Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1581/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e)
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Dorota Apostolidis, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.), sędzia WSA Elżbieta Lenart, Protokolant starszy specjalista Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 marca 2019 r. sprawy ze skargi G. B. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2018 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] czerwca 2018 r., nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po rozpoznaniu odwołania S. D. od decyzji Wojewody [...] z [...] czerwca 2011 r., nr [...]:

1) uchylił decyzję Wojewody w całości;

2) stwierdził, że działka nr [...] położona w S., w powiecie [...] nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej;

3) stwierdził, że działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] położone w S. w powiecie [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) wyżej powołanego dekretu.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że podaniem z 2 czerwca 2009 r. S. D. wniósł o wydanie decyzji stwierdzającej, że zespół pałacowo-parkowy w S., pochodzący z [...], nie podpadał pod działanie art. 2 ust. 1 lit. d) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (j.t. Dz.U. Nr 1945 r. nr 3 poz. 13).

Ostateczną decyzją z [...] lipca 2010 r., nr [...] Wojewoda [...] umorzył postępowanie, wskazując na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08.

Pismem z 4 marca 2011 r. S. D. ponowił wniosek o wydanie decyzji stwierdzającej, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i nr [...], stanowiące zespół pałacowo-parkowy w S. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Wskazał, że jest spadkobiercą A. D. - poprzedniego właściciela [...]. Wnioskodawca podniósł, że zespół pałacowo-parkowy był enklawą, fizycznie oddzieloną od części rolnej przez otulinę parku.

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2011 r. orzekł, że działki nr [...], [...], [...], [...], [...] i [...] podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu rolnego. Organ ustalił, że pałac i park zostały kupione i odrestaurowane przez fizyczne osoby trzecie (obecnie właścicielem jest G. B.). Od parku oddzielone są: sad, staw, zabudowania gospodarcze, łąki i tereny podmokłe. Natomiast przy pałacu znajdował się zabytkowy lamus, gazon, oranżeria i starodrzew.

Wojewoda [...] uznał, że nieruchomością ziemską nie musi być teren wykorzystywany lub przeznaczony na cele rolnicze, ale jest nim też siedziba właściciela majątku. Wskazał, że [...] liczyły [...] ha (w tym [...] ha gruntów ornych), więc zespół dworsko-parkowy podlegał przejęciu w ramach całego majątku. Według Wojewody pałac i park zajmował tylko działkę nr [...] liczącą [...] ha. Natomiast pozostałe działki stanowiły: użytki rolne (działka nr [...]), sad (działka nr [...]), staw i tereny podmokłe (działki nr [...], [...] i [...]).

Organ I instancji stwierdził, że wprawdzie pałac i park zaspokajały potrzeby mieszkalne i rekreacyjne rodziny właściciela i nie służyły do produkcji rolnej, jednak "oddzielenie ogrodzeniem zespołu pałacowo-parkowego od reszty majątku, nie było jego prawnym wydzieleniem i nie skutkowało utratą funkcjonalnej łączności z resztą majątku". Organ dodał, że cały wnioskowany obszar stanowił jednolity kompleks terytorialny objęty ochroną zabytków. Pozostawał z częścią rolną majątku w związku organizacyjnym, polegającym na nadzorze właściciela, który osobiście reprezentował majątek. Zdaniem Wojewody [...] związek finansowy zespołu pałacowo-parkowego z resztą majątku polegał na korzystaniu przez właściciela i jego rodzinę z wszelkich dóbr, jakie nieruchomość ziemska przynosiła.

Od decyzji Wojewody [...] odwołanie złożył S. D.

Rozpatrując sprawę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie w tej sprawie. Ostateczna decyzja Wojewody [...] z [...] lipca 2010 r. umarzająca postępowanie nie kreuje stanu rzeczy ostatecznie rozstrzygniętej. Przeszkoda powagi rzeczy osądzonej mogłaby wyniknąć tylko z decyzji merytorycznej. W ocenie Ministra formalne decyzje umarzające postępowanie albo, np. przekazujące sprawę do ponownego rozpatrzenia nie "rozstrzygają sprawy" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 3 kpa, gdyż nie kształtują materialnego stosunku administracyjnego, niezależnie od tego, że są ostateczne. Dlatego umorzenie poprzedniego postępowania w tej sprawie nie stanowiło przeszkody do skutecznego ponowienia wniosku (wyrok WSA w Warszawie z 13 lipca 2017 r., sygn. akt SA/Wa 633/17).

Zdaniem Ministra decyzję Wojewody należało uchylić, ponieważ część wnioskowanej nieruchomości, tj. działka nr [...] nie podlega działaniu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Natomiast pozostałe działki podlegały przejęciu, gdyż nie stanowiły zespołu pałacowo-parkowego, lecz były przydatne lub powiązane z częścią rolną majątku [...].

Minister wyjaśnił, że podstawą kompetencyjną orzekania w sprawie jest § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 Nr 10 poz. 51).

Organ wskazał, że obowiązywanie i wykładnia przepisów dekretu i rozporządzenia były oceniane w praktyce niejednolicie. Jednak te rozbieżności usunęła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt OPS 3/10.

Zgodnie z jednolitą już dziś wykładnią art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, reforma rolna objęła grunty o cechach typowo rolnych oraz takie, które wprawdzie same nie były bezpośrednio przydatne do produkcji rolnej, lecz były konieczne do funkcjonowania części rolnej i miały uzasadnienie w prowadzeniu gospodarstwa rolnego (pozostawały z tym gospodarstwem w związku funkcjonalnym).

Organ wyjaśnił, że związkiem funkcjonalnym jest dwustronne powiązanie części rolnej i pozarolnej tak silne, że obie części były wzajemnie zdeterminowane i osobno nie miały gospodarczego sensu. Chodzi o obiekty umożliwiające lub choćby ułatwiające bieżącą wytwórczość rolną (np. centra zarządu majątkiem, drogi, kolonie robotników). Związek funkcjonalny wynika zatem z silnej zależności pomiędzy częścią rolną i pozarolną majątku. Kryterium związku funkcjonalnego zapobiega przejęciu całego mienia właściciela, odseparowując część gospodarczą od części rezydencjalnej majątku.

Odnosząc konstrukcję związku funkcjonalnego do okoliczności przedmiotowej sprawy Minister nie stwierdził związku funkcjonalnego między zespołem pałacowo-parkowym na działce nr [...], a majątkiem rolnym [...]. Skoro bowiem Wojewoda [...] prawidłowo uznał, że pałac i park były nieprzydatne rolniczo, to wolno je było przejąć tylko, gdyby pozostawały w związku funkcjonalnym z częścią produkcyjną [...].

W ocenie Ministra nie sposób podzielić ustalenia organu I instancji, jakoby pałac i park stanowiły centrum administracji i zarządzania majątkiem w S. Właściciel zatrudniał zawodowego zarządcę części rolnej majątku, który mieszkał i urzędował poza parkiem - w specjalnie do tego przeznaczonej rządcówce. Posadowienie rządcówki poza parkiem wynika z zeznań świadka A. W., z mapy założenia dworskiego w S. według planu z 1923 r. oraz ze studium historyczno-kompozycyjnego w S. E. K. w monografii "[...]. [...]" wymienia z imienia i nazwiska kolejnych administratorów [...], a zatrudnienie rządcy i ulokowanie poza parkiem potwierdził wnioskodawca S. D.

Także dokumenty wykluczają, aby centrum zarządu majątkiem w postaci biura, kantoru lub siedziby rządcy istniało w pałacu. Pałac już w 1933 r. był wpisany do rejestru zabytków, co wyklucza jego gospodarcze użytkowanie w 1939 i 1944 r. Pałac został zbudowany w 1882 r., jako typowo reprezentacyjna siedziba ziemiaństwa. Był zwieńczony posągami, wyłożony parkietami, mozaikami, bogato zdobiony, posiadał balkony, tarasy i balustrady. Amfiladowy układ pomieszczeń w pałacu nie byłby dostosowany do prowadzenia tu działalności administracyjnej, wymagającej przyjmowania klientów, wypłacania poborów itp.

Przestrzeń pałacowa była wykorzystywana do celów mieszkalno-rekreacyjnych i zajęta dla prezentacji [...] obrazów J. D. oraz na prywatną bibliotekę liczącą [...] tysięcy książek, ponieważ A. D. uchodził za bibliofila. Protokół przejęcia majątku z [...] marca 1945 r. wymieniał liczne rzeczy osobistego użytku "niezwiązane z prowadzeniem gospodarstwa rolnego" i żadnych sprzętów służących do administrowania majątkiem, np. maszyn do pisania, ksiąg rachunkowych itp.

Świadek A. W. zeznał, że właściciel nie zajmował się działalnością administracyjną.

W ocenie Ministra teza Wojewody [...] o urządzeniu centrum zarządu dóbr w pałacu jest dowolna, naruszająca swobodną ocenę dowodów z art. 80 kpa. Minister podkreślił, że bezspornie dominującą funkcją zespołu dworsko-parkowego w S. były: wypoczynek, rekreacja, reprezentacja i splendor ziemiaństwa, a nie jakakolwiek aktywność komercyjna lub administracyjna.

Natomiast powiązanie podmiotowe nie może być przejawem związku funkcjonalnego. Także sama terytorialna bliskość części rolnej i pozarolnej nie przesądza o istnieniu między nimi związku funkcjonalnego. Przeważnie dobra rodowe były skumulowane z przyczyn historycznych i komunikacyjnych. Dlatego sam fakt, że zespół pałacowo-parkowy był nieodległy od zabudowań gospodarczych i pól uprawnych nie kreuje jeszcze związku funkcjonalnego między tymi obszarami, jak to uznał Wojewoda [...].

Minister wyjaśnił, że zespół pałacowo-parkowy w S. był urządzony na działce nr [...] i odgrodzony od części folwarcznej i produkcyjnej. Działki nr [...], [...] i [...] znajdowały się za drogą (posadowioną na działce nr [...]), a pola uprawne i sad (na działkach nr [...] i [...]) były oddzielone murem. Rezydencjalny park z pałacem stanowiły więc enklawę identyfikowalną ewidencyjnie i fizycznie, zrywającą związek funkcjonalny z częścią rolną. Wynika to z map oraz szkicu sporządzonego przez świadka A. W. Z kolei posadowienie wału na skarpie, muru z bramą i furtką, wydzielających park wynika ze: studium historyczno-kompozycyjnego założenia pałacowo-parkowego w S., z protokołu przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], z monografii E. K. "[...]. [...]", z protokołu oględzin z [...] listopada 2009 r., z przesłuchania strony- S. D., zeznań świadka A. W. i metryki zespołu podworskiego.

Minister podniósł, że wyodrębnienie prawne, polegające na urządzeniu odrębnej księgi wieczystej dla zespołu pałacowo-parkowego nie jest konieczne, aby zerwać jego związek funkcjonalny z częścią rolną, jak to wywodził Wojewoda [...]. Dekret nie operuje wieczystoksięgowym kryterium nieruchomości, lecz nacjonalizuje wszelkie grunty należące do tego samego właściciela, niezależnie od liczby ksiąg wieczystych ujawniających jego prawo własności.

Minister stwierdził, że pałac w S., który nie pozostawał w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym, sam był pozbawiony jakichkolwiek funkcji rolnych lub choćby ułatwiających prowadzenie wielkotowarowego gospodarstwa rolnego. Chodziło bowiem o neorenesansowy, ozdobny pałac z 1882 r. wybudowany wg projektu [...] architekta A. O. Znajduje to potwierdzenie w opisach konserwatorskich pałacu, zeznaniach świadków i strony, protokole oględzin, dokumentacji naukowo-historycznej zespołu dworsko-pałacowego w S. opracowanej przez Z. L. i na licznych zdjęciach. Mieszkaniowy i reprezentacyjny charakter dworu widać z kart ewidencji zabytku i z decyzji o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Już sam zabytkowy charakter dworu wyklucza jego związek z reformą rolną. W pałacu nie mieszkali pracownicy rolni jakiegokolwiek szczebla. Administrator mieszkał w rządcówce (na północny-zachód od pałacu), dom ogrodnika znajdował się kilkadziesiąt metrów na południe od pałacu, a robotnicy rolni byli umieszczeni w czworakach (na wschód od pałacu na końcu grobli do wsi [...]). Obrazują to zebrane dokumenty, a zwłaszcza mapa założenia dworskiego w S. wg planu z 1923 r. i protokół ws. przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...]. Potwierdziła to strona S. D., który wspominał, że "służba pałacowa często była dochodząca - ze wsi - czasami się zdarzało, że mieszkał ktoś w pałacu. Ze służby folwarcznej nikt nie mieszkał w pałacu".

Zdaniem Ministra również zagospodarowanie parku wykluczało jego przydatność rolną i związki z produkcją. Przekonuje o tym brak drzewek owocowych, odzwierciedlony w metryczce zabytkowego dworu. Sad był bowiem urządzony za ogrodzeniem, w kierunku południowym, na działce nr [...]. Natomiast metryczka zabytkowego założenia folwarcznego obrazuje zieleń wokół pałacu, poprzecinaną alejkami, gazonami i kortem tenisowym. Posadzenie wyszukanego starodrzewu wokół pałacu wynika ze: studium historyczno-kompozycyjnego założenia pałacowo-parkowego w S., protokołu oględzin z [...] listopada 2009 r., metryczki zabytkowego zespołu podworskiego, "Koncepcji rewaloryzacji i adaptacji założenia pałacowo - parkowego w S." autorstwa A. S., "Studium przyrodniczo-kompozycyjnego parku dworskiego w S." autorstwa prof. J. F. Urządzenie ozdobnego ogrodu krajobrazowego z asymetrycznymi gazonami znajduje potwierdzenie w studium historyczno-kompozycyjnym założenia pałacowo-parkowego w S., monografii E. K. "[...]. [...]", przesłuchaniu strony J. D. i zeznaniach świadka A. W. Natomiast kort tenisowy jest odnotowany w studium historyczno - kompozycyjnym założenia pałacowo-parkowego w S. oraz w "Koncepcji rewaloryzacji i adaptacji założenia pałacowo-parkowego w S." autorstwa A. S.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oranżeria zorganizowana w parku nie uzasadnia podpadania parku pod reformę rolną. Wszystkie źródła akcentują bowiem niewielkie rozmiary oranżerii, wspominając o urządzeniu w niej solarium. Przekonują o tym: studium historyczno-kompozycyjne założenia pałacowo-parkowego w S., zeznania świadka A. W., a także "Koncepcja rewaloryzacji i adaptacji założenia pałacowo-parkowego w S." autorstwa A. S. Mała oranżeria w parku miała więc raczej znaczenie rekreacyjne i estetyczne niż produkcyjne zwłaszcza, że to na sąsiedniej działce nr [...] właściciel urządził pokaźny sad.

Również zabytkowe budynki lamusa i przybramny-wartowni nie były związane z produkcją rolną. Oba obiekty zostały objęte ochroną konserwatora zabytków. Ponadto lamus nie pełnił już typowych funkcji obronnych i funkcji magazynowych (zwłaszcza związanych z rolnictwem), skoro jeszcze w 1917 r. został adaptowany na prywatne muzeum pamiątek rodzinnych i narodowych. Wynika to ze: studium historyczno-kompozycyjnego założenia pałacowo-parkowego w S., monografii E. K. "[...]. [...]" oraz przesłuchania strony S. D. Dlatego budynki lamusa i przybramny nie mogły zmienić reprezentacyjno-mieszkalnego charakteru zespołu pałacowo-parkowego na działce nr [...], który nie podlegał przejęciu na reformę rolną.

W ocenie Ministra pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu podpadały pozostałe wnioskowane działki, o których rozstrzygnął Wojewoda [...].

Działka nr [...] licząca [...] ha stanowiła sad. Była zatem potencjalnie przydatna rolniczo. Już sama jej powierzchnia umożliwiała upełnorolnienie gospodarstw karłowatych, co było celem reformy rolnej. Dlatego już sama hipotetyczna zdatność tej działki do produkcji rolnej czyniła z niej część gospodarstwa rolnego.

Sad na działce nr [...] był rzeczywiście wykorzystywany rolniczo. Urządzenie sadu wynika ze: studium historyczno-kompozycyjnego założenia pałacowo-parkowego w S., protokołu przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], monografii E. K. "[...]. [...]", przesłuchania strony S. D., zeznań świadka A. W. i z metryczki zabytkowego zespołu podworskiego. Sad był wyraźnie oddzielony od parku-ogrodu ozdobnego murem oraz pasmem drzew.

Również działka nr [...], licząca [...] ha pozostawała poza zespołem pałacowo-parkowym, ponieważ była od niego oddzielona murem i drogą. Dlatego podlegała nacjonalizacji z uwagi na swoje przeznaczenie rolne.

Także działki nr [...], [...] i [...] podlegały nacjonalizacji w ramach reformy rolnej. Razem z działką nr [...] (która nie jest objęta wnioskiem), działki nr [...], [...] i [...] lokowały stawy rybne, połączone w specjalistyczny system wodny, zasilający młyn i tartak, należące do rodziny D.

Urządzenie stawów na działkach nr [...], [...], [...] (i na działce nr [...]) widać z mapy założenia dworskiego w S. z 1923 r., z odrysu fragmentu mapy [...] z 1894 r. i 1886 r. wykonanej przez geometrę R. i ze szkicu, który wykonał świadek A. W. Stawy były zarybione. Świadczą o tym: studium historyczno-kompozycyjne założenia pałacowo-parkowego w S., protokół ws. przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...], przesłuchanie strony S. D. i zeznania świadka A. W.

Stawy wyposażone były w specjalistyczne urządzenia, tj. groble, mnichy, przepusty, stawidia regulujące system wodny. Świadczą one o gospodarczej eksploatacji stawów i wody, która zasilała tartak i młyny w P. i I. Wynika to ze: studium historyczno-kompozycyjnego założenia pałacowo-parkowego w S. i z monografii E. K. "[...]".

Odnosząc się do podmiotowego aspektu sprawy Minister wyjaśnił, że jej stroną nie jest prywatna osoba trzecia, będąca obecnie właścicielem wnioskowanej nieruchomości. Postępowanie z § 5 rozporządzenia opiewa stan z 13 września 1944 r., a decyzja ma charakter tylko deklaratoryjny, ustalający (stwierdzający) skutki prawne zaistniałe z mocy samego prawa. Nie dotyczy więc skuteczności późniejszego nabycia prawa własności tej nieruchomości w 1984 r. przez rodzinę Ba., które może ocenić wyłącznie sąd w postępowaniu cywilnym. Aktualny właściciel jest więc stroną w procesie cywilnym, ale nie w tej sprawie administracyjnej.

Na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2018 r. skargę złożył G. B.

Decyzji zarzucił:

- rażące naruszenie art. 28 i nast. kpa w zw. z art. 10 kpa, przez przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nie jest stroną postępowania;

- wydanie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z 1 marca 1945 r., pomimo że dekret utracił moc obowiązującego aktu normatywnego w 1958 r., to jest z chwilą wejścia w życie ustawy z 12 marca 1958 r. o uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. z 1958 r. Nr 17 poz. 71) zaś rozporządzenie, w tym także § 5, nie obowiązuje w systemie prawnym, nie może być stosowane, co stwierdził Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08

- wydanie decyzji pomimo, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania w sprawach rzeczowych osób pozbawionych nieruchomości na podstawie dekretu PKWN z 6 września 1944 r. wyłącznie właściwe są sądy powszechne,

- przedwczesność wydania zaskarżonej decyzji, brak oceny dowodów (art. 7, 77 i 80 kpa), co jest następstwem niewyjaśnienia wszystkich okoliczności i zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i w konsekwencji rażące naruszenie art. 75 -79 kpa i 84,85 i 86 kpa.

Powołując się na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i stwierdzenie na podstawie art. 156 § 1 pkt 1,2,3 i 7 kpa nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji Wojewody [...] w części dotyczącej punktu 2 decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący rozwinął zarzuty wskazując, m. in., że rażącym naruszeniem przepisów postępowania było przyjęcie, że skarżący nie jest stroną w postępowaniu administracyjnym. Podniósł, że skutki postępowania administracyjnego mogą dotyczyć również innych przyszłych odrębnych postępowań administracyjnych lub sądowych. Powoduje to, że ma on interes prawny, ponieważ postępowanie administracyjne dotyczy nieruchomości, której jest właścicielem.

Skarżący zarzucił, że Minister dowolnie traktuje jego udział w postępowaniu. Z pisma Ministra skierowanego do stron, w tym także do skarżącego z 24 kwietnia 2018 r. wynika, że jest on traktowany jako strona. Potwierdza to również treść pism: z 28 października 2011 r. i z 10 maja 2018 r. skierowanych do pełnomocnika skarżącego. W tej sytuacji rażącym błędem postępowania było celowe pomijanie skarżącego w trakcie wieloletniego postępowania.

Skarżący zarzucił, że nie jest wystarczającym zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego dla zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu, co wynika z treści art. 9 i 10 kpa. W sytuacji, gdy prowadzone są dowody wymienione w art. 79 kpa organ administracji obowiązany był zawiadomić strony o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu z przesłuchania świadka A. W., przesłuchania jako strony S. D.

Skarżący zarzucił, że w toku postępowania przed Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po zawiadomieniu o zgromadzeniu materiału dowodowego złożył wniosek dowodowy z dokumentów (orzeczeń sądów powszechnych, odpisów pozwów, które wymienia w skardze) celem ustalenia ich treści oraz faktów i skutków wydanych prawomocnych rozstrzygnięć dotyczących przedmiotu postępowania. Jednakże decyzja Ministra nie odnosi się do tych wniosków dowodowych, mających, w ocenie skarżącego, istotne znaczenia dla prawidłowego wyjaśnienia sprawy i wydania rozstrzygnięcia.

Skarżący podniósł, że dekret o reformie rolnej używa pojęcia "nieruchomości ziemskie" która nie jest tożsame z pojęciem nieruchomość rolna.

W ocenie skarżącego cała przedmiotowa nieruchomość objęta reformą rolną była nieruchomością ziemską .

Wyodrębnienie dla celów hodowlanych, przetwórstwa rolnego, celów mieszkalnych, a nawet rekreacyjno-wypoczynkowych poszczególnych części nieruchomości ziemskiej nie powodowało wyłączenia żądnej z części nieruchomości od działania dekretu.

Właściciel nieruchomości ziemskiej identycznie, jak prawie każdy rolnik z rodziną, z reguły mieszkał w oddzielonej od wykorzystywanej rolniczo i gospodarczej części nieruchomości. W części mieszkalnej przechowywane były dokumenty dotyczące działalności gospodarczej, pieniądze pochodzące i przeznaczone do produkcji rolniczej, a także drobne narzędzia rolnicze i w tej części także były podejmowane istotne decyzje gospodarcze.

Wydzielenie funkcji w obrębie gospodarstwa rolnego nie zmienia rolniczego przeznaczenia całej nieruchomości.

Poprzednicy prawni skarżącego nabywali gospodarstwo rolne z częścią zabudowaną między innymi zabytkowym budynkiem pałacowym, lamusem który był częścią składową nieruchomości ziemskiej (gospodarstwa rolnego) i oba te budynki były w znacznej części wykorzystywane również dla celów rolniczych - lamus jako magazyn sprzętu rolniczego i ogrodniczego, piwnice pałacu jako miejsce przechowywania płodów rolnych.

Skarżący wskazał, że na działce nr [...] znajduje się brama wjazdowa (budynek bramny) prowadząca do prawie wszystkich działek wymienionych w decyzji. Na działce [...] znajduje się droga dojazdowa do budynków gospodarczych, gruntów rolnych, sadu i ogrodu. Organ administracji przed wydaniem decyzji zaniechał identyfikacji na gruncie działki nr [...], to jest granic działki i usytuowania znajdujących się na tej działce budynków, dróg, oraz części działki wykorzystywanych przed rokiem 1944/45 rolniczo. Ustalenie takie możliwe było z udziałem biegłego geodety. Jedynie precyzyjne ustalenia i pomiary geodezyjne dotyczące funkcji każdego z budynków i wykorzystywania działki nr [...] mogą dać odpowiedź, czy i w jakim zakresie każdy z budynków znajdujących się na działce nr [...] był związany z gospodarstwem rolnym. Zatrudnianie przez rodzinę D. osób, które zarządzały poszczególnymi częściami majątku ziemskiego nie ograniczało w niczym roli właściciela. Właściciel do 1945 r. stale mieszkał w obrębie gospodarstwa i on decydował w każdej istotnej sprawie.

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uczestnicy postępowania M. D., M. W., E. D., M. D. i S. D. w piśmie procesowym z 18 października 2018 r. wnieśli o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Na wstępie wskazać należy, że w niniejszej sprawie, po wydaniu decyzji umarzającej postępowanie nie było przeszkód do wydania decyzji rozstrzygającej co do istoty sprawy. Wprawdzie kwestia stabilności decyzji o umorzeniu postępowania powoduje, że korzysta ona z takiej samej ochrony, jak każda inna decyzji, to jednakże decyzja umarzająca postępowanie nie zawsze stanowi przeszkodę do podjęcia czynności procesowych na nowo (wyrok NSA z 9 VI 2017 r., sygn. akt II OSK 2601/15). Otóż decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej, co do tego co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 27 I 2016 r., sygn. akt I OSK 787/14). Jeżeli przeszkody uniemożliwiające podjęcie rozstrzygnięcia merytorycznego miały charakter przemijający lub nietrwały i jeżeli przeszkoda taka przestaje istnieć, to wtedy otwiera się droga do przeprowadzenia postępowania i wydania orzeczenia merytorycznego. Wojewoda [...] decyzją z [...] lipca 2010 r. umorzył postępowanie wskazując na wydanie przez Trybunał Konstytucyjny postanowienia z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Wojewoda uznał wówczas, że wobec treści postanowienia Trybunału brak jest podstawy do orzekania w postępowaniu administracyjnym w zakresie podpadania lub niepodpadania nieruchomości ziemskiej pod art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej i że właściwe w tych sprawach są sądy powszechne.

W uchwale składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt. I OPS 3/10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08 nie wywołuje konieczności odmowy stosowania przez sądy i organy administracji publicznej § 5 rozporządzenia z 1 marca 1945 r., a także nie stanowi samoistnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wydanej w trybie określonym w tym przepisie. Postanowienie 1 marca 2010 r. nie jest bowiem "orzeczeniem" Trybunału, o którym mowa w art. 190 ust. 1 Konstytucji, a zatem nie posiada mocy powszechnie obowiązującej. Trybunał Konstytucyjny nie posiadał przy tym kompetencji do wiążącego stwierdzenia nieobowiązywania § 5 rozporządzenia. Oznacza to, że pogląd prawny Trybunału Konstytucyjnego, zgodnie z którym wymieniony przepis utracił moc obowiązującą, nie wiąże sądów administracyjnych. Wobec powyższego uprzednie umorzenie postępowania przez Wojewodę nie stanowiło przeszkody do rozpoznania merytorycznie ponownego wniosku S. D.

Organ pomimo stwierdzenia, że skarżący nie ma przymiotu strony, prowadził postępowanie z jego udziałem w obydwu instancjach, kierując do niego pisma procesowe i doręczając mu decyzje, co oznacza, że uznawał skarżącego za stronę postępowania. Skarżący, jako obecny właściciel przedmiotowej nieruchomości, ma przymiot strony w niniejszym postępowaniu. Skutki postępowania administracyjnego dotyczą również innych odrębnych postępowań, w tym przed sądami powszechnymi, w których skarżący i spadkobiercy przeddekretowego właściciela są stronami. Skoro skarżący brał udział w postępowaniu, a organy doręczyły mu decyzje, to nie sposób uznać, że doszło do naruszenia art. 28 kpa.

Nie jest uzasadniony także zarzut naruszenia przez Ministra art. 10 kpa. Skarżący pismem z 24 kwietnia 2018 r. został zawiadomiony o zebraniu materiału dowodowego i o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Po tym zawiadomieniu składał pisma procesowe. Ponadto wskazać należy, że w sytuacji postawienia organowi zarzutu naruszenia tego przepisu koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki to miało wpływ na wynik sprawy. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 kpa. Skarżący okoliczności takich nie wykazał.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi wskazać należy, że także są one niezasadne.

Chybiony jest zarzut dotyczący wygaśnięcia dekretu i rozporządzenia z 1 marca 1945 r. z powołaniem się na postanowienie Trybunału Konstytucyjnego z 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. Jak wyżej wskazano w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 10 stycznia 2011 r., sygn. akt I OPS 3/10.

Stanowisko skargi co do nieobowiązywania przepisów dekretu oraz rozporządzenia nie znajduje akceptacji w orzecznictwie sądowo administracyjnym. Zważyć należy na niekonsekwencję skarżącego, który nie kwestionował decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2011 r. ustalającej podpadanie zespołu pałacowo-parkowego w S. pod przepisy dekretu o reformie rolnej. Przedmiotowa decyzja była wydana na podstawie § 5 rozporządzenia w zw. z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu. Należy z całą mocą podkreślić, że w aktualnym stanie prawnym do orzekania w sprawach podpadania lub niepodpadania nieruchomości rolnych pod przepis art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej są uprawnione organy administracji publicznej, a nie sądy powszechne.

Zważyć należy, że stosownie do art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni.

Dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie dotyczył wszelkich nieruchomości, a jedynie nieruchomości ziemskich. Z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wynika, że na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 ust. 2 dekretu. Tak więc nie chodzi tu o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich kategorię, a mianowicie nieruchomości o charakterze rolniczym, które mogły służyć realizacji określonych celów, które zostały wymienione w art. 1 ust. 2 dekretu. Państwo, aby te cele zrealizować, mogło przejąć tylko te nieruchomości ziemskie, które się do tego nadawały. Przy wyjaśnianiu pojęcia "nieruchomości ziemskie" należy uwzględnić normatywne cele reformy rolnej, zwłaszcza w nawiązaniu do art. 1 ust. 2 dekretu, który ustalał, dla realizacji jakich zamierzeń mają służyć nieruchomości przejmowane na potrzeby reformy rolnej. Pogląd taki zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów z 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06.

Wykładnia pojęcia "nieruchomość ziemska" w świetle ugruntowanego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych nie budzi obecnie wątpliwości, a Minister dokonując interpretacji tego pojęcia posłużył się wykładnią przyjętą przez sądy administracyjne. Obecnie pogląd jest jednoznaczny, że części mieszkalne nie podlegały przejęciu w trybie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu, a ich faktyczne przejęcie było wadliwe (wyroki NSA: z 21.08.2017 r. sygn. akt I OSK 2334/15, z 22.02.2017 r., sygn. akt I OSK 2811/15, wyrok WSA z 27.10.2015 r. sygn. akt I SA/Wa 839/15).

Natomiast ocena, czy część określonej nieruchomości podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu wymaga (oprócz ustalenia czy ta część nieruchomości posiada rolniczy charakter) zbadania, czy między tą częścią, a pozostałą rolniczą częścią majątku zachodzi, tzw. związek funkcjonalny. Przez związek funkcjonalny należy rozumieć stan swoistej interakcji między poszczególnymi częściami majątku polegający na tym, że część poddana badaniu nie może prawidłowo funkcjonować bez części stricte rolniczej i na odwrót. Dla istnienia związku funkcjonalnego nie wystarczy przy tym wykazać powiązań o charakterze podmiotowym, tj. przez osobę właściciela, o charakterze terytorialnym ani finansowym (np. NSA w wyroku z 11.10.2006 r., sygn. akt 1 OSK 28/2006). Istotne jest to, czy w odniesieniu do danej części majątku można mówić o obiektywnie istniejących, trwałych cechach, wskazujących na funkcjonalną więź z częścią rolniczą (por. wyrok WSA w Warszawie z 6.05.2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 175/11).

Minister dokonał prawidłowej oceny materiału dowodowego (z jego dokładnym wskazaniem i rozważył wszystkie dowody osobowe, z dokumentów - w tym archiwalnych, opracowań naukowych i dokumentów konserwatora zabytków) i trafnie uznał, że działka nr [...] na której położony był zespół pałacowo- parkowy nie podpadała po działanie art. 2 ust. 1 lit e) dekretu o reformie rolnej. Natomiast pozostałe wnioskowane działki podlegały przepisom dekretu. Nie doszło więc do naruszenia art. 2 ust. 1 lit e) dekretu, ani przepisu § 5 rozporządzenia.

Pałac w S. nie pozostawał w związku funkcjonalnym z gospodarstwem rolnym i był pozbawiony jakichkolwiek funkcji rolnych lub choćby ułatwiających prowadzenie wielkotowarowego gospodarstwa rolnego. Znajduje to potwierdzenie w opisach konserwatorskich pałacu, zeznaniach świadka i strony, protokole oględzin, dokumentacji naukowo-historycznej. Mieszkaniowy i reprezentacyjny charakter dworu wynika z kart ewidencji zabytku i z decyzji o wpisaniu dobra kultury do rejestru zabytków. Z dowodów nie wynika, aby w pałacu mieszkali pracownicy rolni. Administrator mieszkał w rządcówce (na północny-zachód od pałacu), dom ogrodnika znajdował się kilkadziesiąt metrów na południe od pałacu, a robotnicy rolni byli umieszczeni w czworakach (na wschód od pałacu na końcu grobli do wsi P.). Świadczą o tym dokumenty, w tym mapa założenia dworskiego w S. według planu z 1923 r. i protokół w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej majątku [...]. Potwierdził to także S. D.

Należy zgodzić się z Ministrem, że także zagospodarowanie parku wykluczało związek z produkcją. W parku nie było drzew owocowych, co wynika z w metryczki dworu. Sad był urządzony za ogrodzeniem na działce nr [...]. Wyżej wskazana metryczka zabytkowego założenia folwarcznego obrazuje zieleń wokół pałacu, poprzecinaną alejkami, gazonami i kortem tenisowym. Natomiast posadzenie wyszukanego starodrzewu wokół pałacu wynika ze: studium historyczno-kompozycyjnego założenia pałacowo-parkowego w S., protokołu oględzin z [...] listopada 2009 r., metryczki zabytkowego zespołu podworskiego, "Koncepcji rewaloryzacji i adaptacji założenia palacowo-parkowego w S." autorstwa A. S. oraz ze "Studium przyrodniczo-kompozycyjnego parku dworskiego w S.". Urządzenie ozdobnego ogrodu krajobrazowego z asymetrycznymi gazonami znajduje potwierdzenie w studium historyczno-kompozycyjnym założenia pałacowo-parkowego w S., monografii E. K. "[...]. [...]", przesłuchaniu strony i zeznaniach świadka A. W.

Również oranżeria zorganizowana w parku nie uzasadnia jego podpadania pod przepisy o reformie rolnej. Wszystkie źródła opisują ją jako obiekt o niewielkich rozmiarach i o urządzeniu w niej solarium. Oranżeria w parku miała więc znaczenie rekreacyjne i estetyczne, a nie produkcyjne, zwłaszcza że na sąsiedniej działce nr [...] był urządzony sad.

Także zabytkowe budynki lamusa i przybramny wartowni nie były związane z produkcją rolną. Obiekty te zostały objęte ochroną konserwatora zabytków. Ponadto, lamus jeszcze w 1917 r., został zaadoptowany na prywatne muzeum. Dlatego budynki lamusa i przybramny nie mogły zmienić reprezentacyjno-mieszkalnego charakteru zespołu pałacowo-parkowego na działce nr [...]. Wbrew twierdzeniom skargi z materiału dowodowego nie wynika, aby w pałacu było biuro, kantor lub centrum buchalteryjne majątku. Jak wyżej wskazano zarządca mieszkał i administrował poza zespołem pałacowo- parkowym. Związki podmiotowe (tożsamość właściciela), finansowe (czerpanie dochodów i innych pożytków z części rolnej na potrzeby części mieszkalnej) i terytorialne (fizyczna bliskość obu części) nie stanowią racjonalnych kryteriów związku funkcjonalnego, ponieważ występują prawie zawsze i nie wynikają z organizacji konkretnego pojedynczego majątku.

Nie ma też w sprawie żadnego znaczenia, że przez działkę nr [...] zapewniony jest dojazd do budynków gospodarczych, sadu i ogrodu. Otóż wyłączenie działki spod działania przepisu o reformie rolnej jest uwarunkowane jej nieprzydatnością do produkcji rolnej i brakiem związku funkcjonalnego, a nie dostępem do innej działki.

Wbrew twierdzeniom skargi organ nie naruszył art. 7, 75 § 1, 77 i 80 kpa. Wyżej wskazanej oceny nie zmieniają powołane w skardze i złożone przez skarżącego do akt administracyjnych orzeczenia sądów powszechnych, odpisy pozwów, skargi kasacyjnej. Nie mają one bowiem wpływu na treść rozstrzygnięcia, bowiem nie od oceny tych dokumentów zależy, czy sporna nieruchomość podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej.

Chybiony jest zarzut skargi, że organ zaniechał identyfikacji na gruncie działki nr [...]. Otóż działka ta jest wydzielona geodezyjnie i ewidencyjnie. Oględziny działki zostały dokonane [...] listopada 2009 r. Jej granice nie były kwestionowane. Prawidłowo organ uznał, z przyczyn podanych w uzasadnieniu decyzji, że pozostałe działki podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust 1 lit. e) dekretu o reformie rolnej. Działka nr [...] stanowiła pola uprawne. Na działce nr [...] był sad. Natomiast na działkach nr [...], nr [...] i nr [...] urządzone były stawy rybne. Wyżej powołane działki były wykorzystywane rolniczo i przydatne do prowadzenia działalności rolnej.

Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności Sąd orzekł jak w sentencji wyroku, z mocy art. 151 ppsa.