Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 604/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 102 par. 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1619
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 1a, par. 4 ust. 1 pkt 2 lit. b
journal: Dz.U. 2011 nr 46 poz 237
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w  administracji.
article: art. 130a [ust. 1 i 2, ust. 5f]
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. b, art. 135, art. 200 i art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 23 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędzia WSA Elwira Brychcy Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 roku sprawy ze skargi M. G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [...] czerwca 2016 roku Nr [...] w przedmiocie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór pojazdu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia [...] 2016 roku nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżącego kwotę 580,- zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. (dalej również: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] czerwca 2016 r. znak [...] utrzymało w mocy zaskarżone przez M. G. (dalej również: zainteresowany; strona; skarżący; dozorca) postanowienie Starosty [...] (dalej: Starosta; organ I instancji) z dnia [...] 2016 r. znak [...], wydane w przedmiocie zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór pojazdu.

Przedmiotowym postanowieniem z dnia [...] 2016 r. Starosta, działając na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2014 r. poz. 1619 [aktualnie: Dz.U. z 2016 r., poz. 599], z późn. zm. – dalej: u.p.e.a.) oraz § 3 pkt 1a i § 4 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy i postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. nr 46, poz. 237, z późn. zm. – dalej: rozporządzenie z dnia 28 lutego 2011 r.) w zw. z art. 123 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (dalej: K.p.a.), rozstrzygnął o wypłaceniu M. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], kwotę 1 363,05 zł stanowiącą zwrot wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rej. [...], przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez niego w okresie od dnia 4 września 2010 r., tj. z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 1018), do dnia wydania niniejszego postanowienia (pkt 1) oraz o wypłaceniu za każdy dzień dalszego przechowywania pojazdu od dnia [...] 2016 r. do dnia jego odbioru z parkingu kwotę według stawki 0,65 zł za dobę.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że w dniu 10 sierpnia 2008 r. pojazd marki [...] o nr rej. [...] został usunięty z drogi i przewieziony na parking strzeżony firmy [...]; następnie organ wystąpił do sądu o orzeczenie przepadku tego pojazdu i oczekuje na rozstrzygnięcie w tym przedmiocie. Starosta podał, że podjął kilka prób porozumienia się z M. G. w sprawie zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem, zaś w dniu 14 września 2015 r. pełnomocnik dozorcy zwrócił się do organu o zawarcie ugody administracyjnej w sprawie wypłaty wynagrodzenia w kwocie 8 000 zł za przechowywanie i usunięcie tegoż pojazdu w okresie od 10 sierpnia 2008 r. oraz wynagrodzenia w kwocie 250 zł za usunięcie pojazdu z drogi. Starosta podniósł, że żądana kwota roszczenia nie została przez pełnomocnika dozorcy poparta żadnymi udokumentowanymi dowodami i obliczeniami kalkulacyjnymi, a zainteresowany podał, że z uwagi na upływ czasu nie posiada dokumentów księgowych potwierdzających wysokość wydatków związanych z prowadzonym parkingiem i wskazał, że precyzyjne ustalenie kalkulacji jest możliwe na podstawie opinii biegłego z zakresu ekonomii – księgowości.

Zdaniem organu wynagrodzenie i zwrot wydatków uzależnione jest od konkretnego dozorcy i pojazdu; należność powinna odpowiadać rzeczywistym, konkretnym i wykazanym wydatkom poniesionym przez podmiot wykonujący dozór. Jednocześnie Starosta wskazał na to, że w uchwale z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym, nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia. Starosta stwierdził, że skoro u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacji, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, to należało zgodnie z art. 836 Kodeksu cywilnego (dalej: K.c.) przyjąć, że przechowawcy należy się wynagrodzenie przyjęte w danych stosunkach; w tym celu organ dokonał porównania wysokości żądanego przez M. G. wynagrodzenia z kwotami wynagrodzeń wypłacanymi przez Powiat [...]. W tym zakresie wyjaśnił, że jedna z firm prowadzących działalność na terenie Powiatu [...] za przechowywanie pojazdu, co do którego sąd orzekł przepadek na rzecz Powiatu, oszacowała koszty przechowywania dwóch pojazdów: przez 1 895 dni (4 września 2010 r. – 12 listopada 2015 r., tj. od daty odbioru pojazdu z parkingu do jego złomowania) na kwotę 1 230 zł brutto, co daje w przybliżeniu 0,65 zł/dobę; przez 1 697 dni (4 września 2010 r. – 28 kwietnia 2015 r., tj. od daty odbioru pojazdu do jego złomowania) na kwotę 1 107 zł brutto, co daje w przybliżeniu 0,65 zł/dobę.

Na tej podstawie organ uznał za zasadne przyjęcie stawki 0,65 zł/dobę brutto do ustalenia zwrotu wydatków i wynagrodzenia za usunięcie przedmiotowego pojazdu Fiat 126p z drogi oraz dozór nad nim w okresie od 4 września 2010 r. do 1 czerwca 2016 r., tj. za 2 097 dni x 0,65 zł co daje kwotę 1 363,05 zł.

W zażaleniu na powyższe postanowienie Starosty M. G. zarzucił naruszenie przy jego wydaniu następujących przepisów: art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez odmowę wypłaty wynagrodzenia i zwrotu wydatków w wysokości odpowiadającej koniecznym wydatkom poniesionym przez dozorcę za okres od dnia wydania dyspozycji usunięcia pojazdu; art. 836 K.c. przez nieustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem; art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niedokonanie niezbędnych ustaleń w zakresie ustalenia wysokości zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem.

W motywach zażalenia zainteresowany podnosił błędne przyjęcie daty początkowej, od której winno być naliczane wynagrodzenie i zwrot wydatków za dozór nad usuniętym pojazdem, czyli od 4 września 2010 r., a nie od dnia otrzymania przez skarżącego dyspozycji usunięcia przedmiotowego pojazdu, tj. od dnia 10 sierpnia 2008 r. W tym zakresie podniósł, że z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. wynika, że od chwili usunięcia z drogi pojazdu porzuconego z zamiarem wyzbycia się, wyznaczona jednostka zaczyna sprawować nad nim nadzór, a warunkiem właściwego sprawowania tego nadzoru jest przemieszczenie pojazdu na parking strzeżony.

Odwołując się do treści art. 102 § 2 u.p.e.a., zainteresowany podniósł, że przy braku określenia w przepisie sposobu ustalania wynagrodzenia należy odpowiednio zastosować uregulowania art. 836 K.c., a tym samym należy ustalić wynagrodzenie wedle przyjętego w danych stosunkach. W jego ocenie obowiązkiem organu było zatem ustalenie wynagrodzenia dla dozorcy na tych zasadach, co wymagało porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie – miasta, powiatu – przy tego rodzaju usługach z uwzględnieniem zakresu obowiązków dozorców i okoliczności towarzyszących przechowywaniu, takich jak miejsce przechowywania, jego warunki tzn. wymagania techniczne, organizacyjne, osobowe, wielkość składowanego przedmiotu i powierzchnię niezbędną do składowania oraz czas przechowywania i dopiero na podstawie ustalonego w wyniku analizy porównawczej miernika ustalić wynagrodzenie. Zdaniem dozorcy Starosta zaniechał porównania cen faktycznie stosowanych na innych parkingach na lokalnym terenie za dozór nad pojazdami, powołując się ogólnikowo na stawkę podaną przez innego przedsiębiorcę, tymczasem wydatki konieczne związane z wykonywaniem dozoru muszą być konkretne, odnosić się do danego dozorcy i określonego pojazdu, organ nie wskazał zaś, nad jakiego rodzaju pojazdem sprawował dozór przedsiębiorca, który stosował stawkę 0,65 zł/dobę brutto oraz jakiego rodzaju wydatki poniósł. Zainteresowany zaznaczył, że sprawuje dozór nad kilkunastoma pojazdami, które zajmują dużą powierzchnię, w związku z tym musiał pokryć m.in. koszty ubezpieczenia, opłat eksploatacyjnych za oświetlenie miejsca parkingowego, podatku od nieruchomości, sprawowania pieczy nad dozorowanymi pojazdami przez osoby trzecie. Ponadto dozorca podniósł, że organ, w przypadku gdyby uznał, że ocena wynagrodzenia i wydatków związanych z dozorem wymaga wiadomości specjalnych, powinien odwołać się do opinii biegłego uwzględniając specyfikę parkingu depozytowego, zaś pomimo wniosku dozorcy organ I instancji nie przeprowadził dowodu z opinii biegłego z zakresu księgowości.

Kolegium, utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie, w uzasadnieniu rozstrzygnięcia z dnia 30 czerwca 2016 r. przywołało treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. sygn. akt I OPS 1/10 oraz przepisów art. 130a ust. 1 Prawa o ruchu drogowym i art. 102 § 2 u.p.e.a., by następnie wskazać, że dozorca nie tylko powinien wskazać konkretne konieczne wydatki poniesione na dozór konkretnego pojazdu, ale musi również przedstawić, w jaki sposób te kwoty zostały obliczone. Kolegium zaznaczyło, że u.p.e.a. nie określa kryteriów ustalania wysokości wynagrodzenia w sytuacjach, gdy dozorca nie wykaże wydatków poniesionych w związku z dozorem, lecz w judykaturze przyjmuje się, ze organ winien oprzeć swoje rozstrzygnięcie na przepisie art. 836 K.c. Zdaniem organu odwoławczego M. G. nie wykazał wydatków poniesionych w związku z dozorem i usunięciem przedmiotowego pojazdu; strona nie uzasadniła też we właściwy sposób wysokości swoich roszczeń tj. przyznania wynagrodzenia ryczałtowego w kwocie 8 000 zł; z materiału dowodowego wynika zaś, że organ I instancji zwrócił się do innego przedsiębiorcy z zapytaniem dotyczącym oszacowania rzeczywistych kosztów poniesionych z tytułu usunięcia i przechowywania 2 pojazdów (marki [...] oraz [...]) i w wyniku tych szacunków określiła stawkę na kwotę 0,65 zł/dobę. Ponadto Kolegium stwierdziło, że ze względu na stan techniczny przedmiotowego pojazdu nie nadaje się on do dalszej eksploatacji, jego wartość odpowiada wartości złomu, w związku z czym ryzyko gospodarcze dozorcy związane z odpowiedzialnością za utratę, pogorszenie lub zniszczenie jest znikome. Reasumując, organ II instancji uznał, że Starosta prawidłowo ustalił wysokość wynagrodzenia i wydatków dozorcy, w tym zbadał, jakie stawki stosowane są przez inne podmioty zajmujące się podobnego rodzaju działalnością.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu M. G. zarzucił postanowieniu Kolegium naruszenie:

1. art. 130a ust. 10 i 10h Prawa o ruchu drogowym, art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z § 1 i § 3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji [Dz.U. nr 50, poz. 449] poprzez przyznanie wynagrodzenia za okres od 4 września 2010 r. podczas, gdy Starosta zobowiązany jest do zapłaty kwoty odpowiadającej wydatkom związanym z wykonywaniem dozoru, wynagrodzenia za dozór za lata wykonywania dozoru od chwili zatrzymania pojazdu do dnia jego odbioru z parkingu;

2. art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 836 K.c. poprzez nieustalenie wynagrodzenia dla dozorcy przyjętego w danych stosunkach;

3. art. 102 § 2 u.p.e.a. poprzez przyznanie zwrotu kosztów przechowywania pojazdów w wysokości rażąco odbiegającej od stawek rynkowych, a także stawek stosowanych na podstawie uchwał Rady Powiatu [Kaliskiego];

4. art. 7, art. 8, art. 11, art. 77, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, to jest brak analizy stosowanych przy usługach przechowywania pojazdów na innych parkingach na lokalnym terenie – miasta, powiatu;

5. art. 78 w zw. z art. 80 i art. 84 K.p.a. poprzez orzeczenie co do istoty sprawy bez sporządzenia opinii biegłego z zakresu księgowości, mimo, że skarżący w piśmie z dnia 27 maja 2015 r. wniósł o przeprowadzenie wyżej wskazanego dowodu.

W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację tożsamą z zawartą w zażaleniu na postanowienia organu I instancji, a nadto wskazano, że w dniu 1 sierpnia 2008 r. Starosta zawarł z M. G. umowę, której przedmiotem było przemieszczanie lub usuwanie z drogi pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz parkowanie na parkingach strzeżonych pojazdów usuniętych w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 tej ustawy, zmienioną następnie aneksem z dnia 30 września 2011 r.

W odpowiedzi Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko.

W toku postępowania Sądu uzupełnił akta przedmiotowej sprawy o kopie kart 33-71 analogicznej sprawy o sygn. akt II SA/Po 432/16, w której: 1) zwrócono się do Kolegium o wyjaśnienie kiedy i w jakiej formie prawnej nastąpiło wyznaczenie skarżącego w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym jako podmiotu uprawnionego do usuwania z drogi pojazdów i prowadzenia parkingu dla takich pojazdów oraz przedłożenia pełnej dokumentacji związanej z nawiązaniem wymienionego stosunku prawnego; 2) skarżącego do przedłożenia wymienionej w skardze umowy z dnia 1 sierpnia 2008 r. wraz z aneksem z dnia 30 września 2011 r., a także wszelkich innych dokumentów związanych z wyznaczeniem skarżącego w trybie art. 130a ustawy Prawo o ruchu drogowym jako podmiotu uprawnionego do usuwania z drogi pojazdów i prowadzenia parkingu dla takich pojazdów. Wśród uzupełnionych dokumentów znajduje się m.in. umowa z dnia 1 sierpnia 2008 r. zawarta między Starostą [...] a M. G. oraz sporządzony do tej umowy aneks nr 2 z dnia 30 września 2011 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sadowej w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 30 czerwca 2016 r. utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia 1 czerwca 2016 r. o wypłacie M. G., prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą [...], kwotę 1 363,05 zł tytułem zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad pojazdem marki [...] o nr rej. [...] przechowywanym na parkingu strzeżonym prowadzonym przez niego w okresie od 4 września 2010 r. do dnia wydania tegoż postanowienia, a także za każdy kolejny dzień od dnia [...] 2015 r. do dnia jego odbioru z parkingu.

W wyniku przeprowadzonej kontroli Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie narusza prawo materialne i procesowe w sposób powodujący konieczność jego wyeliminowania z obrotu prawnego.

Rozważania prawne należy rozpocząć od wyjaśnienia, że przed tutejszym sądem zostało już rozpoznanych kilka tożsamych spraw ze skargi M. G. na decyzje ustalające wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu. Warto tutaj wskazać na sprawy o sygn. II SA/Po: 427/16, 432/16, 581/16, 429/16, 425/16, 426/16, 431/16, 580/16. Także i w niniejszej sprawie Sąd w pełni podziela stanowisko prawne przedstawione w powyżej wskazanych postępowaniach.

Co do naruszenia prawa materialnego trafny okazał się zarzut w istocie sprowadzający się do zakwestionowania dokonanego przez organy ograniczenia okresu objętego prowadzonym przez Starostę postępowaniem w przedmiocie przyznania zwrotu koniecznych kosztów dozoru oraz wynagrodzenia za dozór liczonego od 4 września 2010 r.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań Sąd wskazuje na okoliczność wielokrotnego nowelizowania art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2012 r., poz. 1137, z późn. zm. – dalej: Prawo o ruchu drogowym; ustawa – Prawo o ruchu drogowym), który reguluje zagadnienia związane z usuwaniem pojazdu z drogi na koszt właściciela. W związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt K 23/04 (Dz.U. nr 109, poz. 925), w którym Trybunał uznał art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP, doszło z dniem 19 października 2006 r. do istotnej nowelizacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym (Dz.U. nr 190, poz. 1400), który otrzymał brzmienie:

- ust. 5a. W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę;

- ust. 5b. Starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia i oznakowania pojazdu przeznaczonego do usuwania lub przemieszczania pojazdów;

2) liczbę i rodzaj pojazdów przystosowanych do usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do wielkości obszaru świadczonych usług;

3) deklarowany czas przybycia na miejsce zdarzenia;

4) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi;

5) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

6) konieczność zachowania warunków konkurencji;

7) proponowaną cenę usługi.

- ust. 5c. Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie;

- ust. 5d. Starosta, wyznaczając jednostkę do prowadzenia parkingu strzeżonego, kieruje się przesłankami rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę:

1) standard wyposażenia parkingu strzeżonego, a zwłaszcza rodzaj ogrodzenia, oświetlenie i monitoring;

2) liczbę miejsc do parkowania pojazdów;

3) proponowany rodzaj zabezpieczenia pojazdów;

4) warunki utrzymywania pojazdów, a zwłaszcza pojazdów z uszkodzeniami powypadkowymi;

5) miejsce położenia parkingu;

6) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją;

7) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym;

8) konieczność zachowania warunków konkurencji;

9) proponowaną cenę usługi;

- ust. 5e. Wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę;

- ust. 6. Wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu;

- ust. 7. Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6.

Do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. nr 152, poz. 1018). W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 Prawa o ruchy drogowym, zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Nadto w tej samej dacie weszły w życie dodane do art. 130a ust. 10a do 10l, stanowiące m.in., że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (ust. 10g) oraz, że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i. Decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (ust.10h).

Z powyżej przywołanego przepisu art. 130a Prawa o ruchu drogowym wynika wprost, że chodzi o koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania. Organy obydwu instancji winny zatem dla rozstrzygnięcia sprawy uwzględnić okres od dnia 10 sierpnia 2008 r., kiedy to wydano dyspozycję usunięcia przedmiotowego pojazdu, a nie od 4 września 2010 r., kiedy nowe przepisy w tym zakresie weszły w życie. Mając bowiem na uwadze reguły i zasady równości oraz racjonalności prowadzenia działalności gospodarczej, nie sposób przyjąć, że do czasu nowelizacji Prawa o ruchu drogowym i wyraźnego wskazania ustawowego, dozorcy nie należał się zwrot wydatków i wynagrodzenie związane z usunięciem i przechowaniem pojazdu usuniętego z dróg publicznych na podstawie urzędowej dyspozycji usunięcia takiego pojazdu. Uznać należy, że uchybienie powyższe miało wpływ na wynik sprawy i stanowiło przesłankę uchylenia kwestionowanego rozstrzygnięcia sprawy.

Natomiast idąc dalej, zaznaczyć trzeba, że z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa nowelizacyjna z dnia 22 lipca 2010 r. m.in. uchyliła art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e upoważniające starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane i ustalające kryteria, jakimi winien się przy tym wyznaczaniu starosta kierować. Nowelizacją wprowadzano w to miejsce do Prawa o ruchy drogowym przepis art. 130a ust. 5f, zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Z tego zaś należy wywieść wniosek, że powierzenie wykonywania tego rodzaju zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych oznacza konieczność przeprowadzenia odpowiedniej, przewidzianej tymi przepisami procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie je realizował, a następnie zawarcie z nim umowy cywilnej. Powyższe wynika wprost z regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. nr 113, poz. 759, z późn. zm.), gdzie na zamawiającego nałożono obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, a jako jedyna formę udzielenia zamówienia przewidziano zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej.

Również z dniem 21 sierpnia 2011 r. weszła w życie zmiana przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, który stanowił dotąd, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu. Po nowelizacji przepis ten stanowił, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a; wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Nową regulację uzupełniały przepisy w dodanych ustępach 6a do 6e, ustanawiające maksymalną dopuszczalną wysokość opłat oraz zasady ich waloryzacji oraz wskazanie, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu (ust. 6e).

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian w czasie – dokonać należy oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 ustawy – Prawo o ruchu drogowym i umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w przypadku orzeczenia przepadku nieodebrane pojazdu na rzecz właściwego powiatu. W następstwie takiego usunięcia pojazdu z drogi, z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, dochodzi m.in. do wyodrębnienia stosunku prawnego zachodzącego w relacji pomiędzy podmiotem dokonującym usunięcia pojazdu i prowadzącym parking a organem administracji publicznej.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się natomiast pogląd, że wspomniana wzajemna relacja prawna jest stosunkiem administracyjnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji i wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usuwania pojazdów z dróg lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Motywując takie stanowisko, sądy administracyjne wskazywały, że skoro usuwanie pojazdów z dróg i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy te jednostki z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że otrzymają one wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2167/14 – dostępny w bazie orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ocenie tutejszego Sądu stanowisko takowe było niewątpliwie trafne do czasu wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. nowelizacji art. 130a Prawa o ruchu drogowym, wprowadzonej ustawą z dnia 22 lipca 2010 r., albowiem w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym wskazanie podmiotu faktycznie realizującego zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania miało charakter jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (starosty), który wyznaczał jednostkę do usuwania pojazdów (art. 130 ust. 5 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5b) oraz do ich przechowywania (art. 130 ust. 6 ustawy w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5c), na który to władczy charakter tegoż wyznaczenia i wynikające z tego konsekwencje wskazano w przywołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 7 czerwca 2005 r. sygn. akt K 23/04. Wobec stricte administracyjnoprawnego charakteru stosunku prawnego łączącego wyznaczoną jednostkę usuwającą i przechowującą pojazdy z organem za trafne uznać należy także stanowisko, że przy ustalaniu kwoty wynagrodzenia za sprawowany dozór nie wiązały organu postanowienia z zawartej z podmiotem wyznaczonym umowy (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. I OSK 2219/12 i I OSK 307/14; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 25 maja 2016 r. sygn. II SA/Sz 217/16 – orzeczenia dostępne jw.), albowiem zawieranie tego rodzaju umów, względnie porozumień w ówcześnie obowiązującym stanie prawnym pozbawione było podstawy prawnej, gdyż żaden przepis prawa powszechnie obowiązującego nie upoważniał organu i podmiotu wyznaczonego do konsensualnego regulowania treści łączącego je stosunku administracyjnoprawnego.

Wobec powyższego przyjąć należy, że w okresie do 21 sierpnia 2011r. przedstawiona przez skarżącego umowa z 1 sierpnia 2008 r. wraz z aneksem z 29 lipca 2011r. nie mogła skutecznie wiązać Starosty ze skarżącym w zakresie ustalania kwoty wynagrodzenia wynikającego z czynności wykonanych na podstawie art. 130a Prawa o ruchu drogowym. Zauważyć jednakże zarazem trzeba, że skoro od dnia 19 października 2006 r. starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów oraz do prowadzenia parkingu strzeżonego, kierować się miał m.in. proponowaną ceną usługi (art. 130a ust. 5b pkt 7 i ust. 5d pkt 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym dodane przez ustawę nowelizującą z dnia 22 września 2006 r.), to wysokość ofert przedstawianych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie winna być przez organ uwzględniana jako jeden ze środków dowodowych pozwalających na ustalenie, jaka jest przyjęta w danych stosunkach wysokość wynagrodzenia przechowawcy oraz czy wiarygodne są zgłaszane przez przechowawcę roszczenia odnośnie zwrotu koniecznych wydatków.

Wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem 21 sierpnia 2011 r. zmiany polegającej na rezygnacji z wyznaczania przez starostę podmiotu upoważnionego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego i zastąpienie władczej formy wyłaniania wykonawcy tych czynności powierzeniem ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych zasadniczo zmieniło jednakże charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat i podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingi strzeżonego dla pojazdów usuniętych.

Jak wskazano już bowiem powyżej ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. – Prawo zamówień publicznych nakłada na zamawiającego obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia i przewiduje sądową kontrolę prawidłowości przeprowadzenia tegoż postępowania przeprowadzaną przez sąd powszechny, a jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewiduje zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 tej ustawy wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych, zwanych dalej "umowami", stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny, jeżeli przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Nie sposób sobie zatem przyjąć po 21 sierpnia 2011r. innej formy powierzenia wykonywania zadań z zakresu usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, niż wyłonienie przez starostę oferenta w trybie odpowiedniej procedury zamówień publicznych i zawarcie z nim umowy o realizowanie tych usług w tym trybie.

Reasumując tę część rozważań, Sąd stwierdza, że ustawodawca przewidział od dnia 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Wobec tego uznać należy, że w sytuacji, gdy doszło do powierzenia wykonywania tych czynności w tym trybie, to jest do wyłonienia przez starostę oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem, to brak jest podstaw dla ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy w trybie przewidzianym w rozporządzeniu z dnia 28 lutego 2011 r., a podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów wynikłych pomiędzy reprezentowanym przez starostę powiatem a podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, jest sąd powszechny.

Zauważyć ponadto należy, że przywołane rozporządzenie wydane zostało na podstawie art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. nr 229, poz. 1954), zgodnie z którym Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć stosowanie w całości lub w części przepisów działu II rozdziału 6 w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości na określone ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie przepisów o likwidacji mienia, o przepadku mienia, z tytułu spadków lub z innych tytułów albo gdy Skarb Państwa na podstawie szczególnych przepisów jest upoważniony do sprzedaży cudzej ruchomości. Rozporządzenie to w szczególności określa przypadki, w których może nastąpić nieodpłatne przekazanie ruchomości przez Skarb Państwa albo powiat lub ich niszczenie, a także sposób rozliczania wydatków związanych z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa.

Taka sytuacja braku uregulowania w ustawie zagadnień związanych z ponoszeniem przez organy władzy publicznej kosztów zleconego innym podmiotom usuwania pojazdów z drogi i następnie przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych istniała na gruncie ustawy prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do 20 sierpnia 2011 r., kiedy to przepisy przewidywały jedynie władcze wyznaczanie przez starostę jednostki do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, bez wskazania w ustawie sposobu rozliczania się pomiędzy organem władzy publicznej a podmiotem wyznaczonym. Sytuacja uległa jednakże zasadniczej zmianie z chwilą wejścia w życie w dniu 21 sierpnia 2011 r. nowelizacji przepisów ustawy – Prawo o ruchu drogowym przewidującej powierzanie wykonywania zadań własnych powiatu polegających na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego podmiotom zewnętrznym w trybie przepisów o zamówieniach publicznych.

Nie bez znaczenia pozostaje także i to, że przepisy nowelizujące ustawę – Prawo o ruchu drogowym, m.in. przed dodaniem do art. 130a ustępu 5f, weszły w życie 21 sierpnia 2011 r., a przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w dniu 3 marca 2011 r., co oznacza, że w zakresie wyłączenia stosowania przepisów powołanego rozporządzenia w stosunku do kosztów przechowywania usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty wyłonione przez starostę w trybie przepisów o zamówieniach publicznych znajdzie zastosowanie reguła kolizyjna, zgodnie z którą regulacja późniejsza deroguje regulację wcześniejszą.

Zwrócić w tym miejscu także należy uwagę na przepisy wprowadzające zawarte w ustawie z dnia 22 lipca 2010 r. zmieniającej Prawo o ruchu drogowym Zgodnie z art. 9 ustawy zmieniającej jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1), zaś w przypadku gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie tej ustawy, starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2)

Regulacja powyższa uwzględnia zatem zasadniczą zmianę trybu wyłaniania podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone, z władczego wyznaczenia na powierzenie w trybie przepisów o zamówieniach publicznych oraz eliminuje problemy intertemporalne związane z tą zmianą.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanej sprawy, w pierwszym rzędzie zauważyć należy, że do usunięcia pojazdu marki [...] o nr. rej. [...] przez przedsiębiorstwo skarżącego doszło w dniu 10 sierpnia 2008 r. Niesporne jest też, że strony wiąże umowa z 1 sierpnia 2008 r. zawarta pomiędzy Starostą [...] a M. G. prowadzącym działalność gospodarczą, dotycząca współdziałania w zakresie usuwania lub przemieszczania pojazdów w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz parkowania na parkingach strzeżonych przedsiębiorcy pojazdów usuniętych w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 Prawa o ruchu drogowym. Do powyższej umowy strony następnie uzgodniły dwa aneksy: pierwszy z 29 lipca 2011r. zmieniający §10 umowy w ten sposób, że "umowa zostaje zawarta do dnia 30 września 2011 r. i wchodzi w życie z dniem podpisania", drugi z 30 września 2011 r. zmieniający § 10 umowy w ten sposób, że "umowa zostaje zawarta do dnia 31 grudnia 2011 r. i wchodzi w życie z dniem podpisania".

Mając na uwadze powyższe, w szczególności nowelizację Prawa o ruchu drogowym z 21 sierpnia 2011 r., stwierdzić trzeba, że w aktach sprawy nadal brak wydanego po tej dacie aktu wyznaczenia przedsiębiorstwa skarżącego do usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych oraz jakiejkolwiek informacji, kiedy to wyznaczenie nastąpiło, na jaki okres i czy następnie, w okresie po 21 sierpnia 2011 r., doszło do powierzenia skarżącemu wykonywania tych zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych. Za tego rodzaju akt wyznaczenia czy umowę zawartą w ramach procedury o zamówienia publicznych, wymaganą po 21 sierpnia 2011r., z pewnością nie można uznać umowy z 1 sierpnia 2008 r. Poczynienie ustaleń dotyczących wskazanych okoliczności ma zaś istotne znaczenie dla sprawy, albowiem determinuje tryb w jakim skarżący dochodzić może roszczeń z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu obejmujących koszty tych działań oraz jego wynagrodzenie. W ocenie tutejszego Sądu nie budzi bowiem wątpliwości, że choć należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowywania, przypadających za okres do 20 sierpnia 2011r., w którym skarżący funkcjonował jako podmiot wyznaczony przez Starostę [...], dochodzić on może w trybie administracyjnym, to w przypadku ustalenia, że po wejściu w życie art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym wykonywanie zadań związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych powierzone mu zostało zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych i zawarta z nim została w tym zakresie odpowiednia umowa, to do rozstrzygania sporów w tym zakresie – co do należności skarżącego za okres objęty tą umową – właściwy będzie sąd powszechny, bowiem spór ten dotyczył będzie wykonania umowy cywilnoprawnej, której zawarcie znajdowało podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej.

W ocenie Sądu charakteru wiążącego strony niewątpliwie nie może mieć umowa z 1 sierpnia 2008 r., gdyż obowiązujące ówcześnie przepisy nie przewidywały zawierania tego rodzaju umów, a stosunek prawny pomiędzy organem a podmiotem usuwającym pojazdy i prowadzącym parking strzeżony powstawał wyłącznie w następstwie władczego rozstrzygnięcie organu (wyznaczenia) i był w całości regulowany przepisami prawa administracyjnego (rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r.) oraz odpowiednio stosowanymi przepisami art. 100-103 u.p.e.a.

Szczegółowego zbadania wymaga to, w jakim trybie doszło do sporządzenia i podpisania przez strony aneksu do tej umowy z 30 września 2011 r. po wejściu w życie nowelizacji z 21 sierpnia 2011 r. – a to celem oceny, czy aneks ten może być uznany za powierzenie wykonywania zadań starostwa w zakresie usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, wskazujących na tryb, w ramach którego ten aneks podpisano, w szczególności czy doszło do jego podpisania w wyniku przeprowadzenia procedury o zamówienia publiczne.

W zależności od wyników powyższych ustaleń organ powinien ocenić, w jakim zakresie w sprawie znajdą zastosowanie na podstawie art. 9 ustawy z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw, a także przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji dotyczące należnego dozorcy zwrotu kwot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór oraz czy, a jeśli tak to kiedy, istniejący pomiędzy starostą a skarżącym stosunek administracyjnoprawny wynikający z aktu wyznaczenia go do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych przekształcił się w stosunek cywilnoprawny wynikający z zawarcia w trybie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych umowy, na podstawie której powierzono mu wykonywanie tych zadań powiatu.

Nadto Sąd wskazuje na to, że zaskarżone orzeczenie – rozpatrując zasadność zwrotu wydatków i wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowym pojazdem przechowywanym na parkingu skarżącego w okresie od daty wydania dyspozycji usunięcia pojazdu do dnia 21 sierpnia 2011 r., czyli nowego brzmienia art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym – nie mogłoby się ostać nawet w przypadku ustalenia, że organy prawidłowo, w stosunku do całego okresu przechowywania pojazdu objętego roszczeniem strony skarżącej, zastosowały na podstawie przepisów rozporządzenia z dnia 28 lutego 2011 r. regulację z art. 102 § 2 u.p.e.a. Zauważyć bowiem trzeba, iż zgodnie ze znajdującymi w sprawie odpowiednie zastosowanie art. 102 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny przyzna, na żądanie dozorcy, zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór, chyba że dozorcą jest jedna z osób wymienionych w art. 101 § 1. Z treści przywołanego przepisu wynika w pierwszym rzędzie, że przyznanie podmiotowi przechowującemu pojazd zarówno zwrotu poniesionych wydatków, jak i wynagrodzenia za dozór może się odbyć wyłącznie na wniosek (żądanie) dozorcy, przy czym to dozorca winien wykazać wysokość poniesionych kosztów, jak i określić wysokość żądanego wynagrodzenia.

Podkreślić przy tym należy, że wobec jednoznacznego brzmienia art. 102 § 2 u.p.e.a. – wskazującego, iż organ przyznaje zarówno zwrot koniecznych wydatków, jak i wynagrodzenie za dozór na żądanie dozorcy – to na stronie ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia, jak i jego udokumentowania i nie sposób oczekiwać od organu prowadzenia z urzędu czy też na wniosek strony postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przez organ zamiast strony, jakie koszty dozorca poniósł. W szczególności dotyczy to postulowanego przez stronę przeprowadzenia przez organ z urzędu dowodu z opinii biegłego na okoliczność kosztów funkcjonowania przedsiębiorstwa skarżącego.

Inaczej rzecz ujmując, skoro dozorca domaga się przyznania mu zwrotu kosztów dozoru, to wyłącznie na nim ciąży obowiązek wykazania zarówno wysokości tych kosztów, jak i wykazania, że koszty te miały charakter konieczny i zostały poniesienie przez konkretnego dozorcę. Powoduje to obowiązek wykazania przez dozorcę nie tylko kwoty poniesionych wydatków związanych z wykonaniem dozoru oraz wynagrodzenia za dozór, ale i wskazania w jaki sposób kwoty te zostały obliczone. Brak takiego ustalenia stanu faktycznego stanowi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i w konsekwencji skutkuje uchyleniem zaskarżonego postanowienia (por. wyroki NSA z dnia: 2 lipca 2008 r. sygn. akt I OSK 62/08; 5 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 2219/12 – orzeczenia dostępne jw.).

Co za tym idzie rola organu rozpatrującego wniosek (żądanie) ogranicza się jedynie do jego zweryfikowania, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przez niego wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach.

W realiach niniejszej sprawy zauważyć należy, że skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie z dnia 14 września 2015 r. wniósł o przyznanie mu ryczałtowego wynagrodzenia w kwocie 8 000 zł netto za dozór nad poszczególnymi pojazdami wskazanymi we wniosku z dnia 8 maja 2013 r., wynagrodzenia w kwocie 250 zł netto za usunięcie z drogi poszczególnych pojazdów wskazanych szczegółowo we wniosku z dnia 8 maja 2013 r. oraz wskazał, że nie jest możliwe precyzyjne określenie koniecznych wydatków związanych z dozorem i usunięciem pojazdów bez przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego z zakresu ekonomii – księgowości. Wnioskodawca nie wskazał nadto wprost, że domaga się przyznania wynagrodzenia konkretnie za przechowywanie i usunięcie samochodu marki [...] nr rej. [...].

W przedstawionych sądowi aktach sprawy, za wyjątkiem kopii pisma z dnia 24 sierpnia 2015 r., którym organ zwrócił się do wnioskodawcy z – jak wskazano w piśmie - ponowną prośbą o przedstawienie kalkulacji koniecznych wydatków związanych z usunięciem i dozorem pojazdów oraz przedstawienie stosownych dokumentów i sposobu wyliczenia kosztów, brak jest wniosku z dnia 8 maja 2013 r. oraz korespondencji prowadzonej w sprawie pomiędzy wnioskodawcą a organem w okresie pomiędzy złożeniem tegoż wniosku a złożeniem pisma z dnia 14 września 2015 r.

Jednocześnie, jak wynika z osnowy postanowienia Starosty z dnia 1 czerwca 2016 r. organ ten przyznał wnioskodawcy kwotę 1 363,05 zł tytułem zwrotu wydatków i przyznania wynagrodzenia za dozór nad przedmiotowym pojazdem marki [...] i ustalił kwotę 0,65 zł za każdą dobę dalszego przechowywania.

Takie zaaprobowane przez organ II instancji, rozstrzygnięcie organu budzi w ocenie Sądu istotne wątpliwości, gdyż z materiału znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, by zainteresowany wniósł żądanie przyznania mu określonej kwoty pieniężnej tytułem zwrotu wydatków poniesionych w związku z przechowywaniem konkretnego pojazdu, którego dotyczy niniejsze postępowanie, to jest [...] nr rej. [...], zaś pismo z dnia 14 września 2015 r. zdaje się sugerować, że roszczenia swoje ogranicza jedynie do żądania wynagrodzenia za dozór i usunięcie pojazdu. Z kolei w przypadku, gdyby okazało się że wniosek strony nie obejmował żądania przyznania zwrotu określonej kwoty koniecznych wydatków, brak byłoby podstawy prawnej dla orzekania w tym zakresie przez organ, albowiem – jak już wspomniano powyżej – orzekanie w tego rodzaju sprawach odbywa się wyłącznie na wniosek strony. Podkreślić przy tym należy, że ustawodawca w art. 102 § 2 u.p.e.a. wyraźnie rozróżnia zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru od wynagrodzenia za dozór, co oznacza że to po stronie dozorcy pozostaje decyzja, której z powyższych należności – względnie obydwu – chce dochodzić.

Zauważyć również w tym miejscu należy, że w przypadku braku wskazania przez dozorcę, jakiej konkretnie kwoty się domaga z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru, względnie jakiej konkretnie kwoty wynagrodzenia się domaga, brak jest możliwości procedowania przez organ w przedmiocie takowego wniosku i jego merytorycznego rozpatrzenia, bowiem w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu i nie stosuje się w nich przepisów K.p.a.

Niezależnie od powyższego należy zaznaczyć, że choć w tego rodzaju sprawach organ nie działa z urzędu, a jego rola sprowadza się jedynie do zweryfikowania zasadności dochodzonych przez dozorcę roszczeń z tytułu zwrotu poniesionych koniecznych wydatków oraz z tytułu wynagrodzenia za dozór, to weryfikacja ta nie może mieć charakteru zupełnie dowolnego.

Nadto Sąd zauważa, że w stosunku do wynagrodzenia przyznawanego wyznaczonemu przez starostę dozorcy przez organ za przechowanie pojazdu usuniętego z drogi na parkingu strzeżonym winna znaleźć zastosowanie wynikająca z art. 836 K.c. zasada, że dozorcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z okoliczności wynika, iż zobowiązał się przechowywać rzecz bez wynagrodzenia.

Taki też jest w ocenie tutejszego Sądu dopuszczalny przez prawo zakres weryfikacji roszczenia o wynagrodzenie za przechowywanie pojazdu, co oznacza że organ winien ocenić, czy żądane wynagrodzenie odpowiada przyjętemu w danych stosunkach, a w przypadku negatywnej odpowiedzi na tak postawione pytanie przyznać wynagrodzenie w wysokości odpowiadającej przyjętemu w danych stosunkach na danym terenie.

Dla ustalenia tak rozumianego adekwatnego wynagrodzenia organ może stosować różnorodne środki dowodowe, w tym m.in. odwołać się do rynkowych stawek opłat obowiązujących na danym terenie, względnie cen tego rodzaju usługi proponowanych przez podmioty ubiegające się o wyznaczenie ich do prowadzenia parkingu strzeżonego na podstawie art. 130a ust. 5d pkt 7 ustawy – Prawo o ruchu drogowym, czy też oferowanych przed podmioty ubiegające się o powierzenie wykonywania tego zadania na podstawie art. 130a ust. 5f tej samej ustawy.

Pomocnicze znaczenie dla ustalenia uzasadnionej wysokości należności, o jakich mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. może mieć także treść umów zawieranych pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym w okresie przed 21 sierpnia 2011 r. oraz zapoznanie się przez organ z uzasadnieniami podejmowanych w tym okresie, którego to postępowanie dotyczy, uchwał rady powiatu w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za parkowanie uiszczanych przez właściciela pojazdu usuniętego z drogi. Zauważyć bowiem należy, że wprawdzie wskazane wyżej umowy zawierane w stanie prawnym obowiązującym przed 21 sierpnia 2011 r. nie są wiążące dla organu przyznającego dozorcy wynagrodzenie i zwrot kosztów, o jakim mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., to jednak mogą one stanowić jeden ze środków dowodowych uprawdopodabniających wysokość wynagrodzenia za dozór przyjętego na danym terenie i w danych stosunkach. Analogiczny walor mogą mieć uzasadnienia uchwał rad powiatu ustalających wysokość opłat ponoszonych przez właścicieli pojazdów na rzecz powiatu, bo choć same opłaty ustalone w uchwale rady powiatu nie znajdują zastosowania w relacji organ administracji – podmiot prowadzący parking strzeżony, na którym przechowywane są pojazdy, to ustalając te opłaty rada powiatu zgodnie z art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym winna brać pod uwagę m.in. koszty usuwania i przechowywania pojazdów na terenie powiatu, co może znajdować odzwierciedlenie w uzasadnieniu tych uchwał.

W realiach niniejszej sprawy organ nie skorzystał z żadnego ze wskazanych wyżej środków dowodowych, ograniczając swoje ustalenia do kosztów przechowywania i usunięcia dwóch pojazdów zgłoszonych organowi przez inny niż skarżący podmiot zajmujący się tego rodzaju działalnością.

Nie kwestionując co do zasady dopuszczalności ustalania wynagrodzenia za przechowywanie pojazdów przyjętego w danych stosunkach na podstawie wynagrodzenia wypłaconego innym podmiotom prowadzącym na danym terenie analogiczną działalność, co winno zmierzać do ustalenia rynkowych stawek wynagrodzenia za tego rodzaju usługi na danym terenie zauważyć należy, że poczynienie takowych ustaleń dla zapewnienia sprawiedliwego rozstrzygnięcia wymaga przyjęcia do obliczeń reprezentatywnej liczby uwzględnionych roszczeń, dotyczących stanów faktycznych maksymalnie zbliżonych do stanu faktycznego stanowiącego podstawę żądań zgłoszonych w niniejszej sprawie. Wymogom powyższym zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je rozstrzygniecie organu I instancji nie sprostało, a stanowisko organów uznać należy za co najmniej przedwczesne.

Przedstawione powyżej naruszenia przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia uzasadniały uchylenie w całości – na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – dalej: P.p.s.a.) – obydwu wydanych w tej sprawie rozstrzygnięć administracyjnych.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie powołanych przepisów orzekł, jak w sentencji.

Przy ponownym rozpytywaniu sprawy rzeczą organów będzie rozpoznanie żądania strony z uwzględnieniem poglądów prawnych wyrażonych w uzasadnieniu niniejszego wyroku. W szczególności organy winny zgromadzić kompletny materiał dowodowy sprawy obejmujący:

- pismo, w którym skarżący zgłosił przedmiotowe żądanie oraz całość prowadzonej z nim korespondencji, co pozwoli na jednoznaczne i pewne ustalenie, czy żądaniem tym objął on roszczenie o wynagrodzenie z tytułu sprawowanego dozoru

- akt wyznaczenia M. G. – prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] – jako jednostki upoważnionej do usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym przechowywane są usunięte pojazdy oraz ewentualnie zawierane z nim po dniu 21 sierpnia 2011 r. w trybie art. 130a ust. 5f Prawa o ruchu drogowym umowy o powierzeniu wykonywania zadań z zakresu usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, co pozwoli na ustalenie w jakim zakresie roszczenia skarżącego obejmujące okres od 21 sierpnia 2011 r. mogą być dochodzone w postępowaniu prowadzonym przez organ administracji na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., a w jakim stanowią roszczenie cywilnoprawne, co do rozstrzygnięcia o którym właściwy jest sąd powszechny; w tym kontekście ocenić należy aneks z 30 września 2011 r.,

- dokumenty pozwalające na sprawiedliwe i nie budzące wskazanych wyżej wątpliwości ustalenie przyjętego w danych stosunkach wynagrodzenia za przechowywanie pojazdu.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 P.p.s.a.