Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 555/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2016-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 18
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity
article: art. 130, art. 134, art. 154
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: par. 29, par. 36
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

SENTENCJA

Dnia 25 października 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Kubot-Szustowska, Sędzia WSA Jolanta Rosińska, , Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Panek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 października 2016 roku sprawy ze skargi Gminy Miasto B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą z mocy prawa pod drogę publiczną oddala skargę. LS


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta B., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Spółka A z siedzibą we W., jako użytkownika wieczystego w wysokości 45 164 zł i Skarbu Państwa jako właściciela w wysokości 19 356 zł, za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr 330/10 o pow. 0,0778 ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto B. z przeznaczeniem pod drogę publiczną. Jednocześnie organ zobowiązał Gminę Miasto B. do wypłacenia odszkodowania.

Jak ustalono, na podstawie nadesłanych akt administracyjnych, pismem z dnia 14 grudnia 2011 r. Starosta [...] zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia i wypłacenia odszkodowania z tytułu nabycia z mocy prawa na własność Gminy Miasta B. prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Decyzją z dnia [...], Starosta [...] ustalił na rzecz Spółki i Skarbu Państwa odszkodowanie w łącznej kwocie 117 789 zł, do którego wypłaty zobowiązał Prezydenta Miasta B.. W wyniku kontroli instancyjnej Wojewoda [...], decyzją z dnia [...], uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W następstwie powyższego Starosta [...], decyzją z dnia [...] ustalił odszkodowanie na rzecz Spółki w wysokości 41 445 zł oraz na rzecz Skarbu Państwa w wysokości 18 624 zł. Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Jednakże w toku kontroli sądowej, wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Łd 1211/14, WSA w Łodzi uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.

Kolejną decyzją z dnia [...], Starosta [...], na podstawie art. 12 ust. 4a, ust. 4f i ust. 5 oraz art. 18 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 1777 - dalej jako: specustawa), w związku z art. 129, art. 130, art. 132 i art. 134 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 – dalej jako: ustawa) oraz art. 104 i art. 107 k.p.a. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Spółka A jako użytkownika wieczystego w wysokości 45 164 zł i na rzecz Skarbu Państwa jako właściciela w wysokości 19 356 zł, do wypłaty którego zobowiązał Gminę Miasto B..

W uzasadnieniu decyzji podano, że na potrzeby postępowania została wykonana nowa opinia szacunkowa z dnia 18 września 2015 r., w której uprawniony rzeczoznawca majątkowy ustalił wartość nieruchomości. Starosta ocenił, iż przedłożony operat szacunkowy zawiera wymagane przepisami prawa elementy, nie zawiera niejasności, pomyłek czy błędów i stanowi podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent Miasta B., podnosząc uwagi do sporządzonej w sprawie wyceny. Stwierdził, iż zarówno rzeczoznawca jak i organ I instancji nie dokonały dogłębnej analizy studium w celu jednoznacznego ustalenia na jego podstawie przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości, mimo iż w toku dotychczas prowadzonych w sprawie postępowań administracyjnych rozbieżności te od początku były kwestionowane przez Miasto B.. Podniesiono, że sporządzony na potrzeby postępowania ponowny operat szacunkowy jest nierzetelny, bowiem rzeczoznawca wskazał, że rynek lokalny jest bardzo słabo rozwinięty. Wykupy pod drogi były realizowane tylko w gminach wiejskich: B., K., S. i Z. Łącznie odnotowano tylko kilka transakcji sprzedaży w przedziale cen jednostkowych od 20 zł/m²do 35zł/m², natomiast z terenu miasta B. rzeczoznawca uznał, iż wolumen transakcji drogowych jest znikomy. Większość transakcji, do których dotarł, była nieaktualna na datę wyceny. Duża część sprzedaży historycznych z terenu B. dotyczyła przeniesienia udziału w prawie własności nieruchomości, a zatem nie mogły one stanowić podstawy wyceny. Nadto rzeczoznawca wskazał, iż w zakresie cen aktualnych na datę wyceny odnotował tylko dwie transakcje nieruchomości porównywalnej do przedmiotu wyceny, które dotyczą nieruchomości wykupionych przez Miasto B., ale z uwagi na różnice w zapisach przeznaczenia planistycznego i noszące "cechy ceny amatorskiej" zostały odrzucone i nie wykorzystane do dalszych obliczeń. Następnie z uwagi na brak transakcji dotyczących nieruchomości zlokalizowanych na terenach miejskich rynku lokalnego w drugim etapie analizy biegły poszukiwał transakcji sprzedaży na rynku regionalnym województw [...], ze szczególnym uwzględnieniem miast podobnie zlokalizowanych względem miasta Ł., w efekcie czego do dalszych wyliczeń przyjął 8 transakcji dotyczących nieruchomości podobnych, najbardziej odzwierciedlających ocenę atrybutów wycenianej działki w przedziale cen jednostkowych od 60 zł/m² do 134,69 zł/m². Strona odwołująca podkreśliła, iż zasadą jest, że proces wyceny nieruchomości powinien być poprzedzony wnikliwą analizą rynku nieruchomościami, w tym wszechstronną, opartą na wszelkich dostępnych danych, analizą cen występujących na tym rynku. Zdaniem strony, rzeczoznawca winien dokonać wyceny głównie w oparciu o rynek lokalny właściwy ze względu na położenie wycenianej nieruchomości. Tym bardziej, że w badanym przedziale czasowym można wskazać na transakcje nabycia działek pod drogi. Z analizy takich transakcji wynika, że ceny nieruchomości drogowych na obszarze miasta B. są znacznie niższe niż ceny przyjęte i wykazane w próbce reprezentatywnej służące do dalszych wyliczeń w tym operacie, a które spowodowały przyjęcie do ustalenia odszkodowania w wysokości 101,60 zł/m² za nieruchomość drogową. Podsumowując, zdaniem strony, operat nie został wykonany prawidłowo, wartość rynkowa nieruchomości wycenianej została zawyżona, a ustalone na jej podstawie odszkodowania jest niesłuszne, bo niewłaściwie wyliczone.

Przywołaną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wyjaśnił, iż zgodnie z art. 12 ust. 4a specustawy, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości lub ich części, które z dniem, gdy decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Odszkodowanie za ww. grunt przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (art. 12 ust. 4f specustawy).

Decyzją z dnia [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ul. A. i ul. B. w B. (jezdni, chodników, ścieżki rowerowej) wraz z odwodnieniem, kanalizacją sanitarną i deszczową, wodociągu i budową oświetlenia ulicznego. W następstwie, w liniach rozgraniczających teren inwestycji znalazła się działka nr 330/10, powstała w wyniku podziału działki nr 330/5.

Dalej organ wskazał, iż w myśl art. 12 ust. 5 specustawy do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18, który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, a zatem w realiach sprawy wg stanu na dzień 21 kwietnia 2011 r. oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3).

Stosownie do art. 130 ust. 2 ustawy, ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Odszkodowanie ustalono w oparciu o opinię biegłego rzeczoznawcy majątkowego, przestawioną w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 18 września 2015 r.

Operat szacunkowy, sporządzony został w oparciu o przepisy zawarte w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U Nr 207, poz. 2109 ze zm. – dalej jako: rozporządzenie). I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy, bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku, gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). W przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio (ust. 4). Przepisy ust. 1 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi (ust. 6 pkt 2), a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 ustawy z tym, że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości.

Z uwagi na powyższe autor wyceny dla przedmiotu wyceny ustalił, iż na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta B. z dnia 27 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym wyceniana działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem KDD tj. tereny ulic dojazdowych.

Wobec powyższego zastosowanie w sprawie znajduje § 36 ust. 4 rozporządzenia, nakazujący przyjęcie przeznaczenia nieruchomości przeważającej wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości możliwe będzie przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przyjąć zatem należy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych, co biegły uczynił.

Z treści operatu szacunkowego wynika, że działka nr 330/10, przeznaczona jest pod projektowane przedłużenie ulicy A. na północ od ulicy C. Nieruchomość położona jest we wschodniej części miasta B., w otoczeniu i sąsiedztwie dominuje zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna oraz handlowo-usługowo-biurowa. Odległość około 2 km dzieli działkę od centrum miasta, drogi dojazdowe są w dobrym stanie techniczno-użytkowym. Na działce brak jest naniesień budowlanych, a naniesienia roślinne to roślinność trawiasta. Nieruchomość posiada dobry dostęp do sieci energetycznej niskiego napięcia, wodociągowej, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji deszczowej i telekomunikacyjnej.

W dalszej części opinii biegły dokonał szczegółowej analizy lokalnego rynku. Z zapisu w operacie wynika, iż w pierwszym etapie przeanalizowano rynek transakcji nieruchomości o przeznaczeniu drogowym z obszaru powiatu [...]. Wykupy pod drogi były realizowane w gminach wiejskich, łącznie odnotowano kilka transakcji w przedziale cen jednostkowych od 20 zł/m² do 35 zł/m² i ustalono, iż większość transakcji była nieaktualna na datę wyceny. Duża część sprzedaży z terenu B. dotyczyła przeniesienia udziału w prawie własności nieruchomości, co oznacza, że nie mogą one stanowić podstawy wyceny. Z uwagi na brak transakcji dotyczących nieruchomości podobnych zlokalizowanych na terenach miejskich rynku lokalnego, w dalszej analizie poszukiwano transakcji dotyczących nieruchomości drogowych zlokalizowanych na rynku regionalnym województw [...], ze szczególnym uwzględnieniem miast podobnie zlokalizowanych względem Ł. W wyniku powyższego uzyskano bazę danych o kilkunastu transakcjach nieruchomościami drogowymi. Biegły wyjaśnił, iż wyraźną prawidłowością jest uzależnienie cen jednostkowych od ich lokalizacji.

Organ wyjaśnił dalej, iż w niniejszej sprawie wycenie podlegało również utracone prawo użytkowania wieczystego nieruchomości. Przepis art. 12 ust. 4f specustawy stanowi, iż odszkodowanie za nieruchomości nabyte pod pas drogowy, przysługuje dotychczasowym właścicielem, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Szczegółowe regulacje zapisane zostały w § 29 rozporządzenia. W przedłożonym operacie jego autor wyjaśnił, iż na analizowanym rynku lokalnym, regionalnym nie odnaleziono transakcji nieruchomościami drogowymi, stanowiącymi przedmiot użytkowania wieczystego. W konsekwencji ustalono stosunek wartości prawa użytkowania wieczystego do wartości prawa własności poprzez analizę rynków równoległych nieruchomości mieszkaniowych oraz przemysłowo-usługowych. Ustalono, że stosunek prawa użytkowania wieczystego do prawa własności mieści się w przedziale od 0,6 do 0,8 zatem do dalszej analizy przyjęto wartość współczynnika korygującego służącego do określenia wartości prawa użytkowania wieczystego równą 0,7. Rzeczoznawca wyjaśnił, iż dla określenia wartości gruntu zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami. Ostatecznie wartość rynkową 1 m² powierzchni przedmiotowej nieruchomości obliczono na poziomie 82,93 zł/m², natomiast po podstawieniu do wzoru ostateczna wartość rynkowa prawa własności gruntu o pow. 778 m² wyniosła 64 520 zł, zaś wartość ustanowionego na niej prawa użytkowania wieczystego 45 164 zł.

Organ odwoławczy dodał, iż w toku postępowania Prezydent Miasta B. składał zastrzeżenia do operatu, uwagi dotyczyły doboru bazy transakcyjnej oraz przyjętej cechy nieruchomości wycenianej. Do uwag tych ustosunkował się biegły wyjaśniając m.in. że nieruchomość stanowiąca przedmiot wyceny odznacza się cechami szczegółowymi tj. położenie w otoczeniu i sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej oraz usługowej dużego miasta, przeznaczenie w planie miejscowym oraz dostępność komunikacyjna i potencjał inwestycyjny. Biegły dokonał nadto analizy transakcji wskazanych w odwołaniu, ustalonych przez stronę odwołującą i uznał, że są one nieprzydatne do procesu wyceny gdyż trzy z nich noszą cechy ceny okazjonalnej (20 zł/m²), kolejne dwie dotyczą nieruchomości nabytej w drodze umowy zamiany i darowizny oraz nieruchomości zlokalizowane na obrzeżach miasta, nie spełniającej warunku podobieństwa do przedmiotu wyceny. W konsekwencji biegły podtrzymał w całości swą opinię. Organ zwrócił uwagę, iż rzeczoznawca przedstawił kolejne wyjaśnienia ustosunkowując się do składanych zastrzeżeń i wątpliwości przedstawianych w kolejnych pismach.

W dalszej części uzasadnienia organ przedstawił obszerną analizę operatu szacunkowego sporządzonego dla potrzeb niniejszej sprawy. Organ stwierdził, że analizowany operat szacunkowy nie budzi wątpliwości z punku widzenia kryteriów formalnych. Sporządzona opinia jest prawidłowa, wykonano ją zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy oraz rozporządzeniem, wobec czego należało pozytywnie ocenić jego przydatność dowodową w niniejszej sprawie. W ocenie organu II instancji przedstawione przez biegłego wyniki badania rynku nieruchomości są spójne, logiczne i wyczerpujące, a przedstawiony przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym wybór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych jest jasny. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż w odpowiedzi na wezwanie do wypowiedzenia się w kwestii kontroperatu, strona w piśmie z dnia 18 lutego 2016 r. poinformowała, iż nie uważa za stosowne "zaskarżenie" operatu szacunkowego wykonanego dla potrzeb ustalenia odszkodowania za sporną nieruchomość do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, w celu oceny jego prawidłowości, ponieważ to organy prowadzące postępowanie są obowiązane ocenić operat jako dowód w sposób uwzględniający zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a.

W ocenie Wojewody [...], dokonana ocena operatu szacunkowego nie budzi żadnych wątpliwości co do jego wiarygodności, zatem brak było podstaw do przeprowadzenia z urzędu oceny, o której mowa w art. 157 ust. 1 ustawy. Wojewoda [...] nie dopatrzył się także naruszeń w zakresie prowadzonego przez organ I instancji postępowania, które prowadziłyby do konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Gmina Miasto B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając naruszenie art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. w związku z art. 134 ust. 2, art. 151, art. 153 i art. 154 ustawy, § 36 rozporządzenia, poprzez błędne uznanie, że operat wykonany został z zachowaniem wymaganych standardów i zawiera wszystkie elementy określone w ustawie i rozporządzeniu, w sytuacji gdy zawiera błędy formalne:

- wycenę nieruchomości przeprowadzono na podstawie błędnie wytypowanych danych o transakcjach nieruchomościami podobnymi do wycenianej, co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia odszkodowania w kwocie nieodpowiadające wartości rynkowej przejętej nieruchomości.

Uzasadniając strona skarżąca przytoczyła dotychczasowy przebieg postępowania i zastosowane w sprawie przepisy, wskazując na nie podkreśliła, iż wartość szacowanej nieruchomości została znacznie zawyżona. Strona powtórzyła zarzuty i argumentację odwołania. Dodatkowo podniosła, iż rzeczoznawca winien dokonać wnikliwej analizy rynku nieruchomościami głównie w oparciu o rynek lokalny. Mimo wskazania przez Miasto transakcji drogowych dotyczących nieruchomości z miasta oraz gminy B. biegły uznał, iż są one nieprzydatne z uwagi na fakt, iż noszą cechy ceny okazjonalnej. Zdaniem strony skarżącej takie wyjaśnienie jest co najmniej nielogiczne, tym bardziej, że sam biegły dokonując badania transakcji nieruchomościami dla potrzeb sporządzenia operatu potwierdzał, iż odnotował kilka transakcji sprzedaży w przedziale cen jednostkowych od 20 zł/m² do 35 zł/m². Zatem podnoszenie przez stronę argumentu, że ceny nieruchomości drogowych na terenie miasta B. są znacznie niższe niż ceny przyjęte w próbce reprezentatywnej potwierdził sam biegły. Brak uwzględnienia w tej próbce transakcji wskazanych przez stronę skarżącą, w jej ocenie, skutkuje zawyżeniem ceny średniej stanowiącej podstawę obliczenia wartości określonej w operacie. Strona zwróciła nadto uwagę, iż w operacie biegły w przyjętych cechach rynkowych takich jak "dostępność komunikacyjna i do urządzeń infrastruktury technicznej" dokonał niewłaściwego opisu tej cechy dla wycenianej nieruchomości w części dotyczącej infrastruktury technicznej. Biegły przyjął wartość cech – korzystna z opisem "z dobrym dostępem do sieci uzbrojenia terenu". Strona wyjaśnia zaś, iż teren na którym położona jest wyceniana nieruchomość, na dzień 21 kwietnia 2011 r., nie był wyposażony w gazociąg, wodociąg i kanalizację sanitarną, zatem przyjęcie tej cechy jako korzystnej także wpłynęło na zawyżenie wartości. Kończąc strona dodała, iż infrastruktura na tym terenie została wybudowana i odebrana w dniu 30 października 2012 r.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wywodząc jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 ze zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 – w dalszej części uzasadnienia przywoływana jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd rozpoznający sprawę nie może zatem zmienić zaskarżonej decyzji, a jedynie uwzględniając skargę może ją uchylić, stwierdzić jej nieważność lub niezgodność z prawem. W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 p.p.s.a. skarga podlega oddaleniu stosownie do art. 151 p.p.s.a.

W ocenie sądu, tego rodzaju naruszeń prawa nie można przypisać wydanej w sprawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania na rzecz Spółka A z siedzibą we W., jako użytkownika wieczystego, w wysokości 45 164 zł i Skarbu Państwa jako właściciela w wysokości 19 356 zł, za nieruchomość oznaczoną w ewidencji gruntów nr 330/10 o pow. 0,0778ha, która przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasto B. z przeznaczeniem pod drogę publiczną i zobowiązującą Gminę Miasto B. do wypłacenia odszkodowania.

W rozpoznawanej sprawie istotą sporu pomiędzy stronami postępowania jest wysokość odszkodowania ustalonego na podstawie operatu szacunkowego, które zdaniem strony skarżącej, zostało bezpodstawnie zawyżone z powodu nieprawidłowego doboru przez rzeczoznawcę majątkowego transakcji przyjętych do porównania i w rezultacie nie odpowiada ono wartości rynkowej wycenianej nieruchomości.

Zdaniem sądu, przed przystąpieniem do analizy zaskarżonej decyzji poprzez pryzmat przepisów prawa materialnego, w oparciu o które została wydana, przypomnieć trzeba, iż sprawa niniejsza była już przedmiotem kontroli sądowej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Łd 1211/14, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia z mocy prawa nieruchomości nr 330/10. Z uwagi na powyższe niezbędne jest wyjaśnienie, iż stosownie do przepisu art. 153 p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Niezastosowanie się organu administracji publicznej do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego postępowania traktować trzeba jako naruszenie normy prawa materialnego. Uznanie określonej okoliczności, jej sprecyzowanie, jako element oceny stanu faktycznego nie może naruszać art. 153 p.p.s.a., normującego zasadę związania organu administracji oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, wyrażonymi w wyroku sądu administracyjnego. Ocena prawna wiąże w danej sprawie, natomiast związanie prawomocnym wyrokiem może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim rozstrzyga określoną kwestię prawną, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie (vide: wyrok NSA z dnia 20 lipca 2005 r., sygn.akt II GSK 104/05; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2013 r., sygn.akt III SA/Po 1401/13; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 3 lipca 2013 r., sygn.akt II SA/Gd 347/13 – dostępne, jak i pozostały przywołane w niniejszym uzasadnieniu, w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić należy, że ocena prawna wiąże nie tylko organy, ale i sąd ponownie rozpoznający sprawę. Związanie sądu, co wyraźnie akcentuje się nie tylko w orzecznictwie, ale i w piśmiennictwie, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie (vide: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R . Hauzera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, W-wa 2011, str. 544 i nast.).

Uwzględniając powyższe, analiza kontrolowanych obecnie rozstrzygnięć uzasadnia stwierdzenie, że w przedmiotowej sprawie organy administracji publicznej w pełni wywiązały się z obowiązku zastosowania oceny prawnej wyrażonej w uzasadnieniu wyroku z dnia 26 lutego 2015 r. Organy wypełniły wytyczne sądu i zgromadziwszy materiał dowodowy dokonały jego wnikliwej i rzetelnej oceny, w świetle obowiązujących przepisów prawa. W konsekwencji zaskarżona decyzja jako odpowiadająca prawu uzasadnia pozostawienie jej w obrocie prawnym, co wynika z obszernej argumentacji zaskarżonej decyzji, będącej wynikiem prawidłowo przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego. analizy zgromadzonego materiału dowodowego.

Powracając na grunt merytorycznych rozważań, rozpoznając niniejszą skargę w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego sąd stwierdził, iż zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z obowiązującymi w dacie jej wydania przepisami prawa, a stan faktyczny istniejący w dacie jej wydania dawał organowi podstawę do zastosowania, przywołanych w postawie prawnej zaskarżonej decyzji, odpowiednich przepisów prawa. W ocenie sądu, ustalenia faktyczne i prawne wyczerpująco i szczegółowo omówione w uzasadnieniach organów obu instancji, a przytoczone w stanie faktycznym niniejszego uzasadnienia, nie budzą żadnych wątpliwości. Organ I instancji zebrał i prawidłowo ocenił materiał dowodowy, ocena ta jest logiczna, a przy jej dokonaniu organ nie przekroczył obowiązujących reguł procesowych. Wskazał również prawidłową podstawę prawną swojej decyzji. Podobnie uczynił organ odwoławczy, który mając na uwadze swe obowiązki wynikające z art. 15 w związku z art. 138 k.p.a., przeprowadził własną, ponowną analizę zgromadzonego materiału dowodowego, po której zasadnie podzielił stanowisko wywiedzione przez organ I instancji. Nie budzi także wątpliwości sądu, iż organ odwoławczy przeanalizował materiał sprawy w świetle podniesionych w odwołaniu zarzutów strony skarżącej, a następnie wyczerpująco je omówił, jednocześnie prawidłowo uznając je za niezasadne.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz przepisy do tej ustawy wykonawcze.

I tak zgodnie z art. 12 specustawy, decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości (ust. 1). Nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa: pkt 1- własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, pkt 2- własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (ust. 4a). Decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (ust. 4b). Odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe (ust. 4f). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 (ust. 5), który stanowi, że wysokość odszkodowania ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji, a zatem w realiach niniejszej sprawy wg stanu na dzień 21 kwietnia 2011 r. oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie to podlega waloryzacji na dzień wypłaty, według zasad obowiązujących w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości (art. 18 ust. 3). Z kolei, w myśl art. 130 i art. 134 ustawy, odszkodowanie ustala się według wartości rynkowej nieruchomości na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego oraz zgodnie z art. 18 ust. 3 specustawy.

Zdaniem sądu analiza materiału dowodowego nie budzi wątpliwości, iż zaskarżony akt został wydany po prawidłowym zastosowaniu do ustalonego stanu faktycznego przytoczonych przepisów. Po zapoznaniu się ze sporządzoną dla potrzeb sprawy wyceną przedmiotowej nieruchomości, dodatkowymi wyjaśnieniami rzeczoznawcy udzielanymi w odpowiedzi na kolejne zastrzeżenia strony skarżącej, nie sposób podzielić stanowiska strony skarżącej co do nierzetelności operatu, a przede wszystkim co do zawyżenia wartości wycenianej nieruchomości a w następstwie ustalonej kwoty odszkodowania.

Jak wynika z załączonej do sprawy dokumentacji, decyzją z dnia [...] Starosta [...] zezwolił na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy A i ulicy B w B. a działka nr 330/10 o powierzchni 0,0778 ha, powstała w wyniku podziału działki nr 330/5, znalazła się w liniach rozgraniczających teren inwestycji i przeszła z mocy prawa na własność Gminy Miasta B.. Odszkodowanie za tę nieruchomość zostało ustalone w toku postępowania administracyjnego, zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji w oparciu o operat szacunkowy, sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego w dniu 18 września 2015 r. Przedmiotowy operat będący swoistą opinią biegłego został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, wobec czego bezspornie mógł stanowić podstawę do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania.

Analizując treść operatu szacunkowego sąd podzielił stanowisko organów, że jest on jasny, logiczny i spójny. Rzeczoznawca racjonalnie wyjaśnił przedmiot, zakres i cel wyceny, podstawy formalne i materialnoprawne opracowania operatu szacunkowego, określił daty istotne dla operatu szacunkowego, opisał i określił stan nieruchomości, w tym stan prawny, przeznaczenie w planie miejscowym, opisał przedmiot wyceny w tym stan zagospodarowania i stan techniczno-użytkowy, przedstawił sposób wyceny, wyjaśniając zasady określania wartości nieruchomości nabywanych pod drogi publiczne, przeanalizował i scharakteryzował rynek nieruchomości w tym trend zmian cen w analizowanym okresie i oszacował wartość rynkową wycenianej działki. W końcowej części operatu przedstawił zaś stosowne wnioski oraz ich uzasadnienie, zamieścił klauzule i zastrzeżenia. Dodatkowo rzeczoznawca w toku całego postępowania wyczerpująco odpowiadał na wszystkie zastrzeżenia strony skarżącej.

Autor wyceny dla przedmiotu wyceny ustalił, iż na dzień wydania decyzji lokalizacyjnej dla wycenianej nieruchomości obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Rady Miasta B. z dnia 27 kwietnia 2006 r., zgodnie z którym wyceniana działka położona była na obszarze oznaczonym symbolem KDD tj. tereny ulic dojazdowych. Wobec powyższego zastosowanie w sprawie słusznie znalazł § 36 ust. 4 rozporządzenia, nakazujący przede wszystkim określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przyjąć zatem należało dla potrzeb przedmiotowej sprawy, że punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji nieruchomości drogowych, co biegły uczynił.

W rozumieniu § 36 rozporządzenia wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów specustawy określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji (ust. 1). W przypadku gdy dane z lokalnego i regionalnego rynku nieruchomości są niewystarczające do określenia wartości rynkowej zgodnie z ust. 1, wartość nieruchomości objętej decyzją określa się w podejściu kosztowym (ust. 2). W przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób: pkt 1) - wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni, pkt 2) - wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m² gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni - powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50% (ust. 3). Przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, w tym w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 i art. 105 ust. 4 ustawy, z tym że stan nieruchomości, z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości albo na dzień wejścia w życie uchwały rady gminy o przystąpieniu do scalenia i podziału nieruchomości (ust.6 pkt 2).

Do sporządzonej w niniejszej sprawie wyceny biegły wykorzystał podejście porównawcze, metodę porównywania parami. Analizując rynek nieruchomości gruntowych nabywanych pod drogi publiczne biegły stwierdził, że jest on słabo rozwinięty, co skutkowało uwzględnieniem do badania terenu miasta B. (rynku lokalnego) oraz miast powiatowych województwa [...] (rynku regionalnego) o podobnym charakterze i wielkości. Zdaniem sądu, argumentacja rzeczoznawcy co do doboru transakcji przyjętych do porównania, zaprezentowana w rozważanym operacie szacunkowym jak i wyjaśnieniach składanych w toku postępowania, wobec zastrzeżeń podnoszonych przez stronę skarżącą, zasługuje na akceptację i jest wystarczająca. Zwrócić przy tym należy uwagę, że to rzeczoznawca posiada odpowiednią merytoryczną wiedzę z zakresu rynku nieruchomości. Punktem wyjścia dla ustalenia wartości rynkowej nieruchomości przeznaczonej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową prawidłowo było porównanie transakcji nieruchomości drogowych (§ 36 ust. 4 rozporządzenia). Nie budzi również wątpliwości wycena przedmiotowej nieruchomości dla potrzeb utraconego przez Spółkę A prawa użytkowania wieczystego. Biegły wyjaśnił, iż na rynku lokalnym nie odnalazł transakcji nieruchomościami drogowymi, stanowiącymi przedmiot użytkowania wieczystego. W następstwie tego zasadnie ustalił stosunek wartości prawa użytkowania wieczystego do wartości prawa własności poprzez analizę rynków równoległych nieruchomości mieszkaniowych oraz przemysłowo-usługowych. I tutaj biegły zastosował podejście porównawcze, metodę porównania parami, wyczerpująco wyjaśniając kolejne kroki przeprowadzonej wyceny i argumenty przemawiające za ostateczną wyceną.

Podsumowując, w sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji jak i sąd nie jest uprawniony do jej podważenia, nie jest bowiem w stanie – z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy - ocenić (tak jak uczynił to rzeczoznawca), czy nieruchomości przyjęte do porównania były nieruchomościami podobnymi do nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny. Nadto, sąd nie prowadzi postępowania dowodowego, chyba że zachodzi wyjątek przewidziany w art. 106 § 3 p.p.s.a., a z taką sytuacją nie mieliśmy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Podkreślić trzeba, iż to autor operatu, a nie sąd, w oparciu o posiadane w tym zakresie wiadomości specjalne dokonuje selekcji nieruchomości i wybiera te, które stanowią następnie przedmiot jego badań. Jak zostało to już wcześniej podniesione sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji są zgodne z obowiązującymi przepisami prawa. Organy obu instancji rzetelnie przeanalizowały, sporządzony dla potrzeb niniejszej wyceny i ustalenia odszkodowania, operat szacunkowy i dokonały jego prawidłowej oceny, czemu dały wyraz w motywach podjętych rozstrzygnięć. Jeśli zaś w przekonaniu strony skarżącej sporządzony operat był wadliwy lub nierzetelny, to nic nie stało na przeszkodzie, ażeby skorzystała z możliwości przewidzianych w art. 157 ustawy. Informowana o takiej możliwości, strona jedynie wywodziła, iż takiej oceny rzetelności operatu winien dokonać organ, nie widząc w istocie konieczności weryfikacji operatu przez organizację rzeczoznawców. Podkreślić należy, iż rzeczoznawca ustosunkował się do zarzutów zgłaszanych przez stronę, wyjaśniając przyczyny, dla których zarzuty te nie mogą odnieść oczekiwanego skutku, w szczególności wskazując powody nie uwzględnienia transakcji wytypowanych przez stronę. Niewątpliwie samo subiektywne przekonanie o nieprawidłowym doborze transakcji, czy też o nieprawidłowości sporządzonej wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami np. kontroperatem, czy też opinią organizacji, nie jest wystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności, bądź jej wyników. Tym samym, sporządzona dla potrzeb niniejszej sprawy wycena, zgodna z obowiązującymi przepisami prawa, zupełna od strony wymagań formalnych określonych w przepisach, rzetelnie i wyczerpująco uzasadniona, zasadnie stała się podstawowym i wiarygodnym dowodem w sprawie, w oparciu o który organ ustalił odszkodowanie zarówno na rzecz użytkownika wieczystego, jak i właściciela.

W ocenie sądu, w świetle lektury materiału dowodowego i argumentacji zaskarżonej decyzji nie znalazły potwierdzenia zarzuty strony skarżącej dotyczące naruszenia art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., albowiem kwestionowane rozstrzygnięcie spełnia wszelkie wymagania związane ze składnikami decyzji i jej uzasadnieniem przewidziane w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a jej wydanie nastąpiło po wnikliwym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Biorąc pod uwagę powyższe, wobec tego, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, na odstawie art. 151 p.p.s.a. orzeczono o oddaleniu skargi wobec braku podstaw do jej uwzględnienia.

MR