Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 260/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
658
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 35, art 36 § 1, art 37
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędziowie: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 13 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Miejskiego Policji w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 listopada 2019 r. sygn. akt II SAB/Bk 92/19 w sprawie ze skargi W. F. na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie rozliczenia nadgodzin wypracowanych podczas wykonywania czynności służbowych oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II SAB/Bk 92/19, po rozpoznaniu sprawy ze skargi W. F. (dalej: "skarżący") na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w przedmiocie rozliczenia nadgodzin wypracowanych podczas wykonywania czynności służbowych, w pkt: 1. zobowiązał Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wypłaty na rzecz skarżącego ekwiwalentu pieniężnego za 17 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby, w terminie 14 dni od dnia doręczenia organowi akt wraz z odpisem prawomocnego wyroku, 2. stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności, 3. stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 4. wymierzył Komendantowi Miejskiemu Policji w [...] grzywnę 500 zł.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Raportem z [...] września 2015 r. skarżący, wówczas funkcjonariusz Policji, pełniący służbę w Wydziale Patrolowo – Interwencyjnym KMP w [...], zgłosił przełożonemu - Komendantowi Miejskiemu Policji w [...], m.in. wniosek o uznanie [...] i [...] sierpnia 2015 r. za dni służby. W dniach tych przeprowadzał konieczne kontrolne badania lekarskie związane z powrotem do służby po zwolnieniu lekarskim. Na badania został skierowany [...] sierpnia 2015 r. w godzinach porannych, tj. ok. godz. 9.00. W związku z poleceniem zarejestrowania skierowania w KMP w [...] (komórce BHP), nie zdążył z wykonaniem tego dnia badań laboratoryjnych, które przeprowadził [...] sierpnia 2015 r. Konieczne wizyty lekarskie odbył [...] sierpnia 2015 r., uzyskując w tym dniu stosowne orzeczenie lekarskie.

Przełożony, pismem z [...] listopada 2015 r., poinformował skarżącego o zasadności jego wniosku o zaliczenie [...] i [...] sierpnia 2015 r. do dni służby. Jednocześnie podał, że informacja o uznaniu [...] i [...] sierpnia 2015 r. za dni służby, zostanie przekazana Naczelnikowi Wydziału Sztab Policji KMP w [...] (z akt sprawy wynika, że stosowna informacja o wypracowaniu przez skarżącego godzin służby została skierowana m.in. do Naczelnika Wydziału Sztab Policji KMP w [...] [...] listopada 2015 r.).

Rozkazem personalnym nr [...] z [...] marca 2019 r. skarżący został zwolniony ze służby w Policji z [...] marca 2019 r. Decyzji o zwolnieniu ze służby nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Do momentu zwolnienia ze służby nie doszło do rozliczenia czasu służby skarżącego z uwzględnieniem godzin wypracowanych w dniach wykonywania koniecznych badań kontrolnych. Również przy zwolnieniu ze służby nie doszło do wypłaty ekwiwalentu za wypracowane godziny w [...]-[...] sierpnia 2015 r.

Skarżący 31 lipca 2019 r. wystosował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], za pośrednictwem Komendanta Miejskiego Policji w [...], ponaglenie w sprawie rozliczenia godzin służby. Podał, że w odpowiedzi na raport z [...] września 2015 r. został poinformowany, że otrzyma stosowne rozliczenie bez podania jednak formy rozliczenia wypracowanych godzin.

Komendant Wojewódzki Policji w [...] w odpowiedzi na ponaglenie poinformował, że z racji wszczęcia postępowania w sprawie [...] września 2015 r., instytucja ponaglenia nie ma zastosowania, gdyż została wprowadzona do Kodeksu postępowania administracyjnego dopiero z 1 czerwca 2017 r. Jednocześnie poinformował, że materiały dotyczące przedmiotowej sprawy zostały przekazane do Komendy Miejskiej Policji w [...] celem ostatecznego wyjaśnienia podnoszonych przez skarżącego kwestii.

Skarżący 14 sierpnia 2019 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na bezczynność Komendanta Miejskiego Policji w [...] w sprawie rozliczenia wypracowanych [...]-[...] sierpnia 2015 r. godzin służbowych. Wniósł o dokonanie przez Sąd kontroli bezczynności i przewlekłości postępowania administracyjnego w sprawie; zobowiązanie organu do wydania odpowiedniego aktu administracyjnego w terminie 14 dni od doręczenia akt organowi; zarządzenie wyjaśnienia przyczyn bezczynności i osób winnych bezczynności; zobowiązanie organu do dyscyplinarnego ukarania osób winnych niezałatwieniu sprawy; uznanie, że bezczynność organu miała charakter rażący nawet, gdy zaistnieją podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie zobowiązania do wydania aktu, jeśli takowy zostanie wydany po wniesieniu skargi do sądu; wymierzenie organowi grzywny w maksymalnej wysokości lub przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Komendant Miejski Policji w [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej odrzucenie jako niedopuszczalnej, ewentualnie o jej oddalenie. Stwierdził, że w sprawie rozliczenia wypracowanych godzin zgłoszonej raportem z [...] września 2015 r. nie istniała potrzeba przeprowadzania postępowania administracyjnego ani wydawania aktu (rozkazu) zaskarżalnego do sądu administracyjnego. Stąd raport został rozpatrzony w trybie skargowo-wnioskowym, a skarżący został poinformowany o sposobie załatwienia sprawy. Załatwienie sprawy w trybie skargowo – wnioskowym nie jest zaskarżalne do sądu administracyjnego. Nadto wniesienie skargi poprzedziło niedopuszczalne ponaglenie.

Skarżący w piśmie procesowym z 20 września 2019 r. podtrzymał skargę na bezczynność. Wskazał, że w sprawie istnieje potrzeba formalnego załatwienia wniosku w postaci wypłaty środków pieniężnych lub wydania odmownej decyzji administracyjnej. Skarżący podał, że dopiero [...] września 2019 r. Komendant Miejski Policji w [...] wydał decyzję nr [...] w załatwieniu raportu z [...] września 2015 r. Z decyzji tej wynika uznanie za nierozliczone wypracowanych przez skarżącego 17 godzin, za które przysługuje ekwiwalent pieniężny za niewykorzystany czas wolny od służby zgodnie z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji.

Zarządzeniami z 1 października 2019 r. oraz z 10 października 2019 r. Sąd zwrócił się do organu o udzielenie informacji, czy, a jeśli tak, to w jakiej dacie, nastąpiło wypłacenie skarżącemu rekompensaty za godziny służby, zgłoszone raportem z [...] września 2015 r., potwierdzone sprawozdaniem z postępowania skargowego znak [...] oraz decyzją z [...] września 2019 r.

W odpowiedzi na pierwsze wezwanie, organ pismem z 4 października 2019 r. poinformował Sąd, że decyzja z [...] września 2019 r. potwierdzająca prawo skarżącego do ekwiwalentu pieniężnego za nierozliczone wypracowane 17 godzin służby, jest jeszcze nieostateczna oraz że w przypadku stwierdzenia jej ostateczności, nastąpi wypłacenie stosownego ekwiwalentu.

W odpowiedzi na drugie wezwanie wystosowane przez Sąd, organ pismem z 28 października 2019 r. poinformował, że decyzja nr [...] stała się ostateczna z [...] października 2019 r. Nie doszło jednak do wypłaty skarżącemu ekwiwalentu za nierozliczone wypracowane 17 godzin służby z uwagi na stwierdzoną przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 30 października 2018 r., w sprawie K 7/15, niekonstytucyjność art. 115a ustawy o Policji w zakresie, w jakim ustala wysokość ekwiwalentu pieniężnego za 1 dzień niewykorzystanego urlopu wypoczynkowego lub dodatkowego w wymiarze 1/30 części miesięcznego uposażenia. Organ stwierdził, że z uwagi na zakresowy charakter wyroku Trybunału Konstytucyjnego, brak jest podstaw prawnych do ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego, o którym mowa w art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, bowiem art. 115 a ustawy o Policji, w brzmieniu uwzględniającym treść wyroku Trybunału, nie określa sposobu obliczania jego wysokości. Podniósł, że sytuacja ta będzie miała miejsce do czasu ustanowienia przez ustawodawcę przepisu prawa, w którym wskazane zostanie, jak należy obliczać wysokość ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby.

W zaskarżonym wyroku Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie aczkolwiek nie w zakresie wszystkich wniosków sprecyzowanych przez skarżącego. Uwzględniając bowiem skargę na bezczynność organu Sąd administracyjny może orzec tylko tyle, na ile pozwala ustawa Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz ustalony na datę orzekania stan sprawy.

Następnie Sąd podał, że przed zwolnieniem ze służby, wolny czas od służby skarżący mógł "odebrać" w naturze, co przełożony powinien był wyegzekwować, mając świadomość nierozliczenia niewykorzystanego czasu wolnego od służby w liczbie 17 godzin oraz wynikający z art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji obowiązek wypłaty policjantowi zwolnionemu ze służby ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystane urlopy wypoczynkowe lub dodatkowe. Po ustaniu stosunku służbowego niewykorzystane uprawnienie policjanta do dni wolnych od służby (urlopu) przekształca się w ekwiwalentne świadczenie pieniężne. Ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno- technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Ekwiwalent powinien być wypłacony przy zwolnieniu ze służby, tj. jednocześnie ze zwolnieniem lub niezwłocznie po zwolnieniu. Skarżącemu ekwiwalent za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze 17 godzin, nie został wypłacony do dnia wydania wyroku.

Zdaniem Sądu w okolicznościach sprawy istniejących na dzień orzekania, dla usunięcia stanu bezczynności organu konieczne było zobowiązanie go do podjęcia czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby w wymiarze 17 godzin. Obowiązek spełnienia tej czynności ciąży na organie z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji. Przepis ten ustanawia bezwzględne uprawnienie zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, którego korelatem jest obowiązek organu wypłaty ekwiwalentu. W sprawie nie doszło do wydania wobec skarżącego decyzji odmawiającej wypłaty rekompensaty za niewykorzystany czas wolny od służby. Przeciwnie, decyzją z [...] września 2019 r. organ potwierdził uprawnienie skarżącego do ekwiwalentu. Wydanie tej decyzji było zbędne, gdyż niekwestionowane nabycie uprawnienia nie wymagało pozytywnej decyzji potwierdzającej, a jedynie podjęcia stosownej czynności materialno-technicznej w postaci wypłaty świadczenia.

Sąd pierwszej instancji stwierdził, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 30 października 2018 r., sygn. K 7/15, nie stanowi przeszkody dla wypłaty rekompensaty, a w konsekwencji nie wyłącza kompetencji sądu administracyjnego do zobowiązania organu do usunięcia stanu bezczynności poprzez wykonanie czynności wynikającej z przepisu prawa materialnego (art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji). Wyrok ten nie dotyczy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji i wynikającego z jego treści uprawnienia zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Orzeka o zakresowej niekonstytucyjności sposobu naliczania ekwiwalentu, przy czym z uzasadnienia tego wyroku wprost wynika sposób wyliczenia wysokości należnego ekwiwalentu za niewykorzystany urlop, którym jest na dzień zwolnienia ze służby liczba dni niewykorzystanego urlopu przy przyjęciu, że za 1 dzień niewykorzystanego urlopu przysługuje wynagrodzenie za 1 dzień roboczy na dzień zwolnienia ze służby. Świadczeniem ekwiwalentnym za przepracowany dzień urlopu jest wynagrodzenie za jeden dzień roboczy (a nie jeden dzień kalendarzowy miesiąca), gdyż urlop wypoczynkowy liczony jest wyłącznie w dniach roboczych. Skutkiem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego była utrata z dniem opublikowania wyroku mocy obowiązującej art. 115 a ustawy o Policji jedynie w takim zakresie, w jakim ustalał współczynnik ułamkowy 1/30 uposażenia policjanta jako podstawę ustalenia wysokości ekwiwalentu za niewykorzystany urlop.

Jednocześnie Sąd wskazał, że dla uwzględnienia skargi na bezczynność organu przez zobowiązanie do czynności wypłaty ekwiwalentu, którego nabycie co do zasady zostało potwierdzone przez organ, nie ma znaczenia, w jakiej wysokości organ obliczy ekwiwalent. Niezadowolenie strony z wysokości naliczonego ekwiwalentu pozwoli jej na wystąpienie z żądaniem stosownego wyrównania, a rozstrzygnięcie organu w tym przedmiocie będzie mogło być przedmiotem odrębnej skargi sądowoadministracyjnej. Sąd uznał, że nie eliminuje stanu bezczynności organu w sprawie wypłaty zwolnionemu policjantowi ekwiwalentu za nieodebrane w naturze dni wolne od służby, brak uchwalenia przez ustawodawcę normy określającej sposób wyliczenia ekwiwalentu w miejsce normy wyeliminowanej z obrotu prawnego w następstwie uznania za niekonstytucyjną przez Trybunał Konstytucyjny.

Bezczynność organu, w ocenie Sądu, miała charakter rażący. Postępowanie w sprawie uznania za dni służby [...]-[...] sierpnia 2015 r., wszczął raport skarżącego z [...] września 2015 r. To, że zawarty w nim wniosek został rozpatrzony w trybie skargowym nie ma znaczenia. Jak stanowi bowiem art. 233 k.p.a. skarga w sprawie indywidualnej, która nie była i nie jest przedmiotem postępowania administracyjnego, powoduje wszczęcie postępowania, jeżeli została złożona przez stronę. W następstwie pozytywnego rozpatrzenia takiej skargi, przełożony powinien był umożliwić skarżącemu "odebranie" dni wolnych za służbę pełnioną w dniach wykonywania zleconych kontrolnych i koniecznych badań lekarskich. Zwolnienie skarżącego ze służby nie zakończyło stanu bezczynności, albowiem niewykorzystane uprawnienie policjanta do dni wolnych od służby (urlopu) przekształcone z mocy prawa w ekwiwalentne świadczenie pieniężn,e nie zostało wypłacone. Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że na argument o obiektywnej przeszkodzie prawnej w wypłacie ekwiwalentu w postaci wyeliminowania z obrotu prawnego normy regulującej sposób naliczenia ekwiwalentu, organ powołał się dopiero w piśmie z [...] października 2019 r., tj. rok po opublikowaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego.

W konsekwencji uznania bezczynności za rażącą Sąd orzekł o wymierzeniu organowi grzywny uznając, że adekwatną kwotą grzywny będzie 500 złotych.

O pozostałych żądaniach skargi, jako nie mieszczących się we wskazanych ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sposobach załatwienia sprawy ze skargi na bezczynność organu, Sąd nie orzekał. W tym zakresie wyjaśnił, że z roszczeń finansowych wskazanych przez skarżącego (grzywna i suma pieniężna) wybrał grzywnę, a skoro takiego wyboru dokonał, nie orzekał o przyznaniu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej, albowiem art. 149 § 2 p.p.s.a. wskazuje na rozłączność stosowania ww. sankcji finansowych.

Sąd końcowo podał, że wniesienie skargi poprzedziło ponaglenie wymagane art. 53 § 2 "b" p.p.s.a.

Komendant Miejski Policji w [...] złożył na powyższy wyrok skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Jednocześnie zwrócił się o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Oświadczył także, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 151 p.p.s.a., przez jego błędne niezastosowanie i art. 149 § 1 pkt 3, § 1 a oraz § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 oraz art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a., z uwagi na niezasadne przyjęcie, że na dzień złożenia skargi na bezczynność Komendant Miejski Policji w [...] dopuścił się bezczynności w związku z raportem skarżącego z [...] września 2015 r. o uznanie dni [...] i [...] sierpnia 2015 r. za dni służby, co skutkowało stwierdzeniem, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa i doprowadziło do wymierzenia organowi grzywny w kwocie 500 zł, w sytuacji gdy przedmiotowy raport został rozpoznany przez organ [...] listopada 2015 r. (pismo znak [...]) i nie dotyczył on wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego;

2) art. 149 § 1 oraz § 1 b p.p.s.a., przez jego niewłaściwe zastosowanie i nieuprawnione zobowiązanie Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wypłaty na rzecz skarżącego ekwiwalentu pieniężnego (pkt 1 wyroku), w sytuacji gdy płatnikiem wszelkich świadczeń pieniężnych, w tym ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, jest Komendant Wojewódzki Policji w [...].

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wskazał, że nie pozostawał w bezczynności, albowiem już [...] listopada 2015 r. udzielił odpowiedzi skarżącemu na jego raport z [...] września 2015 r. W sprawie dotyczącej przedmiotowego raportu zostało przeprowadzone postępowanie skargowe, zaś kwestia rozpatrywania raportów funkcjonariuszy Policji w sprawie o nadgodziny nie należy do aktów lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Tego rodzaju akty i czynności muszą bowiem dotyczyć uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, co winno skutkować odrzuceniem skargi.

Zdaniem organu nie można także zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu, że bezczynność w niniejszej sprawie miała charakter rażący. Podał, że zgodnie z § 9 ust. 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2001 r. w sprawie rozkładu czasu służby policjantów, wydanego na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 33 ust. 6 ustawy o Policji, czas wolny w zamian za służbę pełnioną poza rozkładem czasu służby policjant jest obowiązany wykorzystać do dnia zwolnienia ze służby, a przełożony właściwy w sprawach osobowych ma obowiązek mu to zapewnić. Z przepisu tego wynika zatem, że nie został określony konkretny termin odbioru przez funkcjonariusza Policji wypracowanych nadgodzin, wskazując na ostateczną granicę moment jego zwolnienia ze służby. Organ zwrócił uwagę, że w niniejszej sprawie brak jest dowodu potwierdzającego, że skarżący występował z wnioskiem o "odebranie" dni wolnych, a przełożony bezpodstawnie mu tego odmówił. Tym samym formułowanie zarzutu bezczynności organu, w sytuacji barku wniosku uprawnionego oraz ustawowego określenia ostatecznego terminu uzyskania przez policjanta czasu wolnego na datę zwolnienia ze służby, jest nieuprawnione. Dopiero z chwilą zwolnienia funkcjonariusza ze służby, zgodnie z mocy art. 114 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, powstaje uprawnienie zwalnianego policjanta do otrzymania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby. Tym samym nie można dopatrywać się ciągłości w zakresie prawa do czasu wolnego i prawa do świadczenia pieniężnego. W konsekwencji ewentualną bezczynność organu w zakresie wypłaty ekwiwalentu pieniężnego można rozpatrywać od dnia zwolnienia skarżącego ze służby.

Organ nie zgodził się również ze stanowiskiem Sądu w zakresie dokonanej oceny decyzji organu z [...] września 2019 r. Podał, że postępowanie w tym zakresie wynikało z rozstrzygnięcia organu wyższej instancji rozpoznającego ponaglenie z 31 lipca 2019 r. Organ podkreślił, że Komendant Miejski Policji w [...] dokonał czynności materialno-technicznej w postaci przekazania decyzji z [...] września 2019 r., nr [...] dotyczącej uprawnienia skarżącego do przedmiotowego ekwiwalentu pieniężnego do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] celem realizacji. Komenda Miejska Policji w [...] nie prowadzi własnej księgowości i wszystkie płatności są realizowane za pośrednictwem innej jednostki organizacyjnej, tj. Komendy Wojewódzkiej Policji w [...] jako jednostki budżetowej w rozumieniu art. 11 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. To Komendant Wojewódzki Policji w [...] jest płatnikiem wszystkich świadczeń pieniężnych funkcjonariuszy Policji, w tym również dotyczących ekwiwalentów. Zobowiązanie w pkt 1 wyroku Komendanta Miejskiego Policji w [...] do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego może zatem okazać się niewykonalne, ponieważ taka czynność nie leży w jego kompetencjach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wyrażona w tym przepisie zasada oznacza pełne związanie Sądu podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznaje sprawy na nowo, w takim zakresie, jak czyni to sąd pierwszej instancji. Kierunek czynności kontrolnych, jakie Naczelny Sąd Administracyjny może podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wyznaczają podstawy sformułowane w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o przeprowadzenie rozprawy, dlatego też rozpoznanie skargi kasacyjnej, stosownie do art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a., nastąpiło na posiedzeniu niejawnym.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie zwracano uwagę, że systemowe odczytanie art. 176 i art. 183 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi, które zostały wadliwie skonstruowane. Jest to zgodne z poglądem, według którego przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA z: 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; 22 września 2010 r., II FSK 764/09; 16 lipca 2013 r., II FSK 2208/11).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano też wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 145 § 1, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 czy art. 151 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie, chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów, zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Jeśli z wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji dopatrzył się podstaw do stwierdzenia bezczynności organu, to nie można Sądowi stwierdzającemu bezczynność i zobowiązującemu do wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby, zarzucić naruszenia przepisu, który dawał podstawę do takiego działania, gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją mającej zastosowanie w sprawie normy prawnej (por. wyrok NSA z: 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionych wyżej przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a., jak również zarzut naruszenia art. 149 § 1b p.p.s.a. nie został powiązany z żadnym przepisem, co oznacza, że wytyki te nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Natomiast zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3, § 1a oraz § 2 został powiązany z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 i art. 35 i art. 36 § 1 k.p.a.

W art. 37 k.p.a. ustawodawca przyznał stronie instrumenty prawne umożliwiające podjęcie obrony przed uchylaniem się organu administracji publicznej od sprawnego i szybkiego załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub w przepisach szczególnych, ani w terminie ustalonym w myśl art. 36 lub na przewlekłe prowadzenie postępowania stronie służy ponaglenie. W art. 37 § 1 k.p.a. zdefiniowane zostało pojęcie bezczynności (pkt 1) i przewlekłości (pkt 2). Zgodnie z art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie wynikającym z przepisów prawa ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a., natomiast przewlekłość występuje wówczas, gdy postępowanie prowadzone jest dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Pojęciem bezczynności określa się więc stan niezgodny z prawem, wywołany niezałatwieniem w terminie sprawy indywidualnej. Z bezczynnością mamy do czynienia nie tylko wtedy, gdy w ustalonym prawem terminie organ administracji publicznej nie podjął żadnych czynności w sprawie, ale także wówczas, gdy prowadził postępowanie w sprawie i podejmował pewne czynności, lecz nie zakończył go wydaniem w ustawowym terminie rozstrzygnięcia (por. T. Woś [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, s. 138). Upływ ustawowego bądź wyznaczonego terminu będzie więc oznaczał powstanie stanu bezczynności organu prowadzącego postępowanie. Stan ten może powstać zarówno wskutek niepodjęcia jakichkolwiek działań przez organ, jak i wówczas, gdy w postępowaniu były przez organ podejmowane czynności. O przewlekłości postępowania może natomiast świadczyć wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy czy nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy.

Stosownie do art. 36 § 1 k.p.a. o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia.

W rozpoznawanej sprawie przedmiotem oceny Sądu pierwszej instancji była bezczynność organu w przedmiocie rozliczenia nadgodzin wypracowanych podczas wykonywania czynności służbowych.

Poza sporem pozostaje, że organ nie dokonał wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za 17 godzin niewykorzystanego czasu wolnego od służby, pomimo iż ostatecznie uznał, że taki ekwiwalent skarżącemu przysługuje. Nie zastosował też procedury określonej w art. 36 § k.p.a. prezentując stanowisko, że sprawy wypłaty ekwiwalentu nie można zaliczyć do czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., w związku z czym nie wystąpiła bezczynność organu.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie organu nie zasługuje na aprobatę. Jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji w utrwalonym już orzecznictwie sądowoadministracyjnymroszczenia finansowe funkcjonariuszy Policji związane ze stosunkiem służby mogą być dochodzone na drodze administracyjnej i sądowoadministracyjnej. Niewątpliwym jest również prawo do zaskarżenia bezczynności lub przewlekłego działania organu Policji w przedmiocie rozpoznania wniosku o ustalenie i wypłatę ekwiwalentu pieniężnego za niewykorzystany czas wolny od służby. Przyjęcie stanowiska odmiennego prowadziłoby w istocie do pozbawienia funkcjonariuszy Policji, w tym też zwolnionych ze służby, ochrony prawnej w dochodzeniu ich roszczeń ze stosunku służbowego, który jest stosunkiem administracyjnoprawnym i do którego nie stosuje się przepisów prawa pracy i brak jest możliwości realizacji tego rodzaju roszczeń przed sądem powszechnym.

Na tle przepisów ustawy o Policji ukształtował się również pogląd, że ekwiwalent za niewykorzystany urlop przyznawany jest w drodze czynności materialno-technicznej (tj. przez wypłatę), zaś odmowa przyznania tego świadczenia powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Stanowisko to odnieść należy także do należności związanych z rozliczeniem nadpracowanych godzin i przysługującym w zamian za to czasem wolnym.

W rozpoznawanej sprawie na dzień wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji ani nie doszło do wypłaty ekwiwalentu za 17 nadpracowanych godzin, który został uznany przez organ jako przysługujący skarżącemu, jak i nie została wydana decyzja odmowna. Zasadnie zatem Sąd ustalił, że organ dopuścił się bezczynności w wypłacie należnego skarżącemu ekwiwalentu. Słusznie też uznał, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zgodzić się należy także z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, iż w tej sytuacji zachodziły podstawy do wymierzenia organowi grzywny.

Z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyroki: WSA w Warszawie z 9 września 2016 r., VIII SAB/Wa 49/16; WSA w Krakowie z 8 września 2016 r., II SAB/Kr 126/16; WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 lipca 2016 r., II SAB/Go 43/16; WSA w Gliwicach z 6 lipca 2015 r., IV SAB/Gl 22/16; WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2016 r., II SAB/Bd 56/16 i WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016 r., II SAB/Gd 86/16).

Tym samym bezczynność o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. (lub przepisu szczególnego) można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki NSA z: 21 marca 2018 r., II OSK 3253/17; 10 października 2018 r., II OSK 721/18; 10 stycznia 2017 r., II FSK 3646/14; 8 lipca 2015 r., I OSK 237/15). Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela w pełni ocenę prawną ustalonego w rozpoznawanej sprawie stanu faktycznego dokonaną przez Sąd pierwszej instancji. Słusznie Sąd ten przyjął, iż stwierdzona bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz zasadnie wymierzył organowi grzywnę w wysokości 500 złotych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu, że charakter bezczynności zaistniałej w rozpoznawanej sprawie winien być oceniany nie tylko z perspektywy okresu po zwolnieniu skarżącego ze służby, ale w okolicznościach przedmiotowej sprawy należy uwzględnić czas jaki upłynął od [...] sierpnia 2015 r., czyli od raportu skarżącego, w którym wnosił o uznanie dni [...] i [...] sierpnia 2015 r. za dni wolne od służby. Już w listopadzie 2015 r. skarżący został powiadomiony o zasadności jego wniosku, a mimo to do czasu zwolnienia ze służby [...] marca 2019 r. skarżącemu nie zostały udzielone dni wolne od służby. Z momentem zwolnienia ze służby w Policji powstało uprawnienie skarżącego do otrzymania ekwiwalentu za niewykorzystany czas wolny od służby, który nie został mu jednak wypłacony pomimo wcześniejszego uznania, że takie uprawnienie mu przysługuje. I taki stan trwał do czasu orzekania przez Sąd pierwszej instancji. Tak ukształtowane okoliczności faktyczne, w tym czas trwania bezczynności, lekceważący stosunek organu do przedkładanych przez skarżącego roszczeń, a także natężenie braku woli organu w załatwieniu jego wniosku przemawiały za oceną stanu bezczynności jako rażącego i wymierzeniem grzywny, która w istocie została określona w symbolicznej wysokości.

W skardze kasacyjnej jako naruszony wskazany został także art. 35 k.p.a. W judykaturze nie budzi wątpliwości pogląd, wedle którego prawidłowe podanie podstaw kasacyjnych, o jakim stanowi art. 176 p.p.s.a. wymaga, aby wskazać konkretne przepisy naruszone zdaniem strony skarżącej przez sąd, z wyszczególnieniem numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu oraz innych jednostek redakcyjnych. Tylko prawidłowe opracowanie skargi kasacyjnej pozwala na wyznaczenie granic, w ramach których nastąpi rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. wyrok NSA z 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10). Powołanie się na całość przepisu nie pozwala na prawidłowe ustalenie granic zaskarżenia, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia, a zatem uchybienie w tym zakresie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05).

Przepis art. 35 k.p.a. skonstruowany jest z 5 paragrafów, a każdy z nich stanowi odrębną zawartość normatywną. Sąd odwoławczy, jakim jest Naczelny Sąd Administracyjny, jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Brak wskazania konkretnej jednostki redakcyjnej uniemożliwia merytoryczna kontrolę ww. zarzutu, gdyż nie wyznacza kierunku, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny powinien dokonywać kontroli zaskarżonego orzeczenia. Takie uchybienie stanowi naruszenie wymagań konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, do których naprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony (por. wyroki NSA z: 9 lutego 2006 r., I GSK 1348/05; 13 listopada 2014 r., I OSK 1420/140.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.