Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 896/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz zaskarżone decyzje II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2018 r. sygn. VII SA/Wa 1045/18 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz B. W. kwotę 660 (sześćset sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., sygn. VII SA/Wa 1045/18, oddalił skargę B. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] marca 2018 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z [...] marca 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. na podstawie 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257, ze zm.- dalej jako "k.p.a.") oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1659, ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. W. od decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z [...] października 2017 r., Nr [...], ustalającej w punkcie pierwszym wysokość kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu marki R. o nr rej. [...] na kwotę 440 zł, zobowiązującej skarżącego w punkcie drugim do zapłaty kosztów, określającą w punkcie trzecim sposób wpłaty oraz ustalającą w punkcie czwartym termin płatności należności - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., w zw. z art. 130a ust. 2a, ust. 10 h i 10 j ustawy z 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1260 ze zm. - dalej jako "p.r.d.") - utrzymało w całości decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wskazano, że w oparciu o § 2 uchwały Rady m. st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r., Nr [...], Rady m.st. Warszawy w sprawie ustalenia wysokości kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu (Dz. Urz. Woj. Maz. z [...]. Nr [...], poz. [...]) ustala się wysokość kosztów powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o których mowa w art. 130 a ust. 2a p.r.d., w wysokości określonej w załączniku nr 2 do uchwały. Zgodnie z tym załącznikiem, koszt odstąpienia od usunięcia pojazdu do 3.500 kg włącznie dopuszczalnej masy całkowitej wynosi 440 zł. Jest to stała kwota bez możliwości jej zmniejszania. Zarówno organ I instancji jak i Kolegium są związane uchwałą Rady m.st. Warszawy i nie mają możliwości ustalenia tej opłaty w innej wysokości.

Kolegium wskazało, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z 16 marca 2016 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 977/15 zaznaczył, że z decyzji powinno wynikać jakie rzeczywiste koszty zostały wygenerowane w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, z akt administracyjnych nie wynika zaś czas jaki upłynął pomiędzy dyspozycją usunięcia pojazdu, a przybyciem pojazdu holującego, droga w kilometrach jaką przejechał pojazd w tym czasie i powstałe w związku z tym rzeczywiste koszty, istotne jest też kiedy nastąpiło wezwanie i odwołanie dyspozycji usunięcia pojazdu.

Po ponownym wszczęciu postępowania, organ I instancji ponownie zgromadził materiał dowodowy, w którym zamieszczono oryginały i dokumenty potwierdzone za zgodność z oryginałem, tj. dyspozycję usunięcia pojazdu z 30 października 2012 r. Z dokumentu tego wynika, że pojazd marki R. o nr rej [...] zaparkowany był przy ul. S. w obszarze obowiązywania znaku B-36 z tabl. T-24. Fakt ten potwierdzają zdjęcia pojazdu na zakazie. Dyspozycja usunięcia pojazdu została odwołana o godz. 13.25, o tej godzinie na miejsce zdarzenia przyjechał również holownik firmy O. Ze znajdującej się w aktach notatki urzędowej strażnika miejskiego o nr służb. [...] wynika, że na miejsce zdarzenia przybył kierujący pojazdem skarżący, zaś jego dane zostały spisane z dowodu rejestracyjnego pojazdu. Ponadto, organ I instancji pozyskał i dołączył do akt sprawy raport drogowy szczegółowy holownika, który przyjechał na miejsce zdarzenia o godz. 13.21 (S.), zgłoszenie holowania dla holownika [...], który przyjął zgłoszenie o 13.06, fakturę VAT wraz z zestawieniem holowań, z której wynikają rzeczywiste koszty holowania - 54,90 zł, pismo Straży Miejskiej z 7 lipca 2016 r. potwierdzającym powyższe ustalenia. W aktach zamieszczono również raport drogowy dla przedmiotowego holownika, z którego wynika, że pokonał on drogę 1,4 km.

Kolegium oceniło, że w toku postępowania przed organem pierwszej instancji zgromadzono dokumenty, o których mowa w uzasadnieniu ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Dokumenty potwierdzające rzeczywiste koszty jakie powstały związane z wydaniem dyspozycji, czas jaki upłynął pomiędzy wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, a przybyciem pojazdu holującego, droga w kilometrach jaką przejechał pojazd w tym czasie, a także dokładna godzina odwołania dyspozycji.

Kolegium wskazało, że wobec wypełnienia dyspozycji art. 130a ust. 1 pkt 5 p.r.d. prawidłowo została wydana dyspozycja usunięcia pojazdu. Przepisy prawa nie przewidują odstępstw od usunięcia pojazdów i obciążenia kosztami usunięcia lub odstąpienia od usunięcia. Wobec brzmienia § 2 wyżej wskazanej uchwały w 2012 r. koszt 440 zł powstaje w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu, o którym mowa w art. 130a ust. 2a p.r.d. i udowodnienia, że koszty te powstały, zaś organy administracyjne nie mają możliwości niestosowania prawa miejscowego, jakim jest wskazana wyżej uchwała.

Kolegium, odnosząc się dodatkowo do zarzutu odwołania, że z decyzji nie wynika jaką drogę w kilometrach przebył holownik, wskazało że fakt ten wynika z materiału dowodowego. Ponadto, jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w ww. wyroku z decyzji powinny wynikać jakie rzeczywiste koszty powstały z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu i tak też w niniejszej sprawie wskazano. Przywołane za uzasadnieniem wyroku ww. twierdzenie Sądu nie kłóci się z poglądem zawartym w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2897/16, zgodnie z którym ustawodawca ustanowił mechanizm ustalania opłat za usunięcie pojazdów nieuzależniony od faktycznej wysokości tych opłat w konkretnym przypadku.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł B. W., zarzucając naruszenie:

- art. 130a ust. 2a zdanie pierwsze i zdanie drugie w zw. z art. 130a ust. 6a lit. c) p.r.d., poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów i niewłaściwe ustalenie faktu zaistnienia przesłanek do naliczenia kosztów usunięcia pojazdu i ich wysokości, w sytuacji gdy istniały w tej sprawie przesłanki do zastosowania art. 130a ust. 2a zdanie pierwsze p.r.d. ze względu na to, iż w tej sprawie nie udowodniono przesłanki zastosowania art. 130a ust. 2a zdanie drugie w zw. z art. 130a ust. 6a lit. c) p.r.d.;

- art. 7, art. 11 oraz art. 77 § 1 K.p.a. - poprzez niezgodne z prawem prowadzenia postępowania administracyjnego;

- art. 153 P.p.s.a. - poprzez pominięcie poglądu prawnego wyrażonego w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że decyzja powinna obciążyć skarżącego "rzeczywistymi kosztami holowania" (tj. kwotą 54,90 zł), a nie kosztami w kwocie 440 zł wynikającymi z § 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z [...] listopada 2011 r. Nr [...];

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że organy obu instancji w pełni odniosły się do wskazań zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2016 r., w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 977/15, którym uchylone zostały wcześniejsze orzeczenia organów wydane w niniejszej sprawie. Tym samym Sąd ocenił, że nie doszło do naruszenia art. 153 P.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Sąd wskazał następnie, że w przedmiotowej sprawie przeprowadzono wyczerpujące postępowanie dowodowe. Zebrano dokumentację szczegółowo opisaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, które jednoznacznie wskazują, że zostały spełnione przesłanki do wydania dyspozycji usunięcia pojazdu zgodnie z art. 130a ust. 1 pkt 5 p.r.d. Sąd podkreślił, że wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu strony, spowodowało wyjazd holownika (o godzinie 13:18), a dopiero po tym fakcie wydano dyspozycję odstąpienia od usunięcia pojazdu (o godzinie 13:25), w związku ze stawieniem się osoby kierującej przy pojeździe (o godzinie 13:25) - na co dowodem są m.in. zapisy na dyspozycji usunięcia pojazdu, zapisy w systemie GPS, raport drogowy oraz stanowisko Straży Miejskiej. Zaistniała sytuacja spowodowała powstanie rzeczywistych kosztów związanych z przyjazdem pojazdu holującego (na co dowodem jest załącznik do faktury wystawionej przez firmę holującą O. Sp. z o. o. i zapłaconej przez m.st. Warszawę).

Powołując się na art. 130a ust. 2a w zw. z art. 130a ust. 10i p.r.d. Sąd stwierdził, że powstałe w ramach przedmiotowej sprawy koszty od momentu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu do momentu odstąpienia od tej dyspozycji ponoszą solidarnie właściciel oraz użytkownik pojazdu. Natomiast dane pozyskane z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców oraz w oparciu o notatkę urzędową strażnika miejskiego wskazują jednoznacznie, że właścicielem pojazdu R. nr rej. [...] oraz jego użytkownikiem 30 października 2012 r. był skarżący. Sąd podał również, że wysokość kosztów ustalono zgodnie z dyspozycją art. 130a ust 6 oraz 6a p.r.d. na podstawie załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy z [...] listopada 2011 r.

W dalszej części uzasadnienia Sąd wskazał, że dyspozycja usunięcia przedmiotowego pojazdu wydana została przez funkcjonariusza Straży Miejskiej, a zatem przez podmiot uprawniony do takiego działania na mocy przepisu art. 130a ust. 4 pkt 2 ww. ustawy. W niniejszej sprawie za bezsporne uznano, że skarżący zaparkował pojazd w miejscu obowiązywania znaku B-36 z tabliczką T-24. Nie ulega również w ocenie Sądu wątpliwości, że okoliczność ta stanowiła o obligatoryjnym usunięciu pojazdu. Dyspozycja usunięcia pojazdu (odholowania), jak wynika z akt wydana została przez funkcjonariusza Straży Miejskiej. Jej następstwem było podjęcie czynności zmierzających do fizycznego usunięcia pojazdu. W związku z tym, że na miejsce zdarzenia użytkownik przybył w trakcie czynności zmierzających do usunięcia pojazdu, funkcjonariusz Straży Miejskiej odstąpił na zasadzie art. 130a ust. 2 p.r.d. od usunięcia pojazdu. Niemniej jednak, chociaż do faktycznego odholowania pojazdu na strzeżony parking nie doszło, udokumentowano dostatecznie, że holownik wyruszył i przybył na miejsce parkowania. Z akt sprawy wynika także, że firma holująca otrzymała zgłoszenie o 13.06. Holownik dotarł na miejsce o godz. 13.21, pokonując 1,4 km. Niewątpliwie zatem doszło do wygenerowania kosztów usunięcia pojazdu, czego potwierdzeniem jest faktura wystawiona przez firmę holowniczą.

Sąd pierwszej instancji wskazał następnie, że wytyczne zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, opisanego w przedmiotowej sprawie zostały wykonane w ramach postępowania dowodowego, po ponownym rozpoznaniu sprawy przez ograny obu instancji. Analiza materiału dowodowego została zaś wyczerpująco przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W tym kontekście zarzuty skargi, dotyczące naruszenia przepisów postępowania w zakresie prawidłowego ustalenia stanu faktycznego są zdaniem Sądu nie uzasadnione.

Sąd stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie zasadnie organy obu instancji stwierdziły, że niezależnie od wysokości opłat wynikających ze złożonej do akt sprawy faktury VAT, wystawionej za przejazd pojazdu holowniczego, konieczne było orzeczenie o ustaleniu wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu oraz wezwaniu skarżącego jako właściciela a nade wszystko kierującego pojazdem do ich uiszczenia. Wskazał, że przepisy uchwały ustaliły wysokość kosztów, powstałych w przypadku odstąpienia od usunięcia pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3.500 kg włącznie, w stałej i ryczałtowo określonej wysokości 440 zł. Ww. kwota jest niezależna od okoliczności faktycznych (takich jak czas, który upłynął od wydania dyspozycji usunięcia pojazdu do odstąpienia od usunięcia, czy jaki dystans przejechał holownik) oraz niezależna od wysokości faktycznie powstałych kosztów i ich charakteru. Została ona ustalona w maksymalnej dopuszczalnej stawce (zgodnie z art. 130a ust. 6 zd. 2 i ust. 6a p.r.d.), równej opłacie za usunięcie pojazdu. Podkreślił, że wskazana uchwała stanowi akt prawa miejscowego i dlatego orzekające w sprawie organy nie były władne do oceny jej zapisów i nie mogły odstąpić od ustalenia kosztów, ani ustalić ich w innej wysokości.

Odnosząc się do stanowiska skarżącego, Sąd stwierdził, że w uzasadnieniu ww. wyroku nie sformułowano tezy, które byłaby obecnie błędnie interpretowana. Przywołane tam pojęcie "rzeczywistych kosztów holowania" nie stoi w opozycji do ustalonych w sprawie kosztów w kwocie 440 zł., wynikających z ww. uchwały Rady m.st. Warszawy. Zaistnienie kosztów rzeczywistych, w ocenie Sądu warunkuje ustalenie w tej wysokości kosztów powstałych w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł B. W., zaskarżając go w całości oraz wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i merytoryczne rozpoznanie sprawy na zasadzie art. 188 p.p.s.a. przez uchylenie w całości decyzji SKO z [...] marca 2018 r. oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji, zarzucając wydanie przedmiotowego orzeczenia z naruszeniem:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

(i) art. 151 p.p.s.a. przez oddalenie skargi przez WSA w Wyroku z 18 grudnia 2018 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1045/18, dalej jako: "Wyrok z 2018 r.") w sytuacji, gdy Skarga powinna być uwzględniona w całości;

(ii) art. 153 p.p.s.a. i art. 170 p.p.s.a. - przez pominięcie przez WSA w Wyroku z 2018 r. poglądu prawnego wyrażonego w wytycznych zawartych w wyroku WSA w Warszawie z 16 marca 2016 r. w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 977/15 ("Wyrok WSA z 2016 r.") i wydanie Wyroku WSA z 2018 r. w którym zaakceptowano nieprawidłowe obciążenie Skarżącego przez Dyrektora ZDM (co błędnie uznał za prawidłowe SKO) kosztami w kwocie 440 zł wynikającymi z § 2 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2011 r. Nr [...], a nie rzeczywistymi kosztami holowania - tj. kwotą 54,90 zł;

(iii) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 35 p.p.s.a. oraz w zw. z art. 2 ust. 1 pkt 1 i pkt 4 ustawy z dnia 5 lipca 1996 r. o doradztwie podatkowym (Dz. U. z 2018 r. Poz. 377 ze zm.) w zw. z art. 3 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. Poz. 800 ze zm.) przez niedopuszczenie przez WSA do udziału w rozprawie przed WSA prawidłowo umocowanego pełnomocnika skarżącego;

(iv) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 11 i art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. - przez wadliwe zaakceptowanie przez WSA w Wyroku WSA z 2018 r. błędnego ustalenia SKO (tak jak wcześniej Dyrektora ZDM), że rzeczywiste koszty holowania w tej sprawie to kwota 440 zł, a nie kwota 54,90 zł;

2) naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj.:

(i) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. art. 130a ust. 2a zdanie pierwsze i zdanie drugie w zw. z art. 130a ust. 6a lit. c p.r.d. przez zaakceptowanie przez WSA w wyroku WSA z 2018 r. błędnej wykładni tych przepisów lub niewłaściwego zastosowania przez SKO (tak jak wcześniej Dyrektora ZDM) - do zresztą niewłaściwe ustalonego stanu faktycznego sprawy - co do faktu zaistnienia przesłanek do naliczenia kosztów usunięcia pojazdu i ich wysokości, w sytuacji gdy istniały w tej sprawie przesłanki do zastosowania art. 130a ust. 2a zdanie pierwsze p.r.d. ze względu na to, iż w tej sprawie nie udowodniono przesłanki zastosowania art. 130a ust. 2a zdanie drugie w zw. z art. 130a ust. 6a lit. c p.r.d.;

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm prawem przepisanych

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 - dalej jako "p.p.s.a".), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a.

Powyższy przepis stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania decyzji. Pomiędzy oceną prawną a wskazaniami co do dalszego postępowania zachodzi ścisły związek, gdyż ocena prawna dotyczy dotychczasowego postępowania organu administracji publicznej w sprawie, a wskazania określają sposób postępowania w przyszłości (por. wyrok NSA z 6 kwietnia 2006r., sygn. akt. I GSK 2395/05, wyrok dostępny pod adresem internetowym https://cbois.nsa.gov.pl – dalej jako "CBOSA"). Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości błędom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego wyroku i wytyczenie kierunku działalności organów przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Podkreślić należy, że użyty w art. 153 p.p.s.a. zwrot "wiążą w sprawie" oznacza, że chodzi tutaj o tożsamość sprawy pod względem podmiotowym i przedmiotowym (por. wyrok NSA z dnia 3 kwietnia 2008 r., sygn. akt I FSK 1466/06, CBOSA).

Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Sąd administracyjny po to wyraża swoją ocenę, by przy ponownym rozpoznawaniu sprawy zakres tej oceny nie był już przedmiotem rozpoznania (por. wyrok NSA z 15 lutego 2007 r., sygn. akt II FSK 274/06, CBOSA). Natomiast pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny związania oceną prawną w danej sprawie na mocy art. 153 p.p.s.a. stanowi naruszenie prawa, w szczególności zasady demokratycznego państwa prawnego zawartej w art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (por. wyrok NSA z 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 153/09 - CBOSA).

Ponadto, zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Przepis ten wprowadza zasadę, zgodnie z którą moc wiążąca wcześniejszego orzeczenia, w odniesieniu do sądów oznacza, że muszą one przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 maja 2008 r., sygn. akt I FSK 613/08, CBOSA).

Postawienie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, w sytuacji, gdy wojewódzki sąd administracyjny orzekał w warunkach, o których mowa w art. 153 p.p.s.a., wymaga wykazania, że wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się on do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Zarzut skargi kasacyjnej może być zatem uznany za trafny tylko wówczas, gdy sąd pierwszej instancji, pomimo związania oceną prawną, dokonałby innej interpretacji danego przepisu niż zawarta w wiążącym go w tej sprawie wyroku, jak i nie dostrzegł niezastosowania się przez organ do wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, że Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu znana jest okoliczność, że do pewnego momentu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniała różnica poglądów dotyczących wykładni i zastosowania art. 130 a ust. 2 a Prawa o ruchu drogowym (w brzmieniu obowiązującym od 19 października 2012 r.). Według jednego ze stanowisk, w przypadku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, a następnie odstąpienia od niej, właściciel powinien ponieść tylko rzeczywiste koszty, jakie spowodowało wydanie dyspozycji usunięcia pojazdu bez względu na wysokość opłaty ustalonej z tego tytułu w uchwale rady powiatu, o której mowa w art. 130 ust. 6 ww. ustawy, która to uchwała ustala jedynie maksymalne stawki, do wysokości których można obciążyć właściciela pojazdu (por. wyrok NSA z 6 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 1548/18, CBOSA). Z kolei według drugiego ze stanowisk, obecnie dominującego, właściciel pojazdu zostaje obciążony opłatą w wysokości stałej i ryczałtowej wskazanej w uchwale bez względu na wysokość rzeczywistych kosztów spowodowanych dyspozycją usunięcia pojazdu (por. wyroki NSA: z 26 października 2018 r., sygn. akt I OSK 279/17; z 22 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 106/17; z 4 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2773/16; z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 744/18; z 4 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 1543/16, CBOSA)

Wskazać jednak należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach (por. wyroki NSA: z 6 marca 2012 r., sygn. akt II OSK 2617/11 oraz 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10 , CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie nie doszło do zmiany stanu faktycznego i prawnego, zatem rozpoznając sprawę Sąd pierwszej instancji obowiązany był do podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 977/15. Także Naczelny Sąd Administracyjny jest związany oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w powyższym wyroku.

Sąd w wyżej wskazanym wyroku zawarł wskazania co do dalszego postępowania. Nakazał bowiem organowi przy ponownym rozpoznaniu sprawy wyjaśnić w jakich okolicznościach doszło do wydania dyspozycji odholowania pojazdu, odstąpienia od tej dyspozycji oraz, czy wydanie dyspozycji odstąpienia spowodowało powstanie kosztów, którymi należy obciążyć właściciela pojazdu. Jednocześnie podkreślił, że decyzja w przedmiocie kosztów wydania dyspozycji usunięcia nie jest aktem wydawanym w trybie egzekucyjnym, a zatem wydanie decyzji winno poprzedzić niewadliwe zebranie materiału dowodowego, zgodnie z regułami obowiązującymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, a następnie ustalenia w oparciu o te dowody stanu faktycznego sprawy. Z decyzji powinno wynikać jakie rzeczywiste koszty zostały wygenerowane w związku z wydaniem dyspozycji usunięcia pojazdu, od którego następnie odstąpiono.

Zgodzić się trzeba z Sądem pierwszej instancji, że organ przeprowadził we wskazanym zakresie postępowanie dowodowe.

Sąd pierwszej instancji jednak nie zauważył, że w wyroku z 16 marca 2016 r. Sąd dokonał również wykładni art. 130 ust. 2a Prawa o ruchu drogowym. Zdaniem Sądu: "warunkiem sine qua non wydania decyzji w przedmiocie nałożenia na właściciela pojazdu zapłaty kosztów powstałych w wyniku wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, od której następnie odstąpiono, jest ustalenie, że koszty te rzeczywiście powstały."

W konsekwencji nie jest do zaakceptowania stanowisko Sądu pierwszej instancji, że prawidłowe jest rozstrzygnięcie organów, że w sprawie nie chodzi o poniesione rzeczywiste koszty, lecz koszty wynikające z załącznika nr 2 do uchwały nr [...] Rady m.st. Warszawy. Jeszcze raz należy podkreślić, że związanie organu i Sądu oceną prawną wyrażoną w wyroku wydanym w danej sprawie oznacza, że przy niezmienionym stanie faktycznym i prawnym nie mogą oni formułować ocen odmiennych od wiążącej ich oceny prawnej, ale muszą się do niej zastosować.

Dlatego też, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a., ponieważ ocena prawna wyrażona w zaskarżonej decyzji i wyroku Sądu pierwszej instancji jest sprzeczna z oceną wyrażoną we wiążącym wyroku WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 977/15.

Z uwagi na powyższe zasadny jest zarzut o naruszeniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 153 p.p.s.a., naruszenie to zaś czyni bezprzedmiotowym odnoszenie się do pozostałych zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z uwagi na stwierdzone naruszenie art. 153 p.p.s.a. zaskarżona decyzja została uchylona na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ II instancji zobowiązany będzie do ścisłego zastosowania się do oceny prawnej i wskazań wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 16 marca 2016 r.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200, art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).