Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1134/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono decyzję organu II i I instancji
Powołane przepisy: article: art 61 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 138 par 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie : WSA Małgorzata Łoboz WSA Jacek Bursa (spr.) Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2020 r. sprawy ze skargi K. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej K. B. kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 5.09.2018r. P. J., zwrócił się do Prezydenta M. N. S. o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dz. nr [...] w obr. [...] m. N. S. (ul. [...] na cele realizacji budynku usługowo-handlowego z towarzyszącą infrastrukturą. Wnioskodawca podał, że działka nr [...] posiada możliwość pełnego uzbrojenia sieciowego (woda, kanalizacja sanitarna, energia elektryczna), natomiast wody opadowe zostaną zagospodarowane na własnej działce. Inwestor określił podstawowe parametry projektowanego budynku: budynek parterowy (horyzontalny) z dachem płaskim 0° - 20°, szerokość elewacji frontowej 18,0 m, wysokość elewacji 5,80 m.

Do wniosku dołączono:

- wizualizację budynku (rysunek elewacji frontowej),

- promesy: [...] Wodociągów Sp. z o.o. (dostawa wody i odbiór ścieków), T. (dostawa energii elektrycznej), Polskiej Spółki Gazownictwa (dostawa gazu ziemnego),

- opinię Miejskiego Zarządu Dróg (10.10.2018r.).

W dniu 7.09.2018r. organ zawiadomił strony o wszczęciu postępowania i sporządził analizę urbanistyczno-architektoniczną, powierzając jej wykonanie p. E. W. -W., posiadającej uprawnienia wymagane do opracowania projektu decyzji o warunkach zabudowy. W ramach analizy sporządzono:

- Mapę obszaru analizy (dalej w skrócie "OA") na podkładzie cyfrowej kopii mapy

zasadniczej, pomniejszonej do skali 1:2000. Przy szerokości frontu terenu inwestycji (ok. 60 m), OA zakreślono w zasięgu ok. 180 m. W obszarze tym wyznaczono do analizy 23 zabudowane działki z zestawieniem tabelowym podstawowych parametrów budynków oraz wskaźników zabudowy.

- Opis analizy oraz jej wyniki (jako zał. Nr 2 do decyzji):

• stwierdzenie warunku kontynuacji funkcji,

• ustalenie linii zabudowy w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni drogi publicznej,

• określenie wskaźnika zabudowy (średniego) 24 %,

• określenie szerokości elewacji frontowej - średnio 15,0 m ± 20 % oraz wysokości elewacji do okapu od 4,0 do 6,0 m,

• ustalenie wysokości kalenicy w rozmiarze 6,0 - 9,0 m.

- projekt decyzji z wymaganymi załącznikami.

W dniu 18.01.2019r. Prezydent M. N. S. wydał decyzję Nr [...], znak: [...] o ustaleniu warunków zabudowy działki nr [...] w obr. [...] m. N. S. (ul. [...] na cele realizacji budynku usługowo-handlowego, w której - na podstawie wyników analizy - określił warunki podlegające regulacji przepisów rozporządzenia oraz innych przepisów odrębnych, w tym ustalił:

- linię zabudowy w odległości 8,0 m od krawędzi jezdni ul. [...],

- wskaźnik zabudowy w nieprzekraczalnym wymiarze 24 % oraz wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej min. 30 %,

- szerokość elewacji frontowej w rozmiarze od 11,0 do 18,0 m i wysokość górnej krawędzi tej elewacji do 6,0 m,

- formę dachu dwuspadowego o nachyleniu połaci 20°-45° i wysokości kalenicy do 8,0 m,

- warunki gospodarki odpadami komunalnymi,

- warunki przyłączy mediów (woda, kanalizacja sanitarna, energia elektryczna, gaz) według uzgodnień administratorów sieci (zarządzających),

- warunek zagospodarowania wód opadowych na terenie własnej działki inwestora.

Od decyzji odwołanie wniosła K. B., zgłaszając wątpliwości i zastrzeżenia w zakresie warunków doprowadzenia do terenu inwestycji przyłączy uzbrojenia (mediów publicznych: wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej), odprowadzenia wód opadowych, braku określenia rodzaju zamierzonej działalności usługowej na działce nr [...], uwzględnienia położenia i ukształtowania działki nr [...] wobec terenów sąsiednich działek nr [...] i [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 22 maja 2019 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018r. póz. 1945), zwanej dalej "u.p.z.p."; w związku z § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, póz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem", utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W ocenie Kolegium odwołanie nie zawiera zarzutów mogących stanowić przesłankę do wzruszenia zaskarżonej decyzji, ponieważ:

- W dz. II pkt 5) decyzji ustalony został warunek zabezpieczenia uzasadnionego interesu osób trzecich również w zakresie właściwego zagospodarowania wód opadowych (warunek ten powtórzony jest w pkt 4 lit.b. 1).

- Szczegółowe rozwiązania dotyczące doprowadzenia przyłączy do projektowanego budynku będą przedmiotem projektu budowlanego i projektu zagospodarowania terenu inwestycji, stosownie do uzyskanych warunków administratorów sieci w zakresie doprowadzenia do budynku wody, kanalizacji sanitarnej, energii elektrycznej i przyłącza gazu. Decyzja o warunkach zabudowy nakazuje jedynie zachowanie w tym zakresie przepisów odrębnych oraz zabezpieczenie interesu osób trzecich.

- Decyzja dotyczy obiektu usługowo-handlowego, jednak planowana powierzchnia całego budynku to ok. 200 m2, zaś powierzchnia lokalu usługowego to ok. 120 m2 -nie wskazują na prowadzenie działalności usługowej, która mogłaby być uciążliwa dla sąsiedniej zabudowy mieszkalnej. Sąsiedztwo takie wyklucza możliwość realizacji usług o jakimkolwiek stopniu oddziaływania na otoczenie.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyła K. B. zarzucając naruszenie:

- art. 15 i art. 7, 77 § 1,107 § 3 w zw. z art. 140 Kpa, poprzez procedowanie z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego i ograniczenie się do kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do decyzji Prezydenta Miasta N. S., co w konsekwencji i doprowadziło do wydania przez organ odwoławczy decyzji opartej ; na niedokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego oraz nierozpatrzeniu całego materiału dowodowego lub nieuwzględnieniu jego pełnej oceny i w uzasadnieniu, podczas gdy rolą organu II instancji, wynikającą wprost i z określonej w art. 15 Kpa zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jest ponowne, merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy;

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa, poprzez procedowanie z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej polegające na zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w zakresie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budynku usługowo-handlowego oraz dowolną i niewystarczającą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, jak też niewskazanie w pełni w uzasadnieniu przesłanek, jakimi kierował się organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej rozporządzenia), poprzez przyjęcie za podstawę merytoryczną Analizę inwestycji w zakresie, w którym ocena kontynuacji funkcji przeprowadzona została dla inwestycji budynku mieszkalnego, podczas gdy wniosek o ustalenie warunków zabudowy z dnia 5 września 2018 r. dotyczył inwestycji budynku usługowo-handlowego;

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez określenie, że planowana powierzchnia całego budynku i samego lokalu usługowego nie wskazuje na prowadzenie działalności usługowej, która mogłaby być uciążliwa dla sąsiedniej zabudowy mieszkalnej, jak też, że sąsiedztwo takie wyklucza możliwość realizacji usług o jakimkolwiek stopniu oddziaływania na otoczenie, co w konsekwencji jest stwierdzeniem (za Analizą inwestycji i decyzją Prezydenta Miasta N. S.) warunku kontynuacji funkcji inwestycji budynku usługowo-handlowego w otoczeniu zabudowy mieszkalnej, podczas gdy analiza urbanistyczna takiej inwestycji powinna uzasadniać przyczyny odstępstwa, poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie;

- art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. poprzez utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta N. S. o warunkach zabudowy, podczas gdy inwestor we wniosku z dnia 5 września 2019 r. nie wykazał dostępu do drogi publicznej inwestycji budynku usługowo-handlowego;

- art. 53 ust. 4 pkt 9 u.p.z.p. w zw. z art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r o drogach publicznych (dalej Udp) i art. 60 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak uzgodnienia przez Prezydenta Miasta N. S. czy teren inwestycji budynku usługowo-handlowego posiada dostęp do drogi publicznej i w konsekwencji wydanie decyzji o warunkach zabudowy w odniesieniu do inwestycji budynku usługowo-handlowego stanowiącego obszar przyległy do pasa drogowego bez zawarcia w treści jej uzasadnienia rozważań dotyczących tego uzgodnienia, podczas gdy rozważania dotyczące uzgodnienia powinny być zawarte w treści uzasadnienia decyzji Prezydenta Miasta N. S., jako organu który sprawę prowadzi i będącego jednocześnie organem uprawnionym do uzgodnienia decyzji;

- art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., poprzez uznanie, że planowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla inwestycji budynku usługowo-handlowego w następstwie złożenia przez Inwestora promes, w których zapewniono o możliwości zaopatrzenia w media publiczne, tj. energię elektryczną, wodę i gaz, podczas gdy dwa z trzech przedłożonych przez niego dokumentów w tym zakresie dotyczyły innej inwestycji, tj. budynku mieszkalno-usługowego a nie usługowo- handlowego;

- § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez nie przeprowadzenie prawidłowej, kompletnej i zgodnej z faktami analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. i w konsekwencji wydanie decyzji bez takiej analizy.

Skarżąca wniosła o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie kosztów.

W odpowiedzi na skargi Organ wniósł o oddalenie obydwu złożonych skarg, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

Zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy postępowania, z powodu istotnych wad analizy urbanistycznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, co prowadzi do uwzględnienia skargi i uchylenia decyzji organów obu instancji. Brak stwierdzenia przez organy obu instancji wad analizy urbanistycznej będącej podstawą sformułowania wyników tej analizy do decyzji oznacza naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1, 80 i 107 § 3 Kpa w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. , poprzez oparcie się na wadliwej analizie urbanistycznej z której nie wynika spełnienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy dla budynku usługowego i w efekcie zaniechaniu wyczerpującego przeprowadzenia postępowania dowodowego w zakresie wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji budynku usługowo-handlowego oraz dowolną i niewystarczającą ocenę zgromadzonych w sprawie dowodów, przez organy obu instancji, w szczególności zaakceptowanie wadliwej analizy urbanistycznej.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku m.in., gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Z kolei zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 — 5 ustawy. Mając na uwadze w/w przepisy decyzja o ustaleniu warunków zabudowy powinna zostać wydana w oparciu o analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków przewidzianych w u.p.z.p.

Tymczasem w kontrolowanej sprawie pomimo, że wniosek inwestora z dnia 5 września 2018 r. dotyczył budowy budynku usługowo-handlowego wraz z infrastrukturą techniczną, to przeprowadzona Analiza w zakresie kontynuacji funkcji wprost wskazuje na kontynuację funkcji dla budynku mieszkalnego. Zatem nie wynika z niej kontynuacja funkcji usługowo – handlowych. Również w zakresie innych parametrów i cech wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu wskazywane w Analizie nieruchomości i budynki na nich położone (tabela n str. 5-6 k. 77-83 akt adm.) nie mają określonego przeznaczenia, w związku z tym nie można zweryfikować i sprawdzić przesłanki kontynuacji funkcji dla spornej inwestycji w zakresie usługowo- handlowym. Dodatkowo poszczególne gabaryty – wysokość górnej krawędzi i kąta nachylenia połaci dachowej, zostały uśrednione dla wszystkich nieruchomości, wobec czego nie można stwierdzić jaka wysokość czy kąt nachylenia występuje na poszczególnych nieruchomościach. Ponadto na załączniku graficznym – mapie (k. 83 akt adm. oraz załącznik do decyzji) zamieszczono niepełny obszar analizowany, gdyż jak wynika z legendy określającej linie wyznaczające granice tego obszaru, znaczna jego część nie została zobrazowana na tej mapie, co także narusza § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Wobec tego stwierdzić należy, iż analiza inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji została przeprowadzona dla innej inwestycji, tj. dla budynku mieszkalnego, zamiast budynku usługowo-handlowego. Dodatkowo podniesione w treści Analizy inwestycji uzasadnienie dotyczące kontynuacji funkcji jest nieprecyzyjne i sprawia problemy z prawidłową interpretacją motywów, jakimi kierował się organ przy ustalaniu wskazanej funkcji. Wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być natomiast, jak wyżej wskazują powołane przepisy poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, jasne i jednoznaczne oznaczenie niezbędnych cech i parametrów zabudowy znajdującej się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku zarówno co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji również ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Uzasadnione są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 61 ust. 1 pkt. 3 u.p.z.p., w zakresie niewystarczającego uzbrojenia terenu w zakresie zapewnienia mediów tj. sieci wodociągowej i kanalizacyjnej, a także gazu i prądu. W przedmiotowej sprawie Inwestor złożył promesę [...] Wodociągów sp. z o.o. z dnia 25 lipca 2018 r., dotyczącą udzielenia zgody na dostawę wody i odbiór ścieków, promesę Polskiej Spółki Gazownictwa sp. z o.o. z dnia 17 września 2018 r., na przyłączenie do sieci gazowej, jak też promesę T. D. SA z dnia 16 sierpnia 2018 r. na dostawę energii elektrycznej. Promesy T. D. SA z dnia 16 sierpnia 2018 r. oraz [...] Wodociągów sp. z o.o. z dnia 25 lipca 2018 r. dotyczą budynku mieszkalno-usługowego, a więc zupełnie innej inwestycji niż planowana we wniosku. W związku z czym można uznać, że przedmiotowa inwestycja, jako budynek usługowo-handlowy, nie spełnia warunku istniejącego lub projektowanego uzbrojenia terenu dla budynku usługowo-handlowego. Zatem nie można stwierdzić wymaganej przepisem art. 61 ust. 1 pkt. 3 ustawy gwarancji dostawcy mediów, że "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego".

Natomiast nie są zasadne zarzuty skargi odnoszące się do kwestionowanego braku dostępu do drogi publicznej, gdyż teren działki przylega bezpośrednio do drogi publicznej tj. przy ul. [...].

Wobec wyżej stwierdzonych wad i uchybień, pozostałe zarzuty skargi odnoszące się do szczegółowych kwestii kontynuacji funkcji zabudowy, czy też innych parametrów, które zostały zdaniem skarżącej wyznaczone wadliwie, są na obecnym etapie postępowania przedwczesne, a zatem szczegółowa z nimi polemika skarżącej nie może mieć istotnego znaczenia, gdyż weryfikacja prawidłowości poszczególnych parametrów zabudowy bez nowej analizy urbanistycznej, nie jest obecnie możliwa, a Sąd, wypełniając funkcję kontrolną nie może przy czynnościach wymaganych przepisami prawa, zastępować organów administracyjnych.

Z powyższych względów zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca są wadliwe, w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe, orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit "c" oraz art. 135 p.p.s.a..

O kosztach orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

Mając na uwadze powyższe Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie powołanych tam przepisów prawa.