Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2584/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części, w pozostałej części skargę kasacyjną oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 4 ut. 2, art. 4 ust. 2 pkt 8, art. 5 ust. 1 pkt 1, art. 6
journal: Dz.U. 2013 poz 1399
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Leszek Kiermaszek Sędziowie Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 17 października 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 597/16 w sprawie ze skargi O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 28 października 2015 r. nr ... w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę obejmującej § 2 pkt 8 oraz § 9 ust. 2 w zakresie słów "oraz możliwie najbardziej zgniecione" i w tym zakresie stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę kasacyjną w pozostałym zakresie; 3. zasądza od Miasta O. na rzecz O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. kwotę 800 (osiemset) złotych tytułem zwrotu części kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Ol 597/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę O. Spółdzielni Mieszkaniowej w O. na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 28 października 2015 r. nr ... w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy.

W dniu 28 października 2015 r. Rada Miasta O. podjęła uchwałę nr ... w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. (Dz. Urzęd. Woj. W. z 2015 r. poz. ...), zwanej dalej w skrócie "Regulaminem lub uchwałą". Uchwałę tę podjęto na podstawie art. 4 ust 1, ust. 2 pkt 1-8 i ust. 2a ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2013 r. poz. 1399, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.c.p.g.

Na powyższą uchwałę skargę wniosła Spółdzielnia zarzucając rażące naruszenie przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy o odpadach oraz Konstytucji RP poprzez: 1) wprowadzenie nieznanego ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach pojęcia lokalnych punktów odbioru selektywnego, co w konsekwencji doprowadziło do ustawienia pojemników na selektywną zbiórkę odpadów wyłącznie w tych miejscach, podczas gdy zgodnie z u.c.p.g. pojemniki winny być ustawione na każdej nieruchomości (§ 2 pkt 8 Regulaminu); 2) nałożenie obowiązków do których rada miasta nie była upoważniona, w tym zobowiązanie do zgniatania odpadów (§ 9 ust. 2 Regulaminu); 3) brak uregulowania w Regulaminie obowiązku prezydenta do sporządzania oraz publikowania w sposób ogólnodostępny co najmniej raz na pół roku rozliczenia dotyczącego gospodarowania odpadami komunalnymi, a także wskazywania poziomu odzysku z segregacji, jaki osiąga gmina; 4) nałożenie obowiązku deratyzacji jedynie w odniesieniu do obszarów zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, pomijając obszary zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (§ 20 Regulaminu).

W związku z tym skarżąca Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zakwestionowanych zapisów uchwały.

W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta O. wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny oceniając legalności § 2 pkt 8 zaskarżonego Regulaminu wyjaśnił, że w ocenie Sądu nie stanowi istotnego naruszenia prawa wprowadzenie do treści regulaminu definicji pojęć, których znaczenie nie zostało przez ustawodawcę wyjaśnione w aktach wyższego rzędu. Nie stanowi naruszenia prawa przyjęcie w zaskarżonym Regulaminie definicji lokalnych punktów odbioru selektywnego. Zapis ten stanowi jedynie doprecyzowanie pojęć użytych w Regulaminie, tak aby jego treść była bardziej czytelna dla potencjalnego odbiorcy. Skoro definicja ta nie stanowi modyfikacji pojęć zdefiniowanych przez ustawodawcę, to działania tego nie można ocenić jako istotne naruszenie prawa.

Sąd nie podzielił także argumentacji skarżącej, że kwestionowany § 2 pkt 8 Regulaminu narusza art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g. stanowiący, że właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywanie tych pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, chyba że na mocy uchwały rady gminy, o której mowa w art. 6r ust. 3 u.c.p.g., obowiązki te przejmie gmina jako część usługi w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości w zamian za uiszczoną przez właściciela opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Jak wskazała strona skarżąca uchwałą Rady Miasta O. z dnia 25 marca 2013 r. nr ... (Dz.Urz. Woj. W. z 2013 r. poz. ...) zmieniającą uchwałę Rady Miasta O. Nr ... z dnia 13 grudnia 2012 r. (Dz.Urz. Woj. W. z 2013 r. poz. ...) gmina przejęła obowiązki właścicieli nieruchomości w zakresie wyposażenia nieruchomości w pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych. Skoro gmina przejęła określone obowiązki od właścicieli nieruchomości, to w ramach uprawnień określonych w art. 6r ust. 3 u.c.p.g. mogła określić sposób odbioru odpadów zbieranych selektywnie, tak jak to uczyniła w zaskarżonym Regulaminie. Sąd wskazał, że uprawnienie gminy do ustalenia wymagań w zakresie prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania odpadów wynika z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a w związku z art. 4 ust. 2a u.c.p.g.

Sąd wyjaśnił, że kontrola legalności zaskarżonej uchwały nie obejmuje kwestii związanej z jej wykonywaniem. Sąd uznał zatem, że nie może oceniać rozwiązań przyjętych przez gminę pod kątem ich funkcjonowania w praktyce.

W ocenie Sądu niezasadne było także twierdzenie skarżącej, że Rada Miasta naruszyła przepisy prawa wprowadzając w § 9 ust. 2 zaskarżonego Regulaminu zapis, że odpady zbierane w sposób selektywny powinny być opróżnione z zawartości oraz możliwe najbardziej zgniecione. Wskazać bowiem należy, że stosownie do art. 4 ust. 2 pkt 1 u.c.p.g. regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, w tym dotyczące wymagań w zakresie selektywnego zbierania komunalnych. Rada Miasta jest uprawniona do określenia zasad prowadzenia selektywnego zbierania odpadów i powołany zapis Regulaminu zasad tych nie narusza. Zdaniem Sądu nie można uznać, że wykracza poza upoważnienie ustawowe obowiązek opróżniana odpadów z zwartości, skoro z samej definicji selektywnego zbierania odpadów na którą powołuje się skarżąca, zawartej w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, z późn. zm.) wynika, że jest to zbieranie, w ramach którego dany strumień odpadów, w celu ułatwienia specyficznego przetwarzania, obejmuje jedynie odpady charakteryzujące się takimi samymi właściwościami i takimi samymi cechami. Z samej definicji wynika, że selektywne zbieranie polega na wyodrębnieniu odpadów o takich samych właściwościach, a nie mieszanie takich odpadów z ich zawartością. Także ustalenia dotyczące zgniatania odpadów nie wykraczają poza upoważnienie określone w powyższych przepisach. Priorytetowe założenia nowoczesnej gospodarki odpadami komunalnymi skupiają się przede wszystkim na minimalizacji wytwarzania odpadów, w czym mieści się także ograniczenie objętości odpadów już wytworzonych. W tym kontekście zapis stanowiący o tym, że odpady winny być możliwie najbardziej zgniecione mieści się w ramach kompetencji przyznanej gminie do określenia zasad prowadzenia selektywnego zbierania odpadów.

Odnosząc się z do zarzutu dotyczącego braku wprowadzenia do zaskarżonej uchwały obowiązku sporządzania i publikowania rozliczenia dotyczącego gospodarowania odpadami oraz poziomu odzysku z segregacji, co zdaniem skarżącej Spółdzielni wynika z Konstytucji RP Sąd wskazał, że delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g., który upoważnia radę gminy do uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy. Przy czym zakres tego regulaminu ściśle określa art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Jeżeli katalog spraw, w zakresie których ustawodawca upoważnił radę gminy do określenia szczegółowych zasad postępowania jest zamknięty, to organ ten może dokonywać regulacji prawnych tylko w takim zakresie, w jakim został do tego upoważniony. Art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. W powołanym przepisie brak jest uregulowania upoważniającego gminę do nałożenia na organ wykonawczy wskazanych przez skarżącego obowiązków w zakresie publikacji sprawozdań. W związku z powyższym Sąd uznał, że zarzut ten nie znajduje żadnej podstawy prawnej.

W ocenie Sądu nie był także zasadny zarzut dotyczący kwestii określenia w Regulaminie obowiązku deratyzacji, który – zdaniem skarżącej Spółdzielni – stanowi wyraz dyskryminacji mieszkańców zabudowy wielorodzinnej. Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przepis ten nie określa warunków, na jakich rada winna ustalać obszary podlegające deratyzacji. W związku z tym Sąd wywiódł, że nie sposób było uznać, że kwestionowany zapis stanowiący realizację ustawowego upoważnienia, może stanowić przejaw jakiejkolwiek dyskryminacji, zwłaszcza w sytuacji, gdy także obszary zabudowy jednorodzinnej zostały objęte tym obowiązkiem w uzasadnionych przypadkach.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Sąd oddalił skargę.

W skardze kasacyjnej Spółdzielnia zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1) art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 6r ust. 3 u.c.p.g. w związku z § 2 pkt 8 Regulaminu poprzez ich błędną wykładnię w związku z przyjęciem, że z uwagi na przejęcie przez Gminę obowiązków właściciela nieruchomości w zakresie wyposażania nieruchomości w pojemniki do gromadzenia odpadów komunalnych, Gmina była uprawniona do wprowadzenia do Regulaminu sposobu odbioru odpadów zbieranych selektywnie wprowadzając do Regulaminu pojęcie/konstrukcję "lokalnych punktów odbioru selektywnego";

2) art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. oraz art. 3 pkt 24 ustawy o odpadach w związku z § 9 ust. 2 Regulaminu poprzez ich błędną wykładnię, w związku z przyjęciem, że nałożenie obowiązku "zgniatania" odpadów zbieranych w sposób selektywny nie wykracza poza upoważnienie ustawowe Gminy;

3) art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. i 32 Konstytucji RP w związku z § 20 Regulaminu w związku z nienałożeniem obowiązku deratyzacji na obszar zabudowy jednorodzinnej;

4) art. 2 i 76 Konstytucji RP poprzez brak uregulowania w Regulaminie obowiązku Prezydenta O., wynikającego z Konstytucji RP sporządzania oraz publikowania w sposób ogólnodostępny co najmniej raz na pół roku rozliczenia dotyczącego gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także wskazywania poziomu odzysku z segregacji, jaki osiąga gmina.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Miasto O. wniosło o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 176 P.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną.

Skarga kasacyjna zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zasadnie skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 1a u.c.p.g. oraz art. 3 pkt 24 ustawy o odpadach w związku z § 9 ust. 2 Regulaminu poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że nałożenie obowiązku "zgniatania" odpadów zbieranych w sposób selektywny nie wykracza poza upoważnienie ustawowe Gminy.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stanowi akt prawa miejscowego. Jak wynika z art. 94 Konstytucji RP treść aktu prawa miejscowego powinna być ustanowiona na podstawie i w granicach zawartych w ustawie. Tym samym wydając akt prawa miejscowego musi organ samorządu ściśle przestrzegać delegacji ustawowej. Skutkiem tego organ stanowiący gminy ma obowiązek ścisłego przestrzegania zakresu upoważniającej do wydania aktu delegacji oraz zakaz powtarzania tych uregulowań, które zostały już zawarte w źródle prawa powszechnie obowiązującego, szczególnie zaś modyfikowania przepisów ustawowych (zob. np. wyrok NSA z dnia 25 marca 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 2572/02; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 8 stycznia 2014 r. sygn. akt II SA/GI 1731/13). Unormowania zawarte w regulaminie wykraczające poza delegację ustawową powinny być uznane za sprzeczne z prawem, w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i w przypadku ich zaskarżenia do sądu należy stwierdzić ich nieważność na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a.

Zakres spraw, które podlegają regulacji w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy jako akcie prawa miejscowego wynika z treści art. 4 ust. 2 u.c.p.g. Przepis ten zawiera zamknięty katalog kwestii, których uregulowanie przekazane zostało do kompetencji rady gminy.

Zgodnie z tym przepisem na datę podjęcia skarżonej uchwały przez Radę Miasta O. w sprawie przyjęcia regulaminu, określone zostały szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości w postaci: a) prowadzenia selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienia przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a u.c.p.g.; b) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego; c) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi). Wśród ww. regulacji brakuje uprawnienia do nałożenia obowiązku zgniatania odpadów. Tym samym treść § 9 ust. 2 Regulaminu w zakresie słów "oraz możliwie najbardziej zgniecione" nie znajduje upoważnienia ustawowego. Nakładanie na mieszkańca gminy obowiązku w drodze aktu prawa miejscowego musi wynikać z wyraźnej delegacji ustawowej. Skoro art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie zawiera upoważnienia do nakładania na mieszkańców obowiązków w zakresie zgniatania odpadów, to nie może takiego obowiązku samoistnie wprowadzić rada gminy. Każdy obowiązek wynikający z regulaminu musi mieć podstawę do jego nałożenia wynikającą z delegacji ustawowej, a skoro katalog tych obowiązków w sposób wyczerpujący (enumeratywny) wylicza art. 4 ust. 2 ww. ustawy, to jakiekolwiek domniemanie w tym zakresie lub poszerzenie tych obowiązków o kolejne (chociażby nawet podobne do wynikających z ustawy) nie jest dopuszczalne. W przeciwnym razie rada gminy uzyskałaby prawo do autonomicznego nakładania obowiązków na mieszkańców niezależnie od treści ustawy, co byłoby nie do pogodzenia z konstytucyjną podstawą funkcjonowania samorządu zapisaną w art. 15 ust. 1 Konstytucji RP jako formą decentralizacji władzy wykonawczej.

Także w orzecznictwie sądowym już kilkakrotnie wyrażano trafny pogląd o braku podstaw do nakładania na mieszkańców w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy uchwalanym na podstawie art. 4 u.c.p.g. obowiązku zgniatania odpadów (zob. prawomocny wyrok WSA w Poznaniu z 29 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 63/16, opub. w LEX nr 2094843; prawomocny wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 19 lipca 2017 r. sygn. akt II SA/Go 445/17, opub. w LEX nr 2328340).

Zasadnym jest zarzut strony skarżącej kasacyjnie, dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 i 2 u.c.p.g. oraz art. 6r ust. 3 u.c.p.g. w związku z § 2 pkt 8 Regulaminu poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że Miasto O. było uprawnione do wprowadzenia do Regulaminu sposobu odbioru odpadów zbieranych selektywnie wprowadzając do Regulaminu pojęcie "lokalnych punktów odbioru selektywnego".

Zgodnie z powołanym § 2 pkt 8 Regulaminu, pod pojęciem lokalnego punktu odbioru selektywnego należy rozumieć zlokalizowane na terenie Miasta O. oraz w osiedlach o zabudowie wielorodzinnej specjalnie w tym celu przygotowane i wyposażone pomieszczenia lub wolno stojące obiekty, w których ich właściciele mogą gromadzić wyselekcjonowane odpady. Tym samym "lokalny punkt odbioru selektywnego" to miejsca gromadzenia wyselekcjonowanych odpadów, przy czym miejsca tego nie określa właściciel nieruchomości, ale zostaje ono wskazane w inny sposób. Potwierdza to § 9 ust. 1 pkt 2 Regulaminu, zgodnie z którym w zabudowie wielorodzinnej odpady komunalne zbierane selektywnie należy gromadzić w pojemnikach ustawionych w lokalnych punktach odbioru selektywnego. Trafnie zarzuca skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia naruszenie § 2 pkt 8 Regulaminu treści wynikającej z art. 6r ust. 3 u.c.p.g. Zgodnie bowiem z tym przepisem ustawowym rada gminy ma obowiązek określenia w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów. To właściciel nieruchomości ma obowiązek zapewnić gromadzenie odpadów, w tym także gromadzenie odpadów selektywnie zebranych, a gmina zostaje zobowiązana odpady te poprzez właściwie wyłonionego przedsiębiorcę odebrać od właściciela nieruchomości. Żaden przepis ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gminy do ustalenia miejsc gromadzenia przez właścicieli nieruchomości odpadów selektywnie zbieranych. Trafnym jest także zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 4 ust. 2 u.c.p.g., który to artykuł nie zawiera delegacji ustawowej do nakładania na właścicieli nieruchomości obowiązku gromadzenia odpadów selektywnie zbieranych w wyznaczonych przez gminę punktach. Taki obowiązek jest ponadto sprzeczny z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym właściciel nieruchomości zapewnia wyposażenie nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych, co obejmuje tak odpady zbierane nieselektywnie, jak i selektywnie. Gmina może jedynie przejąć obowiązek dostarczenia właścicielowi pojemników oraz utrzymywania ich w odpowiednim stanie technicznym porządkowym i sanitarnym, ale nie może wyznaczać miejsc ich gromadzenia, w tym miejsc poza terenem do którego właściciel ma tytuł prawny. Wyznaczenie takich miejsc rodziłoby dodatkowe obowiązki polegające na ustalaniu np. odpłatności za gromadzenie odpadów zebranych selektywnie w pomieszczeniu lub obiekcie do którego właściciel nie miałby prawa lub też konsekwencji związanych z tym, że jeżeli w danym miejscu będą gromadzone odpady selektywne przez kilku właścicieli i np. jeden z nich nie dokonywałby prawidłowej segregacji, to konsekwencje tego ponieśliby wszyscy właściciele. Prawidłowo wskazuje na te argumenty skarżąca kasacyjnie Spółdzielnia.

Trafnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi Spółdzielnia, że pojęcia "lokalny punkt odbioru selektywnego" nie można utożsamiać z punktem selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Selektywny punkt zbierania odpadów komunalnych to miejsce, w którym mieszkańcy mogą oddawać odpady komunalne takie jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpady komunalne określone w odrębnych przepisach. Innymi słowy punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych to miejsce, gdzie mieszkaniec poza selektywnym zbieraniem odpadów do pojemników na swojej nieruchomości może dostarczyć (lub gmina może w inny sposób ustalić ich zbieranie) niektóre kategorie takich odpadów. Natomiast zawarty w § 2 pkt 8 Regulaminu lokalny punkt odbioru selektywnego nie jest selektywnym punktem zbierania odpadów komunalnych. Rada Miasta O. w Regulaminie odrębnie bowiem zdefiniowała lokalny punkt odbioru selektywnego (§ 2 pkt 8 Regulaminu) oraz punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych (§ 2 pkt 9 Regulaminu). Tym samym Rada Miasta O. świadomie wprowadziła na właścicieli nieruchomości nieznany ustawie obowiązek gromadzenia selektywnego odpadów w ustalonych miejscach, a nie na każdej zamieszkałej nieruchomości.

Natomiast dwa pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. i art. 32 Konstytucji RP w związku z § 20 Regulaminu poprzez nienałożenie obowiązku deratyzacji na obszar zabudowy jednorodzinnej. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. rada gminy wyznacza w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji i terminy jej przeprowadzenia. Tym samym ustawodawca umożliwił objecie tylko części obszaru gminy obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji. W takiej sytuacji organ stanowiący gminy określając obszary obowiązkowej deratyzacji może je zawęzić do tylko niektórych obszarów. Nie może jednak tego dokonać dowolnie, ponieważ powinien uzasadnić, dlaczego takie a nie inne obszary zostają objęte obowiązkową deratyzacją. Jak wynika ze stanowiska Rady Miasta O., zabudowa wielorodzinna niesie większe ryzyko zagrożenia gryzoniami niż zabudowa jednorodzinną, a tym samym zabudowę wielorodzinną objęto obowiązkową deratyzacją (§ 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu), tak jak i tereny magazynowania towarów, przetwórstwa, przechowywania lub składowania towarów rolno-spożywczych i gospodarki odpadami oraz zakłady opieki zdrowotnej i społecznej, placówki kulturalne, oświatowe i obiekty żywienia zbiorowego (§ 20 ust. 1 pkt 2 i 3 Regulaminu). Natomiast inne tereny nie wymienione w § 20 ust. 1 pkt 1-3 Regulaminu objęto deratyzacją w miarę potrzeb w uzasadnionych przypadkach.

Nie stanowi także naruszenia konstytucyjnej zasady równości wynikającej z art. 32 Konstytucji RP nałożenie obowiązkowej deratyzacji tylko na niektóre obszary gminy. Taką bowiem podstawę zawiera powołany już art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. Gdyby celem ustawodawcy było objęcie całej gminy obowiązkową deratyzacją, to wówczas nie zobowiązywano by organu stanowiącego gminy do wyznaczenia obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji, ale wprost zawarto by przepis, zgodnie z którym cały teren gminy podlega obowiązkowej deratyzacji. Tym samym zajęte w tym zakresie stanowisko przez Sąd pierwszej instancji jest trafne i nie narusza prawa.

Równie i ostatni zarzut skargi kasacyjne nie jest zasadny. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa, a w tym także art. 2 i art. 76 Konstytucji RP poprzez uznanie braku istnienia obowiązku zamieszczania w Regulaminie co najmniej raz na pół roku rozliczenia dotyczącego gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także wskazywania poziomu odzysku z segregacji, jakie osiąga Miasto O. Nałożenie tego obowiązku nie stanowiłoby przepisu prawa miejscowego, ponieważ nie byłby to obowiązek nakładany na mieszkańców Miasta O. lub inne podmioty działające na terenie tej Gminy, a obowiązanym do jego wykonania byłby organ wykonawczy Miasta O. Rada Miasta O. podejmując uchwały musi działać na podstawie i w granicach prawa i dotyczy to także nakładania obowiązków na Prezydenta O. Skoro z żadnego przepisu ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie wynika obligatoryjność zamieszczenia takiego obowiązku w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, brak jego zamieszczenia w Regulaminie nie mógł być uznany za naruszenie prawa. Jak wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżąca Spółdzielnia uzasadnia obowiązek wprowadzenia takiego przepisu koniecznością wykonywania społecznej kontroli nad wielkością opłat wpływając do Gminy z tytułu uiszczanej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi tak, aby kwoty te były wykorzystywane zgodnie z zapisami ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie przekazywane na inne cele. Ustawodawca w art. 6r u.c.p.g. szczegółowo uregulował sposób rozdysponowania dochodami gminy pochodzącymi z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ponieważ organ wykonawczy gminy musi w określonych terminach składać organowi kontroli finansowej sprawozdania z wykonania budżetu, to tym samym organ nadzoru finansowego kontroluje prawidłowe rozdysponowanie tymi środkami. Ponadto nic nie stoi na przeszkodzie, aby w trybie dostępu do informacji publicznej mieszkaniec mógł uzyskać informacje związane z opłatami zebranymi z tytułu zagospodarowania odpadów komunalnych.

Nie został więc naruszony ani art. 2 Konstytucji RP stanowiący, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, ani też art. 76 Konstytucji RP, zgodnie z którym władze publiczne chronią konsumentów, użytkowników i najemców przed działaniami zagrażającymi ich zdrowiu, prywatności i bezpieczeństwu oraz przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi.

Wskazane wyżej przez Naczelny Sąd Administracyjny motywy i przyjęte oceny stanowią wystarczającą podstawę do częściowego uwzględnienia skargi kasacyjnej Spółdzielni i uchylenia zaskarżonego wyroku. Ponieważ sama istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, to działając na podstawie art. 188 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę O. Spółdzielni Mieszkaniowej na uchwałę Rady Miasta O. z dnia 28 października 2015 r. nr ... w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy O. Kontrolując zaskarżoną uchwałę w zakresie objętym granicami skargi Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga jest częściowo zasadna i tym samym stwierdził nieważność § 2 pkt 8 oraz § 9 ust. 2 w zakresie słów "oraz możliwie najbardziej zgniecione" jako tych przepisów Regulaminu (będącego załącznikiem do uchwały z 28 października 2015 r.), które zostały wydane bez podstawy prawnej. W pozostałym zakresie (tj. zarzutu skarżącej kasacyjnie Spółdzielni naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa poprzez oddalenie skargi co do unieważnienia § 20 ust. 1 pkt 1 Regulaminu oraz nieobjęcia Regulaminem obowiązku okresowej publikacji sprawozdania przez Prezydenta O.) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie jest ona zasadna i w tym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie nie naruszył prawa.

Na podstawie art. 203 pkt 1 w związku z art. 207 § 2 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zasądził na rzecz strony skarżącej kasacyjnie od Miasta O. zwrot części kosztów postępowania sądowego w wysokości 800 złotych, a co do pozostałej części (w wysokości 672 złote) odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów.

-----------------------

11