Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1347/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 28 ust. 1, art. 29
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 28, art. 156 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Wojciech Chróścielewski Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 15 września 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2010 r. sygn. akt VII SA/Wa 2353/09 w sprawie ze skargi J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2353/09, oddalił skargę J. W. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2009 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki budynku.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2009 r. nakazującą J. W. rozbiórkę budynku.

W sprawie ustalono, że na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...] istniał obiekt budowlany o konstrukcji drewnianej posadowiony na bloczkach betonowych, bez fundamentu o wym. 6,10 x 2,60 m, przybudówka – 1,50 x 1,50 m, a właścicielka nie legitymowała się dokumentem potwierdzającym jego legalność. Postępowanie nadzoru budowlanego w stosunku do tego obiektu zostało umorzone w świetle ustalenia dalszych losów tego budynku.

Na skutek zawiadomienia M. G. – właściciela sąsiedniej działki (nr 47), organ pierwszej instancji dokonał w dniu 25 czerwca 2009 r. oględzin ww. nieruchomości. Ustalił, że w miejscu poprzednio istniejącego barakowozu, został wniesiony samowolnie nowy budynek, a do jego realizacji wykorzystano fragmenty rozebranego w części poprzednio istniejącego obiektu.

Ponadto w sprawie ustalono, że dniu 11 maja 2009 r. inwestor dokonał zgłoszenia remontu i rozbudowy letniskowego domku wolnostojącego, niepodpiwniczonego, z zadaszoną werandą, o powierzchni do 35 m2 oraz budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków. Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta wniósł sprzeciw od ww. zgłoszenia powołując się na fakt, iż działka o nr ew. [...] położona jest na terenie strefy rolniczej, która wg miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXXII/383/2001 z dnia 5 kwietnia 2001 r. Rady Gminy Prażmów) oznaczona została symbolem RP i projektowane roboty stoją w sprzeczności z zapisami ww. planu, który nie dopuszcza lokalizacji obiektów o funkcji letniskowej.

W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Piasecznie decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nakazał J. W. całkowitą rozbiórkę budynku zrealizowanego na terenie działki nr ew. [...] przy ul. [...] w miejscowości [...]. Rozstrzygnięcie oparto na przepisie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane wskazując, że inwestycja wymagająca pozwolenia na budowę nie podlega procedurze legalizacyjnej jako niedopuszczalna w świetle planu zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że powierzchnia zabudowy z tarasem wynosi 47,8 m2, a zatem wykracza poza zakres określony w zgłoszeniu.

Organ II instancji podtrzymując zasadność nakazu rozbiórki stwierdził, że wbrew twierdzeniom inwestorki, dokonanie przez nią zgłoszenia nie stanowi zagadnienia wstępnego, które uzasadniałoby konieczność zawieszenia postępowania do czasu rozpatrzenia odwołania bowiem do stwierdzenia przez organy nadzoru budowlanego naruszenia przepisów prawa w zakresie obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę nie jest konieczne oczekiwanie na rozstrzygnięcie dotyczące bytu prawnego decyzji o sprzeciwie.

Odnosząc się do zarzutu podniesionego w odwołaniu, iż M. G. nie posiada przymiotu strony w tym postępowaniu, a "skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie skutkuje nieważnością decyzji" organ wskazał, że decyzja organu I instancji nakazuje rozbiórkę budynku J. W., a zatem jest skierowana do strony.

Mazowiecki WINB podkreślił ponadto, że analiza materiału dowodowego w tym fotograficznego wskazuje jednoznacznie, iż zrealizowana inwestycja wykracza poza zakres zgłoszenia, tj. "remontu i rozbudowy letniskowego, wolnostojącego, niepodpiwniczonego, z zadaszoną werandą, o powierzchni do 35 m2 oraz budowy ekologicznej oczyszczalni ścieków". Nie ulega wątpliwości, iż prace wykonane przy przedmiotowym budynku nie mieszczą się w pojęciu remontu, o jakim mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego. W sprawie jest bezsporne, że w miejscu obiektu uprzednio istniejącego, który został prawie całkowicie rozebrany, powstał nowy budynek. Dodatkowo podano, że rozbudowa de facto jest budową w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Dla takiego więc zakresu prac wymagane było pozwolenie na budowę.

Organ odwoławczy wskazał, że w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego ustawodawca przewidział możliwość legalizacji samowoli budowlanej, jednakże tylko w sytuacji, gdy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz nie narusza przepisów, w tym przepisów techniczno-budowlanych, co w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca.

J. W. w skardze na powyższą decyzję zarzuciła: wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa (art.156 k.p.a.), przez skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie, tj. do M. G., który nie posiada żadnego interesu prawnego w sprawie o rozbiórkę przedmiotowego budynku; wydanie decyzji z rażącym naruszeniem art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. – organ nie zastosował obligatoryjnego zawieszenia postępowania w sprawie rozbiórki, mimo że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależało od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ w zakresie odwołania J. W. w sprawie sprzeciwu od zgłoszenia remontu i rozbudowy obiektu; art. 107 § 1 k.p.a. przez niezawarcie w decyzji w ogóle podstawy prawnej w zakresie przepisów postępowania, niedostateczne uzasadnienie faktyczne i prawne; naruszenie art. 7 k.p.a. przez zaniechanie podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy; naruszenie art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a. – określonych w nich zasad praworządności przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczając w to miejsce arbitralne oceny i błędną wykładnię obowiązujących przepisów; naruszenie przepisu art. 6, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. wobec niezgromadzenia koniecznego materiału dowodowego w sprawie, nierozważenia go i niewskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ administracji się oparł; naruszenie art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez utrzymanie w mocy decyzji nakazującej rozbiórkę budynku, mimo że w znaczącej części nie został on zrealizowany przez stronę postępowania i istniał na nieruchomości przed 1974 r. i istnieje nadal, lecz został tylko rozbudowany, a nadto, mimo że nie było wymagane pozwolenie na jego rozbudowę – art. 48 ust. 2 ustawy – Prawo budowlane przez jego niezastosowanie.

Zdaniem skarżącej organ bezpodstawnie nie wziął pod uwagę, że mimo błędnego opisu w zgłoszeniu dokonała rozbudowy istniejącego budynku gospodarskiego. Przedmiotu rozbudowy nie zmienia fakt, że skarżąca chciała po rozbudowie wykorzystać budynek jako rekreacyjny. Organ błędnie przyjął, że doszło do budowy, nowego obiektu, w miejsce uprzednio istniejącego, który został prawie cały rozebrany. Organ poza protokołem z wizji nie zebrał materiału dowodowego w tym wypisu z miejscowego planu, gdy tymczasem doszło do dopuszczalnej rozbudowy obiektu znajdującego się na nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie skarżąca wskazała, że roboty budowlane rozpoczęła przed 20 maja 2009 r. Istniejący domek został częściowo rozebrany, a jego pozostałości stanowią piwniczkę nowego obiektu, który został oparty od tyłu na nawiezionej ziemi, a od frontu na palach. Potwierdziła prawidłowość pomiarów powierzchni inwestycji dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Ponadto wskazała, że stary domek był na bloczkach betonowych, nie dysponuje dokumentem potwierdzającym legalność tej inwestycji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku podniósł, że wbrew twierdzeniom skarżącej decyzja ma prawidłowo określonego adresata, jest nim bowiem skarżąca jako inwestor. Zgodnie z przepisem art. 52 ustawy – Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Według Sądu bezsprzeczne jest także to, że M. G. ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Pojęcie "interes prawny" nie zostało zdefiniowane w przepisach kodeksu, a doktryna i orzecznictwo przyjmuje, że oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a, to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego (art. 28 k.p.a.) jest to, czy legitymuje się interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który "żąda czynności organu" lub którego "dotyczy postępowanie". Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego.

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby, lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Inaczej mówiąc przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku, których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości. M. G. miał prawo interweniować w organie nadzoru budowlanego, a ten zgodnie z przepisem art. 81 ustawy – Prawo budowlane określającym jego kompetencje miał obowiązek podjąć czynności tak z urzędu jak i na wniosek.

M. G. jest właścicielem sąsiedniej działki nr ew. 47 (działka skarżącej oznaczona jest nr ew. [...]). W wyniku prac budowlanych skarżąca nawiozła ziemię pod budowę (patrz oświadczenie na rozprawie). Rozpoczęte roboty budowlane sąsiad uznał za naruszające utrwalony poziom terenu, ale w szczególności naruszające prawo miejscowe, tj. plan zagospodarowania przestrzennego.

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie przymiot stron nie może być oceniany w świetle przepisu art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Ten stanowiący lex specialis przepisu art.28 k.p.a. nie odnosi się do całej ustawy – Prawo budowlane, a tylko do stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Zdaniem Sądu przedmiotowy nakaz rozbiórki znajduje w okolicznościach niniejszej sprawy podstawę prawną w przepisie art. 48 w zw. z art. 28 ustawy – Prawo budowlane. Ustalenia organu oparte na materiale fotograficznym i protokole oględzin jednoznacznie wskazują, że skarżąca przed 20 maja 2009 r. (patrz też oświadczenie do protokołu rozprawy) rozpoczęła roboty budowlane wymagające pozwolenia na budowę.

Zgodnie z dyspozycją przepisu art. 28 ustawy – Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W myśl definicji zawartej w przepisie art. 3 ustawy – Prawo budowlane robotami budowlanymi są – budowa, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budową jest wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jest to odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego. Z kolei przez przebudowę – należy rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

Sąd podzielił ustalenia organów nadzoru budowlanego, że skarżąca w miejscu "starego obiektu budowlanego" po jego częściowej rozbiórce i z wykorzystaniem pozostałych elementów wybudowała nowy domek letniskowy, który wbrew jej twierdzeniom nie ma charakteru budynku gospodarskiego.

W ocenie Sądu prawidłowo organy obu instancji uznały, że w odniesieniu do przedmiotowego budynku, wybudowanego bez wymaganego przepisami prawa pozwolenia na budowę, nie jest możliwa procedura legalizacyjna przewidziana przepisem art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Wbrew zarzutom skarżącej organ w tym zakresie przeprowadził prawidłowo postępowanie dowodowe i zebrał materiał dowodowy (wypisy z rejestru gruntów, wypis z planu).

Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (uchwała nr XXXII/383/2001 z dnia 5 kwietnia 2001 r., Dz. Urzędowy Województwa Mazowieckiego z dnia [...] maja 2001 r. Nr 105, poz. 1264) przedmiotowy budynek zlokalizowany jest na działce pozostającej w sferze rolniczej terenów upraw rolnych bez prawa zabudowy w obszarze chronionego krajobrazu w otulinie Chojnowskiego Parku Narodowego, gdzie dopuszcza się adaptacje istniejącej zabudowy zagrodowej z możliwością rozbudowy, nadbudowy. Plan nie przewidywał dopuszczalności inwestycji skarżącej dlatego, że na jej działce nie istniała zabudowa zagrodowa.

Skarżąca w dniu 11 maja 2009 r., dokonała zgłoszenia do Wójta Gminy Prażmów dotyczącego remontu i rozbudowy letniskowego domku wolnostojącego nie podpiwniczonego z zadaszoną werandą o pow. do 35 m² oraz budowy oczyszczalni ścieków.

Decyzją z dnia [...] maja 2009 r. Starosta Piaseczyński wniósł sprzeciw od tego zgłoszenia. Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. uchylił ww. decyzję i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji.

W ocenie Sądu, zasadne jest stanowisko prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie było podstaw do zawieszenia postępowania nadzoru budowlanego w związku z postępowaniem zainicjowanym wniesieniem przez inwestora zgłoszenia, bowiem wbrew twierdzeniom skargi okoliczność ta nie była zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zdaniem Sądu cała procedura zgłoszeniowa pozostaje poza przedmiotową sprawą, bez wpływu na wydane rozstrzygnięcia organów nadzoru budowlanego. Sąd zaznaczył, że zgłoszenie nie dotyczyło robót, które stwierdził organ nadzoru budowlanego i które objął nakazem rozbiórki.

Jak wskazuje utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne, jeżeli strona zgłosiła wykonanie remontu i na tej podstawie wykonała rozbudowę, czy przebudowę budynku wymagającą pozwolenia na budowę, to dopuściła się samowoli budowlanej podlegającej ocenie na podstawie art. 48 Prawa budowlanego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 listopada 2006 r. w sprawie o sygnaturze akt II OSK 1375/05, LEX nr 321523).

W ocenie Sądu przyjęcie w niniejszej sprawie, że zgłoszenie odniosło skutek prawny, chociaż konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę, prowadziłoby do niedopuszczalnego obchodzenia prawa. Z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę zwolniona byłaby jedynie budowa obiektów wymienionych w art. 29. Należą do nich m.in. budynki gospodarcze związane z produkcją rolną o powierzchni zabudowy do 35 m2, altany i obiekty gospodarcze na działkach w pracowniczych ogrodach działkowych o określonej powierzchni. Ponadto pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na: remoncie istniejących obiektów budowlanych i urządzeń budowlanych, z wyjątkiem obiektów wpisanych do rejestru zabytków. Wyjątki zawarte w art. 29 do art. 31 Prawa budowlanego stanowią listę zamkniętą, są one taksatywnie wyliczone, a zatem niedopuszczalne jest stosowanie w tym zakresie wykładni rozszerzającej.

Wybudowany przez skarżącą domek letniskowy nie może być zaliczony do obiektów, o których mowa w art. 29 ustawy – Prawo budowlane, nie ma charakteru budynku gospodarczego związanego z produkcją rolną, a roboty budowlane skarżącej nie były remontem. W rezultacie Sąd orzekł jak w sentencji, zgodnie z art. 151 p.p.s.a.

J. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz stwierdzenie, że objęta zaskarżonym wyrokiem decyzja nie podlega wykonaniu, zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz przeprowadzenie dowodów z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy w tym w szczególności pominiętej przez WSA decyzji Wojewody Mazowieckiego o uchyleniu sprzeciwu Starosty Piaseczyńskiego od zgłoszenia rozbudowy obiektu oraz dowodu z dokumentów: zaświadczenia Urzędu gminy Prażmów [...] o zgodności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu z dnia 15 maja 2010 r. wraz z wnioskiem, oraz pełnego odpisu z księgi wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości z dnia 13 kwietnia 2010 r. ze wskazaniem, że aktualnym właścicielem nieruchomości jest K. J. J. (od dnia 4 grudnia 2009 r.), który wniósł o wydanie ww. zaświadczenia, na okoliczność zgodności inwestycji z miejscowym planem i istnienia przesłanek do jej zalegalizowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie:

1) art. 48 ust. 1 ustawy – Prawo budowlane przez oddalenie skargi od decyzji utrzymującej w mocy nakaz rozbiórki budynku w całości, mimo że istniejący budynek w znaczącej części nie został zrealizowany przez stronę postępowania i istniał na nieruchomości przed 1974 r. i istnieje nadal, lecz został tylko rozbudowany, a nadto, mimo że nie było wymagane pozwolenie na jego rozbudowę. Ponadto nawet błędnie przyjmując, że rozbudowa była samowolna, przez oddalenie skargi od decyzji utrzymującej w mocy nakazanie rozbiórki całego budynku, a nie wyłącznie dokonanej rozbudowy, a także uznanie przez WSA w uzasadnieniu wyroku, że istnieje bezwzględny obowiązek rozbiórki;

2) art. 48 ust. 2 i 3 ustawy – Prawo budowlane przez oddalenie skargi mimo niezastosowania tego przepisu przez organy administracji budowlanej obu instancji i niewzięcie pod uwagę zastosowania tego przepisu mimo istnienia ku temu przesłanek, oraz przez nieodniesienie się do zarzutu w tym zakresie postawionego w skardze do WSA, tj. przez zaniechanie rozważenia możliwości zastosowania postępowania legalizacyjnego, błędne przyjęcie, że plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala na legalizację rozbudowy;

3) art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych w zakresie kontroli działalności administracji publicznej, przez pominięcie okoliczności naruszenia przez organy administracji art. 6, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które nakazują organowi zebrać i w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

II. naruszenie przepisów postępowania:

1) art. 133 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej zwana "p.p.s.a."), przez niewydanie wyroku w oparciu o gruntowną analizę akt sprawy, pominięcie znacznej części materiału dowodowego – w szczególności dołączonych do skargi dokumentów;

2) art. 134 § 1 p.p.s.a. przez nieuczynienie przedmiotem rozważań i ocen wszystkich aspektów skargi, oraz niedokonanie oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego w szczególności nieodniesienie się do opisanych w skardze naruszeń przepisów postępowania administracyjnego;

3) art. 106 § 3 p.p.s.a. przez nieprzeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów (w szczególności odpisu z księgi wieczystej przedmiotowej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich, a także zaświadczenia Urzędu Gminy w Prażmowie co do zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego), mimo że było to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości (w szczególności co do przymiotu strony M. G., czy też zgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego);

4) art. 135 p.p.s.a. przez niedopełnienie obowiązku zajęcia się wszystkimi postępowaniami prowadzonymi w granicach danej sprawy – w szczególności w zakresie postępowania organu pierwszej instancji (zaniechanie koniecznych czynności sprawdzających i wyjaśniających) i naruszenia przez ten organ przepisów prawa materialnego oraz procesowego – w akcie organu I instancji i przy czynnościach poprzedzających jego wdanie, które były podjęte "w granicach danej sprawy";

5) art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niezawarcie w uzasadnieniu wyroku wszystkich koniecznych elementów, w szczególności wzięcie pod uwagę jedynie faktów ustalonych przez organ I instancji i brak rzetelnego odniesienia się do argumentów skarżącej i pominięcie niektórych zarzutów (w szczególności w zakresie decyzji o uchyleniu sprzeciwu starosty);

6) art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. przez nieuchylenie decyzji mimo zaistnienia przy jej wydaniu wskazanego wyżej naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz naruszeń przepisów postępowania (k.p.a.), które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podniesiono przy tym, że orzeczenie Sądu doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu II instancji, a w efekcie decyzji nakazującej rozbiórkę całego budynku, a nie tylko ewentualnie nadbudowanej części. Wskazano też, że w sprawie naruszono art. 6, 7, 8 i 12 k.p.a., tj. zasadę praworządności przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczając w to miejsce arbitralne oceny i błędną wykładnię obowiązujących przepisów opartą na niejasnych przesłankach oraz pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii – w szczególności pominięcie w ocenie stanu faktycznego kluczowych dla sprawy okoliczności, takich jak określenie stanu nieruchomości mimo podniesienia w odwołaniu zarzutów w tym zakresie; naruszono także przepis art. 6, art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. wobec niezgromadzenia koniecznego materiału dowodowego w sprawie, nierozważenia go i niewskazania w uzasadnieniu decyzji dowodów, na których organ administracji się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, w tym nieprawidłowo powielenie ustaleń organu I instancji bez przeprowadzenia dowodów i ocenę stanu faktycznego, w szczególności, że rozbudowywany i remontowany budynek został usunięty;

7) art. 145 § 1 ustawy przez oddalenie skargi, mimo że zachodziły nawet przesłanki nieważności decyzji określone w art. 156 k.p.a. co do rażącego naruszenia prawa; nadto przez oddalenie skargi, mimo że istniała i nadal istnieje – możliwość zalegalizowania budynku, stosownie do zaświadczenia Urzędu Gminy Prażmów z dnia 15 kwietnia 2010 r.;

8) art. 33 § 1 ustawy w zw. z art. 140 k.c. przez uznanie, że M. G. ma przymiot uczestnika postępowania na prawach strony przed WSA i jego interes prawny istnieje.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto obszerną argumentacje dotyczącą określenia podmiotów będących stronami w przedmiotowej sprawie. W szczególności zakwestionowano ocenę Sądu, że M. G. ma przymiot strony postępowania. Podniesiono, że ani organy administracji, ani Sąd nie wskazały na podstawie jakich dokumentów ustaliły, że M. G. jest właścicielem sąsiedniej działki. W postępowaniu nie wykazano, aby rozbudowa obiektu na gruncie sąsiednim doprowadziła choćby do pośredniego wpływu na nieruchomość sąsiednią. Stwierdzono również, że samo prawo do interwencji właściciela sąsiedniej nieruchomości w organach nadzoru budowlanego nie daje podstawy do uznania go za stronę postępowania. W nawiązaniu do zarzutu naruszenia art. 48 w zw. z art. 28 Prawa budowlanego podano, że z dowodów wskazanych przez organy i Sąd nie wynikają okoliczności pozwalające stwierdzić, że "rozbudowa jest trwale z gruntem związana" i że rozbudowa wymagała pozwolenia na budowę. Następnie autor skargi kasacyjnej zwrócił uwagę, że po uchyleniu sprzeciwu Starosty wobec zgłoszenia dokonanego przez skarżącą wytworzyła się sytuacja, w której prace budowlane zostały wykonane na podstawie zgłoszenia. Podważając ocenę Sądu w tym zakresie zaznaczył, że nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd ustalił, że zgłoszenie nie dotyczyło prac będących przedmiotem niniejszej sprawy. Dalej zauważył, że skoro sprzeciw nie został skutecznie zgłoszony, to skarżąca nie może być traktowana jako sprawca samowoli budowlanej.

W odniesieniu do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych to wskazano, że Sąd nie rozważył należycie, czy w przedmiotowej sprawie zachodziły wyjątki wymienione w art. 29-31 Prawa budowlanego. Według strony dla prawidłowej oceny konieczne byłoby przeprowadzenie postępowania dowodowego. Ze zdjęć znajdujących się w aktach wynika, że poprzedni budynek praktycznie nienaruszony w całości znajduje się wewnątrz nowej konstrukcji. Żaden z organów nie ustalił funkcji wcześniejszej zabudowy i tej istniejącej po rozbudowie, a było to ważne do oceny, czy rozbudowa jest zgodna z Prawem budowlanym i miejscowym planem zagospodarowania. Zaznaczono, że sporna zabudowa była budynkiem o charakterze gospodarczym (zabudowa zagrodowa, wiata/altana), co oznaczało, że istniała możliwość rozbudowy bez pozwolenia.

Natomiast desygnat "domek letniskowy" użyty w zgłoszeniu był "nadinterpretacją nieprofesjonalisty", bowiem powstająca konstrukcja była jedynie powiększeniem istniejącej wcześniej altany z aneksem gospodarczym.

Autor skargi kasacyjnej podał ponadto, że działka, na której istnieje sporna zabudowa, stała się własnością innej osoby, posiadającej gospodarstwo siedliskowe i prawo do formowania nowej zabudowy zagrodowej, jak również adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej. Według strony skarżącej Sąd Wojewódzki nie mógł wobec wskazanych braków w stanie faktycznym sprawy orzec merytorycznie, lecz powinien uchylić zaskarżoną decyzję, ewentualnie przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd nie uczynił przedmiotem rozważań i ocen wszystkich aspektów skargi, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew przepisowi art. 135 p.p.s.a. Sąd nie zajął się wszystkimi postępowaniami przeprowadzonymi w granicach danej sprawy, w szczególności w zakresie postępowania organu pierwszej instancji. Mimo naruszenia procesowych przepisów przez organy administracji oraz naruszenia prawa materialnego Sąd nie uchylił wadliwych decyzji. Tymczasem zaskarżoną decyzję wydano w sytuacji gdy budynek, którego rozbiórkę nakazano, w znacznej części nie został zrealizowany przez skarżącą lecz istniał już przed 1974 r.

Nawet gdyby błędnie przyjąć, że rozbudowa była samowolna, to organ nie mógł wydać decyzji nakazującej rozbiórkę całego budynku, lecz wyłącznie dokonanej rozbudowy.

Strona podniosła też, że Sąd i organy obu instancji badając możliwość legalizacji błędnie przyjęły, że rozbudowa jest sprzeczna z planem zagospodarowania przestrzennego, podczas gdy nie umożliwiono stronie przedłożenia dokumentów świadczących o zgodności budowy z ustaleniami miejscowego planu, w trybie art. 48 ust. 1 i 3 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występuje.

Podlegająca rozpoznaniu skarga oparta została na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy, a będącego podstawą ustaleń faktycznych przez organy obu instancji.

Słusznie też zaakceptował Sąd ustalenia co do wykonanych robót budowlanych na nieruchomości skarżącej, w rezultacie których na miejscu uprzednio istniejącego barakowozu powstał nowy obiekt konstrukcji drewnianej o wym. 6,45 x 4,95 m z dobudowanym zadaszonym tarasem o wym. 6,45 x 2,45 m.

Niewątpliwie materiał dowodowy w postaci dokumentacji fotograficznej oraz protokół oględzin, przeprowadzonych z udziałem skarżącej, potwierdzają ustalenia organów nadzoru budowlanego, że skarżąca w miejsce wcześniejszego obiektu budowlanego, po jego częściowej rozbiórce i z wykorzystaniem pozostałych elementów, wybudowała nowy domek letniskowy.

Stwierdzony zakres wykonanych robót budowlanych uzasadniał ich kwalifikację prawną prowadzącą do wniosku, że budowa przedmiotowego obiektu wymagała pozwolenia na budowę zgodnie z art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego.

Sąd Wojewódzki uwzględniając regulację art. 3 pkt 6, 7, 7a oraz art. 29 Prawa budowlanego trafnie wskazał, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy nie było podstaw do potraktowania spornego obiektu, jako zwolnionego od uzyskania pozwolenia na budowę.

Nie można też było przyjąć, że dokonane przez skarżącą zgłoszenie do organu architektoniczno-budowlanego skutkowało legalnością wykonanych robót budowlanych. Wykluczał to zasadniczo różny zakres i charakter zrealizowanych robót budowlanych od tych, które objęto zgłoszeniem.

W konsekwencji stan faktyczny sprawy uzasadniał zastosowanie przez właściwy organ sankcji w postaci nakazu rozbiórki wybudowanego obiektu budowlanego, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Stanowiska Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował rozstrzygnięcie organów obu instancji, nie mogła podważyć argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej.

Zaznaczyć należy, że wywód autora skargi kasacyjnej w zakresie kwalifikacji prawnej przedmiotowego obiektu nie znajduje oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy, jak też w przepisach Prawa budowlanego. Nieuprawnione jest również twierdzenie, że organ nadzoru budowlanego powinien przeprowadzić postępowanie legalizacyjne. Zarówno w decyzjach, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wykazano, że nie było to możliwe z uwagi na niezgodność wybudowanego obiektu z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W szczególności trafnie Sąd zaznaczył, że przedmiotowy budynek zlokalizowany został na terenie wyłączonym z zabudowy, gdzie dopuszczono jedynie adaptację istniejącej zabudowy zagrodowej, co w sprawie jednak nie miało miejsca.

Jako całkowicie nietrafny należało uznać wywód autora skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że na nieruchomości skarżącej istniała zabudowa zagrodowa.

Podkreślić należy, że stan zabudowy istniejącej przed wybudowaniem nowego obiektu był w postępowaniu administracyjnym ustalony w sposób jednoznaczny i trudno byłoby przyjąć, że obiekt określony jako "barakowóz" i wykorzystywany dla celów rekreacyjnych stanowił zabudowę zagrodową. Takiego charakteru nie ma też nowo wybudowany obiekt, gdyż nie jest związany z produkcją rolną.

W orzecznictwie wskazano, że pojęcie zabudowy zagrodowej należy zdefiniować jako zespół budynków obejmujący wiejski dom mieszkalny i zabudowania gospodarskie, położone w obrębie jednego podwórza (por. wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1536/07).

Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut, że nakaz rozbiórki nie powinien obejmować całego obiektu, lecz ewentualnie tylko "dokonaną rozbudowę".

Jak już zostało wyżej powiedziane, zakres i charakter dokonanych robót budowlanych nakazywał przyjąć, że na nieruchomości skarżącej zrealizowano w istocie budowę nowego obiektu budowlanego, aczkolwiek z wykorzystaniem materiałów pozostałych po obiekcie dotychczasowym. Według opisu zawartego w protokole oględzin, w części podpiwniczonej widoczne były ściany barakowozu. W takim stanie rzeczy obowiązek rozbiórki musiał odnosić się do całości obiektu powstałego w warunkach samowoli budowlanej.

Reasumując należy wskazać, że Sąd Wojewódzki miał podstawy do przyjęcia, że przedmiotowy obiekt został wybudowany z naruszeniem przepisów prawnobudowlanych oraz niezgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co wykluczało prowadzenie postępowania legalizacyjnego, a w konsekwencji musiało skutkować orzeczeniem nakazu rozbiórki, zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej trzeba stwierdzić, że nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy okoliczność zbycia przez skarżącą nieruchomości zabudowanej budynkiem podlegającym rozbiórce.

Nakaz rozbiórki jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, wynika z faktu władztwa nad określoną rzeczą, w związku z czym przeniesienie własności nieruchomości powoduje jedynie, że obowiązek rozbiórki przechodzi na nowego właściciela. Zauważyć jednak należy, że badanie legalności zaskarżonej decyzji dokonywane jest przez Sąd administracyjny według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w czasie orzekania przez organ odwoławczy.

Skoro w dacie wydania decyzji ostatecznej skarżąca była właścicielem przedmiotowej nieruchomości, to ten stan był miarodajny dla kontroli sądowoadministracyjnej przed Sądem pierwszej i drugiej instancji.

Nietrafnie podniesiono również zarzut w skardze kasacyjnej, że postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne prowadzone było z udziałem M. G., który zdaniem strony skarżącej nie miał przymiotu strony.

W szczególności mylne jest twierdzenie zawarte w zarzutach, iż decyzje wydane przez organy obu instancji skierowane zostały do M. G., niebędącego stroną postępowania, co powoduje ich nieważność w świetle art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a.

Zaznaczyć należy, że zgodnie z decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzory Budowlanego nakazał J. W. całkowitą rozbiórkę budynku zrealizowanego na terenie oznaczonej działki. Zarówno decyzja organu pierwszej, jak i drugiej instancji doręczona została wszystkim stronom, w tym M. G.. Niewątpliwie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego skierowana została wyłącznie do osoby, na którą nałożono obowiązek rozbiórki obiektu budowlanego. Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku wskazał zasadnie na treść przepisu art. 52 Prawa budowlanego, uprawniającego do tego, aby obowiązek rozbiórki nałożyć na inwestora lub właściciela obiektu budowlanego, którym niewątpliwie była skarżąca.

W takiej sytuacji nie można wywodzić, jak to uczynił autor skargi kasacyjnej, że decyzje administracyjne zostały skierowane do osoby niemającej statusu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Z wadliwością decyzji przewidzianą w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. mamy do czynienia wówczas gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu. Z powyższego wynika, że w żadnym razie faktu doręczenia decyzji nie należy utożsamiać ze "skierowaniem decyzji", w rozumieniu ww. przepisu (por. Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 912-913).

Jako nietrafny należało ponadto uznać zarzut kwestionujący ocenę Sądu Wojewódzkiego co do statusu M. G. w niniejszej sprawie.

Wbrew obszernej argumentacji przytoczonej w skardze kasacyjnej, Sąd Wojewódzki dokonując prawidłowej wykładni art. 28 k.p.a. zasadnie uznał, że M. G. przysługuje przymiot strony.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Sądu, że właściciel sąsiedniej nieruchomości ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c. do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stan sąsiedniej nieruchomości, że będzie to miało wpływ na wykonywanie jego prawa własności.

Dodać warto, że na istnienie interesu prawnego właściciela sąsiedniej nieruchomości wskazują również przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego i szeroko rozumianego Prawa budowlanego, w tym przepisy rozporządzenia określające warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wprowadzające określone wymogi i ograniczenia w zagospodarowaniu i zabudowie nieruchomości względem trenerów sąsiednich.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej należy zwrócić uwagę, że organy administracji oraz Sąd Wojewódzki nie wywodziły legitymacji M. G. z faktu dokonanych przez niego interwencji, czy zawiadomień dotyczących robót budowlanych wykonywanych przez skarżącą, lecz z tego powodu, że przysługiwało mu prawo własności do sąsiedniej nieruchomości. Wbrew twierdzeniom strony skarżącej nie było potrzeby podejmowania dodatkowych czynności wyjaśniających w zakresie stosunków własnościowych sąsiedniej nieruchomości. Dokumenty w postaci wyrysu z mapy ewidencyjnej oraz wypisu z rejestru gruntów były wystarczające dla ustalenia właściciela sąsiedniej nieruchomości, zwłaszcza gdy prawo własności M. G. do oznaczonej działki gruntu nie było kwestionowane.

Trzeba również zaznaczyć, że nawet gdyby organy administracji błędnie uznały M. G. za stronę postępowania, to nie miałoby to wpływu na wynik sprawy. Jak słusznie zauważył Sąd Wojewódzki organ nadzoru budowlanego był uprawniony do wszczęcia tego postępowania z urzędu, w związku z przypisanymi mu ustawowo zadaniami, w tym kontrolą przestrzegania i stosowania przepisów prawa budowlanego (art. 84 ust. 1 pkt 1, art. 84a ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego).

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, nie mogła mieć wpływu na wynik sprawy również okoliczność ewentualnego pominięcia pozostałych właścicieli, czy współwłaścicieli sąsiednich nieruchomości. Sytuacja taka mogłaby jedynie stanowić przesłankę do wystąpienia przez osobę, która bez swojej winy nie brała udziału w postępowaniu, z wnioskiem o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Nietrafnie zarzucono ponadto Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie art. 33 § 1 p.p.s.a. przez uznanie M. G. za uczestnika postępowania na prawach strony. O takim jego statusie przesądziło bowiem to, że brał on udział w postępowaniu administracyjnym, a wynik postępowania sądowego dotyczy jego interesu prawnego.

Z tych wszystkich względów za nieusprawiedliwione należało uznać wszystkie zarzuty sformułowane w ramach obu podstaw kasacyjnych.

W konsekwencji orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 184 p.p.s.a.