Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1863/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 32 ust. 4 pkt 1, pkt 2, art. 36a ust. 3, art. 35 ust. 1 pkt 1 i pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak po rozpoznaniu w dniu 10 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2620/17 w sprawie ze skargi J.B., J.B. i K.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 stycznia 2018 r. sygn. akt VII SA/Wa 2620/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.B., J.B. i K.B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] Prezydent [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...] przy ul. [...] w W. w ten sposób, że zatwierdził projekt budowlany zamienny rozbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie [...], przy ul. [...] w W. Zmiany polegają na podniesieniu konstrukcji dachowej i stropów, zmianie układu funkcjonalnego, zmianie układu konstrukcyjnego w lewej części budynku, zmianie układu fundamentu nowych ścian. Pozostałe warunki decyzji z 2005 r. pozostały bez zmian.

Pismem z dnia 19 maja 2014 r. J.B. i J.B. złożyli wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r., jak też decyzji z dnia [...] sierpnia 2005 r.

W odniesieniu do decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005r. wszczęto odrębne postępowanie, zakończone ostateczną decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r. znak: [...], o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005 r. znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą I.B. oraz K.B. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr ewid. [...], przy ul. [...] w W.

Z kolei na skutek ww. wniosku stron z 19 maja 2014 r. po wszczęciu postępowania, na podstawie art. 157 § 1 w zw. z art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), Wojewoda Mazowiecki decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r.

Odwołanie od powyższej decyzji Wojewody wnieśli J.B. i J.B.

Po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, zaskarżoną w tej sprawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy zakwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że inwestorki uzyskały dwie decyzje o warunkach zabudowy dla całego zamierzenia inwestycyjnego – jedna decyzja obejmowała rozbudowę i nadbudowę północnej części budynku, a druga południowej. Decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. (dot. północnej części budynku) została wydana na rzecz I.B., a decyzja z dnia [...] lipca 2004 r. (dot. południowej części budynku) na rzecz K.B. Powyższe stanowi naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 - wg stanu na dzień wydania analizowanej decyzji), jednakże nie w stopniu rażącym.

Analizując zatwierdzony kontrolowaną decyzją projekt zamienny organ uznał, iż nie narusza on ww. decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W szczególności parametry projektowanego budynku nie naruszają warunków zabudowy co do ilości kondygnacji - III kondygnacje (wysokie przyziemie, parter, piętro). Zdaniem organu badana decyzja nie narusza również rażąco warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75 poz. 690 ze zm. - według stanu na dzień jej wydania).

W wyniku dokonanych zmian zatwierdzonych kontrolowaną decyzją Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nie doszło do zmiany usytuowania istniejącego budynku względem sąsiednich nieruchomości. Tym samym niezmieniony pozostanie obrys budynku, w którym elewacja północno-wschodnia znajduje się w granicy z działką nr ewid. [...], natomiast elewacja południowo-zachodnia znajduje się w granicy z działką nr ewid. [...]. Z kolei elewacja południowo-wschodnia bez otworów okiennych i drzwiowych znajduje się w granicy z działką nr ewid. [...] i przylega do znajdującego się na tej działce budynku.

Dalej organ wskazał, że w sprawie niniejszej mamy wprawdzie do czynienia z podwyższeniem ściany od strony działki nr [...], jednakże uzasadnione jest zastosowanie § 12 ust. 4 pkt 2 ww. rozporządzenia. Podkreślił przy tym, że budynek podlegający rozbudowie, wraz z rozwiązaniami zamiennymi, istniał już w granicy z działkami nr ewid. [...],[...] i [...].

Podsumowując organ wyjaśnił, iż jego zdaniem decyzja objęta wnioskiem nie jest dotknięta żadną z wad kwalifikowanych, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

Skargę na opisaną wyżej decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli wymienieni na wstępie skarżący, zarzucając jej naruszenie: art. 7, 77, 80 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a., a także § 12 ust. 5 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane i art. 10 k.p.a. Zdaniem skarżących z decyzji o warunkach zabudowy wynikało, że miały powstać dwa budynki, a nie jeden jak z decyzji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. Nadto budynek został zaprojektowany do nadbudowy o dwa piętra oraz strych, co jest sprzeczne z decyzją o warunkach zabudowy. Zdaniem skarżących z opisu projektu wynika, że ukryto rozbiórkę starego budynku i zezwolono na wybudowanie nowego obiektu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja nie narusza prawa w rozumieniu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zdaniem Sądu organ prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa. Następnie Sąd odwołał się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 497/17, którym oddalono skargę skarżącej od decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2016 r., którą odmówiono stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] listopada 2005r., a którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono I.B. oraz K.B. pozwolenia na rozbudowę budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkaniowe na działce nr [...].

W tym powyższym prawomocnym wyroku, jak zaznaczono, Sąd przesądził bezzasadność podniesionych zarzutów, które powtórzone zostały ponownie w niniejszym postępowaniu w odniesieniu do kontrolowanej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. zatwierdzającej projekt zamienny. W szczególności w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. Sąd ocenił jako prawidłowe oświadczenia inwestorek I.B. i K.B. o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Sąd podzielił również argumentację organu wskazującą, że wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę dla dwóch inwestorek posiadających odrębne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla poszczególnych części inwestycji nie było prawidłowe, co nie oznacza, że stanowiło podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji.

Dalej Sąd zaznaczył, że w dniu wydania kontrolowanej decyzji nie obowiązywał wymóg wynikający z przepisu § 12 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. Tym samym brak było przepisu, z którego wynikałby obowiązek sytuowania budynków przy granicy w taki sposób, aby przylegały do budynków istniejących w granicy na działce sąsiedniej na całej powierzchni ściany. Natomiast lokalizacja przedmiotowego budynku ścianą bez otworów okiennych i drzwiowych w granicy z działkami nr ewid. [...] i [...] nie uległa zmianie, w szczególności podkreślono, że budynek objęty przebudową był usytuowany w granicach z działkami nr ewid. [...],[...] i [...].

Sąd nie podzielił też twierdzeń skarżących co do sprzeczności warunków zabudowy określonych w decyzjach z 2004 r. z decyzją o pozwoleniu na budowę. W szczególności nie znalazł potwierdzenia zarzut dotyczący określenia innej ilości kondygnacji. Projekt budowlany jak i warunki zabudowy mówią o przyziemieniu, piętrze i kondygnacji dobudowanej. Przy czym ilość kondygnacji nie stanowiła istotnego elementu warunków zabudowy, a została wskazana w opisie inwestycji. Jako istotny warunek określono natomiast wysokość budynku, wynoszącą do 10 m w kalenicy i ta wysokość w projekcie zamiennym nie została zmieniona.

Dodano również, iż w przywołanym wyroku z dnia 20 grudnia 2017 r. (sygn. akt VII SA/Wa 497/17) Sąd ocenił jako niezasadny zarzut braku uzyskania zgody na odstępstwa, który powtórzony został także w niniejszym postępowaniu, podkreślając że inwestycja nie była sprzeczna z warunkami technicznymi określonymi w przywołanym wyżej rozporządzeniu Ministra Infrastruktury, w związku z czym nie zachodziła konieczność uzyskania zgody, o której mowa w art. 9 ustawy Prawo budowlane. Na koniec Sąd pierwszej instancji podkreślił, że skarżący w niniejszym postępowaniu powtórzyli zarzuty, które były już ocenione przez Sąd w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę przedmiotowej inwestycji. Kontrolowana przez Sąd decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę wydana została w nowym postępowaniu jednakże dotyczy tej samej inwestycji, a z uwagi na tożsamość zarzutów w obu sprawach wskazano, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie (...) było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Na zakończenie odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu zakończonym kontrolowaną decyzją J.B. jako strony postępowania Sąd wyjaśnił, że brak udziału strony w toczącym się postępowaniu z uwagi na pominięcie jej przez organ może stanowić wyłącznie podstawę do żądania wznowienia postępowania przez pominiętą stronę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca – J.B., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego zmianę i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez uwzględnienie skargi, względnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Wyrokowi temu zarzucono naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, tj.:

1/ art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie wyroku, które nie spełniało wymagań wskazanych w treści tego artykułu, polegające na ustaleniach niezgodnych ze stanem faktycznym opartym na obszernym materiale dowodowym, które nie były w sposób wyczerpujący opisane, co uniemożliwiło prześledzenie toku rozumowania Sądu oraz niezawarcie przez Sąd w wyroku wszystkich jego wymaganych elementów, tak jak wyjaśnienie i uzasadnienie podstawy prawnej orzeczenia;

2/ art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane polegające na dokonaniu przez Sąd błędnej wykładni tych przepisów i błędnego uznania, iż nie zachodzi przesłanka stwierdzenia nieważności w wyniku uznania, że nie doszło do rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego;

3/ art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa, gdy tymczasem zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy oraz naruszeniem rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r.;

4/ przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. poprzez błędną interpretację w szczególności § 12 ust. 5 tego rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że zachowano wystarczające odległości budynku od nieruchomości sąsiednich;

5/ art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że inwestorzy złożyli oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ został zwolniony z obowiązku weryfikacji ww. oświadczenia;

6/ przepisów art. 10 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, podczas gdy jedna ze stron – J.B. została przez organ pominięta w toku prowadzonego postępowania.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Pismem z dnia 11 grudnia 2020 r. skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wskazując na stopień skomplikowania sprawy i chęć uczestnictwa w rozprawie. Nadto przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Pismem z dnia 14 grudnia 2020 r. I.B. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie godzi się wyjaśnić, że stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której podstawy zostały ujęte w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też podstawy odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania przed sądem wojewódzkim (art. 189 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie nie występują te przesłanki, zatem Naczelny Sąd Administracyjny był związany zarzutami skargi kasacyjnej.

Rozpoznając natomiast wniesioną skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż nie zasługiwała ona na uwzględnienie, albowiem zaskarżony wyrok odpowiada prawu.

Przedmiotem oceny legalności dokonywanej przez Sąd pierwszej instancji była ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], którą zmieniono wcześniejszą decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] sierpnia 2005 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na rozbudowie budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne na działce nr [...]przy ul. [...] w W.

Zatem zaskarżona decyzja wydana została w ramach postępowania nieważnościowego. Natomiast istota postępowania nieważnościowego, co słusznie podkreślił Sąd pierwszej instancji, polega na badaniu czy kontrolowana decyzja jest obarczona którąś z wad opisanych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ administracji publicznej nie jest natomiast władny rozpatrywać sprawy co do jej istoty, a tym bardziej prowadzić postępowania dowodowego, jak to może czynić w postępowaniu zwykłym (odwoławczym). Jak wynika z powyższego organ rozpatruje w tym postępowaniu jedynie kwestie prawne i nie może ponownie rozpoznawać sprawy administracyjnej co do istoty, jak też nie może rozstrzygać żadnej innej kwestii merytorycznej. Tylko zatem stwierdzenie wad kwalifikowanych decyzji wymienionych w zamkniętym katalogu ww. przepisu pozwala na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego. Postępowanie nieważnościowe jest bowiem postępowaniem nadzwyczajnym i dla wzruszenia wprowadzonej skutecznie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej wymagane jest spełnienie ściśle określonych przesłanek. Norma art. 156 § 1 k.p.a. wskazuje w pkt od 1 do 7 kwalifikowane formy naruszenia prawa pozwalające na zastosowanie konstrukcji prawnej nieważności decyzji administracyjnej. W szczególności pkt 2 art. 156 § 1 k.p.a. stanowi, iż organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. To ta norma prawa materialnego wskazywana jest w skardze kasacyjnej jako naruszona przez Sąd pierwszej instancji poprzez błędną interpretację, gdyż jak zaznaczono decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Jak wynika z utrwalonych poglądów w judykaturze "rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego, mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący. Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 1988 r. sygn. akt II SA 981/88, ONSA 1988/2/96; z dnia 21 października 1992 r. sygn. akt V SA 86/92, ONSA 1993, z. 1, poz. 23; z dnia 29 czerwca 2011 r. sygn. II OSK 1046/10).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego tę sprawę decyzja Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], jak wykazano w zaskarżonym wyroku, nie jest obarczona takimi wadami kwalifikowanymi uzasadniającymi jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc.

Skarga kasacyjna podnosi w istocie trzy zasadnicze zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego skutkujące, zdaniem skarżącej, zastosowaniem art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. i stwierdzeniem nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Wskazuje się na rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane wynikające z tytułu uzyskania przez inwestorki dwóch odrębnych decyzji o warunkach zabudowy i realizacji inwestycji w oparciu o jedną decyzję o pozwoleniu na budowę (zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego). Dodano też, iż nie zweryfikowano spornej inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy w zakresie ilości zaplanowanych kondygnacji. Wskazano również, że projektowana nadbudowa zgodnie z art. 9 ustawy Prawo budowlane wymagała odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych od Ministra Infrastruktury, a tego nie uczyniono, więc doszło do kwalifikowanego naruszenia § 12 ust. 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ponadto zarzucono rażące naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane wobec niezweryfikowania oświadczenia inwestorek o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Mając na uwadze ten ostatni zarzut, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można w tej sprawie skutecznie zarzucić, iż przedstawiono w sprawie błędną wykładnię art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że inwestorki złożyły oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane, a organ został zwolniony z obowiązku weryfikacji ww. oświadczenia.

Nie jest sporne, iż warunkiem wydania pozwolenia na budowę czy tak jak w realiach tej sprawy zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane, jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Niewątpliwie warunkiem wydania pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane jest złożenie przez inwestora oświadczenia, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, nie zaś udokumentowanie posiadanego przez inwestora prawa do nieruchomości na cele budowlane. Wspomniane oświadczenie inwestor składa na urzędowym formularzu pod rygorem odpowiedzialności karnej za fałszywe zeznania. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały 7 sędziów z 10 stycznia 2011 r. sygn. akt II OPS 2/10 wprowadzenie obowiązku złożenia przez inwestora oświadczenia o posiadanym prawie do terenu na cele budowlane, w miejsce obowiązku wykazania legitymowania się takim prawem stosownymi dokumentami, miało na celu uproszczenie (ułatwienie) proceduralne polegające na tym, że inwestor nie musi już jako dowodu spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 4 ustawy Prawo budowlane przedkładać dokumentu urzędowego, który statuuje go jako osobę mającą prawo do terenu, lecz jest wystarczające złożenie przez niego oświadczenia, że takowe prawo mu przysługuje. Organ administracji publicznej nie ma więc obowiązku prowadzenia postępowania dowodowego na okoliczność prawdziwości i wiarygodności twierdzeń inwestora o przysługującym mu prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jako że złożenie fałszywego oświadczenia podlega ściganiu na drodze postępowania karnego. Podważanie mocy dowodowej tego oświadczenia w toku postępowania administracyjnego jest oczywiście możliwe. Oświadczenie złożone w przewidzianej ustawowo formie, stanowi domniemanie i może być obalone tylko dowodami wskazującymi na brak zgodności oświadczenia z rzeczywistością (patrz: wyrok NSA z dnia 9 listopada 2005 r. sygn. akt II OSK 179/05). Zatem, w sytuacji sporów na tle prawa do terenu, istnieje możliwość ich rozstrzygania przez sądy powszechne jako spraw cywilnych, bez potrzeby angażowania organów administracji publicznej - patrz: wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OSK 29/20.

Co do zasady należy podkreślić, iż złożenie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w trybie art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, nie zwalnia organu administracji architektoniczno-budowlanej całkowicie z wyjaśnienia tej kwestii, o ile powstaną uzasadnione wątpliwości. Oświadczenie to organ może zakwestionować, a nawet nie uwzględnić go tylko wtedy, gdy z zebranych w sprawie dowodów wynika bezspornie, że wnioskodawcy w rzeczywistości nie przysługuje prawo, na które się powołuje (patrz: wyroki NSA z dnia 14 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 507/11 oraz z dnia 16 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 8/11). W tej sprawie jak trafnie wskazano w zaskarżonej decyzji na etapie postępowania zwykłego nie było jakichkolwiek podstaw uzasadniających "podejrzenie", że oświadczenie złożone z datą 15 września 2006 r. przez inwestorki jest niezgodne z rzeczywistym stanem prawnym. Żadna ze stron postepowania zwykłego, które brały udział w nim, nie zgłaszały takiego zarzutu. Tym samym organy architektoniczno-budowlane wobec braku istotnych wątpliwości co do złożonego oświadczenia nie miały obowiązku weryfikacji tego oświadczenia. Kwestionowanie tego na etapie postępowania nieważnościowego nie jest zatem skuteczne. W wyroku NSA z dnia 23 kwietnia 2013 r. sygn. akt II OSK 980/12 wskazano, iż wątpliwości w zakresie złożonego oświadczenia powinny być podnoszone na etapie postępowania zwyczajnego, a podnoszenie ich na etapie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, nawet gdyby okazały się słuszne (czego NSA nie ocenia i w konsekwencji nie przesądza) nie mogło spowodować wzruszania decyzji. W pełni akceptując ww. pogląd wskazać należy, iż kwestionowanie w tej sprawie złożonego pod odpowiedzialnością karną oświadczenia inwestorek o prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie może odnieść zamierzonego skutku.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut naruszenia przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Według stanu prawnego na dzień [...] grudnia 2006 r. przepis art. 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowił, iż projekt budowlany powinien spełniać wymagania określone w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...). Z kolei norma art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 cytowanej ustawy stanowiła, że przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...), kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, a także zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7.

Badanie zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, jako element konieczny dla postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jest każdorazowo uzależnione od okoliczności występujących w sprawie. W sytuacji pełnej zgodności projektu budowlanego z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy rolą organu administracji architektoniczno-budowlanej jest zaakcentowanie dokonania tej oceny w decyzji o pozwoleniu na budowę. Owa zgodność powinna być wyrażona jednoznacznie, w sposób nie budzący wątpliwości co do trafności dokonanej oceny. W decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] dokonującej zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę i zatwierdzającej projekt budowlany zamienny rozbudowy przedmiotowego budynku gospodarczego wyraźnie zaznaczono, iż przedłożony projekt budowlany zamienny dla ww. inwestycji jest zgodny z warunkami decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2004 r. o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi przepisami w tym techniczno-budowlanymi.

Należy w tym miejscy przypomnieć, iż obie inwestorki legitymowały się decyzjami o ustaleniu warunków zabudowy. Przy czym decyzję Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wydano na wniosek I.B., ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cel mieszkaniowy na działce nr ewid. [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...][...]. Natomiast decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wydano na wniosek K.B., ustalając warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cel mieszkaniowy na działce nr ewid. [...], w obrębie [...], położonej przy ul. [...] w dzielnicy [...][...]. Z treści decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wynika, że ustala ona warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie północnej części istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego bezpośrednio przy wschodnio-południowej granicy działki nr ewid. [...], zaś z treści decyzji Prezydenta [...]z dnia [...] lipca 2004 r. nr [...] wynika, że ustala ona warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie i nadbudowie południowej części istniejącego budynku gospodarczego zlokalizowanego bezpośrednio przy wschodnio-południowej granicy działki nr ewid. [...]. Zatem na mocy obu wymienionych wyżej decyzji o warunkach zabudowy inwestorki uzyskały warunki zabudowy dla całego zamierzenia inwestycyjnego, przy czym każda z nich dysponuje decyzją ustalającą warunki zabudowy tylko co do części projektowanych robót.

Trafnie przede wszystkim organy orzekające w sprawie uznały, iż w analizowanym przypadku niewątpliwie doszło do naruszenia art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane. Pozwolenie na budowę – pozwolenie na zmianę takiej decyzji może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli jest ona wymagana zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z analizy akt wynika, że obie decyzje o warunkach zabudowy nie są ze sobą sprzeczne i obie dotyczą rozbudowy budynku gospodarczego z przeznaczeniem na cele mieszkalne, to jednak niedopuszczalne jest objęcie jednym pozwoleniem na budowę (pozwoleniem na zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę) inwestycji podlegających pod więcej niż jedną decyzję o warunkach zabudowy. Natomiast w tej sprawie w istocie objęto pozwoleniem na budowę więcej niż jedną decyzję o warunkach zabudowy, choć w motywach decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. wskazano tylko jedną z nich.

Jednakże mimo, że sporne zamierzenie inwestycyjne objęte jest dwoma odrębnymi decyzjami o warunkach zabudowy, to takie działanie w realiach niniejszej sprawy słusznie zostało ocenione jako niemające charakteru kwalifikowanego. Nie można w tej sprawie, przy uwzględnieniu jej specyfiki, uznać, że jest to rażące naruszenie prawa, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Trafnie zatem Sąd pierwszej instancji podzielił w tym zakresie stanowisko organów, że wydanie pozwolenia na budowę dla dwóch inwestorek posiadających odrębne decyzje o warunkach zabudowy dla poszczególnych części inwestycji nie było prawidłowe, co nie oznacza, że stanowiło to podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji. To właśnie w zaskarżonej decyzji przywołano konkretne orzecznictwo sądów administracyjnych wskazujące na to, że istniała w tym orzecznictwie rozbieżność stanowisk co do tego, czy adresatem decyzji o pozwoleniu na budowę może być wyłącznie podmiot, który uzyskał decyzję o warunkach zabudowy. Aktualnie warunek tożsamości adresatów pozwolenia na budowę i warunków zabudowy określany jest jednolicie jako wymagający zachowania tej tożsamości. Niemniej jednak nie zmienia to stanowiska, iż w 2006 r., gdzie nie było takiej zgodności, organ opowiedział się za jedną z przyjmowanych linii orzeczniczych (wyrażoną np. w wyroku NSA z dnia 9 czerwca 2010 r. sygn. akt II OSK 932/09) i w konsekwencji wydał decyzję z dzisiejszej perspektywy nieprawidłową w tym zakresie. Natomiast nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości. I nie ma tutaj znaczenia, że aktualnie orzecznictwo sądów administracyjnych jest jednolite. Istotne jest bowiem, że w okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór co do wykładni ww. przepisów. A opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji, nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (porównaj np.: wyroki NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1436/10; z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2669/13; z dnia 24 lutego 2017 r. sygn. akt II OSK 1599/15). W tych okolicznościach w opisywanym wyżej zakresie trudno mówić o kwalifikowanym naruszeniu prawa.

Poza tym, mając na uwadze realia tej sprawy naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1 w zw. z art. 36a ust. 3 ustawy Prawo budowlane nie ma bezpośredniego wpływu na ocenę badanej w trybie nieważnościowym decyzji o zmianie decyzji o pozwoleniu na budowę. W tej sprawie bowiem nie można mówić o klasycznym przykładzie braku tożsamości adresatów decyzji. W ramach wspólnej inwestycji obie inwestorki otrzymały dwie odrębne decyzje o warunkach zabudowy razem obejmujące całość inwestycji. Poza tym decyzje o warunkach zabudowy, nie kolidując ze sobą, dotyczyły bliźniaczych inwestycji, polegających na nadbudowie budynku, bez istotnej zmiany projektu zagospodarowania działki.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można również skutecznie uznać w tej sprawie, że w sposób kwalifikowany doszło do obrazy podnoszonych w kasacji przepisów art. 35 ust. 1 pkt 1 i 3 w zw. z 34 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Właściwy organ sprawdzał zgodność projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, co zaznaczono w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Trzeba zaznaczyć, iż przed wydaniem ww. decyzji organ w trybie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązywał inwestorki postanowieniem z dnia [...] października 2006 r. do usunięcia nieprawidłowości w wniosku w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, co zostało uzupełnione. W szczególności należy podkreślić, że projektowane roboty budowlane nie naruszają w sposób rażący ustaleń warunków zabudowy co do rodzaju inwestycji, ilości kondygnacji. Wbrew stanowisku skarżącej zawartemu w skardze kasacyjnej projektowany rozbudowywany obiekt posiada 3 kondygnacje - już tak w opisie technicznym obiektu - strona 1 projektu. Budynek ten posiada wysokie przyziemie, parter + piętro, a więc są to projektowane 3 kondygnacje – patrz: projekt budowlany, nr rys. 06 - przekrój A-A; nr rys. 07, przekrój B-B).

Nie jest także sporne, iż wskazywane we wstępnej części tego uzasadnienia dwie decyzje inwestorek w przedmiocie warunków zabudowy postulowały maksymalną wysokość przedmiotowego budynku 10 m. I taka wysokość została przewidziana w przedmiotowym projekcie - patrz: projekt budowlany, nr rys. 07, przekrój B-B, nr rys. 06 - przekrój A-A.

W skardze kasacyjnej podniesiono także, że powołane wyżej decyzje o warunkach zabudowy zawierały w swej treści informację, iż projektowana nadbudowa budynku zgodnie z art. 9 ustawy Prawo budowlane wymaga odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych od Ministra Infrastruktury (pkt 2 decyzji: warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu), a na etapie zatwierdzenia projektu zamiennego takiej zgody nie uzyskano. Okoliczność ta nie ma, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] grudnia 2006 r. Nie jest przecież sporne, że decyzja o warunkach zabudowy określa jedynie, czy w świetle obowiązujących przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulującej zachowanie ładu przestrzennego (art. 61 ust. 1) dana inwestycja, o określonych cechach i parametrach technicznych (gabarytach, formie architektonicznej) oraz funkcji może być w danym miejscu zlokalizowana i zrealizowana. Zatem wymaganej prawem oceny, czy takie usytuowanie nie naruszy przepisów budowlanych bądź techniczno-budowlanych, dokonuje organ architektoniczno-budowlany w procedurze związanej z wydaniem pozwolenia na budowę. W tej sprawie uznano, iż sporna inwestycja nie była sprzeczna ze wskazywanymi wyżej warunkami technicznymi, tym samym nie zachodziła konieczność uzyskiwania zgody przewidzianej przepisem art. 9 ustawy Prawo budowlane.

Nadto podkreślić należy, iż w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego decyzja z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...] nie narusza rażąco warunków technicznych, o których mowa w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a to wskazywanego w kasacji § 12 ust. 5 - wg stanu prawnego na dzień kontrolowanej decyzji. Norma ta stanowiła wówczas, iż okapy i gzymsy nie mogą pomniejszać odległości od granicy działki budowlanej, o których mowa w ust. 1, o więcej niż 0,8 m, natomiast części budynku, takie jak balkony, galerie, tarasy, schody zewnętrzne, pochylnie i rampy - o więcej niż 1,3 m. Zatem norma powyższa odsyłała do ust. 1 tego § 12, a ten określał przecież dopuszczalne granice sytuowania nowych obiektów tj. w odległości nie mniejszej niż: 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z oknami lub drzwiami w stronę tej granicy (pkt 1), 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez okien i drzwi w stronę tej granicy (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie nie doszło do pomniejszenia tej odległości, skoro jak trafnie wskazano w motywach zaskarżonej decyzji budynek objęty spornym zamierzeniem istniał w granicy z działkami nr [...],[...] i [...], a ta okoliczność nie jest kwestionowana.

Powyższe rozważania pozwalają uznać w okolicznościach tej sprawy, iż nie jest zasadny zarzut skargi kasacyjnej, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem decyzji o warunkach zabudowy oraz naruszeniem rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r., a w konsekwencji art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację polegającą na uznaniu, iż nie doszło do wydania zaskarżonej decyzji z rażącym naruszeniem prawa. Podobnie nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej interpretacji przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w szczególności § 12 ust. 5 tego rozporządzenia poprzez błędne przyjęcie, że zachowano wystarczające odległości budynku od nieruchomości sąsiednich.

Nie jest trafny zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. poprzez błędną wykładnię i uznanie, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę zapewnił stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, podczas gdy jedna ze stron – J.B. została przez organ pominięta w toku prowadzonego postępowania.

Kwestia niezapewnienia jednej ze stron, w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a zmierzającego do uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, czynnego udziału nie może stanowić podstawy do zastosowania przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., albowiem nie jest to przesłanka do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Prowadzenie postępowania bez udziału strony nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji, bowiem nie stanowi wady samej decyzji. Jest to jedynie wada w prowadzeniu postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 23 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1597/18), tak też zasadnie wskazał Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Niezapewnienie bowiem przez organ udziału w postępowaniu osobie, która powinna być jego stroną, nie stanowi rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 28 maja 2014 r. sygn. akt I OSK 237/13). Wskazał na to wyraźnie sam ustawodawca, kreując takie uchybienie jako podstawę wznowienia postępowania - nie zaś stwierdzenia nieważności wydanej w niej decyzji. Stosownie bowiem do art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu.

Przedstawione powyżej rozważania pozwalają uznać, iż Sąd pierwszej instancji dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r. nr [...], zasadnie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a oddalając wniesioną skargę, skoro kwestionowana tą skargą ostateczna decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. odpowiadała prawu.

Należy w tym miejscu podkreślić, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego dominuje pogląd, iż zasada demokratycznego państwa prawnego oznacza również konieczność zapewnienia pewności co do prawa. Tym samym postępowania nadzwyczajne, mające służyć wzruszeniu ostatecznych decyzji i postanowień, mogą dotyczyć tylko najpoważniejszych wad tych aktów lub poważnych wad postępowania. Nie mogą one zastępować kontroli instancyjnej i prowadzić do ponownego rozpoznania sprawy- patrz: wyrok NSA z dnia z dnia 5 października 2017r. sygn. akt II FSK 1286/17. Jednakże takich kwalifikowanych wad nie ujawniono wobec decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] grudnia 2006 r., stąd też nie było przesłanek do zastosowania wobec niej art. 156 § 1 k.p.a.

Informacyjnie też zauważyć trzeba, iż ta oceniana decyzja wydana została na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Natomiast przepis art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Decyzja zmieniająca pozwolenie na budowę nie eliminuje z obrotu prawnego pozwolenia na budowę, a jedynie zmienia to pozwolenie w określonej części. Tak więc w wyniku wydania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, dotychczasowa decyzja nie jest eliminowana z obrotu prawnego, a jedynie w określonym zakresie modyfikowana. Skarżąca wnosiła również o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2005 r. (utrzymanej w mocy decyzją z [...] listopada 2005 r.), lecz również i wobec tej decyzji odmówiono stwierdzenia jej nieważności, a skargę na tę ostateczną decyzję w tym zakresie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 grudnia 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 497/17, o czym wspominał Sąd pierwszej instancji w motywach zaskarżonego wyroku.

Skarga kasacyjna wobec tych motywów zarzuciła naruszenie Sądowi pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Jednakże zarzut ten nie może w opisanych wyżej okolicznościach sprawy doprowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku. W pierwszej kolejności wyjaśnić trzeba, że ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Podkreślenia wymaga, że obowiązek szczegółowego uzasadnienia przez sąd swego stanowiska jawi się zawsze wówczas, gdy sąd podziela ocenę prawną dokonaną przez organ, nie zgadzając się z argumentami strony skarżącej. Konieczne jest w takiej sytuacji odniesienie się do wszystkich tych argumentów skargi, które identyfikują spór prawny wynikły w danej sprawie lub pozostają z nim w ścisłym związku. Co jednak istotne, nierozprawienie się przez sąd ze wszystkimi zarzutami skargi nie może a limine prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej z powodu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., jeśli nie ma wątpliwości co do motywów podjęcia określonej treści rozstrzygnięcia, a pozostawione bez omówienia argumenty skargi nie mogłyby wpłynąć na zmianę orzeczenia. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, że uzasadnienie wyroku zawiera wady konstrukcyjne czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., albowiem przez zarzut naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r. sygn. akt I GSK 1779/13; z dnia 10 września 2019 r. sygn. akt II OSK 2489/17; z dnia 28 maja 2020r. sygn. akt I GSK 1496/19). Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, aby uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełniało ustawowych wymogów konstrukcyjnych. WSA wskazał i omówił podstawę prawną rozstrzygnięcia, odwołując się do konkretnych elementów stanu faktycznego, które zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie pozwalały na odmienną ocenę. Wprawdzie Sąd pierwszej instancji w sposób bardzo lapidarny odniósł się do podnoszonych zarzutów skargi, ale podnoszone zarzuty okazały się w konsekwencji całkowicie chybione. Natomiast jak przyjmuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy - patrz: wyrok NSA z dnia 26 sierpnia 2020 r. sygn. akt II OSK 1024/20.

Przedstawione zatem w motywach tego uzasadnienia stanowisko prowadzi do konkluzji, że zarzuty skargi kasacyjnej jako nieusprawiedliwione nie mogły odnieść zamierzonego skutku.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.).

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny wniesioną skargę kasacyjną oddalił.

Z tych powodów orzeczono jak w sentencji.