Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1728/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-05-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2, 4
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Jarecka, , Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk (spr.), Sędzia WSA Wojciech Sawczuk, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2022 r. sprawy ze skargi W S, M S, J K, M K, L G, J G na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021 poz. 735), po rozpatrzeniu odwołań Pana R T, Pana L G, Pani J G, Pani M K, Pana J K, Pani A B oraz Pana W S, od decyzji Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...] odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O z [...] kwietnia 2019 r. znak: [...] – utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ II instancji wskazał, że decyzją z [...] stycznia 2020 r., znak: [...], Wojewoda [...] odmówił, po wszczęciu postępowania na wniosek Pana R T, Pana L G, Pani J G, Pani M K, Pana J K, Pani A B, Pana W S, stwierdzenia nieważności decyzji Starosty O z [...] kwietnia 2019 r., znak: [...] uchylającej po wznowieniu postępowania z urzędu, decyzję Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] , zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Panu J C pozwolenia na budowę sieci i przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i ciśnieniowej dla obiektów L "[...] " oraz Schroniska Młodzieżowego w [...] położonych w [...] i umarzającą postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. sieci przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej, grawitacyjnej i ciśnieniowej.

Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego z [...] stycznia 2020 r. Pan R T, Pan L G, Pani J G, Pani M K, Pan J K, Pani A B oraz Pan W S, złożyli odwołania do Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Odwołania zostały wniesione w terminie.

Organ odwoławczy przypomniał, że przedmiotem niniejszego postępowania prowadzonego w trybie nieważnościowym jest decyzja Starosty O z [...] kwietnia 2019 r., wydana w postępowaniu wznowieniowym.

Podkreślił, że w orzecznictwie sądowo - administracyjnym istnieją dwa rozbieżne stanowiska odnośnie zakresu badania decyzji administracyjnej w postępowaniu wznowieniowym. W świetle jednego z nich istotą wznowionego postępowania i uchylenia dotychczasowej decyzji jest powrót do odpowiedniego stadium zwykłego postępowania. Nową decyzję, rozstrzygającą o istocie sprawy, wydaje się tak, jak gdyby sprawa nie była w danej instancji rozstrzygnięta. Organ administracji wydający nową decyzję stosuje te przepisy prawa materialnego, które obowiązują w dniu orzekania. Odstępstwo od tej zasady dotyczy tylko decyzji deklaratoryjnych, to jest stwierdzających wyłącznie skutek prawny, który nastąpił z mocy prawa, a więc z mocą ex tunc. Granice postępowania rozpoznawczego sprawy administracyjnej wyznaczone są sprawą rozstrzygniętą decyzją ostateczną. Prowadząc postępowanie w celu rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej organ nie jest związany ustaleniami stanu faktycznego i prawnego dokonanymi w postępowaniu, w którym zapadła decyzja ostateczna. W świetle powyższego stanowiska, do otwarcia możliwości prawnej ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy wystarczające jest oparcie się na ustaleniu jednej z podstaw wznowienia z art. 145 § 1 k.p.a. (por. wyr. NSA z 12 kwietnia 2006 r. sygn. akt II OSK 730/05; wyr. WSA w Gliwicach z 22 lipca 2011 r., sygn. akt II SA/GI 235/11; wyr. WSA w Warszawie z 30 listopada 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1649/10; wyr. WSA w Warszawie z 15 grudnia 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 1641/08; wyr. WSA w Warszawie z 29 października 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 1269/07; wyr. NSA w Warszawie z 28 czerwca 1984 r., sygn. akt I SA 86/84).

Wedle drugiego stanowiska postanowienie o wznowieniu postępowania stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Po wznowieniu postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją administracyjną rozpoznanie sprawy winno zawierać się w granicach zakreślonych stwierdzonymi podstawami wznowienia. Postępowanie w sprawie wznowienia postępowania ma na celu naprawienie konkretnych wad postępowania zakończonego ostateczną decyzją ujętych w formie podstaw wznowienia (por. wyrok NSA z 18 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 487/11; wyrok NSA z 4 lutego 2014 r. sygn. akt II OSK 2111/12; wyrok WSA w Warszawie z 13 sierpnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 521/14; wyrok WSA w Warszawie z 23 października 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 696/14).

Skoro zatem w orzecznictwie sądowo-administracyjnym istnieją rozbieżności co do zakresu orzekania w postępowaniu wznowieniowym, w przypadku gdy postępowanie administracyjne zakończone ostateczną decyzją zostało wznowione w oparciu o jedną z przesłanek wznowieniowych wymienionych w art. 145 § 1 k.p.a., to w analizowanej sprawie nie może być mowy o "rażącym naruszeniu prawa", w sytuacji gdy Starosta O działał w granicach przewidzianych prawem, stosując jedną z dopuszczalnych interpretacji stosowania przepisu art. 151 § 1 k.p.a.

Dalej organ II instancji przypomniał, że Starosta O postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., wznowił z urzędu postępowanie w sprawie z zakończonej ostateczną decyzją Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. (W sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli wyjdą na jaw nowe istotne dla sprawy okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nie znane organowi, który wydał decyzję). W ocenie organu, taką nową okolicznością było poczynione w toku śledztwa przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w O, ustalenie o wadliwości oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Prokurator Prokuratury Rejonowej [...] w O w postanowieniu z [...] czerwca 2018 r., znak: [...] wskazał, że Pan J C złożył oświadczenie z 24 kwietnia 2015 r., o posiadanym prawie do dysponowania działkami inwestycyjnymi na cele budowlane, podczas gdy nie posiadał prawa do dysponowania m.in. działkami inwestycyjnymi nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...].

Starosta O w uzasadnieniu ww. decyzji z [...] kwietnia 2019 r., powołał się na powyższe ustalenia Prokuratora

Organ odwoławczy wskazał, mając na uwadze argumentację skarżących, którzy wskazują, że Starosta O oraz Wojewoda [...] nie zbadali twierdzeń prokuratora w zakresie braku posiadania przez inwestora prawa do dysponowania częścią nieruchomości inwestycyjnych na cele budowlane wskazać należy, że ocena taka została dokonana przez GINB.

Wyjaśniono, że inwestor do oświadczenia z 24 kwietnia 2015 r., o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomościami inwestycyjnymi na cele budowlane załączył kopie dokumentów na potwierdzenie, że uzyskał zgodę właścicieli działek inwestycyjnych na realizację spornej inwestycji. Wprawdzie przepisy prawa nie nakładają na inwestora obowiązku dołączenia do oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością inwestycyjną takich dokumentów to jednak z uwagi na to, że inwestor je załączył w analizowanej sprawie,GINB w oparciu o te dokumenty ustalił, że inwestor nie uzyskał zgody części właścicieli działek inwestycyjnych na realizację inwestycji. Oznacza to, że ustalenia poczynione przez Prokuratora w powyższym zakresie znajdują potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym.

Jak wynika z posiadanych akt sprawy działki nr ewid. [...] oraz [...], w dacie wydania ww. decyzji Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., stanowiły współwłasność Pana B T oraz Pani A T. Powyższe potwierdza treść KW nr [...] oraz KW nr [...] prowadzonych przez Sąd Rejonowy w [...] , IV Wydział Ksiąg Wieczystych. W aktach sprawy brak jest zgód Pana B T oraz Pani A T na realizację spornej inwestycji na ww. działkach. Ze zgromadzonego materiału dowodowego nie wynika też, aby ww. osoby wyrażały taką zgodę obecnie.

Działka nr ewid. [...]w dacie wydania ww. decyzji Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., stanowiła własność Pana K L co potwierdza treść KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] , IV Wydział Ksiąg Wieczystych. W aktach sprawy brak jest zgody ówczesnego właściciela Pana K L na realizację spornej inwestycji na działce nr ewid. [...]

Działka nr ewid. [...] w dacie wydania ww. decyzji Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., stanowiła własność Pana A R, co potwierdza treść KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] , IV Wydział Ksiąg Wieczystych. W aktach sprawy brak jest zgody Pana A R na realizację spornej inwestycji. Obecnie Pan A R również nie wyraża takiej zgody.

Jak wynika z treści KW nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...] , IV Wydział Ksiąg Wieczystych działka nr ewid. [...] w dacie wydania ww. decyzji Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., stanowiła współwłasność Pana K L oraz Pani M L, Pani A M, Pana P K, Pani J G Pana M G, Pana W B, Pani A B. W aktach sprawy brak jest zgód ww. osób na realizację spornej inwestycji.

Podkreślono, że Starostwo Powiatowe w O pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r., ponownie wezwało Pana J C do przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania m. in. działkami nr ewid. [...][...],[...] , [...],[...] na cele budowlane złożone na druku B-3. Pan J C nie odpowiedział na ww. wezwanie.

Organ odwoławczy oceniając wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

wskazał, że aby wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. powinny być spełnione łącznie trzy przesłanki. Po pierwsze ujawnione okoliczności faktyczne lub dowody istotne dla sprawy muszą być nowe. Obejmuje to okoliczności lub dowody zarówno nowoodkryte, jak i po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Nowe okoliczności faktyczne czy nowe dowody mogą stanowić podstawę wznowienia postępowania, o ile są dla sprawy istotne. Muszą zatem dotyczyć przedmiotu sprawy oraz mieć znaczenie prawne. Kolejną przesłanką jest istnienie nowych okoliczności faktycznych czy nowych dowodów w dniu wydania decyzji ostatecznej. Trzecią przesłanką jest to, że nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody nie były znane organowi, który wydał decyzję {zob. wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Go 208/18).

W ocenie organu II instancji nie ulega wątpliwości, że ujawnienie na etapie śledztwa prowadzonego przez Prokuratora Prokuratury Rejonowej [...] w O, że właściciele wskazanych powyżej nieruchomości przez które przebiega sporna inwestycja nie wyrazili zgodę na realizację spornej inwestycji, stanowi nową istotną okoliczność, nieznaną organowi, która może mieć wpływ na odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Tym samym stwierdzono, że w analizowanym przypadku spełniona została przesłanka wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.

W związku z powyższym w niniejszej sprawie nie doszło do rażącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz art. 147 k.p.a.

Powyższe ustalenia co do zaistnienia przesłanki wznowienia stanowiły podstawę do merytorycznej oceny ww. decyzji Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...].

Dalej organ odwoławczy wskazał, że analiza projektu zagospodarowania terenu wykazała, że sporna inwestycja przebiega m.in. przez działki nr ewid. [...],[...],[...],[...],[...]. Na wymienionych powyżej działkach zaprojektowano przyłącza wodociągowe (zob. proj. bud. Projekt zagospodarowania terenu rys. nr S-2. Str.46c). W związku z powyższym inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania ww. działkami w celu realizacji spornej inwestycji.

W orzecznictwie sądowo - administracyjnym przyjmuje się, że prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane powinno przysługiwać inwestorowi w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę i w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2007 r., sygn. akt II OSK 1033/06, wyrok WSA w Warszawie z 3 lutego 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 965/14).

Tymczasem, jak wskazano powyżej, inwestor w chwili składania wniosku o wydanie pozwolenia na budowę oraz w dacie wydania ww. decyzji Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., nie posiadał prawa do dysponowania ww. działkami inwestycyjnymi.

W kontekście argumentacji skarżących, którzy wskazują, że przyłącza mogą być realizowane w trzech formach: na podstawie pozwolenia na budowę, na podstawie zgłoszenia lub też bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia (do czego upoważnia pod określonymi warunkami art. 29 a Prawa budowlanego) przez co inwestor mógł w analizowanym przypadku wybudować przyłącza bez pozwolenia na budowę i zgłoszenia wyjaśniono, że sporna inwestycja objęta ww. decyzją Starosty O z [...] sierpnia 2015 r. jest jednym zamierzeniem budowlanym, na które składa się budowa sieci wodociągowej wraz z przyłączami.

Skoro wodociąg wraz z przyłączami był realizowany w oparciu o ww. decyzję o pozwoleniu na budowę i przyłącza są ujęte w projekcie budowlanym, to inwestor powinien posiadać prawo do dysponowania również tymi działkami, na których zaprojektowano przyłącza.

Ponadto wskazano, że jak wynika ze znajdującego się w aktach sprawy organu stopnia powiatowego pisma Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...]lipca 2018 r. znak: [...] "Dnia [...]-08-2017 r. inwestor złożył wniosek o udzielenie pozwolenia na użytkowanie części w/w inwestycji, dołączając wymagane dokumenty. (...) W dniu [...]-08-2017 r. zostało wydane pozwolenie na użytkowanie części inwestycji (decyzja znak: [...])."

Z uwagi na opisaną powyżej okoliczność, tj. brak prawa inwestora do dysponowania wymienionymi powyżej działkami inwestycyjnymi, a tym samym zaistnienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. oraz ze względu na zrealizowanie części inwestycji Starosta O decyzją z [...] kwietnia 2019 r., uchylił, na podstawie art. 151 § 1 k.p.a. wzw. z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. ww. decyzję Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...], oraz umorzył postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Starosta O w uzasadnieniu ww. decyzji z [...]kwietnia 2019 r., powołał się na orzecznictwo sądowo - administracyjne zgodnie, z którym po zrealizowaniu określonej inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu (wyrok NSA z 17 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 2372/15, wyrok NSA z 23 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 237/12, wyrok NSA z 13 marca 2008 r" sygn. akt II OSK 228/07). Ponadto organ stopnia powiatowego przytoczył wyrok NSA z 19 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1995/13, w którym wskazano, że w przypadku, gdy roboty budowlane zostały rozpoczęte na podstawie pozwolenia na budowę, które następnie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, to postępowanie w sprawie wydania tego pozwolenia powinno zostać umorzone. Nie można bowiem wydawać pozwolenia na budowę dla inwestycji, która została już rozpoczęta. Jak to zostało już wyżej wskazane nie może mieć w takim przypadku zastosowania art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, gdyż inwestor rozpoczynając roboty budowlane nie rozpoczyna ich z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy.

Dalej organ odwoławczy wskazał że znany jest organowi pogląd judykatury zaprezentowany przez Starostę O w treści ww. decyzji z [...] kwietnia 2019 r., zgodnie z którym po zrealizowaniu części inwestycji, zatwierdzenie projektu budowlanego i udzielenie pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe, a postępowanie w tym zakresie winno z mocy art. 105 § 1 k.p.a. ulec umorzeniu (por. Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 30 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Kr 297/08; wyrok WSA w Warszawie z 2 lutego 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 2056/09 wyrok NSA z 19 marca 2015 r., sygn.. akt II OSK 1995/13, wyrok WSA w Bydgoszczy z 17 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 924/17, wyrok WSA we Wrocławiu z 3 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 140/18). W sytuacji zrealizowania obiektu lub jego części na podstawie wadliwie udzielonego pozwolenia na budowę albo w sposób naruszający prawo, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie dysponuje żadnymi instrumentami procesowymi, umożliwiającymi ewentualne doprowadzenie zrealizowanych w tych warunkach robót budowlanych do stanu zgodności z prawem lub zgodności z projektem budowlanym. Takimi instrumentami na podstawie art. 51 ustawy - Prawo budowlane dysponują organy nadzoru budowlanego, co dodatkowo wzmacnia - jak uznaje judykatura administracyjna - tezę o bezprzedmiotowości udzielania pozwolenia na budowę dla inwestycji rozpoczętej, czy w całości zrealizowanej, także w sytuacji, gdy pierwotnie udzielone pozwolenie na budowę zostało następnie usunięte z obrotu prawnego (zob wyrok NSA z 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1700/12; wyrok WSA w Gliwicach z 24 kwietnia 013 r., sygn. akt II SA/GI 1399/12).

Ponadto, jak wskazał WSA w Gliwicach w wyroku z 6 marca 2013 r., sygn. akt II SA/GI 1056/12, "wydając decyzję opartą na przepisie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ winien mieć na uwadze także okoliczność, że budynek którego dotyczyło uchylone pozwolenie na budowę został już wybudowany. W konsekwencji z uwagi na stan zaawansowania zrealizowanych robót budowlanych organ I instancji po stwierdzeniu zaistnienia w sprawie przesłanki z art. 145 §1 pkt 4 k.p.a. oraz ustaleniu, że nie mają miejsca okoliczności wskazane w art. 146 tej ustawy winien był uchylić dotychczasową decyzję i umorzyć postępowanie w sprawie. W doktrynie oraz orzecznictwie zgodnie się podnosi, że przepis art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowiący o obowiązku rozstrzygnięcia istoty sprawy nie odnosi się wyłącznie do rozstrzygnięcia merytorycznego, bowiem ma on zastosowanie także do umorzenie postępowania (zob. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2008, s. 701; cz. Martysz [w:] G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego, t II, Warszawa 2010, s. 313 oraz wyroki: WSA w Gliwicach z 7 września 2011 r., II SA/GI 167/11, LEX nr 966351, czy WSA w Opolu z 19 lipca 2011 r., II SA/Op244/11, LEX nr 852999)."

Organ II instancji wskazał również, że w orzecznictwie sądowo- administracyjnym prezentowany jest także pogląd odmienny od przytoczonego powyżej. Zgodnie z tym poglądem w sytuacji, gdy inwestor realizuje inwestycję w czasie, kiedy dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę, która dopiero później została wyeliminowana z obrotu prawnego, wskutek jej uchylenia, nie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę uzasadniająca jego umorzenie (zob. wyrok NSA z 9 marca 2010 r., sygn. akt II OSK 1680/08; wyrok WSA w Warszawie z 17 lipca 2008 r. sygn. akt VII SA/Wa 1823/07). Bezprzedmiotowości postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę nie ma w sytuacji, gdy budowa została zrealizowana na podstawie ostatecznego pozwolenia na budowę, następnie uchylonego. Nie ma bowiem powodu, aby inwestor działający legalnie nie mógł uzyskać decyzji o pozwoleniu na budowę wydanej przez organ architektoniczno-budowlany, w sytuacji gdy wskutek działań od niego niezależnych doszło do uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z 8 czerwca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1710/15).

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, z uwagi na niejednolitość poglądów judykatury dotyczących analizowanej materii, nie można uznać, że weryfikowana w niniejszym postępowaniu decyzja Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., dotknięta jest wadą rażącego naruszenia prawa. W analizowanym przypadku Starosta O działał w granicach przewidzianych prawem i zastosował jedną z dopuszczalnych i akceptowanych w judykaturze wykładani prawa.

Organ odwoławczy mając na uwadze zarzuty wskazujące, że kontrolowana decyzja Starosty O z [...] kwietnia 2019 r., została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie z uwagi na okoliczność, że odwołali oni pełnomocnictwo udzielone Panu J C do występowania w postępowaniu w ich imieniu przez co zostali również pozbawieni możliwości udziału w postępowaniu, oraz zarzutu dotyczącego wadliwego sposobu doręczania korespondencji w postępowaniu zakończonym ww. decyzją organu stopnia powiatowego wskazał, że powyższe zarzuty nie mogą odnieść zamierzonego skutku.

Wyjaśniono, że pozbawienie strony możliwości udziału w postępowaniu może być podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), a nie do stwierdzenia nieważności decyzji. Zgodnie z niekwestionowanym poglądem judykatury niedopuszczalne jest przyjęcie, że którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Warszawie z 5 maja 2005 r., sygn. akt VII SA/Wa 826/04).

Ponadto wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżących kwestionowana decyzja Starosty O z [...] kwietnia 2019 r., nie jest również obarczona wadą z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. W orzecznictwie sądowo- administracyjnym przyjmuje się, że zakres zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. odnosić należy do sytuacji nieprawidłowego określenia adresata rozstrzygnięcia. Chodzi w tym przypadku o wadliwe ustalenie praw lub obowiązków zawartych w decyzji administracyjnej względem podmiotu, który nie dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z 15 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1347/10; wyrok NSA z 25 sierpnia 2010 r" sygn. akt II OSK 1324/09; wyrok NSA z 15 stycznia 2008 r., sygn. akt I OSK 1931/06; wyrok NSA z 24 maja 2007 r" sygn. akt II GSK 400/06).

"Skierowanie decyzji" oznacza rozstrzygnięcie w tej decyzji o prawach i obowiązkach tej osoby, czyli ukształtowanie nią w sposób wiążący jej sytuacji prawnej.

Decyzja Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., o pozwoleniu na budowę została wydana po rozpatrzeniu wniosku Pana J C z [...]czerwca 2015 r., (uzupełnionego wnioskiem z [...]sierpnia 2015 r.,), w którym ww. osoba występuje jako inwestor. Wprawdzie w dniu 24 kwietnia 2015 r., do Starostwa Powiatowego w L wpłynął - złożony przez Pana J C - wniosek z [...]kwietnia 2015 r., o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, w którym jako inwestor wskazani są "współwłaściciele działek wg załącznika", to jednak na ww. wniosku znajduje się odręczna adnotacja "Niniejszym wycofuje wniosek powyższy z [...].07.2015" opatrzony podpisem Pana J C.

Powyższe prowadzi do wniosku, że to Pan J C jest inwestorem w sprawie inwestycji objętej ww. decyzją Starosty O z [...] sierpnia 2015 r., Nr [...] a tym samym ww. decyzja o pozwoleniu na budowę oraz uchylająca ją decyzja Starosty O z [...]kwietnia 2019 r., rozstrzygają o prawach i obowiązkach Pana J C i są do niego "skierowane".

W kontekście podnoszonych przez odwołujących się zarzutów dotyczących nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na fakt, że zawiera wadę powodującą nieważność z mocy prawa z uwagi na okoliczność naruszenia normy prawnej określonej w art. 28 k.p.a. w zw. z art. 39 k.p.a. oraz normie wyrażonej w art 29a Prawa budowlanego wskazano, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Przepis art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. nie stanowi samodzielnej podstawy stwierdzenia nieważności decyzji, albowiem może być zastosowany jedynie w związku z innym przepisem prawa materialnego wskazującym na nieważność postępowania. Skoro tak, to przyjąć należy, iż skorzystanie z tego przepisu jest możliwe jedynie, gdy w dniu stwierdzania nieważności decyzji istnieje przepis prawa materialnego upoważniający organ do wydania takiego rozstrzygnięcia (por. wyrok WSA w Warszawie z 9 kwietnia 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 2058/09).

Na gruncie niniejszej sprawy, GINB nie dopatrzył się przepisu prawa, który upoważniałby do stwierdzenia nieważności decyzji. W związku z powyższym za nieuzasadnione uznać należy twierdzenie wnioskodawców, jakoby w niniejszej sprawie zaszła przesłanka z art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a., obligująca organ do stwierdzenia nieważności decyzji.

Pozostała argumentacja podnoszona w odwołaniach dotycząca sposobu udzielenia prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez właścicieli działek, kosztów poniesionej inwestycji nie mogła zostać uwzględniona w ramach niniejszego postępowania, które ogranicza się jedynie do oceny czy kontrolowana decyzja jest obarczona jedną z wad z art. 156 §1 k.p.a.

Organ odwoławczy wskazał ponadto, że analiza akt sprawy nie wykazała, by decyzja Starosty O z [...]kwietnia 2019 r., była obarczona którąkolwiek z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości. Ponadto decyzja nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, nie została również załatwiona milcząco; nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą oraz nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe utrzymano w mocy ww. decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2020 r., znak: [...].

Skargę na tę decyzję złożyli W S, M S, J K, M K, R T, L G, J G.

Skarga R T został odrzucona prawomocnym postanowieniem z dnia 23 lutego 2022 r.

Wskazali, że decyzja Starosty O z [...]kwietnia 2019 r., jest obarczona wadami uzasadniającymi stwierdzenie nieważności decyzji:

1. rażące naruszenie prawa w art. 7b, art. 8 § 1, art. 9, art. 10 § 1, art. 28 i art. 39 kpa, skutkujące pominięciem stron w postępowaniu na podstawie decyzji z dnia [...].04.2019 r.

2. rażące naruszenie prawa w art. 105 § 1 kpa w części uznającej postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę za bezprzedmiotowe i w konsekwencji skutkujące umorzeniem postępowania.

3. skierowanie decyzji z dnia [...].04.2019 r. do osoby niebędącej stroną w sprawie,

4. decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa albowiem zgodnie z art. 29a Pr. bud. wadliwie przyjęto, że Inwestor nie posiadał prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Na podstawie art. 54 § 1 ppsa wnosili:

1. o uchylenie decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].06.2021 roku (znak [...]),

2. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty O nr [...] z dnia [...]kwietnia 2019 r. o uchyleniu ostatecznej decyzji Starosty O Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2015r. o pozwoleniu na budowę sieci i przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i ciśnieniowej dla obiektów Letniska "[...]" oraz Schroniska Młodzieżowego w [...]gm. [...]oraz o umorzeniu postępowania ww. sprawie.

W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: - Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Przedmiotem kontroli jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji nieważności decyzji Starosty O z [...] kwietnia 2019 r. Decyzją tą Starosta O uchylił po wznowieniu postępowania z urzędu, decyzję Starosty O z [...]sierpnia 2015 r., Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Panu J C pozwolenia na budowę sieci i przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i ciśnieniowej dla obiektów Letniska "[...]" oraz Schroniska Młodzieżowego w [...]położonych w [...]i umarzył postępowanie w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę ww. inwestycję.

Zaskarżona decyzja została wydana w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym, służącym weryfikacji ostatecznej decyzji, pod kątem tego czy jest ona dotknięta jedną z wad o charakterze kwalifikowanym, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie występują przesłanki negatywne, wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji stanowi odstępstwo od zasady stabilności prawomocnych orzeczeń. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej przez organ odwoławczy w postępowaniu nadzwyczajnym. W tego rodzaju postępowaniu nie następuje ponowne merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a zatem organ administracji publicznej uprawniony jest wyłącznie do kontroli kwestionowanej decyzji w zakresie istnienia ściśle określonych jej wad.

Podkreślić w tym miejscu należy, że przedmiotem weryfikacji w niniejszym postępowaniu była decyzja podjęta w ramach innego nadzwyczajnego postępowania, a mianowicie w postępowaniu wznowieniowym.

Wobec tego w pierwszej kolejności wskazać trzeba, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową pozwalającą na ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej zakończonej decyzją ostateczną (niekiedy postanowieniem), gdy postępowanie prowadzące do jej wydania było dotknięte kwalifikowaną wadą procesową. Instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny, gdyż jak już wspomniano dotyczy kontroli prawidłowości wydanej decyzji ostatecznej (czy postanowienia), stanowiąc odstępstwo od zasady trwałości tego rodzaju rozstrzygnięć, przewidzianej w art. 16 k.p.a. Przesłanki wznowienia postępowania są określone w sposób enumeratywny i mają charakter obligatoryjny. Enumeratywne wyliczenie przesłanek wznowienia powoduje, że przyczyny wznowienia są ograniczone jedynie do tych wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a, art. 145aa i 145b k.p.a. Z uwagi na przypomnianą zasadę trwałości decyzji ostatecznych wynikającą z art. 16 § 1 wykładnia tych przesłanek winna mieć charakter zwężający. Z kolei ze względu na obligatoryjny sposób sformułowania przyczyn wznowienia organ nie dysponuje tutaj uznaniem administracyjnym (zob. M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, Opublikowano: LEX/el. 2021).

Podstawą wznowienia postępowanie przez Starostę O był art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Z jego treści wynika, że samoistną podstawę wznowienia stanowi ujawnienie nowych okoliczności faktycznych. Dokonując oceny tych okoliczności trzeba mieć na uwadze zasadę trwałości decyzji ostatecznych, jak i nadzwyczajny charakter wznowieniowego postępowania, uprawniające do wzruszenia decyzji ostatecznej jedynie w razie stwierdzenia kwalifikowanych wad postępowania zwykłego, a zakończonego decyzją ostateczną. Z tego względu pojęcie "nowe dowody i nowe okoliczności faktyczne" należy interpretować w sposób ścisły, wąsko.

Pod pojęciem nowych okoliczności faktycznych judykatura rozumie obiektywnie istniejące elementy rzeczywistości, zdarzenia faktyczne, które miały miejsce przed wydaniem decyzji ostatecznej, a ujawnione zostały po jej wydaniu (por. wyrok NSA z 9 grudnia 2015 r., II FSK 2701/13, wyrok NSA z 1 listopada 2013 r., II FSK 2675/12, wyrok NSA z 23 maja 2003 r., III SA 2484/01 dostępne w CBOSA). Za nowy dowód lub okoliczność w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie może być uznana inna od dokonanej przez organ w pierwotnym postępowaniu ocena znanych wówczas temu organowi dowodów i faktów, gdyż w takiej sytuacji nie ma miejsca ujawnienie nowych okoliczności lub dowodów, a tylko odmienna ocena tego samego stanu faktycznego. Tego rodzaju ocena nie należy do sfery ustaleń faktycznych, lecz jest kwestią subsumpcji stanu faktycznego pod określoną normę prawną (wyrok NSA z dnia 13 marca 2014 r., II OSK 2541/12, wyrok NSA z 1 lutego 2012 r., II OSK 2154/10 dostępne w CBOSA). W orzecznictwie sądowym na tle regulacji z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. zwraca się uwagę, że dowody i fakty stanowiące podstawę wznowienia postępowania muszą być nowe, tzn. nowo odkryte lub po raz pierwszy zgłoszone przez stronę. Muszą więc stanowić nowość w konkretnym postępowaniu. Musiały nie być znane organowi, przed którym toczyło się postępowanie (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Po 838/13, lex nr 1407919). Jednocześnie podkreśla się, iż nie można przyjąć, że dana okoliczność była nieznana organowi, który wydał decyzję, jeżeli wynikała ona z materiałów będących w dyspozycji tego organu (por. wyrok NSA z dnia 10 lutego 1999 r., sygn. III SA 5019/98, ONSA 2000/2/62; wyrok NSA z dnia 23 lipca 2003 r., sygn. III SA 2001/01, lex nr 90459). Powyższe rozumienie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., z którym należy się zgodzić, prowadzi do wniosku, że nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, aby mogły być podstawą wznowienia postępowania nie mogły być znane organowi, przed którym postępowanie się toczyło i zostało zakończone wydaniem decyzji ostatecznej.

Natomiast pojęcie "wyjdą na jaw", w odniesieniu do dowodów lub okoliczności oznacza takie dowody lub okoliczności, co do których istnienia organ postępowania nie posiadał wiedzy w trakcie toczącego się postępowania w trybie zwykłym. W świetle art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. istotny jest obiektywny fakt nieznajomości, niewiedzy organu co do istotnych dla sprawy okoliczności lub dowodów, nie zaś przyczyny tej niewiedzy, tj. dające się np. przypisać organowi albo stronie (por. wyrok NSA z 20 lutego 2018 r., II GSK 1553/16).

Mając na uwadze powyższe rozważania, w ocenie Sądu rozstrzygającego tę sprawę organy zarówno w postępowaniu wznowieniowym jak i nieważnościowym nie dokonały prawidłowej analizy podstaw wznowienia postępowania w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia Panu J C pozwolenia na budowę sieci i przyłączy wodociągowych i kanalizacji sanitarnej grawitacyjnej i ciśnieniowej dla obiektów Letniska "[...]" oraz Schroniska Młodzieżowego w [...]położonych w [...].

Organy uznały, że podstawę do wznowienia postępowanie stanowi nieznana wcześniej organowi wydającemu decyzję o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego okoliczność złożenia przez inwestora wadliwego oświadczenia o prawie do dysponowania na cele budowlane nieruchomościami wskazanymi we wniosku.

Należy w związku z tym rozważyć czy faktycznie była to okoliczność organowi nie znana.

Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji, pozwolenie na budowę mogło być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Składając wniosek o pozwolenie na budowę inwestor przedłożył oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane według załącznika nr 1, powołując się na zgodę wszystkich współwłaścicieli i stosunek zobowiązaniowy, przewidujący uprawnienie do wykonywania robót i wynikający z upoważnień załączonych do oświadczenia.

Oczywiście organ architektoniczno-budowlany obowiązany był sprawdzić, czy takie oświadczenie złożono, nie miał natomiast obowiązku weryfikacji jego treści.

Jednak organ architektoniczno-budowlany ma obowiązek ustalić czy z dokumentów będących w jego dyspozycji można jednoznacznie wywieść, że inwestor wykazał, iż posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Należy podkreślić, że oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest środkiem dowodowym, który może podlegać badaniu przez organ administracji publicznej, co do zgodności z rzeczywistym stanem prawnym.

W kontekście tych uwag wskazać należy, iż niewątpliwym obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego udzielającego pozwolenia na budowę było sprawdzenie, czy inwestor wnioskując o udzielenie pozwolenia na budowę dotyczącego kilkudziesięciu działek, które niewątpliwie nie były jego własnością, a prawo do dysponowania nimi na cele budowlane wynikało z udzielonych przez poszczególnych właścicieli upoważnień, przedłożył komplet tych upoważnień obejmujących wszystkie wskazane we wniosku nieruchomości.

Zatem niezłożenie stosownych upoważnień w odniesieniu do kilku działek objętych inwestycją na etapie składania oświadczenia nie jest okolicznością nową. Co więcej organ architektoniczno-budowlany winien ten brak dostrzec w ramach kontroli dokumentacji przy udzielaniu pozwolenia na budowę.

Natomiast jeśli oświadczenia w odniesieniu do tych działek nie były prawdziwe, to ewentualna podstawa do wznowienia postępowania wynika z inne podstawy prawnej i podlega innym rygorom.

Oznacza to, że wznowienie postępowania w przedmiotowej sprawie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. nie było prawidłowe, natomiast ocena znaczenia tej okoliczności dla wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji musi zostać pozostawiona organom administracyjnym.

Odnosząc się zaś do zarzutów skargi wskazać należy, że zasadniczo nie są one uzasadnione.

Zarzuty dotyczące pominięcia stron w postępowaniu stanowi przesłankę do wznowienia postępowania a nie stwierdzenia nieważności decyzji. Nie można też zgodzić się z twierdzeniem, że decyzja z dnia [...].04.2019 r. została skierowana do osoby niebędącą stroną w sprawie. To J C był określony we wniosku o pozwolenia na budowę jako inwestor i on uzyskał decyzję z [...] sierpnia 2015 r. zezwalającą na wnioskowaną inwestycję. Trudno zatem mówić o złym adresacie decyzji.

Poza tym zarzuty skargi dotyczą decyzji z [...] .04.2019 r. podjętej w postępowaniu wznowieniowym. Prawidłowo sformułowane zarzuty winne być natomiast skierowane do decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2021 r. podjętej w postępowaniu nieważnościowym.

Reasumując wskazać należy, że zarówno Wojewoda [...] jak i GINB nie dostrzegli wadliwości podstawy wznowienia postępowania przez Starostę O zakończonego decyzją z [...]kwietnia 2019 r. i oczywiście nie ocenili wagi tego uchybienia dla postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności ww. decyzji. Zatem rolą organów w ponownym postępowaniu będzie ponowna ocena prawidłowości wznowienia postępowania przez Starostę O, w szczególności w zakresie powołanej podstawy wznowienia, a rezultat tej oceny winien być uwzględniony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z [...]kwietnia 2019 r.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.

Wobec braku wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, Sąd takich kosztów na rzecz strony skarżącej nie przyznał.