Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 453/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-06-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Łuczaj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2018 r. sprawy ze skargi Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. Św. [...] w [...] na decyzję Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty z tytułu niezgodnego z prawem wyłączenia z produkcji leśnej gruntów leśnych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych na rzecz Parafii Rzymsko-Katolickiej p.w. Św. [...] w [...] kwotę 4741 (cztery tysiące siedemset czterdzieści jeden) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] listopada 2017 r . Dyrekcja Generalna Lasów Państwowych w [...], działając na podstawie przepisów art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257), zwanej dalej k.p.a. oraz art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2017 poz. 1161, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, po rozpatrzeniu odwołania Parafii [...][...] w [...] (zwanej w dalszej części stroną skarżącą), od decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (określanego dalej jako Dyrektorem RDLP), z dnia [...] maja 2017 r, znak: [...], ustalającej sprawcy wyłączenia - Parafii [...][...] w [...] opłatę dwukrotnej należności, w wysokości 37.465,48 zł, za wyłączenie z produkcji leśnej w 2002 r. gruntu leśnego o pow. 0,1651 ha, pod cmentarz stanowiącego lasy ochronne, o typie siedliskowym bór świeży, wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położonej w [...], utrzymała w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora RDLP.

W uzasadnieniu przedstawiono następujący stan sprawy.

W związku z pismem starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], dotyczącym rozpoczęcia, na działce [...] obręb [...] w [...], stanowiącej lasy i grunty leśne, innego niż leśne użytkowania gruntów leśnych poprzez prowadzenie robót ziemnych i budowlanych, Dyrektor RDLP w dniu 15 maja 2015 r., wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie wyłączenia gruntu leśnego z produkcji leśnej.

Decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], Dyrektor RDLP orzekł o nałożeniu opłaty dwukrotnej należności w wysokości 37.465,48 zł na sprawcę wyłączenia - Parafię [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor RDLP wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu, na skutek zawiadomienia z dnia [...] lutego 2015 r., znak [...], przez Starostwo Powiatowe w [...] o rozpoczęciu na działce [...] obręb [...] w [...], stanowiącej lasy i grunty leśne, innego niż leśne użytkowania gruntów leśnych. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, Dyrektor RDLP ustalił, że Parafia [...] [...]. [...] w [...] dokonała niezgodnie z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych (uogril) na działce [...] obręb [...] w [...] faktycznego wyłączenia gruntu leśnego o pow. 0,1651 ha z produkcji pod cmentarz.

Z wydaną przez organ I instancji decyzją odwołanie wniosła Parafia [...] [...]. [...] w [...]. W odwołaniu wskazano, że skarżąca ani obecnie, ani wcześniej nie uprawiała gruntów rolnych i leśnych na cmentarzu. Parafia jest jedynie posiadaczem zarządzającym cmentarzem, sprawuje pieczę nad kultem grzebania zmarłych, spełniając ustawowy obowiązek grzebania zmarłych. Nadto wskazano, że Minister Ochrony Środowiska do dnia dzisiejszego nie rozstrzygnął wniosku Burmistrza Miasta [...] z dnia [...] lipca 1996 r. o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o pow. 3 ha, stanowiącego część działki nr [...], pod powiększenie cmentarza grzebalnego.

Z ostrożności procesowej, skarżąca zgłosiła zarzut przedawnienia dochodzenia przez organ I instancji jakichkolwiek roszczeń w ramach ustawy, gdyż skarżąca jest posiadaczem samoistnym cmentarza, a nie gruntu leśnego.

Dyrektor GDLP wskazał, że wniosek strony o zawieszenie postępowania, z uwagi na rozpoczęte przez stronę od 1996 r. działania zmierzające do uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów "mające na celu przeznaczenie ich na powiększenie cmentarza grzebalnego", nie może zostać uwzględniony, gdyż wskazane postępowanie w sprawie, która już trwa ponad 20 lat i nie zostało rozstrzygnięte, nie ma znaczenia w przedmiocie zaistniałego w 2002 r. wyłączenia z produkcji leśnej, w związku z powyższym argument ten nie może być traktowany jako przesłanka obligatoryjna określona w art. 97 pkt 4 k.p.a., która mogłaby umożliwić zawieszenia postępowania z urzędu. Jednocześnie zgodnie z art. 98 k.p.a. Z uwagi na to, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały wyżej wskazane przesłanki, gdyż postępowanie zostało wszczęte z urzędu, nie ma możliwości zawieszenia przedmiotowego postępowania.

Podniesione w odwołaniu zarzuty naruszenia prawa materialnego sprowadzają się do tego, że organ I instancji w decyzji wadliwie stwierdził wyłączenie z produkcji leśnej, ustalił sprawcę wyłączenia i bezpodstawnie naliczył opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Stosownie do definicji zawartej w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy, przez wyłączenie gruntów z produkcji rozumie się rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Bezspornym jest fakt, że cmentarz stanowi inne, niż leśne użytkowanie gruntu.

Organ przytoczył treść art. 28 ust. 1 ustawy podnosząc, że orzecznictwo administracyjne wskazuje, że "o tym, czy dany grunt jest lasem w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach decyduje, co do zasady, w pierwszej kolejności zapis w ewidencji gruntów" (tak wyrok NSA z dnia 21 grudnia 2012r., II FSK 984/11; podobnie wyrok NSA z dnia 15 lipca 2015 r., II OSK 3021/13, CBOSA). Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy o lasach, lasem jest również grunt częściowo pozbawiony roślinności leśnej (tak wyrok NSA z dnia 24.05.2016, II OSK 2261/14).

Organ przypisał treści art. 28 ust. 1 ustawy charakter sankcyjny. Dotyczy sytuacji, gdy m.p.z.p. nie przewiduje przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. W takiej sytuacji nie wydaje się decyzji zezwalającej na wyłączenie, o której mowa w art. 11 ust. 1 ustawy a jedynie w formie sankcji dla sprawcy takiego wyłączenia ustala się w drodze decyzji opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Przy czym przez sprawcę wyłączenia rozumie się osobę, która rozpoczęła inne niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Natomiast samą opłatę należy kwalifikować jako karę administracyjną, gdyż jest następstwem naruszenia przepisów uogril.

W ocenie organu II instancji, organ I instancji orzekając o nałożeniu sankcji prawidłowo ocenił zgromadzony materiał dowodowy w sprawie, gdyż:

1) na podstawie pomiaru geodezyjnego z dnia 16 maja 2016 r. i wypisu z rejestru gruntów z dnia [...] lutego 2016 r., znak: [...] - ustalono, że faktycznie dokonano wyłączenia gruntu leśnego - działki oznaczonej ewidencyjnie nr [...], użytek Ls, obręb [...], położonej w [...] - o pow. 0,1651 ha z produkcji pod budowę cmentarza,

2) na podstawie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...] VII", zatwierdzonego uchwałą nr [...]Rady Miasta [...] z dnia [...] września 2003 r, ( Dz. Urz. Woj. [...] z 2003 r nr [...] poz. [...]) ustalono, że działka znajduje się na terenie oznaczonym w planie symbolem 23 Ls o funkcji wiodącej - las ochronny, nie przeznaczonym na cele nierolnicze i nieleśne.

3) na podstawie zebranej dokumentacji w postaci zdjęć i ortofotomap z lat 1997 - 2015 r. - ustalono, że do wyłączenia doszło w 2002 r.; ponadto pełniący obowiązki proboszcza od 2006 r. księża potwierdzili, że nie dokonywali pochówków w okresie od 17 czerwca 2006 r. do 30 września 2015 r., a stan zabudowy pochówkami już zastali;

4) ustalono, że sprawcą wyłączenia jest właściciel przedmiotowej działki, Parafia [...] w [...], która administruje cmentarzem.

Wszystkie zebrane dowody w sprawie, świadczą o tym, że doszło do faktycznego wyłączenia z produkcji leśnej o pow. 0,1651 ha z produkcji leśnej pod budowę cmentarza, niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r o ochronie gruntów rolnych i leśnych. W związku z tym właściwe było zastosowanie w tym przypadku przepisu art. 28 ust. 1 ustawy, w którym sankcją za faktyczne wyłączenie gruntów z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy jest kara administracyjna - opłata w wysokości dwukrotnej należności.

W kwestii zarzutu przedawnienia dochodzenia przez organ I instancji jakichkolwiek roszczeń w ramach ustawy, organ II instancji wskazuje, że przedawnienie zaliczane jest do kategorii zdarzeń prawnych określanych mianem dawności, dla których elementem łączącym jest upływ czasu. W ogólnym znaczeniu skutkiem materialnym przedawnienia jest utrata (lub ograniczenie) przez wierzyciela możliwości dochodzenia przysługującego mu względem dłużnika roszczenia majątkowego, a zatem żądania od dłużnika zachowania się w określony sposób i połączonego z nim prawa skutecznego zwrócenia się do organu państwowego (sądu) o zastosowanie przymusu w przypadku odmowy dłużnika. Generalnie w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, według której o przedawnieniu roszczeń, można mówić jedynie wtedy, gdy konkretny przepis wyraźnie tak stanowi. Skoro żaden przepis ustawy, nie stanowi o przedawnieniu prawa do ustalenia należności decyzją za niezgodne z przepisami ustawy wyłączenie gruntu leśnego z produkcji, to tym samym roszczenie to nie ulega przedawnieniu. Z uwagi na powyższe, organ uznał ten zarzut za nieuzasadniony.

W kwestii zarzutu nieprawidłowego naliczenia przez organ I instancji opłaty, organ sprawdził również prawidłowość naliczenia tej opłaty i nie dopatrzył się w tym zakresie żadnych nieścisłości.

Nadto organ II instancji wskazał, że przytoczone w odwołaniu informacje o tym, że zostały podjęte działania w przedmiocie poszerzenia cmentarza wyznaniowego na działce [...] w obrębie [...] na terenie [...], nie mają znaczenia w sprawie, albowiem nie dotyczą przedmiotu niniejszego postępowania.

Odnosząc się do przedmiotowej sprawy, należy stwierdzić, że Dyrektor RDLP, przed wydaniem przedmiotowej decyzji nr [...] z dnia [...] maja 2017 r., znak: [...], prawidłowo zbadał przesłanki oraz dowody w sprawie.

W skardze wywiedzionej dnia 3 stycznia 2018 r. na decyzję z dnia [...] listopada 2017 r. Dyrektora Generalnej Lasów Państwowych w [...], utrzymującej w mocy decyzję Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia [...] maja 2017 r., Parafia zarzuciła:

1. obrazę przepisów postępowania, tj.:

1/ art. 6 k.p.a., polegającą na bezprawnym powoływaniu się przez organy administracyjne zarówno I-ej jak i II-ej instancji na fakt, iż działają one na podstawie przepisów prawa tj. k.p.a., podczas gdyby owe organy respektowały przepisy, nie przywoływałyby - przepisów ustawy, bowiem nie znajdują one zastosowania do cmentarza wyznaniowego [...] w [...],

2./ art. 7 k.p.a.,

- bowiem ww. organy orzekając, wbrew swojej kognicji w odniesieniu do cmentarza nie tylko zaniechały dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie mając na względzie ani interesu społecznego, ani tym bardziej słusznego interesu obywateli, którzy stanowiąc bezwzględną większość społeczeństwa wyznającego wiarę katolicką w RP, oczekują w pierwszej kolejności nie mieszania się organów administracji państwowej, a zwłaszcza Lasów Państwowych do wyraźnie wyodrębnionego, oznaczonego terenu , przeznaczonego do grzebania zmarłych, stanowiącego własność hipoteczną skarżącej, podlegającej władzy diecezjalnej Arcybiskupa [...], zarządzanej przez Kurię Biskupią,

- bowiem ww. organy administracji państwowej reprezentowane przez Lasy Państwowe, ustalając stan faktyczny, a następnie rozstrzygając in meriti, straciły z pola widzenia zasady logicznego rozumowania myląc dwa zakresy logiczne nazw: a/" grunt leśny" z - b/"cmentarzem", a tym myląc "produkcję leśną" z "pochówkami" na cmentarzu, nie mówiąc o bezzasadności twierdzenia o "wyłączaniu z produkcji leśnej gruntu leśnego tylko dlatego, że w/w organy administracji reprezentowane przez Lasy Państwowe błędnie zakwalikowały teren cmentarza, jako grunt leśny, na podstawie ewidencji gruntów, która jest obarczona błędem, bowiem przedmiotowy cmentarz istnieje od daty ustanowienia Parafii [...] [...] w [...], tj. od 20 października 1917 r.,

II. obrazę przepisów prawa materialnego, tj.

1/ Art. 8 ust.3 Konkordatu między Stolicą Apostolską i Rzecząpospolitą Polską podpisanego w [...] dnia 28 lipca 1993 r. (Dz. U. z dnia 23 kwietnia 1998 r., poprzez jawną odmowę sankcjonowania zasady gwarancji nienaruszalności miejsca przeznaczonego przez właściwą władzę kościelną Parafia [...] w [...]) do sprawowania kultu i grzebania zmarłych (Dz. U. z 2017 r., poz. 912),

2/ Art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych, poprzez jawną odmowę sankcjonowania zasady ustawowej, iż "utrzymanie cmentarzy wyznaniowych i zarządzanie nimi należy do związków wyznaniowych", a nie bynajmniej Lasów Państwowych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, m.in., że naruszeniem podstawowej dla postępowania administracyjnego zasady praworządności oraz zasady prawdy obiektywnej, obligującej organ administracyjny do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy mając na względzie nie tylko interes społeczny, ale i słuszny interes obywatela, jest nie uwzględnianie przesłanki ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich, a więc nierespektowania prawa do spokojnych pochówków na terenie nekropolii.

Na podstawie tak sformułowanych zarzutów wniósł o uchylenie zaskarżonych decyzji w całości, jako naruszających przepisy postępowania, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonych decyzji, jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

II. Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Dyrektora Generalnego Lasów Państwowych z dnia [...] listopada 2017 r ., utrzymująca w mocy decyzję Dyrektora RDLP z dnia [...] maja 2017 r., ustalającą sprawcy wyłączenia - Parafii [...][...] w [...], opłatę dwukrotnej należności w wysokości 37.465,48 zł, za wyłączenie z produkcji leśnej w 2002 r. gruntu leśnego o pow. 0,1651 ha, pod cmentarz stanowiącego lasy ochronne, o typie siedliskowym bór świeży, wchodzącego w skład działki ewidencyjnej nr [...], z obrębu [...], położonej w [...].

III. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 28 ust. 1 powoływanej wcześniej ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Przepis ten stanowi, iż w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji, niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Na podstawie tej ustawy obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych z tytułu zmiany przeznaczenia gruntów został uregulowany w ustawie. Przepis art. 11 ust. 1 tej ustawy stanowi, że wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVa, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10 oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Przepis art. 12 ust. 1 ustawy stanowi natomiast, iż podmiot, który uzyskał zezwolenie na wyłączenie gruntów z produkcji, jest obowiązana uiścić należność i opłaty roczne, a w odniesieniu do gruntów leśnych - także jednorazowe odszkodowanie w razie dokonania przedwczesnego wyrębu drzewostanu. Obowiązek taki powstaje od dnia faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji. Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności.

Warunkiem zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 2 ustawy jest uznanie, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 powołanej ustawy należy rozumieć "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów".

Przepis art. 28 ust. 1 wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, tj. przede wszystkim bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza generalna zasadę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata, tj. na sprawcę wyłączenia. Ustawodawca obowiązek ponoszenia ciężarów związanych z wyłączeniem z produkcji rolnej, w tym także tych mających wymiar sankcji, nałożył na podmiot, który wyłączenia takiego dokonał, tj. rozpoczął inne niż rolnicze użytkowanie gruntów (tak WSA w [...] w wyroku z 2 lutego 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1558/11, CBOSA). Przemawia za tym także brzmienie art. 12 ust. 3 który stanowi, iż w razie zbycia gruntów, co do których wydano decyzje, o których mowa w art. 11 ust. 1-2, a niewyłączonych jeszcze z produkcji, obowiązek uiszczenia należności i opłat rocznych ciąży na nabywcy, który wyłączył grunt z produkcji. Zbywający jest obowiązany uprzedzić nabywcę o tym obowiązku.

IV. Z akt sprawy nie wynika, kiedy nastąpiło faktyczne wyłączenie przedmiotowych gruntów i czy miało miejsce pod rządami ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.).

Z protokołu przesłuchania świadka z dnia 28 września 2017 r. (karty 204 i nast. akt administracyjnych sprawy) wynika, że świadek nie może określić precyzyjnie daty wyłączenia z produkcji leśnej na działce nr [...]. Z protokołu oględzin z dnia 30 września 2015 r. wynika, że wyłączenia dokonano ok. 2005 r. (jak wskazują daty na nagrobkach). Przeciwko poprzedniemu proboszczowi Parafii skierowano akt oskarżenia w sprawie wycinki drzewostanu z dnia 14 kwietnia 1995 r. Z kolei w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji mowa jest o rozpoczęciu przez Parafię od 1996 r. działań, zmierzających do uzyskania zmiany przeznaczenia gruntów, mających na celu powiększenie cmentarza grzebalnego. Kolejna sprzeczność wynika z treści zaskrzonej decyzji, w której organ wskazał, że doszło do wyłączenia w 2002 r. (str. 2 zaskarżonej decyzji z [...] listopada 2017 r., karta 274 akt administracyjnych sprawy).

Nadto organ zaznaczył, że na podstawie zebranej dokumentacji w postaci zdjęć i ortofotomap z lat 1997 - 2015 r. - ustalono, że do wyłączenia doszło w 2002 r.; ponadto pełniący obowiązki proboszcza od 2006 r. księża potwierdzili, że nie dokonywali pochówków w okresie od 17 czerwca 2006 r. do 30 września 2015 r., a stan zabudowy pochówkami już zastali.

W dniu 2 października 1995 r. nastąpiło wszczęcie postępowania w sprawie wyłączenia bez zezwolenia gruntu leśnego pod cmentarz grzebalny przez stronę skarżącą (pismo dołączone do pisma procesowego skarżącej z dnia 6 czerwca 2018 r., z którego Sąd na podstawie art. 106 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.), zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., postanowił przeprowadzić dowód). Nie wiadomo jak zakończyło się to postępowanie oraz jaki obszar podlegał wówczas wyłączeniu. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ wskazał, że postępowanie administracyjne w sprawie zostało wszczęte z urzędu, na skutek zawiadomienia z dnia 20 lutego 2015 r., znak [...], przez Starostwo Powiatowe w [...] o rozpoczęciu na działce [...] obręb [...] w [...], stanowiącej lasy i grunty leśne, innego niż leśne użytkowania gruntów leśnych.

Powyższe uchybienia są naruszeniem art. 7, 77 i 80 K.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie podstawowego elementu stanu faktycznego.

V. Konieczność dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego wynika nadto z przepisów materialnoprawnych. Należy wskazać, że normy art. 7 ust. 1, art. 11 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy, niewątpliwie ograniczają uprawnienie właściciela do swobodnego korzystania z przedmiotu własności. Takie ograniczenie jest dopuszczalne jeśli wynika z potrzeby ochrony jednego z wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP dóbr. Ochrona rolniczego przeznaczenia gruntów należy do szeroko rozumianej ochrony środowiska naturalnego. Mieści się więc w katalogu wymienionym w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Zgodność unormowania wprowadzającego ograniczenia w korzystaniu z prawa własności zależy m.in. od tego, czy między dobrem chronionym, a ograniczeniami zachowane są proporcje, tzn. ograniczenia są konieczne dla zachowania określonego dobra, z drugiej strony nie naruszają istoty ograniczanego prawa, a efekty regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych na obywatela (patrz m.in. wyroki TK: z dnia 12 stycznia 1999 r., sygn. akt P 2/98; z dnia 12 stycznia 2000 r., sygn. akt P 11/98).

Nadto przewidziana w art. 28 ust. 1 opłata w wysokości dwukrotnej należności ma charakter prewencyjno-represyjny. Sankcja administracyjna jest wymierzana za naruszenie obowiązku wynikającego z dyrektywy administracyjnej ustanowionej w art. 11 ust. 1. Ma zniechęcać do naruszania obowiązku uzyskania zezwolenia i skłaniać do zapobieżenia powtórnemu naruszaniu określonych obowiązków w przyszłości. Administracyjnej kary pieniężnej o charakterze prewencyjno-represyjnym nie można utożsamiać z sankcją o charakterze karnym, a więc wyłącznie represyjną (por. wyrok TK z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt SK 52/04; wyrok TK z dnia 4 lipca 2002 r., sygn. akt P 12/01, OTK-A 2002/4/50; wyrok TK z dnia 15 stycznia 2007 r., sygn. akt P 19/06, OTK-A 2007/1/2; wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08, OTK-A 2009/7/105).

Charakter kary wskazuje na konieczność dokładnego ustalenia czy uprzednio toczyło się postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego wyłączenia i nałożona została wcześniej kara. Brak takich ustaleń może powodować nałożenie kary dwukrotnie za to samo wyłączenie (poprzez wilczenie tej samej powierzchni), co w świetle zasady państwa prawa nie jest dopuszczalne.

VI. Nowe przepisy, w stosunku do ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, normujące ochronę gruntów rolnych są zawarte w powoływanej wcześniej ustawie z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Ustawa ta zawiera przepisy intertemporalne, odnoszące się do spraw wszczętych przed jej wejściem w życie, a niezakończonych decyzją ostateczną. Ustawodawca ustanowił w nowej ustawie przepisy przejściowe, by umożliwić dokończenie spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, stosownie do przepisów obowiązującej ustawy. Zgodnie z zasadami prawidłowej legislacji, a zwłaszcza ochrony praw nabytych i ochrony interesów w toku, przepisy przejściowe art. 35 ustawy z 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych wskazują m.in. przesłanki utraty ważności dotychczasowych decyzji ostatecznych.

Ustawodawca przesądził, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy z dnia 26 marca 1982 r., natomiast do spraw, w których wydano decyzję ostateczną o wyłączeniu z produkcji rolniczej gruntów rolnych klas I-III, a wyłączenie takie faktycznie jeszcze nie nastąpiło, stosuje się przepisy dotychczasowe (art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych).

Nie oznacza to jednak, że ustawa nie obejmuje przypadków, kiedy wyłączenie gruntów nastąpiło przed jej wejściem w życie. Po pierwsze przemawia za taką interpretacją generalna zasada wysłowiona w art. 37 ustawy, zgodnie z którym ustawa wchodzi w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia. Ustawodawca nie zróżnicował zatem momentu zastosowania nowych przepisów i nie uzależnił go, od dokonania daty wyłączenia. Wprowadzenie takiego zróżnicowania nie byłoby poparte żadnym z rodzajów wykładni. Po drugie z formuły stanowiącej, że do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a niezakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy niniejszej ustawy można wnosić, że intencją ustawodawcy nie było pozostawienie wyłączeń gruntów, powstałych przed wejściem w życie ustawy poza regulacją ustawową, co doprowadziłoby do automatycznego zalegalizowania dokonanych nielegalnie wyłączeń. Gdyby przyjąć, że jedynie te wyłączenia, w stosunku do których wszczęto postępowanie przed dniem wejścia w życie ustawy, które nie zakończyło się decyzją ostateczną, objęte są regulacją nowej ustawy, to stosowanie przepisów byłoby uzależnione od szybkości działania organu. Tymczasem to, jakie przepisy podlegają zastosowaniu jest kwestią obiektywną, niezależną od woli organu i jego sprawności.

Brak jest również racjonalnych podstaw do uznania, że tylko w przypadku wszczęcia postępowania jest możliwe zastosowanie przepisów regulujących wyłączenie, a w przypadku późniejszego wszczęcia ustawa nie obowiązuje.

Ponadto nie ma przepisu w nowej ustawie stanowiącego, że ustawę stosuje się do jedynie wyłączeń z produkcji leśnej, powstałych w trakcie jej obowiązywania, a nieuregulowanych prawnie, a nie stosuje się do włączeń powstałych przed datą obowiązywania tego aktu. Ma to znaczenie, ponieważ niewątpliwie przepisy przejściowe podlegają w procesie stosowania ścieśniającej wykładni.

Wreszcie należy wskazać, że przedmiotowy grunt wyłączony z produkcji przed datą uchwalenia ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie mógł być wyłączony na podstawie jej przepisów i nie można było przed datą uchwalenia ustawy uzyskać decyzji na podstawie art. 11 ustawy o wyłączeniu gruntów. Nie znaczy to jednak, że nie można zastosować przepisu wprost stanowiącego w dyspozycji o gruntach przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 tej ustawy. Takie stan rzeczy wprost koresponduje z przywołanym brzmieniem dyspozycji.

Okoliczność, że samowolne wyłączenie gruntów z produkcji rolnej czy leśnej jest deliktem administracyjnym nie stanowi przeszkody do przedstawionej interpretacji, ponieważ poprzednio obowiązująca ustawy z 1982 r. również przewidywała taki delikt wskazując w art. 39 ust. 1, że w razie stwierdzenia, że grunty zostały przez właściciela wyłączone z produkcji bez zezwolenia, niezależnie od kar przewidzianych w przepisach o ochronie i kształtowaniu środowiska, terenowy organ administracji państwowej o właściwości ogólnej stopnia podstawowego wymierza właścicielowi jednorazowo dziesięciokrotną należność na rzecz Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych lub Funduszu Leśnego. Przepis ten, również ze względu na zmianę podmiotów administrujących oraz Funduszów nie mógłby być zastosowany.

Na koniec należy również wskazać, że przedstawiona wykładnia co do stosowania nowych przepisów przyjmowana również była pod rządami ustawy poprzednio obowiązującej, tj. z ustawy z dnia 26 marca 1982 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. Nr 11, poz. 79, ze zm.), gdy wyłączenie nastąpiło przed jej wejściem w życie.

Trzeba jednocześnie odnotować, że zastosowanie sankcji wskazanej w art. 28 ust. 1 ustawy ochronie gruntów rolnych i leśnych, a contrario z art. 28 ust. 2 tego aktu nie prowadzi do uzyskania zgody na wyłączenie z produkcji leśnej, lecz jest jednorazową sankcją finansową, po której zastosowaniu właściwe organy obowiązane są do podjęcia dalszych przewidzianych prawem działań.

VI. Należy podkreślić, że brak ustalenia daty wyłączenia przekłada się na brak możliwości zastosowania przepisów w sprawie przedawnienia. Przedawnienie stanowi negatywną, bezwzględną przesłankę wyłączającą możliwość nałożenia kary.

Organ nie odniósł się w ogóle do przesłanki przedawnienia, mimo iż wskazał, że pełniący obowiązki proboszcza od 2006 r. księża potwierdzili, że nie dokonywali pochówków w okresie od 17 czerwca 2006 r. do 30 września 2015 r., a stan zabudowy pochówkami już zastali.

Zgodnie z przepisem art. 189g § 1 k.p.a., administracyjna kara pieniężna, nie może zostać nałożona, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia naruszenia prawa albo wystąpienia skutków naruszenia prawa. Administracyjna kara pieniężna nie podlega egzekucji, jeżeli upłynęło pięć lat od dnia, w którym kara powinna być wykonana (art. 189g § 3 k.p.a.).

Powyższe przepisy zostały wprowadzone ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z dnia 12 maja 2017 r.), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Zgodnie z art. 16 ustawy zmieniającej do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym. Przedmiotowa opłata stanowi należność budżetową, o charakterze publicznoprawnym, co oznacza, iż ich charakter przesądza o szczególnym trybie ich ustalania, bądź też określania, regulowanym art. 67 ustawy o finansach publicznych. Zgodnie z tym przepisem, do spraw dotyczących tego typu należności, nieuregulowanych w tej ustawie, stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III ustawy z 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Ustawodawca zdecydował się więc na "mieszany" reżim prawny. Postępowanie toczy się bowiem na podstawie przepisów k.p.a., jednocześnie jednak zastosowanie – przed wejściem w życie powyższej nowelizacji K.p.a. - znajdowały instytucje przewidziane w dziale III Ordynacji podatkowej. Chodzi m.in. o sposób powstania zobowiązania, terminy płatności, zaległości, odsetki, sposób wygaśnięcia zobowiązania, kwestie związane z przedawnieniem i nadpłatą, a także tryb korygowania złożonych deklaracji.

W świetle twierdzenia strony skarżącej, że postępowanie toczy się od 20 lat oraz przytoczonych przepisów przejściowych, organ powinien zatem przeanalizować, kiedy zostało wszczęte postępowanie administracyjne i które przepisy – K.p.a. czy Ordynacji podatkowej i w stosunku do jakiej powierzchni wyłączenia należy zastosować, m.in. w kontekście zbadania upływu terminu przedawnienia.

Te kwestie organ powinien rozważyć, traktując je jako elementy prawne przesądzające o możliwości merytorycznego orzekania w sprawie, zamiast umorzenia postępowania.

VII. Organ nie wziął pod uwagę tych przepisów, w kontekście ustalenia kiedy powstało naruszenie, co mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. Braki w zakresie ustalenie daty i powierzchni wyłączenia są naruszeniem art. 7 i 77 K.p.a., w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

Stało się to powodem uchylenia decyzji przez Sąd. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 P.p.s.a., biorąc pod uwagę wpis w wysokości 924 zł, wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości 3800 zł, na podstawie § 3 ust. 1 pkt 6 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015 r., poz. 1800, ze zm.) oraz 17 zł opłaty skarbowej od czynności pełnomocnictwa.