Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1163/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Maciej Busz (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Frankowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. sprawy ze skargi Z. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Marszałka Województwa W.o z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Z.. z siedzibą w Ś. kwotę 2257 (dwa tysiące dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] Marszałek Województwa W., na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., nr 25, poz. 150 ze zm.), art. 53 § 1, 3, 4, art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r., nr 8, poz. 60 ze zm.) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2010 (M.P. 2009 r., nr 57, poz. 780) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej Kpa) wymierzył Z.SA z siedzibą w Ś. opłatę (stanowiącą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat) za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, za okres I półrocza 2011 r. w kwocie [...] zł, wskazując, że kwota opłaty została naliczona w sposób określony w załączniku nr 1, będącym integralną częścią decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ po przytoczeniu przepisów prawa wskazał, iż Z.S.A. w Ś. złożył zbiorcze zestawienie informacji za emisję gazów lub pyłów do powietrza za I półrocze 2011 r. w dniu [...] sierpnia 2011 r. na sumę wynikającą z wykazu w kwocie [...] złotych. Jednostka rozliczając emisję pyłów lub gazów do powietrza w I półroczu 2011 r. nie policzyła zwyżki w wysokości 500% za brak pozwolenia zintegrowanego dla obiektu – Z.(ubocznych produktów pochodzenia zwierzęcego) "P." w Ś.. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz.1736) termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę został określony nadzień [...] grudnia 2005 r. Dalej organ wskazał, iż w dalszym ciągu tutejszy organ prowadzi postępowanie w celu wydania w/w spółce pozwolenia zintegrowanego. Urząd Marszałkowski zwrócił się do W. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w P. Delegatura w P. o udostępnienie protokółów pokontrolnych dotyczących wyników kontroli przeprowadzonych w dniach [...] marca 2009 r., [...] kwietnia 2009 r., [...] kwietnia 2009 r. Z protokołów WIOŚ w P. Delegatura w P. jednoznacznie wynika, iż obiekt "P." do dnia zakończenia kontroli, czyli do dnia [...] kwietnia 2009 r. nie uzyskał wymaganego pozwolenia zintegrowanego z określonymi warunkami wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza. Organ wskazał, iż w dniu [...] stycznia 2010 r. Departament Środowiska zwrócił się do Dyrektora Biura Prawnego UMWW w P. z prośbą o przedstawienie opinii prawnej dotyczącej zasadności naliczania opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w wyżej omawianej sprawie. W opinii prawnej z dnia [...]lutego 2010 r. przedstawiono pogląd, że w przypadku gdy uzyskanie pozwolenia zintegrowanego na wniosek prowadzącego instalację jest objęte postępowaniem administracyjnym oraz ciągłymi procedurami odwoławczymi przyjmuje się, iż skoro jednostka organizacyjna w ramach swojej działalności gospodarczej powoduje pogorszenie stanu środowiska i czyni to z naruszeniem art. 210 ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska, to musi z tego tytułu ponosić opłaty podwyższone. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w gramatycznej wykładni postanowień art. 276 ust. 1 i 292 ustawy. W przepisach tych nie ma określenia jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Wspomniane przepisy ustawy Prawo ochrony środowiska nie uzależniają obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez stosownej decyzji nie posiadał takiej decyzji. Organ wskazał, iż ponadto ma tutaj zastosowanie wykładnia zasady praworządności, z której wynika, że organy administracji zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych oznacza to, że ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane.

Organ podniósł, iż jednostka składając wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat dla obiektu "P." za I półrocze 2011 r., w tabeli A, nie policzyła zwyżki 500 % pomimo, iż pozwolenie było wymagane.

Organ wskazał, iż pismem z [...] czerwca 2011 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów, za okres II półrocza 2010 r. (zwrotne potwierdzenie odbioru pisma: [...].06.2011 r.). Strona nie wniosła żadnych uwag w przedmiotowej sprawie. W dniu [...]lipca 2011 r. organ wysłał zawiadomienie, w którym strona została poinformowana, iż organ zebrał wszystkie dowody i materiały niezbędne do wydania decyzji oraz, iż zgodnie z treścią art. 10 § 1 Kpa przed wydaniem decyzji administracyjnej kończącej postępowanie Strona może wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań w terminie 14 dni od daty doręczenia jej niniejszego zawiadomienia. Organ zapewnił stronie udział w postępowaniu oraz ustosunkowanie się do twierdzeń i żądań. Odnosząc się do zarzutów stawianych przez stronę organ wskazał, iż winę za nieuzyskanie przez Stronę pozwolenia zintegrowanego w okresie prawie 6 lat, ponoszą wyłącznie organy administracji publicznej, nie jest zgodne z prawdą. Na powyższe złożyło się wiele okoliczności. Sprawą nastręczającą najwięcej trudności w tym przypadku jest niezwykle skomplikowana i niejasna regulacja prawna odnosząca się do działalności prowadzonej przez Z.S.A. Jednym z jej przejawów było wystąpienie przez tut. organ do Ministra Środowiska o interpretację określonych przepisów. Ten zaś przesłał odpowiedź po ponad pół roku. Nie bez wpływu na przedłużające się postępowania były też wielokrotne zmiany i modyfikacje wniosków dokonywanych przez Stronę. W wielu przypadkach dokumentacja składana przez wnioskodawcę nie była kompletna, co skutkowało koniecznością wzywania do uzupełnienia braków, zarówno formalnych, jak i merytorycznych, wniosku. Odbyło się również wiele spotkań roboczych.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżąca zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie:

- art. 276 ust. 1 i art. 292 Prawa ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia,

- art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez nieuwzględnienie w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nieuwzględnienie zawinienia (bezczynności i działania niezgodnego z prawem) ze strony organów administracji publicznej oraz braku winy strony

- art. 8 Kpa przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na obciążeniu strony konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej, a także "niezwykle skomplikowanej i niejasnej regulacji prawnej odnoszącej się do działalności prowadzonej przez" stronę oraz polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu wydanym w analogicznym do występującego w niniejszej sprawie stanie faktycznym,

- art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. 1997/78/483 ze zm., dalej Konstytucja) przez obarczenie strony negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej oraz jakością obowiązującego prawa określanego przez organ jako "niezwykle skomplikowane i niejasne",

- art. 107 § 1 i 3 Kpa przez błędne określenie podstawy prawnej decyzji oraz rozbieżności między przytoczoną podstawą prawną a uzasadnieniem prawnym decyzji.

Skarżąca spółka wskazując na powyższe wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie, z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez organ II instancji, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 138 § 2 Kpa i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ po przytoczeniu stanu faktycznego oraz prawnego sprawy wskazał, iż z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, że spółka nie posiadała pozwolenia zintegrowanego w okresie I półrocza 2011 r. Spółka rozliczając emisję pyłów lub gazów do powietrza w I półrocze 2011 r. nie policzyła zwyżki w wysokości 500% za brak pozwolenia zintegrowanego. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. z 2003 r. Nr 177, poz. 1736) termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę został określony na dzień 31 grudnia 2005 r.

W ocenie Kolegium twierdzenia i zarzuty skarżącej są bezzasadne. Należy zgodzić się ze zdaniem organu I instancji, iż decyzja wydawana na podstawie art. 288 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie nakłada nowego zobowiązania, a jedynie wskazuje jego wysokość. Tym samym ma ona charakter deklaratoryjny. Także przedstawiciele doktryny są zdania, iż decyzja wymierzająca opłatę za korzystanie ze środowiska ma charakter deklaratoryjny. Dalej organ wyjaśnił, iż opłaty za korzystanie ze środowiska są ustalane przez podmiot zobowiązany do ich ponoszenia we własnym zakresie i wnoszone na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, co oznacza, że obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Podmiot zobowiązany wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Z powyższego wynika, że to na podmiocie korzystającym ze środowiska ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia wysokości należnej opłaty zgodnie z normami prawnymi. W ocenie organu bez znaczenia w niniejszej sprawie jest zarzut skarżącej dotyczący bezczynności organu I instancji i opieszałości w wydawaniu decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego. Z akt sprawy wynika, że prowadzenie postępowania przez ponad 5 lat od złożenia wniosku Strony, wynika m. in. z faktu wnoszenia odwołań od wydanych decyzji organu I instancji przez Stowarzyszenie E.i w konsekwencji ponownego rozpoznawania sprawy. W ten sposób realizowała się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 Kpa. Organ wskazał, iż stronie, która zarzuca w odwołaniu organowi administracji publicznej naruszenie prawa, polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania lub na bezczynności organu przysługiwała - na ogólnych zasadach - skarga do sądu administracyjnego (skarga na bezczynność organu administracji publicznej). Skarżąca z przysługującego jej prawa nie skorzystała.

Organ podkreślił, iż jedyna istotna dla sprawy okoliczność, w świetle przywołanych powyżej przepisów, to fakt korzystania przez Spółkę z instalacji bez posiadania pozwolenia zintegrowanego. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy skarżąca wprowadzała gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego. Okoliczność ta okazała się na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporna. Bez wpływu dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji pozostają przyczyny takiego stanu rzeczy, bowiem ustawodawca nie przewidział takich przesłanek dla powstania obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów bez stosownego pozwolenia.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniósł Z.S.A. z siedzibą w Ś. powtarzając zarzuty podniesione w odwołaniu, tj. zarzuty naruszenia:

- art. 276 ust. 1 i art. 292 Prawa ochrony środowiska przez jego błędną wykładnię polegając na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia, a w rezultacie, że przepisy te znajdują zastosowanie w niniejszej sprawie,

- art. 7 i art. 77 § 1 Kpa przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nie uwzględnienie zawinienia (bezczynność i inne działania niezgodne z prawem) ze strony organów administracji publicznej oraz nieuwzględnienie faktu, że skarżący nie jest podmiotem, który dopiero zaczyna działalność, lecz takim, który ją prowadzi na podstawie uzyskanych wcześniej pozwoleń sektorowych,

- art. 8 Kpa przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa polegające na obciążeniu strony konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej; a także nie uwzględnienie przez organy obu instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2011 r., IV SA/Po 1065/10, a przez organ II instancji, znanych mu z urzędu w dacie wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia, orzeczeń WSA w Poznaniu, wydanych w identycznym stanie faktycznym i prawnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że interpretacja art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przeprowadzona przez organ nie może znaleźć akceptacji, a tym samym podjęta na jej podstawie zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym;

- art. 2 Konstytucji przez obarczenie Skarżącego negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej;

Ponadto strona skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, przez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował on zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa;

- art. 138 § 1 pkt 2 Kpa, przez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie;

Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka.

Ponadto skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi skarżąca opisała stan faktyczny w sprawie, wskazując m.in. że wnioskiem z [...] października 2005 r. wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej – Z.P. w Ś. oraz opisując kolejno wydawane decyzje w sprawie pozwolenia zintegrowanego.

Skarżąca podkreśliła, że dnia [...] września 2012 r. Minister środowiska wydał decyzje, która utrzymał w mocy decyzje Marszałka Województwa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 276 ust. 1 oraz art. 292 Prawa ochrony środowiska skarżąca wskazała, że wykładnię powyższych przepisów o charakterze ewidentnie sankcyjnym dokonaną w sprawie przez organy obu instancji uznać należy za błędną. Opiera się ona pojmowaniu odpowiedzialności administracyjnoprawnej w sposób całkowicie pomijający okoliczności faktyczne, które wpłynęły na powstanie określonej odpowiedzialności. Okoliczności te zaś winny być brane pod uwagę w świetle przepisów Konstytucji, a w szczególności wyrażonej w niej zasady demokratycznego państwa prawa - art. 2 Konstytucji. Skarżąca powołując się na stanowisko doktryny wskazała, że szczególnie w prawie administracyjnym dekodowanie znaczenia normy prawnej za pomocą wykładni gramatycznej nie zawsze przynosi pożądane efekty i istnieje możliwość odstąpienia od wymierzenia obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat w sytuacji wykazania, że uczyniło się wszystko, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Skarżąca wyjaśniła, iż dopełniła wszystkich obowiązków związanych z uzyskaniem przedmiotowego zezwolenia, czego rezultatem jest pięciokrotne wydanie przez organ I instancji pozytywnej decyzji.

Strona wskazała, iż nie ponosi także odpowiedzialności za niezastosowanie przez organ II instancji, w żadnym z postępowań odwoławczych, art. 138 § 1 ust. 2 Kpa i nie wydanie w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego decyzji reformacyjnej. Strona wyjaśniła, że Minister Środowiska czterokrotnie wydawał decyzje kasatoryjną, znacząco przedłużając w ten sposób postępowanie o udzielenie pozwolenia zintegrowanego.

W ocenie skarżącej prezentowana przez nią wykładnia analizowanych przepisów pozostaje zbieżna z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 maja 1998 r. (sygn. OPS 13/98), jak również z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. (sygn. II OPS 2/11).

Strona wskazała, iż poglądy podzielające stanowisko wyrażone w powołanych uchwałach NSA znajdują swoje odbicie również w doktrynie jak i orzecznictwie, które skarżąca przytoczyła.

Skarżąca wskazała, iż organy obu instancji dokonały błędnej wykładni zarówno art. 276 ust. 1 jak też art. 292 Prawa ochrony środowiska. Strona podniosła, iż zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak również w postępowaniu odwoławczym, dokonano wyłącznie gramatycznej wykładni powołanych przepisów.

W ocenie skarżącej interpretacja przepisów Prawa ochrony środowiska prezentowana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z ratio legis kar administracyjnych, które mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 Kpa skarżąca wyjaśniła, że oba powołane powyżej przepisy potwierdzają konieczność dokonywania wykładni art. 276 ust. 1 oraz art. 292 Prawa ochrony środowiska w sposób uwzględniający okoliczności, w rezultacie których występuje brak pozwolenia zintegrowanego przez podmiot korzystający ze środowiska. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy i ich pominięcie jest równoznaczne z nie zebraniem całości materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej pominięcie przez organy obu instancji, jak wykazano — okoliczności niezależnych od skarżącej, w wyniku których nie może ona uzyskać wymaganego pozwolenia, świadczy o pewnym "automatyzmie" w działaniu organów administracji, nie uwzględnieniu słusznego interesu obywatela i naruszeniu art. 7 oraz 77 § 1 Kpa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji skarżąca, odwołując się do poglądów doktryny, wskazała, że sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, nie może obciążać w sposób sankcyjny strony, gdyż naruszałoby to zasadę demokratycznego państwa prawnego. Liczne błędy organów administracji publicznej połączone z rażącym naruszeniem przepisów Kpa dotyczących terminów załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym nie mogą bowiem stanowić podstawy wymierzenia sankcji skarżącej. Skarżąca podniosła, iż odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do sytuacji, w których organy rozmyślnie przedłużałyby toczące się postępowanie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 Kpa skarżąca wskazała, że zaskarżone decyzje przerzucają na stronę negatywne konsekwencje uchybień popełnianych w toku trwającego przez 7 lat postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Według skarżącej organ I instancji w zaskarżonej decyzji stara się obciążyć stronę konsekwencjami opieszałości własnej oraz innych organów (w tym Ministra Środowiska), przy czym, w ocenie skarżącej, wystąpienie do Ministra Środowiska było inicjatywą organu prowadzącego postępowanie nie znajdującą uzasadnienia w obowiązujących przepisach procedury administracyjnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze organ skonstatował, że nie mają one uzasadnienia wobec obowiązujących przepisów prawa. W ocenie Kolegium, decyzja wydawana na podstawie art. 288 ust. 1 Prawa ochrony środowiska nie nakłada nowego zobowiązania, a jedynie wskazuje jego wysokość. Tym samym ma ona charakter deklaratoryjny.

Postanowieniem z dnia 08 stycznia 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnik skarżącej podtrzymał skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - dalej Ppsa) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 Ppsa, w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę wyżej wskazany zakres właściwości sądu administracyjnego, przyznane przez ustawodawcę kompetencje orzecznicze tego sądu mają – jak już wspomniano - charakter zasadniczo kasacyjny. Podkreśla się bowiem, że sąd administracyjny nie może zastępować organów administracji publicznej w procesie administrowania (R. Hauser, Konstytucyjny model polskiego sądownictwa administracyjnego, w: red. J. Stelmasiak, J. Niczyporuk, S. Fundowicz, Polski model sądownictwa administracyjnego, Lublin 2003 r., str. 145). Sąd dokonując kontroli zgodności z prawem zaskarżonej uchwały był zobowiązany do sformułowania - na podstawie art. 153 Ppsa - oceny prawnej oraz wiążących wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, które wiążą następnie zarówno Sąd, jak i organy administracji orzekające w sprawie.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia określającego przedmiotową opłatę stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tj.: Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 1 ustawy opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska).

Podmiotami zobligowanymi do ich ponoszenia w rozumieniu art. 275 Prawa ochrony środowiska są podmioty korzystające ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy, czyli m.in. osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego.

Zgodnie z art. 277 ust. 2 Prawa ochrony środowiska podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce i wniesienia jej na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego.

Sytuację korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji reguluje art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Wysokość tej opłaty reguluje art. 291 pkt 2 Prawa ochrony środowiska.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 276 ust.1 Prawa ochrony środowiska.

W ocenie organu orzekającego w niniejszej sprawie dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy skarżąca wprowadzała gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego. Tak więc organ stosował wyłącznie wykładnię gramatyczną (literalną). Z powyższą wykładnią nie można się zgodzić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, iż dokonując wykładni powyższego przepisu należy mieć na uwadze uchwałę siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11.

Zgodnie z tą uchwałą w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż chociaż niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Należy podzielić pogląd wyrażony w uzasadnieniu powołanej uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga indywidualnej oceny w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej jest w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz z zasadą bezpieczeństwa prawnego, z zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji RP). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 Prawa ochrony środowiska, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska), zasady kompleksowości (art. 5 Prawa ochrony środowiska), zasady prewencji i przezorności (art. 6 Prawa ochrony środowiska) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 Prawa ochrony środowiska). Ponadto eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 Prawa ochrony środowiska

Ponadto we wspomnianej uchwale podniesiono, iż okoliczności, które powinien badać właściwy organ, wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy też ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego.

Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, iż przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 Prawa ochrony środowiska, które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Dodatkowo przemawia za tym dyspozycja przepisu art. 317 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, który stanowi, że odroczenie płatności może objąć opłaty podwyższone najwyżej w części, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, iż wykładnia zaprezentowana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż dla wymierzenia opłaty podwyższonej wystarczającą przesłanką jest brak pozwolenia zintegrowanego nie znajduje uzasadnienia.

Ponadto Sąd w tym miejscu zauważa, iż w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1065/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu skargi F. S.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska za lata poprzednie dokonał podobnej wykładni powyższego przepisu.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał m.in., iż za podstawowe założenie, leżące u podstaw interpretacji art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska Sąd, za Trybunałem Konstytucyjnym i NSA przyjmuje to, że stosowanie przepisów represyjnych, a takim jest ww. przepis, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przezeń prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku prawnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości (patrz W. Radecki "Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, Komentarz do przepisów ustaw. Difin Warszawa 2009, , s. 96). Sąd wskazał, iż w zgodzie z tymi poglądami pozostaje uzasadnienie wyroku NSA z 01 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 871/09). W uzasadnieniu tym NSA - w stanie faktycznym zbliżonym do stanu niniejszej sprawy - podniósł nadto, iż kluczową kwestią, wymagającą ustalenia jest ocena istnienia czy też braku materialnoprawnej podstawy do naliczenia i wymierzenia opłaty podwyższonej za dany okres. NSA podzielił poglądy doktryny i tej części orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle której w celu określenia znaczenia pojęcia "braku wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej. Zdaniem NSA: "Trzeba bowiem wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały." W stanie faktycznym sprawy NSA doszedł do wniosku, że skarżąca spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak przedmiotowego pozwolenia, ponieważ jest to wynik przewlekłości postępowania właściwego organu administracji publicznej.

W wyroku tym Sąd zwrócił również uwagę, że "organ II instancji trzykrotnie uchylał decyzję udzielającą pozwolenia na korzystanie ze środowiska Z. "F." SA i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania, oznacza to w pierwszej kolejności, że organ I instancji nieprawidłowo prowadził postępowanie. Wykazane przez organ II instancji braki we wniosku o pozwolenie wskazują, że organ I instancji nie dopatrzył się tych braków, nie wezwał do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień, co należy do obowiązków organów administracji państwowej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą udzielania informacji, a także zasadami określonymi w art. 11 i art. 12 Kpa. W związku z niniejszą sprawą należy też wskazać na kompetencje organu II instancji, unormowane alternatywnie w art. 138 par. 1 pkt 2 ab initio oraz w art. 138 par. 2 Kpa. W sprawach o pozwolenie na korzystanie ze środowiska z wniosku Z. "F." SA organ II instancji działał na tej drugiej podstawie. Ocena tego pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, natomiast orzekający Sąd ma kompetencje do wyrażenia stanowiska, jak wyżej. Fakt, że organ I instancji udzielił pozwolenia oznacza, iż organ ten uznał, że Strona wywiązała się z obowiązków i przedłożyła prawidłowo przygotowany wniosek wraz z dokumentacją, które upoważniają do podjęcia decyzji pozytywnej".

Zwrócić należy uwagę, iż tamten wyrok dotyczył II półrocza 2007 r. Natomiast niniejsze postępowanie dotyczy opłaty podwyższonej za okres I półrocza 2011 r. Powyższe stanowisko zostało potwierdzona również w prawomocnych wyrokach Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 275/12, sygn. akt IV SA/Po 278/12 oraz w wyroku z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 276/12, a także w nieprawomocnym wyroku tut. Sądu z dnia 13 września 2012r., sygn. akt IV SA/Po 277/12.

Sąd w pełni aprobuje zaprezentowane wyżej poglądy i również stoi na stanowisku, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Powyższe oznacza, iż okoliczności, które powinien badać właściwy organ, wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska nie legitymuje się stosowną decyzja, lecz także to czy wystąpił on o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, kiedy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia oraz czy to pozwolenie jest nieostateczne, czy też ostateczne, lecz zaskarżone do sądu administracyjnego.

Wobec powyższego przed wydaniem decyzji organ nie powinien ograniczać się jedynie do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie skarżąca spółka nie legitymuje się pozwoleniem zintegrowanym. Organ przed wymierzeniem opłaty podwyższonej winien również ustalić jakie są przyczyny nie posiadania przez skarżącą pozwolenia zintegrowanego.

Sąd opowiadając się za powyższą wykładnią na gruncie niniejszej sprawy miał na uwadze okoliczność, iż skarżąca faktycznie ubiega się o pozwolenie zintegrowane po raz pierwszy. Jednakże w przedmiotowej sprawie należy również mieć na uwadze, iż przedsiębiorstwo skarżącej istniało i funkcjonowało (w oparciu o pozwolenia sektorowe) przed wejściem w życie ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, która to ustawa wprowadziła obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego z dniem 31 grudnia 2005r..

W przedmiotowej sprawie należy mieć również na uwadze regulacje zawartą w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmienia niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 ze zm. – dalej jako ustawa wprowadzająca).

Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wprowadzającej prowadzący istniejącą instalację, z której emisja wymaga pozwolenia zintegrowanego, powinien był je uzyskać do dnia 1 stycznia 2004 r. Ponadto wskazać należy, iż zgodnie z art. 19 ust. 5 ustawy wprowadzającej przez istniejącą instalację, o której mowa w ust. 1, rozumie się instalację, dla której pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, a której użytkowanie rozpocznie się nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 r.

Wskazać w tym miejscu należy, iż na mocy art. 19 ust. 2 ustawy wprowadzającej minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, mógł określić, w drodze rozporządzenia, późniejsze terminy do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych w poszczególnych dziedzinach przemysłu oraz skali prowadzonej działalności; termin ten nie mógł jednak przekroczyć dnia 31 października 2007 r.

Na podstawie powyższej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz U. nr 177, poz. 1736). Na mocy powyższego rozporządzenia dla instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę termin do uzyskania pozwolenia zintegrowanego ostateczny termin do uzyskania decyzji tego pozwolenia zakreślono na 31 grudnia 2005 r.

W przedmiotowej sprawie skarżący stosowne pozwolenie uzyskał przed tą datą. W dniu [...] grudnia 2005 r. Wojewoda W.udzielił pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania do 2.262 Mg/dobę. Co prawda powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją Ministra Środowiska, a ostateczna decyzja została wydana dopiero w dniu [...] września 2012 r., to jednakże dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji należy mieć na uwadze, iż obecna decyzja ostateczna udzielająca skarżącej pozwolenia zintegrowanego jest piątą decyzją wydaną na wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia zintegrowanego, który to wniosek został złożony ponad 7 lat temu. Postępowanie to trwało prawie siedem lat.

Jak wynika z nadesłanych ze skargą dokumentów skarżąca przedmiotową instalację prowadziła na podstawie pozwoleń sektorowych. A mianowicie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza (decyzja Wojewody W.z dnia [...] września 2000 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody W. z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]), pozwolenia wodnoprawnego ( decyzja Wojewody W. z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...]oraz decyzja Wojewody W. z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]) oraz pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych (decyzja Wojewody W. z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie istotna do ustalenia jest okoliczność, czy wyżej wskazane pozwolenia w istocie dotyczyły instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów – Z."P.", co następnie pozwoli na ustalenie, czy skarżący posiadał wcześniej stosowne pozwolenia na użytkowanie instalacji. Powyższe w powiązaniu z faktem, iż skarżąca w terminie przewidzianym przepisami prawa wystąpiła o stosowne pozwolenie zintegrowane, które uzyskała przed upływem terminu przewidzianego w rozporządzeniu pozwoli na ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie organ w świetle zawartych wyżej wywodów zasadnie nałożył na skarżącą opłatę podwyższoną.

Sąd dokonując powyższej wykładni miał na uwadze także fakt, iż odmienna wykładnia (a więc tylko wykładnia gramatyczna) może prowadzić do sytuacji, gdy podmiot, który prowadząc poprzednio działalność na podstawie wymaganych przepisami prawa pozwoleń, a na którego w trakcie prowadzenia tej działalności na mocy przepisów ustawy nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego i który w określonym przez prawo terminie wystąpił z wnioskiem i uzyskał takowe pozwolenie, ale na skutek różnych czynników (również leżących po stronie organu) nie może uzyskać ostatecznej decyzji byłby, zrównany w sytuacji prawnej z podmiotem który tą działalność rozpoczyna na nowo. W ocenie Sądu należy odróżnić sytuację, w której podmiot prowadzący działalność gospodarczą, na podstawie poprzednio wymaganego pozwolenia stara się po raz pierwszy o pozwolenie zintegrowane od podmiotu, który stara się o to pozwolenie po raz pierwszy z uwagi na fakt, iż dopiero zamierza rozpocząć działalność. O ile w drugim przypadku podmiot może powstrzymać się od rozpoczęcia prowadzenia działalności, a ewentualne szkody wynikłe z tego tytułu mogą być naprawione poprzez wypłatę stosowanego odszkodowania, o tyle w pierwszym przypadku opieszałość organu w wydaniu decyzji, przy przyjęciu wykładni zaprezentowanej przez organ, oznaczać może dla podmiotu już prowadzącego działalność konieczność zaprzestania prowadzenia tej działalności. Taka sytuacja w konsekwencji może doprowadzić do likwidacji zakładu w wyniku m.in. utraty płynności finansowej oraz utraty rynku zbytu. Powyższych konsekwencji, w szczególności utraty rynku oraz kontraktów, w ocenie składu orzekającego nie będzie się dało naprawić poprzez wypłatę stosownego odszkodowania.

Ponadto wskazać należy, iż stosownie do art. 180 Prawa ochrony środowiska kto eksploatuje instalację bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze aresztu albo ograniczenia wolności, albo grzywny. Jednakże należy mieć na uwadze, iż przy ustalaniu powyższego wykroczenia obowiązkiem Sądu karnego jest wzięcie pod uwagę stopnia zawinienia sprawcy.

Sąd w tym miejscu przypomina, iż w cytowanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż oczywiste jest, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 Prawo ochrony środowiska, które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Natomiast nie można uznać, iż podmiot który prowadził już działalność i jest zobowiązany do uzyskania pozwolenia zintegrowanego rozpoczyna tą działalność na nowo.

Nie ulega wątpliwości, iż opłata podwyższona winna być nałożona na podmiot, który bez pozwolenia zintegrowanego rozpoczął działalność gospodarczą. Jednakże nie można uznać, że opłata podwyższona może być naliczona bez jakiejkolwiek refleksji na podmiot, który prowadził uprzednio działalność na podstawie pozwolenia sektorowego, a na który nałożono w drodze ustawy obowiązek posiadania pozwolenia zintegrowanego. Co prawda podmiot ten nie posiada ostatecznego pozwolenia zintegrowanego wydanego po raz pierwszy, to jednakże nie można uznać, iż rozpoczął on działalność bez takiego pozwolenia. Podmiotowi temu można ewentualnie zarzucić, iż wystąpił z wnioskiem o uzyskanie takiego pozwolenia za późno lub jego wniosek nie spełniał wymogów i z tych względów nie mógł być rozpoznany w terminie. Natomiast nie można uznać, iż w sytuacji gdy podmiot podejmuje wszelkie działania celem uzyskania pozwolenia zintegrowanego celem kontynuacji prowadzonej działalności, a na skutek opieszałości organów pozwolenia takie nie jest wydane, to taka okoliczność nie może obciążać podmiotu prowadzącego działalność gospodarczą.

Ponadto sytuacja takiego podmiotu byłaby całkowicie odmienna od podmiotu w stosunku do którego organ w przypisanym terminie wydał pozwolenia zintegrowane, a żadna ze stron nie wniosła odwołania.

W swej uchwale NSA wskazał również, iż obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione.

Takie różnicowanie sytuacji podmiotów gospodarczych w ocenie składu orzekającego nie dają się pogodzić z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawa oraz równości wobec prawa.

W tym względzie na uwadze należy mieć, zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ta konstytucyjna zasada wiąże się z zasadą wyrażoną w art. 8 Kpa., tj. z zasadą zaufania do organów państwa. W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreślał, że w celu realizacji wskazanej wyżej zasady, na ustawodawcy ciąży obowiązek starannego uwzględniania za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (wyrok z 13 kwietnia 1999 r., sygn. K 36/98, publ. LEX 36398). Wspomniana zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, czyli takim zespole jego cech, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne, tj. umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o możliwie pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich i jej działania mogą za sobą pociągnąć (wyrok TK z 15 lutego 2005 r., sygn. akt K 48/04, opubl. OTK-A 2005, z. 2, poz. 15).

W tym miejscu wskazać należy, iż Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie w swoich orzeczeniach wskazywał, że jeśli na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne.

Takimi zasadami są m.in. ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...) Inaczej mówiąc, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (wyrok TK z 21 grudnia 1999 r., sygn. K. 22/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 166, s. 904-905).

Sąd dokonując powyższej wykładni miał również na uwadze sanacyjny charakter opłaty podwyższonej. Jak stwierdził Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 29 kwietnia 1998 r., sygn. K. 17/97 (OTK ZU nr 3/1998, poz. 30), kary pieniężne przewidziane zostały nie tylko w prawie karnym, ale też w innych gałęziach prawa - w tym w prawie cywilnym (kary umowne) i administracyjnym. Z tego powodu nie każda kara pieniężna może być utożsamiana z grzywną, stanowiącą instytucję prawa karnego. W wyroku z 18 kwietnia 2000 r., sygn. K. 23/99 (OTK ZU nr 3/2000, poz. 89), uznał też, że przepis nakładający na osoby fizyczne lub prawne pewien obowiązek (w niniejszej sprawie obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie) powinien być związany z przepisem określającym konsekwencję jego niespełnienia, bo skutkiem braku sankcji jest martwota przepisu i nagminne lekceważenie nałożonego obowiązku. Cechą odróżniającą "karę" w rozumieniu przepisów karnych od "kary" - sankcji administracyjnej jest to, że ta pierwsza musi mieć charakter zindywidualizowany - może być wymierzana tylko, jeżeli osoba fizyczna swoim zawinionym czynem wypełni znamiona przestępstwa (wykroczenia, przestępstwa karnoskarbowego), natomiast ta druga może zostać nałożona zarówno na osobę fizyczną, jak i na osobę prawną, stosowana jest automatycznie, z tytułu odpowiedzialności obiektywnej i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne. Nie ma przy tym rozstrzygającego znaczenia okoliczność, że kara administracyjna ma również charakter dyscyplinująco-represyjny. Wymierzenie opłaty, będącej przedmiotem skargi, stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale ingerencja ta jest konsekwencją jej niezgodnego z prawem zachowania. Odpowiedzialność karnoadministracyjna to - zdaniem Trybunału Konstytucyjnego - przejaw interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (zob. wyrok z 24 stycznia 2006 r., sygn. SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Taką sferą jest niewątpliwie ogół zagadnień normowanych prawem budowlanym, ponieważ niespełnienie różnorakich wymagań stawianych uczestnikom procesu budowlanego na poszczególnych jego etapach może sprowadzać zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi - zarówno użytkowników konkretnego obiektu budowlanego, jak i dla osób postronnych, które mogą przebywać w jego pobliżu podczas ewentualnej katastrofy budowlanej. Ogół precyzyjnych, drobiazgowych i - nie sposób zaprzeczyć - skomplikowanych unormowań prawa budowlanego służy zapewnieniu jak najwyższego stopnia bezpieczeństwa na każdym etapie budowy obiektu oraz w czasie jego użytkowania.

W ocenie Sądu strona nie może ponosić sankcji za działanie organów administracji. Obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sądowi znany jest z urzędu pogląd wyrażony m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2012 r.( sygn. akt II OSK 354/12. dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl) zgodnie z którym każdy podmiot korzystający ze środowiska, który dopiero po raz pierwszy rozpoczyna eksploatację danej instalacji musi przed rozpoczęciem tej działalności posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i 181 Prawa ochrony środowiska, które właściwy organ ochrony środowiska wydaje na wniosek zainteresowanego podmiotu. Musi to być więc ten sam rodzaj dotychczas posiadanego pozwolenia tzw. sektorowego – jeżeli nie było to pozwolenie zintegrowane – w rozumieniu art. 181 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska. Jest bowiem oczywiste, co wystąpiło w stanie faktycznym i prawnym w tej sprawie, że przyczyny braku pozwolenia zintegrowanego przez podmioty korzystające ze środowiska nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia przez niego danej działalności, ponieważ korzystałby z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. W uzasadnieniu Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle art. 201 ust. 1 Prawa ochrony środowiska pozwolenia zintegrowanego w odróżnieniu od pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wymaga prowadzenie instalacji, której działalność z powodu rodzaju i skali prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenia nie tylko poszczególnych elementów przyrodniczych, lecz nawet środowiska jako całości, biorąc pod uwagę w szczególności rozmiar i skalę prowadzonej w danej instalacji działalności. Ponadto, nie pozwala to z tej przyczyny uznać, że należy opłatę za korzystanie ze środowiska – za okres, w którym nawet z przyczyn leżących po stronie organu, jeżeli upłynął już termin ważności poprzedniego pozwolenia – lecz właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia – zaś nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane – uiszczać w wysokości takiej opłaty jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż rozstrzygnięcie powyższe zapadło na gruncie zupełnie odmiennego stanu faktycznego. W szczególności wskazać należy, iż w przedmiotowej sprawie, w przeciwieństwie do sprawy kontrolowanej przez NSA, skarżąca przed upływem terminu określonego w rozporządzeniu uzyskała stosowne pozwolenie zintegrowane.

Podsumowując, stojąc na gruncie celowościowej i systemowej interpretacji art. 276 ust. 1 Prawo ochrony środowiska, uwzględniającej zasady konstytucyjne, Sąd jest zdania, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z normą zawartą w tym przepisie. Błędem organu było oparcie orzeczenia wyłącznie na wykładni gramatycznej, mimo tego, że stan faktyczny sprawy wskazywał, iż strona nie uchylała się od obowiązku pozyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska.

Ponadto nie można zgodzić się z organem, że strona nie dochowała należytej staranności składając wniosek o wydanie pozwolenia 2 miesiące i 6 dni przed upływem terminu do jego złożenia, skoro organ I instancji miał 6 miesięcy na jego rozpoznania.

W ocenie Sądu powyższa okoliczność w świetle wydania przez organ I instancji wymaganej decyzji w dniu [...]grudnia 2005 r. jest całkowicie pozbawiona jakiegokolwiek znaczenia prawnego. Tym bardziej, że sporna opłata podwyższona dotyczy pierwszego półrocza 2011r., a okresu po upływie pięciu lat od chwili wejścia w życie obowiązku posiadania pozwolenia zintegrowanego. Biorąc pod uwagę stanowisko zaprezentowane przez organ w odpowiedzi na skargę oraz fakt, że od dnia złożenia wniosku do dnia uzyskania decyzji ostatecznej upłynęło 7 lat strona chcąc nie ponosić negatywnych działań organu na gruncie niniejszej sprawy o wydanie pozwolenia zintegrowanego winna wystąpić co najmniej w 1998 r. Ponadto wskazać należy, że nawet w sytuacji, gdy strona by wystąpiła ze stosownym wnioskiem dzień po wejściu w życie nowych przepisów, to i tak powyższa okoliczność w świetle argumentów przedstawionych przez organ powodowała by, z uwagi na długotrwałą procedurę, konieczność naliczenia opłaty podwyższonej, co stoi w sprzeczności z wyżej wskazana wykładnią przepisów.

Odnosząc się natomiast do kwestii nie składania przez stronę skargi na bezczynność postępowania Sąd wskazuje, że w świetle stanowiska organu zaprezentowanego w zaskarżonej decyzji, jak i w odpowiedzi na skargę uzyskanie pozytywnego wyroku w sprawie bezczynności nie miałoby znaczenia przy naliczeniu opłaty podwyższonej. Wobec powyższego kwestia nie korzystania przez stronę ze środków zaskarżenia nie może być traktowana jako przesłanka do naliczenie opłaty podwyższonej. Tym bardziej, że strona ma prawo, a nie obligatoryjny obowiązek, zaskarżania decyzji administracyjnych oraz złożenia skargi na bezczynność bądź przewlekłość postępowania.

Ponadto na podstawie argumentów przedstawionych przez organ należy dojść do wniosku, że strona, aby uniknąć opłaty podwyższonej, musiałaby na okres co najmniej 6 lat, z uwagi na działania organu, powstrzymać się od prowadzenia działalności, co bez wątpienia doprowadziłoby do utraty rynku zbytu i wywołało negatywne skutki ekonomiczne, a w konsekwencji społeczne. Fakt, że strona wystąpiła o pozwolenie zintegrowane po raz pierwszy nie jest w tym przypadku wynikiem działań strony, lecz stanowi konsekwencje wprowadzenia zmian w przepisach prawach, która w zamian za kilka pozwoleń, którymi skarżąca się legitymowała, wprowadziła obowiązek legitymowania się jednym pozwoleniem. W ocenie Sądu dokonując oceny powyższej materii należy mieć na uwadze, czy strona skarżąca prowadziła działalność na podstawie stosownych pozwoleń i czy w okresie ważności tych pozwoleń wystąpiła o kolejne. Natomiast fakt zastąpienia dotychczasowych pozwoleń jednym pozwoleniem zintegrowanym nie może być interpretowana na niekorzyść strony.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c Ppsa orzekł jak w sentencji. O wykonalności orzeczenia orzeczono na podstawie art. 152 Ppsa, a o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 Ppsa oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a) w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm. )

Rozpoznając sprawę ponownie organ powinien zastosować nie tylko wykładnię gramatyczną przepisu art.276 ust.1 Prawa ochrony środowiska, lecz również wykładnię systemową oraz celowościową. Organ winien ustalić wszelkie okoliczności mające wpływ na odpowiedzialność skarżącej za brak pozwolenia zintegrowanego. W tym miejscu przypomnieć należy, iż do okoliczności uzasadniających brak pozwolenia zintegrowanego należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 Prawa ochrony środowiska, termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 Prawa ochrony środowiska), zasady kompleksowości (art. 5 Prawa ochrony środowiska), zasady prewencji i przezorności (art. 6 Prawa ochrony środowiska) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 Prawa ochrony środowiska). Ponadto eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 Prawa ochrony środowiska.

W szczególności organ winien ustalić czy przedstawione przez stronę w trakcie postępowania sądowego pozwolenia odnosiły się do przedmiotowej instalacji oraz czy nie doszło do zmian w tej instalacji wymagających uzyskanie nowego pozwolenia, a co za tym idzie, czy mamy do czynienia z kontynuacją eksploatacji instalacji o niezmienionych parametrach. Ponadto rolą organu będzie ustalenie, czy pozwolenia te mają walor ostateczny.

Stosownie do poczynionych ustaleń organ podejmie stosowne rozstrzygnięcia mając na uwadze okoliczności podniesione w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności fakt, iż strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości organu w ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku z 2005 r. o udzielenie pozwolenia zintegrowanego.