Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 926/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 i art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 961
law: Ustawa z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych

SENTENCJA

Dnia 5 marca 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Eliza Wróbel po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 6 grudnia 2016 r. sygn. akt II SA/Bk 652/16 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1) uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] oraz poprzedzającą decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. znak: [...], 2) zasądza od Samorządowego Kolegium [...] w Białymstoku na rzecz K. P. kwotę 1.150 (słownie: jeden tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 6 grudnia 2016 r. sygn. II SA/Bk 652/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...], Kolegium, organ odwoławczy, organ II instancji) z [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Wnioskiem z 30 września 2013 r. firma G. [...] Sp. z o.o. w W. zwróciła się do Wójta Gminy [...] o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia polegającego na budowie Farmy Wiatrakowej W., składającej się z maksymalnie 38 turbin wiatrakowych wraz z infrastrukturą towarzyszącą (podziemne linie elektroenergetyczne średniego napięcia, linie światłowodowe, drogi dojazdowe do elektrowni wiatrakowych, place stałe i tymczasowe) oraz Głównego Punktu Odbioru (GPO) – przy założeniu, że maksymalna moc powyższej farmy wiatrowej nie będzie większa niż 99 MW. Do wniosku załączono kartę informacyjną przedsięwzięcia i mapy ewidencyjne.

W decyzji z [...] kwietnia 2016 r. Wójt gminy [...] (dalej: organ I instancji), działając na podstawie art. 71 ust. 1 i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1, art. 75 ust. 1 pkt 4, art. 82, art. 85 ustawy z 3 października 2008 roku o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm., dalej: u.u.i.ś), w związku z § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b i art. 7 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397 z zm., dalej: rozporządzenie), ustalił środowiskowe uwarunkowania dla planowanego przedsięwzięcia i jednocześnie określił: I. rodzaj i miejsce realizacji przedsięwzięcia; II. wskazał jakie działania należy podjąć na etapie realizacji i eksploatacji przedsięwzięcia; III. określił jakie wymagania dotyczące ochrony środowiska należy uwzględnić w dokumentacji wymaganej do wydania decyzji budowlanej; IV. stwierdził konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania, decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 u.u.i.ś.; V. nie stwierdził konieczności "przeprowadzenia w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 u.u.i.ś."; VI. wskazał jakie działania należy zrealizować w zakresie zapobiegania, ograniczania oraz monitorowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko; VII. wskazał, że realizacja przedsięwzięcia wymaga wykonania i przedstawienia analizy porealizacyjnej w zakresie hałasu i określił jakie elementy powinna ona objąć; VIII. nie stwierdził podstaw do nałożenia obowiązku wykonania kompensacji przyrodniczej; IX. nie stwierdził koniczności utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania.

SKO w [...] w decyzji z [...] lipca 2016 r. po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez Stowarzyszenie [...], M. S. sołtysa wsi S. oraz przez G. [...] Sp. z o.o. reprezentowaną przez prokurenta J. M. od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r., znak [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa Farmy wiatrowej W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą":

1. uchyliło zaskarżoną decyzję organu I instancji, w zakresie pkt IV, stwierdzającego konieczność przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, i w tym zakresie orzekło o braku konieczności przeprowadzenia ponownej oceny oddziaływania na środowisko w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji, o której mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko;

2. w pozostałym zakresie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wyjaśniło, że inwestor do wniosku dołączył stosowne dokumenty, przez co wypełnił wymagania wynikające z art. 73 ust. 1 i art. 74 ust. 1 pkt 2 i 3 u.u.i.ś. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji wykazał w sposób logiczny i wyczerpujący, opierając się na danych zawartych w karcie informacyjnej przedsięwzięcia, opiniach organów uzgadniających (Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...]). W dalszej kolejności Kolegium stwierdziło, że znajdujący się w aktach sprawy raport wraz z uzupełnieniami jest pełny, rzetelny, wyczerpujący i spójny, spełniający wymagania, o których mowa w art. 66 u.u.i.ś.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku wywiodła K. P., zarzucając:

- oparcie zaskarżonej decyzji na podstawie niewłaściwych przepisów prawa, bowiem jej zdaniem, ma w niniejszej sprawie zastosowanie ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961);

- naruszenie art. 5 i 68 ust. 1 Konstytucji RP.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wnosząc o jej oddalenie, podtrzymało w całości argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 6 grudnia 2016 r., sygn. II SA/Bk 652/16 wskazał, że skarga podlegała oddaleniu, albowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa stanowiącego podstawę jej wydania. Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzucając naruszenie przepisów prawa skarżąca wskazuje w pierwszej kolejności na przyjęcie niewłaściwej podstawy prawnej bowiem jej zdaniem, winien być zastosowany art. 3 i 4 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Zdaniem Sądu I instancji, pogląd powyższy nie jest zasadny. W świetle ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961) – jeżeli w planie miejscowym przewiduje się lokalizację farm wiatrowych organ administracji architektoniczno – budowlanej odmawia wydania pozwolenia na budowę, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji środowiskowych uwarunkowań odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, jeżeli ta inwestycja nie spełnia wymogów zawartych w art. 4 powyższej ustawy. Według Sądu I instancji, właściwe wydaje się stanowisko organu, który stwierdzi, że odmowa ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia możliwa jest jedynie wówczas, kiedy teren, na którym ma być posadowiona przedmiotowa inwestycja, objęty jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a ustalenia tego planu są sprzeczne z przesłankami z art. 4 cytowanej powyżej ustawy. Zdanie Sądu I instancji, w sprawie niniejszej bezspornym jest, że teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania, a więc organ nie miał podstaw do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ skupił się zasadnie na określeniu wpływu na położenie najbliższej zabudowania mieszkalne i formy ochrony przyrody. Na podkreślenie zasługuje okoliczność, że kwestia zachowania odległości projektowanej inwestycji będzie szczegółowo badana w postępowaniu o pozwolenie na budowę. W ocenie Sądu I instancji, nie można także uznać za zasadny zarzut naruszenia Konstytucji RP.

W skardze kasacyjnej K. P. (dalej: skarżąca kasacyjnie) reprezentowana przez r. pr. M. P. zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji. Zaskarżonemu wyrokowi Sądu I instancji, na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie przepisów art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961) w związku z przepisami art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 6 i 15 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w postaci farmy elektrowni wiatrowych położonych na lądzie wbrew wynikającemu z ww. przepisów obowiązkowi lokalizowania elektrowni wiatrowych wyłącznie na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i bez zachowania przez planowane przedsięwzięcie wymogów minimalnej odległości od budynków mieszkalnych lub budynków o funkcji mieszanej, w skład którego wchodzi funkcja mieszkaniowa, co wiązało się z naruszeniem przepisów art. 151 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a.

Powyższe naruszenia skutkowały oddaleniem wniesionej skargi, podczas gdy w ocenie skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji winien był uchylić decyzję Kolegium z [...] lipca 2016 r., znak [...], w całości wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] wydaną w I instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpoznania.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o:

1.uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Białymstoku na podstawie art. 176 p.p.s.a., w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., względnie w przypadku uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżanego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy, na podstawie art. 176 p.p.s.a. w zw. z art. 188 p.p.s.a.,

2. na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., o zasądzenie od SKO w [...] na rzecz skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego w postępowaniu sądowo-administracyjnym, według norm przepisanych,

3. rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że z wydanym wyrokiem nie można się zgodzić z następujących powodów:

Zgodnie z przepisem art. 6 k.p.a., "Organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa" i obowiązkiem Sądu I instancji była weryfikacja prawidłowości działania organów podejmujących decyzje w sprawie, w tym decyzji SKO w [...] z [...] lipca 2016 r., znak [...].

Według skarżącej kasacyjnie, nie powinno budzić wątpliwości Sądu I, że na dzień wydania decyzji przez organ II instancji w obrocie prawnym znajdowała się już ustawa z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961), która wprowadziła ustawowe kryteria lokalizacji elektrowni wiatrowych na lądzie, w tym m. in. obowiązek zachowania minimalnej odległości od zabudowań mieszkalnych oraz niektórych obszarów chronionych, zgodnie z przepisem art. 4 ust. 1 i 2 ww. ustawy.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, ważnym elementem przyjętej przez Sejm ustawy, jest wymóg zawarty w jej art. 3, który nakazuje lokalizacje elektrowni wiatrowych na lądzie wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, eliminując tym samym praktykę wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla tych inwestycji.

Mając na względzie to, że decyzja organu I instancji (Wójta Gminy [...]) została wydana w dniu [...] kwietnia 2016 r., a więc jeszcze przed wejściem w życie nowych przepisów, to organ ten nie miał obowiązku uwzględnienia wymogu minimalnej odległości elektrowni wiatrowych od zabudowy mieszkalnej. Jednakże, organ II instancji (SKO w [...]), rozpoznając sprawę w wyniku wniesionych odwołań m. in. z wniosku inwestora G. [...] sp. z o.o., zobowiązany był ponownie rozpoznać sprawę, gdyż na podstawie przepisu art. 15 k.p.a., postępowanie odwoławcze jest postępowaniem merytorycznym i wydać rozstrzygnięcie na podstawie obowiązujących w dniu wydania decyzji przepisów prawa, w tym przepisów ww. ustawy z 20 maja 2016 r. Organ II instancji jest zobligowany do tego, aby z urzędu uwzględniać zmiany stanu faktycznego i prawnego, jakie dokonały się w okresie pomiędzy wydaniem zaskarżonej decyzji w pierwszej instancji, a orzekaniem w sprawie w drugiej instancji. Zmiana przepisów prawa w toku postępowania administracyjnego, skutkuje po stronie organu odwoławczego obowiązkiem uwzględnienia nowego stanu prawnego, jeżeli oczywiście co innego nie wynika z przepisów intertemporalnych.

Oznacza to, że niezakończona na dzień 16 lipca 2016 r. sprawa odwołania skarżącej od decyzji Wójta Gminy [...] z [...] kwietnia 2016 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia "Budowa Farmy Wiatrowej W." powinna zostać rozpatrzona w II instancji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze z uwzględnieniem nowych przepisów. SKO w [...], mając na względzie nowe przepisy dotyczące lokalizacji elektrowni wiatrowych na lądzie, w pierwszej kolejności powinno ustalić czy planowane przedsięwzięcie spełnia wymóg lokalizacji wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ww. ustawy) oraz wymóg minimalnej odległości od zabudowy mieszkalnej i niektórych form ochrony przyrody wskazany w art. 4 ust. 1 ustawy z 20 maja 2016 r. Biorąc pod uwagę to, że teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to w świetle obowiązku jaki nałożył przepis art. 3 ustawy z 20 maja 2016 r., wydanie decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji inwestycji dla farmy elektrowni wiatrowych było sprzeczne z prawem już bez względu na to, czy przedmiotowe przedsięwzięcie spełnia wymóg minimalnej odległości czy też nie.

Według skarżącej kasacyjnie, wydana przez organ II instancji decyzja naruszała w sposób rażący i oczywisty przepisy art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 15 k.p.a. w związku z art. 3 i art. 4 ust. 1 ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961) oraz art. 6 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I Instancji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia w postaci farmy elektrowni wiatrowych położonych na lądzie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Budowa farmy wiatrowej W. wraz z infrastrukturą towarzyszącą" realizowanego przez G. [...] Sp. z o.o., ul. W. [...] W.. Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji nie była prawidłowa.

Skarżąca kasacyjnie koncentruje głównie swoje zarzuty na naruszeniach przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961, dalej: u.i.e.w.) przez orzekające organy w zakresie braku jej zastosowania w niniejszej sprawie.

Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów wskazać należy, że zasługują one na uwzględnienie. W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że przepisy u.i.e.w. są częścią systemu prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego.

W piśmiennictwie wskazano, że "Konstrukcja systemu planowania przestrzennego określa identyfikacja podstawowych jego elementów, relacji zachodzących między nimi oraz sposoby funkcjonowania systemu jako całości. Wyróżnikiem elementów systemu jest specyfika planowania przestrzennego dla każdego poziomu samorządowej administracji terytorialnej oraz administracji rządowej na szczeblu centralnym. Cechą charakterystyczną podziału jest zróżnicowanie poszczególnych poziomów pod względem agregacji i szczegółowości problematyki" (zob. A. Potoczek, Polityka regionalna i gospodarka przestrzenna, Toruń 2003, s. 262.).

Konsekwencją przyjęcia takiego założenia jest określenie przedmiotu u.i.e.w. określonego w art. 1 ust. 1. Są nim warunki i tryb lokalizacji i budowy elektrowni wiatrowych oraz warunki lokalizacji elektrowni wiatrowych w sąsiedztwie istniejącej albo planowanej zabudowy mieszkaniowej.

Zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 3 u.i.e.w., lokalizacja elektrowni wiatrowej następuje tylko (wyłącznie) na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 778 ze zm., dalej: u.p.z.p.). Z treści zasady wyrażonej w art. 3 u.i.e.w. wynika wprost obowiązek lokalizacji elektrowni wiatrowej na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd I instancji na str. 5 uzasadnienia wyroku wyraźnie stwierdził, że w sprawie bezspornym jest, że "teren wnioskowanej inwestycji nie jest objęty obowiązującym planem zagospodarowania". Sąd I instancji błędnie wyprowadził z tego wniosek, że organ nie miał podstaw do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

Zasada lokalizacji elektrowni wiatrowej wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzupełnia katalog zasad ogólnych planowania i zagospodarowania przestrzennego uregulowanych w przepisach u.p.z.p. Zgodzić należy się z poglądem wyrażonym w piśmiennictwie zgodnie z którym przepisy u.i.e.w. stanowią materialne prawo administracyjne będące jednocześnie lex specialis w stosunku do ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawa nosi też znamiona tzw. specustawy (ustawy odnoszącej się w sposób szczególny do zasad przygotowania i realizacji inwestycji w danym zakresie. W piśmiennictwie wskazano również, że wejście w życie u.i.e.w. wprowadza zasadę lokalizacji elektrowni wiatrowych wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zob. M. Przybylska, Prawne uwarunkowania lokalizacji elektrowni wiatrowych – uwagi de lege lata po wejściu w życie ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, ST 2017, nr 11, s. 26). Z zasady tej wynika wprost obowiązek prawny skierowany do organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Od dnia wejścia w życie u.i.e.w. powstał zakaz lokalizowania elektrowni wiatrowych na podstawie decyzji o warunkach zabudowy lub decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zgodnie z art. 14 ust. 5 u.i.e.w., postępowania w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy, dotyczące elektrowni wiatrowych, wszczęte i niezakończone do dnia wejścia w życie ustawy umarza się. Wejście w życie u.i.e.w. spowodowało, że organy są zobowiązane do jej bieżącego zastosowania i rozstrzygnięcia sprawy na podstawie przepisów tego aktu prawnego. Według NSA, "Przyczyny, dla których niniejsza sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego utraciła w trakcie jej toku charakter sprawy administracyjnej wynikły z woli ustawodawcy, który w art. 3 ww. ustawy przyjął, że lokalizacja elektrowni wiatrowych począwszy od dnia 16 lipca 2016 r. następuje wyłącznie na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, o którym mowa w art. 4 ust. 1 u.p.z.p. Znaczenie zwrotu "wyłącznie" w kontekście przyjętej regulacji oznacza, że w przypadku barku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest możliwa lokalizacja elektrowni wiatrowej w oparciu o decyzję w warunkach zabudowy"(zob. wyrok NSA z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 2305/17, LEX nr 2497787).

W orzecznictwie sądów administracyjnych sformułowano zasady dotyczące zagadnień intertemporalnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się na potrzebę uwzględniania trzech zasad dotyczących rozstrzygnięcia kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa. Mają one zastosowanie zarówno do sytuacji, w której ustawodawca nie zajął stanowiska co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, jak i do sytuacji gdy ustawodawca te kwestie rozstrzygnął. Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych w procesie stosowania prawa może polegać na przyjęciu jednej z trzech zasad: 1) zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wszelkie zdarzenia z przeszłości); 2) zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; 3) zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa, pozostawia się zainteresowanym podmiotom (zob. wyrok NSA z 18 marca 2016 r., sygn. II OSK 1452/14, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W piśmiennictwie zwrócono także uwagę na metodę, która polega na ustanawianiu przez prawodawcę specjalnych przepisów przejściowych, które powinny być stosowane do spraw z elementem dawnym (J. Mikołajewicz, Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretyczno prawne, Poznań 2000, s. 62).

Skoro przepisy u.i.e.w. tej kwestii wyraźnie nie regulują, należy przyjąć zasadę bezpośredniego zastosowania nowej ustawy. Przepisy u.i.e.w. będą zatem miały zastosowanie do zdarzeń, stosunków prawnych czy stanów zarówno powstałych po dniu jej wejścia w życie, jak też do tych które co prawda miały miejsce wcześniej, ale trwają dalej, a więc nie zostały zamknięte w przeszłości.

Wskazać należy, że wybór lokalizacji elektrowni wiatrowej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ma doniosłe znaczenie i pociąga za sobą wiele różnorodnych oraz długotrwałych skutków prawnych. Lokalizacja farmy wiatrowej ma ponadto wpływ na otoczenie jej funkcjonowania. Cechą charakterystyczną wyboru lokalizacji elektrowni wiatrowej jest długotrwałość skutków, jakie powstają oraz trudność ich poprawienia w trakcie jej eksploatacji. Wybór lokalizacji elektrowni wiatrowej powinien zatem uwzględniać różnorodne przesłanki prawne i ekonomiczne, a także środowiskowe i społeczne. Lokalizacja elektrowni wiatrowej ze względu na wielość skutków, ich różnorodność i długotrwałość oraz brak jednoznacznego rachunku korzyści oraz ujemnych skutków danej lokalizacji powoduje konieczność uwzględnienia przepisów u.i.e.w.

Celem zasady zachowania minimalnej odległości uregulowanej w art. 4 u.i.e.w. jest zapewnienie, aby elektrownia wiatrowa nie stwarzała zagrożenia w postaci negatywnego oddziaływania na budynek mieszkalny, budynek o funkcji mieszanej, w skład której wchodzi funkcja mieszkaniowa, formy ochrony przyrody i leśne kompleksy promocyjne. Dotyczy to w szczególności emisji powodowanej przez instalację jaką jest elektrownia wiatrowa. Zasada odległościowa ma zasadniczo zapobiec takim problemom, jak zajmowanie przez elektrownie wiatrowe gruntów najlepszych klas bonitacyjnych, sytuowanie ich zbyt blisko zabudowań i w związku z tym niedostatecznego uwzględniania wpływu "wiatraków" na zdrowie mieszkańców oraz ich negatywnego wpływu na krajobraz (zob. M. Przybylska, Zasada odległościowa w procesie inwestycyjnym elektrowni wiatrowej i zabudowy mieszkaniowej a działania organów samorządowych, PiP 2018 nr 4, s. 101).

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącej kasacyjnie, że na dzień wydania decyzji przez organ II instancji obowiązywała u.i.e.w. Wejście w życie u.i.e.w. w dniu 16 lipca 2016 r. ma wpływ na już toczące się postępowanie w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań. W tej sprawie istotne jest to, że SKO w [...] wydając swoją decyzję w dniu [...] lipca 2016 r. było, zgodnie z zasadą aktualności, związane przepisami u.i.e.w., całkowicie zmieniającej dotychczasowe zasady usytuowania farm wiatrowych.

Nie ulega wątpliwości, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co wynika wprost z art. 15 k.p.a. i art. 78 Konstytucji RP. Jednocześnie w zdaniu drugim art. 78 Konstytucji RP jednoznacznie stanowi, że wyjątki od zasady dwuinstancyjności oraz tryb zaskarżenia określone są w ustawie. W przypadku procedury administracyjnej ustawą tą jest kodeks postępowania administracyjnego.

Jednocześnie jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, jest działanie organów na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.), a więc organy zawsze zobowiązane są uwzględnić zmianę stanu prawnego, jaka następuje w toku postępowania i orzekać na podstawie przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.

Oczywiście nie oznacza to, że w każdym przypadku organy orzekają na podstawie przepisów nowych czy znowelizowanych, bowiem odmienny sposób stosowania przepisów może wynikać z odpowiednich norm intertemporalnych. Nie ulega jednak wątpliwości, że w niniejszej sprawie tego rodzaju szczególne normy nie zostały przez ustawodawcę wprowadzone, a więc organ odwoławczy zobowiązany był orzekać z uwzględnieniem nowego stanu prawnego.

Niezastosowanie przez organ odwoławczy u.i.e.w. doprowadziło do całkowicie błędnego rozstrzygnięcia. Przepisy ustawy u.i.e.w. mają zastosowanie do postępowań wszczętych i prowadzonych już w sprawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach a nie zakończonych przed wejściem w życie tej ustawy, co wynika wprost z brzmienia jej przepisów.

W przypadku zmiany stanu prawnego, która następuje między wydaniem decyzji organu I Instancji, a rozpatrzeniem odwołania przez organ odwoławczy, zasada dwuinstancyjności, w braku odpowiednich przepisów intertemporalnych, nakłada na organ II instancji obowiązek rozpatrzenia sprawy i wydania rozstrzygnięcia, z uwzględnieniem nowych bądź znowelizowanych przepisów.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie podziela pogląd wyrażony w cytowanym wyżej wyroku NSA z 15 marca 2018 r., sygn. II OSK 2305/17 według którego "od dnia 16 lipca 2016 r. brak jest podstawy prawnej do wydania decyzji o warunkach zabudowy dotyczącej elektrowni wiatrowych. Od tej daty brak jest zatem podstawy do wszczynania postępowań administracyjnych w tych sprawach, a wszczęte postępowania"(...) podlegają umorzeniu jako bezprzedmiotowe".

Organ administracyjny I instancji stosuje przepisy prawa materialnego, obowiązujące w dniu wydania decyzji. Organ odwoławczy powinien ocenić sprawę według przepisów prawa materialnego obowiązujących w dniu wydania przez ten organ decyzji odwoławczej. Oznacza to, że jeśli przepisy prawa materialnego ulegną zmianie w czasie między wydaniem decyzji w pierwszej instancji a rozpatrzeniem odwołania, organ odwoławczy - zachowując tożsamość sprawy - obowiązany jest uwzględnić nowy stan prawny, chyba że z nowych przepisów wynika coś innego (por. uzasadnienie uchwały NSA z 18 stycznia 1998 r. OPK 38/97, treść [w:] CBOSA, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że rozpatrując sprawę administracyjną organ I instancji będzie obowiązany uwzględnić nowy stan prawny, wynikający w szczególności z faktu wejścia w życie ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a., w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz decyzję SKO w [...] z [...] lipca 2016 r. i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.