Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1500/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt. 3 lit. a i d
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.) sędzia del. WSA Rafał Wolnik Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 10 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 marca 2012 r. sygn. akt II SAB/Wa 385/11 w sprawie ze skargi W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 5 marca 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 385/11, oddalił skargę W. S. na bezczynność Wójta Gminy K. w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 22 września 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej (poz. 5366/2011) (dot. wskazania podstawy prawnej działania wójta przy nadawaniu numeracji porządkowej budynków).

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wnioskiem z dnia 22 września 2011 r. W. S. zwrócił się do Wójta Gminy K. o udzielenie w trybie ustawy o informacji publicznej odpowiedzi na następujące pytanie: jakie przepisy prawa umożliwiły Wójtowi, wykonującemu uchwałę Rady Gminy nr 53A/III/2003 z dnia 30 kwietnia 2003 r., nadanie budynkowi mieszkalnemu E. S. , położonemu na działce o numerze ewidencyjnym [...] w W. – która nie graniczy z ul. [...]i który (budynek) nie leży przy ulicy [...], lecz przy ul. [...] – numeru porządkowego [...]

Wójt Gminy K. pismem z dnia 4 października 2011 r. poinformował W. S. , iż żądana informacja, polegająca na domaganiu się informacji o obowiązującym prawie oraz informacji o zastosowaniu tego prawa w konkretnej sprawie indywidualnej, nie stanowią informacji publicznej w myśl ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Na podstawie art. 1 ust. 2 ww. ustawy, dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172). Żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie.

W. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Wójta Gminy K. w udzieleniu informacji publicznej wskazanej we wniosku z dnia 22 września 2011 r. i w związku z bezczynnością organu żądał wymierzenia grzywny. W uzasadnieniu skargi argumentował, iż wskazane we wniosku zagadnienie stanowi informację publiczną, albowiem mieści się w art. 6 ust. 1 pkt 3a ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie, ewentualnie odrzucenie, wskazując na twierdzenia zawarte w piśmie organu z dnia 4 października 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że bezczynność organu występuje, gdy organ zobowiązany do podjęcia przewidzianej prawem czynności, nie podejmuje jej w terminie określonym przez przepisy prawa. Niezastosowanie się przez organ do nakazów przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), poprzez niezasadne twierdzenie, iż ustawa ta nie ma zastosowania w danej sprawie stanowi także bezczynność organu. W takich sprawach wniesienie skargi na bezczynność nie musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa albo złożeniem zażalenia, o którym mowa w art. 37 k.p.a. (porównaj wyrok WSA z dnia 9 grudnia 2005 r. sygn. akt II SAB/Wa 181/05 oraz glosa B. Adamiak do postanowienia NSA z dnia 17 października 1997 r. – OSP 1998/10 s. 526).

Powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej Sąd stwierdził, że odnosi się ona jedynie do udzielania informacji publicznej w rozumieniu tej ustawy. Zgodnie z art. 1 ust. 2 przepisy jej nie naruszają przepisów innych ustaw, określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Ta sprawa, z uwagi na jej przedmiot – żądanie informacji o zastosowanych przepisach prawa w danej sprawie – nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Zatem do takiej informacji nie znajduje zastosowania ustawa o dostępie do informacji publicznej, gdyż na podstawie art. 1 ust. 2, dostęp do treści aktów prawnych (z wyjątkiem aktów nieogłoszonych i ich projektów) regulowany jest odrębną ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.). Nadto sprawa nie ma charakteru informacji publicznej, nie dotyczy bowiem faktów, lecz stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Takie stanowisko w podobnej sprawie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 grudnia 2002 r. sygn. akt II SA 3301/02. (orzeczenie dostępne w LEX nr 78064)., także w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 22 listopada 2006 r. sygn. akt IV SA/Wr 712/06 (orzeczenie dostępne w internecie).

Zatem organ prawidłowo poinformował zainteresowanego pismem z dnia 4 października 2011 r., że sprawa nie dotyczy informacji publicznej, wskazując jednocześnie, iż do żądanej informacji istnieje odmienny tryb dostępu. Fakt udzielenia przez organ takiej informacji przeczy twierdzeniu skarżącego o pozostawaniu Wójta Gminy K. w bezczynności, zarówno w rozumieniu bezczynności co do załatwienia wniosku o udzielenie informacji publicznej, jak i w ogólnym rozumieniu bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej.

Z tych wszystkich wyżej przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za niezasadną i na podstawie art. 151 powołanej wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, oddalił ją.

Od powyższego wyroku W. S. wniósł skargę kasacyjną, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1 wyroku i zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy:

1) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez przyjęcie, jakoby żądanie skarżącego zawarte we wniosku o udostępnienie informacji publicznej dotyczyło stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, podczas gdy dotyczyło ono trybu działania Wójta Gminy K. w zakresie nadawania numerów porządkowych budynkom w świetle obowiązującego prawa miejscowego, a w konsekwencji naruszenie art. 151 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi,

2) błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy poprzez ustalenie, że żądanie skarżącego jest żądaniem dostępu do aktu prawnego (publikatora), a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że do jego wniosku winna mieć zastosowanie ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych ("ustawa o ogłaszaniu aktów"),

2. naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez ich błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, iż żądanie wskazania przez organ administracji przepisów regulujących tryb ich działania w zakresie realizacji prawa miejscowego nie mieści się w spektrum ustawy o dostępie do informacji publicznej, a mieści się w spektrum ustawy o ogłaszaniu aktów,

2) art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d ustawy poprzez ich niezastosowanie.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie wyroku w części zaskarżonej i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w tym zakresie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu, która nie została opłacona ani w całości, ani w części.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że istotą prawa do informacji publicznej jest sprawowanie możliwie szerokiej obywatelskiej kontroli wykonywania zadań publicznych przez powołane do tego podmioty władzy publicznej i inne podmioty i jednostki organizacyjne, które te zadania wykonują. Jak podnosi się w literaturze, to właśnie takie zapatrywanie powinno być punktem wyjścia dla dekodowania definicji informacji publicznej zarówno w rozumieniu ustawy, jak i art. 61 ust. 1 Konstytucji. Nie budzi przy tym żadnych wątpliwości, że podlegającą udostępnieniu informację publiczną stanowi każda informacja o sprawach publicznych (a więc o sprawach dotyczących czy rodzących konsekwencje dla ogółu ludzi, służących ogółowi, dostępnych dla wszystkich, nie-prywatnych). Innymi słowy, w najbardziej podstawowym znaczeniu treść sprawy publicznej należy zidentyfikować z działaniami (tudzież zaniechaniami), których celem jest realizacja zadań zaliczanych do szeroko rozumianego interesu publicznego. Pojęcie "sprawa" swoją treścią obejmuje uprawnienia i obowiązki podmiotu, a więc dotyczy wszelkich czynności, jakie mogą być podejmowane przez organ w ramach prowadzonej przezeń działalności publicznej.

Stanowisko Sądu I instancji opiera się przede wszystkim na wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2002 roku (sygn. akt II SA 3301/02). Wyrok ten w literaturze spotkał się z krytyką, a i w późniejszym (również aktualnym) orzecznictwie sądów administracyjnych spotkać można poglądy, z których jasno wynika, że żądanie wskazania podstawy prawnej dla działania organu mieści się w spektrum ustawy.

Kluczowym w niniejszej sprawie zdaniem skarżącego wydaje się być dostrzeżenie (czego nie uczynił Sąd I instancji), że żądanie skarżącego, dotyczące podstawy prawnej dla działania Wójta, zostało przez ustawodawcę wprost uznane za informację publiczną, która powinna podlegać udostępnieniu. Jak wskazano bowiem w art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o zasadach funkcjonowania podmiotów określonych w art. 4 ustawy, w tym o trybie działania władz publicznych i ich jednostek organizacyjnych, a także o sposobach przyjmowania i załatwiania spraw.

Tryb działania organu władzy publicznej (organu administracji publicznej) to nic innego jak określony prawem mechanizm funkcjonowania tudzież sposób wykonywania przez organ zadań określonych przez ustawodawcę, zarówno w sferze imperium, jak i w sferze dominium. Przepisów tych Sąd I instancji w ogóle zatem nie zastosował, ergo – przepisy te naruszył.

Wadliwym jest uznanie Sądu, że do wniosku skarżącego winna mieć zastosowanie ustawa o ogłaszaniu aktów. Wbrew stanowisku Sądu I instancji, skarżący nie domagał się dostępu do treści aktu prawnego regulującego nadawanie numeracji budynkom, gdyż przepisy te skarżący znał i sam je przywołał w swoim wniosku (uchwała Nr 53A/III/2003 Rady Gminy w K. z dnia 30 kwietnia 2003 r. w sprawie nadania nazw ulicom w miejscowości W. ). W tym zakresie przedmiotowy wyrok narusza art. 1 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 w zw. z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r.

Skarżący nie domagał się także informacji dotyczącej stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej. Treścią przywołanej przez wnioskodawcę uchwały jest określenie nazewnictwa ulic w gminie, poprzez precyzyjne wskazanie ich oznaczenia w korelacji do konkretnych działek nieruchomości (cyt. "ul. [...] – droga gminna działki nr ewid. [...]– rozpoczyna się od drogi krajowej nr 8 do drogi gminnej działka nr ewid. [...]). Zapytanie wniesione przez skarżącego dotyczyło udzielenia informacji leżącej w interesie publicznym, albowiem dotyczącej ogółu mieszkańców, tj. wskazania trybu (podstawy prawnej) działania, który pozwala Wójtowi nadać nieruchomościom położonym faktycznie przy jednej z ulic oznaczenie i numerację innej ulicy. Innymi słowy, nawet jeśli zapytanie wnioskodawcy literalnie dotyczyło jednego z budynków, przedmiotem wniosku była ogólna możliwość (uprawnienie Wójta, a więc określony prawem tryb) nadawania oznaczeń nieruchomości w sposób odmienny od określonego w przepisach prawa miejscowego, o czym świadczy odwołanie się przez skarżącego do uchwały Rady Gminy z 2003 r. Zapytanie skierowane do organu przez skarżącego stanowiło więc wyraz owej kontroli obywateli nad działaniem organów władzy publicznej, które przy wykonywaniu swoich zadań winny ściśle przestrzegać przepisów prawa, w tym także prawa miejscowego.

Stanowisko Sądu zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku opiera się także na swoistej sprzeczności: z jednej strony Sąd uznaje, że skarżący domagał się informacji, do której dostęp określony został w ustawie o ogłaszaniu aktów (a więc de facto treści przepisów zawartych w publikatorze aktów prawnych), z drugiej zaś strony Sąd uznaje, że informacja wnioskowana przez skarżącego dotyczyła etapu zastosowania przepisów, a zatem etapu z pewnością następczego w stosunku do zapoznania się z treścią przepisu w oficjalnych publikatorach. W ocenie sporządzającego niniejszą skargę są to jednakże konstatacje wzajemnie się wykluczające. Przywołana zaś sprzeczność w uzasadnieniu wyroku ma istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy.

W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną Wójt Gminy K. wniósł o jej oddalenie w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Sąd odwoławczy stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w art. 183 § 2 powołanej ustawy w tej sprawie nie wystąpiły.

Związanie sądu odwoławczego granicami skargi kasacyjnej oznacza, że to strona skarżąca wyrok wyznacza zakres kontroli instancyjnej.

Rozpoznając sprawę w granicach podniesionych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż zarzut naruszenia przepisów postępowania został wadliwie sformułowany. Nie można uznać za wystarczające powołanie się tylko na przepis art. 151 P.p.s.a., który stanowił podstawę orzekania WSA. Kwestionując stan faktyczny, przyjęty przez Sąd pierwszej instancji, skarżący winien wskazać konkretne przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszone przez Sąd, wykazać, iż naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i odpowiednio zarzut ten uzasadnić wykazując, iż gdyby sąd przepisów tych nie naruszył, treść orzeczenia byłaby odmienna od wydanego w tej sprawie.

Brak wskazania naruszonych przepisów z uwagi na obowiązującą zasadę związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej uniemożliwia dokonanie kontroli w aspekcie podstawy z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. Sąd ten bowiem nie jest uprawniony do uzupełniania skargi kasacyjnej, formułowania brakujących zarzutów, czy też do precyzowania ogólnie zredagowanych zarzutów.

Wobec wadliwie sformułowanego zarzutu naruszenia przepisów postępowania należy przyjąć, iż stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku nie został skutecznie podważony, a zatem stanowił on podstawę do zastosowania prawa materialnego.

Z ustalonego niewadliwie przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego wynika, iż W. S. zwrócił się do wójta Gminy K. o udzielenie informacji publicznej: "Jakie przepisy prawa umożliwiły Wójtowi wykonującemu uchwałę Rady Gminy nr 53/VIII/2003 z dnia 30 kwietnia 2003 r. nadanie budynkowi mieszkalnemu E. S. , położonemu na działce ewidencyjnej [...] w W. – która nie graniczy z ulica [...], i który (budynek) nie leży przy ul. [...], lecz przy ul. [...], numeru porządkowego [...]".

Wskazane jako naruszone przepisy art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej zawierają definicję informacji publicznej stanowiąc, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie (ust. 1). Przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi (ust. 2).

Dokonując wykładni tego przepisu oraz odmawiając jego zastosowania w tej konkretnej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie przyjął, iż żądanie informacji o zastosowanych przepisach prawa w indywidualnej sprawie nie mieści się w kategorii informacji publicznej udostępnionej w trybie wspomnianej ustawy. Należy przy tym wyjaśnić, że nadawanie numerów porządkowych nieruchomości zarówno gruntowych jak i budynków odbywa się w trybie przepisów ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2005 r. Nr 240, poz. 2027 ze zm.) oraz wydanego na podstawie przepisów tej ustawy rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dni 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. Nr 38, poz. 454). W odniesieniu do poszczególnych właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości sprawy te mają charakter spraw indywidualnych i w zależności od ich rodzaju rozstrzygane są w drodze decyzji administracyjnych lub czynności materialno-technicznych.

Powołane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej przepisy art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazują rodzaje informacji publicznej, która obejmuje m.in. informacje o zasadach funkcjonowania podmiotów, o których mowa w art. 4 ust. 1 w tym o trybie działania władz publicznych (lit. a) oraz sposobach przyjmowania i załatwiania spraw (lit. d).

Wniosek W. S. nie budzący wątpliwości co do treści nie dotyczył żądania udzielenia odpowiedzi o tryb działania Wójta ani też o sposobie załatwienia spraw. W istocie zmierzał on do podważenia zasadności nadania konkretnej nieruchomości, stanowiącej własność innej osoby fizycznej, oznaczenia numerem ewidencyjnym.

Należy przy tym zauważyć, iż już we wniosku o udzielenie informacji publicznej skarżący wskazał, iż chodzi o wykonanie aktu prawnego w postaci uchwały Rady Gminy K. nr 53/VIII/2003 z dnia 30 kwietnia 2003 r. Zasadnie zatem organ poinformował skarżącego, iż w zakresie dostępu do treści aktów prawnych obowiązuje inny tryb dostępu regulowany ustawą z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 197, poz. 1172 ze zm.).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej wniosek o udzielenie informacji publicznej nie dotyczył informacji, o których mowa w przepisie art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. a i d, lecz stanowił wprost pytanie o przepisy prawa zastosowane w sprawie indywidualnej dot. innej osoby fizycznej. Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął, że przepisy tej ustawy nie miały zastosowania.

Zasadnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołując się na wcześniejsze orzecznictwo przyjął, iż żądanie dotyczące stosowania prawa w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej nie stanowi żądania udostępnienia informacji publicznej. Należy dodatkowo przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2003 r. II SA 4059/02, w którym dokonując wykładni art. 6 o dostępie do informacji Sąd ten stwierdził, iż informacja publiczna odnosi się do określonych danych, a nie jest środkiem ich kwestionowania (Lex nr 78063).

Podzielając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny udzielając skarżącemu pisemnej informacji w dniu 4 października 2011 r. nie pozostawał w bezczynności, zaś zarzuty skargi kasacyjnej jako niezasadne nie mogły stanowić podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku, zgodnego z obowiązującym prawem.

Z tych względów na podstawie art. 184 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O wynagrodzeniu dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu orzeka Sąd pierwszej instancji.