Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 418/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 ust. 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grażyna Radzicka Sędziowie WSA Maciej Busz (spr.) WSA Józef Maleszewski Protokolant st.sekr. sąd. Agata Tyll-Szeligowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 7 marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu na rzecz skarżących [...] solidarnie kwotę 500 zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

IV SA/Po 418/17

Uzasadnienie

Burmistrz Miasta i Gminy Buk decyzją z dnia 08.12.2017r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 54 (w związku z art. 64 ust. 1), art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U.2016.778 ze zm., dalej u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U.2016.23 ze zm., dalej k.p.a.), po uzgodnieniu stosownie do art. 60 ust. 1 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia 24.08.2016 r. (uzupełnionego dnia 31.08.2016 r.) ustalił warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na: budowie wiaty magazynowo - gospodarczej z dopuszczeniem lokalizacji w granicy z działką nr [...]na działce nr ewid.: [...] (obręb: [...]), w miejscowości [...].

W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że teren objęty wnioskiem znajduje się na obszarze nieobjętym obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego zmianę sposobu jego zagospodarowania należy ustalić drogą decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Organ przyjął, że projektowana inwestycja nie wpłynie znacząco na środowisko i nie będzie znacznie oddziaływała na tereny sąsiednie. Dlatego przyjęto, że jej ewentualne oddziaływanie dotyczyć będzie wyłącznie działki objętej wnioskiem i działek bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji.

Na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.164.1588) wyznaczono wokół terenu objętego wnioskiem obszar analizowany, w którym przeprowadzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt. 1-5 u.p.z.p. Granicę obszaru analizowanego wyznaczono na kopii mapy, stanowiącej część graficzną analizy.

Możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy jest uzależniona od łącznego spełnienia wszystkich warunków art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p., które w ocenie organu są spełnione.

Teren objęty wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej, co wynika z istnienia działki nr 24 stanowiącej drogę powiatową, do której teren objęty wnioskiem posiada bezpośredni dostęp.

Obszar analizowany obejmuje m.in. tereny położone wzdłuż drogi, tj. tereny bliskiego sąsiedztwa wobec działki objętej wnioskiem. Strefa ta zabudowana jest m.in. budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi, gospodarczymi i garażowymi. Tym samym planowana inwestycja stanowi nawiązanie do istniejącej w tej strefie funkcji zabudowy np. na działce nr [...]. Istniejąca na terenie sąsiedniej działki zabudowa pozwala przyjąć, że spełniony jest podstawowy warunek zawarty w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w myśl którego co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy, między innymi w zakresie kontynuacji funkcji. Zabudowa na wskazanej powyżej działce stanowi zabudowę tożsamą z wnioskowaną inwestycją, co pozwala na potwierdzenie spełnienia zasady dobrego sąsiedztwa. Nowa zabudowa stanowić będzie kontynuację zabudowy już istniejącej w kontekście funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Także inne strefy zabudowy znajdujące się w dalszej części obszaru analizowanego stanowią zabudowę korespondującą z zabudową wnioskowaną.

W badanym przypadku planowana zabudowa da się pogodzić z zabudową istniejącą i jest spójna z zagospodarowaniem terenu w obszarze analizowanym, co pozwala na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji na działce objętej wnioskiem.

Ponadto przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu a także analiza innych materiałów wykazała, iż spełnione są także pozostałe warunki art. 61 ust. 1 u.p.z.p., tj.:

- istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, co potwierdzone zostało w szczególności poprzez analizę załączonej do wniosku mapy oraz oświadczenie inwestora, iż planowana inwestycja nie wymaga zaopatrzenia w media;

- teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Powyższe wynika z faktu, iż teren objęty wnioskiem stanowi grunty oznaczone w ewidencji jako grunty orne RIVb oraz tereny mieszkaniowe B. Zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U.2015.909 ze zm.) przeznaczenie gruntów rolnych klasy IV-VI na cele nierolnicze i nieleśne nie wymaga uzyskania zgody właściwego organu. Powyższe stanowisko potwierdzone zostaje pozytywnym uzgodnieniem projektu niniejszej decyzji dokonanym przez Starostę Poznańskiego jako organu właściwego do spraw ochrony gruntów rolnych;

- projekt decyzji jest zgodny z przepisami odrębnymi.

Poszczególne wskaźniki wyznaczone zostały stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz stosownie do wykładni przepisów zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 26.02.2013 r. o sygn. II SA/Po 5/13, w myśl której "co do zasady ustalenie wskaźników i wymiarów planowanej zabudowy (...) jest dopuszczalne w formie tzw. "widełek", czyli w określonych przedziałach wielkości. (...) Precyzyjne określenie tych wskaźników zwykle nie jest konieczne z punktu widzenia celu jakiemu ma służyć decyzja o warunkach zabudowy". Ponadto organ podzielił stanowisko zaprezentowane w innym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, tj. wyroku z dnia 17 maja 2011 r. (II SA/Po 71/11), iż: "określenie wielkości dotyczących szerokości elewacji frontowej i konkretnych, ściśle określonych wielkości determinujących geometrię dachu w decyzji ustalającej warunki zabudowy może przybrać postać wskazania wartości granicznych (minimalnych i maksymalnych), których inwestorowi nie wolno przekroczyć...". Parametry inwestycji wynikające w pierwszej kolejności z ustaleń przeprowadzonej analizy, nawiązują do wniosku Inwestora, który wskazał na zamiar realizacji zabudowy o określonych parametrach, które korespondują z zabudową w obszarze analizowanym.

Intensywność zabudowy planowanej na działce objętej wnioskiem stanowić będzie kontynuację tego parametru zawartego na działkach sąsiednich. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wyznaczony został ściśle według parametrów intensywności wynikających z przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Także pozostałe wskaźniki ustalone w niniejszej decyzji ściśle korespondują z parametrami zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, co potwierdzone zostało w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W trakcie postępowania administracyjnego strony postępowania [...] (dalej jako skarżący) zgłosili uwagi dotyczące przedmiotowej inwestycji, które dotyczyły m.in. wysokości projektowanej wiaty, materiałów z jakich zostanie wykonana oraz jej lokalizacji w stosunku do granicy z działką nr ewid. [...]. Zgłoszone uwagi zostały przekazane Inwestorowi, który zajął stanowisko w sprawie i odniósł się do zgłoszonych uwag. Pismo przedstawiające stanowisko Inwestora również zostało przekazane skarżącym. Zgłoszone uwagi dotyczące warunków i parametrów ustalanych w decyzji o warunkach zabudowy zostały uwzględnione w projekcie decyzji z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa.

Projekt niniejszej decyzji został skierowany do uzgodnień przez:

- Marszałka Województwa Wielkopolskiego - jako organu administracji geologicznej w odniesieniu do udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych;

- Marszałka Województwa Wielkopolskiego - w zakresie ochrony melioracji wodnych;

- Starosty Poznańskiego - w zakresie ochrony gruntów rolnych;

- Zarządu Dróg Powiatowych w Poznaniu -jako zarządcę drogi powiatowej.

W związku z brakiem odpowiedzi miał zastosowanie art. 53 ust. 5 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. zgodnie z którym "w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie - uzgodnienie uważa się za dokonane". W badanym przypadku stanowiska nie zostały zajęte, w związku z czym uzgodnienia uznano za dokonane.

Odnosząc się do wniesionych przez strony uwag zauważono, że przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu została przeprowadzona zgodnie z wymogami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że:

- obszar analizowany został wyznaczony wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem;

- na wyznaczonym obszarze analizowanym co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, co pozwala na pozytywne wydanie decyzji o warunkach zabudowy;

- załączniki graficzne do projektu decyzji zostały sporządzone na kopii mapy zasadniczej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego dotyczy przedmiotowy wniosek, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:1000.

Strony odniosły się także do odprowadzenia wód opadowych z działki, co reguluje art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz.U.2015.469 ze zm.).

Jednobrzmiące odwołania od powyższej decyzji w ustawowym terminie wnieśli [...] zaskarżając ją w całości i wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Zarzucili, że § 3 rozporządzenia reguluje minimalną wielkość obszaru analizowanego, który należy wyznaczyć wokół działki budowlanej i poddać analizie. Z tej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna i że z każdej strony odległość granic musi być wyznaczona w sposób równomierny. Pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Dokonując wykładni § 3 rozporządzenia, należy mieć na względzie ratio legis art. 61 u.p.z.p., którym jest ochrona ładu przestrzennego w sytuacji braku planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego i przyjmować za prawidłowy wyłącznie taki, który uwzględnia takie same odległości granic z każdej strony działki objętej wnioskiem.

Dalej zarzucili, że obszar analizowany został ustalony w sposób, który nie uwzględnia ładu przestrzennego i funkcji kontynuacji. W analizie w sposób wybiórczy oraz niewłaściwy podano działki o numerach [...] które w żaden sposób nie tworzą ładu przestrzennego z działką wnioskodawcy o numerze [...]. Wspomniane wyżej działki posiadają znacznie większą powierzchnię (5000 m2 -10.000 m2) i w ujęciu urbanistycznym nie tworzą funkcji kontynuacji z działką nr [...], gdyż w sposób bezpośredni, jak również w ujęciu ładu przestrzennego oraz urbanistycznym nie graniczą z nieruchomością [...].

Funkcja kontynuacji związana jest bezpośrednio z innymi działkami sąsiadującymi, jednakże przeprowadzona przez organ analiza nie uwzględnia tego faktu. Przeprowadzona analiza w zakresie dotyczącym działki o nr [...], jak również załącznik graficzny do projektu decyzji nie uwzględnia budynku gospodarczo magazynowego. Organ został poinformowany w toku postępowania, że na działce o numerze [...] istnieje już budynek gospodarczo magazynowy w bezpośredniej granicy z działką [...] oraz [...], który od 2015r. jest wykorzystywany w celach prowadzonej działalności gospodarczej. Dodatkowo budynek ten jest naniesiony w Systemie Informacji Przestrzennej.

Planowana inwestycja o charakterze gospodarczym w przyszłości może ograniczyć pierwotny mieszkaniowy charakter. Działka nr [...] jest jedną z 8 działek powstałą z podziału działki o numerze [...], dla których organ wydał wcześniej warunki zabudowy o charakterze stricte mieszkaniowym (które w żaden sposób nie nawiązują do funkcji rolno gospodarczej działek [...]) kreując określony ład urbanistyczny. Również działki [...] oraz kilkadziesiąt działek powstałych z podziałów działek o numerze [...] wspólnie tworzą ład urbanistyczny, charakteryzujący się funkcją mieszkaniową. Na podstawie powyższego należy zmienić obszar podjęty analizie i poddać jej nieruchomości, które tworzą ład urbanistyczny z wskazanymi nieruchomościami.

Zgodnie z treścią art. 54 pkt 1) w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. oraz § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie linii rozgraniczających teren inwestycji oraz wyznaczenie granic obszaru analizowanego winno nastąpić na kopii mapy zasadniczej, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1.000.

Wykorzystana mapa zasadnicza winna być aktualna na dzień wydawania decyzji, szczególności pod kątem prawidłowości wykonania analizy urbanistycznej. Tymczasem w niniejszej sprawie organ wykorzystał nieaktualne mapy, nieuwzględniające wszystkich budynków na analizowanym obszarze, co jest rażącym naruszeniem rzetelnej analizy.

Podniesiono też zarzut ograniczenia powierzchni biologicznie czynnej. Obecnie działka nr [...] przyjmuje znaczną cześć opadów atmosferycznych z budynku zlokalizowanego na działce o numerze [...] oraz z powierzchni utwardzonej na działce [...]. Dalsze ograniczanie powierzchni biologicznie czynnej na analizowanym obszarze z całą pewnością przyczyni się do podniesienia poziomu wód gruntowych.

Skarżący podnieśli także zarzuty dotyczące kwestii zapewnienia czasu nasłonecznienia, a także konstytucyjnej ochrony prawa własności.

Podkreślili, że sąsiedztwo w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. oznacza "sąsiedztwo urbanistyczne", mieszczące się w wymaganiach "ładu przestrzennego", odnoszone nie tyle do umiejscowienia działek na mapie podziału geodezyjnego, czy też prostego wyliczania odległości poziomych na mapie, ale przede wszystkim odniesienia wzajemnego oddziaływania zabudowanych działek. Ich zdaniem obszar analizowany został wyznaczony w sposób nie uwzględniający powyższych zasad. Działki [...] ze względu na kilkukrotnie większą powierzchnię, jak również całkowicie odmienny charakter urbanistyczny, nie stanowią w żaden sposób ładu przestrzennego z działką wnioskodawcy [...]. Zasadne jest w obecnym układzie urbanistycznych przyjęcie, że działka [...] stanowi ład przestrzenny z obszarem po zachodniej stronie drogi 352P, która wraz z działkami [...] oraz kilkudziesięcioma działkami powstałymi z podziałów działek o nr [...] tworzy oczywisty ład urbanistyczny, stanowiący funkcję mieszkaniową osiedla domów jednorodzinnych. Planowana inwestycja wnioskodawcy polegająca na budowie wiaty o powierzchni ponad 100m2 oraz wysokości 6m z całą pewnością nie wpisuje się w istniejący ład przestrzenny i urbanistyczny.

Dla działek [...] oraz dla kilkudziesięciu działek powstałych z podziałów działek o numerze [...] organ prowadzący postępowanie wydał warunki zabudowy, jak również ustalił ich powierzchnię typową dla działek z funkcją zabudowy jednorodzinnej mieszkaniowej, tworząc w ten sposób nowy ład urbanistyczny w postaci osiedla domków jednorodzinnych.

Samorządowe Kolegium odwoławcze w Poznaniu decyzją z dnia 07.03.2017r. nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu wyjaśniono, że tryb wydawania decyzji o warunkach zabudowy oraz przesłanki, jakie muszą zostać spełnione, aby mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy regulują przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (j.t. Dz.U.2015.199 ze zm. dalej: "u.p.z.p.") oraz aktu wykonawczego do tejże ustawy: rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588, zwanego dalej "rozporządzeniem").

Dla obszaru objętego wnioskiem nie istnieje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W przypadku zaś braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p.).

Stosownie do art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w wypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w tym przepisie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 roku (II OSK 646/06): ratio legis art. 61 u.p.z.p. "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia.

Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowaniu terenu, w tym jego zabudowy. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego.

W myśl postanowień rozporządzenia, właściwy organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy "obszar analizowany" i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków z art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. (§ 3 ust. 1). Granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., to jest kopii mapy zasadniczej, w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do zasobu geodezyjno - kartograficznego, obejmującego teren, którego wnioski dotyczą w skali 1:500, 1:1000. Granice tego obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 rozporządzenia).

Analizując funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania terenu zgodnie z rozporządzeniem bierze się pod uwagę obowiązującą linię zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4), wskaźnik wielkości zabudowy w stosunku do powierzchni działki występujący w obszarze analizowanym (§ 5), szerokość elewacji frontowych, istniejącej zabudowy na działkach na obszarze analizowanym (§ 6), wysokość górnych krawędzi istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7), a także występującą w analizowanym obszarze geometrię dachu (§ 8).

Stosownie natomiast do przepisu § 9 ust. 1-4 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Mapa służąca analizie winna spełniać te same wymagania co mapa stanowiąca załącznik graficzny do decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, stanowią integralną część tej decyzji.

Kolegium wskazało, iż przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić. Nie wolno kwestii funkcji interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstawania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Podstawą odmowy wydania decyzji musiałaby być sprzeczność projektowanej inwestycji z funkcją obiektów już istniejących, którą organ potrafiłby racjonalnie wykazać w uzasadnieniu do decyzji. Nie można uznać, że podstawą decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (Z. Niewiadomski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, wyd. C.H.Beck W-wa 2011).

Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje tylko ogólne stwierdzenie, iż możliwa jest w ogóle realizacja określonego rodzaju inwestycji na jego działce. Nie oznacza to jednak jeszcze, że otrzyma on pozwolenie na budowę, co do konkretnej, określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W przypadku złożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę możliwość realizacji konkretnej inwestycji (konkretnych rozwiązań projektowych, technicznych) będzie oceniana w świetle przepisów Prawa budowlanego i wydanych na jego postawie aktów wykonawczych. (...). Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określając jedynie w ogólnym zakresie jaka inwestycja na danym terenie może zostać zrealizowana, nie przesądza bowiem o konkretnych rozwiązaniach projektowych (technicznych) przyszłego budynku. Inny jest przedmiot postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a inny - postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Inny jest w związku z tym zakres ochrony osób trzecich w każdym z tych postępowań. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy - do której to ochrony organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - nie może być więc oceniana w takim zakresie, w jakim nastąpi to na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego, tj. w sprawie o udzielenie pozwolenia na budowę (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 maja 2008 r. sygn. akt IV SA/Wa 438/08). Z uwagi na powyższe w toku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy nie można skutecznie powoływać się na argumenty dotyczące ewentualnego zacienienia działki sąsiedniej, czy obniżenia jej wartości lub pogorszenia komfortu zamieszkiwania w przypadku zrealizowania zamierzonej inwestycji.

Obawa o pozbawienie dopływu światła dziennego nie podlega badaniu na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Wymogi w tym zakresie regulują bowiem przepisy prawa budowlanego (warunki techniczno-budowlane), które podlegają badaniu w postępowaniu o pozwolenie na budowę (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt: II SA/G1 495/14).

Odnośnie zarzutu usytuowania budynku w granicy działki Kolegium wskazało, że z analizy graficznej znajdującej się w aktach sprawy wynika, iż w obszarze przyjętym do analizy znajdują się działki zabudowane budynkami w granicy.

Ochronę interesów osób trzecich należy oceniać w kategoriach obiektywnych. Odnosi się ona do uprawnień wynikających z przepisów ustawowych (wyrok z dnia 27 października 1999 r., IV SA 1731/97, LEX nr 48740). Subiektywne przekonanie osoby trzeciej o naruszeniu jej własnego interesu, nie może ograniczać prawa właścicieli lub innych podmiotów uprawnionych do zagospodarowania własnego terenu w zakresie określonym przez prawo i zasady współżycia społecznego. Mimo że realizacja inwestycji może spowodować zwiększenie niedogodności dla właścicieli nieruchomości sąsiednich, to żaden przepis prawa materialnego nie przyznaje im w tym zakresie całkowitej ochrony przed jakimkolwiek pogorszeniem obecnej sytuacji.

Kolegium stwierdziło, że planowana inwestycja spełnia łącznie pięć warunków wynikających z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Wykazano, że istniejące sąsiedztwo zabudowy potwierdziło spełnienie kryterium "dobrego sąsiedztwa" związanego z kontynuacją funkcji w obszarze analizowanym.

W ocenie Kolegium zasady prowadzenia postępowania przez organ I instancji określone w k.p.a. nie zostały naruszone. Organ I instancji podjął działania zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.), wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy w oparciu o treść art. 77 § 1 k.p.a. oraz dokonał oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.).

Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w całości oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o obciążenie organu administracji kosztami postępowania w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy:

1) art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p. poprzez błędne jego zastosowanie i przyjęcie, że wydana przez organ I instancji decyzja o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 8 grudnia 2016 r. jest zgodna z przepisami odrębnymi,

2) art. 54 pkt 2) ppkt d) u.p.z.p. w zakresie nieokreślenia w treści decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, co stanowi obligatoryjny element decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu,

3) § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez wadliwe przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez organ I instancji ,

4) § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury poprzez wyznaczenie przez organ I instancji granic obszaru analizowanego na kopii nieaktualnej mapy zasadniczej, nieuwzględniającej obiektu budowlanego wybudowanego na działce [...] w granicach z działkami [...]i [...], mającego istotne oddziaływanie na przedmiotowe działki,

5) art. 7, 77, 80, 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie lub niewystarczająco wnikliwe i wybiórcze przeanalizowanie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego.

Zdaniem skarżących, decyzja nie spełnia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p., dotyczącego zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, ponieważ narusza przepisy prawa materialnego, o których mowa w w/wj zarzutach nr 2, 3, 4.

Skarżący powtórzyli zarzut dotyczący wymaganego czasu nasłonecznienia pomieszczeń.

Zarzucili, że w przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji wskazał w wydanej decyzji jedynie, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich polegać mają na tym, iż projektowane obiekty powinny spełniać warunki określone w art. 5 Prawa budowlanego. Przepis ten stanowi, że obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej.

Ich zdaniem decyzja nie spełnia warunku opisanego w art. 61 ust. 1 pkt 5) u.p.z.p., dotyczącego zgodności decyzji z przepisami odrębnymi, ponieważ narusza przepis art. 54 pkt 2 ppkt d) w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W konsekwencji, wymagane w przepisie art. 61 ust. 1 łączne spełnienie warunków pkt 1) - 5) nie zachodzi, zatem nie jest możliwe wydanie decyzji o warunkach zabudowy.

Powtórzono m.in. zarzut, że obszar analizowany został ustalony w sposób, który nie uwzględnia ładu przestrzennego i funkcji kontynuacji. W analizie w sposób wybiórczy oraz niewłaściwy podano działki o numerach [...], które w żaden sposób nie tworzą ładu przestrzennego z działką wnioskodawcy nr [...]. Wspomniane działki posiadają znacznie większą powierzchnię (5000 m2 - 10.000 m2) i w ujęciu urbanistycznym nie tworzą funkcji kontynuacji z nieruchomością nr [...]. Działki te w sposób bezpośredni, jak również w ujęciu ładu przestrzennego oraz urbanistycznym nie graniczą z działką nr [...]. Funkcja kontynuacji związana jest z innymi działkami bezpośrednio sąsiadującymi z działką wnioskodawcy, w tym również z działką skarżących. Jednakże przeprowadzona przez organ analiza w ogóle nie uwzględnia tego faktu.

Planowana inwestycja o charakterze gospodarczym w przyszłości może ograniczyć pierwotny mieszkaniowy charakter nieruchomości.

Powtórzyli też zarzut, że organ wykorzystał nieaktualne mapy, nieuwzględniające wszystkich budynków zlokalizowanych na analizowanym obszarze, a przeprowadzona analiza w zakresie działki o numerze [...], jak również załącznik graficzny do projektu decyzji zawierają nieprawdziwe dane, ponieważ nie uwzględniają budynku gospodarczo magazynowego istniejącego w granicy działki [...], w istotny sposób oddziałującego na dom mieszkalny skarżących zlokalizowany na tej działce.

Dodatkowo zarzucili, że braki zawiera również uzasadnienie decyzji organu pierwszej i drugiej instancji. Nie spełnia ono wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie jej zarzuty są zasadne.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia oceny prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Poznaniu z dnia 07.03.2017r. nr [...] utrzymującej w mocy poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta i Gminy Buk z dnia 08.12.2017r. nr 119/2016 ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji mającej polegać na budowie wiaty magazynowo - gospodarczej z dopuszczeniem lokalizacji w granicy z działką nr [...] na działce nr ewid.: [...] (obręb: [...]), w miejscowości [...].

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem.

Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sad dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną.

Materialnoprawną podstawą zaskarżonych decyzji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj.: Dz.U. 2015, poz. 199 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., a w szczególności art. 59 ust. 1, art. 60 ust.1 i art. 61 ust. 1.

Przepis art. 59 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Zgodnie z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi.

Z kolei będący materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia Kolegium przepis art. 61 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2. teren ma dostęp do drogi publicznej;

3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy uzależnione jest od łącznego spełnienia wszystkie wymienionych w nim przesłanek, w tym od zrealizowania zasady dobrego sąsiedztwa, czyli dostosowania planowanych warunków zabudowy do istniejących funkcji i cech zagospodarowania terenu sąsiedniego.

Przyjmuje się - m.in. w wyroku NSA w Warszawie z dnia 15.09.2016r. o sygn. II OSK 3075/14, publ. LEX nr 2167545 - że w przypadku spełnienia wymagań organ administracji obowiązany jest wydać decyzję określającą warunki zabudowy. Wnioskodawca - adresat decyzji o warunkach zabudowy nie musi nawet legitymować się prawem do nieruchomości (art. 63 ust. 1 u.p.z.p.).

Wymóg łącznego spełnienia tych przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wiąże organ prowadzący postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy w tym sensie, że spełnienie ich wraz ze stwierdzeniem braku innych przepisów sprzeciwiających się inwestycji, obliguje organ do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy. (tak WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 04.01.2017r., sygn. II SA/Ol 1314/16, publ. LEX nr 2204898).

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość.

Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej.

Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003r., Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z przepisem § 3 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust. 1). Wyznaczanie obszaru analizowanego celem przeprowadzenia analizy przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy winno uwzględniać zasadę dobrego sąsiedztwa w aspekcie naczelnej zasady zachowania ładu przestrzennego, albowiem celem art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy jako uzupełnienia już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem szerokiego znaczenia pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p..

Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną. Za takim rozumieniem sąsiedztwa przemawia wykładnia celowościowa i systemowa u.p.z.p. Wymóg zasady dobrego sąsiedztwa winien być zatem realizowany przy zachowaniu tej podstawowej zasady planowania przestrzennego. Przez ład przestrzenny należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno - gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno - estetyczne, stosownie do przepisu art. 2 pkt 1 u.p.z.p. zawierającego definicję legalną tego pojęcia. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (w skali 1:500 lub 1:1.000), w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2). Organ ustalając granice obszaru analizowanego, mając na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, może ustalić granice obszaru analizowanego w rozmiarach większych niż minimalne określone w rozporządzeniu, jednakże ze szczegółowym uzasadnieniem, że służy to ustawowemu wymogowi zachowania ładu przestrzennego na danym obszarze (wyrok WSA w Łodzi z dnia 11 kwietnia 2012 r., II SA/Łd 64/12, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

W ramach tak wyznaczonego obszaru analizowanego organ przeprowadza analizę istniejącej zabudowy w celu sprawdzenia, czy możliwe jest na jej podstawie ustalenie parametrów nowej inwestycji jako stanowiącej kontynuację funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania istniejącego.

Warunek kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie daje się z nią w praktyce pogodzić, przy czym przez kontynuację funkcji rozumie się także uzupełnienie funkcji dotychczasowej (por. wyrok NSA z dnia 2 października 2008 r., II OSK 1104/07, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2009 r., II OSK 1909/08, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). W piśmiennictwie przyjmuje się, że kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach istniejącego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu (w tym użytkowania obiektów), w zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy.

Biorąc pod uwagę powyższe uregulowania należy wskazać, że w przedmiotowym postępowaniu o wydanie warunków zabudowy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Poznaniu dopuściło się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie spełnia bowiem wymogów określonych w art.107 § 3 k.p.a. zgodnie z którym uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Kolegium w dość lakonicznym uzasadnieniu decyzji opisało wprawdzie obowiązujące przepisy prawa i ogólne zasady dotyczące ustalania warunków zabudowy, lecz jedynie w niewielkim stopniu odniosło te przepisy i zasady do konkretnego stanu faktycznego ustalonego w niniejszym postępowaniu. W tym zakresie Kolegium jedynie ogólnie stwierdziło, że kwestie dotyczące pozbawienia dopływu światła dziennego nie podlegają badaniu na etapie postępowania o ustalenie warunków zabudowy. Odnośnie zarzutu usytuowania budynku w granicy działki jedynie skrótowo wskazano, że w obszarze analizowanym znajdują się działki zabudowane budynkami w granicy nie wyjaśniając jednak szerzej tej kwestii. W szczególności nie wyjaśniono, czy i jakie skutki wywołuje ten fakt dla oceny tego zarzutu odwołujących. Organ II instancji wskazał też tylko lakonicznie, że ochrona interesów osób trzecich na etapie postępowania o udzielenie warunków zabudowy nie może być oceniana w takim zakresie w jakim nastąpi to w postępowaniu o udzielnie pozwolenia na budowę. W istocie rzeczy Kolegium nie odniosło się w ogóle do części zarzutów skarżących (w tym dotyczących prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, nieaktualności map i dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej), a do części tych zarzutów odniosło się bardzo lakonicznie i ogólnikowo, czym również naruszyło art. 107 § 3 k.p.a.

Reasumując ten wątek uzasadnienie decyzji II instancji jest bardzo lakoniczne i opiera się głównie na cytowaniu przepisów i orzecznictwa, natomiast w minimalnym zakresie odnosi się do stanu faktycznego w sprawie i zarzutów odwołujących. Tym samym w istocie rzeczy zaskarżona decyzja wymyka się spod kontroli Sądu orzekającego, gdyż w ogóle nieznane jest stanowisko organu odwoławczego wobec części zarzutów zawartych w odwołaniach, a jedynie pobieżnie je zasygnalizowano wobec pozostałych zarzutów. Nie wiadomo też w istocie na podstawie jakich przesłanek organ odwoławczy przyjął, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa.

Sąd podkreśla, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zaniechanie przeprowadzenia przez organ pierwszej instancji właściwej, kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 17 marca 2015r, sygn. akt II OSK 1936/13). Z kolei brak oceny przez organ odwoławczy w niniejszej sprawie wspomnianej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności. W ocenie Sądu organ odwoławczy w istocie rzeczy nie dokonał oceny prawidłowości przeprowadzenia wspomnianej analizy czym naruszył zasadę dwuinstancyjności.

Zasada dwuinstancyjności tworzy obowiązek merytorycznego rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy, który nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji. Postępowanie odwoławcze nie może polegać tylko na kontroli postępowania organu pierwszej instancji, lecz powinno mieć miejsce ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", bowiem organ odwoławczy nie jest związany poczynionymi przez organ I instancji ustaleniami i dokonaną oceną dowodów. (tak WSA w Krakowie w wyroku z dnia 117.04.2013r., o sygn. II SA/Kr 13/13, publ. LEX nr 1325761) Tym niemniej obowiązkiem organu odwoławczego jest także odniesienie się i ocena zarzutów podnoszonych w odwołaniu. Temu obowiązkowi w rozpatrywanym przypadku Kolegium także uchybiło, co stanowiło istotne naruszenie przepisów postępowania.

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś tylko na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji. Wynika to z art. 138 k.p.a. który przyznaje organowi odwoławczemu kompetencje do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, czego następstwem jest utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, bądź uchylenie i zmiana zaskarżonej decyzji. (patrz WSA w Poznaniu w wyroku z dnia 13.02.2013r. o sygn.IV SA/Po 1000/12, publ.LEX nr 1287167)

Cel zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zadaniem organu drugiej instancji w postępowaniu administracyjnym jest rozważenie, jak należy daną - indywidualnie rozpatrywaną - sprawę rozstrzygnąć zgodnie z zasadą praworządności i zasadą prawdy obiektywnej, a nie tylko, rozważyć czy utrzymać lub zmienić rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu odwoławczego jest ponowne rozpatrzenie sprawy tak jak gdyby nie było rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. (vide: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12,06.2012r., o sygn. I SA/Gd 357/12, publ. LEX nr 1230493)

Ze względu na zasadę dwuinstancyjności z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego, powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy. Rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa, jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, a działanie organu drugiej instancji nie ma charakteru kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, równoważnym działaniu organu pierwszej instancji (T. Woś, J. Zimmermann; glosa do uchwały SN z dnia 23 września 1986 r., III AZP 11/86, opubl. w: PiP 1989, z. 8, s. 147). Nie spełnia tego wymogu tylko kontrola zasadności argumentów podniesionych w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji (B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 592; por. także wyrok NSA z 22 marca 1996 r., w sprawie SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35; wyrok NSA z 19 lipca 2001 r., w sprawie V SA 3872/00).

Tak więc, dla uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana nie wystarczy samo stwierdzenie, że w sprawie zapadły rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Właściwe wypełnienie zasady dwuinstancyjności wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć różnych organów, lecz zakłada jej podjęcie w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Chodzi zatem o to, by przeprowadzono dwukrotnie merytoryczne postępowanie, by dwukrotnie oceniono dowody, w sposób rzeczowy i poważny przeanalizowano wszelkie argumenty i opinie, i w konsekwencji doprowadzono do wydania takiego rozstrzygnięcia, które najlepiej odpowiadać będzie prawu, interesowi publicznemu i słusznym interesom strony (por. uchwała SN z 1 grudnia 1994 r., III AZP 8/94, opubl. w: OSNAPiUU 1995, Nr 7, poz. 82).

Sąd orzekający w świetle treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji stanął na stanowisku, że Kolegium w tym przypadku nie podołało obowiązkowi ponownego rozpatrzenia sprawy zgodnie z powyżej przedstawionymi zasadami.

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o jakich mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Jednocześnie w § 3 ust. 2 cytowanego rozporządzenia prawodawca podnosi, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., w odległości nie mniejszej niż 3-krotna szerokość elewacji frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, ale nie mniejszej jednak niż 50 m. Wprawdzie Kolegium przedstawiło w/w zasady wyznaczania obszaru analizowanego, jednakże w ogóle nie oceniło czy został on wyznaczony prawidłowo. Nie odniosło się też wcale do zarzutów skarżących dotyczących wadliwego wyznaczenia obszaru analizowanego.

Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., poprzez błędne przyjęcie, że decyzja o warunkach zabudowy jest zgodna z przepisami odrębnymi ma charakter ogólny i niesprecyzowany. Skarżący nie wskazali jakie to przepisy odrębne miałyby zostać naruszone. W związku z tym nie poddaje się on ocenie Sądu, który z urzędu nie dostrzega jego zasadności.

Natomiast zarzut naruszenia art. 54 ust. 2 pkt d u.p.z.p., poprzez nieokreślenie w treści decyzji wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich jest bezzasadny. Decyzja o warunkach zabudowy w ust. 2 pkt 4 zawiera informację wskazującą, że wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich: projektowane obiekty powinny spełniać warunki określone w art. 5 Prawa budowlanego (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na przysługujące innym podmiotom uprawnienia zależne, tym samym brak ich uwzględnienia nie może stanowić o naruszeniu ogólnie wskazanych przepisów art. 2, art. 6, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Ochrona interesów osób trzecich, przewidziana w art. 54 pkt 2 lit. d w zw. z art. 64 u.p.z.p, na etapie warunków zabudowy nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, które na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 8 p.b., obowiązany jest uwzględnić organ architektoniczno-budowlany. Wobec tego nie może być ona tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy określane są warunki brzegowe dla planowanej inwestycji, wynikające z przeprowadzonej zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p analizy funkcji i cech zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów, formy architektonicznej, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Natomiast w postępowaniu o zatwierdzenie projektu budowlanego oraz wydanie pozwolenia na budowę organ architektoniczno-budowlany ocenia zgodność robót budowlanych z przepisami prawa budowlanego (tak w wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 28.09.2016r. o sygn. II SA/Go 281/16, publ. CBOSA).

Jak trafnie wskazał NSA w Warszawie w wyroku z dnia 09.12.2016r. o sygn. II OSK 688/15, (publ. LEX nr 2191012) z literalnej treści art. 63 ust. 2 u.p.z.p. wynika, iż decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności. Decyzja stanowiąca o możliwości zagospodarowania terenu, na którym nie obowiązuje plan miejscowy, nie stanowi aktu naruszającego prawa do korzystania z rzeczy podmiotów uprawnionych wobec nieruchomości, znajdujących się w kręgu oddziaływań inwestycji. Nie jest ona rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości. Ograniczenie to nastąpić może dopiero w fazie realizacyjnej, w związku z wydaniem pozwolenia na budowę. Uprawnienie do wskazanych nieruchomości mogą nabyć w procesie wydawania decyzji o możliwości zagospodarowania terenu status strony, ponieważ postępowanie dotyczy ich interesu prawnego, co nie oznacza per se, że go narusza. Okoliczność posiadania skonkretyzowanych uprawnień do korzystania przez inne podmioty z nieruchomości będącej przedmiotem wniosku o ustalenie warunków zabudowy będzie rozważana na etapie wydawania przez organ decyzji o pozwoleniu na budowę. Podobnie, dopiero na etapie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę, podlegać będą badaniu kwestie związane z zapewnieniem właściwych warunków w zakresie nasłonecznienia. Decyzja o warunkach zabudowy nie wpływa na przysługujące innym podmiotom uprawnienia zależne, tym samym brak ich uwzględnienia nie może stanowić o naruszeniu ogólnie wskazanych przepisów art. 2, art. 6, art. 61 ust. 1 u.p.z.p.

Odnośnie zarzutu dotyczącego naruszenia § 3 ust 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez błędne przyjęcie że analiza funkcji oraz cech zabudowy została przeprowadzona przez organ I instancji w sposób prawidłowy wskazać należy, iż zarzut ten był już podnoszony w odwołaniach i nie został w ogóle oceniony przez organ odwoławczy. Skarżący zarzucili, że w analizie w sposób wybiórczy oraz niewłaściwy podano działki o numerach [...], które w żaden sposób nie tworzą ładu przestrzennego z działką wnioskodawcy o numerze [...], gdyż posiadają one znacznie większą powierzchnię (5000 mz - 10.000 mz) oraz w ujęciu urbanistycznym nie tworzą funkcji kontynuacji z działką nr [...]. Ich zdaniem działki te w sposób bezpośredni, jak również w ujęciu ładu przestrzennego oraz urbanistycznym nie graniczą z działką nr [...]. Funkcja kontynuacji związana jest natomiast z innymi działkami bezpośrednio sąsiadującymi z działką wnioskodawcy, w tym również z działką skarżących.

Sąd wskazuje, że organ odwoławczy w ogóle nie ocenił prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Dlatego dokonanie oceny w tym zakresie przez Sąd byłoby przedwczesne, gdyż zaskarżona decyzja i w tym zakresie nie poddaje się kontroli. Sąd jedynie zauważa, że obszar analizowany wyznacza się w sposób wskazany we wcześniej przywołanych przepisach prawa i nie wyznacza się go w taki sposób, by poszukiwać bądź wykluczyć działki określonego rodzaju odpowiadające danej koncepcji. Obszar analizowany trzeba wyznaczać zgodnie z przepisami prawa i dopiero na podstawie prawidłowo wyznaczonego obszaru analizowanego należy oceniać, czy spełniona jest zasada dobrego sąsiedztwa. Tym samym sam fakt, iż w obszarze analizowanym znajdują się działki całkowicie odmienne od działki objętej planowaną inwestycją nie może przesądzać o nieprawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego. Niedopuszczalne jest, aby organ stwierdził, że planowana zabudowa będzie lub nie będzie stanowić kontynuacji rodzaju zabudowy, linii zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących budowę po przeprowadzeniu analizy tylko na części działek znajdujących się w obszarze analizowanym. Tylko pełna analiza umożliwia na dalszym etapie skonkretyzowanie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dla ustalenia warunków zabudowy konkretnej inwestycji decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, które są zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Zaniechanie przeprowadzenia przez organ kompletnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w całym obszarze analizowanym, uniemożliwia organowi dokonanie wszechstronnej i rzetelnej oceny w zakresie warunków, określonych w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p., co stanowi istotę postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. (tak NSA w Warszawie w wyroku z dnia 17.03.2015r. o sygn. II OSK 1936/13, publ. LEX nr 1665728) A tego właśnie zaniechania dopuścił się organ odwoławczy.

Zasadny jest zarzut skargi dotyczący naruszenia § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., poprzez nieuwzględnienie okoliczności, iż granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone przez organ I instancji na kopii nieaktualnej mapy zasadniczej, nieuwzględniającej obiektu budowlanego wybudowanego na działce [...] w granicach z działkami [...] i [...], mającego istotne oddziaływanie na przedmiotowe działki. Faktycznie analiza została sporządzona na mapie zasadniczej nieaktualizowanej. Brak jest adnotacji dotyczącej aktualności mapy na dzień sporządzenia analizy.

Podkreślić trzeba, że mapa załączona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy musi być aktualna tak, aby odzwierciedlała stan faktyczny i prawny nieruchomości zlokalizowanych na obszarze, na który będzie oddziaływała planowana inwestycja. Mapa nieautoryzowana, nieopatrzona adnotacjami urzędowymi o przyjęciu jej do państwowego zasobu geodezyjnego, nie ma waloru dokumentu, o jakim mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., podobnie jak komputerowa geomapa. Nie dają one gwarancji rzetelności danych zawartych w ich treści. Tak WSA w Gorzowie Wlkp. w wyroku z dnia 10.05.2017r. o sygn. II SA/Go 124/17, publ. LEX nr 2291326).

Skarżący już w odwołaniu zarzucali, że na działce [...] w granicach działek [...] i [...] wybudowany jest budynek gospodarczy, od 2015 r. służący do prowadzenia działalności gospodarczej. Organ II instancji nie odniósł się jednak konkretnie do tego zarzutu w swojej decyzji. Co do zasady należy wyjaśnić, że sam fakt istnienia na działce [...] budynku gospodarczego w granicy działek [...] i [...] nie musi powodować niemożliwości wybudowania wiaty magazynowej na działce [...] w granicy z działką [...] (ewentualne warunki takiej realizacji zostałyby określone w trakcie postępowania o pozwolenie na budowę). Na obszarze analizowanym znajdują się budynki wybudowane w granicach działek, na co organ II instancji zwrócił zresztą uwagę, np. działki [...]. Organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę powinien odnieść się do kwestii istnienia w granicach działek nr [...] i [...] wskazanego w odwołaniu budynku gospodarczego wybudowanego na działce nr [...], który nie jest widoczny na mapie zasadniczej nieaktualizowanej. W razie stwierdzenia, że on faktycznie istnieje organ odwoławczy powinien ocenić wpływ tego faktu na możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla planowanej inwestycji.

Mając na względzie powyższe okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją Burmistrza Miasta i Gminy Buk.

Ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone przez Sąd w niniejszym uzasadnieniu oraz odniesie się do wszystkich zarzutów wskazanych przez skarżących w ich odwołaniach, a także ponownie rozpatrzy sprawę w rozumieniu art.138 k.p.a. zgodnie z omówioną wcześniej zasadą dwuinstancyjności. W szczególności organ ponownie rozpoznając sprawę powinien odnieść się szczegółowo do zarzutów odwołań dotyczących prawidłowości wyznaczenia obszaru analizowanego, nieaktualności map i jej wpływu na prawidłowość sporządzonej analizy, a także kwestii istnienia budynku gospodarczego na działce [...]). Decyzja powinna zostać uzasadniona zgodnie z zasadami unormowanymi w art.107 § 3 k.p.a.