Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1545/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 99,  art. 100,  art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, 77 par. 1, 80 i 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 47
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska (spr.) Sędziowie Asesor WSA Agnieszka Miernik Asesor WSA Joanna Skiba Protokolant Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miasta G. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę.


UZASADNIENIE

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 stycznia 2001 r., sygn. I SA 1263/99 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r., nr [...] oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1964 r., nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964 r., nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości J. T. o pow. [...], oznaczonej jako działka nr [...], położonej w G. przy ul. [...]. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że w postępowaniu nadzorczym dotyczącym decyzji wydanej na podstawie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94 ze zm.) ocenie organu powinno podlegać zaistnienie wskazanych w tym przepisie warunków.

W ocenie Sądu przepis art. 47 tej ustawy nie zawierał zasad określania wartości budowli ani gruntu. Przepisy ustawy w rozdziale odszkodowania ustalały jedynie zasady obliczania odszkodowania, które nie musiało odpowiadać rzeczywistej wartości nieruchomości. Wobec tego do obliczania wartości elementów nieruchomości wymienionych w art. 47 konieczne było przyjęcie metody, która odzwierciedlałaby ich rzeczywistą wartość. Zastosowanie tego przepisu sprowadzało się w istocie do porównania wartości budowli i wartości pozostałej części nieruchomości. Organ nadzoru nie mógł ograniczyć się tylko do oceny czy metoda wyceny jest prawidłowa, lecz powinien poddać także analizie wyniki uzyskane tą metodą. Organ powinien był zbadać, czy i jakie znaczenie dla wyceny miał fakt przeznaczenia baraków do rozbiórki. Jeżeli bowiem przyczyną tego był ich zły stan techniczny, to musiało rzutować to na stopień ich zużycia. Nie bez znaczenia dla określenia wartości baraków metodą odtworzeniową, pomniejszoną o stopień zużycia było ustalenie tego faktu, jako koniecznego elementu zastosowanej metody. Organ nadzorczy nie poddał analizie przyjętego przez biegłych procentu zużycia ani cennika szacowania budynków, choć od tego zależało ustalenie wartości baraków.

Organ nie poczynił ustaleń z jakiego powodu w wycenie gruntu przyjęto cenę najniższą kształtującą się w obrocie na peryferiach, dlaczego jeszcze ją obniżono i dlaczego o taką, a nie inną wielkość. Przyjęcie do ustalenia wartości gruntu w centrum miasta ceny

niższej niż gruntu na peryferiach nie można uznać, jak to uczynił organ nadzoru, za działanie zgodne z art. 47 ustawy. Uzyskana w ten sposób cena gruntu nie odzwierciedla jego rzeczywistej wartości.

Wartość gruntu położonego w centrum miasta nie może być niższa od wartości gruntów położonych na peryferiach. Przyjęcia zatem do ustalenia wartości gruntu położonego w centrum miasta ceny za 1 m2 niższej aniżeli najniższa cena za 1 m2 gruntu położonego na obrzeżach miasta nie można uznać - jak to uczynił organ nadzorczy - za działania zgodne z art. 47 ustawy. Uzyskana bowiem przy jej zastosowaniu wartość gruntu nie odzwierciedla jego rzeczywistej wartości, a ustalenie takiego przepis ten wymaga. Fakt, iż w czasie kiedy prowadzone było postępowanie wywłaszczeniowe nie odbywał się w centrum G. prywatnoprarwny obrót nieruchomościami z powodu administracyjnych zakazów nie oznacza, że wartość nieruchomości znajdujących się na tym obszarze jest niższa od położonych na obrzeżach, gdzie obrót taki się odbywał. Przyjęcie takiego założenia do wyceny jest z gruntu błędne.

Niemożność ustalenia ceny wolnorynkowej metra kwadratowego gruntu, wobec braku odniesienia oznacza, że ustalona przez biegłych jego wartość nie odpowiada stanowi rzeczywistemu i jest przypadkowa. Skoro nie było właściwego punktu odniesienia wartość gruntu nie mogła być ustalona w postępowaniu wywłaszczeniowym. Zatem jedna z wartości przewidzianych w art. 47 ustawy była niewidomą, a wiec niemożliwą do porównania.

Nieuzasadnione było zatem uznanie przez organ nadzorczy, że decyzja wywłaszczeniowa nie narusza art. 47 ustawy, skoro nie poczynił on, wbrew nakazowi wynikającemu z art. 7 k.p.a., żadnych ustaleń co prawidłowości przyjętych w postępowaniu wywłaszczeniowym wartości tych elementów nieruchomości, które porównane ze sobą przesądziły o jej wywłaszczeniu. Słuszne jest stanowisko organu, że nie dokonuje on oceny obowiązujących wówczas przepisów, ale nie zwalnia to z obowiązku dokonania w postępowaniu nadzorczym oceny, czy przepisy te w ostatnim momencie ich obowiązywania nie zostały nadużyte.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r., nr [...] stwierdził nieważność decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1964 r.., nr [...] oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964 r., nr [.... W uzasadnieniu Prezes wskazał, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2001 r. stwierdził, że wycena gruntu

była błędna, ale i nie było również możliwe zastosowanie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., ze względu na brak możliwości określenia rzeczywistej wartości gruntu. Przyjęcie błędnej wyceny gruntów wobec zastosowania art. 47 tej ustawy należało uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Przepis art. 47 ust. 1 ustawy z 12 marca 1958 r. stanowił szczególną podstawę prawną do wywłaszczenia nieruchomości nie ze względu na konieczność zrealizowania na niej określonego celu, lecz dla uregulowania na rzecz Skarbu Państwa tytułu własności nieruchomości, na których wartość nakładów poczynionych przez władze okupacyjne lub przez instytucje państwowe albo przedsiębiorstwa państwowe przekraczała pozostałą wartość nieruchomości. Szczególność tej normy prawnej polegała przede wszystkim na tym, że o ile zabudowanie cudzego gruntu obiektem przenoszącym jego wartość legitymowało inwestora do zgłoszenia cywilnego roszczenia o nabycie prawa własności tego gruntu przed sądem powszechnym, o tyle zastosowanie tego przepisu nie wiązało się z prowadzeniem postępowania sądowego i nabyciem własności gruntu za cenę ekwiwalentną do jego wartości, lecz z zastosowaniem arbitralnego sposobu odebrania własności w trybie administracyjnym.

Dla zastosowania powołanego przepisu należało, obok innych warunków, udowodnić istnienie różnicy wartości pomiędzy poczynionymi nakładami a pozostałą częścią nieruchomości. W decyzji wywłaszczeniowej z [...] maja 1964 r. stwierdzono, że według opinii biegłych wartość baraków stanowiących nakład władz okupacyjnych wynosi [...] zł zaś wartość gruntu, obliczona po cenach wolnorynkowych, [...] zł.

W świetle art. 30 ustawy o Naczelnym Sadzie Administracyjnym organ orzekający nie jest uprawniony do polemiki z oceną prawną sądu. Również ustalenia organu nie mogą być sprzeczne z tą oceną. Skoro sąd administracyjny stwierdził, że wycena gruntu była nie tylko błędna, ale również zastosowanie art. 47 ustawy z 12 marca 1958 r. nie było możliwe ze względu na brak możliwości określenia rzeczywistej wartości gruntu, przyjęcie przez organy orzekające błędnej wyceny gruntu skutkujące zastosowaniem szczególnej normy wywłaszczeniowej (art. 47) należy uznać za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie znajduje prawnego uzasadnienia przyjęcie przez biegłego założenia, że wartość spornej nieruchomości, pomimo jej położenia, jest niższa od najniższych cen kształtujących się w obrocie nieruchomościami na obrzeżach miasta G.

Brak szczegółowego uzasadnienia opracowanych opinii o wartości gruntu i położonych na nim obiektów należy również uznać za rażące naruszenie art. 21 ustawy

z 12 marca 1958 r., który nakazywał szczegółowe uzasadnienie opinii przez biegłego. Skoro zastosowanie szczególnego trybu wywłaszczenia uwarunkowane było udowodnieniem różnic wartości gruntu i wzniesionych na nim obiektów, co podkreślił Sąd, to opinie o wartości powołanych elementów nieruchomości tym bardziej musiały spełniać ustawowe kryterium rzetelności wyceny.

Wskazane rażące naruszenia prawa, jakimi obarczona jest decyzja wywłaszczeniowa z [...] maja 1964 r. rzutują również na rażące naruszenie prawa przez organ odwoławczy, który decyzją z [...] grudnia 1964 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy miał obowiązek dokonać oceny dopuszczalności wywłaszczenia i skoro utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności również naruszył rażąco prawo - art. 47 ust. 1 i art. 21 ustawy z 12 marca 1958 r. oraz art. 5, 71 § 1 i art. 120 § 1 pkt k.p.a. (w brzmieniu obowiązującym w dniu orzekania).

Miasto G. wniosło o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] marca 2002 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] sierpnia 2001 r. W uzasadnieniu wskazał, że w wyroku z dnia 23 stycznia 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przyjęcie ceny 1 m2 gruntu w centrum miasta niższej niż położonego na obrzeżach miasta stanowi rażące naruszenie art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ podzielił pogląd Sądu, że opinia stanowiąca podstawę do ustalenia wysokości nakładów nie jest wystarczająca aby uznać, że art. 47 tej ustawy znajdował zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości i prowadził do jej wywłaszczenia. Przedstawione zaś obecne opinie o wartości nieruchomości nie mogą sanować uchybień organów popełnionych w 1964 r.

Od powyższej decyzji Miasto G. wniosło skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, żądając jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu podniesiono, że organ nadzoru błędnie pojmuje znaczenie pojęcia "związania organu oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu". Ocena prawna to wyjaśnienie istotnych treści przepisów prawnych i ich zastosowanie w konkretnym przypadku, nie obejmująca wskazań co do dalszego postępowania, które nie kształtują przyszłego rozstrzygnięcia organu i nie mogą krępować organu przy ocenie dowodów. Oceny tej nie można odrywać od materiału dowodowego sprawy. Organ pominął te fragmenty uzasadnienia, które wskazywały na uchybienia organu pierwszej instancji. Ocena prawna wyrażona przez Sąd, iż wartość gruntu nie mogła być ustalona w postępowaniu wywłaszczeniowym, bo jedna z wartości była

niewiadomą, niemożliwą do porównania, nie może wiązać organu bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego, ponieważ byłaby w sprzeczności ze stanowiskiem Sądu co do popełnionych przez organ uchybień. Ocena prawna Naczelnego Sądu Administracyjnego odnosi się tylko do nieprawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego i nie stanowi o braku konieczności przeprowadzenia takiego postępowania. Organ naruszył także przepisy art. 7, 77 § 1, 80 i 107 k.p.a. ponieważ nie ocenił zgłaszanych we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy dowodów i je pominął, mimo że Sąd ustalił, że organ nie poczynił ustaleń czym kierowali się biegli przyjmując określoną w operacie wartość nieruchomości, chociaż zgłoszone dowody wskazywały czynniki mające wpływ na wartość gruntu i prawidłowość jej obliczenia, co potwierdzają przede wszystkim postanowienia planu miejscowego. Wskazano też, że organ naruszył przepisy art. 10 i art. 61 k.p.a., ponieważ nie ustalił kręgu uczestników postępowania, pomijając spadkobierców H. N. - następców prawnych dawnego właściciela wywłaszczanej nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o oddalenie skargi i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

G. N., G. T., Z. T., J. T., J. T., J. S., E. W. – Z. wnieśli o oddalenie skargi. W uzasadnieniu strony podniosły, że Miasto G. nie było uprawnione do opierania skargi na zarzucie naruszenia przez zaskarżoną decyzję praw innej strony, związanych z brakiem jej udziału w postępowaniu administracyjnym. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia przez organ art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.) wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny dokonując oceny prawnej stwierdził, że w sytuacji gdy chociażby jedna z wartości elementów wskazanych w art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jest niewiadomą, z uwagi na to, że grunt podlegał wyłączeniu z obrotu, co świadczyło o braku możliwości ustalenia jego rzeczywistej wartości, przepis ten nie mógł być zastosowany w postępowaniu wywłaszczeniowym. Sąd stwierdził bowiem, że przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nie zawierały wskazań co do sposobu wyceny gruntów w sytuacjach określonych w art. 47 tej ustawy, a jedyną dopuszczalną metodą była metoda porównawcza, która nie mogła być zastosowana wobec gruntu wyłączonego z powszechnego obrotu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2004 r., sygn. I SA 855/02 uchylił decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ nadzoru nie ustalił spadkobierców po H. W., a ustalając krąg uprawnionych nie odniósł się do postanowienia Sądu Rejonowego w G. z dnia [...] października 1975 r., sygn. akt II Ns 641/75 w kontekście brzmienia art. 959 i 961 k.c. W postępowaniu nie brali udziału spadkobiercy A. C. Należało również ustalić, czy H. K. to ta sama osoba co H. N.

G. N., G. T., Z. T., J. T., J. T., J. S., E. W. – Z., T. S., R. S., E. T., A. K., M. S., M. N., A. Z., A. Z. i F. N. wnieśli skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. I OSK 911/05 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2004 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie wymagało ustalenia, czy Miasto G. ma własny interes prawny wypływający z prawa własności części nieruchomości położonej przy ul. [...]. W aktach sprawy brak decyzji komunalizacyjnej, odpisu z księgi wieczystej, a podjęte decyzje nie wskazywały G. jako właściciela przedmiotowej nieruchomości. Decyzje doręczano Prezydentowi Miasta G. jako wykonującemu zadania starosty, co wskazywałoby, że reprezentował on Skarb Państwa. Poza tym Sąd uznał, że naruszono prawa procesowe uczestników postępowania w zakresie prawa do obrony, ponieważ kwestionować naruszenie praw procesowych może tylko podmiot którego prawa zostały naruszone, co ma znaczenie przy wykładni art. 145 § 1 lit. "b" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Naruszenie prawa do czynnego udziału w postępowaniu jest podstawą do uchylenia decyzji, jeżeli naruszenie praw procesowych mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W razie, gdy decyzja jest zgodna z żądaniem stron wywodzenie podstaw naruszenia praw procesowych strony stanowi naruszenie prawa w zakresie podstaw uwzględnienia skargi.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 listopada 2006 r., sygn. I SA/Wa 1142/06 uchylił decyzję

Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r. i decyzję tego organu z dnia [...] sierpnia 2001 r.

Sąd wskazał, że kierując się oceną prawną oraz wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. w pierwszej kolejności należało uznać, że Miasto G. jest osobą legitymowaną do wniesienia skargi w sprawie zakończonej decyzją Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2002 r., ponieważ jego interes prawny wynika z prawa własności działek nr [...], [...] i [...] (powstałych z wydzielonej działki nr [...]) nabytego na podstawie decyzji komunalizacyjnych, co potwierdza pismo Urzędu Miasta G. z dnia [...] listopada 1997 r., nr [...] oraz załączone do akt sądowych odpisy z ksiąg wieczystych nr: [...] i [...].

Jeżeli zaś chodzi o podniesioną w powołanym wyżej wyroku kwestię naruszenia praw procesowych części spadkobierców po J. T., Sąd uznał, że pozbawienie ich czynnego udziału w postępowaniu nadzorczym nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1964 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964 r. o wywłaszczeniu nieruchomości za odszkodowaniem. Zarzut ten, podnoszony przez skarżącą Gminę nie mógł skutkować uchyleniem decyzji nadzorczych przez sąd administracyjny pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b w związku z lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Jedynie spadkobiercom dawnego właściciela nieruchomości, którzy nie brali udziału w postępowaniu nadzorczym przysługuje prawo postawienia organowi administracji publicznej zarzutu naruszenia praw strony, o których mowa w przepisach art. 10 § 1 i innych k.p.a., co mogło być ocenione jako ciężka wada postępowania, na podstawie której można żądać wznowienia postępowania nadzorczego z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., pod warunkiem, że postępowanie to zakończyło się decyzją niekorzystną dla spadkobierców J. T. bez własnej winy pozbawionych udziału w sprawie. Sprawa dotycząca stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1964 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z dnia [...] maja 1964 r. była już przedmiotem kontroli sądu administracyjnego.

Wobec tego należało przede wszystkim ocenić, czy decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. oraz z dnia [...] marca 2002 r.

zostały wydane z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2001 r, która wiąże Sąd rozpoznający niniejszą sprawę. Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie były przedmiotem zaskarżenia.

Sąd uznał, że analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wskazuje, że Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przy ponownym rozpoznaniu sprawy nie uwzględnił w pełnym zakresie oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, w szczególności dotyczącej braku wyjaśnienia w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym istotnych okoliczności stanu faktycznego sprawy. Organ ten nie poczynił bowiem żadnych ustaleń co do prawidłowości przyjętych w postępowaniu wywłaszczeniowym wartości tych elementów nieruchomości, które porównane ze sobą przesądziłyby o jej wywłaszczeniu, w szczególności nie dokonał analizy wyników szacowania nieruchomości metodą porównawczą, nie zbadał, czy i jakie znaczenie dla wyceny miał fakt przeznaczenia baraków do rozbiórki, nie poddał analizie przyjętego przez biegłych cennika szacowania budynków, wpływających na wartość baraków, nie poczynił ustaleń dlaczego w wycenie gruntu przyjęto cenę najniższą kształtującą się w obrocie na peryferiach, dlaczego jeszcze ją obniżono i z jakiej przyczyny obniżono ją o taką a nie inną wielkość.

W ocenie Sądu za niewystarczające do merytorycznego załatwienia sprawy należało uznać powołanie się przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast na wiążącą organ ocenę prawną dotyczącą interpretacji i zakresu zastosowania w sprawie przepisu art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r, tj. brak możliwości załatwienia sprawy wywłaszczeniowej w oparciu o art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wobec niemożności określenia rzeczywistej wartości gruntów oraz nieprawidłowość wyceny biegłych, z uwagi na to, że wartość przedmiotowego gruntu jest niższa od najniższych cen nieruchomości kształtujących się na obrzeżach G.

Naczelny Sąd Administracyjny w orzeczeniu z dnia 23 stycznia 2001 r. nie stwierdził, że decyzje organów wywłaszczeniowych oparte na opiniach szacunkowych biegłych zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa. W wyroku tym Sąd szczegółowo wskazał uchybienia organów nadzoru dotyczące niepełnej oceny opinii szacunkowych i na ich podstawie sformułował pogląd dotyczący prawidłowości ich

sporządzenia, który miał pomóc organowi przy ponownym badaniu kwestii dopuszczalności i prawidłowości oceny szacowania w postępowaniu wywłaszczeniowym rzeczywistej wartości gruntu w relacji do wartości znajdujących się na nim budynków.

Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast przeprowadził w sprawie postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 84 § 1 k.p.a. w związku z art. 99 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) uchylił zaskarżone decyzje.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli G. N., J. S., T. S., R. S., E. T., J. T., Z. T., G.T., A. K., M. S., M. N., E. W.-Z., A. Z., A. Z. i F. N.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 11 lipca 2007 r. sygn. I OSK 372/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 listopada 2006 r. sygn. I SA/Wa 1142/06 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd przyjął, że skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną i wystarczającą podstawę już gdy zarzuca nieważność postępowania, jednak nie dlatego, że w rozpoznaniu spawy brali udział sędziowie wyłączeni z mocy ustawy (art. 183 § 2 pkt 4 in fine Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), lecz dlatego, że skład sądu orzekającego był sprzeczny z przepisami prawa (art. 183 § 2 pkt 4 ab initio Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Sędziowie, którzy brali udział w wydaniu wyroku z dnia 15 września 2004 r. sygn. I SA 855/02 - następnie uchylonego wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. I OSK 911/05 - nie mogli uczestniczyć w ponownym rozpoznaniu sprawy, jednak nie dlatego, że podlegali wyłączeniu z przyczyny określonej w art. 18 § 1 pkt 6 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, lecz wyłącznie dlatego że ustawała wprost stanowi, aby w razie przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, sąd rozpoznał ją w innym składzie (art. 185 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Jeżeli zachodzi nieważność postępowania - właśnie ze względu na wagę tego uchybienia - nie bada się już innych naruszeń podnoszonych w skardze kasacyjnej, gdyż nieważne postępowanie nie podlega dalszej ocenie prawnej.

Rozpoznając ponownie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga podlegała oddaleniu, bowiem wydane decyzje odpowiadają prawu.

Zasadnicze znaczenie ma sprawie ustalenie, czy zaskarżone decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa z dnia [...] marca 2002 r. i [...] sierpnia 2001 r. wydane zostały z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2001 r. sygn. akt I SA 1263/99.

Zgodnie z art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) ocena prawna wyrażona w wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r. , z zastrzeżeniem art. 100, wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Zwrot normatywny "w sprawie" wskazuje na tożsamość przedmiotu oceny prawnej określonego orzeczenia sądowego oraz przedmiotu skargi sądowej, która dotyczy szeroko rozumianej sprawy administracyjnej pozostającej w zakresie właściwości organów administracji publicznej. Przez pojęcie "ocena prawna" rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się więc zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym (stosowania prawa) , jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie to zostało w konkretnym przypadku uznane przez sąd za błędne i jakie, zdaniem sądu, zastosowanie lub interpretacja przepisów prawnych powinny mieć miejsce, aby rozstrzygnięcie organu mogło być uznane za zgodne z prawem. Ocena ta może odnosić się tak do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Dla organu administracyjnego ponownie rozpatrującego sprawę charakter wiążący ma jednak wyłącznie ocena prawna sądu pozostająca w związku i mieszcząca się w ramach kognicji tego sądu, a więc ocena, której logiczną konsekwencją było pozbawienie mocy wiążącej zaskarżonego aktu lub czynności i która zdeterminowała stanowisko sądu. Związanie sądu oceną prawną oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, a zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania do wskazań w zakresie dalszego postępowania.

Zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W ocenie Sądu zaskarżone decyzje wydane zostały w warunkach określonych przez art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), który stanowił, że "ocena prawna wyrażona w orzeczeniu wiąże ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność bo przedmiotem zaskarżenia" i obowiązywał w czasie wydawania przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzji z [...] marca 2002 r. i [...] sierpnia 2001 r.

Jako bezzasadny należało uznać zarzut skargi, iż organ błędnie pojmuje znaczenia pojęcia związania organu oceną prawną wyrażoną w wyroku sądu oraz że oceny tej nie można odrywać od materiału dowodowego sprawy. Związanie oceną prawną wynika w sposób oczywisty z powołanych wyżej przepisów, a przedstawiona wyżej ich analiza jest zgodna z orzecznictwem sądowym i poglądami doktryny. Nie można podzielić też stanowiska Gminy, że ocena prawna nie może wiązać organu bez przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. W postępowaniu nadzorczym ocenia się kwestionowane decyzje według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu ich wydania. Prowadzenie postępowania dowodowego na okoliczność dokonanych pierwotnie ustaleń jest wyłączone. Tak więc zarzut naruszenia art. 7, 77 § 1, art. 80 i 107 k.p.a. należało uznać za niezasadny. Nie można zgodzić się z poglądem, że zawarta w wyroku z 23 stycznia 2001 r. ocena prawna pozostawiała pewien margines swobody i pozwalała do pewnego stopnia niejako sanować dotychczasowe braki postępowania wywłaszczeniowego. Dzisiejsze działania organów nadzoru nie mogą sanować uchybień organu wywłaszczeniowego popełnionych w 1964 r. W przypadku niemożności ustalenia jednej z dwóch wartości koniecznych do zestawienia i porównania nie jest możliwe prawidłowe ustalenie przesłanek do wywłaszczenia. Tym samym zasadnie organ przyjął, wywłaszczenia dokonano z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 1 ustawy z 1958 r. Należy też dodać, że jest to zgodne ze stanowiskiem przedstawionym w wyroku z 23 stycznia 2001 r., w którym Sąd wyraźnie stwierdził, iż Niczym nieuzasadnione było zatem uznanie przez organ nadzorczy, że decyzja wywłaszczeniowa nie narusza art. 47ustawy (...).

Celem art. 47 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który w wersji przyjętej w kwestionowanych orzeczeniach został wprowadzony w życie w 1961 r., było uregulowanie stanów prawnych gruntów, na których organ administracji państwowej, instytucja państwowa,

przedsiębiorstwo państwowe lub byłe władze okupacyjne wzniosły budowle bądź je nadbudowały a wartość tych budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Oznacza to, że tylko jednoznaczne ustalenie jaka była wartość budowli lub nadbudowy w stosunku do wartości gruntu pozwalało na zastosowanie tego szczególnego trybu wywłaszczenia. Wydanie decyzji na podstawie powołanego przepisu wymagało więc niewątpliwego ustalenia, że wartość budowli lub nadbudowy przekracza pozostałą wartość nieruchomości. Przepis ten nie określał zasad wyceny budowli lub nadbudowy, ani warunków porównania tej wyceny z ceną "pozostałej wartości nieruchomości". Tym samym w każdym przypadku stosowania tego przepisu organ obowiązek ustalenia, że istotnie wartość budowli lub nadbudowy przekracza wartość gruntu i niezależnie od tego, czy podlegał on czy też był wyłączony z obrotu.

W związku z powyższym Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).