Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 109/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-09-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania
Stwierdzono, że przewlekłość nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa
Zasądzono od organu sumę pieniężną z art. 149 § 2 p.p.s.a
Oddalono skargę o wymierzenie grzywny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 8 § 1, art. 12 § 1, art. 37 § 1, art. 37 § 1 pkt 2, art. 50, art. 61 § 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 43
journal: Dz.U. 2019 poz 381
law: Ustawa z dnia 11 września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej - t.j.
article: art. 3 § 2, art. 52 § 1, art. 52 § 2, art. 58 § 1, art. 119 pkt 4, art. 120, art. 149 § 1, art. 149 § 1 pkt 1, art. 149 § 1 pkt 3, art. 149 § 1a, art. 149 § 2, art. 154 § 6, art. 200, art. 205 § 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15zzs, art. 15zzs ust. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
journal: Dz.U. 2018 poz 75
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym  prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki - tekst jedn.
article: § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma (spr.) Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 15 września 2021 r. sprawy ze skargi A. C. na przewlekłość Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. zobowiązuje Wojewodę do załatwienia wniosku A. C. datowanego na [...] marca 2020 r., zarejestrowanego i prowadzonego przez organ pod znakiem [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; II. stwierdza, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; III. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; IV. przyznaje od Wojewody na rzecz skarżącej A. C. sumę pieniężną w kwocie [...](słownie: [...]) złotych; V. oddala skargę w zakresie żądania wymierzenia organowi grzywny z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania; VI. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej kwotę [...](słownie: [...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Skarga na bezczynność A. C. dotyczy bezczynności Wojewody (zwanego dalej "Wojewodą") w zakresie udzielenia skarżącej zezwolenia na pobyt czasowy.

Skargę wniesiono w następujących okolicznościach udokumentowanych w aktach sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2020 r. (który wpłynął do organu następnego dnia) A. C. wystąpiła o udzielenie jej zezwolenia na pobyt czasowy w Rzeczypospolitej Polskiej (k. 1-15 akt administracyjnych).

W ślad za wnioskiem złożono do akt pismo także datowane na [...] marca 2020 r. (wpłynęło ono do Urzędu Wojewódzkiego [...] marca 2020 r.), w którym pełnomocnik A. C. (Jakub Grabowski) przesłał pełnomocnictwo oraz podał do siebie namiary telefoniczne w celu ułatwienia kontaktu w związku z rozpoczynającą się (wówczas) pandemią koronawirusa. Przedłożył także między innymi umowę najmu mieszkalnego zawartą przez A. C. (ważną do [...] października 2020 r.) (k. 16-32 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2020 r. pełnomocnik złożył w imieniu wnioskodawczyni ponaglenie na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2021 r., poz. 735 z późn. zm., dalej "K.p.a.") (k. 35 akt administracyjnych).

Ponaglenie [...] lipca 2020 r. wysłano do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. (k. 36 akt administracyjnych).

Jak wynika z akt, w dniu [...] lipca 2020 r. dokonano pierwszej weryfikacji formalnej wniosku, w trakcie której ustalono, że jest on dotknięty brakami (k. 37 akt administracyjnych).

Tego samego dnia sporządzono wezwanie skierowane do A. C. do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do uiszczenia opłaty skarbowej (k. 39 akt administracyjnych).

Braki wniosku zostały uzupełnione [...] sierpnia 2020 r. (k. 41-48 akt administracyjnych).

Jak wynika z formularza weryfikacji wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. organ uznał go za kompletny (k. 130 akt administracyjnych), a dnia [...] sierpnia 2020 r. skierował wniosek A. C. do zaopiniowania przez właściwe organy i służby (zob. pieczęć na k. 4 akt administracyjnych).

Pomimo powyższego pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy na [...] lutego 2021 r. (k. 49 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2020 r., [...] (wpłynęło ono do akt [...] sierpnia 2020 r.) Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał ponaglenie wcześniej wniesione przez wnioskodawczynię za nieuzasadnione. Zaznaczył, że wniosek złożono w czasie pandemii koronawirusa, a działanie organów w okresie złożenia wniosku było wstrzymane.

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] wezwał A. C. do przedłożenia dowodu potwierdzającego zakwaterowanie na terytorium Polski (w międzyczasie utraciła ważność poprzednia umowa – uw. Sądu), dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu (k. 54 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik A. C. wskazał, że uzyskanie połączenia telefonicznego z organem jest niezwykle utrudnione, a nawet niemożliwe, gdyż jest ono każdorazowo zrywane z komunikatem, że jego zrealizowanie jest niemożliwe z uwagi na zbyt dużą ilość połączeń. Wobec tego pełnomocnik poprosił o pisemne wyjaśnienie, czy zadośćuczynienie wezwaniu z dnia [...] listopada 2020 r. możliwe jest przez złożenie umowy renty opiewającej na kwotę [...]zł. Wskazał też, że prosi o przedłużenie terminu do złożenia nowej umowy najmu zawartej z wnioskodawczynią – a to z uwagi na chorobę właścicielki lokalu (k. 58-59 akt administracyjnych).

Przy piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. (które wpłynęło [...] grudnia 2020 r.) pełnomocnik A. C. przedłożył aneks do umowy najmu lokalu oraz odrębną umowę użyczenia lokalu, umowę renty, dowód osobisty partnera oraz dokument polisy ubezpieczeniowej (k. 68-87 akt administracyjnych).

W dniu [...] lutego 2021 r. pełnomocnik A. C. niejako z ostrożności wyjaśnił, że złożony dokument polisy ubezpieczeniowej zgodnie z art. 43 ustawy z dnia [...] września 2015 r. o działalności ubezpieczeniowej i reasekuracyjnej może być sporządzony w formie elektronicznej (k. 91 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik A. C. złożył ponaglenie zwracając Wojewodzie uwagę, że wyznaczony na 6,5 miesiąca termin załatwienia sprawy upłynął [...] lutego 2021 r. Nowego terminu nie wyznaczono. Dla wnioskodawczyni natomiast jej tymczasowy status, w którym oczekuje na zezwolenie na pobyt czasowy, utrudnia zarówno podróżowanie do rodziny jak i utrudnia zdobycie pracy (k. 93-94 akt administracyjnych).

Przy piśmie z dnia [...] marca 2021 r. organ przekazał ponaglenie do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców w W. (k. 97 akt administracyjnych).

Jak zostało następnie ujawnione, ten sam organ – działając na wniosek M. sp. z o.o. wydał odrębną decyzją z dnia [...] marca 2021 r., [...] obejmującą zezwolenie na pracę udzielone A. C. (k. 100 akt administracyjnych).

Wobec powyższego pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia oryginału lub notarialnie poświadczonej kopii umowy o pracę (k. 101 akt administracyjnych).

Przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik A. C. przedstawił rzeczoną umowę. Zwrócił jednak organowi uwagę, że w sprawie już przy piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. przedłożono umowę renty w formie aktu notarialnego potwierdzającą posiadanie przez wnioskodawczynię źródła stabilnego i regularnego dochodu (k. 104-110 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] maja 2021 r., [...] Wojewoda zawiadomił, że konieczne będzie przeprowadzenie rozmów wciągniętych do protokołu z wnioskodawczynią oraz J. G., a termin rozmów planowany jest na miesiące lipiec/sierpień 2021 r. Jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2021 r. (k. 111 akt administracyjnych).

W piśmie z dnia [...] czerwca 2021 r. pełnomocnik A. C. zaproponował, że aby nie przedłużać postępowania, możliwe jest bowiem skorzystanie z uprawnienia do złożenia wyjaśnień na piśmie w trybie art. 50 K.p.a. (k. 114 akt administracyjnych).

Postanowieniem z dnia [...] maja 2021 r., [...] Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców uznał wcześniej wniesione ponaglenie za uzasadnione (k. 117 akt administracyjnych).

Pismem z dnia [...] czerwca 2021 r., [...] Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do stawienia się w celu przesłuchania na [...] sierpnia 2021 r. Ponownie wyjaśnił, że sprawa zostanie załatwiona do [...] sierpnia 2021 r. (k. 118 akt administracyjnych).

W międzyczasie, bo [...] czerwca 2021 r. wpłynęła do organu skarga sądowoadministracyjna A. C. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę, w której skarżąca zażądała: a) zobowiązania organu do załatwienia sprawy, b) stwierdzenia, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażący naruszeniem prawa, c) wymierzenia organowi grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej oraz d) przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w kwocie [...]zł. Przy skardze przedstawiono też dowody w postaci rezerwacji biletów lotniczych, rezerwacji obiektu noclegowego, wydruków z korespondencji oraz potwierdzenia hospitalizacji siostry skarżącej we Wiedniu na potwierdzenie zasadności żądania zasądzenia sumy pieniężnej. A. C. wystąpiła także o zasądzenia na jej rzecz kosztów postępowania w kwocie [...]zł.

W bardzo obszernych motywach skargi pełnomocnik A. C. wykazywał w szczegółach, że niemalże wszystkie czynności postępowania następowały naprzemiennie z okresami nie działania organu, a do tego upływały w sprawie koleje wyznaczone terminy. Wedle obliczeń postępowanie do zaplanowanej daty jego zakończenia (31 sierpnia 2021 r.) trwać będzie 521 dni. Dla skarżącej stan niepewności związany z trwającym i nie kończącym się skutecznie postępowaniem spowodował duże trudności życiowe. Miała ona trudności w znalezieniu pracy, a także nie mogła wyjechać z Polski nie tylko do rodziny na święta, ale także do ciężko chorej siostry do [...]. Wreszcie wykazała, że ufając, iż jej sprawa zakończy się do zapowiedzianej daty [...] maja 2021 r. zaplanowała wyjazd do [...] w celu pobrania oryginalnego dyplomu, co okazało się warunkiem dalszego zatrudniania w M. sp. z o.o. Gdy kupiła już bilety organ zawiadomił ją o kolejnym przedłużeniu daty zakończenia sprawy, co spowodowało wymierną stratę (konieczność anulowania biletów lotniczych).

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie wskazując, że wcześniej wniesione ponaglenia dotyczyły bezczynności, a nie przewlekłości postępowania.

Na wypadek natomiast, gdyby doszło do rozpoznania skargi Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Organ bardzo szczegółowo i starannie opisał okoliczności sprawy i akcentował, że w istocie datą wszczęcia postępowania był [...] sierpnia 2020 r., gdy uzupełniono braki wniosku. W dalszych datach wniosek był też uzupełniany. Z kolei [...] maja 2021 r. powiadomiono A. C. o konieczności przesłuchania, które zgodnie z harmonogramem może być wyznaczone na lipiec/sierpień 2021 r. Odnosząc się do argumentów dotyczących niemożności podjęcia pracy Wojewoda wyjaśnił, że pozwolenie, o które ubiega się A. C. nie uprawnia do pracy. Gdy chodzi natomiast o podróżowanie, to jest ono możliwe na podstawie art. 20 ust. 2 Konwencji Wykonawczej do Układu z Schengen, jako, że Rzeczypospolita Polska ma podpisaną umowę z [...] pozwalającą na ruch bezwizowy (na okres 90 dni) obywateli tego kraju.

W obszernym piśmie z dnia [...] sierpnia 2021 r. pełnomocnik A. C. przedstawił polemikę z tezami organu. Wskazał między innymi, że od [...] marca 2020 r., na skutek czasowego zawieszenia lub ograniczenia ruchu granicznego na określonych przejściach granicznych określono, że wjeżdżać na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej mogą tylko posiadacze zezwolenia na pobyt czasowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga na przewlekłość Wojewody jest uzasadniona.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, że w sprawie nie było przesłanek do odrzucenia skargi wniesionej przez A. C. z opisanych powyżej powodów przedstawionych przez organ. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę w pełni podziela pogląd wyrażony w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] stycznia 2021 r., II OSK [...] (orzeczenia.nsa.gov.pl). Wyrażono w nim stanowisko, że nie ma podstaw prawnych do odrzucenia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. z tego powodu, że przed wniesieniem skargi zostało wniesione ponaglenie, w którym mowa była jedynie o bezczynności organu. Ustawodawca bowiem rozróżniając dwie postaci niezałatwienia sprawy, mianowicie bezczynność i przewlekłość, w obu przypadkach wprowadza w K.p.a., jako środek zaskarżenia, ponaglenie, które nie różni się w zakresie formy, niezależnie od tego czy zostało wniesione w związku z bezczynnością, czy przewlekłością. Także w P.p.s.a. mowa jest o ponagleniu bez odróżniania ponaglenia wnoszonego przed skargą na bezczynność od ponaglenia wnoszonego przed skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania. W ocenie Sądu wykładnia literalna przepisów K.p.a. oraz P.p.s.a. dotyczących ponaglenia nie pozwala przyjąć, że środkiem zaskarżenia bezczynności w postępowaniu przed właściwym organem jest wyłącznie ponaglenie, w którym wyraźnie wskazuje się, że dotyczy ono bezczynności, a środkiem zaskarżenia w postępowaniu przed właściwym organem przewlekłości jest wyłącznie ponaglenie, w którym wyraźnie wskazuje się, że dotyczy ono przewlekłości.

Przechodząc do oceny sprawności działania Wojewody w niniejszej sprawie, a więc do merytorycznej oceny skargi, w pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a P.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie Sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Wobec tego w niniejszym postępowaniu kluczowym obowiązkiem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze przewlekłość prowadzenia postępowania przez Wojewodę rzeczywiście zaistniała, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący.

Stan przewlekłości, to stan, gdy "postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy" (art. 37 § 1 pkt 2 K.p.a.).

W ocenie Sądu postępowanie ze złożonego [...] marca 2020 r. wniosku A. C. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy prowadzono w sposób urągający zasadzie szybkości postępowania (art. 12 § 1 K.p.a.). Do tego Wojewoda poprzez brak koncentracji materiału dowodowego, dezorganizację czynności oraz długie odstępy pomiędzy nimi naraził poważnie na szwank zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania (art. 8 § 1 K.p.a.).

Sąd z pełnym zrozumieniem przyjmuje argumenty A. C., która słowami pełnomocnika zarzuca organowi dalece przewlekłe i niezorganizowane działanie.

Po pierwsze, postępowanie w sprawie [...], wbrew tezom Wojewody wyrażonym w odpowiedzi na skargę, wszczęte zostało na wniosek złożony [...] marca 2020 r. (k. 1-15 akt administracyjnych), a nie [...] sierpnia 2020 r.. Wynika to jasno z art. 61 § 3 K.p.a., który stanowi, że datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej.

Co do pierwszego okresu postępowania, to wstrzymanie czynności przez Wojewodę było rzeczywiście usprawiedliwione. W drodze art. 15zzs ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (obecnie tekst jednolity tej ustawy opublikowano w Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 z późn. zm. – dalej "u.COVID") okresie od marca do połowy maja 2020 r. terminy w postępowaniu administracyjnym uległy zawieszeniu. W okresie tym, gdy obawy o zarażenie COVID-19 obywateli, w tym oczywiście w takim samym stopniu także urzędników, były bardzo poważne, wiele zakładów pracy było sparaliżowanych. Ustawodawca miał świadomość takiego stanu rzeczy i z tego powodu w art. 15zzs ust. 11 u.COVID, obok samego zawieszenia terminów w postępowaniach administracyjnych, wprowadził tymczasową regułę, że zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w okresie zawieszenia terminów procesowych nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki.

Przenosząc powyższe na realia Sąd stoi na stanowisku, że na potrzeby niniejszej sprawy za okres, w którym w miesiącach od marca do maja 2020 r. zawieszone były terminy, nie można Wojewodzie retrospektywnie zarzucać przewlekłości.

O ile jednak niedziałanie Wojewody było usprawiedliwione w początkowej fazie postępowania, to na kolejnych etapach czynności prowadzono rażąco przewlekle.

Na podstawie akt sprawy można ustalić, że pierwsze jakiekolwiek działanie Wojewody w sprawie A. C. miało miejsce [...] lipca 2020 r. Czynności te – jak można wyinterpretować z przebiegu postępowania – zainicjowane zostały przez złożenie przez wnioskodawczynię ponaglenia (zob. ponaglenie z [...] czerwca 2020 r. – k. 35 akt administracyjnych).

W dniu [...] lipca 2020 r. Wojewoda dokonał pierwszej weryfikacji formalnej wniosku, w trakcie której ustalono, że jest on dotknięty brakami (k. 37 akt administracyjnych). Tego samego dnia sporządzono wezwanie skierowane do A. C. do uzupełnienia braków formalnych wniosku oraz do uiszczenia opłaty skarbowej (k. 39 akt administracyjnych).

Braki wniosku zostały uzupełnione przez pełnomocnika A. C. [...] sierpnia 2020 r. (k. 41-48 akt administracyjnych). Wówczas to dokonano ponownej weryfikacji wniosku z dnia [...] sierpnia 2020 r. i organ uznał go za kompletny (zob. formularz weryfikacji wniosku – k. 130 akt administracyjnych). Dnia [...] sierpnia 2020 r. skierował wniosek A. C. do zaopiniowania przez właściwe organy i służby (zob. pieczęć na k. 4 akt administracyjnych).

Pomimo powyższych konkluzji i czynności, pismem z dnia [...] sierpnia 2020 r. Wojewoda wyznaczył nowy termin załatwienia sprawy – aż do [...] lutego 2021 r. (k. 49 akt administracyjnych).

Działanie organu jawi się w tym przypadku jako zupełnie niezrozumiałe. Z jednej bowiem strony Wojewoda uznał wniosek A. C. za kompletny, nie wystosował żadnych dalszych wezwań (według stanu na sierpień 2020 r.), a zarazem wyznaczył termin załatwienia sprawy na wiele miesięcy naprzód, to jest wielokrotnie przekraczający ustawowe terminy załatwienia spraw. Taka opieszałość wygenerowała kolejne przeszkody w sprawie. Otóż z końcem października 2020 r. wygasła umowa najmu zawarta przez A. C.. Zdezaktualizowanie się dokumentacji spowodowało, że pismem z dnia [...] listopada 2020 r., [...] Wojewoda zmuszony był wezwać skarżącą do przedłożenia kolejnego dowodu potwierdzającego zakwaterowanie na terytorium Polski. Przy tej okazji zawezwano A. C. do przedłożenia dokumentu potwierdzającego posiadanie ubezpieczenia zdrowotnego oraz dokumentu potwierdzającego posiadanie źródła stabilnego i regularnego dochodu (k. 54 akt administracyjnych). Wezwanie z dnia [...] listopada 2020 r. świadczy o dezorganizacji pracy Urzędu Wojewódzkiego, gdyż pierwszy dokument z wezwania z dnia [...] listopada 2020 r. wymagał uzupełniania z winy organu (ważna uprzednio umowa potwierdzająca zakwaterowanie skarżącej na terytorium Polski dołączona do wniosku z dnia [...] marca 2020 r. utraciła swą ważność), natomiast pozostałe dwa dokumenty mogły być uzupełnione na wezwanie już znacznie wcześniej (2 lipca 2020 r.), a tymczasem nastąpiło to "na raty" przy okazji kolejnego badania formalnego wniosku.

Z wyjaśnień składanych w trakcie postępowania wynika, że A. C. napotkała poważne trudności ze zaktualizowaniem umowy najmu lokalu z uwagi na chorobę właścicielki. Ostatecznie przy piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. (które wpłynęło [...] grudnia 2020 r.) pełnomocnik A. C. przedłożył aneks do umowy najmu lokalu oraz odrębną umowę użyczenia lokalu, umowę renty, dowód osobisty partnera oraz dokument polisy ubezpieczeniowej (k. 68-87 akt administracyjnych). Można więc uznać, że z tą datą nastąpiło uzupełnienie wniosku na spóźnione wezwanie z dnia [...] listopada 2020 r. Tymczasem o wszelkich brakach wniosku A. C. mogła zostać powiadomiona już w wezwaniu [...] lipca 2020 r.

Uzupełnianie formalne wniosku "na raty" miało także ciąg dalszy. Wojewoda po [...] grudnia 2020 r. nie kierował do A. C. żadnych wezwań, a mimo to nie dochował wcześniej wyznaczonego na [...] lutego 2021 r. terminu załatwienia sprawy. To spowodowało, że pismem z dnia [...] marca 2021 r. pełnomocnik A. C. złożył ponaglenie zwracając Wojewodzie uwagę, że wyznaczony na 6,5 miesiąca termin załatwienia sprawy upłynął [...] lutego 2021 r., a nowego terminu nie wyznaczono (k. 93-94 akt administracyjnych).

W kolejnym czasie nadal w sprawie dochodziło do zastojów w czynnościach. Ruch w sprawie wywołało wydanie na wniosek M. sp. z o.o. odrębnej decyzji z dnia [...] marca 2021 r., [...] obejmującej zezwolenie na pracę udzielone A. C. (k. 100 akt administracyjnych).

To z kolei spowodowało, że pismem z dnia [...] kwietnia 2021 r., [...] Wojewoda wezwał wnioskodawczynię do przedłożenia oryginału lub notarialnie poświadczonej kopii umowy o pracę (k. 101 akt administracyjnych), a przy tej okazji ponownie przedłużył postępowanie do [...] maja 2020 r. Wezwanie to wystosowano także mimo faktu, że już wcześniej, to jest przy piśmie złożonym [...] grudnia 2020 r. pełnomocnik A. C. przedłożył dokument w postaci notarialnej umowy renty na jej rzecz mający potwierdzić posiadanie przez nią źródła stabilnego i regularnego dochodu. Organ – w grudniu 2020 r. – w ogóle się do tego dokumentu nie ustosunkował. Co więcej, zlekceważył wcześniejszą prośbę zawartą w piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. pełnomocnika A. C., który wskazując, że uzyskanie połączenia telefonicznego z organem jest niezwykle utrudnione, a nawet niemożliwe, wystąpił o pisemne wyjaśnienie, czy wykonanie zadośćuczynienie wezwaniu z dnia [...] listopada 2020 r. możliwe jest złożenie umowy renty opiewającej na kwotę [...]zł (k. 58-59 akt administracyjnych).

Podsumowując powyższe jednoznacznie widać, że pełnomocnik skarżącej wykonując wezwanie do uzupełnienia braków formalnych wniosku sam interesował się, jak braki te wyczerpująco uzupełnić. Organ nie reagował, natomiast gdy dowiedział się o zatrudnieniu A. C. w M. sp. z o.o. – bez żadnego wyjaśnienia przemilczał inne czynności strony – i skoncentrował się na ustaleniu, czy to ta umowa może być źródłem stabilnego i regularnego dochodu. Gdy przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2021 r. pełnomocnik A. C. przedstawił rzeczoną umowę, zwrócił zresztą organowi uwagę, że w sprawie już przedłożono umowę renty w formie aktu notarialnego potwierdzającą posiadanie przez wnioskodawczynię źródła stabilnego i regularnego dochodu (k. 104-110 akt administracyjnych).

Termin załatwienia sprawy do [...] maja 2021 r. nie został dochowany, gdyż organ w piśmie z dnia [...] maja 2021 r., [...] po raz kolejny zwrócił uwagę, że konieczne będzie przeprowadzenie dodatkowych czynność, to jest przeprowadzenie przesłuchania do protokołu wnioskodawczyni oraz J. G., a termin rozmowy planowany jest na miesiące lipiec/sierpień 2021 r. Jednocześnie wyznaczono nowy termin załatwienia sprawy do [...] sierpnia 2021 r. (k. 111 akt administracyjnych).

Do momentu orzekania w niniejszej sprawie od organu nie wpłynęła żadna informacja o tym, czy postępowanie z wniosku A. C. zostało zakończone.

W ocenie Sądu w sprawie Wojewoda działał ewidentnie przewlekle, postępowanie dowodowe nie było skoncentrowane, czynności znacząco oddalone w czasie, a co najbardziej nieakceptowalne - A. C. zmuszana była przez wiele miesięcy uzupełniać "na raty" braki formalne wniosku, podczas gdy milcząc po kolejnych uzupełnieniach i wyznaczając terminy załatwienia sprawy organ niejako dawał do zrozumienia, że sprawę może rozpoznać i rozpozna. Po tym zaskakiwał skarżącą potrzebą dokonania kolejnej czynności.

W ocenie Sądu stwierdzona przewlekłość uzasadniała zobowiązanie Wojewody do załatwienia wniosku A. C. datowanego na [...] marca 2020 r., zarejestrowanego i prowadzonego przez organ pod znakiem [...] o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy – w terminie miesiąca od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. O tym zobowiązaniu orzeczono w punkcie I. wyroku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a.

Stosownie do powyższego w punkcie II. sentencji wyroku Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stwierdził, że Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (punkt III. sentencji wyroku).

Przyjmuje się, że rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a., jest stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań oraz bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [...] czerwca 2012 r., I OSK [...], orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa dotyczyć może w szczególności zawartych w K.p.a. przepisów o terminach załatwienia sprawy administracyjnej. Zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania, podejmowanych czynności i jego zakończenia, uwarunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy uzasadniają ustalenie, że organ dopuścił się rażącego naruszenia prawa w zakresie sposobu prowadzenia postępowania. Na gruncie badanej sprawy taka sytuacja zachodzi, ponieważ nawet bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty.

Sąd jeszcze raz podkreśla, że organ nie rozpoznał wniosku A. C. przez kilkanaście miesięcy pomimo, że od co najmniej połowy maja 2020 r. mógł prowadzić sprawnie czynności postępowania. Jak już wskazywano, przede wszystkim nie do zaakceptowania był sposób procedowania, w którym Wojewoda notorycznie nie wzywał skarżącej do kompletnego uzupełnienia wniosku, tylko żądał przedłożenia określonych dokumentów, po czym milczał, a gdy na skutek upływu czasu dostrzegł określone zmiany okoliczności w postępowaniu, zmuszał A. C. do przedkładania kolejnej dokumentacji. Było tak w szczególności w odniesieniu do umowy najmu lokalu, która na skutek długotrwale prowadzonego postępowania utraciła moc, jak też w przypadku żądania przedłożenia umowy o pracę, w warunkach, gdy kilka miesięcy wcześniej – mimo próśb pełnomocnika skarżącej – organ nie wypowiedział się i nie wnosił zastrzeżeń do faktu złożenia notarialnej umowy renty na nią opiewającej. Wreszcie jako rażąco naruszające zasadę budzenia zaufania uczestników postępowania do organów administracji publicznej uznać należy to, że Wojewoda dwukrotnie uchybiając ustalonym przez siebie terminom załatwienia sprawy, wreszcie po kilkunastu miesiącach procedowania, to jest w maju 2021 r. poinformował A. C. o potrzebie złożenia zeznań do protokołu, przez co postępowanie przedłużono o kolejne miesiące – do końca sierpnia 2021 r.

Powyższe wskazuje, że w sprawie A. C. postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły, a nawet w warunkach rażącej przewlekłości.

W ocenie Sądu sytuacja, w której strona czeka przez tak długi okres bezowocnie na rozstrzygnięcie organu administracji publicznej nie da się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa i wskazuje na rażące naruszenie prawa. Zachowanie organu nie zasługuje na aprobatę i podważa zaufanie jednostki do organów administracji publicznej.

Na marginesie Sąd dodaje, że Wojewoda nie może także w każdej sytuacji powoływać się na kłopoty kadrowe i zmiany organizacyjne. Właściwa organizacja zadań i zapewnienie odpowiedniej kadry należy bowiem do zadań publicznych, które nie mogą być realizowane ze szkodą dla jednostki. Problemy te obecnie obciążają organ. Perturbacje związane z terminową obsługą wniosków cudzoziemców trwają już od długiego czasu, co jest sądowi wiadomym z urzędu, a przy tym nie są podejmowane wystarczające środki zaradcze

Mając na uwadze powyższe należało stwierdzić, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę w niniejszej sprawie miało charakter rażący.

W realiach tej konkretnej sprawy Sąd uznał także za zasadne uwzględnić, na podstawie art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 P.p.s.a., żądanie skarżącej o przyznanie na jej rzecz od organu sumy pieniężnej, aczkolwiek w niższej niż żądana wysokości (punkt IV. sentencji wyroku).

Rozpoznając złożony wniosek w tym zakresie, Sąd wziął pod uwagę, że wprowadzając możliwość przyznania sumy pieniężnej wzorowano się na rozwiązaniu przyjętym w ustawie z dnia 17 czerwca 2004 r. o skardze na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy w postępowaniu przygotowawczym prowadzonym lub nadzorowanym przez prokuratora i postępowaniu sądowym bez nieuzasadnionej zwłoki (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 75 z późn. zm.). Ustawodawca przyjął, że oprócz roli rekompensacyjnej, groźba zasądzenia wynagrodzenia będzie wzmacniała gwarancje terminowego załatwienia sprawy przez organy (projekt ustawy Sejmu RP VIII Kadencji, druk 1633, www.sejm.gov.pl).

Sąd nie uznał jednak żądania A. C. co do wysokości tejże sumy pieniężnej. W ocenie Sądu kwota przysługująca skarżącej w sytuacji stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania nie ma charakteru odszkodowawczego i nie służy pełnej rekompensacie wszelkich oczekiwanych, hipotetycznych korzyści jakie skarżąca uzyskałaby, gdyby jej sprawę rozpoznano w terminie. Jej rolą jest swoiste zadośćuczynienie za opieszałość organów Państwa.

Zdaniem Sądu okoliczności sprawy usprawiedliwiały przyznanie na rzecz skarżącej kwoty [...]zł. Sąd miał na uwadze, iż konieczność wypłaty sumy pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. posłuży zwalczaniu przewlekłości postępowań administracyjnych, gdyż zdyscyplinuje organ stanowiąc sankcję za wadliwe zorganizowanie i prowadzenie postępowania, pełniąc funkcję prewencyjną. Przyznawanie takich świadczeń stronom przez sądy, ewentualnie wymierzanie grzywien, ma na celu wymuszenie na organach podjęcie skutecznych działań zapewniających prawidłową realizację ich zadań.

Określając wysokość przyznanej sumy pieniężnej Sąd uwzględnił również okoliczności opisane w skardze, a więc to, że w czasie oczekiwania na udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy "tymczasowy" status skarżącej mógł utrudniać jej podróżowanie oraz poszukiwanie zatrudnienia. W skardze i odpowiedzi na skargę oraz kolejnym piśmie pełnomocnika skarżącej strony przedstawiały obszerną polemikę dotyczącą istnienia bądź nie istnienia konkretnych prawnych ograniczeń jakie doznaje cudzoziemiec, który ubiega się o zezwolenie na pobyt czasowy, ale tego zezwolenia jeszcze nie uzyskał. Wnikanie szczegółowo w te kwestie, które tylko stanowią tło faktyczne postępowania ze skargi na przewlekłość, wykraczałoby poza granice niniejszej sprawy. Zdaniem Sądu na potrzeby rozpoznania niniejszej skargi i określenia kwoty przyznanej sumy pieniężnej wystarczy stwierdzenie, że niezależnie od konkretnych uwarunkowań prawnych, z całą pewnością sytuacja cudzoziemca – zwłaszcza z tak odległego kraju jak [...] – jest niewątpliwie trudniejsza, gdy jego statut pobytowy nie jest definitywnie uregulowany. W odpowiedzi na skargę Wojewoda akcentuje, że A. C. i tak, na podstawie takiego zezwolenia na pobyt czasowy, o które się ubiega, nie mogłaby pracować. Organ jednak nie dostrzega, że już sam fakt, iż sprawa zezwolenia na pobyt nie jest definitywnie rozstrzygnięta, może odstraszać potencjalnych przyszłych pracodawców, którzy – rozważając choćby hipotetycznie stabilne zatrudnienie pracownika – chcą z reguły mieć gwarancje, że dana osoba będzie mogła w Polsce pozostać.

Zdaniem Sądu nie bez znaczenia dla komfortu jakości życia A. C. było to, że z obawy przed brakiem możliwości powrotu do Polski – nie uzyskawszy zezwolenia na pobyt czasowy – nie wyjeżdżała ona z kraju, choćby w celu odwiedzin rodziny (między innymi ciężko chorej siostry). W skardze i odpowiedzi na skargę strony spierały się, czy obywatele [...] nie posiadający zezwolenia na pobyt mogą poruszać się miedzy krajami UE na podstawie przepisów o ruchu bezwizowym. W ocenie Sądu rozstrzygnięcie tego sporu nie ma zasadniczego znaczenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że osoba z kraju trzeciego, która nie może z powodu przewlekłości organu uzyskać zezwolenia na pobyt czasowy, ma prawo mieć uzasadnione obawy przed podróżowaniem pomiędzy państwami, a już zwłaszcza w kontekście obostrzeń związanych z pandemią koronawirusa. Z tego punktu widzenia Sąd uznał, że organ – wyznaczając A. C. kolejne terminy załatwienia sprawy, którym sam uchybiał z uwagi na prowadzenie postępowania bez należytej koncentracji materiału dowodowego – przyczynił się do tego, że skarżąca poniosła wymierny uszczerbek na polu osobistym (bała się wyjechać do rodziny, w tym do ciężko chorej siostry), jak i finansowym (wobec kolejnego przedłużenia postępowania zmuszona była anulować bilety lotnicze na zaplanowany z odpowiednim wyprzedzeniem lot do [...]).

Gdy chodzi o żądanie wymierzenia grzywny Wojewodzie, Sąd zdecydował natomiast o oddaleniu skargi w tym zakresie (punkt V. sentencji wyroku). Uznał, że w okolicznościach sprawy wystarczającą sankcją dla Wojewody, która przyczyni się do jego zdyscyplinowania, będzie orzeczenie o zasądzeniu sumy pieniężnej (o której mowa wyżej)

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. (punkt VI. sentencji wyroku). Na zasądzone koszty złożyło się wynagrodzenie radcy prawnego w wysokości [...] zł ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 265), należna opłata skarbowa od złożonego pełnomocnictwa (17 zł, k. 25 akt sądowych) oraz wpis sądowy w wysokości [...] zł (k. 2 akt sądowych).

Wyrok wydano w postępowaniu uproszczonym poza rozprawą na podstawie art. 119 pkt 4 i art. 120 P.p.s.a.