Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 969/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6093 Spółki wodne i związki wałowe
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego postanowienia
Powołane przepisy: article: art. 164 ust. 3, art. 179
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.
article: art. 156 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 145 § 1 pkt 2, art. 200, art. 205
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Michał Ruszyński Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędzia WSA Grażyna Staniszewska Protokolant st.sekr.sąd. Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi Oczyszczalni Ścieków [...] spółki wodnej na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia I. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej Oczyszczalni Ścieków [...] spółki wodnej kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

I. Oczyszczalnia Ścieków [...] spółka wodna ( poprzednio w [...]) wniosła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] czerwca 2017r. znak [...].

Postanowieniem tym Kolegium stwierdziło niedopuszczalność zażalenia Oczyszczalni Ścieków [...] na postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] spółka wodna z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia liczby członków Komisji Rewizyjnej w czasie kadencji 2017 -2022.

II. Wynikający z akt administracyjnych stan faktyczny sprawy przedstawiał się następująco:

1. Dnia [...] marca 2017 r. Walne Zgromadzenie Członków Oczyszczalni Ścieków [...] spółka wodna podjęło m.in. Uchwałę Nr [...] ustalającą, że w czasie kadencji 2017-2022 Komisja Rewizyjna Oczyszczalni Ścieków [...] spółka wodna składać się będzie z trzech osób.

2. Pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta powiadomił Oczyszczalnię Ścieków [...] spółka wodna o wszczęciu z urzędu - na podstawie art. 178 i 179 ust. 2 Prawa wodnego - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności podjętej uchwały.

3. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] Prezydent Miasta, działając na podstawie art. 123 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm. – powoływanej jako: Kpa) oraz art. 179 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 469 ze zm. - powoływanej jako: Prawo wodne) wstrzymał wykonanie wskazanej uchwały.

W uzasadnieniu postanowienia organ stwierdził, że w dniu 4 kwietnia 2017 r. przedłożona mu została Uchwała Nr [...] z dnia [...] marca 2017 r. w stosunku do której wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności. Ze względu zaś na udział w głosowaniu na Zgromadzeniu Członków Oczyszczalni Ścieków [...] nieuprawnionych podmiotów nie będących członkami spółki wodnej, istnieje wysokie prawdopodobieństwo wadliwego podjęcia uchwały, co czyni koniecznym wstrzymanie jej wykonania. Wykonanie wskazanej uchwały spowoduje bowiem niebezpieczeństwo powstania nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z działania osób wybranych w sposób niezgodny z prawem.

Jednocześnie organ pouczył spółkę, że od wydanego postanowienia zażalenie nie przysługuje.

4. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. znak [...] Prezydent Miasta stwierdził nieważność Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] spółka wodna z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia liczby członków Komisji Rewizyjnej Oczyszczalni Ścieków [...] spółka wodna w czasie kadencji 2017 -2022.

5. W dniu 25 kwietnia 2017 r. do Prezydenta wpłynął środek prawny od postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r. nazwany przez skarżącą spółkę "odwołaniem".

Oczyszczalnia Ścieków [...] spółka wodna, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła w nim zaskarżonemu postanowieniu:

- naruszenie art. 179 ust. 2 i 3 Prawa wodnego w zw. z jego art. 164, polegające na wstrzymaniu wykonania Uchwały Nr [...] w sprawie ustalenia liczby członków komisji rewizyjnej spółki wodnej w sytuacji, gdy z przepisów prawa wynika brak możliwości sprawowania przez starostę nadzoru nad relacjami zachodzącymi wewnątrz tego podmiotu i orzekania w przedmiocie uchwał dotyczących tych relacji,

- naruszenie art. 24 § 3 Kpa w zw. z art. 26 § 2 i 3 Kpa polegające na zaniechaniu wyłączenia się przez Prezydenta Miasta, jako pracownika piastującego funkcję organu, od prowadzenia niniejszej sprawy, zaniechaniu zwrócenia się przez Prezydenta Miasta do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z wnioskiem o załatwienie niniejszej sprawy lub wyznaczenie innego organu, które to zaniechania skutkowały wydaniem zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 156 § 1 pkt 1 Kpa),

- naruszenie art. 104 § 1 Kpa w zw. z art. 179 ust. 3 Prawa wodnego poprzez załatwienie sprawy wstrzymania wykonania uchwały organu spółki wodnej w formie postanowienia zamiast decyzji,

- naruszenie art. 107 § 1 Kpa poprzez błędne pouczenie co do braku zaskarżalności wydanego aktu,

- naruszenie art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 9 i 1 Kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wydanego aktu, z jakich zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika członkostwo 15 podmiotów w spółce wodnej Oczyszczalnia Ścieków [...],

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 Kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wykonanie Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie ustalenia liczby członków Komisji Rewizyjnej spółki wodnej w czasie kadencji 2017-2022, może spowodować niebezpieczeństwo powstania nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z działania wybranych osób, podczas gdy uchwała ta nie upoważnia nikogo do żadnego działania,

- naruszenie art. 7, 77 § 1 i 4 oraz art. 80 Kpa, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na bezpodstawnym przyjęciu, że wykonanie Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] spółki wodnej z dnia [...] marca 2017 r. może spowodować niebezpieczeństwo powstania nieodwracalnych skutków prawnych wynikających z działania wybranych osób, podczas gdy Oczyszczalnia Ścieków [...] spółka wodna nie dysponuje obecnie jakimikolwiek dostępnymi walorami finansowymi ani rzeczowymi, a cały swój majątek musi wpierw odzyskać od Gminy o statusie miejskim, a co za tym idzie działanie jakichkolwiek osób w imieniu spółki nie może spowodować dla niej żadnych negatywnych skutków prawnych.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i umorzenie postępowania I instancji w całości.

6. Powołanym na wstępie postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, wskazując na art. 123, art. 134 w zw. z art. 144 i art. 141 § 1 Kpa z uwzględnieniem art. 179 ust. 3 Prawa wodnego, stwierdziło niedopuszczalność zażalenia.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że przepis art. 179 Prawa wodnego nie wskazuje w jakiej formie prawnej następuje wstrzymanie wykonania uchwały o którym mowa w jego ust. 3. Zdaniem Kolegium, przez analogię do art. 135 Kpa, należy uznać – wbrew stanowisku skarżącej – że właściwą formą pozostaje postanowienie. Przepis art. 179 Prawa wodnego nie przewiduje możliwości zaskarżania postanowień wydanych na podstawie ust. 3. Natomiast na gruncie Kpa, stosownie do art. 141 § 1, zasadą jest, że na postanowienie wydane w toku postępowania służy stronie zażalenie tylko wtedy, gdy Kodeks tak stanowi. Zatem zarówno przepisy Prawa wodnego jak i Kpa nie przewidują środka zaskarżenia na wstrzymanie wykonania uchwały, niezależnie od tego, w jakiej formie wstrzymanie to miałoby nastąpić.

Dalej organ podkreślił, że w dniu [...] maja 2017 r. Zarząd Oczyszczalni Ścieków [...] spółka wodna w osobach L.K., M.Ł., J.P., udzielił pełnomocnictwa radcy prawnemu K.B. do działania w imieniu spółki wodnej w sprawach dotyczących stwierdzenia nieważności uchwał Nr [...] Walnego Zgromadzenia z [...] marca 2017 r. Zarząd Spółki wybrany został uchwałą Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wstrzymano wykonanie uchwały w sprawie wyboru zarządu, a decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak [...] Prezydent Miasta stwierdził jej nieważność. W ocenie Kolegium skutkuje to nieważnością udzielonego pełnomocnictwa gdyż pochodzi ono od organu, który nie został skutecznie powołany. Zgodnie bowiem z art. 176 ust. 1 Prawa wodnego, działalnością spółki kieruje zarząd, zaś osoba prawna działa przez swoje organy w sposób przewidziany w ustawie i w opartym na niej statucie (art. 38 Kodeksu cywilnego). Skoro zatem akt powołania zarządu spółki nie wywołuje skutków prawnych, to tak wybrany zarząd nie mógł skutecznie udzielić pełnomocnictwa do reprezentowania skarżącej. Wobec powyższego również i z tej przyczyny organ uznał zażalenie za niedopuszczalne.

III. W skardze na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego Oczyszczalnia Ścieków [...] spółka wodna - reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika - wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie przepisów:

- art. 144 Kpa w zw. z art. 134 Kpa, polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia, podczas gdy skarżąca w ogóle nie wnosiła zażalenia, a odwołanie, o którego dopuszczalności organ się nie wypowiedział,

- art. 104 § 1 Kpa w zw. z art. 179 ust. 3 Prawa wodnego, polegające na błędnym przyjęciu, iż wstrzymanie wykonania uchwały organu spółki wodnej winno nastąpić w drodze postanowienia, na które nie przysługuje zażalenie, a nie w drodze decyzji administracyjnej,

- art. 64 § 2 Kpa w zw. z art. 140 Kpa oraz art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż zażalenie zostało złożone przez osobę nienależycie reprezentowaną i stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia przy jednoczesnym przyjęciu, iż zostało ono złożone przez osobę nienależycie reprezentowaną, mimo że taka przesłanka winna skutkować wezwaniem wnoszącego do usunięcia braków zażalenia,

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa w zw. z art. 144 Kpa oraz art. 134 Kpa w zw. z art. 144 Kpa polegające na stwierdzeniu niedopuszczalności środka zaskarżenia, przy jednoczesnym przyjęciu, iż jest ono niezasadne,

- art. 179 ust. 2 i 3 Prawa wodnego w zw. z art. 164 tej ustawy, polegające na błędnym przyjęciu, iż uchwała w sprawie ustalenia liczby członków komisji rewizyjnej spółki wodnej, nie dotyczy relacji wewnętrznych spółki,

- art. 24 § 3 Kpa w zw. z art. 26 § 2 i 3 Kpa, polegające na bezzasadnym przyjęciu, iż kwestia wyłączenia Prezydenta Miasta jest już rozstrzygnięta postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] maja 2017 r. nr [...],

- art. 107 § 3 Kpa w zw. z art. 9 i art. 11 Kpa poprzez brak wskazania w uzasadnieniu wydanego aktu, z jakich zgromadzonych w aktach sprawy dokumentów wynika członkostwo 15 podmiotów w Spółce Wodnej Oczyszczalnia Ścieków [...].

W motywach skargi spółka przedstawiała argumentację przemawiającą- jej zdaniem - za zasadnością postawionych zarzutów.

IV. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie podtrzymując pogląd, że od postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały nie przysługują środki odwoławcze. Zdaniem SKO, skarżąca tytułując środek zaskarżenia jako "odwołanie", nie może w tym zakresie samodzielnie w sposób wiążący przesądzać, czy i jakiego rodzaju środki odwoławcze przysługują w sytuacji określonej w ust. 3 art. 179 Prawa wodnego. W ocenie organu, miał on prawo zakwalifikować odwołanie skarżącej jako zażalenie na postanowienie, ponieważ zasadą jest, że na postanowienia wydane w toku postępowania administracyjnego stronie służy zażalenie jedynie gdy Kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 Kpa). Skarżąca pomija też, iż niedopuszczalność zażalenia na postanowienie wydane w oparciu o ust. 3 art. 179 Prawa wodnego nie narusza jej prawa do sądu. Spółka ma realną ochronę prawną, bowiem na decyzję starosty orzekającą o nieważności uchwały, po wyczerpaniu trybu odwoławczego, przysługuje jej skarga do sądu administracyjnego ( 179 ust. 4 Prawa wodnego). Ponadto błędny jest pogląd skarżącej sprowadzający się do tego, że postanowienie wstrzymujące wykonanie uchwały spółki wodnej ingeruje w prawa i obowiązki, jako rozstrzygnięcie tymczasowe, ale jednocześnie dotyczące istoty sprawy. Postanowienie tego rodzaju nie rozstrzyga o istocie sprawy, ma charakter wpadkowy, a tym samym nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach stron. Zatem wniosek a contrario z art. 123 § 2 Kpa jest całkowicie nieuprawniony. Odnosząc się natomiast do zarzutu braku wezwania wnoszącej zażalenie do uzupełnienia jego braków w zakresie należytej reprezentacji spółki wodnej, organ wskazał, że decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. Prezydent Miasta stwierdził nieważność Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Członków Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej z dnia [...] marca 2017 r. w sprawie wyboru członków zarządu Oczyszczalni Ścieków [...] Spółki Wodnej. Powyższe, w ocenie Kolegium skutkowało uznaniem, iż udzielone pełnomocnictwo było nieważne, ponieważ pełnomocnictwa do działania w imieniu Oczyszczalni Ścieków [...] Spółka Wodna udzielił organ, który nie został skutecznie powołany. W tej sytuacji nie było podstaw, aby wzywać skarżącą do usunięcia braków zażalenia.

V. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2017r. pełnomocnicy stron podtrzymali dotychczasowe stanowiska. Pełnomocnik strony skarżącej wniósł dodatkowo o uchylenie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

VI. 1. Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., powoływanej jako: Ppsa ) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W świetle powołanego przepisu oraz art. 133 § 1 Ppsa sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

W ramach badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd ten dokonuje zatem oceny legalności działań administracji publicznej nie tylko w granicach postawionych zarzutów, ale w odniesieniu do całej kontrolowanej sprawy administracyjnej ( art. 134 Ppsa). Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji ( postanowienia), stwierdzenia jej ( jego ) nieważności bądź wydania decyzji ( postanowienia ) z naruszeniem prawa, przewidziane zostały w przepisie art. 145 § 1 Ppsa. Stosownie do przepisu art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

2. Kontrola zgodności zaskarżonego aktu z prawem nie może być przy tym przeprowadzona przez sąd administracyjny dowolnie, lecz musi przebiegać w określonej kolejności, uwzględniającej gradację wad jakimi może być dotknięty akt administracyjny czy poprzedzające wydanie go postępowanie administracyjne.

W pierwszej zatem kolejności powinna być przeprowadzona kontrola zaskarżonego aktu i postępowania, które go poprzedziło, z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących jego nieważność. Przyjęcie takiej kolejności badania zgodności z prawem uzasadnione jest tym, że ustalenie którejkolwiek z wad powodujących stwierdzenie nieważności aktu czyni dalszą kontrolę nie tylko zbędną, ale i niedopuszczalną. W przypadku bowiem nieważności decyzji ( postanowienia ) powinno nastąpić stwierdzenie przez wojewódzki sąd administracyjny jej ( jego ) nieważności niezależnie od jakichkolwiek okoliczności ( vide: wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2006 r. w sprawie I OSK 829/11 - baza orzeczeń nsa.gov.pl, a także "Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz" pod red. T. Wosia, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2005, str. 461).

W ocenie składu orzekającego, sytuacja taka miała miejsce w niniejszej sprawie, wydane bowiem w kontrolowanym postępowaniu postanowienie zostało podjęte przez organ niewłaściwy w sprawie.

3. Przechodząc do postanowienia będącego przedmiotem skargi i mając na uwadze status prawny skarżącej trzeba w pierwszej kolejności wskazać, że spółki wodne należą do spółek prawa administracyjnego. Ze względu na doniosłość powierzonych im zadań o charakterze publicznoprawnym w dziedzinie gospodarowania wodami ( art. 164 ust. 3 ustawy Prawo wodne) ich działalność podlega daleko idącemu nadzorowi administracyjnemu. Organem nadzoru pozostaje właściwy starosta. Jego uprawnienia nadzorcze zostały uregulowane m.in. w art. 179 Prawa wodnego. Stosownie do ust. 1 art. 179 zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. W myśl ust. 2 uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Zgodnie z ust. 3 starosta, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. W myśl ust. 4 decyzja, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego.

Zacytowany przepis dotyczy orzeczeń starosty mających charakter aktów nadzoru. Świadczy o tym zarówno tytuł rozdziału 3 ustawy – Prawo wodne, w którym ten przepis jest umieszczony ("Nadzór i kontrola nad działalnością spółek"), jak i treść art. 178 Prawa wodnego, który przewiduje, że starosta sprawuje nadzór i kontrolę nad działalnością spółek wodnych. Starosta jako organ nadzoru nad działalnością spółek wodnych wykonuje przy tym swoje funkcje z urzędu, a nie na wniosek.

Omawiane regulacje mają charakter przepisów szczególnych tak odniesieniu do Kodeksu postępowania administracyjnego jak i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, do których w przypadku tej ostatniej ustawy odsyła przepis art. 3 § 3 Ppsa. Przepis art. 179 ust. 4 Prawa wodnego wskazuje bowiem na uprawnienia spółki wodnej do zaskarżenia do sądu administracyjnego rozstrzygnięć nadzorczych starosty kwestionujących zgodność z prawem uchwał organów spółki.

4. W okolicznościach niniejszej sprawy Prezydent Miasta ( a zatem miasta na prawach powiatu ), działając jako starosta, wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności Uchwały Nr [...] Walnego Zgromadzenia Oczyszczalni Ścieków [...] w sprawie ustalenia liczby członków Komisji Rewizyjnej. Wydał jednocześnie postanowienie w sprawie wstrzymania wykonalności tej uchwały. Środek prawny od tego postanowienia, nazwany "odwołaniem", skarżąca wniosła do SKO, które rozpoznało go, wydając zaskarżone postanowienie o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia z uwagi na uznanie, iż od postanowienia starosty zażalenie nie przysługuje.

5. Zgodnie z art. 19 Kpa organy mają obowiązek przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. W myśl art. 20 Kpa właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Jeżeli organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, jest niewłaściwy w sprawie, niezwłocznie przekazuje je do organu właściwego, zawiadamiając jednocześnie o tym wnoszącego podanie. Zawiadomienie o przekazaniu powinno zawierać uzasadnienie ( art. 65 § 1 Kpa). W myśl § 2 podanie wniesione do organu niewłaściwego przed upływem przepisanego terminu uważa się za wniesione z zachowaniem terminu.

6. Analizując kompetencje przysługujące samorządowemu kolegium odwoławczemu wskazać należy na przepisy ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych ( t.j. Dz.U. z 2015 r., poz.1659 ze zm. ). Stosownie do art. 1 ust. 1 tej ustawy samorządowe kolegia odwoławcze są organami wyższego stopnia, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego i ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa ( Dz.U. z 2015 r., poz. 613, z późn. zm.), w indywidualnych sprawach z zakresu administracji publicznej należących do właściwości jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W myśl ust. 2 "na zasadach określonych w odrębnych ustawach kolegia orzekają w innych sprawach niż wymienione w ust. 1". Zgodnie z art. 2 ustawy "w sprawach, o których mowa w art. 1 ust. 1, kolegia są organami właściwymi w szczególności do rozpatrywania odwołań od decyzji, zażaleń na postanowienia, ponagleń, żądań wznowienia postępowania lub stwierdzania nieważności decyzji". Samorządowe kolegia odwoławcze są - w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego - organami wyższego stopnia w stosunku do organów jednostek samorządu terytorialnego, chyba, że ustawy szczególne stanowią inaczej ( art. 17 pkt 1 Kpa ).

7. Jak zaś wynika z powołanych już regulacji ustawy Prawo wodne organem właściwym do rozpoznania wniosku spółki o ponowne rozpoznanie sprawy w przypadku stwierdzenia przez starostę nieważności uchwały organu spółki wodnej jest ten sam starosta. Mając na uwadze przywołane przepisy kompetencyjne dotyczące samorządowych kolegiów odwoławczych, wskazaną regulację Prawa wodnego jak i charakter postępowania uregulowanego w art. 179 tej ustawy jako postępowania nadzorczego należy przyjąć, iż SKO nie jest organem właściwym rzeczowo do rozpoznania środka odwoławczego od rozstrzygnięcia starosty, którego przedmiotem pozostaje wstrzymanie wykonania uchwały organu spółki wodnej. W konsekwencji nie jest też organem właściwym do stwierdzenia jego niedopuszczalności mimo, że przyznanie staroście kompetencji do wydania decyzji ( art. 179 ust. 4 Prawa wodnego ), oznacza stosowanie w postępowaniu przed tym organem Kodeksu postępowania administracyjnego.

8. W wyroku z dnia 12 maja 2017 r. w sprawie SK 49/13, wydanym w wyniku skargi konstytucyjnej [...], Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że przewidziany w art. 179 Prawa wodnego środek nadzoru jest skonstruowany podobnie jak w ustawach dotyczących samorządu terytorialnego.

Na tle ustaw samorządowych wypowiadany jest w orzecznictwie pogląd ( vide: postanowienie NSA z dnia 18 października 2017 r. w sprawie II OSK 2381/17 - baza orzeczeń nsa gov.pl), że znajdujące się w nich odesłanie - jakie zawiera np. art. 82 ust. 6 ustawy o samorządzie województwa - do odpowiedniego stosowania Kpa w sprawach dotyczących sprawowanego nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego nie może dotyczyć problematyki zaskarżalności w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Inna jest bowiem specyfika postępowania nadzorczego, która przewiduje możliwość poddania kontroli działalności organu nadzorczego sądom administracyjnym.

9. W ocenie Sądu, analogiczna sytuacja zachodzi w odniesieniu do okoliczności rozpoznawanej sprawy. Wprawdzie bowiem starosta w prowadzonym postępowaniu nadzorczym proceduje w trybie Kpa, kończąc je decyzją administracyjną, to jednak tryb zaskarżania jego orzeczeń nie ma charakteru instancyjnego w rozumieniu Kpa i brak podstaw do przypisania samorządowemu kolegium odwoławczemu statusu organu wyższego stopnia, a zatem i organu odwoławczego ( art. 17 pkt 1 i art. 127 § 2 w zw. z art. 144 Kpa ). Nie ma bowiem - w ocenie Sądu - żadnych argumentów przemawiających za przyjęciem, iż w sytuacji przyznania, przepisem art. 179 ust. 4 Prawa wodnego, staroście kompetencji do rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy w sytuacji wydania decyzji stwierdzającej nieważność, przyjmować kompetencję kolegium do oceny dopuszczalności odwołania ( zażalenia ) od wydanego w toku tego postępowania nadzorczego rozstrzygnięcia w przedmiocie wstrzymania wykonania zaskarżonej uchwały.

W zaistniałej sytuacji wydanie zaskarżonego postanowienia przez SKO, a więc organ niewłaściwy w sprawie uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 Ppsa w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 Kpa. Zgodnie bowiem z tym ostatnim przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości.

10. Zważywszy na stwierdzenie nieważności zaskarżonego postanowienia nie zaistniały podstawy do wypowiadania się przez Sąd orzekający co do merytorycznej zasadności zawartego nim rozstrzygnięcia w tym i formy prawnej w jakiej powinno zapaść rozstrzygnięcie starosty ( Prezydenta Miasta), co spowodowane jest brakiem stanowiska organu właściwego w sprawie.

11. W odniesieniu do kwestii procesowej reprezentacji spółki w postępowaniu zakończonym wydaniem zaskarżonego postanowienia jak i w postępowaniu sądowym odmówienie skarżącej prawa do środka prawnego jak i prawa do skargi, wobec toczącego się – co wiadomym sądowi z urzędu - sporu co do składu zarządu, oznaczałoby ograniczenie konstytucyjnej zasady prawa do sądu ( vide: podobnie WSA w Krakowie w wyroku z dnia 22 grudnia 2009 r. w sprawie III SAB/Kr 72/09 ).

12. Uwzględnienie skargi mające postać stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia SKO, nie dawało podstaw do uwzględnienia zgłoszonego na rozprawie wniosku pełnomocnika skarżącej o uchylenie postanowienia Prezydenta Miasta z dnia [...] kwietnia 2017 r. w przedmiocie wstrzymania wykonania Uchwały nr [...].

Sąd uznał, iż kontrola przez sąd administracyjny legalności postanowienia o stwierdzeniu niedopuszczalności zażalenia nie daje podstaw do zastosowania art. 135 Ppsa w stosunku do postanowienia Prezydenta w przedmiocie wstrzymania wykonania Uchwały Nr [...]. Byłoby to w istocie równoznaczne z zaakceptowaniem obejścia rygorów prawnych wynikających z art. 52 Ppsa. Nie może być wątpliwości co do tego, że granice rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, a tym samym i orzekania, wyznacza jej rozstrzygnięcie zaskarżonym aktem. Wniosek ten da się wywieść z art. 134 § 1 ab initio Ppsa, którego nie wolno pomijać interpretując art. 135 Ppsa, a zwłaszcza zawarty w nim zwrot: "w granicach sprawy, której dotyczy skarga". Sięgnięcie przez sąd administracyjny po wprowadzone ustawą środki służące usunięciu naruszenia prawa wchodzi więc w grę wyłącznie w odniesieniu do sprawy rozstrzygniętej zaskarżonym aktem i to w przypadku "jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia". Objęcie zakresem orzekania także rozstrzygnięcia zapadłego w sprawie "materialnej" w żadnym wypadku nie można uzasadnić koniecznością końcowego załatwienia sprawy uchybienia terminu do wniesienia odwołania ( vide: wyrok WSA w Gliwicach z dnia z dnia 27 października 2004 r., II SA/Ka 2352/02 z glosą aprobującą Z. Kmieciaka, OSP 2007/3/25. także wyrok NSA z dnia ). W wyroku z dnia 12 lutego 2007 r. wydanym w sprawie I FSK 516/06 ( Lex nr 286851, także w: PP 2007/9/48 ) NSA stwierdził, że niedopuszczalne jest stosowanie przez wojewódzki sąd administracyjny art. 135 Ppsa w razie uwzględnienia skargi na postanowienie organu II instancji w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia (odwołania). Sąd ten wskazał, że szczególny charakter takiego postanowienia polega bowiem na tym, że nie odnosi się ono do istoty sprawy, lecz załatwia sprawę pod względem formalnym - kończy postępowanie bez wydania decyzji. W tej sytuacji zakres kontroli sprawowanej przez sąd administracyjny dotyczy jedynie zaskarżonego postanowienia, ponieważ przyjęcie odmiennej interpretacji, dopuszczającej stosowanie art. 135 Ppsa w razie uwzględnienia skargi na postanowienie w przedmiocie niedopuszczalności zażalenia (odwołania), skutkowałoby obejściem zasady dwuinstancyjności postępowania, rozumianej jako obowiązek dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy przez organy podatkowe. Inaczej rzecz ujmując - sąd administracyjny dokonywałby wtedy oceny legalności decyzji organu I instancji bez wymaganego prawem merytorycznego stanowiska organu odwoławczego. W ocenie Sądu orzekającego, stanowisko to pozostaje aktualne także w przypadku uwzględnienia skargi na postanowienie stwierdzające niedopuszczalność zażalenia (odwołania).

Zauważyć również należy, iż art. 135 Ppsa nie uprawnia skarżącej do żądania objęcia przez sąd zakresem orzekania aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, innych niż akt lub czynność zaskarżona. Wprawdzie przepis ten nakłada na sąd taki obowiązek, jednak tylko wówczas, gdy jest to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy. Ocena, czy taka "niezbędność" istnieje w konkretnej sprawie, należy do sądu. Art. 135 Ppsa zatem określa jedynie zakres uprawnień orzeczniczych sądu administracyjnego i należy przyjąć, że nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w tym przepisie uprawnień nie może stanowić podstawy do zarzutu naruszenia przez sąd prawa ( vide: wyrok NSA z dnia 24 listopada 2009 r., II FSK 1140/08, LEX nr 550079, i wyrok NSA z dnia 2 lutego 2011 r., II OSK 233/10, lex nr 950525). Strona nie może się również domagać uzupełnienia wyroku w tym zakresie na podstawie art. 157 § 1 p.p.s.a. ( vide: S. Woś /red/, Ppsa Komentarz, WK 2016, t. 17 do art. 135). W konsekwencji nie zachodzi potrzeba oddalenia skargi w zakresie w jakim skarżąca domagała się objęcia rozstrzyganiem w trybie art. 135 Ppsa innych aktów niż zaskarżony.

13. Z powołanych względów orzeczono jak w sentencji. O należnych skarżącej kosztach postępowania Sąd orzekł w pkt II wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa. Zasądzone koszty objęły:

- wpis od skargi w wysokości 100 zł, ustalony zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 221, poz. 2193 ze zm.),

- wynagrodzenie pełnomocnika, ustalone w wysokości 480 zł zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U z 2015 r., poz. 1804 ze zm.),

- opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł.