Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 133/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Paweł Groński, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla ( spr.), Sędzia WSA Tomasz Stawecki, Protokolant spec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej K. C. kwotę 457 zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2015r. na podstawie art. 155 w związku z art. 154 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 z późn. zm.) oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku K. C. o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r., którą nakazano J. C. - rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 13m x 6m na nieruchomości nr ew. [...] położonej w [...], odmówił uchylenia decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r.

W uzasadnieniu organ wojewódzki podał, że w dniu [...] maja 2015 r. wpłynął wniosek K. C. o uchylenie, na podstawie art. 155 Kpa, decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "[...] WINB") z dnia [...] września 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej "PINB") z dnia [...] lipca 2004 r. którą nakazano J. C. rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego na nieruchomości o nr ewid. [...] położonej w [...]. K. C. jest obecną właścicielką nieruchomości nr [...] w [...].

Dalej organ wskazał, że zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W orzecznictwie przyjmuje się, że "nabycie prawa" w rozumieniu art. 155 Kpa należy traktować szeroko, a zatem obejmuje ono również sytuację, kiedy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę obowiązki, co wpływa na jej sytuację prawną (wyrok NSA z 3 lipca 2008 r. sygn. akt II OSK 771/07, LEX nr 485362, wyrok NSA z 19 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1402/07, LEX nr 526051).

Wobec powyższego decyzję [...] WINB z dnia [...] września 2004 r. utrzymującą w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2004 r. należało uznać za decyzję, na mocy której strona nabyła prawo.

Postępowanie prowadzone w trybie art. 155 K.p.a., zmierzające do zmiany lub uchylenia decyzji, nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Organ w ramach tego trybu ma możliwość weryfikacji decyzji tylko z punktu widzenia przesłanek określonych w art. 155 K.p.a., tj. tego czy za zmianą (uchyleniem) decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, czy przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji oraz tego, czy strony postępowania wyraziły zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji.

Wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 K.p.a. jest możliwe w przypadku, gdy ma ona charakter uznaniowy lub przy wydaniu której organ administracyjny ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć, z których każde jest zgodne z prawem. Organ, działając w granicach uznania administracyjnego, przyjmuje w ten sposób bardziej korzystne rozstrzygnięcie dla strony, które jednak nie może być niezgodne z obowiązującym porządkiem prawnym (wyrok NSA z dnia 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1746/04, wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1434/97, wyrok NSA z dnia 4 października 1999 r., sygn. akt IVSA1459/97, wyrok NSA z dnia 1 marca 1996 r., sygn. akt III SA 362/95).

Decyzją z dnia [...] września 2004 r. [...] WINB utrzymał w mocy decyzję PINB z dnia [...] lipca 2004 r., którą na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy Prawo budowlane nakazano J. Ć. - właścicielowi nieruchomości nr [...] położonej w miejscowości [...], rozbiórkę będącego w budowie budynku mieszkalno-gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 13m x 6m.

Wobec faktu, że art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego nie pozostawiał organom swobody wyboru rozstrzygnięcia, to nie ma możliwości uchylenia lub zmiany, w trybie art. 155 K.p.a. , ostatecznej decyzji [...] WINB z dnia [...] września 2004 r.

Organ stwierdził, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, zgodnie z którym w trybie art. 155 K.p.a. nie można weryfikować decyzji, które usuwają stany niezgodności z prawem, jak np. decyzji nakazujących rozbiórkę (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1703/09, z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/06, LEX nr 304157, z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt VII SA/Wa 1480/10, wyrok NSA z dnia 3 października 2006 r., sygn. akt II OSK 1165/05, LEX nr 289285).

Wzruszenie decyzji w tym trybie znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., sygn. akt II SA/Łd 115/07, LEX nr 394437, wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 kwietnia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 18/09, LEX nr 558396).

W niniejszej sprawie przepis art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 K.p.a., decyzji nakazującej rozbiórkę (wyroki WSA w Warszawie: z dnia 20 listopada 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1428/07, z dnia 17 kwietnia 2009 r.,sygn. akt VII SA/Wa 18/09, LEX nr 558396).

We wniosku z dnia [...] maja 2015r. podnoszono, że ze względu na obowiązujące w dacie wydania decyzji rozbiórkowej, brzmienie art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, J. Ć. został pozbawiony możliwości wdrożenia i przeprowadzenia procedury legalizacyjnej.

Ponadto wskazywano, że Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06 orzekł, że art. 48 ust. 2 pkt 1 lit. b i art. 48 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 i Nr 170, poz. 1217 oraz z 2007 r. Nr 88, poz. 587, Nr 99, poz. 665 i Nr 127, poz. 880), w częściach obejmujących wyrażenie "w dniu wszczęcia postępowania", są niezgodne z wynikającą z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej zasadą sprawiedliwości społecznej oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji.

W odniesieniu do powyższego organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 145a § 1 Kpa w przypadku gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, na podstawie którego została wydana decyzja, można żądać wznowienia postępowania.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że nadzwyczajne tryby administracyjne są niekonkurencyjne. Wobec powyższego argument dotyczący wydania przez Trybunał Konstytucyjny wyroku z dnia 20 grudnia 2007 r. sygn. akt P 37/06, nie może być podnoszony jako uzasadnienie przesłanki interesu społecznego, o którym mowa w art. 155 Kpa.

We wniosku z dnia [...] maja 2015 r. podniesiono także, że budynek, który nakazano rozebrać, nie był nowym budynkiem, a jedynie rozbudową. Odnosząc się do powyższego, wskazano że postępowanie prowadzone w trybie art. 155 Kpa nie może prowadzić do ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

K. C. wniosła odwołanie od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].08.2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie art. 155 K.p.a. przez błędne uznanie, że nie można weryfikować decyzji, które nakazują rozbiórkę, podczas gdy w prawidłowa wykładnia tego przepisu, znajdująca odzwierciedlenie w orzecznictwie sądowo-administracyjnym prowadzi do przeciwnego wniosku,

2) naruszenie art. 7 w zw. z art. 107 § 2 K.p.a. przez brak rozważenia przesłanek uchylenia decyzji,

3) naruszenie art. 9 w zw. z art. 145a § 2 K.p.a. przez odesłanie na drogę postępowania o wznowienie, pomimo że termin złożenia wniosku o wznowienie postępowania upłynął kilka lat temu.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podnosiła, że wadliwe jest stanowisko jakoby w trybie art. 155 K.p.a. nie można weryfikować decyzji nakazujących rozbiórkę. Jako przykład możliwości rozpatrywania decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 K.p.a. wskazała wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1163/08, gdzie NSA nie wykluczył stosowania trybu z art. 155 K.p.a. do decyzji nakazujących rozbiórkę, a nawet wskazał, że organ powinien był pouczyć strony o takim właśnie trybie uchylenia decyzji.

Stanowisko jakoby decyzji nakazującej rozbiórkę nie można uchylić lub zmienić w trybie art. 155 K.p.a. nie wynika z gramatycznej wykładni przepisu art. 155 K.p.a.

Organ nie odniósł się do podawanych przez stronę przesłanek uzasadniających uchylenie decyzji w trybie art. 155 K.p.a. We wniosku wskazywano bowiem na interes społeczny w funkcjonowaniu obiektów wykonanych zgodnie ze sztuką budowlaną, prawo do sprawiedliwego i równego traktowania przez władze publiczne, utrzymanie obiektu służącego dla celów mieszkaniowych oraz uniknięcie znacznych strat majątkowych.

Wniosek strony miał na celu uchylenie decyzji, a nie wznowienie postępowania. Wskazywanie prze organ, że właściwe jest wyłącznie wznowienie postępowania, którego z uwagi na upływ czasu nie da się już skutecznie zainicjować, było bezcelowe.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2015r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (jednolity tekst ustawy z dnia 14 czerwca 1960r., Dz. U. z 2013 r., Nr 267 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania K. C. od decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2015r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji ostatecznej z dnia [...] września 2004 r., w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego - utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ II instancji podał, że decyzją z dnia [...] lipca 2004 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 z późn. zm.), nakazał J. Ć. rozbiórkę budynku mieszkalno - gospodarczego o wymiarach zewnętrznych 13,00 m x 6,00 m, na działce nr ew. [...] w [...], wykonanego bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia [...] września 2004 r., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy ww. decyzję organu powiatowego.

Prawomocnym wyrokiem z dnia 21 maja 2007 r., sygn. akt: II SA/Kr 386/05 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę J. Ć. na rozstrzygnięcie organu wojewódzkiego z dnia [...] września 2004 r.

Pismem z dnia [...] maja 2015 r. K. C., obecna właścicielka nieruchomości, wniosła o uchylenie wskazanej decyzji, w trybie art. 155 K.p.a.

Organ odwoławczy przypomniał, iż zgodnie z art. 155 K.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydal, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

W rozpatrywanej sprawie decyzja o nakazie rozbiórki jest decyzją kształtującą sytuację prawną adresata poprzez określenie treści i zakresu spoczywającego obowiązku, a więc jest decyzją, na mocy której strona nabywa prawo.

Na podstawie art. 155 K.p.a. mogą być uchylane lub zmieniane decyzje ostateczne zarówno wadliwe, jak i niewadliwe, jeżeli ich wzruszenie podyktowane jest interesem społecznym, a nie sprzeciwiają się temu przepisy prawa.

W judykaturze sądowo-administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.10.2006 r., sygn. akt II OSK 1165/2005, Lex nr 289285 oraz wyrok NSA w Warszawie z dnia 15.03.1999 r., sygn. akt IV SA 888/1997, Lex 39217) wyklucza się zastosowanie art. 155 K.p.a. do decyzji o nakazie rozbiórki, wydanych na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane oraz na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24.10. 1974 r. Prawo budowlane.

Decyzja nakazująca rozbiórkę jest bowiem w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a jej uchylenie w trybie art. 155 Kpa prowadziłoby do powrotu do stanu niezgodności z prawem (wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 stycznia 2010 r., sygn. akt: VII SA/Wa 1703/09, z dnia 31 stycznia 2007 r., sygn. akt VII SA/Wa 1985/06).

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15.03.1999 r., sygn. akt IV SA 888/97 wskazał, iż przepis art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie, na podstawie art. 155 Kpa, decyzji nakazującej rozbiórkę. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 stycznia 2011 r., I OSK 607/10, przyjmując, że tryby nadzwyczajne określone w art. 154 i 155 Kpa mogą mieć zastosowanie wyłącznie do decyzji opartych o uznanie administracyjne. Ich zastosowanie w stosunku do decyzji związanych jest niedopuszczalne.

O interesie społecznym lub słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa, tj. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 stycznia 2007r., sygn. akt: VII SA/Wa 1985/06, LEX nr 304157).

W omawianym przypadku uchylenie decyzji [...] WINB z dnia [...] kwietnia 2004 r. w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego, prowadziłaby do przywrócenia stanu niezgodnego z prawem.

K. C. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r., utrzymującą w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].08.2015 r.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 48 ust. 1 - 5 i art. 49 ust. 1-5 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2003r., nr 207, poz. 2016 ze zm.) w zw. z art. 155 w zw. z art. 16 § 1 k.p.a., polegające na błędnej wykładni tych przepisów, uznaniu że w trybie ww. przepisu nie można uchylić lub zmienić ostatecznych decyzji nakazujących rozbiórkę, wydanych na podstawie przepisu art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane;

2. naruszenie art. 7 i 80 k.p.a. przez błędne ustalenie, że uchylenie decyzji z dnia [...].09.2014 r. nakazującej rozbiórkę, doprowadzi do powrotu do stanu niezgodnego z prawem;

3. naruszenie art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. - nieprzeprowadzenie przez organy obu instancji postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie obiektu budowlanego;

4. naruszenie art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. przez brak rozważenia wskazanych, we wniosku z dnia [...].05.2015r. przesłanek do zastosowania art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi wskazała, że nie można podzielić stanowiska jakoby w trybie art. 155 K.p.a. nie można było uchylić decyzji nakazującej rozbiórkę, wydanej w oparciu o przepis art. 48 ustawy z dnia 7.07.1994 r. Prawo budowlane.

Pogląd zaprezentowany przez organ drugiej instancji, motywowany wyszczególnionym w decyzji orzecznictwem sądowo-administracyjnym nie jest jedynym w orzecznictwie.

Organ II instancji nie odniósł się do orzeczeń wydawanych przez Naczelny Sąd Administracyjny, wskazanych przez wnioskodawcę.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10.02.2010 r., sygn. II OSK 337/09, orzeczenia.nsa.gov.pl., wskazano bowiem: dopuszczalna jest możliwość zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 roku, Nr 156, poz. 1118 - tekst jednolity ze zm.) byłaby możliwość takiej legalizacji oraz spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a.

Możliwości stosowania trybu z art. 155 K.p.a. nie wykluczył również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16.07.2009 r., sygn. II OSK 1163/08, w którego uzasadnieniu wskazano na powinność organu administracji publicznej do pouczenia strony o możliwości uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 K.p.a.

Nie można zgodzić się z Głównym Inspektorem Nadzoru Budowlanego, jakoby uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego, na podstawie art. 155 K.p.a. było bezwzględnie niemożliwe, z uwagi na powrót do stanu niezgodnego z prawem.

Uchylenie lub zmiana decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego musi być możliwa, gdy zmierza ona do zalegalizowania tego obiektu, albowiem przemawia za tym interes społeczny oraz słuszny interes strony. Teza taka znajduje potwierdzenie w wypowiedziach Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 12.01.1999 r. w sprawie o sygn. P 2/98, rozstrzygając o zgodności z konstytucją przepisu art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane wyraźnie zaznaczył, że wyłącznym celem zastosowania tego przepisu jest usuniecie skutków wywołanych naruszeniem prawa budowlanego, a nie represjonowanie sprawcy samowoli.

Skarżąca – K. C. nie jest sprawcą samowoli, a jedynie jego następcą prawnym. Nieruchomość objętą nakazem rozbiórki nabyła w 2014r.

Nie można zaakceptować stanowiska organu jakoby niedopuszczalność uchylenia decyzji o nakazie rozbiórki, wydanej na podstawie art. 48 Prawa budowlanego miała charakter bezwzględny. Pogląd taki został wyrażony w czasie obowiązywania art. 48 Prawa budowlanego w pierwotnym brzmieniu

(obowiązującym do dnia 10 lipca 2003 r.). Wówczas nie było możliwości wszczęcia procedury legalizacji, a organ musiał orzec bezwzględny nakaz rozbiórki.

Skoro w świetle aktualnych przepisów prawa budowlanego, intencją ustawodawcy jest usunięcie skutków wywołanych naruszeniem prawa, to tym bardziej nie może być przeszkód do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie przepisu art. 155 K.p.a. jeżeli jej wydanie zmierza do zalegalizowania samowoli budowlanej (NSA w wyroku z dnia 10.02.2010 r., sygn. II OSK 337/09).

W niniejszej sprawie, jedynie uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę rodzi możliwość zalegalizowania samowoli budowlanej. Jak bowiem wynika z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...].05.2009 r., podstawą decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu było właśnie występowanie w obrocie ostatecznej decyzji o nakazaniu rozbiórki budynku wzniesionego na działce nr [...] w [...].

Sądy administracyjne w swoich orzeczeniach dopuszczały możliwość zmiany decyzji o nakazie rozbiórki w razie zmiany stanu prawnego, tj. zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1995 r., sygn. akt SA/Po 2119/94, OSP 1996/4/77, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 102/06, wyrok NSA z dnia 10 października 2002 r., sygn. akt II SA/Łd 384/00).

Niekonstytucyjna (uchylona następnie przez Trybunał Konstytucyjny) regulacja w zakresie legalizacji samowoli budowlanej spowodowała, że strona została pozbawiona możliwości wdrożenia i przeprowadzenia procedury legalizacyjnej, nie posiadała w dniu wydania decyzji nakazującej rozbiórkę, ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu.

Interes społeczny oraz słuszny interes stron przemawia za możliwością uchylenia decyzji, która została wydana w oparciu o przepisy niezgodne z Konstytucją, różnicujące prawa obywateli z uwagi na występowanie lub nie występowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zastosowanie trybu z art. 155 K.p.a. zmierza do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, a nie do powrotu do stanu niezgodnego z prawem.

Strona wskazała na dokumentację umożliwiającą legalizację wzniesionego bez pozwolenia budynku. W szczególności inwentaryzację architektoniczno-budowlaną budynku posadowionego na działce nr [...], ekspertyzę konstrukcji budynku; oświadczenie Państwowej Straży Pożarnej o braku sprzeciwu co do używania budynku oraz zaświadczenie Zarządu Dróg Powiatowych w [...], że istniejący budynek, nie stanowi zagrożenia dla ruchu na drodze.

K. C. wskazał, że wystąpiła do Wójta Gminy [...] z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n. "Budowa budynku gospodarczego z garażem i poddaszem mieszkalnym - legalizacja", a powyższa procedura jest w toku.

Jej zdaniem organ rozpatrujący sprawę nie podjął czynności dowodowych, które uzasadniałyby tezę, że przez uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę nastąpi powrót do stanu niezgodnego z prawem. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie zbadał, czy w oparciu o przedłożone dokumenty zachodzi możliwość pomyślnego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego.

Z tych względów podnosiła zarzut naruszenia art. 7 i 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego. Brak odniesienia do przesłanek umożliwiających uchylenie decyzji, a wskazanych w art. 155 K.p.a., miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Jest to kontrola legalności rozstrzygnięcia, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Skarga jest zasadna.

Rozpatrując wniosek K. C. o uchylenie decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r. w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, organy przyjęły, że przepis art. 155 K.p.a., na podstawie którego skarżąca wniosła o zmianę ww. decyzji, nie może mieć zastosowania albowiem dotyczy tylko decyzji uznaniowych, w których organ dysponuje swobodą decyzyjną w orzekaniu. Przepis powyższy nie ma natomiast zastosowania do decyzji związanych, które zostały wydane w oparciu o przepisy, nie dające organowi luzu decyzyjnego – różnych możliwości rozstrzygnięcia w konkretnym stanie faktycznym. Na poparcie tej tezy przywołano stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, art. 155 k.p.a. nie może stanowić podstawy do uchylenia lub zmiany decyzji nakazującej rozbiórkę, gdyż decyzja taka jest w istocie decyzją likwidującą stan niezgodności z prawem, a uchylenie jej w trybie art. 155 k.p.a. prowadziłoby do powrotu stanu niezgodności z prawem, co spowodowałoby w konsekwencji sytuacje sprzeczne z podstawowym celem ustawowej regulacji.

Organ podkreślił, że interes strony, w myśl art. 155 § 1 k.p.a. musi być "słuszny" (kwalifikowany), a za taki nie można uznać interesu, który jest sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa.

Jednak zdaniem Sądu zasadność poglądu o niemożności stosowania nadzwyczajnego trybu z art. 155 k.p.a. w odniesieniu do decyzji związanych ma miejsce wówczas, gdy decyzja taka podjęta została w postępowaniu zwykłym zgodnie z obowiązującym prawem. Wówczas istotnie zmiana lub uchylenie takiej decyzji w trybie art. 155 k.p.a. mogłaby prowadzić do naruszenia prawa.

Poprawność ustalenia możliwości, bądź jego braku - zastosowania art. 155 k.p.a. zależy od konkretnego przypadku. Rozważenia bowiem będzie wymagało ustalenie, czy decyzja związana wydana została zgodnie z prawem, a tym samym, czy zmiana lub uchylenie decyzji związanej doprowadzi faktycznie do stanu sprzeczności z obowiązującym porządkiem prawnym. (Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 lutego 2014r., sygn. akt II OSK 1932/13 – lex 1569025).

Nie kwestionując faktu, iż w dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przeważa pogląd, że art. 155 k.p.a. nie ma zastosowania do decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego stwierdzić należy, iż w orzecznictwie tym istnieją również poglądy dopuszczające taką możliwość. Pogląd, iż art. 155 k.p.a. ma zastosowanie do decyzji nakazujących rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny wyraził między innymi w wyroku z dnia 10 października 2002 roku, sygn. akt II SA/Łd 384/00 (niepublikowany), w wyroku z dnia 19 lipca 1999 roku, sygn. akt IV SA 1105/97 (LEX nr 47797), nadto w wyroku z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II OSK 337/09 oraz z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt II OSK 746/14.

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego rozpoznającego niniejszą sprawę dopuszczalna jest możliwość uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę samowolnie zrealizowanego obiektu budowlanego w trybie art. 155 k.p.a., jeśli w świetle aktualnie obowiązujących przepisów ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U. z 2013r., poz.1409) byłaby możliwość zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego, a nadto spełnione byłyby przesłanki zmiany decyzji wynikające z art. 155 k.p.a.

Zgodnie z art.155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłankę stosowania przepisu art.155 k.p.a. stanowi zgoda stron /strony, kolejną jest zgodność wzruszenia decyzji z interesem społecznym i słusznym interesem strony, co oznacza, iż organ administracji publicznej przy rozpoznawaniu sprawy o zmianę lub uchylenie decyzji ostatecznej winien ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.

Przepis art. 155 k.p.a. zawiera również przesłankę negatywną wzruszania decyzji, stanowiąc - jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji.

Zatem przedmiotem postępowania prowadzonego na podstawie art.155 kpa winno być ustalenie przesłanek do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej. Nie może być uznana z zgodną z prawem decyzja wydana bez ustalenia i rozważenia okoliczności faktycznych i prawnych objętych hipotezą przepisu prawa mającego zastosowanie w sprawie.

Ograniczenie się przez organ przy rozpatrywaniu sprawy w trybie art.155 k.p.a. wyłącznie do stwierdzenia braku możliwości uchylenia decyzji objętej wnioskiem strony i zaniechanie rozpoznania je w świetle przesłanek określonych w artykule 155 k.p.a. stanowiło naruszenie prawa.

W rozważanej sprawie, organy obu instancji skoncentrowały się na wykazywaniu braku możliwości uchylenia decyzji nakazującej rozbiórkę. Poza sferą ich oceny organów pozostały przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Wprowadzenie przesłanki zgodności wzruszenia decyzji z interesem społecznym i interesem strony oznacza, iż organ administracji nie może orzekając na podstawie tego przepisu nie ustosunkować się do celowości wzruszenia decyzji.

W okolicznościach tej konkretnej sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela poglądu, iż przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane (zastosowany w decyzji objętej wnioskiem skarżącej) należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu decyzji na podstawie art. 155 k.p.a.

Wyprowadzenie takiej tezy z aktualnej konstrukcji norm prawa, wynikających z art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane jest zbyt daleko idące i nie znajduje uzasadnienia w gramatycznej wykładni przepisu art.155 k.p.a.

Zdaniem Sądu nie można domniemywać istnienia zakazu stosowania art. 155 k.p.a. do określonych stanów faktycznych objętych decyzją ostateczną. Oczywistym jest, iż zastosowanie art. 155 k.p.a. nie może prowadzić do obejścia prawa. Możliwość uchylenia decyzji na podstawie art. 155 k.p.a., nie oznacza przyzwolenia ustawodawcy na obchodzenie prawa, lecz pozwala organowi na zajęcie się ponowne sprawą m. in. w interesie strony, wtedy gdy z przyczyn uzasadnionych istnieje taka potrzeba.

Zmiany polityki administracyjnej, wykładni prawa, oceny stanów faktycznych, następujące po wydaniu decyzji nie prowadzą do jej wadliwości, a wobec tego bez dopuszczenia wzruszenia decyzji w trybie nadzoru strona byłaby pozbawiona możliwości uzyskania dla siebie nowego rozstrzygnięcia jej sprawy.

W przedmiotowej sprawie nakaz rozbiórki wydany został w czasie, gdy obowiązywały częściowo niekonstytucyjne przepisy ustawy Prawo budowlane. Nie dawały one realnej możliwości legalizacji samowoli budowlanej. Tym bardziej wniosek o uchylenie decyzji nakazującej rozbiórkę w trybie art. 155 K.p.a. nie mógł być załatwiony przez organy nadzoru budowlanego odmownie, z powołaniem się na argumentację, że co do zasady decyzje o nakazie rozbiórki nie mogą być uchylane w trybie art. 155 K.p.a., albowiem doprowadziłoby to do stanu niezgodności z prawem.

Zdaniem Sądu objęta wnioskiem decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] września 2004 r., utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2004 r., potencjalnie mogłaby być uchylona o ile spełnione byłyby przesłanki wynikające z art. 155 K.p.a. oraz przesłanki legalizacji samowoli budowlanej określone w obowiązującej ustawie Prawo budowlane, albowiem tylko wówczas nie doszłoby do ponownego zaistnienia stanu faktycznego niezgodnego z prawem.

W sprawie tej doszło do naruszenia art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. - przez brak przeprowadzenia postępowania, zmierzającego do ustalenia, czy spełnione są przesłanki umożliwiające zalegalizowanie przedmiotowego obiektu budowlanego.

Zatem obowiązkiem organów nadzoru budowlanego przy ponownym rozpoznawaniu sprawy będzie ustalenie, czy spełnione są przesłanki wynikające z art. 155 k.p.a. oraz czy w świetle aktualnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego możliwa jest legalizacja samowolnie zrealizowanego budynku na nieruchomości nr ew. [...] w [...], to jest czy spełnione są wymogi wynikające z art. 48 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy Prawo budowlane.

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji w trybie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. - ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (D. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).