Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 1030/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-04-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 2 lit. 2
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i  ust. 1a pkt 2 i  pkt 3
journal: Dz.U. 2009 nr 40 poz 329
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania  pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach  gospodarowania (ONW)" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Jerzy Strzebinczyk (sprawozdawca), Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Wydziału III Halina Rosłan, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 16 marca 2016 r. sprawy ze skargi M.S.-G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności ONW za rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości; II. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz strony skarżącej kwotę [...] ([...]) złotych kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przytoczono następujące okoliczności faktyczne.

W dniu [...] maja 2011 r. do Biura Powiatowego ARiMR we W. wpłynął wniosek skarżącej o przyznanie trzech płatności: bezpośredniej, ONW i płatności rolnośrodowiskowej na rok 2011. W sekcji VII – "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" wniosku zainteresowana zadeklarowała 22 działki ewidencyjne (o numerach: [...] – położone w woj. [...], powiecie n., gminie Z., obrębie P.; a także [...] – położone w woj. [...], powiecie n., gminie Z., obrębie S.). Natomiast w sekcji VIII – "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" wskazała działki rolne A, B, C, I, K, L, M, N, P do płatności ONW o łącznej powierzchni 24,61 ha.

W dniu [...] sierpnia 2011 r. gospodarstwo skarżącej zostało wytypowane do kontroli na miejscu metodą inspekcji terenowej w ramach wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok. Kontrola ta została przeprowadzona w dniach [] grudnia 2011 r. oraz [...] stycznia i [...] lutego 2012 r. przez inspektorów Biura Kontroli na Miejscu [...] Oddziału Regionalnego (OR) w P. na polecenie Biura Kontroli na Miejscu OR we W.. W wyniku kontroli sporządzono protokół (Nr [...]), w którym stwierdzono, że

• na działce A zadeklarowano powierzchnię 9,14 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 8,03 ha;

• na działce B zadeklarowano powierzchnię 0,10 ha, podczas gdy stwierdzono powierzchnia wynosi 0,05 ha;

• na działce C zadeklarowano powierzchnię 1,03 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 0,85 ha;

• na działce I zadeklarowano powierzchnię 7,44 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 6,81 ha;

• na działce K zadeklarowano powierzchnię 1,78 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 1,68 ha;

• na działce L zadeklarowano powierzchnię 1,30 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 0,91 ha;

• na działce M zadeklarowano powierzchnię 3,14 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 2,66 ha;

• na działce N zadeklarowano powierzchnię 0,25 ha, podczas gdy stwierdzona powierzchnia wynosi 0,34 ha;

Stwierdzony areał działki B (0,05 ha) nie spełnia warunku minimalnej wymaganej powierzchni (0,10 ha).

Podczas wykonywania czynności kontrolnych w dniu[...] lutego 2012 r. obecny był pełnomocnik skarżącej, aczkolwiek odmówił podpisania protokołu ze względu na zamiar złożenia zastrzeżeń.

W dniu [...] lutego 2012 r. do Biura Powiatowego we W. wpłynęła zmiana wniosku.

Pismem z dnia [...] lutego 2012 r. skarżąca – stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 31 sierpnia 2007 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przeprowadzania kontroli na miejscu w ramach programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 168, poz. 1188 ze zm.) – złożyła zastrzeżenia do raportu. W odpowiedzi poinformowana została, że kontrola została przeprowadzona prawidłowo, a niskie temperatury w dniu kontroli nie miały wpływu na pomiary.

W przedstawionym stanie faktycznym organ pierwszej instancji wydał w dniu [...]czerwca 2012 r. decyzję, w której przyznał stronie wnioskowaną płatność ONW w pomniejszonej wysokości, ze względu na przedeklarowanie powierzchni o 13,829 %. Organ wyższego stopnia uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawą do ponownego rozpatrzenia (decyzja Dyrektora DOR ARiMR z dnia [...] grudnia 2012 r.).

Organ pierwszej instancji wydał nowe orzeczenie w sprawie (o numerze dokumentu [...]), przyznając stronie wnioskowaną płatność, pomniejszoną jednak ze względu na przedeklarowanie powierzchni 12,58 %. Także to rozstrzygnięcie zastało wyeliminowane z obrotu w trybie nadzoru instancyjnego (decyzja Dyrektora DOR ARiMR z dnia [...] grudnia 2013 r.).

Kolejna pierwszoinstancyjna decyzja zapadła w sprawie w dniu [...] lipca 2014 r. Również ona została uchylona przez organ wyższego stopnia (decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r.), z przekazaniem sprawy raz jeszcze do ponownego rozpatrzenia przez Kierownika BP.

Dopiero wydana przez ten ostatni organ decyzja z dnia [...] kwietnia 2015 r., w której przyznano stronie płatność ONW na rok 2011 w wysokości [...] zł została już utrzymana w mocy – po rozpatrzeniu kolejnego odwołania – decyzją poddaną kontroli Sądu w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu takiego rozstrzygnięcia organ drugiej instancji podkreślił, że przedmiotem postępowania jest powtórne rozpatrzenie sprawy z wniosku skarżącej, zakończonej w pierwszej instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. (Nr [...]), mocą której Kierownik BP ARiMR we W. przyznał płatność ONW na rok 2011, w pomniejszonej wysokości, ze względu na różnice między powierzchnią zadeklarowaną a stwierdzoną w wyniku inspekcji terenowej. W ocenie Dyrektora DOR ARiMR we W., decyzja ta jest prawidłowa.

Dyrektor DOR ARiMR podkreślił dalej, iż strona systematycznie korzystała z uprawnienia do czynnego udziału w każdym stadium postępowania (jej pełnomocnik zapoznawał się z aktami sprawy, wydawano mu płyty CD zawierające dane z kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawczyni, miał możliwość wypowiadania się co do materiałów dowodowych zgromadzonych w sprawie).

Zaakcentowano następnie (s. 8-9 uzasadnienia) fakt dwukrotnego przeprowadzenia kontroli (w dniu [...] września 2012 r. – protokół Nr [...], i w dniu [...] kwietnia 2013 r. – protokół Nr [...]), przytaczając ustalenia obu kontroli, w zakresie stwierdzonych wtedy powierzchni działek wnioskowanych do płatności. Zwrócono przy tym uwagę, iż w dniu [...]czerwca 2013 r. pełnomocnik beneficjentki podpisał się na pierwszej stronie tego ostatniego raportu, z następującą adnotacją: "akceptuję nowe brzmienie raportu".

Organ wyższego stopnia uznał za niezasadny zarzut odwołującej się strony, jakoby nie uwzględniono wniosków organu odwoławczego zawartych w uzasadnieniach decyzji uchylających wcześniejsze, pierwszoinstancyjne rozstrzygnięcia. Z wątku pomieszczonego na s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że chodziło głównie o dyspozycję formalnego podjęcia przez organ pierwszej instancji wcześniej zawieszonego postępowania.

Organ odwoławczy przywołał dalej art. 7 i art. 80 k.p.a., stwierdzając, że Kierownik BP uwzględnił wyniki zawarte w raportach z czynności kontrolnych (Nr [...], Nr [...] i Nr [...]). W ocenie Dyrektora DOR ARiMR, decyzja organu pierwszej instancji nie narusza prawa, które dawałoby podstawę do uchylenia tego orzeczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ostatnią decyzję wydaną w sprawie przez Dyrektora DOR ARiMR pełnomocnik wnioskodawczyni zażądał uchylenia tego rozstrzygnięcia (z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia) i zasądzenia kosztów postępowania, formułując następujące zarzuty:

1. pominięcie udziału strony w postępowaniu pierwszej instancji i nieskorygowaniu tego naruszenia przez organ odwoławczy – poprzez zaniechanie poinformowania o zakończeniu i możliwości przejrzenia akt (postępowanie toczyło się prawie cztery lata, natomiast strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy po raz ostatni w 2013 r.);

2. przewlekłość postępowania (szczególnie prowadzonego przez organ pierwszej instancji);

3. oparcie zaskarżonej decyzji na fałszywych przesłankach, w szczególności na niewłaściwych wynikach kontroli i błędnych ocenach merytorycznych i rachunkowych (w skardze bardzo szczegółowo i obszernie wskazano nieścisłości w tym zakresie).

W odpowiedzi, strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

W rozważaniach nad stanem faktycznym i prawnym sprawy Sąd przyjął,

co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że sąd administracyjny bada zgodność zaskarżonej decyzji z punktu widzenia jej legalności, to znaczy zgodności tej decyzji z przepisami powszechnie obowiązującego prawa. Z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., przywoływanej dalej jako "p.p.s.a.") wynika, że zaskarżone postanowienie winno ulec uchyleniu wtedy, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należy przy tym zaznaczyć, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, ani powołaną w niej podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki, w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.).

Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest ocena prawidłowości działań i stanowiska organów w związku z pomniejszeniem skarżącej płatności bezpośredniej. Zaskarżone decyzje organów obu instancji są głównie konsekwencją ustaleń kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni, przeprowadzonej w gospodarstwie skarżącego w dniach [...] września 2012 r. i [...] kwietnia 2013 r. Na podstawie tych kontroli organ stwierdził w stosunku do szeregu działek rolnych przedeklarowanie powierzchni (kod błędu DR13+), w konsekwencji czego dokonał pomniejszenia powierzchni deklarowanych do płatności o różnicę pomiędzy powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną w kontroli.

Podważając te ustalenia strona skarżąca podnosi, że wyniki kontroli nie były spójne, natomiast z uzasadnienia decyzji nie wynika wcale, która z przeprowadzonych kontroli okazała się dla organów wiążąca. Ponadto, w uzasadnieniach swoich decyzji organy zawarły błędy rachunkowe i merytoryczne w zakresie przyjętych do wyliczenia deklarowanych kwot, które nie znajdowały uzasadnienia we wnioskach o płatności z roku 2011, ani w ustaleniach organu pierwszej instancji, ani nawet w ustaleniach kontroli przeprowadzonej w 2013 r.

Sąd wskazuje w związku z tym, że pierwsza kontrola przeprowadzona została w gospodarstwie wnioskodawczyni w trzech dniach (w sumie): [...] grudnia 2011 r., [...] stycznia 2012 r. oraz w [...] lutego 2012 r. Pełnomocnik skarżącej był obecny jedynie w trzecim dniu tej kontroli i zgłosił zastrzeżenia do sposobu jej przeprowadzenia.

Wobec tak formułowanych zarzutów, wskazać na wstępie należy, że zgodnie z § 2 rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz. 329 ze zm. – dalej – "rozporządzenie ONW"), wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 1a pkt 2 i pkt 3 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz. 427 ze zm. – dalej "ustawa"), płatność ONW przysługuje rolnikowi (w rozumieniu art. 2 lit. "a" rozporządzenia Nr 73/2009):

1) podjął zobowiązanie, o którym mowa w:

a) art. 14 ust. 2 tired drugie rozporządzenia Rady (WE) Nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji ROLNEJ (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (DZ. Urz. WE L 160 z dnia 26 czerwca 1999 , s. 80 ze zm.) albo

b) art. 37 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) – Dz. Urz. UE L 277 z dnia 21 października 2005 r., s. 1 ze zm.);

2) jeżeli łączna powierzchnia działek rolnych w rozumieniu art. 2 pkt 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 lub ich części położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. "c" rozporządzenia Nr 73/2009, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha;

3) do położonej na obszarach ONW powierzchni działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynoszącej nie więcej niż 300 ha;

4) jeżeli został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności;

5) jeżeli są przestrzegane wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005.

Z przywołanych unormowań wynika zatem, że płatność ONW jest przyznawana do powierzchni faktycznie użytkowanej w celu rolniczym. Postępowanie w przedmiocie uzyskania płatności rolnych jest wszczynane na wniosek producenta rolnego, przy czym złożone wnioski podlegają kontroli, między innymi w zakresie zgodności danych w nich zawartych dotyczących zadeklarowanych działek ewidencyjnych i rolnych, z bazami danych. W związku z ubieganiem się przez producenta rolnego o przyznanie płatności powinien on więc dołożyć należytej staranności w celu jednoznacznego wykazania, iż spełnia ustawowe przesłanki uzyskania danej płatności. Jakiekolwiek nieprawidłowości w tym zakresie obciążają ujemnie wnioskodawcę.

W rozpoznawanej sprawie, w ramach weryfikacji wniosku skarżącej o przyznanie płatności ONW na rok 2011, dokonano kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym strony na przełomie 2011 i 2012 r. (a następnie we wrześniu 2012) oraz rekontroli (w kwietniu 2013 r.), czego konsekwencją było – między innymi – ustalenie różnicy pomiędzy powierzchnią części działek zadeklarowaną przez rolnika we wniosku, a wynikającą z przeprowadzonych czynności kontrolnych. Zaznaczenia wymaga, że ustalenia kontroli były odmienne, a skarżąca zgłosiła zastrzeżenia do kontroli z 2012 r., akceptując natomiast wyniki rekontroli. Kontrole odbyły się po powiadomieniu pełnomocnika skarżącej. Dane będące podstawą ustaleń organu odnośnie tych ustaleń zawarte zostały we włączonej do akt dokumentacji pokontrolnej, w tym raportach z czynności kontrolnych (wraz z załącznikami) i na elektronicznych nośnikach danych – płytach CD, z plikami zawierającymi miedzy innymi fotografie poszczególnych działek oraz załączniki graficzne w postaci szkiców mapy terenu, z naniesionymi granicami działek.

Odnosząc się do oceny zarzutów nieprawidłowego ustalenia przez organy stanu faktycznego sprawy odnotować w pierwszej kolejności należy, że w myśl art. 7 i art. 80 k.p.a. – do których odwołano się również na przedostatniej stronie uzasadnienia zaskarżonej decyzji – organy administracji publicznej przedsiębrać powinny wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (i załatwienia sprawy) podejmując swoje rozstrzygnięcia w granicach swobodnej i wyczerpującej oceny całego zgromadzonego materiału dowodowego, co – jak wskazuje się w orzecznictwie – polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów, z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych.

W rozpoznawanej sprawie materiał dowodowy, podlegający rozpatrzeniu przez organ pierwszej instancji, stanowił wniosek rolnika wraz z dołączonymi kopiami mapek, z których zaznaczono granice upraw oraz materiały zgromadzone w toku kontroli i sporządzonych na ich podstawie na raportów z kontroli wraz z załącznikiem w postaci płyty CD.

Dla oceny, czy w danej sprawie materiał dowodowy został wyczerpująco rozpoznany kluczowe znaczenie ma uzasadnienie decyzji. To ono bowiem pozwala zapoznać się z tokiem rozumowania organu i przesłankami, które zaważyły na podjęciu takiego, a nie innego rozstrzygnięcia. Przypomnieć należy, że zgodnie z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a). Prawidłowo skonstruowane uzasadnienie decyzji stanowi zatem dla strony informację o tym, jakim materiałem dysponował organ, jakie fakty ustalił i na jakiej podstawie oraz jakie wyciągnął z nich wnioski, istotne z punktu widzenia zastosowania normy prawa materialnego, przez co nie tylko pełni rolę przekonującą, ale umożliwia podjęcie rzeczowej polemiki z rozstrzygnięciem organu czy to na etapie instancyjnym czy w przed sądem administracyjnym.

Zdaniem Sądu w orzekającym składzie, w rozpoznawanej sprawie organy ARiMR nie sprostały wymogom określonym w przywołanych przepisów, bowiem uzasadnienie zaskarżonej decyzji (ale przede wszystkim utrzymanej w mocy decyzji organu pierwszej instancji), nie spełniają opisanych warunków, co w konsekwencji czyni niemożliwym przesądzenie, czy rzeczywiście organy wywiązały się należycie z obowiązków wynikających z art. 7 i art. 80 k.p.a.

Zastrzeżenia Sądu dotyczą umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie pomniejszenia wnioskowanej płatności. Uzasadnienie decyzji organu pierwszej instancji, jakkolwiek obejmuje trzy strony (nie licząc pouczenia), jest jednak wyjątkowo lakoniczne w kwestii najistotniejszej dla rozstrzygnięcia a jednocześnie spornej w tej sprawie, tj. stwierdzonych różnic pomiędzy powierzchnią działek rolnych deklarowaną we wniosku a stwierdzoną w czasie kontroli. Braki uzasadnienia tej decyzji są przyczyną dodatkowych trudności w zrozumieniu stanowiska organu. Kierownik BP w zasadzie ograniczył się do wskazania, że miały miejsce kontrole w gospodarstwie rolnym skarżącej oraz wskazania działek, w których stwierdzono nieprawidłowości co do skazania powierzchni deklarowanej i stwierdzonej. Pozostała część uzasadnienia decyzji zawiera już tylko informację o podstawie naliczenia płatności. Tym samym, treść uzasadnienia tej decyzji nie tylko nie zawiera uzasadnienia prawnego, które wskazywałoby dlaczego takie, a nie inne ustalenia, organ uznał za istotne i w oparciu o nie rozstrzygnął sprawę, ale także nie dostarcza w istocie żadnych informacji o przyczynach stwierdzonych różnic w powierzchni działek rolnych (czy wynikają one np.: z tego, że granice zaznaczone przez skarżącego na mapkach nie pokrywają się z granicami faktycznych upraw czy z wykroczenia działek rolnych poza działki ewidencyjne objęte wnioskiem; czy z uwagi na dokonane przez kontrolujących wyłączenia określonych części powierzchni z innych przyczyn, czy np. z błędnego obliczenia przez skarżącego samej powierzchni).

W decyzjach wydanych w obu instancjach brak jest także odniesienia – w ramach twierdzenia o różnicach między powierzchnią deklarowaną a stwierdzoną poszczególnych działek – choćby do dokumentacji fotograficznej zapisanej na płycie CD, stanowiącej załącznik do raportu kontroli, a przede wszystkim – nie zawiera ona wyjaśnienia, na jakich konkretnie wynikach (na której z przeprowadzonych w gospodarstwie wnioskodawczyni kontroli na miejscu) oparły swoje rozstrzygnięcie organy, wobec bezspornych różnic w raportach. Trudno jest na podstawie treści samej decyzji, ustalić, jakie rzeczywiście okoliczności faktyczne ujawnili kontrolujący, które zadecydowały o przyjęciu przez organy mniejszej powierzchni kwalifikowalnej do płatności, niż deklarowana przez stronę.

Zauważyć trzeba, że niezależnie od tego co zawarto dodatkowo w protokołach kontroli, organ wydając decyzję na podstawie wyników przeprowadzonej kontroli nie jest zwolniony od wyczerpującego uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia w samej decyzji. Zakwestionowana decyzja dotyczy płatności ONW, jednak de facto jest ona konsekwencją kontroli kwalifikowalności powierzchni (jakie przeprowadzono w odniesieniu w ramach weryfikacji wniosku o płatność rolnośrodowiskową), stąd też kluczowe jest uzasadnienie decyzji w tym właśnie zakresie. Nie chodzi przy tym tylko o ogólnikowe odwołanie się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do treści protokołów czy raportów z kontroli, w szczególności, gdy posiadają one obszerne załączniki, ale o właściwe skonstruowanie uzasadnienia, przede wszystkim – poprzez odpowiednie skonkretyzowanie okoliczności, które zaważyły na wnioskach organu (w tym przypadku: jakie rodzaje błędów/nieprawidłowości wpłynęły na wynik pomiaru poszczególnych działek/grup działek różniący się od wartości deklarowanej) oraz odniesienie ich do konkretnych dowodów.

Szczególnie istotna staje taka wnikliwa analiza materiału dowodowego w decyzji wówczas, gdy – tak jak w niniejszej sprawie – wyniki poszczególnych kontroli, które były przeprowadzone w gospodarstwie skarżącej, były odmienne (nie pokrywały się ze sobą) i w sytuacji, w której rolnik uzasadnia swoje krytyczne uwagi do przeprowadzanych kontroli w pismach procesowych zawierających konkretne zastrzeżeniach do protokołów.

Podkreślić należy, że to decyzja administracyjna powinna umożliwiać jej kontrolę – zarówno przez stronę, organ odwoławczy, jak i w końcu przez sąd administracyjny.

Wytknięte dopiero co braki nie tylko utrudniają weryfikację decyzji, ale mogą prowadzić do znacznego ograniczenia możliwości merytorycznej polemiki ze stanowiskiem organu przez stronę w odwołaniu, co zresztą zarzucono w niniejszej sprawie.

Zdaniem składu orzekającego Sądu, decyzja organu odwoławczego nie sanuje wcale wskazanych braków w zakresie uzasadnienia faktycznego. Rację ma niewątpliwie strona skarżąca, gdy twierdzi, że uzasadnienie drugoinstancyjnego orzeczenia jest niejasne w najistotniejszym jej fragmencie, tzn. w części, w której organ przywołuje w nim wyniki poszczególnych kontroli. Są to wskazania nazbyt ogólne i zawierają oczywiste omyłki. W szczególności, nie zawsze uściślono, które konkretne ustalenia i której kontroli wzięto ostatecznie pod uwagę. W tym kontekście wymaga dobitnego, ponownego i silnego zaakcentowania zwłaszcza to, iż pełnomocnik skarżącej zaakceptował wyłącznie ustalenia pokontrolne z roku 2013, twierdząc, że jedynie ustalenia przeprowadzonej wówczas rekontroli są prawidłowe, a – co istotniejsze – odpowiadają (obszarowo) areałowi zadeklarowanemu do płatności we wniosku. Zasadności (bezzasadności) tego twierdzenia nie można jednak zweryfikować, skoro organ wyższego stopnia odwołuje się co prawda werbalnie do wyników wspomnianej rekontroli, wskazując, że zostały one uwzględnione, a jednocześnie wskazuje na numery protokołów zawierających ustalenia kontroli wcześniejszych, które to ustalenia są przez stronę kwestionowane.

Również w odpowiedzi na skargę strona przeciwna podejmuje co prawda polemikę z zarzutami skargi, twierdząc, że oparła swoje rozstrzygnięcia na kontroli przeprowadzonej w gospodarstwie wnioskodawczyni w dniu [...] kwietnia 2013 r. Twierdzenie to, które przywołano także w decyzji tego organu, nie znajduje jednak odzwierciedlenia w przyznanej rolnikowi płatności.

Organy obu instancji nie odniosły się do różnic występujących w poszczególnych protokołach kontroli, nie wyjaśniły ich przyczyn, nie wskazały dlaczego przekonywujące są co prawda wyniki kontroli z 2013 r., ale należało także (i w jakim – konkretnie – zakresie) uwzględnić wyniki wcześniejszych kontroli. Te, ewidentne braki w uzasadnieniach – wytknięte w zarzutach skargi – sprawiają, iż polemika staje się w niniejszej sprawie niemożliwa. Więcej, wobec niewyjaśnienia istotnych okoliczności tej sprawy na etapie postępowania administracyjnego, zakwestionowane rozstrzygnięcia nie poddają się wręcz merytorycznej kontroli Sądu, co przesądziło w konsekwencji o konieczności wyeliminowania z obrotu zaskarżonej decyzji.

Skład orzekający uznał natomiast za usprawiedliwiony zarzut autora skargi rzekomo zawinionego przez organy uniemożliwienia stronie czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym. Strona była przecież informowana o możliwości zapoznania się z aktami. Skarżąca, na każdym etapie postępowania, miała zagwarantowaną możliwość czynnego udziału w postępowaniu, z czego zresztą skutecznie korzystała. W terminie wniosła przewidziane prawem środki zaskarżenia, zgłaszała zastrzeżenia do protokołów kontroli, z którymi była zaznajamiana.

Nie znajduje również uzasadnienia zarzut dotyczący przewlekłości postępowania, skoro strona była informowana – zgodnie z art. 36 § 1 k.p.a. – o niezałatwieniu sprawy w terminie, nie kwestionując przy tym – w trybie nadzoru instancyjnego – zasadności wcześniejszych, kasacyjnych decyzji organu odwoławczego. Podkreślenia wymaga też i to, że trakcie postępowania organy wykonywały szereg czynności, w tym zwłaszcza kolejne kontrole na miejscu w gospodarstwie wnioskodawczyni. Należy jednak przede wszystkim wskazać, że przedmiotem niniejszej sprawa nie uczyniono przecież przewlekłości postępowania. W tym zakresie, strona miała bowiem możliwość wywiedzenia zażalenia na podstawie art. 37 k.p.a., a następnie – ewentualnie – osobnej skargi do Sądu.

O kierunku podjętego przez Sąd rozstrzygnięcia przesądziły jednak wcześniej wytknięte braki uzasadnienia decyzji organów obu instancji, co uczyniło wręcz niemożliwą ocenę, czy cały zgromadzony przez organ materiał dowodowy został wyczerpująco rozpatrzony i właściwie oceniony przez organy. A przecież tylko w sytuacji, kiedy nie ma wątpliwości co do poprawności ustalenia stanu faktycznego (wyjaśnionego zgodnie z regulacjami dotyczącymi postępowania dowodowego i zasadami tego postępowania) można dokonać oceny właściwego bądź nieuprawnionego zastosowania przepisów prawa materialnego.

Wydając ponownie decyzje organy ARiMR będą zobowiązane uwzględnić dotychczasowe uwagi i wyeliminować stwierdzone nieprawidłowości, w szczególności: poprzez wyraźne wskazanie w nowej decyzji, wynikiem jakich okoliczności są stwierdzone różnice między deklarowaną a stwierdzoną i kwalifikującą się do płatności powierzchnią działek rolnych skarżącej, odniesienie tych ustaleń do poszczególnych działek w ramach ustaleń konkretnej kontroli na miejscu (ze wskazaniem przyczyn, które przesądziły o potrzebie uwzględnienia wyników akurat tej, a nie innej kontroli) z dodatkowym odniesieniem się do dokumentacji zdjęciowej.

Uznając, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 107 § 3 i art. 11 k.p.a., które to naruszenia doprowadziły do ograniczenia możliwości obrony swoich racji przez stronę, a Sądowi uniemożliwiły merytoryczną ocenę prawidłowości wydanego orzeczenia, a tym samym mogły mieć wpływ na wynik sprawy, Sąd – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.