Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1654/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-03-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 37
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia NSA Anna Szkodzińska Sędzia WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 marca 2014 r. sprawy ze skargi J.R. i S.R. na decyzję nr [ ] [ ] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 października 2013 r., znak: [ ] w przedmiocie nakazu rozbiórki skargę oddala.


UZASADNIENIE

Decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 26 czerwca 2012 r. znak: [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego, nakazano J. R. i S. R. rozbiórkę samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości M., o konstrukcji murowano - drewnianej na fundamencie betonowym, z dachem jednospadowym o pokryciu niepalnym o wymiarach rzutu ok. 12,85 m x 4,00 m (pow. zabudowy ok. 51,40 m2), w odległości ok. 6,00 m od granicy z działką ewidencyjną numer [...].

Postępowanie w niniejszej sprawie zostało wszczęte z urzędu w związku z pismem J. C. z dnia 21 lipca 1998 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 2) w sprawie "nielegalnie wybudowania szop, szamba (...) przez pana S. R. os D. (...)."

W dniu 16 września 1998 r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili kontrolę na działce nr [...] oraz nr [...] w M., w czasie której S. R. oświadczył, że "budynek gospodarczy - szopę wybudowałem w latach 1967 - 1968 z przeznaczeniem na skład produktów rolnych (...). W 1997 roku po powodzi - lipcowej remontowałem ten budynek. (...) Wyjaśniam, że budynek gospodarczy oraz zadaszenie na opał wykonałem na terenie nie będącym moją własnością (...)" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 10). Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego ustalili, że "na działce nr [...] w M. (...) istnieje budynek gospodarczy o wymiarach 12,8 m x 3,95 m drewniano murowana z dachem jednospadowym o pokryciu dachówką cement, eternit, blacha st. ocynkowana w którym składane są maszyny rolnicze, płody rolne, słoma, Budynek wykonany w odległości 1,8 m od istniejącego budynku mieszkalnego murowanego (...). Obok istniejącego budynku gospodarczego wybudowano wiatę drewnianą o konst. szkielet drew. przekryta plandeką i folią, w której składowane jest drewno opałowe. Wymiary w/w obiektu 2,7 x 3 m".

W dniu 4 kwietnia 2000 r. przeprowadzono oględziny na ww. działkach, w trakcie których ustalono, że na działce nr [...] "zlokalizowany jest budynek gospodarczy, składający się z trzech części i użytkowany jest jako gospodarczo garażowy. Obiekt ten wykonany jest o konstrukcji murowano - drewnianej posadowiono na fundamencie betonowym trwale (położonym) połączonym z gruntem".

Akta postępowania uzupełnione zostały o wypis z dnia 25 kwietnia 2000 r., znak: [...] z ustaleń Miejscowego Planu Ogólnego Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Mszana Górna zatwierdzonego Uchwałą Nr XX/142/94 Rady Gminy z dnia 28 marca 1994 r., z którego wynika, że działki nr [...] i [...] położone są w terenach "cz. zieleni nieurządzonej objętych strefą techniczną drogi [...] i cz. komunikacji", tj. terenach bez możliwości zabudowy (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 71).

W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 4 maja 2000 r., znak: [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 38 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 roku nakazał "Państwu A. i S. R. zam. M. rozbiórkę na własny koszt samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego, bez wymaganego pozwolenia na budową na działce ew. nr [...] położonej w M. gmina M. w terminie do dnia 30 sierpnia 2000 r." (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 72).

Od ww. decyzji odwołanie wnieśli A. i S. R. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 94 i 95). Po rozpatrzeniu odwołania i zapoznaniu się z aktami postępowania Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 12 stycznia 2009 r. znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał w tym zakresie sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 119 i nr 120).

W toku ponownego postępowania wyjaśniającego akta uzupełnione zostały o protokoły zeznań świadków i stron (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 170-177) złożonych w dniu 23 lutego 2010 r. W. W. - pełnomocnik Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. oświadczył, że "działka nr [...] przylegająca do dz. ew. nr [...] w M. jest w zarządzie RZGW w K.. Z punktu widzenia przepływu wód w korycie rzeki "[...]" lokalizacja budynku gospodarczego na działce nr [...] nie ma negatywnego wpływu, natomiast usytuowanie budynku tuż przy górnej krawędzi skarpy może spowodować jego zniszczenie w momencie dużych przepływów lub podmycia skarpy" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 170).

W. A. - współposiadacz działki nr [...] oświadczył, że "na początku lat 90-tych P. J. i S. R. - bez mojej zgody - wybudowali budynek gospodarczy, w którym to przetrzymywane są płody rolne. (...) Nadmieniam, że wybudowany budynek gospodarczy utrudnia dostęp do spółek oraz wody - rzeki (...)" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 171).

M. K. w imieniu swojego męża, J. K. - współposiadacza działki nr [...], oświadczyła, że "nie wnoszę zastrzeżeń, co do wybudowanego przez P. Rataj budynku gospodarczego" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 173).

J. K. - współposiadacz działki ew. nr [...], oświadczyła, że "istniejący budynek gospodarczy - będący przedmiotem postępowania wybudowany został w całości na działce stanowiącej współwłasność - bez uzyskania naszej zgody" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 174).

J. C. - współposiadacz działki ew. nr [...] oświadczył, że "na przedmiotowej działce P. J. R., P. S. R. - bez mojej zgody, jako współwłaściciela działki [...] -wybudowali budynek gospodarczy na początku lat 90-tych" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 175).

A. i S. R. oświadczyli, że "przekazaliśmy M. i J. R. gospodarstwo rolne wraz z zabudowaniami mieszkalno - gospodarczymi, jak również udział we współwłasności działki nr [...] w M., na której znajduje się budynek gospodarczy będący przedmiotem niniejszego postępowania. Budynek ten budowany został przez J. R. z moją pomocą (jako ojca) na początku lat 90-tych, a do jego użytkowania przystąpiono przed 1995 r. (...) Na budowę tego budynku nie posiadamy pozwolenia na budowę (...)" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 176).

M. i J. R. - właściciele działki ew. nr [...] oraz współposiadacze działki nr [...] oświadczyli, że "na podstawie aktu notarialnego Rep. nr [...] staliśmy się właścicielami dz. ew. nr [...] w M., wraz z istniejącymi na tej działce zabudowaniami mieszkalno-gospodarczymi oraz udziałowcami we współposiadaniu działki nr [...] i [...] położonymi w M.. Budynek gospodarczy usytuowany na dz. ew. nr [...] stanowiącej współwłasność wybudowany został na początku lat 90-tych przez mojego ojca, któremu to pomagałem (...)" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 177).

W dniu 23 lutego 2010 r. przeprowadzono również oględziny na działce nr [...] i [...] (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 180), w ich trakcie potwierdzono stan faktyczny opisany w poprzednich protokołach oględzin dokonanych w dniu 4 kwietnia 2000 r. oraz z kontroli przeprowadzonej w dniu 16 września 1998 r. Ustalono również, że "obiekt ten użytkowany został przed 1995 r. Obiekt ten wybudowano bez pozwolenia na budowę, a roboty budowlane wykonane zostały przez P- J. R. i P, S. R.," Do protokołu dołączono również zdjęcia przedmiotowego budynku gospodarczego (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 178-179).

W dniu 24 lutego 2010 r. do akt zostało włączone oświadczenie M. i J. R. z dnia 24 lutego 2010 r., w którym strony podnoszą, że "budowa spornych zabudowań gospodarczych, które były przedmiotem kontroli Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w L., została zakończone przed 1990 r. Po tym okresie na ww. obiektach nie byty prowadzone jakiekolwiek prace remontowo - budowlane" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 181).

Następnie w dniu 1 marca 2010 r. akta postępowania uzupełnione zostały o wypis i wyrys sporządzony w dniu 23 lutego 2010 r. z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Dolna wsi Mszana Górna zatwierdzonego Uchwałą Nr XXVIII/231/04 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 31 sierpnia 2004 r., z którego wynika, że działka nr [...] zlokalizowana jest częściowo w terenach: wód otwartych z obudową biologiczną i obszarów hydrogenicznych, komunikacji - droga wojewódzka klasy G oraz infrastruktury technicznej - główne kolektory ściekowe (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 182-185).

Z kolei w dniu 17 maja 2010 roku do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wpłynęła informacja sporządzona w dniu 14 maja 2010 r., znak: [...], na temat obowiązujących w latach 1990 do 1995 dla działki nr [...] miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z informacji tej wynika, że w latach 1982 do 1994 obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy Mszana Górna wieś Mszana Dolna podjęty uchwałą nr XXI/69/82 Rady Narodowej Miasta i Gminy w Mszanie Dolnej z dnia 28 kwietnia 1982 r., zgodnie z którym działka ta zlokalizowana była w terenach lasów i dolesień o symbolu RL. W latach 1994 do 2003 działka według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą nr XX/142/94 Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 28 kwietnia 1994 roku zlokalizowana jest w terenach: zieleni nieurządzonej oraz komunikacji o symbolu KR968 (akta organu I instancji, karta nr 226). Do informacji dołączono wypisy i wyrysy z ww. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 220-225).

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 11 czerwca 2010 r., znak: [...], na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. nakazał "Panu J. R., zam. M., rozbiórkę samowolnie wykonanego budynku gospodarczego na działce ewidencyjnej numer [...], położonej w M. o wymiarach rzutu 12,85 m x 4,00 m oraz doprowadzenia przedmiotowej działki do stanu poprzedniego" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 235).

W związku ze złożeniem przez M. i J. R. odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po jego rozpatrzeniu, decyzją z dnia 31 stycznia 2011 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił skarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę w tym zakresie do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

Pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 2 czerwca 2011 r. przeprowadzili ponowne oględziny na ww. działkach, w trakcie których stwierdzono, że stan faktyczny ustalony w poprzednich protokołach nie uległ zmianie (akta organu I instancji, karta nr 298).

Do akt sprawy dołączony został wypis uproszczony z rejestru gruntów z dnia 14 maja 2012 r. dla działki nr [...], na podstawie którego ustalono strony niniejszego postępowania (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 341).

Po uprzednim zawiadomieniu stron o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia, co do zebranego materiału dowodowego (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 344), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w dniu 26 czerwca 2012 r. wydał zaskarżoną decyzję.

J. R. oraz S. R. wnieśli odwołanie od przedmiotowej decyzji w dniu 10 lipca 2012 r. Podnieśli w nim, że organ dokonał błędnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonał wadliwej subsumpcji stanu prawnego. Wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Decyzją z dnia 14 października 2013 r. znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a oraz art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Organ odwoławczy dokonał powtórnego, pełnego i merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w granicach zakreślonych treścią skarżonej decyzji, badając tak prawidłowość rozstrzygnięcia organu I instancji, jak i poprzedzającego je postępowania wyjaśniającego, w oparciu o akta sprawy PINB znak: [...] (378 kart).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po zweryfikowaniu kręgu stron postępowania wskazanego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego uznał go za prawidłowy i stwierdził, że pozostaje tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Organ ustalił, że przedmiotem postępowania w niniejszej sprawie jest prawidłowość wydania przez organ I instancji decyzji nakazującej inwestorom – S. R. i J. R. rozbiórkę budynku gospodarczego wykonanego bez wymaganej prawem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, zlokalizowanych na działce nr [...] w M..

Jako bezsporne wskazano, że przedmiot postępowania stanowi budynek gospodarczy o wymiarach rzutu ok. 12,85 m x 4,00 m (pow. zabudowy ok. 51,40 m2), posadowiony na fundamentach. Sporną natomiast w sprawie kwestią jest czas jego powstania. Inwestorzy w odwołaniu podnoszą, że budynek został wybudowany w latach 60-tych XX wieku, uzasadniając, że organ I instancji "dokonał biednej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a następnie wadliwej subsumcji stanu prawnego."

W odniesieniu do tego zarzutu odwołania zauważono, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w kwestii okresu wybudowania przedmiotowego budynku gospodarczego dał wiarę: W. A., J. C., A. i S. R. oraz M. i J. R., którzy w czasie zeznań składanych w dniu 23 lutego 2010 r. zgodnie oświadczyli, że budynek powstał na początku lat 90-tych. Dodatkowo Inwestorzy informowali, że do użytkowania obiektu doszło przed rokiem 1995. Fakt budowy budynku gospodarczego w latach 60-tych był podnoszony przez A. i S. R. w czasie pierwszych oględzin w sprawie, tj. w dniu 16 września 1998 r. oraz w odwołaniu od skarżonej decyzji.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego biorąc pod uwagę całokształt materiału dowodowego akt sprawy uznał, że przedmiotowy budynek wybudowany został w latach 90-tych. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 80 K.p.a., który daje organowi administracji publicznej prawo do swobodnej oceny dowodów, które wymaga, aby każdy dowód przeprowadzony w sprawie podlegał ocenie i nie został przez organ pominięty bez poddania go odpowiedniej rozwadze. W ocenie organu odwoławczego nie ma podstaw do twierdzenia, że organ I instancji oparł się jedynie na dowodach wybranych i w ten sposób ukształtował swoją opinię w sprawie. Z uzasadnienia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że dał wiarę twierdzeniom W. A., J. C., co do okresu prowadzenia robót budowlanych, a także oświadczeniom Inwestorów złożonych w czasie przesłuchania, potwierdzających słowa ww. uczestników postępowania.

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po zapoznaniu się z całokształtem dokumentacji sprawy stoi na stanowisku, że budynek gospodarczy wybudowany został na początku lat 90-tych. Do takiej konstatacji przyczyniają się przede wszystkim jednolite zeznania uczestników postępowania, w tym również Inwestorów. Podnoszenie twierdzeń przeciwnych, dopiero w odwołaniu od decyzji powinno być oparte, jeżeli nie dowodami, z którymi organ mógłby się zapoznać, i które mogłyby zostać poddane ocenie wymaganej przez przepisy K.p.a., to przynajmniej okolicznościami, które mogłyby przez organ odwoławczy zostać zweryfikowane. Natomiast w odwołaniu strony jedynie twierdzą, że z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że budynek gospodarczy został wybudowany w latach 90-tych. Takie twierdzenie, jak już wyżej zaznaczono, nie znajduje pokrycia w aktach sprawy.

Dodatkowo inwestorzy nie podzielali zdania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, w zakresie zastosowania art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 103 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego z 1994 r. do spraw wszczętych przed dniem wejścia w życie ustawy, a nie zakończonych decyzją ostateczną, stosuje się przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 2. Przepisu art. 48 nie stosuje się do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe".

Jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 13 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 360/11 w "zakończenie budowy obiektu budowlanego w rozumieniu art. 103 ust. 2 p.b. polega na doprowadzeniu budowy już do stanu, w którym - chociażby nawet częściowo - jest możliwe przystąpienie do użytkowania takiego obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Uznaniu budowy za zakończoną nie powinien przeszkadzać częściowy brak wykonania robót wykończeniowych, wyposażeniowych lub innych o podobnym charakterze, które mogą być wykonywane w użytkowanym obiekcie nawet po dniu 1 stycznia 1995 r.". Zatem, mając na uwadze powyższe, za zakończenie budowy należy uznać moment, w którym budynek mógł być użytkowany. Z akt sprawy (akta organu I instancji, karta nr 180) wynika, że obiekt użytkowany był przed 1 stycznia 1995 r., tj. przed dniem wejścia w życie obecnie obowiązującej ustawy, dlatego też zastosowanie mają przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. w zakresie samowoli budowlanej wymagającej pozwolenia na budowę.

Powyższe oznacza, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego właściwie rozpatrywał sprawę na gruncie przepisów ustawy prawo budowlane z 1974 r., w trybie art. 37 ust. 1 i 2. Natomiast zgodnie z art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. "w przypadku wybudowania obiektu budowlanego niezgodnie z przepisami, jeżeli nie zachodzą okoliczności określone w art. 37, właściwy terenowy organ administracji państwowej wyda inwestorowi, właścicielowi lub zarządcy decyzję nakazującą wykonanie w oznaczonym terminie zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu budowlanego, terenu nieruchomości lub strefy ochronnej do stanu zgodnego z przepisami".

Z przytoczonych przepisów wynika, że legalizacja samowoli budowlanej może w niniejszej sprawie nastąpić tylko, gdy żadna z określonych w art. 37 ust. 1 pkt 1 lub 2 przesłanek nie zostanie spełniona, to oznacza, że budynek gospodarczy jest zgodny z przepisami o planowaniu przestrzennym lub, że nie powoduje niebezpieczeństwa dla ludzi i mienia.

W niniejszej sprawie zachodzą obydwie przesłanki. Z akt sprawy wynika, że lokalizacja budynku jest niezgodna z miejscowymi planami zagospodarowania przestrzennego, zarówno obowiązującymi poprzednio, jak i obecnie (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 71, nr 182-185 i nr 226).

Weryfikacja akt postępowania również jednoznacznie pozwala stwierdzić, że lokalizacja budynku może stanowić zagrożenie dla ludzi i mienia, i w tym zakresie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego podziela zdanie W. W. - pełnomocnika Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K., który w czasie przesłuchania oświadczył, że "usytuowanie budynku tuż przy górnej krawędzi skarpy może spowodować jego zniszczenie w momencie dużych przepływów lub podmycia skarpy" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 170).

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził zatem, że w wyniku ustalenia, że przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zostały spełnione. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał możliwości wdrożenia procedury legalizacyjnej, określonej w art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r., a był zobowiązany wypełnić dyspozycję art. 37 ust. 1 ab initio Prawa budowlanego z 1974 r. i nakazać rozbiórkę omawianego obiektu budowlanego.

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie w trybie określonym w art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r. oraz poczynił wystarczające ustalenia dające podstawę do orzeczenia nakazu rozbiórki samowolnie wybudowanego tarasu.

W kwestii pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu inwestorów stwierdzono, że Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego odniósł się do nich w uzasadnieniu decyzji.

Z powyższą decyzja nie zgodzili się J. R. i S. R. zaskarżając ją, w ustawowym terminie za pośrednictwem organu, do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Zakwestionowanej decyzji zarzucili:

1) obrazę prawa materialnego, a to przepisu art. 37 oraz art. 38 ustawy - Prawo budowlane z 1974 r. przez przyjęcie, że do wzniesionej w latach 1968-1969 budowli w postaci budynku gospodarczego stosuje się przepisy art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego a 1974 r., a także, przez przyjęcie, że jej wzniesienie było niezgodne z planem zagospodarowania przestrzennego Gminy M. mimo, że jak wynika z ustaleń faktycznych, to w dacie wznoszenia budowli nie obowiązywał na terenie Gminy M. żaden plan zagospodarowania przestrzennego odnośnie działki nr [...]- takowy został sporządzony i obowiązywał od roku 1982, a następnie stracił moc prawną;

2) naruszenie przepisów postępowania a to art. 28 K.p.a. oraz 30 § 4 K.p.a. w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, przez nie wezwania do udziału w sprawie A. R. lub jej następców prawnych jako inwestora wraz ze S. R. przedmiotowej budowli, poprzedniczki prawnej M. i J. R. oraz wydanie decyzji o rozbiórce w stosunku do osoby S. R. a i J. R. a z pominięciem ich współmałżonków lub następców prawnych po A. R., mimo istnienia wspólności ustawowej małżeńskiej, co w konsekwencji uniemożliwia jej wykonanie.

Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonych decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 14 października 2013 r. nr [...] oraz decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia 26 czerwca 2012 r. i umorzenie postępowania lub o uchylenie ww. decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje stanowisko dotychczas prezentowane w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z póżn. zm.) zwaną dalej w skrócie "P.p.s.a.", sądy administracyjne powołane są do kontroli działalności administracji publicznej, w tym w zakresie legalności decyzji administracyjnych i stosują środki określone w ustawie (art. 1 i 3 ustawy P.p.s.a). W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania administracyjnego, nie będąc przy tym związanym granicami skargi, stosownie do dyspozycji art. 134 § 1 P.p.s.a.

W wyniku dokonanej oceny należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z prawem.

Zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego, wyrażonymi w art. 6 i art. 7 K.p.a., organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.), w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Stosownie do art. 77 § 1 K.p.a. organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco ustalić cały materiał dowodowy, a stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

W niniejszej sprawie zaskarżona decyzja spełnia te przesłanki. Sąd w całości akceptuje stanowisko w niej zawarte. Wszystkie istotne kwestie związane z tą sprawą zostały prawidłowo ustalone przez organy administracji.

Nie ulega wątpliwości, że skarżący samowolnie (bez pozwolenia na budowę) wybudowali budynek gospodarczy o konstrukcji murowano - drewnianej na fundamencie betonowym, z dachem jednospadowym o pokryciu niepalnym o wymiarach rzutu ok. 12,85 metra x 4 metry i powierzchni zabudowy ok. 51,40 m2 na działce ewidencyjnej nr [...], położonej w miejscowości M.. Ta okoliczność, mająca jedno z najważniejszych znaczeń w tej sprawie, nie budzi żadnych wątpliwości.

W związku z tym zasadnie organy nadzoru budowlanego prowadziły postępowanie zmierzające do wdrożenia tzw. procedury legalizacyjnej. O tym, jakie przepisy dotyczące zdrożenia tej procedury stosować, decyduje data wybudowania tego budynku.

Organy administracji uznały, że data wybudowania tego budynku obejmuje początek lat 90-tych XX wieku, ale na pewno przed 1995 r.

Ustalono tą okoliczność na podstawie:

a) oświadczenia współwłaściciela działki nr [...] W. A., który stwierdził, że na początku lat 90-tych J. i S. R. - bez jego zgody - wybudowali budynek gospodarczy, w którym to przetrzymywane są płody rolne (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 171);

b) oświadczenia J. C. – współwłaściciela działki nr [...] który oświadczył, że J. R. i S. R. - bez jego zgody - wybudowali budynek gospodarczy na początku lat 90-tych (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 175);

c) oświadczenia A. i S. R. który stwierdzili, że przedmiotowy budynek gospodarczy będący przedmiotem tego postępowania, został przez J. R. z pomocą S. R. wybudowany na początku lat 90-tych, a do jego użytkowania przystąpiono przed 1995 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 176);

d) oświadczenia M. i J. R. który stwierdzili, że przedmiotowy budynek gospodarczy został na początku lat 90-tych przez S. R. (ojca J. R.) któremu pomagał syn – J. R. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 177).

W dniu 24 lutego 2010 r. do akt zostało włączone oświadczenie M. i J. R. z dnia 24 lutego 2010 r., w którym strony te podniosły, że "budowa spornych zabudowań gospodarczych, które były przedmiotem kontroli Powiatowego Inspektora nadzoru Budowlanego w L., została zakończone przed 1990 r. Po tym okresie na ww. obiektach nie byty prowadzone jakiekolwiek prace remontowo - budowlane" (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 181).

W ocenie Sądu tak zgromadzony materiał dowody pozwalał na przyjęcie najbardziej prawdopodobnego czasu budowy tego budynku. Nie chodzi przy tym o konieczność dokładnego ustalenia daty rozpoczęcia lub zakończenia budowy, ale stwierdzenia, że budowa przedmiotowego budynku miała miejsce na początku lat 90-tych XX wieku, a na pewno przed dniem 1 stycznia 1995 r. Tą okoliczność ustalono ponad wszelką wątpliwość.

Organy administracji wskazały także, dlaczego nie uznały za wiarygodne oświadczenie złożone w dniu 16 września 1998 r. wskazujące na koniec lat 60-tych jako datę budowy tego budynku.

Skoro organy prawidłowo ustalono w tej sprawie datę budowy tego budynku, w związku z tym na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.) należało stosować przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Takie też przepisy organy zastosowały.

Organy obu instancji powołały się, jako podstawę do rozbiórki, na art. 37 ust. 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.). Zgodnie z tym przepisem właściwy organ (od 1990 r. do 1999 r. Kierownik właściwego Urzędu Rejonowego, a od 1999 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego) mógł wydać decyzję o przymusowej rozbiórce albo o przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń obiekt budowlany lub jego części, będący w budowie albo wybudowany niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy, jeżeli było to uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w art. 37 ust. 1 ww. ustawy.

Przyczyny uzasadnione art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. to:

1) znajdowanie się obiektu na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powodowanie bądź w razie wybudowania spowodowanie niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Tym samym wydając decyzję o nakazie rozbiórki na podstawie przepisu, który jedynie umożliwiał, a nie nakazywał wydania takiej decyzji – organ administracji miał obowiązek dokładnego wyjaśnienia powodów, dla których nakłada nakaz rozbiórki. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że działka nr [...] jest objęta aktualnie miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 31 sierpnia 2004 r. (uchwała Rady Gminy Mszana Dolna z dnia 31 sierpnia 2004 r. Nr XXVIII/231/04) i jest zlokalizowana częściowo na obszarze 1.1WS/Lz – tereny wód otwartych, na których obowiązuje zakaz realizacji obiektów kubaturowych; a także na obszarze 4.1 KD-WG – droga województwa klasy G obejmująca istniejącą drogę wojewódzką, przeznaczoną do utrzymania i modernizacji oraz częściowo w obszarze 3.2 k – główne kolektory ściekowe istniejące i do realizacji. Obowiązujący od 2004 r. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla całej działki nr [...] nie pozwala na jej jakąkolwiek zabudowę przedmiotowym budynkiem gospodarczym. Nie ma więc możliwości ustalenia, że obecnie obowiązujące przepisy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwalają na pozostawienie tego budynku na działce nr [...]. Ta okoliczność ma istotne znaczenie w tej sprawie i została prawidłowo ustalona przez organy administracji.

Zgodnie bowiem z powołanym art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r. warunkiem ewentualnego pozostawienia bez rozbiórki nielegalnie wybudowanego obiektu budowlanego jest spełnienie przesłanki, zgodnie z którą taki obiekt winien znajdować na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym obecnie (współcześnie) nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę. Posłużenie się czasownikiem "nie jest" w tym przepisie oznacza, że dla ewentualnej legalizacji obiektu wzniesionego bez pozwolenia na budowę podstawowe znaczenie ma to, czy w dacie wydawania przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięcia (a nie w czasie budowy), taki budynek znajduje się w obszarze, który pozwala na taką właśnie zabudowę. Nie jest warunkiem odstąpienie od wydania nakazu rozbiórki okoliczność pozwalająca na ustalanie, czy obowiązujący w czasie nielegalnej budowy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego lub też plan miejscowy obowiązujący w późniejszej dacie, ale przed datą wydania rozstrzygnięcia administracyjnego – dopuszczał daną zabudowę.

Taki pogląd jest ugruntowany w orzecznictwie sądowym (np. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2010 r., sygn. akt II OSK 878/09, opub. w LEX nr 597928; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 572/09, opub. w LEX nr 597699; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 234/09, opub. w LEX nr 597505) i Sąd w tej sprawie go popiera.

Dodatkowo należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, opub. w LEX nr 1404021, której pogląd prawny wiąże sądy orzekające w tym zakresie wyraźnie stwierdził, że redakcja przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt i 1 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, sformułowanych w czasie teraźniejszym wskazuje, że ich zaistnienie powiązane jest z oceną stanu faktycznego i prawnego, której dokonuje organ w chwili orzekania. Wskazuje na to zawarty w art. 37 ust. 1 pkt 1 zwrot "znajduje się", a w pkt 2 "powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby". Także nakazanie rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 2 ustawy jeżeli "jest uzasadnione innymi ważnymi przyczynami poza wymienionymi w ust. 1" powiązane jest z przyczynami istniejącymi w dacie orzekania, albowiem trudno sobie wyobrazić nakaz rozbiórki z ważnej przyczyny, która istniała w dacie budowy, ale już nie istnieje w dacie orzekania. Wykładnia językowa art. 37 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. prowadzi więc do wniosku, że wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego (a rozumując a contrario - przesłanki legalizacji samowoli budowlanej) określone w tych przepisach należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Brak jest racjonalnych podstaw do przyjęcia, że tylko przesłankę z art. 37 ust. pkt 1 ust. 1 (zgodność z przepisami o planowaniu przestrzennym) należy odnosić do daty budowy obiektu budowlanego. Ponadto, gdyby przy ocenie przesłanek rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego organ obowiązany był brać pod uwagę jedynie przepisy o planowaniu przestrzennym obowiązujące w dacie budowy tego obiektu, to przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy byłaby zbędna.

Tym samym powoływanie się przez organy administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji na treść poprzednio obowiązujących dla działki nr [...] planów miejscowych nie ma istotniejszego znaczeniowa tej sprawie, a jedynie pozwala wskazać, że obszar tej działki w istocie przez bardzo długi okres czasu (od chwili planowania przestrzennego na tym obszarze) był wyłączony z zabudowy.

Ustosunkowując się do zarzutów skarżących zawartych w skardze należy stwierdzić, że nie mogą one odnieść zamierzonego skutku. Głównym zarzutem skarżących jest bowiem stwierdzenie, że przedmiotowy budynek gospodarczy został wybudowany w latach 1968-1969, a nie na początku lat 90-tych XX wieku i inwestorami tego budynku byli A. i S. R.. Co do wskazania inwestorów przedmiotowego budynku gospodarczego, to w ocenie Sądu twierdzenie skarżących nie są wiarygodne. W toku bowiem długotrwałego postępowania administracyjnego organy administracji ponad wszelką wątpliwość ustaliły, że inwestorami byli S. R. jego syn J. R.. Tak też kilkakrotnie wskazywali na to sami skarżący (będący inwestorami). Trudno więc ocenić inaczej, jak tylko próbę podważania ustaleń organów, podnoszone przez skarżących okoliczności co do odmiennego wskazania inwestorów. Także data wybudowania tego budynku (lata 1968-1969) nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w zgromadzonym materiale dowodowym. Ponadto okoliczność wybudowania danego obiektu nawet w latach 1968-1969 i tak nie miałaby w tej sprawie istotniejszego znaczenia.

Jak stwierdził to w uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej już uchwale 7 sędziów z dnia 16 grudnia 2013 r., sygn. akt II OPS 2/13, opub. w LEX nr 1404021, przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. mają zastosowanie także do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (czyli przed 1 marca 1975 r.), a więc mają zastosowanie także do samowoli budowlanej powstałej pod rządami ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 7, poz. 46 z późn. zm.). Wprowadzając Prawo budowlane z 1974 r. ustawodawca zdecydował o stosowaniu nowej ustawy do zdarzeń prawnych powstałych przed jej wejściem w życie, nie przewidując w tym zakresie żadnych wyjątków. W związku z tą regulacją przepisy Prawa budowlanego z 1974 r. dotyczące likwidacji skutków samowoli budowlanej będą miały także zastosowanie do likwidacji samowoli budowlanych powstałych przed 1 marca 1975 r., o ile zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego z 1994 r.

To stanowisko, powszechnie akcentowane także przed podjęciem tej uchwały wyjaśnia, że nawet gdyby hipotetycznie ustalić – czego w tej sprawie nie można dokonać – że na działce nr [...] budynek gospodarczy został wzniesiony w latach 1968-1969, to i tak ta okoliczność nie stanowiłaby przeszkody przed stosowaniem art. 37 Prawa budowlanego z 1974 r.

Skarżący zamierzają przy tym wykazać, że skoro plan miejscowy zaczął obowiązywać na tym obszarze dopiero od 1982 r., to nie można mówić o samowoli budowlanej, która powstałaby przed tą datą. Okoliczność braku obowiązywania planu miejscowego nie ma znaczenia dla oceny, czy w dacie realizacji danej inwestycji należy ją zaliczyć do kategorii tzw. samowoli budowlanej. O samowoli budowlanej decyduje przede wszystkim okoliczność jej budowy bez wymaganego pozwolenia na budowę lub w wyjątkowych przypadkach zgłoszenia. W zakresie objętym tą sprawą było wymagane pozwolenie na budowę, a inwestorzy takiego pozwolenia na posiadali i nie posiadają. Tym samym to twierdzenie skarżących stanowi ich linię obrony, którą Sąd w tej sprawie nie podziela.

Także pozostałe zarzuty skargi także nie są zasadne. Powołany art. 37 w ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. zawiera dwie odrębne przesłanki nakazania rozbiórki nielegalnie wzniesionego obiektu:

a) stwierdzenie, że obiekt budowlany lub chociażby jego część znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

b) stwierdzenie, że taki obiekt budowlany lub jego część powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Obie tak powołane okoliczności są odrębnymi i niezależnymi od siebie przesłankami, a zaistnienie przynajmniej jednej z nich upoważnia do wydania nakazu rozbiórki obiektu. Skoro więc organy w tej sprawie ustaliły, że zachodzi przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to nie było potrzeby analizowanie istnienia przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r.

Wreszcie niezasadny jest zarzut pominięcia A. R. w toku postępowania administracyjnego. Jak wynika bowiem z ewidencji gruntów (akta administracyjne organu I instancji, karty nr 187-189) A. R. nie jest współwłaścicielką działki nr [...]. Organy zaś trafnie nie dały wiary stanowisku skarżących, że A. R. była współinwestorską przedmiotowego budynku. Nie został więc naruszony art. 28 K.p.a. oraz 30 § 4 K.p.a. w związku z art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlanego.

Należy także mieć na uwadze i to, że sami inwestorzy są tylko jednymi z kilkunastu współwłaścicieli działki nr [...] i bez zgody pozostałych współwłaścicieli wybudowali budynek gospodarczy. Postępowanie dotyczącej tzw. legalizacji samowoli budowanej nie może powodować zmiany stosunków prawnych co do prawa własności lub innego prawa uprawniającego do władania terenem inwestycji. Organy nadzoru budowlanego mogłyby wydać nakaz rozbiórki także w takim przypadku, gdy inwestor nie posiadał i nie posiada tytułu prawnego do dysponowania terenem na cele inwestycji. Mogłaby to być przesłanka wynikająca z art. 37 ust. 2 Prawa budowlanego z 1974 r. Ponieważ nakaz rozbiórki został trafnie orzeczono na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego z 1974 r., to jednak dalsze rozważanie okoliczności wskazującej na możliwość wydania nakazu rozbiórki także i na innej podstawie prawnej - nie ma w tej sprawie podstawowego znaczenia. Sąd tylko wskazuje na szereg uchybień, jakich dopuścili się skarżący budując budynek gospodarczy w obszarze zakazującym jakiejkolwiek budowy i na terenie, do którego nie posiadali uprawniającego ich do budowy tytułu prawnego.

Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza ani prawa materialnego, ani przepisów postępowania w stopniu mających wpływ na wynik sprawy, a tym samym stosownie do art. 151 P.p.s.a. skargę oddala.