Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2546/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków w ramach nadzoru budowlanego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego A. K. kwotę 740 zł (siedemset czterdzieści złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Sygnatura akt VII SA/Wa 2546/14

UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2014r. na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (teksy jednolity Dz. U. z 2013r. poz. 267) oraz art. 51 ust. 1, ust. 7 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z dnia 29 listopada 2013r., poz. 1409), po ponownym rozpatrzeniu sprawy dotyczącej rozbudowy i przebudowy budynku magazynowego na terenie działek nr ew. [...], [...] przy ul. [...] w [...], odstąpił od nałożenia na K. M. obowiązku: zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki, doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego lub też nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W uzasadnieniu organ podał, że sprawa była już rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego obu instancji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie.

W toku wcześniejszego rozpatrywania sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2013r. nakazał K.M., na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 Prawa budowlanego, całkowitą rozbiórkę przedmiotowego obiektu, jednak [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stycznia 2014r. uchylił tę decyzję w całości wraz z poprzedzającym ją postanowieniem z dnia [...] listopada 2012r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Organ odwoławczy stwierdził wówczas, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy należy mieć na uwadze wskazania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2013r. sygn. akt VII SA/Wa 70/13.

Sąd w powołanym wyroku stwierdził bowiem, że w pierwszej kolejności należy ustalić, czy miało miejsce wzniesienie nowego obiektu budowlanego, czy też prowadzono prace w obiekcie istniejącym, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Ponadto nie ustalono, kiedy sporny budynek magazynu został wybudowany i czy został wybudowany legalnie. Sąd wskazał także na konieczność dokładnego opisania zakresu wykonanych robót oraz ich kwalifikacji także w odniesieniu do dokonanego przez inwestora zgłoszenia. Jednocześnie Sąd stwierdził, że protokoły dokonanych oględzin nieruchomości, oraz inwentaryzacja przedstawiona przez inwestora, nie zawierają wystarczających ustaleń w tym przedmiocie.

Kierując się wskazaniami zawartymi w wyroku, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] lutego 2014r. nałożył na K. M., na podstawie art. 81c Prawa budowlanego, obowiązek dostarczenia ekspertyzy technicznej budynku magazynowego. Nałożony obowiązek został wykonany.

A. K. kwestionował roboty budowlane wykonane w budynku magazynowym, w piśmie z dnia[...]listopada 2010r. żądał "rozebrania... muru magazynu w tylnej części działki". Odnosząc się do tego żądania, organ wskazał, że z przedstawionych przez K. M. dokumentów wynika, że jest ono bezzasadne.

Pierwotna zabudowa działki powstała legalnie (budynek piekarni w 1939r., budynek stajni i wozowni - obecnie gospodarczy został zalegalizowany w 1940r.). Stan techniczny części magazynowej będącej łącznikiem pomiędzy ww. obiektami i stanowiącej z piekarnią funkcjonalnie jedną całość wskazuje, że również ona istnieje kilkadziesiąt lat.

Wykonane w 2009r. roboty polegały na całkowitej rozbiórce istniejącej więźby dachowej tej części, ścian kolankowych, stropu nad parterem i ściany frontowej. Po rozbiórce ww. elementów w miejscu, w którym była uprzednio ściana frontowa, wykonano podciąg na słupach dla podparcia stropu, następnie wymurowano nową ścianę frontową przesuniętą w stosunku do uprzednio istniejącej w stronę podwórka, wykonano nowy strop, wymurowano nową ścianę kolankową dla uzyskania właściwego spadku dachu, zamontowano nową drewnianą konstrukcję dachu i wykonano pokrycie papą termozgrzewalną na pełnym deskowaniu. Roboty budowlane są zakończone, budynek jest użytkowany. Konstrukcyjnie i funkcjonalnie zabudowa magazynowo-produkcyjna stanowi jedną całość.

Reasumując organ stwierdził, że zakres wykonanych robót obejmował poziomą rozbudowę przyziemia i przebudowę poddasza nieużytkowego budynku.

Z kolei zakres dokonanego w dniu [...] lipca 2009r. do Starosty [...] zgłoszenia zamiaru wykonania robót, obejmował remont dachu, ścian, posadzek, pomieszczeń magazynowych, socjalnych i sanitarnych budynku. Z załącznika do zgłoszenia - Projekt remontu magazynu przy budynku piekarni wynikało, że zakres robót remontowych obejmował m.in. wymianę pokrycia dachu na nowe, wymianę ścian od strony granicy działki i od podwórka. Zgłoszenie zostało przyjęte bez sprzeciwu.

Organ ocenił, że inwestor wykonał roboty niezgodnie ze zgłoszeniem, poszerzając ich zakres. Poza tym na wykonanie zgłoszonych robót inwestor powinien uzyskać decyzję o pozwoleniu na budowę. Jednak zgłoszenie zostało przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej bez sprzeciwu, a zakres wykonanych na jego podstawie robót nie różni się od zgłoszonych na tyle znacząco, aby sprawę rozpoznawać na podstawie art. 48 Prawa budowlanego.

Ustawodawca rozróżnił w art. 3 pkt.6 Prawa budowlanego różne rodzaje budowy:

- wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu,

- odbudowę obiektu budowlanego,

- rozbudowę obiektu budowlanego,

- nadbudowę obiektu budowlanego.

W ocenie organu zakres wykonanych prac wskazuje, że w sprawie nie może mieć zastosowania art. 48 Prawa budowlanego, ma on bowiem zastosowanie tylko w przypadku budowy (tj. wykonania) obiektu budowlanego bądź jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 1996r., sygn. akt II SA Wr 236/96, organ przypomniał, że: "Na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. nr 89poz. 414 z późn. zm.) organ nadzoru urbanistyczno-budowlanego nie może orzekać o nakazaniu rozbiórki części obiektu budowlanego - stanowiącej dobudowę do budynku - wybudowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę, jeżeli budowa dobudówki podjęta została po uprzedniej częściowej rozbiórce budynku podstawowego i połączona z nim w sposób trwały, że ewentualna rozbiórka dobudówki wymagałaby jednocześnie nakazania doprowadzenia do stanu poprzedniego budynku."

Do rozpoznania sprawy nie można było zastosować art. 48, gdyż istniejący budynek byłby narażony na zniszczenie po rozbiórce wykonanych w 2009r. elementów, są one bowiem połączone w sposób trwały ze starą, legalną zabudową.

W tym stanie rzeczy, organ uznał, że ze względu na zakończenie robót, sprawę należy rozpoznać na podstawie art. 51 ust. 1, w związku z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Dalej stwierdził, że z przedstawionej przez inwestora ekspertyzy nie wynikało, aby zaistniały przesłanki do wydania decyzji merytorycznej, załatwiającej sprawę w sposób określony w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego.

A. K. wniósł odwołanie od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2014 r.

W ocenie odwołującego się, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...]nie wykonał wskazań zawartych w rozstrzygnięciach organu drugiej instancji oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, co do dalszego prowadzenia tej sprawy.

Odstąpienie od nałożenia obowiązków było niezgodne z prawem, gdyż w razie braku przesłanek do wydania decyzji określającej powyższy obowiązek – sprawa powinna zostać umorzona. Prawo nie przewiduje rozstrzygnięcia, które zapadło w niniejszej sprawie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania A. K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].06.2014 r. – utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przypomniał przebieg postępowania wskazując, że w związku z pismem A.K. z dnia [...].11.2010r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadził w dniu [...].12.2010r. oraz w dniu [...].04.2011r. oględziny w sprawie m. in. robót budowlanych polegających na nadbudowie budynku magazynowego usytuowanego przy ul. [...]w [...].

W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono, że inwestor dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku magazynowego. Obecne wymiary budynku to 19,38 m x 9,23 m. Inwestor zgłosił w Starostwie [...] w dniu 13.07.2009r. zamiar prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie dachu, ścian, posadzki, pomieszczeń magazynowych, socjalnych i sanitarnych. Starosta [...] pismem z dnia 3.08.2009 r., zaświadczył, że nie wnosi sprzeciwu do wykonania ww. robót budowlanych.

PINB w [...] postanowieniem z dnia [...].05.2011 r. nakazał K.M. wstrzymać roboty budowlane oraz przedstawić inwentaryzację robót budowlanych z oceną techniczną dotyczącą prawidłowości ich wykonania.

Organ I instancji decyzją z dnia [...].07.2012r. umorzył postępowanie w sprawie robót polegających na nadbudowie omawianego budynku magazynowego.

W wyniku postępowania odwoławczego [...] WINB decyzją z dnia [...].11.2012r. uchylił to rozstrzygnięcie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu wojewódzkiego wskazano, iż organ powiatowy powinien przeprowadzić postępowanie w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Decyzja ta została zaskarżona przez K. M., skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Po wydaniu decyzji kasatoryjnej (zaskarżonej do WSA), PINB postanowieniem z dnia [...].11.2012r., nakazał K. M. wstrzymanie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek przedstawienia odpowiedniej dokumentacji celem ewentualnej legalizacji.

W związku z nieprzedstawieniem tej dokumentacji, PINB w [...] decyzją z dnia [...].04.213r. nakazał całkowitą rozbiórkę nadbudowy obiektu budowlanego. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożył K.M..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11.06.2013r. sygn. akt VII SA/Wa 70/13, uchylił decyzję [...] WINB z dnia [...].11.2012r. (kasatoryjną) oraz poprzedzającą ją decyzję PINB w [...].

W wyniku postępowania odwoławczego, [...]WINB decyzją z dnia [...].01.2014 r. uchylił w całości decyzję z dnia [...].04.2013 r. i z urzędu uchylił poprzedzające je postanowienie organu powiatowego z dnia [...].11.2012 r. Przekazując mu sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazał na konieczność zastosowania się do wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie.

PINB w [...] decyzją z dnia [...].06.2014 r. odstąpił od nałożenia na K. M. obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowlanego.

Zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ powiatowy dokonał prawidłowej oceny stanu faktycznego oraz prawnego przedmiotowej sprawy.

Stosownie do oceny prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11.06.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/13 - organ nadzoru budowlanego miał ustalić na czym dokładnie polegały przeprowadzone prace, czy na wzniesieniu nowego obiektu (ewentualnie w miejscu starej zabudowy) czy też były to roboty prowadzone w budynku istniejącym i ograniczały się jedynie do remontu oraz, kiedy miały one miejsce. Od wyjaśnienia tych wszystkich kwestii zależał zakres i tryb w jakim sprawa powinna być prowadzona, a także znaczenie prawne dokonanego przez inwestora w dniu [...] lipca 2009 r. zgłoszenia.

Z ustaleń dokonanych przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynikało, że pierwotna zabudowa działki powstała legalnie (budynek piekarni w 1939 r., budynek stajni i wozowni - obecnie gospodarczy został zalegalizowany w 1940 r.). Stan techniczny części magazynowej, będącej łącznikiem pomiędzy ww. obiektami, stanowiącej z piekarnią funkcjonalnie jedną całość wskazuje, że również ona istnieje kilkadziesiąt lat.

Wykonane w 2009 r. roboty polegały na całkowitej rozbiórce istniejącej więźby dachowej tej części, ścian kolankowych, stropu nad parterem i ściany frontowej. Po rozbiórce tych elementów w miejscu, w którym była uprzednio ściana frontowa, wykonano podciąg na słupach dla podparcia stropu, następnie wymurowano nową ścianę frontową przesuniętą w stosunku do uprzednio istniejącej w stronę podwórka, wykonano nowy strop, wymurowano nową ścianę kolankową dla uzyskania właściwego spadku dachu, zamontowano nową drewnianą konstrukcję dachu i wykonano pokrycie papą termozgrzewalną na pełnym deskowaniu. Roboty budowlane są zakończone, budynek jest użytkowany. Konstrukcyjnie i funkcjonalnie zabudowa magazynowo - produkcyjna stanowi jedną całość.

Inwestor zgłosił w Starostwie [...] w dniu [...].07.2009r. zamiar prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie dachu, ścian, posadzki, pomieszczeń magazynowych, socjalnych i sanitarnych. Starosta [...] nie wniósł sprzeciwu na wykonanie tych robót budowlanych.

W ocenie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor wykonał roboty budowlane niezgodnie ze zgłoszeniem, poszerzając ich zakres, co uzasadniało zastosowanie trybu z art. 50-51 Prawa budowlanego.

Przepisy art. 49b, art. 48, jak i art. 50 i 51 Prawa budowlanego dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 49b i art. 48 Prawa budowlanego chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora uzyskania zgody na wykonanie robót budowlanych natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 Prawa budowlanego chodzi m.in. jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę bądź w zgłoszeniu.

W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest zbadanie inwestycji realizowanej niezgodnie z przepisami i doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonym w przepisach Prawa budowlanego (o ile zajdzie taka potrzeba), a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót, doprowadzenia do stanu poprzedniego, bądź rozbiórki obiektu lub jego części (wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., II OSK. 1752/07).

Rozbiórka obiektu budowlanego powinna zachodzić w sytuacji stwierdzenia przez organ niemożności doprowadzenia takiego obiektu do stanu zgodności z przepisami.

W niniejszej sprawie nie można było zastosować art. 48 ww. ustawy, gdyż istniejący budynek byłby narażony na zniszczenie po wykonaniu rozbiórki wykonanych w 2009 r. elementów połączonych w sposób trwały ze starą, legalną zabudową.

Odnosząc się do zarzutów skarżącego organ II instancji wskazał, że brak było podstaw do umorzenia postępowania.

A.K. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2014 r.

Zaskarżonej Decyzji zarzucił naruszenie przepisów: postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz prawa materialnego, które miały wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez brak dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych obejmujących ustalenie czy budynek magazynowy jako całość jest posadowiony legalnie;

- art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędne zastosowanie w sprawie, podczas gdy dokonana samowola budowlana stanowi budowę obiektu budowlanego i tym samym nie kwalifikuje się do zastosowania tego przepisu;

- art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż w razie wypełnienia przez stan faktyczny hipotezy tego przepisu pozwala on na odstąpienie od wykonania przewidzianych w nim czynności.

Skarżący domagał się uchylenia wydanych decyzji, ewentualnie stwierdzenia ich nieważności.

W uzasadnieniu skargi A.K. podniósł, że organ, mimo wyraźnego zalecenie zawartego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 11.06.2013r. sygn. akt VII SA/Wa 70/13, nie ustalił precyzyjnie stanu sprawy.

Konieczne było ustalenie czy budynek, którego dotyczyła przedmiotowa samowola budowlana, został wybudowany legalnie. Orzekając rozbiórkę części obiektu budowlanego należy brać pod uwagę wykonalność decyzji z punktu widzenia warunków technicznych, to jest możliwości dokonania rozbiórki bez istotnej ingerencji i zagrożenia bezpieczeństwa pozostałej części obiektu budowlanego wykonanej zgodnie z prawem. Tym samym od ustalenia tej okoliczności zależało czy możliwe było nałożenia obowiązku rozbiórki całego obiektu na obecnym etapie.

W tym zakresie organ ograniczył się do stwierdzenia, że przedmiotowy budynek "istnieje kilkadziesiąt lat'. Organ w sposób nieuprawniony zastosował przepisy art. 50 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, gdyż przepis ten ma zastosowanie jedynie do wykonywania bez wymaganego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych niebędących budową, czyli prac polegających na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego.

Prace wykonane w ramach przedmiotowej samowoli budowlanej obejmowały m.in. rozbudowę i nadbudowę budynku. Treść art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego nie pozostawia wątpliwości, iż nadbudowa oraz rozbudowa stanowią rodzaj budowy.

Wobec powyższego zastosowanie art. 51 Prawa budowlanego było nieuzasadnione. Organ powinien zastosować art. 48 Prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał wcześniej prezentowaną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu.

Skarga jest zasadna.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11.06.2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 70/13 wskazał, że należy ustalić, czy miało miejsce wzniesienie nowego obiektu budowlanego, czy też prowadzono prace w obiekcie istniejącym, a jeżeli tak, to w jakim zakresie. Sąd wskazał także na konieczność dokładnego opisania zakresu wykonanych robót oraz ich kwalifikacji także w odniesieniu do dokonanego przez inwestora zgłoszenia.

W trakcie czynności kontrolnych wykonanych w toku wieloletniego postępowania stwierdzono, że inwestor dokonał rozbudowy i nadbudowy budynku magazynowego. Obecne wymiary budynku to 19,38 m x 9,23 m. Inwestor dokonał w dniu [...].07.2009r. w Starostwie [...] zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie dachu, ścian, posadzki, pomieszczeń magazynowych, socjalnych i sanitarnych. Starosta [...] pismem z dnia [...].08.2009 r., zaświadczył, że nie wnosi sprzeciwu do wykonania ww. robót budowlanych.

Porównanie zakresu zgłoszonych robót z faktycznie wykonanymi wskazuje, ze inwestor wykonał szereg prac budowlanych w ramach samowoli budowlanej, w sposób niezrozumiały i bezpodstawny zakwalifikowanych przez organy nadzoru budowlanego jako wyczerpujący dyspozycję przepisów art. 50 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 7 ustawy – Prawo budowlane.

Dyspozycja art. 50 ust. 1 powołanej ustawy wyraźnie wskazuje, iż reguluje on inne przypadki niż określone w art. 48 i 49b. Według ustaleń organów inwestor dokonał rozbudowy obiektu budowlanego, wymagającej uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ale kwalifikującej się do wdrożenia procedury naprawczej z art. 50 i 51 Prawa budowlanego.

W ocenie Sądu, wykonanych robót budowlanych nie można zakwalifikować jako innych przypadków w stosunku do art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Wyłącza to stosowanie art. 50 i 51 powołanej ustawy, gdyż prace wykonane bez uzyskania pozwolenia na budowę, dotyczyły rozbudowy i nadbudowy budynku magazynowego. Zdaniem Sądu, nie budzi wątpliwości, iż przepisy art. 50 i 51 mają zastosowanie jedynie do inwestycji realizowanych w ramach samowoli budowlanej innych niż obiekty budowlane, gdyż te są w sposób wyraźny objęte hipotezą art. 48 i 49b. W konsekwencji, do prac zrealizowanych w niniejszej sprawie bez pozwolenia na budowę należało zastosować wprost regulację, zawartą w art. 48.

Ustalony przez organy nadzoru budowlanego stan faktyczny jednoznacznie wskazuje, że zrealizowane roboty budowlane polegały na rozbudowie i nadbudowie obiektu, a taki przypadek nie jest objęty hipotezą przepisu art. 50 ust. 1 powołanej ustawy. Wprawdzie wykonano roboty budowlane w obiekcie budowlanym już istniejącym, ale spowodowały one powstanie nowego obiektu tak w wyglądzie, jego konstrukcji jak i parametrach użytkowych.

Dokonana nadbudowa i rozbudowa spowodowała zmiany charakterystycznych parametrów budynku takich jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość. Wprawdzie organ dokładnie nie opisał tych różnic w odniesieniu do poprzednio istniejącego obiektu, ale w toku postępowania stwierdził je.

Zrealizowane roboty budowlane nie były zatem tylko robotami budowlany przy istniejącym obiekcie, ale rozbudową i nadbudową obiektu budowlanego, w ich wyniku powstała nowa substancja budowlana. Skoro zaś wykonane roboty budowlane polegały na budowie obiektu budowlanego lub jego części, to zdaniem Sądu, do niniejszej sprawy nie miały zastosowania przepisy art. 50-51 Prawa budowlanego, tylko art. 48 ust. 1 powołanej ustawy.

Wskazać należy, iż w świetle art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, tryb ten ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych: 1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub 2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska lub 3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1 lub 4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1.

Przepisy art. 48 ust. 1 ww. ustawy odnoszą się do budowy i wybudowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego pozwolenia na budowę. W świetle powyższego, przyjąć należy, że zastosowanie trybu z art. 50-51 ustawy Prawo budowlane jest generalnie wyłączone w stosunku do robót budowlanych, wymagających pozwolenia na budowę, które stanowią budowę obiektu budowlanego lub jego części (Z. Niewiadomski (red.), Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2009, s. 541-542; Z. Kostka, Prawo budowlane. Komentarz, Gdańsk 2004, s. 144).

W warunkach niniejszej sprawy, zgodnie z ustaleniami organów nadzoru budowlanego wykonane przez inwestora roboty budowlane zrealizowane zostały bez wymaganego pozwolenia na budowę. Roboty te stanowiły budowę obiektu magazynowego w jego istotnie odmiennej od poprzednio istniejącej postaci. Wskazać należy, iż zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy – Prawo budowlane, przez budowę rozumieć należy wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także jego odbudowę, rozbudowę, i nadbudowę.

Należy również przypomnieć, że stosownie do art. 3 pkt 7a powołanej ustawy, przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji.

W odróżnieniu od przebudowy w wyniku robót budowlanych, składających się na pojęcie "budowy" dochodzi do powstania nowej substancji budowlanej przez wykonanie obiektu budowlanego lub zmianę jego charakterystycznych parametrów, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. W przypadku rozbudowy i nadbudowy nowo powstały obiekt nie jest tożsamy z poprzednio istniejącą substancją budowlaną.

W warunkach niniejszej sprawy, w świetle poczynionych przez organy nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych co do zakresu przeprowadzonych samowolnie przez inwestora robót budowlanych, roboty te stanowiły budowę.

W tej sytuacji, za wadliwe uznać należy decyzje organów obu instancji rozstrzygające o braku podstaw do zastosowania w stosunku do przedmiotowych robót jakichkolwiek nakazów z art. 51 ustawy Prawo budowlane. Przepisy te, z przyczyn wskazanych wyżej, nie miały bowiem zastosowania. Zarówno materiał dowodowy, jak również ocena własna organu wskazują wyraźnie, że w wyniku robót budowlanych, które miały miejsce w niniejszej sprawie, doszło do rozbudowy i nadbudowy obiektu magazynowego.

Inną kwestią jest jednak możliwość orzeczenia w tej sprawie nakazu rozbiórki. Samowola budowlana, co do zasady podlega legalizacji. Jednak możliwość przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, jak również jego wynik, wiążą się także z odpowiednim zachowaniem inwestora.

Potwierdziły się zatem zarzuty naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 50 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędne zastosowanie w sprawie, gdyż dokonana samowola budowlana stanowiła budowę obiektu budowlanego i tym samym przepis będący podstawą prawną decyzji nie miał zastosowania.

W części zasadny był również zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez bezkrytyczne przyjęcie tezy zawartej w przedłożonej przez inwestora ekspertyzie technicznej z kwietnia 2014r., iż budynek magazynowy jako całość funkcjonalna z piekarnią z przyczyn technicznych nie może być rozebrany.

Oczywiście możliwość nakazania rozbiórki części obiektu budowlanego zależna jest od warunków technicznych i możliwości pozostawienia tej części obiektu budowlanego, która wykonana została zgodnie z prawem, ale ustalenie tej okoliczności musi być poprzedzone analizą organu. W tym zakresie organ ograniczył się do stwierdzenia, że ekspertyza przedstawiona przez inwestora wskazuje na całość techniczno- funkcjonalną obiektów.

Jednocześnie wbrew zarzutom skargi, nie można zarzucić organowi nadzoru budowlanego braku dokładnego ustalania legalności wzniesienia budynku magazynowego, skoro budynek ten istnieje ponad 70 lat. Takie rozumowanie pozwalałoby zawsze zakwestionować legalność budynków istniejących wiele dziesięcioleci.

Rozpatrując sprawę ponownie, organ nadzoru budowlanego zobowiązany będzie uwzględnić dokonaną przez Sąd ocenę prawną i wydać stosowne rozstrzygnięcie.

Wobec powyższego, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c, 152 , 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.