Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1945/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.127 par.3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.60, art.67, art.207
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.
article: art.3 pkt 2, art.5 pkt 2, art.25, art.26
journal: Dz.U. 2006 nr 227 poz 1658
law: Ustawa z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędziowie NSA Małgorzata Rysz Wojciech Kręcisz (spr.) Protokolant Anna Wojtowicz - Hess po rozpoznaniu w dniu 13 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej W. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 27 sierpnia 2012 r. sygn. akt I SA/Bd 486/12 w sprawie ze skargi W. O. na decyzję Zarządu Województwa K. z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania ze środków z budżetu Unii Europejskiej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 sierpnia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy oddalił skargę W. O. na decyzję Zarządu Województwa K. z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie dofinansowania na realizację projektu.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu 10 sierpnia 2009 r. W. O., działający pod firmą P., złożył wniosek o dofinansowanie projektu pn. "Dywersyfikacja usług biura projektowego poprzez zakup sprzętu do prowadzenia prac ziemnych i niwelacji terenu pod budowę" w ramach ogłoszonego przez Instytucję Zarządzającą Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa K. na lata 2007 - 2013 konkursu nr [...] z dnia [...] lipca 2009 r. Ogłoszenie przewidywało możliwość uzyskania dotacji inwestycyjnej przez mikroprzedsiębiorstwa przy minimalnej wartości projektu 500.000 zł, oraz przez małe i średnie przedsiębiorstwa przy minimalnej wartości 100.000 zł. Skarżący, w załączniku nr 17 oświadczył, że jest małym przedsiębiorcą w rozumieniu załącznika nr 1 do rozporządzenia Komisji (WE) nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008 r. uznającego niektóre rodzaje pomocy za zgodne ze wspólnym rynkiem w zastosowaniu art. 87 i 88 Traktatu oraz, że spełnia wymogi odnoszące się do przedsiębiorstwa niezależnego.

W dniu [...] lipca 2010r. Zarząd Województwa K. (dalej: organ), pełniący funkcję Instytucji Zarządzającej zawarł ze skarżącym umowę o dofinansowanie projektu "Dywersyfikacja usług biura projektowego poprzez zakup sprzętu do prowadzenia prac ziemnych i niwelacji terenu pod budowę", w ramach Osi 5. Wzmocnienie konkurencyjności przedsiębiorstw, Działania 5.2 Wparcie inwestycji przedsiębiorstw, Poddziałania 5.2.2. Wsparcie inwestycji przedsiębiorstw.

W dniu [...] października 2010 r. oraz w dniu [...] grudnia 2010 r. skarżącemu wypłacono środki finansowe w wysokości [...] zł łącznie.

W wyniku wizyty monitorującej przeprowadzonej w dniu [...] czerwca 2011 r. przez pracowników Biura Kontroli Wdrażania RPO ustalono, że skarżący na moment złożenia wniosku o dofinansowanie projektu nie posiadał statusu małego przedsiębiorcy, pomimo złożenia oświadczeń, że taki status posiada. W efekcie, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. organ zobowiązał skarżącego do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania przyznanego na podstawie umowy z [...] lipca 2010 r. na realizację projektu, w kwocie [...] zł wraz z należnymi odsetkami jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu decyzji powołał się na § 9 ust. 1 umowy oraz art. 207 ust. 8 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009 r. nr 157, poz.1240), zgodnie z którym gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane 1) niezgodnie z przeznaczeniem, 2) wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, bądź 3) pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji.

W dniu [...] lutego 2012 r. skarżący złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc, iż organ nie udowodnił zamiaru wyłudzenia dofinansowania wobec złożenia nieprawdziwego oświadczenia o spełnieniu kryteriów podmiotowych.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Zarząd Województwa utrzymał w mocy swoje wcześniejsze rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu powołał się na rozwiązanie, bez wypowiedzenia, umowy o dofinansowanie z dnia [...] lipca 2010 r. w związku ze złożeniem przez skarżącego niezgodnego ze stanem faktycznym oświadczenia woli określającego status przedsiębiorstwa, co wypełniło przesłanki z § 18 ust. 2 pkt 5 umowy o dofinansowanie projektu. Organ nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że z postanowień łączącej strony umowy wynika, że stwierdzenie czy miało miejsce wyłudzenie, warunkuje możliwość uznania, iż dofinansowanie pobrane zostało nienależnie. Wyjaśnił, że § 18 ust. 2 pkt 5 umowy wskazuje enumeratywnie przypadki, w których Instytucja Zarządzająca uprawniona jest do rozwiązania umowy bez okresu wypowiedzenia. Nie ulega wątpliwości, że w przedmiotowej sprawie wystąpiły okoliczności wskazane w pkt 5, tj. że strona złożyła oświadczenie poświadczające nieprawdę, a celem jej działania było uzyskanie nienależnego jej dofinansowania.

Organ podkreślił, że z uwagi na obowiązek składania przez podmioty ubiegające się o dofinansowanie licznych oświadczeń we wniosku o dofinansowanie, warunkiem dostępności do konkursu jest złożenie przez przedsiębiorcę oświadczenia o spełnieniu kryteriów podmiotowych na "dzień złożenia wniosku", stanowiącego załącznik do Wniosku o dofinansowanie. Dane zawarte w tym oświadczeniu składane są pod groźbą odpowiedzialności karnej. W konsekwencji odpowiedzialność za treść składanego oświadczenia spoczywa na wnioskodawcy, natomiast weryfikacja danych w nim zawartych może nastąpić zgodnie z § 14 umowy o dofinansowanie projektu w dowolnym terminie w trakcie i na zakończenie realizacji projektu oraz w przypadku mikro, małych i średnich przedsiębiorstw w ciągu okresu 3 lat od dnia finansowego zakończenia realizacji projektu.

W skardze do sądu skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając błędne przyjęcie, że przedmiotowa sprawa podlega przepisom postępowania administracyjnego w sytuacji, kiedy ma ona charakter cywilny regulowany przepisami zawartej umowy i przepisami kodeksu cywilnego. Skarżący zarzucił niewyłączenie z postępowania pracownika organu, tj. Marszałka Województwa, P. C. Organ występował w przedmiotowej sprawie przy wydawaniu obu decyzji w identycznym składzie (przy ponownym rozpoznaniu wpisano jednego członka więcej), co narusza przepisy postępowania, tj. art. 24 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071 ze zm.) dalej "k.p.a." Skarżący podniósł również, że prócz określenia swego statusu jako "małego przedsiębiorcy" przedstawił on prawdziwe dane dotyczące swego przedsiębiorstwa, które nie zostały zakwestionowane, a w związku z tym etap administracyjnego postępowania w przedmiocie rozpoznania wniosku o dofinansowanie został zakończony.

Odnośnie swego oświadczenia skarżący stwierdził, że kwestia wyboru statusu nie jest oświadczeniem woli jak twierdzi organ, a wyłącznie wiedzy. Istnienie tego statusu winno zostać zweryfikowane przez organ na podstawie danych, które znajdują się w dokumentach złożonych przez skarżącego.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa uznał zarzuty skarżącego za bezpodstawne i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.

Sąd wskazał, iż w procedurze realizacji postanowień umowy zawartej w dniu [...] lipca 2010 r. o dofinansowanie w formie refundacji projektu pn. "Dywersyfikacja usług biura projektowego poprzez zakup sprzętu do prowadzenia prac ziemnych i niwelacji terenu pod budowę" zawartej pomiędzy skarżącym a Województwem K., reprezentowanym przez Zarząd Województwa K. jako Instytucję Zarządzającą, są postanowienia odnoszące się zarówno do administracyjnego, jak i cywilnego trybu postępowania. W § 9 umowy zawarte zostały regulacje dotyczące zwrotu środków. Brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, co do administracyjnego trybu postępowania a zamieszczenie go w umowie ma charakter akceptacji przez stronę takich uregulowań. Wskazany zapis, w ust 1 stanowi, że jeżeli zostanie stwierdzone, że beneficjent pobrał całość dofinansowania w sposób nienależyty, lub w nadmiernej wysokości, zobowiązuje się on do zwrotu tych środków wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych w terminie wskazanym przez Instytucję Zarządzającą. W ust. 3 znajduje się wprost odwołanie do art. 207 ust 9 ustawy o finansach publicznych i wydawaniu w sprawie decyzji. Takie rozwiązanie, co słusznie podkreślał organ, jest skutkiem charakteru środków, które są rozdysponowywane przedmiotową umową tj ich publicznym charakterem, pochodzą bowiem z budżetu państwa i budżetu środków europejskich.

Odnosząc się do wątpliwości, czy skarżący rzeczywiście wymienione środki pobrał nienależnie, Sąd I instancji wskazał, że kwestia subiektywnego nastawienia skarżącego nie ma znaczenia. W sprawie istotne jest określenie statusu przedsiębiorcy na moment składania wniosku o dofinansowanie – ten moment określa zakres możliwej do udzielenia pomocy. Istotne zatem pozostaje oświadczenie skarżącego z dnia [...] sierpnia 2009 r. Skarżący w sprawie prezentuje stanowisko, że podając status małego przedsiębiorcy "w dalszej treści oświadczenia według wzoru (...) wymaganego określił liczbę zatrudnionych przez siebie średniorocznie pracowników". Zdaniem Sądu stanowisko skarżącego, że jego oświadczenie wskazujące na status małego przedsiębiorcy korespondowało z danymi dotyczącymi jego przedsiębiorstwa, które zamieścił w dokumentach aplikacyjnych, nie znajduje uzasadnienia w zebranym materiale dowodowym. Analiza dokumentacji zgromadzonej w sprawie dowodzi, że skarżący popełnił błąd w złożonej przez siebie informacji o wysokości zatrudnienia w 2008 r. nieprawidłowo wyliczając średnioroczne zatrudnienie. Wtórnym skutkiem tego błędu było nieprawidłowe określenie przez niego statusu przedsiębiorcy. We wniosku o dofinansowanie projektu, który złożony został w dniu [...] sierpnia 2009 r., w sekcji A zawierającej informacje o wnioskodawcy, w pkt A7 zawarte zostały informacje określające status przedsiębiorstwa. W dokumencie tym skarżący, określając wielkość średniorocznego zatrudnienia wskazał, że w poprzednim zatwierdzonym okresie obrachunkowym, zatrudnienie wynosiło 1 osobę, a w ostatnim zatwierdzonym okresie obrachunkowym – 10 osób. Między innymi w tej kwestii organ występował do skarżącego z pismem z dnia [...] września 2009 r., w którym w pkt. 3 wyjaśniał zasady ustalania statusu przedsiębiorcy, podkreślając, że w świetle tych pouczeń należy sprawdzić, czy określenie statusu przedsiębiorstwa nastąpiło zgodnie z rozporządzeniem nr 800/2008 z dnia 6 sierpnia 2008r. W odpowiedzi na to pismo, w dniu [...] września 2009 r. skarżący poinformował, że status przedsiębiorcy ustalił zgodnie ze wskazanym rozporządzeniem; wyjaśnił, że rozpoczął działalność w 2007 r., więc jego firma działa dopiero dwa pełne okresy obrachunkowe i niepełny trzeci, następujący po nich, uwzględniając dane z bilansu otwarcia. Ustalenie statusu przedsiębiorstwa było możliwe przez uzupełnienie danych z bilansu otwarcia w 2009 r. albowiem w dwóch pełnych okresach obrachunkowych kwalifikuje się do różnych kategorii – typów przedsiębiorstwa. Organ nie mógł na podstawie dokumentacji aplikacyjnej o dofinansowanie, bez kontroli źródeł zawartych danych, zweryfikować wskazanego statusu przedsiębiorcy albowiem w świetle zamieszczonych danych i wskazanego statusu były one zgodne. Problemem był natomiast niewłaściwie określony średnioroczny poziom zatrudnienia ponieważ akurat na styku statusów przedsiębiorstwa określonego, jako mikroprzedsiębiorstwa i małego przedsiębiorstwa przebiegała granica wartości projektu o dofinansowanie (500.000 i 100.000) nie było możliwości rozpoznania wniosku akceptując zmianę statusu przedsiębiorcy, a projekt miał zbyt niską wartość.

Odnosząc się do zarzutu braku zmiany składu organu przy wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Sąd uznał, że nie może on zostać uwzględniony z uwagi na ustrojowy charakter organu samorządu województwa. Sąd podzielił stanowisko organu, że przyjęcie koncepcji o bezwzględnym obowiązku zmiany składu, który z racji ustrojowych regulacji byłby niewykonalny, prowadziłoby w istocie do pozbawienia strony możliwości weryfikacji decyzji w postępowaniu administracyjnym.

Jednocześnie za trafny Sąd uznał zarzut, że uzasadnienia decyzji obu instancji nie zawierają dostatecznego wyjaśnienia, co do przesłanki rozstrzygnięcia, jednak uchybienie to pozostawało bez wpływu na wynik sprawy.

W. O. zaskarżył powyższy wyrok wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy, ewentualnie o merytoryczne rozpoznanie sprawy i zmianę wyroku poprzez uwzględnienie skargi w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił niewłaściwe zastosowanie przepisów ustawy dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz.1071) dalej "k.p.a.", w szczególności:

- art. 27 w zw. z art.24 ust.1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art.127 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że skład organu orzekającego przy ponownym rozpoznaniu sprawy był prawidłowy;

- art.1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że ocena ważności umowy cywilnoprawnej może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

Dodatkowo wskazał na naruszenie art. 78 Konstytucji RP poprzez uniemożliwienie obywatelowi rozpoznania sprawy w postępowaniu dwuinstancyjnym oraz art. 2 Konstytucji RP statuującego zasadę demokratycznego państwa prawa poprzez obciążenie sankcjami obywatela, który działając w zaufaniu do organu władzy publicznej wykonał umowę i osiągnął zakładany cel projektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270) dalej "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga również, że zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że oparta ona została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 27 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a., ponadto naruszenia art. 1 k.p.a., a także naruszenia przepisów art. 2 i art. 78 Konstytucji RP.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie odnosi się do kwestii oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Zarządu Województwa K. wydanej w przedmiocie nienależnie pobranego dofinansowania na realizację projektu stwierdził, że decyzja ta nie narusza prawa w stopniu, który mógłby uzasadniać wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. W tej mierze, Sąd i instancji stwierdził przede wszystkim, że brak jest podstaw, aby podważać tryb administracyjny, w jakim strona skarżąca kasacyjnie zobowiązana została do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania przyznanego jej na podstawie umowy o dofinansowanie realizacji projektu pn. "Dywersyfikacja usług biura projektowego poprzez zakup sprzętu do prowadzenia prac ziemnych i niwelacji terenu pod budowę". Z tego mianowicie powodu, że jak wywiedziono w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tryb ten wyraźnie określony został w przepisach ustawy o finansach publicznych, co w szczególności odnieść należy do regulacji zawartej w art. 207 tej ustawy, a uzasadnieniem tego stanu rzeczy jest źródło pochodzenia przekazanych stronie skarżącej środków i ich publiczny charakter. Sąd I instancji zwrócił uwagę i na to, że także postanowienia umowy o dofinansowanie projektu realizowanego przez stronę wprost odwołują się do określonego przywołaną powyżej ustawą administracyjnego trybu zwrotu tychże środków. Tym samym, akceptując, jako zgodne z prawem, stanowisko instytucji zarządzającej, że ziściły się określone przepisami ustawy o finansach publicznych przesłanki do określenia kwoty nienależnie pobranych środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich oraz przesłanki zobowiązania strony skarżącej kasacyjnie do zwrotu tych środków, Sąd I instancji stwierdził, że kontrolowana decyzja instytucji zarządzającej nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Szeroko odnosząc się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do kwestii spełniania - na moment składania wniosku - warunków przyznania pomocy, która adresowana była do mikroprzedsiębiorców przy minimalnej wartości projektu 500.000 zł oraz do małych i średnich przedsiębiorców przy minimalnej wartości projektu 100.000 zł, Sąd I instancji podkreślił, strona skarżąca kasacyjnie wadliwe określając średnioroczny poziom zatrudnienia, niezgodnie z rozporządzeniem Komisji (WE) nr 800/2008 określiła swój status, jako małego przedsiębiorcy podczas, gdy spełniała warunki uznania jej za mikroprzędsiębiorcę, co w konsekwencji w relacji do niskiej wartości projektu o dofinansowanie którego aplikowała i wskazanych progów wsparcia, wykluczałoby możliwość udzielenia stronie tej pomocy. Jednocześnie Sąd I instancji podkreślił, że względy natury ustrojowej odnoszące się do budowy organów samorządu województwa nie dają podstaw, aby twierdzić, że brak zmiany składu organu rozpatrującego w trybie art. 127 k.p.a. wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy stanowi naruszenie prawa nakazujące uchylenie kontrolowanej decyzji.

Podważając zasadność i prawidłowość tego stanowiska, autor skargi kasacyjnej wywodził natomiast, że w jego ocenie, okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazują na brak kompetencji organu administracji oraz sądu administracyjnego do dokonywania oceny ważności umowy cywilnej i skutków z niej płynących, co wiązał z faktem wypowiedzenia tejże umowy przez instytucję zarządzającą i następnie wydaniem decyzji zobowiązującej do zwrotu środków uzyskanych przez stronę na podstawie tej umowy. Podkreślał, iż tylko uprzedni prawomocny wyrok sądu powszechnego mógłby stanowić podstawę do wydania takiej decyzji i wszczęcia postępowania egzekucyjnego. W konsekwencji argumentował, że rozpatrywana sprawa nie powinna być rozpoznawana przez sąd administracyjny. Autor skargi kasacyjnej podnosił również, że w jego ocenie, w sytuacji, gdy to organ na etapie oceny formalnej projektu popełnił błąd nie weryfikując należycie danych podanych we wniosku o dofinansowanie, a środki przekazane na podstawie umowy wykorzystane zostały zgodnie z ich przeznaczeniem i projekt został zrealizowany, to brak jest podstaw, aby żądać zwrotu tychże środków. Podnosił, że w sytuacji, gdy instytucja zarządzająca działa jako organ kolegialny, to jego członek biorący udział w podjęciu pierwotnie wydanej decyzji powinien podlegać wyłączeniu w kolejnym etapie postępowania.

Uwzględniając - rysujące się na tym tle stanowisko Sądu I instancji oraz podważające jego prawidłowość stanowisko strony skarżącej kasacyjnie - istotę sporu prawnego w rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnie nie są uzasadnione.

W punkcie wyjścia podkreślenia wymaga, że z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz z uzasadnienia tychże zarzutów wynika, że strona skarżąca kasacyjnie – eksponując, uzasadnioną jej zdaniem, ocenę o błędzie organu popełnionym na etapie kontroli formalnej wniosku, jak również i tezę, że w rozpatrywanej sprawie przez fakt wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków doszło do formułowania przez organ oceny odnośnie do ważności cywilnoprawnej umowy o dofinansowanie, na podstawie której wymienione środki zostały przekazane stronie - podważa nie tyle ustalenia stanu faktycznego, które przyjęte zostały przez Sąd I instancji za podstawę wyrokowania w rozpoznawanej sprawie co, zasadniczo, szeroko rozumiane podstawy kompetencyjne działania organu administracji, który wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu nienależnie pobranego dofinansowania na realizację projektu oraz podstawy kompetencji sądu administracyjnego do kontroli zgodności z prawem tej decyzji. Nie może to odnieść jednak skutku oczekiwanego przez autora skargi kasacyjnej również z uwagi na to, że stanowisku temu towarzyszy stosunkowo głęboki deficyt argumentacyjny, gdy chodzi o jego sticte prawną warstwę.

Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, brak jest jakichkolwiek podstaw, aby twierdzić, że kontrolując zgodność z prawem zaskarżonej decyzji Sąd i instancji naruszył art. 1 k.p.a. w sposób w niej wskazany, tj. "poprzez przyjęcie, że ocena ważności umowy cywilnoprawnej może nastąpić w drodze decyzji administracyjnej". U podstaw tak skonstruowanego, i następnie uzasadnionego, zarzutu kasacyjnego legło z gruntu fałszywe założenie, że w rozpatrywanej sprawie przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją zobowiązującą do zwrotu kwoty nienależnie pobranego dofinansowania, jak i przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego była ocena ważności umowy o dofinansowanie realizacji projektu. Tak jednak z oczywistych względów nie było.

W rozpatrywanej sprawie, przedmiot postępowania administracyjnego determinowała treść zawiadomienia o wszczęciu z urzędu postępowania - wszczęte zostało ono w sprawie zwrotu pobranych nienależnie środków finansowych - co w konsekwencji wyznaczało materialnoprawne ramy sprawy administracyjnej oraz określało materialnoprawne podstawy decyzji wydanej w tej sprawie, tj. decyzji zobowiązującej do zwrotu nienależnie pobranych środków. Ocena ważności przywołanej powyżej umowy nie stanowiła również przedmiotu sprawy sądowoadministracyjnej, w której orzekał Sąd I instancji. Stanowiła ją bowiem, wywołana wniesioną skargą kontrola legalności przywołanej powyżej decyzji i kontrola prawidłowości ukształtowanego (konkretyzowanego) nią stosunku administracyjnoprawnego, co wyznaczało przedmiot i ramy postępowania sądowoadministracyjnego. W tym też kontekście przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych tą ustawą stosuje się przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, zaś materialnoprawną podstawę decyzji zobowiązującej do zwrotu środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich stanowił przepis art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach. Przypomnienia wymaga również, że przez kontrolę działalności administracji publicznej rozumie się porównywanie czynności organów administracji z wzorcem normatywnym (normami prawnymi) stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, a zakres tej kontroli, co jasno wynika z art. art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a., obejmuje również orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne. Realizując funkcję kontroli działalności administracji, o której mowa w art. 1 p.u.s.a., Sąd I instancji skontrolował więc zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności ze wskazanymi powyżej wzorcami normatywnymi, tj. z przepisami k.p.a. w zakresie odnoszącym się do określonych nimi, i wiążących organ, prawnych wymogów ustalania faktów oraz z przepisem art. 207 ustawy o finansach publicznych w zakresie odnoszącym się zarówno, do kontroli sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów oraz ustalania przez organ ich prawnych konsekwencji wobec adresata decyzji, jak i przeprowadzonej przez organ kontroli wykładni tego przepisu – jasno i wyraźnie wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku.

W związku z powyższym, w tym w sytuacji gdy strona skarżąca kasacyjnie nie podejmuje polemiki ze stanowiskiem Sądu I instancji odnośnie do prawidłowości i rezultatu kontroli wykładni i zastosowania przez organ w rozpatrywanej sprawie przywołanych powyżej przepisów, w szczególności zaś przepisu art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych oraz określonej nim przesłanki wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, to uznać należy, że brak jest podstaw, aby twierdzić – jak czyni to autor skargi kasacyjnej - że inaczej, niż wynika to z przedstawionych powyżej okoliczności, przedmiotem rozpatrywanej sprawy była ocena ważności umowy o dofinansowanie realizacji projektu.

W świetle art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy o finansach publicznych, w tym również art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ust. 1, ust. 9 i 12 ustawy o finansach publicznych nie ma żadnego uzasadnionego powodu, aby podważać kompetencje instytucji zarządzającej do orzekania w formie decyzji w sprawach odzyskiwania podlegających zwrotowi środków przeznaczonych na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich, między innymi, w sytuacji, gdy pobrane zostały nienależnie, a w konsekwencji, aby w świetle przywołanej powyżej regulacji p.u.s.a. oraz w p.p.s.a. podważać kompetencje sądu administracyjnego do kontroli zgodności z prawem decyzji zobowiązujących do zwrotu wymienionych powyżej środków publicznych, które to decyzje podejmowane są w sytuacjach objętych hipotezą art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Zasadności tego stanowiska, z całą pewnością, nie podważa stawiany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 k.p.a. Również i z tego powodu, że nie zawiera on żadnych sticte prawnych argumentów, z punktu widzenia których można byłoby jednak bronić tezy, a mianowicie o braku dopuszczalności drogi administracyjnej i sądowoadministracyjnej w omawianej kategorii spraw. Pomija ono również ustrojowy, proceduralny oraz materialnoprawny kontekst działania w rozpatrywanej sprawie, zarówno organu, który wydał decyzję zobowiązującą do zwrotu środków finansowych, jak sądu administracyjnego, który kontrolował zgodność z prawem tej decyzji. W sytuacji, gdy ponadto zarzut ten ogranicza się do przedstawionego powyżej twierdzenia opartego na z gruntu wadliwym założeniu, co potwierdza treść przywołanych powyżej przepisów ustawy o finansach publicznych, k.p.a., p.u.s.a. i p.p.s.a., nie może być on uznany za zasady i skuteczny. Budowane w oparciu o omawiany zarzut kasacyjny twierdzenie, iż przedmiotem rozpatrywanej sprawy była ocena ważności umowy o dofinansowanie realizacji projektu, nie dość, że jest nieuprawnione z punktu widzenia przedstawionych powyżej argumentów, to również i dlatego, że opiera się na daleko idącym uproszczeniu stanowiącym konsekwencję nawiązania do okoliczności wypowiedzenia przez instytucję zarządzają umowy o dofinansowanie projektu. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczność ta jest jednak bez znaczenia z punktu widzenia przesłanek wydania decyzji zobowiązującej do zwrotu środków. Z regulacji ustawy o finansach publicznych wynika bowiem, że warunkiem wydania decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, nie jest uprzednie rozwiązanie umowy o dofinansowanie, jakkolwiek nie można wykluczyć sytuacji, w której zaistnienie przesłanek uzasadniających wydanie decyzji na podstawie art. 207 tej ustawy będzie jednocześnie stanowiło podstawę do rozwiązania umowy. W takim przypadku, okoliczności związane z rozwiązaniem umowy nie będą miały jednak prawnego znaczenia dla oceny wystąpienia przesłanek uzasadniających wydanie decyzji określającej kwotę przypadającą do zwrotu, co w konsekwencji oznacza, że będą one pozostawały poza przedmiotem sądowej kontroli zgodności z prawem tej decyzji (por. wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 732/11).

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należy również zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji RP, który jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej, jej autor wiąże po pierwsze, z uzasadnioną, jego zdaniem, oceną o błędzie organu popełnionym na etapie kontroli formalnej wniosku, po drugie zaś, z okolicznością wykonania projektu i tym samym wykorzystania środków zgodnie z ich przeznaczeniem. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego żaden spośród tych argumentów, w tym zwłaszcza wobec braku ich dostatecznego uzasadnienia, nie uzasadnia twierdzenia, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia art. 2 ustawy zasadniczej.

Odnosząc się do pierwszego spośród nich stwierdzić należy, że o braku jego skuteczności świadczy przede wszystkich to, że nie został on w ogóle wsparty żadnym konkretnym wyjaśnieniem i uzasadnieniem. Odnieść to należy zwłaszcza do braku jakiegokolwiek odniesienia się autora skargi kasacyjnej do treści konkretnych dokumentów źródłowych przyjętych w programie operacyjnym, w ramach którego był realizowany projekt, w tym również do regulaminu konkursu, treści samego projektu i wniosku o jego dofinansowanie, w świetle których można byłoby przekonująco wykazać popełnienie przez organ błędy na etapie kontroli formalnej wniosku o dofinansowanie i ewentualnie wywodzić z tego faktu, w oparciu o konkretne podstawy normatywne, określone skutki prawne dla wnioskodawcy. Wskazany deficyt i ograniczenie się tylko i wyłącznie do ogólnego stwierdzenia, że "to organ sprawdził warunki formalne" nie może więc w dostatecznym stopniu uzasadniać stanowiska o naruszeniu w opisywany przez stronę skarżącą kasacyjnie sposób art. 2 Konstytucji RP.

Za nieskuteczny uznać należy również i drugi spośród przywoływanych powyżej argumentów. Nie podejmując wprost polemiki z ustaleniem, że środki na realizację projektu pobrane zostały nienależnie, a tym samym nie podważając materialnoprawnej podstawy decyzji zobowiązującej do ich zwrotu, strona skarżąca kasacyjnie wadliwości stanowiska Sądu I instancji upatruje w nieuwzględnieniu tej okoliczności, że środki pomocowe wykorzystane zostały zgodnie z nich przeznaczeniem. W tym względzie autor skargi kasacyjnej pomija jednak tę istotną i zasadniczą okoliczność, że przyznane na podstawie umowy o dofinansowanie projektu środki były środkami publicznymi, którym gdy chodzi o ich udzielanie, przekazywanie i rozliczanie towarzyszy szczególnego rodzaju reżim prawny. Tym samym, również okoliczność ich przekazania przedsiębiorcy na podstawie zawartej umowy o dofinansowanie projektu nie powoduje, że tracą one swój publiczny charakter i nie podlegają żadnej kontroli związanej z prawidłowością ich wydatkowania. Potwierdzeniem tego stanu rzeczy jest między innym treść umowy o dofinansowanie, którą strona skarżąca kasacyjnie zawarła z Zarządem Województwa K., jako instytucją zarządzającą. W tej mierze, podkreślić należy zwłaszcza znaczenie postanowień zawartych w § 14 tej umowy, które dotyczą uprawnień instytucji zarządzającej odnośnie do kontroli prawidłowości realizacji projektu, w tym czasu jej przeprowadzenia obejmującego również okres po zakończeniu realizacji projektu, a także postanowień zawartych w § 9 tej umowy regulujących zwrot środków przekazanych na realizację projektu, które wprost odwołują się do ustawy o finansach publicznych. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, wykonanie projektu finansowanego (współfinansowanego) ze środków publicznych nie zwalnia instytucji zarządzającej, która jest odpowiedzialna za zarządzanie programem operacyjnym i jego realizację przy uwzględnieniu zasady należytego zarządzania finansami, z obowiązku dochodzenia i żądania ich zwrotu, w sytuacji gdy środki te pobrane zostały przez beneficjenta pomocy nienależnie. Z obowiązku zwrotu tych środków nie jest w związku z tym zwolniony także i ten, kto pobrał te środki nienależnie. Również z orzecznictwa europejskiego wynika, że beneficjent pomocy finansowanej, z racji jej przyznania i zatwierdzenia, nie nabywa żadnych ostatecznych praw do wypłaty kwoty pomocy, jeżeli nie przestrzega warunków, którymi to wsparcie finansowe zostało obwarowane, i które może być przyznane tylko wówczas, gdy beneficjent spełnia określone warunki. Budżet unijny pokrywa bowiem jedynie wydatki zgodne z przepisami unijnymi. Wystarczającą przesłanką przyznania pomocy nie jest więc tym samym wykazanie, że projekt został zrealizowany (por. np. wyrok SPI z dnia 22 maja 2007 r., C-500/04; wyrok TS z dnia 19 stycznia 2006 r., C-240/03 P).

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie, nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 27 w związku z art. 24 ust. 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a., ani też pozostający z nim w funkcjonalnym związku zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do kwestii rysującej się na tle regulacji zawartej w przepisach art. 78 konstytucji i art. 127 § 3 k.p.a. należy przypomnieć, że zgodnie z pierwszym z nich, w ramach przysługujących jednostce środków ochrony wolności i praw, każda ze stron ma prawo do zaskarżenia orzeczeń i decyzji wydanych w pierwszej instancji, a wyjątki od tej zasady oraz tryb zaskarżania określa ustawa. Natomiast z art. 127 § 3 k.p.a. wynika, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji. Rozwiązanie przyjęte w art. 127 § 3 k.p.a. nie oznacza braku zgodności z wzorcem konstytucyjnym określonym w art. 78 konstytucji. W tej mierze, wyjaśnić należy, że na gruncie ustawy zasadniczej ustrojodawca operuje pojęciami, które mają w pełni autonomiczny charakter. Stąd też, Trybunał Konstytucyjny, w uzasadnieniu wyroku z dnia 6 grudnia 2011 r., sygn. akt SK 3/11, wyjaśnił między innymi, że w przepisie art. 78 Konstytucji RP ustrojodawca posłużył się ogólnym sformułowaniem "zaskarżenie" nie precyzując jednocześnie charakteru i właściwości środków prawnych służących urzeczywistnieniu tego prawa. W konsekwencji umożliwia to objęcie zakresem tego pojęcia różnych, specyficznych dla danej procedury środków prawnych, których cechą wspólną jest umożliwienie stronie uruchomienia weryfikacji podjętego w pierwszej instancji orzeczenia bądź decyzji. Przy tym, w sprawach przekazywanych do właściwości innych organów niż sądy, standard konstytucyjny nie wymaga bezwzględnie, aby każdy środek prawny służący zaskarżeniu decyzji miał charakter dewolutywy. Brak cech dewolutywności środka zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym nie przesądza więc automatycznie o niekonstytucyjności takiego rozwiązania, jeżeli brak ten jest zrównoważony gwarancjami procesowymi chroniącymi podmiot, o którego prawach i wolnościach rozstrzyga się w tymże postępowaniu.

Gdy chodzi natomiast o zarzut naruszenia art. 24 ust. 1 pkt 5 k.p.a., to w kontekście powyżej przedstawionych uwag odnoszących się w naturalny sposób również do rozwiązania przyjętego w art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych, w pierwszej kolejności odnieść należy się do treści regulacji zawartych zarówno w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, jak i w ustawie o samorządzie województwa.

I tak, z ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju wynika, iż polityka rozwoju prowadzona jest między innymi przez samorząd województwa (art. 3 pkt 2), co znajduje swoje odzwierciedlenie chociażby w szczegółowej treści regulacji zawartej w art. 15 – 20 przywołanej ustawy. W tym też kontekście istotne jest to, że z mocy ustawy zarząd województwa jest instytucją zarządzającą (art. 5 pkt 2), która w odniesieniu do regionalnego programu operacyjnego jest odpowiedzialna za jego przygotowanie i realizację, co wynika z art. 25 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi, jak wynika z art. 26 tej ustawy, nie tylko dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów (pkt 11), ale i również monitorowanie postępów w realizacji, ewaluacji programu operacyjnego oraz stopnia osiągania jego celów (pkt 12), a także prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów (pkt 14) oraz odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych (pkt 15), a także ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (pkt 15a). Przyjęte rozwiązania stanowią refleks obowiązujących w tym zakresie aktów prawa unijnego, a w tym kontekście wymaga przypomnienia, że instytucja zarządzająca odpowiadając za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zobowiązana jest do uwzględniania zasad należytego zarządzania finansami (art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1260/1999). W świetle powyższego nie może budzić żadnych wątpliwości to, że instytucja zarządzająca powinna być wyposażona w efektywne instrumenty i środki realizacji powierzonych jej zadań, w tym rzecz jasna tych, o których mowa między innymi w art. 26 ust. 1 pkt 15 ustawy o zasadach polityki rozwoju. W tym zakresie, za takie, uznać należy te, które ustanowione zostały w ustawie o finansach publicznych, w tym na gruncie przywołanego powyżej art. 207.

Zgodnie z ust. 12 tego przepisu od decyzji wydanej przez instytucję pośredniczącą lub instytucję wdrażającą, beneficjent może złożyć odwołanie do właściwej instytucji zarządzającej, w przypadku zaś wydania decyzji w pierwszej instancji przez instytucję zarządzającą beneficjent może zwrócić się do tej instytucji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. W analizowanym zakresie, gdy chodzi o decyzyjne kompetencje wymienionych podmiotów, nie można tracić z pola widzenia tego, że o ile instytucja zarządzająca realizuje je wprost na podstawie przepisów ustawy (art. 5 pkt 2 w związku z art. 25 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ustawy o finansach publicznych), o tyle instytucja pośrednicząca realizuje je na podstawie porozumienia zawartego z instytucją zarządzającą, zaś instytucja wdrażająca na podstawie porozumieniu lub umowy zawartej z instytucją zarządzającą lub pośredniczącą (art. 26 ust. 1 pkt 6a i pkt 7 oraz art. 36 ust. 1 i ust. 2 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w związku z art. 207 ust. 9 i ust. 11 ustawy o finansach publicznych). Z przywołanych rozwiązań, gdy chodzi o przyjęty na ich gruncie model postępowania odwoławczego wynika, że w relacji do instytucji pośredniczącej i wdrażającej, o ile zostały one powołane na podstawie zawartych porozumień lub umów, organem wyższego stopnia jest instytucja zarządzająca rozpatrująca odwołania od ich decyzji, i która właściwa jest również do rozpoznawania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, w sytuacji, gdy wydawała decyzję w pierwszej instancji. Przyjęte rozwiązanie wprost nawiązuje więc do regulacji zawartej w art. 127 § 3 k.p.a., przewidującej możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ nie mający w danym systemie organów, organu wyższego stopnia, co stanowić ma gwarancję zapewnienia dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego w sprawach, o których mowa w art. 207 ust. 1 ustawy o finansach publicznych.

Uwzględniając przedstawione konsekwencje wypływające z komplementarnych rozwiązań przyjętych na gruncie przywołanych regulacji zawartych w ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i ustawie o finansach publicznych, odnieść należy się następnie do zagadnienia stosowania instytucji wyłączenia pracownika oraz wyłączenia członka organu kolegialnego, o których mowa odpowiednio w art. 24 § 1 pkt 5 i w art. 27 k.p.a., w postępowaniu, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych, tj. w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i skierowanym do instytucji zarządzającej, która wydała decyzję w pierwszej instancji.

W analizowanym zakresie, w sytuacji, gdy funkcję instytucji zarządzającej pełni zarząd województwa, po pierwsze, nie można tracić z pola widzenia, jego statusu ustrojowego, jako organu samorządu województwa, a w tym zakresie, składu liczebnego tego organu wykonawczego województwa – 5 osób – oraz określonego ustawą trybu podejmowania uchwał - uchwały zarządu województwa zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu zarządu w głosowaniu jawnym, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej – co w konsekwencji oznacza, że nawet przy założeniu, iż zarząd województwa będzie podejmował uchwały w składzie trzyosobowym, to zawsze jeden z jego członków będzie ponownie uczestniczył w podejmowaniu rozstrzygnięcia stanowiącego konsekwencję rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (por. art. 31 ustawy o samorządzie województwa). Przedstawione rozwiązania uniemożliwiają więc, tak jak na przykład w przypadku składów orzekających samorządowych kolegiów odwoławczych, wyznaczenie, jako kolejnego, innego składu orzekającego, niż ten który wydał pierwotne rozstrzygnięcie w sprawie. Po drugie, i przede wszystkim, w analizowanym zakresie nie można tracić z pola widzenia przedstawionych powyżej konsekwencji wypływających z rozwiązań przyjętych na gruncie ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju oraz rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, które mają podstawowe znaczenie z punktu widzenia określenia statusu i funkcji instytucji zarządzającej – w tym zarządu województwa działającego w tej roli – w procesie realizacji programu operacyjnego i odpowiedzialności za jego wykonywanie. Uwzględniając szczegółowe rozwiązania, które przyjęte zostały w tym względzie, w tym również potrzebę zapewnienia ich efektywności, co wiązać należy w szczególności ze źródłem pochodzenia środków dystrybuowanych przez instytucję zarządzającą, nie sposób zasadnie założyć, że mogłaby być ona pozbawiona, czy też istotnie ograniczona w prowadzeniu kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów, a w konsekwencji w odzyskiwaniu kwot podlegających zwrotowi, w tym w wydawaniu decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań. Z tego więc punktu widzenia, za dysfunkcjonalne uznać należałoby rozwiązanie, które w konsekwencji stosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa lub (i) 27 k.p.a., skutkowałoby wyłączeniem instytucji zarządzającej od rozpatrywania sprawy wywołanej wnioskiem, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych, i to w sytuacji, gdy konkretna sprawa zwrotu środków finansowych pozostaje w bezpośrednim związku z kontrolą ich wydatkowania przez beneficjenta pomocy i realizacją konkretnego regionalnego programu operacyjnego, za wykonanie którego ta właśnie konkretna instytucja zarządzająca odpowiada.

W tym też kontekście przypomnienia wymaga, że także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że tam gdzie dochodzi do ponownego rozpoznania sprawy przez ten sam organ w trybie wniosku o ponowne jej rozpatrzenie trzeba zawsze oceniać, czy w ogóle możliwe jest zastosowanie instytucji wyłączenia pracownika, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. (wyrok TK z dnia 15 grudnia 2008 r., sygn. akt P 57/07). Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, przedstawione argumenty przekonują o braku możliwości stosowania wymienionego przepisu do sytuacji objętej hipotezą art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych.

W związku z tym, zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. uznać należało za niezasadny.

Podkreślając, że przedstawione powyżej stanowisko odnosiło się wyłącznie do zagadnienia stosowania 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w postępowaniu wywołanym wnioskiem, o którym mowa w art. 207 ust. 12 ustawy o finansach publicznych, już tylko na marginesie tych uwag podnieść należy, że zagadnienie odnoszące się do instytucji wyłączenia członka zarządu województwa od udziału w podejmowaniu rozstrzygnięć przez ten organ, regulowane jest w art. 24 ust. 1 i 2 w związku z art. 32 ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządzie województwa. Istota tych rozwiązań, gdy chodzi o ich logikę oraz cel, wprost nawiązuje również do innych, niż tylko określona w pkt 5 § 1 art. 24 k.p.a. sytuacji, których zaistnienie uzasadnia wyłączenie pracownika organu kolegialnego na podstawie art. 27 k.p.a.

Ten aspekt analizowanego zagadnienia został jednak pominięty przez autora skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.