Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1129/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 1, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 4 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Anna Armińska po rozpoznaniu w dniu 16 stycznia 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 5 stycznia 2016 r. sygn. akt II SAB/Ol 74/15 w sprawie ze skargi M. Z. na bezczynność E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w E. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok w części obejmującej pkt 1 i przekazuje w tym zakresie sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od E. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w E. na rzecz stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu koszów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

﻿Sygn. akt I OSK 1129/16

U Z A S A D N I E N I E

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 5 stycznia 2016 r., wydanym w sprawie o sygn. II SAB/Ol 74/15: oddalił skargę M. Z. na bezczynność Przedsiębiorstwa E. Sp. z o.o. z siedzibą w E. w zakresie rozpoznania pkt. 2 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej; umorzył postępowanie sądowe co do bezczynności w rozpoznaniu pkt. 3 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r.; stwierdził, że Przedsiębiorstwo E. Sp. z o.o. dopuściło się bezczynności w rozpoznaniu pkt. 3 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r.; stwierdził, że bezczynność Przedsiębiorstwa E. Sp. z o.o. nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2015 r. M. Z. (skarżący) złożył wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie wykształcenia kierunkowego oraz zawodowego Zarządu oraz Rady Nadzorczej w Przedsiębiorstwie E. Sp. z o.o. (Spółki), listy osób zatrudnionych w Spółce na dzień złożenia wniosku oraz na dzień [...] października 2014 r., listy umów cywilnoprawnych podpisanych ze Spółką w okresie od dnia [...] stycznia 2015 r. do dnia złożenia wniosku.

W odpowiedzi na wniosek w dniu [...] października 2015 r. Spółka udzieliła odpowiedzi dotyczącej wykształcenia kierunkowego oraz zawodowego członków jej organów w odniesieniu do tych osób, które są pracownikami Spółki, natomiast co do rejestru umów cywilnoprawnych stwierdzono, że informacja ta posiada walor informacji przetworzonej. W związku z powyższym wezwano skarżącego do wykazania przesłanki szczególnie istotnego interesu prawnego w tym zakresie. Co do informacji dotyczącej listy osób zatrudnionych w Spółce, stwierdzono, że lista ta jest związana wyłącznie z pełnieniem przez Spółkę wobec pracowników funkcji pracodawcy oraz nie posiada waloru informacji publicznej w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Następnie w piśmie z dnia [...] października 2015 r. skarżący wywiódł skargę na bezczynność Przedsiębiorstwa E. Sp. z o.o. w zakresie udostępnienia informacji publicznej. Strona skarżąca zwróciła się o zobowiązanie Spółki do udzielenia żądanej przez stronę informacji publicznej w terminie czternastu dni od daty doręczenia akt organowi oraz zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że otrzymała jedynie część informacji, o które się ubiegała, a mianowicie te dotyczące pktu 1 wniosku. Organ zaś pozostaje w bezczynności w pozostałym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, wskazując m.in., że wniosek w zakresie pkt. 2 nie dotyczy informacji publicznej.

W opisanym na wstępie wyroku z dnia 5 stycznia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wskazał, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Udostępnianie zaś informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki i nie później niż w terminie 14 dni - art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001r. o dostępie do informacji publicznej, za wyjątkiem sytuacji przewidzianych w art. 13 ust. 2 i art. 15 ust. 2. Stosownie do art. 13 ust. 2, jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1).

Zdaniem Sądu I instancji, należy mieć na uwadze, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 przez organ władzy publicznej następują w drodze decyzji. Do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio. Wnioskodawca może wystąpić do podmiotu, o którym mowa w ust. 1, o ponowne rozpatrzenie sprawy. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołania (art. 17 ustawy). Na ograniczenia w zakresie udzielenia informacji publicznej wskazuje art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do tej regulacji prawnej organ może ograniczyć dostęp do żądanych informacji publicznych np. ze względu na prywatność osoby fizycznej lub z uwagi na ochronę informacji niejawnych lub innych tajemnic ustawowo chronionych.

Sąd I instancji podał, że nie jest natomiast odmową udzielenia informacji publicznej wskazanie, że się ich nie posiada. Jednakże o tym fakcie organ winien powiadomić wnioskodawcę pisemnie, wskazując – jeśli posiada taką wiedzę, gdzie zainteresowany żądane informacje może uzyskać. Organ nie ma natomiast obowiązku wydawania w takiej sytuacji decyzji administracyjnej. W sytuacji zaś, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, które nie są informacjami publicznymi, lub takich informacji publicznych, w stosunku do których tryb dostępu odbywa się na odrębnych zasadach, organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą.

W ocenie WSA, bezspornym w sprawie jest, że podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej (Spółka) pismem z dnia [...] października 2015 r. udzieliło w stosownym terminie odpowiedzi co do pkt. 1 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. Sąd I instancji zaznaczył ponadto, że na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. skarżący wskazał, że wnioskowane w pkt. 3 wniosku informacje w postaci wykazu zawartych umów zostały mu dostarczone w grudniu 2015 r. Sąd wskazał, że potwierdził to również pełnomocnik Spółki.

Sąd podał, że skarżącemu nie udzielono więc informacji w zakresie pkt. 2 wniosku, który dotyczył listy osób zatrudnionych w Spółce na dzień złożenia wniosku oraz na dzień [...] października 2014 r. Spółka stanęła na stanowisku, że nie są to informacje mające walor informacji publicznych. W ocenie Sądu I instancji, interpretacja Spółki jest w tej części zasadna. Trzeba przede wszystkim mieć na uwadze, że stosownie do przepisu art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Zdaniem WSA, ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Sąd I instancji podkreślił, że zarówno doktryna i orzecznictwo stoją na stanowisku, że osobą pełniącą funkcję publiczną w rozumieniu ustawy jest każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Funkcję publiczną pełnią osoby, które wykonują powierzone im przez instytucje państwowe lub samorządowe zadania i przez to uzyskują znaczny wpływ na treść decyzji o charakterze ogólnospołecznym. Cechą wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną jest posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej. WSA podkreślił, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 marca 2006 r. K 17/05 wskazał cechy, jakie przesądzają o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną. Chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób lub łączy się co najmniej z przygotowaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, które mają charakter usługowy lub techniczny.

W ocenie WSA, lista wszystkich zatrudnionych pracowników nie stanowi zatem informacji mającej walor informacji publicznej. Z treści złożonego wniosku o udzielenie informacji publicznej wynika, że skarżący żądał podania wszystkich osób zatrudnionych w Spółce, tj. osób, które nie sprawują funkcji związanych z zarządzaniem mieniem publicznym, ani nie dysponują tym mieniem. Zdaniem Sądu I instancji, o powyższym przekonuje jednoznacznie to, że w odrębnym punkcie swego wniosku skarżący zwrócił się o podanie informacji dotyczących członków zarządu i rady nadzorczej. Również na rozprawie skarżący potwierdził, że wnosił o listę wszystkich pracowników, co jest mu niezbędne do sprawdzenia zmian kadrowych po ostatnich wyborach samorządowych oraz ujawnienia ewentualnych koligacji rodzinnych. Sąd I instancji przyjął, że w takiej sytuacji słusznie postąpiła spółka uznając, że żądana informacja nie jest informacją publiczną, zaś podmiot do którego skierowano wniosek o udzielenie informacji publicznej nie miał również żadnych uprawnień aby modyfikować wniosek skarżącego. Dlatego też Sąd w pkt. 1 wyroku oddalił skargę co do bezczynności w rozpoznaniu punktu 2 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. Natomiast udzielenie żądanej informacji co do punktu 3 wniosku nastąpiło z opóźnieniem, z uchybieniem 14 dniowego terminu wynikającego z art. 13 ust. 1 cyt. ustawy. Sąd wskazał, że wnioskowana informacja publiczna została jednak ostatecznie udzielona skarżącemu. Dlatego też Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a w pkt. 2 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie bezczynności organu. Niemniej jednak – jak zaznaczył Sąd I instancji – organ dopuścił się bezczynności o czym orzeczono w pkt. 3 sentencji wyroku

Sąd I instancji zaznaczył, że przepis art. 149 § 1a p.p.s.a. w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego może polegać na stwierdzeniu, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa albo, że naruszenie prawa nie było rażące, mimo że są podstawy do umorzenia postępowania sądowego w zakresie dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu, z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu. W ocenie WSA należało zatem stwierdzić, że dokonanie żądanej czynności lub wydania żądanego aktu przed rozpoznaniem przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, nie powoduje, stosownie do art. 149 § 1a p.p.s.a., że w zakresie dotyczącym rozstrzygnięcia o tym, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, postępowanie sądowe stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 tej ustawy.

Sąd I instancji podniósł, że w pkt. 4 wyroku stwierdził, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. WSA wskazał, że na taką ocenę wpłynął fakt, że od momentu złożenia wniosku do udzielenia informacji nie upłynął długi okres. Poza tym, Sąd nie dopatrzył się w działaniach organu złośliwości, a jedynie braku wiedzy co do prawidłowego załatwienia punktu 3 wniosku skarżącego. Po złożeniu skargi Spółka uczyniła jednak zadość obowiązkowi udzielenia informacji publicznej w rzeczonym zakresie.

Skargę kasacyjną w zakresie pkt. 1 opisanego wyżej wyroku wniosło Stowarzyszenie S. z siedzibą w W., domagając się uchylenia pkt. 1 wyroku i przekazania w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia WSA w Olsztynie.

Skarżący kasacyjnie zarzucił wyrokowi Sądu I instancji naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy – art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie w jakim na podstawie tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, poprzez błędne zastosowanie polegające na braku odniesienia się do kwestii ograniczenia prawa do informacji (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępu do informacji publicznej) w kontekście obowiązku wydania na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej decyzji odmownej w przypadku ochrony prywatności.

Ponadto, Stowarzyszenie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

1. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, iż w przypadku podmiotu wskazanego w art. 4 ust. 1 pkt 4 tej ustawy (spółki komunalnej) skarżący nie ma prawa do wiedzy o osobach zatrudnionych przy wykonywaniu zadań publicznych,

2. art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie od informacji publicznej, poprzez błędną wykładnię prowadzącą do odkodowania normy, iż w przypadku, w jakim zachodzi konieczność ochrony prywatności informacje w punkcie drugim wniosku skarżącego nie stanowią informacji publicznej,

3. art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż w przypadku, w jakim zachodzi ochrona prywatności organ nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej.

Skarżący kasacyjnie podniósł, że w odniesieniu do Spółki znajduje zastosowanie art. 4 ust. 1 pkt 4 ustawy o odstępie do informacji publicznej (u.d.i.p.), który stanowi o tym, że zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Zatem jest to pierwsza z kategorii wymienionych powyżej. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dyspozycji art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. mieści się tzw. jednoosobowa spółka prawa handlowego, której jedynym wspólnikiem jest Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Tym samym – zdaniem Stowarzyszenia – zakresem prawa do informacji objęta jest cała działalność Spółki. Dlatego za prawidłowe (formalnie) uznać należy, iż Sąd I instancji poszukiwał w u.d.i.p. potencjalnych ograniczeń prawa do informacji. W ocenie skarżącego kasacyjnie, prawidłowo w uzasadnieniu zostało wskazane, że prawo do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu (a nie wyłączeniu) ze względu na prywatność — cytowany w uzasadnieniu art. 5 ust. 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej. Zatem jeżeli Sąd I instancji przywołał ten przepis jako podstawę do twierdzenia, że dane (wnioskowane) informacje podlegają ograniczeniu, to błędnie przyjął w dalszej części, iż te informacje nie stanowią informacji publicznej. Sąd I instancji nie przeanalizował, a zdecydowanie nie zawarł tego w uzasadnieniu, w jaki sposób wywiódł z ochrony prawa do prywatności, że dana informacja nie stanowi informacji publicznej. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w uzasadnieniu zabrakło analizy treści przepisu art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. i wywiedzenia z niego normy nakazującej wydanie decyzji odmownej w przypadku ochrony prawa do prywatności albo co najmniej wyjaśnienia z jakich przyczyn przy przywołaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zachodzi konieczność wydania decyzji odmownej.

Zdaniem Stowarzyszenia, nie stanowi uzasadnienia dla powyższego analiza art. 5 ust. 2 zd. 2 ustawy w kontekście osób pełniących funkcje publicznej, ponieważ inny jest charakter tego rozwiązania. W przypadku osób pełniących funkcje publiczne w zasadzie (w związku z pełnioną funkcją) prawo do prywatności jest automatycznie wyłączone. Natomiast nie ma żadnego związku z przedmiotową sprawą. Skarżący podniósł, że ze względu na lakoniczność uzasadnienia inkryminowanego wyroku uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, trudno przyjąć, że zakresem prawa do prawa do informacji (publicznej) nie są objęte informacje dotyczące listy pracowników Spółki - podmiotu zobowiązanego zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.. Stowarzyszenie podkreśliło, że jest to jedna z podstawowych informacji związanych z jej funkcjonowaniem Spółki. Zakresem prawa do informacji objęty jest każdy przejaw działalności podmiotów wskazanych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, oczywiście identycznie – jak Sąd I instancji – można i często należy poszukiwać ograniczeń, jednakże ustawodawca wyraźnie wskazał, że każdorazowe ograniczenie wymaga wydania decyzji. Tym samym, Sąd I instancji prawidłowo poszukiwał potencjalnych ograniczeń prawa do informacji, jednakże ostatecznie dokonana została błędna ocena zakończenia takiego postępowania. Dopiero w sytuacji, w której Spółka wydałaby decyzję odmowną, prawidłowa byłaby próba ważenia dóbr prawnych: osób pełniących funkcje publiczne i osób niepełniących funkcji publicznych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) postępowanie kasacyjne przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie związania granicami skargi kasacyjnej. Treść powyższej zasady ogranicza zakres rozpoznania Sądu kasacyjnego do weryfikacji zasadności zarzutów naruszenia prawa sformułowanych w skardze kasacyjnej w odniesieniu do tej części orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego, która została objęta zakresem zaskarżenia. Jedynie w drodze wyjątku – w razie stwierdzenia podstaw nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. – Naczelny Sąd Administracyjny jest upoważniony i zobowiązany do przekroczenia granic skargi kasacyjnej i wyjścia poza zakres zaskarżenia oraz zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. W takiej sytuacji Sąd ten z urzędu bierze pod rozwagę wady nieważności postępowania i sankcjonuje je niezależnie od granic zaskarżenia kontrolowanego orzeczenia oraz podniesionych zarzutów (art. 183 § 1 i art. 186 p.p.s.a.).

Granice skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Zarzuty te obejmują nie tylko wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub formalno-procesowego, które w ocenie skarżącego kasacyjnie zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, lecz także muszą zawierać określenie sposobu naruszenia prawa (np. błąd oceny obowiązywania prawa, błąd wykładni, błąd subsumpcji) oraz wskazanie prawidłowego – zdaniem kasatora – sposobu wykładni lub zastosowania unormowań, które miały zostać naruszone przez sąd a quo. W odniesieniu do zarzutów formalno-procesowych nie jest ponadto wystarczające samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, lecz konieczne jest również wykazanie, że powyższe naruszenia miały albo co najmniej mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Na skarżącym kasacyjnie ciąży zatem obowiązek wykazania istnienia bezpośredniego i co najmniej potencjalnego związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem prawa procesowego a treścią zaskarżonego orzeczenia. Jeżeli nie zostanie wykazane, że podnoszone naruszenia przepisów procesowych mogły bezpośrednio i istotnie wpłynąć na wynik sprawy (w sensie kształtowania lub współkształtowania treści orzeczenia sądu pierwszej instancji), zarzuty procesowe nie mogą zostać uwzględnione.

Naczelny Sąd Administracyjny – zgodnie z zasadą związania granicami skargi kasacyjnej – nie jest natomiast uprawniony do uzupełniania, dookreślania lub korygowania wadliwie skonstruowanych, sformułowanych lub niepełnych zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane powyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego – ograniczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do weryfikacji podniesionych w niej zarzutów.

Skarżący kasacyjnie sformułował w skardze kasacyjnej zarówno zarzuty naruszenia prawa procesowego, jak i prawa materialnego. Wobec powyższego, należało w pierwszej kolejności rozpatrzyć zarzuty procesowe, albowiem dopiero po stwierdzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd pierwszej instancji został prawidłowo ustalony, albo że nie został przez kasatora skutecznie podważony za pomocą podniesionych zarzutów kasacyjnych, można przejść do oceny zarzutów materialnych, w granicach których kontrolowany jest proces wykładni i zastosowania prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji.

Odnosząc się do procesowego zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – poprzez nieodniesienie się przez Sąd pierwszej instancji "do kwestii ograniczenia prawa do informacji (...) w kontekście obowiązku wydania na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. decyzji odmownej w przypadku ochrony prywatności" – należy stwierdzić, że jest on pozbawiony usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powyższy przepis może być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera co najmniej jednego z ustawowych elementów formalnych lub jeżeli sąd ten nie zawarł w uzasadnieniu stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39). Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można natomiast skutecznie kwestionować ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (zob. uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39; wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13).

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy wymienione w art. 141 § 4 p.p.s.a., w szczególności stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Błędnej oceny stanu faktycznego ustalonego przez kontrolowane organy albo wadliwości wykładni lub zastosowania prawa materialnego nie można natomiast utożsamiać z brakami uzasadnienia wyroku. Skarżący kasacyjnie nie może więc podważać prawidłowości konstrukcyjnej lub treściowej wykładni i stosowania prawa materialnego przez sąd pierwszej instancji (np. w zakresie przepisów art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p.) za pośrednictwem zarzutu art. 141 § 4 p.p.s.a. Jeżeli bowiem zawarte w uzasadnieniu kontrolowanego orzeczenia elementy treściowe oceny prawnej Sądu a quo – niezależnie od prawidłowości samej oceny – pozwalają Sądowi odwoławczemu na przeprowadzenie skutecznej kontroli kasacyjnej, to zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może odnieść zamierzonego skutku.

Wobec stwierdzenia bezzasadności zarzutu naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny mógł przystąpić do analizy zarzutów naruszenia prawa materialnego.

W pierwszej kolejności Sąd kasacyjny poddał ocenie zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o odstępie do informacji publicznej poprzez uznanie, iż w przypadku, w jakim "zachodzi ochrona prywatności, organ nie ma obowiązku wydania decyzji administracyjnej odmawiającej udostępnienia informacji publicznej".

Tak sformułowany zarzut, zmierzający do podważenia prawidłowości wykładni powyższych przepisów przez Sąd pierwszej instancji, nie może zostać uznany za zasadny, albowiem z treści uzasadnienia kontrolowanego wyroku (s. 3) wynika, że Sąd ten w sposób prawidłowy zrekonstruował treść normy kompetencyjnej upoważniającej do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 u.d.i.p.), wskazując, iż podstawą wydania tego rodzaju decyzji mogą być ograniczenia ustawowe w zakresie udzielania informacji publicznych (art. 5 ust. 1 u.d.i.p.), a także – m.in. – prywatność osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Prawdą jest natomiast, że w dalszej części uzasadnienia (zob. s. 4) zawarto błędne stwierdzenie sugerujące, że z uwagi na ograniczenie dostępu do informacji publicznej ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.) dane dotyczące osób zatrudnionych w spółce komunalnej nie są informacją publiczną. Zagadnienie to nie wykazuje jednak bezpośredniego związku z wykładnią i stosowaniem art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Jest ono natomiast związane z prawidłową identyfikacją zakresu podmiotowo-przedmiotowego prawa dostępu do informacji publicznej oraz samego charakteru żądanych informacji (zob. uwagi poniżej).

W drugiej kolejności łącznej ocenie poddano zarzuty naruszenia art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 1 ust. 1 oraz w zw. z art. art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

Zarzuty te kwestionują przede wszystkim sposób wykładni i zastosowania powyższych przepisów, zmierzając do wykazania, że Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, iż zakresem prawa dostępu do informacji publicznej nie są objęte informacje o osobach zatrudnionych przy wykonywaniu zadań publicznych w spółce komunalnej. Skarżący kasacyjnie podniósł także, że kontrolowany Sąd wadliwie uznał, że w sytuacji, w której zachodzi konieczność ochrony prywatności osób będących pracownikami spółki komunalnej, informacja w przedmiocie listy osób zatrudnionych w tej spółce nie jest informacją publiczną.

Tak sformułowane zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 oraz w zw. z art. art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. okazały się być uzasadnione.

Przede wszystkim należy stwierdzić, że świetle art. 1 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. informacje dotyczące danych w zakresie imion, nazwisk oraz stanowisk osób zatrudnionych w podmiocie będącym osobą prawną jednostki samorządu terytorialnego, działającym w formie samorządowej (np. gminnej) jednoosobowej spółki z ograniczoną odpowiedzialnością, stanowią informację publiczną. Są to bowiem informacje bezpośrednio związane z działalnością podmiotów publicznych, o których mowa w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p.

W tym zakresie, zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt. 2 lit. d) u.d.i.p., ogólnemu obowiązkowi udostępnienia podlegają w szczególności dane dotyczące obsady personalnej organów tego rodzaju podmiotów oraz dane dotyczące osób sprawujących funkcje w tych podmiotach (osób zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych, zarządzających lub związanych z realizacją zadań publicznych). Dane personalne osób stanowiących obsadę organów lub zatrudnionych na stanowiskach kierowniczych lub zarządzających w podmiotach publicznych (w tym w spółkach komunalnych) nie mogą bowiem zostać wyłączone z zakresu powyższego obowiązku ze względu na ochronę prywatności osoby fizycznej, ponieważ dane tego rodzaju dotyczą osób pełniących funkcje publiczne i mają nierozerwalny związek z pełnieniem tych funkcji (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.).

Nie oznacza to jednak, że dane personalne dotyczące pozostałych pracowników zatrudnionych na tzw. stanowiskach niefunkcyjnych (pełniących funkcje usługowe lub pomocnicze) w podmiotach publicznych nie stanowią informacji publicznej. Niewątpliwie bowiem dążenie do poszerzenia, pogłębienia i wzmocnienia transparentności, rzetelności i legalności działalności podmiotów publicznych wymaga poddania procesów zatrudniania oraz stanu obsady pracowniczej podmiotów publicznych szerokiej kontroli społecznej. Odrębnym zagadnieniem jest natomiast ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej w odniesieniu do danych personalnych osób, które – będąc zatrudnione w podmiotach publicznych (np. w spółkach komunalnych) na stanowiskach pomocniczych lub usługowych – nie pełnią funkcji publicznych. W odniesieniu do tej kategorii osób prawo dostępu do informacji publicznej może podlegać ograniczeniu ze względu na zasadę ochrony prywatności osób fizycznych, chyba że osoby te dobrowolnie rezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.). Jeżeli zatem zachodzi konieczność ograniczenia prawa dostępu do informacji publicznej na podstawie i w zakresie wyznaczonym w art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w związku z przepisami ustaw szczególnych, właściwy organ jest zobowiązany do wydania decyzji o odmowie dostępu do informacji publicznej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.).

W sytuacji, gdy podmiot ubiegający się o udostępnienie informacji publicznej – tak, jak w przedmiotowej sprawie – wnosi o udzielenie informacji na temat danych personalnych wszystkich osób zatrudnionych w danym podmiocie publicznym (np. w spółce komunalnej) według stanu na określony dzień, obowiązkiem właściwego organu (podmiotu) jest dokonanie odpowiedniego podziału pracowników według kryterium pełnienia przez nich funkcji publicznych (funkcji związanych kierowaniem/zarządzaniem podmiotem publicznym lub z bezpośrednią realizacją zadań publicznych przez ten podmiot) oraz powiązanie z tak przeprowadzoną kategoryzacją formy prawnej załatwienia wniosku o udostępnienie danych personalnych pracowników. Niewątpliwie jedynie osoby zatrudnione na stanowiskach usługowych i pomocniczych (np. kierowcy, portierzy, informatycy, osoby sprzątające), jako nierealizujące bezpośrednio zadań publicznych przypisanych do danego podmiotu publicznego (np. do spółki komunalnej realizującej zadania publiczne z zakresu zaopatrzenia mieszkańców gminy w energię cieplną) mogą zostać zaliczone do grupy pracowników niepełniących funkcji publicznych w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., a tym samym można względem nich rozważać ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej. Nie jest natomiast uprawniona konstatacja, że "lista wszystkich zatrudnionych pracowników" spółki komunalnej nie stanowi informacji publicznej (s. 5 uzasadnienia zaskarżonego wyroku).

Mając na względzie, że istota sprawy w zakresie objętym pkt. 1 zaskarżonego wyroku nie została dostatecznie wyjaśniona – m.in. w kontekście niespójności rozważań w zakresie uznania, że dane personalne pracowników spółki komunalnej nie stanowią informacji publicznej ze względu na konieczność ochrony prywatności osób fizycznych, oraz ze względu na brak uwzględnienia treści wyjaśnień pełnomocnika spółki komunalnej, udzielonych na rozprawie w dniu 5 stycznia 2016 r. (k. 32 akt sądowych) – Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części (punkt 1) obejmującej oddalenie skargi na bezczynność w zakresie rozpoznania pkt. 2 wniosku skarżącego z dnia [...] września 2015 r. (żądanie udostępnienia danych osób zatrudnionych w skarżonym podmiocie według stanu na dzień [...] października 2014 r. oraz na dzień [...] września 2015 r.) i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania.

Na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych zasądzono od skarżonego organu na rzecz skarżącego kasacyjnie kwotę 480 (czterystu osiemdziesięciu) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.