Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 1555/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargi
Powołane przepisy: article: art. 189 w zw z art. 58 § 1 pkt. 5 a
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 4 listopada 2016r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Z. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 marca 2016 r. sygn. akt II SA/Po 827/15 w sprawie ze skarg 1) W.G., B.B., J.D., E.G., P.K., B.S. działających w imieniu własnym oraz grupy mieszkańców Gminy Z. w osobach: M.P., J.T., G.S., M.J., I.Z., I.G., F.S., E.D., I.K., A.G., M.P., M.K., E.S.-D., J.N., A.D., K.S., A.T.- P., M.K., 2) E.M., A.T.- P., K.G., M.B. i M.J. działających w imieniu własnym oraz Rady Rodziców w osobach: A.W., M.P., M.K., I.M., K.G., J.D., K.S., A.D., I.L., R.W., J.T., M.W., B.S., M.P., M.K. na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie rozwiązania zespołu szkół postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargi; 2. odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zwrócić W.G. oraz E.M. kwoty po 300 (trzysta) zł tytułem uiszczonych wpisów od skarg.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt: II SA/Po 827/15 stwierdził nieważność uchwały Rady Gminy Z. z dnia [..] czerwca 2015 r. Nr [..] w przedmiocie rozwiązania zespołu szkół oraz orzekł o kosztach postępowania.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

W dniu 8 czerwca 2015 r. Rada Gminy Z. podjęła na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) uchwałę nr [..] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Rada Gminy Z. w dniu [..] maja 2015 r. uchwałą nr [..] wyraziła wolę nabycia w drodze bezprzetargowej od Powiatu Ś. kompleksu pałacowego w miejscowości Ł. przy ul. [..]. Budynek ten od szeregu lat wykorzystywany jest na cele oświatowe, a obecnie wykorzystuje go [..], wchodzące w skład C.K.Z.iU. w Ś.W., które uchwałą nr [..] Rady Powiatu Ś. z dnia [..] stycznia 2015 r. zostanie zlikwidowane z końcem roku szkolnego 2014/2015. Zaznaczono, że nabywając ów kompleks pałacowy Gmina nie tylko zwiększy zasób nieruchomości wykorzystywanych na realizację zadań własnych, ale przede wszystkim w budynku pałacowym umieści Gimnazjum, co faktycznie oznacza, że nowy obiekt od dnia 1 września 2015 r. zostanie przekazany do użytku młodzieży, nauczycieli i pracowników administracyjnych. Mieszczące się dotąd w jednym budynku w Z. przy ul. [..] – S.P. i Gimnazjum (Zespół Szkół), dzięki takiemu rozwiązaniu skorzystają z usprawnień, ponieważ pozyskany obiekt poprawi warunki nauczania w obu szkołach, ograniczy zmianowość, a obie jednostki organizacyjne spełniać będą wymagania ustawowe. Podkreślono przy tym, że rozwiązanie Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum nie powoduje likwidacji szkół wchodzących w jego skład, ani też nie jest powiązane ze zmianą zakresu ich działania oraz nie spowoduje żadnych negatywnych skutków społecznych.

Na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. (tj.: Dz.U. z 2015 r., poz. 1515) radni Gminy Z. w osobach W.G., B.B., J.D., E.G., P.K., B.S. wezwali Radę Gminy Z. do usunięcia naruszenia prawa. Takie też wezwanie skierowali do Rady Gminy Z. E.M., A.T.-P., K.G., M.B. i M.J. działający w imieniu własnym oraz Rady Rodziców w osobach: A.Wyzuj, M.P., M.K., I.M., K.G., J.D., K.S., A.D., I.L., R.W., B.S., M.P., M.K.

W odpowiedziach z dnia 13 lipca 2015 r. nr (odpowiednio: [..] i [..]) Rada Gminy Z. stwierdziła, że jej uchwała z dnia [..] czerwca 2015 r. [..] nie narusza obowiązującego prawa.

Radni Gminy Z. w osobach W.G., B.B., J.D., E.G., P.K., B.S. w imieniu własnym oraz reprezentując grupę mieszkańców Gminy Z. w osobach: M.P., J.T., G.S., M.J., I.Z., I.G., F.S., E.D., I.K., A.G., M.P., M.K., E.S.-D., J.N., A.D., K.S., A.T.-P. i M.K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na powyższą uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] w przedmiocie rozwiązania zespołu szkół.

Skarżący zarzucili organowi naruszenie art. 2 Konstytucji RP, art. 16 ust. 1 Konstytucji RP poprzez utożsamianie samorządu terytorialnego z organami jednostek samorządu terytorialnego z pominięciem woli i interesów mieszkańców, art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego (Dz. U. z 1994 r. Nr 124, poz. 607) poprzez nieuwzględnienie interesu mieszkańców Gminy Z., art. 11b, art. 23 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, art. 58 i art. 59 ustawy o systemie oświaty, § 52 pkt 2, § 23 pkt 7 i § 33 Statutu Gminy Z. (uchwała nr [..] Rady Gminy Z. z dnia [..] stycznia 2003 r.).

Skarżący w pierwszej kolejności wyjaśnili, że swój interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały upatrują w tym, że są radnymi Rady Gminy Z. oraz okolicznością wnoszenia licznych apeli przez mieszkańców Z. – rodziców uczniów Zespołu Szkół. Skarżący zaznaczyli, że nie tylko działają w imieniu własnym, lecz również z upoważnienia rodziców dzieci uczęszczających do rozwiązanego Zespołu Szkół. Ponadto wskazano, że uchwała bezpośrednio dotyczy radnych – J.D. i B.S., których to dzieci uczęszczają do rozwiązanego Zespołu Szkół.

Przedstawiając motywy postawionych zarzutów skarżący wskazali, że naruszenie przez Radę Gminy Z. art. 2 i art. 16 ust. 1 Konstytucji oraz art. 3 ust. 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego polegało na nieuwzględnieniu podstawowego prawa do uczestniczenia w procesie wydania uchwały osób najbardziej zainteresowanych – rodziców, uczniów i nauczycieli rozwiązanego Zespołu Szkół. Wskazując na naruszenie art. 7 Konstytucji w związku z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h) i art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 67 ust. 1 ustawy o systemie oświaty skarżący podnieśli, że nie przedstawiono sposobu organizacji Gimnazjum i nie zapewniono niezbędnych środków do realizacji wymogów z art. 67 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. Wskazano przy tym, że Gmina Z. nie nabyła do dnia złożenia skargi budynku pod Gimnazjum, a jedynie wyraziła wolę jego nabycia. Zaznaczono przy tym, że ustalenie, że Gimnazjum w Z. będzie miało siedzibę w Ł. oznacza rozwiązanie Gimnazjum w Z. i utworzenie Gimnazjum w Ł., co oznaczało konieczność zastosowania innych przepisów. Zdaniem skarżących najistotniejszym było właśnie naruszenie przez Radę Gminy art. 58 i art. 59 ustawy o systemie oświaty. Zmiana siedziby Gimnazjum oznaczała, że należało zastosować procedurę określoną w art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, albowiem zgodnie z art. 58 ust. 1 tej ustawy siedzibą szkoły jest dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. Zatem przeniesienie siedziby szkoły stanowi przekształcenie szkoły w rozumieniu art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, a więc należało zastosować tryb przewidziany w art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Skarżący podnosząc zarzut naruszenia przepisów Statutu Rady Gminy Z. (§ 23 ust. 7, § 33) wskazali, że zaskarżona uchwała została podjęta na sesji nadzwyczajnej, a zawiadomienia o terminie, miejscu przedmiocie obrad nie podano do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. Nie powiadomiono kierowników jednostek organizacyjnych, sołtysów, ani szkół, nauczycieli, rodziców uczniów, a więc wszystkich których uchwała dotyczyła. Naruszono zatem zasadę jawności działania rady gminy (art. 11b ustawy o samorządzie gminnym). Ponadto zaproszenie na sesję skierowane do radnych nie zawierało punktu co do przyjęcia protokołu z obrad z poprzedniej sesji, sprawozdania z działalności Wójta w okresie między sesyjnym oraz interpelacji radnych i odpowiedzi (§ 33 Statutu). Nie poddano też pod głosowanie wniosku radnego W.G. o odrzucenie w całości projektu uchwały jako niezgodnego z § 52 pkt 2 Statutu.

Skargę do na przedmiotową uchwałę wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu również E.M., A.T.-P., K.G., M.B., M.J. działający w imieniu własnym oraz Rady Rodziców w osobach: A.W., M.P., M.K., I.M., K.G., J.D., K.S., A.D., I.L., R.W., J.T., M.W., B.S., M.P. i M.K. Wykazując interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały skarżący podnieśli, że są rodzicami dzieci uczęszczającymi do Zespołu Szkół w Z. Z kolei Rada Rodziców Zespołu Szkół oparła swój interes prawny na naruszeniu przez Radę Gminy Z. przepisu art. 54 ust. 1 ustawy o systemie oświaty. W motywach skargi podniesiono zarzuty tożsame do powołanych w powyższej skardze radnych Radny Gminy Z. i mieszkańców będących rodzicami uczniów Zespołu Szkół w Z.

Postanowieniem z dnia 5 listopada 2015 r. Sąd połączył do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia obie sprawy z powołanych wyżej skarg i postanowił prowadzić sprawę dalej pod sygn. akt: II SA/Po 827/15.

Na rozprawie przed Sądem w dniu 17 lutego 2016 r. skarżący wskazali, że zaskarżona uchwała spowodowała przekształcenie szkoły ze zmianą jej siedziby i taki był cel uchwały. Pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi Rady Rodziców i odrzucenie skargi radnych Gminy Z. ze względu na ich brak interesu prawnego, ewentualnie o oddalenie ich skargi. Podniósł, że Rada Rodziców nie wykazała stosownymi dokumentami swego składu i czy osoby wymienione w skardze są faktycznie jej członkami. Wskazał, że uchwała została podjęta zgodnie z prawem, a jej skutkiem jest poprawa sytuacji nauczania uczniów zarówno w szkole podstawowej, jak i w gimnazjum. Oświadczył też, że zaskarżona uchwała była jedyną uchwałą podjętą w tej sprawie tj. "przekształcenia szkół i rozdzielenia gimnazjum i szkoły podstawowej". Nie była podjęta uchwała o przekształceniu szkoły ani o jej likwidacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że skargi okazały się zasadne. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie była uchwała Rady Gminy Z. z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..], wydana na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h ustawy o samorządzie gminnym o rozwiązaniu z dniem 31 sierpnia 2015 r. Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z.

Skargi mieszkańców Gminy Z. będących rodzicami uczniów przedmiotowego Zespołu Szkół oraz radnych Gminy Z. w ich własnym imieniu jak i mieszkańców będących rodzicami uczniów Zespołu Szkół zostały wniesione w trybie odpowiednio art. 101 ust. 1 i art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym.

W myśl art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei przepis art. 101 ust. 2a cyt. ustawy określa, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Z treści art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wynika, że aby zarzuty skargi dotyczące uchwały organu samorządowego zostały przez sąd administracyjny rozpoznane merytorycznie, interes prawny skarżącego musi zostać naruszony. Legitymacja do wniesienia skargi przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym rozstrzygnięciem ( por. wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r., II SA 2637/2002; wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/2004; wyrok NSA z dnia 25 maja 2006 r., II OSK 1422/2005, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 7 grudnia 2010 r., II SA/Ol 892/2010, wyrok WSA w Lublinie z dnia 14 grudnia 2010 r., II SA/Lu 444/2010, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 czerwca 2012 r., IV SA/Po 237/2012 dostępne na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie k.p.a., w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/2004, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ze względu na to, że zadaniem sądu administracyjnego jest ocena konkretnego aktu, zachodzić musi bezpośredni i realny związek między tym naruszonym interesem prawnym skarżącego - z jednej strony, a zaskarżonym aktem. Tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., II OSK 1033/2007, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ten sposób spod kontroli sądowej wyłączone są skargi tych osób, których ani uprawnienia, ani obowiązki nie zostały zmodyfikowane przez zaskarżony akt.

Sąd wskazał, że bezsprzecznie zaskarżona uchwała ingeruje w uprawnienia i obowiązki skarżących - mieszkańców Gminy Z., których dzieci w dniu podjęcia uchwały tj. 8 czerwca 2015 r. uczęszczały do którejś ze szkół rozwiązywanego Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się. Wśród norm zakodowanych w tym przepisie znajdują się również normy stanowiące źródło przynajmniej interesu prawnego rodziców ucznia uczęszczającego do szkoły w tym, aby jej przekształcenie polegające na rozwiązaniu zespołu szkół i ich rozdzieleniu było przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi. Nie może bowiem budzić wątpliwości prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynikające m.in. implicite zwłaszcza z art. 70 ust. 3, jak też art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP. Stosowne uprawnienie jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), które uczęszcza do szkoły objętej procesem przekształceń (rozwiązanie zespołu szkół).

W ocenie Sądu należy zatem przyjąć, że skarżący jako rodzice uczniów uczęszczających do rozwiązywanego Zespołu Szkół byli legitymowani do zaskarżenia uchwały Rady Gminy Z. z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..]. Wśród tych rodziców należy wymienić też radne gminne B.S. i J.D., których dzieci w dacie wydania zaskarżonej uchwały uczęszczały do szkół wchodzących w skład rozwiązywanego Zespołu Szkół, co zostało potwierdzone przez pełnomocnika Gminy Z. w piśmie z dnia 19 lutego 2015 r. o załączonych doń zaświadczeń.

Odnosząc się zaś do legitymacji skargowej pozostałych radnych gminnych (W.G., B.B., E.G. i P.K.) Sąd uznał, że choć nie wykazali oni, by ich interesy prawne przez fakt wydania zaskarżonej uchwały zostały naruszone, to uprawnieni byli oni skorzystać z prawa wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym w imieniu mieszkańców Gminy Z. – rodziców uczniów uczęszczających do rozwiązywanego Zespołu Szkół, którzy wyrazili na to pisemnie zgodę.

Podkreślono, że skarżący przed wniesieniem skargi – zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym - wezwali pismami z dnia 17 i 26 czerwca 2015 r. Radę Gminy Z. – do usunięcia naruszenia prawa, a tym samym wyczerpali przesłankę uprawniającą do zaskarżenia przedmiotowej uchwały do tutejszego Sądu. Uchwałami z dnia [..] lipca nr [..] i nr [..] Rada Gminy Z. udzieliła odpowiedzi na powyższe wezwania do usunięcia naruszenia prawa uznając, że do naruszenia prawa poprzez wydanie uchwały z dnia [..] czerwca 2015 r. nie doszło.

Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności Sąd stwierdził, że konieczność stwierdzenia jej nieważności wynika już z faktu, że przy jej wydaniu dopuszczono się naruszenia art. 25a ustawy o samorządzie gminnym. Ów przepis stanowi, że radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego. Przepis ten nie zawiera ograniczenia co do charakteru prawnego poddanych głosowaniu radnych uchwał gminy. Skoro ustawodawca nie wprowadza żadnego kryterium, które głosowania w radzie lub komisji podlegają rygorowi ewentualnego wyłączenia należy uznać, że chodzi o każdego rodzaju głosowanie. Istotny jest tylko, czy dane głosowanie dotyczy sfery interesu prawnego radnego.

Zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie taki związek zachodzi. Radne Rady Gminy Z. w osobach J.D. i B.S., jak wynika z załącznika nr 1 do protokołu Nr [..] Rady Gminy Z. odbytej w dniu [..] czerwca 2015 r., stanowiącego listę obecności radnych na sesji Rady Gminy Z. w tym dniu, brały udział w głosowaniu nad projektem uchwały w sprawie rozwiązania Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z. Z zaświadczenia z dnia [..] lutego 2016 r. nr [..] wydanego przez Dyrektora Szkoły Podstawowej w Z. wynika, że syn radnej B.S. – A.S. jest uczniem kl. [..] Szkoły Podstawowej w Z. Z kolei z zaświadczenia Dyrektora Gimnazjum w Z. z dnia [..] lutego 2006 r. nr [..] wynika, że córka radnej J.D. w roku szkolnym 2015/2016 jest uczniem [..] klasy Gimnazjum w Z. z siedzibą w Ł.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że niewątpliwie uchwała o rozwiązaniu zespołu szkół wydana na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty dotyczy interesu prawnego rodzica dziecka będącego uczeniem tegoż zespołu szkół. Uznać zatem należy, że skoro projekt uchwały Rady Gminy Z. przyjęty w głosowaniu na sesji w dniu [..] czerwca 2015 r. jako uchwała nr [..] dotyczył interesu prawnego radnych gminnych – J.D. i B.S. to radne te nie mogły brać udziału w głosowaniu. Bez znaczenia przy tym jest jak ukształtował się wynik głosowania z udziałem wspomnianych radnych, tj. czy ich udział wpłynął na podjęcie przedmiotowej uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie przyjmuje się bowiem, że udział w głosowaniu nad uchwałą radnego, który z mocy art. 25a ustawy o samorządzie gminnym powinien być wyłączony z głosowania jest zawsze istotnym naruszeniem prawa. Przepis ten zakazuje bowiem udziału w pracach rady i głosowaniu każdego radnego, którego interesu prawnego ono dotyczy. Oznacza to, że nie ma znaczenia dla oceny spełnienia hipotezy tego przepisu kwestia ewentualnego naruszenia owego interesu, gdyż wystarczającym jest to, że przedmiot głosowania go dotyczy. Nie ma też potrzeby analizować materii wyników głosowania i rozważać, czy udział radnego miał czy nie miał wpływu na ostateczny wynik i podjęcie uchwały. Omawiany przepis posługuje się kategorycznym stwierdzeniem, co uzasadnia obiektywne rozumienie ujętego tamże interesu prawnego (por. wyrok NSA z dnia 10 września 2002 r., II SA/Wr 1498/02, również wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2013 r., I OSK 124/13, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 2006/11 publ.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc bezsporne jest, że w niniejszej sprawie radne B.S. i J.D. były w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały rodzicami uczniów rozwiązywanego Zespołu Szkół, podlegały wyłączeniu od głosowania na jej przyjęciem. W konsekwencji czego uchwała ta, jako zapadła z ich udziałem jest nieważna jako naruszająca wprost art. 25a ustawy o samorządzie gminnym.

Ponadto, w ocenie Sądu zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez obejścia prawa – przepisu art. 59 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Sąd zwrócił uwagę, że jak wynika z uzasadnienia do zaskarżonej uchwały w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół, Rada Gminy Z. w dniu [..] maja 2015 r. uchwałą nr [..] wyraziła wolę nabycia w drodze bezprzetargowej od Powiatu Ś. kompleksu pałacowego w miejscowości Ł. przy ul. [..], w którym to budynku umieści Gimnazjum. Stwierdzono, że oznacza to, iż faktycznie nowy obiekt od dnia 1 września 2015 r. zostanie przekazany do użytku młodzieży, nauczycieli i pracowników administracyjnych, a mieszczące się dotąd w jednym budynku w Z. przy ul. [..] – Szkoła Podstawowa i Gimnazjum (Zespół Szkół), dzięki takiemu rozwiązaniu skorzystają z usprawnień, ponieważ pozyskany obiekt poprawi warunki nauczania w obu szkołach, ograniczy zmianowość, a obie jednostki organizacyjne spełniać będą wymagania ustawowe.

Jednocześnie należy zważyć, iż jak podał na rozprawie przed Sądem w dniu 17 lutego 2016 r. pełnomocnik Gminy Z. zaskarżona uchwała była jedyną uchwałą podjętą w tej sprawie, tj. w sprawie "przekształcenia szkół i rozdzielenia gimnazjum i szkoły podstawowej". Nie była podjęta uchwała o przekształceniu szkoły ani o jej likwidacji.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty przepisy ust. 1-5 i art. 58 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki. W myśl art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Stosownie do 59 ust. 2 ustawy o systemie oświaty szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie. Jednocześnie przepis art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty określa, że szkołę lub placówkę publiczną zakłada się na podstawie aktu założycielskiego, który określa jej typ, nazwę i siedzibę.

Mając na uwadze powołane przepisy Sąd stwierdził, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Z. dokonała przekształcenia Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum z siedzibą w Z. przy ul. [..] w Szkołę Podstawową w Z. z siedzibą w Z. przy ul. [..] i Gimnazjum w Z. z siedzibą w Ł. przy ul. [..].

Siedzibą szkoły w rozumieniu przepisu art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości. Ustawa o systemie oświaty nie posługuje się definicją legalną pojęcia "siedziby szkoły". W związku z tym konieczne jest uwzględnienie językowego rozumienia wskazanego wyrażenia. "Siedziba" definiowana jest jako "miejsce, gdzie znajduje się stale jakaś instytucja" (Słownik języka polskiego, wydanie zmienione i poprawione pod red. M. Szymczaka, t. III R-Z, W-wa 1992, s. 212; Uniwersalny słownik języka polskiego PWN pod red. S. Dubisza, P-Ś, W-wa 2011, s. 1200-1201), czy jako "miejsce urzędowania, działalności" (Skorupka, Słownik frazeologiczny języka polskiego, W-wa 1996, s. 111). Jak wskazał trafnie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, pojęcie "siedziba" jest jednolite dla wszystkich szkół, a biorąc pod uwagę posiadanie przez część z nich obwodów (art. 58 ust. 2 ustawy o systemie oświaty), na gruncie ustawy o systemie oświaty pojęcie "siedziby szkoły" należy odnosić w sposób możliwie szczegółowy i precyzyjny do miejsca (budynku głównego), w którym prowadzi ona swą działalność, tj. do konkretnego adresu (ulicy, numeru), pod którym zakład administracyjny (będący zespołem środków i ludzi), jakim jest szkoła, prowadzi świadczenie usług oświatowych. Zatem siedzibą szkoły w rozumieniu art. 58 ust. 1 ustawy o systemie oświaty jest dokładnie wskazany adres, pod którym się ona mieści, a nie jedynie oznaczenie miejscowości.

Skoro zatem, jak wyżej wspomniano, przez fakt wydania zaskarżonej uchwały, doszło do zmiany siedziby jednej ze szkół rozwiązywanego Zespołu – Gimnazjum w Z., to nastąpiła zmiana aktu założycielskiego tej szkoły w zakresie siedziby szkoły, stanowiąca – zgodnie z art. 59 ust. 6 ustawy o systemie oświaty - przekształcenie szkoły. Przeniesienie siedziby szkoły (zmiana jej adresu) stanowi bowiem przekształcenie szkoły, a zatem – jak wskazali skarżący – stosowna procedura jego dokonania wynika z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty.

Zważywszy, że zgodnie z art. 59 ust. 6 uso do przekształcenia szkoły stosuje się odpowiednio przepisu ust. 1-5 i art. 58, Rada Gminy Z. powinna była, chcąc dokonać zmiany siedziby Gimnazjum w Z., wyczerpać procedurę przewidzianą w art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty. W szczególności obowiązkiem organu prowadzącego szkołę, a więc Wójta Gminy Z. było, aby co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia, zawiadomić o zamiarze przekształcenia szkoły (Gimnazjum): rodziców uczniów oraz właściwego kuratora oświaty, a także zasięgnąć opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny. Ponadto obowiązkiem Rady Gminy było podjąć co najmniej na 6 miesięcy przed terminem przekształcenia szkoły uchwałę o zamiarze przekształcenia szkoły, a uchwała ta powinna zostać objęta opiniowanie przez odpowiednie władze statutowe związku zawodowego, stosownie do art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 167 ze zm.) np. gdy zmiana siedziby wiąże się ze zmianami prawno-pracowniczymi nauczycieli. Odpowiednie zastosowanie znalazłaby wówczas uchwała NSA z dnia 29 lipca 2010r . I OPS 2/10, publ.: ONSAiWSA z 2011 r. Nr 1, poz. 2 (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 3 lutego 2015 r., III SA/Kr 1590/14, http://orzeczenia.nsa.gov.).

W związku z powyższym stwierdzono, że Rada Gminy Z. wydając zaskarżoną uchwałę o rozwiązaniu Zespołu Szkół dopuściła się nie tylko naruszenia art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez jego błędne zastosowanie, lecz również obejścia przepisów art. 58 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1, 2 i 6 tej ustawy poprzez ich wadliwe niezastosowanie. Sąd wskazał, że rozstrzygając o faktycznym przekształceniu Zespołu Szkół, gdzie dochodzi do rozwiązania Zespołu i jednocześnie zmiana siedziby jednej ze szkół, obowiązkiem Rady Gminy było uprzednie (na co najmniej 6 miesięcy wcześniej) zainicjowanie konsultacji społecznych, umożliwiających wypowiedzenie się rodziców dzieci-uczniów tych szkół, nauczycieli, pracowników administracji i dyrekcji odnośnie do planowanych zmian.

Sąd wskazał również, że Rada Gminy obradując na sesji nadzwyczajnej w dniu 8 czerwca 2015 r. i podejmując w jej trakcie zaskarżoną uchwałę dopuściła się również naruszenia przepisu § 23 ust. 7 Statutu Gminy poprzez niepodanie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty w miejscowości zawiadomienia o terminie, miejscu i przedmiocie obrad Rady Gminy.

Według art. 22 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organizację wewnętrzną oraz tryb pracy organów gminy określa statut gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym panuje zgodność poglądów, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego, jego normy są wiążące dla adresatów tego aktu. Zgodnie z art. 40 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy (ust. 1). Natomiast na podstawie niniejszej ustawy organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie wewnętrznego ustroju gminy oraz jednostek pomocniczych (ust. 2 pkt 1). Z kolei art. 3 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że o ustroju gminy stanowi jej statut. Wynika z tego jednoznacznie, że statut gminy jest aktem prawa miejscowego i jako taki jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej, na obszarze organu, który go ustanowił - art. 87 ust. 2 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 22 czerwca 2011 r., II SA/Go 321/11, wyrok WSA w Szczecinie z dnia 28 stycznia 2016 r., II SA/Sz 1516/15, wyrok http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zgodnie z § 23 uchwały Rady Gminy Z. z dnia [..] stycznia 2003 r. nr [..] (źródło: strona internetowa - BIP Z.) zawiadomienie o terminie, miejscu i przedmiocie obrad Rady powinno być podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. W uzasadnieniu uchwał nr [..] i [..] z dnia [..] lipca 2015 r. Rada Gminy wyjaśniła, że informacja o terminie, miejscu i przedmiocie obrad została podana do publicznej wiadomości na stronie internetowej Gminy, a także wyłożona do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty. W ocenie Sądu z powyższymi twierdzeniami nie sposób się zgodzić. Po pierwsze akta sprawy nie zawierają dowodu potwierdzającego, że powołane wyłożenie do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty nastąpiło. Po wtóre z powszechnie dostępnej strony internetowej Gminy Z. (BIP Z.) wynika, że zaproszenie na [..] Sesję Rady Gminy dnia [..] czerwca 2015 r. o godz. 16:00 w Gminnym Ośrodku Kultury i Rekreacji Z. zostało wytworzone w dniu [..] czerwca 2015 r. o godz. 13:29.

Zważywszy zatem, że powyższe zawiadomienie zostało podane do publicznej wiadomości na 3 godziny przed terminem Sesji, uznać należy, że doszło do naruszenia powołanego § 23 ust. 7 Statutu Gminy. Choć ów przepis nie wskazuje, w jakim terminie przed przewidzianą datą sesji powinno się podać do publicznej wiadomości zawiadomienie o terminie, miejscu i przedmiocie obrad Rady, to zważywszy na cel tego przepisu, jakim jest faktyczne zagwarantowanie udziału społeczności lokalnej w obradach Rady Gminy oraz brzmienie analogicznego przepisu § 23 ust. 4 Statutu Gminy, który ustala 7-dniowy termin na powiadomienie radnych o obradach sesyjnych, należy uznać, że zwołanie [..] Sesji Rady Gminy Z. w dniu [..] czerwca 2015 r. miało miejsce z naruszeniem powołanego § 23 ust. 7 Statutu Gminy. Nie można bowiem uznać, że zawiadamiając mieszkańców o terminie, miejscu i porządku obrad Rady na trzy godziny przed planowaną godziną rozpoczęcia sesji, umożliwiono realny udział w tejże sesji mieszkańcom Gminy Z., w szczególności rodzicom uczniów uczęszczających do Zespołu Szkół, który to Zespół został na tej sesji uchwałą Rady Gminy rozwiązany.

Mając powyższe na względzie, Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, o czym orzeczono w punkcie wyroku. Na podstawie art. 200 ostatnio powołanej ustawy Sąd orzekł o kosztach sądowych (punkt II wyroku).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Gmina Z. zaskarżając ten wyrok w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w związku z art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, wobec uznania przez Sąd I instancji jakoby skarżącym rodzicom i Radzie Rodziców przysługiwała legitymacja czynna do zainicjowania niniejszego postępowania sądowego, podczas gdy podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym uchwała o rozwiązaniu zespołu szkół, stanowiąc wyłącznie indywidualny akt o charakterze organizacyjnym, nie wpływa na sferę praw i obowiązków skarżących, w konsekwencji czego art. 62 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym nie może stanowić i nie stanowi w tym wypadku źródła interesu prawnego skarżących, który wskutek wydania zaskarżonej uchwały ulec miałby naruszeniu, co dopiero stanowiłoby o przysługiwaniu Skarżącym legitymacji w sprawie;

- art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie wadliwe zastosowanie, wobec uznania przez Sąd, że choć skarżący radni Gminy nie wykazali naruszenia ich interesu prawnego zaskarżoną uchwałą, to przysługuje im legitymacja skargowa w związku z reprezentowaniem grupy mieszkańców Gminy, podczas gdy wnosząc skargę w imieniu grupy mieszkańców na podstawie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, należy wykazać, iż zaskarżony akt narusza interes prawny każdego z tych mieszkańców, z czym w stanie faktycznym niniejszej sprawy oraz wobec normy art. 62 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym i charakteru podjętej uchwały, nie mamy do czynienia;

- art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 ustawy o systemie oświaty poprzez ich błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, iż w rezultacie podjęcia zaskarżonej uchwały o rozwiązaniu zespołu szkół, Rada Gminy dokonała przekształcenia szkoły (zmiany siedziby), wymagającego zastosowania określonej przepisami prawa procedury postępowania oraz zmianie uległ akt założycielski Gimnazjum, podczas gdy w niniejszej sprawie, działając w ramach ustawowej kompetencji określonej w art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, Rada Gminy podjęła wyłącznie uchwałę w sprawie rozwiązania Zespołu Szkół, a nie jak błędnie twierdzi Sąd I instancji, uchwałę w sprawie zmiany siedziby Gimnazjum, do podjęcia której na tym etapie procedowania i wskazanej powyżej podstawie prawnej Rada Gminy nie jest uprawniona;

- art. 25a ustawy o samorządzie gminnym polegające na jego zastosowaniu w stanie faktycznym oraz prawnym, w którym nie powinien on znajdować zastosowania wobec braku interesu prawnego radnych J.D. i B.S. w głosowaniu nad podjęciem przez Radę Gminy uchwały w sprawie rozwiązania Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty;

- § 23 ust. 7 Statutu Gminy Z. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie przez Sąd pierwszej instancji, że Rada Gminy nie zrealizowała zgodnie zapisem statutowym obowiązku podania do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty zawiadomienia o terminie, miejscu i przedmiocie obrad Gminy, podczas gdy tego rodzaju naruszenie, o ile uznać, że w ogóle wystąpiło, nie stanowi podstawy dla uznania, iż doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa mogącego stanowić podstawę dla stwierdzenia nieważności podjętej uchwały.

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 134 § 1 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, polegające na ich błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym zastosowaniu, poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji kontroli zaskarżonej uchwały w oparciu o stan faktyczny nieistniejący w dacie jej podejmowania, a przy tym uznanie, że Rada Gminy na dzień podejmowania zaskarżonej uchwały dokonała również zmiany siedziby Gimnazjum wchodzącego w skład rozwiązanego Zespołu Szkół, podczas gdy przedmiotem kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie wyłącznie uchwała Rady Gminy o rozwiązaniu Zespołu Szkół, a nie uchwała Rady Gminy o zmianie siedziby Gimnazjum, co w konsekwencji stanowi o przekroczeniu granic rozpoznawanej sprawy przez Sąd pierwszej instancji;

- art. 133 § 1 w związku z art. 106 § 3 Prawa o postępowaniu przed sądami pierwszej instancji poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na dokonaniu niewłaściwej oceny istniejącego w sprawie materiału dowodowego i uznaniu przez Sąd pierwszej instancji, że Gmina nie dopełniła obowiązku podania do publicznej wiadomości zawiadomienia o Sesji Rady, a nadto, że akta sprawy nie zawierają dowodu potwierdzającego, że wyłożenie zawiadomienia o Sesji nastąpiło w sposób zwyczajowo przyjęty, podczas gdy w razie uzasadnionych wątpliwości co do istniejącego stanu faktycznego Sąd miał możliwość przeprowadzić uzupełniający dowód z dokumentu, czego nie uczynił, a co mogło by mieć wpływ na dokonaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę przedmiotowej sprawy i jej wynik;

- art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 101 ust. 1 i ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, polegające na jego niezastosowaniu w sprawie i nie odrzuceniu przez Sąd pierwszej instancji złożonych skarg, podczas gdy zaskarżona uchwała o rozwiązaniu Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum, podjęta przez Radę Gminy na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty nie wpływa na sferę praw i obowiązków skarżących, w konsekwencji czego art. 62 ust. 5 tej ustawy nie może stanowić i nie stanowi źródła interesu prawnego skarżących, który nadto ulec miałby w jakikolwiek sposób naruszeniu, co dopiero stanowiłoby o przysługiwaniu skarżącym wymaganej legitymacji w sprawie;

- art. 147 § 1 w związku z art. 151 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu w stanie faktycznym i prawnym niniejszej sprawy i w konsekwencji stwierdzeniu przez Sąd pierwszej instancji nieważności zaskarżonej uchwały, podczas gdy wykazane w niniejszej skardze kasacyjnej argumenty w pełni uzasadniają uznanie, iż skargi winne były zostać odrzucone, względnie oddalone jako nie mające uzasadnionych podstaw.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i odrzucenie złożonych skarg na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W razie uznania przez Sąd, że w sprawie nie zachodzą podstawy do odrzucenia skarg, wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skarg, na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ewentualnie, gdyby naruszenia prawa procesowego wskazane jako podstawy niniejszej skargi kasacyjnej zostały zakwalifikowane przez Naczelny Sąd Administracyjny jako mogące mieć wpływ na wynik sprawy - uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu.

Niezależnie od powyższego wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i zasądzenie na rzecz strony skarżącej kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono – w nawiązaniu do poglądów doktryny i orzecznictwa - argumentację zmierzającą do wykazania zasadności zarzutów kasacyjnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.G. i B.S. wnieśli o jej oddalenie oraz zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Uczestnicy postępowania wskazali, że skarga kasacyjna jest oczywiście wadliwa i choćby tylko z tych względów podlega oddaleniu - bez zagłębiania się w prawidłowość uzasadnienia podstaw kasacyjnych. Na pierwszy rzut oka widać bowiem, że same podstawy kasacyjne autora skargi kasacyjnej są skonstruowane wadliwie, co nie pozwala Sądowi drugiej instancji na skuteczną kontrolę zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim zauważono, że zarzut naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa zgodnie z tokiem rozumowania organu administracyjnego powodowałby, iż art. 101 ust. 1 i art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie miałby zastosowania w żadnej sprawie, a co a tym idzie wykluczałby instytucję skargi administracyjnej, a co za tym idzie wyłączona zostałaby kontrola Sądu na organami administracyjnymi. Nadto, co słusznie zauważył Sąd I instancji nie sposób przyjąć, iż rodzice uczniów przedmiotowego Zespołu Szkół, którego dotyczy uchwała i reprezentujący ich radni nie mają legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały Rady Gminy.

Skarżący wskazali, iż słusznie zauważył Sąd I instancji, iż zgodnie z treścią art. 25a ustawy o samorządzie gminnym uchwała jest nieważna z uwagi, na to, iż przy jej wydaniu brali udział radni, mający bezpośredni interes prawny. Przeciwna konstatacja doprowadziłaby do naruszenia zasady praworządności i byłaby niezgodna z ustawą o samorządzie gminnym, a także Konstytucją, tj. szczególnie z treścią art. 7 Konstytucji. Podobnie nie może być uwzględniona kolejna z podstaw kasacyjnych, która dotyka przepisów postępowania sądowoadministracyjnego; jednakże konstrukcja ta okazuje się być również wadliwa. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, iż Gmina, która zawiadomienie o sesji Rady Gminy, na którym zapada zaskarżona uchwała umieszcza na zaledwie 3 godziny przed terminem Sesji na stronie internetowej Gminy Z. (BIP Z.), nie umieszczając tej informacji w żadnym innym miejscu - spełnia obowiązek podania informacji do wiadomości publicznej. Co więcej organ administracyjny reprezentowany także przed Sądem I instancji przez fachowego pełnomocnika odpowiedzialność za to, iż zawiadomienie o Sesji nie było podane do publicznej wiadomości w sposób zwyczajowo przyjęty, próbuje przerzucić na Sąd I instancji twierdząc, że "w razie uzasadnionych wątpliwości co do istniejącego stanu faktycznego Sąd miał możliwość przeprowadzenia uzupełniającego dowodu z dokumentu czego nie uczynił". Uczestnicy wskazali, iż po pierwsze do stron należy obowiązek przedkładania dowodów na okoliczności, z których wywodzą skutki prawne, po drugie nie było żadnych wątpliwości, gdyż to na organie administracyjnym ciążył obowiązek wykazania, iż należycie powiadomił opinię publiczną, a w tym wypadku szczególnie rodziców uczniów, właściwego kuratora i organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu, po trzecie w ocenie skarżących powyższe twierdzenia są użyte wyłącznie na użytek niniejszego postępowania, gdyż faktem bezspornym jest, iż organ administracyjny nie dopełnił ciążącego na nim obowiązku podania do publicznej wiadomości zawiadomienia o sesji Rady.

Odnosząc się do twierdzeń skargi kasacyjnej, że Sąd I Instancji dokonał błędnej wykładni art. 62 ust 5 ustawy o systemie oświaty oraz art. 58 ust. 1 w związku z art. 59 ust. 1, ust. 2 i ust. 6 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, stwierdzono, iż Sąd I instancji bezspornie słusznie i prawidłowo zastosował w/w przepisy. Skarżący wskazali, iż faktem bezspornym jest to, że organ administracyjny nie dokonał żadnych procedur, które są nałożone na niego przez w/w przepisy prawa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji Rada Gminy Z. "dopuściła się nie tylko naruszenia art. 62 ust. 5 uso poprzez jego błędne zastosowanie, lecz również obejścia przepisów art. 58 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1,2,6 uso poprzez ich wadliwe niezastosowanie". Bezsporne jest, iż jak również słusznie zważył Sąd I instancji organ administracyjny winien był "chcąc dokonać zmiany siedziby Gimnazjum w Z., wyczerpać procedurę przewidzianą w art. 59 ust 1 i 2 uso", czego nie zrobił.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, w sytuacji zaistnienia przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 pkt 1 - 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponadto odstępstwo od zasady związania granicami skargi kasacyjnej przewiduje też art. 189 powołanej ustawy, który wyposaża Naczelny Sąd Administracyjny w kompetencję do uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania, jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym (zob. uchwała NSA z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09, publ.: ONSAiWSA 2010 r. nr 3, poz. 40) Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej, ma obowiązek zbadania, czy wojewódzki sąd administracyjny prawidłowo nadał sprawie bieg, tzn. czy w sprawie nie zachodzą przesłanki do odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania. Sąd administracyjny zobowiązany jest bowiem z urzędu do badania dopuszczalności skargi na każdym etapie rozpoznawania sprawy (w tym również w postępowaniu przed sądem drugiej instancji). Stwierdzenie niedopuszczalności skargi powoduje, że sprawa nie może być rozpoznawana w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Przystępując do rozpoznania skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności należało więc rozważyć kwestię dopuszczalności skargi radnych Gminy Z. w osobach W.G., B.B., J.D., E.G., P.K., B.S. działających w imieniu własnym oraz reprezentując grupę mieszkańców Gminy Z. w osobach: M.P., J.T., G.S., M. J., I. Z., I.G., F.S., E.D., I.K., A.G., M.P., M.K., E.S.-D., J.N., A.D., K.S., A.T.-P. i M.K. oraz skargi rodziców dzieci Zespołu Szkół w Z., tj. E.M., A.T.-P., K.G., M.B., M.J. działających w imieniu własnym oraz Rady Rodziców w osobach: A.W., M.P., M. K., I.M., K.G., J.D., K.S., A.D., I.L., R.W., J.T., M.W., B.S., M.P. i M.K., na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z.

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przepis art. 58 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został znowelizowany poprzez dodanie punktu 5a na podstawie art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2015 r., poz. 658). Z kolei zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej "Przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 2-8, pkt 10-14, pkt 19-32, pkt 34-39, pkt 41-47, pkt 51, pkt 52, pkt 55, pkt 57, pkt 58, pkt 60-69, pkt 71, pkt 72 i pkt 74-81 niniejszej ustawy stosuje się również do postępowań wszczętych przed dniem jej wejścia w życie. W pozostałym zakresie do tych postępowań stosuje się przepisy ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym". Oznacza to, że znowelizowany przepis art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi odnosił się również do spraw zainicjowanych opisanymi wyżej skargami złożonymi przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 15 sierpnia 2015 r.

Skargi wskazanych wyżej osób zostały złożone w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz.U. z 2015, poz. 1515). Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Z kolei art. 101 ust. 2a cyt. ustawy stanowi, że skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę.

Oznacza to, że w pierwszej kolejności obowiązkiem sądu jest zbadanie, czy wniesiona skarga podlega rozpoznaniu przez sąd administracyjny i czy spełnia wymogi formalne, do których w niniejszej sprawie zaliczyć należy: 1) zaskarżenie uchwały z zakresu administracji publicznej, 2) wcześniejsze bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, 3) zachowanie terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (dwa ostatnie punkty stanowią wymogi formalne dopuszczalności skargi).

Nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest uchwałą z zakresu administracji publicznej. Skarżący dopełnili również wymogu bezskutecznego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Uwzględniając treść art. 53 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., II OPS 2/07 wyjaśniającą powyższy przepis należy stwierdzić, że skarga na uchwałę Rady Gminy Z. z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z. z dnia [..] sierpnia 2015 r.

Konieczne stało się w następnej kolejności zbadanie legitymacji skarżących do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Zasygnalizować należy, że badanie czy podmiot wnoszący do sądu administracyjnego skargę na uchwałę lub zarządzenie organu gminy dotyczące sprawy z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, a nie na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196).

Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r., OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r., nr 1, poz. 2). Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 1 marca 2005 r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005 r. Nr 7-8, str. 69, St. Prutis "Ochrona samodzielności gminy jako jednostki samorządu terytorialnego", Wyd. NSA 2005, str. 367). Podkreślić należy, że przepis art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie daje podstawy do korzystania przez każdego z prawa do wniesienia skargi w interesie publicznym (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114). Jak podkreślono w orzecznictwie, nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01, Lex nr 81964).

Niewątpliwie zatem przymiot strony w postępowaniu kwestionującym legalność uchwały z zakresu administracji publicznej kształtowany jest na innych zasadach aniżeli w postępowaniu administracyjnym regulowanym przepisami k.p.a. Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) zaskarżalnej uchwały z zakresu administracji publicznej. Ocena ta zaś dotyczy rodzaju naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego i w zależności od tego skarga może lub nie może być uwzględniona.

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Wnoszący skargę w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienia (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r., III RN 42/02, publ.: OSNP z 2004 r., nr 7, poz. 114, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004 r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Ponieważ do wniesienia skargi nie legitymuje stan jedynie zagrożenia naruszeniem, przeto w skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005 r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006 r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894). O powodzeniu skargi z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przesądza wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego. Interes ten powinien być bezpośredni i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005 r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, publ.: ONSA z 1996 r., nr 4, poz. 170, wyroki WSA w Białymstoku z dnia 4 maja 2006 r., II SA/Bk 764/06 i II SA/Bk 763/05, publ.: strona internetowa NSA).

Interes prawny skarżącego, co do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Przy takim związku należy eliminować sytuacje, w których dopiero kolejne skutki wcześniejszej konkretyzacji normy prawnej w odniesieniu do jednego podmiotu, pośrednio wpływają na sytuację prawną drugiego podmiotu, wynikającą z zastosowania w stosunku do niego innej już normy prawnej (wyrok NSA z dnia 18 września 2003 r. w spr. II SA/2637/02, Lex nr 80699).

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 62 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.) w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym "organ prowadzący zespół szkół lub placówek albo szkół i placówek może wyłączyć z zespołu niektóre szkoły lub placówki, włączyć do zespołu inne szkoły lub placówki, a także może rozwiązać zespół. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art. 58 i 59 nie stosuje się".

Przepis art. 59 ust. 1 i 2 cyt. ustawy stanowi, że "Szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 1a i 2, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów (w przypadku szkoły dla dorosłych - uczniów), właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po zasięgnięciu opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, a szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez inną osobę prawną lub fizyczną - za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie".

Istotne w sprawie jest zatem ustalenie przedmiotu zaskarżonej uchwały. W ocenie Sądu pierwszej instancji zaskarżoną uchwałą Rada Gminy Z. dokonała przekształcenia Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum z siedzibą w Z. przy ul. [..] w Szkołę Podstawową w Z. z siedzibą w Z. przy ul. [..] i Gimnazjum w Z. z siedzibą w Ł. przy ul. [..]. Sąd pierwszej instancji wysnuł taki wniosek z analizy uzasadnienia zaskarżonej uchwały oraz oświadczeń pełnomocnika Gminy Z. podanych na rozprawie przed Sądem w dniu 17 lutego 2016 r., zgodnie z którymi zaskarżona uchwała była jedyną uchwałą podjętą w tej sprawie, tj. w sprawie "przekształcenia szkół i rozdzielenia gimnazjum i szkoły podstawowej".

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena przedmiotu zaskarżonej uchwały dokonana przez Sąd pierwszej instancji jest nietrafna. Z tytułu zaskarżonej uchwały, podanej podstawy prawnej jej podjęcia, oraz treści uchwały wynika, że zapadła ona w sprawie rozwiązania zespołu szkół z dniem 31 sierpnia 2015 r. Uzasadnienie uchwały wskazuje, że pozostaje ona w bezpośrednim związku z działaniami gminy zmierzającymi do przeniesienia w przyszłości, tj. od dnia 1 września 2015 r. siedziby Gimnazjum wchodzącego dotychczas w skład zespołu szkół do budynku w kompleksie pałacowym w Ł. przy ul. [..]. Taki zamiar gminy – niezależnie od tego czy jego realizacja była realna w opisanym stanie faktycznym – nie może modyfikować treści zaskarżonej uchwały. Rolą uzasadnienia uchwały jest wyłącznie wyjaśnienie motywów jej podjęcia. Uzasadnienie, podobnie jak i wyjaśnienia pełnomocnika gminy, mogą być pomocne w odczytaniu treści uchwały w sytuacji, gdy istnieją wątpliwości w tym zakresie wynikające ze sposobu sformułowania rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie treść uchwały nie pozostawia żadnych wątpliwości, że jest to uchwała w sprawie rozwiązania zespołu szkół. Rozwiązanie zespołu szkół może być pierwszym etapem do przeniesienia siedziby jednej ze szkół wchodzących dotychczas w skład zespołu szkół równoznacznego z przekształceniem tej szkoły, co nie oznacza automatycznie, że skutkiem uchwały podejmowanej z takim perspektywicznym celem na uwadze jest zmiana siedziby jednej ze szkół. Praktyka pokazuje, że w istocie zdarzają się sytuacje, gdy uchwała nazwana uchwałą w sprawie rozwiązania zespołu szkół jest ze względu na jej rzeczywistą treść uchwałą likwidującą jedną ze szkół lub zmieniającą jej siedzibę. Taka sytuacja nie występuje jednak w niniejszej sprawie, gdzie treść uchwały nie pozostawia wątpliwości, że jest to uchwała wyłącznie w przedmiocie rozwiązania Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z. i wyłącznie na jej podstawie nie dochodzi do przeniesienia od dnia 1 września 2015 r. siedziby Gimnazjum wchodzącego dotychczas w skład zespołu szkół do budynku w kompleksie pałacowym w Ł. przy ul. [..]. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była wyłącznie zaskarżona uchwała podjęta w dniu [..] czerwca 2015 r., a nie prawidłowość całego ewentualnego późniejszego procesu zmiany siedziby Gimnazjum w Z. Należy też mieć na uwadze, że w dniu podejmowania zaskarżonej uchwały Gmina Z. nie była jeszcze właścicielką budynku w kompleksie pałacowym w Ł. przy ul. [..].

Skoro zaskarżona uchwała jest uchwałą w sprawie rozwiązania zespołu szkół, to znaczy, że dotyczy rozwiązania jednostki organizacyjnej, które nie jest szkołą i nie może być w ten sposób traktowana. Choć utworzenie zespołu szkół niewątpliwie wpływa na poszczególne szkoły wchodzące w jej skład – tracą one m.in. część swojej samodzielność, gdyż działają pod wspólnym kierownictwem dyrektora zespołu – to jednak w świetle art. 62 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, wskazującego, że połączenie nie narusza odrębności rad pedagogicznych, rad rodziców, rad szkół lub placówek i samorządów uczniowskich poszczególnych szkół lub placówek, o ile statut zespołu nie stanowi inaczej, uznać należy, że każda szkoła, działająca w ramach zespołu, stanowi odrębną placówkę oświatową. Okoliczność powyższa niesie ze sobą daleko idące konsekwencję, gdyż rozwiązanie zespołu szkół, o ile nie jest powiązane z jednoczesną zmianą zakresu działania szkół, które dotychczas wchodziły w jego skład nie stanowi "likwidacji szkoły" w rozumieniu art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i nie wymaga zachowania określonej tam procedury (por. wyrok NSA z dnia z dnia 8 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Wr 1909/95, ONSA 1996 Nr 4, poz. 168). Rozwiązanie zespołu szkół powoduje jedynie, że poszczególne szkoły wchodzące w jej skład odzyskują samodzielność organizacyjną (por. M. Pilich, Komentarz do art. 62 [w:] Ustawa o systemie oświaty. Komentarz, Warszawa 2011 r.). W realiach niniejszej sprawy nie budzi żadnej wątpliwości okoliczność, że zaskarżona uchwała nie prowadzi do likwidacji ani Szkoły Podstawowej w Z., ani Gimnazjum w Z. Ocena legalności ewentualnej likwidacji lub przekształcenia tych placówek pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, której przedmiotem jest wyłącznie uchwała Rady Gminy Z. z dnia [..] czerwca 2015 r. nr [..] w sprawie rozwiązania Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z.

Uznanie, że w niniejszej sprawie rozwiązanie zespołu szkół nie może być traktowane jako przekształcenie Gimnazjum w Z. poprzez przeniesienie jego siedziby, lecz stanowiło jedynie zmianą organizacyjną zasad funkcjonowania zespołu szkół ma również istotny wpływ na legitymację skargową rodziców dzieci uczęszczających do szkół wchodzących w skład likwidowanego zespołu szkół, jak i radnych gminy Z. Rozwiązanie zespołu szkół nie wpływa bowiem bezpośrednio na sferę ich praw i obowiązków, a więc nie dotyczy ich interesu prawnego, a tym bardziej interesu tego nie narusza. Podjęcie aktu o rozwiązaniu zespołu szkół nie prowadzi do powstania sytuacji, w której szkoły wchodzące w skład zespołu przestaną istnieć. Samo rozwiązanie zespołu szkół nie wpływa tym samym na prawną sytuację ani dzieci uczęszczających do szkół wchodzących w skład rozwiązywanego zespołu szkół, ani na sytuację prawną ich rodziców, lecz dotyka jedynie sfery organizacyjnej związanej z zasadami zarządzania szkołami wchodzącymi w skład zespołu. Ta sfera dotyka wyłącznie sytuacji prawnej podmiotów realizujących zadania oświatowe, których zadaniem jest prowadzenie szkół wchodzących w skład rozwiązywanego zespołu szkół (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 maja 2013 r., II SA/Po 1026/12; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 grudnia 2012 r., III SA/Gd 654/12).

Wobec powyższego należy stwierdzić, że skarżący rodzice dzieci uczęszczających do Zespołu Szkoły Podstawowej i Gimnazjum w Z. nie mieli legitymacji procesowej do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Niezależnie od tego, że skarżący poza powołaniem się na fakt bycia rodzicami dzieci uczęszczających do dotychczasowego zespołu szkół, nie wykazali tej legitymacji, to również brak było podstaw do przyjęcia z urzędu, że skarżący spełniali wymogi określone w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zasadniczo należy przyjąć, że wśród norm zakodowanych w przepisach ustawy o systemie oświaty znajdują się normy stanowiące źródło interesu prawnego rodziców ucznia uczęszczającego do szkoły w tym, aby jej przekształcenie bądź likwidacja były przeprowadzane prawidłowo, w trybie określonym ustawowo, w tym przy poszanowaniu gwarancji proceduralnych przysługujących temu rodzicowi z mocy art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 marca 2014 r., I OSK 3045/13, z przepisu tego wynika prawo podmiotowe rodzica ucznia do uzyskania informacji o zamiarze likwidacji szkoły, do której uczęszcza jego dziecko. Prawo to ma fundamentalne znaczenie, jako urzeczywistniające konstytucyjną zasadę pewności prawa, wywodzoną z art. 2 Konstytucji RP, a która to zasada wyklucza zaskakiwanie jednostki nagłą zmianą sytuacji prawnej, w tym kształtowanej przez normy prawa miejscowego. Ma ona szczególne znaczenie właśnie w sytuacji, gdy interesy jednostki – np. w zakresie uzyskania wykształcenia – znajdują się w toku. Rzeczony art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, tworząc prawo podmiotowe rodziców do informacji o zasadniczych kwestiach dotyczących szkoły, do której uczęszcza ich dziecko, stanowi zatem także realizację konstytucyjnej zasady ochrony interesów znajdujących się w toku. Nie może bowiem budzić wątpliwości prawo rodziców do opieki i troski nad wykształceniem ich dzieci, wynikające m.in. implicite zwłaszcza z art. 70 ust. 3, jak też art. 48 ust. 1 i art. 53 ust. 3 Konstytucji RP. Stosowne uprawnienie jest dodatkowo wzmacniane przysługującym rodzicom prawem refleksowym od samego prawa ich dziecka do nauki (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP), które uczęszcza do szkoły objętej procesem przekształceń bądź likwidacji. Naruszenie zawartego w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty prawa rodzica do informacji o zamiarze likwidacji czy przekształcenia szkoły przez organ ją prowadzący może być zatem kwalifikowane jako naruszenie interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Zaskarżona uchwała nie została jednak podjęta na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i nie ma charakteru uchwały likwidującej czy przekształcającej którąś ze szkół wchodzących w skład zespołu szkół. Powyższa norma nie może zatem stanowić źródła interesu prawnego skarżących jako rodziców dzieci uczęszczających do szkół, które w konsekwencji zaskarżonej uchwały nie zostały zlikwidowane ani przekształcone, a jedynie przestały wchodzić w skład zespołu szkół. Tym samym zaskarżona uchwała nie może naruszać interesu prawnego skarżących. Należy także podkreślić, że w orzecznictwie i w piśmiennictwie ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym radny nie posiada legitymacji skargowej do zaskarżania uchwał w których podejmowaniu uczestniczył ani też innych uchwał organu stanowiącego lub wykonawczego, które nie naruszają bezpośrednio jego interesu prawnego. Fakt pełnienia funkcji radnego nie daje też prawa do zaskarżania uchwał niejako w obronie kompetencji organu stanowiącego, którego radny jest członkiem. W systemie samorządu terytorialnego kompetencje do podejmowania uchwał i ich wykonywania przypisane są ustawowo organom samorządu i nie są sumą cząstkowych uprawnień radnych uczestniczących w podejmowaniu uchwał. To te organy mogą podejmować działania zmierzające do obrony ich kompetencji a nie radni. Fakt pełnienia funkcji radnego nie stanowi zatem samoistnej podstawy do zaskarżania uchwał organów jednostki samorządu terytorialnego. Takiej podstawy nie stanowi też fakt bycia członkiem wspólnoty samorządowej (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2016 r., II OSK 1695/14). Teza, zgodnie z którą korzystanie z uprawnień radnego nie obejmuje uprawnienia do zaskarżenia uchwały rady gminy w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminny stanowi trwałą, od lat ukształtowaną linię orzeczniczą Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 maja 1992 r., SA/Wr 601/92, ONSA 1992 r. nr 3- 4, poz. 89; z dnia 23 marca 1993 r., SA/Łd 703/94, ONSA 1995 r. nr 2, poz. 73; z dnia 9 listopada 1995 r., II SA 1933/95, OSNA 1996 r. nr 4, poz. 170; z dnia 20 marca 1997 r., II SA 8/97, Wspólnota 1997 r. nr 41, poz. 26; z dnia 4 września 2001 r., II SA 1410/01, LEX nr 53376; z dnia 1 października 2001 r., II SA 1436/01, LEX nr 53379; z dnia 7 kwietnia 2011 r., II OSK 2534/10).

Skoro więc skarżący jako rodzice dzieci uczęszczający do szkół wchodzących w skład rozwiązywanego zespołu szkół oraz jako radni gminy nie byli legitymowani do złożenia skargi na przedmiotową uchwałę w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ich skarga podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Nie zmienia tego faktu okoliczność, że zgodnie z art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym, skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść do sądu administracyjnego w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę. Przepis ten ma charakter procesowy dając możliwość reprezentowania przed sądem grupy mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę, nie zmienia jednak materialnoprawnych podstaw legitymacji skargowej, która związana jest z naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia reprezentowanych mieszkańców gminy. Materialnoprawnym źródłem legitymacji podmiotu składającego skargę w trybie art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym nie jest pisemna zgoda grupy mieszkańców gminy, która stanowi jedynie konieczny wymóg formalny skorzystania z tego trybu. W orzecznictwie wskazuje się, że przepis art. 101 ust. 2a ustawy o samorządzie gminnym określa szczególny sposób współuczestnictwa procesowego oraz reprezentacji skarżących w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Uregulowanie to zostało wprowadzone w celu ułatwienia mieszkańcom gminy, których interes prawny został naruszony uchwałą, dochodzenia ochrony swoich praw przed sądem (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2011 r., II OSK 1940/11)

Z tej przyczyny Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 5a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi postanowił, jak w sentencji. Zgodnie z uchwałą 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2009 r., II GPS 5/09 "W świetle art. 183 § 1 oraz art. 134 § 2 w związku z art. 193 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) jest dopuszczalne zastosowanie przez Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu art. 189 tej ustawy, polegające na uchyleniu orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego i odrzuceniu skargi, niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej i przy braku przesłanek nieważności postępowania sądowego".

W zaistniałej sytuacji odniesienie się przez Naczelny Sąd Administracyjny do zarzutów skargi kasacyjnej nie może wyjść ponad stwierdzenie, że odrzucenie skargi z powodu jej niedopuszczalności oznacza brak podstaw do merytorycznej oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, a zatem zasadność podniesionych w skardze zarzutów wykazujących niedopuszczalność skargi wyklucza możliwość oceny zasadności zarzutów związanych z kwestią zgodności z prawem zaskarżonej uchwały.

Na podstawie art. 207 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z tym przepisem "W przypadkach szczególnie uzasadnionych sąd może odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części". Skład orzekający doszedł do przekonania, że jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia sądu pierwszej instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, a nie wynikiem merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć stronę, która wniosła skargę do sądu I instancji, kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O zwrocie wpisów od skarg na rzecz skarżących orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd z urzędu zwraca stronie cały uiszczony wpis od pisma odrzuconego. Wpisy podlegają zwrotowi z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, tj. tego Sądu, w którym zostały uiszczone.