Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1008/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia del. WSA Izabela Bąk-Marciniak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 października 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1014/16 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 października 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1014/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Starosty Piaseczyńskiego [...] z dnia [...] lutego 2013 r., zatwierdzającej projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami [...] na działkach o nr ew. [...] w P. i zjazdu na działkach o nr ew. [...] oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami [...] - uchylił decyzję organu pierwszej instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję, organ odwoławczy zwrócił uwagę, że art. 35 ust. 4 i 5 Prawa budowlanego przewiduje wprawdzie możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego w decyzji o pozwoleniu na budowę lub w odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, jednakże nie przewiduje możliwości odrębnego zatwierdzenia poszczególnych części składowych tego projektu, tj. projektu zagospodarowania działki lub trenu i projektu architektoniczno - budowlanego.

Sentencja zaskarżonego rozstrzygnięcia Starosty Piaseczyńskiego "zatwierdzam projekt zagospodarowania terenu dla inwestycji (...)" nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa budowlanego.

Ponadto, Wojewoda Mazowiecki wskazał, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Treścią powyższego oświadczenia jest deklaracja o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Na gruncie niniejszej sprawy inwestor wywodził prawo do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami o nr ew. [...] z decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno zezwalającej na budowę zjazdu i połączenie z drogą publiczną.

Zdaniem organu odwoławczego decyzja organu administracji publicznej, jaką jest ww. rozstrzygnięcie Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno, nie może stanowić "stosunku zobowiązaniowego", w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Przez "stosunek zobowiązaniowy" rozumieć należy umowę (np. najmu, dzierżawy), z której mogą wypływać uprawnienia inwestora do zabudowy nieruchomości. Niedopuszczalne było więc w przedmiotowej sprawie uznanie, że akt administracyjny można zakwalifikować jako "stosunek zobowiązaniowy" i uznać, że inwestor dysponuje prawem do zabudowy wskazanych w nim nieruchomości. Co więcej, istnienia stosunku zobowiązaniowego uprawniającego do korzystania z nieruchomości na cele budowlane nie można wyprowadzać z biernego zachowania się właściciela nieruchomości, polegającego na niesprzeciwianiu się budowie na gruncie stanowiącym jego własność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zgoda właściciela nieruchomości upoważniająca inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane winna być sformułowana w sposób jednoznaczny i nie może być dorozumiana. Dlatego też zgody Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno do dysponowania przez inwestora działką należącą do Gminy, nie można upatrywać ani w piśmie z dnia 11 stycznia 2013 r., ani z braku wyraźnego sprzeciwu, pomimo wiedzy o toczącym się postępowaniu administracyjnym przed organem administracji architektoniczno - budowlanej.

Organ drugiej instancji wyjaśnił, że dla wyczerpującego zebrania materiału dowodowego, organ odwoławczy pismem z dnia 5 lipca 2013 r., wezwał inwestora do przedłożenia dokumentu, z którego wynika jego prawo do dysponowania nieruchomościami o nr ew. [...] na cele budowlane. W odpowiedzi inwestor wskazał, że w jego ocenie wystarczającym dokumentem uzasadniającym jego prawo jest decyzja Burmistrza Miasta i Gminy Piaseczno zezwalająca na budowę zjazdu i połączenie z drogą publiczną. Wskazał dodatkowo, że Starosta Piaseczyński decyzją Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r., zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę publicznego zjazdu z drogi publicznej do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym oraz miejsc postojowych i chodnika.

W ocenie organu odwoławczego przedłożone przez inwestora dokumenty nie są jednak wystarczające do uzyskania przez niego decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Organ odwoławczy podkreślił, że gdy prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane kwestionowane jest w toku postępowania przez inną osobę, organ zobowiązany jest tę kwestię wyjaśnić nie poprzestając wyłącznie na odnotowaniu faktu złożenia oświadczenia o dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane, a szczególny obowiązek spoczywa w tym zakresie na inwestorze. Taka sytuacja miała miejsce na gruncie niniejszej sprawy. Prawo inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zostało zakwestionowane w odwołaniu od decyzji udzielającej pozwolenia na budowę, a kwestia ta została zbadana przez organ odwoławczy. Nie ulega wątpliwości, że w przypadku gdy inwestor przedkłada organowi administracji architektoniczno - budowlanej projekt budowlany, wraz z jego integralną częścią jaką jest projekt zagospodarowania terenu, winien oświadczyć, że dysponuje na cele budowlane nieruchomościami objętymi jego zamierzeniem inwestycyjnym, wymienionymi we wniosku o pozwolenie na budowę. Zgodnie z art.34 ust. 4 Prawa budowlanego, projekt budowlany (a więc także i jego części składowe, np. projekt zagospodarowania terenu), podlega zatwierdzeniu w decyzji o pozwoleniu na budowę. Stosownie natomiast do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego, do wniosku o pozwolenie na budowę należy dołączyć oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemożliwe jest, w świetle przytoczonych przepisów, uzyskanie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany udzielającej pozwolenia na budowę, bez złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie złożone przez inwestora przed organem pierwszej instancji zostało zweryfikowane przez organ odwoławczy. W wyniku jego badania ustalono, że nie spełnia ono wymogów z art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Stąd organ odwoławczy przyjął, że inwestor nie wykazał się prawem do dysponowania na cele budowlane działkami o nr ew. [...].

Ponadto, Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zgodnie z ugruntowaną linią orzeczniczą sądów administracyjnych miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Zarówno gramatyczna jak i celowościowa wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2002 r., Nr 75, poz. 690 ze zm), który brzmi - zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne - prowadzi do wniosku, że miejsca parkingowe muszą być zaprojektowane i urządzone na terenie należącym do inwestora, na którym dana inwestycja ma być realizowana. Istotą unormowania ww. przepisu, stanowiącego materialne prawo administracyjne, jest bowiem doprowadzenie do tego, aby nowa inwestycja budowlana w zakresie parkowania, nie obciążała wyłącznie, czy też w dużej mierze dróg publicznych (miejsc postojowych na tych drogach). Inwestor z woli ustawodawcy, przystępując do realizacji zamierzenia budowlanego, ma związane z tym i wynikające z przepisów prawa publicznego obowiązki, w tym również obowiązek poniesienia ciężarów wiążących się z zapewnieniem miejsc parkingowych dla przyszłych użytkowników obiektu budowlanego, objętego wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2007 r., sygn. akt: II OSK 1498/06).

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] domagając się jej uchylenia i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i postępowania art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. i 107 § 1 i 3 k.p.a,, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nierozpoznanie przez organ odwoławczy wszystkich zarzutów podniesionych w złożonym odwołaniu od decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia 15 lutego 2013 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2014r. w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 2121/13 oddalił skargę skarżącej Wspólnoty, podzielając argumentację organu drugiej instancji, zgodnie z którą wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę, w świetle złożonego projektu i pozostałych, przedłożonych przez inwestora dokumentów nie zasługiwał na uwzględnienie. Sąd ocenił uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji, jako w pełni odpowiadające wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu organ drugiej instancji rozważył, podnoszoną w odwołaniu okoliczność braku dysponowania przez inwestora nieruchomością na cele budowlane. Zbadał także podnoszoną w odwołaniu kwestię prawidłowość projektu w zakresie ilości miejsc postojowych.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2016r.w sprawie sygn. akt II OSK 1385/14, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od powyższego orzeczenia, uchylił zaskarżony wyrok i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiadało wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w dostateczny i jednoznaczny sposób przyczyn podjętego rozstrzygnięcia. Tymczasem dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, winien ocenić prawidłowość ustalenia przez organy administracji publicznej stanu faktycznego sprawy i zastosowanie przepisów prawa materialnego, a więc przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji. W wyniku badania legalności decyzji Sąd pierwszej instancji winien był ocenić, czy zasadne było uchylenie przez organ odwoławczy decyzji pierwszoinstancyjnej i odmowa zatwierdzenia projektu budowlanego, i udzielenia pozwolenia na budowę. To zaś oznacza, iż Sąd pierwszej instancji winien ocenić - w świetle mających w sprawie zastosowanie przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - czy zaistniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, czy też nie zostały spełnione przesłanki do udzielenia tego pozwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie ponownie rozpoznając sprawę w uzasadnieniu wyroku oddalającym skargę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] wskazał, że przedmiotem skargi wywiedzionej do tutejszego Sądu jest reformatoryjna decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] uchylająca w całości decyzję Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z [...] lutego 2013 r. i odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Dalej Sąd przytoczył treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego ( w brzmieniu obowiązującym w dacie udzielenia pozwolenia na budowę) i wskazał, że jednym z warunków, od których zależy wydanie pozwolenia na budowę jest złożenie oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (art. 32 ust. 4 pkt 2 p.b.). Ustawodawca odstąpił przy tym od wymogu wykazania istnienia tego prawa, ograniczając obowiązek strony do złożenia odpowiedniego oświadczenia. Treść tego oświadczenia powinna nawiązywać do przepisu art. 3 pkt 11 p.b. definiującego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jako tytuł prawny wynikający z prawa własności, użytkowania wieczystego, zarządu, ograniczonego prawa rzeczowego albo stosunku zobowiązaniowego, przewidującego uprawnienie do wykonywania robót budowlanych.

Obowiązkiem inwestora nie jest wykazanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale złożenie oświadczenia - pod rygorem odpowiedzialności karnej - o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Inwestor nie musi wykazać tytułu prawnego do nieruchomości za pomocą wszelkich środków dowodowych przewidzianych dla ogólnego postępowania administracyjnego (art. 75 § 1 k.p.a.), lecz wystarczy, że złoży oświadczenie określone w art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego. Oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w odniesieniu do działek nr ew, [...] przeznaczonych pod budowę zjazdu i połączenie z drogą publiczną zakwestionowała skarżąca Wspólnota, a jej argumentację podzielił organ odwoławczy, uznając, iż inwestor takim wymaganym prawem się nie wykazał. Dalej Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy pomimo, iż w dacie wydawania przez siebie decyzji reformatoryjnej posiadał wiedzę o wydanej w dniu [...] kwietnia 2013r. przez Starostę Piaseczyńskiego ostatecznej decyzji Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi [...], pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej, ul. [...] do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w paterze i garażem podziemnym na działkach [...], nie ocenił jej znaczenia prawnego. Tymczasem ta właśnie ostateczna decyzja potwierdziła posiadanie przez inwestora prawa do dysponowania przedmiotowymi działkami na cele budowlane.

Sąd nie podzielił także negatywnej dla inwestora zaprezentowanej przez Wojewodę Mazowieckiego interpretacji § 18 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Według powyższej normy, aby przy zagospodarowywaniu działki budowlanej urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne, nie określa jednak w jaki sposób inwestor zobligowany jest do zapewnienia miejsc postojowych. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Liczbę i sposób urządzenia miejsc postojowych należy dostosować do wymagań ustalonych w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby miejsc, z których korzystają osoby niepełnosprawne. Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że kwestie miejsc parkingowych i postojowych winny być uregulowane w decyzji o warunkach zabudowy, z którą niewątpliwie projekt zagospodarowania działki powinien być zgodny. Wbrew natomiast stanowisku organu odwoławczego oraz skarżącej, wykładnia tego przepisu nie pozwala na przyjęcie, że w każdym przypadku obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie tych miejsc na terenie działki inwestycyjnej. Sąd podkreślił, że § 18 ust. 1 warunków technicznych jest przepisem nieostrym. Dla jego prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażonej w art. 4 ustawy Prawo budowlane zasadą wolności budowlanej. Powyższe naruszenia przepisów prawa materialnego przez organ odwoławczy w ocenie Sądu I instancji nie mogły jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji ze względu na normę art. 134 § 2 p.p.s.a. statuującego zakaz reformationis in peius .

Tym niemniej w ocenie Sądu I instancji decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., odmawiająca zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę była uzasadniona, choć z przyczyn w niej nie wskazanych tj. naruszenia art. 33 ust 1 i 2 Prawa budowlanego. W myśl bowiem art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego. Zatem w przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt budowlany, inwestor może uzyskać pozwolenie na budowę wybranych obiektów lub zespołu obiektów, o ile mogą one samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Ustawodawca zastrzegł jednak, że inwestor zobowiązany jest do takiego wniosku dołączyć projekt zagospodarowania działki lub terenu dla całego zamierzenia budowlanego. Dzięki temu rozwiązaniu organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę dotyczący określonego etapu inwestycji ma możliwość ocenić, czy wniosek dotyczy istotnie części zamierzenia inwestycyjnego i czy całość zamierzenia nie naruszy ładu przestrzennego na danym terenie. W kontrolowanej sprawie istotne było zatem, czy w nawiązaniu m.in. do treści art. 3 w zw. z art. 33 Prawa budowlanego, pojedynczo traktowane, tzw. wybrane obiekty budowlane planowanego przedsięwzięcia mogą samodzielnie funkcjonować. O ile nie budziło wątpliwości, iż zjazd z drogi publicznej, ul. Jana Pawła II do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w paterze i garażem podziemnym na działkach 72/4 i 74/4 będący przedmiotem wydanej w dniu [...] kwietnia 2013r. przez Starostę Piaseczyńskiego ostatecznej decyzji Nr [...] może funkcjonować samodzielnie o tyle inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w parterze i garażem podziemnym pomiędzy ulicami [.] na działkach o nr ew. [...] pozbawiona zjazdu z drogi publicznej już nie, a więc pomimo przedłożenia do zatwierdzenia organowi projektu zagospodarowania terenu dla całej inwestycji zastosowany przez inwestora, a zaakceptowany przez organ I instancji sposób etapowania inwestycji narusza art. 33 ust 1 Prawa budowlanego.

Sąd dostrzegł naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 7, 77 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a. jednak wobec treści decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, naruszenia te w ocenie Sądu I instancji pozostały bez wpływu na wynik sprawy. Sąd natomiast uchyla decyzję, tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.). Przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji (postanowienia), a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] domagając się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 P.p.s.a .:

- naruszenie art 145 § 1 pkt 1 lit.a p.p.s.a. w związku z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Wojewoda Mazowiecki naruszył w ramach postępowania odwoławczego przepisy prawa materialnego tj. art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w ten sposób, że przy rozstrzyganiu nie uwzględnił decyzji Starosty Piaseczyńskiego z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], która w ocenie Sądu l instancji, stanowi w rozumieniu powołanego przepisu prawa materialnego dokument potwierdzający posiadanie prawa do dysponowanie nieruchomością na cele budowlane podczas gdy decyzja ta nie stanowi takiego dokumentu, a Wojewoda nie naruszył w tym zakresie prawa materialnego;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2,015 r., poz. 1422 ze zm.), poprzez przyjęcie przez WSA w Warszawie, że Wojewoda Mazowiecki naruszył wymienione w ramach postępowania odwoławczego przepisy prawa materialnego tj. § 18 ust. 1 rozporządzenia w ten sposób, że przyjął, iż obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie miejsc parkingowych na terenie działki, inwestycyjnej podczas gdy organ odwoławczy nie dokonał takiej wykładni wymienionych powyżej przepisów prawa materialnego;

- naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 153 P.p.s.a, poprzez nieuwzględnienie skargi i przyjęcie, że zaskarżona decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia 23 sierpnia 2013 r., nr 441/13 nie naruszyła przepisów postępowania tj. art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a co za tym idzie, że nie istniała podstawa do uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., podczas gdy zaskarżony akt Wojewody Mazowieckiego naruszył wymienione przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy;

- naruszenie art. 153 p.p.s.a. przez Sąd I instancji poprzez dokonanie oceny prawnej i dalszego postępowania niezgodny z wytycznymi zawartymi w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016 r. sygn. akt II OSK 1385/14;

- naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia wyroku w sposób nieodpowiadający wymogom wynikającym z treści tego przepisu, a przede wszystkim na nie wyjaśnieniu podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia, co skutkowało istotnym naruszeniem przepisów postępowania, zaś naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów

administracyjnych w granicach ich zaskarżenia (skargi kasacyjnej), a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, bowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. należy wskazać, że zgodnie z tym przepisem w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania z reguły stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Związanie sądu administracyjnego w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych – sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Tym samym wyrażona ocena prawna i udzielone wskazania pozostają wiążące o tyle, o ile odnoszą się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych.

W wydanym wcześniej w niniejszej sprawie wyroku z dnia 23 stycznia 2014r., sygn. akt VII SA/Wa 2121/13, WSA w Warszawie oddalając skargę Wspólnoty w uzasadnieniu nie dokonał oceny czy istniały przesłanki do udzielenia pozwolenia na budowę dla przedmiotowej inwestycji, czy też nie, co stwierdził, Naczelny Sąd Administracyjny uchylając powyższy wyrok, wyrokiem z dnia 2 lutego 2016r. sygn. akt II OSK 1385/14. Sąd ten podkreślił, że rozstrzygnięcie zawarte w wyroku jest rezultatem przeprowadzonej przez sąd kontroli administracji publicznej, a treść uzasadnienia wyroku winna potwierdzać proces badania przez sąd zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu sądu brak było w tym względzie rozważań. Sąd I instancji ponownie rozpoznając sprawę wykonał wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA i skontrolował legalność zaskarżonej decyzji Wojewody Mazowieckiego, dokonując rozważań w zakresie zachowania procedury administracyjnej, art. 7, art. 77 § 1 i art.107 § 3 kpa. Nadto zastosował się do wskazań co do dalszego postępowania i oceny prawnej wyrażonej w wyroku NSA z dnia 2 lutego 2016 r., co należy uznać za prawidłowe.

Dlatego też, zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia art. 153 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 p.p.s.a. nie zasługują na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje również na uwzględnienie podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art.145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Odnosząc się do tego zarzutu stwierdzić należy, że zasadnie Sąd pierwszej instancji przyjął, iż ustalenia poczynione przez organ w toku prowadzonego postępowania administracyjnego mogły stanowić podstawę dla ostatecznego rozstrzygnięcia sprawy. Istotne bowiem elementy stanu faktycznego zostały przez organ ustalone i wyjaśnione. Choć Sąd I instancji dostrzegł naruszenie przez organ odwoławczy przepisów postępowania tj. art. 7, 77 kpa oraz art. 107 § 3 k.p.a. jednak wobec treści decyzji Wojewody Mazowieckiego Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, naruszenia te pozostały bez wpływu na wynik sprawy. Sąd natomiast uchyla decyzję, tylko wówczas, gdy stwierdzone naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a.).

W tym miejscu należy wspomnieć, że skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została wniesiona od decyzji reformatoryjnej Wojewody Mazowieckiego, która uchyliła w całości decyzję Starosty Piaseczyńskiego Nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. i odmówiła zatwierdzenia projektu zagospodarowania działek dla wymienionej w niej inwestycji oraz odmówiła zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę dla wspomnianej w niej inwestycji. Była to więc decyzja korzystna dla wnoszących skargę do Sądu. Skarżący kasacyjnie kwestionuje jednak ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Sąd pierwszej instancji aprobując rozstrzygnięcie organu odwoławczego poddał kontroli zaskarżoną decyzję wskazując na naruszenia prawa, jakie dostrzegł w tej decyzji. Rację ma Sąd I instancji, że organ odwoławczy w dacie wydawania przez siebie decyzji reformatoryjnej posiadał wiedzę o wydanej w dniu [...] kwietnia 2013 r. przez Starostę Piaseczyńskiego ostatecznej decyzji Nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej inwestorowi, pozwolenia na budowę zjazdu z drogi publicznej, ul. [...] do budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami w paterze i garażem podziemnym na działkach [...], i nie dokonał oceny znaczenia prawnego tej decyzji. A zatem w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skoro decyzja organu I instancji z dnia [...] lutego 2013 r. dotyczyła projektu zagospodarowania dla zjazdu i budynku oraz projektu budowlanego dla budynku, to wobec tego, że później w dniu [...] kwietnia 2013 r.,( z akt wynika, że jest to decyzja ostateczna) wydano decyzję dotyczącą zjazdu Wojewoda nie mógł utrzymać w mocy decyzji dotyczącej także zjazdu. Byłaby to wada, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Prawidłowo zatem Wojewoda uchylił decyzję organu I instancji i odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego. Jednocześnie trzeba wskazać, że skoro została już wydana decyzja dotyczącą zjazdu, to w rozpoznawanej sprawie uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane dotyczące zjazdu nie ma znaczenia. Niemniej podzielić należy stanowisko Sądu pierwszej instancji, że decyzja z dnia [...] kwietnia 2013 r. mogła służyć do ustalenia, że inwestor posiada uprawnienie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W przeciwnym razie nie dostałby pozwolenia na budowę.

Nie można też odmówić słuszności Sądowi I instancji, który podkreślił, wbrew stanowisku organu odwoławczego oraz skarżącej kasacyjnie, że wykładnia § 18 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tj. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.), nie pozwala na przyjęcie, że w każdym przypadku obowiązkiem inwestora jest zaprojektowanie miejsc postojowych na terenie działki inwestycyjnej. Należy podkreślić, że § 18 ust. 1 warunków technicznych jest przepisem nieostrym. Dla jego prawidłowego zastosowania w okolicznościach danej sprawy niezbędne jest dokonanie takiej wykładni, która pozwoli na odkodowanie treści przepisu w sposób zgodny z zasadą ochrony prawa własności oraz wyrażoną w art. 4 ustawy Prawo budowlane zasadą wolności budowlanej. W konkluzji należy stwierdzić, że wykładnia § 18 ust. 1 warunków technicznych pozwala na przyjęcie, że w szczególnych okolicznościach urządzenie miejsc postojowych może nastąpić na innej działce niż działka inwestycyjna ( vide wyrok NSA z 10 marca 2016 r., II OSK 1736/14, wyrok NSA z 27 listopada 2014 r. II OSK 1165/13).

Naruszenia przepisów prawa materialnego, których dopuścił się organ odwoławczy, nie mogły jednak skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji przez Sąd pierwszej instancji ze względu na normę art. 134 § 2 p.p.s.a. statuującego zakaz reformationis in peius, a więc zakaz orzekania na niekorzyść skarżącego ( chyba, że zostanie stwierdzone naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności aktu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego chybiony okazał się również zarzut naruszenia prawa procesowego art. 141 § 4 p.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sądu pierwszej instancji wskazuje na rzeczywisty zakres rozstrzygania oraz na tok rozumowania, który doprowadził do określonej oceny rozstrzygnięcia podlegającego zaskarżeniu. Zostało ono przy tym sporządzone w sposób umożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne wymienione w przepisie art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie wyroku zawiera też stanowisko co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd odniósł się do zarzutów i argumentów przedstawionych w skardze oraz wszechstronnie wyjaśnił podstawę prawną wyroku. Tym samym nie został naruszony art. 141 § 4 p.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań, żaden z przepisów powołanych w skardze kasacyjnej nie został naruszony zaskarżonym wyrokiem, niezależnie od tego, jak naruszenie tego przepisu zostało sformułowane i uzasadnione w skardze kasacyjnej. Wydanie w sprawie kasacyjnej korzystnej dla kasatora decyzji z dnia [...] sierpnia 2013 r. przez Wojewodę Mazowieckiego nie narusza prawa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.