Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt I SA/Sz 847/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-01-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji
Powołane przepisy: article: art 46 ust 2a
journal: Dz.U. 2000 nr 12 poz 136
law: Ustawa z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska Sędziowie Sędzia WSA Marzena Kowalewska (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak Protokolant starszy sekretarz sądowy Edyta Wójtowicz po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 9 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. - Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "M. Diagnostyka Medyczna" na decyzję Zarządu Województwa [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu środków wraz z odsetkami otrzymanych w ramach umowy o dofinansowanie projektu I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Zarządu Województwa [...] na rzecz J. P. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 16 maja 2013 r. Zarząd Województwa [...] , po rozpoznaniu wniosku J. P. o ponowne rozpoznanie sprawy, uchylił w całości swoją wcześniejszą decyzję z dnia 27 lutego 2013 r. nr [...] oraz orzekł o zwrocie od skarżącego, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, środków w łącznej wysokości [...] zł, przyznanych mu na podstawie umowy nr [...] z dnia 25 lutego 2010 r. (dalej: Umowa) na realizację projektu pn. "I." w S. o najnowsze metody diagnostyki cytologicznej i molekularno-genetycznej" (dalej: Projekt) w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że J.P. (dalej także jako: "Beneficjent") prowadzący działalność gospodarczą pod firmą N. " J.P., z siedzibą w [...] , zawarł z Województwem [...] , reprezentowanym przez Zarząd Województwa [...] , umowę o dofinansowanie na realizację projektu pn. "Innowacyjne laboratorium patologii molekularnej - rozszerzenie działalności N. o najnowsze metody diagnostyki cytologicznej i molekularno-genetycznej".

Składając wniosek o dofinansowanie w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2007-2013 (dalej jako RPO W[...] ), Beneficjent oświadczył, że niemożliwe jest odzyskanie podatku od towarów i usług poniesionego w ramach realizacji dofinansowanego projektu. Zobowiązał się jednakże do zwrotu refundowanej części poniesionego podatku VAT, w razie zaistnienia przesłanek umożliwiających odzyskanie tego podatku, a także do składania do IZ (Instytucji Zarządzającej) RPO W [...] aktualizacji oświadczenia dotyczącego kwalifikowalności VAT do dnia 31 grudnia każdego roku przez okres od dnia zawarcia umowy o dofinansowanie do 5 lat od zakończenia realizacji projektu.

Pismem z dnia 14 kwietnia 2011 r., IZ RPO W [...] wezwała Beneficjenta do przedłożenia powyższego dokumentu za rok 2010, co zostało przez niego dokonane w dniu 23 maja 2011 r. Do wypełnienia powyższego obowiązku ponownie wezwano Beneficjenta pismem z dnia 27 stycznia 2012 r. również wobec nie złożenia oświadczenia za rok 2011 r. W oświadczeniu z dnia 6 lutego

2012 r., poinformował on, że w związku z prowadzeniem działalności opodatkowanej w zakresie badań weterynaryjnych oraz badań próbek DNA, jest czynnym podatnikiem podatku VAT od czerwca 2009 r.

Następnie, pismem z dnia 7 maja 2012 r. IZ RPO W [...] poinformowała Beneficjenta, iż w swym oświadczeniu z dnia 6 lutego 2012 r. nie ujął wszystkich wydatków projektu, w ramach których poniesiono koszt podatku VAT uznany jako kwalifikowany do objęcia wsparciem jako niemożliwy do odzyskania. Poniesienie przedmiotowych wydatków w ramach realizowanego projektu związane było z nabyciem nieruchomości, a także z przeprowadzeniem szeregu prac budowlanych mających na celu jej adaptację na potrzeby prowadzonej działalności. Z uwagi na dokonanie wydatków, o których mowa powyżej, IZ RPO W [...] uznała, że ze względu na możliwość dokonywania częściowych odliczeń w podatku od towarów i usług, Beneficjent miał możliwość odzyskania części podatku naliczonego z uwagi na fakt prowadzenia opodatkowanej działalności w lokalu nabytym w ramach realizacji projektu. W odpowiedzi, Beneficjent wskazał w piśmie z dnia 23 maja 2012 r., iż świadczone przez niego usługi badań próbek DNA w celu ustalenia ojcostwa oraz przeprowadzania badań weterynaryjnych, podlegają opodatkowaniu podatkiem od towarów i usług od dnia 1 stycznia 2011 r., a realizacja przedmiotowego projektu przypada na lata 2009 i 2010, kiedy to powyższe usługi objęte były zwolnieniem z opodatkowania. Wniosek o dofinansowanie został złożony przez Beneficjenta jeszcze w 2009 r., zaś umowa o dofinansowanie została podpisana 25 lutego 2010 r.

Wówczas w obowiązującym stanie prawnym podstawowe usługi (dla wykonywania których Beneficjent starał się o dofinansowanie) świadczone przez niego, były zwolnione z podatku od towarów i usług.

W kolejnym piśmie z dnia 13 listopada 2012 r., IZ RPO W [...] podtrzymała swoje stanowisko wskazujące na możliwości odzyskania przez Beneficjenta podatku VAT naliczonego w ramach wydatków na roboty budowlane przeprowadzane na nabytej nieruchomości oraz wezwała go do zwrotu środków wykorzystanych z naruszeniem procedur. Postanowieniem z dnia 20 grudnia 2012 r. IZ RPO W [...] wydłużyła termin na zakończenie postępowania administracyjnego w przedmiocie zwrotu środków z tytułu dokonanych płatności. Następnie, Beneficjent za pośrednictwem swojego pełnomocnika, zapoznał się z aktami zgromadzonymi w sprawie w dniu 20 grudnia 2012 r.

Dnia 27 lutego 2013 r. Zarząd W [...] podjął decyzję nr [...] orzekając zwrot od Beneficjenta środków otrzymanych w ramach RPO W [...] na lata 2007-2013. Decyzja została podpisana przez wicemarszałka.

Pismem z dnia 13 marca 2013 r. Beneficjent wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej przedmiotową decyzją, żądając uchylenia skarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie. Alternatywnie wskazał, że żąda uchylenia decyzji i zawieszenia postępowania do czasu wydania wyroku przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-319/12 (MDDP przeciwko Dyrektorowi Izby Skarbowej w Warszawie). Ponadto, pismem z dnia 18 marca 2013 r. Beneficjent przedłożył uzupełnienie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W dniu 16 maja 2013 r. Zarząd Województwa [...] wydał decyzję nr [...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013 r., poz. 267 – dalej "k.p.a."), którą uchylił w całości zaskarżone rozstrzygnięcie z dnia 27 lutego 2013 r. (nr [...] ) i orzekł o zwrocie przez Beneficjenta środków otrzymanych w ramach [...] w wysokości [...] wraz z odsetkami.

Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ powołał przepisy art. art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1590 ze zm.- dalej zwana: "u.s.w.") oraz 107 § 1 k.p.a., wskazując, iż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą sądów administracyjnych, pisma zawierające rozstrzygnięcia w sprawie załatwianej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 k.p.a., jeśli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji. Analiza art. 46 ust. 2a u.s.w., w ocenie organu, prowadzi do wniosku, iż marszałek nie może upoważnić do podpisania decyzji innych osób. Niemniej jednak IZ RPO W [...] w pełni podzieliło stanowisko NSA wyrażone w uchwale Składu Pięciu Sędziów (sygn. OPK 29/99), które w analizowanej sprawie niewątpliwie znajdowało odpowiednie zastosowanie a z którego wynikało, że decyzja zarządu województwa może być podpisana przez wicemarszałka jeżeli statut województwa tak stanowi. Instytucja wskazała, że niemniej jednak analiza Statutu Województwa [...] prowadzi do trudno akceptowanego wniosku, iż nawet w przypadku nieobecności marszałka na posiedzeniu zarządu, jest on zobowiązany do podpisania decyzji podjętej przez zarząd. Powyższe oznacza, że decyzja z dnia 27 lutego 2013 r. dotknięta była wadą kwalifikowaną, skutkującą koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wskazano dalej, że pomimo tego, że bezspornym jest fakt, iż stwierdzenie wady kwalifikowanej skarżonej decyzji skutkuje koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego, niemniej jednak w związku z tym, że Państwa Członkowskie Unii Europejskiej realizując wynikający z art. 10 TWE obowiązek zapewnienia prawu wspólnotowemu pełnej efektywności korzystają z tzw. autonomii proceduralnej (por. uchwała NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 3/06, opubl. w: ONSAiWSA 2007/3/59 i wyrok NSA z 21 czerwca 2007 r., sygn. akt II GSK 65/07, niepubl.), to postępowanie przed organami administracji publicznej i sądami administracyjnymi prowadzone jest według prawa krajowego, którego przepisy powinny być stosowane w sposób zapewniający prawu wspólnotowemu pełną efektywność. Zatem z jednej strony z uwagi na konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwej decyzji, jak również z drugiej strony z uwagi na fakt, iż Beneficjent swoim działaniem naruszył przepisy umowy o dofinansowanie oraz obowiązujące go w ramach RPO W[...] procedury i wytyczne, narażając budżet Unii Europejskiej na szkodę, zasadne było uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy.

W nawiązaniu do powyższego, organ podkreślił, że Beneficjent wykorzystał środki przekazane mu na podstawie umowy o dofinansowanie nr [...] niezgodnie z procedurami obowiązującymi w ramach RPO W [...] , do których stosowania był zobowiązany przystępując do konkursu nr [...] , a następnie w dniu 25 lutego 2010 r. podpisując umowę o dofinansowanie.

IZ RPO W[...] po ponownym przeanalizowaniu sprawy, mając na względzie całokształt zgromadzonego w sprawie materiału, biorąc pod uwagę w tym zakresie opinię Kancelarii Doradztwa Podatkowego z dnia 24 stycznia 2013 r. wskazała, że ze względu na to, że polski ustawodawca zawarł w ustawy o podatku od towarów i usług przepisy niezgodne z prawem unijnym, to skutków tego niedostosowania nie może ponosić Beneficjent. Uznając powyższe, przy przyjęciu, że w 2009 r. oraz w 2010 r. jedyną świadczoną przez Beneficjenta czynnością opodatkowaną były usługi weterynaryjne stanowiące mniej niż 2 % całego obrotu, to zgodnie z obowiązującymi w tych latach przepisami ustawy o podatku od towarów i usług (art. 90 ust. 10 ) podatnik istotnie nie miał prawa do odliczenia naliczonego podatku od towarów i usług. Z powyższych powodów IZ RPO W [...] uznało rozliczenie lat 2009 i 2010 za prawidłowe. Niemniej jednak, jak podkreślił organ, z uwagi na prawną możliwość odzyskania części podatku naliczonego w latach następnych, mając na względzie zakaz podwójnego dofinansowania jak również możliwość zmiany strukturę sprzedaży, IZ RPO W [...] nie uznało kwalifikowalności podatku od towarów i usług w łącznej wysokości [...] zł.

Na powyższe rozstrzygnięcie organu skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, zarzucając decyzji z dnia

16 maja 2013 r. istotne naruszenie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W zakresie procedury administracyjnej, skarżący podniósł przeciwko zaskarżonej decyzji zarzuty naruszenia:

- art. 6 k.p.a. poprzez podejmowanie przez organ wydający decyzję działań, których nie przewidują przepisy tej ustawy - w szczególności orzekanie co do decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego bowiem decyzja Zarządu Województwa [...] z dnia 27 lutego 2013 r. (znak [...] ), została wydana z rażącym naruszeniem przepisów art. 107 § 1 k.p.a. – poprzez brak podpisu osoby uprawnionej do jej wydania, jak i art. 46 ust. 2a u.s.w. poprzez brak podpisania decyzji przez marszałka województwa, podpisana została bowiem przez wicemarszałka województwa,

- art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia wszelkich niezbędnych czynności, które umożliwiłyby załatwienie sprawy w poszanowaniu interesu społecznego, jak i słusznego interesu strony;

- art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób, który nie budzi zaufania do organów administracji przez uczestników postępowania;

- art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak uznania za dowód w sprawie ekspertyzy de facto będącej opinią biegłego;

- art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak zebrania wymaganego materiału dowodowego w sprawie oraz brak kompleksowego rozpatrzenia materiału, który został zebrany w trakcie prowadzonego postępowania;

- art. 80 k.p.a. poprzez ocenę danych okoliczności wyłącznie przez pryzmat subiektywnego uznania organu, co prowadziło do dowolności oceny zebranego materiału;

- art. 84 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie są wymagane wiadomości specjalne, w przypadku, w którym okoliczności postępowania wskazują, iż występują kwestie wymagające do rozstrzygnięcia posługiwania się specjalistyczną wiedzą;

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał także, iż "żywi podejrzenia", że w sprawie niniejszej mogło dojść do naruszenia regulacji art. 24 § 1 pkt. 5 k.p.a. poprzez niewyłączenie z postępowania mającego na celu ponowne rozpatrzenie sprawy pracownika, który brał udział w wydaniu decyzji (pierwotnej), od której złożono taki wniosek.

W zakresie prawa materialnego, skarżący podniósł natomiast przeciwko zaskarżonej decyzji zarzut naruszenia art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.) dalej "u.f.p." w związku z art. 90 i 91 ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług poprzez uznanie, że cały naliczony podatek od towarów i usług obciążający zakupy skarżącego dokonywane w ramach Projektu nie jest w ogóle kosztem kwalifikowalnym, co doprowadziło do uznania tej kwoty za nadmierną.

Zarząd Województwa [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości swoje stanowisko zawarte w wydanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Zgodnie z unormowaniami zawartymi w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej "p.p.s.a." - sądy administracyjne sprawując kontrolę działalności administracji publicznej i stosując środki określone w ustawie, orzekają między innymi w sprawach skarg na decyzje administracyjne, przy czym nie są związane zarzutami i wnioskami zawartymi w skardze oraz powołaną w tej skardze podstawą prawną (art. 3 § 1, § 2 pkt 1, art. 134 § 1 p.p.s.a.).

W niniejszej sprawie - jak wynika z okoliczności sprawy - pierwotnym zdarzeniem faktycznym i prawnym rodzącym uprawnienia i obowiązki stron – J.P. i Zarządu Województwa [...] - była umowa z dnia 25 lutego 2010 r. o dofinansowanie wymienionego wskazanego wyżej projektu, zawarta w oparciu o przepisy ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 ze zm.) - dalej "u.z.p.p.r.", z realizacją której organ wezwał skarżącego do zwrotu dofinansowania.

W przedmiotowej ustawie - oraz wydanych na jej podstawie regulacjach - zamieszczone zostały przepisy dotyczące postępowania na etapie zgłaszania wniosków o dofinansowanie opracowanych projektów, oceny tychże projektów, możliwości zaskarżania tych ocen na poszczególnych etapach oraz wnoszenia do sądu administracyjnego skarg na negatywną ocenę projektu i w tym ostatnim zakresie tj. postępowania sądowo-administracyjnego zawarto odmienne regulacje w stosunku do przepisów p.p.s.a. (art. 30b, art. 30c). Z kolei w art. 30c cytowanej wyżej ustawy dopuszczono odpowiednie stosowanie przepisów p.p.s.a. - w zakresie nieuregulowanym w tejże ustawie - ale wskazano, jakie przepisy mogą mieć zastosowanie a jakie są wyłączone, jednakże to odpowiednie stosowanie określonych przepisów p.p.s.a. dotyczy tylko spraw wymienionych wyżej tj. postępowania związanego z oceną projektów - a nie z ich realizacją. Zaznaczyć także należy, że w art. 37 cytowanej ustawy wyłączono możliwość stosowania przepisów kodeksu postępowania administracyjnego ale także tylko "do postępowania w zakresie ubiegania się oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy ze środków pochodzących z budżetu państwa lub ze środków zagranicznych".

Według regulacji zawartych w u.f.p., organami I instancji uprawnionymi do wydawania decyzji w przedmiocie zwrotu płatności dokonanych w ramach programów finansowanych ze środków europejskich (czyli jak w niniejszej sprawie) są instytucje zarządzające będące jednostkami sektora finansów publicznych (art. 61 ust.1 pkt 1 w związku z art. 60 pkt 6, art. 2 pkt 5, art. 5 ust. 3 pkt 1, pkt 2, pkt 4, art. 9 pkt 2).

Ponieważ w niniejszej sprawie - jak wskazano wyżej - odrębne ustawy nie stanowią inaczej, ani też nie zostało zawarte porozumienie o przekazaniu uprawnień do wydawania decyzji, niewątpliwie organem uprawnionym do wydania decyzji w przedmiocie zwrotu jest instytucja zarządzająca, czyli Zarząd Województwa [...] . Od takiej decyzji wydanej w I instancji przez instytucję zarządzającą przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (do tego samego organu) do którego to wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 61 ust. 4, ust. 5 u.f.p.). Ponieważ - zgodnie z art. 67 u.f.p.- do spraw dotyczących tych należności, nieuregulowanych w przedmiotowej ustawie, stosuje się (wprost) przepisy k.p.a. i odpowiednio przepisy art. 21 do 119 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 ze zm.), to przyjąć należy, że postępowanie przed organami reguluje powołany wyżej kodeks, bo powyższe przepisy Ordynacji podatkowej nie dotyczą postępowania w ścisłym znaczeniu tego słowa; z kolei jeśli chodzi o postępowanie sądowo-administracyjne, to z braku odmiennych uregulowań w tym zakresie w cytowanej ustawie o zasadach prowadzenia polityki rozwoju i w ustawie o finansach publicznych, stosować należy w pełnym zakresie przepisy powołanej ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Art. 107 k.p.a. wskazuje składniki decyzji. Należy uznać, że decyzja, która nie zawiera wszystkich składników określonych w art. 107 § 1 lub w przepisach szczególnych, jest decyzją wadliwą. W orzecznictwie przyjmuje się natomiast, że zakwalifikowanie danego pisma jako decyzji administracyjnej nie wymaga, aby zawierało ono wszystkie składniki decyzji przewidziane w tym przepisie. Za decyzję taką uznać należy również pismo właściwego organu zawierające co najmniej oznaczenie organu i adresata aktu, rozstrzygające w sprawie i podpis upoważnionego pracownika.

Obowiązek oznaczenia organu służy ocenie, czy przy wydawaniu decyzji nie doszło do naruszenia właściwości rzeczowej, miejscowej czy też instancyjnej. Z kolei, gdy idzie o obowiązek złożenia na decyzji podpisu, to spoczywa on na osobie piastującej funkcję organu administracyjnego lub na osobie, której udzielono pełnomocnictwa czy to na zasadzie art. 268a k.p.a., czy ewentualnie na podstawie przepisów odrębnych. Ujęcie decyzji administracyjnej jako oświadczenia woli czyni istotnym złożenie podpisu, bowiem dopiero po złożeniu podpisu na dokumencie oświadczenie woli zostaje wyrażone w formie pisemnej. Z chwilą podpisania decyzji przestaje być ona tylko projektem, a staje się obowiązującym organ indywidualnym aktem administracyjnym wchodzącym do obrotu prawnego z chwilą doręczenia go stronie postępowania.

Zarząd województwa jest organem wykonawczym województwa, niewątpliwie zarząd województwa pełni także funkcję organu administracji publicznej - co wynika z art. 46b ust.1 u.s.w., dopuszczającego taką możliwość na podstawie przepisów szczególnych - i jeśli wydaje decyzję, to w tej decyzji wymienia się nazwiska i imiona tych członków zarządu, którzy brali udział w jej wydaniu, ale decyzję taką podpisuje tylko marszałek (art. 46 ust.1, ust. 2a u.s.w.). Z powyższej regulacji wynika, że zarząd województwa wydając decyzje w przypadkach przewidzianych w ustawie (oraz działając w innej formie), działa jako organ kolegialny, a jedynie z woli ustawodawcy podpis na decyzji wydanej przez ten organ, składa tylko marszałek.

Wskazać należy, że organ administracji publicznej z reguły sam załatwia sprawy należące do jego kompetencji. Może też jednak upoważnić określonych pracowników do załatwiania spraw w jego imieniu – w ustalonym zakresie. Upoważnienie wywiera ten skutek, że zmienia się osoba wykonująca kompetencje organu przez podejmowanie czynności w prawnych formach działania administracji publicznej. Jest do tego wyznaczony któryś z pracowników urzędu przydanego do pomocy organowi, a nie sam piastun funkcji organu, czyli osoba, która powołaniem na to stanowisko jest umocowana do wykorzystywania kompetencji (B. Adamiak, J Borkowski (w:) Komentarz do K.P.A. 11 wydanie, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011 r., str. 745). Osoba upoważniona do wykonywania kompetencji organu, nie staje się przez to organem administracji, ponieważ wykonuje tylko kompetencje innego organu, lecz ich nie posiada. Działania podmiotu upoważnionego zaliczane są na rachunek organu upoważniającego i traktowane są jako rozstrzygnięcia organu upoważniającego. Upoważnienie powinno mieć formę pisemną. Doktryna prezentuje stanowisko, że upoważnienie może być załącznikiem do zakresu czynności danego pracownika, może też być udzielone jednorazowo do wydawania tylko ściśle określonych decyzji administracyjnych. Warunku tego nie spełnia udzielenie ogólnego upoważnienia do wydawania decyzji i zamieszczenie go wyłącznie w regulaminie organizacyjnym tego urzędu. Upoważnienie ma przecież charakter indywidualny, a nie generalny. Udzielane jest konkretnemu pracownikowi (pracownikom), a nie pracownikom zajmującym określone stanowiska (G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, tom II, Wydawnictwo LEX, Warszawa 2010 r., str. 553). Identyczne stanowisko przyjęła judykatura (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. I OSK 1413/06; z dnia 11 maja 2007 r.: sygn. I OSK 834/06, sygn. I OSK 833/06, sygn. I OSK 832/06; z dnia 28 sierpnia 2006 r.: sygn. I OSK 1294/06 i sygn. I OSK 1295/06).

W niniejszej sprawie pismo nazwane decyzją z dnia 27 lutego 2013 r. wydał - jako organ działający w I instancji - Zarząd Województwa [...] w składzie: A.J. (wicemarszałek), W.D. (wicemarszałek) A.M (członek).

W niniejszej sprawie jak wskazała Instytucja przy ponownym rozpoznaniu sprawy, brak jest jakiegokolwiek upoważnienia do działania przez wicemarszałka z upoważnienia marszałka.

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że stosownie do przepisu art. 46 ust. 2a u.s.w. decyzje wydane przez zarząd województwa w sprawach z zakresu administracji publicznej podpisuje marszałek. W decyzji wymienia się imiona i nazwiska członków zarządu, którzy brali udział w wydaniu decyzji. Przepis ten został wprowadzony z dniem 23 lutego 2000 r. ustawą z dnia 21 stycznia 2000 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem administracji publicznej (Dz. U. z 2000 r. Nr 12, poz.136 ze zm.). Pierwotnie ustawa o samorządzie województwa nie regulowała tej kwestii i zgodnie z orzecznictwem przyjmowało się, iż decyzję wydawaną przez zarząd województwa podpisują wszyscy członkowie zarządu biorący udział w jej wydaniu. Zatem niekoniecznie musiał być wśród nich marszałek województwa, który przecież niejednokrotnie nie uczestniczył w posiedzeniach zarządu, chociażby ze względu na swoją usprawiedliwioną nieobecność (choroba, urlop, delegacja, itp.).

Podkreślić tutaj trzeba, że skoro zarząd województwa jest organem kolegialnym, a dla ważności rozstrzygnięcia musi być zachowane określone kworum, to obecność marszałka województwa nie jest zatem wymagana po to, by organ ten mógł skutecznie podejmować swoje rozstrzygnięcia, w tym decyzje administracyjne. Przyjęcie tezy, że marszałek podpisuje wszystkie decyzje zarządu, nawet te, które zostały podjęte podczas jego nieobecności, jest nie do przyjęcia.

Dokonując wykładni gramatycznej przepisu ustawy o samorządzie województwa, należałoby dojść do wniosku, że art. 46 ust. 2a u.s.w. nie daje podstaw do przyjęcia, że decyzje wydawane przez zarząd województwa mogą być podpisywane przez inne podmioty niż marszałek. Wniosek taki wynikałby przede wszystkim z reguły niedopuszczalności rozszerzającego interpretowania wyjątków od reguły. Przy niekwestionowanym obowiązywaniu w ogólnym postępowaniu administracyjnym zasady podpisywania orzeczeń organu kolegialnego przez wszystkich członków uczestniczących w ich wydaniu, art. 46 ust. 2a u.s.w. musi być traktowany jako wyjątek, sprowadzający się do podpisywania decyzji zarządu w sposób przewidziany w tym przepisie.

Jak już wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowym, reguły wykładni gramatycznej sprawdzają się tam, gdzie przepis zawiera normę wewnętrznie spójną, wyraźną i nie pozostającą w funkcjonalnym związku, a tym bardziej w kolizji, z innymi normami zawartymi w akcie prawnym, w gałęzi lub systemie prawa.

Rezultat wykładni gramatycznej przepisu art. 46 ust. 2a u.s.w. podlega podważeniu z następujących powodów: marszałek województwa z różnych powodów niekiedy nie będzie mógł podpisać decyzji zarządu, mimo że uczestniczył w jego posiedzeniu (okresy urlopowe, choroby, wyjazdy służbowe itd.). Ustawodawca oderwał czynności podejmowania decyzji od jej sporządzenia i podpisania. Może się zatem zdarzyć tak, że przewodniczący zarządu uczestniczył w posiedzeniu zarządu, natomiast powstały przeszkody w sporządzeniu i podpisaniu przez niego decyzji zarządu. Trudno byłoby dopuszczać sytuacje, w których niemożność podpisania decyzji zarządu przez marszałka województwa stanowiłaby praktyczną i prawną przeszkodę w funkcjonowaniu organu województwa, przejawiającą się w konkretnej sytuacji jako niemożność zgodnego z prawem doręczenia decyzji już wydanej. Trudno też dopuszczać, że ustawodawca nakazuje oczekiwać z podpisaniem decyzji przez marszałka województwa do czasu ustania przyczyny np. jego nieobecności w pracy. Rozwiązanie takie byłoby nieracjonalne. Mogłoby też wprost prowadzić do naruszenia przepisów k.p.a. o terminach załatwiania spraw, a także wyrażonej w art. 12 tego kodeksu zasady szybkości i prostoty postępowania.

Już choćby z tego powodu trudno byłoby akceptować ścisłą, gramatyczną wykładnię art. 46 ust. 2a u.s.w., wykluczającą możliwość podpisywania decyzji zarządu przez inną osobę niż marszałek województwa. Tym bardziej trudno zgodzić się z poglądem, że marszałek województwa winien podpisać decyzję zarządu także w przypadku kiedy nie brał udziału w jej podjęciu. Marszałek z różnych powodów niekiedy nie będzie mógł uczestniczyć w posiedzeniach zarządu. Trudno byłoby dopuszczać sytuacje, w których niemożność uczestniczenia marszałka województwa w obradach zarządu stanowiłaby praktyczną i prawną przeszkodę w funkcjonowaniu organu województwa. Skoro zatem dopuszczalne jest wydanie decyzji przez zarząd województwa także wówczas, gdy w posiedzeniu zarządu nie uczestniczy jego przewodniczący (marszałek), to nie można przyjąć, że ustawodawca nakazuje podpisanie decyzji marszałkowi, także wówczas, gdy nie uczestniczył on w posiedzeniu zarządu.

Dlatego też zasadny jest zarzut skargi choć z innej podstawy prawnej, o ile bowiem wicemarszałek może podpisać decyzję za marszałka o tyle musi wynikać to co najmniej z udzielonego upoważnienia indywidualnego, zakresu czynności i statutu, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

Uznając zatem, że pismo z dnia 27 lutego 2013 r. nie miało cechy decyzji a zatem nie weszło do obrotu prawnego, Zarząd ponownie rozpoznający sprawę (art. 61 ust. 5 u.f.p., art. 127 § 3 k.p.a.) nie miał podstawy do zastosowania trybu określonego w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Odwołanie od decyzji w "typowym" dwuinstancyjnym postępowaniu administracyjnym rozpatruje inny organ a mianowicie organ odwoławczy, natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę trybu rozpatrzenia sprawy - na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy - przez ten sam organ, który wydał decyzję w I instancji, jest wyjątkiem od tego modelu postępowania, niemniej jednak tenże organ działa w tym przypadku także jako organ "odwoławczy". Jest bowiem zobowiązany do ponownego rozpatrzenia sprawy i zakończenia swojego postępowanie jedną z decyzji wymienionych w art. 138 k.p.a. czyli wydać kolejne rozstrzygnięcie w sprawie, o ile oczywiście mamy do czynienia z decyzją I instancji czyli która weszła do obrotu prawnego.

Istota zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego określona w art. 15 k.p.a. polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia czyli decyzji I instancji której w niniejszej sprawie brak.

Organ zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w sytuacji braku podstawy do orzekania jako organ odwoławczy, wobec braku rozstrzygnięcia I instancji, w obrocie jest tylko decyzja organu odwoławczego. Brak jest podstawy do, jak wskazał organ odwoławczy, konwalidowania stwierdzonych nieprawidłowości, wobec braku w obrocie decyzji, co do której ewentualnie organ odwoławczy może podejmować czynności celem usunięcia wadliwości takiej decyzji.

Zgodzić się należy, ze stanowiskiem organu, że w świetle art. 138 k.p.a., i to szczególnie po zmianach z dniem 11 kwietnia 2011 r. zmieniły się przesłanki dopuszczalności wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wyraźnie kodeks wyodrębnia dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, a mianowicie: a) stanowcze stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu oraz/lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych, b) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przyłączającego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; konieczne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie".

Ta zmiana stanu prawnego, wbrew stanowisku organu ponownie rozpoznającego sprawę, nie ma jednak prawnej doniosłości dla rozpoznawanej sprawy albowiem nie było w ogóle podstawy prawnej do orzekania w niniejszej sprawie przez organ odwoławczy w oparciu o art. 138 k.p.a.

Wniesienie odwołania od decyzji, która nie została podpisana przez upoważnionego pracownika, zawsze skutkować musi stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania, na zasadzie art. 134 k.p.a. Nie ma przy tym żadnego znaczenia to, czy wadliwa czynność przynosi, czy też nie przynosi dla samej strony ujemnych skutków procesowych. Skutek takiego zdarzenia jest bowiem zawsze taki sam: decyzja nie zaistniała w obrocie prawnym. Organ I instancji nie wprowadza wtedy decyzji do obrotu prawnego w myśl art. 110 w zw. z art. 40 k.p.a. Taki stan rzeczy oznacza nie tylko to, że mamy do czynienia z brakiem przedmiotu zaskarżenia, ale także powoduje, iż organ I instancji pozostaje w zwłoce w załatwianiu sprawy (vide glosa B. Brzeźiński do postanowienia WSA w Warszawie z dnia 16 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1855/07).

Wobec stwierdzonego naruszenia prawa, na obecnym etapie postępowania sądowego odnoszenie się do pozostałych zarzutów skargi w tym co do zasadności domagania się zwrotu otrzymanego dofinansowania jest przedwczesne.

W ponownym postępowaniu organ uwzględni powyższe wskazania sądu co do wykładni przepisów mających zastosowanie w niniejszej sprawie co do wniesionego odwołania. Ponadto organ doprowadzi do podpisania decyzji I instancji przez upoważnionego pracownika w rozumieniu wskazanych przez sąd przepisów u.s.w. i k.p.a., i doręczy ją, umożliwiając jej zaskarżenie stronie.

Reasumując w okolicznościach niniejszej sprawy organ naruszył art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Brak było podstaw prawnych do prowadzenia postępowania odwoławczego i rozstrzygania w oparciu o przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. wobec braku w obrocie prawnym decyzji I instancji co stanowi o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Biorąc powyższe ustalenia pod uwagę Sąd stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego na rzecz skarżących orzeczono po myśli art. 200 wymienionej wyżej ustawy oraz § 6 pkt 5 w zw. z § 14 pkt 2 ppkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz.U.z 2013 r., poz. 490 ze zm ).