Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 482/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 383 § 1 pkt 5, art. 383 § 2
journal: Dz.U. 2011 nr 21 poz 112
law: Ustawa z dnia 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy.
article: art. 24f ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Jarosz Sędziowie WSA Donata Starosta (spr.) WSA Izabela Bąk-Marciniak Protokolant sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi K.S. na uchwałę Rady Miejskiej w J. z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie uchwałą nr [...] Rada Miejskiej

w J. z dnia [...] kwietnia 2016 r. na podstawie art. 383 § 1 pkt 5 i § 2 ustawy

z dnia 5 stycznia 2011 r. - Kodeks wyborczy (Dz. U. z 2011 r. Nr 21, poz. 112 z późn. zm.; zwanej dalej jako "Kodeks wyborczy") w zw. z art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 24f ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515 z późn. zm.; zwanej dalej jako "u.s.g.") stwierdziła wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w J. K. M. S. z powodu naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z prowadzeniem działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego Gminy J..

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały Rada Miejska wyjaśniła, że radna K. S. (zwana dalej również jako "Skarżąca") prowadzi działalność gospodarczą pod firmą Spółka A . Ponadto Skarżąca jest wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą Spółka B

W ocenie Rady Miejskiej Skarżąca prowadziła działalność gospodarczą

z wykorzystaniem mienia gminy po wyborze na funkcję radnej. W dniu [...] stycznia 2016 r. Urząd Miejski w J. zlecił spółce cywilnej Spółka B której wspólnikiem jest Skarżąca wykonanie usługi gastronomicznej w dniu [...] stycznia 2016 r. dla mieszkańców sołectwa K.

z okazji organizacji imprezy kulturalnej na kwotę [...]złotych brutto oraz usługi gastronomicznej w dniu [...] stycznia 2016 r. dla mieszkańców sołectwa R. z okazji organizacji imprezy kulturalnej na kwotę [...]złotych brutto.

Następnie Rada Miejska wyjaśniła, że zgodnie z art. 383 § 1 pkt. 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych

w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Natomiast zgodnie art. 24f ust. 1 u.s.g. radni nie mogą prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. S. zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego w zw. z art. 24f ust. 1 u.s.g., a także art. 31 ust. 3 , art. 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, a także dowodu z przesłuchania wskazanych w skardze świadków.

Skarżąca wskazała, że zaskarżona uchwała zawiera dość obszerne uzasadnienie, jednakże dotyczy ono w przeważającej części uzasadnienia zastosowania przepisów prawa oraz stanowiska orzecznictwa i doktryny. Uzasadnienie zaś stanu faktycznego obejmuje jedynie wskazanie, że rzekome wykorzystanie mienia gminy przeze mnie miało polegać na "zleceniu przez Urząd Gminy wykonania usługi gastronomicznej" dla dwóch sołectw. W ocenie Skarżącej nie jest prawdą, że dwie usługi gastronomiczne wykonane były na zlecenie Urzędu Miejskiego w J.. Wykonanie tych usług bowiem zlecili S. M. oraz R. G.. Ponadto z zapytaniem ofertowym zwrócili się oni nie do spółki cywilnej tylko do J. R., który prowadząc od wielu lat działalność gospodarczą - gastronomiczną na własny rachunek i to zanim powstała spółka cywilna, w której Skarżąca jest jednym ze wspólników, wykonywał im wiele usług cateringowych. Skarżąca nie kwestionowała, że opisane w uzasadnieniu uchwały usługi gastronomiczne wykonała spółka cywilna, w której jest wspólnikiem, jednak zaznaczyła, że sprawą tą zajmował się wyłącznie drugi wspólnik , tj. J. R.. On bowiem zajmuje się sprawami związanymi z wykonywaniem usług "na zewnątrz", tj. poza lokalem znajdującym się w miejscowości K. w gminie N. M.. Ponadto zaznaczyła, że oferta złożona przez J. R. była najniższą cenowo i dlatego została wybrana. Dopiero po wykonaniu usługi J. R. dowiedział się, że faktura ma być wystawiona na Urząd Miejski

w J., a Skarżąca o całej sprawie dowiedziała się już po fakcie wykonania usługi i dokonaniu płatności za nią. Skarżąca podkreśliła również, że łącząca ją i J. R. umowa spółki cywilnej pozostawia wspólnikom samodzielność w podejmowaniu decyzji w prowadzeniu działalności gospodarczej w zakresie nie większym niż [...] zł.

Zdaniem Skarżącej przepis art. 24f u.s.g. ma na celu zapobieżenie korupcji, wobec tego należy dokładnie rozważyć, czy działanie radnego było działaniem, które można obiektywnie zakwalifikować jako podjęte z wykorzystaniem przysługującego radnemu mandatu i to dla uzyskania własnych korzyści. Skarżąca powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazała, że o potencjalnie korupcyjnym wykorzystywaniu mienia jednostki samorządowej przez radnego można mówić wtedy, gdy radny, uczestnicząc w pracach organów właściwej jednostki samorządu, może wpływać na treść uchwał i decyzji podejmowanych przez te organy w prowadzonej działalności gospodarczej bądź zarządzaniu taką działalnością. W jej ocenie w niniejszej sprawie Rada Miejska nie wskazała, a nawet nie rozważyła ,

czy i w jaki sposób działanie jako radnej można zakwalifikować jako działanie korupcyjne. Skarżąca podkreśliła, że celem przepisu art. 24f ust. 1 u.s.g. jest wykluczenie sytuacji, w której radny, jako członek organu stanowiącego gminy, podejmując m.in. decyzje dotyczące zasad zarządu mieniem tej gminy, mógłby wpływać na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem, które pozostaje w jego władaniu, korzystniejsze od tego, jakie mogliby uzyskać inni, nie posiadający statusu radnego.

W ocenie Skarżącej wygaszenie jej mandatu jest środkiem do walki

z niewygodnymi radnymi, którzy są w tzw. "opozycji" do rządzącego gminą burmistrza i jego ugrupowania. Zdaniem Skarżącej w zaistniałym stanie faktycznym nie ziściły się wszystkie przesłanki niezbędne do uznania, że naruszyła ona przepis art. 24f u.s.g.. Po pierwsze jako radna nie brała udziału i nie mogła wpłynąć na podejmowanie decyzji dotyczących zasad zarządu mieniem gminy w zakresie zapłaty za usługi gastronomiczne, po drugie nie wpłynęła na korzystne dla siebie rozporządzenie tym mieniem i to korzystniejsze od tego, jakie mogliby uzyskać inni nie posiadający statusu radnego - zapytanie ofertowe złożone przez sołtysów kierowane było nie do spółki cywilnej, a do J. R. oraz innych jeszcze osób, nadto oferta została wybrana, bo była niższa cenowo niż pozostałe oferty, po trzecie o tym, że faktura ma być wystawiona na Urząd Miejski w J. J. R. dowiedział się już po wykonaniu usługi, a Skarżąca dowiedziała się o sprawie jeszcze później. Tym samym w ocenie Skarżącej w niniejszej sprawie nie sposób uznać, aby ziściły się przesłanki pozwalające na podjęcie uchwał o wygaśnięciu mandatu radnego.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w J. wniosła o jej oddalenie.

Zdaniem Rady Miejskiej z treści faktur wynika jednoznacznie, że sprzedawcą usługi cateringowej jest spółka cywilna Spółka B a nabywcą jest Gmina J.. Z przedłożonych faktur wynika,

że osoba podpisującą obie faktury jest K. S.. Rada wskazała,

że w zapytaniu cenowym wprost wskazuje, że zapytanie kierowane jest przez: "R. G., Sołectwo K., Sołtys, gmina J.". Powołując się na przepis art. 5 ust. 1 Rada Miejska wyjaśnił, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa, dzielnice, osiedla i inne. Ustawodawca nie wyposażył jednostki pomocniczej w osobowość prawną, a jej występowanie w obrocie cywilnoprawnym będzie mieć miejsce tylko w ramach gminy jako osoby prawnej. Tym samym każda czynność prawna podjęta przez sołectwo w ramach tzw. funduszu sołeckiego, jest czynnością prawną zawieraną w imieniu gminy. Rada Miejska podkreśliła również, że Skarżąca jest sołtysem sołectwa Wilkowyja i informacja na temat tego, że każdorazowo stroną umowy "zawieranej przez sołectwo" jest gmina nie stanowi dla niej informacji nowej.

Rada Miejska zaznaczyła również, że zgodnie z art. 865 Kodeksu cywilnego, strony umowy spółki cywilnej mogą swobodnie regulować zasady prowadzenia spraw spółki. Należy jednak odróżnić sposób prowadzenia spraw spółki od okoliczności, że czynności prawne dokonywane przez poszczególnego wspólnika spółki cywilnej zawierane są w imieniu wszystkich wspólników spółki cywilnej. Ponadto zdaniem Rady Miejskiej bez znaczenia dla przedmiotowej sprawy jest kwestia zasad re-prezentacji wspólników spółki cywilnej, bowiem zaciągniecie przez jednego ze wspólników spółki cywilnej zobowiązania, nawet zgodnie z zasadami reprezentacji wskazanymi w umowie spółki, jest zaciągnięciem takiego zobowiązania w imieniu wszystkich wspólników spółki cywilnej. Tym samym w ocenie Rady Miejskiej, stroną umowy na świadczenie usług cateringowych na rzecz Gminy J. była także Skarżąca, czym naruszona została norma wynikająca z art. 24f ust. 1 u.s.g.

Powołując się na poglądy doktryny rada Miejska pokreśliła, że zakaz, o którym mowa w art. 24f ust. 1 u.s.g., dotyczy zarówno samodzielnego prowadzenia działalności gospodarczej, jak również prowadzenia jej wspólnie z innymi osobami np. w spółce cywilnej lub w spółkach osobowych prawa handlowego. Ponadto podkreśliła też, że do naruszenia normy wynikającej z art. 24f ust. 1 u.s.g. dochodzi także wówczas, gdy naruszająca jej osoba nie uzyskuje jakiegokolwiek zysku.

Rada Miejska stwierdziła, że podniesione w skardze argumenty dotyczące walki politycznej nie mają znaczenia w świetle przedmiotowej sprawy i noszą co najwyżej znamiona insynuacji nie popartych dowodami.

W piśmie złożonym na rozprawie w dniu [...] sierpnia 2016 r. Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu z zapytania cenowego z dnia [...] grudnia 2015 r. kierowanego do A. B., zapytania cenowego z dnia [...] grudnia 2015 r. kierowanego do P. S. oraz wyceny usługi gastronomicznej z dnia [...] grudnia 2015 r. wykonanej przez A. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest uchwałą

nr [...] Rada Miejskiej w J. z dnia [...] kwietnia 2016 r. stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnej Rady Miejskiej w J. K. M. S. w związku z naruszeniem ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonej w art. 24 f u.s.g. działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy w której Skarżąca uzyskała mandat.

Ustalony przez Radę Miejską stan faktyczny sprawy co do zasady nie jest sporny między stronami. Wskazać jednak trzeba, że Skarżąca jest wspólnikiem spółki cywilnej pod nazwą Spółka B. W dniu [...] stycznia 2016 r. Urząd Miejski w J. zlecił spółce cywilnej Spółka B wykonanie usługi gastronomicznej w dniu [...] stycznia 2016 r. dla mieszkańców sołectwa K. w związki z organizacją imprezy kulturalnej na kwotę [...]złotych brutto oraz usługi gastronomicznej w dniu [...] stycznia 2016 r. dla mieszkańców sołectwa R. w związku z organizacją imprezy kulturalnej na kwotę [...]złotych brutto.

Wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 383 § 1 pkt 5 Kodeksu wyborczego wygaśnięcie mandatu radnego następuje w przypadku naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych

w odrębnych przepisach funkcji lub działalności. Takim zakazem jest wynikający

z art. 24 f u.s.g. zakaz prowadzenia działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat.

Przepis art. 24f ust. 1 u.s.g. wprowadza generalny zakaz używania przez radnego mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez niego działalności gospodarczej bez względu na jej przedmiot, rodzaj majątku komunalnego i tytuł prawny. Ustanawiając zakaz prowadzenia działalności gospodarczej

z wykorzystaniem mienia komunalnego, ustawodawca chciał zapobiec ewentualnemu wykorzystaniu mandatu w celu ułatwienia dostępu do tego mienia (por. wyrok NSA z dnia 4 sierpnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1083/11, z dnia 14 stycznia 2014 r. sygn. akt II OSK 2968/13; http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

Tutejszy Sąd w wyroku z dnia 27 marca 2014 r. stwierdził, że z jednej strony, zakaz wynikający z art. 24f u.s.g. ma charakter antykorupcyjny i służy wyeliminowaniu sytuacji, gdy radny przez wykorzystywanie swojej funkcji uzyskiwałby nieuprawnione korzyści dla siebie lub bliskich. Z drugiej strony, przepis ten pełni istotną rolę w kształtowaniu pożądanej postawy społecznej, w której służba dla lokalnej społeczności samorządowej powinna być pozbawiona niebezpieczeństwa faworyzowania interesu indywidualnego, prywatnego w sytuacji, gdy z pierwszeństwa powinien korzystać interes ogółu. Art. 24f ust. 1 u.s.g. powinien w związku z tym sprzyjać kształtowaniu standardu rzetelnego i uczciwego wykonywania obowiązków radnego. Z tego względu wszelkie wątpliwości związane z jego interpretacją nie powinny prowadzić do obejścia powyżej wskazanych celów i do działalności niezgodnej ze standardami wykonywania mandatu radnego.

Ponadto wyjaśnienia wymaga, że wykorzystanie mienia komunalnego jest wystarczającą przesłanką do wygaśnięcia mandatu radnego, nie ma znaczenia, czy przy wykorzystaniu tego mienia komunalnego radny odniósł korzyści, czy też nie. Art. 24 f ust. 1 u.s.g. o samorządzie gminnym nie uzależnia wygaśnięcia mandatu radnego od osiągnięcia zysku z korzystania z mienia komunalnego, lecz rozstrzygający jest fakt korzystania z tego mienia. (wyrok NSA z dnia 1 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 921/10; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pojęcie mienia komunalnego odpowiada definicji mienia zawartej w art. 44 k.c., zgodnie z którym "mieniem jest własność i inne prawa majątkowe". Mieniem są zatem prawa majątkowe, których wartość może być wyrażona w pieniądzu. Wypłacone za usługi wynagrodzenie jest ekwiwalentem świadczenia wykonanego na rzecz gminy, a zatem jest realizacją należności pochodzącej z praw majątkowych gminy wyrażonej w pieniądzu. Inaczej mówiąc, usługodawca realizujący świadczenie w ramach działalności gospodarczej, przez sam fakt pobrania wynagrodzenia ze środków budżetowych gminy - korzysta z mienia gminnego (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 2892/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy uznać należało, że prawidłowo ustalony przez Radę Miejską stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie przepisów art. 383 § 1 pkt 1 Kodeksu wyborczego w związku z art. 24 f u.s.g. Skarżąca będąc radną Rady Miejskiej w J. i jednocześnie będąc wspólnikiem w spółce cywilnej Spółka B w dniu [...] stycznia 2016 r. odpłatnie wykonała na rzecz Gminy w której sprawowała mandat usługi gastronomiczne. Powyższe znajduje potwierdzenie w aktach niniejszej sprawy – zlecenia wykonania usługi oraz faktury nr F [...] oraz F [...]. Niewątpliwie wykonanie odpłatnej usługi na rzecz gminy stanowi wykorzystanie mienia komunalnego gminy w prowadzonej przez Skarżącą działalności gospodarczej, co z kolei obligowało organ gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

Przywołane w skardze okoliczności dotyczące przyjęcia zlecenia przez wspólnika Skarżącej, jak również podział obowiązków między wspólnikami nie może wpływać na ocenę wystąpienia przesłanki wygaśnięcia mandatu radnego. Wyjaśnić trzeba, że istotą spółki cywilnej jest zobowiązanie wspólników do dążenia do osiągnięcia wspólnego celu gospodarczego w sposób oznaczony (art. 860 § 1 k.c.), a każdy wspólnik jest uprawniony i zobowiązany do prowadzenia spraw spółki (art. 865 § 1 k.c.). Także zarzuty dotyczące faktycznego podziału w ramach prowadzonej w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej, nie mają żadnego znaczenia w sprawie z uwagi na wyżej podniesione kwestie dotyczące istoty spółki cywilnej. Sposób argumentacji skarżącego łatwo prowadziłby do omijania ustawowego zakazu antykorupcyjnego (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2014 r. sygn. akt II OSK 2211/14; http://orzeczenia.nsa.gov.pl; A. Kisielewicz [w:] K.. Czaplicki , B. Dauter , S. Jaworski , A. Kisielewicz , F. Rymarz, Kodeks wyborczy. Komentarz, LEX/el). Znaczenia też nie ma ,że fakturę podpisała jej córka zatrudniona w spółce. Skarżąca

jak przyznała pełni funkcję sołtysa a więc dodatkowo jest zorientowana jak wygląda wybór oferentów przy ewentualnych przetargach na dokonywanie usług. Jak przyznała nie jest też radną pierwszej kadencji tak więc przepisy dotyczące wszelkich zakazów obowiązujących radnych są jej a przynajmniej powinny być jej doskonale znane.

Skarżąca nie może też powoływać się na okoliczność, iż zapytanie pochodziło z sołectwa. Wprawdzie jest tak jak wskazała to Skarżąca, że zapytania ofertowe dotyczące przedmiotowych usług gastronomicznych zostały skierowane przez Sołtysa Wsi R. oraz Sołtysa Wsi K. to jednak zaznaczyć trzeba, że sołectwa nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i są - zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. - tylko jednostkami pomocniczymi gminy, a ich działalność w granicach określonych statutem, prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. Sołectwo nie jest więc podmiotem prawa cywilnego, a jego występowanie w obrocie cywilnoprawnym będzie mieć miejsce tylko w ramach gminy jako osoby prawnej (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 1992 r., sygn. akt SA/Wr 1248/91, LEX nr 1688225, Monika Augustyniak, Roman Marchaj [w:] Ustawa o samorządzie gminnym, Dolnicki B. (red), LEX/el.). Ponadto jak zasadnie zauważył Rada Miejska, Skarżąca będąc sołtysem Wsi W. powinna mieć świadomość, iż umowa została zawarta z Gminą J., a nie z sołectwem. Bez znaczenia w ocenie Sądu pozostaje również podniesiona w skardze okoliczność, iż o wykonaniu usług Skarżąca dowiedziała się dopiero po wystawieniu faktur, bowiem okoliczność ta nie została w żaden sposób potwierdzona, a ponadto jak już wyżej wskazano faktyczny podział obowiązków w ramach prowadzonej w formie spółki cywilnej działalności gospodarczej, nie ma żadnego znaczenia w sprawie z uwagi na przedstawione wyżej kwestie dotyczące istoty spółki cywilnej.

Reasumując, w ocenie Sądu Rada Miejska prawidłowo uznała, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy wystąpiły przesłanki z art. 24f u.s.g. Skarżąca będąc wspólnikiem spółki cywilnej wykonała na rzecz gminy, w której uzyskała mandat. Powyższe obligowało Radę Gminy do podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) orzekł jak w sentencji.