Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 248/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), Sędziowie sędzia WSA Mirosław Montowski, sędzia WSA Izabela Ostrowska, Protokolant spec. ec. Joanna Piątek-Macugowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 października 2020 r. sprawy ze skargi G. [...] sp. z o.o. w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] listopada 2019r. znak [...] - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosków G. W. oraz G. [...] Sp. z o.o., o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2019 r., w przedmiocie umorzenia postępowania - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] lipca 2019 r.

W uzasadnieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podał, że rozpoznając po raz pierwszy wniosek G.W. - decyzją z [...] września 2017 r., odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. uchylającej w całości decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2014 r., nr [...] (zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą G. [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...] na działce nr ew. [...], obręb [...], gmina [...]) oraz zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej G. [...] Sp. z o. o. pozwolenia na budowę ww. inwestycji.

Po rozpatrzeniu wniosków G.W. i M. Ś. o ponowne rozpatrzenie sprawy GINB decyzją z [...] listopada 2017 r., utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2017 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z [...] października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/18, po rozpatrzeniu skargi G. [...] Sp. z o. o. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] listopada 2017 r., uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z [...] września 2017 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.

W ocenie Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego nie dokonał rzetelnej oceny interesu prawnego G. W., poprzestając na nieuzasadnionym przekonaniu, że G. W. jest stroną postępowania nadzwyczajnego - czym naruszył art. 5, 7 i 77 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd zobowiązał organ, by ponownie rozpoznając sprawę, należycie i wnikliwie rozważył, czy G. W. posiada interes prawny (i z czego się on wywodzi) w dacie składania wniosku o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.

Ponadto organ miał wyjaśnić, czy i dlaczego M. Ś. mógł być uznany za stronę postępowania przed GINB, w sposób umożliwiający mu skuteczne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W zależności od poczynionych ustaleń, Sąd zobowiązał organ do wyjaśnienia, na czym interes prawny G.W. i M. Ś. polega.

Po wyroku Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] lipca 2019 r., umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.

G. W. oraz G. [...] Sp. z o.o., złożyli wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym przeanalizowaniu materiału dowodowego, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że argumenty podnoszone w obu wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy, nie dają podstaw do zmiany zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Organ przypomniał, że związany był oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/18.

Zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku wszczęcia postępowania na wniosek podmiotu nie będącego stroną, postępowanie takie winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Prowadzenie postępowania w sprawie, w której z żądaniem wszczęcia wystąpi osoba nie będąca stroną jest niedopuszczalne z przyczyn podmiotowych.

Stosownie do art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie interesu prawnego, na którym oparta jest legitymacja procesowa strony w postępowaniu administracyjnym, należy ustalać według norm prawa materialnego, natomiast mieć interes prawny oznacza tyle, co ustalić powszechnie obowiązujący przepis prawa, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu w związku z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby (por. wyr. NSA w Warszawie z 12 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1559/06). W postępowaniu w sprawie dotyczącej decyzji o pozwoleniu na budowę, tak rozumiany interes prawny ustala się w oparciu o przepis art. 28 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (tekst jednolity - Dz. U z 2016 r., poz. 290 z późn. zm), który, jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a., ogranicza pojęcie strony do: inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu.

Przez obszar oddziaływania obiektu budowlanego należy rozumieć, zgodnie z unormowaniem art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W każdym przypadku obszar oddziaływania obiektu musi być określony w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy prawa.

Z analizy dokumentacji projektowej spornego przedsięwzięcia wynika, że obejmuje ono budowę elektrowni wiatrowej nr [...], będącej częścią [...] na działce nr ew. [...], obręb [...] gmina [...]. Na działce inwestycyjnej przewidziano lokalizację fundamentu okrągłego o średnicy 15,5 m z częścią nadziemną cokołu o średnicy 5,4 m. Na fundamencie tym zamontowana zostanie wieża elektrowni składająca się z wieży stalowej z wirnikiem zamocowanym na wysokości 98,30 m; wirnik o średnicy omiatania 103 m z trzema aerodynamicznymi łopatami o długościach 50,20 m oraz gondoli o kształcie leżącego prostopadłościanu, gdzie umieszczony jest generator o mocy 2500 kW i skrzynia biegów (Projekt zagospodarowania terenu, str. 7 i 8).

Przedmiotowa elektrownia wiatrowa stanowi część [...], która składać się będzie z 6 turbin wiatrowych.

Stosownie do art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, pozwolenie na budowę dotyczy całego zamierzenia budowlanego. W przypadku zamierzenia budowlanego obejmującego więcej niż jeden obiekt, pozwolenie na budowę może, na wniosek inwestora, dotyczyć wybranych obiektów lub zespołu obiektów, mogących samodzielnie funkcjonować zgodnie z przeznaczeniem. Jeżeli pozwolenie na budowę dotyczy wybranych obiektów lub zespołu obiektów, inwestor jest obowiązany przedstawić projekt zagospodarowania działki lub terenu, o którym mowa w art. 34 ust. 3 pkt 1, dla całego zamierzenia budowlanego.

Inwestor zdecydował się na złożenie kilku wniosków, z których każdy dotyczył wybranych przez niego obiektów mających funkcjonować w ramach jednego zamierzenia i zgodnie z art. 33 ust. 1 Prawa budowlanego, powinien przedstawić projekt zagospodarowania terenu dla całego zamierzenia budowlanego.

W tej sprawie budowa podzielona została na kilka etapów, dla każdego z nich wydawano oddzielną decyzję o pozwoleniu na budowę.

G. W. nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę.

Wnioskodawca jako podstawę materialno-prawną swego żądania, wskazał przepisy art. 140, 144 Kodeksu cywilnego i art. 112 ustawy Prawo ochrony środowiska, art. 6 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, art. 20, art. 21 § 1, art. 31, art. 64 § 2 i § 3, art. 74 § 1 oraz § 2, art. 68 Konstytucji, art. 1 § 2, art. 36, art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

G. W. przedstawił kopie aktów notarialnych kupna nieruchomości:

- nr ew. [...], obr. [...], gm. [...] - akt notarialny z [...] lutego 1999 r rep. A nr [...];

- nr ew. [...], obr. [...], gm. [...] - akt notarialny z [...] czerwca 2009 r" rep. A nr [...] (KW nr [...]);

- nr ew. [...], [...], [...] i [...], obr. [...] gm. [...] - akt notarialny z [...] września 1996 r., rep. A nr [...] (KW nr [...]); oraz odręcznie zaznaczone położenie swoich gruntów na wydrukach map z serwisu internetowego [...].

Dokonana przez organ analiza danych pochodzących z portalu [...]/[...] wykazała, że obszar, na którym znajdują się działki stanowiące własność wnioskodawcy objęty był ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2005 r. Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Dla działek należących do wnioskodawcy ww. plan miejscowy przewiduje następujące przeznaczenie:

- działki nr ew. [...] i [...] oznaczone symbolem RZ - tereny przeznaczone do produkcji rolnej, łąk, pastwisk, nieużytków wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami, bez możliwości wprowadzania na nich zabudowy z dopuszczeniem zalesień, oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5 6 9. Na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia RZ zakazuje się wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (§ 58 ust. 1 i 2);

- działki nr ew. [...] i [...] oznaczone symbolem RO-2 - tereny przeznaczone dla zabudowy 1 zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką; z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych; z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1 2 3 5 6 9, wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami (§ 57 ust. 2);

- działka nr ew. [...] oznaczona symbolem MU-1 - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową; zabudowę związaną z produkcją rolną; zabudowę usług nieuciążliwych z zakazem wprowadzania usług handlu o powierzchni sprzedaży większej niż 300 m 2; drogi wewnętrzne; obiekty celu publicznego wymienione w § 8 pkt 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 wraz z niezbędna infrastrukturą i zagospodarowaniem (§ 50 ust. 1);

- działka nr ew. [...] oznaczona symbolem RO-1 - tereny produkcji rolnej przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolą i agroturystyką wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami, z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9 (§ 57 ust. 1).

Działki nr ew. [...], [...] [...], [[...] i [...] obr. [...], gm. [...], należące do wnioskodawcy, nie są objęte projektem zagospodarowania terenu, co uniemożliwia precyzyjne określenie, w jakiej odległości od ww. działek należących do wnioskodawcy została usytuowana sporna inwestycja.

Analiza danych pochodzących z portalu [...] wykazała, że odległość działki inwestycyjnej nr ew. [...] od najbliżej usytuowanej względem niej działki nr ew. [...], należącej do G. W. wynosi ok. 770 m, przy czym, działka nr ew. [...] nie jest działką przeznaczoną w ww. planie miejscowym, pod zabudowę.

Z uwagi na brak możliwości zabudowy działki nr ew[...], jak również działki nr [...] (wynikający z ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) - nie sposób doszukać się przepisów, z których wynikałyby jakiekolwiek ograniczenia związane z ewentualną zabudową tych nieruchomości w związku ze sporną inwestycją. Sposób oraz możliwość użytkowania tych nieruchomości pozostaną takie same niezależnie od tego, czy przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie.

Natomiast odległość działki inwestycyjnej nr ew. [...] od najbliżej usytuowanej względem niej działki wnioskodawcy, która przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę, tj. działki nr [...], wynosi ok 2 000 m. Pozostałe działki należące do skarżącego znajdują się w jeszcze większej odległości od inwestycji.

W konkluzji organ stwierdził, że działki wnioskodawcy nr [...], [...], [...], [...], [...] - nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości ich zagospodarowania. Realizacja spornej inwestycji w najmniejszym nawet stopniu nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego zagospodarowania tych działek.

Wskazując na wiążący charakter wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/18, organ wskazał że G. W. przymiotu strony nie może wywodzić także z powoływanych przepisów Kodeksu cywilnego, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przepisów Konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961).

Mając na uwadze argumentację wniosku o stwierdzenie nieważności, powtórzoną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ wskazał na zapis w zatwierdzonym projekcie budowlanym, że "funkcjonowanie projektowanej elektrowni wiatrowej, zarówno w kontekście jej niezależnego funkcjonowania oraz w powiązaniu z pozostałymi projektami wiatrowymi, nie spowoduje uciążliwości akustycznej na terenach zurbanizowanych (Projekt budowlany, str. 11).

Odnosząc się do uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z 23 kwietnia 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1029/14, decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...]sierpnia 2014 r, nr [...] oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Wójta Gminy [...] z [...] maja 2014 r" nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji ww. przedsięwzięcia, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że pozostaje to bez wpływu rozstrzygnięcie. Oddziaływanie "środowiskowe" inwestycji nie może być bowiem utożsamiane z ograniczeniem w zagospodarowaniu nieruchomości (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego).

Za wykazanie interesu prawnego nie uznał również twierdzeń wnioskodawcy, że roboty realizowane na podstawie ww. pozwolenia spowodują "rozliczne zagrożenia związane z eksploatacją, jak chociażby zjawisko spadania lodu, czy też urwanie śmigła, lub pożaru (...)".

Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego i nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą tego interesu jest bowiem jego realność, nie może być przewidywany czy hipotetyczny (wyrok WSA w Warszawie z 5 lutego 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 1148/15).

Powodem uznania, że G. W. nie ma legitymacji procesowej do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., była okoliczność, że nieruchomości będące jego współwłasnością, nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną oraz, że znajdują się poza obszarem oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

Odnośnie zarzutu dotyczącego przebiegu elementów infrastruktury stanowiącej integralne elementy elektrowni WK7, organ wskazał, że zatwierdzone roboty budowlane nie obejmują infrastruktury technicznej elektrowni WK7 (Projekt budowlany. Opis techniczny, str. 3 - 4).

W tych okolicznościach organ umorzył, wszczęte na wniosek G.W. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r. Z uwagi na formalny charakter rozstrzygnięcia, merytoryczne zarzuty skarżącego dotyczące niezgodności inwestycji z przepisami prawa nie były poddane ocenie.

Natomiast w odniesieniu do M. Ś., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że w dniu złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy był on właścicielem działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] obr. [...] [...](KW nr [...]).

Obszar na którym znajdowały się działki stanowiące własność M. Ś. objęte były ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2005 r Nr [...] - działki nr ew. [...], [...], [...] i [...] oraz uchwały Rady Gminy [...] z [...] listopada 2008 r. Nr [...], w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] - działki nr ew. [...] [...] i [...] (portal [...]).

Dla działek należących do M.Ś. ww. plany miejscowe przewidywały następujące przeznaczenie:

- działki nr ew. [...], [...] i [...] oznaczone symbolem R - tereny upraw polowych z zakazem lokalizacji zabudowy;

- działka nr ew. [...]oznaczona symbolem RO-1 - tereny produkcji rolnej;

- działki nr ew. [...], [...], [...] oznaczone symbolem MNU 3 – tereny zabudowy mieszkaniowej- jednorodzinnej, usług nieuciążliwych na działkach nie mniejszych niż 2500 m2.

M. Ś. aktualnie nie jest już właścicielem działek o nr [...] (KW nr [...]) oraz [...] (KW nr [...]).

Ponadto, działka o nr [...] została podzielona na działki o aktualnych nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], których właścicielem nadal jest M. Ś. (KW nr [...]).

Z przedłożonej przez inwestora (przy piśmie z [...] września 2014 r.) płyty CD ([...] lokalizacje elektrowni ze strefami ochronnymi i analizą akustyczną) zawierającej m. in. graficzną analizę hałasu - wynika, że na części terenu aktualnych działek nr [...], [...], [...], [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), w związku z oddziaływaniem elektrowniami WK6 i WK7, poziom hałasu przekracza 40 db. Tym samym znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Stosownie bowiem do Tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 112), dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Lp. 2) wynosi 40 dB.

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, M.Ś. posiadał interes prawny w kwestionowaniu decyzji GINB z [...] września 2017 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. Z uwagi jednak na to, że M. Ś.nie był wnioskodawcą postępowania nieważnościowego, okoliczność ta nie miała wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

G. [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2019 roku, znak: [...], którą organ utrzymał w mocy własną decyzję z [...] lipca 2019 r., umarzającą, wszczęte na wniosek G. W., postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.

Skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 kpa w zw. z art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 127 § 3 kpa w zw. z art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, poprzez błędne przyjęcie, że M. Ś. posiadał interes prawny w kwestionowaniu decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 roku (znak [...]), przy jednoczesnym stwierdzeniu, że okoliczność ta pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w zaskarżonej decyzji dokonał analizy interesu prawnego G.W. uznając, że może on bez przeszkód zagospodarować działki będące jego własnością, realizacja spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego ich zagospodarowania. W rezultacie organ przyjął, że G.W. nie przysługuje przymiot strony niniejszego postępowania, w rozumieniu art. 28 kpa w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego.

Zdaniem GINB zaistniała przeszkoda prawna do prowadzenia z wniosku G. W. - postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Dlatego postępowanie należało umorzyć.

W odniesieniu zaś do osoby M. Ś., Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uznał, że posiadał on interes prawny w kwestionowaniu decyzji z dnia [...] września 2017 roku (znak: [...]), odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Na skutek wniosków o ponowne rozpoznanie sprawy, złożonych przez G. W. oraz Spółkę, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję, którą utrzymał w mocy swoje rozstrzygnięcie.

W uzasadnieniu zarzutów skargi wskazano, że organ błędnie uznał, że M.Ś. posiadał interes prawny w kwestionowaniu decyzji GINB z dnia [...] września 2017 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę.

Spółka, co do zasady zgadzała się ze stanowiskiem GINB w odniesieniu do osoby G. W., który nie został uznany za stronę postępowania i poczynionych w tym względnie ustaleń, nie podzielała jednak argumentacji odnoszącej się do M. Ś..

Motywy decyzji powinny odzwierciedlać rację decyzyjną i wyjaśniać tok rozumowań prowadzących do zastosowania konkretnego przepisu prawa. Powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, którymi kierował się organ przy załatwianiu sprawy.

Z uwagi na funkcję zewnętrzną uzasadnienia, tzn. jego wpływu na postępowanie w innych sprawach, czy też funkcje wewnętrzną, wadliwa argumentacja organu odnosząca się do osoby M. Ś. skutkowała koniecznością zaskarżenia decyzji przez Spółkę w całości.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Przedmiotem kontroli jest badanie, czy organy administracji w toku rozpoznania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik.

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w prowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Stosownie zaś do art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Słusznie Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przypomniał, że związany był oceną prawną zawartą w wyroku WSA w Warszawie z 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/18. Stosownie bowiem do art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm.), ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy.

W wyroku tym Sąd wskazał m. in. "(...) wniosek G.W. nosi datę [...] czerwca 2016 r. (...). Powyższa data ma prawne znaczenie dla rozważania interesu prawnego G. W., uwzględniającego ewentualną możliwość wywodzenia takowego interesu z treści przepisów ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961) – w szczególności zaś art. 4 ust. 1 pkt. 2 tej ustawy.

(...) ustawa o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych nie może mieć zastosowania; nie tylko w odniesieniu do rygorów nią wprowadzanych, ale również w zakresie dopuszczalności wywodzenia z jej przepisów interesu prawnego G. W. lub M. Ś.

Skoro ww. ustawa weszła w życie 16 lipca 2016 r., przeto nie może ona stanowić prawa materialnego, branego pod uwagę przy ustalaniu przesłanki z art. 28 ust. 2 Pr. bud. w postaci ustalanego w oparciu o przepisy ustawy (wówczas przecież nieobowiązującej) obszaru oddziaływania inwestycji w celu oceny istnienia po stronie wnioskodawcy przymiotu strony na dzień składania wniosku.

(...) GINB, ponownie rozpoznając sprawę, (...) należycie i wnikliwie rozważy, czy Grzegorz Wypychowski posiadał interes prawny (i z czego się on wywodził) w dacie składania wniosku o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego (...) organ wyjaśni, czy i dlaczego M. Ś. w ogóle mógł być uznany za stronę postępowania przed GINB w sposób umożliwiający mu skuteczne złożenie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W zależności od poczynionych ustaleń, obowiązkiem organu będzie wyjaśnienie, na czym ów interes prawny G. W. i K. Ś. polegał i wydanie decyzji w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę, albo umorzenie postępowania z powodu jego podmiotowej bezprzedmiotowości (art. 105 § 1 k.p.a.)."

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wywiązał się prawidłowo z obowiązku oceny interesu prawnego G. W., w kontekście przesłanek wskazanych w powyższym wyroku.

W toku postępowania ustalono, że G. W., który nie brał udziału w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją o pozwoleniu na budowę jest właścicielem następujących działek :

- nr ew. [...], obr. [...], gm. [...] - akt notarialny z [...]lutego 1999 r rep. A nr [...];

- nr ew. [...], obr. [...], gm. [...] - akt notarialny z [...]czerwca 2009 r" rep. A nr [...]KW nr [...]);

- nr ew. [...], [...], [...] i [...], obr. [...], gm. [...] - akt notarialny z [...] września 1996 r., rep. A nr [...] (KW nr [...]).

Dokonana przez organ analiza danych pochodzących z portalu [...] wykazała, że obszar, na którym znajdują się ww. działki objęty był ustaleniami uchwały Rady Gminy [...] z [...] czerwca 2005 r. Nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...].

Dla działek należących do wnioskodawcy ww. plan miejscowy przewiduje następujące przeznaczenie:

- działki nr ew. [...] i [...] oznaczone symbolem RZ - tereny przeznaczone do produkcji rolnej, łąk, pastwisk, nieużytków wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami, bez możliwości wprowadzania na nich zabudowy z dopuszczeniem zalesień, oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5 6 9. Na terenach oznaczonych symbolami przeznaczenia RZ zakazuje się wprowadzania jakiejkolwiek zabudowy (§ 58 ust. 1 i 2);

- działki nr ew. [...] i [...] oznaczone symbolem RO-2 - tereny przeznaczone dla zabudowy 1 zagospodarowania związanego z produkcją rolną i agroturystyką; z dopuszczeniem elektrowni wiatrowych; z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt. 1 2 3 5 6 9, wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami (§ 57 ust. 2);

- działka nr ew. [...] oznaczona symbolem MU-1 - tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową; .zabudowę związaną z produkcją rolną; zabudowę usług nieuciążliwych z zakazem wprowadzania usług handlu o powierzchni sprzedaży większej niż 300 m 2; drogi wewnętrzne; obiekty celu publicznego wymienione w § 8 pkt 2, 3, 5, 6, 7, 8, 9 wraz z niezbędna infrastrukturą i zagospodarowaniem (§ 50 ust. 1);

- działka nr ew. [...] oznaczona symbolem RO-1 - tereny produkcji rolnej przeznaczone dla zabudowy i zagospodarowania związanego z produkcją rolą i agroturystyką wraz z niezbędną infrastrukturą i drogami, z dopuszczeniem zalesień oraz obiektów celu publicznego wymienionych w § 8 pkt 1, 2, 3, 5, 6, 9 (§57 ust. 1).

Analiza danych pochodzących z portalu [...] wykazała, że odległość działki inwestycyjnej nr [...] od najbliżej usytuowanej względem niej działki nr ew. [...], należącej do G. W. wynosi ok. 770 m, przy czym, działka nr ew. [...] nie jest działką przeznaczoną w ww. planie miejscowym, pod zabudowę.

Z uwagi na brak możliwości zabudowy działki nr ew. [...], jak również działki nr ew. [...] - nie powstają ograniczenia w związku ze sporną inwestycją. Sposób oraz możliwość użytkowania tych nieruchomości pozostaną takie same niezależnie od tego, czy przedmiotowa inwestycja zostanie zrealizowana, czy też nie.

Natomiast odległość działki inwestycyjnej nr [...] od najbliżej usytuowanej względem niej działki wnioskodawcy, która przeznaczona jest w planie miejscowym pod zabudowę, tj. działki nr [...], wynosi ok. 2.000 m. Pozostałe działki należące do skarżącego znajdują się w jeszcze większej odległości od inwestycji.

Słusznie zatem organ stwierdził, że działki wnioskodawcy nr [...], [...], [...], [...], [...] - nie znajdują się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. Sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń, które wynikałby z obowiązujących przepisów prawa w zakresie możliwości ich zagospodarowania. Realizacja spornej inwestycji nie wpływa na zakres - wyznaczony przepisami prawa - dopuszczalnego ich zagospodarowania.

Mając na względzie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/18, organ prawidłowo uznał, że G.W. przymiotu strony nie może wywodzić także z powoływanych przepisów Kodeksu cywilnego, ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, przepisów Konstytucji, ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ustawy o gospodarce nieruchomościami, ani z przepisów ustawy z 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r., poz. 961).

Funkcjonowanie projektowanej elektrowni wiatrowej, także w powiązaniu z pozostałymi projektami wiatrowymi, nie spowoduje uciążliwości akustycznej na terenach zurbanizowanych (Projekt budowlany, str. 11).

Za wykazanie interesu prawnego słusznie organ nie uznał również twierdzeń wnioskodawcy, że roboty realizowane na podstawie ww. pozwolenia spowodują "rozliczne zagrożenia związane z eksploatacją, jak chociażby zjawisko spadania lodu, czy też urwanie śmigła, lub pożaru (...)".

Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego i nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą tego interesu jest bowiem jego realność, nie może być przewidywany czy hipotetyczny.

Organ zasadnie stwierdził, że G. W. nie ma legitymacji procesowej do wystąpienia z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r., nie tylko dlatego, że nieruchomości będące jego współwłasnością, nie graniczą bezpośrednio z nieruchomością inwestycyjną, ale też nie znajdują się w obszarze oddziaływania spornej inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego.

W tych okolicznościach, organ słusznie umorzył, wszczęte na wniosek G. W. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.

Natomiast w odniesieniu do M. Ś., w ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, posiadał on interes prawny w kwestionowaniu decyzji GINB z [...] września 2017 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że M. Ś. jest aktualnie właścicielem działek nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], (KW nr [...]). Z przedłożonej przez inwestora (przy piśmie z [...] września 2014 r.) płyty CD ([...]lokalizacje elektrowni ze strefami ochronnymi i analizą akustyczną) zawierającej m. in. graficzną analizę hałasu - wynika, że na części terenu aktualnych działek o nr [...], [...], [...], [...] (powstałych z podziału działki nr [...]), w związku z oddziaływaniem elektrowniami [...] i [...], poziom hałasu przekracza 40 db. Tym samym znajdują się one w obszarze oddziaływania przedmiotowej inwestycji.

Stosownie do Tabeli nr 1 stanowiącej załącznik do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 112), dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (Lp. 2) wynosi 40 dB.

Z uwagi jednak na to, że M. Ś. nie był wnioskodawcą postępowania nieważnościowego, okoliczność ta w ocenie organu pozostawała bez wpływu na podjęte rozstrzygnięcie.

Mając na uwadze zarzuty skargi, która wskazywała, że wadliwa argumentacja organu odnosząca się do osoby M. Ś. skutkowała koniecznością zaskarżenia decyzji, przypomnieć należy, że uzasadnienie decyzji jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego. Jego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Organ powinien w nim wyjaśnić przesłanki jakimi kierował się w procesie decyzyjnym.

Jednak najważniejszym składnikiem decyzji jest rozstrzygnięcie (osnowa). Wynika to z władczego charakteru aktu administracyjnego, który kształtuje prawa i obowiązki stron. Rozstrzygnięcie (osnowa decyzji) musi być sformułowane w taki sposób, aby nie było wątpliwości, czego ono dotyczy, jak ukształtowano sytuację prawną strony.

W przypadku wątpliwości co do przedmiotu rozstrzygnięcia, najistotniejsza jest dyspozytywna część decyzji. Z samego uzasadnienia decyzji (bez odniesienia do osnowy) nie można wywodzić wniosków, co do przedmiotu rozstrzygnięcia, jego zakresu czy też praw przyznanych stronie lub nałożonych obowiązków.

Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego i prawnego. Uzasadnienie faktyczne powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

Z przepisu tego wynika obowiązek organu odnoszenia się do wszystkich okoliczności sprawy związanych z wydanym rozstrzygnięciem.

Organ nie ma jednak podstaw do rozważania okoliczności pozostających poza zakresem rozstrzygnięcia. Zwłaszcza dotyczących sytuacji prawnej podmiotów, w stosunku do których decyzja nie ma charakteru wiążącego (nie kształtuje i nie wpływa na ich sytuację prawną).

Tym samym powołanie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji okoliczności związanych z badaniem interesu prawnego M. Ś., było działaniem wadliwym, ale nie miało istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Jakkolwiek stanowiło naruszenie art. 107 § 1 pkt 6 i § 3 k.p.a., w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., to zdaniem Sądu uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Skutki umorzenia postępowania polegały w tym przypadku na tym, że toczące się do tej pory postępowanie zakończyło się bez osiągnięcia celu, dla którego zostało wszczęte. Przy czym postępowanie nadzwyczajne zostało wszczęte na wniosek G. W., a zaskarżona decyzja GINB z dnia [...] listopada 2019r. wydana została po wniesieniu przez G. W. oraz G.[...] Sp. z o.o., wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lipca 2019 r., w przedmiocie umorzenia postępowania.

Tym samym bez prawnego znaczenia pozostawały rozważania organu na temat interesu prawnego M. Ś.. Podkreślenia wymaga również, że organ oceniał interes prawny M. Ś. kwestionowaniu decyzji GINB z [...] września 2017 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 2015 r. (będąc błędnie przekonanym, że wymaga tego wiążący charakter wyroku w sprawie o sygn. VII SA/Wa 333/18).

Tymczasem organ przeoczył, że decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2017 r. została uchylona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 października 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 333/18.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu (po ww. wyroku) z wniosku G. W. – M. Ś. nie składał już środków zaskarżenia, a skoro decyzja organu wydana w pierwszej instancji odmawiała przymiotu strony wnioskodawcy (i z tego powodu umarzła postępowanie), to w takiej konfiguracji procesowej nie mogła pojawić się już potrzeba oceny interesu prawnego M.Ś., który swego czasu wnosił środek zaskarżenia od rozstrzygnięcia wydanego w pierwszej instancji.

Ustalenia organu w tym zakresie były zbędne i miały w istocie charakter historyczny – skoro obecnie stwierdzono, że ówcześnie wszczęte postępowanie nie będzie się toczyć, gdyż wnioskodawca G. W. nie ma przymiotu strony.

Mimo tych uchybień, w analizowanym postępowaniu nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze przepisów postępowania ani prawa materialnego, w takim stopniu, który skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę jako nieuzasadnioną.