Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4047/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 92b ust. 1, art. 92 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 1414
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym -  tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 ust. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosław Trzecki Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Krystyna Anna Stec Protokolant Anna Ważbińska-Dudzińska po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Transportu Drogowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 254/17 w sprawie ze skargi T. H. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od T. H. na rzecz Głównego Inspektora Transportu Drogowego 3.900 (trzy tysiące dziewięćset) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 7 lipca 2017 r. (sygn. akt III SA/Kr 254/17), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej jako: "p.p.s.a."), w sprawie ze skargi T. H. (dalej jako: "Skarżący") uchylił decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 r. (nr [...]) w przedmiocie kary pieniężnej.

WSA orzekał w następującym stanie sprawy.

Kontroler transportu drogowego działający z upoważnienia Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego przeprowadził w dniu 27 stycznia 2015 r. kontrolę u Skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "A" z siedzibą w C. Podczas kontroli Skarżący okazał licencję nr [...] dotyczącą międzynarodowego zarobkowego przewozu drogowego rzeczy. Przedmiotem kontroli było przestrzeganie przez przedsiębiorcę obowiązków lub warunków przewozu drogowego wynikających z art. 4 pkt 22 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.; dalej jako: "u.t.d."). Kontrolą objęto okres od 10 lutego 2014 r. do 31 grudnia 2014 r. Zgodnie z okazanymi dokumentami Skarżący w okresie 6 miesięcy przed wszczęciem kontroli zatrudniał średnio 18 kierowców. Ustalenia kontroli zostały ujawnione w protokole kontroli z dnia 19 lutego 2015 r. W wyniku kontroli, stwierdzono naruszenia dotyczące skrócenie dziennego czasu odpoczynku, przekroczenie maksymalnego dziennego czasu prowadzenia pojazdu, nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, danych z karty kierowcy, z tachografu cyfrowego lub dokumentu potwierdzającego fakt nieprowadzenia pojazdu, okazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 20 000 zł.

Skarżący złożył odwołanie od tej decyzji.

Decyzją z dnia [...] września 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Stwierdził w szczególności, iż ustalenia organu l instancji zostały oparte na dowodach przeprowadzonych zgodnie z wymogami prawa, szczegółowo wskazując, jakie poszczególne dowody potwierdziły konkretne naruszenie. Nadto podkreślił, iż błędny jest pogląd, iż to wyłącznie na organie administracji publicznej spoczywa obowiązek zgromadzenia dowodów, które świadczą na korzyść strony i mogą być podstawą do zmniejszenia lub uchylenia kary pieniężnej. Podmiot prowadzący działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego obowiązany jest dochować obowiązków oraz warunków wynikających z ustawy o transporcie drogowym. Zgodnie z art. 4 pkt 22 ustawy o transporcie drogowym, obowiązki lub warunki przewozu drogowego oznaczają obowiązki lub warunki wynikające m.in. z rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących, rozporządzenia (WE) nr 561/2006, oraz ustawy o czasie pracy kierowców. Powyższe oznacza, iż przedsiębiorca powinien organizować pracę kierowcy w taki sposób, aby zadania przewozowe powierzone kierowcy nie kolidowały jednocześnie z możliwością ich wykonania w zgodzie z obowiązującymi normami czasu pracy kierowców. Powyższe powinno więc uwzględniać długość tras koniecznych do pokonania przez kierowcę, jak również godziny załadunków/rozładunków etc. Organ odwoławczy wskazał także, że odpowiedzialność przedsiębiorstwa za naruszenia przepisów transportowych wynika wprost z przepisów unijnych: z rozporządzenia (EWG) nr 3821/85 oraz z rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 561/2006 z dnia 15 marca 2006 r., w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 i 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85. Stosownie do treści art. 13 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym pracodawca i kierowcy są odpowiedzialni za czuwanie nad prawidłowym funkcjonowaniem i odpowiednim użytkowaniem urządzeń rejestrujących. Nie oznacza to jednak, że przedsiębiorca jest zwolniony z bieżącego nadzoru nad pracą kierowcy. Przedsiębiorca jest odpowiedzialny za sprawdzanie urządzenia rejestrującego i nie może uwolnić się z tego ustawowego obowiązku poprzez przerzucenie odpowiedzialności administracyjnej na inny podmiot. Zdaniem organu odwoławczego, organ l instancji wyczerpująco zbadał wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadził dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako: "k.p.a."). W ocenie Głównego Inspektora Transportu Drogowego, organ l instancji nie dopuścił się także obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparł się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej i jasnej oceny. Wysokość nakładanych na stronę kar pieniężnych za dane naruszenie, jest ściśle określona w załączniku nr 3 do u.t.d.. W konsekwencji stwierdzenie naruszenia przez inspektora transportu drogowego zawsze skutkuje nałożeniem kary pieniężnej w odpowiedniej wysokości, niemniej strona znajdująca się w sytuacji uniemożliwiającej uiszczenie nałożonej kary pieniężnej może zwrócić się do organu z wnioskiem o rozłożenie nałożonej kary pieniężnej na raty. W ocenie organu odwoławczego w sprawie nie zaistniały okoliczności wymienione w art. 92 c u.t.d. mogące wyłączyć odpowiedzialność przedsiębiorcy za stwierdzone naruszenie, tj. okoliczności sprawy i dowody nie wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia.

Skarżący złożył do WSA skargę na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego. Zarzucił naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w szczególności poprzez brak wyjaśnienia istoty sprawy i nieprzeprowadzenie wyczerpującego postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie starannego i wszechstronnego postępowania dowodowego oraz brak właściwego uzasadnienie decyzji. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 140 aa ust. 4 ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez pozorne przeprowadzenie postępowania dotyczące wystąpienia okoliczności wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy. Wskazał również Skarżący na błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 pkt 8, ust. 2 pkt 1, art. 92a ust. 4 i art. 92 ust. 7 u.t.d. oraz lp.12.5, lp.12.15 załącznika do tej ustawy. W ocenie Skarżącego doszło ponadto do naruszenia art. 13 i art. 15 ust. 8 rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz art. 10 ust. 2 Rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85.

WSA uchylił zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do zarzutów skargi, w pierwszej kolejności wskazał, że organ zignorował złożony przez Skarżącego wniosek dowodowy mający w jego ocenie wykazać spełnienie przesłanek wyłączających po jego stronie odpowiedzialności administracyjną za naruszenie warunków i obowiązków przewozu drogowego. WSA zauważył, że choć wniosek dowodowy nie był sformułowany precyzyjnie to z pewnością dotyczył przesłuchania kierowców, których identyfikacja nie budziła wątpliwości, organ zaś w razie wątpliwości miał możliwość wezwać Skarżącego do jego ewentualnego skonkretyzowania, tak w zakresie podmiotowym, jak i przedmiotowym. Wezwania takiego organ nie wystosował, zauważył WSA. Skarżący natomiast dopiero w skardze wskazał jednoznacznie na okoliczności konieczne jego zdaniem w tym kontekście do wyjaśnienia, co dodatkowo potwierdza, że wniosek winien zostać rozpoznany na etapie postępowania administracyjnego. WSA zauważył także, że w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia brak jest w tym zakresie stosownej argumentacji, organ nie wydał również formalnie postanowienia oddalającego wniosek. Organ nie podjął się zatem uzupełniającego postępowania dowodowego, a następnie oceny dowodów wskazanych przez Skarżącego. Sąd I instancji, mając na uwadze przedstawione okoliczności, stwierdził bowiem, że takim działaniem organ uniemożliwił Skarżącemu wykazanie spełnienia przesłanek egzoneracyjnych, nie dostrzegając, że Skarżący prezentując w odwołaniu w tym zakresie całkowicie przeciwstawne stanowisko nie ograniczył się jedynie do zakwestionowania swojej odpowiedzialności, lecz przedstawił w sprawie konkretne wnioski, wymagające rozpoznania. Podobnie WSA ocenił zarzut Skarżącego dotyczący nałożenia na niego kary w wysokości 6.900 zł za nieokazanie podczas kontroli wykresówki obrazującej wszystkie dane o okresach aktywności kierowców. W ocenie organów w każdym z zakwestionowanych przypadków brakujące aktywności dotyczą sytuacji, w której kierowca kończy wykresówkę w jednej miejscowości, a zaczyna kolejną w innej. Tego rodzaju zapis świadczyć ma o tym, że kierowca przemieścił się między miejscowościami nie dysponując swobodnie swoim czasem, a winien był zarejestrować ten okres na tarczy. Tymczasem WSA wskazał, iż wedle

stanowiska Skarżącego organ opierając się wyłącznie na brakach zapisów aktywności kierowców po wyjęciu wykresówki z tachografu, dokonywanych na jej rewersie nie wziął pod uwagę zapisów zaświadczeń o nie prowadzeniu kierowcy w okresach zgodnych z zapisami na wykresówkach. Skarżący przywołał obrazujące powyższe twierdzenia przykłady, a także obszernie przedstawił swoją ocenę dotyczącą możliwości wykazywania dokumentem nieprowadzenie pojazdu, a tym samym okoliczność usprawiedliwiającą nieokazanie nieobrysowanej na rewersie wykresówki podczas kontroli. Wskazał także na brzmienie stosownych zapisów prawa krajowego, jak i europejskiego potwierdzającego przedstawiane stanowisko, a także wywodził, że prawo wspólnotowe dopuszcza możliwość udokumentowania podczas kontroli okresów prowadzenia pojazdu, innej pracy, przerw i dyspozycyjności przy pomocy innych dokumentów. WSA uznał, że organ odnosząc się do powyższego ograniczył się jedynie do twierdzenia, że używanie zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu jest niezgodne z przepisami art. 15 ust 2 rozporządzenia nr 3821/85, jak i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, całkowicie pomijając wyjaśnienia Skarżącego, nie precyzując przy tym, czy kwestionuje fakt niewykonywania przewozu przez kierowcę, czy też wiarygodność dokumentów przedłożonych do kontroli.

Powyższe, pozwoliło WSA na stwierdzenie, że działania organów administracyjnych naruszają ogólne zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., jak również, że stoją w sprzeczności z wyrażoną w art. 8 k.p.a. zasadą prowadzenia postępowania w sposób pogłębiający zaufanie do organów administracji publicznej. Stan faktyczny sprawy w zakresie powoływanych przez stronę skarżącą okoliczności faktycznych relewantnych w tej sprawie WSA uznał zatem za niewyjaśniony wyczerpująco, a zebrany w sprawie materiał dowodowy nie pozwalał jednoznaczne przyjęcie, że wymierzenie kary pieniężnej, w przywołanych wyżej przypadkach było zasadne.

Za nieuzasadnione WSA uznał natomiast zarzuty skargi dotyczące ustaleń poczynionych w następstwie nieudostępnienia przez Skarżącego podczas kontroli danych z jednostek pojazdowych i kart kierowców. WSA powołując się na przepis Ip. 6.3.7. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym stwierdził, że jednoznacznie sankcjonuje on w przyjęty przez organy sposób nieokazanie podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, danych lub innych dokumentów.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego, zaskarżając wyrok w całości. Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na dokonaniu przez Sąd I instancji błędnej konstatacji, iż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym dla jej rozstrzygnięcia, przejawiającej się w uznaniu, że organ nie wyjaśnił dokładnie czy naruszenie w postaci nierejestrowania za pomocą cyfrowego urządzenia rejestrującego na karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi nie mieściło się w okolicznościach przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. (w szczególności poprzez brak przesłuchania kierowców na okoliczność zaistnienia naruszenia), podczas gdy art. 92b u.t.d. odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, nie odnajdując zastosowania do obsługi i użytkowania urządzeń rejestrujących, natomiast organ w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do przesłanek egzoneracyjnych wskazanych w art. 92c u.t.d. i wyjaśnił, dlaczego nie widzi podstaw dla ich uwzględnienia, zwłaszcza wobec szczegółowego wskazania, iż z porównania zapisów na okazanych wykresówkach wynika, iż awersy na obszarach zakreślonych, jako odpoczynek po stronie rewersów są zarysowane zapisem obrotomierza, co nie jest możliwe, gdy pojazd stoi, natomiast prawidłowo działający tachograf musiałby na wykresówce zarejestrować aktywność jazdy, prędkość pojazdu i przebytą drogę, podczas gdy w niniejszej sprawie zapisom obrotomierza odpowiadają wykresy właściwe dla postoju pojazdu, do czego także szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się w uzasadnieniu decyzji (vide: strona 17, akapit 2 uzasadnienia decyzji organu II instancji), zwłaszcza wobec treści zeznań samej strony postępowania, która wskazała: "Powstałe

naruszenia wynikły tylko i wyłącznie z mojej winy oraz nieprawidłowej organizacji pracy kierowców w mojej firmie", co już samo w sobie wyłącza możliwość zwolnienia strony od odpowiedzialności na podstawie w/w przepisów.

2) ) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz art. 133 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na niezasadnym uznaniu przez Sąd, iż organ nie podjął wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w stopniu koniecznym do jej rozstrzygnięcia, przejawiającej się w uznaniu, że organ nie wyjaśnił dokładnie, czy naruszenie w postaci okazania podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, która nie zawiera wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy nie mieściło się w okolicznościach przewidzianych w art. 92b i art. 92c u.t.d. (w szczególności poprzez brak uwzględnienia zaświadczeń o nie prowadzeniu kierowcy w okresach zgodnych z zapisami na wykresówkach), podczas gdy art. 92b u.t.d. odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, nie odnajdując zastosowania do obsługi i użytkowania urządzeń rejestrujących , natomiast organ w uzasadnieniu decyzji odniósł się do przesłanek egzoneracyjnych wskazanych w art. 92c u.t.d. i wyjaśnił dlaczego nie widzi podstaw dla ich uwzględnienia, zwłaszcza wobec szczegółowego wskazania, iż kierowcy przemieszczali się pomiędzy kolejnymi miejscowościami nie dysponując swobodnie swoim czasem, co winni zarejestrować na tarczach tachografu, natomiast używanie zaświadczeń o nieprowadzeniu pojazdu jest niezgodne z przepisami art. 15 ust. 2 rozporządzenia nr 3821/85, jak i art. 34 rozporządzenia nr 165/2014, co spowodowało, iż wobec braku okazania biletów kolejowych lub promowych, które potwierdziłyby pokonywanie dystansów pomiędzy kolejnymi miejscowościami pociągiem lub promem wyposażonym w miejsce do spania, organ zobligowany był do stwierdzenia naruszenia, do czego także szczegółowo i precyzyjnie odniesiono się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (vide: strona 17, akapit 1 uzasadnienia decyzji organu II instancji) zwłaszcza wobec treści zeznań samej strony postępowania, która zeznała: "Powstałe naruszenia wynikły tylko i wyłącznie z mojej winy oraz nieprawidłowej organizacji pracy kierowców w mojej firmie", co już samo w sobie wyłącza możliwość zwolnienia strony od odpowiedzialności na podstawie w/w przepisów.

3) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

– art. 92b ust. 1 u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię, przejawiającą się w mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, iż norma ta może znaleźć zastosowanie także do naruszeń dotyczących stosowania urządzeń rejestrujących - tachografów, a tym samym i niewłaściwe zastosowanie wskazanej normy prawnej do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, podczas gdy treść art. 92b ust. 1 u.t.d. jest jednoznaczna i nie pozostawia wątpliwości, że jej hipoteza odnosi się wyłącznie do naruszeń w zakresie przestrzegania przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerw i okresów odpoczynku kierowcy, a jako przepis o charakterze wyjątkowym nie może być w żadnym razie interpretowana w sposób rozszerzający;

– art. 92c ust. 1 u.t.d. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w dopuszczeniu możliwości ewentualnego zastosowania tego przepisu w niniejszej sprawie, uzależniając to od dodatkowych ustaleń faktycznych, wobec okoliczności, iż skarżący (pomimo jego stosownego pouczenie o treści ww. przepisu już w zawiadomieniu po wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego z dnia 19 lutego 2015 r.) nie wykazał jakichkolwiek okoliczności egzoneracyjnych, przeciwnie sam do protokołu przesłuchania zeznał: "Powstałe naruszenia wynikły tylko i wyłącznie z mojej winy oraz nieprawidłowej organizacji kierowców w mojej firmie" co wyklucza w rezultacie możliwość zastosowania art. 92c ust. 1 u.t.d.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i skutkuje uchyleniem zaskarżonego wyroku oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

W szczególności należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270 ze zm., dalej jako: "p.p.s.a.") skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania,

jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Przystępując do oceny zasadności zarzutów zgłoszonych w skardze kasacyjnej należy na wstępie zauważyć, że kontroli sądowoadministracyjnej w zakresie zgodności z prawem poddana została decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2016 roku, którą to decyzją organ utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 roku Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego nakładającą na Skarżącego karę pieniężną w wysokości 20000 złotych za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym w związku z treścią załącznika numer 3 do wspomnianej wyżej ustawy- które to naruszenia szczegółowo zostały opisane w treści zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji postępowanie, które doprowadziło do wydania zaskarżonej decyzji było obarczone wadami wynikającymi z istotnego naruszenia zasad i przepisów postępowania administracyjnego.

Jednak jak wynika z uzasadnienia Sądu I instancji powyższa ocena dotyczy dwóch naruszeń stwierdzonych podczas kontroli. Zdaniem Sądu I instancji do naruszenia przepisów postępowania doszło przy ustaleniu okoliczności faktycznych wskazujących na powstanie naruszenia opisanego w punkcie 6.3.8 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz w punkcie 6.2.1 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym.

W pierwszym z opisanych przypadków organ uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy daje podstawy do przyjęcia, że skarżący okazał podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówki, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy, a w drugim z opisanych wyżej przypadków uznał, że dowody wskazują, iż skarżący dopuścił się naruszenia polegającego na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi.

Podkreślić więc należy, że ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność karnoadministracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (vide: T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy [w:] A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, opublikowano: LEX 2013 r.).

Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (vide: wyrok NSA z 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16)

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się jednak również, że odpowiedzialność ta nie ma charakteru absolutnego. Wyjątek od zasady odpowiedzialności obiektywnej podmiotu wykonującego przewóz został uregulowany w art. 92c ust. 1 u.t.d. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć. W myśl zaś art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący

przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Ustawodawca wprowadzając kary pieniężne określone w art. 92a u.t.d. przewidział zatem możliwość wyłączenia ich, przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 92b i 92c tej ustawy. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje, że obowiązek wykazania przesłanek określonych w tych przepisach, co do zasady obciąża podmiot wykonujący przewóz i sąd w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko akceptuje. Wskazuje się, że niezbędnym elementem odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej z tytułu stwierdzonych nieprawidłowości jest wykazanie przez przedsiębiorcę, że nie przyczynił się on swoim zachowaniem do ich powstania, co oznacza, że musi on wykazać takie okoliczności i zdarzenia, które nie są przewidywalne, a więc typowe i zwyczajne w działalności polegającej na wykonywaniu przewozu w transporcie drogowym (vide: wyrok NSA z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 504/17). A zatem, do uwolnienia się od odpowiedzialności wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (vide: wyroki NSA: z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1804/17; z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt II GSK 4457/16; z 3 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 974/15; z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14; z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, LEX nr 1769731; z 6 lipca 2011 r., sygn. akt II GSK 716/10, LEX nr 920618).

Z akt sprawy wynika, że w wyniku przeprowadzonej kontroli przedsiębiorstwa Skarżącego stwierdzono między innymi naruszenie przepisów polegające na okazaniu podczas kontroli w przedsiębiorstwie wykresówek, które nie zawierają wszystkich danych o okresach aktywności kierowcy (6.3.8 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał, że analiza treści przedstawionych do kontroli wykresówek wykazała, że stwierdzone naruszenia dotyczą sytuacji, w której kierowca kończy wykresówkę w jednej miejscowości, a kolejną zaczyna w innej miejscowości. Jednocześnie organ ustalił, że na żadnej z wykresówek poddanych kontroli nie zostały naniesione ręczne zapisy dotyczące okresów aktywności kierowców. Z kolei w zakresie odnoszącym się do naruszenia opisanego w punkcie 6.2.1 załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym polegającym na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi organ ustalił, że na rewersach wykresówek przedstawionych do kontroli w opisanych ściśle okresach i terminach w chwili wykonywania przez kierowców odpoczynku rejestrowane były obroty silnika pojazdu. Zdaniem organu okoliczności te wskazują, że w okresie wykonywania odpoczynku kierowcy faktycznie prowadzili pojazdy, co prowadzi do wniosku, iż próbowano ukryć rzeczywisty czas prowadzenia pojazdu i odpoczynków. Organ podkreślił, że na wykresówkach awersy na obszarach zakreślonych jako odpoczynek po stronie rewersów są zarysowane zapisem obrotomierzy, a taki zapis świadczy o tym, ze pojazd się porusza. Ponadto organ wskazał, że prawidłowo działający tachograf musiałby w takiej sytuacji zarejestrować aktywność jazdy, prędkość pojazdu i przebytą drogę, a nie wykresy właściwe dla postoju, co świadczy o niedozwolonej ingerencji w tachograf.

Podkreślić należy, że wskazując na stwierdzone naruszenia organ odwołał się do treści art. 34, art.48 i art.47 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 165/2014 z dnia 4 lutego 2014 roku w sprawie tachografów stosowanych w transporcie drogowym i uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3821/85 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym oraz zmieniające rozporządzenie (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego z dnia 4 lutego 2014 roku, jak również do treści art.13 i art.15 ust.2 rozporządzenia numer 3821/85. Z akt sprawy wynika także, że uwzględniając treść wymienionych wyżej przepisów prawa a także mając na uwadze znajdujący się w aktach sprawy materiał dokumentacyjny organ poddał ocenie również możliwość wystąpienia przesłanek wyłączających odpowiedzialność przedsiębiorcy, o których mowa w art.92c i art.92b ustawy o transporcie drogowym uznając, że skarżący nie wykazał przesłanek warunkujących zastosowanie wobec niego regulacji prawnych, o których mowa w art.92c i art.92b ustawy o transporcie drogowym.

Natomiast w ocenie Sądu I instancji nakładając na skarżącego karę za stwierdzone naruszenia opisane w punkcie 6.3.8. załącznika numer 3 do ustawy o transporcie drogowym oraz w punkcie 6.2.1 załącznika numer 3 do ustawy o

transporcie drogowym organ dopuścił się naruszenia przepisów art.7 k.p.a., art.77 § 1 k.p.a., art.80 k.p.a. bowiem przy gromadzeniu i ocenie materiału dowodowego pominął wniosek o dopuszczenie dowodu z przesłuchania kierowców.

W związku z powyższym zauważyć należy, że w myśl zasady prawdy obiektywnej, wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek podjąć wszelkie niezbędne działania w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a tym samym zobowiązane są w sposób wyczerpujący nie tylko zebrać, ale i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Należy jednak mieć na względzie, że celem powyższych regulacji jest dokonanie ustaleń, pozwalających na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego. Oznacza to, że to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty są prawotwórcze, to jest mają znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy i wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. W tym znaczeniu chodzi o fakty mające obiektywne znaczenie dla załatwienia konkretnej sprawy.

Powyższe oznacza, że należało poddać ocenie zakres zgłoszonego wniosku oraz ustalić jakie znaczenie dla wyjaśnienia faktów mających obiektywne znaczenie dla zastosowania prawa materialnego może mieć przeprowadzenie dowodu z przesłuchania kierowców. W omawianym zakresie ocena taka winna także uwzględniać pozostały materiał dowodowy, w tym także treść zeznań samego skarżącego. Niewątpliwie przy tej ocenie nie może zabraknąć odniesienia się do treści przywołanych przez organ przepisów prawa w kontekście wynikających z nich obowiązków nałożonych na podmioty wykonujące przewozy drogowe. Brak odniesienia się przez Sąd I instancji do całego zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego oraz pominięcie znaczenia regulacji prawnych wskazanych w zaskarżonej decyzji powoduje, że ani strony postępowania, ani Naczelny Sąd Administracyjny w toku kontroli instancyjnej tego orzeczenia nie są w stanie poznać powodów zajęcia takiego stanowiska, a tym samym nie są w stanie zbadać prawidłowości operacji myślowej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

W tym miejscu przypomnieć należy, że w orzecznictwie NSA prezentowany jest pogląd, że postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie. Przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia. Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, a organ powinien każdorazowo rozważyć żądanie przeprowadzenia dowodu z uwagi na celowość i konieczność zapewnienia szybkości postępowania, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. Jeśli zatem organ na podstawie dowodów zebranych w toku postępowania może dokonać ustalenia stanu faktycznego niebudzącego wątpliwości, wówczas dalsze prowadzenie postępowania dowodowego nie jest zasadne; nie ma obowiązku uwzględniania wszystkich wniosków dowodowych, jeśli w jego ocenie wniosek dowodowy strony dotyczy okoliczności dostatecznie wyjaśnionych w postępowaniu (vide: wyrok NSA z dnia 14 kwietnia 2015 r., sygn. akt I GSK 830/13, wyrok NSA z dnia 18 września 2019 r sygn. akt II GSK 2374/17).

W tym stanie rzeczy zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko wskazujące na to, iż w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia przez organ w/w przepisów postępowania uznać należało za przedwczesne. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględni powyższe uwagi oraz przedstawioną argumentację.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.