Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 538/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej~Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie NSA Zbigniew Ślusarczyk del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant starszy asystent sędziego Anna Siwonia-Rybak po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej U. sp. z o. o. w Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r. sygn. akt IV SA/Wa 1703/18 w sprawie ze skargi U. sp. z o. o. w Z. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość 1. prostuje oczywistą omyłkę pisarską w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1703/18 w ten sposób, że w sentencji wyroku w miejscu oznaczenia organu wydającego zaskarżoną decyzję zamiast "Ministra Inwestycji i Rozwoju" wpisać "Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej", 2. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1703/18 oddalił skargę U. Sp. z o.o. w Z. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Nieruchomość położona w gminie S., oznaczona jako działki: nr [...] o pow. 0,01491 ha; nr [...] o pow. 0,0862 ha; nr [...] o pow. 0,2055 ha; nr [...] o pow. 0,0173 ha; nr [...] o pow. 0,0811 ha; nr [...] o pow. 0,0081 ha i nr [...] o pow. 0,0866 ha, decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, została przeznaczona pod rozbudowę drogi krajowej [...]. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] czerwca 2011 r. Następnie, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1.526.083 zł za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa, prawa własności nieruchomości oznaczonych powołanymi wyżej działkami gruntu i przyznał to odszkodowanie w całości na rzecz wierzyciela hipotecznego, tj. B. SA. Odszkodowanie zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego na zlecenie Wojewody [...] przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. z dnia 5 lipca 2011 r. i zaktualizowanego w dniu 17 października 2012 r. Rzeczoznawca wyceniając grunt zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość składników budowlanych określono metodą kosztową a wartość składników roślinnych określono według zasad wyrażonych w art. 135 ust. 5 i 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm., dalej: u.g.n.). Na potrzeby wyceny rzeczoznawca przebadał rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi przeznaczonymi pod drogi publiczne w latach 2010 - 2011 na terenie gminy S. i innych gmin sąsiadujących z L. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości biegły określił na kwotę 1.526.083 zł, w tym wartość składników budowlanych na kwotę 493.834 zł i wartość składników roślinnych na kwotę 35.343 zł.

W wyniku rozpatrzenia odwołania U. Sp. z o.o. decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. stwierdzając, że według art. 134 ust. 4 u.g.n., jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. W piśmie z dnia 17 października 2012 r. rzeczoznawca majątkowy wyjaśnił bowiem, że przeprowadzona w operacie szacunkowym analiza rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny wykazała, że ceny gruntów nabywanych w celu budowy dróg są wyższe od cen gruntów przeznaczonych pod tereny usług, rzemiosła i handlu, dlatego organ odwoławczy uznał, że operat szacunkowy w przedmiotowej sprawie sporządzono prawidłowo, zgodnie z § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), przyjmując do porównań transakcje gruntami o przeznaczeniu drogowym. W ocenie organu odwoławczego, dobór cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości oraz dobór współczynników korygujących należą do warsztatu rzeczoznawcy majątkowego. Obowiązujące przepisy przewidują ustalenie w drodze decyzji odszkodowania odpowiadającego wartości odjętego prawa własności lub użytkowania wieczystego, dlatego do wyceny nie można było uwzględnić kosztu inwestora zastępczego i kosztów prawnych, oraz kosztów doradztwa i ekspertyzy, a także opłat administracyjnych. Roszczenie za utracone korzyści i ewentualnie poniesione koszty ma charakter cywilnoprawny. Za niezasadny organ uznał również zarzut nieuwzględnienia w kwocie odszkodowania wartości podatku VAT.

Skargę na powyższą decyzję złożyła U. sp. z o.o. w Z.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 68/13, uchylił decyzje odszkodowawcze organów obu instancji, stwierdzając, że zostały naruszone przepisy postępowania zwłaszcza art. 10 § 1 K.p.a. Po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2273/13, uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji ze wskazaniem na konieczność merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez dokonanie merytorycznej kontroli zaskarżonej decyzji i uznając zarzut naruszenia art. 10 § 1 K.p.a. za niezasadny.

W ramach ponownego rozpatrzenia sprawy pod sygnaturą IV SA/Wa 2903/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podtrzymał pogląd z uprzedniego uchylonego wyroku z dnia 4 czerwca 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 68/13, o niezasadności zarzutu skarżącego w zakresie niedoliczenia podatku VAT do kwoty ustalonego odszkodowania.

W skardze kasacyjnej od omawianego wyroku z dnia 16 grudnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Wa 2903/15, U. Sp. z o.o. w Z. zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r. sygn. akt. I OSK 1238/16 uchylił wyrok Sądu I instancji, uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wskazał, że pomimo jednoznacznych wytycznych Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 6 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 2273/13, Sąd I instancji poprzestał na przytoczeniu treści oceny wyrażonej przez organ odwoławczy oraz opisie czynności wyceny przedstawionych w operacie szacunkowym lakonicznie podsumowując, że decyzje odszkodowawcze i operat szacunkowy nie naruszają obowiązującego prawa.

Rozpoznając sprawę po raz kolejny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za nieuzasadnioną i opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 11 września 2018 r. oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej: P.p.s.a.). W pierwszej kolejności Sąd I instancji odwołał się do treści art. 190 P.p.s.a. wskazując, że podnoszona w skardze kwestia naruszenia przez organ I instancji art. 10 § 1 K.p.a., została już przesądzona przez NSA, w uprzednio wydanym w tej sprawie wyroku, który uznał przedmiotowy zarzut za nieuzasadniony. Za niezasadny Sąd I instancji uznał również zarzut w zakresie niedoliczenia podatku VAT do kwoty ustalonego odszkodowania, uznając, że podstawą dla ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Samo sformułowanie "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wskazuje, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych, a zatem przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości pod uwagę brane są ceny transakcyjne jako efekt wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Dlatego rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to wyżej, wartość rynkową (wartość utraconego prawa). Tym samym ewentualne podwyższenie tej wartości o wspomniany podatek, oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 u.g.n. Ewentualny obowiązek zapłaty przez skarżącego podatku VAT od odszkodowania nie ma wpływu na wartość rynkową nieruchomości.

Przechodząc do oceny zasadności pozostałych zarzutów Sąd I instancji podał, że podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania za przejętą z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość stanowił operat szacunkowy z dnia 5 lipca 2011 r., zaktualizowany w dniu 17 października 2012 r., sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. L. Dokonując oceny tego dowodu WSA wskazał, że według ustaleń autora operatu, opartych na miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest pod tereny usług komercyjnych - rzemiosła i handlu (symbol UKrz, h) oraz pod tereny dróg i ulic - drogę ekspresową (symbol KUe). Część nieruchomości objęta jest strefą ochronną oddziaływania gazociągów wysokiego ciśnienia o szerokości 15 m od przewodów w obie strony. Wyceniana nieruchomość położna jest w S., w obrębie [...]. Odległość do L. wynosi 1,6 km, a do centrum S.a 3,5 km. W bliskim otoczeniu nieruchomości po obu stronach drogi krajowej występuje zabudowa usługowa oraz mieszkaniowa. Pod względem lokalizacji obszar atrakcyjny, dobrze skomunikowany z miastami. Nieruchomość położona jest na terenie zurbanizowanym, dobrze wyposażonym w podstawowe urządzenia infrastruktury technicznej. Dojazd do nieruchomości drogą krajową o nawierzchni asfaltowej. Naprzeciwko nieruchomości usytuowany jest przystanek. Nieruchomość składa się z 7 działek ewidencyjnych tworzących zwarty kompleks. Przedmiotowe działki są niezabudowane, ale wydzielone z nieruchomości zabudowanej budynkiem usługowym, użytkowanej w sposób komercyjny. Teren nieruchomości jest zagospodarowany w ramach całej posesji, częściowo wygrodzony i utwardzony. Kształt nieruchomości zbliżony do prostokąta, ukształtowanie terenu płaskie. Nieruchomość wyposażona jest w sieć energetyczną, sieć wodociągową, sieć gazową i sieć telefoniczną. Na nieruchomości znajdują się budowle: ogrodzenie z siatki stalowej ocynkowanej na słupkach stalowych ocynkowanych kwadratowych o przekroju 40 x 40 mm i wysokości 2,35 m, zabetonowanych na gruncie, długość ogrodzenia 204 m, wysokość siatki 2,10 m, pod siatką wykonane są obrzeża betonowe chodnikowe szer. 8 cm; brama stalowa przesuwna manualnie o wymiarach 2,0 x 12,1 m; słupy bramowe z ceowników 8 x 20 cm; fundament pod bramę betonowy o wym. 3 x 5 m, grubość 1 m; szlaban elektromechaniczny z urządzeniem sterującym, ramię okrągłe o długości 6 m; nawierzchnia z kostki brukowej betonowej gr. 8 cm na podsypce cementowo - piaskowej i podbudowie z betonu B 20 gr. 20 cm wraz z krawężnikami betonowymi (powierzchnia utwardzenia 1 100 m2); zabezpieczenie gazociągów wysokiego ciśnienia wykonane z płyt drogowych betonowych prefabrykowanych szer. 3 m; kanalizacja deszczowa odwodnienie placu za pomocą studni chłonnych, łączna długość 40 m, z rur PCV 0 200 mm; 2 studnie chłonne z kręgów betonowych 0 1000 mm typu ciężkiego, głębokości 4 m, spód wysypany żwirem grubym, włazy żeliwne okrągłe; 4 studzienki ściekowe przykryte kratami żeliwnymi; oświetlenie zewnętrzne placu - 4 słupy oświetleniowe ze stali ocynkowane przytwierdzone do fundamentów betonowych, wysięgniki jednoramienne, linia kablowa długości 170 m; reklama zewnętrzna składająca się z obustronnych tablic przymocowanych do trzech rur stalowych 0 150 mm, wysokości 4,0 m, przytwierdzonych do betonowego fundamentu (powierzchnia tablic 2 x 3,64 m2). Wszystkie budowle mają bardzo krótki okres eksploatacji (3-5 lat), w związku z czym stopień zużycia jest zerowy. Na nieruchomości znajduje się trawnik na pow. 5 000 m2 oraz jedno drzewo - dąb w wieku ok. 50 lat. Rzeczoznawca, wyceniając grunt, zastosował podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Wartość składników budowlanych określono natomiast w podejściu kosztowym, metodą kosztu odtworzenia, techniką elementów scalonych z uwzględnieniem stopnia zużycia, a wartość składników roślinnych określono według zasad wyrażonych w art. 135 ust. 5 i 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na potrzeby wyceny przebadano rynek transakcji nieruchomościami gruntowymi, przeznaczonymi pod drogi publiczne w latach 2010 - 2011, na terenie gminy S. i innych gmin graniczących z miastem L. Do ostatecznej analizy biegły wybrał 3 nieruchomości najbardziej podobne do przedmiotu wyceny i porównał je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Szacując wartość rynkową nieruchomości autor operatu szacunkowego określił te cechy, które mają najistotniejszy wpływ na wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny. Według biegłego są to: położenie i otoczenie i funkcja gruntów sąsiednich. Najwyższą cenę, tj. 147,09 zł/m2 uzyskała nieruchomość położona na obszarze zurbanizowanym o dobrze rozwiniętej infrastrukturze, przy drodze krajowej, w obrębie E. Bardzo dobrze skomunikowana z miastem wojewódzkim. Znajdująca się w otoczeniu gruntów zagospodarowanych i zabudowanych o funkcji zagrodowej w otoczeniu zabudowy siedliskowej i rzadszej zabudowy mieszkaniowej. Najniższą cenę, tj. 90,70 zł/m2 uzyskała natomiast nieruchomość położona w obrębie Ciecierzyn, na obszarze nisko zurbanizowanym, w pobliżu drogi gminnej, dalej od drogi krajowej, w sąsiedztwie gruntów użytkowanych rolniczo, przeznaczonych pod zabudowę zagrodową, w otoczeniu rzadkiej zabudowy siedliskowej i pól uprawnych. Ostatecznie wartość przedmiotowej nieruchomości biegły ustalił na kwotę 1.526.083,00 zł, w tym wartość składników budowlanych na kwotę 495.834,00 zł , wartość składników roślinnych na kwotę 35.343,00 zł.

W ocenie Sądu I instancji, oceniany operat szacunkowy został sporządzony zgodnie z zasadami wyrażonymi w § 55 ust. 2 i § 56 ust. 1 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. i nie zawiera nieprawidłowości, które uniemożliwiałyby dalsze jego wykorzystywanie dla celu ustalenia odszkodowania. Opinia biegłego spełnia wszystkie wymogi formalne określone w rozporządzeniu i opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Operat szacunkowy nie zawiera zatem wad powodujących naruszenie przepisów u.g.n. oraz rozporządzenia, w szczególności § 56 ust. 1. Rzeczoznawca majątkowy wyczerpująco wyjaśnił kwestię związaną z określeniem wartości przedmiotowej nieruchomości w oparciu o wartość rynkową nieruchomości przeważającą wśród gruntów przyległych. Szeroko została opisana analiza transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym, ze szczególnym uwzględnieniem cech tych nieruchomości wpływających na fakt uznania ich za nieruchomości niepodobne do nieruchomości wywłaszczanej. Również szeroko została opisana analiza nieruchomości, na których biegły oparł wycenę, ze szczególnym naciskiem na cechy wpływające na uznanie tych nieruchomości za podobne w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., jak również wskazanie cechy ich różniącej. Zdaniem Sądu I instancji, organ zasadnie uwzględnił, że w art. 134 ust. 4 u.g.n. oraz § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, ustawodawca wprowadził tzw. zasadę korzyści wychodząc z założenia, że odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Słusznie także uwzględnił stanowisko rzeczoznawcy zawarte w piśmie z dnia 17 października 2012 r., w którym wskazano, że przeprowadzona w operacie szacunkowym analiza rynku w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny wykazała, że ceny gruntów nabywanych w celu budowy dróg są wyższe od cen gruntów przeznaczonych pod tereny usług, rzemiosła i handlu. Organ prawidłowo również wziął pod uwagę okoliczność, że na wybór rodzaju określonej wartości miało wpływ to, iż prawie cała nieruchomość leży w strefie ochronnej oddziaływania gazociągów wysokiego ciśnienia, co znacznie ograniczyło możliwości inwestycyjne, a tym samym obniżyło jej wartość, jako nieruchomości przeznaczonej pod usługi rzemiosła i handlu. W konsekwencji Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że rzeczoznawca właściwie dokonał wyceny nieruchomości w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia. Analogiczne stanowisko Sąd zajął w odniesieniu do zarzutu naruszenia przez organ § 36 ust. 1 rozporządzenia, uznając, że formułowane w stosunku do sporządzonego operatu zastrzeżenia stanowią w istocie polemikę z ustaleniami rzeczoznawcy. Tymczasem dobór cech rynkowych wpływających na wartość nieruchomości oraz dobór współczynników korygujących, należą do warsztatu rzeczoznawcy majątkowego. Skarżący przedłożył własny kontroperat, który został w ocenie Sądu skutecznie podważony przez organ, a skarżący nie skorzystał z możliwości określonej w art. 157 ust. 1 u.g.n.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła "U." Sp. z o.o. w Z. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Zaskarżonemu orzeczeniu Spółka zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

- art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. przez wadliwe wykonanie przez Sąd funkcji kontrolnej i błędne przyjęcie, że zaskarżona decyzja nie narusza art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z § 36 ust. 1 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym od 26 sierpnia 2011 r., nadanym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r. Nr 165, poz. 985), art. 134 ust. 1 i 4, art. 151 ust. 1, art. 154 u.g.n., art. 21 ust. 2 Konstytucji RP i nieuchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2011 r., pomimo naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, polegającego na niezbadaniu w sposób wyczerpujący i rozpatrzeniu całokształtu materiału dowodowego, a w szczególności dowodów istotnych dla oceny prawidłowości merytorycznej sporządzonego operatu szacunkowego;

- art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwiającego jego kontrolę poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu do części zarzutów podniesionych w skardze, zaakceptowanie przez Sąd stanowiska organu jako własnego bez wnikliwego rozważenia materiału dowodowego i wyjaśnienia motywów przyjętego rozstrzygnięcia co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

- art. 106 § 3 P.p.s.a. poprzez oddalenie na rozprawie wniosku dowodowego strony o przeprowadzenie dowodu ze skorygowanego operatu rzeczoznawcy Andrzeja Jakubowskiego, bowiem dowód ten był niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości, co do tego dowodu, tym bardziej istotny, że w przedmiotowej sprawie strona miała możliwość przedłożenia kontroperatu dopiero na etapie postępowania przed organem II instancji.

II. naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 134 ust. 4 u.g.n. poprzez błędne uznanie, ze ma on w sprawie zastosowanie bowiem w przedmiotowej sprawie nie było konieczne sięgnięcie do wynikającej z tego przepisu zasady korzyści,

- błędną wykładnię art. 154 ust. 1, art. 153 ust. 1, art. 134 ust. 1 i 2, art. 151 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 i 17 u.g.n. i § 4 ust. 4 oraz § 36 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, polegającą na uznaniu przez Sąd Wojewódzki, iż sporządzony operat szacunkowy stanowi dowód w sprawie, podczas gdy opiera się on na nieprawidłowym doborze do zbiorów porównawczych nieruchomości, które nie są podobne do nieruchomości wycenianej ze względu na jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie oraz stan nieruchomości;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że w wartości odszkodowania nie może być uwzględniony podatek VAT.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Na wstępie zaznaczyć należało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając po raz kolejny sprawę obowiązany był zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku Sądu II instancji z dnia 6 maja 2015 r., sygnatura akt I OSK 2273/13 oraz w wyroku z dnia 25.04.2018r., sygnatura akt I OSK 1238/16. Nie wolno było zatem na tym etapie postępowania formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem Sądu II instancji. W przeciwnym wypadku wyrok Sądu I instancji pozostawałby w sprzeczności z art. 190 P.p.s.a.

Z tej przyczyny za prawidłowe uznać należało przyjęcie w badanym wyroku, że skoro ocenę w zakresie naruszenia przepisu art. 10 § 1 K.p.a. wyraził już NSA poprzednio rozpoznając sprawę, to stanowiskiem tym Sąd I instancji był związany.

Za niezasadny uznać należało zarzut, że niedoliczenie podatku VAT do kwoty ustalonego odszkodowania, narusza konstytucyjną zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie wyrażoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Należy zaakcentować, że podstawą dla ustalenia odszkodowania jest wartość rynkowa nieruchomości (art. 134 ust. 1 u.g.n.). Samo brzmienie "wartość rynkowa nieruchomości" jednoznacznie wskazuje, że jest to wartość określona na podstawie czynników rynkowych, a zatem przy wyliczaniu wartości rynkowej nieruchomości pod uwagę brane są ceny transakcyjne jako efekt wzajemnego oddziaływania na siebie sił popytu i podaży. Dlatego też rzeczoznawca majątkowy dokonujący wyceny wywłaszczonej nieruchomości nie ustala jej ceny sprzedaży, mogącej stanowić podstawę opodatkowania podatkiem VAT, a jedynie jak wskazano to powyżej, wartość rynkową (wartość utraconego prawa). Tym samym ewentualne podwyższenie tej wartości o wspomniany podatek, oznaczałoby ustalenie odszkodowania w wysokości przewyższającej wartość rynkową, a więc w sposób sprzeczny z art. 134 u.g.n.

Wbrew stanowisku kasacji kontrolowane uzasadnienie odpowiadało regulacjom z art. 141 § 4 P.p.s.a. Jego treść umożliwia prześledzenie toku rozumowania Sądu I instancji, a w konsekwencji poznanie racji, które stały za badanym rozstrzygnięciem. Naruszenie przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. następuje wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta uniemożliwia kontrolę instancyjną orzeczenia.

Autor kasacji słusznie podniósł za to, że operat szacunkowy będący podstawą wyceny został sporządzony niezgodnie ze wskazanymi poniżej przepisami prawa, obowiązującymi w chwili wydania decyzji I i II instancji i z tego względu nie mógł być podstawą przyjętego w tych orzeczeniach odszkodowania za przejęcie nieruchomości.

Organy akceptując wyliczenia rzeczoznawcy nie uwzględniły zmiany przepisów w zakresie zasad liczenia wartości gruntów przejętych pod drogi, jaka nastąpiła po sporządzeniu operatu szacunkowego z dnia 5 lipca 2011 r., a przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogła znaleźć aprobaty próba obrony dokonanego w lipcu 2011 r. szacowania poprzez wskazanie, że pozostaje ono w zgodzie także z obowiązujących po 26 sierpnia 2011 r. przepisami § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, jakiej podjął się rzeczoznawca w pismach z dnia 29 listopada 2011 r. i 17 października 2012 r.

Zwrócić uwagę należy, że w dacie sporządzenia operatu, tj. dnia 5 lipca 2011 r. wartość rynkową gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne wyliczono zgodnie z ówczesnym brzmieniem § 36 ust.1 rozporządzenia, poprzez podejście porównawcze, przyjmując do porównania ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych zajętych pod drogi publiczne.

W tej dacie w pełni uprawnione było oparcie się w pierwszej kolejności na transakcjach nieruchomościami przeznaczonymi pod drogi publiczne.

Inne reguły w tym przedmiocie zaczęły obowiązywać po 26 sierpnia 2011 r. I tak na mocy § 36 ust. 1 ww. rozporządzenia w tym brzmieniu, wartość rynkową nieruchomości wywłaszczonych lub przejętych z mocy prawa na podstawie decyzji pod inwestycje drogowe należało określać w pierwszej kolejności przyjmując przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględniania ustaleń decyzji.

W sytuacji, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową nieruchomości należało określić przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości byłoby możliwe przy uwzględnieniu cen transakcji nieruchomości drogowych (ust. 4 § 36). Tylko w takim wypadku prawodawca dopuścił określanie wartości nieruchomości przeznaczonych na wspomniany cel szczególny z uwzględnieniem cen transakcji drogowych.

Tymczasem w badanej sprawie sporna nieruchomość jedynie w części była przeznaczona w planie pod inwestycję drogową. W pozostałym zakresie plan przewidywał przeznaczenie przejętych działek pod tereny usług komercyjnych – rzemiosła i handlu, strefę ochronną oddziaływania gazociągów wysokiego ciśnienia o szerokości 15 m od przewodów w obie strony. Skoro sporny obszar nie był dotąd w całości przeznaczony pod inwestycję drogową za niedopuszczalne uznać należało określenie wartości tej nieruchomości wg. reguł z § 36 ust.4 rozporządzenia w sprawie wyceny w nowym brzmieniu.

Zwrócenia uwagi wymaga, że w trakcie postępowania administracyjnego organy nie podjęły się ustalenia wielkości powierzchni przeznaczonych pod odrębne zainwestowanie w planie.

Za niedopuszczalne uznać należało stanowisko, które dopuszcza określenie wartości spornej nieruchomości na podstawie transakcji drogowych z powołaniem się na zasadę korzyści z art. 134 u.g.n..

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest już pogląd, że w przypadku nieruchomości wywłaszczonych bądź przejętych pod inwestycję drogową kompleksowe regulacje odnoszące się do ustalenia odszkodowania zawarte są w przepisach § 36 rozporządzenia w sprawie wyceny, w obecnym brzmieniu.

W ramach zawartych tam regulacji znalazły się także unormowania będące egzemplifikacją zasady korzyści z art. 134 ust. 4 u.g.n. Mowa tu o przepisie § 36 ustęp 3 rozporządzenia, zgodnie z którym w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartośc² 1m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu i ich powierzchni,

2) wartości nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości , nie więcej niż o 50%.

Z powyższych unormowań w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że zwiększenie wartości nieruchomości na skutek jej przeznaczenia zgodnego z celem wywłaszczenia nie może w przypadku przeznaczenia przejęcia pod inwestycję drogową skutkować wyliczeniami opartymi na regule z art. 134 ust. 4 u.g.n.

Z tego względu przyjąć należało, że rzeczoznawca nie wykazał w świetle obowiązujących po 26 sierpnia 2011 r. przepisów, prawidłowości oparcia wyceny nieruchomości, a w konsekwencji ustalenia odszkodowania na dostępnych transakcjach drogowych.

W tym stanie rzeczy zaakceptowanie przez Sąd I instancji decyzji organu I i II instancji naruszało przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.

W istocie bowiem operat szacunkowy sprzeczny z przepisami odnoszącymi się do zasad określania odszkodowania nie mógł być podstawą jego wyliczenia.

Decyzje organów obu instancji akceptujące tak ustalone odszkodowanie naruszały reguły zawarte w art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Dopuszczenie wadliwego operatu czyniło uprawnionym stwierdzenie, że w postępowaniu administracyjnym nie podjęto wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną i na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. w związku z art. 135 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzje organów obu instancji, uprzednio prostując oczywistą omyłkę Sądu I instancji (art. 156 § 1 w związku z art. 193 P.p.s.a.).