Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 219/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Protokolant ref. staż. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2013 r. sprawy ze skargi F. P. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia pozwolenia konserwatora na wykonanie robót budowlanych. I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z dnia [...] listopada 2012 r.

([...], na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1, art. 89 pkt 1 i art.

93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

(Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.), dalej u.o.z.o.z., oraz art. 17 pkt 2, art. 127 § 2 i art.

138 § 1 pkt 3 k.p.a, umorzył postępowanie odwoławcze w związku z odwołaniem

F. P. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora

Zabytków z dnia [...] lipca 2012r. ([...]) udzielającej - na podstawie art. 36 ust.1

pkt 1 i art. 92 ust. 6 ustawy o ochronie zabytków, § 4 i § 15 rozporządzenia Ministra

Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 27 lipca 2011 r. w sprawie prowadzenia

prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań

konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym

do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych (Dz.U. Nr 165, poz. 987), art. 39

ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz.

1118) oraz art. 104 kpa - pozwolenia na wykonanie robót budowlanych przy budynku

(dz. nr 449/8) przy ul. [...] w [...].

Organ przytoczył art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z stanowiący, iż prowadzenie prac

konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do

rejestru wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków. Stwierdził, że

ww. budynek położony jest na terenie historycznego założenia urbanistycznego

śródmieścia m. [...] wpisanego do rejestru zabytków wraz z warstwą

kulturową decyzją z dnia [...] kwietnia 1992 r. nr [...]

Następnie podkreślił, że przede wszystkim miał obowiązek zbadania

legitymacji prawnej podmiotu, który złożył odwołanie. Przytoczył art. 28 k.p.a.

zaznaczając, że interes prawny musi mieć oparcie w przepisach prawa materialnego,

a dopiero jego istnienie i związek z rozpoznawaną sprawą warunkuje przyznaniem

konkretnej osobie przymiotu strony. Wskazał, że ustawa o ochronie zabytków nie

wskazuje kręgu stron w sprawie pozwolenia konserwatorskiego na podstawie art. 36

ust. 1 pkt 1. Zgodnie z art. 36 ust. 5 tej ustawy pozwolenia, o których mowa w ust. 1,

wydaje się na wniosek osoby fizycznej lub jednostki organizacyjnej posiadającej tytuł

prawny do korzystania z zabytku wpisanego do rejestru, wynikający z prawa

własności, użytkowania wieczystego, trwałego zarządu albo ograniczonego prawa

rzeczowego lub stosunku zobowiązaniowego. W tej sytuacji, zastosowanie znajduje

art. 28 k.p.a.

Organ podał, że z księgi wieczystej nr [...] prowadzonej dla

nieruchomości gruntowej działki nr [...] ob. [...] w [...] i budynku

stanowiącego odrębną nieruchomość wynika, że jest ona własnością Gminy Miejskiej

[...] oddaną w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej

"[...]" w [...]. W budynku ustanowiono odrębną własność niektórych

lokali, w tym lokalu niemieszkalnego E. i K. S. (.) i lokalu mieszkalnego M. i F. P. ([...]).

Wskazał następnie, że postępowanie wszczęto na wniosek p.p.

S., którzy załączyli zgodę Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej

"[...]" na montaż daszku i szyldu podświetlanego nad wejściem do ich lokalu

użytkowego. Organ podał, że Spółdzielnia jest współwłaścicielem nieruchomości

wspólnych na działce nr [...] i powołał art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000

r. o spółdzielniach mieszkaniowych, dalej u.s.m., stwierdzając, że to Spółdzielnia

posiada przymiot strony i reprezentuje swoich członków. Spółdzielni zatem

przysługiwał środek odwoławczy. Zdaniem organu, decyzja z dnia [...] lipca 2012 r.

nie nakłada na odwołującego się żadnych obowiązków, ani nie przyznaje mu

uprawnień wynikających z ustawy o ochronie zabytków. Nie dotyczy zatem sfery jego

interesu prawnego. Zaznaczył, że interes faktyczny oraz konflikt między członkami

spółdzielni mieszkaniowej nie prowadzi do indywidualizacji interesu prawnego, zatem

błędne uznanie przez organ I instancji F. P. za stronę

postępowania nie powoduje, iż w rzeczywistości nabył on status strony.

Skargę na powyższą decyzję złożył F. P. i wnosząc o

uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej zarzucił naruszenie

przepisów kpa, a w szczególności art. 28 i art. 127 § 1 kpa poprzez odmówienie

prawa strony oraz będące tego skutkiem naruszenie prawa materialnego tj. art. 3 pkt

11 Prawa budowlanego w zw. z art. 27 ust. 2 u.s.m. przez ustalenie, że inwestorzy

dysponując zgodą Spółdzielni, przy braku zgody innych współwłaścicieli, spełnili

przesłanki do udzielenia pozwolenia na wykonanie ww. robót budowlanych.

Zdaniem skarżącego współwłaściciel nieruchomości jest w zasadzie stroną w

każdym postępowaniu, które dotyczy nieruchomości będącej jego współwłasnością.

Nie stanowi wyjątku od tej zasady art. 27 ust. 2 u.s.m. chyba, że postępowanie

dotyczyłoby wyłącznie eksploatacji lub utrzymania zarządzanej przez spółdzielnię

wspólnej nieruchomości, a przedmiot postępowania obejmowałby sprawy nie

przekraczające zakresu zwykłego zarządu.

Skarżący oświadczył, że wraz z żoną jest właścicielem lokalu mieszkalnego nr

14 w spornym budynku i ani on, ani żona nigdy nie wyrażali zgody na modernizację

elewacji budynku. Wskazał, że Spółdzielnia wraz z właścicielami poszczególnych

lokali jest współużytkownikiem wieczystym ww. działki i działając w zakresie

zwykłego zarządu wyraziła zgodę na modernizację elewacji. Jednak każda

modernizacja elewacji budynku stanowi czynność przekraczającą zakres zwykłego

zarządu nieruchomością wspólną i w związku z tym zarówno decyzja organu

pierwszej, jak i drugiej instancji została wydana z rażącym naruszeniem prawa.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w

zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa

materialnego mającego wpływ na wynik sprawy lub istotnych wad w

przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie art. 145 § 1 ustawy z dnia 30

sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr

153, poz. 1270 ze zm.), dalej ppsa.

W świetle powołanych kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Kultury i

Dziedzictwa Narodowego umorzył postępowanie odwoławcze od decyzji

[...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2012r.

([...]) udzielającej pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy

budynku, przy ul. [...] w [...] uznając, że F.

P. nie posiada przymiotu strony w niniejszym postępowaniu, nie może

zatem skutecznie kwestionować w postępowaniu odwoławczym decyzji organu I

instancji.

Zasadnie wskazano w zaskarżonej decyzji, że Minister Kultury i Dziedzictwa

Narodowego działając jako organ drugiej instancji, miał przede wszystkim obowiązek

zbadania, czy odwołanie zostało wniesione przez stronę postępowania. Słusznie

również stwierdzono, że przymiot strony w postępowaniu toczącym się w trybie art.

36 ustawy o ochronie zabytków należy ustalać na podstawie art. 28 kpa, bowiem

ustawa ta nie zawiera regulacji w tym zakresie. Prawidłowo przy tym organ wyjaśnił,

że interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 kpa należy poszukiwać na gruncie

konkretnej normy prawa materialnego, z której wynikają dla danego podmiotu

określone prawa lub obowiązki.

Niemniej wskazać trzeba, że działka nr [...] ob. [...] w [...] została

oddana w użytkowanie wieczyste Spółdzielni Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]"

w [...], a w budynku przy ul. [...] stanowiącym odrębną

nieruchomość, położonym na ww. działce, ustanowiono odrębną własność niektórych

lokali, w tym lokalu niemieszkalnego E. i K. S. ([...]) i lokalu mieszkalnego M. i F. P. ( [...]).

Stosownie bowiem do art. 2 ust. 1 z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali

(Dz.U. z 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.), dalej u.w.l., samodzielny lokal mieszkalny, a

także lokal o innym przeznaczeniu mogą stanowić odrębne nieruchomości. W razie

wyodrębnienia własności lokalu jego właścicielowi przysługuje udział w

nieruchomości wspólnej jako prawo związane z własnością lokalu. Powiązanie to ma

charakter przymusowy i musi trwać, dopóki istnieje odrębna własność lokalu (art. 3

ust. 1 ustawy o własności lokali). Nieruchomość wspólną stanowi grunt oraz części

budynku i urządzenia, które nie służą wyłącznie do użytku właścicieli lokali.

Powyższe oznacza, że skarżący jest współwłaścicielem nieruchomości

budynkowej oraz współużytkownikiem wieczystym nieruchomości gruntowej, które

stanowią nieruchomość wspólną, a z tego faktu wypływały odmienne wnioski niż

przyjął organ drugiej instancji.

Należy mieć na uwadze, że w opisanym przypadku, zgodnie z art. 27 ust. 2

ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r.

Nr 119, poz. 1116 ze zm.), dalej u.s.m., spółdzielnia mieszkaniowa sprawuje zarząd

nieruchomościami wspólnymi stanowiącymi współwłasność spółdzielni jak zarząd

powierzony, o którym mowa w art. 18 ust. 1 u.w.l., choćby właściciele lokali nie byli

członkami spółdzielni, z zastrzeżeniem art. 241 i art. 26. Przepisów ustawy o

własności lokali o zarządzie nieruchomością wspólną nie stosuje się, z

zastrzeżeniem art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust. 1 i 1a, które stosuje się odpowiednio.

Innymi słowy, po ustanowieniu odrębnej własności pierwszego lokalu w

budynku należącym uprzednio w całości do spółdzielni mieszkaniowej, zarząd - co

do zasady - sprawuje spółdzielnia mieszkaniowa.

W art. 27 ust. 2 u.s.m. nie określono zakresu sprawowanego przez

spółdzielnię mieszkaniową zarządu nieruchomością wspólną, wyłączając przy tym

możliwość stosowania ustawy o własności lokali (poza art. 18 ust. 1 oraz art. 29 ust.

1 i 1a). W takim przypadku należało odwołać się do przepisów Kodeksu cywilnego, w

szczególności art. 199 K.c., w którym ustawodawca wskazał, że na dokonanie

czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest zgoda

wszystkich współwłaścicieli, a w braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały

wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie,

mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich

współwłaścicieli.

Tak więc w sytuacji, gdy spółdzielnia mieszkaniowa jest współwłaścicielem

części wspólnych nieruchomości i sprawuje jednocześnie zarząd nieruchomością, to

uprawnienie spółdzielni do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w

rozumieniu art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego, należy oceniać z uwzględnieniem

rodzaju planowanego zamierzenia inwestycyjnego w odniesieniu do zakresu praw i

obowiązków przysługujących spółdzielni w ramach pełnionego przez nią zarządu

nieruchomością wspólną.

Stanowisko to znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu uchwały składu 7

sędziów NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OPS 2/12, LEX nr 1226666,

ONSA i WSA 2013/2/23), w tezie której wskazano, że wykonywany przez

spółdzielnię mieszkaniową na podstawie art. 27 ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000

r. o spółdzielniach mieszkaniowych (Dz.U. z 2003 r. Nr 119, poz. 1116 ze zm.)

zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą współwłasność spółdzielni uprawnia ją

do samodzielnego dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w

rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z

2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), bez potrzeby uzyskania zgody właścicieli lokali

mieszkalnych stanowiących odrębny przedmiot własności, wyłącznie w zakresie

eksploatacji i utrzymania zarządzanej nieruchomości wspólnej.

W konsekwencji, spółdzielni mieszkaniowej przysługuje prawo do

dysponowania nieruchomością na cele budowlane tylko w takim zakresie, w jakim

jest ona zobowiązana do eksploatacji i utrzymania w stanie niepogorszonym

nieruchomości wspólnej (art. 4 ust. 2 i ust. 4 u.s.m.). W przeciwnym wypadku

realizacja konkretnego zamierzenia budowlanego winna być kwalifikowana jako

czynność przekraczająca zakres zwykłego zarządu.

Skoro - jak wywiedziono wyżej - zarząd nieruchomością wspólną stanowiącą

współwłasność spółdzielni nie uprawnia spółdzielni mieszkaniowej do samodzielnego

dysponowania nieruchomością wspólną na cele budowlane w zakresie czynności

przekraczających zwykły zarząd, niezwiązanych z wykonywanym zarządem, to

przymiot strony pozostałych współwłaścicieli ww. nieruchomości wspólnej należało

wyprowadzić z treści art. 195 i 199 K.c. Art. 27 ust. 2 u.s.m wyłącza bowiem

możliwość stosowania przepisów o zarządzie nieruchomością wspólną

uregulowanych w ustawie o własności lokali.

W związku z powyższym, jako chybione należało ocenić stanowisko organu

odwoławczego, że na montaż daszku i szyldu podświetlanego do ściany ww.

budynku, nad wejściem do lokalu użytkowego wystarczająca była zgoda Spółdzielni

Mieszkaniowo-Budowlanej "[...]", z pominięciem pozostałych współwłaścicieli

nieruchomości wspólnej, oczywiście przy założeniu, że współwłaściciele nie podjęli

uchwały, o której mowa w art. 241 u.s.m., poddając ich prawa i obowiązki oraz zarząd

nieruchomością wspólną ustawie o własności lokali, czy umowy wymienionej w art.

18 ust. 1 u.w.l.

W tej sytuacji nie można było podzielić argumentacji organu odwoławczego,

że udzielone decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. pozwolenie konserwatorskie na

wykonanie ww. robót budowlanych w części wspólnej budynku położonego na

terenie historycznego założenia urbanistycznego śródmieścia m. [...]

wpisanego do rejestru zabytków wraz z warstwą kulturową - nie dotyczy sfery

interesu prawnego F. P.

Skoro kryteria w oparciu o które organ nie uznał skarżącego za stronę

postępowania były niepełne, rzeczą organu odwoławczego przy ponownym

rozpoznaniu odwołania będzie przeprowadzenie postępowania z uwzględnieniem

stanowiska Sądu. W świetle § 4 ust. 2 pkt 3 cyt. rozporządzenia z dnia 27 lipca

2011 r. do wniosku o wydanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych

wnioskodawca winien bowiem dołączyć dokument potwierdzający posiadanie przez

wnioskodawcę tytułu prawnego do korzystania z zabytku, uprawniającego do

występowania z tym wnioskiem, albo oświadczenie wnioskodawcy o posiadaniu tego

tytułu.

Wobec naruszenia art. 138 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 28 kpa w zw. z art. 195 i

199 K.c. Wojewódzki Sąd Administracyjny Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt

1 lit a i c oraz art. 152 orzekł jak w punkcie I i II sentencji.