Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 544/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2021-02-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 2, art. 48 ust. 1 i ust. 2, art. 49a ust. 1, art. 49b ust. 2, art. 52
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: par. 19 ust. 1 pkt 1 lit. a)
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 15, art. 136 par. 1, par. 2 i par. 3, art. 138 par. 2 i par. 2a, art. 144, art. 156 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie Sędzia WSA Ewa Cisowska-Sakrajda Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 17 lutego 2021 r. sprawy ze skargi B.L. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] r. nr [...] znak [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia nakładającego obowiązek przedłożenia dokumentów dotyczących zabudowy działki i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oddala skargę. dc


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] r., nr [...], znak: [...], wydanym na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia J. W. i B. L., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił w całości postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...] r., nr [...], znak: [...].

W uzasadnieniu organ drugiej instancji przedstawiając stan faktyczny i prawny sprawy podniósł, że postanowieniem z [...] listopada 2019 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nałożył na B.W., J.W., B.L., B.K.,P.K.,A. K.-P.,M.K. oraz B.W. obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w art. 30 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, tj.:

1. określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonywania robót budowlanych; oświadczenia pod rygorem odpowiedzialności karnej o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane; w zależności od potrzeb, odpowiednich szkiców lub rysunków, a także pozwoleń, uzgodnień i opinii wymaganych odrębnymi przepisami; w przypadku występowania instalacji elektrycznej i wod.-kan., projektu zagospodarowania działki lub terenu wraz z opisem technicznym instalacji, wykonanego przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane;

2. projektu zagospodarowania działki lub terenu;

3. zaświadczenia prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dotyczącego wiaty gospodarczo-garażowej o konstrukcji stalowej o wymiarach 11,40 m x 4,38 m, usytuowanej przy granicy z sąsiednią nieruchomości na działce nr ewid. 43, obręb [...] przy [...] w B. 20 w B. w terminie do 28 lutego 2020 r.

W zażaleniu na to postanowienie J.W. wniósł o szczegółową analizę przeprowadzonego postępowania pod kątem naruszenia art. 50a ustawy Prawo budowlane w związku z informacją zawartą w postanowieniu o dalszym prowadzeniu prac budowlanych przy obiekcie – zmiana drzwi stalowych na plandekę.

B.L. w zażaleniu zarzuciła naruszenie art. 48 ust. 2 i ust. 3 oraz art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w tej sprawie zastosowanie ma procedura legalizacji obiektów w postaci wiat o konstrukcji stalowej oraz niewłaściwe przyjęcie, że do przedłożenia stosownych zaświadczeń i dokumentów zobowiązani są wszyscy właściciele nieruchomości, a nie wyłącznie osoby, które z samowoli budowlanej faktycznie korzystają i są jej sprawcami.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że 21 września 2017 r. organ pierwszej instancji przeprowadził oględziny w sprawie legalności budowy garażu o konstrukcji stalowej, zlokalizowanego na działce nr ewid. 43, obręb [...], przy A w B. 20 w B. W toku oględzin ustalono, że jest to obiekt budowlany – garaż o konstrukcji stalowej, obity blachą ocynkowaną, dachu jednospadowym konstrukcji drewnianej – łaty drewniane obite blachą, posadowiony na płycie betonowej. Konstrukcja połączona jest śrubami do strony sąsiadów. Brak jest tylnej ściany. Obiekt wyposażony jest w instalację elektryczną. Budynek znajduje się w zabudowie pierzejowej, w głębi podwórka, po stronie prawej, której właścicielami są B.K., P.K., A.K.-P., M.K.. Zgodnie z informacją uzyskaną od właścicieli obiektu teren przynależy do budynku głównego. Jest umownie podzielony na wszystkich właścicieli nieruchomości. Brak jest podziału geodezyjnego placu wewnątrz nieruchomości. Właściciele obiektu – garażu nie posiadają żadnej dokumentacji technicznej, według której obiekt – garaż został wybudowany. Nie mają również pozwolenia na użytkowanie ani zgłoszenia o rozpoczęciu budowy i zgłoszenia o zakończeniu robót. Obecny przy oględzinach J.W. oświadczył, że budynek powstał po 1998-1999 r. i w dniu poprzedzającym złożenie oświadczenia w pierwszej części obiektu były zamontowane drzwi stalowe, które tego samego dnia zostały zdjęte. Natomiast A.K.-P. oświadczyła, że obiekt – garaż został wybudowany przez jej ojca, który zmarł w 2008 r. Odziedziczyła go wraz z braćmi. Do protokołu z oględzin załączono dokumentację fotograficzną oraz szkic sytuacyjny, z którego wynika, że obiekt ma wymiary wynoszące 11,40 m x 4, 38 m = 49,93 m2, wysokość 2,80 – 3,10 m.

Na podstawie treści księgi wieczystej prowadzonej przez Sąd Rejonowy w B., [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, KW nr [...], ustalono, że współwłaścicielami są właściciele pięciu lokali znajdujących się w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na niej posadowionym, tj.:

1. właściciele lokalu nr 1, dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] – A.K.-P., P.K., B.K. w 1/4 części;

2. właściciel lokalu nr 2, dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] – B. W. w 1/8 części;

3. właściciele lokalu nr 3, dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] – B.W. i J.W. w 1/4;

4. właściciel lokalu nr 4, dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] – M. M. w 1/4 części;

5. właściciel lokalu nr 5, dla którego prowadzona jest księga wieczysta KW nr [...] – B. L. w 1/8 części.

Pismem z 25 września 2017 r. organ pierwszej instancji zawiadomił strony o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie legalności i prawidłowości budowy obiektu gospodarczo-garażowego o konstrukcji stalowej o wymiarach 11,40 m x 4,38 m.

Pismem z 4 kwietnia 2018 r. Prezydent Miasta B. poinformował, że zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B., obejmującym obszar "Centrum" w rejonie ulic: (...) – (...), zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z 19 maja 2005 r. działka nr 43 w obrębie [...] miasta B. znajduje się w jednostce urbanistycznej [...] o przeznaczeniu podstawowym "tereny zabudowy mieszkaniowej śródmiejskiej i usług użyteczności publicznej" i przeznaczeniu towarzyszącym "tereny zieleni urządzonej, elementy małej architektury, komunikacji kołowej i pieszej oraz infrastruktury technicznej", dla których w głębi działki ustalono tradycyjny sposób lokalizacji zabudowy oficynowej wszelkiej funkcji, w tym gospodarczej w granicach między poszczególnymi działkami. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta B., obejmującym obszar "Centrum" w rejonie ulic: (...) – (...), zatwierdzonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z 25 maja 2010 r. działka nr 43 w obrębie [...] miasta B., znajduje się w jednostce urbanistycznej [...] i przeznaczona jest pod "tereny zabudowy mieszkaniowo-usługowej o charakterze śródmiejskim", dla której obowiązuje w głębi działki zakaz lokalizacji budynków gospodarczych i wolnostojących garaży oraz możliwość lokalizacji w głębi działki (w postaci oficyny) budynków stanowiących zabudowę usługową, z niezbędną do jej funkcjonowania częścią zapleczową. Ponadto plan nakłada obowiązek zapewnienia wysokiego standardu i jakości urbanistyczno-architektonicznej nowej, modernizowanej i przekształcanej zabudowy, wkomponowanej w historyczną tkankę.

Postanowieniem z [...] kwietnia 2018 r., nr [...], wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, organ pierwszej instancji nałożył na B.K., P.K., A.K.-P. obowiązek przedłożenia określonych dokumentów związanych z legalnością i prawidłowością budowy obiektu gospodarczo-garażowego konstrukcji stalowej (wiaty) o wymiarach 11,40 mx 4,38 m na działce nr ewid. 43, obręb [...], A 20 w B..

Po rozpatrzeniu zażalenia B.L. organ drugiej instancji postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie z [...] kwietnia 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał na konieczność sprawdzenia, czy wiata spełnia przesłanki określone w art. 29 ust. 1 pkt 2c ustawy Prawo budowlane oraz czy zachodzi zgodność robót z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1065 ze zm.), powoływanego dalej jako: "rozporządzenie z 12 kwietnia 2002 r.".

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji decyzją z [...] października 2018 r., nr [...] umorzył w całości postępowanie administracyjne w sprawie legalności i prawidłowości budowy obiektu gospodarczo-garażowego konstrukcji stalowej (wiaty).

Po rozpatrzeniu odwołania organ drugiej instancji decyzją z [...] stycznia 2019 r., nr [...] uchylił w całości decyzję z [...] października 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał na konieczność przeanalizowania zasadności zastosowania art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, a także zgodności analizowanego obiektu z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ pierwszej instancji [...] marca 2019 r. przeprowadził kolejne oględziny. W wyniku oględzin stwierdził, że obiekt to konstrukcja stalowa, tj. słupki stalowe, belki stalowe, na ścianach i dachu, do których przykręcona została blacha trapezowa. Słupki zabetonowano w posadzce. Słupki od strony działki sąsiedniej przymocowano do muru budynku działki sąsiedniej poprzez przyspawane wąsy stalowe za pomocą śrub. Belki stalowe, na których opiera się konstrukcja dachu przymocowano do słupków oraz do ściany budynku murowanego na działce sąsiedniej za pomocą przyspawanych wąsów i śrub. Obiekt nie posiada ściany własnej od strony działki sąsiedniej. Widoczna jest ściana murowana budynku na sąsiedniej działce. Obiekt posiada dwa pomieszczenia z betonowymi posadzkami. W jednym z pomieszczeń w posadzce znajduje się kratka ściekowa. Od strony podwórka obiekt posiada otwory. Na trzech słupkach krańcowych otworów znajdują się zawiasy. Obiekt jest nieocieplony. W związku z wybetonowaną powierzchnią wokół obiektu nie ma możliwości określenia grubości płyty betonowej. Od strony południowej obiekt za pomocą belek, do których przymocowano wąsy stalowe, przymocowano za pomocą śrub do ściany istniejącego budynku murowanego usytuowanego na działce. W dniu kontroli jeden z otworów obiektu (od strony południowej) zasłonięto plandeką zamontowaną na prowadnicy. Ściana dzieląca pomieszczenia jest z blachy trapezowej. W ścianie znajduje się otwór, który w dniu kontroli był zasłonięty regałem znajdującym się w pomieszczeniu od strony południowej.

Podczas oględzin pełnomocnik B.L. – adwokat P. S. oświadczył, że do 26 marca 2019 r. do godzin porannych w pomieszczeniu od strony południowej zamontowane były blaszane drzwi, które w chwili kontroli znajdowały się w drugim z pomieszczeń.

J.K. oświadczyła, że drzwi do pomieszczenia od strony południowej zostały zastąpione plandeką 23 marca 2019 r., a plandeka ta pozostanie już na stałe, ponieważ pomieszczenie musi zostać zabezpieczone przed warunkami atmosferycznymi oraz ciekawością sąsiadów.

Organ pierwszej instancji postanowieniem z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane zobowiązał właścicieli nieruchomości: B.K., P.K., A.K.-P., M.M., B.W., J.W. i B.W. do przedłożenia dokumentów związanych z legalnością i prawidłowością budowy wiaty o konstrukcji stalowej o wym. 11,40 m x 4,38 m, usytuowanej w granicy z sąsiednią nieruchomością przy [...] w B. 22, zlokalizowanej na działce nr ewid. 43, obręb [...], przy A w B. 20 w B. w terminie do 30 sierpnia 2019 r.

Organ drugiej instancji po rozpatrzeniu zażalenia B.L., postanowieniem z [...] lipca 2019 r., nr [...] uchylił w całości postanowienie z [...] kwietnia 2019 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że wątpliwości budzi przyjęta podstawa prawna zaskarżonego rozstrzygnięcia, gdyż organ pierwszej instancji orzekał na podstawie stanu prawnego sprzed nowelizacji przepisów Prawa budowlanego wprowadzonej ustawą z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane i niektórych innych ustaw w związku z podjęciem pierwszych czynności 2 kwietnia 2013 r. Natomiast w sprawie znajdują również zastosowanie przepisy przejściowe z 2016 r. – ustawa z 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców. Mając na uwadze, że powierzchnia wiaty nie przekracza 50 m2 tryb postępowania legalizacyjnego uregulowanego w art. 48-49 oraz w art. 49b ustawy Prawo budowlane nie ma zastosowania. Wszelkie odstępstwa od przepisów prawa budowlanego wykryte przy budowie wiaty, w tym odstępstwa od przepisów techniczno-budowlanych, a także naruszenia przepisów prawa miejscowego winny być sanowane w trybie postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Ponadto, organ drugiej instancji powziął uzasadnione wątpliwości, czy wiata, która faktycznie pełniła funkcję gospodarczo-garażową, nie koliduje z przytoczonymi postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W odpowiedzi na pismo z 31 lipca 2019 r. Urząd Miasta B. wskazał, że dla działki nr 43 obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, zatwierdzony uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z 25 maja 2010 r. Działka nr 43 znajduje się w jednostce urbanistycznej [...] o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę mieszkaniowo-usługową o charakterze śródmiejskim. Dla wskazanej jednostki urbanistycznej obwiązuje, m. in. zakaz lokalizacji budynków gospodarczych i wolnostojących garaży oraz zakaz lokalizacji obiektów tymczasowych, usług w formie kiosków i obiektów niezwiązanych trwale z gruntem. Do właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego należy ustalenie w ramach prowadzonego postępowania administracyjnego, jaką funkcję spełnia obiekt i w jaki sposób jest posadowiony na gruncie, bo tylko wówczas można stwierdzić, czy posadowienie takiego obiektu o takiej funkcji jest zgodne z miejscowym planem, czy jest zakaz lokalizacji.

16 sierpnia 2019 r. organ pierwszej instancji skierował pismo do Urzędu Miasta B. z prośbą o jednoznaczne wyjaśnienie istniejącego w planie zagospodarowania przestrzennego dla jednostki urbanistycznej [...] pojęcia "obiektów niezwiązanych trwale z gruntem". W odpowiedzi wskazano, że nieostre pojęcie tego rodzaju obiektów określa orzecznictwo sądów administracyjnych.

17 września 2019 r. A.K.-P. wniosła o zawieszenie postępowania do czasu rozstrzygnięcia przez Sąd Rejonowy w B. sprawy o zniesienie współwłasności nieruchomości przy A w B. 20 w B..

Postanowieniem z [...] października 2019 r., nr [...] organ pierwszej instancji odmówił zawieszenia postępowania administracyjnego.

30 września 2019 r. skarżąca wniosła o załączenie akt postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. znak: [...], przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i ponowne przesłuchanie świadka T. B. oraz przesłuchanie w charakterze świadka Z.T., K.G. i M.T., ponowne zwrócenie się do Archiwum Państwowego w W. o nadesłanie dokumentacji fotograficznej [...] w B. 20 w B. z lat 1975-2000 na okoliczność czasu powstania samowoli budowlanej oraz jej faktycznych sprawców, charakteru, przeznaczenia oraz sposobu korzystania i użytkowania.

Postanowieniem z [...] października 2019 r. nr [...] organ pierwszej instancji na podstawie odmówił uwzględnienia wniosku dowodowego skarżącej.

30 września 2019 r. A.K.-P. przedłożyła w organu pierwszej instancji postanowienie Sądu Rejonowego w B. [...] Wydział Cywilny z [...] r., sygn. akt [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po B.K. przez dzieci A.K.-P., B.K. i P.K. oraz pełnomocnictwo udzielone przez M.K. (dawniej) M.J.K. do reprezentowania M.K. we wszystkich urzędach, sądach, przed organami władzy rządowej i samorządowej do podpisywania wszelkich pism, dokumentów, załatwiania spraw związanych z przedmiotem pełnomocnictwa w urzędach skarbowych.

Pismem z 22 października 2019 r. organ pierwszej instancji wystąpił do Sądu Rejonowego w B. o udzielenie informacji, czy został rozpatrzony wniosek o zniesienie współwłasności nieruchomości położonej przy [...] w B. 20.

W odpowiedzi wskazano, że sprawa jest prowadzona pod sygnaturą akt [...] i obecnie jest w toku.

W tak ustalonym stanie faktyczno-prawnym organ pierwszej instancji z [...] listopada 2019 r. wydał postanowienie.

Organ drugiej instancji wskazał następnie, że 25 marca 2020 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Ł. o udzielenie informacji, czy nieruchomość przy [...] 20 w B. została wpisana do rejestru zabytków.

W odpowiedzi organ ten wskazał, że nieruchomość nie jest wpisana do rejestru zabytków nieruchomych województwa łódzkiego. Jest natomiast wpisana do gminnej ewidencji zabytków. Nieruchomość znajduje się na obszarze układu miejskiego B. ujętego w gminnej ewidencji zabytków.

Organ drugiej instancji podniósł, że organ pierwszej instancji ustalił, że będący przedmiotem postępowania obiekt gospodarczo-garażowy (wiata) o wymiarach 11,40 m x 4,38 m (powierzchnia zabudowy 49,93 m2) wybudowany został w warunkach samowoli budowlanej. Świadczą o tym, m. in. informacja Starosty [...] z 18 grudnia 2017 r. o braku w zasobach archiwalnych dokumentacji dotyczącej obiektu, ustalenia poczynione w trakcie oględzin przeprowadzonych 21 września 2017 r. (brak dokumentacji). Bezsporny jest czas powstania obiektu określony na okres po 1998-1999 r. oraz inwestor – B.K.. Teren nieruchomości objęty jest strefą ochrony konserwatorskiej historycznego centrum miasta układu rozplanowania "B", obejmującego zabudowę historycznego centrum miasta między innymi wzdłuż [...] w B. ([...]), dla którego ustala się utrwalenie istniejących struktur o wysokich wartościach kulturowych, tworzących kwartały zwartej zabudowy, ochronę lokalizacji, charakteru oraz skali zabudowy.

W ocenie organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji prowadził postępowanie w niewłaściwym trybie, gdyż zobowiązany jest w pierwszej kolejności do zbadania, czy budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego oraz czy nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem. Jednocześnie organ drugiej instancji stwierdził, że przychyla się do stanowiska organu pierwszej instancji, że sporny obiekt jest wiatą. Wpis do rejestru zabytków nie jest tożsamy z wpisem do gminnej ewidencji zabytków. Są to zupełnie różne formy ochrony zabytków. Gminna ewidencja zabytków pozostaje poza katalogiem prawnych form ochrony zabytków wymienionych w art. 7 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (wpis do rejestru zabytków; wpis na Listę Skarbów Dziedzictwa; uznanie za pomnik historii; utworzenie parku kulturowego; ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego). Prowadzi ją organ wykonawczy gminy w formie zbioru kart adresowych zabytków nieruchomych z terenu gminy. W gminnej ewidencji zabytków powinny być ujęte: zabytki nieruchome wpisane do rejestru, inne zabytki nieruchome znajdujące się w wojewódzkiej ewidencji zabytków oraz inne zabytki nieruchome wyznaczone przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) w porozumieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Do dwóch ostatnich kategorii zabytków odnosi się art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje organ administracji architektoniczno-budowlanej w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. W rozpatrywanej sprawie, ta regulacja również nie będzie mieć zastosowania, bowiem roboty budowlane związane z realizacją spornej wiaty nie wymagały uzyskania pozwolenia na budowę i nie stanowiły rozbiórki. Natomiast zasady ochrony konserwatorskiej określonej w rozdziale II § 10 ust. 3 pkt 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B., obejmującego obszar "Centrum" w rejonie ulic: (...) – (...), zatwierdzonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z 25 maja 2010 r. przewidują m. in., że wszelkie prace inwestycyjne, mające wpływ na elementy układu urbanistycznego, w tym dotyczące planowanych budynków oraz trwałych zmian gabarytów budynków istniejących, wymagają uzgodnienia z WKZ. W ocenie organu drugiej instancji, z uwagi na powyższe, organ pierwszej instancji ponownie prowadząc postępowanie powinien ocenić, czy inwestor nie naruszył wskazanego przepisu zawartego w akcie prawa miejscowego. Organ pierwszej instancji zaniechał oceny zgodności robót budowlanych związanych z budową spornej wiaty z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. arbitralnie przesądzając, że obiekt ten nie narusza przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem. Przepisy rozporządzenia nie mają wprost zastosowania do wiat, które nie są budynkami. Nie może to jednak prowadzić do wniosku, że tego rodzaju obiekty budowlane można dowolnie sytuować w każdym miejscu na działce. Należy wziąć pod uwagę chociażby § 13, § 16 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. oraz przepisy określające wymagania przeciwpożarowe (np. § 270 i następne rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r.) przy uwzględnieniu celów, do których wykorzystywana jest wiata. Ponadto zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Do spornej wiaty, pełniącej funkcje użytkowe budynku gospodarczo-garażowego, będą miały zatem zastosowanie przepisy rozporządzenia, w tym § 12 określający wymagania odnośnie sytuowania obiektów budowlanych na działce. Organ pierwszej instancji nie odniósł się do kwestii obowiązku zapewnienia wysokiego standardu i jakości urbanistyczno-architektonicznej nowej, modernizowanej i przekształcanej zabudowy, wkomponowanej w historyczną tkankę wynikającą § 8 pkt 4 planu. Ingerencja organów możliwa jest również w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już zakończone.

Odnosząc się do kwestii adresata postanowienia organ drugiej instancji wskazał, że stosownie do dyspozycji normy wyrażonej w art. 52 ustawy Prawo budowlane, winien nim być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. W związku z powyższym adresatem postanowienia z dnia [...] listopada 2019 r. winien być w pierwszej kolejności inwestor – B.K.. Jednakże zmarł on [...] czerwca 2008 r. Tym samym przyjęcie przez organ pierwszej instancji, że adresatem obowiązku nałożonego w trybie art. 49 b ust. 2 ustawy Prawo budowlane są wszyscy współwłaścicieli nieruchomości było prawidłowe.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na powyższe postanowienie B. L. wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Zaskarżonemu postanowieniu skarżąca zarzuciła naruszenie przepisów:

1. prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 48 ust. 2 i 3 i art. 49b ust. 2 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że w sprawie zastosowanie ma procedura legalizacji obiektów w postaci wiat o konstrukcji stalowej oraz niewłaściwe przyjcie, że do przedłożenia stosowanych zaświadczeń i dokumentów zobowiązani są wszyscy właściciele nieruchomości, a nie wyłącznie osoby, które z samowoli budowlanej faktycznie korzystają i są jej faktycznymi sprawcami;

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj.

- art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, w tym poprzez brak ustalenia prawidłowo stanu faktycznego sprawy, w szczególności w zakresie ustalenia przesłanek stosowanej procedury legalizacyjnej i brak ustalenia faktycznego inwestora odpowiadającego za zrealizowanie samowoli;

- art. 136 k.p.a., art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. poprzez faktyczny brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie i nierozpoznanie istoty sprawy.

W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że sporny obiekt jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ drugiej instancji poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia uchylił się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a co z tym związane również od prowadzenia postępowania dowodowego, mającego na celu wyjaśnienie jej istoty. Organ pierwszej instancji przedwcześnie wydał postanowienie w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. Decyzje, zarówno formalne w postaci wcześniejszego umorzenia postępowania, jak i merytoryczne, jak zaskarżane postanowienie, nie mogły zostać podjęte z uwagi na brak przesłanek i niewyjaśnienie istoty sprawy. Organ pierwszej instancji nie wykonał zaleceń organu drugiej instancji. Nie ustalił faktów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Kierował się jedynie zasadą "większości świadków", co jest niedopuszczalne. Nałożenie określonych w postanowieniu obowiązków powinno odbyć się po ustaleniu kto faktycznie wzniósł obiekty i kto z samowoli faktycznie korzysta i tylko te osoby winny być takimi obowiązkami obciążone łącznie z przedstawieniem prawa do korzystania z nieruchomości. Odpowiedzialność za zaistniałą sytuację ponoszą sprawcy samowoli oraz osoby które z niej faktycznie korzystają. Organ pierwszej instancji sprawców budowy obiektu nie ustalił, ustalając jednocześnie (kto i w jaki sposób z obiektu korzysta) osoby, które go użytkują. Organ drugiej instancji błędnie ustalił że obiekt jest wiatą, w sytuacji w której wiata to zadaszenie, budowla w postaci przykrycia (dachu, konstrukcji powłokowej) podpartego słupami lub nadwieszonego z lekkimi ścianami lub bez nich, a w tej sprawie obiekt posiada drzwi stalowe demontowane jedynie na czas oględzin. Sporny obiekt wiatą nie jest, ponieważ faktycznie jest zabudowany ze wszystkich stron. Organ drugiej instancji nie ustalił inwestorów obiektu. Skarżąca nie jest jednym z nich. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że obiekt był ciągle rozbudowywany i realizowały go oraz korzystają z niego określone osoby, które prowadzą pod tym adresem działalność gospodarczą. Co do zasady zatem obowiązek usunięcia samowoli budowlanej winien być kierowany w pierwszej kolejności do inwestora, a do właściciela obiektu budowlanego tylko wówczas, gdy ten pierwszy nie posiada tytułu prawnego umożliwiającego mu wykonanie nałożonych przez organ czynności lub byłoby to jawnie krzywdzące dla właściciela.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Na wstępie wyjaśnić należy, że sprawę niniejszą rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako: "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Nie budzi wątpliwości, że przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienie, na które służy zażalenie, a więc mieszczące się w katalogu postanowień wskazanych w art. 119 pkt 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2015 r., I OSK 1110/13). W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawę na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 120 p.p.s.a.).

W dalszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem stosując środki określone w ustawie.

W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle powołanych wyżej kryteriów sąd nie stwierdził naruszenia przez organ administracji przepisów prawa, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi.

Przede wszystkim wskazać należy, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 144 k.p.a. Odpowiednie zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. do rozpatrywania zażalenia oznacza, że organ właściwy do rozpatrzenia zażalenia może uchylić zaskarżone postanowienie w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy postanowienie to zostało wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać postanowienie kasacyjne na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., gdy wystąpią łącznie następujące przesłanki: 1) postępowanie przed organem pierwszej instancji było prowadzone z naruszeniem przepisów postępowania; 2) konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie zawiera unormowań dotyczących istoty i treści tych przesłanek. Ich stwierdzenie pozostawiono właściwemu organowi odwoławczemu, który obowiązany jest dokonać w tym zakresie stosownych ustaleń na tle okoliczności rozpoznawanej sprawy. Uzasadnione jest jednak stanowisko, że naruszenie przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym przyjęcie, że wystąpiła pierwsza przesłanka, zachodzi: gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego; gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone, ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych (np. czynności przeprowadził pracownik wyłączony ze sprawy, stronę pozbawiono udziału w postępowaniu); gdy nastąpiło naruszenie przepisów postępowania przez nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych, niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, K.p.a. Komentarz 2017, s. 728–729; J.P. Tarno, Uprawnienia decyzyjne organu odwoławczego w świetle znowelizowanego art. 138 k.p.a. [w:] Analiza i oceny zmian k.p.a. w latach 2010–2011, red. M. Błachucki, T. Górzyńska, G. Sibiga, Warszawa 2012, s. 231, A. Kabat, op. cit., t. 3 do art. 64e). Przy czym należy mieć na uwadze, że naruszenie przepisów procesowych polegające na nieprzeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego może wynikać z błędnej wykładni przepisów prawa materialnego przesądzających o potrzebie przeprowadzenia takiego postępowania. W przypadku, gdy organ pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni przepisów prawa, które mogą znaleźć zastosowanie w sprawie, aby zapobiec ponownej błędnej wykładni tych przepisów, w decyzji, o której mowa w § 2, organ odwoławczy określa także wytyczne w zakresie wykładni tych przepisów, na co wskazuje przepis art. 138 § 2a k.p.a. (por. wyrok NSA z 26 maja 2020 r., II OSK 935/20).

Rozstrzygnięcia kasacyjne traktowane są jako wyjątek od zasady merytorycznego charakteru postępowania odwoławczego (por. G. Łaszczyca /w/ G. Łaszczyca, A. Martysz, A. Matan, K.p.a. Komentarz. Tom II. Komentarz do art. 104-269, s. 208 i nast. oraz powołane tam orzecznictwo). Warunkiem koniecznym dopuszczalności wydania w omawianym trybie postanowienia jest zatem stwierdzenie, że sprawa nie może być załatwiona w sposób merytoryczny przez organ drugiej instancji. Organ odwoławczy powinien zatem ocenić materiał dowodowy zebrany przez organ pierwszej instancji i w zależności od wyniku tej oceny, podjąć dalsze czynności. Podnieść również należy, że rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a., może zapaść, jeżeli wątpliwości organu drugiej instancji co do stanu faktycznego sprawy nie można wyeliminować w trybie art. 136 k.p.a. Zgodnie z § 1 tego przepisu organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Stąd konieczność uzupełnienia w niewielkim zakresie postępowania dowodowego, przeprowadzenia określonego dowodu, bądź ocena już złożonych dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego, wyłączając dopuszczalność wydania decyzji kasacyjnej (por. wyroki NSA: z 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16; z 27 lutego 2014 r., II OSK 2323/12; wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2016 r., II SA/Kr 511/16 ). Przy czym, co należy wyraźnie podkreślić, organ odwoławczy jest kompetentny wyłącznie do przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Przeprowadzenie postępowania dowodowego w całości lub w znacznej części naruszałoby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Każda sprawa winna być nie tylko rozstrzygnięta, ale i rozpoznana przez dwa organy administracji różnych stopni. Tylko tak rozumiana zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego stwarza gwarancje realizacji praw i interesów stron oraz uczestników postępowania (por. wyrok NSA z 26 kwietnia 2018 r., II OSK 1029/18). Odstępstwa co do zakresu dopuszczalnego postępowania dowodowego przeprowadzanego przez organ odwoławczy przewidziano w art. 136 § 2 i 3 k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 2 k.p.a. jeżeli decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, na zgodny wniosek wszystkich stron zawarty w odwołaniu, organ odwoławczy przeprowadza postępowanie wyjaśniające w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli przyczyni się to do przyspieszenia postępowania, organ odwoławczy może zlecić przeprowadzenie określonych czynności postępowania wyjaśniającego organowi, który wydał decyzję. Przepis § 2 stosuje się także w przypadku, gdy jedna ze stron zawarła w odwołaniu wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy, a pozostałe strony wyraziły na to zgodę w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im zawiadomienia o wniesieniu odwołania, zawierającego wniosek o przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy (art. 136 § 3 k.p.a.). Z akt sprawy nie wynika, aby w rozpoznawanej sprawie zaistniały przesłanki do zastosowania przez organ drugiej instancji art. 136 § 2 lub 3 k.p.a. Zgodnie zaś z art. 136 § 4 k.p.a. przepisów § 2 i 3 nie stosuje się, jeżeli przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy byłoby nadmiernie utrudnione.

W rozpoznawanej sprawie niesporne jest, że obiekt budowalny będący przedmiotem postępowania został zrealizowany warunkach samowoli budowlanej. Przy czym za niebudzące wątpliwości na podstawie dotychczas zebranego materiału dowodowego organy administracji uznały, że inwestorem był B.K., który zmarł [...] czerwca 2008 r. Jego następcami prawnymi są B.K., P.K., A.K.-P.. Poza sporem jest, że obiekt ten zrealizowany został na nieruchomości stanowiącej współwłasność skarżącej oraz B.W., J.W., B.K., P.K., A.K.P., M.K. oraz B.W. i nie zniesiono współwłasności tej nieruchomości.

Spornym w rozpoznawanej sprawie natomiast jest uznanie przez organy obu instancji, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest wiatą gospodarczo-garażową, a adresatami obowiązków związanych z usuwaniem skutków samowoli budowlanej winni być wszyscy współwłaściciele nieruchomości. Niesporna przy tym jest funkcja pełniona przez obiekt – gospodarczo-garażowa oraz jego lokalizacja na działce nr 43 przy [...] w B. 20 w B. przy granicy nieruchomości i połączenie za pomocą śrub z budynkiem murowanym. Z uzasadnienia skargi wynika, że według skarżącej, z uwagi na niewyjaśnienie istoty sprawy, jakiekolwiek rozstrzygnięcia nie mogły zostać podjęte, a organ pierwszej instancji nie ustalił faktów i okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Nałożenie określonych w postanowieniu obowiązków powinno się odbyć po ustaleniu kto faktycznie obiekt wzniósł i kto z samowoli faktycznie korzysta. Organ pierwszej instancji sprawców budowy obiektu nie ustalił.

Zdaniem sądu, wbrew stanowisku skarżącej stwierdzić należy, że zasadnym było wydanie przez organ drugiej instancji postanowienia na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a.

W istocie zaskarżone postanowienie wychodzi naprzeciw oczekiwaniom skarżącej. Organ drugiej instancji w zaskarżonym postanowieniu uchylając postanowienie z [...] listopada 2019 r. wskazał na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji ustaleń i oceny zgodności obiektu z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego - § 8 pkt 4, § 10 ust. 3 pkt 2 oraz przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w tym § 13, § 16, § 270 i następnymi określającymi wymagania przeciwpożarowe i zgromadzenia w tym zakresie materiału dowodowego. Zwrócił uwagę na § 12 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Wydanie zaskarżonego postanowienia umożliwia nie tylko wyjaśnienie wskazanych przez organ drugiej instancji kwestii, ale również stwarza możliwość zebrania materiału dowodowego, który może zmienić dotychczasowe ustalenia organów administracji w zakresie tego kto był inwestorem spornego obiektu budowlanego, jego kwalifikacji oraz określenia adresata lub adresatów podejmowanych rozstrzygnięć.

W związku z powyższym mając na względzie zarzuty podniesione w skardze wskazać należy, że zgodnie z art. 52 ustawy Prawo budowlane inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o które mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Powołany przepis ma więc zastosowanie do postępowań administracyjnych określonych w art. 48, art. 49b, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane. Należy przy tym pamiętać, że art. 52 ustawy Prawo budowlane nie wskazuje jedynie adresata decyzji o nakazie rozbiórki, ale także potencjalnych adresatów postępowania legalizacyjnego, którym organ nadzoru budowlanego ma obowiązek umożliwić legalizację samowoli budowlanej. Skoro wymienione w ar. 52 ustawy Prawo budowlane podmioty mogą być adresatami czynności określonych w postanowieniach wydanych w postępowaniach legalizacyjnych lub w decyzjach administracyjnych wydanych na podstawie wymienionych w nim przepisów, to są stronami w tych postępowaniach, gdyż dotyczą one ich interesu prawnego. W konsekwencji także postanowienie wydane na podstawie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane musi uwzględniać adresata potencjalnej decyzji nakazującej rozbiórkę. Z uwagi na to, że decyzje, o których mowa w art. 52, dotyczą samowoli budowlanej lub innych naruszeń przepisów prawa budowlanego, to obowiązki nakładane w postępowaniach prowadzących do ich wydania powinny być kierowane do tych podmiotów, które następnie będą zobowiązane do wykonania czynności nakazanych w decyzjach kończących postępowania. Kolejność podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane nie jest przypadkowa. Nakładane obowiązki w pierwszej kolejności powinny być nakładane na inwestora, jako sprawcę stwierdzonych naruszeń. Jako jeden z uczestników procesu budowlanego jest on bowiem odpowiedzialny za prawidłowe zorganizowanie budowy. Najczęściej też jest on jednocześnie właścicielem nieruchomości, na terenie której został zrealizowany obiekt będący przedmiotem postępowania. Jeżeli jednak inwestor mający prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w chwili popełnienia samowoli budowalnej, następnie utraci to prawo, np. w wyniku zbycia nieruchomości albo przestanie on istnieć, albo jeżeli dane inwestora samowoli budowlanej nie mogą zostać ustalone, to obowiązek należy nałożyć na podmiot aktualnie dysponujący tym prawem, chociaż faktycznie mógł nie być inwestorem, który wcześniej dopuścił się naruszenia prawa przy wykonywaniu robót budowalnych. W takiej sytuacji obowiązek wykonania nakazów nakładanych, czy to w trybie art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, jak to uczynił organ pierwszej instancji w postanowieniu z [...] listopada 2019 r., czy to w trybie pozostałych przepisów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane, tj. art. 48, art. 50a i art. 51 ustawy Prawo budowlane, musi przejść na podmiot, który legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, bowiem to on jest uprawniony do prowadzenia robót budowlanych – w tym rozbiórkowych – na nieruchomości, na której znajduje się nielegalnie wzniesiony obiekt. Organ nadzoru budowlanego, prowadząc postępowanie w sprawie wydania decyzji nakładającej obowiązek wykonania czynności, o których mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51 ustawy Prawo budowlane, powinien więc uwzględniać nie tylko kolejność, w jakiej w art. 52 wymieniono podmioty obowiązane wykonać te czynności, lecz także prawną możliwość zadośćuczynienia nałożonym obowiązkom. Właśnie z tego powodu powinien kierować wydawane rozstrzygnięcia do podmiotu, który posiada prawo do nieruchomości, pozwalające na podjęcie działań prowadzących do zrealizowania czynności nakazanych w postępowaniu legalizacyjnym, jeżeli takie jest prowadzone, a następnie w decyzji kończącej postępowanie w sprawie. W przeciwnym razie wydane rozstrzygnięcie może okazać się niewykonalne, co stanowi przesłankę stwierdzenia jego nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a. Zasada, że adresatem decyzji, o których mowa w art. 52 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności powinien być inwestor, ma więc zastosowanie tylko w tych przypadkach, kiedy posiada on prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki NSA: z 23 kwietnia 2020 r., II OSK 789/19; z 18 listopada 2020 r., II OSK 1322/18). W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzone kryterium sprawstwa lub tytułu prawnego do obiektu budowlanego, którym posłużył się ustawodawca, ma charakter elastyczny. Stąd przesądzenie, że określone obowiązki powinny obciążać właściciela obiektu budowlanego albo inwestora, niezależnie że te dwie kategorie najczęściej pozostają wspólne i przysługują tej samej osobie, uzależnione jest od okoliczności faktycznych danej sprawy (por. wyrok NSA z 25 listopada 2015 r. II OSK 741/14). Wybór podmiotu zobligowanego do wykonania określonych obowiązków powinien być zawsze determinowany możliwością ich legalnego wykonania, co zależy od konkretnego stanu faktycznego. Nie wyklucza się również, że w niektórych przypadkach obowiązki zostaną nałożone solidarnie na wszystkie podmioty wymienione w art. 52 ustawy Prawo budowlane (por. wyrok NSA z 22 lutego 2017 r., II OSK 1479/15). Obowiązkiem organów administracji zatem jest ustalenie, który z podmiotów wymienionych w art. 52 ustawy Prawo budowlane posiada prawną możliwość wykonania czynności nakazanych bądź w postanowieniu wydanym w postępowaniu legalizacyjnym, bądź w decyzji o nakazie rozbiórki, w wypadku ustalenia, że nie są spełnione przesłanki legalizacji.

W ocenie sądu, wbrew stanowisku organów administracji, dotychczas zebrany materiał dowodowy nie stanowi jednak wystarczającej podstawy do jednoznacznego stwierdzenia, że obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest budowlą – wiatą a nie budynkiem gospodarczo-garażowym, czy też budynkiem gospodarczo-garażowym połączonym z wiatą. Wiata może bowiem przylegać do budynku, jak również mieć z nim wspólny dach. Należy zwrócić uwagę, że z protokołu oględzin przeprowadzonych 21 września 2017 r. oraz załączonego do tego protokołu szkicu i dokumentacji zdjęciowej wynika, że obiekt ten przedstawiciel organu zakwalifikował jako garaż. J.W. zgłosił uwagę, że dzień wcześniej zdemontowane zostały drzwi stalowe. Oświadczenie to potwierdziła B.W. Sporządzona wówczas dokumentacja zdjęciowa wskazuje na istnienie zawiasów, na których mogły być osadzone drzwi zamykające część obiektu z oknami (k. 5-9). W aktach sprawy znajduje się także sporządzona przez mgr inż. arch. E. K. dokumentacja projektowa obiektu z lipca 2018 r., zgodnie z którą jest to parterowy budynek gospodarczo-garażowy – wiata. Według rzutu elewacji zachodniej część obiektu stanowi zamkniętą całość wydzieloną z przestrzeni. Według oświadczenia J. K., złożonego podczas oględzin 26 marca 2019 r., drzwi do obiektu zostały zdemontowane 23 marca 2019 r., a więc 3 dni przed oględzinami. Pełnomocnik skarżącej natomiast wskazywał, że drzwi zostały zdemontowane w dniu oględzin i znajdują się w drugim z pomieszczeń (protokół z oględzin 26 marca 2019 r.). Dokumentacja zdjęciowa z oględzin przeprowadzonych 26 marca 2019 r. potwierdza istnienie zawiasów. Strony zostały zawiadomione o terminach oględzin. 26 lutego 2018 r. pełnomocnik skarżącej złożył dokumentację, zdjęciową obiektu, na której widoczne są drzwi, których nie był podczas oględzin 21 września 2017 r. i 26 marca 2019 r., zaś w części obiektu pozbawionej drzwi zaparkowany jest samochód (k. 36-37). Załączony do wniosku z 17 września 2019 r. o zawieszenie postępowania wniosek do Sądu Rejonowego w B. o zniesienie współwłasności nieruchomości A.K.-P. uzasadniała natomiast istnieniem konfliktu o legalność posadowienia "budynku gospodarczo-magazynowego dobudowanego do budynku trzykondygnacyjnego". W związku z tym należy zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 3 pkt 2 ustawy Prawo budowlane budynek to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Według Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB) – Dz. U. Nr 112, poz. 131 ze zm. – budynki to zadaszone obiekty budowlane wraz z wbudowanymi instalacjami i urządzeniami technicznymi, wykorzystywane dla potrzeb stałych. Przystosowane są do przebywania ludzi, zwierząt lub ochrony przedmiotów. Za szczególny rodzaj budynku uważa się wiatę, która stanowi pomieszczenie naziemne, nie obudowane ścianami ze wszystkich stron lub nawet w ogóle ścian pozbawione. W ocenie sądu, dopiero prawidłowa ocena wskazanych dowodów, z których wynika, że część obiektu jest wyposażona w drzwi, które przed oględzinami dwukrotnie były demontowane oraz ustalenie na tej podstawie stanu faktycznego i kwalifikacja obiektu umożliwi prawidłowy wybór trybu postępowania w sprawie. Nie wyklucza to przeprowadzenia dodatkowych dowodów w sprawie niezbędnych do jej wyjaśnienia. Podkreślić należy, że postępowanie prowadzone w trybie art. 48 i art. 49b ustawy Prawo budowlane służy legalizacji tylko takich obiektów budowlanych, które wprawdzie wybudowano bez wymaganego pozwolenia lub zgłoszenia, ale zgodnie z przepisami, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie umożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem i zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 48 ust. 2 i ar. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane). Jeżeli w przeprowadzonym postępowaniu legalizacyjnym organ ustali, że brak jest takiej zgodności, to obligatoryjne staje się orzeczenie nakazu rozbiórki zgodnie z art. 48 ust. 1 lub art. 49a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. W rozpoznawanej sprawie zasadnie organ drugiej instancji wskazał na konieczność dokonania przez organ pierwszej instancji oceny zgodności obiektu z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji wynika, że zakwalifikowanie obiektu jako wiaty doprowadziło organ ten do wniosku, że jest on zgodny z uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w B. z dnia 25 maja 2010 r. w sprawie zatwierdzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego fragmentu miasta B., obejmującego obszar "Centrum" w rejonie ulic: (...) – (...), która w § 30 ust. 5 pkt 2 lit. b tiret pierwszy dla jednostki urbanistycznej [...] ustanawia zakaz lokalizacji budynków gospodarczych i wolnostojących garaży. Organ pierwszej instancji nie ocenił jednak, czy obiekt budowlany będący przedmiotem postępowania jest zgodny z pozostałymi przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym z § 8 pkt 4 i § 10 ust. 3 pkt 2. Tymczasem w myśl § 10 ust. 1 pkt 2 lit. e planu budynek znajdujący się na działce nr 43 przy ul. [...] 20 w B. podlega ochronie konserwatorskiej i jest wpisany do gminnej ewidencji zabytków. W § 10 ust. 3 pkt 2 lit. a planu ochroną objęto układ ulic i dwóch wydłużonych [...] [...] i [...], połączonych ulicą [...], wypełnionych zielenią i obudowanych zwartą zabudową, charakter i skala zabudowy (poprzez lokalizację zabudowy, ograniczenie wysokości i kątów nachylenia połaci dachowych), wg szczegółowych ustaleń dla poszczególnych jednostek urbanistycznych, zachowane obiekty historyczne i układ zabudowy śródmiejskiej wzdłuż ulic, historyczne podziały parcelacyjne, wg oznaczeń na rys. planu, zieleń uliczna, wzdłuż: ul. [...], ul. [...] oraz [...] oraz układ zieleni komponowanej wewnątrz kwartałów, z koniecznością jej pielęgnacji, odtwarzania i uzupełniania. W § 10 ust. 3 pkt 2 lit. b planu określono, że wszelkie prace inwestycyjne, mające wpływ na elementy układu urbanistycznego, w tym dotyczące planowanych budynków oraz trwałych zmian gabarytów budynków istniejących, wymagają uzgodnienia z WKZ. Zgodnie z § 10 ust. 3 pkt 2 lit. c tiret trzecie planu dla budynków zlokalizowanych w strefie konserwatorskiej obowiązuje dla zabudowy wewnątrz działek – tradycyjny sposób lokalizacji zabudowy wszelkiej funkcji w formie zabudowy oficynowej, w granicach między poszczególnymi działkami, o ile w ustaleniach szczegółowych nie stanowi się inaczej. W § 8 pkt 4 plan ten jako zasadę ochrony i kształtowania ładu przestrzennego ustalił zapewnienie wysokiego standardu i jakości urbanistyczno-architektonicznej nowej, modernizowanej i przekształcanej zabudowy, wkomponowywanej w historyczną tkankę. Zdaniem sądu, z uzasadnienia postanowienia organu pierwszej instancji nie wynika także, aby organ ten rozważył zgodność obiektu z przepisami rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r., w tym § 13 (wymagań w zakresie usytuowania względem budynku z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi z uwagi na konieczność zapewnienia naturalnego oświetlenia tych pomieszczeń), § 16 (wymagań w zakresie szerokość utwardzonego dojścia do budynku wielorodzinnego), § 12 (wymagań odnośnie usytuowania obiektów budowlanych na działce), czy § 270 i następne (wymogi w zakresie wentylacji i usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe). Należy w tym miejscu wskazać, że zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków. Do spornego obiektu pełniącego funkcje użytkowe budynku gospodarczo-garażowego, niezależnie od ostatecznej jego kwalifikacji przez organ administracji jako budynku lub budowli będą miały zatem zastosowanie przepisy rozporządzenia (por. wyroki NSA: z 12 lipca 2012 r., II OSK 728/11; z 20 września 2015 r., II OSK 189/14). Dodać należy, że w myśl § 272 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. budynek usytuowany bezpośrednio przy granicy działki winien mieć od strony sąsiedniej działki ścianę oddzielenia przeciwpożarowego o klasie odporności określonej w § 232 ust. 4 i 5. Należało zatem rozważyć, czy obiekt ten winien posiadać tylną ścianę spełniającą wymogi określone w § 272 ust. 3 rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. Z uwagi na to, że obiekt ten wykorzystywany jest jako zadaszone miejsce postojowe dla samochodu osobowego, co potwierdza dokumentacja fotograficzna przedłożona w postępowaniu administracyjnym przez pełnomocnika skarżącej 26 lutego 2018 r., organ winien zwrócić także należy uwagę na § 19 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia z 12 kwietnia 2002 r. stanowiącego, że odległość stanowisk postojowych dla samochodów osobowych, w tym również zadaszonych, oraz otwartych garaży wielopoziomowych od: placu zabaw dla dzieci, boiska dla dzieci i młodzieży, okien pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi w budynku opieki zdrowotnej, w budynku oświaty i wychowania, w budynku mieszkalnym, w budynku zamieszkania zbiorowego, z wyjątkiem: hotelu, motelu, pensjonatu, domu wypoczynkowego, domu wycieczkowego, schroniska młodzieżowego i schroniska, nie może być mniejsza niż 7 m – w przypadku parkingu do 10 stanowisk postojowych włącznie.

Zasadnie zatem organ drugiej instancji uchylił postanowienie organu pierwszej instancji na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a. i prawidłowo wskazał kwestie wymagające wyjaśnienia, które są jest istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Ich zakres wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W tym stanie rzeczy przeprowadzenie postępowania dowodowego i ocena zebranego materiału dowodowego w postępowaniu przed organem drugiej instancji naruszałaby zawartą w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Na skutek uchylenia zaskarżonym postanowieniem postanowienia z [...] listopada 2019 r. organ pierwszej instancji zobowiązany będzie kontynuować postępowanie zgodnie ze wskazaniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia organu drugiej instancji. Po uzupełnieniu materiału dowodowego materiał ten będzie stanowił podstawę do jego wszechstronnej oceny i w dalszej kolejności rozstrzygnięcia. Dopiero w zależności od wyniku postępowania wyjaśniającego oraz oceny uzupełnionego materiału dowodowego organ pierwszej instancji będzie miał możliwość wydania prawidłowego rozstrzygnięcia.

Z tych wszystkich względów sąd uznał, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu.

dc