Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 171/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla, , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Janeczko (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 marca 2022 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego ( dalej: "[...]WINB", "organ odwoławczy"), postanowieniem z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...]znak: [...]na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), po rozpatrzeniu zażalenia spółki [...] sp. z o.o. w [...] (dalej: "inwestor", "skarżąca"), , na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] ( dalej: "PINB", "organ I instancji") Nr [...] z dnia [...] października 2021 r., znak: [...] wstrzymujące spółce [...] Sp. z o.o. w [...] roboty budowlane przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] w m. [...], gm. [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz informujące inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w przypadku legalizacji obiektu oraz o zasadach jej obliczania - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco.

W dniu 9 września 2021 r. do PINB w Powiecie [...] wpłynął wniosek [...] Stowarzyszenia [...]" z dnia [...] września 2021 r. o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] oraz dopuszczenie ww. Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu na prawach strony.

Zawiadomieniem z dnia 1 października 2021 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] poinformował o wszczętym z urzędu postępowaniu administracyjnym w sprawie rozbudowy ww. stacji bazowej telefonii komórkowej.

Następnie PINB w Powiecie [...] postanowieniem Nr [...] z dnia [...] października 2021 r. wstrzymał spółce [...] w [...] roboty budowlane przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Zażalenie na powyższe rozstrzygnięcie złożyła spółka [...] w [...].

Po rozpatrzeniu ww. zażalenia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał wskazane na wstępie postanowienie z dnia [...] listopada 2021 r. nr [...].

W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszym postępowaniu jest postanowienie wstrzymujące spółce [...] Sp. z o.o. w [...] roboty budowlane przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, zrealizowane bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz informujące inwestora - o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, zgodnie z brzmieniem art. 48 a Prawa budowlanego.

[...]WINB wskazał, że inwestor legitymuje się decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z zewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną na dz. nr ewid. [...] w miejscowości [...], gm. [...].

Organ odwoławczy wskazał, że przed organami nadzoru budowlanego toczyło się postępowanie w przedmiocie zgodności inwestycji z ww. pozwoleniem, które zostało zakończone decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...][...]z dnia [...] sierpnia 2020 r., umarzającą postępowanie administracyjne w sprawie zgodności realizacji stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] wraz z zewnętrzną linią zasilającą i niezbędną infrastrukturą techniczną, z warunkami pozwolenia na budowę i przepisami prawa, utrzymaną w mocy decyzją [...]WINB Nr [...]z dnia [...] listopada 2020 r. Organy obu instancji ustaliły, że ww. obiekt budowlany realizowany jest zgodnie z decyzją Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r. Niemniej jednak jak ustalił organ powiatowy podczas przesłuchania w dniu [...] sierpnia 2021 r. M. W. - pełnomocnika spółki [...] w [...], po przyjęciu obiektu do użytkowania inwestor dokonał montażu dodatkowych 5 anten sektorowych. Z protokołu przesłuchania wynika, że były to "2 szt. na I sektorze, 2 szt. na II sektorze wraz ze zmianą typów anten oraz 1 szt. na III sektorze i zastosowano zmianę parametrów technicznych zainstalowanych anten. Montaż wykonano po (...) 2000 a przed pomiarami pól magnetycznych wydanych 29.12.2020 roku. Według wiedzy strony do administracji architektoniczno - budowlanej planowanych zmian w zakresie (...) stacji bazowej nie zgłoszono. Do Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego za pomocą poczty elektronicznej epuap przesłano pismo dot. zmiany danych w instalacji wytwarzającej pole magnetyczne w dniu 15.01.2021 r. Dodatkowo powiadomiono WIOŚ i Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w [...]".

Organ odwoławczy dalej wskazał, że jakkolwiek w aktach administracyjnych brak jest dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r., to z akt administracyjnych organu I instancji, w tym z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 2020 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r., wynika, że dla ww. budowli równoważna moc promieniowania izotopowego (EIRP) wynosi 755,96, tymczasem z przedłożonej do protokołu przesłuchania z dnia 19 sierpnia 2021 r. "Aktualizacji danych instalacji po wprowadzeniu zmiany nieistotnej" pkt 9 "Emisja pola elektromagnetycznego o równoważnych mocach promieniowanych izotopowo (EIRP) poszczególnych anten", wskazane wartości wykraczają poza te wskazane w pierwotnej dokumentacji projektowej tj.: "Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...]". Tożsame wartości wskazane są też w "Sprawozdaniu z pomiaru pół elektromagnetycznych" z 29 grudnia 2020 r.

W ocenie [...]WINB wykonanie robót o ww. zakresie stanowi rozbudowę istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej.

Organ wskazał, że obowiązujące przepisy nie formułują definicji pojęcia rozbudowy obiektu budowlanego, to jednak jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych przez rozbudowę należy rozumieć zmianę charakterystycznych parametrów istniejącego obiektu budowlanego, jak kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość (wniosek a contrario z definicji legalnej "przebudowy" - art. 3 pkt 7a Prawa budowlanego). Przy czym w przypadku kwalifikacji prawnej robót budowlanych wykonanych przy istniejącej stacji bazowej telefonii komórkowej uwzględnić należy specyfikę obiektu.

Istota omawianej sprawy sprowadza się zdaniem [...]WINB do ustalenia czy roboty budowlane, polegające na montażu dodatkowych 5 anten sektorowych na wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę i dopuszczonej do użytkowania stacji bazowej noszą znamiona "rozbudowy" jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego.

W ocenie [...]WINB prace przeprowadzone przy stacji bazowej doprowadziły do zmiany wielkości emisji pola elektromagnetycznego w porównaniu z założeniami projektowymi oraz miały wpływ na jej konstrukcję, a tym samym montaż dodatkowych anten kwalifikować należy jako rozbudowę, w wyniku której doszło do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu (montaż dodatkowych anten i w konsekwencji zwiększenie promieniowania).

Organ odwoławczy wskazał, że z akt sprawy bezsprzecznie wynika, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowiącej całość zamierzenia budowlanego. Inwestor wprawdzie poinformował Starostwo Powiatowe w [...], Wydział Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Gospodarki Wodnej, Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska i Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w [...] odpowiednio o zamontowaniu dodatkowych anten oraz o przystąpieniu do ich użytkowania, to jednak nie świadczy to o ich legalnym zamontowaniu, jako że roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą inwestor nie wystąpił.

W ocenie [...]WINB stacja bazowa telefonii komórkowej stanowi obiekt budowlany, tj. całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, na którą inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, przy wydaniu którego Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany określający wysokość emisji pól elektromagnetycznych. Montaż dodatkowych 5 anten, obok anten zainstalowanych w toku realizacji stacji bazowych siłą rzeczy - celem pełnienia swojej funkcji - musi prowadzić do zmiany mocy oddziaływania całego obiektu, tworzącego całość techniczno-użytkową.

W związku z rozbudową ww. stacji bazowej, zdaniem organów nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie inwestor, powinien bezsprzecznie przed przystąpieniem do inwestycji uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas realizować przedmiotową inwestycję.

Z uwagi na przedstawione wyżej okoliczności zasadne było w ocenie [...]WINB zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego.

Organ odwoławczy wskazał, że argumenty podnoszone przez skarżącą w zażaleniu, nie wnoszą do sprawy istotnych elementów i nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonego postanowienia i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Legalizacja samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego lub jego części jest możliwa, jeżeli inwestor wypełni powyższy obowiązek. Zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 21 stycznia 2005r., sygn. akt: OSK 1602/04 "Legalizacja samowoli budowlanej nie jest obowiązkiem, ale uprawnieniem inwestora".

W ocenie [...]WINB organowi I instancji nie można zarzucić obrazy przepisów prawa materialnego, jak też procesowego, które mogłoby uzasadniać odmienne rozstrzygnięcie sprawy.

Organ wskazał, że nie ma uzasadnionych podstaw twierdzenie skarżącej Spółki, że aktualne brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, odbiega od dotychczasowego rozumienia pojęcia "instalowania urządzeń". Nowelą z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471), która weszła w życie z dniem 19 września 2020 r., ustawodawca usystematyzował w art. 29 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę i niewymagające lub wymagające zgłoszenia. Jedyną zmianą, jaką wprowadziła powołana nowela jest wskazanie przez ustawodawcę, że zwolnienie z obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę dotyczy instalowania urządzeń z osprzętem i urządzeniami zasilającymi, stanowiącymi lub niestanowiącymi całości techniczno-użytkowej. Uszczegółowienie to zdaniem organu odwoławczego, nie zmieniło w sposób zasadniczy dotychczasowego rozumienia omawianej regulacji. Organ dodał, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie budzi wątpliwości, że nowelizacja art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, nie wprowadziła możliwości budowy stacji bazowych na istniejących obiektach budowlanych bez pozwolenia na budowę. W poprzednim i obecnym stanie prawnym zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę korzystać może tylko "instalacja urządzeń". Dlatego aktualne pozostaje stanowisko judykatury wypracowane na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego.

Odnosząc się do zarzutów skarżącej Spółki, która wskazuje w treści zażalenia, że sporna inwestycja odpowiada art. 29 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego organ wskazał, że przepis ten może dotyczyć wyłącznie poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej zamontowanych na odrębnym obiekcie budowlanym, nie stanowiącym całości zamierzenia budowlanego, ale nie do budowy (rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości techniczno - użytkowej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wypracowanym na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, zgodnie z którym zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła spółka [...] sp. z o.o., z siedzibą w [...]

Zaskarżonemu w całości postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego poprzez ich zastosowanie w niniejszej sprawie, podczas gdy postanowienie organu I instancji nakazujące skarżącej Spółce wstrzymanie robót budowlanych jako bezzasadne powinno zostać uchylone;

- art. 7, 8, 77 § 1, 80, art. 107 § 3 oraz art. 124 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez przekroczenie zasady swobodnej oceny dowodów i dowolne ustalenie, że instalowanie dodatkowych anten na istniejącym telekomunikacyjnym obiekcie budowlanym stanowi rozbudowę obiektu i wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, jak również brak dokonania jakiejkolwiek analizy parametrów istniejącej wieży antenowej oraz technicznych założeń przedmiotowego przedsięwzięcia, w szczególności wysokości montowanych anten;

- art. 7 Konstytucji RP (Dz. U. z 1997 roku nr 98 poz. 483 ze zm.) w zw. z art. 6 k.p.a. oraz 8 k.p.a. w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez nie działanie przez organ I instancji w granicach prawa i w formach wskazanych przez prawo i dowolne uznanie, iż zrealizowane przez skarżącą Spółkę roboty budowlane wymagały dla swej realizacji uzyskania pozwolenia na budowę, co spowodowało prowadzenie niniejszego postępowania w taki sposób, że nie pogłębiało to zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

- § 3 pkt 2 i 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 219, poz. 1864 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że telekomunikacyjnymi obiektami budowlanymi na gruncie ww. przepisów są wolno stojące konstrukcje wsporcze anten i urządzeń radiowych, w tym wolno stojące maszty antenowe i wolno stojące wieże antenowe wraz z urządzeniami na nich zainstalowanymi, podczas gdy zgodnie z literalną wykładnią Rozporządzenia tego typu obiektami są wyłącznie same konstrukcje bez urządzeń na nich posadowionych, w związku z czym jakiekolwiek modyfikacje, polegające przykładowo na zainstalowaniu na przedmiotowych obiektach dodatkowych anten nie powodują w żadnym wypadku zmiany parametrów obiektów telekomunikacyjnych, takich jak wysokość, szerokość, itp., a co za tym idzie nie stanowią ich rozbudowy;

- art. 48 ust. 1 i 5 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie postanowienia nakazującego wstrzymanie robót budowlanych przy budowie stacji bazowej w sytuacji, gdy przeprowadzone roboty zostały zakończone i nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, ponieważ inwestycja której dotyczy postępowanie korzystała z wyłączenia spod takiego obowiązku na mocy przepisów zawartych w art. 29 w zw. z art. 30 Pr. bud., gdyż dotyczyła zainstalowania na istniejącym obiekcie urządzeń wraz z konstrukcjami wsporczymi, w związku z czym przeprowadzone roboty nie doprowadziły do powstania obiektu budowlanego w postaci budowli, co wymagałoby uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę,

- art. 3 pkt. 3 w zw. z art. 28 Pr. bud. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy inwestycja w postaci zainstalowania pięciu anten sektorowych na istniejącej wieży telekomunikacyjnej nie stanowiła budowli, a roboty budowlane, których dotyczy postępowanie nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, albowiem objęte były zwolnieniem od obowiązku uzyskania tej decyzji;

- art. 29 w zw. z art. 30 Pr. bud. poprzez ich niezastosowanie w sytuacji, gdy roboty budowlane wykonane przez skarżącą Spółkę polegały na instalowaniu urządzeń, w tym instalacji radiokomunikacyjnej, których wysokość nie przekroczyła 3 metrów;

- art. 30 w zw. z art 29 ust. 3 oraz 4, 29 ust 6 Pr. bud., w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8, w zw. z § 3 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zw. z art. 122a ust. 1 pkt. 1, art. 122 i art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony w zw. z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w zw. z art. 8 la § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego - poprzez bezpodstawne uznanie, że przedmiotowa instalacja urządzeń do 3 metrów może wymagać uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę, uwzględniając również fakt, że instalacja nie spowodowała konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, co potwierdzają zarówno zgłoszenia środowiskowe, jak i znajdujące się w aktach sprawy pomiary promieniowania elektromagnetycznego.

Mając na względzie powyższe zarzuty wniesiono o:

uchylenie w całości postanowienia [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] numer [...] oraz poprzedzającego go postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie [...] nr [...];

W uzasadnieniu skargi rozwinięto wskazane wyżej zarzuty.

Organ w odpowiedzi na skargę podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy, nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a.) oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia, przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ nie narusza ono prawa.

Przedmiotem kontroli Sądu w rozpoznawanej sprawie, jest postanowienie [...]WINB z dnia [...] listopada 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie PINB z dnia [...] października 2021 r. wstrzymujące [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] roboty budowlane przy rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na terenie działki nr ew. [...] obr. [...] w m. [...], gm. [...], zrealizowanej bez wymaganego pozwolenia na budowę oraz informujące inwestora o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu, a także o konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w przypadku legalizacji obiektu oraz o zasadach jej obliczania.

W ocenie Sądu zaskarżone postanowienie, nie zostało wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc i wskazanych w skardze: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 124 § 1, art. 126 art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP oraz prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w tym więc i wskazanych w skardze: § 3 pkt 2 i 9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie art. 48 ust. 1 i 5, art. 3 pkt 3 w zw. z art. 28, art. 29 w zw. z art. 30 Prawa budowlanego, 5. art. 30 w zw. z art 29 ust. 3 oraz 4, 29 ust 6 Pr. bud., w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 7 oraz § 3 ust. 1 pkt. 8, w zw. z § 3 ust. 2 i 3 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, w zw. z art. 122a ust. 1 pkt. 1, art. 122 i art. 152 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony w zw. z Rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 17 grudnia 2019 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku w zw. z art. 8 la § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

Bezspornym jest w rozpoznawanej sprawie, że przedmiotowy obiekt budowlany został zrealizowany zgodnie z decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...].

Kolejną bezsporną okolicznością ustaloną w wyniku przesłuchania przez organ powiatowy pełnomocnika inwestora, jest to, że po przyjęciu obiektu do użytkowania, inwestor dokonał montażu dodatkowych 5 anten sektorowych. Z protokołu przesłuchania wynika, że były to 2 anteny na I sektorze, 2 anteny na II sektorze wraz ze zmianą typów anten oraz 1 antena na III sektorze, przy czym zastosowano zmianę parametrów technicznych zainstalowanych anten. Jak wynika z protokołu przesłuchania pełnomocnika, montaż dodatkowych anten, nie został zgłoszony do organu administracji architektoniczno – budowlanej. Inwestor ograniczył się jedynie do przeslania za pomocą poczty elektronicznej epuap pisma do Wydziału Ochrony Środowiska Starostwa Powiatowego dotyczącego. zmiany danych w instalacji wytwarzającej pole magnetyczne w dniu 15 stycznia 2021 r. oraz dodatkowo powiadomił WIOŚ i Państwowy Wojewódzki Inspektorat Sanitarny w [...].

Podkreślić należy, że mimo braku w aktach dokumentacji projektowej zatwierdzonej decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...], z akt administracyjnych organu I instancji, w tym z treści uzasadnienia decyzji Wojewody [...] Nr [...]z dnia [...] listopada 2020 r. odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] Nr [...]z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...]wynika, że dla przedmiotowej budowli "równoważna moc promieniowania izotopowego (EIRP) wynosi 755,96".

Z przedłożonej do protokołu przesłuchania z dnia 19 sierpnia 2021 r. "Aktualizacji danych instalacji po wprowadzeniu zmiany nieistotnej" pkt 9 "Emisja pola elektromagnetycznego o równoważnych mocach promieniowanych izotopowo (EIRP) poszczególnych anten" , wynika natomiast, że wskazane wartości wykraczają poza te wskazane w pierwotnej dokumentacji projektowej tj.: "Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...], Antena sektorowa [...]". Tożsame wartości wskazane są też w "Sprawozdaniu z pomiaru pół elektromagnetycznych" z 29 grudnia 2020 r.

Kwestią sporną w tej sprawie jest to, czy roboty budowlane, polegające na montażu dodatkowych 5 anten sektorowych na wybudowanej na podstawie pozwolenia na budowę i dopuszczonej do użytkowania stacji bazowej noszą znamiona "rozbudowy" jako jednej z postaci budowy według art. 3 pkt. 6 Prawa budowlanego.

Zgodnie z art. 3 ust. 6 Prawa budowlanego przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego, zaś w myśl art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego, roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31.

W myśl art. 3 ust. 7 ustawy poprzez termin roboty budowlane - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Natomiast zgodnie z art. 3 ust. 7a ustawy przebudowa to wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie niewymagającym zmiany granic pasa drogowego.

Podkreślić również należy, że jakkolwiek przepisy ustawy Prawo budowlane nie zawierają legalnej definicji rozbudowy, to wyjaśnienie tego terminu zostało ukształtowane na gruncie orzecznictwa sądów administracyjnych, które przyjmują, że rozbudowa to zmiana charakterystycznych parametrów istniejącego budynku innych niż określone w art. 3 ust. 7a. Tym samym uznać należy, że rozbudowa związana jest ze zmianą charakterystycznych parametrów obiektu, takich jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, która jednak nie prowadzi do powstania żadnego nowego obiektu, lecz do modyfikacji obiektu wcześniej istniejącego. W wyniku rozbudowy nie powstaje nowy obiekt budowlany czy też nowa substancja budowlana. Rozbudowany budynek pozostaje tym samym obiektem w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu, przedmiotowe prace przeprowadzone przy stacji bazowej, doprowadziły do zmiany wielkości emisji pola elektromagnetycznego w porównaniu z założeniami projektowymi oraz miały wpływ na jej konstrukcję, a tym samym montaż dodatkowych anten kwalifikować należy jako rozbudowę, w wyniku której doszło do zmiany parametrów technicznych oraz użytkowych obiektu (montaż dodatkowych anten i w konsekwencji zwiększenie promieniowania).

Zwiększenie lub ogólna zmiana sumaryczna mocy pojedynczych anten są traktowane w orzecznictwie jako rozbudowa stacji bazowej, a roboty budowlane prowadzące do zwiększenia lub ogólnej zmiany sumarycznej, nieobjęte zwolnieniami wskazanymi w art. 29-30 Prawa budowlanego, wymagają uzyskania pozwolenia na budowę (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 789/17; wyrok NSA z dnia 12 października 2016 r., sygn. akt II OSK 3341/14; wyrok NSA z dnia 22 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1494/15; wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1224/14, dostępne w CBOSA).

Z akt sprawy, bezspornie wynika, że inwestor nie uzyskał pozwolenia na realizację przedsięwzięcia polegającego na rozbudowie stacji bazowej telefonii komórkowej, stanowiącej całość zamierzenia budowlanego. Inwestor poprzestał jedynie na poinformowaniu Starostwa Powiatowego w [...], Wydziału Ochrony Środowiska, Rolnictwa i Gospodarki Wodnej, Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska i Państwowego Wojewódzkiego Inspektoratu Sanitarnego w [...] odpowiednio o zamontowaniu dodatkowych anten oraz o przystąpieniu do ich użytkowania.

Nie świadczy to jednak zdaniem Sądu o ich legalnym zamontowaniu, jako że roboty budowlane polegające na rozbudowie stacji bazowej, podlegają obowiązkowi uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, o którą inwestor nie wystąpił do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Inwestor zatem powinien uzyskać pozwolenie na budowę od organu administracji architektoniczno - budowlanej i dopiero wówczas realizować przedmiotową inwestycję.

Biorąc powyższe pod uwagę, zasadne było w ocenie Sądu zastosowanie w sprawie trybu określonego w art. 48 Prawa budowlanego.

Niezasadna jest argumentacja skarżącej, że aktualne brzmienie art. 29 ust. 3 pkt 3 lit. a ustawy Prawo budowlane, odbiega od dotychczasowego rozumienia pojęcia "instalowania urządzeń".

W stanie prawnym obowiązującym do dnia 24 października 2019 r. przepis art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Przepis ten został znowelizowany na podstawie art. 5 ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r., poz. 1815) i od 25 października 2019 r. obowiązuje w brzmieniu następującym: "Pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, na obiektach budowlanych".

Od dnia 19 września 2020 r. regulacja ta jest zawarta w art. 29 ust. 3 pkt 3a Prawa budowlanego (art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw – Dz. U. z 2020 r., poz. 471). Przepis ten stanowi obecnie, że nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę, natomiast wymaga zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach budowlanych stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających, o wysokości powyżej 3 m.

Nowelizacja ustawy Prawo budowlane, która weszła w życie 25 października 2019 r. sprowadzała się do tego, że w art. 29 ust. 2 pkt 15 wprowadzono zmiany polegające na dodaniu do dotychczasowego brzmienia tego przepisu następujących zwrotów: urządzeń "stanowiących albo niestanowiących całości techniczno-użytkowej" oraz "a także związanego z tymi urządzeniami osprzętu i urządzeń zasilających". W projekcie ustawy z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nowelizującej art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (druk nr VIII.3484) nie zawarto szczegółowego uzasadnienia, wskazującego jaki był cel tej nowelizacji. Z uzasadnienia projektu wynika jedynie, że nowelizacja Prawa budowlanego w tej części związana była z problemem klasyfikacji poszczególnych typów inwestycji telekomunikacyjnych, a nie zasadniczo zakresem normy prawnej wynikającej z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Analiza wprowadzonych do przywołanego przepisu zmian pozwala stwierdzić, że mocą tej nowelizacji doprecyzowano jedynie dotychczasową treść przepisu, natomiast nie zmieniono jego istoty i dotychczasowego rozumienia (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 24 lutego 2021 r., II SA/Gl 1278/20, wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2020 r., II SA.Kr 108/20). Nowelizacja ta miała więc charakter uzupełniający i nie wpłynęła w istotny sposób na odczytanie tej regulacji, nadal bowiem podstawowym elementem dyspozycji tego przepisu jest "wykonywanie robót budowalnych polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowalnych". W orzecznictwie wskazuje się, że nowelizacją tą nie przesądzono, aby co do zasady budowa (rozbudowa) stacji bazowej była możliwa bez pozwolenia na budowę. W dalszym ciągu przepis ten dotyczy problematyki "instalowania na obiektach budowlanych" (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2020 r., II OSK 3991/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2020 r., IV SA/Po 1224/20, wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1890/20, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zarówno w poprzednim i obecnym stanie prawnym zwolnieniu z uzyskania pozwolenia na budowę korzystać może tylko "instalacja urządzeń". Dlatego aktualne pozostaje stanowisko judykatury wypracowane na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego.

Nie jest także zasadne stanowisko skarżącej, że sporna inwestycja odpowiada art. 29 ust. 3 pkt 3 Prawa budowlanego.

Wskazać bowiem należy, że przepis ten może dotyczyć wyłącznie poszczególnych elementów stacji bazowej telefonii komórkowej zamontowanych na odrębnym obiekcie budowlanym, nie stanowiącym całości zamierzenia budowlanego, ale nie do budowy (rozbudowy) stacji bazowej telefonii komórkowej jako całości techniczno - użytkowej. Powyższe stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym wypracowanym na gruncie art. 29 ust. 2 pkt 15 i art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego, zgodnie z którym: "Zakwalifikowanie robót jako instalowanie antenowych konstrukcji wsporczych oraz instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych w rozumieniu art. 29 ust. 2 pkt 15 p.b., może nastąpić tylko wówczas, gdy ich umiejscowienie na obiektach budowlanych nie stanowi rozbudowy, nadbudowy lub przebudowy tych obiektów. Ewentualna zmiana parametrów obiektu winna być kwalifikowana jako przebudowa lub rozbudowa stacji bazowej, a nie montaż urządzeń na istniejącym obiekcie budowlanym." (wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2018r., sygn. akt: VII SA/Wa 658/17). Podobnie wskazano w wyroku NSA z dnia 19 stycznia 2018r., sygn. akt: II OSK 848/16: "przepisy art. 29 ust. 2pkt 15wzw. z art. 30 ust. 1 pkt 3b Prawa budowlanego mogą mieć jedynie zastosowanie w przypadku instalowania pojedynczych urządzeń, konstrukcji wsporczych, anten i instalacji radiokomunikacyjnych na obiektach budowlanych, nie mogą natomiast stanowić podstawy prawnej do budowy (a także odpowiednio przebudowy, czy rozbudowy) takiego zamierzenia budowlanego, jakim jest stacja bazowa telefonii komórkowej.

Dodać należy, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że przy realizacji tego typu urządzeń emitujących fale elektromagnetyczne, powinna obowiązywać zasada przezorności w trosce o zdrowie i życie ludzkie. Zgodnie z art. 74 ust. 2 oraz art. 5 Konstytucji RP ochrona środowiska jest obowiązkiem władz publicznych, które powinny kierować się zasadą zrównoważonego rozwoju, wspierać działania obywateli na rzecz ochrony i poprawy stanu środowiska oraz realizować prawo każdego do informacji o stanie i ochronie środowiska. W duchu tych zasad powinny być interpretowane i stosowane przepisy Prawa budowlanego (art. 29 ust. 2 pkt 15). Budowa stacji bazowej telefonii komórkowej na podstawie zgłoszenia, a więc bez udziału stron, o których mowa w art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, nie daje gwarancji prawidłowego wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu (art. 3 pkt 20) oraz poszanowania uzasadnionych interesów osób trzecich posiadających nieruchomości w tym obszarze, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 29 stycznia 2020 r., II OSK 641/18, z 11 lipca 2019 r., II OSK 2242/17, z 15 grudnia 2017 r., II OSK 613/17, z 19 stycznia 2018 r., II OSK 848/16, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W świetle powyższego, niezasadna jest argumentacja skarżącej odnosząca się do przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 października 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać telekomunikacyjne obiekty budowlane i ich usytuowanie.

W ocenie Sądu, organ nie naruszył również przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Stan faktyczny sprawy został wyjaśniony w sposób prawidłowy, a podjęte ustalenia dawały podstawę do dokonania kwalifikacji prawnej przedmiotowej inwestycji jako inwestycji wymagającej uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę