Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 635/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6293 Przejęcie gospodarstw rolnych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 91 par. 3, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2013 r. sprawy ze skargi S.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] września 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz S.C. kwotę 474 (czterysta siedemdziesiąt cztery) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku S. C., Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...].

Powyższa decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] Naczelnik Miasta i Gminy w C., działając na podstawie ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz.U. Nr 32, poz. 140), orzekł o przejęciu od A. C. na własność Państwa gospodarstwa rolnego w skład, którego wchodziły nieruchomości oznaczone numerami ewidencyjnymi działek [...],[...],[...],[...],[...],[...] oraz [...] o łącznej pow. [...] ha, położone na terenie wsi P.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wystąpił S. C. - następca prawny A. C. (postanowienie Sądu Rejonowego w C. Wydział I Cywilny z dnia [...] grudnia 1999 r., sygn. akt [...]).

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi stwierdził nieważność ww. decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r.

W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że jak wynika z decyzji Naczelnika podstawę prawną przejęcia na własność Państwa przedmiotowego gospodarstwa rolnego stanowił art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, zgodnie, z którym jeżeli rolnik nie posiadał następców lub gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne na wniosek rolnika przejmowało Państwo. Przywołując treść art. 75 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy stwierdził, że przez następcę należało rozumieć zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika oraz jego pasierbów, wychowanków, posiadających kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, którzy nie przekroczyli 55 roku życia i nie byli inwalidami I lub II grupy, a w razie braku takich osób następcą mógł być współwłaściciel gospodarstwa spełniający te warunki. Jednocześnie wskazał, że kwalifikacje wymagane do prowadzenia gospodarstwa rolnego określone zostały w § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 listopada 1964 r. w sprawie przenoszenia własności nieruchomości rolnych, znoszenia współwłasności takich nieruchomości oraz dziedziczenia gospodarstw rolnych (Dz.U. z 1972 r. Nr 31, poz. 215 ze zm.), tzn. ukończenie szkoły rolniczej lub przysposobienia rolniczego oraz następcą rolnika powinna być osoba, która daje gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego zgodnie z § 37 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 grudnia 1977 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin (Dz. U. Nr 37, poz. 166 ze zm.).

Minister stwierdził, że nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego zostały nabyte przez małżonka A. C. – A. C. (akt nadania ziemi z dnia [...] września 1947 r. Nr [...] oraz postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] stycznia 1963 r. Dz. Kw [...]). Po śmierci którego spadek nabyli żona A. C. oraz dzieci A. C., S. C. oraz M. J. (postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z dnia [...] lutego 1970 r. sygn. akt [...]).

W związku z powyższym organ wskazał, że w dacie wydania decyzji Naczelnika z dnia [...] listopada 1979 r. właścicielami ww. gospodarstwa oprócz A. C. byli również: A. C., S. C. oraz M. J. Jednocześnie podniósł, że okoliczność ta nie miała istotniejszego znaczenia, gdyż, powołując się na dyspozycję art. 75 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 października 1977 r. przez użyte w art. 45 tej ustawy określenie "rolnik" należało rozumieć nie tylko właściciela, ale również posiadacza gospodarstwa rolnego, zgodnie z art. 336 obowiązującej ówcześnie ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 ze zm.). Tym samym w ocenie Ministra brak tytułu prawnego do nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego nie przesądzał o braku możliwości przejęcia tych nieruchomości na podstawie art. 45 tej ustawy.

Organ wskazał, że posiadaczem przedmiotowego gospodarstwa rolnego w latach 1977 - 1979 była A. C., a świadczy o tym przede wszystkim zaświadczenie Urzędu Gminy C. z dnia [...] stycznia 1980 r., z którego wynika, że A. C. prowadziła gospodarstwo rolne od 1948 do jesieni 1979 r. Zatem była ona w świetle art. 45 (w związku z art. art. 75 § 1 pkt 1) uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o przejęcie posiadanego gospodarstwa na własność Państwa. Natomiast dowodem potwierdzającym dokonanie przez nią tej czynności był znajdujący się w aktach wniosek z dnia [...] września 1979 r. skierowany do Urzędu Miasta i Gminy w C. Jednakże zdaniem organu samo złożenie przez rolnika stosownego wniosku nie stanowiło wystarczającej przesłanki do przejęcia gospodarstwa na własność Państwa, gdyż takie przejęcie było dopuszczalne wyłącznie wówczas, jeżeli rolnik nie posiadał następców albo gdy następca nie spełniał warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego lub odmówił jego przejęcia. Minister wskazał, że z treści uzasadnienia kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. wynika, iż istniejący następcy A. C. nie posiadali kwalifikacji rolniczych. Jednocześnie Minister zauważył, że do tej kwestii odniósł się również skarżący, który wskazał, że jego matka – A. C. miała następcę, któremu mogła przekazać posiadane gospodarstwo, bowiem jej syn S. C. (będący jednocześnie współwłaścicielem ww. gospodarstwa) w dacie wydania decyzji o przejęciu posiadał wymagane kwalifikacje rolnicze. Jego argumentacja znajduje potwierdzenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, gdyż w aktach sprawy znajduje się świadectwo ukończenia przez S. C. (w dniu 23 czerwca 1971 r.) [...] Szkoły [...] w zawodzie mechanik [...], a zatem została spełniona przesłanka posiadania przez następcę (będącego jednocześnie współwłaścicielem ww. gospodarstwa) tytułu kwalifikacyjnego w zawodach rolniczych. Ponadto, jak wynika z protokołów przesłuchań z dnia [...] kwietnia 2012 r. S. C. stale pracował w gospodarstwie rolnym i ww. praca stanowiła dla niego główne źródło utrzymania - dawał on więc gwarancję należytego prowadzenia gospodarstwa rolnego.

W związku z powyższym Minister stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje, iż w sprawie nie zostały spełnione przesłanki upoważniające Naczelnika Miasta i Gminy w C. do wydania decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., bowiem następca – S. C. posiadał kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa, ponadto stale pracując w gospodarstwie rolnym dawał on również gwarancję należytego prowadzenia takiego gospodarstwa. Jak również w aktach sprawy brak jest dokumentów wskazujących na odmowę przejęcia gospodarstwa ze strony następcy prawnego, który podnosi, że przejecie nastąpiło bez jego zgody. Zatem w ocenie organu decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] została wydana z rażącym naruszeniem art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, co skutkuje koniecznością stwierdzenia jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Jednocześnie Minister stwierdził, że z akt sprawy wynika, iż przejęte na własność Państwa w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w C. nieruchomości wchodzące w skład przedmiotowego gospodarstwa rolnego zostały następnie rozdysponowane, wskutek obrotu cywilnoprawnego lub publicznoprawnego. Podniósł, że nabyte w wyniku tego obrotu prawa rzeczowe do ww. nieruchomości powstały jednak w oderwaniu od zakresu i skutków tejże decyzji, która nie zawierała jakichkolwiek rozstrzygnięć w zakresie konieczności ich ustanowienia. Zatem zdaniem organu późniejsze losy prawne tych nieruchomości nie mogą być oceniane jako skutki prawne orzeczenia Naczelnika. Tym samym w jego ocenie decyzja z dnia [...] listopada 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, a dla ich oceny znaczenie mają późniejsze decyzje na mocy, których ustanowiono prawo do omawianych nieruchomości, które nie wynikało z decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C., nie było również wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania. Prawo to powstało w oderwaniu od zakresu i skutków omawianej decyzji.

Niezgadzając się z powyższą decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi S. C. wystąpił z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, podnosząc że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, w związku z czym Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi powinien wydać decyzję orzekającą o naruszeniu prawa w oparciu o art. 156 § 2 k.p.a.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2012 r. nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...] oparta została na art. 52 ust. 2 oraz art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin. Stwierdził, że treść art. 52 ust. 2 określała właściwość organu do wydawania decyzji w kategoriach spraw objętych ww. ustawą, które dotyczyły przekazania gospodarstwa rolnego Państwu - wskazując jako organ właściwy naczelnika gminy oraz inne terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego. Natomiast art. 45 stanowił, że w razie braku następców lub gdy następca nie spełnia warunków do przejęcia gospodarstwa rolnego albo odmówił jego przejęcia, gospodarstwo rolne, na wniosek rolnika, przejmuje Państwo. Wskazał, że pojęcie "następcy" zostało określone w art. 75 ust. 1 pkt 2 powołanej ustawy i oznaczało ono zstępnych, rodzeństwo i dzieci rodzeństwa rolnika, a także jego pasierbów i wychowanków, którzy mieli kwalifikacje do prowadzenia gospodarstwa rolnego, nie przekroczyli 55 lat życia, nie byli inwalidami I lub II grupy. W przypadku braku takich osób, następcą mógł być spełniający te warunki współwłaściciel przekazywanego gospodarstwa rolnego.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżącego, jakoby decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, Minister stwierdzić, iż nie zasługuje on na uwzględnienie. W ocenie organu decyzja Naczelnika nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem dla ich oceny znaczenie mają późniejsze decyzje na mocy których ustanowiono prawo do przedmiotowych nieruchomości, które nie wynikało z decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., nie było również wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania. Prawo to powstało w oderwaniu od zakresu i skutków badanej decyzji.

Na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi S. C. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy:

1. art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece poprzez nierozważenie czy przepis niniejszy ma zastosowanie w sprawie w związku z wywołaniem nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r. nr [...];

2. art. 172 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. kodeks cywilny poprzez nierozważenie czy przepis niniejszy ma zastosowanie w sprawie w związku z wywołaniem nieodwracalnych skutków prawnych przez decyzję Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979r. nr [...];

II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 2 k.p.a. w związku z art. 158 § 2 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, w sytuacji gdy decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979r. nr [...] wywołała nieodwracalne skutki prawne i organ powinien stwierdzić jej wydanie z naruszeniem prawa wraz ze stwierdzeniem wywołania owych skutków;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że rażące naruszenie prawa przez Naczelnika Miasta i Gminy w C. polegało jedynie na naruszeniu art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977 r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeniach dla rolników i ich rodzin, w sytuacji gdy wydanie powyższej decyzji o przejęciu gospodarstwa rolnego związane było z naruszeniem jeszcze innych przepisów w tym zarówno proceduralnych jak i materialnoprawnych (m.in. art. 7, art. 9, art. 28 oraz art. 77 § 1 k.p.a., oraz przepisów o prawie własności w tym art. 140 kc);

3. art. 6 k.p.a. poprzez sprzeczne z prawem działanie organu przejawiające się w odmowie zastosowania lub błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, które organ był zobligowany zastosować z urzędu;

4. art. 7 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasad związania organu obowiązującymi przepisami prawa, zaniechania podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnie z zasadą prawdy materialnej, oraz działanie sprzeczne z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela;

5. art. 8 k.p.a. poprzez działanie sprzeczne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej, przejawiające się w przewlekłym prowadzeniu postępowania i naruszeniu szeregu przepisów wyszczególnionych w petitum niniejszej skargi;

6. art. 10 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie w postępowaniu wywołanym wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy i uniemożliwienie stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań (organ nie zawiadomił stron przed wydaniem decyzji o tym, iż w jego ocenie zebrał cały materiał dowodowy);

7. art. 77 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie w szczególności: nieprzeprowadzenie dowodów z odpisów księgi wieczystej nr Kw [...] i innych ksiąg wieczystych, które zostały założone w związku z rozdysponowaniem działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego, dla którego pierwotnie została założona ww. księga wieczysta;

8. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów przejawiającej się w: błędnym uznaniu, że decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, błędnej ocenie znajdującego się w aktach sprawy pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...].11.2010 r. znak [...], które szczegółowo opisuje losy działek wchodzących w skład gospodarstwa rolnego i z którego jednoznacznie wynika, że decyzja Naczelnika wywołała nieodwracalne skutki prawne - a organ zaś twierdzi odmiennie;

9. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezawarcie w decyzji z dnia [...] stycznia 2013 r. wszystkich niezbędnych elementów dotyczących uzasadnienia faktycznego w szczególności: niewskazania przyczyn, z powodu których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowi, w postaci pisma Starostwa Powiatowego w [...] z dnia [...].11.2010 r. znak [...], niewskazania czy organ przeprowadził dowody z odpisów ksiąg wieczystych dotyczących spornego gospodarstwa rolnego, a jeśli tak to dlaczego odmówił wiarygodności tym dowodom wewnętrznej sprzeczności uzasadnienia decyzji polegającego na tym, że z jednej strony organ uznał, że decyzja Naczelnika z dnia [...] listopada 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych i ograniczył się do stwierdzenia jej nieważności, z drugiej strony organ wskazał w uzasadnieniu, że "odstąpił od poinformowania o prowadzonym postępowaniu obecnych właścicieli nieruchomości, które wchodziły w skład przejętego gospodarstwa, gdyż decyzja nie odnosi skutków względem ich sytuacji faktycznej i prawnej".

W oparciu o tak sformułowane zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] września 2012 r., jak również o wydanie organowi wytycznych, iż postępowanie wywołane uchyleniem ww. decyzji powinno zmierzać do ustalenia, iż decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ewentualnie wniósł o zmianę ww. decyzji poprzez stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że decyzja Naczelnika została wydana z naruszeniem prawa i wywołała nieodwracalne skutki prawne.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny nie dokonuje ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2007 r., II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31; zob. także uchwała pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, s. 29 uzasadnienia). Ponadto, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (art. 134 § 1 i 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszają przepisy prawa.

W ocenie organu decyzja Naczelnika Miasta i Gminy w C. z dnia [...] listopada 1979 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem dla ich oceny znaczenie mają późniejsze decyzje na mocy, których ustanowiono prawo do przedmiotowych nieruchomości, które nie wynikało z decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., nie było również wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania. Prawo to powstało w oderwaniu od zakresu i skutków badanej decyzji.

W ocnie Sądu wykładnia przedstawiona przez organ była niepełna i spłycona a przez to błędna. Dotychczasowe stanowisko zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Sądu Najwyższego (m.in. w uchwala składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., sygn. akt III AZP 4/92, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r., sygn. akt OPS 7/96, z dnia 9 listopada 1998 r., sygn. akt OPK 4/98 i z dnia 20 marca 2000 r., sygn. akt OPS 14/99) wskazują, że nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego.

Przy czym, nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności (M. Wincenciak, O tzw. "nieodwracalnych skutkach prawnych" decyzji administracyjnej (w:) Kodyfikacja Postępowania Administracyjnego. Na 50-lecie K.P.A., red. J. Niczyporuk, Lublin 2010, s. 901–902).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 czerwca 2012 r., II OSK 292/11, LEX nr 1219128 wskazał, że: "Decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych". Zaznaczyć przy tym należy stanowisko zajęte w uzasadnieniu uchwały Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSN nr 12 z 1992 r., poz. 211. W powołanej uchwale Sąd Najwyższy przyjął, że jeżeli "obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji". Wykładnia przyjęta w powołanej wyżej uchwale Sądu Najwyższego jest akceptowana w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wynika to m.in. z uzasadnienia uchwały NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97, ONSA nr 2 z 1998 r., poz. 40) Należy, więc przyjąć, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego uznaje się, iż decyzja powodująca nabycie prawa własności nieruchomości wywołuje nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., jeżeli następnie to prawo własności jest przedmiotem obrotu prawnego w warunkach pozwalających na zastosowanie przepisów o rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Wykładnia, ta wskazuje na to by w okolicznościach uzasadniających zastosowanie rękojmi nie stwierdzać w postępowaniu administracyjnym nieważności określonej decyzji administracyjnej, lecz poprzestać na stwierdzeniu wydania takiej decyzji z naruszeniem prawa ze względu na wywołanie przez nią nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.; por. np. uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSNCP 1992, nr 12, poz. 211, uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 marca 2000 r., OPS 14/99, ONSA 2000, nr 3, poz. 93 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 1994 r., II SA 250-251/94, ONSA 1996, nr 1, poz. 22). Brak stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej właśnie ze względu na działanie rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych i potrzeba zapewnienia w ten sposób ochrony prawnej osobie trzeciej ma istotne znaczenie dla prawnej stabilizacji stosunków prawnorzeczowych. Chodzi o wtórny efekt decyzji nadzorczej (art. 156 § 2 k.p.a.) w postaci sanowania pierwotnej, wadliwej decyzji administracyjnej i stwierdzenie, że wytworzony przez tę decyzję stan prawnorzeczowy w sferze obrotu cywilnoprawnego może być definitywny (uchwała Sąd Najwyższego, składu 7 sędziów, z dnia 15 lutego 2011r. III CZP 90/10).

Zgodnie ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, na podstawie decyzji Naczelnika Miasta i Gminy w C. znak Nr [...] z dnia [...] listopada 1979 r., A. C. przekazała na rzecz Państwa gospodarstwo rolne o pow. [...] ha opisane w KW [...] i składające się działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] pozostawiając sobie budynki na działce nr [...].

Działka nr [...] w 1990 roku uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha.

Następnie działka nr [...] na podstawie decyzji znak [...] Naczelnika Miasta i Gminy z dnia [...] maja 1990r. została przekazana na własność A. C.

Natomiast działka ni [...] o pow. [...] ha w uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha.

Działka nr [...] na podstawie decyzji Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. została przekazana do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnej. Działka opisana jest w KW [...].

Prawo własności działki nr [...] na podstawie decyzji Naczelnika Gminy C. znak [...] z dnia [...] października 1991r. zostało przeniesione na rzecz A. C. Następnie spadkobiercy po A. C. aktem notarialnym (repertorium A nr [...]) z dnia [...] marca 2006r. sprzedali działki nr [...] i [...] na rzecz A. M. Działka nr [...] opisana jest w KW [...], natomiast działka nr [...] opisana jest w KW [...].

Działka nr [...] i [...] na podstawie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...] września 1983r. została nabyta przez F. T. W chwili obecnej w/w działki opisane są w KW [...]. Działka nr [...] aktem notarialnym Repertorium A nr [...] z dnia [...] grudnia 1980r. została nabyta przez T. F., a następnie aktem notarialnym (repertorium A nr [...]) z dnia [...] października 2006r. została zbyta na rzecz B. i L. małż. H. Działka opisana jest w KW [...].

Działka nr [...] na podstawie aktu notarialnego repertorium A nr [...] z dnia [...].04.1980r. została nabyta przez S. i J. małż. Z., następnie na podstawie aktu notarialnego (repertorium A nr [...]) z dnia [...] lutego 1997r. działka została zbyta na rzecz A. i J. małż. J. Działka opisana jest w KW [...].

Działka nr [...] aktem notarialnym repertorium A nr [...] z dnia [...] lutego 1980r. została nabyta przez H. i R. małż. S., a następnie na podstawie aktu notarialnego (repertorium A nr [...]) z dnia [...] czerwca 2007r. została nabyta przez A. P. Działka opisana jest w KW [...].

Działka nr [...] w 1980r. uległa podziałowi na działki nr [...] o pow. [...] ha i [...] o pow. [...] ha. Odnośnie działka nr [...] na podstawie decyzji znak [...] Naczelnika Urzędu Gminy z dnia [...] kwietnia 1991r. zostało przeniesione prawo własności ww. na rzecz H. W. Następnie na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w C. (sygn akt [...]) z dnia [...] października 2000r. oraz ugody (sygn. akt [...]) z dnia [...] kwietnia 2001r. właścicielem przedmiotowej działki stał się J. W. Działka opisana jest w KW [...].

Działa nr [...] na podstawie Decyzji Wojewody [...] znak [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. została przekazana do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnych, a następnie na podstawie aktu notarialnego (repertorium A nr [...]) z dnia [...] września 2008r. działka została zbyta na rzecz A. M. W chwili obecnej działka opisana jest w KW [...] (pismo ze Starostwa Powiatowego w C. z dnia 30 listopada 2010r. wraz z złącznikami).

Organ nie odniósł się w żaden sposób do pisma Starostwa Powiatowego w C. z dnia 30 listopada 2010r. i nie przeprowadził dowodu z odpisów ksiąg wieczystych dotyczących przedmiotowego gospodarstwa. Organ ograniczył się do błędnej tezy, że decyzja Naczelnika nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, bowiem dla ich oceny znaczenie mają późniejsze decyzje na mocy, których ustanowiono prawo do przedmiotowych nieruchomości, które nie wynikało z decyzji z dnia [...] listopada 1979 r., nie było również wynikiem jej wydania, ani też wynikiem jej wykonania. Organ w przedmiotowej sprawie dokonał, zatem błędnej wykładni art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie oceny czy decyzja z dnia [...] listopada 1979r. wywołała nieodwracalne skutki prawne. Ponadto, organ poprzez przyjęcie nieprawidłowej tezy, co do dyspozycji art. 156 § 2 k.p.a., nie odniósł się do kwestii skutków, jakie spowodowała decyzja z [...] listopada 1979r., dotyczących zmiany w zakresie prawa własności. Wobec tego ustalenia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji albo ich braku nie zostały w niniejszej sprawie poczynione prawidłowo. Uznać należało zatem, że zaskarżona decyzja w powyższym zakresie wydana została z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. , art. 7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z przyczyn wyżej wskazanych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien ocenić przesłankę nieodwracalnych skutków prawnych, zgodnie z wykładnią przedstawioną przez Sąd. Wykładnia ta sprowadza się do tezy, z której wynika, że: jeżeli obrót nieruchomościami poprzedzony był wydaniem decyzji administracyjnej lub przeniesienie własności nastąpiło w drodze decyzji administracyjnej, a decyzja dotknięta jest wadą wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a., zbycie nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, chronionej rękojmią wiary publicznej ksiąg wieczystych, stanowi przeszkodę do stwierdzenia nieważności decyzji (uzasadnienie uchwały SN z dnia 28 maja 1992r., III AZO 4/92) Niepodobna, bowiem przyjąć, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, w uzasadnienie do wyroku z dnia 21 marca 2013r. I OSK 1480/12, żeby Kodeks postępowania administracyjnego, przewidując możność uchylenia ostatecznych decyzji, miał również na myśli decyzje tego rodzaju, które w istocie służą tylko przygotowaniu cywilnoprawnego oświadczenia woli, które nie są same przez się źródłem stosunku prawnego, lecz właściwym źródłem wzajemnych praw i obowiązków jest cywilna umowa. Ponadto, stwierdzenie nieważności orzeczenia doprowadza w tego typu sprawach do skomplikowania sytuacji następców prawnych poprzednich właścicieli, ponieważ nie mogą oni uzyskać ani odszkodowania, jak też przejąć faktycznie przedmiotowej nieruchomości we władanie.

Odmienny sytuacja dotyczy jedynie działki [...], która na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. została przekazana do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnej. Decyzja z dnia [...] listopada 1979r. poprzez stworzenie określonego stanu prawnego wraz z regulacjami wynikającymi z ustawy z dnia 19 października 1991 r. o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz o zmianie niektórych ustaw (art.17) umożliwiła wydanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 1993r. Na mocy tej decyzji działka została przekazana do zasobu Agencji Nieruchomości Rolnej Skarbu Państwa, tym nie mniej właścicielem działki [...] nadal pozostał Skarb Państwa.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy w odniesieniu do skutków decyzji z dnia [...] listopada 1979r., w zakresie obejmującym działkę [...] organ winien, zatem ocenić, czy decyzja ta spowodowała nieodwracalne skutki prawne z uwzględnieniem następujących przesłanek. Nieodwracalność skutków prawnych nie dotyczy skutków wynikających z faktu wydania decyzji nieważnej, lecz wynika z podjęcia kolejnej czynności prawnej dokonanej w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą. Ponadto, nieodwracalne skutki prawne to takie, których organ administracji nie może odwrócić w ramach własnych kompetencji przez wydanie indywidualnego aktu administracyjnego. Brak oceny zgodnie z podaną wykładnią powoduje, że zaskarżona decyzja we wskazanym zakresie wydana została z naruszeniem art. 156 § 2 k.p.a. , art.7 w związku z art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy z przyczyn wyżej wskazanych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy związane będą wykładnią przepisów przedstawionych przez Sąd w niniejszej sprawie, zwłaszcza, co do tego, jakie przesłanki decydują o wystąpieniu nieodwracalnych skutków i w jakim zakresie należy badać te okoliczności. Organ powinien również rozważyć, kto jest stroną w niniejszym postępowaniu administracyjnym, przy przyjęciu wykładni wskazanej przez Sąd (art. 10 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a.).

Niezasadnym natomiast okazał się zarzut skarżącego naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ograniczenie się przez organ do stwierdzenia, że rażące naruszenie prawa przez Naczelnika Miasta i Gminy w C. polegało na naruszeniu art. 45 ustawy z dnia 27 października 1977r. o zaopatrzeniu emerytalnym oraz innych świadczeń dla rolników i ich rodzin, w sytuacji, gdy wydanie powyższej decyzji, było zdaniem skarżącego, związane również z naruszeniem przepisów proceduralnych jak i materialnoprawnych (m.in. art. 7, art. 9, art. 28 oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz przepisów Kodeksu cywilnego, w tym art. 140 kc).

Wojewódzki Sąd Administracyjny na skutek skargi dokonuje kontroli decyzji organu. Organ zarówno pierwszej instancji, jak i odwoławczy powinien odnieść się do wszystkich naruszeń prawa i wskazać (jeśli takie wystąpiły) czy miały one charakter rażący. Tym nie mniej organy nadzoru prawidłowo uznały, że kontrolowana decyzja rażąco narusza prawo w przyczyn wskazanych w decyzjach nadzorczych, co wypełnia przesłankę z art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże, jak Sąd wyżej wskazał, brak odniesienia się przez organy do kwestii nieodwracalnych skutków prawnych spowodowało uchylenie przez Sąd zaskarżonej decyzji i decyzji poprzedzającej. Kwestią zasadniczą jest, więc prawidłowa ocena tego czy wystąpiły nieodwracalne skutki prawne kontrolowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 152. oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. W zakresie orzeczenia o zwrocie kosztów postępowania Sąd nie przyznał zwrotu kosztów przejazdu do sądu pełnomocnika skarżącego. Zgodnie z brzmieniem art. 205 § 2 p.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania strony reprezentowanej przez adwokata lub radcę prawnego zalicza się wydatki ww., koszty sądowe oraz koszty nakazanego przez sąd stawiennictwa strony. Przepis ten należy odczytywać w związku z dyspozycją art. 91 § 3 p.p.s.a., który stanowi, że sąd może zarządzić stawienie się strony osobiście albo przez pełnomocnika. Zarządzenie takie nie było przez Sąd wydawane w niniejszej sprawie. Należało, zatem przyjąć, że skarżącemu nie przysługuje zwrot kosztów podróży jego pełnomocnika.