Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1125/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 3, art. 39 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia WSA del. Marian Wolanin Protokolant starszy asystent sędziego Joanna Ukalska po rozpoznaniu w dniu 14 listopada 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 506/13 w sprawie ze skargi B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłku celowego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 3 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 506/13, oddalił skargę B. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych oraz faktycznych sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 3 i 4, art. 39 ust. 1 i 2 w zw. z art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 – dalej jako "u.p.s.") oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17 lipca 2012 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012 r., poz. 823), odmówił przyznania B. O. świadczenia pieniężnego w formie zasiłku celowego na przejazdy MPK oraz na bieżące wydatki związane z nauką syna i inne bieżące potrzeby rodziny. W uzasadnieniu organ wskazał, że potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zasiłek celowy nie jest jednak świadczeniem o charakterze obligatoryjnym, lecz przyznawany jest w ramach uznania administracyjnego. Udzielając świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, organ kieruje się ogólną zasadą dostosowania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy, jak również uwzględnienia potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy. W sytuacji gdy środki są ograniczone organ nie może przyznać wszystkim wnioskodawcom zasiłku celowego na wszystkie nawet niezbędne potrzeby bytowe. Organ administrujący funduszami ma rozeznanie co do potrzeb lokalnej społeczności i tak musi gospodarować środkami, aby skierować pomoc do jak najszerszego kręgu osób i rodzin potrzebujących wsparcia. Zasiłki celowe nie mogą być traktowane jako stałe źródło dochodu. Organ nie kwestionuje trudnej sytuacji życiowej wnioskodawcy, jednak ze względu na niewystarczającą ilość posiadanych środków finansowych nie ma możliwości zaspokojenia wszystkich zgłaszanych potrzeb. Rodzina B. O. jest objęta stałą pomocą w różnych formach. Odrębnymi decyzjami rodzinie wnioskodawcy przyznano pomoc w formie zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych, zakupu środków czystości i higieny osobistej, leków i odzieży oraz zasiłek celowy na zakup artykułów żywnościowych, a także zasiłek okresowy na okres od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r., co jednoznacznie świadczy o tym, że organ nie lekceważy potrzeb rodziny.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania B. O., decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] marca 2013 r. Postanowieniem z dnia [...] czerwca 2013 r. Kolegium sprostowało powyższą decyzję, wskazując, że rozstrzygnięcie to zostało wydane w dniu [...] maja 2013 r. a nie w dniu [...] kwietnia 2013 r. W uzasadnieniu decyzji SKO w [...] stwierdziło, że zasady i tryb przyznawania zasiłku celowego reguluje art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek celowy może zostać przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Organy administracyjne udzielające przedmiotowego świadczenia działają zatem w ramach tzw. uznania administracyjnego. Przyznanie zasiłku celowego nie jest obligatoryjne, nawet wówczas, gdy zostaną spełnione wszystkie przesłanki warunkujące udzielenie tej pomocy. Organ pomocy społecznej ocenia potrzebę przyznania świadczenia w tej formie w zależności od okoliczności występujących w indywidualnym przypadku. Przepisy prawa nie zawierają żadnych konkretnych kryteriów ustalania wysokości zasiłku celowego. Ogólne wskazania, jakimi winien kierować się organ orzekający w tego typu sprawie, zawarte są w art. 3 ust. 4 u.p.s. Zgodnie z zasadą tam wyrażoną organ rozpoznając sprawę, winien kierować się interesem obywatela, interesem społecznym oraz celem, na który świadczenie ma być przeznaczone. Dodatkowo musi on mieć na uwadze także własne możliwości finansowe oraz ilość osób oczekujących na zabezpieczenie swoich potrzeb. Posiadane przez organ fundusze na realizację zadań własnych nie wystarczają na zabezpieczenie wszystkich potrzeb osób ubiegających się o pomoc. Miesięcznie wpływa do organu ok. 1800 wniosków o przyznanie zasiłków celowych, podczas gdy budżet na te świadczenia pozostający w dyspozycji organu wynosi 223.000 zł. Organ musi dokonać takiego podziału środków, aby zabezpieczyć potrzeby jak największej liczby podopiecznych. Pomoc społeczna nie może zatem zabezpieczać wszystkich potrzeb strony.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego i przedłożonych dokumentów, a przede wszystkim aktualizacji rodzinnego wywiadu środowiskowego, wynika, że B. O. jest osobą rozwiedzioną. Prowadzi on wspólne gospodarstwo domowe ze studiującym synem. Z uwagi na pobieranie stałego zasiłku z pomocy społecznej utracił status osoby bezrobotnej. Legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. Nie pracuje zawodowo i nie nabył uprawnień do świadczenia emerytalno-rentowego. Miesięczny dochód jego rodziny wynosi 899,28 zł. Z powyższego wynika, że sytuacja materialno-bytowa wnioskodawcy jest trudna. Jest ona jednak znana organowi, który na wszelki możliwy sposób pomaga B. O. w przezwyciężeniu trudnej sytuacji, obejmując go stałą pomocą w różnej formie dostosowanej do posiadanych środków. B. O. nie jest pomijany przy rozdzielaniu funduszy pomocy społecznej, a jego potrzeby nie są lekceważone.

W ocenie Kolegium organ I instancji w dostateczny sposób wykazał, że środki pozostające w jego gestii nie pozwalają na spełnienie żądania wnioskodawcy i w dostateczny sposób uzasadnił odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia. Decyzja organu I instancji nie stoi w sprzeczności z prawem, ani nie narusza granic uznania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu błędnego ustalenia wysokości dochodu w rodzinie wnioskodawcy, Kolegium odwołało się do art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., który zawiera definicję dochodu oraz świadczeń pomniejszających taki dochód. Treść tego przepisu wskazuje, że jedynie kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód, przy czym chodzi tu o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu, które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Nie ma więc podstaw do pomniejszania dochodu o zaległości wobec likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Alimenty są świadczeniem okresowym przysługującym za dany miesiąc w celu zaspokojenia usprawiedliwionych potrzeb uprawnionego. Ponadto dochody członków rodziny (w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s.) są liczone łącznie. Nie ma znaczenia, który z członków rodziny generuje dochód ani to, że alimenty otrzymywane przez syna mają ściśle osobisty charakter. Zatem nie ma również podstaw do odliczenia od dochodu rodziny B. O. kwoty alimentów otrzymywanych przez jego syna.

Decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2013 r. nr [...] B. O. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Decyzji tej zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 8 ust. 3 pkt 3, art. 3 ust. 3 i art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., a ponadto naruszenie art. 128 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy i art. 179 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. z 2005 r. Nr 164, poz. 1365 ze zm.).

W uzasadnieniu skargi powołał się ciężką sytuację zdrowotną swoją i swojego syna, wskazując, że jest ona rozbieżna z sytuacją, którą SKO w [...] przedstawiło w uzasadnieniu decyzji. Zarzucił organom nierozpatrzenie całego materiału dowodowego, gdyż uwzględniły one jedynie wysokość dochodu rodziny, nie wzięły natomiast pod uwagę miesięcznych kosztów, jakie rodzina ponosi. Organy nie wskazały również przyczyn, z powodu których odmówiły mocy dowodowej pozostałym dowodom. Ponadto MOPR w [...] niezgodnie z prawem zastosował poświadczający nieprawdę dokument urzędowy o nazwie Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne Nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. W rezultacie od dochodu jego rodziny błędnie nie odliczono kwoty, którą co miesiąc przekazuje likwidatorowi Funduszu Alimentacyjnego. Doprowadziło to do rażącego naruszenia przez organy art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez niezastosowanie tego przepisu w opisie podstawy prawnej wydanej decyzji oraz brak uzasadnienia prawnego wyjaśniającego powód nieuwzględnienia dyspozycji tego przepisu, pomimo że stan faktyczny w sprawie jednoznacznie wskazuje na obowiązek zastosowania w decyzji tej normy. Stwierdził także, że organy przekroczyły granice uznania administracyjnego na gruncie art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez nieuwzględnienie przy ustalaniu wysokości świadczenia charakteru i znaczenia prawnego kwot przychodów syna w postaci jego alimentów i stypendium socjalnego z uczelni, naruszając jego interes prawny w tym zakresie. Ponadto w ocenie skarżącego, decyzja organu I instancji została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i winna być przez organ II instancji unieważniona.

Powołanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej jako "P.p.s.a."), oddalił skargę B. O. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że decyzja podejmowana przez organ administracji na podstawie ustawy o pomocy społecznej zależy od uznania administracyjnego. Oznacza to, że nawet w sytuacji spełnienia warunków przez wnioskodawcę do otrzymania przedmiotowej pomocy, organ nie jest bezwzględnie zobowiązany do jej przyznania. Zasiłek jest świadczeniem nieobowiązkowym i przy jego przyznawaniu organy muszą uwzględniać fakt, że ograniczone środki finansowe, którymi dysponują, winny trafić do jak największej liczby osób potrzebujących. Organ ma obowiązek dokonywać każdorazowo oceny nie tylko sytuacji materialnej wnioskodawcy, analizować ilość i rodzaj skierowanych do niego form pomocy, ale także przestrzegać pewnej dyscypliny finansowej pozwalającej w okresie rozliczeniowym zabezpieczyć realizację potrzeb także innych osób uprawnionych.

W ocenie Sądu I instancji organy pomocy społecznej wykazały, że z jednej strony rodzina skarżącego spełnia wymagane ustawowo kryterium dochodowe i to uprawnia ją do ubiegania się o przyznanie zasiłku celowego, a z drugiej, że środki będące w dyspozycji organu są niewystarczające na zaspokojenie wszystkich potrzeb osób uprawnionych. W związku z tym zobowiązane były uwzględnić wielkość posiadanych funduszy oraz ilość podmiotów kwalifikujących się do przyznania pomocy, a następnie dokonać stosownego rozdziału tych środków w taki sposób, aby z pomocy społecznej skorzystała jak największa liczba podopiecznych, gdyż tylko takie postępowanie jest zgodne z zasadami sprawiedliwości społecznej oraz zasadami wynikającymi z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. Zdaniem Sądu zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej nie można zarzucić przekroczenia granic uznania administracyjnego. Organy pomocy społecznej wyczerpująco bowiem wyjaśniły i ustaliły wszystkie okoliczności, od których uzależnione było udzielenie wnioskowanego świadczenia. W szczególności miały na uwadze to, że skarżący jest osobą schorowaną, niepracującą, nieposiadajacą świadczeń emerytalnych lub rentowych, zamieszkującą ze studiującym synem, a miesięczny dochód jego dwuosobowej rodziny wynosi 899,28 zł. Organy wykazały ponadto, że decyzjami wydanymi w marcu 2013 r. przyznano stronie: zasiłek celowy w łącznej kwocie 200 zł na dofinansowanie zakupu leków, środków czystości i higieny osobistej, odzieży i dofinansowanie do opłat mieszkaniowych, zasiłek celowy na żywność w kwocie 200 zł oraz zasiłek okresowy w kwocie 20 zł. Podkreślono także, że skarżący objęty jest stałą pomocą w różnych formach. Dodatkowo organy pomocy społecznej szczegółowo wyjaśniły także, że środki finansowe pozostające w ich dyspozycji są niewystarczające na realizację wszystkich potrzeb uprawnionych. Zatem organy w dostateczny sposób wskazały, czym kierowały się przy podejmowaniu rozstrzygnięć i argumentacja ta, w ocenie Sądu I instancji, zasługuje na akceptację.

Za niezasadne WSA w Białymstoku uznał ponadto zarzuty dotyczące braku wskazania w podstawie prawnej art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Decyzja, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a., powinna zawierać powołanie podstawy prawnej oraz uzasadnienie prawne. Powoływanie wszystkich przepisów, które w sprawie miały zastosowanie, byłoby zbytnim formalizmem. Organ administracji publicznej jest obowiązany powołać przepis prawa stanowiący podstawę prawną rozstrzygnięcia sprawy co do jej istoty. Tylko wówczas, gdyby w decyzji administracyjnej organ ograniczyłby się do wskazania wyłącznie tytułu ustawy, bez podania określonego jej przepisu, to nie można byłoby uznać, że sprecyzował podstawy prawnej podjętego rozstrzygnięcia. Dlatego nie było potrzeby, aby w podstawie prawnej zaskarżonych decyzji (w jej sentencji) umieszczać dodatkowo art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. W obu decyzjach, co wynika wprost z ich uzasadnień, organy zastosowały art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. i dokonały wykładni tego przepisu, posiłkując się dodatkowo interpretacją dokonaną przez NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r., sygn. I OSK 957/12 i w wyroku z dnia 3 lutego 2012 r., sygn. I OSK 1433/11. W rezultacie organy prawidłowo przyjęły, że w świetle powołanego przepisu kwota alimentów świadczonych na rzecz innych osób pomniejsza dochód wnioskodawcy, ale chodzi tu o alimenty, do których świadczenia osoba była zobowiązana w analizowanym miesiącu, które rzeczywiście świadczyła w danym miesiącu, w związku z obowiązkiem alimentacyjnym dotyczącym tego miesiąca. Nie ma zaś podstaw do pomniejszenia dochodu o zaległości uiszczane wobec Funduszu Alimentacyjnego. Powyższe stanowisko jest prawidłowe, gdyż powołanego przepisu jednoznacznie wynika, że dochód rodziny pomniejsza się o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawodawca zdecydował zatem, że nie każdy wydatek świadczony na rzecz innych osób uprawniał będzie do jego odliczenia od uzyskiwanego dochodu. Dotyczyć to może tylko kwota świadczonych alimentów. W sprawie niniejszej nie jest zaś kwestionowane, że skarżący spłaca na rzecz Funduszu Alimentacyjnego zobowiązania powstałe w wyniku wyłożenia przez ten Fundusz świadczeń na rzecz córki skarżącego w roku 2004. Obecnie regulowane przez skarżącego świadczenia na rzecz tego Funduszu, z tytułu zobowiązań powstałych w 2004 r., nie stanowią więc kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Sąd zwrócił ponadto uwagę, że niezależnie od faktu, że organy nie odliczyły od dochodu rodziny skarżącego kwot ponoszonych przez niego na rzecz Funduszu Alimentacyjnego, to i tak po dokonaniu stosownych wyliczeń przyjęły, że dochód ten kwalifikuje skarżącego do otrzymania świadczenia. Oznacza to więc, że kwestia braku odliczenia od dochodu rodziny skarżącego świadczeń płaconych na rzecz Funduszu Alimentacyjnego nie miała wpływu na rozstrzygnięcie dokonane przez organy.

Za niezasadny należy również uznać zarzut dotyczący naruszenia art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i 107 § 3 k.p.a. Wskazane przepisy nakazują bowiem organom wyjaśnienie istotnych kwestii po wyczerpującym zebraniu, rozpatrzeniu i ocenie całego materiału dowodowego oraz kierowanie się przy tym zasadą prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Obowiązkiem każdego organu administracji jest zatem wyczerpujące wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Jedynie brak niezbędnych ustaleń lub pominięcie w uzasadnieniu decyzji istotnych okoliczności faktycznych, wpływających wpływ na sposób rozstrzygnięcie sprawy, może stanowić przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie organy nie dopuściły się takiego naruszenia. Organy orzekające, rozpoznając wniosek skarżącego, w sposób precyzyjny i wyczerpujący wskazały, jakie są warunki i zasady przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, w tym zasiłku celowego. Wyjaśniono też sprawę w stopniu umożliwiającym jej rozstrzygnięcie. Organy dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych i prawnych w świetle przepisów stanowiących podstawę prawną rozstrzygnięcia. Ocenie materiału dowodowego nie można postawić zarzutu dowolności, a uzasadnienie zaskarżonego orzeczenia nie pozostawia wątpliwości co do jego zgodności z art. 107 § 3 k.p.a.

WSA w Białymstoku za nieuzasadnione uznał również stanowisko skarżącego w zakresie niewyjaśnienia jego sytuacji materialnej. Organy przy wydawaniu decyzji w pełni oparły się bowiem na danych, które wskazał skarżący. Zarzucanie więc organom, że czegoś nie wyjaśniły lub coś pominęły nosi cechy gołosłowności. Organy przy ustalaniu dochodu rodziny skarżącego kierowały się ustawowymi kryteriami określonymi w art. 8 ust. 3 u.p.s. Nie mogły zatem pominąć składników w postaci stypendium i alimentów otrzymywanych przez syna, bo byłoby to sprzeczne z tym przepisem. Wobec treści powołanego przepisu u.p.s. kwestia charakteru tych świadczeń na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym nie mogła mieć w sprawie znaczenia. Działania organów nie można w żadnej mierze uznać za naruszające przepisy wskazanych ustaw, gdyż inne są przedmiot i zakres tych regulacji oraz art. 8 ust. 3 u.p.s.

Na uwzględnienie nie może zasługiwać ponadto zarzut dotyczący działania przez organy na podstawie "Wytycznych MOPR". Działanie na podstawie prawa to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydawania decyzji administracyjnej. Zasada praworządności nakłada zatem na organy orzekające obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa w dniu wydania decyzji. Powołane wytyczne nie stanowiły żadnego dowodu w rozumieniu art. 75 k.p.a., w oparciu o który organy podejmowałyby swe decyzje. Ani z sentencji decyzji, ani z ich uzasadnienia nie wynika, aby organy rozstrzygnęły sprawę i wydały decyzje powołując się na te wytyczne. Natomiast powołanie się przez organy na poglądy wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych wynika z roli, jaką pełnią sądy administracyjne przy sprawowaniu wymiaru sprawiedliwości i dokonywaniu kontroli działalności administracji publicznej.

W skardze kasacyjnej do Naczelnego Sądu Administracyjnego B. O., reprezentowany przez adwokata, zaskarżył wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 3 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 506/13 w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a ponadto zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej w postępowaniu kasacyjnym z urzędu, które nie zostały opłacone przez skarżącego w całości ani w części.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie zarzucił:

1. naruszenie art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. poprzez błędną wykładnię tego przepisu i wadliwe przyjęcie, że odliczeniu od przychodów osoby wnioskującej o przyznanie zasiłku celowego podlega jedynie kwota należnych osobie uprawnionej miesięcznych bieżących alimentów, świadczonych w danym miesiącu z wyłączeniem kwot zaległych rat alimentacyjnych, należności odsetkowych i kosztów egzekucyjnych, w sytuacji gdy taka interpretacja stanowi rozszerzające wprowadzanie wyjątków w zakresie praktycznego zastosowania wskazanego przepisu i prowadzi do noszącego cechy rażącej niesprawiedliwości pokrzywdzenia najuboższych, podczas gdy właściwa interpretacja przepisu - z uwzględnieniem celów u.p.s. - winna prowadzić do wniosku, że odliczeniu od przychodów winny podlegać wszelkie należności alimentacyjne bez względu na ich źródło i sposób, w jaki są świadczone, o ile są regulowane na rzecz innych osób, a taka sytuacja ma miejsce w sprawie;

2. naruszenie art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię pojęcia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego na przejazdy MPK, bieżące wydatki związane z nauką syna oraz na bieżące potrzeby rodziny, a tym samym do bezzasadnej odmowy udzielenia niezbędnej pomocy celem przezwyciężenia trudnej sytuacji życiowej oraz zaniechaniu zaspokojenia niezbędnych potrzeb rodziny skarżącego.

3. naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej co nastąpiło poprzez:

• wydawanie przez organ rozbieżnych decyzji dotyczących tożsamej kwestii prawnej, a mianowicie odnoszącej się do interpretacji art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. i początkowo uznawanie, że zaległe raty alimentacyjne winny zostać odliczone od dochodu skarżącego, a następnie stosowanie interpretacji przeciwnej bez szczegółowego wyjaśnienia skarżącemu przyczyn takiego postępowania, w sytuacji gdy brzmienie wskazanego przepisu prawa nie uległo żadnej zmianie,

• odmowy udostępnienia skarżącemu odpisu dokumentu urzędowego Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] Zespół Pracowników Socjalnych Nr 1-8, 11 Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne.

Dodatkowo skarżący kasacyjnie wystąpił z wnioskiem o rozpoznanie sprawy przez powiększony skład orzekający w celu podjęcia uchwały rozstrzygającej zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości w zakresie wykładni art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. oraz wyjaśnienie, czy przy rozpatrywaniu przez organy administracji wniosku o uzyskanie pomocy społecznej w postaci zasiłku celowego i przy ustalaniu miesięcznego dochodu wnioskodawcy odliczeniu od dochodu podlega jedynie kwota alimentów bieżących należnych osobie uprawnionej na podstawie tytułu prawnego czy także kwota alimentów zaległych, a w tym alimentów uiszczanych na rzecz Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że organy administracji obu instancji i WSA w Białymstoku, wadliwie interpretując przepisy prawa, niezasadnie pozbawiają rodzinę skarżącego możliwości zabezpieczenia podstawowych potrzeb oraz narażają ją na utratę zdrowia i przynależnej godności, akcentując przy tym, że pomoc przyznana skarżącemu jest dwukrotnie wyższa niż przyznana pozostałym wnioskującym. Tymczasem pierwszym i podstawowym kryterium przy rozpoznawaniu wniosku o udzielenie pomocy społecznej jest badanie przez organ sytuacji finansowej wnioskującego. Organ I instancji uznał, że skarżący spełnia warunki formalne do przyznania mu wsparcia, jednakże pomocy takiej mu odmówił. Z decyzji organów obu instancji, jak również uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powodem nieprzyznania skarżącemu świadczenia, są niewielkie możliwości budżetowe organu pomocy społecznej oraz konieczność uwzględnienia wniosków innych potrzebujących. Zaprzeczają przy tym jakoby pomiędzy prawidłowym ustaleniem dochodu rodziny skarżącego - w zakresie możliwości odliczenia od niego zaległych rat alimentacyjnych uiszczanych na rzecz Likwidatora Funduszu Alimentacyjnego ZUS w kwocie ok. 238,10 zł miesięcznie - a przyznaniem świadczenia istniał związek. Organy twierdzą bowiem, że nawet gdyby przyjąć, iż możliwe jest odliczenie od dochodu skarżącego zaległych alimentów, to i tak nie kwalifikowałby się on do uzyskania świadczenia. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, gdyby skarżący dysponował środkami pieniężnymi, to we własnym zakresie mógłby zakupić bilety komunikacji miejskiej czy też pokryć wydatki związane z nauką syna. Zważyć przy tym należy, że stan zdrowia skarżącego wymaga częstych wizyt lekarskich. W tym celu porusza się po terenie całego miasta, gdyż przychodnie lekarskie znajdują się różnych lokalizacjach, często znacznie oddalonych od jego miejsca zamieszkania. Skarżący nie jest w stanie pokonywać dłuższych tras pieszo, toteż zmuszony jest podróżować komunikacją miejską, co powoduje wydatki.

Sąd I instancji, jak również organy obu instancji dokonały , w ocenie skarżącego kasacyjnie, rozszerzającej interpretacji przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., wprowadzając wyjątki w zakresie praktycznego zastosowania wskazanego przepisu. Taka wykładnia prowadzi do rażąco niesprawiedliwego pokrzywdzenia najuboższych, podczas gdy właściwa interpretacja tegoż przepisu - z uwzględnieniem celów ustawy - winna prowadzić do wniosku, że od przychodów należy odliczać wszelkie należności alimentacyjne, bez względu na ich źródło i sposób, w jaki są świadczone, o ile są regulowane na rzecz innych osób. Literalna treść tego przepisu nie daje żadnej podstawy do różnicowania świadczeń alimentacyjnych na bieżące i zaległe. Gdyby zamierzeniem ustawodawcy było takie rozróżnienie, to wówczas znalazłoby to stosowne odzwierciedlenie w brzmieniu przepisu. Treść art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. nie pozwala na wyciąganie takich wniosków, jak uczyniły to organy administracji oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Od przychodu pkt 3 ww. przepisu nakazuje odliczyć kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Bez znaczenia zatem jest czy są alimenty bieżące czy zaległe. Ważne bowiem jest jedynie to, ażeby alimenty były regulowane i uszczuplały skromny budżet domowy osoby potrzebującej. Tymczasem Sąd I instancji stwierdził, że przepis powyższy dotyczy jedynie alimentów bieżących, które płacone są dobrowolnie. Powołany przepis stanowi o alimentach świadczonych na rzecz innych osób, nie określając czy świadczenie to ma być dobrowolne czy nie, a także czy mają to być alimenty bieżące czy zaległe. Stanowi on jedynie, że przychód ma być pomniejszony o alimenty. Żadnych wyłączeń w tym zakresie ustawodawca nie przewidział. Wskazać ponadto należy że fakt nieterminowego regulowania alimentów w przeszłości nie wynikał ze złej woli skarżącego, lecz jego trudnej sytuacji życiowej, która trwa do dzisiaj. Nie powinien on być zatem obciążany konsekwencjami takiego stanu rzeczy.

W ocenie skarżącego kasacyjnie w sprawie doszło również do naruszenia przepisu art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, 3 i 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 u.p.s. poprzez błędną wykładnię pojęcia niezbędnych potrzeb i umożliwienia życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, co w konsekwencji doprowadziło do odmowy przyznania skarżącemu zasiłku celowego. Odmowa przyznania świadczenia powoduje, że skarżący nie jest w stanie żyć w warunkach odpowiadających godności człowieka, a ponadto nie jest dostosowana do faktycznych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy.

Skarżący kasacyjnie wskazał również, że B. O. od dłuższego czasu korzysta z pomocy społecznej. Do czasu wydania wspomnianych wytycznych MOPR, decyzje w przedmiocie pomocy społecznej na rzecz skarżącego wydawane były po odliczeniu alimentów zaległych. Natomiast po wydaniu wytycznych organ - bez przedstawienia skarżącemu żadnego uzasadnienia - zaczął stosować inną wykładnię przepisu art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Takie działania organu naruszają zasadę wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Stanowią one też zaprzeczenie idei udzielania rzetelnej i fachowej pomocy osobom potrzebującym. Ponadto Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie w [...] odmówił udostępnienia skarżącemu dokumentu urzędowego zawierającego wytyczne MOPR "Zespół Pracowników Socjalnych 1-8, 11; Korekta do wcześniejszych wytycznych pomniejszania dochodu o należności alimentacyjne". Zdaniem skarżącego posiłkowanie się m.in. wytycznymi zawartymi w tym dokumencie doprowadziło do wydania niesłusznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Do skargi kasacyjnej dołączono jednocześnie wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi kasacyjnej. WSA w Białymstoku postanowieniem z dnia 20 lutego 2014 r. przywrócił B. O. termin do wniesienia skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach enumeratywnie wymienionych w § 2 art. 183 P.p.s.a. Zakres postępowania kasacyjnego wyznacza zatem strona przez przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie czy uzupełnianie zarzutów skargi kasacyjnej.

Przepis art. 174 P.p.s.a. dopuszcza dwie podstawy kasacyjne, to jest naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1), naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Rozpoznawana skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach przewidzianych w art. 174 P.p.s.a. W ramach podstawy przewidzianej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. jej autor wytknął Sądowi I instancji wyłącznie błędną wykładnię następujących przepisów prawa materialnego: art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 w zw. z art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s.. Natomiast na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił złamanie tylko art. 8 k.p.a., nie kwestionując sposobu zastosowania innych przepisów procesowych. Oceniając zaskarżony wyrok w tak zakreślonych przez skarżącego kasacyjnie graniach i nie stwierdzając z urzędu żadnych przesłanek nieważności postępowania sądowego, Naczelny Sąd Administracyjnych uznał, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu nie zasługuje na uwzględnienie.

Zamierzonego skutku nie mógł przede wszystkim odnieść zarzut dotyczący naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. Przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. definiuje dla celów pomocy społecznej pojęcie dochodu, stanowiąc, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach i kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. W art. 8 ust. 4 u.p.s. przewidziano natomiast, że do dochodu ustalonego w myśl ust. 3 nie wlicza się: 1) jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego; 2) zasiłku celowego; 3) pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny, przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty; 4) wartości świadczenia w naturze; 5) świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Z powołanych przepisów wynika, że po pierwsze, ustawodawca jednoznacznie zdefiniował pojęcie dochodu, a po drugie, taksatywnie wymienił składniki, które się uwzględnia się przy ustalaniu wysokości takiego dochodu. Oznacza to, że pod pojęciem dochodu rozumieć należy wszelkie dochody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, z wyłączeniem odliczeń i pomniejszeń enumeratywnie wymienionych w przepisach art. 8 ust. 3 i 4 u.p.s. Katalog obciążeń pomniejszających dochód oraz katalog przychodów odliczanych od dochodu na gruncie u.p.s. mają zatem charakter zamknięty.

W niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zaakceptował stanowisko organów, że spłata przez beneficjenta zadłużenia na rzecz likwidatora Funduszu Alimentacyjnego nie ma wpływu na wysokość dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie przewidziane w u.p.s., w tym zasiłku celowego. Art. 8 ust. 3 i art. 8 ust. 4 u.p.s. zawierają regulację, szczególną, która umożliwia pomniejszenie dochodu wyłącznie o enumeratywnie wymienione należności. Przepisy te muszą być wykładane ściśle. Zatem ich rozszerzająca wykładnia nie jest dopuszczalna.

Z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. jednoznacznie wynika, że daje on podstawę do pomniejszenia dochodu o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Ustawa o pomocy społecznej nie zawiera definicji pojęcia "alimenty", dlatego przy interpretacji tego pojęcia należy przede wszystkim sięgnąć do przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego (dalej w skrócie "k.r.i o."). Zgodnie z art. 128 k.r.i o. obowiązek alimentacyjny - co do zasady - obciąża krewnych i rodzeństwo osób uprawnionych. Obowiązek ten sprowadza się do obowiązku osoby zobowiązanej do dostarczania określonej osobie uprawnionej środków utrzymania a w miarę potrzeby także środków wychowania. Krąg osób uprawnionych do takich alimentów wynika z regulacji zawartych w art. 130 i nst. k.r.i o. Zatem alimenty to świadczenie uiszczane na rzeczy osoby uprawnionej przez zobowiązanego w związku z realizacją ustawowego obowiązku określonego w art. 128 k.r.i o. Są one przeznaczane na utrzymanie osoby uprawnionej. W konsekwencji nie powinno ulegać wątpliwości, że osoba, o której mowa w art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., to jedna z osób uprawnionych wymienionych w art. 130 i nst. k.r.i o. Dlatego też na gruncie ustawy o pomocy społecznej przy ustalaniu dochodu wnioskodawcy należy uwzględniać wyłącznie alimenty, które świadczy on – jako osoba zobowiązana do tego z ustawy – na rzecz osób uprawnionych określonych w art. 130 i nst. k.r.i o. Spór co do tego, czy odliczeniu podlegają wyłącznie bieżące alimenty, czy dochód wnioskodawcy mogą pomniejszać także płacone przez niego na rzecz uprawnionego zaległe alimenty – wbrew oczekiwaniom autora skargi kasacyjnej – nie może być rozstrzygnięty w niniejszej sprawie. Sąd orzekający nie może bowiem zajmować stanowiska w sporach teoretycznych, jeżeli nie jest to potrzebne do rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. Ma to istotne znaczenie, gdyż z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby B. O. płacił na rzecz córki "zaległe alimenty". W swych wystąpieniach domagał się zresztą potrącenia z dochodu swej rodziny nie alimentów świadczonych zstępnemu, lecz wyłącznie należności regulowanych na rzecz Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jako likwidatora Funduszu Alimentacyjnego. Takich ustaleń organów administracji, przyjętych za miarodajne przez Sąd I instancji, w skardze kasacyjnej skutecznie nie zakwestionowano.

Zatem jeszcze raz podkreślić należy, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., odliczeniu od dochodu rodziny osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej podlegają tylko alimenty świadczone na rzecz innych osób, czyli osób uprawnionych określonych w art. 130 i nst. k.r.i o. Nie ma jakichkolwiek podstaw do innego rozumienia pojęcia "alimenty" niż to wynika z art. 128 k.r.i o., a tym bardziej nadawania temu pojęciu innego znaczenia na gruncie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz ustawy o pomocy społecznej. W konsekwencji wszystkie inne należności niż tak pojmowane alimenty, a więc i należności regulowane tytułem zwrotu świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego, nie mogą pomniejszać dochodu. Należy odróżnić pojęcie "alimentów" od świadczeń wypłacanych z funduszu alimentacyjnego. Te ostatnio wymienione świadczenia takich alimentów nie stanowią. Są one wypłacane osobom uprawnionym do alimentów w przypadku - najogólniej rzecz ujmując - gdy egzekucja takich alimentów wobec dłużnika alimentacyjnego okazała się bezskuteczna. Cel obu wskazanych instytucji jest podobny, gdyż zmierza do dostarczenia środków utrzymania osobom, które nie są w stanie samodzielnie zaspokoić swych potrzeb. Są to jednak odrębne świadczenia, co jednoznacznie wynika między innymi z powołanych przepisów Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz z przepisów nieobowiązującej już ustawy z dnia 18 lipca 1974 r. o funduszu alimentacyjnym (Dz. U. z 1991 r., Nr 45, poz. 200 ze zm.) i obecnie obowiązującej ustawy z dnia 7 września 2007 r. o pomocy osobom uprawnionym do alimentów (Dz. U. z 2012 r., poz. 1228 ze zm.). Zapłaty alimentów świadczonych przez zobowiązanego na rzecz osoby uprawnionej nie można zatem utożsamiać z wypłatą świadczeń z funduszu alimentacyjnego. Tym samym zwrotu przez dłużnika alimentacyjnego świadczeń wypłaconych osobie uprawnionej z funduszu alimentacyjnego w żaden sposób nie można traktować jako "świadczenia alimentów na rzecz innej osoby". Wobec powyższego przyjąć należy, że podstawy do odliczeń, o jakich mowa art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s., nie daje dokonany przez dłużnika alimentacyjnego zwrot świadczeń wypłaconych z funduszu alimentacyjnego. Skoro zwrot takich świadczeń nie uprawnia do omawianych odliczeń, to oczywistym również jest, że organy pomocy społecznej nie są zobowiązane do dokonywania wnioskowanych przez skarżącego ustaleń oraz do ustalenia, z jakich przyczyn beneficjent nie wywiązywał się z ciążącego na nim obowiązku alimentacyjnego wobec córki oraz czy i w jaki sposób uregulował swe zobowiązania wobec funduszu alimentacyjnego. Podnoszone w tym zakresie przez autora skargi kasacyjnej zastrzeżenia ocenić należy za chybione.

Dodać należy, że także powyższe kwestie nie miały żadnego wpływu na treść zapadłych w niniejszej sprawie rozstrzygnięć. Wysokość dochodu skarżącego, nawet bez wnioskowanych przez niego odliczeń, nie przekraczała ustawowego kryterium dochodowego. Spełnienie przez B. O. przesłanki dochodowej na żadnym etapie postępowania nie było więc kwestionowane.

W niniejszej sprawie brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku autora skargi kasacyjnej o przedstawienie, na podstawie art. 187 § 1 P.p.s.a. zagadnienia prawnego do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego. Po pierwsze, skorzystanie z tej instytucji należy do suwerennych praw składu orzekającego, nie jest zaś prawem podmiotowym stron i uczestników postępowania. Po drugie okoliczność, że dane zagadnienie budzi w orzecznictwie wątpliwości prawne nie uprawnia jeszcze do zastosowania wskazanego trybu postępowania. Musi bowiem zachodzić ścisły związek wątpliwości prawnych z potencjalnym wynikiem konkretnej, rozpoznawanej sprawy. Taka zaś sytuacja w sprawie nie zachodzi.

Skoro w niniejszej sprawie zarzut naruszenia art. 8 ust. 3 pkt 3 u.s.p. nie ma usprawiedliwionych podstaw, to podobnie należy też zakwalifikować łączący się z nim wytyk złamania art. 8 k.p.a. Przedmiotem kontroli WSA w Białymstoku była zaskarżona decyzja SKO w [...] w sprawie odmowy przyznania B. O. zasiłku celowego. Materialną i procesową podstawą tej decyzji oraz utrzymanego nią w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji były przepisy ustawy o pomocy społecznej, rozporządzenia wykonawczego do tej ustawy oraz przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Powołane przez skarżącego kasacyjnie wytyczne, niebędące źródłem prawa powszechnie obowiązującego, nie mogły i nie stanowiły podstawy procedowania organów administracji i nie miały jakiegokolwiek wpływu na treść podjętych w sprawie decyzji. Zatem zbędne są rozważania, czy takie wytyczne zostały w ogóle opracowane oraz jaka była ich treść. Odmowa ich udostępnienia, nawet jeżeli rzeczywiście miała ona miejsce, i tak nie mogła mieć żądnego wpływu na wynik sprawy.

Nieporozumieniem jest ponadto odwoływanie się do poglądów organów prezentowanych w innych podobnych sprawach, w tym – jak twierdzi autor skargi kasacyjnej – w innych decyzjach adresowanych do B. O. Po pierwsze takie decyzje w niniejszej sprawie nie podlegały kontroli, a zatem niedopuszczalna jest ocena dokonanej w nich wykładni obowiązujących przepisów prawa. Ponadto odmienne poglądy prezentowane w innych sprawach nie mają żadnego odniesienia w przedmiotowej sprawie i nie niweczą wartości jurydycznej oceny Sądu I instancji, który prawidłowo przyjął, że zaskarżona obecnie decyzja we wskazanym zakresie prawa nie narusza.

Przechodząc do zarzutów dotyczących art. 39 ust. 1 i 2 oraz art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1, ust. 3 i ust. 4 u.p.s., przypomnieć przede wszystkim należy, że zgodnie z art. 39 ust. 1 u.p.s. zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Użyte w tym przepisie sformułowanie "może" oznacza, że przyznanie takiego świadczenia oraz określenie jego wysokości ustawodawca pozostawił organowi orzekającemu. Po ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, organ pomocy społecznej dokonuje wyboru treści planowanego rozstrzygnięcia. Możliwość dokonania takiego wyboru treści rozstrzygnięcia, określana w doktrynie i orzecznictwie uznaniem administracyjnym, dokonywana jest w granicach prawa. W analizowanej kategorii spraw musi ona zatem uwzględniać ogólne zasady określone w art. 2 - 4 u.p.s. Stosownie do art. 2 ust. 1 u.p.s. pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Przepis art. 3 stanowi zaś, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka (ust. 1); zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (ust. 2); rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (ust. 3); potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (ust. 4).

Z powyższych przepisów wynika, że organy pomocy społecznej muszą mieć na uwadze nie tylko oczekiwania konkretnego beneficjenta, ale także uwzględniać potrzeby innych osób korzystających z pomocy społecznej oraz własne możliwości finansowe. W analizowanej kategorii spraw ma to istotne znaczenie, gdyż faktem powszechnie znanym jest stale rosnąca liczba osób korzystających z przedmiotowego wsparcia oraz ograniczone środki finansowe, którymi dysponują organy pomocy społecznej. Posiadane przez nie fundusze nie zabezpieczają możliwości realizacji wszystkich, nawet uzasadnionych wniosków. Środki te muszą być jednak kierowane do znacznej liczby osób beneficjentów. Nie ulega więc wątpliwości, że organy nie są w stanie zabezpieczyć wszystkich oczekiwań ubiegających się o wsparcie.

Pomoc społeczna ma jedynie charakter subsydiarny w stosunku do działań samych zainteresowanych. Zasiłek celowy jest wyjątkową, doraźną pomocą wsparcia osób znajdujących się w trudnej sytuacji życiowej. Nie może być on utożsamiany ze świadczeniami mającymi charakter ciągły. Jego celem nie jest więc zapewnienie stałego źródła dochodu. Subsydiarny charakter pomocy oznacza również, że świadczona przez państwo pomoc nie może zwalniać beneficjentów z własnej aktywności w pokonywaniu niepomyślności życiowych. Działania organów pomocy społecznej powinny mieć jedynie uzupełniający charakter w stosunku do wysiłków beneficjenta i członków jego rodziny. Zadaniem takich organów jest pomoc w dążeniu samych zainteresowanych do polepszenia sytuacji życiowej we własnym zakresie. Nie mogą one więc wyręczać obywateli. Pomoc społeczna wspiera tylko osoby i rodziny w ich własnych wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb w celu umożliwienia im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka, ale nie zastępuje koniecznych starań każdej osoby o uzyskanie środków na ten cel. Powyższe oznacza, że osoba wnioskująca o przyznanie pomocy zobligowana jest w pierwszej kolejności do przezwyciężania we własnym zakresie swych problemów, a dopiero gdy nie jest w stanie tego dokonać, pomoc społeczna w postaci zasiłku może zostać przyznana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2008 r., sygn. akt I OSK 1910/07, LEX nr 569575).

Konfrontując powyższe uwagi z treścią uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz motywami podjętych w niniejszej sprawie decyzji, uznać należy, że dokonana przez Sąd I instancji oraz organy administracji wykładnia powołanych przepisów jest bezbłędna. WSA w Białymstoku oraz organy prawidłowo zinterpretowały kwestionowane przez skarżącego normy, trafnie zwracając uwagę zarówno na cele i istotę pomocy społecznej oraz charakter zasiłku celowego i zasady przyznawania tego świadczenia. Zasadnie przede wszystkim zaakcentowano, że zasiłek jest jednym ze świadczeń fakultatywnych, a zatem spełnienie kryteriów dochodowych oraz uzasadnione potrzeby bytowe wnioskodawcy nie obligują do uwzględnienia za każdym razem wniosku osoby potrzebującej pomocy, a zatem nie każde żądanie i nie w pełnym zakresie może być automatycznie uwzględnione.

W rozpoznawanej sprawie niesporne było, że B. O. spełnia kryterium dochodowe stanowiące jeden z warunków przyznania dochodzonego zasiłku celowego. Nie twierdzono ponadto - czego zdaje się nie dostrzegać autor skargi kasacyjnej - że wskazywane przez B. O. cele nie kwalifikują się do uzasadnionych potrzeb bytowych, na realizację, których dopuszczalne jest – co do zasady – przyznanie zasiłku celowego. Przyczyną odmowy przyznania tego zasiłku nie było niespełnienie powyższych przesłanek, lecz ograniczone środki, którymi dysponują organy pomocy społecznej, zakres dotychczas udzielanego wnioskodawcy wsparcia, a ponadto potrzeby innych osób i rodzin, którym także należy umożliwić przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych. Odmowa przyznania w niniejszej sprawie wnioskowanej przez skarżącego pomocy poprzedzona została wnikliwą oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz należycie umotywowana.

Sytuacja materialna i życiowa B. O. jest bardzo dobrze znana miejscowym placówkom pomocy społecznej. Została ona zaktualizowana i rozważona także i w niniejszej sprawie. Jednakże obecnie interes wnioskodawcy nie mógł zyskać przewagi nad interesem społecznym, a przedmiotowy wniosek zostać zrealizowany z pokrzywdzeniem innych podmiotów oczekujących wsparcia. Do MOPR w [...] miesięcznie wpływa ok. 1800 wniosków, na zrealizowanie, których w 2013 r. miesięczny budżet wynosił 223.000 zł. Skarżącemu od dłuższego czasu udzielana jest wszechstronna pomoc między innymi w postaci zasiłków okresowych i zasiłków celowych na zakup żywności, butów i odzieży, na zakup środków czystości i leków, na opłaty mieszkaniowe, na zakup biletów MZK, na zakup okularów dla syna i na inne wydatki związane z jego nauką itp. Od października 2012 r. udzielona B. O. pomoc przekroczyła łączną kwotę ponad 3600 zł. W styczniu 2013 r. przyznano mu pomoc w łącznej wysokości 230 zł, a w lutym 2013 r. zasiłek na zakup artykułów żywnościowych w kwocie 100 zł oraz zasiłek celowy w wysokości 210 zł. W marcu 2013 r., kiedy to odmówiono skarżącemu przedmiotowego zasiłku, innymi decyzjami przyznano mu świadczenia na łączną kwotę 420 zł plus 30 zł tytułem zasiłku stałego. Także w kolejnym miesiącu, to jest w kwietniu 2013 r. przyznano mu zasiłki w kwocie 420 zł oraz zasiłek stały w wysokości 30 zł.

Z powyższych względów podzielić należy stanowisko WSA w Białymstoku, że kwestionowane przez skarżącego decyzje nie przekraczają granic uznania administracyjnego oraz że organom nie można zarzucić złamania prawa, w tym przepisów prawa materialnego kwestionowanych w skardze kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy skargę kasacyjną, na mocy art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako niezasadną należało oddalić. Do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia na rzecz adwokata wyznaczonego po przyznaniu skarżącej prawa pomocy właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 P.p.s.a.