Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 181/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2021-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska sędzia WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. K., B. K. i S. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

M. K. i B. K. oraz S.T. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy Nr XVIII/223/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego fragmentu miejscowości Z. w Gminie W. (Dz. Urz. Woj. poz. 3377).

Skarżący zarzucili powyższej uchwale naruszenie art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez stwierdzenie, że przedmiotowa uchwała nie narusza ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonego uchwalą nr XXXIIl/331/2009 Rady Gminy z dnia 30 lipca 2009 r. (ze zmianami wprowadzonymi uchwalą Rady Gminy Nr XVII/210/2012 z dnia 18 kwietnia 2012 r., Nr XXXIV/406/2013 z dnia 30 października 2013 r., Nr XXXV/423/2013 z dnia 27 listopada 2013 r. oraz Nr XLVlII/558/2018 z dnia 17 października 2018 r.).

Wskazali skarżący, że są właścicielami działek nr [..] oraz [..], obręb [..] położonych w Z., gmina W. Nieruchomości zostały zakupione w dniu 9 grudnia 2010 r. i wówczas miały przeznaczenie dla rozwoju mieszkalnictwa oraz rozwoju funkcji usługowej zgodnie ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy nr XXXIII/331/2009 z dnia 30 lipca 2009r. I takowe zaświadczenie zostało wydane przez Urząd Gminy dnia 20.03.2013 r. Powyższe uwarunkowania stanowiły w ocenie skarżących podstawę do zabudowy, jednak Rada Miasta zadecydowała o wprowadzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym nikt w okolicy, a przynajmniej nikt z właścicieli działek sąsiadujących nie został stosownie poinformowany. Zgodnie z nową uchwałą XVIII/223/2020 posiadane przez skarżących działki nie będą już działkami budowlanymi, lecz jak na stronie 114 w/w uchwały wskazano terenami zieleni naturalnej, co już nie jest zgodne ze stanem faktycznym. W takim przypadku doszło zdaniem skarżących do rażącego obniżenia wartości nieruchomości, które jest niekorzystne dla właścicieli. Dodali skarżący, że 27 marca 2018 r. zostały wydane warunki zabudowy dla działki nr [..] i uznano w decyzji, że działka spełnia wszystkie przesłanki z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i może podlegać zabudowie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała, że skarga jest całkowicie niezasadna. W opinii organu zapisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie naruszają zapisów studium, a wprowadzone w nim ograniczenia wynikają wprost z przepisów dotyczących ochrony środowiska, w tym ustawy o ochronie przyrody.

Podał organ, że uchwałą Rady Gminy nr XIX/240/2012 z dnia 20 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego fragmentu miejscowości Z. w Gminie W. rozpoczęto procedurę planistyczną zmierzającą do uchwalenia planu na obszarze wskazanym w załączniku graficznym do powyższej uchwały.

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in, zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, zasady ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu, a także zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków, w tym krajobrazów kulturowych, oraz dóbr kultury współczesnej. Natomiast zgodnie z art. 9 ust. 4 ustawy dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych wiążące są ustalenia studium.

Zgodnie z opracowanym Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy ( uchwała Nr XXXI 11/331/2009 z dnia 30 lipca 2009 r., zmieniona uchwałą Rady Gminy Nr XVII/210/2012 z dnia 18 kwietnia 2012 r., Nr XXXIV/406/20I3 z dnia 30 października 2013 r. oraz Nr XXXV/423/2013 z dnia 27 listopada 2013 r., Nr XLVIII/558/2018 z dnia 17 października 2018 r). działki nr [..] i [..] obręb Z., znajdują się w jednostce strukturalnej oznaczonej [..]. Na stronach 165-166 w/w dokumentu dla przedmiotowej jednostki strukturalnej wprowadzono zapis "Położenie tych terenów wśród lasów Parku Krajobrazowego oraz w pobliżu miasta W. i aglomeracji t. predysponuje te tereny dla rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego, w tym budownictwa rezydencjonalnego, a także funkcji związanych z rekreacją. Cennym walorem przyrodniczym warunkującym rozwój funkcji turystycznych jest jezioro W. oraz jezioro B. W celu zagospodarowania terenów położonych w tych jednostkach konieczny jest rozwój uzbrojenia terenu oraz budowa i urządzenie dróg. Konieczne jest również uporządkowanie zabudowy letniskowej w celu ochrony terenów nad Jeziorem W. w Z. Istniejące na terenie grunty leśne należy zachować w dotychczasowej funkcji z wyjątkiem przeznaczenia ich na niezbędne inwestycje celu publicznego." Natomiast na stronie 160 przedmiotowego dokumentu wprowadzono następujący zapis; "Jako główny kierunek wyznaczania nowych terenów dla zabudowy mieszkaniowej przyjmuje się zasadę, że lokalizuje się je w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy (jako uzupełnienie istniejącej struktury przestrzennej), na terenach wyposażonych w infrastrukturę techniczną."

Działka nr [..] - stanowiąca współwłasność skarżących o powierzchni 3007 m2, stanowi użytki RV i PsIV, jest niezabudowana, częściowo zadrzewiona, przez teren działki przebiega rów (urządzenie melioracji wodnych). Działka posiada dostęp do drogi poprzez działkę nr [.].. Dodatkowo działki o nr ewid. [..] i [..] obręb Z. nie są położone w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy. Natomiast zgodnie z zaleceniami studium nowe tereny pod zabudowę mieszkaniową wyznacza się w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy.

W dniu 11 listopada 2009 r. decyzją nr [..] Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego, jednorodzinnego i budynku gospodarczego w zabudowie zagrodowej na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości Z. (z której powstała min. działka nr [..]). Z uwagi na wydaną decyzje o warunkach zabudowy w projekcie przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przesłanym w dniu 13 września 2013 r. do uzgodnienia m.in. z Regionalną Dyrekcją Ochrony Środowiska, działki będące współwłasnością skarżących zostały w oznaczone symbolami, działka o nr [..] - B.29.MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz B.41.ZK- tereny zieleni naturalnej: zadrzewienia, zakrzaczenia, wody, zieleń niska, rowy, zbiorniki wodne - tereny stanowią grunt rolny w rozumieniu przepisów odrębnych, natomiast działka o nr ewid. [..] - B.29.MN - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz 07.KDD -teren dróg publicznych - droga gminna, ul. G.; klasa D- droga dojazdowa.

Projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego fragmentu miejscowości Z. w gminie W. został przedłożony do uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w dniu 23 września 2013 r.. Postanowieniem z dnia 11 października 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego fragmentu miejscowości Z. w gminie W. W postanowieniu wskazano warunki uzgodnienia projektu planu. Po skorygowaniu błędów, zgodnie z w/w postanowieniem, Wójt Gminy pismem z 6 listopada 2013 r. ponownie wystąpił do RDOŚ o uzgodnienie projektu planu. Postanowieniem z dnia 11 grudnia 2013 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska ponownie odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego fragmentu miejscowości Z. w gm. W. Wójt Gminy złożył zażalenie na w/w postanowienie do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Postanowieniem z dnia 3 października 2014 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska uchylił zaskarżone postanowienie w całości oraz odmówił uzgodnienia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla fragmentu miejscowości Z., gmina W., wskazując jednocześnie warunki, których spełnienie będzie umożliwiało uzgodnienie projektu planu. Między innymi w pkt 14 tego rozstrzygnięcia wskazano "pozostawić grunty rolne przeznaczone w MPZP pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną (wydzielenia B.28.MN i B.29.MN) w dotychczasowym użytkowaniu, tj. ustalić ich przeznaczenie jako R - tereny rolnicze." W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia na stronach 13 i 14 wskazano "Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdza również, iż mając na uwadze przepis art. 16 ust. 7 ustawy o ochronie przyrody, niedopuszczalne jest uzgodnienie MPZP w zakresie ustaleń dla wydzieleń B.28.MN i B.29.MN. W pierwszej kolejności należy wskazać, iż zarówno teren ww. wydzieleń, jak również obszary sąsiednie, są obecnie wolnymi od zabudowy (oprócz pojedynczych zabudowań na działkach o numerach ewidencyjnych [..] i [..]) użytkami rolnymi otoczonymi z trzech stron (od wschodu, zachodu i północy) kompleksami leśnymi. Teren przedmiotowych wydzieleń rozdziela ciek wodny, który wraz z przyległym obszarem tworzy lokalny korytarz ekologiczny łączący kompleksy leśne otaczające jezioro W. z rolniczymi terenami otwartymi położonymi na południe od analizowanych wydzieleń. Należy wskazać, iż realizacja ustaleń MPZP dla wydzieleń B.28.MN i B.29.MN (wprowadzenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej) spowoduje całkowite przekształcenie omawianego terenu, a w konsekwencji zniszczenie kolejnego fragmentu ekosystemu polnego, a biorąc pod uwagę jego położenie przy granicy lasu - również zniszczenie kolejnej strefy ekotonowej." Gmina złożyła skargę na przedmiotowe postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, między innymi wskazując, że dla terenów oznaczonych w projekcie planu symbolami B.28.MN i B.29.MN ustalono warunki zabudowy, które uzyskały pozytywne uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, natomiast zmiana ustalonej funkcji zabudowy zagrodowej na zabudowę mieszkaniową jednorodzinną stanowi zmianę w niewielkim stopniu wpływającą na środowisko.

Jakkolwiek Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2621/14 uchylił postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, to w kwestii terenów oznaczonych w projekcie planu symbolami B.28.MN i B.29.MN nie przychylił się do stanowiska Gminy wskazując w uzasadnieniu do wyroku "W kwestii przeznaczenia obszaru B.28.MN i B.29.MN to stanowisko skarżącego nie jest zasadne. Otóż te dwa obszary sąsiadują z terenami B.45.ZL oraz B.41.ZK oraz B.40.ZK. Tereny leśne oznaczone w prognozie jako K1 (dotyczące zachowania terenów leśnych) stanowią duży wyodrębniony obszar stanowiący część zadrzewienia parku krajobrazowego. Z kolei pozostałe symbole - opisujące tereny zieleni naturalnej - uzupełniają w sąsiedztwie teren leśny. Proponowane do zabudowy dwa obszary znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie, zarówno terenów zielni, jak i samego lasu i niejako wkraczają w ten jednolity teren stanu przyrody chronionego parku krajobrazowego. Położenie omawianych terenów uzasadniało poczynienie przez organ uzgadniający ustalenia, że proponowane przeznaczenie naruszy cele ochrony przyrody, o których mowa §2 pkt 4,6 i 7 uchwały w sprawie Parku Krajobrazowego. Ponadto w wypadku terenu B.29.MN sama prognoza oddziaływania na środowisko kwalifikuje ten obszar jako D1, czyli dyskusyjny dla stanu środowiska." Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska złożył skargę kasacyjną na powyżej wskazany wyrok, którą Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadną.

Gmina podkreśliła, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Zatem po wprowadzeniu zmian wynikających z wyroku sądu, m.in. poprzez oznaczenie terenu działek [..] i części działki [..] jako B.41.ZK - tereny zieleni naturalnej: zadrzewienia, zakrzaczenia, wody. zieleń niska, rowy, zbiorniki wodne - tereny stanowią grunt rolny w rozumieniu przepisów odrębnych, projekt planu został ponownie przesłany do uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i w takiej formie postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2018 r. uzyskał stosowne uzgodnienie.

Z uwagi na okoliczność, że uzgodnienia są dla organu sporządzającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego wiążące, Rada Gminy nie mogła przyjąć planu w wersji z września 2013 r. Stosownie do art. 28 ust. 1 u.p.z.p. naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, bądź istotne naruszenie trybu jego sporządzania skutkuje nieważnością uchwały rady gminy w całości lub części. Naruszenie art. 17 pkt 7 lit. b u.p.z.p. polegające na braku jakiegokolwiek zaopiniowania, uzgodnienia i braku uzyskania zgody, stanowi tak rażące naruszenie procedury planistycznej, że niezależnie od innych uchybień nakazuje to stwierdzenie nieważności planu miejscowego (wyrok NSA IIOSK 2024/12 z 8 listopada 2012 r.).

Odnosząc się do twierdzenia skarżących, że nabyli prawo do zabudowania działki na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gmina zwróciła uwagę, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest aktem kierownictwa wewnętrznego dającym wytyczne radzie gminy do sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i prowadzenia polityki przestrzennej gminy.

Studium nie stanowi o przeznaczeniu działki, zatem nie jest to dokument uprawniający do wystąpienia o pozwolenie na budowę. Dodatkowo podał organ, że decyzją z 27 marca 2018 r. Wójt Gminy ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych na terenie działki nr [..] położonej w miejscowości Z., które na podstawie art. 65 u.p.z.p. na mocy decyzji z 26 sierpnia 2020 r. uległy wygaśnięciu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t.: Dz. U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in., stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Nadto wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.) – na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów.

Przechodząc do dalszych kwestii proceduralnych związanych z samym rozpoznaniem skarg, to Sąd (jak zresztą skarżący i organ) nie miał wątpliwości, że M. K. i B. K. oraz S.T. są uprawnieni do zaskarżenia przedmiotowej uchwały, gdyż ich legitymacja wynika z posiadanego prawa własności nieruchomości na obszarze przyjętego planu miejscowego. Prawo to zostało jasno opisane, sprecyzowane i udokumentowane w skardze. Dodać trzeba, że uznanie legitymacji skargowej M.K. i B. K. oraz S. T. jest tym bardziej uzasadnione, że na ich działkach wprowadzono zakaz zabudowy, który nie tylko wpływa na interes prawny właścicieli, ale i go obiektywnie narusza. W odniesieniu do wszystkich skarżących jest więc spełniona przesłanka z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2020 r., poz. 713 z późn. zm.).

Przechodząc natomiast do zagadnień merytorycznych wskazać należy co następuje.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Sąd wyjaśnia, że kontrolę legalności uchwały Rady Gminy Nr XVIII/223/2020 z dnia 24 czerwca 2020 r. rozpoczął od weryfikacji prawidłowości trybu procedury planistycznej. Zdaniem składu orzekającego procedura ta została przeprowadzona wzorowo. Nadesłane Sądowi akta planistyczne są kompletne i uporządkowane, a poszczególne czynności określone zwłaszcza w art. 17 u.p.z.p., a także odnośnych przepisach u.u.i.ś., udokumentowane.

Odnosząc się do zarzutów (nie zostały one powiązane z żadnymi konkretnymi przepisami prawa) stwierdzić należy, że w istocie oscylują one wokół dwóch zasadniczych zagadnień, które zresztą – jak należy mniemać – są najistotniejsze dla skarżących. Po pierwsze, skarżący twierdzą, że Rada nie uwzględniła w ramach uchwalania planu prawa własności (naruszyła je), nie uwzględniła uprzednio ustalonych warunków zabudowy dla nieruchomości. Po drugie, skarżący twierdzą, że uchwalono plan niezgodny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, bowiem treść zaświadczenia jakie uzyskali przed zakupem działki świadczyła o przeznaczeniu jej terenu pod rozwój budownictwa mieszkalnego. a aktualnie plan wprowadził całkowity zakaz zabudowy.

Dalsze rozważania Sąd rozpocznie od zagadnienia wymienionego jako drugie.

Regulacją studium, na którą powołują się skarżący jest zapis cytowany przez organ również, ze strony 165-166 w/w dokumentu, gdzie dla przedmiotowej jednostki strukturalnej wprowadzono regulację: "Położenie tych terenów wśród lasów Parku Krajobrazowego oraz w pobliżu miasta W. i aglomeracji t. predysponuje te tereny dla rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego, w tym budownictwa rezydencjonalnego a także funkcji związanych z rekreacją. Cennym walorem przyrodniczym warunkującym rozwój funkcji turystycznych jest jezioro W. oraz jezioro B. W celu zagospodarowania terenów położonych w tych jednostkach konieczny jest rozwój uzbrojenia terenu oraz budowa i urządzenie dróg. Konieczne jest również uporządkowanie zabudowy letniskowej w celu ochrony terenów nad Jeziorem W. w Z. Istniejące na terenie grunty leśne należy zachować' w dotychczasowej funkcji z wyjątkiem przeznaczenia ich na niezbędne inwestycje celu publicznego."

W ocenie Sądu nie jest jednak tak, jak twierdzą skarżący, że treść studium dla terenu położenia działek skarżących wymusza dopuszczenie zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Jak wynika bowiem ze strony 160 cytowanego dokumentu rekomendacje dotyczące predysponowania tych terenów dla rozwoju mieszkalnictwa jednorodzinnego podlegają ograniczeniom. I jednym nich jest zapis, że "Jako główny kierunek wyznaczania nowych terenów zabudowy mieszkaniowej przyjmuje się zasadę, że lokalizuje się je w bezpośrednim sąsiedztwie zwartej zabudowy (jako uzupełnienie istniejącej struktury przestrzennej), na terenach wyposażonych w infrastrukturę techniczną." Oznacza to, że wyznaczone w Studium kierunki zagospodarowania w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów stanowić mają "zalecenie" i mogą być one korygowane w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego.

Warto zwrócić uwagę na powyżej cytowaną rekomendację, gdzie wskazano, iż zabudowę należy tak lokalizować (w domyśle – w planach miejscowych), aby zachować jej zwarty charakter. Oznacza to, że Rada Gminy uchwalając przedmiotowy plan miała za zadanie przeciwdziałać rozpraszaniu, to jest "dogęszczać" zabudowę w granicach struktur jednostek osadniczych. Pomimo tego Rada w pierwszej wersji projektu planu chcąc uwzględnić wydane dla poszczególnych działek decyzje o warunkach zabudowy przewidziała dla nieruchomości skarżących lokalizacje w jednostce planistycznej dopuszczającej budowę mieszkalną jednorodzinną. Jednak w toku procedury projekt planu z takimi regulacjami nie uzyskał pozytywnego uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Wyjaśniając w tym miejscu znaczenie braku pozytywnego uzgodnienia przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska wskazać należy, że organ planistyczny jest związany stanowiskiem organu uzgadniającego. Jeśli organ planistyczny nie uzyska pozytywnego uzgodnienia organu uzgadniającego ( w zakresie właściwości tego organu ) co do określonych ustaleń projektu planu miejscowego, to tym samym nie może takich ustaleń zawrzeć w uchwale. Dokonanie przez właściwy organ pozytywnego uzgodnienia co do określonych ustaleń projektu planu czy też zmian w projekcie planu pozwala organowi planistycznemu na uchwalenie planu miejscowego w uzgodnionej wersji lub na wprowadzenie uzgodnionych zmian. Stosownie do art. 17 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - dalej: u.p.z.p. - wójt, burmistrz albo prezydent miasta uzyskuje opinie o projekcie planu i uzgadnia projekt planu z właściwymi organami, a następnie wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień. Ratio legis instytucji "uzgodnienia" w procedurze planistycznej, polega na przesądzającym (relewantnym) wpływie pozytywnego stanowiska organu uzgadniającego, na kształt normatywny postanowień planu. Ustawodawca, nakazując organowi wykonawczemu gminy uzgodnienie projektu planu ze wskazanymi organami, określił konsekwencje prawne takiego uzgodnienia. Organ uzgadniający może skutecznie "zablokować" uchwalenie planu miejscowego w kształcie sporządzonym przez organ gminy. Odmowa uzgodnienia projektu planu przez uprawniony organ oznacza niemożność uchwalenia tego aktu w planowanym kształcie. Uchwalenie przez radę gminy planu miejscowego, mimo odmowy uzgodnienia przez uprawniony organ, co do zasady skutkuje nieważnością uchwały rady w całości lub w części – art. 28 u.p.z.p. ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2024/12 - LEX nr 1291954; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck Warszawa 2011, s. 229).

Uzgadnianie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest jednym z etapów procedury planistycznej, prowadzącej do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – aktu prawa miejscowego. Zajęcie stanowiska przez inny organ przy sporządzaniu projektu studium lub projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ma charakter aktu nadzoru nad działalnością gminy przewidzianego przepisami szczególnymi. Współdziałanie w toku procedury planistycznej zachodzi w płaszczyźnie horyzontalnej (relacja organ – organ). To zaś oddziaływuje na zakres uprawnień podmiotów, których prawa i obowiązki wiążą się z prawem własności (użytkowanie wieczyste) nieruchomości położonych na terenie objętym procedurą planistyczną. Stronami postępowania uzgodnieniowego są jedynie gmina i organ uzgadniający. Właściwą zaś formą kontroli odmowy uzgodnienia jest wniesienie zażalenia przez organ planistyczny, na podstawie art. 106 § 5 k.p.a., do którego odsyła art. 24 ust. 1 u.p.z.p. A zatem, stronami takiego postępowania nie będą właściciele nieruchomości objętych projektem planu, czy też studium ( por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1765/12 – CBOSA; Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego, C.H.Beck 2011 r., wyd. 6 str. 230). Dodać należy, że Rada Gminy wniosła zażalenie na postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony środowiska, a następnie skargę do WSA w Warszawie, jednak negatywne stanowisko co do braku możliwości dopuszczenia możliwości realizacji zabudowy na działkach skarżących zostało podtrzymane. W takiej sytuacji Rada Gminy nie miała możliwości uchwalenia planu z możliwością zapewnienia skarżącym realizacji zabudowy mieszkalnej ani jakiejkolwiek innej.

Zdaniem Sądu biorąc pod uwagę argumentację Rady przedstawioną w odpowiedzi na skargę oraz analizę zapisów Studium odnoszących się do terenu obejmującego działki skarżących nie ma podstaw, aby uznać wprowadzony plan miejscowy za niezgodny ze studium.

Zdaniem składu orzekającego, z tych samych powodów, co wymienione powyżej, nie można uznać, że naruszono regulacje prawne oznaczające przekroczenie granic władztwa planistycznego gminy na skutek ingerencji w sferę uprawnień właścicielskich, która zdaniem skarżących doprowadziła do nieuzasadnionego obniżenia wartości ich nieruchomości, a ponadto zdecydowanie ograniczyła swobodę w prawie zabudowy działki. W tym miejscu zaakcentować należy, że plan dotyczy terenów rolnych, dotychczas niezainwestowanych, a więc w istocie rzeczy przeznaczenia tych terenów nie zmienia. Uchwała utrwala co prawda zakaz zabudowy działek skarżących, jednak w ocenie Sądu, następuje to w granicach władztwa planistycznego – prawodawczej kompetencji gminy, która ma uprawnienie, aby ustalać porządek przestrzenny na swoim obszarze. Skarżący posiadając decyzję o warunkach zabudowy mogli uchronić się przed wpływem ustaleń planu na ich prawo zabudowy, gdyby uzyskali decyzję zezwalającą na budowę i rozpoczęli prace realizacyjne. Wówczas treść uchwalonego planu nie miałaby wpływu na ich uprawnienia właścicielskie w realizacji zabudowy określonej decyzją o warunkach zabudowy.

Nie są zasadne zarzuty dotyczące braku informowania właścicieli o prowadzonej procedurze uchwalania planu miejscowego, zwłaszcza, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewiduje kierowania indywidualnych zawiadomień do właścicieli terenów objętych procedurą sporządzania planu. Podkreślić należy, że zwykle procedura sporządzania planu jest procedurą wieloletnią. Rada Gminy uchwałą z 20 czerwca 2012 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wschodniego fragmentu miejscowości Z. w Gminie W. rozpoczęła procedurę pianistyczną zmierzającą do uchwalenia planu na obszarze wskazanym w załączniku graficznym do powyższej uchwały. Uchwalenie planu miało zaś miejsce dopiero w dniu 24 czerwca 2020 r. Art. 17 ustawy ustala stosowną procedurę - uzgadniania i opiniowania projektu planu przez organy administracji publicznej, jak też udział społeczeństwa w tworzeniu planu w ten sposób, że można składać wnioski, a następnie uwagi do projektu planu oraz odbywa się w jego przedmiocie publiczna dyskusja. Przepis nie przewiduje indywidualnego informowania właścicieli nieruchomości o procedurze opracowywania planu. Ustawodawca odsyła do obwieszczeń, prasy, stron internetowych i dlatego też skarżący nie byli osobiście powiadamiani o kolejnych krokach podejmowanych przez Radę Gminy. Na przestrzeni ośmiu lat trwania procedury sporządzania planu skarżący wykazując minimalne zainteresowanie mogli z pewnością uzyskać wiedzę o toczącej się procedurze.

Odnosząc się do zarzutu obniżenia wartości nieruchomości wobec wprowadzonego zakazu zabudowy wskazać należy, że nie istnieje przepis prawa gwarantujący określoną, i stałą wartość nieruchomości. Wartość nieruchomości zmienia się pod wpływem różnych czynników. Jednym z nich jest z pewnością okoliczność co może zostać wybudowane na działce, jednak jak już wyżej wspomniano skarżący mieli możliwość realizacji zabudowy na podstawie decyzji o warunkach zabudowy z 2009 r., jednak nie skonsumowali tego prawa uzyskując decyzję o pozwoleniu na budowę.

W świetle powyższego, w niniejszej sprawie brak było podstaw do stwierdzenia, by interes skarżących naruszono w sposób niezasadny i nadmierny, z pogwałceniem konstytucyjnej zasady ochrony prawa własności (art. 64 ust. 1 i ust. 3) oraz z przekroczeniem wyznaczonych granic ingerencji władzy publicznej w sferę konstytucyjnych wolności i praw (art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP).

W tym stanie rzeczy Sąd – na mocy art. 151 p.p.s.a. – oddalił skargę.