Wyrok NSA, sygn. akt II FSK 931/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-07-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6118 Egzekucja świadczeń pieniężnych, zabezpieczenie zobowiązań podatkowych
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 153, art. 190
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski (sprawozdawca), Sędzia NSA Krzysztof Winiarski, Sędzia WSA (del.) Małgorzata Bejgerowska, po rozpoznaniu w dniu 8 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 28 stycznia 2020 r., sygn. akt I SA/Ol 798/19 w sprawie ze skargi P. P. na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z dnia 13 lipca 2018 r., nr [...] w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie, 2) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z 28 stycznia 2020 r., I SA/Ol 798/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, po rozpoznaniu skargi P. P. (dalej: "strona", "skarżący"), uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z 13 lipca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z 22 maja 2018 r. w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej.

2. Jak wskazano w uzasadnieniu wyroku, Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. prowadził postępowanie egzekucyjne wobec skarżącego na podstawie tytułu wykonawczego z dnia 20 grudnia 2018 r., wystawionego przez wierzyciela - Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie na podstawie własnej decyzji z 29 września 2017 r. Wszczęcie egzekucji administracyjnej nastąpiło w dniu 2 stycznia 2018 r. wskutek doręczenia dłużnikowi zajętej wierzytelności (D. [...] S.A.) zawiadomienia o zajęciu wierzytelności z rachunku bankowego, które wraz z odpisem tytułu wykonawczego doręczono zobowiązanemu w dniu 9 stycznia 2018 r.

W zarzutach w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej podniesiono nieistnienie dochodzonego obowiązku, gdyż zobowiązany uważa, że dokonał już zapłaty kwoty 5 678,50 zł. Ponadto zarzucono, że nie została doręczona decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego. Wskazano, że nie doręczono tej decyzji w miejscu zamieszkania ani do rąk własnych w miejscu prowadzenia działalności, tj. w pracy.

Wierzyciel w postanowieniu z 6 lutego 2018 r. zajął stanowisko w sprawie zgłoszonego zarzutu, uznając go za niezasadny. Wyjaśnił, że decyzja z 29 września 2017 r. została wysłana na adres działalności zobowiązanego i odebrana przez domownika M. P. w dniu 3 października 2017 r. Osoba ta była zobowiązana do jej przekazania, co potwierdza ZPO, kopia którego została przekazana organowi egzekucyjnemu wraz z ww. pismem. Zobowiązany wcześniej nie kwestionował tego adresu i osobiście odbierał korespondencję. Natomiast zwrot kwoty 5 678,50 zł został uwzględniony przez organ, na co przedstawiono wyliczenie. Po rozpatrzeniu zażalenia, wierzyciel postanowieniem z 14 marca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie z 6 lutego 2018 r.

Mając na uwadze powyższe ostateczne postanowienie wierzyciela Naczelnik Urzędu Skarbowego w O. wydał 22 maja 2018 r. postanowienie, w którym uznał za nieuzasadniony zarzut nieistnienia obowiązku.

Po rozpatrzeniu zażalenia Dyrektor Izby Administracji Skarbowej postanowieniem z 13 lipca 2018 r. utrzymał w mocy postanowienie o odmowie uznania zarzutu. W oparciu o art. 33 i art. 34 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475, dalej: "u.p.e.a.") organ egzekucyjny stwierdził, że wiąże go, podobnie jak Naczelnika Urzędu Skarbowego, stanowisko wierzyciela dotyczące zgłoszonego zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku. Po zajęciu stanowiska przez wierzyciela rola organu egzekucyjnego, a także organu odwoławczego sprowadza się jedynie do formalnoprawnej oceny zaskarżonego postanowienia oraz prawidłowości przeprowadzonego postępowania w sprawie zgłoszonych zarzutów na prowadzone postępowanie egzekucyjne. W ocenie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej postępowanie organu egzekucyjnego w sprawie zgłoszonego zarzutu przeprowadzone zostało prawidłowo i zgodnie z trybem określonym w art. 34 u.p.e.a. Wierzyciel wydał postanowienie, w którym nie uznał zarzutu nieistnienia egzekwowanego obowiązku, gdyż tytuł wykonawczy został wystawiony w oparciu o prawomocną i ostateczną decyzję z 2 września 2017 r. wydaną przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie. Wierzyciel podkreślił, że decyzja została wysłana na adres: [...], [...] i została odebrana 3 października 2017 r. przez dorosłego domownika, M. P. Zdaniem Dyrektora Izby Administracji Skarbowej organ egzekucyjny prawidłowo uznał, że tytuł wykonawczy z 20 grudnia 2017 r., wystawiony przez Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie był zgodny z wymogami określonymi w art. 27 § 1 u.p.e.a.

3. Skarżący w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu egzekucyjnego i umorzenie postępowania egzekucyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego.

4.1. Skarga na postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej została oddalona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z 21 grudnia 2018 r., I SA/Ol 568/18, jednak Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 8 października 2019 r., II FSK 919/19, uwzględnił skargę kasacyjną skarżącego i uchylił ww. wyrok sądu pierwszej instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpoznania przez WSA w Olsztynie.

W wyroku tym NSA stwierdził, że sąd pierwszej instancji nie dokonał kontroli stanowiska wierzyciela co do istnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, w szczególności, czy w obrocie prawym znajduje się decyzja konkretyzująca ten obowiązek. Za przejaw takiej kontroli nie można uznać powtórzenia za wierzycielem, iż decyzja została wysłana i odebrana przez dorosłego domownika, a następnie skonstatowania, że postępowanie egzekucyjne toczy się w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne decyzje administracyjne.

NSA podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Są to postanowienia incydentalne, nie podlegające kontroli sądowoadministracyjnej, dlatego sąd rozpoznający skargę na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne może i powinien odnieść się również do treści rozstrzygnięcia wierzyciela dotyczącego stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu.

Ponadto NSA zauważył, że jednym z przejawów skonkretyzowania obowiązku, którego dochodzenie może odbywać się w sposób przymusowy, na drodze egzekucji administracyjnej, jest wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej.

Nie można mówić o istnieniu czy też wymagalności obowiązku mającego wynikać z decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego. W takiej sytuacji obowiązek ten nie istnieje. W art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., obok przesłanek takich jak wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie – wskazano nieistnienie obowiązku. W omawianym zarzucie chodzi o nieistnienie obowiązku z każdej przyczyny, która czyni egzekucję bezzasadną. Przyczyna bezzasadności egzekucji może istnieć w dniu jej wszczęcia, może też wystąpić po jej wszczęciu. Instytucja zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym służy ochronie zobowiązanego, a ta wyraża się w tym, że właściwy organ bada, czy egzekucja zasadnie jest prowadzona, zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ochrona ta zostałaby zniweczona, gdyby uznać, że niedopuszczalne jest sprawdzenie, czy obowiązek istniał lub był wymagalny w dacie wszczęcia egzekucji. Zatem istota egzekucji nie stoi na przeszkodzie zbadaniu zasadności zarzutu nieistnienia obowiązku w dacie wszczęcia egzekucji, a przepisy prawa wręcz nakazują rozpatrzenie tego zarzutu.

Według NSA doręczenie decyzji ma fundamentalne znaczenie dla prowadzenia postępowania egzekucyjnego. W obrocie prawnym istnieje tylko i wyłącznie decyzja doręczona, czyli dopóki decyzja nie zostanie doręczona, dopóty nie wywołuje ona żadnych skutków, w tym nie może być poddany egzekucji określony w niej obowiązek. Sprawdzenie więc, czy przed wszczęciem egzekucji decyzja została doręczona, nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji.

4.2. Ponownie rozpoznając sprawę sąd pierwszej instancji uchylił postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z 13 lipca 2018 r. oraz poprzedzające je postanowienie Naczelnika Urzędu Skarbowego w O. z 22 maja 2018 r.

Odwołując się do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd pierwszej instancji podkreślił, że zobowiązany jest respektować ocenę prawną zawartą w wyroku NSA z 8 października 2019 r., II FSK 919/19. Mając na względzie powyższą wiążącą ocenę prawną, sąd pierwszej instancji uznał, że opisany w zaskarżonym postanowieniu oraz postanowieniu Naczelnik Urzędu Skarbowego sposób doręczenia decyzji będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego był niezgodny z przepisami ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z późn. zm., stan prawny na 2017 r., dalej: "k.p.a.") określającymi zasady doręczania pism, mającymi zastosowanie w związku z art. 18 u.p.e.a.

W ocenie sądu pierwszej instancji rację ma skarżący twierdząc, że brak jest podstaw do przyjęcia, że sposób doręczania pism opisany w art. 43 k.p.a. (poprzez doręczenie dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu) może mieć zastosowanie do pism skierowanych do miejsca innego, niż miejsce zamieszkania adresata. Dlatego skierowanie decyzji, będącej podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, na adres miejsca prowadzenia działalności gospodarczej przez skarżącego, czyli do miejsca jego pracy, było możliwe, lecz doręczenie nie mogło nastąpić do rąk małżonki jako dorosłego domownika, tak jak to przyjęto w sprawie. Zdaniem sądu pierwszej instancji, w miejscu pracy pisma mogą być doręczane w myśl cytowanego art. 40 § 1 i 2 k.p.a., do rąk własnych adresata lub jego przedstawiciela bądź pełnomocnika. Z akt sprawy wynika, że organ egzekucyjny, a następnie Dyrektor Izby Administracji Skarbowej, nie badał, czy osoba, która odebrała decyzję w miejscu pracy skarżącego (prowadzenia działalności gospodarczej), była jego przedstawicielem bądź pełnomocnikiem. Skarżący twierdzi, że tak nie było, lecz nie zwalniało to organu od poczynienia ustaleń w tym zakresie, np. poprzez przesłuchanie M. P. Nie wiadomo też, na jakiej podstawie wierzyciel, a za nim organ egzekucyjny przyjął, że M. P. jest dorosłym domownikiem, skoro nie wynika to z adnotacji na ZPO załączonym przez wierzyciela do pisma z dnia 6 lutego 2018 r.

Z wiążącego wyroku NSA wynika, że w ramach badania zarzutu nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.) organ egzekucyjny powinien przed wszczęciem egzekucji sprawdzić, czy decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego została doręczona. Bowiem egzekwowany obowiązek może wynikać jedynie z decyzji ostatecznej, doręczonej zobowiązanemu. Sprawdzenie tej okoliczności może polegać na weryfikacji ZPO. Jeżeli zobowiązany podnosi w ramach zarzutów, że decyzja nie została doręczona, to powinnością organu jest weryfikacja doręczenia, jeżeli kwestionowane jest istnienie egzekwowanego obowiązku. NSA uznał, że sprawdzenie, czy przed wszczęciem egzekucji decyzja została doręczona, nie może być traktowane jako umożliwienie zobowiązanemu podważenia decyzji, ani nie prowadzi do badania podstawy prawnej obowiązku podlegającego egzekucji.

Mając na względzie ocenę prawną wiążącą w sprawie, pomimo związania organu stanowiskiem wierzyciela na mocy art. 34 § 1 u.p.e.a., sąd pierwszej instancji stwierdził, że zgromadzone w sprawie dowody nie pozwalają na uznanie, że doszło do skutecznego doręczenia decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu, wobec czego nieprawidłowe było uznanie za niezasadny zarzutu nieistnienia obowiązku. W ocenie sądu pierwszej instancji doszło do naruszenia art. 43 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a. przez błędną wykładnię polegającą na uznaniu za dopuszczalne doręczenia w miejscu pracy skarżącego do rąk osoby uznanej przez organ za dorosłego domownika pisma. Skutkiem błędnej wykładni przepisu było jego niewłaściwe zastosowanie przez uznanie, że doręczona została decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego, zaś zarzut skarżącego w tym zakresie jest niezasadny. Tym samym nie został prawidłowo rozpatrzony zarzut nieistnienia egzekwowanego obowiązku, zgłoszony na podstawie art. 31 § 1 pkt 1 u.p.e.a.

5. Od powyższego orzeczenia organ wniósł skargę kasacyjną żądając jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi – na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1) art. 3 § 1 i § 2 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 i art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, wskutek dokonania wadliwej kontroli działalności administracji, polegającej na uchyleniu wyłącznie postanowienia Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Olsztynie z 13 lipca 2019 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji (organu egzekucyjnego) z 22 maja 2018 r., zamiast uchyleniem ww. postanowień organu drugiej instancji oraz organu egzekucyjnego wraz z postanowieniem z dnia Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie z 6 lutego 2018 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zgłoszonych zarzutów,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190, art. 153, art. 170 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku bez uwzględnienia w całości stanowiska wynikającego z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 października 2019 r., II FSK 919/19, a w związku z tym zawarcie w uzasadnieniu wyroku błędnych, niewykonalnych i bezprzedmiotowych zaleceń, co do dalszego postępowania organu w związku ze wskazanymi w zaskarżonym wyroku naruszeniami przez organ prawa materialnego i procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej uwzględnienie oraz odstąpienie od zasądzenia na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego w całości (art. 207 § 2 p.p.s.a.).

6. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie zawiera usprawiedliwione podstawy zaskarżenia.

6.1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

6.2. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie autor skargi kasacyjnej zarzucił naruszenie art. 3 § 1 i § 2 pkt 3, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c, art. 141 § 4, art. 134 § 1 oraz art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 34 § 1 i art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 190, art. 153, art. 170 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie pamiętać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny - uchylając wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie 21 grudnia 2018 r., I SA/Ol 568/18, i przekazując sprawę do ponownego rozpoznania temu Sądowi - w wydanym w tej sprawie wyroku z 8 października 2019 r., II FSK 919/19, sformułował określoną ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania. W tym stanie rzeczy kontrola - dokonywana przez sąd kasacyjny - rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy musi obejmować ocenę, czy sąd pierwszej instancji podporządkował się ocenie prawnej wyrażonej przez Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku.

Z mocy bowiem art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Adresatami zatem art. 190 p.p.s.a. są wojewódzki sąd administracyjny, któremu w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, została sprawa przekazana do ponownego rozpoznania i wnoszący skargę kasacyjną od orzeczenia wydanego przez sąd pierwszej instancji po ponownym rozpoznaniu sprawy. Podkreślić należy, iż art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, iż przepis ten dotyczy tak prawa materialnego, jak i przepisów postępowania i obejmuje zarówno ocenę prawną co do sposobu wykładni tych przepisów prawa, jak i co do sposobu ich zastosowania. Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni prawa dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny w razie zmiany stanu faktycznego, a także w razie zmiany stanu prawnego, a nadto w przypadku podjęcia uchwały przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, zawierającej stanowisko dotyczące wykładni prawa odmienne od wyrażonego w poprzednim wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08, ONSAiWSA 2008, Nr 5, poz. 75).

Żadna z powyższych sytuacji nie wystąpiła w tej sprawie. To zaś oznacza, że sąd pierwszej instancji był związany oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Przypomnieć także należy, iż zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Na gruncie tej regulacji prawnej przyjmuje się, że pojęcie ocena prawna oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego i procesowego. Związanie dotyczy nie tyko oceny prawnej, ale i wskazań co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Ocena prawna i wskazania zawarte w orzeczeniu Sądu z mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie sądy oraz organ ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania, jeżeli nie zostanie ono uchylone lub nie ulegną zmianie przepisy. Przepis art. 153 p.p.s.a. może stanowić podstawę do wyrażania oceny prawnej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym w postępowaniu kasacyjnym ( por. wyroki NSA: z 18 sierpnia 2004 r., FSK 207/04, OSP 2005, z. 2, poz. 180; z 6 lutego 2018 r. , II OSK 3094/17, publik. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).

W przypadku, gdy sąd pierwszej instancji pominie w swym ponownym orzeczeniu wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, może to stanowić istotne uchybienie procesowe i w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na zarzucie art. 190 p.p.s.a., doprowadzić do ponownego uchylenia zaskarżonego orzeczenia. W przypadku uchylenia wyroku sądu pierwszej instancji związanie wyrażonymi w orzeczeniu NSA wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje sąd pierwszej instancji do wykonania tych wytycznych.

6.3. W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji naruszył art. 190 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2019 r., II FSK 919/19, stwierdził, że WSA nie dokonał kontroli stanowiska wierzyciela co do istnienia obowiązku podlegającego egzekucji administracyjnej, w szczególności, czy w obrocie prawym znajduje się decyzja konkretyzująca ten obowiązek. Za przejaw takiej kontroli nie można uznać powtórzenia za wierzycielem, iż decyzja została wysłana i odebrana przez dorosłego domownika, a następnie skonstatowania, że postępowanie egzekucyjne toczy się w oparciu o funkcjonujące w obrocie prawnym ostateczne decyzje administracyjne.

NSA podkreślił, że zgodnie z art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a. postanowienia wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowienia, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu, nie mogą być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Są to postanowienia incydentalne, nie podlegające kontroli sądowoadministracyjnej, dlatego sąd rozpoznający skargę na postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym w sprawie zarzutów na postępowanie egzekucyjne może i powinien odnieść się również do treści rozstrzygnięcia wierzyciela dotyczącego stanowiska w sprawie zgłoszonego zarzutu.

Jak podkreślono w uzasadnieniu powyższego wyroku, w realiach niniejszej sprawy kwestia istnienia obowiązku była przedmiotem postępowania prowadzonego przez wierzyciela. Skarżący nieistnienie obowiązku wiązał z niedoręczeniem mu przed podjęciem czynności egzekucyjnych decyzji stanowiącej podstawę wystawienia tytułu wykonawczego. Kwestią relewantną, w kontekście tak sformułowanych przez zobowiązanego zarzutów, było więc ustalenie, czy w obrocie prawnym znajduje się decyzja, z której wynika obowiązek, który jest wymagalny i może podlegać przymusowemu wykonaniu w drodze egzekucji administracyjnej. Ponadto skoro organ egzekucyjny nie był jednocześnie wierzycielem, to obowiązany był uzyskać stanowisko wierzyciela w zakresie zgłoszonych przez zobowiązanego zarzutów i był stanowiskiem wierzyciela związany. Ten element procesowy eksponował w postanowieniu zarówno organ egzekucyjny, jak i organ nadzoru. Konsekwencją tej sytuacji procesowej, ze względu na związanie tych organów stanowiskiem wierzyciela na podstawie art. 34 § 1 u.p.e.a., było poddanie kontroli przez sąd pierwszej instancji stanowiska wierzyciela.

W niniejszej sprawie sąd pierwszej instancji nie uwzględnił oceny prawnej i nie wypełnił zaleceń zawartych w uzasadnieniu powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. W zaskarżonym orzeczeniu wprawdzie oceniono kwestię nieistnienia obowiązku (art. 33 § 1 pkt 1 u.p.e.a.), co oznacza w rozpoznawanej sprawę, że sąd pierwszej instancji zweryfikował, czy decyzja będąca podstawą wystawienia tytułu wykonawczego została prawidłowo doręczona, ale mimo wyraźnych zaleceń NSA nie skontrolował jednocześnie – jak wynika z sentencji wyroku - stanowiska wierzyciela w tym zakresie (ostateczne postanowienie z 14 marca 2018 r.). Tymczasem, jak prawidłowo wskazał autor skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, w jakim trybie organ egzekucyjny miałby uznać zarzut nieistnienia obowiązku, skoro organ pierwszej instancji przed wydaniem postanowienia w przedmiocie zarzutów uzyskał wymagane ostateczne postanowienie wierzyciela i jest tym rozstrzygnięciem związany. Mimo wyraźnych zaleceń i jasno sformułowanej oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego sąd pierwszej instancji wprawdzie uznał, że do prawidłowego doręczenia decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w Warszawie z dnia 29 września 2017 r. nie doszło, ale jednocześnie nie uchylił postanowienia wierzyciela na podstawie art. 135 p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. W rozpoznawanej sprawie, co już wyjaśnił NSA w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2019 r., II FSK 919/19, skoro organ egzekucyjny jest związany stanowiskiem wierzyciela, a postanowienie wierzyciela jest niezaskarżalne do sądu administracyjnego, obowiązkiem sądu jest kontrola tego postanowienia w postępowaniu ze skargi na postanowienie w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym, na podstawie art. 135 p.p.s.a.

Innymi słowy przy sądowej ocenie postanowienia organu egzekucyjnego i organu odwoławczego nie można oderwać się od oceny zgodności z prawem stanowiska wierzyciela, które wiążąco oddziałuje na postanowienie organu egzekucyjnego.

Powyższe uchybienia sądu pierwszej instancji miały istotny wpływ na wynik sprawy, pozostawiły bowiem bez oceny istotny element materiału dowodowego, jakim jest ostateczne postanowienie wierzyciela.

Rozpoznając ponownie sprawę sąd pierwszej instancji odniesie się w sposób wyczerpujący do stanowiska wierzyciela i oceni jego wpływ na wynik prowadzonego postępowania egzekucyjnego, z uwzględnieniem powyższych rozważań oraz poglądów prawnych i wskazań Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonych w uzasadnieniu wyroku z 8 października 2019 r., II FSK 919/19.

6.4. Dodatkowo w niniejszej sprawie należy zauważyć, że zgodnie z art. 1a pkt 13 u.p.e.a. wierzyciel to podmiot uprawniony do żądania wykonania obowiązku lub jego zabezpieczenia w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym lub zabezpieczającym. Okoliczność, że w toku sądowej kontroli postanowienia w przedmiocie zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej dokonywana jest na podstawie art. 135 p.p.s.a. weryfikacja niezaskarżalnego odrębnie stanowiska wierzyciela oznacza również konieczność uznania wierzyciela, który nie jest jednocześnie organem egzekucyjnym, za uczestnika postępowania na podstawie art. 33 § 1 p.p.s.a. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem, osoba która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Ustalenie kręgu uczestników postępowania, o których mowa w art. 33 § 1 p.p.s.a., jak i ochrona ich praw należy zatem do obowiązków sądu, który m.in. jest zobligowany do zawiadamiania ich na piśmie o posiedzeniach jawnych (art. 91 § 2 p.p.s.a.), doręczania im z urzędu postanowień wydanych na posiedzeniu niejawnym (art. 163 § 2 p.p.s.a.) lub odraczania rozprawy, jeśli osoby te nie zostały o niej zawiadomione (art. 109 i 110 p.p.s.a.).

6.5. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, iż przedmiotowa skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając że zaistniały okoliczności przewidziane w tym przepisie. W przypadkach szczególnie uzasadnionych, sąd może bowiem odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Naczelny Sąd Administracyjny zastosował powyższą regułę uwzględniając zarówno szczególny charakter naruszenia przepisów prawa, które spowodowane zostało błędem sądu pierwszej instancji, niezawinionym przez żadną ze stron postępowania, jak i okoliczność, że w odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący – dostrzegając wady zaskarżonego wyroku – wnioskował o uwzględnienie skargi kasacyjnej organu.