Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1555/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Maria Tarnowska, Sędzia WSA Joanna Gierak – Podsiadły (spr.), Protokolant starszy referent Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 października 2015 r. sprawy ze skargi M. H. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz M. H. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M. H. jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2010 r. nr [...], znak: [...] stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]z dnia [...]grudnia 1999 r., nr [...], nakładającej na inwestora M.H. obowiązek wykonania określonych czynności związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym na posesji przy ul. [...] w W.

Z akt sprawy wynika, iż postanowieniem z dnia [...]listopada 1999 r., nr [...], znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...], na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), wstrzymał roboty budowlane związane z rozbudową budynku mieszkalnego oraz dobudową garażu z pomieszczeniem gospodarczym prowadzone przez inwestora na posesji przy ul. [...] w W.

Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]zobowiązał inwestora do przedłożenia we wskazanym terminie określonych dokumentów, celem doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie.

Decyzją z dnia [...]października 2010 r. nr [...][...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na wniosek E. M., stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] grudnia 1999 r. W uzasadnieniu organ wojewódzki wskazał, że na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, właściwy organ nakłada, w drodze decyzji, obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, a nie – tak jak w niniejszej sprawie – obowiązek przedłożenia dokumentacji.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r., znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. H., utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 219/11, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. H. uchylił zaskarżoną decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]grudnia 2010 r.

Ponownie rozpatrując sprawę po wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2011 r., znak: [...] uchylił decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]z dnia [...]grudnia 1999 r. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż naruszenie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego pomimo, że nakłada obowiązek sporządzenia dokumentacji, a nie - jak to wynika bezpośrednio z treści przepisu - wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa, gdyż nie powoduje skutków społecznych niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Zdaniem organu, decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...]grudnia 1999 r. nie jest również obarczona żadną z pozostałych wad prawnych, enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę do Sądu na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]września 2011 r. wniosła E. M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 uchylił zaskarżoną decyzję Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r.

Orzekając po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2012 r. i ponownie rozpoznając odwołanie M. H. od decyzji organu I instancji z dnia [...] października 2010 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymał w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2010 r. stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]z dnia [...]grudnia 1999 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podzielił ustalenia i ocenę dokonaną przez organ I instancji, co do zakwalifikowania wadliwości decyzji z dnia [...]grudnia 1999 r. jako rażąco naruszającej prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2013, poz. 267 ze zm.), dalej k.p.a.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podał, że zgodnie z brzmieniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem nie może oznaczać obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen, ponieważ poprzez nałożenie obowiązku dostarczenia dokumentów, ekspertyz i ocen nie można doprowadzić do stanu zgodnego z prawem. Dokumenty, ekspertyzy czy oceny stanowią element postępowania dowodowego i mogą stanowić, zależnie od ich treści, podstawę do podjęcia przez organ decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ II instancji podkreślił, że skutkiem wydania decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładającej na inwestora jedynie obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów jest brak możliwości nakazania inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych w tym trybie w celu doprowadzenia powstałej inwestycji do stanu zgodnego z prawem (jeżeli organ dostrzeże taką potrzebę), albowiem organ nie może ponownie wydać decyzji w oparciu o tę samą podstawę. Mając na uwadze powyższe Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa, ponieważ wystąpiła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - decyzja organu powiatowego została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że skutki, które wywołuje badana decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności, zwłaszcza z uwagi na niemożliwość ponownego wydania decyzji, w oparciu o tę podstawę prawną, gdy na podstawie materiału dowodowego będzie konieczność wydania nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem.

W skardze na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., M. H. domaga się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił:

- obrazę prawa procesowego mającą wpływ na wynik postępowania, a to:

a) art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a. poprzez zrównanie sytuacji wydania decyzji niezgodnie z prawem, a kwalifikowanym "rażącym naruszeniem prawa", jak również zastosowanie niniejszych przepisów w sytuacji niewykazania istnienia niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności skutków gospodarczych lub społecznych, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa,

b) art. 107 k.p.a. poprzez brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przekonującego uzasadnienia istnienia kwalifikowanej wadliwości decyzji, której nieważność została stwierdzona,

c) art. 8 k.p.a. poprzez wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji funkcjonującej w obrocie 13 lat, a nie pociągającej za sobą negatywnych skutków społeczno-gospodarczych nie dających się pogodzić z zasadą praworządności, co w sposób oczywisty narusza zasadę zaufania obywateli do organów państwa,

d) art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrażonych w wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 i nieustalenie przez organ okoliczności istotnych w sprawie, w szczególności rażącego naruszenia prawa w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych sprawy,

e) art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pozbawienie strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu, a w szczególności poprzez brak zawiadomienia jej o możliwości wypowiedzenia się przed wydaniem zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, iż w przedmiotowej sprawie nie ma miejsca kwalifikowane, rażące naruszenie prawa - art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Z rażącym naruszeniem prawa mamy bowiem do czynienia wówczas, gdy w zestawieniu z jednoznacznie brzmiącym, nie budzącym wątpliwości przepisem, decyzja wydana na jego podstawie "razi" w sposób oczywisty, to jest tak, że nie może się ona ostać w obrocie, jako obrażająca prawo. Skarżący podniósł, że organ nie wykazał, że skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, iż nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji, jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. Skarżący podniósł też, że decyzja, której nieważność stwierdziły organy obu instancji, funkcjonuje w obrocie prawnym od 13 lat. Wskazał, że obowiązki nią nałożone zostały przez skarżącego wykonane i w konsekwencji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]decyzją z dnia [...]marca 2000 r. nr [...] udzielił M. H. pozwolenia na wznowienie robót budowalnych. Zdaniem skarżącego, usunięcie z obrotu prawnego decyzji objętej przedmiotowym postępowaniem może skutkować daleko posuniętymi i bardzo niekorzystnymi konsekwencjami dla skarżącego, co pozostaje w sprzeczności z zasadami praw nabytych i stabilności prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2555/12 oddalił skargę M. H.. W uzasadnieniu zapadłego wyroku Sąd I instancji uznał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowalnego wydając decyzję z dnia [...] grudnia 1999 r. niewątpliwie przekroczył jednoznacznie brzmiący art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nałożenie obowiązku przedłożenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, czy też dostarczenia dokumentacji budowlanej powykonawczej i oświadczeń technicznych nie może spowodować doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Obowiązek, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego musi być tak sformułowany, aby z decyzji jednoznacznie wynikało, jakie konkretne czynności powinny zostać wykonane, aby roboty budowlane zostały doprowadzone do stanu zgodnego z prawem. W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego ocenił skutki tego naruszenia prawa niewadliwie uznając je za niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Podkreślił bowiem, że organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie naprawcze, nie może ponownie wydać decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co w niniejszej sprawie oznacza brak podstawy prawnej do nakazania inwestorowi wykonania robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie zrealizowanej samowoli budowlanej do stanu zgodnego z prawem – przepisami określającymi warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Z opisanych względów, zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uznał, że decyzja z dnia [...] grudnia 1999 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2015/13, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2555/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd kasacyjny wskazał, że w obu wyrokach z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sposób jednolity wypowiedział swoją ocenę prawną dotyczącą wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., formułując jednocześnie wskazania dla organu administracji publicznej, nakierowane na zgodne z prawem wydanie decyzji. W pierwszym z wymienionych wyroków Sąd I instancji wyjaśnił, że o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki, a mianowicie oczywistość naruszenia, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze, wywołane przez określoną decyzję. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przy ponownym rozpoznaniu sprawy powinien rozważyć, czy ziściły się łącznie trzy przesłanki pozwalające na stwierdzenie nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W drugim ze wskazanych wyroków z dnia 19 kwietnia 2012 r Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że dokonana przez organ ocena prawa art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest niewystarczająca i organ w decyzji z dnia [...]września 2011 r. dokonał wywodów teoretycznych dotyczących rażącego naruszenia prawa, bez odniesienia ich do stanu faktycznego sprawy. Zdaniem Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie należało dokonać analizy, czy decyzja z dnia [...]grudnia 1999 r. rażąco narusza prawo w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, a przede wszystkim w aspekcie jej skutków gospodarczych, w odniesieniu zarówno do inwestora, jak i do E. M.. Formułując wiążące wskazania dla organu Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 kwietnia 2012 r. wyraźnie zaznaczył, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien w pełni ustalić okoliczności powodujące nieważność decyzji z dnia [...]grudnia 1999 r. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, orzekając po raz trzeci w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 15 marca 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 2555/12 ograniczył się tylko do pierwszej przesłanki uznania decyzji za nieważną, a mianowicie powstania naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz oczywistości tego uchybienia. Sąd I instancji, dokonując kontroli decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., nie wypowiedział się jednak w ogóle na temat prawidłowości oceny przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowalnego dwóch pozostałych przesłanek, niezbędnych do uznania decyzji za rażąco naruszającą prawo, a mianowicie charakteru przepisu, który został naruszony i skutków gospodarczych, jakie powstały w związku z wydaniem decyzji z dnia 16 grudnia 1999 r. Tym samym Sąd I instancji naruszył art. 153 p.p.s.a., ponieważ nie dokonał kontroli zgodności z prawem decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. w oparciu o ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone we wcześniejszych wyrokach zapadłych przed tym Sądem. Sąd kasacyjny uznał, że w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie odniósł się do zarzutów naruszenia przez organ administracji art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 pkt 2 k.p.a., art. 8 i 107 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, gdy zarzuty skargi zostały sformułowane w sposób jednoznaczny i konkretny z powołaniem się na okoliczności faktyczne sprawy, nie sposób było uznać za wystarczające samo stwierdzenie Sądu o braku podzielenia zarzutów dotyczących nie wykazania rażącej wadliwości decyzji z dnia [...]grudnia 1999 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpoznaniu sprawy zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Wskazać należy, iż przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2012 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]października 2010 r. nr [...]stwierdzającą nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]z dnia [...]grudnia 1999 r., nr [...].

Mocą tej ostatniej, nałożono na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia w terminie do dnia 28 lutego 2000 r. następujących dokumentów: 1) aktualnego wypisu rejestru gruntów; 2) inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej; 3) dokumentacji budowlanej powykonawczej części architektoniczno-konstrukcyjnej budynku; 4) oświadczenia kierownika budowy; 5) oświadczenia technicznego osoby uprawnionej w specjalności konstrukcyjnej. Jako podstawę prawną nałożonego obowiązku organ przywołał art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w myśl którego przed upływem terminu, o którym mowa w art. 50 ust. 4, właściwy organ wydaje decyzję nakładającą obowiązek wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem i uzyskania pozwolenia na ich wznowienie oraz określającą termin wykonania tych czynności.

Sąd orzekając ponownie w niniejszej sprawie (na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 marca 2015 r. sygn. akt II OSK 2015/13) uznał, iż zaskarżona decyzja jest wadliwa z tej przyczyny, że nie została poprzedzona wyczerpującą oceną okoliczności sprawy, mających znaczenia dla dokonania gradacji stwierdzonego w sprawie naruszenia prawa.

Niewątpliwie nałożenie obowiązku przedłożenia określonych dokumentów (powyżej wymienionych), co nastąpiło mocą badanego aktu, nie mogło doprowadzić inwestycji do stanu zgodnego z prawem, a to wskazuje na wydanie badanej decyzji z naruszeniem przywołanego w jej podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu wówczas obowiązującym). Niemniej należało jeszcze wykazać, że naruszenie prawa, do którego doszło miało charakter rażący poprzez określenie charakteru ww. przepisu oraz określenie skutków tego naruszenia w kontekście konkretnych okoliczności, a tego w sprawie zabrakło.

Dokonując takiej oceny Sąd kierował się wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Sąd kasacyjny w ww. wyroku tego Sądu. Stosownie bowiem do treści art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Stąd też, przed rozwinięciem wskazanej oceny dostrzec trzeba wskazać, iż w niniejszej sprawie wypowiedział się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w prawomocnych wyrokach: z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11. Nie jest to bez znaczenia, a to z uwagi na treść art. 153 p.p.s.a. Zatem, orzekając ponownie w sprawie, organ odwoławczy obowiązany był wykonać wytyczne Sądu, wynikające z ww. wyroków. Dostrzec należy, iż wyroki te stały się prawomocne, a w sprawie nie wystąpiły żadne tego rodzaju okoliczności, które czyniłyby wskazania Sądu w nich zawarte nieaktualnymi i wyłączały tym samym "związanie" uregulowane w art. 153 p.p.s.a.

Dodać przy tym trzeba, iż w przypadku zaskarżenia do sądu administracyjnego decyzji zapadłej w wyniku uprzedniego wydania przez sąd wyroku kasacyjnego i wyrażeniu w nim wiążącej oceny prawnej, ponownie rozpoznając sprawę sąd administracyjny obowiązany jest do dokonania kontroli, czy organ administracji prawidłowo uwzględnił wytyczne zawarte w poprzednim wyroku. Podporządkowanie się wytycznym sądu i wyrażonej przezeń ocenie prawnej jest bowiem głównym kryterium poprawności nowowydanej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2009 r., sygn. akt II GSK 614/08, LEX nr 528074). Naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

W konsekwencji, zdaniem Sądu, badając po raz kolejny (w zaskarżonej decyzji) ważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]z dnia [...]grudnia 1999 r., nr [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien był ustalić, czy decyzja ta, w świetle przywołanych w niej przepisów prawa i wobec stanu faktycznego istniejącego w dacie jej wydania, ale też - okoliczności mających miejsce po tej dacie, jest dotknięta wadą wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r. Winien był przy tym kierować się wskazaniami co do dalszego postępowania wynikającymi z prawomocnych wyroków Sądu I instancji z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11.

Przypomnieć zaś trzeba, iż wskazanym wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 219/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2010 r. znak: [...] utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r., stwierdzającą nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...]z dnia [...]grudnia 1999 r. W wyroku tym Sąd wskazał, iż o rażącym naruszeniu prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze skutki, które wywołuje decyzja. Wskazał przy tym, że istota rozważań dotyczących naruszenia prawa winna sprowadzać się do kwestii, czy w zaistniałym stanie faktycznym można rzeczywiście dopatrzyć się takiego naruszenia prawa, w wyniku którego powstały skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Sąd w wyroku tym uznał, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji nie wyjaśnił dlaczego nastąpiło rażące naruszenie prawa, a więc nie rozstrzygnął tego, co stanowiło istotę prowadzonego postępowania nadzwyczajnego. Sąd uznał bowiem, że samo wskazanie orzecznictwa dotyczącego stosowania art. 51 ust. 1 pkt 1-3 Prawa budowlanego, nie może zastąpić rozważań niezbędnych w postępowaniu nieważnościowym. Sąd wskazał jednocześnie na to, iż Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonując wykładni pojęcia rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) powinien rozważyć, czy w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia dokumentacji budowlanej powykonawczej części architektoniczno-konstrukcyjnej budynku, ukazującej stan budowli przed rozbudową i po samowolnej rozbudowie z uwzględnieniem docelowych zamierzeń realizacyjnych oraz przedłożenie innych dokumentów wymienionych w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego może być uznane za rażące naruszenie prawa, biorąc pod uwagę wówczas obowiązujący przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i 1a Prawa budowlanego.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11 uchylił decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2011 r. znak: [...] uchylającą decyzję organu I instancji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] i odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpoznając sprawę, nie wykonał w sposób prawidłowy wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r. Zdaniem Sądu, organ nadal nie rozważył, czy w świetle stanu faktycznego niniejszej sprawy, nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia określonej dokumentacji wymienionej w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] z dnia [...] grudnia 1999 r. może być uznane za rażące naruszenie prawa, biorąc pod uwagę wówczas obowiązujący przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 i 1a Prawa budowlanego. Sąd wskazał, iż niewystarczające jest przedstawienie teoretycznych wywodów dotyczących rażącego naruszenia prawa bez odniesienia ich do stanu faktycznego niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu prawidłowe wykonanie wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 10 maja 2011 r. wymagało analizy, czy decyzja organu nadzoru budowlanego rażąco narusza prawo w kontekście konkretnych okoliczności faktycznych sprawy, a zaskarżona decyzja takich rozważań nie zawiera. W szczególności organ nie ocenił skutków objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji w aspekcie gospodarczym, w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych sprawy. Skutki te winny być ocenione zarówno w odniesieniu do inwestora M. H., jak i do E. M.. Organ skupił się na analizie, czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z tego względu, że decyzją z [...] grudnia 1999 r. nałożono na stronę obowiązek przedstawienia dokumentów, a nie podjęcia czynności. Tymczasem skutki te należy rozważyć w kontekście negatywnego wpływu powstałej inwestycji na działkę E. M., w szczególności w zakresie możliwości jej zagospodarowania zgodnie z przepisami prawa budowlanego, a zatem w kontekście art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, czyli poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd podniósł, że zrealizowana inwestycja może wpływać na ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej ze względu na znaczne zbliżenie ściany z otworami okiennymi do działki sąsiedniej. Organ nie rozważał jednak tej okoliczności. Sąd podkreślił przy tym, że skutkiem wydania decyzji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nakładającej na inwestora jedynie obowiązek przedstawienia odpowiednich dokumentów jest brak możliwości nakazania inwestorowi wykonania określonych robót budowlanych w tym trybie w celu doprowadzenia powstałej inwestycji do stanu zgodnego z prawem (jeżeli organ dostrzeże taką potrzebę), albowiem organ nie może ponownie wydać decyzji w oparciu o tę samą podstawę.

Z powyższego wynika, iż orzekając po raz kolejny w sprawie w dniu [...] sierpnia 2012 r., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego związany był wytycznymi zawartymi w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11. To zaś oznacza, iż organ ten (stosując się do tych orzeczeń, ocen i wskazań w nich zawartych) nie mógł zarzucić badanej decyzji rażącego naruszenia prawa tylko z tego powodu, że decyzja ta wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane (w brzmieniu obowiązującym w dacie jej wydania) i nakładająca obowiązek przedłożenia określonych dokumentów, nie może spowodować doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. Nadto, organ ten nie mógł przyjąć, bez odniesienia się do konkretnych okoliczności faktycznych, iż badana decyzja wywołuje skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Nie mógł bowiem poprzestać na samym zestawieniu treści badanej decyzji z przywołanym w niej przepisem oraz na przywołaniu orzecznictwa dotyczącego stosowania tego przepisu. Obowiązany był poczynić ustalenia tak co do charakteru przepisu, jak również skutków/następstw stwierdzonej nieprawidłowości i ocenić te ostatnie w kontekście możliwości ich zaakceptowania.

Tymczasem, dokonując kontroli decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., Sąd stwierdził, że Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, rozpoznając ponownie sprawę, nie wykonał wytycznych zawartych w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 219/11 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 2590/11. Decyzja tego organu oprócz przedstawienia przebiegu postepowania i wskazania na treść badanego orzeczenia, powołany w nim przepis prawa (w tym orzecznictwo dotyczące tego przepisu) oraz stwierdzone naruszenie, nie zawiera bowiem żadnej argumentacji w zakresie nakazanym w ww. orzeczeniach Sądu. W zakresie skutków badanego orzeczenia wskazuje jedynie na niemożność ponownego wydania decyzji w oparciu o tę podstawę prawną (tj. art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego), "gdy na podstawie materiału dowodowego będzie konieczność wydania nakazu wykonania robót budowlanych w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem". Organ wskazał więc jedynie na pewną, hipotetyczną sytuację. Odstąpił w ten sposób (pomimo wytycznych) od ustalenia stanu sprawy, tj. okoliczności faktycznych pozwalających na określenie ewentualnych następstw badanego orzeczenia. Nie ustalił ani charakteru przepisu stanowiącego podstawę badanej decyzji, ani skutków tej decyzji. Nie ustalił w tym ostatnim aspekcie zakresu robót, które w wyniku decyzji wydanej w oparciu o orzeczenie badane (a więc na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego, v. decyzja z dnia [...]marca 2000 r. nr [...]), zostały następnie zalegalizowane, ani obecnego stanu zabudowy na przedmiotowej nieruchomości, a w konsekwencji – wpływu robót wykonanych przed wydaniem badanego orzeczenia na obecną możliwość zabudowy działki sąsiedniej. Z tego też powodu zaskarżona decyzja nie mogła się ostać.

Jednocześnie ponownie zważyć trzeba, iż w analizowanej sprawie nie budzi wątpliwości powstanie naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego oraz oczywistość tego uchybienia. Zgodzić należy się z organem, że wskazany przepis wprost stanowił o nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem. Zatem, nałożenie obowiązku przedłożenia aktualnego wypisu z rejestru gruntów, inwentaryzacji geodezyjnej powykonawczej, czy też dostarczenia dokumentacji budowlanej powykonawczej i oświadczeń technicznych nie mogło spowodować doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem. W związku z powyższym zgodzić się należy z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, że w niniejszej sprawie wystąpiła oczywistość naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a konkretnie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Nie budzi także wątpliwości, iż nakazując M. H. kontrolowaną decyzją przedstawienie określonych dokumentów, organ wyczerpał możliwość wydania ponownie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Dla prawidłowego zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. konieczne jest jednak jeszcze rozważenie, czy w świetle stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, nałożenie na inwestora obowiązku przedłożenia dokumentacji może być uznane za rażące naruszenie prawa. W szczególności, konieczne jest dokonanie oceny skutków badanej decyzji, w odniesieniu do konkretnych okoliczności faktycznych, tak wobec inwestora M. H., jak i E. M..

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego winien uwzględnić powyższe wskazania Sądu.

Z tych też przyczyn skarga okazała się zasadna. Sąd podzielił podniesiony w niej zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez pominięcie oceny prawnej i wytycznych co do dalszego postępowania zawartych w uzasadnieniach wyroków Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie: z dnia 10 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 219/11 oraz z dnia 19 kwietnia 2012 r. sygn. akt VII SA/Wa 2590/11. Zdaniem Sądu organ nie wyjaśnił sprawy w sposób prawidłowy naruszając tym samym art. 7, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Jednocześnie Sąd stwierdza, iż zarzut naruszenia art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 2 k.p.a. należało uznać za co najmniej przedwczesny biorąc pod uwagę, iż w sprawie organ nie rozpatrzył, czy doszło do rażącego naruszenia prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., mając na uwadze wytyczne zawarte w ww. wyrokach Sądu.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącego możliwości czynnego udziału w postępowaniu wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1098/13, Lex nr 1658530). Sąd zauważa, ze skarżący nie wykazał jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mógł przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 w zw. z art. 140 k.p.a. okazał się chybiony.

W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w punkcie I sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 ww. ustawy.