Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 920/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-01-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 13, art. 15 ust. 1 pkt 6, ust. 2 pkt 6, ust. 2 pkt 8 i 9, ust. 3, art. 28
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4 pkt 6 i 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego
article: art. 147
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Dziedzic Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. sprawy ze skargi Wojewody na uchwałę Rady Gminy z dnia 30 listopada 2015 r. nr XIII/78/2015 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w obrębie [...] 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Gminy na rzecz Wojewody kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Rada Gminy na sesji w dniu 30 listopada 2015 r. podjęła uchwałę Nr XIII/78/2015 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w obrębie [...]. Uchwała opublikowana została w dzienniku urzędowym województwa z dnia [...] grudnia 2015 r. pod pozycją nr 2504.

II. Pismem z dnia [...] października 2016 r. skargę na tę uchwałę wniósł Wojewoda, zarzucając jej istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 778 ze zm.; powoływanej jako: ustawa o pzp) i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości.

W motywach skargi wskazał, że realizując obowiązek wynikający z art. 20 ust. 2 ustawy o pzp przy piśmie z dnia [...] grudnia 2015r. Wójt Gminy przekazał mu jako organowi nadzoru wskazaną uchwałę wraz z załącznikami i dokumentacją prac planistycznych celem oceny jej zgodności z przepisami prawnymi. Wojewoda wyjaśnił, że wnosząc skargę w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały w terminie zakreślonym przez art. 91 ust. 1 tejże ustawy.

W ocenie Wojewody, zaskarżona uchwała istotnie narusza zasady sporządzania planu miejscowego, co na mocy art. 28 ust. 1 ustawy o pzp oznacza konieczność wyeliminowania jej w całości z obrotu prawnego. Zarzucił, że uchwała:

1) narusza art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy o pzp w związku z § 4 pkt 9 i 10 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. z 2003 r., Nr 164, poz.1587, powoływanego także jako jako: rozporządzenie wykonawcze) w zakresie szczególnych warunków zagospodarowania, dotyczących terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy poprzez brak wyznaczenia w planie:

a) przebiegu budowy sieci rozdzielczej gazu średniego i niskiego ciśnienia o pierwszej klasie lokalizacji, ze strefą kontrolowaną ( §19 ust. 5 pkt 1 uchwały);

b) ograniczeń związanych z lokalizacją zbiorników gazowych (§ 15 uchwały);

c) rodzaju źródeł energii odnawialnej oraz jej przewidywanej mocy (§19 ust. 7 pkt 2 lit. a uchwały).

Ad 1a) i 1b) W ocenie skarżącego zapisy w § 15 i § 19 ust. 5 pkt 1 uchwały w sposób istotny naruszają art. 15 ust. 2 ustawy o pzp, zgodnie z którymi w planie miejscowym określa się obowiązkowo (pkt 9) szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy; zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej ( pkt 10 ). Z treści powyższych przepisów wynika, że ograniczenia w użytkowaniu określonego terenu, w tym zakazy zabudowy, a także zasady budowy i rozbudowy systemów infrastruktury technicznej (m.in. sieci gazowej) powinny być ustalone jednoznacznie w planie miejscowym w obrębie jego opracowania. Zgodnie z zapisem § 19 ust. 5 pkt 1 uchwały w zakresie zaopatrzenia w gaz ustala się: "budowę sieci rozdzielczej średniego i niskiego ciśnienia, o pierwszej klasie lokalizacji ze strefą kontrolowaną zgodnie z przepisami odrębnymi". Z kolei w § 15 uchwały wyznaczono tereny lokalizacji zbiorników gazowych, (...) na których ustalono budowę zbiorników gazowych na gaz płynny. W przedmiotowej uchwale brak jest wyznaczenia przebiegu nowych sieci z pasami technologicznymi, a także podania ilości i pojemności zbiorników gazowych oraz związanych z ich lokalizacją ograniczeń w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenów przyległych. Zapisy te winny być zawarte w treści uchwały oraz uwidocznione na załączniku graficznym do uchwały. Ponadto paragraf 179 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie reguluje dopuszczalną ilość, odległość zbiorników na działce oraz zależności wynikające z pojemności do odległości od budynków mieszkalnych zamieszkania zbiorowego czy użyteczności publicznej. Organ Gminy wyznaczył tylko teren pod sytuowanie ww. zbiorników lecz nie wskazał szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczeń w ich użytkowaniu wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o pzp.

Zdaniem Wojewody, lokalizacja zbiorników gazowych bez wątpienia wprowadza pewnego rodzaju ograniczenia w użytkowaniu i zagospodarowaniu terenów (nawet zakaz zabudowy). Należało zatem wskazać na rysunku planu obszary, w których ograniczenia te obowiązują. Brak tego określenia stanowi istotne naruszenie przepisu art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o pzp.

Ad 1c) W zakresie zaopatrzenia w ciepło Rada Gminy dopuściła wykorzystanie energii odnawialnej ( §19 ust. 7 pkt 2 lit. a) nie charakteryzując źródeł pozyskiwania tej energii oraz jej przewidywanej mocy. W myśl art. 10 ust. 2a ustawy o pzp jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie. Ustawodawca rozróżnił urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii, nie ze względu na ich oddziaływanie (szkodliwe czy nie) czy gabaryty, ale ze względu na wytwarzaną moc. W tym samym zbiorze znajdą się zatem elektrownie wiatrowe, elektrownie na biomasę, elektrownie wodne, farmy fotowoltaiczne i inne urządzenia wytwarzające energię, z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW. W związku z tym niezależnie od rodzaju urządzenia, poza innymi wymogami ustawy, dla terenu, na którym urządzenie ma zostać zlokalizowane, należy wyznaczyć granice stref ochronnych, związanych z ograniczeniami w zabudowie, zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu oraz występowaniem znaczącego oddziaływania tego urządzenia na środowisko. W ocenie organu nadzoru niedoprecyzowanie w planie miejscowym rodzaju źródeł energii odnawialnej oraz jej przewidywanej mocy może prowadzić do sytuacji, iż na danym terenie powstanie biogazownia lub elektrownia siłowa bez wymaganych ustawą ograniczeń.

2) narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez:

a) nieustalenie wskaźników powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (maksymalna i minimalna intensywność zabudowy),

b) nieustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania dla terenu stacji elektroenergetycznej - oznaczonego symbolem "E" i dla terenu lokalizacji zbiorników gazowych, oznaczonego na rysunku symbolem "G".

Ad 2a) Rada Gminy określając parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu nie ustaliła wymaganego parametru jakim jest wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (maksymalna i minimalna intensywność zabudowy). Wymóg uwzględnienia powyższego parametru wynika bezpośrednio z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Parametr ten nie jest tożsamy powierzchnią zabudowy o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp, a która została w niniejszej uchwale określona. W ocenie organu nadzoru, ustalenie stosowania indywidualnej intensywności zabudowy przy zachowaniu parametrów oraz wskaźników zabudowy i zagospodarowania terenu, określonych dla poszczególnych terenów, nie jest tożsame z określeniem obligatoryjnego elementu jakim jest intensywność zabudowy, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzenia planu miejscowego.

Ad 2b) Organ stanowiący Gminy w § 15 i w § 16 uchwały dla terenów lokalizacji zbiorników gazowych ("G") oraz stacji elektroenergetycznej ("E") nie ustalił obligatoryjnego elementu jakim są zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, co stanowi o istotnym naruszeniu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp.

3) narusza § 4 pkt 8 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp poprzez sprzeczność zapisów dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym.

Ad. 3) Zdaniem organ nadzoru, w tekście zaskarżonej uchwały istnieją rozbieżności pomiędzy zapisami zawartymi w § 3 ust. 2 lit. b i w § 17 w zakresie ustaleń ogólnych dla obszaru objętego niniejszym planem, a ustaleniami szczegółowymi. Rada Gminy w tekście planu miejscowego ustaliła, iż plan nie określa - z uwagi na niewystępowanie problematyki - szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem ( § 3 ust. 2 lit. b), natomiast w § 17 uchwały wyszczególniono zasady podziału dla terenów. Zdaniem Wojewody, zapisy planu miejscowego powinny być na tyle precyzyjne, aby nie stwarzały wątpliwości interpretacyjnych na etapie jego stosowania. Ponadto w § 17 zamiast zapisów dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym, wprowadzono ustalenia, dotyczące zasad dokonywania podziału nieruchomości.

W ocenie Wojewody, wskazane zarzuty świadczące o podjęciu uchwały z istotnym naruszeniem prawa, zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o pzp uzasadniają stwierdzenie jej nieważności w całości.

III. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, bowiem opracowanie planu miejscowego zostało dokonane z zachowaniem procedury wynikającej z ustawy o pzp i z uwzględnieniem opinii i wniosków przesłanych przez uprawnione organy. Wojewoda będąc jednym z organów uczestniczących w procedurze planistyczanej, na etapie opiniowania i uzgadniania zwracał organowi sporządzającemu plan miejscowy uwagę na błędne zapisy zawarte w projekcie uchwały. Projekt planu był przesyłany do Wojewody czterokrotnie do momentu uzyskania jego pozytywnego stanowiska. Po kolejnym przesłaniu planu projektu pismem [...] z dnia [...] września 2015r. do organu planistycznego nie wpłynęła żadna opinia. Po uchwaleniu planu i przekazaniu go wraz dokumentacją planistyczną Wojewodzie, pismem z [...] stycznia 2016r. wszczął postępowanie nadzorcze, które w dniu [...] stycznia 2016 r. umorzył, wnosząc następnie skargę. Wywodził, że z uwagi na zadania wojewody wynikające z ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2015 poz. 525 ze zm.) organ ten został zobligowany do odpowiedzialności za tworzone prawo, z zachowaniem ochrony i poszanowania praw obywatelskich. Zgodnie z obowiązującymi przepisami organ nadzoru zobowiązany jest do wyrażenia sprzeciwu w formie rozstrzygnięcia nadzorczego, jednak praktyką stało się korzystanie z narzędzia w postaci skargi składanej w dowolnym czasie na obowiązujące już prawo miejscowe. W takim postępowaniu Wojewoda występujący zarówno jako organ opiniujący, uzgadniający jak również nadzorczy nie zachowuje zasady koordynacji działań rządowych w odniesieniu do aktów prawa scedowanych ustawą o pzp do właściwości samorządu terytorialnego. Wojewoda wnosząc skargę w trybie art. 91 ustawy o sg, nie będąc skrępowany żadnym terminem, takim działaniem podważa lojalność państwa względem jednostki oraz pewności obywateli wobec prawa. Zdaniem organu gminy, upoważnionego na mocy ustawy do uchwalenia prawa miejscowego, złożenie skargi przez Wojewodę, w której zarzuca gminie rażące naruszenie prawa w odniesieniu do opublikowanego przez siebie w dzienniku urzędowym planu miejscowego, i to w dowolnym terminie ( w tym przypadku po blisko roku od dnia obowiązywania planu ) podważa zasadę zaufania do prawa oraz organu stanowiącego prawo, a w dalszej konsekwencji naraża gminę i inwestorów na ewentualne koszty związane ze wstrzymaniem inwestycji oraz obrotu nieruchomościami.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi organ uznał je za nieuzasadnione.

W odniesieniu do zarzutów z pkt 1a) skargi wskazał, ze w ustawie o pzp brak jest legalnej definicji infrastruktury technicznej, w orzecznictwie zaś wskazuje się na odróżnienie urządzeń infrastruktury technicznej przesyłowych i dystrybucyjnych. W zaskarżonym planie miejscowym, który dotyczy wyłącznie budowy osiedla mieszkaniowego, zgodnie z opinią instytucji zajmujących się dostarczaniem gazu, zapisano ustalenia dotyczące przebiegu i budowy sieci rozdzielczej średniego i niskiego ciśnienia. Istotnym jest, że sieci te mają w zakresie analizowanego planu wyłącznie charakter sieci dystrybucyjnych. W art. 30 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm.) tego typu sieci gazowe, które musi uwzględniać projekt zagospodarowania działki nazywane są wręcz instalacjami gazowymi. W miejscowym planie nie można było nazwać infrastruktury technicznej instalacjami infrastruktury bo byłoby to niezgodne z ustawą o pzp. Wzgląd na zasięg planu i jego ustalenia pozwala za oczywisty uznać fakt, iż zbiorniki gazowe i rozprowadzenie gazu do poszczególnych budynków będzie miało charakter przyłączy, infrastruktury dystrybucyjnej, co nie spowoduje ograniczeń w użytkowaniu terenu i zagospodarowaniu terenów przyległych.

Co do zarzutu 1b) dotyczącego braku podania ilości i pojemności zbiorników gazowych oraz związanych z ich lokalizacją ograniczeń w ich użytkowaniu i zagospodarowaniu terenów przyległych, wyznaczenie w planie terenu pod sytuowanie zbiorników jest ustaleniem wystarczającym na tym etapie procesu inwestycyjnego. Ustalenie pojemności zbiorników nastąpi na etapie projektu budowlanego, który uwzględniać będzie pojemność zbiorników w zależności od ilości budynków, które będą do niego podłączone. Obwiązywanie planu nie wyklucza stosowania przepisów odrębnych, w tym przypadku rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie i zgodnie z tym przepisami na etapie projektu budowlanego musi zostać ustalona zarówno dopuszczalna ilość zbiorników na działce oraz, w zależności od ich pojemności, obowiązująca odległość tych zbiorników od budynków mieszkalnych zamieszkania zbiorowego czy użyteczności publicznej.

W zakresie zarzutu 1c) organ wskazał, że w planie miejscowym dopuszczono w § 19 ust.7 pkt 2 lit. a) wykorzystanie proekologicznych źródeł ciepła, energii elektrycznej i energii odnawialnej do celów grzewczych wszystkich terenów objętych planem, co w istocie daje możliwość wykorzystania energii odnawialnej, ale wyłącznie na potrzeby zaplanowanego osiedla. Z uwagi na ustalenia planu, które dotyczą lokalizacji zabudowy mieszkaniowej, zgodnie z art. 2 pkt 19 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (Dz. U. z 2015 r, poz. 478 z późn. zm.) ustalenie dotyczy mikroinstalacji, gdyż tylko taka może być wybudowana na osiedlu mieszkaniowym, ponadto budynki mogą być ogrzewane pompami ciepła, które również stanowią odnawialne źródło energii. Skarga organu nadzoru dotycząca niedoprecyzowania w planie miejscowym rodzaju źródeł energii odnawialnej oraz jej przewidywalnej mocy prowadzi do absurdalnej konkluzji, iż na terenie planu powstanie biogazownia lub elektrownia siłowa. Zarówno ustalenia planu jak i rysunek nie przewidują miejsca na budowę elektrowni wiatrowych, elektrowni na biomasę, elektrowni wodnych, farm fotowoltaicznych i innych urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł o mocy przekraczającej 100 kW. Budowa takich obiektów byłaby niezgodna z ustaleniami planu, które nie przewidują ich lokalizacji.

W zakresie zarzutu 2a) organ przyznał, że w uchwale nie określono intensywności zabudowy, która jest wskaźnikiem powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy pzp. Jednakże w ustaleniach planu określono maksymalną powierzchnię zabudowy kubaturowej, zachowanie minimalnej powierzchni nieruchomości użytkowanej jako biologicznie czynna oraz maksymalną wysokość obiektów. Te parametry w istocie określają intensywność zabudowy i umożliwiają określenie parametrów zabudowy dla ściśle określonej funkcji terenu. Zatem brak określenia intensywności zabudowy przy jednoczesnym określeniu wysokości obiektów, powierzchni zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej nie spowoduje niemożności wydania pozwolenia na budowę dla planowanych obiektów budowlanych. W konsekwencji nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, gdyż na podstawie ustalonych wskaźników urbanistycznych zachowany zostanie ład przestrzenny planowanego osiedla.

Co do zarzutu 2b) organ wskazał, że brak określenia zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu dla terenów pod lokalizację zbiorników gazowych i stacji elektroenergetycznej nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Zbiornik gazowy czy stacja elektroenergetyczna stanowią w istocie niewielkie urządzenia infrastruktury technicznej służące obsłudze osiedla mieszkaniowego. Brak ustalenia zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania terenu m.in. powierzchni biologicznie czynnej czy intensywności zabudowy dla typowych urządzeń elektroenergetycznych czy zbiorników gazowych nie spowoduje braku możliwości ich lokalizacji. Ich parametry zostaną dobrane przez projektanta na podstawie zapotrzebowania mocy niezbędnej dla zaopatrzenia budynków w gaz i energię.

Odnosząc się do zarzutu 3 wskazano, że Rada Gminy w tekście uchwały ustaliła, iż plan nie określa problematyki o jakiej stanowi art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp tj. szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem, z uwagi na niewystępowanie tej problematyki. Zaskarżony plan dotyczy części jednej działki rolnej nr ewid. [...], położonej w obrębie [...]. Tak więc nie ma potrzeby przeprowadzenia procedury scaleniowej dlatego w miejscowym planie nie ustalono zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Natomiast w § 17 uchwały wprowadzono ustalenia, dotyczące zasad dokonywania podziału nieruchomości, co jest zgodne z art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o pzp wg którego w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb minimalną powierzchnię nowowydzielonych działek budowlanych. Ponadto zgodnie przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w planie miejscowym zasady podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zatem nie istnieją żadne rozbieżności pomiędzy zapisami uchwały zawartymi w § 3 ust.2 lit. b i § 17 w zakresie ustaleń ogólnych dla obszaru objętego niniejszym planem, a ustaleniami szczegółowymi.

Końcowo organ wskazał, fakt wprowadzenia ustawą z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. 2015 r., poz. 1777) zmiany, modyfikującej od 18 listopada 2015 r., treść art. 28 ustawy o pzp, w ten sposób, iż tylko istotne naruszenie zasad sporządzania planu powoduje nieważność uchwały w całości lub części, wskazuje, że miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego jako dokumenty, które wymagają długotrwałej i kosztownej procedury nie powinny tracić mocy obowiązującej z powodu nieistotnych naruszeń.

IV. Na rozprawie w dniu 12 stycznia 2017 r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska procesowe.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

V. 1. Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie podniesione wobec niej zarzuty okazały się uzasadnione.

2. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, obejmującą swym zakresem między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego ( art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., powoływanej jako: Ppsa), do których kwalifikują się - zgodnie z art. 14 ust. 8 ustawy pzp - uchwały organu stanowiącego gminy w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

3. W niniejszej sprawie skargę na uchwałę wniósł Wojewoda, jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446; powoływanej jako: ustawa o sg). Stosownie do treści przepisu art. 91 ust. 1 tej ustawy uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia mu uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego ( art. 93 ust. 1 ustawy o sg). W sytuacji gdy organ nadzoru, w terminie zakreślonym przez przepis art. 91 ust. 1 ustawy o sg, nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego w przedmiocie niezgodności z prawem zaskarżonej uchwały, uprawniony jest on do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy do sądu administracyjnego – w oparciu o przepis art. 93 ust. 1 ustawy o sg, nie będąc przy tym skrępowany jakimkolwiek terminem do jej wniesienia ( vide: postanowienie NSA z dnia 23 czerwca 2005 r., II OSK 513/05 - baza orzeczeń nsa.gov.pl) ani wymogiem w postaci poprzedzenia jej złożenia wezwaniem organu gminy do usunięcia naruszenia prawa w odniesieniu do zaskarżonej uchwały (vide: postanowienie NSA z 11 kwietnia 2006 r., I OSK 152/06 - baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

4. W kontekście wywodów odpowiedzi na skargę stwierdzić też należy, że zaniechanie przez wojewodę podjęcia w stosunku do kontrolowanego aktu organu gminy rozstrzygnięcia nadzorczego i skorzystanie przez niego ze środka prawnego w postaci skargi do sądu administracyjnego pozostawione zostało przez ustawodawcę uznaniu organu nadzoru i nie podlega ocenie sądu administracyjnego.

Wskazać również należy, że brak zgłoszenia przez wojewodę, działającego jako organ opiniujący czy uzgadniający, uwag, opinii lub zastrzeżeń w toku postępowania planistycznego w odniesieniu do projektu planu, nie stanowi przeszkody do skorzystania przez niego ze swoich kompetencji, przysługujących mu jako organowi nadzoru, w tym wniesienia skargi w trybie art. 93 ust. 1 ustawy o sg.

5. Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały Nr XIII/78/2015 Rady Gminy z dnia [...] listopada 2015 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego osiedla mieszkaniowego w obrębie [...] ( powoływanej jako: uchwała lub plan), przypomnieć należy, że w myśl art. 3 ustawy o pzp do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przyznana organowi stanowiącemu gminy kompetencja w zakresie uchwalania planu miejscowego oraz samodzielność kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy ( władztwo planistyczne) nie oznacza dowolności, gdyż ograniczona jest obowiązującymi przepisami prawa.

6. Stosownie do przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o pzp – w brzmieniu obowiązującym od 18 listopada 2015 r. ( vide: art. 41 pkt 5 i art. 54 ustawy z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji – Dz.U z 2015 r. poz. 1777 ze zm.) - podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie. W niniejszej sprawie zarzuty Wojewody do zaskarżonej uchwały dotyczyły naruszenia przez organ uchwałodawczy zasad sporządzenia planu miejscowego. Natomiast sam tryb sporządzenia planu nie nasuwał zastrzeżeń, co do zgodności z prawem.

7. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc z jego zawartością ( obejmującą część tekstową, graficzną tj. rysunek planu i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej ( vide: J. Dziedzic – Bukowska, Ustawa o pzp. Komentarz, LexisNexis 2014, s. 249; wyrok NSA z dnia 11 września 2008 r., akt II OSK 215/08; wyrok NSA z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 ).

8. Odnosząc się zarzutów skargi, to uzasadniony pozostawał zarzut 2a ) dotyczący naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, wynikających z art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez nieustalenie wskaźników powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej (maksymalna i minimalna intensywność zabudowy).

Jednakże wskazać należy, że wbrew wywodom skargi o intensywności zabudowy mowa jest w przepisie art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp, a nie w przepisie § 4 pkt 6 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwrotnie też - niż wskazuje Wojewoda - o określeniu wielkości powierzchni zabudowy stanowi nie przepis art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp, ale przepis § 4 pkt 6 wskazanego rozporządzenia wykonawczego.

Tak więc definicja intensywności zabudowy została sformułowana w art. 15 ust. 1 pkt 6 ustawy o pzp, który stanowi, iż w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów.

Z kolei stosownie do przepisu § 4 rozporządzenia wykonawczego ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: (...) pkt 6) ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu.

9. Jak zatem wynika z przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp ustalenie minimalnej i maksymalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy jest obligatoryjnym elementem planu miejscowego. Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Jest to stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku ( liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni działki budowlanej. Pojęcie kondygnacji zostało z kolei zdefiniowane w § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie ( t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ) i uszczegółowione w § 3 pkt 17 i 18 tego rozporządzenia. Akt ten rozróżnia kondygnację nadziemną oraz kondygnację podziemną. Intensywność zabudowy powinna być określona z uwzględnieniem całkowitej zabudowy, a nie tylko tej, która odnosi się do kondygnacji nadziemnych. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastrukturę techniczną. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Oznacza to, iż intensywność zabudowy opisuje zabudowę przestrzennie, biorąc pod uwagę zarówno powierzchnię zabudowy, jak i liczbę wszystkich kondygnacji oraz geometrię dachu.

10. Z kolei wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy o którym mowa w § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego obejmuje jedynie powierzchnię wyznaczoną przez linie wnikające z rzutu zewnętrznych krawędzi zabudowy (vide: wyrok NSA z 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12; wyrok NSA z 18 listopada 2015r., II OSK 635/14; wyrok NSA 17 listopada 2015r., II OSK 643/14; wyrok WSA we Wrocławiu z 6 września 2015r., II SA/Wr 257/15; wyrok WSA w Olsztynie z 16 lutego 2016r., I SA/Ol 1427/15; wyrok WSA w Warszawie z 12 maja 2015 r., IV SA/Wa 280/15; wyrok WSA w Krakowie 7 marca 2016 r. , II SA/Kr 116/16 ). W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym wskazuje się jednoznacznie, że wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy i wskaźnik powierzchni zabudowy to dwa różne pojęcia służące innym celom ( vide: wyrok NSA z 17 listopada 2015 r., II OSK 643/14).

11. Jak już wskazano, przepis art. 15 ust. 2 ustawy o pzp reguluje obligatoryjne elementy planu miejscowego. Oznacza to, że organ stanowiący gminy podejmujący uchwałę w przedmiocie planu miejscowego nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń. Rada gminy pozostaje zatem związana zakresem powołanego przepisu ( tu: pkt 6 ), który stanowi normę o charakterze ius cogens. Przepis ten w pkt 6 zawiera zamknięty katalog parametrów związanych z zabudową i zagospodarowaniem terenu, określanych w planie miejscowym. Brak więc któregokolwiek z nich stanowi naruszenie art. 28 ustawy o pzp bowiem istotnie wpływa na treść planu miejscowego gdyż prowadzić może do zaburzenia ładu przestrzennego na całym obszarze objętym planem lub powodować jego niewykonalność. Jeżeli więc w planie miejscowym przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to należy obowiązkowo określić parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu, a zatem użyć także takiego parametru kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu jakim pozostaje wskaźnik intensywności zabudowy w przedstawionym powyżej rozumieniu i spełniający wskazane już funkcje. Organ stanowiący gminy nie może więc zaniechać wyznaczenia tego wskaźnika jeżeli przeznacza teren pod zabudowę.

12. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały wskazać należy, iż przeznacza ona teren objęty planem na cele osiedla mieszkaniowego, a zatem pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą (symbol MN), jednorodzinną szeregową (symbol MNs) i mieszkaniową wielorodzinną (symbol MW) oraz usługową (U ), co oznacza, że wyznaczenie wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy musiało - w okolicznościach faktycznych rozpoznawanej sprawy - stanowić obligatoryjny element planu.

W takiej sytuacji, zważywszy na wykazaną odmienność omówionych wskaźników, powierzchni całkowitej zabudowy jak i powierzchni zabudowy - wbrew stanowisku wyrażonemu w odpowiedzi na skargę - nie można uznać, iż nieustalenie wskaźnika intensywności zabudowy nie stanowi istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu miejscowego z uwagi na ustalenie innych obligatoryjnych wskaźników jak maksymalna powierzchnia zabudowy, zachowanie minimalnej powierzchni nieruchomości użytkowanej jako biologicznie czynna oraz maksymalna wysokość obiektów.

13. W zakresie sposobu zapisania w kontrolowanym planie tychże wskaźników ( wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnika powierzchni zabudowy, nazywanego w uchwale wskaźnikiem zabudowy kubaturowej) zauważyć należy, iż regulacje planu odnoszą je do powierzchni nieruchomości ( vide przykładowo: § 11 pkt 1 lit. g i f ; § 12 pkt 1 lit. g i f ; § 13 lit. g i lit. i ). Tymczasem stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp wskaźnik regulujący udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej powinien być odnoszony do powierzchni działki budowlanej. Do powierzchni działki budowlanej powinien być zresztą odnoszony także pominięty w planie wskaźnik intensywności zabudowy. Z kolei stosownie do przepisu § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego wskaźnik powierzchni zabudowy powinien być odnoszony do powierzchni działki lub terenu.

14. W związku z tym należy zwrócić uwagę, że aktualnie obowiązująca treść przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp została mu nadana przez art. 1 pkt 4 lit. a) ustawy z dnia 25 czerwca 2010 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ( Dz. U. Nr 130, poz. 871), która weszła w życia z dniem 21 października 2010 r. i ma zastosowanie do planów miejscowych w stosunku do których procedura planistyczna rozpoczęła się z dniem 21 października 2010 r. tj. z dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej ( vide: art. 4 ust. 2 tej ustawy). W niniejszej sprawie procedura planistyczna rozpoczęta została po wskazanej dacie gdyż uchwała Nr XX/141/2012 Rady Gminy w sprawie przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w Gminie w obrębie [...], podjęta została w dniu [...] grudnia 2012 r.

Przepis § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego wprawdzie operuje pojęciami "działki lub terenu", lecz jest to jednak przepis wykonawczy do ustawy, który odnosi się do pierwotnego brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp. W ślad za przeprowadzoną nowelizacją ustawy o pzp nie przeprowadzono zmiany rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy. Zatem oczywistym jest, że pierwszeństwo w tym zakresie mają przepisy ustawy. Odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy powinno zatem również odnosić się do powierzchni działki budowlanej ( zdefiniowanej w art. 2 pkt 12 ustawy o pzp ), co nie będzie pozostawać w sprzeczności z przepisem § 4 pkt 6 rozporządzenia. Przepis ten przewiduje bowiem alternatywę rozłączną (spójnik "lub"), zatem w jego świetle możliwe jest odniesienie wskaźnika powierzchni zabudowy do powierzchni działki rozumianej jako działka budowlana ( vide: wyrok NSA z 16 grudnia 2016 r., II OSK 2708/16, baza orzeczeń nsa. gov.pl ). Dostrzegając brak pełnej kompatybilności wspomnianego przepisu § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego z powołanym art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o pzp, po nadaniu mu nowego brzmienia, w orzecznictwie podkreśla się bowiem, że - zważywszy na hierarchię źródeł prawa - w sytuacji, gdy zgodnie z przepisem ustawowym za powierzchnię odniesienia takich parametrów jak intensywność zabudowy czy udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej wskazuje się działkę budowlaną, to nie tylko logicznym, ale i koniecznym jest przyjęcie także odniesienia powierzchni zabudowy do powierzchni działki budowlanej, tym bardziej, że parametr ten dotyczy przecież terenów przeznaczonych pod zabudowę. Taka redakcja zapisów planu miejscowego zapewnia ich lepszą czytelność i spójność ( vide: wyrok WSA w Bydgoszczy 2 marca 2016 r., II SA/Bd 1326/15 i 6 lipca 2016 r., II SA/Bd 625/16 - baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

15. Analizując przyjęte w uchwale zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu wskazać też należy, że Rada Gminy ustalając wskaźnik maksymalnej wysokości zabudowy o jakim mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 i § 4 pkt 6 rozporządzenia wykonawczego, jako maksymalną wysokość obiektów dokonała tego przez określenie liczby kondygnacji z ich określeniem – parter, piętro, poddasze ( np. § 11 pkt 1 lit. b), bez ich określenia (§ 12 pkt 1 lit. b) lub w powiązaniu liczby kondygnacji z maksymalną wysokością (§ 13 pkt 1 lit. b). Ustalenie tego wskaźnika nastąpiło zatem w istocie w odniesieniu do pojęcia budynku, bo tylko w stosunku do takiego obiektu budowlanego można mówić o kondygnacjach, przy czym posłużono się pojęciem obiektu. Tymczasem pojęcie "zabudowy" jest pojęciem szerszym niż pojęcie "budynku". W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) obiektami budowlanymi są budynki, budowle i obiekty małej architektury. Obowiązek określenia w planie zasad kształtowania zabudowy dotyczy nie tylko budynków, lecz również innych obiektów budowlanych w rozumieniu przepisów tej ustawy, jeżeli budowa takich obiektów jest dopuszczona w planie. Ponadto do pojęcia warunków "zabudowy" nawiązuje przepis art. 59 ust. 1 ustawy o pzp, w którym jest mowa o konieczności uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy w przypadku, gdy brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i inwestor planuje zmianę zagospodarowania terenu, polegającą na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. W rozumieniu tego przepisu "zabudową" jest więc nie tylko budowa budynku, lecz również budowa innego obiektu budowlanego ( vide: wyrok NSA z 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2196/13 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ). Zatem również we wskazanym zakresie zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza powołane przepisy, nie określając w sposób jednoznaczny (w metrach) wskaźnika maksymalnej wysokości zabudowy. W ocenie Sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy również i te omówione nieprawidłowości stanowią o istotnym naruszeniu zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ustawy o pzp.

16. W odniesieniu do zarzutu z pkt 3 skargi, to uznać go należy za zasadny, ale w aspekcie także innym i szerszym niż wskazuje skarżący Wojewoda.

Stosownie do przepisu art. 15 ust. 2 pkt 8 ustawy o pzp, w planie miejscowym określa się obowiązkowo szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem miejscowym. Z przepisem tym koresponduje pkt 8 § 4 rozporządzenia wykonawczego, w myśl którego "ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego".

Nawiązując do poczynionych już wywodów pkt 11 ponownie zaakcentować należy, że zamieszczenie w planie miejscowym zasad scalania i podziału nieruchomości to także wymóg obligatoryjny w sytuacji, gdy okoliczności faktyczne uzasadniają takie ustalenia. Wynika z tego, że zastosowanie tego przepisu musi być poprzedzone weryfikacją pod kątem tego, czy stan faktyczny odpowiada ustaleniom tych zasad (vide: wyrok NSA z 24 stycznia 2013, II OSK 2444/12 - baza orzeczeń nsa.gov.pl). Jak już też podnoszono przepis art. 15 ust. 2 ustawy o pzp stanowi normę o charakterze ius cogens, a więc możliwe jest pominięcie w planie miejscowym określonych ustaleń, np. dotyczących scalania i podziału nieruchomości w przypadku, gdy stan faktyczny obszaru objętego planem nie daje podstaw do zamieszczenia ich w planie miejscowym. Przyjmując wskazany charakter omawianego przepisu, należy stwierdzić, że organ planistyczny, podejmujący uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie może pominąć żadnego z elementów określonych tym przepisem, o ile na terenie objętym planem zachodzą okoliczności faktyczne uzasadniające dokonanie takich ustaleń ( vide: wyrok NSA z 6 maja 2010 r., II OSK 424/10 – baza orzeczeń nsa.gov.pl).

Ujęcie w planie miejscowym obowiązkowych ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 wymaga ustosunkowania się do każdego zagadnienia wymienionego w pkt 1-12 tego przepisu, a w przypadku braku uwarunkowań dotyczących któregokolwiek z tych punktów, w treści projektu powinna znaleźć się odpowiednia o tym informacja ( vide: Komentarz do art. 15 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym [w:] T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zakamycze 2004, [w:] LEX).

17. Jak wielokrotnie wskazywano już w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenie szczegółowych zasad scalana i podziału nieruchomości jest obligatoryjne wówczas, gdy w planie miejscowym przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów ( vide: wyroki NSA z 17 czerwca 2016 r., II OSK 2529/14; z 11 września 2012 r., II OSK 1405/15; z 13 stycznia 2012 r. II OSK 2199/11; z 20 grudnia 2011 r., II OSK 2085/11). W orzecznictwie podkreśla się również, że określanie zasad scalania i podziału nieruchomości nie jest z kolei konieczne w odniesieniu do gruntów rolnych i leśnych, do nich bowiem nie stosuje się przepisów działu III, rozdziału 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, co wynika wprost z jej art. 101 ust. 2 ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z 7 października 2010 r., II SA/Gl 164/10, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 lipca 2014 r., II SA/598/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl). Wskazuje się również, iż nie ma potrzeby określania tych zasad w odniesieniu do nieruchomości już o ukształtowanej zabudowie, czy też w sytuacji gdy plan miejscowy obejmuje kilka działek, stanowiących własność jednego podmiotu ( vide: wyrok NSA z 1 października 2015 r., II OSK 235/14 – baza orzeczeń nsa.gov.pl ).

18. Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że teren objęty kontrolowanym planem miejscowym stanowi jedynie część działki nr [...]. Okoliczność ta, w świetle poczynionych rozważań, uprawniała Radę Gminy do pominięcia w nim ustaleń dotyczących scalania i podziału nieruchomości. Rada prawidło dała temu wyraz w § 3 pkt 2 lit. b) uchwały stanowiąc, iż plan nie określa z "uwagi na niewystąpienie problematyki" szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych planem.

Uzasadnione odstąpienie od zamieszczenia w planie zasad scalania i podziału nieruchomości w rozumieniu pkt 8 art. 15 ust. 2 ustawy o pzp skutkuje jednakże niemożnością ustalania w planie przez radę gminy parametrów o jakich mowa w pkt 8 § 4 rozporządzenia wykonawczego. Parametry tam wskazane określa się bowiem dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a nie dla nowo wydzielanych działek uzyskiwanych w wyniku podziału nieruchomości.

19. W analizowanym planie miejscowym wprowadzony został tymczasem rozdział 8 zatytułowany "Szczegółowe zasady podziału nieruchomości", obejmujący § 17 uchwały. Zawarte w nim zostały ustalenia dotyczące minimalnych szerokości frontów działek budowlanych (11 m i 7 m), minimalnej powierzchni jednej działki (300 i 150 m2 ) i określenia kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego.

Zdaniem Sądu, regulacje tego rozdziału w całości, poza ustaleniami dotyczącymi minimalnej powierzchni jednej działki ( § 17 pkt 1 lit. b) i pkt 2 lit. b), naruszają istotnie zasady ustalania planu miejscowego o jakich mowa w art. 15 ust. 2 pkt 8 w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia wykonawczego, skutkując dodatkowo wkroczeniem przez organ stanowiący Gminy w kompetencje jej organu wykonawczego. Wskazane parametry określa się bowiem w sytuacji ustalenia zasad scalania i podziału nieruchomości ( od czego organ odstąpił - § 3 pkt 2 lit. b uchwały ) dla działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, a nie dla nowo wydzielanych działek uzyskiwanych w wyniku podziału nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że minimalne wielkości nowo wydzielanych działek, nie dotyczą procedury scalania i podziału nieruchomości, lecz stanowią odrębny normatyw, o którym mowa w art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o pzp, odnoszący się do procedury podziału nieruchomości. Są to dwie odrębne procedury, o których mowa w przepisach ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zwrócić należy bowiem uwagę, że zgodnie z przepisem art. 15 ust. 3 ustawy o pzp w planie miejscowym - w zależności od potrzeb - określa się (pkt 10) minimalną powierzchnię nowo wydzielonych działek budowlanych. Przywołany przepis wprowadzony został do ustawy o pzp przez art. 1 pkt 4 lit. b tiret drugie - powoływanej już uprzednio - ustawy o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o Państwowej Inspekcji Sanitarnej oraz ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Na jego podstawie można jedynie ustalać minimalną wielkość powierzchni działek budowlanych i to tylko w planach miejscowych, dla których procedura ich sporządzania została rozpoczęta po dniu [...] października 2010 r., tj. po dniu wejścia w życie ustawy zmieniającej. Możliwość ta dotyczy – w oparciu o wskazany już przepis przejściowy - analizowanego planu miejscowego.

Zatem Rada Gminy na podstawie art. 15 ust. 3 pkt 10 ustawy o pzp była uprawniona jedynie do określenia w przedmiotowym planie miejscowym – w zależności od potrzeb - minimalnej powierzchni nowo wydzielanych działek budowlanych. Nie miała natomiast podstaw prawnych do określenia minimalnej szerokości frontu działek, ich powierzchni budowlanej czy kąta położenia granic w stosunku do przyległego pasa drogowego.

20. Należy podkreślić, iż warunki i zasady podziału nieruchomości reguluje ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.1774 ze zm. ), określając kryteria dopuszczające podział nieruchomości zarówno w przypadku, gdy dotyczy on nieruchomości położonych na obszarze, dla którego uchwalono plan miejscowy, jak i na obszarze, dla którego brak jest takiego planu ( art. 93, art. 94, art. 95 ustawy o gn). Jako jedno z podstawowych kryteriów dopuszczających podział nieruchomości, ustawa wskazuje na zgodność podziału z ustaleniami planu miejscowego ( vide: art. 93 ust. 1 ustawy o gn.), przy czym zgodność ta dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu. Natomiast ocena dopuszczalności podziału dokonywana jest przez właściwy organ ( tj. organ wykonawczy gminy) w postępowaniu administracyjnym ( vide: art. 96 ustawy o gn. ). Tym samym Rada Gminy nie posiadała kompetencji do tego, aby w formie uchwały, dokonywać ustaleń, o których mowa w § 17 uchwały, na obszarze objętym planem. Ustanawiając w uchwale regulacje odnoszące się do podziałów nieruchomości, Rada wykroczyła poza zakres delegacji ustawowej określającej przedmiot, który ustawodawca przekazał organowi stanowiącemu do regulacji w ramach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wkroczyła również w sferę uprawnień ustawowo zastrzeżonych dla organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt, burmistrz albo prezydent miasta - po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego - decyduje, czy podział jest dopuszczalny, czy też nie. O tym, jakiej wielkości działka może być wydzielona będzie decydować możliwość zrealizowania, na proponowanej do wydzielenia działce, określonego planem przeznaczenia terenu oraz możliwość zrealizowania określonych planem warunków zabudowy, co oceniane będzie w postępowaniu administracyjnym.

21. Omówione naruszenia przepisów art. 15 ust. 1 pkt 6 i pkt 8 w zw. z § 4 pkt 6 i 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., stanowią istotne naruszenie zasad sporządzania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy o pzp, stanowiąc w związku z tym podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości na podstawie art. 147 § 1 Ppsa.

22. W odniesieniu do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, iż nie wskazują one na istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego.

Dotyczyły one m.in. ustaleń planu dla terenów lokalizacji zbiorników gazowych ( § 15 uchwały), oznaczonych na rysunku planu symbolem "G" oraz dla terenu stacji elektroenergetycznej ( § 16 ), oznaczonego na rysunku planu symbolem "E".

Dla terenu oznaczonego symbolem "G" plan miejscowy ustala budowę zbiorników na gaz płynny, dopuszcza lokalizowanie infrastruktury innej niż gazownictwo zgodnie przepisami odrębnymi, ustala zakaz zabudowy obiektami małej architektury i zakazuje nasadzeń zieleni wysokiej oraz ustala obsługę komunikacyjną. Dla terenu "E" plan ten ustala budowę elektroenergetycznej stacji transformatorowej typu kontenerowego, dopuszcza lokalizowanie infrastruktury innej niż elektroenergetyczna zgodnie przepisami odrębnymi, ustala zakaz zabudowy obiektami małej architektury i zakazuje nasadzeń zieleni wysokiej oraz ustala obsługę komunikacyjną. W odniesieniu do tych ustaleń zarzut 2b) skargi sformułowany jako "nieustalenie zasad kształtowania zabudowy oraz wskaźników zagospodarowania dla terenu stacji elektroenergetycznej i dla terenu lokalizacji zbiorników gazowych" należy uznać za nieuzasadniony i przychylić się do stanowiska zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę w tym zakresie.

23. Nawiązując do omawianych kwestii istotne bowiem pozostaje rozróżnienie sytuacji, w których określone tereny przeznacza się pod zabudowę w ścisłym tego słowa znaczeniu, tj. dla realizacji budynków mieszkalnych, usługowych, produkcyjnych lub magazynowych od sytuacji, w których zarówno przeznaczenie podstawowe, jaki i powiązane z nim bezpośrednio przeznaczenie dopuszczalne, zostaje podporządkowane innej funkcji, gdzie dla zapewnienia ładu przestrzennego związanie wskaźnikami może powodować niemożność realizacji funkcji wyznaczonego terenu. Brak parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linii zabudowy czy wskaźników intensywności zabudowy, można zatem uznać za istotne naruszenie zasad co do terenów przeznaczonych pod zabudowę w wyżej wskazanym rozumieniu, nie zaś tych terenów, dla których plan przewiduje inną funkcję.

Jak wynika z analizy części tekstowej i graficznej planu tereny oznaczone symbolami "E" i "G" nie są typowymi terenami zabudowy. Są to w istocie niewielkie tereny służące lokalizacji obiektów i urządzeń zabezpieczających zaopatrzenie w gaz i energię terenów mieszkaniowych i terenu usług, składających się na planowane osiedle mieszkaniowe. Te tereny mogą być zainwestowane zarówno w przedsięwzięcia z zakresu przeznaczenia podstawowego (zbiorniki na gaz i kontenerową stację elektroenergetyczną) jak i przeznaczenia dopuszczalnego tj. innej infrastruktury także służącej zaopatrzeniu terenów mieszkaniowych i usługowych, której realizacji nie da się przewidzieć na etapie sporządzania planu. W związku ze szczególnym charakterem i funkcją tych terenów nie ma potrzeby ustalania parametrów zabudowy, w szczególności tych odnoszących się do powierzchni terenu zajętego pod zainwestowanie dopuszczalne (czyli wskaźnika powierzchni zabudowy czy intensywności zabudowy, wskaźnika terenu biologiczne czynnego) gdyż mogłyby to uniemożliwić realizację obiektów infrastruktury technicznej.

24. W ocenie Sądu, bezzasadne pozostawały też zarzuty naruszenia regulacjami § § 19 ust. 5 pkt 1 i § 15 uchwały przepisów art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy o pzp w związku z § 4 pkt 9 i 10 rozporządzenia wykonawczego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 ustawy o pzp w planie określa się obowiązkowo także szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy (pkt 9) oraz zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej (pkt 10). W myśl § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego projektu planu miejscowego, ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych; zaś zgodnie z pkt 10) ustalenia dotyczące sposobów i terminów tymczasowego zagospodarowania, urządzenia i użytkowania terenów powinny zawierać nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów, w tym określenie terminu, do którego tymczasowe zagospodarowanie, urządzenie i użytkowanie terenu może być wykonywane.

Jak wskazuje analiza części tekstowej planu wprowadza on dla terenów "E" i "G" zarówno zakaz zabudowy obiektami małej architektury, jak też ograniczenia w ich użytkowaniu przez zakazanie nasadzeń zieleni wysokiej, co - w połączeniu z ich przeznaczeniem podstawowym i dopuszczonym w planie miejscowym – realizuje, w ocenie Sądu, wynikający z pkt 9 ust. 2 art. 15 ustawy o pzp, wymóg obowiązkowego określenia także szczególnych warunków zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy w odniesieniu do terenów o omówionej już specyfice. Zważywszy zaś na sposób sformułowania omawianego zarzutu, bezzasadne pozostawało stanowisko Wojewody, iż analizowanymi zapisami planu naruszony został również pkt 10 § 4 rozporządzenia wykonawczego terenu, dotyczący odmiennej przecież kwestii bo sposobów i terminów zagospodarowania tymczasowego.

25. W odniesieniu do analizowanych zagadnień mieć należy na uwadze, że ustawa o pzp nie zawiera definicji pojęcia "infrastruktura techniczna". W art. 2 pkt 13 ustawy o pzp zawarta została natomiast definicja "uzbrojenia terenu". Zgodnie z powołanym przepisem przez uzbrojenie terenu należy rozumieć drogi, obiekty budowlane, urządzenia i przewody, o których mowa w art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z nim do urządzeń infrastruktury technicznej zalicza się: budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych. Obiekty wymienione w art. 143 ust. 2 ustawę o gn są zatem przez ustawę o pzp utożsamiane z uzbrojeniem terenu. Jednakże istotą pojęcia infrastruktury technicznej w rozumieniu ustawy o pzp jest to, że nie może ona istnieć sama dla siebie, ale zawsze dla obsługi określonych "jednostek przestrzenno – gospodarczych", w przypadku planu miejscowego terenów nim objętych, przeznaczonych do zabudowy.

Istotne pozostaje też to, że na etapie uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ustalenia i wymogi dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej dotyczą ich określenia w znaczeniu urbanistycznym. W doktrynie wskazuje się bowiem, że pojęcie zagospodarowania terenu należy łączyć generalnie z przepisami prawa budowlanego. Podjęcie działalności polegającej na zagospodarowaniu terenu polega bowiem na podjęciu robót budowlanych w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Jeżeli zaś chodzi o parametry techniczne infrastruktury technicznej, to podlegają one ustaleniu w projekcie budowlanym z zachowaniem wymogów wynikających z warunków technicznych. Przedsięwzięcia budowlane możliwe do realizacji zgodnie z dopuszczonym planem miejscowych rodzajem zabudowy i zagospodarowania, wymagają bowiem wydania decyzji administracyjnych (np. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę). Stosownie do art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej (...). Aktem wykonawczym do tej ustawy ( art. 7 ust. 2 pkt 1 ) pozostaje powoływane już rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

26. Analizując w tym aspekcie regulacje rozdziału 10 uchwały pt. Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, to wskazać należy, że w § 19 ust. 1 uchwały zawarte zostały zasady ogólne uzbrojenia terenów. M.in. zgodnie z pkt 1 ust. 1 § 19 sieci uzbrojenia technicznego należy prowadzić w obrębie linii rozgraniczających dróg. Stosownie do pkt 1 ust. 5 § 19 uchwały w zakresie zaopatrzenia w gaz ustala się budowę sieci rozdzielczej średniego lub niskiego ciśnienia o pierwszej klasie lokalizacji ze strefą kontrolowaną o szerokości zgodnie z przepisami odrębnymi. Jak wynika z opinii wydanej w odniesieniu do projektu planu, uzyskanej w toku procedury planistycznej od P Sp. z o.o. dla planowanej sieci rozdzielczej niskiego i średniego ciśnienia wymagana jest strefa kontrolowana o szerokości jednego metra, co realizuje przytoczony zapis planu miejscowego przewidując jej ustanowienie. W ocenie Sądu, analiza przytoczonych regulacji kontrolowanego planu pozwala uznać, że w zarzucanym przez Wojewodę zakresie nie naruszają one w sposób istotny zasad sporządzania planu miejscowego wynikających z przepisów art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o pzp i § 4 pkt 9 rozporządzenia wykonawczego. Ustalenia co do charakteru dystrybucyjnego planowanej sieci gazowej, jej parametrów jako sieci średniego i niskiego ciśnienia o pierwszej klasie lokalizacji oraz jej dopuszczalnego przebiegu w obrębie linii rozgraniczających dróg z wymaganą strefą kontrolną, realizują dostatecznie (dla możliwości realizacji ustaleń planu) wymogi dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy infrastruktury technicznej w wymaganym aspekcie urbanistycznym.

Podobnie wystarczająca i nienarusząjąca w sposób istotny wskazanych przepisów ustawy o pzp i rozporządzenia wykonawczego pozostaje regulacja dotycząca lokalizacji zbiorników gazowych. Kwestia i ich ilości i usytuowania na terenach oznaczonych symbolem "G" - odległości (w metrach) od budynków mieszkalnych, budynków zamieszkania zbiorowego i budynków użyteczności publicznej oraz od sąsiednich zbiorników podlegać będzie konkretyzacji na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stosownie do wymagań § 179 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych i ewentualnie innych obowiązujących przepisów.

27. Za niezasadny Sąd uznał zarzut 1c skargi. W tym zakresie podzielić w pełni należy stanowisko zaprezentowane w odpowiedzi na skargę. W kwestii oceny zasadności podniesionego zarzutu istotne pozostaje, że celem kontrolowanej uchwały jest przeznaczenie terenu nim objętego na cele osiedla mieszkaniowego. Plan w części tekstowej i graficznej nie przewiduje lokalizacji urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii, a tym bardziej o mocy przekraczającej 100 kW. Dopuszczenie w § 19 ust. 7 pkk 2 lit. a) uchwały wykorzystania energii odnawialnej w zakresie zaopatrzenia w ciepło nie oznacza , że pochodzić ma ona z urządzeń o jakich mowa w art. 10 ust. 2a ustawy o pzp, usytuowanych na terenie objętym planem miejscowym jak też, że chodzi o urządzenia o mocy powyżej 10 kW. W takiej sytuacji zarzuty sformułowane przez Wojewodę w odniesieniu do wskazanej regulacji planu miejscowego pozostają w oderwaniu od dokonanego nim przeznaczenia i funkcji terenu dla którego go uchwalono.

28. Mając na uwadze poczynione rozważania Sąd, na podstawie art. 147 § 1 Ppsa orzekł o stwierdzeniu nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Konsekwencją wyniku sporu było uwzględnienie wniosku strony skarżącej o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania obejmujących koszty zastępstwa procesowego , przyznane na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa oraz w zw. z § 14 ust.1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych ( Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ).