Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 549/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2009-01-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 52, art. 54, art. 61 ust. 1, art. 63 ust. 2, art. 64,
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 7, art. 105 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2, art. 139, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 151 par 1 pkt 1,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 20, art. 21, art. 22
journal: Dz.U. 2000 nr 80 poz 903
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 18 grudnia 2008 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ulicy [...] w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o wznowienie postępowania w sprawie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. K [...] w O., reprezentowana przez Zarząd, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 30 czerwca 2008 r., nr [...], którą to decyzją - po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty od decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 7 kwietnia 2008 r., nr [...], odmawiającej uchylenia decyzji ostatecznej z dnia 14 grudnia 2007 r. o ustaleniu na rzecz P S.A. w W. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami wbudowanymi na terenie działek nr A, B i C (część – zjazdy) przy ul. K w O. oraz budowę 3 zjazdów z działki nr C stanowiącej pas drogowy ul. K – Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i umorzyło postępowanie organu pierwszej instancji. Jako podstawę prawną podjętego rozstrzygnięcia podano przepis art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej K.p.a.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Kolegium przedstawiło dotychczasowy przebieg postępowania podając, iż wnioskiem z dnia 18 stycznia 2008 r. Wspólnota Mieszkaniowa wystąpiła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 grudnia 2007 r. o ustaleniu na rzecz P S.A. w W. warunków zabudowy, podnosząc, że jest stroną w tej sprawie i bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Żądanie wznowienia Wspólnota wywiodła z przekonania, że ustalenie warunków zabudowy dla wysokich budynków wielorodzinnych może spowodować niedopuszczalne zaciemnienie mieszkań członków Wspólnoty i zwiększenie ruchu pojazdów na ulicy K. Poza tym zamierzona inwestycja spowoduje likwidację użytkowanych od wielu lat przez członków miejsc parkingowych przylegających bezpośrednio do terenu inwestycji, pozbawi większość mieszkańców prawa widoku, a nadto zniszczy istniejący drzewostan będący dla mieszkańców źródłem tlenu, zwiększy zużycie energii elektrycznej oraz emisji spalin, przez co mieszkania Wspólnoty utracą bardzo korzystną lokalizację, a tym samym i wartość rynkową. Prezydent Miasta Opola, po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia 21 lutego 2008 r., wydał decyzję z dnia 7 kwietnia 2008 r., opartą o przepisy art. 145 § 1 pkt 4 i art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., którą odmówił uchylenia decyzji własnej z dnia 14 grudnia 2007 r., nr [...] o ustaleniu warunków zabudowy z powodu braku spełnienia przesłanek do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., argumentując, że działki Wspólnoty nie graniczą bezpośrednio z terenem inwestycji, przy czym naprzeciwko tego terenu znajduje się jedynie mniej niż połowa budynku Wspólnoty i to w odległości 48m, co wyklucza niekorzystne oddziaływanie na siebie budynku istniejącego i projektowanego. Dalej, wskazując na przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i art. 28 K.p.a., organ podkreślił charakter prawny interesu podmiotu mającego w postępowaniu przymiot strony. Zdaniem organu, taki interes w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy ma właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której postępowanie dotyczy, a także właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z tą nieruchomością. Natomiast właściciele lub użytkownicy wieczyści działek dalej położonych muszą wskazać w konkretnej sprawie i w konkretnych okolicznościach wpływ wyniku postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Organ uznał, że wskazywane przez Wspólnotę takie interesy jak: życzenie utrzymania korzystnej lokalizacji budynku, zachowanie dużej ilości zieleni w pobliżu, maksymalne ograniczenie ruchu kołowego oraz "prawa widoku" z okien mieszkań, nie są poparte żadną normą prawną, zatem mają charakter faktyczny. To samo dotyczy ewentualnego spadku wartości nieruchomości. Z kolei kwestia ewentualnego zacienienia budynku, czyli sprawdzenie zapewnienia wymagań w zakresie oświetlenia naturalnego pomieszczeń, nie jest objęta postępowaniem w sprawie warunków zabudowy, ale należy do etapu późniejszego, tj. postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

W odwołaniu od decyzji Prezydenta Miasta Opola Wspólnota, reprezentowana przez pełnomocnika upoważnionego przez wszystkich członków Zarządu, domagała się jej uchylenia i przekazania sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując, że przed wydaniem decyzji wystąpiła o uznanie jako strony postępowania, jednak organ tego wniosku nie uwzględnił. Poza tym wywiodła, że specyfika wydawania decyzji o warunkach zabudowy wymaga, by postępowanie to podlegało pewnego rodzaju kontroli (przynajmniej biernej) dokonywanej przez szeroko rozumiane strony postępowania. Ponadto w motywach odwołania podała również, że procedura ustalenia warunków zabudowy pozornie tylko polega na prostym przeprowadzeniu analizy urbanistycznej, a następnie ustaleniu parametrów nowej zabudowy w drodze wyliczenia średniej arytmetycznej, gdyż ustawodawca dopuścił ustalenie innych wielkości, jeśli jest to uzasadnione wynikami analizy, zatem treść analizy ma istotne znaczenie. Zwrócono uwagę, że istniejące osiedle, należące do Wspólnoty, pochodzi z lat 70-tych, tj. z okresu gdy nie istniały problemy komunikacyjne związane z nadmierną liczbą pojazdów, stąd już obecnie brakuje miejsc parkingowych, a istniejące zagęszczenie mieszkań powoduje duże utrudnienia w codziennym życiu mieszkańców. Z tego względu, zdaniem odwołującej, inwestycja polegająca na powiększeniu osiedla może doprowadzić do zwiększenia negatywnego oddziaływania i uciążliwości komunikacji kołowej dla terenów bezpośrednio przyległych do terenu inwestycji, jak i dla mieszkańców budynków położonych po drugiej stronie ul. K. W tym wnosząca odwołanie upatrywała istnienie interesu mieszkańców w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji, zauważając, że jednoznaczne określenie stron postępowania jest trudne i nie może sprowadzać się do ustalenia, że do tego kręgu należą jedynie właściciele lub użytkownicy wieczyści nieruchomości bezpośrednio sąsiadujący z nieruchomością. W konkluzji stwierdzono, że nieprzyznanie Wspólnocie statusu strony, w sytuacji zwiększonego ewidentnie oddziaływania uciążliwego ruchu pojazdów przyszłych mieszkańców i interesantów, stanowi naruszenie przepisów K.p.a.

Rozstrzygając o uchyleniu zaskarżonej decyzji i umorzeniu postępowania organu pierwszej instancji, Samorządowe Kolegium stwierdziło zasadność stanowiska Prezydenta Miasta Opola odnośnie konieczności rozważania pojęcia strony w kontekście art. 28 K.p.a., zawierającego wymóg istnienia interesu prawnego lub obowiązku prawnego. Przytaczając treść tego przepisu Kolegium wskazało, że interes (obowiązek) prawny można przeciwstawić interesowi (obowiązkowi) faktycznemu. Organ odwoławczy wskazał, że pierwszy z tych interesów występuje, gdy między osobą a organem istnieje stosunek oparty na prawie i w odniesieniu do konkretnej sprawy przejawia się on tylko wtedy, gdy podmiot związany jest prawnie z jego przedmiotem. To uzasadnia uprawnienie takiego podmiotu do występowania z żądaniami do organu administracji publicznej wykazując tenże tytuł prawny, oparty na przepisach prawa materialnego i staje się stroną postępowania w sprawie dotyczącej przedmiotu, z którym ten interes prawny jest związany. Z kolei interes faktyczny występuje w przypadku, gdy osoba żądająca jego ochrony powołuje się ogólnie w swoim imieniu lub w imieniu innych na negatywne jej zdaniem skutki uregulowania prawnego, jakie nastąpią w wyniku wydania decyzji administracyjnej, lecz wykazując skutki faktyczne nie potrafi zarazem wykazać, że spowoduje to zmiany w jej sytuacji prawnej, gdyż żaden stosunek prawny z przedmiotem sprawy jej nie wiąże. O tym który z rodzajów interesu występuje, przesądza treść przepisów prawa materialnego. Będąca materialnoprawną podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które nie określa kręgu podmiotów będących uczestnikami procesu lokalizacyjnego inwestycji publicznych i innych, mogących być uznanymi za strony takiego postępowania, z wyjątkiem zapisu art. 52 ust. 1 i art. 64 ust. 1 tej ustawy, wskazującego w tym zakresie na inwestora. Poza tym Kolegium wywiodło, że stroną takiego postępowania będzie też właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, na której ma być realizowana inwestycja, gdyż decyzja o ustaleniu warunków zabudowy ma wpływ na sposób wykonywania prawa własności (w sensie sposobu użytkowania) przez zlokalizowanie na nieruchomości konkretnej inwestycji. Z tego samego powodu przymiot strony będzie przysługiwać też osobom uprawnionym w stosunku do nieruchomości sąsiednich, nawet tych dalej położonych, nie graniczących bezpośrednio z terenem planowanej inwestycji, jeżeli rozciąga się na nie jej wpływ, który należy rozumieć szeroko, jako oddziaływanie, o którym mowa wart. 52 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Obszar oddziaływania musi być określony we wniosku o wszczęcie postępowania i należy go oznaczyć na mapie, będącej częścią graficzną wniosku.

Kolegium wskazało, że dla przedmiotowego zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej sporządzona została mapa w skali 1:500, stanowiąca załącznik 02 do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, pokazująca koncepcję zagospodarowania terenu inwestycji, na której określone zostały granice oddziaływania inwestycji, równoznaczne z granicami terenu objętego wnioskiem. Zatem wskazany przez inwestora, a następnie zweryfikowany przez organ pierwszej instancji obszar oddziaływania inwestycji zamyka się w granicach terenu inwestycji. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania skarżącej Wspólnoty, której nieruchomości położone są po drugiej stronie publicznej drogi, za stronę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla tej inwestycji. Kolegium skonkludowało, że Wspólnota nie wykazała, by w powyższej sprawie istniała inna norma prawa materialnego, której zastosowanie mogłoby mieć wpływ na jej sytuację prawną, natomiast wskazuje okoliczności faktyczne, jakimi są zaciemnienie pomieszczeń mieszkalnych, likwidacja lub zmniejszenie istniejącego zadrzewienia, wysoka zabudowa na terenie naprzeciwko budynku mieszkalnego Wspólnoty pozbawiająca mieszkańców dotychczasowego "prawa widoku", uciążliwości od wzmożonego na ulicy ruchu samochodowego, możliwe obniżenie wartości mieszkań, które w przyszłości mogą ewentualnie wystąpić, jednak tak wykazany, hipotetyczny interes faktyczny nie może być identyfikowany z interesem prawnym, który uzasadniałby udział Wspólnoty w charakterze strony w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W końcowej części uzasadnienia Kolegium stwierdziło, że skoro po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania w sprawie zakończonej decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. o warunkach zabudowy organ pierwszej instancji zasadnie ustalił, że żądanie wznowienia postępowania nie pochodzi od strony, to wznowione w ten sposób postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

We wniesionej na powyższą decyzję skardze, podpisanej przez wszystkich członków Zarządu, Wspólnota wniosła o jej uchylenie i uchylenie decyzji organu pierwszej instancji, podnosząc zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. w związku z art. 77 K.p.a. poprzez niewzięcie pod uwagę interesu społecznego i słusznego interesu obywateli oraz naruszenie art. 8 K.p.a., art. 10 K.p.a. i art. 139 K.p.a. W uzasadnieniu powtórzono zarzuty podnoszone już wcześniej w odwołaniu, wskazując, że Wspólnota bezskutecznie występowała do organu pierwszej instancji z wnioskami o uznanie jej za stronę. Dalej zarzucono, że specyfika wydawania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji braku planu wymaga rzetelnego podejścia do wszystkich stron postępowania, które poprzez wgląd w akta sprawy mogą zadbać o swe interesy, co skutkuje znaczną liczbą decyzji uchylanych w wyniku wniesionych odwołań, a w konsekwencji – w ocenie skarżącej – skutkuje praktyką organów pierwszoinstancyjnych do zawężania listy stron postępowania. Podniesiono ponadto, że organ pierwszej instancji oczekiwał na jednoznaczne określenie przesłanek pozwalających na udowodnienie naruszenia praw Wspólnoty w sytuacji, gdy nie zostały udostępnione dokumenty ani dane, na podstawie których możliwe byłoby wypowiedzenie się w sprawie. Dostęp do akt stał się możliwy dopiero na etapie postępowania odwoławczego, jednakże rozpatrzenie odwołania nastąpiło przed złożonym przez Wspólnotę uzupełnieniem. Poza tym zarzucono, iż organ odwoławczy uchylając orzeczenie pierwszej instancji i umarzając postępowanie zadziałał na niekorzyść strony, jednak nie wykazał rażącego naruszenia prawa, skutecznie uniemożliwił przy tym Wspólnocie wypowiedzenie się na temat zgromadzonych dowodów i ograniczył się wyłącznie do powtórzenia argumentów użytych w pierwszej instancji, pomijając zagrożenia, jakie niesie rozbudowa osiedla mieszkaniowego o dużej intensywności zamieszkania przy konieczności budowy ogromnej powierzchni parkingu dla samochodów osobowych.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty podawane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wskazując ponadto, że w piśmie z dnia 21 lipca 2008 r., stanowiącym uzupełnienie odwołania i złożonym po podjęciu rozstrzygnięcia, co miało miejsce w dniu 30 czerwca 2008 r., nie zostały podniesione żadne nowe okoliczności uzasadniające uwzględnienie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne powołane są m.in. do sprawowania kontroli nad działalnością administracji publicznej, pod względem jej zgodności z prawem. Oznacza to, iż sąd przy rozpatrywaniu sprawy nie bada ani celowości, ani słuszności zaskarżonego rozstrzygnięcia, a ogranicza się jedynie do stwierdzenia, czy w świetle ustalonego stanu faktycznego oraz obowiązującego stanu prawnego dopuszczalne było wydanie decyzji będącej przedmiotem sprawy.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia przez sąd administracyjny następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przeciwnym razie sąd skargę oddala na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Z powyższego wynika, iż wyeliminowanie przez sąd administracyjny zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego możliwe jest wyłącznie w przypadku ziszczenia się ściśle określonych przesłanek. Mając powyższe na uwadze oraz bacząc na fakt, iż z mocy art. 134 P.p.s.a. sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi a jedynie jej granicami, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa materialnego lub przepisy procedury administracyjnej w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Od razu odnotować przyjdzie, że z uwagi na charakter skarżącej jednostki organizacyjnej oraz specyfikę postępowania wznowieniowego, a także treść decyzji wydanej przez organ odwoławczy, przeprowadzenie kontroli legalności zaskarżonej decyzji wymaga rozważenia kilku istotnych kwestii, z których pierwszą jest reprezentacja Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. K [...] w O.

Problem uczestnictwa wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym jest złożony, po pierwsze ze względu na odrębność prawną tej jednostki organizacyjnej, po drugie zaś z uwagi na szczegółowe regulacje odnoszące się do jej reprezentacji zawarte w ustawie z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jedn. Dz. U. 2000 r. Nr 80, poz. 903 ze zm.). Na gruncie przepisu art. 331 § 1 Kodeksu cywilnego, zgodnie z którym do jednostek organizacyjnych niebędących osobami prawnymi, którym ustawa przyznaje zdolność prawną, stosuje się odpowiednio przepisy o osobach prawnych, wspólnota mieszkaniowa zaliczana jest do trzeciej, wyodrębnionej obok osób fizycznych i osób prawnych, kategorii podmiotów występujących w obrocie prawnym, nazywanej "ułomnymi osobami prawnymi" (por. uchwała Sądu Najwyższego z 21 grudnia 2007 r., sygn. akt III CZP 65/07, opubl. OSNC 2008 nr 7-8, poz. 69). Wspólnotę taką tworzy ogół właścicieli, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości. Wspólnota ta może nabywać prawa i zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozwana (art. 6 ustawy o własności lokali). Zdolność do udziału wspólnoty mieszkaniowej w postępowaniu administracyjnym wynika z kolei z treści art. 29 K. p. a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 września 1998 r., sygn. akt IV SA 2027/96, System Informacji Prawnej LEX nr 43794). Wspólnocie mieszkaniowej, jako specyficznej jednostce organizacyjnej nieposiadającej osobowości prawnej, została zatem przyznana zdolność prawna i jednocześnie zdolność sądowa, tj. do występowania przed sądem w charakterze strony, w tym również przed sądem administracyjnym, na co wskazuje szerokie ujęcie instytucji zdolności sądowej zawarte w art. 25 § 3 P.p.s.a., który stanowi, że zdolność sądową mają także inne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, jeżeli przepisy prawa dopuszczają możliwość nałożenia na te jednostki obowiązków lub przyznania uprawnień lub skierowania do nich nakazów i zakazów, a także stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Odrębność wspólnoty mieszkaniowej jako podmiotu praw, przejawia się także w szczególnym sposobie jej reprezentacji. Przywołany wyżej przepis art. 331 K.c., nakazuje w tym zakresie stosować odpowiednio przepisy dotyczące osób prawnych, a zatem także art. 38 K.c., który stanowi, że osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie. Ustawa o własności lokali w rozdziale 4 w sposób szczegółowy reguluje kwestię zarządu nieruchomością wspólną i reprezentacji wspólnoty mieszkaniowej, rozróżniając pod względem ukształtowania zarządu i reprezentacji tzw. małą i dużą wspólnotę, w zależności od tego, czy obejmuje ona nieruchomości liczące nie więcej niż siedem lokali, czy też składające się z większej ich liczby. O ile w odniesieniu do tzw. małej wspólnoty mieszkaniowej w zakresie jej zarządu i reprezentacji stosuje się odpowiednio przepisy K.c. i Kodeksu postępowania cywilnego dotyczące współwłasności, co oznacza przyznanie prymatu osobistemu uczestnictwu właścicieli lokali w zarządzie nieruchomością wspólną (art. 19 ustawy o własności lokali), to w przypadku tzw. dużej wspólnoty mieszkaniowej właściciele lokali są zobligowani podjąć uchwałę o wyborze jednoosobowego lub kilkuosobowego zarządu (art. 20 ust. 1 ustawy o własności lokali). Ten obowiązek wspólnoty mieszkaniowej do powołania organu ją reprezentującego oraz zarządzającego nieruchomością wspólną aktualizuje się jednak dopiero wówczas, gdy na mocy art. 18 wskazanej ustawy właściciele lokali w umowie o ustanowieniu odrębnej własności lokali albo w umowie zawartej później w formie aktu notarialnego nie określili sposobu zarządu nieruchomością wspólną, a w szczególności nie powierzyli zarządu osobie fizycznej albo prawnej, jako zarządcy. Ustanowienie zarządcy wyklucza możliwość powołania zarządu. Członkiem zarządu może być wyłącznie osoba fizyczna wybrana spośród właścicieli lokali lub spoza ich grona. Stosownie do treści art. 21 ustawy o własności lokali zarząd kieruje sprawami wspólnoty mieszkaniowej i reprezentuje ją na zewnątrz oraz w stosunkach między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami lokali.

Na gruncie dotychczasowych rozważań należy stwierdzić, iż z treści dołączonej do akt uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej [...] przy ul. K [...] w O. nr [...] z dnia 20 kwietnia 2006 r. w sprawie wyboru zarządu wynika, że na podstawie art. 20 ustawy o własności lokali, przez Wspólnotę, będącą tzw. dużą wspólnotą w rozumieniu tej ustawy, wybrano 3-osobowy zarząd w składzie określonym w § 1 uchwały. Wszystkie osoby wchodzące w skład zarządu podpisały skargę sądowoadministracyjną, a także te same osoby działały w postępowaniu przed organami administracji, co pozwala przyjąć, że Wspólnota jest reprezentowana w toczącym się postępowaniu w sposób prawidłowy.

Na tle zapisu art. 22 ustawy o własności lokali rozstrzygnięcia wymagała jeszcze kwestia zakresu reprezentacji poprzez ustalenie, czy zdziałane przez Zarząd czynności zaliczają się do tzw. zwykłego zarządu, czy też należą do czynności zarząd ten przekraczającej. Zgodnie z ostatnio wskazanym przepisem, samodzielnie zarząd podejmuje czynności zwykłego zarządu. Natomiast do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu niezbędna jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności oraz udzielająca zarządowi pełnomocnictwa do zawierania umów stanowiących czynności przekraczające zakres zwykłego zarządu w formie prawem przewidzianej. Przepis ten zawiera również wyliczenie czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, przy czym jest to wyliczenie jedynie przykładowe i z uwagi na to w orzecznictwie ukształtował się pogląd, że "skoro jest to wyliczenie niepełne to należy badać charakter dokonywanych czynności każdorazowo w indywidualnej sprawie innej niż wyliczone we wskazanym wyżej przepisie" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 6 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 858/06, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 319169).

Oceniając sprawę pod tym kątem, w świetle zarzutów podnoszonych w skardze należało uznać, że w toczącym się postępowaniu reprezentacja interesów Wspólnoty ma charakter obrony istniejącego stanu, a zatem przedsięwzięte przez Zarząd czynności zaliczyć należy do czynności zachowawczych a nie rozporządzających. Podejmowanie natomiast działań zachowawczych, zmierzających do utrzymania istniejącego status quo nie może być zaliczone do czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu, o jakim mowa we wskazanym przepisie art. 22 ust. 3 ustawy o własności lokali. Reprezentację wspólnoty w niniejszym postępowaniu należy zatem traktować jako czynność zwykłego zarządu (por. wyrok Sądu Apelacyjnego w Szczecinie z 12 lipca 2006 r., sygn. I ACa 183/06, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 279981 oraz A. Turlej [w:] R. Strzelczyk, A. Turlej "Własność lokali. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2007, s. 387). Odnotować w tym miejscu należy stanowisko dalej idące, wedle którego udział w postępowaniu dotyczącym sąsiedniej nieruchomości nie jest w ogóle czynnością zarządu nieruchomością wspólną i z tego powodu nie jest potrzebna jakakolwiek uchwała właścicieli lokali upoważniająca do reprezentacji wspólnoty w postępowaniu administracyjnym. W tej sytuacji dla uczestników obrotu prawnego, w tym dla organów administracji, rozstrzygające znaczenie ma przepis art. 21 ust. 1 ustawy o własności lokali określa jacy, iż zarząd reprezentuje wspólnotę na zewnątrz (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 grudnia 2002 r., sygn. akt SA/Bk 939/02).

Dopiero poczynienie powyższych ustaleń umożliwiało przejście do dalszego badania zaskarżonej decyzji, zawierającej rozstrzygnięcie o charakterze procesowym. Organ odwoławczy uznał, że Wspólnota Mieszkaniowa [...] przy ul. K [...] w O., która wniosła odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta Opola, wydanej w wyniku wznowienia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie posiada w tym postępowaniu przymiotu strony i z tego względu wznowione postępowanie winno ulec umorzeniu. Pamiętać należy, że zaskarżona decyzja, jak i decyzja organu pierwszej instancji, zostały wydane w postępowaniu nadzwyczajnym, wszczętym na wniosek Wspólnoty, gdyż nie ulega wątpliwości, że wniosek Wspólnoty z dnia 18 stycznia 2008 r. był wnioskiem o wznowienie postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wspólnota w toku całego postępowania konsekwentnie argumentowała, że została pominięta w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy na działkach leżących w pobliżu działek Wspólnoty, a wpływ planowanej inwestycji na działki Wspólnoty przesądza o tym, iż służy jej przymiot strony. W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 22 października 1998 r., sygn. akt IV SA 116/98 i z 25 stycznia 2007 r. sygn. akt II OSK 218/06, System Informacji Prawnej LEX nr 43747 i 341257) w razie wskazania w podaniu o wznowienie jako podstawy przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. i zawarcia stwierdzenia, że składający to podanie podmiot uważa, iż został w tym postępowaniu pominięty, pomimo że przysługiwał mu przymiot strony, wówczas weryfikacja twierdzeń wnoszącego podanie następuje w następnej fazie postępowania, prowadzonej po wydaniu postanowienia o wznowieniu postępowania. Dopiero na tym etapie postępowania organ administracji może przeprowadzić merytoryczną ocenę materiału sprawy i dokonać weryfikacji twierdzeń wnoszącego podanie. Jeżeli zatem podanie o wznowienie składa jednostka powołująca się na swój interes prawny, a pozostałe wymogi złożenia takiego wniosku są dopełnione, organ bezwzględnie winien wszcząć postępowanie w sprawie, a następnie w toku prowadzonego postępowania ustalić interes prawny podmiotu wnioskującego. Na marginesie zaakcentować należy, że na zasadzie art. 148 K.p.a. postępowanie wznawia się w razie zachowania przez wnoszącego podanie miesięcznego terminu od dnia, w którym dowiedział się o decyzji.

Z lektury akt wynika, że w niniejszej sprawie termin ten został zachowany. Wprawdzie we wniosku o wznowienie, złożonym w dniu 21 stycznia 2008 r., Wspólnota wskazywała, iż o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 grudnia 2007 r. dowiedziała się z zalegającego w aktach sprawy pisma Prezydenta z dnia 21 grudnia 2007r., to nawet gdyby przyjąć, że o fakcie wydania tejże decyzji Wspólnota powzięła wiadomość z pisma Prezydenta Miasta Opola nr [...] z dnia 14 grudnia 2007 r., doręczonego w dniu 20 grudnia 2007 r., co wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru, to i tak miesięczny termin określony w art. 148 § 1 K.p.a. upływał z dniem 21 stycznia 2008 r., przypadającym na dzień roboczy tygodnia, jakim był poniedziałek.

Wracając do zaskarżonej decyzji należy wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie, po formalnym wszczęciu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. - co wynika z decyzji pierwszoinstancyjnej - organ doszedł do przekonania, że Wspólnota nie ma przymiotu strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. w postępowaniu dotyczącym decyzji Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 grudnia 2007 r. o ustaleniu na rzecz P S.A. w W. warunków zabudowy dla inwestycji obejmującej budowę zespołu zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej z usługami wbudowanymi na terenie działek nr A, B i C (część – zjazdy) przy ul. K w O. oraz budowę 3 zjazdów z działki nr C stanowiącej pas drogowy ul. K.

Dokonując oceny prawidłowości powyższego stwierdzenia Kolegium, będącego kluczowym zagadnieniem w rozpoznawanej sprawie, niezbędnym jest przytoczenie przepisu art. 28 K.p.a. i wskazanie, że zgodnie z jego treścią stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym, oznacza ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu. Ustawodawca, definiując pojęcie strony postępowania administracyjnego, wskazał zatem wyraźnie na powiązanie określonego podmiotu z interesem prawnym. Chodzi tu więc nie o interes faktyczny, dający się nawet racjonalnie uzasadnić, ale o interes prawny, to jest taki, który wynika z określonego przepisu prawnego, odnoszącego się wprost do sytuacji danego podmiotu, przesądzający o możliwości prowadzenia administracyjnego postępowania jurysdykcyjnego z jego udziałem. Interes prawny musi być interesem indywidualnym danego podmiotu, dotyczącym go bezpośrednio. W tym zakresie utrwalony pozostaje pogląd, zarówno orzecznictwa, jak i doktryny, że interes prawny, legitymujący stronę postępowania, wywodzi się z prawa materialnego i musi to być własny interes danego podmiotu, a brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie za stronę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, System Informacji Prawnej LEX nr 171196, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 3 lutego 1997 r., sygn. akt OPS 9/96, opubl. ONSA 1997 nr 3, poz. 102, a także J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz", Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 230 oraz W. Sługiewicz w glosie do postanowienia Sądu Najwyższego z 30 czerwca 2000 r., sygn. akt III CKN 268/00, Rejent 2001, nr 4, s. 111).

Reasumując dotychczasowe wywody uznać przyjdzie, że szczególnymi cechami interesu prawnego w prawie administracyjnym jest, po pierwsze, bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu a normą prawa materialnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny ma tylko ten podmiot, którego sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest natomiast jego realność, co oznacza, że interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny.

Odnosząc powyższe do zarzutów skargi podkreślenia wymaga, iż oceny istnienia interesu strony nie można wyprowadzać z treści wskazywanego w skardze art. 7 K.p.a. Przepis ten statuuje bowiem ogólną zasadę procedury administracyjnej, określaną w doktrynie zasadą uwzględniania w postępowaniu i załatwianiu spraw interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (por. J.Borkowski [w:] B.Adamiak, J.Borkowski: "Polskie postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, s. 34). Zasada ta wiąże organy administracji publicznej w całym toku postępowania administracyjnego od chwili jego wszczęcia. Przepis art. 7 K.p.a. nie może być natomiast podstawą nabycia przez stronę postępowania jakichkolwiek uprawnień materialnoprawnych. Jak słusznie wskazywano w orzecznictwie, zasada uwzględnienia interesu społecznego i słusznego interesu obywateli nie może powodować naruszenia przepisów prawa materialnego, gdyż przepisy prawa materialnego wyznaczają treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 lutego 2002 r., sygn. akt II SA 3126/00, System Informacji Prawnej LEX nr 81779).

Przepisami prawa materialnego, wyznaczającymi treść interesu prawnego w sprawie dotyczącej decyzji o warunkach zabudowy, były przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80 poz. 717 ze zm.), w oparciu o które prowadzone było postępowanie zakończone wydaniem decyzji z dnia 14 grudnia 2007 r. Na gruncie tej ustawy decyzja o warunkach zabudowy ma szczególny charakter. Zgodnie z art. 63 ust. 2 tej ustawy, nie rodzi ona praw do terenu ani też nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek robót budowlanych. Jej istotą jest przesądzenie, w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego, o możliwości realizacji inwestycji oraz określenie warunków, wynikających z przepisów prawa, w tym odnoszących się do ochrony interesów prawnych innych osób. Istotnym jest, że omawiana ustawa nie określa kręgu podmiotów będących stronami decyzji o warunkach zabudowy. Niewątpliwie status ten posiada inwestor, a ponadto - w związku ze stosowanym z mocy art. 64 § 1 tej ustawy nakazem, zawartym w art. 54 pkt 2 lit. d, określenia w decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich - status strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy mogą mieć podmioty, które powołując się na konkretny przepis prawa, wykażą interes prawny w tym postępowaniu. Wykazanie interesu prawnego w takiej sprawie polega na wskazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość korzystania z nieruchomości, wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Z tego względu tymi innymi podmiotami mogą być właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, jakie znajdują się w sferze oddziaływania inwestycji, czyli zarówno nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z inwestycją, jak również położonych dalej, jeśli inwestycja na nie oddziałuje. Podzielić w tym miejscu należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie, że właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 Kodeksu cywilnego do uczestniczenia jako strona w postępowaniu administracyjnym, w wyniku którego może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania z niej), iż będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela sąsiedniej nieruchomości (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 marca 2005r., sygn. akt OSK 682/04, System Informacji Prawnej LEX 176144). Konkretyzacji kręgu stron postępowania służą niewątpliwie – poza wspomnianym już przepisem art. 54 pkt 2 lit. d ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, również zapisy art. 52, stosowane z mocy art. 62 § 1 tej ustawy do decyzji o warunkach zabudowy, określające konieczne elementy wniosku, i stanowiące m.in., że granice terenu objętego wnioskiem obejmować mają teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który konkretna inwestycja będzie oddziaływać (art. 52 ust. 2 pkt 1).

Dokonując interpretacji wskazanych przepisów, dla ustalenia kto (poza wnioskodawcą – inwestorem) będzie posiadał status strony postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, najistotniejszym jest zakreślony we wniosku obszar, na który inwestycja będzie oddziaływać. Oddziaływanie inwestycji na inne nieruchomości, powoduje bowiem, że ich właściciele lub użytkownicy wieczyści, mają interes nie tylko faktyczny, ale i prawny w tym, aby móc wypowiedzieć się odnośnie planowanego przedsięwzięcia.

Oceniając status Wspólnoty w kontekście powołanych wyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdzić przyjdzie, że Wspólnota nie może skutecznie wywieść swego interesu prawnego do bycia stroną tegoż postępowania, gdyż ani działki objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy ani działki bezpośrednio sąsiadujące z terenem inwestycji nie stanowią własności Wspólnoty bądź nie są w jej użytkowaniu wieczystym. Stosownie do treści art. 133 § 1 P.p.s.a., Sąd rozstrzyga na podstawie akt sprawy. Jak słusznie zauważył organ odwoławczy, z dokumentacji zawartej w aktach sprawy, tj. z wyrysu i wypisu z rejestru gruntów oraz mapy w skali 1:500, stanowiącej załącznik 02 do wniosku inwestora, wynika natomiast bezspornie, że działkami sąsiadującymi z terenem inwestycji są działki stanowiące własność Gminy [...], w tym użytkowane jako drogi (ul. K), natomiast działki Wspólnoty usytuowane są m.in. po przeciwnej stronie drogi w stosunku do projektowanej inwestycji. W postępowaniu brali udział zarządcy nieruchomości sąsiadujących z terenem inwestycji.

Oceniając nadal zaskarżoną decyzję pod kątem prawidłowości ustalenia istnienia po stronie skarżącej Wspólnoty przymiotu strony, przypomnieć trzeba, iż przymiot strony służyłby Wspólnocie, gdyby jej nieruchomość pozostawała w zasięgu oddziaływania inwestycji wyznaczonym przepisami prawa materialnego. Jak słusznie wskazuje się w doktrynie, granice obszaru oddziaływania wyznacza oddziaływanie faktyczne, polegające w szczególności na emisji zanieczyszczeń, powodowaniu nadmiernego hałasu, a nawet utrudnianiu nasłonecznienia. Ocena prawna dopuszczalności tych wpływów powinna opierać się na przepisach prawa powszechnie obowiązującego, dotyczących tychże sfer oddziaływania (por. "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.Beck, Warszawa 2006, s. 404). Takimi przepisami, określającymi zasięg oddziaływania konkretnego przedsięwzięcia na środowisko, są przepisy ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902 ze zm.) i wydane z upoważnienia tej ustawy przepisy wykonawcze, określające rodzaje przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Inwestycja, dla której ustalono warunki zabudowy ostateczną decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 grudnia 2007 r., którą Wspólnota usiłuje obecnie wzruszyć w trybie wznowienia postępowania, nie jest zaliczana do inwestycji znacząco oddziałującej na środowisko, dla której konieczne byłoby sporządzenie raportu o oddziaływaniu na środowisko w trybie obligatoryjnym bądź fakultatywnym. Obowiązujące rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257 poz. 2573), nie zalicza budynków mieszkalnych oraz parkingów dla mniej niż 300 samochodów osobowych do inwestycji znacząco oddziałujących na środowisko. Skarżąca Wspólnota nie może zatem skutecznie powoływać się w sprawie na przepisy dotyczące ochrony środowiska, które uzasadniałyby jej uczestnictwo na prawach strony w postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji opisanej decyzją z dnia 14 grudnia 2007 r. Granice terenu inwestycji w sprawie o ustalenie warunków zabudowy określone zostały w sposób wiążący organy we wniosku. Obszar oddziaływania spornej inwestycji, określony we wniosku i zweryfikowany w decyzji o warunkach zabudowy zasięg jej oddziaływania na środowisko, również zamknął się w granicach jej terenu. Z tego względu krąg stron postępowania ograniczony został do inwestora, będącego użytkownikiem wieczystym działek objętych wnioskiem oraz właściciela tych nieruchomości – Gminy [...], będącej jednocześnie właścicielem działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji.

Podzielić zatem należy stanowisko organu odwoławczego co do braku po stronie Wspólnoty przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy, zakończonym decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 grudnia 2007 r., wydanej na wniosek P S.A. w W.

Odnosząc się do wskazywanych przez skarżącą Wspólnotę argumentów, mających przemawiać za uznaniem jej za stronę postępowania, podkreślić dodatkowo trzeba, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich. Z powyższej zasady wynika jednoznacznie, iż wprawdzie prawo właściciela do dysponowania działką i dokonywania zabudowy nie jest nieograniczone i nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym, to jednak przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów dobrego sąsiedztwa, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do tych kryteriów nie należą i przedmiotu takiego nie stanowią natomiast zagadnienia związane z wpływem planowanej inwestycji na korzystanie z nieruchomości sąsiadujących, a tym bardziej subiektywnie odczuwana, zakładana uciążliwość inwestycji, zwiększenie ruchu pojazdów czy też przewidywany spadek atrakcyjności lub wartości działki. Subiektywne bowiem przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu nie może ograniczać prawa właściciela do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego (por. wyrok NSA z 27 października 1999, sygn. akt: IV SA 1731/97; LEX nr 48740). Argument, że planowana budowa wysokich budynków spowoduje zacienienie budynków Wspólnoty i ograniczenie dopływu światła do mieszkań jej członków nie może również być podstawą uznania, iż Wspólnota posiada własny indywidualny interes prawny. Takie twierdzenia należy uznać za przedwczesne, gdyż zagwarantowanie ochrony interesów osób trzecich w tej mierze nie należy do etapu polegającego na ustaleniu warunków zabudowy terenu, ale do etapu następnego, tj. postępowania o wydanie pozwolenia na budowę, w trakcie którego opracowywany i zatwierdzany jest projekt budowlany i na tym też etapie dochodzi do szczegółowego rozstrzygnięcia przez organ o usytuowaniu budynku (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 maja 2000 roku, sygn. akt II SA/Gd 526/98, System Informacji Prawnej LEX nr 44167). W związku z powyższym przywołać warto w tym miejscu słuszne stanowisko, wyrażone w orzecznictwie, że decyzja o warunkach zabudowy powinna wytyczać podstawowe kierunki ukształtowania projektowanej inwestycji budowlanej i ochrona uzasadnionych interesów osób trzecich na tym etapie może nastąpić tylko w takim zakresie, w jakim sprawa nie jest objęta regulacjami ustawy Prawo budowlane i w jakim nie wkracza w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej (por. wyrok Sądu Najwyższego z 3 września 1997 r., sygn. akt III RN 35/97, opubl. OSNAP 1998 nr 3, poz. 107 oraz wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 7 sierpnia 1998, sygn. akt IV SA 1584/96, opubl. ONSA 2000 nr 1, poz. 15 i z 15 marca 2006, sygn. akt II OSK 629/05, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 198239). Wymagania dotyczące interesów osób trzecich na etapie poprzedzającym postępowanie o pozwolenie na budowę najtrafniej określił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 28 listopada 1996 r., wskazując, iż wymagania dotyczące uzasadnionych interesów osób trzecich "mogą zawierać jedynie informacje dla inwestora o działaniach niezbędnych dla ochrony interesów osób trzecich, nie mogą zaś zawierać nakazów kierowanych do osób trzecich czy też upoważnień dla inwestora do podjęcia działań naruszających interes tych osób (sygn. akt SA/Bk 1002/96, opubl. ONSA 1997 nr 4, poz. 168). Ponadto w wyroku z 15 listopada 1999 r. (sygn. akt IV SA 2253/97, niepubl.) wskazano, że wydając na tym etapie decyzję organ nie przesądza o usytuowaniu obiektu w określonym ściśle na planie realizacyjnym miejscu, w tym nie przesądza o dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na jej odległość od już istniejących obiektów. Przytoczone poglądy są powszechnie aprobowane w doktrynie na tle aktualnie obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz" pod red. Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H.BECK, Warszawa 2004, s. 445-446; T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz", Wyd. Zakamycze 2004, s. 193-194; Z. Kostka, J. Hyla "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – komentarz, przepisy wykonawcze" ODDK, Gdańsk 2004, s. 107-108).

Przechodząc do dalszych zarzutów sformułowanych w skardze, należy wskazać, że podnoszone przez Wspólnotę naruszenia procedury administracyjnej, w szczególności art. 8 i 10 K.p.a., nie mają uzasadnienia, gdyż zawarte w nich zasady postępowania administracyjnego, w szczególności zasada czynnego udziału w postępowaniu nie zostały naruszone. Jak słusznie wskazuje się w orzecznictwie na tle art. 10 K.p.a., dopiero wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia tego przepisu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 maja 2007 r., sygn. akt II GSK 4/07, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 351055). Nie można zapominać, że prowadzone postępowanie było postępowaniem nadzwyczajnym, zainicjowanym właśnie przez Wspólnotę, w toku którego badany był przymiot Wspólnoty jako strony postępowania. Wspólnota wyczerpała tok obu instancji i ostatecznie skutecznie wniosła skargę sądowoadministracyjną, przy czym wskazywane w skardze argumenty są natury ogólnej i nie można z nich wywieść, by mogły mieć wpływ na wynik sprawy, tj. by mogły rzutować na ocenę przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym warunków zabudowy sąsiedniego terenu.

Odnośnie natomiast zarzutu naruszenia przez organ odwoławczy przepisu art. 139 K.p.a., wedle którego organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, podkreślenia wymaga, że wynikająca z tego przepisu instytucja zakazu reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych prawa obrony strony. Jego celem jest spowodowanie, by strony nie rezygnowały ze składania odwołań w obawie przed pogorszeniem swej sytuacji prawnej i zapewnienie, że nawet gdy wniesione odwołanie okaże się nieskuteczne, spowoduje to co najwyżej utrzymanie dotychczasowej sytuacji prawnej strony ustalonej zaskarżoną decyzją, natomiast w żadnym przypadku nie doprowadzi do jej zmiany na niekorzyść. Nie ulega wątpliwości, że sytuacja prawna strony ukształtowana jest poprzez jej prawa i obowiązki. Zatem w świetle powyższego o naruszeniu zakazu reformationis in peius można mówić wówczas, gdy organ odwoławczy dokonał takiej zamiany treści decyzji pierwszoinstancyjnej, w wyniku której ukształtował stosunek prawny strony w sposób mniej korzystny, niż wynikało to z orzeczenia organu pierwszej instancji, tj. przyznał stronie mniej praw lub nałożył na nią dodatkowe bądź bardziej uciążliwe obowiązki. W doktrynie sprecyzowano, że użyte w art. 139 K.p.a. pojęcie niekorzyści oznacza niekorzyść (uszczerbek) w materialnoprawnej sytuacji strony odwołującej się. Z tego względu decyzje, które nie mają charakteru merytorycznego, w tym decyzja umarzająca postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości, nie mogą ze swej istoty być dla strony niekorzystne w rozumieniu art. 139 K.p.a. Podkreślano też, że w sytuacji gdy znika przedmiot sprawy, nie można wydać decyzji merytorycznej i nie można w żaden sposób zmienić sytuacji prawnej strony (por. J. Zimmermann – Zakaz reformationis in peius w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym [w:] "Księga Pamiątkowa profesora Eugeniusza Ochendowskiego", TNOiK, Toruń 1999, s. 355-356). Z przedstawionych względów nie można przyjmować, że wszelkie działania organu odwoławczego, które strona może subiektywnie odczuwać jako niekorzystne, stanowią naruszenie art. 139 K.p.a. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie, w której już na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego nie doszło do ukształtowania sytuacji skarżącej Wspólnoty w sposób przez nią pożądany. Po wznowieniu postępowania organ pierwszej instancji, zbadawszy przesłanki uzasadniające dopuszczenie Wspólnoty do postępowania, stwierdził brak po stronie Wspólnoty legitymacji do występowania w charakterze strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, a zatem określił sytuację formalnoprawną Wspólnoty. W konsekwencji organ pierwszoinstancyjny nie badał sprawy merytorycznie, a jedynie proceduralnie, i zakończył postępowanie decyzją opartą o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., przyjmując, że wyczerpana została przesłanka z tego przepisu, skoro brak jest podstaw do uchylenia decyzji z dnia 14 grudnia 2007 r. w trybie art. 145 § 1 K.p.a. Organ drugiej instancji ocenił kwestię statusu prawnego Wspólnoty w sposób analogiczny, nie dopatrując się istnienia interesu prawnego w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy dostrzegł jednak wadliwość rozstrzygnięcia, które winno zostać oparte o przepis art. 105 § 1 K.p.a. i korygując tę wadę uchylił decyzję pierwszoinstancyjną i orzekł o umorzeniu postępowania pierwszej instancji. W tych okolicznościach nie może być mowy o mniej korzystnym ukształtowaniu sytuacji prawnej strony przez organ odwoławczy, wszak procesowo pozostaje ona niezmieniona, a zatem, w ocenie Sądu, nie można organowi odwoławczemu zarzucić naruszenia przepisu art. 139 K.p.a.

Końcowo wskazać jeszcze trzeba, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego – dopuszczalne w świetle art. 138 § 1 pkt 2 in fine K.p.a. – należy uznać za prawidłowe w rozpoznawanej sprawie. W postępowaniu wznowieniowym zasady korzystania przez organ odwoławczy z kompetencji ustanowionych w art. 138 K.p.a. są takie same jak w postępowaniu zwykłym, stąd w ramach postępowania wznowieniowego organ odwoławczy jest obowiązany stosować zapisy art. 138 K.p.a. w pełnym zakresie. W toku postępowania odwoławczego dokonuje on powtórnego rozstrzygnięcia sprawy w zakresie objętym decyzją organu pierwszej instancji i jeśli dojdzie do przekonania, że jego rozstrzygnięcie nie pokrywa się z rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest niezgodne z przepisami prawa materialnego lub procesowego, wówczas ma on kompetencje merytoryczno-reformacyjne (art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.). W ramach tych uprawnień może m.in. uchylić decyzję wydaną w pierwszej instancji i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. W realiach przedmiotowej sprawy zachodzi sytuacja, w której w wyniku wniosku "ułomnej osoby prawnej", niebedącej stroną, doszło do wznowienia postępowania głównego, zakończonego decyzją Prezydenta Miasta Opola z dnia 14 grudnia 2007 r. Ustalenie braku przymiotu strony przesądza o niedopuszczalności wznowienia z przyczyn podmiotowych. W doktrynie i judykaturze przyjmuje się godny aprobaty pogląd, że niedopuszczalność wznowienia postępowania ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania złoży jednostka nie będąca stroną w sprawie, a w sytuacji, gdy w wyniku wadliwej oceny organ wszczyna postępowanie pomimo występowania przyczyn niedopuszczalności wznowienia, postępowanie jako bezprzedmiotowe podlega umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. (por. B. Adamiak [w:] "Kodeks (...), op. cit., s. 668-669 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z 28 listopada 2007 r., sygn. akt SA/Sz 421/07). W rozpoznawanej sprawie niedopuszczalność wznowienia postępowania, czyli ustalenie, że Wspólnota nie posiada statusu strony, stwierdzona została po wszczęciu postępowania głównego, co skutkować musiało umorzeniem tego postępowania. Tym samym przyjęcie przez organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania z art. 105 § 1 K.p.a., należało ocenić jako zgodne z prawem, aczkolwiek w orzecznictwie sądowoadministracyjnym prezentowano również stanowisko odmienne, opowiadające się za brakiem bezprzedmiotowości w sytuacji stwierdzenia braku przymiotu strony i za koniecznością wydania decyzji opartej o przepis art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a., odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej, tak jak to uczynił organ pierwszej instancji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA 782/97, opubl. System Informacji Prawnej LEX nr 44533).

Mając na uwadze przedstawione okoliczności faktyczne i rozważania prawne, na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.