Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 2769/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Siły zbrojne
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 23 ust. 9 pkt. 1 w zw. z art. 21 ust. 6 pkt. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marcin Rusinowicz-Borkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2020 r. sprawy ze skargi W. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie jest skarga W. B. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej.

Skarga została złożona w następującym stanie faktycznym sprawy.

W dniu [...] maja 2019 r. (data wpływu do organu) W. B. (dalej: "skarżący") złożył do Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ pierwszej instancji") wniosek o wypłatę odprawy mieszkaniowej. Do wniosku załączył m.in. wyciąg z rozkazu personalnego Dowódcy Wojsk Obrony Terytorialnej z [...] lutego 2019 r. nr [...] o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej z dniem [...] marca 2019 r. i przeniesieniu do rezerwy (wskutek upływu terminu wypowiedzenia dokonanego przez skarżącego) oraz zaświadczenie Dyrektora Wojskowego Biura Emerytalnego w [...] z [...] kwietnia 2019 r. nr [...] stwierdzające, że od [...] kwietnia 2019 r. skarżący jest uprawniony do emerytury wojskowej.

Decyzją z [...] sierpnia 2019 r. nr [...]Dyrektor OR AMW, działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2308 ze zm.; dalej: "u.a.m.w.") oraz art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.; dalej: "u.z.s.z."), orzekł o odmowie wypłaty skarżącemu odprawy mieszkaniowej.

Organ pierwszej instancji ustalił, że w okresie od [...] listopada 1998 r. do [...] stycznia 2014 r. skarżący pełnił służbę w Policji. W czasie tej służby [...] Komendant Wojewódzki Policji decyzją z [...] września 2010 r. nr [...] przyznał skarżącemu pomoc finansową w kwocie 8.338 zł na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Ponadto w oświadczeniach złożonych w dniach: [...] czerwca 2019 r., [...] sierpnia 2019 r. i [...] sierpnia 2019 r. skarżący wskazał, iż w trakcie służby w innych służbach mundurowych jego potrzeby mieszkaniowe zostały zaspokojone przy pomocy państwa.

Powyższe ustalenie skutkowało uznaniem, że skoro potrzeby mieszkaniowe skarżącego zostały zaspokojone ze środków Skarbu Państwa poprzez uzyskanie pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, to brak jest podstaw prawnych do ponownego otrzymania przez niego pomocy ze środków publicznych, w tym przypadku w formie odprawy mieszkaniowej.

W odwołaniu od decyzji Dyrektora OR AMW z [...] sierpnia 2019 r. skarżący wniósł o ponowne rozważenie jego wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej, wskazując, iż powołany w tej decyzji art. 23 ust. 9 pkt 1 w zbiegu z art. 21 ust. 6 u.z.s.z. nie dotyczy jego osoby i nie uzasadnia odmowy wypłaty odprawy mieszkaniowej. Jako żołnierz spełnia bowiem wszelkie warunki do otrzymania przedmiotowego świadczenia.

Skarżący podał, że istotnym dla oceny prawa do odprawy mieszkaniowej jest fakt, iż w momencie wydania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, jego status społeczny był inny niż w chwili obecnej - nie miał wówczas rodziny. Wypłacona pomoc finansowa na zakup mieszkania była niewymiernie niska i w rzeczywistości realnie nie pozwalałaby mu na kupno jakiegokolwiek nawet najmniejszego lokum na rynku nieruchomości. Aktualnie, przy wyliczeniu odprawy mieszkaniowej, należy uwzględnić kwotę już uzyskanej przez niego pomocy finansowej, udzielonej przez MSWiA.

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z [...] października 2019 r. nr [...]Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ odwoławczy", "organ drugiej instancji"), w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 17 ust. 4 u.a.m.w., a także art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 23 ust. 1 pkt 2 u.z.s.z. odprawa mieszkaniowa przysługuje żołnierzowi służby kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej. Wedle regulacji art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., odprawa nie przysługuje jednak, gdy żołnierz otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. Nr 5, poz. 19 ze zm.; dalej: "ustawa z 1976 r."). Ustawa z 1976 r. określała, że pomoc finansowa przysługiwała żołnierzom pełniącym zawodową służbę wojskową jako służbę stałą i była przyznawana ze środków budżetu Państwa. Przyznanie tej pomocy miało na celu zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych do zakwaterowania.

Określenie ww. cezury, tj. do [...] grudnia 1995 r. wynikało z faktu, że [...] stycznia 1996 r. weszły w życie przepisy u.z.s.z., przewidujące m.in. - w miejsce pomocy finansowej - ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery. W nowelizacji u.z.s.z. z 2004 r. ustawodawca zastąpił wypłatę ekwiwalentu pieniężnego w zamian za rezygnację z kwatery odprawą mieszkaniową, która to forma finansowa zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe żołnierzy po zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabyli prawo do emerytury wojskowej lub wojskowej renty inwalidzkiej.

Prezes AMW wyjaśnił, iż analogiczne rozwiązania zawiera ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej: "u.p."), przewidując, że policjant co do zasady ma prawo do pomocy Państwa w realizacji potrzeb mieszkaniowych, a ograniczenia dotyczą takich m.in. sytuacji, gdy nastąpił przydział lokalu mieszkalnego czy wypłata pomocy finansowej. Ponadto policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość.

Cel i sens zarówno ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, jak i ustawy o Policji, stanowią podstawę uznania, że realizacja przez Państwo uprawnień mieszkaniowych na rzecz żołnierza, czy policjanta w formie określonej tymi przepisami, następuje tylko raz. Zatem fakt otrzymania pomocy finansowej przez skarżącego, który był funkcjonariuszem Policji, nie może zostać pominięty.

Organ odwoławczy podkreślił, iż z innych rozwiązań prawnych, w tym z zasady przyjętej w art. 17a ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 330 ze zm.), wynika prawo uznania na gruncie zawodowej służby wojskowej, stopnia uzyskanego w innej służbie (np. w Policji), co w praktyce oznacza, że funkcjonariusz może zostać powołany na stanowisko porównywalne stopniem wojskowym do dotychczas zajmowanego. Na zasadzie wzajemności również okresy służby funkcjonariusza i żołnierza, uwzględniane przy ustalaniu prawa do emerytury policyjnej i wojskowej, są traktowane jako okresy równorzędne (art. 12 i art. 13 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych - Dz. U. z 2019 r., poz. 289 ze zm.; art. 12 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - Dz. U. z 2019 r., poz. 288 ze zm.). Przepisy te wprost zrównują prawa nabyte przez funkcjonariuszy, którzy przeszli do służby w Siłach Zbrojnych RP. Zatem wszelka fluktuacja w ramach tych służb jest traktowana jako kontynuacja dotychczasowej służby.

Uznanie, iż skarżący względem innych żołnierzy miałby być potraktowany inaczej w realizacji potrzeb mieszkaniowych, czyli powinien otrzymać dwukrotnie wsparcie Państwa, prowadziłoby do nieuprawionego różnicowania sytuacji żołnierzy. Ponadto wydatki związane z wypłatą pomocy finansowej na podstawie przywołanych ustaw pragmatycznych były i są nadal pokrywane przez Państwo jako dotacje celowe na zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych uprawnionych do tego osób.

Zdaniem organu drugiej instancji, specyfika sprawy nakazuje przyjąć, że żołnierz, który otrzymał pomoc w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do [...] grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 1976 r., nie jest uprawniony do otrzymania innej formy wsparcia finansowego ze Skarbu Państwa; tak samo jak żołnierz, który był funkcjonariuszem i otrzymał pomoc finansową na podstawie ustawy o Policji.

W konsekwencji istnieje podstawa do zastosowania wyłączenia, o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. z zastosowaniem wskazanej wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, co sprowadza się do odmowy skarżącemu wsparcia ze Skarbu Państwa na ten sam cel - obecnie w formie wypłaty odprawy mieszkaniowej. Ograniczenie się tylko do literalnego zastosowania art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., o co faktycznie wnosi skarżący, powodowałoby zaprzeczenie celu ww. norm prawnych.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów odwołania, Prezes AMW stwierdził, że organ pierwszej instancji dokonał właściwej wykładni przepisu art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., jak również prawidłowo przedstawił i wyjaśnił stan prawny sprawy. Odprawa mieszkaniowa jest bowiem świadczeniem wypłacanym żołnierzowi zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, o ile nabył on prawo do emerytury wojskowej. Bezsporny jest też fakt, iż skarżący, jako policjant, skorzystał już z pomocy Państwa w formie wypłaty pomocy finansowej, która jest świadczeniem równorzędnym do świadczenia przewidzianego w art. 21 ust. 6 pkt 1 u.z.s.z. Wypłata pomocy finansowej skarżącemu, wówczas funkcjonariuszowi Policji, oznacza, że jego potrzeby zostały zaspokojone. W tej sytuacji - wbrew zarzutom skarżącego - bez znaczenia pozostaje fakt, że w dacie wydania decyzji przyznającej pomoc (z [...]września 2010 r.) jego stan rodzinny był inny niż w chwili składania obecnie rozpoznawanego wniosku.

W skardze złożonej na ww. decyzję Prezesa AMW do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora OR AMW oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

I. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do przyjęcia, że:

a) żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej z uprawnieniami do emerytury wojskowej, który był policjantem i w ramach służby jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie przysługuje odprawa mieszkaniowa pomimo, iż przepis art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. wyłącza prawo do zakwaterowania wobec żołnierza, który otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia [...] grudnia 1995 r. na podstawie ustawy z 1976 r.,

b) ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie normy prawnej opisanej w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., podczas gdy treść ww. przepisu nie wyłącza prawa żołnierza zawodowego do otrzymania odprawy mieszkaniowej z tego powodu, że pełniąc służbę w Policji otrzymał dofinansowanie na zakup lokalu mieszkalnego,

c) wsparcie Państwa w zabezpieczeniu potrzeb mieszkaniowych służb mundurowych może nastąpić tylko jeden raz, a co za tym idzie żołnierz zawodowy, który uprzednio jako policjant skorzystał z pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie ma prawa ani do świadczenia mieszkaniowego, ani do odprawy mieszkaniowej w sytuacji, gdy w świetle aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych wyrażany jest pogląd przeciwny, a mianowicie, że "z ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie wynika generalny zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 18 maja 2016 r., sygn. I OSK 2439/14 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl),

d) fluktuacja funkcjonariuszy Policji do służby w wojsku nie powoduje ponownego nabycia uprawnień mieszkaniowych, czy też uznania, że taka pomoc nie została udzielona pomimo, iż taka konkluzja nie znajduje oparcia ani w przepisach prawa, ani w powoływanych przez organ orzeczeniach sądów administracyjnych, które zapadły na tle stanów faktycznych zgoła odmiennych niż występujący w niniejszej sprawie,

e) wolą ustawodawcy było szerokie ujęcie wyłączeń opisanych w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z., a zatem odwołać się należy do wykładni celowościowej, historycznej i systemowej, a nie tylko literalnej, podczas gdy w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że interpretacja przepisu o charakterze wyjątku w sposób rozszerzający stanowi naruszenie jednej z podstawowych reguł wykładni, tj. o niedopuszczalności wykładni rozszerzającej wyjątku od zasady (vide wyrok NSA z 18 maja 2016 r., sygn. I OSK 2439/14),

2. art. 23 ust. 1 pkt 2 u.z.s.z. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy skarżącemu, jako żołnierzowi w służbie kontraktowej zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, który nabył prawo do emerytury wojskowej, przysługuje odprawa mieszkaniowa;

II. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 7a k.p.a. poprzez brak rozważenia w zaskarżonej decyzji interesu skarżącego przemawiającego za przyznaniem mu uprawnienia do odprawy mieszkaniowej, jak i pominięcie braku ważnego interesu publicznego w odmowie wypłaty odprawy mieszkaniowej, a opierającego się na założeniu, iż dwukrotne zabezpieczenie interesów mieszkaniowych skarżącego stanowi zaprzeczenie interesu Państwa oraz prowadzi do nieuprawnionego różnicowania żołnierzy,

2. art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów Państwa oraz brak należycie przeprowadzonego postępowania dowodowego, w tym wydania rozstrzygnięcia w oparciu o normę prawną, która nie ma zastosowania w niniejszej sprawie,

3. art. 80 k.p.a. poprzez dowolną ocenę materiału dowodowego i arbitralne przyjęcie, że skarżącemu nie przysługuje uprawnienie do odprawy mieszkaniowej, gdyż przed powołaniem do wojska w czasie pełnienia służby w Policji skorzystał z pomocy finansowej, podczas gdy prawidłowa ocena materiału dowodowego prowadzi do przeciwnych wniosków,

4. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego, jak i prawnego wydanej decyzji, w tym brak odniesienia się przez organ do argumentacji podniesionej przez skarżącego.

W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty. W szczególności podniósł, że stanowiący podstawę prawną decyzji art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. w sposób precyzyjny, niebudzący wątpliwości interpretacyjnych określa adresata normy, tj.: a) żołnierza, który otrzymał pomoc finansową, b) do dnia [...] grudnia 1995 r. i c) na podstawie przepisów ustawy z 1976 r. Wykładnia językowa tego przepisu wskazuje więc, że przesłanka ta nie ziszcza się, gdy pomoc finansową otrzymała osoba przed powołaniem jej do służby wojskowej. Nie jest to bowiem przykład otrzymania pomocy finansowej na cele mieszkaniowe przez żołnierza. W treści ww. przepisu nie ma mowy o ustawie o Policji, na podstawie której skarżący w 2010 r. otrzymał wsparcie finansowe na zakup lokalu mieszkalnego. Wbrew stanowisku organu odwoławczego, ustalony w sprawie stan faktyczny nie odpowiada hipotezie normy prawnej z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Skarżący zaakcentował, iż ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych nie formułuje uniwersalnej zasady, w myśl której z pomocy Skarbu Państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, czy to w życiu cywilnym, czy w toku służby, można skorzystać tylko raz. Nie można też na tle tej ustawy bronić poglądu, że w systemie prawa obowiązuje zasada, iż tylko raz można uzyskać pomoc mieszkaniową ze źródeł publicznych.

Według skarżącego, wbrew wyrażonej w art. 7a k.p.a. zasadzie in dubio pro libertate, organy obu instancji wyraźnie przedkładają mylnie pojmowany interes publiczny nad interes strony. Co więcej, wypaczają cel i sens ustawy o Policji oraz ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, zrównując niezależne od siebie uprawnienia na gruncie odrębnych aktów prawnych.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stan faktyczny nie był sporny między stronami. Istota sporu sprowadzała się do prawnej oceny faktu wypłacenia skarżącemu na podstawie decyzji [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z [...] września z 2010 r. pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego. Innymi słowy, należało ustalić, czy okoliczność ta stanowi negatywną przesłankę przyznania skarżącemu - jako żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej z ustalonym prawem do emerytury wojskowej - odprawy mieszkaniowej.

Materialnoprawną podstawę wydanych w postępowaniu administracyjnym rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 23 ust. 9 pkt 1 w związku z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z.

Zgodnie z art. 23 ust. 9 pkt 1 u.z.s.z. odprawa mieszkaniowa nie przysługuje żołnierzowi zawodowemu oraz osobom, o których mowa w ust. 3, jeżeli żołnierz skorzystał z uprawnień w przypadkach określonych w ust. 6 i art. 21 ust. 6.

Stosownie do treści art. 23 ust. 6 u.z.s.z., żołnierzowi zawodowemu zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej, który nabył prawo do wojskowej renty inwalidzkiej, jeżeli inwalidztwo powstało wskutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby, z tytułu których przysługują świadczenia odszkodowawcze, w zamian za odprawę, na jego wniosek, przysługuje prawo do zajmowania lokalu mieszkalnego w wybranej przez niego miejscowości, w której Agencja posiada zasób mieszkaniowy i internatowy, według uprawnień posiadanych w dniu zaistnienia wypadku lub choroby.

Natomiast w myśl art. 21 ust. 6 u.z.s.z., żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek, z zastrzeżeniem ust. 10: 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia [...] czerwca 2004 r.; 2) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia [...] lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji.

W ocenie Sądu, organy obu instancji prawidłowo wywiodły, że zarówno funkcjonariusz (także Policji), jak i żołnierz w związku z pełnioną służbą, korzystają z państwowej pomocy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych w konkretnym czasie przy zastosowaniu istniejących rozwiązań prawnych. Fakt skorzystania z takiej ostatecznej pomocy nie upoważnia żołnierza do jej uzupełnienia w razie powrotu do służby, jak również nie daje podstawy do otrzymania kolejnej pomocy (jej uzupełnienia) w przypadku zmiany stanu prawnego czy faktycznego np. wstąpienia do innej formacji (art. 94 ust. 1 u.p. oraz § 2 i § 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów - Dz.U. z 2013 r., poz. 864).

W odniesieniu do żołnierzy zawodowych przepis art. 21 ust. 1 u.z.s.z. wprowadza generalną zasadę, wedle której żołnierzowi - w czasie pełnienia służby - przysługuje prawo do kwaterowania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej. Dla żołnierzy służby kontraktowej w pierwszej kolejności jest to przydział lokalu, a w razie jego braku inna wybrana forma zakwaterowania, tj. świadczenie mieszkaniowe lub miejsce w internacie (kwaterze internatowej). Wymieniając w art. 21 ust. 6 u.z.s.z. negatywne przesłanki wyłączające możliwość przyznania prawa do zakwaterowania (również odprawy mieszkaniowej), ustawodawca wskazał m.in. otrzymanie pomocy finansowej wypłaconej w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z 1976 r. Analogiczne przesłanki ustawodawca sformułował dla wypłaty odprawy mieszkaniowej w art. 23 ust. 9 u.z.s.z.

Co do zasady docelowe "prawo do kwatery" tak żołnierza, jak i funkcjonariusza, realizuje się w postaci rzeczowej (przydziału lokalu z możliwością jego nabycia z bonifikatą) oraz w postaci finansowej (wypłaty odprawy mieszkaniowej, pomocy finansowej na uzyskanie lokalu, wypłaty ekwiwalentu pieniężnego za brak kwatery). O ile realizacja prawa do kwatery w formie rzeczowej oparta jest na przepisach ustawy o Agencji Mienia Wojskowego oraz ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (art. 78a ust. 1 u.z.s.z.), tj. przepisach wspólnych dla żołnierzy i funkcjonariuszy, o tyle realizacja formy finansowej tego prawa została uregulowana odrębnie w poszczególnych pragmatykach służbowych.

Rację ma skarżący, co przyznaje także organ odwoławczy, iż językowa wykładnia art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. nie uprawnia do przyjęcia, że żołnierzowi zawodowemu w służbie kontraktowej, zwalnianemu z zawodowej służby wojskowej z uprawnieniami do emerytury wojskowej, który był policjantem i w ramach służby jako funkcjonariusz otrzymał pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, nie przysługuje odprawa mieszkaniowa.

Słusznie jednak argumentuje Prezes AMW, iż właściwa w tym przypadku jest wykładnia celowościowa (teleologiczna), historyczna i systemowa wskazanego przepisu w zestawieniu z innymi przepisami przedmiotowej ustawy oraz ustawami regulującymi pragmatyki innych służb, określającymi zasadę jednokrotnej pomocy Państwa w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych. Z przepisów tych wynika, że pomoc finansowa stanowiła i nadal stanowi zamienną formę zakwaterowania funkcjonariuszy różnorakich służb w zamian za przydział lokalu mieszkalnego. Podobną rolę pełniła pomoc finansowa otrzymywana niegdyś przez żołnierzy, która aktualnie zastąpiona została odprawą mieszkaniową.

Zaakceptowanie poglądu skarżącego, że z ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej nie wynika zakaz korzystania z pomocy w zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych przez Państwo więcej niż raz w życiu, byłoby równoznaczne z uznaniem, iż każdy podmiot, w tym również ten, który skorzystał z pomocy państwa z racji pełnienia służby w innej niż siły zbrojne formacji mundurowej, może - w przypadku powołania do zawodowej służby wojskowej - otrzymać kolejny raz pomoc Państwa w celu zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. Jak już wyżej wskazano, taki zakaz nie jest wyrażony wprost, tym niemniej wynika on z sensu przepisów obowiązujących wcześniej oraz obecnie. Przedstawiana przez skarżącego interpretacja przepisów art. 21 ust. 6 u.z.s.z stoi w sprzeczności z ich treścią oraz funkcją jaką miały pełnić, czyli wykluczenia możliwości więcej niż jednokrotnego korzystania z pomocy Państwa, tym bardziej, że przepisy dotyczące nabycia lokali od Agencji czy Skarbu Państwa, jak nadmieniono, są wspólne m.in. dla żołnierzy, policjantów czy funkcjonariuszy Straży Granicznej (vide wyrok NSA z 15 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1480/18).

W świetle przedstawionych wyżej regulacji prawnych oraz poczynionych na ich podstawie rozważań, zdaniem tut. Sądu, prawidłowo organy orzekające w niniejszej sprawie przyjęły, że okoliczność uzyskania przez skarżącego, podczas służby w Policji, pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego wyłącza możliwość przyznania prawa do odprawy mieszkaniowej w związku ze zwolnieniem z zawodowej służby wojskowej (żołnierza kontraktowego) w sytuacji, gdy jest on uprawniony do emerytury wojskowej. Zatem zasadnie organy obu instancji stwierdziły spełnienie przesłanki negatywnej określonej w art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. Skarżący bowiem w trakcie służby (równoważnej ze służbą wojskową) uzyskał pomoc finansową na zakup lokalu mieszkalnego. W kontekście powyższego stanowiska za nieuzasadnione należy uznać podnoszone w skardze zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego.

Wedle tut. Sądu oczywistym jest, że głównym celem przyświecającym prawodawcy było uniemożliwienie dwukrotnego (bądź parokrotnego) finansowego uprzywilejowania żołnierza – tak jak w niniejszej sprawie: pierwszy raz w wyniku otrzymania pomocy finansowej na zakup lokalu mieszkalnego, a drugi raz z tytułu otrzymania odprawy mieszkaniowej. Obydwa te przywileje materialne związane są ściśle z prawem do zakwaterowania. Ustawodawca zobowiązany jest zaś nie tylko do realizacji powyższego uprawnienia żołnierza, ale także do zabezpieczenia stanu finansów publicznych. Tymczasem otrzymanie kosztem Skarbu Państwa więcej niż jednego przywileju finansowego z tego samego tytułu, naruszałoby powyższą zasadę dbałości o majątek publiczny. Powyższe prowadzi do konkluzji, iż wyłączenie z art. 21 ust. 6 pkt 4 u.z.s.z. znajdzie zastosowanie w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy kiedy to skarżący zaoszczędził wydatki wobec pomocy finansowej uzyskanej na zakup mieszkania, niezależnie od tego, że pełnił wówczas służbę w innej formacji i bez względu na jego aktualny stan rodzinny.

Nie znajdują uzasadnienia również zarzuty naruszenia przepisów postępowania w zakresie niewłaściwego prowadzenia postępowania dowodowego, jego dowolnej oceny, nienależytego uzasadnienia fatycznego i prawnego wydanej przez organ odwoławczy decyzji, jak też nierozważenia interesu skarżącego. Zdaniem Sądu, zebrany w niniejszej sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji szczegółowo opisuje stan faktyczny sprawy oraz podstawę prawną, która legła u podstaw rozstrzygnięcia.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.