Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 226/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2019-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 602  ceny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20
journal: Dz.U. 2017 poz 730
law: Ustawa z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim.
article: art. 34a ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1983
law: Ustawa z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.), Sędzia WSA Małgorzata Jużków, Protokolant St. sekr. sąd. Joanna Spadek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 maja 2019 r. sprawy ze skargi Górnośląsko-Zagłębiowskiej Metropolii z siedzibą w Katowicach na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 4 stycznia 2019 r. nr NPII.4131.1.678.2018 w przedmiocie skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze stwierdzające nieważność uchwały w przedmiocie ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych przewozach osób oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym nr NPII.4131.1.678.2018 z dnia 4 stycznia 2018 r. Wojewoda Śląski stwierdził w całości nieważność uchwały Nr XII/77/2018 Zgromadzenia Górnośląsko - Zagłębiowskiej Metropolii (dalej jako: Zgromadzenie GZM, Strona, Skarżąca) z dnia 30 listopada 2018 r. w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach jako niezgodnej z przepisem art. 34a ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1983; dalej jako ustawa prawo przewozowe) w związku z art. 7 Konstytucji RP. Rozstrzygnięcie zostało skutecznie doręczone Stronie 4 stycznia 2018 roku.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w toku badania legalności tej uchwały organ nadzoru stwierdził, że narusza ona przepisy prawa w sposób istotny. Jako podstawę prawną podjęcia spornej uchwały Zgromadzenie GZM wskazało przepis art. 20 ustawy z dnia 9 marca 2017 r. o związku metropolitalnym w województwie śląskim (Dz. U. z 2017 r., poz. 730; dalej jako: u.z.m.śl.) oraz przepis art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe. Natomiast przepis art. 20 u.z.m.śl. stanowi, że zgromadzenie jest organem stanowiącym i kontrolnym związku metropolitalnego; art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe wskazuje, że w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób, przepisy, o których mowa w ust. 1, określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie - Rada miasta stołecznego Warszawy. Zatem - w ocenie organu nadzoru - wskazane w podstawie prawnej przepisy nie dają kompetencji Zgromadzeniu GZM do podjęcia uchwały w przedmiocie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach. Powołując się na konstytucyjną zasadę działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa organ stwierdził, że przyjęcie przepisów normujących sposób ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób, przy braku kompetencji do stanowienia przez Zgromadzenie GZM w tej materii - jest istotnym naruszeniem prawa. Akcentując określoną w art. 7 Konstytucji RP zasadę legalizmu podkreślono, że Zgromadzenie musi posiadać ustawowo określoną kompetencję do działania w danym zakresie, a treść jego postanowienia musi być zgodna z odpowiednimi normami prawa materialnego zawartymi w ustawie. Powołano się na wyrok WSA w Gliwicach z dnia 22 kwietnia 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 739/09 oraz względy praworządności, które wymagają, aby w podstawie prawnej aktu powoływane były te normy prawne, które stanowią bezpośrednią delegację dla podejmowanych działań. Tymczasem, z przywołanego przez Zgromadzenie w podstawie prawnej art. 20 u.z.m.śl. i art. 34 a ust. 2 Prawa przewozowego takie umocowanie nie wynika.

Kwestionując powyższe rozstrzygnięcie Strona złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach i zarzuciła wydanie go z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy - tj. art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, a to poprzez przyjęcie przez Wojewodę Śląskiego, iż w określonym stanie faktycznym Zgromadzenie Górnośląsko- Zagłębiowskiej Metropolii nie posiada kompetencji do stanowienia sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób; art. 7 ust. 1 pkt 4b lit a i b ustawy o publicznym transporcie zbiorowym w związku z art. 12 ust. 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim oraz art. 13 ust. 6 w zw. z ust. 1 pkt 2 ustawy o związku metropolitalnym w województwie śląskim poprzez ich niezastosowanie i wskazuje, że ich zastosowanie doprowadziłoby do przyjęcia, iż w związku z przejętymi przez związek metropolitalny w drodze porozumień z radami gmin i uchwałami z przewoźnikami dotyczącymi przeniesienia kompetencji w ramach realizacji zadań publicznych posiada umocowanie do podjęcia zakwestionowanej przez Wojewodę uchwały. Powyższe kompetencje wynikają także z przejęcia przez GZM praw i o obowiązków związku komunalnego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wyjaśnił, że zarzuty nie zasługują na uwzględnienie, gdyż przepis art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe zawiera katalog podmiotów uprawnionych i Zgromadzenie GZM, wbrew twierdzeniom Skarżącej, nie posiada kompetencji do podjęcia uchwały w sprawie sposobu ustalenia wysokości opłat dodatkowych oraz opłaty manipulacyjnej w gminnych oraz metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowanych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach. Zaakcentował naczelną zasadą prawa administracyjnego, jaką jest zakaz domniemania kompetencji i powołał się na stanowisko Trybunału Konstytucyjnego (zob. orzeczenie K. 5/86, U 6/87, K 1/89, U 3/92, K 11/93) podkreślając, że jeżeli organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 czerwca 2000 r., K 25/99 OTK 2000/5/141).

Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4b lit a ustawy o publicznym transporcie zbiorowym organ podtrzymał stwierdzenie o braku kompetencji Zgromadzenia do podjęcia spornej uchwały, opierając się na orzecznictwie sądowo administracyjnym.

Odnosząc się do twierdzenia Skarżącej, że art. 24a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe powinien być interpretowany w oparciu o metody wykładni celowościowej oraz w powiązaniu z art. 7 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym określającym właściwość organizatorów publicznego transportu zbiorowego – organ wskazał na orzecznictwo i podkreślił, że zgodnie z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, pojęcie "prawo" jest pojęciem szerszym od pojęcia "ustawa", a ingerencja nadzorcza nie może opierać się na wykładni rozszerzającej, gdyż organ nadzoru zawsze powinien wskazać konkretny przepis prawa, który został przez organ gminy naruszony. Natomiast uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego wyraźnie wykazano na naruszenie przez organ stanowiący Górnośląsko - Zagłębiowskiej Metropolii przepisu art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, przy jednoczesnym wskazaniu zakazu domniemania kompetencji na rzecz Zgromadzenia GZM. W tym stanie rzeczy wnosi o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna albowiem decyzja odpowiada prawu.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę aktów nadzoru.

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie bowiem nie można organowi nadzoru w przedmiotowej sprawie skutecznie zarzucić, iż przy rozpatrywaniu sprawy naruszył obowiązujące przepisy prawa.

Zgodnie z art. 82 ust. 1 zd. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 913; dalej jako: u.s.w.) w zw. z art. 17 ust. 2 u.z.m.śl., w myśl którego do nadzoru nad działalnością związku metropolitalnego stosuje się odpowiednio przepisy rozdziału 7 u.s.w, o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały w trybie określonym w art. 81 u.s.w. tj. uchwały zgromadzenia związku metropolitalnego podlegające nadzorowi przedstawia się w ciągu 7 dni od dnia ich podjęcia.

W pierwszej kolejności należy zatem wskazać, że Wojewoda wydał rozstrzygnięcie nadzorcze w ustawowym terminie, bowiem z akt sprawy wynika, że zakwestionowana uchwała została podjęta 30 listopada 2018r. i przekazana organowi nadzoru w dniu 6 grudnia 2018 r.

Stosownie do powyższych regulacji nieważna jest uchwała organu związku metropolitalnego sprzeczna z prawem. Zatem każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane, jednakże w judykaturze przyjmuje się, że tego rodzaju naruszeniami prawa są w szczególności: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały.

Według art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie.

W rozpatrywanej sprawie ustawowe przepisy jako upoważniające Zgromadzenie GZM do wydania spornego aktu prawa miejscowego Strona powołała art. 20 u.z.m.śl. art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe. Pierwsza norma statuuje zgromadzenie jako organ stanowiący i kontrolny związku metropolitalnego. Druga zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych przez ustawodawcę do określenia sposobu ustalania wysokości opłat dodatkowych I opłaty manipulacyjnej stanowiąc, że w odniesieniu do gminnego, powiatowego i wojewódzkiego regularnego przewozu osób przepisy określają odpowiednio rada gminy, rada powiatu albo sejmik województwa, a w mieście stołecznym Warszawie - Rada miasta stołecznego Warszawy.

Zauważyć należy, że ustawodawca formułując określoną delegację do wydania aktu, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nieobjętych dotąd żadną normą, w konkretnym zakresie, jednoznacznie wymienionym w niej podmiotom. Natomiast Zgromadzenie GZM nie jest objęte regulacją przepisu art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe, na które samo wskazało w podstawie prawnej spornej uchwały, jako mającym zastosowanie w przedmiocie regulacji metropolitalnych regularnych przewozach osób organizowa-nych przez Zarząd Transportu Metropolitalnego w Katowicach.

Mając zatem na względzie, że Zgromadzenie GZM jako organ stanowiący związku metropolitalnego jest związany przepisami ustaw oraz innymi powszechnie obowiązującymi aktami normatywnymi, gdyż zobowiązuje do tego art. 2 Konstytucji, stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, a także art. 7 Konstytucji, według którego wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa – to podejmowanie jakichkolwiek działań uchwałodawczych musi mieć zakotwiczenie w konkretnej normie prawnej.

Zatem powoływane w podstawie prawnej wydawanego aktu przepisy winny regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydawane przez te podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów, bowiem podmiot wykonujący kompetencję prawodawczą zawartą w upoważnieniu ustawowym jest obowiązany działać ściśle w granicach tego upoważnienia.

Wojewoda zatem trafnie przyjął, że sporny akt ustanowiony przez Zgromadzenie wskazywał przepisy – tj. art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe - nie upoważniające go do działania w zakresie jakiego dotyczyła wydana uchwała i w konsekwencji stwierdził jej nieważność. Nie jest bowiem obowiązkiem ani wojewody, ani sądu badanie faktycznego umocowanie podmiotu do stanowienia prawa; poszukiwania innych regulacji prawnych, porozumień czy uchwał jeśli powoływana w ustanowionym akcie podstawa prawna nie zawiera stosownego umocowania do działania danego podmiotu. Skarżąca zresztą istnienie porozumień o przejęciu zadań z zakresu organizowania publicznego transportu zbiorowego oraz uchwał o przekazaniu przez związki komunalne w postaci Komunikacyjnego Związku Komunalnego GOP oraz Międzygminny Związek Komunikacji Pasażerskiej w Tarnowskich Górach swoich praw i obowiązków na rzecz Górnośląsko - Zagłębiowskiej Metropolii wskazała dopiero w skardze na kwestionowane rozstrzygnięcie. Żaden z tych dokumentów ani nawet art. 13 ust. 6 u.z.m.śl. nie został powołany w podstawie prawnej spornej uchwały.

Zaznaczyć należy także, że zgodnie z art. 10 Konstytucji RP regulującym zasadę trójpodziału władzy ustrój Rzeczypospolitej Polskiej opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. Władzę ustawodawczą sprawują Sejm i Senat, władzę wykonawczą Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej i Rada Ministrów, a władzę sądowniczą sądy i trybunały. Zatem skoro ustawodawca utworzył związek metropolitalny, określił zasady i tryb jego funkcjonowania i nie zamieścił stosownych regulacji dostosowujących uprzednio wydane przepisy prawne – w tym m.in. art. 34 a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe - do aktualnych realiów to nie jest ani prawem, ani obowiązkiem sądu podejmowanie jakichkolwiek działań "uzdrawiających" zaistniałą sytuację prawną poprzez domniemywanie kompetencji Zgromadzenia w Prawie przewozowym w oparciu obowiązujący system prawny. Sąd jest związany obowiązującymi normami prawa, a podmioty mające kompetencje organu stanowiącego są zobligowane jednoznacznie i konkretnie wykazywać umocowanie do swojego działania w danym zakresie.

Zatem wobec powyższych rozważań organ nadzoru nie mógł naruszyć wskazywanego w skardze w pkt 1 przepisu art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe - co wyżej wykazano. Niedopuszczalne także byłoby w tej sprawie stosowanie, wskazywanej przez Skarżącą, interpretacji celowościowej wspomnianego przepisu skoro jego treść i wykładnia językowa nie budzą żadnych wątpliwości; norma z art. 34a ust. 2 ustawy Prawo przewozowe zawiera zamknięty katalog podmiotów uprawnionych do konkretnego działania i w nim nie wymieniono Zgromadzenia.

Za chybione należało także uznać zarzuty naruszenia przepisów wskazywanych w pkt 2 i 3 skargi – tj. art. 7 ust. 1 pkt 4b lit. a i b ustawy Prawo przewozowe oraz art. 12 ust. 2, art. 13 ust. 1 pkt 2 i ust. 6 u.z.m.śl. - albowiem żadna z tych norm nie została w spornym akcie powołana jako podstawa działania Zgromadzenia; podobnie jak nie wskazano ani żadnego z wymienionych w skardze porozumień przejęcia przez Zgromadzenie zadań w zakresie organizacji publicznego transportu zbiorowego ani uchwał w zakresie przeniesienia praw i obowiązków na Zgromadzenie przez poszczególne związki komunikacyjne czy jednostki budżetowe działające jako dotychczasowi przewoźnicy.

Wobec powyższego Sąd skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.- oddalił.

-----------------------

2