Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 949/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6336 Pożyczki   na   sfinansowanie kosztów szkolenia, zorganizowanie   dodatkowych   miejsc  pracy oraz   podjęcie   działaln
Hasła tematyczne: Bezrobocie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: Art.  76 ust. 7
journal: Dz.U. 2016 poz 645
law: Ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Bąk-Marciniak Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr.sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 08 marca 2017 r. sprawy ze skargi J.W. na decyzję Wojewody Wielkopolskiego z dnia [...] września 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności ze środków Funduszu Pracy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Starosty Pilskiego z dnia [...] lipca 2016r. nr [...]


UZASADNIENIE

IV SA/Po 949/16

Uzasadnienie

Starosta Pilski decyzją z dnia 29.07.2016r. nr [...]wydaną na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013r. poz. 267 z późn. zm., dalej k.p.a.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 14 lit d) i art. 76 ust. 7 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 645 z późn. zm., dalej u.p.z.) po rozpoznaniu wniosku złożonego przez J. W. (dalej skarżący) oraz poręczyciela umowy J. K. odmówił umorzenia pozostałej do zwrotu należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy nr [...] z dnia 31.03.2009r. o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi.

Powyższą decyzję sprostowano postanowieniem Starosty Pilskiego z dnia 5.09.2016 r. znak [...] w ten sposób, iż w sentencji decyzji umowę [...] z dnia 31.03.2009 r. zastąpiono umową Nr [...] z dnia 09.12.2009 r.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że dnia 09.12.2009r. pomiędzy skarżącym a Starostą Pilskim zawarta została umowa Nr [...] o refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia 4 stanowisk pracy dla skierowanych bezrobotnych. Zabezpieczeniem zwrotu środków i prawidłowej realizacji umowy był akt notarialny o poddaniu się egzekucji zgodnie z art. 777 § 1 pkt 5 k.p.c. na kwotę [...] zł oraz poręczenie cywilne J. K.

W związku z niewywiązywaniem się z warunków umowy zawartych w § 2 pkt 7, 9, 14i15 umowy pismem z dnia 12.05.2010r. skarżącego wezwano do zwrotu otrzymanej refundacji wraz z odsetkami ustawowymi naliczonymi od dnia uzyskania środków w terminie 30 dni od dnia otrzymania pisma. Stan zadłużenia na dzień 12.05.2010r. wynosił [...] zł, przy czym należność główna [...] zł, a odsetki ustawowe [...] zł.

W związku z brakiem wpłaty w wyznaczonym terminie, organ wystąpił do Sądu Rejonowego w Pile z wnioskiem o nadanie klauzuli wykonalności aktowi notarialnemu, który stanowił zabezpieczenie zwrotu środków, a następnie skierował wniosek egzekucyjny do komornika sądowego. Prowadzone wobec skarżącego od dnia 23.11.2010r. działania egzekucyjne nie doprowadziły do wyegzekwowania należności.

W dniu 21.06.2012r. skarżący wraz z poręczycielem złożył wniosek o umorzenie zwrotu refundacji wraz z odsetkami ustawowymi. Wniosek umotywowany był nieprowadzeniem już działalności gospodarczej (wykreślenie z ewidencji w dniu 20.06.2012r.), z uwagi na niepowodzenie w uruchomieniu restauracji z powodu braku środków na dokończenie przedsięwzięcia. We wniosku skarżący podkreślił, że na powyższy cel przeznaczył z własnych środków [...] zł.

Pismem z dnia 10.07.2012r. poinformowano skarżącego, że wniosek o umorzenie z dnia 21.06.2012r. - po zasięgnięciu w dniu 28.06.2012r. opinii Powiatowej Rady Zatrudnienia, która zaopiniowała go negatywnie - został rozpatrzony negatywnie.

W dniu 09.08.2012r. organ zatrudnienia wydał decyzję znak [...] orzekającą o rozłożeniu należności w kwocie [...] zł (z tego: należność główna - [...] zł oraz odsetki ustawowe naliczone na dzień 09.08.2012r. w wysokości [...] zł) na 24 raty płatne od sierpnia 2012r. do 30-go każdego miesiąca (tj. 23 raty po [...] zł i jedna rata -[...]zł).

W związku z podjęciem decyzji o rozłożeniu spłaty należności na raty, pismem z dnia 10.09.2012r. skierowano wniosek do Komornika Sądowego o zawieszenie prowadzonej przeciwko skarżącemu egzekucji. Postanowieniem z dnia 14.09.2012r. postępowanie egzekucyjne zostało zawieszone.

W związku z faktem, iż w ciągu roku od zawieszenia egzekucji skarżący wywiązywał się z J. K. z ratalnej spłaty zadłużenia, organ nie złożył wniosku o podjęcie zawieszonego postępowania. Zatem postępowanie egzekucyjne umorzyło się z mocy prawa, o czym Komornik Sądowy poinformował organ postanowieniem z dnia 16.10.2013r.

Ze względu na opóźnienie w regulowaniu rat wynikających z decyzji, począwszy od raty przypadającej do zapłaty do dnia 30.09.2013r., organ pismami z dnia 05.11.2013r., 10.01.2014r., 11.04.2014r., 02.06.2014r. wzywał skarżącego do uregulowania zaległych rat oraz do wywiązywania się z warunków określonych w decyzji znak [...], tj. terminowego regulowania rat.

W dniu 01.09.2014r. skarżący wraz z poręczycielem złożył wniosek o umorzenie należności głównej w kwocie [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi. Wniosek umotywowany był bardzo trudną sytuacją materialną, która wynikała z kryzysu ekonomicznego, jak i ogólnej sytuacji w kraju. Ponadto podkreślono we wniosku, że kwota należności wynosząca [...] zł została spłacona w całości.

Powiatowa Rada Zatrudnienia, której posiedzenie odbyło się w dniu 04.09.2014r., negatywnie zaopiniowała wniosek skarżącego o umorzenie pozostałej do zwrotu należności.

Decyzją znak [...] z dnia 03.10.2014r. organ zatrudnienia orzekł o odmowie umorzenia pozostałej do zwrotu należności z tytułu niewywiązania się z warunków umowy nr [...] z dnia 09.12.2009r. o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi, od której w skarżący wniósł odwołanie do Wojewody Wielkopolskiego.

Decyzją Wojewody Wielkopolskiego znak [...] z dnia 04.02.2015r. utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy. Skarżący wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który wyrokiem z dnia 18.02.2016r., sygn. IV SA/Po 174/15 uchylił zaskarżoną decyzję.

Decyzją z dnia 07.06.2016r. znak [...] Wojewoda Wielkopolski uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W ponownie prowadzonym postępowaniu PUP w Pile ustalił, że skarżący: prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z żoną oraz teściem; ma na utrzymaniu dwóch bezrobotnych pełnoletnich synów; utrzymuje się z wynagrodzenia za pracę dorywczą w wysokości [...] zł netto, z wynagrodzenia żony w wysokości [...]zł netto oraz emerytury teścia [...] zł netto; stałe miesięczne obciążenia wynoszą [...]zł (poza sezonem grzewczym) i [...]zł (w sezonie grzewczym), z tego: wywóz śmieci - [...] zł, energia - [...] zł, gaz -[...] zł, RTV i internet - [...] zł, żywność - [...]zł, środki czystości -[...] zł, leki - [...] zł, pożyczki i kredyty ok. [...] zł (w zależności od kursu waluty CHR), inne - ogrzewanie w sezonie [...] zł); dochód netto na osobę po odliczeniu stałych obciążeń finansowych wynosi [...] zł (poza sezonem grzewczym), a [...] zł (w sezonie grzewczym),

J. K. prowadzi gospodarstwo domowe z żoną, ma na utrzymaniu dwoje dzieci (syna, który pracuje w jego firmie oraz córkę, która uczy się w szkole średniej); cała rodzina utrzymuje się z prowadzonej działalności; łączny dochód wynosi [...] zł; stałe miesięczne obciążenia wynoszą [...] zł (z tego: energia - [...] zł, gaz - [...] zł, RTV i internet - [...] zł, pożyczki i kredyty -[...] zł); dochód netto na osobę po odliczeniu stałych obciążeń finansowych wynosi [...] zł.

Z oświadczeń majątkowych złożonych przez skarżącego i J.K. wynika, że skarżący posiada budynek mieszkalny o powierzchni [...] m2 z 1984r. o wartości ok. [...] zł, który obciążony jest hipoteką w CHR, nie posiada natomiast zasobów pieniężnych oraz papierów wartościowych. Z kolei J. K. jest właścicielem [...], posiada budynek mieszkalny o wartości [...] zł, samochód osobowy BMW (którego właścicielem jest bank) oraz samochód dostawczy VW T4 z 1992 o wartości [...] zł, nie posiada natomiast zasobów pieniężnych oraz papierów wartościowych.

Organ I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 76 ust.7 u.p.z. "Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne".

Wskazano, że dotacje i refundacje udzielane w formie umowy cywilno-prawnej podlegają zabezpieczeniu. Odpowiedzialność dłużnika głównego i poręczycieli oparta jest o zasadę solidarności, regulowanej przepisami Kodeksu cywilnego. W tej sytuacji rozpatrywanie wniosku o umorzenie należności w oparciu o art. 76 ust. 7 u.p.z. musi dotyczyć wszystkich dłużników, w tym solidarnych.

W ocenie organu I instancji przesłanki określone w art. 76 ust. 7 u.p.z. muszą być spełnione przez wszystkich dłużników, a nie tylko dłużnika głównego, a przyjęcie innego stanowiska prowadzi do pozbawionego sensu dualizmu w tej samej sprawie i bezcelowości dokonywania zabezpieczenia.

Zgodnie z przepisem art. 876 § 1 k.c. przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Według art. 881 k.c w braku odmiennego zastrzeżenia, poręczyciel jest odpowiedzialny jak współdłużnik solidarny, co oznacza, że wierzyciel może żądać całości lub części świadczenia od wszystkich dłużników łącznie, od kilku (paru, jednego) z nich lub od każdego z osobna, a zaspokojenie wierzyciela przez któregokolwiek z dłużników zwalnia pozostałych. Oznacza to, że w kręgu podmiotów, do których adresowana jest norma omawianego przepisu art. 76 ust. 7 u.p.z. znajduje się nie tylko dłużnik główny (dłużnicy główni), ale również poręczyciel (poręczyciele) jako podmiot (podmioty), którego (których) pozycja w określonych sytuacjach, przy zaistnieniu określonych okoliczności, zostanie zrównana z pozycją dłużnika głównego (dłużników głównych). Ponadto przepis art. 110 u.p.z. stanowi, iż w sprawach z zakresu gospodarki funduszami celowymi nieuregulowanych w rozdziale 18 ustawy, zatytułowanym "Fundusz Pracy", stosuje się odpowiednio przepisy o finansach publicznych. Przepis art. 56 ust. 2 ustawy z dnia 27.08.2009r. o finansach publicznych (tj. Dz. U. z 2013r" poz. 885 z późn. zm.) stanowi, że w przypadku gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane inne osoby (dłużnicy, poręczyciele), należności będące przedmiotem umorzenia mogą zostać umorzone tylko wtedy, gdy warunki umarzania są spełnione wobec wszystkich zobowiązanych (wszystkich dłużników i wszystkich poręczycieli).

Zatem warunkiem dopuszczalności umorzenia należności w razie wielości zobowiązanych (dłużnicy i poręczyciele) jest spełnienie ustawowych przesłanek umorzenia przez wszystkich zobowiązanych (wszystkich dłużników i wszystkich poręczycieli).

Organ zatrudnienia stwierdził, że wobec skarżącego i poręczyciela nadal nie zachodzą przesłanki dotyczące umorzenia zwrotu refundacji zawarte w art. 76 ust. 7 pkt 1) i 4) u.p.z.; (pkt 2) i 3) zawarty w art. 76 ust. 7 u.p.z. nie ma zastosowania w przypadku refundacji) i podjął decyzję o odmowie umorzenia.

Analiza sytuacji finansowej i majątkowej skarżącego oraz poręczyciela wskazuje, że poręczyciel posiada dochody, z których możliwa jest egzekucja zadłużenia, natomiast sytuacja skarżącego jest trudna. Nie ma on stałej pracy, a jedynie dorywczą. Jednakże nie można zakładać, że sytuacja ta będzie miała charakter stały.

Ze złożonych oświadczeń majątkowych wynika, że zarówno skarżący, jak i poręczyciel posiadają majątek w postaci nieruchomości. Ponadto, jak wynika z uzyskanych przez organ z Wydziału Komunikacji Starostwa Powiatowego w Pile informacji w dniu 17.06.2016r., skarżący jest właścicielem ruchomości, tj. samochodu ciężarowego marki Opel Combo (rok produkcji 2002). Natomiast poręczyciel jest współwłaścicielem samochodu osobowego marki BMW 530D (rok produkcji 2004) motocyklu marki Kawasaki ZX 6R (rok produkcji 2008) oraz samochodu ciężarowego marki Volkswagen Transporter (rok produkcji 1992).

Wobec powyższego skarżący oraz poręczyciel umowy posiadają majątek z którego można dochodzić należności oraz zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym organ zatrudnienia uzyska kwotę refundacji podlegającą zwrotowi.

Powyższe potwierdza, że nie są spełnione przesłanki umorzenia zawarte w art. 76 ust. 7 pkt 1) i 4) u.p.z., bowiem organ zatrudnienia może wystąpić z pozwem o zapłatę wobec J. K. i egzekwować z niego poręczoną należność na drodze postępowania sądowego, a następnie egzekucyjnego.

Podkreślono, że organ zatrudnienia nie ma obowiązku orzekania zgodnie z wnioskiem, ze względu na uznaniowy charakter decyzji, bowiem w przypadku stwierdzenia wystąpienia którejkolwiek przesłanki zgodnie z art. 76, ust 7 pkt 1), 4) ww. u.p.z., Starosta nie jest zobowiązany, lecz "może" umorzyć należność.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. W. wnosząc o zmianę zaskarżonej decyzji i orzeczenie o umorzeniu należności; ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie organowi I instancji sprawy do

ponownego rozpoznania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przekroczenie granic swobodnego uznania;

2. Naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., poprzez brak uwzględnienia indywidualnego interesu jednostki;

3. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 76 ust. 7 u.p.z. przez jego nieprawidłową wykładnię i powiązanie możliwości umorzenia należności wynikającej z udzielonej pożyczki z ustaleniami sytuacji materialnej poręczyciela, podczas gdy nie jest to przesłanka wymieniona w przepisie;

4. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na uznaniu, iż analiza sytuacji skarżącego pod względem pozbawienia go niezbędnych środków utrzymania jest niezasadna.

W uzasadnieniu skarżący w szczególności wskazał, iż Starosta Pilski uchybił zasadom postępowania administracyjnego. Artykuł 76 ust. 7 u.p.z. określa cztery samodzielne przesłanki warunkujące umorzenie nienależnie pobranego świadczenia. Organ orzekając o odmowie umorzenia pobranych środków w pierwszej kolejności winien wykazać brak istnienia wymienionych w tym przepisie przesłanek.

Odnośnie niemożności dochodzenia należności spowodowanej brakiem majątku organ I instancji stwierdził, iż analiza sytuacji finansowej i majątkowej wskazuje na dochody, z których możliwa jest egzekucja zadłużenia. Organ wymienia również ruchomości znajdujące się w posiadaniu skarżącego i poręczyciela. Starosta nie analizował przesłanki drugiej (dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę niezbędnych środków utrzymania). Przesłanka trzecia nie znajduje zastosowania ze zrozumiałych względów. Natomiast w kwestii czwartej z tych przesłanek (uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, przewyższającego wydatki egzekucyjne) organ I instancji ograniczył się do jednego zdania, iż "nie zachodzi uzasadnione przypuszczenie" bez głębszej analizy sytuacji skarżącego i bez zbadania przesłanek egzekucji.

Skarżący zarzucił, że w zebranym materiale dowodowym znajduje się pismo Komornika Sądowego przy Sądzie Rejonowym w Pile W. W. (z dnia 6 czerwca 2011 r.) informujące o tym, iż postępowanie egzekucyjne, które toczyło się przeciwko niemu zostanie umorzone, bowiem prowadzone postępowanie nie doprowadziło do ujawnienia majątku dłużnika. Organ całkowicie pominął jego istnienie. Organ nie zwrócił również uwagi, iż przeciwko skarżącemu toczy się już kilka postępowań egzekucyjnych i z ich przebiegu wynika, że nie jest możliwe zaspokojenie wszystkich wierzycieli. Nadto, zestawienie wysokości dochodów jego rodziny i wartości jego zadłużenia (ok. [...] zł), wskazuje na to, że egzekucja całości mogłaby doprowadzić do pozbawienia środków utrzymania rodziny.

Za całkowicie sprzeczne z logiką i doświadczeniem życiowym należy uznać twierdzenia organu, iż sytuacja finansowa skarżącego ulegnie zmianie, gdyż podejmie stałą pracę. Ma on bowiem ponad 60 lat. Nie ma szans na stałe zatrudnienie z uwagi na swój wiek i preferowanie przez pracodawców osób młodych.

Organ błędnie ustalił stan majątkowy skarżącego. Nie jest on w posiadaniu samochodu ciężarowego marki Opel Combo, na co wielokrotnie wskazywał. Samochód ten został na terenie Wielkiej Brytanii w 2010 r. Z tej przyczyny nie ma możliwości jego wyrejestrowania. Brak jego fizycznego posiadania uniemożliwia zatem egzekucję z ruchomości.

Podkreślono, iż Starosta nie jest w niniejszej sprawie związany opinią Powiatowej Rady Zatrudnienia z dnia 4 grudnia 2014 r. Opinia bowiem to nie zgoda organu współdecydującego. Opinia negatywna nie ma wpływu na rozstrzygnięcie, albowiem ustawodawca nie wskazał na konieczność wyrażenia zgody powiatowej rady zatrudnienia na umorzenie należności, a jedynie wskazał na obowiązek przedstawienia stanowiska tej rady przed wydaniem decyzji w przedmiocie umorzenia tych należności (wyr. WSA w Krakowie z 13.2.2013 r., III SA/KR 423/12, Legalis). Tym samym organ administracji winien samodzielnie zbadać przesłanki umorzenia należności. Ten ostatni element nie został zachowany w rozpatrywanej sprawie.

Wskazano, iż należność przewyższa kwotę udzielonej skarżącemu pomocy. Pomoc, którą otrzymał skarżący wynosiła [...] zł. Do chwili wydania zaskarżonej decyzji spłacił on [...] zł, co daje różnicę [...] zł. Kwota, która pozostała do zwrotu jest zatem tożsama z kwotą nadwyżki, jaką uiszczono Państwu w ramach odsetek.

Starosta Pilski w żaden sposób nie uzasadnił, jaki interes publiczny stoi za koniecznością dochodzenia od skarżącego przewyższającej przyznaną pomoc. Tymczasem, jeżeli z przepisów prawa wynika, że organ administracji publicznej korzysta przy rozstrzyganiu sprawy z uznania administracyjnego, to powinien ją załatwić zgodnie z żądaniem jednostki, mając na względzie potrzebę wyważenia ujawnionych w sprawie racji interesu jednostki, grupowego i publicznego oraz cel regulacji prawnej, jak też możliwości faktycznego wykonywania żądanego uprawnienia. Rozważenie obu interesów tj. słusznego interesu strony postępowania i interesu publicznego, znaleźć powinno wyraz w uzasadnieniu decyzji.

Zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 76 ust. 7 u.p.z. przez jego nieprawidłową wykładnię i powiązanie możliwości umorzenia należności wynikającej z udzielonej pożyczki z ustaleniami sytuacji materialnej poręczyciela, podczas gdy nie jest to przesłanka wymieniona w przepisie.

Organ w sposób nieuprawniony uznał, iż w sprawie istnieje ustawowa przesłanka uniemożliwiająca umorzenie należności, gdyż zwrot należności zabezpieczono poręczeniem. Fakt spłaty przez poręczyciela części należności nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy.

Obowiązujące przepisy przewidują, iż dla ewentualnego umorzenia nienależnie pobranego świadczenia bez znaczenia jest fakt istnienia poręczenia. Artykuł 76 ust. 7 u.p.z. nakazuje badać wyłącznie przesłanki enumeratywnie wyszczególnione w tym przepisie. Przepisy wskazanej ustawy nie zawierają konieczności badania czy przesłanki umorzenia należności występują również w stosunku do poręczycieli pożyczki. Ustawodawca powiązał możliwość umorzenia należności wynikającej z udzielonej bezrobotnemu pożyczki wyłącznie z ustaleniami sytuacji materialnej dłużnika, a nie poręczycieli (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., III SA/Łd 438/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2011 r., II SA/Po 888/10).

Niezależnie od powyższego organ błędnie ustalił sytuację finansową poręczyciela. Nie uwzględnił bowiem jego wydatków na wyżywienie, środki czystości, leki czy wydatki związane z utrzymaniem dzieci m.in. uczącej się córki. Starosta ograniczył się tylko i wyłącznie do odliczenia od dochodu stałych opłat za media. Błędnie ustalił również jego stan majątkowy w postaci ruchomości. Poręczyciel nie posiada motocykla marki Kawasaki ZX 6R, gdyż stoi on na policyjnym parkingu jako przedmiot kradziony. Nie może on zatem stanowić przedmiotu skutecznej egzekucji. Również samochód marki BMW 530D nie jest własnością poręczyciela, gdyż jego właścicielem jest bank i tym samym nie może stanowić przedmiotu egzekucji. Natomiast posiadany przez niego samochód ciężarowy marki Volkswagen Transporter posiada wartość [...] zł i tym samym nie doprowadzi do zaspokojenia należności.

Organ błędnie uznał, iż w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania przesłanka umorzenia wskazana w art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z.

Wojewoda Wielkopolski decyzją z dnia 14.09.2016r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu przytoczono treść art. 76 ust. 7 u.p.z. Organ II instancji stwierdził, iż analizie należy poddać jedynie punkty 1 i 4 tego przepisu, gdyż punkty 2 i 3 w przypadku skarżącego nie mają zastosowania. Artykuł 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. nie znajduje zastosowania w rozpatrywanym przypadku, gdyż przytoczony punkt odnosi się bowiem tylko i wyłącznie do art. 46 ust. 1 pkt 2 u.p.z. który dotyczy osoby bezrobotnej, otrzymującej jednorazowo środki na podjęcie działalności gospodarczej. Umowę Nr [...] z dnia 09.12.2009 r. skarżący natomiast zawarł jako prowadzący działalność gospodarczą, a nie jako bezrobotny.

Wobec powyższego, rozważenia wymagają punkty 1 i 4 artykułu 76 ust. 7 u.p.z.

Dochodzenie spłaty należności od skarżącego było czynnością nieprzynoszącą zwrotu otrzymanej przez skarżącego refundacji. Jednakże, w ocenie organu odwoławczego, nie można pomijać treści umowy Nr [...] z dnia 09.12.2009 r. zawierającej poręczenie cywilne J. K. Poręczenie stanowi bowiem zabezpieczenie zwrotu środków i było jednym z wymogów zawarcia umowy cywilno-prawnej pomiędzy skarżącym a Starostą Pilskim. Nie można więc badać całej sprawy w oparciu o dokumenty tylko i wyłącznie odnoszące się do sytuacji skarżącego, z pominięciem faktu, iż umowa Nr [...] z dnia [...].12.2009 r. została zawarta dzięki poręczeniu cywilnemu J. K. Orzeczenie o umorzeniu pozostałej do zwrotu należności w postępowaniu administracyjnym, uniemożliwiłoby Staroście Pilskiemu dochodzenie zwrotu należności od poręczyciela umowy Nr [...] z dnia 09.12.2009 r. w postępowaniu cywilnym. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, iż pominięcie zbadania sytuacji wszystkich dłużników prowadzi do pozbawienia sensu i bezcelowości dokonywania zabezpieczenia w umowach cywilno-prawnych zawieranych na podstawie ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z przepisem art. 876 § 1 k.c. przez umowę poręczenia poręczyciel zobowiązuje się względem wierzyciela wykonać zobowiązanie na wypadek, gdyby dłużnik zobowiązania nie wykonał. Nadto, zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 881 k.c, w braku odmiennego zastrzeżenia poręczyciel jest odpowiedzialny jak współdłużnik solidarny. Obowiązujący art. 881 k.c. wyraża zasadę solidarnej odpowiedzialności poręczyciela. Oznacza to, że wierzyciel może wprost od poręczyciela żądać całości lub części świadczenia, skoro tylko roszczenie stało się wymagalne (art. 366 k.c). Powyższe prowadzi do wniosku, iż prowadzenie postępowania cywilnego skutkuje odpowiedzialnością wszystkich dłużników, a zwolnienie ich z obowiązku spłaty zadłużenia w trybie postępowania administracyjnego nie może nastąpić z pominięciem sytuacji majątkowej dłużników solidarnych.

Zgodnie z art. 110 u.p.z. "W sprawach z zakresu gospodarki funduszami celowymi nieuregulowanych w niniejszym rozdziale [Rozdział 18. Fundusz Pracy] stosuje się odpowiednio przepisy o finansach publicznych.". Artykuł 56 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych mówi, iż "W przypadku gdy oprócz dłużnika głównego są zobowiązane inne osoby, należności, o których mowa w ust. 1, mogą zostać umorzone tylko wtedy, gdy warunki umarzania są spełnione wobec wszystkich zobowiązanych.".

W ocenie organu odwoławczego ustalenia organu I instancji potwierdzają, iż skarżący oraz jego poręczyciel posiadają majątek, z którego można dochodzić należności oraz zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym organ zatrudnienia uzyska kwotę refundacji podlegającą zwrotowi. Organ odwoławczy nie ma obowiązku wydania orzeczenia zgodnie z wnioskiem skarżącego. Organ odwoławczy nie zakwestionował trudnej sytuacji skarżącego, jednakże Starosta Pilski miał podstawy prawne do odmowy umorzenia pozostałej do zwrotu należności, którą skarżący otrzymał ze środków Funduszu Pracy.

Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w ustawowym terminie J. W. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i przekroczenie granic swobodnego uznania;

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7 k.p.a. poprzez brak uwzględnienia indywidualnego interesu jednostki;

3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 15 k.p.a. poprzez brak ponownego merytorycznego rozpoznania wniosku;

4) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 76 ust. 7 u.p.z. przez jego nieprawidłową wykładnię i powiązanie możliwości umorzenia należności wynikającej z udzielonej pożyczki z ustaleniami sytuacji materialnej poręczyciela, podczas gdy nie jest to przesłanka wymieniona w przepisie;

5) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 76 ust. 7 pkt 2 u.p.z. przez jego błędną wykładnię i niezastosowanie polegające na uznaniu, iż analiza sytuacji skarżącego pod względem pozbawienia go niezbędnych środków utrzymania jest niezasadna.

W uzasadnieniu skarżący powtórzył argumentację zawartą w odwołaniu. Dodatkowo zarzucił, że Wojewoda Wielkopolski nie rozpoznał sprawy na nowo i nie podjął próby rozstrzygnięcia jej. Organ II instancji dokonał jedynie błędnej weryfikacji decyzji Starosty Pilskiego.

Zarzucił, że Wojewoda Wielkopolski nie spełnił obowiązku merytorycznego rozpoznania sprawy zarówno w zakresie ustalenia stanu faktycznego, wskazania dowodów, oceny tych dowodów oraz rozważań prawnych, które mają w tej sprawie zastosowanie. Organ nie przeprowadził postępowania dowodowego, mimo iż był zobowiązany zbadać sytuację finansową skarżącego i poręczyciela. Wojewoda Wielkopolski - mimo zarzutu nieuwzględnienia przez Starostę wszystkich wydatków poręczyciela - nie uzupełnił w tym zakresie materiału dowodowego. Uzupełnienie zaś materiału dowodowego pozwoliłoby na rozpoznanie sprawy w całości i dokonanie prawidłowego rozstrzygnięcia.

Organ nie odniósł się też w żaden sposób do zarzutów przedstawionych w odwołaniu z dnia 16 sierpnia 2016 r.. Wojewoda Wielkopolski bezkrytycznie oparł się na twierdzeniach organu I instancji. Nie można zatem uznać, iż organ w jakikolwiek sposób skontrolował decyzję Starosty Pilskiego i zbadał zasadność zarzutów, nie wspominając już o ponownym merytorycznym działaniu.

Wojewoda Wielkopolski w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Pełnomocnik z urzędu skarżącego r.pr. D. S. – J. pismem z dnia 12.01.2017r. zarzuciła dodatkowo zaskarżonej decyzji :

1. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., poprzez wydanie decyzji w oparciu o niewyjaśnione okoliczności faktyczne i wbrew zaleceniom wskazanym w decyzji kasacyjnej, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie;

2. Naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. poprzez brak umożliwienia stronie zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

Podkreślono, że Starosta Pilski był zobowiązany do wyjaśnienia sytuacji finansowej skarżącego, nie zaś jego poręczyciela. Odmowa umorzenia pozostałej kwoty nienależnie pobranego świadczenia nastąpiła w dużej mierze na podstawie sytuacji poręczyciela, który ma większe dochody od skarżącego. Tymczasem przepisy ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy nie zawierają konieczności badania czy przesłanki umorzenia należności występują również w stosunku do poręczycieli pożyczki. Ustawodawca powiązał możliwość umorzenia należności wynikającej z udzielonej bezrobotnemu pożyczki wyłącznie z ustaleniami sytuacji materialnej dłużnika, a nie poręczycieli (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 5 lipca 2013 r., III SA/Łd 438/13; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 lutego 2011 r., II SA/Po 888/10).

Zgodnie z art. 10 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Strona ma prawo do zajęcia stanowiska wobec całości dowodów i żądań zawartych w aktach sprawy. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest pouczenie strony o prawie zapoznania się z aktami i złożenia końcowego oświadczenia, a także wstrzymania się od wydania decyzji do czasu (określonego wyznaczonym stronie terminem) złożenia powyższego oświadczenia.

Zarówno Starosta Pilski, jak i Wojewoda Wielkopolski, nie umożliwili skarżącemu zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji. W aktach sprawy brak jest pisemnego zawiadomienia o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, jak również pisma skarżącego, iż zapoznał się z nim i nie wnosi żadnych uwag. Brak w aktach sprawy końcowego oświadczenia strony oraz dowodu, że organ prowadzący postępowanie pouczył stronę o przysługującym jej prawie - uzasadnia wniosek, że organ prowadzący postępowanie naruszył obowiązek ustalony w art. 10 § 1 k.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718, ze zm. – dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 20 kwietnia 2004r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 645 z późn. zm., dalej u.p.z.)

Zgodnie z art. 46 ust. 2 u.p.z. podmiot prowadzący działalność gospodarczą, który tak jak skarżący, otrzymał z Funduszu Pracy refundację kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowiska pracy dla skierowanego bezrobotnego, jest obowiązany dokonać zwrotu, w terminie 30 dni od dnia doręczenia wezwania starosty, otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, jeżeli naruszył inne warunki umowy o refundację.

W kontrolowanej sprawie nie ulega wątpliwości, że Starosta wezwał skarżącego do zwrotu otrzymanych środków wraz z odsetkami ustawowymi, gdyż naruszył on warunki umowy o refundację. Po długotrwałym postępowaniu i spłacie znacznej części należności skarżący i poręczyciel umowy złożyli wniosek o umorzenie pozostałej do spłaty części należności.

Według art. 76 ust. 7 u.p.z. "Starosta może odroczyć termin płatności lub rozłożyć na raty nienależnie pobrane świadczenie, zwrot refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3, albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady rynku pracy umorzyć te należności w całości albo w części, jeżeli wystąpiła jedna z przesłanek:

1) w postępowaniu egzekucyjnym lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że osoba lub inny podmiot, które pobrały nienależne świadczenie, refundację lub otrzymały jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1, nie posiadają majątku, z którego można dochodzić należności;

2) dochodzenie należności mogłoby pozbawić osobę, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, albo osobę pozostającą na jej utrzymaniu niezbędnych środków utrzymania;

3) osoba, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2, zmarła, nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) zachodzi uzasadnione przypuszczenie, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwoty nienależnie pobranego świadczenia, refundacji lub jednorazowo przyznanych środków, o których mowa w art. 46 ust. 1, przewyższającej wydatki egzekucyjne.".

Przy czym opinia powiatowej rady zatrudnienia o której mowa w art.76 ust.7 u.p.z. nie ma charakteru wiążącego (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 13.02.2013r., sygn. III SA/Kr 432/12)

Przyjmuje się jednolicie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że użyty przez ustawodawcę w art. 76 ust. 7 u.p.z. zwrot "starosta może" przesądza o tym, iż decyzja wydana na podstawie tej regulacji jest decyzją uznaniową. (tak WSA w Kielcach w wyroku z dnia 15.09.2016r., sygn. II SA/Ke 405/16, WSA we Wrocławiu w wyroku z dnia 22.09.2016r., sygn. IV SA/Wr 91/16, NSA w Warszawie w wyroku z dnia 27.02.2007r., sygn. I OSK 579/06, WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 10.11.2010r., sygn. II SA/Go 734/10, WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 17.04.2013r., sygn. II SA/Bd 203/15 i WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 22.10.2013r. o sygn. II SA/Po 737/13 publ. CBOSA)

Pierwszym obowiązkiem organu – zanim przejdzie do działania w ramach uznania – jest zbadanie, czy w sprawie występuje któraś z czterech wyżej wskazanych przesłanek. Wystąpienie którejś w tych przesłanek pozwala na działanie w ramach uznania, z kolei brak przesłanek wymienionych w punktach 1-4 art. 76 ust. 7 u.p.z. wyklucza pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie należności.

Istota tego rodzaju decyzji polega na tym, że nawet wówczas, gdy wystąpi jedna ze wskazanych przez ustawodawcę przesłanek, organ nie jest zobowiązany do wydania rozstrzygnięcia oczekiwanego przez wnioskodawcę, lecz ma możliwość swobodnego wyboru w zakresie przychylenia się, bądź odmowy uwzględnienia wniosku. Tym samym stwierdzenie wystąpienia którejkolwiek z przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 u.p.z. nie obliguje organu do umorzenia należności zgodnie z wnioskiem strony, ale ma on możliwość wyboru rozstrzygnięcia i może odmówić umorzenia, jeśli w jego ocenie jest to słuszne i celowe w świetle ustalonych okoliczności faktycznych. Podkreślić jednak należy, że działanie w granicach tzw. uznania administracyjnego nie oznacza dowolności. Organy administracji powinny bowiem przestrzegać zasad postępowania administracyjnego ustanawiających obowiązek organów dokładnego i rzetelnego wyjaśnienia stanu faktycznego, dokonania oceny zgromadzonych dowodów i wyjaśnienia w sposób logiczny i spójny, na podstawie ustalonych okoliczności, motywów podjętego rozstrzygnięcia. Należy mieć na względzie, że dokonując oceny legalności decyzji uznaniowej w postępowaniu sądowoadministracyjnym Sąd nie bada merytorycznej zasadności rozstrzygnięcia, tj. nie ocenia jego celowości i słuszności. Kontroluje jednak, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym. W tym zakresie Sąd bada, czy dokonano prawidłowych ustaleń co do zaistnienia przesłanek dopuszczających stosowanie uznania, a następnie, czy podejmując rozstrzygnięcie organ nie przekroczył granic przyznanej mu swobody, przez podjęcie rozstrzygnięcia bez uprzedniego wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego lub dokonania oceny nieznajdującej umocowania w ustalonych faktach.

W niniejszej sprawie granice postępowania wyjaśniającego wyznaczały okoliczności określone w art. 76 ust. 7 pkt 1-4 u.p.z. Ustawodawca wyraźnie bowiem zastrzegł, że starosta może umorzyć należności w razie wystąpienia jednej z przesłanek enumeratywnie wskazanych w tym przepisie. Okoliczności warunkujące dopuszczalność umorzenia należności zostały określone przez ustawodawcę w sposób wyczerpujący, co wyklucza jakąkolwiek dowolność organów. Oznacza to, że swoboda działania organów w zakresie oceny istnienia powyższych przesłanek jest niedopuszczalna. W związku z tym obowiązkiem organów w niniejszej sprawie było w pierwszej kolejności dokonanie ustaleń i oceny w zakresie zaistnienia przesłanek umorzenia. Zgodnie z zasadami kształtującymi postępowanie administracyjne organy zobowiązane były zatem do dokładnego ustalenia i zbadania okoliczności faktycznych, a następnie dokonania wyczerpującej oceny materiału dowodowego i przeprowadzenia analizy stanu faktycznego w kontekście zaistnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 u.p.z. Jak już wskazano dopiero stwierdzenie wystąpienia jednej z nich mogło stanowić podstawę do rozważenia w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności. Ustalenie z kolei, że nie zaistniała żadna z przesłanek, wykluczało stosowanie uznania i uniemożliwiało pozytywne rozstrzygnięcie wniosku o umorzenie.

Zasadniczym zarzutem skargi, a wcześniej odwołania, było to, że badanie zaistnienia przesłanek określonych w art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 u.p.z. dotyczy tylko beneficjenta umowy (osoby, która zawierała umową, a więc w tym przypadku skarżącego). Badanie to natomiast nie obejmuje poręczyciela jak to przyjęły organy administracji w kontrolowanej sprawie. Sąd orzekający uznał ten zarzut za zasadny. Już tylko wykładnia gramatyczna art. 76 ust. 7 pkt 1 - 4 u.p.z. prowadzi do takiego wniosku. Jak słusznie wskazał WSA w Kielcach w swym wyroku z dnia 15.09.2016r., sygn. II SA/Ke 405/16 (publ. CBOSA) wprost z brzmienia zacytowanych przepisów art. 76 ust. 7 u.p.z. wynika, że jeśli chodzi o przesłanki umorzenia należności to muszą one zachodzić po stronie osoby, która pobrała nienależne świadczenie albo otrzymała jednorazowo środki. Tak więc to ta osoba musi nie posiadać majątku (pkt 1), czy też tę właśnie osobę i osoby pozostające na jej utrzymaniu dochodzenie należności może pozbawić środków utrzymania. Stanowisko powyższe potwierdza orzecznictwo sądów administracyjnych (przykładowo wyrok WSA w Kielcach z 15 stycznia 2015 r. sygn. II SA/Ke 988/14, wyrok WSA w Łodzi z 20 września 2013 r. sygn. IIISA/Łd 438/13, wyrok WSA w Opolu z 10 listopada 2015 r. sygn. II SA/Op 353/15 – wszystkie dostępne w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych).

Przypomnieć należy, że zmiana art. 76 ust. 7 u.p.z. nastąpiła ustawą z 28 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r., Nr 164, poz. 1366). Jej celem było niepowodowanie znaczącego pogorszenia sytuacji materialnej bezrobotnego, któremu nie powiedzie się zamierzenie polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej. Pod rządem poprzedniej regulacji taka osoba nie była chroniona bowiem po wyegzekwowaniu świadczenia od poręczycieli tym ostatnim przysługiwał regres przeciwko dłużnikowi.

Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 18.02.2011r., o sygn. II SA/Po 888/10 w poprzednio obowiązującej ustawie z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu, (Dz.U. z 2003 r. nr 58 poz. 514; art. 18, art. 139 ust. 5) w myśl z art. 18 ust. 4a tej ustawy starosta mógł odroczyć termin spłaty, rozłożyć na raty albo po zasięgnięciu opinii powiatowej rady zatrudnienia umorzyć w części lub w całości pożyczkę udzieloną bezrobotnemu z Funduszu Pracy, jeżeli:

1) w wyniku postępowania egzekucyjnego lub na podstawie innych okoliczności lub dokumentów stwierdzono, że pożyczkobiorca nie posiada majątku, z którego można dochodzić należności;

2) w wyniku egzekucji pożyczkobiorca lub osoby pozostające na jego utrzymaniu byłyby pozbawione niezbędnych środków utrzymania;

3) pożyczkobiorca zmarł nie pozostawiając majątku, z którego można dochodzić należności;

4) wydatki egzekucyjne będą wyższe od należności;

5) przeprowadzone postępowanie wyjaśniające wykaże, że za umorzeniem przemawiają szczególne względy gospodarcze lub społeczne.

Przy czym zgodnie z art. 18 ust. 4 b ww. ustawy umorzenie pożyczki, za spłatę której odpowiadał solidarnie więcej niż jeden dłużnik, mogło nastąpić, gdy okoliczności uzasadniające umorzenie, o których mowa w ust. 4a, zachodziły co do wszystkich zobowiązanych.

W obecnie obowiązującej i regulującej kwestię udzielania bezrobotnym pożyczek na rozpoczęcie prowadzenia działalności gospodarczej, ustawie z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, w art. 76 ustawodawca zrezygnował z cytowanego powyżej rozwiązania przewidzianego w art. 18 ust. 4 b ustawy z dnia 14 grudnia 1994 r. o zatrudnieniu i przeciwdziałaniu bezrobociu. Obecnie obowiązujące przepisy wymieniając przesłanki, które upoważniają organ do umorzenia bezrobotnemu pożyczki, nie zawierają konieczności badania czy przesłanki te występują również w stosunku do poręczycieli pożyczki.

Wykładnia językowa art. 76 ust. 7 u.p.z. nie budzi w tym względzie żadnych wątpliwości. Na marginesie jedynie należy zauważyć, iż zmiana przepisów w powyższym zakresie jest logiczna i ma także sens celowościowy. Ratio legis art. 76 ust. 7 polega na tym aby nie powodować znaczącego pogorszenia sytuacji materialnej bezrobotnego, któremu nie powiedzie się zamierzenie polegające na prowadzeniu działalności gospodarczej. W uprzednio obowiązującym stanie prawnym dłużnik w pewnych sytuacjach wbrew intencji ustawodawcy nie był chroniony, albowiem przepis wymuszał prowadzenie egzekucji w stosunku do poręczycieli. Poręczycielom z kolei przysługiwało oczywiste uprawnienie do wystąpienia przeciwko dłużnikowi z roszczeniem regresowym. Tak więc przepis, który z założenia miał chronić dłużnika, w istocie go nie chronił.

W obecnym stanie prawnym ustawodawca powiązał możliwość umorzenia należności wynikającej z udzielonej bezrobotnemu pożyczki wyłącznie z ustaleniami sytuacji materialnej dłużnika, a nie poręczycieli. Interpretacja przepisu art. 76 ust. 7 zaproponowana przez organy w niniejszej sprawie skutkowałaby tym, iż przepis ten byłby normą martwą. Wystarczyłoby bowiem, iżby organ uzależnił zawieranie umów o przyznanie bezrobotnym środków na podjęcie działalności gospodarczej, od ich zabezpieczenia przez poręczycieli. W takiej sytuacji zgodnie z interpretacją organów obu instancji nie byłoby możliwe umorzenie należności wynikających z tych należności.

Co do celowości zabezpieczania zwrotu przyznanej pomocy przez poręczycieli wskazać trzeba, że zabezpieczenie takie jest w pełni racjonalne i chroni przed nieuczciwymi dłużnikami, wobec których nie zaistniałaby żadna z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 u.p.z., a którzy poprzez bezprawne zabiegi uniemożliwiliby skuteczną egzekucję.

Reasumując stwierdzić należy, iż organ rozważając na podstawie art. 76 ust. 7 u.p.z. możliwość odroczenia terminu płatności lub rozłożenia na raty nienależnie pobranych świadczeń, zwrotu refundacji oraz jednorazowo przyznanych środków w przypadkach, o których mowa w art. 46 ust. 2 i 3 u.p.z. albo umorzenia tych należności w całości albo w części, bierze pod uwagę przesłanki wymienione w przepisie art. 76 ust 7 pkt 1-4. Dla rozstrzygnięcia w tym zakresie bez znaczenia pozostaje okoliczność czy zwrot przyznanych świadczeń został zabezpieczony przez poręczycieli.

W świetle powyższego organy obu instancji naruszyły prawo materialne dokonują wadliwej wykładni art. 76 ust. 7 u.p.z. poprzez przyjęcie, że określone w tym przepisie przesłanki muszą być spełnione nie tylko przez dłużnika, lecz także przez poręczycieli. W tym zakresie zarzut skarżącego okazał się zasadny. Już tylko to uchybienie stanowiło przesłankę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej.

Niezasadny jest natomiast zarzut skarżącego dotyczący niezastosowania wobec niego przesłanki określonej w art.76 ust.7 pkt 2 u.p.z. Trafnie wskazały organy, że przesłanka ta dotyczy (jak wynika z treści samego przepisu) osób o których mowa w art.46 ust.1 pkt 2 u.p.z., a więc osób bezrobotnych, którym przyznano środki z Funduszu Pracy. Niewątpliwie skarżący zawierając umowę nr [...] z dnia 31.03.2009r. o refundację ze środków Funduszu Pracy kosztów wyposażenia lub doposażenia stanowisk pracy dla skierowanego bezrobotnego w wysokości [...] zł wraz z odsetkami ustawowymi nie występował w charakterze bezrobotnego, lecz przedsiębiorcy. Wynika to również z jego pism w których podnosi, że jego przedsięwzięcie gospodarcze się nie powiodło. Tak więc, skoro skarżący zawierając przedmiotową umowę i otrzymując przyznane środki z Funduszu Pracy nie występował w charakterze bezrobotnego, to nie był osobą określoną w art.46 ust.1 pkt 2 u.p.z. Tym samym nie mógł znaleźć wobec niego zastosowania przepis art.76 ust.7 pkt 2 u.p.z.

Bezspornym i oczywistym było, że niewątpliwie w sprawie nie zaistniała przesłanka określona w art. 76 ust. 7 pkt 3 u.p.z. Związana jest ona bowiem ze śmiercią osoby, która pobrała nienależne świadczenie lub otrzymała jednorazowo środki, o których mowa w art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy. Okoliczność taka w niniejszej sprawie z pewnością nie miała miejsca.

Odnosząc się do stawianego przez skarżącego zarzutu uchybienia przez Starostę i Wojewodę wymogom art.10 k.p.a., wyjaśnić należy, że Sąd nie stwierdził naruszenia tego przepisu w stopniu, uzasadniającym uchylenie zaskarżonych decyzji. Ewentualne uchylenie zaskarżonej decyzji z uwagi na naruszenie przepisów postępowania jest bowiem możliwe na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Oznacza to, że naruszenie przepisów postępowania stanowi podstawę uwzględnienia skargi przez Sąd jedynie wówczas, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając to na uwadze - odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. – podkreślić trzeba, że dla stwierdzenia przez sąd administracyjny naruszenia art. 10 k.p.a., w stopniu uzasadniającym uchylenie kontrolowanego aktu nie wystarcza samo tylko stwierdzenie naruszenia standardów określonych tym przepisem. Podnosząc zarzut naruszenia praw procesowych zagwarantowanych art. 10 § 1 k.p.a. strona musi nie tylko wykazać, że takie naruszenie istotnie miało miejsce, ale ponadto, iż uniemożliwiło jej ono podjęcie konkretnie wskazanej czynności procesowej, co miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że w sytuacji przedstawienia organom administracji publicznej zarzutu dotyczącego braku zawiadomienia strony przed wydaniem decyzji o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania wniosków dowodowych, koniecznym jest ustalenie, jakiej konkretnie czynności procesowej nie mogła strona dokonać, jakiego dowodu w sprawie nie mogła przedstawić i jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Dopiero wykazanie, że naruszenie przez organ administracji publicznej zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym poprzez nie powiadomienie jej o zgromadzeniu materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem oraz o możliwości składania wniosków dowodowych, uniemożliwiło stronie podjęcie konkretnie wskazanej czynności, a także wykazanie, że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, daje podstawy do przyjęcia, że doszło do naruszenia art. 10 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 24 maja 2007 r. sygn. akt GSK 4/07, wyrok NSA z 2 września 2009 r., sygn. II OSK 1317/08). Skarżący nie wskazał jakiej konkretnie czynności procesowej nie mógł dokonać, ewentualnie jakiego dowodu w sprawie nie mógł przedstawić wskutek uchybienia wymogom art. 10 k.p.a., ani jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć naruszenie tego przepisu.

Sąd mając na uwadze powyższe i uznając, że wynikające z błędnej wykładni art. 76 ust. 7 u.p.z. stwierdzone naruszenie przepisów procesowych, a mianowicie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, uchylił zarówno zaskarżoną decyzję jak i utrzymaną przez nią w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 p.p.s.a.

Zarówno organ pierwszej instancji, jak i organ odwoławczy naruszyły obowiązujące przepisy przy rozstrzyganiu wniosku skarżącego o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia, a w konsekwencji przekroczyły granice uznania administracyjnego. Organy obu instancji analizując sytuację materialną skarżącego określiły ją jako bardzo trudną, jednak w sposób nieuprawniony uznały, iż w sprawie istnieje ustawowa przesłanka uniemożliwiająca umorzenie należności, albowiem zwrot należności zabezpieczono poręczeniem. Przy czym – jak się wydaje – odmówiono umorzenia przedmiotowej należności przede wszystkim z uwagi na sytuację majątkową i finansową poręczyciela. Jak już wskazano powyżej obowiązujące przepisy przewidują, iż dla ewentualnego umorzenia nienależnie pobranego świadczenie bez znaczenia jest fakt istnienia poręczenia. Artykuł 76 ust 7 u.p.z. dając organom upoważnienie do umorzenia należności, nakazuje badać wyłącznie przesłanki enumeratywnie wyszczególnione w tym przepisie.

Rozpoznając ponownie wniosek skarżącego o umorzenie nienależnie pobranego świadczenia organ I instancji winien uwzględnić powyższą wykładnię dokonaną przez Sąd orzekający. Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokładnie ustalić sytuację majątkową skarżącego, w szczególności ustalić jakiego majątku jest właścicielem i jakie są źródła jego dochodów. Należy m.in. ustalić, czy jest on w posiadaniu samochodu ciężarowego marki Opel Combo. Samochód ten został na terenie Wielkiej Brytanii w 2010 r. W oparciu o te ustalenia należy stwierdzić czy istnieje któraś z przesłanek wymienionych w art. 76 ust. 7 u.p.z. Dopiero w dalszej kolejności, w razie ustalenia istnienia przesłanki z art. 76 ust. 7 u.p.z. rzeczą organu będzie rozważenie w ramach uznania administracyjnego zasadności i celowości zastosowania ulgi w postaci umorzenia należności w całości bądź w części, przy uwzględnieniu wszelkich innych okoliczności.