Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1267/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6149 Inne o symbolu podstawowym 614
6393 Skargi na uchwały sejmiku województwa, zawierającej przepisy prawa miejscowego w przedmiocie ... (art. 90 i 91 ustawy o
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1590
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998    r. o samorządzie województwa - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2004 nr 116 poz 1206
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju
article: art. 2 ust. 1 pkt 20
journal: Dz.U. 1990 nr 65 poz 385
law: Ustawa z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędziowie: WSA Joanna Skiba WSA Maria Tarnowska Protokolant Anna Traczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 listopada 2009 r. sprawy ze skargi P. G. na uchwałę Zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie realizacji projektu własnego samorządu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały oraz zmieniających ją uchwał Zarządu Województwa [...]: – z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...], – z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], – z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], – z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], – z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...], – z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], 2. stwierdza nieważność uchwały Zarządu Województwa [...] z dnia [...] maja 2009 r. nr [...], 3. stwierdza, że zaskarżona uchwała oraz uchwały wymienione w punktach 1 i 2 sentencji wyroku nie podlegają wykonaniu, 4. zasądza na rzecz skarżącego P. G. od Zarządu Województwa [...] kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w sprawie realizacji w roku akademickim 2008 r. projektu własnego Samorządu Województwa [...] - "[...] Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy", Zarząd Województwa [...] zatwierdził do realizacji powyższy projekt, określił kwotę przeznaczoną do realizacji projektu, przyjął regulamin (stanowiący integralną część uchwały) rekrutacji, warunków oraz trybu przyznawania i przekazywania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa [...]. Przy czym uchwała z [...] kwietnia 2009 r. została zmieniona uchwałami: z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], z [...] maja 2009 r., nr [...], z [...] maja 2009 r., nr [...], z [...] czerwca 2009 r., nr [...], z [...] czerwca 2009 r., nr [...], z [...] lipca 2009 r., nr [...].

Ponadto uchwałą z [...] maja 2009 r., nr [...] Zarząd Województwa [...] zatwierdził listę rankingową i przyznał stypendia doktorantom wymienionym w pozycjach od 1 do 1062 tej listy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę z [...] kwietnia 2009 r., w brzmieniu nadanym uchwałami zmieniającymi z [...] kwietnia 2009 r., nr [...], z [...] maja 2009 r., nr [...], z [...] maja 2009 r., nr [...], z [...] czerwca 2009 r., nr [...] złożył P. G.

Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, z uwzględnieniem stanowiących jej integralną część załączników nr 1 i 2.

Uchwale tej zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

- art. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78, a także art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 93 oraz art. 94 Konstytucji RP,

- art. 7 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 18 pkt 19a, art. 41 ust. 1 i ust. 2pkt 4, art. 57 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 oraz art. 89 ustawy o samorządzie województwa (dalej u.s.w.), a także w związku z art. 11 i art. 26 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206 ze zm., dalej jako "ustawa o NPR") oraz § 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi skarżący na wstępie przedstawił stan faktyczny sprawy. Wskazał, że w roku akademickim 2008/2009 był słuchaczem dziennych studiów doktoranckich na Wydziale [...] Uniwersytetu [...], a tym samym pozostawał adresatem zaskarżonej uchwały.

Skarżący złożył wniosek o przyznanie stypendium, który został oceniony pozytywnie pod względem formalnym.

W dniu 26 maja 2009 r. Zarząd Województwa [...] podjął uchwałę nr [...] w sprawie zatwierdzenia listy rankingowej oraz przyznania stypendiów. Skarżący nie został zakwalifikowany do przyznania stypendium.

W ocenie skarżącego uchwała z [...] maja 2009 r. jest decyzją administracyjną choć ułomną formalnie. Skarżący pismem z 29 maja 2009 r. wezwał Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa, żądając uchylenia zaskarżonej uchwały.

W wywodach prawnych uzasadnienia skargi skarżący podniósł, że podstawę prawną do zaskarżenia uchwały, stanowi art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u. s. w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p. p. s. a. w zakresie, w jakim przepisy te przewidują możliwość zaskarżenia do sądu administracyjnego czynności faktycznych i prawnych (uchwał nie będących aktami prawa miejscowego) podejmowanych przez organy samorządu województwa w sprawach administracji publicznej oraz naruszających prawa osób trzecich. Powołując się na poglądy doktryny skarżący wskazał, że zaskarżona uchwała jest czynnością prawną (faktyczną), o której mowa w art. 91 ust. 1 u. s. w., a zatem może być zaskarżona do sądu administracyjnego w trybie przewidzianym tym przepisem tj. na podstawie art. 91 ust. 1 w związku z art. 90 ust. 1 i 4 u. s. w. oraz art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Ponadto skarżący podkreślił, że mając na uwadze treść art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w powiązaniu z art. 11 ust. 2 pkt 4 i 6, art. 18 ust. 19a oraz art. 41 ust. 2 pkt 4 u.s.w. oraz z przepisami ustawy o NPR i wydanego na jej podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006, nie powinno budzić najmniejszych wątpliwości, że uchwała pod względem przedmiotowym stanowi akt mieszczący się w zakresie działalności administracyjnej Państwa, natomiast w aspekcie podmiotowym pochodzi od organu znajdującego się w strukturze aparatu administracji publicznej. Wobec tego, uchwała została podjęta w sprawie z zakresu administracji publicznej.

Skarżący dodał, że nie zmienia powyższego faktu okoliczność, że w oparciu o regulacje uchwały (a konkretnie stanowiącego jej załącznik regulaminu) podpisane zostały umowy cywilnoprawne, na podstawie których nastąpiła wypłata stypendiów. Powołał poglądy doktryny, że jeżeli "uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, w oparciu o które mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne województwa z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność do sądu administracyjnego" (T. Woś [ w:] Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. T. Woś, Warszawa 2008, s. 79 i cytowana tam literatura). Wskazał na stanowisko orzecznictwa, tj. uchwałę siedmiu sędziów NSA z 6 listopada 2000 r. OPS 11/00, ONSA 2001, Nr 2, poz. 52, w której przyjęto, że do aktów organów gminy (to samo dotyczy aktów organów województwa, w tym zarządu) objętych zakresem skargi do sądu administracyjnego należy zaliczyć te z nich, które nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują bezpośrednio skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem podjęcia w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych.

Skarżący wskazując na naruszenie jego interesu prawnego zaskarżoną uchwałą podniósł, że zgodnie z art. 70 ust. 4 Konstytucji RP władze publiczne, na zasadach określonych w ustawach, tworzą i wspierają systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów, przy czym - stosownie do art. 7 Konstytucji RP - mają obowiązek czynić to na podstawie i w granicach prawa. O ile zatem wskazane normy nie są źródłem roszczenia przeciwko władzy publicznej o przyznanie pomocy materialnej, np. w formie stypendium, o tyle statuują prawo do żądania od władz publicznych, aby te respektowały istniejące przepisy i tworzyły oraz wspierały systemy indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla uczniów i studentów w sposób legalny, co ma swoje dalsze odniesienie z punktu widzenia tak zasadniczych uprawnień jednostki, jak choćby prawo do zaskarżania orzeczeń, prawo do sądu oraz dostęp do drogi sądowej w sprawach naruszonych praw lub wolności (art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, art. 78 Konstytucji RP) w sytuacji, gdy władze publiczne kreują uprawnienia stypendialne z naruszeniem przepisów Konstytucji RP (wymienionych w petitum niniejszej skargi) oraz z uchybieniem (tamże wskazanym) normom ustawy o samorządzie województwa.

Skarżący wyjaśnił, że uchwała, której jest adresatem, kształtuje jego sytuację przede wszystkim w unormowaniach regulaminu.

Skarżący zarzucił, że regulamin nie przewiduje żadnych dodatkowych kryteriów, które precyzowałyby, co należy rozumieć pod pojęciem "prac badawczych, wpisujących się w strategiczne obszary rozwoju określone w Strategii Rozwoju Województwa [...] i dotyczących spraw istotnych dla rozwoju innowacyjności oraz zwiększenia konkurencyjności Regionu" (§ 1ust. 4 regulaminu), kreując w tym zakresie pełna arbitralność i zupełną dowolność w zakresie ocen dokonywanych przez komisję stypendialną.

Wskazał, że za sprawą unormowań regulaminu (w szczególności § 7 w związku z § 1 ust. 4) wnioski oceniane są nierzetelnie i nieprecyzyjnie, co w zestawieniu z dopuszczoną przez regulamin arbitralnością ocen dokonywanych przez komisję stypendialną - mających decydujące znaczenie dla otrzymania stypendium, w sposób jawny prowadzi do naruszenia praw doktorantów, w tym skarżącego.

Skarżący stwierdził, że w świetle zapisów § 7 ust. 17 w związku z § 7 ust. 11 regulaminu ocena merytoryczna względem części doktorantów, w tym skarżącego, została dokonana w sposób nierzetelny i całkowicie dowolny, a adresaci tych ocen, w tym skarżący, pozbawieni są możliwości dowiedzenia się, ile punktów - i dlaczego tyle – uzyskali.

Skarżący upatruje naruszenie swoich praw także w dokonanych zmianach uchwały, w tym regulaminu w toku postępowania kwalifikacyjnego.

Skarżący zarzucił, że regulamin w § 7 ust. 14 nie przewiduje możliwości odwołania się przez doktoranta od oceny komisji stypendialnej. Wskazał, że uchwała oraz stanowiący jej integralną część regulamin nie będąc aktem prawa miejscowego (powszechnie obowiązującego) reguluje sytuację prawną podmiotów zewnętrznych wobec administracji, w tym skarżącego, co jest oczywistym naruszeniem art. 2 w związku z art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 93 oraz art. 94 Konstytucji RP, bowiem dochodzi do sytuacji, w której akt wewnątrzadministracyjny stanowi podstawę decyzji organu administracji wobec obywateli (źródło ich uprawnień).

Wobec tego w ocenie skarżącego treść § 7 ust. 14 regulaminu jest, w sposób jaskrawy sprzeczny także z art. 2 w związku z art. 45 ust. 1, art. 51 ust. 3, art. 77 ust. 2 i art. 78 Konstytucji RP, bowiem pomimo, że dotyczy praw skarżącego, zamyka mu jakąkolwiek drogę zaskarżenia zupełnie arbitralnego rozstrzygnięcia komisji stypendialnej (władzy publicznej), a w szczególności drogę sądową zarówno przed sądem administracyjnym, jak i cywilnym.

Z kolei z regulacji regulaminu, w szczególności jego § 7 ust. 14 w związku z § 8 ust. 5-6, organ wywiódł zakaz udostępnienia skarżącemu akt postępowania stypendialnego, co w sposób oczywisty narusza prawa skarżącego wynikające z art. 51 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów i zbiorów danych.

Skarżący zwrócił uwagę, że postanowienia § 12 w zestawieniu z § 1 ust. 3 i 5 oraz § 10 ust. 4 regulaminu w zakresie, w jakim przepisy te - przyznając stypendium za okres od października 2008 r. do kwietnia 2009 r. przeznaczone na refundację części kosztów związanych z realizacją pracy naukowo - badawczej w roku akademickim 2008/2009 - zobowiązują stypendystę do kontynuowania i ukończenia w przyszłości studiów doktoranckich pod rygorem zwrotu stypendium wraz z odsetkami. Regulacje te są niespójne, nielogiczne i w sposób całkowicie nieproporcjonalny oraz arbitralny ingerują w gwarantowaną prawnie sferę wolności badań prowadzonych przez doktorantów, przewidując konieczność zwrotu środków służących refundacji poniesionych dotychczas kosztów prac badawczych w przypadku zaistnienia w przyszłości - niemożliwych do przewidzenia na etapie przyznawania stypendium - zdarzeń związanych z dalszym rozwojem prowadzonych badań naukowych. Regulamin z jednej strony przyznaje stypendia za okres od października 2008 r. do kwietnia 2009 r. mające służyć refundacji poniesionych w tym czasie wydatków (§ 1 ust. 3 i ust. 5) , a z drugiej strony nakazuje wydatkować te same stypendia do 10 czerwca 2009 r. (§ 11 ust. 1), co jest kolejną sprzecznością naruszającą uprawnienia doktorantów, w tym skarżącego, szczególnie w aspekcie zapisów § 11 i § 12 Regulaminu.

W dalszych wywodach uzasadnienia skargi skarżący stwierdził, że nie stanowi przeszkody do rozpoznania niniejszej skargi fakt, że zaskarżona uchwała została już niejako skonsumowana, albowiem wciąż obowiązuje ona w systemie prawnym i wywołuje doniosłe skutki prawne, zaś kwestia jej dalszego stosowania pozostaje nadal otwarta, w szczególności w świetle regulacji art. 147 § 2 p.p.s.a.

Skarżący podniósł, że projekt "[...] Stypendium Doktoranckie" jest w świetle zapisów ustawy o NPR, a w szczególności jej art. 2 pkt 9 i pkt 12 oraz art. 11, wyłącznie pojedynczym projektem realizowanym w ramach jednego z działań przewidzianych w Zintegrowanym Programie Operacyjnym Rozwoju Regionalnego 2004-2006 (działania te - jako kategoria nadrzędna względem projektów - zostały wyczerpująco określone w wydanym na podstawie art. 11 ust. 5 ustawy o NPR rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. wyprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006). Dlatego w jego ocenie chybiony jest ewentualny zarzut, iż podstawę prawną do wydania zaskarżonej uchwały stanowi art. 11 ust. 5 ustawy o NPR, tyle że nie został w niej wprost powołany, bowiem projekt "[...] Stypendium Doktoranckie" w żadnym wypadku nie stanowi uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004 - 2006 w rozumieniu art. 11 ustawy o NPR, szczególnie, że uzupełnienia tego dokonano w sposób wyczerpujący powołanym rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. Natomiast projekt "[...] Stypendium Doktoranckie" jest po prostu zwykłym, pojedynczym projektem, o którym mowa w art. 2 pkt 9 oraz w art. 11 ust. 6 ustawy o NPR, na co jednoznacznie wskazuje również sam tytuł zaskarżonej uchwały "["('...) w sprawie realizacji w roku akademickim 2008/2009 projektu własnego Samorządu Województwa [...] - "[...] Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy] oraz treść § 2 i § 5 kwestionowanej uchwały, a także treść stanowiącego załącznik nr 1 do tej uchwały wniosku o dofinansowanie projektu.

Skarżący podkreślił, że zgodnie z art. 18 pkt 19a u.s.w. do wyłącznej właściwości sejmiku województwa należy podejmowanie uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów dla uczniów i studentów oraz stanowienie aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnień udzielonych w ustawie o samorządzie województwa oraz w innych ustawach (art. 18 pkt 1 i art. 89 u.s.w.; art. 94 Konstytucji RP).

Wobec tego zaskarżona uchwała Zarządu Województwa została wydana przez niewłaściwy organ, a powołane w uchwale przepisy nie mogły stanowić podstawy prawnej do jej wydania.

W końcowych wywodach uzasadnienia skargi skarżący wskazał, że mając na względzie zasady praworządności i legalizmu, jak również gwarantowane konstytucyjnie prawo do uczestnictwa w tworzonych oraz wspieranych przez władze publiczne systemach indywidualnej pomocy finansowej i organizacyjnej dla studentów, stwierdzić należy, że w sprawie niniejszej doszło do oczywistego, a przy tym rażącego i wyraźnego naruszenia art. 7 i art. 70 ust. 4 Konstytucji RP w związku z art. 18 pkt 19a, art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4, art. 57 ust. 1, art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 oraz art. 89 u.s.w., w związku z art. 11 i art. 26 ustawy o NPR oraz § 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006.

Wobec tego wydanie uchwały przez niewłaściwy organ oraz bez należytej podstawy prawnej nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, co w ocenie skarżącego w pełni uzasadnia stwierdzenie przez Sąd nieważności uchwały w całości na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 82 ust. 1 zdanie 1 u.s.w.

Skarżący podkreślił także fakt podjęcia zaskarżonej uchwały z istotnym naruszeniem art. 2 w związku z art. 87 ust. 2, art. 88 ust. 1, art. 93 oraz art. 94 Konstytucji RP, bowiem uchwała ta - szczególnie w zakresie stanowiącego jej załącznik regulamin będąc aktem o charakterze wewnątrzadministracyjnym, a nie powszechnym, określa sytuację prawną podmiotów ze sfery zewnętrznej działania organu, niepodporządkowanych organizacyjnie Zarządowi Województwa [...]. Określenie sytuacji prawnej takich podmiotów może następować wyłącznie w drodze aktów prawa powszechnie obowiązującego, przy czym Samorząd Województwa [...] dysponował w tym zakresie możliwością wydania stosownego aktu prawa miejscowego za pośrednictwem sejmiku województwa, czego jednak nie uczyniono.

Dlatego w ocenie skarżącego zaskarżona uchwała nie mogła stanowić podstawy prawnej działań Zarządu Województwa [...] wobec osób trzecich (podmiotów zewnętrznych) ubiegających się o stypendium w ramach projektu "[...] Stypendium Doktoranckie".

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie lub oddalenie. Przytaczając treść przepisów art. 91 ust 1 i 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa organ wskazał, że w przedstawionym stanie faktycznym nie występuje sprawa z zakresu administracji publicznej uzasadniająca zastosowanie tego trybu postępowania w przypadku przedmiotowej uchwały (wraz z późniejszymi jej zmianami). Organ podniósł, że skarżący nie wykazał na czym polega naruszenie jego interesu prawnego poprzez podjęcie uchwały, w jakim stopniu uchwała ta pozbawia go uprawnień i jakich albo uniemożliwia ich realizację. W ocenie organu zaskarżona uchwała dotyczy wyłącznie zatwierdzenia do realizacji projektu własnego samorządu Województwa [...] "[...] Stypendium Doktoranckie", zatwierdza regulamin postępowania w sprawie wdrożenia tego projektu w życie oraz upoważnia do określonych czynności w zakresie związanym ze złożeniem wniosku o dofinansowanie realizacji projektu. Województwo [...] /Urząd Marszałkowski [...] w tym przypadku działa jako beneficjent projektu realizowanego w ramach Działania 2.6 i wykonuje określone czynności o charakterze materialno-technicznym związane z realizacją projektu wobec beneficjentów ostatecznych tego projektu. Czynności te mają charakter wstępny, przygotowujący do zawarcia umów o dofinansowanie z osobami, których wnioski przejdą pozytywną ocenę formalną dokonywaną przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego/Departamentu Edukacji Publicznej i Sportu oraz merytoryczną dokonywaną przez niezależnych ekspertów specjalistów w dziedzinach nauki objętych projektem. Podstawą do podjęcia jakichkolwiek działań wobec skarżącego (niemających jednakże w żadnym stopniu charakteru władczego z zakresu administracji publicznej) nie była zaskarżona uchwała tylko fakt dobrowolnego złożenia przez niego wniosku o dofinansowanie. Zatem w żadnym stopniu zaskarżone uchwały Zarządu nie wpływały bezpośrednio na sferę praw czy uprawnień skarżącego, a w każdym bądź razie takiego wpływu skarżący nie wykazał.

Organ wskazał, że nie zostały spełnione przesłanki w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż przedmiotem postępowania w sprawie wezwania do usunięcia naruszenia prawa może być wyłącznie sprawa z zakresu administracji publicznej, a skarżący musi się wykazać interesem prawnym w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa. Żadna z tych przesłanek, zdaniem organu, nie została spełniona w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy.

W ocenie organu przedmiotowe uchwały mają charakter tzw. aktów kierownictwa wewnętrznego regulujących organizację i tryb pracy wewnętrznych struktur organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego bądź innych komórek organizacyjnych powołanych do realizacji określonych zadań, skierowanych do podległych Zarządowi komórek organizacyjnych i osób. Nie mają one charakteru aktów prawa miejscowego i nie są one skierowane na zewnątrz w stosunku do osób trzecich. Dlatego nie wymagają do swej ważności obligatoryjnego ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Organ wskazał, że w przypadku przedmiotowych uchwał nie zachodzi również naruszenie prawa poprzez rzekome wkroczenie przez Zarząd w kompetencje innego organu samorządu województwa, tj. sejmiku. Zgodnie z art. 18 pkt 19a ustawy o samorządzie województwa, sejmik, co prawda, uchwala zasady udzielania stypendiów dla uczniów i studentów, ale w tym zakresie przedmiotowym kompetencji sejmiku nie mieszczą się sprawy stypendiów dla doktorantów. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 pkt 20 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym, przez studenta należy rozumieć osobę kształcącą się na studiach pierwszego lub drugiego stopnia (studia licencjackie, inżynierskie, magisterskie) albo jednolitych studiach magisterskich. Zatem w zakresie pojęcia student (tym bardziej w zakresie pojęcia uczeń) nie mieści się określenie doktorant, rozumiane jako uczestnik studiów doktoranckich (art. 2 ust. 1 pkt 21). Nie uzasadnia to, zdaniem organu, zasadności podniesionego zarzutu podjęcia uchwały przez Zarząd z rzekomym naruszeniem kompetencji Sejmiku Województwa [...].

Organ uznał za niezasadny zarzut skargi odnośnie naruszenia art. 26 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju poprzez niewydanie w przedmiocie przyznania bądź odmowy przyznania stypendium doktoranckiego decyzji administracyjnej.

Organ wskazał, że uprawnienie określonego podmiotu do podejmowania władczych rozstrzygnięć w sprawach indywidualnych wynikać może wyłącznie z przepisu prawa. W przedmiotowej sprawie brak jest takiego przepisu. Czynności związane z realizacją projektu w ramach Działania 2.6 nie mają charakteru rozstrzygnięć administracyjno-prawnych uzasadniających stosowanie procedury administracyjnej regulowanej przepisami kodeksu postępowania administracyjnego. Organ podkreślił, że Województwo [...] /Urząd Marszałkowski w tym przypadku działa jako beneficjent projektu realizowanego w ramach Działania 2.6 i wykonuje określone czynności o charakterze materialno-technicznym związane z realizacją tego projektu wobec beneficjentów ostatecznych tego projektu, związane z ich rekrutacją na potrzeby realizacji projektu, niemających jednakże charakteru rozstrzygnięć władczych (decyzyjnych) przesądzających o przyznaniu bądź nie przyznaniu stypendium poszczególnym wnioskodawcom. Czynności te mają charakter wstępny, przygotowujący do zawarcia umów o dofinansowanie z osobami, których wnioski przejdą pozytywną ocenę formalną dokonywana przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego/Departamentu Edukacji Publicznej i Sportu oraz merytoryczną dokonywaną przez niezależnych ekspertów specjalistów w dziedzinach nauki objętych projektem. Na cywilny charakter stosunku łączącego wnioskodawcę z Województwem [...] oraz taki charakter czynności udzielenia lub odmowy udzielenia wsparcia wskazuje fakt, że udzielenie wsparcia wybranym podmiotom następuje w drodze umowy cywilnoprawnej. Organ powołał orzeczenie sądowe, które w jego ocenie uzasadniają takie stanowisko.

W piśmie procesowym z 5 listopada 2009 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę. Skarżący podniósł, że organ nie uzasadnił stanowiska w przedmiocie odrzucenia skargi.

Skarżący nie podzielił wywodów organu odnośnie tego, że sprawa nie mieści się w "zakresie administracji publicznej", a skarżący nie wykazał naruszenia interesu prawnego. Skarżący podkreślił, że sprawa dotyczy dysponowania środkami publicznymi w ramach konstytucyjnie i ustawowo wytyczonych działań władzy publicznej.

Jako nieporozumienie skarżący uznał twierdzenie organu, że podstawą do podjęcia jakichkolwiek działań wobec skarżącego nie była uchwała, tylko fakt dobrowolnego złożenia wniosku o dofinansowanie.

Wniosek ów nie był złożony "ot, tak sobie", tylko na podstawie postanowienia regulaminu stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały, co skutkowało załatwieniu wniosku w trybie w niej określonym.

Skarżący zanegował stanowisko organu, że zaskarżona uchwala stanowi akt prawotwórstwa wewnętrznego i wobec tego nie wymaga opublikowania w dzienniku urzędowym Województwa [...].

Zdaniem skarżącego zaskarżona uchwała jest skierowana na zewnątrz do osób trzecich, tj. do doktorantów, którzy nie są organizacyjnie podporządkowani Zarządowi Województwa [...] i nie mieszczą się w jego wewnętrznej strukturze. Zatem uchwała zawiera normy powszechnie obowiązujące i powinna zostać ogłoszona w trybie właściwym dla tego typu aktów. Nie jest to także akt prawa miejscowego, choć zaskarżona uchwała "materialnie" (treściowo) nim jest.

Skarżący podniósł, że w istocie stanowisko organu potwierdza zarzuty skargi, iż akt kierownictwa wewnętrznego, wbrew treści art. 93 Konstytucji RP, jest źródłem uprawnień i obowiązków obywateli (doktorantów).

Odnosząc się do wywodu organu dotyczącego zakresu pojęcia, "uczniowie i studenci" ujętego w art 18 pkt. 19a u. s. w. nie obejmującego doktorantów, skarżący zarzucił organowi nie uwzględnienie reguł wykładni systemowej oraz historycznej (temporalnej).

Skarżący zwrócił uwagę, że przepis art. 18 pkt 1 pkt. 19a u. s. w. został wprowadzony do u. s. w. z dniem 30 maja 2001 r., na podstawie zmiany dokonanej art. 3 pkt. 10 lit. d. ustawy z 11 kwietnia 2001 r., o zmianie ustaw i o samorządzie gminnym, o samorządzie powiatowym, o administracji rządowej w województwie oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. u. Nr 45, poz. 497 ze zm.), a w tym czasie obowiązywała ustawa z 12 września 1990 r., o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65, poz. 385 ze zm.), która nie znała oddzielnego pojęcia "doktoranta" i używała pojęcia "studenta" na określenie studentów studiów magisterskich, jak i doktoranckich (art. 4 ust. 2 i dział V zatytułowany "Studia i studenci, tj. art. 140 i nast. ustawy z 1990 r.). Odrębne pojęcie "doktoranta" pojawiło się po raz pierwszy w obowiązującym dopiero od 1 września 2005 r., art. 2 pkt. 21 ustawy z 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr. 164, poz. 1365), która to ustawa zawiera w dziale IV osobny rozdział 3 zatytułowany "studia doktoranckie" (art. 195 – 201), a także oddzielne przepisy dotyczące samorządu doktorantów.

Zdaniem skarżącego, nie może budzić najmniejszych wątpliwości, że skoro w dacie wprowadzenia art. 18 pkt. 19a u. s. w., tj. w 2001 r., w systemie prawnym obowiązywało jednolite pojęcie "studenta", które w świetle ówcześnie obowiązującej ustawy z 1990 r. obejmowało swoim zakresem także doktorantów, to reguły wykładni systemowo – historycznej wskazują, że również obecnie art. 18 pkt. 19a u. s. w. obejmuje swoim zakresem doktorantów. Potwierdza to także wykładnia funkcjonalna, gdyż w aspekcie stypendialnym nie ma żadnej różnicy pomiędzy uczniami, studentami a doktorantami, albowiem mechanizm przyznawania stypendiów każdej ze wskazanych grup opiera się dokładnie na tych samych zasadach. Tak więc wykładnia dokonana przez organ jest nie do pogodzenia z regułami prawidłowej i racjonalnej wykładni prawa.

Skarżący przeciwstawił się stanowisku organu w kwestii niedopuszczalności rozstrzygnięcia spraw poszczególnych doktorantów w drodze decyzji administracyjnej. Powołał się na przepisy art. 26 ust. 1 i 3 ustawy o NPR, z których to wywiódł, że załatwienie jego wniosku powinno nastąpić w formie decyzji administracyjnej.

Powołał się na orzecznictwo NSA, w tym uchwałę siedmiu sędziów NSA z 22 lutego 2007 r. II GPS 3/06 (ONSA i WSA 2007/3/59).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W tym przypadku ustawa szczególna, jaką jest ustawa o samorządzie wojewódzkim (tj. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.), nie wprowadziła innego kryterium kontroli niż zgodność z prawem. Kontrola w tym przypadku obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego. Biorąc pod uwagę obowiązujące kryterium należy stwierdzić, że skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie podane w niej argumenty prawne i wnioski procesowe zasługuję na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej ,,p.p.s.a.", Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi.

Jednocześnie oznacza to, że sąd administracyjny nie ma obowiązku w ocenie legalności przedmiotu zaskarżenia ograniczać się tylko do zarzutów i wniosków sformułowanych w skardze.

W pierwszej kolejności należało zbadać, czy skarżący spełnił wymogi formalne umożliwiające złożenie skargi do sądu na uchwałę Zarządu Województwa [...] z [...] kwietnia 2009 r. wraz ze zmianami dokonanymi kolejnymi uchwałami.

Warunkami formalnymi skargi wniesionej na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim m.in. są: bezskuteczność wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zachowanie terminu wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. Termin wniesienia skargi na podejmowane czynności prawne, które nie są doręczane skarżącemu, jak w tym przypadku, określa przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. Przepis ten m.in. stanowi, że skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszonego prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania do usunięcia naruszonego prawa.

O bezskuteczności wezwania można mówić zarówno wtedy, gdy organ nie uwzględnił wezwania (odmówił jego uwzględnienia), jak i wówczas, gdy organ nie zajął w kwestii wezwania do usunięcia naruszenia żadnego stanowiska (milczenie organu).

Skarżący wezwał Zarząd Województwa [...] do usunięcia naruszenia prawa w piśmie z 29 maja 2009 r., na które nie otrzymał odpowiedzi. Skarga na uchwałę została wniesiona do Sądu 17 lipca 2009 r. za pośrednictwem organu, którego działanie zaskarżono. Uznać zatem należy, że skarżący spełnił wymogi formalne umożliwiające wniesienie skargi do sądu administracyjnego i skargę złożył w terminie, o jakim mowa w art. 53 § 2 in fine p.p.s.a, wyczerpując środek przed wniesieniem skargi.

Ponadto należy wskazać, że Sąd z urzędu bada dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a., w tym także brak kognicji sądu administracyjnego.

Zaskarżona uchwała, której konsekwencją było zawarcie umów cywilnoprawnych, na podstawie których wypłacano stypendia doktoranckie, objęta jest kognicją sądu administracyjnego, lecz nie tyle na podstawie art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., co na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim.

Ten ostatni przepis jest przepisem szczególnym w stosunku do wskazanego wyżej przepisu art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a.

Sąd podziela przeważające stanowisko doktryny (powołane w skardze), które głosi, że jeżeli uchwała zawiera regulację ogólną, wskazuje zasady, na podstawie których mają być w przyszłości kształtowane stosunki prawne województwa z partnerami obrotu cywilnoprawnego, należy dopuścić jej zaskarżalność do sądu administracyjnego.

Nietrafny jest zatem wniosek organu o odrzucenie skargi. Stanowisko organu, że uchwała upoważnia jedynie do podjęcia czynności o charakterze materialno-technicznym związanym z realizacją projektu wobec beneficjentów ostatecznych tego projektu, nie mających jednak formy rozstrzygnięć władczych, a jedynie że są to czynności wstępne, przygotowujące do zawarcia umów o dofinansowanie z osobami, których wnioski przejdą pozytywną ocenę formalną dokonywaną przez pracowników Urzędu Marszałkowskiego oraz merytoryczną dokonywaną przez niezależnych ekspertów, nie uzasadnia odrzucenia skargi. Chybione jest stanowisko z odpowiedzi na skargę, że wnioskodawca składając wniosek o dofinansowanie projektu do organu administracji publicznej nawiązuje stosunek cywilnoprawny z Województwem [...], a udzielenie lub odmowa udzielenia wsparcia następuje w drodze umowy cywilnoprawnej.

Nie zmienia tej oceny analiza orzeczeń sądów administracyjnych wskazanych w powyższej odpowiedzi. Ma rację skarżący twierdząc, że powołane trzy orzeczenia sądów administracyjnych nie tylko są sprzeczne ze stanowiskiem zajętym przez siedmiu sędziów w uchwale z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06 (ONSA i WSA 2007/3/59), ale także nieadekwatne do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy. Dotyczą one bowiem sektorowych programów operacyjnych, a nie zaś programu regionalnego. Ponadto organem, któremu zarzucono nielegalne działanie w formie pisma informacyjnego, była Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: ‘’PARP’’), której przepisy nie przyznały uprawnienia do władczego działania w ramach sektorowego programu operacyjnego. W tym przypadku wybór projektu do dofinansowania dokonywany jest przez instytucję zarządzającą, tj. Ministra Gospodarki i Pracy, a jego stanowisko jest wiążące dla PARP. Oznaczać to może, że gdyby to wiążące rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego, to nie byłoby podstaw do odrzucenia skargi (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 marca 2006 r., sygn. akt III S.A./Wa 2777/05).

Tymczasem w niniejszej sprawie nie przewidziane jest wydawanie przez instytucję zarządzającą wiążących rozstrzygnięć dla Zarządu Województwa Mazowieckiego, który samodzielnie realizuje projekt własny.

Z kolei w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 września 2006 r., sygn. akt II GSK 95/06, problem polegał na rozstrzygnięciu, czy stan faktyczny podpada pod przepis art. 11 ust. 7 ustawy o Narodowym Planie Rozwoju, czy też pod przepis art. art. 11 ust. 6 tej ustawy. W przypadku ostatniego z tych przepisów dotyczącego uzupełnienia programu dokonuje się wyboru projektów i zawiera umowy o dofinansowanie projektów z beneficjentami przez instytucję zarządzającą, instytucję wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji zarządzającej instytucję pośredniczącą. Natomiast w sytuacji opisanej w art. 11 ust. 7 powołanej wyżej ustawy, ustawodawca przewidział, że podstawą dofinansowania projektu jest decyzja podjęta odpowiednio przez właściwego ministra, jeśli pełni funkcję instytucji zarządzającej albo instytucji pośredniczącej, albo przez wojewodę, jeśli pełni funkcję instytucji pośredniczącej. Skoro stan faktyczny podciągnięty został pod przepis art. 11 ust. 6 tej ustawy, to podstawą dofinansowania jest umowa zawarta pomiędzy beneficjentem a instytucją zarządzającą, instytucją wdrażającą lub działającą w imieniu instytucji pośredniczącej. Z tego względu NSA podzielił stanowisko Sądu I instancji, że pismo informujące o odmowie dofinansowania przez Agencję Rozwoju Rolnictwa nie może być uznane za decyzję administracyjną.

W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia nie jest pismo Zarządu Województwa [...], lecz uchwała tego organu.

Ponadto dodać należy, że - jak wynika z Działania 2.6 "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy" (Dz. U. z 2004 r. Nr 200, poz. 2051) - Samorząd Województwa/Urząd Marszałkowski wskazany został jako Instytucja Wdrażająca, a więc przyznająca dofinansowanie lub odmawiająca jego przyznania (por. przepis art. 26 ust. 3 ustawy o Narodowym planie Rozwoju).

Odnosząc się jeszcze do stanowiska organu w przedmiocie odrzucenia skargi, warto także zwrócić uwagę, że w niektórych przypadkach także sprawy cywilne podlegają właściwości sądów administracyjnych, jeżeli spełnione są przesłanki określone w przepisach szczególnych (por. art. 3 § 3 p.p.s.a.).

Zagadnienie rozgraniczenia kognicji sądu administracyjnego i sądu powszechnego na tle rozpatrywanej sprawy wymaga szerszego omówienia z uwzględnieniem regulacji konstytucyjnych. Otóż Konstytucja RP w art. 184 ustanawia domniemanie właściwości sądu administracyjnego w rozstrzyganiu spraw administracyjnych. Właściwość innych sądów w tego rodzaju sprawach stanowi wyjątek. W razie wątpliwości nie należy domniemywać właściwości innych sądów niż sąd administracyjny w sprawach z zakresu administracji publicznej (por. uchwała NSA z 8 listopada 1999 r., OPS 12/99, ONSA 2000, nr 2, poz. 47). Niewątpliwie postanowienia art. 184 Konstytucji RP stanowią modyfikację domniemania właściwości na rzecz sądów powszechnych. Oznacza to, że w wypadku sprawy z zakresu "kontroli działalności administracji publicznej", domniemanie właściwości przestaje przemawiać na rzecz sądu powszechnego.

W świetle konstytucyjnych regulacji zawartych w jej art. 184 i 177 ustawodawca dysponuje swobodą w wyborze właściwej drogi sądowej celem zagwarantowania kontroli działania administracji i może ustanowić bądź kognicję sądu powszechnego, bądź administracyjnego. Swoboda ta nie może jednak prowadzić do zawężenia konstytucyjnej istoty funkcjonowania sądownictwa administracyjnego, czyli "kontroli działalności administracji publicznej". Na tym tle, w doktrynie i orzecznictwie, odróżnia się "kontrolę działalności administracji publicznej" od "przekazywania do właściwości sądów powszechnych określonych spraw, które w pierwszej fazie postępowania są załatwiane przez organy administracji publicznej". Rzecz w tym, że przekazanie takiej sprawy sądowi powszechnemu polega na przekazaniu sprawy jako takiej do końcowego jej załatwienia, a nie na powierzeniu sprawowania kontroli działalności organu administracji publicznej. O tym, czy w sprawach wynikających z działalności administracji publicznej właściwy jest sąd administracyjny, czy sąd powszechny, decydujące znaczenie ma to, "czy postępowanie sądowe ma polegać na kontroli działalności administracji, czy na rozpoznawaniu sprawy przekazanej sądowi do końcowego załatwienia".

Przechodząc do materialnych przesłanek skargi wniesionej na podstawie przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, a które muszą być łącznie spełnione, aby wniesienie skargi było skuteczne, należy zbadać, czy:

1) podjęcie zaskarżonej czynności prawnej przez organ samorządu województwa (uchwały) dotyczy sprawy z zakresu administracji publicznej,

2) po stronie skarżącego istnieje legitymacja procesowa do wniesienia skargi w trybie wskazanego przepisu,

3) nastąpiło obiektywne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą.

Analizując skargę pod kątem spełnienia powyższych przesłanek materialnoprawnych wskazać trzeba, że niniejsza sprawa mieści się w szeroko rozumianym określeniu sprawy z zakresu administracji publicznej, użytym w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, ponieważ przez sprawy z zakresu administracji publicznej należy rozumieć wszelkie akty, czynności, działania i sprawy załatwiane przez organy administracji, które nie mają charakteru cywilnoprawnego.

Przy wykładni powyższego przepisu należy dojść do wniosku, że do uchwał organów samorządu województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej, które można zaskarżyć do sądu administracyjnego, należą uchwały, które nie mają charakteru cywilnoprawnego, a więc takie uchwały, które same przez się nie są czynnościami cywilnoprawnymi i nie wywołują skutków cywilnoprawnych, choć są podejmowane z zamiarem realizacji w przyszłości określonych czynności cywilnoprawnych. Chodzi tu więc o działania samorządu województwa na etapie poprzedzającym podejmowanie czynności cywilnoprawnych, a wiec tak jak w niniejszej sprawie.

Istnieje też prawo wniesienia skargi na uchwałę zarządu województwa, która nie jest prawem miejscowym i nie została ogłoszona w organie publikacyjnym. W tej kwestii nie można poprzestać na wykładni językowej przepisów prawa, zamieszonych zarówno w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., jak i w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Jak stwierdza się bowiem w doktrynie prawa, przepisy te nie zostały zsynchronizowane, a w niektórych przypadkach przepisy tej drugiej ustawy nie przewidują w ogóle skargi do sądu administracyjnego na określony akt organu jednostki samorządu terytorialnego. Mogą one przybrać postać aktów administracyjnych o charakterze generalnym, aktów administracyjnych indywidualnych lub też nie muszą być w ogóle aktami administracyjnymi.

Ponadto zawężenie zakresu uchwał podlegających zaskarżeniu w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie wojewódzkim zawiera postanowienie tego przepisu ograniczające dopuszczalność skarg tylko do czynności w sprawach "z zakresu administracji publicznej". Wskazuje się, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa jest sformułowany w sposób nieprecyzyjny i jego wykładnia oraz stosowanie rodzi szereg wątpliwości, zwłaszcza w zakresie normy prawnej w nim zawartej, w której dopuszczona została możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, gdy organ samorządu województwa ,,przez podejmowane czynności prawne lub faktyczne narusza prawa osób trzecich".

Nie jest jasne, jakie powyższe czynności, mogą być zaskarżone w trybie tego przepisu w drodze odpowiedniego stosowania art. 90 tej ustawy - np. por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. T. Wosia, Wyd. II s. 76-79, 89. Autor nie twierdzi, że w tym przypadku prawo do skargi jest wykluczone, a jedynie ograniczone. Bardziej jednoznaczne stanowisko prezentują inni przedstawiciele doktryny. Np. Wojciech Maciejko, Paweł Zborniak, "Samorząd Terytorialny" 2004 nr 5 w artykule "Prawo wniesienia skargi na uchwały organów samorządu województwa" konstatują, że znaczenie decydujące ma w tym przypadku zastosowanie wykładni systemowej z uwzględnieniem kolejnych przepisów rozdziału 8 ustawy o samorządzie województwa oraz te regulacje, które określają zakres kontroli działalności administracji publicznej przez NSA i wojewódzkie sądy administracyjne. Autorzy zwracają uwagę na tę część przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, która zawiera podstawę do składania skarg na czynności prawne organów samorządu województwa. Przytaczają oni określenie czynności prawne organu administracji publicznej wypracowane w nauce prawa administracyjnego (por. E. Ochędowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2006 s. 176 i 178) jako objawienie woli przez ten organ w celu powstania, zmiany lub zniesienia stosunków prawnych, a odnosząc to określenie do analizowanych kwestii W. Maciejko i P. Zaborniak stwierdzają, że uchwały podejmowane przez organy samorządu województwa są czynnościami prawnymi tych organów.

Wcześniej powyższe stanowisko prezentował R. Kłyszcz, "Ustawa o samorządzie powiatowym i samorządzie województwa, Komentarz, Wrocław 1999, s. 21. Autor ten zauważa, że skarga w trybie art. 91 ustawy o samorządzie województwa może być wnoszona w razie podejmowania przez organy samorządowe czynności prawnych innych niż stanowienie aktów prawa miejscowego (w tym uchwały zarządu województwa w sprawie z zakresu administracji publicznej) lub czynności faktycznych, naruszających prawa osób trzecich.

Niemal wszyscy autorzy dokonując wykładni niejednoznacznego przepisu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa odwołują się do przepisów Konstytucji RP, zwłaszcza do art. 184 zdanie drugie oraz art. 45 ust. 1, a także art. 31 ust. 3.

Sąd w niniejszym składzie podziela wykładnię spornego przepisu według metody wykładni w zgodzie z Konstytucją. Dlatego w ocenie sądu skarga w niniejszej sprawie mogła być złożona w trybie art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa.

Skoro więc art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa przewiduje możliwość wniesienia skargi na czynności prawne organu samorządu województwa, to logiczne wydaje się, że przepis ten stanowi również podstawę do składania skarg na uchwały tych organów, które będą mieściły się w dyspozycji art. 90 tej ustawy.

Z uwagi na konieczność odpowiedniego stosowania tego ostatniego przepisu, skarga będzie mogła dotyczyć jedynie uchwały podjętej w sprawie z zakresu administracji publicznej. W ocenie Sądu nie może budzić wątpliwości, że dysponowanie środkami publicznymi - unijnymi i z budżetu państwa przez organy samorządu terytorialnego na cele stypendialne, jest sprawą z zakresu administracji publicznej.

Kolejny warunek dopuszczający wniesienie skargi dotyczy naruszenia przez uchwałę praw osób trzecich. Odnośnie legitymacji skarżącego wskazać należy, że podmiot wnoszący skargę do sądu administracyjnego musi mieć w złożeniu takiej skargi nie tylko interes prawny rozumiany jako istnienie związku między sferą jego indywidualnych praw i obowiązków a zaskarżonym aktem, lecz nadto ów interes prawny lub uprawnienie winny być naruszone uchwałą. Dokonując takiej analizy, Sąd uznał, że skarżący miał legitymację do wystąpienia ze skargą do sądu. Legitymacja ta wynika wprost z faktu bycia uczestnikiem studium doktoranckiego, złożenia wniosku o dofinansowanie projektu oraz z zakresu regulacji zaskarżonej uchwały określającej prawo do dofinansowania w ramach "[...] Stypendium Doktoranckiego". Działanie takie jest niewątpliwie czynnością prawną Zarządu Województwa [...], będącą objawieniem woli tego organu w celu wywołania określonych skutków prawnych, a więc w celu powstania stosunków prawnych. Zaskarżona uchwała jest czynnością prawną, władczą wypowiedzią organu administracji w sprawie należącej do zakresu jego zadań publicznych. Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego polega m.in. na tym, że unormowania regulaminu wprowadzone uchwałą, a będącym jej integralną częścią, nie przewidują możliwości zapoznania się z aktami, uzyskania informacji o ilości zdobytych punktów, możliwości odwołania się od opinii komisji stypendialnej.

Natomiast niezasadne jest w tej kwestii stanowisko organu, który wskazał wyroki NSA odnoszące się do interesu prawnego w prawie administracyjnym. Wprawdzie wyrok z 18 września 2003 r., sygn. akt II S.A. 2637/02 - Lex nr 80699) nawiązuje do interesu prawnego na gruncie ustawy samorządowej, lecz nie podważa on skutecznie legitymacji skarżącego. Otóż z treści tego wyroku wynika, że osoba, której zlikwidowano zajmowane stanowisko ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały organu samorządu gminnego wprowadzającą nową strukturę organizacyjną urzędu gminy. Sąd wskazał w powyższym wyroku na pośrednie i bezpośrednie naruszenie interesu prawnego osoby skarżącej uchwałę. W niniejszej sprawie skarżący ma z przyczyn wyżej już wskazanych bezpośredni i zindywidualizowany interes prawny w zaskarżeniu uchwały Zarządu Województwa [...].

Ostatnią przesłanką z art. 91 ust. 1 u.s.w. jest obiektywne zaistnienie naruszenia prawa zaskarżoną uchwałą.

Wymaga podkreślenia, że w sferze publicznoprawnej nie stosuje się zasady "co nie jest zakazane, jest dozwolone", lecz zasadę "dozwolone jest to, co prawo wyraźnie przewiduje". Ponadto, w ramach gospodarki finansowej obowiązuje zasada, że organom samorządu wolno tylko to, na co zezwalają ustawy.

Jak wyżej już wskazano, przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała zarządu Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2009 r., która w § 1 stanowi, że zatwierdza do realizacji w roku akademickim 2008/2009 r. projekt własny Samorządu Województwa [...] – "[...] Stypendium Doktoranckie", w ramach Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, Działania 2.6. "Regionalne Strategie Innowacyjne i transfer wiedzy", zaś w § 4 wprowadza Regulamin rekrutacji, warunków oraz trybu przyznawania stypendiów dla najlepszych absolwentów szkół wyższych kontynuujących naukę na studiach doktoranckich z zakresu nauk i dziedzin naukowych przyczyniających się do rozwoju strategicznych obszarów Województwa [...].

Postanowienie § 4 tej uchwały wskazuje na jej prawotwórczy charakter (chociaż nie stanowi prawa miejscowego). Normuje on bowiem tryb, przesłanki przyznania stypendiów, a adresatami uchwały są osoby fizyczne znajdujące się poza strukturami organu, pod warunkiem że są doktorantami i złożą wniosek o przyznanie stypendium, a więc osoby "z zewnątrz organu".

Wobec tego nie można podzielić stanowiska organu, że zaskarżona uchwała ma charakter aktu kierownictwa wewnętrznego regulującego organizację i tryb pracy struktur organizacyjnych Urzędu Marszałkowskiego bądź podległych mu komórek organizacyjnych i wobec tego nie podlega kognicji sądu.

Ponadto, co najistotniejsze, zaskarżona uchwała została wydana bez właściwej podstawy prawnej.

Jako podstawę prawną do jej wydania powołano przepis art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 oraz art. 57 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 4 i 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590, z późn. zm.), w związku z rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z dnia 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia Uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego, 2004 - 2006 (Dz. U. Nr 200, poz. 2051, z późn. zm) oraz § 85 ust. 3 Statutu Województwa [...], stanowiącego załącznik do uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia 30 sierpnia 2004 r. w sprawie Statutu Województwa [...].

Przepis art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie województwa stanowi, że zarząd województwa wykonuje zadania należące do samorządu województwa, niezastrzeżone na rzecz sejmiku województwa, w tym m.in. przygotowuje projekty strategii rozwoju województwa, regionalne programy operacyjne oraz je wykonuje,

Ten i pozostałe przepisy ustrojowe powołane jako podstawa prawna zaskarżonej uchwały nie uprawniają zarządu województwa do wprowadzenia regulaminu i rozstrzygania w zakresie przyznawania stypendiów.

Sąd podziela przez analogię stanowisko wyrażone w wyroku NSA z 29 czerwca 2007 r., sygn. akt 540/07 (Lex nr 341241), że przepisy zamieszczone w ustawach samorządowych odnoszące się do podejmowania uchwał w sprawie zasad udzielania stypendiów, mają wyłącznie charakter przepisów kompetencyjnych i przesądzają o tym, że jeżeli ustawy szczególne, to jest inne ustawy niż ustawy o samorządzie terytorialnym, nie przekażą samorządowi zadań w zakresie udzielania stypendiów, to właśnie sejmik samorządowy, a nie zarząd województwa, będzie właściwy do uchwalania zasad udzielania owych stypendiów. Przepisy kompetencyjne nie mogą stanowić podstawy prawnej do podjęcia uchwały w przedmiocie zasad przyznawania stypendiów. Dla wykonywania tych zadań niezbędna jest bowiem wyraźna podstawa ustawowa. Także postanowienia rozporządzenia nie mogą stanowić wystarczającej podstawy prawnej do wydania przez samorząd regulaminu przyznawania stypendiów jako aktu prawa miejscowego, którego podstawy prawnej należy poszukiwać wyłącznie w aktach rangi ustawowej. Podnieść należy, że gdyby w systemie prawnym istniała regulacja materialnoprawna uprawniająca do normowania kwestii przyznawania stypendiów doktoranckich, to organem właściwym do podjęcia uchwały byłby sejmik województwa, a akt taki byłby aktem prawa miejscowego.

Z tej samej przyczyny Sąd podziela również argumenty zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 18 listopada 2008 r., sygn. akt SA/Lu 309/08 (Lex nr 496646). Natomiast Sąd nie podziela argumentów prawnych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 13 grudnia 2006 r., sygn. akt II S.A./Ol 119/06 (Lex nr 205607) w tej części, w której wyrok niezasadnie dopuszcza wydawanie regulaminu stypendialnego przez radę powiatu tylko na podstawie przepisów ustrojowych, bez umocowania w ustawie odrębnej.

Należy zgodzić się z zarzutami skargi, że nie sposób doszukać się podstawy prawnej do wydania zaskarżonej uchwały w przepisie art. 11 ust. 5 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju. Przepis ten bowiem upoważnia do uzupełnienia programu właściwego ministra w drodze rozporządzenia albo zarząd województwa w drodze uchwały. Nie jest więc dopuszczalne uzupełnienie programu łącznie przez obydwa te organy. Zważyć należy, że uzupełnienie dokonane już zostało rozporządzeniem Ministra Gospodarki i Pracy z 25 sierpnia 2004 r. w sprawie przyjęcia uzupełnienia Zintegrowanego Programu Operacyjnego Rozwoju Regionalnego 2004-2006.

Ma rację skarżący twierdząc, że zaskarżona uchwała jest sprzeczna z obiektywnym porządkiem prawnym w tym z przepisami Konstytucji RP i przepisami ustawy o samorządzie województwa szczegółowo wymienionymi w skardze i wskazanymi w części wstępnej uzasadnienia wyroku. Wobec czego nie ma konieczności ponownego ich powoływania.

Jako całkowicie zasadny należało uznać wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Mając na uwadze wszystkie wyżej skazane okoliczności Sąd orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku z mocy art. 147 § 1 p.p.s.a.

Sąd stosując przepis art. art. 135 p.p.s.a. stwierdził nieważność także wszystkich uchwał zmieniające uchwałę z [...] kwietnia 2009 r.; było to bowiem niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Uchwały zmieniające nie stanowiły bytu samodzielnego i były obciążone takimi samymi wadami prawnymi jak zaskarżona uchwała.

Sąd z tych samych powodów oraz również stosując przepis art. 135 p.p.s.a. uchylił także uchwałę z [...] maja 2009 r. (listę rankingową) - pkt 2 sentencji wyroku. Sąd nie podzielił poglądów skarżącego, że jest to ułomna decyzja administracyjna. Akt ten nie został wydany na podstawie przepisów kpa lub prawidłowo zastosowanych przepisów odrębnych normujących rozpatrywanie indywidualnych spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej. Jest to czynność prawna w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, będąca dopełnieniem uchwały z [...] kwietnia 2009 r. i stanowiącą jej wykonanie. Została wydana na podstawie tych samych wadliwie zastosowanych przepisów, co zaskarżona uchwała i uchwały zmieniające.

Bez znaczenia dla oceny legalności uchwał jest fakt ich wykonania. Te wadliwe uchwały pozostają w porządku prawnym wywołując doniosłe skutki prawne.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a rozstrzygniecie z pkt 3 sentencji wyroku wydane zostało na podstawie art. 152 p.p.s.a.

Należy stwierdzić, że skarżący błędnie powołuje w podstawach prawnych żądania stwierdzenia nieważności uchwały przepis art. 82 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi bowiem podstawę do działania przez organ nadzoru nad samorządem, a nie jest podstawą prawną orzekania przez Sąd.