Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 671/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2009-03-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1; 18; 30; 31; 40, 42;
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 5  ust. 5,  art. 6,14, 67 a  ust. 2 i 3;
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 147  par. 1 i 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 3,4,13  pkt 2
journal: Dz.U. 2007 nr 68 poz 449
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska (spr.) Sędzia WSA Małgorzata Walentek Protokolant st.sekr.sąd. Alicja Sadowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 marca 2009 r. sprawy ze skargi Wojewody Ś. na zarządzenie Wójta Gminy O. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie szkół i placówek oświatowo- wychowawczych stwierdza nieważność zaskarżonego zarządzenia i określa, że nie podlega ono wykonaniu.


UZASADNIENIE

Zarządzeniem Nr [...], z dnia [...] r., w sprawie opłat za świadczenia gminnego przedszkola publicznego w O., Wójt Gminy O. w § 1 ust. 1 ustalił opłatę za świadczenia w zakresie żywienia w Gminnym Przedszkolu Publicznym im. [...] w O. W ramach tej opłaty ustalił stawkę żywieniową i wprowadził tzw. "opłatę stałą na miesiąc tytułem kosztów przygotowania posiłków" oraz określił zasady jej podwyższania i zwolnienia od niej wyłącznie na wniosek rodziców złożony w terminie 14 dni przed terminem ferii (§ 2 i § 3 pkt 2 zarządzenia). Jako podstawę prawną zarządzenia powołany został art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) w związku z art. 67 a ust. 2 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256 poz. 2572 z późn. zm.). Zarządzenie to obowiązywało od dnia [...] r. na rok szkolny [...] r. i podlegało ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i Gminnym Przedszkolu Publicznym im. [...] w O.

Wojewoda [...], na podstawie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym, złożył skargę na powyższe zarządzenie wnosząc o stwierdzenie jego nieważności w zakresie § 1 ust. 1, § 2 i § 3, jako niezgodnego z przepisem art. 67a ust. 3 ustawy o systemie oświaty. W jej uzasadnieniu wskazał, iż podstawę prawną wydania kwestionowanego zarządzenia stanowi art. 67a ust. 2 ustawy o systemie oświaty, który zawiera upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę (przedszkole) do ustalania zasad korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej. W powołanym przepisie określono także zasady kształtowania wysokości opłat przez wskazanie elementów, które nie mogą być do nich wliczane. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu są to: wynagrodzenia pracownicze i składki naliczane od tych wynagrodzeń oraz koszty utrzymania stołówki. Zdaniem organu nadzoru, kwestionowane zarządzenie w § 1, 2 i 3 zawiera niedopuszczalne regulacje, w świetle treści powołanego art. 67a ustawy o systemie oświaty. Stanowisko to potwierdza treść pisma, z dnia [...] r., Wójta Gminy O. wskazująca, iż w całkowite koszty przygotowania posiłków zostały wliczone koszty osobowe - w tym wynagrodzenie pracowników, koszty ich ubezpieczenia społecznego i pozostałych świadczeń pracowniczych, oraz koszty rzeczowe, do których należą między innymi koszty zakupu energii elektrycznej, gazu ziemnego i wody oraz odprowadzenia ścieków.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy O. wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. i wyjaśnił, iż wydając zakwestionowane zarządzenie kierował się zaleceniami Wojewody [...] co do sposobu ustalenia opłat za przedszkole z racji obowiązującego od dnia 1 stycznia 2008 r. art. 67a ustawy o systemie oświaty. Jednakże z dniem 22 sierpnia 2008 r. weszła w życie zmiana ustawy o systemie oświaty obejmująca również art. 67a, która w konsekwencji skutkuje utratą mocy obowiązującej zakwestionowanego zarządzenia. Nadto, Rada Gminy O. na sesji w dniu [...] r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie opłat za świadczenia udzielane przez przedszkole publiczne w O. i z dniem [...] r. uchyliła zaskarżone zarządzenie z dnia [...] r., co czyni bezprzedmiotowym postępowanie sądowoadministracyjne.

W piśmie z dnia [...] r. Wójt Gminy O. ponownie złożył wniosek o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego i przedłożył zarządzenie Nr [...] z dnia [...] r. uchylające z dniem [...] r. zaskarżone przez organ nadzoru zarządzenie z dnia [...] r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje;

Podstawę prawną do badania przez sądy administracyjne zgodności z ustawami aktów organów jednostek samorządu terytorialnego stanowi art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego takiego aktu lub uchwały przez stwierdzenie jego lub jej nieważności w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

W pierwszym rzędzie wskazać przyjdzie, iż uchylenie zaskarżonego zarządzenia nie czyniło bezprzedmiotowym niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego, gdyż istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów według stanu prawnego i faktycznego obowiązującego w dacie ich podjęcia. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44) przyjął, a pogląd ten podziela skład orzekający, że "zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez Sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie".

W uchwale z dnia 14 lutego 1994 r. (K 10/93, OTK 1994, cz. I, poz. 7) ten sam Trybunał stanął na stanowisku, że "przepis obowiązuje w danym systemie prawa, jeśli można go zastosować do sytuacji z przeszłości, teraźniejszości lub przyszłości". Tak, więc uchylenie zaskarżonego zarządzenia przez organ, który go wydał, przed wydaniem w niniejszej sprawie wyroku nie czyniło bezprzedmiotowym rozpoznania skargi. Nadto, uchylenia zaskarżonego zarządzenia, które obowiązywało około jednego miesiąca, nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi, jak również nie można pozostawić w obrocie prawnym jego postanowień zawierających przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Zaskarżone zarządzenie wywołało skutki prawne w okresie jego obowiązywania, których nie może odwrócić samo tylko jego uchylenie, jako że nie rodzi ono skutku ex tunc. W tej sytuacji brak było podstaw do umorzenia postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego i Sąd zobligowany był do merytorycznej kontroli zaskarżonego zarządzenia. Dodatkowo zarzuty sformułowane w skardze znajdują uzasadnienie w obowiązującym prawie, co powoduje, że zaskarżone zarządzenie nie może pozostać w zbiorze legalnych aktów jednostek samorządu terytorialnego.

Przechodząc do rozważań w zakresie charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia, jako zagadnienia o najdalej idących konsekwencjach dla bytu prawnego tego aktu, poprzedzić je należy kilkoma uwagami natury ogólnej. Artykuł 18 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( t.j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm) stanowi, że do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Z kolei art. 7 ust. 1 tej samej ustawy określa, że zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne gminy obejmują sprawy ochrony zdrowia i edukacji publicznej (art. 7 ust. 1 pkt 5 i 8 ustawy o samorządzie gminnym), a więc dotyczą również przedszkoli publicznych.

W ocenie Sądu wskazanie przez ustawodawcę na określonego rodzaju zadanie gminy, nie jest tożsame z wyposażeniem organu wykonawczego tej gminy, do określenia formy realizacji takiego zadania. W państwie praworządnym nie jest możliwe utożsamianie zadań i kompetencji. Sąd podziela stanowisko wyrażone w judykaturze, że nie można utożsamiać ze sobą norm o zadaniach i norm określających kompetencje do działań władczych (por. tezę wyroku WSA w Krakowie z 19.07.2005 r. III SA/Kr 318/05 z aprob. glosą Ł. Strutyńskiego, Samorząd Terytorialny nr 9/2006, s. 64).

Trafnie zatem skarżący wskazuje na konieczność rozróżnienia kompetencji między organami gminy. W literaturze podkreśla się, że organ administracyjny nie może swoich kompetencji przekroczyć, wchodzić w cudze, przejmować kompetencji od innych, zrzec się lub ograniczyć te kompetencje (por. J. Niczyporuk, Kompetencja administracyjna, Annales Universitatis Mariae Curie - Skłodowska, Lublin-Polonia, vol. XLVI, sectio G, 1999, s.139). To wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz (art. 31 ustawy o samorządzie gminnym). Do zadań wójta należy wykonywanie uchwał rady gminy i zadań gminy określonych przepisami prawa, w tym m.in. gospodarowanie mieniem komunalnym oraz wykonywanie budżetu (art. 30 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy o samorządzie gminnym). Natomiast do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym).

W myśl art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym na podstawie upoważnień ustawowych, gminie przysługuje także prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, ktore wynika z ustawy o samorządzie gminnym oraz ustaw szczególnych. (por. ust. 2 i 3 tego samego przepisu).

Stosownie do art. 5 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tekst jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie ustawą o systemie oświaty, między innymi zakładanie i prowadzenie publicznych przedszkoli, w tym z oddziałami integracyjnymi należy do zadań własnych gmin.

W punkcie wyjścia rozważań nad tym zagadnieniem należy przed wszystkim ustalić zakres prawnych obowiązków gminy związanych z prowadzeniem przedszkoli. Wymaga to sprecyzowania zakresu upoważnienia ustawowego zawartego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty i wynikającego z niego zakresu obowiązków gminy względem przedszkola. Zgodnie z powołanym przepisem opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych - organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1 ustawy o systemie oświaty.

Zdaniem Sądu, art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do wydania aktu prawa miejscowego w przedmiocie opłat za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych.

Ocena zgodności z prawem zaskarżonego zarządzenia wymaga m.in. odpowiedzi na pytanie jakie koszty wlicza się do opłat za wyżywienie dzieci w takim przedszkolu. Przewidziana w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty kompetencja wyłącza ustalanie opłaty o charakterze "stałym".Może zatem nasuwać się pytanie czy art. 67 a ust.3 ustawy o systemie oświaty wyznacza granicę dla organu prowadzącego przedszkole przy ustalaniu opłat za żywienie dzieci w przedszkolu.

Z dniem 1 stycznia 2008 r. wszedł w życie art. 67 a ustawy o systemie oświaty, określający ogólne zasady funkcjonowania stołówek prowadzonych przez szkoły. Z uzasadnienia projektu poselskiego ustawy o zmianie ustawy o systemie oświaty dnia 7 września 2007 r. (Dz. U. Nr 181. poz. 1292) zmieniającej ustawę o systemie oświaty z dniem 1 stycznia 2008 r. wynika wprost, że przepis ten jest kierowany wyłącznie do szkół, a wprowadzenie powyższego przepisu ma podkreślać znaczenie żywienia i dożywiania uczniów w realizacji zadań opiekuńczych szkoły. Intencją ustawodawcy w nowelizacji powołanej ustawy było jednoznaczne uregulowanie na poziomie ustawy przepisów dotyczących odpłatności za posiłki w stołówkach szkolnych. Z ratio legis art. 67 a ust.1 ustawy o systemie oświaty wynika, że uczeń korzystający ze stołówki pokrywa jedynie koszty produktów żywnościowych składających się na posiłek, potocznie nazywany "wsadem do kotła", a różnicę między całkowitym kosztem posiłku, a tym wsadem pokrywa organ prowadzący, który określa zasady korzystania ze stołówki, w tym wysokość opłat (art. 67 ust. 3 zdanie drugie). Kontynuując rozważania dotyczące możliwości zastosowania przepisu art. 67 a ustawy o systemie oświaty również wobec przedszkoli nie sposób nie zauważyć, że ustawodawca w ust. 1 wskazanego przepisu posłużył się zwrotem "może", a więc w tym zakresie pozostawił organowi prowadzącemu szkołę swobodę w odniesieniu do zorganizowania stołówki.

Za niepoprawne należy również uznać wyszczególnienie w zaskarżonym zarządzeniu opłaty stałej na miesiąc z tytułu kosztów przygotowania posiłków, która zawiera koszty osobowe i rzeczowe. Tymczasem art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia wyraźnie wskazywał na niewliczenie do opłat wynagrodzeń pracowników i składek naliczanych od tych wynagrodzeń oraz kosztów utrzymania stołówki.

W obecnym składzie Sąd przyłącza się do tej linii orzeczniczej zgodnie, z którą zadania z art. 67 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty należą do właściwości rady gminy. Podobnie rzecz się ma w zakresie charakteru aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie art. 67 a ust. 2 ustawy o systemie oświaty. Z tego, że zaskarżone zarządzenie powinno być zaliczone do kategorii aktów prawa miejscowego, wynikają co najmniej dwa ważne skutki. Po pierwsze, stosownie do art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie obowiązuje w tym wypadku czasowe ograniczenie (jednoroczne), w którego ramach możliwe jest stwierdzenie jego nieważności. Po drugie, akty prawa miejscowego podlegają szczegółowemu trybowi promulgacji. Według art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 68, poz. 449) w niezmienionym (w tym zakresie) brzmieniu obowiązującym w czasie podjęcia zaskarżonego zarządzenia: "Akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy". Jak wynika z art. 13 pkt 2 tej samej ustawy, między innymi akty prawa miejscowego stanowione przez organ gminy są ogłaszane w wojewódzkim dzienniku urzędowym.

Przedstawionym regułom promulgacyjnym powinno zatem podlegać zaskarżone w niniejszej sprawie zarządzenie. Tymczasem w jego § 6 wprowadzono zapis, w myśl którego "Zarządzenie obowiązuje od dnia [...] r. na rok szkolny [...] r. i podlega ogłoszeniu na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy i Przedszkolu im. [...] w O.". Zatem przewidziany został dłuższy okres (niż 14 dni), po którego upływie zaskarżone zarządzenie powinno wejść w życie, co jest dopuszczalne w wypadku aktów prawa miejscowego, zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Nie skierowano jednak zaskarżonego zarządzenia do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, co stanowi naruszenie art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Samo to uchybienie stanowiło wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności całości zaskarżonego zarządzenia.

Niezachowanie względem zaskarżonego zarządzenia wymagań przewidzianych w Konstytucji (art. 88 ust. 1) i w ustawie o ogłaszaniu aktów normatywnych (art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1 i art. 13 pkt 2) oraz w ustawie o samorządzie gminnym (art. 42) narusza przywołane regulacje, co stosownie do dyspozycji art. 147 § 1 p.p.s.a., musi prowadzić do stwierdzenia jego nieważności.

Trafne jest zatem stanowisko organu nadzoru, iż skoro podstawę prawną wydania kwestionowanego zarządzenia stanowi art. 67a ustawy o systemie oświaty, który zawiera upoważnienie dla organu prowadzącego szkołę (przedszkole) do ustalania zasad korzystania ze stołówki, w tym też wysokości opłat za korzystanie z posiłków w stołówce szkolnej, to w tym przedmiocie powinna być wydana uchwała rady gminy a nie zarządzenie. Tym samym na uwzględnienie zasługuje również drugi zarzut sformułowany przez skarżącego o niedopuszczalności ustalania odpłatności za świadczenia przedszkola gminnego przez organ wykonawczy gminy.

Na prawidłowość takiego rozumowania wskazuje wykładnia logiczno-językowa normy kompetencyjnej ujętej w art. 14 ust. 5 i art. 67 a ust. 3 ustawy o systemie oświaty, obowiązującej w dacie podjęcia zaskarżonego zarządzenia. Skoro ustawodawca upoważnia radę gminy do ustalania opłaty "za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych", przeto przy wykonywaniu tej kompetencji organ wykonawczy nie może zastąpić organu stanowiącego.

Charakter prawny zaskarżonego zarządzenia, którego treść § 1, § 2 i § 3 wskazuje, że adresatami zawartych tam regulacji są odbiorcy usług świadczonych przez przedszkole gminne, gdyż na nich nałożono obowiązek świadczeń pieniężnych w przypadkach przewidzianych w tym zarządzeniu. Wiadomym jest, że to bliżej nieokreślona grupa rodziców względnie opiekunów prawnych dzieci uczęszczających do przedszkola. Takie ukształtowanie ich sytuacji prawnej, w ocenie Sądu, decyduje również o zakwalifikowaniu przedmiotowej uchwały do kategorii aktów prawa powszechnie obowiązującego. Po pierwsze bowiem zostało ono wydane z wyraźnego upoważnienia ustawowego określonego w art. 67a ustawy o systemie oświaty, który w dacie wydania zaskarżonego zarządzenia z jednej strony szczegółowo wskazał organ właściwy do określenia wysokości stawek, a z drugiej materię objętą taką regulacją. Unormowania przyjęte w zaskarżonym zarządzeniu wskazują na cechy aktu normatywnego, generalnego (w odróżnieniu od aktu indywidualnego, jakim jest np. decyzja administracyjna), skierowanego do nieokreślonej liczby adresatów oraz stanowiącego o zakresie ich uprawnień i obowiązków w sferze oznaczonych stosunków prawnych. W zbiorze tak rozumianych aktów normatywnych znajdują się źródła powszechnie obowiązującego prawa, a więc Konstytucja, ustawy, ratyfikowane umowy międzynarodowe oraz rozporządzenia, ale także akty prawa miejscowego, ustanowione przez właściwe organy na obszarze ich działania (art. 87 Konstytucji RP). Analogicznej kwalifikacji prawnej opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli dokonał Naczelny Sąd Administracyjny, uznając, że jest to akt normatywny, mający charakter aktu prawa miejscowego, do którego ma zastosowanie art. 4 ust. 1 oraz 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2007 r., Nr 68, poz. 449 i zob. wyrok z dnia 22 listopada 2005r., sygn. akt I OSK 971/05, Lex Nr 196727).

Odnosząc się do próby usprawiedliwienia zaniechania wydania uchwały w tym zakresie przez Radę Gminy O. i jej publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym, należy zauważyć, że naruszenie prawa w tym zakresie jest zdarzeniem obiektywnym, branym pod uwagę bez względu na istnienie lub nieistnienie winy organu, czy funkcjonariusza samorządu terytorialnego. Z konstytucyjnego obowiązku działania organów władzy publicznej na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) nie może zatem zwalniać powoływanie się na nieścisłą informację pracowników organu nadzoru czy też na niewiedzę, albowiem dla oceny legalności aktu prawa miejscowego nie mają znaczenia jakiekolwiek inne okoliczności. Powinność precyzowania świadczeń udzielanych przez przedszkola i wysokości opłat odpowiadających każdemu z tych świadczeń jest oczywista, bowiem tylko w ten sposób można zweryfikować, czy opłatą nie są objęte świadczenia bezpłatne według art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, do którego to przepisu ustawodawca odesłał przecież wprost w ramach delegacji z jej art. 14 ust. 5. Tych wymogów nie spełnia opłata stała na miesiąc tytułem kosztów przygotowania posiłków oraz zapisy dotyczące zasady jej podwyższania i od niej zwolnienia, której wysokość określono w § 1, 2 i 3 zaskarżonego zarządzenia. Ustalenie tej opłaty doprecyzowane stosownym pismem z dnia [...] r., nie pozwala bowiem na kontrolę, czy w jej ramach mieszczą się wyłącznie świadczenia przekraczające podstawy programowe wychowania przedszkolnego, jak również czy nie zawiera ona niedopuszczalnych w świetle art. 67a ustawy o systemie oświaty regulacji dotyczących wliczenia kosztów osobowych - w tym wynagrodzenie pracowników, kosztów ich ubezpieczenia społecznego oraz pozostałych świadczeń pracowniczych wraz z kosztami rzeczowymi, do których należą między innymi koszty zakupu energii elektrycznej, gazu ziemnego i wody oraz odprowadzenia ścieków.

Reasumując, skład orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że upoważnienie wynikające z art. 67a ustawy o systemie oświaty jest tego rodzaju upoważnieniem, o którym mowa w art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Konsekwencją wyżej przedstawionego ujęcia charakteru prawnego zaskarżonego zarządzenia jest konieczność stwierdzenia, że doszło do naruszenia art. 2 ust. 1, art. 3, art. 4 ust. 1, art. 13 pkt 2 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Przepisy powyższe odnoszą się bowiem do sposobów publikacji aktów prawa miejscowego w wojewódzkim dzienniku urzędowym z zachowaniem stosownego vacatio legis.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie 147 § 1 w związku z art. 152 p.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.