Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 4008/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-12-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 72
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 153
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Janusz Zajda Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 20 grudnia 2017 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 685/17 w sprawie ze skargi Miasta i Gminy [A.] na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Zarządu Województwa Wielkopolskiego na rzecz Miasta i Gminy [A.] kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 17 października 2017 r., sygn. akt III SA/Po 685/17, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta i Gminy A (dalej: wnioskodawca) na orzeczenie Zarządu Województwa Wielkopolskiego z [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej oceny wniosku o dofinansowanie projektu w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego stwierdził, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia Zarządowi Województwa Wielkopolskiego, a także zasądził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego.

Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:

Zarząd Województwa Wielkopolskiego pismem z 30 czerwca 2017 r. poinformował wnioskodawcę - Miasto i Gminę A, że zgłoszony wniosek pt. "[...]" uzyskał negatywną ocenę z powodu niespełnienia kryterium formalnego nr 24, tj. w zakresie zgodności projektu z wymogami oceny oddziaływania na środowisko (dalej: OOŚ).

W uzasadnieniu wskazano, że do wniosku o dofinansowanie wnioskodawca przedstawił, m.in. decyzję o lokalizacji inwestycji celu publicznego z 29 czerwca 2011 r., decyzję zmieniającą powyższą decyzję z 1 marca 2013 r. oraz decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 2 lipca 2013 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko.

Organ wskazał, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wydana została przed decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach. Sytuacja taka uniemożliwiła wzięcie pod uwagę rozstrzygnięcia ujętego w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2 lipca 2013 r. w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (ani żadnej jej zmianie). Organ wskazał, że jest to niezgodne z kryterium nr 24 oraz z Regulaminem konkursu nr RPWP.09.03.03-IZ-00-30-001/16.

Organ zaznaczył, że pod pojęciem zgodność projektu z wymogami OOŚ rozumiana jest zgodność dokumentacji aplikacyjnej z przepisami prawa polskiego oraz unijnego w tym zakresie, tj. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.; dalej: ustawa OOŚ) wraz z jej przepisami wykonawczymi oraz w rozumieniu Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. U. UE. L. z 2012 r. Nr 26, str. 1 ze zm.; dalej: dyrektywa OOŚ).

Organ podał, że zgodnie z przepisami prawa krajowego, jak i unijnego decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach musi być wydana na jak najwcześniejszym etapie procesu inwestycyjnego zgodnie z motywem drugim dyrektywy OOŚ: "Skutki w środowisku powinny być uwzględniane w możliwie najwcześniejszej fazie we wszystkich procesach planowania technicznego i podejmowania decyzji", z tego też powodu ustawodawca w art. 72 ust. 1 ustawy OOŚ skonstruował przepis nakładający obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na jak najwcześniejszym etapie, tj. przed decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (w omawianym przypadku przed decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego). W powyższej sprawie stanowisko zajął Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska w piśmie z 21 stycznia 2009 r.: "Nieuzyskanie decyzji środowiskowej stanowi podstawę do odmowy wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, o czym organ wydający decyzję o warunkach zabudowy powinien poinformować wnioskodawcę".

Organ wskazał, że niezgodność dokumentacji aplikacyjnej z Regulaminem konkursu polega na tym, że zapisano w nim, że: w przypadku przedsięwzięć objętych Aneksem I lub Aneksem II do dyrektywy OOŚ konieczne jest przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z dokumentacją z przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania ww. decyzji. Ponadto wskazano, która ustawa reguluje obowiązek posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a także podkreślono, że ważny jest tryb jej wydania: "Obowiązek posiadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz tryb jej wydania reguluje ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko". Dla podkreślenia wagi konieczności uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na jak najwcześniejszym etapie podejmowania decyzji w sprawie lokalizacji i rozwiązań technicznych związanych z inwestycją zapisano w Regulaminie konkursu: "Zwraca się też uwagę, że zgodnie z art. 72 UOOŚ wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach musi nastąpić przed uzyskaniem przez Wnioskodawcę m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu." Organ wskazał, że powyższy zapis wyraźnie określa tryb wydania poszczególnych decyzji inwestycyjnych, niezależnie od tego czy ocena oddziaływania na środowisko była przeprowadzona, czy też nie. Potwierdza wyrok ETS w sprawie C-227/01, który mówi o tym, że "właściwym kryterium dla zastosowania dyrektywy 85/337 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, jest znaczący wpływ jaki określone przedsięwzięcie "może" wywierać na środowisko".

Organ w nawiązaniu do wytycznych wskazanych w wyroku WSA w Poznaniu z 7 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 43/17 zaznaczył, że pismem z 31 maja 2017 r. IZ WRPO przesłała do wnioskodawcy pismo, którego głównym celem było wyjaśnienie czy projekt jest przedsięwzięciem powiązanym technologicznie. W piśmie tym poinformowano wnioskodawcę, że w ocenie IZ WRPO, jeżeli gimnazjum (wraz z halą sportową i parkingami) jest elementem kompleksu edukacyjnego, wówczas jest przedsięwzięciem w rozumieniu ustawy OOŚ oraz dyrektywy OOŚ, a także, że przedsięwzięcie takie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która zgodnie z art. 72 ustawy OOŚ musi zostać wydana przed decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Poinformowano także, że niespełnienie takiego warunku będzie skutkować odrzuceniem wniosku w ramach kryterium nr 24.

Pismem z 13 czerwca 2017 r. wnioskodawca przesłał odpowiedź na zadane pytania. Weryfikacja, przez Komisję Oceny Projektów, skorygowanej dokumentacji aplikacyjnej wykazała, że gimnazjum (wraz z halą sportową i parkingami) jest elementem kompleksu edukacyjnego, powiązanym technologicznie z innymi jego elementami takimi jak m.in. żłobek, szkoła podstawowa, przedszkole, boiska, place zabaw, a zatem gimnazjum nierozerwalnie wchodzi w skład przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy OOŚ i w rozumieniu dyrektywy OOŚ. Przedsięwzięcie takie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która zgodnie z art. 72 ustawy OOŚ, musi zostać wydana przed decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Organ podniósł, że fakt, iż w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego zapisano, że nie jest to przedsięwzięcie oddziałujące na środowisko, a następnie dla tej samej inwestycji wydano decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach powoduje niezgodność między dwoma decyzjami administracyjnymi wydanymi dla tego samego zadania inwestycyjnego.

W proteście wnioskodawca podniósł, że inwestycja będąca przedmiotem wniosku, tj. budowa gimnazjum nie jest objęta Aneksem I lub II do dyrektywy OOŚ, zatem w świetle prawa unijnego przedłożenie decyzji środowiskowej było zbyteczne. Wnioskodawca zwrócił uwagę, iż decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach z 2 lipca 2013 r., stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, została uzyskana przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę. Do przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, zgodnie z art. 72 ust. 1 pkt 1 ustawy OOŚ, wezwał wnioskodawcę Starosta Poznański po złożeniu wniosku o wydanie decyzji pozwolenia na budowę. Wnioskodawca wskazał, że wymagania zostały przez niego spełnione. Wszystkie wydane decyzje administracyjne uprawniające do realizacji przedsięwzięcia, w tym decyzja środowiskowa, mają walor ostateczności i prawomocności. Wskazał także, że zgodnie z art. 6 ust. 2 lit. a dyrektywy OOŚ, aby zapewnić rzeczywisty udział zainteresowanych grup społeczeństwa w procesie decyzyjnym, ogół społeczeństwa jest informowany elektronicznie, przez ogłoszenia publiczne lub za pomocą innych właściwych środków o poniżej określonych kwestiach, we wstępnej fazie procedur podejmowania decyzji w dziedzinie ochrony środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, a najpóźniej, gdy można zasadnie oczekiwać przedłożenia tego rodzaju informacji, w tym wniosku o zezwolenie na inwestycję. Ten wymóg dyrektywy został przez wnioskodawcę dochowany. W dokumentach konkursowych nie wskazano, kiedy jest spełnione kryterium formalne oceny oddziaływania na środowisko.

Komisja odwoławcza orzeczeniem z [...] sierpnia 2017 r. orzekła o nieuwzględnieniu protestu. Komisja wskazała, że budowa gimnazjum jest powiązana technologicznie z pozostałymi obiektami budowlanymi kompleksu edukacyjnego, w związku z czym jest przedsięwzięciem w rozumieniu ustawy OOŚ i dyrektywy OOŚ, a zatem wnioskodawca był zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która zgodnie z art. 72 ustawy OOŚ musi zostać wydana przed decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Komisja uznała protest za bezzasadny w odniesieniu do Kryterium nr 24, ponieważ wnioskodawca uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego.

WSA w Poznaniu skargę wnioskodawcy uznał za zasadną.

W uzasadnieniu Sąd podał, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r., poz. 217; dalej: ustawa wdrożeniowa) stanowiącym, że właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się do ustalenia, czy zgłoszony do dofinansowania projekt jest zgodny z wymogami Regulaminu konkursu m.in. w zakresie oceny oddziaływania na środowisko, czyli badania wpływu inwestycji na środowisko. Ocena taka jest wymagana w przypadku planowanych przedsięwzięć uznanych za mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, a może też być wymagana na drodze postanowienia administracji ochrony środowiska wobec przedsięwzięć uznanych za potencjalnie znacząco wpływające na środowisko. Przy ocenie kryterium nr 24 sprawdzeniu podlega zgodność z wymogami OOŚ obowiązującymi w danym działaniu.

Dokonując analizy tej przesłanki Sąd przywołał treść uzasadnienia wyroku WSA w Poznaniu z 7 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 43/17, który wskazał, że istotą tego kryterium jest w istocie zgodność z wymogami OOŚ, a nie zachowanie procedury wymaganej do uzyskania oceny oddziaływania na środowisko. W ramach oceny oddziaływania na środowisko określa się, opisuje i ocenia skutki wpływu przedsięwzięcia na określone dobra, w tym środowisko, zdrowie, warunki życia ludzi, dobra materialne, zabytki, wzajemne oddziaływanie między elementami. Sąd wskazał, że w zaskarżonym rozstrzygnięciu brak jakichkolwiek argumentów, które w szczególności, w świetle faktu, że wnioskodawca przedstawił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 2 lipca 2013 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania na środowisko, uzasadniałyby ocenę, że przedmiotowy projekt narusza kryterium nr 24.

Sąd podkreślił, że niniejsza sprawa podlega kontroli sądowej po raz drugi. W związku z treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Sąd dokonał więc analizy normatywnej i zakresu działania organu przy ponownym rozpoznawaniu sprawy w kontekście wywiązania się z zaleceń wskazanych w ww. wyroku WSA z 7 marca 2017 r.

Sąd stwierdził, że organ wywiązał się z wytycznych zawartych w wyroku WSA z 7 marca 2017 r., którego głównym celem było wyjaśnienie czy projekt jest przedsięwzięciem powiązanym technologicznie. Po uzyskaniu odpowiedzi od wnioskodawcy organ uznał, że wniosek należy ocenić negatywnie, a to z powodu braku spełnienia kryterium nr 24 – Zgodność projektu z wymogami OOŚ, sprawdzeniu podlegała zgodność z wymogami oceny oddziaływania na środowisko obowiązującymi w danym działaniu właściwym dla danego rodzaju inwestycji.

Sąd wyjaśnił, że w zakresie obowiązku wynikającego z pkt 4 f VI działu Regulaminu konkursu wynika, że w obszarze dokumentacji z zakresu postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko wnioskodawca zobowiązany jest przedstawić decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, przy czym dla przedsięwzięć dla których stwierdzono obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko – należy przedłożyć decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z uzgodnieniem warunków realizacji przedsięwzięcia oraz opinią właściwego organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej - jeżeli taka została wydana.

Zdaniem Sądu wskazane w zaskarżonym orzeczeniu uzasadnienie w tym zakresie jest błędne. Przedmiot inwestycji tj. gimnazjum nie podlega bowiem – zgodnie z treścią aneksu II dyrektywy – obowiązkowi przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W sytuacji braku istnienia takiego obowiązku potencjalny beneficjent pomocy nie może ponosić negatywnych konsekwencji zaniechania przedłożenia takiego dokumentu.

Z treści pkt 5 części VI Regulaminu konkursu wynika, że "... zaleca się unikanie dzielenia przedsięwzięć i np. występowania o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla każdego z etapów oddzielnie". W Regulaminie wskazano na art. 3 pkt 13 ustawy OOŚ. Sąd podkreślił, że punkt ten normuje więc wyłącznie kierowane do beneficjentów zalecenie a nie bezwzględny zakaz dokonywania podziału większych przedsięwzięć. Także ten zapis w sprawie nie może stanowić podstawy do negatywnej oceny projektu, a to z uwagi na brak jakichkolwiek negatywnych konsekwencji potencjalnego dokonania podziału przedsięwzięć, które są powiązane technologicznie. Poszczególne przedsięwzięcia potencjalnego beneficjenta nie muszą stanowić przedsięwzięć powiązanych technologicznie, w niniejszej sprawie – w aspekcie konkursu – w postaci kompleksu edukacyjnego (centrum oświatowego).

Organ wskazał także, że do przeprowadzenia realizacji projektu wnioskodawca był zobowiązany do uzyskania i przedłożenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Organ stwierdził, że budowa gimnazjum wraz z halą sportową i miejscami parkingowymi jest powiązana technologicznie z pozostałymi budynkami kompleksu edukacyjnego w związku z czym jest przedsięwzięciem w rozumieniu zarówno ustawy OOŚ i dyrektywy OOŚ dlatego też wnioskodawca był zobowiązany uzyskać decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, która zgodnie z art. 72 ustawy OOŚ musi być wydana przed decyzją o lokalizacji inwestycji. W niniejszej sprawie niewłaściwa jest kolejność wydawanych w sprawie decyzji, gdyż wnioskodawca uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po uzyskaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co jest niezgodne z wymogami kryterium nr 24 regulaminu.

W powyższym aspekcie Sąd wskazał, że decyzje o środowiskowych uwarunkowaniach są ostateczne i nie były wzruszone zarówno w trybie zwyczajnych, jak i nadzwyczajnych środków prawnych. Tak więc funkcjonują w obrocie prawnym zgodnie z naczelnymi zasadami procedury administracyjnej. Tak więc badanie tychże decyzji, jak też postępowania w zakresie ich wydawania w aspekcie ich prawidłowości przez organ nie znajduje jakichkolwiek podstaw prawnych, gdyż instytucja zarządzająca nie posiada w tym zakresie normatywnych kompetencji.

W ocenie Sądu powołanie przez organ w zaskarżonym orzeczeniu treści art. 72 ustawy OOŚ, który wymaga, aby wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nastąpiło przed uzyskaniem przez wnioskodawcę, m.in. decyzji o pozwoleniu na budowę oraz decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie spełnia warunku rzetelnego i nie budzącego wątpliwości uzasadnienia braku spełnienia kryterium zgodności projektu z wymogami OOŚ.

Zdaniem Sądu z powodu wskazanych wyżej braków w uzasadnieniu przeprowadzonej oceny wniosku, należy uznać, że ocena ta została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz sprzecznie z treścią art. 153 p.p.s.a. i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny.

Organ złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Poznaniu oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów postępowania, mające wpływ na wynik sprawy tj.:

1) art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na nierozstrzygnięciu wszystkich istotnych okoliczności pozostających w granicach danej sprawy;

2) art. 135 w zw. art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie w niniejszej sprawie w sytuacji, gdy istniały przesłanki do jego zastosowania;

3) art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej:

a) pkt 1 a) przez niewłaściwe zastosowanie, gdy nie było podstaw do jego zastosowania, jako że ocena projektu przeprowadzona przez organ była przeprowadzona zgodnie z obowiązującym prawem (systemem realizacji programu operacyjnego),

b) pkt 2 poprzez niezastosowanie w sytuacji, gdy były podstawy do jego zastosowania, jako że nie było podstaw do uwzględnienia skargi skarżącego.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego tj.:

1) art. 72 ust. 5 ustawy OOŚ, poprzez jego niezastosowanie, w związku z dyrektywą Rady 85/337/EWG z dnia 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. U. UE L z 1985, Nr 175, s. 40, ze zm.) - art. 4 dyrektywy w zw. z zał. III - pkt 1 tiret drugie oraz w związku z uchwałą nr 53/15 Komitetu Monitorującego WRPO na lata 2014-2020; 2) art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej, poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż dokonana przez organ ocena projektu jest niezgodna z prawem, w sytuacji gdy nie było podstaw do takiego uznania oraz poprzez uznanie, iż organowi nie przysługuje prawo weryfikacji dokumentacji wniosku o dofinansowanie, w szczególności wydanych ostatecznych decyzji administracyjnych stanowiących załączniki do wniosku pod kątem ich zgodności z prawem wspólnotowym i krajowym;

3) uchwały Nr 53/15 Komitetu Monitorującego Wielkopolskim Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa na lata 2014-2020 z dnia 8 grudnia 2015 r. w sprawie zatwierdzenia tekstu jednolitego Kryteriów Wyboru Projektów w ramach Wielkopolskiego Regionalnego Programu Operacyjnego na lata 2014-2020 w zakresie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego poprzez niewłaściwą jej wykładnię (załącznika nr 1) prowadzącą do niewłaściwego zastosowania - Sąd pominął wymogi kryterium nakładające na oceniających obowiązek badania "Zgodności projektu z obowiązującymi aktami prawnymi dotyczącymi realizowanej inwestycji";

4) art. 71 ust. 1 ustawy OOŚ, poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie za dopuszczalne wydania decyzji cząstkowych dla przedsięwzięcia;

5) art. 125 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiające wspólne, przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, iż organowi administracji nie przysługuje prawo weryfikacji dokumentacji wniosku o dofinansowanie, w szczególności wydanych ostatecznych decyzji administracyjnych stanowiących załączniki do wniosku pod kątem ich zgodności z prawem wspólnotowym i krajowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art.183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Z uwagi na konstrukcję zarzutów skargi kasacyjnej należy na wstępie podkreślić, że w świetle art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przypisanym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także przewidzianym dla niej wymaganiom materialnym, tzn. powinna zawierać m.in. przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. To na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Zarzuty kasacyjne nie odpowiadające tym warunkom uniemożliwiają Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ocenę ich zasadności bowiem Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych (por. wyrok NSA z 16 listopada 2011 r., sygn. akt II FSK 861/10; dostępny na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl; pozostałe cytowane orzeczenia tamże).

Ze względu na wymagania stawiane skardze kasacyjnej, usprawiedliwione zasadą związania Naczelnego Sądu Administracyjnego jej podstawami, sporządzenie skargi kasacyjnej jest obwarowane przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.). Opiera się on na założeniu, że powierzenie czynności sporządzenia skargi kasacyjnej wykwalifikowanym prawnikom zapewni jej odpowiedni poziom merytoryczny i formalny, umożliwiający Sądowi II instancji dokonanie kontroli zaskarżonego orzeczenia.

Uwzględniając stanowisko zawarte w uchwale NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09 (ONSAiWSA z 2010 r. z. 1, poz. 1), wskazujące, iż przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone przez Sąd I instancji, czyni koniecznym odniesienie się do przedstawionych zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym podkreślić należy, że istota problemu w rozpatrywanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zasadne jest stanowisko Sądu I instancji, że ocena projektu została przeprowadzona z naruszeniem art. 37 ust. 1 ustawy wdrożeniowej oraz sprzecznie z treścią art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć bowiem należy, że zaskarżony skargą kasacyjną wyrok WSA w Poznaniu z 17 października 2017 r. sygn. akt III SA/Po 685/17 jest kolejnym wyrokiem wydanym w tej sprawie. Poddane kontroli pod względem zgodności z prawem orzeczenie Komisji Odwoławczej Instytucji Zarządzającej z [...] sierpnia 2017 r. o nieuwzględnieniu protestu na pismo z 30 czerwca marca 2017 r. informujące o ponownej negatywnej ocenie projektu pt.: "[...]", zostało wydane po wyroku WSA w Poznaniu z 7 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 43/17, w którym stwierdzono, że ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny oraz przekazano sprawę organowi do ponownego rozpoznania.

Powyższe ma o tyle istotne znaczenie, że zgodnie z treścią art.153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W rozpoznawanej sprawie dotyczy to, oceny prawnej i wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Poznaniu z 7 marca 2017 r., którymi organ administracji ponownie dokonujący oceny projektu, a następnie sąd administracyjny rozpatrujący skargę, byli związani.

Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Uregulowanie zawarte w art. 153 p.p.s.a. oznacza, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, bo jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei, związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyroki NSA z: 21 marca 2014 r. I GSK 534/12 i 15 stycznia 2014 r. II GSK 1762/12).

W związku z powyższym zauważyć należy, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, "granice sprawy", o których mowa w art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a., podlegają zawężeniu do granic w jakich rozpoznał skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny i wydał orzeczenie na podstawie art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy wdrożeniowej. Oznacza to, że w przypadku wnoszenia kolejnych skarg z powodu niewłaściwego wykonania zapadłego wyroku uwzględniającego skargę, sąd administracyjny jedynie weryfikuje sposób wywiązania się organów ze skierowanych do nich wskazań, nie wnika natomiast w materię objętą zakresem wcześniejszych ocen.

Natomiast z akt sprawy wynika, że Sąd I instancji wyraźnie wskazał, iż w jego ocenie organ dokonał analizy dokumentacji przedłożonej przez wnioskodawcę sprzecznie z przepisami prawa (art. 37 ustawy wdrożeniowej), zapisami Regulaminu konkursu oraz sprzecznie z wytycznymi zawartymi w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu z 7 marca 2017 r.

Z treści skargi kasacyjnej nie wynika, aby jej autor sformułował wobec zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., a to oznacza, że kasator nie zakwestionował stanowiska Sądu I instancji wskazującego na naruszenie przez organ art. 153 p.p.s.a. Brak jest także w skardze kasacyjnej zarzutu odnoszącego się do art. 37 ustawy wdrożeniowej.

W tym stanie rzeczy odwołując się do przedstawionej wyżej argumentacji odnoszącej się do "granic sprawy", o której mowa w art. 134 § 1 i w art. 135 p.p.s.a., a wskazujących, że sąd nie może uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem, innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę, należy stwierdzić, że nie są zasadne zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na naruszenie przez Sąd I instancji wymienionych przepisów. Na marginesie należy także podnieść, że wbrew ustawowym wymogom odnoszącym się do konstrukcji zarzutów skargi kasacyjnej, nie zawiera ona uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a.

Z wyżej przedstawionych powodów Naczelnego Sąd Administracyjny stwierdza, że nie są usprawiedliwione zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów art.134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 135 w związku z art.134 § 1 p.p.s.a.

Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej zgłoszonych w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. należy odwołać się do uwag poczynionych na wstępie, a odnoszących się do ustawowych wymogów w zakresie konstruowania zarzutów skargi kasacyjnej.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że zarzuty opisane w punkcie II podpunkt 2 i 3 petitum skargi kasacyjnej nie odpowiadają wymogom stawianym przy ich konstruowaniu i tym samym uniemożliwiają ocenę ich zasadności. W szczególności należy stwierdzić, że przepis art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej jest przepisem procesowym (przepisem tzw. wynikowym) i jako taki nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej, pomijając już zupełnie fakt zgłoszenia zarzutu naruszenia art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej w ramach podstawy kasacyjnej dotyczącej wyłącznie naruszenia przepisów prawa materialnego, a także i to, że wskazany przepis prawa składa się z kilku jednostek redakcyjnych, a jak już wcześniej przedstawiono Sąd nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać, czy też konkretyzować zarzutów kasacyjnych.

Ponadto stwierdzić należy, że Sąd I instancji nie dokonywał wykładni uchwały Nr 53/13 Komitetu Monitorującego Wielkopolskim Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa na lata 2014-2020, a tym samym nie mógł dopuścić się naruszenia tej uchwały w postaci "niewłaściwej wykładni". Przedstawiony zarzut skargi kasacyjnej odnosi się do całej uchwały i nie wskazuje konkretnego jej przepisu, który zostałby naruszony przez Sąd I instancji w sposób opisany w petitum skargi kasacyjnej. Ponadto uzasadnienie tak skonstruowanego zarzutu jest wadliwe, gdyż opiera się błędnym założeniu, że uprawnienia przyznane Komitetowi Monitorującemu na podstawie art. 14 ust. 10 ustawy wdrożeniowej, dają temuż podmiotowi uprawnienia w zakresie merytorycznej oceny ostatecznych decyzji administracyjnych załączonych do wniosku o dofinansowanie projektu. Określone w Regulaminie konkursu kryteria wyboru w zakresie oceny formalnej nie dają podstaw do uznania, że dopuszczalna jest ocena merytoryczna ostatecznych decyzji administracyjnych w ramach oceny formalnej wniosku i załączonych do niego dokumentów.

W zakresie odnoszącym się do naruszenia przez Sąd I instancji art. 72 ust. 5 i art. 71 ust. 1 ustawy OOŚ w sposób opisany w punkcie II podpunkt 1 i 4 petitum skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że są to zarzuty bezzasadne.

W tym miejscu podkreślić należy, że w zaskarżonym orzeczeniu z [...] sierpnia 2017 r. organ orzekając o nieuwzględnieniu protestu stwierdził, że budowa gimnazjum (wraz z halą sportową i parkingami) jest elementem kompleksu edukacyjnego, powiązanym technologicznie z innymi jego elementami takimi jak m.in. żłobek, szkoła podstawowa, przedszkole, boiska, place zabaw, a zatem gimnazjum nierozerwalnie wchodzi w skład przedsięwzięcia w rozumieniu ustawy OOŚ i w rozumieniu dyrektywy OOŚ. Przedsięwzięcie takie wymaga decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która zgodnie z art. 72 ustawy OOŚ, musi zostać wydana przed decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskodawca uzyskał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach dotyczącą przedsięwzięcia, ale skoro uzyskał tę decyzję po wydaniu decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, to taka sytuacja jest niezgodna z wymogami określonymi w kryterium 24.

W ramach kryterium formalnego nr 24 sprawdzeniu podlega zgodność projektu z wymogami oceny oddziaływania na środowisko obowiązującymi w danym działaniu właściwym dla danego rodzaju inwestycji. Poza sporem winna pozostawać okoliczność, że w uzasadnieniu prawomocnego wyroku z 7 marca 2017 r. wydanym w sprawie sygn. akt III SA/Po 43/17 WSA w Poznaniu stwierdził, że "Wnioskodawca przedstawił decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z 2 lipca 2013 r. stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko".

Zauważyć także należy, że stosownie do treści punktu VI podpunkt 3 Regulaminu konkursu warunkiem koniecznym było "(...) przedłożenie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wraz z dokumentacją z przeprowadzonego postępowania w sprawie wydania w/w decyzji". Kwestia trybu w jakim doszło do wydania ostatecznych decyzji pozostaje poza zakresem wymogów stawianych przez Regulamin konkursu. Tak więc w sytuacji, gdy z aneksu do dyrektywy 2011/92/UE i z rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie OOŚ nie wynika obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla inwestycji w postaci gimnazjum, to bezzasadnym byłoby żądanie od wnioskodawcy składania takiej decyzji. Natomiast uwzględniając treść Regulaminu konkursu, który w przypadkach opisanych w punkcie VI podpunkt 3 nakłada obowiązek składania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach brak jest podstaw do przyjęcia, że istnieją podstawy do weryfikacji ostatecznych decyzji pod kątem ich zgodności z prawem przez organ dokonujący oceny projektu.

W związku z powyższym, w tym miejscu należy ponownie odwołać się do uwag poczynionych powyżej, a odnoszących się do treści art. 153 p.p.s.a. i podkreślić, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, co oznacza, że organ administracji ponownie dokonujący oceny projektu, a następnie sąd administracyjny rozpatrujący skargę, byli tą oceną i wskazaniami związani.

Ponadto stwierdzić należy, że skoro w Regulaminie konkursu brak jest zakazu dotyczącego dzielenia przedsięwzięć, bo nie stanowi takiego zakazu treść punktu VI podpunkt 5 Regulaminu konkursu, to zasadnie wskazuje Sąd I instancji, że dokonanie podziału przedsięwzięcia nie może być przesłanką do negatywnej oceny projektu. Z tych również względów nie jest zasadny zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 71 ust. 1 ustawy OOŚ.

Nie są także zasadne zarzuty wymienione w punkcie II podpunkt 1 i 5 petitum skargi kasacyjnej. Z treści powołanych tam przepisów prawa nie wynikają uprawnienia dla organu dokonującego oceny projektu do weryfikowania ostatecznych decyzji administracyjnych pod względem zgodności z prawem, a nadto z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby jej autor przedstawił w tym zakresie jakiekolwiek uzasadnienie, które wskazywałoby na konieczność zastosowania tych regulacji prawnych przez Sąd I instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. Na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. poz. 1804, ze zm.) orzeczono o zasądzeniu kosztów postępowania kasacyjnego.