Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1587/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak -Kubiak /spr./ sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant sekretarz sądowy Aleksandra Tokarczyk po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. G. i F. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II SA/Gd 729/14 w sprawie ze skargi M. G. i F. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 4 marca 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 729/14, oddalił skargę M. G. i F. G. na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym:

M. G. i F. G. wnieśli skargę na uchwałę Rady Gminy [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obrębu geodezyjnego[...] , w gminie[...] , na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm. - dalej "u.s.g.") oraz art. 3 § 2 pkt. 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. - dalej: "P.p.s.a.").

Skarżący zarzucili naruszenie:

1) art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm. - dalej: "u.p.z.p.") poprzez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i ograniczenie uprawnienia związanego z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem;

2) art. 140 kodeksu cywilnego polegające na nieuprawnionym ograniczeniu przysługującego prawa własności;

3) art. 32 i 64 Konstytucji poprzez naruszenie zasady równego traktowania uczestników procesu planistycznego oraz proporcjonalności prawa prywatnego i publicznego;

4) art. 15 ust. 1 i 20 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ewidentną sprzeczność pomiędzy treścią uchwały a jej częścią graficzną;

5) art. 17 pkt 14 oraz art. 20 w zw. z art. 18 i 19 u.p.z.p. poprzez przystąpienie do uchwalenia planu bez merytorycznego zapoznania się z uwagami do jego projektu;

6) § 3 pkt 3 uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego, rozporządzenie Wojewody [...] Nr [...] z dnia [...]maja 2006 r. w sprawie [...] Parku Krajobrazowego poprzez naruszenie zakazu likwidowania i niszczenia zadrzewień śródpolnych, przydrożnych i nadwodnych, jeżeli nie wynikają z potrzeby ochrony przeciwpowodziowej lub zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego lub wodnego lub budowy, odbudowy i utrzymania, remontów lub naprawy urządzeń wodnych;

7) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. poprzez nieoznaczenie drogi łączącej działkę z drogą publiczną oznaczeniem KDW.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały i zasądzenie od Rady Gminy [...] kosztów postępowania. Swój interes prawny w zaskarżeniu uchwały skarżący wywodzili z faktu przysługiwania im prawa własności do działek [...] objętych ustaleniami planu miejscowego. Twierdzili, że posiadają też interes prawny w zaskarżeniu uchwały odnośnie działki[...] , która sąsiaduje z działkami [...] stanowiącymi ich własność.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy [...] wniósł o jej oddalenie.

W motywach wyroku oddalającego skargę Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., gdyż nie wykazali naruszenia interesu prawnego w odniesieniu do działek stanowiących ich własność – nr [...] i nr[...] , ani też nie wykazali posiadania i naruszenia swego interesu prawnego poprzez określony w planie sposób zagospodarowania działek niestanowiących ich własności - nr[...] .

Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że zarzuty skarżących sprowadzają się w swej istocie do kwestionowania postanowień planu w zakresie przeznaczenia działek stanowiących ich własność o nr [...] oraz działki nr[...] , która stanowi własność osoby trzeciej, ale graniczy bezpośrednio z działkami skarżących o numerach[...] .

W odniesieniu do działki nr [...] skarżący zarzucili, że Rada Gminy przeznaczyła część tej działki na budownictwo mieszkaniowe, podczas gdy teren ten jest terenem zadrzewionym i zakrzewionym, a zabudowa mieszkaniowa będzie stanowić enklawę na terenach rolnych, co zburzy ład przestrzenny na tym obszarze. Skarżący, nie opierając się na normie prawa materialnego kształtującego ich sytuację prawną, argumentowali, że przewidziana na działce nr [...] zabudowa mieszkaniowa w przyszłości będzie niekorzystnie oddziaływać na ich nieruchomość wykorzystywaną rolniczo. Sąd pierwszej instancji ocenił, że zarzuty w tej kwestii mają charakter czysto spekulacyjny, a skarżący w istocie naruszenie indywidualnego interesu prawnego wywodzą z naruszenia przez gminę szeroko pojętych przepisów o ochronie przyrody. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że działka nr[...] , według treści uchwały, w części znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 2.6.MN i ma przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową, a w części objęta jest zapisami jednostki 2.3. o symbolu Zn, czyli przeznaczona jest pod tereny zieleni naturalnej jako biologicznie czynnej, w tym nieużytki, tereny podmokłe, zakrzaczenia, enklawy leśne i rolne, łąki i pastwiska trwałe. Działka ta położona jest w otoczeniu bezpośrednim działek skarżących o numerach[...] , które tworzą gospodarstwo skarżących wraz z drogą wewnętrzną. Działka o nr [...] realizuje funkcję siedliskową. Działka nr [...] zarówno w ewidencji gruntów, jak i w planie ma przypisaną funkcję drogi wewnętrznej (w planie oznaczona 3.2.2. KDW), a działka nr [...] oznaczona w planie symbolem 2.2. RM ma funkcję podstawową terenu zabudowy zagrodowej w siedlisku rolniczym i funkcję uzupełniającą – zabudowę mieszkaniową, usługi i rzemiosło, nie wymagające decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji skarżący nie wskazali na prawne ograniczenia w sposobie zagospodarowania ich działek wynikające z przewidzianego w planie przeznaczenia działki nr[...] . Nie wykazali, aby ustalenia planu w odniesieniu do działki nr [...] pozwalające na zabudowę mieszkaniową mogły prowadzić do naruszenia na ich nieruchomościach norm powszechnie obowiązujących w jakimkolwiek zakresie. Fakt, że skarżący jako właściciele działek położonych w sąsiedztwie obszaru objętego zaskarżonymi postanowieniami planu mogą być wystawieni na oddziaływanie ze strony inwestycji realizowanych tam w zgodzie z postanowieniami planu, tak długo, jak długo oddziaływania te nie będą naruszać żadnej normy wynikającej z przepisów prawa materialnego kształtujących sytuację skarżących, wskazuje na istnienie po ich stronie jedynie interesu faktycznego.

Następnie Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że w odniesieniu do działki nr [...] w toku procedury planistycznej, na etapie składania uwag do projektu planu, skarżący domagali się zmiany dotychczasowego jej przeznaczenia z terenu rolniczego na teren zabudowy mieszkaniowej. W związku z tym zabiegali również o wytyczenie na działce sąsiedniej nr [...] drogi dojazdowej dla działki nr[...] , która stanowić będzie dla tej dostęp do drogi publicznej, gminnej. Jak wynika z materiałów planistycznych działka nr [...] w ewidencji gruntów i budynków opisana jest, jako grunty orne, pastwiska trwałe, lasy i grunty leśne, grunty orne – rów melioracyjny. W skarżonym planie działka ta znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 2.1. R, w której przewidziano funkcję podstawową – tereny produkcji rolnej – enklawy rolne oraz funkcję uzupełniającą – zalesienia, infrastruktura techniczna. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że działka ta nigdy nie była przeznaczona pod zabudowę, nie ma dostępu do drogi publicznej. Jest skomunikowana z drogą publiczną wyłącznie na zasadzie utrwalonego zwyczaju przez drogę prywatną należącą do właściciela działki nr[...] , który w toku procedury planistycznej jednoznacznie oświadczył, że nie zgadza się na przekształcenie części jego działki na drogę. Rada rozpatrując w toku procedury planistycznej uwagi zgłoszone przez skarżących w zakresie przekwalifikowania działki na budowlaną wyjaśniła, że brak uregulowanego zjazdu na drogę gminną jest przeszkodą do dokonania takiego przekształcenia, albowiem dopóki działka nie będzie miała uregulowanego dostępu do drogi publicznej nie może stać się działką budowlaną w świetle obowiązujących przepisów. Mając to na uwadze Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że skarżący nie wykazali, aby ich interes prawny jako właścicieli działki nr [...] został naruszony postanowieniami planu. Nie wskazali bowiem, jakie przepisy prawa materialnego zostały naruszone ustaleniami planu. Działka ta przed uchwaleniem planu była wykorzystywana rolniczo. Nigdy nie była zabudowana, ani przeznaczona pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący nie posiadają decyzji o warunkach zabudowy bądź o pozwoleniu na budowę, z których mogliby wywodzić naruszenie swego interesu prawnego poprzez przeznaczenie tej działki w skarżonym planie jako rolnej. W ewidencji gruntów działka nr [...] zawsze była określana jako R. Postanowienia planu tego przeznaczenia nie zmieniły tylko je potwierdziły, co również odpowiada założeniom przyjętym w studium uwarunkowań przestrzennych.

W odniesieniu do faktu przysługiwania skarżącym prawa własności działki nr [...] Sąd pierwszej instancji również doszedł do przekonania, że nie wykazano w tym zakresie naruszenia interesu prawnego. Skarżący zmierzali do przekształcenia działki nr [...] z działki o przeznaczeniu drogowym na działkę przeznaczoną pod produkcję rolną. Intencje taką skarżący zgłosili w toku procedury planistycznej, na etapie uwag do projektu planu. Rada ich żądań nie uwzględniła i w projekcie planu działka nr [...] zachowała swoje dotychczasowe przeznaczenie jako droga wewnętrzna oznaczona 3.2.2. KDW. W ewidencji gruntów działka ta jest sklasyfikowana jako "dr", czyli tereny dróg i jak wynika z wyjaśnień wójta gminy i materiałów planistycznych, łącznie z działką nr [...] (stanowiąca własność Skarbu Państwa) stanowi dojazd do działek o nr[...] . Działka powstała wskutek podziału innych działek, jako działka drogowa mająca stanowić zaplecze komunikacyjne dla pozostałych nowowydzielonych działek. W takim też stanie skarżący zakupili tę działkę jako działkę drogową zapewniającą między innymi dojazd do innych nieruchomości będących ich własnością (do działki nr[...] ). Przekonywujące jest stanowisko organu, że zarówno kształt, wielkość, jak i usytuowanie tej działki wskazuje, że działka ta może być wykorzystana dla celów komunikacyjnych. Przeznaczenie przypisane tej działce w miejscowym planie zagospodarowania potwierdziło tylko dotychczasowy sposób jej użytkowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiedli M. G. i F. G., zaskarżając go w całości. Wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie od Gminy [...] na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Skarżący, na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a., zarzucili naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że skarżący nie posiadają legitymacji skargowej w rozumieniu tego przepisu prawa w sytuacji, gdy skarżący M. i F. G. są właścicielami nieruchomości położonych na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego i istnieje bezpośredni związek pomiędzy zapisami planu zagospodarowania przestrzennego, a sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących.

W uzasadnieniu podstawy kasacyjnej skarżący podnieśli, że ich interes prawny wynika z prawa własności dwóch działek oraz z sąsiedztwa z działką, która nie jest ich własnością, a wszystkie te działki położone są na terenie objętym planem miejscowym. Skarżący w toku procedury planistycznej domagali się zmiany przeznaczenia gruntów w postaci działek nr [...] i nr [...] oraz kwestionowali zmianę przeznaczenia gruntów w postaci działki nr [...] nie stanowiącej ich własności, a graniczącej z ich nieruchomością. Powołali się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych i wskazali, że niewątpliwie interes prawny w postępowaniu planistycznym ma właściciel nieruchomości. Nie zgodzili się z wywodem Sądu pierwszej instancji, że uchwała w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie wprowadziła ograniczeń w wykonywaniu praw właścicielskich - w odniesieniu do działek nr [...] i nr[...] . Zakwestionowali również, aby zmiana przeznaczenia działki nr [...] w dużej części pod budownictwo mieszkaniowe nie wiązała się ze znaczącym wpływem inwestycji na możliwość wykorzystywania rolniczo działek należących do skarżących.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Gminy [...] wniosła o jej oddalenie w całości. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej.

W skardze podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 101 ust. 1 u.s.g. poprzez uznanie, że skarżący nie mają legitymacji skargowej, podczas gdy są oni właścicielami nieruchomości objętej planem zagospodarowania przestrzennego i istnieje bezpośredni związek pomiędzy normami przedmiotowego planu a sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżących.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. skargę na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - wnieść każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone daną uchwałą lub zarządzeniem. Dla skuteczności skargi wniesionej na podstawie powyższego przepisu konieczne jest wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia uchwały na sytuację skarżących. W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Tylko więc takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia (por. wyrok NSA z dnia 24 sierpnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/07, [w:] CBOSA). W niniejszej sprawie skarżący obowiązani byli zatem wykazać, że w wyniku podjętej uchwały planistycznej doszło do naruszenia ich interesu prawnego albo uprawnienia, polegającego na istnieniu związku między zawartym w kwestionowanej uchwale unormowaniem a ich własną, indywidualną sytuacją prawną, wynikającą z prawa materialnego. Tym samym od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który nie upoważnia do zaskarżania rozstrzygnięć organów administracji, a który występuje wówczas, gdy określony podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez określoną regulację normatywną nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej.

Wbrew zarzutom skargi należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że na gruncie materiału planistycznego, nie można się dopatrzyć naruszenia interesu prawnego skarżących w niniejszej sprawie. Skarżący nie przedstawili bowiem takiego rodzaju argumentu (okoliczności), który mógłby świadczyć o tym, że zaskarżona uchwała narusza ich interes prawny lub uprawnienie. Co istotne, część zarzutów naruszenia własnego interesu skarżący wywodzą z naruszenia obiektywnego porządku prawnego, jak również z naruszenia interesu faktycznego. Zarzuty skarżących sprowadzają się w istocie do kwestionowania postanowień planu w zakresie przeznaczenia działek stanowiących ich własność, o nr [...] i[...] , jak również działki nr[...] , która stanowi własność osoby trzeciej, ale graniczy bezpośrednio z działkami skarżących o numerach[...] . Zdaniem skarżących usytuowanie budownictwa mieszkalnego na terenie działki [...] jako enklawy w terenach rolnych doprowadzi do zniszczenia istniejącej roślinności i drzewostanu, co niewątpliwie narusza kształtowany w tej okolicy od wielu lat ład przestrzenny. Podnoszą, że zadrzewienia służą poprawie efektów gospodarowania w rolnictwie, mają również decydujące znaczenie w przeciwdziałaniu procesowi destrukcji środowiska naturalnego. Chodzi tu o zabezpieczenie rolnego potencjału produkcyjnego, jakim jest gleba, zasoby wodne i czystość środowiska. Powołane przez skarżących okoliczności nie dotyczą ich indywidualnego interesu prawnego. W istocie bowiem naruszenie indywidualnego interesu prawnego skarżący wywodzą z naruszenia przez gminę sensu largo przepisów o ochronie przyrody, w tym wynikających z ustanowienia zakazów przepisami dotyczącymi [...] Parku Krajobrazowego.

Trudno jest wywieść, jakiego rodzaju naruszenia interesu prawnego skarżących, mogłaby spowodować realizacja, przewidzianego w planie dla działki nr[...] , przeznaczenia pod zabudowę mieszkaniową. Skarżący nie wykazali w istocie, jakie jest źródło normatywne przysługującego im aktualnego interesu prawnego, a wywodzenie go z sąsiedztwa z działką nr [...] jest nieuprawnione, gdyż wskazuje na posiadanie interesu faktycznego. Z samego faktu posiadania własności nieruchomości w sąsiedztwie obszaru objętego kwestionowanymi postanowieniami planu nie może bowiem wynikać interes prawny. Interes ten, jak już wskazano wyżej, wynikać musi z konkretnej normy prawa materialnego.

Zaznaczyć należy, że "plany zagospodarowania przestrzennego dotyczą indywidualnych interesów prawnych i uprawnień właścicieli nieruchomości, albo naruszają te interesy, czy uprawnienia. Na tym bowiem polega istota prawa administracyjnego i istota administracyjnoprawnej ingerencji w stosunki prawa cywilnego. Organy wykonujące administrację publiczną mają prawo ingerowania w te stosunki w sposób wyznaczony ustawą, a prawo własności (inne prawa rzeczowe) nie jest prawem absolutnym i nienaruszalnym" (wyrok NSA z dnia 18 maja 2001 r., sygn. akt sygn. akt II SA/Kr 376/01). Jakkolwiek jest ono chronione normami Konstytucji RP, ale sama Konstytucja zastrzega, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. Ograniczenia, które mogą się pojawiać w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli mieszczą się w przyznanych ustawowo ramach - nie stanowią naruszenia prawa i nie mogą być podstawą do stwierdzenia nieważności uchwały. Stanowisko takie wynika wprost z obowiązującego systemu prawnego i znajduje wyraz w utrwalonej linii orzeczniczej NSA. Jakkolwiek (...) "prawo własności jest w RP chronione konstytucyjnie (art. 21 ust. 1), znajdując nadto ochronę w przepisach Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (w szczególności art. 6 ust. 1 oraz art. 1 Protokołu nr 1), to prawo to nie jest prawem bezwzględnym. Doznaje w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, tyle że tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do w/w celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia przy czym ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie przepisów ustawowych. Takimi przepisami ustawowymi w niniejszej sprawie były regulacje, m.in. obowiązującej w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Upoważnia ona gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności. Ograniczenia te mają zatem swe źródło w ustawie, tak jak tego wymaga Konstytucja RP, a jeżeli tak, to ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są prawnie dopuszczalne" (wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1883/07, [w:] CBOSA).

Skarżący w rozpatrywanej sprawie nie wykazali naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego już w momencie podjęcia zaskarżonej uchwały na ich indywidualną sytuację prawną. Ponadto należy zwrócić uwagę, że do uwzględnienia skargi na uchwałę może doprowadzić tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący. W niniejszej sprawie skarżący przywołuje m.in. hipotetyczny proces inwestycyjny, który ma się odbywać na terenach rolnych.

Skarżący są właścicielami kilku nieruchomości rolnych w gminie[...] . Z akt sprawy wynika, że na działce nr [...] wnioskowali o zabudowę mieszkaniową i na taką zabudowę dostali decyzję o warunkach zabudowy, na podstawie której wybudowali na tej działce budynek mieszkalny. Posiadają w tej samej miejscowości przy drodze gminnej dwie inne działki -[...] , przeznaczone w obowiązującym planie miejscowym na zabudowę zagrodową i drogę, a także inne nieruchomości w obrębie [...] również przeznaczone na zabudowę zagrodową. Nie istnieją zatem jakiekolwiek przeszkody uniemożliwiające osobom prowadzącym działalność rolniczą budowę na swoim terenie zagrody rolniczej. Osoby takie mogą zbudować co najmniej 3 siedliska w miejscach zlokalizowanych przy istniejących drogach, co pozwala na zaspokojenie potrzeb prowadzenia działalności rolniczej.

Zasadnie ocenił Sąd Wojewódzki, że uregulowania planu odnoszące się do działek nr [...] i [...] nie naruszają interesu skarżących. Z materiału aktowego wynika, że działka nr[...] w ewidencji gruntów i budynków opisana jest jako grunty orne, pastwiska trwałe, lasy i grunty leśne, grunty orne – rów melioracyjny. W skarżonym planie działka ta znajduje się w jednostce urbanistycznej oznaczonej symbolem 2.1. R, dla której przewidziano funkcję podstawową – tereny produkcji rolnej – enklawy rolne oraz funkcję uzupełniającą – zalesienia, infrastruktura techniczna. Działka ta nigdy nie była przeznaczona pod zabudowę. Miała i ma charakter rolny i takie jej przeznaczenie ustalono w miejscowym planie zagospodarowania, co jednak nie uniemożliwia dotychczasowego sposobu jej użytkowania ani nie ogranicza praw właścicieli. Postanowienia planu tego przeznaczenia nie tylko nie zmieniły, ale je potwierdziły, co zresztą pozostaje w zgodzie z postanowieniami studium uwarunkowań. W wyniku uchwalenia planu nie nastąpiła zatem żadna zmiana dotychczasowego sposobu zagospodarowania działek skarżących, oddziałująca negatywnie na ich sferę uprawnień właścicielskich.

Wbrew zarzutom skargi należy podzielić ocenę dokonaną przez Sąd Wojewódzki, że skarżący nie wykazali naruszenia interesu prawnego także kwestionując regulacje planu odnoszące się do działki nr[...] . Zmierzali oni do przekształcenia działki nr [...] z działki o przeznaczeniu drogowym na działkę przeznaczoną pod produkcję rolną. W projekcie planu działka nr [...] zachowała swoje dotychczasowe przeznaczenie, jako droga wewnętrzna oznaczona 3.2.2. KDW. Łącznie z działką nr [...] stanowi dojazd do działek o nr[...] . Ta działka jako działka drogowa zapewnia między innymi dojazd do innych nieruchomości będących własnością skarżących (do działki nr[...]). Przeznaczenie przypisane tej działce w miejscowym planie zagospodarowania zatem potwierdziło dotychczasowy sposób jej użytkowania. Uchwała nie wprowadziła ograniczeń w wykonywaniu prawa własności, przez to, że nie uwzględniła oczekiwań skarżących, co do zmiany sposobu zagospodarowania działki drogowej i przeznaczeniu jej do wykorzystywania rolniczego.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.