Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1155/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w K. na uchwałę Rady Miejskiej w Krzywiniu z dnia 12 września 2002 r. nr XXXIII/410/2002 w przedmiocie ustalenia zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta i Gminy Krzywiń 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 2 ust.1 co do słów : "na stałe", § 3 ust.1 co do słów : "nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego", § 3 ust.2 pkt 4, § 4 ust.2 , § 5 ust.1 pkt 3 i 5; 2. w pozostałej części skargę oddala; 3. określa, że zaskarżona uchwała w części określonej w pkt 1 wyroku nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

W dniu 12 września 2002 r. Rada Miejska w Krzywiniu na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, dalej u.s.g.) i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i zmianie Kodeksu Cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733, dalej ustawa o ochronie praw lokatorów) podjęła uchwałę nr XXXIII/410/2002 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta i Gminy Krzywiń (dalej Uchwała).

Skargę na powyższą Uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Prokurator Rejonowy w K. zarzucając jej rażące naruszenie prawa tj. art. 4 § 2 oraz art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów i art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a. u.s.g. polegające na nieuprawnionym ustaleniu:

- że o lokal z zasobu gminy mogą ubiegać się wyłącznie osoby stale zamieszkujące na terenie gminy Krzywiń,

- pierwszeństwa zawarcia umowy najmu wobec osób posiadających sądowe uprawnienie do lokalu socjalnego oraz znajdujących się w trudnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej oraz

- polegające na nieuregulowaniu w zaskarżonej Uchwale wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu oraz ustalenia okresu na jaki obniżka czynszu przysługuje najemcy.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności Uchwały w części obejmującej § 2, § 5 ust. 1 pkt 3 i 5.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że w myśl art. 4 i art. 21 ustawy o ochronie lokatorów uchwała w sprawie wynajmowania lokalu powinna kompleksowo i szczegółowo uregulować wszystkie wskazane ww. przepisie kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. Wyliczenie zawarte w przepisie art. 21 ustawy o ochronie lokatorów jest katalogiem otwartym, organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, może także zawrzeć w przedmiotowej uchwale dodatkowe regulacje. Jednak wszelkie normy prawa miejscowego muszą być zgodne z Konstytucją RP oraz przepisami powszechnie obowiązującymi rangi ustawowej. Brak jest jednak w zaskarżonej Uchwale koniecznych rozwiązań wskazanych w ustawie takich jak: wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającego zastosowanie obniżek czynszu czy też okres na jaki obniżka przysługiwałaby najemcy.

Skarżący wskazał również, że pojęcie wspólnoty samorządowej zostało zdefiniowane w art. 16 ust. 1 Konstytucji RP, z którego wynika, że tworzy ją z mocy prawa ogół mieszkańców jednostek zasadniczego podziału terytorialnego, w tym przypadku gminy. Takie właśnie znaczenie należy nadać pojęciu wspólnoty samorządowej użytemu w art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie lokatorów. Mieszkańcem gminy jest zatem każda osoba fizyczna mająca miejsce zamieszkania na terenie tej gminy. Jak wynika z tego przepisu, prawo do ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z gminnego zasobu ma każdy mieszkaniec gminy nie mający zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych, mających niskie dochody. Omawiana ustawa nie wprowadza innych ograniczeń wyłączających możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego. W § 2 Uchwały stwierdzono, że gmina Krzywiń gospodaruje własnym zasobem mieszkaniowym poprzez wynajem lokali mieszkalnych osobom zamieszkałym na stałe na terenie gminy. W ocenie Prokuratora zakwestionowana regulacja jest niezgodna z prawem, bowiem niedopuszczalne jest wyłączenie z kręgu osób mogących ubiegać się o wynajem lokalu z gminnego zasobu mieszkaniowego osób nie spełniających warunków stałego zamieszkania na terenie gminy.

Ponadto w § 5 Uchwały ustalono, że pierwszeństwo w zawarciu umowy najmu przysługuje osobom posiadającym prawomocny wyrok eksmisyjny (ust. 1 pkt 3) oraz osobom, które znajdują się trudnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej (ust. 1 pkt 5). Powyższe kryteria przyjęte przez gminę są niezgodne z brzmieniem art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie lokatorów, który wskazuje jednoznacznie, że umowa najmu lokalu socjalnego z zastrzeżeniem art. 14 ust. 1 może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady podjętej na podstawie art. 21 ust. 3 pkt 1. Wskazane zatem przesłanki uzyskania lokalu socjalnego nie są wyłącznymi a uchwała miała określić kryteria pierwszeństwa wyboru – czego jednak w niej nie uczyniono. Nie można uznać za to kryterium sformułowania zawartego w § 5 ust. 1 pkt 3 i 5 Uchwały, gdyż jest ono niezgodne prawem. Pierwszeństwo zawarcia umowy z osobami posiadającymi wyrok eksmisyjny lub znajdujących się w trudnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej (pojecie nie ostre) wykracza poza upoważnienia ustawowe.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Miasta i Gminy Krzywiń wniósł o oddalenie skargi ewentualnie o stwierdzenie wydania Uchwały z naruszeniem prawa. Uzasadniając swoje stanowisko Burmistrz wskazał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ skarżący nie wystosował do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z art. 101 w zw. z art. 102a u.s.g. Ponadto zaskarżona Uchwala była kilkakrotnie aktualizowana- w uchwale nr IX/65/2007 z dnia 25 czerwca 2007 r. oraz w uchwale nr XIX/141/2008 z dnia 13 czerwca 2008 r. i w związku z tym obowiązuje w zmienionym kształcie. Zatem niemożliwe było zastosowanie trybu rektyfikacji. Wskazano również, że zaskarżona Uchwała podlega nadzorowi Wojewody w zakresie zgodności z prawem. Postępowanie w tym zakresie uregulowane jest przepisami art. 94 ust. 1 i 2 u.s.g. Zgodnie z przywołaną regulacją nie stwierdza się nieważności uchwały po upływie roku od jej podjęcia, za wyjątkiem sytuacji, w których doszło do uchybienia terminu do przedłożenia uchwały organowi nadzoru (w przedmiotowej sprawie nie miało to miejsca). Gdyby więc przyjąć, że skarga w przedmiotowej sprawie jest zasadna, to i tak ze względu na roczny upływ czasu od jej podjęcia nie byłoby możliwe stwierdzenie jej nieważności.

W piśmie z dnia 12 lutego 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w P. działający w imieniu Prokuratora Rejonowego w K. oświadczył, że podtrzymuje skargę precyzując jednocześnie, że dotyczy ona uchwały z dnia 12 września 2002 r. nr XXXIII/410/2002 ze zmianami wprowadzonymi uchwałą z dnia 25 czerwca 2007 r. nr IX/65/2007 oraz uchwałą z dnia 13 czerwca 2008 r. nr XIX/141/2008. Prokurator wniósł jednocześnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej Uchwały dodatkowo w zakresie § 3 w części obejmującej słowa "nie posiadają tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego", § 3 ust 2 pkt 4 i § 4 ust 2 Uchwały zarzucając rażące naruszenie prawa tj. art. 4 § 2 i art. 21 ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów poprzez nieuprawnione ograniczenie kręgu osób mogących wynajmować lokal z zasobów gminy w (§ 3 ust 2 pkt 4) i zmodyfikowane definiowanie pojęcia dochodu (§4 ust 2).

. W uzasadnieniu swojego stanowiska Prokurator stwierdził, że podnoszone ograniczenie kręgu osób mogących wynajmować lokal z gminnego zasobu mieszkaniowego wystąpiło także w § 3 ust 1 zaskarżonej Uchwały, zgodnie z którym umowy najmu lokalu mogą być zawierane z osobami nie posiadającymi tytułu prawnego do innego lokalu mieszkalnego, jak również w § 3 ust. 2 pkt 4, ograniczającym możliwość zawarcia umowy najmu lokalu z osobami objętymi wyrokiem eksmisyjnym tylko do przypadków, których obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie.

Z kolei § 4 ust. 2 zaskarżonej Uchwały wskazano, że przez dochód miesięczny rozumie się przychody brutto pomniejszone o składki na ubezpieczenie społeczne wszystkich osób zgłoszonych do wspólnego zamieszkania bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania z wyjątkiem zasiłków celowych i okresowych z pomocy społecznej. Przepis ten definiuje pojęcie dochodu modyfikując w sposób nieuprawniony zapisy ustawy tj. art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych, zawierających definicję dochodu, do której odsyła art. 7 ust. 5 ustawy o ochronie praw lokatorów.

Na rozprawie sądowej przeprowadzonej w dniu 28 lutego 2013 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł jak w skardze i w piśmie z dnia 12 lutego 2013 r., z tym, że sprostował w ostatnim piśmie oznaczenie kwestionowanego § 4, że powinien być to § 4 ust..2. Ponadto wniósł o stwierdzenie nieważności § 2 Uchwały ale jedynie w zakresie słów "na stałe", w pozostałej części podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę legalności działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz.U. 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej P.p.s.a) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 P.p.s.a.). Wprowadzając sankcję nieważności jako następstwo naruszenia przepisu prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa. Przyjmuje się jednak, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii rażących naruszeń np. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury jej uchwalania.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że zasadniczą kwestią w przedmiotowej sprawie jest rozstrzygnięcie, czy uregulowania zawarte w uchwale Rady Miejskiej Krzywinia z dnia 12.09.2002 r. nr XXXIII/410/2002 w sprawie zasad wynajmowania lokali mieszkalnych wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta i Gminy Krzywiń są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa, a w przypadku stwierdzenia ich niezgodności, czy są one na tyle istotne, aby stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 21 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, w brzmieniu na dzień podejmowania Uchwały tj w wersji od dnia 10.07.2001r. do dnia 9.10.2002r., zgodnie z którym rada gminy uchwala wieloletnie programy gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy (pkt 1) oraz zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy, w tym zasady i kryteria wynajmowania lokali, których najem jest związany ze stosunkiem pracy, jeżeli w mieszkaniowym zasobie gminy wydzielono lokale przeznaczone na ten cel (pkt 2). Zgodnie zaś z art. 21 ust. 3 ustawy, zasady wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminu powinny określać w szczególności:

1. wysokość dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającą oddanie w najem lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

2. warunki zamieszkiwania kwalifikujące wnioskodawcę do ich poprawy;

3. kryteria wyboru osób, którym przysługuje pierwszeństwo zawarcia umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony i lokalu socjalnego;

4. warunki dokonywania zamiany lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy oraz zamiany pomiędzy najemcami lokali należących do tego zasobu a osobami zajmującymi lokal w innych zasobach;

5. tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o najem lokali zawierany na czas nieoznaczony i o najem lokali socjalnych oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej;

6. zasady postępowania w stosunku do osób, które pozostawały w lokalu opuszczonym przez najemcę lub w lokalu, w którego najem nie wstąpiły po śmierci najemcy;

7. kryteria oddawania w najem lokali o powierzchni użytkowej przekraczającej 80 m².

Z treści w/w przepisu wynika, że uchwała w sprawie zasad wynajmowania lokali winna kompleksowo i szczegółowo regulować wszystkie wskazane w powyższym upoważnieniu ustawowym kwestie, w sposób dostosowany do zindywidualizowanych potrzeb danej społeczności lokalnej. W tym miejscu należy wskazać, że art. 4 ust. 1 ustawy zalicza do zadań własnych gminy zaspokajanie potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Zaspokajanie w/w potrzeb polega na: zapewnianiu lokali socjalnych i lokali zamiennych, a także zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach (art. 4 ust. 2 tej ustawy). Ustawa określa również prawną formę w jakiej gmina "zapewnia lokale socjalne i zamienne" oraz "zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach". Formę tę stanowi umowa najmu (art. 20 ust.2, ust. 2a i ust. 3 oraz art. 22, art. 23 ust.1 i ust. 2 ustawy). Zaspokojenie potrzeby mieszkaniowej członkowi wspólnoty samorządowej przez gminę polega więc na wynajęciu tej osobie lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy. Przepisy art. 21 ust.1 pkt 2 oraz art. 21 ust.3 ustawy stanowią regulację dotyczącą zasad wynajmowania lokali wchodzących.

Przystępując do merytorycznej kontroli zaskarżonej Uchwały należy zauważyć, że ustawodawca nie przesądził expressis verbis charakteru prawnego uchwały podejmowanej przez radę gminy na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy. Nie powinno jednak budzić wątpliwości, że jest ona aktem prawa miejscowego, gdyż zawiera normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, ustanowione przez ustawowo określony organ administracji publicznej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 20.03.2002 r., II SA/Wr, OwSS 2002/3/73), jak i w doktrynie (zob. J. Chaciński, Ochrona praw lokatorów. Komentarz, Warszawa 2006, s. 146). Dokonując bardziej szczegółowej klasyfikacji tej uchwały należy stwierdzić, iż zalicza się ona do kategorii aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, dla których ustanowienia niezbędne jest szczegółowe upoważnienie zawarte w ustawie szczególnej.

W świetle konstytucyjnej regulacji źródeł prawa (art. 87–art. 94 Konstytucji) nie ulega wątpliwości, że akt prawa miejscowego jest źródłem prawa: (1) powszechnie obowiązującego, a więc aktem o charakterze normatywnym, zawierającym normy generalne i abstrakcyjne; (2) o zasięgu lokalnym, tj. obowiązującym na obszarze działania organów, które go ustanowiły; (3) rangi podustawowej; (4) stanowionym na podstawie i w granicach ustaw; (5) wymagającym ogłoszenia.

Biorąc pod uwagę wskazane wyżej cechy zaskarżonej Uchwały jako aktu prawa miejscowego o charakterze wykonawczym należy stwierdzić, że postanowienia takiej uchwały w szczególności nie mogą: wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia do jej wydania, być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, ani powtarzać regulacji w tych przepisach zawartych. Naruszenie któregokolwiek z wymienionych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego postanowienia uchwały. Tego rodzaju wady legislacyjne są bowiem traktowane w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych jako przypadki istotnego naruszenia prawa (zob. np. wyrok NSA z dnia 30.09.2009 r., II OSK 1077/09; CBOSA).

W świetle art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 u.s.g., uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny.

Biorąc powyższe od uwagę należało stwierdzić, że skarżący zasadnie, w większości, zakwestionował wymienione wyżej przepisy uchwały.

Zasadnym jest stwierdzenie nieważności § 2 ust. 1 uchwały warunkującego wynajęcie lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego gminy od stałego zamieszkiwania na terenie gminy. Brak jest bowiem podstaw, aby przepisy gminne dyskryminowały w jakichkolwiek sposób członków wspólnoty samorządowej w dostępie do prawa nabycia lokalu z gminnego zasobu nieruchomości, z uwagi na długość okresu i charakter zamieszkiwania na terenie danej gminy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 kwietnia 2006 r., II SA/Go 5/06, LEX nr 322213). Postanowienia § 2 ust. 1 uchwały, wprowadzające nieprzewidziane ustawą ograniczenie uprawnień tylko do części osób tworzących wspólnotę samorządową, którzy udokumentują stały, nieprzerwany pobyt na terenie gminy przed złożeniem wniosku, jest więc sprzeczne z przytoczonymi wyżej przepisami, a zarazem godzi w zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa przewidzianą w art. 32 Konstytucji (tak też wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 stycznia 2008 r., sygn. IV SA/Wr 541/07, LEX nr 494383 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 101/07, OwSS 2007/3/58).

Odnośnie uregulowania § 3 Uchwały, opisanego wyżej Sąd podzielił stanowisko Prokuratora, iż wskazane unormowania Uchwały wprowadzają dodatkowe – nieznane ustawie o ochronie praw lokatorów i niedopuszczalne pod jej rządem – warunki nabycia uprawnienia do najmu (lub zamiany) lokalu, w postaci: nieposiadania przez osobę ubiegającą się o lokal, w chwili składania wniosku i przystąpienia do jego realizacji, tytułu prawnego do lokalu służącego zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Omawiana regulacja bezpodstawnie różnicuje sytuację prawną mieszkańców, w kontekście uprawnień wynikających z Uchwały, w zależności od posiadania (bądź nie) tytułu prawnego do lokalu. Stanowi to rażące naruszenie art. 4 ust. 1 u.o.p.l. w zw. z art. 1 ust. 1 u.s.g.

Jak trafnie wskazano w skardze, w świetle przepisów u.o.p.l. uzależnienie dopuszczalności zawarcia umowy najmu od braku po stronie najemcy tytułu prawnego do lokalu dotyczy tylko najmu lokalu socjalnego (art. 23 ust. 2 u.o.p.l.). A contrario, w pozostałych przypadkach okoliczność posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do lokalu nie może, sama przez się, pozbawiać go z możliwości ubiegania się o najem lokalu z zasobu gminy. Sam fakt posiadania przez daną osobę tytułu prawnego do innego lokalu nie przesądza jeszcze, iż jej potrzeby mieszkaniowe zostały w ten sposób dostatecznie zaspokojone. Przeciwnie, także z lokalem "własnym" mogą w konkretnym przypadku wiązać się takie warunki zamieszkiwania, które w świetle § 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 3 Uchwały (wprowadzającego definicję "warunków zamieszkania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy") będą uzasadniały konieczność poprawy tych warunków z pomocą gminy. Pogląd o braku ustawowego upoważnienia do wyłączania przez radę gminy z kręgu podmiotów uprawnionych do ubiegania się o najem lokalu osób posiadających tytuł prawny do innego lokalu jest utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych (por.: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.04.2006 r., II SA/Go 5/06, CBOSA; wyrok WSA w Opolu z 18.02.2008 r., II SA/Op 305/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 19.02.2008 r., IV Sa/Wr 490/07, CBOSA; wyrok WSA we Wrocławiu z 02.07.2009 r., IV SA/Wr 101/09, CBOSA). W orzecznictwie tym podkreśla się także niedopuszczalność różnicowania praw obywateli (tu: mieszkańców Gminy) odnośnie dostępu do określonych dóbr w oparciu o kryteria nie znajdujące oparcia w ustawie, np. kryterium długości okresu zamieszkiwania lub zameldowania na terenie gminy i inne (por.: wyrok NSA z 08.06.2002 r., II SA/Ka 269/02, LEX nr 162291; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 12.04.2006 r., II SA/Go 5/06, CBOSA; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 23.02.2011 r. II SA/Go 1/11, CBOSA).

Ponadto, ustalone w § 3 ust. 2 pkt 4 oraz w § 5 ust. 3 i 5 Uchwały pierwszeństwo – w stosunku do określonej w przepisie kategorii osób - w wynajmowaniu lokali osobom, zobowiązanym do opuszczenia i opróżnienia lokali na podstawie prawomocnego wyroku sądu, w przypadku gdy obowiązek dostarczenia lokalu socjalnego spoczywa na gminie Krzywiń wykracza poza upoważnienie ustawowe, określone w art. 21 ust. 3 p. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów. Przepisy tej ustawy nie dają podstaw do ustalenia takiego pierwszeństwa. Przepisy art. 4 ust. 2 i art. 14 ust. 1 tej ustawy, wyznaczają granicę obowiązku gminy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych członków wspólnoty samorządowej przez dostarczanie im lokali socjalnych. Kreowane natomiast przez gminę w drodze uchwały zasady wynajmowania lokali z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mogą zawężać granic tego ustawowego obowiązku. Zdaniem Sądu regulacja tego przepisu Uchwały, w istocie bez żadnego uzasadnienia prawnego, ogranicza realizację przez gminę ustawowego obowiązku dostarczania lokali socjalnych na podstawie art. 14 ust. 1 zd. 2 u.o.l, co w rezultacie prowadzi do ograniczenia ustawowego obowiązku przez akt prawa miejscowego. Ponadto w ocenie Sądu z dużym prawdopodobieństwem można stwierdzić, że wnioski podmiotów legitymujących się prawomocnym wyrokiem eksmisyjnym dotyczącym lokalu mieszkalnego, nie należącego do kategorii lokali określonych w § 3 ust. 2 pkt 4, będą realizowane z długoletnim opóźnieniem w porównaniu z wnioskami korzystającymi z określonego w tym przepisie pierwszeństwa. Różnicuje się w ten sposób sytuację prawną dłużników, którym sąd przyznał w wyroku prawo do lokalu socjalnego, w zależności od tego, czy zajmują lokal prywatny, czy należący do gminnego zasobu mieszkaniowego. Dotyczy to również sformułowania zawartego w pkt 5 ust. 1 tego paragrafu gdyż objęcie osób które "znajdują się w trudnej sytuacji mieszkaniowej i materialnej" jest pojęciem nieostrym i wykracza poza upoważnienie ustawowe, przyznające (art. 23 ust. 2 ustawy) prawo do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego osobom nie mającym tytułu prawnego do lokalu i której dochody nie przekraczają wysokości określonej w uchwale.

Mając powyższe uwagi na względzie, Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji, biorąc też pod uwagę to, że w odniesieniu do stwierdzenia nieważności (w całości lub w części) uchwały, jako aktu prawa miejscowego, nie znajduje zastosowania ograniczenie terminem rocznym, o którym mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Skarga zarzuca także, iż brak jest w Uchwale, zdaniem Prokuratora uregulowania: wysokości dochodu gospodarstwa domowego uzasadniającej zastosowanie obniżek czynszu (art. 21 ust. 3 pkt 1 in fine u.o.p.l.) Zarzut ten dotyczy więc w istocie tzw. zaniechania prawodawczego, polegającego na niewyczerpaniu delegacji ustawowej, a więc na nieuregulowaniu w danym akcie prawa miejscowego wszystkich kwestii powierzonych w upoważnieniu ustawowym prawodawcy lokalnemu. W związku z powyższym należy podkreślić, że przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów w okresie, w jakim podejmowana była przedmiotowa uchwała nie przewidywały tego rodzaju obowiązku. Nawet gdyby przyjąć, że organ uchwałodawczy winien po nowelizacji ustawy "uzupełnić" ten brak – to w orzecznictwie i doktrynie przeważa pogląd – podzielany także przez Sąd w niniejszym składzie orzekającym - że, co do zasady, tego rodzaju "niezupełność" aktu prawa miejscowego, jakkolwiek stanowi naruszenie prawa, to jedynie naruszenie "nieistotne" i nieprowadzące do pozbawienia tego aktu mocy obowiązującej. A to z tego powodu, że, jak się przyjmuje, "częściowa" realizacja kompetencji prawotwórczej nie stoi na przeszkodzie, jak już wyżej o tym wspomniano, "uzupełnieniu brakującej części" regulacji prawnej w późniejszym terminie (por.: uchwała NSA z dnia 11.04.2005 r., OPS 2/04, ONSAiWSA 2005/4/64; M. Bogusz, op.cit., s. 198-199). Wyjątków od tej zasady trafnie upatruje się w doktrynie jedynie w przypadkach, gdy skutkiem niekompletnego unormowania byłaby "niewykonalność" aktu prawa miejscowego (rozumiana jako "nienadawanie się" przez ten akt do samodzielnego obowiązywania, wykonania i stosowania), względnie, gdyby takie niepełne unormowanie wywierało skutek dyskryminacyjny (tj. niezasadnie różnicowało sytuacje prawną podmiotów aktem objętych oraz nim nieobjętych na skutek wadliwego pominięcia) – wówczas koniecznym byłoby wyeliminowanie całego obarczonego taką wadą aktu z porządku prawnego (zob. M. Bogusz, op.cit., s. 199-200). Zatem, zdaniem Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – inaczej niż to przyjęto np. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 lutego 2008 r. (II SA/Op 305/07, CBOSA) – nie w każdym przypadku niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkować będzie ułomnością uchwały w stopniu znamionującym istotne naruszenie prawa i w efekcie uzasadniającym konieczność stwierdzenia nieważności takiego "niezupełnego" aktu w całości.

Jest poza sporem, iż fakt, że mimo tego braku nie zachodzi żaden ze wskazanych wyżej skutków, tj. niewykonalność Uchwały lub dyskryminacyjny charakter jej "niezupełnej" regulacji, przesądza, iż omawiany zarzut Prokuratora – niezależnie od jego merytorycznej zasadności - nie mógł mieć wpływu na treść rozstrzygnięcia zapadłego w niniejszej sprawie i nie uzasadniał stwierdzenia nieważności Uchwały w całości.

Zatem jedynie na marginesie Sąd pragnie wskazać, iż wbrew, na pierwszy rzut oka, kategorycznemu, obecnemu sformułowaniu art. 21 ust. 3 in principio u.o.p.l. ("Zasady wynajmowania lokali... powinny określać...") istnieją podstawy do przyjęcia fakultatywnego w istocie charakteru regulacji gminnej dotyczącej obniżek czynszu. Przemawiają za tym względy wykładni celowościowej i systemowej. Nieobligatoryjny charakter obniżek czynszu – a co za tym idzie, zdaniem Sądu, także tym obniżkom poświęconej regulacji "zasad najmu" – wynika wprost z art. 7 ust. 2 u.o.p.l., zgodnie z którym właściciele lokali wchodzących w skład publicznego zasobu mieszkaniowego "mogą" (a więc "nie muszą") stosować wobec najemców określone obniżki czynszu (w stosunku do podnajemców analogicznie stanowi art. 7 ust. 11 u.o.p.l.). Pogląd o fakultatywności omawianej regulacji znajduje też oparcie w konstytucyjnej zasadzie samodzielności jednostek samorządu terytorialnego (art. 165 ust. 2 Konstytucji RP), rozpatrywanej tu zwłaszcza w aspekcie samodzielności finansowej tych jednostek, gdyż stosowanie obniżek czynszu niewątpliwie uszczupla budżet gminy. Z tego względu, to, w pierwszej kolejności, organ stanowiący gminy powinien mieć prawną możność oceny i decyzji, czy – choćby w świetle możliwości finansowych gminy oraz założeń jej polityki społecznej – dopuszczenie stosowania takich obniżek jest w ogóle możliwe lub uzasadnione. Podobne stanowisko co do nieobligatoryjnego charakteru omawianych postanowień uchwały można spotkać także w literaturze, gdzie wskazuje się, że "zasady najmu" uchwalane na podstawie art. 23 ust. 1 u.o.p.l. powinny określać maksymalną wysokość dochodu gospodarstwa domowego upoważniającą do uzyskania obniżki czynszu, "o ile rada gminy zdecyduje się udzielać takich obniżek" (tak E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów. Najem i niektóre inne formy odpłatnego używania mieszkań w świetle nowych przepisów, Warszawa 2007, s. 233).

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd oddalił skargę Prokuratora w tej kwestii (punkt 2 sentencji) na podstawie art. 151 p.p.s.a..

W kwestii wykonalności Uchwały, w części objętej stwierdzeniem nieważności, Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a., określając, że zaskarżona Uchwała w tej części nie może być wykonana (pkt 3 sentencji wyroku). Oznacza to, że w zakresie przepisów wyszczególnionych w pkt 1 sentencji wyroku Uchwała nie wywołuje skutków prawnych, a tym samym nie może być stosowana, od chwili wydania tego wyroku, mimo że nie jest on jeszcze prawomocny (por. wyrok NSA z 29.07.2004 r., OSK 591/04, ONSAiWSA 2004/2/32).