Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1456/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6199 Inne o symbolu podstawowym 619
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: § 4 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2001 nr 152 poz 1732
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego.
article: art.1 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1990 nr 54 poz 310
law: Ustawa z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 1998 nr 7 poz 25
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jedn.
article: art. 7, art. 77 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędzia del. NSA Jerzy Krupiński Protokolant asystent sędziego Katarzyna Myślińska po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 2581/11 w sprawie ze skargi S.J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 16 września 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Wa 2581/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi S.J. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 16 września 2011 r. nr [..] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym, uchylił zaskarżony rozkaz personalny i poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [..] oraz stwierdził, że zaskarżony rozkaz personalny nie podlega wykonaniu w całości.

Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że raportem z dnia 18 marca 2011 r. podinsp. S.J. zwróciła się do Komendanta Głównego Policji o wliczenie okresu pracy w charakterze domownika w indywidulanym gospodarstwie rolnym jej rodziców od dnia 10 listopada 1991 r. do 31 sierpnia 1994 r. do pracowniczego stażu pracy.

Komendant Główny Policji, działając na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 i § 5 ust. 3 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.) w zw. z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310), po rozpatrzeniu wniosku ww., rozkazem personalnym z dnia 30 czerwca 2011 r. nr [..] odmówił przyznania S.J. prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat za okres pracy w gospodarstwie rolnym od dnia 10 listopada 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r.

Pismem z dnia 18 lipca 2011 r. S.J. złożyła odwołanie od ww. rozkazu personalnego, wnosząc o jego uchylenie w całości.

W odwołaniu zarzuciła organowi błędne ustalenie stanu faktycznego, błędną interpretację art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, błędną interpretację pojęcia domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym oraz stałej pracy w gospodarstwie rolnym.

Przedmiotowe odwołanie zostało przesłane Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji, który przekazał je Komendantowi Głównemu Policji, jako organowi właściwemu w sprawie.

Komendant Główny Policji, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., rozkazem personalnym nr [..] z dnia 16 września 2011 r., utrzymał w mocy zaskarżony rozkaz personalny z dnia 30 czerwca 2011 r.

W uzasadnieniu ww. rozkazu personalnego organ wyjaśnił, że zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Wskazał, że unormowania te stanowią odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732 z późn. zm.), zgodnie z którym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od której zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Organ podniósł też, iż w myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy, wliczeniu do stażu pracy podlegają przypadające po dniu 31 grudnia 1982 r. okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zaznaczył, że pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z dnia 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Przy czym, z orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż praca w gospodarstwie rolnym powinna być oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania. Zatem do oceny stanu faktycznego, mającego miejsce w okresie od 10 listopada 1991 r. do 31 sierpnia 1994 r., mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

Wskazał, iż zgodnie z art. 6 pkt 2 ww. ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Zaznaczył jednocześnie, że zgodnie z art. 3 ust. 1 ww. ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., na wniosek zainteresowanej osoby właściwy urząd gminy, zgodnie z art. 1, jest obowiązany stwierdzić okresy jej pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, wydając stosowne zaświadczenie w celu przedłożenia w zakładzie pracy. Zgodnie zaś z art. 3 ust. 2 ww. ustawy, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1, nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia o pracy zainteresowanej osoby w indywidualnym gospodarstwie rolnym, zawiadamia ją o tej okoliczności na piśmie. Natomiast z art. 3 ust. 3 ww. ustawy wynika, że w przypadku, o którym mowa w ust. 2, okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym mogą być udowodnione zeznaniami co najmniej dwóch świadków zamieszkujących w tym czasie na terenie, na którym jest położone to gospodarstwo rolne.

Organ wskazał, iż przedłożone przez zainteresowaną zaświadczenia z Urzędu Gminy w [..] nie mogą stanowić środka dowodowego w rozpatrywanej sprawie, bowiem wydane zostały z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, na podstawie zeznań świadków. Ustawa o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do stażu pracowniczego nie dopuszcza natomiast jako dowodu zaświadczenia urzędu gminy wystawionego na podstawie zeznań świadków, a już tym bardziej wyłącznie na podstawie oświadczeń osoby zainteresowanej, bowiem art. 3 ustawy wymaga wystawienia zaświadczenia potwierdzającego okresy pracy w gospodarstwie rolnym osoby zainteresowanej w oparciu o posiadane przez nią dokumenty, takie jak np. rejestry gruntów, księgi podatkowe itp.

Wobec zatem braku prawidłowego zaświadczenia z urzędu gminy, w rozpatrywanej sprawie należało oprzeć się na przedstawionych przez podinsp. S.J., a następnie uzupełnionych w wyniku czynności organu, zeznaniach świadków. Organ zaznaczył, że przedstawiane zeznania świadków powinny być na tyle wiarygodne, aby można je było potraktować jako równoważne w zakresie wartości dowodowej z informacjami zawartymi w świadectwach służby czy świadectwach pracy, które co do zasady stanowią podstawowy dowód w takim postępowaniu. Ocena przedstawionych dokumentów należy bowiem każdorazowo do pracodawcy, który stwierdza fakt spełnienia wymogów określonych w ustawie i podejmuje decyzję o zaliczeniu danego okresu do pracowniczego stażu pracy. Pracodawca może zatem nie przyznać prawa do danego świadczenia pracowniczego, zwłaszcza gdy sam dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny niż podany w zaświadczeniu stan faktyczny. W szczególności pracodawca może zakwestionować zaświadczenie urzędu gminy albo treść przedstawionych innych dokumentów, jeżeli dysponuje dowodami wskazującymi na odmienny stan faktyczny niż wskazany w tych dokumentach .

Organ podniósł, iż w rozpatrywanej sprawie świadkowie zgodnie twierdzą, że podinsp. S.J. wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym rodziców J. i A. K. w okresie od dnia 10 listopada 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. w charakterze domownika. Wskazują, że praca była stała i wykonywana w pełnym wymiarze czasu. Zaznaczają też, że praca w gospodarstwie rolnym rodziców stanowiła główne źródło utrzymania podinsp. S.J., jednocześnie oświadczając, iż nie jest im wiadome czy w okresie objętym zeznaniem zainteresowana posiadała inne źródło utrzymania. Świadkom nie jest wiadome również, czy z tytułu tej pracy zainteresowana była ubezpieczona. W uzupełnieniu swoich oświadczeń świadkowie stwierdzili ponadto, iż praktycznie codziennie widywali S.J. w trakcie prac różnego rodzaju zarówno w gospodarstwie, w polu i na łąkach o każdej porze dnia. Natomiast czas pracy zainteresowanej był uzależniony od pory roku. Z zeznań świadków wynika również, że zarówno we wnioskowanym, jak i we wcześniejszym okresie podinsp. S.J. wykonywała prace w gospodarstwie rolnym swoich rodziców. Również po dniu 31 sierpnia 1994 r. w czasie wolnym pomagała w pracach gospodarskich.

W ocenie organu przywołane zeznania świadków nie mogą zostać uznane za wiarygodny dowód potwierdzający świadczenie przez podinsp. S.J. od dnia 10 listopada 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zauważyć bowiem należy, że zeznania te pozostają w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami, znajdującymi się w aktach osobowych policjanta. Przede wszystkim trudno stwierdzić, że podinsp. S.J. wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Powyższe wynika zaś z faktu, że zainteresowana, zamieszkując w miejscowości [..], w latach 1991 - 1994 była uczennicą II Liceum Ogólnokształcącego im. [..]. W rezultacie uczestniczyła w zajęciach szkolnych, trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych, co wymagało dodatkowo długotrwałych dojazdów do i ze szkoły (z miejscowości [..] do [..] i z powrotem około 30 km w jedną stronę). Koniecznym było także poświęcanie przez wymienioną czasu na domowe przygotowanie się do zajęć szkolnych. Mało prawdopodobnym jest zatem, aby podinsp. S.J., wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych, co było wówczas jej głównym zadaniem i celem, miała możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w wymiarze, jak twierdzą świadkowie, 14 (do 16) godzin lub 6 (lub 5 do 7) godzin dziennie.

Na możliwość świadczenia stałej pracy w gospodarstwie rolnym rodziców nie mógł też pozostawać bez wpływu udział podinsp. S.J. w postępowaniu kwalifikacyjnym, prowadzonym w stosunku do osób ubiegających się o przyjęcie do służby w Policji. Zauważyć bowiem należy, że postępowanie to, skutkujące przyjęciem wymienionej do służby w Policji z dniem 1 września 1994 r., składało się z szeregu czasochłonnych testów i badań lekarskich, które były prowadzone w ówczesnej Komendzie Wojewódzkiej Policji w Kielcach, oddalonej od miejscowości [..] o ponad 30 km oraz w siedzibie Wojewódzkiej Komisji Lekarskiej przy Zarządzie Zdrowia MSW w Kielcach.

Organ podkreślił jednocześnie, że wymieniona policjantka w dokumentacji związanej z przyjęciem do służby w Policji, znajdującej się w aktach osobowych, nie przedstawiła żadnej informacji o prowadzeniu przez rodziców gospodarstwa rolnego, jak też o swojej ówczesnej pracy w tym gospodarstwie. Wskazała natomiast, że ojciec prowadzi działalność handlową, zaś matka nie pracuje. Za nieprzekonywujące należy przy tym uznać zawarte we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wyjaśnienie, że stan ten wynika z faktu, iż praca w gospodarstwie rolnym nie była pracą zarobkową świadczoną na podstawie umowy o pracę lub na własny rachunek.

W świetle powyższego bardziej prawdopodobnym jest, że podinsp. S.J. świadczyła w gospodarstwie rolnym rodziców we wskazanym okresie jedynie doraźną pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika.

Organ podkreślił przy tym, że zgodnie z prezentowanym w orzecznictwie i doktrynie poglądem, doraźna pomoc w wykonywaniu typowych obowiązków domowych, zwyczajowo wymaganych od dzieci jako członków rodziny rolnika, czy praca w czasie ferii lub wakacji, nie może zostać uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym.

Przypomniał też, że zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. uposażenie zasadnicze policjanta wzrasta z tytułu wysługi lat o 2% po 2 latach służby i o 1% za każdy następny rok służby, aż do wysokości 20% po 20 latach służby, oraz o 0,5% za każdy następny rok służby powyżej 20 lat - łącznie do wysokości 25% po 30 latach służby. Ewentualne uwzględnienie żądania podinsp. S.J., oznaczałoby zatem wzrost uposażenia zasadniczego policjanta o 3%, tj. o kwotę 93,60 zł miesięcznie. Postępowanie takie byłoby, w ocenie organu, sprzeczne z interesem społecznym, a w szczególności z zasadą racjonalnego wydatkowania środków pieniężnych z budżetu państwa, które to wydatkowanie powinno podlegać szczególnym rygorom, opierając się na niebudzących wątpliwości okolicznościach faktycznych i prawnych.

W skardze na powyższy rozkaz personalny, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, S.J. zarzuciła organowi błędną interpretację pojęcia domownika w indywidualnym gospodarstwie rolnym, jak również stałej pracy w gospodarstwie rolnym, sformułowanych w przepisach art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, jak również art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, a ponadto błąd w ustaleniach faktycznych, który miał wpływ na przedmiotowe rozstrzygniecie.

Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną.

W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zaliczenie policjantowi do wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym może nastąpić w oparciu o unormowania ustawy z 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. Nr 54, poz. 310). Unormowania te stanowią bowiem odrębne przepisy w rozumieniu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.), zgodnie z którym do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego zalicza się inne (niż wymienione w § 4 ust. 1 pkt 1-4) okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

W myśl art. 1 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy wliczeniu do stażu pracy podlegają, przypadające po 31 grudnia 1982 r., okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

Pojęcie "domownika" wykonującego pracę w gospodarstwie rolnym nie zostało zdefiniowane w powołanej ustawie z 20 lipca 1990 r., lecz ustawodawca odesłał w zakresie ustalania jego normatywnej treści do przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Praca w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika powinna być przy tym oceniana z punktu widzenia tych przepisów, które obowiązywały w całym czasie jej wykonywania.

Sąd I instancji wskazał, iż w przedmiotowej sprawie skarżąca powołuje się na pracę w gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w okresie od 10 listopada 1991 r. do 31 sierpnia 1994 r., a zatem mają do niej zastosowanie przepisy ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. Nr 7, poz. 24, z późn. zm.).

Zgodnie zaś z art. 6 pkt 2 ww. ustawy, domownikiem jest osoba bliska rolnikowi, która ukończyła 16 lat, pozostaje z rolnikiem we wspólnym gospodarstwie domowym lub zamieszkuje na terenie jego gospodarstwa rolnego albo w bliskim sąsiedztwie oraz stale pracuje w tym gospodarstwie rolnym i nie jest związana z rolnikiem stosunkiem pracy.

Zdaniem Sądu I instancji, aby powyższe normy prawa mogły w sprawie znaleźć zastosowanie, obowiązkiem organu było w pierwszej kolejności prawidłowe i pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy. Ustalenie stanu faktycznego w sprawie jest bowiem zawsze zagadnieniem kardynalnym i pierwszoplanowym, a także niezbędnym elementem zastosowania normy prawa materialnego. Podejmując decyzję administracyjną organ był przy tym związany regułami postępowania administracyjnego, które określały jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też zobligowany był m.in. do przestrzegania zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Musiał też w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Ustalenie stanu faktycznego nie może mieć charakteru hipotetycznego. Skoro bowiem ustawodawca w art.107 § 3 k.p.a. posłużył się sformułowaniem "fakty, które organ uznał za udowodnione", to nie może budzić wątpliwości, iż intencją prawodawcy było nałożenie na organ obowiązku ustalenia konkretnych faktów, a nie jedynie założeń czy przypuszczeń.

Sąd I instancji uznał, iż uzasadnienie skarżonego rozkazu personalnego nie spełnia ww. kryteriów. Nie zawiera bowiem przedstawienia prawidłowo ustalonego stanu faktycznego. Organ badając, problematykę łączenia przez stronę obowiązków uczennicy II Liceum Ogólnokształcącego im. [..] z wykonywaniem pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, w pełnym wymiarze czasu pracy, nie ustalił w sposób stanowczy, czy taka okoliczność miała miejsce, czy też nie. Stwierdził jedynie, iż łączenie powyższych obowiązków jest "mało prawdopodobnym", oraz, iż "bardziej prawdopodobnym" jest, że skarżąca świadczyła jedynie doraźną pomoc w gospodarstwie rolnym rodziców. Posłużenie się przez organ w uzasadnieniu skarżonego rozkazu personalnego ww. pojęciami nieostrymi, nie może być uznane jako prawidłowe ustalenie stanu faktycznego. Treść omawianego uzasadnienia zawiera bowiem jedynie przypuszczenia organu co do faktów. To zaś nie jest równoznaczne z ustaleniem faktów, który to obowiązek spoczywa na organie zgodnie z brzmieniem cytowanego przepisu art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd podkreślił również, iż organ powinien dokonać oceny pracy skarżącej w gospodarstwie rolnym jej rodziców przy uwzględnieniu jego wielkości i charakteru i – co się z tym wiąże – zakresu niezbędnych prac. Istotne jest również i to, iż w rozumieniu ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, charakter pracy domownika w gospodarstwie rolnym nie może być utożsamiany z charakterem pracy rolnika w takim gospodarstwie. Domownik nie prowadzi bowiem zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, lecz wyłącznie pomaga rolnikowi w prowadzeniu takiej działalności, zatem nie musi on pracować w takim samym wymiarze godzinowym, jak rolnik, i może pozwolić sobie na jednoczesne kształcenie się. Na takie rozumienie charakteru pracy domownika wskazuje zresztą już sam fakt rozróżnienia przez ustawodawcę w art. 6 pkt 1 i 2 powołanej ustawy definicji rolnika i domownika. Gdyby bowiem zamiarem ustawodawcy było jednakowe traktowanie nakładu pracy domownika i rolnika oraz ich wkładu w rozwój gospodarstwa rolnego, to z pewnością nie wprowadzałby takiego rozróżnienia. Nie można zatem przyjmować, że skoro osoba mająca status domownika, realnie pomagając rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, jednocześnie pobiera naukę w szkole, to jej praca w tym gospodarstwie nie ma z tego powodu charakteru stałego. Ocena taka musi być dokonywana w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych. W wyroku z 29 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 321/11 (publ. https://cbois.nsa.gov.pl) NSA wskazał, iż obecnie w orzecznictwie bardziej liberalnie podchodzi się do przesłanki "stałej pracy" i przyjmuje się, że nie należy utożsamiać jej z koniecznością nieustannego, przez cały czas wykonywania prac w gospodarstwie rolnym. W związku z tym ocena "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" musi być dokonywana na tle okoliczności konkretnej sprawy.

Sąd dodał również, iż wyjaśnienia pojęcia "wykonywania pracy w charakterze stałym w gospodarstwie rolnym" wielokrotnie podejmował się Sąd Najwyższy. W wyroku z 4 października 2006 r., sygn. akt II UK 42/2006 (publ. OSNP 2007/19-20/292) Sąd Najwyższy wskazał na potrzebę odstąpienia od rozumienia "stałości pracy w gospodarstwie rolnym" jako nieustannego, przez cały czas, ciągłego, wykonywania prac w gospodarstwie. Podkreślił, iż mając na względzie cel i funkcje omawianej ustawy, ustanowienie obowiązku ubezpieczenia społecznego domownika dotyczy osób niebędących posiadaczami gospodarstwa rolnego, a powiązanych z gospodarstwem rolnym tylko szczególnym stosunkiem, cechującym domownika. Nieodzowne jest zatem sięgnięcie do specjalnego znaczenia jego roli w społeczno-gospodarczych stosunkach wiejskich, której specyfikę uwypukla porównanie określenia domownika w art. 6 pkt 2 i definicji rolnika sformułowanej w art. 6 pkt 1 ustawy. Zestawienie tych przepisów pokazuje, że istota działań domownika, który nie prowadzi zawodowej działalności rolniczej na własny rachunek, sprowadza się do pomocy rolnikowi w prowadzeniu gospodarstwa, czyli do wykonywania prac wskazanych mu przez prowadzącego gospodarstwo, leżących w zakresie jego decyzji gospodarczych.

Sąd I instancji wyjaśnił, iż rozpoznając przedmiotową sprawę ponownie, organ będzie zatem zobowiązany ustalić stan faktyczny w sposób kategoryczny, dokonując przy tym oceny zgromadzonych dowodów w taki sposób, aby ocena ta była swobodna, lecz nie dowolna. Organ jest oczywiście uprawniony do zakwestionowania przedłożonych przez stronę dowodów, lecz musi to uczynić w sposób przekonywujący. Wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega bowiem na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego daje podstawę do przyjęcia, że wynikająca z art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów nie została przekroczona.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Komendant Główny Policji. Wyrok zaskarżono w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj.

1) § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, (Dz.U. nr 152 poz. 1732 ze zm.) w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz.U. nr 54 poz. 310) i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.), poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż osoba, która stale pobierała naukę w szkole średniej o statusie liceum ogólnokształcącego mogła stale pracować w gospodarstwie rolnym.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy.

W oparciu o powyższe zarzuty kasacyjne skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m. in., że Komendant Główny Policji we wcześniejszych swoich rozkazach konsekwentnie podnosił, że w jego ocenie, przywołane zeznania świadków nie mogą zostać uznane za wiarygodny dowód potwierdzający świadczenie przez podinsp. S.J. od dnia 10 listopada 1991 r. do dnia 31 sierpnia 1994 r. pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. Zauważyć bowiem należy, że zeznania te pozostają w sprzeczności z innymi posiadanymi przez organ dowodami, znajdującymi się w aktach osobowych policjanta. Przede wszystkim trudno stwierdzić, że podinsp. S.J. wykonywała pracę w gospodarstwie rolnym rodziców w charakterze domownika, skoro praca ta nie mogła być świadczona w wymiarze pozwalającym na uznanie jej za pracę o charakterze stałym. Powyższe wynika zaś z faktu, że zainteresowana, zamieszkując w miejscowości [..], w latach 1991 - 1994 była uczennicą II Liceum Ogólnokształcącego im. [..]. W rezultacie uczestniczyła w zajęciach szkolnych, trwających przeciętnie 7-8 godzin lekcyjnych, co wymagało dodatkowo długotrwałych dojazdów do i ze szkoły (z miejscowości [..] do [..] i z powrotem około 30 km w jedną stronę). Koniecznym było także poświęcanie przez wymienioną czasu na domowe przygotowanie się do zajęć szkolnych. Mało prawdopodobnym jest zatem, aby podinsp. S.J., wobec konieczności wypełniania obowiązków szkolnych, co było wówczas jej głównym zadaniem i celem, miała możliwość świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym w wymiarze, jak twierdzą świadkowie, 14 (do 16) godzin lub 6 (lub 5 do 7) godzin dziennie. Ta ocena Komendanta Głównego Policji jest jak najbardziej trafna i logiczna, opierająca się o doświadczenie życiowe, przez co nie można uznać, aby była dowolna. Wbrew twierdzeniom Sądu I instancji, Komendant Główny Policji prawidłowo ocenił cały materiał dowodowy zgromadzony w sprawie. Badanie tego materiału doprowadziło z kolei organ do jednoznacznych ustaleń faktycznych, których wynikiem było kategoryczne stwierdzenie, że na skutek pobierania nauki w systemie dziennym w szkole średniej skarżąca nie mogła być traktowana, jako domownik stale pracujący w gospodarstwie rolnym w rozumieniu art. art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 roku o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 1998 r., nr 7, poz. 25 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 P.p.s.a., obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt l OPS 10/09, opubl. w ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw ani nie można dopatrzeć się okoliczności wskazujących na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zawartymi w niej podstawami i wnioskami (art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 P.p.s.a.). Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest natomiast dopuszczalna w postępowaniu kasacyjnym rozszerzająca wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też ich uściślanie. Prawidłowe wskazanie podstaw kasacyjnych polega na podaniu konkretnych przepisów prawa, które zostały naruszone oraz wyjaśnienie na czym to naruszenie polegało (art. 176 P.p.s.a.). Nie jest natomiast wystarczające powtórzenie wyrażenia ustawowego, że uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy bez szczegółowego wyjaśnienia rzeczywistego wpływu uchybienia na wynik konkretnej, zaskarżonej skargą kasacyjną sprawy.

Wskazanie i uzasadnienie podstaw kasacyjnych należy do tzw. koniecznych cech skargi kasacyjnej (art. 176 P.p.s.a.). Przez przytoczenie podstaw kasacyjnych rozumieć należy przede wszystkim dokładne wskazanie podstawy kasacyjnej oraz określenie tych przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - uległy naruszeniu przez sąd wydający zaskarżone orzeczenie. Uzasadnienie kasacji ma zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych przez wyjaśnienie, na czym naruszenie polegało i przedstawienie argumentacji na poparcie odmiennej wykładni przepisu, niż zastosowana w zaskarżonym orzeczeniu, lub uzasadnienie zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu, zaś w odniesieniu do uchybień przepisom procesowym - wykazanie, że zarzucane uchybienie rzeczywiście mogło mieć wpływ na wynik (rozstrzygnięcie) sprawy.

Zarzut błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wymaga, aby wskazano w skardze kasacyjnej, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie, które zarzuca się sądowi pierwszej instancji, oraz jak powinna wyglądać w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowa wykładnia danego przepisu oraz jego właściwe zastosowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1650/11, zamieszczony na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl, zwanej dalej CBOSA).

Zarzut naruszenia prawa musi być postawiony wyraźnie, to znaczy należy wskazać konkretny przepis prawa i określić sposób jego naruszenia, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie powinien formułować za stronę zarzutów skargi kasacyjnej. W świetle art. 174 P.p.s.a. tworzenie niespójnej zbitki przepisów - szeregu norm prawnych, które miał rzekomo naruszyć Sąd pierwszej instancji, nie wskazując konkretnie na czym polega naruszenie każdej z tych norm, jest nieprawidłowe (pogląd ten wielokrotnie już wyraził Naczelny Sąd Administracyjny – zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 30 listopada 2004 r., sygn. akt FSK 440/04, 17 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1704/08; 5 maja 2009 r., sygn. akt II OSK 685/08; 18 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1650/07; 23 kwietnia 2007 r., sygn. akt I FSK 815/06; 13 lipca 2010 r., sygn. akt II FSK 502/09; 28 września 2011 r., sygn. akt II FSK 653/10; 13 listopada 2012 r., II FSK 657/11; dostępne w CBOSA).

Podkreślenia wymaga, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest nie tylko zobowiązany, ale wręcz nie jest uprawniony do precyzowania za stronę zarzutów skargi kasacyjnej bądź do poszukiwania za nią naruszeń prawa, jakich mógł dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza ani autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 P.p.s.a.

To obszerne przypomnienie ogólnych wymogów formalnych skargi kasacyjnej było konieczne, biorąc pod uwagę treść sformułowanych zarzutów.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania oraz naruszenie prawa materialnego. Wobec tego w pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty odnoszące się do uchybień procesowych, gdyż tylko prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy może być podstawą rozważań dotyczących podnoszonych w skardze kasacyjnej kwestii materialnoprawnych. Zarzuty te jednak wbrew obowiązkom wskazywanym na wstępie niniejszych wywodów, nie zostały przez autora skargi kasacyjnej w jakikolwiek sposób uzasadnione. Jest to o tyle na gruncie rozpoznawanej sprawy istotne, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów art. 7 K.p.a., art. 77 K.p.a. i art. 107 § 3 K.p.a., których naruszenie zarzucono w skardze kasacyjnej, tym samym nie mógł samoistnie dopuścić się ich naruszenia, o ile nie doszło również do naruszenia przepisów procedury sądowoadministracyjnej, regulującej zasady kontroli prawidłowości ustaleń przez organ administracyjny. W tym zakresie skarżący kasacyjnie powołał przepis art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a., ale w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie zawarł wyjaśnienia w jaki sposób przepis powyższy został naruszony, co pozbawia Naczelny Sąd Administracyjny możliwości kasacyjnej kontroli tak sformułowanego (niedookreślonego) zarzutu. Pozbawia takiej możliwości także nie zawarcie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jakiegokolwiek wywodu co do ewentualnego wpływu naruszenia przywołanych przepisów procesowych na wynik sprawy.

Podstawa kasacyjna naruszenia przepisów prawa materialnego również nie została prawidłowo zredagowana. Zarzucono w tej mierze błędną wykładnię przepisów § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w związku z art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy i art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz. U. z 1998 r. Nr 7, poz. 25 ze zm.), w kontekście poglądu o konieczności zastosowania tych przepisów materialnoprawnych w stosunku do skarżącej. Pogląd ten przypisano Sądowi I instancji, chociaż analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na tak daleko idące wnioski. Sąd I instancji nie przesądził bowiem, że skarżąca spełnia przesłanki pozwalające na nadanie jej statusu "domownika" w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin. W wywodach prawnych Sądu I instancji za nietrafny uznano jedynie wyrażony w uzasadnieniu decyzji Komendanta Głównego Policji pogląd, że uczęszczanie do szkół osoby spełniającej inne ustawowe przesłanki, pozwalające na uznanie jej za domownika rolnika w rozumieniu przepisów ubezpieczeniowych, samo przez się wyklucza ją z kręgu osób mogących skutecznie ubiegać się o zaliczenie okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy. Sąd uchylając zaskarżone decyzje zwrócił przy tym jedynie uwagę na konieczność indywidualizowania sytuacji faktycznej i prawnej poszczególnych osób ubiegających się o zaliczenie takiego okresu pracy, a w tym kontekście na konieczność ścisłej oceny wiarygodności i wartości dowodowej przedstawionych dowodów, z uwzględnieniem rzeczywistych potrzeb gospodarstwa rolnego stanowiącego własność jej rodziców. W piśmiennictwie przyjmuje się, że przepis art. 1 ust. 1 pkt 2 ustawy nie uzależnia możliwości wliczenia okresu pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do okresu, od którego zależą uprawnienia pracownicze, od wymiaru czasu poświęconego na pracę w tym gospodarstwie. Oznacza to, że można zaliczyć i taki okres, który był łączony z nauką w stacjonarnej, wieczorowej i zaocznej szkole ponadpodstawowej. [...] Praca w gospodarstwie nie była wykonywana, jeżeli pracownik uczył się w szkole oddalonej od miejsca zamieszkania w odległości wykluczającej codzienny powrót do domu i mieszkał w internacie czy akademiku (zob. E. Szemplińska "Praca w gospodarstwie rolnym a uprawnienia pracownicze", Praca i Zabezpieczenie Społeczne z 1998 r., nr 6, str. 32). Podobnie T. Śmigiewicz-Podgórska w artykule "Praca na roli a świadczenia pracownicze" - Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego z 1993 r., nr 2, str. 14, wyraziła zasługujący na aprobatę pogląd, że "Zgodnie z przepisami ustawy, fakt łączenia pracy w gospodarstwie z nauką w szkole nie może stanowić przeszkody przy ocenie, czy dany okres pracy w gospodarstwie rolnym może być wliczony do stażu pracowniczego, pod warunkiem jednak, że praca w gospodarstwie była faktycznie wykonywana".

Dopiero zatem po prawidłowym i jednoznacznym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, w tym także wielkości, struktury i rodzaju gospodarstwa rolnego, liczby osób w nim pracujących oraz rzeczywistych technicznych uwarunkowań konieczności pracy skarżącej w tym gospodarstwie, możliwa będzie kontrola prawidłowości zastosowanych w sprawie określonych przepisów prawa materialnego. Podniesiony w skardze kasacyjnej na podstawie przepisu art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzut naruszenia przywoływanych przepisów prawa był zatem przedwczesny, a tym samym nie można uznać go za usprawiedliwiony.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie przepisu art. 184 P.p.s.a., z braku innych usprawiedliwionych podstaw kasacyjnych, oddalił skargę kasacyjną.