Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 997/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2021-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 470
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Janiszewska – Ziołek Sędziowie Sędzia WSA Joanna Brzezińska Asesor WSA Katarzyna Korycka (spr.) po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi E. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. [...] Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg ("MZD") w T., działający z upoważnienia Prezydenta M. T., po rozpatrzeniu wniosku V. T. z dnia [...] lipca 2017 r., zezwolił na lokalizację zjazdu publicznego z istniejącego parkingu w pasie drogowym ul. M. S.-C. (działka nr [...], obr. [...]) na działkę nr [...] do projektowanego budynku usługowo-magazynowego przy ul. [...] w T., w miejscu wskazanym na załączonej mapie.

Pismem z dnia [...] lutego 2020 r. skarżąca E. T. wniosła o wznowienie postępowania zakończonego ww. ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień podjęcia decyzji przez organy obu instancji: t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 256, dalej powoływanej jako "kpa"), podnosząc że teren na którym został zlokalizowany przedmiotowy zjazd graniczy z nieruchomością, której jest właścicielem (działki nr [...]), a mimo tego organ nie zawiadomił jej o postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Tym samym w ocenie spółki, nie brała ona udziału w postępowaniu bez własnej winy. Dodatkowo skarżąca podniosła, że w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., ze względu na wydanie jej z naruszeniem przepisów o właściwości przez MZD w T. oraz ze względu na rażące naruszenie prawa, tj. przepisu § 13 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę i dróg pożarowych (Dz.U. z 2009 r. nr 124 poz. 1030 ze zm.).

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Dyrektor MZD w T. postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2020 r. nr [...], na podstawie art. 149 § 1 i art. 150 §1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2017 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] Dyrektor MZD w T. odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor podkreślił, że wznowił przedmiotowe postępowanie w celu zbadania czy wnioskodawca posiada przymiot strony i czy bez własnej winy nie brał udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem ww. decyzji ostatecznej. Jak ustalił organ, skarżąca nie posiada przymiotu strony, bowiem stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 470, dalej powoływanej również jako "udp") jest wyłącznie właściciel lub użytkownik nieruchomości przyległej do drogi, na których zjazd został zlokalizowany - w tym przypadku działki nr [...], obr. [...]. Przy czym niespornym jest, jak podkreślił Dyrektor, że skarżąca nie była właścicielem ani użytkownikiem nieruchomości stanowiącej ww. działkę. Tym samym w ocenie organu skarżąca nie wykazała interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa w sprawie dotyczącej lokalizacji przedmiotowego zjazdu, co uniemożliwiło wydanie rozstrzygnięcia określonego w art. 151 § 1 pkt 2 kpa. Ustosunkowując się zaś do pozostałych zarzutów wniosku Dyrektor wskazał w szczególności, że decyzja z dnia [...] lipca 2017 r. nie stoi w sprzeczności z obowiązującymi przepisami oraz że nie narusza przepisów o właściwości, bowiem wydana została przez Dyrektora MZD w T., działającego na podstawie stosownego upoważnienia Prezydenta M. T. z dnia [...] lutego 2016 r.

Od powyższej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, podnosząc, że organ I instancji uwzględniając wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, przesądził iż skarżąca posiada interes prawny w sprawie i jest stroną postępowania. Podkreśliła przy tym, że gdyby było odwrotnie organ I instancji nie mógłby wznowić postępowania. Wobec tego, koniecznym w ocenie skarżącej jest uchylenie zaskarżonej decyzji i zapewnienie jej możliwości realizowania praw na etapie postępowania przed MZD w T.. Ponadto zaznaczyła powtórnie, że teren, na którym został zlokalizowany zjazd publiczny w sprawie graniczy z nieruchomością, której jest właścicielem.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze (SKO) w T. decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie wydania zgody na lokalizację przedmiotowego zjazdu, bowiem stroną w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 29 udp jest wyłącznie właściciel nieruchomości przyległej do drogi, na którą zjazd został zlokalizowany – a w przedmiotowej sprawie jest to działka nr [...]. Podkreślił przy tym, że żaden przepis udp nie wskazuje, aby właścicielom nieruchomości sąsiednich do nieruchomości z której zjazd ma być wykonany, został przyznany interes prawny w postępowaniu dotyczącym wykonania zjazdu. W postępowaniu tym rozstrzygnięciu podlegają bowiem kwestie związane ze sposobem korzystania z drogi, istotne z punktu widzenia bezpieczeństwa ruchu, przepustowości i bezkolizyjności zjazdu. Inne podmioty niż wymienione w art. 29 udp mają natomiast zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach w toku procesu inwestycyjnego, tj. w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. SKO wskazało również, że istnienia interesu prawnego w przedmiotowym postępowaniu nie można wywodzić z przepisów rozporządzenia MSWiA, a przepisem prawa materialnego określającym jego zakres podmiotowy jest wyłącznie art. 29 ust. 1 udp. Organ wskazał również, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania z przyczyn podmiotowych może nastąpić wówczas, gdy oczywistym jest, że wniosek złożony został przez podmiot, który nie jest stroną tego postępowania i okoliczność ta nie wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego. Wobec tego zaniechanie odmowy wznowienia postępowania w okolicznościach niniejszej sprawy na jej etapie wstępnym w ocenie SKO nie jest błędem skutkującym wadliwością decyzji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżąca zarzuciła:

- naruszenie art. 28 kpa, poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w sprawie lokalizacji przedmiotowego zjazdu,

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 145 § 1 pkt 4 kpa poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie brak jest strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Formułując powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi powieliła argumentację podniesioną już na gruncie wniesionego w sprawie odwołania.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Dodatkowo organ wskazał, że argumentacja skarżącej w zakresie wadliwej oceny na etapie postępowania wstępnego po złożeniu wniosku o wznowienie postępowania nie może być uznana za okoliczność powodującą, że podmiot któremu nie służy przymiot strony taki status uzyska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podlegająca kontroli sądowej decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2020 r. i poprzedzająca ją decyzja wydana przez Dyrektora MZD w T. z upoważnienia Prezydenta M. T. z dnia [...] maja 2020 r. podjęte zostały w ramach uregulowanej w przepisach art. 145 – 152 kpa instytucji procesowej wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest jednym z trybów nadzwyczajnych weryfikacji ostatecznych decyzji administracyjnych, stanowiących wyjątek od uregulowanej w art. 16 § 1 kpa zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Z treści wstępnej art. 145 § 1 kpa stanowiącej, że "w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie administracyjne", wprost wynika, że wznowienie postępowania jest dopuszczalne wyłącznie w takiej sprawie, w której została wydana ostateczna decyzja kończąca postępowanie w sprawie. Warunkiem koniecznym wznowienia postępowania jest zatem zakończenie sprawy decyzją ostateczną, co nie jest tożsame z wyczerpaniem toku instancyjnego.

Wśród przesłanek uprawniających do wznowienia postępowania określonych w kodeksie postępowania administracyjnego ustawodawca wymienił m.in. okoliczność niebrania przez stronę bez własnej winy udziału w postępowaniu, a więc przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na którą w niniejszej sprawie powołuje się skarżąca.

Wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, z tym że w przypadku gdy podstawą wznowienia postępowania jest ww. okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art.145 § 1 pkt 4 kpa, jak też przyczyna z art. 145a i art. 145b kpa), to wznowienie postępowania następuje tylko na żądanie strony (art. 147 kpa).

Przepisy regulujące procedurę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 – art. 152 kpa) wyodrębniają kilka etapów tego postępowania. Na każdym z nich organ ustala i rozważa właściwe dla tego etapu okoliczności sprawy oraz (wydając rozstrzygnięcia) stosuje odpowiednie na tym etapie podstawy prawne. Przed zamknięciem danego etapu postępowania lub dokonaniem związanych z nim ocen i powstaniem jego skutków procesowych, organ nie rozważa okoliczności istotnych w kolejnej fazie postępowania. Etap wstępny omawianego postępowania obejmuje jedynie badanie formalnoprawnej dopuszczalności wznowienia (powołanie przesłanki wznowieniowej, zachowanie terminu z art. 148 kpa, oczywisty brak przymiotu strony), kolejny zaś - mający miejsce po wydaniu postanowienia o wznowieniu - dotyczy badania istnienia przyczyny wznowienia, a następnie rozstrzygania o istocie sprawy w sytuacji wystąpienia podstaw wznowieniowych.

Zgodnie z art. 149 § 1 kpa wznowienie postępowania następuje w drodze postanowienia. Samo wniesienie podania o wznowienie postępowania nie wszczyna automatycznie postępowania w sprawie wznowienia postępowania. Podanie takie uruchamia jedynie ww. etap wstępny tego postępowania, którego celem jest ustalenie przez organ, czy nie zachodzą przedmiotowe bądź podmiotowe przesłanki niedopuszczalności wznowienia oraz czy zachowany został wymóg terminowości złożenia wniosku. Po otrzymaniu wniosku o wznowienie postępowania organ jest zatem zobowiązany do zbadania kwestii formalnych, ale nie merytorycznych. Organ ustala zatem na tym etapie postępowania czy dopuszczalne jest wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, a więc bada czy decyzja jest ostateczna, czy wniosek o wznowienie postępowania został złożony w ustawowym terminie, czy wnioskodawca powołuje się na ustawową przesłankę wznowienia postępowania oraz czy wniosek nie pochodzi od osoby niebędącej w sposób oczywisty stroną postępowania, a więc zwłaszcza gdy nie powołuje się na własny interes prawny. Spełnienie tych formalnych kryteriów warunkuje dopuszczalność wznowienia postępowania, co następuje w drodze postanowienia, stosownie do art. 149 § 1 kpa.

W przeciwnym wypadku, jeśli niezachowane zostały warunki formalne skuteczności wniosku o wznowienie postępowania, organ zobowiązany jest wydać na podstawie art. 149 § 3 kpa postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Postanowienie to – jak wynika z poczynionych uwag - wydaje się po dokonaniu czysto formalnej oceny wniosku. Odmowa wznowienia postępowania może więc dotyczyć tylko tych przypadków, gdy przeszkody są łatwo dostrzegalne, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Na tym etapie postępowania nie bada się podstaw wznowienia, nie ustala się czy faktycznie one wystąpiły, nie ocenia się też legitymacji strony, co do której istnieją jakiekolwiek wątpliwości i zachodzi potrzeba dokonania analizy przymiotu strony, bowiem w przeciwnym wypadku, tj. gdyby badanie tych kwestii następowało jeszcze przed podjęciem aktu z art. 149 § 1 kpa, dochodziłoby do sytuacji w której organ czyniłby ustalenia i wyjaśnienia oraz dokonywał oceny podstaw wznowienia jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie wznowienia postępowania, co stałoby w sprzeczności z treścią art. 149 § 2 kpa.

Kolejny etap omawianego trybu określony zostały w art. 151 § 1 i 2 kpa, gdzie ustawodawca wskazał na możliwe rodzaje rozstrzygnięć podjętych we wznowionym już postępowaniu – tj. odmowę uchylenia decyzji (§ 1 pkt 1), uchylenie decyzji dotychczasowej i wydanie nowej decyzji, rozstrzygającej o istocie sprawy (§ 1 pkt 2) oraz stwierdzenie wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa (§ 2). Wskazać należy jednocześnie na czwarty rodzaj decyzji, której ustawodawca nie wskazał w ww. katalogu określonym na gruncie art. 151 kpa, tj. decyzję o umorzeniu postępowania w sprawie wznowienia. Przesłankami warunkującymi jej podjęcie są przesłanki umorzenia postępowania przed organem pierwszej instancji. Sytuacja wymagająca podjęcia tej decyzji zachodzi zatem wtedy gdy np. organ wszczął postępowanie w sprawie wznowienia mimo braku dopuszczalności takiego postępowania. Nie dotyczy to natomiast – co należy podkreślić - niestwierdzenia przesłanek wznowienia, gdyż wtedy wydaje się decyzję o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej (por. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 13.08.2014 r., II SA/Go 430/14 – dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/cbois/query). Jeżeli zatem prowadząc wznowione postępowanie, organ administracyjny dojdzie do wniosku, iż nie zachodzi przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4, to powinien wydać decyzję, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1, a nie umorzyć postępowanie wznowieniowe. Nie można bowiem wykluczyć możliwości umorzenia postępowania wznowieniowego, jednakże przyczyn takiego rozstrzygnięcia należy poszukiwać poza ustaleniem, czy wskazywana przez stronę przesłanka zaistniała w okolicznościach konkretnej sprawy.

Wobec tego, jeśli organ stwierdzi we wznowionym postępowaniu, że nie występuje przesłanka (przyczyna) wznowieniowa, to nie przechodzi do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej, lecz jak już wyżej wskazano zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 wydaje decyzję odmawiającą uchylenia decyzji dotychczasowej. Jeżeli natomiast stwierdzi on, że postępowanie poprzedzające wydanie kwestionowanej decyzji, dotknięte jest przesłanką wznowieniową, to zgodnie z art. 151 § 1 pkt 2 uchyla decyzję dotychczasową i wydaje nową decyzję rozstrzygającą sprawę co do jej istoty. Ta ostatnia decyzja nie może być jednak podjęta w sytuacji, gdy wystąpią przesłanki negatywne z art. 146 kpa, wyłączające możliwość uchylenia decyzji dotychczasowej. Tego rodzaju sytuację normuje art. 151 § 2 kpa, który określa, że jedną z decyzji kończących postępowanie w sprawie wznowienia jest również decyzja stwierdzająca wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa, którą to organ wydaje właśnie w przypadku, gdy wystąpi przesłanka negatywne określona w art. 146 kpa, wyłączająca dopuszczalność uchylenia decyzji w trybie wznowienia postępowania. Przy czym zakończenie postępowania decyzją stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa może nastąpić wyłącznie po przeprowadzeniu postępowania co do podstaw wznowienia i rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Nie budzi zatem wątpliwości, że po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w pierwszej kolejności należy przeprowadzić postępowanie ustalające wystąpienie przesłanki wznowieniowej.

W rozpoznawanej sprawie kontroli Sądu poddana została wydana w postępowaniu wznowieniowym decyzja SKO z dnia [...] sierpnia 2020 r., którą to organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji, odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego z istniejącego parkingu w pasie drogowym ul. M. S.-C. (działka nr [...], obr. [...]) na działkę nr [...] do projektowanego budynku usługowo-magazynowego przy ul. [...] w T.. Podstawową przyczyną odmowy uchylenia ww. ostatecznej decyzji było uznanie przez organy obu instancji, że skarżąca – będąca właścicielem działek o nr [...] – nie była stroną postępowania, którego wznowienia się domagała, a tym samym stwierdzenie, że w sprawie nie wystąpiła przesłanka z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, na którą powoływała się w sprawie skarżąca.

Na podstawie analizy akt administracyjnych sprawy, treści wniosku oraz przedmiotu decyzji z [...] lipca 2017 r., Sąd podziela ocenę organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu art. 28 kpa, w postępowaniu administracyjnym zakończonym wydaniem kwestionowanej przez nią ostatecznej decyzji administracyjnej z dnia [...] lipca 2017 r. W konsekwencji za prawidłową Sąd uznał decyzję odmawiającą uchylenia decyzji pierwotnej (dotyczącej lokalizacji zjazdu publicznego) zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa, bez merytorycznego ponownego rozpoznawania sprawy, a także utrzymującą ją w mocy zaskarżoną decyzję SKO.

Zgodnie z art. 28 kpa stroną jest bowiem każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym, jak podkreśla się w doktrynie i orzecznictwie - cechami interesu prawnego będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny i sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Interes prawny powinien być rozumiany jako zobiektywizowana, czyli realnie istniejąca potrzeba prawnej ochrony; jest to interes o charakterze osobistym przez to, że jest własny, zindywidualizowany i skonkretyzowany, jest on aktualnie istniejący, a zaspokojenie tego interesu prawnego może nastąpić przez wydanie decyzji administracyjnej. Interes prawny w rozumieniu ww. art. 28 to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. Musi on zatem bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną osoby nie pozwala na uznanie jej za stronę. Związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku tego podmiotu.

Kwestionowana przez skarżącą decyzja z dnia [...] lipca 2017 r., której wzruszenia w trybie wznowieniowym się domaga, została wydana na podstawie m.in. art. 21 ust. 1a i art. 29 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych z upoważnienia zarządcy dróg publicznych w T. – Prezydenta M. T. (art. 19 ust. 5 ww. ustawy). Zgodnie z art. 29 ust. 1 ww. ustawy, budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2. Zezwolenie na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wydaje się na czas nieokreślony, z zastrzeżeniem ust. 5. W zezwoleniu na lokalizację zjazdu określa się miejsce lokalizacji zjazdu i jego parametry techniczne (...), a także zamieszcza się pouczenie o obowiązku:

1) przed rozpoczęciem robót budowlanych: a) dokonania czynności wymaganych przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, b) uzyskania zezwolenia zarządcy drogi na prowadzenie robót w pasie drogowym;

2) uzgodnienia z zarządcą drogi projektu budowlanego zjazdu - o ile projekt budowlany jest wymagany (ust. 3).

Ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony (ust. 4). Decyzja o wydaniu zezwolenia na lokalizację zjazdu, o którym mowa w ust. 1, wygasa, jeżeli w ciągu 3 lat od jego wydania zjazd nie został wybudowany (ust. 5). Budowa lub przebudowa zjazdu na podstawie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, nie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 6).

Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1738/12 (dostępny na stronie jw.), w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 29 udp interes prawny, w rozumieniu art. 28 kpa, przysługuje co do zasady jedynie właścicielom i użytkownikom nieruchomości przyległych do drogi, do której ma być wykonany lub jest przebudowywany zjazd. Stanowisko to jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla się, że z przepisu art. 29 ust. 1 udp, jak też z żadnego innego przepisu nie wynika, by przymiot strony w postępowaniu administracyjnym prowadzonym na podstawie art. 29 ust. 1 udp służył innym - poza właścicielem lub użytkownikiem gruntów przyległych do drogi publicznej - podmiotom. Postępowanie w tym zakresie ma charakter zamknięty, ograniczony do kwestii związanych z korzystaniem z dróg publicznych. Decydującym warunkiem w ocenie zasadności żądania wyrażenia zgody jest kwestia związana za sposobem korzystania z drogi, a więc bezpieczeństwo, przepustowość, bezkolizyjność zjazdu. Ten czynnik ma istotny wpływ na ocenę postępowania w sprawie wyrażenia zgody na budowę zjazdu, a w konsekwencji w postępowaniu tym nie ma miejsca dla innych podmiotów, w tym właścicieli sąsiednich nieruchomości. Podmioty te mają zagwarantowane prawo udziału w innych postępowaniach, w toku procesu inwestycyjnego tj., w postępowaniu w sprawie wydania decyzji pozwolenia na budowę.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, wbrew zarzutom skargi, organy obydwu instancji dokonały wystarczającego ustalenia stanu faktycznego i na podstawie prawidłowej wykładni norm prawa mających w sprawie zastosowanie uznały, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony, w rozumieniu ww. przepisów w sprawie administracyjnej dotyczącej wydania na wniosek właściciela działki nr [...] zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego z istniejącego parkingu w pasie drogowym ul. M. S.-C. (dz. nr [...]). Brak jest w sprawie w szczególności podstaw prawnych aby stwierdzić, że postępowanie którego wznowienia domaga się skarżąca, dotyczy jej interesu prawnego – co prawidłowo wywiodły organy w uzasadnieniach rozstrzygnięć o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej z tego powodu. Niesporna pozostaje bowiem okoliczność, że skarżąca nie jest właścicielami ani użytkownikiem wieczystym działki nr [...], na zlokalizowanie zjazdu na którą z drogi – ul. M. S.-C. zarządca drogi publicznej udzielił zgody decyzją z [...] lipca 2017 r. Skarżąca jest natomiast właścicielem działek nr [...] – na co wskazała w toku postępowania administracyjnego oraz w skardze. Wobec tego, mając na uwadze zakres podmiotowy postępowania prowadzonego na podstawie art. 29 ust. 1 udp niemożliwym było uznanie spółki E. T. za stronę postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2017 r.

Na marginesie należy też podkreślić, że należące do skarżącej działki – na które wskazała powołując się na interes prawny w sprawie - mimo, że znajdują się w pobliżu działki [...] dla której udzielono zezwolenia na lokalizację zjazdu, to jednak z ich usytuowania widocznego na znajdujących się w aktach sprawy mapach nie wynika aby znajdowały się one w takim miejscu, które mogłoby świadczyć o ewentualnej kolizji, czy też uniemożliwieniu korzystania z nieruchomości skarżącej wynikającej z lokalizacji spornego zjazdu – działka nr [...] przylega bowiem do pasa drogowego ul. M. S.-C., ale od działki nr [...] dzieli ją działka nr [...], a działka nr [...] nie przylega do pasa drogowego ul. M. S.-C., a z działką nr [...] styka się jedynie w jednym punkcie (działki stykają się narożnikami).

Nie mogła również odnieść skutku podniesiona na gruncie odwołania argumentacja skarżącej w zakresie dotyczącym rzekomego przesądzenia przez organ I instancji kwestii posiadania przez nią przymiotu strony postępowania w sprawie lokalizacji przedmiotowego zjazdu publicznego. Podkreślić należy ponownie, że odmowa wznowienia postępowania na mocy art. 149 § 3 kpa dotyczyć może jedynie tych przypadków, gdy przeszkody wszczęcia postępowania są łatwo dostrzegalne, oczywiste, a ich stwierdzenie nie wymaga prowadzenia analiz lub uzyskania dodatkowych wyjaśnień. Nie można więc wykluczyć, że wniosek o wznowienie postępowania zostanie załatwiony negatywnie przez odmowę wszczęcia tego trybu nadzwyczajnego ze względu na nielegitymowanie się przymiotem strony przez wnioskodawcę, o ile brak ten jest oczywisty. Taki przypadek zachodzi w szczególności, gdy wnioskodawca nie powołuje się na swój interes prawny, lecz na potrzebę ochrony sprawiedliwości, praworządności, interes społeczny lub niezadowolenie ze sposobu funkcjonowania administracji publicznej (por. wyrok NSA z 18 września 2019 r., sygn. akt II OSK 1833/19 – dostępny jw.). Jeśli natomiast zachodzą jakiekolwiek wątpliwości co do legitymacji wnoszącego wniosek o wznowienie postępowania, to postępowanie powinno być wznowione w celu zbadania w toku postępowania kwestii legitymacji ww. podmiotu. Wobec tego, mając na uwadze, że skarżąca powoływała się na swój interes prawny, związany z własnością działek znajdujących się w pobliżu nieruchomości, której dotyczyło postępowanie w przedmiocie lokalizacji zjazdu publicznego, w ocenie Sądu zaniechanie odmowy wznowienia postępowania przez organ I instancji na etapie wstępnym rozpatrywania niniejszej sprawy nie można kwalifikować – jak prawidłowo stwierdziło to SKO – jako błąd skutkujący wadliwością podjętej decyzji. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, podkreślić należy jednocześnie, że nawet ewentualna wadliwość działania organu na wstępnym etapie weryfikacji legitymacji skarżącej, nie mogłaby zostać uznana za okoliczność skutkującą przyznaniem skarżącej statusu strony tego postępowania. Wyłącznym źródłem interesu prawnego oraz przymiotu strony w spornym postępowaniu mogą być bowiem jedynie obowiązujące normy prawa materialnego, co wyjaśniono już powyżej, a nie wadliwe działanie organu w toku postępowania administracyjnego.

Na uwzględnienie zdaniem Sądu nie zasługuje również podniesiony we wniosku o wznowienie postępowania zarzut w zakresie naruszenia przepisów o właściwości, bowiem rozstrzygnięcia w I instancji wydane zostały przez Dyrektora MZD w T., działającego na podstawie upoważnienia Prezydenta M. T., zgodnie z obowiązującymi przepisami. Za bezskuteczny uznać należało również zarzut skarżącej naruszenia § 13 rozporządzenia MSWiA w sprawie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu. Kwestie objęte ww. zarzutem nie mogą stanowić bowiem źródła interesu prawnego skarżącej w sprawie. Ponadto weryfikacja merytoryczna legalności decyzji stanowiącej przedmiot wznowionego postępowania, może mieć miejsce jedynie po stwierdzeniu wystąpienia w sprawie przyczyny wznowienia postępowania, co jak wykazano nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd zważył, że orzekające w sprawie organy prawidłowo uznały, że ani z przepisu art. 29 ust. 1 udp, ani z żadnego innego przepisu nie wynika by w postępowaniu w sprawie zezwolenia na lokalizację przedmiotowego zjazdu skarżącej – jako właścicielce sąsiednich nieruchomości - przysługiwał przymiot strony postępowania. Przywoływane we wniosku oraz w toku postępowania administracyjnego i powielone w skardze okoliczności nie mogły stanowić źródła opartego o normę prawa materialnego interesu prawnego skarżącej w kwestionowanym postępowaniu. Tym samy niezasadne okazały się zarzuty skargi zarówno co do naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

W tym stanie rzeczy, uznając że orzekające organy prawidłowo stwierdziły w wydanych decyzjach brak zaistnienia w sprawie zakończonej ostateczną decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, a tym samym brak podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej (tj. do wydania rozstrzygnięcia z art. 151 § 1 pkt 2 kpa), Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.) oddalił wniesioną w sprawie skargę, jako że rozstrzygniecie odmawiające uchylenia decyzji dotychczasowej określone w art. 151 § 1 pkt 1 kpa odpowiada prawu.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).