Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1950/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, art. 106 par. 3, art. 134 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, 76 par. 3, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędzia del. NSA Tomasz Zbrojewski Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. K. i J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 2368/13 w sprawie ze skargi W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ostrowi Mazowieckiej z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2368/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę W. K. na decyzję Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (MWINB) z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z motywów zaskarżonego wyroku Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego (PINB) w Ostrowi Mazowieckiej nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., umorzył postępowanie administracyjne wszczęte na wniosek J.K. z dnia 6 lutego 2013 r. w sprawie robót budowlanych przy budowie budynku inwentarskiego − obory, zlokalizowanej na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...] przez inwestora – H. A. K. W podstawie prawnej tej decyzji powołano się na art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej K.p.a.) oraz art. 51, 51 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., dalej uPb).

W ocenie organu I instancji przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z dokumentacją projektową zatwierdzoną decyzją Starosty Ostrowskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz zmieniającą ją decyzją z dnia [...] lipca 2012 r. Organ I instancji zwrócił uwagę na wpis kierownika budowy J. M. w dzienniku budowy (na str. 5) oraz oświadczenie kierownika budowy z 31 grudnia 2012 r., stwierdzające, że inwestycja została wykonana zgodnie z przepisami oraz zatwierdzonym projektem budowlanym i pozwoleniem na budowę. Wskazał też na wpis uprawnionego geodety T. C. na str. 6 dziennika budowy, z którego wynika, że "budynek inwentarski obory został posadowiony zgodnie z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją Starosty Ostrowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. o zmianie pozwolenia na budowę nr [...]. Wyznaczone rzędne poziomu zerowego 120,90 nie zostały przekroczone posadowieniem budynku". Organ zwrócił też uwagę, że na mapie sytuacyjno-wysokościowej, na której dokonano geodezyjnej inwentaryzacji obiektu, a która została zaewidencjonowana przez Starostwo Powiatowe w Ostrowi Mazowieckiej w dniu [...] stycznia 2013 r. pod nr [...] znajduje się jednoznaczne stwierdzenie uprawnionego geodety T. C., że obiekt wykonano zgodnie z projektem. PINB w Ostrowi Mazowieckiej uznał również, że przeprowadzanie dowodu z opinii biegłego geodety w celu ustalenia, "czy punkt zero wybudowanego budynku jest zgodny z rzędnymi terenu", o co wnioskowała w toku postępowania W.K., nie było konieczne. Z postanowienia tegoż organu z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiającego przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety wynika, że geodeta J. P. nie zgłosił do Wydziału Geodezyjnego i Kartograficznego Starostwa Powiatowego w Ostrowi Mazowieckiej żadnego opracowania geodezyjnego.

Od powyższej decyzji odwołali się J.K. i W.K..

MWINB decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] − po rozpatrzeniu odwołania J.K. oraz W.K. − utrzymał w mocy ww. zaskarżoną decyzję PINB w Ostrowi Mazowieckiej.

W ocenie organu odwoławczego zasadnie umorzono postępowanie administracyjne. W motywach decyzji odwoławczej podkreślono, że prawidłowość dokonanych przez organ I instancji ustaleń faktycznych została potwierdzona w sposób jednoznaczny przez sam PINB w Ostrowi Mazowieckiej podczas przeprowadzonych przez ten organ czynności kontrolnych w dniach 31 grudnia 2012 r., 16 marca 2013 r. i 19 czerwca 2013 r. Treść protokołów z tych kontroli wskazywała, że przedmiotowy obiekt był realizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym również w zakresie zachowania rzędnej terenu przewidzianej w dokumentacji projektowej.

Zdaniem organu odwoławczego zarzut w odwołaniu wskazujący na naruszenie art. 79 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm., dalej K.p.a.), z uwagi na nieobecność pełnomocnika strony w trakcie oględzin przeprowadzonych w dniu 19 czerwca 2013 r., jest całkowicie chybiony. Organ ten wskazał, że powiadomienie o terminie i miejscu oględzin zostało dokonane z poszanowaniem przepisów prawa, tj. co najmniej na 7 dni przed ich terminem. Podkreślił, że prywatne plany profesjonalnego pełnomocnika są jedynie związane z planami "urlopowymi/wypoczynkowymi" i nie mogą stanowić podstawy do formułowania zarzutu naruszenia przez organ art. 79 K.p.a. W ocenie MWINB budowa budynku inwentarskiego (obory) była prowadzona z poszanowaniem przepisów prawa, a inwestor nie dopuścił się uchybień, które skutkowałyby wstrzymaniem procesu budowlanego i wdrożeniem właściwej procedury naprawczej.

Skargę na decyzję MWINB nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. złożyła W.K., zarzucając jej: naruszenie art. 105 K.p.a., polegające na uznaniu przez organ, że zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania; naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a., poprzez oparcie rozstrzygnięcia na materiale niekompletnym, z przekroczeniem zasady swobodnej oceny dowodów i braku rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wnikliwy, prawidłowy i wyczerpujący; naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 uPb poprzez przyjęcie, że budowa nie narusza przepisów i jest zgodna z projektem budowlanym, podczas gdy budynek został posadowiony wyżej niż zakładał projekt, podwyższone zostały rzędne terenu oraz budynek jest niezgodny z planem zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA w Warszawie stwierdził, że za prawidłowe uznać należy ustalenia organów, że przedmiotowy obiekt był realizowany zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, w tym również w zakresie zachowania rzędnej terenu przewidzianej w dokumentacji projektowej. Zgodność posadowienia budynku z projektem zamiennym zatwierdzonym decyzją Starosty Ostrowskiego z dnia [...] lipca 2012 r. potwierdził wpisem do dziennika budowy (z dnia 8 stycznia 2013 r.) uprawniony geodeta, wskazując m.in., że "wyznaczone rzędne poziomu zerowego 120.90 nie zostały przekroczone posadowieniem budynku". Również na mapie sytuacyjno-wysokościowej z inwentaryzacją geodezyjną budynku sporządzoną przez uprawnionego geodetę i zarejestrowaną w dniu 8 stycznia 2013 r. w Starostwie Powiatowym w Ostrowi Mazowieckiej Wydział Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami widnieje podpisana przez geodetę pieczęć z napisem: "Dokonano geodezyjnej inwentaryzacji obiektu. Wykonano zgodnie z projektem". Prawidłowość posadowienia budynku w świetle materiału dowodowego, w ocenie tegoż sądu nie budziła wątpliwości, brak było więc uzasadnienia dla dopuszczenia dalszych dowodów w postaci opinii biegłego geodety.

W ocenie sądu I instancji podzielić należało zatem stanowisko organów orzekających w sprawie, że brak było podstaw do dalszego prowadzenia postępowania w trybie art. 50 i art. 51 uPb, skoro roboty zrealizowane zostały zgodnie z warunkami decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 8 czerwca 2011 r., zmienionej decyzją z dnia [...] lipca 2012 r.

Skargą kasacyjną W.K. i J.K., reprezentowani przez pełnomocnika, zaskarżyli w całości ww. wyrok, zarzucając mu rażące naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

I. naruszenie art. 106 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej Ppsa) poprzez oddalenie przez WSA w Warszawie:

1. złożonego na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2014 r. przez pełnomocnika skarżących wniosku dowodowego, tj. wniosku o zwrócenie się przez sąd meriti do Wójta Gminy [...] o nadesłanie akt sprawy, nr postępowania [...], która

dotyczy naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działek nr ew. [...],

[...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...] - uczestników niniejszego

postępowania, tj. H. K. oraz W. K., a następnie przeprowadzenie dowodu z dokumentu znajdującego się w aktach tejże sprawy - opinii dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie działek nr ew. [...] i [...] położonych w miejscowości [...], których właścicielami są skarżący W.K. i J.K., na okoliczność wybudowania przez uczestników H. K. oraz W. K. budynku inwentarskiego niezgodnie z projektem budowlanym; przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z tego dokumentu było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, gdyż opinia ta odnosiła się do kwestii ukształtowania terenu działek nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości [...] oraz tego, że jedna ze ścian budynku inwentarskiego została pobudowana wyżej, niż zakładał to projekt budowlany - tylna ściana budynku została pobudowana o 68 cm wyżej niż przewidywał to projekt budowlany, co wskazuje, iż cały budynek został wybudowany na wyższej rzędnej terenu; nadto przeprowadzenie dowodu z ww. opinii nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w niniejszej sprawie;

2. wniosku o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu:

a) mapy do celów projektowych z naniesionymi rzędnymi terenu, na jakich został osadzony budynek inwentarski;

opinii technicznej z dnia 16 kwietnia 2013 r. w przedmiocie ustalenia wysokości, na jakiej znajduje się budynek inwentarski;

kopii mapy z pomiarami naniesionymi przez inż. M. B.,

które to dokumenty zostały dołączone do pisma pełnomocnika skarżących z dnia 28 marca 2014 r.;

wszystkie ww. dokumenty na okoliczność ustalenia, że budynek inwentarski został wybudowany niezgodnie z projektem budowlanym, gdyż został on posadowiony na wyższej rzędnej terenu, niż to przewidywał projekt budowlany; przeprowadzenie dowodów z ww. dokumentów było niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie, a zarazem nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia niniejszego postępowania;

II. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie przez WSA w Warszawie, że "prawidłowość posadowienia budynku, w świetle materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości, brak było więc uzasadnienia dla dopuszczenia dalszych dowodów" (s. 4 wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r.), co spowodowało, iż faktycznie sąd I instancji nie rozpoznał niniejszej sprawy w jej granicach, a w konsekwencji nie uchylił decyzji MWINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., podczas gdy w niniejszej sprawie zachodzić ma co najmniej wysokie prawdopodobieństwo, że doszło do wybudowania budynku inwentarskiego niezgodnie z jego projektem budowlanymi, gdyż budynek ten został posadowiony na wyższej rzędnej terenu, co zostało potwierdzone następującymi okolicznościami:

a) skarżący zlecili geodecie J. P. wykonanie prywatnej ekspertyzy, z której wynika, że budynek inwentarski znajduje się na rzędnych terenu: 121,35 m, 121,46 m, 121,35 m., 121,38 m, 121,49 m, 121,39 m, podczas gdy z projektu budowlanego tego budynku wynika, że budynek ten powinien znajdować się na rzędnej terenu - 120,90 m (punkt zero), co prowadzi do wniosku, iż budynek ten został pobudowany od 45 cm do 59 cm wyżej, niż zakładał to projekt budowlany;

b) w toku postępowania prowadzonego przez Wójta Gminy [...] postępowania [...], które dotyczy naruszenia stosunków wodnych przez właścicieli działek nr ew. [...], [...], [...] i [...] położonych w miejscowości [...] - uczestników niniejszego postępowania H. K. oraz "W. K." został dopuszczony dowód z opinii biegłego inż. M. B., a z przedstawionej przez niego opinii wynika, że jedna ze ścian budynku inwentarskiego znajduje się na rzędnej terenu - 121,58 m, czyli 68 cm wyżej, niż przewidywał to projekt budowlany tego budynku (punkt zero budynku, zgodnie z projektem budowlanym, znajduje się na rzędnej terenu - 120,90 m);

które to okoliczności wprost wskazują na to, że zachodzi co najmniej wysokie prawdopodobieństwo, iż budynek inwentarski w rzeczywistości został posadowiony wyżej niż przewidywał to jego projekt budowlany, konsekwencją tego jest zaś to, że w niniejszej sprawie zachodziły podstawy do uchylenia decyzji MWINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w Ostrowi Mazowieckiej z dnia [...] lipca 2013 r., a następnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w trakcie którego doszłoby do zweryfikowania ww. okoliczności, co nie miało jednak miejsca;

III. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. art. 7 K.p.a., w zw. z art. 77 § 1 K.p.a., w zw. z art. 76 § 3 K.p.a. poprzez nierozpoznanie przez WSA w Warszawie sprawy w jej granicach, a w konsekwencji nie uchylenie przez WSA w Warszawie decyzji MWINB z dnia [...] sierpnia 2013 r. w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie nie zostały przeprowadzone wszelkie istotne dowody, które pozwoliłyby na zweryfikowanie tego, czy ustalony przez organy administracji publicznej stan faktyczny sprawy jest zgodny z jej rzeczywistym stanem faktycznym; gdyby sąd I instancji rozpoznał niniejszą sprawę w jej granicach dostrzegłby, iż zachodzi wiele wątpliwości w sprawie, tymczasem WSA w Warszawie, w ślad za organami administracji publicznej uznał za w pełni wiarygodne następujące dowody:

dowód urzędowy - dziennik budowy nr [...] dokumentujący przebieg prac

budowlanych przy budynku inwentarskim na działkach nr ew. [...],[...],

[...] i [...] położonych w miejscowości [...],

oświadczenie kierownika budowy J. M. o zgodności budowy

w/w budynku inwentarskiego z jego projektem budowlanym,

potwierdzenie przez geodetę T. C. zgodności budowy ww.

budynku inwentarskiego z projektem budowlanym (por. s. 4 wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r.);

podczas gdy w niniejszej sprawie pojawił się szereg wątpliwości dotyczących prawidłowości wybudowania ww. budynku inwentarskiego, a skarżący: W.K. oraz J.K. podejmowali działania mające na celu przeprowadzenie dowodu przez organy administracji publicznej, który to dowód zostałby przeprowadzony przeciwko treści dokumentu urzędowego (dziennik budowy) oraz innym dowodom, które organy administracji publicznej uznały za wiarygodne w niniejszej sprawie; skarżący W.K. oraz J.K. złożyli wniosek o dopuszczenie dowodu z opinii biegłego (por. pismo skarżących z dnia 20 czerwca 2013 r. oraz pismo z dnia 2 lipca 2013 r.) oraz przedstawili dokumenty wskazujące na to, że budynek inwentarski został posadowiony wyżej, niż to przewidywał projekt budowlany (por. pismo skarżących z dnia 20 czerwca 2013 r.), jednakże wniosek o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego został oddalony (por. postanowienie PINB w Ostrowi Mazowieckiej z dnia 3 lipca 2014 r.), a inne dokumenty przedstawione przez strony nie zostały wzięte pod uwagę najpierw przez organy administracji publicznej, a później przez WSA w Warszawie; sąd I instancji jedynie stwierdził, iż "ustaleń co do zgodności posadowienia budynku z zatwierdzonym projektem budowlanym nie mogą podważyć kserokopie map dołączone przez skarżącą do wniosku z dnia 20 czerwca 2013 r. o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego geodety" (s. 4 wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r.), podczas gdy okoliczności niniejszej sprawy wskazują na coś zupełnie innego;

IV. naruszenie przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, w zw. z art. 7 K.p.a. poprzez nierozpoznanie niniejszej sprawy w jej granicach, a w konsekwencji nie uchylenie decyzji MWINB z dnia [...] sierpnia 2013 r., zaś uznanie, że "również kontrola budowy budynku przeprowadzona przez przedstawicieli PINB w Ostrowi Mazowieckiej nie wykazała żadnych nieprawidłowości" (s. 4 wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r.), podczas gdy ustaleń poczynionych w trakcie ww. kontroli w realiach niniejszej sprawy nie można uznać za w pełni prawidłowe, a to z uwagi na fakt, że:

a) jak wynika z oświadczenia skarżących (pismo z dnia 20 listopada 2012 r. kierowane do Delegatury Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Ostrołęce - w aktach sprawy), uniemożliwiono im udziału w czynności oględzin budynku inwentarskiego przeprowadzonych w dniu 30 października 2012 r., natomiast dopiero po dwóch godzinach czynności oględzin przyszli do nich inspektorzy PINB w Ostrowi Mazowieckiej w celu podpisania przez skarżących protokołu czynności oględzin oraz potwierdzenia faktu, że budynek inwentarski miał zostać wybudowany zgodnie z projektem; skarżący z uwagi na fakt, że nie brali udziału w czynności oględzin oraz nie zgadzali się z wnioskami, do jakich doszli inspektorzy PINB w Ostrowi Mazowieckiej odmówili podpisania protokołu utrwalającego czynność oględzin z dnia 30 października 2012 r.;

b) w dniu 16 marca 2013 r. skarżąca W.K. z powodu choroby nie brała udziału w czynności oględzin budynku inwentarskiego, natomiast pełnomocnik skarżącego - radca prawny M. B. nie wziął udział w tejże czynności ze względu na to, że termin oględzin został wyznaczony na dzień wolny od pracy, a zawiadomienie o terminie czynności zostało mu doręczone, wbrew treści art. 79 § 1 K.p.a., bez zachowania 7-dniowego terminu rozprawy;

które to okoliczności wskazują na to, że nie można mieć pewności co do tego, że ustalenia poczynione przez PINB w Ostrowi Mazowieckiej są prawidłowe, gdyż w dniu 30 października 2012 r. oraz 16 marca 2013 r. skarżącym oraz ich pełnomocnikowi nie został umożliwiony udział w czynności oględzin budynku inwentarskiego, co powoduje, że WSA w Warszawie nie powinien w sposób automatyczny uznawać, że kontrole przeprowadzone przez ww. organ nadzoru budowlanego nie wykazały żadnych nieprawidłowości, gdyż istnieje ryzyko, iż podczas tych czynności nie doszło do prawidłowego zbadania zgodności budowy budynku inwentarskiego z projektem budowlanym;

V. naruszenie art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 133 § 1 Ppsa poprzez sporządzenie przez WSA w Warszawie uzasadnienia wyroku w taki sposób, że nie zostało wyjaśnione dlaczego Sąd I instancji dał wiarę części z dowodów przeprowadzonych w niniejszej sprawie oraz nie dał wiary innym dowodom, podczas gdy uzasadnienie wyroku powinno zawierać szczegółowe odniesienie się do rozpatrywanego stanu faktycznego oraz prawnego sprawy, co powoduje, iż rozstrzygnięcie, które zapadnie w sprawie, powinno być szczegółowo uzasadnione; sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2014 r. nie uzasadnić miał w jakikolwiek sposób tego, z jakiego powodu daje on wiarę określonym dowodom, co powoduje, iż skarżący nie są w stanie w oparciu o lekturę uzasadnienia tego orzeczenia poznać stanowiska sądu w tym przedmiocie, a w konsekwencji nie są oni w stanie zweryfikować tego, czy sąd dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego.

Mając na uwadze powyższe naruszenia przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik niniejszej sprawy, skarżący wnoszą o uchylenie wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 2368/13 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji.

W odpowiedzi MWINB na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie. W ocenie organu sąd I instancji słusznie przyjął, że nie było uzasadnienia w sprawie do przeprowadzenia przez ten sąd dalszego postępowania dowodowego w przypadku, kiedy akta zawierają bogatą dokumentację, potwierdzającą wykonanie przedmiotowego budynku inwentarskiego – obory zgodnie z dokumentacją projektową, zatwierdzoną decyzją Starosty Ostrowskiego nr [...] z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz zmieniającą ją decyzją z dnia [...] lipca 2012 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) zwanej dalej Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W ocenie Sądu skarga kasacyjna nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

A. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, wedle którego uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wszystkie te elementy zawiera kwestionowany skargą kasacyjną wyrok. To, że skarżący kasacyjnie nie zgadzają się z argumentacją sądu I instancji odnośnie oceny legalności zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, jeszcze nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Przy pomocy zarzutu naruszenia cyt. przepisu nie można skutecznie zwalczać przyjętego przez sąd wojewódzki stanu faktycznego czy też prawidłowości wykładni przepisów prawa materialnego. Innymi słowy, zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie może sprowadzać się do polemiki z wywodami zawartymi w zaskarżonym wyroku, skoro z uzasadnienia wynika jednoznacznie, jaki stan faktyczny stanowił przedmiot ustaleń merytorycznych w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie podziela pogląd prawny wyrażony w uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., II FSK 8/09 (ONSAiwsa 2010, z. 3 poz. 39), że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia. Takiego zarzutu skutecznie wyrokowi VII SA/Wa 2368/13 postawić nie można. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy trafnie sąd wojewódzki ocenił prawidłowość postępowania organów nadzoru budowlanego, gdy idzie o wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 106 § 3 Ppsa poprzez oddalenie przez sąd wojewódzki wniosków dowodowych skarżących, a dotyczących przeprowadzenia dowodów z akt administracyjnych sprawy prowadzonej przez Wójta Gminy [...] w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych, map z naniesionymi pomiarami oraz opinii technicznej. Z art. 106 § 3 Ppsa wynika, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Pamiętać jednak należy, że zadaniem sądu administracyjnego jest kontrola działalności administracji publicznej, nie zaś dokonywanie ustaleń faktycznych, jako podstawy rozstrzygnięć administracyjnych. Trafnie co do reguły wskazuje się zatem w orzecznictwie, że postępowanie dowodowe na etapie sprawy sądowoadministracyjnej ma charakter wyjątku, jego zastosowanie musi przeto być rozumiane zwężająco, celem zaś art. 106 § 3 Ppsa nie jest ponowne, czy też uzupełniające ustalenie stanu faktycznego w sprawie, lecz ocena, czy organy administracji ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, a następnie − czy dokonały prawidłowej subsumcji ustalonego stanu faktycznego do dyspozycji przepisów prawa materialnego. W dodatku może on mieć zastosowanie jedynie wówczas, gdy sąd poweźmie wątpliwości co do prawidłowości ustaleń faktycznych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 kwietnia 2015 r., II OSK 2331/13, LEX nr 1754715). Chodzi tu przede wszystkim o wyjaśnienie istotnych wątpliwości na użytek samego sądu, na potrzebę wydania wyroku w sprawie, a nie rozstrzygnięcia samej sprawy administracyjnej. Innymi słowy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny jest dopuszczalne tylko wówczas, gdy wniosek dowodowy pozostaje w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu. Z uwagi na zakres złożonych przez skarżących wniosków dowodowych nie sposób podzielić oceny zawartej w skardze kasacyjnej jakoby przeprowadzenie dowodów z opisanych w niej dokumentów było niezbędne dla wyjaśnienia takich wątpliwości, które miałyby charakter istotny z punktu widzenia oceny legalności zaskarżonej decyzji. W szczególności odnieść należy to do wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii sporządzonej przez biegłego w zakresie melioracji wodnych na użytek rozstrzygnięcia przez Wójta Gminy [...] w sprawie dotyczącej naruszenia stosunków wodnych. Trudno także ocenić inaczej niż w stopniu wysoce subiektywnym wyrażone w skardze kasacyjnej przekonanie, że uwzględnienie tych wniosków nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Z mocy art. 7 Ppsa wszak sąd administracyjny powinien podejmować czynności zmierzające do szybkiego załatwienia sprawy i dążyć do jej rozstrzygnięcia na pierwszym posiedzeniu.

C. Chybiony jest także zarzut naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 Ppsa oraz art. 7 K.p.a. poprzez "nierozpoznanie niniejszej sprawy w jej granicach". Argumentacja dla tak sformułowanego zarzutu sprowadza się do zakwestionowania akceptacji przez sąd wojewódzki poprawności przeprowadzonych przez organ nadzoru budowlanego I instancji czynności dowodowych z powodu braku zapewnienia udziału w nich samej skarżącej lub pełnomocnika w postępowaniu administracyjnym skarżącego – radcy prawnego M. B. Wywody zawarte w uzasadnieniu skargi kasacyjnej pozostają w rozziewie z normą zawartą w przepisie art. 134 § 1 Ppsa, wedle którego – w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez WSA w Warszawie – sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było nie tylko przytoczenia podstawy kasacyjnej, ale i jej uzasadnienie. Uzasadnienie to powinno jednak wykazywać związek z tymi przepisami, które naruszyć miał sąd I instancji, które wskazano w podstawie skargi kasacyjnej. WSA w Warszawie oddalając skargę na decyzję organu odwoławczego z pewnością nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 Ppsa poprzez "nierozpoznanie sprawy w jej granicach", samo przekonanie skarżących kasacyjnie, że nietrafnie i sprzecznie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa nie uchylono decyzji MWINB nie prowadzi do uznania za trafny wniosku sformułowanego w pkt IV skargi kasacyjnej.

D. Uzasadniony za to jest zarzut naruszenia przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1 cyt. ustawy oraz w zw. z art. 7, 76 § 3 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez akceptację ze strony sądu wojewódzkiego stanowiska prezentowanego w zaskarżonej decyzji, gdy idzie o zakres przeprowadzonego przez organy nadzoru budowlanego postępowania dowodowego. WSA w Warszawie oddalając skargę uznał, że nietrafne są jej zarzuty odnośnie wydania rozstrzygnięcia w oparciu o niekompletny materiał dowodowy. Sąd a quo zgodził się z organami nadzoru budowlanego, iż wystarczające było dla przyjęcia, że zrealizowano sporny obiekt budowlany – budynek inwentarski (oborę) – zgodnie z ustaleniami zatwierdzonego projektu, gdy idzie o tzw. wysokość posadowienia, skoro tego typu sformułowania zostały zawarte we wpisie do dziennika budowy przez uprawnionego geodetę i następnie naniesione na zarejestrowaną w Starostwie Powiatowym w Ostrowi Mazowieckiej mapę sytuacyjno-wysokościową. W konsekwencji stwierdzono, że brak było uzasadnienia dla dopuszczenia dalszych dowodów w postaci opinii biegłego geodety. Stanowiska tego co do reguły nie podziela Sąd rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną.

Postępowanie administracyjne prowadzone w przedmiotowej sprawie, w której zapadła decyzja umorzeniowa, winno uwzględniać jedną z podstawowych zasad ogólnych K.p.a., jaką jest zasada tzw. prawdy materialnej (obiektywnej), unormowana w art. 7 tego Kodeksu. Zgodnie z cyt. przepisem w toku postępowania organy administracji publicznej, z urzędu lub na żądanie stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Węzłowym i spornym zagadnieniem w postępowaniu było ustalenie, czy istotnie budynek inwentarski realizowany na podstawie pozwolenia na budowę został wzniesiony zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia, a ściślej został posadowiony wedle rzędnej terenu na poziomie 120,90 m n.p.m. Organy nadzoru budowlanego obu instancji uznały, że wystarczające w tej kwestii jest oświadczenie uprawnionego geodety uczynione wpisem do dziennika budowy, a następnie naniesieniem wzniesionego budynku na mapę przyjętą i zaewidencjonowaną w Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w Starostwie Powiatowym w Ostrowi Mazowieckiej. Potwierdzeniem tej okoliczności, że budynek obory posadowiono na planowanej wysokości mają być także oświadczenie kierownika budowy odnośnie prawidłowej realizacji robót budowlanych, a także wyniki oględzin terenu inwestycji. W tych warunkach organ I instancji odmówił żądaniu pełnomocnika W.K. przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety na okoliczność wysokości posadowienia obiektu obory. Nie uznano za podstawę do innego działania okoliczności wskazywanych w postępowaniu administracyjnym przez skarżących kasacyjnie, a opierających się na ustaleniach zleconej przez nich ekspertyzy biegłego geodety J. P., z których wynikać ma, że budynek inwentarski zrealizowano na innych rzędnych terenu, niż to przewidziano w projekcie. Wszystkie te ustalenia bezrefleksyjnie zaakceptował sąd wojewódzki oddalając skargę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w realiach kontrolowanej sprawy uznać wypadnie, że zachodzą – wskazywane w skardze kasacyjnej − dostatecznie uprawdopodobnione wątpliwości co do uznania, że organy podjęły "wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy". Z mocy art. 77 § 1 K.p.a. to organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Strony skarżące kasacyjnie podważają trafność ustaleń zawartych we wpisach w dzienniku budowy, gdy chodzi o wysokość posadowienia budynku obory, ich twierdzenia zdają się mieć pokrycie w ekspertyzie sporządzonej przez biegłego geodetę, który na ich zlecenie taką opinię sporządził. Wątpliwości tych nie usuwa to, że tę ekspertyzę sporządzono na zlecenie skarżących kasacyjnie. Innymi słowy – organy i sąd wojewódzki opierały swe ustalenia na dokumencie, którego autorem był geodeta dokonujący pomiarów na zlecenie i w interesie inwestora, zaś skarżący kasacyjnie podjęli próbę podważenia treści tego dokumentu przedkładając prywatną ekspertyzę, sporządzoną także przez uprawnionego geodetę. W tych okolicznościach – zdaniem Sądu w tym składzie – brak przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety powołanego przez organ nadzoru budowlanego, stanowił naruszenie przepisów art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Bez przeprowadzenia takiego dowodu nie da się bezspornie przyjąć, że obiekt obory zrealizowano zgodnie z warunkami udzielonego pozwolenia na budowę.

Naruszył także sąd I instancji przepis art. 134 Ppsa, z którego wynika, że nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi winien dostrzec, że odmawiając uwzględnienia żądania przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego geodety, organ I instancji uchybił przepisowi art. 78 § 1 K.p.a., wedle którego żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy. Nie ma tu wątpliwości, że takie żądanie strony nie zostało spóźnione, jak również odnosi się do okoliczności, które mają znaczenie dla sprawy (art. 78 § 2 K.p.a.).

E. Z tych wszystkich względów i uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, działając na podstawie art. 188 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa uchylono zaskarżony wyrok, jak również uchylono zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

PINB w Ostrowi Mazowieckiej ponownie rozpoznając sprawę powoła biegłego geodetę dla celu ustalenia poziomu posadowienia obiektu inwentarskiego, uwzględniając potrzebę przeprowadzenia w tej kwestii rozprawy administracyjnej (art. 89 § 2 K.p.a.). Organ ten rozważy, czy nie zachodzi uzasadniony przypadek zażądania od strony zaliczki na pokrycie kosztów postępowania (art. 262 § 2 K.p.a.).