Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1658/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 51 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Andrzej Jurkiewicz (spr.) del. WSA Michał Ruszyński po rozpoznaniu w dniu 8 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 778/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości B. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 lutego 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 778/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w miejscowości [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2016 r. znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie sprawy:

Z akt postępowania administracyjnego wynika, że [...] sp.j. z siedzibą w [...], zgłosiła zamiar wykonania remontu obiektu usługowo-magazynowego na nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], działka ewid. nr [...], polegającego na wymianie pokrycia dachowego z dachówki na blachodachówkę oraz zniszczonych elementów więźby dachowej, docieplenia ścian styropianem, wyminę stolarki okiennej i drzwiowej, remontu tynków wewnętrznych ścian działowych i posadzek, remontu instalacji wewnętrznych.

Następnie decyzją z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał inwestorowi – Spółce jawnej [...] zaniechania dalszych robót budowlanych przebudowy obiektu budowlanego: budynku usługowo-magazynowego na nieruchomości w [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę. Organ nadzoru budowlanego wskazał, że w trakcie przeprowadzonej w dniu 27 kwietnia 2009 r. kontroli prowadzonych robót budowlanych ustalono, że inwestor rozebrał budynek praktycznie w całości, do poziomu stropu nad podpiwniczeniem obiektu. Pozostał jedynie fragment ścian zewnętrznych od strony północnej i wschodniej. W szczególności rozebrano ściany parteru: zachodnią, południową oraz w części ścianę wschodnią.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z urzędu stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., gdyż organ powiatowy nieprawidłowo zakwalifikował prowadzone przez Spółkę roboty jako przebudowę, w sytuacji gdy była to odbudowa.

Wniosek o stwierdzenie nieważności ww. decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. wniósł inwestor.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego odmówił stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., gdyż nie jest ona obarczona wadą rażącego naruszenia prawa. W uzasadnieniu wskazano, że w rozpatrywanej sprawie doszło w istocie do odbudowy, a nie przebudowy spornego obiektu budowlanego, a odbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Brak jego uzyskania stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną w przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Zdaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego organ wojewódzki prawidłowo uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w omawianej sprawie powinien znaleźć zastosowanie art. 48 ww. ustawy. W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego fakt późniejszego wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie nie pozwala na uznanie, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., jest obarczona wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Na skutek wniosku inwestora o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 k.p.a. (Dz.U. z 2016 r., poz. 23), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] grudnia 2015 r. W uzasadnieniu organ zasadniczo powtórzył argumentację zawartą w zakwestionowanej decyzji, a następnie dodał – odnosząc się do zarzutu skarżącej – że użycie w decyzji niepełnej nazwy strony nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności decyzji.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniosła [...] sp. z o.o., domagając się jej uchylenia, względnie stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a.; art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.; art. 16, art. 156 i 158 k.p.a.; art. 51 i art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 48 tej ustawy;

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zajęte w sprawie.

W ocenie Sądu wniesiona skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, co skutkowało jej oddaleniem na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.".

W uzasadnieniu Sąd wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w trybie stwierdzenia nieważności, który jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego i którego przesłanki zastosowania zostały enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że istotą kontrolowanego postępowania nadzorczego było wyjaśnienie czy Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...], nie naruszył rażąco przepisów prawa, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. wypełniając w ten sposób dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Zdaniem Sądu ocena dokonana przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie budzi żadnych wątpliwości ani zastrzeżeń Sądu. Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2012 r. oparł się na ustaleniach protokolarnie potwierdzonych oględzin przeprowadzonych w dniach 31 marca i 27 kwietnia 2009 r., które wskazywały, że przedmiotowy budynek został rozebrany za wyjątkiem stropów nad piwnicami i częścią ściany północnej i wschodniej. Zdaniem organu wojewódzkiego w związku z powyższym roboty należało zakwalifikować jako odbudowę, zatem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] w sposób nieprawidłowy zakwalifikował wykonane roboty, czym rażąco naruszył art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane, a w konsekwencji tryb postępowania legalizacyjnego z art. 51 ww. ustawy. Sąd podzielił ocenę Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, że na wykonanie opisanych robót budowlanych konieczne było uzyskanie pozwolenia na budowę. Wbrew mniemaniu strony skarżącej, opisanych robót budowlanych nie można było zakwalifikować do żadnej kategorii z tych, które wymienione są w art. 29 ustawy Prawo budowlane.

Ponadto w orzecznictwie sądowym ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym inwestorowi nie można uczynić zarzutu dopuszczenia się samowoli budowlanej, w rozumieniu art. 48 ww. ustawy, jeżeli w dacie rozpoczęcia robót budowlanych legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. W rozpoznawanej sprawie brak jest jednak takiego pozwolenia. W ocenie Sądu fakt zrealizowania przez inwestora inwestycji na podstawie zgłoszenia, w sytuacji, gdy na realizację faktycznie wykonanej inwestycji istniał obowiązek uzyskania pozwolenia na budowę, a inwestor takim pozwoleniem nie dysponował, zobowiązuje organy nadzoru budowlanego do podjęcia czynności właśnie w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Mając powyższe na uwadze nie można, w ocenie Sądu, skutecznie postawić Małopolskiemu Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego zarzutu, iż stwierdzając nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. z powodu rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, sam rażąco naruszył art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a tylko takie ustalenie dawałoby podstawę do wyeliminowania w trybie nadzoru decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego.

Odnosząc się zaś do podnoszonej kwestii, a mianowicie tego, że w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. inwestor został określony jako Spółka jawna [...], podczas gdy prawidłowa nazwa inwestora to: [...] sp.j., w ocenie Sądu, nieprawidłowość organu nie może być zakwalifikowana – jak tego chce skarżący – jako wypełniająca dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie jest nieważna decyzja, w której nastąpiło niepełne określenie strony. Użycie w decyzji niepełnej nazwy osoby skarżącej nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Zdaniem Sądu nieprecyzyjne określenie strony poprzez niewskazanie jako adresata decyzji podmiotu, który na początku nazwy nie posiada słowa "Firma" nie oznacza, że adresatem decyzji jest podmiot niebędący stroną postępowania. Akta sprawy nie pozostawiają żadnej wątpliwości co do tego, kto jest stroną w tej sprawie.

Sąd podzielił także stanowisko organu, iż zarzut, że decyzja nie została doręczona stronie i tym samym strona została pozbawiona udziału w toczącym się postępowaniu, nie może być rozważany w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania, a co za tym idzie nie może stanowić przesłanki dla stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Odnosząc się do wskazanego w skardze wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 (OTK-A 2015/5/62), dotyczącego art. 156 § 2 k.p.a., Sąd podniósł, że wyrok ten ma charakter interpretacyjny, zawiera wskazówki, jak należy rozumieć badany przepis z uwzględnieniem wskazanych przez Trybunał zasad konstytucyjnych, jego skutkiem nie jest zaś wyeliminowanie przepisu z obrotu prawnego. Dodatkowo podkreślono, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany ponad trzy lata po decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., a co najistotniejsze wyeliminowanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nastąpiło w niecałe dwa i pół roku od dnia jej wydania, a więc co do istoty motywy którymi kierował się Trybunał nie mają odzwierciedlenia w niniejszym stanie faktycznym sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła skarżąca Spółka, zarzucając temu orzeczeniu:

1/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. poprzez przyjęcie, że istnieje i wywołuje skutki prawne decyzja, której strona została oznaczona w sposób nieprawidłowy,

2/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., poprzez przyjęcie, że nie jest obarczona wadą nieważności decyzja, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie,

3/ naruszenia art. 16, art. 156 i art. 158 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w przypadku braku doręczenia decyzji nie mamy do czynienia z decyzją nieważną, której eliminacja z obrotu prawnego wymaga wydania odrębnej decyzji stwierdzającej jej nieważność,

4/ naruszenie art. 51 i art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację pojęć "odbudowa" i "przebudowa",

5/ rażące naruszenie prawa poprzez stwierdzenie nieważność decyzji na podstawie, której doszło do nabycia praw, a od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu,

6/ naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że stanowi rażące naruszenie prawa wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w sytuacji gdy zastosowanie winien mieć art. 48 ww. ustawy;

Jednocześnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy oraz wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz pozostawienie temu Sądowi rozstrzygnięcia o kosztach postępowania kasacyjnego, zgłaszając w tym miejscu wniosek o ich zasądzenie od organu na rzecz skarżącej wraz z kosztami zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu zawarto argumenty na poparcie ww. podstaw kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do normy art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia którejkolwiek z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w § 2 ww. artykułu, a zatem przeszedł do rozpoznania sprawy w granicach skargi kasacyjnej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiedziona w tej sprawie skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przede wszystkim przedmiotowe postępowanie miało na celu ustalenie czy decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. stwierdzająca z urzędu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak [...], opartej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, a nakazującej inwestorowi – Spółce jawnej [...] zaniechania dalszych robót budowlanych przebudowy obiektu budowlanego: budynku usługowo-magazynowego na nieruchomości w [...] przy ul. [...], działka nr ewid. [...], wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, wydana została z kwalifikowanym naruszeniem prawa (art. 156 k.p.a.).

Przystępując do wyjaśnienia przesłanek nieuwzględnienia wniesionego środka odwoławczego zauważyć należy, że kontrolowana przez Sąd decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie nieważnościowe. Tryb stwierdzenia nieważności, inaczej niż w przypadku postępowania odwoławczego czy zażaleniowego, może być uruchamiany tylko w przypadkach ściśle określonych przez art. 156 k.p.a. Przypadki te dotyczą takich sytuacji, gdy decyzja administracyjna jest obarczona tak poważną wadliwością, że trwałość decyzji ostatecznej i związana z nią pewność porządku prawnego musi ustąpić wymaganiom płynącym z zasady praworządności.

Nie jest kwestionowane w tej sprawie, iż [...] sp.j. jawna pismem z dnia 20 lutego 2009 r. zgłosiła zamiar rozpoczęcia robót niewymagających pozwolenia na budowę wobec obiektu usługowo-magazynowego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] (w tym wymianę zniszczonego dachu, remont elewacji, wymianę stolarki okiennej). Organ architektoniczno-budowlany do tak określonego zgłoszenia nie wniósł sprzeciwu, zaś inwestorzy w ramach tego zgłoszenia, co nie jest w tej sprawie negowane, rozebrali sporny budynek – rozebrano ściany parteru: zachodnią, południową oraz w części ścianę wschodnią za wyjątkiem stropów nad piwnicami oraz części ściany północnej a następnie go odbudowali. Przy takich niespornych ustaleniach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wydał decyzję w trybie art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane nakazując zaniechanie inwestorom dalszych robót budowlanych przy przebudowie spornego obiektu budowlanego wykonywanych bez wymaganego pozwolenia. Jednakże decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. z urzędu stwierdził nieważność ww. decyzji z dnia [...] czerwca 2009 r., gdyż organ powiatowy nieprawidłowo zakwalifikował prowadzone przez Spółkę roboty jako przebudowę, w sytuacji gdy była to odbudowa. Zatem w konsekwencji organ nadzoru uznał, że nieprawidłowe zakwalifikowanie wykonanych robót jako przebudowy zamiast przyjęcia, że w sprawie mamy do czynienia z odbudową (art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane), stanowiło rażące naruszenie art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane, zaś błędna kwalifikacja wykonanych robót budowlanych doprowadziła w konsekwencji do zastosowania niewłaściwego trybu postępowania legalizacyjnego, a więc do rażącego naruszenia art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, gdy w omawianej sytuacji powinien mieć zastosowanie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

W tej sprawie wniosek inwestorów o stwierdzenie nieważności ww. decyzji organu nadzoru, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie zasługiwał na uwzględnienie, gdyż decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] nie zawiera wad o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., dlatego też podjęta w sprawie decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., odpowiada prawu albowiem w rozpatrywanej sprawie doszło w istocie do odbudowy, a nie przebudowy spornego obiektu budowlanego, a odbudowa wymagała uzyskania pozwolenia na budowę, a decyzją taką, co jest również niesporne, inwestorzy nie legitymowali się w chwili realizacji spornego obiektu. Z kolei brak uzyskania takiego pozwolenia stanowi samowolę budowlaną sankcjonowaną w przepisie art. 48 ustawy Prawo budowlane. Sąd pierwszej instancji, przytaczając treść art. 3 pkt 7 ustawy Prawo budowlane odnoszącego się do pojęcia robót budowlanych jak i pojęcia budowy zawartego w dyspozycji art. 3 pkt 6 obejmującego swym zakresem odbudowę, a więc takie roboty (opisane wyżej), które wykonano w niniejszej sprawie przez inwestorów wobec obiektu usługowo-magazynowego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...], trafnie przyjął, iż na wykonanie przedmiotowych robót konieczne było posiadanie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę i że wbrew mniemaniu strony skarżącej, opisanych robót nie można było zakwalifikować do żadnej kategorii które wymienione zostały w art. 29 ustawy Prawo budowlane. Tym samym zasadnie przyjęto w niniejszym postępowaniu nieważnościowym, iż organ wojewódzki prawidłowo uznał, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. znak: [...], została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez bezzasadne jego zastosowanie w sytuacji, gdy w omawianej sprawie powinien znaleźć zastosowanie przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane. Podkreślić w tej sprawie należy, że zastosowany przez organ powiatowy tryb naprawczy wobec oczywistej samowoli budowlanej był niedopuszczalny gdyż wobec inwestycji skarżącej Spółki winien mieć zastosowanie wyłącznie tryb legalizacyjny wynikający z dyspozycji art. 48 ustawy Prawo budowlane. Tym samym nieusprawiedliwiony jest podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez uznanie, że stanowi rażące naruszenie prawa wydanie decyzji w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, w sytuacji gdy zastosowanie winien mieć art. 48 ww. ustawy, tym bardziej, iż przywołany w kasacji przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane nie miał zastosowania przed organem powiatowym.

Nie można także zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 51 i art. 3 ust. 7a ustawy Prawo budowlane poprzez błędną interpretację pojęć "odbudowa" i "przebudowa". Opisany wyżej zakres robót wobec obiektu usługowo-magazynowego w [...] przy ul. [...] na działce nr [...] polegający na jego pierwotnym rozebraniu (rozebrano ściany parteru: zachodnią, południową oraz w części ścianę wschodnią), a następnie jego odbudowie w pełni wyczerpuje znamiona pojęcia budowy przez co należy rozumieć przecież i odbudowę budynku - patrz art. 3 pkt 6 ustawy Prawo budowlane. Nie budzi jakichkolwiek wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że w tej sprawie mamy do czynienia z odbudową budynku, albowiem sytuację, w której obiekt budowlany lub jego część podlega rozbiórce w celu odtworzenia następnie jego stanu pierwotnego przy użyciu innych wyrobów budowlanych należy rozpatrywać jako odbudowę obiektu budowlanego lub jego części. Odbudowa obiektu budowlanego lub jego części zakłada przy tym, że odbudowany obiekt posiada takie same parametry, jakie obiekt posiadał w stanie pierwotnym. Skoro zakres tak wskazanych prac w spornym obiekcie stanowił odbudowę, to jednocześnie nie mógł być zakwalifikowany do przebudowy, co sugeruje skarga kasacyjna. Podkreślić należy, że wykonanie robót związanych z ingerencją w ściany nośne przedmiotowego budynku, które ingerują w konstrukcję obiektu, co do zasady nie może być zakwalifikowane jako przebudowa obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 7a ustawy Prawo budowlane. Tym samym podnoszone w tym zakresie zarzuty, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie mogły odnieść pożądanego skutku.

Kolejne zarzuty skargi kasacyjnej kwestionujące zaskarżony wyrok wskazują, iż decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sposób nieprawidłowy oznaczyła inwestora, adresata tej decyzji, a przede wszystkim nie została doręczona inwestorom z czym wiąże się zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., art. 156 § 1 pkt 3 i art. 16 oraz 158 k.p.a. Zarzuty te również są nieusprawiedliwione.

W zakresie nieprawidłowego oznaczenia inwestora w decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. zauważyć należy, iż w rozstrzygnięciu Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. inwestor został oznaczony jako Spółka jawna "[...]. Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że prawidłowa nazwa inwestora to: [...] Spółka Jawna. Takie oznaczenie inwestora, jak wyżej wskazano, pozbawione jedynie członu "[...]" zasadnie w okolicznościach tej sprawy nie mogło być zakwalifikowana jako wypełniające dyspozycję art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. ani art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Słusznie Sąd pierwszej instancji przyznał, że nie jest nieważna decyzja, w której nastąpiło niepełne określenie strony. Użycie w decyzji niepełnej nazwy inwestora nie oznacza skierowania tej decyzji do osoby niebędącej stroną w sprawie i nie stanowi podstawy przewidzianej w art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. dla stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Takie jak w tej sprawie nieprecyzyjne określenie strony poprzez niewskazanie jako adresata decyzji podmiotu, który na początku nazwy nie zawiera słowa "Firma", w żadnym wypadku nie pozwala przyjąć, że decyzja taka skierowana została do osoby niebędącej stroną w sprawie. Analiza akt administracyjnych, nawet przy tak niepełnym określeniu podmiotu zobowiązanego w ww. decyzji nie pozostawia żadnej wątpliwości co do tożsamości inwestora, a więc i tego kto jest stroną w tej sprawie, a jest nią przecież skarżąca Spółka (następca prawny spółki jawnej). Wbrew stanowisku skarżącej Spółki takie oznaczenie adresata decyzji jak uczyniono to w rozstrzygnięciu z dnia [...] stycznia 2012 r. nr [...] w sposób zdecydowanie jednoznaczny konkretyzuje podmiot zobowiązany, określając go przecież w sposób tożsamy z tym oznaczonym w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r., a już takie oznaczenie inwestora w tejże ww. decyzji nie jest przecież kwestionowane przez skarżącą Spółkę. Zatem zarzut nieprawidłowego oznaczenia adresata w decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r. pozostaje całkowicie chybiony.

Kolejny zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do niedoręczenia powołanej wyżej decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r. skarżącej Spółce, a jeżeli już, jak sugeruje skarga kasacyjne, uznać że doręczenie nastąpiło na ręce pełnomocnika Spółki T.K., to doręczenie jej na ręce pełnomocnika wiąże się, jak zasugerowano, z wadą decyzji określoną art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem decyzja została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie (patrz: strona 9 skargi kasacyjnej).

Na wstępie zaznaczyć należy, iż zarzut, że decyzja nie została doręczona stronie i tym samym strona została pozbawiona udziału w toczącym się postępowaniu, co do zasady, jak trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, nie może być rozważany w kategoriach wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., bowiem zarzut pozbawienia czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym może być rozważany wyłącznie na gruncie przesłanek wznowienia postępowania.

Jednakże mając na uwadze sposób sfomułowania zarzutu w tym zakresie, zauważyć trzeba, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności może być prowadzone tylko w stosunku do aktu administracyjnego istniejącego w obrocie prawnym. Skierowanie podania o stwierdzenie nieważności decyzji, która w ogóle nie weszła do obrotu prawnego, obliguje organ do podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania.

Przeprowadzona analiza akt administracyjnych przedmiotowej sprawy prowadzi do wniosków, iż decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki, została doręczona stronie skarżącej, którą przecież w postępowaniu administracyjnym reprezentował T.K. – patrz: upoważnienie z dnia 27 kwietnia 2009 r. Decyzja ta wprowadzona została do obrotu prawnego poprzez doręczenie jej również i innym stronom postępowania nieważnościowego prowadzonego przed Małopolskim Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. Dlatego też nie można, w tych okolicznościach sprawy, uznać, że decyzja ta nie została doręczona stronom, w tym skarżącej Spółce.

Natomiast to, że decyzja Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r., kierowana do Spółki (Spółka jawna [...]) jako inwestora spornego zamierzenia budowlanego, w efekcie doręczona została ustanowionemu w trybie art. 32 k.p.a. pełnomocnikowi (wyżej wskazanemu), w żadnym wypadku nie oznacza, iż decyzja ta podjęta została z wadą określoną art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., bowiem została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Takie stanowisko skarżącej Spółki, pozbawione jest jakichkolwiek racji prawnych. Gdyby bowiem po ustanowieniu pełnomocnika skarżącej Spółki adresatem decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2012 r., został właśnie tenże pełnomocnik, to tylko wówczas można by było mówić o zaistnieniu przesłanki z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., a przecież w tej sprawie z takim przypadkiem nie mamy do czynienia, stąd też w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, brak jest racjonalnych przesłanek by uznać, że ww. decyzja z dnia [...] stycznia 2012 r. nie została doręczona stronom, czy też zaistniała przesłanka z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. w sposób wyżej opisany. Tym samym czyniony w tej sprawie zarzut naruszenia art. 16, 156 i 158 k.p.a. jawi się również jako całkowicie nieusprawiedliwiony.

Skarga kasacyjna zawiera również zarzut, iż w sprawie tej doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez stwierdzenie nieważność decyzji na podstawie której doszło do nabycia praw, a od jej wydania nastąpił znaczny upływ czasu, przy czym zarówno w jej petitum jak i motywach skargi kasacyjnej nie zamieszczono jakiegokolwiek przepisu związanego z tym zarzutem. Jedynie w motywach skargi kasacyjnej powołano się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 maja 2015 r. sygn. akt P 46/13 odnoszący się do interpretacji art. 156 § 2 k.p.a. Pomijając fakt wadliwego sformułowania zarzutu w tym zakresie (brak określenia normy prawnej kwestionowanej tym zarzutem, co jest przecież wymagane przy przytoczeniu podstaw kasacji), to niezależnie od powyższego wskazać należy, iż Sąd pierwszej instancji w sposób prawidłowy odniósł się do takiego zarzutu sformułowanego już w skardze do Sądu pierwszej instancji. Wszelkie więc rozważania dotyczące konsekwencji ww. wyroku zakresowego Trybunału Konstytucyjnego, dla tej sprawy, są w pełni podzielane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Również należy zgodzić się z argumentacją zamieszczoną w zaskarżonym wyroku co to pojęcia "znacznego upływu czasu od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, na podstawie której strona nabyła prawo lub ekspektatywę prawa" w odniesieniu do rozstrzygnięć wydanych w tej sprawie. W pełni należy zgodzić się z tym, że ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego został wydany ponad trzy lata po decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r., a co najistotniejsze wyeliminowanie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nastąpiło w niecałe dwa i pół roku od dnia jej wydania, a więc co do istoty motywy którymi kierował się Trybunał nie mają odzwierciedlenia w niniejszym stanie faktycznym sprawy.

W tych okolicznościach rozpoznawanej sprawy przyznać należy, iż Sąd pierwszej instancji przeprowadził prawidłową kontrolę legalności zaskarżonej decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] stycznia 2012 r. i właściwie zastosował konstrukcję prawną z art. 151 p.p.s.a. oddalając wniesioną skargę wobec jej niezasadności.

Reasumując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie mogły odnieść oczekiwanego przez stronę skutku. Dlatego, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.

Przedmiotowa skarga kasacyjna mogła zostać rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, stosownie do normy art. 182 § 2 p.p.s.a., gdyż strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w ustawowym terminie, nie zażądały jej przeprowadzenia.