Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 1827/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 2, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 902
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - t.j.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. S.A. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 133/19 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję E. S.A. z siedzibą w G. z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej I. prostuje wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 133/19 w ten sposób, że w komparycji oraz w punkcie 2 sentencji tego wyroku, w miejsce oznaczenia strony skarżącej: "Sieci [...] w W." wpisuje oznaczenie: "Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W."; II. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 3 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 133/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. (dalej: "Stowarzyszenie") na decyzję E. S.A. z siedzibą w G. (dalej: "Spółka") z dnia [...] grudnia 2018 r. w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej – uchylił zaskarżoną decyzję (pkt I wyroku); zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania (pkt II wyroku).

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2018 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Spółki o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

1) łącznie wypłaconych nagród w Spółce w latach 2017 i 2018,

2) nagród wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody,

3) łącznie wypłaconych premiach w Spółce w latach 2017 i 2018,

4) premii wypłaconych w 2018 r. każdemu pracownikowi poprzez podanie imienia i nazwiska, kwoty oraz uzasadnienia przyznania nagrody.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r. Spółka działając na podstawie art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 z późn. zm. - dalej: "k.p.a.") oraz art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1330 z późn. zm. - dalej: "u.d.i.p.") - odmówiła udostępnienia informacji publicznej w całości w zakresie pytań zawartych w pkt 1 i 3 wniosku z uwagi na przetworzony charakter informacji oraz w zakresie pytań zawartych w pkt 2 i 4 wniosku z uwagi na ochronę prywatności osoby fizycznej.

W uzasadnieniu decyzji Spółka stwierdziła, że jest spółką prawa handlowego, w której ponad 50% udziałów posiada Skarb Państwa, a więc jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów. Natomiast wnioskowana informacja mieści się w zakresie określonym w art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. e u.d.i.p.

W zakresie w pkt 1 i 3 wniosku Spółka stwierdziła, że mamy do czynienia z informacją przetworzoną, ponieważ w chwili złożenia wniosku nie istniała, a jej przygotowanie wymaga nakładu pracy i wkładu w przeliczenie posiadanych przez Spółkę informacji. Spółka nie prowadzi rejestrów o łącznie wypłaconych nagrodach i premiach w latach 2017 i 2018. Takie rejestry lub wykazy byłyby specjalnie stworzone na potrzeby wnioskodawcy według jego żądania. Dlatego też informacja przetworzona w zakresie opisanym powyżej, powinna zostać udostępniona w przypadku, gdy może ona zostać uznana za szczególnie istotną dla interesu publicznego, tj. gdy uzyskanie informacji mogłoby mieć znaczenie z punktu widzenia funkcjonowania państwa, np. w konsekwencji usprawniałoby działanie jego organów. W ocenie Spółki wskazane informacje nie mają znaczenia z punktu widzenia funkcjonowania państwa.

W zakresie pytań zawartych w pkt 2-4 wniosku Spółka stwierdziła, że nie realizuje zadań publicznych, a zatem jej pracownicy nie mogą zostać uznani za osoby pełniące funkcje publiczne tylko na podstawie zatrudnienia w strukturze przedsiębiorcy publicznego. Uznanie pracowników za osoby pełniące funkcje publiczne stanowiłoby ponadto naruszenie prawa do prywatności zagwarantowanego w art. 47 Konstytucji RP.

Stowarzyszenie wniosło do WSA skargę na powyższą decyzję, zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 oraz art. 61 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie, w jakim z przepisów tych wynikają podstawy ograniczania prawa do informacji ze względu na m. in. ochronę wolności i praw podmiotów gospodarczych, przy spełnieniu przesłanki proporcjonalności i konieczności, poprzez ograniczenie prawa do informacji w niniejszej sprawie, podczas gdy nie zachodzi w istocie potrzeba ochrony wolności i praw podmiotu gospodarczego, a przez to dokonanie ograniczenia prawa do informacji, niespełniającego konstytucyjnych warunków;

- art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego, poprzez błędne przyjęcie, że przedmiotem wniosku o udostępnienie informacji publicznej było udostępnienie informacji przetworzonej;

- art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie, w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy, poprzez błędne zastosowanie przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej w sytuacji, gdy wnioskowana informacja nie narusza prywatności osoby trzeciej.

W odpowiedzi na skargę Spółka wniosła o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA uchylił zaskarżoną decyzję i zasądził od Spółki na rzecz Stowarzyszenia kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów procesu.

W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że istotny dla sprawy stan faktyczny - co do meritum - nie jest sporny. Natomiast spór, co do zasady, koncentruje się wokół oceny, czy Spółka prawidłowo oceniła wniosek Stowarzyszenia skierowany w trybie dostępu do informacji publicznej, a w efekcie, czy wydana w sprawie decyzja jest zgodna z prawem.

W ocenie WSA w kontrolowanej decyzji Spółka nie przedstawiła zakresu koniecznych działań związanych z realizacją wniosku i brak ten powoduje, że nie sposób przyjąć za rzetelną argumentację o tym, że konieczne jest wytworzenie nowej informacji publicznej celem udzielenia odpowiedzi na wystosowany przez Stowarzyszenie wniosek. Jeśli bowiem Spółka posiada w elektronicznych zasobach objęte wnioskiem dane i celem udzielenia odpowiedzi konieczne jest ich jedynie zsumowanie to nie będzie można przyjąć, że zsumowanie powoduje wytworzenie nowej informacji. W treści zaskarżonej decyzji nie pojawiła się nawet informacja o liczbie zatrudnionych w Spółce pracowników, co czyni tym bardziej twierdzenie o konieczności dużego nakładu pracy celem realizacji przysługującego skarżącemu Stowarzyszeniu konstytucyjnego prawa do uzyskania informacji publicznej niewiarygodnym. WSA podkreślił, że w sprzeczności z zasadą dostępu do informacji publicznej pozostaje kwalifikowanie informacji publicznej jako informacji przetworzonej tylko z uwagi na fakt, że jest ona przygotowywana dla wnioskującego podmiotu poprzez czynności polegające na odnalezieniu odpowiednich dokumentów, ich skopiowaniu i anonimizacji, nawet jeżeli są one czasochłonne i wymagają zwiększonego nakładu środków osobowych. Czynności te stanowią proste czynności kancelaryjno - biurowe o charakterze technicznym, i w efekcie takich działań nie powstaje nowa informacja publiczna.

Odnosząc się do stanowiska Spółki o braku obowiązku wezwania wnioskującego Stowarzyszenia do wykazania istnienia interesu publicznego, WSA uznał, że jest ono błędne. Organ nie ma uprawnienia do samodzielnego ustalania interesu publicznego występującego po stronie wnioskodawcy, w sytuacji gdy żądana informacja publiczna ma niewątpliwie charakter przetworzony, lecz to wnioskodawca winien wykazać, że w interesie publicznym leży jej uzyskanie przez niego.

Przechodząc do oceny, czy zasadna była odmowa udostępnienia informacji publicznej wskazanej w pkt 2 i 4 wniosku, WSA zaznaczył, że nie ma wątpliwości co do tego, że chociaż u.d.i.p. daje prawo do uzyskania informacji o sprawach publicznych, nie przyznaje jednak uprawnienia do otrzymania każdej informacji będącej w posiadaniu adresata wniosku, a co za tym idzie, nie wszystkie działania podmiotów wymienionych w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP będą związane z powstaniem informacji publicznej. Jeżeli informacja dotyczy sfery prywatnej, niezwiązanej z działalnością państwa, nie podlega udostępnieniu, nawet jeżeli znajduje się w aktach sprawy prowadzonej przez organ. Konsekwencją przyjęcia takiego poglądu jest też uznanie, że część dokumentów służących jedynie potrzebom podmiotu zobowiązanego, pomimo że związana jest z jego działalnością, nie jest informacją publiczną i nie podlega ujawnieniu (dokumenty wewnętrzne).

WSA wskazał, że nie wszystkie dane, których udostępnienia żądało Stowarzyszenie w istocie podlegałyby ujawnieniu w trybie u.d.i.p. O ile bowiem ilość środków publicznych wydatkowanych na wynagrodzenie (w tym także nagrody i premie) stanowi jawną informację publiczną, o tyle już wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, nie pełniących funkcji publicznych, takowego przymiotu jawnego z mocy prawa nie ma. Natomiast Spółka nie poczyniła żadnej analizy dotyczącej tego, czy jakikolwiek jej pracownik pełni bądź nie funkcję publiczną. Jednozdaniowe wskazanie, że osób takich w strukturze zatrudnionych w Spółce nie ma, nie spełnia wymagań należytego uzasadnienia stanowiska zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., nie może bowiem Sąd skontrolować, czy w istocie jest to prawdą.

WSA podkreślił, że w sytuacji, gdy wnioskodawca żąda udzielenia informacji, która nie jest informacją publiczną (dotycząca np. wynagrodzeń osób nie pełniących funkcji publicznych), organ nie ma obowiązku wydawania decyzji o odmowie udzielenia informacji, lecz zawiadamia jedynie wnoszącego, że żądane dane nie mieszczą się w pojęciu objętym przedmiotową ustawą. Natomiast w razie stwierdzenia, że informacje, o które wnioskuje strona są co do zasady objęte zakresem wskazanej ustawy, nie podlegają jednak udostępnieniu ze szczególnych powodów (np. właśnie ze względu na konieczność ochrony życia prywatnego pracowników), organ ma obowiązek wydać odmowną decyzję administracyjną, w której uzasadni szczegółowo, dlaczego odmówił wnioskującemu dostępu do poszczególnych informacji. W niniejszej sprawie Spółka wydała decyzję administracyjną, jednak zawartej w niej stwierdzenia w ocenie WSA wysoce lakoniczne i ogólne, a w konsekwencji nie wyjaśniają przyczyn odmowy udostępnienia informacji publicznej.

Spółka wywiodła skargę kasacyjną od powyższego wyroku – zaskarżając to orzeczenie w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm. – dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez takie skonstruowanie uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia poznanie rzeczywistych i ostatecznych motywów rozstrzygnięcia w zakresie kwestii przyjęcia wykonywania przez Spółkę zadań publicznych, w tym wskazanie zapatrywań Sądu w tym zakresie w toku podawania ustnych motywów rozstrzygnięcia, przy jednoczesnym pominięciu tego wątku w pisemnym uzasadnieniu wyroku;

II. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez takie skonstruowanie uzasadnienia wyroku, które uniemożliwia poznanie rzeczywistych i ostatecznych motywów rozstrzygnięcia w zakresie informacji dotyczących wynagrodzenia poszczególnych pracowników Spółki, nie pełniących funkcji publicznych, w szczególności stwierdzenie, czy podstawą nieudostępnienia informacji powinien być art. 1 ust. 1 czy art. 16 i art. 17 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., co w konsekwencji skutkuje tym, iż nie jest możliwe zdekodowanie wskazań co do dalszego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym ponowne rozstrzygnięcie sprawy;

III. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, iż dokonywana jest "kontrola wydanego rozstrzygnięcia, czyli decyzji w zakresie podanej w niej podstawy prawnej, sformułowania rozstrzygnięcia i jego uzasadnienia", podczas gdy "argumenty podniesione w odpowiedzi na skargę pomimo obszernego przytoczenia nie mogą mieć wpływu na dokonywaną ocenę" w sytuacji, gdy rozstrzygnięcie powinno następować w granicach sprawy, co w konsekwencji skutkowało pominięciem obszernej argumentacji Spółki, w szczególności co do kwestii nie realizowania przez nią zadań publicznych, co z kolei mogło rzutować na ocenę zastosowania w sprawie odpowiednich przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 1 oraz art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Niezależnie od powyższych uchybień procesowych, z ostrożności procesowej wydanemu wyrokowi Spółka zarzuciła:

IV. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie (o ile takie nastąpiło), że Spółka wykonuje zadania publiczne, podczas gdy z całokształtu materiału okoliczności prawnych i faktycznych wynika bezspornie, że Spółka nie dysponuje zasobami energetycznymi i nie wykonuje jakichkolwiek zadań publicznych;

V. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a naruszenie prawa materialnego, tj. art. 301 § 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (tj. Dz. U. z 2017 r., poz. 1577 z późn. zm.) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie (o ile takie nastąpiło), że Spółka "realizuje cele sektora energetycznego poprzez swoje spółki zależne" co skutkuje uznaniem, że wykonuje ona zadania publiczne, podczas gdy jej spółki zależne zgodnie z jedną z podstawowych zasad instytucji spółki kapitałowej wynikającej z konstrukcji prawnej tego rodzaju spółki, będące osobami prawnymi, stanowią odrębny od Spółki podmiot prawa, a po stronie Spółki jako akcjonariusza występuje jedynie ryzyko gospodarcze sprowadzające się do wniesionych na pokrycie kapitału zakładowego wkładów, ewentualnie także konieczności realizowania innych fakultatywnych świadczeń przewidzianych w statucie;

VI. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisu i uznanie, że koniecznym jest, aby w wypadku odmowy udzielenia informacji przetworzonej, szczegółowo uzasadniać ją poprzez podawanie innych informacji przetworzonych, podczas gdy wystarczające było oparcie się przez Spółkę w ramach swobodnej oceny dowodów na własnym doświadczeniu życiowym i wiedzy co do rozmiaru czynności potrzebnych do wytworzenia żądanej informacji;

VII. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisu i uznanie, że koniecznym jest, aby w wypadku odmowy udzielenia informacji przetworzonej, dochodziło do uprzedniego wezwania wnioskodawcy do wykazania interesu publicznego, podczas gdy taki wymóg kierowany względem organów administracji publicznej i wynikający z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., nie może obowiązywać względem Spółki, albowiem nie prowadzi ona postępowania administracyjnego, a jedynie stosuje odpowiednio k.p.a. na etapie wydawania decyzji - a tym samym istotne naruszenie przepisu prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., mające wpływ na wydane orzeczenie, poprzez uchylenie decyzji wobec stwierdzenia naruszenia przez Spółkę przepisów nie wynikających z żadnego obowiązującego w tym zakresie aktu prawnego, a także nie mającego charakteru istotnego;

VIII. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwą wykładnię ww. przepisu stanowiącego podstawę odmowy udzielenia informacji publicznej i uznanie, iż w wypadku gdy w Spółce brak osób pełniących funkcje publiczne, konieczna jest mimo to "pogłębiona analiza struktury zatrudnienia".

W związku z powyższym Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz oddalenie skargi, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a ponadto o zasądzenie od Stowarzyszenia na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka przedstawiła argumentację na poparcie postawionych zarzutów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie

art. 15zzs4 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2021 r. poz. 2095 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.

I. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez WSA art. 141 § 4 p.p.s.a. Powołany przepis zawiera dyrektywę skierowaną pod adresem sądu sporządzającego uzasadnienie wyroku, by zawierało ono zwięzłe przedstawienie sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sądowi pierwszej instancji nie można zarzucić, że sporządzone przez niego uzasadnienie nie zawiera elementów wymaganych treścią powołanego przepisu, pozwalających odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia - por. wyroki NSA z 25 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 487/08, z 19 listopada 2020 r., sygn. akt I OSK 3190/18, z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt I OSK 1863/20. Taki układ procesowy na gruncie kontrolowanej sprawy nie zachodzi.

Sąd pierwszej instancji nie analizował, czy Spółka wykonuje zadania publiczne, albowiem kwestia ta nie stanowiła elementu treści argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a mającej potwierdzać tezę, że żaden pracownik spółki nie pełni funkcji publicznej i w związku z tym informacja publiczna, żądana w pkt 2 i 4 wniosku dostępowego nie może zostać udostępniona. WSA wytknął, i to też było zasadniczą przyczyną uwzględnienia skargi w omawianym zakresie, że w wydanej decyzji Spółka w ogóle nie przedstawiła argumentów uzasadniających odmowę udostępnienia informacji publicznej w odniesieniu do danych żądanych w pkt 2 i 4 wniosku dostępowego. Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że stanowisko Spółki zaprezentowane w odpowiedzi na skargę nie może służyć, jako uzupełnienie uzasadnienia wydanej decyzji. Odpowiedź na skargę jest pismem procesowym, w którym organ powinien ustosunkować się do podniesionych w skardze zarzutów, a nie podejmować próbę konwalidacji naruszenia art. 107 § 3 K.p.a. Nie jest rolą sądu administracyjnego poszukiwać argumentów potwierdzających legalność wydanej decyzji administracyjnej, lecz kontrola, czy argumenty podane w jej uzasadnieniu są trafne i kompletne.

Należy zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji jest niespójne w tym fragmencie, który odnosi się do kwalifikacji informacji dotyczącej wynagrodzenia osób niepełniących funkcji publicznej (s. 18 i 19). Uchybienie to nie ma jednak wpływu na kierunek rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji i tym samym nie skutkuje uwzględnieniem skargi kasacyjnej. Jeżeli przyjmiemy, a nie jest to kwestionowane w skardze kasacyjnej, że Spółka jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej z uwagi na odpowiedni udział Skarbu Państwa w jej akcjonariacie (art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.), to każda informacja dotycząca wynagrodzenia jej pracowników będzie informacją publiczną. Z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych proklamowaną treścią art. 5 ust. 2 u.d.i.p., udostępnieniu będą podlegały jednak tylko te informacje o wynagrodzeniach pracowników, którzy pełnią funkcje publiczne. W relacji do pracowników niepełniących funkcji publicznych, informacja publiczna odnosząca się do przyznanych im nagród i premii, z podaniem imienia i nazwiska konkretnego pracownika, nie będzie podlegała udostępnieniu, co przekłada się na konieczność wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

II. Negatywnie należało zweryfikować zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. W ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. wyrok NSA z 28 grudnia 2021 r. I OSK 735/19 i przywołane tam orzecznictwo). Nie można również w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09). O naruszeniu normy wynikającej z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Skarżący kasacyjnie naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. upatruje natomiast w tym, że Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił argumentacji przedstawionej w odpowiedzi na skargę, która w jego ocenie potwierdza zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Taka konstrukcja zarzutu jest z założenia wadliwa.

III. Nie doszło również do naruszenia art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Spółka wykonuje zadania publiczne, podczas gdy z całokształtu materiału, okoliczności prawnych i faktycznych wynika bezspornie, że Spółka nie dysponuje zasobami energetycznymi i nie wykonuje jakichkolwiek zadań publicznych. Sąd pierwszej instancji, jak już wyżej podano, nie przesądził, że Spółka wykonuje zadania publiczne, albowiem kwestia ta nie była w ogóle elementem ocen prawnych prezentowanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Spółka przedstawiła argumentację w tym zakresie dopiero w odpowiedzi na skargę, co jednak nie było i nie mogło być, przedmiotem kontroli WSA.

IV. Zarzut naruszenia art. 301 § 5 ustawy z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych został sformułowany w sposób wadliwy, a co za tym idzie jest on nieskuteczny. Do naruszenia powołanego przepisu zdaniem skarżącego kasacyjnie miało dojść "poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie (o ile takie nastąpiło), że Spółka >>realizuje cele sektora energetycznego poprzez swoje spółki zależne<<" Skarżący kasacyjnie nie może konstruować zarzutu, który ma podważać ewentualną, czy domniemaną ocenę prawną bądź ustalenie Sądu pierwszej instancji, które nie zostały ujawnione w uzasadnieniu wyroku. Sąd pierwszej instancji, w ogóle nie powołał się na art. 301 § 5 Kodeksu spółek handlowych, jak też nie przyjął, aby Spółka "realizowała cele sektora energetycznego poprzez swoje spółki zależne". W tym stanie rzeczy, podniesiony zarzut nie mógł wywołać oczekiwanych skutków procesowych.

V. Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że w praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że użyte w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., pojęcie "informacja przetworzona" nie zostało normatywnie zdefiniowane. Przyjmuje się, że informacją prostą jest informacja, którą podmiot zobowiązany może udostępnić w takiej formie w jakiej ją posiada, a jej wyodrębnienie z posiadanych zbiorów nie wiąże się z koniecznością osobowego zaangażowania lub poniesieniem kosztów finansowych, trudnych do pogodzenia z bieżącymi działaniami podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji. Z kolei informacja przetworzona, w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje. Jej wytworzenie wymaga przeprowadzenia przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o informacje proste. W pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku wymagający zgromadzenia, przekształcenia (zorganizowania) i przeanalizowania wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w taki sposób, pomimo iż składała się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem udostępnienia informacji publicznej (zob. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2011 r., I OSK 792/11 i z 28 października 2016 r., I OSK 1656/15).

W każdym wypadku, gdy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej powołuje się na to, że ma ona charakter przetworzony i okoliczność ta stanowi podstawę decyzji administracyjnej o odmowie jej udostępnienia, zobowiązany jest w uzasadnieniu tej decyzji podać fakty, które będą tę ocenę potwierdzać. Należy więc wykazać, jakie konkretnie działania należy podjąć celem przetworzenia informacji, ilu pracowników i przez jaki czas będzie zaangażowanych w ten proces, czy żądane informacje składają się z informacji prostych, a jeżeli tak, to gdzie i w jakich kategoriach zbiorów się znajdują, w jakim zakresie i przez jaki okres praca organu będzie zakłócona, czy przetworzenie informacji będzie się wiązało z ponadstandardowymi nakładami finansowymi, etc. Chodzi więc o podanie takiego zbioru informacji, które pozwolą sądowi na pozytywną weryfikację przyjętego w decyzji stanowiska, że żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną.

Do błędnej wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. nie doszło również wskutek sformułowania przez Sąd pierwszej instancji oceny, że Spółka, przed wydaniem decyzji była zobowiązana wezwać Stowarzyszenie do wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego. Skarżąca kasacyjnie nie zauważa, że na etapie składania wniosku dostępowego Stowarzyszenie nie posiadało i nie musiało posiadać wiedzy, że wnioskowana informacja ma charakter przetworzony. Konsekwentnie, nie musiało również powoływać się we wniosku na wymagany treścią art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. szczególny interes publiczny w udostępnieniu żądanej informacji. Ocena, czy żądana do udostępnienia informacja publiczna ma charakter przetworzony należy do adresata wniosku dostępowego, a nie do jego autora. Z tego też względu wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu informacji publicznej ma z założenia charakter następczy wobec przypisania jej przymiotu informacji przetworzonej. Celem umożliwienia realizacji tego wymogu, Spółka była zobowiązana do wystosowania do Stowarzyszenia odpowiedniego wezwania.

VI. Nie ma podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez niewłaściwą wykładnię i uznanie, iż w wypadku, gdy w Spółce brak osób pełniących funkcje publiczne, konieczna jest mimo to "pogłębiona analiza struktury zatrudnienia".

Należy wyeksponować, że Sąd pierwszej instancji, w motywach wydanego wyroku przedstawionych w jego uzasadnieniu, w ogóle nie powołał się na przepis art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i tym samym nie dokonał rekonstrukcji normy prawnej w oparciu o jego treść. Nie można wobec tego zasadnie twierdzić, że WSA popełnił błąd w warstwie derywacyjnej, poprzez błędne odkodowanie treści normy prawnej z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.

Ponieważ w zaskarżonym wyroku w sposób niepełny podano nazwę skarżącego Stowarzyszenia Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 156 § 1 i § 3 p.p.s.a., sprostował w tym zakresie wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II SA/Gd 133/19.