeczywiście odbiera odpady, a jedynie w tym przypadku zobowiązany jest składać sprawozdanie zerowe. Przedstawione stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie NSA, np. w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II OSK 2321/16.

Reasumując Sąd I instancji stwierdził, że adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ustawy jak i kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, jest każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera. Skoro zatem skarżąca Spółka jest wpisana do rejestru, to mimo faktycznego nieodbierania odpadów w I półroczu 2018 r. była zobowiązana do złożenia sprawozdania zerowego. Sprawozdanie to winno być złożone do 31 lipca 2018 r., a zostało złożone 9 sierpnia 2018 r., co czyniło zasadnym należenie przez organy na spółkę kary pieniężnej w wysokości określonej w decyzji organu II instancji.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] Sp. z o.o. w [...] wnosząc na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i rozpatrzenie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w części orzekającej o nałożeniu na stronę skarżącą kary pieniężnej oraz umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego, jak również rozstrzygnięcie o kosztach postępowania toczącego się przed Sądem I instancji. Nadto strona wnosiła o zasądzenie od organu na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie tj. art. 9n ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uznanie, iż zasadnym było orzeczenie kary za złożenie po terminie sprawozdania podmiotu odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości położonych na terenie Miasta [...], podczas gdy skarżąca nie była zobowiązana do złożenia sprawozdania, gdyż nigdy nie odbierała odpadów z terenu gminy. Użyte w powołanym przepisie słowo "odbierający" - imiesłów przymiotnikowy czynny - wyraźnie naprowadza na znamię wchodzącego w rachubę podmiotu w postaci wykonywania przezeń określonej czynności, a nie na posiadanie takiej czy innej kwalifikacji prawnej (wpis do rejestru)". W dalszej części uzasadnienia strona powołała się na art. 11 § 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2018 r., poz. 646 ze zm.), zgodnie z którym, jeżeli przedmiotem postępowania przed organem jest nałożenie na przedsiębiorcę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść przedsiębiorcy, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ oraz na art. 7a § 1 k.p.a., zgodnie z którym jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ. Przywołane przepisy konstytuują zasadę rozstrzygania wątpliwości na korzyść strony oraz zasadę przyjaznej interpretacji przepisów i na równi z innymi regulacjami prawnymi winny być brane pod uwagę w toku stosowania prawa. Takie wątpliwości zachodzą co do regulacji prawnych nakładających na podmioty odbierające odpady komunalne obowiązek składania sprawozdań.

Nie jest żadnym uzasadnieniem stwierdzenie przez Sąd Administracyjny w Kielcach, iż takie rozwiązanie (obowiązek składania sprawozdań "zerowych" przez podmioty nigdy nie prowadzące takiej działalności, a widniejące w rejestrze) jest niezbędne do realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy czy miasta. Wniosek ten jest całkowicie abstrakcyjny i nielogiczny - wręcz przeciwnie, brak składania sprawozdań zerowych przez podmioty, które nigdy nie prowadziły takiej działalności zdecydowanie ułatwia organom analizę stanu gospodarowania odpadami. W takiej sytuacji bowiem organ ma jasno określoną grupę przedsiębiorców, którzy nigdy nie złożyli sprawozdania - jako tych, którzy nigdy nie prowadzili takiej działalności.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący błędnej wykładni i niewłaściwej interpretacji art. 9n ust. 1 i art. 9n ust. 6 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez uznanie przez Sąd, że skarżący kasacyjnie w okresie objętym decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. jak i poprzedzającą ją decyzją Prezydenta Miasta [...] był podmiotem odbierającym odpady od właścicieli nieruchomości na obszarze miasta [...] (tj. w I półroczu 2018 r.) i winien był składać prezydentowi tego miasta deklarację dotyczące ilości odebranych odpadów komunalnych.

Zgodnie z przepisem art. 9n ust. 1 u.c.p.g. (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji) podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości obowiązany był do sporządzania półrocznych sprawozdań. W myśl zaś art. 9n ust. 6 u.c.p.g. podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy - sprawozdanie zerowe. Przewidziany w art. 9n ust. 6 ustawy obowiązek składania sprawozdania zerowego wprowadzony został nowelizacją z 28 listopada 2014 r. (Dz. U. z 2015 r. poz. 87, art. 1), przy czym według art. 9 ust. 1 ustawy nowelizującej sprawozdania za 2014 r. składało się zgodnie z dotychczasowymi przepisami, co oznacza, że sprawozdania za 2015 r. należało składać zgodnie z nowymi regułami.

W rezultacie w stanie prawnym obowiązującym od 1 lutego 2015 r. podmiot, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy z 1996 r. czyli "podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" miał obowiązek złożyć sprawozdanie zerowe jeżeli w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli. Z normy ustanowionej w art. 9n ust. 1 ustawy wynika, że adresatem obowiązku sporządzania sprawozdań półrocznych jest każdy podmiot prowadzący działalność w przedmiocie odbioru odpadów komunalnych, a nie tylko taki podmiot, który faktycznie w danym półroczu odpady odbiera. Stosownie do art. 9n ust. 6 okoliczność, że mimo zarejestrowanej działalności dany podmiot nie odbiera faktycznie odpadów od właścicieli nieruchomości nie zwalnia go od obowiązku sporządzenia sprawozdania, a obliguje go do złożenia sprawozdania zerowego.

Zgodzić należy się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, że za przyjęciem takiej wykładni powołanego przepisu przemawia zarówno reguła wykładni systemowej jak i celowościowej. Zwrócić bowiem należy uwagę, że w myśl art. 9b ust. 1 i 2 ustawy działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości jest działalnością regulowaną w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (obecnie ustawa z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1086). Rejestr działalności regulowanej w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi wójt, burmistrz lub prezydent miasta właściwy ze względu na miejsce odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości. Przy czym zgodnie z art. 9b ust. 3 ustawy rejestr ten prowadzi się w postaci bazy danych zapisanej na informatycznych nośnikach, która może stanowić część innych baz danych z zakresu ochrony środowiska, w tym gospodarki odpadami. W myśl zaś art. 9c ust. 1 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do uzyskania wpisu do rejestru w gminie, na terenie której zamierza odbierać odpady komunalne. W powołanym jako ostatni przepisie ustawodawca posługuje się pojęciem "przedsiębiorca odbierający odpady komunalne", w odniesieniu do podmiotu, który nie rozpoczął jeszcze faktycznie prowadzenia danej działalności, albowiem rozpoczęcie tej działalności możliwe jest dopiero po uzyskaniu wpisu do rejestru. Podzielić więc należy stanowisko Sądu I instancji, że skoro wyrażenie "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" jest wielokrotnie używane w ustawie to temu zwrotowi należy nadać jednolite znaczenie i rozumieć je jednakowo w całym akcie prawnym. Słusznie więc Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że ustawodawca posługując się zwrotem "podmiot/przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości" odnosił się nie tylko do pewnej czynności faktycznej (odbieranie odpadów komunalnych) przez przedsiębiorcę, ale także oznaczonego rodzaju działalność, która dany podmiot prowadzi lub zamierza prowadzić (działalność w zakresie odbierania odpadów komunalnych).

Za takim rozumieniem przepisów przemawia także wykładnia celowościowa. Zaznaczyć należy, że o ile w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 1 lutego 2015 r. kwestia składania tzw. sprawozdań zerowych nie była jednolicie oceniana w orzecznictwie (por. wyrok NSA z dnia 29 grudnia 2016 r., II OSK 866/15), to po nowelizacji z dnia 28 listopada 2014 r. obowiązek składania sprawozdania zerowego został w art. 9n ust. 6 u.c.p.g. jednoznacznie określony podmiotowo i przedmiotowo. W obecnym stanie prawnym nie ulega więc wątpliwości, że każdy przedsiębiorca wpisany do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości ma obowiązek składania sprawozdania niezależnie od tego, czy rzeczywiście w danym okresie odpady odbierał. Takie rozwiązanie jest niezbędne dla realizacji przez właściwe organy obowiązku ciągłej analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi na danym terenie gminy czy miasta.

Za taką wykładnią przepisu świadczy także dodanie ustawą z dnia 24 listopada 2017 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 2422), do ustawy art. 9n ust. 7 zgodnie, z którym sprawozdanie jest przekazywane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta za pośrednictwem Bazy danych o produktach i opakowaniach oraz o gospodarce odpadami. Przekazanie sprawozdania zerowego ma więc także znaczenie dla dokonania analizy stanu gospodarowania odpadami komunalnymi. Brak sprawozdania nie pozwalałby bowiem na dokonanie prawidłowej analizy, gdyż nie byłoby pewności czy przekazane dane są kompletne. Dopiero złożenie sprawozdania przez wszystkie podmioty wpisane do rejestru, w tym złożenie sprawozdań zerowych pozwala na dokonanie właściwej analizy stanu gospodarowania odpadami. Ponadto obowiązek sprawozdawczy pozwala wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta na wykonanie obowiązku sporządzania rocznego sprawozdania z realizacji zadań z zakresu gospodarowania odpadami komunalnymi (art. 9q). Realizacja tego obowiązku pozwala także na wykonanie obowiązku związanego z nadzorem nad przedsiębiorcami odbierającymi odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji stosowania sankcji w postaci wykreślenia przedsiębiorcy z rejestru (art. 9j). Przyjęta w niniejszej sprawie wykładni przepisu art. 9n ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy stanowi kontynuację dotychczasowej linii orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie, a znajdującego szczegółowe uzasadnienie między innymi w wyroku tegoż Sądu z dnia 6 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 234/18. Podniesiona w skardze kasacyjnej argumentacja stanowi jedynie polemikę z dotychczasowym poglądem w tym przedmiocie, a podniesione argumenty były już przedmiotem oceny w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wskazane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej regulacje prawne zawarte w art. 11 § 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców oraz art. 7a § 1 k.p.a. mają bowiem zastosowanie jedynie w przypadku, gdy rezultat przeprowadzonej wykładni, mimo zastosowania różnych metod interpretacji, pozwala na przyjęcie alternatywnych względem siebie treści normy prawnej, to prawidłowym rozwiązaniem jest wybór znaczenia, które jest korzystne dla strony. Jeśli jednak wynik przeprowadzonej wykładni daje jasność co do treści normy prawnej, to nie ma podstaw do zastosowania art. 11 § 1 ustawy – Prawo przedsiębiorców czy art. 7a § 1 k.p.a. Tylko niedające się usunąć wątpliwości co do treści przepisów stosowanego prawa rozstrzyga się na korzyść strony. W przedmiotowej sprawie w następstwie przeprowadzonej wykładni językowej, systemowej i celowościowej odkodowano w sposób jednoznaczny obowiązek składania sprawozdania zerowego przez podmiot odbierający odpady komunalne niezależnie od tego, czy i w ogóle podmiot podjął kiedykolwiek i wykonywał działalność polegającą na odbieraniu odpadów komunalnych na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, obowiązek ten powstaje zgodnie z art. 9n ust. 1 ustawy z chwilą wpisania do prowadzonego rejestru działalności regulowanej w zakresie odbioru odpadów komunalnych, a konsekwencją naruszenia tego obowiązku jest nałożenie sankcji z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy.

Powyższe rozważania przesądzają jednocześnie o niezasadności zarzuty skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 9n ust. 1 oraz art. 9x ust. 1 ust. 5 powołanej wyżej ustawy.

Mając na względzie powyższe rozważania skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.