Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2353/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 2,
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 11
journal: Dz.U. 2015 poz 2031
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania  i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 8, art. 9, art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 134 par.1, art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant spec. Katarzyna Ławnik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2017 r., znak:[...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lipca 2017 r. (znak: [...]) o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] od proj. km 10+195 do proj. km 19+945, o łącznej długości odcinka 9,75 km wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku [...], w części dotyczącej drogi serwisowej zaprojektowanej wzdłuż tej drogi wojewódzkiej na części należących do skarżącego działek (nr [...]).

Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że Zarząd Województwa [...] w [...] wnioskiem z 30 marca 2016 r. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację opisanej inwestycji drogowej, na podstawie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 2031 ze zm., dalej jako specustawa drogowa). Inwestor podał, że inwestycja obejmuje rozbudowę istniejącej drogi wojewódzkiej nr [...] na odcinku od granic miasta [...] do miejscowości [...] (o długości 9,69 km.), do dwóch jezdni na odcinku od początku opracowania do km ok. 12+800 i poszerzenie nawierzchni do 7,0 m na odcinku od km 12+800 do końca opracowania, budowę estakady w m. [...], budowę drogowych obiektów inżynierskich, zatok autobusowych, budowę i przebudowę chodników jedno i dwustronnych w terenie zabudowanym, budowę kanalizacji deszczowej, zjazdów indywidualnych i publicznych, ścieżki rowerowej oraz budowę i przebudowę kolidującej infrastruktury teletechnicznej, sanitarnej, gazowej.

Inwestor dołączył do wniosku mapę w skali 1:500 przedstawiającą projektowany przebieg drogi, z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu, analizę powiazania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości oraz określające zmiany w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Zgodnie z art. 11 d ust. 1 pkt 5 specustawy drogowej do wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej inwestor dołączył cztery egzemplarze projektu budowlanego, oświadczenie projektantów o którym mowa w art. 20 ust. 4 prawa budowalnego, wymagane opinie i uzgodnienia.

Z akt sprawy wynika, że w ramach tej inwestycji inwestor zamierza wybudować wzdłuż drogi wojewódzkiej drogę serwisową zapewniającą dostęp nieruchomości do drogi wojewódzkiej.

Pismem z 26 stycznia 2017 r. organ I instancji na podstawie art. 11 d ust. 5 specustawy drogowej, zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli oraz użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację tej inwestycji drogowej, o wszczęciu postępowania w tej sprawie i pouczył o prawie składania wniosków i uwag. Pozostałe strony zostały powiadomione o wszczęciu postępowania i prawie składania uwag i wniosków w drodze obwieszczeń (w Urzędzie Miasta [...], w Urzędach Gminy [...] oraz Gminy [...], w [...] Urzędzie Wojewódzkim w dniach od 27 stycznia do 10 lutego 2017 r.), w prasie lokalnej ("Gazeta [...]" z dnia [...].01.2017 r. - dodatek lokalny), w Biuletynie Informacji Publicznej Urzędu Miasta [...], Urzędu Gminy [...], Urzędu Gminy [...] oraz [...] Urzędu Wojewódzkiego.

Po przeprowadzeniu postępowania w tej sprawie, Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2017 r. (nr [...]) działając na postawie art. 11a ust. 1 oraz art. 17 ust. 1 i ust. 3 specustawy drogowej udzielił Zarządowi Województwa [...] w [...] (zarządcy drogi) zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie i rozbudowie drogi wojewódzkiej nr [...] od proj. km 10+195 do proj. km 19+945, o łącznej długości odcinka 9,75 km wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi i niezbędną infrastrukturą techniczną na odcinku [...].

Organ I instancji w decyzji: zatwierdził projekt budowlany (pkt II), zatwierdził podział nieruchomości (pkt III), orzekł o obowiązku dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu (pkt IV), określił termin wydania nieruchomości (pkt V). Decyzji nadał rygor natychmiastowej wykonalności (pkt VI) na podstawie art. 17 ust. 3 specustawy drogowej.

Organ doręczył tę decyzję wnioskodawcy oraz zawiadomił o jej wydaniu pozostałe strony w drodze obwieszczeń zamieszczonych w [...] Urzędzie Wojewódzkim oraz w Urzędzie Miasta [...] oraz w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg projektowanej inwestycji, w Biuletynach Informacji Publicznej tych urzędów oraz w prasie lokalnej Dotychczasowych właścicieli i użytkowników wieczystych nieruchomości przejętych pod inwestycję organ poinformował o wydaniu decyzji w drodze zawiadomień wysłanych na adresy wskazane w katastrze nieruchomości. Zawiadomienie o wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawierało informację o miejscu, w którym strony mogą zapoznać się z treścią decyzji (art. 11 f ust. 4 specustawy drogowej).

Z decyzji organu I instancji wynika, że na części działek nr [...] obr. [...] należących do skarżącego został zaprojektowany pas drogi wojewódzkiej nr [...]. Te nieruchomości ulegną podziałowi:

- działka nr [...] - na działki nr [...] o pow. 0,0166 ha (przeznaczona pod drogę) i [...] o pow. 0,0674ha (w dotychczasowym władaniu),

- działka nr [...] dzielona na działki: [...] o pow. 0,0969 ha (przeznaczona pod drogę) i [...] o pow. 0,0285 ha (w dotychczasowym władaniu),

- działka nr [...] dzielona na działki: [...] o pow. 0,0324 ha (przeznaczona pod drogę) i [...] o pow. 0,0685ha (w dotychczasowym władaniu),

- działka nr [...] dzielona na działki: [...] o pow. 0,0810 ha (przeznaczona pod drogę) i [...] o pow. 0,0639 ha (w dotychczasowym władaniu).

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że [...] w toku postępowania w tej sprawie wniósł o skrócenie projektowanej drogi serwisowej przez jej zakończenie na działce nr [...] obręb [...] (pismo z 10 lutego 2017 r.). Skarżący argumentował, że nieruchomości których jest właścicielem (nr [...] obręb [...]), mają zapewniony dostęp do drogi publicznej od strony ul. [...] przez działkę [...]. Budowa drogi serwisowej wzdłuż drogi wojewódzkiej nr [...] na części jego czterech nieruchomości (nr [...]) spowoduje, że zostanie pozbawiony "około 27% powierzchni terenu inwestycyjnego".

W piśmie z 22 lutego 2017 r. inwestor w odpowiedzi na zarzuty skarżącego wyjaśnił, że dla nieruchomości nr ew. [...] obręb [...], które sąsiadują z nieruchomościami [...] został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 2 ust. 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części gruntów gminy [...] przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, wolnostojącą z usługami w [...], uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. obsługa komunikacyjna działek ma się odbywać drogą serwisową równoległą do drogi wojewódzkiej, ponadto plan przewiduje rezerwę terenu pod przyszły pas drogowy dla wszystkich nieruchomości przyległych do istniejącego pasa drogowego drogi wojewódzkiej nr [...]. W związku z powyższym inwestor mając na względzie obowiązujące przepisy prawa miejscowego zaprojektował drogę serwisową równoległą do drogi wojewódzkiej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podniósł, że przedstawione w projekcie budowlanym rozwiązania projektowe mają na celu zapewnić docelowo obsługę komunikacyjnej terenów przyległych i przyczynić się do poprawy bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Droga serwisowa oprócz funkcji obsługi terenów przyległych gwarantuje ciągłość ruchu pieszo - rowerowego oraz pozwala na zlokalizowanie zgodnie z warunkami technicznymi infrastruktury technicznej towarzyszącej drodze zapewniającej zaopatrzenie w media tereny i miejscowości przyległe do drogi wojewódzkiej na całym odcinku rozbudowy. W drodze serwisowej umiejscowiona jest m.in. infrastruktura teletechniczna, elektryczna oraz projektowany gazociąg. Droga serwisowa została zaprojektowana zgodnie z wymaganiami określonymi w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r. poz. 124 ze zm.). Organ dodał, że niektórzy z mieszkańców miejscowości [...] domagali się przedłużenia drogi serwisowej do nowoprojektowanego ronda przy ul. [...] w [...].

Od powyższej decyzji Wojewody [...] odwołania złożyli: [...] w [...] z siedzibą w [...], Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...], Stowarzyszenie [...] z siedzibą w [...] oraz Fundacja [...] z siedzibą w [...].

Z akt sprawy wynika, że kontrolowana w niniejszym postępowaniu sadowym decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa została wydana po rozpatrzeniu odwołań od decyzji Wojewody [...] wniesionych przez skarżącego [...].

[...] zaskarżył decyzję Wojewody [...] w części dotyczącej drogi serwisowej zaprojektowanej na należących do niego działkach o nr ew. [...] i wniósł o jej uchylenie w tej części. Odwołujący się stwierdził, że organ I instancji zatwierdzając podział nieruchomości w sposób w tej decyzji określony doprowadził do "bezpodstawnego i zbędnego wywłaszczenia jego nieruchomości" i w naruszył art. 21 ust. 1 i 2 Konstytucji oraz art. 11 f ust. 1 pkt 4 specustawy drogowej, przez odmowę ochrony jego uzasadnionych interesów.

W uzasadnieniu odwołania [...] podniósł, że wystąpił do organu I instancji o "udzielenie mu ochrony przed lokacją nieprzemyślanej, szkodliwej i zbędnej części drogi serwisowej, planowanej na jego nieruchomości, ten jednak odmówił". Odwołujący się stwierdził, że Wojewoda nie działał w interesie publicznym "ani słusznym interesie prywatnym". Zdaniem [...] "jednostce projektowej nie chciało się wprowadzić gotowych, profesjonalnych rozwiązań, zgodnych z zasadami sztuki inżynierskiej", bowiem nie dba ona o koszty budowy zbędnego odcinka drogi serwisowej, wykupu zajętych pod inwestycję drogową części działek skarżącego, a "także zapewne wykupu ich w całości, po utracie wartości i przeznaczenia na skutek oporu jednostki projektowej używającej (...) pobocznych i błahych wątków zamiast rzeczowej rozwagi lepszego rozwiązania".

[...] dodał, że jego nieruchomości przeznaczone w części (ok. 27% powierzchni) pod sporną inwestycję drogową nabył w celach inwestycyjnych i podkreślił, że organ I instancji zezwolił na budowę "ok. 135 metrów nikomu niepotrzebnej drogi serwisowej, szkodzącej skarżącemu".

W uzasadnieniu odwołania skarżący podkreślił, że Wojewoda wydając kwestionowaną decyzję naruszył jego konstytucyjne prawo własności i w konsekwencji "dopuścił do pochopnego, lekkomyślnego i zbędnego wywłaszczenia". Organ I instancji nie wziął pod uwagę że "koszty zbytecznego wywłaszczenia i odszkodowań, oraz budowy zbędnego odcinka drogi serwisowej, wyniosą setki tysięcy złotych i odwleką w czasie realizację całej inwestycji". W ocenie skarżącego "takie zachowanie Wojewody jest sprzeczne z art. 44 ust. 3 pkt 1 lit a) i b) oraz ust. 3 pkt 2 ustawy o finansach publicznych, kiedy doprowadzenie decyzji w zaskarżonej części do stanu zgodnego z interesem publicznym wymaga li tylko minimalnego nakładu pracy kreślarza, wprowadzającego gotowe rozwiązania podane przez skarżącego".

W piśmie z 29 maja 2017 r. skarżący podniósł, że "nie jest przeciwny projektowanej inwestycji co do zasady i wyraźnie zgadza się za zajęcie w części nieruchomości pod ciąg pieszo-rowerowy i infrastrukturę gazową lub inną" bowiem "planowanie powyższych budowli jest racjonalne i leży w interesie publicznym i prywatnym", jednocześnie jednak "żąda usunięcia z projektu i zaniechania budowy ok. 135 m zbędnej drogi serwisowej".

Minister Infrastruktury i Budownictwa po rozpoznaniu odwołań [...] stwierdził, że organ I instancji zasadnie udzielił inwestorowi zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i wyjaśnił, że decyzja tego organu wymaga jedynie "korekty merytoryczno-reformacyjnej". W związku z tym decyzją z [...] lipca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję w części i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a w pozostałym zakresie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podał, że prace wymienione w pkt IV lit. b decyzji Wojewody [...], dla których organ I instancji określił ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości dla ich wykonania, "związane z odmuleniem rowu melioracyjnego " (na działkach o nr ew. [...], z obrębu [...]) mieszczą się w dyspozycji art.11 f ust. 1 pkt 8 lit. i specustawy drogowej, a zatem ich realizacja jest możliwa na podstawie tej decyzji.

W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, że powyższe uchybienie organu I instancji nie powoduje konieczności uchylenia decyzji ponieważ mogło być "naprawione" przez organ odwoławczy. "Zasadnicze" rozstrzygnięcia, dotyczące: ustalenia przebiegu linii rozgraniczających teren inwestycji, zatwierdzenia podziału nieruchomości i projektu budowlanego nie uległy zmianie.

Odnosząc się do zarzutów stron dotyczących nieuwzględnienia ich postulatów dotyczących zmiany przebiegu inwestycji Minister wyjaśnił, że organy administracji architektoniczno-budowlanej nie decydują o przebiegu inwestycji drogowej i nie mogą narzucić inwestorowi zmiany lokalizacji czy parametrów planowanej inwestycji drogowej. Ocenie organu w tym postępowaniu podlega jedynie zgodność z prawem projektowanego przedsięwzięcia.

Minister podkreślił, że drogi nie są budowane w interesie państwa, jednostki samorządu terytorialnego czy zarządcy drogi, lecz w interesie wszystkich członków społeczeństwa, także tych wywłaszczonych i powołał wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 16 października 2012 r., K 4/10, w którym Trybunał zwrócił uwagę na specyfikę spraw dotyczących budowy dróg publicznych, których budowa jest realizacją celu publicznego.

Odnosząc się do odwołania [...] organ stwierdził, że inwestycja drogowa jest zaprojektowana na części działek będących jego własnością, niemniej jednak przejęcie tych działek jest niezbędne dla przebudowy drogi "nadmiernie nie ingeruje w prawo własności skarżącego". Minister wyjaśnił, że nieruchomości skarżącego zostały przejęte pod inwestycję w niezbędnym zakresie ("przebieg inwestycji został wytyczony optymalnie"). Na części jego działek została zaprojektowana droga serwisowa oraz infrastruktura teletechniczna, elektryczna i gazociąg. Minister zwrócił uwagę, że ciąg pieszo - rowerowy może zostać zaprojektowany bezpośrednio przy jezdni jedynie w wyjątkowych sytuacjach (§ 43 i § 46 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi i ich usytuowanie), dlatego też ciąg pieszo-rowerowy przy jezdni został zaprojektowany jedynie przy rondzie, natomiast ze względów bezpieczeństwa, na dalszym odcinku, zasadnie został odsunięty od jezdni i poprowadzony wzdłuż drogi serwisowej.

Organ dodał, że warianty tej inwestycji zostały rozpatrzone w postępowaniu w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla tej inwestycji i to inwestor decyduje o zakresie i przebiegu inwestycji.

Minister Infrastruktury i Budownictwa podkreślił, że za przejęte pod drogę nieruchomości właścicielowi przysługuje odszkodowanie. Jeżeli zaś skarżący uzna, że pozostałe nieruchomości nie nadają się do prawidłowego wykorzystania na dotychczasowe cele, może wystąpić na podstawie art. 13 ust. 3 specustawy drogowej do Zarządu Województwa [...] z wnioskiem o nabycie w imieniu i na rzecz Województwa [...], a w razie sporu w tym zakresie wystąpić z powództwem do sadu powszechnego.

W przedstawionych powodów organ odwoławczy stwierdził, że nie jest uzasadniony zawarty w odwołaniu zarzut naruszenie art. 21 ust. 1 i ust. 2 Konstytucji. Prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i podlega ograniczeniom w zakresie jakim nie narusza istoty prawa własności, a więc poszanowania zasady proporcjonalności wyrażającej się zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości, ingerencji w sferę praw i wolności (art. 64 ust. 1 Konstytucji)

Minister Infrastruktury i Budownictwa dodał, że w postępowaniu w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej organy badają zgodność tej inwestycji z przepisami prawa a nie jej konsekwencje ekonomiczne. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego prowadzenia inwestycji, mimo złożonego przez niego odwołania od decyzji Wojewody [...], organ odwoławczy wyjaśnił, że decyzja organu I instancji została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności, który stosownie do art. 17 ust. 3 specustawy drogowej, zobowiązuje do niezwłocznego wydania nieruchomości, opróżnienia lokali i innych pomieszczeń, uprawnia inwestora do faktycznego objęcia nieruchomości w posiadanie i rozpoczęcia robót budowlanych. Nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ma ten skutek, że przed upływem terminu wniesienia odwołania decyzja ta ulega wykonaniu, a wniesienie odwołania od niej przez którąkolwiek ze stron nie wstrzymuje tego wykonania.

[...] w skardze na tę decyzję wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucił naruszenie art. 11 f ust.1 pkt 4 specustawy drogowej oraz art. 21 ust. 1 i ust. 2 przez ich niezastosowanie oraz art. 7, art. 8, art. 12 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej jego nieruchomości nr [...] o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył zarzuty i argumenty podnoszone w toku postępowania administracyjnego w tej sprawie. Skarżący podkreślił, że ma interes prawny w tej sprawie i stwierdził, że nie można przyjąć, że przy inwestycjach drogowych interes prywatny ma ustępować interesowi publicznemu. [...] dodał, że "jest zaskoczony także używaniem przez Ministra rosyjskiej maniery, skrótu specustwa do nazwania ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych". Skarżący podkreślił, że domaga się "udzielenia przez Sąd ochrony jego konstytucyjnego prawa własności nieruchomości". Zdaniem skarżącego, Minister Infrastruktury i Budownictwa wydając zaskarżoną decyzję nie działał w interesie społecznym (wykonanie decyzji spowoduje zbędne wydatki środków publicznych) a także nie wziął pod uwagę słusznego interesu obywatela "rujnując jego wieloletnie plany inwestycje".

Minister Infrastruktury i Budownictwa w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że tzw. specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (kwestionowanie przez skarżącego tej nazwy wykracza poza merytoryczne kwestie dotyczące sprawy).

Drogą publiczną w myśl art. 1 ustawy o drogach publicznych jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Pojęcie drogi wiąże się z pojęciem pasa drogowego. Na pas drogowy, składa się wydzielony liniami granicznymi grunt wraz z przestrzenią nad i pod jego powierzchnią, w którym zlokalizowane są droga oraz obiekty budowlane i urządzenia techniczne związane z prowadzeniem, zabezpieczeniem, i obsługą ruchu a także urządzenia związane z potrzebami zarządzania drogą (art. 4 pkt 1 ustawy o drogach publicznych). W art. 2 ust. 2 ustawy o drogach publicznych ustawodawca określił, że poza drogami, które przepisy ustawy o drogach publicznych zaliczają do określonej kategorii dróg publicznych, ulice leżące w ciągu tych dróg, należą do tej samej kategorii co te drogi. Położenie ulic w ciągu dróg, o jakim mowa w powołanym przepisie, to takie ich usytuowanie, które wraz z drogami publicznymi, stanowi jeden określony ciąg komunikacyjny, który zapewnia możliwość wykonywania nieprzerwanego ruchu pojazdów, co z kolei oznacza, że bez tego układu ulice te - a także drogi serwisowe - nie mogą funkcjonować samodzielnie. Droga serwisowa została usytuowana w pasie drogowym przebudowywanej drogi publicznej, stanowiąc de facto dodatkową jezdnię obok jezdni głównej (trasy głównej), oddzieloną od niej pasem dzielącym. Taka dodatkowa jezdnia jest budowana w ramach inwestycji drogowej polegającej na budowie lub przebudowie danej drogi.

W świetle przedstawionych regulacji, przewidziana w ramach planowanej inwestycji budowa drogi serwisowej, jako jednego z elementów drogi wojewódzkiej nr [...] mieści się - zdaniem Sądu - w rozbudowie tej drogi publicznej, a zatem mogła być wykonana w ramach specustawy drogowej (por. np. wyrok VII SA/Wa 2887/14).

Nie ulega wątpliwości, że sporna inwestycja służy celowi publicznemu. Jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa czy rozbudowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej leży w interesie społecznym i gospodarczym, stanowi cel publiczny. Według art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, celami publicznymi w rozumieniu ustawy są wydzielanie gruntów pod drogi publiczne, drogi rowerowe, drogi wodne, budowa, utrzymanie oraz wykonywanie robót budowalnych tych dróg, obiektów i urządzeń transportu publicznego. Oznacza to, że rozbudowa drogi krajowej jako drogi publicznej (art. 2 ust. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych) jest inwestycją celu publicznego z mocy prawa, niezależnie od tego, jaka część użytkowników drogo będzie z niej korzystać (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 2617/15). Zarzuty skarżącego, że inwestycja na kwestionowanym przez niego odcinku nie ma racjonalnego uzasadnienia, ponieważ "nie ma żadnych terenów przyległych", które droga serwisowa miałaby obsługiwać, nie zasługują na uwzględnienie.

Z art. 11 e specustawy drogowej wynika, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie jest uprawniony do oceny zasadności, celowości zamierzonej inwestycji czy jej przebiegu. O tym decyduje inwestor, wybierając najbardziej optymalną według niego lokalizację i rozwiązania techniczno-wykonawcze. To inwestor wyznacza miejsce oraz sposób realizacji drogi. Przepisy specustawy drogowej nie zobowiązują również inwestora do przedstawienia różnych wariantów przebiegu planowanej inwestycji i uzasadnienia wyboru przyjętego wariantu. Inwestor nie ma też obowiązku uwzględnienia wszystkich, najczęściej sprzecznych ze sobą, oczekiwań stron i uczestników postępowania. Związanie organu właściwego do wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wnioskiem inwestora oznacza, że do jego kompetencji należy sprawdzenie zgodności wniosku z wymaganiami ustawy i rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z 2 marca 1999 r. określającego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 2016 r., poz. 124). Innymi słowy, organ bada, czy projektowana inwestycja mieści się w granicach wyznaczonych przez prawo, w tym przez rozporządzenie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. W rozpatrywanej sprawie nie pojawiły się kwestie dotyczące naruszenia warunków technicznych, jakim powinna odpowiadać ta inwestycja drogowa. Takich naruszeń nie dopatrzył się również Sąd w postępowaniu ze skargi [...]. Skarżący kwestionował jedynie celowość projektowanej inwestycji oraz na naruszenie jego konstytucyjnie chronionego prawa własności. Sąd nie uznaje tego zarzutu za uzasadniony.

W zaskarżonej decyzji organ słusznie podkreślił, że prawo własności nie jest prawem absolutnym i może być ograniczone w drodze ustawy, w zakresie, w jakim nie narusza istoty tego prawa (art. 64 ust. 1 Konstytucji RP) i jest uzasadnione celem publicznym. Definiowanie i ocena celu publicznego nie może być zaś przeprowadzana wyłącznie z perspektywy interesu jednostkowego.

Zaskarżoną decyzję wydano na podstawie przepisów ustawy. W ocenie Sądu ograniczenie prawa własności skarżącego nie było nadmierne. Ochrona jego właścicielskich interesów indywidualnych wymagała uwzględnienia ogólnych potrzeb społecznych. Jak już powiedziano, specustawa drogowa służy realizacji celu publicznego, w postaci m. in. budowy dróg. Wprowadzenie odrębnego trybu administracyjnego w sprawie realizacji inwestycji drogowych służy szybkiej i sprawnej poprawie infrastruktury drogowej. Zawiera jednocześnie rozwiązania chroniące przed skutkami tych przedsięwzięć następującymi w sferze praw i interesów indywidualnych. Daje bowiem prawo do rekompensaty w formie stosownego odszkodowania (por. wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 704/09).

Zdaniem Sądu organ przeprowadził postępowanie w tej sprawie z poszanowaniem naczelnych zasad wynikających z art. 8 k.p.a. (zasada pogłębiania zaufania do organów państwa), art. 9 (zasada informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy) oraz art. 11 (zasada przekonywania). Samo niezadowolenie strony z rozstrzygnięcia organu nie jest dostatecznym powodem uwzględnienia skargi, jeżeli jej zarzuty nie mają prawnego uzasadnienia.

Na zakończenie trzeba pokreślić, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, na podstawie której wydano zaskarżoną decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, jest aktem prawnym szczególnym, specjalnym (stąd w skrócie "specustawa"), przewidującym uproszczoną (przyśpieszoną) procedurę przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. Jak już powiedziano, jest oczywiste, że szybka i sprawna budowa dróg publicznych w Polsce i w związku z tym poprawa infrastruktury drogowej jest potrzebą nie cierpiącą zwłoki i niewątpliwie leży w dobrze pojętym interesie społecznym i gospodarczym. Te okoliczności uzasadniają z jednej strony znaczne zwiększenie uprawnień inwestora (decyzja o zezwoleniu na inwestycję drogową rozstrzyga jednocześnie o ustaleniu lokalizacji drogi, zatwierdzeniu projektu budowlanego, zatwierdza podział nieruchomości i orzeka o wywłaszczeniu) i co za tym idzie - znaczne ograniczenie uprawnień właścicieli nieruchomości znajdujących się w obszarze inwestycji.

Powyższe uwagi prowadzą do uznania zarzutów skargi za nieuzasadnione. Sąd wypełniając określony w art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), obowiązek badania legalności zaskarżonej decyzji w zakresie wykraczającym poza granice wyznaczone zarzutami skargi stwierdził, że nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji lub stwierdzenia jej nieważności, które Wojewódzki Sąd Administracyjny byłby zobowiązany uwzględnić z urzędu. Zarówno wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej jak i sama decyzja zawierają wymagane prawem elementy (art. 11d ust. 1, art. 11f ust. 1 specustawy drogowej), a postępowanie poprzedzające jej wydanie zostało przeprowadzone z zachowaniem wszystkich reguł wymaganych przez k.p.a.

Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.