Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 63/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-04-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 151; art. 147 par.1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 91; art. 40
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2; art. 5ust. 1 i ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie: WSA Jerzy Parchomiuk po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. I. stwierdza nieważność "Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B." stanowiącego załącznik nr [...] do uchwały Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...] w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. w części dotyczącej: 1. § 2 ust. 2 pkt 1; 2. § 2 ust. 2 pkt 6 w zakresie zwrotu: "zapewnienie właściwej gospodarki ściekowej na terenie nieruchomości poprzez jej przyłączenie do kanalizacji bądź wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego"; 3. § 2 ust. 3 pkt 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, 21, 22, 23 i 25; 4. § 2 ust. 3 pkt 19 w zakresie zwrotów: "drobne" oraz "a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych"; 5. § 3 ust. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 12, 13, 14 i 17; 6. § 4; 7. § 5 ust. 5 w zakresie dotyczącym przyznania uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości; 8. § 6 pkt 7; 9. § 13 ust. 6, 7 i 8; 10. § 16 ust. 1; 11. § 16 ust. 2 lit. b), c) i e); 12. § 19; 13. § 21; 14. § 22 ust. 3 lit. b); 15. § 23 ust. 2 i 3; 16. § 24, 25 i 26 17. § 28 ust. 1, 2 i 3; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga P. P. na uchwałę Rady Gminy nr [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r., w sprawie przyjęcia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B..

W złożonej skardze uchwale zarzucono:

I. istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez wprowadzenie rozwiązań stanowiących przekroczenie delegacji ustawowej, a mianowicie:

1. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 10 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia pojazdów wycofanych z eksploatacji podczas gdy przepisy ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji przewidują, iż obowiązek usunięcia pojazdu wycofanego z eksploatacji ciąży na właścicielu tegoż pojazdu nie zaś na właścicielu nieruchomości na której ten pojazd się znajduje;

2. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 11 regulaminu obowiązku uprzątania poprzez zamiatanie, zbieranie, grabienie, zmywanie, itp., zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości i utrzymanie ich należytego stanu sanitarno - higienicznego;

3. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 12 regulaminu obowiązku uprzątania poprzez: zamiatanie i zbieranie, zmywanie, malowanie, itp., zanieczyszczeń z powierzchni posadzek, podłóg, ścian i stropów przeznaczonych do wspólnego użytkowania pomieszczeń budynków wielolokalowych, np. sieni, korytarzy, piwnic, klatek schodowych, wind, studzienek okien piwnicznych, zsypów na odpady, rur spustowych, rynien z kratkami do czyszczenia, a tym samym utrzymywanie ich należytego stanu sanitarno-higienicznego;

4. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 14 regulaminu obowiązku usuwania nawisów (sopli) z okapów, rynien i innych części nieruchomości;

5. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 15 regulaminu obowiązku dbania o jego estetyczny i czytelny wygląd oznaczenia nieruchomości umieszczonego stosownie do dyspozycji art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne;

6. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 16 regulaminu obowiązku usuwania suchych drzew i krzewów - po uprzednim uzyskaniu zezwolenia właściwego organu;

7. sposób unormowania w § 2 ust. 3 pkt 18-19 zakazów i ograniczeń w zakresie mycia i napraw pojazdów samochodowych w sposób wykraczający poza tak wąsko ujęty zakres delegacji ustawowej;

8. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 21 regulaminu na właścicieli nieruchomości zadrzewionych i zakrzaczonych położonych wzdłuż ciągu komunikacyjnego obowiązku ich utrzymania w stanie nie utrudniającym bezpiecznego korzystania z pasa drogowego;

9. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 22 regulaminu obowiązku umieszczania plakatów, reklam, ogłoszeń, nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych;

10. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 25 regulaminu obowiązku zgłaszania zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę;

11. wprowadzenie w § 3 pkt 2 regulaminu zakazu wyrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, sklepów, punktów gastronomicznych i usługowych oraz innych nieruchomości, do koszy ulicznych oraz pojemników innych właścicieli;

12. wprowadzenie w § 3 pkt 6 regulaminu zakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu;

13. wprowadzenie w § 3 pkt 7 regulaminu zakazu zakopywania padłych zwierząt;

14. wprowadzenie w § 3 pkt 9 regulaminu zakazu wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi;

15. wprowadzenie w § 3 pkt 15 regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach i workach przeznaczonych do selektywnej zbiórki, odpadów innych niż te, na jakie przeznaczony jest pojemnik lub worek;

16. wprowadzenie w § 3 pkt 16 regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach na niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów z remontów i budowlanych, leków i chemikaliów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, baterii i akumulatorów, zużytych opon oraz odpadów zielonych i ulegających biodegradacji w przypadku prowadzenia ich selektywnej zbiórki;

17. wprowadzenie w § 3 pkt 17 regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, odpadów pochodzących z działalności gospodarczej;

18. nałożenie w § 4 na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw obowiązku utrzymania znajdujących się tam urządzeń służących do zabawy dzieci w należytej czystości i estetyce oraz właściwym stanie technicznym;

19. określenie w § 5 ust. 2 regulaminu obowiązków w zakresie warunków i charakterystyki miejsca ustawienia pojemników na odpady;

20. ograniczenie w § 6 ust. 7 regulaminu możliwości dostarczenia do punków selektywnej zbiórki odpadów budowlanych i rozbiórkowych wyłączenie do takich, które powstały w wyniku drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia;

21. nałożenie w § 13 ust. 6 regulaminu obowiązku przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i osadników przydomowych oczyszczalni ścieków przez okres dwóch lat;

22. nałożenie w § 13 ust. 7 regulaminu obowiązku usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego w ustalonym terminie i do powiadomienia o tym gminy;

23. wprowadzenie w § 13 ust. 7 regulaminu możliwości wykonania uszczelnienia zbiornika bezodpływowego za właściciela nieruchomości i obciążenia go kosztami;

24. nałożenie § 16 ust. 1 pkt 1 lit. a regulaminu na właścicieli bezwzględnego obowiązku wyprowadzenia psów na uwięzi oraz z nałożonym kagańcem;

25. nałożenie na właścicieli psów w § 16 ust. 1 pkt. 1 lit b, c regulaminu obowiązku systematycznego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie, obowiązku okazywania, na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, straży gminnej, zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu oraz uzyskiwania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną, podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej, tj. ustawie o ochronie zwierząt i ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt;

26. wprowadzenie w § 16 ust. 2 pkt b i c regulaminu zakazów wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk a także na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy;

27. wprowadzenie w § 16 ust. 2 pkt e regulaminu na właścicieli nieruchomości prawa zwolnienia psa ze smyczy jedynie na terenie nieruchomości ogrodzonej, odpowiednio oznaczonej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem;

28. obciążenie w § 19 regulaminu właścicieli zwierząt kosztami ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia;

29. nałożenie w § 21 oraz § 23 ust. 2 i 3 regulaminu obowiązku unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych na ich właścicieli oraz właścicieli nieruchomości w przypadku zwierząt na nich padłych;

30. określenie w § 22 ust. 3 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej;

31. nałożenie w § 22 ust. 4 regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązków w zakresie przestrzegania zasad sanitarno - epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, przeprowadzenia deratyzacji i utrzymywania pszczół w ulach;

32. nałożenie § 22 ust. 4 lit. c regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązku przeprowadzenia deratyzacji pomieszczeń, w których prowadzona jest hodowla zwierząt dwa razy do roku wiosną i jesienią;

33. poprzez wskazanie w § 24 regulaminu właścicieli nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi oraz właścicieli budynków jednorodzinnych jako podmiotów zobowiązanych do przeprowadzania deratyzacji oraz niewskazanie obszarów i terminów obowiązkowej deratyzacji, wprowadzenie w § 25 regulaminu subdelegacji dla Wójta Gminy do określenia obszarów i terminów deratyzacji oraz obciążenie w § 26 kosztami deratyzacji właścicieli nieruchomości;

34. poprzez nadanie w § 31 ust. 1 regulaminu upoważnionym przez Wójta pracownikom uprawnień kontrolnych w zakresie stosowania postanowień Regulaminu oraz uprawnienia do posługiwania się w trakcie tych czynności legitymacją służbową;

Il. naruszenie § 118 w zw. z § 137 Rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie Zasad Techniki Prawodawczej z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908) poprzez nałożenie na właścicieli nieruchomości obowiązków i zakazów stanowiących powtórzenie regulacji zawartych w innych aktach normatywnych, w szczególności:

1. nałożenie w § 2 ust. 2 pkt 1 regulaminu obowiązku wyposażenia nieruchomości w pojemniki służące do zbierania odpadów komunalnych oraz utrzymywaniu tych urządzeń w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, który to obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

2. nałożenie w § 2 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 regulaminu obowiązku selektywnego zbierania określonych rodzajów odpadów, zbierania odpadów zmieszanych oraz przekazywania odpadów przedsiębiorcy w terminach wyznaczonych harmonogramem, który to obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

3. nałożenie w § 2 ust. 2 pkt 6 regulaminu obowiązku przyłączenia nieruchomości do kanalizacji bądź wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego, który to obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

4. nałożenie w § 2 ust. 2 pkt 8 regulaminu obowiązku oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczej, który to obowiązek wynikał z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały;

5. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 13 regulaminu obowiązku uprzątnięcie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, który to obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

6. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 15 regulaminu obowiązku oznaczenie nieruchomości w widocznym z drogi publicznej miejscu numerem porządkowym nieruchomości, co stanowi powtórzenie treści regulacji art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne;

7. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 20 regulaminu obowiązku stosowania oraz gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego na podłożu utwardzonym i uszczelnionym w zbiornikach na odchody o pojemności umożliwiającej przechowywanie ich przez wymagany przepisami okres, podczas gdy kwestia przechowywania nawozów naturalnych została uregulowana w ustawie z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033), natomiast szczegółowy sposób stosowania nawozów w dacie podjęcia uchwały przez Radę Gminy wynikał z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz. U. Nr 60, poz. 616);

8. nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 23 regulaminu obowiązku postępowania z odpadami powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z zasadami przewidzianymi w odpowiednich przepisach podczas gdy kwestia ta została uregulowana w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j.Dz.U. z 2020 poz.797);

9. wprowadzenie w § 3 ust. 1 regulaminu zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków poza odpadami z drewna a także korka i kory oraz papieru i tektury, nie zawierające substancji niebezpiecznych, impregnatów, folii podczas gdy kwestia ta uregulowana jest w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz.U. z 2020 poz.797) w szczególności w art. 31 ust. 7 gdzie dopuszczono spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami;

10. wprowadzenie w § 3 ust. 3 regulaminu zakazu stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu podczas gdy w dacie podejmowania uchwały kwestia ta była uregulowana w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, z późn. zm.). zaś dozwolone środki chemiczne określało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960);

11. wprowadzenie w § 3 ust. 4 regulaminu zakazu niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych, wiat, przystanków, roślinności, deptania trawników oraz zieleńców itp. podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 143, art. 144 i art. 145 Kodeksu wykroczeń;

12. wprowadzenie w § 3 ust. 5 regulaminu zakazu umieszczania na pniach drzew oraz w ich koronie afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w z art. 63a Kodeksu wykroczeń;

13. wprowadzenie w § 3 ust. 8 regulaminu zakazu indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych szczególnie w miejsca do tego nieprzeznaczone, podczas gdy kwestia ta została uregulowane w z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

14. wprowadzenie w § 3 ust. 10 regulaminu zakazu indywidualnego opróżniania zbiorników bezodpływowych przez właścicieli nieruchomości, podczas gdy kwestia ta została uregulowane w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

15. wprowadzenie w § 3 ust. 11 regulaminu zakazu wykorzystywania nieczynnych studni kopalnych do gromadzenia odpadów, nieczystości ciekłych i wód opadowych spływających z powierzchni nieruchomości, podczas gdy kwestia ta została uregulowane w z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku i w gminach;

16. wprowadzenie w § 3 ust. 12 regulaminu zakazu zajmowania pasa drogowego (chodniki, pobocza, jezdnie, rowy przydrożne) celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych podczas gdy kwestie te zostały uregulowane w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

17. wprowadzenie w § 3 ust. 13 regulaminu zakazu dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska podczas gdy kwestie te zostały uregulowane we wzmiankowanym akcie prawnym;

18. wprowadzenie w § 3 ust. 14 regulaminu zakazu składowania odpadów w miejscach nieprzeznaczonych do tego celu zgodnie z ustawą z dnia 27 kwietnia 2001r .o odpadach podczas gdy kwestie te w dacie podejmowania uchwały uregulowane były w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz.U. z 2020 poz.797);

19. przyznanie w § 5 ust. 5 regulaminu uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości, podczas gdy wskazane uprawnienie w dacie podjęcia uchwały wynikało z przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 w ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz.U. z 2020 poz.797);

20. poprzez powtórzenie w § 28 ust. 3 regulaminu regulacji zawartej w art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach;

Mając powyższe na uwadze, stosownie do art. 147 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały we wskazanej części.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że obowiązki oraz zakazy określone w wyżej wymienionych przepisach uchwały zostały nałożone na właścicieli nieruchomości z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Brak jest podstaw prawnych do unormowania w uchwale jako akcie prawa miejscowego o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, uregulowań nie znajdujących umocowania w art. 4 ust. 2 ustawy. Ponadto, skarżący wskazał, że przedmiotowa uchwała Rady Gminy narusza § 143 w zw. z § 137 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). W § 137 wskazanego aktu prawnego (stosowanego do aktów prawa miejscowego na podstawie § 143) zawarto uregulowanie, które zabrania powtarzania w nich przepisów ustaw, ratyfikowanych umów międzynarodowych i rozporządzeń. Jak wynika z utrwalonego w orzecznictwie poglądu naruszenie tego zakazu powoduje nieważność tych zapisów, albowiem narusza w stopniu istotnym nie tylko regulowanie przez gminę raz jeszcze tego, co zostało już umieszczone w źródle powszechnie obowiązującego prawa, lecz także modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu, co możliwe jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia ustawowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do merytorycznych zarzutów skargi organ wskazał, że nie są przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach:

- wprowadzenie w § 3 pkt 9 regulaminu zakazu wylewania nieczystości ciekłych poza wyznaczonymi do tego stacjami zlewnymi;

- wprowadzenie w § 3 pkt 6 regulaminu zakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu;

- wprowadzenie w § 3 pkt 15 regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach i workach przeznaczonych do selektywnej zbiórki, odpadów innych niż te, na jakie przeznaczony jest pojemnik lub worek;

- wprowadzenie w § 3 pkt 16 regulaminu zakazu umieszczania w pojemnikach na nie segregowane (zmieszane) odpady komunalne mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, odpadów z remontów i budowlanych, leków i chemikaliów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, baterii i akumulatorów, zużytych opon oraz odpadów zielonych i ulegających biodegradacji w przypadku prowadzenia ich selektywnej zbiórki;

- określenie w § 5 ust. 2 regulaminu obowiązków w zakresie warunków i charakterystyki miejsca ustawienia pojemników na odpady;

- określenie w § 22 ust. 3 regulaminu warunków dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej oraz

- nałożenie w § 22 ust. 4 regulaminu na prowadzących chów zwierząt gospodarskich obowiązku trzymania pszczół w ulach.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia przez Radę Gminy zasad techniki prawodawczej poprzez nałożenie w § 2 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 regulaminu obowiązku selektywnego zbierania określonych rodzajów odpadów, zbierania odpadów zmieszanych oraz przekazywania odpadów przedsiębiorcy w terminach wyznaczonych harmonogramem, organ podniósł, iż jest on nieprecyzyjny. W § 2 ust. 2 pkt 2 zaskarżonego regulaminu określono rodzaje odpadów zbieranych selektywnie przez właścicieli nieruchomości, co stanowi doprecyzowanie regulacji art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a u.c.p.g. obowiązującej w momencie podjęcia uchwały, zgodnie z którą regulamin miał określać wymagania dotyczące utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości poprzez prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a. Taka redakcja przepisu implikowała konieczność wskazania w regulaminie utrzymania czystości i porządku rodzajów odpadów zbieranych selektywnie.

Ponadto, organ wyjaśnił, że w trybie samokontroli uwzględnił skargę w większej części. W dniu 29 maja 2020 r. Rada Gminy uchyliła zaskarżoną uchwałę i przyjęła nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B., a zaskarżone przepisy prawa miejscowego nie doprowadziły do negatywnych skutków prawnych dla obywateli, w szczególności nie zostały nałożone na ich podstawie żadne kary, grzywny itp.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga uzasadniona jest jedynie w części.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako: "p.p.s.a.") stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały; doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych.

Zgodnie z art. 91 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. – dalej jako: "u.s.g.") uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne (ust. 1). W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (ust. 4).

W orzecznictwie sądowoadminstracyjnym przyjmuje się, że do istotnych wad uchwały, których wystąpienie skutkuje stwierdzeniem jej nieważności, zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Pojęcie sprzeczności z prawem w rozumieniu art. 91 ust. 1 u.s.g. obejmuje sprzeczność postanowień uchwały z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. W konsekwencji będzie chodziło więc również o sprzeczność z "Zasadami techniki prawodawczej", które stanowią załącznik do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. (Dz. U. Nr 100, poz. 908). W akcie prawa miejscowego nie powinno się powtarzać – a tym bardziej modyfikować - przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych.

Stosownie do art. 87 ust. 2 Konstytucji RP źródłami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej są na obszarze działania organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego. Art. 94 Konstytucji RP stanowi z kolei, że organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego określa ustawa. Powyższa zasada konstytucyjna znalazła odzwierciedlenie w art. 40 ust. 1 u.s.g., w myśl którego – na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy.

Z powyższych regulacji wynika, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Potwierdza to treść § 143 w zw. z § 115 ZTP, z których wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym).

Końcowo jeszcze raz należy podkreślić, że warunkiem skutecznego zaskarżenia uchwały organu samorządu gminnego jest stwierdzenie istotnego naruszenia prawa. Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy stanowią więc tylko takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii ciężkich i rażących naruszeń.

Postanowienia regulaminu, jako aktu prawa miejscowego, nie mogą wykraczać poza zakres ustawowego upoważnienia unormowanego w art. 4 ust. 2 u.c.p.g., być niezgodne z innymi powszechnie obowiązującymi przepisami prawa oraz powtarzać regulacji zawartych w tych przepisach, ani też formułować ustanawianych w nim nakazów lub zakazów w sposób niejasny lub niejednoznaczny. Naruszenie któregokolwiek z tych wymogów będzie, co do zasady, skutkować nieważnością wadliwego przepisu. Takie wady legislacyjne są traktowane jako przypadki istotnego naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 30 września 2009 r., II OSK 1077/09, publ. CBOSA).

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej uchwały Rady Gminy z dnia [...] sierpnia 2016 r., Nr [...] w sprawie uchwalenia regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. (dalej jako: "uchwała" lub "regulamin") stanowią przepisy ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jednolity Dz.U. z 2016 r., poz. 250 ze zm. - dalej jako: "u.c.p.g." lub "ustawa").

Delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowił art. 4 ust. 1 u.c.p.g. Przepis ten upoważnia radę gminy do uchwalenia, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy w zakresie określonym w art. 4 ust. 2 ww. ustawy. Regulamin wydany na podstawie art. 4 ust. 1 u.c.p.g. określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku w zakresie wyznaczonym przepisem art. 4 ust. 2.

W rozpoznawanej sprawie uchwałę zaskarżono w części, a postawione w skardze zarzuty dotyczą jedynie niektórych postanowień zawartych w uchwale. Jak wskazano już wyżej skarga uzasadniona jest jedynie w części, albowiem nie można w pełni podzielić wszystkich zawartych w niej zarzutów.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi wskazać należy, co następuje:

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił istotne naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy poprzez nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 10 regulaminu na właścicieli nieruchomości obowiązku uprzątnięcia pojazdów wycofanych z eksploatacji. W ocenie Sądu jest to zasadny zarzut, z uwagi na fakt, że regulacja powyższa stanowi nieuprawnione przekroczenie delegacji ustawowej. Ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a u.c.p.g. dotyczy zagadnień, jakie ma szczegółowo określać regulamin odnosi się tylko do odpadów komunalnych, a nie innych niż komunale. Materia objęta wskazanym zapisem regulaminu jest unormowana w art. 18 ustawy z dnia 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2020 r., poz. 2056), zgodnie z którym właściciel pojazdu wycofanego z eksploatacji przekazuje go wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów. Ponadto, zwrócić należy uwagę, że obowiązek przekazania usunięcia pojazdu wycofanego z eksploatacji ciąży na właścicielu tegoż pojazdu nie zaś na właścicielu nieruchomości na której ten pojazd się znajduje, jak wskazywała Rada w regulaminie.

Naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy dopuścił się prawodawca miejscowy w regulacjach dotyczących § 2 ust. 3 pkt 11, pkt 12, pkt 14 oraz pkt 15 regulaminu. Powyższe uregulowania są przekroczeniem kompetencji ustawowych Rady, a jednocześnie stanowią nieuprawnioną ingerencję w prawo własności właścicieli tych nieruchomości. W art. 4 ust. 2 pkt 1 c ustawy jest mowa o uprzątnięciu błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości – co należy podkreślić - służących do użytku publicznego. W § 2 ust. 3 pkt 11 regulaminu odniesiono się natomiast do zamiatania, zbierania, grabienia i zmywania zanieczyszczeń z powierzchni nieruchomości, nie wskazując jednocześnie, że dotyczy to części nieruchomości należących do użytku publicznego.

Natomiast w § 2 ust. 3 pkt 12 prawodawca lokalny nałożył na właścicieli nieruchomości dodatkowe obowiązki, których zakres nie wynika z delegacji ustawowej, odnosi się bowiem do odpadów innych niż komunalne, a przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 i ust. 2a u.c.p.g. odnosi się tylko i wyłącznie do wskazania zasad postępowania z odpadami komunalnymi. Z tego też względu zasadny jest zarzut polegający na przekroczeniu delegacji ustawowej w § 3 pkt 17 regulaminu, gdzie wprowadzono zakaz umieszczania w pojemnikach przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych, odpadów pochodzących z działalności gospodarczej. Nie ma bowiem podstawy do uchwalania przepisów nakazujących zasady postępowania z odpadami innymi niż komunalne. Skarżący słusznie zauważył, że materia objęta § 2 ust. 3 pkt 12 regulaminu jest unormowana w art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 ze zm. - dalej jako "Prawo budowlane"), który wskazuje m.in., że użytkowany obiekt budowlany powinien być utrzymywany w należytym stanie technicznym i estetycznym.

Odnosząc się do § 2 ust. 3 pkt 14 regulaminu, to wskazać należy, że ustawa uprawnia wprawdzie radę gminy do określania zasad utrzymania czystości i porządku przez uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, jednakże okapy, rynny, dachy, gzymsy i inne części elewacji budynków nie stanowią części nieruchomości służących do użytku publicznego, nawet wówczas gdy usytuowane są nad terenami powszechnie dostępnymi (por. wyroki WSA w Gliwicach z 16 stycznia 2014 r., II SA/Gl 1198/13; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 20 listopada 2013 r., II SA/Go 869/13, CBOSA). Poza tym kwestia ta została w wystarczającym stopniu uregulowana w art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany zapewnić, dochowując należytej staranności, bezpieczne użytkowanie obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych odziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury, takich jak: wyładowania atmosferyczne, wstrząsy sejsmiczne, silne wiatry, intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, zjawiska lodowe na rzekach i morzu oraz jeziorach i zbiornikach wodnych, pożary lub powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska.

Nawiązując do kolejnego uznanego przez Sąd za zasadny zarzutu naruszenia art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w § 2 ust. 3 pkt 15 regulaminu, to wskazać należy, że w tym przypadku doszło nie tylko do przekroczenia delegacji ustawowej. W ocenie Sądu, z uwagi na treść art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne, (tekst jedn. Dz. U. z 2001 roku nr 193, poz. 1287 ze zm.) - zgodnie z którym: właściciele nieruchomości zabudowanych lub inne podmioty uwidocznione w ewidencji gruntów i budynków, które takimi nieruchomościami władają, mają obowiązek umieszczenia w widocznym miejscu na ścianie frontowej budynku tabliczki z numerem porządkowym w terminie 30 dni od dnia otrzymania zawiadomienia o ustaleniu tego numeru (ust.1); na tabliczce, o której mowa w ust. 1, oprócz numeru porządkowego zamieszcza się również nazwę ulicy lub placu, a w miejscowościach bez ulic lub placów albo posiadających ulice lub place bez nazw - nazwę miejscowości (ust.2) – stwierdzić należy, że sporny przepis regulaminu stanowi także powtórzenie treści regulacji ustawowej, co prowadzi do naruszenia zasad techniki prawodawczej uregulowanej w załączniku do wskazanego wyżej rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r., o czym będzie mowa w dalszej części uzasadnienia.

Kolejne zarzuty dotyczące istotnego naruszenia ustawy poprzez treść regulacji zawartej w § 2 ust. 3 pkt 16 oraz pkt 21 i pkt 22 regulaminu również Sąd uznał za zasadne. Brak jest bowiem uregulowania w ustawie dotyczącego przekazania kompetencji w tym zakresie. Zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g., w regulaminie określa się szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: sposobu pozbywania się odpadów komunalnych z terenu nieruchomości. Rada natomiast określiła zasady utrzymania czystości i porządku na nieruchomościach poprzez usuwanie suchych drzew i krzewów, a także nałożenie obowiązku na właścicieli zadrzewionych i zakrzaczonych nieruchomości położonych wzdłuż ciągów komunikacyjnych (chodników, dróg, zjazdów) poprzez nakazanie ich utrzymania w stanie nieutrudniającym bezpiecznego korzystanie z pasa drogowego lub chodnika. Sposób utrzymania czystości na terenie nieruchomości jest indywidualną sprawą każdego właściciel a Rada Gminy nie może w przedmiotowej uchwale decydować, w jaki sposób będzie on realizował swoje obowiązki.

W art. 4 ust. 2 ustawy nie zawarto także delegacji do określenia w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków w zakresie umieszczania plakatów, reklam, ogłoszeń i nekrologów na urządzeniach do tego celu przeznaczonych, co zostało uregulowane w § 2 ust. 3 pkt 22 regulaminu.

Do przekroczenia delegacji ustawowej doszło także w § 2 ust. 3 pkt 25 regulaminu, w którym nałożono obowiązek zgłaszania zauważenia bezdomnego psa lub zwierzęcia podejrzanego o wściekliznę. Rada Gminy dokonała błędnej interpretacji art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., ponieważ przepis ten nie odnosi się do zwierząt bezdomnych (w tym psów) oraz podejrzanych o wściekliznę. Zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom odbywa się bowiem zgodnie z art. 11 i art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r., (Dz.U. z 2020, poz. 638) o ochronie zwierząt, natomiast zasady postępowania ze zwierzętami podejrzanymi o wściekliznę reguluje ustawa z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. Nr 69 poz. 625).

Podobnie w kompetencjach Rady Gminy wynikających z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy nie mieściło się wprowadzenie w § 3 pkt 6 regulaminu zakazu wyprowadzania psów na tereny przeznaczone dla zabaw dzieci i uprawiania sportu. Delegacja ustawowa nakazywała jedynie określić obowiązki osób utrzymujących zwierzęta domowe mające na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku.

Ponadto, w regulaminie utrzymania czystości i porządku w gminach nie można wprowadzać regulacji dotyczących zasad korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, ponieważ jeżeli zachodzi taka potrzeba, zasady te rada gminy powinna uregulować w odrębnej uchwale podjętej na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym.

Sąd uwzględnił także zarzut dotyczący § 2 ust. 3 pkt 18 Regulaminu. Ograniczenie możliwości mycia samochodu jedynie do nadwozia zawęża delegację ustawową z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy. Jest także w praktyce nierealne, gdyż mycie zderzaków, czy niżej położonych części karoserii oznacza mycie kół czy podwozia. Zatem zapis ten wychodzi poza zakres upoważnienia ustawowego określonego w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g. Z tej przyczyny Sąd stwierdził nieważność zakwestionowanej regulacji.

Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie poprzez zapis w § 2 ust. 3 pkt 19 regulaminu, Sąd uwzględnił ten zarzut w zakresie zwrotów "drobne" oraz "a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnienie płynów, regulacje pojazdów samochodowych".

Powyższe uregulowanie nie znajduje bowiem upoważnienia ustawowego, a nadto ogranicza prawo własności oraz zakres korzystania z nieruchomości, stanowiąc w sposób niejasny i nieprecyzyjny o dozwolonych zrachowaniach w zakresie określenia "drobnych napraw".

Organ uchwałodawczy nie może w regulaminie ograniczać możliwości napraw poza warsztatami tylko do drobnych napraw, gdyż takie działanie następuje z przekroczeniem ustawowego upoważnienia. Takie normy ograniczają w sposób nieuprawniony prawo własności podmiotów objętych postanowieniami regulaminu, a także zakres dozwolonych zachowań. Co więcej, posłużenie się w regulaminie pojęciem "drobnych napraw" także stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji) i Zasadami techniki prawodawczej nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy (§ 6 w zw. z § 143 rozporządzenia). Posłużenie się w akcie prawa miejscowego takim pojęciem może rodzić problemy interpretacyjne, przy stosowaniu omawianego § 4 ust. 2 regulaminu, stąd należało stwierdzić nieważność powyższej regulacji w tym zakresie.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d u.c.p.g., upoważniał do określenia w regulaminie zasad i wymagań w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi. Jak trafnie wskazuje się w utrwalonym już w tym przedmiocie orzecznictwie organ podejmując uchwałę w tym zakresie jest zobligowany do wskazania warunków, by czynności te były dopuszczalne, nie zaś do ich ograniczania do określonych rodzajów. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Nie ma natomiast upoważnienia do ograniczania możliwości przeprowadzania mycia nadwozia samochodu na wydzielonej części nieruchomości czy napraw poza warsztatami naprawczymi ograniczonych wyłącznie do doraźnych napraw. Powyższe uregulowania stanowią naruszenie delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 29 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 148/20; wyrok NSA z dnia 10 listopada 2009 r., sygn. akt II OSK 1256/09; wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Gd 383/19, a także wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 2873/15).

Do przekroczenia delegacji ustawowej przez Radę doszło także poprzez wprowadzenie w § 3 pkt 7 regulaminu zakazu zakopywania padłych zwierząt. Natomiast w § 21 oraz § 23 ust. 2 i 3 regulaminu poza przekroczeniem delegacji ustawowej Sąd dopatrzył się wkroczenia ustawodawcy lokalnego w materię regulowaną aktami wyższego rzędu, co powoduje, że narusza prawo w stopniu istotnym. Zasady postępowania z padłymi zwierzętami zostały uregulowane w sposób wyczerpujący przepisami prawa powszechnie obowiązującego. W szczególności w art. 3 ust. 2 pkt 2 lit. c u.c.p.g. nałożono na gminę obowiązek m.in. budowy, utrzymania i eksploatacji własnych (lub wspólnych z innymi gminami) instalacji i urządzeń do zbierania, transportu i unieszkodliwiania zwłok zwierzęcych lub ich części. Ponadto, jak wynika z art. 3 ust. 2 pkt 15 u.c.p.g., to gmina zapewnia zbieranie, transport i unieszkodliwianie zwłok bezdomnych zwierząt lub ich części. Z kolei z przepisu art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. Nr 234, poz. 1570 ze zm.) wynika wprost obowiązek właściciela, posiadacza lub zarządzającego nieruchomością usuwania padłych zwierząt z terenu tej nieruchomości. Regulacje dotyczące tego, kto i na jakich zasadach może unieszkodliwiać zwłoki padłych zwierząt zawarte są zatem w innych aktach prawnych. Należy zwrócić w szczególności uwagę na przepisy: rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 1069/2009 z 21 października 2009 r. określające przepisy sanitarne dotyczące produktów ubocznych pochodzenia zwierzęcego i produktów pochodnych, nieprzeznaczonych do spożycia przez ludzi, i uchylające rozporządzenie (WE) nr 1774/2002 (rozporządzenie o produktach ubocznych pochodzenia zwierzęcego), przepisy ustawy z 11 marca 2004 r. o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt (Dz.U. z 2014 r., poz. 1539 ze zm.) - art. 44 i nast., ustawy z 2 kwietnia 2004 r. o systemie identyfikacji i rejestracji zwierząt (Dz.U. z 2017 r. poz. 546) - art. 9 (por. też m.in. wyrok WSA w Kielcach z 16 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1071/19, wyrok WSA w Rzeszowie z 28 października 2020 r., II SA/Rz 900/20).

Przekroczeniem delegacji ustawowej jest nałożenie w § 4 na właścicieli nieruchomości, na których znajdują się place zabaw obowiązku utrzymania znajdujących się tam urządzeń służących do zabawy dzieci w należytej czystości i estetyce oraz właściwym stanie technicznym. Taki nakaz nie wynika z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., jak również z art. 5 ust. 1 u.c.p.g. Tego rodzaju obowiązków nie można utożsamiać z obowiązkiem "usuwania innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego", jak również z "realizacją innych obowiązków określonych w regulaminie".

Przepisy kompetencyjne zawarte w ustawie o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie zezwalają na wprowadzanie do regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy obowiązków w zakresie utrzymania placów zabaw i piaskownic dla dzieci. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto, że takie uregulowanie wykracza poza delegację ustawową i nosi znamiona zachowania dowolnego, ponadustawowego (por. wyroki: WSA w Gliwicach z 9 lipca 2014 r., II SA/Gl 258/14; WSA w Krakowie z 5 listopada 2013 r., II SA/Kr 946/13; WSA we Wrocławiu z 4 września 2013 r., II SA/Wr 289/13; WSA w Łodzi z 17 marca 2015 r., II SA/Łd 1196/14; z 16 września 2015 r., II SA/Łd 386/15; NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17, CBOSA).

W całości podzielić należało zarzut dotyczący naruszenie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku poprzez ograniczenie w § 6 pkt 7 regulaminu możliwości dostarczenia do odpadów budowlanych i rozbiórkowych do punków selektywnej zbiórki wyłączenie do takich, które powstały w wyniku drobnych robót niewymagających pozwolenia na budowę ani zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót do starosty.

Uzależnienie odbioru odpadów budowlanych i rozbiórkowych od stwierdzenia ich powstania w ramach prowadzonych samodzielnie, drobnych robót, niewymagających zezwolenia na budowę lub zgłoszenia, nastąpiło z przekroczeniem upoważnienia ustawowego. Przepis art. 4 ust. 2 ustawy nie daje radzie gminy prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie, jak również nie pozwala na podejmowanie regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej.

Z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika kompetencja organu uchwałodawczego do uregulowania kwestii dotyczących wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak m.in. odpady budowlane i remontowe. Przepis ten nie daje więc podstaw do ograniczenia obowiązku odbierania odpadów budowlanych i rozbiórkowych tylko do odpadów niewymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru prowadzenia robót.

Podkreślić należy, że stanowisko takie jest już utrwalone w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 19 listopada 2015 roku, sygn. akt IV SA/Po 593/15; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 20 lutego 2019r., sygn. akt VIII SA/Wa 876/18 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 10 października 2019 r., sygn. akt VIII SA/Wa 541/19).

Z kolei za przekroczenie delegacji ustawowej należy uznać także nałożenie w § 13 ust. 6 regulaminu obowiązku przechowywania dowodów uiszczania opłat za odbiór odpadów, opróżnianie zbiorników bezodpływowych i osadników przydomowych oczyszczalni ścieków przez okres dwóch lat. Nie stanowi takiej podstawy brzmienie art. 6 ust. 1 u.c.p.g. w zakresie dotyczącym zawarcia umów na odbieranie nieczystości oraz ich okazania wraz dowodami uiszczenia opłat. Kwestie wymienione wyżej zostały już uregulowane przepisami rangi ustawowej (odpowiednio w art. 5 ust. 6,7 i 9 oraz art. 6 ust. 7-12 u.c.p.g.).

Przekroczeniem delegacji ustawowej jest również nałożenie w § 13 ust. 7 regulaminu obowiązku usunięcia nieszczelności zbiornika bezodpływowego w ustalonym terminie i do powiadomienia o tym gminy. Także § 13 ust. 8 regulaminu, zgodnie z którym, w sytuacji gdy właściciel nie wykona uszczelnienia w ustalonym terminie, może wykonać te prace za niego gmina i obciążyć go kosztami, także jest dotknięty wadą nieważności, bowiem uchwałodawca przekroczył delegację ustawową wynikającą z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy. W przepisie tym brak jest bowiem upoważnienia kompetencyjnego, który dawałby podstawy do formułowania ww. obowiązków polegających na usunięciu nieszczelności zbiornika bezodpływowego, wskazaniu terminu oraz konsekwencji dla właściciela nieruchomości w przypadku ich nie wykonania.

Stwierdzeniu nieważności podlegała również uchwała w § 16 ust. 1 pkt 1 lit. a regulaminu z tym zastrzeżeniem, że w tym zakresie Sąd nie podziela w całości zarzutów skargi.

Przedmiotowe postanowienia nałożyły na właścicieli psów obowiązek wyposażania i prowadzenia na terenie gminy każdego psa na smyczy oraz z nałożonym kagańcem.

Kwestie związane z nałożeniem w regulaminie utrzymania czystości i porządku tego rodzaju obowiązków budzą istotne wątpliwości i rozbieżności w orzecznictwie sądowym, w tym także w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2950/19 i z dnia 30 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2541/19, CBOSA).

Generalnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stoi na stanowisku, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do sformułowania obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku, w tym także tych przewidujących konieczność wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu.

Przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. upoważnia radę gminy między innymi do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Postanowienia regulaminu wprowadzające obowiązek wyprowadzania psów na smyczy lub w kagańcu mają niewątpliwie na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi.

Powyższe oznacza, że co do zasady przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. może stanowić podstawę do nałożenia na właścicieli psów tego rodzaju obowiązków.

Odmiennej oceny tej kwestii nie uzasadnia odwołania się do treści art. 10a ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt. Regulacja ta dotyczy bowiem całkowicie innej kwestii, a mianowicie puszczania zwierząt, a nie ich wyprowadzania (prowadzenia). Czym innym pozostaje jednakże wyprowadzanie zwierzęcia, a czym innym puszczanie go wolno. Oba ta przepisy obejmują swymi hipotezami różne sytuacje faktyczne.

Analogicznie należy ocenić także treść przepisów art. 77 kodeksu wykroczeń i art. 431 kodeksu cywilnego. Przepisy te bowiem regulują kwestie związane z odpowiedzialnością cywilną i karną posiadaczy zwierząt. Nie określają one natomiast wprost obowiązków związanych ze sprawowaniem należytej pieczy nad zwierzętami.

Reasumując należy zatem stwierdzić, że co do zasady wprowadzenie nakazu prowadzania każdego psa na smyczy oraz z nałożonym kagańcem, nie koliduje z regulacją art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. Przeciwnie służy to osiągnięciu celu ustawowego, jakim jest ochrona osób trzecich przebywających w miejscach, w których psy są wyprowadzane.

Podkreślić należy, że zagrożenie, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. to nie tylko zagrożenie samym atakiem zwierzęcia, ale także sama psychiczna obawa, czy też dyskomfort osoby trzeciej, spowodowany tym, że pies porusza się obok bez smyczy i kagańca.

Z drugiej strony zgodzić należy się z tym, że ograniczenia nakładane na właścicieli psów powinny mieć charakter proporcjonalny i ekwiwalentny wobec celu, któremu służy regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

Postanowienie z § 16 ust. 1 pkt 1 lit. a regulaminu nie spełnia tego wymogu albowiem w regulaminie zbyt szeroko ujęto kwestię "prowadzania" psów.

Zwrócić należy uwagę, że w § 16 ust. 1 pkt 1 lit. a regulaminu mowa jest wyłącznie o prowadzeniu psa. W szczególności zaś w postanowieniu tym nie doprecyzowano, że chodzi tu o wyprowadzanie psów na tereny przeznaczone do użytku publicznego.

Powyższe oznacza, że wspomnianym nakazem regulaminu objęte zostało tak wyprowadzanie psów na tereny publiczne, jak i na tereny niepubliczne.

Tak szerokie sformułowanie tego nakazu nie może zostać uznane za prawidłowe. O ile bowiem za uzasadnione można uznać wprowadzenie tego rodzaju wymogów w miejscach publicznych to nie ma żadnych racji przemawiających za wprowadzeniem takich obowiązków na terenach niepublicznych, stanowiących własność osób prywatnych.

Z uwagi na powyższe obecna treść § 16 ust. 1 pkt 1 lit. a regulaminu nie może zostać uznana za regulację o charakterze proporcjonalnym i ekwiwalentnym wobec celu, któremu służyć ma regulacja z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g.

W zakończeniu tej kwestii odnieść należy się także do podnoszonych w skardze i dość często powtarzanych w orzecznictwie sądów administracyjnych poglądów co do tego, że wprowadzanie tego rodzaju obowiązków należy uznać na niedopuszczalne jeżeli nie uwzględnia ono specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia i fizjologii zwierząt.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie rozpoznającym sprawę stanowiska takiego nie podziela (podobny pogląd wyrażono także w wyrokach WSA w Lublinie z dnia 28 października 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 148/20 oraz w wyroku z dnia 21 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Lu 195/20, dostępne w CBOSA).

Po pierwsze nie sposób uznać, że samo wyprowadzenie psa na spacer na smyczy lub w kagańcu ma charakter zachowania niehumanitarnego. Oczywiście nałożenie psu kagańca lub smyczy ogranicza w określony sposób zwierzę, jednakże nie można przyjąć, że zachowanie takie - samo w sobie - stanowi dla zwierzęcia torturę, zwłaszcza, gdy uwzględni się, że wyjście na spacer ma jedynie charakter epizodyczny i ograniczony w czasie.

Po drugie i co istotniejsze postulat uwzględnienia przy nakładaniu tego rodzaju wymogów takich okoliczności jak specyficzne cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologia psa, nie wydaje się w praktyce w ogóle możliwy do spełnienia albowiem brak jest w obowiązującym obecnie porządku prawnym takich regulacji, które pozwoliłyby na jednoznaczne i nie budzące wątpliwości rozstrzygnięcie, które psy ze względu na swe cechy biologiczne, wiek, stan zdrowia i fizjologię, nie będą stwarzały jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich.

W szczególności odnośnie zwierząt brak jest organów oraz procedur prawnych, w ramach których możliwe byłoby uzyskanie skutecznego wobec innych osób, orzeczenia o tym, że pies ze względu na swe cechy osobnicze, czy też wiek, nie stwarza jakiegokolwiek zagrożenia dla osób trzecich. Nie sposób także wykluczyć, że ugryźć może także mały pies, o niewielkiej wadze, czy też pies rasy uznawanej zazwyczaj za przyjazną i nieagresywną.

Z przekroczeniem delegacji ustawowej sformułowano także treść § 16 ust. 1 pkt. 1 lit b regulaminu, w którym przewidziano obowiązek systematycznego szczepienia psów przeciwko wściekliźnie, obowiązku okazywania, na żądanie władz sanitarnych, weterynaryjnych, policyjnych, straży gminnej, zaświadczenia o przeprowadzonym szczepieniu oraz uzyskiwania zezwolenia burmistrza na utrzymywanie psa rasy uznawanej za agresywną. Powyższe kwestie zostały uregulowane w aktach prawnych rangi ustawowej, tj. ustawie o ochronie zwierząt i ustawie o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt.

Ponadto, powyższe uregulowanie stanowi zbędne powielenie regulacji zawartej w art. 56 ust. 2 ustawy o ochronie zdrowia zwierząt z nieuprawnioną modyfikacją, ponieważ w ustawie obowiązki nałożono na posiadaczy, a w regulaminie tylko na właścicieli.

Z kolei wprowadzenie w § 16 ust. 2 pkt b i c regulaminu zakazów wprowadzania zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, takich jak lecznice, wystawy oraz na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk a także na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy, również stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Sąd w składzie rozstrzygającym niniejszą sprawę, podziela stanowisko wyrażone w wyroku z dnia 9 grudnia 2020 r., sygn. akt IV SA/Po 1248/20, w którym wskazano, że: "Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza wolność własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej.

Mając na uwadze treści upoważnienia ustawowego trzeba stwierdzić, że prawodawca lokalny z pojęciem terenów wspólnego użytku dla potrzeb kontrolowanego przepisu utożsamił obiekty użyteczności publicznej. Chcąc zdekodować to pojęcie należy przyjąć, że w tym szerszym zakresowo pojęciu mieszczą się także budynki użyteczności publicznej. Przepisy w zasadzie nie definiują, tego czym jest miejsce publiczne, miejsce użyteczności publicznej, miejsce użytku publicznego. Zajmuje się tym doktryna i orzecznictwo. Przepisy prawa zawierają jednak definicję budynku użyteczności publicznej dla potrzeb Prawa budowlanego. Zgodnie z § 3 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2019, poz. 1065), za budynek taki uważa się budynek przeznaczony dla administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, kultu religijnego, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym lub wodnym, poczty lub telekomunikacji oraz inny ogólnodostępny budynek przeznaczony do wykonywania podobnych funkcji. Za budynek użyteczności publicznej uznaje się także budynek biurowy i socjalny. W związku z powyższym należy uznać, że przy wszelkich wątpliwościach o zaliczeniu danego obiektu do kategorii użyteczności publicznej decyduje w pierwszej kolejności zaspokajanie zbiorowych i powszechnych, a nie indywidualnych lub grupowych potrzeb społecznych. Z kolei za gminne obiekty i urządzenia użyteczności publicznej uznaje się np. boiska, hale sportowe, lodowiska, sale gimnastyczne, stadiony, kąpieliska, drogi, tereny rekreacyjne, parki i obszary zieleni miejskiej."

Z treści wskazanego przepisu wynika obowiązek nie wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej, z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt, jak lecznice, wystawy itp., np. co zaznacza Sąd, na teren dworca autobusowego, czy na teren dworca kolejowego - co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z tym psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. Odpowiednio to samo dotyczy przykładowo obiektów drogowych, parków i obszarów zieleni miejskiej mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej, wobec których prawodawca lokalny nie wyważył wartości związanych z wprowadzonym obowiązkiem. Należy dostrzec także, że z treści przepisu poddanego kontroli w żaden sposób nie wynika, że prawodawca lokalny zastanawiał się nad pojęciem obiektów użyteczności publicznej pod kątem tego, w jaki sposób charakter czy kategoria danego terenu może także pozytywnie lub negatywnie determinować przedmiotowe dla Regulaminu obowiązki właścicieli i posiadaczy zwierząt użytkowanie, skoro generalnie wskazuje wszystkie obiekty użyteczności publicznej.

Zaakcentować należy także, że Sąd nie wyklucza sformułowania w tym zakresie zakazu na podstawie istniejącego upoważnienia ustawowego, ale taki zakaz powinien być zweryfikowany wobec danego rodzaju obiektów użyteczności publicznej wymogami konstytucyjnej zasady proporcjonalności.

Przyjęcie zatem całkowitego zakazu wprowadzania zwierząt domowych "na tereny placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, kąpielisk oraz na tereny objęte zakazem na podstawie odrębnych uchwał rady gminy" stanowi naruszenie kompetencji przyznanej w delegacji ustawowej.

W ocenie Sądu, wprowadzenie w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie gminy generalnego zakazu wprowadzania zwierząt na dane tereny jest środkiem nadmiernie ograniczającym swobodę poruszania się i przebywania w określonym miejscu, która przysługuje wszystkim obywatelom, w tym właścicielom zwierząt domowych. Cel ustawy, a pośrednio również regulaminu, jakim jest dążenie do utrzymania czystości i porządku w gminie nie pozwala na wprowadzenie tak daleko idących zakazów, jak przyjęte przez Radę Gminy.

Odnosząc się zaś do § 16 ust. 2 pkt e) regulaminu stwierdzić należy, że w uchwale wprowadzono nowe, dodatkowe, nieprzewidziane w ustawie o ochronie zdrowia obostrzenia związane z dopuszczalnością zwalniania psa z uwięzi na terenie prywatnym. Ustawa wymaga jedynie, aby teren był "ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście", zaś Rada dodatkowo zmodyfikowała ten obowiązek dodając wymóg, że konieczna jest odpowiednio oznaczona tabliczka ze stosownym ostrzeżeniem. Także i te regulacje nie mają umocowania w delegacji ustawowej, modyfikują przepisy ustawy i prowadzą do nieuprawnionego wkraczania w sferę prawa własności i ograniczenia tego prawa. Ustawa kładzie nacisk na to, aby istniała fizyczna bariera dla wydostania się psa z terenu prywatnego na teren publicznie dostępny, gdzie pies mógłby stanowić zagrożenie dla osób trzecich lub teren ten zanieczyszczać (por. wyrok WSA w Krakowie z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Kr 680/19, publ. Lex nr 2734991).

Ponadto przepis § 16 ust. 2 pkt e) regulaminu nie może stanowić realizacji upoważnienia zawartego w art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g., który uprawnia organ gminy do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przez zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Treść tego przepisu wskazuje, że Rada miała kompetencję do określenia obowiązków w zakresie bezpieczeństwa i czystości w miejscach publicznych, dlatego też wszelkie regulacje odnoszące się do miejsc nie będących miejscami publicznymi nie znajdują umocowania ustawowego. Dodatkowo wskazana regulacja nakłada na właściciela nieruchomości obowiązek oznakowania tabliczką ostrzegawczą terenu ogrodzonej posesji, na której utrzymywane jest zwierzę mogące stanowić zagrożenie dla zdrowia i życia ludzkiego, a więc dotyczy obowiązków właściciela zwierzęcia domowego na terenie nieruchomości prywatnej, a nie, jak przewiduje to delegacja ustawowa na terenie publicznym przeznaczonym do wspólnego użytku. Powyższe niewątpliwie świadczy zatem o przekroczeniu ww. delegacji ustawowej dla organu uchwałodawczego gminy.

Podobnie obciążenie w § 19 regulaminu właścicieli zwierząt kosztami ich schwytania, dowozu do schroniska, utrzymania i leczenia, jest przekroczeniem delegacji ustawowej, podczas gdy kwestie te reguluje ustawa o ochronie zwierząt art. 11a oraz postanowienia te winny być zawarte w innej uchwale "Program Opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt". Uzasadniając stanowisko Sądu, wskazać należy, że nie można na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. wychodzić z założenia, że upoważnienie do określenia szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku stanowi podstawę do określania konsekwencji ich nieprzestrzegania. Wykładnia upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego musi się bowiem opierać na przeciwnych zasadach. Rada przyjęła regulację zbliżoną do tej, jaka znajduje się w art. 7 ust. 4 ustawy o ochronie zwierząt. Obowiązek pokrycia kosztów transportu, utrzymania i koniecznego leczenia zwierzęcia przez jego właściciela ustawa odnosi jednak do sytuacji, w której działania podjęte przez Gminę są następstwem znęcania się nad zwierzętami, a nie "nienależytego sposobu sprawowania opieki".

Rada nie mając do tego kompetencji ustawowych w sposób nieuprawniony rozszerzyła zastosowanie wskazanego przepisu ustawy do innych niż znęcanie się przypadków nienależytej opieki nad zwierzęciem, a nadto dodała do katalogu czynności także schwytanie zwierzęcia. Przy uwzględnieniu takiej wadliwości ustanowionych przez Radę przepisów, tylko na marginesie można zwrócić uwagę na nieuzasadnione ograniczenie regulacji do właścicieli psów. Nie wskazano bowiem przy tym żadnego argumentu, aby do tych adresatów uchwały stosować inne normy niż do właścicieli pozostałych zwierząt domowych. Uzupełniająco zwrócić należy uwagę również na to, że strona przeciwna zdaje się nie pamiętać o tym, że lex imperat, non docet, a zatem nie ma podstaw do wprowadzenia przepisów wykraczających poza kompetencję prawodawczą i przypisywanie wyłącznie znaczenia informacyjnego.

W § 22 ust. 3 lit. b) regulaminu sformułowano warunki dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej. Sposób sformułowania ww. warunku, tzn. wszelka uciążliwości hodowli dla środowiska w tym emisje będące jej skutkiem zostaną ograniczone do obszaru nieruchomości, na której jest prowadzona, nastąpił przy użyciu nieprecyzyjnego.

Użyty przez prawodawcę lokalnego zwrot "wszelka uciążliwości "jest niedookreślony, niejasny i niejednoznaczny. Taka nieprecyzyjna redakcja przepisów prawa miejscowego nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Wyrażenie "wszelka uciążliwości" obejmuje swym zakresem znaczeniowym wszelkie, najmniejsze nawet i nieistotne niedogodności, co stanowi także o nadużycie zasady proporcjonalności.

Istotnego naruszenia ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie dopuścił się organ także w redakcji § 24, § 25 oraz § 26 regulaminu.

Jak wyjaśniono już wyżej gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej jedynie w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach.

W omawianym zakresie delegację ustawową dla podjęcia zaskarżonej uchwały stanowi art. 4 ust. 1 u.c.p.g., przy czym granicę upoważnienia wyznaczał w tym zakresie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g., stanowiąc, że regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące i wyznaczając następnie przedmiot wymagań dotyczących tego obowiązku.

Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Z powyższego jednoznacznie wynika, że przepis ten daje jedynie podstawę do nałożenia obowiązku przeprowadzenia deratyzacji na ściśle wyznaczonych obszarach gminy.

Na podstawie przepisu art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. można objąć obowiązkiem przeprowadzenia deratyzacji wraz z terminami tej deratyzacji tylko części obszaru gminy wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

Na tej podstawie nie można natomiast nakładać na właścicieli budynków wielorodzinnych obowiązku przeprowadzania deratyzacji co najmniej raz w roku. A na właścicieli budynków jednorodzinnych – w miarę potrzeby. Możliwość taka nie została przewidziana w tym przepisie.

W konsekwencji też nałożenie takiego obowiązku na właścicieli budynków zarówno wielorodzinnych jak i jednorodzinnych jest niezgodne z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy z 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co oznacza, że uchwała w części tej wydana została poza granicami upoważnienia ustawowego.

Na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. gmina może nakładać obowiązek przeprowadzania deratyzacji w odniesieniu do określonych obszarów, a nie w stosunku do właścicieli danych obiektów.

Na marginesie już więc tylko należy wskazać, że nakładając obowiązek przeprowadzenia deratyzacji nie określono w sposób jednoznaczny warunków, które będą obligować właścicieli budynków nieruchomości do przeprowadzenia deratyzacji. Redagując ten przepis organ postanowił bowiem, że w odniesieniu do budynków jednorodzinnych deratyzacji należy dokonać "w miarę potrzeby". Użyto zatem zwrotu niedookreślonego, pozbawionego jakiejkolwiek istotnej treści normatywnej czy faktycznej, co pozostaje w sprzeczności z zasadami prawidłowej legislacji. Dodatkowo taka redakcja przedmiotowego postanowienia może sugerować, że potrzeba przeprowadzenia deratyzacji powinna wynikać z innych uregulowań, co stanowi o niedopuszczalnym wkraczaniu przez radę gminy w materię uregulowaną innymi aktami prawnymi, w tym w szczególności ustawą z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Określenie "w miarę potrzeby" jest pojęciem niejednoznacznym, nieprecyzyjnym, mogącym być rozmaicie interpretowanym. Użycie tak nieostrego sformułowania w akcie prawa miejscowego narusza zasady precyzji redagowania przepisów prawnych oraz art. 7 Konstytucji RP wyrażający zasadę legalizmu, która wiąże się z zasadą zaufania do Państwa, wynikającą z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP).

Redakcja § 25 Regulaminu, w brzmieniu "W przypadku wystąpienia populacji gryzoni, stwarzającej zagrożenie sanitarne, Wójt Gminy B. określi, w uzgodnieniu z Powiatowym Inspektorem Sanitarnym obszary podlegające obowiązkowej deratyzacji oraz poprzez zarządzenie terminu jej przeprowadzenia" - stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy określenie terminu i obszaru, na terenie którego przeprowadza się deratyzację, należy do wyłącznej kompetencji Rady Gminy i musi być określone w regulaminie, zgodnie z dyspozycją art. 4 ust. 1 i ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. w związku z art. 18 ust. 1 u.s.g. Powyższe oznacza, że dokonana przez Radę swoista subdelegacja tego obowiązku na Wójta, nie ma umocowania ustawowego. To rada gminy jest bowiem wyłącznie uprawniona do wyznaczania obszarów, które podlegają obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania, bez możliwości przekazania tej kompetencji na rzecz innego podmiotu. Zasadne okazały się również zarzut dotyczący § 26 Regulaminu, zgodnie z którym koszty przeprowadzenia deratyzacji obciążają właścicieli nieruchomości. Redakcja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Z woli ustawodawcy norma kompetencyjna (art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.) nie upoważnia rady gminy do regulowania kwestii dotyczących ponoszenia kosztów deratyzacji, w tym do obciążenia tymi kosztami właścicieli nieruchomości.

W konsekwencji unormowania takie, jak analizowane postanowienia § 24-26 wskazujące podmioty zobowiązane do przeprowadzenia deratyzacji i poniesienia jej kosztów oraz cedujące uprawnienie do wyznaczania obszarów i terminów deratyzacji na inne podmioty - w tak zakreślonych granicach kompetencji się nie mieszczą, co też potwierdza bogate orzecznictwo sądowoadministracyjne (por. np. wyroki WSA: z 7 kwietnia 2011 r., II SA/Ol 145/11; z 9 maja 2012 r., II SA/Gd 120/12; z 8 listopada 2006 r. II SA/Go 316/06 – dostępne w CBOSA).

Zasadnym jest także zarzut skarżącego błędnie oznaczany w skardze jako jednostka redakcyjna § 31 ust. 1 regulaminu, podczas, gdy zarzut ten w regulaminie oznaczony jest § 28. Regulacja zawarta w tej jednostce redakcyjnej wykracza poza ramy upoważnienia ustawowego. W art. 9u, 9v i 9w u.c.p.g. określono, kto ma uprawnienia kontrolne oraz odesłano do przepisów określających sposób przeprowadzenia kontroli. Brak jest natomiast w u.c.p.g. delegacji do uchwalenia przepisu karnego, który znalazł się w § 28 ust. 2 regulaminu. Nie zawiera jej również art. 40 ust. 3 u.s.g., z tego względu, że Regulamin utrzymania czystości i porządku nie ma charakteru przepisów porządkowych. Regulacja ta stanowi powtórzenie regulacji z art. 10 ust. 2 i 2a u.c.p.g. Z kolei w § 28 ust. 3 dotyczący nałożenia kary grzywny, również jest przekroczeniem delegacji ustawowej, pomimo, że treść tego zapisu jest uregulowana w art. 10 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach Rada Gminy.

W odniesieniu do kolejnych uregulowań, które również podlegają stwierdzeniu nieważności Sąd dopatrzył się – wbrew twierdzeniom skarżącego nie naruszenia zasad techniki prawodawczej poprzez zastosowanie powtórzeń regulacji ustawowych, a przekroczenia delegacji ustawowej.

Za zasadny, Sąd uznał zarzut odnoszący się do wprowadzenia w § 3 ust. 3 regulaminu zakazu stosowania środków chemicznych szkodliwych dla środowiska dla usunięcia śniegu i lodu. Skarżący wskazał, że kwestia objęta regulacją, w dacie podejmowania uchwały była uregulowana w art. 82 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. Nr 92, poz. 880, ze zm.), zaś dozwolone środki chemiczne określało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 27 października 2005 r. w sprawie rodzajów i warunków stosowania środków, jakie mogą być używane na drogach publicznych oraz ulicach i placach (Dz. U. Nr 230, poz. 1960), nie mniej, pomimo prawdziwości twierdzeń skarżącego, Sąd uznał, że regulacja ta stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, ponieważ żaden przepis art. 4 ust. 2 u.c.p.g. nie nakłada kompetencji do uregulowań tego rodzaju.

Podobnie wprowadzenie w § 3 ust. 4 regulaminu zakazu niszczenia lub uszkadzania obiektów małej architektury, urządzeń wyposażenia placów zabaw, urządzeń do zbierania odpadów, obiektów przeznaczonych do umieszczania reklam i ogłoszeń, urządzeń stanowiących elementy infrastruktury komunalnej, np. hydrantów, transformatorów, rozdzielni, linii energetycznych, telekomunikacyjnych, wiat, przystanków, roślinności, deptania trawników oraz zieleńców oraz treść § 3 ust. 5 regulaminu dotycząca wprowadzenia zakazu umieszczania na pniach drzew oraz w ich koronie afiszy, reklam, nekrologów, ogłoszeń jest przekroczeniem delegacji ustawowej. Co prawda kwestie te są uregulowane w art. 63a, art. 143, art. 144 i art. 145 Kodeksu wykroczeń, to jednak Rada nie tyle naruszyła zasady techniki prawodawczej do stosowania powtórzenia tej materii w regulaminie, co w ogóle nie miała kompetencji do jej uregulowania.

Brak podstawy do wprowadzenia regulacji nastąpił również w § 3 ust. 12 regulaminu, dotyczący zakazu zajmowania pasa drogowego (chodniki, pobocza, jezdnie, rowy przydrożne) celem składowania odpadów lub materiałów budowlanych. Nie ma zatem znaczenia, że kwestie te zostały uregulowane w art. 40 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Podobnie jak wyżej, zawarty w § 3 ust. 13 regulaminu zakaz dokonywania zmian naturalnego ukształtowania terenu w sposób niezgodny z przepisami ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, który według skarżącego jest powtórzeniem regulacji ustawowej zawartej w powołanej ustawie, stanowi przekroczenie delegacji ustawowej.

Przyznanie w § 5 ust. 5 regulaminu uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości zostało wskazane przez skarżącego jako naruszenie zasad techniki prawodawczej poprzez powtórzenie przepisu art. 30 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz.U. z 2020 poz.797). Następstwem unormowania art. 30 ust. 2 pkt 3, czyli możliwości odzyskiwania odpadów (ich przetwarzania) przez osoby fizyczne poza instalacjami i urządzeniami poprzez prowadzenie kompostowni na potrzeby własne, jest prawo osób fizycznych do przetwarzania odpadów w prowadzonych na potrzeby własne kompostowniach. Uprawnia on więc osoby fizyczne do prowadzenia kompostowni.

W ocenie Sądu regulacja zawarta w regulaminie stanowi przekroczenie delegacji ustawowej, bowiem art. 4 ust. 2 pkt 3 u.c.p.g. wskazuje na sposoby pozbywania się odpadów, a nie ich przetwarzanie, do którego to procesu należy zaliczyć kompostowanie. Z tego tez względu Sąd stwierdził nieważność tej regulacji w zakresie dotyczącym przyznania uprawniania do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11).

Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w zw. z § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy.

Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i art. 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2018 r., II OSK 2498/16, tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego.

I tak w pierwszej kolejności, do naruszenia zasad techniki prawodawczej doszło w § 2 ust. 2 pkt 1 i pkt 6 regulaminu, ponieważ materia objęta tą regulacją jest unormowana w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Dodatkowo zapis zawarty w § 2 ust. 2 pkt 6 pomimo, że jest przekroczeniem delegacji ustawowej to w zakresie zwrotu: "zapewnienie właściwej gospodarki ściekowej na terenie nieruchomości poprzez jej przyłączenie do kanalizacji bądź wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego" stanowi nieuprawnioną modyfikację art. 5 ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. Przepis ten w swojej treści posiada bowiem pewne warunki, które determinują wypełnienie jego dyspozycji. Natomiast regulacja zawarta w regulaminie wręcz nakazuje przyłączenie do kanalizacji bądź wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego.

Z kolei treść § 2 ust. 3 pkt 13 regulaminu dotycząca obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, jest uregulowana w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

Idąc dalej, nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 15 regulaminu obowiązku oznaczenia nieruchomości w widocznym z drogi publicznej miejscu numerem porządkowym nieruchomości, stanowi powtórzenie treści regulacji art. 47b ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U.2020 r., poz. 2052).

Nałożenie w § 2 ust. 3 pkt 20 regulaminu obowiązku stosowania oraz gromadzenia obornika i płynnych odchodów zwierzęcych na terenie gospodarstwa rolnego na podłożu utwardzonym i uszczelnionym w zbiornikach na odchody o pojemności umożliwiającej przechowywanie ich przez wymagany przepisami okres, jest powtórzeniem kwestii uregulowanych w art. 49-50 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu (Dz. U. Nr 147, poz. 1033), natomiast szczegółowy sposób stosowania nawozów w dacie podjęcia uchwały przez Radę Gminy wynikał z przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 1 czerwca 2001 r. w sprawie szczegółowego sposobu stosowania nawozów oraz prowadzenia szkoleń z zakresu ich stosowania (Dz. U. Nr 60, poz. 616).

Kolejny § 2 ust. 3 pkt 23 regulaminu dotyczy obowiązku postępowania z odpadami powstającymi na terenie nieruchomości w wyniku prowadzenia działalności gospodarczej zgodnie z zasadami przewidzianymi w odpowiednich przepisach, podczas gdy kwestia ta została uregulowana w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz.U. z 2020 poz.797). Prawodawca lokalny nie nałożył żadnych obowiązków, a jedynie wskazał, że odpowiednia regulacja dotycząca postępowania z odpadami innymi niż z komunalne, jest "przewidziana w odpowiednich przepisach".

Podobnie wprowadzenie w § 3 ust. 1 regulaminu zakazu spalania odpadów na powierzchni ziemi oraz w instalacjach grzewczych budynków poza odpadami z drewna a także korka i kory oraz papieru i tektury, nie zawierające substancji niebezpiecznych, impregnatów, folii jest powtórzeniem regulacji unormowanych w ustawie z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz.U. z 2020 poz.797) w szczególności w art. 31 ust. 7 gdzie dopuszczono spalanie zgromadzonych pozostałości roślinnych, poza instalacjami i urządzeniami. Ponadto wspomnieć należy, że to uchwała antysmogowa uchwalona przez sejm pozwala na karanie osób, które nie przestrzegają lokalnych uchwał w zakresie stosowania dozwolonych paliw do ogrzewania domów. Rada dokonując takich regulacji dopuściła się zatem przekroczenia kompetencji jakie nakłada na nią ustawa o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Wprowadzenie tej regulacji nastąpiło z przekroczeniem delegacji ustawowej albowiem art. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważnia rady gmin do uchwalania tego rodzaju nakazów i zakazów jak określone w § 3 ust. 1 regulaminu.

Do naruszenia zasad techniki prawodawczej, o jakim mowa wyżej należy zaliczyć wprowadzenie w § 3 ust. 14 regulaminu zakazu składowania odpadów w miejscach nie przeznaczonych do tego celu. Kwestie te w dacie podejmowania uchwały uregulowane były w art. 26 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (t. j. Dz.U. z 2020 poz.797).

Jak już była o tym mowa wyżej, część zarzutów została uznana przez Sąd za niezasadne, w związku z czym w pozostałej części skarga została oddalona.

Regulacja zawarta w § 3 pkt 2 regulaminu dotycząca wyrzucania odpadów komunalnych pochodzących z gospodarstw domowych, sklepów, punktów gastronomicznych i usługowych oraz innych nieruchomości, do koszy ulicznych oraz pojemników innych właścicieli. Regulacja ta dotyczy zasad postępowania z odpadami komunalnymi, mieści się zatem w zakresie delegowania kompetencji do ustanowienia uregulowań w tej kwestii.

Z kolei odnosząc się do § 3 pkt 9 regulaminu wskazać należy, że w ustawie w art. 4 ust. 2 pkt 3 wskazano na częstotliwość i sposób pozbywania się nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości. Wskazana regulacja, która wskazuje w jaki sposób postępować z nieczystościami dokonując ograniczenia terenów na jakie można je wylewać stanowi konkretyzację wskazanego wyżej przepisu.

W art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważniono radę gminy do określenia wymagań w zakresie sposobu pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. W tym kontekście zapisy z § 2 ust. 2 pkt 2 oraz § 3 pkt 8, 9, 10 i 11 regulaminu stanowią uszczegółowienie wymagań związanych z pozbywaniem się z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. W istocie więc te postanowienia uszczegółowiają więc także ogólne zasady pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych.

Te same uwagi należy odnieść także do regulacji zawartych w § 3 pkt 15 i 16 regulaminu

Nadto należy wskazać, że zakaz unormowany w § 3 pkt 15 regulaminu jest elementem i uzupełnieniem obowiązku selektywnej zbiórki odpadów, pozwala bowiem przeciwdziałać sytuacjom, w których mieszanie odpadów selektywnie zbieranych uniemożliwia ich odzysk, co bezsprzecznie negatywnie wpływa na środowisko i sprzeciwia się założeniom jego ochrony. Przepis art. 1a u.c.p.g. stanowi, że w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w tej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Skoro w art. 3 ust. 2 pkt 5 i 6 u.c.p.g. zobowiązano gminę do selektywnego zbierania odpadów komunalnych obejmujących co najmniej określone frakcje odpadów, a w art. 4 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy upoważniono do określenia wymagań w tym zakresie, to tym samym były podstawy do wprowadzenia w § 3 pkt 15 przedmiotowego zakazu. Tego rodzaju zasady w sposób prawidłowy zrealizowały upoważnienie ustawowe.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia ustawy poprzez wprowadzenie § 3 pkt 15 i 16 regulaminu. Ustawodawca w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.c.p.g. wskazuje na obowiązek selektywnego zbierania odpadów wymienionych w § 3 pkt 16 regulaminu przez odpowiednie punkty, do których możliwy będzie łatwy dostęp wszystkich mieszkańców.

Wymagania regulaminowe powinny uwzględniać wszystkie frakcje odpadów wymienione art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, albowiem do nich wszystkich (zgodnie z tym przepisem) sprowadza się selektywna zbiórka odpadów. Przy czym dalej ustawa w przepisie art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b dodaje: "odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych powstałych w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon, odpadów budowlanych i rozbiórkowych oraz odpadów tekstyliów i odzieży".

Z uwagi na fakt, że regulamin czystości i porządku w gminach stanowi akt prawa miejscowego w rozumieniu art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich wymienionych wyżej frakcji odpadów. To zaś oznacza, że regulamin czystości i porządku oprócz powyższych podstawowych frakcji odpadów wymienionych w art. 3 ust. 2 pkt 5 ustawy, musi również ujmować frakcje dodatkowe i wskazać sposób postepowania z ww. odpadami.

Omawiana regulacja, stanowi zatem konkretyzację przepisów uregulowanych w ustawie w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a) i b) u.c.p.g. Taką samą funkcję spełnia także § 3 pkt 15 regulaminu.

Podobnie jak wyżej, Sąd uznał za niezasadny zarzut skarżącego, polegający na istotnym naruszeniu art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy poprzez unormowanie w § 5 ust. 2 regulaminu, wymagań dotyczących lokalizacji i użytkowania pojemników i worków. Prokurator stwierdził, że ustawodawca przyznał radzie gminy kompetencję do nałożenia na właścicieli nieruchomości szczegółowych obowiązków dotyczących warunków umiejscowienia pojemników do których zbierane są odpady a także do określenia minimalnej pojemności, warunków rozmieszczenia tych pojemników oraz utrzymania ich w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym. Jednocześnie skarżący podniósł, że w przepisie tym mowa jest wyłącznie o kompetencji do określenia warunków utrzymywania pojemników przeznaczonych do odbierania odpadów w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, nie zaś do formułowania wymagań w tym zakresie w odniesieniu do miejsc, w których umiejscowione mają być te pojemniki. Ze stanowiskiem tym, nie można się zgodzić.

Po pierwsze inne zadania ciążą na ustawodawcy, a inne na organach samorządu terytorialnego. Doprecyzowanie przez prawodawcę lokalnego sformułowań zawartych w delegacji ustawowej na potrzeby określenia celów, które mają zostać osiągnięte poprzez wprowadzenie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy (por. np. art. 4 ust. 2 u.c.p.g.), nie może być zatem jednocześnie utożsamiane z przekroczeniem delegacji ustawowej. Czym innym jest ogólne wskazanie przez ustawodawcę zamierzonego celu jakim jest zapobieżenie, a czym innym określenie konkretnych zasad (instrumentów) do osiągnięcia wskazanego celu.

Wprowadzenie w/w zapisów do regulaminu odnosi się wprost do zapisu art. 4 ust. 2 pkt. 2 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, który – jak to wskazano wyżej - nakazuje określenie w regulaminie m. in. warunków rozmieszczania pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym. W ocenie Sądu Rada gminy działając w ramach upoważnienia ustawowego, w zakresie wymienionych warunków, wskazała w § 5 ust. 2 regulaminu, adresatom uchwały względnie sprecyzowany, przejrzysty, mieszczący się w prawie, jasny wzór zachowania podczas pozbywania się odpadów. W delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy o czystości i porządku w gminach mieści się upoważnienie rady gminy do określenia miejsc umieszczenia pojemników, dostępu do pojemników dla odbiorcy odpadów, wystawiania pojemników w dniu odbioru przed wejściem na teren nieruchomości czy zapewnienie, zabezpieczenia pojemników i worków przed warunkami atmosferycznymi i zwierzętami. Wskazane zapisy w Regulaminie nie stanowią – wbrew zarzutom skargi - rozszerzenia zawartego w ustawie obowiązku, a określają jedynie wymagania i konkretyzacje w tym zakresie.

Dodatkowo należy wskazać, że w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważniono radę gminy do określenia również wymagań w zakresie sposobu pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. W tym kontekście zapisy z § 5 ust. 2 regulaminu stanowią uszczegółowienie wymagań związanych z pozbywaniem się odpadów komunalnych z nieruchomości. W istocie więc te postanowienia uszczegółowiają więc także ogólne zasady pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych.

Ponadto, zaznaczyć należy, że duża ogólnikowość przepisu art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy, daje możliwość różnej jego interpretacji, co może skutkować niepewnością sytuacji prawnej adresata takiej normy, dlatego też konieczne jest doprecyzowanie warunków w jakich powinno odbywać się pozbywanie się odpadów.

Jeżeli chodzi o § 22 ust. 3 regulaminu to oprócz postanowienia z pkt b), co do którego skargę uwzględniono i o którym była mowa już wyżej, regulację tą należy uznać nie naruszającą przepisów prawa.

Art. 4 ust. 2 pkt 7 ustawy upoważnia radę gminy do określenia wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej i takie też wymagania dotyczące utrzymywania zwierząt gospodarskich zostały statuowane w § 22 ust. 3 lit. a) regulaminu.

Nie sposób uznać także, że wymóg posiadania dla celów utrzymywania zwierząt budynków gospodarskich spełniających wymogi prawa budowalnego narusza zasadę proporcjonalności.

W taki sam sposób, jako znajdujący umocowanie w treści art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g. należy ocenić także regulację z § 22 ust. 4 regulaminu, w którym na prowadzących chów zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej obowiązków w zakresie przestrzegania zasad sanitarno - epidemiologicznych, gromadzenia i usuwania nieczystości, które nie są obornikiem i gnojówką, składowania obornika, przeprowadzenia deratyzacji i utrzymywania pszczół w ulach. Postanowienia te stanowią wypełnienie powyższej normy.

Natomiast w odniesieniu do § 22 ust. 4 lit. c) regulaminu umocowania do wydania takiej regulacji poszukiwać należy w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g.

Art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. upoważnia radę gminy do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym potrzeba wyznaczenia w regulaminie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania zachodzi wówczas, gdy na terenie gminy występują obszary, które ze względu na szczególne usytuowanie, otoczenie czy realizowane tam funkcje bądź inne okoliczności, wymagają poddania ich obowiązkowej deratyzacji.

Wyznaczenie obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji może więc nastąpić nie tylko z uwagi na usytuowanie nieruchomości na terenie gminy, ale także ze względu na funkcje realizowane na nieruchomości.

W konsekwencji też wyznaczenie obszarów, o którym mowa w art. 4 ust. 2 pkt 8 u.c.p.g. może polegać nie tylko na określeniu konkretnych obszarów (części powierzchni) gminy, ale także na wskazaniu nieruchomości w aspekcie realizowanych na nich funkcji

Tak też w § 22 ust. 4 lit. c) regulaminu wyznaczono nieruchomości podlegające obowiązkowej deratyzacji z uwagi na pełnione przez nie funkcje (pomieszczenia, w których prowadzona jest hodowla zwierząt), co uznać należy za dopuszczalne. Podkreślić należy także, że obowiązek taki nałożono w odniesieniu do nieruchomości określonych w aspekcie ich funkcji, a nie na właścicieli takich obiektów.

Końcowo stwierdzić należy, że regulację z § 22 ust. 4 lit. c) regulaminu można zaliczyć także do szeroko rozumianych wymagań dotyczących utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolnej.

Nie stanowi także przekroczenia delegacji ustawowej uregulowanie zawarte w § 22 ust. 4 lit. d) regulaminu. Zgodnie z art. 144 Kodeksu cywilnego w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten otwiera grupę unormowań w Kodeksie cywilnym określanych mianem prawa sąsiedzkiego. Funkcją tych unormowań jest zapobieganie ewentualnym konfliktom pomiędzy sąsiadami oraz rozstrzyganie tych konfliktów.

Wbrew zarzutom skargi, Rada gminy nie dopuściła się przekroczenia delegacji ustawowej, bowiem powyższy zapis dotyczy wprost wymagań związanych z utrzymywaniem zwierząt gospodarskich, do których zaliczane są także pszczoły.

Nakaz ustawienia uli z pszczołami w określonej odległości od granicy działki, na której stoją, nie zastępuje, ani też nie stanowi regulacji konkurencyjnej dla przepisów Kodeks cywilnego. W sformułowaniu "szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczących wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej" (art. 4 ust. 2 pkt 7 u.c.p.g.) zdaniem Sądu mieści się określanie odległości usytuowania uli pszczelich od granic nieruchomości.

W ocenie Sądu nie stanowi powtórzenia regulacji ustawowych m.in. nałożenia w § 2 ust. 2 pkt 2, 3 i 4 regulaminu obowiązku selektywnego zbierania określonych rodzajów odpadów, zbierania odpadów zmieszanych oraz przekazywania odpadów przedsiębiorcy w terminach wyznaczonych harmonogramem, który to obowiązek wynika z art. 5 ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jest to konkretyzacja wskazanego obowiązku.

Podobnie, nałożenie w § 2 ust. 2 pkt 8 regulaminu obowiązku oddzielnego gromadzenia nieczystości ciekłych w postaci ścieków bytowych oraz gnojówki i gnojowicy, w przypadku prowadzenia działalności rolniczej, który to obowiązek wynikał z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 10 lipca 2007 r. o nawozach i nawożeniu w brzmieniu obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, również stanowi konkretyzację przepisu.

Dodatkowo jeszcze raz należy podkreślić, że w art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy upoważniono radę gminy do określenia również wymagań w zakresie sposobu pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych. W tym kontekście powyższe zapisy regulaminu stanowią uszczegółowienie wymagań związanych z pozbywaniem się odpadów komunalnych z nieruchomości. W istocie więc te postanowienia uszczegółowiają także ogólne zasady pozbywania się z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych.

Także zawarty w § 3 ust. 8 oraz ust. 10 i ust. 11 regulaminu zakaz indywidualnego wywożenia i wysypywania odpadów stałych szczególnie w miejsca do tego nie przeznaczone, nie jest naruszeniem zasad techniki prawodawczej, kwestia ta została uregulowane w z art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ale stanowi także konkretyzację zapisów art. 4 ust. 2 ustawy.

Regulacje te dotyczą szeroko rozumianych wymagań związanych z pozbywaniem się z nieruchomości odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych oraz obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych.

Odnosząc się zaś do zaakcentowania przez organ, że Rada Gminy w dniu 29 maja 2020 r. uchyliła zaskarżona uchwałę i przyjęła nowy Regulamin utrzymania czystości i porządku w Gminie B., wyjaśnić należy, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa wywoływanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. Natomiast w przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowego (zob. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2015, s. 647 i n.). Uchylenie kwestionowanej uchwały nie wyklucza więc możliwości stwierdzenia jej nieważności, które następuje ze skutkiem ex tunc, czyli od momentu jej uchwalenia (wyroki NSA z 27 września 2007 r., sygn. akt II OSK 1046/07, publ. Lex nr 384291, z 24 maja 2007 r., sygn. akt II OSK 23307, publ. Lex nr 334309, z 13 września 2006 r, sygn. akt II OSK 58/06, publ. Lex nr 320905).

W tym stanie rzeczy, na podstawie przytoczonych powyżej przepisów oraz w oparciu o art. 147 § 1 i art. 151 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stwierdził nieważność załącznika nr [...] do uchwały nr [...] Rady Gminy z dnia 23 sierpnia 2016 r., w sprawie uchwalenia Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy B. w części dotyczącej: § 2 ust. 2 pkt 1; § 2 ust. 2 pkt 6 w zakresie zwrotu: "zapewnienie właściwej gospodarki ściekowej na terenie nieruchomości poprzez jej przyłączenie do kanalizacji bądź wybudowanie przydomowej oczyszczalni ścieków lub zbiornika bezodpływowego"; § 2 ust. 3 pkt 10, 11, 12, 13, 14, 15, 16, 18, 20, 21, 22, 23 i 25; § 2 ust. 3 pkt 19 w zakresie zwrotów: "drobne" oraz "a więc wymiana kół, świec zapłonowych, żarówek, uzupełnianie płynów, regulacje pojazdów samochodowych"; § 3 ust. 1, 3, 4, 5, 6, 7, 12, 13, 14 i 17; § 4; § 5 ust. 5 w zakresie dotyczącym przyznania uprawnienia do kompostowania odpadów komunalnych ulegających biodegradacji w obrębie własnej nieruchomości; § 6 pkt 7; § 13 ust. 6, 7 i 8; § 16 ust. 1; § 16 ust. 2 lit. b), c) i e); § 19; § 21; § 22 ust. 3 lit. b); § 23 ust. 2 i 3; § 24-26; § 28 ust. 1, 2 i 3. W pozostałym zakresie Sąd oddalił skargę.