Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2660/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 145, art. 151, art. 153
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 10, art. 15, art. 156, art. 158
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 200
journal: Dz.U. 2000 nr 46 poz 543
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie asesor WSA Paweł Dańczak (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg [...] S.A. z siedzibą w W. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. i Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz [...] S.A. z siedzibą w Warszawie Oddział Gospodarowania Nieruchomościami w G. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; 3. zasądza od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz Prezydenta Miasta G. wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją

z [...] lipca 2018 r. nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. nr [...], stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 638 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...] jako własność J. P., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Stan niniejszej sprawy przedstawia się następująco.

W następstwie wyroku NSA z 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1187/11, oddalającego skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z 25 marca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 967/10, którym uchylono decyzję Ministra Infrastruktury z [...] marca 2010 r. nr [...] oraz decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2006 r. nr [...], Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2014 r. [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 638 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...] jako własność J. P., celem budowy stacji postojowej i elektrowozowni w [...]. W uzasadnieniu wskazano, że [...] w [...] zwróciła się pismami z [...] lutego i [...] lutego 1981 r. do spadkobierców J. P. z ofertami dobrowolnego odstąpienia przedmiotowych działek, w odpowiedz na które L. P. w piśmie z [...] marca 1981 r. nie wyraził zgody. Wobec czego wszczęto postępowanie wywłaszczeniowe. Wojewoda podkreślił, że zawiadomieniem z [...] kwietnia 1981 r. poinformowano strony oraz wnioskodawcę wywłaszczenia o wszczęciu postępowania wyznaczeniu terminu rozprawy administracyjnej na dzień [...] maja 1981 r. Z protokołu rozprawy, która odbyła się [...] kwietnia 1980 r. wynika zaś, że udział w niej wziął jedynie pełnomocnik wnioskodawcy wywłaszczenia. Wojewoda podkreślił również, że współwłaściciele wywłaszczonej nieruchomości, mimo pouczenia zawartego w decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r., nie wnieśli odwołania od decyzji wywłaszczeniowej, w którym kwestionowaliby wysokość odszkodowania. Jednakże wnioskiem z [...] grudnia 2005 r. S. P., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r., zarzucając tej decyzji rażące naruszenie prawa poprzez niepowołanie biegłych, przyznanie odszkodowania na podstawie opinii sporządzonej na zlecenie wnioskodawcy wywłaszczenia przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego, a także art. 21 ustawy wywłaszczeniowej poprzez brak udziału biegłego w rozprawie, co pozbawiło strony możliwości zapoznania się i odniesienia się do jego opinii, a także uzyskania bezpośrednio od niego ewentualnych wyjaśnień. Ponownie rozpoznając sprawę, Wojewoda uznał, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r. polega stwierdzeniu nieważności w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ została skierowana do osoby nieżyjącej, tj. T. W., która zmarła w dniu [...] lutego 1983 r. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że na wywłaszczonej nieruchomości ustanowione jest prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...] SA. w [...] (odpis z księgi wieczystej nr [...]). Wojewoda wskazał również, że skoro [...] S.A. przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji, to obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ odwrócenie tego skutku może również nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Wojewoda uznał również, że w sprawie naruszono art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w kwestii dotyczącej udziału biegłego w rozprawie.

Odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. wniósł Prezydent Miasta [...] wykonujący zadania starosty z zakresu administracji rządowej, podnosząc, że skierowanie decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej do zmarłej T. W., zamiast do jej następców prawnych stanowi sytuację, w której naruszone zostało przysługujące spadkobiercom prawo do czynnego udziału w postępowaniu, co jest stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. podstawą do wznowienia postępowania, nie zaś rażącym naruszeniem prawa dającym podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. Jednocześnie zarzucono, że błędnym jest pogląd, że skoro [...] S.A. przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu na podstawie decyzji administracyjnej, a nie czynności cywilnoprawnej, to obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a.

Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] lipca 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] lutego 2014 r. Minister wskazał, że podziela ocenę dokonaną przez Wojewodę w zakresie zaistnienia przesłanek do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego oraz stwierdzenia wadliwości decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r. w zakresie podmiotowym. Minister podkreślił przy tym, że na podstawie art. 170 p.p.s.a., organy orzekające w niniejszej sprawie związane są wykładnią dokonaną w wyrokach NSA z [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...] i WSA w [...] z [...] marca 2011 r., sygn. akt [...]. Minister uznał również za prawidłowe twierdzenie Wojewody, że skoro [...] S.A. przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu na decyzji administracyjnej, to obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ odwrócenie tego skutku może nastąpić w drodze decyzji organu administracji.

Skargę do WSA w Warszawie na decyzję decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. wniosła [...] S.A., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, która zaskarżyła decyzję w całości i zarzuciła jej naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. Skarga [...] S.A. została zrejestrowana pod sygn. akt [...].

Ponadto decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r. przedmiotem zaskarżenia do WSA w Warszawie uczynił również profesjonalny pełnomocnik Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej, który zaskarżył ją w całości i zarzucił decyzji naruszenie:

* w sposób rażący art. 10 § 1 k.p.a., poprzez brak zapewnienia stronom postępowania jakiegokolwiek w nim udziału, brak powiadomienia o prowadzeniu postępowania odwoławczego przez okres ponad 4 lat od zaskarżenia decyzji organu I instancji, brak wyznaczenia terminu rozpatrzenia sprawy, a w szczególności niezapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji;

* art. 15 w zw. z art. 7 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania wskutek nieprzeprowadzenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju ponownego postępowania i ograniczenie się do wydania rozstrzygnięcia;

* art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie czynności zmierzających do ustalenia zakresu prowadzonego postępowania, co jest szczególnie istotne wobec faktu, że odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2006 r. nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności kontrolowanej decyzji zostało cofnięte przez J. W. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia, co prowadzi do istotnych

i uzasadnionych wątpliwości, czy Organ nie działał w tym zakresie bez wniosku uprawnionego podmiotu;

* art. 6 k.p.a. w zw. z art. 232 § 1 k.c., poprzez brak uwzględnienia, że prawo użytkowania wieczystego może istnieć tylko wobec nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, w konsekwencji czego prawo użytkowania wieczystego [...] S.A. wskutek decyzji ostatecznej z [...] lipca 2018 r. istnieje wobec nieruchomości, stanowiącej obecnie działki nr [...],[...] i [...] obr. [...], będącej własnością osób fizycznych, co jest rażąco sprzeczne z prawem;

* art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że w sprawie nie zachodzą nieodwracalne skutki prawne wykluczające stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r. w zakresie dotyczącym wywłaszczenia, podczas gdy [...] S.A. nabyło prawo użytkowania wieczystego z mocy prawa, a decyzja w tym przedmiocie miała charakter jedynie deklaratoryjny, wskutek czego nie można uznać, że w drodze administracyjnej można odwrócić skutki prawne, do jakich doszło po wywłaszczeniu nieruchomości przy ul. [...];

* art. 156 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że nieodwracalne skutki prawne są wyłącznie skutkami bezpośrednimi kontrolowanej decyzji, z całkowitym pominięciem, że w pełni uzasadnione jest działanie zarówno organów, jak i innych podmiotów w zaufaniu do prawidłowości decyzji znajdującej się od kilkudziesięciu lat w obrocie prawnym, wobec czego charakter nieodwracalny mogą mieć również skutki pośrednie, zaistniałe w wyniku późniejszych zdarzeń prawnych;

* art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r. została skierowana do osoby zmarłej tylko w odniesieniu do T. W. i nie jest obarczona tego rodzaju wadą

w zakresie rozstrzygnięcia skierowanego do pozostałych osób, wobec czego stwierdzenie nieważności decyzji w całości jest nie tylko nieuprawnione, ale również sprzeczne z postulatem zachowania ostatecznych decyzji w obrocie prawnym.

Skarga Prezydenta Miasta [...], wykonującego zadania starosty z zakresu administracji rządowej została zrejestrowana pod sygn. akt [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o oddalenie obu skarg i podtrzymał dotychczas reprezentowane stanowisko.

Na rozprawie w dniu [...] stycznia 2019 r. Sąd zarządził połączenie spraw o sygn. akta [...] i [...], celem łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz prowadzenia pod wspólną sygnaturą akt [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. zważył, co następuje.

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skargi zasługiwały na uwzględnienie, choć nie z wszystkimi podniesionymi w nich zarzutami należało się zgodzić.

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, o czym stanowi art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.). Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, czyli nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami postępowania administracyjnego, regulującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a., w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć wpływ na wynik sprawy, wówczas – w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważności bądź niezgodność z prawem. Nie ulega zatem wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. kontroli tej sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Jeżeli natomiast zarzut naruszenia prawa okaże się nieuzasadniony, bądź wykazane naruszenie nie miało wpływu na sposób załatwienia sprawy, wówczas skutkuje to nieuwzględnieniem skargi i zgodnie z art. 151 p.p.s.a. podlega ona oddaleniu.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena legalności decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r.,

nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] października

1983 r., nr [...], o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako parcele nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 638 m2, zapisanej w księdze wieczystej Państwowego Biura Notarialnego w [...] KW nr [...] jako własność J. P.

Podstawę prawną decyzji Ministra stanowił art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm., dalej: k.p.a.). Minister stwierdził bowiem, że opisana wcześniej decyzja Prezydenta Miasta [...] dotknięta była kwalifikowaną wadą prawną, o której mowa

w powołanym wyżej przepisie, tj. wydano ją z rażącym naruszeniem prawa poprzez fakt, iż została ona skierowana do osoby nieżyjącej, tj. T. W., która zmarła w dniu [...] lutego 1983 r.

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego oraz kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpatrywania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 397; M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2011, s. 544).

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a więc ani organ administracji publicznej, ani sąd, orzekając kolejny raz w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej oraz wskazań wyrażonych wcześniej w orzeczeniu sądu, gdyż są nimi związane. Związanie oceną prawną wyrażoną w wyroku oraz wynikającymi z niej wskazaniami co do dalszego postępowania oznacza, że organ nie może formułować nowych ocen prawnych, które byłyby sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się jemu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej (wyrok NSA z 30 lipca 2009 r, II FSK 451/08; wyrok NSA z 13 lipca

2010 r., I GSK 940/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażenie przez sąd

w prawomocnym wyroku uchylającym kwestionowane orzeczenie oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania determinuje zatem zakres sądowej kontroli legalności orzeczenia wydanego w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ administracji publicznej. Kwestia, czy po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ podporządkował się wskazaniom sądu i jego ocenie prawnej stanowi później jedno

z kryteriów kontroli poprawności nowo wydanego rozstrzygnięcia.

W związku z powyższym należy na wstępie wyjaśnić, że kontrola Sądu

w niniejszej sprawie nie obejmowała kwestii ustalenia, czy organy administracji prawidłowo przyjęły, iż decyzja wywłaszczeniowa Prezydenta Miasta [...], której nieważność stwierdził Wojewoda [...], a decyzję Wojewody utrzymał w mocy Minister Inwestycji i Rozwoju, rzeczywiście dotknięta była tego rodzaju wadą, która uzasadniałaby stwierdzenie jej nieważności. Przypomnieć bowiem należy,

że zagadnienie to było przedmiotem rozpoznania i oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, zakończonym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 marca 2011 r., I SA/Wa 9670/10, w którym stwierdzono, że "badana w trybie nadzoru decyzja wywłaszczeniowa w sposób rażący narusza art. 8 k.c. przyznający zdolność prawną tylko i wyłącznie osobom żyjącym". Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej od powyższego orzeczenia, Naczelny Sąd Administracyjny, oddalając tę skargę wyrokiem z dnia 10 lipca 2012 r., I OSK 1187/11, stwierdził, że "zgodnie z przyjętym w orzecznictwie poglądem, skutkiem traktowania przez organy osób zmarłych jako stron postępowania jest uznanie podjętych w takiej sytuacji decyzji za wydane z rażącym naruszeniem prawa".

Ocena prawna wyrażona w przytoczonych wyżej orzeczeniach niewątpliwie wiążę Sąd rozstrzygający niniejszą sprawę, jak również wiązała orzekające

w sprawie organy administracji, czemu dały one wyraz w swoich decyzjach. Niemniej jednak zasadniczym punktem spornym sprawy jest to, czy decyzja dotknięta wadą nieważności wywołała nieodwracalne skutki prawne, o których mowa art. 156 § 2 k.p.a., co skutkowałoby tym, że w myśl dyspozycji tego przepisu, organ administracji nie stwierdzałby nieważności decyzji, lecz zgodnie z art. 158 § 2 k.p.a., poprzestałby na stwierdzeniu wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, wskazując na okoliczność wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych jako przyczyny, z uwagi na którą nie można było stwierdzić nieważności kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wokół powyższego zagadnienia koncentrują się zasadnicze zarzuty Skarżących, dlatego szersze rozważania w tym zakresie będą przedmiotem dalszej części uzasadnienia. W tym miejscu natomiast wypada się odnieść do innych zarzutów, które w ocenie Sądu, nie były zasadne lub podnoszone w nich okoliczności nie miały znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy.

Odnosząc się do zarzutu Prezydenta Miasta [...] naruszenia przez Ministra Inwestycji i Rozwoju art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezapewnienie stronom postępowania jakiegokolwiek w nim udziału, w tym brak powiadomienia o prowadzeniu postępowania odwoławczego przez okres ponad 4 lat od zaskarżenia decyzji organu I instancji, oraz niezapewnienie stronom możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji, trzeba podkreślić, że Skarżący podnosi ten zarzut, lecz nie wskazuje, jakie negatywne skutki dla rozstrzygnięcia sprawy miało wskazywane przez niego naruszenia. Tymczasem wypada zauważyć, że nie jest wystarczające wyłącznie wskazanie okoliczności świadczących o tym, że doszło do niedochowania wymogom zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, bowiem należy jeszcze wykazać, że uchybienie w tym zakresie w sposób istotny mogło lub wręcz wpłynęło na wydane w sprawie rozstrzygnięcie, czego Skarżący w żaden sposób nie wykazał.

Zdaniem Sądu nie doszło także w sprawie do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania wyrażonej w art. 15 k.p.a. Zasada ta, jak słusznie wskazuje Skarżący, obliguje do dwukrotnego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez dwa organy administracji publicznej różnego szczebla. Należy jednak pamiętać, że organ odwoławczy w założeniu opiera swoją analizę sprawy na dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji i danymi z tej dokumentacji także się posługuje w swoich późniejszych rozstrzygnięciach. Okoliczność, iż decyzja organu w sposób niepełny, posługuje się oznaczeniem działek, których sprawa dotyczy, czy też odwołuje się do nieaktualnej numeracji nie świadczy a priori, że organ zaniechał przeprowadzenia należnego postępowania wyjaśniającego, a co najwyżej dowodzi pewnej niestaranności, która jednak na wynik sprawy nie mogła mieć wpływu. Sam Skarżący zresztą, wytykając organowi powyższe uchybienia nie wskazuje nawet, żeby tego rodzaju skutki miało ono za sobą pociągać.

Sąd nie podziela również zarzutu, że organy działały w sprawie bez wniosku uprawnionego podmiotu, co miałoby być konsekwencją tego, że na wcześniejszych etapach sprawy J. W. cofnęła odwołanie od decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia

2006 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nieważności spornej decyzji wywłaszczeniowej, w zakresie dotyczącym wywłaszczenia. Należy bowiem przypomnieć, że w późniejszym okresie zarówno powołana decyzja, jak i utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2010 r., [...], były kontrolowane w postępowaniu sądowoadministracyjnym, w rezultacie którego oba ww. rozstrzygnięcia zostały usunięte z obrotu prawnego mocą powołanych wcześniej wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. W rezultacie powyższego sprawa wróciła do jej początkowego etapu i postępowania pierwszoinstancyjnego, a fakt, iż wcześniej Strona składała w sprawie odwołanie, a później je wycofała, przestał mieć jakiekolwiek znaczenie dla sprawy. Jedyny wniosek, jaki daje się wyprowadzić z okoliczności cofnięcia odwołania w zakresie wywłaszczenia jest taki, że Strona straciła zainteresowanie w fizycznym dochodzeniu zwrotu nieruchomości, natomiast podtrzymała swoje zainteresowanie w uzyskaniu godziwego – jej zdaniem – odszkodowania z tytułu utraty spornych gruntów.

Należy także zauważyć, że wobec związania organów administracji i Sądu badającego niniejszą sprawę oceną i wskazaniami wyrażonymi w przywoływanych wcześniej prawomocnych orzeczeniach NSA oraz WSA w Warszawie, nie mógł odnieść skutku podnoszony przez Skarżących zarzut naruszenia art. 16 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia, że decyzja Prezydenta Miasta [...] nie jest obarczona wadą w zakresie rozstrzygnięcia skierowanego do innych adresatów aniżeli tylko do zmarłej T. W. Z orzeczeń tych wynika jednoznacznie, że Sądy rozstrzygające wcześniej kwestię podstaw nieważności decyzji wywłaszczeniowej nie relatywizowały tej okoliczności względem poszczególnych stron postępowania, a więc przyjęły, że nieważność ma charakter uniwersalny i dotyczy wszystkich adresatów decyzji.

Wracając natomiast do zasadniczej dla sprawy kwestii, tj. oceny, czy decyzja wywłaszczeniowa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., oba organy administracji, a więc i Wojewoda P., a później także Minister Inwestycji i Rozwoju stanęły na stanowisku, że tego rodzaju skutki

nie wystąpiły. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcia organy administracji uznały, że skoro [...] S.A. przysługuje prawo użytkowania wieczystego gruntu nie na podstawie czynności cywilnoprawnej, lecz mocą decyzji administracyjnej, to obciążenie nieruchomości prawem użytkowania wieczystego nie wywołało nieodwracalnego skutku prawnego w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., ponieważ odwrócenie tego skutku może nastąpić w drodze decyzji organu administracji.

W ocenie Sądu, w realiach niniejszej sprawy, na problem ustalenia,

czy wystąpiły w niej nieodwracalne skutki prawne, należy spojrzeć szerzej, aniżeli uczyniły to organy administracji.

W pierwszej kolejności wypada zauważyć, że państwo stojące na straży praworządności powinno dążyć do wyłączenia z obrotu prawnego decyzji niezgodnych

z prawem. Zasada ta zawiera jednak wyjątki dotyczące sytuacji,

gdy w efekcie takich decyzji powstają nieodwracalne skutki prawne. Orzecznictwo sądowe przyjmuje tu priorytet ochrony praw nabytych nawet, gdy wynikają one

z decyzji wydanych z naruszeniem prawa (zob. wyrok WSA w Warszawie

z 7 listopada 2013 r., I SA/Wa 989/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny w przeważającej części orzecznictwa przyjmował, że gdy cofnięcie, zniesienie, odwrócenie skutków prawnych decyzji wymaga takich działań, do których organ administracji publicznej nie ma umocowania ustawowego, czyli nie może zastosować formy aktu administracyjnego indywidualnego, to wtedy właśnie skutek prawny decyzji będzie nieodwracalny (m.in. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99).

Odnosząc powyższe do stanu faktycznego analizowanej sprawy należy mieć na względzie, iż [...] S.A. (dalej: [...] SA) nabyły prawo użytkowania spornej nieruchomości, należącej do Skarbu Państwa, lecz nie można wywodzić, iż źródłem objęcia tego prawa była stricte stwierdzająca to decyzja administracyjna, bowiem jej charakter był czysto deklaratoryjny, natomiast samo prawo użytkowania wieczystego [...] SA nabyły z mocy prawa. Przypomnieć bowiem należy, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2003 r., nr [...], na którą powołały się organy administracji, została podjęta na podstawie art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 465, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z ust. 1 powołanego wyżej przepisu ustawodawca uwłaszczył z dniem 5 grudnia 1990 r. państwowe osoby prawne inne niż Skarb Państwa, jeżeli posiadały w tym dniu grunt

w zarządzie.

Na podstawie stosownych odpisów z ksiąg wieczystych stwierdzono zatem,

że przedmiotowy grunt stanowił własność Skarbu Państwa (co było konsekwencją decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r.

nr [...]), oraz że grunt ten w dniu [...] grudnia 1990 r. pozostawał

w zarządzie [...]. W tych okolicznościach Wojewoda [...] stwierdził zatem nabycie

z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., przez przedsiębiorstwo [...] z siedzibą

w [...]: prawa użytkowania wieczystego zabudowanego gruntu, stanowiącego własność Skarbu Państwa, w tym w zakresie spornej nieruchomości, oraz prawa własności torów, budowli i urządzeń usytuowanych na przedmiotowych działkach.

W ocenie Sądu charakter opisanej wyżej decyzji Wojewody [...] nie jest obojętny dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Decyzja uwłaszczeniowa wydana w trybie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma niewątpliwie charakter deklaratoryjny. Nie kreuje zatem nowego stanu prawnego, bowiem stan ten powstał z mocy ustawy, a jedynie potwierdza nabycie prawa do gruntu i znajdujących się na nim naniesień (zob. także wyrok WSA w Kielcach z 10 października 2013 r., II SA/Ke 729/13, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tym stanie rzeczy orzekające w sprawie organy administracji wyszły z błędnego założenia, że będąca w obrocie prawnym decyzja uwłaszczeniowa jest samoistnym źródłem uprawnień [...] SA do spornego gruntu, a więc możliwość usunięcia jej z obrotu prawnego w ramach stosownego postępowania administracyjnego powoduje, że nie można było mówić o wywołaniu przez decyzję wywłaszczeniową nieodwracalnych skutków prawnych. Organy administracji pominęły jednak tę właśnie okoliczność, że nabycie od Skarbu Państwa tytułu prawnego do gruntu przez [...] SA nastąpiło w istocie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r., a późniejsza decyzja Wojewody [...] tylko tę okoliczność formalnie potwierdziła, stając się podstawą do dokonania stosownego wpisu do ksiąg wieczystych. Podkreślić przy tym należy, że samo ewentualne usunięcie z obrotu prawnego deklaratoryjnej decyzji uwłaszczeniowej nie stanowi o braku stosownego prawa do spornego gruntu, gdyż to przysługuje z mocy ustawy, a jedynie sprawia, iż prawo to przestaje mieć swoje formalne potwierdzenie, choć materialnie dalej istnieje.

Ponadto, jak wskazuje się w orzecznictwie: "Okoliczność, że w razie ustanowienia użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej prawo własności na nieruchomości nadal przysługuje Skarbowi Państwa lub gminie nie powoduje, iż dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej" (zob. wyrok NSA z 17 sierpnia 1998 r., IV SA/Wa 1976/97, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ważną kwestią jest zatem potrzeba odniesienia się do zasady rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia

5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, LEX nr 1219128 wskazał, że: "Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne

w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych". Podkreślić przy tym należy także stanowisko zajęte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSN nr 12 z 1992 r., poz. 211, w którym przyjęto, że jeżeli "obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Jak się przy tym wydaje poglądy te można odnosić także do prawa użytkowania wieczystego, które swą istotą jest bardzo zbliżone do prawa własności i zasługuje na podobny poziom ochrony. Należy, więc przyjąć, że decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. W niniejszej sprawie tak właśnie się stało, bowiem na skutek decyzji wywłaszczeniowej Prezydenta Miasta [...] Skarb Państwa nabył własność spornego gruntu, który następnie stał się przedmiotem obrotu prawnego w ten sposób, że z mocy prawa ustanowiono na nim prawo użytkowania wieczystego na rzecz [...]. W tych okolicznościach nastąpiło zatem nabycie prawa użytkowania wieczystego przez osobę trzecią, w dobrej wierze – co na żadnym etapie postępowania nie było kwestionowane – i oceny tej nie zmienia fakt, że [...] są podmiotem zależnym od S. P., ponieważ niezależnie od tego, jaki podmiot posiada udziały w spółce [...] SA,

to spółka ta jest odrębnym podmiotem prawa, posiadającym swoją osobowość prawną i dlatego należy ją uznawać za osobę trzecią. W tej sytuacji uzasadnione jest zatem zastosowanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i niestwierdzanie

w postępowaniu administracyjnym nieważności decyzji wywłaszczeniowej,

lecz poprzestanie na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa

ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych. Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Chodzi o wtórny efekt decyzji nadzorczej (art. 156 § 2 k.p.a.)

w postaci sanowania pierwotnej, wadliwej decyzji administracyjnej i stwierdzenie, że wytworzony przez tę decyzję stan prawnorzeczowy w sferze obrotu cywilnoprawnego może być definitywny (uchwała Sąd Najwyższego z dnia 15 lutego 2011 r. III CZP 90/10, OSNC z 2011, nr 7-8, poz. 76; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

21 marca 2013 r., I OSK 1480/12; por. także wyrok WSA w Warszawie z dnia

18 stycznia 2013 r., I SA/Wa 1287/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie bez znaczenia dla sprawy jest również okoliczność, że sporne grunty stały się w późniejszym czasie przedmiotem obrotu cywilnoprawnego. Jak wynika bowiem ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego [...] SA oraz [...] w [...] Sp. z.o.o. (podmiot trzeci względem [...] SA, którego wspólnikami zgodnie z informacją zawartą w KRS są: Województwo [...], [...] SA, oraz Gmina Miasta [...]) zawarły umowę oddania do odpłatnego korzystania linii kolejowej oraz innych nieruchomości niezbędnych do zarządzania linią kolejową, przy czym w skład nieruchomości oddanych do odpłatnego korzystania, objętych przedmiotową umową, wchodzą także sporne grunty. W takiej sytuacji, choć umowa ta nie została zawarta w formie aktu notarialnego, trudno przyjąć, by w kompetencjach organów administracji znajdowały się uprawnienia do unieważnienia umów cywilnoprawnych. Dodatkowo należy zważyć, że na drodze powyższej umowy zmienił się podmiot władający rzeczą, którego słuszne prawa muszą być również wzięte pod uwagę (por. E. Śladkowska, O nieodwracalności skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., Samorząd Terytorialny z 2008 r., nr 1-2, s. 123-124 i powołana tam literatura, zob. także uchwała Sądu Najwyższego z 23 września 1993 r., III AZP 13/93, OSA 1994/10/7).

Nie bez racji w sprawie są Skarżący podnosząc, że z uwagi na szczególny charakter infrastruktury znajdującej się na spornych gruntach i ich przeznaczenie, powodujące, że tereny te nie mogą być wykorzystywane w inny sposób niż na potrzeby kolei, sporne grunty powinny być traktowane jako przedmiot wyłączony

z ogólnego obrotu, na takich zasadach, jak przewiduje to art. 2a ustawy z dnia

21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2068), przewidując wprost, że drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy. Ponadto Skarżący słusznie wskazują,

że stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej doprowadziłoby do sytuacji,

w której prawo użytkowania wieczystego (powstałe z mocy prawa) obciążałoby nieruchomość osób fizycznych, co stałoby w sprzeczności z art. 232 k.c., który przewiduje, iż tylko grunty stanowiące własność Skarbu Państwa, a także grunty stanowiące własność jednostek samorządu terytorialnego lub ich związków mogą być oddawane w użytkowanie wieczyste osobom fizycznym, i osobom prawnym. Powyższe kwestie niewątpliwie świadczą o swoistym zaniedbaniu legislacyjnym ustawodawcy, jak również przekonują, że zanim rozstrzygnie się o zwrocie nieruchomości, powinno się uprzednio uregulować jej stan prawny, tak by organ miał ją rzeczywiście w swoim władaniu, a więc by decyzja o zwrocie była możliwa do rzeczywistego wykonania. Jednakże okoliczności te nie mogły wprost przesądzać o legalności zaskarżonej decyzji Ministra, czy poprzedzającej ją decyzji Wojewody, choć można hipotetycznie rozważać, czy sytuacja, kiedy z uwagi na to, że organ nie włada nieruchomością (z uwagi na ustanowienie na niej użytkowania wieczystego na rzecz podmiotu trzeciego), a więc ewentualna decyzja przesądzająca o jej zwrocie nie będzie możliwa do wykonania, nie czyni postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowej bezprzedmiotowym.

Na marginesie dotychczasowych rozważań Sąd pragnie zwrócić uwagę na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13, OTK-A 2015/5/62,

w którym orzeczono, że "art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267, ze zm.) w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej". Należy podkreślić, że oczywistym jest, iż skutkiem powyższego orzeczenia nie może być automatyczne sanowanie decyzji dotkniętych kwalifikowanymi wadami prawnymi, bowiem jak wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, "(...) skutki prawne orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego zostały unormowane w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a to oznacza, że nie można przypisywać orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnemu innych skutków, które godzą w wartości przyjęte w Konstytucji, w tym wartość działania na podstawie i w granicach prawa", a ponadto: "Nie jest dopuszczalna taka wykładnia rażącego naruszenia prawa przez wprowadzenie w przesłance nieważności treści niezapisanych, jeżeli ma to godzić w prawa innych podmiotów. Nie jest do pogodzenia taka wykładnia, które udziela ochrony jednostkom, która nabywają prawa w następstwie rażącego naruszenia przepisów prawa, ingerując w chronione prawo osób, którym przepisy prawa udzieliły ochrony" (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 lipca 2018 r., II OSK 374/18, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Niemniej jednak, z perspektywy oceny wyrażonej w powołanym wyroku TK, zasadne wydaje się rozważanie przez organy administracji, czy wraz z upływem czasu od wydania decyzji dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną, nie należałoby w większym stopniu uwzględniać potrzeby zachowania ukształtowanego tą decyzją stanu prawnego i faktycznego, w imię stabilizacji całego obrotu prawnego, na rzecz otwarcia stronom pokrzywdzonym takim rozstrzygnięciem drogi dochodzenia swoich roszczeń odszkodowawczych właśnie poprzez niestwierdzanie nieważności wadliwej decyzji z uwagi na wystąpienie nieodwracalnych skutków prawnych, i jednoczesne orzeczenie, że decyzja taka została wydana z naruszeniem prawa.

Podsumowując, w świetle przedstawionych wyżej okoliczności, w ocenie Sądu, w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] października 1983 r., nr [...], o wywłaszczeniu opisanej w niej nieruchomości za odszkodowaniem, Minister Inwestycji i Rozwoju nie rozpatrzył sprawy w jej całokształcie, czym naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do błędnego uznania, iż kontrolowana w postępowaniu nadzorczym decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podczas gdy w ocenie Sądu skutki takie miały miejsce. W rezultacie zatem organ naruszył także art. 156 § 2 oraz 158 § 2 k.p.a., a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Inwestycji i Rozwoju weźmie pod uwagę powyższą ocenę prawną i wyda właściwą decyzję, w zgodzie z dyspozycją art. 138 k.p.a. w zw. z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 k.p.a.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200

i art. 205 § 2 p.p.s.a.