Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 278/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego
Powołane przepisy: article: art. 185 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 62 ust. 3, art. 61
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 6 ust. 1 art. 7 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka po rozpoznaniu w dniu 7 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2020 r. VII SA/Wa 996/20 w sprawie ze skargi Gminy B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2020 r. znak ... w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 października 2020 r. sygn. akt VII SA/Wa 996/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Gminy B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 30 marca 2020 r. w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Zaskarżoną decyzją z 30 marca 2020 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB", "organ odwoławczy") - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256, dalej: "k.p.a."), po rozpatrzeniu odwołania Gminy B. od decyzji D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 26 listopada 2019 r. w przedmiocie nałożenia na Gminę obowiązku przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wyżej wymienioną decyzją z 26 listopada 2019 r. D. WINB - na podstawie art. 62 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 z późn. zm.) nakazał Gminie przeprowadzenie kontroli kładki dla pieszych nad torami linii kolejowej nr ... w km ... pomiędzy ul. M... a ul. T. w B. D., na działkach nr ..., nr ..., nr ..., ..., nr ..., nr ..., nr ..., ..., obręb B., polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego oraz jego estetyki i otoczenia (kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji oświetlenia i uziemienia kładki w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów); oraz przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego ww. kładki, z której powinien wynikać zakres czynności, na podstawie którego należy doprowadzić ten obiekt do odpowiedniego stanu technicznego.

Skarżąca złożyła w ustawowym terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia organu I instancji z 26 listopada 2019 r.

Utrzymując w mocy decyzję D. WINB, organ odwoławczy wskazał, że pismem z 26 czerwca 2019 r. Powiatowa Stacja Sanitarno-Epidemiologiczna w W. poinformowała PINB w W. o nieodpowiednim stanie technicznym kładki dla pieszych nad torami w B. D. przy ul. T.. Następnie, wystąpieniem z 8 lipca 2019 r. PINB w W. przekazał do D. WINB ww. podanie do załatwienia zgodnie z właściwością.

GINB wyjaśnił, że przedmiotowa kładka stanowi nadziemne przejście dla pieszych nad torami kolejowymi. Zejścia przedmiotowego obiektu budowlanego znajdują się na działkach należących do: Gminy B. (dz. nr ...nr księgi wieczystej: ...) oraz Skarbu Państwa (dz. nr ..., nr księgi wieczystej: ...). Na działkę nr ... (KW nr ...), będącą własnością P. S.A., prowadzą dwa biegi schodowe, stanowiące komunikację kładki z peronami kolejowymi oraz znajdują się na niej podpory konstrukcyjne kładki. Zaznaczył, że w ww. wystąpieniu organu powiatowego z 8 lipca 2019 r. wskazano, iż "w działce nr ..., stanowiącej własność P. S.A., przebiegają tory powiązane z liniami kolejowymi P. SA".

GINB wskazał również, że pismami z 17 lipca 2019 r. o odrębnych znakach organ I instancji wystąpił do P. S.A. Zakładu Linii Kolejowych we W., Burmistrza Gminy B. i P. S.A. z siedzibą w B. D. o informacje dotyczące przedmiotowej kładki oraz o przedłożenie uwierzytelnionych kopii protokołów z ostatnio przeprowadzonych kontroli okresowych.

Pismem z 29 lipca 2019 r. Zakład Linii Kolejowych we W. poinformował D. WINB, że nie stanowi ona jego własności, w związku z czym nie przeprowadza okresowych przeglądów technicznych. Ponadto wskazano, że "Kładka służy do przemieszczania się z jednej części miasta na drugą, natomiast wejście na perony dla podróżnych znajduje się przy budynku dworca - tunel pod torami."

Gmina B. pismem z 31 lipca 2019 r. wskazała, że nigdy nie była właścicielem ani zarządcą spornego obiektu budowlanego, a ponadto nie posiada dokumentów przekazujących jej kładkę przez N. (NZPO) O. (obecnie P. S.A. z siedzibą w B. D.) ani przez P. Polskie Linie Kolejowe S.A.

Z kolei w pismach z 1 sierpnia 2019 r., oraz z 10 października 2019 r. R. S.A. stwierdziła, że nie jest ani nigdy nie była właścicielem ani zarządcą przedmiotowej kładki oraz poinformowała, że "z danych będących w posiadaniu Spółki wynika, iż inwestycja budowy kładki przeprowadzona przez ówczesne NZPO "O." została przekazana na stan Gminy B. w drugiej połowie lat XX wieku. Wskazała, że według jej wiedzy Gmina B. do roku 2012 w ramach realizacji swych zadań własnych utrzymywała, konserwowała i remontowała przedmiotową kładkę jak właściciel". Pismem z 14 lutego 2020 r. P. S.A. przedłożyła kopię pism Zastępcy Dyrektora ds. Rozwoju i Inwestycji w N. Zakładach P. "O." dotyczących "inwestycji przekazanych", z których wynika, że Urząd Miasta i Gminy B. otrzymał kładkę kolejową o wartości ... zł.

Organ odwoławczy podniósł, że z protokołu kontroli dotyczącej ww. kładki dla pieszych, przeprowadzonej przez D. WINB w dniu 24 października 2019 r., jak również z dołączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że obiekt, stanowiący przejście nad ul. M., układem torowym do ul. T. w B. D. i umożliwiający dojście na perony nr 1 i nr 2 stacji kolejowej w B. D. jest w nieodpowiednim stanie technicznym, o czym świadczy stan: 1) podpór: brak powłoki malarskiej na słupach stalowych oraz ich powierzchniowa korozja; 2) konstrukcji nośnej: całkowite uszkodzenie antykorozyjnych powłok malarskich stalowych blachownic, miejscowa korozja wżerowa elementów stalowych wraz z rozległą korozją powierzchniową, miejscowe ubytki w płycie pomostu, na spodzie prefabrykowanych płyt pomostu widoczne ubytki i spękania oraz korozja odsłoniętego zbrojenia, brak możliwości dokładnej oceny stanu technicznego płyt oraz konstrukcji stalowej; 3) łożysk stalowych: zanieczyszczenie i skorodowanie, brak możliwości oceny stanu technicznego; 4) bitumicznej nawierzchni kładki: jest nierówna i spękana; 5) odwodnienia: brak systemu odprowadzenia wód opadowych z obiektu, woda spływa grawitacyjnie na teren pod nim; 6) wyposażenia: skorodowanie stalowej barierki zewnętrznej; 7) urządzeń obcych: skorodowanie stalowej osłony i siatki przeciwporażeniowej, 6 skorodowanych i uszkodzonych latarni na obiekcie oraz brak jego uziemienia.

Odnosząc się do ustaleń z ww. kontroli GINB stwierdził, że kładka nie jest przystosowana do korzystania przez osoby niepełnosprawne. Jej stan techniczny może zagrażać bezpiecznemu użytkowaniu biegnącej pod nią linii kolejowej nr ... oraz dla uczestników ruchu drogowego, poruszających się ul. M. Organ odwoławczy podniósł, że podczas kontroli nie przedłożono książki obiektu budowlanego ani protokołów okresowej kontroli rocznej i pięcioletniej. Wskazał, że żadna ze stron uczestniczących w czynnościach kontrolnych (pełnomocnik Gminy B., pełnomocnik P. S.A. oraz pełnomocnik P. S.A. Zakładu Kolejowego we W.) nie uznała się za zobowiązaną do zarządzania i utrzymywania kładki.

Dalej GINB stwierdził, że skoro wyniki powyższej kontroli jednoznacznie wskazały na zły stan techniczny obiektu, zatem zasadne było nałożenie obowiązku dokonania czynności określonych w art. 62 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania poddawane przez właściciela lub zarządcę kontroli okresowej, co najmniej raz na 5 lat, polegającej na sprawdzeniu stanu technicznego i przydatności do użytkowania obiektu budowlanego, estetyki obiektu budowlanego oraz jego otoczenia; kontrolą tą powinno być objęte również badanie instalacji elektrycznej i piorunochronnej w zakresie stanu sprawności połączeń, osprzętu, zabezpieczeń i środków ochrony od porażeń, oporności izolacji przewodów oraz uziemień instalacji i aparatów.

W odniesieniu do podmiotu, który powinien zostać zobowiązany do jego wykonania organ odwoławczy zauważył, że stosownie do art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone ustawami na rzecz innych podmiotów. Podniósł, że właściwość (zakres działania) stanowi więc narzędzie ustalania podmiotu kompetencji, gdy ten nie został wskazany wprost w przepisie prawa. Ponadto wskazał, że w aktach znajduje się również dokumentacja przekazana przez P. "R." S.A. z siedzibą w B. D., sugerująca, że Gminie B. powierzono sporną kładkę. Stosownie do art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie gminnym zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy gminnych dróg, ulic, mostów, placów oraz organizacji ruchu drogowego. Podniósł, że przepis ten stanowi katalog otwarty, zatem uzasadnione jest przyjęcie, że znajduje zastosowanie także w odniesieniu do kładki położonej na terenie kolejowym. Ponadto jeśli sprawa należy do zadań własnych gminy, to przy jej wykonywaniu stosuje się przepisy ww. ustawy.

GINB wskazał również, że przedmiotowa kładka służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi, nie jest ona powiązana z jakąkolwiek drogą bądź innym obiektem, a za jej utrzymanie nie jest ustawowo odpowiedzialny inny podmiot. Zatem, w ocenie organu odwoławczego, zasadne było nałożenie obowiązku przeprowadzenia kontroli kładki na Gminę, odpowiedzialną za jej utrzymanie w ramach zadań własnych.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organ I instancji art. 10 k.p.a., GINB podniósł, że skarżąca nie wskazała w odwołaniu, jaki dowód miała zamiar przedstawić i jakie negatywne dla niej konsekwencje wywołało jego nieprzedłożenie. Pozostałe zarzuty odwołania, w ocenie organu odwoławczego, także pozostają bez wpływu na decyzję organu I instancji.

Skargę na decyzję GINB z 30 marca 2020 r. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Gmina, wnosząc o jej uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji D. WINB z 26 listopada 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżąca wniosła także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przewidzianych

Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła naruszenie procedur formalnych oraz nierzetelność (całkowita dowolność) w ustaleniach faktycznych. Podniosła, że zaskarżone decyzje: 1) nie zawierają wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, oraz przyczyn, dla których innym dowodom odmówił wiarygodności; 2) decyzja nie jest oparta na analizie stanu faktycznego pozwalającego zrozumieć, jakimi kryteriami kierował się organ, (...); 3) decyzja została wydana z naruszeniem art. 10 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że kontrolowana decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z 30 marca 2020 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja D. WINB z 26 listopada 2019 r. naruszają prawo, tym samym skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Sąd wskazał, że w przedmiotowej sprawie nie jest sporne że kładka dla pieszych nad torami linii kolejowej nr ... w km 30,56 pomiędzy ul. M. a ul. T. w B. D., na działkach opisanych w zaskarżonej decyzji, znajduje się w niewłaściwym stanie technicznym nie gwarantującym bezpieczeństwa użytkowania. Potwierdza to protokół kontroli przeprowadzonej przez D. WINB z 24 października 2019 r. jak również wynika to z dołączonej dokumentacji fotograficznej. W takiej sytuacji organ nadzoru budowlanego uprawniony jest do wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego obowiązków, o których mowa w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

Organy obu instancji przyjęły (wobec stwierdzenia braku właściciela kładki oraz zarządcy), że adresatem decyzji w powyższym zakresie powinna być Gmina B.. Wywiedziono bowiem, że kładka dla pieszych zaspokaja lokalne zbiorowe potrzeby mieszkańców związane z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi i nie jest powiązana z jakąkolwiek drogą bądź innym obiektem. Organ I instancji dodatkowo wskazał, że kładka ma na celu skomunikowanie ulic: M., T., i S. i nie służy ani P. S.A., P. P. S.A., Staroście W. czy P. S.A. W ocenie organów Gmina jest odpowiedzialna za utrzymanie tego obiektu w ramach zadań własnych.

Powyższego stanowiska Sąd Wojewódzki nie podzielił, uznając je za przedwczesne. Wskazał, że zagadnieniem prawnym, które należało rozstrzygnąć była kwestia prawidłowego określenia adresata decyzji, tj. podmiotu zobowiązanego do przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego kładki.

Sąd wskazał, że z materiału dokumentacyjnego wynika, że wejście na kładkę od ul. M. zlokalizowane jest na działce nr ..., stanowiącej własność Gminy B., następnie kładka przebiega nad terenem stanowiącym własność Powiatu W. w zarządzie tego Powiatu (działka nr ..., ...), dalej nad terenem działki nr ..., ..., stanowiącym własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A., następnie nad terenem działki nr ... (własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A.). Kładka kończy się zejściem na działce nr ... (własność Skarbu Państwa – organ reprezentujący Starosta W.).

Z protokołu kontroli D. WINB z 24 października 2019 r. wynika, że ww. obiekt stanowi przejście nad ul. M. i układem torowym do ul. T. w B. D. i umożliwia dojście na perony nr 1 i nr 2 stacji kolejowej w B. D. Kładki schodzące na perony uwidacznia także zdjęcie znajdujące się w aktach administracyjnych sprawy. Na stan taki wskazał także GINB w zaskarżonej decyzji wskazując, że na działkę nr ... (KW nr ...) prowadzą dwa biegi schodowe, stanowiące komunikację kładki z peronami kolejowymi. Organy przyjęły jednak - brak powiązania z terenami kolejowymi.

Sąd Wojewódzki zauważył, że w księdze wieczystej nr ...dotyczącej działki nr ... (stanowiącej własność Skarbu Państwa-Starostwo Powiatowe w W.) w Dziale I - O - Oznaczenie nieruchomości, w Rubryce 1.4 dotyczącej oznaczenia działki odnotowano budynki i urządzenia, zaś wśród tych ostatnich "część kładki ze schodkami" (Podrubryka 1.4.3).

Powyższe, zdaniem Sądu, jednoznacznie wskazuje, że uczynienie Gminy przez organy obu instancji jako jedynego adresata obowiązku nałożonego ww. decyzją - jest przedwczesne. Kryterium jakie przyjęły organy było uznanie, że ww. obiekt służy tylko do przemieszczania się nad torami kolejowymi w celu skomunikowania ulic: M., T. i S., co tym samym przesądza, że są to potrzeby mieszkańców Gminy a ta zaś w ramach zadań własnych ponosi za jej stan odpowiedzialność. Sąd uznał jednak, że założenie to wydaje się nieprawidłowe.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajdują się wyjaśnienia P. S.A. (pismo z 14 lutego 2020 r.) dotyczące inwestycji przekazanych przez poprzednika prawnego spółki na rzecz Urzędu Miasta i Gminy B., do których dołączono kopię pisma z 1979 r. oraz projektu pisma do Urzędu Miasta i Gminy w B. D.. GINB nie poddając szczegółowej analizie tych wyjaśnień oraz dokumentów (jedno pismo to projekt) stwierdził kategorycznie, że wynika z nich, iż Urząd Miasta i Gminy B. otrzymał sporną kładkę. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, brak zestawienia przez organ odwoławczy twierdzeń Spółki z materiałem dowodowym dotyczącym rzekomego przekazania obiektu stanowi niewątpliwie kolejne uchybienie organu.

W konsekwencji, w ocenie Sądu pierwszej instancji, kontrolowane decyzje podjęte zostały z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - orzekł jak w sentencji.

W skardze kasacyjnej Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżył powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., wskazanemu wyżej wyrokowi zarzucono, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, naruszenie przepisów postępowania, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § 4 zd. 2 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 61 pkt 1, art. 62 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm.) przez błędne uznanie, że organy administracji nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w zakresie ustalenia adresata decyzji w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli kładki dla pieszych oraz przedłożenia ekspertyzy technicznej, a także przez udzielenie wskazań co do dalszego postępowania dowodowego, których wykonanie nie przyczyni się do ustalenia nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania, wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Na uwzględnienie zasługiwał zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez Sąd Wojewódzki przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. wskutek wadliwej oceny podstawy faktycznej zaskarżonej decyzji.

Wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego organy obu instancji podjęły czynności wyjaśniające, które pozwoliły na ustalenie istotnych okoliczności sprawy. Rzecz jednak w tym, że Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku zrelacjonował ustalenia faktyczne przedstawione w kontrolowanych decyzjach, jednak ich nie zweryfikował na podstawie zebranego w aktach materiału dowodowego.

Ponadto, Sąd Wojewódzki nie wypowiedział się w zakresie wyznaczenia adresata obowiązków nałożonych decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w kontekście przepisów prawa materialnego wskazanych przez organy obu instancji, przyjmując błędnie, że kwestia ta wymaga jeszcze przeprowadzenia czynności dowodowych.

Tymczasem obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym sprawy zastosowano na etapie subsumpcji właściwe kryteria warunkujące określenie adresata obowiązków przewidzianych w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

Zaznaczyć należy, że w sprawie wątpliwości nie budziły ustalenia dotyczące stanu prawnego nieruchomości, na których zlokalizowana jest przedmiotowa kładka. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, z materiału dokumentacyjnego wynika, że wejście na kładkę od ul. M. znajduje się na działce stanowiących własność Gminy B. (nr ...), następnie kładka przebiega nad terenem stanowiącym własność Powiatu W. (działka nr ...), dalej nad terenem działki (nr ...) stanowiącej własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym P. S.A., następnie nad terenem działki będącej własnością Skarbu Państwa (nr ...) w użytkowaniu wieczystym P. S.A., kończy się zejściem na działce nr ... stanowiącej własność Skarbu Państwa, reprezentowanego przez Starostę W.

Z akt sprawy wynika, że żaden z wymienionych podmiotów nie uważa się za właściciela bądź zarządcę przedmiotowej kładki, a więc za podmiot zobowiązany do jej utrzymania we właściwym stanie technicznym, stosownie do art. 61 Prawa budowlanego.

Według ustaleń WINB zarządcą kładki jest Gmina B. z uwagi na jej przeznaczenie służące przeprowadzeniu ciągu pieszych nad torami kolejowymi. Również organ drugiej instancji przyjął, że kładka służy wyłącznie zaspokajaniu lokalnych zbiorowych potrzeb mieszkańców, związanych z przemieszczaniem się nad torami kolejowymi. W obu kontrolowanych decyzjach organy wskazały, że kładka nie jest powiązana funkcjonalnie z innym obiektem, w szczególności z infrastrukturą kolejową.

W konsekwencji, opierając się na przepisach art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 6 ust. 1 i art. 7 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, organy nadzoru budowlanego stwierdziły, iż to na Gminie B. ciążą obowiązki związane z utrzymaniem kładki dla pieszych, pełniącej wyłącznie funkcję mostu komunikacyjnego dla mieszkańców miasta.

W takim stanie sprawy, skoro Sąd Wojewódzki nie zgodził się z wnioskowaniem organów obu instancji co do wskazanego adresata spornych obowiązków, to powinien odnieść się do istotnych ustaleń związanych z własnością i zarządem przedmiotowego obiektu, a zwłaszcza funkcjonalnym przeznaczeniem kładki. Dostrzegając powiązanie kładki z terenem kolejowym, w tym komunikację kładki z peronami, Sąd Wojewódzki powinien tę okoliczność ocenić w konfrontacji z wnioskami organów obu instancji, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Zaznaczyć należy, że kwestia powiązania kładki z infrastrukturą kolejową nie wymagała dalszych wyjaśnień faktycznych, a jedynie oceny w zestawieniu z całokształtem okoliczności sprawy i przepisami prawa materialnego, mającymi zastosowanie w sprawie. Podobnie weryfikacji Sądu Wojewódzkiego podlegała kwestia skuteczności przekazania kładki Gminie przez poprzednika prawnego Spółki P., przy założeniu, że w tym zakresie organ skompletował dostępną dokumentację. Brak samodzielnej analizy w powyższym zakresie sprawił, że nie mogły być zaakceptowane wytyczne Sądu Wojewódzkiego co do potrzeby przeprowadzenia dodatkowych czynności wyjaśniających.

Mylnie Sąd Wojewódzki wywiódł w uzasadnieniu wyroku, że bezsporne ustalenie adresata decyzji wymagało ponowienia postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w pierwszej kolejności należało zweryfikować materiał dowodowy, który już został zgromadzony w sprawie. Ponadto Sąd Wojewódzki nie powinien formułować wniosków co do stanu faktycznego sprawy bez uprzedniego rozważenia okoliczności istotnych na gruncie przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę rozstrzygania. Należy bowiem pamiętać, że to przepisy prawa materialnego determinują zakres okoliczności podlegających wyjaśnieniu w danej sprawie.

Wskazać dodatkowo trzeba, że ewentualne braki w materiale dowodowym (dokument przedstawiający stan prawny działki nr 20/602) mogły być usunięte w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a.

Z tych względów wadliwa była ocena Sądu Wojewódzkiego, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodzić się należało z zarzutem kasacyjnym, że Sąd Wojewódzki uchybiając wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. nie zawarł w uzasadnieniu wyroku takich wytycznych, których wykonanie przyczyniłoby się do ustalenia nowych okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero właściwe przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji pozwoli Sądowi Wojewódzkiemu stwierdzić, czy w sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania bądź przepisów prawa materialnego, warunkującego zastosowanie środka przewidzianego w art. 145 § 1 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd Wojewódzki uwzględni przedstawione wyżej uwagi oraz odniesie się do okoliczności związanych z właściwością organów, jak też złożonego w postępowaniu kasacyjnym dokumentu w postaci wystąpienia pokontrolnego Najwyższej Izby Kontroli z 15 listopada 2016 r.

Wobec powyższego orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.

-----------------------

11