Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2033/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat (spr.), sędzia del. SO Aleksandra Westra, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi R. B., T. B., K. B., P. B. i R. B. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...].05.2016 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa - po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – utrzymał w mocy decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].10.2014 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1962 r. nr [...] oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].01.1961 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], wpisanej w księgach wieczystych Sądu Powiatowego w [...] KW nr [...], parcela nr [...], o powierzchni 4708 m², stanowiącej własność [...], [...] i [...] - w części dotyczącej odszkodowania.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].01.1961 r. odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono na kwotę 7532,80 zł. Decyzją z dnia [...].05.1962 r., nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych po rozpatrzeniu odwołania [...] utrzymała w mocy decyzję, z tą zmianą, że wywłaszczeniu uległ grunt o powierzchni 5335 m², w kwocie 8536 zł.

O stwierdzenie nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1962 r. wystąpiono w dniu 12.03.2013 r., zarzucając zaskarżonym decyzjom naruszenie art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70, ze zm.), określanej dalej jako "ustawa wywłaszczeniowa", polegające na ustaleniu odszkodowania, bez możliwości wysłuchania biegłego na rozprawie i bez możliwości zapoznania się z opiniami biegłych, gdyż operat szacunkowy został sporządzony po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej.

Decyzją z dnia [...].10.2014 r., nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1962 r., nr [...]oraz poprzedzającego ją orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].01.1961 r.

Minister wyjaśnił, że z przepisu art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika obowiązek przeprowadzenia rozprawy, przy czym art. 22 (we wcześniejszej wersji ustawy - art. 21) ustawy wywłaszczeniowej stanowił o obowiązku wysłuchania - nie biegłych - a opinii biegłych, co może być również rozumiane jako odczytanie sporządzonej na piśmie opinii. W dniu 12.10.1960 r. odbyła się rozprawa. Brał w niej udział [...], występujący jako strona i ustawowy przedstawiciel nieletnich dzieci [...] i [...]. Podczas rozprawy [...] oświadczył, iż nie chce występować jako ustawowy przedstawiciel małoletnich dzieci, bowiem sprawa wywłaszczeniowa jest dla nich krzywdząca. Ponadto [...] wniósł zastrzeżenie co do decyzji lokalizacyjnej oraz wniósł o uwzględnienie dojazdu do stodoły.

Minister przyznał, że biegły nie brał udziału w rozprawie, ale brał udział w postępowaniu, poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. Opinia szacunkowa rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej – [...] została sporządzona w dniu 20.12.1960 r. Biegły ustalił wysokość odszkodowania na kwotę 7532,80 zł, w oparciu o przepisy ustawy wywłaszczeniowej oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 5.04.1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143), zgodnie z którym wartość 1 ha gruntów klasy III b w okręgu III strefy ekonomicznej miejskiej wynosiła 16000 zł. Zgodnie zaś z art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalanym za grunty rolne, przeznaczone do sprzedaży z zapasów Funduszu Ziemi.

Biegły ustalił, że [...] był płatnikiem podatku gruntowego, zaś nieruchomość położona była w okręgu III, strefie ekonomicznej miejskiej. Biegły wyliczył więc odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu o powierzchni 4708 m² w wysokości 7532,80 zł (0,4708 ha x 16000 zł/1 ha = 7532,80 zł). Taka kwota odszkodowania przyznana została decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].01.1961 r.

Na skutek odwołania, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...].05.1962 r., nr [...] zmieniła orzeczenie I instancji w ten sposób, że wywłaszczeniu ulegał grunt o pow. 5335 m², zaś odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość ustalono w kwocie 8536 zł. Jak wynika z treści decyzji odwoławczej, wydanie decyzji nastąpiło po rozpatrzeniu sprawy na posiedzeniach w dniach 7.02.1961 r. i 02.03.1962 r.

Minister podkreślił, że zarówno z wniosku wywłaszczeniowego z dnia 01.09.1960 r., jak i z zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego wynika, że zawnioskowana do wywłaszczenia była nieruchomość o pow. około 5300 m², z ogólnej pow. 8756 m². Ustalono bowiem, że Referat Geodezji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] w czasie dokonywania pomiarów nieruchomości popełnił błąd rachunkowy. Zgodnie w wyrysem sporządzonym w dniu 10.07.1961 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w [...] powierzchnia nieruchomości wyniosła 5335 m².

Organ II instancji dysponował opinią szacunkową [...] z dnia 20.12.1960 r., rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], który działając w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa ustalił, iż w związku z tym, że [...] był płatnikiem podatku gruntowego zastosowanie miał art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Jednocześnie bezstronny, biegły ustalił, iż stawka za 1 ha gruntu wynosiła 16.000 zł. Organ oparł się na opinii biegłego, który ustalił stawkę za 1 ha gruntu. Wobec jednoznacznego ustalenia powierzchni na 5335 m², odszkodowanie wynosiło 8536 zł, tj. 5335 m² x 1,6 zł = 8536 zł.

Minister stwierdził, że nie można przyjąć, aby nieobecność biegłych na rozprawie oraz brak aktualizacji operatu, w związku ze zmianą powierzchni nieruchomości - bez wykazania, że miało to wpływ na wysokość odszkodowania.

Minister podkreślił, że nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki, opierały się na tzw. sztywnych stawkach.

Z kolei, podnoszony przez byłego właściciela zarzut, iż odszkodowanie powinno być ustalone na podstawie art. 8 ust. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie został przez Ministra uwzględniony, bowiem wywłaszczony grunt stanowił grunt rolny, zaś [...] był płatnikiem podatku gruntowego.

We skardze zarzucono w szczególności błędną wykładnię art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), określanej dalej jako k.p.a., poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy, w związku z naruszeniem art. 21 ustawy wywłaszczeniowej przez ustalenie wysokości odszkodowania, bez przeprowadzenia rozprawy i bez uzyskania opinii biegłego. Na rozprawie nie poruszono kwestii wysokości odszkodowania. Biegły [...] sporządził opinię dopiero 20 grudnia 1960 r., czyli przeszło dwa miesiące, po przeprowadzeniu rozprawy wywłaszczeniowej, jednak i ta opinia nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania, bowiem dotyczyła jedynie części - 4.708 m², a winna uwzględniać 5.335 m².

W piśmie uzupełniającym skargę, Skarżący dodatkowo zarzucili wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Wskazali, że aktem prawnym, regulującym wysokość stawek odszkodowania za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) w dniu wydania decyzji przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia - było zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143), w szczególności § 1 ust. 1 pkt 1-2 tego zarządzenia. Zgodnie z nim, na wysokość odszkodowania wpływ miał przydział powiatu do określonego okręgu gospodarczego. Wydając decyzję, powiat [...] zaliczono do III okręgu gospodarczego, jednak na podstawie nieobowiązującego w dniu 4 maja 1962 r., rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za 1955 r. (Dz.U. Nr 23, poz.144). Na mocy załącznika nr 1 do obowiązującego od 27 kwietnia 1962 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1962 r. w sprawie zaliczenia powiatów do okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego. (Dz.U. Nr 24, poz. 106), powiat [...] został zaliczony do IV okręgu gospodarczego. Wiązało się to z wyższym odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia 1ha gruntu rolnego klasy III b położonego w strefie miejskiej - 17.500 zł/1 ha - podczas, gdy w obydwu decyzjach wywłaszczeniowych przyjęto jedynie 16.000 zł/ 1ha. IV okręg gospodarczy został wprowadzony w dniu 4 listopada 1962 r., czyli w dniu wejście w życie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335); wcześniej funkcjonowały okręgi I-III. Jak zarzucili więc Skarżący, od 27 kwietnia 1962 r. do 3 listopada 1962 r. istniała luka w prawie extra legem. W dniu 4 maja 1962 r. nie było zatem podstaw prawnych do przyjęcia wartości odszkodowania w wysokości 16.000 zł/1 ha.

W odpowiedzi na skargę, Minister wniósł o jej oddalenie.

WSA w Warszawie, wyrokiem o sygn. akt IV SA/Wa 1840/16, po rozpoznaniu w dniu 14 października 2016 r. sprawy ze skargi [...], [...] – [...], [...], [...] – [...], [...], na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. uchylił decyzję.

WSA w Warszawie wskazał, że jakkolwiek Minister Infrastruktury i Budownictwa stwierdził zasadność przeprowadzenia kontroli decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...].05.1962 r., pod kątem występowania wad z art. 156 § 1 k.p.a., to jednak takiej kontroli nie dokonał.

Sąd podzielił pogląd Ministra, że w owym czasie odszkodowanie nie opierało się na cenach rynkowych nieruchomości i było obliczane przy zastosowaniu sztywnych stawek, jednak zauważył, że w dacie wydania orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1961 r. obowiązywało zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143), w szczególności § 1 ust. 1 pkt 1-2 tego zarządzenia. Zgodnie z nimi na wysokość odszkodowania miał wpływ przydział powiatu do określonego okręgu gospodarczego. Powiat [...] był wówczas zaliczony do III okręgu gospodarczego, na podstawie obowiązującego w dniu 10.01.1961 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za rok 1955 (Dz.U. Nr 23, poz.144). Z uwagi na złożenie odwołania od tego orzeczenia, stan prawny podczas rozpatrywania sprawy przez organ odwoławczy uległ zmianie. W dniu wydania decyzji przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1962 r. nie było już w obrocie prawnym rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za 1955 r. (Dz.U. Nr 23, poz.144 ze zm.). Część jego przepisów z dniem 27.04.1962 r. uchylił bowiem § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1962 r. w sprawie stawek podatku gruntowego dla rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz terminów płatności tego podatku przez spółdzielnie (Dz. U. z 1962 r. Nr 24, poz. 109). Wskazany przepis pozwalał na stosowanie uchylonych przepisów tylko do wymiaru podatku gruntowego, za okres do 1961 r. włącznie. Pozostałe przepisy tego rozporządzenia zostały z kolei wyeliminowane na mocy § 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1962 r. w sprawie zaliczenia powiatów do okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego (Dz.U. Nr 24, poz. 106). W tym stanie rzeczy, obowiązkiem Ministra było ustalenie, czy przepisy załącznika Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r., w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za 1955 r. (Dz.U. Nr 23, poz.144, ze zm.) w dalszym ciągu mogły znajdować zastosowanie w niniejszej sprawie, do obliczenia należnego odszkodowania i mogły stanowić podstawę do przyporządkowania powiatu [...] do okręgu gospodarczego. W myśl art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94, ze zm.) - odszkodowanie za grunty rolne (orne, warzywnicze, sadownicze, łąki, pastwiska itd.) powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne, przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi. Aktem prawnym, regulującym wysokość tych stawek w dniu [...] maja 1962 r., czyli w dniu wydania decyzji przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia - było zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143). Utraciło ono bowiem moc obowiązującą, dopiero z dniem 24.09.1962 r., na podstawie § 21 zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24.09.1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (Dz. U. z 1962 r. Nr 72, poz. 335, ze zm.). Wskazane tam stawki należało przyporządkować do odpowiednich okręgów. Kwestią do wyjaśnienia przez organ nadzoru winno być zatem ustalenie, czy Załącznik Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za rok 1955 (Dz.U. Nr 23, poz.144, ze zm.) w dacie [...].05.1962 r. nadal obowiązywał i mógł zostać wykorzystany w tym dniu, do obliczenia wartości wywłaszczonej nieruchomości – w kontekście zarzutu skargi o wydaniu decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1962 r. bez podstawy prawnej. Ewentualne potwierdzenie tezy o istnieniu luki prawnej, która jednak nie kwalifikowałaby się jako brak podstawy prawnej - nakazywałoby rozważenie, czy ponowne ustalenie odszkodowania w dacie [...].05.1962 r. w oparciu o dotychczasowe przepisy, związane ze stwierdzeniem, że wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o większej powierzchni, niż błędnie przyjęto w orzeczeniu z dnia [...].01.1961 r., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. W orzecznictwie przyjmuje się bowiem, że zmiana powierzchni wywłaszczonej nieruchomości, podczas postępowania odszkodowawczego, winna wiązać się z obowiązkiem sporządzenia nowego operatu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z utrzymał w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].10.2014 r.

W uzasadnieniu odniesiono się do specyfiki administracyjnego postępowania nadzorczego oraz rozumienia instytucji rażącego naruszenia prawa.

Organ wywodził, że - jak wynika z protokołu rozprawy - odbyła się ona w terminie wskazanym w zawiadomieniu, tj. w dniu 12.10.1960 r. - brał w niej udział [...], występujący jako strona i ustawowy przedstawiciel nieletnich dzieci [...] i [...]. Podczas rozprawy [...] oświadczył, iż nie chce występować, jako ustawowy przedstawiciel małoletnich dzieci, bowiem sprawa wywłaszczeniowa jest dla nich krzywdząca. Ponadto [...] wniósł zastrzeżenie, co do decyzji lokalizacyjnej oraz wniósł o uwzględnienie dojazdu do stodoły.

W rozprawie nie wziął udziału biegły, natomiast brał on udział w postępowaniu, poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. Nieobecność biegłego nie miała wpływu na wysokość odszkodowania.

Organ podkreślił, że odszkodowanie zostało ustalone wg opinii rzeczoznawcy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej [...], z 20.12.1960 r., powołanego przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej.

Dalej Minister zauważył, że w dacie wszczęcia postępowania, obowiązywało ww. rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za 1955 r., na mocy którego powiat [...] został zaliczony do III okręgu gospodarczego oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143), w którym określono cenę sprzedaży 1 ha gruntów państwowych z uwzględnieniem ich położenia w konkretnym okręgu gospodarczym (okręgi l-ll-lll) oraz odpowiedniej strefie ekonomicznej. W celu ustalenia wysokości odszkodowania należało przyporządkować stawki do odpowiednich okręgów.

Jednakże, w momencie wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu [...].05.1962 r. stan prawny uległ zmianie, bowiem z dniem 11 kwietnia 1962 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie stawek podatku gruntowego dla rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz terminów płatności tego podatku przez spółdzielnie (Dz. U. z 1962 r. Nr 24, poz. 109), na mocy którego powiat [...] został zaliczony do nowo powstałego IV okręgu gospodarczego. Ustawodawca nie dokonał jednak koniecznej w tym zakresie nowelizacji obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, które nie przewidywało cen sprzedaży gruntów dla IV i V okręgu gospodarczego. Organ II instancji miał zatem do czynienia z luką prawną, której eliminacji dokonano cztery miesiące po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu wejścia w życie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24.09.1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (Dz. U z 1962 r. Nr 72, poz. 335, ze zm.), którym określono stawki sprzedaży nieruchomości ornych położonych m.in. w powiatach IV okręgu gospodarczego.

Tym samym, w ocenie Ministra, organ orzekający prawidłowo dokonał tzw. odesłania wstecznego, poprzez przyporządkowanie stawki odszkodowania właściwej dla III okręgu gospodarczego (do którego należał uprzednio powiat [...]), zgodnie z treścią rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. Takie rozwiązanie, co prawda, kłóci się wyraźnie z funkcjonującą w polskim systemie prawnym zasadą lex retro non agit, jednakże mając na uwadze dopuszczalność pewnych odstępstw od tej reguły - których zaistnienie wymaga sytuacji wyjątkowych - organ prawidłowo zastosował załącznik Nr 1 ww. rozporządzenia z 1955 r., albowiem tylko takie działanie umożliwiało ustalenie odszkodowania.

Właściciel na żadnym etapie postępowania wywłaszczeniowo- odszkodowawczego nie kwestionował stawek odszkodowania.

Podstawę ustalenia odszkodowania stanowił przepis art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej, zgodnie z którym odszkodowanie za grunty rolne powinno odpowiadać cenom ustalonym za grunty rolne przeznaczone do sprzedaży z zapasów Państwowego Funduszu Ziemi.

Biegły wyliczył odszkodowanie, w oparciu o stawki odszkodowania ustalone ww. zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r., przyjmując przy wycenie położenie nieruchomości w strefie ekonomicznej miejskiej klasy, w okręgu gospodarczym III, ustalając stawkę 1,60 zł za 1 m² gruntu.

A zatem kwotę odszkodowania za grunt w wysokości 7532,80 zł biegły wyliczył poprzez przemnożenie powierzchni gruntu wywłaszczonej nieruchomości tj. 4708 m² przez kwotę 1,60 zł (4708 m² x 1,60 zł = 7532,80 zł). Taka też kwota została przyznana decyzją Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].01.1961 r.

Decyzją z dnia z [...].05.1962 r., wskutek wniesionego odwołania przez [...], a także interwencji Urzędu Spraw Wewnętrznych Prezydium Rady Narodowej w [...] z dnia [...].11.1961 r., informującego o błędzie rachunkowym Referatu Geodezji Wydziału Rolnictwa i Leśnictwa, w czasie dokonywania pomiarów wywłaszczonej nieruchomości, Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, po przeprowadzonych posiedzeniach w dniach 7.02.1961 r. i 2.03.1962 r., zmieniła zaskarżoną decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Urząd Spraw Wewnętrznych w [...] z dnia [...].01.1961 r., w ten sposób, że wywłaszczeniu ulegał grunt o pow. 5335 m², zamiast 4708 m², w związku z czym odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość wyniosło 8536 zł.

A zatem skoro organ II instancji ustalił jednoznacznie powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości, to prawidłowo zmienił decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], w zakresie powierzchni wywłaszczanego gruntu, jak również należnego odszkodowania, dokonując ponownego przemnożenia prawidłowej powierzchni gruntu wywłaszczonego przez właściwą stawkę.

Odnosząc się natomiast do zarzutu skarżących, odnośnie do braku opinii biegłego, uwzględniającej całą powierzchnię wywłaszczanej nieruchomości, organ zauważył, że brak aktualizacji operatu szacunkowego, w związku ze zmianą powierzchni nieruchomości, stanowi naruszenie prawa, ale nie może być oceniany w kategoriach rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W przedmiotowej sprawie orzekający ówcześnie organ II instancji dysponował opinią szacunkową rzeczoznawcy [...] z dnia 20.12.1960 r., który działając w oparciu o obowiązujące ówcześnie przepisy prawa ustalił, iż w związku z tym, że [...] był płatnikiem podatku gruntowego zastosowanie do wyceny nieruchomości miał art. 8 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej. Ponadto biegły ustalił, iż stawka za 1 ha gruntu wynosiła 16.000 zł. Autor przedmiotowego operatu został wybrany z listy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], a zatem dysponował on fachową wiedzą.

Dalej Minister wywodził, że organ II instancji oparł się na ww. opinii biegłego, który ustalił prawidłową stawkę za 1 ha gruntu, w wysokości 1,6 zł/m². Po dokonaniu korekty powierzchni przedmiotowej nieruchomości przez organ II instancji na pow. 5335 m², odszkodowanie ustalono w kwocie 8536 zł (5335 m² x 1,6 zł = 8536 zł).

Z powyższego oraz wskazując, że nie można przyjąć z góry założenia, iż naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, Minister wysnuł wniosek, że odszkodowanie zostało przyznane prawidłowo.

Minister, odwołując się do specyfiki opinii, wydawanych na potrzeby wywłaszczania nieruchomości, przejawiającej się w tym, że nie istniał wolny rynek nieruchomości, a szacunki gruntu opierały się na sztywnych stawkach podał, że odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego, lecz polegało na prostym działaniu matematycznym.

Minister nie stwierdził, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Decyzje te wydane zostały przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłowe podstawy prawne. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie jej wydania, nie prowadziło do czynu zagrożonego karą, ani też nie zawierały wad, powodujących ich nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania (ich mocą ustalono odszkodowanie i uprawniony mógł skutecznie je wyegzekwować).

W skardze z dnia 20 czerwca 2018 r., wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...].10.2014 r. o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...].05.1962 r. oraz poprzedzającego ją orzeczenia, zarzucono: błędną wykładnię przepisu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., w związku z art. 2 Konstytucji RP, mającą wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, poprzez brak wnikliwej oceny okoliczności sprawy, w związku z ustaleniem bez podstawy prawnej wysokości należnego [...], [...] i [...] [...] odszkodowania, z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, jak również art. 107 § 3 k.p.a., poprzez pominięcie w uzasadnieniu decyzji kluczowych elementów sprawy.

W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że na mocy załącznika nr 1 do obowiązującego od 27 kwietnia 1962 r. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 kwietnia 1962 r. w sprawie zaliczenia powiatów do okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego. (Dz.U. Nr 24, poz. 106) powiat [...] został zaliczony do IV okręgu gospodarczego. Wiązało się to z wyższym odszkodowaniem z tytułu wywłaszczenia 1 ha gruntu rolnego klasy 111 b położonego w strefie miejskiej - 17.500 zł/1 ha - podczas, gdy w obydwu decyzjach wywłaszczeniowych przyjęto jedynie 16.000 zł/1 ha. IV okręg gospodarczy został wprowadzony do sytemu prawnego dopiero w dniu 4 listopada 1962 r., czyli w dniu wejście w życie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 72, poz. 335); wcześniej funkcjonowały okręgi I-III.

W dniu 4 maja 1962 r. nie było zatem podstaw prawnych do przyjęcia w przedmiotowej sprawie wartości odszkodowania w wysokości 16.000 zł/1 ha.

Odnosząc się do treści zaskarżonej decyzji, skarżący wywodzili, że Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo przyjął, że w dniu [...] maja 1962 r., czyli w dniu wydania przedmiotowej decyzji przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia istniała luka w prawie, zlikwidowana w dniu 3 listopada 1962 r., czyli w dniu wejścia w życie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24 września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych.

Nie można – w ocenie skarżących - podzielić poglądu, że Komisja Odwoławcza prawidłowo dokonała odesłania wstecznego, poprzez przyporządkowanie stawki odszkodowania. Minister nie zdefiniował, jak należy rozumieć pojęcie tzw. odesłania wstecznego, nie wskazał ponadto, na czym w przedmiotowej sprawie miałaby polegać wyjątkowość, uzasadniająca odstąpienie od zasady nie retroaktywności. W ocenie skarżących doszło do nieakceptowanej, z punktu widzenia obowiązywania określonej w art. 2 Konstytucji RP zasady praworządności sytuacji, w której organ orzeka na podstawie nie obowiązujących już przepisów prawa.

W odpowiedzi na skargę z dnia 18.07.2018 r., organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny y w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga okazała się niezasadna.

W pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę, że w przedmiotowej sprawie wypowiedział się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 21.10.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1840/16.

W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd zobowiązał organ do ustalenia, wobec zmiany stanu prawnego, między wydaniem decyzji przez Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].01.1961 r. a decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1962 r., czy przepisy załącznika nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za rok 1955 r. (Dz. U. Nr 23, poz. 144, ze zm.) obowiązywały również w dacie orzekania przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych, tj. w dniu [...].05.1962 r. i mogły stanowić podstawę do obliczenia należnego odszkodowania poprzez przyporządkowanie powiatu kościerskiego do III okręgu gospodarczego. Ewentualne potwierdzenie powyższego nakazywałoby rozważenie przez organ, czy ponowne ustalenie odszkodowania w dacie [...].05.1962 r. w oparciu o dotychczasowe przepisy, z uwzględnieniem zmiany powierzchni przedmiotowej nieruchomości, nie stanowiło rażącego naruszenia prawa wobec braku sporządzenia operatu szacunkowego dla całej wywłaszczonej nieruchomości w warunkach niejakiej zmiany stanu prawnego.

Zgodnie z przepisem art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, ze zm., zwanej dalej w skrócie, "p.p.s.a.", ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie.

Nawet w przypadku sporu w zakresie stanu faktycznego, będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa albo nawet niezgodności oceny sądu z prawem obowiązującym, zapatrywania prawne wynikające z wyroku sądu mają moc wiążącą, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym trybie. Odmienna ocena materiału dowodowego stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu.

Sporna między stronami, jest kwestia dopuszczalności zastosowania ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za 1955 r., na mocy którego powiat kościerski został zaliczony do III okręgu gospodarczego oraz zarządzenie Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. Nr 24, poz. 143), w którym określono cenę sprzedaży 1 ha gruntów państwowych z uwzględnieniem ich położenia w konkretnym okręgu gospodarczym (okręgi l-ll-lll) oraz odpowiedniej strefie ekonomicznej. Rozporządzenie to obowiązywało w dacie wszczęcia postępowania. Jednakże, w momencie wydania decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu [...].05.1962 r. stan prawny uległ zmianie, bowiem z dniem 11 kwietnia 1962 r. weszło w życie rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie stawek podatku gruntowego dla rolniczych spółdzielni produkcyjnych oraz terminów płatności tego podatku przez spółdzielnie (Dz. U. z 1962 r. Nr 24, poz. 109), na mocy którego powiat kościerski został zaliczony do nowo powstałego IV okręgu gospodarczego. Ustawodawca nie dokonał jednak koniecznej w tym zakresie nowelizacji obowiązującego wówczas zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 5 kwietnia 1958 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych, które nie przewidywało cen sprzedaży gruntów dla IV i V okręgu gospodarczego. Organ II instancji miał zatem do czynienia z luką prawną, której eliminacji dokonano cztery miesiące po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy, tj. w dniu wejścia w życie zarządzenia Ministra Rolnictwa z dnia 24.09.1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (Dz. U z 1962 r. Nr 72, poz. 335, ze zm.), którym określono stawki sprzedaży nieruchomości ornych położonych m.in. w powiatach IV okręgu gospodarczego.

Skarżący kwestionują prawidłowość zastosowania ww. rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r.

Odnosząc się tej kwestii należy wskazać, że optymalna sytuacja jest taka, że przy zmianie przepisów, w przypadku braku przepisów intertemporalnych, pierwszeństwo ma zasada bezpośredniego działania prawa. Czyli, przy braku przepisów przejściowych, organ administracji publicznej wydaje decyzję administracyjną, stosując przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji – zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a. Biorąc pod uwagę czas dokonania oceny badanej decyzji Sąd wskazuje, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, w tym zwłaszcza takich, które powodują lukę w prawie naruszającą podstawowe zasady porządku konstytucyjnego. Lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii. Należy zatem odnaleźć w systemie prawa przepisy, które mogłyby stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku.

Modyfikacja przepisów może polegać na odmowie zastosowania określonego przepisu, ale również na odpowiednim zastosowaniu przepisu, regulującego sytuację podobną, pod istotnymi prawnie względami. Zastosowanie analogii (analogii legis) dla wypełnienia luki konstrukcyjnej aktu prawnego, także aktu prawa podatkowego, nie budzi przy tym wątpliwości, zarówno w orzecznictwie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2013 r., II FSK 1926/13), jak i w literaturze przedmiotu (B. Brzeziński, Podstawy wykładni prawa podatkowego, Gdańsk 2008, s. 128-130).

Zdaniem E. Smoktunowicza posługiwanie się przez administrację analogią pozwala na zapełnianie niektórych rodzajów luk w prawie, zanim prawodawca dokona zmiany nieprecyzyjnej regulacji prawnej, umożliwiałoby doskonalenie praktyki administracyjnej, bez potrzeby wyczekiwania na nowe akty normatywne, – por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 142-143 oraz tenże, Kodeks postępowania administracyjnego w orzecznictwie Sądu Najwyższego, Naczelnego Sądu Administracyjnego i Trybunału Konstytucyjnego. Wykładnia prawa administracyjnego. Podstawowe zagadnienia, Warszawa 1995, s. 47-48.). Abstrahując od oceny i formułowania dopuszczalnych granic takie działania, należy wskazać, że rozważanie w judykaturze możliwości stosowania analogii i uznania, podważa dopuszczalność uznania, że doszło do rażącego naruszenia prawa. Wielość interpretacji wyklucza bowiem wniosek, że doszło do oczywistego naruszenia przepisów.

Dodatkowo, odnosząc się do treści skargi, Sąd wyjaśnia, że retrospektywność polega na tym, że prawodawca stanowi akty normatywne, mające zastosowanie do sytuacji, trwających po wejściu w życie tych aktów. Retrospektywność implikuje zasadę bezpośredniego działania prawa nowego. Retroaktywne działanie prawa to stosowanie prawa do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Z retrospektywnością zaś prawa mamy do czynienia wtedy, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze "otwartym", ciągłym (zob. uzasadnienie uchwały NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r. sygn. akt l OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3, poz. 71). Ustawodawca może posługiwać się techniką bezpośredniego działania prawa, stanowiąc normy retrospektywne, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. uzasadnienie wyroku TK z 18 października 2006 r., sygn. akt P 27/05, OTK-A 2006 Nr 9, poz. 124).

W rozpatrywanej sprawie prawidłowo organ ocenił, że brak jest podstaw do skutecznego wywodzenia, by zastosowanie stawek, obowiązujących w dniu wszczęcia postępowania, w braku nowych, było rażącym naruszeniem prawa. Po pierwsze bowiem taki zabieg, biorąc pod uwagę przytoczone wyżej poglądy judykatury, dotyczące postępowania w przypadku luk w prawie, jest dopuszczalny, po drugie gwarantuje wykonalność decyzji, po trzecie jest interpretacyjnym zabiegiem, dzięki któremu poprzednicy prawni skarżących, mogli uzyskać odszkodowanie (co tworzy dodatkową legitymizację takiej interpretacji, w postaci działania na korzyść strony). W dacie wydawania przedmiotowej decyzji nie istniały stawki wykonawcze.

Należy również zauważyć, że oceniane zachowanie organu, wbrew twierdzeniom skarżących, nie wyczerpuje żadnej ze wskazanych w doktrynie rodzajów działania bez podstawy prawnej, w rozumieniu przesłanki stwierdzenia nieważności z art. 156 k.p.a. Nie jest bowiem: wydaniem decyzji poza sferą regulacji prawnej – por. wyrok NSA w Warszawie z 24.03.1993 r., III SA 2211/92, ONSA 1994/3, poz. 89, wydaniem decyzji administracyjnej w sferze stosunków cywilnoprawnych – por. wyrok NSA w Warszawie z 8.11.1995 r., I SA 1690/94, ONSA 1996/4, poz. 165, czy wyrok NSA w Warszawie z 12.05.1995 r., II SA 217/94, ONSA 1996/2, poz. 91, oparciem się na przepisach materialnych, odnoszących się do stanów faktycznych, diametralnie odmiennych od stanów występujących w danej sprawie; określony skutek prawny może być bowiem zastosowany jedynie do sytuacji określonej w hipotezie normy, które wykraczają poza upoważnienie ustawowe i nie mają przymiotu prawa powszechnie obowiązującego – por. wyrok NSA w Warszawie z 9.06.1993 r., I SA 1729/92, ONSA 1994/3, poz. 100; decyzja nie została wydana na podstawie aktu niebędącego aktem powszechnie obowiązującym – por. wyrok NSA w Warszawie z 6.02.1981 r., SA 819/80, ONSA 1981/1, poz. 6, z glosą W. Dawidowicza, OSP 1981/10, poz. 189. Powyższa typologia działań, składających się na pojęcie "braku podstawy prawnej", została dokonana przez H. Poleszaka (por. H. Poleszak, Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej w postępowaniu przed NSA, NP 1984/1, s. 22–23) i zaakceptowana w nauce – por. M. Jaśkowska, Komentarz aktualizowany do art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, Lex., J. Borkowski [w:] Komentarz, 2017, s. 873.

Okoliczność, że organ nie wyjaśnił, jak należy rozumieć pojęcie tzw. odesłania wstecznego, nie powoduje, ze doszło do naruszenia prawa, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. z przedstawionych względów, tj. stosowanych reguł interpretacyjnych do wyeliminowania luki w prawie, prawidłowy jest bowiem wniosek Ministra, że organ mógł zastosować stawki obowiązujące uprzednio w braku nowych przepisów wykonawczych.

Brak biegłych na rozprawie nie ma wpływu na wysokość odszkodowania, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu (tak NSA w wyroku z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 1981/12, G. Prawna SiA 2014/92/8).

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wyrażał stanowisko, że brak podstaw do stwierdzania nieważności decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, choć została ona wydana z naruszeniem art. 22 (dawniej 21) ustawy z 12 marca 1958 r. (por. wyroki NSA z dnia: 6 listopada 2008 r., sygn. I OSK 1459/07, 20 listopada 2009 r., sygn. I OSK 195/09, 9 grudnia 2010 r., sygn. I OSK 228/10 oraz 25 czerwca 2014 r., sygn. akt I OSK 2879/12 i 10 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 2946, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego nie można przyjąć z góry założenia, że naruszenie jednego z przepisów, który ma zastosowanie w rozpoznawanej sprawie oznacza, że decyzja w takiej sprawie została wydana z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. uzasadnienie uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2008 r., sygn. akt I OPS 2/08, CBOSA). Ponadto, w niniejszej sprawie Sąd wziął pod uwagę specyfikę opinii biegłych wydawanych na potrzeby ustalenia odszkodowania pod rządami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Specyfika ta przejawiała się w tym, że w tamtym czasie nie istniał wolny rynek nieruchomości, a sporządzane przez biegłych szacunki opierały się na ustalonych w przepisach prawa "sztywnych stawkach". Zatem, odszkodowanie z tytułu przejęcia nieruchomości wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak to odbywa się obecnie), a poprzez proste przemnożenie powierzchni wywłaszczanego gruntu, przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby.

Prawidłowo organ również przeanalizował kwestię odniesienia odszkodowania do całości działki, dokonując wyliczenia i przedstawiając argumentację w tym zakresie (por. str. 5 i 6 zaskarżonej decyzji). Po dokonaniu korekty powierzchni przedmiotowej nieruchomości przez organ II instancji na powierzchnię 5335 m², odszkodowanie ustalono w prawidłowej wysokości.

Prawidłowo organ przeanalizował ponadto, czy decyzja narusza prawo w innych aspektach, w kontekście przyczyn, odkreślonych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności, wbrew twierdzeniom skarżących, brak jest podstaw do uznania, że doszło do wydania decyzji bez podstawy prawnej. Zarzut ten jest chybiony z tego względu, że – zgodnie z przedstawionymi argumentami – organ mógł posłużyć się wskazanym przepisem.

Ze względu na zasadę trwałości decyzji administracyjnych, określoną w art. 16 k.p.a., organ orzekający w trybie art. 156 § 1 k.p.a. jest zobowiązany wykazać, że badane orzeczenie zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa, wskazując przepis rażąco naruszony i ocenę, dlaczego to naruszenie ma taki charakter. Mając na uwadze, wiążący w niniejszej sprawie wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21.10.2016 r., sygn. akt IV SA/Wa 1840/16, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1962 r. oraz poprzedzające ją orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].01.1961 r., w części dotyczącej odszkodowania, zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, a więc takim naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

O prawidłowości kontrolowanej decyzji przesądza ponadto wykonanie przez organ wszystkich wskazań, zawartych w wydanym w sprawie wyroku WSA w Warszawie, o sygn. akt IV SA/Wa 1840/16.

Sąd nakazał bowiem: kontrolę badanej decyzji, pod kątem występowania wad, wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., wyjaśnienie przez organ, czy Załącznik Nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 8 czerwca 1955 r. w sprawie zaliczenia poszczególnych powiatów do jednego z okręgów gospodarczych, ustalenia norm przeciętnego przychodu szacunkowego z hektara gruntów oraz stawek podatku gruntowego dla celów wymiaru podatku gruntowego za 1955 r. w dacie [...].05.1962 r. nadal obowiązywał i mógł zostać wykorzystany w tym dniu do obliczenia wartości wywłaszczonej nieruchomości (w kontekście zarzutu skargi o wydaniu decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...].05.1962 r. bez podstawy prawnej), ewentualne potwierdzenie tezy o istnieniu luki prawnej, która jednak nie kwalifikowałaby się jako brak podstawy prawnej - nakazywałoby rozważenie, czy ponowne ustalenie odszkodowania w dacie [...].05.1962 r. w oparciu o dotychczasowe przepisy, związane ze stwierdzeniem, że wywłaszczeniu podlegała nieruchomość o większej powierzchni, niż błędnie przyjęto w orzeczeniu Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...].01.1961 r., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa, wobec braku sporządzenia operatu szacunkowego dla całej wywłaszczonej nieruchomości.

Jeżeli chodzi o dyrektywę interpretacyjną, wspierającą powyższe wnioskowanie, to należy wskazać, że w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest mowa o wydaniu decyzji z rażącym naruszeniem prawa, ale w praktyce podczas oceny tej przesłanki, która dokonywana jest w późniejszym czasie, uwzględniany jest dorobek orzeczniczy, który powstał po wydaniu decyzji. Dotyczy to w szczególności sytuacji, w której obecna interpretacja stosowanych wówczas przez organ przepisów, np. została ugruntowana w orzecznictwie sądowym po kilkudziesięciu latach (...). Omówiona przesłanka jest więc przesłanką ocenną, a jej stosowanie nie jest ograniczone czasowo. Zarazem jest ona podstawą daleko idącej ingerencji w regułę trwałości decyzji administracyjnej, a tym samym w zasadę pewności prawa i zasadę zaufania obywatela do państwa prawa. Dodatkowo - jak wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 12 maja 2015 r. P 46/13 - dokonywanie oceny rażącego naruszenia prawa po upływie kilkudziesięciu lat po wydaniu decyzji, w powiązaniu z nieostrością tej przesłanki, rodzi możliwość zarzucania wywołania takiej wadliwości organom administracyjnym, którym - w momencie ich działania, a nie z obecnej perspektywy – niekiedy trudno w istocie postawić zarzut rażącego naruszenia prawa przy wydawaniu decyzji. Zasadnie zatem Minister wywodził o zasadzie stabilności decyzji administracyjnej, szczególnie gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem.

Powyższe aspekty organ wyjaśnił, czemu dał wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Z powyższych względów Sąd skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a.