Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 338/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 1-4,art 154 ust. 1, art 4 pkt 16 art 157 art 156 ust.3
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rząsa, Sędziowie sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), sędzia WSA Katarzyna Golat, Protokolant st. spec. Dorota Stromecka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 sierpnia 2017 r. ze skargi D. D. i L. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa (dalej również "Minister", "organ odwoławczy") z [...] listopada 2016 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania D. D. i L. D. (dalej również "skarżący"), uchylająca decyzję Wojewody [...] (dalej również "Wojewoda", "organ pierwszej instancji") z [...] marca 2016 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejęcie z mocy prawa nieruchomości i orzekająca o:

1. ustaleniu odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości w wysokości [...] zł. na rzecz skarżących,

2. powiększeniu ustalonego w pkt 1 decyzji odszkodowania o 5% wartości nieruchomości, tj. o kwotę [...] zł.,

3. ustaleniu odszkodowania w łącznej wysokości [...] zł., obejmującej wartość przejętej nieruchomości powiększonej o 5%,

4. zaliczenie na poczet ustalonego odszkodowania kwoty [...] zł., wypłaconej 19 listopada 2014 r. w oparciu o decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r.,

5. ustaleniu, że zwaloryzowana kwota ww. odszkodowania wypłaconego na mocy decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r. wynosi [...] zł.,

6. zobowiązaniu Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty pozostałej kwoty odszkodowania ustalonego niniejszą decyzją w wysokości [...] zł., w terminie 14 dni od dnia wydania niniejszej decyzji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie sprawy:

Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2013 r., utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] sierpnia 2014 r. zezwolił na realizację inwestycji drogowej, polegającej na budowie obwodnicy [...] w ciągu drogi krajowej nr [...]. Na mocy tej decyzji, m. in. nieruchomość położona w gminie S., oznaczona jako działka nr [...], obręb B. (dalej również "nieruchomość"), stanowiąca współwłasność D. D. i L. D. stała się własnością Skarbu Państwa.

Następnie, Wojewoda decyzją z [...] kwietnia 2014 r. orzekł o ustaleniu na rzecz skarżących odszkodowania w wysokości [...] zł. za przejętą z mocy prawa nieruchomość i zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty powyższej kwoty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stała się ostateczna. Po rozpoznaniu odwołania D. D. i L. D. od decyzji Wojewody z [...] kwietnia 2014 r., Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z [...] listopada 2014 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Na skutek skarg Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz D. D. i L. D., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 8 czerwca 2015 r. uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z [...] listopada 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2014 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zasadna jest skarga Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad, albowiem Minister Infrastruktury i Rozwoju naruszył przepisy prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 5 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687 ze zm. dalej również "ustawa drogowa"), w związku z art. 132 ust. 1a ustawy 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518, dalej również "u.g.n.").

W ocenie Sądu na uwzględnienia zasługiwały również zarzuty skargi D. D. i L. D. dotyczące sporządzenia operatu szacunkowego z naruszeniem zasad określonych w ustawie o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2014 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). Sąd zgodził się z argumentacją skarżących, iż autor operatu szacunkowego dokonując wyboru 5 transakcji posiadających cechy jak najbardziej zbliżone do nieruchomości wycenianej, nie wyjaśnił ile transakcji sprzedaży nieruchomości było przedmiotem jego analizy oraz jakie były cechy powyższych nieruchomości w świetle definicji nieruchomości podobnej, o której mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Za niewystraczające i zbyt lakoniczne Sąd uznał twierdzenie Ministra, iż nieruchomości porównawcze spełniają wszelkie kryteria podobieństwa, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n., a tym samym, że brak jest podstaw do podważenia ustaleń biegłego w zakresie oszacowanej wartości gruntu. Sąd podkreślił, że biegły w operacie szacunkowym z 28 stycznia 2014 r. dokonując szczegółowej analizy wszystkich zanotowanych transakcji (bardzo licznych) do dalszych analiz wybrał 5 nieruchomości podobnych, a wybór takich nieruchomości nie został niczym uzasadniony. Jednocześnie uznał, że wskutek braku szczegółowego uzasadnienia dokonanego wyboru, skarżący pozbawieni zostali możliwości analizy, czy odrzucenie dwóch transakcji jako skrajnych, zostało dokonane o sprawdzalne kryteria. W konsekwencji brak było możliwości kontroli poprawności zastosowania podejścia porównawczego zastosowanego w ocenianym operacie szacunkowym, co uniemożliwiło kontrolę operatu pod względem jego rzetelności i zgodności z prawem.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2016 r., ustalił na rzecz D. D. i L. D. odszkodowanie w wysokości [...] zł. za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości pod budowę obwodnicy [...] oraz zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Podstawę ustalenia wysokości odszkodowania za przejęcie nieruchomości stanowił operat szacunkowy z 20 listopada 2015 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. (uprawnienia nr [...]). W operacie tym biegła ustaliła, że nieruchomość obejmująca działkę nr [...] o powierzchni [...] ha, obręb B., gmina S. położona jest w odległości ok. 4 km na południe od granic administracyjnych miasta O., w odległości ok. 700 m na południowy wschód od wsi B. oraz w odległości ok. 3 km na południowy wschód od wsi B. Bezpośrednie sąsiedztwo stanowią grunty niezabudowane, przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Dojazd bezpośredni do nieruchomości możliwy jest drogą gruntową nieutwardzoną ok. 150 m od drogi utwardzonej płytami betonowymi. Nieruchomość na dzień [...] czerwca 2013 r. (dzień wydania decyzji o lokalizacji inwestycji drogowej) była niezabudowana, o znacznym nachyleniu w kierunku drogi dojazdowej. Kształt działki jest regularny, teren suchy. Nieruchomość, zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu B., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy [...] Nr [...] z [...] lipca 2016 r., położona jest w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (15 MN rysunku planu).

Skarżący wnieśli odwołanie od powyższej decyzji wskazując, że zaniżono wysokość odszkodowania za nieruchomość przez błędnie określoną wartość nieruchomości na podstawie nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego.

Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z [...] listopada 2016 r. uchylił decyzję organu pierwszej instancji i orzekł co do istoty sprawy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że rzeczoznawca majątkowy w sporządzonym operacie szacunkowym przeprowadziła analizę rynku lokalnego obręb B. (gmina S., powiat o.) w zakresie gruntów stanowiących tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z okresu 2014-2015 oraz nieruchomości przeznaczonych i nabywanych pod budowę, rozbudowę lub modernizację dróg publicznych z okresu 2013-2015 (ze względu na relatywnie niewielki obrót takimi nieruchomościami). W wyniku przeprowadzonej analizy biegła stwierdziła, że na ww. rynku średnia jednostkowa cena transakcyjna dla gruntów niezabudowanych stanowiących tereny pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wynosi [...] zł/m2, a dla gruntów niezabudowanych nabywanych na cele drogowe wynosi [...] zł/m2. Wartość gruntu oszacowana została na podstawie cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, że analizowany segment rynku jest dobrze rozwinięty, a ceny oscylują w przedziale [...]-[...] zł/m2. Ostatecznie z całego zbioru nieruchomości (przedstawionego na stronie 12 operatu szacunkowego), do analizy biegła wybrała 3 nieruchomości, podobne według niej do przedmiotu wyceny, i porównała je z szacowaną nieruchomością pod względem cech rynkowych wpływających na różnicę ich wartości. Według biegłej najistotniejsze cechy to: lokalizacja ogólna 30%, lokalizacja szczegółowa 20%, powierzchnia gruntu 10%, uzbrojenie 30% i inne cechy 10%. Skorygowana wartość 1m2 prawa własności gruntu wyniosła [....] zł.

W ocenie organu odwoławczego operat szacunkowy z 20 listopada 2015 r. zawiera wszystkie elementy wymagane przepisami prawa, w szczególności rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, Minister wskazał, że biegła odniosła się do uwag dotyczących braku uwzględnienia w operacie położenia nieruchomości na Obszarze Chronionego Krajobrazu czy Natura 2000, wskazując, że brak takiego odniesienia nie wpływa w sposób znaczny na wartość nieruchomości i wynikał z faktu, że dla terenu nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Z kolei w odniesieniu do zastrzeżeń skarżących dotyczących przedziałów różnicujących cechy, organ odwoławczy wyjaśnił, że oceny tych dokonuje się poprzez analizę rynku nieruchomości podobnych występujących na badanym rynku. Minister podniósł, że biegła wyjaśniła przyjęte w operacie oceny dla szacowanej nieruchomości. Dodatkowo sporządziła aneks do operatu szacunkowemu, którym skorygowała cechę "lokalizacja szczegółowa" oraz uzupełniła tabelę cech rynkowych "Inne cechy" w rubryce "przeciętne" o "niekorzystne" dodając w opisie informację o występowaniu deniwelacji terenu. Zdaniem Ministra, aneks do operatu szacunkowego nie zmienił wartości nieruchomości.

Minister wskazał za biegłą, że cecha rynkowa "lokalizacja ogólna" została określona na podstawie analizy rynku nieruchomości podobnych położonych na rynku lokalnym obręb B., z uwzględnieniem oddalenia od miasta O. Położenie nieruchomości 4 km od granic administracyjnych miasta powoduje, że cena nieruchomości jest niższa niż nieruchomości bezpośrednio graniczące z granica miasta.

Rzeczoznawca w toku postępowania wyjaśniła wpływ cechy "uzbrojenia" na wartość wycenianej nieruchomości. Podtrzymała także ocenę cechy "inne cechy" wobec znacznego nachylenia szacowanej nieruchomości. Według wiedzy rzeczoznawcy nabywcy gruntów pod zabudowę mieszkaniową preferują nieruchomości, które nie wymagają ponoszenia dodatkowych kosztów finansowych na zagospodarowanie nieruchomości. Dlatego różnica wysokość wynosząca ok. 12 m na odcinku ok. 55 m wpływa negatywnie na wartość takiej nieruchomości w sensie ekonomicznym. Biegła do wyjaśnień załączyła fragment mapy sytuacyjno-wysokościowej.

Minister nie podzielił zarzutu skarżących, że biegła za podstawę wyceny powinna przyjąć transakcję nr 10 z tabeli znajdującej się na stronie 13 operatu szacunkowego i wyjaśnił, że transakcja ta dotyczy nieruchomości o powierzchni [...] m2 i położona jest w bliskiej odległości od jeziora B., czyli posiada inne cechy niż szacowana nieruchomość o powierzchni [...] m2, położona w dalszej odległości od jeziora.

Konkludując Minister wskazał, że biegła szczegółowo uzasadniła dobór nieruchomości porównawczych i nie dopatrzył się w tym zakresie uchybień. Natomiast subiektywne przekonanie skarżących o zaniżonej wartości nieruchomości nie świadczy o wadliwości sporządzonego operatu szacunkowego.

D. D. i L. D. wywiedli skargę od decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 134 ust.1-4 i art. 154 ust. 1 u.g.n. przez błędne ustalenie przez rzeczoznawcę szacowanej wartości działki [...],

– § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego poprzez błędne przyjęcie, że "nieruchomości porównawcze" spełniają wszelkie kryterium podobieństwa, co miało wpływ na wynik sprawy i zaniżone oszacowanie wartości działki,

2. przepisów postępowania, tj.:

– art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nie rozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego i przekroczenie swobodnej oceny dowodów przez organ orzekający, co miało wpływ na wynik postępowania

– art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wadliwą kontrolę decyzji organu pierwszej instancji,

– art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób sprzeczny z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawili argumenty, które w ich ocenie wskazują, że wycena nieruchomości została znacznie zaniżona. Wśród nich wymienili:

1. tendencyjny i wybiórczy dobór nieruchomości podobnych, poprzez pominięcie transakcji oznaczonej nr 10 w tabeli znajdującej się na stronie 12 operatu szacunkowego, mimo, że działka skarżących leży bezpośrednio w bliskości do plaży jeziora (w pozostałych miejscach brzeg jeziora jest niedostępny i zarośnięty) i to znacznie bliżej niż działka oznaczona nr 10; ponadto wywłaszczona nieruchomość leży w bliskiej odległości od drugiego jeziora (K.),

2. nie odniesienie się do zarzutu odwołania dotyczącego atrakcyjności działki, poprzez błędne zinterpretowanie faktu jej położenia na "obszarze chronionego krajobrazu Natura 2000", podczas gdy okoliczność ta ma istotny wpływ na skalę ocen przyjętych przez biegłą w pozycji "lokalizacja szczegółowa",

3. wadliwość operatu szacunkowego z uwagi na to, że tabela nr 2 nie odpowiada stanowi faktycznemu w świetle istotnych błędów będących założeniem do tabeli cech rynkowych (strona 14 operatu), natomiast z tabeli nr 1 nie można jednoznacznie określić położenia wycenianych działek z uwagi na brak ich numerów ewidencyjnych, jak też uzbrojenia terenu i innych cech przyjętych potem do porównania.,

4. analogiczną wycenę m2 nieruchomości położonej w "bezpośrednio do siebie bliskości" do nieruchomości skarżących dokonaną przez tego samego rzeczoznawcę majątkowego, podczas gdy różnica powierzchni tych działek jest znaczna,

5. kontrooperat złożony do skargi, wykonany na zlecenie skarżących 14 grudnia 2016 r. z którego wynika, że cena wartości 1 m2 wynosi [...] zł i odpowiada to faktycznej wartości działki.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wnieśli o:

– uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i "orzeczonego odszkodowania na podstawie wydanej decyzji organu I instancji",

– zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania.

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm., dalej również "p.p.s.a."), uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontroli tej dokonuje się pod kątem zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie, uchylając decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, w myśl z art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Mając na uwadze powyższe kryteria Sąd uznał, że skarga D. D. i L. D. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] listopada 2016 r. nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sporu sprowadza się do oceny czy Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając zaskarżoną decyzję w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i prawidłowo go ocenił, a mianowicie czy operat szacunkowy sporządzony 20 listopada 2015 r. przez rzeczoznawcę majątkowego J. G. mógł być podstawą do ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, położoną w gminie S., oznaczoną jako działka nr [...], obręb B. stanowiącą współwłasność D. D. i L. D.

Materialnoprawną podstawę decyzji stanowił art. 18 ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz odpowiednio stosowane - w związku z art. 23 ustawy drogowej - przepisy ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W myśl przywołanego art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, wysokość odszkodowania za przejętą nieruchomość ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Stan nieruchomości do którego odsyła art. 18 ust. 1 ustawy drogowej, to stan zagospodarowania, stan prawny, stan techniczno-użytkowy, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, a także stan otoczenia nieruchomości, w tym wielkość, charakter i stopień zurbanizowania miejscowości, w której nieruchomość jest położona, o czym stanowi art. 4 pkt 17 u.g.n.

Wartością, o której stanowi ww. przepis jest wartość rynkowa, a więc najbardziej prawdopodobna cena nieruchomości, możliwa do uzyskania na rynku (art. 134 ust.1 u.g.n.). Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2 u.g.n.). Wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 u.g.n. bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (§ 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego).

Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 4 u.g.n.). Natomiast jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia (art. 134 ust. 4 u.g.n.).

Zgodnie z art. 130 ust. 2 u.g.n. dla ustalenia wysokości odszkodowania konieczne jest uzyskanie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Stosownie do art. 156 u.g.n. rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego. Zauważyć należy, iż zarówno art. 156 ust. 1 u.g.n., jak i inne przepisy tej ustawy, posługując się terminem operat szacunkowy nie określają jaka ma być jego forma, treść bądź zawartość. W tym zakresie w ustawie o gospodarce nieruchomościami zawarto w art. 159 upoważnienie dla Rady Ministrów do określenia w drodze rozporządzenia m.in. sposobu sporządzenia, formy i treści operatu szacunkowego. Kwestie te zostały uregulowane w rozdziale 4 (§ 55 - 58) rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Z przepisów powołanego rozporządzenia wynika, że chodzi o stworzenie takiego dokumentu, który zawiera wymienione w rozporządzeniu informacje o rynku nieruchomości, ma odpowiednią strukturę i jest zgodny z przyjętymi standardami. Operat szacunkowy powinien spełniać zarówno wymogi formalne określone w rozporządzeniu, jak i opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W operacie szacunkowym, zgodnie z § 56 ust. 1 ww. rozporządzenia, przedstawia się sposób dokonania wyceny nieruchomości, w tym: określenie przedmiotu i zakresu wyceny, określenie celu wyceny, podstawę formalną wyceny nieruchomości oraz źródła danych o nieruchomości, ustalenie dat istotnych dla określenia wartości nieruchomości, opis stanu nieruchomości, wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości, analizę i charakterystykę rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny, wskazanie rodzaju określanej wartości, wyboru podejścia, metody i techniki szacowania, przedstawienie obliczeń wartości nieruchomości oraz wyniku wyceny wraz z uzasadnieniem. Wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 1 u.g.n.).

Organ, a także sąd administracyjny, dokonując kontroli decyzji organu, kontroluje prawidłowość sporządzenia operatu szacunkowego pod względem zgodności jego zawartości z wymogami przewidzianymi przepisami ustawowymi i wykonawczymi dotyczącymi zasad sporządzania operatów szacunkowych.

W pierwszej kolejności oceny operatu szacunkowego dokonuje się pod kątem spełnienia warunków formalnych, tzn. czy zostały sporządzone i podpisane przez osobę uprawnioną, czy zawierają wymagane przepisami prawa elementy, czy nie zawierają niejasności, pomyłek i braków, które powinny być sprostowane i uzupełnione, aby posiadały wartość dowodową.

Dalej oceniana jest wartość dowodowa operatu szacunkowego. Opinia biegłego jako specjalisty w danej dziedzinie, jest jednym z dowodów w sprawie i podlega ocenie organu na równi z innym. Opinia taka nie jest wiążąca i nie może zastępować działania organu. Innymi słowy operat szacunkowy jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie szacowania nieruchomości i jest dowodem w sprawie administracyjnej, który podlega ocenie stosownie do treści art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ocena wartości dowodowej operatu szacunkowego jest możliwa w przypadku, gdy prosta analiza jego treści nasuwa uzasadnione wątpliwości co do jego spójności, logiczności, zupełności, ale również wówczas gdy zawiera on nieścisłości, błędy metodologiczne, rachunkowe, czy też pomija elementy istotne dla ustalenia wartości szacowanych nieruchomości. Wnioski takiej opinii w żadnej mierze nie zwalniają organu od obowiązku ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy (art. 7 k.p.a.). Na organie spoczywa zatem obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy oraz podjęcia niezbędnych działań zmierzających do prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości.

Dopuszczalna jest również weryfikacja prawidłowości operatu szacunkowego jako dowodu w sprawie, której pod względem merytorycznym dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych, na podstawie art. 157 u.g.n. Operat szacunkowy, w odniesieniu do którego została wydana ocena negatywna, od dnia wydania tej oceny traci charakter opinii o wartości nieruchomości, o której mowa w art. 156 ust. 1 u.g.n. Z dniem wydania oceny negatywnej organizacja zawodowa publikuje przez okres 12 miesięcy na swojej stronie internetowej informację o tej ocenie.

W rozpoznawanej sprawie podstawę ustalenia odszkodowania za przejęty z mocy prawa grunt pod drogi publiczne stanowił operat szacunkowy z 20 listopada 2016 r. sporządzony przez J. G. Jest to drugi operat sporządzony w odniesieniu do tej samej nieruchomości. Co do mocy dowodowej pierwszego operatu szacunkowego, sporządzonego 28 stycznia 2014 r. przez W. W., wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z 8 czerwca 2015 r. IV SA/Wa 226/15 i zakwestionował operat w części w jakiej nie wskazano ilości transakcji sprzedaży nieruchomości poddanych analizie oraz cech tych nieruchomości, a także brak uzasadnienie wyboru nieruchomości do porównania przy wycenie nieruchomości podejściem porównawczym.

W ocenie Sądu organy administracji publicznej dokonując oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez J. G., słusznie przyznały mu moc dowodową. Jak wynika z treści operatu został on sporządzony i podpisany przez uprawnioną osobę, zawiera wymagane przepisami prawa elementy treści, zarówno odnoszące się do stanu nieruchomości (przedmiot i zakres wyceny, cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne, źródła danych merytorycznych), jak i samej wyceny. W swej treści jest jasny, logiczny i spójny, nie zawiera błędów i nieścisłości, dokonane zaś przez rzeczoznawcę wyliczenia są prawidłowe i łatwe do zweryfikowania. Przedstawiona przez biegłą metodologia szacowania nie budzi zastrzeżeń i pozwala krok po kroku prześledzić tok rozumowania, a wyciągnięte wnioski należy ocenić jako prawidłowe. Dodatkowo w toku postępowania biegła na pytania skarżących udzielała niezbędnych wyjaśnień. Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący braku danych o numerach ewidencyjnych działek, albowiem wybrane do porównania działki oznaczone w operacie jako "obiekty porównawcze" zawierają informacje w tym zakresie. Czyni to możliwym zweryfikowanie chociażby lokalizację działek, uwzględnionych przy wycenie jako nieruchomości podobne. Analogicznie należy ocenić zarzut dotyczący błędów jakie w ocenie skarżących zawiera tabela nr 2 (opis cech rynkowych nieruchomości zawartych w tabeli nr 1) i tabela cech rynkowych (znajdująca się na stronie 14 operatu szacunkowego) w zestawieniu ze stanem faktycznym. Łączne zestawienie informacji zawartych w poszczególnych tabelach dają pełną wiedzę co do nieruchomości podobnych i nie sposób uznać, że dane te odbiegają od stanu faktycznego. Niezrozumiałe są zatem twierdzenia o braku staranności w sporządzeniu operatu. Ubocznie należy wskazać, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy tej ustawy, jak również standardy zawodowe oraz kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności.

Dlatego zdaniem Sądu zarzuty skarżących dotyczące naruszenia art. 134 ust. 1-4 u.g.n., art. 154 ust. 1 u.g.n. i § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego uznać należy za chybione. Biegła dokonując analizy rynku zastosowała zasadę korzyści, albowiem przy określeniu wartości wywłaszczonej nieruchomości wzięła pod uwagę ceny transakcji gruntów z dotychczasowym przeznaczeniem (zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna) jako korzystniejsze dla wywłaszczanego. Przy szacowaniu przedmiotowej nieruchomości rzeczoznawca zastosował podejście porównawcze, które zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n., polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Nie budzi wątpliwości dobór nieruchomości podobnych, czyli takich, który są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość (art. 4 pkt 16 u.g.n.). Wątpliwości nie budzi również procedura postępowania przy zastosowaniu metody porównywania parami, która została opisana przez biegłą. Dla określenia wartości nieruchomości biegła dokonała oceny wpływu poszczególnych cech kształtujących ceny transakcyjne i preferencje nabywców. Zamierzonego skutku nie może zatem odnieść twierdzenie skarżących, że w operacie wybiórczo i tendencyjnie dokonano doboru nieruchomości podobnych. Działka gruntu opisana w operacie na stronie 12 pod pozycją 10 w tabeli – co trafnie wyjaśnił organ – nie jest zbliżona ani powierzchnią od działki wycenianej, ani lokalizacją od jeziora. Twierdzenia ta stanowią polemikę z przyjętą metodologią i de facto wkraczają w wiadomości specjalne jakimi dysponuje rzeczoznawca majątkowy. Wyraźnie należy podkreślić, że to autor operatu na mocy art. 154 ust. 1 u.g.n., w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje wyboru podejścia i metody selekcji nieruchomości oraz wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Dlatego ocena operatu szacunkowego przez organ administracji, czy sąd, nie jest możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. W sytuacji gdy strona ma zastrzeżenia co do rzetelności i prawidłowości wykonania przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego, to może skorzystać z możliwości oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych w celu skontrolowania prawidłowości sporządzenia tego operatu - do czego jest uprawniona na mocy art. 157 u.g.n. Możliwość ta i skorzystanie z niej zależy jednak od inicjatywy strony, która dąży do zakwestionowania prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego jako podstawy wydania decyzji

Skarżący podnieśli również, iż przygotowana przez rzeczoznawcę wycena nie jest prawidłowa, gdyż nie została uwzględniona lokalizacja szczególna wycenianej nieruchomości, a mianowicie fakt położenia w obszarze chronionego krajobrazu. Organ lakonicznie odniósł się do tej kwestii i jego argumentacji w tym zakresie nie można uznać za przekonywującą. Uchybienie to – w ocenie Sądu – pozostaje jednak bez wpływu na wynik sprawy. Zauważyć należy, że granice rynku lokalnego jaki biegła poddała analizie dotyczył obrębu B. w gminie S. Natomiast zgodnie z § 1 uchwałą Sejmiku Województwa [...] Nr [...] z [...] marca 2012 r. w sprawie wyznaczenia Obszaru Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2012 r. poz. [...] ze zm.) Obszar Chronionego Krajobrazu Puszczy [...] obejmuje w województwie [...], w powiecie o. teren gmin: P., S. i O., w powiecie s. na teren gmin: P., W., J., S. oraz w powiecie n. na teren gmin: N. i J. Pozwala to przyjąć, że atrakcyjność wywłaszczonej nieruchomości z faktu położenia w obszarze chronionym nie była cechą odróżniającą ją od nieruchomości porównywanych.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego operatu sporządzonego dla działki o nr [...], w którym - zgodnie z twierdzeniem skarżących – określono identyczną wycenę za m2 mimo różnic w powierzchni wycenianych nieruchomości, jeszcze raz należy wskazać, że w przypadku gdy strona podważa wiarygodność tego operatu winna zwrócić się o jego ocenę przez organizację zawodową, stosownie do treści art. 157 u.g.n. Wartość nieruchomości ustalana jest na podstawie operatu szacunkowego sporządzanego na potrzeby każdego konkretnego postępowania.

Powyższej oceny nie podważa kontrooperat złożony przez skarżących przed Sądem, tj. operat szacunkowy sporządzony 14 grudnia 2016 r przez rzeczoznawcę majątkowego K. P. (uprawnienia nr [...]). Skoro wysokość odszkodowania za nieruchomość, ustala się według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania (art. 18 ust. 1 ustawy drogowej), w oparciu o aktualny operat szacunkowy (art. 156 ust. 3 u.g.n.), to nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że sporządzony po wydaniu zaskarżonej decyzji operat może skutecznie podważać wiarygodność operatu szacunkowego z 20 listopada 2015 r. Sąd miał na uwadze, że przedstawiony kontrooperat zawiera analizę rynku lokalnego w innym przedziale czasowym niż przyjęty w operacie szacunkowym stanowiącym dowód w postępowaniu administracyjnym, albowiem do porównania nieruchomości, których transakcje miały miejsce na przestrzeni 2014-2016. Już te okoliczności wykluczają przydatność operatu przedstawionego przez skarżących w kontrolowanej przez sąd sprawie.

Dodatkowo wyjaśnić należy, że w myśl art. 128 ust. 1 u.g.n., wywłaszczenie nieruchomości, użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego następuje za odszkodowaniem na rzecz osoby wywłaszczonej odpowiadającym wartości tych praw, przy czym odszkodowanie, uregulowane w tym przepisie, nie stanowi wartości równej szkodzie, powstałej na skutek wywłaszczenia. W niektórych wypadkach pojęcia te będą tożsame, jednak z reguły wartość szkody jest większa od wartości wywłaszczanego prawa, gdyż obok wartości wycenianej nieruchomości, obejmuje m in. również: utracone korzyści, koszty przeprowadzki i inne towarzyszące wywłaszczeniu straty. Wartość prawa wywłaszczanego i wartość szkody wyrządzonej wywłaszczeniem są zatem różnymi kategoriami. Ponadto wskazać należy, że z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że odszkodowanie należne z tytułu wywłaszczenia powinno być "słuszne", a nie "pełne". Konstytucja nie precyzuje co należy rozumieć przez "słuszne odszkodowanie". Zgodzić się należy z poglądem wyrażonym w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 lipca 2004 r. (sygn. akt I SK 11/02, OTK-A 2004/7/66), w którym stwierdzono, że określenie "słuszne odszkodowanie" jest terminem o elastycznym charakterze i pozwala przez to przyjmować, że w niektórych sytuacjach, mając na uwadze, że wywłaszczenie następuje dla dobra wspólnego, nieraz pełne odszkodowanie nie będzie odszkodowaniem słusznym, a niepełne odszkodowanie może być za takie uznane.

Reasumując, Sąd stwierdził, że organy orzekające w sprawie dokonały prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy i poprawnie zastosowały prawo materialne. Podniesione zaś w skardze zarzuty naruszenia art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 134 ust. 1-4, art. 154 ust. 1 u.g.n. oraz w zw. z § 36 rozporządzenia, jako nie mające oparcia w aktach sprawy, uznać należało za niezasadne. Sąd stanął na stanowisku, że opinia biegłego stanowiąca kluczowy dowód w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżących jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne. Zarówno Wojewoda, jak i Minister decydując o wysokości odszkodowania w sposób uprawniony wzięli pod uwagę ustalenia opinii rzeczoznawcy majątkowego, czyniąc również zadość obowiązkom wynikającym z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez dokładne wyjaśnienie sprawy i podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i wysokości odszkodowania. Wyrazem tego są w szczególności wystąpienia do biegłej o zajęcie stanowiska co do wątpliwości skarżących co do przedstawionego operatu szacunkowego. Tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia przez Ministra Infrastruktury i Budownictwa art. 138 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W motywach zaskarżonej decyzji, sporządzonych z poszanowaniem reguł art. 107 § 3 k.p.a. organ wyjaśnił powody ustalenie odszkodowania w oparciu o sporządzony operat szacunkowy, który poddał rzetelnej analizie i weryfikacji.

Z powyższych względów, na podstawie art. 151 p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji.