Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 574/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10
journal: Dz.U. 1991 nr 30 poz 127
law: Ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości - tekst jedn.
article: art. 4 pkt 3b, art. 112 ust. 2 i 3, art. 113 ust. 3, art. 114 ust. 1, art. 136 ust. 3, art. 137, art. 216 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 22 listopada 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Renata Kubot – Szustowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jolanta Rosińska Sędzia WSA Joanna Sekunda – Lenczewska Protokolant Specjalista Anna Kośka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 listopada 2016 roku sprawy ze skargi J. F. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...], nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 23), powoływanej dalej jako: "k.p.a." – utrzymał w mocy decyzję Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z dnia [...], znak: [...], o odmowie zwrotu J.F. nieruchomości położonej w gminie B., w obrębie [...], stanowiącej obecnie działki nr 94/17 o pow. 0,0344 ha, nr 94/18 o pow. 0,0344 ha, nr 94/19 o pow. 0,0598 ha, dla której prowadzona jest w Sądzie Rejonowym dla Ł. - Ś. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta KW Nr [...].

Wojewoda wyjaśnił, że pismem z dnia 21 sierpnia 2014r., złożonym do Urzędu Gminy w B., J. F. wystąpiła o zwrot nieruchomości, przejętej na własność Gminy B. decyzją Urzędu Rejonowego w Ł. z [...]. Pismem z 8 czerwca 2015r. wnioskodawczyni ponowiła swój wniosek o zwrot ww. nieruchomości.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że po rozpatrzeniu wniosku S. i J. małż. F. i K. G., decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z [...], znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U nr 30, poz. 127) – zwanej dalej: u.g.g.w.n. – zatwierdzono podział nieruchomości położonej we wsi B., gm. B., objętej księgami wieczystymi KW Nr [...]. Powstałe w wyniku podziału działki nr: 94/17, 94/18, 94/19, 94/20, 94/21 i 94/22 przeszły na własność Gminy B. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Zgodnie ze stanowiącą załącznik do decyzji mapą podziału nieruchomości powołane działki 94/17 o pow. 345 m2, 94/18 o pow. 344 m2, 94/19 o pow. 598 m2, 94/20 o pow. 1090 m2, 94/21 o pow. 193 m2 i 94/22 o pow. 294 m2, zostały wydzielone pod drogę gminną [...], [...] i [...]. Według aktualnego wypisu z rejestru gruntu, wnioskowane do zwrotu działki nr 94/17, 94/18 i 94/19 mają odpowiednio powierzchnie: 0,0344 ha, 0,0344 ha oraz 0,0598 ha.

Dalej Wojewoda podkreślił, że w wymienionej na wstępie decyzji z dnia [...] Starosta [...], wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej orzekł, na podstawie art. 136 ust. 3, art. 142 i art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz.U. z 2015r., poz. 1774) – powoływanej dalej jako: "u.g.n." - oraz art. 104 k.p.a. o odmowie zwrotu nieruchomości położonej w gminie B., w obrębie [...], stanowiącej obecnie działki nr 94/17 o pow. 0,0344 ha, nr 94/18 o pow. 0,0344 ha, nr 94/19 o pow. 0,0598 ha.

W uzasadnieniu ww. decyzji organ I instancji wskazał, że na gruncie ustawy o gospodarce nieruchomościami mowa jest o wąskim znaczeniu słowa "wywłaszczenie". Pojęcie to oznacza ograniczenie lub pozbawienie praw rzeczowych do nieruchomości, w drodze decyzji administracyjnej wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw (i dekretów z mocą ustawową regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem). Starosta, powołując się na orzecznictwo sądowe, wskazał dalej, iż działki o których zwrot ubiega się wnioskodawczyni, przeszły na własność Gminy B. w trybie określonym "w art. 12 ust. 5 ustawy z 1985 roku" i przejście nieruchomości następowało z mocy prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym przedmiocie. Podział był dokonywany na wniosek właściciela, a więc nie można tu mówić o władczym odebraniu prawa własności. Przejęcie nieruchomości, o którym mowa we wskazanym przepisie, pomimo iż dokonywało się za odszkodowaniem, nie było wywłaszczeniem nieruchomości.

Nadto Starosta zwrócił uwagę, iż w art. 216 ust. 2 u.g.n. ustawodawca nie wymienił nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa. Przepis art. 216 ust. 2 obejmuje wyłączenia przypadki nabycia gruntu tam wymienione, zaś pojęcie nabycia zostało zdefiniowane ustawowo w art. 4 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym, przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W związku z powyższym w tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się przejęcie prawa własności o którym mowa w treści "art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 1985 roku", nie następowało bowiem ono na podstawie czynności cywilnoprawnej lecz z mocy samego prawa.

Od ww. decyzji Starosty [...], wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, odwołanie złożyła J. F., zarzucając wydanej decyzji:

a) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 216 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie może nastąpić zwrot nieruchomości, albowiem pojęcie "przejęcia" nieruchomości z mocy prawa na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nie mieści się w pojęciu "nabycia" zastosowanym przez ustawodawcę w dyspozycji przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy;

b) naruszenie przepisów prawa procesowego, mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wojewoda w pierwszej kolejności zaznaczył, że organ l instancji błędnie powołał się w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia na art. 12 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości, mimo iż analizowane w sprawie orzeczenie Kierownika Urzędu Rejonowego w swojej sentencji wskazuje art. 10 ww. ustawy. Uszło uwadze organowi, iż powołany art. 12 obowiązywał w poprzednich wersjach ustawy do roku 1990r. W wyniku kolejnej nowelizacji ustawy kwestie, dotyczącego wydania decyzji o zatwierdzeniu ewidencyjnego podziału nieruchomości uregulowane zostały w art. 10 ustawy.

Organ II instancji przytoczył treść art. 10 ust. 1 i 5 u.g.g.w.n., w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania przez Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. decyzji z [...], zatwierdzającej projekt podziału nieruchomości i wskazał, że ww. decyzją zatwierdzono projekt podziału nieruchomości położonych we wsi B., gm. B., stanowiących własność S. i J. małż. F. oraz K. G.. Podział ten polegał na wydzieleniu sześciu działek pod projektowane drogi. Natomiast zgodnie z art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli stosownie do art. 137 stała się ona zbędna na cel jej przejęcia. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140 u.g.n.

W ocenie Wojewody kluczowym zagadnieniem w omawianej sprawie jest ustalenie, czy objęta wnioskiem o zwrot nieruchomość, stanowiąca działki nr 94/17 o pow. 0,0344 ha, nr 94/18 o po w. 0,0344 ha, nr 94/19 o pow. 0,0598 ha, posiada status nieruchomości wywłaszczonej, podlegającej zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w przepisach rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z przepisem art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Organ odwoławczy podkreślił, że istotę wywłaszczenia nieruchomości oddaje treść art. 112 ust. 2 u.g.n., który stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie wydania takiej decyzji wymaga, co do zasady, uprzedniego przeprowadzenia procedury, uregulowanej w art. 114 ust. 1 u.g.n., służącej nabyciu w drodze umowy praw, określonych w art. 112 ust. 3 u.g.n. Podobnie kształtowały wywłaszczenie przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Artykuł 47 u.g.g.w.n. definiuje pojęcie wywłaszczenia nieruchomości jako odjęcie lub ograniczenie w drodze decyzji prawa własności lub innego prawa rzeczowego, przy czym uzależnia się możliwość wywłaszczenia od niezbędności na cele publiczne. Przedmiotowy zakres nieruchomości podlegających zwrotowi na zasadach i w trybie określonym w aktualnie obowiązującej ustawie o gospodarce nieruchomościami określają przepisy art. 136 oraz art. 216 u.g.n. Zgodnie z art. 136 ust. 4 u.g.n. postanowienia ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zawartej stosownie do postanowień art. 113 ust. 3 ustawy, a więc części nieruchomości, która nie została objęta wywłaszczeniem, a nie nadaje się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele. Z kolei art. 216 ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji zwrotu na nieruchomości nabyte lub przejęte na rzecz Skarbu Państwa na podstawie ustaw określonych taksatywnie w tym przepisie na rzecz określonych podmiotów i na potrzeby T. Parku Narodowego.

Wojewoda wskazał następnie, że przepis art. 216 ust. 2 u.g.n. stanowi m.in., że przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy na podstawie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Ustawodawca w powołanym przepisie nie wymienił, tak jak to uczynił w art. 216 ust. 1 u.g.n. nieruchomości "przejętych" na rzecz Skarbu Państwa. Przepis ten obejmuje wyłącznie przypadki nabycia gruntu na rzecz ww. podmiotu lub gminy, przy czym pojęcie nabycia wyjaśnione zostało przez ustawodawcę w art. 4 pkt 3b u.g.n. Przez nabywanie albo zbywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. W tak rozumianym pojęciu nabycia nie mieści się przejęcie prawa własności w trybie art. 10 ust. 5 ustawy z 1985r., nie dokonywało się bowiem ono w drodze czynności cywilnoprawnej lecz następowało z mocy prawa.

Zatem, w ocenie organu odwoławczego, wydając zaskarżoną decyzję z [...], znak [...] Starosta [...]wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej w sposób prawidłowy uzasadnił brak możliwości zwrotu przedmiotowej nieruchomości. Jak wykazano, art. 216 u.g.n. nie obejmuje przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na mocy których przechodziły na własność Skarbu Państwa lub gminy grunty pod drogi i ulice, w związku z zatwierdzeniem podziału nieruchomości na wniosek właściciela. Chociaż dokonywało się to za odszkodowaniem, to jednak nie było to wywłaszczenie nieruchomości, lecz przejście na własność państwa z mocy prawa, bez potrzeby wydawania jakiejkolwiek decyzji w tym przedmiocie.

Wojewoda podkreślił, że treść obowiązującego obecnie art. 98 ust. 1 u.g.n., dotyczącego wydzielania działek pod drogi publiczne, w konsekwencji podziału dokonanego na wniosek właściciela również wyklucza stosowanie przepisów, regulujących zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości (art. 136 ust. 3 i art. 216 u.g.n.). Powyższa problematyka była również przedmiotem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z 23 września 2014r., sygn. akt SK 7/13, w którym stwierdzone zostało, iż art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami w zakresie, w jakim nie przewiduje roszczenia poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości nabytej w drodze podziału nieruchomości na jego wniosek przez jednostkę samorządu terytorialnego, jeżeli nieruchomość ta stała się zbędna na cel publiczny, nie jest niezgodny z art. 21 ust. 2 w związku z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu przedmiotowego orzeczenia Trybunał stwierdził również, iż analiza treści art. 216 u.g.n., w tym w szczególności przepisów ustawy z 1958 oraz art. 10 ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, prowadzi do wniosku, że nabycie przez podmiot publicznoprawny z mocy prawa i za odszkodowaniem nieruchomości wydzielonej w drodze podziału - na wniosek właściciela - pod budowę drogi publicznej nie wywiera skutków konstytucyjnie podobnych do którejkolwiek z regulacji objętych zakresem zastosowania art. 216 u.g.n.

W ocenie Wojewody [...], w przedmiotowej sprawie nie wystąpiło zatem powiązanie pomiędzy przejęciem wnioskowanej do zwrotu nieruchomości na rzecz gminy, a ewentualną procedurą wywłaszczenia, które mogłoby - w świetle art. 216 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami - prowadzić do odpowiedniego zastosowania przepisów o zwrocie nieruchomości. Ponieważ działek nr 94/17, nr 94/18 i nr 94/19 nie można uznać za nieruchomość wywłaszczoną, o której mowa w art. 136 ust. 3 u.g.n., czynienie dalszych ustaleń wynikających z art. 136 i art. 137 tej ustawy jest zbędne.

Zdaniem organu II instancji, bez znaczenia dla wydanego rozstrzygnięcia pozostaje zawarta w odwołaniu obszerna argumentacja odnosząca się do formy nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa czy gminy. Słuszność ma skarżąca, iż według aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego postępowania zwrotowe dotyczą wywłaszczenia nieruchomości zarówno w drodze umowy cywilnoprawnej jak i decyzji administracyjnej. Powyższa kwestia nie ma jednakże znaczenia w rozpatrywanym stanie faktycznym, bowiem powoływany w ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...]., znak: [...], przepis art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest związany z wywłaszczeniem, które uregulowano w innych przepisach tej ustawy. W sentencji decyzji orzeczono zgodnie z treścią art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. o przejęciu m.in. działek nr 94/17, 94/18 oraz 94/19, stanowiących grunt pod ulicę, na rzecz Gminy B., nie zaś o nabyciu nieruchomości. Skutek przejścia własności nastąpił nie na podstawie decyzji administracyjnej o wywłaszczeniu nieruchomości, lecz z mocy prawa, zaś stan taki nie uzasadnia stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., ani wprost, ani odpowiednio. Powyższe powoduje, iż niemożliwe jest orzeczenie o zwrocie ww. działek na rzecz wnioskodawczyni.

Wojewoda dodał na marginesie, że w jego ocenie brak w ustawie o gospodarce nieruchomościami podstawy prawnej do zadośćuczynienia żądaniu zwrotu nieruchomości, przejętej z mocy prawa, w trybie art. 10 ustawy z 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu uzasadniał umorzenie przedmiotowego postępowania, zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. Powyższe jednak, zdaniem organu II instancji, nie miało wpływu na wynik sprawy, gdyż skutek umorzenia postępowania byłby taki sam jak skutek wywołany przez zaskarżoną decyzję.

Zdaniem organu odwoławczego przedmiotowe postępowanie przeprowadzone zostało z poszanowaniem zasad wyrażonych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Stosownie do treści art. 77 § 1 k.p.a. organ I instancji zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz podjął wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.).

Na ostateczną decyzję Wojewody [...] skargę do sądu administracyjnego złożyła J. F., zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 216 ust. 2 pkt. 3 w zw. z art. 4 ust. 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich błędną interpretację i niewłaściwe zastosowanie, sprowadzające się do przyjęcia, iż w niniejszej sprawie nie może nastąpić zwrot nieruchomości, albowiem pojęcie "przejęcia" nieruchomości z mocy prawa na podstawie decyzji zatwierdzającej podział nie mieści się w pojęciu "nabycia", zastosowanym przez ustawodawcę w dyspozycji przepisu art. 216 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy.

Skarżąca zarzuciła również naruszenie przepisów prawa procesowego, mianowicie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 140 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącej, analizując pojęcie "nabycia" w odniesieniu do przejętych nieruchomości na gruncie przepisów ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości trzeba uwzględnić sposób regulacji art. 216 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie zawęża - tak jak ma to miejsce w art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 - podstaw prawnych nabycia nieruchomości do konkretnych norm wymienionych w nich ustaw. W odniesieniu do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak jest tak konkretnie określonej podstawy prawnej nabycia nieruchomości. Ustawodawca nie zdeterminował uprawnienia do dochodzenia zwrotu nieruchomości formą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa czy gminy. Tym bardziej - nie zawarł w treści przepisu warunku, że formą taką jest wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej.

Oznacza to, że wskazany przepis zakresem swym obejmuje całość tego aktu prawnego, a więc wszelkie sposoby "nabycia" nieruchomości w tej ustawie ujęte, czyli nie ogranicza się do nabycia nieruchomości jedynie w wyniku wydania decyzji o wywłaszczeniu ani też w wyniku zawarcia umowy cywilnoprawnej. Skarżąca dodała, że w szeregu orzeczeń Naczelny Sąd Administracyjny stał na stanowisku, iż przepis art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie wprowadza - tak jak w przepisie art. 216 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy - ograniczenia podstawami prawnymi nabycia nieruchomości. W odniesieniu do ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości brak jest tak konkretnie określonej podstawy prawnej nabycia nieruchomości. Ustawodawca nie zdeterminował uprawnienia do dochodzenia zwrotu nieruchomości formą nabycia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa. Tym bardziej - nie zawarł w treści przepisu warunku, że formą taką jest wywłaszczenie na podstawie decyzji administracyjnej czy nabycie na podstawie umowy cywilnoprawnej. Przyjmuje się natomiast, iż hipotezą art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. nie są objęte tylko te sytuacje prawne i faktyczne nabycia przez Skarb Państwa nieruchomości, w których umowa cywilnoprawna zawarta została bez żadnego związku z celami wywłaszczenia nieruchomości na określony cel publiczny.

Na tej podstawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu l instancji.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i w związku z tym wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2014r., poz. 1647 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania aktu z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30.sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm., powoływanej dalej jako p. p. s. a.). Po myśli art. 134 § 1 p. p. s. a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p. p. s. a.).

Biorąc pod uwagę tak zakreśloną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd nie stwierdził, by zaskarżona decyzja naruszała przepisy prawa w stopniu opisanym w powołanych wyżej przepisach.

W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...]., znak: [...], wydaną na podstawie art. 104 k.p.a. oraz art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, na wniosek S. i J.F. oraz K. G., zatwierdzono podział nieruchomości położonej we wsi B, gm. B., objętej księgami wieczystymi KW Nr [...] i KW Nr [...]. Powstałe w wyniku podziału działki nr: 94/17, 94/18, 94/19, 94/20, 94/21 i 94/22 przeszły na własność Gminy B. z dniem, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna. Zgodnie ze stanowiącą załącznik do decyzji mapą podziału nieruchomości działki nr 94/17 o pow. 345 m2, nr 94/18 o pow. 344 m2, nr 94/19 o pow. 598 m2, nr 94/20 o pow. 1090 m2, nr 94/21 o pow. 193 m2 i nr 94/22 o pow. 294 m2, zostały wydzielone pod drogę gminną [...], [...] i [...].

Niesporne jest również, że Gmina B. odstąpiła od realizacji dróg na działkach o numerach ewidencyjnych 94/17, 94/18 i 94/19, przeznaczając je pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Zwrotu tychże działek domaga się zatem skarżąca, wskazując na ich zbędność na cel wywłaszczenia.

Czynienie wszakże ustaleń z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami było w kontrolowanym postępowaniu zbędne, w świetle prawidłowo dokonanej przez organy obu instancji wykładni przepisów prawa materialnego, która prowadzi do konkluzji, że powyższe, wskazywane przez skarżącą przepisy nie znajdują zastosowania w niniejszej sprawie.

Wywłaszczenie nieruchomości zostało uregulowane w Dziale III ustawy o gospodarce gruntami, w rozdziałach 4-5 u.g.n., natomiast zwrotu wywłaszczonych nieruchomości dotyczą przepisy rozdziału 6 Działu III. Zgodnie z treścią art. 136 u.g.n.:

1. Nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości.

2. W razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

3. Poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140.

4. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio do części nieruchomości nabytej w drodze umowy zgodnie z art. 113 ust. 3.

5. W przypadku niezłożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia o możliwości zwrotu, uprawnienie do zwrotu nieruchomości lub jej części wygasa.

Analiza powyższego przepisu nakazuje zwrócić uwagę na fakt, że ustawodawca rozróżnia pojęcia wywłaszczenie od nabycia nieruchomości; wywłaszczenie łączy z wydaniem decyzji administracyjnej; nabycie nieruchomości wiąże z zawarciem umowy; przy nabyciu nieruchomości w drodze umowy w warunkach przewidzianych w art. 113 ust. 3, przepis art. 136 ust. 3 stosuje się nie wprost, lecz odpowiednio.

Istotę wywłaszczenia nieruchomości oddaje natomiast treść art. 112 ust. 2 u.g.n., który z stanowi, że wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości. Wszczęcie postępowania w sprawie wydania takiej decyzji wymaga co do zasady uprzedniego przeprowadzenia procedury uregulowanej w art. 114 ust. 1 u.g.n., służącej nabycie w drodze umowy praw określonych w art. 112 ust. 3. Podobnie kształtowały wywłaszczenie przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości ( tekst jednolity Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz. 127 ze zm.)

W przepisach o podziale nieruchomości, ich wywłaszczeniu i zwrocie wywłaszczonych nieruchomości, zamieszczonych w kolejnych rozdziałach odpowiednich działów u.g.n., ustawodawca nie posługuje się terminem " przejęcia" nieruchomości. Takie pojęcie pojawia się dopiero w Dziale VII - Przepisy przejściowe, zmiany w przepisach obowiązujących i przepisy końcowe, Rozdział 1 - Przepisy przejściowe.

W rozdziale tym znajduje się art. 216 u.g.n, który stanowi, że: 1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z 1961 r. Nr 7, poz. 47 i Nr 32, poz. 159 oraz z 1972 r. Nr 27, poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 i z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami T. Parku Narodowego.

2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, póz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.).

Uwzględniając w wykładni gramatycznej brzmienie powyższego przepisu należy stwierdzić, że rozszerza on zastosowanie instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, na przypadki inne niż objęte hipotezą 136 ust. 3 u.g.n., Charakterystycznym jest, że ustawodawca w ust. 1 użył zwrotu "... nieruchomości przejęte lub nabyte...", natomiast ust. 2 został ograniczony jedynie do "... nieruchomości nabytych...". W obu przypadkach stosowanie przepisów o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości ma następować - odpowiednio, a nie wprost.

Regulacja zawarta w ust. 2 jest wynikiem nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2004r. Nr 141, poz. 1492), którą w art. 216 dotychczasową treść oznacza się jako ust. 1 i oraz dodano ust. 2 w brzmieniu wyżej powołanym ( art. 1 pkt 141 ustawy zmieniającej u.g.n. ). Równocześnie ustawodawca w art. 4 u.g.n., po pkt 3a dodał pkt 3b, którym wprowadził legalną definicję m.in. pojęcia "nabycia" nieruchomości. Skutkiem dokonanej w tym zakresie nowelizacji art. 4 u.g.n. pkt 3 b u.g.n., ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości - należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste (art. 1 pkt 1 b ustawy zmieniającej u.g.n.).

Faktem jest, że wprowadzony po nowelizacji art. 216 ust. 2 u.g.n. w pkt 1 i 2 wymienia tylko konkretne przepisy tam wskazanych ustaw, do których przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio, natomiast w pkt 3, wskazuje ustawę z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości bez takich ograniczeń. Niemniej jednak nie można nie uwzględniać, że w tym przypadku, jak i pozostałych punktach nowej regulacji, takie istotne zawężenia odpowiedniego zastosowania instytucji zwrotu wywłaszczonych nieruchomości do innych sytuacji niż wywłaszczenie sensu stricto, wynika z użycia pojęcia "nabycia nieruchomości" , zgodnie z jego definicją legalną uznającą za takowe jedynie czynności prawne.

Pojęcie "nabycie" nieruchomości, użyte w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, posługującym się aparaturą pojęciową wymienionych w nim ustaw, nie może być zatem utożsamiane z wywłaszczeniem nieruchomości na podstawie aktu administracyjnego i z przejęciem nieruchomości z mocy prawa. O ile "nabycie" nieruchomości ma w rozważanym kontekście charakter cywilnoprawny, o tyle "wywłaszczenie" i "przejęcie" są sposobami uzyskania własności właściwymi dla prawa publicznego, w tym administracyjnego (por. Jerzy Ignatowicz (w:), J. Ignatowicz, K. Stefaniuk "Prawo rzeczowe", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2006, s. 84). Zarówno zaś z odczytania przepisu art. 216 w kontekście historycznym, jak i z norm działu III, Tytułu l, Księgi drugiej ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jednolity Dz.U. z 2016r., poz. 380 ze zm.) wynika, że nabycie własności nieruchomości, o którym mowa w art. 216, następuje poprzez przeniesienie własności w drodze umowy (nie wchodzą w grę inne sposoby cywilnoprawne, takie jak zasiedzenie, czy dziedziczenie).

Przypomnieć można, że w świetle art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu przed wejściem w życie noweli z dnia 28 listopada 2003r., nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, na podstawie umowy zawartej w trakcie procedury wywłaszczeniowej prowadzonej na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, nie stanowiło podstawy do żądania zwrotu nieruchomości, w oparciu o odpowiednio stosowane przepisy rozdziału 6 działu III ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Tadeusz Woś "Wywłaszczenie i zwrot wywłaszczonych nieruchomości", Wyd. Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, s. 188 - 190).

Wprowadzenie nowej regulacji ustawą z dnia 28 listopada 2003r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw poprzez dodanie w szczególności treści z art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. oraz art. 4 pkt 3b, miało na celu zrównanie pozycji osób, które utraciły własność nieruchomości na cele publiczne w okresie obowiązywania ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w ramach procedury ujętej w przepisach o wywłaszczeniu, która nie wiązała się z różnych powodów z wydaniem decyzji administracyjnej, zaś nabycie własności następowało w drodze czynności prawnej.

Powoływany w ostatecznej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w Ł. z dnia [...] znak [...], art. 10 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie jest związany z wywłaszczeniem, które uregulowano w innych przepisach tej ustawy. Skutek przejścia własności działek wydzielonych pod drogę nastąpił nie na podstawie decyzji administracyjnej, lecz z mocy prawa, zaś stan taki nie uzasadnia stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n., ani wprost, ani odpowiednio. (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2014r., sygn. akt I OSK 1909/12 oraz z dnia 16 września 2016r., sygn. akt I OSK 2865/14, dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Powoływane przez skarżącą wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (I OSK 37/09, I OSK 1407/09, I OSK 1815/07) dotyczą natomiast zasadniczo odmiennych stanów faktycznych, odnosząc się do nabycia nieruchomości w drodze umów cywilnoprawnych. Nie pozostają one przeto w sprzeczności z wykładnią prezentowaną w niniejszej sprawie, w szczególności co do nie istnienia przesłanki do odpowiedniego stosowania przepisy rozdziału 6 działu III.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

IB