Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1317/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a
journal: Dz.U. 1999 nr 15 poz 139
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity.
article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Agnieszka Wójcik, asesor WSA Agnieszka Wąsikowska (spr.), Protokolant st. ref. Agnieszka Jastrzębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2020 r. sprawy ze skargi Wojewody [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej i graficznej w odniesieniu do działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...], [...] z obrębu [...] położonych w miejscowości [...], gmina [...]; 2. zasądza od Rady Gminy [...] na rzecz skarżącego Wojewody [...] kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na uchwałę Nr [...] Rady Miejskiej w W. z [...] czerwca 2001 r. w sprawie zmiany do miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego gminy W.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie przepisów: art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r., Nr 16, poz. 78), w związku z art. 9 ust. 1, art. 10 ust. 1 pkt 8, art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2000 r. Nr 120, poz. 1268), dalej u.z.p., poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, dla działek oznaczonych obecnie numerami ewidencyjnymi [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości T., gmina W., powstałych w wyniku wtórnego podziału pierwotnej działki oznaczonej numerem ewidencyjnym [...], objętych ww. planem miejscowym.

Wobec powyższych naruszeń Wojewoda wniósł o:

1. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały, w części tekstowej i graficznej, w odniesieniu do części działek oznaczonych obecnie numerami ewidencyjnymi: [...], [...]i [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości T., gmina W., powstałych w wyniku wtórnego podziału pierwotnej działki nr [...] w zakresie w jakim są usytuowane na terenie oznaczonym symbolem [...];

2. zasądzenie na rzecz Wojewody kosztów postępowania według norm przepisanych.

Wojewoda wyjaśnił, że z wnioskiem "o stwierdzenie nieważności" niniejszej uchwały "w zakresie dotyczącym zapisów przeznaczenia działki o nr ew. [...], z obrębu [...] położonej w miejscowości T., gm. W.", zwrócił się Dyrektor Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] (pismo znak: [...] z [...] kwietnia 2019 r.).

Skarżący wyjaśnił, że działając na wniosek Dyrektora, przeprowadził stosowne postępowanie wyjaśniające, w wyniku, którego ustalono następujące okoliczności faktyczne i prawne.

W obrębie działki oznaczonej pierwotnym numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...], położonej w miejscowości T., gmina W. (o łącznej powierzchni 0,78 ha), w dacie podjęcia uchwały występowały lasy i grunty leśne oznaczone symbolem LsVI na powierzchni 0,39 ha. Powyższe potwierdza wypis z rejestru gruntów załączony do pisma Starosty [...] z 14 maja 2019 r. znak: [...] według stanu ewidencji z daty podjęcia uchwały tj. z [...] czerwca 2001 r.

Natomiast w wyniku podziału przedmiotowej działki powstały działki oznaczone numerami ewidencyjnymi:

- [...] o powierzchni 0,1588 ha, w tym grunty leśne klasy VI (LsVI) o powierzchni 0,0295 ha,

- [...] o powierzchni 0,1277 ha, w tym grunty leśne klasy VI (LsVI) o powierzchni 0,1277 ha,

- [...] o powierzchni 0,3709 ha, w tym grunty leśne klasy VI (LsVI) o powierzchni 0,2181 ha.

Powyższe potwierdza mapa do celów podziału nieruchomości załączona do pisma Starosty z 14 maja 2019 r. znak: [...].

Wojewoda wskazał też, że analiza podjętej przez Radę Miejską w W. uchwały wykazała, iż wszystkie ww. działki, w tym w części leśnej, położone są na terenie oznaczonym symbolem [...]. Stosownie do ustaleń § 133 ust. 1 i 2 tej uchwały, w odniesieniu do ww. terenu plan ustala: "adaptację, rozbudowę oraz modernizację istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, gospodarczej i siedliskowej", a także "realizację nowej zabudowy jednorodzinnej i siedliskowej".

Wojewoda zwrócił uwagę, iż kluczowym w sprawie jest fakt, iż organ sporządzający inkryminowany plan miejscowy nie jest w stanie przedłożyć stosownej zgody na zmianę przeznaczenia, w odniesieniu do ww. działki, stanowiącej obecnie działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...], a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany ich przeznaczenia.

Skarżący ustalił, iż organ wykonawczy gminy nie jest w stanie udokumentować jakiejkolwiek decyzji na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, zarówno do planu z 2001 r., jak i do wcześniej obowiązującego planu ogólnego z 1992 r. (pismo Burmistrza W. z 19 czerwca 2019 r. oraz z 10 października 2019 r.).

Ponadto organ wskazał, iż las na pierwotnej działce numer ewidencyjny [...] ujawniony jest w ewidencji gruntów od 1971 r. (co wynika z pisma Starosty [...] z 1 lutego 2019 r. znak: [...] adresowanego do T. O.), zaś strona przeciwna nie jest w stanie przedstawić żadnych zgód. Tymczasem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie można domniemywać. Jeżeli zatem została ona udzielona to organ wykonawczy gminy, na podstawie art. 30 ust. 1 oraz art. 31 ust. 1 u.z.p., winien ją przedłożyć, jeżeli jednak dokonać tego nie może to brak jest podstaw prawnych do dokonywania zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele inne niż leśne.

Dalej Skarżący wskazał, że w przedmiotowym przypadku Burmistrz W. nie jest w stanie legitymować się jakąkolwiek decyzją na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, to zarówno do planu będącego przedmiotem skargi, ale również do planu ogólnego z 1992 r., z którego jak twierdzi, niejako "przeniósł" przeznaczenie. Tak więc w przedmiotowej sprawie brak jakiejkolwiek decyzji wyrażającej zgodę na zmianę przeznaczenia.

Wojewoda zwrócił dodatkowo uwagę, że brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia stanowiska Burmistrza, w zakresie mechanizmu niejako automatycznego przenoszenia przeznaczenia z poprzednio obowiązującego planu miejscowego, bowiem ustawowym warunkiem dokonywania zmiany przeznaczenia jest uzyskanie konkretnej zgody, uzyskiwanej do konkretnego planu, a więc do konkretnych rozwiązań przestrzennych. Powyższa kwestia była już przedmiotem wielokrotnego stanowiska judykatury, a nawet uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (z 29 listopada 2010 r. sygn. akt II OPS 1/10) i dotychczas także przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznawana za jednolitą wykładnię.

Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej przepisy oraz dokonaną analizę zapisów ewidencji gruntów, jak i planów miejscowych, zarówno z 2001, jak i 1992 r. Wojewoda wskazał, iż zmiana przeznaczenia w planie wykazanych gruntów leśnych na cele nieleśne, wymagała tym samym uzyskania zgody właściwego organu, w procedurze sporządzenia projektu planu (w trybie art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.p.z.p.). Tymczasem, takiej zgody organ wykonawczy Gminy W. nie jest w stanie przedłożyć.

Skarżący podniósł też, iż w przedmiotowej sprawie nie ma znaczenia fakt, iż w granicach części wnioskowanych do stwierdzenia nieważności działek, występują mieszane (w znaczeniu leśne i nieleśne) użytki. W kwestii dotyczącej konieczności uzyskania takiej zgody na każdą cześć gruntu ewidencyjnie leśnego wielokrotnie wypowiadał się sąd administracyjny. Organ dodał, że konsekwencją braku uzyskania zgód na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne był obowiązek wyznaczenia tych terenów, jako terenów z przeznaczeniem pod lasy, z czym wiąże się również obowiązek wprowadzenia do ustaleń planu miejscowego stosownych ograniczeń w zagospodarowaniu i zabudowie.

W ocenie organu nadzoru, przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały, naruszony został tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz właściwość organów, o których mowa w art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p., co na mocy art. 27 ust. 1 u.z.p., winno skutkować nieważnością uchwały w części dotyczącej wskazanych działek. Przy uchwalaniu omawianego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego doszło bowiem do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, pomimo istnienia takiego obowiązku.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz W. wskazał, że pozostawia skargę do uznania Sądu oraz wnosi o zasądzenie od Skarżącego na rzecz Gminy W. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ podniósł, iż nie jest w stanie przedłożyć stosownej zgody na zmianę przeznaczenia gruntu w odniesieniu do ww. działki, stanowiącej obecnie działki oznaczone numerami ewidencyjnymi: [...], [...], [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości T., gmina W.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, trafnie wywodzi Wojewoda, że zaskarżona uchwała we wskazanej części narusza art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a ustawy z dnia 27 marca 2003 r. zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U z 1999 r., nr 15 poz. 139 ze zm.) w zw. z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 1995 r., nr 106, poz. 106) poprzez brak uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Jak wynika z akt sprawy skargę na uchwałę złożył Wojewoda [...], jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2018, poz. 994 ze zm.; dalej jako u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy, a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi (zob. wyrok NSA z 15 lipca 2005 r., II OSK 320/05, ONSAiWSA 2006, nr 1, poz. 7; a także postanowienie NSA z 29 listopada 2005 r., I OSK 572/05, CBOSA).

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 ustawą z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej P.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 27 ust. 1 u.z.p. Zgodnie z tym przepisem, obowiązującej w dacie uchwalania zaskarżonego planu, naruszenie trybu postępowania oraz właściwości organów określonych w art. 18 powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis ten wprowadza zatem sankcje z tytułu naruszenia trybu postępowania w trakcie prac nad uchwalaniem planu, a także naruszenia właściwości organów w tym zakresie.

W ocenie Sądu na akceptację zasługuje stanowisko Wojewody, że dokonując zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne dla działek obecnie oznaczonych numerami ewidencyjnymi: [...], [...] i [...] z obrębu [...], położonych w miejscowości T., gmina W., organ naruszył tryb postępowania.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że ustawodawca w art. 1 ust. 2 pkt 3 u.z.p. wprowadził wymóg uwzględnienia w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ochrony środowiska przyrodniczego. Z art. 18 ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p. jednoznacznie wynika, że zarząd gminy, po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uzgadnia projekt planu, stosownie do jego zakresu, z organami właściwymi do uzgadniania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, na podstawie przepisów szczególnych.

Z uwagi na okoliczność, że na obszarze objętym planem miejscowym stwierdzono występowanie gruntów leśnych zgodnie z art. 9 ust. 1 i art. 10 ust. 1 pkt 8 u.z.p. w odniesieniu do tych gruntów zastosowanie miały przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. 1995, Nr 16, poz. 78 ze zm.). dalej u.o.g.r.l.

Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych, reguluje m.in. zasady ochrony gruntów leśnych poprzez ograniczanie przeznaczania tych gruntów na cele nieleśne i nierolnicze (art. 3 ust. 2 u.o.g.r.l.). Z kolei stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l., przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagające zgody, o której mowa w ust. 2 tego artykułu, może być dokonane jedynie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego sporządzonym w trybie określonym w przepisach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Jednakże, stosownie do dyspozycji art. 7 ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.l. przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych, nie stanowiących własności Skarbu Państwa, wymaga uzyskania zgody wojewody. Zgoda ta jest wydawana w formie decyzji administracyjnej. Decyzja wydana na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. rozstrzyga kwestię dopuszczalności przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne i stanowi podstawę do dokonania zmiany przeznaczenia w planie miejscowym.

Z niekwestionowanego przez Burmistrza ustaleń faktycznych wynika, że w okresie prowadzenia procedury planistycznej i na dzień uchwalenia planu, tj. [...] czerwca 2001 r. działka nr [...] z obrębu [...], położona w miejscowości T., w gminie W. (o łącznej powierzchni 0,78 ha) w ewidencji gruntów i budynków zakwalifikowana była jako lasy i grunty leśne oznaczone symbolem "LsVI" na powierzchni 0.39 ha. Ponadto las na pierwotnej działce numer ewidencyjny [...] – jak ustalił Wojewoda - ujawniony był w ewidencji gruntów od 1971 r. (pismo Starosty [...] z [...] lutego 2019 r. znak: [...] adresowanego do T. O.). Następnie działka nr [...] została podzielona na działki nr ewid.: [...], [...] i [...] (pismo Starosty z 14 maja 2019 r.). Wszystkie powyższe działki w zaskarżonej Uchwale zostały zakwalifikowane do terenu oznaczonego symbolem P3MR/MN tj. tereny zabudowy zagrodowej i jednorodzinnej.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, trzeba wskazać że zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. 2000, Nr 100, poz. 1086 ze zm.) podstawę planowania gospodarczego, planowania przestrzennego, wymiaru podatków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicznej, gospodarki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków. Skoro zgodnie z zapisami ewidencji gruntów i budynków w skład spornej działki, w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały, wchodził grunt ewidencyjnie leśny, to organ sporządzający plan miejscowy, winien był uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cel nieleśny, by zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, mógł przeznaczyć część terenu leśnego na cel inny niż leśny.

Jak wynika z pism Burmistrza W. z 19 czerwca 2019 r., z 10 października 2019 r. oraz z odpowiedzi na skargę, Burmistrz nie jest wstanie przedłożyć stosownej zgody na dokonanie zmiany przeznaczenia spornego gruntu w zaskarżonym planie, a zatem nie był uprawniony do dokonywania zmiany przeznaczenia w odniesieniu do fragmentu leśnego ww. działek. Oznacza to, że przy uchwalaniu zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy W. doszło do naruszenia obowiązku uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, co prowadzić musiało do stwierdzenia nieważności postanowień zaskarżonej uchwały we wskazanym w wyroku zakresie, zarówno w części tekstowej i graficznej. Część tekstowa i część graficzna planu muszą być bowiem ze sobą zgodne (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2019 r., sygn. akt II OSK 2933/19, CBOSA).

Sąd nie podziela również stanowiska, że teren obejmujący działkę nr [...] mógł uzyskać zgodę na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne we wcześniej obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego z 1992 r. Poza tym z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że Burmistrz nie przedstawił dowodu, że kiedykolwiek zgoda taka została udzielona do wskazanych terenów, a w ocenie Sądu zgody takiej nie można domniemywać.

Konsekwencją braku zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w omawianym zakresie jest istotne naruszenie procedury i zasad sporządzania planu miejscowego. W tym stanie prawnym również naruszona została właściwość organów, o których mowa w art. 18 pkt ust. 2 pkt 4 lit. a u.z.p. Opisane powyżej działki w części stanowiły grunty leśne. Zatem bez stosownej decyzji właściwego organu mogły być przeznaczone w planie jedynie na takie cele. Tymczasem uzyskały status pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne i zagrodowe. Wobec tego została naruszona dyrektywa ochrony gruntów rolnych i leśnych.

Sąd podzielił także stanowisko Wojewody, aby stwierdzić nieważność w odniesieniu do całych działek ewidencyjnych, co uzasadnione było tym, że brak jest widocznego przebiegu linii rozgraniczające grunty leśne od nieleśnych na ww. działkach. Dodać także należy, że Burmistrz W. w odpowiedzi na skargę także niezakwestionowań wniosku Wojewody w tym zakresie. Ponadto wyjaśnić należy, że skoro działka jest terenem leśnym, to nie ma znaczenia wielkość rzeczywistego zalesienia tej działki. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze uchwalenia planu miejscowego są zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny (wyrok NSA z 21 listopada 2019 r., II OSK 3354/17, CBOSA).

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny - na mocy art. 147 § 1 P.p.s.a. – stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały odnośnie działek objętych skargą, o czym orzeczono w punkcie 1 sentencji wyroku.

O kosztach postępowania Sąd orzekł w punkcie 2 na mocy art. 200 w zw. 205 § 2 P.p.s.a. Koszty te stanowiło wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone na kwotę 480 zł na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2018, poz. 265).