Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 1012/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4a, art. 28aa ust. 1, ust. 2, ust. 3, ust. 4, ust. 9, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jerzy Drwal, Sędziowie Sędzia WSA Robert Hałabis, Sędzia WSA Anna Strzelec (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. M. na uchwałę Rady Miasta P. z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia Prezydentowi Miasta P. wotum zaufania oddala skargę.


UZASADNIENIE

P. M. (dalej jako skarżący) zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie uchwałę Prezydent Miasta z 27 sierpnia 2020 r., Nr [...] w sprawie nieudzielenia Prezydentowi Miasta P. wotum zaufania, podjętą na podstawie art. 28aa ust. 9 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej jako "u.s.g.").

Zaskarżona uchwała została wydana w sprawie, której stan faktyczny przedstawia się następująco:

W dniach [...] sierpnia 2020 r. odbyły się obrady [...] Sesji VIII kadencji Prezydent Miasta, w trakcie której rozpatrywany był raport o stanie miasta obejmujący podsumowanie działalności Prezydenta [...] w 2019 r. obejmujący w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rady miasta i budżetu obywatelskiego. W punkcie 4 porządku obrad przewidziano rozpatrzenie raportu. Rozpatrzenie raportu rozpoczęło zaprezentowanie opinii przez przewodniczących komisji. Przedstawiono pięć pozytywnych opinii i dwie negatywne. Następnie głos zabrał Prezydent P. P. M., który zreferował raport o stanie Miasta P. za 2019 r.. Po wystąpieniu Prezydenta nastąpiła debata, w której w pierwszej kolejności zabrali głos mieszkańcy miasta, Prezydent, radni oraz pracownicy Urzędu Miasta w P.. W trakcie dyskusji nad raportem Prezydent Miasta odpowiadał na zarzuty uwagi i wątpliwości radnych. Następnie po odbyciu debaty Przewodnicząca Rady Miasta przeszła do kolejnego punktu obrad, jakim było podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Prezydentowi Miasta wotum zaufania. Przewodniczący komisji zaprezentowali opinie poszczególnych komisji. Wrażono cztery pozytywne opinie i trzy negatywne opinie. Przeprowadzono głosowanie. Wyniki głosowania wskazały, że za udzieleniem wotum zaufania Prezydentowi Miasta P. było 6 radnych, przeciw 11, zaś 2 radnych wstrzymało się od głosu. Wobec braku bezwzględnej większości głosów za udzieleniem wotum zaufania, Przewodnicząca Rady poinformował Radę, że Prezydenta Miasta P. nie otrzymał wotum zaufania za 2019 r. i że niepodjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu Prezydentowi Miasta wotum zaufania, która to uchwała stanowi załącznik do protokołu.

Na powyższą uchwałę skarżący wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie zaskarżając ją w całości. Przedmiotowej uchwale zarzucił naruszenie art. 18 ust. 2 pkt 4a i art. 28aa ust. 4 i 9 u.s.g. poprzez podjęcie uchwały w sprawie nieudzielenia wotum zaufania Prezydentowi Miasta P. bez sporządzenia uzasadnienia do tej uchwały oraz bez przeprowadzenia rzetelnej i merytorycznej debaty nad przedstawionym raportem o stanie Miasta P. za 2019 r. podczas gdy spełnienie jednej z powyższych przesłanek (tj. sporządzenie jasno sformułowanego uzasadnienie lub przeprowadzenie merytorycznej debaty nad raportem) jest warunkiem sine qua non podjęcia przez radę skutecznej i zgodnej z prawem uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta) wotum zaufania, co w konsekwencji świadczy o istotnym naruszeniu przez Prezydent Miasta ww. przepisów.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności powyższej uchwały w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący w pierwszej kolejności wywodził swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Z odwołaniem do orzecznictwa i regulacji ustawy o samorządzie gminnym uzasadniał, że podjęta uchwała wywiera wpływ na sferę jego praw jako osoby piastującej urząd organu wykonawczego gminy M. P.. Instytucja wotum zaufania stanowi bowiem konsekwencję oceny przedstawionego raportu o stanie gminy, za który w świetle przepisów art., 28aa u.s.g. odpowiedzialność ponosi wójt (burmistrz, prezydent). Skarżący podkreślał, że jako osoba wyłoniona w wyborach powszechnych na urząd Prezydenta Miasta P. ponosi odpowiedzialność przede wszystkim przed wspólnotą samorządową gminy M. P., którą tworzą wszyscy mieszkańcy miasta. Zwrócił uwagę na treść art. 28aa ust. 10 u.s.g. i uzasadniał, że zaskarżona uchwała stanowi pierwszy etap w procedurze odwołania skarżącego z pełnionej funkcji.

Następnie skarżący odwołał się do istoty wprowadzenia corocznego obowiązku przygotowania i składania raportu o stanie gminy oraz instytucji wotum zaufania. Odwołał się do uzasadniania projektu ustawy z 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130) i podkreślał, że instytucja wotum zaufania nie może być podstawą do stricte politycznego "rozliczenia" wójta (burmistrza, prezydenta miasta) przez radę gminy. Zasadniczym celem przedstawionego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) raportu o stanie gminy jest bowiem zaznajomienie mieszkańców, w tym radnych z bieżącą sytuacją gminy i to na jej podstawie po rozpatrzeniu raportu i przeprowadzeniu debaty, powinna zostać podjęta decyzja o udzieleniu bądź nie organowi wykonawczemu gminy wotum zaufania.

W ocenie skarżącego w przypadku podjęcia uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania znaczenie kluczowe ma jej uzasadnienie, z którego treści powinno jasno wynikać jakie konkretnie motywy i okoliczności stanowiły podstawę podjęcia uchwały negatywnej. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19 skarżący argumentował, że uzasadnianiem podjęcia uchwały o nieudzielaniu wotum zaufania nie może być sam przebieg debaty nad raportem o stanie gminy, który został utrwalony za pomocą urządzeń rejestrujących obraz i dźwięk, a także udokumentowany w protokole z sesji rady gminy. Niedopuszczalna jest sytuacja, w której nieudzielenie organowi wykonawczemu wotum zaufania nie jest poparte przeprowadzoną wcześniej w sposób merytoryczny i rzetelny debatą uzasadniającą podjęcie uchwały negatywnej. W jego ocenie takiej debaty w sprawie niniejszej niebyło, gdyż podnoszone w jej trakcie argumenty miały charakter nierzeczowy lub też były całkowicie bezzasadne, co wynikało m.in. z niedokładnego zapoznania się przez radnych z treścią przedstawionego raportu albo w ogóle nie odnosiły się do przedmiotu debaty, tj. działalności organu wykonawczego w 2019 r. W ocenie skarżącego brak pisemnego uzasadnienia uchwały uniemożliwia dokonanie jej rzetelnej kontroli, czyniąc ją iluzoryczną, co powinno prowadzić do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Następnie skarżący odniósł się do poszczególnych zarzutów zgłaszanych przez radnych w trakcie debaty.

W piśmie z 12 listopada 2020 r. skarżący podtrzymał swoje stanowisko i wniósł, na podstawie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako "p.p.s.a.") o przeprowadzenie dowodów z dokumentów w postaci wyciągu z dokumentacji przetargowej dotyczącej postępowania pn. "Budowa drogi łączącej ul. [...] z ulicami M., K. i drogą dojazdową do ul. [...] w P." oraz wyciągu z umowy z wyłonionym wykonawcą na okoliczność terminowości działań, wyboru najkorzystniejszej oferty, a także braku związku pomiędzy realizacja przedmiotowej inwestycji, a oceną działalności Prezydenta Miasta P. w 2019 r.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta reprezentowana przez Przewodniczącą Rady wniosła o oddalenie skargi. Wskazała, że zarzuty stawiane przez stronę skarżącą dotyczące przebiegu debaty są chybione. Uzasadniała, że w orzecznictwie i w doktrynie panuje dominujące przekonanie, że skoro wotum zaufania dotyczy całokształtu działania organu wykonawczego w roku poprzednim za prawidłowość, którego wójt ponosi odpowiedzialność, to konieczne jest aby zasadniczy motyw nieudzielenia wotum zaufania był możliwy do ustalenia oraz skontrolowania w toku postępowania przed organem nadzoru i ewentualnie dalej w postpowaniu sądowo-administracyjnym. W niniejszej sprawie nie sposób uznać, ażeby zarówno obszerna (ponad 4 godzinna) debata, jak i wystąpienia przedstawicieli klubów radnych nie spełniała tych wymogów. Rada argumentowała, że o nie udzieleniu wotum zaufania Prezydentowi Miasta zdecydował treść raportu oraz ocena działań podejmowanych przez Prezydenta Miasta P. w 2019 r., które znalazły w nim odzwierciedlenie. Fakt, ze organ wykonawczy nie akceptuje stanowiska Rady nie powinno mieć wpływu na ocenę merytoryczności przeprowadzenia debaty.

W piśmie z 22 grudnia 2020 r. organ dodatkowo powołał się na stanowisko Wojewody L. z 5 listopada 2020 r. o braku podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wyjaśnienia wymaga, że sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842, ze zm.), gdyż rozpoznanie sprawy było konieczne, a z uwagi na istniejącą sytuację epidemiczną przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie było możliwości przeprowadzenia rozprawy z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Sąd, co do zasady, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w skardze podstawą prawną, gdyż rozstrzyga w granicach danej sprawy (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Przeprowadzona przez Sąd, według wskazanych wyżej zasad, kontrola legalności zaskarżonej uchwały wykazała, że akt ten nie narusza w sposób istotny przepisów prawa, a zatem brak jest podstaw do wyeliminowania tego aktu z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jego nieważności.

W pierwszej kolejności Sąd badał legitymację skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z powyższego przepisu wynika, że legitymacja do wniesienia skargi jest oparta o kryterium "interesu prawnego", co wymaga istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków wnoszącego skargę, a zaskarżonym aktem. Interes prawny powinien być indywidualny, osobisty, własny i dotyczyć bezpośrednio sfery prawnej skarżącego, a więc musi istnieć przepis prawa, z którego można wywieść dla danego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Skoro niezbędną przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 u.s.g. jest naruszenie indywidualnego interesu prawnego, to przepis ten nie może być podstawą prawną do wniesienia skargi w interesie publicznym. Zatem z art. 101 u.s.g. nie można wywieść, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) będący organem wykonawczym, ma legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy (miasta). W toku wykonywania zadań gminy i wykonywania przysługujących im kompetencji organy gminy nie mają bowiem własnego interesu prawnego. Nie można bowiem uznać, że podjęcie przez radę gminy (miasta) uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) doprowadza w sposób bezpośredni, czy nawet pośredni do zmiany zakresu praw lub obowiązków osoby pełniącej stanowisko wójta (burmistrza, prezydenta). Rada gminy (miasta) podejmując uchwałę w przedmiocie wotum zaufania, nie realizuje wobec wójta (burmistrza, prezydenta) zadań organu administracji publicznej (nie przyznaje uprawnień, ani nie nakłada obowiązków), a jedynie spełnia funkcje kontrolne wobec niego jako organu wykonawczego. Wskazany przepis nie odnosi się zatem do naruszenia interesu prawnego jednego organu gminy przez inny organ gminy.

Natomiast podjęcie przez radę gminy uchwały w przedmiocie nieudzielenia wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi) wotum zaufania, podobnie jak nieudzielenie absolutorium z wykonania budżetu wpływa na sferę prawną osoby pełniącej tę funkcję (por. wyrok NSA z 18 lutego 2019 r., I GSK 2998/18, wyrok WSA w Warszawie z 8 maja 2018 r. V SA/Wa 1531/17; Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Interes prawny skarżącego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały wynika więc z jego przymiotu jako obywatela i osoby pełniącej stanowisko Prezydenta Miasta P., której dotyczy uchwała w sprawie nieudzielenia wotum zaufania. Tym samym skarżący posiada legitymację skargową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Po wyjaśnieniu przedmiotowej kwestii, sąd przeszedł do rozważenia istoty sporu, który w niniejszej sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w stanie faktycznym i prawnym sprawy wydana przez Prezydent Miasta uchwała o nieudzieleniu Prezydentowi Miasta P. wotum zaufania jest zgodna z prawem.

Zgodnie z art.11a ust. 3 u.s.g. ilekroć w ustawie jest mowa o wójcie, należy przez to rozumieć także burmistrza oraz prezydenta miasta.

Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy, należy m.in. rozpatrywanie raportu o stanie gminy oraz podejmowanie uchwały w sprawie udzielenia lub nieudzielenia wotum zaufania z tego tytułu. Z przepisem tym jest powiązany art. 28aa u.s.g. dotyczący szczegółowych warunków przedstawiania raportu, przeprowadzania nad nim debaty, a następnie podejmowania uchwały w sprawie udzielenia wójtowi wotum zaufania. I tak, stosownie do art. 28aa ust. 1 u.s.g., wójt co roku do dnia 31 maja przedstawia radzie gminy raport o stanie gminy. Raport obejmuje podsumowanie działalności wójta w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego (art. 28aa ust. 2 u.s.g.), zaś rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu (art. 28aa ust. 3 u.s.g.). Rada gminy rozpatruje raport o stanie gminy podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi. Raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności. Nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę (art. 28aa ust.4 u.s.g.). W debacie nad raportem o stanie gminy radni zabierają głos bez ograniczeń czasowych, mogą też zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady (art. 28aa ust. 5, 6, 7 i 8 u.s.g.). Po zakończeniu debaty nad raportem o stanie gminy rada gminy przeprowadza głosowanie nad udzieleniem wójtowi wotum zaufania. Uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.). W przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.).

Podkreślić należy, że omawiane regulacje weszły w życie na podstawie nowelizacji dokonanej art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 130). Do ustaw o samorządzie gminnym (powiatowym, województwa) dodano przepisy, które wprowadziły nową instytucję kontroli działalności organu wykonawczego przez organ stanowiący w postaci udzielenia lub nieudzielenia temu organowi wotum zaufania na podstawie oceny przedstawionego przez ten organ raportu o stanie gminy (powiatu, województwa). Z uzasadnienia do ustawy zmieniającej wynika, że dotychczas głównym narzędziem kontroli działalności jednostki samorządu terytorialnego była instytucja udzielenia lub nieudzielenia absolutorium z tytułu wykonania budżetu. Wprowadzając do przepisów samorządowych ustaw ustrojowych raport o stanie jednostki samorządu ustawodawca zdecydował się na połączenie obu procedur, tj. rozpatrzenia raportu o stanie jednostki na tej samej sesji, na której jest podejmowana uchwała w sprawie udzielenia bądź nieudzielenia absolutorium organowi wykonawczemu. Jednocześnie postanowiono, że raport jest rozpatrywany w pierwszej kolejności i przeprowadza się nad nim debatę. Celem wprowadzonych zmian miało być zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania oraz funkcjonowania niektórych organów publicznych – władzy samorządowej. Zmiany te miały się realnie przyczynić do zapewnienia społeczności lokalnej większego udziału w funkcjonowaniu organów danej jednostki samorządu terytorialnego, pochodzących z aktu wyboru oraz zagwarantować obywatelom właściwą kontrolę nad władzą samorządową.

Zaznaczyć należy, że sąd administracyjny uwzględnia skargę na uchwałę rady gminy i stwierdza jej nieważność w sytuacji, gdy uchwała jest sprzeczna z prawem w stopniu istotnym (art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20 (Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) podstawą wyeliminowania takiego aktu z obrotu prawnego powinno być każde istotne naruszenie prawa, bez względu na jego ustrojoprawny, materialnoprawny, czy procesowoprawny charakter. Akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest natomiast zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej oraz z ustawami. Jeżeli takich naruszeń brak, to należy uznać, że akt organu jednostki samorządu terytorialnego jest zgodny z prawem. Aby zatem uznać, że mamy do czynienia z niezgodnością zaskarżonego aktu z prawem należy znaleźć normę odniesienia , stanowiącą wzorzec właściwego (zgodnego z prawem zachowania), z którym to wzorcem zaskarżony akt jest sprzeczny.

Wymogi dla podjęcia przez radę gminy zgodnej z prawem uchwały w sprawie wotum zaufania dla organu wykonawczego gminy, określone przytoczonymi powyżej przepisami art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 1-9 u.s.g., sprowadzają do kilku istotnych warunków:

1) raport o stanie gminy musi zostać przedstawiony radzie gminy przez wójta (burmistrza, prezydenta);

2) raport o stanie gminy musi obejmować podsumowanie działalności wójta (burmistrza, prezydenta) w roku poprzednim, w szczególności realizację polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego, z tym że rada gminy może określić szczegółowe wymogi dotyczące raportu;

3) raport o stanie gminy musi zostać rozpatrzony podczas sesji, na której jest podejmowana uchwała rady gminy w sprawie udzielenia lub nieudzielenia absolutorium wójtowi, z tym że musi być rozpatrzony w pierwszej kolejności;

4) nad przedstawionym raportem przeprowadza się debatę, w której radni mogą zabierać głos bez ograniczeń czasowych, jak również mogą zabierać głos mieszkańcy gminy po uprzednim zgłoszeniu przewodniczącemu rady.

5) podjęcie uchwały musi być poprzedzone głosowaniem radnych nad udzieleniem wotum zaufania, przy czym uchwała o udzieleniu wotum zaufania jest podejmowana bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady.

Powyższe wymogi stanowią właśnie postawę sądowej kontroli legalności zaskarżonego aktu. W ocenie Sądu wymogi te poprzedzające podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania dla Prezydenta Miasta P. zostały w całości przez Radę Miasta wypełnione. Z wyciągu z protokołu Nr [...] z sesji Prezydent Miasta odbytej w dniach [...] 28 sierpnia 2020 r. wynika, że pkt 4 porządku obrad przewidywał rozpatrzenie raportu o stanie Miasta P. za 2019 r., a następnie debatę na tym raportem (pkt 4c) i podjęcie uchwały w sprawie udzielenia Prezydentowi Miasta P. wotum zaufania (pkt 5). Zgodnie z zapisami protokołu Przewodnicząca Prezydent Miasta poprosiła przewodniczących komisji o zaprezentowanie opinii komisji a następnie Prezydent Miasta zaprezentował raport wskazał m.in. na dochody i wydatki oraz na realizowane przedsięwzięcia inwestycyjne, projekty w ramach Budżetu Obywatelskiego. Poruszył tematykę ochrony środowiska, oświaty, promocji kultury, gospodarki komunalnej. Po przedstawieniu raportu Przewodnicząca Rady poinformowała, że odbędzie się debata, oraz że w pierwszej kolejności głos zabiorą mieszkańcy, którzy zgłosili się do debaty. Z dalszej części protokołu wynika, że w debacie wzięło udział 5 mieszkańców, radni i pracownicy Urzędu Miasta. Czynny udział w debacie wziął również Prezydent Miasta, który w swoim wystąpieniu odniósł się do poruszanych przez radnych kwestii. Po debacie przewodniczący Komisji przedstawili opinie poszczególnych komisji i odbyło się głosowanie.

Wbrew zarzutom skargi z dołączonego do protokołu stenogramu dyskusji nad raportem o stanie miasta wynika, że wystąpienia radnych miały związek z raportem o stanie Miasta P. za 2019 r., jak choćby poruszano kwestie inwestycji miejskich, w tym przebudowy drogi łączącej ul. [...] z ulicami M., K. i drogą dojazdową do ul. [...], autostrady rowerowej na M., przebudowy i rewaloryzacji Placu M. w P., przebudowy P. Ośrodka Kultury "D. C.", budowy M., w zakresie programów i strategii, w tym programów sportowych, kulturalnych, budowy hali widowiskowo-sportowej, promocji miasta, ośrodka wsparcia dla osób starszych, pomocy społecznej, ochrony zdrowia, opieki nad zabytkami, miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zabudowy mieszkaniowej, funkcjonowania spółek miejskich, współpracy miasta z innymi podmiotami, w tym miastami partnerskimi, organizacjami pozarządowymi, przedsiębiorcami, ochrony środowiska, podpisanej deklaracji elektromobilności. Te informacje zostały wymienione w raporcie o stanie Miasta P. za 2019 r. Natomiast okoliczność, że w wystąpieniach radnych pojawiły się pytania dotyczące działalności Prezydenta spoza zakresu informacji objętego wymienionym raportem, czy dotyczącej bieżącej lub przyszłej polityki nie przekreśla ważności samej debaty. Z istoty bowiem raportu o stanie gminy, będącego formą sprawozdawczości z podejmowanych przez organ wykonawczy gminy działań, będą wynikały jedynie pozytywne aspekty działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Trudno w nim natomiast będzie odnaleźć negatywne strony działalności organu wykonawczego, czy ujemne skutki podejmowanych przez ten organ działań. Z tego punktu widzenia debata nad raportem może obejmować również kwestie w nim nieujęte, sporne, a jednocześnie ważne w odniesieniu do podsumowania działalności organu wykonawczego w zakresie realizacji przez ten organ polityk, programów i strategii, uchwał rad gminy i budżetu obywatelskiego.

Podkreślenia wymaga jednak, że nawet gdyby radni gminy nie brali czynnego udziału w debacie, to w ocenie Sądu brak jest podstaw do stwierdzenia, że mogłoby dojść do naruszenia procedury określonej w art. 28aa u.s.g. Z art. 24 ust. 1 u.s.g. wynika wprawdzie, że radny jest obowiązany brać udział w pracach rady gminy i jej komisji oraz innych instytucji samorządowych, do których został wybrany, czy desygnowany, co obejmuje również udział w dyskusjach (debatach) i głosowaniach. Jednakże obowiązek ten nie jest nie jest prawnie sankcjonowany. W konsekwencji nawet brak wystąpienia któregokolwiek z radnych podczas debaty nad raportem o stanie gminy, nie może skutkować stwierdzeniem, że naruszono wymogi proceduralne podjęcia uchwały w sprawie wotum zaufania wynikające z art. 28aa u.s.g. i że uchwała rady gminy jest z tego powodu niezgodna z prawem. Sąd podziela w całości pogląd wyrażony w tej kwestii w powołanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20. Istotne jest w ocenie Sądu to, że zgodnie z wymogami ustawowymi taka debata została zaplanowana, a osoby zainteresowane dyskusją wzięły w niej udział.

Podkreślenia wymaga, zdaniem Sądu, że podjęcie uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu wotum zaufania jest efektem samego głosowania przeprowadzonego przez radnych. Wotum zaufania, to nic innego jak poddanie pod indywidualną ocenę każdego z nich polityki społecznej, gospodarczej prowadzonej przez osobę sprawującą funkcję wójta (burmistrza, prezydenta) znajdującą wyraz w wynikach głosowania. Podjęcie uchwały o udzieleniu wotum zaufania, czyli kredytu zaufania na przyszłość jest efektem samego głosowania przeprowadzonego na sesji rady gminy.

Istotne w okolicznościach niniejszej sprawy jest to, że zgodnie z art. 28aa ust. 9 u.s.g. podjęcie uchwały w sprawie wotum zaufania zostało poprzedzone głosowaniem podjętym w ustawowym składzie rady. Wyniki głosowania na uchwałą w sprawie udzielania Prezydentowi Miasta wotum zaufania (6 głosów za, 11 przeciw i 2 wstrzymujące się, przy ustawowym składzie rady 21 radnych) świadczą, że skarżący piastujący funkcję Prezydenta Miasta P. nie uzyskał wotum zaufania. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem uchwałę o udzieleniu wotum zaufania rada gminy podejmuje bezwzględną większością głosów ustawowego składu rady gminy. Niepodjęcie uchwały o udzieleniu wójtowi wotum zaufania jest równoznaczne z podjęciem uchwały o nieudzieleniu wójtowi wotum zaufania (art. 28aa ust. 9 u.s.g.).

Trafnie zatem zakonkludowała Przewodnicząca Rady Miasta, że uchwała Nr [...] została podjęta.

W świetle powyższego przedłożone przez skarżącego na etapie postępowania sądowego dowody z dokumentów pozostają bez wpływu na wynik sprawy, na wyjaśnienie istotnych w niej wątpliwości.

Jak już wskazano brak udziału radnych w debacie nie jest okolicznością przemawiającą za stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Także fakt, że nie uzasadniono podjętej uchwały nie stanowi samodzielnej podstawy do stwierdzenia jej nieważności, bowiem w obowiązującym systemie prawnym nie został wprost wyrażony normatywny obowiązek uzasadniania uchwał organów samorządu terytorialnego. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela w tej kwestii przytoczonego w skardze stanowiska wyrażonego w uzasadnieniu wyroków WSA w Olsztynie z 14 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Ol 785/19 i WSA we Wrocławiu z 10 października 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 302/19, który został uchylony wyrokiem NSA z 7 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 600/20.

Obowiązujące przepisy nie określają wprost, jakie elementy należy uznać za niezbędne składniki każdej uchwały. Wskazówki w tym zakresie zawiera rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie Zasad techniki prawodawczej (Dz. U. z 2016 r., poz. 283, dalej jako: "r.z.t.p."). Zgodnie z § 143 załącznika do r.z.t.p., do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady dotyczące projektów aktów normatywnych o charakterze wewnętrznym (uchwał i zarządzeń), projektów aktów wykonawczych (rozporządzeń), a także niektóre zasady dotyczące projektów i zmian (nowelizacji) ustaw. Wprawdzie uchwały jednostek samorządu terytorialnego w sprawie wotum zaufania nie mają charakteru aktów prawa miejscowego, gdyż nie zawierają generalnych i abstrakcyjnych norm prawnych, jednakże brak jest przeszkód, aby odnieść do nich zasady wymienione w § 143 załącznika do r.z.t.p.

Uchwała rady gminy w sprawie wotum zaufania powinna więc zawierać przede wszystkim tytuł i podstawę prawną jej podjęcia, czyli wskazanie przepisów ustawowych upoważniających radę gminy do podjęcia uchwały. Zgodnie z § 121 ust. 1 załącznika do r.z.t.p. tekst uchwały powinien rozpoczynać się od wskazania przepisu ustawy zawierającego upoważnienie ustawowe do podjęcia uchwały. Jeżeli upoważnienie ustawowe jest wyrażone w kilku przepisach, jako podstawę prawną uchwalenia uchwały przytacza się przepis wskazujący organ upoważniony do jej uchwalenia oraz określający zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale. Uchwała powinna zawierać także przepisy o wejściu uchwały w życie.

Zaskarżona w sprawie uchwała Prezydent Miasta zawiera wszystkie obowiązkowe elementy uchwały wskazane w r.z.t.p. Uchwała ta posiada tytuł, datę jej wydania, numer, a także podstawę prawną jej podjęcia wynikającą z art. 28aa ust. 9 u.s.g. Z § 1 uchwały wynika jej treść, a także wskazano w nim, że przedmiotowa uchwała została podjęta po zakończeniu debaty nad przedstawionym przez Prezydenta Miasta P. "Raportem o stanie Miasta P." zaś § 2 wskazuje termin wejścia jej w życie.

W szczególności obowiązek pisemnego uzasadnienia uchwały nie wynika wprost z art. 14 u.s.g. normującego ogólne zasady podejmowania przez radę gminy uchwał. Unormowanie to określa podstawowe warunki ważności uchwał podejmowanych przez radę gminy, do których należy: warunek zdolności uchwałodawczej (kworum), prawomocności (większość) oraz sposobu głosowania (jawne lub tajne). Natomiast przepis ten nie mówi nic o formie uchwały, w tym o obowiązku jej uzasadniania. Obowiązku takiego nie da się również wywieść z art. 28 aa u.s.g., określającego zasady podjęcia przez radę gminy uchwały w sprawie wotum zaufania.

W doktrynie podnosi się, że nie da się precyzyjnie i jednoznacznie zdefiniować pojęcia uchwały organu samorządowego, gdyż każda próba napotyka na przeszkody w postaci braku bezwzględnych kryteriów i nieadekwatności pomiędzy standardowymi znamionami tego aktu a wyjątkami wynikającymi z przepisów prawa lub praktyki ich stosowania. Jednakże w oparciu o pewne standardy wykształcone drogą zwyczaju, można przyjąć, że uchwałą organu samorządu terytorialnego jest taka forma działania kolegialnego organu samorządowego, której wynikiem jest akt woli tego organu podjęty w trakcie jego posiedzenia (sesji, zebrania), w drodze głosowania, zmierzający z reguły do rozstrzygnięcia określonej sprawy publicznej o charakterze lokalnym, będącej przedmiotem obrad, najczęściej ze skutkiem wiążącym (por. Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. IV G. Jyż, Z. Pławecki, A. Szewc). Z tego względu standardy w zakresie formy uchwały wykształciły się drogą zwyczaju. Z pewnością sporządzenie pisemnego uzasadnienia uchwały w przedmiocie wotum zaufania nie jest sprzeczne z prawem, jednakże jak wskazują powyższe wywody, z żadnych norm nie wynika obowiązek jego sporządzania. Dodać przy tym należy, że art. 7 Konstytucji RP zawiera zasadę związania organów administracji publicznej prawem. Nakazuje zatem działać na podstawie i w granicach prawa, co w niniejszym przypadku sprowadza się do obowiązku rady gminy podjęcia uchwały na podstawie konkretnie wskazanych w podstawie prawnej uchwały, przepisów obowiązującego prawa. Jak wynika z treści zaskarżonej uchwały, obowiązkowi temu Prezydent Miasta sprostała.

Sąd zauważa, że prezentowany i dominujący w judykaturze pogląd zakłada, że brak uzasadnienia uchwały, jak również całkowity brak w aktach sprawy jakichkolwiek informacji dotyczących merytorycznych powodów podjęcia aktu przez organ powodują, że taka uchwała uchyla się spod kontroli sądu bowiem nie sposób dokonać oceny jej legalności (zob. wyrok NSA z dnia 23 maja 2013 r., sygn. I OSK 240/13, wyrok NSA z dnia 1 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 1348/17).

Niemniej jednak jeszcze raz podkreślić trzeba, że mając na względzie istotę wotum zaufania, podjęcie uchwały o udzieleniu lub nieudzieleniu wotum zaufania jest efektem samego głosowania przeprowadzonego przez radnych. W okolicznościach niniejszej sprawy debata się odbyła i merytoryczne powody uzasadniające w ocenie radnych biorących udział w debacie ich stanowisko, które znalazło wyraz w wynikach głosowania zostały przez nich przedstawione.

Zdaniem Sądu brak obowiązku sporządzania pisemnego uzasadnienia uchwały w sprawie wotum zaufania nie sprzeciwia się celowi przepisów wprowadzonych art. 1 pkt 11 ustawy z dnia 11 stycznia 2018 r. o zmianie niektórych ustaw w celu zwiększenia udziału obywateli w procesie wybierania, funkcjonowania i kontrolowania niektórych organów publicznych. Zdaniem projektodawców tych zmian, celem było zwiększenie udziału obywateli w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej. Mieszkańcy gminy, jak wynika z art. 28aa ust. 6, 7 i 8 u.s.g. mogą bez przeszkód zapoznawać się z raportem o stanie gminy, jak również brać udział w debacie nad raportem. Ich głos może być brany pod uwagę przy udzielaniu (lub nieudzielaniu) przez radę gminy wotum zaufania w stosunku do organu wykonawczego. Obywatele gminy poprzez dostęp do informacji o stanie gminy i możliwość uczestnictwa w dyskusji mają więc zapewniony realny wpływ na funkcjonowanie jednostki samorządu terytorialnego. Nie mogą tylko brać udziału w głosowaniu przy podejmowaniu uchwał, gdyż to zostało zastrzeżone do wyłącznej kompetencji rady gminy (art. 14 u.s.g.). Rada gminy jest organem kontrolnym w stosunku do wójta gminy (art. 18 ust. 2 pkt 4a u.s.g.), co zezwala na merytoryczną ocenę jego pracy i w sytuacji negatywnej oceny na podjęcie uchwały o nieudzieleniu wotum zaufania.

Należy podnieść, że zwiększenie uprawnień obywateli (mieszkańców gminy) w procesie kontrolowania i funkcjonowania niektórych organów władzy samorządowej przejawia się również w tym, że w przypadku nieudzielenia wójtowi wotum zaufania w dwóch kolejnych latach rada gminy może podjąć uchwałę o przeprowadzeniu referendum w sprawie odwołania wójta (art. 28aa ust. 10 zd. 1 u.s.g.).Obecnie bowiem jedynie mieszkańcy gminy mogą pozbawić wójta mandatu, który mu uprzednio sami przyznali (art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 741, dalej jako: "u.r.l."). Jednocześnie skutki przeprowadzenia takiego referendum obejmują nie tylko wójta gminy, ale i radę gminy. Zgodnie bowiem z art. 67 ust. 3 u.r.l., jeżeli w ważnym referendum o odwołanie wójta (burmistrza, prezydenta miasta), przeprowadzonym na wniosek rady gminy z innej przyczyny niż nieudzielenie absolutorium, przeciwko odwołaniu wójta oddano więcej niż połowę ważnych głosów, działalność rady ulega zakończeniu z mocy prawa. W ten sposób eliminowane jest, bądź znacznie zmniejszone, ryzyko sprowadzenia instytucji z art. 28aa u.s.g. do narzędzia politycznej represji, pozbawionego merytorycznego uzasadnienia.

W tych okolicznościach za niezasadne należało uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 18 ust. 2 pkt 4a w zw. z art. 28aa ust. 4 i ust. 9 u.s.g. Sąd nie znalazł również innych podstaw, które uzasadniałyby wyeliminowanie zaskarżonego aktu z obrotu prawnego.

Z przytoczonych względów należało uznać, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, co zobowiązywało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., do oddalenia skargi.