Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 379/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-05-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 59 ust.1 art.61 ust.1  w zw. z art. 60 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Niecikowski (spr.) Sędziowie : WSA Mirosław Bator WSA Krystyna Daniel Protokolant : Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 maja 2012 r. sprawy ze skargi J.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 14 grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego J.K. kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją nr[....] z dnia 30.09.2011r., ( znak:....) Prezydent Miasta K. , działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.03. 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.nr.80 poz.717 z późn.zm. – zwaną dalej ustawą o planowaniu z 2003 r.) §1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) po rozpatrzeniu wniosku J.K. , działającego przez pełnomocnika A.K. , z dnia 29.06.2009 r., doprecyzowanego dnia 17.08.2009 r., ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] obr. [....] w rejonie ul. [....] w K. " czyniąc załączniki od nr. 1 do nr. 4 integralną częścią decyzji.

W uzasadnieniu podniesiono co następuje.

1. W dniu 29.06.2009r., do organu I instancji wpłynął wniosek J.K. o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] obr. [....] oraz przyłącza: wodne, energetyczne, gazowe działki nr [....] i wjazd działka nr: [....] obr. j.w. w rejonie ul. [....] w K". Pismem z dnia 17.08.2009 r., inwestor doprecyzował wniosek i wyłączył z zakresu postępowania budowę wjazdu i infrastruktury technicznej. W związku z powyższym postępowanie prowadzono pn: "budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [....] obr. [....] w rejonie ul. [....] w K".

2. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i następne ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

3. W toku postępowania uzyskano :

- Opinię Zarządu Infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. z dnia 15.09.2009r. w odniesieniu obszarów przyległych do pasa drogowego

- Opinię Wydziału Kształtowania Środowiska Urzędu Miasta K. z dnia 30.09.2009 r., w zakresie ochrony środowiska.

- Opinię Miejskiego Konserwatora Zabytków w K. z dnia 22.09.2009 r., w odniesieniu do obiektu zlokalizowanego w bezpośrednim sąsiedztwie zespołu rezydencjonalno-parkowego,

- Opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. z dnia 21.09.2009 r., w odniesieniu do obszarów zagrożonych powodzią.

W toku postępowania wystąpiono o uzgodnienie projektu decyzji do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. oraz do Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w K. , które to jednak organy w zakreślonym przez ustawę terminie nie zajęły stanowiska - uznano , że nastąpiło uzgodnienie.

4. W wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2 0 0 3 r.

5. Projekt decyzji został sporządzony przez mgr inż. arch. M.S. wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów nr [....] .

6. W toku postępowania zastrzeżenia wniosła A.Ł. . Po pierwsze zarzuciła, iż nie można uznać, że Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska "milcząc" uzgodnił pozytywnie zamierzenie inwestycyjne. Organ ten winien w tym zakresie wypowiedzieć się. Po drugie, omówienia wymaga sposób ustalenia dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego. Z załącznika, wynika, że wjazd na teren planowanej inwestycji, ma dostęp z terenu działki nr [....] , której jest właścicielką ale nie została ustanowiona służebność przejazdu przez przedmiotową działkę. Co więcej wpisane działki z ustanowioną służebnością mają zapewniona służebność przejazdu pasem o szerokości 3 m. W aktach sprawy nie można odnaleźć dokumentu przesądzającego z terenu jakiej działki będzie miał miejsce wjazd na teren inwestycji co jest niezbędne dla ustalenia dostępu do drogi publicznej, a dalej ustalenia warunków zabudowy. Taki stan rzeczy powoduje, że teren inwestycji nie posiada dostępu do drogi publicznej.

7. Ustosunkowując się do powyższych zarzutów, podniesiono, że :

- pismem z dnia 17.08.2009 r., inwestor "doprecyzował" wniosek z dnia 29.06.2009r. i wyłączył z zakresu postępowania budowę wjazdu i infrastruktury technicznej.

- kwestia obsługi komunikacyjnej była przedmiotem badania w sprawie. Inwestycja była uzgodniona z Zarządem infrastruktury Komunalnej i Transportu w K. , który w opinii z dnia 15.09.2009 r. wskazał iż: "obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji od drogi publicznej jaką jest ul. [....] poprzez ul. [....] boczną przebiegającą po terenie działek Gminy K. nr nr [....] , Obr. [....] , następnie poprzez drogę wewnętrzną jaką jest ul. [....] oraz drogę wewnętrzną przebiegającą po terenie działek nr nr [....] obr. [....] prowadzącą na teren inwestycji. " Tak więc nie wskazano pod obsługę komunikacyjną planowanej inwestycji działki nr [....] obr. [....] , której jest podnosząca zarzuty A.Ł. jest właścicielką. Zamierzenie inwestycyjne uzyskało opinię Wydziału Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu Miasta K. z dnia 21.09.2009r., której zapisy zostały zawarte w decyzji. Zgodnie z art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., skoro organ uprawniony do uzgodnienia w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - nie zajmie stanowiska - uzgodnienie uważa się za dokonane.

8. podstawowym celem i zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie przepisów ustawy o planowaniu z 2003 r., jest zbadanie, czy projektowana inwestycja jest zgodna z warunkami określonymi w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy. Wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy oraz wymogi Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U.2003, Nr 164, poz.1588).

Odwołanie A.Ł. zostało uwzględnione i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 14.12.2011 r., (znak:....) uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji podnosząc w uzasadnieniu co następuje.

I. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji będzie możliwe w sytuacji zaistnienia i łącznego spełnienia warunków zawartych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r. W ramach postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, w pierwszej kolejności sporządza się analizę architektoniczno-urbanistyczną. Podstawę sporządzenia tej analizy stanowi § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

II. Z analizy akt sprawy wynika, że niewątpliwie spełnione są warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1, 3 i 4 ustawy o planowaniu z 2003 r. Problematyczne pozostaje spełnienie wymogu dostępu terenu do drogi publicznej (art. 61 ust. 1 pkt. 2.). Jak wynika z art. 2 pkt 14 , warunek "dostępu do drogi publicznej" jest spełniony przy bezpośrednim dostępie do tej drogi albo dostępie do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej.

Dostęp do drogi publicznej może być zapewniony alternatywnie przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Istotne jest aby zarządca drogi wewnętrznej zgadzał się na korzystanie z niej. W przedmiotowej sprawie organ I instancji ustalił w pkt II. 4. d. decyzji, że: ..Teren działki nr [....] obr. [....] posiada pośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ul. [....] w K. poprzez ul. [....] boczną (przebiegającą po terenie działek Gminy K. nr nr [....] obr.....), następnie przez drogę wewnętrzną ul. [....] oraz drogę wewnętrzną na działkach nr nr [....] obr. [....] ". Ulica [....] (droga powiatowa) oraz ul. [....] boczna pozostają w zarządzie ZIKiT. Z kolei -jak wskazał ZIKiT, w opinii z dnia 15 września 2009 roku - droga wewnętrzna jaką jest ul. [....] oraz droga wewnętrzna przebiegająca po terenie działek nr nr [....] obr. [....] stanowią własność osób prywatnych. Jak wynika ze znajdującej się w aktach poświadczonej kopii aktu notarialnego, Inwestor wraz z małżonką są właścicielami udziału wynoszącego 1/5 w stosunku do całości nieruchomości stanowiącej niezabudowaną działkę [....] -jest więc współwłaścicielem działki drogowej jednej z działek łączących teren zamierzonej inwestycji z drogą publiczną.

Z akt sprawy wynika ponadto, że na nieruchomościach nr [....] oraz nr [....] ustanowione są nieodpłatne służebności drogowe polegające na prawie przejazdu i przechodu oraz przeprowadzenia mediów na rzecz każdoczesnych właścicieli nieruchomości stanowiącej działkę [....] , objętej wnioskiem Inwestora.

Zdaniem Kolegium służebności te nie mają istotnego wpływu na ustalenie spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu z 2003 r., ze względu na to, że:

1) ZIKiT wskazał inną drogę dostępu działki nr [....] do drogi publicznej a

2) wskazane służebności nie zapewniają drogi alternatywnej w stosunku do ustalonej przez ZIKiT (wskazana trasa łącząca działkę nr [....] z drogą publiczną biegnie nie tylko przez działki nr [....] i [....] , ale również przez szereg innych działek).

III. odnosząc się do drogi dostępu ustalonej przez ZIKiT, organ I instancji kierował się na wewnętrzną "Wytyczną interpretacyjną [....] z dnia 21 maja 2007 r. w sprawie interpretacji art. 61 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu wewnętrznym w zakresie dostępu do drogi publicznej poprzez ustanowienie służebności drogowej", zgodnie z którą: "Obowiązek ustanowienia odpowiedniej służebności drogowej zachodzi dopiero wtedy, gdy teren inwestycji nie ma bezpośredniego dostępu do drogi publicznej albo przez drogę wewnętrzną. Z brzmienia przepisu "dostęp przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej" nie należy wywodzić obowiązku przedłożenia przez wnioskodawcę dowodu ustanowienia służebności drogowej na etapie ustalenia warunków zabudowy. Jako wystarczający dowód ustanowienia służebności należy potraktować oświadczenie wnioskodawcy o przebiegu ustanowionej służebności drogowej. (...)". W związku z tym Organ I instancji uznaje, że warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu z 2003 r., jest spełniony poprzez złożenie przez Inwestora oświadczenia, zgodnie z którym ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy. W przedmiotowej sprawie Inwestor złożył w tym zakresie dwa oświadczenia: 1) oświadczenie z dnia 12 października 2009 roku. zgodnie z którym przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzyska służebność przejazdu na terenie działki nr [....] obr. [....] oraz 2) oświadczenie z dnia 17 czerwca 2011 r., zgodnie z którym przed wystąpieniem uzyskaniem pozwolenia na budowę uzyska służebności przejazdu od właścicieli działek nr nr [....] obr. [....] .

IV. Kolegium nie zgadza się z wyżej wspomnianą wytyczna interpretacyjna i zastosowaną przez organ I instancji, interpretacją art. 61 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu z 2003 r. Warunek w postaci "dostępu terenu do drogi publicznej" jest sformułowany w ustawie dotyczącej planowania i zagospodarowania przestrzennego i odnosi się właśnie do etapu ustalania warunków zabudowy a nie do dalszego etapu inwestycyjno-budowlanego. Interpretacja zastosowana przez organ I instancji czyni ów warunek w istocie iluzorycznym. Jednostronne oświadczenie woli Inwestora we wskazanym powyżej przedmiocie nie ma żadnego znaczenia prawnego, bowiem ustanowienie służebności drogowej co do zasady wymaga zgodnej woli dwóch stron, a więc także stosownego oświadczenia woli właściciela nieruchomości obciążonej.

Pojęcie dostępu do drogi publicznej należy rozumieć jako dostęp faktyczny i prawny, zapewniający kumulatywne spełnienie obu tych przesłanek. Legalność dostępu, tj. prawo do korzystania z niego wynikać musi wprost z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego, czy też administracyjnego. Analogiczną tezę, stawia Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, iż: "Wykładnia systemowa oraz funkcjonalna przepisów omawianej ustawy prowadzi do jednoznacznego wniosku, że teren planowanej inwestycji w chwili składania wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi mieć bezwzględnie zapewniony dostęp do drogi publicznej co stanowi warunek podstawowy dla podjęcia dalszych działań w kierunki oceny możliwości zagospodarowania terenu. Odrębną sprawą jest element uprawnień do nieruchomości, który badany jest przy uzyskiwaniu pozwolenia na budowę, lecz braku zaistnienia którejkolwiek przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 ustawy powoduje, że kwestia ta nie może być podstawą do ustalenia żądanych warunków albowiem w istocie prowadziłoby to do obejścia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym", przy czym "[...] dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej na potrzeby ustalenia warunków zabudowy tegoż terenu, nie można utożsamiać z dostępem faktycznym. Dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany, co oznacza, że musi wynikać z przepisu prawa, czynności prawnej, orzeczenia sądowego czy administracyjnego" [II OSK 1467/09, tak też II OSK 1116/08].

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje ponadto, że nawet o "bezpośrednim dostępie do drogi publicznej" - w myśl przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych (Dz. U z 2007 r, nr 19 poz. 115 z późn. zm.) - nie przesądza, bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji z drogą publiczną, ale zagwarantowana prawnie zgoda zarządcy drogi na lokalizację zjazdu z drogi publicznej na teren inwestycji.

"Pośredni dostęp terenu inwestycji do drogi publicznej" może z kolei nastąpić dwoma sposobami - poprzez inną nieruchomość obciążoną służebnością gruntową na rzecz terenu inwestycji lub poprzez drogę wewnętrzną, o ile z taką drogą wewnętrzną styka się teren inwestycji. Jak wynika z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych "drogami wewnętrznymi" są drogi, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczona do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg. W przedmiotowej sprawie nie budzi żadnych wątpliwości, fakt, że dostęp terenu, na którym planowana jest inwestycja, do drogi publicznej mogą zapewnić ww. drogi (oznaczone na mapie ewidencji gruntów i budynków znakiem "dr") będące drogami wewnętrznymi (nie są zaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i stanowią własność osób prywatnych).

Uwzględniając powyższe ustalenia - wobec braku uzyskania przez Inwestora odpowiednich służebności na działkach stanowiących drogę dojazdową - Kolegium stwierdza, że w przedmiotowej sprawie teren, na którym ma być zlokalizowana zamierzona inwestycja nie ma dostępu do drogi publicznej a to wyklucza dopuszczalność wydania pozytywnej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji.

V. Kolejny zarzut Skarżącej dotyczy braku spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu z 2003 r., zgodnie z którym "istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego". Jak stanowi art. 61 ust. 5 : " Warunek o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 , uznaje się za spełniony, jeżeli wykonanie uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem". Niezależnie od nazwy inwestycji budowlanej objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, w przedmiotowej sprawie wniosek ostatecznie dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego (inwestor wycofał się z objęcia wnioskiem przyłączy wodnych, energet) c/m ch i gazowych), ustawa wymaga, aby projektowane uzbrojenie terenu było wystarczające dla zamierzenia budowlanego. W przedmiotowej sprawie organ I instancji uznał spełnienie powyższego warunku na podstawie dostarczonych przez Inwestora:

1) oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej stwierdzającego możliwość przyłączenia do istniejącego gazociągu średniego ciśnienia, zlokalizowanego [....] , na dz. [....]

2) oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o możliwości przyłączenia do sieci elektroenergetycznej i dostaw energii elektrycznej oraz

3) oświadczenia właściwej jednostki organizacyjnej o możliwości przyłączenia do miejskiej sieci wodociągowej.

Zdaniem Kolegium wskazane oświadczenia -w związku z treścią wniosku Inwestora - należy uznać za wystarczające.

VI. Kolegium nie podzieliło wątpliwości Skarżącej dotyczących "milczącego uzgodnienia" projektu decyzji na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w związku z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu z 2003 r., przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K. Zgodnie z art. 53 ust. 5 zd. 2 : "W przypadku niezajęcia stanowiska przez Organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". Ustawodawca wprowadził regulację, której istota sprowadza się do tego, że milczenie organu w terminie dwóch tygodni od daty doręczenia wystąpienia o uzgodnienie wywołuje skutki materialno prawne ex legę, w postaci dokonania pozytywnych uzgodnień. Ustawodawca nie przewiduje przy tym żadnych wyjątków od wskazanej zasady - odnosi się zatem ona do wszystkich uzgodnień, o których mowa w art. 53 ust.4 pkt 1-11.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję złożył J.K. i zarzucając:

- naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - a to art. 61 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu z 2003 r., - przez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, poprzez przyjęcie, że na etapie postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oświadczenie inwestora o tym, że przed wystąpieniem o pozwolenie na budowę uzyska on służebności przejazdu potrzebne do zapewniania dostępu nieruchomości, na której ma być zlokalizowana inwestycja, do drogi publicznej nie jest wystarczające do uznania, że została spełniona przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 2 pzp w zw. z art. 2 pkt 14 pzp, co skutkowało uchyleniem decyzji wydanej przez organ I instancji - podczas gdy wykładnia treści art. 2 pkt 14 i art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o planowaniu z 2003 r., uprawnia do wniosku, że na etapie ustalania warunków zabudowy skarżący nie miał obowiązku przedłożenia dowodu ustanowienia służebności drogowej, a wystarczające dla spełnienia warunku przewidzianego w powołanych przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym było złożenia przez inwestora oświadczeń, zgodnie z którymi ustanowienie służebności nastąpi przed wystąpieniem o uzyskanie pozwolenia na budowę dla zamierzenia inwestycyjnego objętego decyzją o warunkach zabudowy - i w oparciu o ten zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesiono, że :

- w świetle unormowań ustawy o planowaniu z 2003 r., wymóg, aby na etapie uzyskiwania decyzji o warunkach zabudowy inwestor był obowiązany wykazać, że ma on prawnie zagwarantowany dostęp planowanej inwestycji do drogi publicznej byłby zbyt rygorystyczny. Postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy ma bowiem za swój przedmiot jedynie badanie, czy na danym terenie - z braku obowiązywania dla danego obszaru miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego traktowanym domyślnie jako teren nie przeznaczony pod zabudowę - możliwe jest powstanie inwestycji budowlanej Dopiero prawomocna decyzja o pozwoleniu na budowę uprawnia inwestora do rozpoczęcia robót budowlanych. A tym samym do dokonania faktycznej zmiany w terenie polegającej na wybudowaniu obiektu budowlanego. Z pewnością więc na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę konieczne jest przedstawienie przez inwestora dowodów na to, że inwestycja, która powstanie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę będzie miała zagwarantowany dostęp do drogi publicznej.

- w postępowaniu o ustalenie warunków powinno się badać, czy istnieje w ogóle faktyczna możliwość zapewnienia dostępu z danego terenu do drogi publicznej, a nie czy możliwość taka została już prawnie urzeczywistniona. Żadne względy nie stoją na przeszkodzie temu, aby wydać decyzję o warunkach zabudowy w przypadku, gdy inwestor oświadczy, że w przyszłości owa potencjalna - bo istniejąca w danej chwili jedynie fizycznie możliwość - przerodzi się w trwały dostęp prawny i faktyczny do drogi publicznej.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - zwanej dalej: p.o.p.s.a. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Trzeba też wskazać, że zgodnie z art. 134 p.o.p.s.a. Sąd nie jest związany granicami skargi i zobowiązany jest do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa, a także przepisów, które powinny znaleźć zastosowanie w sprawie.

Przedmiotem kontroli w sprawie niniejszej była decyzja Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - uchylająca decyzję Prezydenta Miasta K. ustalająca warunki zabudowy. Przyczyną uchylenia decyzji było stanowisko Kolegium, że warunkiem koniecznym dla ustalenia tych warunkach jest prawnie zapewniony dostęp terenu mającego być zabudowanym do drogi publicznej.

Nie ulega wątpliwości, że stanowisko sądów administracyjnych w tej kwestii nie jest jednolite, czego dowodem są poglądy przytoczone w uzasadnieniach decyzji Kolegium i skargi. Nie budzi żadnych wątpliwości, że ten dostęp może wynikać z ustanowionej służebności drogi koniecznej. Taka właśnie sytuacja zachodzi w sprawie niniejszej.

Sąd w składzie orzekającym reprezentuje pogląd, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczy aby teren przyszłej inwestycji miał potencjalną możliwość takiego dojazdu. Za takim stanowiskiem w ocenie Sądu przemawiają dwie okoliczności.

Po pierwsze, z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy może wystąpić każdy, a nie tylko właściciel nieruchomości mającej być zabudowaną. Z wnioskiem o ustanowienie służebności może wystąpić jedynie właściciel nieruchomości władnącej (art. 145 § 1 kc). Żądanie na tym etapie postępowania inwestycyjnego w nieuzasadniony sposób eliminowałby tych inwestorów, którzy nie są właścicielami nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i nie są w stanie wykazać się prawnym tytułem dostępu do drogi publicznej tej nieruchomości.

Po drugie, zakres drogi koniecznej musi uwzględniać potrzeby nieruchomości władnącej przy uwzględnieniu najmniejszego obciążenia gruntów, przez które droga ma prowadzić (art. 145 § 2 kc). Inne są potrzeby w zakresie dojazdu do nieruchomości niezabudowanej, inne gdy jest ona zabudowana - a o zakresie obciążenia musi decydować też rodzaj zabudowy. Sąd powszechny przed ustanowieniem służebności drogi koniecznej musi znać potrzeby nieruchomości władnącej. A o możliwości i rodzaju zabudowy zadecydują dopiero warunki wynikające z analizy art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu z 2003 r., wyartykułowane w decyzji o ustaleniu warunków zabudowy.

Kontrola zaskarżonej decyzji - mimo treści art. 134 § 1 p.o.p.s.a - jest o tyle ograniczona, że Sąd nie może nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego (art. 134 § 2 p.o.p.s.a).

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. "a" i art. 200 p.o.p.s.a orzeczono jak w sentencji.