Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2375/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-06-01 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 1 czerwca 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Andrzej Wawrzyniak /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska po rozpoznaniu w dniu 1 czerwca 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 113/14 w sprawie ze skargi B. Z. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 113/14, po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. i T. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] maja 2013 r. nr [...], znak: [...], Prezydent Miasta B., na wniosek M. R., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego części samochodowych z częścią biurowo-socjalną na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w B. wraz z projektowanym zjazdem z ul. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną.

Od powyższej decyzji odwołania wnieśli skarżący B. i T. Z. oraz L. i J. M.

Po ich rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy zalecił organowi I instancji przeanalizowanie wniosków wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w szczególności dotyczących wyznaczenia szerokości elewacji frontowej.

W dniu 11 września 2013 r. została ponownie sporządzona analiza terenu, w której ustalono m.in. szerokość elewacji frontowej od strony ul. [...] w przedziale od 10,00 m do 16,50 m. Uzasadniając swoje stanowisko urbanista wyjaśnił, że w związku z tym, że na działkach sąsiednich w obrębie obszaru analizowanego znajduje się dużo budynków z szerokościami elewacji frontowych przekraczających wyliczoną średnią i zbliżonych swoimi gabarytami do gabarytów planowanej zabudowy, parametr szerokości elewacji frontowej ustalono w wartości nieprzekraczającej 16,50 m.

Decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...] znak: [...] Prezydent Miasta B., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 64 w związku z art. 52 ust. 1, art. 54, art. 56 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej: "u.p.z.p.", ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku magazynowego części samochodowych z częścią biurowo-socjalną na działkach o nr ewid. [...] i [...], obręb [...], położonych przy ul. [...] w B. wraz z projektowanym zjazdem z ul. [...] i niezbędną infrastrukturą techniczną. W poszczególnych punktach decyzji ustalono: (1) rodzaj zabudowy; (2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikające z przepisów odrębnych, w tym m.in. linię zabudowy określono w odległości 6,00 m od linii rozgraniczającej ul. [...] (dz. o nr ewid. [...]) oraz w odległości 5,00 m od linii rozgraniczającej ul. [...] (dz. o nr ewid. [...]); wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działek wyznaczono na poziomie do 38%; szerokość elewacji frontowej (od strony ul. [...]) wyznaczono w przedziale od 10,00 m do 16,00 m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, gzymsu lub attyki wyznaczono w wymiarze do 9,50 m; kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki ustalono jako dowolny; geometrię dachu głównej bryły budynku określono jako dach jednospadowy o kącie nachylenia połaci dachowych do 15%; (3) ustalenia dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; (4) ustalenia w zakresie obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji; (5) ustalenia w zakresie obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej; (6) wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich; (7) ochrona obiektów budowlanych na terenach górniczych; (8) linie rozgraniczające teren inwestycji.

Od powyższej decyzji skarżący B. i T. Z. złożyli odwołanie, wnosząc o jej uchylenie w całości. Zaskarżonej decyzji zarzucili: (1) naruszenie ich dóbr, dające faktyczne prawo sytuowania budynku po granicy, co stanowi naruszenie warunków określonych w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 45, poz. 690); (2) zakłócenie ładu przestrzennego, ze względu na olbrzymie gabaryty, powierzchnię zabudowy i powierzchnię użytkową, charakter użytych materiałów oraz charakter inwestycji, co stanowi w ich ocenie naruszenie art. 2 pkt 1 u.p.z.p.; (3) naruszenie § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588); (4) niezgodne z ustaleniami analizy urbanistycznej lokowanie obiektu przemysłowego na terenie o zabudowie mieszkaniowej z zabudową towarzysząca i garażową; (5) brak oceny oddziaływania na środowisko w kontekście prowadzonej działalności, w szczególności oceny poziomu hałasu, wibracji, emisji substancji szkodliwych; (6) niespełnienie przez działkę warunków uzbrojenia technicznego.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że analiza urbanistyczno-architektoniczna przeprowadzona ponownie w dniu 11 września 2013 r. została sporządzona prawidłowo. Wyjaśniono w niej zasady, jakimi się kierowano przy wyznaczaniu granic obszaru analizowanego, jego funkcji, formy i cech istniejącej zabudowy. Zaprezentowano w niej i uzasadniono ustalenia i konkluzje w wynikach analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu na analizowanym obszarze. Jednocześnie dokonano ustaleń w kwestii znacznego odstępstwa od normatywnych zasad ustalania szerokości elewacji frontowej działki, które były podnoszone przez skarżących już na etapie prowadzonego postępowania.

Ponadto organ odwoławczy, powołując się na treść § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdził, że zarówno w analizie terenu, jak i w zaskarżonej decyzji przekonująco wskazano, iż wprowadzenie warunku dotyczącego szerokości elewacji frontowej do 16,50 m jest uzasadnione szerokością elewacji frontowych zabudowy handlowo-usługowej, wynoszącej na analizowanym obszarze od 8 m do 48 m. Ustalona w ten sposób szerokość elewacji frontowej, zdaniem organu, wpłynie na utrwalenie właściwych relacji urbanistyczno-architektonicznych na analizowanym obszarze, wpisując się gabarytami w istniejącą na danym terenie zabudowę.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii naruszenia dóbr skarżących, poprzez przyznanie prawa sytuowania budynku po granicy, Kolegium stwierdziło, że wnioskodawca w tym aspekcie zmodyfikował swój wniosek, odstępując od usytuowania budynku bezpośrednio przy granicy z działkami o nr [...], [...], [...], [...] i [...], co potwierdza załącznik graficzny dołączony do akt, a ponadto ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje, aby w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy wskazywano konkretną lokalizację poszczególnych elementów planowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem z jednoczesnym odniesieniem się do nieruchomości sąsiednich.

Organ odwoławczy zaznaczył, że na etapie ustalania warunków zabudowy organ nie ma obowiązku badać, jakie jest usytuowanie budynku od granicy z sąsiednią działką budowlaną (§ 1 ww. rozporządzenia). Dopiero w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę badana jest odległość planowanej inwestycji od granicy z działką sąsiednią (art. 34 ust. 3 Prawa budowlanego oraz § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie).

Kolegium stwierdziło, że – wbrew twierdzeniom skarżących – w niniejszej sprawie wysokości elewacji frontowej wyznaczono zgodnie z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalona do wysokości 9,50 m pozwala zachować odpowiednią strukturę pionową i przestrzenną, jej czytelność bez negatywnego wpływu na istniejący ład przestrzenny.

W opinii organu odwoławczego, charakter planowanej inwestycji nie mieści się w katalogu przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co mogłoby powodować konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w kontekście prowadzonej działalności (§ 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko - Dz.U. Nr 213, poz. 1397).

Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja w sposób wymagany przepisami prawa wystarczająco określa warunki i ustalenia w zakresie obsługi w urządzenia infrastruktury technicznej z ul. [...].

Na powyższą decyzję B. i T. Z. złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucili:

1) naruszenie § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a tym samym naruszenie dóbr osobistych i praw majątkowych. Zdaniem skarżących, wydanie warunków zabudowy na budynek o szerokości elewacji frontowej 16,50 m na działce o szerokości 18,94 m nie gwarantuje zachowania odległości minimalnych nowej zabudowy od granicy określonych w § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. rozporządzenia. Ponadto mapka dołączona do wniosku i decyzji, w ocenie strony skarżącej, nie odpowiada wymiarom i umiejscowieniu wnioskowanego budynku na działce, na której wszystkie wymiary są inne niż wnioskowane w części opisowej;

2) zakłócenie ładu przestrzennego ze względu na olbrzymie gabaryty, powierzchnię zabudowy, powierzchnię użytkową, charakter użytych materiałów (konstrukcja stalowa, płyty warstwowe) oraz charakter inwestycji (przemysłowy, lokowany między budynkami mieszkalnymi w minimalnej odległości od nich), co stanowi naruszenie art. 2 pkt 1 u.p.z.p. W ocenie skarżących, wnioskodawca zmienił tylko parametry szerokości elewacji frontowej. Pozostałe wymiary i parametry konstrukcji pozostały bez zmian i dają możliwość budynku o wysokości ok. 15 m na 9,5 m. Wysokość elewacji frontowej przy nieokreślonym spadku połaci dachowej i parametrze nachylenia połaci dachowej daje wysokość ok. 15 m. Zdaniem strony skarżącej, ustalenie maksymalnie na 9,5 m głównej kalenicy budynku jest próbą ukrycia jego rzeczywistej wysokości, ponieważ dachy jednospadowe nie posiadają kalenicy;

3) nadużycie poprzez pozbawione podstaw i przesłanek merytorycznych zastosowanie § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4) pominięcie problemu oceny oddziaływania na środowisko w kontekście rzeczywiście prowadzonej działalności. Skarżący podnieśli, że profil prowadzonej przez wnioskodawcę działalności to regeneracja części do różnych pojazdów, co wiąże się z obróbką metalu, szlifowaniem, piaskowaniem, czyszczeniem mechanicznym, chemicznym i malowaniem. Powyższa działalność powoduje hałas, zapylenie i emisję toksycznych oparów, rozpuszczalników i pyłów. Ponadto zagospodarowanie działki przewiduje wjazd i dojazd do budynku w bezpośredniej bliskości okien skarżących, co również związane jest z hałasem i emisją spalin. Zdaniem strony skarżącej, o charakterze inwestycji decyduje rzeczywisty profil działalności, a nie zadeklarowany zgodnie z ww. rozporządzeniem;

5) ograniczenie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane poprzez wybudowanie ściany o długości ok. 16 m i wysokości ok. 15 m od strony południowej, czyli w ponad połowie długości działki, w odległości mniejszej niż 3 m. Powyższe prowadzi do naruszenia 144 k.c. oraz rodzi roszczenia związane ze spadkiem wartości nieruchomości wynikające z art. 63 ust. 3 w związku z art. 36 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Organ odwoławczy zaznaczył, że organy nie mają podstaw, aby zakładać złą wolę inwestora, który co innego planuje, a co innego będzie realizował. Skarżona decyzja może wyrażać ocenę prawną wyłącznie co do zamierzeń inwestycyjnych, których dotyczy wniosek. Kwestie zaś oceny poprzednich inwestycji nie należą do kompetencji organów zajmujących się kontrolą prawidłowości wykorzystywania obiektów budowlanych oraz innych organów kontrolnych. Ponadto Kolegium podniosło, że skarżący na żadnym etapie postępowania administracyjnego nie wykazali, jaki konkretnie warunek zawarty w zaskarżonej decyzji mógłby naruszyć ich prawo własności. Skarżący nie wskazali również rodzajów planowanych działań inwestora, które mogłyby powodować zakłócenie korzystania z nieruchomości sąsiednich.

Oddalając powyższą skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w motywach zaskarżonego kasacyjnie wyroku podkreślił, że celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o dopuszczalnym w świetle państwowego porządku planistycznego, sposobie zagospodarowania terenu, dla którego nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie zrealizować. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy, jeżeli nie narusza to chronionego interesu publicznego oraz osób trzecich. Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określa art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. Zasadniczo sprowadzają się do konieczności kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych (art. 61 ust. 1 pkt 1), dostępu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt 2), zapewnienia wystarczającego dla inwestycji uzbrojenia terenu (art. 61 ust. 1 pkt 3) oraz zgodności z przepisami odrębnymi (art. 61 ust. 1 pkt 5). Wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., wymóg kontynuacji przez nową zabudowę funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych zabudowy już istniejącej wokół terenu objętego wnioskiem, nazwany został zasadą dobrego sąsiedztwa. Zasada ta uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Określa ona konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). W świetle art. 60 ust. 4 u.p.z.p., sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy obligatoryjnie powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów.

Sąd I instancji wskazał, że sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego został określony w wydanym z upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 u.p.z.p., rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. § 3 ust. 1 tego rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent miasta) wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, przy czym granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, w sposób opisany w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia, zawierające cześć tekstową i graficzną, stanowią załącznik decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia).

W ocenie Sądu powyższe wymogi zostały spełnione w zaskarżonej decyzji.

Z analizy terenu (części tekstowej i graficznej), sporządzonej przez uprawnionego architekta, wynika, iż dominująca zabudowa mieszkaniowa nie jest pozbawiona zabudowy handlowo-usługowej, biurowej oraz kulturalno-oświatowej. W obszarze analizowanym znajdują się 4 budynki tego rodzaju, w tym budynek na działce skarżących o nr geodez. [...]. Zatem budynek przyszłej inwestycji o charakterze magazynu na części samochodowe wraz z częścią biurowo-socjalną wpisuje się w funkcje zabudowy już istniejącej.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd I instancji stwierdził, że chybionym jest twierdzenie skarżących o naruszeniu § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdyż przepis ten nie ma zastosowania w decyzji dotyczącej warunków zabudowy, lecz w następnym etapie – przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. W punkcie 6 zaskarżonej decyzji został zawarty wymóg projektowania i realizowania inwestycji zgodnie z przepisami ustawy Prawo budowlane, ze szczególnym uwzględnienie ochrony interesów osób trzecich. Decyzja o warunkach zabudowy nie zawiera (wbrew twierdzeniu skarżących) określenia, w którym miejscu na działce nr [...] i [...] ma być posadowiony budynek na części samochodowe wraz z częścią socjalną. Ten element należy do kompetencji organu, który będzie wydawał decyzję o pozwoleniu na budowę. Wówczas muszą być spełnione warunki odległościowe od granicy i zabudowań działek sąsiednich. Sąd zaznaczył, że szerokość elewacji frontowej od ul. [...] nie została określona na 16,50 m, lecz w granicach od 10 do 16,50 m. Oznacza to, że szerokość elewacji frontowej (na etapie pozwolenia na budowę) musi być zaprojektowana w takiej szerokości, aby zostały jednocześnie spełnione warunki odległościowe przewidziane w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku podał, że podobna sytuacja dotyczy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i głównej kalenicy budynku określonej "do 9,50 m", a nie "na 9,50 m". Projektując wysokość budynku, architekt będzie miał na względzie konieczność dostępu światła dziennego na sąsiednich nieruchomościach, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowanymi. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej "do 9,50 m" nie oznacza, że ma ona powstać w maksymalnej wysokości, tak samo, jak wysokość budynku ok. 15 m, którą określili sami skarżący w sposób dowolny i przypuszczalny.

Podkreślając, iż celem decyzji określającej warunki zabudowy jest jedynie ustalenie możliwości powstania inwestycji na danym terenie i ramowe wskazanie jej gabarytów, Sąd nie podzielił argumentacji skarżących, że doszło do naruszenia § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do 9.50 m) jak też jej szerokość (od 10 m do 16,50 m) została określona na poziomie wyższym, niż średnia arytmetyczna na terenie analizowanym ze względu na bardzo zróżnicowane parametry budynków istniejących i charakter powyższej inwestycji. Szerokość elewacji frontowej zabudowy handlowo-usługowej na danym terenie kształtuje się od 8 m do 48 m, a więc określenie tej elewacji dla spornej inwestycji do 16,5 m nie jest zawyżeniem powodującym zakłócenie ładu urbanistyczno-architektonicznego. Architekt sporządzający analizę terenu w sposób logiczny i dokładny wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się, wskazując takie a nie inne parametry dla powyższej inwestycji. W ocenie Sądu, treść analizy, przyjęta jako załącznik i dowód do decyzji zaskarżonej, nie wskazuje na to, że jest to "naciągana" analiza, jak twierdzą skarżący.

Sąd I instancji zauważył, że główną przyczyną niezadowolenia skarżących z wydanej decyzji o warunkach zabudowy na rzecz M. R. jest istniejący między nim konflikt sąsiedzki spowodowany obecnie prowadzoną przez inwestora uciążliwą działalnością gospodarczą. Polega ona na regeneracji części różnych pojazdów, co wiąże się z czynnościami: obróbki metali, szlifowania piaskowaniem, czyszczeniem chemicznym i malowaniem. To powoduje hałas, emisje różnych substancji i pyłów na nieruchomości sąsiednie. Odnosząc się do obaw skarżących, że w przyszłym budynku będzie prowadzony ten sam profil działalności, a nie deklarowany we wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, Sąd podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że organy w tym postępowaniu nie mają podstaw prawnych do oceny nieprawidłowych, w przyszłości, zamierzeń inwestora. Na obecnym etapie postępowania organy i Sąd rozstrzygają o konkretnym zamierzeniu inwestycyjnym i nie są kompetentne do oceny prawnej zdarzeń przyszłych, ani też do zażegnania sporów sąsiedzkich.

Wskazując na powyższe, Sąd I instancji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.) skargę oddalił.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wnieśli B. Z. i T. Z.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oraz § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, iż spełnione zostały ustawowe wymogi dla powyższej decyzji, co narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywodzono, że spełnieniem wymogów formalnych w decyzji jest szczegółowe określenie ram przyszłego przedsięwzięcia, ze szczególnym uwzględnieniem maksymalnych parametrów przyszłej inwestycji. Zdaniem skarżących kasacyjnie, Sąd błędnie przyjął za prawidłowe przesłanki dotyczące analizy terenu, albowiem analiza powinna bardziej szczegółowo, a nie w sposób ogólny zawierać ustalenia dotyczące nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której zaplanowana jest przyszła inwestycja. Skarżący stwierdzili, że postępowanie o ustalenie warunków zabudowy jest postępowaniem, w którym w procesie inwestycyjnym uczestniczą właściciele nieruchomości sąsiednich i decyzja taka powinna oprócz praw inwestora chronić prawa właścicieli nieruchomości sąsiednich. W opinii skarżących kasacyjnie, przy tak sformułowanej decyzji, z uwagi na jej ogólne określenie i brak szczegółowych parametrów przyszłej inwestycji, właściciel nieruchomości sąsiedniej nie ma pewności, że przyszła inwestycja nie naruszy jego praw i nie ma możliwości obrony konstytucyjnego prawa własności, co powoduje naruszenie zasad współżycia społecznego.

Postanowieniem z dnia 29 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Bk 113/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku odrzucił skargę kasacyjną T. Z., bowiem nie złożył on wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku. Wniosek taki złożyła tylko B. Z.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w niniejszej sprawie, należy stwierdzić, iż nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, kwestionowany przez nią wyrok został podjęty z naruszeniem prawa materialnego, przez błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.) oraz § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588), poprzez przyjęcie, iż spełnione zostały ustawowe wymogi dla powyższej decyzji, co narusza art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Zarzut ten nie jest zasadny.

Przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku spełnienia warunku, iż co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Stosownie do § 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% (ust. 1). Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2).

Zgodnie z § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich.

Po myśli ust. 4 cytowanego paragrafu, dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Wedle § 3 ust. 1 przywołanego wyżej rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy.

Przepis art. 2 Konstytucji RP stanowi, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

W myśl art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia wskazanych przez nią przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim podkreślić trzeba, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest pierwszą z decyzji wydawanych w procesie inwestycyjnym. Ma ona wstępny i ogólny charakter, albowiem określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Jest to decyzja zastępująca na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przy zachowaniu warunków określonych w przepisach rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Nadto zaakcentować należy, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, że organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej. Ponadto zauważyć należy, że przepisy rozporządzenia jako aktu rangi podustawowej nie mogą ograniczać praw wynikających z ustawy, ale muszą być tak interpretowane, aby ich wynik mieścił się w granicach ustawy (wyrok NSA z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 528/14).

Celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnym z wymogami ładu przestrzennego, jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych. Przepisy cytowanego wyżej rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. dopuszczają odstępstwa w zakresie wymagań co do nowej zabudowy, ale tylko wówczas gdy wynika to z prawidłowo przeprowadzonej analizy urbanistycznej. Przeprowadzona na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ocena inwestycji z punktu widzenia istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy, pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie.

W niniejszej sprawie taka prawidłowa analiza urbanistyczna została przeprowadzona, co trafnie dostrzegł Sąd I instancji. Organy w toku przedmiotowego postępowania, co słusznie zauważył Sąd I instancji, wyczerpująco zebrały i rozpatrzyły materiał dowodowy, dochodząc do konkluzji, że w realiach faktycznych tej sprawy nie doszło do naruszenia § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarówno wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (do 9.50 m) jak też jej szerokość (od 10 m do 16,50 m) została określona na poziomie wyższym, niż średnia arytmetyczna na terenie analizowanym ze względu na bardzo zróżnicowane parametry budynków istniejących i charakter wnioskowanej inwestycji. Szerokość elewacji frontowej zabudowy handlowo-usługowej na danym terenie kształtuje się od 8 m do 48 m, a więc określenie tej elewacji dla spornej inwestycji do 16,5 m nie jest zawyżeniem powodującym zakłócenie ładu urbanistyczno-architektonicznego. Architekt sporządzający analizę terenu w sposób logiczny i dokładny wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się, wskazując takie a nie inne parametry dla powyższej inwestycji.

Jak już wyżej zaznaczono, decyzja o warunkach zabudowy terenu ma wstępny i ogólny charakter, określając jedynie, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa. Sąd I instancji słusznie zatem przyjął za prawidłowe przesłanki dotyczące analizy terenu. Wbrew twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza jest wystarczająco szczegółowo, gdyż jej zadaniem – tak jak decyzji o warunkach zabudowy – było jedynie w sposób ogólny zawierać ustalenia dotyczące nieruchomości bezpośrednio sąsiadującej z nieruchomością, na której zaplanowana jest przyszła inwestycja. Szczegółowe ustalenia dotyczące planowanej inwestycji rozstrzygane będą dopiero na następnym etapie procesu inwestycyjnego – przy wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Sąd I instancji prawidłowo zatem zastosował obowiązujące w chwili rozstrzygania sprawy przepisy i nie naruszył prawa materialnego.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.