Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 485/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2020-10-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
journal: Dz.U.UE.L 2013 nr 347 poz 549  art. 60
law: Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej,  zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr  814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008(1)

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Ryszard Maliszewski asesor WSA Katarzyna Górska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. S. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Skarga K. S. (dalej: "strona" lub "skarżąca") dotyczy decyzji Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Dyrektor OR ARiMR" lub "organ odwoławczy") utrzymującej w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: "Kierownik BP ARiMR" lub "organ pierwszej instancji") z "[...]" o odmowie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Z akt sprawy wynika, że strona w dniu 3 maja 2019 r. złożyła wnioski o przyznanie płatności na rok 2019, w tym m.in. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi i innymi szczególnymi ograniczeniami (dalej: "płatność ONW") oraz płatności ekologicznej.

Pismem z dnia 13 sierpnia 2019 r. Kierownik BP ARiMR wezwał stronę do złożenia wyjaśnień w związku z podejrzeniem wystąpienia sztucznych warunków, żądając przedstawienia dokumentów mających świadczyć o prowadzeniu działalności rolniczej niezależnie we własnym imieniu i na własną rzecz, w tym w szczególności: informacji o posiadanych maszynach i urządzeniach do prowadzenia działalności rolniczej, informacji o posiadanych budynkach do prowadzenia działalności rolniczej, dokumentów: zakupu nasion, nawozów lub środków ochrony roślin, a także potwierdzających dokonywanie sprzedaży płodów rolnych i zlecenia usług rolnych, zakupu i sprzedaży zwierząt, potwierdzających ponoszenie kosztów związanych z zakupem paliwa wykorzystywanego w pracach polegających na usługach rolnych i posiadanie odrębnego rachunku bankowego, zakupu paszy oraz środków weterynaryjnych do utrzymania zwierząt, wykonania usług weterynaryjnych, a także wskazania miejsca przetrzymywania zwierząt.

Pismem z dnia 22 sierpnia 2019 r. strona wyjaśniła, że rozpoczęła prowadzenie gospodarstwa rolnego niezależnie we własnym imieniu i na własną rzecz na działce nr "[...]" Obręb K. o powierzchni 51,7600 ha. Przejęła te grunty w stanie z zasianą pszenicą ozimą i owsem. Oświadczyła, że nie dotyczą jej żądane przez organ informacje: o posiadanych maszynach i urządzeniach do prowadzenia działalności rolniczej - ponieważ będzie korzystała z usług rolniczych zewnętrznej firmy, o posiadanych budynkach do prowadzenia działalności rolniczej - gdyż płody rolne są sprzedawane prosto z pola, o dokumentach zakupu nasion - bo grunty wzięte w dzierżawę były już obsiane, a w przypadku przyszłych jesiennych i wiosennych zasiewów faktury będą dopiero gromadzone, o dokumentach zakupu nawozów lub środków ochrony roślin - bowiem zamierza prowadzić gospodarstwo w systemie ekologicznym (na co załączono faktury nr "[...]"- I część opłaty za certyfikację, w tym kontrolę w zakresie rolnictwa ekologicznego w 2019 r., nr "[...]" - II część opłaty za certyfikację w tym kontrole w zakresie rolnictwa ekologicznego w 2019 r. oraz nr "[...]" - (przygotowanie dokumentacji gospodarstwa - Plan działalności ekologicznej, w tym usługa consultingowa), o dokumentach zakupu i sprzedaży zwierząt, a także paszy oraz środków weterynaryjnych do utrzymania zwierząt oraz na usługi weterynaryjne - z uwagi na brak zwierząt, o dokumentach potwierdzających ponoszenie kosztów związanych z zakupem paliwa wykorzystywanego w pracach polegających na usługach rolnych - gdyż będzie korzystała z usług zewnętrznej firmy. Ponadto jako dokumenty potwierdzające sprzedaż płodów rolnych oraz zlecenia usług rolnych przedłożyła fakturę na sprzedaż pszenicy nr "[...]" i dwie faktury na koszenie zboża: "[...]". Oświadczyła także, że posiada własny rachunek bankowy o wskazanym numerze. Dodała, że mała ilość dokumentów wynika z tego, że w 2019 r. rozpoczęła prowadzenie gospodarstwa rolnego. Do pisma strona dołączyła kopie szeregu dokumentów takich, jak potwierdzenie otwarcia rachunku bankowego, faktury opłat za certyfikację wraz z dowodami zapłaty, faktura sprzedaży pszenicy, faktury usługi kombajnem oraz kopia umowy dzierżawy działki nr "[...]", zawartej 1 maja 2019 r. przez stronę z M. i E. W.

Organ na podstawie włączonego do akt wydruku z elektronicznego systemu ksiąg wieczystych ustalił, że dzierżawiona przez stronę działka jest własnością Spółki A.

Pismem z dnia 18 października 2019 r. organ wezwał stronę do przedstawienia dokumentów świadczących o prowadzeniu działalności rolniczej niezależnie we własnym imieniu i na własną rzecz, a w szczególności do wyjaśnienia, w jaki sposób doszło do dzierżawy działki nr "[...]" od M. W., skoro działka ta jest własnością innego podmiotu.

Pismem z dnia 23 października 2019 r. strona wyjaśniła, że działkę dzierżawi na podstawie umowy przedłożonej organowi wraz z wcześniejszym pismem, zaś w dniu podpisywania tej umowy M. W. przedstawił stronie tytuł prawny do ww. nieruchomości oraz pisemną zgodę właściciela na poddzierżawienie. Dodała, że inną część gospodarstwa M. W. wydzierżawił również młodemu rolnikowi A. F.

Na podstawie własnego rejestru wspomagającego rejestr PESEL_NET organ ustalił dane personalne K. S., z których wynika, że nazwisko rodowe jej matki brzmi "W.".

W dniu "[...]" Kierownik BP ARiMR wydał trzy osobne decyzje odmawiające przyznania płatności na 2019 r., dotyczące: płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, płatności ONW oraz płatności ekologicznej.

W uzasadnieniach tych decyzji uznał, że zostały stworzone sztuczne i pozorne warunki sprzeczne z celami danego systemu wsparcia, co stanowi bezwzględną przesłankę negatywną przyznania płatności.

W odwołaniu strona zarzuciła naruszenie art. 80 Kpa poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów oraz nieudowodnienie braku faktycznego użytkowania gruntów, a także braku udowodnienia spełnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz.U.UE.L.2013.347.549 ze zm.; dalej: "rozporządzenie nr 1306/2013").

Ponadto zarzuciła naruszenie art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz.U.UE,L.1995.312.1, dalej: "rozporządzenie nr 2988/95") poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie sztucznych warunków; a także naruszenie art. 60 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 (Dz.U.UE.L.2013.347.608 ze zm., dalej: "rozporządzenie nr1307/2013") poprzez niewłaściwe zastosowanie, bowiem nie zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie sztucznych warunków.

W odwołaniu postawiono też zarzut naruszenia art. 27 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 ( t.j. Dz.U.2020.217 ze zm.; dalej: "ustawa PROW") poprzez odwrócenie ciężaru dowodu oraz nieudowodnienie tworzenia sztucznych warunków i rażące błędy w ustaleniach faktycznych.

Do odwołania dołączono szereg dokumentów, w tym legitymację studencką i potwierdzenie przyjęcia K. S. na studia w "[...]" 1 stopień – Stacjonarne – Rolnictwo, 2 faktury dokumentujące sprzedaż pszenicy wraz z potwierdzeniem przelewu, umowa sprzedaży pszenicy z dokumentem Wz i fakturą, potwierdzenie przelewu za usługę kombajnem oraz usługę orki zimowej wraz z fakturą za usługę świadczoną przez "[...]", potwierdzenie przelewu z tytułu czynszu dzierżawy za miesiące maj - grudzień 2019 r. oraz styczeń 2020 r., kopię umowy dzierżawy i faktury wystawione przez "[...]", znane już organowi.

Po rozpatrzeniu odwołań Dyrektor OR ARiMR trzema decyzjami utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dotyczącej płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazał, że obowiązuje limit powierzchniowy dotyczący płatności dodatkowej (redystrybucyjnej) zawarty w art.14 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z którym płatność dodatkowa przysługuje do powierzchni gruntów objętych obszarem zatwierdzonym dla tego rolnika do jednolitej płatności obszarowej nie większej niż 30 ha i pomniejszonej o 3 ha. Zaś art. 13 tej ustawy przyznaje zwiększoną do 50 ha płatność dla młodych rolników, tj. osób, które po raz pierwszy rozpoczynają działalność w gospodarstwie rolnym jako kierujący tym gospodarstwem rolnym lub które spełniają pewne warunki, w tym warunek nieukończenia 40 lat (art. 50 ust. 2 rozporządzenia nr 1307/2013).

Warunku wieku nie spełniał M. W., spełniała natomiast strona i pozostali dzierżawcy gruntów.

Dyrektor OR ARiMR powołał się na art. 8 rozporządzenia PE i Rady (UE) nr 1307/2013 oraz jego przepisy wykonawcze, wywodząc, że gdy łączna kwota płatności bezpośrednich finansowanych z budżetu wspólnotowego (jednolita płatność obszarowa, płatności związane z produkcją: do powierzchni upraw oraz płatności do zwierząt, płatność za zazielenienie, płatność dla młodych rolników, płatność dodatkowa), w danym roku jest wyższa od równowartości 2000 euro, przeliczonej na złote, kwotę płatności bezpośrednich przekraczającą 2000 euro zmniejsza się, w wyniku zastosowania współczynnika korygującego.

Ponadto organ odwoławczy zauważył, że także w odniesieniu do pozostałych wnioskowanych przez stronę płatności – ONW i PROW - również obowiązuje modulacja stawek płatności w zależności od powierzchni deklarowanej do płatności oraz limit powierzchniowy (ONW).

W ocenie organu ustalone okoliczności potwierdzają tworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności, tj. przypadki, w których działaniom danego podmiotu nie można przypisać żadnego innego ekonomicznie lub w inny sposób umotywowanego celu prócz woli pozyskania korzyści, których uzyskanie obiektywnie prowadziłoby do zanegowania celu systemu wsparcia.

W uzasadnieniu prawnym organ wskazał przepis art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 nakazujący zwrot korzyści otrzymanych sprzecznie z celami wspólnotowymi oraz art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, zawierający klauzulę dotyczącą przypadków obchodzenia prawa. Podkreślił, że stworzenie sztucznych warunków do uzyskania płatności stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 1 ust. 2 rozporządzenia nr 2988/95. Na poparcie stanowiska organ powołał się na wyrok TSUE z 12 września 2013 r. C-434/12. Kierując się jego treścią uznał, że do stwierdzenia sztucznych warunków, skutkującego odmową przyznania płatności, konieczne jest wystąpienie dwóch przesłanek: obiektywnej – dotyczącej ustalenia, że nie może zostać osiągnięty cel danego wsparcia oraz subiektywnej, tj. wykazanie, że przez stworzenie sztucznych warunków wnioskodawca zamierzał uzyskać wyłącznie korzyść sprzeczną z tym celem.

Ocena wytworzenia sztucznych warunków opiera się na następujących dowodach oraz okolicznościach przyjętych w zaskarżonej decyzji:

- M. W. podzielił działki ewidencyjne wydzierżawione od spółki A pomiędzy trzy podmioty: stronę, O. W. (małoletnia córka) oraz A. F., którzy w 2019 r. złożyli wnioski o wpis do ewidencji producentów i zadeklarowali grunty o powierzchni około 50 ha do płatności bezpośrednich, płatności ONW i płatności ekologicznej (PROW 2014-2020),

- we wniosku o wpis do ewidencji producentów rolnych strona wskazała M. W. jako pełnomocnika upoważnionego do załatwiania w Agencji wszelkich spraw oraz w reprezentowania w postępowaniach prowadzonych przez organy ARiMR, także do odbioru płatności przyznanych stronie,

- 1 maja 2019 r. zawarte zostały przez M. W. i jego małżonkę ze stroną oraz z niepełnoletnią córką O. umowy dzierżawy gruntów, zaś 23 marca 2019 r. umowa taka została zawarta z A. F.,

- umowa dzierżawy nie była realizowana w zakresie zapłaty podatku rolnego oraz płatności czynszu miesięcznego, nie stwierdzono kierowania do strony wezwań do zapłaty lub odstąpienia od umowy przez wydzierżawiających,

- zapłata zaległego czynszu nastąpiła po odebraniu przez stronę wezwań organu do potwierdzenia prowadzenia rzeczywistej działalności rolniczej,

- tożsamość wydzierżawiającej – E. W. oraz firmy wykonującej na rzecz strony usługi rolnicze "[...]", organ podkreślił, że usługi były świadczone na gruntach dzierżawionych przez E. W. od spółki A, bez wynagrodzenia, brak wezwań o zapłatę, zaś zapłata nastąpiła po odebraniu przez stronę wezwań organu do potwierdzenia prowadzenia rzeczywistej działalności rolniczej,

- M. W. jest także pełnomocnikiem E. W. ustanowionym w CEiDG,

- M. W. jest osobą koordynującą działania w celu stworzenia pozorów prowadzenia działalności przez inne podmioty, w tym stronę, świadczy o tym także wybór przez stronę oraz O. W. tej samej firmy certyfikującej oraz kontrahentów i wykonawcy prac polowych, a także daty wystawiania dokumentów oraz dokonywania przelewów

- przedłożone faktury pro-forma dot. opłaty za certyfikację nie są, zdaniem organu, dowodem księgowym i nie stanowią potwierdzenia poniesienia kosztu, opłacone zostały dopiero po odebraniu przez stronę wezwań organu do potwierdzenia prowadzenia rzeczywistej działalności rolniczej,

- dzierżawione przez stronę grunty są własnością spółki A, M. i E. W. poddzierżawiają je poszczególnym osobom, w tym spokrewnionym, wskutek czego powstały gospodarstwa rolne o powierzchni około 50 ha. Każde z nich rozpoczęło uczestnictwo w 2019 r. w ramach tego samego działania rolnictwo ekologiczne, w Pakiet 1. Grunty powyższe zlokalizowane są w bezpośrednim sąsiedztwie i stanowić mogą zorganizowaną całość. Doszło do stworzenia m. in. przez stronę oraz M. W. sztucznych warunków do uzyskania pomocy poprzez pozyskanie wielokrotności maksymalnego limitu pomocy przysługującemu jednemu beneficjentowi.

- z uwagi na dzierżawę gruntów obsianych, brak budynków i maszyn rolniczych oraz ustanowienie pełnomocnika organ nie dopatrzył się żadnych działań strony wskazujących na to, że samodzielnie prowadzi działalność rolniczą. Przedłożone przez stronę dowody wzajemnie się wykluczają w zakresie dat oraz twierdzeń strony,

- dokumenty dotyczące odbywania przez stronę studiów dziennych uznał organ za wskazujące na długotrwałą nieobecność strony w miejscu zamieszkania, co umacnia ustalenia, że faktycznie to nie strona, lecz M. W. prowadził działalność rolniczą.

Według Dyrektora OR ARiMR działania M. W. w powiązaniu z innymi osobami, w tym ze stroną, miały na celu obejście prawa, przez co organ rozumie takie czynności, które choć nie są prawnie zakazane, podejmowane są dla osiągnięcia skutku zakazanego przez prawo. Zatem z formalnego punktu widzenia nie budzą zastrzeżeń jednak faktycznie służą realizacji celu zabronionego przez przepisy prawa.

Uzyskanie przez stronę płatności do gruntów byłoby sprzeczne z celami, dla których zostały one ustanowione. Celem płatności jest bowiem dofinansowanie do produkcji rolnej, pomoc rolnikom, którzy faktycznie użytkują będące w ich posiadaniu grunty i prowadzą działalność rolniczą.

Zdaniem organu odwoławczego zgromadzone dowody wskazują, że dokonany przez M. W. podział gospodarstwa na niniejsze miał na celu wyłącznie uniknięcie zastosowania stawek degresywnych w przypadku płatności ekologicznej i ONW, a także limitów powierzchniowych w przypadku płatności ONW i płatności bezpośrednich (płatności redystrybucyjnej i płatności dla młodych rolników - łącznie z limitem wiekowym). Faktycznie wydzielone gospodarstwa, w tym rzekome gospodarstwo strony, nie stanowią jednostki samodzielnej, a są częścią składową gospodarstwa prowadzonego przez W. Gdyby o przyznanie płatności wystąpił tylko jeden podmiot, to wysokość płatności dla tych samych gruntów byłaby znacznie mniejsza niż w przypadku złożenia wniosków przez wszystkie podmioty. Całkowita płatność redystrybucyjna przyznawana byłaby do 27 ha, jak dotychczas na podstawie wniosku M. W., natomiast płatności dla młodych rolników nie zostałyby przyznane w ogóle. Celem przyznawania płatności ze środków publicznych, funduszy unijnych czy krajowych na rzecz producentów rolnych ma być wsparcie rzeczywistych producentów rolnych i faktycznie przez nich prowadzonej działalności rolniczej, a nie wsparcie fikcyjnych posiadaczy lub podmiotów formalnie powołanych tylko w celu osiągnięcia korzyści finansowych.

Organ wskazał na wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 14 października 2010 r. C-61/09, z którego wynika, że do płatności kwalifikuje się grunt będący częścią gospodarstwa rolnego osoby starającej się o płatności (wykorzystywany do działalności rolniczej przez tę osobę, w jej imieniu i na jej użytek, rachunek), przynajmniej utrzymywany w dobrej kulturze rolnej (cel rolniczy nie musi być jedynym, do którego taki grunt jest wykorzystywany). Chodzi zatem o działki rolne (element uprawiania), które są przedmiotem posiadania przez rolnika i które wchodzą w skład jego gospodarstwa rolnego.

Dyrektor OR ARiMR przytoczył przepis art. 4 ust. 1 lit.a rozporządzenia nr 1307/2013 definiujący rolnika jako osobę fizyczną lub prawną bądź grupę osób fizycznych lub prawnych bez względu na status prawny takiej grupy i jej członków w świetle prawa krajowego, której gospodarstwo rolne jest położone na obszarze objętym zakresem terytorialnym Traktatów, określonym w art. 52 TUE w związku z art. 349 i 355 TFUE oraz która prowadzi działalność rolniczą natomiast zgodnie z lit.b "gospodarstwo rolne" oznacza wszystkie jednostki wykorzystywane do działalności rolniczej i zarządzane przez rolnika, znajdujące się na terytorium tego samego państwa członkowskiego. Działalność rolniczą zdefiniowano zaś jako (lit.c) produkcję, hodowlę lub uprawę produktów rolnych, oraz zbiory, dojenie, hodowlę i utrzymywanie zwierząt do celów gospodarskich, a także utrzymywanie użytków rolnych w stanie, dzięki któremu nadają się one do wypasu lub uprawy bez konieczności podejmowania działań przygotowawczych wykraczających poza zwykłe metody rolnicze i zwykły sprzęt rolniczy, lub prowadzenie działań minimalnych, określanych przez państwa członkowskie, na użytkach rolnych utrzymujących się naturalnie w stanie nadającym się do wypasu lub uprawy.

Wobec tego rolnik powinien sprawować władztwo nad gruntem, czyli efektywnie i trwale grunt ten użytkować rolniczo, co najmniej utrzymując go w dobrej kulturze rolnej. Posiadacz gospodarstwa rolnego to właściciel, dzierżawca, użytkownik lub osoba mająca inne prawo, z którym się łączy określone władztwo nad cudzą rzeczą. Płatności przysługują faktycznemu użytkownikowi, który rzeczywiście wykonuje wszelkie czynności niezbędne dla prawidłowego funkcjonowania gospodarstwa. Mogą nimi być działania organizacyjne, kierownicze, jak i osobiste zaangażowanie w bezpośrednie wykonywanie pracy fizycznej w gospodarstwie. Prowadzenie działalności rolniczej rozumiane jest jako dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. W ocenie organów taki cel nie przyświecał stronie, formalnie tylko prowadzącej gospodarstwo rolne.

W ocenie organu odwoławczego zaistniały przesłanki z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 oraz z art.4 ust.3 rozporządzenia nr 2988/95 do nieprzyznania płatności z uwagi na brak realizacji celów określonych w art.39 ust. 1 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską z dnia 30 kwietnia 2004 r. (Dz.U.2004.90.864/2 ze zm.) celami wspólnej polityki rolnej.

Dyrektor OR ARiMR podkreślił, że strona złożyła wnioski dotyczące różnych płatności na 2019 r.: jednolitej płatności obszarowej, płatności ONW oraz płatności ekologicznej. Według organu tworzenie sztucznych warunków polegało na multiplikacji podmiotów gospodarczych poprzez dostosowywanie ich wielkości do celów zwiększenia płatności przyznawanych w obszarze sektorowego prawodawstwa rolnego. Skutkiem stworzenia sztucznych warunków nie było uniknięcie ograniczenia płatności w ramach jednolitej płatności obszarowej, ale maksymalizacja innych płatności, o które ubiegali się wnioskodawcy, obejmujących także płatności bezpośrednie za zazielenienie, płatność dodatkową, płatność dla młodych rolników, płatność ONW, płatność ekologiczną. Skoro doszło do stworzenia sztucznych warunków w szerokim aspekcie dotyczącym różnych płatności, skutkiem nie powinno być tylko umniejszenie wnioskowanej płatności, ale odmowa jej przyznania.

Zebrane w sprawie dowody ocenił organ jako potwierdzające wystąpienie ogółu obiektywnych okoliczności świadczących, że pomimo formalnego spełnienia przesłanek przewidzianych w przepisach prawa, cel ten nie zostałby osiągnięty, tj. zastosowanie degresywnych stawek płatności oraz limitów płatności, gdyby płatności te miały zostać przyznane. Ponadto wystąpił także element subiektywny, przejawiający się w woli uzyskania przez M. W. korzyści poprzez sztuczne stworzenie niezbędnych dla jej uzyskania warunków, polegających na stworzeniu innych podmiotów, w tym "gospodarstwa" strony, de facto stanowiących jeden podmiot gospodarczy. Strona została uznana przez organ za podmiot sztuczny, wykreowany na potrzeby uzyskania dotacji ze środków unijnych.

W skardze strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Do skargi dołączono kopie szeregu dokumentów, takich jak m. in. umowa dzierżawy, faktury, decyzje, umowy kredytu bankowego, zawartej w 2017 r., a także print screeny ze stron internetowych.

Zarzucono naruszenie Kpa:

- art. 77 § 1 w związku z art. 7 przez niepodjęcie wszelkich czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz przez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym pomięcie, iż przedstawione przez skarżącą faktury sprzedaży pszenicy i usług prac polowych zostały zrealizowane w okresie zgodnym z terminarzem wynikającym z kalendarza prac polowych, nie zostały natomiast, jak przyjął organ, stworzone "post factum" na potrzeby postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019. Ponadto organ niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niezasadne przyjął stworzenie sztucznych warunków, pomimo, że skarżąca jest faktycznym użytkownikiem działek objętych wnioskiem i prowadzi na nich działalność rolniczą, w tym podejmuje decyzje dotyczące gospodarstwa i czerpie korzyści, a fakt korzystania z zewnętrznych usług nie jest przesłanką nieprowadzenia działalności rolniczej samodzielnie;

- art. 107 § 1 i § 3 przez nieprecyzyjne i wewnętrznie sprzeczne uzasadnienie decyzji, pominięcie w uzasadnieniu okoliczności faktycznych wskazujących na brak celowości działania skarżącej. Utworzenie gospodarstwa rolnego skarżącej nie miało na celu obejścia przepisów i tym samym nie zaistniał subiektywny czynnik niezbędny dla stwierdzenia stworzenia sztucznych warunków;

- art. 80 przez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dokonanie dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego polegającej na przyjęciu braku faktycznego użytkowania przez skarżącą gruntów, a także przyjęcie okoliczności odpowiadających przesłankom z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, uznaniu, że doszło do stworzenia sztucznych warunków wymaganych do uzyskania korzyści płatniczych poprzez ułożenie określonych stosunków gospodarczy w sposób sztuczny oraz przyjęciu, że gospodarstwo rolne skarżącej nie stanowi jednostki samodzielnej.

Zarzucono też naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95 poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania korzyści płatniczych;

- art. 60 rozporządzenia nr 1307/2013 poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki wskazujące na stworzenie sztucznych warunków wymaganych do uzyskania korzyści płatniczych.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że w 2019 r. utworzyła gospodarstwo rolne i zajęła się faktycznie uprawą i prowadzeniem działalności rolniczej na własny rachunek. W marcu 2019 r. założyła własny rachunek bankowy z myślą o prowadzeniu własnego gospodarstwa, otrzymała decyzję o nadaniu numeru ewidencji producentów, a następnie w maju wzięła w dzierżawę obsiane grunty orne. W celu przygotowania dokumentacji gospodarstwa skorzystała z usług firmy doradczej "[...]". Zawarła umowy sprzedaży płodów rolnych, gdyż otrzymała w dzierżawie już obsiane grunty, dokonując w ten sposób w swoim imieniu czynności prawnie wiążących się z działalnością rolniczą. Na rachunek bankowy skarżącej wpływały środki pieniężne ze sprzedaży pszenicy. Skarżąca wystawiała faktury VAT w związku z prowadzoną działalnością rolniczą, w tym potwierdzające wykonanie wiosennego siania agregatem uprawno-siewnym. Skarżąca w 2020 r. obsiała posiadane w dzierżawie grunty ziarnem bobiku, co świadczy o zorganizowanym i ciągłym charakterze działalności, pomimo podnoszonych zarzutów wytworzenia sztucznych warunków.

Skarżąca powołała się wyrok TSUE z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 zawierający wykładnię pojęcia "sztuczne warunki" w oparciu o art.4 ust.8 rozporządzenia nr 1698/2005.

Skarżąca podkreśliła, że na organie spoczywał ciężar udowodnienia, że zamierzała uzyskać korzyść sprzeczną z celami systemu. Jednak organ nie wykazał, aby doszło do spełnienia obiektywnych okoliczności pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez skonkretyzowany system wsparcia, a ponadto dowody zebrane w sprawie nie pozwalają na przyjęcie, że doszło do stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia, jak też nie pozwalają na jednoznaczne na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia skarżąca zamierzała wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. Organ przedstawił powiązania, które nie mogą być same w sobie wyłączną podstawą do wydania zaskarżonej decyzji.

Organ nie przedstawił argumentacji, że działanie skarżącej powoduje, że nie może zostać osiągnięty zindywidualizowany cel zamierzony przez system wsparcia. Nie udowodnił, że poszczególne cele realizowane w danym programie nie zostaną osiągnięte. Organ ogólnie wskazuje, że przez korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia rozumieć należy podział gospodarstwa dokonany wyłącznie w celu uniknięcia zastosowania stawek degresywnych. Zatem sztuczny podział gospodarstwa ma na celu przyznanie kwoty płatności do gruntów rolnych znacznie wyższej niż należna gospodarstwu zgodnie z przepisami prawa.

Skarżąca podnosi, że wykazała spełnienie warunków do uzyskania płatności. Przedstawiła szereg dowód potwierdzających samodzielne prowadzenie działalności rolnej. W oparciu o art. 3 ust. 3 in fine ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oraz art. 21 ust. 3 in fine ustawy PROW skarżąca zauważyła, że skoro organ wywodzi skutki prawne (odmawiając płatności) z zarzutu tworzenia sztucznych warunków do otrzymania wsparcia, to na organie ciąży obowiązek wykazania tych sztucznych warunków.

Dalej skarżąca wyjaśnia, jaki był cel udzielenia pełnomocnictwa M. W. i dlaczego dzierżawi od niego grunty rolne. Tłumaczy, że skoro dzierżawione grunty były obsiane przez poprzednich dzierżawców, to może nie posiadać faktur dotyczących nabycia nasion. W kwestii czynszu dzierżawy wyjaśnia, że umowa została zawarta na wzorcu umownym, dlatego jest w niej zapis, że zapłata czynszu nastąpi do 15 każdego miesiąca. Jednak w realiach wiejskich przyjęte jest płacenie czynszu "z dołu", po sprzedaży plonów. Dopuszcza to także Kodeks cywilny. Skarżąca wyjaśnia także, dlaczego M. W. nie skorzystał z prawa do odstąpienia od umowy i nie wysyłał wezwań do zapłaty. Skarżąca podkreśla, że zapłaty czynszu dokonała niezwłocznie po tym, gdy otrzymała wynagrodzenie za sprzedaż pszenicy, co miało miejsce w październiku 2019 r., zaś środki z tego tytułu wpłynęły na rachunek bankowy w listopadzie 2019 r. Dlatego w tym miesiącu nastąpiła zarówno zapłata za usługę kombajnem jak i zapłata czynszu za maj – październik, a także za okres od listopada 2019 r. do stycznia 2020 r.

Skarżąca wyjaśnia także, że wybór jednostki certyfikującej nie mógł być inny, gdyż na lokalnym rynku w zakresie tego rodzaju usług działa tylko "[...]". Polemizując z twierdzeniami organu, że dopiero po jego pierwszym wezwaniu skarżąca nabyła usługi prac polowych i sprzedaży plonów, skarżąca wyjaśniła, że terminy wykonania tych prac wynikają z kalendarza prac polowych.

W kwestii faktur pro-forma skarżąca podała, że faktura za certyfikację została wystawiona po wykonaniu usługi, czyli zgodnie z prawem podatkowym. Zgodnie z umową usługa dotyczyła nadzoru w zakresie zgodności stosowania metod produkcji z wymaganiami rozporządzenia nr 834/2007, zaś opłaty miały być uiszczane w ratach. Pierwsza rata została zapłacona w kwocie 350 zł w dniu 10.06.2019 r., druga w dniu 23.08.2019 r. w kwocie 1.100 zł, zaś wynagrodzenie za usługę wykonania planu działalności ekologicznej, w tym usługi consultingowej zostało przelane dopiero po wykonaniu tej usługi, tj. po otrzymaniu certyfikatu (sierpień 2019 r.). Wystawca faktur, "[...]", zawsze najpierw wystawiała fakturę pro-forma, a dopiero po wykonanej usłudze wystawiała "właściwą" fakturę, którą skarżąca opłacała, co jest praktykowane powszechnie, nie tylko w branży rolniczej.

Według skarżącej nie ma żadnego znaczenia dla sprawy to, że w okresie, gdy były wykonywane prace polowe, w których uczestniczyła skarżąca, dochodziło do wystawienia faktury VAT dokumentującej sprzedaż pszenicy, z jedno lub dwudniowym opóźnieniem.

Poza pszenicą skarżąca uprawiała też owies, przy czym został on skoszony w tym samym dniu, co pszenica, zaś nabył go w ilości 4 ton sąsiad skarżącej, w zamian za obornik. Dlatego skarżąca nie posiada na tę okoliczność faktury.

Skarżąca podniosła, że jest studentką "[...]", pragnie zdobyć wyksztalcenie rolnicze i prowadzić własne gospodarstwo. Wbrew twierdzeniom organu studia dzienne nie stanowią przeszkody do jednoczesnego prowadzenia gospodarstwa rolnego. Gospodarstwo skarżącej nie wymaga dużej ilości zabiegów rolniczych, gdyż ma ekologiczny charakter. Plan zajęć na uczelni jest dostosowany do potrzeb prac polowych.

Skarżąca podkreśliła, że przedłożone do skargi dokumenty potwierdzają, że to ona prowadziła w 2019 r. działalność rolniczą, a tym samym nie stworzyła sztucznych warunków.

Skarżąca odniosła się też do powiązań pomiędzy nią a M. W., jej pełnomocnikiem. Wyjaśniła, że takie powiązania są w rolnictwie powszechne. Rolnicy chętnie współpracują z kontrahentami, których znają niż z nieznanymi. Istotna jest dyspozycyjność i sumienność. Korzystanie z firmy "[...]", żonę M. W., nie oznacza, że usług tych nie wykonano lub że wykonano je nieodpłatnie.

Skarżąca uważa, że dołączone do skargi dokumenty potwierdzają prowadzenie przez nią samodzielnie i na własny rachunek gospodarstwa rolnego, nie złożyła jednak wniosku o przeprowadzenie z nich dowodu. Podkreśliła, że faktycznie użytkuje będące w jej posiadaniu grunty i prowadzi działalność rolniczą. Prowadzenie działalności rolniczej rozumiane jest jako dokonywanie nakładów i czerpanie ewentualnych korzyści. Skarżąca posiada własny rachunek bankowy, z którego dokonywane są płatności za wszystkie wyżej wymienione usługi i transakcje (nakłady i korzyści), w tym również na rzecz E. W. Nie ulega więc wątpliwości, że skarżąca nie wytworzyła sztucznych warunków w celu uzyskania korzyści.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374,576, 568 i 695) oraz pkt 10 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. poz. 1829), z uwagi na stan epidemii, a także intensyfikację jej rozwoju i zaliczenie miasta na prawach powiatu Olsztyn do strefy czerwonej, uznając rozpoznanie niniejszej sprawy za konieczne i przyjmując jednocześnie, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, wobec braku możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnych bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, Sąd rozpoznał skargę na posiedzeniu niejawnym, co zostało poprzedzone odwołaniem wyznaczonego w tej sprawie posiedzenia jawnego.

Na podstawie art.10 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1505) w zakresie właściwości Agencji decyzje administracyjne wydaje Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych. Ustawa powyższa przewiduje szczególne zasady prowadzenia postępowań administracyjnych w tym zakresie, co wynika z art.10a ww. ustawy. W ust.1 tego artykułu przyjęto, że jeżeli przepisy ustawy lub przepisy odrębne nie stanowią inaczej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyłączeniem art. 7, art. 9, art. 10, art. 75 § 1, art. 77 § 1 oraz art. 81. Przy czym w ust.6 zastrzeżono, że przepisu powyższego (art.10a ust.1) nie stosuje się do postępowań rozstrzyganych w drodze decyzji na podstawie przepisów dotyczących systemów wsparcia bezpośredniego oraz dotyczących wspierania rozwoju obszarów wiejskich. W tym zakresie przyjęte zostały bowiem odrębne zasady.

Zgodnie z art.3 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1341):

1. Z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej.

2. W postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisów art. 79a oraz art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

3. Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Powyższe przepisy modyfikują zasady postępowania w sprawach dotyczących przyznania płatności, ograniczając szereg obowiązków organu administracyjnego. W szczególności dotyczy to obowiązku dążenia do prawdy obiektywnej i rozłożenia ciężaru dowodu. W postępowaniu w sprawie płatności, toczącym się z wniosku rolnika, organ ma ograniczony obowiązek wyjaśnienia wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, co wynika z przytoczonych przepisów ustawy o płatnościach. Przepisy powyższe ustanawiają więc dla omawianej kategorii spraw wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 Kpa, a rozwijanej w dalszych przepisach m.in. w art. 77 Kpa. Zasada ta mówi, że organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy finansowej z tytułu wsparcia bezpośredniego obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym, chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę. Organy administracji publicznej nie mają zaś obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego tak jak tego wymaga art. 7 Kpa. Ograniczono też stosowanie zasady informowania stron i innych uczestników postępowania przez organ administracji publicznej (art. 9 Kpa), a także zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 Kpa).

Jednak z uwagi na nałożony na organ obowiązek stania na straży praworządności (art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach, organ nie jest zwolniony z wszelkich obowiązków dowodowych. W szczególności dotyczy to spraw, w których następuje pozbawienie prawa do płatności ze względu na sztuczne tworzenie warunków. W sprawach tego rodzaju ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na organie, natomiast obowiązkiem strony jest wykazanie spełnienia warunków do przyznania płatności (por. wyrok NSA z dnia 17 sierpnia 2018 r. I GSK 740/18, Baza CBOSA). Podstawą prawną odmowy przyznania płatności w rozpatrywanej sprawie jest art. 4 ust. 3 rozporządzenia nr 2988/95, zgodnie z którym działania skierowane na pozyskanie korzyści w sposób sprzeczny z odpowiednimi celami prawa wspólnotowego mającymi zastosowanie w danym przypadku poprzez sztuczne stworzenie warunków w celu uzyskania tej korzyści, prowadzą do nieprzyznania lub wycofania korzyści. Stwierdzenie wystąpienia sztucznego tworzenia warunków wymaga od organu dokonania stosownych ustaleń w zakresie wyznaczonym tym przepisem.

Ponadto zgodnie z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013 osobom fizycznym lub prawnym nie przyznaje się jakichkolwiek korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, jeżeli stwierdzono, że warunki wymagane do uzyskania takich korzyści zostały sztucznie stworzone, w sprzeczności z celami tego prawodawstwa. W przepisie tym została ustanowiona ogólna zasada postępowania w przypadku stwierdzenia w toku prowadzonego postępowania, że w sprawie doszło do stworzenia w sposób sztuczny warunków do uzyskania korzyści sprzecznych z wynikających z przepisów prawa wspólnotowego celów danego systemu wsparcia. Do wskazanych wyżej korzyści można zaliczyć ominięcie modulacji płatności lub zastosowanych stawek degresywnych, jak również stworzenie pozorów prowadzenia działalności rolniczej dla uzyskania pomocy przez podmiot, który w rzeczywistości nie prowadzi działalności rolniczej. Konsekwencją ustalenia, że zostały stworzone sztuczne warunki wymagane do otrzymania płatności, jest każdorazowo odmowa przyznania płatności.

Przepisy powyższe nie precyzują kryteriów uznania działania za kreujące sztuczne tworzenie warunków, zawierają jedynie tzw. klauzulę generalną pozwalającą organom administracyjnym podejmowanie działań mających na celu zapobieżenie obejścia prawa przez podmioty ubiegające się o przyznanie płatności i ich otrzymanie wbrew intencjom prawodawcy unijnego. Dlatego dokonując ich wykładni należy skorzystać z orzecznictwa TSUE.

Wyrokiem często powoływanym w sprawach podobnego rodzaju jest wyrok z 12 września 2013 r. w sprawie C-434/12 Słynczewa siła EOOD przeciwko Izpylnitelen direktor na Dyrżawenfond "Zemedelie" - Razplasztatelna agencja (LEX nr 1362597), dotyczący wprawdzie interpretacji art. 4 ust. 8 rozporządzenia nr 65/2011, lecz ze względu na tożsamość regulacji, wskazówki zawarte w przywołanym orzeczeniu Trybunału można także w pełni odnieść do stanu prawnego występującego w niniejszej sprawie. Trybunał wyjaśnił więc, że dowód w zakresie praktyki stanowiącej nadużycie ze strony potencjalnego beneficjenta takiego wsparcia wymaga, po pierwsze, zaistnienia ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty, a po drugie, wystąpienia subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek. Trybunał stwierdził, że do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z systemu wsparcia ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. Treść tego orzeczenia Trybunału można odnieść do znajdującego w niniejszej sprawie zastosowanie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013. Z treści tego przepisu i wykładni dokonanej w wyroku TSUE C-434/12 wynika, że pozbawienie danego podmiotu płatności jest możliwe w przypadku ustalenia przez organ zaistnienia trzech przesłanek: 1) stwierdzenia sztucznego stworzenia warunków wymaganych do otrzymania płatności, 2) wykazania celu w postaci osiągnięcia korzyści wynikających z uregulowań, a więc subiektywnego elementu w postaci woli uzyskania takich korzyści, 3) wykazania sprzeczności tych korzyści z celami systemu wsparcia. Przez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności należy rozumieć sztuczne wykreowanie określonych elementów stanów faktycznych czy też manipulowanie nimi tak, aby odpowiadały one nie przepisowi prawnemu, który miałby w "normalnym" układzie rzeczy zastosowanie, ale przepisowi dla autora tej kreacji (manipulacji) korzystniejszemu (por. M. Godlewska, Pojęcie nadużycia prawa w prawie UE (cz. I), "Europejski Przegląd Sądowy" 2011, nr 6 (69), s. 25-26). Pojęcie "sztucznego podziału gospodarstwa rolnego" odnosi się głównie do sytuacji podziału gospodarstwa rolnego na kilka mniejszych, dokonanego w celu zawyżenia przysługującej pojedynczemu rolnikowi kwoty płatności bezpośrednich (w związku z ominięciem przepisów modulacyjnych dotyczących powierzchni gospodarstw) oraz płatności rolnośrodowiskowych i z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW).

W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że stwierdzenie, że doszło do sztucznego stworzenia przez beneficjenta warunków do uzyskania wnioskowanej pomocy unijnej w rozumieniu art.30 rozporządzenia nr 73/2009 oraz art.4 ust.8 rozporządzenia nr 65/2011 możliwe jest dopiero w wyniku spójnego podsumowania zdarzeń wywołanych przede wszystkim działaniem zainteresowanej strony ubiegającej się o tę pomoc. Konieczna jest także równoczesna wszechstronna i logiczna ocena tych wszystkich okoliczności wynikających z wniosku innego podmiotu czy podmiotów oraz ich innych działań, świadczących o zamiarze innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych ukierunkowanych wyłącznie na to, by osiągnąć zamierzony przez beneficjenta skutek prawny w postaci uzyskania środków pomocowych. Punktem odniesienia przeprowadzanej przez organ oceny powinny być zaś cele ustanowione przez ustawodawcę unijnego i krajowego, uzasadniające przyznanie wnioskowanej pomocy. Niewątpliwie ocena tych okoliczności jest inna w sytuacji, gdy dotyczy płatności podlegających modulacji czy też degresji, a inna gdy w zakresie płatności obszarowych na dany rok nie obowiązywały żadne modulacyjne ograniczenia płatności (wyroki NSA z dnia 18 grudnia 2018 r. I GSK 999/18, I GSK 1229/18, I GSK 117/18, wyrok NSA z dnia 9 września 2018 r., I GSK 901/18, wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2019 r., sygn. akt I GSK 1039/18 Baza CBOSA).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej wskazuje się, że obejście prawa dotyczy sytuacji, gdy działanie danej osoby zmierza do innego niż typowe w danych okolicznościach, wynikających z przepisów prawa, ukształtowania stosunków faktycznych lub prawnych po to tylko, by osiągnąć zamierzony przez taką osobę skutek prawny. Obejście prawa czy też jego nadużycie nie może skutkować ochroną prawną podmiotu, który sztucznie kreuje okoliczności uzasadniające stosowanie danej normy przyznającej określoną korzyść finansową i wiąże się to z sankcją wykluczenia możliwości skorzystania z tego prawa przez ten podmiot (pkt 52-53 wyroku ETS z 16 marca 2006 r. sygn. C-94/05 Emsland-Stärke GmbH przeciwko Landwirtschaftskammer Hannover; LEX nr 226425).

W ocenie Sądu w rozpatrywanej sprawie organ zrealizował obowiązki dowodowe w stopniu wystarczającym do wydania zaskarżonej decyzji w takim kształcie, jaki ostatecznie przyjęła. Zebrał bowiem materiał dowodowy, który pozwalał na stwierdzenie, że doszło do takiego ułożenia relacji między skarżącą a M. W., które wskazywały na sztuczne tworzenie warunków uprawniających do przyznania płatności. Nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, jakoby organ niewyczerpująco zebrał, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy. Materiał ten wykazał, że skarżąca wraz z M. W., a zdaniem Sądu także innymi osobami, sztucznie stworzyła warunki wymagane do uzyskania korzyści wynikających z sektorowego prawodawstwa rolnego, w sprzeczności z jego celami, wobec czego odmówiono jej przyznania wnioskowanych płatności na podstawie art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Za prawidłowe uznaje Sąd stwierdzenie przez Dyrektora OR ARiMR, że M. W. w powiązaniu z innymi osobami, w tym ze skarżącą, działał w celu obejścia prawa, co należy rozumieć w taki sposób, że wykonywane były czynności zasadniczo dopuszczalne, lecz służące celowi zabronionemu prawem, przynoszące korzyści niezgodne z celami wsparcia. Bowiem skarżąca nie prowadziła samodzielnego gospodarstwa rolnego, lecz prowadził je M. W., który na podobnych zasadach zawarł umowy dzierżawy ze skarżącą oraz dwoma innymi osobami, w tym z małoletnią córką. Zdaniem Sądu zebrane dowody wykluczyły uznanie, że to skarżąca prowadzi samodzielnie działalność rolniczą, co jest równoznaczne z odmową przyznania wnioskowanej płatności.

W ocenie Sądu prawidłowo przyjęto w zaskarżonej decyzji, że o wystąpieniu sztucznego tworzenia warunków uprawniających do przyznania płatności, a także o tym, że skarżąca nie prowadziła samodzielnie gospodarstwa rolnego - świadczą zebrane w sprawie dowody oraz ustalone okoliczności faktyczne, co istotne, poddane ocenie we wzajemnej łączności. Do najistotniejszych okoliczności i dowodów należą:

1) umowa dzierżawy "[...]" zawarta przez skarżącą z M. W. i jego żoną E. w dniu 1 maja 2019 r. na dzierżawę działki nr "[...]" o powierzchni 67,4529 ha, "[...]". W umowie tej nie wskazano miejscowości, w której położona jest działka, nie wskazano też tytułu prawnego do tej działki, nie wiadomo, kto jest jej właścicielem, przyjęto, że czynsz będzie płacony miesięcznie, a w razie zwłoki dzierżawca zostanie wezwany dodatkowo do zapłaty, a następnie, w razie braku zapłaty, złożone zostanie mu wypowiedzenie natychmiastowe. Z ustaleń organu wynika, że umowa nie była wykonywana zgodnie z jej brzmieniem, tj. zapłata czynszu nie następowała miesięcznie, a nastąpiła dopiero po tym, jak Kierownik BP zwrócił się do skarżącej o udzielenie wyjaśnień w sprawie, a ponadto nie były wprowadzane przewidziane w umowie środki dyscyplinujące dzierżawcę w razie zwłoki z zapłatą. W powiązaniu z innymi zebranymi dowodami, niżej wymienionymi - nieprzekonywujące są wyjaśnienia skarżącej, sprzeczne z brzmieniem umowy - że skorzystano z dostępnego wzoru umowy i że w środowisku wiejskim przyjęte jest uiszczanie należności po uzyskaniu zbiorów. Umowa została opatrzona podpisami obu stron, co oznacza, że przed podpisaniem zapoznały się z jej treścią. Zawarte w skardze wyjaśnienia skarżącej, że czekała z zapłatą czynszu (a także z zapłatą za usługi kombajnem) do czasu uzyskania zapłaty za sprzedaż plonów wskazują, że zawarła umowę dzierżawy bez posiadania finansowych możliwości jej realizacji, a zatem już z chwilą jej podpisania nie zamierzała wywiązywać się z wynikających z niej obowiązków. Pismem z 18 października 2019 r. skarżąca została wezwana do wyjaśnienia i udokumentowania tego, jak doszło do wydzierżawienia działki nr "[...]" przez E. i M. W., skoro z ustaleń organu wynika, że jej właścicielem jest inny podmiot (fakt ustalony przez organ). Pisemne wyjaśnienia skarżącej nie wniosły nic do sprawy, co oznacza, że organ miał wszelkie podstawy do poddania w wątpliwość tego, czy skarżąca rzeczywiście była w posiadaniu gruntu rolnego w momencie składania wniosku o płatność. Nie wiadomo, czy na 1 maja 2019 r. (dzień zawarcia umowy) M. W. miał możliwość jej zawarcia, bowiem nie jest znana podstawa, na jakiej mógłby w takim zakresie dysponować ww. działką. Podkreślić należy, że ciężar udowodnienia spełnienia warunków do przyznania płatności (w tym posiadania gruntów rolnych) spoczywa na beneficjencie, a nie na organie. W ocenie Sądu skarżąca nie wywiązała się z tego obowiązku, co mogłoby zostać uznane za wystarczającą przyczynę do odmowy przyznania płatności, bez konieczności prowadzenia dalszych ustaleń dotyczących stworzenia sztucznych warunków do uzyskania płatności. Z orzecznictwa NSA wynika, że przyznanie płatności wiąże się z faktycznym władztwem i użytkowaniem rolniczym danego gospodarstwa rolnego przez stronę wnioskującą, niezależnie od posiadania przez nią określonego tytułu prawnego do danego gruntu w rozumieniu przepisów prawa rzeczowego (wyrok z dnia 4 czerwca 2009 r., II GSK 1012/08, Baza CBOSA). Samo posiadanie gruntów w rozumieniu cywilnym (np. dzierżawa) nie jest wystarczające do tego, aby uzyskać płatność. Konieczne jest także faktyczne ich użytkowanie, co w rozpatrywanej sprawie nie zostało stwierdzone. Z przepisów regulujących zasady przyznawania płatności wynika, że są one przyznawane rolnikowi do działek rolnych, na których rolnik prowadzi działalność rolniczą, co oznacza wymóg faktycznego, efektywnego i trwałego użytkowania gruntów, a nie jedynie o posiadanie tytułu prawnego do nich. Płatności przyznawane są w celu dofinansowania do produkcji rolnej i pomocy rolnikom rzeczywiście użytkującym posiadane grunty rolne. Dlatego wymagane jest rzeczywiste posiadanie (władanie) gruntami rolnymi w dniu złożenia wniosku o płatność (por. wyrok NSA z dnia z 7 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 87/11 Baza CBOSA).

2) faktura dokumentująca wykonanie na rzecz skarżącej przez E. W. usługi kombajnem z sierpnia 2019 r. opłacona została dopiero w listopadzie 2019 r., tj. po uzyskaniu środków ze sprzedaży zbiorów. Zatem skarżąca zamówiła wykonanie usługi, nie dysponując możliwością zapłaty ani pewnością, że będzie to możliwe, gdyby nie doszło do zebrania plonów lub do ich sprzedaży. Biorąc pod uwagę, że wykonawcą usługi była E. W., powinowata skarżącej, a jednocześnie strona umowy dzierżawy gruntów, w ocenie Sądu Dyrektor OR ARiMR miał podstawę do uznania, że E. W. wykonywała usługi kombajnem w zasadzie na swoich gruntach (dzierżawionych od spółki A) i czyniła to bez wynagrodzenia zarówno za usługi, jak i za dzierżawę. Organ ustalił też, że pełnomocnikiem E. W. był M. W., jednocześnie pełnomocnik skarżącej w sprawach dotyczących wniosków o płatności oraz strona umowy dzierżawy. Powyższe okoliczności były, zdaniem Sądu, podstawą do logicznego stwierdzenia, że to właśnie M. W. mógł być osobą, która koordynowała proces tworzenia pozorów faktycznego prowadzenia przez skarżącą działalności rolniczej. Formalnie bowiem skarżąca posiadała tytuł prawny do gruntów, okazała faktury na zakup usług związanych z prowadzeniem gospodarstwa oraz udokumentowała sprzedażą plonów. Jednak w postępowaniu administracyjnym okazało się, że stwierdzone formalne przejawy prowadzenia działalności rolniczej nie są wystarczające do uznania, że była to działalność rzeczywista.

3) okolicznością niesporną, a wspierającą stanowisko organu jest to, że poza skarżącą umowy dzierżawy gruntów rolnych z M. W. zawarli także jego małoletnia córka O. oraz A. F. i że osoby te również złożyły w 2019 r. wnioski o przyznanie płatności, zaś zgłoszone grunty są położone po sąsiedzku i mogłyby stanowić jedno gospodarstwo.

4) brak budynków i maszyn rolniczych, tłumaczony przez skarżącą zawarciem dzierżawy gruntów obsianych stanowi okoliczność niekorzystną dla strony, gdyż w jej interesie było przedstawienie w postępowaniu jak najwięcej takich okoliczności, które potwierdziłyby faktyczne prowadzenie samodzielnej działalności rolniczej. Nie negując prawdziwości twierdzeń skarżącej w tym zakresie, zauważyć należy, że nie wykorzystała możliwości wykazania korzystnej dla siebie okoliczności.

5) fakt odbywania studiów dziennych w W. został, zdaniem Sądu, prawidłowo oceniony w zaskarżonej decyzji jako utrudniający samodzielne prowadzenie gospodarstwa rolnego, z uwagi na długotrwałą nieobecność, przy czym nie jest to okoliczność decydująca w sprawie. Jednak analizowana w zestawieniu z innymi dowodami, potwierdza stanowisko organu.

6) faktury wystawione przez "[...]". Z trzech faktur jedna została opłacona ze znacznym przekroczeniem terminu (około dwóch miesięcy). Wywody organu dotyczące znaczenia faktur pro-forma są zasadne na gruncie podatkowym. Jednak w rozpatrywanej sprawie ma mniejsze znaczenie to, jakie faktury wystawiono, tj. czy są to faktury pro-forma, czy faktury ostateczne. Nie podlega bowiem ocenie, czy dowody te są prawidłowe pod względem księgowym. W świetle innych zebranych w sprawie dowodów ww. faktury, podobnie jak faktury dokumentujące sprzedaż, nie są wystarczającą podstawą do uznania, że usługi te zlecała skarżąca w związku z samodzielnym prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

W ocenie Sądu wyżej wymienione okoliczności i dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym wskazują, że skarżącą nie wykazała się tytułem prawnym upoważniającym ją do posiadania gruntów zgłoszonych do płatności, posiadaniem infrastruktury służącej prowadzeniu działalności rolnej w postaci np. budynków, maszyn czy urządzeń rolniczych, nie udowodniła, że wykonywała samodzielnie zabiegi agrotechniczne oraz że ponosiła ich koszty, tym samym nie wykazała, ze samodzielnie prowadzi gospodarstwo rolne, organ udowodnił zaś istnienie powiązań rodzinno-finansowych między skarżącą a innymi osobami dysponującymi gruntami, wykonującymi na rzecz skarżącej nieopłacone usługi, wskazał za motywy działań nakierowanych na uzyskanie nienależnych korzyści poprzez uniknięcie zastosowania stawek degresywnych (płatność ekologiczna i ONW) i limitów powierzchniowych (płatności bezpośrednie), a także limitu wiekowego.

Tym samym zostały wykazane zarówno obiektywne jak i subiektywne przesłanki odmowy przyznania płatności z powodu stwierdzenia sztucznych warunków, tj. organ ustalił brak możliwości osiągnięcia wnioskowanego wsparcia oraz zamiar skarżącej uzyskania korzyści sprzecznej z tym celem, tj. nienależnej płatności.

Nie można zgodzić się z zarzutem skargi, że do wydania zaskarżonej decyzji zabrakło organowi ustaleń wskazujących na celowość działań skarżącej jako potwierdzenie zamiaru obejścia przepisów, zaś według skarżącej jej działania nie miały na celu obejścia przepisów. Organ miał bowiem obowiązek ocenić nie tylko działania skarżącej, ale także ich kontekst, na który składał się cały szereg okoliczności opisanych w decyzji, dotyczących także podmiotów innych niż skarżąca. Podkreślenia wymaga, że w rozpatrywanej sprawie dopiero łączna ocena zebranych dowodów mogła doprowadzić do takich wniosków, jakie wynikają z zaskarżonej decyzji. Poszczególne, omawiane w wyroku elementy stanu faktycznego, takie jak, przykładowo, faktura wystawiona przez E. W. dokumentująca wykonanie usługi kombajnem w sierpniu, opłacona w listopadzie, oceniane osobno, nie upoważniałyby do takiej konkluzji, jaka wynika z łącznej oceny dowodów. Oceniając bowiem ten sam dowód z uwzględnieniem m. in. powinowactwa wystawcy faktury ze skarżącą i relacji personalnych z M. W., a także biorąc pod uwagę, że E. W. zawarła ze skarżącą umowę dzierżawy podobnie jak z małoletnią córką, zaś skarżąca nie uiszcza czynszu z tytułu tej umowy, nie posiada maszyn ani urządzeń rolniczych itp., zasadne było uznanie, że skarżąca nie prowadzi samodzielnie gospodarstwa rolnego.

Nawiązując do wyżej przedstawionych zasad ciężaru dowodzenia w rozpatrywanej sprawie, stwierdzić należy, że zgodnie z prawem materialnym oraz logiką i doświadczeniem życiowym Dyrektor OR ARiMR udowodnił stworzenie sztucznych warunków, natomiast skarżąca nie udowodniła spełnienia warunków do przyznania płatności.

Dokonane przez organ ustalenia stanu faktycznego mają odbicie w aktach sprawy. W ocenie Sądu, przeprowadzone zostało wystarczające postępowanie wyjaśniające w celu zbadania zaistnienia przesłanek z art. 60 rozporządzenia nr 1306/2013, potwierdzone materiałem dowodowym pozwalającym na odmowę przyznania płatności.

W związku z powyższym nie znalazły uznania Sądu zarzuty skargi zarówno dotyczące naruszenia przepisów postępowania tj. art.77 §1 i art.7 oraz art.107 § 1 i § 3 oraz art.80 Kpa w zw. z art.60 rozporządzenia nr 1306/2013, a także przepisów prawa materialnego: art.4 ust.3 rozporządzenia nr 2988/95 i art.60 rozporządzenia nr 1306/2013.

Z uwagi na niezłożenie wniosków dowodowych Sąd nie odniósł się do załączonych do skargi kserokopii dokumentów.

Mając na względzie powyższe, Sąd na podstawie art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oddalił skargę.