Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 275/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6041 Profilaktyka  i   rozwiązywanie  problemów alkoholowych, ustalanie liczby punktów sprzedaży,  zasad  usytuowania miejsc
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 18 ust. 3a, 12  ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 487
law: Ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi - tekst jednolity
article: Art. 138 par. 1  pkt 1, 144
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Janusz Bociaga Sędziowie: WSA Bożenna Blitek WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. w K na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 9 stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii w sprawie lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające go postanowienie pierwszej instancji, II zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz strony skarżącej kwotę 580 (pięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym przez Spółkę [...] Sp. z o.o. w K. (dalej skarżąca Spółka) postanowieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 18 ust. 3a w zw. z art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 487), § 1 uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...]011 z dnia 10 października 2011 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z dnia 23 czerwca 2016 r. nr [...], opiniującej negatywnie lokalizację punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa w Lokalu Gastronomicznym "[...]" Restauracja & Bar ul. [...], [...] W.

Powyższe postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Skarżąca Spółka zwróciła się do Burmistrza W. z wnioskiem z dnia 5 lutego 2016 r. o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży dla punktu sprzedaży Lokal Gastronomiczny "[...]" Restauracja & Bar w W. przy ul. [...].

Gminna Komisja Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. wydała w dniu 23 czerwca 2016 r. postanowienie nr [...], opiniujące negatywnie lokalizację przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa. Komisja dokonała ustaleń, że w pobliżu proponowanej lokalizacji miejsca sprzedaży alkoholu znajdują się Zespół Szkół Publicznych nr [...] przy ul. [...] i Kościół Ofiarowania NMP przy ul. [...]. Wskazano, że postanowienie Komisja wydała na podstawie dokonanych przez strażników miejskich pomiarów odległości, z których wynika, iż odległość od wejścia do przedmiotowego lokalu do Kościoła Ofiarowania NMP wynosiła 84 m. Odległość natomiast od wejścia na teren przedmiotowego lokalu gastronomicznego do wejścia na teren Zespołu Szkół Publicznych nr wynosi mniej niż 76,5 m i w [...] związku z tym nie spełnia wymogu przewidzianego w uchwale Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 10 października 2011 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, która wynosi minimum 100 m. Komisja nie uznała przy tym uwag skarżącej Spółki, zgłoszonych do protokołu oględzin w dniu 30 maja 2016 r. informujących, że główne wejście jest stale nieczynne, w związku z tym pomiar odległości powinien być dokonywany od tyłu budynku, gdyż zgodnie z § 1 pkt ww. uchwały, jeśli lokal jest ogrodzony, pomiaru odległości do punktów chronionych należy dokonywać od bramy w ogrodzeniu.

Skarżąca Spółka w zażaleniu od ww. postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W., podniosła, że zaskarżone postanowienie jest pozbawione podstawy prawnej, gdyż żadne z ustępów § 1 ww. uchwały nie odnosi się do napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży. Ponadto odległość między punktem sprzedaży alkoholu a obiektem chronionym powinna być, zdaniem skarżącej Spółki, mierzona wzdłuż krawędzi jezdni lub chodnika, a nie w linii prostej. Wskazano, że ogrodzenie ogródka gastronomicznego przedmiotowego lokalu jest urządzeniem tymczasowym (istnieje od maja do września) i w związku z tym, brak jest podstaw do mierzenia odległości w odniesieniu do bramki wejściowej. Zawarto też w zażaleniu zarzut, że dokonanie pomiarów odległości w dniu 22 marca 2016 r. odbyło się bez wcześniejszego zawiadomienia o tych czynnościach oraz, iż niedokładnie wyjaśniono stan faktyczny sprawy, w szczególności poprzez przyjęcie, że wejście do lokalu jest wejściem, od którego powinno się dokonywać pomiaru na potrzeby wydania zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Wejście to nie istnieje, gdyż zostało zlikwidowane i zastąpione stałą witryną, co zostało odnotowane w książce obiektu.

Opisanym na wstępie postanowieniem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia SKO, przytoczyło na wstępie znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy prawne, między innymi § 1 ust. 1 ww. uchwały, który stanowi, że punkt sprzedaży nie może znajdować się w odległości mniejszej niż: 25 m – od przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi i przedszkoli specjalnych, szkół: podstawowych, gimnazjalnych, ponadgimnazjalnych i artystycznych. Ustęp 2 § 1 ww. uchwały stanowi, że punkt sprzedaży pozostałych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży nie może się znajdować w odległości mniejszej niż : a) 100 m – od przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi i przedszkoli specjalnych, szkół: podstawowych, gimnazjalnych, ponadgimnazjalnych i artystycznych, b) 40 m – od kościołów, kaplic, cmentarzy. Zgodnie z ustępem 3 § 1 ww. uchwały odległość, o której mowa w ust. 1 i 2 mierzona jest po gruncie, od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia do obiektu określonego w ust. 1 i 2. Zgodnie zaś z ust. 4 § 1 ww. uchwały w przypadku, gdy obiekt, o którym mowa w ust. 1 i 2 jest ogrodzony, odległość jest mierzona do bramy wejściowej w ogrodzeniu.

Z ustalonego stanu faktycznego (protokołu oględzin z dnia 30 maja 2016 r., o których był zawiadomiony pełnomocnik skarżącej Spółki) wynika, że odległość "od dawnego – nieistniejącego wejścia – lokalu do bramki w ogrodzeniu boiska szkolnego" – wynosi 76,5 m. Odległość zaś od "istniejącego wejścia do lokalu a odległość do bramki na boisku szkolnym" wynosi 112 m.

Kolegium wskazało, że skarżąca Spółka zwróciła się o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży położonym przy u. [...] w W. o zawartości alkoholu do 4,5 % oraz piwa. W tym stanie rzeczy zdaniem Kolegium będzie miał zastosowanie § 1 ust. 2 ww. uchwały, który przewiduje odległość nie mniejszą niż 100 m.

Powyższe skutkuje stwierdzeniem, że nie można pozytywnie zaopiniować lokalizacji przedmiotowego punktu sprzedaży alkoholu.

Odnosząc się do treści zażalenia, Kolegium wskazało, że to § 1 ust. 2 ww. uchwały odnosi się do napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa. Ust. 1 tego paragrafu odnosi się do sprzedaży napojów zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Ust. 2 § 1 ww. uchwały reguluje pozostałe przypadki usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, w tym sprzedaż napojów zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży.

W kwestii zarzutu dotyczącego sposobu mierzenia odległości, Kolegium wskazało, że ww. uchwała nie precyzuje sposobu mierzenia odległości, jednakże zgodnie z utrwalonym orzecznictwem i praktyką pomiaru dokonuje się w linii prostej, czy mierząc najkrótszy odcinek. Odwołano się w tej mierze do wyroku WSA w Poznaniu z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/11. Pomiar wzdłuż krawędzi jezdni lub chodnika nie jest takim pomiarem.

Pomiar nie był dokonywany do bramki ogródka gastronomicznego. Odległość mierzono od dawnego (nieistniejącego wejścia) lokalu do bramki w ogrodzeniu boiska szkolnego (76,5 m). Z protokołu pomiaru nie wynika, by wskazywany przez stronę ogródek znajdował się obok restauracji. Ponadto jeśliby mierzyć odległość od ogrodzenia ogródka, to odległość taka byłaby jeszcze mniejsza.

Przyznano skarżącej Spółce rację, że pierwszy pomiar, dokonywany w dniu 22 marca 2016 r., odbył się bez wcześniejszego zawiadomienia o tym strony, jednak nie miało to wpływu na wynik sprawy, gdyż o kolejnych oględzinach w dniu 30 maja 2016 r. pełnomocnik strony został zawiadomiony. Te drugie oględziny stanowiły podstawę do wydania kwestionowanego postanowienia.

Wskazano na koniec, odnosząc się do zarzutu związanego z dokonaniem pomiaru względem nieistniejącego wejścia, że zablokowanie głównego wejścia położonego bliżej obiektów chronionych należy uznać za nieracjonalne i dokonane jedynie w celu uzyskania odległości wystarczającej na uzyskanie pozwolenia na sprzedaż alkoholu.

Powyższe postanowienie SKO stało się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Skarżąca Spółka podniosła w niej zarzuty naruszenia

1. przepisów postępowania:

- art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim organ odwoławczy nie ustalił w sposób wyczerpujący stanu faktycznego sprawy w odniesieniu do sposobu użytkowania przez wnioskodawcę punktu sprzedaży alkoholu zlokalizowanego w Lokalu Gastronomicznym "[...]" Restauracja & Bar przy ul. [...] w W. i przyjął, że likwidacja wejścia do lokalu znajdującego się bliżej obiektów chronionych jest racjonalna i została dokonana jedynie w celu uzyskania odległości wystarczającej na uzyskanie pozwolenia na sprzedaż alkoholu, a w konsekwencji poprzez pominięcie w ocenie stanu faktycznego dokonanej przez wnioskodawcę likwidacji starego wejścia;

- art. 6 k.p.a. poprzez ustalenie i ocenę stanu faktycznego sprawy w oparciu o pozaprawne przesłanki wartościujące i krytyczną weryfikację przyczyn likwidacji przez wnioskodawcę starego wejścia do Lokalu Gastronomicznego "[...]" Restauracja & Bar przy ul. [...] w W. i przyjęcie, że jest ona nieracjonalna i nastąpiła jedynie w celu uzyskania odległości wystarczającej na uzyskanie pozwolenia na sprzedaż alkoholu, w sytuacji, gdy żaden z obowiązujących przepisów prawa powszechnego lub lokalnego nie daje organom obu instancji podstaw do oceny racjonalności lub przyczyn podejmowanych przez wnioskodawcę zmian w sposobie użytkowania restauracji i funkcjonującego w niej punktu sprzedaży alkoholu;

- art. 6 w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez oparcie postanowienia na podstawie ustaleń, co do stanu faktycznego sprawy poczynionych bez podstawy prawnej,

- art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia pierwszoinstancyjnego w sytuacji, gdy popełnione w toku postępowania uchybienia proceduralne oraz błędna wykładnia przepisów prawa materialnego uzasadniały jego uchylenie;

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy w zakresie, w jakim organ odwoławczy oparł rozstrzygnięcie o niekompletne akta sprawy pierwszoinstancyjnej, w tym w szczególności nierzetelnie sporządzoną mapę przedstawiającą mierzone odległości po przeprowadzeniu wizji lokalnej;

2. przepisów prawa materialnego:

- § 1 ust. 2 w zw. z ust. 3 i 4 uchwały nr IX/74/2011 Rady Miejskiej w W. z dnia 10 października 2011 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że minimalna odległość 100 m, w jakim powinien znajdować się punkt sprzedaży pozostałych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, powinna być mierzona od wejścia do punktu sprzedaży alkoholu do dowolnego (najbliższego) otworu w ogrodzeniu terenu otaczającego szeroko rozumiany obiekt (szkołę) a w szczególności do bramki na boisku szkolnym, w sytuacji, gdy literalna wykładnia powołanych przepisów wskazuje, że odległość ta powinna być mierzona do bramy wejściowej w ogrodzeniu obiektu, a więc szkoły, a nie przyszkolnego boiska, a także do bramy głównej, a nie dowolnej bramki w takim ogrodzeniu;

- § 1 ust. 2 w zw. z ust. 3 i 4 ww. uchwały poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że w przypadku, gdy nastąpiła zmiana aranżacji i remont budynku, w którym prowadzony jest punkt sprzedaży alkoholu, minimalna odległość 100 m, w jakiej powinien znajdować się punkt sprzedaży pozostałych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, powinna być mierzona od dowolnego, choćby już nieistniejącego i nieużywanego wejścia do punktu sprzedaży alkoholu, a nie od nowoutworzonego wejścia, które na dzień wykonania pomiarów oraz dzień wydania postanowienia jest i pozostaje jedynym wejściem do budynku;

- § 1 ust. 2 ww. uchwały poprzez jego niewłaściwe zastosowanie do punktu sprzedaży piwa prowadzonego przez skarżącą w lokalu gastronomicznym "Ogrodowa" w sytuacji, gdy uchwała ta w ogóle nie reguluje zasad usytuowania punktów sprzedaży piwa w przypadku piwa spożywanego w miejscu sprzedaży.

Skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie, wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie rozpatrując sprawę, zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2014 r., poz. 1647.) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

I

Sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym.

Zgodnie z art. 119 P.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli:

1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania;

2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy;

3) przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Skoro w niniejszym przypadku na skutek skargi skarżącej Spółki kontroli Sądu zostało poddane postanowienie w przedmiocie opinii o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży w sprawie wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 P.p.s.a., to sprawa ta mogła być skierowana do rozpoznania w trybie uproszczonym z urzędu. Zaznaczyć przy tym należy, że w tym zakresie Sąd nie jest związany innymi wnioskami strony skarżącej oprócz wniosku, wskazanego w art. 119 pkt 2 P.p.s.a.

II

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Materialnoprawną podstawę wydania w niniejszym postępowaniu sądowym kwestionowanego skargą postanowienia stanowił art. 18 ust. 3a ustawy z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. jedn., Dz.U. z 2016 r., poz. 487, zwanej dalej ustawą o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi) w powiązaniu z aktem prawa miejscowego - § 1 uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 10 października 2011 r. w sprawie określenia zasad usytuowania na terenie Gminy W. miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych. Delegację ustawową do wydania tego rodzaju uchwały zawiera art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, wskazując, że rada gminy ustala, w drodze uchwały, zasady usytuowania na terenie gminy miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych.

Podobnie jak w wielu tego rodzaju sprawach, także i w tej sprawie, spór dotyczył nie tylko ustaleń faktycznych mających bezpośredni wpływ na wydanie kontrolowanego postanowienia, ale także kwestii związanych z prawidłowym odczytaniem i zastosowaniem norm prawa lokalnego przy wydawaniu opinii w związku z wnioskiem skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. Skarżąca Spółka kwestionuje sposób dokonania przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. pomiarów odległości pomiędzy granicami działek, na których usytuowane są obiekty chronione – kościół i zespół szkół - a granicą działki z punktem sprzedaży alkoholu prowadzonym przez skarżącą Spółkę.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na te zarzuty podniosło argumenty przemawiające za prawidłowością i zasadnością tak dokonanych pomiarów odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od wskazanych obiektów chronionych.

W wyniku przeprowadzonej, co do zgodności z prawem, kontroli zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W., Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie stwierdził, że postanowienia te naruszają prawo w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia – zaskarżonego postanowienia, oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W., na podstawie art. 135 P.p.s.a.

Zgodnie ze wskazanym już art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych, organ zezwalający wydaje po uzyskaniu pozytywnej opinii gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych o zgodności lokalizacji punktu sprzedaży z uchwałami rady gminy, o których mowa w art. 12 ust. 1 i 2 ustawy.

Wobec tego kluczową kwestią w niniejszej sprawie była prawidłowość sposobu dokonywania pomiarów odległości punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych, dokonana przez Gminną Komisję Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. na poczet opinii Komisji w związku z ubieganiem się skarżącej Spółki o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu sprzedaży o zawartości alkoholu do 4,5% oraz piwa (wniosek z dnia 5 lutego 2016 r., k. [...] akt administracyjnych).

Oceniając legalność kontrolowanych postanowień i odnosząc się do przepisów prawa będących podstawą ich wydania stwierdzić należy, że w § 1 ust. 1 uchwały Rady Miejskiej w W. z dnia 10 października 2011 r. nr [...] określono zasady usytuowania punktów sprzedaży i podawania napojów alkoholowych, zawierających do 4,5 % alkoholu oraz piwa ale, co podkreślić należy, przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. W § 1 ust. 2 ww. uchwały określono natomiast odległości punktów sprzedaży pozostałych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży, przy czym, jak ustanowiono "Odległość o której mowa w ust. 1 i 2 mierzona jest po gruncie, od wejścia do punktu sprzedaży napojów alkoholowych do wejścia do obiektu określonego w ust. 1 i 2". W przypadku, gdy obiekt, o którym mowa w ust. 1 i 2 § 1 ww. uchwały jest ogrodzony odległość mierzona jest od bramy wejściowej w ogrodzeniu (ust. 4 § 1 ww. uchwały).

Zdaniem Sądu § 1 ust. 2 ww. uchwały miał zastosowanie w niniejszej sprawie. Wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki gdyby uznać, że § 1 ust. 1 ww. uchwały ma zastosowanie tylko i wyłącznie do napojów alkoholowych do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa, jak argumentuje skarżąca Spółka, a do pozostałych napojów alkoholowych przeznaczonych do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży miałby zastosowanie tylko § 1 ust. 2 ww. uchwały, to spod zakresu tego ostatniego z przepisów prawa lokalnego wyłączone byłyby napoje alkoholowe do 4,5 % zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczone do spożycia w miejscu sprzedaży. Nie zaważa zdaje się skarżąca Spółka, że rada gminy realizując swoje kompetencje do określenia zasad usytuowania miejsc sprzedaży z ogólnego zbioru zawierającego napoje alkoholowe przeznaczone do spożycia w miejscu lub poza miejscem sprzedaży wyłączyła w § 1 ust. 1 ww. uchwały tylko te spośród napojów alkoholowych do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa przeznaczonych do spożycia poza miejscem sprzedaży. Pozostałe natomiast napoje alkoholowe, w tym także do 4,5% zawartości alkoholu oraz piwa, lecz przeznaczone do spożycia w miejscu sprzedaży lub napoje alkoholowe o innej procentowej zawartości alkoholu przeznaczone do spożycia w miejscu sprzedaży i poza tym miejscem – mieszczą się w zakresie objętym § 1 ust. 2 ww. uchwały. W tym więc względzie trafne jest stanowisko SKO i Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W.

We wskazywanych już postanowieniach zarówno ust. 1, jak 2 § 1 ww. uchwały, a w szczególności ust. 3 tej uchwały, rada gminy nie wskazała jednakże precyzyjnie, jak należy dokonywać pomiarów pomiędzy punktem sprzedaży a obiektami chronionymi wskazanymi w ww. uchwale. Wskazano jedynie w ust. 3 § 1 ww. uchwały, że odległości określone w ust. 1 i 2 § 1 ww. uchwały mają być mierzone po gruncie od wejścia do punktu sprzedaży do wejścia do obiektów chronionych, a gdy obiekt, o którym mowa w ust. 1 i 2 § 1 ww. uchwały jest ogrodzony, jak stanowi ust. 4 § 1 ww. uchwały, to od bramy wejściowej w grodzeniu. Nie wskazano natomiast, czy odległości te mają być mierzone w linii prostej, czy też w inny sposób.

W tym kontekście, jedynie na poczet oceny prawidłowości działania SKO , jak i Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W., powtórzyć należy za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu (vide: wyrok z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 571/11), że: "swoboda gminy w zakresie tworzenia norm prawnych ustalających zasady usytuowania miejsc sprzedaży i podawania napojów alkoholowych jest ograniczona przez obowiązek realizowania celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Tworzenie zasad, stojących w sprzeczności z zadaniami gminy postawionymi przez ustawodawcę, oznacza naruszenie prawa. Jeśli cel jest wytyczony przez ustawę wprost, a podmiot realizujący tę właśnie ustawę wykonuje w jej ramach działania nie zmierzające do realizacji tego celu, to można uznać, że działa on niezgodnie z prawem, a nawet bez podstawy prawnej. Takie działania zatem podlegają weryfikacji sądowej. Nie jest to wtedy kontrola celowości, ale kontrola legalności, gdyż akt nie jest weryfikowany z punktu widzenia celów pozaprawnych, ale z punktu widzenia celu wyraźnie wyznaczonego w ustawie, będącej jego podstawą prawną. Jeśli taki akt nie pozwala na realizację celu wyrażonego w jego podstawie prawnej, to jest on nie tylko "niecelowy", ale również sprzeczny z ustawą (wyrok NSA z 3 stycznia 1995 r., SA/Kr 2937/94, z akceptującą w tej części glosą M. Mincer-Jaśkowskiej, OSP 1996/2/25 s. 62; wyrok NSA z 23 stycznia 1996 r., II SA 2792/95, Glosa 1996/11/30; wyrok WSA w Lublinie z 26 listopada 2009 r., III SA/Lu 337/09, Lex nr 584140). Jak podkreśla się w doktrynie, kierunek legalnej działalności administracji wyznaczają prócz zasad ogólnych prawa administracyjnego, również te normy prawne, które wskazują organowi zadania, cele, kryteria działania. Na dalszy plan schodzi samo pojęcie uznania administracyjnego, a istotne stają się uprawnienia i obowiązki, jakie niesie za sobą dla organu konstrukcja normy uznaniowej, a także kontrola wykonywania tych uprawnień i obowiązków (W. Jakimowicz, Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2006 r., s. 150-151)."

W ten kontekst wpisuje się problem jednoznaczności i określoności regulacji prawnej, która to kwestia odnosi się także do aktów prawa miejscowego stanowionych przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Zasadnie zwraca uwagę w przywoływanym wyroku WSA w Poznaniu, że "...w doktrynie podkreśla się, iż prócz samej poprawności merytorycznej, proceduralnej i technicznej prawa, istotne znaczenie dla skuteczności w wykonywaniu ma jego komunikatywność. Nadmierne skomplikowanie języka norm spowoduje brak rozumienia ich treści przez przeciętnego adresata, a tym samym niestosowanie się przez niego do zasad wynikających z przepisów (D. Dąbek, Prawo miejscowe, Wolters Kluwer 2007 r., s. 254). W orzecznictwie podkreśla się, że stanowienie norm prawa lokalnego podlega przyjętym zasadom redagowania tekstów prawnych. Zasady techniki prawodawczej obowiązujące przy formułowaniu przepisów upoważniających muszą odpowiadać samej istocie normy prawno-administracyjnej zawsze nakazującej lub zakazującej określonym podmiotom takie a nie inne postępowanie do spełnienia w jakiejś sytuacji i zawsze zgodnej z aktem wyższego rzędu (wyrok NSA z 8 listopada 1993 r., sygn. akt II SA 1976/93, baza orzeczeń NSA)."

Zwrócić należy uwagę, że " niejednoznaczne określenie odległości miejsc sprzedaży napojów alkoholowych od miejsc chronionych, sprzyjające dodatkowo możliwości różnego ich pojmowania, nie dąży do realizacji celu ustawy, tj. m.in. ograniczania dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymywanie się od spożywania alkoholu. Wręcz przeciwnie, może ono stanowić instrument służący omijaniu założeń ustawodawcy pod pozorem działania zgodnego z prawem. WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 19 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wr 287/03, Lex nr 578764, wskazał z kolei, że zasady wydawania zezwolenia na sprzedaż alkoholu, jak i zasady usytuowania punktów zajmujących się sprzedażą alkoholu winny być tak określone przez radę gminy, by organ wydający zezwolenie nie miał w tym zakresie swobody decyzyjnej. Choć wyrok ten odnosi się do odrębnej instytucji wydawania zezwoleń (art. 18 ust. 1, 2, 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi), to wyraźnie wskazuje na potrzebę jasności uchwały rady gminy, wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 tej ustawy.

Patrząc przez ten pryzmat na działania SKO i Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W., opiniujących negatywnie w tej sprawie, Sąd uznał, że było ono nieprawidłowe, ale u podstaw tego działania legła niewłaściwa wykładnia przepisów uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 10 października 2011 r.

Zaznaczyć przy tym należy, że Sąd nie neguje prawa Rady Miejskiej w W. do ustalania minimalnych odległości między punktami sprzedaży napojów alkoholowych a odpowiednimi obiektami chronionymi, ale jedynie podkreśla, że sposób mierzenia odległości pomiędzy tymi obiektami powinien być określony, w sposób jasny i zrozumiały oraz w oparciu o obiektywne mierniki pomiaru odległości. Trafnie zwraca uwagę WSA w Poznaniu w przytaczanym wyroku, że są nimi w szczególności osie dróg publicznych bądź krawędzie jezdni, łączących obiekty chronione z miejscami sprzedaży bądź miejscami podawania napojów alkoholowych. Przy określaniu w uchwale wydanej na podstawie art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, normodawca gminny może w szczególności nawiązywać do pojęć użytych w definicji zawartej w art. 2¹ ust. 1 pkt 1 ustawy.

Słusznie zauważa też WSA w Poznaniu, że zgodnie z doświadczeniem życiowym, na terenach gmin istnieją obszary (takie jak np. osiedla spółdzielcze), w granicach których część (a nawet większość) dróg, choć publicznie dostępnych, nie posiada statusu drogi publicznej w znaczeniu ustalonym w art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 1444, dalej zwanej ustawą o drogach publicznych), lecz drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych). Nie ma przeszkód, by uchwała zawierała dostatecznie jasne określenie, że w przypadku, w którym na danym obszarze brak dróg publicznych, owa odległość winna być mierzona wzdłuż osi drogi wewnętrznej (art. 8 ust. 1 ustawy o drogach publicznych) bądź wzdłuż osi "ciągu komunikacyjnego" (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10). Uchwała może więc określać także metodę mierzenia odległości między obiektami chronionymi a miejscami podawania i miejscami sprzedaży napojów alkoholowych - co do zasady (np. mierzonej wzdłuż osi dróg publicznych bądź krawędzi jezdni dróg publicznych, łączących te miejsca), oraz przewidzieć - w dalszej kolejności - inny, weryfikowalny sposób mierzenia tej odległości, jeśli między tymi miejscami nie ma dróg publicznych.

Skoro wskazana uchwała, o której mowa w art. 12 ust. 2 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, nie określiła, jak trafnie zauważyło SKO, sposobu pomiaru odległości pomiędzy punktem sprzedaży a obiektami chronionymi wskazanymi w tej uchwale, to nie zwalniało to ani Kolegium ani Komisji od dokonania takiej wykładni przepisów wskazanej uchwały, która była by zgodna z celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, w szczególności z celami - ograniczenia dostępności alkoholu i tworzenia warunków motywujących powstrzymanie się od spożywania alkoholu (vide: wyrok WSA w Białymstoku z dnia 14 grudnia 2004 r., sygn. akt II SA/Bk 676/04). Podkreślić należy z całą stanowczością, że w takiej sytuacji mamy do czynienia z klasycznym współdziałaniem w rozumieniu art. 106 § 1 i 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., zwanej dalej w skrócie – k.p.a.). Zwrócić więc należy uwagę, że postępowanie uzgodnieniowe, chociaż ma charakter pomocniczy względem postępowania głównego – o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych – to jest jednak postępowaniem autonomicznym w stosunku do głównego. Tak więc to na organie uzgodnieniowym, a więc na gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych spoczywa obowiązek zachowania przepisów postępowania. Wszakże to właśnie Komisja, w świetle postanowień art. 18 ust. 3a ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi opiniuje zgodność usytuowania punktu sprzedaży napojów alkoholowych w związku z wydaniem zezwolenia na ich sprzedaż w danym punkcie. Prawidłowość ustalenia stanu faktycznego przez organ opiniujący jest niewątpliwie związana z właściwie przeprowadzoną przez niego wykładnią i w konsekwencji właściwym zastosowaniem norm wynikających z przepisów prawa lokalnego będących podstawą wydania postanowień opiniujących usytuowanie punktu sprzedaży danego podmiotu od obiektów chronionych wskazanych w uchwale rady gminy. Bez tego zabiegu interpretacyjnego w ogóle byłoby niemożliwe wydanie opinii co do lokalizacji punktu sprzedaży napojów alkoholowych.

Zarówno z uzasadnienia postanowień, jak i ze zdjęcia terenu z wyrysowanymi liniami pomiaru, będącym załącznikiem do protokołu oględzin przeprowadzonych w dniu 30 maja 2016 r., znajdujących się aktach administracyjnych sprawy, wynika bezsprzecznie, że w tym przypadku pomiary były dokonywane w zasadzie w linii prostej.

Żaden z organów opiniujących nie wyjaśnił jednakże jakie to zabiegi interpretacyjne postanowień wskazanej uchwały rady gminy doprowadziły do wniosków, że skoro pomiary mają być przeprowadzone po gruncie, to należy ich dokonać w linii prostej od punktu sprzedaży do obiektu chronionego.

Podkreślić należy z całą stanowczością, że każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia w kontekście okoliczności stanu faktycznego. Stąd więc kategoryczne stwierdzenie Komisji w uzasadnieniu postanowienia pierwszoinstancyjnego, że sposób dokonywania pomiaru odległości pomiędzy punktem sprzedaży napojów alkoholowych a obiektami chronionymi w linii prostej został ugruntowany w orzecznictwie sądów administracyjnych jest za daleko idące, zwłaszcza, że wyrażone stanowiska nawiązują przecież do uwarunkowań stanu faktycznego, ale i prawnego konkretnej sprawy. Zawsze więc na orzeczenia sądowe należy patrzeć przez ten pryzmat. Istotnie są orzeczenia, gdzie na taki sposób pomiaru wskazano, ale zostały one wydane zazwyczaj w takim stanie faktycznym, gdzie pomiędzy punktem sprzedaży a obiektem chronionym nie było żadnej przeszkody (vide: np. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 30 maja 2006 r., sygn. akt III SA/Gl 1512/04; sklep i kościół po tej samej stronie ulicy). W większości w orzecznictwie wyrażono pogląd, że to właśnie wskazany już sposób pomiaru z wykorzystaniem ciągu komunikacyjnego jest jak najbardziej obiektywny (np. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2011/15, wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2009 r., sygn. akt VI SA/Wa 1762/09, wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2012 r., sygn. akt . VI SA/Wa 929/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 571/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10, wyrok NSA w Białymstoku z dnia 21 marca 2002 r., sygn. akt SA/Bk 1278/01). On może być w linii prostej pod warunkiem, że i ciąg komunikacyjny w taki sposób w danym terenie przebiega i nie napotyka przeszkód. Zwrócić należy także uwagę również na aspekt, że niejednokrotnie sposób pomiaru odległości punktu sprzedaży od obiektu chronionego w linii prostej nie będzie możliwy do przeprowadzenia z powodu istnienia na tej linii przeszkód, np. budynków, zabudowań, parkanów, płotów, drzew, czy innych przeszkód. W związku z tą ostatnią kwestią oraz celem ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Sąd nie podziela więc stanowiska WSA w Poznaniu, wyrażonego w wyroku z dnia 1 grudnia 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1044/11, że linia pomiaru może przebiegać przez przeszkody terenowe.

Sąd w rozpoznawanej sprawie uznał zatem, że taki sposób dokonania pomiarów, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie, jest nieprawidłowy i nie znajduje swojego oparcia o obiektywne mierniki. Nadto, jest niezgodny z doświadczeniem życiowym i właściwym rozumowaniem w kontekście celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, o których nie może też zapominać organ opiniujący, zwłaszcza aspektu dostępności do napojów alkoholowych. Wprawdzie jedynym kryterium jakim powinna się kierować przy opiniowaniu gminna komisja rozwiązywania problemów alkoholowych jest kryterium oceny lokalizacji punktu sprzedaży według ustaleń przyjętych w uchwałach rady gminy, to niewyobrażalnym jest uznanie, że komisja ta ma dokonywać tej oceny w świetle postanowień uchwały rady gminy z pominięciem celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Sąd podziela więc w pełni pogląd wypowiedziany we wskazanym powyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, że odległości pomiędzy punktem sprzedaży, a obiektami chronionymi powinny być mierzone z wykorzystaniem tzw. ciągu komunikacyjnego, przez który rozumieć należy najkrótszy z możliwych dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa.

W ocenie Sądu pojęcie "ciągu komunikacyjnego" nie zostało zdefiniowane w ww. uchwale, jak również w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Pojęcie takie nieznane jest też innym aktom prawnym, w tym także ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t. jedn., Dz. U. z 2017 r., poz. 128) oraz ustawie o drogach publicznych.

Wskazuje zasadnie WSA w Rzeszowie w wyroku z dnia 23 listopada 2010 r., sygn. akt II SA/Rz 858/10, że w tej sytuacji należy odwołać się do powszechnego rozumienia tego pojęcia. Zgodnie z definicją podaną w Słowniku Języka Polskiego pod redakcją Mieczysława Szymczaka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2002, "ciąg" - to "nieprzerwana ciągłość, tok czegoś - w przestrzeni: droga, ulica, szlak, trasa, pasmo, pas; ciąg pieszy, komunikacyjny, uliczny, spacerowy, przewozowy".

Wskazać również należy, że przy wyjaśnianiu treści wyrażenia "ciąg komunikacyjny" pomocne mogą okazać się inne określenia użyte przez ustawodawcę w ustawie o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, jak choćby "najbliższa okolica punktu sprzedaży napojów alkoholowych"- oznaczająca zgodnie z art. 2¹ ust. 1 pkt 1 tej ustawy obszar mierzony od granicy obiektu, zamknięty trwałą przeszkodą o charakterze faktycznym, taką jak krawędź jezdni, zabudowa, która ze względu na swój charakter uniemożliwia dostęp oraz kontakt wzrokowy i głosowy, mur bez przejść oraz ciek wodny bez bliskich przepraw.

Postępując takim tokiem rozumowania za ciąg komunikacyjny należałoby uznać więc najkrótszy dystans, jaki należy pokonać od wyjścia z terenu punktu sprzedaży alkoholu do wejścia na teren obiektu chronionego, bez napotykania przeszkód i narażania się na naruszenie prawa.

Kontrolując prawidłowość ustaleń faktycznych poczynionych w rozpatrywanej sprawie stwierdzić należało, że są one dokonane wadliwie, gdyż pomiarów odległości nie dokonano w ogóle z uwzględnieniem ciągów komunikacyjnych, lecz jak to już podkreślono w zasadzie w linii prostej. Ani Komisja, ani SKO nie wyjaśniły przy tym w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień z jakich powodów uznały, że taki sposób dokonywania pomiarów odległości jest zasadny i właściwy. Nie wystarcza w tym względzie jedynie odwołanie się do orzecznictwa. Zabrakło więc tego elementu w uzasadnieniach kontrolowanych postanowień, który jest wręcz niezbędny – tj. prawnego uzasadnienia tak dokonanego sposobu pomiaru. Brak jest, więc wskazania dlaczego Komisja taki sposób w świetle postanowień ww. uchwały, celów ustawy i orzecznictwa sądowego uważa za właściwy i z czego to wynika.

Podnieść należy, że dokonany zatem sposób pomiarów nie tylko, iż nie jest obiektywny, ale i stwarza pole do obejścia stanowionego w drodze uchwały prawa miejscowego. Daje też pole do arbitralnego i wybiórczego dokonywania pomiarów oraz dowolności wydawanych określonym podmiotom zezwoleń na sprzedaż napojów alkoholowych, nie mówiąc już o nierealizowaniu celów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. Zwrócić bowiem należy uwagę, że widniejące na zdjęciu terenu, będącym załącznikiem do protokołu z oględzin dokonanych w dniu 30 maja 2016 r. wyrysowane linie pomiarów odległości nie wykorzystują do końca istniejących ciągów pieszych. Wątpliwości wobec skąpego opisu przebiegu linii pomiaru budzi pomiar od Bazyliki Ofiarowania NMP do przedmiotowego punktu sprzedaży. Załączone do protokołu zdjęcie terenu, na którym wyrysowano kolorem czerwonym linie pomiarów jest mało czytelne i widnieją na nim cienie budynków. Nie wiadomo do końca, czy poprowadzona linia pomiaru od Bazyliki do punktu sprzedaży przebiega przez ciąg pieszy (schody), czy też przecina istniejące tarasowe umocnienia terenu wzdłuż schodów, pomiędzy nimi a zabudowaniami kościelnymi (Domem Katolickim) Nawet, jeżeli by uznać, że dokonana linia pomiaru od Bazyliki Ofiarowania NMP w W. przebiega wzdłuż ciągu pieszego - schodów łączących ul. [...] z ul. [...], to od ul [...] do wejścia w ogrodzeniu przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych przebiega w części przez trawnik i drzewa w pasie zieleni miejskiej bez wykorzystania istniejącego w tej części terenu chodnika, podobnie jak linia od bramki boiska Zespołu Szkół nr [...] przy ul. [...] od końca parkingu samochodowego urządzonego wzdłuż jednego z boków ogrodzenia tego boiska do wejścia w ogrodzeniu przedmiotowego punktu sprzedaży. Podkreślić należy, że ten sposób pomiarów ma wykorzystywać takie ciągi piesze bądź komunikacyjne, jakie by wykorzystywała je potencjalna osoba przemierzając najkrótszy dystans pomiędzy obiektem chronionym a punktem sprzedaży bez żadnych przeszkód i narażania się na naruszenie przepisów. Powszechnie wiadomo jest, że zabronionym jest np. deptanie trawników, które jest wykroczeniem i usankcjonowane zostało karą grzywny lub naganą – art. 144 § 1 ustawy z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (t. jedn., Dz. U. z 2015 r., poz. 1094). Pomiary muszą być zatem możliwe do wykonania, precyzyjne i przeprowadzone z wykorzystaniem obiektywnych mierników, bo tylko takie działania są właściwe, zgodne z prawem i nie dają asumptu do podnoszenia w postępowaniu o uzyskanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych zarzutu nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o uzyskanie tego zezwolenia. Pomocnym w rozumieniu przepisów uchwały i ustawy będzie także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2013 r., sygn. akt III SA/Wr 458/13.

Wykazane wyżej braki postępowania wyjaśniającego stanowią naruszenie jednej z naczelnych zasad postępowania administracyjnego - wyrażonej w art. 7 k.p.a. i konkretyzujących ją przepisów art. 77 § 1 k.p.a. oraz 80 k.p.a., obligujących organy do podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz oceny na podstawie jego całokształtu czy dana okoliczność została udowodniona. Naruszenia w tym zakresie miały jednakże swoje podstawy w niewłaściwej wykładni przepisów ww. uchwały, co stanowi naruszenie przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym więc zakresie skarga osiągnęła zamierzony skutek. Sąd nie podziela jednak argumentacji skarżącej Spółki odnośnie zablokowanego głównego wejścia do punktu sprzedaży. W tym względzie zgodzić się należy z przedstawioną interpretacją Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. i SKO , że mimo nieprecyzyjnej redakcji ust. 4 § 1 uchwały Rady Miejskiej w W. nr [...] z dnia 10 października 2011 r. chodzi tu o ogrodzone zarówno punkt, jak i obiekty chronione. Wprawdzie wykładnia gramatyczna nie prowadzi do takiego rezultatu, to jednak celowościowa wykładnia tego przepisu przemawia za takim jego rozumieniem. Chodzi bowiem o dostępność do punktu sprzedaży z któregoś z obiektów chronionych. Zaakceptować więc należy dokonywanie pomiarów od najbliższej bramy wejściowej w ogrodzeniu punktu sprzedaży do najbliższej bramy wejściowej w ogrodzeniu obiektu chronionego, gdyż to całość tworzy ten obiekt chroniony, jak i punkt sprzedaży, zwłaszcza w kontekście treści § 2 ww. uchwały.

Naruszenie przepisów prawa procesowego, jak i materialnego, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. obligowało więc Sąd do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Z uwagi na fakt, że naruszenia te dotyczą także postępowania prowadzonego przez organ I instancji, które wymaga uzupełnienia w znacznym zakresie, Sąd w oparciu o art. 135 P.p.s.a. uchylił również postanowienie Gminnej Komisji Rozwiązywania Problemów Alkoholowych w W. z dnia 23 czerwca 2016 r.

W ponownym postępowaniu uzgodnieniowym organy zobowiązane będą dokonać w sposób właściwy pomiarów odległości przedmiotowego punktu sprzedaży napojów alkoholowych od obiektów chronionych wskazanych w uchwale Rady Miejskiej w W. uwzględniając przy tym powyższe wskazania Sądu (art. 153 P.p.s.a.), by nie narazić się na zarzut dowolności i arbitralności oraz, by w postępowaniu głównym o udzielenie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych nie podniesiono zarzutu nierównego traktowania podmiotów ubiegających się o uzyskanie tego zezwolenia.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku.