Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 285/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 963
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych - tekst jedn.
article: art. 7, art. 15, art. 24 § 1 pkt 5, art. 77 § 1 , art. 80, art. 107 § 3, art. 127 § 3, art. 145 § 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 lit. b i lit. c, art. 134 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Alberciak Sędziowie Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska Protokolant Asystent sędziego Tomasz Porczyński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi B. S. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

III SA/Łd 285/17

U Z A S A D N I E N I E

Decyzją z [...] (znak [...]), wydaną na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm.) [dalej: ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych] oraz na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., Zakład Ubezpieczeń Społecznych – w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy – utrzymał w mocy własną decyzję z [...] w przedmiocie odmowy umorzenia B. S. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w oparciu o następujący stan prawny i faktyczny:

W dniu 25 sierpnia 2016 r. B. S. wniosła o umorzenie należności z tytułu składek z uwagi na trudną sytuację życiową. We wniosku wskazała, że jest osobą bardzo schorowaną, a jej stan zdrowia utrudnia codzienne funkcjonowanie oraz uniemożliwia podjęcie stałego zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy. Nadmieniła, że została uznana za całkowicie niezdolną do pracy i z tego tytułu otrzymuje rentę w wysokości 422 zł miesięcznie. Poinformowała, że jej sytuacja finansowa jest bardzo trudna, gdyż jest osobą samotną. Wydatki związane z zaspokojeniem podstawowych potrzeb życiowych wyliczyła na ok. 500 zł miesięcznie, koszty zakupu leków 150 - 200 zł. Nadmieniła, że z otrzymywanego świadczenia rentowego dokonywane są potrącenia. W związku z tym, aby mieć środki na podstawowe wydatki, podjęła zatrudnienie w Spółdzielni A z wynagrodzeniem w kwocie 670 zł netto. Ponadto podała, że korzysta z różnych form pomocy społecznej, m.in.: dofinansowania na opał i lekarstwa z B oraz wsparcia z C w postaci odzieży. Poinformowała również, że nie posiada żadnych środków trwałych i nieruchomości, które mogłyby stanowić źródło zabezpieczenia majątkowego. Powiadomiła, iż jej sytuacja finansowa jest tragiczna, a dochody wystarczają jedynie na pokrycie części podstawowych potrzeb życiowych. W związku z powyższym, aby zaspokoić podstawowe potrzeby, podjęła we własnym zakresie zatrudnienie w formie możliwej przy jej stanie zdrowia. Uwzględniając powyższe stwierdziła, że zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy stanowią obciążenie, którego nie jest w stanie spłacić, gdyż pozbawiłoby to ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych.

Po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału w sprawie, w dniu 20 października 2016 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych wydał decyzję o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.

B. S. wniosła o ponowne rozpatrzenie wniosku o umorzenie. Wskazała, że jej sytuacja materialna jest bardzo trudna. Obecnie, poza świadczeniem rentowym, nie posiada innych dochodów. Wniosła jednocześnie o uwzględnienie dowodu z dokumentu z 27.10.2016 r. w przedmiocie rozwiązania z nią umowy o pracę przez Spółdzielnię A. Ponownie powołując się na art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 13.10.1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj. Dz. U. z 2016 r., poz. 963) oraz § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365 ze zm.) wskazała, że w jej przypadku zostały spełnione i wykazane ustawowe przesłanki do umorzenia należności. Nadmieniła, że trudna sytuacja zdrowotna została potwierdzona dokumentacją medyczną. Poinformowała, iż od 20 lat choruje na schizofrenię rezydualną z Zespołem Turnera. Stan zdrowia utrudnia jej normalne funkcjonowanie oraz uniemożliwia podjęcie stałego zatrudnienia w pełnym wymiarze godzin. W związku z powyższym została uznana za całkowicie niezdolną do pracy. Dodatkowo ponownie zaznaczyła, że korzysta z różnych form pomocy społecznej, a przy tym nie posiada żadnych środków trwałych i nieruchomości, które mogłyby stanowić źródło zabezpieczenia majątkowego.

W zaskarżonej decyzji ZUS stwierdził, że w stosunku do B. S. nie zaistniały szczególne okoliczności uzasadniające umorzenie należności z tytułu składek w oparciu o przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.

Uzasadniając odmowę umorzenia Zakład wskazał, że zgodnie z obowiązującymi przepisami należności z tytułu składek mogą być umarzane w przypadku ich całkowitej nieściągalności, a pomimo braku ich całkowitej nieściągalności w wyjątkowych przypadkach, gdy osoba zobowiązana wykaże, że nie ma żadnej możliwości, aby spłacić należność wobec ZUS, np. gdy legitymuje się orzeczeniem o trwałej całkowitej niezdolności do pracy i nie otrzymuje żadnych świadczeń z ubezpieczenia społecznego lub innych świadczeń. Zdaniem ZUS, skarżąca nie udowodniła, że w jej przypadku powyższe okoliczności zachodzą.

B. S. podała, że ma problemy zdrowotne. Z przedstawionej dokumentacji wynikało, że legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności wydanym na stałe oraz orzeczeniem o częściowej niezdolności do pracy wydanym na okres do 17.07.2017 r. Zakład – jak stwierdził - nie kwestionuje i nie bagatelizuje problemów zdrowotnych skarżącej. Jednak po przeanalizowaniu przedłożonych informacji podkreślił, że sytuacja zdrowotna nie jest wystarczającą przesłanką do umorzenia zaległości.

Z ustaleń Zakładu wynika, że skarżąca posiada dochód w postaci świadczenia z tytułu częściowej niezdolności do pracy, co powoduje, że nie można uznać, iż uregulowanie zaległości wraz z odsetkami pozbawi ją możliwości zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych, bowiem ze świadczenia można potrącić na poczet zadłużenia tylko część kwoty, gdyż ustawodawca określił jednocześnie kwotę wolną od zajęć. Ponadto z załączonej dokumentacji wynika, że aktualna sytuacja finansowa skarżącej nie jest łatwa, lecz nie powoduje trwałego zagrożenia dalszej egzystencji. ZUS podkreślił, że w okresie do 30.11.2016 r. skarżąca była zatrudniona na podstawie umowy o pracę. W związku z powyższym trudno uznać, że stan zdrowia uniemożliwiał jej wykonywanie pracy. Obecnie skarżąca utrzymuje się z świadczenia z tytułu częściowej niezdolności do pracy w wysokości 722,93 zł brutto, z którego dokonywane są potrącenia z tytułu prowadzonego postępowania egzekucyjnego przez komornika sądowego w wysokości 180,73 zł, do wypłaty pozostaje kwota 449,14 zł netto. Ponadto otrzymuje zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 153,00 zł. Ponosi koszty związane z utrzymaniem w łącznej wysokości 500,00 zł miesięcznie oraz wydatki na leki od 150 zł do 200 zł. Ponoszenie kosztów związanych z utrzymaniem oraz wydatki na leki są konieczne i stanowią dla skarżącej pewne obciążenie finansowe, lecz nie są to jakieś nadzwyczajne lub nieprzewidziane wydatki.

Ponadto ZUS ustalił, że skarżąca posiada zobowiązania wobec innych wierzycieli, które są dochodzone w trybie postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez komornika sądowego. Wobec tego, że należności z tytułu składek korzystają ze szczególnej ochrony prawnej i podlegają co do zasady pierwszeństwu zaspokojenia, dlatego też posiadanie zobowiązania wobec innych instytucji nie stanowią podstawy do umorzenia zobowiązań z tytułu składek.

Dalej Zakład podniósł, że nie zostało jeszcze zakończone postępowanie egzekucyjne, zatem brak jest potwierdzenia nieściągalności zobowiązań. Wskazał, że prowadzone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne przynosi wymierne efekty w postaci sukcesywnych wpłat. Nawet gdyby organ egzekucyjny ustalił, że skarżąca nie posiada majątku, to i tak nie oznacza, że należności z tytułu składek muszą być umorzone.

Dalej organ stwierdził, że z dokumentacji sprawy nie wynika, aby sporne zadłużenie powstało w wyniku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Wyjaśnił, że nadzwyczajnym zdarzeniem losowym jest np. sytuacja wywołana przez czynniki zewnętrzne, której nie można było przewiedzieć. W przypadku skarżącej natomiast zadłużenie powstało z uwagi na to, iż nie opłacała należnych składek z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej. Zdaniem ZUS, wprawdzie podjęcie spłaty zaległej należności pogorszy w sposób oczywisty sytuację materialną skarżącej, jednak nie daje to wystarczającej podstawy do umorzenia powstałych zobowiązań.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skarżąca podnosząc argumenty uprzednio już wskazane we wniosku o umorzenie należności oraz we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, wnosiła w konkluzji o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych wnosił o oddalenie skargi argumentując jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na podstawie art. 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016, poz. 718, ze zm.) [dalej: ustawa p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez sąd zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W badanej sprawie istotne znaczenie ma art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, gdyż sąd uznał skargę za zasadną także z przyczyn w niej nie podniesionych. Uzupełniająco należy dodać, że niezwiązanie granicami skargi oznacza, że sąd ma prawo, a jednocześnie obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Sąd nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, przytoczonymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami (wyrok NSA z 27 lipca 2004 r., sygn. akt OSK 628/04, wyrok NSA z 10 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1086/11).

Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] utrzymująca w mocy decyzję tego organu z [...] o odmowie umorzenia B. S. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne i Fundusz Pracy.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego każda sprawa administracyjna na skutek wniesionego odwołania powinna być dwukrotnie rozpatrywana i rozstrzygana: po raz pierwszy przez organ administracji publicznej pierwszej instancji i po raz drugi na skutek wniesionego odwołania - przez organ odwoławczy (art. 127 § 1 i § 3 k.p.a.).

Stosownie do art. 83 ust. 4 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 963 ze zm., dalej: "u.s.u.s."), w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne stronie przysługuje wniosek do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 127 § 3 k.p.a. stanowi, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze nie służy odwołanie, jednakże strona niezadowolona z decyzji może zwrócić się do tego organu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy; do wniosku tego stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji.

Jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika i członka organu kolegialnego od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a.). Ratio legis tego przepisu stanowi uniknięcie sytuacji, w której pracownik raz już uczestniczący w czynnościach postępowania administracyjnego i mający przez to ugruntowany pogląd na stan faktyczny sprawy (jeżeli brał udział wyłącznie w postępowaniu dowodowym), czy też na sposób rozstrzygnięcia sprawy (gdy wydawał decyzję z upoważnienia organu), byłby niejako determinowany przez swoje wcześniejsze doświadczenia związane z udziałem w postępowaniu (por. W. Chróścielewski, Glosa do uchwały NSA z 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06; wyroki WSA we Wrocławiu z 3 marca 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 865/09 i z 7 maja 2010 r., sygn. akt III SA/Wr 6/10; wyrok WSA w Krakowie z 16 października 2009 r., sygn. akt I SA/Kr 721/09). Osoba taka mogłaby być "przywiązana" do swojego stanowiska wyrażonego we wcześniejszej decyzji administracyjnej. Nie służyłoby to obiektywności postępowania administracyjnego i treści wydawanych w nim decyzji. Wyrazem tego poglądu była m.in. uchwała NSA z 18 lutego 2013 r., sygn. akt II GPS4/12, stosownie do której art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., w brzmieniu obowiązującym przed jego zmianą dokonaną przepisem art. 1 pkt 4 ustawy z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18 ze zm.) miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a.

W aktualnym stanie prawnym, obowiązującym od 11 kwietnia 2011 r. nie ulega wątpliwości, że regulacja art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie w odniesieniu do sytuacji, w której pracownik organu administracji publicznej brał udział w wydawaniu przez ten organ decyzji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji, a także, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu - załatwienie sprawy w drodze decyzji. Ograniczenie zakresu tego pojęcia tylko do fazy wydania decyzji w znaczeniu prawnym jest nieuzasadnione ze względu na tę szczególną właściwość postępowania administracyjnego, w którym - w odróżnieniu od postępowania sądowego - poszczególne czynności o różnej doniosłości procesowej mogą być wykonywane przez różne osoby, mogące mieć mniejszy lub większy wpływ na treść rozstrzygnięcia w sprawie. Mimo że postępowanie wszczęte na wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest postępowaniem stricte instancyjnym, a wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma charakteru dewolutywnego, to jednak zasada prawdy obiektywnej wymaga, aby tryb rozstrzygnięć wydawanych w takim postępowaniu dawał stronie gwarancję procesową, że osoba wydająca decyzję nie będzie następnie brała udziału w postępowaniu, którego celem jest ocena prawidłowości tejże decyzji. Wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy decyzja administracyjna musi być traktowana jako nowe, samodzielne rozstrzygnięcie, a wzgląd na dążenie do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) nakazuje wyłączyć od udziału w postępowaniu pracownika organu, który brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przesłanka wyłączenia pracownika ma charakter bezwzględny i nie podlega jakiejkolwiek ocenie z punktu widzenia ewentualnego wpływu na obiektywne rozpatrzenie sprawy. Wskazuje ona na bliskość pracownika organu wobec załatwianej sprawy, charakteryzującą się osobistym zaangażowaniem w sprawie. Osobiste zainteresowanie pracownika określonym sposobem załatwienia sprawy rodzi niebezpieczeństwo stronniczego, sprzecznego z celem postępowania rozstrzygnięcia, nieopartego na obiektywnej ocenie sprawy. Dlatego też kodeks postępowania administracyjnego przewiduje sankcje w przypadku naruszenia przepisów o wyłączeniu pracownika: w odniesieniu do decyzji nieostatecznej rodzi to możliwość jej zmiany lub uchylenia w postępowaniu odwoławczym, natomiast w stosunku do decyzji ostatecznych - wznowienie postępowania (art. 145 § 1 pkt. 3 k.p.a.).

Powyższe stanowisko wyraził m.in. Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. P 57/2007 orzekł, że art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i art. 127 § 3 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, gdy członek ten brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, jest niezgodny z art. 2 w zw. z art. 78 Konstytucji RP. Mimo, że wyrok ten odnosi się do wyłączenia członka samorządowego kolegium odwoławczego z postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, to jednak z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że analogicznie należy oceniać wszystkie te przypadki, w których dochodzi do niedopuszczalnego w demokratycznym państwie prawa zróżnicowania gwarancji ochrony obiektywizmu i bezstronności rozstrzygania przez organ administracji publicznej w zależności od rodzaju rozpoznawania spraw. Podkreślić jeszcze raz należy, że pomiędzy odwołaniem, a wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy nie ma pod względem konstrukcyjnym żadnej różnicy, ponieważ środki te różni wyłączenie nazwa. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy posiada wszelkie cechy odwołania, z wyjątkiem cechy dewolutywności.

Z akt sprawy wynika, że decyzją z [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych, odmówił B. S. umorzenia należności z tytułu składek. Powyższa decyzja została podpisana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Zastępcę Dyrektora E. K. Widnieją na niej także podpisy Starszego Inspektora L. B., Specjalisty A. M. oraz Naczelnika Wydziału A. L. W wyniku ponownego rozpoznania sprawy została wydana decyzja z [...] która zaskarżona została do sądu. Powyższa decyzja jest podpisana z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych przez Zastępcę Dyrektora D. K. oraz m.in. ponownie przez Specjalistę A. M. Decyzję drugoinstancyjną podpisała także Główny Specjalista A. W. Zatem niewątpliwie, obie decyzje, zarówno pierwsza rozstrzygająca w sprawie jak i wydana w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zostały podpisane przez Specjalistę A. M. Z powyższego wynika, że w wydaniu zaskarżonej decyzji uczestniczyła ta sama osoba, która brała udział w załatwieniu sprawy zakończonej wydaniem decyzji, co do której strona złożyła wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

Dalej zauważyć także należy, iż w postępowaniu pierwszoinstancyjnym oraz wywołanym wnioskiem B. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ gromadził dokumentację dowodową, a czynności w obu postępowaniach były podejmowane (biorąc pod uwagę podpisy na dokumentacji) przez Specjalistę A. M. (pismo z 6 października 2016 r. - k. 39 akt admin.) oraz Głównego Specjalistę A. W. (pismo z 6 października 2016 r. - k. 39 akt admin.). Jak wskazano, osoby te podpisały także decyzję wydaną na skutek ponownego rozpatrzenia sprawy.

Należy przypomnieć, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć nie tylko załatwienie sprawy w drodze decyzji, jeżeli pracownik został upoważniony do wydania decyzji w imieniu organu lub pełni funkcję organu, ale również podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. W tym stanie rzeczy, należy uznać, że Specjalista A. M. oraz Główny Specjalista A. W. brały udział w rozstrzyganiu zasadności wniosku skarżącej o umorzenie należności w sui generis I instancji, jak również w czynnościach mających na celu rozstrzygnięcie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i wydaniu zaskarżonego rozstrzygnięcia, co niewątpliwie w istotny sposób narusza reguły postępowania administracyjnego.

Dlatego, należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została z udziałem pracowników organu, którzy podlegali wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Takie naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a.), zatem stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy p.p.s.a. należało orzec o jej uchyleniu jako niezgodnej z prawem. W obliczu wskazanych uchybień w rozpoznaniu sprawy nie można bowiem przyjąć, że w kolejnym postępowaniu może zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej, o czym stanowi art. 146 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1389/11).

Można dodać, że w ramach tak dużego podmiotu jak ZUS spowodowanie, aby wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy był załatwiany z wyłączeniem pracowników, którzy brali udział w wydaniu zaskarżonej decyzji, uznać należy jak najbardziej za możliwe i wskazane z uwagi na niezwykle istotną rolę art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zachowaniu standardów postępowania administracyjnego - oczywiście jeżeli nie traktuje się iluzorycznie sensu składania przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Tego rodzaju stanowisko jest prezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. m.in. wyroki: z 2 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1353/11; z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 743/10; z 15 września 2011 r., sygn. akt II GSK 831/10; z 23 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 63/11; z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 1432/10; z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1522/10; z 16 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 1523/10).

Niezależnie od powyższego, sąd uznał za zasadne podkreślić, iż co prawda Zakład Ubezpieczeń Społecznych rozpoznając sprawę prawidłowo podjął kroki zmierzające do ustalenia aktualnej – na dzień rozstrzygania – sytuacji osobistej oraz majątkowej skarżącej, jednakże w aktach administracyjnych brak jest pełnego - zgromadzonego w ten sposób - materiału dowodowego, chociaż jak twierdzi organ rentowy, uwzględnił go wydając zaskarżone rozstrzygnięcie.

Przypomnieć zatem należy, że decyzja administracyjna wydana w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek ma charakter uznaniowy, nie oznacza to jednak, że może być ona dowolna. Z art. 7 k.p.a. stanowiącego o zasadzie praworządności wynika zobowiązanie organów do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Prawidłowe bowiem ustalenie stanu faktycznego w sprawie o umorzenie należności z tytułu składek wymaga od organu - stosownie do art. 77 § 1 k.p.a. - wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego w celu dokładnego ustalenia sytuacji osobistej i materialnej dłużnika oraz zbadanie na tej podstawie, czy zaistniały przesłanki umorzenia należności określone w powyższych przepisach prawnych. Dopiero wówczas organ jest uprawniony do wyboru określonego rozstrzygnięcia w przedmiocie umorzenia należności o charakterze uznaniowym (umorzenie bądź odmowa umorzenia).

W aktach rozpoznawanej sprawy brak jest w szczególności pełnej, powoływanej w decyzjach organów, dokumentacji dotyczącej skarżącej. Zakład odmawiając umorzenia powołuje się szeroko na sytuację zdrowotną skarżącej. Tymczasem w załączonych aktach administracyjnych brak jest w praktyce jakichkolwiek dokumentów mających świadczyć o faktycznym stanie zdrowotnym skarżącej. W pierwszym rzędzie należy zwrócić uwagę, iż w pismach skarżącej pojawia się informacja o całkowitej niezdolności do pracy, natomiast w uzasadnianiu decyzji organów mowa jest o częściowej niezdolności do pracy. Nie sposób zweryfikować tych informacji w jakikolwiek sposób z uwagi na brak w aktach administracyjnych stosownej dokumentacji. Co prawda z pisma pełnomocnika skarżącej z 28 września 2016 r. wynika, iż załączył 11 dokumentów z zakresu dokumentacji medycznej skarżącej, ale w aktach dokumentów tych nie ma. Niejasna jest także kwestia niepełnosprawności skarżącej, albowiem również i w tym przypadku brak jest jakiejkolwiek dokumentacji potwierdzającej, czy faktycznie w stosunku do skarżącej wydane zostało orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności – jak podaje Zakład w treści uzasadnienia decyzji.

Ocena poczynionych na tej podstawie przez organ ustaleń faktycznych wymyka się w praktyce przez to spod kontroli Sądu. Organ rentowy poza wymienieniem rzeczonej dokumentacji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie załączył jej do akt administracyjnych sprawy. W tych okolicznościach nie sposób stwierdzić, aby organ rentowy w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy sprawy oraz by ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, co wprost wskazuje na istotne naruszenie przez ten organ art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. W sytuacji bowiem, gdy organ w treści rozstrzygnięcia dotyczącego umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne powołuje się na dowody, których brak jest w aktach sprawy, należy stwierdzić, że decyzje zostały wydane bez należytego jego zebrania oraz bez wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, co stanowi naruszenie wskazanych przepisów odnoszących się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego.

Powyższe ustalenia stanowią niewątpliwie podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji ze wskazaniem na konieczność uzupełnienia akt administracyjnych o wszelką dokumentację w oparciu, o którą organ rentowy czyni istotne dla rozstrzygnięcia sprawy ustalenia faktyczne. Organ nie przeprowadził bowiem postępowania w sposób prawidłowy - nie zebrał całego materiału dowodowego i nie dokonał jego wyczerpującej oceny.

Ponadto wskazać należy, że także uzasadnienie zaskarżonej decyzji, w zakresie w jakim odnosi się do kwestii merytorycznych, przesądzających – zdaniem Zakładu – o odmowie umorzenia należności zostało sporządzone w sposób powierzchowny i ogólnikowy z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. Zdaniem Sądu, przedwczesna była w tym zakresie ocena organu, co do odmowy umorzenia należności skarżącej wobec ZUS.

W tym względzie zauważyć należy, iż jednym z argumentów, który organ powołał na poparcie tezy o braku całkowitej nieściągalności, był fakt, że w dacie wydania skarżonej decyzji nie było informacji o bezskuteczności postępowania egzekucyjnego, gdyż postępowanie egzekucyjne prowadzone wobec skarżącej było jeszcze w toku. Argumentów tych nie powiązano jednak z ustaleniami dotyczącymi ściągalności zadłużenia skarżącej, ani nie przedstawiono prognoz, co do efektywności egzekucji w przyszłości. Zdaniem Sądu, samo powoływanie się przez organ na fakt wszczęcia postępowania egzekucyjnego jest absolutnie niewystarczające do wykazania, że nie występuje całkowita nieściągalność należności, o której mowa w art. 28 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Obowiązkiem organu było wykazanie, na jakiej podstawie opiera swój wniosek, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Nie sposób uznać, że obowiązkowi temu czyni zadość stwierdzenie organu, że wdrożone wobec skarżącej postępowanie egzekucyjne jest w toku, gdyż sam formalny aspekt prowadzenia egzekucji nie może być podstawą do wniosku o realnych możliwościach spłaty zadłużenia przez stronę. Organ winien ocenić, czego nie uczynił, czy w badanej na dzień złożenia wniosku sytuacji materialnej skarżącej istnieją realne możliwości zaspokojenia przez nią zaległych należności z tytułu składek. Taki też pogląd prezentowany jest w orzecznictwie (por. np. wyrok WSA w Opolu z 24 października 2012 r., sygn. akt I SA/Op 251/12 i z 14 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Op 572, które skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni popiera). Ponadto, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, organy mają także obowiązek skonfrontowania bieżącej sytuacji strony z wysokością zaległej należności. Ta zaś, rozpatrywana w kontekście możliwości finansowych skarżącej, stanowi wysokość znaczną. Stwierdzić zatem należy, że organ niewyczerpująco ustalił stan faktyczny w zakresie przesłanek umorzenia należności składkowych oraz nie ocenił należycie wszystkich istotnych w tym zakresie okoliczności, naruszając tym samym art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

Jak przy tym niewadliwie ustalił, Zakład skarżąca nie posiada żadnego majątku, z którego można byłoby prowadzić egzekucję. Utrzymuje się z renty. Ponosi wydatki związane z kosztami mieszkania. Prosty rachunek – uwzględniający tylko podane we wniosku koszty comiesięcznych wydatków - wskazuje, że skarżąca w praktyce nie jest w stanie pokryć tych wydatków i jak wskazała korzysta z pomocy socjalnej – m.in. dofinansowanie na zakup opału i lekarstw z B oraz wsparcia z C na zakup odzieży. Powyższego organ w ogóle nie wziął pod uwagę, skupiając się fakcie otrzymywania przez skarżącą świadczeń rentowych w stałej wysokości, nie dokonując w tym zakresie żadnych samodzielnych wyliczeń. Brak jest jakichkolwiek pogłębionych rozważań odnoszących się do możliwości finansowych skarżącej i określenia zdolności do zaspokajania niezbędnych, podstawowych potrzeb życiowych, z uwzględnieniem obowiązującej wysokości minimum socjalnego.

Z zasady, że należności z tytułu składek mogą być umarzane wynika, że obowiązkiem organu - niezależnie od tego czy podejmuje pozytywną albo negatywną decyzję w tym przedmiocie – jest dokładnie przeanalizowanie sytuacji majątkowej (finansowej) oraz rodzinnej strony oraz precyzyjne wyjaśnienie na czym opiera się prognoza (założenie), że zaległe składki zostaną w przyszłości uregulowane (bądź nie). W sytuacji, kiedy organ odmawia umorzenia należności, to jego obowiązkiem jest wskazać wyraźnie, co jest podstawą prognozy, że należność będzie przez dłużnika uregulowana w dalszej lub bliższej perspektywie. Wyjaśnienia w tym zakresie są niezbędne, nie tylko z uwagi na konstrukcję art. 28 ust. 1 i ust. 2 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ale również ze względu na wymagania stawiane przez przepisy kodeksu postępowania administracyjnego (określone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80).

W ocenie Sądu, organ nie przeprowadził analizy sytuacji materialnej skarżącej uwzględniającej zaspokojenie podstawowych potrzeb życiowych, całkowicie odrywając się od istoty ubezpieczenia społecznego, a w szczególności jego funkcji ochronnej. Organ nie ustalił prawidłowo możliwości finansowych skarżącej i nie skonfrontował sytuacji materialnej skarżącej z wysokością zaległej należności i nie wskazał dochodów wnioskodawczyni, które - jego zdaniem - byłyby wystarczające na pokrycie zadłużenia, którego wniosek o umorzenie dotyczy. Organ nie przedstawił wyczerpującej analizy dochodów i wydatków zobowiązanej w kontekście twierdzenia o możliwości regulowania zadłużenia wobec ZUS. Wręcz przeciwnie Zakład ponownie rozpoznając sprawę dowolnie, zdaniem Sądu, wywnioskował, że mając na uwadze ustalone dochody w gospodarstwie domowym skarżącej, dochód ten jest wystarczający na spłatę zadłużenia. Sąd nie dopatrzył się w aktach administracyjnych sprawy materiału dowodowego, który wskazywałby na to, że organ brał pod uwagę również to, czy spłata zadłużenia w dłuższym okresie czasu nie spowoduje sytuacji, iż po uiszczeniu należności z tytułu składek osoba zobowiązana nie będzie dysponowała środkami niezbędnymi dla zachowania podstawowych potrzeb życiowych (wyżywienie, utrzymanie mieszkania, ubranie oraz inne). Pamiętać należy, iż w praktyce – jak wykazano to już wcześniej – skarżąca, wobec niewystarczających dochodów własnych, dla zaspokojenia potrzeb już korzysta z pomocy socjalnej.

Organ nie wykazał, że w takiej sytuacji w jakiej znajduje się skarżąca twierdzenie o możliwościach spłacenia całości zadłużenia skarżącej jest realne i oparte na zasadzie logiki i doświadczenia życiowego. W ocenie sądu ocena organu jest więc w tym zakresie dowolna i narusza art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., a co za tym idzie przywołane przez organ przepisy prawa materialnego. Również stan zdrowia samej skarżącej został skwitowany przez organ stwierdzeniem, że nie kwestionuje i nie bagatelizuje tych okoliczności, jednakże bez uzasadnienia jak w tym kontekście organ widzi realną możliwość podjęcia przez skarżącą zatrudnienia i spłaty zadłużenia. Twierdzenia organu pomijają w tym aspekcie całkowicie wyjaśnienia skarżącej.

W orzecznictwie podkreśla się przy tym, że samo nawet tylko prawdopodobieństwo uzyskania dochodów należy uznać za niewystarczające dla celów wykazania możliwości spłaty zadłużenia. Nie chodzi bowiem o wykazanie potencjalnej możliwości uzyskania dochodu, ale o uprawdopodobnienie, że z danego źródła, w konkretnym okresie, osoba ta uzyska realnie środki pozwalające jej na spłatę zadłużenia. W tym miejscu należy podnieść, że skarżąca udokumentowała, że utrzymuje się jedynie renty, a w praktyce dochody z tego tytułu nie wystarczają na pokrycie wszystkich niezbędnych kosztów bieżącego utrzymania. Podjęcie natomiast przez skarżącą niestabilnego i jedynie czasowego zatrudnienia (obecnie już nie pracuje) i osiągnięcie niewielkich dochodów nie jest naganne i nie może przekreślać szansy na umorzenie zadłużenia. Odmowa natomiast umorzenia należności, powodująca narastanie zadłużenia, zniechęca do podjęcia starań o powrót do samodzielnej egzystencji, pogrąża w nieodwracalnym ubóstwie i bezradności oraz zmusza do korzystania z pomocy społecznej, co nie jest zgodne z interesem publicznym.

Podkreślić w związku z tym należy, iż stan finansowy i majątkowy dłużnika może stanowić samoistną przesłankę umorzenia zaległości, dlatego też należało szczegółowo rozważyć czy ewentualna egzekucja należności nie doprowadzi do niemożności zaspokojenia podstawowych potrzeb skarżącej oraz konieczności korzystania w szerszym zakresie z pomocy społecznej. Jednocześnie sytuacja, w której zapłata zaległości spowoduje konieczność sięgania przez zobowiązaną, pozbawioną możliwości zaspokojenia swoich niezbędnych potrzeb materialnych, do środków pomocy państwa, nie jest zgodna z interesem tego obywatela, jednocześnie nie jest również zgodna z interesem publicznym.

Reasumując podkreślić należy, iż działanie w ramach uznania administracyjnego nakłada na organ szczególny obowiązek stosowania norm prawa materialnego łącznie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie rozważono natomiast możliwości uwzględnienia słusznego interesu skarżącej, dając z nieznanych powodów prymat interesowi społecznemu. Podjęcie rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego wymaga by interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone. Temu celowi służy analiza sytuacji materialnej zobowiązanej, uwzględniająca również stan zadłużenia i związaną z tym realność spłaty zadłużenia bez niebezpieczeństwa powstania ciężkich skutków dla zobowiązanej. Należy przy tym wziąć pod uwagę, że od kwoty należności głównej naliczane są odsetki, co powoduje dalsze zwiększanie kwoty zobowiązania pomimo ewentualnego wdrożenia egzekucji. Należy przy tym rozważyć, czy sytuacja majątkowa skarżącej, jej stan zdrowia i wiek w połączeniu z wysokością zadłużenia nie prowadzi do sytuacji gdy pomimo ewentualnego prowadzenia postępowania egzekucyjnego zobowiązanie nie tylko nie będzie spłacone, ale będzie nadal narastać.

Nie negując uprawnienia organu orzekającego w sprawach umorzenia należności z tytułu składek do swobodnego wyboru rozstrzygnięcia, nie można tracić z pola widzenia faktu, iż wprawdzie w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), ocena ta nie może być jednak sprzeczna z zasadami logiki i doświadczenia życiowego. Organ nie wykazał, że szczegółowa analiza dochodów i wydatków skarżącej w odniesieniu do określonego na ten okres minimum socjalnego uzasadnia stanowisko organu.

Sąd podziela przy tym stanowisko ZUS, że umorzenie zaległych składek jest zastrzeżone dla sytuacji szczególnie drastycznych, gdy ze względu na wiek, stan zdrowia i inne względy społeczne jest realnie niemożliwe wywiązywanie się przez płatnika z zobowiązań wobec Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie Sądu, stanowiska tego organ nie odniósł jednak w żaden sposób do sytuacji skarżącej, to jest kobiety w wieku 60 lat, o określonych chorobach (stan niepełnosprawności i orzeczenie o niezdolności do pracy), a więc osoby, której wiek i stan zdrowia czynią uzasadnionym przypuszczenie, iż ma niezwykle ograniczone możliwości uzyskania dodatkowych, obok renty, dochodów oraz że sytuacja ta zapewne nie ulegnie poprawie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ przede wszystkim podejmie rozstrzygnięcie, eliminując z postępowania opisane wyżej uchybienia odnoszące się do brania udziału w orzekaniu, pracowników podlegających ustawowemu wyłączeniu. Ponadto, mając jednocześnie na uwadze powyższe wskazania Sądu, zgromadzi w wyczerpujący sposób materiał dowodowy niezbędny do rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a dopiero na jego podstawie przeprowadzi po raz kolejny - w zgodzie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego - postępowanie wyjaśniające. Dopiero bowiem dokonanie powyższego umożliwi prawidłową ocenę, czy skarżąca spełnia przesłanki do umorzenia należności z tytułu składek. Dokonując ponownie ustaleń, organ orzekający ma obowiązek działać według zasad wynikających z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. i ocenić wynik postępowania wyjaśniającego w granicach swobodnej oceny dowodów na podstawie wiedzy i zasad doświadczenia życiowego, wysnuwając z zebranego materiału dowodowego wnioski logicznie uzasadnione. Ustalenia dotyczące spełniania przesłanek umorzenia odnosić się przy tym winny do okoliczności istniejących w czasie podejmowania decyzji, a nie zdarzeń z przeszłości lub przewidywań odnośnie przyszłości. Następnie organ winien wydać rozstrzygnięcie w sprawie, mając na uwadze w szczególności art. 107 § 3 k.p.a.

Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi orzekł jak w sentencji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

D.j.