Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 68/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-06-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Szef Krajowej Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Fularski, Sędzia WSA Joanna Kube, Sędzia WSA Piotr Borowiecki (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 12 czerwca 2019 r. sprawy ze skargi I. M. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r. numer [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej także: "Szef KAS" lub "organ") - działając na. podstawie przepisu art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. - dalej: "k.p.a.") - w związku ze złożonym odwołaniem (pozwem) z dnia [...] września 2017 r. I.M. (dalej także: "skarżąca" lub "strona skarżąca") o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby oraz rozstrzygnięciem Sądu Okręgowego w P. – [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...], oddalającym zażalenie Izby Administracji Skarbowej w [...] na postanowienie Sądu Rejonowego w J. - [...] Wydział Pracy z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...], w którym Sąd stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej, sprostowanym postanowieniem Sądu Okręgowego w P. z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...] - stwierdził niedopuszczalność odwołania.

Zaskarżone postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej wydane zostało w następującym stanie faktycznym.

Pozwem z dnia [...] września 2017 r. wniesionym do Sądu Rejonowego w J., [...] Wydział Pracy, skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], skarżąca I.M. wniosła o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej na poprzednich warunkach służby i uposażenia.

W uzasadnieniu pozwu (odwołania) skarżąca przedstawiła przebieg swojej służby wskazując, że służbę w Służbie Celnej zaczęła pełnić od [...] sierpnia 2004 r. Zdaniem skarżącej, w świetle przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej miał obowiązek złożenia skarżącej propozycji służby. Skarżąca wskazała także, że użyty przez ustawodawcę w art. 165 ust. 7 przepisów ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, zwrot "odpowiednio" oznacza, że dotychczasowi pracownicy otrzymują propozycję pracy, a funkcjonariusze - propozycję służby. Zdaniem skarżącej, zwolnienie ze służby w dokonanym przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] trybie, jest niezgodne z Konstytucją RP poprzez fakt, że zastosowany proces nieprzedstawienia propozycji służby i w konsekwencji zwolnienia ze służby jest niezgodny z zasadą równości (vide: art. 32 ust. 1 Konstytucji RP). W ocenie skarżącej, brak przedstawienia propozycji służby jest również oznaką dyskryminacji, gdyż inni funkcjonariusze propozycję służby otrzymali. Skarżąca zarzuciła, że pozwany, jako pracodawca, łamiąc zasady wynikające m.in. z art. 7, art. 31 ust. 3 oraz art. 60 Konstytucji RP, nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, uniemożliwiając tym samym złożenie odwołania do Szefa KAS i również dalsze dochodzenie swoich praw przed sądem administracyjnym. Skarżąca zauważyła, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że stosunek służby na podstawie aktu mianowania jest stosunkiem, w którym organ jednostronnie i władczo kształtuje sytuację prawną funkcjonariuszy. W związku z tym, skarżąca uznała, że skoro nie otrzymała decyzji o zwolnieniu ze służby, to jej stosunek służbowy na podstawie aktu mianowania nadal istnieje.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w J., [...] Wydział Pracy stwierdził swoją niewłaściwość i przekazał sprawę do rozpoznania Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że skarżącą łączył z Szefem Krajowej Administracji Skarbowej stosunek służbowy. Jednocześnie, Sąd podniósł, iż w analogicznym stanie faktycznym w sprawie prowadzonej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu do wyroku z dnia 11 grudnia 2017 r., sygn. akt III SAB/Kr 89/17 wskazano, że prokonstytucyjna wykładnia art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wymaga uznania, że w przypadku nieprzedstawienia propozycji służby lub zatrudnienia – Dyrektor Izby Administracji Skarbowej deklaratoryjnie orzeka o wygaśnięciu stosunku służbowego w drodze decyzji administracyjnej. W ocenie Sądu Rejonowego w J., decyzja o niekontynuowaniu zatrudnienia przez skarżącą w nowych strukturach powinna przybrać formę decyzji administracyjnej, która podlega kontroli sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej także: "P.p.s.a").

Po rozpoznaniu zażalenia Izby Administracji Skarbowej w [...] na postanowienie Sądu Rejonowego w J. [...] Wydział Pracy z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych, postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2018 r., sprawa o sygn. akt [...], oddalił ww. zażalenie. Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w uzasadnieniu orzeczenia stwierdził, że zgodnie z art. 170 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego z dniem 31 sierpnia 2017 r. (a zatem w sytuacji, gdy danemu funkcjonariuszowi - tak, jak skarżącej - nie złożono propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia ani propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej), wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktuje się, jak zwolnienie ze służby. Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, co uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ. Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych wskazał, że zgodnie z przepisem art. 276 ust. 2 ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa krajowej Administracji Skarbowej. Z kolei, jak zauważył Sąd, zgodnie z art. 276 ust. 6 tej ustawy, od decyzji wydanej w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydanej w wyniku odwołania, przysługuje prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Pismem z dnia [...] lipca 2018 r. Sąd Rejonowy w J. przekazał akta sprawy z powództwa skarżącej przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] o ustalenie istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...],[...] Szef Krajowej Administracji Skarbowej zwrócił się do Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych oraz do Sądu Rejonowego w J. [...] Wydział Pracy z prośbą o wyjaśnienie rozbieżności w zakresie oznaczenia niniejszej sprawy, ewentualnie o wydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki, wskazując, że powyższe ma wpływ na dalsze procedowanie sprawy przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej.

Postanowieniem z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt. [...], Sąd Okręgowy w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych sprostował oczywistą omyłkę w komparycji postanowienia Sądu Rejonowego w J. [...] Wydział Pracy z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...] i postanowienia Sądu Okręgowego w [...][...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...] w ten sposób, że w miejsce oznaczenia sygnatury postanowienia Sądu Rejonowego w J. "[...]" wpisano "[...]".

Przy piśmie z dnia [...] listopada 2018 r., sprawa o sygn. akt [...] Sąd Okręgowy w [...] przekazał akta sprawy z powództwa skarżącej przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...] Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], Szef Krajowej Administracji Skarbowej - działając na podstawie art. 134 k.p.a. - stwierdził niedopuszczalność odwołania w przedmiocie ustalenia istnienia stosunku służby i o przywrócenie do służby skarżącej.

W uzasadnieniu wydanego postanowienia Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał na wstępie, że należy odnieść się do związania organu postanowieniem Sądu Rejonowego w J., [...] Wydział Pracy z dnia [...] marca 2018 r., sygn. akt [...]. Jednocześnie, Szef Krajowej Administracji Skarbowej powołał się na komentarz autorstwa Tomasza Demendeckiego do art. 464 § 1 k.p.c., w którym to wskazano, że według orzecznictwa, Sąd ma obowiązek przekazać sprawę właściwemu organowi bez badania zasadności zgłaszanego roszczenia. W braku takiego organu - jak podkreślił Szef KAS - Sąd pozew odrzuca, co znalazło swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. m. in. postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 23 kwietnia 1975 r., sygn. akt I PZ 11/75, OSP z 1977 r., z. 2, poz. 22, z glosą K. Korzana i glosą S. Prutisa i Z. Warchoła; postanowienie SN z dnia 2 grudnia 1999 r., sygn. akt II UKN 668/98, OSNP z 2000 r., nr 12, poz. 489; postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2010 r., sygn. akt II PK 240/09 (LEX nr 589975); wyrok Sądu Najwyższego z dnia 24 września 2012 r., sygn. akt I PK 94/12, LEX nr 1235831).

W związku z powyższym, Szef Krajowej Administracji Skarbowej podniósł, że organ został uznany przez Sąd Rejonowy, jako organ właściwy do rozpatrzenia odwołania (pozwu) skarżącej o ustalenie istnienia stosunku służby i przywrócenie do służby, lecz zarazem we właściwości organu mieści się podjęcie decyzji (innego aktu prawnego) w zakresie oceny prawnej przedmiotowego odwołania. Szef Krajowej Administracji Skarbowej wyjaśnił przy tym, że aby można było zastosować w danej dziedzinie procedurę administracyjną, uregulowaną przez kodeks postępowania administracyjnego, postępowanie musi dotyczyć sprawy administracyjnej, w tym w rozumieniu art. 1 pkt 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że kodeks postępowania administracyjnego normuje postępowanie przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych. Organ wskazał, że oznacza to, że przepis prawa materialnego (normujący dane uprawnienie) musi wskazywać, że w tym zakresie organ administracji publicznej rozstrzyga władczo w drodze decyzji administracyjnej. Organ wskazał także, że przepisy prawa materialnego przewidują formę załatwienia danej sprawy administracyjnej w sposób bezpośredni, przez wyraźne wskazanie, iż w sprawie wydawana jest decyzja administracyjna albo, że do rozpoznania sprawy stosuje się przepisy k.p.a., ale także w sposób pośredni, na przykład przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu administracji publicznej do rozstrzygania sprawy, np. "przyznaje", "zezwala". Organ podkreślił, że w sytuacji, gdy ustawodawca nie określi wyraźnie, w jakiej formie prawnej sprawa powinna być załatwiona, rozstrzygające znaczenie ma charakter sprawy oraz treść przepisów będących [pic]podstawą działania organu administracji publicznej, do którego właściwości należy załatwienie sprawy. Oznacza to w ocenie organu, że jeżeli z tych przepisów wynika, że w sprawie wymagane jest jednostronne rozstrzygnięcie organu administracji publicznej o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnego stosunku administracyjnoprawnego, to oznacza to, że sprawa wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej (vide: por. uchwała NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98, ONSA 1999, z. 1, poz. 3 oraz uchwała NSA z dnia 15 listopada 1999 r., sygn. akt OPK 24/99, sygn. akt ONSA 2000, z. 2, poz. 54).

Szef Krajowej Administracji Skarbowej podkreślił, że na gruncie niniejszej sprawy skarżąca w przekazanym przez Sąd pozwie/odwołaniu z dnia [...] września 2017 r. skierowanym przeciwko Izbie Administracji Skarbowej w [...], zwróciła się o ustalenie istnienia stosunku służby od dnia [...] września 2017 r. i przywrócenie do służby w charakterze funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej od tego dnia na poprzednich warunkach służby i uposażenia.

W ocenie organu, zagadnienia stanowiące przedmiot odwołania nie stanowią jednak indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, do której miałyby zastosowanie przepisy art. 1 i art. 2 k.p.a., które to wskazują, jakie kategorie spraw są rozpatrywane przez organy administracji publicznej, w tym Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w ramach kodeksu postępowania administracyjnego. Szef Krajowej Administracji Skarbowej powołał się przy tym na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym na: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 709/15, uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06, a także na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., sygn. akt III AZP 1/88, w której to Sąd Najwyższy wskazał na trzy cechy dające podstawę do uznania czynności organu administracyjnego za decyzję, a mianowicie:

- po pierwsze, że decyzja jest przejawem woli organu administracyjnego, co oznacza, iż organ ten rozstrzygając sprawę narzuca swoje stanowisko,

- po wtóre, decyzja musi wyraźnie wskazać podstawę prawną w powszechnie obowiązujących przepisach prawa administracyjnego,

- po trzecie, decyzja rozstrzyga konkretną sprawę osoby fizycznej lub prawne w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne;

- decyzja jest wyposażona w atrybut ważności.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej powołał się również `na poglądy wyrażone w doktrynie postępowania administracyjnego, zgodnie z którą decyzja administracyjna stanowi jednostronne, władcze działanie prawne organu administracji skierowane na wywołanie konkretnych indywidualnie oznaczonych skutków prawnych (vide: J. Borkowski, B. Adamiak, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 9, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 473).

Szef KAS, odnosząc się do niniejszego postępowania - wskazał, że skarżąca nie otrzymała propozycji służby/pracy w Izbie Administracji Skarbowej w [...], a więc zdaniem organu administracji, ocenę możliwości prowadzenia postępowania administracyjnego, w tym również dopuszczalności jego badania merytorycznego przez Szefa KAS, jako organu drugiej instancji, należy dokonać przez pryzmat art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej i stosownych przepisów k.p.a.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej zaznaczył także, że stosunek służbowy skarżącej, jako funkcjonariusza, w związku z brakiem przedstawienia przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/zatrudnienia złożonej na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, wygasł z dniem 31 sierpnia 2017 r. na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Ponadto, Szef KAS zauważył, że w przypadku propozycji pracy lub braku propozycji pracy/służby przepisy ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej nie przewidują formy decyzji administracyjnej podlegającej kontroli instancyjnej, od której przysługiwałoby m. in. prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

Jednocześnie, organ wskazał, że przepis art. 170 ust. 3 nie reguluje, m. in. ze względu na traktowanie przez ustawodawcę wygaśnięcia stosunku służby tak jak zwolnienia ze służby, formy prawnej wygaśnięcia stosunku służby funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej poprzez załatwienie sprawy w trybie wydania decyzji administracyjnej.

W związku z powyższym Szef KAS wskazał, że z uwagi na wygaśnięcie w omawianym przypadku stosunku służby z mocy ustawy, brak jest podstaw do wydania odrębnego aktu administracyjnego rozstrzygającego o ustaniu tegoż stosunku służbowego poprzez jego wygaśnięcie, czy też zwolnienie ze służby w związku z wygaśnięciem stosunku służbowego.

Szef KAS zauważył, że przepisy omawianej ustawy stanowią jedynie, że w sytuacji nieotrzymania przez funkcjonariusza pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia lub służby, z dniem 31 sierpnia 2017 r. stosunek pracy/służby wygasa, nie wskazują natomiast możliwości weryfikacji w trybie administracyjnym i administracyjnosądowym, jak ma to miejsce w sytuacji określonej i wyraźnie uregulowanej przez ustawodawcę w art. 169 ust. 4 wskazanej wyżej ustawy i odnoszącej się do propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, która stanowi decyzję ustalającą warunki pełnienia służby, i od której w terminie 14 dni od dnia przyjęcia propozycji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Ponadto, Szef KAS wskazał, że skarżąca nie otrzymała propozycji dalszego pełnienia służby/zatrudnienia w Izbie Administracji Skarbowej w [...] w oparciu o wyraźne unormowanie przewidziane przez ustawodawcę ze wskazanym równocześnie skutkiem prawnym powstającym ex lege (vide: art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej), a więc to ustawodawca ukształtował jej sytuację prawną w związku z nieprzedstawieniem przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] do dnia 31 maja 2017 r. propozycji służby/pracy.

Szef KAS wskazał przy tym na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 października 2017 r., sygn. akt II SAB/Rz 94/17.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej podniósł, że z analizy przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej wynika, iż ustawodawca wyraźnie wskazał katalog spraw ze stosunku służbowego, w których stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego i które podlegają [pic]kognicji sądów administracyjnych. Organ wskazał na przepis art. 276 ustawy o KAS, zgodnie z którym są to sprawy dotyczące wydania decyzji o przeniesieniu, powierzeniu pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, przeniesieniu na niższe stanowisko, przeniesieniu na inne lub równorzędne stanowisko służbowe w związku z reorganizacją jednostki organizacyjnej KAS, określeniu warunków pełnienia służby w związku ze zniesieniem jednostki organizacyjnej KAS, zawieszeniu w pełnieniu obowiązków służbowych, a także zwolnieniu ze służby. W katalogu tym nie znalazły się sytuacje dotyczące wygaśnięcia stosunku służbowego.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał także, że granice dyspozycyjności funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej określa ustawa o Krajowej Administracji Skarbowej i akty wykonawcze, ustanawiające pewną sferę praw podmiotowych funkcjonariuszy, jako stron stosunków służbowych, a gwarantem tych praw są unormowania zawarte w samej ustawie o KAS, m. in. w powołanych wyżej przepisach zapewniających prawo złożenia odwołania od decyzji i rozpatrzenia jej przez organ drugiej instancji.

W związku z powyższym, Szef KAS wskazał, że takie rozumowanie znajduje swoje uzasadnienie w treści przepisów ustawy pragmatycznej. Zdarzenie prawne wygaśnięcia stosunku służbowego nie zostało wskazane w katalogu spraw objętych ww. przepisami, zatem zakładając logiczną konstrukcję tej ustawy, zdaniem Szefa KAS, słuszne jest dowodzenie, iż od rozstrzygnięcia właściwego organu Krajowej Administracji Skarbowej odwołanie przysługuje jedynie, gdy ustawa pragmatyczna albo wydany akt wykonawczy oparty na tej ustawie, to przewiduje.

Szef KAS stwierdził, że z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa", przewidzianej w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zasady praworządności wyrażonej w art. 6 k.p.a. wynika, iż nie można domniemywać stosowania formy działania, jaką jest decyzja administracyjna. Organ wskazał, że podstawę do wydania decyzji należy wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego i nie można domniemywać formy decyzji administracyjnej do załatwienia sprawy, jeśli ustawodawca wyraźnie nie wskazał, że dana kwestia winna być rozstrzygana w takim trybie. W ocenie organu, to właśnie przywołane zasady nie pozwalają w sytuacji "milczenia ustawodawcy" w kwestii prawnej formy działania na przyjęcie, że ewentualne rozstrzygnięcie organu winno przybierać postać decyzji administracyjnej, a zasada legalności nie pozwala bowiem domniemywać prawnej formy działania organu.

Ponadto, organ podniósł, że zgodnie z przepisem art. 134 k.p.a., organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołanie, zaś wydane postanowienie jest ostateczne. Organ podkreślił, że regulacja ta wyznacza zakres postępowania Szefa Krajowej Administracji Skarbowej (vide: w związku z przekazaniem sprawy, zgodnie z właściwością przez Sąd Rejonowy w J.), określanego w doktrynie mianem wstępnego, rozpoczynającego działanie organu wyższego stopnia od badania zaistnienia przesłanej formalnych dopuszczalności odwołania.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej poinformował, że na tym etapie postępowania organ drugiej instancji jest obowiązany ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. Jeżeli czynności postępowania wstępnego ujawnią brak formalnych przesłanek odwołania, to obowiązkiem organu jest wydanie postanowienia, kończącego ostatecznie postępowanie w sprawie. Akt ten, kończy zatem etap postępowania wstępnego, lecz jednocześnie całe postępowanie drugoinstancyjne. Dopiero pozytywny rezultat wskazanych czynności rodzi automatycznie etap nazywany jest w literaturze przedmiotu postępowaniem rozpoznawczym, podczas którego przeprowadzane jest postępowanie wyjaśniające co do merytorycznych aspektów sprawy. Oznacza to, że jedynie po ustaleniu przez organ wyższego stopnia, że środek zaskarżenia został skutecznie wniesiony, może on badać kwestie materialnoprawne sprawy.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej podkreślił, że w postępowaniu wstępnym organ odwoławczy podejmuje jedynie czynności zmierzające do ustalenia m. in., czy odwołanie jest dopuszczalne, wskazując przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 64/17. W takiej sytuacji, w ocenie organu merytoryczne rozpatrzenie środka zaskarżenia nie jest możliwe albowiem prowadziłoby do wydania decyzji dotkniętej wadą nieważności, tj. rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wskazał, że cytowany przepis nie określa, jakie warunki decydują o dopuszczalności bądź niedopuszczalności odwołania, wynikają one jednak z innych przepisów procesowych stanowiących o przedmiocie zaskarżenia i toku postępowania, a niedopuszczalność odwołania może wynikać z przyczyn o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał ponadto na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt I OSK 3183/15.

W ocenie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej, w rozpatrywanej sprawie zaistniały oba powyżej wskazane przypadki. Organ stwierdził, że skoro zatem kwestii związanych z procesem składania propozycji służby/pracy uregulowanym w art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, poza sytuacją uregulowaną w art. 169 ust. 4 tejże ustawy nie mającą zastosowania w niniejszym stanie faktycznym sprawy, nie można rozstrzygnąć w drodze decyzji administracyjnej, nie można również wnieść w takiej sprawie odwołania w trybie przewidzianym w art. 127 k.p.a.

Szef Krajowej Administracji Skarbowej wskazał, że skutek wygaśnięcia stosunku służby, traktowany przez ustawodawcę jak zwolnienie ze służby, następuje ex lege (art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej) bez ingerencji w tym względzie organu administracji i konieczności wydania aktu administracyjnego.

Konkludując, Szef Krajowej Administracji Skarbowej podniósł, że w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a., odwołanie jest środkiem zaskarżenia przysługującym wyłącznie od decyzji administracyjnej, co oznacza, że odwołanie jest zatem niedopuszczalne, gdy zostało wniesione od innych form działania organów administracji publicznej, czyli gdy czynność organu nie jest decyzją administracyjną, w rozumieniu art. 104 § 1 i 2 k.p.a., a więc aktem indywidualnym rozstrzygającym władczo o konkretnym prawie lub obowiązku danego podmiotu, lecz stanowi, np. czynność materialno-techniczną, czynność cywilną lub jest zwykłym pismem wyjaśniającym. Organ podkreślił, że organ administracji publicznej może orzekać w procesowej formie decyzji administracyjnej, tylko wówczas, gdy upoważnia go do tego przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2018 r. strona skarżąca, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższe postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018 r.

Wnosząc w petitum skargi o uchylenie zaskarżonego postanowienia Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] listopada 2018., strona skarżącą zarzuciła spornemu postanowieniu Szefa KAS:

1. niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 134 k.p.a. - poprzez błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie zachodzą przyczyny o charakterze podmiotowym i przedmiotowym uniemożliwiające rozpoznanie odwołania skarżącej z dnia [...] września 2017 r. i tym samym, że brak rozpoznania tego odwołania, pomimo iż jest to sprawa administracyjna i Szef KAS miał obowiązek ją rozpoznać, w tym również z uwagi na fakt wiążącego przekazania sprawy temu organowi przez Sąd powszechny do rozpoznania;

2. obrazę przepisu art. 165 ust. 7 w zw. z art. 170 ust. 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej - poprzez błędne przyjęcie, iż nieprzedstawienie propozycji dalszej służby nie stanowi w swej istocie decyzji o zwolnieniu z służby; w sytuacji, gdy taki jest dokładnie jej prawny skutek;

3. naruszenie przepisu art. 60 w zw. z art. 77 ust. 2, art. 45 ust. 1 oraz art 78 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej - poprzez pozbawienie skarżącego prawa do rozpatrzenia sprawy (do rozpatrzenia odwołania strony skarżącej) i to pomimo faktu, że Sąd powszechny przesłał skarżącej Szefowi Krajowej Administracji Skarbowej do rozpoznania w sposób wiążący oraz poprzez naruszenie w ten sposób zasady równego dostępu do służby publicznej (która obejmuje swym zakresem również procedury zwalniania z takiej służby).

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca wskazała, że przekazanie sprawy przez sąd powszechny powinno zobowiązać organ do merytorycznego rozpoznania sprawy i w żadnym wypadku nie powinien on móc mieć prawa uniknąć tej sytuacji, zaś nie przedstawienie propozycji dalszej służby wywołuje efekt prawny w postaci zwolnienia skarżącej ze służby, który powinien być poparty decyzją administracyjną.

Skarżąca podniosła również, że nie zgadza się ze zwolnieniem i jednocześnie uważa, że takie działanie jest niezgodne z prawem. Skarżąca podkreśliła przy tym, że zgodnie z wieloletnim doświadczeniem skarżącej, wysokimi kwalifikacjami i nienagannym przebiegiem służby (co znajduje odzwierciedlenie w jej aktach osobowych, wysokich ocenach okresowych i opinii przełożonych) oraz miejscem zamieszkania - powinna otrzymać propozycję dalszej służby w KAS.

W związku z powyższym skarżąca podniosła, że jej sprawa ma charakter administracyjny zarówno w wymiarze podmiotowym, jak i przedmiotowym.

Ponadto, skarżąca powołała się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, w tym m.in. na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 marca 2002, sygn. akt II SA 2154/01 oraz z dnia 1 lipca 2011 roku, sygn. akt I OSK 199/11. Skarżąca odwołała się również do stanowiska wyrażonego w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 października 1985 r., sygn. akt II CR 320/85, OSNCP 1986, nr 10, poz. 158; wyroku NSA z dnia 21 lutego 1994 r., sygn. akt I SAB 54/93, Lexis.pl nr 304338, OSP 1995, nr 11, poz. 222; wyroku NSA z dnia 12 listopada 1998 r., III SA 962/98, SIP nr 43730, a także w wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2001 r., III SAB 34/01, SIP nr 79247 oraz w wyroku NSA z dnia 30 listopada 2001 r., sygn. akt IV SA 2201/99.

Skarżąca zwróciła również uwagę na uchwałę składu 7 sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., sygn. akt OPS 6/98 (ONSA z 1999 r. Nr 1, poz. 3) oraz na wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., sygn. akt SA/Wr 730/87, wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., sygn. akt SA/Wr 430/84 OSPiKA 1986, z. 9-10 poz. 176, a także na wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r., sygn. akt II SA 1329/97 oraz wyrok NSA z dnia 5 czerwca 1991 r, sygn. akt II SA/35/91, ONSA 1991/3-4/64.

Strona skarżąca powołała się także na stanowisko wyrażone w wyrokach Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 kwietnia 2004 r., a także z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. akt K 9/02, OTK ZU nr 7/A/2002, s. 1264.

Mając na względzie powyższe, strona skarżąca zauważyła, że również w literaturze wskazano wprost, że ustawodawca nie może pozbawiać prawa do sądu funkcjonariuszy, czy też urzędników w toku przekształceń kadrowych, albowiem taka regulacja pozbawia funkcjonariusza prawa do sądu, prawa do obrony swoich racji, a przyjmuje się powszechnie iż ustawa nie może zamykać nikomu drogi do sądowego dochodzenia swoich praw, bo jest to niezgodne z art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP. Skarżąca, odnosząc się do swojej sytuacji - podniosła, że postępowanie Szefa KAS i jego poglądy prawne uniemożliwiają nie tylko rozpoznanie odwołania skarżącej, ale także naruszają zasadę równego dostępu do służby, której aspektem jest również zwalnianie z takiej służby (obowiązek stosowania jawnych i obiektywnych przesłanek). Skarżąca uznała w konsekwencji, iż przyjęte przez Szefa KAS stanowisko, że droga odwoławcza, a w dalszej kolejności - sądowa jest niedopuszczalna, jest niezgodne z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa, w tym z Konstytucją RP, a w szczególności z określonym w niej prawem każdego obywatela do rozstrzygnięcia jego sprawy przez Sąd.

W odpowiedzi na skargę Szef Krajowej Administracji Skarbowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanych przepisów cyt. ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozstrzygając sprawę w zakresie swojej właściwości, ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną, postanowienie, czy też inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego, obowiązującego w dacie wydania tego aktu lub podjęcia spornej czynności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej także: "P.p.s.a.").

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga I.M. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem Szef Krajowej Administracji Skarbowej, wydając zaskarżone postanowienie z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], nie dopuścił się istotnego naruszenia przepisu art. 134 k.p.a.

W pierwszej kolejności podkreślić należy, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest postanowienie Szefa KAS o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania. Odwołaniem tym był w istocie pozew skarżącej z dnia [...] września 2017 r., złożony pierwotnie do sądu powszechnego - Sądu Rejonowego w J., który to Sąd przekazał go - zgodnie z właściwością - Szefowi KAS, jako "odwołanie" od decyzji o zwolnieniu skarżącego ze służby w Służbie Celno-Skarbowej.

Według art. 165 ust. 3 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, pracownicy zatrudnieni w izbach celnych oraz urzędach kontroli skarbowej oraz funkcjonariusze celni pełniący służbę w izbach celnych albo w komórkach urzędu obsługującego ministra właściwego do spraw finansów publicznych stają się z dniem wejścia w życie ustawy o KAS, z zastrzeżeniem art. 170, odpowiednio pracownikami zatrudnionymi w jednostkach organizacyjnych Krajowej Administracji Skarbowej albo funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, pełniącymi służbę w jednostkach KAS i zachowują ciągłość pracy i służby. Jednocześnie, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania.

Przepis art. 170 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej stanowi, że stosunki pracy osób zatrudnionych w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 2, 3 i 6 ustawy o KAS, oraz stosunki służbowe osób pełniących służbę w jednostkach KAS, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1, 2, 3 i 6 ustawy o KAS, wygasają: (1) z dniem 31 sierpnia 2017 r., jeżeli osoby te w terminie do dnia 31 maja 2017 r., nie otrzymały pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby; (2) po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym pracownik albo funkcjonariusz złożył oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Stosownie do przepisu art. 170 ust. 2 ustawy wprowadzającej, pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Jednocześnie przepis art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej nakazuje, aby w przypadkach, o których mowa w ust. 1 tego przepisu, wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktować jak zwolnienie ze służby (ust. 3).

Na gruncie omawianych regulacji ustawy wprowadzającej, Naczelny Sąd Administracyjny wypracował stanowisko, które podziela Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, że konsekwencją wygaśnięcia stosunku służbowego w związku z brakiem propozycji (art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej) jest stosowanie przepisów regulujących zwolnienie ze służby, ale tylko w zakresie skutków wiązanych ze zwolnieniem. Nie można natomiast stosować przepisów ustawy o KAS regulujących przesłanki zwolnienia, bowiem te dla przypadków objętych przepisami wprowadzającymi nie mają znaczenia. Do wygaśnięcia stosunku służbowego w oparciu o art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej dochodzi ex lege w wyniku braku skierowania do dotychczasowego funkcjonariusza propozycji dalszej służby lub pracy. Traktowanie wygaśnięcia stosunku służbowego jak zwolnienia ze służby łączy się z obowiązkiem organu wydania decyzji stwierdzającej skutek zaistniały w związku z brakiem propozycji (lub odmową jej przyjęcia) i upływem czasu, czyli skutek wygaśnięcia. Konieczność wydania takiej decyzji jest konsekwencją traktowania wygaśnięcia w świetle przepisów wprowadzających jak zwolnienia ze służby i zasady decyzyjnego rozstrzygania o treści i bycie stosunku służbowego (vide postanowienie NSA z 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt I OSK 2768/17 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl).

NSA wskazał również, iż zgodnie z art. 276 ust. 2 ustawy o KAS, w przypadku wydania decyzji o zwolnieniu ze służby, funkcjonariusz może, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, złożyć odwołanie do Szefa KAS. Skoro zatem ustawodawca przewiduje dla zwolnienia funkcjonariusza formę decyzji administracyjnej, a wygaśnięcie stosunku służbowego nakazuje traktować jak zwolnienie ze służby, to uznać należy, że pomimo braku jednoznacznej regulacji nakazującej wydanie decyzji stwierdzającej wygaśnięcie stosunku służbowego, obowiązek wydania takiej decyzji obciąża organ, bowiem tylko wydanie takiej decyzji gwarantuje prawo do sądu funkcjonariuszowi, któremu nie złożono propozycji zatrudnienia lub kontynuowania służby (vide: postanowienie NSA z dnia 13 września 2018 r., sygn. akt I OSK 896/18; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 9 listopada 2017 r., sygn. akt III SAB/Gd 31/17; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z 7 marca 2018 r., sygn. akt II SAB/Rz 77/17).

Powyższe stanowisko zostało rozwinięte i uzupełnione w wyroku NSA z dnia 5 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1044/18, w uzasadnieniu którego podniesiono, iż wygaśnięcie stosunku służbowego jest skutkiem przewidzianym w przepisie - skutkiem prawnym. Skutki prawne są następstwami okoliczności określanych mianem "faktów prawnych", czyli okoliczności rodzących skutki prawne. Jedną z kategorii takich faktów prawnych są zdarzenia, do których tradycyjnie zalicza się m.in. upływ czasu. Należy jednak podkreślić, że zdarzenia jako fakt prawny to okoliczności niezależne od zachowania się podmiotów prawa (vide: J. Nowacki, Z. Tobor, Wstęp do prawoznawstwa, Warszawa 2016, s. 46). Odmiennymi od zdarzeń faktami prawnymi są zachowania, czyli okoliczności zależne od postawy podmiotów. Powstaje w związku z tym kwestia, czy istotnie, ze względu na wskazanie w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej daty, można przyjąć, że ustawodawca połączył skutek wygaśnięcia ze zdarzeniem pod postacią upływu czasu. Odpowiedź na takie pytanie jest negatywna. To nie upływ pewnego kalendarzowego terminu powoduje skutek, lecz brak przedstawienia propozycji. Wygaśnięcie stosunku służbowego nie jest niezależne od czyjegokolwiek zachowania, lecz jest przewidzianą w przepisie konsekwencją takiego zachowania. Jest bowiem konsekwencją zachowania organu polegającego na selekcji prowadzonej w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, z zastosowaniem wskazanych w nim kryteriów. Oba te przepisy wymagają uwzględnienia w procesie interpretacji. Innymi słowy, przy stosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy wprowadzającej, każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 tej ustawy. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji określonej w tym ostatnim przepisie, brak której doprowadził do wygaśnięcia dotychczasowego stosunku służbowego. Jak wynika z art. 170 ust. 3 ustawy wprowadzającej, wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jako równoznaczne ze zwolnieniem ze służby. To zaś (zwolnienie ze służby) następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej.

NSA uznał także, iż po stronie organu nie ma ustawowego "obowiązku" przedstawienia funkcjonariuszowi propozycji służby, czy też zatrudnienia. Użycie w stronie czynnej terminu "składają" nie jest wystarczającym argumentem dla wywiedzenia, że po stronie organu przepis wprowadza obowiązek działania w jednej z tych dwóch form. Istotnie, posłużenie się formą czynną czasownika jest interpretowane jako wyraz powinności. W relacji do organu powinność jest wyrazem kompetencji, która nie jest prostym synonimem obowiązku, lecz zespołem uprawnień do działania w pewnej sferze, z jednoczesnym obowiązkiem wypełniania nałożonych na organ działań w sferze, w której organ ten zarówno jest uprawniony do działania, jak i zarazem zobowiązany z tych uprawnień korzystać w sytuacjach przewidzianych przepisami (vide: Z. Rybicki, S. Piątek, Zarys prawa administracyjnego i nauki administracji, Warszawa 1984, s. 245). Interpretacja zakresu przepisu art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej musi uwzględniać kontekst systemowy, czyli regulację kolejnych przepisów ustawy, w szczególności tych, które wprost stanowią o istnieniu kategorii funkcjonariuszy, którzy nie otrzymali żadnej propozycji w określonym terminie, w szczególności art. 170 ust. 1 pkt 1 tej ustawy.

W konsekwencji NSA stwierdził, iż uwzględnienie skargi na bezczynność organu nie może prowadzić do zobowiązania tego organu do złożenia pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, lecz powinno skutkować zobowiązaniem organu do "wydania decyzji w przedmiocie stosunku służbowego" funkcjonariusza, któremu nie przedstawiono dotychczas takiej propozycji.

Uwzględniając powyższe wywody, Sąd podziela stanowisko skarżącej, że w przypadku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji pełnienia dalszej służby (bądź propozycji zatrudnienia), organ winien wydać decyzję administracyjną dotyczącą stosunku służbowego takiego funkcjonariusza. W decyzji tej organ winien -analogicznie jak w przypadku zwolnienia ze służby - nie tylko przywołać określone fakty uzasadniające wygaśnięcie stosunku służbowego, ale też wyjaśnić i uzasadnić, w nawiązaniu do ustawowych kryteriów wskazanych w art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej, dlaczego propozycja nie została złożona konkretnemu funkcjonariuszowi. Uzasadnienie w tym zakresie winno mieścić się w ramach uznania administracyjnego oraz realizować w szczególności zasadę zaufania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.).

Tym samym, Sąd uznaje za błędne stanowisko Szefa KAS wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, wedle którego, stosunek służbowy skarżącego wygasł z mocy prawa, a zatem właściwy organ nie miał obowiązku wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Nie podzielając powyższego stanowiska Szefa KAS, Sąd nie stwierdził jednak podstaw do wyeliminowania zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego. Jakkolwiek bowiem uzasadnienie tego postanowienia jest wadliwe w powyższym zakresie, to podjęte przez organ rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania - w oparciu o art. 134 k.p.a. - należy uznać za prawidłowe. Kluczowe w stanie faktycznym niniejszej sprawy jest bowiem to, że Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] nie wydał w stosunku do skarżącej żadnej decyzji dotyczącej jego stosunku służbowego, do czego - co należy podkreślić - był zobowiązany.

Nie można tym samym zaakceptować poglądu wyrażonego w uzasadnieniach: postanowienia Sądu Rejonowego w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., sygn. akt [...] oraz postanowienia Sądu Okręgowego w [...] z dnia [...] października 2018 r., sygn. akt [...], w myśl którego w sprawie istnieje decyzja administracyjna, w rozumieniu art. 104 § 1 k.p.a., choćby "nieformalna", mocą której skarżący został zwolniony ze służby.

W aktach administracyjnych sprawy nie znajduje się pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...], w którym skarżąca zostałaby poinformowana, iż w świetle przepisów ustawy wprowadzającej organ nie ma obowiązku przedłożenia propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby czy też zatrudnienia wszystkim funkcjonariuszom/pracownikom aktualnie pełniącym służbę/zatrudnionym w Izbie Administracji Skarbowej. Oznacza to, że nie została wydana decyzja administracyjna posiadająca niezbędne elementy określone w art. 107 § 1 k.p.a., w szczególności rozstrzygnięcie co do istoty sprawy - w tym przypadku rozstrzygnięcie w przedmiocie stosunku służbowego skarżącego.

Sąd wskazuje, że w związku z powyższym skarżąca nie mogła skutecznie złożyć odwołania od nieistniejącej decyzji. Dopiero wprowadzenie do obrotu prawnego decyzji administracyjnej, spełniającej wymogi określone w art. 104 § 1 k.p.a., pozwoliłoby mu skutecznie wnieść środek zaskarżenia do organu odwoławczego.

W orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, iż złożenie odwołania od decyzji nieistniejącej skutkuje stwierdzeniem jego niedopuszczalności w drodze postanowienia (vide: wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 770/16).

Oznacza to, że Szef KAS był uprawniony do wydania zaskarżonego postanowienia, aczkolwiek w jego uzasadnieniu zawarł także wywody, których Sąd nie podziela. Zaznaczyć jednak należy, iż organ działał w przedmiotowej sprawie w warunkach związania go postanowieniem sądu powszechnego o przekazaniu sprawy zgodnie z właściwością i był zobowiązany potraktować pozew skarżącego jako "odwołanie", a wobec nieistnienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej dotyczącej stosunku służbowego skarżącego, miał podstawy do wydania rozstrzygnięcia o niedopuszczalności odwołania (art. 134 k.p.a.).

W tym miejscu wskazać należy, że badając legalność zaskarżonego postanowienia, Sąd również rozważał, czy Szef KAS nie naruszył reguły związania prawomocnym postanowieniem sądu powszechnego (art. 365 § 1 w związku z art. 361 k.p.c.). Z treści wyżej wymienionego postanowienia, jak i z powołanej w nim podstawy prawnej (art. 464 § 1 k.p.c.) wynika, iż w ocenie sądu powszechnego właściwym do rozpatrzenia żądania skarżącego jest Szef KAS, któremu przekazano pozew (jako organ właściwy do rozpoznania odwołania od decyzji o zwolnieniu ze służby). Jednakże, gdy chodzi o skutki prawomocnego orzeczenia, organ związany był nim tylko w takim zakresie, że nie mógł - przyjmując właściwość sądu powszechnego - zwrócić pisma skarżącego. Stanowi o tym art. 66 ust. 4 k.p.a., który to przepis - jako regulacja szczególna dotycząca orzeczeń w zakresie właściwości - wyznacza zakres związania organu orzeczeniem sądu powszechnego. Nie sposób natomiast uznać, aby materialną podstawą kompetencji organu do orzekania w danej sprawie co do meritum, mogła być sama ocena prawna wyrażona w uzasadnieniu orzeczenia sądu, czy przywołana podstawa jego wydania.

Reasumując, Sąd zauważa, że wydanie wyroku oddalającego skargę w niniejszej sprawie nie zamyka skarżącemu drogi do uzyskania od właściwego organu decyzji administracyjnej w przedmiocie jego stosunku służbowego.

Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - działając na podstawie art. 151 w zw. z art. 119 pkt 3 P.p.s.a. - orzekł, jak w sentencji wyroku.