Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 852/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 2 pkt 6 i 7
journal: Dz.U. 2015 poz 139
law: Ustawa z dnia  7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków - tekst jednolity
article: art. 29a
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie Sędzia NSA Teresa Kobylecka Sędzia del. WSA Tamara Dziełakowska (spr.) Protokolant asystent sędziego Joanna Zięba-Gula po rozpoznaniu w dniu 27 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Stowarzyszenia Zwykłego M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 14 stycznia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 968/14 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia Zwykłego M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Poznaniu z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 14 stycznia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 968/14 oddalił skargę Stowarzyszenia Zwykłego M. na decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2014 r. uchylającą rozstrzygnięcie organu I instancji o nakazie rozbiórki obiektu budowlanego i umarzającą postępowanie w sprawie.

Zaskarżony wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. w 2009 r. wszczął postępowanie administracyjne w sprawie legalności budowy przez "D." Spółkę Akcyjną z siedzibą w P. urządzenia doprowadzającego wodę z sieci wodociągowej do budynku produkcyjno – magazynowego o profilu kosmetyczno – drogeryjnym i innych obiektów zrealizowanych na działkach położonych w R. przy ul. O. o numerach od [...] do [...] na podstawie decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. i użytkowanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z dnia [...] marca 2009 r.

Początkowo, organ I instancji, w oparciu o przedstawioną przez inwestora umowę o zaopatrzeniu w wodę z dnia [...] lipca 2009 r. zawartą z R. jako przedsiębiorstwem wodociągowo - kanalizacyjnym oraz mapę inwentaryzacyjną przyjętą do państwowego zespołu geodezyjno - kartograficznego w dniu 10 września 2009 r. przyjął, że inwestor zrealizował w trybie art. 29 a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.) przyłącze wodociągowe i decyzją z dnia [...] października 2009 r. umorzył postępowanie w sprawie jako bezprzedmiotowe. Odwołanie od tej decyzji wniosło Stowarzyszenie Zwykłe M., jednak organ odwoławczy decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. umorzył postępowanie odwoławcze, uznając, że Stowarzyszeniu nie przysługiwała legitymacja do wniesienia odwołania, gdyż nie było ono ani stroną w sprawie, ani też nie zostało dopuszczone do udziału w sprawie jako organizacja społeczna na prawach strony (nie występowało z wnioskiem w trybie art. 31 kpa). Pomimo próby wyeliminowania tej decyzji ostatecznej w trybie stwierdzenia nieważności pozostała ona w obrocie. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lipca 2010 r. utrzymał w mocy wcześniejsze rozstrzygnięcie własne z dnia [...] czerwca 2010 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji z [...] stycznia 2010 r., a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1625/10 oddalił skargę Stowarzyszenia na decyzję odmawiającą stwierdzenia nieważności. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 grudnia 2012 r. w sprawie II OSK 1420/11 oddalił skargę kasacyjną wniesioną przez Stowarzyszenie.

Jednocześnie jednak Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia 29 stycznia 2010 r. z urzędu stwierdził nieważność decyzji organu I instancji z [...] października 2009 r. umarzającej postępowanie w sprawie legalności budowy urządzenia doprowadzającego wodę do obiektów inwestora. W wyniku odwołania inwestora decyzją z dnia [...] maja 2010 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy rozstrzygnięcie stwierdzające nieważność, a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 listopada 2010 r. o sygn. akt VII SA/Wa 1332/10 oddalił skargę. Z uzasadnień powyższych rozstrzygnięć nie wynika, aby w toku tego postępowania nadzorczego i sądowoadministracyjnego przesądzony został charakter robót budowlanych zrealizowanych przez inwestora.

W wyniku ostatecznego i prawomocnego wyeliminowania decyzji pierwotnej umarzającej postępowanie w sprawie legalności robót budowlanych wykonanych przez "D." SA organ I instancji w toku ponownego rozpoznawania sprawy uznał, że wybudowany przez inwestora fragment rurociągu o długości [...] m i średnicy PE 160 zlokalizowany na działkach [...], [...], [...] oraz [...]-[...] nie stanowi przyłącza wodociągowego w rozumieniu art. 2 pkt 6 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r., poz. 139) możliwego do zrealizowania w trybie art. 29 a Prawa budowlanego tj. w uzgodnieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym, lecz stanowi obiekt liniowy – sieć wodociągową zdefiniowaną w art. 2 pkt 7 tej ustawy, której realizacja wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Wobec powyższego, po uprzednim zobowiązaniu inwestora postanowieniem z dnia 19 grudnia 2012 r., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, do przedstawienia dokumentów umożliwiających legalizację obiektu, wskutek jego niewykonania, decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nakazał jego rozbiórkę. W toku tego postępowania postanowieniem z dnia 7 lutego 2013 r. organ I instancji na podstawie art. 31 § 2 kpa dopuścił do udziału w sprawie na prawach strony organizację społeczną – Stowarzyszenie Zwykłe M..

Na skutek wniesionego przez inwestora odwołania Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu tej decyzji organ odwoławczy przedstawił argumenty przemawiające za uznaniem wybudowanego fragmentu rurociągu za przyłącze wodociągowe, jak i za sieć wodociągową w rozumieniu przepisów ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i wskazując na swoje wątpliwości w tym zakresie polecił organowi I instancji ponowne właściwe zakwalifikowanie zrealizowanego obiektu po uprzednim skorzystaniu ze środka dowodowego w postaci zastosowania art. 81 c ust. 2 Prawa budowlanego tj. nałożenia obowiązku oceny technicznej lub ekspertyzy sporządzonej przez osobę uprawnioną, która ustaliłaby czy obiekt zrealizowany przez inwestora jest przyłączem wodociągowym czy siecią.

W wyniku skargi wniesionej przez Stowarzyszenie Zwykłe M., Wojewódzki Sąd Administracyjny w P. wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r. w sprawie IV SA/Po 1231/13 uchylił decyzję kasacyjną organu odwoławczego, uznając, że została ona wydana z naruszeniem art. 138 § 2 kpa. W zaleceniach dla organu Sąd polecił, aby organ odwoławczy samodzielnie bez korzystania z dyspozycji art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego ocenił kwestię prawną dotyczącą właściwego zakwalifikowania robót budowlanych. Odnosząc się do informacji inwestora, że w wyniku uchylonej przez Sąd decyzji kasacyjnej organ I instancji nie wstrzymał postępowania, lecz rozstrzygnął sprawę ponownie decyzją z [...] lutego 2014 r. umarzającą postępowanie w sprawie z uwagi na potraktowanie wybudowanego fragmentu rurociągu jako przyłącza, Sąd polecił organowi odwoławczemu zbadanie tej kwestii, a w przypadku jej potwierdzenia rozważenie umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy - na skutek wydanego wyroku i odwołania inwestora od decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nakazującej rozbiórkę rurociągu jako sieci wodociągowej - organ odwoławczy decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie tego organu w całości. Jak wynika z uzasadnienia tej decyzji powodem takiego załatwienia sprawy było uznanie, że wybudowany fragment rurociągu stanowi przyłącze wodociągowe zrealizowane przez inwestora w trybie art. 29 a Prawa budowlanego. Przepis ten umożliwia budowę przyłączy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 Prawa budowlanego bez konieczności zgłoszenia ich budowy organowi architektoniczno – budowlanemu jedynie na podstawie sporządzonego na kopii mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego planu sytuacyjnego. Organ ustalił, że wprawdzie przed rozpoczęciem robót związanych z budową przyłącza inwestor sam kwalifikował planowaną inwestycję jako budowę sieci wodociągowej i w tym celu występował do Burmistrza S. o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, uzyskał ponadto opinię Zespołu Uzgadniania Dokumentacji Projektowej przy Starostwie Powiatowym w P. z dnia [...] października 2008 r. nr [...], lecz ostatecznie cofnął wniosek o wydanie decyzji i zdecydował się na realizację prac w trybie art. 29 a Prawa budowlanego tj. w uzgodnieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Organ ustalił, że studnia wodomierzowa na rurociągu Q90 dostarczającym wodę do celów sanitarnych zlokalizowana jest na działce inwestora nr [...] w miejscu naniesionym na mapie zasadniczej. W studni tej zlokalizowane są urządzenia pomiarowe (wodomierz) oraz główny zawór odcinający. Wyjaśnił, że R. w K. w wykonaniu wezwania do przedstawienia dokumentacji technicznej związanej z budową przyłącza dostarczyła mapy przedstawiające miejsce wpięcia rurociągu inwestora do sieci przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego. Przedstawiciel gestora sieci dodatkowo na jednej z map okazał zrealizowany przez inwestora fragment rurociągu od miejsca jego wpięcia do sieci tj. "na styku" ul. S., C. i O. gdzie znajduje się zawór o średnicy fi 160 do instalacji wewnętrznej odbiorcy. Organ wyjaśnił, że przedłożona przez inwestora umowa o zaopatrzenie w wodę z dnia [...] lipca 2009 r. zawarta z R. obowiązuje na czas nieokreślony i reguluje wszelkie sprawy związane z dostawą wody m.in. sposób odpłatności na podstawie wskazań wodomierza. Wskazał, że do akt załączono również mapę inwentaryzacyjną z dnia 12 lipca 2009 r. złożoną w zasobach geodezyjnych Starostwa P..

Zdaniem organu odwoławczego definicja "przyłącza wodociągowego" określona w art. 2 pkt 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków nie jest jednoznaczna, nie określa parametrów, jakie powinno posiadać przyłącze, w szczególności nie wyjaśnia czy może ono przebiegać przez kilka lub więcej działek (z których nie wszystkie należą do inwestora) oraz czy jego długość ma jakikolwiek znaczenie dla jego kwalifikacji. Przepis art. 2 pkt 5 ww. ustawy jako granicę przyłącza kanalizacyjnego wskazuje granicę nieruchomości gruntowej. Jednakże przy formułowaniu tych dwóch definicji (tj. przyłącza wodociągowego i przyłącza kanalizacyjnego), w dodatku w dwóch kolejnych punktach tego samego artykułu, zastrzeżenie takie ustawodawca zawarł tylko przy jednej z nich, tj. przy definicji przyłącza kanalizacyjnego, natomiast nie zawarł takiego kryterium w definicji przyłącza wodociągowego.

Organ odwoławczy podkreślił, że wybudowany rurociąg – choć biegnący przez kilka działek - prowadzi wyłącznie do budynku produkcyjno-magazynowy o profilu kosmetyczno-drogeryjnym z częścią socjalno-biurową i obiektami towarzyszącymi, położonego w R. przy ul. O., na działkach o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Inwestycja ta została wykonana na podstawie decyzji Starosty P. o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2007 r. Po jej zrealizowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. wydał decyzję z dnia [...] marca 2009 r. udzielającą inwestorowi pozwolenia na użytkowanie. To pozwolenie na użytkowanie, pomimo próby wyeliminowania go w postępowaniu nieważnościowym, nadal jest w obrocie prawnym (sprawa stwierdzenia jego nieważności rozpatrywana jest obecnie w postępowaniu sądowoadministracyjnym). Rurociąg jest zatem związany z tymże obiektem i zapewnia możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem poprzez zaopatrzenie w wodę. Jest to odcinek łączący istniejącą wcześniej sieć wodociągową, należącą do R. w K. z ww. zakładem produkcyjno-magazynowym, przy czym miejsce wpięcia oznaczone jest na mapie przedłożonej Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. w dniu 10 stycznia 2014 r.

W ocenie organu odwoławczego nie można zatem uznać, by odcinek ten stanowił samodzielny obiekt budowlany (sieć wodociągową) czy też jego część. Celem inwestycji nie było bowiem wykonanie samodzielnie funkcjonującego urządzenia technicznego (jako całości techniczno-użytkowej), tj. sieci doprowadzającej wodę do różnych odbiorców, a jedynie doprowadzenie wody wyłącznie do zakładu, co nie pozwala na zakwalifikowanie przedmiotowego rurociągu jako sieci wodociągowej.

Nadto organ odwoławczy wyjaśnił, że nie doszło do przekazania tego odcinka rurociągu między inwestorem a R. w K., a w świetle definicji sieci, zawartej w art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków, sieć to "przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego". Jednocześnie, w świetle art. 2 pkt 6 tej ustawy przyłączem wodociągowym jest "odcinek przewodu łączącego sieć wodociągową z wewnętrzną instalacją wodociągową w nieruchomości odbiorcy usług wraz z zaworem za wodomierzem głównym". Organ stwierdził, że w stanie faktycznym przedmiotowej sprawie zawór główny znajduje się w miejscu wpięcia rurociągu do sieci R. w K.. W konsekwencji, wobec stwierdzenia legalności wykonanych robót, organ odwoławczy uznał postępowanie w sprawie za bezprzedmiotowe.

Jak wynika z akt sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. organ odwoławczy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. umarzającej postępowanie w sprawie wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy na skutek decyzji kasacyjnej uchylonej wyrokiem z dnia z 27 marca 2014 r. W uzasadnieniu wskazał, że rozstrzygnięcie organu I instancji należało utrzymać w mocy ze względów nie tyle merytorycznych, co formalnych tj. z uwagi na ostateczne załatwienie sprawy decyzją z dnia [...] lipca 2014 r.

W skardze na decyzję z dnia [...] lipca 2014 r. Stowarzyszenie Zwykłe M. zakwestionowało poprawność przyjętej przez organ odwoławczy kwalifikacji robót inwestora. Podniosło, że nawet gdyby uznać, iż inwestor zrealizował przyłącze wodociągowe, to i tak uczynił to z rażącym naruszeniem przepisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków uchwalonym na podstawie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę. Zarzuciło, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją, a mianowicie decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu P. z dnia [...] lutego 2014 r., a zatem w obrocie prawnym funkcjonują obecnie dwie decyzje umarzające postępowanie, wprawdzie dwóch różnych organów, ale w tej samej sprawie, co jest sprzeczne z prawem.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę w pierwszej kolejności zwrócił uwagę na wynikającą z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), określanej dalej jako "P.p.s.a.", konieczność respektowania oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu tego Sądu z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt IV SA/Po 1231/13. Uznał, że organ odwoławczy właściwie zrealizował jego wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, a ponadto poczynił prawidłowe ustalenia i z punktu widzenia przepisów prawa prawidłowo ocenił wykonane przez inwestora roboty budowlane. Wyjaśnił, że stosownie do przepisów Prawa budowlanego przyłącza, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 20 tej ustawy mogą być realizowane w trzech formach tj. na podstawie pozwolenia na budowę wówczas, gdy przyłącze jest tylko częścią większej inwestycji budowlanej (np. osiedla mieszkaniowego, domu wielomieszkaniowego), na podstawie zgłoszenia stosownie do art. 30 ust. 1 pkt 1 a tej ustawy oraz bez konieczności uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia w trybie art. 29 a. Budowa przyłącza bez zgłoszenia, na zasadach określonych w art. 29 a Prawa budowlanego wiąże się z obowiązkiem inwestora sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpoznawanej sprawie wymóg ten został przez inwestora spełniony, o czym świadczy przedłożona mapa zasadnicza, uzgodniona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w P. w dniu [...] października 2008 r. Sąd pierwszej instancji wyjaśnił również, że ustawa – Prawo budowlane nie definiuje pojęcia przyłączy. Ich definicji zatem należy poszukać w przepisach odrębnych. Jedynymi przyłączami, które zostały zdefiniowane w aktach prawnych rangi ustawowej są tylko przyłącza kanalizacyjne i wodociągowe określone w art. 2 pkt 5 i 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Cechą przyłącza wodociągowego jest stosownie do art. 2 pkt 6 tej ustawy to, że spaja lub – gdy działka jest niezabudowana – ma spajać ze sobą dwie odrębne całości tj. sieć z instalacją wewnętrzną na nieruchomości inwestora. Odwołując się do uchwały Sądu Najwyższego z dnia 8 marca 2006 r., sygn. akt III CZP 105/05 (OSNC 2006, nr 10, poz. 159), Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że przyłącze spaja dwie odrębne całości prawne – instalację stanowiącą sieć, czyli instalację zewnętrzną z instalacją wewnętrzną odbiorcy. Granica między nimi jest zarazem granicą własności urządzeń. Przyłącze jest więc elementem łączącym te dwie odrębne całości, silnie związanym fizycznie i funkcjonalnie zarówno z instalacją zewnętrzną, jak i wewnętrzną.

W ocenie Sądu pierwszej instancji fakt, że wybudowany rurociąg– choć biegnący przez kilka działek - prowadzi wyłącznie do budynku wybudowanego przez inwestora wskazuje, że jest on związany z tym obiektem i zapewnia możliwość jego użytkowania zgodnie z przeznaczeniem poprzez zaopatrzenie w wodę Jest to więc odcinek łączący istniejącą wcześniej sieć wodociągową, należącą do R. w K. z tymże budynkiem. Oznacza to, że całe zamierzenie inwestycyjne w niniejszej sprawie to budowa przyłącza. Nie ma bowiem żadnego znaczenia lokalnego inwestycja, której przeznaczeniem jest zasilanie w wodę wyłącznie budynków w należącym do inwestora zakładzie.

W konsekwencji Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro inwestor zrealizował przyłącze to stosownie do art. 29 a Prawa budowlanego mógł je wykonać jedynie pod warunkiem sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej, która została przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. W rozpatrywanym przypadku inwestor warunek ten spełnił.

Sąd pierwszej instancji, odnosząc się do zarzutu skargi co do istnienia w obrocie prawnym dwóch decyzji umarzających postępowanie w tej samej sprawie wyjaśnił, że powodem pierwszej z nich z [...] lipca 2014 r. jest bezprzedmiotowość postępowania będąca wynikiem uznania, że inwestor zrealizował przyłącze wodociągowe, natomiast powodem drugiej z [...] lipca 2014 r. jest konieczność procesowego zakończenia postępowania prowadzonego w tej samej sprawie z uwagi na ostateczne załatwienie sprawy decyzją z [...] lipca 2014 r. Zauważył, że z odpowiedzi na skargę wynika, iż skarżące Stowarzyszenie wystąpiło do właściwego organu z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2014 r., a zatem kwestia ewentualnej wadliwości tej decyzji zostanie rozstrzygnięta w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

We wniesionej skardze kasacyjnej Stowarzyszenie Zwykłe M. zarzuciło naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7, 8, 9, 77 § 1, 80 kpa polegające na braku ustalenia stanu faktycznego,

2) art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na wadliwym sporządzeniu uzasadnienia nie odnoszącym się do zarzutów skargi, które to uchybienie miało wpływ na wynik sprawy,

3) art. 138 § 1 pkt 2 kpa traktowanego jako przepis prawa materialnego przez jego zastosowanie oraz art. 84 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 29 a ust. 2 Prawa budowlanego przez jego niezastosowanie w aspekcie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków;

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zakresie umorzenia postepowania w aspekcie wskazanych wyżej naruszeń prawa procesowego i materialnego polegające na nieuwzględnieniu skargi, pomimo tego że decyzja w zakresie umorzenia została wydana niewątpliwie z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu tak skonstruowanych podstaw skargi kasacyjnej argumentowano, że prawidłowe ustalenie stanu sprawy wymagało zbadania przez organy prawidłowości wykonanych robót zarówno w aspekcie przepisów Prawa budowlanego, jak i ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, a także regulaminu dostarczania wody wydanego na podstawie delegacji zawartej w tej ustawie i stanowiącego akt prawa miejscowego. Zdaniem Stowarzyszenia organ, badając prawidłowość robót, powinien wyjaśnić następujące okoliczności:

a) czy i kiedy inwestor wystąpił z wnioskiem o wydanie warunków technicznych niezbędnych do podłączenia (przyłączenia) nieruchomości do sieci wodociągowej eksploatowanej przez R. w K.,

b) czy i kiedy inwestor uzgodnił (lub wystąpił o opinię) z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym dokumentację techniczną,

c) czy inwestor do wniosku o wydanie warunków technicznych załączył tytuł prawny do korzystania z nieruchomości i aktualną mapę zasadniczą z określonym stanem prawnym nieruchomości do której ma nastąpić przyłączenie oraz przyległej ulicy i drogi,

d) czy i kiedy inwestor wystąpił do przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego z wnioskiem o uzyskanie zgody na realizację robót budowlanych,

e) czy i kiedy inwestor powiadomił pisemnie przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne o terminie przystąpienia do budowy przyłącza,

f) czy i kiedy dokonano odbioru rurociągu w stanie odkrytym,

g) czy i kiedy dokonano odbioru końcowego rurociągu,

h) kto i kiedy wykonał inwentaryzację geodezyjną powykonawczą,

i) czy i kiedy spisany został protokół odbioru.

Wywodzono, że obowiązek wykonania powyższych czynności dla zrealizowania przyłącza wynikał wprost z obowiązującego w owym czasie regulaminu dostarczania wody z dnia 3 kwietnia 2006 r., jak również z regulaminu obowiązującego w późniejszym okresie z dnia 17 lutego 2009 r. W ocenie skarżącego Stowarzyszenia dopiero ich skontrolowanie przez organ nadzoru budowlanego umożliwiałoby przyjęcie, że budowę przyłącza wykonano legalnie. Zarzucono, że Sąd nie wyjaśnił w uzasadnieniu z jakich przyczyn inwestor odstąpił od zamierzonej realizacji robót w trybie właściwym dla budowy sieci wodociągowej. Zwrócono uwagę, że z treści art. 31 ust. 1 i 2 ustawy o zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków wynika, iż kwestia posiadania przewodów i urządzeń przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne nie jest decydująca dla rodzaju inwestycji (przyłącze czy sieć wodociągowa). Ponadto, zarzucono niewyjaśnienie czy przed przystąpieniem do wykonywania robót budowlanych inwestor dysponował opracowanym przez geodetę planem sytuacyjnym na kopii mapy zasadniczej lub jednostkowej. Wprawdzie w decyzji mowa jest o mapie zasadniczej uzgodnionej przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z [...] października 2008 r. ale brak jest stwierdzenia, że mapa ta spełnia wymogi planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29 a Prawa budowlanego. Wywodzono, że niewyjaśnienie przez organ tych okoliczności i zaakceptowanie przez Sąd I instancji wymienionych naruszeń świadczy o zasadności podstaw kasacyjnych. Wobec tego, że na powyższe zwrócono uwagę we wniesionej skardze to nieustosunkowanie się przez Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku skutkuje naruszeniem art. 141 § 4 P.p.s.a. Zarzucono, że Sąd nie odniósł się do tego, że zaskarżona decyzja dotyczy sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu I instancji z [...] lutego 2014 r. Zwrócono uwagę, że WSA w sposób nieuzasadniony ograniczył badanie sprawy i ocenę tylko do kwestii: czy przedmiotowy rurociąg jest przyłączem czy siecią oraz czy został wykonany plan sytuacyjny. Tymczasem, jak przekonywano, zakres prowadzonego postępowania powinien być szerszy i obejmować badanie zgodności zrealizowanego rurociągu ze wszystkimi przepisami prawa w tym przepisami ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz regulaminu dostarczania wody. Podniesiono, że WSA niezasadnie przyjął spełnienie przez inwestora warunku z art. 29 a ust. 1 Prawa budowlanego skoro nie przedstawiono dowodu na sporządzenie planu sytuacyjnego przed przystąpieniem do realizacji robót. Odwołując się do orzecznictwa wywodzono, że taki plan powinien być opracowany przez geodetę lub inną uprawnioną osobę na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Stwierdzono, że nie ma podstaw, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego wyłączać uprawnienie do badania czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w szczególności do działek nr [...], [...] i [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sprawa podlega rozpoznaniu stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. wyłącznie w granicach skargi kasacyjnej. Analiza akt sprawy nie wskazuje bowiem na zaistnienie którejkolwiek z podstaw nieważnościowych określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a., w szczególności wymienionej w punkcie 2 tego przepisu odnoszącej się do wadliwego umocowania pełnomocnika strony skarżącej. W rozpatrywanej sprawie dokument pełnomocnictwa dla radcy prawnego, który w imieniu organizacji społecznej, będącej stowarzyszeniem zwykłym wniósł skargę i skargę kasacyjną podpisany został prawidłowo przez wszystkich członków Stowarzyszenia Zwykłego M. odpowiednio do przyjętego w orzecznictwie stanowiska (por. tezowany w Centralnej Bazie Orzeczeń i Informacji o Sprawach wyrok NSA o sygn. II OSK 2687/12 na https://cbois.nsa.gov.pl). Z kolei wydany w sprawie prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2014 r. uchylający wcześniejszą decyzję organu odwoławczego na skutek rozpoznania skargi powyższego Stowarzyszenia wyłączył w rozpoznawanej sprawie z uwagi na treść art. 153 P.p.s.a. możliwość zweryfikowania przez Naczelny Sąd Administracyjny kwestii odnoszącej się do legitymacji skargowej tej organizacji społecznej w kontekście art. 50 § 1 tej ustawy.

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione. W skardze tej w istocie nie zakwestionowano przyjętej przez organ odwoławczy i Sąd pierwszej instancji oceny, że zrealizowany przez inwestora fragment rurociągu doprowadzający wodę z sieci przedsiębiorstwa wodociągowo – kanalizacyjnego do instalacji wewnętrznej inwestora jest przyłączem wodociągowym w rozumieniu art. 2 pkt 6 przywołanej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Wprawdzie w uzasadnieniu pierwszej z podstaw skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie zarzucił niewyjaśnienie z jakich przyczyn inwestor odstąpił od zamiaru realizacji inwestycji określanej początkowo jako budowa sieci, a nawiązując do treści art. 31 ust. 1 i 2 tej ustawy nie zgodził się ze stanowiskiem, że cechą sieci wodociągowej jest jej posiadanie przez przedsiębiorstwo wodociągowo kanalizacyjne, to jednak z powyższego trudno wywieść, że skarżący kasacyjnie podważa przyjętą przez organ i zaakceptowaną przez Sąd pierwszej instancji kwalifikację robót inwestora. Kwalifikacja ta została przeprowadzona w kontekście definicji zawartych w art. 2 pkt 6 i pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ich naruszenia skarżący kasacyjnie nie zarzucił, stąd ich wykładnia i zastosowanie nie mogło podlegać ocenie na skutek pewnych polemicznych stwierdzeń zawartych w uzasadnieniu. Uzasadnienie zarzutu wadliwych ustaleń wymagało z uwagi na treść art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. wykazania ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy. Jest natomiast oczywiste, że próba wykazania tego wpływu winna nawiązywać do treści przepisów materialnych art. 2 pkt 6 i pkt 7 powołanej ustawy w oparciu o które organ określił rodzaj wykonanych przez inwestora robót.

Podstawy i wywody skargi kasacyjnej koncentrują się zasadniczo wokół dwóch zagadnień. Po pierwsze, niewyjaśnieniu czy mapa zasadnicza uzgodniona przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej z [...] października 2008 r. spełniała wymogi planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29 a Prawa budowlanego, a po drugie, niewłaściwym uznaniu, że przepis ten znajdował zastosowanie do robót zrealizowanych przez inwestora i niewyjaśnieniu czy sposób wykonania przyłącza w trybie art. 29 a Prawa budowlanego odpowiadał i nie naruszał przepisów obowiązującego regulaminu dostarczania wody. Jeżeli chodzi o pierwsze z zagadnień, to należy zauważyć, że w doktrynie i piśmiennictwie zwrócono uwagę, że zawarty w art. 29 a ust. 1 Prawa budowlanego wymóg sporządzenia planu sytuacyjnego na kopii aktualnej mapy zasadniczej lub mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego jest niejasny i niezrozumiały. Prawodawca nie określa bowiem ani w jakim celu plan ten ma zostać sporządzony, ani też komu właściwie powinien zostać przedłożony. Przyjęte rozwiązanie uznano nawet za "skandaliczny przykład legislacji naruszającej wszelkie zasady techniki prawodawczej" (por. A. Gliniecki [w] Prawo budowlane Komentarz pod red. A Glinieckiego, LexisNexis, Wydanie 2, str. 335). Jedną z koncepcji jest, że sporządzenie planu sytuacyjnego potrzebne jest do uzgodnienia usytuowania przyłącza z właściwym starostą stosownie do treści art. 27 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2016 r., poz. 1629), jednak, jak podnosi się w powołanym komentarzu, wśród dokumentów załączonych do wniosku o uzgodnienie, stosownie do § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z 2 kwietnia 2001 r. w sprawie geodezyjnej ewidencji sieci uzbrojenia terenu oraz zespołów uzgadniania dokumentacji projektowej ( Dz. U. Nr 38, poz. 455), nie wymienia się "planu sytuacyjnego", o którym mowa w art. 29 a ust. 1 Prawa budowlanego. Podzielając w całości krytyczne uwagi co do regulacji zawartej w omawianym przepisie należy zauważyć, że zgodnie z jego ustępem 2 do budowy przyłączy stosuje się przepisy odrębnych ustaw, w odniesieniu do przyłącza wodociągowego zastosowanie mają przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Ich analiza pozwala natomiast przyjąć, że plan sytuacyjny to opracowany na mapie odpowiadającej warunkom wskazanym w art. 29 a ust. 1 Prawa budowlanego dokument pozwalający precyzyjnie ustalić w terenie miejsce tzw. wpięcia przyłącza do istniejącej sieci wodociągowej oraz przebieg przyłącza (rurociągu) do instalacji wewnętrznej odbiorcy uzgodniony przed przystąpieniem do robót pod względem warunków technicznych podłączenia z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym stosownie do przepisów regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, o którym mowa w art. 19 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...). Należy zauważyć, że zgodnie z § 10 powołanego wyżej rozporządzenia "uzgodnienie sieci będących przyłączami do budynku lub budowli w części usytuowanej na nieruchomości w stosunku do której prawo do dysponowania na cele budowlane, o którym mowa w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego (...) przysługuje wnioskodawcy, nie wymaga przedłożenia wniosku na posiedzeniu zespołu i zasięgania opinii jego członków". Zdaniem Sądu oznacza to, że inwestor realizuje przyłącze w oparciu o projekt sporządzony przez jednostkę uprawnioną do wykonywania prac geodezyjnych na mapie określonej w art. 29 a Prawa budowlanego w uzgodnieniu wyłącznie z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym. Następnie po zrealizowaniu tego projektu stosownie do § 14 i i § 15 w/w rozporządzenia ma miejsce inwentaryzacja, którą na zlecenie inwestora także sporządza jednostka uprawniona do wykonywania prac geodezyjnych. Dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej konieczne jest również wskazanie, że stosownie do art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) dostarczanie wody odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzenie w wodę zawartej między przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym a odbiorcą. Zawarcie tej umowy stosownie do art. 6 warunkuje uprzednia czynność przyłączenia odbiorcy do sieci. Zgodnie natomiast z art. 15 ust. 4 tej ustawy przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług. Stosownie natomiast do art. 19 w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanym przez przedsiębiorstwa i uchwalonym przez radę gminy określa się szczegółowo m. in. warunki przyłączenia do sieci, techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo – kanalizacyjnych, a także sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wykonanego przyłącza. Z powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że wybór przez inwestora trybu realizacji przyłącza na podstawie art. 29 a Prawa budowlanego dokonuje się bez ingerencji organów architektoniczno – budowlanych. Jego budowa następuje w porozumieniu z przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym w oparciu o przepisy regulaminu. Odbioru przyłącza dokonuje przedsiębiorstwo, co jednak nie oznacza, że dokument tego odbioru jest koniecznym dokumentem obok planu sytuacyjnego do potwierdzenia legalności przyłącza zrealizowanego w trybie art. 29 a Prawa budowlanego. Finalnym bowiem dokumentem potwierdzającym ostatecznie przyłączenie do sieci na warunkach określonych w regulaminie jest stosownie do cytowanego wyżej art. 6 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) umowa o dostarczanie wody w oparciu o którą ma miejsce dostawa wody. Wyjaśnić należy, że wszelkie relacje występujące po złożeniu przez inwestora w przedsiębiorstwie wodociągowo – kanalizacyjnym wniosku o przyłączenie do sieci to relacje kształtowane wprawdzie przepisami prawa miejscowego (regulaminem) i ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków, ale zachodzące między równorzędnymi podmiotami (przedsiębiorstwem wodociągowo – kanalizacyjnym i odbiorcą) bez ingerencji organów administracji publicznej. Wszelkie nieprawidłowości co do trybu zawarcia tej umowy pozostają poza kontrolą organów administracji publicznej. Stąd też w orzecznictwie i piśmiennictwie wypracowano pogląd, że jeżeli budowa przyłącza odbywa się według procedury przewidzianej w art. 29 a Prawa budowlanego, a w wyniku jej realizacji dochodzi do naruszenia praw innych osób np. właścicieli nieruchomości sąsiednich przez które przełącze przebiega, to kwestia ta w kontekście uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane rozstrzygana jest w oparciu o przepisy kodeksu cywilnego oraz przepisy do których art. 29 a ust. 2 Prawa budowlanego odsyła tj. w tym przypadku ustawę o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (por. powołany wcześniej Komentarz Prawo Budowlane pod red. A. Glinieckiego str. 347 i wskazane w nim orzecznictwo).

W okolicznościach sprawy zatem, zarówno organy, jak i Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznali, że wymogi planu sytuacyjnego, o którym mowa w art. 29 a ust. 1 Prawa budowlanego spełnia znajdująca się w aktach sprawy mapa. Zarówno mapa, jak i dokumentacja techniczna złożona przez przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne w toku sprawy oraz przedstawiona przez inwestora umowa o dostarczanie wody w sposób dostateczny potwierdziły realizację przyłącza w trybie art. 29 a Prawa budowlanego. Nie zachodziła zatem w sprawie potrzeba jakichkolwiek innych ustaleń, w szczególności tych wymienionych w punktach od "a" do "i" uzasadnienia skargi kasacyjnej, gdyż zmierzałyby one w istocie do zweryfikowania prawidłowości zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę. Tymczasem organy administracji publicznej nie uczestniczą w uregulowanej ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) i wydanym na jej podstawie regulaminie procedurze przyłączania do sieci, a zatem też jej nie weryfikują pod kątem prawidłowości podjętych czynności. O legalności przyłącza w kontekście przepisów Prawa budowlanego przesądza wyłącznie ustalenie, że inwestor zrealizował je w ramach określonej procedury przewidzianej w ustawie o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę (...) i regulaminie. Na powyższe jednoznacznie wskazuje plan sytuacyjny, podłączenie do sieci i umowa o zaopatrzenie w wodę. Powyższe wskazuje na niezasadność podstaw skargi kasacyjnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo oddalił skargę, a swojemu stanowisku dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymaganiom określonym w art. 141 § 4 P.p.s.a. Wbrew też stanowisku skarżącego Stowarzyszenia Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na stronach 9 i 16 uzasadnienia odniósł się szczegółowo do zarzutu uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji z dnia [...] lutego 2014 r. Zakwestionowanie wyrażonej w tym zakresie oceny wymagało wskazania na inne podstawy skargi kasacyjnej niż art. 141 § 4 P.p.s.a.

Z powyższych względów na mocy art. 184 P.p.s.a orzeczono o oddaleniu skargi kasacyjnej.