Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 342/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-05-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Bankowe prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 3, pkt 1, art. 81 c ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Leszczyński Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Maciej Dybowski /spr./ Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 334/10 w sprawie ze skargi A. K. i L. K. na decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 28 października 2010 r. sygn. akt II SA/Wr 334/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu I. uchylił decyzję Dolnośląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wykonania obowiązku i poprzedzająca ją decyzję I instancji; II. orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

W uzasadnieniu stanowiska Sąd ten przedstawił następujące okoliczności faktyczne i prawne.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu (dalej Wojewódzki Inspektor bądź DWINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej Powiatowy Inspektor bądź PINB) z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] stwierdzającą wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tegoż organu nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. na E. i A. K. - inwestorów robót budowlanych, polegających na wymianie pokrycia dachu w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Ś.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że na wniosek A. i L. K. z dnia [...] września 2008 r. wszczęto postępowanie w sprawie sposobu przeprowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie dachu budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Ś. Dnia [...] października 2008 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę w/w robót, w trakcie której ustalono, że Inwestorzy E. i A. K. (dalej Inwestorzy) w sierpniu 2008 r. wykonali remont pokrycia dachu w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej i odnowili elewację w budynku nr [...]. Podczas wykonywania remontu pokrycia dachowego podniesiono nieznacznie połać dachu w stosunku do połaci sąsiedniego budynku bliźniaczego. Spowodowało to powstanie uskoku, który został pokryty blachą stalową ocynkowaną. Owa obróbka blacharska została wykonana w taki sposób, że od strony mieszkania A. i L. K. widoczne są szpary i prześwity, które mogą powodować zaciekanie deszczu i zawiewanie śniegu do wnętrza mieszkania. Inwestorzy zobowiązali się w terminie dwu tygodni od dnia kontroli usunąć w/w nieprawidłowości przez wykonanie obróbki blacharskiej w sposób zgodny ze sztuką budowlaną również od strony nieremontowanej połaci dachu.

Pismem z [...] października [2008 r.] wszczęto postępowanie administracyjne w sprawie sposobu przeprowadzenia robót budowlanych polegających na remoncie dachu budynku mieszkalnego w zabudowie bliźniaczej usytuowanego na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Ś. W trakcie kolejnych oględzin przedmiotowej nieruchomości inwestor A. K. oświadczył, że w dniu [...] kwietnia 2008 r. zgłosił do Starostwa Powiatowego w T. zamiar wykonania robót budowlanych polegających na wymianie dachówki i odnowieniu elewacji (na kolor beżowy) w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Ś. Zawiadomienie to zostało przyjęte przez organ administracji architektoniczno-budowlanej milczącą zgodą. Inwestorzy, wykonując roboty budowlane polegające na wymianie dachówki na w/w budynku, w celu polepszenia docieplenia połaci i wykonania jej wentylacji dodatkowo na istniejące krokwie nabili kontrłaty o wym. 2,5 cm x 5 cm, na które przybito łaty o wym. 4 cm x 6 cm. Następnie połać dachu została obłożona folią wysokoparoprzepuszczalną, ułożono na niej dachówki ceramiczne i wykonano obróbki blacharskie. Owe roboty budowlane spowodowały podniesienie połaci dachu budynku w stosunku do połaci dachu budynku bliźniaczego o 7 cm. Powstały uskok połaci dachu został poddany obróbce blacharskiej - sposób jej wykonania opisano w protokole z kontroli z [...] października 2008 r. W związku z brakiem możliwości doprowadzenia do ugody międzysąsiedzkiej, A. i L. K. będący właścicielem bliźniaczej części budynku zażądali, by w miejscu przedmiotowego uskoku powstał ogniomurek z prawidłowo wykonanymi obróbkami blacharskimi, który zabezpieczy ich połać dachu przed ewentualnymi zaciekami spowodowanymi przez nawiewy śniegu i opady deszczu.

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na Inwestorów w/w robót budowlanych obowiązek dostarczenia w terminie 30 dni oceny technicznej wykonanych robót budowlanych ze wskazaniem czynności, jakie należy wykonać, stosownymi wnioskami i zaleceniami oraz opinią rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych. Dnia [...] stycznia 2009 r. do PINB wpłynęło opracowanie techniczne sporządzone przez rzeczoznawcę budowlanego prof. dr hab. inż. M. K. (uprawnienia budowlane [...] i [...]). Autor tej oceny stwierdził, że wymianę pokrycia dachu na większości przedmiotowego obiektu wykonano poprawnie, za wyjątkiem uskoku połaci, który stwarza niebezpieczeństwo powstawania zacieków wody opadowej i zawiewania śniegu do pomieszczeń sąsiada. Stwierdził że wykonana obróbka blacharska nie odpowiada zasadom sztuki budowlanej, ponieważ nie zapewnia wymaganej szczelności uskoku dachu. Zgodnie z tą oceną - w celu wyeliminowania błędów wykonawczych - zaleca się dokonanie przebudowy uskoku polegającej na: rozebraniu pasa pokrycia nad ścianą rozdzielającą oba budynki; podwyższeniu ściany na obu połaciach na wysokość min. 30 cm ponad pokrycie dachowe; poprawnym wykonaniu obróbek blacharskich wierzchołka muru i jego styków z obiema połaciami dachu.

W związku z zaleceniami zawartymi w tym opracowaniu Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) nałożył na E. i A. K. jako Inwestorów robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Ś., obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem: rozebranie pasa pokrycia nad ścianą rozdzielającą oba budynki; podwyższenie ściany na obu połaciach na wysokość min. 30 cm ponad pokrycie dachowe; poprawne wykonanie obróbek blacharskich wierzchołka muru oraz jego styków z obiema połaciami dachu.

Termin wykonania przedmiotowych prac budowlanych wyznaczono do dnia [...] sierpnia 2009 r.

Dnia [...] sierpnia 2009 r. do PINB wpłynęło pismo E. i A. K. z [...] sierpnia 2009 r. zawierające prośbę o przedłużenie w/w terminu o trzy miesiące ze względu na warunki pogodowe. Dnia [...] września 2009 r. do PINB wpłynęło pismo A. i L. K. z [...] września 2009 r. informujące o niewyrażeniu przez nich zgody na przedłużenie terminu wykonania obowiązku wskazanego w decyzji nr [...]. W związku z powyższym Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr [...] z dnia [...] września 2009 r. odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2009 r. w zakresie przedłużenia terminu wykonania przez E. i A. K. określonych w tej decyzji prac budowlanych.

Dnia [...] września 2009 r. przeprowadzono kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. W trakcie czynności kontrolnych stwierdzono rozbieżności w oświadczeniach stron co do poprawności wykonania nałożonego obowiązku w zakresie robót budowlanych polegających na podwyższeniu ściany na obu połaciach na wysokość min. 30 cm ponad pokrycie dachowe oraz w zakresie robót budowlanych polegających na poprawnym wykonaniu obróbek blacharskich wierzchołka muru i jego styków z obiema połaciami dachu. L. K. zażądał wykonania projektu na wykonanie owych robót budowlanych, nadto wskazał, że jako współwłaściciel obiektu winien mieć wpływ na materiały użyte do budowy i na kolor poszycia. Wskazał również, że ów ogniomurek winien być wykonany w całości z cegły pełnej (a nie z płyty kartonowej) i że graniczenia wykonane są w sposób nieprawidłowy.

W trakcie czynności kontrolnych A. K. będący inwestorem wykonanych robót przedłożył do akt sprawy opinię powykonawczą w zakresie ochrony przeciwpożarowej (zał. nr 1), opinię techniczną dotyczącą poprawności wykonanych robót (zał. nr 2), fakturę nr [...] na zakup płyty [...] (zał. nr 3), atest higieniczny (zał. nr 4) i Europejską Aprobatę Techniczną [...] (zał. nr 5). Inwestorzy oświadczyli, że obowiązek nałożony na nich decyzją nr [...] uważają za wykonany, zgodnie bowiem z przedłożonymi dokumentami materiały użyte do wykonania robót spełniają wymagania niezbędne do ich stosowania. W konsekwencji powyższego PINB w T. decyzją z dnia [...] października 2009 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją nr [...] na E. i A. K.

Po rozpatrzeniu odwołania A. i L. K., DWINB decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2009 r. uchylił decyzję nr [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie DWINB wskazał, że PINB niedostatecznie wyjaśnił stan faktyczny sprawy - brak było w szczególności protokolarnego potwierdzenia wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. Jednocześnie podano, że przedłożone przez A. K. załączniki do protokołu kontroli z dnia [...] września 2009 r. nie mogły być uznane za dowód w niniejszym postępowaniu, bowiem stanowiły jedynie nieuwierzytelnione kserokopie bez dołączonych uprawnień zawodowych ich autorów. W ponowionym postępowaniu organ I instancji przeprowadził dnia [...] grudnia 2009 r., przy udziale stron postępowania, kontrolę wykonania obowiązku wynikającego z decyzji nr [...]. W spisanym na powyższą okoliczność protokole jednoznacznie wskazano, że obowiązek wynikający z ww. został wykonany w całości. Na potwierdzenie powyższego faktu Powiatowy Inspektor sporządził stosowną dokumentację fotograficzną. Obecni w trakcie kontroli A. i L. K. oświadczyli, że wykonany mur nie jest murem pełnym (tj. wykonanym z cegły), a tak - zgodnie z przepisami - winien w ocenie Skarżących być wykonany. Oświadczyli, że żądają, by obowiązek wynikający z decyzji nr [...] został wykonany w technologii murowanej, zgodnie ze sztuką budowlaną, nie zaś w obecny sposób, tj. w konstrukcji lekkiej drewnianej obitej płytą gipsowo - kartonową. W trakcie czynności kontrolnych poinformowano A. i L.K., że wszelkie spory sąsiedzkie oraz kwestie wzajemnych rozliczeń z tytułu poniesionych kosztów należą do kompetencji sądów cywilnych.

Dnia [...] grudnia 2009 r. do PINB wpłynęły pisemne wyjaśnienia A. i L. K. Zdaniem Skarżących wykonany przez Inwestora ogniomurek z płyty [...] nie eliminuje błędów powstałych przy nielegalnej przebudowie dachu, a obróbka blacharska nie odpowiada zasadom sztuki budowlanej, ponieważ nie zapewnia wymaganej szczelności uskoku dachu. Dnia [...] grudnia 2009 r. A. K. złożył w PINB decyzję z [...] grudnia 1982 r. nr [...] o stwierdzeniu przygotowania zawodowego do pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie przez K. S. i zaświadczenie nr [...] wydane przez Komendanta Głównego Państwowej Straży Pożarnej stwierdzające posiadanie przez R. J. wymaganego przygotowania zawodowego do sprawowania funkcji rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych.

Po uprzednim poinformowaniu stron o uprawnieniach wynikających z art. 10 § 1 k.p.a., organ I instancji decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] (dalej decyzja nr [...]) stwierdził wykonanie obowiązku nałożonego decyzją tegoż organu nr [...] na E. i A. K. - inwestorów spornych robót budowlanych. Od decyzji nr [...] odwołanie wnieśli A. i L. K. Zdaniem Skarżących, zalecenia zawarte w ekspertyzie prof. dr hab. inż. M. K. nie zostały wykonane. A. i L. K. zwrócili się do organu z prośbą o dokonanie wizji lokalnej, bowiem obecny stan uniemożliwia Skarżącym prawidłowe użytkowanie ich budynku.

Organ odwoławczy stwierdził, po zapoznaniu się z treścią odwołania i wnikliwej analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, odwołanie nie zasługuje na uwzględnienie.

Organ wskazał, że decyzję wydano w oparciu o art. 51 ust. 3 ustawy z dnia 7.7.1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z "2003 r., Nr 207, poz. 2016" ze zm.). Z powyższego artykułu wynika, że właściwy organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie nałożonego uprzednio decyzją na inwestora obowiązku i wydaje stosowną decyzję - o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Zgodnie z zamysłem ustawodawcy, art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego ma za zadanie wymusić na inwestorze dokonanie czynności lub robót budowlanych, mających na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z warunkami określonymi w przepisach prawa. Zgodnie z art. 51 ust. 3 ustawy, po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję: albo o stwierdzeniu wykonania obowiązku (art. 51 ust. 3 pkt 1) albo - w przypadku nie wykonania obowiązku – decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego (art. 51 ust. 3 pkt 2). Po wydaniu zatem decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, dalsze czynności postępowania naprawczego, które zostały określone w art. 51 ust. 3, podejmowane są co do zasady na wniosek inwestora. W przypadku jednak, gdy upłynął termin określony w treści decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2, organ nadzoru budowlanego kontynuuje postępowanie z urzędu. Po upływie terminu określonego w tej decyzji sprawdza wykonanie nałożonych obowiązków. Po sprawdzeniu wykonania obowiązków, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2, organ wydaje decyzję stwierdzającą wykonanie obowiązku. Wydanie tej decyzji kończy postępowanie organu nadzoru budowlanego w sprawie, gdyż potwierdza, że inwestor doprowadził roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem, co było celem prowadzonego postępowania naprawczego. Z literalnego brzmienia przepisu art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wynika, że fakt wykonania przez stronę obowiązku wynikającego z decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego winien być ustalony w sposób bezsporny.

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy organ odwoławczy stwierdził, że decyzją nr [...] wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor nałożył na E. i A. K. jako Inwestorów robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Ś., obowiązek wykonania do dnia [...] sierpnia 2009 r. określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem. Decyzja nr [...], w ocenie organu, jako w pełni odpowiadająca zaleceniom wynikającym z przedłożonego przez strony opracowania rzeczoznawcy budowlanego prof. dr hab. inż. M. K. (uprawnienia budowlane [...] i [...]) była rozstrzygnięciem prawidłowym (z treści odwołania wynika, że Skarżący ocenę tę podzielają), a wypełnienie obowiązków nią nałożonych gwarantowało doprowadzenie owych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Z uzupełnionego przez organ I instancji materiału dowodowego wynika, zdaniem organu odwoławczego, że E. i A. K. wykonali w całości obowiązek wynikający z decyzji nr [...] i wykonali go w sposób prawidłowy tj. zgodny z obowiązującymi przepisami techniczno - budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej (potwierdzają to: ocena techniczna autorstwa K. S. - uprawnienia budowlane nr [...] i opinia powykonawcza w zakresie ochrony przeciwpożarowej autorstwa rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. J.). Wobec powyższego koniecznym było podjęcie skarżonego rozstrzygnięcia w oparciu o art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Z gramatycznej konstrukcji tego jednoznacznego w swej treści przepisu wynika, że wykonanie przez adresata ostatecznej decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nałożonego w niej obowiązku, obliguje organ nadzoru budowlanego do stwierdzenia wykonania tego obowiązku (użycie przez ustawodawcę trybu oznajmującego: "wydaje decyzję"), nie pozostawiając mu w tym względzie żadnej swobody.

Z tego względu organ odwoławczy nie znalazł podstaw do zmiany bądź uchylenia zaskarżonej decyzji, uznając, że jest ona zgodna z obowiązującym porządkiem prawnym i czyni zadość wymaganiom, jakie ustawodawca stawia inwestorowi, który dopuścił się samowoli budowlanej. Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu organ wskazał, że nie mogą one mieć wpływu na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia. Wbrew twierdzeniom Skarżących ani z treści ekspertyzy prof. dr hab. inż. M. K., ani z uzasadnienia decyzji nr [...] nie wynika, że jedyną konstrukcją ogniomurku, która w pełni wyeliminuje błędy powstałe w trakcie samowolnie wykonanych robót budowlanych, jest konstrukcja murowana. Z treści opinii rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych - inż. R. J. bezspornie wynika, że przyjęte przez Inwestorów rozwiązanie zapewnia wystarczającą ochronę przed zapaleniem, zwęgleniem lub innym uszkodzeniem. Strona przeciwna, której organ I instancji w sposób zgodny z przepisami procedury administracyjnej zapewnił możliwość czynnego udziału w przedmiotowym postępowaniu, miała prawo do przedłożenia kontrekspertyzy, zawierającej odmienne wnioski, z którego to uprawnienia nie skorzystała. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego, wniosek Skarżących o dokonanie kolejnej wizji lokalnej jest w ocenie organu całkowicie nieuzasadniony, bowiem żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na powyższą decyzję wnieśli A. i C. K. zarzucając, że wydane w sprawie decyzje, są niezgodne ze stanem faktycznym i są nierzetelną oceną dokonanej przebudowy dachu, ponieważ wnioski z ekspertyzy prof. dr hab. inż. M. K. nie zostały wykonane.

W uzasadnieniu skargi, opisując bardzo szczegółowo prowadzone postępowanie, podkreślili, że z opracowania technicznego sporządzonego przez rzeczoznawcę budowlanego prof. dr hab. inż. M. K. wyraźnie wynika, że konstrukcja ma być murowana, ponieważ jest mowa o "wierzchołku muru". A według definicji prawa budowlanego: "mur - to pionowa część budowli wykonana z materiału ceramicznego, kamienia naturalnego, drewna itp. Mur może być zbudowany z prefabrykatów połączonych zaprawą budowlaną (np. kamienie, cegły, bloczki betonowe itp. połączone zaprawą wapienną, cementową lub inną podobną), lub też może być wykonany z materiału jednorodnego, np. odlany z betonu lub ulepiony z gliny. Szczególną postacią muru ze wzmocnieniami konstrukcyjnymi jest mur pruski". Według tej definicji powyższe zalecenie w wydanej decyzji nr [...] nie zostało w ocenie skarżących - wykonane, ponieważ konstrukcja drewniana obita płytą gipsowo-kartonową nie spełnia definicji muru (dowód zdjęcie 4 i 5). Nie wiadomo na jakiej podstawie inwestorzy E. i A. K. samowolnie zmienili materiał budowlany. Zamiast podwyższenia ściany działowej jak zaleca w ekspertyzie prof. dr hab. inż. M. K., wykonali przepierzenie z płyty gipsowo-kartonowej, które nie jest ogniomurkiem. Wykonanie takiej konstrukcji nie eliminuje błędów powstałych przy nielegalnej przebudowie dachu i nie realizuje wniosków z ekspertyzy, nałożonych w decyzji nr [...]. Zarzucili, że obróbka blacharska od strony ich budynku wpuszczona jest pod dachówkę, opiera się na łatach, a dziury - prześwity wielkości dłoni między opierzeniem a dachówką na każdej łacie, zostały niedbale pozapychane gąbką (pianką poliuretanową; dowód zdjęcie 3). Obróbka blacharska wykonana jest w taki sam sposób, jak była wykonana przed opracowaniem technicznym prof. dr hab. inż. M. K., nie odpowiada zasadom sztuki budowlanej, ponieważ nie zapewnia wymaganej szczelności uskoku dachu (dowód zdjęcie 1, 2 i 3), co zawarł w swej ekspertyzie prof. dr hab. inż. M. K. W związku z tym kolejny warunek z ekspertyzy nie został spełniony. Skarżący zarzucili, że wykonana konstrukcja z płyty gipsowo-kartonowej jest nieprawidłowa, narusza ich interes, gdyż nie pozwala na prawidłowe użytkowanie budynku, ze względu na nieszczelność dachu naraża na stratę ciepła uniemożliwia przeprowadzenie remontu na ich części dachu. Remontując dach ocieplą go, co spowoduje jego podwyższenie, wtedy całą ocieploną i podwyższoną konstrukcję dachu będą musieli oprzeć o ogniomurek, czyli w tej chwili o konstrukcję z płyty gipsowo-kartonowej. Skarżący zadają pytanie, czy płyta gipsowo-kartonowa wytrzyma nacisk konstrukcji? Zdaniem skarżących, załączona przez E. i A.K. opinia techniczna autorstwa K.S. jest nierzetelna, gdyż została opracowana bez przeprowadzenia wizji lokalnej od strony skarżących, gdzie widoczne są prześwity - czyli nie jest zapewniona szczelność uskoku dachu, o której mowa w ekspertyzie prof. dr hab. inż. M. K.; nie ma również mowy o rynnach, które są źle zamontowane, ponieważ zachodzą na stronę skarżących (dowód zdjęcie 4 i 5). W załączonej przez E. i A. K., opinii przeciwpożarowej autorstwa rzeczoznawcy ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych inż. R. J. stwierdzono, że płyta gipsowo-włókniowa [...] służy do wykonania poszyć i okładzin elementów budowlanych. Nie ma zaś mowy, że może być wykorzystana jako samoistny materiał do budowy ściany na zewnątrz budynku, ani o jej wytrzymałości na warunki atmosferyczne. Skarżący uważają, że powyższe opinie są nierzetelne i całkowicie niezgodne ze stanem rzeczywistym, na potwierdzenie tego sporządzili stosowną dokumentację fotograficzną. W konsekwencji skarżący stwierdzili, że obowiązek nałożony na E. i A. K. decyzją nr [...] nie został wykonany, a przedstawione opinie są nierzetelne i niezgodne ze stanem faktycznym. Stwierdzili, że wnioski z ekspertyzy prof. dr hab. inż. M. K. nie zostały wykonane gdy wszystkie te nieprawidłowości zostały zaakceptowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. decyzją nr [...].

W odpowiedzi na skargę Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny podniósł, że nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny sprawy Wojewódzki Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., co powoduje, że decyzje te podlegają usunięciu z obrotu prawnego.

Materialno-prawną podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowi art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2006r., nr 156, poz.1118 ze zm., dalej Prawo budowlane), zgodnie z którym po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2 i wydaje decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Niesporne jest w sprawie, że ostateczną decyzją z [...] lutego 2009 r. nr [...] wydaną z powołaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego - Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. nałożył na E. i A. K. Inwestorów robót budowlanych polegających na wymianie pokrycia dachu w budynku mieszkalnym w zabudowie bliźniaczej usytuowanym na działce nr [...] przy ul. [...] w O. Ś., wykonanie następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia ich do stan zgodnego z prawem: rozebranie pasa pokrycia nad ścianą rozdzielającą oba budynki; podwyższenie ściany na obu połaciach na wysokość min. 30 cm ponad pokrycie dachowe; poprawne wykonanie obróbek blacharskich wierzchołka muru oraz jego styków z obiema połaciami dachu.

Stwierdzenie wykonania obowiązków określonych opisaną wyżej decyzją nr [...], mającą na celu doprowadzenie wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i wydanie rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie – w trybie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego – wymagało od organu I instancji przeprowadzenia postępowania przez zgromadzenie dowodów, a tym samym ustalenie stanu faktycznego, który by jednoznacznie wykazał, że inwestorzy prawidłowo i w całości wykonali obowiązki nałożone w/w decyzją. W świetle zgromadzonych w sprawie dowodów stwierdzić należy, że organy nie zebrały i nie rozpatrzyły w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, tym samym naruszono wymóg prowadzenia postępowania zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.) i w taki sposób, by pogłębić zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli (8 k.p.a.), i przekonać o zasadności przesłanek, które zdecydowały o określonym załatwieniu sprawy (art. 11 k.p.a.).

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że gdy nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, a co ma miejsce w niniejszej sprawie, to nie można ocenić czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W takim przypadku brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy, a rozstrzygnięcie dokonane mimo to przez organ administracji jest w konsekwencji wadliwe (wyrok NSA z 6.11.1984 r., I SA 508/84, ONSA 2/84, poz. 100). Lektura akt sprawy wskazuje, że organy wydając w sprawie kwestionowane decyzje, rozstrzygnięcie swe oparły przede wszystkim na opinii technicznej z [...] września 2009 r. sporządzonej przez mgr inż. K. S. i opinii z [...] września 2009 r., sporządzonej przez inż. R.J. - rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych. I tak w w/w opinii technicznej , mgr inż. K. S. stwierdza, że "Po dokonaniu oględzin w/w ogniomuru /.../ , że pod względem budowlanym, tj. odprowadzenia wód opadowych i ochrony przed zawiewaniem, jest on wykonany prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną ...". W opinii z [...] września 2009 r., inż. R. J. powołując przepis § 235 ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury (Dz.U. z 2002 r., nr 75, poz. 690 ze zm.), stwierdził, że dach obiektu posiada ścianę przeciwpożarową wyprowadzoną ponad pokrycie dachu na wysokość 0,3 m. Wskazano przy tym, że, "Powyższe rozwiązanie zostało wykonane przy użyciu płyty gipsowo - włóknowej [...] służącej do wykonywania poszyć i okładzin elementów budowlanych (Europejska Aprobata Techniczna [...]). Zgodnie z załączoną aprobatą techniczną płyty są sklasyfikowane do klasy reakcji na ogień zgodnie z PN-EN 13501-1 jako niepalne (A2-s1 dO). Natomiast jako ochrona pożarowa spełniają wymagania klasy K 60 według PN-EN 13501-2, co oznacza, że zapewnia zabezpieczenie na czas 60 min - ochronę przed zapaleniem, zwęgleniem lub innym uszkodzeniem. Ściana została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno - budowanymi oraz zasadami wiedzy technicznej". Istotne jest w sprawie, że skarżący w toku postępowania konsekwentnie nie godząc się z zastosowanym materiałem użytym do podwyższenia ściany ponad pokrycie dachowe, zarzucali - powołując się na ocenę techniczną prof. dr hab. inż M. K. - że sporna ściana ze względów bezpieczeństwa, winna była być wykonana jako pełny mur, nie zaś z płyty gipsowo-włóknowej. Wprawdzie z decyzji nr [...] nie wynika jaki materiał winien użyć inwestor do wykonania spornej ścianę, lecz skoro w przepisie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, stanowiącym podstawę wydania tejże decyzji, mowa jest o doprowadzeniu wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem, to wobec lakoniczności w/w opinii mgr inż. K. S., organ winien był rozważyć czy w niniejszej sprawie nie skorzystać z uprawnień jakie daje przepis art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, tj. nałożenia obowiązku sporządzenia ekspertyzy technicznej .

Mając na uwadze, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, że działania organu w trybie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego zmierzają do wyjaśnienia kwestii technicznych, których celem jest ustalenie stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 28.6.2005 r., OSK 1780/04, Lex nr 179100), pominięcie przez organ tej kwestii, stanowi naruszenie zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Zaniechanie organu w tym zakresie jest uchybieniem o tyle istotnym, że organy wydając w sprawie kwestionowane decyzje, pominęły postanowienia art.5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, stosownie do którego, obiekt budowlany należy budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich.

Nienależyte wyjaśnienie istotnych w sprawie okoliczności dotyczy również pkt 3 decyzji nr [...], czyli obróbek blacharskich. W postępowaniu administracyjnym nie obowiązuje formalna teoria dowodowa, według której daną okoliczność można udowodnić wyłącznie przy pomocy takiego, a nie innego środka dowodowego, ani zasada, że rola organu orzekającego to rola biernego podmiotu oczekującego na dowody zaoferowane przez stronę. Wręcz przeciwnie, rządząca postępowaniem administracyjnym zasada oficjalności (art. 7, 75 k.p.a.) wymaga, by w toku postępowania organy administracji publicznej podejmowały wszelkie kroki niezbędne do wyjaśnienia i załatwienia sprawy, i dopuszczały jako dowód wszystko, co może przyczynić się do jej wyjaśnienia, a nie jest sprzeczne z prawem, a więc by z urzędu przeprowadzały dowody służące ustaleniu stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z 29.11.2000 r., V SA 948/00, Lex nr 50114). Organy dopuściły jako dowód w sprawie opinię techniczną z [...] września 2009 r. sporządzoną przez mgr inż. K. S., przyjmując tym samym, że autor tejże opinii wykazał się wymaganymi uprawnieniami, gdy z art. 12 ust. 7 Prawa budowlanego wynika, że do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych konieczne jest uzyskanie wpisu na listę członków izby samorządowej, co potwierdza zaświadczenie samorządu zawodowego, że wpis jest aktualny. W aktach sprawy znajduje się jedynie kserokopia decyzji o stwierdzeniu przygotowania zawodowego z [...] grudnia 1982 r., nr [...] z pieczątką nagłówkową: Urząd Województwa Wrocławskiego i Miasta Wrocławia Wrocław, Pl. Powstańców Warszawy 1, lecz brak jest na tej kserokopii decyzji czytelnego podpisu z podaniem imienia, nazwiska i stanowiska służbowego osoby upoważnionej do wydania decyzji, gdy nadto za zgodność z oryginałem podpisał sam zainteresowany, czyli mgr inż. K.S. W konsekwencji powyższych ustaleń, przyjąć należy, że stwierdzenie przez organ I instancji wykonania przez inwestorów obowiązku wykonania określonych robót budowlanych nałożonych decyzją nr [...] - bez wyjaśnienia opisanych wyżej okoliczności, było co najmniej przedwczesne.

Powyższych uchybień, jakimi dotknięte było postępowanie organu I instancji, nie dostrzegł organ odwoławczy, dopuszczając się tym samym naruszenia prawa. Słusznym jest wniosek, że organy orzekające nie przeprowadziły w niniejszej sprawie postępowania dowodowego zgodnie z przytoczonymi wyżej przepisami k.p.a. Nie można tym samym przyjąć, że orzekające w sprawie organy wykazały istnienie przesłanek, o których mowa w art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zwłaszcza, że decyzja wydawana w oparciu o ten przepis jest następstwem decyzji wydanej w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego, a który to przepis w sposób jednoznaczny stwierdza, że nałożone tym przepisem określone czynności mają na celu doprowadzenie wykonywanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 28 października 2010 r., sygn. akt II SA/Wr 334/10, wywiódł Dolnośląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we Wrocławiu, reprezentowany przez radcę pr. M. C., zaskarżając ów wyrok w całości.

Opierając skargę kasacyjną na: "naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na wynik sprawy", tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, przez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, a w konsekwencji zarzucenie Skarżącemu organowi zaniechania

zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego w sytuacji, gdy zgromadzony materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje na wykonanie przez inwestorów obowiązków naprawczych, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi;

- naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przez jego niezastosowanie, mimo że znajdował on bezsprzecznie zastosowanie wobec jednoznaczności wykonania przez inwestorów całości obowiązków naprawczych nałożonych na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co zgodnie z wolą ustawodawcy bezwzględnie obligowało organy nadzoru budowlanego do wydania decyzji stwierdzającej wykonanie obowiązku, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o:

- uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji,

- zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego, Sąd I instancji przepisów prawa procesowego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami i błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego. Sąd I instancji oczywiście błędnie ocenił zgromadzony materiał dowodowy, a w konsekwencji doszedł do nieuzasadnionego przekonania, że organy nadzoru budowlanego orzekające w niniejszej sprawie, zaniechały zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, wskutek czego brak obecnie wiedzy, czy zrealizowane przez inwestorów obowiązki naprawcze, nałożone uprzednio decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zostały przez inwestorów wykonane.

Pogląd taki skarżący kasacyjnie uznał za oczywiście błędny wobec jednoznaczności zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności Sąd I instancji całkowicie pominął dowód z kontroli obiektu budowlanego, przeprowadzony dnia [...] grudnia 2009 r. przy udziale stron postępowania, w sposób nie budzący wątpliwości potwierdził okoliczność, wykonania przez inwestorów całości obowiązków naprawczych. Nadto w toku rozprawy strony skarżące potwierdziły, że kontrola powyższa przeprowadzona została w sposób rzetelny, a strony aktywnie w niej uczestniczyły, mając nieskrępowany wgląd do budynku objętego postępowaniem.

Jednocześnie w sprawie znajdują się również dowody potwierdzające prawidłowość zapadłych w: toku kontroli ustaleń faktycznych - opinia techniczna z [...].9.2009 r., sporządzona przez mgr inż. K. S. i opinią z [...].9.2009 r., sporządzona przez inż. R. J. - rzeczoznawcy ds zabezpieczeń przeciwpożarowych. Pierwsza z opinii potwierdza, że ogniomur został wykonany prawidłowo i zgodnie ze sztuką budowlaną. Druga wskazuje, że ściana przeciwpożarowa została wykonana zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi i zasadami wiedzy technicznej. Tym niemniej - wobec jednoznaczności dowodu z kontroli inwestycji, powyższe opinie techniczne potraktować należy jako dowody pośrednie i o charakterze pomocniczym, dodatkowo potwierdzające jedynie, zasadność ustaleń organów nadzoru budowlanego.

Sąd I, instancji w zasadzie całkowicie zanegował - bez podania .jakiejkolwiek przyczyny, prawidłowość ustaleń dokonanych przez organ w toku kontroli wykonania inwestycji, podczas gdy ustalenia te są po pierwsze - spójne i jednoznaczne, po drugie - stanowią dowód wystarczający do uznania, że obowiązek został wykonany. Zważywszy na fakt, że wynik. kontroli jako dowód prima facie stanowi najmocniejszy w zasadzie materiał dowodowy w niniejszej sprawie, nie istnieje potrzeba przeprowadzania kolejnych dowodów, mających za zadanie potwierdzenie dokonanych przez organ nadzoru budowlanego ustaleń faktycznych. Tym samym niezrozumiałym wydaje się zasygnalizowana przez Sąd I instancji konieczność rozważenia przez organy orzekające możliwości nałożenia na inwestorów obowiązku sporządzenia ekspertyzy w oparciu o art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Przepis niniejszy nie może znaleźć w sprawie zastosowania, gdyż zgodnie z wolą ustawodawcy, obciążanie strony postępowania obowiązkiem w postaci ekspertyzy jest ściśle uzależnione od przesłanki w postaci powstania u

organu uzasadnionych wątpliwości co do robót budowlanych. W niniejszym przypadku trudno mówić o jakichkolwiek wątpliwościach po stronie organów orzekających, gdyż już w toku kontroli organy te bezspornie stwierdziły fakt prawidłowego wykonania całości obowiązków naprawczych. Sąd I instancji nie zwrócił nadto uwagi, że zgodnie z obowiązującym prawem, funkcję powiatowego

inspektora nadzoru budowlanego, pełnić może wyłącznie osoba posiadająca uprawnienia budowlane. Stąd nie sposób mówić o wątpliwościach organu, który posiadając z urzędu fachową wiedzę w przedmiocie objętym kontrolą, potrafi samodzielnie ocenić zakres i prawidłowość wykonanych robót budowlanych, będących - co należy podkreślić, robotami o nieznacznym stopniu skomplikowania.

Dysponując zarówno dowodem prima facie z kontroli, jak również dwoma niezależnymi opiniami technicznymi, a nadto własną fachową wiedzą, organ nadzoru budowlanego, oceniając wykonanie obowiązku wynikającego z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, nie musi już dodatkowo posiłkować się kolejnymi dowodami, a zwłaszcza narażać stron postępowania "nieuzasadnionymi kosztami sporządzania ekspertyzy i doprowadzać do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania. Skoro w niniejszej sprawie oczywistym było .prawidłowe i kompletne wykonanie przez inwestorów obowiązków naprawczych z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, jedyną możliwością zakończenia postępowania naprawczego jest w takim przypadku decyzja o stwierdzeniu wykonania obowiązku. Dlatego Skarżący organ wskazał na naruszenie przez Sąd I instancji prawa materialnego, a to art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez odmowę jego zastosowania w sprawie.

Wszelkie rozważania Sądu I instancji dotyczące obowiązku kontynuacji przez organy nadzoru budowlanego postępowania dowodowego obejmującego wykonanie przez inwestorów obowiązków naprawczych są nietrafne wobec bezspornego ustalenia faktu ich wykonania. Powyższe ustalenie, zwłaszcza wobec niezakwestionowania przez Sąd I instancji ustaleń organów nadzoru budowlanego, dokonanych w toku kontroli inwestycji dnia [...] grudnia 2009 r., odnośnie zakresu i prawidłowości wykonanych obowiązków, obligowało organy nadzoru budowlanego do orzeczenia o stwierdzeniu wykonania obowiązków, gdyż jednoznaczne brzmienie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wiąże organy orzekające w sposób bezwzględny, nie pozostawiając miejsca na jakikolwiek luz administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2012, poz. 270, dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Przedmiotową skargę kasacyjną oparto na obu podstawach kasacyjnych przewidzianych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego oraz naruszenie prawa procesowego mającym istotny wpływ na wynik sprawy i treść wyroku. Zasadą w takiej sytuacji jest w pierwszej kolejności rozpoznanie zarzutów procesowych, jako że jedynie przyjęcie prawidłowych ustaleń faktycznych będących podstawą rozstrzygnięcia pozwala na ocenę czy dokonano prawidłowej subsumcji normy prawa materialnego (przykładowo - wyrok NSA z: 9.3.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120; 21.10.2011 r., II FSK 775/10).

Zgodnie z art. 176 p.p.s.a., kasator ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną nie może precyzować zarzutów ani ich konkretyzować, nie może też domniemywać, który przepis prawa Skarżący miał na uwadze podnosząc określony zarzut.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Podstawowym założeniem skarżącego kasacyjnie jest "bezsporne ustalenie faktu" wykonania przez inwestorów obowiązków naprawczych i przyjęcie, że "już w toku kontroli organy bezspornie stwierdziły fakt prawidłowego wykonania całości obowiązków naprawczych". Założenie to jest błędne. Z bezspornością ustalenia faktu mamy do czynienia wówczas, gdy jedna ze stron podnosi twierdzenia co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, a inne strony tych twierdzeń nie kwestionują i nie zgłaszają dowodów przeciwnych bądź dowodów przeciwieństwa (H. Dolecki "Ciężar dowodu w polskim procesie cywilnym" W. Pr. PWN 1998 s. 126-129), a organ po rozważeniu wszystkich zebranych w sprawie dowodów, zgodnie z prawidłami logiki (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski "Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 350-351 nb 2, 3), dokonuje właściwego ustalenia, prezentując to ustalenie w uzasadnieniu decyzji (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.). W postępowaniu administracyjnym, w przeciwieństwie do postępowania przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym (zwłaszcza po nowelizacji k.p.c. z 1996 r.), obowiązuje zasada prawdy obiektywnej. Z zasady tej wynikają dla organu administracji publicznej obowiązki w tym określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Kierując się normą prawa materialnego, organ ocenia, jakie fakty mają istotne znaczenie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody dla udowodnienia tych faktów są potrzebne. Zgodnie z zasadą oficjalności, organ z urzędu obowiązany jest przeprowadzić dowody dla ustalenia stanu faktycznego sprawy (art. 7 i 77 k.p.a.; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26.10.1984 r., II SA 1205/84, ONSA 1984, nr 2, poz. 98). Organ obowiązany jest zapewnić realizację czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (B. Adamiak – op. cit. s. 57-60 nb 6-10, 12).

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak – op. cit. s. 57 nb 7, s. 345 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego "Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo" W. Pr. 1998 t.1 s. 227 uw. 6).

Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, A. i L. K. konsekwentnie, od początku postępowania, kwestionowali prawidłowość wykonania remontu dachu a następnie prawidłowość realizacji obowiązku naprawczego przez Inwestorów – w szczególności wnosząc dnia [...] września 2008 r. wniosek do Powiatowego Inspektora; wskazując na nieprawidłowość wykonania obróbki blacharskiej na remontowanym pokryciu dachu, wskazując na widoczne szpary i prześwity powodujące zaciekanie deszczu i zawiewanie śniegu do wnętrza ich mieszkania; żądając pobudowania ogniomurku z prawidłowo wykonanymi obróbkami blacharskimi. Powołując się na opracowanie techniczne prof. dra hab. inż. M. K. wnosili w szczególności na konieczność wykonania ogniomurku w całości z cegły pełnej (a nie z płyty kartonowej). Także w trakcie kontroli dnia [...] grudnia 2009 r. A. i L. K. podnosili, że wykonany mur nie jest murem pełnym (wykonanym z cegły) – a tak winien być zgodnie z przepisami wykonany; żądali, by obowiązek wynikający z decyzji nr [...] wykonano w technologii murowanej zgodnie ze sztuką budowlaną, nie zaś w konstrukcji lekkiej drewnianej obitej płytą gipsowo kartonową. Argumenty swe skarżący uzupełnili w piśmie z [...] grudnia 2009 r., wskazując że wykonany przez Inwestora ogniomurek z płyty [...] nie eliminuje błędów powstałych przy nielegalnej przebudowie dachu, a obróbka blacharska nie odpowiada zasadom sztuki budowlanej, nie zapewniając wymaganej szczelności uskoku dachu. W odwołaniu od decyzji nr [...] A. i L. K. podnieśli, że nie zostały wykonane zalecenia zawarte w ekspertyzie prof. dra hab. inż. M.K. i wnieśli o dokonanie wizji lokalnej wskazując, że obecny stan uniemożliwia Odwołującym prawidłowe użytkowanie budynku. Wniosek o przeprowadzenie wizji lokalnej Wojewódzki Inspektor uznał za "całkowicie nieuzasadniony, bowiem żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami". Organ odwoławczy nie odniósł się do 5 zdjęć, przedstawiających w szczególności prześwity w obróbkach blacharskich od strony domu zajmowanego przez A. i L. K., dołączonych do odwołania od decyzji nr [...].

Wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, ustalenie przez organy obu instancji prawidłowego wykonania całości obowiązków naprawczych nie było bezsporne, a Sąd I instancji prawidłowo uznał, że odbyło się z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. Z zasady prawdy obiektywnej, będącej naczelną zasadą postępowania, wynika uprawnienie stron do przedstawienia dowodów bądź do wnioskowania o ich przeprowadzenie. Organ odwoławczy miał obowiązek odnieść się do przedstawionych w odwołaniu 5 zdjęć (art. 7 i art. 75 § 1 k.p.a.). Wojewódzki Inspektor z naruszeniem art. 7 i art. 136 k.p.a. nie przeprowadził oględzin budynku. Skoro inne dowody, dotychczas przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym prowadziły – w ocenie organu odwoławczego – do odmiennych wniosków, niż przedstawione przez stronę zgłaszającą dowód, to brak było podstaw do odmowy dokonania wizji lokalnej.

Nietrafny okazał się zarzut naruszenia prawa procesowego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a.) w postaci objętej zarzutem. Zarzut błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego przez Sąd I instancji mógłby być skutecznie postawiony Sądowi I instancji, gdyby skarżący kasacyjnie wskazał na naruszenie art. 106 § 5 p.p.s.a. w zw. z art. 233 § 1 k.p.c. Takiego zarzutu jednak autor skargi kasacyjnej nie stawia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopuścił się naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. przez sprzeczność istotnych ustaleń Sądu I instancji z istniejącymi dowodami. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że organy obu instancji nie ustaliły dokładnie stanu faktycznego sprawy, co skutkowało wadliwością zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji nr [...]. Organy obu instancji z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podzieliły opinie techniczne: z [...] września 2009 r. mgr inż. K. S. i z [...] września 2009 r. inż. R. J.

Ocena opinii technicznej należy do decydenta procesowego i nie jest on tym dowodem związany (odpowiednio – T. Widła "Ocena dowodu z opinii biegłego" Wyd. U. Śl. 1992 s. 84-90; B. Adamiak – op. cit. s. 356-357 nb 3). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że decyzje obu instancji pomijają dyspozycję art. 5 ust. 2 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany należy budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. W doktrynie utrwalonym jest pogląd, że przepis art. 5 Prawa budowlanego umieszczony jest wśród przepisów ogólnych Prawa budowlanego. W szczególności obowiązki projektanta, inwestora i innych uczestników procesu budowlanego, i zadania organów nadzoru budowlanego, należy interpretować przez pryzmat zasad ogólnych zamieszczonych w tym przepisie (red. Z. Niewiadomski "Prawo budowlane. Komentarz" C.H. Beck 2011 s. 122-123 nb 1). Tym samym w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 51 Prawa budowlanego koniecznym jest uwzględnienie w szczególności wymogu zgodności wykonanych robót budowlanych z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi oraz z zasadami wiedzy technicznej.

Błędnie organy obu instancji uznały, że obie opinie techniczne: z [...] września 2009 r. i z [...] września 2009 r., stanowią odrębny przedmiot oceny, w oderwaniu od innych dowodów zebranych w sprawie – w szczególności bez rozważenia konkluzji każdej z tych ocen z opinią techniczną prof. dra hab. inż. M. K. i ze zdjęciami, obrazującymi rzeczywisty stan obiektu. Opinia techniczna z [...] września 2009 r. jest zdawkowa i mimo, że posługuje się sformułowaniem "Dotyczy wykonania muru ogniowego...; Po dokonaniu oględzin ww ogniomuru"; w istocie nie ocenia muru ogniowego w rozumieniu zasad wiedzy technicznej. Zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, mur ogniowy to mur ogniochronny; ściana o grubości równej przynajmniej szerokości jednej cegły, murowana od fundamentu aż po dach, stanowiąca zaporę ogniową w przypadku wybuchu pożaru w budynku (red. W. Skowroński "Ilustrowany leksykon architektoniczno-budowlany" Arkady 2008 s. 197). Mgr inż. K.S. nie wskazał, czy przed wydaniem opinii technicznej dokonywał oględzin budynku od strony zajmowanej przez A. i L. K. (skarżący wskazali, że nie); nie odniósł się w swej opinii z [...] września 2009 r. do dużo obszerniejszej i bardziej szczegółowej oceny technicznej prof. dra hab. inż. M. K., co stanowiło naruszenie metodyki pracy rzeczoznawcy i przemawiało za odmową uznania tej opinii przez organy obu instancji. Mimo, że M. K. nie wskazał wprost, że dla wyeliminowania błędów wykonawczych konieczne jest pobudowanie muru ogniowego o szerokości jednej cegły, to z użytych przezeń zwrotów wynika, że taką konstrukcję uważał za optymalną. Tylko bowiem w takiej sytuacji można mówić o "rozebraniu pasa pokrycia nad ścianą rozdzielającą obydwa budynki"; "podwyższeniu ściany na obydwu połaciach na wysokość min. 30 cm ponad pokrycie dachowe"; "poprawne wykonanie obróbek blacharskich wierzchołka muru" (s. 4 oceny technicznej prof. dra hab. inż. M. K.). Skoro ściana rozdzielająca posadowiona jest na wspólnym fundamencie, a jej wysokość sięga do pokrycia dachowego (s. 1 oceny technicznej prof. dra hab. inż. M. K.) i jest murowana z cegły, to nie sposób przyjąć, by podwyższenie ściany mogło pełnić rolę muru ogniowego (zarówno w sferze konstrukcji budynku, jak i przeszkody dla ognia), gdyby było wykonane z innego materiału, niż sama ściana (mur), sięgająca od fundamentu aż po pokrycie dachowe. Mimo, że prof. dr hab. inż. M. K. wskazał na możliwość zaprojektowania przez projektanta alternatywnego rozwiązania, lecz jedynie dla uszczelnienia uskoku pokrycia przy pomocy samoprzylepnych, samowulkanizujących się taśm dekarskich aluminiowych, miedzianych lub ołowianych, lecz podkreślił, że takie rozwiązanie może być mniej trwałe i bardziej zawodne od wykonania podwyższenia ściany ponad dach i wykonania odpowiednich obróbek blacharskich (s. 5 oceny technicznej prof. dra hab. inż. M. K.). To rozwiązanie alternatywne (oceniane jako bardziej zawodne), dotyczyć może zatem jedynie uszczelnienia uskoku, nie zaś pobudowania muru ogniowego na wysokość min. 30 cm ponad pokrycie dachowe. Organy obu instancji nie wskazują, czy Inwestor przedłożył projekt alternatywnego rozwiązania, ani też takiego projektu nie poddały analizie z punktu widzenia zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i z zasadami wiedzy technicznej (art. 5 ust. 1 Prawa budowlanego). Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w aktach administracyjnych brak dokumentu, potwierdzającego przygotowanie zawodowe mgra inż. K. S.

Opinia techniczna z [...] września 2009 r. inż. R. J. także jest zdawkowa i z naruszeniem metodyki pracy rzeczoznawcy, nie odnosi się do oceny technicznej prof. dra hab. inż. M. K., ani do uznanych publikacji w tej dziedzinie (np. W. Korzeniewski "Warunki techniczne dla budynków i ich usytuowanie" Polcen 2009 s. 214-215). Rzeczoznawca błędnie postrzega rzeczywiście zrealizowaną lekką konstrukcję drewnianą, pokrytą płytą gipsowo-włóknową [...], jako ścianę przeciwpożarową, choć nie spełnia ona wymogu muru ogniowego (zarówno w sferze konstrukcji budynku, jak i przeszkody dla ognia). Mimo, że płyta gipsowo-włóknowa [...] spełnia wymagania klasy K 60, to służy jedynie do wykonywania poszyć i okładzin, a nie trwałych murów ogniowych.

Sąd I instancji nie naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a., trafnie wskazując na naruszenie przez organy obu instancji art. 7, 8, 11, 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. i potrzebę skorzystania z uprawnień, jakie daje art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego.

Przeciwko uznaniu zaskarżonego wyroku za zgodny z prawem nie przemawiało powołanie się skarżącego kasacyjnie na dowód prima facie z kontroli. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje, co rozumie pod pojęciem dowodu prima facie ani z której z trzech koncepcji dowodu prima facie czerpie argumenty dla postawienia tego zarzutu (H. Dolecki – op. cit. s. 162-163, 169-179 i przywołane przez Autora poglądy doktryny i orzecznictwa). Za stosowaniem w postępowaniu administracyjnym domniemań faktycznych (art. 231 k.p.c.) opowiada się Z. Janowicz ("Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz" W. Pr. PWN 1999 s. 223-224 uw. 5). Jednakże w żadnej z tych koncepcji nie mieści wynik kontroli jako dowód prima facie. W kontrolowanej sprawie nie znajduje też zastosowanie domniemanie faktyczne z art. 231 k.p.c. Dowody z opinii technicznych są dowodami z dokumentów i nie mają charakteru "dowodów pośrednich i o charakterze pomocniczym", jak to podniesiono skardze kasacyjnej. Dysponowanie własną fachową wiedzą przez organ nadzoru budowlanego nie ustrzegło organów obu instancji od błędów w postępowaniu, na co trafnie wskazał Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku. Konieczność dokonania ustaleń zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), realizacja zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.) i zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.), nie mogły doznać ograniczeń z uwagi na koszty sporządzenia ekspertyzy (w tym np. uzupełniającej prof. dra hab. inż. M. K.) i nie mogła prowadzić do nieuzasadnionej przewlekłości postępowania.

Nietrafny okazał się także zarzut naruszenia prawa materialnego - art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, przez jego niezastosowanie. Trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że organy obu instancji nie wykazały spełnienie przesłanek z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie błędnie posługując się perswazyjnym i ocennym zwrotem "skoro w niniejszej sprawie oczywistym było prawidłowe i kompletne wykonanie przez inwestorów obowiązków naprawczych", do którego odwoływał się stawiając zarzut z art. 174 pkt 2 p.p.s.a., nie może skutecznie podnosić tego samego argumentu dla uzasadnienia zarzutu z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Organy obu instancji i skarżący kasacyjnie zdają się przyjmować, że jednoznaczne brzmienie art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego wiąże organy orzekające w sposób bezwzględny, nie pozostawiając miejsca na jakikolwiek luz administracyjny. Takie rozumienie tego przepisu jest nieuprawnione. Na tle znajdującego się w art. 51 ustępu 4 Prawa budowlanego utrwalił się pogląd, że nie można z art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego dekodować normy prawnej, zgodnie z którą przedstawienie przez inwestora, który dopuścił się samowoli budowlanej, projektu budowlanego zamiennego w zakreślonym przez organ nadzoru budowlanego terminie, rodzi po stronie organu obowiązek zatwierdzenia tegoż projektu. Oznaczałoby to, że projekt ten w istocie pozostaje poza merytoryczną kontrolą organów nadzoru budowlanego (wyrok NSA z: 26.5.2011 r., II OSK 923/10; 18.3.2011 r., II OSK 532/10; 31.5.2010 r., II OSK 609/09 - baza orzeczeń NSA). Art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego nie może być tak rozumiany, że uprawnia on do wydania przez właściwy organ wyłącznie decyzji pozytywnej dla inwestora, a więc zatwierdzającej złożony przezeń projekt budowlany. Samo brzmienie tego przepisu, stanowiącego o tym, że decyzję wydaje się "w sprawie" zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, jednoznacznie przesądza o tym, że decyzja może być zarówno pozytywna, jak i negatywna, oczywiście w zależności od warunków danej sprawy (wyrok NSA 09.7.2008 r., II OSK 801/07, baza orzeczeń NSA). Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do nieuzasadnionego uprzywilejowania inwestora, na którego rzecz została wydana decyzja o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych w stosunku do inwestora legitymującego się pozwoleniem na budowę wydanym na zasadach ogólnych (red. Z. Niewiadomski - op. cit., s. 472, nb 5).

Konieczność dokonania prawidłowych ustaleń przez organ nadzoru budowlanego warunkuje właściwy akt subsumcji na podstawie należycie dekodowanej normy prawnej – w tym z art. 51 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego. Skarżący kasacyjnie pomija to, że w ostatecznej i prawomocnej decyzji z [...] lutego 2009 r. nr [...], Powiatowy Inspektor, powołując art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, posłużył się tymi samymi zwrotami, co prof. dr hab. inż. M. K. na s. 4 swej oceny technicznej z dnia [...] stycznia 2009 r.

Skoro skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.