Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 541/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 28,  art. 29 ust. 1 pkt 16, art. 50a pkt 1, art. 48 ust. 2 i 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2018 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania J.K. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...], nakazującej dokonania rozbiórki samowolnie wybudowanej płyty żelbetowej nadwieszonej nad gruntem od strony północnej i wschodniej budynku stacji obsługi pojazdów samochodowych na działce nr ew. [...] położonej w [...] wraz z umocnieniem skarpy (wg załączonego szkicu), o następujące części: od strony północnej

- części znajdującej w odległości około 1,58m od ściany północnej budynku stacji obsługi pojazdów do ogrodzenia działki od strony północnej na długości od jego narożnika północno-zachodniego do wysokości naroża północno-wschodniego budynku tj. na długości około 28,20m i szerokości zmiennej od około 3,39m przy narożu północno-zachodnim budynku do około 3,02m przy narożu północno -wschodnim budynku stacji obsługi pojazdów,

- części w narożniku północno-wschodnim działki o długości około 8,10 m licząc wzdłuż ogrodzenia od naroża północno-wschodniego budynku stacji obsługi pojazdów w kierunku wschodnim i szerokości około 2,07m,

od strony wschodniej

- części płyty pomiędzy ogrodzeniem od strony wschodniej a istniejącą uprzednio płytą tj. o szerokości zmiennej od 2,16 do około 2,67m i długości istniejącej uprzednio płyty tj. 5,59m,

- części płyty o nieregularnym kształcie o szerokości około 2,67m od naroża południowo-wschodniego istniejącej uprzednio płyty do ogrodzenia od strony wschodniej i długości około l2,80m mierzonej od w/w naroża płyty do uskoku w istniejącym ogrodzeniu w kierunku południowym,

na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2018 r., poz. 1202), dalej zwanej "ustawą", uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 50a ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 ustawy i art. 123 kpa, nakazał dokonać rozbiórki samowolnie wybudowanej płyty żelbetowej nadwieszonej nad gruntem od strony północnej i wschodniej budynku stacji obsługi pojazdów samochodowych na działce nr ew. [...], czyli od strony północnej (ustalając od narożnika północno-wschodniego działki w kierunku zachodnim), części o długości około 8,10m i szerokości około 2,07m i dalej w kierunku zachodnim części o długości około 28,20m i szerokości - licząc od krawędzi zewnętrznej płyty - od około 3,39m przy narożu północno-zachodnim budynku do około 3,02m przy jego narożu północno-wschodnim,

od strony wschodniej (ustalając od naroża północno - wschodniego działki w kierunku południowym), części o długości 5,59m i szerokości - licząc od krawędzi zewnętrznej płyty - zmiennej od 2,16 do około 2,67m i dalej w kierunku południowym - części płyty o kształcie wieloboku o długości 12,8 m i szerokości od 2,67m przez 2,30 do 0,0m.

W uzasadnieniu Inspektor Wojewódzki podał, że pracownicy organu I instancji przeprowadzili 20 czerwca i 4 lipca 2017 r. kontrole w sprawie tarasów wykonanych od strony północnej i wschodniej przy budynku stacji obsługi pojazdów usytuowanym na działce nr [...]. Podczas kontroli ustalono, że za powyższym budynkiem w kierunku północnym i wschodnim nad istniejącą skarpą wykonana została żelbetowa płyta o nieregularnym kształcie stanowiąca przedłużenie utwardzenia terenu wokół budynku. Wydana [...] decyzja Starosty zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca J.K. pozwolenia na budowę obejmującego rozbudowę, nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącej myjni samochodowej na stację obsługi środków transportu na tej działce nie przewidywała budowy utwardzenia terenu od strony północnej budynku. Płyta posiada grubość 25 - 30 cm i według inwestora podparta jest dwoma rzędami słupów betonowych w odległości 1m od krawędzi płyty (pierwszy rząd) i 2m od tej krawędzi (drugi rząd). Oględziny nie wykazały jednak istnienia słupów, o których mowa wyżej. Natomiast stwierdzono, że płyta jest nadwieszona nad skarpą zarówno od strony północnej jak i wschodniej i widoczne są jedynie drewniane słupy podpierające deskowanie, na którym spoczywa płyta żelbetowa. Pomierzono wysokość od spodu płyty do skarpy, która wynosiła od 1,40m do 1,70m. Płyta pokryta była częściowo kostką i przy krawędzi znajdowało się na niej ogrodzenie z siatki na słupkach. Inwestor podał, że płyta, wykonana w 2015 r., stanowiła utwardzenie terenu, którego budowa nie wymaga ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia.

Po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie samowolnej budowy płyty żelbetowej, organ I instancji postanowieniem z [...] wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy samowolnej budowie płyty żelbetowej oraz nałożył na J.K. obowiązek przedstawienia w terminie do 31 grudnia 2017 r.: oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; czterech egzemplarzy projektu budowlanego obejmującego budowę płyty żelbetowej nadwieszonej nad gruntem, stanowiącej dojście i dojazd do budynku stacji obsługi pojazdów wraz z opiniami, uzgodnieniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi, z zastrzeżeniem, że opracowanie powinno być wykonane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz aktualną przynależność do Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa, a projekt powinien być sprawdzony pod względem zgodności z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności lub rzeczoznawcę budowlanego; projekt powinien zawierać oświadczenie projektantów, a także sprawdzającego o sporządzeniu projektu budowlanego, zgodnie z obowiązującymi przepisami.

W dniu 21 grudnia 2017 r. do organu I instancji wpłynęło pismo zobowiązanego, w którym poinformował on, że doprowadził do docelowo planowanego stanu płytę betonową wokół stacji od strony wschodniej i północnej działki [...]/4, a wystającą część płyty na działkę sąsiednią [...]/1 usunął. Natomiast na działce [...]/7 uzyskał zgodę właściciela na podsypanie, utwardzenie i utworzenie skarpy, zabezpieczenie jej płytami ażurowymi na odcinku 18 m. Dodał, że podsypał ziemię pod płytę równocześnie usuwając drewniane stemple i utwardził grunt pod płytą. Do pisma została załączona opinia techniczna z 11 grudnia 2017 r. Według zawartego w opinii opisu wykonanych prac obcięto płytę na szerokości od 25 do 70 cm. Wystające pale obcięto do poziomu gruntu skarpy. Nasyp pod płytą uzupełniono gruntem ubijanym warstwami nie przekraczającymi grubości 30 cm. Na ustabilizowanej półce skarpy posadowiono żelbetowe, prefabrykowane podwaliny o szerokości 60cm i grubości 25 cm. Podwaliny zabezpieczono dodatkowo palami drewnianym długości 1,5 m wbijanymi w skarpę pod kątem. Na podwalinie zamontowano płyty ażurowe zabezpieczone zamkniętym profilem stalowym, mocowanym górą do płyty żelbetowej, dołem do podwaliny, za pomocą kołków rozporowych. Płyty układane sukcesywnie z uzupełnianiem ziemi w nasypie skarpy. Zgodnie z wnioskami końcowymi opinii stan techniczny płyty żelbetowej oraz zabezpieczenie nasypu pod nią i ustabilizowanie skarpy zapewnia bezpieczeństwo dla ludzi i mienia, pod warunkiem przestrzegania: zakazu wjazdu pojazdów mechanicznych na teren pomiędzy budynkiem stacji naprawy a ogrodzeniem, ograniczenia obciążenia terenu do 1500 N/m2, objęcia płyty, utwardzenia, skarpy i jej zabezpieczenia okresowym, rocznym przeglądem stanu technicznego.

Przedstawiając swoje działania i opinię techniczną o wykonanym zakresie prac typowych dla utwardzania terenu, a nie realizacji budowli wymagającej pozwolenia na budowę, zobowiązany wniósł o umorzenie dalszego postępowania w tej sprawie. Do pisma załączono również inwentaryzację powykonawczą zagospodarowania działki z 20 grudnia 2017 r., na której umieszczono uwagę, że pomiar dokonany w tym dniu wykazał, że krawężnik chodnika na działce [...]od strony działki [...]/1 (strona północna) został wykonany w całości na tej działce, równolegle do granicy w odległości 0,10 m (nie przekracza granicy działki).

Podczas przeprowadzonej 18 stycznia 2018 r. kontroli w sprawie utwardzonego terenu części, pracownicy organu stwierdzili, że potwierdza się stan zabezpieczeń skarp od strony działek [...]/1 i [...]/7 poprzez podsypanie gruntem pod płytą oraz zabezpieczenie skarpy płytami betonowymi ażurowymi mocowanymi kształtownikami stalowymi - przedstawiony w przedłożonej opinii technicznej.

Ponadto organ I instancji dokonał dodatkowej analizy przebiegu granic i decyzją z [...], umorzył w całości wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy płyty żelbetowej. WINB decyzją z [...] uchylił powyższą decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wskazał, że nie można kwalifikować wykonanych robót jako utwardzenia terenu niewymagającego ani pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia, a budowa nadwieszonej płyty wokół budynku stacji wymagała pozwolenia na budowę.

W dniu 8 maja 2018 r. pracownicy organu I instancji przeprowadzili kontrolę w sprawie szczegółowego określenia wielkości nadwieszonej płyty żelbetowej od strony północnej i wschodniej budynku stacji oraz odległości ściany północnej obiektu od granicy z działką [...]/1 zgodnie z projektem zagospodarowania.

Dalej organ odwoławczy podał, że jak wynika z akt sprawy, a szczególnie z projektu zagospodarowania działki będącego częścią projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Starosty z [...], rozbudowany budynek usytuowany jest w północno-wschodnim narożniku działki, w odległości od granicy północnej wynoszącej od 4,5m do 5,0m, a od granicy wschodniej w odległości wynoszącej 7,0m. Naturalny teren od strony północnej w około połowie odległości od granicy obniża się w kierunku granicy tworząc skarpę. Różnica rzędnych przy budynku i w granicy działek, to od 2,5 do 2,7m. Od strony wschodniej teren od budynku do granicy jest płaski i już poza granicą działki obniża się w kierunku istniejącego na terenie działki nr [...]/7 ogrodzenia tworząc skarpę.

Wykonana przez inwestora żelbetowa płyta stanowiąca przedłużenie utwardzonego wokół budynku terenu w kierunku północnym i wschodnim, nadwieszona nad skarpą, nie posiada żadnych widocznych z zewnątrz właściwych podparć takich jak np. żelbetowe słupy na betonowych stopach fundamentowych. Zeznanie inwestora dotyczące wykonania podparcia płyty od strony północnej na dwóch rzędach słupów betonowych jest gołosłowne, bowiem w aktach nie ma żadnego dowodu ten fakt potwierdzającego jak również nie zostało ono potwierdzone w przedłożonej opinii technicznej. Jak ustalił organ I instancji jak i autor tej opinii, krawędź płyty wsparta została na drewnianych palach umocowanych na rozmytym gruncie nasypowym, a w trakcie robót zabezpieczających skarpę, po obcięciu płyty pale te zostały usunięte. Pod nadwieszoną zarówno od strony północnej jak i wschodniej budynku stacji żelbetową płytą jest podsypana ziemia, a wykonana osłona z ażurowych płyt zabezpieczonych przed wypadnięciem zamkniętymi profilami stalowymi obsadzona jest na betonowych podwalinach luźno ułożonych na nasypowym, ubijanym ręcznie gruncie. Płyty te nie stanowią konstrukcji wsporczej płyty tarasu, zabezpieczają jedynie grunt skarpy przed osuwaniem się. Zatem występują wątpliwości co do zgodności wykonania tej budowli ze sztuką budowlaną.

Będąca przedmiotem postępowania budowla częściowo nadwieszona nad skarpą, którą można potraktować jak nadwieszony częściowo taras, według ustaleń organu I instancji, przeznaczona jako dodatkowy dojazd i dojście do budynku stacji, wykonana w sposób przedstawiony wyżej, nie zapewnia bezpiecznego, zgodnie z jej przeznaczeniem użytkowania. Przedłożona opinia techniczna dopuszczająca użytkowanie tej płyty pod warunkiem zakazania poruszania się po niej pojazdami mechanicznymi, ograniczenia jej obciążania do 1500 N/m2 i objęcia okresowym, rocznym przeglądem, potwierdza wątpliwości co do prawidłowości wykonania tej budowli, szczególnie, że niemożliwe jest całkowite spełnienia tych warunków.

Zdaniem Wojewódzkiego Inspektora prawidłowo więc organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie samowolnej budowy płyty żelbetowej nadwieszonej nad gruntem, stanowiącej dojście i dojazd do budynku stacji obsługi pojazdów. Słusznie także wstrzymał w terminie natychmiastowym prowadzenie wszelkich robót budowlanych przy samowolnej budowie tej płyty oraz nałożył obowiązek przedstawienia stosownych dokumentów. Zobowiązany jednak nie dostarczył w wyznaczonym terminie jak również do chwili obecnej żądanych dokumentów dowodząc, że wykonane roboty stanowią w istocie utwardzenie terenu zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Wykonane w toku postępowania roboty budowlane miały według strony doprowadzić do zmiany kwalifikacji tych robót z budowli na utwardzenie terenu. W rezultacie inwestor nie zastosował się do nakazów określonych w postanowieniu z [...]. Skoro zatem inwestor, pomimo wstrzymania tym postanowieniem prowadzenia wszelkich robót budowlanych, po doręczeniu mu tego postanowienia wykonał roboty stwierdzone przez organ I instancji w czasie kontroli z 18 stycznia i 8 maja 2018 r. wymienione w przedłożonej opinii technicznej, organ I instancji zobowiązany był do działania zgodnie z art. 50a pkt 1 ustawy.

Organ odwoławczy stwierdził, że ze względu na fakt, że przepis ten dotyczy postanowienia wydanego w trakcie procedury legalizacji samowoli budowlanej zgodnie z art. 48 ust. 2, wydana decyzja na podstawie zastosowanego artykułu znosi procedurę legalizacyjną i cały obiekt objęty tym postępowaniem w trybie art. 48 ustawy podlega rozbiórce. Zatem nakazany przez organ I instancji obowiązek jest zasadny. Od strony północnej budynku stacji, pozostanie jedynie utwardzenie o szerokości około 1,58 m, leżące bezpośrednio na gruncie działki, wykonane w związku z dokonaną budową obejmującą rozbudowę, nadbudowę, przebudowę i zmianę sposobu użytkowania istniejącej myjni samochodowej na stację obsługi środków transportu wraz z instalacjami oraz z liniowym korytkowym jego odwodnieniem.

Wojewódzki Inspektor zauważył, że ze względu na wadliwie powołany załącznik do decyzji oraz mało precyzyjne określenie zakresu rozbiórki nadwieszonej płyty żelbetowej, korzystając z art. 138 § 1 pkt 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekł jak na wstępie.

Organ odwoławczy nadto podkreślił, że formuła budowli ma charakter pojemny, umożliwiając zaliczenie do niej szeregu nietypowych obiektów budowlanych. Przyjęta przez ustawodawcę definicja (połączenie definicji negatywnej i wyliczenia przykładowego) świadczy o tym, że budowle są najbardziej zróżnicowaną kategorią obiektów budowlanych (por. Z. Niewiadomski, Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2016, s. 45. por. wyrok WSA w Łodzi z 10 sierpnia 2017 r. sygn. akt II SA/Łd 241/17).

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą decyzję, J.K. zarzucił naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, przez niedostateczne ustalenie okoliczności faktycznych sprawy, w tym braku wyjaśnienia przyczyn kwalifikacji poczynionego utwardzenia jako budowli oraz braku rozważenia przesłanek do kwalifikacji tych prac jako utwardzenia nie wymagającego zezwolenia,

- art. 3 pkt 3 i art. 28 ust. 1 ustawy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie z uwagi na stwierdzenie, że wykonanie płyty żelbetowej częściowo nadwieszonej nad gruntem jest budowlą i wymaga pozwolenia właściwego organu,

- art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, poprzez brak jego zastosowania,

- art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 ustawy, poprzez jego zastosowanie, pomimo że skarżący uzyskał zgodę na przesunięcie terminu na złożenie wymaganych dokumentów, a nadto nie wykonał tego polecenia bez swojej winy.

Mając powyższe na uwadze skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania lub przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz powołania biegłego sądowego z zakresu budownictwa lądowego i przemysłowego w celu stwierdzenia: czy prace wykonane przez skarżącego należy zaliczyć jako budowlę a jeśli tak to czy i jaką z możliwych procedurę z art. 50 i 51 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy można było zastosować oraz, czy jest to utwardzenie gruntu nie wymagające pozwolenia.

W uzasadnieniu autor skargi podał, że wybudowane przez niego płyty żelbetonowe nawet w najmniejszym stopniu nie zaliczają się do którejkolwiek kategorii budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 ustawy. Dodatkowo, przedmiotowe utwardzenie terenu nie stanowi drogi dojazdowej do nieruchomości, więc tym bardziej nie wpisuje się w katalog zawarty w tym przepisie. W związku z tym na zasadzie rozumowania a contrario należy wywnioskować, że utwardzenie to w znacznej części skarpy nie zalicza się do kategorii budowli, na których wykonanie wymagane jest pozwolenie właściwego organu.

Skarżący także zarzucił, że organy nie podały, na podstawie jakich przesłanek uznały, że wybudowanie płyt żelbetonowych jest jednoznaczne z definicją budowli zawartą w art. 3 pkt 3 ustawy. Co również istotne, organ I instancji w postanowieniu z [...], wskazał, że wykonane prace należy kwalifikować do budowli jedynie dlatego, że definicja budowli zawiera przykładowy opis budowli, a utwardzenie z płyt żelbetonowych nie zostało zdefiniowane i przypisane wprost do definicji w art. 3 ustawy. Pominięto również fakt, że płyta żelbetonowa była w niewielkiej części zawieszona nad gruntem a podparta stemplami z szalunkiem na czas sypania i utwardzenia gruntem - dla bezpieczeństwa i stabilność utwardzenia. Aktualnie płyta nie jest podwieszona lecz w całości jest podsypana i utwardzona stabilnym gruntem, a skarpę wyłożono płytami ażurowymi zgodnie z załączoną opinią.

Zdaniem skarżącego organ dopuścił się także naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy, gdyż przedsięwzięcie polegające na utwardzeniu terenu, wskazane w tym przepisie, od czerwca 2015 r. nie wymagało dokonania zgłoszenia. Zwolnienie z tego obowiązku przewidywał art. 1 pkt 8 lit. a ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2015.443 z 27.03.2015). Powołując się na orzeczenie NSA z 20 listopada 2012 r., sygn. II OSK 1283/11, autor skargi podniósł, że wyznacznikiem rozumienia utwardzenia powierzchni gruntu na działce budowlanej będącego urządzeniem budowlanym jest jego funkcja, polegająca na przyporządkowaniu tego urządzenia celom związanym ze sposobem korzystania z działki budowlanej.

Skarżący podkreślił, że położył płyty żelbetonowe aby uporządkować spływ wód opadowych do studzienek i dalej do separatora oraz zabezpieczyć właściwe dojście oraz aby zapobiec spływaniu i zalewaniu działek sąsiednich. Jego głównym celem było ulepszenie sposobu korzystania z działki budowlanej, a nie wznoszenie nowych budynków. Zatem okoliczności faktyczne (trwałe utwardzenie gruntu, rozmiary obszaru utwardzonego i rzeczywiste jego wykorzystywanie), wskazują, że wykonanie płyt żelbetonowych stanowiło utwardzenie gruntu, na które nie jest wymagane pozwolenie w myśl art. 29 ust. 2 pkt 5 ustawy.

Autor skargi powołując wyrok NSA z 7 maja 2008 r., sygn. II OSK 5[...]/07, zauważył, że organ pominął fakt toczącego się postępowania karnego, w ramach którego skarżący został zobowiązany do utwardzenia terenu pod nadwieszoną płytą, zabezpieczenia jego boków przed obsuwaniem się ziemi i porozumienia z sąsiadami. Zatem, uchybienie terminowi wyznaczonemu na przedłożenie dokumentów wymienionych w postanowieniu z [...] nastąpiło bez jego winy, a więc wydając decyzję o nakazaniu rozbiórki naruszono art. 48 ustawy.

Skarżący dodał, że o wszystkich czynnościach powiadamiał organ I instancji i to głównie z polecenia właśnie pracowników tego organu nie tylko nie wnioskował o stosowne zezwolenie na prace, ale także zlecił uprawionemu inżynierowi kierowanie tymi pracami i ich techniczne udokumentowanie. Oni to także zapewniali, że takie prace to nie budowla i nie jest wymagane zezwolenie. Organ I instancji na bieżąco posiadał informacje o przebiegu prac. Zawiesił zatem bieg tego terminu do czasu formalnego potwierdzenia wykonania tych prac, a skutkiem owego potwierdzenia było umorzenie postępowania - co z mocy prawa zwolniło skarżącego z nałożonego obowiązku dostarczenia stosownych dokumentów, skoro organ uznał, że nie ma samowoli budowlanej i nie ma potrzeby jej legalizować. W konsekwencji zastosowanie art. 50a ust. 1 w zw. z art. 48 ust. 4 było błędne, a właściwym był tryb postępowania określony w art. 50 i 51 ustawy z uwzględnieniem art. 51 ust. 7.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Prokurator, który zgłosił swój udział w sprawie wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Niesporne jest to, że stwierdzona w czasie kontroli przeprowadzonej przez organ nadzoru budowlanego w dniach 20 czerwca i 4 lipca 2017 płyta żelbetowa została wykonana w 2015 r. W datach wyżej wymienionych kontroli płyta ta nie przylegała całą swoją powierzchnią do gruntu, lecz nad tym gruntem wisiała, częściowo podparta od strony północnej i wschodniej na wysokość od 1,4 do 1,7 metra drewnianymi palami; nadto była ona częściowo nadwieszona nad działką nr [...]/1, nie należącą do skarżącego. Stan ten potwierdza znajdująca się w aktach dokumentacja fotograficzna sporządzona 4 lipca 2017 r. oraz protokół.

O utwardzeniu terenu można mówić wówczas, gdy przylega ono bezpośrednio do gruntu. Jeżeli płyta mająca stanowić utwardzenie wisi nad gruntem na wysokości ponad półtora metra i jest jedynie podparta palami drewnianymi, takiej konstrukcji nie można określić mianem utwardzenia terenu. Podkreślenia wymaga, że taki stan istniał przez około 2 lata. Jak bowiem wynika z wyjaśnień skarżącego złożonych w czasie kontroli 4 lipca 2017 r., płyta została wykonana latem 2015 r. Zgodnie z art. 28 Prawa budowlanego roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29 – 30. Z powyższego przepisu wynika, że zasadą jest, iż każde roboty budowlane wymagają decyzji o pozwoleniu na budowę, z wyjątkami wymienionymi w art. 29-30 tej samej ustawy. Zgodzić się należy z organem, że konstrukcja, jaka została stwierdzona w czasie kontroli przeprowadzonej 4 lipca 2017 r. nie podpadała pod żaden z wyjątków wymienionych w art. 29 Prawa budowlanego. Jak już wcześniej wskazano, ponieważ płyta była nadwieszona nad gruntem na wysokość ponad półtora metra, nie można uznać, że stanowiła wówczas utwardzenie terenu, o którym mowa w art. 29 ust. 2 pkt 5 Prawa budowlanego. Konstrukcyjnie płyta ta stanowiła budowlę zbliżoną do pomostów, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 16 Prawa budowlanego, ale zauważyć należy, że jedynie budowa pomostów nad akwenami i to o stosownej długości została zwolniona z obowiązku wcześniejszego uzyskania pozwolenia na budowę. Skarżący powołuje się na to, że obecnie, po wykonanych przez niego pracach polegających m.in. na podsypaniu ziemi pod płytę i jej zabezpieczeniu prefabrykowanymi podwalinami i płytą ażurową oraz usunięciu drewnianych pali, całość stanowi utwardzenie terenu. Podkreślenia jednak wymaga, że po przeprowadzonej 4 lipca 2017 r. kontroli, postanowieniem z [...], doręczonym 14 sierpnia 2017 r., PINB nałożył na skarżącego na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego, obowiązek wstrzymania w terminie natychmiastowym prowadzenia wszelkich robót budowlanych przy samowolnej budowie płyty żelbetowej nadwieszonej nad gruntem, stanowiącej dojście i dojazd do budynku stacji obsługi na działce nr ew.[...] przy ul. O. Tym samym postanowieniem nałożono również obowiązek dostarczenia w terminie do 31 grudnia 2017 r. stosownych dokumentów. Pismem z 30 listopada 2017 r. PINB "przypomniał" inwestorowi o konieczności przedstawienia w terminie do końca 2017 r. dokumentów określonych postanowieniem z [...], pouczając ponownie, że ich niezłożenie spowoduje wydanie decyzji zgodnie z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Tymczasem poza sporem jest, że skarżący zamiast złożyć wymagane dokumenty, wbrew obowiązkowi wstrzymania wszelkich robót budowlanych, takie roboty wykonał, informując o nich organ I instancji pismem z 21 grudnia 2017 r. Z pisma tego wynika, że usunął on drewniane stemple, a w ich miejsce podsypał pod płytę ziemię, brzegi płyty obłożył betonowymi płytami ażurowymi, nadto usunął wystającą nad działką [...]/1 część płyty.

Zgodnie z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego, będącego podstawą prawną zaskarżonej decyzji, organ nadzoru budowlanego w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 48 ust. 2 oraz w art. 49b ust. 2 – nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części.

W niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie przesłanki z zacytowanego przepisu. Zostało wydane na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego postanowienie nakazujące wstrzymanie wszelkich robót budowlanych przy płycie, a skarżący do tego obowiązku się nie zastosował, w związku z czym organ zaskarżoną decyzją nakazał rozbiórkę części płyty nadwieszonej nad gruntem.

W skardze jej autor zarzucił, że organ administracyjny zupełnie pominął fakt toczącego się przeciwko niemu postępowania karnego, w ramach którego został zobowiązany do utwardzenia terenu pod nadwieszoną płytą, zabezpieczenia jego boków przed obsuwaniem się ziemi i porozumienia z sąsiadami. Na rozprawie przed Sądem skarżący wyjaśnił, że stawiając taki zarzut miał na myśli to, że policjanci gdy go przesłuchiwali powiedzieli, że dobrze byłoby aby to zrobił i twierdzili, że mówili to w porozumieniu z panią prokurator. Jednocześnie jednak przyznał, że na piśmie żadnego takiego polecenia nie dostał. Natomiast policjanci mówili, że jeśli to zrobi to być może sąd karny przychyli się do warunkowego umorzenia postępowania. Dodał, że również Inspektor Nadzoru Budowlanego powiedział mu, żeby takie prace wykonywał, ale pod nadzorem kierownika budowy. Wykonywał te prace, bo groził mu wyrok karny, a wówczas nie mógłby prowadzić działalności.

W ocenie Sądu, takie wyjaśnienia nie usprawiedliwiają niezastosowania się przez skarżącego do postanowienia z [...]. Wynikający z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego obowiązek nakazania rozbiórki w przypadku wystąpienia przesłanek w nim opisanych jest jednoznaczny. Nie jest to przepis, który pozostawiałby wydanie takiego nakazu uznaniu organu nadzoru budowlanego. Tylko gdyby skarżący postanowieniem prokuratora lub wyrokiem sądu powszechnego został zobowiązany do prowadzenia robót budowlanych wbrew pozostającemu w obrocie prawnym postanowieniu wydanemu na podstawie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, można by ewentualnie uznać, że w takiej wyjątkowej sytuacji, zastosowanie się do wyroku sądu (postanowienia prokuratora) nie powinno skutkować wydaniem decyzji nakazującej rozbiórkę z powodu niezastosowania się do obowiązku wstrzymania robót budowlanych. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż żaden taki akt nie został wydany. Skarżący, posiadający wyższe wykształcenie, dokonał wyboru pomiędzy skutkami niezastosowania się do nałożonego obowiązku wstrzymania robót, a skutkami wydania wyroku karnego za dopuszczenie się samowoli budowlanej, uznając, że z punktu widzenia jego interesu istotniejsze jest to, aby nie zapadł wobec niego wyrok karny skazujący. Jak wynika ze złożonych przez niego wyjaśnień, postępowanie karne zakończyło się warunkowym umorzeniem postępowania, co nawiasem mówiąc, świadczy o tym, iż sąd karny uznał, że wykonał on roboty budowlane w warunkach samowoli budowlanej (art. 90 Prawa budowlanego).

W niniejszej sprawie, poza podstawą z art. 50a ust. 1 Prawa budowlanego zachodziła także druga podstawa nakazania rozbiórki, a mianowicie art. 48 ust. 4 Prawa budowlanego. Bezsporne jest bowiem, że skarżący nie złożył żadnych dokumentów, wymienionych w postanowieniu z [...] ani też nie starał się o przedłużenie zakreślonego mu terminu na ich złożenie.

Na podkreślenie zasługuje także podniesiona przez organ w zaskarżonej decyzji okoliczność, że jak wynika z opinii złożonej przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego (jak i kolejnej opinii dołączonej do skargi), na płytę nie mogą wjeżdżać pojazdy, ograniczona jest także możliwość jej obciążenia i wymaga ona corocznych kontroli. Tak więc uzasadnione jest stanowisko organu, że płyta ta nie zapewnia bezpiecznego, zgodnego z przeznaczeniem jej użytkowania, co jedynie potwierdza także wątpliwości co do prawidłowości jej wykonania.

Mając powyższe na uwadze skargę jako niezasadną należało oddalić, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302).