Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1326/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Grunty warszawskie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1 pkt 2 i  par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Miernik Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Iwona Kosińska Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2009 r. sprawy ze skargi W. S., H. M., A. S. i R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2001 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpoznaniu wniosku B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r., nr [...] utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2001 r., nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. – [...] z dnia [...] marca 1975 r., nr [...] o odmowie przyznania S. G. prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] działka nr [...] z nieruchomości "[...]" o pow. [...] m2, w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność gminy.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

Nieruchomość [...] położona przy ul. [...], oznaczona numerem hip. [...], "[...]" obecnie [...] rej. hip. Nr [...], stanowiąca własność S. G., objęta została działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279 ze zm.).

W dniu 12 lutego 1949 r. S. G. złożył, na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu, wniosek o przyznanie prawa własności czasowej do powyższego gruntu.

Naczelnik Dzielnicy W. – [...] decyzją z dnia [...] marca 1975 r. odmówił wnioskodawcy przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonego nr hip. [...] działka nr [...] z nieruchomości hip. "[...]" o pow. [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że na podstawie planu zagospodarowania przestrzennego teren przy ul. [...] przewidziany został pod budownictwo wielokondygnacyjne.

W dniu 29 grudnia 1999 r. spadkobiercy dawnego właściciela gruntu R. G., G. G., Z. G. i J.G. złożyli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. [...] z dnia [...] marca 1975 r. W jego uzasadnieniu podnieśli, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 KPA), skoro od momentu złożenia wniosku dekretowego do rozpatrzenia sprawy upłynęło 26 lat, a w tym czasie organ mógł "dopasować decyzję do jakiegokolwiek planu lub też do swojego widzimisię", a nic nie stało na przeszkodzie, aby grunt ten pozostał w rękach prywatnych.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] maja 2001 r. orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Naczelnika Dzielnicy W. – [...] z dnia [...] marca 1975 r., w części dotyczącej gruntu stanowiącego aktualnie własność gminy. W uzasadnieniu organ stwierdził, że kwestionowana decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zdaniem organu nadzoru nie można było przyjąć, że w sprawie zachodziła kolizja pomiędzy przeznaczeniem nieruchomości w Planie Ogólnego Zabudowania W., zatwierdzonym uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r., a korzystaniem z gruntu przez dotychczasowego właściciela, skoro zarówno Archiwum Państwowe W. jak i Urząd Gminy W.- [...] nie dysponują uwierzytelnioną kopią tegoż planu.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożył B. S. właściciel wykupionego lokalu nr [...], znajdującego się w budynku przy ul. [...]. W uzasadnieniu podniósł, że ustalenia organu o braku sprzeczności korzystania z gruntu z przeznaczeniem w planie i przepisami prawa są niezgodne ze stanem faktycznym istniejącym na gruncie, na którym w 1954 r. wybudowano sześciokondygnacyjny budynek wielomieszkaniowy legalnie wykorzystywany przez 50 lat. Zdaniem wnioskodawcy organ nie uwzględnił w sprawie pełnej dokumentacji dotyczącej budowy i użytkowania budynku, która znajduje się w Wydziale Geodezji i Nieruchomości Dzielnicy [...] i nie zapewnił mu udziału we wszystkich czynnościach postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] sierpnia 2002 r. utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia [...] maja 2001 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą do odmowy uwzględnienia wniosku dotychczasowego właściciela mogło zatem stanowić jedynie ustalenie negatywnej przesłanki wynikającej z art. 7 ust. 2 dekretu. W ocenie organu nie przeprowadzono w tej kwestii żadnego postępowania wyjaśniającego przed wydaniem decyzji pierwszoinstancyjnej. W aktach sprawy dotyczących przedmiotowej nieruchomości brak jest jakichkolwiek dokumentów wskazujących na badanie przeznaczenia nieruchomości w obowiązujących planach zagospodarowania przestrzennego, a także ustaleń, co do sposobu wykorzystania gruntu przez dawnego właściciela.

Badając, czy wyżej wymienione oczywiste i bezsporne braki postępowania pierwszoinstancyjnego posiadają charakter "rażącego" naruszenia prawa, a zatem czy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią art. 7 ust. 2 dekretu, a rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] marca 1975 r. Kolegium stwierdziło, iż w chwili wydawania przedmiotowej decyzji obowiązywały przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70).

Organ zauważył, że zgodnie z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 tejże ustawy, odmowa przyznania prawa do gruntu - niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. - mogła nastąpić także wtedy, gdy wykazano: niezbędność nieruchomości na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych oraz niezbędność dla planowanej realizacji budownictwa ogólnomiejskiego oraz zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego.

Kolegium podało, że w trakcie prowadzonego w trybie nadzoru postępowania zwróciło się z pismami do Archiwum Państwowego w W. przy ul. [...], jak również do Burmistrza Gminy W.-[...] o nadesłanie wypisu i wyrysu z obowiązującego w dacie wydania decyzji planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego grunt przy ul. [...] w W. W odpowiedzi Kolegium otrzymało pismo Archiwum Państwowego z dnia 12 stycznia 2001 r., z którego wynika, że nie posiada ono uwierzytelnionej wersji Planu Ogólnego Zabudowania W., zatwierdzonego przez Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r., obowiązującej na dzień wydania wskazanej decyzji. Także Urząd Gminy W.-[...] Wydział Geodezji i Nieruchomości w odpowiedzi na pismo Kolegium przesłał informację, iż nie posiada materiałów, na podstawie których mógłby sporządzić wypis i wyrys z planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w 1975 r. Jednocześnie Urząd Gminy wyjaśnił, iż sam dysponuje jedynie nie uwierzytelnionym odrysem z planu ogólnego W., zatwierdzonego uchwałą PRN W. Nr [...] z dnia [...] lipca 1969 r.

Zdaniem Kolegium, skoro zatem stosowne organy, z powodu okoliczności obiektywnej jaką jest brak uwierzytelnionej wersji planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego w dacie wydania decyzji z dnia [...] marca 1975 r., nie przedłożyły żądanego przez organ nadzoru wypisu i wyrysu z tego planu dotyczącego terenu położonego przy ul. [...] w W., to tym samym brak jest podstaw do przyjęcia, że sformułowania przedmiotowego planu stanowić mogły podstawy do ustalenia, iż korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z jego przeznaczeniem.

Kolegium uznało, że w rozpoznawanej sprawie organ wydający decyzję w pierwszej instancji nie wykazał, aby taka kolizja zachodziła. Wbrew argumentom zawartym we wniosku B. S. o ponowne rozpoznanie sprawy (dotyczącym sprzeczności sformułowań decyzji Kolegium ze stanem faktycznym, tj. wybudowaniem w 1954 r. wielokondygnacyjnego gmachu na terenie przedmiotowej nieruchomości), już ta okoliczność, stwierdzona jednoznacznie, dowodzi, iż organ wydając zakwestionowaną decyzję z 1975 r. naruszył rażąco przepis art. 7 ust. 2 dekretu, co stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności tej decyzji, w części dotyczącej gruntu stanowiącego własność gminy.

Od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] sierpnia 2002 r. B. S. wniósł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania organowi sprawy do ponownego rozpoznania. Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 7 i 77 § KPA. W uzasadnieniu podniósł, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności zakończonym pierwszą decyzją Kolegium skarżący jak i kilkudziesięciu innych zainteresowanych w ogóle nie brał udziału. Skarżący stwierdził, że niezrozumiałe jest dlaczego zarówno Archiwum jak i Gmina nie posiadają wypisu i wyrysu z planu zagospodarowania przestrzennego z 1969 r. obowiązującego w dacie wydania badanej decyzji. Zdaniem skarżącego, istniejący na gruncie od dziesięcioleci stan faktyczny i prawny terenów przy ul. [...] zabudowanych budynkami mieszkaniowymi wielokondygnacyjnymi świadczy o tym, że nie występuje sprzeczność pomiędzy przepisem art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, a uzasadnieniem decyzji z dnia [...] marca 1975 r.

W ocenie B. S. Kolegium załatwiło sprawę ignorując taki stan rzeczy, przyjmując za podstawę wydanej decyzji całkowicie dowolny stan faktyczny, tj. że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się godzić z jego przeznaczeniem w planie zabudowania. Skarżący podniósł, że Kolegium - uważając, że niezbędnym do prawidłowego rozstrzygnięcia było zbadanie w jaki sposób były właściciel miał zamiar korzystać z gruntu – nie przeprowadziło na tę okoliczność postępowania dowodowego. Ponownie rozpatrując sprawę organ nadzoru również nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, lecz oparł się na szczątkowych ustaleniach pierwszoinstancyjnych, tj. konstatacji braku "uwierzytelnionej wersji" planu zagospodarowania, zatwierdzonego przez PRN W. dnia [...] lipca 1969 r., nie dostrzegając przy tym, że plan ten realnie istniał, skoro był podstawą wydawania przez NSA licznych wyroków (np. wyrok z dnia 6 września 1999 r., IV SA 787/98).

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymało stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie.

W dniu 1 września 2006 r. i w dniu 4 września 2006 r. swój udział w sprawie zgłosili W. S., H. M., A. S. i R. S. jako następcy prawni zmarłego w dniu 15 października 2006 r. skarżącego B. S., popierając jego skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W ocenie Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo uznało, że decyzja Naczelnika Dzielnicy W. – [...] z dnia [...] marca 1975 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu, choć z innych względów, niż podniesione w uzasadnieniu decyzji nadzorczej.

Sąd zauważa, że decyzja z dnia [...] marca 1975 r. rozstrzyga o prawach osoby nieżyjącej. S. Go. dawny właściciel gruntu i wnioskodawca zmarł bowiem w dniu 14 kwietnia 1949 r. (postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] grudnia 1999 r., sygn. akt [...]). Kolegium pominęło zatem fakt, że kwestionowana w sprawie decyzja z 1975 r. orzekająca o prawach nieistniejącej w sensie faktycznym i prawnym osoby obciążona jest wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 KPA, jako rozstrzygnięcie niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2002 r., sygn. akt I SA 428/01, OSP 2004/3/33).

Sąd zwraca jednak uwagę, że organ nadzoru orzekając o nieważności decyzji nie zbadał stanu prawnego gruntu w kontekście ustalenia kręgu stron postępowania mających w sprawie interes prawny (art. 28 KPA) i przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych (art. 156 § 2 KPA). Z akt sprawy (map i wypisów z ewidencji gruntów, decyzji komunalizacyjnych) wynika, że dawna nieruchomość pn. "[...]", działka nr [...], nr hip. [...] o pow. [...] m2, wchodzi w skład działek nr: [...] część (dr – ul. [...]), [...] część (dr - ul. [...]), [...] część, [...] część i [...] część (dr – ul. [...]), z czego Kolegium prawidłowo nadzorem objęło grunt znajdujący się w działkach, mających urządzone księgi wieczyste, stanowiących mienie komunalne, tj. działki nr: [...] (grunt zabudowany budynkiem z wykupionymi lokalami) i [...]. Z akt sprawy wynika też że 47 lokali w budynku posadowionym na działce nr [...] zostało sprzedanych.

Tymczasem Kolegium w postępowaniu nadzorczym nie wyjaśniło w jakim trybie poszczególne lokale zostały wykupione, tzn. czy wykup lokali był dwuetapowy (decyzja i umowa), czy tylko na podstawie umowy. W aktach brak dokumentów potwierdzających tytuły prawne do poszczególnych lokali, poza umową sprzedaży B. i M. małż. S. lokalu nr [...] (akt notarialny z dnia 3 grudnia 1975 r. poprzedzony decyzją administracyjną). Kolegium pominęło to, że sprzedaż lokalu dokonana na podstawie umowy cywilnoprawnej skutkuje tym, że w części dotyczącej tego lokalu i związanego z nim udziału w gruncie i w częściach wspólnych budynku zachodzą nieodwracalne skutki prawne, których organ administracji nie może odwrócić własnym działaniem, a więc może jedynie stwierdzić wydanie decyzji, w tej części z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 KPA).

Konsekwencją braku powyższych ustaleń było to, że Kolegium w postępowaniu nadzorczym zakończonym decyzją z dnia [...] maja 2001 r. (pierwszą) pominęło osoby właścicieli wykupionych lokali, a jeżeli chodzi decyzję z dnia [...] sierpnia 2002 r. (zaskarżoną), to organ nadzoru uznał za strony postępowania właścicieli wykupionych lokali opierając się tylko na podstawie wykazu sporządzonego przez Kierownika Referatu Opłat Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Dzielnicy W. [...] Dzielnica [...] z 2000 r., a nie na dokumentacji potwierdzającej tytuł prawny właścicieli do lokali, udziału w gruncie i częściach wspólnych budynku (odpisach z ksiąg wieczystych, umowach sprzedaży, decyzjach zezwalających na sprzedaż).

Odnosząc się do argumentów podniesionych w skardze trzeba zwrócić uwagę, że organ nadzoru błędnie badał legalność decyzji Naczelnika Dzielnicy W. – [...] z dnia [...] marca 1975 r. w oparciu o art. 54 ust. 1 w zw. z art. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji gdy podstawę prawną kwestionowanej decyzji stanowił art. 7 ust. 2 dekretu [...]. Nie ma też oparcia w dokumentacji sprawy stanowisko organu nadzoru, że skoro Archiwum Państwowe W. jak i Urząd Gminy W. – [...] nie dysponowały Planem ogólnego zabudowania W., zatwierdzonym przez PRN W. dnia [...] lipca 1969 r., to należało uznać, że brak jest podstaw do przyjęcia, że ustalenia planu mogły stać na przeszkodzie w korzystaniu z gruntu przez dotychczasowego właściciela, a zatem decyzja z 1975 r. rażąco naruszała art. 7 ust. 2 dekretu. W aktach sprawy brak pisma Archiwum z dnia 12 stycznia 2001 r. i pisma Urzędu Gminy W. – [...] z dnia 20 marca 2001 r. na które organ nadzoru powołuje się w uzasadnieniu decyzji i z których wynika brak wypisu i wyrysu Planu z 10 lipca 1969 r.

Wskazane wyżej uchybienia organu nadzoru (dotyczące zastosowania art. 54 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej i oceny przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu) nie miały jednak wpływu na wynik sprawy, ponieważ – jak zaznaczono na wstępie – decyzja z 1975 r. obciążona jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 KPA.

Wobec powyższego Sąd uznał, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność decyzji Naczelnika Dzielnicy W.– [...] z dnia [...] marca 1975 r. bez wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności i bez zapewnienia udziału w postępowaniu wszystkim stronom, przez co naruszyło art. 7, 10 § 1, 77 § 1, 80 i 107 § 3 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 KPA, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Kolegium zapewni udział wszystkim stronom (spadkobiercom dawnego właściciela gruntu, obecnemu właścicielowi gruntu, obecnym właścicielom lokali), wyjaśni stan prawny przedmiotowego gruntu w kontekście przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych z art. 156 § 2 KPA i w zależności od poczynionych ustaleń wyda stosowne rozstrzygnięcie.

Biorąc to wszystko pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji.