Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 918/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6123 Zasób geodezyjny i kartograficzny
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2, art. 8, art. 23, art. 24
journal: Dz.U. 2017 poz 2101
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.
article: art. 185 § 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marian Wolanin Sędziowie: NSA Iwona Bogucka del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 30 października 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1074/17 w sprawie ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 1. zasądza od M. G. na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 30 listopada 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 1074/17 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z [...] czerwca 2017 r. nr [...] oraz zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Starosta [...] decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmówił przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu technicznego, powstałego w wyniku pracy geodezyjnej, zarejestrowanej pod nr [...], której celem lub zakładanym wynikiem prac była geodezyjna inwentaryzacja obiektów budowlanych na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...], w jednostce ewidencyjnej [...].

Organ I instancji wskazał, że [...] kwietnia 2016 r. wykonawca zgłosił pracę geodezyjną o rodzaju "pomiary sytuacyjno-wysokościowe i przetwarzanie rezultatów tych pomiarów" i celu lub zakładanym wyniku prac (pkt 9 i 10 zgłoszenia pracy geodezyjnej). Następnie [...] maja 2016 r. wykonawca zawiadomił organ o wykonaniu prac geodezyjnych objętych ww. zgłoszeniem w całości. Starosta [...] dokonał weryfikacji przedmiotowego opracowania, stwierdzając braki i naruszenie przepisów prawa. Wyniki weryfikacji zawarte zostały w protokole weryfikacji z [...] czerwca 2016 r. W dniu [...] czerwca 2016 r. wykonawca złożył stosowną dokumentację zawierającą informację o treści "[...]" wraz z podpisem i imienną pieczątką (geodeta uprawniony inż. M. G.). Kolejna weryfikacja operatu technicznego przeprowadzona [...] czerwca 2016 r. zakończyła się protokołem negatywnym ze względu na nieusunięcie braków i nieprawidłowości wykazanych w protokole z [...] czerwca 2016 r. M. G. po raz kolejny przedłożyła operat do weryfikacji z informacją o treści "Poprawiono". Po weryfikacji w dniu [...] lipca 2016 r. organ stwierdził, że jedna ze wskazanych nieprawidłowości w dalszym ciągu nie została poprawiona, co wykazał w kolejnym negatywnym protokole weryfikacji. Operat z protokołem zwrócono wykonawcy. M. G. ustosunkowała się do wyników weryfikacji na odwrocie ww. protokołu przedkładając ponownie dokumentację [...] maja 2017 r. Organ I instancji stwierdził, że z uwagi na niedotrzymanie przez wykonawcę 14 dniowego terminu na ustosunkowanie się do negatywnego wyniku weryfikacji nie miał podstawy do wydania decyzji o odmowie przyjęcia dokumentacji do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego. Zobligowany był zatem do ponownej weryfikacji przedkładanej dokumentacji, której wynik zawarł w protokole z [...] maja 2017 r. wskazującym na szereg nieprawidłowości. Wykonawczyni ustosunkowała się do protokołu z zachowaniem czternastodniowego terminu i odniosła się do nieprawidłowości wykazanych w protokole weryfikacji geodezyjnej [...] wskazując, że:

1) w zakresie niezgodności "mapy inwentaryzacji powykonawczej" ze szkicem polowym oraz z dokumentem stanowiącym stronę 13 operatu (dotyczy oznaczenia użytku gruntowego oraz jego zasięgu) i nieprawidłowości w wykazie zmian danych ewidencyjnych (powierzchnia w wykazie zmian niezgodna z obliczeniami, oznaczenie użytku gruntowego niezgodnie z dokumentacją w operacie oraz błędny numer jednostki rejestrowej), omyłkowo nie wymieniono dokumentów w operacie. Organ stwierdził, że po ponownej weryfikacji, nieprawidłowości te nie zostały usunięte;

2) w zakresie niezgodności spisu dokumentów z faktyczną zawartością operatu technicznego (w spisie dokumentów widnieje uwaga "brak strony 13", w numerach kart także pominięto str. 13; strona ta w rzeczywistości stanowi część operatu – dokument nie zatytułowany), poprawiono dokumentację przez uzupełnienie spisu z dokumentów i zatytułowanie dokumentu na stronie 13, jako "szkic użytku – wynik obliczeń";

3) w zakresie błędnego ustalenia zasięgu gruntów zabudowanych (w sposób niezgodny z zasadami określonymi w § 68 ust. 5 oraz załączniku 6 poz. 14 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz. U. z 2016 r. poz. 1034 ze zm.)), nie poprawiono nieprawidłowości, gdyż "wyłączenia dokonano na podstawie prawomocnych decyzji: nr [...] z [...] kwietnia 2009 i nr [...] z [...] kwietnia 2017" oraz "osoba wydająca decyzję w imieniu starosty sporządziła ją zgodnie z przepisami".

Organ nie uwzględnił powyższego stanowiska. Wskazał, że wykonawca określając zasięg użytku gruntowego, jakim jest Bi - inne tereny zabudowane, posiłkował się decyzjami z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] oraz [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zezwalającymi na trwałe wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych kl. IIIa, o łącznej powierzchni [...] ha (według decyzji odpowiednio [...] ha oraz [...] ha). W ramach użytku zabudowanego wykonawca określił jako "Inny zabudowany grunt", znajdujący się pod budynkiem oraz jego elementami składowymi, takimi jak schody, tarasy, ganki wraz z dojściem do drogi (dz. nr [...]) o szerokości [...] m oraz pod urządzeniami podziemnego uzbrojenia terenu, takimi jak studnia wodociągowa, szambo i zbiornik gazu. W wyniku tego powstały odrębne kontury użytku gruntowego Bi o powierzchniach odpowiednio: [...] ha, [...] ha, [...] ha i [...] ha. Prawidłowo zaliczono te grunty do grupy użytku Bi - inne tereny zabudowane (pkt 1 definicji zawartej w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, poz. 14 tabeli). Nieprawidłowo jednak określono zasięg konturu, gdyż zgodnie z pkt. 2 definicji zawartej w cyt. rozporządzeniu, do innych terenów zabudowanych zalicza się także grunty położone pomiędzy budynkami, budowlami i urządzeniami, oraz grunty w ich bezpośrednim sąsiedztwie niewykorzystane w innym celu uzasadniającym zaliczenie do innej grupy użytków gruntowych. Wykonawca na działce o łącznej powierzchni [...] ha wykazał [...] ha użytku gruntowego "Inne tereny zabudowane", zaś pozostałą część o powierzchni [...] wykazał jako grunty orne klasy IIIa. Organ uznał więc, że grunt określony przez wykonawcę jako grunty orne kl. IIIa, nie spełnia warunków dla zaliczenia do tego rodzaju użytku (grunty orne). Ponadto miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] z [...] września 2008 r. nr [...] dla całej powierzchni działki przewidują przeznaczenie, jako "teren rekreacji indywidualnej i usług turystycznych/teren zabudowy mieszkaniowej/pensjonatowej i usług turystycznych". Nie ma zatem podstaw dla wykazania na przedmiotowej działce użytków rolnych.

Zdaniem Starosty nie ma w definicjach zawartych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków korelacji z decyzjami o zezwoleniu na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej. Daną determinującą określenie zasięgu konturu jest stan faktyczny na gruncie z zachowaniem założeń wskazanych w definicjach. Zgodnie z art. 12 b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r. poz. 1629 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.g.k.", w opracowaniu stanowiącym wynik przedmiotowej pracy geodezyjnej, weryfikowano jedynie techniczne aspekty wykonywania pracy geodezyjnej. Ocenie nie podlegała prawidłowość wydania decyzji zezwalającej na wyłączenie gruntów z produkcji rolniczej.

M. G. wniosła od powyższej decyzji odwołanie podnosząc, że w obiegu prawnym znalazły się dwie decyzje Starosty [...] wzajemnie się wykluczające nr [...] i nr [...] o wyłączeniu gruntów z użytkowania rolnego oraz zaskarżona decyzja tego samego organu. Wskazała ponadto, że geodeta działa na zlecenie właściciela i jest "narzędziem przy pomocy którego właściciel dokonuje inwentaryzacji".

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w S. decyzją z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 w związku z art. 7d pkt 1 oraz art. 12b ust. 8 P.g.k., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Organ odwoławczy wskazał ponadto na nieprawidłowości opracowania geodezyjnego, które zostały pominięte przez organ I instancji, tj.:

- wykonawca włączył w skład operatu technicznego dokumenty niezgodne z wymogami zawartymi w § 71 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz opracowywania i przekazywania wyników tych pomiarów do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (Dz. U. poz. 1572), np. kopia zgłoszenia, wytyczne,

- jako osoba kierująca pracami geodezyjnymi nie wykonał swojej pracy z należytą starannością, bowiem wykazane w "raporcie punktów pomierzonych metodą biegunową" współrzędne punktów stanowisk ST1, ST2 i ST3 są różne od współrzędnych tych punktów wykazanych w "wykazie punktów pomierzonych" oraz "obliczeniach współrzędnych punktów pomierzonych metodą biegunową",

- nie dopełnił wymogu, aby wyniki pomiaru budynku (w tym kontur tego budynku) na szkicu polowym utrwalone były z zastosowaniem symboli graficznych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 19 ust. 1 pkt 7 P.g.k., co jest niezgodne z § 29 ust. 4 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r., w związku z czym wyniki są sprzeczne z "wykazem obliczonych pól powierzchni (budynek)", tj. wykazanym w nim polem powierzchni zabudowy (dotyczy m.in. fragmentu konturu budynku wykazanego przez punkty nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]),

- nie dopełnił, aby szczegóły terenowe I grupy zostały pomierzone w sposób zapewniający określenie położenia punktu sytuacyjnego względem najbliżej położonych punktów poziomej osnowy geodezyjnej oraz osnowy pomiarowej z dokładnością nie mniejszą niż [...] m, stosownie do wymogów określonych przepisami § 29 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. (dotyczy punktów naroży budynku nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...]).

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że umowa zawarta między wykonawcą a zamawiającym powinna określić zakres, formę i treść dokumentów przeznaczonych dla zamawiającego z uwzględnieniem obowiązujących przepisów. Celem zgłoszonej pracy geodezyjnej była – "geodezyjna inwentaryzacja powykonawcza obiektów budowlanych", a wszelkie czynności związane z tą pracą winny dotyczyć ustalenia zasięgu terenu zabudowanego. Jedynie w przypadkach ustalania konturów zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy, stosownie do treści załącznika nr [...] pkt [...] lp. [...] do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, bierze się pod uwagę postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r. poz.1161) oraz treść projektu zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2017 r. poz. 1332.)

M. G. wniosła na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Wskazała, że działając w imieniu właściciela i na jego wniosek sporządziła wykaz zmian gruntowych zgodnie z decyzją wydaną przez Starostę [...] w sprawie wyłączenia z użytkowania rolnego. Podniosła, że organ ten nie respektuje własnych decyzji, kwestionując jej dokumentację. Podała, że stanowisko jej klienta jest jednoznaczne, oczekuje od niej sporządzenia dokumentacji zgodnie z wydaną decyzją.

Odpowiadając na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazanym na wstępie wyrokiem uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. Sąd I instancji wyjaśnił, że zapisy w ewidencji dotyczące uprawnień do gruntu mają charakter pochodny w stosunku do informacji wynikających ze źródeł wskazanych w § 12 ust. 1 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków oraz że w postępowaniu dotyczącym wprowadzenia zmian w ewidencji, źródeł tych nie można interpretować w sposób dowolny. Jest to związane jest z tym, że ewidencja gruntów nie kształtuje nowego stanu prawnego nieruchomości, a jedynie potwierdza stan zaistniały wcześniej (rejestruje zmiany dokonane w innych postępowaniach). Wpis do ewidencji nie ma zatem charakteru dowolnego i musi znajdować oparcie w istniejących w dacie jego dokonania dokumentach. Nie można zatem ujawniać zmiany sposobu użytkowania gruntu, jeżeli nie wynika to z innych aktów prawnych, w szczególności decyzji administracyjnych. Geodeta nie ma zaś uprawnień do dokonania takiej klasyfikacji terenu, która pozostaje w sprzeczności z wydanymi uprzednio decyzjami administracyjnymi. Oznacza to, że słusznie skarżąca podniosła, że nie mogła zignorować pozostających w obrocie prawnym decyzji administracyjnych, które określają jaka część nieruchomości utraciła swój rolniczy charakter. Zmiana sposobu użytkowania gruntu i wyłączenia go z produkcji rolniczej dotyczyła jedynie części działki, określonej w decyzjach Starosty [...]. Okoliczność ta ma o tyle znaczenie, że działka, na której wybudowany został budynek rekreacji indywidualnej, pierwotnie stanowiła grunt rolny klasy IIIa i w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym teren ten został przeznaczony pod rekreację indywidualną i usługi turystyczne, dopuszczalne stało się jego wyłączenie z produkcji rolniczej, co też uczyniono wydając stosowne decyzje administracyjne. Nie jest zatem dopuszczalna proponowana przez organ zmiana klasyfikacji gruntu tylko w oparciu o operat geodezyjny z pominięciem trybu, o którym mowa w ustawie o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Proponowana zmiana pozostawałaby bowiem w sprzeczności z wydanymi w sprawie "odrolnienia" gruntu decyzjami administracyjnymi i prowadziłaby do sytuacji, w której pozbawienie rolniczego charakteru gruntu pozostawałoby poza kontrolą organów uprawnionych do orzekania w tym zakresie.

W ocenie Sądu organ dokonał błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego uznając, że istniejące w obrocie prawnym decyzje Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. i [...] kwietnia 2017 r. nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Z decyzji tych wynika jaki obszar został wyłączony z produkcji rolniczej, co z kolei oznacza, że w pozostałej części grunt nie utracił swojego charakteru i zmiana jego klasyfikacji powinna nastąpić po uprzednim wyłączeniu z produkcji rolniczej.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego, reprezentowany przez radcę prawnego R. K., złożył od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając w go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

- art. 22, art. 23 i art. 24 P.g.k. polegające na przyjęciu, że do postępowania o przyjęcie do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów powstałych w wyniku pracy geodezyjnej sporządzonych przez wykonawcę mają zastosowanie przepisy dotyczące aktualizacji ewidencji gruntów i budynków art. 22, art. 23 i art. 24 P.g.k., a nie przepisy art. 12b ust. 8 P.g.k., które zobowiązują organ do badania czy sporządzona przez wykonawcę dokumentacja geodezyjna została sporządzona zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi w dziedzinie geodezji i kartografii;

- § 61 ust. 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia z dnia 9 listopada 2011 r. w sprawie standardów technicznych wykonywania geodezyjnych pomiarów sytuacyjnych i wysokościowych oraz przepisów zawartych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków polegające na przyjęciu, że wykonawca wykonując geodezyjną inwentaryzację powykonawczą nie jest obowiązany do ustalenia niezbędnych danych w zakresie użytków gruntowych, a zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych winien dokonać zgodnie z przepisami ww. załącznika nr 6 ustalając zasięg użytku gruntowego na podstawie stanu faktycznego na gruncie, a nie decyzji zezwalających na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów ornych;

- art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 8 P.g.k. polegające na przyjęciu, że stwierdzone przez organ wady opracowania geodezyjnego dyskwalifikujące je do przyjęcia do zasobu geodezyjnego i kartograficznego, mogą zostać usunięte przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji oraz zasądzenie na rzecz organu od skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Jednocześnie zrzekł się rozprawy.

M. G., w piśmie z [...] marca 2018 r. zawierającym odpowiedź na skargę kasacyjną, wskazała, że nieuzasadnione jest twierdzenie skarżącego kasacyjnie, że niedopuszczalne jest poprawianie opracowań geodezyjnych po zgłoszeniu zakończenia pracy geodezyjnej w trybie art. 12a ust. 1 P.g.k. W jej ocenie ww. przepis nie może funkcjonować bez art. 12b ust. 6 i ust. 7, ponieważ praca nie została zakończona. Podniosła, że poprawkom nie podlega tylko dokumentacja, która została przyjęta do zasobu, czyli zakończona pozytywnym wynikiem weryfikacji i której nadano kolejny numer ewidencyjny włączający ją do zasobu geodezyjnego. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego dopatrzył się nowych usterek, ale nie dał jej szansy na ich poprawę zgodnie z art. 12b ust. 6 i ust. 7 P.g.k. Natomiast wpisał je do decyzji z [...] sierpnia 2017 r. uznając je za jeden z elementów odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu i które teraz są jednym z elementów odmowy przyjęcia dokumentacji do zasobu oraz kwestionowania wyroku Sądu Wojewódzkiego. Wniosła ponadto o zwolnienie z kosztów sądowych, gdyż pomimo posiadania statusu strony postępowania w istotce działa w interesie klienta, z którym nie jest w stanie się rozliczyć finansowo. Ponadto Starosta powinien przyjąć dokumentację z zakresu ujawnienia budynku i sieci i umożliwić właścicielowi odbiór i wystąpienie o zgodę na jego użytkowanie, a wszelkie wątpliwości związane z użytkiem rozstrzygać wewnątrz urzędu pomiędzy wydziałami i właścicielem działki.

Do akt sprawy wpłynęło pismo skarżącego kasacyjnie organu [...] marca 2018 r., w którym ustosunkował się do odpowiedzi na skargę kasacyjną i podtrzymał wnioski zawarte w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

W myśl art. 182 § 2 P.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie przesłanki te zaistniały.

Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie, choć nie wszystkie zarzuty mogły być uwzględnione.

Zarzut naruszenia art. 22 – 24 P.g.k. postawiony został niestarannie i nieskutecznie. Sąd administracyjny kontroluje zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853, uw. 3). Tym samym autor skargi kasacyjnej jako wzorzec kontroli powinien wskazać normy prawne wywiedzione z właściwego przepisu. W razie podziału artykułu (podstawowej jednostki redakcyjnej ustawy) na mniejsze jednostki redakcyjne, powinien wskazać przepis ujęty w konkretny ustęp, literę albo tiret. Przepisy art. 22 – 24 P.g.k. składają się z wielu ustępów (z 5 i 7 ustępów), większość z tych ustępów dzieli się na punkty, te zaś na litery. Stanowią one przepisy o zróżnicowanej treści normatywnej. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest konstruowanie zarzutu przez pakietowe powoływanie artykułu o złożonej budowie. Skarga kasacyjna tak sporządzona nie spełnia zaś wymogu dokładnego sprecyzowania zarzutów i każdy z tych zarzutów nie jest należycie uzasadniony. Pogląd, wedle którego obowiązkiem skarżącego kasacyjnie jest ścisłe określenie jednostki redakcyjnej aktu normatywnego, wobec którego zawiera się w treści skargi kasacyjnej zarzuty, jednolicie prezentowany jest w orzecznictwie i doktrynie (por. wyroki NSA z: 5 października 2010 r., I GSK125/09; 23 listopada 2010 r., II FSK 1165/09; 1 grudnia 2010 r., II FSK 1507/09; 8 grudnia 2010 r., I GSK 619/09; 19 lipca 2013 r., I OSK 2766/09, aprobowane przez J. Drachala, A. Wiktorowską, R. Stankiewicza w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, C.H. Beck 2015, s. 689-690, nb 16). Ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w jej uzasadnieniu, skarżący kasacyjnie organ nie doprecyzował, naruszenia którego z przepisów art. 22 – 24 P.g.k., ujętych w ustępy, punkty czy litery, się dopatruje. Podkreślić należy, że mając na względzie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może zastępować strony w wyrażaniu, precyzowaniu, czy też uzasadnianiu jej zarzutów. Wskazanie przez autora skargi kasacyjnej przepisów, jakie w jego ocenie naruszył sąd administracyjny pierwszej instancji, a także wyjaśnienie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, na czym to naruszenie polegało, wyznacza granice, w których rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny. Zarzuty, jak i ich uzasadnienie, powinny zatem być ujęte precyzyjnie i zrozumiale, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę wymóg sporządzenia skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika (art. 176 P.p.s.a.). Skarga kasacyjna jest bowiem wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Wprawdzie orzecznictwo NSA złagodziło niektóre wymagania formalne tej skargi (zob. uchwała z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, Nr 1, poz. 1), jednak nie zniosło ich, a to oznacza, że merytoryczne rozpoznanie zarzutów kasacyjnych jest uzależnione od formalnego ich ujęcia.

Zasadny jest zarzut oparty na podstawie naruszenia prawa materialnego § 61 ust. 1 pkt 1 lit. b tiret pierwsze oraz przepisów zawartych w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków przez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie. Zgodnie z pierwszym z przepisów geodezyjną inwentaryzację powykonawczą wykonuje się w celu ustalenia danych niezbędnych do wprowadzenia zmian w bazie danych ewidencji gruntów i budynków – w zakresie użytków gruntowych oraz budynków.

W niekwestionowanym stanie faktycznym sprawy wykonawczyni operatu technicznego wykazała w nim dla działki nr [...] w obrębie [...], zmianę części użytku RIIIa jako grunty "Inne tereny zabudowane – Bi". W ten sposób powstały cztery odrębne kontury tego użytku. Ustalając zasięg gruntów zabudowanych na działce wykonawczyni uwzględniła dodatkowo decyzje Starosty [...] z [...] kwietnia 2009 r. nr [...] i [...] kwietnia 2017 r. nr [...] zezwalające na trwałe wyłączenie z produkcji użytków rolnych klasy IIIa o łącznej powierzchni [...] ha (odpowiednio [...] ha i [...] ha). Wyłączenie użytków rolnych tymi decyzjami dotyczyło tylko części działki i w ocenie Sądu I instancji wskazanie pozostałej spornej części gruntu jako "Inne tereny zabudowane – Bi" oznaczałoby dokonanie samodzielnego przekwalifikowania gruntów przez geodetę w sprzeczności z wydanymi w tym zakresie decyzjami oraz poza kontrolą organów uprawnionych do orzekania w sprawach wyłączenia z produkcji rolnej. Z tym stanowiskiem nie można się zgodzić. Niniejsza sprawa dotyczy wyłącznie zagadnienia sporządzenia stosownej dokumentacji w dziedzinie geodezji i kartografii oraz możliwości przyjęcia jej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych odbywa się na podstawie cech i innych przesłanek, które są określone w załączniku nr 6 do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji rolnej jest jedynie podstawą prawną do legalnego wyłączenia. Nie ma zaś wpływu - w sposób wskazany przez wykonawczynię prac geodezyjnych - na zapisy w ewidencji gruntów i budynków, która jest odzwierciedleniem stanu faktycznego. Słusznie skarżący kasacyjnie zauważył, że postanowienia decyzji wydanych na podstawie art. 11 i art. 28 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych bierze się pod uwagę wyłącznie przy ustalaniu zurbanizowanych terenów niezabudowanych lub w trakcie zabudowy – Bp.

Wykonawca prac geodezyjnych sporządzając dokumentację inwentaryzacyjną powykonawczą powinien zatem zaliczając grunty do poszczególnych użytków gruntowych kierować się stanem faktycznym i przepisami załącznika nr 6. W myśl ust. 1 pkt 14 ppkt 1 i 2 tego załącznika do innych terenów zabudowanych zalicza się grunty:

1) zajęte pod budynki i budowle inne niż zaliczone w PKOB do działu [...] oraz do grupy [...] oraz urządzenia związane z tymi budynkami i budowlami, w szczególności: kotłownie, zbiorniki, przewody naziemne, place składowe, place postojowe i manewrowe, ogrodzenia, śmietniki, składowiska odpadów;

2) położone między budynkami, budowlami i urządzeniami, o których mowa w pkt 1, lub w bezpośrednim sąsiedztwie tych budynków i urządzeń i niewykorzystywane w innym celu, który uzasadniałby zaliczenie ich do innej grupy użytków gruntowych, w tym zajęte pod rabaty i kwietniki.

Wykonawczyni na działce nr [...] o powierzchni [...] ha wykazała [...] ha, które zaliczyła do Innych terenów zabudowanych – Bi (grunt znajdujący się pod budynkiem i urządzeniami uzbrojenia terenu: studnia wodociągowa, szambo i zbiornik gazu), zaś pozostałą część o powierzchni [...] ha zaliczyła do gruntów ornych kl. IIIa. Powierzchnia pozostałej części działki i rozmieszczenie obiektów budowlanych i urządzeń na działce wskazuje, że zaliczenie przez geodetę tej części działki do użytków rolnych nastąpiło niezgodnie z definicją zawartą w pkt 2 załącznika nr 6. Analizy operatu technicznego dokonana przez organy administracyjne wskazuje, że powyższa działka jest ogrodzona ogrodzeniem trwałym ze wszystkich stron, a pomierzone na niej: budynek z elementami składowymi (schody, tarasy, ganki) oraz związane z tym budynkiem urządzenia naziemne (studnia wodociągowa, szambo i zbiornik gazu), zmieniają jej charakter rolniczy na zurbanizowany.

Zasadny jest także zarzut naruszenia art. 12b ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 8 P.g.k., który określa procedurę przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów (zwanych także "opracowaniami" lub po prostu "dokumentacją") przygotowanych przez wykonawcę prac geodezyjnych lub kartograficznych. Procedura kwestionowania przez wykonawcę sprawdzenia poprawności wykonanych przez niego opracowań została przewidziana w art. 12b ust. 6 i 7 P.g.k. Zgodnie z art. 12b ust. 7 wykonawca może ustosunkować się na piśmie do protokołu zawierającego negatywną weryfikację opracowań będących wynikiem prac geodezyjnych i kartograficznych. Jak słusznie wskazano w wyroku WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 25 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 221/17 (LEX nr 2299581) postępowanie związane z ich weryfikacją przez organ stanowi "swoiste dwuetapowe o postępowanie administracyjne", które kończy się:

1) czynnością materialno-techniczną przyjęcia opracowań do zasobu;

2) odmową ich przyjęcia do zasobu w drodze decyzji administracyjnej (art. 12b ust. 8);

3) czynnością (jak należy rozumieć: czynnością materialno-techniczną) nieprzyjęcia opracowań do zasobu spowodowaną negatywną weryfikacją tych opracowań przez organ i brakiem pisemnego stanowiska wykonawcy w tym zakresie albo przedstawieniem takiego stanowiska po upływie ustawowego terminu 14 dni.

Wykonawcy, który kwestionuje negatywną weryfikację, przysługuje prawo do ustosunkowania się na piśmie do protokołu w terminie 14 dni (art. 12b ust. 7). W związku z tak ukształtowanym uprawnieniem wykonawcy organ przed upływem tego terminu nie może wydać decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego zbiorów danych i innych materiałów sporządzonych przez wykonawcę.

Gdy wskutek uwzględnienia pisemnego stanowiska wykonawcy organ nie stwierdza już uchybień i nieprawidłowości, powinien wydać kolejny protokół, tym razem z pozytywną weryfikacją. Żaden przepis nie upoważnia bowiem do przyjęcia danych i materiałów, które w jakimkolwiek aspekcie są niezgodne z przepisami prawa obowiązującymi w geodezji i kartografii, co może być stwierdzone jedynie w protokole. Jeżeli natomiast wykonawca po otrzymaniu pierwszego protokołu z negatywną weryfikacją przekaże organowi wynik tych prac, który nadal zawiera nieprawidłowości i narusza przepisy prawa, dopiero wówczas organ powinien, na podstawie art. 12b ust. 8, wydać decyzję o odmowie przyjęcia zbioru danych i innych materiałów będących rezultatami prac geodezyjnych lub kartograficznych do zasobu. Nie ma podstaw do przyjęcia, że organ obowiązany jest do wielokrotnej weryfikacji rezultatów tych samych prac geodezyjnych lub kartograficznych. Wprawdzie żaden przepis nie zakazuje expressis verbis takiego postępowania, to jednak organ nie może uchylić się od obowiązku wydania decyzji administracyjnej o odmowie przyjęcia materiałów do zasobu poprzez sporządzenie kolejnego negatywnego protokołu weryfikacji dotyczącego tej samej pracy geodezyjnej. Wielokrotne kierowanie do wykonawców negatywnych protokołów weryfikacji dotyczących tej samej pracy mogłoby zostać przez organ wykorzystane do unikania merytorycznej kontroli jego stanowiska. Istotą przepisów art. 12b ust. 7 i ust. 8 jest właśnie przeciwdziałanie tego typu sytuacjom (por. wyrok WSA w Lublinie z 24 listopada 2016 r. sygn. akt II SA/Lu 908/16, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z okoliczności niespornych wynika, że operat techniczny zawierał wady wykazane przez organ odwoławczy, a zatem decyzja z [...] sierpnia 2017 r. o odmowie jego przyjęcia była prawidłowa. Nie miał racji Sąd I instancji twierdząc, że wady te mogą być usunięte przez skarżącą w toku postępowania.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za mającą usprawiedliwione podstawy i na podstawie art. 188 w związku z art. 193 i art. 151 P.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 P.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Odnosząc się do wniosku o zwolnienie od kosztów uczestniczki postepowania kasacyjnego wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 199 P.p.s.a. wynika, że strony (także uczestnicy) ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Takiego przepisu szczególnego co do uczestnika nie będącego skarżącym, P.p.s.a. nie zawiera. Ponadto zauważyć należy, że podmiot występujący na drogę postępowania sądowego winien mieć świadomość obowiązku ponoszenia kosztów tego postępowania i wnosząc o zwolnienie z tego obowiązku uprawdopodobnić w sposób wiarygodny i rzetelny, że zachodzą przesłanki do uwzględnienia wniosku.