Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA 2908/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2005-04-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Ewa Dzbeńska Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 1 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi Społem [...] w W. w upadłości na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA 2908/03

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją tego organu z dnia [...] września 2003 r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1988 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia [...] września 1988 r. nr [...] Kierownik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] zmienił pkt II decyzji Naczelnika Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 1978 r. w sprawie przekazania [...] "Społem" Oddział [...] w użytkowanie czasowe do końca 1985 r. terenu położonego w W., przy ul. [...], w ten sposób, że wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania tego terenu ustalił na kwotę [...] starych złotych. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 163 k.p.a. w związku z art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.).

Decyzją z dnia [...] września 2003 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność powyższej decyzji stwierdzając, że w stosunku do niej zaistniały przesłanki wymienione w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że decyzja zmieniana nie pozostawała już w obrocie prawnym, albowiem utraciła moc z końcem 1985 r., czego jedną z konsekwencji było obciążenie opłatą podmiotu, który nie posiadał żadnych uprawnień do wspomnianego terenu. Wobec powyższego Kolegium uznało, że przedmiotowa decyzja rażąco naruszyła art. 39 i art. 87 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., utrzymało w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2003 r., stwierdzającą nieważność decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1988 r. W uzasadnieniu tej decyzji Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 163 k.p.a., organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję, na mocy której strona nabyła prawo, także w innych przypadkach oraz na innych zasadach niż określone w niniejszym rozdziale, jeżeli przewidują to przepisy szczególne. Podstawę prawną decyzji wydanej w omawianym trybie stanowić mogą jedynie przepisy ustaw odrębnych (lub aktów wykonawczych do ustawy). Przepis art. 163 k.p.a. nie może być powoływany jako jedyna i samodzielna podstawa prawna wzruszenia decyzji, ponieważ nie określa on przesłanek jej zmiany lub uchylenia, a jest wyłącznie normą odsyłającą do przepisów prawa materialnego rozproszonych w różnych aktach prawnych.

Brak jest podstaw do uznania, że w dacie wydania badanej decyzji, tj. w dniu [...] września 1988 r., [...] "Społem" Oddział [...] posiadała jakiekolwiek prawa nabyte w stosunku do nieruchomości przy ul. [...] w W., nie można zatem zasadnie mówić o zmianie tych praw. Ponadto jak wynika z treści badanej decyzji, jako podstawę prawną jej wydania poza art. 163 k.p.a., nie mogącym być samodzielną podstawą prawną do zmiany decyzji ostatecznej, powołano art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania - Dz. U. Nr 22, poz. 99, z późn. zm.). Przepis ten stanowił, że ustawa wchodzi w życie z dniem 1 sierpnia 1985 r., z tym że przepisy dotyczące opłat za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy użytkowanie i użytkowanie wieczyste - z dniem 1 stycznia 1986 r. Oczywistym jest, że ów przepis nie mógł stanowić podstawy zmiany nie tylko decyzji ostatecznej, ale jakiejkolwiek innej decyzji.

Okoliczności powyższe pozwalały w ocenie Kolegium na uznanie, że badana decyzja Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] z dnia [...] września 1988 r. została wydana bez podstawy prawnej, a tym samym jest nieważna na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W opinii Kolegium w rozpatrywanej sprawie nie zaistniały również nieodwracalne skutki prawne, w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., bowiem jej jedyny skutek, czyli ustalenie opłaty rocznej dokonane w drodze decyzji administracyjnej, możliwy jest do zniesienia w drodze odpowiedniej czynności administracyjnoprawnej.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2003 r. złożyła Społem [...] w upadłości, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podkreśliła, że wyłączenie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej, jaką była decyzja z dnia [...] września 1988 r., jest środkiem ostatecznym, który może być stosowany wyłącznie w szczególnych przypadkach. Z tego względu rażące naruszenie prawa powinno być traktowane z ostrożnością i nie jest dopuszczalne stosowanie interpretacji rozszerzającej.

W niniejszej sprawie istnieją podstawy do uznania, że decyzja z dnia [...] września 1988 r. miała na celu jednocześnie określenie opłat z tytułu użytkowania oraz oddanie gruntu w użytkowanie na rzecz Społem [...] w W. W sytuacji bowiem, gdyby organ wydający decyzję z dnia [...] września 1988 r. nie miał woli oddania gruntu w użytkowanie, nie ustalałby stawek opłat z tytułu użytkowania.

Samorządowego Kolegium Odwoławcze w W. nie wskazało jakie przepisy prawa zostały naruszone w związku z wydaniem decyzji z dnia [...] września 1988 r. Nie wykazano też, że naruszenie, jeżeli miało miejsce, ma charakter rażącego naruszenia prawa. Kolejnym uchybieniem, którego dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jest stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1988 r. jako wydanej bez podstawy prawnej. Także ten zarzut jest niesłuszny, bowiem w decyzji tej wskazano jako podstawę prawną art. 163 k.p.a. oraz art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości.

Stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1988 r. nie było ponadto możliwe z uwagi na postanowienia art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wskutek oddania Społem [...] gruntu w użytkowanie, podmiot ten nabył roszczenie określone w art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, a mianowicie roszczenie o ustanowienie użytkowania wieczystego gruntu oraz o przeniesienie własności budynków znajdujących się na tym gruncie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie zbadało tej kwestii, zaskarżona decyzja powinna więc zostać uchylona. Społem [...] została bowiem pozbawiona praw nabytych w związku z decyzją z dnia [...] września 1988 r., co jest niedopuszczalne.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga została wniesiona do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie w dniu 30 grudnia 2003 r. Zgodnie z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, z późn. zm.) sprawy, w których skargi zostały wniesione przed dniem 1 stycznia 2004 r. i postępowanie nie zostało zakończone podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne, na podstawie przepisów ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.).

Skarga wniesiona w rozpoznawanej sprawie nie jest uzasadniona i nie może prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. nie naruszyło przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozpatrywanej sprawy, pomimo iż nie dokonało wyczerpującej oceny naruszenia prawa, jako rażącego w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w świetle całokształtu okoliczności sprawy. Fakt ten nie miał jednak wpływu na prawidłowość podjętego rozstrzygnięcia.

Naczelnik Dzielnicy [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. przekazał [...] "Społem" Oddział [...] w użytkowanie czasowe do końca 1985 r. teren zabudowany położony przy ul. [...] w W., o powierzchni [...] m2. Na podstawie art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) użytkowanie to przekształciło się z dniem 1 sierpnia 1985 r. w zarząd. Stosownie do art. 41 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, z upływem okresu, na który zarząd został ustanowiony następuje jego wygaśnięcie. Z dniem [...] grudnia 1985 r. ustanowione decyzją z dnia [...] sierpnia 1978 r. na rzecz [...] "Społem" Oddział [...] użytkowanie, przekształcone następnie z dniem 1 sierpnia 1985 r. z mocy prawa w zarząd tej jednostki, wygasło.

Decyzją z dnia [...] września 1988 r., na podstawie art. 163 k.p.a. i art. 101 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy [...] uchylił pkt II decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r. ustalający opłatę roczną i ustalił nową opłatę roczną z tytułu użytkowania. W uzasadnieniu organ ten wskazał, że teren zabudowany położony przy ul. [...] w W. znajduje się w użytkowaniu [...] "Społem" Oddział [...], na podstawie decyzji z dnia [...] sierpnia 1978 r.

Zgodnie z art. 39 i 40 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prawo użytkowania powstaje na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej, w której określa się m. in. warunki oraz okres użytkowania, który może być nie oznaczony lub oznaczony.

Spółdzielnia nie może więc wywodzić swojego użytkowania z żadnego innego zdarzenia, jak tylko z konstytutywnej decyzji administracyjnej o ustanowieniu dla niej tego prawa. Decyzja odpowiedniego organu administracji o oddaniu gruntu państwowego w użytkowanie określonemu podmiotowi nie jest więc tylko dowodem na to, że użytkowanie powstało, ale determinuje samo powstanie użytkowania, ma charakter konstytutywny. W przypadku gdy taka decyzja nie zapadła, podmiot władający nieruchomością państwową był wyłącznie jej posiadaczem, nie przysługiwało mu natomiast do niej żadne prawo. Prawo użytkowania nieruchomości można wykazać różnymi środkami dowodowymi, także oświadczeniami stron i zeznaniami świadków. Jednak istnienie prawa użytkowania wynikać może tylko z odpowiedniej decyzji ustanawiającej to prawo (por. wyrok TK z dnia 22 listopada 1999 r., sygn. U 6/99). Terenowy organ administracji państwowej mógł więc ustalić opłatę z tytułu użytkowania w formie opłat rocznych jedynie w przypadku uprzedniego ustanowienia tego prawa (art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości).

W orzecznictwie sądowym ukształtował się pogląd, że o rażącym naruszeniu prawa decyduje przede wszystkim oczywistość naruszenia prawa wynikająca ze sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Ustalenie opłat rocznych z tytułu użytkowania, które uprzednio wygasło, stanowi rażące naruszenie art. 47 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., spełnia bowiem wszystkie wyżej wymienione przesłanki.

Nie jest natomiast zasadne powołanie się w zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w części dotyczącej wydania decyzji bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej oznacza, że decyzja nie ma podstawy w żadnym powszechnie obowiązującym przepisie prawnym o charakterze materialnym zawartym w ustawie lub w akcie wydanym z wyraźnego upoważnienia ustawowego. W decyzji z dnia [...] września 1988 r. wprawdzie błędnie powołano art. 101 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania, że nastąpiło wydanie decyzji bez podstawy prawnej lub naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że organy administracji mogły wydać decyzję mając do tego podstawę w innym przepisie ustawy. Przepis § 9 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 września 1985 r. w sprawie zasad i trybu ustalania opłat z tytułu użytkowania wieczystego, zarządu i użytkowania gruntów (Dz. U. Nr 47, poz. 241) przewidywał natomiast możliwość ustalenia na jego podstawie opłaty rocznej za istniejące w dniu wejścia w życie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości prawo użytkowania w wysokości nie niższej niż 1,5% ceny gruntu obowiązującej w danym okresie.

Nie może stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji również zarzut strony skarżącej dotyczący braku możliwości stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] września 1988 r., z uwagi na postanowienia art. 156 § 2 k.p.a., który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy wywołała ona nieodwracalne skutki prawne. Wskutek oddania Społem [...] gruntu w użytkowanie, podmiot ten, zdaniem strony skarżącej, nabył roszczenie określone w art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603).

Nieodwracalność skutków prawnych oznacza w szczególności sytuację, w której poprzedni stan prawny nie może zostać przywrócony, gdyż przestał istnieć przedmiot, którego prawo dotyczyło lub też podmiot, któremu prawo przysługiwało utracił zdolność do zachowania tego prawa, wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa albo nie istnieje w odrębnym postępowaniu administracyjnym możliwość odwrócenia skutków wydanej decyzji. W rozpoznawanej sprawie nie można mówić o wystąpieniu nieodwracalnych skutków prawnych, jeżeli Społem [...] nie legitymuje się prawem użytkowania przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., stanowiącym warunek roszczenia o ustanowienie użytkowania wieczystego w trybie art. 204 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Przy czym nieodwracalne skutki nie wystąpiłyby nawet w przypadku, gdyby Społem [...] legitymowało się prawem użytkowania przedmiotowej nieruchomości na dzień 5 grudnia 1990 r., jeżeli nie została zawarta umowa o oddaniu gruntu w użytkowanie wieczyste w formie aktu notarialnego.

Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.