Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2933/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183 art. 184 art. 189
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 2 art. 14 ust. 8 art. 15 ust. 2 pkt 6 i 9 art. 20 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ Sędziowie sędzia NSA Barbara Adamiak sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, wyrokiem z dnia 18 czerwca 2019r., sygn. akt II SA/Op 171/19 - po rozpoznaniu skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części, w jakiej stwierdza nieważność § 40 ust. 2 pkt 2 uchwały Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], [...] – 2 ( pkt 1 wyroku), w pozostałym zakresie oddalił skargę (pkt 2 wyroku) i zasądził od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] zwrot kosztów postępowania sądowego (pkt 3 wyroku).

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

W dniu [...] stycznia 2019 r. Rada Gminy [...] podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego [...], [...] - 2, zwanego dalej planem.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia [...] marca 2019r. nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 91 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały w części tekstowej dotyczącej: § 3 ust. 1 pkt 9 w części, w zakresie słów "i 110 kV"; § 6 ust. 1 pkt 4 w całości; § 6 ust. 1 pkt 17 w całości; § 6 ust. 1 pkt 19 w całości; § 17 ust. 1 w całości; § 23 w całości; § 25 ust. 1 w części terenów o oznaczeniach: "EO-6", "EO-7", "EO-8"; § 28 ust. 1 w części, w zakresie "ZLp-1"; § 29 ust. 1 w części terenów o oznaczeniach: "R-43", "R-45", "R-46", "R-47", "R-62", "R-64", "R-69"; § 30 ust. 1 w części dot. wyłączenia terenu o oznaczeniu: "RM-22"; § 32 w całości; § 35 ust. 1 w części dot. terenów o oznaczeniach: "KDG-2" oraz "KDG-3"; § 36 w części dot. terenów "KDW-53" oraz "KDW-54"; § 39 ust. 2 pkt 1 w części dot. terenów o oznaczeniach: "KDG-2" oraz "KDG-3"; § 40 ust. 1 pkt 5 w całości; § 40 ust. 2 pkt 2 w całości; § 40 ust. 3 w zakresie słów: "z zastrzeżeniem ust. 4"; § 40 ust. 4 w całości; § 41 ust. 5 pkt 6 w zakresie słów: "oraz linii wysokiego napięcia 110 kV"; § 42 pkt 4 w całości; § 42 pkt 19 w całości; oraz w części graficznej dotyczącej: terenu oznaczonego symbolem "UK", określonego w legendzie jako tereny obiektów sakralnych; terenu oznaczonego symbolem "ZLp-1", określonego w legendzie jako tereny zalesień; przebiegu "napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV"; przebiegu "strefy potencjalnego podwyższonego natężenia pola elektroenergetycznego linii wysokiego napięcia 110 kV"; terenu oznaczonego symbolem "w", określonego w legendzie jako "rowy", pomiędzy terenami oznaczonymi "R-45", "R-46" a "R-44"; terenu oznaczonego symbolem "w", określonego w legendzie jako "rowy", pomiędzy terenami oznaczonymi "R-62", "R-63" a "R-64".

Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie, Wojewoda w pierwszej kolejności stwierdził naruszenie 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945, ze zm.) – dalej: ustawa, w powiązaniu z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), poprzez ustalenie wykraczających poza dopuszczalny w miejscowym planie zakres, zasad określających wskaźnik liczby "miejsc do parkowania dla rowerów". Zdaniem Wojewody, lokalizacja oraz wskaźniki określające minimalną liczbę miejsc do parkowania na rowery nie należą do zbioru ustaleń, które należy umieścić w miejscowym planie. Następny zarzut organu nadzoru dotyczył naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy w związku z § 7 pkt 9 rozporządzenia poprzez wyznaczenie strefy potencjalnego podwyższonego natężenia pola elektromagnetycznego linii wysokiego napięcia 110 kV jako oznaczenia informacyjnego oraz brak wyznaczenia pełnej strefy kontrolowanej od gazociągu wysokiego ciśnienia. Wojewoda wywodził, że z analizy załącznika graficznego nr 4 (obszar "G" i "H") do uchwały wynika, że strefy ochronne napowietrznych linii elektroenergetycznych wysokiego napięcia 110 kV, stanowiące bufor o szerokości 20 m od osi linii, oznaczono jako ustalenia informacyjne. Natomiast w § 6 ust. 1 planu określono, że przebieg napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV jest oznaczeniem obowiązkowym. Zdaniem Wojewody, skoro przebieg liniowych urządzeń infrastruktury technicznej jest informacją obowiązującą i jest jedyną podstawą do wyznaczenia obowiązującej strefy, ponieważ obszar strefy technicznej jest zależny wyłącznie od odpowiedniej odległości od osi linii, to wyznaczenie przebiegu obu elementów jako oznaczenie obowiązujące jest w przedmiotowej sytuacji obligatoryjne. W związku z tym brak określenia na załączniku graficznym do uchwały przebiegów istniejących linii elektroenergetycznych oraz pasów i stref technologicznych od tych linii związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem jako oznaczeń obowiązujących stanowi istotne naruszenie ww. przepisów poprzez niespełnienie wymogów co do zawartości planu miejscowego. Dalej organ nadzoru zarzucił, że na załączniku graficznym nr 1 dla terenu zalesień, oznaczonego na rysunku planu jako "ZLp-1", nie ujęto strefy kontrolowanej gazociągu. Ponadto wskazał, że oznaczenie gazociągu w treści uchwały i załączniku graficznym są odmienne, co stanowi brak możliwości jednoznacznego powiązania treści uchwały z rysunkiem planu. Kolejne z ujawnionych przez Wojewodę naruszeń dotyczyło art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez brak określenia wskaźników zabudowy. Analizując zapisy § 23 ust. 3 pkt 2 oraz pkt 5 uchwały, Wojewoda wskazał, że dla terenu obiektów sakralnych oznaczonego symbolem UK nie wyznaczono maksymalnej oraz minimalnej intensywności zabudowy, a także maksymalnej wysokości zabudowy. Również w § 32 ust. 3 pkt 3 (powinno być § 32 ust. 2 pkt 3) planu dla terenów obiektów wodociągowych oznaczonych symbolem WZ nie ustalono maksymalnej i minimalnej intensywności oraz maksymalnej wysokości obiektów, jednocześnie dopuszczając zabudowę. Dodatkowo w § 30 ust. 3 pkt 5 lit. b planu dla terenu zabudowy zagrodowej nie wyznaczono maksymalnej wysokości budynków inwentarskich i innych związanych z funkcją rolniczą. Ustalenia zawierają normę mówiącą o dostosowaniu wysokości tych obiektów do funkcji i wymagań przepisów odrębnych. Tymczasem określenie wszystkich wskaźników powinno być jasne i jednoznaczne, wyrażone np. liczbą, ułamkiem, procentem. Wymóg ten obowiązuje również w sytuacji, gdy celem było utrzymanie zabudowy w aktualnej, istniejącej formie. W ocenie organu nadzoru, realizacji kompetencji w powyższym zakresie przez organ planistyczny nie stanowi także w stosunku do wysokości zabudowy inwentarskiej i pozostałej użycie przez Radę Gminy [...] zwrotu "na podstawie przepisów odrębnych". Zdaniem Wojewody, brak ustalenia obligatoryjnych parametrów zabudowy w sposób jednoznaczny dla wszystkich dopuszczonych w przedmiotowym miejscowym planie obiektów budowlanych stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Organ nadzoru zauważył też, że z analizy załącznika graficznego do uchwały oraz treści planu wynika, że nie zostały wyznaczone tereny EO-6, EO-7 oraz EO-8, które ustalono zgodnie z § 25 uchwały. Ponadto na załączniku graficznym nie występuje oznaczenie, tj. "strefa ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego", która została ustalona w § 17 ust. 1 planu. Wojewoda akcentował, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, załącznik graficzny nie może zawierać ustaleń innych niż tekst planu, ani nie może pomijać ustaleń przewidzianych w części tekstowej dla poszczególnych terenów.

Gmina [...] zaskarżyła powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze, zarzucając mu naruszenie art. 91 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, w uzasadnieniu przywołanego na wstępie wyroku stwierdził, że ustawodawca nakładając obowiązek ustalenia lokalizacji oraz wskaźników określających minimalną liczbę miejsc do parkowania nie rozróżnia rodzaju miejsc parkingowych ze względu na środek lokomocji. Dlatego określenie w planie wskaźników miejsc postojowych dla rowerów nie jest ustaleniem poczynionym bez podstawy prawnej. Ponadto, zdaniem Sądu, określenie miejsc postojowych dla rowerów w zaskarżonej uchwale jest rozwiązaniem nie tylko racjonalnym, ale również pożądanym z punktu widzenia ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami. Z tego względu Sąd uznał, że w przypadku postanowień zawartych w § 40 ust. 2 pkt 2 uchwały nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu.

Dokonując natomiast dalszej oceny rozstrzygnięcia nadzorczego, Sąd podzielił zarzuty Wojewody dotyczące naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 9 i 10 ustawy w zw. z § 7 pkt 9 rozporządzenia poprzez wyznaczenie strefy potencjalnego podwyższonego natężenia pola elektromagnetycznego linii wysokiego napięcia 110 kV jako oznaczenia informacyjnego oraz brak wyznaczenia pełnej strefy kontrolowanej od gazociągu wysokiego ciśnienia. Zdaniem Sądu brak określenia w planie przebiegu istniejących linii elektroenergetycznych oraz pasów i stref technologicznych od tych linii, związanych z ograniczeniem w użytkowaniu terenów objętych planem, jako oznaczeń obowiązujących, stanowi istotne naruszenie normy kompetencyjnej wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 9 i pkt 10 ustawy poprzez niespełnienie wymogów co do zawartości planu miejscowego. Stwierdzone przez organ nadzoru naruszenie dotyczyło zarówno części tekstowej, jak i graficznej planu, co uzasadniało stwierdzenie nieważności tych postanowień uchwały, które dotyczyły napowietrznej linii elektroenergetycznej 110 kV. W ocenie Sądu, podzielić należy także zarzut Wojewody, że doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzenia planu w kwestii obowiązku ustalenia w planie strefy kontrolowanej dla gazociągu na terenie oznaczonym symbolem "ZLp-1" (tereny zalesień). W tym zakresie nie można pominąć - jak trafnie dostrzegł organ nadzoru - zapisów § 28 ust. 2 pkt 3 planu, gdzie na ww. obszarze dopuszcza się budowę obiektów i urządzeń służących gospodarce leśnej. Taki zapis planu, zdaniem Sądu, przemawia za koniecznością wyznaczenia strefy kontrolowanej zgodnie z Załącznikiem Nr 2 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie (Dz. U. z 2013 r. poz. 640), mającego zastosowanie do przedmiotowego gazociągu wybudowanego przed dniem 12 grudnia 2001 r. na mocy § 110 pkt 1 tego rozporządzenia. Błędnie przyjmuje Gmina, że brak potrzeby wyznaczenia szerokości strefy kontrolowanej należy wiązać z faktem, iż rozporządzenie nie wymienia lasów jako terenów objętych tym obowiązkiem. W okolicznościach niniejszej sprawy chodzi bowiem o konieczność wyznaczenia strefy kontrolowanej wobec możliwości realizacji na terenie oznaczonym symbolem "ZLp-1" obiektów i urządzeń służących gospodarce leśnej, przykładowo przewidzianych w Lp. 4 Załącznika Nr 2 (szopy, stodoły). Sąd zaznaczył, że plan nie odnosi się wyłącznie do już ukształtowanej zabudowy, ale jako akt planowania przede wszystkim dotyczy przyszłych zamierzeń, które mogą być realizowane na obszarze nim objętym. Dlatego organ uchwałodawczy zobowiązany jest do określenia wszystkich obligatoryjnych parametrów, niezależenie od tego, jaki stan faktyczny występuje obecnie na tym obszarze. Sąd za uzasadnione uznał też zarzuty dotyczące braku ustalenia w planie wymaganych wskaźników i parametrów w odniesieniu do terenu obiektów sakralnych - oznaczonego symbolem UK, terenu obiektów wodociągowych - oznaczonego symbolem WZ oraz dla terenu zabudowy zagrodowej - oznaczonego symbolem RM. W ocenie Sądu, realizacji kompetencji w powyższym zakresie nie stanowi użycie przez Radę w § 23 ust. 3 pkt 2 planu dla terenu obiektów sakralnych - odnośnie do intensywności zabudowy - zwrotu "nie normuje się". Dla omawianego terenu w § 23 ust. 2 planu dopuszczono bowiem budowę obiektów małej architektury, zieleni i urządzeń towarzyszących wyłącznie związanych z funkcją terenu. Skoro zatem na terenie tym przewidziano możliwość zabudowy, to obowiązkiem Rady było określenie przynajmniej maksymalnego wskaźnika zabudowy, który ma istotne znaczenie dla zachowania ładu przestrzennego, gdyż zapobiega nadmiernej zabudowie nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie organ planistyczny nie określił ani maksymalnego, ani minimalnego wskaźnika intensywności zabudowy dla terenu UK, co należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania miejscowego planu. Sąd nie zgodził się natomiast z argumentacją organu nadzoru odnośnie do zapisów zawartych w § 23 ust. 3 pkt 5 planu dotyczących ustalonej na terenie UK maksymalnej wysokości zabudowy. Zdaniem Sądu, w przypadku obiektu sakralnego i jego wysokości, w sytuacji, gdy obiekt ten istnieje, a na omawianym obszarze dopuszczono tylko określoną w § 23 ust. 2 uchwały zabudowę, sposób ustalenia maksymalnej wysokości zabudowy poprzez użycie zwrotu: "do zachowania z uwzględnieniem wymagań konserwatorskich" był wystarczający. Wadliwy w tej mierze pogląd Wojewody nie miał jednak wpływu na zaskarżone rozstrzygnięcie, gdyż w rozważanych okolicznościach konieczne było określenie w § 23 planu wskaźnika intensywności zabudowy. W przekonaniu Sądu, w pełni natomiast należało podzielić także zarzut Wojewody, że nieustalenie w § 32 planu wskaźnika intensywności zabudowy oraz maksymalnej wysokości obiektów na terenie WZ stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Jeżeli bowiem Rada Gminy [...] zdecydowała na wprowadzenie na danym terenie możliwości zabudowy, to była zobowiązana do podporządkowania się wymogom określonym w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia. Odnośnie do zakwestionowanych przez Wojewodę ustaleń dotyczących terenu o symbolu RM Sąd stwierdził, że zawarte w § 30 ust. 3 pkt 5 lit. b planu odesłanie w zakresie wysokości budynków inwentarskich i innych związanych z funkcją rolniczą do bliżej niesprecyzowanych przepisów odrębnych, również należy uznać za istotne naruszenie zasad sporządzania planu. Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że w okolicznościach sprawy brak określenia wszystkich obligatoryjnych ustaleń dla terenów UK, WZ i RM stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu. W przedmiocie ostatniego zarzutu organu nadzoru, dotyczącego naruszenia art. 15 ust. 1 ustawy w związku z § 8 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak powiązania treści uchwały z rysunkiem planu, Sąd podkreślił m.in., że część graficzna planu jest uszczegółowieniem części testowej i ustalenia planu muszą być odczytywane łącznie - z uwzględnieniem zarówno części graficznej, jak i tekstowej. Z tych względów nie może być rozbieżności pomiędzy częścią tekstową planu a rysunkiem planu. Prawidłowo Wojewoda stwierdził, że brak powiązania pomiędzy częścią tekstową planu a załącznikiem graficznym dotyczy terenów EO-6, EO-7 oraz EO-8, które zostały ustalone w § 25 uchwały, ale nie zostały oznaczone na części graficznej planu, stanowi istotne naruszenie prawa. Poczynione uwagi znajdują zdaniem Sądu zastosowanie także w stosunku do wyznaczonej w treści planu w § 17 ust. 1 strefy ochrony konserwatorskiej krajobrazu kulturowego, która nie została wyznaczona na rysunku planu. Sąd podzielił stanowisko Wojewody o braku potrzeby stwierdzenia nieważności kwestionowanej uchwały w całości.

Skargą kasacyjną Gmina [...] zaskarżyła powyższy wyrok w części oddalającej skargę, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 5 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018, 19045 ze zm.) – w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano art. 15 ust. 2 pkt 9 tej ustawy - oraz § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587) poprzez uznanie, że na Radzie Gminy [...] spoczywał obowiązek wyznaczenia "strefy ochronnej" linii wysokiego napięcia 110 kV przebiegającej przez obszary planu "[...], [...]-2", w granicach której należało wprowadzić ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu terenu;

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez uznanie, że na Radzie Gminy [...] istniał obowiązek ustalenia dla terenu oznaczonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego "[...], [...]-2" symbolem UK (teren usług sakralnych) określenia maksymalnej i minimalnej intensywności zabudowy jako wskaźnika powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej.

Z uwagi na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku we wskazanej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono m.in., że tylko konieczność zagwarantowania ochrony przez nadmiernym promieniowaniem elektroenergetycznym może uzasadniać wprowadzenie ograniczeń w użytkowaniu terenów. Dla linii wysokiego napięcia przebiegającej przez obszar planu nie został utworzony wspomniany obszar, z czego można wnosić, że nie powoduje ona przekroczenia wymaganych standardów środowiska. Linia ta przebiega głównie przez istniejące i planowane tereny rolnicze, a wskazany na rysunku planu pas o szerokości 20m, jako obszar możliwego podwyższonego natężenia pola elektromagnetycznego (co wynika z danych z literatury), obejmuje jednie niezabudowany fragment działki zagrodowej (teren RM-22). Także zarządca linii nie złożył w tym zakresie żadnych wniosków. Podkreślenia wymaga też, że nie wyznaczono w strefie tego potencjalnego oddziaływania żadnych nowych terenów zabudowanych. Ustalenia planu "[...], [...]-2" godzą ze sobą w ocenie skarżącej dwie wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu: nie wprowadzają nieuzasadnionych ograniczeń w przeznaczeniu i użytkowaniu terenów sąsiadujących z linią i przez które linia ta przebiega oraz respektują wymogi ochrony zdrowia poprzez prewencyjne pozostawienie wolnego od zabudowy pasa o szerokości 20 m od osi linii. Ponadto, zdaniem skarżącej Gminy, stan faktyczny sprawy uniemożliwia obliczenie wskaźnika intensywności zabudowy na terenie obiektów sakralnych. Intensywność zabudowy określona została w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej. Powierzchnię całkowitą zabudowy przyjmuje się jako sumę powierzchni wszystkich kondygnacji naziemnych w budynku. Zabytkowy kościół na terenie UK nie posiada natomiast wszystkich kondygnacji odpowiadających definicji z § 3 pkt 16 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (o minimalnej wysokości 2 m).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia.

W pierwszej kolejności podnieść należy, iż Gmina [...], mimo, że skargą kasacyjną zaskarżyła wyrok w części oddalającej skargę, to zarzuty kasacyjne i ich uzasadnienie odnosi się wyłącznie do linii wysokiego napięcia 110 kV przebiegającej przez obszary objęte miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego [...], [...] – 2 i terenu usług sakralnych oznaczonych symbolem UK.

Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania zarzutów lub też stawiania hipotez co do tego, jakiego przepisu dotyczy podstawa kasacji. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa materialnego lub przepis postępowania miał doznać naruszenia. Z tych przyczyn poza oceną sądu kasacyjnego pozostają zagadnienia nie ujęte w zarzutach skargi kasacyjnej i jej uzasadnieniu, a dotyczące innych kwestii i postanowień planu niż linie wysokiego napięcia 110 kV i tereny usług sakralnych – UK.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2018, 19045 ze zm.)- dalej: u.p.z.p., oraz § 7 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587).

Strona skarżąca podniosła, iż linia wysokiego napięcia 110 kV przebiega głównie przez istniejące i planowane tereny rolnicze, a wskazany na rysunku planu pas o szerokości 20m, jako obszar możliwego podwyższonego natężenia pola elektromagnetycznego obejmuje jedynie niezabudowany fragment działki zagrodowej (teren RM-22). Zdaniem Gminy [...] ustalenia przedmiotowego planu godzą ze sobą dwie wartości, o których mowa w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., gdyż nie wprowadzają nieuzasadnionych ograniczeń w przeznaczeniu i użytkowaniu terenów sąsiadujących z linią i przez które linia ta przebiega oraz respektują wymogi ochrony zdrowia poprzez prewencyjne pozostawienie wolnego od zabudowy pasa o szerokości 20 m od osi linii. Na rysunku planu pokazano wyłącznie zasięg potencjalnego oddziaływania pola elektromagnetycznego, co należy rozumieć jako informację o możliwym zasięgu szkodliwego dla organizmów żywych promieniowania.

Powyższe stanowisko nie może uzyskać akceptacji Naczelnego Sądu administracyjnego, a to z poniższych względów.

Przypomnieć należy, iż zgodnie z art. 20 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. część tekstowa planu stanowi treść uchwały, część graficzna oraz wymagane rozstrzygnięcia stanowią załączniki do uchwały. Z tego względu treść uchwały i jej część graficzna muszą być ze sobą zgodne. Nie może być rozbieżności między tekstem planu a rysunkiem planu.

W niniejszej sprawie zauważyć należy, iż szerokość tego pasa określona na 20m jest – jak podaje Gmina [...] - efektem rozważań i analiz, a nadto wyznaczenie tego pasa ma mieć charakter jedynie informacyjny. Takie działanie nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Nie ma przy tym istotnego znaczenia, że zdaniem Gminy pokazany na rysunku planu pas o szerokości 20m, jako obszar możliwego podwyższonego natężenia pola elektromagnetycznego, obejmuje jedynie niezabudowany fragment działki zagrodowej (teren RM-22). Wskazany na rysunku planu pas o szerokości 20 m wprowadza wątpliwości i niejasność w odczytywaniu zapisów planu, rozumianego łącznie jako tekst i załącznik graficzny, a także niepewność co do możliwości korzystania z terenów objętych tym pasem. Pas ten może bowiem sugerować, że istnieje ograniczenie w korzystaniu z nieruchomości położonych w jego zasięgu. Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego – art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, będąc przepisem gminnym, winien być sformułowany w sposób jednoznaczny i zrozumiały; nie może wywoływać wątpliwości interpretacyjnych. Przyszły inwestor, podobnie jak i inne podmioty, winien mieć możliwość "odczytania" planu miejscowego bez konieczności sięgania do innych przepisów, w tym przepisów ustaw.

Organ planistyczny winien ustalić przepisy normujące strefy ochronne linii energetycznych i rozważyć, czy przepisy te obejmują ustanawianie stref ochronnych dla linii 110 kV. Bez wskazania przepisów nakazujących ustanowienie stref ochronnych dla określonych linii energetycznych, bądź braku takich przepisów, nie można ocenić postanowień m.p.z.p. dotyczących linii 110 kV. Organ planistyczny winien ocenić, czy w odniesieniu do strefy linii energetycznej 110 kV istnieją określone przepisy prawa, a jeśli tak to jakie i czy przedstawiony do uchwalenia projekt m.p.z.p. respektuje te przepisy.

W szczególności zwrócić należy uwagę na § 314 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, który stanowi, iż budynek z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi nie może być wzniesiony na obszarach stref, w których występuje przekroczenie dopuszczalnego poziomu oddziaływania pola elektromagnetycznego, określonego w przepisach odrębnych dotyczących ochrony przed oddziaływaniem pól elektromagnetycznych, przy czym nie określa tych stref. Rozważenia wymaga stosowanie Polskich Norm. Od dnia 1 stycznia 2003 r. stosowanie Polskich Norm jest dobrowolne - stosownie do art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 12 września 2002 r. o normalizacji (Dz.U. z 2015, poz.1483), która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2003 r. Polskie Normy nie należą bowiem do systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego, co wynika wprost z art. 87 Konstytucji RP stanowiącego, że źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są: Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia (ust. 1), a na obszarze działania organów, które je ustanowiły także akty prawa miejscowego (ust. 2). Powołanie się na Polską Normę w określonym przepisie prawa nie zmienia jej dobrowolnego statusu, chyba że ustawodawca świadomie ten status zmieni, co jednak jest możliwe tylko przez wyraźne wskazanie tego w przepisach określonej ustawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 marca 2019r. sygn. akt II OSK 1214/17 – publik. CBOSA; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Po 307/16 – ONSAiWSA 2018/2/28, LEX nr 2110181).

Niemniej jednak w przypadku linii energetycznych pojawia się kwestia stosowania normy PN-E-05100-1:2000 (uprzednio PN-E-05100-1) – Elektroenergetyczne linie napowietrzne. Projektowanie i budowa. Norma ta dotyczy linii napowietrznych o napięciu znamionowym 110, 220, 400 i 750 kV i określa odległości od linii do najbliższych części budynków (m) zapewniające nieprzekroczenie wielkości pola elektromagnetycznego, tzw. strefy ochronne linii energetycznych. Strefa ochronna jest pasem wyłączonym z jakiegokolwiek użytku, na którego obszarze nie jest możliwa jakakolwiek zabudowa, nie powinno się też prowadzić w strefie ochronnej jakichkolwiek prac. Wyznaczenie strefy ochronnej w pasie przylegającym do linii energetycznych podyktowane jest koniecznością ochrony ludzi przed działaniem pola elektrycznego i elektromagnetycznego znajdującego się w bliskości przewodów i urządzeń elektroenergetycznych, ochrona ludzi i mienia przed skutkami awarii linii, jak np. jej zerwanie. Szerokość powyższych stref ochronnych (i pasów technologicznych) została określona w PN m.in. na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (Dz.U. Nr 192, poz.1883).

W przypadku linii 110 kV odległość ta wynosi dla obszarów, otaczających źródła pola elektromagnetycznego, w którym natężenie pola elektromagnetycznego przekracza wartość 10kV/m – 4m, a dla obszarów, otaczających źródła pola elektromagnetycznego, w którym natężenie pola elektromagnetycznego wynosi od 1kV/m do 10kV/m – 14,5m.

Zaznaczyć należy, że skoro linie elektroenergetyczne już istnieją, to tym bardziej przy sporządzaniu planu miejscowego, ich przebieg powinien być precyzyjnie wskazany na rysunku planu, zaś ograniczenia w zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów, jakie wynikają z istnienia tej infrastruktury, winny być w sposób jednoznaczny określone w planie miejscowym, co wynika z art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. i § 4 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587). Wymogu tego nie może zastąpić naniesienie na rysunku planu elementów informacyjnych, o jakich mowa w § 7 pkt 9 tegoż rozporządzenia. Jeśli bowiem istnieje konieczność istnienia strefy ochronnej dla określonych linii energetycznych, to należy strefę ochronną o szerokości odpowiedniej dla danej linii nanieść na rysunku planu. Rozważania te nie dotyczą linii energetycznych podziemnych.

Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się także naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowany jest jednolity pogląd, iż art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. należy interpretować w ten sposób, że jeżeli w planie przewiduje się teren przeznaczony do zabudowy, to obowiązkowo należy określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W planie miejscowym rada gminy obowiązana jest określić parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Do tych wskaźników należą m.in. linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy.Nie oznacza to jednak, że rada gminy nie może w planie miejscowym ukształtować zabudowy oraz zagospodarowania terenu przez użycie innych jeszcze parametrów i wskaźników niż wymienione przykładowo w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. Wskaźnik intensywności zabudowy to wskaźnik stosowany w urbanistyce i budownictwie. Może być obliczany w różny sposób w zależności od charakteru zabudowy. Jako wskaźnik intensywności zabudowy przyjmuje się stosunek powierzchni całkowitej wszystkich kondygnacji budynku ( liczonej w zewnętrznym obrysie stropów z uwzględnieniem tarasów) do powierzchni terenu działki. Ustalanie wskaźnika minimalnego ma na celu m.in. racjonalne wykorzystanie działek pod zabudowę i infrastruktury technicznej. Ustalenie zaś wskaźnika maksymalnego ma na celu m.in. ochronę środowiska przyrodniczego, zapewnienie korzystnych warunków użytkowania terenu o określonym przeznaczeniu. Użyte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określenie "wskaźniki intensywności zabudowy" należy rozumieć jako stosunek wielkości powierzchni zabudowy do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 635/14 – CBOSA).

Jednocześnie podkreślić należy, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem planistycznym, który określa m.in. przyszłe zagospodarowanie terenów objętych tym planem. Rada gminy, poprzez zawarcie stosownych zapisów w części tekstowej planu miejscowego i odpowiednie zaznaczenie na części graficznej, może odzwierciedlić powstałą zgodnie z prawem zabudowę ( zachowanie powstałej legalnie zabudowy). Nie można jednak wykluczyć, że obiekty powstałe zgodnie z prawem zostaną z woli właściciela rozebrane, czy też właściciel będzie zainteresowany rozbudową czy przebudową takiego obiektu, także w sytuacji, gdy wymaga to uzgodnienia z konserwatorem zabytków. Plan winien dawać odpowiedź na pytanie, czy i jaka jest możliwość zabudowy na danym terenie, a także czy będzie możliwa czy też niemożliwa rozbudowa, przebudowa, nadbudowa istniejącego obiektu budowlanego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie powinien budzić wątpliwości interpretacyjnych. W niniejszej sprawie jest to istotne i z tego względu, że – jak zasadnie podkreślił Sąd pierwszej instancji – dla terenu oznaczonego symbolem UK dopuszcza się także budowę obiektów małej architektury i urządzeń towarzyszących związanych z funkcją terenu.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.