Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1438/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: § 3
journal: Dz.U. 1948 nr 6 poz 43
law: Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m. st. Warszawy.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka (spr.) Sędzia del. WSA Marek Wroczyński Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 11 marca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. A. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1703/12 w sprawie ze skargi K. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca

2013 r., sygn. akt I SA/Wa 1703/12 oddalił skargę K.A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] czerwca 2012 r.

nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji dekretowej.

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Właścicielem przedmiotowej nieruchomości warszawskiej położonej przy

ul. [...], oznaczonej nr hip. [...] był K. D., co wynika z zaświadczenia Sądu Grodzkiego w Warszawie Oddział Ksiąg Wieczystych z dnia 10 marca 1949 r.

Wnioskiem z dnia 11 marca 1949 r. K.D. zwrócił się do Zarządu Miejskiego w m.st. Warszawie o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie: użytkowanie wieczyste) do gruntu powyższej nieruchomości warszawskiej, zawierając w nim wniosek o przywrócenie terminu do jego wniesienia.

Orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r., nr [...] Prezydent m.st. Warszawy odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o prawo własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości, z uwagi na okoliczność, że została ona objęta w posiadanie Gminy w dniu 16 sierpnia 1948 r., a tym samym termin do złożenia wniosku o przyznanie własności czasowej wskazanej nieruchomości upłynął w dniu 16 lutego 1949 r.

Następnie orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] kwietnia 1951 r.,

nr [...] Prezydent m. st. Warszawy odmówił przyznania K.D. prawa własności czasowej do przedmiotowej nieruchomości gruntowej ze względu na okoliczności opisane w powyższym orzeczeniu z dnia [...] kwietnia 1951 r.

Wnioskiem z dnia 25 lutego 2011 r. K. A., następca prawny K.D. (na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w K. z dnia 11 września 1990 r. sygn. akt Ns 320/90 oraz postanowienia Sądu Rejonowego w Gostyninie z dnia 21 listopada 1996 r. sygn. akt I Ns 313/96), zwróciła się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1951 r., kwestionując prawidłowość objęcia gruntu w posiadanie przez Gminę z uwagi na niespełnienie dwóch warunków - brak dowodów na rozplakatowanie ogłoszenia o tym fakcie oraz opublikowania go w poczytnej prasie.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., działając na podstawie art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. a contrario oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. nr 50 poz. 279) odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że przedmiotowe orzeczenie nie narusza prawa, zaś przywrócenie terminu do wniesienia wniosku dekretowego nie było możliwe z uwagi na to, że jest to termin prawa materialnego, a zatem nieprzywracalny, którego upłynięcie powoduje wygaśnięcie roszczenia.

Powołując się na tezę uchwały NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPK 32/99, Kolegium podniosło, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie gminy ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, co wprost wynika z treści paragrafu 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43). Rozporządzenie to nie łączy żadnych skutków prawnych z ogłoszeniem w poczytnym piśmie codziennym oraz rozplakatowaniem, zatem podnoszony we wniosku zarzut dotyczący prawidłowości objęcia nieruchomości przez gminę z powodu braku ogłoszenia w prasie lub rozplakatowania nie ma znaczenia dla skuteczności dokonanego objęcia.

Kolegium stwierdziło, że grunt przy ul. [...] objęto w posiadanie gminy w dniu 16 sierpnia 1948 r., podając ten fakt do wiadomości poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 20. Zdaniem organu skoro były właściciel złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości w dniu 11 marca 1949 r., zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia, to był on świadomy złożenia go z uchybieniem terminu określonego w dekrecie. Zatem, w ocenie Kolegium, twierdzenie pełnomocnika K.A., że nie udowodniono, iż gmina przed złożeniem w 1949 r. wniosku dekretowego nie objęła skutecznie w posiadanie gruntu jest bezzasadne i nie ma potwierdzenia w stanie prawnym i faktycznym sprawy.

Zdaniem Kolegium wskazywana we wniosku data 29 maja 1951 r. objęcia budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie nie była tożsama z objęciem gruntu w posiadanie gminy, ponieważ objęcie budynków było konsekwencją odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu (odmowa nastąpiła na mocy orzeczenia administracyjnego z dnia [...] kwietnia 1951 r.). Nie można również przyjąć, że objęcie gruntu w posiadanie gminy nastąpiło w dniu 29 maja 1951 r. oraz że termin do złożenia wniosku należało obliczać od tej właśnie daty.

Z uwagi na powyższe organ nadzoru uznał, że Prezydent m.st. Warszawy zasadnie odmówił przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu tej nieruchomości i tym samym brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1951 r.

Rozpoznając wniosek złożony przez K.A. w trybie art. 127 § 3 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...]stycznia 2012 r.

Kolegium w całość podzieliło ocenę prawną odnośnie braku podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] kwietnia 1951 r. zawartą we wcześniejszej decyzji.

Na powyższą decyzję K. A. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Powołując się na treść art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy oraz przepisów rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 16, poz. 112) i rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), Sąd wskazał, że dla oceny, czy byli właściciele nieruchomości warszawskiej zachowali uprawnienia dekretowe istotne znaczenie ma to, czy określone podmioty złożyły wniosek o przyznanie im prawa wieczystej dzierżawy (własności czasowej, użytkowania wieczystego). Przepisy dekretu nie przyznawały, bowiem dotychczasowym właścicielom uprawnień do gruntu z mocy prawa, ani nie przewidywały możliwości realizacji takich uprawnień z urzędu. Nie oznacza to jednak, że sam brak takiego wniosku jest równoznaczny z wygaśnięciem omawianych roszczeń. Skoro dekret określał termin do składania wniosków dekretowych, to nie może ulegać wątpliwości, że w każdym przypadku niezbędne jest także wykazanie, że termin do zgłoszenia żądania odnoszącego się do konkretnej nieruchomości upłynął. To z kolei wymaga zbadania, czy gmina m.st. Warszawy w sposób formalny i wymagany prawem przejęła konkretną nieruchomość w swe posiadania, a tym samym czy nieruchomość tą objęto stosownym ogłoszeniem i kiedy został wydany dziennik urzędowy Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, w którym takie obwieszczenie zostało umieszczone.

Sąd podniósł, że rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, w § 4 ust. 1 pkt 1 określało, że ogłoszenie zawiera dokładne oznaczenie gruntów przez określenie w miarę możliwości numerów hipotecznych oraz imion i nazwisk dotychczasowych właścicieli, a także innych cech potrzebnych do oznaczenia gruntów. Natomiast grunty, które nie zostały objęte na podstawie rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 7 kwietnia 1946 r. zgodnie z rozporządzeniem Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy, następowało w drodze ogłoszeń Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy podanych do publicznej wiadomości przez zamieszczenie w organie urzędowym Zarządu Miasta i w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie (§1 tego rozporządzenia). Wskazywane ogłoszenie, jak statuował to § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., powinno zawierać oznaczenie obszaru, na którym grunty zostają objęte w posiadanie. Ustawodawca wprowadzając pojęcie "oznaczenie obszaru" o jakim mowa w § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. odszedł od precyzyjnego określania położenia i oznaczenia nieruchomości. Oznaczało to, że wystarczającym było oznaczenie obszaru, np. kwadratu zamkniętego ulicami podanymi z nazwy, by spełnić przesłanki zawarte w rozporządzeniu i aby nastąpiło objęcie również gruntów znajdujących się wewnątrz tak oznaczonego obszaru.

Sąd wywodził dalej, że w przedmiotowej sprawie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy zamieszczone zostało ogłoszenie o objęciu gruntów w posiadanie przez Gminę m.st. Warszawy pkt 13: "A. Żwirki i Wigury, Wawelskiej, Al. Niepodległości, Al. Wyzwolenia, Polnej, zachodnią i południowa linia regulacyjna Pl. Unii Lubelskiej, do przecięcia się z osia ul. Klonowej, osia ul. Klonowej i Belwederskiej, Sobieskiego do przecięcia z południową granica miasta, oraz do przecięcia z osia Al. Żwirki i Wigury, a nie objętych dotychczas w posiadanie Gminy m.st. Warszawy (...)." Grunt przy ul. [...] znajdował się wewnątrz granic tak oznaczonego obszaru. Zatem grunt przy ul. [...] objęła w posiadanie gmina w dniu 16 sierpnia 1948 r., podając ten fakt do wiadomości poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym Rady Narodowej i Zarządu Miejskiego nr 20. Wobec powyższego prawidłowo były właściciel przyjął, że złożył wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości po terminie (w dniu 11 marca 1949r.), zwracając się jednocześnie o przywrócenie terminu do jego złożenia.

Na poparcie zaprezentowanego stanowiska Sąd przywołał treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r. sygn. OPK 32/99, w której wskazano, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie gminy ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, co wprost wynika z treści paragrafu 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 6, poz. 43), ponieważ stanowi on, że grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego. Natomiast wskazane rozporządzenie nie łączyło żadnych skutków prawnych z ogłoszeniem w poczytnym piśmie codziennym oraz rozplakatowaniem. Nawet przy braku ogłoszenia w poczytnym piśmie codzienny, czy rozplakatowaniem nie występuje sankcja w postaci braku objęcia gruntów w posiadanie przez gminę.

Prawidłowo, zatem w ocenie Sądu organ uznał, że nie można przyjąć także, iż objęcie gruntu w posiadanie gminy nastąpiło w dniu 29 maja 1951 roku. Wskazywana we wniosku data objęcia budynków znajdujących się na przedmiotowym gruncie (29 maja 1951 r.) nie była tożsama z objęciem gruntu w posiadanie gminy, ponieważ objęcie budynków było konsekwencją odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu (odmowa nastąpiła na mocy orzeczenia administracyjnego z dnia 24 kwietnia 1951 r.).

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej odnośnie naruszenia art. 307 dekretu Prawo rzeczowe, który wszedł w życie 1 stycznia 1947 r., Sąd wskazał, że historycznie ukształtowana konstrukcja instytucji posiadania, czy też art. 307 dekretu Prawo rzeczowe nie miał żadnego związku z rozwiązaniami prawnymi przyjętymi w omawianych przepisach, które stanowiły odrębną i samodzielną podstawę nabycia przez gminę własności gruntu na terenie m.st. Warszawy.

Sąd nie podzielił ponadto zasadności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., wskazując, że brak badania czy miało miejsce rozplakatowanie lub ogłoszenie w prasie nie może przesądzać o wadliwości postępowania na tyle istotnej, aby zaskarżone decyzje podlegały uchyleniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła K. A., podnosząc następujące zarzuty:

1. obrazę prawa materialnego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy z dnia 26 października 1945 r. w zw. z art. 1 Protokołu I do Konwencji o Ochronie Podstawowych Praw i Wolności - poprzez błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym uznaniu, że w dniu 16 lutego 1949 r. doszło do skutecznego objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawa:

a) pomimo niespełnienia przezeń wymaganych łącznie przesłanek wynikających z Rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. tj. (i) ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym, (ii) ogłoszenia w piśmie poczytnym oraz rozplakatowania oraz (iii) rzeczywistego, faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie,

b) wbrew utrwalonej historycznie wykładni instytucji posiadania nieodłącznie wiążącej się z fizycznym dzierżeniem rzeczy i objęciem faktycznego władztwa nad rzeczą, a w konsekwencji nieprawidłowe określenie daty rozpoczęcia biegu terminu na złożenie wniosku dekretowego i błędne przyjęcie, że poprzednik prawny skarżącej złożył wniosek dekretowy po terminie, co skutkowało nieuzasadnionym oddaleniem skargi.

2. naruszenie przepisów postępowania - art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie najważniejszych zarzutów skarżącej oraz sporządzenie uzasadnienia wyroku bez odniesienia się do kluczowego argumentu podnoszonego przez skarżącą w toku postępowania administracyjnego, iż z dokumentacji urzędowej z dnia 14 maja 1951 r. oraz z protokołu z dnia 29 maja 1951 r. wynika, iż objęcie budynków znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości nastąpiło nie wcześniej niż w dniu 29 maja 1951 r., tj. całkowite pominięcie i brak analizy przez Sąd kwestii rozbieżności ustaleń faktycznych organów administracji co do daty skutecznego objęcia nieruchomości w posiadanie, a tym samym rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku dekretowego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ustalenie daty objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy na dzień 29 maja 1951 r., skutkowałoby uznaniem terminowości złożenia wniosku dekretowego, czego konsekwencją byłoby uwzględnienie skargi,

3. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 107 §1, art. 107 § 3, art.138 § 2 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie za prawidłowe i zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji przez organ administracji oraz zaniechanie uchylenia zaskarżonej decyzji przez WSA pomimo ewidentnych naruszeń przez organ przepisów postępowania administracyjnego polegających na nienależytym wyjaśnieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, tj. w szczególności braku ustaleń w przedmiocie faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie, braku ustaleń przez organ jaki wpływ na określenie daty objęcia nieruchomości w posiadanie miało niezrealizowanie przez gminę m.st. Warszawy obowiązku prawidłowego ogłoszenia, nie dokonanie jakiejkolwiek weryfikacji pod względem faktycznym i prawnym informacji zawartych w protokole z dnia 29 maja 1951 r. potwierdzających objęcie nieruchomości w posiadanie z widniejącą na dokumencie datą, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ ustalenie daty objęcia nieruchomości w posiadanie przez gminę m.st. Warszawa na dzień 29 maja 1951 r., skutkowałoby uznaniem terminowości złożenia wniosku dekretowego, czego konsekwencją byłoby uwzględnienie skargi.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, iż organ bezsprzecznie naruszył art. 7 ust. 1 dekretu poprzez ocenę prawną skuteczności obejmowania gruntów w posiadanie przez Gminę jedynie poprzez ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym. Rozporządzenie Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez Gminę m. st. Warszawy było niezgodne z obowiązującym wówczas aktem prawnym hierarchicznie wyższego rzędu tj. dekretem z dnia 11 października 1946 r. "Prawo rzeczowe", który wszedł w życie 1 stycznia 1947 r. wbrew zasadzie hierarchiczności aktów prawnych, a w szczególności art. 296 § 1. Artykuł 307 Prawa rzeczowego regulował również kwestię przeniesienia posiadania wskazując, iż następowało ono przez rzeczywiste wydanie rzeczy. Powyższe jest dodatkowo zgodne z wykładnią historyczną instytucji posiadania, która wywodząc się jeszcze z czasów prawa rzymskiego zawsze wiązała się z fizycznym i faktycznym wykonywaniem władztwa nad rzeczą. Podobne zapisy znajdowały się także w Prawie o przywilejach i hipotekach z 1825 r. (art. 2228). Dla wystąpienia instytucji posiadania bezsprzecznie wymagane jest kumulatywne zaistnienie dwóch cech, tj. corpus (władztwo faktyczne) i animus (wola posiadania rzeczy w swoim imieniu). Jedynie wobec łącznego zaistnienia tych dwóch elementów dochodzi do objęcia rzeczy w posiadanie. A contrario, brak chociażby jednego z tych dwóch elementów powoduje, iż objęcie rzeczy w posiadanie nie następuje.

Skarżąca wskazała, że zgodnie z wykładnią systemową wskazanych powyżej przepisów dekretu Prawo rzeczowe, objęcie w posiadanie gruntu przez jakiekolwiek obwieszczenie lub zarządzenie, które nie byłoby połączone z objęciem rzeczywistego władztwa nad rzeczą nie może być uznane za zgodne z prawem, a w konsekwencji nie może być skuteczne. Uznanie go bowiem za skuteczne byłoby naruszeniem istoty instytucji posiadania oraz zasady wykładni hierarchicznej aktów prawnych, a zatem byłoby rażącym naruszeniem zasad polskiej Konstytucji (zarówno obecnej, jak i tych obowiązujących w latach 1945-1997). Na dzień wydania dekretu, moc obowiązującą zachowywała ustawa konstytucyjna z 23 kwietnia 1935 rok, tzw. Konstytucja Kwietniowa, która w art. 27 (2) stanowiła, iż rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów, Rady Ministrów i Ministrów nie mogą stać w sprzeczności z aktami ustawodawczymi, do których konstytucja zaliczyła ustawy oraz dekrety Prezydenta Rzeczpospolitej Polskiej. Wobec powyżej wykazanej sprzeczności rozporządzenia jako aktu niższego rzędu z dekretem Prawo rzeczowe jako aktem stojącym w hierarchii wyżej, należy przyznać, iż sposób, tryb i ustalanie terminu "obejmowania gruntu w posiadanie" przewidziane powyższym rozporządzeniem jest niezgodne z prawem, a w konsekwencji nie rodzi skutków prawnych wynikających z treści dekretu, tj. nie powoduje rozpoczęcia biegu terminu do złożenia wniosku o ustanowienie własności czasowej do gruntu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa materialnego oraz naruszeniu przepisów postępowania. W pierwszej kolejności podlegają rozpoznaniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

Zarzut naruszenia art.134 §1 w zw. z art.141§4 p.ps.a., według strony skarżącej, polegał na pominięciu w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku najważniejszych zarzutów skarżącej, nieodniesieniu się do dokumentacji urzędowej z dnia 14 maja 1951 r. oraz protokołu z dnia 29 maja 1951 r., z której wynika, że objęcie budynków posadowionych na spornej działce nastąpiło nie wcześniej niż w dniu 29 maja 1951 r., a zatem sześciomiesięczny termin na złożenie wniosku upłynął w dniu 29 listopada 1951 r. Z zarzutem tym nie można się zgodzić, gdyż w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wyjaśnił dlaczego nie można przyjąć, że objęcie przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę nie nastąpiło, tak jak uważa skarżąca, w dniu 29 maja 1951 r. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi określone w art.141 § 4 p.p.s.a., zaś zarzuty nieprawidłowego, niepełnego ustalenia stanu faktycznego sprawy nie znajdują potwierdzenia w treści tego uzasadnienia. Sąd I instancji w sposób wyczerpujący przedstawił stan faktyczny sprawy i w należyty sposób wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia.

Chybione są także zarzuty naruszenia art.7, 77§1,107§1, 138§2 k.p.a. w zw. z art.145 §1 pkt 1 lit.c p.p.s.a., gdyż zarówno organy orzekające w sprawie, jak również Sąd I instancji w należyty sposób i wyczerpująco wyjaśniły stan faktyczny sprawy oraz ustaliły w sposób jednoznaczny datę objęcia gruntu w posiadania przez gminę. Z faktu natomiast ustalenia tej daty w sposób odmienny niż chce tego skarżąca nie można wywodzić braku ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Również podniesione w ramach podstawy z art.174 pkt 1 p.p.s.a. zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego nie zasługują na uwzględnienie.

Istota sporu - według skargi kasacyjnej - sprowadza się do ustalenia daty objęcia przedmiotowego gruntu w posiadanie przez gminę, bowiem od tej daty rozpoczął się bieg terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art.7 ust.1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy ( Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), zwanej dalej " dekretem". Stosownie do wskazanego przepisu dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną.

Zgodnie zaś z art.4 dekretu terminy i tryb obejmowania w posiadanie przez gminę m. st. Warszawy gruntów, określonych w art. 1, ustali w rozporządzeniu Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej. Na podstawie tej delegacji ustawowej zostało wydane rozporządzenie Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 1948 r. ( Dz.U. Nr 6, poz.43).

Według § 3 wskazanego rozporządzenia: " Grunty uważa się za objęte w posiadanie z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie." Przepis ma jednoznaczną treść – datą objęcia w posiadanie gruntu przez gminę jest dzień wydania dziennika urzędowego, w którym zamieszczono ogłoszenie, o którym mowa w §1 i §2 rozporządzenia. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji skutek prawny objęcia gruntów w posiadanie przez gminę nie wiąże się z wszystkimi czynnościami, o których mowa w § 1 rozporządzenia, lecz decydujące znaczenie ma ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego ( §3 rozporządzenia).

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko wyrażone przez Sąd pierwszej instancji. Stanowisko to jest również utrwalone w orzecznictwie. W tej kwestii także Naczelny Sąd Administracyjny, orzekając w składzie pięciu sędziów, podjął uchwałę w dniu 5 czerwca 2000 r., sygn. OPK 32/99, publ. ONSA 2000, z.4, poz.142. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, że: " Warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy było zamieszczenie ogłoszenia w organie urzędowym Zarządu Miejskiego m.st. Warszawy, o którym mowa w § 3 rozporządzenia Ministra Odbudowy z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43)". Trzeba mieć na uwadze, że powyższa uchwała została podjęta w odpowiedzi na pytanie, czy warunkiem skutecznego objęcia gruntów w posiadanie przez gminę m.st. Warszawy, zgodnie z brzmieniem § 1 rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r. w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 6, poz. 43), było łączne dokonanie przez Zarząd Miejski m.st. Warszawy wszystkich trzech wymienionych w tym przepisie rodzajów ogłoszenia: w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie, czy też do wystąpienia skutku w postaci objęcia przez gminę gruntu, a tym samym do rozpoczęcia biegu sześciomiesięcznego terminu składania wniosków o ustanowienie własności czasowej, wystarczające było jedynie ogłoszenie w organie promulgacyjnym Zarządu Miejskiego.

W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że poszukując daty, od której rozpoczyna bieg termin na zgłoszenie wniosku o przyznanie własności czasowej, nie można nie dostrzec, że w §1 rozporządzenia posłużono się określeniem "obejmowanie" gruntów w posiadanie, co wskazuje na zespół czynności w czasie niedokonanym, a więc tryb obejmowania w posiadanie. W określonym trybie Zarząd Miejski miał obowiązek podania do publicznej wiadomości o przystąpieniu do obejmowania gruntów w posiadanie, dokonując ogłoszeń o tym w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, w poczytnym piśmie codziennym oraz przez rozplakatowanie. Skutek prawny objęcia gruntu w posiadanie przez gminę jednak nie wiąże się ze wszystkimi czynnościami, o których mowa w § 1 rozporządzenia, występującymi łącznie. Skutek taki bowiem został określony w §3 rozporządzenia, który wprost stanowi, że grunty uważa się za objęte w posiadanie "z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego". Oznacza to, że prawne znaczenie dla objęcia gruntu w posiadanie ma wyłącznie ogłoszenie dokonane w tym organie. Tym samym z dokonaniem ogłoszeń w poczytnym piśmie codziennym oraz rozplakatowaniem rozporządzenie nie łączy w istocie żadnych skutków prawnych. Niezależnie zatem od tego, czy dokonano, czy też nie dokonano takich ogłoszeń (w poczytnym piśmie i przez rozplakatowanie), decydujące znaczenie ma ogłoszenie w organie urzędowym Zarządu Miejskiego, jak stanowi § 3 rozporządzenia. Kategoryczne i jednoznaczne sformułowanie § 3 rozporządzenia nie daje podstaw do wnioskowania, iż nie nastąpiło prawnie skuteczne objęcie gruntu w posiadanie przez gminę z dniem wydania numeru organu urzędowego Zarządu Miejskiego, w którym zamieszczono ogłoszenie, tylko z tej przyczyny, że brak jest dowodu, iż ogłoszenie było zamieszczone także w jednym z poczytnych pism codziennych wydawanych w Warszawie oraz przez rozplakatowanie, albo że ogłoszeń w tej formie nie dokonano.

Powyższe stanowisko wyrażone w uchwale pięciu sędziów NSA z dnia 5 czerwca 2000 r., OPK 32/99 w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. W tym kontekście podnoszone przez stronę skarżącą argumenty dotyczące faktycznego objęcia w posiadanie, braku ustalenia, czy dokonano ogłoszenia w piśmie poczytnym oraz rozplakatowania nie mają żadnego znaczenia dla oceny dochowania terminu do złożenia wniosku dekretowego.

W przywołanym w skardze kasacyjnej wyroku NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. I OSK 679/08 sporna była okoliczność, czy nieruchomość warszawska była objęta ogłoszeniem, które ukazało się w Dzienniku Urzędowym, natomiast z uzasadnienia tego nie wynika, aby Sąd stwierdził, że decydujące znaczenie miało ogłoszenie w piśmie poczytnym lub rozplakatowanie, nie zaś ogłoszenie w Dzienniku Urzędowym.

Nie można także podzielić argumentacji strony skarżącej wedle której organ naruszył art.7 ust.1 dekretu, gdyż dokonał oceny skuteczności prawnej obejmowania gruntów w posiadanie przez gminę nie uwzględniając, że rozporządzenie Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 1948 r. było niezgodne z obowiązującym wówczas dekretem z dnia 11 października 1947 r. Prawo rzeczowe. Zarzut ten jest chybiony, gdyż wskazane rozporządzone zostało wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art.4 dekretu, który stanowił odrębną i samodzielną podstawę nabycia przez gminę własności gruntu na terenie m.st. Warszawy.

Należy zwrócić uwagę, że przepisy rozporządzenia Ministra Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Administracji Publicznej w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy z dnia 27 stycznia 1948 r. dotyczyły obejmowanie w posiadanie gruntów. W dekrecie ustawodawca odstąpił od zasady, superfiecies solo cedit. Objęcie w posiadaniu gruntu nie było tożsame z objęciem w posiadanie budynku, gdyż objęcie budynków było konsekwencją odmowy przyznania dotychczasowemu właścicielowi prawa do gruntu ( art.8 dekretu).

Nieusprawiedliwiony okazał się również zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 1 Protokołu I do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, gdyż Sąd pierwszej instancji zaskarżonym wyrokiem nie mógł pozbawić skarżącej prawa własności. Przedmiotem niniejszej sprawy była bowiem kontrola legalności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji. Ponadto Protokół ten, poddający ochronie własność - w szerokim tego słowa znaczeniu - wszedł w życie w stosunku do Rzeczypospolitej Polskiej z dniem 10 października 1994 r., zgodnie z treścią oświadczenia rządowego (Dz.U. z 1995 r., Nr 36, poz. 178). Według postanowienia Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z dnia 7 października 2008 r., nr 47550/06 Preußische Treuhand GmbH & Co KG A.A. przeciwko Polsce pozbawienie własności lub innego prawa rzeczowego jest w zasadzie aktem jednorazowym i nie powoduje powstania ciągłego stanu "pozbawienia prawa". Państwo będące stroną Konwencji dysponuje także swobodą co do restytucji lub odszkodowania za uszczerbek wynikający ze zdarzeń, które miały miejsce przed ratyfikacją przez nie Konwencji.

Należy także zaznaczyć, że dokonując obecnie na nowo oceny skutków prawnych stosowania przepisów, które obowiązywały w okresie poprzedzającym wejście w życie Protokołu nr 1, sądy polskie mają bowiem obowiązek ich możliwie najbardziej ścisłej wykładni.

Trzeba także wyraźnie podkreślić, że regulacja dekretowa nie zawiera normy umożliwiającej przywrócenie omawianego terminu w określonych sytuacjach. Wobec tego złożenie wniosku o przyznanie prawa własności czasowej po terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu nie tylko stanowi okoliczność wystarczającą do wydania decyzji odmownej, ale także oznacza, iż towarzyszący temu podaniu wniosek o przywrócenie terminu nie mógł być uwzględniony ( por. uchwała podjęta w składzie 5 sędziów NSA z dnia 14 października 1996 r., sygn. akt OPK 19/96, publ. ONSA 1997/2/52). Zgodnie ze wskazaną uchwałą, do terminu przewidzianego w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie mają zastosowania przepisy kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące przywrócenia terminu (art. 58-60). W uchwale tej wyjaśniono, że terminem zawitym jest termin, który ogranicza w czasie dochodzenie przed powołanym do tego organem lub inną realizację praw podmiotowych, a jego bezskuteczny upływ powoduje wygaśnięcie prawa. Takiego stwierdzenia nie zawiera art. 7 ust. 1 dekretu, choć zakreśla dotychczasowemu właścicielowi termin zgłoszenia wniosku o przyznanie prawa wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy. Przywrócenie terminu prawa materialnego jest dopuszczalne, ale tylko wówczas, gdy taką możliwość przewidują przepisy określające dany termin.

Należy w tym miejscu wyraźnie podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia art.156 k.p.a., co czyniło niemożliwym z racji związania podstawami i zarzutami skargi kasacyjnej rozpatrywanie sprawy w kontekście art.156 §1 k.p.a., a co było przedmiotem procedowania przez organy nadzoru i Sąd I instancji.

Trzeba też zauważyć, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 września 2007 r. w sprawie sygn. I SA/Wa 836/07 oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2007 r. utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] lutego 2007 r. o odmowie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie z dnia [...] kwietnia 1951 r. o odmowie przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] w Warszawie. Jak wynika z powyższego wyroku i uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powodem odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego z dnia [...] kwietnia 1951 r. było złożenie wniosku dekretowego po terminie, który upłynął w dniu 16 lutego 1949 r. Wyrok Sądu z dnia 28 września 2007 r. w sprawie sygn. I SA/Wa 836/07 jest prawomocny.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 p.p.s.a. orzekł, jak w wyroku.