Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 94/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2022-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 75 par. 1, art. 84 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 207 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski (sprawozdawca) Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Górska asesor WSA Anna Janowska Protokolant referent Elżbieta Parda po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2022 r. sprawy ze skargi Spółki A na decyzję Zarządu Województwa z dnia [...], nr [...] w przedmiocie zwrotu środków na realizację projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...], nr [...] Zarząd Województwa, działając jako Instytucja Zarządzająca Regionalnym Programem Operacyjnym (dalej jako IZ, Zarząd) na lata 2014–2020 utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] wydaną w stosunku do Spółki A (dalej jako Beneficjent, strona, skarżący), w przedmiocie zwrotu części środków przeznaczonych na realizację projektu pt. "[...]", realizowanego na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...], zmienionej aneksami; [...] (dalej jako umowa o dofinansowanie) - zobowiązującą Beneficjenta do zwrotu środków w kwocie 4.024,77 zł wraz z należnymi odsetkami, określonymi jak dla zaległości podatkowych, liczonymi w następujący sposób: - dla kwoty 3 601,11 zł od dnia otrzymania środków, tj. 03.06.2019 r. do dnia zwrotu, - dla kwoty 423,66 zł od dnia otrzymania środków, tj. 06.06.2019 r. do dnia zwrotu; na podstawie; art. 207 ust. 12a pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 305 ze zm., dalej: jako ufp) w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa), art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 1834 ze zm., dalej jako ustawa o samorządzie województwa).

Z akt sprawy i uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu [...] 2018r. zawarta została umowa o dofinansowanie. Następnie Departament Audytu Środków Publicznych Ministerstwa Finansów pismem z dnia 15.04.2021 przesłał do IZ wyniki raportu końcowego Komisji Europejskiej (dalej jako audyt), w który stwierdzono nieprawidłowości w obszarze kwalifikowalności wydatków w projekcie, na łączną kwotę 4.236,60 zł. Jednocześnie zalecono IZ skorygowanie ww. kwoty. W związku z powyższym, po przeprowadzeniu analizy stwierdzonych nieprawidłowości, IZ wezwała Beneficjenta do zwrotu wartości wydatków niekwalifikowalnych w kwocie 4.024,77 zł (odpowiadającej wartości dofinansowania oraz odsetek w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu). Wezwanie do zwrotu środków z dnia 11.05.2021 r. zostało doręczone Beneficjentowi dnia 14.05.2021 r. Po upływie terminu wskazanym w wezwaniu i niedokonaniu zwrotu - w dniu 16.06.2021 r. doręczono Beneficjentowi zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie określenia kwoty przypadającej do zwrotu i terminu, od którego nalicza się odsetki, oraz sposobu zwrotu środków przeznaczonych na realizację projektu.

Po przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym IZ wydała decyzję administracyjną [...] zobowiązującą stronę do zwrotu środków.

Po wydaniu decyzji Beneficjent dokonał zwrotu środków na podstawie ww. decyzji administracyjnej. Następnie Strona skorzystała z prawa do odwołania od decyzji zwrotowej I instancji.

Utrzymując powyższą decyzję w mocy organ stwierdził, że ustalenia przedstawione w decyzji I instancji dotyczące nieprawidłowego określenia czasu wsparcia są słuszne.

W ramach zadania 1 wniosku o dofinansowanie, tj. "Diagnoza uczestników projektu", zaplanowano przeprowadzenie indywidualnej diagnozy sytuacji problemowej, zasobów, potencjału, predyspozycji oraz potrzeb uczestników projektu - poprzez przeprowadzenie wywiadów przez psychologa oraz doradcę zawodowego. Dostawca usług w zakresie przeprowadzenia diagnozy uczestników projektu został wyłoniony przez Beneficjenta w drodze przetargu. Umowę o świadczenie rzeczonych zawarto [...] 2018 r. W drodze postępowania II instancji organ stwierdził, że Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości polegającej na realizacji projektu niezgodnie z przyjętym przez IZ wnioskiem o dofinansowanie. We wniosku o dofinansowanie w części IV podpunkt 4.1 w szczegółowym opisie zadania nr 1, tj. diagnozy uczestników projektu - Beneficjent jasno wskazał co następuje: "Z wszystkimi 280 UP zostanie przeprowadzona indywidualna diagnoza sytuacji problemowej, zasobów, potencjału, predyspozycji oraz potrzeb. Będzie ona realizowana przez wywiad psychologa (2,5godz./UP) i doradcy zawodowego (2,5godz./UP). (...) W wyniku diagnozy opracowana zostanie indywidualna ścieżka reintegracji dla każdego UP (...)." Jak wynika z przedstawionych faktur - wsparcie na jednego uczestnika trwało w rzeczywistości krócej niż zaplanowano.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Beneficjent podkreślił, że nie zgadza się z zapisami decyzji zwrotowej I instancji w zakresie tego, że: "Opis zadania nie wskazuje, iż spotkanie będzie trwało 2,5 godziny. Opis wskazuje, iż diagnoza zostanie zrealizowana przez wywiad, którego kluczowym i finalnym elementem będzie opracowanie indywidualnej ścieżki reintegracji. Tymczasem zdaniem strony 2,5 godziny pracy specjalisty było przewidziane na całościową usługę, tj. zarówno wywiad jak i opracowanie dokumentu podsumowującego.

Oceniając powyższe organu odwoławczy wskazał, że z treści wniosku jasno wynika, że diagnoza miała być realizowana poprzez 2,5- godzinne wywiady ze specjalistami, a "w wyniku diagnozy" opracowana być miała Indywidualna Ścieżka Rozwoju. Zapis ten nie pozostawia przestrzeni do różnych interpretacji. Każdy uczestnik projektu miał mieć możliwość 2,5-godzinnej indywidualnej rozmowy z psychologiem i 2,5-godzinnej rozmowy z doradcą zawodowym. Podkreślono, że w odniesieniu do przedmiotowego rodzaju wsparcia Beneficjent posługuje się we wniosku o dofinansowanie skrótem "godz." (od "godzina"), co pozwala sądzić, że tego rodzaju wsparcie miało być udzielane w rozliczeniu na godziny zegarowej, a nie lekcyjnej (45 minut). Co istotne, w żadnej części wniosku nie znalazło się wyjaśnienie, że strona miała na myśli godzinę lekcyjną, gdy mowa była o wsparciu w formie wywiadu psychologa/doradcy zawodowego. Ponadto, Beneficjent zawsze używał pojęcia "godziny" wsparcia w dokumentacji przetargowej (w zapytaniu ofertowym i samej umowie) i tutaj również nigdy nie wskazał, że należy ją rozumieć inaczej niż godzinę zegarową, tj. 60 minut. Ponadto byłoby mylące, gdyby przewidzieć 2,5 godziny lekcyjne na osobę, ponieważ godzina lekcyjna trwa 45 minut, a zatem 2,5 godziny lekcyjne odpowiadałyby 112,5 minutom lekcji. Organ podkreślił, że w żadnej części regulaminu konkursu, ani w załącznikach do niego nie zdefiniowano godziny jako godziny lekcyjnej, tj. 45 minut - dla wsparcia odnoszącego się do usług świadczonych przez psychologa czy doradcę zawodowego. W tym przypadku zasady określone w regulaminie konkursu stanowią jasne ramy dla realizacji projektów.

Wskazano, że wytyczne w zakresie realizacji przedsięwzięć w obszarze włączenia społecznego i zwalczania ubóstwa z wykorzystaniem środków Europejskiego Funduszu Społecznego i Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego na łata 2014-2020 (wersja [...]) również nie zawierają takiej definicji. Jak słusznie wskazano w decyzji zwrotowej I instancji - IZ nie przewidziała w regulaminie konkursu żadnych wyjątków od ogólnie przyjętego rozumienia jednostki rozliczeniowej, jaką jest godzina - w odniesieniu do wsparcia specjalisty. Zatem udzielone wsparcie i wydatki poniesione na nie w ramach projektu powinny być liczone w godzinach zegarowych trwających 60 minut.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Beneficjent podał, że: niespójność wprowadzona przez IZ mogła skutkować wprowadzeniem Beneficjentów w błąd. IZ określiła pojęcie godziny w Tabeli "Sale, noclegi, wyżywienie" w opisie pozycji kosztów w taryfikatorze "Przerwo kawowa" i "Obiad" w następujący sposób: "czas trwania spotkania min. 4 godz. dydaktyczne" (w odniesieniu do przerwy kawowej) oraz "czas trwania spotkania powyżej 6 godzin dydaktycznych" (w odniesieniu do obiadu). Ten sam załącznik nr 4 w Tabeli "Specjaliści", pozycja 1 "Psycholog", pozycja 2 "Doradco zawodowy" w kolumnie trzeciej "jednostko miary" posługuje się pojęciem godziny.

Odpowiadając na powyższe organ wskazał, że pojęcie "godzin dydaktycznych" dotyczy innej niż praca specjalistów kategorii, co jest faktycznym przedmiotem sprawy. Ponadto przerwa kawowa, czy obiad są elementami towarzyszącymi zazwyczaj wsparciu polegającemu np. na szkoleniach czy warsztatach. Przywołana przez Stronę sekcja cennika "Sale, noclegi, wyżywienie" - nie ma nawiązania do wsparcia, o którym mowa w zadaniu 1 wniosku o dofinansowanie. Sam fakt zastosowania w cenniku pojęć "godzino" oraz "godzina dydaktyczna" nie świadczy o tym, że zapisy cennika nie były jasne, gdyż pojęcia były zastosowane i przypisane do konkretnych rodzajów wydatków. Dowodzi to temu, że nie można dowolnie wybrać interpretacji. I co najistotniejsze, w przypadku pracy specjalistów jednostką miary była "godzina".

Strona niesłusznie wskazuje, że IZ narzuca interpretację polegającą na tym, iż godzina pracy specjalisty określona w cenniku dotyczy wyłącznie jego bezpośredniego kontaktu z uczestnikami projektu. Organ zaznacza, że cena określona w cenniku dotyczy godziny pracy specjalisty - bez wskazania jaką pracę wykonuje. Zapisy cennika nie pozostawiają miejsca na dowolną interpretację. Podkreślono, że IZ nie kwestionuje tego, co składa się na pracę psychologa/doradcy zawodowego, a zauważono, że rzeczywiste wykonanie zadania 1 odbiegało od zapisów wniosku o dofinansowanie, gdzie strona zaplanowała, że wywiad z jednym uczestnikiem prowadzony przez każdego ze specjalistów będzie trwał 2,5 godziny zegarowej. Beneficjent powinien uwzględnić taki czas na taką czynność tworząc zapytanie ofertowe i planując wydatki.

Zdaniem organu strona nie wykonała w pełni projektu zgodnie z zawartą umową, a dokładnie wnioskiem o dofinansowanie, który stanowi jej integralną część.

Umowa z wykonawcą przedmiotowej usługi zakładała, że po wykonaniu usługi wystawiany będzie protokół za dany miesiąc (protokół stanowi załącznik nr 3 do umowy). W dniu 30.09.2018 r. wykonawca usługi wystawiła fakturę za świadczenie usług wsparcia w zakresie doradztwa zawodowego we wrześniu 2018 r. w wymiarze 75 godzin (98 PLN/godz.). Protokół odbioru tych usług za wrzesień 2018 r. został sporządzony przez Beneficjenta 30.09.2018 r. W aktach sprawy znajdują się listy obecności za wrzesień 2018 r., na których widnieje 30 uczestników projektu. Listy te odpowiadają 2-godzinnym sesjom, w których udział wziął każdy z uczestników, co łącznie daje 60 godzin. W wyjaśnieniach udzielonych przez Instytucję Audytową podczas audytu KE, a także jak wynika z pisma Beneficjenta skierowanego do IZ, stwierdzono, że wsparcie zostało udzielone przy zastosowaniu jednostki miary w postaci godziny lekcyjnej, jednak taki sposób liczenia czasu wsparcia nie wynika z żadnego z wymienionych powyżej dokumentów tj. ani z dokumentów programowych, ani z regulaminu konkursu. W związku z tym pozostałe 15 godzin (75 godzin - 60 godzin), których nie można potwierdzić listami obecności uczestników, oraz odpowiadająca im kwota 1.470,00 zł (15 godz. x 98,00 zł/godz.). Organ uznał za niekwalifikowane - podtrzymując ustalenia I instancji.

Analogiczna sytuacja zachodzi w przypadku grudnia 2018 r. W dniu 31.12.2018 r. wykonawca usługi wystawiła fakturę za świadczenie usług wsparcia psychologicznego w grudniu 2018 r. w wymiarze 50 godzin (98 PLN/godz.). Protokół odbioru tych usług za grudzień 2018 r. został sporządzony przez Beneficjenta 31.12.2018 r. W aktach sprawy znajdują się listy obecności za grudzień 2018 r., na których widnieje 20 uczestników projektu. Listy te odpowiadają 2-godzinnym sesjom, w których udział wziął każdy z uczestników, co łącznie stanowi 40 godzin. W wyjaśnieniach udzielonych przez Instytucję Audytową podczas audytu KE, a także jak wynika z pisma Beneficjenta skierowanego do IZ, stwierdzono, że wsparcie zostało udzielone przy zastosowaniu jednostki miary w postaci godziny lekcyjnej (45 min), jednak taki sposób liczenia czasu wsparcia nie wynika z żadnego z wymienionych powyżej dokumentów tj. ani z dokumentów programowych, ani z regulaminu konkursu. W związku z tym pozostały czas 10 godzin (50 godzin - 40 godzin), których nie można potwierdzić listami obecności uczestników, oraz odpowiadająca im kwota 980,00 zł (10 godz. x 98,00 zł/godz.). Organ uznał za niekwalifikowane - podtrzymując ustalenia I instancji.

Jak wynika z pisma strony do wnioskodawcy, strona miała świadomość tego, iż wykonawca stosował jednostkę miary: 1 godzina = 45 minut, gdyż wezwał wykonawcę do wyjaśnienia powodów takiego rozliczenia. Co więcej, również w zapytaniu ofertowym i samej umowie w przypadku opisu przedmiotu zamówienia jednostka miary została określona, jako godzina - tutaj również bez rozróżnienia czy chodzi o godzinę zegarową czy godzinę lekcyjną.

Z treści zapytania ofertowego czy umowy może rzeczywiście wynikać, że wywiad i opracowanie Indywidualnej Ścieżki Reintegracji łącznie miały trwać 2,5 godziny pracy danego specjalisty na uczestnika. Nie zawarto nigdzie zapisu ile konkretnie ma wynosić bezpośredni kontakt specjalisty z uczestnikiem projektu, co z kolei wynikało wprost z wniosku o dofinansowanie. Wsparcie bezpośrednie psychologa/doradcy zawodowego inne niż wynoszące 2,5 godziny na uczestnika było niezgodne w wnioskiem o dofinansowanie. Zarząd podkreślił jednak, że wszelkie warunki realizacji zamówienia powinny zostać opisane w specyfikacji zamówienia i być uwzględnione w ofercie wykonawcy, w taki sposób, aby usługa została zrealizowana zgodnie z przyjętym wnioskiem o dofinansowanie projektu. W przedmiotowej sprawie zapytanie ofertowe, umowa z wykonawcą i przede wszystkim wykonanie - odbiegają od założeń przyjętych we wniosku o dofinansowanie.

W związku z rozliczeniem we wnioskach o płatność wydatków związanych z wyżej opisaną nieprawidłowością:

- stosowną część kwoty rozliczonej w pozycji nr 1 we wniosku o płatność nr [...] uznano się za niekwalifikowalną, tj. 1.470,00 zł wydatków bezpośrednich (w rezultacie nieprawidłowego określenia czasu wsparcia psychologicznego dla 30 osób - brak potwierdzenia 15 godzin wsparcia na listach obecności);

- stosowną część kwoty rozliczonej w pozycji nr 1 we wniosku o płatność nr [...] uznano za niekwalifikowalną, tj. 980,00 zł wydatków bezpośrednich (w rezultacie nieprawidłowego określenia czasu wsparcia psychologicznego dla 20 osób - brak potwierdzenia 10 godzin wsparcia na listach obecności).

Przy czym od wydatków bezpośrednich (wskazanych powyżej) rozliczane były jako kwalifikowalne koszty pośrednie (ryczałt 15% kosztów bezpośrednich). W związku z tym koszty pośrednie - zgodnie z § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz pkt 5 lit. c podrozdziału 6.6.2 wytycznych w zakresie kwalifikowalności (wersja [...] - aktualna na moment ponoszenia wydatków) - podlegają pomniejszeniu w związku z uznaniem części wydatków bezpośrednich za niekwalifikowalne.

Podsumowując, nieprawidłowość związana z niewłaściwym określeniem czasu wsparcia we wnioskach o płatność nr [...] - skutkuje korektą w wysokości 2.817,50 zł wydatków kwalifikowalnych (w tym: 2.450,00 zł kosztów bezpośrednich oraz 367,50 zł kosztów pośrednich), co stanowi 2.676,63 zł dofinansowania (w tym: 2.450,00 zł kosztów bezpośrednich oraz 226,63 zł kosztów pośrednich). Opisana powyżej różnica pomiędzy wydatkami kwalifikowalnymi a dofinansowaniem podlegającym zwrotowi wynika z tego, że w pierwotnej wersji wniosku nr [...] - Beneficjent wnosił wkład własny w kosztach pośrednich. W związku z powyższym zachowano przyjętą tam proporcję wniesionego dofinansowania względem wydatków kwalifikowalnych w kosztach pośrednich.

W zakresie zarzutów dotyczących czasu opieki nad dziećmi ujęty w niewłaściwym miesiącu wskazano, że w ramach zadania 2 "Rozwój kompetencji społecznych w oparciu o integrację ze środowiskiem lokalnym" jedną z możliwych form wsparcia było zapewnienie opieki nad dziećmi w wieku poniżej 5 lat w czasie, gdy uczestnicy projektu brali udział w warsztatach. Dostawca usług w zakresie opieki nad dziećmi został wyłoniony przez Beneficjenta w drodze przetargu. Umowę o świadczenie rzeczonych usług zawarto 23.07.2018 r. Zgodnie z powyżej wskazaną umową - wydatki miały być pokrywane w częściach po zrealizowaniu etapu usługi, co miało być potwierdzone protokołem zdawczo[?]odbiorczym. Wzór protokołu odbioru określono w załączniku nr 3 do przedmiotowej umowy. Wspomniany załącznik nr 3 jest skonstruowany w taki sposób, że protokół zdawczo-odbiorczy miał być wystawiany za dany miesiąc.

Wykonawca usługi opieki nad dziećmi wystawił fakturę za 312 godzin świadczonych usług (50,00 zł/godzina). Protokół odbioru tych usług za wrzesień 2018 r. został sporządzony przez Beneficjenta 30.09.2018 r. W aktach sprawy znajdują się kopie powyżej prz3wołanych dokumentów wraz z listami obecności 10 grup biorących udział w warsztatach, na których rodzice wskazali liczbę dzieci, którym zapewniono opiekę w czasie trwania warsztatów. Po przeanalizowaniu list obecności ustalono, że szkolenia trwające dwa dni odbyły się w sierpniu 2018 r., natomiast zostały zafakturowane i rozliczone we wrześniu 2018 r. Suma wykazanych godzin zafakturowanych za wrzesień 2018 r. nie powinna być uwzględniona przez Beneficjenta w protokole odbioru za wrzesień 2018 r. W związku z powyższym, odpowiadającą im kwotę 1.200,00 zł (tj. wynik działania: 24 godziny x 50 zł/godzina) Organ uznał za nieprawidłową.

Zdaniem strony protokoły zdawczo-odbiorcze powstałe w toku realizacji umowy nie stanowią jej integralnej części, gdyż nie są elementem umowy, lecz powstają na podstawie umowy w czasie, gdy jest ona wykonywana. Są to tym samym dokumenty związane z umową, o nie element umowy. Tymczasem organ stoi na stanowisku, że wzór protokołu określonego w załączniku nr 3 do umowy jest dokumentem, który należało wykorzystywać w trakcie realizacji umowy. Powyższe znajduje potwierdzenie w § 13 przedmiotowej umowy, gdzie Beneficjent określił, że załącznik nr 3 (tj. protokół zdawczo-odbiorczy) stanowi integralną część umowy. Zapis nie pozostawia wątpliwości. Miesięczny okres rozliczeniowy został narzucony przez stronę poprzez przygotowanie wzoru protokołu.

W rezultacie, stosowną część kwoty rozliczonej w pozycji nr 15 we wniosku o płatność uznano się za niekwalifikowalną, tj. 1.200,00 zł wydatków bezpośrednich. Należy pamiętać, że od wydatków bezpośrednich (wskazanych powyżej) rozliczane były jako kwalifikowalne koszty pośrednie (ryczałt 15% kosztów bezpośrednich). W związku z tym koszty pośrednie - zgodnie z § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz pkt 5 lit c podrozdziału 6.6.2 wytycznych w zakresie kwalifikowalności (wersja [...] - aktualna na moment poniesienia wydatku) - podlegają pomniejszeniu w związku z uznaniem części wydatków bezpośrednich za niekwalifikowalne.

Podsumowując, nieprawidłowość związana z czasem opieki nad dziećmi rozliczonym w niewłaściwym miesiącu - we wniosku o płatność skutkuje korektą w wysokości 1.380,00 zł wydatków kwalifikowalnych (w tym: 1200,00 zł kosztów bezpośrednich oraz 180,00 zł kosztów pośrednich), co stanowi 1.311,00 zł dofinansowania (w tym: 1.200,00 zł kosztów bezpośrednich oraz 111,00 zł kosztów pośrednich). Opisana powyżej różnica pomiędzy wydatkami kwalifikowalnymi a dofinansowaniem podlegającym zwrotowi wynika z tego, że w pierwotnej wersji wniosku - Beneficjent wnosił wkład własny w kosztach pośrednich. W związku z powyższym zachowano przyjętą tam proporcję wniesionego dofinansowania względem wydatków kwalifikowalnych w kosztach pośrednich.

W zakresie błędu w liczbie posiłków wskazano, że w ramach zadania 2 "Rozwój kompetencji społecznych w oparciu o integrację ze środowiskiem lokalnym" inną możliwą formą wsparcia było dostarczenie posiłków dzieciom w wieku poniżej 5 lat w czasie, w którym były objęte opieką, gdy ich rodzice brali udział w warsztatach. Dostawca przedmiotowych usług gastronomicznych został wyłoniony przez Beneficjenta w drodze przetargu. Następnie 25.07.2018 r. strona podpisała z wykonawcą umowę. W dniu 31.10.2018 r. firma wystawiła fakturę obejmującą 124 artykuły gastronomiczne (34,00 PLN za osobę/dzień). Beneficjent 31.10.2018 r. podpisał protokół odbioru tychże usług za październik 2018 r. Pismem z 14.07.2021 r. strona przekazała między innymi kopię faktury oraz kopie list obecności 7 grup warsztatowych, na których rodzice wskazali liczbę dzieci, którym zapewniono opiekę i wyżywienie w czasie trwania warsztatów. Na przedstawionych listach obecności widnieje 123 zamiast 124 dzieci. W trakcie audytu KE Instytucja Audytowa wyjaśniła, że w jednym dniu w przypadku jednej grupy na liście obecności nie wpisano jednego dziecka. Jak słusznie zauważono w decyzji zwrotowej I instancji omyłka ta nie została w żaden sposób zaznaczona przez Beneficjenta ani na liście obecności, ani w protokole odbioru.

W związku z powyższym, pozycję nr 33 rozliczoną we wniosku o płatność uznano się za niekwalifikowalną, tj. 34,00 zł wydatków bezpośrednich. Należy pamiętać, że od wydatków bezpośrednich (wskazanych powyżej) rozliczane były jako kwalifikowalne koszty pośrednie (ryczałt 15% kosztów bezpośrednich). W związku z tym koszty pośrednie - zgodnie z § 6 ust. 1 umowy o dofinansowanie oraz pkt 5 lit. c podrozdziału 6.6.2 wytycznych w zakresie kwalifikowalności (wersja [...] - aktualna na moment poniesienia wydatku) - podlegają pomniejszeniu w związku z uznaniem części wydatków bezpośrednich za niekwalifikowalne.

Podsumowując, nieprawidłowość związana z błędem w rozliczeniu liczby posiłków dla dzieci - we wniosku o płatność skutkuje korektą w wysokości 39,10 zł wydatków kwalifikowalnych (w tym: 34,00 zł kosztów bezpośrednich oraz 5,10 zł kosztów pośrednich), co stanowi 37,14 zł dofinansowania (w tym: 34,00 zł kosztów bezpośrednich oraz 3,14 zł kosztów pośrednich). Opisana powyżej różnica pomiędzy wydatkami kwalifikowalnymi a dofinansowaniem podlegającym zwrotowi wynika z tego, że w pierwotnej wersji wniosku Beneficjent wnosił wkład własny w kosztach pośrednich. W związku z powyższym zachowano przyjętą tam proporcję wniesionego dofinansowania względem wydatków kwalifikowalnych w kosztach pośrednich.

Podkreślono, że we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Beneficjent przyznał, że przychyla się do decyzji zwrotowej I instancji w tej części.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy strona ponownie wniosła o przeprowadzenie dowodu z: 1. pisma wykonawcy Spółki A z dnia 15 lipca 2021 r., 2. opinii biegłego lub zespołu biegłych o specjalności psychologia i doradztwo zawodowe - na okoliczność czynności niezbędnych do wykonania diagnoz psychologicznej i przygotowania i wykonania indywidualnej diagnozy sytuacji problemowej zasobów, potencjału, predyspozycji oraz potrzeb uczestnika projektu z opracowaniem Indywidualnej Ścieżki Reintegracji, na okoliczność ustalenia, czy opracowanie diagnoz psychologicznej i diagnozy ścieżki zawodowej obejmuje jedynie wywiad psychologiczny/wywiad doradcy zawodowego czy również inne czynności, a jeśli tak to jakie.

Organ odwoławczy ocenił, że pismo z punktu 1 (z 15.07.2021 r.) jest odpowiedzią wykonawcy zamówienia dotyczącego przeprowadzenia diagnozy psychologicznej na "wezwanie" Strony z 13.07.2021 r., które organ przeanalizował już w zaskarżonej decyzji.

W zakresie wniosku strony o przeprowadzenie dowodu w postaci opinii biegłego lub zespołu biegłych o specjalności psychologia i doradztwo zawodowe (zgodnie z punktem 2) - organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie zachodzi taka potrzeba. Beneficjent chciałby, aby biegły (bądź biegli) odniósł się do kwestii metodyki pracy specjalistów w dziedzinie psychologii i doradztwa zawodowego, która - co podkreślono - nie jest przedmiotem sporu w sprawie. W związku z powyższym, zgodnie z art. 84 § 1 kpa organ uznał za nieuzasadnione przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego.

W ocenie organu w przedmiotowej sprawie nie pojawiają się wątpliwości interpretacyjne w zakresie pojęcia godziny. Zarówno w regulaminie konkursu, we wniosku o dofinansowanie, jak i w zapytaniu ofertowym posługiwano się jednostką godziny zegarowej, a nie godziny dydaktycznej. Beneficjent na żadnym etapie nie zaznaczył, że stosowane przez niego pojęcie godzina należy rozumieć inaczej niż literalnie, czyli jako godzina zegarowa. Również IZ w regulaminie konkursu nie przywidziała wyjątku od ogólnie przyjętego rozumienia jednostki rozliczeniowej, jaką jest godzina - w odniesieniu do pracy specjalisty jakim jest psycholog czy doradca zawodowy. Jeszcze raz podkreślono, że dokument jakim jest regulamin konkursu - wbrew opinii strony- jest precyzyjny, jasny i jednoznaczny w przedmiotowym zakresie. Przywołany dokument nie pozostawiał żadnych wątpliwości interpretacyjnych, więc nie może być mowy o jakimkolwiek "rozstrzyganiu wątpliwości na korzyść strony''. Dlatego w niniejszej sprawie nie może mieć zastosowania art. 7a § 1 kpa.

Organ wskazał, że z zapisów § 22 umowy o dofinasowanie wynika, że każda z przywołanych w tym § instytucji może na każdym etapie stwierdzić, że w ramach projektu są wydatki niekwalifikowalne. Zatem argument polegający na tym, iż wcześniejsze kontrole czy audyty nie wykazały nieprawidłowości nie oznacza, że w trakcie kolejnych nie jest możliwe ich stwierdzenie. Umowa o dofinansowanie szczegółowo określa zasady i warunki, na jakich ma być wykorzystywane dofinansowanie w formie otrzymanej zaliczki. Co więcej, Beneficjent zawierając umowę z IZ wyraża zgodę na stosowanie wobec niego jej postanowień w zakresie bezpośredniej realizacji projektu i ewentualnej konieczności dokonania zwrotu środków wypłaconych na realizację projektu.

Ustawa o finansach publicznych w sposób jasny i przejrzysty określa zasady gospodarowania środkami publicznymi, w tym środkami z budżetu UE (art. 60 pkt 6 ufp, art. 207 ust. 9 pkt 1 ufp, art. 207 ust 12a ufp). Jednocześnie art. 67 ufp stanowi, że do spraw dotyczących należności z tytułu zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych z udziałem środków europejskich nieuregulowanych ustawą, stosuje się wprost przepisy kpa. Zgodnie z art. 207 ust 1 i 9 pkt 1 ufp w zw. z art. 61 § 4 kpa w przypadku zaistnienia okoliczności skutkujących zwrotem środków Instytucja Zarządzająca jest zobowiązana do wszczęcia postępowania administracyjnego, a następnie wydania decyzji.

Kwestię odpowiedzialności Instytucji Zarządzającej reguluje również art. 9 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 ze zm.), który nakłada na Instytucję obowiązek odzyskiwania kwot podlegających zwrotowi oraz wydanie decyzji o zwrocie środków na zasadach określonych wart. 207 ust. 9 ufp.

Biorąc pod uwagę dotychczasowe ustalenia, w przedmiotowej sprawie materialnoprawną podstawę zwrotu środków stanowi w ocenie organu art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp i art. 184 ufp, zaś "nieprawidłowość" należy definiować zgodnie z treścią art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady [WE] nr 1083/2006 (Dz.U.UE.L.2013.347.320).

Bezsprzecznie Beneficjent przy realizacji projektu poprzez: nieprawidłowe określenie czasu wsparcia, ujęcie czasu opieki nad dziećmi w niewłaściwym miesiącu, oraz błędnie określoną liczbę obiadów naruszył procedury określone w artykule 184 ust. 1 ufp, w związku z art. 207 ust. 1 pkt 2 ufp. Umowa o dofinansowanie zawierana pomiędzy IZ, a Beneficjentem, jest głównym dokumentem regulującym procedury wydatkowania środków europejskich. Tak więc w wyniku niedotrzymania postanowień zawartej umowy o dofinansowanie doszło do naruszenia procedur. Umowa odsyła bowiem do obowiązku stosowania przez Beneficjenta wytycznych w zakresie kwalifikowalności. Beneficjent na mocy zawartej umowy o dofinansowanie zobowiązał się do przestrzegania jej postanowień, a także przepisów prawa powszechnie obowiązującego oraz wytycznych dotyczących realizacji projektów. Jednocześnie w umowie wskazano, że w przypadku stwierdzenia naruszenia przepisów, do stosowania których jest zobowiązany Beneficjent, będzie on musiał dokonać zwrotu przekazanych środków. IZ w ramach przeprowadzonego postępowania administracyjnego ustaliła, że opisany powyżej stan faktyczny wypełnia dyspozycję ww. przepisu - poprzez nieprawidłowości, których dopuścił się Beneficjent w związku z realizacją projektu, czego konsekwencją była konieczność zwrotu kwoty 4.024,77 zł wraz z odsetkami liczonymi od dnia przekazania środków do dnia zwrotu.

Skargę na ww. decyzję wniosła strona, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji wraz z poprzedzającą ją decyzją oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów sądowych według norm przepisanych.

Zarzucając naruszenie:

1. przepisów postępowania, tj. art. 7a § 1 kpa polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu i rozstrzygnięciu wątpliwości co do treści normy prawnej na niekorzyść strony.

2. przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 i 2 kpa polegający na jego niewłaściwym zastosowaniu i nieuzasadnionym odstąpieniu od utrwalonej interpretacji i sposobu rozliczania czasu realizacji usług indywidualnej diagnozy psychologa i doradcy zawodowego.

3. przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 kpa polegający na jego niezastosowaniu i zaniechaniu powołania dowodu z opinii biegłego o specjalności psychologia i doradztwo zawodowe.

4. przepisów prawa materialnego, tj. zapisów Tabeli "Sale, noclegi, wyżywienie" Załącznika Nr 4 do Regulaminu Konkursu RPO Województwa na lata 2014-2020, [...] polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu, że czas spotkania z uczestnikiem projektu poświęcony na rozmowę z psychologiem i doradcą zawodowym należy rozliczać w godzinach zegarowych, podczas gdy analiza zapisów Załącznika Nr 4 prowadzi do wniosku, że wywiad uczestników z psychologiem i doradcą zawodowym należy zakwalifikować jako spotkania rozliczane w godzinach dydaktycznych.

W uzasadnieniu dodatkowo wskazano, że Regulamin Konkursu w odniesieniu do jednostki czasu przyjętego za podstawę szacowania cen rynkowych najczęściej finansowanych wydatków w ramach RPO posługuje się pojęciami "godzina" oraz "godzina dydaktyczna" przy czym sposób klasyfikacji wydatków w Regulaminie pozwala oba te pojęcia odnosić do tych samych usług.

Przedmiotem usług realizowanych przez psychologa i doradcę zawodowego, rozliczanych w godzinach zegarowych, nie była bowiem sama rozmowa/wywiad z uczestnikiem projektu lecz przeprowadzenie diagnozy i opracowanie indywidualnej ścieżki reintegracji uczestnika projektu. To tym usługom IZ przypisała w Regulaminie wydatek w wysokości 100 zł rozliczany w godzinach zegarowych. Natomiast spotkania z uczestnikami projektu, w trakcie których psycholog lub doradca zawodowy prowadzili rozmowy i wywiady z uczestnikiem projektu, stanowiły jeden z dwóch elementów usługi świadczonej przez psychologa i doradcę zawodowego. Załącznik nr 4 do Regulaminu nie wyodrębnia wśród wydatków kategorii "Spotkania/wywiady psychologa/doradcy zawodowego z uczestnikami projektu" natomiast nakazuje obliczać czas wszelkich spotkań z uczestnikami projektu (vide: Tabela "Sale, noclegi, wyżywienie") w oparciu o jednostkę miary podaną jako godzina dydaktyczna (rozumiana jako 45 minut).

Nie sposób również zgodzić się ze stanowiskiem IZ, że jednostki czasu przyjęte do rozliczenia czynności składających się na usługę psychologa i doradcy zawodowego w postaci spotkania z uczestnikiem w celu przeprowadzenia rozmowy zostały uregulowane jednolicie w Regulaminie i należy je rozumieć tylko jako godzinę zegarową równą 60 minutom. Regulamin rozróżnia dwie jednostki czasu: 1) godzinę dydaktyczną (45 minut) przyjmowaną do rozliczania czasu spotkań z uczestnikami projektu, i 2) godzinę zegarową (60 minut) przyjmowaną do rozliczenia czasu świadczenia usługi psychologa i doradcy zawodowego. W ramach usługi psychologa i doradcy zawodowego mieści się czynność spotkania z uczestnikiem projektu, co pozwalało beneficjentowi stosować w ramach rozliczeń tych czynności jednostkę godziny dydaktycznej.

W ocenie skarżącego na przedmiot usługi psychologa/doradcy zawodowego składały się dwie czynności, które psycholog/doradca zawodowy miał wykonać w czasie 2,5 godziny zegarowej zarezerwowanym dla jednego uczestnika projektu i tak zostały wykonane. Czynności te to: 1) wywiad psychologiczny lub odpowiednio wywiad doradcy zawodowego prowadzony podczas spotkania z uczestnikiem, 2) analiza wywiadu połączona z diagnozą oraz opracowaniem dokumentu Indywidualnej Ścieżki Reintegracji sporządzane po spotkaniu. Względy metodyczne i praktyczne wykluczały możliwość połączenia czynności wywiadu z uczestnikiem z wykonaniem diagnozy i opracowania indywidualnej ścieżki w formie dokumentu. Istota przedmiotu umowy w postaci usługi psychologa/doradcy zawodowego wyklucza wykonanie drugiej z czynności, tj. opracowania diagnozy i dokumentu ścieżki reintegracji w obecności uczestnika projektu. Analiza wywiadu z uczestnikiem, opracowanie wniosków do diagnozy oraz samego dokumentu ścieżki reintegracji to czynności, które autor diagnozy wykonuje samodzielnie, w skupieniu niezbędnym do wyciągnięcia prawidłowych wniosków i postawienia trafnej diagnozy, które następnie są materializowane w postaci dokumentu ścieżki indywidualnej. Metodyka pracy psychologa/doradcy zawodowego przedstawiona przez skarżącego w toku postępowania, nie została zakwestionowana przez IZ. Wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego zgłoszony przez stronę został pominięty jako zbędny. Skoro więc organ podziela stanowisko skarżącego w przedmiocie czynności składających się na usługę psychologa/doradcy zawodowego to naturalną konsekwencją takiej konstatacji powinno być przypisanie do tych czynności odpowiednich jednostek rozliczeniowych zgodnych z Regulaminem, tj. godzin dydaktycznych dla spotkań i godzin zegarowych dla usługi rozumianej jako zespół czynności, a to powinno skutkować odmiennym orzeczeniem co do obowiązku zwrotu środków wydatkowanych na usługi psychologa i doradcy zawodowego.

Zdaniem skarżącego bezspornym w sprawie jest, że w realiach niniejszej sprawy Regulamin Konkursu stanowi obowiązującą normę prawną. Tym samym wszelkie nieścisłości interpretacyjne i wynikające z nich wątpliwości należało rozstrzygać na korzyść strony, zgodnie z art. 7a § 1 kpa.

Ponadto w czasie realizacji projektu działania skarżącego były dwukrotnie w latach 2019-2020 poddawane kontroli w ramach audytu prowadzonego przez Izbę Administracji Skarbowej. W toku czynności audytowych, a także w protokołach podsumowujących audyty kontrolujący nie kwestionowali jednostki miary czasu przyjmowanej do rozliczeń spotkań psychologów i doradców zawodowych z uczestnikami projektu. Organy krajowe w toku czynności audytowych oraz w toku oceny wniosków o płatność, nie stwierdziły żadnych nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków przeznaczonych w projekcie na wsparcie psychologa/doradcy zawodowego i rozliczaniu ich w formule stosowanej przez Beneficjenta. Nigdy też IZ nie wydała decyzji stwierdzającej nieprawidłowości przy wydatkowaniu środków, skutkującej zwrotem środków. Zmiana interpretacji pojęć przyjętych w Regulaminie przez IZ nastąpiła po przeprowadzeniu audytu przez Komisję Europejską. W demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym sprawiedliwość społeczną obowiązuje zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa. W realiach niniejszej sprawy obciążanie beneficjenta odpowiedzialnością za zmianę ugruntowanej interpretacji prawa, narusza zasadę sprawiedliwości społecznej poprzez zastosowanie sankcji za działanie, które w okresie zawarcia i realizacji umowy o dofinansowanie, nie nosiło cech nieprawidłowości, gdyż taka była wówczas dominująca wykładnia prawa. Oznaczała to, że Instytucja Zarządzająca, która wcześniej nie miała wątpliwości co do prawidłowości wydatku i potwierdzała to stosownymi dokumentami urzędowymi w postaci protokołów z audytów, przerzuciła na beneficjenta wszelką odpowiedzialność za zmianę wykładni prawa, na którą beneficjent nie miał najmniejszego wpływu.

Zaskarżone decyzje są również błędne w części dotyczącej rozliczenia czasu opieki nad dziećmi, Skarżący w celu wykazania prawidłowości rozliczenia wydatków dotyczących wsparcia animatora dzieci, przedłożył IZ w dniu 26 maja 2021 r. kopie dokumentów księgowych oraz list obecności, które potwierdzają realizację wsparcia animatora w okresie sierpień-wrzesień 2018 r. Protokół wystawiony w dniu 31 sierpnia 2018 r. dotyczył usługi realizowanej do dnia 30 sierpnia 2018 r., natomiast protokół wystawiony 30 września 2018 r. dotyczył usługi realizowanej w okresie od 31 sierpnia 2018 r. do 30 września 2018 r. Istotnie, w protokołach tych nieprecyzyjnie wskazano okresy wsparcia określając je jedynie nazwami miesięcy (sierpień 2018, wrzesień 2018) jednak suma godzin wsparcia w każdym z okresów na listach obecności pokrywa się z sumą godzin rozliczonych na podstawie wskazanych faktur oraz protokołów. Stanowisko organu jakoby dwukrotnie rozliczył godziny wsparcia są w świetle powyższego błędne.

Skarżący wtoku postępowania wyjaśnił, że protokół odbioru stanowi dokument podpisywany przez strony umowy, który potwierdza fakt wykonania części bądź całości przed[?]miotu umowy, należyte lub nienależyte wykonanie zobowiązania oraz jest dokumentem otwierającym drogę do wypłaty wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu umowy. Analiza dokumentów przedłożonych przez skarżącego, dowodzi że w przypadku rozliczenia czasu opieki nad dziećmi nie doszło do podwójnego rozliczenia. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem organu, że wzór protokołu określonego w załączniku nr 3 do umowy, należało stosować wykorzystywać tylko w formie określonej w tym załączniku, bez prawa jakiejkolwiek modyfikacji. Zapis § 13 wzoru umowy stanowił, że załącznikiem do umowy i jej integralną częścią jest Załącznik nr 3 - protokół zdawczo-odbiorczy (wzór). W świetle zasad logiki i doświadczenia życiowego, nie sposób nadać temu zapisowi znaczenia bezwzględnego obowiązki stosowania li tylko tego wzoru. Protokoły sporządzane na okoliczność wykonania wsparcia (opieki nad dziećmi) zawierają wszystkie elementy określone we wzorze.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 75 i 84 k.p.a. skarżący wskazał, że w ramach realizacji projektu jednym z zadań było przeprowadzenie indywidualnej diagnozy sytuacji problemowej zasobów, potencjału, predyspozycji oraz potrzeb uczestnika projektu - wywiadu psychologa/wywiadu doradcy zawodowego z opracowaniem Indywidualnej Ścieżki Reintegracji dla 280 uczestników projektu. Na wykonanie tego zadania przewidziano czas jednostkowy w wymiarze 2,5 godziny dla jednej diagnozy (jednego Uczestnika Projektu). Przedmiotem umowy w zakresie tego zadania było opracowanie dokumentu, który był rezultatem wywiadu psychologa lub doradcy zawodowego przeprowadzonego z uczestnikiem projektu oraz indywidualnej pracy psychologa/doradcy. Przedmiot umowy został tak określony również w treści zapytania ofertowego z dnia 15 maja 2018 r., W ocenie skarżącego na przedmiot umowy składały się więc dwie czynności, które wykonawca miał wykonać w czasie 2,5 godziny zarezerwowanym dla jednego uczestnika projektu: 1) wywiad psychologiczny lub wywiad doradcy zawodowego, 2) analiza wywiadu połączona z diagnozą oraz opracowaniem dokumentu Indywidualnej Ścieżki Reintegracji. W ocenie skarżącego względy metodyczne wykluczały możliwość połączenia czynności wywiadu z uczestnikiem z wykonaniem diagnozy i opracowania indywidualnej ścieżki w formie dokumentu. W tym celu wykonawca na przeprowadzenie wywiadu przewidział 2,5 godziny dydaktycznej (godzina liczona jako 45 minut), pozostały czas poświęcając na wykonanie drugiej z czynności, tj. analizy wywiadu i opracowanie indywidualnej diagnozy/ścieżki. Tym samym rzeczywisty czas realizacji usługi przez każdego z ekspertów, mając na uwadze konieczność dokonania analizy wywiadu, przełożenia tej analizy na wnioski zawarte w treści Indywidualnej Ścieżki Reintegracji oraz opracowanie dokumentu końcowego ścieżki, trwał zdecydowanie dłużej niż 2,5 godziny zegarowe. W świetle powyższego zastrzeżenia organu obejmujące rzekomo zaniżony czas wykonania diagnoz należało uznać za bezzasadne.

Wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego miał na celu usunięcie wszelkich wątpliwości. W ocenie skarżącego specyfika wykonywania diagnoz powinna przekładać się na rozliczenie czasu ich wykonania, a praktyka literalnej interpretacji zapisów części wniosku, stosowana przez organ prowadzi do wypaczenia idei projektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. W kolejnym piśmie wnosząc o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a.

W odpowiedzi na wniosek organu skarżący wniósł o przeprowadzenie rozprawy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstawy do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) - zwanej dalej "p.p.s.a." - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy. Należy nadto wskazać, że w myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, jakkolwiek nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Sąd kontroluje legalność decyzji, a w działaniu organu administracji w niniejszej sprawie nie dopatrzył się ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania.

Na obecnym etapie postępowania istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy, który nie jest kwestionowany przez strony postępowania, doszło do naruszenia przez organ prawa materialnego, tj.: zapisów Tabeli "Sale, noclegi i wyżywienie" Załącznika Nr 4 do Regulaminu Konkursu RPO Województwa na lata 2014-2020, [...] - polegającego na ich niewłaściwym zastosowaniu i przyjęciu przez organ, że czas spotkania z uczestnikiem projektu poświęcony na rozmowę z psychologiem i doradcą zawodowym należy rozliczać w godzinach zegarowych (60 minut) a nie godzinach dydaktycznych (45 minut).

Zdaniem strony skarżącej analiza zapisów Załącznika Nr 4 do Regulaminu prowadzi do wniosku, że wywiad uczestników z psychologiem i doradcą zawodowym należy zakwalifikować jako spotkania rozliczane w godzinach dydaktycznych a nie godzinach zegarowych jak twierdzi w tej sprawie organ.

W ocenie Sądu odnosząc się do podniesionej kwestii spornej organ nie naruszył obowiązujących regulacji prawnych.

Zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2077, ze zm.) w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 - podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia ostatecznej decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy.

W pierwszej kolejności przypomnieć należy ugruntowane stanowisko w orzecznictwie sądów administracyjnych, że postępowanie dotyczące uzyskanego przez beneficjenta dofinansowania ma charakter mieszany administracyjno-cywilny. Procedura złożenia wniosku i jego ocena podlega przepisom prawa administracyjnego. Przyznanie dofinansowania i jego wypłata następuje w drodze umowy cywilnej. Wszystkie kwestie związane z jej zawarciem, wykonaniem czy rozwiązaniem umowy rozstrzygane są na drodze cywilnej. Kwestia zaś zwrotu pobranego dofinansowania następuje w drodze decyzji administracyjnej. Każde stwierdzenie nieprawidłowości przez organ obliguje go do przeprowadzenia postępowania w sprawie zwrotu wypłaconego dofinansowania. W razie stwierdzenia wystąpienia przesłanek z art. 207 u.f.p. do zwrotu środków, organ nie bada winy czy też zamiaru beneficjenta, jego dobrej bądź złej wiary czy też udziału innych podmiotów w powstaniu sytuacji prowadzącej do zwrotu środków. Beneficjent, podpisując umowę o dofinansowanie projektu otrzymał bezzwrotną pomoc, pod warunkiem zrealizowania określonych w niej warunków. Zgodnie z art. 207 u.f.p. "sankcją" za ich niezachowanie jest zwrot środków pobranych nienależnie wraz z odsetkami (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 17 grudnia 2015 r. sygn. akt I SA/OI 723/15). Zawarcie umowy o dofinansowanie z organem nie świadczy o tym, że pobrane przez beneficjenta środki europejskie były pobrane należnie. Mimo pozytywnego ocenienia wniosku o dofinansowanie, na dalszym etapie realizacji projektu w przypadku ustalenia, iż doszło jednak do nienależnego pobrania dofinansowania, pierwotna ocena projektu nie jest dla beneficjenta argumentem przemawiającym za prawidłowym ich pobraniem. Kwalifikowalność poniesionych wydatków oceniana jest również w trakcie realizacji projektu oraz po jego zakończeniu.

W zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej, Instytucja Zarządzająca jasno i precyzyjnie odwołuje się do postanowień umowy o dofinansowanie jako kryterium oceny działań strony skarżącej i ustalenia przesłanek zwrotu dofinansowania. Takie stanowisko Instytucji Zarządzającej jest w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie zgodne z prawem i znajduje oparcie w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. , który nawiązuje do treści art. 184 uf.p.. Przesłanką zwrotu środków jest bowiem ich wykorzystanie z naruszeniem procedur, które określone zostały w art. 184 ust. 1 u.f.p. Przepis ten stanowi, że "wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków , o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi obowiązującymi przy ich wykorzystaniu". W świetle utrwalonego i jednolitego w tym względzie orzecznictwa sądowego nie budzi wątpliwości, że ustawodawcy nie chodziło wyłącznie o procedury uregulowane powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Pod pojęciem "inne procedury" rozumieć należy także postanowienia umowy o dofinansowanie. Naruszenie tych postanowień rodzi obowiązek zwrotu przyznanych środków (zob. wyroki NSA: z 19 czerwca 2012r., sygn. akt: II GSK 732/11 i z 9 stycznia 2014r., sygn. akt: II GSK 1546/12, CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny, wielokrotnie wskazywał, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Wynika to ze specyfiki ustawy z 6 grudnia 2006r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju. Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą wyłącznie przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów.

Należy również przypomnieć, że w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Analiza powyższej regulacji wskazuje, że określa ona trzy elementy "nieprawidłowości": 1) działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, 2) które powoduje jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa UE oraz 3) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Naruszenie prawa wspólnotowego obejmuje zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, że do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006, dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego, stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98). Dodać trzeba, że szkoda, o której mowa w art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady 1083/2006, powstaje niejako automatycznie, gdy beneficjent otrzymujący dofinansowanie realizuje projekt niezgodnie z prawem, a przy tym do powstania szkody w budżecie UE nie jest wymagane powstanie faktycznego uszczerbku majątkowego w budżecie. Przyjęcie, że doszło do naruszenia przepisów regulujących realizację dofinansowywanego projektu nie wymaga więc dodatkowo wystąpienia rzeczywistego uszczerbku finansowego, lecz wystarczy sama możliwość jego wystąpienia. Szkoda nie musi być konkretną stratą finansową, gdyż do stwierdzenia, że miała miejsce nieprawidłowość wystarczy, że istniało zagrożenie, że szkoda powstanie (zob. wyrok NSA z 19 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 51/13).

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podnosi argumentację sprowadzającą się do twierdzenia, że organ naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy o finansach publicznych poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca naruszyła procedury przy wykorzystaniu środków europejskich w sytuacji, gdy działanie skarżącej było weryfikowane i poddawane kontroli przez organ na każdym etapie postępowania. W ocenie Sądu zarzut ten nie mógł doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji. Należy bowiem podkreślić, że przystąpienie do realizacji projektów finansowanych w ramach programów operacyjnych jest dobrowolne, jednakże wiąże się ono z przestrzeganiem szeregu obowiązków wynikających z dysponowania środkami publicznymi, które beneficjent bierze na siebie z chwilą przystąpienia do umowy o dofinansowanie projektu (zob. wyrok NSA z dnia 11.10.2018 r., sygn. akt I GSK 873/18). Nie ma przy tym znaczenia jakie przyczyny legły u podstaw braku realizacji projektu przez skarżącego zgodnie z zawartą umową o dofinansowanie. Szczególny charakter umowy zawartej między właściwą Instytucją Zarządzającą a beneficjentem pomocy finansowej ze środków funduszy europejskich powoduje, że odpowiedzialność za wystąpienie okoliczności skutkujących obowiązkiem zwrotu środków opiera się na obiektywnych kryteriach niewypełnienia wszystkich warunków umowy. Nie ma znaczenia to, czy można beneficjentowi przypisać bezpośrednio winę z tytułu zaistniałych zdarzeń, czy przyczyny skutkujące obowiązkiem zwrotu były zależne od beneficjenta.

Przypomnieć bowiem należy, że zgodność realizacji projektu z wnioskiem o dofinansowanie i umową o dofinansowanie podlega weryfikacji na każdym etapie jego realizacji, w tym również w okresie trwałości. Przedmiotowa okoliczność wynika z wiążącej strony umowy o dofinansowanie ( zob. § 22 umowy o dofinansowanie ust. 1, 3 i 12). Zatem zarzut podnoszony przez skarżącego polegający na tym, że wcześniejsze kontrole czy audyty nie wykazały nieprawidłowości przy realizacji projektu nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ wykazanie nieprawidłowości możliwe jest na każdym etapie realizacji projektu a ich wcześniejsze niewykazanie co jest zgodne z art. 24 ust 2 ustawy wdrożeniowej w brzmieniu: "Niestwierdzenie wystąpienia nieprawidłowości w toku wcześniejszej kontroli przeprowadzonej przez właściwą instytucie nie stanowi przesłanki odstąpienia od odpowiednich działań, o których mowa w ust. 9 lub 11, w przypadku późniejszego stwierdzenia jej wystąpienia" - nie pozbawia żadnej z kolejnych instytucji kontrolnych możliwości przeprowadzania kontroli i wykazania nieprawidłowości.

Wskazać również należy, że obowiązkiem Instytucji Zarządzającej a nie tylko uprawnieniem jest przeprowadzenie kontroli projektu, nakładanie korekt finansowych oraz odzyskiwanie środków podlegających zwrotowi co wynika z art. 9 ust. 2 ustawy wdrożeniowej. Stwierdzenie wykorzystania środków publicznych z naruszeniem procedur w tym wykrycie nieprawidłowości w zakresie ich wydatkowania powoduje konieczność dochodzenia ich zwrotu.

Uzupełniając przedstawioną argumentację warto dodać, że wiążące obie strony postępowania Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020 jednoznacznie wskazują, iż fakt, że dany projekt kwalifikuje się do dofinansowania w ramach Programu nie oznacza, że wszystkie wydatki poniesione podczas jego realizacji będą uznane za kwalifikowalne (por. Rozdział 5.2. pkt 3)

Odnosząc się do podnoszonego w skardze zarzutu arbitralnego i wybiórczego stosowania przez organ dwóch pojęć: "godzina" i "godzina dydaktyczna" – należy uznać go za nieuzasadniony.

W orzecznictwie sądowym za ugruntowany należy uznać pogląd, który podziela także Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że Regulamin konkursu, o którym mowa w art. 41 ustawy wdrożeniowej, jak i załączniki do niego, które stanowią jego integralną część, mają charakter normatywny i stanowią na gruncie oceny projektów swoiste bądź niezorganizowane źródło prawa. Regulamin stanowi przy tym swoiste uszczegółowienie regulacji ustawowych, w tym norm proceduralnych, które wynika ze szczególnego charakteru prowadzonego postępowania konkursowego (zob. m.in. wyroki NSA: z 27 lipca 2020 r., sygn. akt I GSK 433/20; z 19 sierpnia 2020 r., sygn. akt I GSK 675/20 oraz z 4 marca 2021 r. sygn. akt I GSK 51/21).

W ocenie Sądu zapisy Załącznika Nr 4 (Tabela - "Sale, noclegi i wyżywienie") do Regulaminu Konkursu RPO Województwa na lata 2014-2020, [...] - w odniesieniu do usług psychologa i doradcy zawodowego są jednoznaczne i nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych w zakresie pojęcia godziny. Przypomnieć należy, że zarówno w Regulaminie konkursu, we wniosku o dofinansowanie, jak i w zapytaniu ofertowym posługiwano się jednostką godziny zegarowej, a nie godziny dydaktycznej. Beneficjent na żadnym etapie nie zaznaczył, że stosowane przez niego pojęcie "godzina" należy rozumieć inaczej niż literalnie, czyli jako godzina zegarowa. Również Instytucja Zarządzająca w obowiązującym w tej sprawie Regulaminie konkursu nie przywidziała wyjątku od ogólnie przyjętego rozumienia jednostki rozliczeniowej, jaką jest godzina - w odniesieniu do pracy specjalisty jakim jest psycholog czy doradca zawodowy.

W ocenie Sądu nie pojawiła się zatem żadna wątpliwość ani dowolność interpretacyjna, określona w zapisach cennika, jaką próbuje wykazać skarżący w argumentacji skargi. Cena określona w cenniku, stanowiącym załącznik do Regulaminu dotyczy godziny pracy specjalisty bez rozróżniania jaką pracę w tym czasie wykonuje, tzn. czy przeprowadza wywiad z uczestnikiem czy już samodzielnie sporządza diagnozę. Nie można zatem zgodzić się ze stroną skarżącą, że skoro w ramach usługi specjalisty zawiera się wywiad czyli czynność spotkania z uczestnikiem to "pozwalało beneficjentowi stosować w ramach rozliczeń tych czynności jednostkę godziny dydaktycznej".

Pojęcie "godzina" w języku polskim nie budzi rozbieżności interpretacyjnych i oznacza zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego – jednostkę miary czasu; dwudziesta czwarta część doby; dwunasta część dnia lub nocy astronomicznej. Jedna godzina to 4 kwadranse, 60 minut lub 3600 sekund.

Trafnie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wyjaśnia, że w odniesieniu do przedmiotowego rodzaju wsparcia Beneficjent posługuje się we wniosku o dofinansowanie skrótem "godz." (od "godzina"), co pozwala sądzić, że tego rodzaju wsparcie miało być udzielane w rozliczeniu na godziny zegarowe, a nie lekcyjne (45 minut). Co istotne, w żadnej części wniosku nie znalazło się wyjaśnienie, że strona miała na myśli godzinę lekcyjną, gdy mowa była o wsparciu w formie wywiadu psychologa/doradcy zawodowego. Ponadto, Beneficjent zawsze używał pojęcia "godziny" wsparcia w dokumentacji przetargowej (w zapytaniu ofertowym i samej umowie) i tutaj również nigdy nie wskazał, że należy ją rozumieć inaczej niż godzinę zegarową, tj. 60 minut. Ponadto byłoby mylące, gdyby przewidzieć 2,5 godziny lekcyjne na osobę, ponieważ godzina lekcyjna trwa 45 minut, a zatem 2,5 godziny lekcyjne odpowiadałyby 112,5 minutom lekcji.

W ocenie Sądu zauważyć należy, że w żadnej części regulaminu konkursu, ani w załącznikach do niego nie zdefiniowano "godziny" jako "godziny lekcyjnej", tj. 45 minut - dla wsparcia odnoszącego się do usług świadczonych przez psychologa czy doradcę zawodowego. W tym przypadku zasady określone w regulaminie konkursu stanowią jasne ramy dla realizacji projektów.

Zauważyć należy, że organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie kwestionował tego, co składa się na pracę każdego ze specjalistów (psychologa i doradcy zawodowego). Zarzucono natomiast skarżącemu, że rzeczywiste wykonanie jednego zadania odbiegało od zapisów zawartych we wniosku o dofinansowanie, ponieważ skarżący zaplanował, że wywiad z jednym uczestnikiem prowadzony przez każdego ze specjalistów będzie trwał 2,5 godziny. We wniosku o dofinansowanie skarżący nigdzie nie operuje pojęciem "godzina dydaktyczna" czy też "godzina lekcyjna" rozumiana jako czas 45 minut.

Odnosząc się do podniesionego w skardze zarzutu naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. art. 75 § 1 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. polegającego na jego niezastosowaniu i zaniechaniu powołania dowodu z opinii biegłego o specjalności psychologia i doradztwo zawodowe - w ocenie Sądu zarzut ten jest bezprzedmiotowy i nie zasługuje na uwzględnienie. W przedstawionym stanie faktycznym organ mógł samodzielnie rozstrzygnąć o przedmiotowej kwestii spornej i nie potrzebował korzystać z wiadomości specjalnych pochodzących od biegłego.

Dokonując zaś oceny zaskarżonej decyzji pod kątem zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia przez organ przepisów postępowania, tj. 7a § 1 i art. 8 § 1 i 2 k.p.a. – również w ocenie Sądu zarzuty te są bezpodstawne.

W ocenie Sądu w przedmiotowej sprawie nie pojawiła się żadna wątpliwość ani dowolność interpretacyjna, określona w zapisach cennika, jaką próbuje wykazać strona skarżąca, która mogłaby doprowadzić do jej rozstrzygnięcia na korzyść skarżącej i tym samym doprowadzić do ziszczenia się przesłanki określonej w art. 7a. kpa § 1 k.p.a. Zauważyć należy, że organ nie kwestionuje tego, że w Regulaminie znajdują się oba pojęcia tj. "godzina" i "godzina dydaktyczna", jednak w odniesieniu do usług psychologa i doradcy zawodowego zapisy są jednoznaczne i nie pozostawiają wątpliwości interpretacyjnych, gdyż jako jednostkę rozliczeniową zastosowano "godzinę".

Nie sposób też zgodzić się z zarzutami skarżącego, że organ korzystając ze swoich ustawowych i umownych uprawnień w zakresie kontroli realizacji projektów finansowanych ze środków europejskich naruszył "zasadę sprawiedliwości społecznej" i zasadę zaufania do władzy publicznej określoną w art. 8 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu organ ustalił istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności i uwzględniając prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy wyjaśnił przesłanki, jakimi się kierował wydając kwestionowane decyzje. Zebrany w toku postępowania materiał dowodowy jest kompletny i został poddany przez organy wszechstronnej analizie, a wyprowadzone na jego podstawie wnioski należało uznać za spójne i logiczne. Organ uzasadnił swoją decyzję w sposób wyczerpujący, należycie przedstawiając podstawy prawne i faktyczne, które legły u podstaw rozstrzygnięcia. Uwzględniając zasadę przekonywania – ustanowioną w art. 11 k.p.a. – organ szczegółowo wyjaśnił zasadność przesłanek, jakimi kierował się wydając decyzję tej treści. Jednocześnie uzasadnienie zaskarżonej decyzji zawiera odniesienie się do podniesionych przez skarżącą – w składanych w toku postępowania administracyjnego pismach – zarzutów i twierdzeń. Sformułowanym przez organ w przedmiotowym zakresie wnioskom nie można zarzucić, że są nielogiczne albo naruszają zasady doświadczenia życiowego, a tym samym zasadę swobodnej oceny dowodów. Organ nie naruszył tym samym reguł prowadzenia postępowania dowodowego. Okoliczność, że strona skarżąca nie zgodziła się z taką oceną nie świadczy o tym, że został naruszony obowiązek wszechstronnego zebrania i w sposób wyczerpujący rozpatrzenia całego materiału dowodowego.

W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, a zarzuty skargi nie są zasadne, Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku .