Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 831/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1,  ust. 3,  art. 99,   art. 98 ust. 1,  ust. 2,  ust. 3,  art. 96 ust. 1
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 156 par. 1 pkt 2,  art. 156 par. 2,  art. 158 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Ryszard Pęk (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędzia NSA Mirosława Rozbicka-Ostrowska Protokolant Elżbieta Ptak po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 lutego 2015 r. . sprawy ze skargi S.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości w części rozstrzygającej o przejściu na własność gminy wydzielonej działki gruntu i stwierdzenie w pozostałej części wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę


UZASADNIENIE

1. Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W..

Decyzją z [...] r. Nr [...], wydaną na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.), zwanej dalej "ustawa", oraz § 2 ust. 1, § 3 ust. 3, ust. 7 i ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu (Dz. U. Nr 25, poz. 130), po rozpatrzeniu wniosku współwłaścicieli S.D. (zwany dalej "skarżący), E.M.Sz. i M.Sz. (zwani dalej "uczestnicy postępowania"), Wójt Gminy J. zatwierdził projekt podziału nieruchomości obejmującej działkę nr 497/23 o powierzchni 13,6575 ha na działki od nr 497/94 do 497/120, oznaczając dodatkowo działkę nr 497/119 - droga.

W uzasadnieniu powyższej zamieszczono zdanie następującej treści: "Na podstawie oświadczenia z dnia 1.10.1999 r. działka nr 497/119 o pow. 1,5395 ha wydzielona pod drogę dojazdową do działek nr (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji" oraz, że "uzyskane w wyniku podziału nieruchomości stanowią odrębne działki i spełniają cele określone we wniosku".

Pismem z 25 kwietnia 2005 r. Wójt Gminy J. złożył do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., wskazując, że skarżący wprowadził organ w błąd i złożył fałszywe oświadczenie.

W uzasadnieniu Wójt Gminy podkreślił, że z uwagi na uzgodnienia ze skarżącym co do nieodpłatnego przekazania działki gruntu z przeznaczeniem na drogi, nie ustalił opłaty adiacenckiej. Ponieważ minęły już 3 lata od dnia uprawomocnienia się powyższych decyzji Wójt nie może naliczyć opłaty adiacenckiej. Zaznaczył także, że drogi te nie mają charakteru dróg publicznych co w połączeniu z niezgodnością podziału z planem uzasadniało złożenie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Decyzją z [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. stwierdziło nieważność decyzji Nr [...] w części orzekającej o nieodpłatnym przejściu na własność Gminy J. gruntów działki wydzielonej pod drogę dojazdową.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli skarżący i J.T.I.S. "D.V." w J.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy decyzję z [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 6 marca 2007 r. (sygn. akt II SA/Wr 262/06), na skutek skargi wniesionej przez skarżącego i J.T.I.S. "D.V." uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] r. Sąd, nie przesądzając wyniku sprawy stwierdził, że zaskarżoną decyzję wydano przedwcześnie, bez rozważenia istotnych aspektów sprawy (art. 107 § 3 k.p.a.) w kwestii stosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a..

Rozpatrując ponownie sprawę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., decyzją z [...] r. Nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] r. Nr [...]. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że wprawdzie projekt podziału nieruchomości nie został w ogóle zaopiniowany jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu, to jednak nie stanowi to podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. wniósł skarżący.

Prezes Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L., postanowieniem z [...] r. wyłączył z urzędu członków Kolegium od udziału w sprawie, zaś Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wyznaczył Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. do rozpatrzenia wniosku skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Decyzją z [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. w całości oraz stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119, w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrokiem z 28 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 31/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, po rozpoznaniu skargi wniesionej przez skarżącego oraz przez J.T.I.S. "D.V." uchylił decyzję Kolegium we W. z [...] r.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 27 października 2010 r. (sygn. akt I OSK 474/10) uchylił wyrok z 28 października 2009 r. (sygn. akt II SA/Wr 31/09) i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że sąd I instancji nie zapewnił możliwości udziału w postępowaniu wszystkim stronom postępowania, tj. Gminy J..

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 718/10) ponownie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z [...] r.

Sąd przyjął w uzasadnieniu wyroku, że Kolegium winno wyjaśnić czy przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości zasięgnięto stanowiska (opinii) służb merytorycznych co do zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego. Podkreślił, że brak ustaleń w powyższym zakresie stanowi naruszenie przepisom art. 6, art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W wyniku przeprowadzonego postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny, wyrokiem z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11) oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od powyższego wyroku.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny ocenił jako prawidłowe stanowisko sądu I instancji dotyczące "zaniechania ustalenia, czy przed wydaniem przedmiotowej decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydano postanowienie opiniujące wstępny projekt tego podziału – zgodnie z art. 93 ust. 4 i 5 ustawy (...)".

Jednocześnie wyraził pogląd, że "Wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości (...) stanowiło materialnoprawne rozstrzygnięcie w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, której to okoliczności organ już nie oceniał w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że "(...) Wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości bez uprzedniego wydania omawianego postanowienia opiniującego skutkowałoby zatwierdzeniem podziału nieruchomości bez dokonania oceny jego zgodności z planem miejscowym, tj. bez oceny spełnienia ustawowego warunku dopuszczalności dokonania podziału, co stanowiłoby rażące naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami".

Naczelny Sąd Administracyjny wyraził także pogląd, że "(...) sformułowanie w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy J. z dnia [...] r. wyrażenia o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119 z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, stanowi element tej decyzji i dlatego podlega ocenie legalności w kontekście przesłanek określonych w art. 156 kpa. (...) Umieszczenie w decyzji administracyjnej tego sformułowania skutkuje uznaniem go za element administracyjnoprawny, dlatego w postępowaniu nadzorczym dokonuje się jego oceny przez pryzmat art. 156 §1 pkt 2 kpa, czy taka wypowiedź organu administracji znajduje podstawę prawną i czy odpowiada obowiązującemu prawu. Takiej oceny dokonał organ orzekający i ocenę tę należy w pełni podzielić, ponieważ omawiane sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. stanowi w istocie element decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości opisujący jej skutek prawny, pomimo braku w tym zakresie podstaw prawnych do jego sformułowania w taki sposób".

Zaznaczył także w końcowej części uzasadnienia, że "Błędna ocena prawna Sądu pierwszej instancji wyrażona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w zakresie wyżej wskazanym nie podważa jednak zaskarżonego rozstrzygnięcia, opartego na konieczności wyjaśnienia przez organ orzekający okoliczności dotyczącej wydania postanowienia opiniującego proponowany podział nieruchomości. Mimo zatem częściowo błędnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku, wyrok ten odpowiada prawu".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, decyzją z [...] r. Nr [...], uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] r. Nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z dnia [...] r. Nr [...] i orzekło co do istoty sprawy, stwierdzając nieważność decyzji Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119, o powierzchni 1,5395 ha, w pozostałej zaś części stwierdzając wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Wyrokiem z 29 maja 2014 r. (sygn. akt II SA/Wr 842/13) Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uchylił na skutek skargi wniesionej przez skarżącego powyższą decyzję. Sąd ustalił, że w wydaniu zaskarżonej decyzji brała udział ta sama osoba, która brała udział w wydaniu wcześniejszego rozstrzygnięcia, co stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w związku z art. 27 § 1 k.p.a.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. decyzją z [...] r. Nr [...] uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] r. Nr [...] w całości i stwierdziło nieważność decyzji Wójta Gminy J. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119, o powierzchni 1,5395 ha, w pozostałej zaś części stwierdziło wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Kolegium zwróciło uwagę, że zasadnicze problemy prawne występujące w niniejszej sprawie zostały w sposób ostateczny rozstrzygnięte przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11). Podkreśliło, że w wyroku tym przesądzono, że zamieszczone w uzasadnieniu decyzji podziałowej zdanie o przejściu na własność Gminy J. przeznaczonej pod drogę działki nr 497/119 stanowiło element decyzji podlegający ocenie z pozycji przesłanek nieważności wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto decyzja w tej części pozbawiona była "jakichkolwiek podstaw prawnych" i obciążona jest w tej części wadą braku podstawy prawnej wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.

Kolegium zaznaczyło także, że Naczelny Sąd Administracyjny przesądził o obligatoryjnym charakterze postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału, zwracając uwagę, że wydanie takiego postanowienia stanowiło warunek sine qua non dopuszczalności zatwierdzenia projektu podziału. Wydanie decyzji zatwierdzającej podział bez uprzedniego wydania postanowienia opiniującego pozytywnie wstępny projekt podziału stanowiło rażące naruszenie wspomnianych wyżej przepisów, a więc spełniało przesłankę z art. art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. (w związku z art. 93 ust. 1, w związku z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy.).

Kolegium podkreśliło, że jest powyższą oceną prawną związane na zasadzie art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W dalszej części uzasadnienia ustaliło, że wyjaśniło, że decyzja podziałowa Wójta Gminy J. z [...] r. Nr [...] nie została poprzedzona wydaniem wymaganego postanowienia. Wskazało ma pismo Wójta Gminy J., w którym podał, że nie posiada on stosownego postanowienia (akta Kolegium, k. 20). Kolegium zwróciło się w tej kwestii również do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G., który w odpowiedzi wyjaśnił, że w geodezyjnym zasobie nie ma postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału działki nr 497/23, podzielonej - znajdującą się w zasobie - decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Jednocześnie wyjaśnił, że zaopiniowany został natomiast wstępny projekt podziału działki nr 497/4, z której później na skutek dwóch kolejnych podziałów wydzielono m.in. działkę nr 497/23 (akta Kolegium, k. 35-38).

Kolegium podkreśliło, że także skarżący oraz pozostali uczestnicy postępowania nie przedłożyli postanowieni o zaopiniowaniu wstępnego projektu podziału nieruchomości. Zaznaczyło przy tym, że biorąc pod uwagę krótki (czterodniowy) okres pomiędzy złożeniem wniosku a wydaniem decyzji podziałowej, a także okoliczność, że w odrębnym oświadczeniu Wójt Gminy J. dodatkowo potwierdził, że nie dysponuje takim postanowieniem, oraz uwzględniając brak takiego postanowienia w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym, jak i fakt, że żadna ze stron postępowania w ciągu wieloletniego postępowania administracyjnego i sądowego nie wskazała na istnienie takiego postanowienia, istnieją w świetle art. 80 k.p.a. wszelkie podstawy do przyjęcia, że takie postanowienie nie zostało wydane.

W podsumowaniu Kolegium przyjęło, że decyzja podziałowa narusza rażąco prawo, tj. art. 93 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., bowiem zatwierdzała projekt podziału nieruchomości w warunkach braku postanowienia opiniującego zgodność podziału z obowiązującym wówczas planem miejscowym. Decyzja ta wydana została również bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 in princ. k.p.a.) w części w jakiej rozstrzygała o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki nr 497/119 o przeznaczeniu drogowym.

Kolegium wyjaśniło także, że zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat| a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Powołując się na uchwałę Sądu Najwyższego z 28 maja 1992 r. (sygn. akt III AZP 4/92, publ. OSNC 1992/12/211) Kolegium przyjęło, że w niniejszej sprawie zaistniała sytuacja nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 in fine k.p.a. Wydzielone bowiem w wyniku podziału nieruchomości działki ewidencyjne zostały już zbyte na rzecz osób trzecich mających obecnie status stron niniejszego postępowania. Tym samym dokonany wadliwą decyzją ewidencyjny podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 497/23 przerodził się w konsekwencji w podział prawny (skutkujący powstaniem nowych nieruchomości). Wykluczone jest zatem przeprowadzenie odmiennego podziału opisanej na wstępie nieruchomości w granicach działki nr 497/23, a to z tego powodu, że taka nieruchomość już nie istnieje.

O wywołaniu nieodwracalnego skutku prawnego badanej decyzji podziałowej nie można – zdaniem Kolegium – jednak mówić w części w jakiej orzekała ona o przejściu na własność Gminy działki nr 497/119. Ta sfera stosunków poddana została bowiem regulacji prawnej ze skutkiem ex lege i ma charakter cywilnoprawny. Wprawdzie ewentualne przejście własności jest konsekwencją decyzji podziałowej, ale chodzi tu o konsekwencje samego zatwierdzenia w decyzji projektu podziału w warunkach określonych w art. 98 ust. 1 ustawy, a nie o konsekwencje orzeczenia w decyzji podziałowej o przejściu własności. Tym samym, Kolegium uznało, że art. 156 § 2 in fine k.p.a. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu własności działki nr 497/119. Zakwestionowana część decyzji nie stanowi integralnego składnika rozstrzygnięcia w znaczeniu materialnoprawnym, przez co decyzja, pomimo stwierdzenia jej nieważności w części, spełnia swoją rolę jako akt stosowania prawa załatwiający sprawę administracyjną.

Kolegium przyjęło, że zdanie zawarte w uzasadnieniu decyzji podziałowej było rozstrzygnięciem samodzielnym, bowiem w sposób imperatywny rozstrzygało o przejściu własności działki nr 497/119 na rzecz Gminy, a więc o kwestii rodzajowo odmiennej od sprawy podziału nieruchomości. W konsekwencji, według Kolegium, nie było prawnych przeciwwskazań do stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu na własność Gminy działki gruntu wydzielonej pod drogę.

2. Skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skarżący zarzucił wydanej decyzji naruszenie:

1. przepisów postępowania administracyjnego, tj.:

– art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie normy tego przepisu, jako podstawy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy J. z [...] r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119 poprzez ustalenie możności stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie zdania zawartego tylko w uzasadnieniu i nieodnoszącego się do podstawy prawnej wydanej decyzji, podczas gdy zasadnie przyjmuje się dopuszczalność stwierdzenia nieważności części decyzji w odniesieniu do jej elementu w postaci rozstrzygnięcia,

– art. 156 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, że decyzja z [...] r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119 nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych przy jednoczesnym przyjęciu, że przedmiotowa decyzja w części dotyczącej podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej nr. 497/23 takowe skutki wywołała,

– art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem nieważności części decyzji z dnia [...] r. z powodu umieszczenia w uzasadnieniu decyzji zdania o przejściu działki na własność gminy, w sytuacji gdy zdanie to nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy, jako podstawy prawnej decyzji,

– art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób wyczerpujący i w niezbędnym dla rozstrzygnięcia zakresie, tj. oparcia się jedynie w przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym na ogólnej informacji udzielonej przez Wójta Gminy J. oraz Powiatowe Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. w przedmiocie nieposiadania przez te podmioty postanowienia opiniującego wstępny plan podziału,

– art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie przez organ orzekający w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat stanu ustawowego realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także analizy statusu wydzielonej pod drogę dojazdową działki gruntu nr 497/119, które zostały zakwalifikowane jako drogi gminne w późniejszym terminie,

– art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. przez rażące naruszenie zasady przekonywania przejawiające się w braku przywołania okoliczności faktycznych uzasadniających uznanie, że decyzja z dnia [...] r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119 nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych,

– art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez rażące naruszenie zasady prawdy obiektywnej przejawiające się w sposobie zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w zakresie istnienia postanowienia opiniującego wstępny plan podziału nieruchomości,

– art. 158 § 2 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy możliwym było stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r. w części dotyczącej przejścia na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119, mimo zaistnienia przesłanek z art. 156 § 2 k.p.a.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odstąpienie od związania argumentacją zawartą przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11) w zakresie dotyczącym braku podstaw do różnicowania charakteru zawartych w decyzji administracyjnej wypowiedzi w zależności od ich umiejscowienia na elementy administracyjne oraz poza administracyjne.

Wskazując na powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. oraz zasądzenie kosztów postępowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Kolegium w sposób wybiórczy traktowało ocenę prawną oraz wskazania zawarte w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, którymi na mocy art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi było związane. Zarzucił, że Kolegium nie wyjaśniło czy przed wydaniem decyzji Wójta Gminy J. z [...] r. wydane zostało postanowienie opiniujące na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, gdyż ograniczyło się jedynie do pisemnego zapytania wystosowanego do Wójta Gminy J. i Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w G. o udzielenie informacji, czy w ich posiadaniu znajduje się postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału działki 497/23 i arbitralnie orzekło, że postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nigdy nie było.

Skarżący, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. przez uznanie, że decyzja z dnia [...] r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119 nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, podniósł, że Kolegium dokonując oceny skutków prawnych wywołanych decyzją działową, nie wskazuje w sposób czytelny i jednoznaczny przesłanek, którymi kierowało się przy ocenie tychże skutków. Argumentował, że ustalenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji pozostawały w wyraźnej sprzeczności ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11), w którym podkreślono, że decyzja administracyjna stanowi akt wykonania władzy publicznej w granicach określonych przepisami prawa, na która składa się zarówno sentencja, jak i jej uzasadnienie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko w sprawie.

3. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga jest bezzasadna.

Przede wszystkim chybiony jest zarzut naruszenia art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez odstąpienie przez Kolegium od związania argumentacją zawartą przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11).

Wbrew twierdzeniu skarżącego, Kolegium wydając zaskarżoną decyzję zastosowało się do wiążących go wskazań oraz oceny prawnej orzekających w niniejszej sprawie sądów administracyjnych.

Przypomnieć trzeba, ze w powołanym wyżej wyroku Naczelny Sąd Administracyjny przesądził przede wszystkim o tym, że wydanie postanowienia opiniującego wstępny projekt podziału nieruchomości stanowiło materialnoprawne rozstrzygnięcie w zakresie zgodności proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego i że nie było prawnie dopuszczalne wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, z wyjątkiem przypadków określonych w art. 95 ustawy, bez uprzedniego wydania postanowienia opiniującego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził także, że wydanie decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości bez uprzedniego wydania postanowienia opiniującego skutkuje zatwierdzeniem podziału nieruchomości bez dokonania oceny jego zgodności z planem miejscowym, tj. bez oceny spełnienia ustawowego warunku dopuszczalności dokonania podziału, co stanowi rażące naruszenie art. 93 ust. 1 w zw. z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny przesądził ponadto, że użyte w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy J. z dnia [...] r. stwierdzenie o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119 z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, stanowiło element tej decyzji i dlatego podlega ocenie legalności w kontekście przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako brak podstawy prawnej do jego sformułowania w decyzji administracyjnej.

Umieszczenie w decyzji administracyjnej tego sformułowania skutkowało – jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny – uznaniem go za element administracyjnoprawny, dlatego w postępowaniu nadzorczym dokonuje się jego oceny przez pryzmat art. 156 § 1 pkt 2 kpa, czy taka wypowiedź organu administracji znajduje podstawę prawną i czy odpowiada obowiązującemu prawu. W rezultacie przesądzono w ten sposób, że sformułowanie zawarte w uzasadnieniu decyzji z [...] r. stanowiło w istocie element decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości opisujący jej skutek prawny, pomimo braku w tym zakresie podstaw prawnych do jego sformułowania w taki sposób.

Wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny ocena prawna dotycząca znaczenia wydania postanowienia opiniującego na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy oraz przesądzająca o tym, że użyte w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydanej przez Wójta Gminy J. z [...] r. stwierdzenie o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119 z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna, było odrębnym rozstrzygnięciem była także wiążąca dla sądu rozpoznającego obecnie wniesioną skargę, co wynika wprost z art. art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Jako całkowicie bezzasadne ocenić trzeba w związku z tym wywody zawarte w uzasadnieniu skargi, zmierzające do wykazania, że Kolegium, rozpoznając ponownie sprawę w sposób wybiórczy potraktowało zalecenia wynikające z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11) oraz z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 27 stycznia 2011 r. (sygn. akt II SA/Wr 718/10).

W kontekście tego co zostało wyżej powiedziane, chybiony był podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. polegający na "ustaleniu możności stwierdzenia nieważności części decyzji administracyjnej w zakresie zdania zawartego tylko w uzasadnieniu i nieodnoszącego się do podstawy prawnej wydanej decyzji".

W tej kwestii – jak już wyżej powiedziano – wiążąco wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny i Kolegium w pełni zastosowało się do wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11).

Wbrew wywodom zawartym w skardze Kolegium zastosowało się także do wytycznych zawartych w powołanych wyżej wyrokach sądów obu instancji dotyczących ustalenia, czy przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości wydano postanowienie opiniujące wstępny projekt tego podziału.

W wyniku przeprowadzenia uzupełniającego postępowania Kolegium ustaliło, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału działki nr 497/23 nigdy nie zostało wydane. Tego faktu nie kwestionuje co do zasady również sam skarżący, będący stroną postępowania podziałowego.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Kolegium w sposób wnikliwy przeprowadziło postępowanie wyjaśniające w powyższym zakresie, co czyni zarzuty skargi naruszenia art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. nieuzasadnionymi.

W rezultacie nie miało cech dowolności w rozumieniu art. 80 k.p.a. ustalenie, że decyzja Wójta Gminy J. z [...] r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie została poprzedzona postępowaniem opiniującym.

Skarżący, co trzeba podkreślić, był stroną postępowania podziałowego, a zatem gdyby postanowienie opiniujące zostało rzeczywiście wydane leżało w jego interesie wykazanie takiego faktu przez przedłożenie doręczonego mu postanowienia. Skarżący jednak z przysługującego mu prawa do aktywności dowodowej konsekwentnie nie korzystał i nie przedłożył stosownego postanowienia. Zatem zarzuty podważające prawidłowość przeprowadzonego przez Kolegium postępowania wyjaśniającego bez żadnych twierdzeń, że postanowienie opiniujące projekt podziału nieruchomości zostało rzeczywiście wydane, zdaniem Sądu, nie mogły mieć wpływu na ocenę podjętego rozstrzygnięcia w kwestii istnienia tego postanowienia.

Należy tutaj zwrócić uwagę na okoliczność zauważoną przez Kolegium, która przesądza o tym, że decyzja Wójta Gminy J. z [...] r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie została poprzedzona postępowaniem opiniującym. Pomiędzy złożeniem wniosku o zatwierdzenie podział nieruchomości a wydaniem decyzji podziałowej upłynęło cztery dni, co oznacza, że nie było możliwe zachowanie trybu opiniującego polegającego na wydaniu postanowienia na podstawie art. 93 ust. 4 i 5 ustawy, na które przysługiwało zażalenie.

Niepodważone w skardze ustalenie, że decyzja Wójta Gminy J. z [...] r. o zatwierdzeniu podziału nieruchomości nie została poprzedzona wydaniem postanowienia opiniującego zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, przesądzało o tym, że decyzja podziałowa naruszała rażąco prawo, tj. art. 93 ust. 1 w związku z ust. 3 i 4 oraz art. 96 ust. 1 ustawy w związku z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a. Powtórzyć trzeba, że wiążąca w tym zakresie była ocena prawna zawarta w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11).

Kolegium w pełni zasadnie przy tym przyjęło, że w przypadku, jaki miał miejsce w niniejszej sprawie, gdy obciążona kwalifikowanymi wadami decyzja dokonująca podziału nieruchomości wywołała nieodwracalne skutki prawne, obowiązkiem Kolegium było ograniczenie się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa.

Zgodnie bowiem z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Zgodnie zaś z art. 158 § 2 k.p.a., jeżeli nie można stwierdzić nieważności decyzji na skutek okoliczności, o których mowa wart. 156 § 2, organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie stwierdził nieważności decyzji. Z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Jak ustaliło Kolegium w niniejszej sprawie wydzielone w wyniku podziału nieruchomości działki zostały już zbyte na rzecz osób trzecich mających obecnie status stron niniejszego postępowania. Tym samym dokonany wadliwą decyzją ewidencyjny podział nieruchomości oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 497/23 przerodził się w konsekwencji w podział prawny (skutkujący powstaniem nowych nieruchomości). W przypadku ewentualnego stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej w całości organ pierwszej instancji nie miałby możliwości ponownego rozpatrzenia projektu podziału, albowiem projekt ten nie obejmuje na dzień dzisiejszy jednej nieruchomości. Wykluczone jest zatem przeprowadzenie odmiennego podziału opisanej na wstępie nieruchomości w granicach działki nr 497/23, a to z tego powodu, że taka nieruchomość już nie istnieje.

Zaznaczyć przy tym trzeba, że ustalenia dotyczące niewydania postanowienia opiniującego przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości, dotyczyły rozstrzygnięcia, w którym Kolegium stwierdziło wydanie decyzji podziałowej z naruszeniem prawa. W tym bowiem zakresie przyjęto, że brak takiego postanowienia rażąco naruszało prawo.

Ustalenia takie nie dotyczyły rozstrzygnięcia odnoszącego się do stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości sformułowania o przejściu na własność Gminy J. działki gruntu nr ew. 497/119 z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. W tym bowiem przypadku podstawą do stwierdzenia nieważności nie było rażące naruszenie prawa lecz brak podstawy prawnej do wydania takiego rozstrzygnięcia.

Jako całkowicie w kontekście przywołanego wyroku z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11) były zarzuty dotyczące oceny, w kontekście przesłanek określonych w art. 156 k.p.a. zawartego w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości sformułowania o przejściu na własność Gminy J. działki gruntu nr ew. 497/119 z chwilą, gdy decyzja ta stanie się ostateczna. Ocena ta doprowadziła do stwierdzenia, że było to odrębne rozstrzygnięcie i że decyzja podziałowa została wydana w części w jakiej rozstrzyga o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki nr 497/119 o przeznaczeniu drogowym bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Skarżący, jak się wydaje, nie dostrzega, że zawarte w przywołanej decyzji rozstrzygnięcie, że "działka nr 497/119 o pow. 1,5395 ha wydzielona pod drogę dojazdową do działek nr (...) przechodzi na własność gminy w formie nieodpłatnej po uprawomocnieniu się decyzji", mogło się okazać w skutkach dla niego niekorzystne, skoro przesądzono w nim o "nieodpłatnym przejściu działki na własność gminy". Natomiast stwierdzenie nieważności decyzji w tej części przywracało stan zgodny z prawem.

Należy tutaj zauważyć, że podstawę materialnoprawną decyzji podziałowej stanowiły przypisy art. 96 ust. 1 ustawy oraz § 2 ust. 1, § 3 ust. 3, ust. 7 i ust. 10 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lutego 1998 r. w sprawie trybu dokonywania podziałów nieruchomości oraz sposobu sporządzania i rodzajów dokumentów wymaganych w tym postępowaniu, obowiązujące na dzień 4 października 1999 r.

O skutkach wydania decyzji podziałowej rozstrzygał natomiast art. 98 ust. 1 ustawy, który w brzmieniu obowiązującym w 1999 r. stanowił, że "Działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne".

Z przepisu tego wynika, że na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy nie wydaje się żadnej decyzji, bowiem przejście na własność gminy działki gruntu wydzielonego pod drogi z dzielonej nieruchomości następuje z mocy prawa. Według ust. 3 tego przepisu "Za działki gruntu, które przeszły na własność gminy lub co do których gmina uzyskała prawo użytkowania wieczystego, a także z tytułu wygaśnięcia tego prawa, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a zarządem gminy. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Odszkodowanie wypłaca gmina".

Jak z powyższego wynika odrębną sprawą było postępowanie w przedmiocie podziału nieruchomości prowadzone na podstawie art. 96 ust. 1 ustawy a odrębną sprawą postępowanie w sprawie odszkodowania za działki gruntu, które przeszły na własność gminy, unormowane w art. 98 ust. 3 ustawy.

W ślad za wiążącą Kolegium i Wojewódzki Sąd Administracyjny oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11), należy powtórzyć, że niedopuszczalne, jako nie należące do materii decyzji o podziale nieruchomości, było zamieszczenie w tej decyzji rozstrzygnięcia o przejściu działki na własność gminy, gdyż "brak było podstaw prawnych w zakresie prawa administracyjnego odnośnie przedmiotowego sformułowania zawartego w uzasadnieniu decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości dotyczącego przejścia na własność Gminy działki gruntu nr ew. 497/119, ponieważ istnienie takich podstaw prawnych wykluczałoby uznanie tego wyrażenia za naruszające prawo. Brak takich podstaw prawnych stanowi kryterium do oceny tego sformułowania przez pryzmat wad nieważności określonych w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jako brak podstawy prawnej do jego sformułowania w decyzji administracyjnej".

Z podanych wyżej powodów należało w pełni zgodzić się z oceną wyrażoną przez Kolegium w zaskarżonej decyzji, a mianowicie, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości zdanie o "nieodpłatnym przejściu na własność Gminy działki gruntu nr 497/119 po uprawomocnieniu się decyzji", naruszało w sposób rażący przepis art. 98 ust. 1 ustawy.

W pełni trafne było także stanowisko Kolegium, że podanym wyżej zakresie nie można mówić o wywołaniu nieodwracalnego skutku prawnego. Ta sfera stosunków poddana została bowiem regulacji prawnej ze skutkiem z mocy prawa (ex lege). Stanowisko takie zostało zresztą przedstawione już w niniejszej sprawie w wyroku o sygn. akt II SA/Wr 262/06, w którym Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu stwierdził, że decyzja Wójta nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 k.p.a.), gdyby polegać one miały na ujawnieniu prawa własności działki wydzielonej pod drogi na rzecz gminy. Tym samym, zdaniem Sądu, słusznie Kolegium uznało, że art. 156 § 2 in fine k.p.a. nie stanowi przeszkody do stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu własności działki nr 497/119 na gminę.

Powyższe czyniło bezzasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 156 § 2 k.p.a. oraz art. 11 w związku z art. 107 § 1 k.p.a. oraz art. 158 § 2 k.p.a. przez przyjęcie, że decyzja z dnia [...] r. w części rozstrzygającej o przejściu na własność Gminy J. wydzielonej działki gruntu nr 497/119 nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych przy jednoczesnym przyjęciu, że przedmiotowa decyzja w części dotyczącej podziału nieruchomości gruntowej oznaczonej numerem ewd. 497/23 takowe skutki wywołała. Jak słusznie zauważyło Kolegium "nieodwracalność skutków prawnych" decyzji o zatwierdzeniu podziału nieruchomości była wynikiem zbycia działek, jako odrębnych nieruchomości, osobom trzecim. Nie dotyczyło to natomiast rozstrzygnięcia o ""nieodpłatnym przejściu na własność Gminy działki gruntu nr 497/119 po uprawomocnieniu się decyzji".

Również nieuzasadnionymi – w świetle zawartej w powołanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 lipca 2012 r. (sygn. akt I OSK 892/11) oceny prawnej i związania nią organu orzekającego – zarzuty naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 156 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię skutkującą stwierdzeniem nieważności części decyzji z dnia [...] r. z powodu umieszczenia w uzasadnieniu decyzji zdania o przejściu działki na własność gminy, w sytuacji gdy zdanie to nie nawiązywało do przesłanki z art. 98 ust. 1 ustawy.

Jeśli natomiast chodzi o zarzut naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. przez pominięcie przez organ orzekający w uzasadnieniu decyzji rozważań na temat stanu ustawowego realizowanego przez plan miejscowy, zmian tego stanu w wyniku nowelizacji ustawy o drogach, a także analizy statusu wydzielonej pod drogę dojazdową działki gruntu nr 497/119, która została zakwalifikowana jako droga gminna w późniejszym terminie, to podzielić trzeba stanowisko zaprezentowane przez Kolegium w odpowiedzi na skargę, że skoro klauzula drogowa oceniana była przez pryzmat przesłanki braku podstaw prawnych, a nie rażącego naruszenia prawa, to postulowane rozważania były całkowicie zbędne.

Odnosząc się z kolei do argumentacji skarżącego, że rozbieżność w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do tego, czy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości w ogóle powinna zawierać składnik czy element pozwalający na ustalenie jej cywilnoprawnego skutku w postaci przejścia działki wydzielonej pod drogę na własność gminy, a jeżeli tak - to w której części decyzji i w jakiej formie powinno to nastąpić, nie może stanowić przesłanki rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., należy jedynie zauważyć, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji w części orzekającej o przejściu na własności gminy działki nr 497/119 było wydanie rozstrzygnięcia bez podstawy prawnej, a nie jako rażąco naruszającego prawo. Ponadto, co najistotniejsze – jak była o tym już wyżej mowa – Naczelny Sąd Administracyjny przesądził już tą kwestię, stwierdzając w wyroku z dnia 17 lipca 2012 r., że wyrażenie o przejściu na własność Gminy działki gruntu nr 497/119 stanowi element tej decyzji i dlatego podlega ocenie legalności w kontekście przesłanek określonych w art. 156 k.p.a.

Z podanych wyżej powodów, należało stwierdzić, że skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie była uzasadniona, co obligowało sąd do jej oddalenia na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.