Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1410/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-09-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6155 Uzgodnienia w sprawach z zakresu zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 53 ust 4 pkt 8, 60 ust 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Beata Sobocha (spr.), sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant st. ref. Marcin Lesner, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2014 r. sprawy ze skargi J. T. i L.T. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 8 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), zwaną dalej "u.p.z.p." oraz art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 i art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a." uchylił postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] czerwca 2010 r. i odmówił uzgodnienia warunków zabudowy.

Wskazane postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym:

1. Pismem z dnia 18 maja 2010 r. Wójt Gminy S. zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego parterowego z poddaszem użytkowym z gabinetem lekarskim wraz z niezbędnymi urządzeniami infrastruktury technicznej na terenie działek nr [...] i [...] położonych w miejscowości [...], gmina S..

2. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2010 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. uzgodnił projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy z uwagami, m.in.: dotyczącymi konieczności poprawienia wyznaczonej nieprzekraczalnej linii zabudowy.

3. Zażalenie na powyższe postanowienie wnieśli J. i L. T. - inwestorzy.

4. Wymienionym na wstępie postanowieniem z dnia [...] marca 2012 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, dalej jako "GDOŚ" uchylił postanowienie organu I instancji i odmówił uzgodnienia warunków zabudowy.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że działki objęte wnioskiem znajdują się w granicach K. Parku Krajobrazowego (status uregulowany rozporządzeniem Wojewody [...] z dnia 15 maja 2006 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego – Dz. Urz. Woj. [...]. Nr 58, poz. 1191 ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem") oraz w obszarze Natura 2000 "Uroczyska Pojezierza K.". Wskazano, że istotnym w niniejszej sprawie było wyjaśnienie przez organ uzgadniający czy w kontekście przepisów odnoszących się do tych form ochrony przyrody jest dopuszczalna lokalizacja przedmiotowej inwestycji.

Zauważono, że organ I. instancji dokonał uzgodnienia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji z następującymi uwagami:

1. realizacja inwestycji nie może wpłynąć negatywnie na cele i przedmiot ochrony na ww. obszarze Natura 2000;

2. ze względu na położenie inwestycji na terenie chronionym, tj. w K. Parku Krajobrazowym realizacja zamierzenia nie może spowodować pogorszenia walorów krajobrazowych terenu chronionego;

3. należy poprawnie wyznaczyć linię nieprzekraczalnej zabudowy zgodnie z linią budynków znajdujących się na działkach przyległych tj. nr [...] oraz [...];

4. należy utrzymać dotychczasową rzeźbę terenu przedmiotowej działki (zakaz makroniwelacji dla ochrony istniejącej rzeźby).

W zażaleniu sprzeciwiono się tylko uwadze z pkt 3, wskazując, że przy wyznaczaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy powinno wziąć się pod uwagę działki sąsiednie, a nie bezpośrednio przyległe i w związku z tym, w opinii żalących nieprzekraczalna linia zabudowy wyznaczona w projekcie decyzji o warunkach zabudowy została wyznaczona w sposób prawidłowy. Ponadto organ uzgodnieniowy nie posiada kompetencji do ingerowania w projekt decyzji przygotowany przez Wójta i nie może narzucać organowi głównemu obowiązku zmiany wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy.

Odnosząc się do zarzutu zażalenia wskazano, że usytuowanie działek pod planowaną inwestycję w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej jeziora [...] oznacza, iż do omawianej inwestycji zastosowanie będzie miał zakaz, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia tj. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Fakt ten słusznie został podniesiony w uzasadnieniu postanowienia organu I instancji. Również zasadnie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w G. uznał, że do planowanej inwestycji będzie miał zastosowanie jeden z wyjątków od omawianego zakazu dotyczący określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach.

W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie będzie miał zastosowania wyjątek od zakazu dotyczący obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej, jak również wyjątek dotyczący istniejących siedlisk rolniczych.

Organ odwoławczy ustalił w oparciu o dane z ortofotomapy znajdującej się w Geoportalu, że w miejscu zlokalizowania planowanej inwestycji występuję zwarta zabudowa wsi, co potwierdza również wypis ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy S..

Następnie podzielono uwagę organu I instancji dotyczącą sposobu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, gdyż powinna zostać wyznaczona zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Wskazano, że bezpośrednio przyległą do działki pod planowaną inwestycję nr [...] jest droga, która z założenia wyklucza zabudowę dlatego też żeby nie pozbawiać inwestora możliwości zastosowania wyjątku przewidzianego w § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, dla wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy wzięto pod uwagę zabudowę na działce przyległej do tej drogi (o nr [...]).

W oparciu o wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 484/11 wskazano, że "działka przyległa" to działka bezpośrednio granicząca, a nie działka znajdująca się w sąsiedztwie. Natomiast pojęcie "działka sąsiednia" oznacza co innego, dlatego też nie jest możliwe naprzemienne stosowanie owych pojęć. Działka przyległa musi graniczyć bezpośrednio z terenem inwestycyjnym. Sąd stoi także na stanowisku, że przynajmniej dwie przyległe działki muszą być zabudowane, aby istniała możliwość uzupełnienia zabudowy. Otóż przepis posługuje się stwierdzeniem "na działkach przyległych", co oznacza, że nie jest wystarczające, aby była zabudowana jedynie jedna przyległa działka.

Skoro działka nr [...], jak i nr [...] są zabudowane dlatego istnieje możliwość wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, jednak linia ta powinna uwzględniać zabudowę zarówno na działce nr [...], jak i na działce nr [...]. Natomiast w projekcie decyzji o warunkach zabudowy nieprzekraczalna linia zabudowy została wyznaczona tylko w oparciu o zabudowę występującą na działce nr [...] i dlatego uznać należy tą linię za wyznaczoną w sposób wadliwy i sprzeczny z rozporządzeniem.

Wskazano, że zadaniem organu uzgadniającego jest wyłącznie wypowiedzenie się, czy realizacja planowanej inwestycji, w kształcie określonym w projekcie przedmiotowej decyzji, jest zgodna z obowiązującymi przepisami, natomiast nie może ingerować w sam projekt decyzji przygotowany przez organ główny. Organ uzgodnieniowy nie może też dokonywać uzgodnienia pod warunkami, gdyż jego kompetencje polegają na dokonaniu oceny przedłożonego projektu rozstrzygnięcia w kontekście obowiązywania przepisów z zakresu jego kompetencji w związku z czym, albo dane rozstrzygnięcie jest zgodne z tymi przepisami, albo pozostaje z nimi w sprzeczności. Dlatego też, organ I instancji powinien odmówić uzgodnienia takiego projektu, gdyż nie ma kompetencji do nakazania organowi głównemu dokonania zmian w tym projekcie. Z tego względu postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] czerwca 2010 r. należało uchylić.

Ponadto wskazano, że organ I instancji powinien był zbadać, czy realizacja planowanej inwestycji będzie związana z wykonywaniem prac ziemnych trwale zniekształcających rzeźbę terenu i w związku z tym dojdzie do naruszenia zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Podobnie należało dokonać oceny w kwestii wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, gdyż niewystarczające jest ograniczenie się do uwagi, że realizacja inwestycji nie może wpłynąć negatywnie na cele i przedmiot ochrony obszaru Natura 2000.

W ocenie organu odwoławczego, z uwagi na występowanie na analizowanym terenie niewielkich różnic wysokości ukształtowania terenu, realizacja planowanej inwestycji nie spowoduje zniekształcenia rzeźby terenu, a tym samym nie naruszy zakazu, o którym mowa w § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Również nie odniesie negatywnego wpływu na obszar Natura 2000 "Uroczyska Pojezierza K.".

Na koniec wskazano, że GDOŚ nie naruszył art. 139 K.p.a., gdyż w istocie organ I instancji dokonał odmowy uzgodnienia przedłożonego przez Wójta Gminy S. projektu decyzji o warunkach zabudowy. Nawet przy założeniu, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego stanowi zmianę na niekorzyść to i tak zakaz reformationis in peius nie dotyczy sytuacji, gdy zaskarżone postanowienie rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W omawianym przypadku niewątpliwe jest, że postanowienie Organu I instancji uzgadniające projekt decyzji o warunkach zabudowy pod warunkami, czyli modyfikujące projekt przedłożony przez Organ główny, stanowi rażące naruszenie prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J.i L.T. podnieśli następujące argumenty:

a) w zażaleniu na postanowienie organu I instancji wskazano, że przy ustalaniu nieprzekraczalnej linii zabudowy należy wziąć pod uwagę całą istniejącą na tym obszarze zabudowę, która powinna stanowić zsynchronizowaną całość; natomiast organ wybrał sobie dwie działki (w tym jedną odbiegającą zabudową od wszystkich pozostałych) i bez brania pod uwagę dalszej zabudowy wniósł o wyznaczenie linii zabudowy w sposób de facto uniemożliwiający taką zabudowę na działce inwestora;

b) zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem art. 139 K.p.a., a organ odwoławczy nie wykazał zaistnienia przesłanek dopuszczalności rezygnacji z zakazu reformationis in peius (wskazane wady decyzji I instancji nie można uznać za rażące naruszenie prawa);

c) zażalenie dotyczyło tylko 3 uwagi, więc w pozostałym zakresie jest prawomocne i nie podlegało zmianom, czy uchyleniu – dlatego też zaskarżone postanowienie narusza art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

d) zaskarżone postanowienie zostało wydane po upływie blisko dwóch lat od dnia wydania rozstrzygnięcia w pierwszej instancji;

e) sąsiadom (właścicielom działki [...]) wydano decyzję o warunkach zabudowy (dnia [...] lipca 2010 r.) w oparciu o tę samą linię i na jej podstawie wybudowano dom (uzgodnienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. zostało wydane dnia [...] stycznia 2010 r., a postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie nałożono obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 na działce ew. nr [...] – powyższe dowodzi nierównego traktowania i godzi w konstytucyjną zasadę równości wobec prawa;

f) organ ochrony środowiska nie ma kompetencji do wyznaczania nieprzekraczalnej linii zabudowy;

g) przyjęcie (tak jak chce organ) wąskiej definicji "działki przyległej" powinno skutkować koniecznością uzgodnienia linii zabudowy wyłącznie z działką bezpośrednio przylegającą do działki inwestora ([...]), dlatego też błędem organu było uwzględnienie również działki oddzielonej drogą ([...]);

h) szerokie pojęcie "działki sąsiedniej" nakazuje brać pod uwagę obszar urbanistyczny jako całość, a nie odnosić się wybiórczo do wyrwanych z kontekstu nieruchomości (poza nietypową zabudową na działce ew. nr [...], na wszystkich pozostałych działkach zabudowa jest niżej w linii prostej z zabudową na działce ew. nr [...], odpowiadając linii zabudowy wyznaczonej w projekcie decyzji opiniowanej);

i) inwestorzy realizujący zabudowę na dalszych działkach (w tym bezpośrednio przyległej do działki ew. nr [...]) otrzymywali decyzję o warunkach zabudowy z nieprzekraczalną linią zabudowy nieuwzględniającą zabudowy na działce ew. nr [...], a uzgodnienia przyrodnicze były zawsze korzystne;

j) linia zabudowy proponowana przez organy uzgadniające znajdowałaby się na granicy działek, albo poza jej granicami, co oznacza brak możliwości zbudowania domu;

k) oba organy uzgadniające naruszyły art. 8 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę GDOŚ podtrzymał argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniósł o oddalenie skargi.

Wyrokiem z dnia 21 września 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 921/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. oraz poprzedzające je postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z dnia [...] czerwca 2010 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że organ odwoławczy nie uwzględnił, że od momentu wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji, do chwili rozpatrzenia zażalenia (prawie dwa lata) stan faktyczny mógł ulec zmianie. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie decyzji o warunkach zabudowy dopuszczono lokalizację zamierzonego obiektu budowlanego z zachowaniem nieprzekraczalnej linii zabudowy określonej w załączniku graficznym (z bezwzględnym zakazem przekraczania dotychczasowej linii zabudowy wyznaczonej przez istniejące na terenie działki przylegające – działka ew. nr [...]). W ocenie organu I instancji, nieprzekraczalna linia zabudowy powinna być wyznaczona z uwzględnieniem dwóch działek przylegających (dodatkowo działka ew. nr [...]), a stanowisko to zaakceptował organ odwoławczy. W skardze inwestorzy wskazali, że w międzyczasie na działce ew. nr [...] położonej w niedalekim sąsiedztwie (trzecia działka na południe od działek skarżących) wybudowano dom, zaś w decyzji o warunkach zabudowy z lipca 2010 r. odniesiono się tylko do linii zabudowy wyznaczonej przez zachodnią elewację budynku na działce ew. nr [...]. Stan zagospodarowania obszaru (działek sąsiednich), w którym ma powstać nowy obiekt (dom inwestorów) w momencie orzekania przez organ odwoławczy był inny niż w chwili orzekania przez organ I instancji.

Sąd podzielając stanowisko organów w zakresie ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy, wskazał, że po stronie południowo-zachodniej zabudowana była tylko działka przy drodze (o nr ew. [...]). Sąd zauważył, że rozporządzenie nr [...] nie odnosi się do sytuacji, w której linia zabudowy według orientacji frontów budynków nie jest jednolita na działkach sąsiednich. W ocenie Sądu, trafnie uznał organ I instancji, że w sytuacji, gdy zwarta zabudowa faktycznie kończy się na działce ew. nr [...], to wyznaczenie nieprzekraczalnej linii zabudowy z pominięciem linii zabudowy na tej działce prowadziłoby do zbliżenia zabudowy do chronionego dobra (brzegu wody), a wyjątku od zakazu zabudowy nie można interpretować rozszerzająco. Sąd podkreślił jednak, że nastąpiła zmiana okoliczności faktycznych, a dokonana wykładnia znaczenia zakazu, wobec innych okoliczności faktycznych może prowadzić do odmiennych wniosków. Skoro rozporządzenie nr [...] nie określa szczegółowo zasad postępowania, gdy linia zabudowy według frontów budynków na działkach przyległych jest różna, może być dopuszczalne rozwiązanie polegające na nawiązaniu do linii zabudowy wyznaczonej frontem budynku na jednej z przyległych działek. Zdaniem Sądu, za taką wykładnią może przemawiać, że dalsze działki są zabudowane według tej samej nieprzekraczalnej linii zabudowy, a cofnięcie zabudowy w nawiązaniu do budynku odbiegającego od tej linii nie realizuje żadnego z celów ustanowionego zakazu.

Sąd uznał więc, że organ odwoławczy naruszył art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Z uwagi na konieczność rozpatrzenia sprawy z uwzględnieniem zmiany okoliczności faktycznych i zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, Sąd I instancji uchylił również postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w G. z [...] czerwca 2010 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska.

W pierwszej kolejności zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06 i błędne uznanie, że organ powinien wziąć pod uwagę również stan zabudowy na działkach sąsiednich, lecz nieprzylegających do działki, na której planowana jest inwestycja.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania.

Po pierwsze, art. 141 § 4 w związku z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej jako "p.p.s.a.") przez sporządzenie sprzecznego, niejasnego uzasadnienia. W ocenie organu, Sąd I instancji uwzględnił argumentację organu dotyczącą znaczenia pojęć "działki sąsiednie" i "działki przylegające", a jednocześnie wskazał, że organ odwoławczy powinien w oparciu o przepis odnoszący się tylko do działek przylegających, dokonać oceny również z uwzględnieniem działek sąsiednich. Zdaniem organu, w konsekwencji wyrok zawiera wskazania, których organ nie może wykonać, nie naruszając przepisów prawa.

Po drugie, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez uznanie przez Sąd I instancji, że organ odwoławczy naruszył powyższe przepisy procedury administracyjnej.

Organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie w przypadku podzielenia tylko zarzutu naruszenia prawa materialnego, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi. Ponadto organ wniósł o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie.

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt II OSK 3069/12) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że skarga kasacyjna jest zasadna, podkreślając, że zasadny jest zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. biorąc pod uwagę błędną podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Ponadto Sąd pierwszej instancji naruszył także przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. w związku z art. 7, 8 art. 77 § 1 i art. 107 § 1 k.p.a., ponieważ organ odwoławczy biorąc pod uwagę powyższe okoliczności prawne i faktyczne nie naruszył w tej sprawie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Jak również zarzut naruszenia przepisu § 3 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia nr 54/06 Wojewody [...] z dnia 15 maja 2006 r. – czyli przepisu prawa materialnego – z powodu jego błędnej wykładni, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wynika to z tego, że przepis § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. wyżej rozporządzenia nr 54/06 wprowadza zakaz budowy nowych obiektów budowlanych "w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej". Natomiast dopiero § 3 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia stanowi, że "Zakazy wymienione w ust. 1 pkt 7 – jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, grzybów i zwierząt – nie dotyczą: 1) określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi – gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach".

Następnie Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że jeżeli nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegów wód wyznacza się zgodnie z linią występującą na przylegających działkach to w odniesieniu do niniejszej sprawy działkami przylegającymi do działek nr [...] i nr [...] są działki nr [...] oraz nr [...]. Dlatego też w oparciu o zabudowę występującą na działkach nr [...] oraz nr [...] powinna zostać wyznaczona nieprzekraczalna linia zabudowy na działkach nr [...] i nr [...]. Dlatego błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organ odwoławczy powinien również uwzględnić podczas wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nową zabudowę istniejącą na działce nr [...], ponieważ "stan zagospodarowania obszaru (działek sąsiednich) w którym ma powstać nowy obiekt (dom inwestorów) w momencie orzekania przez organ odwoławczy był inny niż w chwili orzekania przez organ I instancji". Sąd podkreślił, że stanowisko takie nie znajduje oparcia w § 3 ust. 1 pkt 7 w związku § 3 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia nr 54/06. Norma § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06 stanowi wyjątek od ogólnej zasady zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia i jako taka nie może być interpretowana rozszerzająco. Dalej w uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że działka nr [...] nie jest działką przylegającą do działek inwestora czyli działek nr [...]. Oznacza to, że zabudowanie działki nr [...] w okresie pomiędzy orzekaniem przez organ I instancji, a organ odwoławczy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy.

Rozpoznając ponowienie sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności zasadnym jest zaznaczenie, że sprawa niniejsza była przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Fakt uprzedniego wydania w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 27 maja 2014 r. (sygn. akt II OSK 3069/12) ma ten skutek, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 ustawy p.p.s.a. podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę kasacyjną Naczelny Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 185 § 1 tej ustawy. Tak więc Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, nie może stosować postanowień art. 134 § 1 i art. 135 bez uwzględnienia brzmienia przepisów art. 168 § 3, art. 183 § 1 oraz art. 190 powołanej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1117/05, LEX nr 238489). Stosownie bowiem do art. 190 ustawy p.p.s.a. zdanie pierwsze - sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawa materialnego i procedury oraz sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, a pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy zostało uznane za błędne. W orzecznictwie trafnie wskazuje się, że pojęcie "wykładni prawa" użyte w art. 190 ustawy p.p.s.a. należy rozumieć wąsko jako ustalenie znaczenia przepisów prawa.

Związanie sądu pierwszej instancji wykładnią dokonaną przez NSA nie obejmuje zatem kwestii będących jej przedmiotem, lecz wykraczających poza przesłanki pozytywnego lub negatywnego ustosunkowania się do podstaw kasacyjnych, poglądów prawnych wypowiedzianych na marginesie orzeczenia, a także ocen dotyczących stanu faktycznego sprawy. Sąd pierwszej instancji jest zatem związany dokonaną przez NSA wykładnią prawa odnośnie takiego, a nie innego rozumienia określonych przepisów prawa w zakresie sformułowanych w skardze kasacyjnej jej podstaw (tak wyrok NSA z dnia 4 września 2007 r., sygn. akt I FSK 1130/06, LEX nr 384165).

Odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności niniejszej sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2012 r. odpowiada prawu.

Rozpoznając niniejszą sprawę, mając na uwadze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 3069/12, należy wskazać, że NSA za zasadny uznał zarzut naruszenia przez Sąd I instancji przepisu § 3 ust. 2 pkt 1 w związku z art. § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 54/06 Wojewody [...] z dnia 15 maja 2006 r. Wskazać należy, że planowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie objętym granicami K. Parku Krajobrazowego, do którego odnosi się cyt. rozporządzenie Wojewody [...]. Zgodnie z treścią § 3 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia zakazuje się budowania nowych obiektów budowalnych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Natomiast zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia zakaz o którym mowa w pkt 7 nie dotyczy:

1) określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin obszarów zwartej zabudowy wsi - gdzie dopuszcza się uzupełnianie istniejącej zabudowy mieszkaniowej i usługowej, pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach,

2) istniejących siedlisk rolniczych – gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód,

3) istniejących ośrodków wypoczynkowych, dla których miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego utraciły moc z dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się przebudowę i modernizację istniejącego zainwestowania w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem nie zwiększania powierzchni zabudowy, ilości miejsc pobytowych a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód.

Zgodnie z przepisem zawartym w treści § 3 ust. 2 pkt 1 niniejszego rozporządzenia zakaz budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych nie będzie miał zastosowania pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że pojęcia "działki sąsiednie" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "działki przylegającej". NSA podniósł, że decydujące znaczenie w niniejszej sprawie ma norma zawarta § 3 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia nr 54/06, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady zakazu zabudowy w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych wynikającej z § 3 ust. 1 pkt 7 cyt. rozporządzenia i jako taka nie może być interpretowana rozszerzająco.

Naczelny Sąd Administracyjny nie zaakceptował stanowiska Sądu I instancji, do odnoszonego się w skardze argumentu skarżących, że na działce sąsiedniej nr [...] wybudowano dom, a decyzję o warunkach zabudowy co do tej inwestycji wydano w oparciu o tę samą linię zabudowy w związku z powyższym według wytycznych Sądu organ powinien uwzględnić podczas wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy nową zabudowę istniejącą na działce nr [...]. Według NSA należy zwrócić uwagę, że działka nr [...] nie jest działką przylegającą do działek skarżących, czyli działek nr [...].

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że zabudowanie działki nr [...] w okresie pomiędzy orzekaniem przez organ pierwszej instancji, a organ odwoławczy, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia tej sprawy w świetle jednoznacznej dyspozycji § 3 ust. 2 pkt 1 cyt. rozporządzenia nr 54/06, która stanowi tylko o zabudowie występującej na działkach przylegających, a nie na działkach sąsiadujących (w sąsiedztwie).

Zdaniem Sądu, zgodzić się należy ze stanowiskiem organu, że na mapie stanowiącej załącznik graficzny do decyzji o warunkach zabudowy wyznaczona została nieprzekraczalna linia zabudowy, jednak właściwe przyjął, że linia ta wyznaczona jest w sposób wadliwy, ponieważ uwzględnia zabudowę wyłącznie na jednej z działek przyległych, działki nr [...] co sprzeczne jest z rozporządzeniem Wojewody [...] nr 54/06.

Należy zwrócić uwagę, że w planowanej inwestycji nieprzekraczalną linię zabudowy od brzegu jeziora [...] wyznacza się zgodnie z linią występującą na przylegających działkach. W niniejszej sprawie działkami przylegającymi do działek skarżących nr [...] są działki nr [....] oraz nr [...].

Sąd podziela stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w oparciu o zabudowę występującą na działkach nr [...] oraz nr [...], nieprzekraczalna linia zabudowy powinna zostać wyznaczona na działkach nr [...] i nr [...].

W niniejszej sprawie obowiązkiem organu uzgadniającego – mającego za podstawę projekt decyzji o warunkach zabudowy – było ustalanie, a następnie rozważenie, czy inwestycja opisana w tym projekcie może być zrealizowana na objętym ochroną obszarze i w sposób przekonujący przedstawienie zajętego stanowiska w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wywiązał się w sposób należyty z tego obowiązku.

Zdaniem Sądu, organ odwoławczy przeprowadził prawidłową wykładnię przepisów, mających zastosowanie w sprawie. W przedstawionym stanie sprawy, ocena legalności zaskarżonego postanowienia w granicach zakreślonych rozstrzygnięciem nie daje podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa materialnego lub naruszenia prawa procesowego, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W postępowaniu wyjaśniono wszystkie istotne kwestie, mające wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Postanowienie zawiera wszystkie niezbędne elementy, a jego uzasadnienie w stanie faktycznym i prawnym ustalonym w sprawie, jest prawidłowe.

Z podniesionych wyżej względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), orzekł jak sentencji wyroku.