Wyrok NSA, sygn. akt III FSK 2433/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Gospodarka komunalna
Skarżony organ: Regionalna Izba Obrachunkowa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 6n ust. 1, art. 6j ust. 3b
journal: Dz.U. 2019 poz 2010
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Jan Rudowski, Sędzia NSA Krzysztof Winiarski (sprawozdawca), Sędzia WSA (del.) Paweł Dąbek, , po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 maja 2020 r. sygn. akt I SA/Gd 229/20 w sprawie ze skargi Gminy C. na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 19 grudnia 2019 r. [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały rady miejskiej w sprawie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości; 2) oddala skargę; 3) zasądza od Gminy C. na rzecz Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. kwotę 360 (słownie: trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 maja 2020 r., sygn. akt I SA/Gd 229/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną skargą Rady Miejskiej w C. uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w G. z dnia 19 grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności § 5 uchwały nr [...] Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty. Wymieniony wyrok oraz inne orzeczenia sądów administracyjnych przywoływane w niniejszym uzasadnieniu są publikowane na stronach internetowych Naczelnego Sądu Administracyjnego: www.nsa.orzeczenia.gov.pl.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nakreślone zostały następujące okoliczności faktyczne sprawy. Wymienioną uchwałą Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej orzekło nieważność § 5 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2019 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, z powodu istotnego naruszenia prawa. Kolegium wskazało, że w § 5 badanej uchwały Rada Miejska postanowiła ustalić ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za rok kalendarzowy, w wysokości 169,00 zł oraz ryczałtową stawkę opłaty podwyższonej za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku, gdy właściciel nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny, za rok kalendarzowy, w wysokości 507,00 zł. Natomiast zgodnie z § 9 badanej uchwały wchodzi ona w życie z dniem 1 lutego 2020 roku.

Powołując się na art. 6j ust. 3b ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2019 r. poz. 2010, dalej: "u.c.p.g."), Kolegium uznało, że z uwagi na roczny charakter ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy (lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe), stawka określona uchwałą nie może wejść w życie w trakcie roku, ponieważ obowiązuje w okresie od 1 stycznia do 31 grudnia i obliczana jest w formie ryczałtu za cały rok. W związku z powyższym Kolegium stwierdziło, że badana uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem art. 6j ust. 3b u.c.p.g. w związku z art. 2 Konstytucji RP, poprzez określenie wejścia w życie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstającymi na terenie wymienionych wyżej nieruchomości, po rozpoczęciu okresu, którego ta stawka dotyczy, czyli w trakcie 2020 r.

Od uchwały Kolegium RIO Rada Miejska w C. wniosła skargę, zarzucając jej naruszenie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 ze zm., dalej: "u.s.g.") poprzez przyjęcie, że ustalenie rocznej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe na 2020 rok w wysokości niższej od obowiązującej w 2019 roku stanowi istotne naruszenie prawa skutkujące koniecznością wyeliminowania tego przepisu z obrotu prawnego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium stwierdziło, że przyjęcie na gruncie niniejszej sprawy koncepcji prawnej dopuszczalności stanowienia przepisów korzystniejszych dla podmiotu zobowiązanego jest niemożliwe z przyczyn dotyczących uwarunkowań systemowych. Wskazało, że zakres ustawowego upoważnienia do stanowienia stawek opłat, o których mowa w art. 6j ust. 3b ww. ustawy, był znacznie zróżnicowany. Mianowicie, w dacie podjęcia uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie określenia terminu, częstotliwości i trybu uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi treść ww. normy prawnej była następująca: "W przypadku nieruchomości, na których znajdują się domki letniskowe, lub innych nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, wykorzystywanych jedynie przez część roku, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za rok od domku letniskowego lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.". Z kolei w dacie podjęcia uchwały objętej rozstrzygnięciem nadzorczym (uchwała Nr [...]) treść art. 6j ust. 3b ww. ustawy była następująca: "W przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe.". Różnice dotyczyły więc ustawowego ograniczenia progu kwotowego w ustalaniu wysokości ww. opłat, przedmiotu opłaty, czasokresu wykorzystywania przedmiotu opłaty.

Uznając skargę za zasadną, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylił zaskarżoną uchwałę Kolegium RIO, nie dopatrując się w niej istotnego naruszenia prawa. Zauważył zarazem, że stosownie do art. 91 ust. 1 u.s.g., w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa. Za "istotne naruszenie prawa" Sąd pierwszej instancji uznał natomiast uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Odwołując się do treści art. 6j ust. 3b u.c.p.g., WSA w Gdańsku podkreślił, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe ma wprawdzie charakter opłaty rocznej, ustalanej w formie ryczałtu za cały rok. Zasada niezmieniania takiej opłaty w trakcie roku nie ma jednak charakteru bezwzględnie obowiązującego. W praktyce sytuacja taka może wystąpić jedynie w przypadku działania na korzyść podmiotu zobowiązanego do ponoszenia świadczeń publicznoprawnych, np. przyznania mu praw, obniżania obciążeń podatkowych. Sąd pierwszej instancji przywołał tu stanowisko NSA zawarte w wyroku z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II FSK 1272/09. W ocenie Sądu, w badanej uchwale stawka opłaty była niższa od obowiązującej w 2019 r.

Zauważono bowiem, że zgodnie z § 3 załączonej do skargi uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 29 stycznia 2019 r. w sprawie zmiany Uchwały z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty, która weszła w życie w dniu 1 kwietnia 2019 r., ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku domków letniskowych lub nieruchomości wykorzystywanych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe jedynie przez część roku wynosiła 208 zł, jeżeli odpady komunalne są gromadzone i odbierane w sposób selektywny, 472 zł - jeżeli odpady komunalne nie są gromadzone i odbierane w sposób selektywny.

Natomiast zgodnie z § 5 badanej uchwały nr [...], od 1 lutego 2020 r. stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za rok kalendarzowy, ustalona została w kwocie 169 zł, a w przypadku gdy właściciel nieruchomości nie wypełnia obowiązku zbierania odpadów komunalnych w sposób selektywny - w kwocie 507 zł.

W ocenie Sądu, skoro dokonana zmiana spowodowała obniżenie stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, za rok kalendarzowy, to jej wprowadzeniu w trakcie trwania roku podatkowego, mimo rocznego charakteru opłaty, nie sprzeciwiały się zasadzie demokratycznego państwa prawa wynikającej z art. 2 Konstytucji RP, w szczególności zasadzie zaufania obywateli do państwa i prawa. Owa "korzystność" polegająca na obniżeniu obciążeń z tytułu przedmiotowej opłaty usprawiedliwia przyjęcie wyjątku od zasady niezmieniania ciężarów publicznoprawnych o charakterze rocznym w trakcie trwania roku podatkowego.

Według Sądu nie jest trafne stanowisko Kolegium, że fakt, iż zmiana wysokości stawki z korzyścią dla mieszkańców była w istocie rzeczy zdeterminowana nowymi regulacjami powszechnie obowiązującego prawa, powoduje, że przyjęcie wyjątku od zasady niezmieniania obciążeń o charakterze rocznym w trakcie roku podatkowego nie jest dopuszczalne "z przyczyn systemowych".

W efekcie Sąd uznał, że podejmując zaskarżoną uchwałę, organ nadzoru nie wykazał w sposób wymagany przez art. 91 ust. 1 u.s.g. zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w C., jaką jest istotna sprzeczność § 5 tej uchwały z prawem.

Od powyższego wyroku Kolegium RIO, zastępowane przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wywiodło skargę kasacyjną, w której zarzuciło:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

1) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w zaskarżonym wyroku pełnego stanu prawnego sprawy oraz niewskazanie i niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co w konsekwencji skutkowało wydaniem orzeczenia bez zastosowania art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu w czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2019 r. poz. 1579 ze zm., dalej "ustawa nowelizująca u.c.p.g.");

2) art. 91 ust. 1 u.s.g.: a) w zakresie, w jakim przyjęto w zaskarżonym wyroku rzekomy brak rozważenia przez organ nadzoru, czy w odniesieniu do kwestionowanych zapisów § 5 uchwały Rady Miejskiej w C. nr [...] z dnia 26 listopada 2019 r., że zachodzi wyjątek umożliwiający zmianę ciężarów publicznoprawnych o charakterze rocznym w trakcie roku podatkowego na korzyść podmiotu zobowiązanego oraz b) w zakresie przyjęcia w zaskarżonym wyroku, że "(...) podejmując zaskarżoną uchwałę organ nadzoru nie wykazał w sposób wymagany przez art. 91 ust. 1 u.s.g. zaistnienia przesłanki stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w C., jaką jest istotna sprzeczność § 5 tej uchwały z prawem"

- podczas gdy organ nadzoru w toku postępowania nadzorczego przeprowadził wszechstronne postępowanie dowodowe, m.in. z uwzględnieniem regulacji materialnoprawnych, tj. art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy nowelizującej u.c.p.g., które dawało uzasadnione podstawy do podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego;

2. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to:

1) art. 6j ust. 3b u.c.p.g. przez jego błędną wykładnię, w następstwie której doszło do niewłaściwego zastosowania tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że umożliwia on wprowadzenie zmian (korzystnych) w odniesieniu do poprzedniego stanu prawnego (tj. uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 29 stycznia 2019 r. nr [...] w sprawie zmiany uchwały nr [...] z dnia 27 kwietnia 2017 r. w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia stawki takiej opłaty), skoro w tym poprzednim stanie prawnym odmienny był przedmiot opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, bowiem opłata dotyczyła domku letniskowego lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe;

2) art. 9 ust. 2 i art. 10 ust. 3 ustawy nowelizującej u.c.p.g. poprzez ich niezastosowanie, co w konsekwencji doprowadziło do niewłaściwej oceny stanu prawnego.

Niezależnie od powyższego, na poparcie zarzutu naruszenia prawa materialnego, strona wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. uchwały Kolegium RIO w Z. z dnia 15 kwietnia 2020 r., uchwały Kolegium RIO w P. z dnia 23 marca 2020 r., uchwały Kolegium RIO we W. z dnia 30 grudnia 2019 r., uchwały Kolegium RIO w S. z dnia 5 czerwca 2019 r. oraz uchwały Kolegium RIO w B. z dnia 12 kwietnia 2019 r.,

- na okoliczność związaną z rocznym charakterem opłaty od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe i niemożliwością jej wprowadzenia w trakcie roku kalendarzowego.

Mając powyższe na względzie, strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, a nadto zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miejska w C. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną jej autor odniósł się aprobująco m.in. do stanowiska zawartego w wyroku NSA z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 958/16, oraz wyroku WSA w Gdańsku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1411/15.

W odrębnych pismach procesowych strony postępowania sądowo-administracyjnego wnioskowały o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sprawy sądowo-administracyjnej, poddanej kontroli kasacyjnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, jest ocena stanowiska Sądu pierwszej instancji co do zgodności z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej stwierdzającego nieważność § 5 uchwały Rady Miejskiej w C. z dnia 26 listopada 2019 r. nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z uwagi na naruszenie art. 6j ust. 3b u.p.c.g. Spór ogniskuje się wokół kwestii legalności ustalenia przez Radę Miejską w C. w ww. uchwale momentu wejścia w życie w trakcie roku kalendarzowego ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (w odniesieniu do nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe), tj. z dniem 1 lutego 2020 r. Rozstrzygnięcie tak zarysowanego problemu rzutować będzie na ocenę prawidłowości zastosowania przez organ nadzoru art. 91 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym "Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90".

Kolegium RIO konsekwentnie (tj. zarówno w rozstrzygnięciu nadzorczym, jak i skardze kasacyjnej) stoi na stanowisku, że roczny charakter ryczałtowej opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi od nieruchomości, na której zlokalizowany jest domek letniskowy (lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe), wyklucza możliwość wprowadzenia tej stawki w trakcie roku, ponieważ obowiązuje ona od 1 stycznia do 31 grudnia i obliczana jest w formie ryczałtu za cały rok.

Z kolei Sąd pierwszej instancji, uchylając zaskarżonym wyrokiem rozstrzygnięcie nadzorcze, wyraził pogląd, że zasada niezmieniania ciężarów publicznych w trakcie roku nie ma charakteru bezwzględnie obowiązującego i może mieć miejsce w przypadku działania na korzyść podmiotu zobowiązanego do ponoszenia świadczeń publicznoprawnych. W tym zakresie Sąd zarzucił, że Kolegium RIO nie rozważyło, czy w odniesieniu do kwestionowanych postanowień uchwały Rady Miejskiej w C. taki wyjątek zachodzi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, prezentując swoje stanowisko w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, podjął również rozważania dotyczące relacji unormowań zawartych w przepisach art. 91 ust. 1 oraz ust. 4 u.s.g. W świetle unormowania zawartego w art. 91 ust. 4 u.s.g. "W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa". Zdaniem Sądu stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym.

Przed odniesieniem się do kwestii merytorycznych sprawy, skład orzekający uznał za konieczne ustosunkowanie się do wniosku zawartego w skardze kasacyjnej o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów w postaci odpisów pięciu uchwał różnych Kolegiów Regionalnych Izb Obrachunkowych, podjętych w latach 2019-2020, a dotyczących tożsamego problemu prawnego i faktycznego. Stwierdzić należy, że stosownie do art. 106 § 3 p.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Wnioskowane przez pełnomocnika strony skarżącej dowody są w większości znane Sądowi z urzędu (zostały opublikowane w bazie LEX) i nie są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości. Z tych też względów Naczelny Sąd Administracyjny jest zdania, że przeprowadzenie wnioskowanych przez stronę dowodów jest zbędne.

Nawiązując natomiast do głównego wątku sporu, Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela przytoczonego wyżej stanowiska Sądu pierwszej instancji, jak również zapatrywań Rady Miejskiej w C., zawartych w odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Mimo sformułowania w skardze kasacyjnej szeregu zarzutów opartych zarówno na podstawie z art. 174 pkt 2, jak i art. 174 pkt 1 p.p.s.a., kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia sporu ma właściwa wykładnia art. 6j ust. 3b u.p.c.g. i odniesienie prawidłowego rozumienia tego przepisu do realiów faktycznych sprawy, które nie budzą wątpliwości. Uzupełniające znaczenie argumentacyjne mają również wnioski płynące z analizy art. 9 ust. 2 oraz 10 ust. 3 ustawy nowelizującej u.p.c.g. z dnia 19 lipca 2019 r.

Zgodnie z rozwiązaniem normatywnym art. 6j ust. 3b u.p.c.g., w przypadku nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe, rada gminy uchwala ryczałtową stawkę opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie wyższą niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzanego na 1 osobę ogółem - za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy, lub od innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe. Ustawodawca wprowadził zatem kompetencję do uchwalenia ryczałtowej stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi w przypadku wskazanych nieruchomości, określając mechanizm dotyczący ustalenia jej wysokości i wskazując jednocześnie okres, za który ta opłata jest uchwalana. Należy przy tym podkreślić, że pewne powtórzenie, które zastosował normodawca w końcowej części tej regulacji, a które dotyczy nieruchomości, nie oznacza, że w ramach procesu wykładni można "wychodzić" poza zakres znaczeniowy tego unormowania. Wskazana normatywnie istota ryczałtowej stawki opłaty jest zatem ściśle powiązana z okresem, na jaki jest ona ustalana. Ryczałtowa stawka tej opłaty jest bowiem ustalana za rok. Normatywne wyrażenie, gdzie ustawodawca odnosi się do ustalenia ryczałtowej stawki opłaty "za rok", nie może być postrzegane w taki sposób, że z uwagi na wprowadzenie mechanizmu ryczałtu możliwe jest w dowolnym okresie danego roku ustalanie tej stawki opłaty (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2021 r., sygn. akt III FSK 2334/21). Analizowany przepis art. 6j ust. 3b u.p.c.g. jest na tyle precyzyjny, jasny i jednoznaczny w swojej wypowiedzi, że żadną miarą z jego treści nie można wyprowadzić wniosku o istnieniu podstaw do wprowadzenia tej opłaty w trakcie roku kalendarzowego. Co do zasady pogląd ten zresztą podziela Sąd pierwszej instancji, dopuszczając jednocześnie w szczególnych przypadkach możliwość wystąpienia wyjątku od ww. reguły. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wobec jednoznacznej i niebudzącej wątpliwości wypowiedzi legislacyjnej odnośnie rocznego okresu, na jaki ustalana jest zryczałtowana stawka opłaty, przyjęcie odmiennego rozwiązania w uchwale rady gminy, stanowi obrazę art. 6j ust. 3b u.p.c.g., której nie można uznać na "nieistotne naruszenie prawa" w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g. Skład orzekający NSA podziela pogląd prezentowany w judykaturze, że przez nieistotne naruszenie prawa należy rozumieć błąd lub nieścisłość prawną niemającą wpływu na istotną treść uchwały. Jako przykłady tego rodzaju uchybień wskazuje się nieodpowiednie oznaczenie uchwały, przywołanie niewłaściwej podstawy prawnej uchwały (przy założeniu, że istnieje przepis prawa umocowujący do jej podjęcia), oczywistą omyłkę pisarską lub rachunkową (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 8 lipca 2020 r., sygn. akt I SA/Kr 848/19). Chodzi tu zatem o uchybienia mniej istotne niż inne wadliwości. Warto przy tym zauważyć, że ustawodawca w art. 91 ust. 1 u.s.g. nie posługuje się określeniem "istotne naruszenie prawa", co sprawia, że każde naruszenie prawa (m.in. uchwałą rady gminy), z wyjątkiem nieistotnego, o którym mowa w art. 91 ust. 4 u.s.g., stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności takiego aktu przez organ nadzoru.

W analizowanym przypadku uchwała Rady Miejskiej w C. pozostawała zatem w wyraźnej sprzeczności z przepisem prawa. Ustalenie rocznej zryczałtowanej opłaty należy uznać za rozwiązanie systemowe. Nie jest zatem możliwe przyjęcie, jako dopuszczalnego wyjątku, konstrukcji opłaty obejmującej jedynie część roku kalendarzowego. Inaczej postrzegać należy natomiast np. obniżenie rocznej stawki opłaty w trakcie roku, tym bardziej, że ustawodawca w art. 6j ust. 3b u.p.c.g. nie wskazał konkretnej stawki zryczałtowanej opłaty, ograniczając się jedynie do określenia mechanizmu ustalenia wysokości tej opłaty, a także jej górnej granicy.

Dodatkowym wsparciem argumentacji skargi kasacyjnej są wnioski wypływające z treści art. 9 ust. 2 oraz 10 ust. 3 ustawy z dnia 19 lipca 2019 r. nowelizującej u.c.p.g. W pierwszym z wymienionych przepisów, jak zasadnie podkreśla autor skargi kasacyjnej, ustawodawca przewidział mechanizm prawny zakładający utrzymanie w mocy uchwał wydanych przed wejściem w życie ustawy nowelizującej, tj. przed dniem 6 września 2019 r., pod warunkiem, że ustalona w nich ryczałtowa stawka opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest nie wyższa niż 10% przeciętnego miesięcznego dochodu rozporządzalnego na 1 osobę ogółem – za rok od nieruchomości, na której znajduje się domek letniskowy (lub innej nieruchomości wykorzystywanej na cele rekreacyjno-wypoczynkowe). Z kolei w art. 10 ust. 3 tej ustawy zawarto mechanizm prawny zakładający wygaśnięcie z mocy prawa wyższej (niezgodnej z ww. parametrami) stawki opłaty z dniem 31 grudnia 2019 r. Wprowadzając zatem uchwałą z dnia 26 listopada 2016 r., z mocą od dnia 1 lutego 2020 r., stawki zgodne z nowymi parametrami, organ w postaci Rady Miejskiej musiał mieć świadomość tego, że dotychczasowe wyższe stawki opłaty przestały obowiązywać z mocy prawa od 1 stycznia 2020 r. Skoro dotychczasowe stawki (kolidujące z nowymi rozwiązaniami legislacyjnymi) wygasły wraz z upływem 2019 r., nie do zaaprobowania byłaby teza, że ustalając nowe stawki opłat, zgodnie z przepisami znowelizowanej ustawy, lokalny prawodawca (Rada Miejska) działał w celu obniżenia dotychczasowych opłat. W efekcie poza okresem obowiązywania kwestionowanej uchwały pozostał miesiąc styczeń 2020 r., do którego – stosownie do art. 10 ust. 3 ustawy nowelizującej u.c.p.g. – nie mogły być odniesione stawki obowiązujące do końca 2020 r.

Dodać wypada, że Sąd pierwszej instancji w swoich rozważaniach pominął analizę wskazanych przepisów ustawy nowelizującej u.c.p.g. z dnia 19 lipca 2019 r. Ustawa ta, ogłoszona w dniu 22 sierpnia 2019 r., weszła w życie z dniem 6 września 2019 r. Rada gminy obowiązana była zatem podjąć uchwałę w sprawie zastąpienia wyższych stawek opłat niż wynikające z wcześniejszego aktu prawa miejscowego, a które z mocy prawa wygasły z dniem 31 grudnia 2019 r., stawkami odpowiadającymi nowym parametrom, w taki sposób, by weszły one w życie z dniem 1 stycznia 2020 r. i dotyczyły okresu rocznego. Okres czasu między datą wejścia w życie ustawy nowelizującej (6 września 2019 r.) a 31 grudnia 2019 r. (data wygaśnięcia dotychczasowych stawek) był wystarczający do wprowadzenia w życie jeszcze przed 1 stycznia 2020 r. nowej regulacji odpowiadającej wymogom ukształtowanym w ustawie nowelizującej u.c.p.g. (łącznie z ogłoszeniem w wojewódzkim dzienniku urzędowym).

Akty prawa miejscowego, do których zaliczyć należy analizowaną uchwałę Rady Miejskiej, stanowią akty normotwórcze podjęte na podstawie upoważnień ustawowych, co wynika wprost z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. Akty takie są zatem wydawane na podstawie upoważnienia ustawowego, a o ich legalności decyduje zarówno formalna zgodność z ustawą, jak i nieprzekroczenie zakresu upoważnienia ustawowego do ich ustanowienia. W literaturze podkreśla się, że akty prawa miejscowego nie mają samoistnego charakteru, ich istnienie zależy bowiem od odpowiedniego umocowania określonego w ustawie. Są one pochodne w stosunku do ustaw, mają uzupełniający i po części wykonawczy charakter (por. L. Etel, Uchwały podatkowe samorządu terytorialnego, Białystok 2004, s. 11). Naruszenie powyższych zasad przy stanowieniu aktów prawa miejscowego wiązać również należy z obrazą wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP zasady prawidłowej legislacji.

Za chybione uznać należy też powoływanie się w odpowiedzi na skargę kasacyjną przez Radę Miejską na pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 lipca 2016 r., sygn. akt II FSK 958/16, czy też odniesienie się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 1 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Gd 1411/15, bez uwzględnienia odmienności stanów faktycznych i konsekwencji z tego płynących. Wymieniony wyrok NSA dotyczył wprowadzenia ryczałtowej stawki opłaty o charakterze rocznym kilka miesięcy po rozpoczęciu okresu czasu, jakiego opłata dotyczyła, natomiast wyrok WSA w Gdańsku - ustalenia wysokości stawki.

Reasumując, skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie z uwagi na zasadność zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku art. 6j ust. 3b u.s.p.g. w związku z art. 94 i art. 2 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g., poprzez przekroczenie zakresu upoważnienia zawartego w pierwszym z wymienionych przepisów. W konsekwencji trafny okazał się również zarzut naruszenia art. 91 ust. 1 u.s.g. Jednocześnie, z uwagi na stwierdzenie zasadności części zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a zatem na podstawie art. 188 § 1 p.p.s.a. uchylił w całości zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku i oddalił skargę. O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

sędzia Paweł Dąbek sędzia Jan Rudowski sędzia Krzysztof Winiarski