Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 386/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2012-10-17 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par. 1, art. 134 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 17 ust. 1, art. 17 ust. 5
journal: Dz.U. 2006 nr 139 poz 992
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - tekst jednolity.
article: art. 35 par. 1, par. 2, par. 3 oraz art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący : Sędzia NSA Tadeusz Kuczyński (sprawozdawca) Sędziowie : Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski Protokolant : Aneta Januszkiewicz po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 17 października 2012 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje radcy prawnemu T. P. od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu kwotę 295,20 (słownie: dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym 23 % podatku VAT tytułem zwrotu kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji z dnia [...] 2012 r. nr [...] wydanej przez działającego z upoważnienia Wójta Gminy P., Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. w przedmiocie odmowy przyznania A. K. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną B. K. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W dniu [...] lutego 2012 r. A. K. – zwany dalej skarżącym, wystąpił z wnioskiem do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną B. K.

Decyzją z dnia [...] 2012 r. nr [...] działający z upoważnienia Wójta Gminy Pi., Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. odmówił przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołując się na art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t. j. Dz. U. z 2006 r. nr 139, poz. 992 ze zm.) – zwana dalej ustawą, stwierdził, że spełniona została przesłanka określona w pkt. 2 wskazanego przepisu, uprawniająca do ubiegania się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż na skarżącym ciąży obowiązek alimentacyjny wobec wymagającej opieki żony. Jednocześnie organ wskazał, że zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L., po przeanalizowaniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i wniesionego przez skarżącego odwołania, decyzją z [...] 2012 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) – zwana dalej k.p.a., uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu organ odwoławczy stwierdził, że podstawę materialnoprawną do orzekania w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego stanowią przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych. Wskazał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. -

Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59 ze zm.) ciąży obowiązek

alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

3) opiekunowi faktycznemu dziecka

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Natomiast na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego lub świadczenia przedemerytalnego;

1a) osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do świadczenia pielęgnacyjnego na inną osobę w rodzinie lub poza rodziną;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się

orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej

spokrewnionej z dzieckiem, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, albo, w

związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce

zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-

wychowawczym, i korzystania w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5

dni w tygodniu, z wyjątkiem zakładów opieki zdrowotnej;

3) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury na to dziecko;

4) osoba w rodzinie ma ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym

mowa w art. 10, albo do świadczenia pielęgnacyjnego na tę lub inną osobę w

rodzinie lub poza rodziną;

5) na osobę wymagającą opieki członek rodziny jest uprawniony za granicą do

świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką, chyba że przepisy o

koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o

zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z powyższych przepisów wynika, że prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przysługuje m.in. osobie, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, jeżeli przy tym nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Przy tym nie mogą wystąpić przesłanki negatywne, wyłączające prawo do świadczenia pielęgnacyjnego, określone w art. 17 ust. 5 ustawy.

Dodał, że w art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy ustawodawca wskazał krąg osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego według kryterium obciążenia ich obowiązkiem alimentacyjnym wobec osoby wymagającej opieki. Zgodnie z nim świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. – Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. nr 9, poz. 59, ze zm.) – zwany dalej k.r.o., ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast z przepisu art. 128 k.r.o. wynika, że obowiązek alimentacyjny obciąża krewnych w linii prostej oraz rodzeństwo. W orzecznictwie prezentowane jest stanowisko, które podziela organ odwoławczy, że wskazany w treści art. 17 ust. 1 pkt 2 ustawy obowiązek alimentacyjny nie może być wywodzony jedynie z obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w art. 128 k.r.o., bowiem wynika on również z treści art. 23 i art. 27 wskazanej ustawy. W świetle tych przepisów małżonkowie są zobowiązani do współdziałania dla dobra rodziny oraz zaspokajania potrzeb rodziny, którą przez swój związek założyli oraz co istotne, do wzajemnej pomocy, pod pojęciem której należy rozumieć pomoc w sytuacjach wyjątkowych, jaką stanowi choroba czy niepełnosprawność. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że również małżonek należy do kręgu osób obciążonych powinnością o cechach obowiązku alimentacyjnego, z którym łączy się prawo do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Na tę okoliczność organ odwoławczy powołał orzecznictwo sądowo-administracyjne.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy ustanawia negatywną przesłankę wyłączającą prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim.

Wskazał, że na interpretację przytoczonego przepisu ma wpływ wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt. P 27/02 (Dz. U. Nr 138, poz. 872). W wyroku tym Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w zakresie, w jakim uniemożliwia nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego obciążonej obowiązkiem alimentacyjnym osobie zdolnej do pracy, niezatrudnionej ze względu na konieczność sprawowania opieki nad innym niż dziecko niepełnosprawnym członkiem rodziny, jest niezgodny z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dodał, że wywody zawarte we wskazanym wyroku pozostają aktualne w odniesieniu do obowiązującej ustawy o świadczeniach rodzinnych w przedmiocie nabywania uprawnień do świadczeń pielęgnacyjnych, w tym do właściwego odczytywania ograniczeń wynikających z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy. Organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo sądowo-administracyjne, że literalne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy może być podstawą do twierdzenia, że w przypadku osoby wymagającej stałej opieki, która zawrze związek małżeński, wyłączone jest prawo ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne dla osoby, która tę opiekę sprawuje, rezygnując z pracy zarobkowej. Wykluczałoby to przyznanie świadczenia osobie, sprawującej opiekę nad małżonkiem. Jednak dodał, że taka interpretacja omawianego przepisu, w szczególności w kontekście orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie zasługuje na aprobatę. Wskazał, że jeżeli prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne wywodzi się z istnienia obowiązku alimentacyjnego, to literalne odczytywanie normy art. 17 ust. 5 pkt 2 lit a) ustawy o świadczeniach rodzinnych niweczyć będzie skutki wyroku Trybunału Konstytucyjnego w odniesieniu do osób pozostających w związku małżeńskim, nad którymi opiekę sprawują małżonkowie.

Zdaniem organu odwoławczego uprawniona jest zatem wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, w myśl której osoba sprawująca opiekę, na której ciąży obowiązek alimentacyjny, o którym mowa w art. 128 k.r.o., traci prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z uwagi na zawarcie przez osobę wymagającą opieki związku małżeńskiego, jako że obowiązek sprawowania opieki ciążyć będzie na małżonku, który uzyska w konsekwencji prawo do ubiegania się o świadczenie w przypadku rezygnacji z pracy zarobkowej.

Organ odwoławczy wskazał, że w świetle obowiązującego art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, przy uwzględnieniu wskazanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, uzasadnione jest przyjęcie, że małżonek sprawujący opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem wypełnia spoczywający na nim ustawowy obowiązek, wynikający z faktu zawarcia związku małżeńskiego, który to obowiązek ma charakter alimentacyjny. A zatem, w takiej sytuacji przesłanka negatywna pozostawania osoby wymagającej opieki w związku małżeńskim, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, nie możne mieć wpływu na prawo współmałżonka do świadczenia pielęgnacyjnego. Wyjaśnił, że osoba inna niż współmałżonek osoby wymagającej opieki może skutecznie ubiegać się o świadczenie pielęgnacyjne, o ile współmałżonek ten posiada znaczny stopień niepełnosprawności udokumentowany stosownym orzeczeniem. Ustawodawca w sposób jednoznaczny przesądził, że jedynie tego rodzaju orzeczenie świadczy o braku możliwości sprawowania przez małżonka opieki nad drugim małżonkiem z uwagi na stan zdrowia.

Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie skarżący pozostaje w związku małżeńskim z B. K., która orzeczeniem Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w Z. z dnia [...] 2012 r. nr [...] została zaliczona do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, ze wskazaniem, że wymaga stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby, w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, okresowo do 31 marca 2014 r. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 kwietnia 2007 r., a orzeczenie wydane zostało w ramach kontynuacji. W wywiadzie przeprowadzonym w dniu 13 lutego 2012 r. skarżący oświadczył, że nie wykonuje żadnej pracy. Stwierdził, że opieka nad niepełnosprawną żoną polega na pomocy w czynnościach higieny osobistej, przygotowywaniu posiłków, pomocy w poruszaniu się, transporcie na wizyty lekarskie, utrzymaniu czystości w domu i jego ogrzaniu przy niskich temperaturach. Podkreślił, że opiekę nad żoną sprawuje codziennie, nie ma bowiem innych osób mogących sprawować opiekę nad jego żoną. Organ odwoławczy dodał, że skarżący posiadał prawo do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad żoną przyznane decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] 2010 r. nr [...], a obecnie ubiega się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego w ramach kontynuacji, na dalszy okres.

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji prawidłowo uznał, że na podstawie art. 17 ust. 1 ustawy obowiązek alimentacyjny wobec B. K. spoczywa na mężu. Wskazał również, że wbrew ocenie organu I instancji, nie zachodzi negatywna przesłanka określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy wyłączająca prawo do ubiegania się o świadczenie pielęgnacyjne. Zatem dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego dla skarżącego konieczne jest ustalenie: po pierwsze - zakresu rzeczywistej opieki jaką sprawuje nad żoną, po drugie - że z tego powodu nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej.

Podkreślił, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. jest nowym postępowaniem w sprawie, w wyniku którego organ I instancji powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające, ustalić wszystkie okoliczności faktyczne mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Istotne przy tym jest, że kontynuacyjny charakter wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną, nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy.

Organ odwoławczy wskazał, że na podstawie akt sprawy nie można stwierdzić, że skarżący spełnił ustawowe warunki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Dodał, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mogących mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia oraz nie dokonał oceny uprawnień skarżącego do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w oparciu o przesłanki stanowiące podstawę do jego przyznania.

Dodał, że zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje jeżeli osoba wnioskująca nie podejmuje lub rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności. Tymczasem w przedmiotowej sprawie fakt rezygnacji przez skarżącego z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej oraz okoliczności sprawowania opieki nad niepełnosprawnym małżonkiem nie zostały ustalone i ocenione. Zatem, aby dokonać oceny, czy zachodzą przesłanki do przyznania wnioskowego świadczenia, organ I instancji winien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające, mające na celu ustalenie wszystkich okoliczności dotyczących sprawowania przez skarżącego rzeczywistej opieki nad małżonką. Organ odwoławczy wskazał, że konieczne jest zatem wyjaśnienie, jakiej opieki wymaga, na czym ona polega, o jakich porach jest sprawowana i ile zajmuje czasu, oraz czy w opiece uczestniczyć mogą inne osoby niż skarżący. Dodał, że w tym celu niezbędne jest aby zakres wymaganej dla małżonki skarżącego opieki określony został na podstawie opinii lub zaświadczenia lekarza, zawierającego stosowne uzasadnienie. Powyższy dokument musi określać zakres niezbędnej opieki oraz uzasadnienie pozwalające na dokonanie oceny przyjętego stanowiska.

Następnie oceny wymaga, czy zakres niezbędnej dla niepełnosprawnego członka rodziny opieki, którą wykonuje skarżący, pozbawia go możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy.

Ponadto należy ustalić, czy nie zachodzą inne okoliczności wyłączające prawo do wnioskowanego świadczenia określone w art. 17 ust. 5 ustawy.

Organ odwoławczy dodał, że w celu ustalenia powyższych okoliczności organ I instancji winien rozważyć możliwość przeprowadzenia innych dowodów, np. przesłuchania strony i małżonki oraz innych osób, jeżeli posiadają wiedzę w tym zakresie, czy też dopuszczenia jako dowodów w sprawie wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w przypadku korzystania przez rodzinę z pomocy społecznej.

Skarżący wniósł skargę na decyzję organu odwoławczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu. Podniósł, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a. Podkreślił, że zaskarżonym rozstrzygnięciem organ odwoławczy pozbawił go, na czas ponownego rozpatrywania sprawy, środków do życia. Podniósł, że organ I instancji odmówił mu przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a) ustawy, nie zaś z powodu niedopełnienia przez ten organ wymienionych przez organ odwoławczy dodatkowych czynności. Stwierdził, że spełnia wszystkie określone prawem warunki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wskazał, że w jego ocenie zbędne jest prowadzenie dodatkowego postępowania, skoro do wniosku załączony jest wymagany prawem dokument, tj. orzeczenie określające stopień niepełnosprawności stwierdzające konieczność stałej opieki nad osobą niepełnosprawną. Podkreślił również, że dodatkowe czynności wymagane decyzją organu odwoławczego nie wynikają z żadnego aktu prawnego regulującego przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zarzucił, że ten sam skład orzekający Kolegium, będąc w posiadaniu identycznych, prawem wymaganych dokumentów, przy zachowaniu ciągłości stopnia niepełnosprawności oraz niezmiennie obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa, wydał odmienną decyzję niż w dniu [...] października 2010 r., bowiem wtedy Kolegium przyznało skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne, bez dodatkowych warunków.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Ponadto organ odwoławczy wskazał, że powołany w skardze zarzut nieprzeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie wskazanym w zaskarżonej decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. przed wydaniem przez Kolegium poprzedniej decyzji z dnia [...] października 2010 r. nr [...] przyznającej skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad żoną, nie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji.

W ocenie organu odwoławczego nie ma racji skarżący, kiedy twierdzi, że wystarczającym dokumentem do spełnienia przesłanek z art. 17 ust. 1 ustawy jest orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Dodał, że gdyby zamiarem ustawodawcy było udzielanie wsparcia w formie świadczenia pielęgnacyjnego dla każdej osoby opiekującej się osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności, to nie uzależniłby możliwości przyznania tego świadczenia od warunku nie podejmowania lub rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania tej opieki. Przy tym oczywistym jest, że spełnienie tego warunku nie zależy od tego, czy zamiarem osoby sprawującej opiekę jest sprawowanie stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, ale zależy to od okoliczności obiektywnych, tj. faktycznych potrzeb osoby niepełnosprawnej, wynikających z jej ograniczeń związanych z niepełnosprawnością. Wskazał, że wbrew argumentacji skargi, w orzeczeniu o niepełnosprawności małżonki skarżącego nie zapisano, że wymaga ona stałej opieki, ale widnieje tam zapis, że wymaga "stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji". Organ odwoławczy dodał, że rozpatrując sprawy dotyczące świadczeń pielęgnacyjnych ma rozeznanie, że wśród osób niepełnosprawnych w znacznym stopniu są takie, które mogą pozostawać same w domu przez okres umożliwiający opiekunom zarobkowanie, a potrzebują jedynie pomocy w określonych czynnościach dnia codziennego, np. wymagających znacznego wysiłku, niektórych czynnościach pielęgnacyjnych, czy pomocy w czynnościach związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego.

Organ odwoławczy wskazał również, że konieczność przedłożenia przez skarżącego opinii lub zaświadczenia lekarza, zawierającego zakres opieki wymaganej dla małżonki skarżącego uzasadniona jest tym, że organ administracji nie posiada wiedzy fachowej z zakresu medycyny i zmuszony jest posiłkować się wiedzą specjalistyczną. Lekarz mający specjalistyczną wiedzę może stwierdzić jakich czynności nie może wykonywać osoba niepełnosprawna i jakie są tego przyczyny.

Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutem skargi, że organy administracyjne naruszyły art. 35 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., bowiem uchylenie w postępowaniu odwoławczym decyzji organu pierwszej instancji, w związku z koniecznością przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być oceniane jako naruszanie wskazanych przez skarżącego przepisów art. 35 k.p.a. dotyczących terminów załatwiania spraw.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl zaś art. 1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z treścią art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) - dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Z wymienionych przepisów wynika, że sąd bada legalność zaskarżonej decyzji, czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

Na wstępie, w nawiązaniu do zarzutów skargi, wyjaśnić należy, że kontrolą Sądu w przedmiotowej sprawie objęte jest wyłącznie postępowanie zakończone decyzją ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] uchylającą decyzję z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] wydaną przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia w przedmiocie odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad żoną. Zauważyć należy, że Sąd w przedmiotowej sprawie nie bada legalności postępowania administracyjnego zakończonego decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z dnia [...] października 2010 r. nr [...], przyznającą skarżącemu świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad żoną B. K., ani zakończonego decyzją Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] wydaną po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku skarżącego. Zatem rozważania Sądu ograniczają się wyłącznie do tych zarzutów, które dotyczą zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, bowiem Sąd nie może orzekać o prawidłowości decyzji organów administracyjnych wydanych w innych postępowaniach.

Badając więc legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie stwierdził naruszenia przez organy administracji przepisów prawa w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z [...] kwietnia 2012 r. nr [...], którą organ ten, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. - uchylił w całości decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powołany przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zatem decyzja kasacyjna może być wydana tylko wówczas, gdy spełnione są przesłanki określone w powołanym przepisie, a więc wtedy gdy - zdaniem organu odwoławczego - organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadzone przez tenże organ postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy i brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 k.p.a. Organ odwoławczy przy wydawaniu decyzji kasacyjnej ogranicza się do oceny potrzeby przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego oraz jego zakresu, nie rozstrzyga wówczas o meritum sprawy. Z powołanego przepisu nie wynika, że organ odwoławczy nie może wyrazić swojego poglądu prawnego w sprawie, ani też, że organ I instancji jest związany poglądem prawnym wyrażonym w uzasadnieniu decyzji kasacyjnej. Wobec tego przedmiotem oceny Sądu jest prawidłowość zastosowania w sprawie wskazanego unormowania.

Zasadnie organ odwoławczy podniósł, że postępowanie wszczęte wnioskiem skarżącego z dnia [...] lutego 2012 r. o przyznanie prawa skarżącego do świadczenia pielęgnacyjnego, w związku z opieką nad żoną B. K., jest nowym postępowaniem w sprawie, w wyniku którego organ powinien przeprowadzić szczegółowe postępowanie wyjaśniające, ustalić wszystkie okoliczności faktyczne mogące mieć istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Istotne przy tym jest, że kontynuacyjny charakter wniosku skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego nie zwalnia organu orzekającego z obowiązku ustalenia aktualnego stanu faktycznego sprawy.

Należy zatem przyznać rację organowi odwoławczemu, kiedy twierdzi, że organ I instancji prowadząc postępowanie w sprawie nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy, a następnie dokonania oceny, czy zachodzą przesłanki do przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że na podstawie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można stwierdzić, czy skarżący spełnił przesłanki określone w art. 17 ustawy stanowiące podstawę do przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Zatem, należy przyznać rację organowi odwoławczemu, że w niniejszej sprawie konieczne jest ustalenie zakresu rzeczywistej opieki, jaką skarżący sprawuje nad żoną oraz że z powodu sprawowania opieki skarżący nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Następnie oceny wymaga, czy zakres niezbędnej dla niepełnosprawnej żony skarżącego opieki, którą wykonuje skarżący, pozbawia go możliwości podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, o których mowa w art. 3 pkt 22 ustawy.

Słusznie organ odwoławczy wskazał, że należy ustalić, czy nie zachodzą inne okoliczności wyłączające prawo do wnioskowanego świadczenia określone w art. 17 ust. 5 ustawy.

Zgodzić się należy z organem odwoławczym, że w celu ustalenia powyższych okoliczności organ I instancji winien rozważyć możliwość przeprowadzenia innych dowodów, np. przesłuchania skarżącego i małżonki oraz innych osób, jeżeli posiadają wiedzę w tym zakresie, czy też dopuszczenia jako dowodów w sprawie wywiadów środowiskowych przeprowadzonych w przypadku korzystania przez rodzinę z pomocy społecznej.

Wymaga jednak podkreślenia, że Sąd nie znajduje uzasadnionych podstaw w żądaniu przez organ odwoławczy, aby zakres wymaganej opieki sprawowanej wobec małżonki skarżącego został określony na podstawie opinii lub zaświadczenia lekarza wraz ze stosownym uzasadnieniem. Organy administracyjne winny mieć na uwadze, że żądanie dokonania określonej czynności przez stronę musi znajdować oparcie w przepisach prawa. Jeżeli przepis prawa nie zobowiązuje strony do przedłożenia określonego dokumentu, strona może dowodzić tę okoliczność innymi sposobami. Powyższe uchybienie nie ma jednak wpływu na wynik sprawy.

Sąd stwierdza, że nie znajduje uzasadnienie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 35 § 1, § i 3 § k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 wskazanego przepisu niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W myśl § 3 cytowanego przepisu załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Sąd w pełni podziela pogląd, że za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 lutego 2012 r., sygn. akt I SAB/Wa 29/12, lex nr 1121021). W przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z taką sytuacją, bowiem wniosek skarżącego o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wpłynął do organu w dniu [...] lutego 2012 r. Decyzja organu I instancji została wydana w dniu [...] lutego 2012 r., a zatem w terminie do załatwienia sprawy. Natomiast odwołanie wraz z aktami sprawy wpłynęło do organu II instancji w dniu 7 marca 2012 r., zatem termin załatwienia sprawy upływał z dniem 7 kwietnia 2012 r. (sobota), mając jednak na uwadze art. 57 § 4 k.p.a. zgodnie którym za ostatni dzień terminu uważa się najbliższy następny dzień powszechni, termin załatwienia sprawy upłynął z dniem 10 kwietnia 2012 r. Natomiast decyzja organu odwoławczego została wydana właśnie w dniu 10 kwietnia 2012 r., a zatem w terminie załatwienia sprawy.

Przechodząc do kolejnych zarzutów przedstawionych w skardze, Sąd stwierdza, że ocena zarzutów dotyczących naruszenia przepisów regulujących przyznawanie świadczenia pielęgnacyjnego stanowi nadal kwestię otwartą i będzie podlegać rozstrzygnięciu przez organ I instancji, wraz z zagwarantowaną drogą odwoławczą i możliwością wniesienia skargi na niezadowalającą stronę decyzję do sądu administracyjnego. W takiej sytuacji także wypowiedź Sądu w tej materii uznać należy za przedwczesną.

Biorąc pod uwagę powyższe, słusznie organ odwoławczy uznał, że rozpoznanie sprawy o przyznanie skarżącemu prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, wymaga dokonania kompletnych ustaleń faktycznych. Wskazać należy, że postępowanie dowodowe powinno zostać przeprowadzone zgodnie z przepisami prawa procesowego, w tym przede wszystkim zgodnie z wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, w świetle której organ orzekający winien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy. W tym też celu, zgodnie z wymogami określonymi w treści art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a., organ obowiązany jest w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. W myśl art. 107 § 1 i 3 k.p.a. decyzja organu powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Wobec powyższego zgodzić się należy, że w niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ II instancji trybu przewidzianego w art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999 r. sygn. akt IV SA 1313/98, lex nr 48725). W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne. Aby naprawić uchybienia organu I instancji, organ odwoławczy musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Stwierdzić należy, że przeprowadzenie przez organ odwoławczy dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Z tych względów zarzuty skargi przedstawiają się jako bezzasadne, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny do oddalenia skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a., o czym orzeczono w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu orzeczono na podstawie art. 250 tej samej ustawy w związku z rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz. U. nr 163, poz. 1349 ze zm.).