Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SAB/Lu 61/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
658
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa
Powołane przepisy: article: art. 37 par 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 149, art. 161, art. 151, art. 200
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Jerzy Parchomiuk Asesor sądowy Marcin Małek po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 29 września 2022 r. sprawy ze skargi M. W. na bezczynność Wójta Gminy Puławy w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wójta Gminy Puławy do wydania decyzji; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. oddala skargę w pozostałym zakresie; IV. zasądza od Wójta Gminy Puławy na rzecz skarżącej M. W. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. W. reprezentowana przez adw. M. Ł. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na bezczynność Wójta Gminy polegającą na nierozpoznaniu jej wniosku z dnia 1 lipca 2020r. w sprawie zmiany kierunku i natężenia odpływu wód opadowych na działce nr ewid. [...] zlokalizowanej w obrębie miejscowości P., gm. P. ze szkodą dla sąsiedniej działki nr ewid. [...], należącej do skarżącej.

Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 7, 8, 12, 35 § 1 w zw. z art. 37 § 1 k.p.a. poprzez niezałatwienie sprawy w terminach określonych w tych przepisach, w tym poprzez niezałatwienie sprawy w terminie wyznaczonym przez organ II instancji, a także poprzez celowe przedłużanie toczącego się postępowania, mimo zgromadzenia pełnej dokumentacji dotyczącej przedmiotowego postępowania.

W związku z tym wniosła o stwierdzenie rażącej bezczynności Wójta Gminy, zobowiązanie go do wydania decyzji, zasądzenie od niego na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości [...] zł w trybie art. 145a § 3 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że od dnia złożenia przez nią wniosku w upłynęły prawie 2 lata. Ciąg czynności podejmowanych przez organ w postępowaniu wszczętym wnioskiem złożonym w rozpoznawanej sprawie nie pozostawia wątpliwości co do tego, że organ prowadził postępowanie opieszale i z naruszeniem wynikających z procedury administracyjnej terminów załatwienia sprawy, co potwierdziło jednoznacznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. uwzględniając postanowieniem z 1 października 2021r. ponaglenie skarżącej. Mimo tego, że Kolegium zobowiązało organ do załatwienia spornego wniosku poprzez wydanie orzeczenia co do istoty sprawy w terminie 30 dni, decyzja do dnia wniesienia skargi nie została wydana.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o jej oddalenie wskazując na szczególnie skomplikowany charakter sprawy, wymagający wyjaśnienia szeregu okoliczności, zwłaszcza o charakterze hydrogeologicznym. W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania i podejmowane czynności:

W dniu 13 lipca 2020 r. organ wezwał skarżącą do uzupełnienia wniosku, następnie dnia 29 lipca 2020 r. wszczął postępowanie. W dniu 7 sierpnia 2020r. przeprowadzono oględziny, było to w okresie bez opadów. Następnie 20 sierpnia 2020r. do organu wpłynęło pismo pełnomocnika skarżącej, a 25 września 2020 r. pismo pełnomocnika drugiej strony - M. [...] wraz z dokumentacją audiowizualną. W celu zasięgnięcia wiadomości specjalnych w dziedzinie hydrogeologii organ powołał biegłego i powiadomił strony o oględzinach zaplanowanych na 26 października 2020r. We wskazanym dniu dokonano oględzin z udziałem biegłego oraz stron postępowania. Dnia 15 marca 2021r. biegły hydrogeolog mgr Z. S. przedłożyła "Ekspertyzę w sprawie zmiany stanu wody w obrębie działki nr ew. [...] (...)" stwierdzając, że w obrębie działki nr [...] nie zostały naruszone stosunki wodne ze szkodą dla działki nr [...] i nie jest wymagane przywrócenie pierwotnych stosunków wodnych. W związku z tym, pismem z 19 marca 2021r. organ zawiadomił strony o zebranych dowodach, a następnie po przeanalizowaniu ekspertyzy w dniu 15 kwietnia 2021r. wydał decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącej, decyzja ta została uchylona decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 17 maja 2021r., która została przekazana w celu ponownego rozpatrzenia organowi I instancji w dniu 21 maja 2021 r.

Następnie w dniu 21 września 2021r. do organu wpłynęło ponaglenie skarżącej, które zostało uwzględnione przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. postanowieniem z 1 października 2021r. Kolegium stwierdziło, że bezczynność miała charakter rażący i wyznaczyło organowi I instancji 30 - dniowy termin na zakończenie sprawy oraz wydanie orzeczenia co do istoty sprawy.

W związku z tym w dniu 26 października 2021r. organ zwrócił się do biegłej E. S. o ponowne przeanalizowanie sporządzonej w marcu 2021r. ekspertyzy, która w dniu 16 listopada 2021r. zwróciła się do organu o przekazanie decyzji Kolegium z dnia 17 maja 2021r. - dokumenty zostały przesłane biegłej drogą elektroniczną w dniu 17 listopada 2021r. Następnie pismem z 27 listopada 2021r. organ zawiadomił strony o przedłużeniu terminu do dnia 31 grudnia 2021r. w związku z wystąpieniem do wykonawcy ekspertyzy o jej uzupełnienie, a także w związku z koniecznością ponownego przeanalizowania zebranej dokumentacji sprawy. Z uwagi na brak odpowiedzi biegłej E. S., w dniu 28 grudnia 2021r. organ ponownie zwrócił się do niej o uzupełnienie ekspertyzy, a pismem z 31 grudnia 2021r. zawiadomił strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 31 stycznia 2022r. W dniu 19 stycznia 2022r. do organu wpłynęło uzupełnienie ekspertyzy, a 31 stycznia 2022r. strony zostały powiadomione o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie. W tym samym dniu tj. 31 stycznia 2022r. organ powiadomił strony o przedłużeniu terminu do 31 marca 2022r. w związku ze skomplikowanym charakterem sprawy oraz koniecznością dokonania szczegółowej analizy ekspertyzy oraz jej uzupełnienia. Dnia 9 lutego 2022r. pełnomocnik skarżącej zwrócił się drogą elektroniczną o udostępnienie uzupełnienia ekspertyzy, co organ uczynił 16 lutego 2022r. W dniu 31 marca 2022r. organ ponownie przedłużył termin zakończenia sprawy do dnia 29 kwietnia 2022r. w związku z koniecznością dokonania szczegółowej analizy kompletu dokumentacji zebranej w sprawie oraz zmianą pracownika na stanowisku merytorycznie odpowiedzialnym za prowadzenie sprawy. Wyznaczony termin załatwienia sprawy został dotrzymany, gdyż w dniu 28 kwietnia 2022r. została wydana decyzja odmawiająca przywrócenia stanu pierwotnego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022r., poz. ze zm.), dalej jako p.p.s.a.

Stosownie do treści art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki przewidziane w ustawie, zaś kontrola tej działalności, zgodnie z § 2 pkt 8 tego artykułu, obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Obowiązujące przepisy nie zawierają definicji legalnych "bezczynności", natomiast w orzecznictwie przyjmuje się, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu. Terminy załatwiania spraw administracyjnych zostały określone w art. 35 k.p.a. W świetle art. 35 § 1 k.p.a. - organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki. Zgodnie z § 2 niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast zgodnie z § 3 załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy więc do czynienia w sytuacji, gdy w prawnie określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie i mimo istnienia ustawowego obowiązku nie kończy postępowania wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu. Celem skargi na bezczynność organu jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy.

W niniejszej sprawie skarżąca zarzuca, że organ nie załatwił jej wniosku z 1 lipca 2020r., a podejmowane przez organ przez dwa lata działania świadczą o celowym i świadomym wydłużaniu postępowania.

Z akt wynika, że przede wszystkim wniosek wymagał uzupełnienia, do czego organ wezwał skarżącą 13 lipca 2020r., a w dniu 29 lipca 2020r. wszczął postępowanie. Rozstrzygnięcie sprawy wymagało opinii biegłego, który został powołany w dniu 2 października 2020r. (umowa z [...], k. 16). W toku postępowania organ dwukrotnie przeprowadził oględziny – 7 sierpnia 2020r. i następnie (z udziałem biegłej) w dniu 26 października 2020r. Strony składały pisma procesowe wraz z dokumentacją dowodową – 20 sierpnia 2020r. i 25 września 2020r. Po nadesłaniu organowi w dniu 15 marca 2021r. przez biegłą ekspertyzy, organ decyzją z 15 kwietnia 2021r. wydał decyzję odmawiającą nakazania przywrócenia stanu poprzedniego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Decyzja ta została jednak uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. decyzją z 17 maja 2021r., która została doręczona organowi I instancji w dniu 21 maja 2021r. z zaleceniem ponownego rozpatrzenia sprawy.

Nie budzi wątpliwości, że mimo przekazania sprawy, organ I instancji przez cztery miesiące nie podejmował żadnych działań w sprawie, zaś kolejne czynności podjął dopiero po doręczeniu mu w dniu 6 października 2021r. postanowienia Kolegium z 1 października 2021r. uwzględniającego ponaglenie skarżącej na podstawie art. 37 § 1 k.p.a. Postanowieniem tym Kolegium stwierdziło rażącą bezczynność organu I instancji i zobowiązało ten organ do wydania orzeczenia co do istoty sprawy w terminie 30 dni. Tak więc organ 26 października 2021r. zwrócił się do biegłej o ponowne przeanalizowanie ekspertyzy, a w związku z tym, że biegła 16 listopada 2021r. zażądała od organu przekazania jej decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego, organ I instancji w dniu 27 listopada 2021r. zawiadomił strony o konieczności przedłużenia postępowania do 31 grudnia 2021r. W związku z brakiem stanowiska biegłej, organ ponownie się do niej zwrócił i ponownie przedłużył postępowanie, tym razem do 31 stycznia 2022r. Po otrzymaniu w dniu 19 stycznia 2022r. uzupełnionej ekspertyzy, organ w dniu 31 stycznia 2022r. powiadomił strony o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie i jednocześnie przedłużył postępowanie do 31 marca 2022r. ze względu na skomplikowany charakter sprawy i konieczność szczegółowej analizy ekspertyzy oraz jej uzupełnionej części. Kolejne przedłużenie tego terminu przez organ do 29 kwietnia 2022r. wynikało przede wszystkim ze zmiany pracownika merytorycznie odpowiedzialnego za prowadzenie niniejszej sprawy. W wyznaczonym terminie tj. 28 kwietnia 2022r. decyzja została wydana.

Oceniając prowadzenie sprawy przez organ należy stwierdzić, że niewątpliwie organ podejmował czynności w sprawie, ale miało to miejsce z przekroczeniem ustawowych terminów, dotyczy to w szczególności okresu po wydaniu decyzji kasatoryjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w L. z 17 maja 2021r., co Kolegium potwierdziło w postanowieniu z 1 października 2021r. uwzględniając ponaglenie skarżącej. Takie działanie organu mieści się w pojęciu bezczynności organu.

Wniosek skarżącej został jednak rozstrzygnięty, gdyż organ w dniu 28 kwietnia 2022r. wydał decyzję (ponownie) odmawiającą przywrócenia stanu pierwotnego oraz wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W związku jednak z tym, że decyzja ta została wydana już po wniesieniu skargi, należało stwierdzić bezczynność organu zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt II).

Bezprzedmiotowe natomiast stało się zobowiązywanie organu do wydania rozstrzygnięcia, dlatego w tym zakresie Sąd postępowanie umorzył stosownie do art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (pkt I).

Sąd uznał przy tym, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), ponieważ organ podejmował pewne czynności, a więc nie można mu zarzucić lekceważenia nałożonych na niego przez ustawodawcę obowiązków. Uwzględniając wytyczne Samorządowego Kolegium Odwoławczego wyrażone w decyzji z 17 maja 2021r., uchylającej odmowną decyzję Wójta Gminy, organ I instancji podjął czynności zmierzające do usunięcia nieprawidłowości w sporządzonej ekspertyzie, stwierdzone przez Kolegium, zobowiązując biegłą do uzupełnienia ekspertyzy; w związku z biernością biegłej, organ ponawiał wezwanie. Czynności te niewątpliwie wpłynęły na długość postępowania, jednak były konieczne. Organ informował również strony o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy (31 grudnia 2021r., 31 stycznia 2022r. i 31 marca 2022r.), wskazując na skomplikowany charakter sprawy, co należy uznać za dostateczny powód biorąc pod uwagę liczne zastrzeżenia i wytyczne wskazane w kasatoryjnej decyzji Kolegium z 17 maja 2021r.

W związku z tym, że w ocenie Sądu bezczynność nie miała rażącego charakteru, oddaleniu podlegało żądanie skarżącej zasądzenia od organu na jej rzecz sumy pieniężnej w wysokości [...] zł (art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 2 p.p.s.a.). Wyjaśnić należy w tym miejscu, że w związku z tym, że skarga dotyczyła bezczynności organu, a nie decyzji administracyjnej, w sprawie nie mógł mieć zastosowania powołany w skardze przepis art. 145 a § 3 p.p.s.a.

Zasadny natomiast okazał się wniosek skarżącej o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego stosownie do przepisów art. 200 i art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).

Z tych względów orzeczono, jak w sentencji.