Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3259/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-04-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6254 Usługi telekomunikacyjne i eksploatacja sieci telekomunikacyjnych
Skarżony organ: Prezes Urzędu Komunikacji Elektronicznej
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant st. ref. Katarzyna Zielińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 kwietnia 2015 r. sprawy ze skargi K. z siedzibą w W. na postanowienie Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ograniczenia prawa wglądu do materiału dowodowego oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. Z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] października 2008 r., a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., Prezes UKE zobowiązał skarżącą spółkę T. S.A. do przygotowania projektu "Oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy i łączy end-to-end" (Oferty RLLO).

W wykonaniu w/w decyzji organu regulacyjnego, skarżąca spółka w piśmie z dnia [...] lipca 2009 r. wystąpiła do Prezesa UKE z wnioskiem o zatwierdzenie projektu Oferty RLLO.

W wyniku rozpatrzenia wniosku skarżącej spółki, Prezes UKE, decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., zmienił przedłożony przez skarżącą spółkę T. S.A. projekt "Oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy i łączy end-to-end" (Oferty RLLO) i zatwierdził projekt w brzmieniu zawartym w Załączniku Nr 1 do tej decyzji, a także ustalił opłaty dla usług dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy i łączy end-to-end oraz łączy analogowych.

K. wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Prezesa UKE. Uczestnik postępowania, zarzucając Prezesowi UKE błędne i nieprawidłowe ustalenia w zakresie niektórych regulacji zawartych w Ofercie RLLO, wniósł o uchylenie spornej decyzji organu w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

Skarżąca spółka T. S.A. również wystąpiła do organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej w/w decyzją Prezesa UKE. Zarzucając spornemu rozstrzygnięciu szereg nieprawidłowości, wniosła o uchylenie w/w decyzji organu regulacyjnego w części szczegółowo opisanej w petitum środka zaskarżenia i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, poprzez wprowadzenie stosownych zmian w decyzji.

2. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. wydaną w wyniku rozpoznania wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes UKE uchylił w/w decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. w części Załącznika Nr 1 do tej decyzji oraz Załącznika Nr 2 do Oferty RLLO (Wzór Umowy Ramowej) i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy (punkt I oraz punkt II), zaś w pozostałym zakresie utrzymał w/w decyzję w mocy (punkt III). W uzasadnieniu decyzji Prezes UKE wskazał, iż po powtórnej analizie materiału dowodowego przedmiotowej sprawy stwierdził, że braki i nieścisłości poprzedniej regulacji mogły być źródłem komplikacji w trakcie wykonywania postanowień wspomnianej oferty ramowej.

Pismem z dnia [...] lipca 2009 r. (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej - 28 lipca 2009 r.) T., obecnie: O. wystąpiła (dalej: O.) do Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (dalej powoływany jako "Prezes UKE") oferty RLLO.

3. W dniu [...] grudnia 2009 r. Prezes UKE wydał decyzję, która została doręczona stronom postępowania w dniu 4 stycznia 2010 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej - 20 stycznia 2010 r.), K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia [...] stycznia 2010 r., nr [...] (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej - 21 stycznia 2010 r.), O. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej wydaniem zaskarżonej decyzji.

4. W dniu [...] stycznia 2010 r. Prezes UKE zawiadomił O., K. oraz P., że zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a., w związku z art. 206 ust. 1 Pt oraz art. 127 § 3 k.p.a., zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej wydaniem Zaskarżonej decyzji.

W dniu [...] października 2010 r. Prezes UKE, po rozpatrzeniu wniosków O. oraz K. z dnia [...] stycznia 2010 r., wydał decyzję nr [...], która uchyliła w części oraz zmieniła w uchylonej części zaskarżoną decyzję.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 1317/12 uchylił decyzję Prezesa UKE z dnia [...] października 2010 r. nr [...].

5. Pismem z dnia [...] czerwca 2014 r. Prezes UKE, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał O. do przekazania w terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego wezwania uzasadnienia kosztowego odnoszącego się do pełnego zakresu opłat stosowanych w przedstawionym przez O. do zatwierdzenia projekcie Oferty RLLO, ustalonych w oparciu o ponoszone koszty za 2013 r.

6. W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2014 r., pismem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej 15 lipca 2014 r.), O. przedstawiła uzasadnienie kosztowe. Na podstawie art. 207 ust. 1 Pt, O. zastrzegła, iż informacje zawarte w przedmiotowym piśmie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa O. oraz wniosła o ograniczenie wglądu do tych informacji.

Jednocześnie, w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] czerwca 2014 r., pismem z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej 17 lipca 2014 r.), O. na podstawie art. 207 ust. 2 Pt przedłożyła wersję jawną pisma z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...].

7. Pismem z dnia [...] lipca 2014 r. Prezes UKE, na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., wezwał O. do przekazania w- terminie 14 dni od dnia otrzymania przedmiotowego postanowienia dodatkowych informacji w zakresie przekazanego uzasadnienia kosztowego.

W odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lipca 2014 r., pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej 8 sierpnia 2014 r.), O. przedstawiła dodatkowe informacje w zakresie przekazanego uzasadnienia kosztowego. Na podstawie art. 207 ust. 1 Pt, O. zastrzegła, iż informacje zawarte w przedmiotowym piśmie stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa O. oraz wniosła o ograniczenie wglądu do tych informacji.

Jednocześnie, w odpowiedzi na wezwanie z dnia [...] lipca 2014 r., pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (data wpływu do Urzędu Komunikacji Elektronicznej dnia 8 sierpnia 2014 r.), O. na podstawie art. 207 ust. 2 Pt przedłożyła wersję jawną pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...].

Zgodnie z art. 206 ust. 1 Pt, postępowanie przed Prezesem UKE toczy się na podstawie k.p.a. ze zmianami wynikającymi z Pt oraz ustawy z dnia 7 maja 2010 r. o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych (Dz. U. Nr 106, poz. 675 z późn. zm.).

Z przepisu art. 73 § 1 k.p.a. wynika, że strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawo to przysługuje również po zakończeniu postępowania. Nie ulega zatem wątpliwości, że prawo wglądu do akt postępowania o sygn. [...] obejmuje prawo stron przedmiotowego postępowania do wglądu we wszystkie pisma nadesłane przez strony w przedmiotowej sprawie oraz pisma włączone do materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie. Prawo wglądu do materiału dowodowego sprawy jest więc jednym z uprawnień uczestnika postępowania administracyjnego, w tym niniejszego postępowania, zaś jego realizacja jest gwarancją ogólnej zasady wysłuchania stron.

8. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2014 r., doręczonym K. w dniu 18 sierpnia 2014 r., Prezes UKE ograniczył K. wgląd do uzasadnienia kosztowego.

W kontekście powyższego, Prezes UKE na skutek dokonanej przez siebie analizy stwierdził, że informacje zawarte w piśmie O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wyczerpują wszystkie przesłanki z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., gdyż:

- są one ściśle związane z prowadzoną przez O. działalnością gospodarczą i mają dla niej niewątpliwą wartość gospodarczą, bowiem zawierają szczegółowe informacje odnośnie funkcjonowaniem przedsiębiorstwa O.;

- informacje te nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można dowiedzieć się o nich zwyczajową drogą;

- podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu zachowania ,ich poufności poprzez stworzenie sytuacji, w której chronione informacje nie mogą dotrzeć do wiadomości osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez żadnych specjalnych starań z ich strony.

Kompleksowa i wnikliwa analiza danych oznaczonych przez O. jako tajemnica przedsiębiorstwa O. dokonana przez Prezesa UKE, dostarczyła informacji, na podstawie których Prezes UKE uznał, że dane O. spełniają wszystkie przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa, a także stwierdził, iż udostępnienie tych informacji pozostałym podmiotom biorącym udział w postępowaniu administracyjnym (tj. K. oraz P.) groziłoby ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa O.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowi art. 123 k.p.a. oraz art. 206 ust. 1 i art. 207 ust. 1 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne (Dz. U. Nr 171, poz. 1800 ze. zm.) – dalej także jako "p.t.".

9. Pismem z dnia 29 sierpnia 2014 r. (doręczonej Organowi w dniu 2 września 2014 r.), Skarżąca wniosła skargę na postanowienie Prezesa UKE z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej "Postanowienie"), w przedmiocie ograniczenia K. oraz P. prawa wglądu do materiału dowodowego zawierającego tajemnicę przedsiębiorstwa T. SA. z siedzibą w W. (aktualnie O. S.A. - dalej "T." bądź "O."), w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ponownego rozpatrzenia wniosku T. z dnia [...] stycznia 2010 r. oraz wniosku K. z dnia [...] stycznia 2010 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Prezesa UKE z dnia [...] grudnia 2009 r., nr [...] zatwierdzającą projekt "Oferty ramowej o dostępie telekomunikacyjnym w zakresie świadczenia usługi dzierżawy odcinków zakończeń łączy, odcinków niebędących zakończeniami łączy i łączy end-to-end" (dalej "Oferta RLLO"), w zakresie informacji zawartych w piśmie O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] (dalej "Zastrzeżony dokument"), w jakim informacje te zawierają tajemnicę przedsiębiorstwa O.

10. Zaskarżonemu postanowieniu Skarżący zarzucił naruszenie art. 207 ust. 1 w związku z art. 206 i art. 123 p.t. w związku z art. 9 oraz 73 § 1 k.p.a. w związku z art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 26 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r., nr 153, poz. 1503 ze zm. dalej "z.n.k.") oraz art. 5 ust. 3 i 4 dyrektywy z dnia 7 marca 2002 r. w sprawie wspólnych ram regulacyjnych sieci i usług łączności elektronicznej (dalej: "dyrektywa ramowa").

W uzasadnieniu skargi przytoczono szczegółową argumentację do zarzutów w niej podniesionych.

7. Prezes UKE w odpowiedzi na skargę wniósł o oddalenie skargi ze względu na jej niezasadność i podtrzymał swoją argumentację wyrażoną w skarżonym postanowieniu.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

4. Zgodnie z art. 207 ust. 1 p.t. - w postępowaniach prowadzonych na podstawie ustawy Prezes UKE, w drodze postanowienia, może ograniczyć pozostałym stronom prawo wglądu do materiału dowodowego, jeżeli udostępnienie tego materiału grozi ujawnieniem tajemnicy przedsiębiorstwa lub innych tajemnic prawnie chronionych. W przepisie tym nie chodzi więc o sytuację zaistniałą po wydaniu decyzji, lecz o sytuację zaistniałą w toku postępowania zmierzającego do wydania decyzji. Natomiast po wydaniu decyzji przez Prezesa UKE, większość informacji niezbędnych dla operatorów na temat świadczenia usług przez O., w zakresie objętym tą decyzją, będzie jawna.

Analizując powyższą kwestię Sąd doszedł do przekonania, że skarga jest dopuszczalna. W orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważający stał się pogląd, że zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi autonomiczną sprawę administracyjną; "Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie można dopatrzyć się żadnego ratio legis, aby identyczne kwestie dotyczące ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa z tego tylko względu, iż są związane z udostępnieniem materiałów stronom postępowania, były rozstrzygane postanowieniem, o jakim mowa w art. 207 ust. 1 omawianej ustawy, nie posiadającym przymiotu samodzielnego orzeczenia, oderwanego od właściwego postępowania administracyjnego, a w konsekwencji uniemożliwiającym jego kontrolę na podstawie art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a." (postanowienie NSA z 14 września 2010 r. , sygn. akt II GSK 700/09). W późniejszych postanowieniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał, że zarówno w przepisach k.p.a., jak i ustawy – Prawo telekomunikacyjne brak jest podstawy prawnej do przyjęcia, że na postanowienie wydane w trybie art. 207 ust. 1 P.t. przysługuje zażalenie (por. postanowienia NSA z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 291/14, II GSK 292/14). Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił poglądu wyrażonego w postanowieniu NSA z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 443/12, w myśl którego "brak środków prawnych do zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym postanowienia wydanego na podstawie art. 207 ust. 1 Prawa telekomunikacyjnego nie oznacza, że takie postanowienie nie może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Kontroli sądu administracyjnego podlegają wszakże, stosownie do art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a., nie tylko wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia, na które służy zażalenie, ale także postanowienia kończące postępowanie i postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty."

Idąc zatem tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie jest postanowieniem, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a. czyli postanowieniem kończącym postępowanie w autonomicznej sprawie administracyjnej jaką jest zastrzeżenie informacji zawierających tajemnicę przedsiębiorstwa. W konsekwencji nie jest to rozstrzygnięcie, co do którego wymagane jest - przed wniesieniem skargi do sądu - skierowanie do organu wezwania do usunięcia naruszenia prawa, a zatem art. 52 p.p.s.a. nie znajduje zastosowania. Przykładowo, podobnie jest w przypadku postanowień wydawanych przez organy odwoławcze w trybie art. 134 k.p.a.

W tym miejscu należałoby zauważyć, co podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 14 września 2010 r., wydanego w sprawie II GSK 700/09, iż postanowienie wydane na podstawie art. 207 ust. 1 p.t. dotyczy wyłącznie kwestii ochrony tajemnicy przedsiębiorstwa, a jego istotą nie jest żadna z przesłanek dotyczących postępowania głównego ani zagadnień procesowych. W związku z tym Sąd w niniejszej sprawie nie może odnosić się do zarzutów merytorycznych skarżącej wywodzonych ze stanu faktycznego postępowania głównego, jako że w istocie zastąpiłby organ administracji publicznej dokonując ustaleń własnych.

5. W ocenie Sądu skarżącej chodzi o możliwość kształtowania decyzyjności organu administracji publicznej przez posiadanie informacji znanych w tym postępowaniu wyłącznie Prezesowi UKE, a zastrzeżonych przez regulatora rynku telekomunikacyjnego na wniosek O. na czas trwania postępowania do wyłącznej wiadomości organu regulacyjnego. Stąd zarzuty skarżącej o jakoby braku dokładnej analizy i weryfikacji wniosku spółki o utajnienie pewnych informacji przekazanych do wiadomości Prezesa UKE i wydanie postanowienia "w sposób automatyczny" bez ujawnienia skarżącej motywów rozstrzygnięcia, należało uznać za chybiony.

Należy stwierdzić, że nawet po zakończeniu postępowania głównego i wydaniu decyzji nie wszystkie informacje, które operator podaje do wyłącznej wiadomości organu komunikacji elektronicznej, staną się ogólnodostępne. Będą bowiem i takie informacje, które znał jedynie organ regulacyjny przy podejmowaniu rozstrzygnięcia i jedynie wnioski Prezesa UKE, oparte na tych informacjach, przybiorą postać jawnej decyzji administracyjnej. Innymi słowy w postępowaniu administracyjnym Prezes UKE ma prawo szerszego oglądu działalności operatora niż pozostałe strony postępowania i w tym wyraża się sens wprowadzenia przepisu art. 207 ust. 1 do ustawy – Prawo telekomunikacyjne. W przeciwnym przypadku przepis ten nie miałby racji bytu.

Argumentacja skarżącej zmierza natomiast w tym kierunku, by Prezes UKE szczegółowo podał, dlaczego odmawia ujawnienia pewnych informacji o spółce, co faktycznie sprowadza się do tego, by uzasadniając swoje stanowisko odmowne, tajemnicę tę ujawnił, gdyż w inny sposób nie miałby możliwości szczegółowo uzasadnić odmowy. Jest więc oczywiste, że taka argumentacja jest sprzeczna z warunkami art. 207 ust. 1 p.t. i z tych powodów organ administracji ulec jej nie mógł.

Skarżąca stawiała także organowi administracji publicznej zarzuty nierozpatrzenia całego materiału dowodowego, co w jej ocenie spowodowało "automatyzm" w wydaniu postanowienia o odmowie udostępnienia dokumentów spółki opatrzonych klauzulą niejawności. Zarzucając brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego skarżąca zarzucała Prezesowi UKE przyjęcie, bez właściwej analizy, danych zastrzeżonych przez O. wyłącznie na podstawie wewnętrznego przekonania tego operatora o wartości tych danych, które uzasadniało nałożenie na nie klauzuli niejawności. Podkreślano, że niektóre z danych są znane operatorom zrzeszonym w Izbie, a więc nie było podstaw do objęcia ich tajemnicą przedsiębiorstwa O. Jeżeli zatem niektóre dane są i były znane operatorom alternatywnym, ich nieujawnienie nie miało żadnego znaczenia dla tych podmiotów.

W kontekście stwierdzeń skarżącej o wcześniejszym ujawnieniu pewnych danych O., nie wchodząc w merytoryczność tego zarzutu skarżącej, należy podnieść, że organ administracji publicznej, z zachowaniem zasad wynikających z art. 107 § 3 k.p.a. wskazał, jakie informacje nieujawnione wcześniej zostały obłożone klauzulą niejawności i z jakich powodów. Stąd zarzut nierozpatrzenia przez organ administracji całego materiału dowodowego i zarzut "automatyzmu" w podjęciu rozstrzygnięcia nie był zasadny. Jeżeli natomiast, jak podkreślała skarżąca, pewne informacje o organizacji sieci O. są właściwe wyłącznie dla spółki i dla pozostałych operatorów, informacje o tych danych mają jedynie znaczenie analityczne, a nie gospodarcze, to brak jest przyczyn, dla których K. kontestowała brak do nich dostępu. Z tych samych powodów zarzut skarżącej o zastrzeżeniu przez Prezesa UKE pewnych informacji, których i tak członkowie Izby nie mogliby wykorzystać w swojej działalności, nie był, w ocenie składu orzekającego Sądu, trafny.

6. W ocenie Sądu informacje zawarte w Zastrzeżonym dokumencie stanowią dane kosztowe stanowiące podstawę ustalenia opłat hurtowych w ofercie ramowej O. Usługa hurtowa stanowi odzwierciedlenie detalicznej usługi, zatem na podstawie opłaty hurtowej, operatorzy alternatywni (dalej "opertorzy alternatywni") korzystający z usług O. będą świadczyć detaliczne usługi. Zatem koszty usług hurtowych są podstawą dla budowania oferty na rynku detalicznym. Gdyby Prezes UKE ujawnił opertorzy alternatywni informacje na temat kalkulacji opłaty za usługi hurtowe, które opertorzy alternatywni nabywa od O. jako jej klient, w rzeczywistości doprowadziłby do sytuacji, w której opertorzy alternatywni mieliby wgląd, a przez to wpływ na opłaty, które uiszczają O. Sytuacja taka, w ocenie Organu, jest niedopuszczalna, gdyż stanowiłaby czyn nieuczciwej konkurencji.

Organ podkreślał w skarżonym postanowieniu, że O., a także Prezes UKE nie ma wglądu do analogicznych informacji operatorów zrzeszonych w K. W ocenie sądu, w tym kontekście, zasadne jest wskazanie, iż walka na rynku o klienta polega na wyprzedzeniu konkurencji poprzez oferowanie użytkownikom końcowym usług o lepszych parametrach czy też niższych cenach. Ingerencja uczestników rynku w szczegółowe kategorie kosztowe stanowiące podstawę ustalenia opłat za usługi w konsekwencji będzie miała wpływ na strategię O. w zakresie jej działań biznesowych na rynku detalicznym i spowoduje realne szkody finansowe dla O. Przedsiębiorcy telekomunikacyjni konkurujący z O. na podstawie informacji kosztowych znajdujących się w Zastrzeżonym dokumencie poznaliby strategię firmy w zakresie działalności detalicznej tym samym wyprzedzając działania O.

W kontekście wagi szczegółowych kategorii kosztowych, służących do ustalenia kosztu całkowitego usługi wskazać należy na utrwalone poglądy sądów administracyjnych, które skład orzekający podziela i przyjmuje za własne, a które to akceptowały pogląd wyrażony przez Krajową Izbę Odwoławczą Urzędu Zamówień Publicznych w myśl którego "Elementy ceny i sposób jej budowania stanowią zdaniem Izby, informacje, które odczytywanie łącznie, tj. jako kalkulacja elementów kosztowych wchodzących w skład oferowanego systemu spełniają przesłanki uznania ich za tajemnice przedsiębiorstwa. Zastrzeżone w tym załączniku informacje posiadają wartość gospodarczą i handlową jako obrazujące rozwiązanie dotyczące sposobu kalkulowania ceny, które pozwala na uzyskanie zamówień w danym zakresie i skutecznie konkurowanie na danym rynku" (wyrok Krajowej Izby Odwoławczej Urzędu Zamówień Publicznych z dnia 1 marca 2010 r. (KIO/UZPó/lO) – zob. wyrok WSA w Warszawie z 27 listopada 2014 r., VI SA/Wa 3248/14.

7. Zdaniem Sądu, Prezes UKE prawidłowo uznał, że przez tajemnicę przedsiębiorstwa, o której mowa w powyższym przepisie, należy rozumieć tajemnicę zdefiniowaną w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z przepisem art. 11 ust. 4 u.z.n.k., tajemnicą przedsiębiorstwa są nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności.

Innymi słowy, aby można było mówić o uprawnionym bądź nieuprawnionym zastrzeżeniu tajemnicy przedsiębiorstwa należy dokonać oceny, czy łącznie zostały spełnione wymienione niżej przesłanki, a więc ustalić czy zastrzeżona informacja:

1) ma charakter techniczny, technologiczny lub organizacyjny przedsiębiorstwa,

2) nie została ujawniona do wiadomości publicznej,

3) podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności.

Należy zauważyć, że informację można uznać za chronioną na podstawie ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji tylko wówczas, jeśli jest ona poufna. Pozostałe przesłanki w postaci braku ujawnienia informacji i podjęcia działań zabezpieczających są jedynie konsekwencją przesłanki poufności. W rezultacie, interpretując przepis art. 11 u.z.n.k., można powiedzieć, że tajemnicę przedsiębiorstwa stanowi poufna informacja posiadająca wartość gospodarczą, a w szczególności informacja techniczna, technologiczna lub organizacyjna (tak m.in. A. Michalak /w:/ M. Zdyb (red.), A. Michalak, M. Mioduszewski, J. Raglewski, J. Rasiewicz, M. Sieradzka, J. Sroczyński, M. Szydło, M. Wyrwiński, Ustawa o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Komentarz, LEX, 2011).

Jak już wyżej wspomniano, z legalnej definicji terminu "tajemnica przedsiębiorstwa" zawartej w art. 11 ust. 4 ustawy wskazanej powyżej wynika, iż za taką tajemnicę może być uznana określona informacja (wiadomość), jeżeli spełnia łącznie trzy warunki: ma charakter techniczny, technologiczny, organizacyjny lub handlowy (posiada wartość gospodarczą) przedsiębiorstwa, nie została ujawniona do wiadomości publicznej, a także podjęto w stosunku do niej niezbędne działania w celu zachowania poufności. Powszechnie przyjmuje się, że Informacja ma charakter technologiczny, kiedy dotyczy najogólniej rozumianych sposobów wytwarzania, formuł, wzorów i metod działania. Z kolei informacja handlowa obejmuje, najogólniej ujmując, całokształt doświadczeń i wiadomości przydatnych do prowadzenia przedsiębiorstwa, niezwiązanych bezpośrednio z cyklem produkcyjnym. Informacjami organizacyjnymi są natomiast dane używane w bieżącej działalności przedsiębiorstwa, takie np. jak struktura organizacyjna, procedury organizacyjne, procedury zdalnego dostępu, numery telefonów wewnętrznych, kody księgowe, systemy przetwarzania informacji, instrukcje i procedury bezpieczeństwa. Ze względu na indywidualny charakter informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa nie jest możliwe ich wyczerpujące wyliczenie.

Jako przykłady informacji, które mogą stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, w literaturze wymienia się m.in.: informacje dotyczące preferencji poszczególnych klientów, strukturę kosztów działalności, korespondencję handlową, metody kontroli jakości usług i produktów, techniki marketingowe, listy klientów.

7. W ocenie Sądu nie sposób w tych warunkach zrozumieć inaczej zarzutu skarżącej, jak wyłącznie tak, że Prezes UKE utajnia część informacji podanych przez O. jedynie w jakimś własnym (bliżej nieokreślonym) celu. Wydaje się, że tak argumentowny zarzut , jest za daleko idący. Sprowadzenie go zaś do możliwości weryfikacji przez skarżącą, w toku postępowania głównego, wniosku spółki w istocie jest dążeniem do zanegowania zasadności istnienia w Prawie telekomunikacyjnym przepisu art. 207 ust. 1 i kompetencji organu regulacyjnego oraz jego wyłącznych uprawnień do oceny wniosku O. w zakresie objęcia tajemnicą przedsiębiorstwa pewnych informacji przekazanych do wyłącznej wiadomości Prezesa UKE.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE pozbawił Izbę prawa czynnego udziału w postępowaniu umożliwiając jedynie zapoznanie się z wynikami kalkulacji kosztów spółki, a nie z metodyką wyliczenia stawek podaną w utajnionych dokumentach przez O.

Obowiązek prowadzenia rachunkowości regulacyjnej zgodnie z opracowaną przez przedsiębiorcę telekomunikacyjnego instrukcją związany jest z wdrożeniem przez tego przedsiębiorcę przejrzystych i obiektywnych zasad rozdzielonej rachunkowości na potrzeby związane z kalkulacją kosztów i ustalaniem cen usług. Zbadanie, czy wdrożone (przedłożone regulatorowi) zasady są faktycznie przejrzyste i obiektywne, należy natomiast wyłącznie do regulatora rynku telekomunikacyjnego, który może je zweryfikować jedynie na podstawie wszystkich niezbędnych danych o przedsiębiorstwie operatora, w tym przekazanych organowi danych z zastrzeżeniem ich niejawności. Nie oznacza to więc, że wszystkie te dane przekazane przez przedsiębiorcę muszą być jawne. To wyłącznie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) ocenia, na podstawie wszystkich niezbędnych dla niego danych o przedsiębiorstwie, czy przedłożone przez przedsiębiorcę kalkulacje są przejrzyste, a w szczególności czy są obiektywne i czy przedłożone ich wersje można zatwierdzić, jako dokumenty jawne, bądź czy należy w nich wprowadzić zmiany. Weryfikacja tych danych nie należy do innych podmiotów, a w szczególności do operatorów konkurencyjnych. Z tych powodów, zarzut skarżącej o nieudostępnieniu metodyki wyliczenia stawek, nie był zasadny.

Zdaniem skarżącej Prezes UKE błędnie uznał, że pewne dane zastrzeżone przez O. posiadają wartość gospodarczą w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. i organ administracji nie uzasadnił z jakich przyczyn dane te uznał za spełniające przesłanki z wymienionego przepisu.

Należy zatem ponownie zauważyć, o czym wzmiankowano wcześniej, że Prezes UKE chcąc uzasadnić swoje postanowienie zgodnie z wymaganiami skarżącej w istocie musiałby ujawnić dane zastrzeżone, by konfrontując te dane z zarzutami skarżącej przedstawić swoją argumentację w postaci żądanej przez Izbę. Oczywiście takie postępowanie naruszałoby sens art. 207 ust. 1 p.t. i z tych względów zarzut skarżącej był nietrafny.

Informacje techniczne, technologiczne lub organizacyjne przedsiębiorstwa to informacje dotyczące także sposobu wytwarzania określonych dóbr, wielkości samej działalności gospodarczej i sprzedaży wytworzonych dóbr oraz ich dystrybucji, zasad finansowania działalności, działalności marketingowej i promocyjnej związanej ze sprzedażą. Inne informacje posiadające wartość gospodarczą to również informacje handlowe oraz dotyczące sfery organizacji i funkcjonowania przedsiębiorstwa, obejmujące całokształt doświadczeń i wiedzy przydatnej do wykonywania działalności gospodarczej przez konkretne przedsiębiorstwo, niezwiązanych bezpośrednio z wytwarzaniem określonych dóbr. Wartość gospodarczą posiadają również informacje, których rozpowszechnienie może zagrażać konkurencyjnej pozycji O. w telekomunikacyjnym segmencie rynku.

Za tajemnicę przedsiębiorstwa uznać należy również wszelkie inne informacje, które w wyniku konkurencji rynkowej mogą zachwiać pozycją spółki na rynku świadczonych usług. O. S.A. jest jednocześnie przedsiębiorcą, którego (jak każdego innego przedsiębiorcy) celem jest zyskowność w wykonywanej działalności gospodarczej. Nie można w związku z tym wymagać od tego operatora ujawniania w toku postępowania administracyjnego wszystkich danych pozostałym operatorom tylko dlatego, że na spółkę O. regulator rynku telekomunikacyjnego nałożył dodatkowe szczególne obowiązki. W niniejszej sprawie to właśnie regulator rynku telekomunikacyjnego (Prezes UKE) uznał, że pewne dane nie mogą zostać ujawnione operatorom alternatywnym, gdyż Prezes UKE jest obowiązany dbać także o prawa i prawidłowość funkcjonowania O. S.A., a nie wyłącznie o prawa i funkcjonowanie pozostałych operatorów. Ta dbałość o wszystkich operatorów rynku telekomunikacyjnego może przejawiać się m.in. w chronieniu pewnych informacji o operatorach na zasadzie wskazanej przez przepis art. 207 ust. 1 p.t. (przykładowo na ten temat J. E. Nowicki /w/ Nieujawnianie informacji stanowiących tajemnice przedsiębiorstwa w rozumieniu przepisów o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, Komentarz)

8. Przekładając powyższe na rozstrzyganą sprawę należy zauważyć, że pismo O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. dotyczy głównie informacji finansowych mających strategiczne znaczenie dla prowadzenia działalności przez O. Pozyskanie przez konkurentów O. informacji przekazanych Prezesowi UKE w treści pisma z dnia [...] sierpnia 2014 r. mogłoby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej względem oferty O., na poziomie znacznie poniżej kosztów O. Ponadto, umożliwienie konkurentom O. dostępu do informacji organizacyjnych i technologicznych oznaczałoby umożliwienie im wdrożenia rozwiązań dedykowanych dotychczas tylko dla O. oraz nieuprawnione wykorzystanie informacji o dostawcach i kosztach sprzętu, z którego korzysta O. Wykorzystanie przez konkurentów O. informacji zawartych w treści przedmiotowego pisma dotyczących uzasadnienia wysokości kosztów ponoszonych dla usług w zakresie świadczenia usług dzierżawy łączy przesłanych przez O. pismem z dnia [...] sierpnia 2014 r. przysporzyłoby im korzyści w postaci osiągniętych zysków lub zaoszczędzonych wydatków.

9. W tym kontekście sprawy organ prawidłowo uznał, że informacje, o których zastrzeżenie wniosła spółka O. są informacjami, które mieszczą się w zakresie przedmiotowym informacji mogących stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, gdyż są ściśle związane z prowadzoną przez spółkę T. (obecnie O.) działalnością gospodarczą i mają dla niej wartość gospodarczą oraz podjęto w stosunku do nich niezbędne działania w celu dochowania ich poufności. Ponadto powyższe informacje nie zostały ujawnione do wiadomości publicznej, są one bowiem nieznane ogółowi oraz nie można się o nich dowiedzieć drogą "zwykłą i dozwoloną", w szczególności przeglądając dostępne dokumenty w Krajowym Rejestrze Sądowym, stronę internetową spółki, czy też z innych źródeł.

Mając powyższe okoliczności na uwadze, uznać trzeba, że Prezes UKE słusznie przyjął, że - wbrew stanowisku skarżącej - informacje dotyczące danych kosztowych zawarte w piśmie O. z dnia [...] sierpnia 2014 r. mogłyby umożliwić przedsiębiorcom telekomunikacyjnym stworzenie konkurencyjnej oferty detalicznej co w efekcie dawałoby tym przedsiębiorcom przewagę nad badanym materiałem, a tym samym stworzyłoby możliwość zmniejszenia przychodów O. oraz ograniczenia liczby klientów spółki. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia Prezes UKE szczegółowo opisał charakter informacji zawartych w objętym tajemnicą uzasadnieniu kosztowym, zatem ponowne ich przytaczanie przez Sąd nie jest konieczne. Zdaniem Sądu, zasadnie organ wskazał, że w końcowym efekcie takie informacje są niewątpliwie związane z działalnością przedsiębiorstwa O. i obiektywnie przedstawiają wartość gospodarczą. Należy wspomnieć, że zarzut braku przytoczenia przez Prezesa UKE w części zastrzeżonej punktów obejmujących wyliczenie poszczególnych dokumentów dotkniętych tajemnicą, pozostaje bez wpływu na treść wydanego przez organ rozstrzygnięcia. Wobec powyższego uznać należy, że opisane wyżej informacje objęte ograniczeniem prawa wglądu do materiału dowodowego, spełniają przesłanki niezbędne do uznania ich za tajemnicę przedsiębiorstwa.

Prezes UKE prawidłowo wskazał ponadto, że uczestnik postępowania podjął stosowne działania niezbędne w celu zachowania ich poufności.

10. Ustosunkowując się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 207 ust. 1 P.T. przez niezasadne ograniczenie skarżącej organizacji prawa wglądu do przedmiotowych dokumentów, w sytuacji gdy zastrzeżone pismo nie zawierało informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa T., wskazać należy, że wydając wspomniane rozstrzygnięcie, organ orzekał na podstawie szczególnej regulacji zawartej w ustawie - Prawo telekomunikacyjne, a mianowicie w oparciu o przepis art. 207 P.t. Jak już wyżej wspomniano wskazany wcześniej przepis art. 207 ust. 1 P.t. stanowi wyjątek od zasady jawności postępowania. Orzeczona odmowa prawa wglądu do materiału dowodowego w oparciu o przepis art. 207 P.t. słusznie podyktowana była koniecznością ochrony tajemnicy przedsiębiorcy T. ze względu na panujące na rynku telekomunikacyjnym prawa konkurencji. W tej sytuacji podnoszony w skardze zarzut faktycznego uniemożliwienia organizacji społecznej udziału w postępowaniu na prawach strony nie jest zasadny, bowiem do tego ograniczenia doszło w oparciu o obowiązujące w tym zakresie przepisy prawa, których interpretacja, w świetle ustalonego przez organ stanu faktycznego, nie nasuwa wątpliwości.

Szczególnego podkreślenia wymaga także okoliczność, że w myśl art. 192 ust. 1 P.t. do kompetencji Prezesa UKE jako organu regulacyjnego należą sprawy związane z wykonywaniem przewidzianych ustawą i przepisami wydanymi na jej podstawie, zadań z zakresu regulacji i kontroli rynków usług telekomunikacyjnych. Zdaniem

Sądu, ustawowe zadania nałożone na Prezesa UKE stanowią gwarancję bezstronnej realizacji zasad konkurencji na rynku usług telekomunikacyjnych Jednym z takich uprawnień organu jest właśnie możliwość ograniczania pozostałym stronom prawa wglądu do materiału dowodowego przewidziana w art. 207 ust. 1 P.t. lub też możliwość uchylania tych zastrzeżeń w oparciu o art. 9 ust. 2 P.t.

Reasumując, zdaniem Sądu, uznać należy, że Prezes UKE wszechstronnie zebrał i ocenił cały materiał zgromadzony w sprawie, prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie i skutki prawne dla strony skarżącej, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

11. W tych warunkach Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.