Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1776/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6120 Ewidencja gruntów i budynków
Hasła tematyczne: Ewidencja gruntów
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego I Kartograficznego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 26 pkt. 2
journal: Dz.U. 2015 poz 542
law: Rozporzadzenie Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik Protokolant: starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 marca 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1501/15 w sprawie ze skargi S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w K. z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie ewidencji gruntów oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 8 marca 2016 r. oddalił skargę S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] z [...] 2015r. w przedmiocie ewidencji gruntów.

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

Starosta [...] decyzją z [...] 2015 r. orzekł o "odmowie wprowadzenia zmian w ewidencji gruntów polegających na przywróceniu rodzaju użytków oraz powierzchni działki nr [...] położonej w obrębie [...], tym samym odmowie stwierdzenia bezskuteczności czynności wprowadzonej do operatu ewidencji gruntów i budynków w dniu [...] 2013 r. pod nr [...]". Starosta uwzględnił, że w dniu [...] 2013 r. na podstawie przyjętego [...] 2013 r. do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego operatu nr [...], czynnością materialno-techniczną zostały wprowadzone zmiany danych w ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...]. Organ podkreślił, że S. nie skorzystała z przysługującej jej możliwości złożenia skargi do sądu na powyższą czynność. Właścicielka posiada zaś na terenie Gminy [...] wyłącznie działkę nr [...] o powierzchni [...] ha (obszar mniejszy niż 1 ha użytków rolnych), która nie może być uznana za gospodarstwo rolne w świetle art. 55 k.c. Starosta ustalił, że zgodnie z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] działka ta położona jest w terenie MNU (mieszkalnictwo jednorodzinne i usługowe), nie można zatem obecnego użytku "B" wykazanego w działce nr [...] uznać za "grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej".

Od powyższej decyzji S. złożyła odwołanie.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] decyzją z [...] 2015 r. działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz art. 7b ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.) uchylił decyzję Starosty [...] w całości i orzekł o odmowie aktualizacji operatu ewidencji gruntów i budynków obrębu [...], polegającej na ujawnieniu zmian danych ewidencyjnych w działce nr [...] poprzez zmianę użytku gruntowego "Br" w miejsce dotychczasowego użytku gruntowego "B". W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy stwierdził, że błędna jest sentencja decyzji organu I instancji, jako że ocena prawidłowości aktualizacji dokonanej w trybie czynności materialno-technicznej zmianą z [...] 2013 r. pozostaje poza granicami rozpatrywanej sprawy. W niniejszym postępowaniu ocenie podlega jedynie zasadność aktualizacji obowiązujących danych ewidencyjnych działki nr [...]. Z tego też powodu przesłuchanie świadka w osobie geodety wskazanego przez stronę jest bezzasadne.

Organ podkreślił następnie, że zasadniczą kwestią do rozstrzygnięcia w rozpatrywanej sprawie było ustalenie, czy działka nr [...] (w części o pow. [...] ha) jest terenem mieszkaniowym, oznaczonym symbolem "B", czy winna być uznana za grunt rolny zabudowany - oznaczony symbolem "Br" oraz symbolem użytku rolnego i klasy gleboznawczej gruntu. Istota rozróżnienia w zasadzie sprowadza się do tego czy działka nr [...] jest działką siedliskową oraz czy grunt ten służy produkcji rolniczej czy też nie jest wykorzystywany do produkcji rolniczej. W trakcie oględzin przeprowadzonych na gruncie stwierdzono, że działka nr [...] zabudowana jest budynkiem mieszkalnym nr [...] oraz budynkiem gospodarczym. Na działce, w części przed budynkiem mieszkalnym, rosną liczne drzewa i krzewy. W pozostałej części działki, za budynkiem gospodarczym oraz pomiędzy budynkami rośnie bukszpan, jagoda, cyprysy, 2 brzoskwinie. A na pozostałej części działki - oznaczonej obecnie jako użytek "RH" (jak wynika z załączonego do protokołu szkicu) teren zaorany jest pod facelię, a przy granicy z działką nr [...] rosną: lipy, jabłonie, porzeczki, agrest i maliny. Pozostała część działki obsadzona jest drzewami owocowymi, pomiędzy którymi rozstawiona jest pasieka. W budynku gospodarczym umiejscowiona jest pracownia pszczelarska, miodarka i inne narzędzia do produkcji miodu. Ponadto właściciele w budynku gospodarczym hodują kury i składują paszę, węgiel. Właściciele oświadczyli, że wszystko to służy wyłącznie na ich potrzeby.

W ocenie organu, oświadczenie właścicieli złożone do protokołu, że zarówno pasieka, jak i hodowla kur służy wyłącznie na ich potrzeby własne nie są przesłanką do uznania przedmiotowej działki za działkę siedliskową. Ponadto właścicielka oświadczyła, a organ pierwszej instancji potwierdził, że działka nr [...] o powierzchni [...] ha jest jedyną działką stanowiącą własność S. w [...]. Wyklucza to możliwość uznania nieruchomości za gospodarstwo rolne. Na podstawie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie można – w ocenie organu - stwierdzić, by na przedmiotowej działce, w części oznaczonej obecnie jako użytek "B" była prowadzona produkcja rolnicza. Zagospodarowanie części działki nr [...] krzewami i drzewami ozdobnymi oraz owocowymi jednoznacznie wskazuje, że jest to ogródek przydomowy. Obszar ten funkcjonalnie związany jest z budynkiem mieszkalnym, a zatem prawidłowo został określony jako "B - tereny mieszkaniowe". Powyższe potwierdza zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, wnioskująca zaś strona nie przedłożyła żadnego odpowiedniego dokumentu, a przedstawione przez nią dane (wyjaśnienia i oświadczenia do protokołu) nie uzasadniają wprowadzenia zmian.

Skargę na powyższą decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Geodezyjnego i Kartograficznego w [...] wniosła S.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę przywołując art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz. 270, ze zm., dalej: p.p.s.a.). Sąd podkreślił, że podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji zawierają przepisy ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2015 r. poz. 520, ze zm.) oraz rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego i Budownictwa z dnia 29 marca 2001 r. w sprawie ewidencji gruntów i budynków (Dz.U. z 2015 r. poz. 542, ze zm.).

Sąd podkreślił, że pismo skarżącej z [...] 2014 r. obejmowało zarówno wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dokonane czynnością materialno-techniczną polegającą na wpisaniu zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2013 r., jak i wniosek "o dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych", przy czym strona wnosiła o aktualizację operatu ewidencyjnego poprzez wprowadzenie zmian danych ewidencyjnych działki nr [...] obręb [...] w zakresie rodzaju i oznaczenia użytku gruntowego, a to oznaczenia "Br" w miejsce ujawnionego w chwili składnia wniosku oznaczenia "B". Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa stanowiło środek prawny stanowiący element niezbędny dla wniesienia skargi do sądu administracyjnego na czynność materialno-techniczną wpisania zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków, której to skargi skarżąca następnie nie wniosła. Wszelkie zatem argumenty dotyczące nieprawidłowości dokonania tej czynności materialno-technicznej zmierzające do stwierdzenia bezskuteczności tej czynności, zdaniem Sądu, nie mogły odnieść skutku w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją, ponieważ jedynie sąd administracyjny był kompetentny do stwierdzenia bezskuteczności tej czynności w przypadku, gdyby uznał skargę za uzasadnioną. Trafnie zatem organ przyjął, że skoro pismo z dnia [...] 2014 r. obejmowało również wniosek "o dokonanie prawidłowych ustaleń faktycznych", to należało przeprowadzić postępowanie administracyjne w celu zweryfikowania podstaw do aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków przy przyjęciu skuteczności zmian w operacie ewidencji gruntów i budynków dokonanych na podstawie operatu pomiarowego przyjętego do ewidencji państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w dniu [...] 2013 r.

Przedmiotem postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją nie były zatem - jak podkreślił Sąd - kwestie skuteczności zmian dokonanych wcześniejszą czynnością materialno-techniczną organu, lecz sprawa aktualności zawartych w rejestrze gruntów danych dotyczących działki nr [...] o powierzchni [...] ha, zgodnie z którymi działka ta obejmuje użytki gruntowe: "B" - tereny mieszkaniowe o pow. [...] ha oraz "RH" - grunty orne o pow. [...] ha - w zakresie oznaczenia działki nr [...] w części o pow. [...] ha symbolem "B". Tego zakresu dotyczył bowiem wniosek skarżącej inicjujący postępowanie w sprawie. Skarżąca uważa, że działka nr [...] w części o pow. [...] ha powinna być oznaczona symbolem "Br" jako grunt rolny zabudowany oraz symbolem użytku rolnego i klasy gleboznawczej gruntu.

W kontekście stanowiska prezentowanego przez skarżącą Sąd przytoczył treść § 67 oraz § 68 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków i wskazał, że rozróżnienie rodzaju użytków gruntowych odbywa się na podstawie przypisania elementów charakterystycznych dla danego rodzaju użytków, a elementy te określa Załącznik Nr 6 do rozporządzenia zatytułowany "Zaliczanie gruntów do poszczególnych użytków gruntowych". Załącznik ten (lp. 5) określa cechy gruntów rolnych zabudowanych oznaczonych symbolem Br oraz terenów mieszkaniowych oznaczonych symbolem B. W realiach rozpoznawanej sprawy Sąd uznał za istotną wykładnię pojęcia "gruntów objętych zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej" i ustalenie, czy działka nr [...] w części o pow. [...] ha ma taki właśnie charakter. Na powyższą ocenę wpływa treść § 67 ww. rozporządzenia, z którego wynika, że odrębną grupę stanowią grunty rolne, a odrębną grunty zabudowane i zurbanizowane. Skoro zatem do "gruntów rolnych zabudowanych zalicza się grunty objęte zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej", a "do terenów mieszkaniowych zalicza się grunty, niewchodzące w skład działek siedliskowych, o których mowa w lp. 5", to pojęcie gruntów znajdujących się w ramach działki siedliskowej należy wiązać z kategorią gruntów rolnych. Grunty znajdujące się w ramach działki siedliskowej objęte zabudową zagrodową są gruntami rolnymi zabudowanymi, czyli rodzajem gruntów rolnych. Ponadto dla określenia pojęcia "gruntów rolnych zabudowanych" prawodawca powiązał pojęcie działki siedliskowej z pojęciem zabudowy zagrodowej. Stanowi to dodatkową wskazówkę interpretacyjną w sytuacji, gdy ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "działki siedliskowej". Sąd podkreślił, że dla stwierdzenia "gruntów objętych zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej" konieczne jest ustalenie ich związku z prowadzonym na nich gospodarstwem rolnym. Potwierdza to treść lp. 5 Załącznika nr 6 cyt. rozporządzenia, w którym prawodawca odwołuje się do kryterium przeznaczenia budynków i urządzeń dla celów produkcji rolniczej oraz kryterium "zorganizowanej całości gospodarczej z innymi projektowanymi budynkami, przeznaczonymi do produkcji rolniczej". Odwołując się do poglądu wynikającego z uchwały Sądu Najwyższego z dnia 15 grudnia 1969 r., III CZP 12/69, Sąd I instancji uznał za trafne przyjęcie, że działka siedliskowa stanowi wydzielony obszar gospodarstwa rolnego przeznaczony na utworzenie siedliska (dom mieszkalny, budynki inwentarskie i budowle rolnicze oraz podwórko) zabezpieczające działalność rolniczą. Dokonując analizy pojęcia gospodarstwa rolnego Sąd wskazał, że jego definicję zawiera art. 553 kodeksu cywilnego, aczkolwiek ustawą zawierającą regulację o charakterze publicznoprawnym, bo odnoszącą się do pewnego aspektu ustroju państwa jest ustawa z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego (Dz.U. z 2012 r. poz. 803, ze zm.), która w art. 2 pkt 2 zawiera definicję gospodarstwa rolnego. Definicja ta stanowi, że pod pojęciem gospodarstwa rolnego należy rozumieć "gospodarstwo rolne w rozumieniu Kodeksu cywilnego o obszarze nie mniejszym niż 1 ha użytków rolnych". Oznacza to, że wykładnia art. 553 k.c. ma zastosowanie również na gruncie ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego.

W związku z powyższym Sąd nie podzielił podniesionego w skardze zarzutu naruszenia § 68 ust. 1 pkt 1 lit. e ww. rozporządzenia w związku z Załącznikiem nr 6 - Lp. 1.5. do tego rozporządzenia poprzez jego błędną wykładnię zwłaszcza w zakresie twierdzenia, że organ nie stawia "gruntowi ornemu" wymagania bycia częścią gospodarstwa rolnego. Organ bowiem nie dokonywał wykładni pojęcia "gruntu ornego" i nie prezentował w tym zakresie stanowiska.

Zdaniem Sądu, dokonana przez organ poprawna wykładnia pojęcia "gruntów objętych zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej" została prawidłowo odniesiona do stanu faktycznego tej sprawy, co doprowadziło w konsekwencji do trafnego ustalenia, że działka nr [...] (w części o pow. [...] ha) nie stanowi gruntu rolnego zabudowanego oznaczonego symbolem Br.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że skarżąca nie zanegowała dokonanych przez organ ustaleń ani w trakcie oględzin, ani w późniejszych pismach z [...] 2015 r., w których wprost stwierdziła, że prowadzi pasiekę pszczelą, uprawia rośliny pożytkowe, obsiewa pole facelią miododajną, uprawia warzywa i sad dla własnych potrzeb. Również we wniosku z [...] 2014 r. wszczynającym postępowanie skarżąca podnosiła, że na przedmiotowej działce prowadzi pasiekę, uprawia rośliny z przeznaczeniem dla pszczół oraz owoce i warzywa dla potrzeb własnych. Stanowisko to skarżąca powtórzyła również w skardze do sądu. Nie ma zatem podstaw do zakwestionowania stanowiska organu opartego na ustaleniach i oświadczeniach skarżącej zawartych w podpisanym przez nią i niekwestionowanym w toku postępowania administracyjnego protokole z [...] 2015 r. Skoro skarżąca złożyła do protokołu oświadczenia, których na żadnym etapie postępowania nie zakwestionowała, a także nie zanegowała prawidłowości dowodu z oględzin, to brak podstaw do przyjęcia, że był to dowód niewystarczający. W istocie skarżąca domagała się dodatkowego postępowania wyjaśniającego w sprawie, które w ocenie organu i w ocenie Sądu nie było konieczne. Nie doszło zatem w sprawie do naruszenia art. 78 § 1 i § 2 k.p.a. oraz art. 86 k.p.a.

Konkludując Sąd stwierdził, że skoro z dokumentacji sprawy wynikało, że działalność prowadzona przez skarżącą na przedmiotowej działce służy wyłącznie potrzebom osób władających tą działką, to brak podstaw do przyjęcia, że działalność ta związana jest z zasadniczym celem gospodarstwa rolnego, tj. uprawą roślin lub hodowlą we wszystkich fazach tej działalności i w fazie zbytu produktów. Za trafne Sąd uznał, że w tym stanie rzeczy budynek gospodarczy wykorzystywany do przechowywania m.in. narzędzi i urządzeń pszczelarskich, w którym także składuje się węgiel, paszę dla kur czy kosiarkę i narzędzia stolarskie, a także zagospodarowanie tej części działki nr [...] krzewami i drzewami ozdobnymi oraz owocowymi, nie pozwala na zakwalifikowanie działki w omawianym zakresie do gruntów objętych zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. Dodatkowo jednoczesne uwzględnienie niekwestionowanego w sprawie faktu, że działka nr [...] jest jedyną działką stanowiącą własność S. w [...], doprowadziło organ do trafnej konkluzji, że działka ta nie stanowi gospodarstwa rolnego, a tym samym żadna jej część nie może być zakwalifikowana jako działka siedliskowa, a w konsekwencji i jako "grunt objęty zabudową zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej".

Z ustaleń organu wynika zatem, że działka nr [...] w części o pow. [...] ha zajęta jest pod budynek mieszkalny i gospodarczy funkcjonalnie związany z budynkiem mieszkalnym, a tereny położone między tymi budynkami i w ich bezpośrednim sąsiedztwie nie mogą być w stanie faktycznym tej sprawy zakwalifikowane jako wykorzystywane do innego celu niż mieszkaniowy, a zwłaszcza do celów produkcji rolnej. Cechy te odpowiadają określeniu terenów mieszkaniowych oznaczonych w Załączniku nr 6 rozporządzenia symbolem B.

W ocenie Sądu nie są również trafne zarzuty określane przez skarżąca jako zarzuty naruszenia prawa materialnego. Przywołując powoływane przez skarżącą

§ 44 pkt 2 i § 45 ust. 1 i 2 ww. rozporządzenia Sąd wskazał, że regulacje te oznaczają w praktyce, że w toku postępowania organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w przedłożonych dokumentach. W sytuacji, gdy organ po dokonaniu analizy dokumentacji geodezyjnej i jej ocenie w toku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego nie dostrzega w niej danych błędnych, a strona nie przedkłada dokumentów potwierdzających jej stanowisko, odmowa dokonania aktualizacji operatu ewidencyjnego nie narusza powyższych przepisów.

Nie zmieniają rejestracyjnego charakteru postępowania administracyjnego przywołane przez skarżącą przepisy art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne w związku z § 47 pkt 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji. Sąd w tym zakresie podkreślił, że postępowanie wyjaśniające dotyczy wątpliwości co do zgromadzonej dokumentacji i w tym zakresie pomocne mogą być wyjaśnienia zainteresowanych. W realiach niniejszej sprawy takie postępowanie przeprowadzono, a skarżąca miała możliwość zaprezentowania własnego stanowiska zawierającego jej wyjaśnienia i z tego prawa skorzystała zarówno w formie oświadczeń do protokołu oględzin, jak i w formie pism procesowych.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku S., reprezentowana przez adwokata, podniosła następujące zarzuty:

1. naruszenie prawa materialnego, a to:

a) załącznika nr 6 (lp. 1.5.) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że w rozumieniu przepisów tego rozporządzenia "gruntem rolnym zabudowanym" jest wyłącznie działka zajęta pod gospodarstwo rolne, podczas gdy wskazany załącznik rozporządzenia szczegółowo wskazuje elementy składające się na grunt rolny zabudowany (nie używając pojęcia gospodarstwa rolnego), co doprowadziło do zakwalifikowania działki stanowiącej własność skarżącej z naruszeniem § 68 pkt 1 pp. 1 lit. e rozporządzenia w sprawie ewidencji;

b) § 44 pkt 2 w zw. z § 45 pkt 1 pp. 1 i 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji obu instancji odmawiających dokonania zmiany w ewidencji gruntów, co doprowadziło do niezgodności między stanem odzwierciedlonym w ewidencji gruntów i budynków, a rzeczywistym przeznaczeniem działki stanowiącej własność skarżącej.

2. naruszenie prawa procesowego, a to:

a) "art. 145 § 1 ust. 1 pkt a p.p.s.a." w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne, polegające na uznaniu prawidłowości decyzji organów administracji, podczas gdy decyzje te zostały wydane w oparciu o błędną interpretację przepisów prawa materialnego, to jest w wyniku uznania, iż w niniejszej sprawie zmiana ewidencji gruntów powinna była nastąpić w drodze czynności materialno-technicznej, podczas gdy zgodnie z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy - Prawo geodezyjne i kartograficzne zmiany powinny nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

b) art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3 p.p.s.a. polegające na dokonaniu przez Sąd nieuprawnionego zawężenia zakresu postępowania administracyjnego jedynie do oceny prawidłowości aktualizacji operatu ewidencyjnego, podczas gdy postępowanie to zostało wszczęte w wyniku wezwania do usunięcia naruszenia prawa z [...] 2014 r. i powinno obejmować swoim zakresem kontrolę prawidłowości dokonanej aktualizacji operatu ewidencyjnego z [...] 2013 r. ;

c) "art. 145 § 1 ust. 1 pkt b" p.p.s.a. (powinno być: art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., dop. Sądu) w zw. z:

- art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegające na uznaniu prawidłowości decyzji organów administracji, podczas gdy decyzje te zostały wydane w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, przy czym Sąd (podobnie jak organy administracji) nie odniósł się do wielokrotnie podkreślanych zarzutów wobec operatu sporządzonego przez W. J., stanowiącego podstawę dokonania aktualizacji ewidencji;

- art. 78 § 1 i § 2 oraz art. 86 k.p.a. polegające na uznaniu prawidłowości decyzji organów administracji, podczas gdy decyzje te zostały wydane w wyniku błędnie przeprowadzonego postępowania dowodowego, przy pominięciu dowodów wnioskowanych przez stronę (przesłuchania W. J. oraz skarżącej).

Powyższe uchybienia proceduralne, zdaniem skargi kasacyjnej, miały istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do nierozpoznania istoty sprawy w części dotyczącej kontroli prawidłowości dokonanej aktualizacji operatu ewidencyjnego z [...] 2013 r. (zarzuty a i b), a także doprowadziły do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego, a tym samym rozstrzygnięcia niezgodnego z faktycznym stanem nieruchomości (zarzut c).

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie obu wydanych w tej sprawie decyzji oraz stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonej czynności polegającej na dokonaniu aktualizacji operatu ewidencyjnego z [...] 2013 r. Ponadto wniesiono o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

W pierwszej kolejności stwierdzić należy, że nieuzasadnionymi pozostawały podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa procesowego opatrzone numerem 2c. Zarzuty naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego zostały tutaj wyprowadzone przy powołaniu się na, błędnie zresztą przywołany, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Zauważyć zatem należy, że przepis ten stanowi podstawę do uwzględnienia przez sąd skargi umożliwiając uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w sytuacji, gdy stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarga kasacyjna w swej argumentacji podyktowanej usprawiedliwieniu tego zarzutu nie wykazuje,

a nawet nie podejmuje próby wykazania jakiejkolwiek okoliczności wymienionej

w art. 145 k.p.a. służącej wznowieniu postępowania administracyjnego. Powyższy brak, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podniesionymi w skardze kasacyjnej zarzutami, nie pozwala na merytoryczne podjęcie rozważań w odniesieniu do tak przedstawionego zarzutu.

Pozostałe zarzuty, jako prawidłowo skonstruowane, podlegały merytorycznemu rozpatrzeniu, aczkolwiek nie zdołały one podważyć przyjętego przez Sąd I instancji stanowiska co do zgodności z prawem zaskarżonej decyzji.

Odmawiając słuszności zarzutowi naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 24 ust. 2b pkt 2 ustawy ( Prawo geodezyjne i kartograficzne, należy zauważyć, że przepis art. 24 ust. 2b tej ustawy przewiduje dwa sposoby aktualizacji informacji zawartych w ewidencji gruntów i budynków. W określonych w pkt 1 przypadkach aktualizacja następuje w drodze czynności materialno-technicznej, w pozostałych przypadkach - w drodze decyzji administracyjnej, o czym stanowi pkt 2. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy w drodze czynności materialno-technicznej dokonano zmiany w danych ewidencji gruntów i budynków, o czym zawiadomiono stronę pismem z dnia [...] 2013 r. Czynność ta nie została przez stronę skutecznie podważona w drodze przysługujących jej środków procesowych, stanowiąc podstawę do wyprowadzenia wniosku o zgodności zmienionych danych z rzeczywistym stanem nieruchomości. Zauważyć przyjdzie, że strona była przez organy informowana o sposobie i możliwości poddania tej czynności weryfikacji pod względem legalności. Taki stan rzeczy skarżąca próbowała podważyć składając wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, co stanowiło warunek wyczerpania przysługujących jej środków poprzedzających złożenie skargi do sądu administracyjnego. Jednocześnie zaś strona wniosła o wprowadzenie zmian w danych ewidencyjnych w zakresie rodzaju i oznaczenia gruntu poprzez zmianę obecnego oznaczenia "B" - tereny mieszkaniowe, na "Br" - grunty rolne zabudowane. W takich zaś warunkach, uwzględniając treść art. 24 ust. 2b pkt 2 i ust. 2c ustawy ( Prawo geodezyjne i kartograficzne, wymagane było wydanie decyzji o aktualizacji, bądź odmowie aktualizacji informacji zawartych w ewidencji. Kontrola decyzji wydanej w tym trybie nie rozciągała się jednakże na treść i tryb dokonanej czynności materialno-technicznej polegającej na pierwotnym dokonaniu zmiany, ta bowiem mogła być podważona w odrębnym trybie.

Powyższe czyni nieuzasadnionym zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 1 oraz pkt 3 p.p.s.a. Zakresem dokonywanej przez Sąd I instancji kontroli legalności zaskarżonej decyzji nie można było bowiem objąć czynności aktualizacji informacji dokonanej w dniu [...] 2013 r., jak to wywodzi skarga kasacyjna. Zarówno czynność materialno-techniczna, jak i zaskarżona w tej sprawie decyzja, stanowiąc przejaw działalności organów administracji publicznej oparty ma przepisach prawa, pozostawały we wzajemnej zależności, jednak podlegały odrębnemu zaskarżeniu, o czym strona była informowana w toku prowadzonego postępowania.

Nie sposób również uznać za uzasadnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego.

Przede wszystkim należy podkreślić, że jak to ujął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 959/10, organ prowadzący ewidencję gruntów i budynków nie może we własnym zakresie dokonywać ustaleń dotyczących danych zawartych w przedłożonych dokumentach i prawomocnych orzeczeniach, decyzjach, aktach notarialnych (...), co wynika z istoty tej ewidencji, która ma charakter techniczno-deklaratoryjny. O ile więc, jak podkreśla doktryna (patrz: G. Ninard, Aktualizacja użytków gruntowych, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2013.6.77), dla przeprowadzenia aktualizacji można prowadzić postępowanie dowodowe, jednak nie zmienia to ogólnej reguły związania organu ewidencyjnego zasadą zamkniętego katalogu źródeł danych ewidencyjnych.

Uwzględniając zatem charakter ewidencji gruntów i budynków oraz treść załącznika nr 6 (lp. 1.5.) do rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków, należało zgodzić się z konstatacją Sądu I instancji, iż przyjęte w nim, a uznane za spełnione, warunki dla zakwalifikowania nieruchomości jako "tereny mieszkaniowe - B" nie zostały skutecznie podważone przez stronę skarżącą. Przede wszystkim podkreślić trzeba, że mając na uwadze wykaz zmian w ewidencji gruntów i budynków dokonanych [...] 2013 r. na podstawie operatu geodezyjnego w odniesieniu do działki nr [...], celem podważenia przyjętego oznaczenia użytku gruntowego, niezbędnym było posłużenie się kontr-dowodem. Wynika to z charakteru ewidencji, która jest jedynie zbiorem informacji, w ramach którego możliwe są zmiany, jednakże dokonuje się ich tylko na podstawie odpowiedniej dokumentacji geodezyjnej. Stanowi o tym wprost § 45 ust. 1 oraz § 46 ust. 3 rozporządzenia w sprawie ewidencji gruntów i budynków. Potwierdzeniem prawidłowości tego stanowiska jest przywołany w skardze kasacyjnej § 44 pkt 2 ww. rozporządzenia, w myśl którego do zadań starosty należy utrzymanie operatu ewidencyjnego w stanie aktualności rozumianej jako zgodność ewidencji z dostępnymi dla organu dokumentami i materiałami źródłowymi. Skoro zatem będące w zasobach dokumentacyjnych organu dokumenty dotyczące nieruchomości skarżącej wskazywały, że odpowiada ona charakterystyce gruntów zabudowanych (Tereny mieszkaniowe - B), to nie sposób było uznać za wystarczające dla dokonania żądanej zmiany argumenty skarżącej nie poparte żadnymi dokumentami.

Zgodzić się również należy z Sądem I instancji, że dokonane przez organ w ramach czynności wyjaśniających ustalenia nie mogły doprowadzić do przyjęcia braku aktualności wpisów ewidencyjnych w odniesieniu do działki stanowiącej własność skarżącej. Zgodnie z oświadczeniami strony, uprawa roślin, hodowla kur, czy działalność pszczelarska nakierowane są na zaspokojenie potrzeb domowników. W znajdującym się na tej działce - obok domu mieszkalnego - budynku gospodarczym składowane są jedynie narzędzia i urządzenia służące tej działalności oraz węgiel, czy też pasza dla kur. Ten sposób zagospodarowania działki odpowiada więc kryteriom przyjętym w rozporządzeniu w sprawie ewidencji gruntów i budynków dla terenów mieszkaniowych - B (załącznik nr 6 lp. 1.12.).

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.