Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1766/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Hasła tematyczne: Wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 kwietnia 2008 r. sprawy ze skargi Województwa [...] na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji w sprawie przekazania w trwały zarząd nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego Województwa [...] kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Województwa [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] odmawiającą uchylenia decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2002 r. nr [...] przekazującej nieodpłatnie [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w trwały zarząd zabudowaną nieruchomości położoną w K. przy ul. [...].

Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] października 2002 r. orzekł o nieodpłatnym przekazaniu [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w trwały zarząd na czas nieoznaczony na potrzeby statutowe zabudowanej nieruchomości Skarbu Państwa położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m² w obrębie [...] objęta księgą wieczystą KW nr [...] oraz działka nr [...] o powierzchni [...] m² o obrębie [...] objęta księgą wieczystą KW nr [...]. W dniu 30 maja 2003 r. Województwo [...] wniosło o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. W uzasadnieniu złożonego wniosku podniosło, że w dniu [...] maja 2003 r. powzięło wiadomość o oddaniu [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w trwały zarząd całej spornej nieruchomości. Informację tę uzyskało z uzasadnienia wydanej w tym dniu (tj. [...] maja 2003 r.) decyzji Wojewody [...], który na podstawie art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t j z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1590, ze zm.) odmówił nieodpłatnego przekazania na rzecz Województwa [...] ½ udziału we własności nieruchomości Skarbu Państwa zabudowanej budynkiem będącym wspólną siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. i Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K., jako pozostającej w całości w trwałym zarządzie [...] Urzędu Wojewódzkiego. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku o wznowienie postępowania Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania w sprawie o nieodpłatne przekazanie w trwały zarząd [...] Urzędowi Wojewódzkiemu spornej nieruchomości, argumentując, że Województwo [...] nie jest stroną w rozumieniu art. 28 kpa w tej sprawie. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] maja 2005 r. nr [...]. Następnie po rozpatrzeniu skargi Zarządu Województwa [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1343/05 uchylił obie wydane w sprawie decyzje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że Województwu [...] przysługuje przymiot strony w postępowaniu o oddanie nieruchomości w trwały zarząd, ponieważ wynik tego postępowania prowadzi do sytuacji, w której podmiot ten nie może zrealizować swoich praw w postępowaniu o nieodpłatne przekazanie mienia Skarbu Państwa w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa. W tej sytuacji odmowa wznowienia postępowania z powodu nieprzyznania wnioskującemu Województwu [...] przymiotu strony narusza art. 10 i 28 kpa. W związku z nieskorzystaniem przez strony z prawa złożenia skargi kasacyjnej od tego orzeczenia, wyrok ten stał się prawomocny dnia 14 kwietnia 2007 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] czerwca 2007 r. wznowił wnioskowane postępowanie administracyjne, a następnego dnia, czyli [...] czerwca 2007 r. wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2002 r. o nieodpłatnym przekazaniu w trwały zarząd na czas nieoznaczony [...] Urzędowi Wojewódzkiemu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego stanowiska organ odwoławczy stwierdził, że Zarząd Województwa [...] kwestionując decyzję z dnia [...] października 2002 r. nie wskazał żadnych istotnych okoliczności istniejących w dniu jej wydania nieznanych organowi przed jej wydaniem a uzasadniających jej uchylenie. Natomiast brak wiedzy organu o toczącym się przed Wojewodą [...] odrębnym postępowaniu w przedmiocie nabycia ½ udziału w tej samej nieruchomości nie ma, zdaniem Ministra, żadnego wpływu na zmianę podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Trwały zarząd został bowiem ustanowiony przed zakończeniem rozpatrywania sprawy z wniosku Zarządu Województwa [...] z dnia 16 listopada 2000 r. o nieodpłatne przekazanie ½ udziału w prawie własności tej samej nieruchomości. Ponadto organ podkreślił, że Zarząd Województwa [...] nie przedstawił żadnych okoliczności przemawiających przeciwko przekazaniu [...] Urzędowi Wojewódzkiemu części nieruchomości w trwały zarząd. W ocenie Ministra niewątpliwym jest, że w dacie złożenia wniosku przez [...] Urząd Wojewódzki o ustanowienie trwałego zarządu nieruchomość ta była wykorzystywana na potrzeby statutowe wnioskodawcy, a zatem organ wydając decyzję kierował się słusznym interesem strony.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem Zarząd Województwa [...] złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy podnosząc w nim, że z uwagi na fakt wydania kwestionowanej decyzji zaledwie w jeden dzień po wznowieniu postępowania, organ uniemożliwił stronom, w tym Zarządowi Województwa [...], zapoznanie się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, ustosunkowanie się do niego, ewentualnie zgłoszenie wniosków lub złożenie wyjaśnień, dowodów, czy też zajęcie stanowiska w sprawie, przez co naruszył przede wszystkim zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 kpa) a także przepisy art. 73-75, 78-79, 90 § 2 pkt 1 i 95 kpa. Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uznał, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu organ odwoławczy stanął na stanowisku, że wszelkie niezbędne dokumenty w sprawie zostały zgromadzone w aktach nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji przekazującej w trwały zarząd nieruchomość [...] Urzędowi Wojewódzkiemu, a przekazanie nieruchomości w trwały zarząd [...] Urzędowi Wojewódzkiemu nie stanowi przeszkody prawnej do przekazania tej nieruchomości lub jej określonej części we władanie samorządu terytorialnego poprzez wydanie decyzji w nowym postępowaniu wszczętym na wniosek dyrektora generalnego [...] Urzędu Wojewódzkiego o wygaszenie w części przyznanego trwałego zarządu, o ile oczywiście taki wniosek wpłynie.

Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] sierpnia 2007 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Województwa [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej. Skarżący w całości podtrzymał swoje dotychczasowe zarzuty dotyczące naruszenia przez Ministra zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 kpa) z uwagi na fakt, że dzień po wznowieniu postępowania organ ten zakończył je decyzją o odmowie uchylenia decyzji o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd, przez co uniemożliwił stronie wypowiedzenie się co do zebranych w sprawie faktów i dowodów, złożenie wyjaśnień, zgłoszenie wniosków i żądań przed wydaniem merytorycznego rozstrzygnięcia czy zajęcia stanowiska w sprawie. W ocenie skarżącego nie zapewniając stronie czynnego udziału w niniejszym postępowaniu, organ ponadto naruszył inne zasady postępowania administracyjnego, z których wynikają następujące uprawnienia dla stron tj. prawo wglądu do akt sprawy, prawo zgłaszania wniosków dowodowych, czy prawo do czynnego udziału w postępowaniu dowodowym, czyli art. 73-75, 78-79, 90 § 2 pkt 1 i 95 kpa. Skarżący podkreślił, że posiadał on przymiot strony w postępowaniu dotyczącym oddania w trwały zarząd nieruchomości i gdyby został dopuszczony do tego postępowania, mógłby podnieść w nim określone racje, które mogłyby mieć wpływ na treść decyzji o oddaniu w trwały zarząd nieruchomości na rzecz [...] Urzędu Wojewódzkiego, a przeprowadzone postępowanie dowodowe mogłoby wykazać, że [...] Urząd Wojewódzki korzystał i korzysta jedynie z części przedmiotowej nieruchomości dla realizacji swoich celów ustawowych. W ocenie skarżącego wznowienie postępowania po to tylko, by dzień później je zakończyć, jest ze strony organu jedynie działaniem fikcyjnym naruszającym podstawowe prawa strony w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi.

Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie zostało wszczęte na skutek złożenia przez Zarząd Województwa [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa wniosku o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2002 r. przekazującą nieodpłatnie [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w trwały zarząd zabudowaną nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], będącą wspólną siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego i Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K.

Z analizy akt sprawy wynika, że przeprowadzając po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1343/05 ponowne postępowanie w sprawie organ naruszył przepisy postępowania administracyjnego (m.in. art. 10 w związku z art. 73-75, 78-79, 90 § 2 pkt 1, 95 i art. 28 oraz art. 145 § 1 pkt 4 i 5 kpa) w stopniu uzasadniającym uchylenie decyzji. Jak wynika bowiem z akt sprawy wydane rozstrzygnięcia nie zostały poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem administracyjnym, przez co naruszono prawo stron do czynnego w nim udziału. Sąd uznał, że organy naruszyły również przepisy art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa oraz art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, ze względu na uchybienia w zakresie właściwego zgromadzenia i analizy materiału dowodowego, co znalazło odzwierciedlenie w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji.

Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest określona w art. 7 kpa zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, która nakłada na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym. Zasada ta realizowana jest przez szereg przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, a zwłaszcza przez przepisy o postępowaniu dowodowym. W postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno bowiem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. Art. 77 § 1 kpa stanowi, że organ administracji publicznej zobowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Jako dowolne należy więc traktować ustalenia faktyczne mogące znaleźć wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności zostaje wykluczony dopiero ustaleniami dokonanymi w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 kpa), zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści. Art. 81 kpa stanowi, że okoliczność faktyczna może być uznana za udowodnioną, jeżeli strona miała możność wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów, chyba że zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 10 § 2 kpa. Sąd stoi na stanowisku, że pozbawienie strony prawa do czynnego udziału, niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy przez organ ponownie rozpatrujący sprawę narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego.

Należy przede wszystkim podkreślić, że zaskarżone decyzje wydane zostały po ponownym rozpatrzeniu sprawy w związku z uchyleniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1343/05, poprzednich decyzji Ministra wydanych w sprawie wniosku o wznowienie postępowania, które odmawiały skarżącemu przymiotu strony w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2002 r. nr [...] przekazującą nieodpłatnie [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w trwały zarząd zabudowaną nieruchomość położoną w K. przy ul. [...]. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, że postępowanie w sprawie przekazania Województwu [...] ½ udziału we własności nieruchomości Skarbu Państwa zakończyło się decyzjami odmownymi ponieważ przeszkodą w realizacji interesu prawnego Województwa, wynikającego z art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t j z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1590, ze zm.), był fakt oddania nieruchomości w trwały zarząd [...] Urzędu Wojewódzkiego. Skarga Województwa [...] na zapadłe w tej sprawie rozstrzygnięcia została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2691/03, w uzasadnieniu którego stwierdzono, że ustanowienie na przedmiotowej nieruchomości trwałego zarządu na rzecz Urzędu Wojewódzkiego wyklucza możliwość przekazania jej własności na rzecz innej osoby, gdyż w tym przypadku doszłoby do konkurowania uprawnień nowego właściciela z uprawnieniami trwałego zarządcy. Zdaniem Sądu, jeśli decyzja o oddaniu w trwały zarząd konkretnej nieruchomości jest podejmowana w granicach uznania administracyjnego, zaś decyzja komunalizacyjna, przewidziana w art. 49 ustawy o samorządzie województwa, ma też charakter uznaniowy, to podmiot ubiegający się o prawo własności nieruchomości w postępowaniu komunalizacyjnym jest legitymowany do wystąpienia w postępowaniu o oddanie nieruchomości w trwały zarząd, w takim zakresie, jaki odpowiada treści prawa do nabycia własności tej nieruchomości. Oznacza to, że nie jest on podmiotem konkurującym do uzyskania trwałego zarządu na nieruchomości, lecz może w postępowaniu o oddanie nieruchomości w trwały zarząd wykazywać te okoliczności, które przemawiają przeciwko przekazaniu części nieruchomości w trwały zarząd. W tej sytuacji w niniejszej sprawie, w której przedmiotem oddania w trwały zarząd [...] Urzędowi Wojewódzkiemu, w trybie art. 43 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jest ta sama nieruchomość, o której własność (w ½ części) ubiegało się Województwo [...], oddanie w trwały zarząd nieruchomości powoduje ten skutek, że przestaje ona wchodzić w skład zasobu nieruchomości Skarbu Państwa, którymi ten może – bez naruszania praw podmiotów trzecich – swobodnie dysponować. Rozstrzygając o oddaniu nieruchomości w trwały zarząd zamknięto w ten sposób drogę do rozważenia, czy Województwu przysługuje uprawnienie do nieodpłatnego przekazania części nieruchomości w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa. Za istotną w sprawie Sąd uznał również okoliczność, że postępowanie o oddanie w trwały zarząd toczyło się równocześnie z postępowaniem o nieodpłatne przekazanie mienia Skarbu Państwa na podstawie art. 49 ustawy o samorządzie województwa. Podsumowując Sąd uznał, że pozbawienie Województwa [...] przymiotu strony w postępowaniu o oddanie nieruchomości w trwały zarząd doprowadziło do tego, że podmiot ten nie mógł zrealizować swoich praw w postępowaniu o nieodpłatne przekazanie mienia Skarbu Państwa w trybie art. 49 ustawy o samorządzie województwa. Oddanie spornej nieruchomości w trwały zarząd uczyniło bezprzedmiotowym tamto postępowanie. W rezultacie Województwo [...] ubiegające się o część spornej nieruchomości zostało pozbawione jakichkolwiek możliwości dochodzenia swych praw, wynikających z przepisów ustawy o samorządzie województwa, co narusza przepis art. 28 kpa, a także zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym, określoną w art. 10 kpa. Przywołane stanowisko Sądu jednoznacznie przesądziło więc, że Województwo [...] posiadało przymiot strony w postępowaniu o oddanie spornej nieruchomości w trwały zarząd. Tym samym przy ponownym rozpatrzeniu sprawy wniosku o wznowienie postępowania organ, przy braku innych przeciwwskazań, został zobowiązany do jego uwzględnienia i wznowienia zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 kpa postępowania zakończonego decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2002 r. Podkreślić należy, że w związku z nieskorzystaniem przez strony z prawa do złożenia skargi kasacyjnej orzeczenie to stało się prawomocne od dnia 14 kwietnia 2007 r. (k-180 akt adm.). W tej sytuacji zgodnie z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oceniając zatem kwestię, czy ponownie rozpatrując sprawę organy zastosowały się do oceny prawnej zawartej w przywołanym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1343/05 oraz przeanalizowały wnioski płynące z wydanego w innej sprawie, lecz niewątpliwie związanej z rozstrzyganą, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2005 r. sygn. akt I SA 2691/03, Sąd stanął na stanowisku, że wydając swoje rozstrzygnięcia organy tylko częściowo uwzględniły wiążącą je ocenę prawną zawartą w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. Co prawda wydane zostało w dniu [...] czerwca 2007 r. postanowienie, którym organ wznowił wnioskowane postępowanie administracyjne, jednakże już następnego dnia, czyli [...] czerwca 2007 r. a więc jeszcze przed doręczeniem wydanego postanowienia stronom, ten sam organ, bez przeprowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego i dowodowego, wydał decyzję, którą odmówił uchylenia decyzji z dnia [...] października 2002 r. o nieodpłatnym przekazaniu w trwały zarząd na czas nieoznaczony [...] Urzędowi Wojewódzkiemu nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Zwrócić przy tym należy uwagę, że jako podstawę prawną tego postanowienia organ przywołał jednak nie art. 145 § 1 pkt 4 kpa, czyli przesłankę, co do której wypowiedział się w wyroku z dnia 20 kwietnia 2006 r. sygn. akt I SA/Wa 1343/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, lecz art. 145 § 1 pkt 5 kpa, czyli drugą z przyczyn powołanych przez skarżącego we wniosku o wznowienie. Wobec odstąpienia przez organ, na mocy art. 107 § 4 kpa, od uzasadnienia tego orzeczenia, Sąd nie może obecnie ocenić, czy wydając to orzeczenie Minister pominął jedynie tę podstawę, czy też w ogóle nie brał jej pod uwagę. Wskazówką może być fakt, że ten sam organ wydając decyzję dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] również powołał się tylko na art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Nieuwzględnienie w podstawie prawnej art. 145 § 1 pkt 4 kpa mogłoby być uznane za uchybienie jedynie formalne, gdyby nie fakt, że z analizy akt sprawy, w tym uzasadnień wydanych decyzji, treści pisma Departamentu Prawnego MSWiA z dnia 24 kwietnia 2007 r. (k-173 akt adm.) oraz odpowiedzi organu na skargę (k-12 akt sądowych) wynika, iż prowadząc wznowione postępowanie o oddanie nieruchomości w trwały zarząd organ naruszył art. 10 kpa w związku z art. 73-75, 78-79, 90 § 2 pkt 1, 95 kpa, czyli postąpił tak jakby uznał, że stwierdzone przez Sąd naruszenie przymiotu strony skarżącego polegało wyłącznie na niedoręczeniu mu decyzji z dnia [...] października 2002 r. Potwierdza to również fakt wydania przez organ merytorycznej decyzji już następnego dnia po wznowieniu postępowania.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 10 § 1 i 2 kpa organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organy administracji publicznej mogą odstąpić od tej zasady tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną (taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpatrywanej sprawie). Zasada czynnego udziału stron w postępowaniu ma charakter szczególny. Wynika to ze specyfiki postępowania administracyjnego, gdzie organ administracji publicznej występuje w procesie jako rzecznik interesu publicznego i jednocześnie jest powołany do rozstrzygnięcia sprawy. Tego rodzaju kumulacja ról procesowych wymaga, aby w postępowaniu administracyjnym - w najszerszym możliwym zakresie - dopuścić stronę do wszystkich czynności postępowania. Tylko bowiem strona może najlepiej wyrazić swoje żądania, bronić swoich interesów, zabiegać o swoje prawa. Ona jest w stanie najpełniej wyrazić swoje intencje, jak też określić sytuacje, w których będzie realizować wynikające z decyzji prawa i obowiązki (Komentarz do art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego, [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005). Z tak sformułowanej zasady dla organu administracji publicznej wynikają dwojakiego rodzaju obowiązki: po pierwsze - obowiązek zapewnienia stronie czynnego udziału w każdym stadium postępowania; po drugie - obowiązek umożliwienia stronie wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Odpowiednikiem wskazanych obowiązków organu będą uprawnienia strony postępowania, polegające na prawie do czynnego udziału oraz prawie do wypowiedzenia się, co do materiału dowodowego. Zdaniem Sądu przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do wyłączenia w postępowaniu o wznowienie postępowania administracyjnego (a ogólnie rzecz ujmując w postępowaniach nadzwyczajnych) ogólnych zasad postępowania administracyjnego. W szczególności zaś naruszenie postanowień art. 10 § 1 i art. 61 § 4 kpa i w takim nadzwyczajnym postępowaniu może stanowić podstawę do jego wznowienia (art. 145 § 1 pkt 4 kpa).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, że bezspornym jest, iż organy obu instancji nie umożliwiły skarżącemu zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami dowodowymi, wypowiedzenia się co do ich treści oraz zgłoszenia ewentualnie swoich zastrzeżeń lub dodatkowych wniosków czy dowodów. Przytoczony zaś powyżej przepis art. 10 § 1 kpa jest jednoznaczny i odstępstwa od zasady w nim wyrażonej wymienione zostały jedynie w art. 10 § 2 i 3 kpa, które nie mają zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Podnoszona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczność, że na żadnym etapie wcześniejszych postępowań skarżąca się strona nie występowała do organu z żądaniami uzupełnienia postępowania dowodowego i nadal ich nie przedstawiła, a także ocena organu, że wszelkie niezbędne dokumenty w sprawie zostały zgromadzone w aktach nieruchomości jeszcze przed wydaniem decyzji przekazującej sporną nieruchomość w trwały zarząd, nie daje organowi podstaw do odstąpienia, nawet w imię szybkości i pewnego rodzaju ekonomii postępowania administracyjnego, od obowiązku zachowania zasady czynnego udziału strony na każdym etapie postępowania. W ocenie Sądu sytuacja, w której organ uznał, że znajdujący się w aktach sprawy materiał dowodowy jest wystarczający i nie ma potrzeby uzupełnia postępowania dowodowego, nie zwalnia go od wykonania obowiązków określonych w art. 10 § 1 kpa. Zachowanie tych wymogów nie jest bowiem pozostawione uznaniu organu, lecz stanowi jego bezwzględny obowiązek, niezależnie od treści i wagi przeprowadzanego ewentualnie dowodu (wyrok NSA z dnia 13 lutego 1986 r., II SA 2015/85, ONSA 1986, nr 1, poz. 13). Organ prowadzący postępowanie zobowiązany jest pouczyć strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, wyznaczając na dokonanie tych czynności stosowny termin. Konsekwencją powyższego jest obowiązek wstrzymania się organu od wydania decyzji do czasu złożenia tego oświadczenia w wyznaczonym terminie (wyrok NSA z dnia 6 października 2000 r. sygn. akt V SA 316/00, niepubl.). Sąd w całości podziela również pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 grudnia 2006 r. sygn. akt III SA/Wa 1666/06, że naruszenie art. 10 § 1 kpa może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Strona, której organ wyznaczy termin do zapoznania się z zebranymi w sprawie dowodami (lub w inny sposób poinformuje o zakończeniu postępowania dowodowego), otrzymuje tym samym od organu informację, że postępowanie administracyjne przechodzi z fazy wyjaśniającej w fazę jurysdykcyjną i może to skłonić stronę do przedstawienia dowodów w jej ocenie istotnych, których strona nie zgłosiła w dotychczasowym postępowaniu, sądząc, że zdąży to jeszcze uczynić przed wydaniem decyzji. Organ, który przed wydaniem decyzji nie wyznaczy stronie terminu do zapoznania się z dowodami zebranymi w toku postępowania, spowoduje, że strona może zostać niejako "zaskoczona decyzją", a stan faktyczny sprawy nie zostanie wyjaśniony. To, czy strona skorzysta z przysługującego jej prawa, zależy wyłącznie od jej woli. Rzeczą organu jest jednak umożliwienie jej skorzystania z tego prawa. Jeżeli nawet organ prowadzący postępowanie może przypuszczać, że okoliczności, stanowiące podstawę rozstrzygnięcia, znane są stronie, to nie jest to równoznaczne z jej świadomością, iż będą one uwzględniane przy podejmowaniu decyzji. Także z tego względu istotne jest umożliwienie stronie zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym w szczególności jeśli, jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zostały one zebrane w innym postępowaniu, w którym skarżący nie brał udziału. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że w przedmiotowej sprawie niewątpliwie doszło do naruszenia określonej w art. 10 kpa zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Kwestionowane rozstrzygnięcie zostało podjęte dzień po wznowieniu postępowania administracyjnego, czyli w czasie, w którym strona nie miała nawet możliwości powzięcia informacji o fakcie wznowienia postępowania administracyjnego. W aktach sprawy brak jest zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego i prawie do zapoznania się z zebranymi w sprawie materiałami i dowodami oraz prawie do wypowiedzenia się w ich kwestii i przedstawienia ewentualnie posiadanych jeszcze dowodów na poparcie własnego stanowiska lub ewentualnego przedstawienia ważnych dla strony okoliczności faktycznych.

Za nietrafne Sąd uznał powołanie się w przedstawionej sprawie na treść art. 12 kpa, który stanowi, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia, a sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji lub wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Ustanowiona w tym przepisie zasada szybkości i prostoty postępowania jest bowiem współzależna z zasadą prawdy obiektywnej, a zatem dążenie organu do szybszego załatwienia sprawy w postaci nieuzasadnionego uproszczenia postępowania dowodowego pozostaje w sprzeczności z zasadą prawdy obiektywnej i nie jest zgodne z przepisami prawa. Z tego względu art. 12 § 1 kpa nakazuje organom działać nie tylko szybko, ale i wnikliwie z poszanowaniem wszystkich reguł prawa procesowego. Oznacza to, że zasada szybkości postępowania oraz wypływający z niej obowiązek niezwłocznego załatwiania sprawy nie może prowadzić do naruszenia prawa, a w szczególności zasad dotyczących uprawnień stron postępowania administracyjnego. Takie bowiem postępowanie prowadzić będzie do wadliwości postępowania, czego następstwem może być wadliwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. Ponadto zwrócić także należy uwagę na fakt, że naruszenie zasady ogólnej czynnego udziału strony w postępowaniu (także nadzwyczajnym) jest kwalifikowaną wadą procesową, która stanowi podstawę wznowienia postępowania na wniosek strony (art. 145 § 1 pkt 4 kpa), którą to przesłankę Sąd na mocy art. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi musi wziąć pod uwagę z urzędu (por. B. Adamiak i J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 1996, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 1999 r. sygn. akt III SA 979/98, niepubl., wyrok NSA z dnia 25 marca 1998 r. sygn. akt IV SA 1040/96, niepubl.).

Wyjaśnić również należy, że zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, zaś zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 5 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Z treści wniosku skarżącego z dnia 30 maja 2003 r. wynika, że został on złożony na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 i art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Spełnienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa wnioskodawca upatrywał w fakcie niebrania udziału w postępowaniu zakończonym decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2002 r. nr [...] przekazującą nieodpłatnie [...] Urzędowi Wojewódzkiemu w trwały zarząd zabudowaną nieruchomość położoną w K. przy ul. [...], będącą wspólną siedzibą [...] Urzędu Wojewódzkiego w K. i Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] w K.. Spełnienie zaś przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wnioskodawca upatrywał natomiast w fakcie, że wydając decyzję z dnia [...] października 2002 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie wiedział o toczącym się przed Wojewodą [...], na podstawie art. 49 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. z 2001 r. Dz. U. Nr 142, poz. 1590, ze zm.), postępowaniu w sprawie nieodpłatnego przekazania na rzecz Województwa [...] ½ udziału we własności spornej nieruchomości. Z uzasadnienia zaskarżonych decyzji wynika, że rozpatrując niniejszą sprawę organy wypowiedziały się jedynie w zakresie podniesionej we wniosku o wznowienie postępowania przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa i to dość skrótowo stwierdzając, że Zarząd Województwa [...] kwestionując decyzję z dnia [...] października 2002 r. nie wskazał żadnych istotnych okoliczności istniejących w dniu jej wydania nieznanych organowi przed jej wydaniem, a uzasadniających jej uchylenie. Natomiast brak wiedzy organu o toczącym się przed Wojewodą [...] odrębnym postępowaniu w przedmiocie nabycia ½ udziału w tej samej nieruchomości nie ma żadnego wpływu na zmianę podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Trwały zarząd został bowiem ustanowiony przed zakończeniem rozpatrywania sprawy z wniosku Zarządu Województwa [...] z dnia 16 listopada 2000 r. o nieodpłatne przekazanie ½ udziału w prawie własności tej samej nieruchomości. W zaskarżonych decyzjach brak jest natomiast jakiejkolwiek oceny organu, co do istnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa i jej wpływu na kwestionowane postępowanie.

Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową, polegającą na stworzeniu możliwości ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego i ponownego rozstrzygnięcia sprawy już zakończonej wydaną decyzją ostateczną. Jego przedmiotem jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana kontroli w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z istotnych wad wymienionych w art. 145 § 1 lub 145a § 1 kpa i ewentualnym ponownym rozpatrzeniu sprawy w celu sprawdzenia, czy któraś z istotnych wad postępowania nie wpłynęła na treść zapadłego rozstrzygnięcia. Przy czym przepis art. 145 § 1 pkt 5 kpa może mieć zastosowanie jeżeli powołane przez stronę nowe okoliczności lub nowe dowody są podstawą do wydania decyzji odmiennej treści niż dotychczasowa, przy czym wystarczy tu prawdopodobieństwo wydania takiej decyzji (wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985 r. sygn. akt I SA 198/85, ONSA 1985, nr 1, poz. 35; podobnie wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2000 r. sygn. akt V SA 1885/99,niepubl.). Natomiast wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa następuje niezależnie od tego, czy to kwalifikowane naruszenie norm prawa procesowego miało wpływ na treść decyzji, czy też takiego wpływu nie można stwierdzić. Ta okoliczność ma charakter formalny, tj. sam fakt braku udziału strony w postępowaniu lub w jego fragmencie bez jej winy stanowi dostateczny powód do jego wznowienia. Przepis art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie wymaga bowiem (odmiennie niż w przypadku przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 kpa) stwierdzenia, że brak udziału strony w postępowaniu spowodował szkodę dla strony lub stwierdzenia, że udział strony spowodowałby inne załatwienie sprawy (por. E. Iserzon, J. Starościak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. IV Warszawa 1970 r. str. 248, wyrok NSA z dnia 3 lipca 2001 r. sygn. akt IV SA 968/99, publ. Wspólnota 2001/39/48).

W tej sytuacji brak stanowiska organów rozpatrujących niniejszą sprawę w kwestii spełnienia przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 kpa powoduje, że wniosek skarżącego z dnia 30 maja 2003 r. nie został rozpatrzony w całości, a to naruszenie przepisów może mieć wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie.

Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że treść art. 146 § 1 kpa stanowiącego, że uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 i 2 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat, zaś z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat, nie stoi ewentualnie na przeszkodzie rozpatrzenia niniejszej sprawy. Zgodnie bowiem z treścią art. 151 § 2 kpa w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania nie można uchylić decyzji na skutek okoliczności, o których mowa w art. 146 (mimo istnienia ku temu ustawowych przesłanek), organ administracji publicznej ograniczy się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił tej decyzji.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien przede wszystkim prawidłowo prowadzić postępowanie wyjaśniające, ze szczególnym uwzględnieniem obowiązków wynikających z zasady czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Następnie na podstawie oceny całości zebranego w sprawie materiału dowodowego winien rozpatrzyć w całości złożony przez skarżącego wniosek (co do wystąpienia przesłanki zarówno z art. 145 § 1 pkt 4, jak i art. 145 § 1 pkt 5 kpa) biorąc również pod uwagę możliwość wystąpienia przesłanek z art. 146 § 1 i art. 151 § 2 kpa. Organ powinien również rozważyć możliwość skorzystania z art. 13 kpa, który stanowi, że sprawy, w których uczestniczą strony o spornych interesach, mogą być załatwiane w drodze ugody sporządzonej przed organem administracji publicznej (ugoda administracyjna). Organ administracji publicznej, przed którym toczy się postępowanie w sprawie, powinien w tych przypadkach podejmować czynności skłaniające strony do zawarcia ugody. Instytucja ugody administracyjnej, jako instytucji procesowej, zezwala bowiem na zawarcie ugody przez strony o sprzecznych interesach także wtedy, gdy w przepisach prawa materialnego brak jest wyraźnych podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w tej formie. Strony mają zatem prawo do zawarcia ugody, jeżeli dopuszcza to charakter sprawy i spełnione są przesłanki określone w rozdziale 8 kpa. Z zasady ugodowego załatwienia spraw wypływa obowiązek organu prowadzącego postępowanie podejmowania czynności nakłaniających strony do zawarcia ugody (art. 13 § 2). Czynności, o których mowa, polegać będą w szczególności na informowaniu stron o możliwości zawarcia ugody w konkretnej sprawie oraz wyjaśnieniu korzyści wynikających z tej formy załatwiania spraw, jeżeli z okoliczności sprawy wynika, że strony są gotowe zawrzeć ugodę administracyjną, zgodną z przepisami prawa. W orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji, który nie wykorzystuje tej możliwości i rozstrzyga sprawę bez uwzględnienia interesów obu zainteresowanych stron, narusza art. 13 kpa. W przypadku braku możliwości zawarcia ugody administracyjnej organ rozstrzygnie merytoryczną zasadność złożonego przez skarżącego wniosku o wznowienie, a swoje stanowisko, zgodnie art. 107 § 3 kpa, wyczerpująco przedstawi w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia, w szczególności wskazując fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł, oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w zakresie uzasadnienia prawnego przedstawi wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem zastosowanych przepisów prawa. Przywołać bowiem w tym miejscu należy wyrok Sądu Najwyższy z dnia 16 lutego 1994 r. sygn. akt III ARN 2/94, w którym Sąd ten wyjaśnił, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa w toku podejmowania przez organ administracji rozstrzygnięcia bardzo ważne jest, by wyraźnie były wzięte pod uwagę interesy wszystkich stron tego postępowania. Właśnie w sprawach, w których interesy stron sporu są z samej natury rzeczy rozbieżne i trudne do pogodzenia, tego rodzaju ustawowy wymóg musi być rozpatrywany również w świetle konstytucyjnej zasady równości stron postępowania wobec prawa, która zresztą znajduje także swój wyraźny wyraz w zasadach ogólnych kpa, takich jak przepisy art. 8-11 kpa, a także w licznych szczegółowych przepisach tego kodeksu. Już w 1983 r. Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 10 września 1983 r., I SA 367/83, ONSA 1983 z. 2, poz. 64) stwierdził, że "przy założeniu, że wszyscy obywatele są równi wobec prawa, zasadom art. 8 kpa nie odpowiada takie prowadzenie postępowania w sprawie, w której występują sprzeczne interesy stron, gdy organy prowadzące postępowanie - bez wszechstronnego wyjaśnienia okoliczności sprawy - uwzględniają tylko jeden z wchodzących w grę interesów, nie ustosunkowują się do zgłoszonych twierdzeń i wniosków stron reprezentujących inne interesy...". Ze stanowiskiem tym Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę zgadza się w całej rozciągłości. Jednym ze środków służących osiągnięciu tego celu jest wyczerpujące i wszechstronne (zarówno z merytorycznego jak i z prawnego punktu widzenia) uzasadnienie orzeczenia, a już szczególnie wówczas - gdy, tak jak w niniejszej sprawie - występują rozbieżne interesy stron, a rozstrzygnięcie musi przedłożyć jeden z tych interesów nad drugi. Wówczas właśnie szczególnie istotna rola uzasadnienia leży również w tym, by przekonać stronę, że jej stanowisko w sprawie zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie to przyczyną tego są istotne powody. W ustanowionym przez prawo obowiązku takiego właśnie uzasadnienia rozstrzygnięcia leży m.in. dążenie do poszanowania godności i wolności obywatela demokratycznego państwa: bowiem naruszeniem jego prawa jest, gdy w istotnej dlań sprawie staje się adresatem rozstrzygnięcia, opatrzonego zdawkowym, czy niepełnym uzasadnieniem. Nie ma przy tym podstaw do przyjęcia, że w przypadku, gdy stronami postępowania są jednostka administracji rządowej i jednostka samorządowa, omówione powyżej zasady nie mają zastosowania. W tej sytuacji rozpatrując ponownie sprawę organ winien przeprowadzić wyczerpującą analizę postępowania, rozważyć rzetelnie argumenty przemawiające za stanowiskiem obu stron, a w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnić, które z nich uznał za decydujące dla swego rozstrzygnięcia, których zaś za takie nie uznał i dlaczego.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.