Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2304/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 2, art. 156 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 7, 77 par. 1, 80
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Stawecki (spr.), Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Antas, sędzia WSA Tomasz Janeczko, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 20 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi Rzecznika Praw Obywatelskich na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] września 2020 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie nakazu przemieszczania się I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, II. umarza postępowanie administracyjne.


UZASADNIENIE

1. Kontrolowane akty

[...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny (dalej: "[...] PWIS") decyzją nr [...] z [...] września 2020 r., po rozpatrzeniu odwołania D. S. (dalej: "ukarany") utrzymał w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS") nr [...] z [...] maja 2020 r. w sprawie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 8 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innych osób.

Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

2. Decyzja organu pierwszej instancji

W dniu [...] maja 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wydał decyzję nr [...] w sprawie wymierzenia ukaranemu kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł za nieprzestrzeganie w dniu 8 maja 2020 r. nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innych osób.

Decyzja PPIS została wydana na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 59 ze zm.; dalej: "u.p.i.s."), art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1 i ust. 3 pkt 1 oraz ust. 4 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1239 ze zm.; dalej: "ustawa o zapobieganiu chorobom zakaźnym") oraz § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz. 491 z późn. zm., a także § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r., poz. 792; dalej: "rozporządzenie RM z 2 maja 2020 r.").

PPIS stwierdził, że do zakresu działania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w dziedzinie zapobiegania i zwalczania chorób zakaźnych, stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 4 u.p.i.s., należy między innymi wydawanie zarządzeń i decyzji lub występowanie do innych organów o ich wydanie - w wypadkach określonych w przepisach o zwalczaniu chorób zakaźnych. Zadania Państwowej Inspekcji Sanitarnej w tym zakresie wykonuje Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] (art. 10 ust. 1 pkt 3 u.p.i.s.).

Ponadto zgodnie z art. 46b ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, w rozporządzeniu Rady Ministrów, o którym mowa w art. 46a tej ustawy, można ustanowić określone ograniczenia, zakazy i nakazy mające na celu zapobieganie rozprzestrzenianiu się epidemii chorób zakaźnych. Wskazane upoważnienie ustawowe zostało wykonane poprzez wydanie rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r.

Ponadto organ pierwszej instancji wskazał, że jak wynika z art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym w zw. z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r., w przypadku gdy poszczególne osoby przemieszczają się pieszo, mogą się jednocześnie poruszać w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie. Ograniczenie to jest obowiązkiem obywatela, chyba że zachowanie wskazanej odległości nie jest możliwe ze względu na określone okoliczności, nieistotne wszakże w rozpatrywanej sprawie.

Zdaniem PPIS ukarany nie podporządkował się powyższym przepisom, co zostało stwierdzone w postaci notatki sporządzonej przez funkcjonariuszy służb porządkowych, którzy byli naocznymi świadkami zdarzenia. Z notatki wynika, że 8 maja 2020 r. o godz. 1:25 (w nocy) ukarany nie przestrzegał nakazu sposobu przemieszczania się z zachowaniem minimalnego dystansu, który to nakaz przewidziany jest w rozporządzeniu RM z 2 maja 2020 r. Ukarany biorąc udział w zgromadzeniu w okolicy [...] w [...] (w rejonie [...]) poruszał się w odległości mniejszej niż 2 metry od innych uczestników zgromadzenia.

Uzasadniając wysokość wymierzonej kary pieniężnej PPIS podkreślił, że wziął pod uwagę okoliczności naruszenia prawa oraz społeczne znaczenie czynu ukaranego, a w szczególności istotną potrzebę ochrony zdrowia i życia osób postronnych, które działaniem ukaranego zostały w sposób realny i bezpośredni zagrożone. Organ uwzględnił również poważny uszczerbek dla interesu publicznego, jaki stanowi bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z ukaranym, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Ze względu na wskazane okoliczności, organ uznał, że zachowanie ukaranego przyczyniło się w wysokim stopniu do powstania stanu naruszenia prawa. Dlatego organ uznał potrzebę nałożenia kary oraz jej wysokość za uzasadnione.

W ocenie PPIS wymierzenie kary pieniężnej w kwocie 10.000 zł jest jedyną właściwą konsekwencją działania ukaranego. Organ stwierdził bowiem, że działanie ukaranego stanowiło rażące lekceważenie wysiłków Państwa Polskiego, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19).

Organ podkreślił też wyraźnie, że w demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa poprzez świadome lekceważenie ograniczeń, których nieprzestrzeganie prowadzi do niekontrolowanego rozprzestrzeniania się epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19), w efekcie czego osoby tracą nie tylko zdrowie, ale i życie.

3. Odwołanie ukaranego

Od decyzji PPIS z [...] maja 2020 r. odwołanie złożył ukarany. Zarzucił on decyzji nr [...] naruszenie przepisów prawa, a w szczególności:

1) wydanie przedmiotowej decyzji z rażącymi naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, mającymi istotny wpływ na wynik sprawy, to jest z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256; dalej: "k.p.a."), polegającymi w szczególności na rażącym naruszeniu:

zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), co organ powinien czynić zgodnie z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., również działając z urzędu, a także działając w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publiczne (art. 8 k.p.a.),

zasad, zgodnie z którymi organ gromadzi kompletny materiał dowodowy oraz dokonuje rozpatrzenia całości dowodów w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.),

zasady, zgodnie z którą organ administracji zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.),

zasady, że organ powinien dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a co nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 § 1 K.p.a.), a także

zasady rzetelnego uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.).

Zdaniem ukaranego organ pierwszej instancji nie zastosował w niniejszej sprawie wskazanych przepisów postępowania, jak również

2) przyjęcie błędnych ustaleń faktycznych — mających bezpośredni, rozstrzygający wpływ na sposób rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy, polegające na nieuwzględnieniu kluczowych dla prawidłowego rozpoznania i oceny niniejszej sprawy faktów i okoliczności, tj. :

a) faktu, że został zatrzymany przez Policję w trakcie spotkania biznesowego z prezesem firmy marketingowej P.T. w ramach działalności podmiotu gospodarczego, którego ukarany jest managerem;

b) działań podjętych przez Policję, która ścisnęła grupę osób uniemożliwiając rozejście się oraz uniemożliwiając zachowanie odległości 2 metrów;

c) zachowania innych osób, które uniemożliwiły ukaranemu zachowanie odpowiednich odległości.

Ukarany wyjaśnił też, że po zakończeniu niedługiego spotkania chciał opuścić miejsce zgromadzenia zgodnie z komunikatem Policji, ale policjanci nie chcieli go wypuścić. Został zatrzymany, skuty kajdankami i zawieziony na komendę Policji, gdzie przebywał do ok. 5:00.

4. Zaskarżona decyzja – decyzja organu drugiej instancji

Po rozpatrzeniu odwołania ukaranego [...] PWIS decyzją z [...] września 2020 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu powiatowego z [...] maja 2020 r.

Jako podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia wskazano art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 5 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 10 ust. 1 pkt 2 oraz art. 12 ust. 2 pkt 1 u.p.i.s., art. 46b pkt 12, art. 48a ust. 1 pkt 1, ust. 3 pkt 1 i ust. 4 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, § 1 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii oraz § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r.

W uzasadnieniu decyzji, organ odwoławczy podzielił w całości stanowisko wyrażone w decyzji PPIS z [...] maja 2020 r. zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy.

Organ odwoławczy uznał wszak, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie wymaga uzupełnienia. Dlatego też wystąpił do P.T. o udzielenie informacji na temat spotkania biznesowego z ukaranym oraz do Oddziału Prewencji Policji w [...] z prośbą o udzielnie informacji odnośnie stosowanych procedur operacyjnych wobec zgromadzenia zorganizowanego przez przedsiębiorców 8 maja 2020 r. w okolicy [...] w [...]. Po zapoznaniu się z całością materiałów [...] PWIS stwierdził, że decyzja PPIS "była słuszna i zgodna z obowiązującą wykładnią prawa".

[...] PWIS powołał się na opisane wcześniej kompetencje organów sanitarnych oraz na podstawę prawną decyzji organu pierwszej instancji wynikającą – zdaniem [...] PWIS – z art. 46a pkt 2 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, a także na przepisy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze RP stanu epidemii oraz z § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego tj. art. 6. art. 7, art. 8. art. 9 oraz art. 10 k.p.a. [...] PWIS wyjaśnił, że wprowadzone przepisy sanitarne, w tym przepisy o karach pieniężnych, miały na celu natychmiastowe zdyscyplinowanie osób do przestrzegania rygorów sanitarnych w trosce o zdrowie i życie innych ludzi. W przypadku umożliwienia stronom aktywnego udziału w postępowaniu, stosowanie do art. 9 oraz art. 10 § 1 k.p.a, należałoby przyznać termin na zapoznanie się z aktami sprawy. Byłoby to kolidujące z szybkością postępowania w przedmiotowej sprawie narzuconej m. in. przez art. 48a ust. 4 i ust. 7 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Z tego względu nie było konieczności zapewnienia stronie czynnego udziału na etapie postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji. Według [...] PWIS było to zgodne z art. 81 w zw. z art. 10 § 2 k.p.a. Materiał dowodowy w postaci ww. notatki policyjnej został oceniony jako wystarczający dla ustalenia zachowania jakiego dopuścił się ukarany.

Ukarany nie skorzystał przy tym z zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem ostatecznej decyzji w sprawie.

Wbrew zarzutowi nieuwzględnienia zasady ogólnej wynikającej z art. 7 k.p.a. organ administracji pierwszej instancji zastosował tę zasadę bezpośrednio. Zdaniem [...] PWIS ukarany pominął najważniejszy wniosek wynikający z tej zasady, że przyznaje ona bezwzględny prymat interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nad interesem partykularnym jednostki. PPIS wyważył te interesy w procesie orzekania. Organ z urzędu podjął też wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a przede wszystkim dokonał analizy notatki służbowej Policji zawierającej opis zaistniałego zdarzenia.

Ponadto [...] PWIS wskazał, że zachowanie ukaranego mogło doprowadzić do zagrożenia zdrowia i życia osób postronnych wskutek niekontrolowanego rozprzestrzeniania się wirusa, a w konsekwencji stwarzało realne zagrożenie, że cele, z powodu których wprowadzono powołane regulacje prawne (w tym rozporządzenie RM z 2 maja 2020 r.), nie zostaną osiągnięte. W demokratycznym państwie prawa, osoba naruszająca przepisy prawa powszechnie obowiązującego ukierunkowane na zapewnienie bezpieczeństwa zdrowotnego i gospodarczego innych osób (w tym całej społeczności lokalnej) nie może posiadać uprzywilejowanej pozycji wobec obywatela narażonego na zakażenie wskutek tych niezgodnych z przepisami działań, a który prawnie zasługuje na ochronę ze strony organów administracji rządowej.

W analogiczny sposób organ odwoławczy odniósł się do pozostałych zarzutów ukaranego wskazując, że obowiązujący system prawny akceptuje przypadki niestosowania zasad ogólnych Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym dotyczących obowiązku zawiadomienia stron o wszczęciu postępowania i wbrew twierdzeniom ukaranego – wynika to właśnie z "natury" określonych postępowań administracyjnych. Postępowania takie mają szczególny cel i prowadzone są w wyjątkowych warunkach. Niekiedy działania organów podejmowane są w stanie wyższej konieczności i ukierunkowane są na likwidację zagrożenia dla bezpieczeństwa publicznego, ochronę zdrowia i życia ludzkiego, a także mają na celu powstrzymywanie, a co najmniej zmniejszenie ogromnych strat materialnych. Taki stan rzeczy niewątpliwie miał miejsce w niniejszej sprawie.

Odnosząc się do argumentu ukaranego, że nie stać go na zapłacenie wysokiej kary, organ odwoławczy wskazał przepisy Ordynacji podatkowej jako regulujące tę kwestię.

5. Skarga do Sądu

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] z [...] września 2020 r. wniósł 4 listopada 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich na podstawie art. 14 pkt 6 ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich (Dz. U. z 2020 r., poz. 627) oraz art. 8 § 1 i art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył wskazaną decyzję w całości.

Zaskarżonej decyzji Rzecznik Praw Obywatelskich zarzucił naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 10 § 1 i 2 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 75 § 1 k.p.a. w związku z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 360) i art. 51 ust. 5 Konstytucji RP, a także art. 77 § 1 k.p.a., art. 81 k.p.a. i art. 189d pkt 7 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a polegające w szczególności:

na rażącym naruszeniu zasady, że na organie spoczywa obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (obowiązek dążenia do prawdy obiektywnej), a organ ustala okoliczności mające znaczenie dla sprawy oraz przeprowadza potrzebne w tym celu dowody (art. 7 k.p.a.). postępowanie zaś organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 § 1 k.p.a.);

na rażącym naruszeniu zasad, zgodnie z którymi organ ma obowiązek zgromadzić kompletny materiał dowodowy i to na nim spoczywa obowiązek zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący (art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a.);

na rażącym naruszeniu obowiązku zawiadomienia strony o wszczętym z urzędu postępowaniu (art. 61 § 4 k. p. a.) oraz nie wypełnieniu obowiązku wynikającego żart. 9 k. p. a. nakazującego należyte i wyczerpujące informowanie strony o okolicznościach faktycznych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego, poprzez co organ uniemożliwił stronie odniesienie się do poczynionych ustaleń faktycznych;

na rażącym naruszeniu zasady, zgodnie z którą organ zobowiązany jest zapewnić stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić stronie wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 § 1 k.p.a.) oraz poprzez błędne stwierdzenie, iż zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k. p. a.;

na naruszeniu art. 75 § 1 k.p.a., w związku z wydaniem decyzji opartej na dowodzie (notatce policyjnej) przekazanym, pomimo braku ustawowej podstawy do przetwarzania przez Policję i udostępniania danych osobowych na potrzeby prowadzonego przez Państwową Inspekcję Sanitarną postępowania administracyjnego (jak tego wymaga art. 14 ust. 2 ustawy o Policji), a tym samym dowodzie naruszającym chronioną konstytucyjnie sferę autonomii informacyjnej jednostki (art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji RP) oraz polegającą na braku obowiązku dzielenia się z władzą publiczną informacją o swojej osobie, gdy ustawa tego nie wymaga;

na rażącym naruszeniu normy wynikającej z art. 81 k.p.a. zgodnie z którą okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego, czy uchybienie to miało (czy też nie) wpływ na treść decyzji;

na rażącym naruszeniu art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że wymierzając karę pieniężną organ nie rozważył warunków osobistych strony, a w szczególności nie zbadał jaka jest jej sytuacja majątkowa i rodzinna oraz zdolności zarobkowe i realne możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej oraz naruszeniu zasady indywidualizacji kary, określającej, iż jej wymiar należało wyważyć w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przesłanki opisane w art. 189d k.p.a.; oraz na naruszeniu art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady lojalności państwa względem obywateli.

W związku z powyższym, Rzecznik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...], stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Uzasadniając skargę Rzecznik Praw Obywatelskich przyjął, że stan faktyczny sprawy przedstawiał się tak, jak odwołaniu ukaranego, a nie tak, jak na podstawie notatki Policji przyjęły organy sanitarne.

Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził też, że zgodnie z notatką Policji czyn ukaranego powinien być kwalifikowany jako zakaz zgromadzeń, a nie złamanie nakazu zachowania dystansu minimum 2 metrów. Organ pierwszej instancji przyjął więc nieprawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Ponadto organy sanitarne wymierzyły ukaranemu karę nie biorąc pod uwagę wymogów przewidzianych w art. 189c k.p.a.

Przede wszystkim jednak oparcie decyzji o nałożeniu kary na przepisach rozporządzenia Rady Ministrów było bezprawne, gdyż zgodnie z art. 57 zd. 2 Konstytucji RP ograniczenia wolności zgromadzeń może określać tylko ustawa, a nie akt niższego rzędu Identyczny wniosek wynika z art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Uznając, że przedmiotowa decyzja PPIS została wydana z istotnym naruszeniem prawa, Rzecznik Praw Obywatelskich stwierdził również że w postępowaniu prowadzonym przez organ y sanitarne doszło do naruszenia licznych, wymienionych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. W szczególności nie powiadomiono strony o wszczęciu postępowania i nie zapewniono stronie prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Niezgodne z prawem było również posłużenie się notatką policyjną jako podstawowym, a w przypadku rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji – jedynym źródłem informacji, na podstawie którego ustalono stan faktyczny sprawy. Nie może to być usprawiedliwione sytuacją pandemii. Nałożenie kary pieniężnej nie jest też "sprawą niecierpiącą zwłoki z powodu niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego", bowiem ewentualne zagrożenie dla dobra jakim jest zdrowie i życie obywateli wystąpiło w momencie naruszenia przepisów sanitarnych i późniejsze wydanie decyzji w przedmiocie sankcji za delikt administracyjny nie niweluje w żaden sposób tego potencjalnego niebezpieczeństwa oraz nie pozwala na uniknięcie ewentualnych negatywnych skutków tego naruszenia. Z tego względu powołanie się na art. 10 § 2 k.p.a. stanowiło błędne zastosowanie przepisu.

Wspomniana wyżej notatka sporządzona przez funkcjonariuszy Policji była też nie tylko niewystarczającym źródłem informacji, co przejawem bezprawnego działania Policji. Żaden przepis ustawy o Policji ani też Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia nie daje Policji uprawnień do gromadzenia, przetwarzania i udostępniania informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ administracji państwowej. Z art. 20 ust. 1 i la ustawy o Policji wynika, że Policja jest uprawniona do przetwarzania informacji, w tym danych osobowych, jedynie w celu realizacji swoich własnych zadań ustawowych lub wykonywania uprawnień związanych z prowadzeniem postępowań administracyjnych prowadzonych na podstawie przepisów ustawowych. Działanie Policji w przedstawionym zakresie stanowiło też naruszenie art. 51 ust. 5 Konstytucji RP.

Istotne naruszenia prawa, tj. przepisów K.p.a., miały też miejsce w odniesieniu do postępowania dowodowego. Tym samym działania organów sanitarnych właściwych w sprawie było też niezgodne z zasadą 7 Rekomendacji Nr R (91) 1 Komitetu Ministrów Rady Europy w sprawie sankcji administracyjnych. Co gorsza sposób prowadzenia postępowania przez organ pierwszej instancji prowadzi do wniosku, że wspomniane wady postępowania oznaczały również naruszenie zasady lojalności państwa względem obywateli (art. 2 Konstytucji RP).

6. Odpowiedź na skargę organu odwoławczego

Odpowiadając w dniu 8 grudnia 2020 r. na ww. skargę organ drugiej instancji podtrzymał swoje stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Organ potwierdził wszystkie ustalenia przyjęte za podstawę zaskarżonej decyzji, lecz uznał jednak, stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich nie uzasadnia zmiany wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie, choć nie jedynie z powodów w niej przedstawionych.

7. Podstawy prawne orzeczenia Sądu

Na wstępie należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) zadanie Sądu jest ściśle określone: Sąd ma obowiązek przeprowadzić kontrolę zaskarżonego aktu administracyjnego pod względem zgodności z prawem, czyli prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

W związku z tym, Sąd ma obowiązek wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny, jeśli stwierdzi, że w danej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie. Nakazuje to art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a.").

Dodatkowo, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd ma też obowiązek stwierdzić nieważność decyzji lub postanowienia, jeśli akt taki jest dotknięty którąkolwiek z wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a.

Natomiast w przypadku niestwierdzenia wskazanych postaci naruszenia prawa przez organ administracji, skarga podlega oddaleniu. Inaczej mówiąc, jeśli zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, uchylenie jej przez sąd jest niedopuszczalne.

Jednocześnie należy podkreślić, że stosownie do treści art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną.

8. Rozstrzygnięcie Sądu

Rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wnikliwie zbadał okoliczności faktyczne oraz stan prawny obowiązujący zarówno w dniu zdarzenia będącego podstawą do nałożenia na ukaranego kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby, jak i w dniu wydania przez organ pierwszej instancji decyzji w sprawie nałożenia kary pieniężnej. Po zbadaniu okoliczności obu rodzajów Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji, czyli Państwowego Powiatowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...].

9. Podstawowe kwestie – przedmiot postępowania i zakres kognicji sądu

Dla rozstrzygnięcia sprawy kluczowe znaczenie miało ustalenie kluczowych okoliczności, a mianowicie: (1) czy w sprawie doszło do zarzucanego ukaranemu naruszenia prawa, a także, (2) czy organ pierwszej instancji miał podstawy prawne dla nałożenia na ukaranego kary pieniężnej (kary administracyjnej) za naruszenie prawa polegające na nieprzestrzeganiu określonych prawnych wymogów sanitarnych związanych z wystąpieniem na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego zakażeniami wirusem SARS-COV-2; (3) czy w postępowaniu, w wyniku którego zostały wydane decyzje organów pierwszej i drugiej instancji zachowane były obowiązujące zasady i reguły postępowania administracyjnego, w szczególności w zakresie postępowania dowodowego odnoszącego się do samego naruszenia przez ukaranego prawnych nakazów określonego zachowania.

Używając języka prawniczego należało stwierdzić, że kwestionowana decyzja organu pierwszej instancji musiała mieć za podstawę zarówno przepis wyrażający normę sankcjonowaną, czyli normę określającą zakaz lub nakaz określonego zachowania się człowieka, jak i przepis z którego wynika norma sankcjonująca, adresowana do organu władzy publicznej i przewidująca zastosowanie sankcji, np. kary pieniężnej (kary administracyjnej) za zachowanie niezgodne z normą sankcjonowaną.

Badając stan prawny istotny dla rozpatrywanej sprawy należało także ustalić, czy wszystkie przepisy podlegające zastosowaniu w sprawie obowiązywały w momentach istotnych dla sprawy i czy zostały ustanowione w odpowiedniej formie.

10. Podstawa materialnoprawna orzeczeń organów administracji

W pierwszej kolejności należy podkreślić, że w opinii Sądu organy sanitarne prowadzące postępowanie w sprawie działały w ramach przyznanej im właściwości hierarchicznej, miejscowej i rzeczowej.

Zasadnicze wątpliwości Sądu wzbudziło jednak stanowisko organów sanitarnych w kwestii nałożenia na ukaranego kar pieniężnych za – jak to przyjął organ pierwszej instancji posługując się formularzem notatki policyjnej stwierdzającej przebieg i okoliczności zdarzenia – naruszenie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry między poszczególnymi osobami.

W tym zakresie Sąd zobowiązany był zbadać zasadność stosowania wszystkich rodzajów aktów normatywnych uznawanych przez art. 87 Konstytucji za powszechnie obowiązujące źródła prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Dla uniknięcia wątpliwości, należy podkreślić, że zgodnie z art. 8 ust. 2 Konstytucji akt ten stosuje się bezpośrednio, chyba że z samej Konstytucji wynika co innego. Sądy administracyjne, ale i organy administracji rozpatrujące konkretne sprawy mają więc obowiązek stosowania przepisów Ustawy Zasadniczej równocześnie z przepisami ustaw zwykłych i aktów wykonawczych, w szczególności poprzez tzw. współstosowanie Konstytucji i ustaw, poprzez dokonywanie wykładni przepisów ustawowych i podustawowych w taki sposób, aby ustalone normy prawne były w jak największym stopniu zgodne z wzorcami konstytucyjnymi (patrz np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2825/19 oraz z 4 marca 2020 r. sygn. akt I OSK 2140/18).

W rozpatrywanej sprawie, analiza systemu prawa Rzeczypospolitej Polskiej prowadziła do wniosku, że w zakresie przemieszczania się lub jak niekiedy pisze się: poruszania się w miejscu publicznym, zastosowanie powinny mieć następujące, omawiane niżej kolejno, przepisy prawa.

Przede wszystkim należy podkreślić, że zachowanie określone jako przemieszczanie się na terytorium RP jest objęte konstytucyjnymi gwarancjami jako prawnie chroniona człowieka. W art. 52 ust. 1 Konstytucji przewiduje się, że "każdemu zapewnia się wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wyboru miejsca zamieszkania i pobytu". Dodatkowo, art. 52 ust. 3 stanowi, że wolności, o których mowa w ust. 1 i 2 (w tym wolność poruszania się) mogą podlegać ograniczeniom określonym w ustawie.

Ze wskazanych przepisów wynika w szczególności, że poruszanie się, czyli zmienianie miejsca przebywania stanowi wolność prawnie chronioną o charakterze konstytucyjnym, czyli takie zachowanie, które zależy wyłącznie od osoby podejmującej takie zachowanie, o ile jednak przepisy szczegółowe rangi ustawy nie przewidują ograniczeń bądź określonych zakazów.

Należy nadto dodać, że art. 52 ust. 3 Konstytucji przewidujący formę ustawy jako właściwą dla określenia ograniczeń wolności poruszania się po terytorium RP należy rozumieć jako nakaz wprowadzania takich ograniczeń wyłącznie w formie ustawy, a nie w formie aktów wykonawczych, np. rozporządzeń (patrz: M. Balcerzak, Komentarz do art. 52 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (redaktorzy), Konstytucja RP. Tom I. Komentarz. Art. 1-86, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 1242).

Konsekwencją wskazanego art. 52 ust. 3 Konstytucji jest zatem zasada, że nałożenie na obywateli ograniczenia, tj. nakazu lub zakazu konstytucyjnej wolności poruszania się, stanowi naruszenie Konstytucji RP. Prawo administracyjne zna różne ograniczenia wolności przemieszczania się, jednak za skutecznie wprowadzone uznaje się tylko te, które zostały wprowadzone w przepisach ustaw zwykłych, np. ustawy z dnia 12 października 1990 r. o ochronie granicy państwowej, ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach, ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym itd. (patrz: M. Balcerzak, Komentarz do art. 52 Konstytucji, j.w., str. 1243).

Należy też dodać, że z wyjątkiem poruszania się polegającego na wyborze miejsca zamieszkania i pobytu (co nie ma zastosowania w rozpatrywanej sprawie) Konstytucja nie przesądza o sposobie poruszania się po terytorium RP. W związku z tym, również jakiekolwiek ograniczenia wolności w tym zakresie muszą być wskazane wyłącznie w ustawie. Każde określenie sposobu zachowania nakazanego bądź zakazanego musi być bowiem uznawane ingerencję w ogólną konstytucyjną wolność poruszania się (przemieszczania się).

Zasada wolności przemieszczania się została wprost wyrażona także przepisach prawa międzynarodowego. W art. 2 ust. 1 Protokołu nr 4 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności stanowi się, że "każdy, kto przebywa legalnie na terytorium państwa, ma prawo do swobodnego poruszania się i do swobodnego wyboru miejsca zamieszkania na tym terytorium." Podobnie stanowi art. 12 ust. 1 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych, zgodnie z którym każdy legalnie przebywający na terytorium danego państwa posiada prawo do swobodnego przemieszczania się, a także do wyboru miejsca zamieszkania. W Komentarzach Ogólnych Komitetu Praw Człowieka ONZ podkreśla się więc, że "wolność przemieszczania się stanowi niezbywalny warunek nieskrępowanego rozwoju jednostki". W tym też sensie zasada wolności przemieszczania się ma zastosowanie do ograniczeń nakładanych przez przepisy prawne mające na celu zwalczanie chorób zakaźnych, w tym SARS-CoV-2.

Dodatkowo, w polskiej nauce prawa konstytucyjnego i orzecznictwie sądów dominuje pogląd, że art. 52 Konstytucji znajduje swoje uzupełnienie i wzmocnienie w art. 31 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji, w których wyrażono zasadę proporcjonalności (patrz np.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1747/17). Pierwszy z wymienionych przepisów zawiera najbardziej generalną normę prawną, stanowiąc, że wolność człowieka podlega ochronie prawnej. W tym sensie uregulowanie w art. 52 Konstytucji zasady przemieszczania się lub poruszania po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej nadaje tej sferze życia obywateli charakter konstytucyjnej wolności chronionej przez prawo. Dlatego też należy uznać, że w rozpatrywanej sprawie zastosowanie znajduje art. 31 ust. 3 Konstytucji, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Zasada proporcjonalności przewiduje więc dwa kardynalne, czyli niepodważalne warunki dopuszczalności ograniczenia wolności oraz praw człowieka i obywatela: wyłączność formy ustawowej dla wprowadzenia takich ograniczeń oraz obowiązek wykazania przez organ tworzący prawo, że ograniczenia te są konieczne w demokratycznym państwie prawa dla ochrony którejkolwiek ze wskazanych najważniejszych sfer życia społecznego. Niespełnienie tych warunków na etapie stanowienia prawa prowadzi do niezgodności określonego aktu normatywnego z Konstytucją, a w przypadku procesu stosowania prawa do naruszenia prawa, w tym naruszenia Konstytucji.

Interpretacja powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych mogłaby nasuwać wątpliwości w świetle art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji. Przepisy te gwarantują każdemu prawo do ochrony zdrowia, a także wskazują, że władze publiczne są obowiązane do zwalczania chorób epidemicznych i zapobiegania negatywnym dla zdrowia skutkom degradacji środowiska. Rzetelnie przeprowadzona wykładnia systemowa przepisów konstytucyjnych nie pozostawia jednak najmniejszych wątpliwości, że wykonywanie przez władze publiczne zadań w zakresie zwalczania chorób epidemicznych nie może być podstawą do ograniczenia konstytucyjnych wolności prawnie chronionych, w tym wolności poruszania się, w inny sposób niż na warunkach określonych w art. 52 ust. 2 Konstytucji oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazane przepisy wprowadzono do ustawy zasadniczej właśnie po to, aby administracja publiczna nie mogła z listy swoich zadań i kompetencji czynić usprawiedliwienia dla ograniczania lub naruszania praw i wolności konstytucyjnych.

Inaczej mówiąc, w świetle art. 68 ust. 1 i ust. 4 Konstytucji zapobieganie i przeciwdziałanie chorobom epidemicznym jest oczywistym obowiązkiem organów władzy w Polsce. Obowiązek ten nie ma wszak zastosowania, jeśli działania podejmowane w takim zakresie przez organy władzy i administracji godziłyby w konstytucyjne wolności i prawa. W takich przypadkach, instytucje władzy publicznej muszą podporządkować się wymogom zasady proporcjonalności, czyli konieczności zachowania formy ustawowej oraz wykazania konieczności wprowadzenia określonych ograniczeń. Ochrona zdrowia jest bowiem jedną z tych wartości lub celów działania władz państwowych, która dopuszczałaby wprowadzanie ograniczeń, pod warunkiem jednak spełnienia wymienionych wymogów formalnych.

Odnosząc powyższe zasady ustrojowe do okoliczności rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, że wymogi konstytucyjne nie zostały spełnione. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wskazał bowiem, że wydana przezeń decyzja nr [...] ma za podstawę przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a także przepisy materialnoprawne oraz przepisy kompetencyjne blankietowe (zawierające upoważnienia prawodawcze), które zostały ustanowione w powołanej wyżej ustawie z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie ma więc wątpliwości, że oba wskazane akty normatywne spełniają wymóg ustawowej formy regulacji. Ograniczenia wolności poruszania się, na które powołały się organy sanitarne właściwe w sprawie zostały wszakże wprost wyrażone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. Jednocześnie w wymienionych ustawach, a zwłaszcza w ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym z 2008 r., nie został zawarty przepis materialnoprawny, który wyraźnie przewidywałby – w formie ustawy – konkretne ograniczenia konstytucyjnej wolności przemieszczania się (poruszania się) gwarantowanej przecież przez art. 52 ust. 1 Konstytucji.

Przedstawiony wniosek ma kluczowe znaczenie dla rozpatrywanej sprawy. Nie może być wątpliwości, że nakaz poruszania się pieszo w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innej osoby, przewidziany w § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. stanowi ograniczenie konstytucyjnej wolności poruszania się, czyli przemieszczania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Zgodnie z art. 2 Konstytucji oraz zgodnie z art. 6 k.p.a. wskazane ograniczenie ustanowione w wadliwej formie nie może zatem w państwie prawnym, czyli być uznawane za obowiązek obywatela. Oznacza to, że wyłącznie na podstawie § 17 ust. 1 pkt 1 ww. rozporządzenia nie można domagać się od obywatela zachowania się wskazanego w przepisie, a także – co szczególnie ważne w rozpatrywanej sprawie – nie można nakładać kar administracyjnych ani grzywien w postępowaniu w sprawie o wykroczenia, które stanowiłyby konsekwencje, czyli sankcję za naruszenie bezprawnie sformułowanego obowiązku.

Przedstawionego twierdzenia nie podważają również argumenty prawne, które można znaleźć w uzasadnieniach decyzji organów sanitarnych właściwych w sprawie, ani też podobnych rozstrzygnięciach administracyjnych dostępnych publicznie, na przykład w odniesieniu do stanu epidemii jako stanu wyższej konieczności. Argumenty te nie mają bowiem wystarczającego umocowania ustawowego.

W szczególności nie może być uznane za wystarczające powołanie się przez organy na art. 46b pkt 12 w zw. z art. 46a pkt 2 i art. 46 ust. 4 pkt 1 ustawy z 2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Wszystkie te przepisy mają bowiem charakter przepisów nazywanych zwykle kompetencyjnymi, to znaczy skierowane są one do organów władzy publicznej właściwych w sprawie przeciwdziałania stanowi epidemii lub stanowi zagrożenia epidemicznego. Z przepisów tych wynika zatem wyłącznie upoważnienie dla takich organów do wydawania przepisów o określonej treści, w szczególności regulujących nakaz określonego sposobu przemieszczania się. Z upoważnienia dla organu, w tym z kompetencji prawotwórczej nie wynika natomiast obowiązek obywatela określonego zachowania się. W świetle przedstawionych wyżej przepisów kompetencyjnych wolność poruszania się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej ma charakter wolności konstytucyjnej, a zatem dla jej ograniczenia wymagane jest wydanie przepisu ustawowego, a nie przepisu aktu wykonawczego, np. rozporządzenia Rady Ministrów.

W przedstawionym stanie rzeczy zdecydowanie błędne okazuje się przekonanie niektórych urzędników państwowych oraz polityków, o tym że wystarczy wpisać do ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym przepis upoważniający do wydania aktu wykonawczego do ustawy (przepis blankietowy lub kompetencyjny). Taki zabieg legislacyjny nie prowadzi bowiem do spełnienia konstytucyjnego warunku skutecznego, ustawowego ustanowienia ograniczenia wolności konstytucyjnej. W nauce prawa i orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się że należy rozgraniczać normę prawną udzielającą określonemu podmiotowi upoważnienia do dokonania prawnie skutecznej czynności konwencjonalnej, np. wydania rozporządzenia do ustawy, od normy prawnej która skierowana jest do podmiotu prawa, na którym ciąży obowiązek poddania się kompetencji (patrz np. Z. Ziembiński, Typologia norm prawnych, w: Problemy podstawowe prawoznawstwa, Warszawa 1980, s. 159 i nast., także w: Z teorii i filozofii prawa Zygmunta Ziembińskiego, red. S. Wronkowska, Warszawa 2007, s. 99-101; także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 grudnia 2020, sygn. akt I GSK 1193/20). Podkreśla się przy tym, że "każda norma kompetencyjna musi być zatem tak realizowana, aby nie naruszała przepisów ustawy i ściśle uwzględniała treść delegacji ustawowej. Podstawowymi dyrektywami wykładni norm o charakterze kompetencyjnym są: zakaz domniemania kompetencji, powinność interpretowania normy upoważniającej w sposób ścisły i literalny oraz zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych i wyprowadzania kompetencji w drodze analogii" (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1943/18). Wskazane ograniczenie wykorzystania norm kompetencyjnych ma oczywiście zastosowanie również do relacji między normami konstytucyjnymi a normami ustawowymi udzielającymi upoważnienia do wydawania rozporządzeń.

Wyrażając powyższe stanowisko o niewystarczalności ustawowych przepisów kompetencyjnych dla skutecznego nałożenia na obywateli ograniczeń w zakresie wolności przemieszczania się na terytorium RP, Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę nie kwestionuje wymienionych przepisów ustawowych. Sąd nie czyni tego z dwóch powodów. Przede wszystkim, zgodnie z art. 178 ust. 1 Konstytucji sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli oraz [czyli jednocześnie] podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Oznacza to, że sędziowie, w tym sędziowie orzekający w sądach administracyjnych, są związani przepisami ustaw, ale nie mają obowiązku zastosowania w rozstrzyganej przez nich sprawie przepisów aktów rangi podustawowej, jeśli stwierdzą, że taki przepis wykonawczy jest sprzeczny z Konstytucją. Sędziowie sądów powszechnych i administracyjnych nie mają przy tym upoważnienia do kwestionowania zgodności z konstytucją przepisów ustawowych. W tym zakresie właściwym rzeczowo jest jedynie Trybunał Konstytucyjny.

W rozpatrywanej sprawie – powtórzmy – Sąd nie kwestionuje prawidłowości art. 46, art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, mimo że ma poważne zastrzeżenia co do sposobu sformułowania tych przepisów. Sąd zwraca jednak uwagę, że w procesie tworzenia prawa doszło do tzw. zaniechania legislacyjnego, polegającego na tym, że do dnia wydania przez organ pierwszej instancji decyzji nr [...] nie został ustanowiony przepis materialnoprawny rangi ustawowej nakładający na osoby znajdujące się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązku poruszania się w przestrzeni publicznej w taki sposób, aby odległość między dwiema osobami nie była mniejsza niż 2 metry. Brak takiego przepisu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie została wydana bez podstawy prawnej.

*

Badając kontrolowane decyzje w kontekście zasad porządku prawnego wyrażonego w Konstytucji należy odnieść się również do zarzutu podniesionego w skardze, a mianowicie, że naruszenie prawa przez ukaranego nie polegało w istocie na złamaniu zakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry, lecz na naruszeniu przepisów o zgromadzeniach publicznych.

Stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich znajduje niebagatelną podstawę w stanie faktycznym sprawy. Oświadczenia ukaranego, że brał on udział w "spotkaniu biznesowym" z przedsiębiorcą P.T. i celem spotkania było uzgadnianie działań o charakterze gospodarczym Sąd uznaje za taktykę retoryczną ukaranego, a nie za rzeczywisty powód znalezienia się późnym wieczorem przez Kancelarią Prezesa Rady Ministrów na szerokiej alei wśród osób, które otwarcie i publicznie wyrażały swój protest przeciwko działaniom rządu wobec przedsiębiorców. Sam lider spotkania jest też znany raczej z aspiracji politycznych, niż z zaangażowania w działalność produkcyjną lub handlową.

Jeśli przyjąć taką kwalifikację, to decyzja wydana przez organ pierwszej instancji jest również całkowicie pozbawiona podstawy prawnej. Organy sanitarne nie mają kompetencji do monitorowania naruszeń konstytucyjnego i administracyjnego prawa do zgromadzeń oraz do stosowania sankcji w tym zakresie. W tym zakresie właściwe są organy administracji ogólnej oraz Policja.

Z pewnością ma więc rację Rzecznik Praw Obywatelskich wskazując, że zgodnie z art. 57 zd. 2 Konstytucji RP ograniczenia wolności zgromadzeń może określać tylko ustawa, a nie akt niższego rzędu. Identyczny wniosek wynika też z zasady proporcjonalności uregulowanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z tego względu wyprowadzanie zakazu zgromadzeń z § 25 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, a następnie sankcjonowanie zachowań niezgodnych z tymi zakazami poprzez stosowanie kar pieniężnych było oczywiście bezprawne. Wskazany § 25 ust. 2 rozporządzenia nie został wprost powołany ani przez PPIS, ani przez [...] PWIS. Jednak nawet przyjęcie przez organy sanitarne właściwe w sprawie takiej podstawy prawnej, stanowiłoby przesłankę nieważności kontrolowanych decyzji wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

*

Kolejną przyczyną, dla której § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. nie może być uznany za podstawę prawną stwierdzenia obowiązku zachowania dwumetrowego dystansu między osobami poruszającymi w przestrzeni publicznej jest fakt ustanowienia tego rozporządzenia na podstawie wadliwego przepisu blankietowego. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji rozporządzenie może być wydane jedynie na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie. Upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu.

W nauce prawa konstytucyjnego, a także w orzecznictwie sądów podkreśla się, że nie jest dopuszczalne takie sformułowanie przepisu blankietowego, tj. przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia, który nie zawierałby wytycznych w ogóle lub byłyby one enigmatyczne w takim zakresie, że pozostawiałyby wskazanemu organowi swobodę określenia treści rozporządzenia. Podstawowym warunkiem legalności rozporządzenia jest to, aby było ono wydane na podstawie normy upoważniającej, która odpowiada standardowi określonemu w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Jeśli zatem przepis upoważniający jest wadliwy, np. nie zawiera prawidłowych wytycznych, to automatycznie rozporządzenie, dla którego ten przepis był podstawą narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji (patrz: M. Wiącek, Komentarz do art. 92 Konstytucji, w: M. Safjan, L. Bosek (redaktorzy), Konstytucja RP. Tom II. Komentarz. Art. 87-243, wyd. C.H. Beck, Warszawa 2016, str. 92; patrz też: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. P 53/08, OTK-A 2009, Nr 4, poz. 45).

W rozpatrywanej sprawie nałożenia na ukaranego kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry podstawą decyzji organu pierwszej instancji był § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. Akt ten został wydany na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym. Analiza tych przepisów wskazuje jednak całkowity brak wytycznych dotyczących treści aktu wykonawczego. Art. 46 ust. 4 pkt 1 oraz art. 46b pkt 12 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym posługują się enigmatycznymi sformułowaniami ustanowienia "czasowych ograniczeń określonego sposobu przemieszczania się", a także "nakaz określonego sposobu przemieszczania się". Oba wyrażenia wskazują jednoznacznie, że sposoby przemieszczania się zostaną określone dopiero w treści rozporządzenia, które zostanie wydane przez Radę Ministrów na podstawie powołanych przepisów ustawy z 2008 r. o zapobieganiu chorobom zakaźnym.

Przedstawione rozwiązanie legislacyjne jest zatem wadliwe: w przepisie ustawowym upoważniającym do wydania rozporządzenia nie są zawarte żadne wytyczne przesądzające o warunkach sposobie przemieszczania się. Z tego względu, jak wskazano wyżej, przepisy rozporządzenia obarczone są wadą niezgodności z art. 92 Konstytucji. W takim przypadku sąd administracyjny kierując się ścisłą wykładnią językową art. 178 ust. 1 Konstytucji może odmówić zastosowania przepisów wadliwego rozporządzenia jako niezgodnych z Ustawą Zasadniczą.

Przedstawiona wyżej formalna wada przepisów rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r., to jest stwierdzenie wydania ich bez prawidłowej i zgodnej z Konstytucją podstawy prawnej, uzupełnia więc omawianą wcześniej wadę polegającą na treściowej (materialnoprawnej) sprzeczności z art. 52 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji.

Wskazane wady § 17 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. prowadzą do wniosku, że decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] została wydana bez materialnoprawnej podstawy prawnej. Taki stan rzeczy prowadził do uznania, że w rozpatrywanej sprawie zaistniała przesłanka nieważności decyzji określona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Należy więc podkreślić, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpatrujący skargę na decyzję ma obowiązek z urzędu badać, czy w danej sprawie nie występują przesłanki nieważności zaskarżonej decyzji i jeśli stwierdzi, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 k.p.a., ma obowiązek stwierdzić nieważności decyzji.

11. Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego

Konkluzja zawarta w poprzednim akapicie mogłaby kończyć uzasadnienie wydanego wyroku. Istotą rozstrzygnięcia Sądu było bowiem stwierdzenie, że zarówno zaskarżona decyzja [...] PWIS, jak i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji – PPIS, są obarczone wadą nieważności bezwzględnej aktu. W takim stanie rzeczy właściwie bezprzedmiotowa mogłaby wydawać się ocena prawidłowości postępowania przeprowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej właściwe w sprawie.

W opinii Sądu ocena postępowania administracyjnego prowadzonego przez organa obu instancji jest jednak istotna i powinna być przedstawiona w uzasadnieniu wyroku. Sąd uznał bowiem, że jest zobowiązany wskazać organom inspekcji sanitarnej liczne i poważne wady postępowania jakie miały miejsce w rozpatrywanej sprawie. Zarzuty w tym zakresie formułował jednak Rzecznik Praw Obywatelskich w skardze do Sądu. Rażące wady postępowania dostrzegł również Sąd badając zgromadzony materiał dowodowy oraz czynności podejmowane przez organy inspekcji sanitarnej.

Zdaniem Sądu należy uznać, że w postępowaniu w sprawie ukaranego zostały naruszone podstawowe zasady procedury administracyjnej określone w Kodeksie postępowania administracyjnego. Należy przy tym podkreślić, że zasadniczo błędne jest stanowisko organu drugiej instancji, według którego występowanie na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej stanu epidemii wywołanego przez wirus SARS-COV-2 i jego mutacje uzasadnia dopuszczalność niestosowania ogólnych zasad postępowania administracyjnego, a także zapewnienie interesowi publicznemu prymatu przed indywidualnym interesem obywatela. Takie stanowisko nie znajduje podstawy w przepisach prawa polskiego obowiązujących w dniu 10 maja 2020 r. i zastosowanych przez organy inspekcji sanitarnej w rozpatrywanej sprawie , a także – co Sąd dostrzega – w sprawach podobnych.

Jest oczywiste, że sytuacja zdrowotna obywateli polskich drastycznie się pogorszyła od końca zimy 2020 r. Nie budzi również żadnych wątpliwości Sądu fakt, że zarówno organy władzy publicznej, jak i obywatele mają obowiązek prawny, a wielokrotnie również moralny i społeczny, respektowania ograniczeń nakładanych w związku ze stanem epidemii. Wprowadzane rozwiązania mają aktywnie przyczyniać się do zapobiegania zakażeniom.

Jest wreszcie zrozumiałe, że istotnym narzędziem regulowania zachowań obywateli i innych osób przebywających na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest prawo jako kompleksowy zbiór norm cechujących się powszechnym obowiązywaniem oraz możnością egzekwowania w takiej sytuacji obowiązków prawnych przez właściwe instytucje.

Sąd czuje się jednak w obowiązku podkreślić, że mimo stanu zagrożenia epidemicznego władze Rzeczypospolitej Polskiej nie wprowadziły żadnego ze stanów nadzwyczajnych przewidzianych w art. 228-234 Konstytucji, zwłaszcza stanu klęski żywiołowej (art. 232). Gdyby do tego doszło dopuszczalne byłoby ograniczenie wolności przemieszczania się gwarantowanej przez art. 52 ust. 1 Konstytucji, chociaż nadal ograniczenie takiej konstytucyjnej wolności wymagałoby regulacji ustawowej (patrz: art. 233 ust. 1 oraz art. 233 ust. 3 Konstytucji). Zdaniem części doktryny wybranie przez władze Rzeczypospolitej innej drogi regulowania zachowań obywatelskich w stanie epidemii powoduje, że istotnie poszerza się praktyka bezprawnego ograniczania lub naruszania praw człowieka i obywatela (patrz: M. Florczak-Wątor, Niekonstytucyjność ograniczeń praw i wolności jednostki wprowadzonych w związku z epidemią COVID-19 jako przesłanka odpowiedzialności odszkodowawczej państwa; "Państwo i Prawo" z. 12/2020, s. 5-22).

W przedstawionym wcześniej stanie prawnym należy jednak przyjmować, że żaden przepis obowiązujący w chwili wydania decyzji przez organ pierwszej instancji nie upoważnia organów państwowej inspekcji sanitarnej – co do zasady - do niestosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Przepisy ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym należą niewątpliwie do dziedziny prawa administracyjnego, a zatem zasadą jest, że w sprawach nieuregulowanych odmiennie w ustawie szczególnej (np. ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym) należy stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Potwierdzeniem przedstawionego stanowiska jest brzmienie art. 47b ust. 4 ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym, w którym wprost wyłączono stosowanie określonych przepisów k.p.a. Sięgając po argument z przeciwieństwa (a contrario) należy zatem przyjąć, że brak przepisów wyłączających stosowanie Kodeksu w zakresie określonym w art. 46a i 46b ustawy o zapobieganiu chorobom zakaźnym oznacza niedopuszczalność rozumowania przyjętego przez [...] PWIS.

Sąd uważa za uzasadnione również dodanie, że rozwiązań, za którymi opowiada się organ drugiej instancji nie wolno również wywodzić w drodze wykładni celowościowej lub funkcjonalnej. Szczegółowe przepisy regulujące ograniczenia wolności i praw obywatelskich, zwłaszcza gwarantowanych przez Konstytucję, stanowią wyjątki od reguły ochrony takich praw. Dlatego w przypadkach stosowania przepisów sanitarnych niedopuszczalne jest korzystanie z wykładni rozszerzającej, czyli na przykład zapewniającej organom inspekcji sanitarnej szerszy zakres kompetencji i szerszy zakres swobodnego uznania niż wynika to z jednoznacznie ustalonej treści przepisów prawa.

Odnosząc się szczegółowo do argumentów podniesionych w decyzji [...] PWIS jako organu drugiej instancji Sąd ustalił, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym miały miejsce następujące konkretne naruszenia przepisów prawa regulujących postępowanie administracyjne. Z uwagi na nie budzące zasadniczych wątpliwości brzmienie przepisów Kodeksu Postępowania administracyjnego wskazanych przez Rzecznika Praw Obywatelskich naruszenia te należy uznać za rażące.

Przede wszystkim, organy inspekcji sanitarnej właściwe w sprawie nie przeprowadziły prawidłowo postępowania dowodowego, czyli nie wykonały obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.), a zatem nie spełniły wymogów dogłębnego wyjaśnienia stanu faktycznego (art. 7 k.p.a.). PPIS uznał bowiem, że wystarczającą podstawą nałożenia kary pieniężnej jest oparcie ustaleń co do faktów wyłącznie na lakonicznej treści notatki sporządzonej przez funkcjonariuszy Policji w dniu 8 maja 2020 r. Notatka ta została przekazana do powiatowego inspektora sanitarnego zapewne następnego dnia, gdyż już 10 maja 2020 r. PPIS wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Oznaczało to, że organ pierwszej instancji nie podjął żadnego działania, aby zapoznać się ze stanowiskiem osoby będącej strona postępowania. Elementarna zasada praworządnego państwa: "audiatur altera pars" (należy zawsze wysłuchać drugą stronę), która stanowi myśl przewodnią wskazanych art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także przepisów regulujących udział strony w postępowaniu (m.in. art. 10 i art. 61 § 4 k.p.a.), została całkowicie zignorowana.

Sąd nie jest również gotów przyjąć argumentów o charakterze funkcjonalnym podniesionych przez organ pierwszej instancji w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] maja 2020 r. PPIS twierdził bowiem, że uwzględnił poważny uszczerbek dla interesu publicznego, jaki stanowi bezpieczeństwo zdrowotne osób, które mogły mieć kontakt z ukaranym, a przez to zostać zakażone wirusem SARS-CoV-2 (COVID-19). Ze względu na wskazane okoliczności, organ uznał, że zachowanie ukaranego przyczyniło się w wysokim stopniu do powstania stanu naruszenia prawa. Zachowanie takie stanowiło rażące lekceważenie wysiłków państwa, w szczególności wielu obywateli codziennie narażających swoje zdrowie i życie w celu opanowania epidemii wirusa SARS-CoV-2 (COVID-19). W demokratycznym państwie prawa nie może być tolerancji dla lekkomyślnego niweczenia wysiłków całego społeczeństwa w tak ważnej sprawie.

Wzniosłość podniesionych argumentów organu pierwszej instancji, podtrzymanych generalnie przez [...] PWIS, jest równie nieprzekonująca jak prawna analiza podstaw prawnych kontrolowanych decyzji. W sytuacji niewprowadzenia przez władze Rzeczypospolitej Polskiej zgodnego z Konstytucją stanu nadzwyczajnego, a jednocześnie uchwalania rozmaitych przepisów ewidentnie sprzecznych z zasadami legislacji ustalonymi w Konstytucji argument ze swoistego stanu wyższej konieczności nie może być uwzględniony. Dokonywanie wykładni contra legem z powołaniem się na szczytne cele działania podmiotu jest niekiedy dopuszczane, ale raczej w przypadkach luk w prawie, nie zaś niekonstytucyjnej regulacji.

Ponadto, w orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że notatka służbowa funkcjonariusza policji, zawierająca dane osobowe strony, przekazana organowi inspekcji sanitarnej na potrzeby postępowania administracyjnego jest dowodem sprzecznym z prawem, a tym samym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy. Oczywiście, z art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2020 r. poz. 360 ze zm.) wynika, że do podstawowych zadań Policji należy kontrola przestrzegania przepisów porządkowych i administracyjnych związanych z działalnością publiczną lub obowiązujących w miejscach publicznych. Dodatkowo, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (tekst jedn. z 2017 r. poz. 2067), Policja wykonuje czynności na polecenie sądu, prokuratora, organów administracji państwowej i samorządu terytorialnego w zakresie, w jakim obowiązek ten został określony w odrębnych ustawach. W ustawie o zapobieganiu chorobom zakaźnym można znaleźć takie przepisy (art. 36 ust. 3 oraz art. 43 pkt 7). Na podstawie najogólniejszych przepisów określających zadania Policji (nawet nie kompetencje!) Policja nie może jednak podejmować czynności, do których nie uzyskała wyraźnego ustawowego upoważnienia. Tym bardziej Policja nie jest upoważniona do podejmowania czynności zmierzających do zastąpienia organów administracji w ustalaniu stanów faktycznych naruszeń prawa administracyjnego sankcjonowanych następnie w postępowaniu administracyjnym poprzez wymierzenie kary pieniężnej. Katalog zadań Policji określony w art. 14 ust. 2 ustawy o Policji jest zamknięty i trzeba pamiętać, że Policja tak samo jak i inne organy władzy publicznej ma obowiązek działać wyłącznie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji).

Jednocześnie treść notatki sporządzonej przez funkcjonariusza Policji sama w sobie nie korzysta z mocy dowodowej, o której mowa w art. 75 § 1 k.p.a. Dlatego wiarygodność tej notatki musiałaby ponadto zostać potwierdzona za pomocą innych środków dowodowych np. osobowych. Stosownie bowiem do art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny.

Tymczasem z akt sprawy i z uzasadnień decyzji obu instancji nie wynikało, żeby organy inspekcji sanitarnej właściwe w sprawie podejmowały inne czynności mające na celu ustalenie i wszechstronne rozpatrzenie okoliczności sprawy. W rezultacie czyniąc ustalenia faktyczne wyłącznie na podstawie notatki urzędowej sporządzonej przez funkcjonariusza Policji organy sanitarne naruszyły art. 77 § 1 k.p.a. nakazujący organowi administracji publicznej w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy i rozpatrzyć cały zebrany w ten sposób materiał dowodowy (patrz m.in.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 27 października 2020 r., sygn. akt II SA/Op 219/20, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 1 grudnia 2020 r., sygn. akt III SA/Kr 1156/20)

W tej sytuacji należało uznać, że organ pierwszej instancji wydał decyzję o nałożeniu kary pieniężne bez przeprowadzenia w ogóle postępowania dowodowego, a z powołaniem się jedynie na wadliwie prawnie sporządzony protokół policyjny. Oceny Sądu nie zmienia fakt przeprowadzenia przez organ drugiej instancji uzupełniającego postępowania dowodowego. Wartość dowodowa przyjętych w ten sposób ustaleń jest zresztą bardzo wątpliwa.

Ponadto, żaden przepis ustawy nie daje Policji uprawnień do gromadzenia informacji o osobach fizycznych na potrzeby postępowań administracyjnych prowadzonych przez inny organ, a następnie przekazywania tych informacji organowi administracji publicznej, jakim jest organ inspekcji sanitarnej. Podstawą prawną do tego rodzaju działania Policji nie może być wskazany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji art. 20 ust. 1j ustawy o Policji w zw. z art. 1 pkt 1 ustawy o ochronie danych osobowych przetwarzanych w związku z zapobieganiem i zwalczaniem przestępczości. Uprawnienie policji do przetwarzania danych osobowych ogranicza się do danych pozyskanych w trakcie czynności ukierunkowanych na zwalczanie przestępstw, przestępstw skarbowych i wykroczeń. Przedmiotowe uprawnienie nie obejmuje natomiast danych osobowych uzyskanych w wyniku innych czynności Policji, w tym czynności podjętych wyłącznie w celu uzyskania informacji na potrzeby postępowania prowadzonego przez organy inspekcji sanitarnej (patrz: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 stycznia 2021 r., sygn. akt VII SA/Wa 1671/20).

Istotnym naruszeniem prawa przez organ pierwszej instancji było wreszcie pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w postępowaniu. Było to działanie sprzeczne z art. 10 § 1 i § 2 k.p.a. Przede wszystkim, po otrzymaniu notatki Policji wskazującej naruszenie przepisów sanitarnych, organ nie skierował do ukaranego jako strony pisma zawiadamiającego o wszczęciu postępowania, czego wymaga wprost art. 61 § 4 k.p.a. Uniemożliwił więc stronie złożenie wyjaśnień, uwag i ewentualnych wniosków dowodowych.

Argumentacja organu pierwszej instancji, ale i organu odwoławczego, nie znajduje potwierdzenia ani w przepisach prawa, ani w ustalonym stanie faktycznym sprawy. Po pierwsze, art. 61 § 4 k.p.a. nie uzależnia wysłania zawiadomienia od jakichkolwiek czynności strony postępowania. Powołany przepis nie pozostawia wątpliwości, że "o wszczęciu postępowania z urzędu lub na żądanie jednej ze stron należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie". Nauka prawa administracyjnego oraz sądy administracyjne wyraźnie podkreślają, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego nie jest rozstrzygnięciem (decyzją ani postanowieniem) i ma umożliwić stronom realizację uprawnień procesowych określonych przepisami k.p.a., w tym wynikający z art. 10 k.p.a. czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji – umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Na czynność (pismo z zawiadomieniem) nie przysługuje stronie zażalenie, ale i organ administracji nie ma żadnej podstawy, aby w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu – jak w rozpatrywanej sprawie – zaniechać takiej czynności (patrz np. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lutego 2020 r., sygn. akt I OSK 128/20 oraz wyrok NSA z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2601/12, LEX nr 1436995). Co więcej, niedorzeczne twierdzenie, że w przypadku postępowania wszczynanego z urzędu, a nie na wniosek, niezbędne są jakiekolwiek czynności strony.

Brak zawiadomienia oznacza po prostu naruszenie art. 61 § 4 k.p.a., czyli przepisu prawa nie wymagającego jakichkolwiek złożonych czynności interpretacyjnych (tego co jasne nie interpretujemy – clara non sunt interpretanda).

Co więcej przeprowadzenie postępowania dowodowego było konieczne: publicznie znane były okoliczności, w jakich doszło do naruszenia prawa przez ukaranego. Stacje radiowe i telewizyjne przekazywały, że wspomniane "zgromadzenie" było publicznym protestem przeciwko polityce rządu w sprawach ograniczeń swobód obywatelskich i gospodarczych. Okoliczności takiego wydarzenia, zwłaszcza owo "zacieśnianie uczestników protestu" przez zwężanie policyjnego kordonu, mogłyby okazać się kluczowe i z oczywistych względów mające istotny wpływ na wynik sprawy. W takich okolicznościach pominięcie zawiadomienia strony i jej udziału w postępowaniu prowadziło do zredukowania postępowania administracyjnego i nałożonej kary do czystej represji wobec uczestnika postępowania.

Sąd podziela wreszcie ocenę postępowania administracyjnego przeprowadzonego przez organy obu instancji co do rażącego naruszenia art. 189d pkt 7 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a. z uwagi na to, że wymierzając karę pieniężną organ nie rozważył warunków osobistych strony, a w szczególności nie zbadał jaka jest jej sytuacja majątkowa i rodzinna oraz zdolności zarobkowe i realne możliwości uiszczenia kary pieniężnej w wysokości ustalonej w decyzji administracyjnej oraz naruszeniu zasady indywidualizacji kary, określającej, że jej wymiar należało wyważyć w oparciu o wszystkie znajdujące zastosowanie w sprawie przesłanki opisane w art. 189d k.p.a. Sąd zgadza się przy tym z Rzecznikiem Praw Obywatelskich, że w omawianym zakresie doszło do na naruszenia konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) poprzez naruszenie zasady ochrony zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (inaczej zwanej zasadą lojalności państwa względem obywateli). Jej treść można sprowadzić do zakazu zastawiania przez prawodawcę, ale i przez podmioty stosujące prawa, "pułapek" na obywateli, np. przez nagłe wycofywanie się przez państwo ustalonych reguł postępowania lub stosowania ich w sposób oczywiście niezgodnych z brzmieniem ustanowionych przepisów (patrz: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lipca 2013 r., sygn. P 4/11, OTK ZU Nr 6/A/2013, poz. 82, s. 1132 oraz powołane tam orzecznictwo, jak również z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. SK 22/11, OTK ZU Nr 4/A/2014, poz. 37, s. 562 – 563).

Podsumowując, w opinii Sądu zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu powiatowego zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania, co z pewnością mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W szczególności, w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia:

– zasady praworządności, nazywanej też zasadą legalizmu postępowania i wyrażonej w art. 6 k.p.a., jak również do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej poprzez niekierowanie się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania – art. 8 § 1 k.p.a.,

– zasady prawdy obiektywnej oraz zasady rozstrzygania wątpliwości co do podstawy prawnej na korzyść strony: art. 7 i art. 7a § 1 k.p.a. oraz art. 77 k.p.a.,

– zasady zapewnienia czynnego udziału strony w postępowaniu oraz informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania: art. 9 i art. 10 § 1 i § 2 oraz art. 79 § 1 i § 2 k.p.a.

12. Konkluzja

Mając na względzie wynikające z akt sprawy okoliczności faktyczne dotyczące zachowania ukaranego w dniu 8 maja 2020 r., jak i stwierdzone sposoby działania organów inspekcji sanitarnej właściwych w sprawie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji o nałożeniu kary pieniężnej za nieprzestrzeganie nakazu przemieszczania się w odległości nie mniejszej niż 2 metry od innych osób.

Sąd wziął pod uwagę fakt, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia przepisów postępowania, zarówno w zakresie ustalenia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, jak i w zakresie postępowania dowodowego, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

13. Umorzenie postępowania

Ponadto po dokonaniu oceny ustalonych okoliczności przypisywanego ukaranemu naruszenia § 17 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia RM z 2 maja 2020 r. oraz po analizie przepisów prawa mogących mieć zastosowanie w sprawie, Sąd stwierdził, że ze wskazanych wyżej przyczyn brak jest podstaw do kontynuowania postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie. Oznacza to, że w sprawie wystąpiła przesłanka przewidziana w art. 145 § 3 p.p.s.a., nakazująca umorzenie postępowania administracyjnego.

Wyjaśnić przy tym należy, że art. 145 § 3 p.p.s.a. jest odzwierciedleniem w zakresie postępowania sądowego instytucji obligatoryjnego umorzenia postępowania administracyjnego, przewidzianej w art. 105 § 1 k.p.a. Sąd, wstępując w rolę organu administracji publicznej, wykonuje obowiązek przypisany organowi administracji. Wydane orzeczenie sądu zastępuje tym samym rozstrzygnięcie organu administracji publicznej i pełni funkcję decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w całości, kończąc tym samym postępowanie administracyjne (por. komentarz do art. 145 p.p.s.a. w: R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017). W ten sposób, kierując się zasadami ekonomiki procesowej, ustawodawca pozwolił, aby wyrok sądu administracyjnego w takiej sytuacji definitywnie załatwiał sprawę administracyjną bez potrzeby ponownego angażowania organu administracji publicznej tylko po to, żeby wydał decyzję o umorzeniu postępowania.

Stwierdzenie przez Sąd, orzekający co do istoty sprawy, wystąpienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego, nakazuje Sądowi umorzenie postępowania administracyjnego.

Z powyższych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał skargę za uzasadnioną co do zasady. Dlatego też, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 145 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., orzekł, jak w sentencji.

Sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).