Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 202/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 97 § 1 pkt. 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 136
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla Protokolant starszy asystent sędziego Wojciech Latocha po rozpoznaniu w dniu 15 października 2015r na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Wojewody [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 563/13 w sprawie ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od M.K. na rzecz Wojewody [...] kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 29 października 2013 r. sygn. akt II SA/Rz 563/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2013r. nr [...] (pkt I) oraz zasądził od Wojewody [...] na rzecz skarżącej M.K. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt II).

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

S.M. aktem notarialnym z dnia [...] kwietnia 1980 r. Rep. [...], na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), sprzedał Skarbowi Państwa nieruchomość nr [...], położoną w [...]. Następnie Skarb Państwa – Agencja Nieruchomości Rolnych, aktem notarialnym z dnia [...] stycznia 2003 r. nr Rep. [...] sprzedał działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, objęte Kw nr [...] w częściach odpowiadających dawnej dz. nr [...] D.P. i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

S.M. wnioskiem z dnia 5 maja 2008 r. zwrócił się do Starosty [...] o zwrot nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objęte Kw nr [...] w częściach odpowiadających dawnej dz. nr [...].

Starosta [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] odmówił zwrotu w/w nieruchomości, a Wojewoda [...] po rozpoznaniu odwołania strony decyzją z dnia [...] stycznia 2009r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 169/09 uchylił w/w decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...]. W uzasadnieniu wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ zapewni udział wszystkim następcom prawnym po wnioskodawcy S.M. i w przypadku kontynuacji postępowania o zwrot nieruchomości ustali, czy na nieruchomości objętej wnioskiem o jej zwrot został zrealizowany cel, na który została ona nabyta.

Spadkobiercy S.M., tj. [...] złożyli wnioski o zwrot nieruchomości.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] odmówił zwrotu w/w nieruchomości. Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania M.K., decyzją z dnia [...] września 2010r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, który wyrokiem z dnia 1 lutego 2011r. sygn. akt II SA/Rz 1071/10 uchylił w/w decyzję Wojewody [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...], stwierdzając, że organy nie uwzględniły oceny prawnej i nie wykonały wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 169/09. Stwierdził, że organy przy ponownym rozpoznaniu sprawy dokładnie przeanalizują treść uzasadnienia wyroku z dnia 5 sierpnia 2009 r. i w pierwszej kolejności podejmą działania niezbędne dla ustalenia, czy cele wywłaszczenia, określone w akcie notarialnym z dnia [...] kwietnia 1980 r. Rep. [...], zostały zrealizowane. W razie ustalenia, że żaden z tych celów nie został zrealizowany, podejmą działania w celu stwierdzenia przez sąd powszechny nieważności czynności prawnej stanowiącej podstawę zbycia z 2003 r. prawa własności nieruchomości na rzecz D.P. w zakresie części nieruchomości odpowiadającej dawnej działce [...], zawieszając na ten czas postępowanie w przedmiocie zwrotu nieruchomości na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), chyba że ustalą, że S.M. został prawidłowo powiadomiony o zamiarze zbycia tej nieruchomości i z powyższego prawa nie skorzystał.

Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] odmówił zwrotu nieruchomości położonej w [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha, objęte Kw nr [...] w częściach odpowiadających dawnej dz. nr [...]. W uzasadnieniu decyzji stwierdził, że zwrot w/w nieruchomości nie jest możliwy z uwagi na trwałe – zgodne z prawem – ich rozdysponowanie, tj. zbycie na rzecz D.P. na mocy aktu notarialnego z dnia [...] stycznia 2003 r. nr Rep. [...].

Na skutek wniesienia przez M.K. od w/w decyzji odwołania sprawę rozpoznawał Wojewoda [...], który decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że problematykę zwrotu wywłaszczonych nieruchomości reguluje art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm. dalej w skrócie u.g.n.). Przepis ten stanowi, że nieruchomość wywłaszczona lub jej część podlega zwrotowi na rzecz poprzedniego właściciela, jeżeli stosownie do art. 137 stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości. Przepis art. 137 ust. 1 u.g.n. zawiera dwie normatywne przesłanki zbędności nieruchomości, a mianowicie: gdy pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu wywłaszczenia, albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Z kolei art. 216 u.g.n. poszerza zakres stosowania w/w przepisu do nieruchomości przejętych na rzecz Skarbu Państwa między innymi na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. W tym trybie, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] kwietnia 1980 r. nr Rep. [...], S.M. zbył na rzecz Skarbu Państwa działkę nr [...], położoną w [...], która była niezbędna Skarbowi Państwa na realizację budowy sieci cieplnej od Elektrociepłowni [...] do Kombinatu [...], szklarni z obiektami towarzyszącymi oraz hotelu na [...] osób, zgodnie z decyzją Wojewódzkiej Dyrekcji Rozbudowy Miast i Osiedli Wiejskich [...] z dnia [...] marca 1977 r. nr [...].

Organ odwoławczy przyznał, że na przedmiotowej nieruchomości w/w cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Za realizację przedmiotowego celu nie sposób bowiem uznać użytkowania tej nieruchomości na cele upraw rolnych, w tym warzyw gruntowych, a tak została ona zagospodarowana. Wątpliwości nasuwa także kwestia odpowiedniego zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze zbycia wywłaszczonej nieruchomości. Dyspozycja art. 136 ust. 2 u.g.n. nakazuje organowi, w razie zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, poinformowania o tym fakcie wywłaszczonych właścicieli, którym w art. 136 ust. 3 u.g.n. przyznaje się prawo do żądania zwrotu nieruchomości. Zdaniem organu odwoławczego, nie można uznać za prawidłowy poglądu utożsamiającego skuteczne dokonanie takiego zawiadomienia z wywieszeniem wykazów nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży na tablicach ogłoszeń Urzędu Gminy w [...], czy też Starostwa Powiatowego w [...], co pozwala na uznanie w tym zakresie zarzutów strony za uzasadnione. W tym stanie rzeczy ustalenie braku realizacji celu wywłaszczenia powinno skutkować dokonaniem zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda [...] stwierdził, iż w przedmiotowej sprawie nie jest to jednak możliwe z uwagi na fakt, że wywłaszczona nieruchomość nie pozostaje własnością Skarbu Państwa. Z tego względu, organ pierwszej instancji kierując się wskazaniami zawartymi w uzasadnieniach wyroków sądów administracyjnych zapadłych w niniejszej sprawie, podjął czynności zmierzające do przywrócenia władztwa Skarbu Państwa nad wywłaszczoną nieruchomością. Działania te przyjęły postać powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu powództwa podano, że umowa sprzedaży działek nr [...] oraz nr [...], których części odpowiadają wywłaszczonej działce dz. nr [...], jest nieważna w oparciu o art. 58 Kodeksu cywilnego w związku z art. 136 ust. 1u.g.n., ponieważ na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano celu wywłaszczenia. Sąd Rejonowy [...] wyrokiem z dnia [...] października 2012 r., sygn. akt [...] oddalił powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wskazując, że czynność prawna polegająca na sprzedaży działek nr [...] i nr [...], będąca podstawą wpisu prawa własności na rzecz nowego właściciela, tj. D.P., korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Tym samym badanie kwestii ważności umowy przenoszącej własność przedmiotowych działek jest zbędne i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto Sąd Rejonowy stwierdził, że nawet stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nie mogłoby skutkować wzruszeniem wpisu prawa własności na rzecz nowego właściciela z uwagi na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych. W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że skoro odzyskanie przez Skarb Państwa władztwa nad przedmiotową nieruchomością w drodze procesu cywilnego nie jest możliwe, to organ pierwszej instancji prawidłowo orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi M.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w której zarzuciła naruszenie:

- art. 77 § 1 K.p.a., poprzez niezebranie materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości

- art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.), poprzez nieuwzględnienie zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 1 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Rz 1071/10 w odniesieniu do podjęcia działań w celu stwierdzenia przez sąd powszechny nieważności umowy sprzedaży nieruchomości dokonanej na rzecz D.P..

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jak również o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że organy uchybiły zasadom określonym w art. 153 p.p.s.a., bowiem nie wykonały wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 169/09 oraz w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1071/10. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym nie wyczerpuje wskazań Sądu z uzasadnienia wyroku z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 169/09. Ponadto podał, że Sąd Najwyższy w wyroku z dnia z dnia 9 lipca 2009 r. III CSK 182/2009 stwierdził, że na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego nieważne jest rozporządzanie wywłaszczoną nieruchomością w drodze czynności prawnej naruszające przewidziany w art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bezwzględnie obowiązujący zakaz użycia nieruchomości wywłaszczonej na cel inny niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który może wyłączyć jedynie brak wniosku poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobiercy (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 9 lipca 2009 r. sygn. akt III CSK 182/2009).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Wojewoda [...], reprezentowany przez radcę prawnego i zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 153 p.p.s.a., poprzez nieuzasadnione przyjęcie, iż organy administracyjne orzekające w przedmiotowej sprawie nie wykonały zaleceń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podał, że w sprawie wykonano wskazania nakazane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie. Starosta [...], działający jako organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do przywrócenia władztwa Skarbu Państwa nad wywłaszczoną nieruchomością. Wniósł do sądu cywilnego powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Sąd Rejonowy [...] prawomocnym wyrokiem z dnia [...] października 2012 r. sygn. akt [...] oddalił powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. W uzasadnieniu wyroku stwierdził, że czynność prawna polegająca na sprzedaży działek nr [...] i nr [...], będąca podstawą wpisu prawa własności na rzecz nowego właściciela, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych, tym samym badanie kwestii ważności umowy przenoszącej własność przedmiotowych działek jest zbędne i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia pozwu o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym. Ponadto Sąd Rejonowy [...] wskazał, że nawet stwierdzenie nieważności umowy sprzedaży nie mogłoby skutkować wzruszeniem wpisu prawa własności na rzecz nowego właściciela z uwagi na rękojmię wiary publicznej ksiąg wieczystych.

Zdaniem Wojewody [...] również wniesienie do sądu cywilnego pozwu o stwierdzenie nieważności umowy zbycia wywłaszczonej nieruchomości, w przypadku jego uwzględnienia, także nie mogłoby skutkować odzyskaniem przez Skarb Państwa lub gminę władztwa nad przedmiotową nieruchomością, gdyż rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni każde (poza wyjątkami wynikającymi z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece) nabycie prawa własności od podmiotu ujawnionego w księdze wieczystej jako właściciel nieruchomości, a takie właśnie nabycie miało miejsce w niniejszej sprawie. Z tego względu uznając, że odzyskanie przez Skarb Państwa władztwa nad przedmiotową nieruchomością w drodze procesu cywilnego nie jest możliwe, organ pierwszej instancji w decyzji właściwie orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, co następnie zostało podtrzymane decyzją organu odwoławczego. Należy mieć także na uwadze fakt, że wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości w sytuacji, gdy Skarb Państwa nie jest jej właścicielem powodowałoby, iż taka decyzja na podstawie art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. mogłaby być uznana za obarczoną wadą nieważności.

W ocenie autora skargi kasacyjnej, w przedmiotowej w sprawie wskazania Sądu zostały wykonane, podjęto działania zmierzające do odzyskania władztwa nad wywłaszczoną nieruchomością, które nie przyniosły jednak oczekiwanego rezultatu. W związku z powyższym, uchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zaskarżonym wyrokiem decyzji organów obu instancji, z powołaniem się na naruszenie art. 153 p.p.s.a., było niezasadne. W istocie samo takie działanie Sądu stanowi naruszenie tego przepisu, z uwagi na fakt, że wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie także sąd, który je wydał.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu sprowadza się do zakwestionowania stanowiska Sądu pierwszej instancji, który uznał, że organy naruszyły art. 153 p.p.s.a., gdyż nie wykonały wskazań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie zawartych w wyroku z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 169/09 oraz w wyroku z dnia 1 lutego 2011 r. sygn. akt II SA/Rz 1071/10. W ocenie Sądu wniesione przez organ pierwszej instancji do sądu powszechnego powództwo o uzgodnienie treści księgi wieczystej nie wyczerpuje w/w wskazań.

Na wstępie zauważyć należy, iż wprawdzie Sąd pierwszej instancji w lakonicznym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie określa, jakie konkretnie czynności ma podjąć organ w tej sprawie, to z powołanego w nim orzeczenia wynika, iż dla pełnej realizacji wskazań powinien wnieść do sądu powszechnego powództwo o stwierdzenie nieważności umowy zbycia wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego. Dopiero wówczas możliwe będzie stwierdzenie, że organ podjął wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osoby trzeciej i przywrócenia na niej władztwa Skarbu Państwa.

Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153 p.p.s.a. w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny (Dz. U. z 2015 r. poz. 658) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną, o której mowa w tym przepisie rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w sprawie. Dotyczy ona właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania z reguły stanowią konsekwencję oceny prawnej i dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznawania sprawy. Z treści powyższego przepisu wynika, że zarówno organy administracyjne, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, ilekroć dana sprawa będzie ponownie przez nie rozpoznawana będą związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania. Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania zawarte w prawomocnym wyroku tracą swoja moc wiążącą w wypadku zmiany stanu prawnego. Ponadto w orzecznictwie przyjmuje się, że po wydaniu orzeczenia sądowego podobny skutek może spowodować zmiana istotnych okoliczności faktycznych, wzruszenie orzeczenia zawierającego ocenę prawną w przewidzianym do tego trybie (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 25 lutego 1998 r., III RN 130/97, z glosą B. Adamiak, OSP 1999, z. 5, poz. 101, s. 263) oraz w przypadku późniejszego podjęcia przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego (por. w tej kwestii m.in. wyroki NSA: z dnia 28 marca 2012 r., sygn. akt I OSK 670/11 (w:) LEX nr 1145122; z dnia 4 listopada 2011 r., sygn. akt I FSK 1691/10 (w:) LEX nr 1131414; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10 (w:) LEX nr 745376, a także WSA w Gliwicach z dnia 21 marca 2012r., sygn. akt II SA/Gl 23/12 (w:) LEX nr 1138408). W uzasadnieniach tych wyroków odwołano się do treści uchwały 7 sędziów NSA z dnia 30 czerwca 2008 r., I FPS 1/08 (w:) ONSA i WSA 2008, z. 5, poz. 75.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt sprawy rozpoznawanej, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnicze znaczenie ma kwestia aktualności związania organów oraz Sądu oceną prawną i wskazaniami zawartymi w powołanych wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, w sytuacji, gdy wydana przez poszerzony skład NSA uchwała zawiera ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszych wyrokach Sądu w tej sprawie.

W niniejszej sprawie stan faktyczny jest niesporny, sprzedaż nieruchomości, w skład których weszła nieruchomość objęta wnioskiem S.M. o zwrot, została zbyta na rzecz D.P. w 2003 r. Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego w chwili orzekania nie legitymują się tytułem własności do tej nieruchomości. Następcy prawni S.M. złożyli oświadczenia o poparciu wniosku w/w o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, a były właściciel nie został powiadomiony o zamiarze zbycia i możliwości złożenia wniosku o zwrot nieruchomości.

Istota sprawy sprowadza się do wyjaśnienia, czy w takiej sytuacji może być wydana decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości wywłaszczonej, a w szczególności czy rozpoznanie sprawy o zwrot nieruchomości zależy od wszczęcia i rozpoznania sprawy o unieważnienie umowy zbycia nieruchomości na rzecz osoby trzeciej. Kwestia ta ma także charakter procesowy, a mianowicie, czy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego, którym jest rozpoznanie sprawy o unieważnienie umowy zbycia nieruchomości przez Skarb Państwa (jednostkę samorządu terytorialnego) na rzecz osoby trzeciej, co uzasadniałoby zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie o zwrot nieruchomości, na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, podzielając pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 sierpnia 2006 r. sygn. akt I OSK 879/05, LEX nr 266491, w uzasadnieniu wyroku z dnia 5 sierpnia 2009 r. sygn. akt II SA/Rz 169/09 stwierdził, że w przypadku ustalenia, iż cel wywłaszczenia nie został zrealizowany i nieruchomość w rozumieniu art. 137 u.g.n. będzie spełniała warunki do uznania za zbędną, na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Z tego względu Sąd pierwszej instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że wniesienie przez organ powództwa o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym jest niewystarczające do stwierdzenia, że organ podjął wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osoby trzeciej i przywrócenia na niej władztwa Skarbu Państwa. Niezbędne jest zatem wniesienie przez organ do sądu powszechnego powództwa o stwierdzenie nieważności umowy zbycia wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego.

Wskazać należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 13 kwietnia 2015 r. sygn. akt I OPS 3/14 (LEX nr 1665182) stwierdził, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Oznacza to, że ocena prawna i wskazania zawarte w powołanych wyżej wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie utraciły moc, zaś przytoczona uchwała ma moc ogólnie wiążącą (art. 269 § 1 K.p.a.), a więc także dla Sądu drugiej instancji rozpatrującego niniejszą sprawę.

Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu w/w uchwały podał, że konstytucyjna ochrona własności nie ma charakteru bezwzględnego, jednakże odjęcie własności w drodze wywłaszczenia zostało przez ustrojodawcę obwarowane istotnymi warunkami związanymi z koniecznością wskazania publicznego celu jego przeprowadzenia oraz obowiązku zagwarantowania słusznego odszkodowania (art. 21 ust. 2 Konstytucji RP). Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 24 października 2001 r. sygn. akt SK 22/01 wskazał, że "zasadę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości należy traktować jako oczywistą konsekwencję art. 21 ust. 2 Konstytucji, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cel publiczny tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia rzeczy". Realizacja tej konstytucyjnej zasady znalazła wyraz w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Na podstawie tego przepisu możliwy jest zwrot wywłaszczonej nieruchomości w przypadku, gdy równocześnie zostaną spełnione dwie przesłanki: nieruchomość okazała się zbędna na cel określony w decyzji o jej wywłaszczeniu oraz stan prawny, aktualny w chwili orzekania, nie stanowi przeszkody do jej zwrotu poprzedniemu właścicielowi. Nie jest natomiast dopuszczalne wydanie decyzji o zwrocie nieruchomości, jeżeli Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego nie władają nieruchomością.

Za powyższym stanowiskiem przemawia cywilnoprawny charakter roszczenia o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Realizacja tego roszczenia – przeniesienie własności nieruchomości ze Skarbu Państwa z powrotem na wywłaszczonego właściciela lub na jego następcę – następuje w drodze postępowania administracyjnego. Ostateczna decyzja o zwrocie nieruchomości ma charakter konstytutywny, wywołuje skutek rzeczowy w postaci przejścia prawa własności na poprzedniego właściciela i stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej. Z tych względów postępowanie administracyjne może się toczyć, jeśli istnieje niebudzący wątpliwości stan prawny, z którego wynika, że Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości (uchwała Sądu Najwyższego z dnia 18 kwietnia 1996 r. sygn. akt III CZP 29/96, OSNC 1996/7-8/102).

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą "nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet". Oznacza to, że nie ma znaczenia prawnego pominięcie w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jako przesłanki zwrotu nieruchomości, stwierdzenia, iż Skarb Państwa (jednostka samorządu terytorialnego) jest aktualnie (nadal) właścicielem nieruchomości.

Roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela, nie może być zrealizowane w naturze, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego. Jednakże, jak wskazał Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 11 sierpnia 2011 r. sygn. akt I CSK 573/2010 (Lex Polonica nr 3873652), "jeżeli na skutek utraty przez Gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez Gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny)". W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą. Potwierdza to teza zawarta w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 29 maja 2014 r., sygn. akt V CSK 384/13 – "przekazanie działki na cele niezgodne ze wskazanymi w decyzji wywłaszczeniowej jest czynem niedozwolonym. Byłym właścicielom przysługuje wtedy roszczenie o odszkodowanie. Bieg terminu jego przedawnienia rozpoczyna się z dniem wydania ostatecznej decyzji gminy odmawiającej zwrotu nieruchomości."

Prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym postępowanie o zwrot nieruchomości, w takiej sytuacji, powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 §1 pkt 4 K.p.a., zaś organy powinny "podejmować wszelkie dostępne środki mające na celu cofnięcie skutków zadysponowania wywłaszczoną nieruchomością na rzecz osób trzecich" jest zbyt daleko idący. Zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest nieuzasadnione m.in. dlatego, że art. 100 § 1 K.p.a. nie tworzy dla organu administracji publicznej materialnoprawnej podstawy do wystąpienia do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego, lecz stanowi jedynie podstawę procesową w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Organ administracji byłby zobowiązany do wystąpienia o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego przez sąd powszechny wtedy, gdyby przysługiwała mu zdolność sądowa do wnioskowania o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego wynikająca z przepisów prawa materialnego. Taki pogląd wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 4 czerwca 2003 r. sygn. akt I CKN 471/01 stwierdzając, że art. 100 § 1 K.p.a. nie przyznaje organowi administracji publicznej zdolności sądowej (art. 64 K.p.c.), ani uprawnienia do wystąpienia do sądu w sprawie, która dotyczy strony prowadzonego przez ten organ postępowania. Pogląd ten podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2049/11 wskazując, że "prowadzenie postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 § 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot nieruchomości wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do wystąpienia do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego".

Niezależnie od argumentów natury procesowej wskazanych powyżej, Naczelny Sąd Administracyjny zauważył, że niezrealizowanie celu wywłaszczenia nie oznacza, iż prawo własności nieruchomości podmiotu, który nabył ją od wywłaszczyciela nie podlega ochronie, o której mowa w art. 64 ust. 1 i 2 ustawy zasadniczej. Ochrona przewidziana w tym przepisie obejmuje prawo własności, inne prawa majątkowe oraz prawo dziedziczenia. Przysługuje każdemu, bez względu na cechy osobowe czy inne szczególne okoliczności. Jeśli wywłaszczona nieruchomość zostaje zbyta, choćby pod tytułem darmym, to jedynie z woli właściciela staje się przedmiotem obrotu i niezależnie od tego, czy cel wywłaszczenia jest kontynuowany przez nabywcę nieruchomości czy też nie. Prawo nabywcy wywłaszczonej nieruchomości także winno korzystać z konstytucyjnej ochrony własności przewidzianej w art. 64 ustawy zasadniczej. Oceny tej nie może zmieniać niepowiadomienie byłego właściciela nieruchomości lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia. Ocena, czy umowa cywilnoprawna zawarta z naruszeniem tego obowiązku jest umową nieważną należy do sądu powszechnego, jeżeli poprzedni właściciel lub jego następca wystąpi z takim żądaniem. W sytuacji zbycia wywłaszczonej nieruchomości z pominięciem powiadomienia byłego właściciela lub jego następcy prawnego o zamiarze przeznaczenia nieruchomości na inny cel, niż cel wywłaszczenia, dochodzi do konkurencji prawa własności obecnego właściciela z prawem byłego właściciela do żądania zwrotu nieruchomości.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że prawo własności "nowego" właściciela pozostaje w kolizji z prawem do zwrotu nieruchomości wywłaszczonego właściciela. Rozwiązanie tej kolizji należy do sądu powszechnego, z uwzględnieniem zasady państwa prawa i sprawiedliwości społecznej oraz zasady stabilności stosunków prawnych. Jeżeli nowy właściciel nabył swoje prawo w dobrej wierze, korzysta z rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 15 lutego 2011 r. sygn. akt III CZP 90/10 wyraził pogląd, że "rękojmia wiary publicznej ksiąg wieczystych chroni nabywcę użytkowania wieczystego także w razie wadliwego wpisu w księdze wieczystej Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego jako właściciela". W obrocie prawnym zasada ochrony praw osób trzecich działających w dobrej wierze i zasada bezpieczeństwa tego obrotu służą ochronie prawnej osób działających w zaufaniu do treści ksiąg wieczystych.

W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ze wskazanych powyżej względów możliwość podważenia czynności prawnej, na mocy której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego utraciły władztwo nad nieruchomością, nie ma bezpośredniego znaczenia w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, jeżeli w aktualnym stanie prawnym nieruchomość nie jest własnością Skarbu Państwa (jednostki samorządu terytorialnego) i z tego powodu nie może być zwrócona. To, czy poprzedni właściciel (jego spadkobierca) podejmie działania w celu podważenia czynności prawnych, które spowodowały przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osoby trzeciej, z tego powodu, że zostały naruszone jego prawa, zależy od jego woli. W sytuacji gdy postępowanie w tym przedmiocie się toczy, jego wynik może stanowić zagadnienie wstępne w sprawie administracyjnej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości i organ prowadzący postępowanie w takiej sprawie powinien rozważyć zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając obecnie niniejszą sprawę stwierdził, że jej istota jest dostatecznie wyjaśniona. Pozwalało to na zastosowanie art. 188 p.p.s.a. – uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Mając na uwadze stan faktyczny i prawny sprawy oraz rozważania zawarte w uzasadnieniu omawianej uchwały, uznał, że w sytuacji, gdy organy nie miały obowiązku, jak również legitymacji do występowania do sądu powszechnego z jakimkolwiek powództwem w celu odzyskania przez Skarb Państwa lub gminę władztwa nad przedmiotową nieruchomością, przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, że naruszyły art. 153 p.p.s.a. było niezasadne. W konsekwencji oznacza to, że pomimo ustalenia przez organ, że przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami zostały spełnione oraz że została pominięta procedura przewidziana w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy, fakt zbycia tej nieruchomości przez Skarb Państwa osobie trzeciej i w efekcie niewładania przedmiotową nieruchomością skutkował przyjęciem, iż decyzja organu o odmowie zwrotu nieruchomości prawa nie narusza. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 2, art. 209 p.p.s.a. oraz art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).