Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2428/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6272 Wizy, zezwolenie na zamieszkanie na czas oznaczony, na osiedlenie się, wydalenie z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 35 § 1 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149 § 1 pkt 3 i § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędzia del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant asystent sędziego Joanna Drapczyńska po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 7 marca 2019 r. sygn. akt III SAB/Lu 20/18 w sprawie ze skargi G. S. na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 7 marca 2019 r., sygn. akt III SAB/Lu 20/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu skargi G. S. (skarżący), na przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę [...] postępowania w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, w punkcie pierwszym stwierdził, że Wojewoda [...] dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie drugim wskazał, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim oddalił skargę w pozostałej części, a w punkcie czwartym zasądził zwrot kosztów postępowania.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wojewoda [...], rozpoznając złożony przez skarżącego wniosek z dnia [...] lipca 2017 r. o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r., wezwał skarżącego do przedstawienia oryginału dokumentu podróży, którego kopia została dołączona do wniosku oraz wezwał do osobistego stawiennictwa w siedzibie organu.

Z uwagi na spełnienie przez skarżącego wskazanego wymogu oraz uzupełnienie braku formalnego wniosku, organ pismem z dnia [...] sierpnia 2017 r. poinformował skarżącego o wszczęciu w dniu [...] lipca 2017 r. postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej w związku z wykonywaniem pracy na rzecz pracodawcy "[...]" w [...]. Wskazał jednocześnie, że ze względu na uzupełnienie przez skarżącego w dniu [...] sierpnia 2017 r. braków formalnych, a także tryb postępowania wynikający z art. 109 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (Dz. U. z 2016 r., poz. 1990 ze zm.), dalej "ustawa o cudzoziemcach", rozpatrzenie sprawy nie może nastąpić w terminie 1 miesiąca, a decyzja powinna być wydana przez Wojewodę [...] do dnia [...] października 2017 r.

Po zapoznaniu się z wywiadem środowiskowym, Wojewoda [...] pismem z dnia [...] października 2017 r. poinformował strony, że z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające sprawa nie może zostać załatwiona we wskazanym wcześniej terminie i wskazał nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] listopada 2017 r.

Następnie pismem z dnia [...] listopada 2017 r.. organ wezwał skarżącego do stawienia się w dniu [...] grudnia 2017 r. w Oddziale ds. Cudzoziemców Wydziału Spraw Obywatelskich i Cudzoziemców [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...] w celu zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jako okoliczność uzasadniającą wezwanie organ wskazał znajdującą się w aktach sprawy notatkę służbową funkcjonariuszy Straży Granicznej z której wynika, że pod wskazanym przez skarżącego adresem nie mieszkają cudzoziemcy. Jednocześnie organ powiadomił o wyznaczeniu nowego terminu załatwienia sprawy do dnia [...] grudnia 2017 r.

Kolejnymi pismami z dnia [...] grudnia 2017 r. oraz z dnia [...] stycznia 2018 r., organ wezwał skarżącego do dalszego uzupełnienia wniosku, które to braki zostały uzupełnione w dniach [...] stycznia 2018 r. oraz [...] lutego 2018 r. Skarżący oraz jego pracodawca, działając na podstawie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.) dalej "k.p.a.", wnieśli także ponaglenia na niezałatwienie przez Wojewodę [...] wniosku skarżącego w terminie określonym w art. 35 k.p.a.

O nowym terminie załatwienia sprawy - do dnia 13 kwietnia 2018 r. - organ poinformował strony pismem z dnia [...] lutego 2018 r. wskazując jednocześnie, że upoważniony przedstawiciel pracodawcy skarżącego został wezwany do siedziby organu na dzień [...] marca 2018 r. w celu złożenia zeznań w charakterze strony.

Szef Urzędu do Spraw Cudzoziemców nie przychylił się natomiast do wniesionych przez strony ponagleń i postanowieniem z dnia [...] marca 2018 r. uznał je za nieuzasadnione.

Po raz kolejny pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. organ powiadomił o nowym terminie załatwienia sprawy do dnia [...] czerwca 2018 r., z uwagi na trwające postępowanie wyjaśniające.

Na dalszym etapie postępowania organ zwrócił się również do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego dotyczącego współpracy określonych w tym piśmie podmiotów gospodarczych w zakresie zatrudniania cudzoziemców, a pismem z dnia [...] maja 2018 r. skierowanym do F. w K. S.A. wezwał do udzielenia informacji odnośnie podpisanych umów o współpracy ze wskazanymi podmiotami gospodarczymi oraz informacji na temat cudzoziemców, w tym skarżącego, objętych tymi umowami. Straż Graniczna poinformowała organ o wyniku przeprowadzonego wywiadu środowiskowego z którego wynika, że skarżący nie zamieszkuje pod podanym we wniosku adresem w hotelu pracowniczym, dlatego też organ pismem z dnia [...] czerwca 2018 r. wskazał na nowy termin załatwienia sprawy do dnia [...] lipca 2018 r. Natomiast informacje dotyczące współpracy z podmiotami gospodarczymi deklarującymi zatrudnienie cudzoziemców, również pracodawcy skarżącego, wpłynęły do organu w dniach [...] - [...] czerwca 2018 r.

Z kolei pismem z dnia [...] lipca 2018 r. organ poinformował, że do sprawy nie zostały dołączone kolejne wymagane dokumenty. W piśmie tym organ stwierdził również, że został wprowadzony w błąd z uwagi na przedstawienie nieprawdziwych informacji przez skarżącego i wezwał strony postępowania do zapoznania się z aktami sprawy w dniu [...] września 2018 r. oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Nowy termin załatwienia sprawy wyznaczył do dnia [...] września 2018 r.

Skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wniósł skarżący, zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 12 oraz art. 35 i art. 36 k.p.a. i domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, a przewlekłość ta miała charakter rażący. Skarżący wniósł także o przyznanie mu od organu kwoty 5.000 zł i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania.

Mając na uwadze, że w dniu [...] września 2018 r. wpłynęła informacja z [...] Oddziału Straży Granicznej dotycząca naruszenia przez K. L., a zatem osoby zarządzającej podmiotem powierzającym skarżącemu wykonywanie pracy, przepisów prawa w zakresie zatrudniania cudzoziemców, organ pismem z dnia [...] września 2018 r. wezwał do dokonania aktualizacji wniosku w zakresie jego karalności. W odpowiedzi na pismo skarżący poinformował o zmianie pracodawcy i złożył zaktualizowany załącznik nr 1 do wniosku oraz zaświadczenie o zatrudnieniu od nowego pracodawcy – T. T. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą P. w L., umowę użyczenia lokalu i umowę ubezpieczenia.

Pismami z dnia [...] października 2018 r. organ zawiadomił skarżącego oraz jego nowego pracodawcę o wszczęciu postępowania o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wezwał skarżącego do uzupełnienia wniosku przez dostarczenie umowy zlecenia. W tym samym dniu organ zwrócił się także do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu ustalenia, czy skarżący zamieszkuje pod wskazanym w zmienionym wniosku adresem.

Następnie pismem z dnia [...] października 2018 r. organ wezwał pracodawcę skarżącego do przedłożenia wymaganych dokumentów, który pismem z dnia [...] listopada 2018 r. wniósł o przedłużenie zakreślonego terminu na wykonanie tego zobowiązania. Nowy termin załatwienia sprawy organ wyznaczył do dnia [...] stycznia 2019 r., o czym poinformował strony postępowania.

W wykonaniu powyższego wezwania strona uzupełniła żądaną dokumentację, a organ pismem z dnia [...] grudnia 2018 r. zwrócił się do skarżącego z kolejnym wezwaniem na które skarżący odpowiedział w dniu [...] grudnia 2018 r.

W wyniku zakończenia prowadzonego postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2018 r., nr [...] udzielił skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej od dnia [...] grudnia 2018 r. do dnia [...] października 2021 r. w celu wykonywania pracy na rzecz P. w L.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2019 r. wniesionej w sprawie skargi, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał na wstępie, że skarżący spełnił formalne warunki wniesienia skargi, bowiem wyczerpał tryb przewidziany w art. 37 k.p.a. Podkreślił przy tym, że nawet przy przyjęciu, że sprawa ta miała charakter sprawy szczególnie skomplikowanej, organ miał obowiązek załatwienia sprawy w terminie najwyżej dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania mając na uwadze art. 35 § 5 k.p.a.

Nawiązując zatem do powyższej uwagi, Sąd odniósł się do stanu faktycznego sprawy i w szczególności wskazał, że pierwszą czynność w sprawie organ podjął w dniu [...] sierpnia 2017 r., a więc dopiero po upływie dwóch tygodni od wpływu wniosku. Zwrócił także uwagę, że pomiędzy wydaniem zawiadomienia o wszczęciu postępowania, a wnioskiem organu o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego minęło 28 dni, a taka zwłoka była nieuzasadniona. Sąd uznał także za nieusprawiedliwioną 40-dniową bezczynność organu w podejmowaniu działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego. Stwierdził ponadto, że działanie organu w którym kilkukrotnie i w znacznych odstępach czasu wzywa się stronę do uzupełnienia materiału dowodowego, w sytuacji gdy można było to uczynić za pomocą jednego wezwania, sprzeciwia się zasadzie szybkości postępowania określonej w art. 12 k.p.a. Sąd podkreślił przy tym, że czynności wyjaśniające, polegające na wysłaniu do Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej pisma z wnioskiem o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego podjęto po upływie 37 dni od dnia ostatniej czynności organu w postępowaniu dowodowym oraz 23 dni od daty sporządzenia pisma z dnia [...] kwietnia 2018 r. wyznaczającego nowy termin załatwienia sprawy, zaś adres w hotelu tj. podany we wniosku adres zamieszkania skarżącego cudzoziemca, był znany organowi na trzy i pół miesiąca przed przeprowadzeniem pod tym adresem wywiadu środowiskowego.

Niemniej jednak, zdaniem Sądu, organ zasadnie przesunął termin załatwienia sprawy w celu rozpatrzenia nowych dokumentów dostarczonych przez stronę w dniu [...] grudnia 2017 r. wskazując na konieczność złożenia oświadczenia o zmianie danych we wniosku wskazującego miejsce aktualnego i rzeczywistego pobytu skarżącego. Sąd zwrócił także uwagę na nowelizację ustawy o cudzoziemcach dokonaną ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 1543) w zakresie minimalnego wynagrodzenia za pracę oraz minimalnej stawki godzinowej, na mocy której organ zobowiązany był do zażądania wyjaśnień w zakresie liczby godzin pracy w tygodniu oraz proponowanej wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto lub stawki godzinowej brutto w postaci wypełnionego oświadczenia podpisanego przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi i dokumentów precyzujących warunki wynagrodzenia i liczbę godzin pracy w tygodniu. Uzasadnione było również wezwanie do złożenia dokumentów potwierdzających, posiadanie przez podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi, środków finansowych albo źródeł dochodów niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi.

Mając na uwadze powyższe, Sąd skonstatował, że załatwianie wniosku skarżącego trwało ponad siedemnaście miesięcy, co stanowi wielokrotność terminu określonego w art. 35 § 3 k.p.a. Wydłużenie postępowania administracyjnego przekraczało, w ocenie Sądu, rozsądne granice. Zwrócił przy tym uwagę na nieusprawiedliwione okresy przerw, które dają podstawę do stwierdzenia przewlekłości postępowania. Sąd przychylił się zatem do stanowiska skarżącego, zgodnie z którym prowadzenie przez organ postępowania w sposób opieszały doprowadziło do przekroczenia norm regulujących czas trwania postępowania administracyjnego i zaistnienia zwłoki w rozpoznaniu wniosku, co stanowi o naruszeniu zasad ogólnych przewidzianych w art. 7, art. 12 § 1, art. 35 § 1 k.p.a. Wielokrotne, nieusprawiedliwione przerwy w podejmowaniu czynności, niepodejmowanie natychmiastowych działań po uzyskaniu żądanych informacji lub dokumentów, wzywanie do przedstawienia poszczególnych dokumentów w znacznych odstępach czasu - doprowadziły do nieakceptowalnego z punktu widzenia zasad ekonomiki procesowej wydłużenia czasu trwania postępowania, co doprowadziło również do naruszenia art. 8 k.p.a.

Odnosząc się natomiast do kwestii charakteru przewlekłego prowadzenia postępowania Sąd uznał, że nie miało ono charakteru rażącego, bowiem było także konsekwencją złożonego stanu faktycznego sprawy i wynikało m.in. ze wskazania we wnioskach niezgodnego ze stanem faktycznym adresu zamieszkania, konieczności uzyskania informacji od innych organów przed wydaniem decyzji, jak również wynikającą z nowelizacji ustawy o cudzoziemcach zmianę przepisów prawa. Jak zauważył Sąd, chociaż czynności organu niejednokrotnie były podejmowane w sposób opieszały, to jednak świadczyły, że celem organu było przeprowadzenie i zakończenie postępowania administracyjnego w sprawie wniosku skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę.

Końcowo Sąd uznał za nieuzasadnione przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł. Wskazując na kompensacyjny charakter rozstrzygnięcia w tym przedmiocie, Sąd stwierdził, że wniosek nie został w ogóle uzasadniony, a skarżący nie wykazał, że na skutek przewlekłości w załatwieniu jego wniosku poniósł jakąkolwiek szkodę. Ponadto w ocenie Sądu, przyznanie sumy pieniężnej, jako środka o charakterze dyscyplinująco-represyjnym powinno być stosowane w szczególnie drastycznych przypadkach, gdy działania organu noszą znamiona rażącego naruszenia prawa np., gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie nie zgodził się skarżący i wniósł od niego skargę kasacyjną, zaskarżając to orzeczenie w części w jakiej Sąd I instancji stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa i w jakiej Sąd oddalił skargę w pozostałym zakresie, tj. w punkcie drugim i trzecim, zarzucając:

1. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 1a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a." w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 oraz z art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. i z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach poprzez nieprawidłowe zastosowanie, polegające na pominięciu, że organ naruszył oczywiście i niewątpliwie zasady legalizmu, zaufania uczestników postępowania do organów administracji, informowania i przekonywania stron, szybkości postępowania i ograniczonego formalizmu, koncentracji materiału dowodowego i bez należytego, racjonalnego usprawiedliwienia jaskrawo naruszył obowiązek rozpatrzenia sprawy w ustawowym terminie, co skutkowało błędnym stwierdzeniem, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa;

2. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy - art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7, z art. 141 § 6 i z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na uzależnieniu przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od wykazania okoliczności dotyczących szkody oraz od stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, co doprowadziło do oddalenia skargi w zakresie żądania przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu;

3. naruszenie art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a poprzez niewzięcie pod uwagę, że z materiału dowodowego w postaci dokumentów postępowania administracyjnego wyraźnie wynika rażące naruszenie prawa oraz istnienie podstaw do przyznania skarżącemu sumy pieniężnej od organu.

W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi w tej części przez stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od Wojewody [...] na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w kwocie 5.000 zł, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ewentualnie skarżący domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tej części sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania oraz orzeczenia o kosztach całego postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący podniósł okoliczność, że od wszczęcia postępowania do wniesienia skargi minęło aż 13 miesięcy i stwierdził, że kwestia ta jest decydująca dla stwierdzenia rażącego naruszenia prawa, dotyczącego w szczególności przepisów o terminach na załatwienie sprawy. W ocenie skarżącego przestrzeganie terminów na załatwienie sprawy przez organ było tylko pozorne, czego nie podważa wielokrotne zawiadamianie skarżącego o przewidywanym terminie zakończenia postępowania. Tym samym organ nie dochował standardu, zgodnie z którym wyznaczając nowy termin na załatwienie sprawy, na podstawie art. 36 k.p.a,. związany jest art. 12 § 1 i art. 35 § 1 k.p.a., a zatem ustalić ma możliwie jak najkrótszy termin na załatwienie sprawy.

W tym zakresie skarżący powołał wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2018 r., sygn. akt II OSK 2643/17 i wskazał, że samo stwierdzenie, że sprawa była skomplikowana, nie tłumaczy opieszałości organu w prowadzeniu postępowania i nie zmniejsza jego obowiązków wynikających z przepisów prawa. Zdaniem skarżącego, założenie takie nie zmniejsza stopnia naruszenia prawa i nie stanowi przeszkody do orzeczenia, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto skarżący wyraził pogląd, że całokształt sprawy - jej przedmiot, liczba przedłużeń w jej rozpoznaniu, charakter i rodzaj czynności pozornych mających tuszować długotrwałość postępowania, moment podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, który nastąpił po wszczęciu postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - wpływa na konieczność kwalifikacji przewlekłości postępowania w niniejszej sprawie jako następujące z rażącym naruszeniem prawa.

Skarżący odniósł się także do kwestii nieprzyznania mu przez Sąd I instancji żądanej sumy pieniężnej stwierdzając, że prawidłowa wykładnia art. 149 § 2 p.p.s.a. prowadzi do wniosku, że przyznanie jej nie jest uzależnione od wykazania przez skarżącego okoliczności dotyczących szkody, którą poniósł na skutek przewlekłości postępowania. Przyznanie tej sumy pieniężnej ma na celu przede wszystkim danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Podkreślił przy tym, że w skardze podniósł kwestię, iż przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zablokowało mu możliwość podjęcia pracy w Polsce.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje, że Wojewoda [...] rozpatrując wniosek skarżącego o udzielenie cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy i pracę dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Zarzuty skargi kasacyjnej i ich uzasadnienie koncentrują się natomiast na dwóch kwestiach, a mianowicie, czy przewlekłość postępowania miała charakter rażący oraz czy okoliczności sprawy uzasadniają przyznanie skarżącemu od organu sumy pieniężnej

Odnosząc się zatem do pierwszej z podniesionych kwestii, a zarazem pierwszego zarzutu skargi kasacyjnej wykazującego naruszenie art. 149 § 1a p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i 2, art. 9, art. 11, art. 12 § 1 oraz z art. 35 § 1 i art. 36 § 1 k.p.a. i z art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach stwierdzić należy, że nie jest on zasadny.

Wyjaśnić należy, że rażącym naruszeniem prawa będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można stwierdzić, że naruszono prawo w sposób oczywisty. Naruszenie kwalifikowane jako rażące musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie, bądź zwykłe naruszenie. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy. Wspomniane przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosków skarżącego i jawnego braku woli do załatwienia sprawy, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r., sygn. akt I OSK 675/12). Nie ulega zatem wątpliwości, że rozstrzygnięcie sądu w powyższym zakresie musi być oparte na stanie faktycznym ustalonym w rozpoznawanej sprawie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego okoliczności niniejszej sprawy nie pozwalają na przyjęcie, że doszło do kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa. Przede wszystkim zauważyć należy, że skarżący również przyczynił się do przedłużenia postępowania w sprawie rozpatrzenia jego wniosku. Organ w toku postępowania musiał bowiem trzykrotnie zwracać się do odpowiedniej placówki Straży Granicznej o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w celu potwierdzenia wskazanego przez skarżącego adresu jako miejsca pobytu, a następnie dokonywać dalszych czynności w celu ustalenia rzeczywistego adresu pod którym skarżący przebywa. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] października 2017 r. funkcjonariusze Straży Granicznej dokonali sprawdzenia lokalu przy ul. [...] w K., pod adresem wskazanym we wniosku przez skarżącego jako jego miejsce pobytu. Kolejny wywiad środowiskowy przeprowadzony został w dniu [...] maja 2018 r. na okoliczność zamieszkiwania przez skarżącego w hotelu pracowniczym F. S.A. przy ul. [...] w K. W obu przypadkach funkcjonariusze Straży Granicznej nie potwierdzili wskazywanych przez skarżącego informacji o miejscu jego pobytu. Dopiero po następnym uzupełnieniu wniosku w tym zakresie funkcjonariusze Straży Granicznej w dniu [...] listopada 2018 r. potwierdzili wskazane przez skarżącego miejsce pobytu, przy ul. [...] w L. Tym samym ustalenie rzeczywistego miejsca pobytu skarżącego, ze względu na nieprawdziwe informacje dotyczące jego miejsca zamieszkania, zajęło organowi ponad rok. Bezsprzecznie organ prowadził postępowanie w sposób przewlekły, tym niemniej okoliczność ta musi być brana pod uwagę w kontekście stwierdzenia, czy przewlekłość ta miała charakter rażący.

Ponadto przyznać należy rację Sądowi I instancji, że na przebieg postępowania miała również wpływ nowelizacja ustawy o cudzoziemcach, której zapisy zostały zmienione ustawą z dnia 20 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz niektórych innych ustaw. W wyniku tej nowelizacji dodano art. 117a, zgodnie z którym udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy i pracę można odmówić, jeżeli podmiot powierzający wykonywanie pracy cudzoziemcowi nie posiada środków finansowych ani źródeł dochodu niezbędnych do pokrycia zobowiązań wynikających z powierzenia pracy cudzoziemcowi lub nie prowadzi rzeczywistej działalności gospodarczej, rolniczej lub statutowej uzasadniającej powierzenie pracy cudzoziemcowi w danym okresie, w szczególności zawiesił działalność lub został wykreślony z właściwego rejestru lub jego działalność jest w okresie likwidacji. Przepis ten nałożył zatem na organ obowiązek dokonania dodatkowych ustaleń, o czym poinformował strony postępowania pismem z dnia [...] grudnia 2017 r., przy czym na dzień [...] sierpnia 2018 r. skarżący nie uzupełnił dokumentacji w tym zakresie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wyjaśniono także na czym polega naruszenie art. 109 ust. 1 ustawy o cudzoziemcach w kontekście rażącego charakteru prowadzonego przewlekle przez organ postępowania. Organ wywiązał się bowiem z nałożonego tym przepisem obowiązku i w dniu [...] sierpnia 2017 r. zwrócił się do Dyrektora Delegatury Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w L., Komendanta [...] Oddziału Straży Granicznej w C. i [...] Wojewódzkiego Komendanta Policji w [...] o przekazanie stosownych informacji. Podkreślenia przy tym wymaga, że z przepisu art. 109 ust. 4 powołanej ustawy wynika, że jeżeli organ obowiązany do przekazania informacji, o której mowa w ust. 1, nie przekaże informacji w terminach, o których mowa w ust. 2 lub 3 (tj. odpowiednio 30 lub 60 dni), uznaje się, że wymóg uzyskania informacji został spełniony.

Przechodząc zatem do rozpoznania kolejnego z podniesionych zarzutów tj. naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 i 7, z art. 141 § 6 i z art. 151 p.p.s.a., stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd może orzec z urzędu albo na wniosek o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a., a więc do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Przyznać można rację skarżącemu, że z konstrukcji powołanych przepisów nie wynika, aby przyznanie przez Sąd sumy pieniężnej było możliwe wyłącznie w sytuacji gdy uzna, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało charakter rażący. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a., do którego nawiązuje § 2, mówi bowiem jedynie o uwzględnieniu przez sąd skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Jednakże z uzasadnienia orzeczenia Sądu I instancji nie wynika, aby okoliczność ta przesądziła o nieprzyznaniu skarżącemu sumy pieniężnej.

Wyjaśnienia wymaga, że rozstrzygnięcie w przedmiocie sumy pieniężnej zasądzanej w oparciu o art. 149 § 2 p.p.s.a. ma charakter fakultatywny i jest zależne wyłącznie od uznania sądu i może być podjęte jedynie w przypadku uwzględnienia skargi. Podkreślić trzeba, że o ile wymierzenie grzywny organowi ma na celu przede wszystkim oddziaływać na organ mobilizująco i prewencyjnie, o tyle przyznanie stronie od organu określonej sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny. To, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy to przyznanie jest potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę na przewlekłość: zwalczenia przewlekłości organu oraz zdyscyplinowania organu. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela stanowisko Sądu I instancji, że strona powinna wykazać w skardze jaką szkodę poniosła w wyniku przewlekłego prowadzenia przez organ postępowania. W rozpoznawanej sprawie brak jest bowiem zakwestionowania stanowiska Sądu I instancji co do braku podstaw zasądzenia sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalając skargę w tej części miał na względzie przedstawione powyżej okoliczności, to jest dyscyplinująco - represyjny charakter tego środka oraz fakultatywność jego zastosowania, a także okoliczność, że postępowanie w sprawie zostało już zakończone.

Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. Norma wynikająca z przepisu art. 3 § 1 p.p.s.a. ma charakter ustrojowy, ogólny, kompetencyjny i nie zawiera samodzielnej treści normatywnej. O jej naruszeniu można mówić jedynie w sytuacji wykroczenia poza kompetencje sądu, zastosowania środka nieprzewidzianego w ustawie, względnie w sytuacji, gdy sąd uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której w przepisie mowa. Z kolei powiązany z nim przepis art. 141 § 4 określa niezbędne elementy uzasadnienia i nie może służyć podważeniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz ustalonego na jego podstawie stanu faktycznego, czego domagał się skarżący w zakresie tego zarzutu.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.