Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 223/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-05-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący SNSA Joanna Tuszyńska SWSA Jacek Bursa (spr.) SWSA Magda Froncisz po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 maja 2021 r. sprawy ze skargi B. W. i W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 roku, znak: [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji inwestycji publicznego skargę oddala


UZASADNIENIE

Wójt Gminy Liszki decyzją nr [...] z dnia 10 marca 2020 r. orzekł o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: budowa stacji 110/15kV [...] wraz z powiązaniami liniowymi 110kV i 15 kV na działkach nr ewid. [...], [...] położonych w jedn. ewid. Krowodrza miasto Kraków oraz na działkach nr ewid. [...], [...], [...] w miejscowości Budzyń Gmina Liszki, na działkach nr ewid.[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości Cholerzyn Gmina Liszki i na działach nr ewid.[...] w miejscowości Kryspinów Gmina Liszki",

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przedstawił przebieg postępowania w sprawie oraz przywołał regulacje prawne mające w sprawie zastosowanie. Przywołano również uzgodnienia projektu decyzji dokonane z organami uzgadniającymi w trakcie postępowania oraz odniesiono się do zarzutów zgłoszonych przez Strony postępowania.

Odwołania od wskazanej wyżej decyzji złożyli: P. M., B. W. i W. W. oraz M. S. i M. G..

P. M. wyraził sprzeciw wobec przeprowadzenia przedmiotowej inwestycji przez teren swojej nieruchomości tj. przez działkę nr [...] położoną w C. podnosząc, że działka ta straci wówczas na wartości i ograniczona zostanie możliwość całkowitego wykorzystania terenu pod uprawy.

Z kolei B. W. i W. W. zarzucili:

- rażące naruszenie art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewykazanie w uzasadnieniu decyzji, aby przedmiotowa inwestycja była inwestycją celu publicznego,

- rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 1 i 2 kpa poprzez niezawiadomienie Skarżących o wystąpieniu przez Organ I instancji do Starosty Powiatu Krakowskiego oraz do Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krakowie o uzgodnienie planowanej inwestycji, w związku z czym Skarżący nie mogli wziąć udziału w tym postępowaniu,

- rażące naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 7 w zw. z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawa własności przysługującego Skarżącym w stosunku do działek nr [...], [...], [...] położonych w C. ,

- rażące naruszenie art. 7, art. 77 i art. 107 kpa w zw. z art. 53 ust. 4 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Wskazano jednocześnie na możliwość alternatywnego przebiegu przedmiotowego zamierzenia przez działkę drogową stanowiącą własność Gminy L., dołączając do odwołania mapę z naniesionym proponowanym przebiegiem inwestycji. W obszernym uzasadnieniu odwołania przedstawiono argumentację dla sformułowanych zarzutów, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie o odmowie ustalenia lokalizacji przedmiotowej inwestycji, względnie uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Organowi I instancji.

Natomiast M. S. i M. G. podali, że planowany przebieg inwestycji przez stanowiące własność skarżących: odpowiednio, działkę nr [...] położoną w Cholerzynie i działkę nr [...] położoną w Kryspinowie, spowoduje znaczną utratę wartości tych nieruchomości, wnosząc jednocześnie o przeprowadzenie planowanej inwestycji przez działki gminne, zgodnie z oznaczeniem na dołączonej mapie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 16 listopada 2020r. nr [...], na podstawie art. 2 pkt 5, art. 4 ust. 2 pkt 1, art. 50 ust.1 i art. 53 ust. 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2020.293) w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz.U.2020.65) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymało zaskarżoną decyzję w całości w mocy.

W uzasadnieniu podano, iż przedmiotowa inwestycja objęta postępowaniem zakończonym zaskarżoną decyzją Organu I instancji bezspornie stanowi inwestycję celu publicznego, o czym przesądza zarówno przedmiot zamierzenia, jak i jego zakres. Zgodnie bowiem z treścią art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest m.in.: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Jednocześnie w oparciu o akta postępowania Kolegium stwierdziło, że w rozpatrywanej sprawie spełnione zostały pozostałe warunki określone powoływaną ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Otóż zgodnie z przepisem art. 53 ust. 3 w/w ustawy, właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonuje analizy:

1) warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, wynikających z przepisów odrębnych;

2) stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji.

Zatem dopuszczalność wydania decyzji pozytywnej o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdza się po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego zgodnie z art. 53 ust. 3 w/w ustawy. Teren określony we wniosku nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 50 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Kolegium stwierdziło, iż w rozpatrywanej sprawie sporządzona została analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikających z przepisów odrębnych oraz stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, o której mowa w przywołanym wyżej art. 53 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tom I akt sprawy, k- 46 i nast.). W opracowaniu tym (składającym się z części opisowej i graficznej) określono zakres przedmiotowej inwestycji stwierdzając, że inwestycja jest celem publicznym na podstawie art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Kolegium stwierdziło, iż jak wynika z przeprowadzonej analizy, teren inwestycji obejmuje pow. 16 403 m2 i stanowi użytki: Wp, Ws, LzIV, PsIV, RV, RIVa, RIVb, Lzr-RIIIa, K, Ba, B, ŁIII, RIIb, dr. W analizie ustalono również, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy Liszki, który stracił moc z dniem 31.12.2003 r., przedmiotowa nieruchomość w znacznej części znajdowała się w terenach oznaczonych symbolami MR/MN, tj. tereny zabudowy mieszkaniowej zagrodowej i zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz w terenach RO/MR/MN, tj. tereny ogrodnicze z dopuszczeniem zabudowy, zabudowa mieszkaniowa zagrodowa i zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Natomiast jak wynika z ustaleń w sprawie, aktualnie teren określony we wniosku nie jest objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jednocześnie w analizie ustalono, że obszar analizowany stanowią tereny częściowo zurbanizowane wraz z uzbrojeniem terenu i infrastrukturą techniczną, tj. obszar analizowany obejmuje tereny dróg, tereny rolnicze, tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i tereny zbiorników wodnych. Jak ustalono, planowana inwestycja przewidziana jest w większości na terenach rolniczych oraz częściowo zainwestowanych - tereny dróg oraz tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Z poczynionych ustaleń wynika również, że planowana inwestycja ze względu na użytki rolne oraz potencjalną możliwość występowania urządzeń melioracji wodnych, wymaga uzgodnienia ze Starostą Powiatu Krakowskiego oraz Państwowym Gospodarstwem Wodnym Wody Polskie w Krakowie. Stąd też zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który dotyczy uzgodnienia z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych - w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami, projekt decyzji uzgodniono ze Starostą Powiatowym w Krakowie postanowieniem nr [...] z dnia 13.12.2019 r. - uzgodnienie pozytywne (tom II akt sprawy, k - 168). Ustalono również, że teren inwestycji położony jest w otoczeniu Lotniska Kraków - Balice, a zatem konieczne jest uwzględnienie wymogów zawartych w ustawie Prawo lotnicze i dokonania uzgodnienia z właściwym organem. Stąd też projekt decyzji uzgodniono z Prezesem Urzędu Lotnictwa Cywilnego - w trybie przepisów w/w ustawy Prawo lotnicze oraz art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (pismo Organu I instancji z dnia 26.11.2019 r., tom II akt sprawy, k-71). Ze względu natomiast na bezpośrednie sąsiedztwo terenu inwestycji ze zbiornikami wodnymi (Zalewem Kryspinowskim) oraz terenami rzek, projekt decyzji przedłożono do uzgodnienia Dyrektorowi Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Krakowie (Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie) -postanowienie z dnia 17 grudnia 2019 r. nr [...] - odmowa wszczęcia postępowania (tom II akt sprawy, k - 177). Kolejno z akt sprawy wynika, że teren inwestycji znajduje się w obszarze dróg publicznych tj. drogi wojewódzkiej nr 744 oraz autostrady A4, a zatem projekt decyzji uzgodniono z Zarządem Województwa Małopolskiego (Rejon Dróg Wojewódzkich w Krakowie) - postanowienie nr [...] z dnia 13.12.2019 r. (tom II akt sprawy, k - 183), jak również z Generalną Dyrekcją Dróg Krajowych i Autostrad - postanowienie nr [...] z dnia 16.12.2019 r. (tom II akt sprawy, k - 172). Uzgodnień tych dokonano w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tj. z właściwym zarządcą drogi. Ponadto inwestycję uzgodniono także z Prezydentem Miasta Krakowa w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym w przypadku inwestycji celu publicznego wykraczającej poza obszar jednej gminy, decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta, na którego obszarze właściwości znajduje się największa część terenu inwestycji, w porozumieniu z zainteresowanymi wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast (pismo Dyrektora Wydziału Planowania Przestrzennego Urzędu Miasta Krakowa z dnia 24.12.2019 r.; tom II akt sprawy, k - 190). Kolegium wyjaśniło - mając na uwadze zarzuty odwołania - że zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, uzgodnień, o których mowa w ust. 4, dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. W przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane. Stąd też - jak to stwierdził jednoznacznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dnia 04 czerwca 2019 r. sygn. II SA/Kr 195/19. "stosownie do art. 53 ust. 5 u.p.z.p., uzgodnień dokonuje się tu trybie art. 106 k.p.a., z tym jednak zastrzeżeniem, że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Skoro więc katalog podmiotów uprawnionych do kwestionowania postanowienia o uzgodnieniu decyzji jest - na gruncie u.p.z.p. - ograniczony wyłącznie do osoby inwestora, to brak jest podstaw aby przyjmować, że zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, organ prowadzący postępowanie winien także zawiadamiać o tym fakcie wszystkie strony postępowania". Zatem wobec wszystkich przedstawionych wyjaśnień, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do kwestionowania zarówno prawidłowości przeprowadzonego przez Organ I instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie, jak też poczynionych w jego wyniku ustaleń, które odzwierciedlone zostały zarówno w treści samej decyzji, w której sformułowano warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, jak i w załącznikach stanowiących jej integralną część. Jednocześnie w aktach sprawy znajduje się projekt decyzji sporządzony przez osobę uprawnioną na podstawie art. 50 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tom I akt sprawy, k - 57). Powyższe uzasadnienie stanowi jednocześnie ustosunkowanie się do części zarzutów podniesionych w złożonych odwołaniach. Odnosząc się natomiast do pozostałych zarzutów przedstawionych w odwołaniach Kolegium wyjaśniło, że decyzja lokalizacyjna jest aktem stosowania prawa, mocą którego organ stwierdza, czy w świetle obowiązujących przepisów dopuszczalna jest realizacja danej inwestycji na wnioskowanym terenie. Organ orzekający w sprawie, w tym również organ odwoławczy, nie może więc do decyzji wprowadzać ograniczeń dla Inwestora nie wynikających z przepisów prawa, jak również nie jest uprawniony do jakiegokolwiek modyfikowania zakresu wniosku czy dokonywania jego korekty, poprzez np. zmianę przebiegu planowanej inwestycji, w tym uwzględnienia proponowanego przebiegu tej inwestycji przedstawionego przez strony skarżące.

Na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę złożyli B. i W. W. zarzucając naruszenie:

- art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a., art. 106 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami poprzez niewykazanie w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji wójta Gminy Liszki, aby przedmiotowa inwestycja była inwestycją celu publicznego w rozumieniu art. 2 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a tym samym zaniechanie przez organy administracyjne obu instancji uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie dotyczącym charakteru przedmiotowej inwestycji, co uniemożliwia sformułowania zarzutów w tym zakresie oraz kontrolę instancyjną zaskarżonej decyzji.

- art. 106 § 1 i 2 k.p.a. poprzez nie zawiadomienie skarżących o fakcie wystąpienia Wójta Gminy Liszki do Starosty Powiatu Krakowskiego oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krakowie do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, przez co skarżący nie mogli wziąć w nim udziału.

- art. 1 ust. 2 pkt 7 w związku z art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 roku, w związku z art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, przez ich niewłaściwe zastosowanie, to jest brak uwzględnienia przy wydawaniu decyzji prawa własności przysługującego skarżącym w stosunku do działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] położonych w Cholerzynie, na których planowane jest przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji, a także brak uczynienia zadość potrzebie ochrony interesu prawnego skarżących poprzez wydanie decyzji, w której wybrano najgorszy dla skarżących wariant oraz naruszenie w ten sposób konstytucyjnej zasady proporcjonalności w ograniczeniu korzystania z konstytucyjnych praw i wolności, a także konstytucyjnej zasady ochrony własności, podczas gdy prawidłowe zastosowanie wskazanych przepisów powinno doprowadzić do wydania decyzji z możliwie jak największym poszanowaniem interesu prawnego i prawa własności przysługującego skarżącym w stosunku do działek, na których planowane jest przeprowadzenie przedmiotowej inwestycji w ramach realizacji przywołanych wyżej konstytucyjnych zasad przez organy administracji publicznej działające na podstawie i w granicach prawa,

- art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. w związku z art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowania ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez brak dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego związanego z terenem, na którym przewiduje się realizację inwestycji, a zatem brak podjęcia przez organy postępowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w wyniku czego nie został w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony cały materiał dowodowy, czego odzwierciedleniem są niedostatki uzasadnienia decyzji organów administracyjnych obu instancji w tym zakresie, podczas gdy prawidłowo ukształtowane postępowanie w niniejszej sprawie, w tym w szczególności wnikliwe przeprowadzenie analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, doprowadziłoby do ujawnienia okoliczności, iż możliwe jest przeprowadzenie inwestycji w sposób mniej uciążliwy dla skarżących, w tym w szczególności przez działkę drogową stanowiącą działkę nr [...] położoną w Cholerzynie, a zatem w sposób odpowiadający interesowi prawnemu strony i właściwej ochronie prawa własności wynikającej z zasad określonych w Konstytucji RP

W uzasadnieniu skargi podano, że celami publicznymi są cele, których realizacja służy ogółowi i jest przeznaczona dla zaspokojenia potrzeb powszechnych, a realizatorami tych celów są jednostki organizacyjne lub osoby reprezentujące Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego. W świetle powyższego Wójt Gminy Liszki nie miał podstaw do wydania zaskarżonej decyzji, a Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie do utrzymania w mocy decyzji Wójta Gminy Liszki. Objęta nią inwestycja nie jest bowiem inwestycją celu publicznego.

Wójt Gminy Liszki bezpodstawnie wydał dla wnioskowanego zamierzenia decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, gdyż zgodnie z ustawą z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym obowiązkiem gminy jest uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w przypadku jego braku można wydać decyzję o warunkach zabudowy, a tylko wyjątkowo decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przedmiotowa inwestycja nie ma charakteru wyjątkowego. Wójt Gminy Liszki nie wykazał, że jest to zamierzenie o znaczeniu gminnym.

Ponadto stosownie do treści art. 106 § 1 i 2 k.p.a., jeżeli przepis prawa uzależnia wydanie decyzji od zajęcia stanowiska przez inny organ (wyrażenia opinii lub zgody albo wyrażenia stanowiska-w innej formie), decyzję wydaje się po zajęciu stanowiska przez ten organ. Organ załatwiający sprawę, zwracając się do innego organu o zajęcie stanowiska, zawiadamia o tym stronę. Skarżący nie zostali zawiadomieni o fakcie wystąpienia Wójta Gminy Liszki do Starosty Powiatu Krakowskiego oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w Krakowie do Wojewody Małopolskiego z wnioskiem o uzgodnienie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją. Tym samym nie mogli wziąć w nim udziału, co również nie zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie. Brak jest przy tym podstaw do uznania, aby powyższe naruszenie nie miało wpływu istotnego wpływu na treść zaskarżonej decyzji. Gdyby skarżący zostali poinformowani o uzgodnieniach z w/w instytucjami warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją, z całą pewnością mogliby podjąć działania, które mogłyby mieć wpływ na stanowisko tych instytucji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie odniosło się w żaden sposób do zarzutu skarżących w zakresie innego przebiegu inwestycji ograniczając się jedynie do stwierdzenia, że organ nie może dokonywać korekty przebiegu planowanej inwestycji. Nawet, gdyby zgodzić się z takim stanowiskiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego, to należy podnieść, iż przy uwzględnieniu interesu skarżących w kwestionowaniu wnioskowanego przez inwestora przebiegu planowanej inwestycji, organ administracyjny powinien odmówić wydania decyzji lokalizacyjnej powołując się na powołaną powyżej argumentację. Takie rozstrzygnięcie dawałoby możliwość inwestorowi złożenia wniosku ze skorygowanym przebiegiem planowanej inwestycji, która nie godziłaby w słuszny interes skarżących.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 27, dalej jako: p.p.s.a.) sądy administracyjne powołane są do kontroli zgodności z prawem działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych. Orzekanie - w myśl art. 135 p.p.s.a. - następuje w granicach sprawy będącej przedmiotem kontrolowanego postępowania, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność i odbywa się z uwzględnieniem wówczas obowiązujących przepisów prawa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku bezzasadności skargi, sąd skargę oddala na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Niniejszą sprawę rozpoznano i wyrok wydano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na podstawie powołanego przepisu Przewodniczący Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zarządzeniem skierował sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, wyznaczając termin posiedzenia na dzień 13 maja 2021 r.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: "ustawa"), co do zasady ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art. 4 ust. 2 pkt. 1 ustawy, w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 50 ust. 1 stanowi natomiast, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponieważ teren inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zachodziły przesłanki do przeprowadzenia postępowanie na zasadach i w trybie art. 50 i nast. ustawy.

Jeśli chodzi o definicję inwestycji celu publicznego, to zawarta jest ona w art. 2 pkt. 5 ustawy. Stanowi on, że ilekroć w ustawie jest mowa o: "inwestycji celu publicznego" - należy przez to rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), oraz metropolitalnym (obejmującym obszar metropolitalny) bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 65). Zgodnie z treścią art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celem publicznym jest m.in.: "budowa i utrzymywanie ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń". Jak zatem z powyższych definicji wynika, zamierzenie inwestycyjne pn.: budowa stacji transformatorowej 110kV/15kV Lotnisko wraz z powiązaniami liniowymi 110kV i 15 kV o długości kilku kilometrów na powierzchni ponad 16 000 m2 jest działaniem ponadlokalnym, dotyczącym budowy przewodów i urządzeń służących do przesyłania energii elektrycznej oraz obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów. Kwalifikuje się zatem jako inwestycja celu publicznego.

W uzupełnieniu tego wątku można wskazać, że pierwszą cechą charakteryzującą inwestycję celu publicznego jest jej zakres tj. określenie czy dane przedsięwzięcie można zaliczyć do działań o znaczeniu lokalnym, ponadlokalnym, czy krajowym. Drugą cechą charakterystyczną tego pojęcia jest cel danego zamierzenia tj. czy stanowi on realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Tylko łączne spełnienie tych dwóch przesłanek może przesądzać, iż dane przedsięwzięcie spełnia wymogi by można je zaliczyć do inwestycji celu publicznego, w stosunku do którego zastosowanie mają przepisy art. 50 – 58 ustawy. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy należy wskazać, że jak już powyżej wskazano nie budzi wątpliwości, iż inwestycja o której mowa, stanowi realizację celów określonych w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r.

Co się natomiast tyczy zakresu inwestycji, to jak słusznie zauważa Z Niewiadomski w "Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne" Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r. - inwestycja ma znaczenie lokalne lub ponadlokalne gdy ma realizować potrzeby wspólnoty tworzącej związek publicznoprawny. Będą to wspólnoty samorządowe na poziomie gminy, powiatu i województwa, a także społeczeństwo jako pewna całość zamieszkująca obszar państwa lub jego część. Zawsze więc inwestycja celu publicznego nakierunkowana będzie na urzeczywistnienie interesu publicznego, istotnego dla zbiorowości przynajmniej na poziomie lokalnym. I tak jest właśnie w przedmiotowym wypadku. Zamierzenie nie ma bowiem na celu zaspokojenia interesu prywatnego (indywidualnego bądź grupowego) i stanowi konieczność techniczną dla potrzeb rozwoju infrastruktury sieci elektrycznej.

Co się tyczy uzgodnień dokonywanych w toku postępowania o ustalenie inwestycji celu publicznego, to zgodnie z art. 53 ust. 5 ustawy, uzgodnień tych dokonuje się w trybie art. 106 Kodeksu postępowania administracyjnego, z tym że zażalenie przysługuje wyłącznie inwestorowi. Fakt niezawiadomienia skarżących przez organ załatwiający sprawę, o zwróceniu się do innego organu o zajęcie stanowiska, można zatem zakwalifikować co najwyżej jako naruszenie przepisu postępowania, które jednak nie miało wpływu na wynik sprawy, czyli uchybienie, które nie uzasadnia wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego.

Analiza sprawy wskazuje też, że spełnione zostały przesłanki wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z przepisów regulujących te kwestie wynika, że istotą tej decyzji jest ustalenie, czy planowane zamierzenie inwestycyjne nie narusza przepisów odrębnych. W wyniku dokonanej na podstawie art. 53 ust. 3 ustawy analizy organ nie stwierdził niezgodności zamierzenia inwestycyjnego z przepisami odrębnymi. Ocena ta nie budzi wątpliwości Sądu. Podkreślenia wymaga, że nie jest przesłanką wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wykazanie przez inwestora tytułu prawnego do dysponowania terenem inwestycji. Organ zobowiązany jest więc wydać decyzję nawet np. pomimo sprzeciwu właściciela terenu inwestycji, o ile zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Sąd nie dopatrzył się również naruszenia wskazanych w skardze przepisów postępowania w stopniu mogącym powodować konieczność uchylenia decyzji. Organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sposób spełniający wymogi art. 7 i 77 § 1 k.p.a. W sposób wystarczający odniesiono się do stanowiska i zarzutów skarżących. Wyjaśniono, że planowana inwestycja stanowi inwestycję celu publicznego. Decyzje organów I i II instancji spełniają wymagania określone przepisem art. 54 ustawy. Określają, jak wyżej wskazano, rodzaj inwestycji oraz warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych. Wymogom prawa odpowiada także załącznik Nr 2 do decyzji organu I instancji, który określa linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na kopii mapy zasadniczej, przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Organy zatem dopełniły wszystkich wymogów dotyczącym prawidłowego uzasadnienia decyzji, a nadto wskazując na zgromadzony materiał dowodowy, w treści uzasadnienia decyzji, odniosły się wyczerpująco do zgłoszonych zastrzeżeń odwołania. Co do braku zgody skarżących na planowaną inwestycję i kwestii przebiegu inwestycji po ich działkach istotne jest, iż decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie narusza praw osób trzecich, nie rodzi żadnych praw do terenu, a inwestor dopiero w toku postępowania w sprawie uzyskania pozwolenia na budowę musi bezwzględnie uzyskać zgodę właściciela na wejście na teren posesji w celach budowlanych. Zatem ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, jak już wyżej wskazano, nie zależy od zgody stron. Podobnie rzecz ma się z kwestią utraty wartości nieruchomości na skutek realizacji inwestycji. Zgodnie bowiem z art. 58 ust. 2 ustawy jeżeli decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wywołuje skutki, o których mowa w art. 36, przepisy art. 36 oraz art. 37 stosuje się odpowiednio. Dla dochodzenia jednak tego typu roszczeń właściwą drogą nie jest podnoszenie zarzutów przeciwko decyzji lokalizacyjnej. W zakresie zaś pominięcia interesu skarżących oraz podnoszonych okoliczności, że sieć może być poprowadzona bez ingerencji w ich działki, wbrew tej argumentacji postępowanie o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego toczy się na wniosek inwestora, a zatem treść wniosku - w tym zakres i graficzne oznaczenie przez inwestora granic terenu inwestycji - zakreśla ramy tego postępowania. Organ administracyjny nie jest przy tym uprawniony do analizowania celowości i zasadności takiej, a nie innej lokalizacji inwestycji i jej proponowanego przebiegu (por. wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., II OSK 845/12). Zatem ustalenie konkretnego przebiegu planowanej sieci elektrycznej, która w szczegółach będzie wiadoma dopiero na dalszym etapie inwestycyjnym, nie zależy od uznania organu, który nie ma możliwości zmiany oznaczonych przez inwestora granic projektowanej inwestycji. Podkreślić w tym miejscu jednak należy, że planowana sieć ma być poprowadzona pod ziemią. Działki skarżących mają kształt długich wąskich prostokątów, przylegając do drogi węższymi bokami, a sieć ma być poprowadzona w pobliżu ich styku z drogą i przebiegać będzie po działkach skarżących wzdłuż drogi, w zbliżeniu granicy tych działek z drogą. Nie jest więc tak, że sieć przecina teren ich nieruchomości w taki sposób, że utrudnia, czy wręcz uniemożliwia im ich planowane zagospodarowanie. Można wręcz wyrazić pogląd, że choć sieć planowana jest częściowo na ich terenie, to sposób jej poprowadzenia można ocenić jako nieznacznie ingerujący w ich nieruchomości.

Mając powyższe na uwadze, Sąd oddalił skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.