Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 214/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: § 3 pkt 16
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Nawrot, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 maja 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącego P. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [...] z [...] listopada 2018 r. Starosta K. (dalej: organ

I instancji, Starosta), działając na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018 poz. 1202 j.t., dalej: p.b.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018 poz. 2096 j.t., dalej: K.p.a.), zatwierdził projekty budowlane i udzielił pozwolenia na budowę dla [...] P. S. (dalej: strona, skarżący, inwestor) obejmujące budowę budynku mieszkalno - usługowego wraz

z wewnętrznymi instalacjami: elektryczną, wod. - kan., c.o. i wentylacyjną

z lokalizacją na działce nr [...], położonej u zbiegu ulic K.

i K. [...] w K. (obręb ewidencyjny [...], jednostka ewidencyjna [...]).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że zgodnie z art. 35 ust. 4 p.b. właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeżeli spełnione zostały wymogi określone w art. 32 ust. 4 oraz art. 35 ust. 1 p.b. W sprawie niniejszej inwestor złożył wniosek o pozwolenie na budowę, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami (rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz do spraw sanitarno-higienicznych) oraz oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Z uwagi na fakt, iż działka inwestycyjna zlokalizowana jest w strefie ochrony konserwatorskiej, uzyskano nadto pozytywne uzgodnienie projektu budowlanego przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie Nr [...] z [...] listopada 2018 r.)

Po dokonaniu analizy akt sprawy Starosta stwierdził kompletność projektu budowlanego i posiadanie przez inwestora wymaganych opinii oraz informacji dotyczących bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, wykonanie obowiązku sprawdzenia projektu przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane oraz zaświadczenia o przynależności do właściwej izby samorządu zawodowego autorów projektu oraz sprawdzających.

Według Starosty, po wprowadzeniu przez inwestora w projekcie budowlanym zmian uwzględniających pierwotne zastrzeżenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zawarte w postanowieniu Nr [...] z [...] sierpnia 2018 r., dotyczące liczby kondygnacji budynku, przedmiotowy projekt jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej w K. z dnia [...] sierpnia 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 221 z 2005 r., poz. 7224).

Nadto projektowana lokalizacja budynku na działce inwestycyjnej o szerokości 8 m bezpośrednio przy granicy sąsiedniej działki jest zgodna z § 12 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015 poz. 1422 j.t., dalej: rozporządzenie MI z 2002 r.) określającym, że dopuszcza się budowę budynku ścianą bez okien i drzwi bezpośrednio przy granicy działki budowlanej lub w odległości mniejszej niż określone w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości 16 m lub mniejszej.

Odwołanie od ww. decyzji złożył W. G. (dalej: odwołujący się), właściciel sąsiedniej działki nr [...], który wskazał na spór graniczny między jego działką a działką inwestycyjną. Odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i odmowę zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz zarzucił:

1. dowolne i błędne ustalenie szerokości działki inwestycyjnej na 8 m, podczas gdy szerokość ta wynosi 7,5 m, co powoduje, iż wydanie decyzji z tak określonym wymiarem działki doprowadzi do bezprawnego zajęcia części nieruchomości należącej do odwołującego się;

2. pominięcie okoliczności, iż na przedmiotowej działce inwestycyjnej

w granicy znajdował się budynek (obecnie rozebrany), a odwołujący się posiada dokument wyrażający zgodę na budowę na działce nr [...], z którego wynika, że szerokość działki inwestycyjnej nr [...] wynosi 7,5 m.

Wojewoda [...] (dalej: Wojewoda, organ odwoławczy) decyzją Nr [...] z [...] lutego 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 82 ust. 3 p.b., uchylił zaskarżoną decyzję i odmówił udzielenia pozwolenia na budowę.

Z ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy wynikało, że współwłaścicielami działki nr [...] w K. są: J. i K. I. oraz A. i P. S. Przy piśmie z dnia [...] lutego 2019 r. skarżący przedłożył dokument upoważniający go do reprezentowania A. S. oraz J. i K. I.

Powołując treść art. 35 ust. 1 p.b., Wojewoda wskazał, że nieruchomość objęta inwestycją zlokalizowana jest na terenie, na którym obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Centrum Miasta K., zatwierdzony uchwałą Nr [...] przez Radę Miejską w K. w dniu [...] sierpnia 2005 r. Działka, na której zaprojektowano przedmiotową inwestycję, położona jest na terenie oznaczonym w powyższym planie symbolem 9 MN, tj. na terenach strefy zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej o niskiej intensywności zabudowy, w której jako przeznaczenie podstawowe terenu ustalono mieszkalnictwo jednorodzinne. Jako przeznaczenie dopuszczalne ustalono zaś budynki gospodarcze, liniowe, punktowe i kubaturowe obiekty i urządzenia infrastruktury technicznej i komunikacji, tereny zieleni rekreacyjnej ogólnodostępnej, drobny handel i usługi podstawowe w parterach budynków usytuowanych wzdłuż ulic.

Zgodnie z § 13 ust 5 pkt 4 ww. planu miejscowego, na obszarze strefy zabudowy mieszkaniowej MN obowiązują następujące zasady zagospodarowania terenów

i kształtowania zabudowy: wysokość zabudowy mieszkaniowej - do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym, z dachami o kącie nachylenia do 45% lub mansardowymi

z możliwością podpiwniczenia. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakłada zatem ograniczenie w zabudowie terenu dla planowanej inwestycji ilością

2 kondygnacji przy zabudowie tego terenu, z jednoczesnym wskazaniem, że zawierać się ma w nich także ewentualne poddasze użytkowe.

Organ odwoławczy powołał definicję pojęcia "kondygnacja", zawartą

w § 3 pkt 16 rozporządzenia MI z 2002 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez kondygnację należy rozumieć poziomą nadziemną lub podziemną część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie bądź warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, klimatyzacyjna lub kotłownia. Wskazał również, że zgodnie z § 72 ust. 1 ww. rozporządzenia wysokość pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi powinna odpowiadać - w przypadku pokoi na poddaszu w budynkach jednorodzinnych

i mieszkalnych zagrodowych oraz pomieszczenia w budynkach rekreacji indywidualnej - 2,2 m, natomiast przy stropach pochyłych jest to wysokość średnia, liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, lecz nie niniejszą niż 1,9 m. Przestrzeni o wysokości poniżej 1,9 m nie zalicza się do odpowiadającej przeznaczeniu danego pomieszczenia.

Organ odwoławczy, po zbadaniu projektu budowlanego, ustalił, że pierwsze dwie kondygnacje mają wysokość 2,5 m i 3 m, zaś przestrzeń nad drugą kondygnacją, liczona między największą a najmniejszą wysokością pomieszczenia, wynosi 2,97 m oraz posiada okna jak pierwsze dwie kondygnacje. Nadto przestrzeń nad drugą kondygnacją posiada strop oraz wysokość, jaką w świetle § 3 pkt 16 rozporządzenia MI z 2002 r. powinna posiadać kondygnacja. W tej sytuacji, gdy przestrzeń nad drugą kondygnacją posiada strop, należy taktować ją jako trzecią kondygnację, a nie jako poddasze.

W związku z powyższym Wojewoda uznał, że przedmiotowa inwestycja posiada trzy kondygnacje, co jest niezgodne z § 13 ust 5 pkt 4 planu miejscowego obowiązującego na tym terenie.

Odnosząc się natomiast do zarzutu odwołania dotyczącego nieprawidłowego rozgraniczenia działek o numerach: [...] i [...] Wojewoda wskazał, że ta kwestia powinna być przedmiotem badania w postępowaniu cywilnym.

Skargę na decyzję Wojewody wniósł inwestor wskazując, że w związku

z błędną interpretacją zapisów miejscowego planu wystąpił do Burmistrza Gminy K. o wyjaśnienie zapisu dotyczącego ograniczenia w zabudowie terenu do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym. Z uzyskanej odpowiedzi z [...] marca 2019 r. (pismo znak: [...]) wynika, że przez budowę dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym należy rozumieć wysokość zabudowy do dwóch pełnych kondygnacji i dodatkowo poddasza użytkowego jako trzecią kondygnację. Zdaniem skarżącego projekt budowlany, zatwierdzony decyzją Starosty K. Nr [...] z [...] listopada 2018 r., został sporządzony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, jak również prawa miejscowego, a uchylenie zaskarżonej decyzji jest bezpodstawne. Poza tym Wojewódzki Konserwator Zabytków, po konsultacjach z Gminą K. odnośnie do zapisów w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, również wydał pozytywną opinię dotyczącą projektu.

Ponadto skarżący zwrócił uwagę, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, zatem źródłem powszechnie obowiązującego prawa, a jego interpretacja wydana przez Gminę K. i uznana za poprawną przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jest jednoznaczna.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą

w uzasadnieniu decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej

i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje

w przypadku stwierdzenia naruszenia przez sąd przepisów prawa, wskazanego w art. 145 § 1 p.p.s.a.

Rozpoznając skargę w powyższych granicach Sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Kwestią sporną i jednocześnie mającą podstawowe znaczenie dla sprawy jest ustalenie zgodności planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie chodzi o ocenę prawidłowości twierdzenia organów, że zapis § 13 ust. 5 pkt 4 tego planu, dotyczący wysokości budynku do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym, oznacza dopuszczenie budowy budynku o dwóch pełnych kondygnacjach nadziemnych, w tym zawierających ewentualne poddasze użytkowe, czy też poddasze należy traktować jako trzecią kondygnację. W tym zakresie organy orzekające mają odmienną ocenę.

Powyższy obowiązek oceny zgodności projektu budowlanego z obowiązującym planem został nałożony na organ treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 p.b., zgodnie z którym uprawnienia kontrolne organu architektoniczno-budowlanego, prowadzącego postępowanie w sprawie o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, ewentualnie

o wydanie decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, zostały ograniczone wyłącznie do kompetencji obejmującej sprawdzenie zgodności projektu budowlanego

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji

o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi

w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia.

Oznacza to, iż w przypadku, gdy na terenie objętym wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę obowiązuje plan miejscowy organ udzielający pozwolenia na budowę ma obowiązek sprawdzenia zgodności rozwiązań przyjętych w projekcie budowlanym z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności z ustaleniami planu miejscowego dotyczy zarówno projektu zagospodarowania działki, jak i projektu architektoniczno-budowlanego i polegać powinno na dokładnej analizie zapisów obowiązującego na danym obszarze planu miejscowego, a w szczególności jego ustaleń dotyczących terenu przewidzianego do zainwestowania oraz dopuszczonych tym planem warunków i sposobów jego zabudowy. W razie stwierdzenia naruszeń w tym zakresie organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 p.b.).

Nie ma sporu co do tego, że negatywny wynik ustaleń odnośnie do zgodności

z planem wyklucza możliwość zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę. Jak podkreśla Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie oznacza to, że projekt budowlany musi być bezwzględnie zgodny

z obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego albo

z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku takiego planu, które to akty określą przeznaczenie działki, sposób zagospodarowania

i warunki jej zabudowy (por. wyrok NSA z 11 października 2012 r. sygn. akt II OSK 1094/11; wyrok NSA z 24 lutego 2012 r. sygn. akt II OSK 2581/11, publ. CBOSA). Istotne jest jednak ustalenie, czy stwierdzony przez organ odwoławczy brak zgodności istnieje w sprawie niniejszej.

Pierwotnie przedstawiony przez skarżącego projekt zakładał budowę budynku trzykondygnacyjnego z poddaszem użytkowym. Postanowieniem nr [...] z [...] sierpnia 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków odmówił uzgodnienia inwestycji w związku z zaistniałą sprzecznością przedstawionego projektu budowlanego z § 13 ust. 5 pkt 4 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Centrum Miasta K., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w K. z [...] sierpnia 2005 r. (k. 110 akt administracyjnych). W związku z wnioskiem skarżącego uzasadnionym koniecznością wprowadzenia zmian w projekcie, postanowieniem z [...] września 2018 r. Starosta zawiesił postępowanie administracyjne w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego (k. 113 akt administracyjnych). Postępowanie podjęte zostało [...] września 2018 r. w związku z przedłożeniem poprawionego projektu budowlanego (k. 119 akt administracyjnych). W tym miejscu Sąd zauważa, że organ I instancji błędnie wskazał, iż postępowanie zostało wznowione, jednakże wobec podania prawidłowej podstawy prawnej, tj. art. 97 § 2 K.p.a., dotyczącej podjęcia zawieszonego postępowania, uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Następnie postanowieniem nr [...] z [...] listopada 2018 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, po ponownym rozpatrzeniu sprawy oraz analizie pisma wyjaśniającego Burmistrza Gminy K. z [...] października 2018 r., orzekł o uzgodnieniu inwestycji dotyczącej budowy budynku mieszkalno-usługowego, zgodnie z wnioskiem oraz dokumentacją techniczną (k. 139 akt administracyjnych). Jakkolwiek

w aktach sprawy brak jest pisma Burmistrza Gminy K. z [...] października 2018 r., na które powołuje się [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków, to jednak

z treści uzasadnienia postanowienia organu konserwatorskiego wynika, iż w spornym przepisie planu chodzi o zabudowę do dwóch pełnych kondygnacji i dodatkowo poddasze jako trzecia kondygnacja. Stanowisko to koresponduje ze stanowiskiem Burmistrza Gminy K. przedstawionym na wniosek skarżącego w piśmie z [...] marca 2019 r., dołączonym przez skarżącego do skargi.

Sąd podzielił w całości dokonaną przez Burmistrza Gminy K. i [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków interpretację § 13 ust. 5 pkt 4 planu, co w konsekwencji prowadzi do wniosku, że usytuowanie planowanej inwestycji jest zgodne z tym przepisem.

W tym kontekście Sąd zwraca uwagę i na to, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego, które bezpośrednio oddziałuje na sferę praw właścicielskich, w tym na sposób wykonywania własności. Postanowienia szczegółowe obowiązującego planu miejscowego powinny decydować

o wykładni i kontroli decyzji o zatwierdzeniu projektu i pozwoleniu na budowę

z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Czym innym jest jednak kwestionowanie zapisów obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a czym innym dokonywanie interpretacji jego zapisów, w sytuacji gdy są one nieprecyzyjne i niekompletne, tak jak to ma miejsce

w niniejszej sprawie.

Z treści § 13 ust. 5 pkt 4 przedmiotowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynika bowiem, że na obszarze terenów oznaczonych symbolem MN obowiązuje wysokość zabudowy mieszkaniowej – do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym z dachami o kącie nachylenia do 45º lub mansardowymi z możliwością podpiwniczenia.

Dokonując wykładni ww. przepisu należy pamiętać, że wszelkie działanie wykraczające poza ścisłą wykładnię zapisów planu prowadzi nie tylko do naruszenia zasad prawa własności, ale również do działania sprzecznego z Konstytucją RP, gdyż naruszającego konstytucyjnie zagwarantowaną w art. 21 ust. 1 ochronę prawa własności. Naruszenie prawa to nie tylko wykroczenie poza część tekstową planu, ale też zastosowanie na niekorzyść właściciela (inwestora) rozszerzającej wykładni ustaleń planu. Zakres stosowania planu musi odbywać się w granicach od zgodności z treścią zapisu do niesprzeczności z nim, by nie przekroczyć niezbędnej granicy ochrony praw właścicielskich (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 804/08, publ. CBOSA, wyrok NSA z 21 października 2014 r., sygn. akt II OSK 32/14, publ. Lex nr 15921511, wyrok WSA we Wrocławiu z 31 maja 2016 r., sygn. akt II SA/Wr 122/16, publ. CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nakłada ograniczenie w zabudowie terenu dla planowanej inwestycji ilością 2 kondygnacji przy zabudowie tego terenu z jednoczesnym wskazaniem, że zawierać się ma w nich także ewentualne poddasze użytkowe. Zdaniem Sądu taka interpretacja Wojewody § 13 ust. 5 pkt 4 przedmiotowego planu miejscowego stanowi rozszerzającą wykładnię tego nieprecyzyjnego przepisu, dokonaną z pominięciem zebranego w sprawie materiału dowodowego, co świadczy o naruszeniu art. 80 K.p.a. w związku z art. 15 i art. 138 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z wymogami określonymi w tych przepisach organ odwoławczy zobowiązany był do ponownego (na skutek odwołania) wnikliwego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie oraz przedstawienia procesu dedukcyjnego, jaki uzasadnia podjętą decyzję.

Tymczasem Wojewoda w ogóle nie odniósł się do treści uzgadniającego postanowienia Nr [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] listopada 2018 r. oraz pisma Burmistrza Gminy K. z [...] października 2018 r., na które to stanowisko powołał się w swoim rozstrzygnięciu organ konserwatorski. Należy zauważyć, że teren planowanej inwestycji w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej, stąd Starosta, zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 2 p.b., przed wydaniem przedmiotowej decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskał pozytywne uzgodnienie konserwatorskie, które uwzględnił w całokształcie zebranych dowodów.

W niniejszej sprawie w celu dokonania prawidłowej wykładni § 13 ust. 5 pkt 4 planu organ odwoławczy winien dokonać samodzielnych ustaleń, ale w oparciu

o cały materiału dowodowego zebrany w sprawie, posiłkując się przy tym dodatkowo analizą wysokości nowego budynku w stosunku do wysokości sąsiadujących

z planowaną inwestycją zabudowań w kontekście zachowania ładu przestrzennego. Zastosowanie rozszerzającej wykładni ustaleń planu stanowi naruszenie prawa własności.

Istotny dla niniejszej sprawy zapis planu, zawarty w § 13 ust. 5 pkt 4: "do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym", odnoszący się do zabudowy mieszkaniowej na terenach oznaczonych symbolem 9 MN (teren planowanej inwestycji), jak już wyżej wskazano, jest nieprecyzyjny i niejednoznaczny. Organy orzekające w tej sprawie powinny ocenić, czy to oznacza, że inwestor nie może posadowić projektowanego budynku mieszkalno-usługowego, dwukondygnacyjnego z poddaszem użytkowym, gdyż owo poddasze winno zawierać się w 2 kondygnacjach (taką wykładnię prezentuje Wojewoda), czy też (jak to ocenił organ I instancji) dopuszcza się zabudowę do dwóch pełnych kondygnacji i dodatkowo poddasze użytkowe jako trzecia kondygnacja.

Zdaniem Sądu, określenie wysokości budynku, zawarte w art. 13 ust. 5 pkt 4 przedmiotowego planu, przez zapis: "do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym", z literalnego i logicznego punktu widzenia oznacza koniunkcję i sumę dwóch wartości – dwóch kondygnacji i poddasza. To, że poddasze przeznaczone na pobyt ludzi - w myśl § 3 pkt 16 rozporządzenia MI z 2002 r. - jest też kondygnacją, nie stoi w sprzeczności

z prezentowanym stanowiskiem. Jeśli intencją uchwałodawcy (Rady Miejskiej

w K.) byłoby ustalenie wysokości budynków na poziomie dwóch kondygnacji, to przy skośnych dachach (o kącie nachylenia do 45º lub mansardowych) zapis ten powinien brzmieć: "do dwóch kondygnacji, w tym poddasze użytkowe", bądź "jedna kondygnacja z poddaszem" lub jednoznacznie "dwie kondygnacje" (podobnie w wyroku WSA w Bydgoszczy z 16 grudnia 2008 r. w sprawie II SA/Bd 804/08, publ. COSA).

W ocenie Sądu, wobec zaistniałej nieścisłości w ww. zapisie planu miejscowego, nie można ograniczyć inwestora w wykonywaniu jego prawa własności poprzez zakazanie mu wzniesienia projektowanego budynku, niezależnie od tego, że z uwagi na charakter poddasza (z pomieszczeniami na pobyt ludzi) będzie on uchodził za budynek trzykondygnacyjny. Nie zmieni to jednak kwalifikacji formalnoprawnej budynku (dwukondygnacyjny z poddaszem użytkowym), a tylko taka jest przedmiotem oceny organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Skoro miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dopuszcza wysokość zabudowy do dwóch kondygnacji z poddaszem użytkowym, to jest możliwość wzniesienia takiego budynku, niezależnie od charakteru tego poddasza, tzn. czy uważa się je za kondygnację (§ 3 pkt 16 rozporządzenia MI z 2002 r.).

Jeszcze raz należy podkreślić, że zasady uchwalone w planie miejscowym muszą być tak interpretowane, aby nie doszło do przekroczenia granic prawa własności, które w sposób istotny kształtują także przepisy prawa administracyjnego,

w tym przepisy Prawa budowlanego i ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r. poz. 1945 ze zm., zwanej dalej: u.p.z.p.). Niedookreślone pojęcia zawarte w akcie prawa miejscowego nie mogą stanowić podstawy do ograniczenia zasady wolności budowlanej (art. 6 ust. 2 u.p.z.p.) oraz prawa do zabudowy (art. 4 p.b.). Przyjęcie przeciwnego stanowiska, poza naruszeniem tych zasad, byłoby sprzeczne również z zasadami prawniczej logiki formalnej, ponieważ istniejących wątpliwości nie można interpretować na niekorzyść inwestora. Podkreślić należy, że ograniczenia prawa do zabudowy powinny wynikać

z obowiązujących przepisów prawa, a nie z dowolnej oceny organu administracyjnego.

Mając na względzie powyższe rozważania Sąd uznał, że na skutek nieprawidłowej oceny całości materiału dowodowego Wojewoda naruszył art. 35 ust. 1 pkt 1 w związku z ust. 4 p.b., dokonując błędnej wykładni zapisów planu miejscowego obowiązującego na terenie K. Dlatego, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję (punkt 1 wyroku). Orzeczenie o kosztach wydano na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a., przy czym na zasądzoną kwotę [...] zł składa się uiszczony przez skarżącego wpis sądowy (punkt 2 wyroku).