Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1601/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 53 § 2, art. 147 § 1, art. 200, art. 205 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 101 ust. 1, art. 94 ust. 1, art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 3 i 7
journal: Dz.U. 2018 poz 1454
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Aneta Dąbrowska, Sędziowie sędzia WSA Wojciech Rowiński, sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwałę Rady Miejskiej w K. z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie określenia wymagań jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych I. stwierdza nieważność § 5 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. zasądza od Rady Miejskiej w K. na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 797 (siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] spółka z o.o. z siedzibą w [...], (dalej "strona skarżąca"), działając na podstawie art. 101 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w brzmieniu obowiązującym do 31 maja 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na § 5 ust. 1 i 2 Załącznika do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z [...] lutego 2016 r. w sprawie określenia wymagań, jakie powinien spełnić przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na terenie gminy [...].

Zaskarżonej uchwale Spółka zarzuciła naruszenie:

- art. 7 ust. 3a ustawy z 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza upoważnienie ustawowe udzielone radom gmin, poprzez określenie wymagań prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, podczas gdy powołany przepis upoważnia powołane organy samorządu gminnego jedynie do określenia wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie powołanej działalności;

- § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012 r. w sprawie szczegółowego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, w związku z art. 7 ust. 3a oraz art. 7 ust. 7 ustawy o czystości, polegającego na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z powołanego rozporządzenia i powołanej ustawy odnośnie do określenia w zaskarżonej uchwale wymagań niedotyczących pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej, zabiegów sanitarnych ani porządkowych związanych ze świadczonymi usługami, jak też miejsc przekazywania nieczystości ciekłych;

- § 115 i § 135 w związku z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" w związku z art. 7 Konstytucji poprzez odstąpienie od reguł techniki prawodawczej wskazanych w powołanych przepisach Rozporządzenia i zamieszczenie w zaskarżonej uchwale przepisów regulujących sprawy nieprzekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, co godzi w zasadę legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji.

Strona skarżąca wniosła o: dopuszczenie dowodów z załączonych dokumentów na okoliczności odpowiednio wskazane w treści jego uzasadnienia; o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części na podstawie art. 147 § p.p.s.a.; na podstawie art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. o zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu strona skarżąca wskazała, że wymogi wymienione w § 5 ust. 1 i ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały, jakie miałby spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie Zezwolenia, zostały skonkretyzowane wobec Skarżącego w decyzji Nr [...] z [...] lutego 2019 r. (znak: [...]) Burmistrza Gminy [...] udzielającej stronie skarżącej zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych z terenu gminy [...]. W treści decyzji, w pkt 6 określone zostały obowiązki będące odzwierciedleniem obowiązków przewidzianych w § 5 ust. 1 i ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały.

Strona skarżąca wskazała także, że podstawą wydania zaskarżonej uchwały był art. 7 ust. 3a ustawy o czystości. Rada Miejska [...] na podstawie wskazanego przepisu, upoważniona została do określenia w zaskarżonej uchwale jedynie wymogów, jakie spełniać musi przedsiębiorca ubiegający się o udzielenie zezwolenia. W ocenie Spółki wskazany przepis nie upoważnia rad gminy do określenia wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca prowadzący już działalność objętą zezwoleniem. Tak więc Rada Miejska [...] nie była uprawniona do stanowienia warunków, jakim podlegać ma już samo wykonywanie działalności objętej zezwoleniem.

W ocenie strony skarżącej w zaskarżonych przepisach zaskarżonej uchwały określone zostały warunki prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Wobec czego przepisy § 5 ust. 1 i 2 załącznika do zaskarżonej uchwały, jako odnoszące się do przedsiębiorców prowadzących działalność objętą zezwoleniem, wydane zostały z przekroczeniem art. 7 ust. 3a ustawy o czystości.

Strona skarżąca wskazała także, że ustawa o czystości nie pozostawia radom gmin możliwości swobodnego kształtowania treści wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia. W artykule 7 ust. 7 tej ustawy przewidziano bowiem, że szczegółowy sposób określania takich wymagań, kierując się potrzebą zapewnienia maksymalnego bezpieczeństwa dla środowiska i mieszkańców oraz dążąc do ujednolicenia kryteriów wydawania odpowiednich zezwoleń, określić ma w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw środowiska.

Wskazano także, że w § 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska, obowiązującego w dniu wydania zaskarżonej uchwały, wskazano zakres przedmiotowy wymagań do uzyskania zezwolenia. Zaskarżona uchwała, w kwestiach niedotyczących wyposażenia technicznego (pojazdów asenizacyjnych i bazy transportowej) oraz miejsca przekazywania nieczystości, mogła odnosić się jedynie do zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami.

Tymczasem nie można uznać, aby obowiązki świadczenia usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych na podstawie umowy z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości i na warunkach w niej określonych (§ 5 ust. 1 Załącznika do zaskarżonej uchwały) oraz wystawiania dowodów wykonania usługi (§ 5 ust. 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały) dotyczyć miały zabiegów sanitarnych lub porządkowych związanych ze świadczonymi usługami. Omawiane przepisy jedynie zobowiązują do zawierania umów i potwierdzania wykonania usługi (§ 5 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały), a zatem mają charakter ściśle sprawozdawczy.

Odnosząc się do kolejnego zarzutu strona skarżąca wskazała, że oceniając zaskarżoną uchwałę, należy mieć na względzie Rozporządzenie, a w szczególności § 115 i § 135 w związku z § 143 Załącznika do Rozporządzenia. Z powołanych przepisów wynika, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się wyłącznie przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym (upoważnieniu ustawowym). Naruszenie wymienionych przepisów i odstąpienie od wskazanych reguł techniki prawodawczej stanowi istotne naruszenie prawa, godzące w zasadę legalizmu, wynikającą z art. 7 Konstytucji, i powodujące nieważność § 5 ust. 1 i 2 Załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę organ administracji publicznej wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019r., poz. 506) nie stwierdza się nieważności aktu po upływie roku od dnia podjęcia.

Wskazano także, że zarzut podjęcia uchwały z przekroczeniem delegacji ustawowej odnośnie §5 ust. 1 i ust 2 jest niezasadny albowiem z redakcji tego przepisu nie wynika obowiązek nałożony na przedsiębiorcę, ale przypomnienie o zasadach świadczenia usług na rzecz mieszkańców. Organ nie kwestionuje, że obowiązek legitymowania się umową odnośnie świadczenia usług opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości obciąża właściciela nieruchomości, a nie przedsiębiorcę, a przepisy aktu miejscowego nie mogą takiego obowiązku nakładać bez delegacji ustawowej. Intencją uchwałodawcy nie było nałożenie tego obowiązku na podstawie zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zakres sądowej kontroli administracji publicznej obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego – art. 3 § 1 w zw. z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz.1302, dalej w skrócie "p.p.s.a"). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. w razie uwzględnienia skargi na akt organu jednostki samorządu terytorialnego sąd administracyjny stwierdza jego nieważność albo orzeka, iż został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. Stosownie do treści art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Skarga została wniesiona w terminie wskazanym w art. 53 § 2 p.p.s.a. Skarżąca zwróciła się do Rady Miejskiej [...] i Burmistrza Gminy [...] z wezwaniem do usunięcia naruszenia interesu prawnego. Pismo zostało doręczone organowi [...] marca 2019 r. i pozostało bez odpowiedzi. Spółka wniosła zaś skargę do WSA w dniu 27 maja 2019r.

Skarżąca posiada też interes prawy w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (dalej "u.s.g.") ponieważ zaskarżone zapisy aktu prawa miejscowego zostały powołane i skonkretyzowane jako obowiązki nałożone przez organ wydający zezwolenie wobec skarżącej w zakresie prowadzenia działalności objętej zezwoleniem. Skarżąca odwołała się od tej decyzji.

Wobec spełnienia warunków formalnych złożenia skargi do sądu na uchwałę, konieczne jest jej merytoryczne rozpoznanie.

W pierwszym rzędzie Sąd wyjaśnia, że wbrew stanowisku organu, wyrażonemu w odpowiedzi na skargę brak jest podstaw do zastosowania regulacji zawartej w art. 94 ust. 1 u.s.g. Przepis ten w dalszej swojej części stanowi bowiem, że nie dotyczy on aktów prawa miejscowego. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała taki akt praw miejscowego stanowi, zatem zakaz stwierdzenia nieważności uchwały z uwagi na upływ roku od jej podjęcia.

Dalej przypomnieć należy, że w myśl art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy aktem wykonawczym a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Oznacza to, że rada gminy nie ma prawa kształtować prawa na obszarze gminy w sposób samoistny, czyli nie znajdujący podstawy w normie ustawowej. Dotyczy to sytuacji braku w ogóle delegacji ustawowej jak i jej niewłaściwej realizacji.

W omawianym przypadku zakres spraw przekazanych do uregulowania w uchwale gminnej oraz wytyczne dotyczące treści tego aktu prawa miejscowego wyznacza, jak słusznie wskazuje skarżący, art. 7 ust. 3 a i 7 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zgodnie z tym unormowaniem rada gminy określi, w drodze uchwały, stanowiącej akt prawa miejscowego, wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 tegoż artykułu, uwzględniając opis wyposażenia technicznego niezbędnego do realizacji zadań. Wskazany ust. 1 pkt 2 dotyczy działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych. Przy czym, na podstawie art. 7 ust. 7 tej ustawy Minister Środowiska w rozporządzeniu z 14 marca 2012r. w sprawie szczególnego sposobu określania wymagań, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, skonkretyzował wymagania, jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych dotyczące:

1) opisu wyposażenia technicznego zawierającego wymagania odnośnie do:

a) pojazdów asenizacyjnych przeznaczonych do świadczenia usług,

b) bazy transportowej,

2) zabiegów sanitarnych i porządkowych związanych ze świadczonymi usługami,

3) miejsc przekazywania nieczystości ciekłych

- określa się w sposób precyzyjny, zrozumiały, niedyskryminujący, nieograniczający konkurencji oraz nieutrudniający dostępu do rynku przedsiębiorców świadczących usługi w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych oraz zapewniający należytą ochronę zdrowia i życia ludzi oraz środowiska.

Realizacja powyższych unormowań musi uwzględniać cel jakiemu ma służyć przedmiotowa uchwała. Jako akt prawa miejscowego ma ona umożliwić weryfikację przedsiębiorców ubiegających się o uzyskanie zezwolenia na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych. Zezwolenia takiego udziela organ wykonawczy gminy w drodze decyzji (art. 7 ust. 6 ustawy). W związku z tym organ stanowiący gminy ma w sposób władczy, ale czytelny określić jakie konkretnie warunki przedsiębiorca musi spełnić, aby uzyskać to zezwolenie, a nie jakich obowiązków przedsiębiorca będzie musiał przestrzegać przy wykonywaniu takiej działalności. Jak wskazuje się w orzecznictwie, przedmiotowa uchwała ma stanowić swego rodzaju ofertę skierowaną do przedsiębiorców, określającą i podającą do publicznej wiadomości wymagania – głównie techniczne – jakie powinien spełniać przedsiębiorca ubiegający się o uzyskanie zezwolenia (por. wyrok WSA w Olsztynie z 22 marca 2011r., sygn. akt II SA/Ol 65/11, Lex nr 993526, wyrok WSA w Warszawie 22 listopada 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 1508/17, orzeczenia dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tymczasem, jak trafnie podniósł skarżący, w § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały ustalono wymagania dla przedsiębiorcy wykonującego już działalność w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, co jednoznacznie wynika z brzmienia zawartego tan zapisu. Przepis art. 7 ust. 3a ustawy o czystości ogranicza natomiast kompetencje stanowiące organu gminy wyłącznie do ustalenia wymagań w stosunku do przedsiębiorców ubiegających się dopiero o uzyskanie zezwolenia. Tym samym nie obejmuje kwestii związanych z obowiązkami tych podmiotów powstającymi w trakcie realizacji wymienionych zadań.

Dodatkowo, co również zasadnie wywodzi skarżący, z przepisów powołanego rozporządzenia Ministra Środowiska wynika, że określenie wymagań dla przedsiębiorców ubiegających się o pozwolenie, dotyczyć może tylko i wyłącznie zakresu przedmiotowego wskazanego w rozporządzeniu. Nałożenie obowiązków dotyczących zawarcia umowy z właścicielem (zarządcą, użytkownikiem) nieruchomości i świadczenie usług na warunkach w niej określonych oraz wystawiania dowodów wykonania usług (postanowienia zaskarżonych jednostek redakcyjnych załącznika do uchwał) nie jest w żaden sposób związane z wymaganiami określonymi z pkt. 1-3 § 1 rozporządzenia, co wynika jednoznacznie z treści zaskarżonego zapisu i treści rozporządzenia. Powyższe prowadzi do konstatacji, że określenie zasad prowadzenia działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych i transportu nieczystości ciekłych, które dotyczą obowiązków przedsiębiorcy w czasie wykonywania tej działalności po uzyskaniu zezwolenia, wykracza poza delegację ustawową zawartą w tym przepisie.

Z powyższych względów za zasadne uznał Sąd zarzuty skargi w zakresie naruszenia art. 7 ust. 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz § 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 marca 2012r. polegające na wydaniu zaskarżonej uchwały w zaskarżonym zakresie z wykroczeniem poza zakres umocowania wynikający z wyżej powołanych przepisów.

W odniesieniu do stanowiska Rady Miasta w sprawie wskazać jedynie należy, że nawet gdyby uznać, że zapisy z § 5 ust. 1 i 2 załącznika do uchwały stanowią przypomnienie o zasadach świadczenia usług na rzecz mieszkańców, to i tak brak było podstawy prawnej do zawierana w treści zaskarżonego aktu prawa miejscowego informacji tej treści.

Zasadny jest również zarzut naruszenia § 135 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Rozporządzenie) w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, wobec zawarcia w uchwale zapisów wykraczających poza upoważnienie zawarte w ustawie i rozporządzeniu.

Mając powyższe na względzie orzeczono w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składał się wpis w wysokości 300 zł., wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika zgodnie § 14 ust. 1 pkt. 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz kwota 17,00 zł. opłaty skarbowej od pełnomocnictwa