Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 865/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 4, art. 5 ust. 1 pkt 4, art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c, art. 3 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: § 143 , § 118 i § 137 w zw. z § 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 3 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy Opatowiec z dnia 27 lipca 2016 r. nr XXIII/118/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 6, § 15 ust. 3 pkt 2, § 15 ust. 3 pkt 3 – w zakresie stwierdzenia "do 120 l", § 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, 4 i 5 oraz § 33 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Opatowiec, działając na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 3, art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", oraz art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2016 r. poz. 250 ze zm.), zwanej dalej "u.c.p.g.", podjęła w dniu 27 lipca 2016 r. uchwałę nr XXIII/118/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Opatowiec, stanowiącego załącznik do uchwały (dalej jako regulamin).

Zgodnie z § 6 regulaminu "Właściciele nieruchomości zabudowanych, których granice gruntu przebiegają po obrysie budynków i którzy faktycznie korzystają z części nieruchomości sąsiednich, bez których nieruchomość zabudowana nie mogłaby być prawidłowo użytkowana, mają obowiązek utrzymywać te części nieruchomości sąsiednich w czystości i porządku."

W § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały postanowiono, że przewiduje się następujące urządzenia do zbierania odpadów komunalnych na terenie gminy Opatowiec: "kosze na odpady o pojemności 120 l., 240 l., 1100 l." (pkt 2), "worki o pojemności od 60 l. do 120 l." (pkt 3).

§ 29 ust. 1 pkt 1 regulaminu otrzymał brzmienie: "Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy w odniesieniu do psów: na terenie gminy każdego psa należy prowadzić na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem, jeżeli wysokość psa, liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami, wynosi ponad 30 cm".

Z kolei zgodnie z § 29 ust. 2 pkt 2, 4 i 5 ww. załącznika: Do obowiązków właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe należy "w odniesieniu do wszystkich zwierząt domowych:

(...)

2) nie wprowadzanie zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników,

(...)

4) zwolnienie zwierząt domowych z uwięzi dopuszczalne jest wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne,

5) zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem".

Stosownie do treści § 33 pkt 1 regulaminu obowiązek unieszkodliwienia zwłok zwierzęcych należy do osób posiadających zwierzęta.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł Prokurator Rejonowy w Pińczowie, zarzucając wymienionej na wstępie uchwale istotne naruszenie prawa, to jest art. 7 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", poprzez:

1. istotne naruszenie przepisów prawa przez przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i zawarcie w treści § 6 regulaminu obowiązku – dla właścicieli nieruchomości zabudowanych, których granice gruntu przebiegają po obrysie budynków i którzy faktycznie korzystają z nieruchomości sąsiednich, bez których nieruchomość zabudowana nie mogłaby być prawidłowo użytkowana – utrzymania tej części nieruchomości w czystości i porządku; powyższy zapis narusza art. 4 ust. 1 pkt 1 c u.c.p.g., a także stanowi bezpodstawne rozszerzenie katalogu obowiązków opisanych w treści art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy, która nakłada obowiązek uregulowania w treści regulaminu zasad uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

2. istotne naruszenie przepisów prawa i przekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego i uchwalenie w § 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, 4, 5 regulaminu, że na terenie gminy każdego psa należy prowadzić na uwięzi oraz z założonym kagańcem jeżeli wysokość psa liczona od początku przednich łap do punktu nad łopatkami wynosi ponad 30 cm, nakazu nie wprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy itp., postanowienie to nie dotyczy osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników, dopuszczenie zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi wyłącznie na terenach zielonych, w sytuacji, gdy właściciel ma możliwość sprawowania kontroli nad ich zachowaniem, nie dotyczy ono psów ras uznanych za agresywne; wprowadzenia zapisu, że zwolnienie przez właściciela nieruchomości psów ze smyczy na terenie nieruchomości może mieć miejsce w sytuacji, gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa i wykluczający samowolny dostęp osób trzecich, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem; powyższe zapisy stanowią naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.;

3. istotne naruszenie przepisów prawa i przekroczenie upoważnienia ustawowego poprzez wprowadzenie w § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 załącznika do uchwały zapisów odnośnie maksymalnej pojemności urządzenia przeznaczonego do zbierania odpadów komunalnych, tj. pojemników oraz worków, w sytuacji gdy zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy Rada Gminy mogła wskazać jedynie rodzaj i minimalną pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości;

4. istotne naruszenie przepisów prawa poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 ustawy i wkroczenie w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw poprzez wprowadzenie w § 33 ust. 1 załącznika do uchwały - względem posiadacza zwierzęcia - obowiązku unieszkodliwienia zwłok padłych zwierząt domowych.

Mając na uwadze powyższe Prokurator Rejonowy w Pińczowie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały z dnia 27 lipca 2016 r. we wskazanej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując odnośnie kwestionowanych:

- § 6 regulaminu, że wbrew stanowisku skarżącego regulacja ta nie pozostaje w sprzeczności z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące zadań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego;

- § 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, 4, 5 regulaminu, że technika prawodawcza wskazuje, iż nie można jednym zapisem objąć wszelkich możliwych przypadków jakie mogą wystąpić i możliwie wszelkich stanów faktycznych; rolą rady gminy jest określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.) i cały zapis § 29 jest zgodny z tym przepisem, wprowadzając zapisy mające cechy norm generalnych podlegających wykładni;

- § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 regulaminu, że uchwalenie tych regulacji było podyktowane koniecznością dostosowania pojemników, w jakich gromadzone są odpady komunalne przez właścicieli nieruchomości, do wysięgników samochodów odbierających te odpady, a więc normalizowanie wielkości pojemników pod kątem urządzeń służących do ich odbioru; zapis taki nie jest sprzeczny z ustawą, a nadto zgodny z treścią art. 3 ust 2 pkt 1 u.c.p.g., zgodnie z którym gminy tworzą warunki do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku na terenie gminy lub zapewniają wykonanie tych prac przez tworzenie odpowiednich jednostek organizacyjnych; wprowadzenie normy mającej na celu uregulowanie rozmiarów pojemników pod kątem wysięgników samochodów odbierających odpady jest niczym innym jak stworzeniem warunków do wykonywania prac związanych z utrzymaniem czystości i porządku w gminach;

- § 33 pkt 1 regulaminu, że nie stanowi naruszenia ustawy wprowadzenie do treści regulaminu obowiązków właścicieli zwierząt do usuwania padłych zwierząt domowych – pomimo że obowiązek usuwania padłych zwierząt wynika z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu i zwalczaniu chorób zakaźnych – gdyż taki zapis może znaleźć się w regulaminie czystości i porządku na terenie gminy.

Sprawa została rozpoznana na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący, jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb jej rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a., sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tej ustawy rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Przechodząc do oceny zaskarżonych zapisów Regulaminu należy wskazać, że w § 6 uchwały nałożono na właścicieli nieruchomości zabudowanych, których granice gruntu przebiegają po obrysie budynków i którzy faktycznie korzystają z części nieruchomości sąsiednich, bez których nieruchomość zabudowana nie mogłaby być prawidłowo użytkowana, obowiązek utrzymywania tych części nieruchomości sąsiednich w czystości i porządku. Przytoczone unormowanie w sposób oczywisty nie mieści się w zakresie upoważnienia ustawowego, gdyż wkracza w sposób nieuprawniony w dziedzinę regulacji sąsiedzkich zastrzeżoną dla prawa cywilnego (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 czerwca 2016 r., sygn. IV SA/Po 5/16). Trzeba zauważyć, że zgodnie z art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. właściciele nieruchomości zapewniają utrzymanie czystości i porządku przez uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. W odróżnieniu od przepisu art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., delegacja zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego), a już nie położonego wzdłuż takiej nieruchomości chodnika. Brak także upoważnienia do regulacji obowiązków właściciela nieruchomości wobec nieruchomości sąsiedniej w innym zakresie.

Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wprost wynika, że regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada w niniejszym przypadku w zaskarżonych zapisach § 15 ust. 3 pkt 2 i 3 regulaminu określiła tę pojemność bądź to w sposób sztywny (nie określając jej jako minimalną – pkt 2), bądź też poprzez określenie nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności (pkt 3), co pozostaje w sprzeczności z powołanym uregulowaniem ustawy. W przypadku § 15 ust. 3 pkt 3 należało wyeliminować wyłącznie stwierdzenie "do 120 l". Pozostała części tego przepisu, której skarżący nie kwestionował, określała minimalną pojemność worków, co pozostawało w zgodzie z ww. przepisem delegacyjnym.

Skarga zasługuje na uwzględnienie także w zakresie dotyczącym § 29 ust. 1 pkt 1 oraz ust. 2 pkt 2, 4 i 5 regulaminu.

Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Dlatego Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów (jak też innych zwierząt) na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19).

W ocenie Sądu zapis zawarty w § 29 ust. 1 pkt 1 regulaminu koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 ww. ustawy, a co więcej, nie służy osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach publicznych. W istocie bowiem zapis ten uzależnia obowiązek utrzymywania psa na uwięzi i w kagańcu jedynie od wysokości psa, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba, wiek). Mając na uwadze cechy osobnicze psa wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia - wprowadzenie granicy 30 cm od początku przednich łap do punktu nad łopatkami jest niczym nieuzasadnione i nie służy realizacji celu ustawowego, a ponadto nie daje większego prawdopodobieństwa zniwelowania uciążliwości i zagrożenia osób przebywających na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku. Pies mały - o wysokości do 30 cm od początku przednich łap do punktu nad łopatkami - może stwarzać zagrożenie równe lub większe niż pies większych rozmiarów. Zatem tak sformułowany przepis regulaminu należało wyeliminować jako nie służący realizacji celu ustawowego, a ponadto nieegzekwowalny. Trudno bowiem wyobrazić sobie dokonywanie stosownych pomiarów wysokości psa czy to przez właściciela, czy odpowiednie służby porządkowe (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 18 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1268/19).

Z treści § 29 ust. 2 pkt 2 regulaminu wynika zakaz wprowadzania zwierząt domowych (jakichkolwiek) do wszystkich obiektów użyteczności publicznej, ze wskazanymi wyjątkami. Zakaz ten obejmuje zatem np. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi, zdaniem Sądu, do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza prawo własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi i zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1279/19, z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1314/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ke 135/20).

W ocenie Sądu zapis przyjęty w § 29 ust. 2 pkt 4 regulaminu wykracza poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., albowiem ustawodawca nie upoważnił rady gminy do sformułowania zakazów zwolnienia zwierząt domowych z uwięzi poza terenami publicznymi czy na terenie prywatnym, lecz do ustalenia sposobu postępowania ze zwierzętami domowymi w taki sposób, by ich pobyt na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku nie był uciążliwy oraz nie zagrażał przebywającym tam osobom. Upoważnienie ustawowe nie obejmuje zatem kompetencji organu do określania zakazu zwolnienia zwierząt z uwięzi na terenach zielonych czy na prywatnej nieruchomości. Jego realizacja ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 września 2020 r., sygn. IV SA/Po 754/20). Poza tym należy zauważyć, że omawiany zapis regulaminu dotyczy nie tylko psów, ale wszelkich zwierząt domowych, a więc także przede wszystkim kotów jak również innych drobnych zwierząt tradycyjnie trzymanych w domach (chomiki, świnki morskie, kanarki, papugi itp.). Taka regulacja, obejmująca wszystkie zwierzęta domowe, zdaniem Sądu wykracza poza delegację ustawową. Jak bowiem wynika z zacytowanego wyżej art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nałożenie na osoby utrzymujące zwierzęta obowiązków musi mieć na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Jeśli chodzi o pozostałe - poza psami - zwierzęta domowe (np. takie jak wyżej wymienione), a więc zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza (art. 4 pkt 17 ustawy) trudno dopatrzyć się z ich strony zagrożenia czy też uciążliwości dla ludzi. Również jeśli chodzi o zanieczyszczanie terenów małe zwierzęta domowe nie stanowią większego źródła tego zanieczyszczenia niż zwierzęta wolno żyjące. Niczym zatem nieuzasadnione, a więc i przekraczające wynikającą z art. 4 ust. 2 ustawy delegację, jest więc nałożenie na właścicieli wszystkich zwierząt domowych, a nie tylko psów, obowiązku trzymania ich na uwięzi (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 19 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 1064/19).

Jeśli chodzi o przepis § 29 ust. 2 pkt 5 regulaminu po pierwsze trzeba podnieść, że już ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 856 z późn. zm.) wprowadza regulację dotyczącą możliwości puszczania psów bez kontroli nad ich zachowaniem w taki sposób, że w art. 10a ust. 3 i 4 stanowi, iż zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Analizowana regulacja zawarta w zaskarżonej uchwale wkracza więc w zakres regulacji ustawowej, co jest niedopuszczalne bez wyraźnego upoważnienia zawartego w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP). Po drugie, użyte w kwestionowanym w skardze postanowieniu uchwały sformułowanie "samowolny dostęp osób trzecich" rodzi wątpliwości interpretacyjne przy wykładni tego pojęcia w zakresie tego, jaki dostęp będzie można uznać za samowolny, a ponadto problematyczne wydaje się jednoznaczne ustalenie, jakie ogrodzenie będzie spełniać cechy takiego, które wyklucza samowolny dostęp osób trzecich. Nieprecyzyjność analizowanego zapisu uchwały jest nie do zaakceptowania w kontekście zasad techniki prawodawczej i stanowi o istotnym naruszeniu prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie w części dotyczącej § 33 pkt 1 regulaminu (przepis ten zawiera w istocie – wbrew treści skargi – nie ustępy lecz punkty, w związku z czym Sąd prawidłowo oznaczył tę jednostkę redakcyjną; treść zarzutu skargi wskazywała przy tym w sposób niewątpliwy, że zaskarżony został ten właśnie przepis), który nakłada obowiązek unieszkodliwienia zwłok zwierzęcych na osoby posiadające zwierzęta. Przepis ten wkracza w materię regulowaną aktami wyższego rzędu, co powoduje, że narusza prawo w stopniu istotnym. Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2016 r. poz. 1866 z późn. zm.) w art. 22 ust. 1 pkt 3 reguluje obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością polegający na usuwaniu padłych zwierząt z nieruchomości w celu zapobiegania zakażeniom i chorobom zakaźnym. Jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. zadaniem gminy jest zapewnienie budowy, utrzymania i eksploatacji instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych, a ponadto z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Regulacje dotyczące tego, kto i na jakich zasadach może unieszkodliwiać zwłoki padłych zwierząt zawarte są w innych aktach prawnych. Należy zwrócić w szczególności uwagę na przepisy: rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z dnia 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), przepisy ustawy z dnia 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz. U. z 2014 r. poz. 1539 z późn. zm.) - art. 44 i nast., ustawy z dnia 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz. U. z 2017 r. poz. 546) - art. 9 (por. też m.in. wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 stycznia 2020 r., sygn. II SA/Ke 1071/19, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 28 października 2020 r., sygn. II SA/Rz 900/20).

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 6, § 15 ust. 3 pkt 2, § 15 ust. 3 pkt 3 – w zakresie stwierdzenia "do 120 l", § 29 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 2, 4 i 5 oraz § 33 pkt 1 załącznika do zaskarżonej uchwały (uchwała zawiera wyłącznie jeden załącznik, bez oznaczenia numerowego w samej jego treści) – na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.