Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 255/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 48 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2020 poz 1333
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis Sędziowie: Sędzia WSA Olga Białek (spr.) Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skarg F. D., M. P. i A. O. na postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 4 lutego 2020 r. nr 141/2020 w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych związanych z rozbudową budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nałożenia obowiązku przedłożenia dokumentów I. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji; II. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżących F. D. i M. P. kwotę 614 zł (słownie: sześćset czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. zasądza od Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej A. O. kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 24 kwietnia 2019 r. do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta Wrocławia (dalej: organ I instancji, PINB) wpłynęło pismo interwencyjne F. D. informujące o rozbudowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] we W. powodujące znaczne przybliżenie budynku do granicy z jej działką oraz o wykonywaniu robót związanych z nadbudową tej części budynku przez zabudowę istniejącego przeszklonego tarasu. PINB zwrócił się do organu administracji architektoniczno-budowlanej o informację, czy organ ten udzielił pozwolenia na przebudowę, nadbudowę lub rozbudowę ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Pismem z dnia 16 maja 2019 r. organ administracji architektoniczno-budowlanej wskazał, że na podstawie rejestrów komputerowych i akt archiwalnych dla wskazanej nieruchomości wydane zostały: decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 4 marca 2009 r. (nr 421/2009) zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na nadbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz decyzja Prezydenta Wrocławia z dnia 14 września 2011 r. (nr 2189/2011) zmieniająca ww. decyzję (uprawnienia te obejmowały nadbudowę budynku dachem stromym nad II kondygnacją). Jednocześnie poinformował, że po tej dacie nie wpłynął żaden wniosek dotyczący przebudowy, nadbudowy lub rozbudowy budynku mieszkalnego znajdującego się pod wskazanym wyżej adresem. Następnie PINB przeprowadził czynności kontrolne (protokół kontroli nr [...]) w wyniku, których ustalił, że od strony wschodniej na poziomie pierwszego piętra (II kondygnacji) w miejscu istniejącego przeszklonego pomieszczenia wykonane zostały roboty budowlane polegające na ociepleniu ścian styropianem przykręcanym do listew drewnianych przymocowanych do konstrukcji oranżerii, co widoczne jest od wewnątrz budynku. W części budynku - nadbudowanej przeszklonym pomieszczeniem - wydzielone zostały, ścianą działową o lekkiej konstrukcji, dwa pomieszczenia garderoba i sypialnia z osobnymi wejściami z istniejącej części budynku mieszkalnego. Sypialnia posiada otwór okienny w elewacji południowej, garderoba natomiast w elewacji północnej. Od wewnątrz, ściany sypialni oraz sufit obu pomieszczeń wykończone zostały płytami gipsowo - kartonowymi. Według relacji współwłaścicielki budynku (i inwestorki) A. O., dach oranżerii został ocieplony wełną mineralną około 2008 r. W trakcie kontroli dokonano pomiarów odległości ścian budynku z wykonanym ociepleniem do ogrodzeń z nieruchomościami sąsiednimi, które wynoszą: od strony północnej ok. 2,94 m, od strony południowej ok. 2,54 m, od strony wschodniej ok. 1,90 m. W dacie kontroli wszystkie roboty budowlane były zakończone. Z przeprowadzonych czynności kontrolnych sporządzono protokół wraz z dokumentacją fotograficzną.

Pismem z dnia 3 września 2019 r. organ administracji architektoniczno - budowlanej przekazał organowi I instancji - po uprzednim wezwaniu – teczkę archiwalną zawierającą dodatkowe akta ww. nieruchomości, która wcześniej nie została przekazana.

Dokonując ponownej analizy (z uwzględnieniem wskaznych akt) PINB stwierdził, że obecny stan faktyczny budynku nie odpowiada zatwierdzonej dokumentacji. Według posiadanych dokumentów, pismem Urzędu Miejskiego we Wrocławiu z dnia 29 grudnia 1988 r. (znak: [...]), zaopiniowano pozytywnie aneks do projektu budowlanego budynku mieszkalnego jednorodzinnego przy ulicy [...] we W. wyłącznie w zakresie parterowej, podpiwniczonej rozbudowy budynku w części wschodniej o wymiarach 3,0 x 9,89 m. Według ww. aneksu, na dachu parterowej rozbudowy miał być wykonany taras z balustradą o wys. 1,10 m. Mając powyższe na uwadze PINB stwierdził, że roboty budowlane związane z wykonaniem zadaszonej konstrukcji wraz z oszkleniem na poziomie pierwszego piętra (II kondygnacji) wschodniej części przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego, następnie jej przystosowanie poprzez dalsze roboty budowlane (docieplenie zarówno dachu jak ścian) z przeznaczeniem na cele mieszkalne (garderoba i sypialnia), prowadzą do zwiększenia kubatury budynku — nadbudowy, czego nie obejmował żaden zatwierdzony projekt budowlany. Dalej PINB wskazał, że roboty budowlane wykonane na poziomie pierwszego piętra wschodniej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego mają charakter nadbudowy, gdyż podniosły parametr wysokości budynku w części wschodniej przy jednoczesnym wzroście kubatury budynku.

W tym stanie faktycznym organ wszczął postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych związanych z nadbudową części budynku mieszkalnego jednorodzinnego położonego przy ulicy [...] we W. (dz. nr [...], AM-[...], obręb O.) o czym, pismem z dnia 12 września 2019 r. zawiadomił strony postępowania. Dalej PINB ustalił, że nadbudowa przeszklonego pomieszczenia na poziomie pierwszego piętra w części wschodniej budynku została wykonana około 1989 r. przez poprzedniego właściciela nieruchomości. Dalsze roboty budowlane - docieplenie dachu wykonane zostały w ok. 2008 r., natomiast docieplenie ścian w kwietniu 2019 r. przez inwestora A. O. Zdaniem organu, w sprawie znajduje zastosowanie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane, jednak na obecnym etapie przedwczesnym byłoby wydanie decyzji o nakazie rozbiórki, gdyż istnieją przesłanki umożliwiające jego legalizację. Odległości wykonanej nadbudowy są zbliżone do odległości parterowej, legalnej części budynku, zatem wykonana nadbudowa nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie umożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem.

Postanowieniem z dnia 7 października 2019 r. (nr 1933/2019) PINB nałożył na A. O., obowiązek dostarczenia do organu nadzoru budowlanego, w terminie 4 miesięcy, od dnia kiedy postanowienie stanie się ostateczne, następujących dokumentów:

- zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego,

- 4 egz. projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi wraz z zaświadczeniami o przynależności osób sporządzających projekt budowlany do właściwej izby samorządu zawodowego, aktualnymi na dzień opracowania projektu,

- oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury i Budownictwa z nia 24 sierpnia 2016 r.).

Od niniejszego postanowienia – A. O., F. D. i M. P. wywiodły zażalenie.

Pismem z dnia 9 stycznia 2020 r. Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: DWINB), mając na uwadze treść zażalenia A. O. w związku z przedłożeniem wraz z nim kopii zawiadomienia z dnia 24 grudnia 1998 r. o braku sprzeciwu w sprawie remontu zabudowy tarasu na piętrze budynku mieszkalnego od ogrodu przy ul.[...] we W., w celu potwierdzenia prawdziwości i kompletności dokumentów załączonych do odwołania w kopii, wystąpił do organu administracji architektoniczno - budowlanej o przesłanie dokumentacji projektowej. W odpowiedzi organ otrzymał teczkę archiwalną nr [...] [...] zawierającą dokumentację projektową wraz z zawiadomieniem z dnia 24 grudnia 1998 r. ([...]) o braku sprzeciwu do remontu zabudowy tarasu przy ul. [...] we W.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia 4 lutego 2020 r. (nr 141/2020) DWINB, utrzymał w mocy postanowienie pierwszoinstancyjne z dnia 7 października 2019r. (nr 1933/2019).

Organ II instancji wskazał, że zgodnie z art. 28 ustawy - Prawo budowlane z dnia 7 lipca 1994 r., roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Wyjątki od tej zasady zawiera art. 29 ww. ustawy, który wylicza w sposób enumeratywny rodzaje budów i innych robót budowlanych, które nie wymagają pozwolenia na budowę. Unormowanie powyższe uzupełnia art. 30 określający rodzaje robót budowlanych, których prowadzenie wymaga zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno - budowlanej. Samowolne wykonywanie przez inwestora robót budowlanych w zależności od ich charakteru sankcjonowane jest przepisami art. 48, 49 b, 50, 51 Prawo budowlane.

Następnie DWINB podkreślił, że zaskarżona decyzja wydana została na podstawie art. 48 ust. 2 w zw. z ust. 3 Prawo budowlane, zgodnie z którym, organ nadzoru budowlanego nakazuje z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie lub wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę". Jeżeli natomiast budowa jest zgodna: z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz nie naruszania przepisów w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ winien wdrożyć procedurę zmierzającą do legalizacji inwestycji. Procedura legalizacji została precyzyjnie określona w art. 48 i 49 Prawo budowlane. Dlatego też – jak podkreślił DWINB –gdy zachodzą przesłanki umożliwiające legalizację dokonanej samowoli, organ nadzoru budowlanego, zgodnie z ust. 2 art. 48 ww. ustawy powinien wydać postanowienie, w którym ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada na inwestora obowiązek przedłożenia, w wyznaczonym przez siebie terminie, wskazanych w tym przepisie dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia legalizacji.

Odnosząc powyższe do sprawy, DWINB podkreślił, że doszło do nadbudowy części budynku stanowiącego przedmiot postępowania, która została zrealizowana w warunkach samowoli budowlanej o której mowa w art. 48 i następne. Dalej przywołał treść art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego i wskazał, że organ I instancji w sposób prawidłowy zakwalifikował wykonane roboty budowalne jako samowolne roboty polegające na budowie ogrodu zimowego na istniejącym tarasie od strony wschodniej na poziomie pierwszego piętra budynku a następnie ocieplenie go styropianem przykręcanym do listew drewnianych przymocowanych do konstrukcji obiektu oraz wydzielenie w powstałej przestrzeni dwóch pomieszczeń - garderoby i sypialni, z osobnymi wejściami z istniejącej części budynku mieszkalnego wraz z otworami okiennymi w elewacji południowej do sypialni oraz w elewacji północnej do garderoby.

DWINB wskazał również, że wbrew twierdzeniom A. O., w aktach archiwalnych dotyczących ww. nieruchomości, brak jest dokumentacji dotyczącej pozwolenia na budowę lub zgłoszenia zamiaru wykonania zabudowy tarasu na pierwszym piętrze budynku mieszkalnego od strony wschodniej. Zdaniem DWINB, wskazane w zażaleniu zawiadomienie o braku wniesienia sprzeciwu z dnia 24 grudnia 1998 r. (nr [...]) nie sanuje samowolnie zrealizowanych prac polegających na realizacji przedmiotowej zabudowy - dotyczy ona bowiem jedynie remontu zabudowy tarasu na piętrze budynku mieszkalnego od strony ogrodu polegającego na wymianie istniejącego zadaszenia i przeszklenia ścian tarasu na lekką konstrukcję aluminiową oszkloną. W ocenie DWINB, nie można traktować legalnego remontu samowoli budowlanej jako formy jej legalizacji (por. wyrok NSA z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 1225/17).

Organ odwoławczy podkreślił dalej, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się – w związku z brakiem legalnej definicji pojęć oranżerii i ogrodu zimowego - że oranżeria to ogrzewany budynek z dużymi oknami lub o oszklonym dachu i ścianach, w którym przechowuje się albo hoduje rośliny ozdobne. Ogród zimowy oznacza natomiast rodzaj oranżerii, oszklone pomieszczenie, w którym hoduje się rośliny. Jednocześnie przyjmuje się, że ogrody zimowe mogą być - przy zastosowaniu nowych technologii - sytuowane bezpośrednio na gruncie, ale mogą też stanowić zabudowę wszelkiego rodzaju tarasów. Istotne jest zwrócenie uwagi na różną kwalifikację robót budowlanych polegających na zabudowie tarasu w zależności od rzeczywistej funkcji powstałego obiektu oraz jego cech konstrukcyjnych. W szczególności w okolicznościach konkretnych spraw ogrody zimowe powstałe wskutek przebudowy tarasu traktowane są jako części budynku stanowiące całość techniczno - użytkową i zwiększające kubaturę obiektu. W każdej sprawie należy dokonać indywidualnej oceny, czy dany obiekt jest oranżerią, czy posiada innych charakter. Decyduje o tym funkcja, jaką jest dane pomieszczenie pełni, jego konstrukcja (rodzaj materiału z jakiego zostały wykonane ściany, dach - wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2014r., sygn. akt II OSK 450/13, wyrok NSA z dnia 19 października 2017 r., sygn. akt II OSK 270/16).

DWINB zgodził się z przyjętą przez organu I instancji procedurą określoną w art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowalnego i wskazał, że w przypadku stwierdzenia, że inwestycja polegająca na budowie obiektu budowlanego lub jego części zrealizowana została w trybie samowoli budowlanej, w pierwszej kolejności organ nadzoru budowlanego zobligowany jest przez ustawodawcę do wdrożenia określonej w tym przepisie procedury legalizacyjnej. Podniósł także, że postępowanie to, może dotyczyć zarówno obiektu budowlanego będącego w budowie, jak i wybudowanego. Ponieważ analiza zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wykazała, że wykonana nadbudowa nie narusza przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzeniem jej do stanu zgodnego z prawem, dlatego, organ I instancji zasadnie wezwał skarżącą do przedłożenia stosownych dokumentów, o których mowa w art. 48 ust. 3 Prawa budowalnego. Organ nadzoru budowlanego nie ma bowiem możliwości odstąpienia od trybu legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, jeżeli zostały spełnione warunki, o których mowa w art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. Natomiast to w jaki sposób zakończy się postępowanie legalizacyjne zależy już wyłącznie od inwestora.

Pismem z dnia 9 marca 2020 r. A. O. wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na ww. postanowienia DWINB, zarzucając naruszenie:

1) art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez utrzymanie w mocy postanowienia organu I instancji naruszającego przepisy postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., polegające na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu, w wyniku którego nie wyjaśniono dokładnie stanu faktycznego, albowiem zebrane w sprawie dokumenty nie dowodzą jednoznacznie samowolnego działania inwestora, a tym samym nie pozwalają na postawienie zarzutów co do samowolnej nadbudowy przedmiotowego budynku mieszkalnego;

2) art. 48 ust. 1-3 Prawa budowlanego, poprzez:

- nieuzasadnione przyjęcie, że całość inwestycji składającej się z wykonania zadaszonej konstrukcji tarasu wraz z oszkleniem na poziomie pierwszego pietra (II kondygnacji) wschodniej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego, a następnie wykonanie docieplenia dachu jak i ścian, prowadzące do zwiększenia kubatury budynku - stanowi nadbudowę podlegającą jako całość, wspólnej i jednolitej kwalifikacji prawnej podpadającej pod przepis art. 48 Prawa budowlanego,

- wszczęcie postępowania w oparciu o przepisy art. 48 Prawa budowlanego w wyniku błędnego przyjęcia, że doszło do nadbudowy części budynku, w sytuacji, gdy roboty związane z jego dociepleniem stanowią co najwyżej przebudowę i w sprawie zastosowanie powinien znaleźć tryb opisany w art. 50-51 Prawa budowlanego,

- poprzez brak rozważenia prowadzenia postępowania w trybie przepisów art. 50 - 51 Prawa budowlanego, które dotyczą przypadków innych niż określone w art. 48 tej ustawy, z racji wadliwego przyjęcia, że prace budowlane przy tarasie stanowiły nadbudowę, a nie przebudowę;

3) art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 pkt 6, § 3 w zw. z art. 144 kpa, poprzez:

- dokonanie nieprawidłowej kwalifikacji omawianych robót budowlanych, przejawiające się w pominięciu, że załączony do skutecznego zgłoszenia z dnia 23 listopada 1998 r. (zawiadomienie o braku wniesienia sprzeciwu z dnia 24 grudnia 1998 r., (znak: [...])), projekt dotyczy zabudowy tarasu, samo zaś wskazanie w zgłoszeniu prac polegających na remoncie zabudowy tarasu na piętrze budynku mieszkalnego od strony ogrodu nie przesądza podstawy do zastosowania reżimu prawnego dla likwidacji skutków samowoli budowlanej określonej w art. 48 Prawa budowlanego;

- brak rozważenia, z racji przyjęcia, że nadbudowane przeszklone pomieszczenie na poziomie pierwszego piętra w części wschodniej budynku zostało wykonane ok. 1989 r. zastosowania w sprawie ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane z uwagi na dyspozycję art. 103 ust. 2 Prawa budowlanego;

- pominięcie faktu przyjęcia bez sprzeciwu zawiadomienia o zakończeniu budowy domu jednorodzinnego przy ul. [...] we W., co zostało potwierdzone zaświadczeniem o zakończeniu budowy z dnia 17 września 1997 r., wydanym przez Z-cę Dyrektora Wydziału Architektury, Urbanistki i Nadzoru Budowlanego (znak: [...], w aktach sprawy), stanowiącego potwierdzenie legalności obiektu budowlanego;

- błędy w ustaleniach stanu faktycznego sprawy, skutkujące zastosowaniem w sprawie błędnego trybu postępowania przewidzianego w art. 48 Prawa budowlanego.

Końcowo skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na jej rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wg. norm przypisanych.

Skarga ta (obszernie uzasadniona) zawisła przed tutejszym Sądem pod sygn. akt II SA/Wr 256/20.

Odrębną skargę na ww. postanowienie DWINB z dnia 4 lutego 2020 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wywiedli F. D. oraz M. P.(pismo z dnia 10 czerwca 2020 r. ) W skardze zarzucili naruszenie:

1) art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 § 1 i 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez dokonanie ustaleń faktycznych w oparciu o pomiary dokonane podczas kontroli działki budowlanej na której znajduje się budynek oraz sąsiednich działek budowlanych, przeprowadzonej przez PINB w trybie przepisu art. 81 ust. 4 Prawa budowalnego - bez przeprowadzenia oględzin dotyczących nadbudowanej części budynku jako dowodu w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym w których to oględzinach miałyby prawo wziąć udział wszystkie strony niniejszego postępowania - co uniemożliwiło skarżącym weryfikację prawidłowości dokonanych pomiarów w zakresie odległości od nadbudowanej części budynku do granic z sąsiednimi działkami budowlanymi;

2) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w z w. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia z jakich względów organ II instancji uznał, że wykonana nadbudowa nie narusza przepisów techniczno - budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem w sytuacji, gdy nadbudowana część budynku nie spełnia wymagań w zakresie odległości od sąsiednich działek budowlanych, wynikających nie tylko z przepisu § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (zwanego dalej rozporządzeniem z dnia 12 kwietnia 2002 r.) ale także z przepisu § 12 ust. 1 pkt 2 tego rozporządzenia; w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak też w uzasadnieniu postanowienia z dnia 7 października 2019 r. nie wskazano, czy organy nadzoru budowlanego dokonywały jakichkolwiek ustaleń w przedmiocie potencjalnej możliwości doprowadzenia nadbudowanej części budynku do stanu zgodnego z przepisami przewidującymi wyjątki względem unormowania § 12 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., czy też nie - które to naruszenie istotnie utrudnia kontrolę zaskarżonego postanowienia przez sąd;

3) art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w z w. z art. 126 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia do zarzutów podniesionych przez skarżące w zażaleniu z dnia 18 października 2019 na postanowienie z dnia 7 października 2019 r., które to naruszenie istotnie utrudnia kontrolę zaskarżonego postanowienia przez sąd;

4) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niedokonanie wstępnej analizy, czy budynek przy ul. [...] po nadbudowie wykonanej w warunkach samowoli budowlanej nie narusza ładu przestrzennego, co doprowadziło do uznania przez organy, że uzasadnione jest wszczęcie procedury legalizacyjnej mimo, że już wstępna analiza dokonana przez organ nadzoru budowlanego dotycząca charakteru zabudowy w najbliższej okolicy, mogłaby doprowadzić do wniosku, że budynek ten po przedmiotowej nadbudowie narusza ład przestrzenny i w konsekwencji uzasadnione jest nakazanie rozbiórki nadbudowanej części wymienionego obiektu budowlanego,

5) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez niewyjaśnienie, czy w wyniku nadbudowy nie doszło do naruszenia przepisów § 13 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., poprzez zacienienie pomieszczeń mieszkalnych w budynkach znajdujących się na sąsiednich nieruchomościach w stopniu uniemożliwiającym doprowadzenia nadbudowanej części budynku do stanu zgodnego z prawem, co spowodowało wszczęcie procedury legalizacyjnej mimo, że dokonanie ustaleń faktycznych pod kątem zgodności nadbudowanej części przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisem § 13 ww. rozporządzenia, mogło uzasadniać twierdzenie o braku możliwości doprowadzenia tej części budynku do stanu zgodnego z prawem i w konsekwencji o konieczności nakazania rozbiórki;

6) art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, czy organ II instancji, ustalając stan faktyczny sprawy, oparł się na dowodach przedstawionych przez pełnomocnika skarżących w załączniku do zażalenia z dnia 18 października 2019 r. na postanowienie z dnia 7 października 2019 r., czy też odmówił tym dowodom wiarygodności i mocy dowodowej, co istotnie utrudnia kontrolę zaskarżonego postanowienia przez sąd,

7) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy postanowienia PINB, mimo że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. polegającym na uznaniu przez organ I instancji, że parterowa wschodnia część budynku została wykonana, mimo, że na dzień wydania zaskarżonego postanowienia tj. 7 października 2019 r., organ I instancji dysponował dowodami, w świetle których kwestia legalności budowy parterowej części dobudówki od wschodniej strony tego budynku powinna przynajmniej wzbudzić uzasadnione wątpliwości organu I instancji.

Końcowo skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego postanowienia organu I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz od organu zwrotu kosztów postępowania wg. norm przypisanych. Skarga ta (obszernie uzasadniona) zawisła przed tutejszym Sądem pod sygn. akt II SA/Wr 255/20.

W odpowiedziach na obie skargi organ wniósł o ich oddalenie.

Postanowieniem z dnia 23 czerwca 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu – na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2019 r., poz. 2325 ze zm. – dalej jako p.p.s.a). połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygania sprawy o sygn. akt II SA/Wr 255/20 i II SA/Wr 256/20 oraz postanowił prowadzić je pod wspólną sygn. akt II SA/Wr 255/20.

Zarządzeniem z dnia 29 października 2020 r. Przewodniczącego Wydziału II – w związku z zarządzeniem Prezesa WSA we Wrocławiu nr 21/2020 z dnia 28 maja 2020 r. w sprawie organizacji pracy w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym we Wrocławiu w czasie trwania stanu zagrożenia epidemicznego i stanu epidemii – zdjęto sprawę (o sygn.akt II SA/Wr 255/20) z wokandy posiedzenia jawnego w dniu 10 listopada 2020 r. – i skierowano ją do rozpoznania na posiedzenie niejawne w składzie trzech sędziów, tym samym dniu (art. 15 zzs 4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U z 2020 r., poz. 1842 ze zm.).

Postanowieniem z dnia 10 listopada 2020 r. wydanym na posiedzeniu niejawnym, Sąd działając na podstawie ar. 106 § 3 p.p.s.a. nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w piśmie procesowym z dnia 2 listopada 2020 r. złożonym przez pełnomocnika skarżących F. D. i M. P.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Kontrola zaskarżonego postanowienia przeprowadzona zgodnie z kryteriami określonymi w art. 145 § 1 i § 2 w związku z art. 134 i art. 135 p.p.s.a. wykazała, że zostało ono wydane z naruszeniem przepisów prawa procesowego które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem wniesionych w niniejszej sprawie skarg jest postanowienie Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej jako DWINB) dotyczące wstrzymania robót budowlanych związanych z nadbudową części budynku mieszkalnego jednorodzinnego oraz nakładające na inwestora tych robót, obowiązek dostarczenia wymienionych w nim dokumentów niezbędnych dla przeprowadzenia legalizacji robót polegających na nadbudowie.

Materialnoprawną podstawą orzekania organów stanowiły przepisy powoływanej wcześniej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186), a konkretnie przepisy zawarte w art. 48 ust. 2 i ust. 3 tej ustawy. Przywołany akt należy do sfery materialnego prawa administracyjnego, a jej realizowanie powierzono organom administracji publicznej wskazanym w rozdziale 8 ustawy, które uprawnione są do prowadzenia postępowania i załatwienia sprawy w sposób określony w kodeksie postępowania administracyjnego.

Kontrola zaskarżonych aktów wymagała w pierwszym rzędzie uwzględnienia, że podejmowane w określonym wyżej zakresie działania procesowe organów administracji publicznej podporządkowane są zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i gwarantowanej treścią art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Zasada ta wymaga zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym czynności orzeczniczej, podejmowanej przez organ administracyjny działający zgodnie z kompetencją przyznaną mu przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi. W ujęciu doktrynalnym postępowanie administracyjne traktowane jest jako zorganizowany proces stosowania prawa, którego jednym z etapów jest ustalenie jaka norma obowiązuje w zakresie niezbędnym dla potrzeb rozstrzygnięcia i ustalenie konsekwencji prawnych faktu uznanego za udowodniony na podstawie stosowanej normy (np. J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972).

Oznacza to, że konkretyzacja obowiązku lub uprawnienia podmiotu określonego według kryteriów wskazanych w art. 28 i 29 k.p.a. może nastąpić wyłącznie poprzez zastosowanie przez organ prowadzący postępowanie i posiadający kompetencję orzeczniczą (decyzyjną), konkretnych przepisów prawa materialnego odpowiedniej rangi, którą porządkuje Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Jest to warunek legalnej ingerencji organu uprawnionego do działania przepisami ustrojowymi, materialnymi i formalnymi, w sferę prawną jednostki, wobec której organ orzeka o obowiązku lub uprawnieniu. Gwarancją prawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego jest poprzedzenie tej czynności postępowaniem wyjaśniającym przeprowadzonym z uwzględnieniem zasad zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa.

W przepisach tych ustawodawca postanowił, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, podejmują z urzędu lub na wniosek stron wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7), zobligował organ administracji publicznej do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1) oraz dokonania na podstawie całokształtu materiału dowodowego, oceny czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80).

Zdaniem Sądu czynności organów orzekających w sprawie w postępowaniu instancyjnym w zakresie, którego dotyczą wskazane powyżej przepisy nie zostały podjęte w sposób prawidłowy.

Najpierw wyjaśnić należy, że przepisy art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego znajdują zastosowanie w odniesieniu do obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego: 1/ bez pozwolenia na budowę albo 2/ bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Po myśli art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego, jeżeli budowa, o której mowa w ust. 1, jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych. Na postanowienie przysługuje zażalenie. Natomiast przepis art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego przewiduje, że w postanowieniu o którym mowa w ust. 2, ustala się wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2.

Z treści zacytowanych przepisów jednoznacznie wynika, że warunkiem ich zastosowania jest po pierwsze, wykazanie przez organ, że w danej sprawie mamy do czynienia z obiektem budowlanym (lub jego częścią) którego realizacja wymaga uzyskania pozwolenia na budowę lub wymaga zgłoszenia organowi administracji architektoniczno-budowlanej (ale tylko w odniesieniu budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, Prawa budowlanego), którego to pozwolenia inwestor przed przystąpieniem do realizacji obiektu nie uzyskał; po drugie wykazanie, że istnieje możliwość doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem, gdyż wykonana budowa zgodna jest z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i innymi aktami prawa miejscowego oraz nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych w sposób, który uniemożliwiałby jej legalizację.

Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że dla należytego zastosowania ww. przepisów niezbędne jest uprzednie, niewadliwe ustalenie przez organy stanu faktycznego sprawy – w sposób jak najbardziej odpowiadający rzeczywistości. Zasada dochodzenia prawdy obiektywnej zawarta w przywołanym wyżej art. 7 k.p.a., realizowana jest przez szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisów o postępowaniu dowodowym, które organy mają obowiązek bezwzględnego przestrzegania. Jedynie bowiem po wyczerpującym zebraniu materiału dowodowego - mającego na celu ustalenie wszystkich istotnych dla zastosowania normy prawa materialnego okoliczności faktycznych i wyjaśnienia wszystkich ewentualnych wątpliwości pojawiających się w sprawie - i po jego pełnej analizie organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (por. art. 77 § 1 i 80 k.p.a.).

W ocenie Sądu, materiał zgromadzony w niniejszej sprawie nie daje odpowiedzi co do wszystkich istotnych elementów stanu faktycznego niezbędnych dla sformułowania oceny prawnej rozpatrywanej sprawy, a tym samym nie pozwala na pozytywną ocenę zgodności z prawem zaskarżonego aktu.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy przedmiotem zainteresowania organów nadzoru budowlanego są roboty budowalne związane z wykonaniem zadaszonej konstrukcji wraz z oszkleniem na poziomie pierwszego piętra (II kondygnacja) we wschodniej części budynku mieszkalnego jednorodzinnego a następnie jej przystosowanie poprzez dalsze roboty budowlane polegające na dociepleniu dachu (wełną mineralną) i ścian (styropianem przykręconym do listew drewnianych przymocowanych do konstrukcji oranżerii) z przeznaczeniem na cele mieszkalne (garderoba, sypialnia).

Przedmiotowe roboty budowlane, zdaniem organów, mają charakter nadbudowy części budynku mieszkalnego wymagającej pozwolenia na budowę, gdyż powiększyły parametr wysokości budynku oraz jego kubaturę.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego taką ocenę należy jednak uznać za przedwczesną, gdyż nie wyjaśnia on kluczowych dla zastosowania art. 48 Prawa budowlanego okoliczności faktycznych. Zauważyć też należy, że przekazane Sądowi wraz z odpowiedzią na skargę akta administracyjne są niekompletne, ponieważ nie zawierają akt archiwalnych na które w swoich rozważaniach powołuje się PINB. Chodzi o dokumentację związaną z decyzją Prezydenta Wrocławia z dnia 4 marca 2009 r., 421/2009 zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenie na nadbudowę budynku oraz zmieniającą ją decyzję Prezydenta Wrocławia z dnia 14 września 2011 r. nr 2189/2011 oraz o akta archiwalne przekazane do PINB przez organ architektoniczno - budowalny pismem z dnia 3 września 2019 r.

W związku z powyższym wskazać trzeba, że akta administracyjne o których mowa w art. 54 § 2 p.p.s.a. przesyłane do kontroli sądowej wraz ze skargą, winny zawierać wszystkie dokumenty obrazujące kolejne czynności formalne i merytoryczne, wykonywane przez organy prowadzące postępowanie w rozstrzyganej sprawie. Akta postępowań toczących się przed organem pierwszej i drugiej instancji, przedkładane sądowi winny zawierać oryginały wszystkich dokumentów stanowiących dowody w sprawie, w tym także formalnych. Niespełnienie tych wymagań skutkuje tym, że sąd, nie będąc w stanie wyjaśnić nasuwających się wątpliwości, nie może uznać za udowodnione okoliczności, na które powołuje się organ administracji. Zgodnie bowiem z art. 133 § 1 p.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy, przez które należy rozumieć zarówno akta sądowe jak i przedstawione sądowi administracyjnemu akta administracyjne (wyr. NSA z 9 września 2005 r., FSK 1925/04, LEX nr 173085). Dołączone do akt głównych akta administracyjne odgrywają podstawową rolę w kontroli zgodności z prawem zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Metodyka pracy sędziego w sprawach administracyjnych, Warszawa 2009, s. 56). Jest to logiczna konsekwencja zasady, że sąd administracyjny ocenia legalność zaskarżonego aktu lub czynności wedle stanu faktycznego i prawnego, będącego podstawą ich wydania.

W tym stanie rzeczy, wobec stwierdzonych braków dowodowych, Sąd nie może - na obecnym etapie - uznać za udowodnionego twierdzenia, że obecny stan faktyczny budynku nie odpowiada, żadnej z zatwierdzonych dokumentacji budowlanych, gdyż wyrażone w tym zakresie stanowisko PINB jest nieweryfikowalne. Co więcej brak ww. akt w dokumentacji przekazanej wraz ze skargą (pomimo, że poddane były analizie PINB i przywołane zostały w uzasadnieniu decyzji jako istotne dowody) oraz argumentacja zawarta w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego wskazuje, że okoliczności uznane na podstawie ww. akt przez organ I instancji za udowodnione znajdowały się poza oceną organu odwoławczego i nie były przez niego weryfikowane. Tymczasem ustalenie, czy wykonane roboty objęte zostały i w jakim zakresie udzielonymi wcześniej pozwoleniami na budowę stanowi kluczową okoliczność dla oceny czy w ogóle wykonane zostały w warunkach samowoli budowlanej. Powyższe świadczy, o naruszeniu przez organ odwoławczy wymogu rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, co powoduje naruszenie art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 w związku z art. 15 k.p.a.

Niezależenie od powyższego zauważyć należy, że w sprawie nie zostało wyjaśnione w sposób nie budzący wątpliwości kiedy (w jakim czasie) wykonane zostały poszczególne roboty składające się łącznie - według kwalifikacji organu – na nadbudowę. Jest to o tyle istotne, że oceny czy na wykonanie robot budowalnych stanowiących w rozumieniu Prawa budowlanego budowę, wymagane było pozwolenie na budowę czy też zgłoszenie, należy dokonywać przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w czasie wykonania tych robot (wybudowania obiektu lub jego części) a więc na podstawie przepisów z daty wykonania budowy. Z przedstawionego materiału aktowego wynika natomiast, że roboty objęte postępowaniem wykonywane były co najmniej dwuetapowo w różnych okresach czasu. W związku z powyższym należy zgodzić się z organem II instancji cytującym stanowisko, że samowola jest zjawiskiem ciągłym i obejmuje następujące po sobie zdarzenia faktyczne na przestrzeni określonego czasu (wyrok NSA z dnia 28 marca 2019r. II OSK 1225/17 CBOSA). Dlatego dla uznania wszystkich robót wykonanych w poszczególnych etapach, łącznie, za jedną samowolę budowlaną, konieczne było uprzednie ustalenie daty i zakresu robót wykonanych pierwszym etapie, a następnie w na kolejnym etapie. Bezsporne wyjaśnienie tych okoliczności umożliwiało bowiem zbadanie, czy w obowiązującym wówczas stanie prawnym wymagały one pozwolenia na budowę, czy też zgłoszenia i czy wymogi te zostały spełnione. Należy zgodzić się z organem, że jeżeli roboty wykonane w pierwszym etapie okazałby się samowolą, to także pozostałe należy oceniać łącznie – jako całokształt tych robót.

W związku z powyższym dla oceny legalności przedmiotowych robót kluczowa jest kwestia pierwszego etapu robót, którego organy nie mogą pominąć. Według ustaleń organów przed robotami polegającymi na dociepleniu styropianem, wykonano roboty polegające na zabudowie istniejącego tarasu przeszkloną konstrukcją, która nosi cechy oranżerii lub ogrodu zimowego. Należało zatem jednoznacznie ustalić datę wykonania tych robót - czego organy nie uczyniły. PINB stwierdził jedynie, że "z powziętych przez niego informacji" (które nie zostały jednak konkretnie wskazane) wynika, że nadbudowane przeszklone pomieszczenie na poziomie pierwszego piętra w części wschodniej zostało wykonane w 1989 r. przez poprzedniego właściciela, natomiast dalsze roboty budowlane – docieplenie dachu wykonane zostało w 2008 r. (w protokole z kontroli jest oświadczenie obecnej właścicielki, że w 2008 r. dach ocieplony został wełną mineralną) a docieplenie ścian w kwietniu 2019 r. Organ nie powołał jednak żadnych dowodów potwierdzających, że rozpoczęcie robót związanych z nadbudową poprzez przeszklenie pomieszczenia na pierwszym piętrze miało miejsce w 1989 r. Okoliczność ta nie była badana także przez organ II instancji, który co do daty rozpoczęcia tych robót w ogóle się nie wypowiedział. Tymczasem kwestia ta jest sporna a wskazana przez organ data podważana przez obie strony skarżące. Trafnie pełnomocnik inwestora podnosi w skardze, że z żadnych dokumentów nie wynika, iż prace związane z zadaszeniem i oszkleniem tarasu miały miejsce [jak przyjął to organ] w 1989 r. Wskazuje także, że z akt nie wynika aby w okresie od 1989 do 1998 r. wykonywane były jakiekolwiek prace polegające na wykonaniu tych robót. Także F. D. i M. P. podnoszą, że przedmiotowa konstrukcja powstała dopiero w 1999 r. (por. pismo z dnia 9 stycznia 2020 r.), po zakończeniu budowy budynku mieszkalnego, co miało miejsce w 1997 r. W tej sytuacji trudno przyjąć za udowodnią datę wykonania spornych robót która została podana przez organ I instancji. Brak właściwych ustaleń organu w tym względzie stanowi naruszenie art. 7, i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Bezsprzecznie bowiem okoliczność ta ma znaczenie dla ustalenia przepisów według których należy kwalifikować wykonane w tym zakresie roboty budowlane pod względem samowoli. Także przywołane przez inwestora zgłoszenie z dnia 16 listopada 1998 r. w którym mowa jest o "zamiarze przystąpienia do prac remontowych" polegających na "wymianie istniejącego zadaszenia i przeszklenie tarasu na lekką konstrukcję aluminiową zgodnie z załączonym opracowaniem" powinno być ocenione zgodnie istniejącym w dniu zgłoszenia stanem faktycznym – (a więc po ustaleniu jaki był na ten moment stan zabudowy na tarasie i czy zgłoszone roboty mogą stanowić ich remont) oraz prawnym (pozwalającym na ustalenie, czy zgłoszone roboty mogły korzystać ze zgłoszenia, czy też wymagały pozwolenia na budowę). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że sam fakt niewniesienia przez organ sprzeciwu w przedmiocie robót wymagających pozwolenia na budowę nie może prowadzić do uzyskania przymiotu legalności takich robót na skutek dokonanego przez stronę zgłoszenia. Odrębną kwestią jest wówczas w jakim trybie powinna nastąpić legalizacja tych robót (art. 50 -51 czy też art. 48, 49 Prawa budowlanego). Jednak bez wszechstronnego wyjaśnienia wszystkich omówionych wyżej okoliczności na obecnym etapie, nie jest możliwe dokonanie prawidłowej oceny, czy w sprawie wystąpiła samowola budowlana, jaki jest jej zakres i w jakim trybie powinna nastąpić jej likwidacja.

Istotnym uchybieniem - pozostającym w związku w zakresem samowoli budowlanej - jest także brak przekonujących wyjaśnień organów, co do tego czy i w jaki sposób zakończyło się postępowanie wszczęte w 1989 r. przez ówczesny organ nadzoru budowlanego, dotyczące istotnego odstąpienia od projektu budowlanego podczas wykonywania dobudowy parterowej części budynku od strony wschodniej (na której to przybudowie wykonane zostały objęte obecnym postępowaniem roboty budowlane). W piśmie z dnia 23 kwietnia 2019 r. inicjującym postępowanie skarżąca F. D. informowała, że dobudowa ta wykonana została w 1989 r. bez pozwolenia na budowę. Pierwotnie miała stanowić pomieszczenie gospodarcze, na którym zamiast dachu miał być wykonany taras dla budynku głównego. Strona zgłaszała, że dobudowa ta wykonana została z naruszeniem przepisów technicznych w odległości odpowiednio 3 m i 1,60m od granic sąsiednich działek (ul. [...] i [...]). Pełnomocnik skarżącej powołał się także na decyzję z dnia 21 września 1989 r. wydaną na podstawie at. 53 ust. 1 oraz art. 5 i 6 ustawy z dnia 23 października 1974 – Prawo budowlane, przez Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego Wrocławia którą wstrzymano roboty budowlane prowadzone przez J. K. przy ul. [...] ze względu na stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej i warunków pozwolenia na budowę do czasu zatwierdzenia aneksu do projektu budowlanego, oraz na decyzję z dnia 28 listopada 1989 r. Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Wojewódzkiego, który uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wskazując, że decyzja ta podjęta została z naruszeniem art. 36 i 37 Prawa budowlanego z 1974 r. gdyż nie nakładała na inwestora żadnych obowiązków o jakich mowa w art. 36 ust. 2 pkt 3 i pkt 4 Prawa budowlanego a nadto pomijała sprawę przybudówki usytuowanej przy ścianie południowej. Wskazał także na pismo Wojewody z dnia 25 czerwca 1990r. wzywające organ pierwszej instancji do podjęcia działań niezbędnych do powstrzymania samowolnej udowy prowadzonej na nieruchomości przy ul. [...]. Z przywołanych dokumentów wynika, że budowa budynku mieszkalnego (w tym dobudowa) na której następnie dokonano nadbudowy przez zabudowanie tarasu, wszczęte zostało postępowanie na podstawie przepisów Prawa budowlanego z 1974r. w związku z istotnym odstępstwem od warunków pozwolenia na budowę, przy czym brak dokumentów wskazujących na zakończenie tego postępowania. W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia organu I instancji kwestia ta została zupełnie pominięta. Nie zostało wyjaśnione jaki był konkretnie zakres tego postepowania oraz kiedy, i w jaki sposób postępowanie to zostało zakończone. Organ I instancji podaje jedynie, że uzyskał dodatkową teczkę akt archiwalnych z której wynika, że pismem Urzędu Miejskiego Wrocławia z dnia 29 grudnia 1988 r. został pozytywnie zaopiniowany aneks do projektu budowlanego dla budynku mieszkalnego przy ul. [...], który obejmował parterową, podpiwniczoną rozbudowę budynku w części wschodniej o wymiarach 3 x 9,89 m na którym miał być zlokalizowany taras z balustradą o wysokości 1,10m. Powyższa informacja nie wyjaśnia jednak poruszonej wcześniej kwestii, gdyż organ powołuje się tylko na pismo opiniujące aneks do projektu budowlanego sporządzone w 1988r. ( którego jak wcześniej zaznaczono brak w aktach sprawy) - więc prawie rok przed wydaniem wskazanej wcześniej decyzji o wstrzymaniu robót budowalnych ze względu na konieczność zatwierdzenia aneksu do projektu budowalnego oraz wydanej przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. Wobec braku w aktach dokumentacji archiwalnej na którą powołuje się PINB, Sąd nie ma możliwości zweryfikowania powyższej kwestii w szczególności, czy istotnie doszło do zatwierdzenia aneksu i czy doprowadziło to zakończenia postępowania naprawczego. Co istotne okoliczności te nie była także badana i oceniania przez organ odwoławczy.

Zdaniem Sądu, kwestia zakończenia postępowania wszczętego w 1989 r. powinna być przez organy w sposób możliwie pełny wyjaśniona, gdyż może mieć ona znaczenie dla oceny legalności wykonanej dobudowy, szczególnie w kontekście podnoszonej przez skarżącą F. D. kwestii ponadnormatywnego przybliżenia dobudowanej parterowej części budynku do granicy z jej działką. Skoro celem postępowania legalizacyjnego jest usunięcie stanu samowoli budowlanej przez doprowadzenie do stanu zgodnego prawem wykonanych w warunkach samowoli robót, to prowadząc postępowanie w sprawie robót wykonanych nad parterową częścią wspomnianej dobudowy organ nie może pominąć kwestii legalnego wykonania samej dobudowy, zwłaszcza w sytuacji, gdy strona postępowania kwestionuje wykonanie tych robót zgodnie z pozwoleniem na budowę a na potwierdzenie swoich zarzutów przedstawia konkretne dowody wskazujące na wystąpienie odstępstwa. Wyjaśnienie tej kwestii jaki się jako jedna z kluczowych okoliczności w prowadzonym postępowaniu, rzutując na zakres ewentualnej samowoli a tym samym na przedmiot postępowania. Nie można bowiem zalegalizować robót wykonanych na poziomie pierwszego piętra (w przypadku potwierdzenia samowoli) bez uprzedniego wyjaśnienia, czy rozbudowa parteru na której nadbudowa (na wysokości pierwszego piętra) została wykonana, nosi znamiona samowoli budowlanej wskazywanej przez właścicielkę nieruchomości sąsiedniej, tzn. wykonana była z istotnym odstępstwem od zatwierdzonego projektu budowalnego. Wyjaśnienie powyższej okoliczności rzutować może nie tylko na zakres postępowania ale także, w zależności od okresu wykonania tych robót, na przepisy prawa materialnego które powinny znaleźć w sprawie zastosowanie przy likwidacji tej samowoli. Z obowiązku dokładnego odniesienia się do tych twierdzeń i zbadania powyższych okoliczności nie zwalniało organu odwoławczego oświadczenie pełnomocnika inwestora zawarte w zażaleniu, że parterowa część budynku objęta została aneksem do projektu budowlanego [z 1988 r.] - co zostało zweryfikowane przez PINB oraz, że w zaświadczeniu z dnia 17 września 1997 r. właściwy organ potwierdził, iż zakończenie budowy przyjęte zostało bez zastrzeżeń (co zdaniem strony oznacza, że parterowa rozbudowa części wschodniej domu zrealizowana została na podstawie pozwolenia na budowę i aneksu do tego pozwolenia). W wielu bowiem orzeczeniach sądów administracyjnych (także NSA) akceptowany jest pogląd, że zawiadomienie w trybie art. 54 Prawa budowlanego o zakończeniu budowy i brak sprzeciwu organu właściwego do przyjęcia zawiadomienia nie stoi na przeszkodzie w prowadzeniu postępowania w przedmiocie legalności budowy obiektu objętego zawiadomieniem. W przypadku zakończenia procesu inwestycyjnego poprzez zawiadomienie o zakończeniu budowy nie występują bowiem te same okoliczności, co w przypadku zakończenia tego procesu poprzez uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, które stanowiłyby podstawę uznania, że nie jest dopuszczalne prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie wykonania obiektu budowlanego z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Tym samym, w przypadku stwierdzenia jakichkolwiek nieprawidłowości w omawianym zakresie, organ nadzoru budowlanego ma prawo a nawet obowiązek wszczęcia odpowiedniego postępowania naprawczego także w przypadku gdy zgłoszenie zakończenia robót przyjęte zostało bez sprzeciwu. Tym samym uznać należy, że pominięcie przez organ odwoławczy powyższej okoliczności, pomimo zgłaszanych w tym względzie zarzutów zażalenia, stanowi istotne naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 11 w związku z art. 15 k.p.a.

Podobnych naruszeń dopuścił się także organ I instancji, który pomimo zarzutów F. D. dotyczących nielegalnego - jej zdaniem - przybliżenia dobudowy (a w rezultacie także robót zakwalifikowanych przez organy jako nadbudowa) do granicy z jej działką, nie ustalił okoliczności związanych z zakończeniem postępowania wszczętego w 1989 r. w zakresie stwierdzonego wówczas odstępstwa i nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do tej kwestii. PINB ograniczył się jednie do stwierdzenia, że "odległości od nieruchomości sąsiednich są zbliżone do odległości parterowej legalnej części budynku". Organ nie wyjaśnił jednak - pomimo zarzutów skarżącej - w oparciu o jakie dowody uznał legalność parterowej części budynku. Także w przedstawionym materiale dowodowym brak jakichkolwiek dokumentów odnoszących się do tej okoliczności – w tym także akt archiwalnych dotyczących zgłoszenia zakończenia budowy budynku mieszkalnego z 1997 r. i przyjęcia go bez sprzeciwu, o których to dokumentach informował pełnomocnik inwestora w zażaleniu. Z akt nie wynika aby organ podjął czynności dla wyjaśnienia legalności wykonanych robót, pomimo, że nie jest kwestionowane, iż ściany dobudowanej od strony wschodniej części parterowej budynku z otworami okiennymi i drzwiowymi (a w konsekwencji także powstałe w wyniku wykonanych na piętrze robót) usytuowane zostały w odległości mniejszej niż 3 m od ogrodzeń nieruchomości sąsiednich. Powyższe okoliczności budzą uzasadnione wątpliwości co do legalności zakończonej budowy niezależnie od dokonanego zgłoszenia. Wobec powyższego, jako niepoparte odpowiednimi dowodami należy także uznać stanowisko organów obu instancji, że roboty objęte niniejszym postępowaniem (na poziomie pierwszego piętra) nie naruszają przepisów techniczno-budowalnych. Nie jest uzasadnione odwoływanie się w tym względzie do legalności przybudowy na poziomie parteru, choćby z tej racji, że kwestia ta nie została jednoznacznie i wyczerpująco wyjaśniona. Nadto nawet jeżeli postępowanie wyjaśniające potwierdziłoby powyższe stanowisko, to organ nie przedstawił przyczyn dla jakich uznał, że wykonana w takich warunkach nowa inwestycja (nadbudowa z otworami okiennymi) nie narusza przepisów techniczno-budowanych w sposób uniemożliwiający doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem. W szczególności organ nie przywołał konkretnych norm prawnych, których zastosowanie prowadziłoby do takiego wniosku. Za uzasadnione należy więc uznać zarzuty F. D. co braku należytego odniesienia się do podnoszonych przez nią na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego jak też zażaleniowego zarzutów wskazujących, na wykonanie przedmiotowych robót z naruszeniem przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (w szczególności co do § 12 i §13). Lakoniczne stwierdzenie przez organy obu instancji, że wykonana nadbudowa "nie narusza przepisów techniczno-budowanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie jej do stanu zgodnego z prawem" bezsprzecznie nie wyczerpuje obowiązku ustosunkowania się w uzasadnieniu postanowienia do wszystkich zarzutów o charakterze normatywnym, które w tym względzie strona podnosiła w toku postępowania, szczegółowo je motywując. Zgodnie z wymogami wynikającymi z art. 7, art. 8, art. 11 oraz art. 124 § 2 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a. obowiązkiem najpierw organu I instancji a następnie organu II instancji (wobec art. 15 k.p.a.) było odniesienie się do tych zarzutów i wyjaśnienia z jakich względów organy uznały, że ewentualna sprzeczność przedmiotowych robót z przywołanymi przepisami jest tego rodzaju, że nie stanowi przeszkody w doprowadzeniu tej części obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Treść uzasadnienia winna obrazować szczegółowy tok rozumowania organu, które doprowadziło do wydania konkretnego rozstrzygnięcia, oraz wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie. Brak wywiązania się z tych obowiązków prowadzi do naruszenia ww. przepisów w zakresie mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Reasumując Sąd stwierdził, że w wobec przedstawionych wcześniej okoliczności, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie uprawniał organów nadzoru budowlanego do tak stanowczej oceny, że w sprawie mamy do czynienia z robotami budowlanymi podanymi reglamentacji art. 48 ustawy z 1994 r. Organy nie ustaliły w sposób prawidłowy stanu faktycznego sprawy. Nie zbadano i nie wyjaśniono w sposób jednoznaczny kwestii legalności robót związanych z wykonaniem parterowej części przybudowy od strony wschodniej, co na obecnym etapie uniemożliwia ocenę prawidłowości zakresu robót objętych niniejszym postępowaniem. Dopiero bowiem jednoznaczne usunięcie wątpliwości co do ewentualnych nieprawidłowości polegających na wykonaniu robót części parterowej z odstępstwem od projektu budowlanego bez zgody właściwego organu, pozwoli na ustalenie, czy roboty objęte niniejszym postępowaniem stanowią kontynuację ewentualnej samowoli zaistniałej już wcześniej, czy też należy je kwalifikować jako nowe roboty. Niezależnie od powyższego, prawidłowe zakwalifikowanie robót na poziomie pierwszego piętra także wymaga ustalenia daty w jakiej zostały one wykonane. Bezsprzecznie bowiem przyjęte w tym zakresie ustalenia organu I instancji sprzeczne są z twierdzeniami stron i nie mają dostatecznego wsparcia w aktach sprawy. Dopiero wyjaśnienie powyższych okoliczności w prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu dowodowym pozwoli na ustalenie zakresu samowolnie wykonanych robót, dokonanie ich prawidłowej kwalifikacji oraz wskazanie podstawy prawnej przy pomocy której powinien zostać osiągnięty efekt doprowadzenia samowolnie wykonanych robót do stanu zgodne z prawem (art. 51 czy też art. 48, 49 Prawa budowanego).

Na marginesie powyższych uchybień Sąd zwraca uwagę, że organ pierwszej instancji błędnie wstrzymał roboty budowlane, bowiem nie można wstrzymać robót budowlanych, które już zostały wykonane. Dyspozycja art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest jasna i nie nasuwa wątpliwości interpretacyjnych prowadząc do wniosku, że wstrzymać można tylko te roboty budowlane, które nie zostały już wykonane. Nie można natomiast wstrzymać - ani faktycznie, ani prawnie - robót już wykonanych, a z akt sprawy oraz ustaleń organów, opisanych w uzasadnieniach obu postanowień wynika, że w dniu orzekania przez organ powiatowy roboty budowlane w niniejszej sprawie były już wykonane. Zaprezentowany pogląd ma swoje potwierdzenie w orzecznictwie. Przykładem może być wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2017 r. (sygn. II OSK 894/15, CBOSA) w którym Sąd ten, jednoznacznie wyjaśnił, że istotą postanowienia w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego jest wstrzymanie samowolnie prowadzonych robót budowlanych - jeżeli są one obecnie prowadzone, a po drugie zakaz prowadzenia takich robót na przyszłość, do zakończenia postępowania z konsekwencjami wynikającymi z art. 50a pkt 1 Prawa budowlanego. Jak uznał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w wyroku z dnia 9 sierpnia 2012 r. (sygn. II SA/Op 268/12), rozstrzygnięcie o wstrzymaniu robót budowlanych ma jednak rację bytu jedynie w sytuacji, kiedy obiekt budowlany nie został ukończony. W przeciwnym wypadku, tj. gdy budowa została już zakończona, jest całkowicie zbędne. W postępowaniu dotyczącym obiektu już ukończonego organ, stosując tryb postępowania określony przepisami art. 48 Prawa budowlanego, zobowiązany jest wydać jedynie postanowienie o obowiązku przedłożenia przez inwestora dokumentów, o których mowa art. 48 ust. 3 Prawa budowlanego, oraz ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń.

W świetle powyższych wywodów za uzasadnione należało uznać zarzuty skarg wskazujące na wydanie zaskarżonego postanowienia jak też postanowienia organu I instancji z naruszeniem przepisów prawa procesowego objawiającym się w braku prawidłowego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie okazał się niekompletny, co uniemożliwiało przeprowadzonej prawidłowej oceny i zastosowania odpowiedniej normy prawa materialnego. Organy nie odniosły się także do istotnych zarzutów zgłaszanych przez strony w toku postępowania oraz nie wyjaśniły motywów jakimi kierowały się nie uwzględniając tych zarzutów.

Zaskarżone postanowienie jak też postanowienie organu I instancji wydane zatem zostało przedwcześnie bez ustalenia istotnych i kluczowych dla sprawy okoliczności faktycznych, co świadczy z naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. art. 124 § 2 oraz art. 8 oraz art. 11 k.p.a. w związku z art. 126 k.p.a.

Wobec stwierdzonych naruszeń przepisów prawa procesowego na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe odniesienie się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ponownym postępowaniu właściwy organ przeprowadzi postępowanie wyjaśniające, przy uwzględnieniu wymagań wynikających z przywołanych wyżej przepisów procesowych i ustali wskazane wcześniej i omówione przez Sąd okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Dopiero po zgromadzeniu pełnego materiału dowodowego organ zastosuje odpowiednie przepisy prawa materialnego wydając stosowne rozstrzygnięcie.

Uwzględniając powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c powołanej na wstępie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenia o kosztach zawarte w pkt II i III wsparcie znajdują w art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.