Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 410/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1 par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art. 134 par. 1, art. 145, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 6 ust. 1 pkt 1i 2, art. 59 ust. 1, art. 50 ust. 1, art. 86, art. 64, art. 56, art. 61 ust. 1 - 5, art. 2 pkt 1, art. 52 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 77, art. 78, art. 107 par. 1 i 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: par. 2 - 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 5b
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Maria Kwiecińska Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Protokolant St. sekretarz sądowy Katarzyna Sierszeńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2012 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy; oddala skargę.


UZASADNIENIE

Prezydent Miasta, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2011r., nr [...] na podstawie art. 59 ust. 1 i 2, art. 60 ust. 1 oraz art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717, z późn. zm.) ustalił na rzecz T. S. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku usługowo - administracyjnego (warsztat w zakresie elektromechaniki pojazdowej z częścią magazynową i socjalno- biurową), przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], arkusz [...], obręb P., położonej P. przy ul. S.

W kwestii dotyczącej wymagań nowej zabudowy wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w odległości 5 m od ul. S., nieprzekraczalną maksymalną linię zabudowy w odległości 18 m od frontowej granicy działki - dla budynku usługowego. Pozostałe odległości ustalone winny być zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym dopuszcza się możliwość realizacji budynku usługowego w granicy z działką położoną przy ul S.

Wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na maksymalnie 31,0% powierzchni terenu objętego wnioskiem łącznie dla projektowanej zabudowy mieszkalnej i usługowej, przy czym powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego winna nawiązywać do powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki przy ul. S. i stanowić minimum 8 % powierzchni działki.

Szerokość elewacji frontowej ustalono dla budynku mieszkalnego na minimum 8m maksymalnie 12m, dla budynku usługowego zlokalizowanego w głębi działki - dowolna, z zachowaniem wyznaczonych linii zabudowy oraz odległości zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12.04.2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej organ I instancji ustalił dla budynku mieszkalnego maksymalnie do 2 kondygnacji nadziemnych z podpiwniczeniem, wysokość maksymalnie 8 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu, a dla budynku usługowego 1 kondygnacja nadziemna o maksymalnej wysokości 5 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Przewidziano dachy płaskie.

Wskazano na obowiązek zapewnienia na terenie działki pełnych potrzeb parkingowych, w ilości łącznie: minimum 2 miejsca postojowe na 1 lokal mieszkalny oraz minimum 30 miejsc parkingowych na 1000m2 powierzchni użytkowej dla funkcji usługowej (biura) oraz minimum 32 miejsca parkingowe na 100 zatrudnionych dla zakładów produkcyjnych i rzemieślniczych.

Nadto organ wskazał na przepisy, które należy uwzględnić składając wniosek o pozwolenie na budowę.

Następnie organ wskazał warunki w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich.

Do decyzji o warunkach zabudowy załączono mapę zasadniczą, wyniki analizy urbanistycznej oraz mapą zasadniczą zawierającą wyniki analizy urbanistycznej.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdzono także, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2008 r. Nr 199, poz. 1227, z późn. zm.) a inwestor winien uwzględnić warunki wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...].10.2010 r. znak [...].

W motywach rozstrzygnięcia wskazano, że w dniu 26.09.2011 r. ponownie sporządzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W wyniku przeprowadzenia wizji w terenie stwierdzono, że mapa zasadnicza obszaru objętego wnioskiem, załączona do wniosku, opatrzona datą 01.09.2008r., jest zgodna ze stanem faktycznym zagospodarowania terenu. Powyższe oznacza, że mapa przedstawia aktualny stan zagospodarowania obszaru objętego wnioskiem. Do akt sprawy dołączono dowód posiadania stosownych uprawnień przez osobę opracowującą decyzję o warunkach zabudowy.

Obszar analizowany, wyznaczony zgodnie z §3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), objął zabudowę stanowiącą urbanistyczną całość, w skład której wchodziły nieruchomości położone przy tej samej drodze publicznej, tj. działki położone wzdłuż ulicy S., znajdujące się w odległości ok. 57,0m od każdego z narożników terenu objętego wnioskiem. Jest to odległość równa wymaganej minimalnej odległości o której mowa w §3 ust. 2 ww. rozporządzenia. Analizując wniosek inwestora organ I instancji uznał, że gwarancją optymalnego wkomponowania nowej zabudowy jest dostosowanie parametrów przedmiotowej inwestycji do zabudowy położonej najbliżej względem działek objętych wnioskiem.

W sprawie planowanej lokalizacji inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz budynku usługowego (warsztat w zakresie elektromechaniki pojazdowej z częścią magazynową i socjalno-biurową), zastosowanie mają przepisy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji uwzględnił wszystkie aspekty, na podstawie których należało rozstrzygnąć zasadność ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Przywołany przepis wprowadza zasadę "dobrego sąsiedztwa", której celem jest dostosowanie planowanej inwestycji do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Spełnienie warunków kontynuacji: funkcji zabudowy i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu takich jak: gabaryty, forma architektoniczna, linia zabudowy, intensywność wykorzystania terenu zapewnia harmonijne wkomponowanie nowej zabudowy w istniejący stan rzeczy.

Organ I instancji wskazał, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkalna jednorodzinna z usługami towarzyszącymi - działka przy ul. S., przy ul. J. Średni procent zabudowy działek wynosi 30% i zawiera się w granicach od 14,7% do 43,4%. Budynki posiadają wysokość maksymalnie 2 kondygnacji nadziemnych - do maksymalnie 9m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi 9,3m i zawiera się w granicach od 7m do 14m. W obszarze analizowanym przeważają budynki o dachach płaskich. W wyniku przeprowadzonej analizy organ I instancji ustalił, że planowana inwestycja kontynuuje funkcję oraz parametry sąsiedniej zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej z usługami występującej w obszarze analizowanym. Podane wartości są wartościami maksymalnymi, które przy uwzględnieniu wymogów określonych w zaskarżonej decyzji oraz przepisów prawa, ze szczególnym uwzględnieniem spraw związanych z zacienianiem i przesłanianiem budynków, mogą ulec zmniejszeniu. Konkretyzacja zapisów decyzji o warunkach zabudowy z uwzględnieniem prawa sąsiedzkiego, o którym mowa wart. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, następuje na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ zgodnie z art. 10 § 1 kpa poinformował strony postępowania, że zakończono postępowanie dowodowe w sprawie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. J., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W odwołaniu podniesiono zarzut naruszenia art. 77 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie przejawiający się powtarzającym zignorowaniem wniosków dowodowych strony a w konsekwencji obrazę art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa oraz zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez brak zachowania zasady praworządności podczas dochodzenia do prawdy obiektywnej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] stycznia 2012r. ([...]) na podstawie art.138 §1 pkt.1 kpa i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) utrzymało zaskarżoną decyzję organu I instancji w mocy.

W pierwszej kolejności Kolegium przytoczyło treść i rozumienie przepisów art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazując, że określają one przesłanki warunkujące wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego.

Organ odwoławczy uznał, że w niniejszej sprawie organ I instancji dokonał pełnej oceny stanu zagospodarowania działek sąsiednich, co znalazło swoje odzwierciedlenie zarówno w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 26 września 2011 roku, jak i w zaskarżonej decyzji, uzasadniając tym samym dokonane w sprawie rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy stwierdził, że podnoszony w odwołaniu zarzut dotyczący widoku i komfortu życia nie może być przedmiotem niniejszego postępowania, albowiem kwestia ta jest rozstrzygana na etapie pozwolenia na budowę. Wskazano, że przedmiotowa inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. W aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydenta Miasta o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia [...] października 2010 roku dla planowanej inwestycji dotycząca budowy warsztatu z częścią magazynową i socjalno-biurową na terenie działki nr [...].

Cechy nowej zabudowy zostały określone w wydanym na podstawie delegacji ustawowej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z uregulowaniami § 3 ww. rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie spełnienia warunków określonych art. 61 ustawy o planowaniu. Wyniki tej analizy - zarówno część tekstowa jak i graficzna - stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia). Zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane prawem załączniki; mapy zasadnicze w skali 1:500 zarówno z liniami rozgraniczającymi teren inwestycji jak i zawierającą część graficzną wyników analizy oraz część tekstową wyników analizy.

Granice obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000 w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 ww. rozporządzenia). Przy czym pod pojęciem frontu działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę (§ 2 pkt 5 ww. rozporządzenia). Obszar analizowany w przedmiotowej sprawie wyznaczony został zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia na prawidłowej mapie we właściwej skali. Przy czym zarówno sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w tym wskazanie kryteriów, w oparciu o które taki obszar wyznaczono, jak również ocena innych okoliczności niezbędnych do prawidłowego ustalenia warunków zabudowy, w tym jej zgodności z przepisami odrębnymi, wynikają zarówno ze sporządzonej dnia 29 września 2011 roku analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania jak i z uzasadnienia zaskarżonej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Analiza została sporządzona zgodnie z postanowieniami § 3 rozporządzenia wraz z analizą stanu faktycznego i prawnego terenu, warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. Sporządzona analiza zawiera także wymienione w rozporządzeniu elementy, takie jak linia zabudowy, szerokość elewacji, wysokość górnej krawędzi i geometrię dachu. W ocenie organu odwoławczego stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób umożliwiający wydanie decyzji, a materiał dowodowy zebrany w sposób wyczerpujący i bez naruszenia art. 7 i 77 kpa. W konsekwencji organ odwoławczy nie znalazł podstaw do uchylenia czy zmiany zaskarżonej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów odwołania organ odwoławczy ponownie wskazał, że bez znaczenia dla ustalenia warunków zabudowy jest okoliczność przeznaczenia terenu inwestycji w nieobowiązującym planie miejscowym tego obszaru. Wyjaśniono, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się dla zmiany zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Ustalony sposób zagospodarowania terenu inwestycji musi wynikać jedynie z analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu analizowanego w dniu sporządzenia analizy, nie zaś z niewiążącego przeznaczenia tego terenu ustalonego w nieobowiązującym planie miejscowym.

Ponadto z normy art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że także zmiana zagospodarowania terenu która nie wymagałaby pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu trwającej do roku (art. 59 ust. 2 powyższej ustawy) wymaga ustalenia w drodze warunków zabudowy. Dodatkowo niekiedy budowa "wiaty", w zależności od jej parametrów będzie wymagała uzyskania stosownego pozwolenia na budowę. Legalność sposobu zagospodarowania terenu nieruchomości położnej przy ul. S. nie została przez organ I instancji zakwestionowana. Nie ustosunkowanie się natomiast przez organ I instancji do zarzutów strony stanowi niewątpliwie naruszenie art. 107 § 3 kpa. Jednakże nie każde naruszenie przepisów postępowania skutkuje uchyleniem zaskarżonej decyzji. Tylko bowiem takie naruszenie przepisów postępowania, które realnie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy będzie uzasadniało wzruszenie decyzji organu I instancji. W ocenie organu odwoławczego takiego skutku w rozpoznawanej sprawie nie miało nie odniesienie się przez organ I instancji do zarzutów strony postępowania.

Decyzja ustalająca warunki zabudowy potwierdza jedynie możliwość realizowania na konkretnej działce gruntu, wskazanej we wniosku inicjującym postępowanie w sprawie, projektowanej inwestycji, stanowiąc poprzez swoje ustalenia pewne ograniczenia dla inwestora w zakresie określonym ustawowo, którymi związany jest organ właściwy dla wydania pozwolenia na budowę. Nie determinuje jednak takiego pozwolenia w tym sensie, że bezwzględnie nie obliguje właściwego organu do jego udzielenia. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Informację tej treści zamieszcza się w decyzji (art. 63 ust. 2 powyższej ustawy). Należy zauważyć, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi wynik analizy stanu rzeczywiście istniejącego w otoczeniu miejsca realizacji zamierzonej inwestycji.

Skargę od powyższej decyzji organu II instancji złożyła A. J., wnosząc o jej uchylenie w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak respektowania w procesie stanowienia jej prawa własności. Nadto zarzucił naruszenie art. 77 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania materiału dowodowego w sprawie przejawiający się powtarzającym zignorowaniem wniosków dowodowych strony a w konsekwencji obrazę art. 6 kpa, art. 7 kpa, art. 8 kpa i art. 9 kpa oraz zarzut naruszenia art. 7 kpa poprzez brak zachowania zasady praworządności podczas dochodzenia do prawdy obiektywnej.

W uzasadnieniu odwołania podniesiono, iż planowaną inwestycję dostosowano do zabudowy działki nr [...], która zdaniem Skarżącej stanowi samowolę budowlaną albowiem obowiązujący w latach 80-tych miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru ograniczał lokalizację obiektów usługowych na obrzeżu zabudowy przy ciągach komunikacji kołowej. Tymczasem obiekt usługowy na działce nr [...] umiejscowiono w głębi nieruchomości i prowadzony jest w obiekcie o charakterze tymczasowym, bo za taki należy uznać wiatę. W opinii Skarżącej teren planowanej inwestycji, zgodnie z zasadą "racjonalnego prawodawcy" powinien zostać zagospodarowany zgodnie z ustaleniami nieobowiązującego już dla tego obszaru planu miejscowego, którego postanowienia ograniczały lokalizację obiektów usługowych na obrzeżu zabudowy przy ciągach komunikacji kołowej. Planowana zabudowa, niezgodna z zasadą dobrego sąsiedztwa: domki jednorodzinne stawia się obok domków jednorodzinnych, zmniejszy komfort życia poprzez bezpośrednie zagrożenie prywatności, warunków wypoczynku oraz zdrowia na skutek szkodliwego wpływu spalin samochodowych, hałasu i substancji niebezpiecznych. Organy nie ustosunkował się także do zarzutu, czy jest prawnie uzasadnionym, aby zagospodarowanie działki nr [...] (przy ul. S.), które odbywa się zdaniem Skarżącej bezprawnie, determinowało sposób zagospodarowania działki nr [...], z pominięciem prawidłowo zagospodarowanej działki Nr [...].

W odpowiedzi na skargę Kolegium, wnosząc o oddalenie skargi, podtrzymało dotychczasowe stanowisko.

O oddalenie skargi wniósł uczestnik postępowania P.M. oraz inwestor T. S. wskazując na całkowitą bezzasadność skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późń. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Przede wszystkim, zaś Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, powołaną podstawą prawną, bądź poprawnością przytoczonej w skardze argumentacji (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U. z 2012r., poz. 270, dalej – p.p.s.a.). Akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie aktu administracyjnego, względnie stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 p.p.s.a.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują.

Rozpoznając niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny podziela ustalenia faktyczne poczynione przez organy administracji publicznej przyjmując je za własne i czyniąc podstawą swych rozważań.

Przedmiotem prowadzonego przez tutejszym Sądem postępowania była ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego i budynku usługowo - administracyjnego (warsztatu w zakresie elektromechaniki pojazdowej z częścią magazynową i socjalno-biurową), przewidzianej do realizacji na działce o numerze ewidencyjnym [...], arkusz [...], obręb P., położonej P. przy ul. S.

W tym miejscu wskazać należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) jest niezbędne z uwagi na brak na tym terenie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Słusznie wskazały organy administracji, że na terenie gdzie planowana jest przedmiotowa inwestycja nie obowiązuje plan miejscowy z lat 80-tych, na który powołuje się Skarżąca. Nie mają zatem w niniejszej sprawie zastosowania postanowienia nieobowiązującego planu dotyczące lokalizacji obiektów usługowych na obrzeżu zabudowy przy ciągach komunikacji kołowej.

Zawierająca się w prawie własności wolność zagospodarowania terenu, na którą wskazuje art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp i zasada wolności zagospodarowania terenu stanowiąca, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, doznaje ograniczenia jedynie w przypadku naruszenia chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Z kolei wynikająca z przepisu art. 6 ust. 2 pkt 2 powołanej ustawy ogólna zasada ochrony interesu prawnego danego podmiotu przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych w istocie dotyczy naruszenia interesu prawnego osoby trzeciej na skutek ustalenia warunków zabudowy lub warunków lokalizacji celu publicznego na rzecz innych osób lub jednostek organizacyjnych (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1413/07, LEX nr 463987).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku planu miejscowego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 powyższej ustawy, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi (art. 60 ust. 1 powołanej ustawy). Art. 64 tej ustawy w ust. 1 stanowi, iż przepisy art. 51 ust. 3, art. 52, art. 53 ust. 3-5a, art. 54, art. 55 i art. 56 stosuje się odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy; art. 56 powołanej ustawy stanowi, że nie można odmówić ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 lutego 2005r., sygn. akt IV SA/Wa 950/04 , LEX nr 171198 ) przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 tejże ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów)." Zwraca się w nim też uwagę - uwzględniając ratio legis art. 61 upzp, że przepis ten ma na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego, co jednak nie może prowadzić do nadmiernego ograniczenia prawa własności, inicjatywy obywateli w zakresie podejmowania inwestycji budowlanych, czy uniformizacji zabudowy i zagospodarowania przestrzennego. Akcentuje nadto niedopuszczalność zawężającego rozumienia pojęcia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników, których rozumienie nie może ograniczać się tylko do zezwalania na powstanie w danym miejscu obiektów tożsamych z już istniejącymi (por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007r., sygn. akt II OSK 646/06 , LEX nr 322329 i wyrok NSA z 16 października 2007r., sygn. akt II OSK 1401/06, LEX nr 394807).

W świetle brzmienia powyższych przepisów nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, o ile spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 – 5 upzp. Spełnienie wymogów z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy przy zastosowaniu wprowadzonych przez ustawodawcę zobiektywizowanych standardów decydujących o spełnieniu wymogów zachowania ładu przestrzennego. O ile w tym obszarze znajduje się już obiekt lub obiekty o podobnej co zamierzona inwestycja funkcji oraz zbliżonych parametrach, zaś nie zachodzą negatywne przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2- 5 upzp - brak podstaw do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Rzeczą organu administracji publicznej jest wówczas jedynie wkomponowanie inwestycji w istniejące otoczenie, przy uwzględnieniu zasad określonych w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej: rozporządzenie). Akt ten wydano na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6-7 upzp.

Wyjaśnić należy, że zasady ogólne nie pozwalają na wprowadzenie w akcie wykonawczym pozaustawowych przesłanek ograniczających prawo własności w kierunku umożliwiających wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy. Z powyższą regułą pozostaje w zgodzie zarówno brzmienie art. 61 ust. 6-7 upzp, jak i treść powołanego uprzednio aktu wykonawczego, które w tytule oraz § 1 wskazuje, że określa ono jedynie sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dotyczy to między innymi wymagań w zakresie ustalania: linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, geometrii dachu (kąta nachylenia, wysokości kalenicy i układu połaci dachowych). Przepisy zawarte w rozporządzeniu nie pozostawiają organom administracji publicznej swobody co do ustalenia lub odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji, a także sposobu i zasad określenia stosownych wymagań. Powyższe wynika zarówno ze wskazanego uprzednio już przedmiotu regulacji dokonanej aktem wykonawczym do norm ustawowych, jak i wykładni przepisów zawartych w § 2-8 rozporządzenia. W szczególności zważyć należy na niemal kompletne uregulowanie w przepisach wykonawczych kwestii ustalenia obszaru analizowanego, co ma zasadnicze znaczenie dla wykonania w sposób zobiektywizowany ciążących na organie administracji publicznej obowiązków dotyczących ustalenia warunków zabudowy dla zamierzonej inwestycji. I tak, stosownie do § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust. 2). Zgodnie zaś z § 2 pkt 5 - ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o froncie działki - należy przez to rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

Przechodząc do okoliczności niniejszej sprawy Sąd uznał, iż organy orzekające prawidłowo przyjęły, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona w granicach prawidłowo wyznaczonego obszaru. Organ, w zgodzie z § 3 ust. 2 rozporządzenia obszar ten wyznaczył w promieniu 57 m od narożników działki nr [...], będącej przedmiotem zainwestowania. Trafnie organ I instancji przyjął, że skoro szerokość frontu działki (od strony ul. S.) wynosi 19 m, a jej trzykrotność 57 m, to należy granice obszaru analizowanego wyznaczyć właśnie w odległości 57 m od terenu inwestycji.

Dokonując oceny możliwości dopuszczenia w tak zakreślonym terenie funkcji mieszkalnej i usługowej poprzez zmianę sposobu użytkowania działki, gdzie znajdują się dwa budynki gospodarcze przeznaczone do rozbiórki na budynek mieszkalny jednorodzinny oraz budynek warsztatu elektromechaniki pojazdowej z częścią magazynową i socjalno-biurową organ I instancji ustalił, że na terenie tym istnieje funkcja mieszkaniowa jednorodzinna z usługami towarzyszącymi. Potwierdzeniem tego są zdjęcia znajdujące się w aktach sprawy obrazujące obszar analizowany, a także fakt, iż na bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową działką nr [...], przy ul. S., a także J. występuje zabudowa mieszkaniowa z usługami towarzyszącymi. (k. 91, 144, 199, 309 akt adm. I instancji). Nie ulega zatem wątpliwości, że zabudowa mieszkaniowa wraz z usługami towarzyszącymi jest dopuszczalna na przedmiotowym terenie.

Następnie w ocenie Sądu prawidłowo organ I instancji przeprowadzając analizę urbanistyczną wyznaczył poszczególne parametry zabudowy. Wyznaczono obowiązującą linię zabudowy w odległości 5 m od strony ul. S. oraz maksymalną linię zabudowy w odległości od 18 m od frontowej granicy działki (k. 199 akt adm. i instancji). Nakazano ustalenie pozostałych odległości zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przy czym dopuszczono możliwość realizacji budynku usługowego w granicy z działką położoną przy ul S.

Zdaniem Sądu prawidłowo ustalono także wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (maksymalnie 31 % powierzchni terenu objętego wnioskiem łącznie dla projektowanej zabudowy mieszkalnej i usługowej, przy czym powierzchnia zabudowy budynku mieszkalnego winna nawiązywać do powierzchni zabudowy budynku mieszkalnego znajdującego się na terenie działki przy ul. S. i stanowić minimum 8 % powierzchni działki). Szerokość elewacji frontowej ustalono dla budynku mieszkalnego na minimum 8 m maksymalnie 12 m, dla budynku usługowego zlokalizowanego w głębi działki - dowolna, z zachowaniem wyznaczonych linii zabudowy oraz odległości zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (k. 307v, 308 akt adm.). W części tekstowej analizy urbanistycznej wskazano, w jaki sposób ustalono średni wskaźnik intensywności zabudowy oraz średnią szerokość elewacji frontowej, co znajduje swoje odzwierciedlenia w części graficznej analizy urbanistycznej (k. 199, 309 akt adm.). Nie budzi także zastrzeżeń ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej (dla budynku mieszkalnego maksymalnie do 2 kondygnacji nadziemnych z podpiwniczeniem, wysokość maksymalnie 8 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu i dla budynku usługowego 1 kondygnacja nadziemna o maksymalnej wysokości 5 m od poziomu terenu do najwyższego punktu dachu. Przewidziano dachy płaskie. Wskazano na obowiązek zapewnienia na terenie działki pełnych potrzeb parkingowych.

W świetle powyższego chybiony jest zarzut Skarżącej odnoszący się do pogorszenia widoku, czy komfortu życia Skarżącej spowodowanego realizacją planowanej inwestycji. Kwestia ta, jak słusznie wskazały organy nie może być przedmiotem niniejszego postępowania. W toku postępowania o warunki zabudowy organ ustala, bowiem możliwe i dopuszczalne zagospodarowanie terenu inwestycji. Wzniesienie konkretnego obiektu będzie przedmiotem badania na etapie decyzji o pozwoleniu na budowę, gdzie przepisy prawa budowlanego nakazują uwzględnienie interesów osób trzecich. Zauważyć przy tym należy, co podkreślają organy administracji, że inwestycja jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wydano w związku z tym decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dla realizacji planowanej inwestycji, co również uwzględniono w treści zaskarżonej decyzji o warunki zabudowy.

Niekwestionowane jest, że działka posiada dostęp do drogi publicznej od ul. S. Spełniony został zatem wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp. Nie budzi również wątpliwości, że przedmiotowy budynek – jako istniejący – posiada wystarczające uzbrojenie dla planowanej inwestycji – k. 279, 280 akt adm. (art. 61 ust. 1 pkt 3 upzp). Przedmiotowa działka nie wymaga zgodnie z art. 5b ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 121, poz. 1266 ze zm.) zmiany przeznaczenia z gruntów rolnych na cele nierolnicze, tym samym uznać należy, że spełniony został wymóg określony w art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp.

Chybiony jest zatem zarzut skarżącej, że organy administracji naruszyła art. 7 kpa, art. 77 kpa, dotyczące obowiązku wyczerpującego zabrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sprawie. Sąd nie dopatrzył się również naruszenia art. 78 kpa, w oparciu o który Skarżąca zarzuca ignorowanie wniosków dowodowych. W świetle zgromadzonych akt sprawy organy podjęły wszelkie czynności zmierzające do jego wyczerpującego zebrania, zapewniając Skarżącej możliwość aktywnego uczestnictwa w postępowaniu poprzez zawiadomienie o podjętych czynnościach i zapewnienie możliwości zapoznania się z aktami i wypowiedzenia się w sprawie.

W ocenie Sądu organy administracji wypełniły także obowiązek wynikający z art. 107 §1 i §3 kpa dotyczący w szczególności wskazania motywów wydanego rozstrzygnięcia poprzez wyczerpujące uzasadnienie stanu faktycznego i prawnego przyjętego stanowiska. Organ odwoławczy w decyzji II instancji w pełnym zakresie odniósł się także do zarzutów Skarżącej wskazanych w odwołaniu.

W świetle przepisu art. 134 §1 p.p.s.a. Sąd nie dopatrzył się również innych naruszeń przepisów postępowania, które skutkowałoby uchyleniem zaskarżonej decyzji Kolegium oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Mając powyższe na względzie Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi, decyzja I i II instancji odpowiada prawu. Wobec powyższego na podstawie art. 151 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd oddalił skargę, jak orzeczono w sentencji wyroku.