Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1566/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-06-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6361 Rejestr  zabytków
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3 pkt 15, art, 5 , art. 9 ust. 1, 25, 27, 28, 29, 30, 36, 43, 110, 113
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Dnia 16 czerwca 2011 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marek Stojanowski sędzia NSA Jacek Chlebny sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk /spr./ Protokolant asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2011 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1671/09 w sprawie ze skargi J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz J. S. kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 marca 2010r., sygn. akt I SA/Wa 1671/09, oddalił skargę J. S. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] sierpnia 2009r nr [...] przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie wpisu do rejestru zabytków parku miejskiego.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Decyzją z [...] sierpnia 2009 r., nr [...] Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego, po rozpatrzeniu odwołania J. S. od decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2008 r., nr [...] odmawiającej uchylenia decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków parku miejskiego pomiędzy ul. Racławicką a ul. Odkrywców we Wrocławiu (tzw. "Górka Skarbowców") uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] września 2005 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu wpisał do rejestru zabytków park miejski pomiędzy ul. Racławicką a ul. Odkrywców we Wrocławiu (tzw. "Górka Skarbowców"). Wnioskiem z 29 stycznia 2007 r. J. S. wniósł o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wskazaną decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu. W dniu [...] września 2008 r. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu wydał postanowienie nr [...] w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z [...] września 2005 r. Po czym decyzją z [...] listopada 2008 r., znak [...] odmówił uchylenia decyzji Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z [...] września 2005 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków parku miejskiego pomiędzy ul. Racławicką a ul. Odkrywców we Wrocławiu.

Po rozpoznaniu odwołania J. S. organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązkiem organów administracji jest ustalenie czy wniosek o wznowienie postępowania wpłynął w terminie. Po stwierdzeniu, że nastąpiło uchybienie terminu obowiązkiem organu I instancji było wydanie decyzji odmawiającej wznowienia postępowania, a nie decyzji o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej. Gdy organ nieprawidłowo wydał postanowienie o wznowieniu postępowania powinien (przy braku możliwości wydania decyzji o odmowie wznowienia) umorzyć postępowanie. Wniosek J. S. o wznowienie postępowania datowany był na 29 stycznia 2007 r. a wpłynął do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu 1 lutego 2007 r. Wobec tego, że w aktach sprawy brak jest koperty potwierdzającej datę wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, organ odwoławczy za datę tę przyjął datę znajdującą się na wniosku tj. 29 stycznia 2007 r. Organ stwierdził, że we wniosku z 29 stycznia 2007 r. J. S. jako podstawy wznowienia postępowania wskazał przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4, 5, 6 kpa. Wnioskodawca podniósł, że bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z [...] września 2005 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków parku miejskiego pomiędzy ul. Racławicką a ul. Odkrywców we Wrocławiu. Natomiast jako okoliczność wskazującą, iż w niniejszej sprawie zachodzą przesłanki wymienione w art. 145 § 1 pkt 5 i 6 kpa wnioskodawca wskazał fakt samoistnego zajęcia części działki nr [...] położonej na terenie parku, przez poprzedników prawnych J. S. oraz przez jego samego. Zdaniem organu z pisma J. S. skierowanego do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z 4 grudnia 2006 r. wynika, że już w tym dniu J. S. wiedział o wydaniu decyzji z [...] września 2005 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków parku miejskiego. W ocenie organu wniosek został złożony po terminie wskazanym w art. 148 § 2 k.p.a., bowiem podanie zostało złożone 29 stycznia 2007 r. Organ wyjaśnił, że odnośnie faktu samoistnego zajęcia części działki nr [...] przez poprzedników prawnych J. S. oraz jego samego przekroczony został miesięczny termin, o którym stanowi art. 148 kpa. Fakt samoistnego zajęcia części działki nr [...], jako że dotyczy działań samego wnioskodawcy oraz jego poprzedników prawnych, znany był w dniu, w którym J. S. dowiedział się o decyzji z [...] września 2005 r. tj. 4 grudnia 2006 r. Wnioskodawca był świadom samoistnego zajęcia części działki nr [...], co wynika z pisma kierowanego do niego z 4 kwietnia 2005 r. Zarządu Zieleni Miejskiej oraz Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z 30 listopada 2005 r.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego podniósł też, że Wnioskodawca wywodzi swój interes prawny z faktu, że jest użytkownikiem wieczystym działki sąsiadującej z działką nr [...] wpisaną do rejestru zabytków oraz z faktu samoistnego zajęcia części działki nr [...], w wyniku którego, jak twierdzi, doszło do zasiedzenia tej części działki. Organ podkreślił, że stronami w postępowaniu o wznowienie postępowania wpisującego dany obiekt do rejestru zabytków są podmioty posiadające tytuł prawny do nieruchomości objętych wpisem. Posiadanie tytułu prawnego do działki, która graniczy z działką wpisaną do rejestru nie powoduje, że na podmiot posiadający tytuł prawny do tej nieruchomości nałożone zostają jakiekolwiek obowiązki lub przyznane zostają uprawnienia w związku z wpisem do rejestru. Podmiotom tym z tytułu graniczenia z działką objętą wpisem nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Interes prawny strony musi być aktualny a nie hipotetyczny. Musi mieć umocowanie w aktualnym stanie faktycznym i prawnym. Z tego względu organ nie uznał, że J. S. przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu z faktu rzekomego zasiedzenia części działki położonej na terenie parku.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył J. S.. W uzasadnieniu skargi wskazał, że na początku grudnia 2006 r. przypadkowo natrafił w internecie na wzmiankę, że park został wpisany do rejestru zabytków. W dniu 4 grudnia 2006 r. wystąpił do Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z wnioskiem o dostarczenie mu "odpisów wszystkich dokumentów wytworzonych w trakcie postępowania administracyjnego związanego z wpisem Parku "Górka Skarbowców" do rejestru zabytków. W dniu 16 stycznia 2007 r. otrzymał odpowiedź i kopię decyzji z [...] września 2005 r. W ocenie skarżącego dopiero 16 stycznia 2007 r. dowiedział się, że w sprawie wpisania parku do rejestru zabytków została wydana decyzja, a także o tym, że decyzja ta dotyczy jego interesu prawnego. Odnośnie zasiedzenia nieruchomości skarżący podniósł, że Gmina Wrocław oraz Wojewódzki Dolnośląski Konserwator Zabytków posiadali w czasie, gdy toczyło się postępowanie w sprawie wpisania parku do rejestru zabytków wiedzę o tym, że część działki nr [...] została zasiedziana. Wobec tego obowiązkiem organu było powiadomienie skarżącego o toczącym się postępowaniu. Skarżący podniósł, że ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami nie reguluje zagadnienia strony w postępowaniu o wpisaniu zabytku nieruchomego do rejestru zabytków. Podał, że art. 9 ust. 1 tej ustawy stanowi, że "do rejestru wpisuje się zabytek nieruchomy na podstawie decyzji wydanej przez wojewódzkiego konserwatora zabytków z urzędu bądź na wniosek właściciela zabytku nieruchomego lub użytkownika wieczystego gruntu, na którym znajduje się zabytek nieruchomy." Skarżący zarzucił, że organ odwoławczy dokonał nadinterpretacji tego przepisu, nadając mu znaczenie, jakiego on w istocie nie posiada. Skarżący przywołał także treść przepisu art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i wskazał, że przepis ten rozszerza krąg podmiotów bezpośrednio zainteresowanych wpisem nieruchomości do rejestru zabytków np. o osoby, które zasiedziały przedmiotową nieruchomość. Skarżący podkreślił, że skoro ustawa nie definiuje osób mających przymiot strony w postępowaniu w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków, to fakt ten nie może być wykorzystywany przez organ odwoławczy do nadawania przymiotu strony na zasadzie uznaniowości. Nie można także przyjąć, że postępowanie w sprawie wpisania nieruchomości do rejestru zabytków odbywa się bez udziału stron, gdyż wówczas nie byłoby to postępowanie administracyjne. Zdaniem skarżącego w zaistniałej sytuacji należy przyjąć, że w tym postępowaniu przymiot strony mają wszystkie osoby zainteresowane postępowaniem w sprawie wpisu nieruchomości do rejestru zabytków. W ocenie skarżącego, skoro jest on użytkownikiem wieczystym działki nr [...] sąsiadującej z działką nr [...], wpisaną do rejestru zabytków oraz ze względu na fakt samoistnego zajęcia przez skarżącego części działki nr [...], w wyniku którego doszło do zasiedzenia tej części działki, to ma on przymiot strony w każdym postępowaniu dotyczącym wpisania parku do rejestru zabytków. Skarżący wskazał, że organ pierwszej instancji był zobowiązany wstrzymać się z wydaniem decyzji do czasu wydania przez sąd postanowienia o zasiedzeniu, co w sposób ostateczny uregulowałoby kwestie właścicielskie dotyczące spornej działki

Odpowiadając na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym ( dalej jako p.p.s.a.)(Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) stwierdził, że prawidłowo organy obydwu instancji wskazały, iż skarżący nie ma przymiotu strony w żądaniu wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego decyzją z [...] września 2005 r. w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. O tym, czy interes ma charakter prawny, czy faktyczny, stanowi treść obowiązujących przepisów prawa materialnego, w oparciu o które rozstrzygana jest sprawa (zob. J. Borkowski, J. Jendrośka, N. Orzechowski, A. Zieliński, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1985 r., s. 112). W niniejszej sprawie decyzję o wpisie do rejestru zabytków wydano na podstawie przepisów ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Z przepisów tej ustawy wynika, że prawa i obowiązki administracyjnoprawne jakie powstają po wydaniu ostatecznej decyzji o wpisie zabytku nieruchomego do rejestru, obciążają przede wszystkim właściciela zabytku, użytkownika wieczystego, osobę korzystającą z zabytku pod innym tytułem prawnym - ograniczonych praw rzeczowych (np. użytkownika), czy też zobowiązaniowym (np. dzierżawcę, najemcę części zabytku nieruchomego), a także jednostkę organizacyjną posiadającą nieruchomość w trwałym zarządzie. Prawa tych podmiotów zostają bowiem ograniczone poprzez nałożenie m.in. obowiązku: opieki nad zabytkiem (art. 5), informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych dotyczących zabytku (art. 28), udostępnienia zabytku do prowadzenia badań (art. 30 ust. 1 i 2), przeprowadzenia prac konserwatorskich i robót budowlanych przy zabytku (art. 26 i art. 49 ust. 1); ale też podmioty będące dysponentami zabytków korzystają z pewnych praw: np. prawa do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich (art. 27), czy prawa do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku (art. 73). Skarżący nie należy do żadnej kategorii tych podmiotów. Sąd nie podzielił zarzutów skargi, że przymiot strony mają wszystkie osoby zainteresowane postępowaniem w sprawie wpisu do rejestru zabytków. W rzeczywistości owe "zainteresowanie" powinno mieć swoje źródło w regulacjach przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami; w przeciwnym zaś wypadku jest to jedynie interes faktyczny. Skarżący nie będąc właścicielem, użytkownikiem wieczystym, użytkownikiem, najemcą, dzierżawcą a wobec tego nie mając uprawnień strony, nie mógł skutecznie żądać wznowienia postępowania w przedmiotowej sprawie. Podstawy żądania nie można się dopatrzeć także w fakcie zajmowania części nieruchomości przez skarżącego bez tytułu prawnego.

Ponadto Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ odwoławczy prawidłowo przyjął iż skarżący zwracając się do organu I instancji z pismem z 4 grudnia 2006 r. wiedział o decyzji w przedmiocie wpisu do rejestru. Natomiast wniosek o wznowienie postanowienia złożył 29 stycznia 2009 r., a więc po upływie ustawowego terminu. Jednakże kwestia ta nie ma doniosłości prawnej, skoro po stronie skarżącego brak jest przymiotu strony postępowania. Również interesu prawnego skarżącego nie kreują powołane w skardze przepisy art. 9 ust. 1 ani 36 ust. 8 ustawy 23 lipca 2003 r. Wbrew twierdzeniom skargi, organy nie musiały powstrzymać się z rozpoznaniem wniosku do czasu zakończenia sprawy o zasiedzenie (tym bardziej, że z akt sprawy nie wynika, aby takie postępowanie zostało wszczęte). Już w dacie składania podania o wznowienie postępowania podmiot powinien wykazać interes prawny. Nie można bowiem powoływać się na ewentualny przyszły interes prawny.

Organ I instancji bezzasadnie wznowił postępowanie, albowiem uczynił to na wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania. Prawidłowo procedujący organ powinien był wydać decyzję o odmowie wznowienia postępowania. Jednakże, skoro postępowanie zostało wznowione i wydana została wadliwa decyzja, to organ odwoławczy prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem.

Skargę Kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. S. zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. naruszenie prawa materialnego tj. przepisu art. 28 k.p.a. przez jego błędną wykładnię oraz przepisu art. 36 ust. 1 pkt 2 i art. 43 pkt 2 ustawy z dnia 23 lipca 2003r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. nr 162, póz. 1568 ze zm.) i art. 172 § 1 i 2 Kodeksu cywilnego przez ich niezastosowanie;

2. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

a) art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. nr 153, póz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. - poprzez wadliwe wykonanie ustrojowego obowiązku kontroli decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem i nie wzięcie pod uwagę naruszenia przez organy administracji przepisu art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.;

b) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., polegające na oddaleniu skargi w wyniku błędnego uznania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. przepisu art. 28 k.p.a. - przez błędne przyjęcie, że skarżący nie jest stroną postępowania;

c) art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 c p.p.s.a, polegające na oddaleniu skargi w wyniku błędnego uznania decyzji Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, jako odpowiadającej przepisom prawa, mimo że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

* art. 149 § 2 k.p.a. w zw. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 105 § 1 k.p.a. - przez przedwczesne rozstrzygnięcie o merytorycznych przesłankach wznowienia i umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego;

* art. 139 k.p.a. - przez orzeczenie przez organ II instancji na niekorzyść strony odwołującej się o umorzeniu postępowania wznowionego postanowieniem Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków we Wrocławiu z dnia [...].09.2008r.;

* art. 7 w zw. z 77 § 1 i 80 k.p.a. przez przyjęcie bez przeprowadzenia postępowania dowodowego, że skarżącemu nie przysługuje prawo własności do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków nabyte w drodze zasiedzenia oraz nieuzasadnione w świetle zebranego materiału dowodowego przyjęcie, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony z przekroczeniem terminu określonego w art. 148 § 2 k.p.a.;

* art. 64 § 4 k.p.a. przez nie zawiadomienie J. S. o wszczęciu postępowania o wpisanie nieruchomości do rejestru zabytków;

* art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a przez nie zawieszenie z urzędu postępowania mimo istnienia przesłanek uzasadniających obligatoryjne zawieszenie;

d) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieuzasadnione pominięcie dowodu z dokumentu załączonego do skargi i poczynienie ustaleń faktycznych wbrew temu dowodowi.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych;

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd pierwszej instancji bezzasadnie zaakceptował naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania mianowicie art.145 § 1 pkt 4 k.p.a., który stanowi, że w sprawie zakończonej ostateczną decyzją wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu oraz art. 149 § 2 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. Bowiem dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania wznowieniowego niezwykle ważne jest zachowanie wyznaczonych przepisami prawa jego etapów, charakteryzujących odrębność tego postępowania nadzwyczajnego. Jeśli wniosek o wznowienie postępowania jest oparty o przesłankę przewidzianą w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i zawiera stwierdzenie, że podmiot uważa, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu, a został w tym postępowaniu pominięty, to weryfikacja twierdzeń wnioskodawcy następuje w fazie postępowania prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Na tym etapie postępowania organ administracji może dopiero przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie, iż przysługiwał mu przymiot strony w postępowaniu. W przedmiotowej sprawie organ administracji, do którego złożono wniosek o wznowienie postępowania oparty na przesłance z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. tj. Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków we Wrocławiu prawidłowo wydał postanowienie w trybie art. 149 § 1 k.p.a. Następnie w wyniku wznowionego postępowania wydał decyzję odmawiającą uchylenia swojej ostatecznej decyzji z dnia [...].09.2005r. w sprawie wpisania do rejestru zabytków parku miejskiego, z powodu braku przesłanek z art. 145 § 1 i 145a k.p.a. Na skutek odwołania od tejże decyzji, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w sprawie, stwierdzając, że nieprawidłowo wydano postanowienie o wznowieniu postępowania gdyż wniosek o wznowienie złożono po terminie a wnoszący go J. S. nie jest stroną postępowania. Uchybieniem organu, było dokonanie w opisanej sytuacji oceny przymiotu strony, co powinno być przedmiotem rozważań dalszej fazy postępowania, w efekcie której organ powinien wydać decyzję o uchyleniu bądź odmowie uchylenia ostatecznej decyzji. Tymczasem organ II instancji zakwestionował postanowienie o wznowieniu postępowania wywodząc, że składający je J. S. nie ma statusu strony i uznając w tej sytuacji postępowanie za bezprzedmiotowe umorzył je. A zatem organ z naruszeniem przepisu art. 149 § 2 k.p.a. rozstrzygnął we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego, dotyczącej samej zasadności wznowienia, o przesłance merytorycznej, która powinna być przedmiotem rozważań na dalszym etapie postępowania.

Zarzucając wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, skarżący podniósł, że minister Kultury rozpatrując odwołanie od decyzji uchylił ją wprawdzie zgodnie z wnioskiem odwołującego się ale jednocześnie umorzył postępowanie wznowione na mocy postanowienia organu l instancji. Umorzenie przez organ odwoławczy postępowania l instancji to ostateczne zamknięcie sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Tym samym organ odwoławczy uniemożliwił stronie uzyskanie korzystnej dla niej decyzji, do wydania której dążyła.

Skarżący wskazał też, że organy administracji działające w niniejszej sprawie dokonały błędnej wykładni przepisu art. 28 k.p.a. a Sąd l instancji nietrafnie zaakceptował ich stanowisko naruszając tym samym przepisy postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Składając wniosek o wznowienie postępowania, skarżący powoływał się m.in. na podstawę wznowienia określoną w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., argumentując, że jest stroną postępowania z dwóch powodów, jest użytkownikiem wieczystym działki sąsiadującej z parkiem wpisanym do rejestru zabytków oraz że jest właścicielem części parku wpisanego do rejestru zabytków, którą to własność nabył najpóźniej z dniem 01.10.2005r w drodze zasiedzenia części działki nr [...]. Zasiedziana część parku jest co najmniej od 1954r. odgrodzona i przyłączona do jego działki i stanowiąc z nią gospodarczą całość, użytkowana jest jako ogródek przydomowy, przez co straciła cechu parku, co dodatkowo uzasadnia jego interes prawny i przemawia za tym aby nie była objęta wpisem do rejestru zabytków. Zdaniem skarżącego Minister Kultury dokonał niewłaściwej wykładni przepisu art. 28 k.p.a. W ocenie skarżącego nie jest trafna argumentacja organów i Sądu l instancji, że skarżący nie ma przymiotu strony w postępowaniu o wpisanie do rejestru zabytków przedmiotowego parku. Należy bowiem mieć na uwadze, że dyspozycje zawarte w przepisach wymienionej ustawy nakładają na właściciela, użytkownika wieczystego nieruchomości sąsiadującej z terenem wpisanym do rejestru zabytków, realne i bezpośrednie obowiązki. Źródłem tych obowiązków są przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, których ani organy ani Sąd w niniejszej sprawie nie zastosowały. l tak przepis art. 36 ust. 1 pkt 2 ustawy nakłada obowiązek uzyskania pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych w otoczeniu zabytku, natomiast art. 43 pkt 2 ustawy przyznaje wojewódzkiemu konserwatorowi zabytków prawo wydania decyzji o wstrzymaniu wykonywanych bez jego pozwolenia lub w sposób odbiegający od zakresu i warunków określonych w pozwoleniu robót budowlanych w otoczeniu zabytku. Sąd nie uwzględnił także interesu prawnego wywodzonego przez skarżącego z art. 172 § 1 i 2 k.c. w ogóle nie stosując tego przepisu do swoich rozważań.

Co do zarzutu, że organy i Sąd l instancji, bez dostatecznego uzasadnienia i przeprowadzenia postępowania dowodowego, z naruszeniem przepisów art. 7, 77 §1 i 80 k.p.a. przyjęły, że skarżącemu nie przysługuje prawo własności do nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków, to skarżący powołał się na przepisy prawa cywilnego tj. art. 172 § 1 i 2 k.c. z których wynika, że skutek zasiedzenia, w postaci nabycia własności następuje z mocy samego prawa. Postanowienie sądu powszechnego stwierdzające nabycie własności przez zasiedzenie, ma jedynie charakter deklaratoryjny. W tej sytuacji organy, mające przecież jeszcze przed wydaniem decyzji o wpisaniu parku do rejestru zabytków, informacje o tym, że J. S. jest długoletnim posiadaczem samoistnym części nieruchomości i stara się o uregulowanie jej stanu prawnego, powinny w świetle zasad postępowania administracyjnego wyrażonych w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. dążyć do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy przez zebranie wszystkich dowodów koniecznych do jej rozstrzygnięcia i zachować reguły ich oceny. Wynikiem naruszenia w/w reguł postępowania, jest błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na przyjęciu, że J. S. nie jest właścicielem nieruchomości wpisanej do rejestru zabytków i w konsekwencji uznanie, że nie jest stroną postępowania o wpis do rejestru zabytków. Posiadacz samoistny części nieruchomości objętej wnioskiem o wpis do rejestru zabytków, stanowiącej całość gospodarczą z sąsiadującą nieruchomością, której jest użytkownikiem wieczystym, ma interes prawny w postępowaniu o wpis nieruchomości do rejestru zabytków. Ponadto gdyby w toku prowadzonego z jego udziałem postępowania J. S. nie przedstawił dowodu nabycia własności w drodze zasiedzenia ale ustalone przez organ w postępowaniu dowodowym okoliczności sprawy potwierdzałyby chociaż pośrednio jego twierdzenia o tym, że doszło do zasiedzenia z mocy prawa, organ miał obowiązek obligatoryjnie zawiesić postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem skarżącego Wojewódzki Sąd Administracyjny również wadliwie przyjął za prawidłowo ustalony stan faktyczny w zakresie ustalenia daty, w jakiej skarżący dowiedział się o decyzji a co za tym idzie błędnie przyjął za organem II instancji, że wniosek o wznowienie postępowania został złożony po terminie określonym w art. 148 § 2 k.p.a. Dokumenty zebrane w aktach sprawy nie dawały podstaw do takiego ustalenia. O istnieniu decyzji skarżący dowiedział się w dniu 16.01.2007r., to jest w dniu kiedy doręczono mu odpis w/w decyzji w odpowiedzi na wniosek z dnia 04.12.2006r. Skarżący, o wpisaniu parku do rejestru zabytków dowiedział się z Internetu i było to impulsem do wystąpienia z pismem do konserwatora zabytków. Z kolei Sąd l instancji, podzielił błędne stanowisko organu w tym zakresie, nie biorąc pod uwagę uzupełniających wyjaśnień skarżącego i załączonych na potwierdzenie ich dokumentów w postaci wydruku stop-klatek ukazujących obraz strony internetowej z informacją o rejestrze zabytków, z którego wynika, że na stronie internetowej, nie było żadnych informacji wskazujących na to, że w sprawie wydano decyzję administracyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały enumeratywnie wymienione w § 2 powołanego artykułu. Oznacza to, że jeżeli nie zachodzi nieważność postępowania sądowego, zakres postępowania kasacyjnego wyznacza sam skarżący przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Na wstępie należy jeszcze raz w skrócie przedstawić przebieg postępowania w niniejszej sprawie. Mianowicie organ pierwszej instancji Dolnośląski Wojewódzki Konserwator Zabytków postanowieniem wznowił postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków parku miejskiego. Po czym powołując się na brak interesu prawnego J. S. odmówił uchylenia własnej decyzji o wpisaniu przedmiotowego parku miejskiego do rejestru zabytków. Organ drugiej instancji Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdzając we własnym zakresie, że J. S. uchybił terminowi do wniesienia podania o wznowienie postępowania, jedynie na marginesie przyjął również jego brak interesu prawnego – uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę J. S. z powodu braku interesu prawnego skarżącego, stwierdził też że uchybił on terminowi do złożenia podania o wznowienie postępowania jednak kwestia ta w ocenie tego Sądu nie ma doniosłości prawnej. Kasator tak przeprowadzone postępowanie uważa za niezgodne z art. 149 § 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 i 145 § pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Odnosząc się do tego zarzutu należy wskazać, że stosownie do treści art. 149 § 1 k.p.a. wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Postanowienie to stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia co do istoty sprawy (§ 2 art. 149 k.p.a.). Z kolei odmowa wznowienia postępiania następuje w drodze decyzji stosownie do § 3 art. 149 w brzmieniu przed dniem 11 kwietnia 2011r. ( obecnie postanowienia)

W orzecznictwie sądowym i w doktrynie nie jest kwestionowane, że we wstępnej fazie postępowania regulującej stwierdzenie dopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub 145a k.p.a., czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin z art. 148 k.p.a. Tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną albo termin do jego złożenia nie został zachowany organ wydaje postanowienie ( wcześniej decyzję) o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Ocena zaś samej przesłanki wznowienia powinna nastąpić dopiero po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania, w decyzji wydanej w oparciu o art. 151 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07). Tak więc ustalenie, czy występują podstawy wznowienia postępowania wyliczone w art. 145 § 1 k.p.a., może nastąpić wyłącznie w fazie postępowania rozpoznawczego, o czym expresis verbis stanowi art. 149 § 2 k.p.a. Rozstrzygnięcie o wystąpieniu podstaw wznowienia postępowania przed jego wznowieniem jest naruszeniem art. 149 § 2 i art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., w myśl których dopiero po przeprowadzeniu postępowania rozpoznawczego, w razie gdy organ nie ustali wystąpienia podstaw wyliczonych w art. 145 § 1 i art. 145a § 1 k.p.a., wydaje decyzję ( obecnie postanowienie) odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, B Adamiak, J. Borkowski, 2009, C.H. Beck, wydanie 10). Tym niemniej dopuszczalna jest odmowa wznowienia postępowania już w pierwszej fazie postępowania, czyli po złożeniu formalnego wniosku o wznowienie, ale przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania w okolicznościach wskazanych w wyroku z dnia 30 stycznia 2008 r., II OSK 1949/06, w którym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że odmowa wznowienia postępowania w myśl art. 149 § 3 k.p.a. następuje w drodze decyzji, wtedy gdy wznowienie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych jest niedopuszczalne albo gdy uchybiono wymogom formalnym. Odmowa wznowienia może nastąpić zatem z przyczyn formalnych, a nie merytorycznych. Może do niej dojść także wtedy, gdy w sposób oczywisty można z twierdzeń stron wyprowadzić wniosek o braku związku między podstawą wznowienia a treścią decyzji. W innym wyroku, z dnia 7 stycznia 2009 r., II OSK 1747/07, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że tylko gdy w świetle twierdzeń wynikających już z samego wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek składa podmiot nie będący stroną, albo termin do jego złożenia nie został zachowany, organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 k.p.a.). W przeciwnym wypadku musi wznowić postępowanie (art. 149 § 1 k.p.a.) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także co do istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo że nie zaistniały przesłanki wznowienia lub termin z art. 148 k.p.a. nie został zachowany, skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej.

Należy przypomnieć, że dopiero z datą wydania przez organ administracji tego aktu następuje wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie wznowienia postępowania. Przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania, organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Pogląd taki wyrażany był we wcześniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyrok z 3 lipca 2000 r. sygn. II SA 648/00), akceptowany jest w najnowszych orzeczeniach tego Sądu (por. wyrok NSA z 5 października 2007 r. sygn. I OSK 1390/06, ONSAiWSA 2008/6/91), jak też jest aprobowany w piśmiennictwie, które jednolicie przyjmuje, że czynności podjęte przez organ przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania nie są czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny (por. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s. 673; M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2005, s. 881; C. Martysz (w:) G. Łaszczyca, C. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, t. 2, Warszawa 2005, s. 331).

Nadanie powyższego charakteru czynnościom organu służącym ocenie dopuszczalności wznowienia w konkretnej sprawie postępowania sprawia, że organ administracji podejmuje działania wyjaśniające bez obowiązku zapewnienia w nich czynnego udziału wnioskodawcy. Sytuacja ta stoi na przeszkodzie możliwości rozstrzygania o spornej legitymacji osoby sprzeciwiającej się pominięciu w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, ponieważ prowadziłoby do ustalania jej interesu prawnego przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a więc w sytuacji nieobowiązywania reguł procesowych ustanowionych przepisami k.p.a. w celu ochrony praw jednostki (por. B. Adamiak, Prawo do procesu na drodze administracyjnej jako gwarancja realizacji zasady demokratycznego państwa prawnego (w:) Instytucje procesu administracyjnego i sądowoadministracyjnego. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. nadzw. dr. hab. Ludwikowi Żukowskiemu, Przemyśl - Rzeszów 2009, s. 41-42)

Postanowienie ( poprzednio decyzję) o odmowie wznowienia postępowania wydaje się zatem wtedy, gdy we wstępnej fazie postępowania wznowieniowego można jednoznacznie stwierdzić, że nie istnieją podstawy wznowienia. Innymi słowy, postanowienie takie może być wydane wtedy, gdy w podaniu o wznowienie postępowania w żaden sposób nie wskazuje się podstawy wznowienia przewidzianej przepisem art. 145 § 1 bądź art. 145a § 1 k.p.a. Jeżeli natomiast są jakiekolwiek wątpliwości dotyczące istnienia podstawy wznowienia wskazanej przez stronę i potrzeba zbadania w tym zakresie sprawy, niezbędne jest wydanie postanowienia o wznowieniu, którego przedmiotem będzie wyjaśnienie, czy wskazana przez stronę podstawa wznowienia występuje (por. też Z. Czarnik i Z. Sawuła, glosa do wyroku NSA z dnia 8 lipca 1997 r., SA/Rz 606/96, ST 1997, nr 11, s. 62).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić zatem, że organ drugiej instancji niesłusznie uchylił decyzję organu drugiej instancji i umorzył postępowanie pierwszej instancji po zbadaniu kwestii dotrzymania terminu do złożenia podania o wznowienie postępowania i interesu prawnego J. S.. W takiej sytuacji, także z uwagi na podstawę wdania decyzji organu pierwszej instancji (stwierdzenie braku interesu prawnego po wznowieniu postępowania) Minister Kultury powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Jednak zasadnicze problemy w rozpoznawanej sprawie sprowadzają się do tego czy skarżący może być stroną mającą interes prawny w postępowaniu o wpis parku miejskiego do rejestru zabytków i czy złożył w terminie podanie o wznowienie postępowania.

Co do pierwszego pytania to należy je rozpatrywać w dwóch płaszczyznach, mianowicie ewentualnego interesu prawnego wynikającego z przysługującego skarżącemu prawa współużytkowania wieczystego działki nr [...] graniczącej z parkiem wpisanym do rejestru zabytków oraz wynikającego z posiadania (samoistnego jak twierdzi skarżący) części działki nr [...] położonej na terenie tego parku. W tym miejscu wskazać należy, iż przepis art. 9 ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w sposób enumeratywny wymienia podmioty, które mogą zainicjować postępowanie w przedmiocie wpisu do rejestru zabytków. Natomiast przepis ten nie wyklucza z udziału w tym postępowaniu, którego przedmiotem jest wpisanie do rejestru zabytków nieruchomego dobra kultury, innego podmiotu, który wykaże posiadanie własnego interesu prawnego. Innymi słowy przepis art. 9 nie określa enumeratywnego katalogu stron postępowania o wpis nieruchomości do rejestru zabytków (tak też NSA w wyroku z dnia 5 sierpnia 2005r. sygn. akt. II OSK 109/05). Zatem zastosować należy art. 28 k.p.a. zgodnie z którym stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie , albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istotną cechą przymiotu strony w rozumieniu przepisu art. 28 k.p.a. jest posiadanie własnego indywidualnego interesu prawnego opartego na konkretnym przepisie obowiązującego prawa. Mieć interes prawny, znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami tej osoby.

Skarżący zarzuca naruszenie art. 28 k.p.a. twierdząc, że należy go interpretować w powiązaniu z art. 36 ust.1 i art. 43 pkt 2 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami których to Sąd nie zastosował. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić.

Ze wskazanych przepisów ustawy o ochronie zabytków wynika, że osoby wykonujące roboty budowlane " w otoczeniu zabytku" podlegają tam wskazanym ograniczeniom. Jednak z art. 3 pkt. 15 tej ustawy wynika, że "otoczenie" to teren wokół lub przy zabytku wyznaczony w decyzji o wpisie tego terenu do rejestru zabytków. Z decyzji będącej przedmiotem podania o wznowienie postępowania nie wynika aby działka której współużytkownikiem wieczystym jest skarżący w tak wyznaczonym "otoczeniu zabytku". Wobec tego skarżący nie podlega ograniczeniom wynikającym z art. 36 ust.1 i art. 43 pkt.2 powyższej ustawy. Tym samym przepisy te nie mogą być podstawą ustalenia interesu prawnego skarżącego, zatem nie doszło do ich naruszenia. W sprawie nie może mieć zastosowania pogląd wyrażony przez NSA w cytowanym w skardze kasacyjnej wyroku z dnia 5 sierpnia 2005r. bowiem dotyczył poprzednio obowiązującego stanu prawnego, który obecnie uregulowano w sposób odmienny.

Skarżący zarzucił także naruszenie art. 28 k.p.a. twierdząc, że jego interes prawny wynika z faktu zasiedzenia bądź samoistnego posiadania części działki położonej w obrębie parku wpisanego do rejestru zabytków i w związku z tym przysługującym mu uprawnieniom i podleganiu obowiązkom. Wskazać tu należy że bezspornym w sprawie jest, iż skarżący jest posiadaczem części wskazanej działki, będącej ogrodzonym ogrodem. Wynika to chociażby z pism Zarządu Zieleni Miejskiej

we Wrocławiu z 4 kwietnia 2005r. i 30 listopada 2005r. w których tę okoliczność się potwierdza. Okoliczność ta ma decydujące znaczenie dla oceny interesu prawnego skarżącego. Z przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wynika że, wpisanie do rejestru zabytków nieruchomości wpływa w sposób oczywisty na zakres obowiązków i uprawnień posiadacza wobec nieruchomości. Wystarczy odwołać się do treści art. 5 - obowiązek opieki nad zabytkiem, art. 25 – obowiązki związane z zagospodarowaniem na cele użytkowe zabytku nieruchomego, art. 28 – obowiązek informowania organów ochrony konserwatorskiej o zdarzeniach prawnych i faktycznych zabytku, art. 29 i 30 – obowiązek udostępniania zabytku do prowadzenia badań, ponadto posiadaczom zabytku przysługują pewne prawa np. do żądania pisemnych zaleceń konserwatorskich ( art. 27) czy prawo do ubiegania się o udzielenie dotacji celowej z budżetu państwa na dofinansowanie prac konserwatorskich restauratorskich lub robót budowlanych przy budynku ( art. 73) czy wreszcie art. 110 i 113 tej ustawy z których wynikają sankcje karne za niewypełnienie niektórych obowiązków przez posiadacz zabytku. Taka sytuacja skarżącego jako posiadacza części nieruchomości będącej zabytkiem musi prowadzić do wniosku, że ma on ewidentny interes prawny do występowania jako strona postępowania o wpis posiadanej przez niego nieruchomości do rejestru zabytku. W żadnym razie powołane powyżej przepisy nakładające na posiadacza zabytkowej nieruchomości obowiązki - nie mogą być uznane za dysponowanie jedynie interesem faktycznym przez skarżącego. Organy administracji i kontrolujący ich decyzje Sąd Wojewódzki wyżej wskazanych okoliczności nie wzięły pod rozwagę. Zatem doszło do zarzucanego naruszenia prawa materialnego tj. art. 128 k.p.a. Powyższe okoliczności powodują, że zbędnym jest roztrząsanie zarzutu naruszenia art. 172 § 1 i 2 k.c. związanego z powoływanym zasiedzeniem wskazanej części działki położonej w obrębie parku miejskiego i art. 97 §1 pkt. 4 k.p.a. dotyczącego istnienia przesłanek do zawieszenia postępowania administracyjnego

Odpowiadając na drugie z postawionych wyżej pytań należy stwierdzić, iż organy administracji uznając, że J. S. przekroczył termin do złożenia podania, naruszyły, jak zasadnie zarzucono w skardze kasacyjnej, zasady postępowania wynikające z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., bowiem nie podjęły wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i nie rozpatrzyły całego materiału dowodowego, a Sąd Wojewódzki kontrolujący decyzje tych organów pomimo tych uchybień bezzasadnie oddalił skargę. Wskazać tu należy, że stosownie do art. 148 § 2 k.p.a. termin do złożenia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 tej ustawy biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Z kolei zgodnie z treścią § 1 art. 148 k.p.a. podanie o wznowienie postępowania z przyczyny określonej wyżej wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji. Organ administracji jest obowiązany z urzędu zbadać zachowanie tego terminu. Uchybienie terminowi do wniesienia podania o wszczęcie postępowania w sprawie wznowienia postępowania stanowi o braku podstaw do merytorycznej oceny decyzji kwestionowanej w postępowaniu wznowieniowym. Cytowany przepis art. 148 § 2 k.p.a. jest klarowny i jasny - ustawodawca liczy bieg terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania nie od daty doręczenia decyzji (jak np. termin do wniesienia odwołania określony w art. 129 § 1 k.p.a. czy termin z art. 111 § 1 k.p.a. do żądania uzupełnienia decyzji), lecz od dnia, w którym strona dowiedziała się o danej decyzji, tj. powzięła wiadomość o istnieniu decyzji i zawartym w niej rozstrzygnięciu (wyrok NSA z dnia 3 lutego 1998 r. w sprawie sygn. akt I SA 769/97). Powzięcie wiadomości o wydaniu decyzji nie jest przy tym pojęciem tożsamym z zawiadomieniem o pełnej treści decyzji, co mogłoby nastąpić dopiero po doręczeniu decyzji. W pierwszym przypadku chodzi tylko o informację o wydaniu decyzji, w drugim o czynność jej doręczenia. Artykuł 148 § 2 k.p.a. nie wymaga dla otwarcia biegu terminu do wniesienia podania o wznowienie postępowania z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. dopełnienia wymogu doręczenia decyzji, której dotyczy żądanie wznowienia. Bieg tego terminu rozpoczyna się w dacie powzięcia przez stronę wiadomości o istnieniu danej decyzji. Istotne jest to, aby do strony dotarła wiadomość o wydaniu decyzji i o zawartym w niej rozstrzygnięciu, niezależnie od źródła, z którego pochodzi informacja. Taki też pogląd wyrażono w wyroku NSA z dnia 10 marca 2006 r. sygn. (akt II OSK 622/05, publ. ONSAiWSA 2006/5/133, Wokanda 2006/7-8/72), a skład orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to podziela. Ponadto Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznający niniejszą sprawę podziela pogląd, wyrażony w wyroku NSA z dnia 6 maja 2009r. sygn. akt. II OSK 714/08 że zwrot "strona dowiedziała się o decyzji" należy rozumieć, że strona uzyskała informacje pozwalające zidentyfikować decyzję, której jej nie doręczono, w stopniu pozwalającym na sformułowanie żądania wznowienia postępowania. Chodzi więc tu o takie dane, jak nazwa organu, który decyzję wydał oraz sposób rozstrzygnięcia sprawy. Jeśli chodzi o tą ostatnią informację, to nie jest tu konieczne, aby strona dokładnie poznała treść rozstrzygnięcia, wystarczy, jeżeli posiadła informację, czego dana decyzja dotyczy.

W skardze kasacyjnej wskazuje się na złożony przed Sądem Wojewódzkim wydruk komputerowy ukazujący obraz strony internetowej z informacją o rejestrze zabytków z którego niewątpliwie wynika, że na stronie internetowej nie było żadnych informacji wskazujących na to, że w sprawie wydano decyzję administracyjną. Sąd pierwszej instancji pominął ten dowód naruszając art. 106 § 3 p.p.s.a. Bowiem ocena tego kiedy skarżący dowiedział się o decyzji, biorąc po uwagę przywołane wyżej poglądy w tej kwestii oraz wyjaśnienia skarżącego, bez uwzględnienia tego dowodu, jest wadliwą. Od sposobu rozstrzygnięcie tej kwestii zależało przecież czy dojdzie do merytorycznego rozpoznania sprawy w postępowaniu administracyjnym. Zatem wskazane uchybienia Sądu mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy( art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.).

Za niezasadny należało natomiast uznać zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 139 k.p.a. przez orzeczenie przez organ drugiej instancji na niekorzyść odwołującego się. Minister Kultury uchylił decyzję organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji powołując się na art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a. Ustawodawca ustanowił taki sposób rozstrzygnięcia sprawy w ramach przysługujących mu konstytucyjnych uprawnień regulacyjnych, mając na względzie wymagania interesu publicznego. Stwierdzić zatem należy, że w takich okolicznościach nie doszło do orzekania na niekorzyść skarżącego.

Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uwzględnił skargę kasacyjną poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., oraz § 18 ust 1 pkt 2 lit. b) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ( Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).