Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1467/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Barbara Adamiak Sędzia WSA del. Mirosław Wincenciak /spr./ Protokolant: starszy inspektor sądowy Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. S.i M. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 stycznia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 2125/12 w sprawie ze skargi M. S.i M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia ....] czerwca 2012 r. nr [...] oraz postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...], 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz M. S.i M. K. kwotę 700 (słownie: siedemset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 2125/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. i M. K. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia warunków zabudowy. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] czerwca 2012 r. znak: [...] - zaskarżonym przez M. S. i M. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. Postanowieniem tym Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Łodzi odmówił uzgodnienia w zakresie ochrony przyrody - w związku z wnioskiem Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] listopada 2011 r. - projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie położonym w Łodzi przy ulicy [...]/ [...] - oznaczonym, jako działka o nr ewid. [...] w obrębie geodezyjnym numer [...](w granicach zespołu przyrodniczo - krajobrazowego " Źródła Neru ").

Orzekające w sprawie organy obu instancji uznały bowiem, że planowana inwestycja narusza § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" (Dz.Urz. Woj. Łódzkiego z 2010 r., Nr 245, poz. 1979) tj. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi.

Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji podkreślił, że przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania zmieni, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany przez wprowadzenie zmian. Zgodnie z informacją pochodzącą z zasobów ewidencji gruntów Gminy Łódź, teren inwestycji został sklasyfikowany jako użytki rolne (R-VI). W tej sytuacji dopuszczenie do zabudowy mieszkaniowej - nie związanej z prowadzeniem gospodarstwa rolnego - na tym terenie spowoduje zmianę sposobu użytkowania ziemi. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził ponadto, że w niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności wymienione w art. 45 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody, których zaistnienie pozwala na stosowania zakazów wymienionych w tym przepisie.

Powyższe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżyli M. S. i M. K.

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym wyżej wyrokiem stwierdził, że w niniejszej sprawie bezsporne jest, że uchwałą z dnia 7 lipca 2010 roku nr XCI/1603/10 Rada Miejska w Łodzi ustanowiła zespół przyrodniczo - krajobrazowy o nazwie "Źródła Neru" o powierzchni 134,069 ha na obszarze miasta Łodzi. Obszar ustanowionego zespołu przyrodniczo - krajobrazowego objął m.in. nieruchomość stanowiąca własność skarżących M. S. i M. K. (działka nr [...] o powierzchni 3.486 m2).

Zgodnie z treścią art. 60 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r.s poz. 647 ze zm.) decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest po uzyskaniu uzgodnienia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska (wcześniej z wojewodą) w odniesieniu do obszarów objętych ochroną na podstawie przepisów o ochronie przyrody nie będących obszarami położonymi w granicach parku. W postępowaniu uzgodnieniowym wskazany organ wypowiada się więc na temat planowanej inwestycji pod kątem jej wpływu na ochronę przyrody. W sytuacji, gdy teren planowanej inwestycji znajduje się na obszarze zespołu przyrodniczo - krajobrazowego, organ musi dokonać oceny, czy inwestycja ta jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo - krajobrazowy. Najprostszą sytuacją byłoby wykazanie, iż ta konkretna inwestycja wywołuje skutki, których powstanie jest zakazane na terenie zespołu. Oznacza to, że organ administracji ma obowiązek dokonania oceny planowanej inwestycji w kontekście jej zgodności z celami utworzenia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego.

Zgodnie z § 2 wspomnianej uchwały celem ustanowienia zespołu przyrodniczo - krajobrazowego "Źródła Neru" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny odcinka źródłowego Neru, ze względu na walory widokowe i estetyczne. Realizacja celów ochrony wymaga trwałego zachowania wartości przyrodniczych i krajobrazowych naturalnych i półnaturalnych ekosystemów leśnych, łąkowych, murawowych, wodno - błotnych, utrzymania ag rob ¡ocen oz w kulturze rolnej, a także wyznaczenia w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego korytarzy ekologicznych. W § 3 tej uchwały wskazano obszernie działania, jakich zabrania się na terenie ustanowionego zespołu. Zakazy te są niemal w pełni odzwierciedleniem art. 45 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz.U. z 2009 r., nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 wymienionego przepisu uchwały w stosunku do zespołu przyrodniczo- krajobrazowego " źródła Neru" obowiązuje m.in. zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi (pkt 7).

Zdaniem Sądu I instancji organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w związku z § 3 ust. 1 pkt 7 uchwały Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru". Przepis art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody stanowi wyliczenie zakazów w stosunku do pomnika przyrody, stanowiska dokumentacyjnego, użytku ekologicznego lub zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. W tym zamkniętym katalogu nie zamieszczono zakazu budowy lub rozbudowy obiektów budowlanych, ale - co istotne w niniejszej sprawie - budowa domu jednorodzinnego prowadzona ma być na działce, która w ewidencji gruntów sklasyfikowana jest jako użytek rolny R-VI. W tej sytuacji nie do przyjęcia jest teza, że projektowana inwestycja nie doprowadzi do zmiany sposobu użytkowania ziemi (z gruntu o charakterze rolnym na grunt pod zabudowę mieszkaniową) i w konsekwencji nie naruszy § 3 pkt 7 ww. Uchwały nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi. Przez zmianę sposobu użytkowania ziemi należy zdaniem Sądu rozumieć wszelkiego rodzaju czynności, jednorazowe lub ciągłe, na skutek których ustaje dotychczasowy sposób użytkowania ziemi, niezależnie od jego charakteru, a jego miejsce zastępuje nowy, dokonany poprzez wprowadzenie zmian (bez znaczenia jest, że tereny na których planuje się posadowienie budynku mieszkalnego jednorodzinnego stanowią nieużytkowane rolniczo grunty orne).

Zdaniem Sądu I instancji charakter inwestycji nie stanowi podstawy uzasadniającej wyłączenie zakazów o których mowa w § 3 ust. 2 ww Uchwały. Planowana inwestycja nie stanowi bowiem prac wykonywanych na potrzeby ochrony przyrody, nie jest inwestycją celu publicznego, zadaniem z zakresu obronności kraju nie wynika też z konieczności likwidowania zagrożeń bezpieczeństwa powszechnego i prowadzenia akcji ratowniczej. Jakkolwiek wykładnia przepisów prawa nie może prowadzić do ograniczenia możliwości zagospodarowania nieruchomości, a w konsekwencji do ograniczenia wykonywania prawa własności nieruchomości, to jednak należy podkreślić, że prawo własności, choć stanowi najpełniejsze z praw majątkowych, nie może być traktowane jako "Ius infinitum" i może podlegać ograniczeniom.

Sąd I Instancji podzielił stanowisko organu, że zmiany sposobu użytkowania ziemi, o której mowa w art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody, nie można utożsamiać ze zmianą przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolne i nieleśne w rozumieniu ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej M. S. i M. K., którzy zarzucili zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 45 ust. 1 pkt 3 oraz 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2009r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) w związku z art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2012 r, poz. 647, dalej: p.p.s.a.) , poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie zachodzi sprzeczność planowanej inwestycji z regulacjami ustawy o ochronie przyrody skutkująca odmową uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu, wynikającymi z utworzenia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru", w szczególności w kontekście obowiązującego na tym obszarze zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi, wprowadzonego uchwałą Rady Miasta w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru",

2. § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Rady Miasta w Lodzi z dnia 7 lipca 2010 r. nr XCI/1603/10 w sprawie ustanowienia Zespołu Przyrodniczo-Krajobrazowego "Źródła Neru" poprzez błędną wykładnię uznającą, iż zmianę sposobu użytkowania ziemi spowodują wszelkie działania budowlane podejmowane na nieruchomości skarżących, a także

Skarżący kasacyjnie zarzucili także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 151 P.p.s.a. oraz w zw. z art. 7, art. 77, art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargi M. S. i M. K. w sytuacji, gdy w ocenie skarżących Sąd I instancji winien skargę uwzględnić i uchylić zaskarżone postanowienia Generalnego Dyrektora Ochrony środowiska i poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi jako wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania,

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia prawa materialnego okazały się uzasadnione

W art. 45 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody zawarte jest wyliczenie zakazów, które mogą być wprowadzone w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Użyty przez ustawodawcę zwrot "mogą być wprowadzone następujące zakazy" wskazuje, że wymienione w niniejszym przepisie zakazy tworzą katalog zamknięty. W tym zamkniętym katalogu zakazów możliwych do wprowadzenia w stosunku do zespołu przyrodniczo-krajobrazowego nie zamieszczono zakazu zabudowy. Zatem z samego faktu utworzenia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, na terenie którego znajdują się zasługujące na ochronę wartości przyrodnicze, nie można wyprowadzać generalnego zakazu wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy. Zakazy takie, bądź ograniczenia, muszą wynikać z innych przepisów (zob. wyrok NSA z 4 sierpnia 2009 r., II OSK 1239/08; wyrok NSA z 1 czerwca 2012 r., II OSK 471/11, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie z postanowień Uchwały Nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" wynika, że celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne (§ 2 ust. 1). Zakres ochrony czynnej określono w ust. 3 § 2 omawianej Uchwały. Realizacji tej ochrony służyć mają zakazy, wprowadzone na terenie zespołu przyrodniczo-krajobrazowego. Jednym z zakazów jest, określony w § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały, zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi. Organ uzgadniający wobec tego musi dokonać oceny, czy planowana inwestycja jest możliwa do pogodzenia z celem, dla którego został utworzony zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Należy jednocześnie mieć na względzie, że zakazów przewidzianych dla zespołów przyrodniczo-krajobrazowych, które ograniczają prawo własności, nie można interpretować rozszerzająco, gdyż w konsekwencji prowadziłoby do zrównania tej formy ochrony przyrody z takimi formami jak parki narodowe czy rezerwaty.

W wyroku NSA z dnia 21.11.2014 r., II OSK 1087/13 wyrażono pogląd, że skoro zespół przyrodniczo-krajobrazowy, jako forma ochrony przyrody, co do zasady nie jest wyłączony spod zabudowy, zakazu zmiany sposobu użytkowania ziemi nie można interpretować tak, aby w rzeczywistości taki zakaz był równoznaczny z zakazem zabudowy. Skoro zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi nie jest równoznaczny z zakazem zabudowy, to obowiązkiem organu było dokonanie oceny, czy planowana inwestycja, określona w przedstawionym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy, jest do pogodzenia z celem, dla którego utworzony został zespół przyrodniczo-krajobrazowy. Skład orzekający pogląd ten podziela.

Zwrócić należy uwagę, że na niektórych działkach sąsiednich, objętych postanowieniami w/w uchwały, powstały już budynki. Z ustaleń organu w ogóle nie wynika, aby ten fakt uwzględnił i co więcej, aby budynki istniejące w otoczeniu działki inwestorów stanowiły tylko i wyłącznie zabudowę zagrodową. Trzeba mieć na względzie, że skoro celem ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru" jest ochrona cennego krajobrazu naturalnego i kulturowego doliny źródłowego odcinka Neru, ze względu na jej walory widokowe i estetyczne, to zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi należy wiązać ściśle z tym celem. Nie oznacza to tym samym, że z niniejszego zakazu można wyprowadzić zakaz zabudowy na jakiejkolwiek działce, która leży na terenie objętej omawianą formą ochrony przyrody. Fakt, że działka skarżących zakwalifikowana jest jako użytek rolny (R-VI), w kontekście celu ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego, nie oznacza, że bez rozważenia okoliczności stanu faktycznego, a w szczególności uwzględnienia istniejącej zabudowy, można uznać, że w tym konkretnym przypadku zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi stoi na przeszkodzie uzgodnieniu warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji, jak i organy administracji publicznej naruszyły art. 45 ust. 1 pkt 7 ustawy o ochronie przyrody i § 3 ust. 1 pkt 7 Uchwały Nr XCI/1603/10 Rady Miejskiej w Łodzi z dnia 7 lipca 2010 r. w sprawie ustanowienia zespołu przyrodniczo-krajobrazowego "Źródła Neru", gdyż w rzeczywistości zakaz zmiany sposobu użytkowania ziemi zinterpretowały jako równoznaczny z zakazem zabudowy.

Mając powyższe na względzie, uznając, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.