Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1411/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 4a, art. 26a ust. 1a(1) pkt 3, art. 47
journal: Dz.U. 2020 poz 426
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych - t.j.
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Tomasz Smoleń (spr.) po rozpoznaniu w dniu 8 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 215/21 w sprawie ze skargi(...) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...) r. nr (...) w przedmiocie zobowiązania do zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2021 r. sygn. akt V SA/Wa 215/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sprawie ze skargi(...) z siedzibą we Wrocławiu (strona) na decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...)r. w przedmiocie zwrotu dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych w punkcie 1) uchylił zaskarżoną decyzję, jak też poprzedzającą ją decyzję Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych z dnia (...)r. w części dotyczącej okresu sierpnia 2016 r., w punkcie 2) zasądził na rzecz(...). z siedzibą we W. od Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Zaskarżoną decyzją z (...)r. Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych utrzymał w mocy swoją decyzję z (...) r., nakazującą (...) z siedzibą we W., zwrot środków Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych (dalej PFRON) przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, w zakresie poszczególnych okresów sprawozdawczych od marca 2016 r. do lutego 2018 r., a ponadto uchylił decyzję pierwszo-instancyjną w części dotyczącej okresów czerwiec-lipiec 2014 r. i w tym zakresie – biorąc pod uwagę przedawnienie należności – umorzył postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe. Jako podstawę prawną ww. rozstrzygnięcia powołano art. 138 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej k.p.a.) w zw. z art. 45 ust. 3a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 426 ze zm., dalej ustawa o rehabilitacji).

Od powyższej decyzji strona złożyła skargę, kwestionując to rozstrzygnięcie w części, tj. w zakresie, w jakim odnosi się do nakazania spółce zwrotu środków PFRON przekazanych tytułem dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych za okres sprawozdawczy: sierpień 2016 r. Uzasadniając skargę strona wywiodła, że w przypadku rozłożenia na raty spłaty składek terminem płatności jest dzień, w którym zgodnie z harmonogramem spłaty powinna nastąpić zapłata poszczególnych rat, a dopiero w przypadku niedotrzymania wskazanego w umowie terminu, następuje przywrócenie ustawowego terminu płatności, przewidzianego w art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2020 r. poz. 266 ze zmianami, dalej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych). W związku z tym kwestia poniesienia w pełnej wysokości kosztów płacy zatrudnionych pracowników niepełnosprawnych powinna być oceniana z uwzględnieniem zawarcia przez skarżącą umowy z ZUS.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że organ dokonał błędnej wykładni art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji. Nieprawidłowe rozumienie ww. przepisu ustawy o rehabilitacji (błędna interpretacja zakresu zastosowania, tj. przesłanki wykluczającej dofinansowanie) skutkowało więc po pierwsze wadliwymi ustaleniami faktycznymi, uchybiającymi ww. przepisom postępowania, a w rezultacie po drugie, błędnym zastosowaniem dyspozycji wskazanego unormowania (tj. stwierdzeniem, że dofinansowanie nie przysługuje). W ocenie Sądu I instancji, z treści decyzji nie wynika bowiem w istocie, aby organ zbadał, czy strona poniosła w spornym okresie sprawozdawczym koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. W uzasadnieniu decyzji zawarto nie tyle ocenę terminowego poniesienia przez pracodawcę miesięcznych kosztów składek za pracowników niepełnosprawnych, ile analizę kwestii terminowości ponoszenia kosztów płacy przez stronę w ogólności. Ten stan rzeczy znajduje odzwierciedlenie zarówno w treści decyzji wydanych w obu instancjach, jak też w materiale dowodowym sprawy. Sąd I instancji wskazał, że Prezes PFRON dopuścił się zarówno naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., jak również błędnej interpretacji i niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, tj. art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy. Uchybienia te polegały w szczególności na braku ustalenia, czy na indywidualnym koncie zatrudnionych przez stronę osób niepełnosprawnych widniały za kwestionowany okres (sierpień 2016 r.) informacje o niedopłacie, a ponadto, czy ewentualna niedopłata wynikała z nieterminowego uregulowania należności za ten okres, rozumianego jako ich opłacenie przez pracodawcę.

Od przedmiotowego wyroku organ złożył skargę kasacyjną, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.), zarzucając:

naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię, to jest:

- naruszenie przepisu art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji, w zw. z art. art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji polegające na przyjęciu, że obowiązek terminowego poniesienia kosztów płacy określony w art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 ustawy o rehabilitacji, stanowiący warunek uzyskania dofinansowania do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych, który według informacji uzyskanych z ZUS nie został realnie spełniony (z uwagi na konieczność zaliczenia poniesionych kosztów składek - na ubezpieczenia społeczne na zobowiązania wcześniejsze) Sąd nakazuje uznać za poniesione w terminie, chociaż realnie zapłacone ("poniesione") składki nie pokrywają składek należnych od zatrudnionych osób niepełnosprawnych za okresy będące przedmiotem rozstrzygnięcia Sądu;

naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1) naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nieprawidłowym uzasadnieniu wyroku, tj. braku uzasadnienia prawnego w zakresie wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia toku rozumowania Sądu, które pozwoliłoby zrozumieć adresatom, dlaczego Sąd uznał, że Prezes Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, w zastępstwie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, jest zobowiązany do ustaleń związanych z zakresem działalności ZUS , tj. w przedmiocie ustalenia terminów i wysokości ponoszenia przez pracodawcę kosztów płacy w stosunku do obowiązkowych składek na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe, składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, na użytek postępowania o wypłatę miesięcznego dofinansowania pracodawcy do wynagrodzeń pracowników niepełnosprawnych ze środków PFRON, co nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

2) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w postępowaniu prowadzonym w celu ustalenia, czy strona zgodnie z prawem uzyskała dofinansowanie do wynagrodzeń osób niepełnosprawnych, organ nie zebrał wszystkich niezbędnych dowodów i nie dokonał na ich podstawie ustalenia, czy strona poniosła koszty płacy pracowników niepełnosprawnych z uchybieniem terminów wynikających z odrębnych przepisów, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy i doświadczenia życiowego), że organ w istocie zebrał w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i w świetle obowiązujących przepisów w sposób prawidłowy poczynił te ustalenia, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

3) przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na uwzględnieniu skargi w wyniku błędnego uznania, że w przedmiotowym postępowaniu organ błędnie zastosował przepisy art. 2 ust. 4a w zw. z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji i zmienił ich interpretację, co miało istotny wpływ na treść orzeczenia, bowiem gdyby Sąd przyjął (zgodnie z zasadami logiki, wiedzy oraz na podstawie przepisów prawa), że w realiach prowadzonego postępowania i w obowiązującym stanie prawnym niespełnienie warunków z art. 26a ust. 1a¹ pkt 3 i art. 26a ust. 4 ustawy o rehabilitacji w stosunku do kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych jest równoznaczne z niespełnieniem warunków do otrzymania dofinansowania do wynagrodzeń zatrudnionych osób niepełnosprawnych, a zatem nie doszło do zmiany interpretacji przepisów ustawy o rehabilitacji, to w konsekwencji oddaliłby skargę;

4) przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez ogólnikowe i wewnętrznie sprzeczne, bez wskazania zastosowanych przepisów oraz wyjaśnienia przyjętego przez Sąd sposobu ich wykładni, w szczególności przez wskazanie na braki w postępowaniu dowodowym polegające na przyjęciu za podstawę w rozpoznaniu sprawy przez organ wyłącznie dokumentu urzędowego ZUS, a następnie - bez wyjaśnienia podstaw takiego wnioskowania i bez wskazania na treści jakich przepisów oparł się Sąd - wskazanie, że organ samodzielnie powinien ustalić, w oparciu o dokumenty przedłożone przez stronę, w jakiej dacie pracodawca poniósł (opłacił) należne składki za pracowników niepełnosprawnych podczas gdy wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, natomiast w przypadku zastosowania się organu do poglądu Sądu może doprowadzić do załatwienia sprawy niezgodnie z obowiązującym prawem;

Argumenty na poparcie powyższych zarzutów zostały przedstawione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

Według art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie został określony zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza zatem przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Omawiany przepis ogranicza wymogi, jakie musi spełniać uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną wyłącznie do, niemającej swojego odpowiednika w art. 141 § 4 p.p.s.a., oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

W niniejszej sprawie skarga kasacyjna została zbudowana na podstawie zarzutów mających oparcie w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do najdalej idącego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przypomnieć należy, że zgodnie z tym przepisem uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że jedynie niezajęcie przez sąd pierwszej instancji stanowiska co do zarzutów mających znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, może prowadzić do stwierdzenia, że doszło do istotnego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., co z kolei mogłoby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku z tego powodu (por. np. wyrok NSA z 17 maja 2019 r., II OSK 1683/17; LEX nr 2679273). Nadto wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w rozpoznawanej sprawie do takiego uchybienia, które musiałby skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku, nie doszło. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wzorcowi formalnemu nakreślonemu w art. 141 § 4 p.p.s.a., pozwalając na odtworzenie toku myślowego sądu i kontrolę instancyjną orzeczenia. Podkreślić ponadto należy, że nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia Sądu I instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.

Z analizy treści pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Prezesa Zarządu Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych stwierdził, że decyzja ta jest niezgodna z prawem, co uzasadniało uchylenie jej oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że za zasadnicze powody uchylenia kontrolowanej decyzji należało uznać wadliwe podejście organu administracji publicznej do rozumienia, a w konsekwencji zastosowania w rozpatrywanej sprawie, przepisów art. 2 pkt 4a i art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji w zakresie odnoszącym się do pojęcia kosztów pracy, co skutkowało nieprawidłowym przyjęciem przez organ, że są nimi koszty płacy ogółem, nie zaś koszty płacy pracowników niepełnosprawnych. To błędne przyjęcie miało zdaniem Sądu I instancji wpływ na wadliwość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, które ograniczone zostały do wykazania nieprawidłowości w ogólności, a nie zostały zorientowane i ukierunkowane na wykazanie nieprawidłowości w odniesieniu do pracowników niepełnosprawnych.

Podkreślić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny wypowiadał się już w bardzo podobnych pod względem prawnym i faktycznym sprawach (por. wyrok z 17 czerwca 2020 r., I GSK 354/20, a także wyroki z: 9 grudnia 2020 r., I GSK 965/20, z 17 grudnia 2020 r., I GSK 1342/20, z 24 lutego 2022 r., I GSK 1240/21, z 8 grudnia 2021 r., I GSK 975/21). Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane w tych wyrokach. Wobec zbliżonych zarzutów skargi kasacyjnej organu wniesionej w rozpoznawanej sprawie i ich uzasadnienia, zasadnym będzie posłużenie się argumentami prawnymi zawartymi w uzasadnieniach powołanych wyroków.

W pierwszej kolejności należy się odnieść do zarzutów naruszenia prawa materialnego. Prawidłowe przeprowadzenie postępowania administracyjnego uzależnione jest bowiem od uwzględnienia treści regulacji prawa materialnego mających zastosowanie w sprawie. To przepisy prawa materialnego determinują przebieg postępowania dowodowego (określają, co i jakimi środkami dowodowymi powinno zostać dowiedzione), które jest prowadzone w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Kontrolowana przez Sąd I instancji decyzja wydana została w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Tym samym, zważywszy na jej przedmiot, podstawę jej wydania mógł stanowić (współstanowić) i stanowił (współstanowił) określający przesłanki jej podjęcia art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, z którego wynika, że środki Funduszu podlegają zwrotowi w kwocie wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem, pobranej w nadmiernej wysokości lub ustalonej w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości, określonej w drodze decyzji nakazującej zwrot wypłaconych środków wraz z odsetkami naliczonymi od tej kwoty, od dnia jej otrzymania, w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Ponieważ w rozpatrywanej sprawie przesłanką wydania zaskarżonej decyzji nie było, ani wykorzystanie środków Funduszu niezgodnie z przeznaczeniem, ani też pobranie ich w nadmiernej wysokości, lecz stwierdzone w wyniku kontroli nieprawidłowości, to obowiązkiem organu orzekającego w przedmiocie zobowiązania do zwrotu środków było ustalenie podlegającej zwrotowi kwoty środków Funduszu w relacji do nieprawidłowości stwierdzonych w odniesieniu do nich, a więc w odniesieniu do środków przyznanych. Tylko bowiem środki przyznane podlegają zwrotowi. Tym samym, za oczywiste trzeba uznać, że w świetle przywołanego przepisu prawa nie chodzi o jakiekolwiek nieprawidłowości, lecz tylko o takie, które pozostają w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem.

Powyższe znajduje swoje uzasadnienie w tym argumencie natury ogólnej, że ustawa o rehabilitacji dotyczy, jak wynika to z jej art. 1, osób niepełnosprawnych. Jednym zaś z celów tej ustawy jest aktywizacja osób niepełnosprawnych na rynku pracy, która jest realizowana, między innymi, poprzez tworzenie różnego rodzaju mechanizmów ukierunkowanych na realizację tego celu, przy czym jednym z takich mechanizmów jest ten, o którym stanowi art. 26a, a mianowicie dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego. Z ust. 1 art. 26a ustawy o rehabilitacji wynika, że pracodawcy przysługuje ze środków Funduszu miesięczne dofinansowanie do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego - w kwocie determinowanej stopniem niepełnosprawności pracownika - o ile pracownik ten został ujęty w ewidencji zatrudnionych osób niepełnosprawnych, o której mowa w art. 26b ust. 1 ustawy o rehabilitacji. Wymienione dofinansowanie nie przysługuje natomiast pracodawcy w sytuacjach enumeratywnie wymienionych w art. 26a ust. 1a i ust. 1a1 pkt 1 – 3 ustawy o rehabilitacji, a jego przyznanie mimo zaistnienia tych sytuacji lub zaistnienia ich (lub ujawnienia zaistnienia) po jego przyznaniu, stanowi podstawę wydania decyzji, o której mowa w przywołanym już powyżej art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, a mianowicie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu.

Z całą pewnością za podlegającą zwrotowi "kwotę środków Funduszu ustaloną w wyniku kontroli w zakresie stwierdzonych nieprawidłowości", o której mowa w art. 49e ust. 1 ustawy o rehabilitacji, należy uznać kwotę środków, która jakkolwiek została przyznana i wypłacona, to jednak pracodawca - jako beneficjent tych środków - naruszył obowiązki, o których mowa w pkt 3 ust. 1a1 art. 26a ustawy o rehabilitacji, a mianowicie poniósł miesięczne koszty płacy z uchybieniem terminów, wynikających z odrębnych przepisów, przekraczającym 14 dni. Potwierdza to więc wniosek, że nie chodzi o jakąkolwiek nieprawidłowość, lecz tylko o taką, która pozostaje w bezpośrednim i funkcjonalnym związku z przyznanym pracodawcy wsparciem finansowym w postaci dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, którego przyznanie skorelowane zostało z nałożonymi na pracodawcę obowiązkami, których naruszenie stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu przywołanej regulacji. Co więcej, za uzasadniony trzeba uznać również wniosek, że warunkiem korzystania przez pracodawcę z dofinansowania do wynagrodzenia osób niepełnosprawnych, stanowiącym jednocześnie warunek skuteczności działania mechanizmu aktywizowania osób niepełnosprawnych jest to, aby właśnie koszty płacy, o których mowa w przywołanym przepisie prawa, a więc koszty płacy właśnie z zatrudnianiem pracownika niepełnosprawnego, były terminowo ponoszone przez pracodawcę, jako beneficjenta wsparcia. Ta więc okoliczność - nie zaś okoliczności eksponowane przez skarżący kasacyjnie organ, które co istotne, nie stanowią również przesłanki przyznania dofinansowania do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, albowiem przesłanki te zdeterminowane zostały celami i przedmiotem regulacji ustawy o rehabilitacji - ma prawnie relewantne znaczenie z punktu widzenia przywołanych powyżej celów ustawy, ich realizacji oraz efektywności ustanowionych nią mechanizmów aktywizacji zawodowej osób niepełnosprawnych, w tym polegających na dofinansowaniu do wynagrodzenia pracownika niepełnosprawnego, a także kontroli prawidłowości ich funkcjonowania z wykorzystaniem środków Funduszu, który jest przecież, a trzeba to podkreślić, funduszem celowym, którego środki przeznaczane są na działania, o których mowa w art. 47 ustawy o rehabilitacji.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie organu, zasadności przedstawionych wniosków nie podważa to, że koszty płacy, o których mowa w art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, to wynagrodzenie brutto oraz finansowane przez pracodawcę obowiązkowe składki na ubezpieczenia emerytalne, rentowe i wypadkowe naliczone od tego wynagrodzenia i obowiązkowe składki na Fundusz Pracy, Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych i Fundusz Solidarnościowy (art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji). Fakt, że na gruncie przywołanej definicji ustawodawca nie stanowi o "kosztach płacy pracownika niepełnosprawnego", w żadnym stopniu nie dowodzi istnienia konsekwencji wskazywanych przez skarżący kasacyjnie organ, a mianowicie konsekwencji, które miałyby wyrażać się w tym, że to każda nieprawidłowość, w tym nieprawidłowość odnosząca się do uchybienia przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności - a więc niezależnie od tego, czy odnosi się to tylko do pracowników niepełnosprawnych - stanowi podstawę podjęcie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków Funduszu. Trzeba podkreślić, że jeżeli pojęcie kosztów płacy zostało zdefiniowane na gruncie art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, zaś przedmiot regulacji tej ustawy - jak wynika to z jej art. 1 - dotyczy osób niepełnosprawnych, przez co tym samym został ograniczony do precyzyjnie określonych nią spraw tych osób, to za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że wymieniona definicja ma charakter definicji projektującej ustanawiającej regułę znaczeniową odnośnie do rozumienia pojęcia kosztów płacy w przywołanej ustawie oraz - co istotne - dla potrzeb jej stosowania. Jeżeli więc - co ponownie trzeba podkreślić - przywołana ustawa dotyczy osób niepełnosprawnych, to siłą rzeczy, dla potrzeb jej stosowania koszty płacy należy rozumieć, jako koszty płacy pracownika niepełnosprawnego.

W świetle przedstawionych argumentów, podejście Sądu I instancji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o których mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji, którym ustawodawca operuje również na gruncie jej art. 26a ust. 1a1 pkt 3, było prawidłowe. Uwzględniając językowe, systemowe oraz funkcjonalne reguły wykładni tekstu prawnego za uzasadniony trzeba uznać wniosek, że koszty płacy, o których mowa w przywołanych przepisach prawa, to koszty płacy pracownika niepełnosprawnego.

Tym samym, tak wyznaczony przepisem prawa materialnego zakres postępowania w sprawie zobowiązania do zwrotu środków Funduszu, w sensie odnoszącym się do ustalenia prawnie relewantnych dla jego wyniku faktów, powinien przede wszystkim uwzględniać potrzebę (i zarazem obowiązek) wykazania przez organ administracji, że źródłem i przyczyną stwierdzonych nieprawidłowości uzasadniających żądanie zwrotu przyznanych środków jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał dofinansowanie z Funduszu. Jeżeli tak jak w rozpatrywanej sprawie, w konsekwencji wadliwego podejścia organu administracji do rozumienia pojęcia kosztów płacy, o którym mowa w art. 2 pkt 4a ustawy o rehabilitacji w związku z art. 26a ust. 1a1 pkt 3 ustawy o rehabilitacji, organ administracji publicznej wadliwie określił zakres koniecznych do ustalenia w sprawie faktów, co polegało na przyjęciu, że nieprawidłowością uzasadniającą żądanie zwrotu środków Funduszu jest uchybienie przez pracodawcę terminom ponoszenia kosztów płacy w ogólności, nie zaś - jak prawidłowo należało to przyjąć - uchybienie terminom ponoszenia kosztów płacy pracowników niepełnosprawnych, do wynagrodzenia których otrzymał on dofinansowanie, to brak jest podstaw, aby twierdzić, że Sąd I instancji w nieuzasadniony sposób przypisał temu organowi wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

W konsekwencji powyższego, za uzasadnione trzeba uznać stanowisko Sądu I instancji również w tym zakresie, w jakim zakwestionował on prawidłowość ustaleń faktycznych stanowiących podstawę wydania zaskarżonej decyzji, co oznacza, że za pozbawione usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 2 p.p.s.a.