Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1320/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 198 pkt 1, art. 194 ust. 5
journal: Dz.U. 2018 poz 992
law: Ustawa z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach - tekst jedn.
article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 107
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski, Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman, sędzia WSA Grzegorz Rząsa (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Heman, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019 r. sprawy ze skargi Z. T. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "GIOŚ") z [...] marca 2019 r., nr [...] (dalej: "zaskarżona decyzja"). Decyzją tą GIOŚ, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 189c k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania Z. T. (dalej: "skarżący"), prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą: [...], od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: "WIOŚ") z [...] listopada 2017 r., znak: [...] wymierzającej karę pieniężną w wysokości 80 000 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Starosty [...] (dalej: "Starosta") z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] ze zm. (dalej: "zezwolenie Starosty") - uchylił decyzję WIOŚ w całości i wymierzył Z. T. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...], na podstawie art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2018 r., poz. 992 z późn. zm.; dalej: "ustawa o odpadach" lub "u.o."), karę pieniężną w wysokości 80 000 zł, za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Starosty.

II. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

II.1. W wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach [...] kwietnia 2017 r. - [...] maja 2017 r. udokumentowanej protokołem kontroli Nr [...] ustalono, że na terenie działki nr [...] w obrębie wsi O. odpady w postaci paliwa alternatywnego (19 12 10) oraz odpady w postaci opakowań zawierających pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone (15 01 10*) magazynowane były niezgodnie z posiadanym przez kontrolowanego zezwoleniem, tj. decyzją Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] ze zmianami, udzielającą zezwolenia na zbieranie odpadów na terenie działki nr [...] w obrębie O. Zgodnie z powyższą decyzją odpady w postaci paliwa alternatywnego (kod odpadu 19 12 10) magazynowane powinny być na szczelnych betonowych płytach drogowych na terenie działki [...], obręb O. Z ustaleń dokonanych w trakcie kontroli wynika, że odpady te magazynowane były w big-bagach oraz luzem bezpośrednio na gruncie. Dodatkowo, w trakcie oględzin terenu działki [...] stwierdzono niezgodny z decyzją Starosty sposób magazynowania odpadów w postaci opakowań zawierających pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczonych (kod odpadu [...]*). Odpady te magazynowane były bezpośrednio na gruncie lub na paletach drewnianych ustawionych na gruncie. Zgodnie z ww. decyzją na zbieranie odpadów, odpad powinien magazynowany być w szczelnych betonowych wannach przykrytych plandekami ustawionych na szczelnych betonowych płytach drogowych. Mając na uwadze ustalenia z przeprowadzonej kontroli, pismem z dnia 31 lipca 2017 r., WIOŚ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach. Zawiadomienie skierowane do strony wysłano właściwie, adresat podjął przesyłkę w dniu 7 sierpnia 2017 r. (zgodnie z datą na zwrotnym potwierdzeniu odbioru). W wyznaczonym terminie 7 dni strona nie wniosła uwag i wyjaśnień. W dniu 21 sierpnia 2017 r. do Inspektoratu wpłynęło pismo z dnia 14 sierpnia 2017 r. Z. T. informujące, że strona stanowczo zaprzecza, iż prowadziła gospodarkę odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, a stwierdzone nieprawidłowości związane były z pożarem mającym miejsce w nocy z [...] na [...] kwietnia 2017 r. Zgodnie z informacjami zawartymi w ww. piśmie wynika, że odpady, m.in. o kodzie [...] oraz [...] znajdowały się na samochodach i były przygotowane do transportu. Paliwo alternatywne było załadowane na samochodach w drodze do cementowni. Z uwagi na konieczność podjęcia akcji gaśniczej zaszła konieczność rozładowania i wykorzystania pojazdów do przewozu ziemi używanej do akcji gaśniczej. Przechowywanie przez skarżącego odpadów o kodzie [...] oraz [...] zostało potwierdzone również m. in. w trakcie kolejnej kontroli WIOŚ zakończonej protokołem [...], podpisanym przez kontrolowanego bez zastrzeżeń w dniu 6 września 2017 r. W dniu 5 października 2017 r. Z. T. zapoznał się z materiałami zgromadzonymi w sprawie oraz odebrał kserokopię dokumentacji w sprawie. W dniu 9 listopada 2017 r. do [...] WIOŚ wpłynął wniosek z dnia 31 października 2017 r. wniesiony przez Z. T. o odstąpienie od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych w sprawach oznaczonych numerami [...], [...], [...] na podstawie art. 189f § 1 k.p.a. Strona we wniosku wniosła o odstąpienie od nałożenia administracyjnych kar pieniężnych w wyżej wymienionych sprawach i poprzestaniu na pouczeniach, gdyż według niej waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona twierdzi, że za to samo zachowanie została ukarana.

II.2. WIOŚ decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. znak: [...] nałożył na [...] karę pieniężną w wysokości: 80 000,00 zł za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r. na zbieranie odpadów, tj. nieprawidłowy sposób magazynowania odpadu o kodzie [...] (odpady palne - paliwo alternatywne) oraz odpadu o kodzie [...] (opakowania zawierające substancje niebezpieczne lub nimi zanieczyszczone).

II.3. Odwołanie od decyzji wniósł Z. T., wnosząc o jej uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Strona zarzuciła [...] WIOŚ pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie, brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach oraz nieokreślenie w petitum decyzji wymierzającej karę pieniężną dnia stwierdzenia naruszenia, a także nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia. Jednocześnie strona podniosła, że [...] WIOŚ całkowicie pominął fakt, że stwierdzone w trakcie kontroli nieprawidłowości nie były przez nią zawinione, tylko powstały na skutek przestępstwa popełnionego przez osoby trzecie, o czym poinformowała w piśmie z dnia 14 sierpnia 2017 r.

II.4. Główny Inspektor Ochrony Środowiska decyzją z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] uchylił decyzję WIOŚ w całości i wymierzył Z. T. prowadzącemu działalność gospodarczą pod nazwą: [...] karę pieniężną w wysokości 80 000 zł, za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Starosty. W uzasadnieniu organ stwierdził, że decyzja organu I instancji została wydana prawidłowo i zgodnie z obowiązującymi przepisami. Naruszenie zostało stwierdzone i udokumentowane w protokole kontroli Nr [...], sygnatura protokołu [...], do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadząc postępowanie odwoławcze uznał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach przez zbieranie odpadów rozumie się gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit.b. Podmiot prowadzący działalność w zakresie zbierania odpadów musi uzyskać zezwolenie, o którym mowa art. 41 ust. 1. Strona uzyskała zezwolenie Starosty [...] z dnia [...] maja 2016 r., znak: [...] ze zm., w którym zostały określone warunki magazynowania odpadów. A zatem strona w okresie objętym kontrolą miała uregulowany stan formalnoprawny w zakresie zbierania odpadów i była zobowiązana do przestrzegania jej warunków. Tymczasem z treści protokołu kontroli Nr [...], sygnatura protokołu [...] jednoznacznie wynika, że odpady o kodzie [...] odpady palne (paliwo alternatywne) i odpady o kodzie [...] opakowania zawierające substancje niebezpieczne lub nimi zanieczyszczone były magazynowane w sposób niewłaściwy. Uchybienie to zostało potwierdzone również w trakcie oględzin przeprowadzonych z udziałem przedstawicieli Starostwa Powiatowego we [...] w dniu [...] sierpnia 2017 r. Powyższe naruszenia zostały również odnotowane w protokole z kontroli WIOŚ Nr [...], sygnatura protokołu [...], podpisanym przez kontrolującego i kontrolowanego w dniu [...] września 2017 r. Naruszenie warunków magazynowania odpadów o kodzie [...] odpady palne (paliwo alternatywne) i odpady o kodzie [...] opakowania zawierające substancje niebezpieczne lub nimi zanieczyszczone potwierdził również Starosta [...], który po przeprowadzeniu kontroli w dniu [...] czerwca 2017 r. działając na podstawie art. 47 ust. 1 ustawy o odpadach wezwał do niezwłocznego zaniechania stwierdzonych naruszeń. Główny Inspektor Ochrony Środowiska prowadząc postępowanie odwoławcze uznał, że postępowanie organu I instancji prowadzone było zgodnie z przepisami prawa. WIOŚ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego starannej oceny. Stwierdzając naruszenie [...] WIOŚ był zobowiązany do wydania zaskarżonej decyzji. WIOŚ kierując się ustaleniami, że strona zbierała odpady niebezpieczne oraz inne niż niebezpieczne i obojętne na niezabezpieczonym gruncie, uznał, że zagrożenie dla środowiska było bardzo poważne. Zdaniem organu odwoławczego, należy mieć na uwadze, że w grupie odpadów oznaczonych kodem [...] opakowania zawierające substancje niebezpieczne lub nimi zanieczyszczone mogą znajdować się m.in. opakowania po olejach, farbach, klejach i lakierach a także opakowania po środkach ochrony roślin, detergentach itd. Wewnątrz opakowania pozostają resztki niebezpiecznych substancji, które w przypadku nieprawidłowego zabezpieczenia stanowią zagrożenie dla środowiska gruntowo-wodnego. Dlatego organ ochrony środowiska wydając zezwolenie w obszarze gospodarki odpadami, ustala warunki magazynowania w sposób właściwy dla rodzaju odpadu, natomiast w przypadku odpadów niebezpiecznych z uwzględnieniem dodatkowych zabezpieczeń, których w rozpatrywanej sprawie nie było. Strona odpady o kodzie [...] opakowania zawierające substancje niebezpieczne lub nimi zanieczyszczone zbierała na gruncie oraz na paletach drewnianych ustawionych na gruncie, nieprzykryte plandeką, tzn. niezabezpieczone przez wpływem czynników atmosferycznych. Oznacza to, że substancje niebezpieczne wymywane przez padający deszcz, z wodą opadową migrują w głąb profilu glebowego stanowiąc zagrożenie dla środowiska gruntu i wód powierzchniowych i podziemnych. Organ odwoławczy podkreślił, że w bliskim sąsiedztwie miejsca magazynowania znajdował się zbiornik wodny. Zanieczyszczenia w postaci metali ciężkich posiadają zdolności akumulacyjne, a zatem gromadzą się w przypowierzchniowych warstwach gruntu, gdzie są dostępne dla roślin i płodów rolnych. Mogą więc trafiać do łańcucha pokarmowego ludzi. Natomiast zanieczyszczenia w postaci np. substancji ropopochodnych z pojemników po olejach migrują wraz z wodą w głąb profilu glebowego powodując skażenie gruntu i wód podziemnych, bowiem zatrzymują się one na zwierciadle wód podziemnych. Stanowi to realne zagrożenie dla wód przeznaczonych do spożycia przez ludzi. Biorąc również pod uwagę fakt, że odpady te w niewłaściwych warunkach zbierane były przez okres 6 miesięcy, ponieważ dopiero w październiku strona poinformowała o ich usunięciu, a więc czas ekspozycji odpadów niebezpiecznych na działanie warunków atmosferycznych był długi, to w ocenie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska wysokość kary nie jest rażąco wysoka, a wręcz ustalona w dolnych granicach "widełek", co w przypadku gospodarowania odpadami niebezpiecznymi wbrew warunkom zezwolenia stanowiło łagodną formę sankcji. Organ odwoławczy za zasadny uznał argument strony, że organ I instancji pominął wyjaśnienia strony, że nieprawidłowości w magazynowaniu odpadów były związane z pożarem mającym miejsce w nocy z [...] na [...] kwietnia 2017 r. Niemniej jednak nieprawidłowość ta nie miała znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Podkreślenia wymaga, że odpady o kodzie [...] odpady palne (paliwo alternatywne) oraz odpady o kodzie [...] opakowania zawierające pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczone magazynowane były z naruszeniem warunków określonych w decyzji Starosty [...] przez okres 6 miesięcy. O ile można by uznać wyjaśnienia strony, że z uwagi na konieczność podjęcia akcji gaśniczej zaszła konieczność rozładowania i wykorzystania pojazdów do przewozu ziemi używanej do akcji gaśniczej, co przyczyniło się do złożenia odpadów w sposób niewłaściwy w okresie 1-2 miesięcy od dnia wystąpienia pożaru, to zupełnie niezrozumiałe dla Głównego Inspektora Ochrony Środowiska jest permanentny brak podejmowania działań mających na celu usunięcie nieprawidłowości. Wizja przedstawicieli Starosty [...] przeprowadzona w dniu [...] czerwca 2017 r. potwierdziła, że odpady w dalszym ciągu były magazynowane w sposób nieprawidłowy. Podobnie jak kontrola [...] WIOŚ, która rozpoczęła się oględzinami przeprowadzonymi w dniu [...] sierpnia 2017 r. Dopiero wizja przedstawicieli Starostwa Powiatowego we [...] w dniu [...] października 2017 r. potwierdziła uporządkowanie terenu i tym samym usunięcie nieprawidłowości. Fakt, że strona biernie akceptowała ten stan przez tak długi czas miał rozstrzygające znaczenie w tej sprawie. Strona już [...] kwietnia 2017 r. wiedziała, że narusza warunki decyzji Starosty [...] i nie podejmowała żadnych działań w kierunku zaprzestania naruszania prawa i warunków decyzji. Zdaniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, [...] WIOŚ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i dokonał jego starannej oceny. Organ I instancji, zdaniem organu odwoławczego, prawidłowo ocenił naruszenie i udokumentował je w protokole kontroli Nr [...], sygnatura protokołu [...], do którego strona nie wniosła zastrzeżeń. Naruszenie zostało stwierdzone jeszcze dwukrotnie w dniu [...] czerwca 2017 r. przez przedstawicieli Starostwa Powiatowego we [...] (pismem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak: [...] Starosta [...] wezwał stronę do niezwłocznego zaniechania stwierdzonych naruszeń) oraz w dniu [...] sierpnia 2017 r. przez [...] WIOŚ (protokół z kontroli Nr [...], sygnatura protokołu [...]). Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie ma żadnych wątpliwości, że zgromadzony materiał dowodowy jest kompletny i pozwolił dokonać właściwej oceny stanu faktycznego. Odpowiadając na wniosek z dnia 31 października 2017 r. (data wpływu do [...] WIOŚ 9 listopada 2017 r.) o odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej, GIOŚ wyjaśnił, że w dniu wpłynięcia wniosku postępowanie administracyjne, było już zakończone decyzją. Nie było więc możliwości, aby organ I instancji odniósł się do argumentów strony przedstawionych we wniosku. W toku postępowania odwoławczego Główny Inspektor Ochrony Środowiska uznał, że jest właściwy do rozpatrzenia niniejszego wniosku. Szczegółowa analiza wniosku oraz akt sprawy pozwoliła na stwierdzenie, iż w realiach niniejszej sprawy nie zaszły przesłanki określone w art. 189f k.p.a., umożliwiające odstąpienie od wymierzonej kary zarówno w trybie obligatoryjnym, jak i fakultatywnym. Naruszeń stwierdzonych w trakcie działań kontrolnych przez organ I instancji nie można uznać za znikome, bowiem były już przedmiotem postępowań w zakresie wymierzenia kary administracyjnej. Wobec strony przed Głównym Inspektorem Ochrony Środowiska toczy się 8 postępowań administracyjnych w sprawie wymierzenia kary pieniężnej za prowadzenie działalności niezgodnie z przepisami prawa. W ocenie organu odwoławczego nie zachodzą również przesłanki do odstąpienia od wymierzenia kary z uwagi na podjęcie przez stronę działań zmierzających do zniwelowania następstw niezgodnego z prawem zachowania. Jak wskazano powyżej, strona przez okres 6 miesięcy nie podejmowała działań mających na celu usunięcie nieprawidłowości. Organ wyjaśnił równocześnie, że uchylenie decyzji WIOŚ i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez wymierzenie kary tej samej wysokości było uzasadnione zmianą podstawy prawnej, tj. art. 194 ust. 5 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, który to przepis został dodany ustawą z dnia 20 lipca 2018 r. o zmianie ustawy o odpadach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2018, poz. 1592). Norma ta treściowo odpowiada poprzedniemu przepisowi art. 194 ust. 1 pkt 4 ustawy o odpadach, w tym nie zostały zmienione dolne i górne granice kary administracyjnej związanej z popełnieniem deliktu polegającego na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem.

III.1. W skardze złożonej na wskazaną na wstępie decyzję GIOŚ z dnia z dnia [...] marca 2019 r., Z.T. zarzucił organowi:

1) rażące naruszenie przepisów postępowania administracyjnego:

- art. 107 § 1 i 3 Kpa w zw. z art. 8, 9 i 11 k.p.a. z powodu pominięcia w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia oceny okoliczności faktycznych i prawnych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie określonej kwestii co stanowi przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia;

- art. 77 § 1 k.p.a. z uwagi na brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego;

2) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego:

- art. 194 ust. 5 ustawy o odpadach, poprzez nałożenie administracyjnej kary pieniężnej, za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem Starosty [...] na zbieranie odpadów, tj. nieprawidłowy sposób magazynowania odpadu o kodzie [...] (odpady palne - paliwo alternatywne) oraz odpadu o kodzie [...] (opakowania zawierające substancje niebezpieczne lub nimi zanieczyszczone) na terenie działki nr [...] obręb O.;

- art. 198 pkt 1 oraz art. 199 ustawy o odpadach, poprzez nieokreślenie w petitum decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną dnia stwierdzenia naruszenia a także nie uwzględnienie przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej rodzaju naruszenia i jego wpływu na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okresu trwania naruszenia i rozmiaru prowadzonej działalności oraz skutków tych naruszeń i wielkości zagrożenia.

Skarżący zaznaczył, iż organ II instancji odniósł się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, niemniej jednak w jego ocenie bardzo pobieżnie. W związku z powyższym nie jest on w stanie odnieść się do zajętego przez organ stanowiska. Na potwierdzenie powyższego skarżący wskazał, że decyzja organu II instancji zawężona jest prawie w całości do wyników kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska, jak też Starosty [...]. Ponadto skarżący stanowczo zaprzeczył jakoby prowadził gospodarkę odpadami niezgodnie z posiadanym pozwoleniem na zbieranie odpadów, a stwierdzone nieprawidłowości były związane z pożarem, który miał miejsce w nocy z [...] na [...] kwietnia 2017 r. Odpady znajdowały się na samochodach i były przygotowane do transportu. Jak wskazał z uwagi na konieczność podjęcia akcji gaśniczej konieczne było wykorzystanie do tego celu pojazdów do przewozu ziemi używanej do akcji gaśniczej, co spowodowało rozładowanie na placu odpadów. Skarżący poinformował też, że stwierdzone nieprawidłowości nie były zawinione przez niego, a powstały wskutek przestępstwa popełnionego przez osoby trzecie. Postępowanie w tej sprawie potwierdza postępowanie przygotowawcze prowadzone przez KPP we [...] pod nadzorem prokuratora, w wyniku, którego postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. umorzono dochodzenie wobec niewykrycia sprawcy. W ocenie skarżącego pominięcie okoliczności prowadzonych pod nadzorem Prokuratora Prokuratury Rejonowej stanowiło wyciągnięcie przez organy błędnych wniosków skutkujących bezzasadnym wymierzeniem administracyjnej kary pieniężnej. Skarżący podniósł, że wskazane przez organ odwoławczy nieprawidłowości spowodowały, że decyzja nie spełnia wymogów określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Wobec powyższego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

III.2. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie.

III.3. Na rozprawie 23 listopada 2019 r. strony poparły swoje dotychczasowe stanowiska. Adwokat reprezentujący skarżącego podkreślił, że skarżący jest jednym z największych przedsiębiorców na terenie kraju (zajmującym się gospodarka odpadami), a na pewno największym na terenie trzech województw: [...], [...] i [...].

IV. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

IV.1. Skarga jest bezzasadna i podlega oddaleniu (art. 151 p.p.s.a.).

IV.2. Bezzasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszeń przepisów postępowania związanych z ustaleniem stanu faktycznego (m. in. art. 7, 8, 9, 11 i 107 § 3 k.p.a.). Stan faktyczny, który legł u podstaw wymierzenia skarżącemu grzywny, przede wszystkim w odniesieniu do faktu głównego, czyli magazynowania przez skarżącego odpadów o kodzie [...] (odpady palne - paliwo alternatywne) oraz odpadów o kodzie [...] (opakowania zawierające substancje niebezpieczne lub nimi zanieczyszczone) niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, znajduje potwierdzenie m. in. w dwóch protokołach kontroli. Po pierwsze, wskazać tu należy na protokół kontroli przeprowadzonej przez WIOŚ w dniach [...] kwietnia 2017 r. – [...]maja 2017 r. (Nr [...]). W protokole tym wskazano m. in. (s. 2-3), że na terenie działki nr [...] odpady w postaci paliwa alternatywnego (kod odpadu [...]) magazynowane były w big-bagach oraz luzem bezpośrednio na gruncie. Zgodnie z posiadanym przez skrżącego zezwoleniem na zbieranie odpadów (decyzja Starosty [...] z [...] maja 2016 r., znak: [...]), odpady te winny być magazynowane na szczelnych betonowych płytach drogowych. Z ustaleń dokonanych w trakcie wspomnianej kontroli wynika również, że odpady w postaci opakowań zawierających pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczonych (kod odpadu [...]) magazynowane były bezpośrednio na gruncie oraz na paletach drewnianych ustawionych na gruncie. Zgodnie z ww. decyzją na zbieranie odpadów, odpady te powinny być magazynowane w szczelnych betonowych wannach przykrytych plandekami ustawionych na szczelnych betonowych płytach drogowych. Po drugie, z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniach [...] sierpnia 2017 – [...] września 2017 r. wynika m. in. (s. 3), że na działce nr [...] wciąż znajdowały się odpady w postaci paliwa alternatywnego magazynowane w big-bagach lub luzem oraz opakowania po substancjach niebezpiecznych (kod odpadu [...]) magazynowane na gruncie lub na paletach drewnianych ustawionych bezpośrednio na gruncie. Co należy podkreślić, oba wspomniane protokoły zostały podpisane osobiście przez skarżącego bez zastrzeżeń. Pouczenie o prawie wniesienia zastrzeżeń do protokołu, prawie odmowy podpisania protokołu oraz zgłoszenia w terminie tygodnia uwag na piśmie zostały zawarte w przedmiotowych protokołach. W tym miejscu trzeba przypomnieć, że protokół z kontroli przeprowadzonej przez funkcjonariuszy wyspecjalizowanej służby lub inspekcji korzysta, jako dokument urzędowy, z domniemania wiarygodności zawartych w nim ustaleń (art. 76 § 1 k.p.a.). Dowód z protokołu kontroli ma znaczenie szczególne, zostaje w nim bowiem utrwalony stan rzeczy, jaki kontrolerzy zastali podczas kontroli. Obrazuje stan faktyczny, który mógłby być później trudny do odtworzenia. Dowód ten może być co prawda kwestionowany przez stronę (art. 76 § 3 k.p.a.), ale konieczne jest tu przedstawienie przez zainteresowanego konkretnych dowodów w sposób nie budzący wątpliwości podważających wiarygodność dokumentu urzędowego (por. np. wyrok NSA z 25 stycznia 2019 r., II GSK 5223/16 i cyt. tam liczne orzeczenia NSA – CBOSA). Samo zgłoszenie przez zainteresowanego zastrzeżeń do protokołu lub odmowa jego podpisania nie podważa per se protokołu kontroli szczególnej mocy dowodowej wynikającej z jego urzędowego charakteru (art. 76 § 1 k.p.a.), co jest uzasadnione w szczególności tym, że podpisujący go funkcjonariusze publiczni ponoszą surową odpowiedzialność karną za poświadczenie nieprawdy w tym dokumencie (art. 271 k.k.). Natomiast protokół kontroli podpisany bez uwag, zwłaszcza przez przedsiębiorcę prowadzącego wyspecjalizowane przedsiębiorstwo znacznych rozmiarów (zob. oświadczenie adwokata skarżącego złożone na rozprawie), zwiększa jeszcze moc dowodową tego dokumentu urzędowego. Do konkluzji takiej prowadzi zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), w tym stanowiące jej istotny komponent zasady doświadczenia życiowego, a także powszechnie uznana zasada prawa venire contra factum proprium nemini licet. Zgodnie z tą zasadą, nikt nie może powoływać się na fakty czy okoliczności sprzeczne z jego poprzednimi oświadczeniami lub czynnościami (co do obowiązywania tej zasady w postępowaniu administracyjnym zob. np. postanowienie NSA z 11 maja 2017 r., I OZ 603/17 oraz wyrok WSA w Warszawie z 6 września 2016 r., IV SA/Wa 551/16 - CBOSA). Można dodać, że zasada ta była w rzeczywistości obecna w orzecznictwie NSA od początku jego działalności. W szczególności zwracano uwagę, że nielojalna postawa strony, w tym zatajenie przez nią dowodów, nie powinna przynosić jej korzyści w postaci wyeliminowania z obrotu niekorzystnej dla niej decyzji (por. np. wyr. NSA z 4 czerwca 1982 r., I SA 212/82, ONSA 1982, Nr 1, poz. 51). W realiach niniejszej sprawy, w trakcie postępowania administracyjnego skarżący nie przedstawił dowodów mogących podważać ustalenia wynikające z powołanych wyżej protokołów kontroli. Co więcej, ustalenia orzekających w sprawie organów znajdują potwierdzenie nie tylko we wskazanych wyżej protokołach kontroli, ale również m. in. w dokumencie urzędowym w postaci, wystosowanego przez Starostę [...] na podstawie art. 47 ust. 1 u.o., wezwania do niezwłocznego zaniechania naruszeń (zob. punkt 3 i 4 tego wezwania). Reasumując, w świetle akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) nie budzi uzasadnionych wątpliwości dopuszczenie się przez skarżącego deliktu administracyjnego polegającego na gospodarowaniu odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41 ustawy o odpadach (art. 194 ust. 5 u.o.). Bezzasadne okazały się również zarzuty skargi dotyczące rzekomego pominięcia przez orzekające organy stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z dnia 14 sierpnia 2017 r. Należy przypomnieć, że w piśmie tym skarżący zaprzeczył, że prowadził gospodarkę odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów, natomiast stwierdzone nieprawidłowości były związane z pożarem mającym miejsce w nocy z [...] na [...] kwietnia 2017 r. Według twierdzeń skarżącego, sporne odpady miały znajdować się na samochodach i były przygotowane do transportu. Z uwagi na konieczność podjęcia akcji gaśniczej i na zalecenie straży pożarnej konieczne było wykorzystanie do tego pojazdów celem przewozu ziemi używanej do akcji gaśniczej, co wymusiło konieczność ich rozładowania. Zdaniem skarżącego, stwierdzone nieprawidłowości nie były przez niego zawinione, tylko powstały na skutek przestępstwa popełnionego przez osoby trzecie. Według skarżącego: "był to stan wyższej konieczności, wywołany działaniem osób trzecich, który całkowicie ekskulpuje [...] od odpowiedzialności administracyjnej". Po pierwsze, pismo to jest omówione w na s. 3-4 decyzji organu I instancji, natomiast GIOŚ w zaskarżonej decyzji analizuje to pismo m. in. na s. 11 zaskarżonej decyzji. Oczywiście bezzasadny jest zatem zarzut, że organy pominęły wspomniane pismo skarżącego. Po drugie, skarżący zdaje się nie dostrzegać, że GIOŚ, zresztą w sposób całkowicie bezkrytyczny (o czym niżej), przyjął prawdziwość wersji skarżącego co do przetrzymywania paliwa alternatywnego oraz opakowań zawierających pozostałości substancji niebezpiecznych lub nimi zanieczyszczonych na samochodach celem dostarczenia ich do podmiotów mających zająć się ich dalszym zagospodarowaniem. Innymi słowy, GIOŚ wybrał najkorzystniejszy dla skarżącego wariant stanu faktycznego, oparty w istocie wyłącznie na samych twierdzeniach skarżącego, który na poparcie tych twierdzeń nie zaoferował żadnych dowodów. Równocześnie jednak GIOŚ wskazał, że stwierdzone nieprawidłowości w zakresie zagospodarowania odpadów o kodzie [...] (odpady palne - paliwo alternatywne) oraz odpadów o kodzie [...] (opakowania zawierające substancje niebezpieczne lub nimi zanieczyszczone) zostały usunięte dopiero w październiku 2017 r., czyli po upływie prawie pół roku od stwierdzenia naruszenia. Reasumując, GIOŚ nie tylko nie pominął stanowiska skarżącego zawartego w piśmie z [...] sierpnia 2018 r., ale wręcz uznał za prawdziwe twierdzenia skarżącego co tego, że stan bezprawności w odniesieniu do przechowywania spornych odpadów w sposób sprzeczny z posiadanym zezwoleniem na zbieranie odpadów zaistniał dopiero w związku z pożarem w dniu [...] kwietnia 2019 r. i koniecznością użycia samochodów do akcji gaśniczej. Jeżeli chodzi o zasygnalizowane wyżej bezkrytyczne przyjęcie przez GIOŚ wersji skarżącego o załadowaniu w dniu pożaru spornych odpadów na samochody celem ich przetransportowania do podmiotu mającego zająć się ich dalszym zagospodarowaniem można wskazać, że GIOŚ pominął m. in. następujące okoliczności: (i) takie twierdzenia skarżącego zostały po raz pierwszy zgłoszone przez skarżącego dopiero po upływie kilku miesięcy od daty oględzin, w tym nie zostały zgłoszone podczas pierwszej kontroli lub bezpośrednio po jej zakończeniu; (ii) twierdzenia nie zostały poparte jakimikolwiek dowodami, w tym skarżący nie przedłożył dowodów mogących potwierdzić wersję o załadunku tych odpadów na samochody w dniu pożaru oraz rozładunku na polecenie straży pożarnej (np. nie zaoferował notatek albo protokołów sporządzonych przez funkcjonariuszy straży pożarnej w związku z pożarem składowiska odpadów); (iii) skarżący nie dysponował również kartami ewidencji tych odpadów. To uchybienie GIOŚ, stanowiące m. in. naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), nie miało jednak charakteru naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonej decyzji (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), a tym samym nie mogło spowodować uchyleniem zaskarżonej decyzji z uwagi na zakaz reformationis in peius (art. 134 § 2 p.p.s.a.). Zgodnie z tym przepisem, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W piśmiennictwie wskazuje się, że ustalenie, czy przyjęte w wyroku rozstrzygnięcie nie narusza zakazu reformationis in peius, wymaga wnikliwego rozważenia w każdej sprawie (zob. np. A. Kabat, w: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX, 2019, teza 9 do art. 134). Uwaga ta dotyczy w szczególności tych wyroków, które zawierają rozstrzygnięcie o uchyleniu zaskarżonego aktu lub czynności. W takich bowiem wypadkach wyrok sądu administracyjnego powinien zawierać ocenę prawną i zalecenia co do dalszego postępowania, wiążące ten sąd i organ administracji publicznej, którego działanie było przedmiotem zaskarżenia i w związku z tym mające wpływ na przebieg dalszego postępowania administracyjnego w sprawie oraz na treść wydanych w nim aktów lub podjętych czynności. Stwierdzenie, że zawarte w wyroku oceny i zalecenia mogą w dalszym postępowaniu administracyjnym prowadzić do wydania aktu lub podjęcia czynności pogarszającej sytuację skarżącego w stosunku do tej, która wynika z zaskarżonego aktu, uzasadni przyjęcie, że wydanie tej treści wyroku naruszałoby zakaz reformationis in peius. Mając na uwadze ten pogląd doktryny, w realiach niniejszej sprawy uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na wspomniane wyżej naruszenie art. 80 k.p.a. mogłoby ewentualnie doprowadzić do nałożenia na skarżącego wyższej kary administracyjnej, niż ta przyjęta w zaskarżonej decyzji. W sprawie nie chodzi bowiem o nieustalenie danego elementu stanu faktycznego, ale o przyjęcie przez orzekające organy ochrony środowiska wersji przebiegu zdarzeń najkorzystniejszej z możliwych dla skarżącego oraz zgodnej z jego twierdzeniami. Innymi słowy, wyeliminowana zostałaby z obrotu prawnego decyzja oparta na korzystnych dla skarżącego ustaleniach faktycznych, zaś nowe ustalenia w tej kwestii mogłyby być mniej korzystne dla skarżącego. Dlatego też uchybienie to, jakkolwiek dostrzeżone przez sąd z urzędu (art. 134 § 1 p.p.s.a.), nie mogło ostatecznie prowadzić do uwzględnienia skargi. Mając jednak na uwadze funkcję sądownictwa administracyjnego (tj. kontrolę legalności działań administracji publicznej) oraz funkcję uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego w postaci kształtowania standardów postępowania przez organy administracyjni publicznej, Sąd nie mógł pominąć w uzasadnieniu niniejszego wyroku wspomnianego wyżej uchybienia.

IV.3. Bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego.

IV.3.1. Sąd nie podziela poglądu skarżącego, jakoby z art. 198 pkt 1 u.o. wynikał bezwzględny obowiązek wskazania daty naruszenia w osnowie decyzji. Zgodnie z tym przepisem, w decyzji wymierzającej administracyjną karę pieniężną określa się w szczególności rodzaj naruszenia i dzień stwierdzenia naruszenia. Po pierwsze, przepis ten nie wskazuje wprost na osnowę decyzji administracyjnej, ale ogólnie na decyzję. Tymczasem uzasadnienie decyzji administracyjnej, inaczej niż ma to miejsce np. w przypadku wyroków sądowych (zob. np. art. 141 § 2 p.p.s.a., art. 328 § 1 k.p.c., art. 422 § 1 k.p.k.) stanowi integralną część decyzji i co do zasady decyzja administracyjna nie może istnieć w obrocie prawnym bez uzasadnienia (art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a.). Innymi słowy, decyzja administracyjna jest aktem administracyjnym, który składa się m.in. z rozstrzygnięcia i uzasadnienia. Obie te części stanowią jedność w znaczeniu materialnym i formalnym, żadna z tych części oddzielnie nie może istnieć w obrocie prawnym (por. np. wyrok NSA z 1 lutego 2017 r., II OSK 2436/15, CBOSA; M. Dyl, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, pod red. M. Wierzbowskiego i A. Wiktorowskiej, 28 wyd., Legalis 2019, Nb 40 do art. 107). Zatem zarówno w świetle wykładni językowej, jak i systemowej, twierdzenie skarżącego nie ma uzasadnionych podstaw. Jedynie cześć dotycząca określenia wysokości kary pieniężnej musi znaleźć się bezwzględnie w osnowie decyzji, jest to bowiem istota decyzji o wymierzeniu kary administracyjnej oraz jest to obowiązek podlegający egzekucji (na ten element decyzji wskazano odrębnie w punkcie 2 art. 198 u.o.). Po drugie, obowiązek wskazania daty naruszenia uzasadniony jest przede wszystkich potrzebą ograniczenia ryzyka naruszenia zasady ne bis in idem (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.). Innymi słowy, celem wskazania w decyzji m. in. daty naruszenia jest precyzyjne określenie ram czasowych czynu, za jaki strona została ukarana. W realiach niniejszej sprawy nie budziło wątpliwości, za jaki delikt administracyjny skarżący został ukarany (tj. nieprawidłowy sposób magazynowania odpadów o kodzie [...] oraz odpadów o kodzie [...]), jak również w jakim okresie delikt ten został popełniony - zaskarżona decyzja obejmuje okres od [...] kwietnia 2017 r. (data pierwszych oględzin) do [...] października 2017 r. (data ustalenia przez pracowników Wydziału [...] Starostwa Powiatowego we [...], że przedmiotowe naruszenie zostało usunięte przez skarżącego).

IV.3.2. Bezzasadne okazały się również zarzuty skarżącego dotyczące wysokości wymierzonej kary (tj. 80 000 zł). Zgodnie z art. 194 ust. 5 u.o., administracyjną karę pieniężną wymierza się za gospodarowanie odpadami niezgodnie z posiadanym zezwoleniem, o którym mowa w art. 41. Kara wynosi nie mniej niż 1000 zł i nie może przekroczyć 1 000 000 zł. W myśl zaś art. 199 u.p., przy ustalaniu wysokości administracyjnej kary pieniężnej wojewódzki inspektor ochrony środowiska uwzględnia rodzaj naruszenia i jego wpływ na życie i zdrowie ludzi oraz środowisko, okres trwania naruszenia i rozmiary prowadzonej działalności oraz bierze pod uwagę skutki tych naruszeń i wielkość zagrożenia. Regulacje te winny być przy tym wykładane w zgodzie z postanowieniami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L.2008.312.3; dalej: "dyrektywa odpadowa"). Zgodnie z art. 36 ust. 2 dyrektywy odpadowej, państwa członkowskie określają przepisy dotyczące sankcji stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszej dyrektywy, a także stosują wszelkie niezbędne środki w celu zapewnienia ich wykonania. Sankcje muszą być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające (zob. też motyw 45 wspomnianej dyrektywy). Zdaniem Sądu, GIOŚ w sposób w pełni przekonujący wskazał argumenty przemawiające za wymierzeniem skarżącemu kary w wysokości 80 000 zł, przy czym należy zauważyć, że jest to kara w dolnych granicach ustawowego zagrożenia (maksymalna kara to 1 000 000 zł). Po pierwsze, trzeba zwrócić uwagę, że stan bezprawności trwał prawie sześć miesięcy, pomimo tego, że skarżący miał pełną świadomość tego stanu, potwierdzoną kontrolami WIOŚ oraz Starostwa. Po drugie w sprawie chodziło o oczywiste naruszenie warunków zezwolenia – sposób przechowywania spornych odpadów został określony precyzyjnie w decyzji Starosty. Po trzecie, stwierdzone nieprawidłowości dotyczyły m. in. odpadów niebezpiecznych, których przenikanie do gleby i wód w sposób oczywisty stwarzało poważne zagrożenie dla środowiska (kwestie te GIOŚ omawia m. in. na s. 9 uzasadnienia). Po czwarte, magazynowanie tych odpadów luzem na ziemi lub na paletach drewnianych zamiast w szczelnych wannach na płytach betonowych w sposób oczywisty może ułatwić rozprzestrzenienie się pożaru, podobnie jak składowanie w sposób niezgodny z zezwoleniem odpadów w postaci paliwa alternatywnego. To samo dotyczy ryzyka wystąpienia tzw. samozapłonu, które to zjawisko wskazywane jest niekiedy jako przyczyna pożarów składowisk odpadów – zob. np. stan faktyczny sprawy o sygn. akt IV SA/Wa 1400/16). Nie wymaga również dowodu twierdzenie, że im szerszy zasięg pożaru odpadów, tym większe straty dla środowiska, w tym zagrożenie dla życia i zdrowia ludzi. Po piąte, GIOŚ, wbrew twierdzeniom skarżącego, uwzględnił przy wymiarze kary jako okoliczność łagodzącą, twierdzenia skarżącego o przygotowaniu spornych odpadów do transportu w dniu pożaru. Po szóste, a co stwierdził adwokat skarżącego na rozprawie 13 listopada 2019 r., skarżący jest jednym z największych przedsiębiorców na terenie kraju (zajmującym się gospodarka odpadami), a na pewno największym na terenie trzech województw: [...], [...] i [...]. Kara w wysokości 80 000 zł pozostaje w racjonalnej proporcji do skali działalności skarżącego, a nadto wypełnia wspominaną wyżej funkcję odstraszającą (według terminologii dyrektywy odpadowej), czyli funkcję prewencyjną. Reasumując, w świetle akt sprawy, w tym przede wszystkim dwóch protokołów kontroli sporządzonych przez WIOŚ, kara w wysokości 80 000 zł nie może być uznana za nadmierną.

IV.3.3. W skardze nie podniesiono już zarzutu naruszenia art. 189f k.p.a., Sąd wskazuje zatem, że w pełni podziela rozważania GIOŚ w tej kwestii zawarte na s. 11-12 zaskarżonej decyzji. W szczególności jest oczywiste, że waga naruszenia nie może być oceniona jako znikoma (zob. m. in. uwagi dotyczące wysokości kary).

IV.4. Mając powyższe na uwadze, orzeczono jak w sentencji.