Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 221/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Lemańska (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Kielak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia [...] stycznia 2022 r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. nr [...] Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w B. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor RZGW) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w O. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej: Dyrektor ZZ) z [...] maja 2021 r. nr [...] o odmowie wydania I.M. pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów budowlanych na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, tj. budowę dwóch budynków letniskowych wraz ze zbiornikiem na ścieki oraz na gromadzenie ścieków bytowych w szczelnym zbiorniku na działce nr [...] obręb P., gmina R., powiat w., województwo m.

Decyzje wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Wnioskiem z [...] grudnia 2020 r. I.M. zwróciła się do Dyrektora ZZ o wydanie pozwolenia wodnoprawnego na zlokalizowanie dwóch budynków letniskowych wraz ze zbiornikiem na ścieki i gromadzenie w nim ścieków socjalno-bytowych na ww. działce nr [...]. Do wniosku załączyła m.in. operat wodnoprawny, opis zamierzonych obiektów wraz ze wskazaniem planowanej działalności i charakterystyką obiektów, wypis i wyrys z planu miejscowego, wypis z rejestru gruntów, decyzję Dyrektora RZGW z [...] października 2020 r. o zwolnieniu wnioskodawczyni od zakazu gromadzenia ścieków w związku z budową zbiornika na ścieki na działce nr [...] będącej obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.

Po wszczęciu postępowania, Dyrektor ZZ wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia wniosku. W odpowiedzi na wezwanie (pismo z [...] stycznia 2021 r., k. 128 akt adm.) strona wyjaśniła, że projektowane budynki letniskowe będą wykorzystywane na usługi związane z rekreacją, sportem i wypoczynkiem, a dostęp do drogi publicznej będzie możliwy przez przejazd drogą leśną, a następnie ulicą [...] (działka nr [...]).

Następnie doszło do wymiany korespondencji między organem a stroną oraz do spotkania w siedzibie organu w dniu [...] marca 2021 r. W zawiadomieniach kierowanych w trybie art. 79a K.p.a. organ informował wnioskodawczynię o braku możliwości realizacji przedsięwzięcia z uwagi na położenie działki na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią i narażenie na zalew wodami wezbraniowymi rzeki Narew o prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi średnio raz na 100 lat o głębokości zalewu powyżej 0,5 m oraz w związku z narażeniem na działalność wody rzecznej związaną z erozją boczną i denną (pismo z [...] stycznia 2021 r.). W odpowiedzi na zapytanie strony o możliwe zabezpieczenia przeciwpowodziowe (pismo z [...] lutego 2021 r.), organ w piśmie z [...] lutego 2021 r. wyjaśnił m.in., że zastosowanie odpowiednich zabezpieczeń nie może stanowić wyłącznej podstawy do uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Podczas spotkania w siedzibie organu pierwszej instancji inwestorzy I.M. i J.M. wskazywali na możliwość zmiany lokalizacji budynków, posadowienie ich na słupach żelbetowych i rekreacyjny cel inwestycji, a także możliwość zabezpieczenia brzegu rzeki Narew przed erozją. W kolejnym zawiadomieniu w trybie art. 79a K.p.a. Dyrektor ZZ również podtrzymał stanowisko, powołując się na niezgodność inwestycji z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły. W odpowiedzi na stanowisko strony zawarte w piśmie z [...] kwietnia 2021 r., w tym wniosek o szczegółowe wskazanie niezgodności lokalizacji inwestycji z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem powodziowym, organ w piśmie z [...] kwietnia 2021 r. podtrzymał dotychczasową argumentację.

Decyzją z [...] maja 2021 r. Dyrektor ZZ odmówił wydania I.M. pozwolenia wodnoprawnego. Organ ustalił, że działka nr [...] znajduje się pomiędzy starorzeczem a lewym brzegiem nie obwałowanego odcinka rzeki Narew, w rejonie km 90+350 jej biegu i przylega bezpośrednio do koryta rzeki. Jest to teren niezabudowany, w niewielkim stopniu przekształcony antropogenicznie. Obszar działki objętej inwestycją oraz tereny przyległe są zadrzewione i zakrzaczone. Bardziej zwarta zabudowa występuje w odległości około 500 m - po przeciwnej stronie rzeki oraz w odległości około 700 m - po tej samej stronie rzeki Narew. Zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy R. (uchwała nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r.) działka nr [...] opisana jest symbolem R - tereny rolnicze, dla których ustalono jako przeznaczenie podstawowe - uprawy rolne, stanowiące dotychczasowy sposób użytkowania, a jako przeznaczenie uzupełniające - zabudowę zagrodową na terenie będącym własnością inwestora oraz usługi związane z rekreacją, sportem i wypoczynkiem. Zgodnie z informacjami zawartymi w operacie wodnoprawnym, teren inwestycji zlokalizowany jest w granicach obszarów objętych programem Natura 2000 - "Dolina Dolnej Narwi" nr PLB140014 jako obszar ochrony siedlisk ptaków.

Organ pierwszej instancji ustalił również, że mapy zagrożenia powodziowego będące podstawą do racjonalnego planowania przestrzennego na obszarach zagrożonych powodzią wskazują, iż teren przeznaczony pod inwestycję w całości znajduje się w zasięgu zalewu wodą Q 1% o prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi średnio raz na 100 lat z maksymalną rzędną zwierciadła wody w miejscu planowanej inwestycji 86,34 m n.p.m. Większa część działki, z wyjątkiem niewielkiego obszaru, w tym wskazanego miejsca lokalizacji budynków oraz zbiornika na nieczystości, znajduje się w zasięgu wody o prawdopodobieństwie wystąpienia średnio raz na 10 lat Q 10%, z rzędną zwierciadła wody 85,21 m n.p.m. Zdaniem Dyrektora ZZ, według map zagrożenia powodziowego w przypadku wystąpienia wody stuletniej obszar inwestycji zostanie zalany wodami wezbraniowymi rzeki Narew, a głębokość zalewu będzie wynosiła od 0,5 m do 2 m (0,5 m < h < 2,0 m). Natomiast, jak wskazał ten organ, co innego pokazuje analiza stanu faktycznego. Zgodnie bowiem z załączoną do wniosku mapą sytuacyjno – wysokościową, rzędna terenu w rejonie planowanego posadowienia budynków wynosi 86,2 m n.p.m. Oznacza to, że w przypadku wystąpienia wody 1 % nieruchomość zostanie zalana warstwą wody o głębokości maksymalnej do 0,14 m. Z powyższego organ wywiódł, że w przeszłości na omawianym terenie mogły być prowadzone prace polegające na podwyższeniu terenu nieruchomości.

W ocenie Dyrektora ZZ, przedsięwzięcie nie jest możliwe do realizacji na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią także dlatego, że działka inwestorów narażona jest na działalność wody rzecznej związaną z naturalnymi procesami korytotwórczymi. Proces ten jest wyraźnie widoczny na mapach ewidencyjnych, na których teren działki nr [...] oraz bezpośrednio przylegającej do niej działki nr [...] obręb P. (najprawdopodobniej drogi) zlokalizowane są w faktycznie istniejącym korycie rzeki Narew. Organ szczegółowo opisał proces erozji bocznej oraz meandrowanie rzeki powodujące przesuwanie koryta w kierunku planowanych zabudowań, co może prowadzić w przyszłości do powstania roszczeń odszkodowawczych (wnioskodawczyni ale i właścicieli działek sąsiednich) i konieczności poniesienia wysokich wydatków na budowę umocnień linii brzegu. Analiza zaproponowanych przez stronę rozwiązań technicznych przy realizacji planowanej zabudowy (podniesienie poziomu posadzki do rzędnej 86, 64 m n.p.m., posadowienie obiektów na słupach żelbetowych) doprowadziła Dyrektora ZZ do wniosku, że mogłyby one ograniczyć zagrożenie dla bezpieczeństwa i majątku, ale stanowiłyby barierę dla przepływu wody, nadto zabezpieczenie koryta rzeki na jednej działce nie rozwiąże problemu erozji narażającego też inne działki sąsiednie.

Organ pierwszej instancji wyjaśnił również, że sporny obszar jest terenem rolnym i leśnym naturalnie zalewanym w okresie wezbrań i przekroczenia pojemności koryta rzeki. Przekształcenie tego terenu w kierunku antropogenicznym utworzy szereg barier dla przepływu wody. Wskazując na zadania organów publicznych z zakresu realizacji polityki przeciwpowodziowej (art. 165 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo wodne) Dyrektor ZZ podkreślił znaczenie Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły przyjętego w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia (Dz. U. poz. 1841). Wyjaśnił znaczenie zarządzania ryzykiem powodziowym (którego celem jest ograniczenie potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej), zaakcentował konieczność działań zapobiegawczych i ochronnych oraz wskazał na ustalone w ww. Planie cele ogólne, szczegółowe i kierunki działań, którym nadano wysoki priorytet, w tym wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, w szczególności wysokopriorytetowy zakaz budowy na tych obszarach obiektów prywatnych i użyteczności publicznej. Ocenił, że lokalizacja nowych obiektów budowlanych w bliskim sąsiedztwie koryta rzeki Narew stanowić może wzrost dalszej zabudowy tego terenu, a zatem zwiększenie wartości majątku narażonego na zniszczenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią. Jest to niezgodne z ustaleniami ww. Planu i zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy Prawo wodne uniemożliwia wydanie pozwolenia wodnoprawnego. Dodał, że pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Na potwierdzenie powyższego wywodu przywołano przykłady orzeczeń sądów administracyjnych, z których analizy organ wyprowadził, iż do szczegółowej oceny ryzyka zagrożenia powodziowego brany jest nie tylko zakres i głębokość zalewu terenu inwestycyjnego ale i terenów przyległych oraz dróg dojazdowych; że dla prawidłowej oceny zasadnicze znaczenie ma sama możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości, czyli tzw. powodzi prawdopodobnych, zaś okoliczność że do tej pory się nie zdarzyły nie oznacza, że nie wydarzą się w przyszłości; że ustalając obszar szczególnego zagrożenia powodzią organy mają na uwadze znacznie szerszy aspekt związany z całym rejonem nie zaś wyłącznie z poszczególnymi nieruchomościami. Według Dyrektora ZZ, realizacja spornej inwestycji nie jest możliwa, bowiem każda nowa zabudowa na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią stanowi sztuczną barierę dla przepływu wody, powodując zmianę przepływu wód powodziowych oraz zmniejszenie możliwości retencji wodnej.

Końcowo organ wskazał, że Plan zarządzania ryzykiem powodziowym przyjęty w rozporządzeniu z 2016 r. powinien być podstawą do zmiany obowiązującego planu miejscowego, uchwalonego jeszcze przed opracowaniem Planu. Wobec zaś braku podstaw do wydania pozwolenia wodnoprawnego, nie ma podstaw do stosowania przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań, jakie dla obiektów budowlanych lokalizowanych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią może określać pozwolenie wodnoprawne (Dz. U. poz. 227).

Odwołanie wniosła I.M. Zarzuciła nieuwzględnienie zaproponowanych szczegółowych rozwiązań zabezpieczających obiekty przed zalaniem oraz niepodanie rzeczowych argumentów uzasadniających wydanie decyzji odmownej. W jej ocenie, zostaną zrealizowane cele szczegółowe zarządzania ryzykiem powodziowym, a zabudowa spełnia wymagania wynikające z art. 166 ust. 10 i 14 ustawy Prawo wodne oraz wyszczególnione w rozporządzeniu Ministra Gospodarki Morskiej i Żeglugi Śródlądowej oraz Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia 24 stycznia 2019 r. w sprawie zakresu wymagań oraz warunków dla planowanej zabudowy oraz planowanego zagospodarowania terenów położonych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz sposobu ich ustalania (Dz. U. poz. 244). W szczególności przyjęte rozwiązania techniczne budynków umożliwią swobodny przepływ wód (budynek zostanie posadowiony około 1 m powyżej rzędnej zalewu – posadzka na poziomie 87, 40 m czyli około 1 m powyżej rzędnej zalewu i około 0,7m powyżej rzędnej zalewu dla zbiornika na ścieki, a słupy nie będą zakłócały przepływu), nie wystąpi zagrożenie dla warunków sanitarnych. Dojdzie do zamontowania rolet i okien przeciwpowodziowych, obiekty będą wykorzystywane wyłącznie sezonowo (w okresie wakacyjnym). Nie będzie więc istniała konieczność nagłej ewakuacji. Zdaniem odwołującej, podtopienia na tym obszarze od wielu lat nie występują, a jeżeli już to takie podtopienie może wystąpić w miesiącach luty/marzec, gdy budynki nie będą wykorzystywane. Zdaniem strony, przywołane w decyzji Dyrektora ZZ orzecznictwo nie jest adekwatne do przedmiotowej sprawy, a organ nie wskazał konkretnie w jaki sposób proponowane rozwiązania naruszają wymagania art. 166 ust. 10 ustawy Prawo wodne.

W piśmie z [...] sierpnia 2021 r. strona wymieniła sygnatury udzielonych pozwoleń wodnoprawnych na terenie gminy R. oraz wyjaśniła, że organ nie dokonał merytorycznej oceny tego konkretnego przypadku. Wniosła o wyjaśnienie, w jaki sposób dojdzie do zakłócenia realizacji celu szczegółowego planowaną inwestycją, zwłaszcza że na poziomie wód wezbraniowych będzie się znajdował wyłącznie właz do zbiornika na ścieki oraz sześć słupów betonowych.

Zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2022 r. Dyrektor RZGW utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji, w tym dokonał ustalenia stanu faktycznego i sformułował ocenę prawną w sposób tożsamy jak uczynił to Dyrektor ZZ. Wskazał przepisy art.16 pkt 34, art. 399 i art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy Prawo wodne i wywiódł, że inwestycję zaplanowano na obszarze średniego prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi oraz naruszałaby ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym, co wyklucza wydanie pozwolenia wodnoprawnego (decyzja odmowna ma charakter związany). Sprzeczność inwestycji z celami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły organ odwoławczy zidentyfikował jako sprzeczność z celami głównymi w postaci zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego, obniżenia istniejącego ryzyka powodziowego oraz poprawy systemu zarządzania ryzykiem powodziowym, a także jako sprzeczność z celami szczegółowymi, gdyż zmniejszałaby zdolność retencyjną zlewni powodując wzrost zagospodarowania terenów szczególnego zagrożenia powodzią. Dyrektor RZGW wskazał, że ocenę sformułował na podstawie map zagrożenia powodziowego i map ryzyka powodziowego sporządzonych na podstawie danych historycznych i matematycznego modelowania hydraulicznego, z uwzględnieniem danych hydrologicznych i przepływów maksymalnych. Porównanie treści tych map z celami wynikającymi z Planu wskazuje, że inwestycja jest sprzeczna z wyznaczonym w ramach celu szczegółowego kierunkiem działań - zakazie budowy pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej, oznaczonym priorytetem wysokim. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ drugiej instancji wywiódł, że ustosunkowanie się strony do wymagań lub warunków planowanej zabudowy na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (art. 166 ust. 2 ustawy P.w. oraz rozporządzenia z dnia 24 stycznia 2019 r. nie zmienia faktu, że inwestycja pozostaje w sprzeczności z założeniami Planu. Uzgodnienie tych wymagań nie było wymagane w przedmiotowym postępowaniu, bowiem odmówiono udzielenia pozwolenia wodnoprawnego (art. 300 ust. 2 Prawo wodne). Dyrektor RZGW wyjaśnił, że co prawda obowiązujący plan miejscowy dopuszcza na terenie działki nr [...] możliwość sytuowania obiektów sezonowych (§ 11 ust. 18 uchwały), ale zgodnie z § 10 ust. 3 i 4 planu na terenach chronionych gminy R. obowiązują zakazy osuszania terenu i zakazy regulacji naturalnych cieków oraz stosunków wodnych. Teren działki znajduje się na obszarze specjalnej ochrony Natura 2000 PLB140014 "Dolina Dolnej Narwi". Wymienione zakazy mogą więc mieć znaczenie na etapie użytkowania inwestycji. Postępowanie procesu erozji spowoduje konieczność umocnienia, tj. regulacji koryta rzeki w celu ochrony zabudowy, a zakaz osuszenia może się zaktualizować po podtopieniach, w przypadku zamiaru wykonania fundamentów i słupów pod planowany budynek. Będą to działania sprzeczne z obowiązującym planem miejscowym. Organ odwoławczy nie zgodził się z zarzutami niepełnego zgromadzenia materiału dowodowego i wskazał, że także strona nie zawnioskowała o przeprowadzenie dodatkowych dowodów w postaci opinii biegłego lub oględzin. Reasumując wywiódł, że inwestycja jest niezgodna z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym dorzecza Wisły, może nie spełniać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy i przepisów odrębnych, a ze względu na postępującą erozję boczną rzeki Narew może w przyszłości wymagać działań sprzecznych z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ocenił, że zgodnie z § 26 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych inwestycja musi przewidywać sposób zagospodarowania ścieków.

Skargę do sądu administracyjnego złożyła I.M. Zarzuciła:

I. naruszenie przepisów postępowania (mające istotny wpływ na wynik sprawy), tj.:

1) art. 7, 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie w jaki sposób i na czym będzie polegał realny wpływ inwestycji na zaistnienie przesłanek, które mają świadczyć o niezahamowaniu wzrostu ryzyka powodziowego, a tym samym naruszają ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym przez budowę sześciu słupków betonowych (jedynie obiekty, które będą zalane);

2) art. 7a § 1 w związku z art. 81a § 1 K.p.a. przez niezastosowanie się do norm wynikających z tych przepisów i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść skarżącej;

3) art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego oraz jego dowolną ocenę, braku kompleksowego przeanalizowania wariantu polegającego na tym, iż ryzyko wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska nie wystąpi, gdyż nikt w obiektach nie będzie przebywał w czasie występowania/wystąpienia ryzyka powodziowego na tym obszarze;

4) naruszenie art. 7, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wbrew ciążącemu na organie odwoławczym na mocy art. 77 § 1 K.p.a. obowiązkowi i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy oraz sporządzenie uzasadnienia niezgodnie z art. 107 § 3 K.p.a.; brak wskazania faktów, które organ uznał za uprawdopodobnione. Organ powinien jednoznacznie uzasadnić podstawę faktyczną stanowiska oraz jasno przedstawić jakie fakty są prawdziwe dla tej inwestycji, bo tylko na takich faktach można dokonać wymaganego uzasadnienia decyzji;

5) naruszenie art. 8 i 107 § 3 K.p.a. przez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji z uwagi na zawarcie zbyt ogólnych stwierdzeń, co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji, w szczególności niewyjaśnienie dlaczego projekt generuje ryzyko powodziowe na obszarze, gdzie nie występują powodzie nagłe. Organ opiera się na ogólnych stwierdzeniach przywołując jako argument oczywiste działania prowadzone w ramach powodzi, natomiast nie ustosunkowuje się i nie podaje żadnych faktów co do tego jakie działania będą prowadzone dla tej nieruchomości/inwestycji;

6) naruszenie art. 9 i 11 K.p.a. przez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji, a wyłącznie stwierdzenie, że inwestycja generuje ryzyko powodziowe bez podania w jaki konkretny sposób to następuje – gdyż samo przywołanie przepisu nie powoduje, że przepis ten ma uzasadnienie w faktach dla tej inwestycji. Organ usilnie przedstawia i ustosunkowuje się tylko do jednej z góry założonej przez siebie wersji negatywnej i nie bierze pod uwagę możliwości wydania pozytywnej decyzji, czyli wystąpił brak obiektywnej oceny;

7) naruszenie art. 8 K.p.a. przez brak pogłębienia zaufania obywateli do organów administracji publicznej jak również art. 32 § 1 i § 2 Konstytucji przez wydanie wobec skarżącej odmiennej decyzji niż utrwalona praktyka rozstrzygania w tego typu sprawach. Zdaniem strony, w tożsamych stanach faktycznych i prawnych organ wydawał decyzje pozytywne, w tym na budowę na obszarze szczególnego zagrożenia powodziowego w postaci budynku mieszkalnego (na pobyt stały ludzi);

8) naruszenie art. 107 § 2 i 3 K.p.a. przez dowolność w wydaniu decyzji, niedostateczne i niepełne jej uzasadnienie, z którego nie wynika dlaczego ten sam stan faktyczny i prawny uzasadnia rożne decyzje w analogicznych sytuacjach;

9) naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 K.p.a. przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu pierwszej instancji.

II. naruszenie prawa materialnego przez nieprawidłowe przytoczenie, a tym samym powołanie się na art. 26 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jako podstawy prawnej w zakresie odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy zastosowanie do stanu faktycznego ma art. 26 ust. 3 rozporządzenia.

Uzasadnienie skargi skonstruowano na zasadzie odniesienia się do konkretnych twierdzeń zawartych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnośnie niezgodności z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym dorzecza Wisły skarżąca wskazała, że ryzyko przeciwpowodziowe w prawie wodnym nie występuje i prawo wodne nie zajmuje się ryzykiem przeciwpowodziowym. W decyzji brak jest też jasnego stwierdzenia, jakie deklarowane przez organ dwie przesłanki spowodowały decyzję odmowną. Po raz kolejny zakwestionowała twierdzenia organu o zmniejszeniu retencji na skutek realizacji inwestycji, wyjaśniając że słupki betonowe spowodują spowolnienie odpływu wód, a likwidacja niekorzystnych nasadzeń i zalesienie zwiększą retencję oraz przyczynią się do zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego. Dodała, że są to działania podawane w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym jako ważne elementy poprawy wzrostu retencji i zahamowania wzrostu ryzyka powodziowego. Skarżąca wyraziła przekonanie, że nie każde zagospodarowanie terenu pozostaje w sprzeczności z celami zarządzania ryzykiem powodziowym (w przywoływanym rozporządzeniu nie zdefiniowano co konkretnie rozumie się pod pojęciem zagospodarowanie). W jej ocenie, zagospodarowanie poprawiające retencję, np. budowa wałów przeciwpowodziowych, nie pozostaje w sprzeczności z celami zarządzania ryzykiem powodziowym. Wskazała, że w ramach poprawy systemu zarządzania ryzykiem powodziowym planuje szkolenie dla okolicznej ludności na wypadek powodzi, w tym przeprowadzenie akcji informacyjnej o możliwości wykorzystania sprzętu ratowniczego. W pozostałym zakresie wywodziła, iż za teoretyczny uznać należy argument organu, jakoby podtopienie powodowało konieczność osuszania terenu, w sytuacji gdy słupki betonowe można posadowić np. cztery miesiące po powodzi, czyli w okresie kompletnego samoistnego osuszenia się terenu, a zalanie może wystąpić jedynie w miesiącach luty-kwiecień i te miesiące byłyby wyłączone z prac budowlanych. Zwróciła uwagę, że dostarczyła organowi odwoławczemu dowody w postaci pozytywnych decyzji Dyrektora ZZ celem przedstawienia linii decyzyjnej tego organu, a kserokopie trzech takich decyzji zostały załączone do skargi. Także błędnie przytoczono jako podstawę odmowy § 26 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, gdyż przepis ten mówi o inwestycjach na nieruchomościach gruntowych, dla których nie ma uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a działka, której dotyczy inwestycja, jest objęta takim planem. Skarżąca wskazała, że organ ma bezwzględny obowiązek w sposób jasny wyjaśnić i uzasadnić, które przesłanki spowodowały podjęcie takiej a nie innej decyzji, czemu w przedmiotowej sprawie nie sprostał. W związku z tym wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji, ewentualnie jej uchylenie bądź stwierdzenie wydania z naruszeniem prawa i rozważenie uchylenia decyzji organu pierwszej instancji.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor RZGW wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Odniósł się do treści decyzji załączonych do skargi, wskazując że: decyzja Dyrektora ZZ z [...] stycznia 2021 r. znak [...] dotyczy budowy budynku gospodarczego, garażu oraz szamba na terenie działki nr [...] w miejscowości N., gmina R. w otoczeniu istniejących budynków mieszkalnych na działkach w bliskim sąsiedztwie; decyzja Dyrektora ZZ z [...] września 2020 r. znak [...] dotyczy budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z niezbędną infrastrukturą oraz garażu na działce nr [...] obręb K., która według obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania gminy O. oznaczona jest symbolem 37 MM, a więc stanowi teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną; decyzja Dyrektora ZZ z [...] lipca 2019 r. znak [...] dotyczy budowy budynku gospodarczego na działce nr [...] obręb J., oddalonej około 4,5 km od brzegu rzeki Narew - głównego źródła potencjalnego zagrożenia ryzykiem powodziowym na tym obszarze. W ocenie organu odwoławczego, jedynymi cechami łączącymi te decyzje oraz decyzję zaskarżoną jest położenie działek inwestycyjnych w obszarze szczególnego zagrożenia powodzią oraz to, że wydał je ten sam organ pierwszej instancji.

W piśmie procesowym z 10 maja 2022 r. skarżąca dodatkowo zwróciła uwagę, że w dotychczasowej argumentacji organy nie podawały jako przyczyny wydania decyzji odmownej – występowania zjawiska erozji.

Podczas rozprawy w dniu 12 lipca 2022 r. uczestnik postępowania J.M. wyjaśnił, że działkę nr [...] nabył wraz z żoną aktem notarialnym około 2019 r., planowana inwestycja nie spowoduje wzrostu zagospodarowania terenu, gdyż rozumienie zagospodarowania terenu w dyrektywie powodziowej jest inne niż przyjął organ i polega na "zmianie podejścia przez odsunięcie powodzi od ludzi poprzez przygotowanie budynków do powodzi". Zdaniem uczestnika postępowania, według wytycznych, na podstawie których sporządzane było rozporządzenie z 2016r., istotne znaczenie dla ryzyka powodziowego ma posadowienie zabudowy mieszkaniowej, natomiast zabudowa rekreacyjna (letniskowa) nie jest uwzględniona jako element podwyższający ryzyko powodziowe. Zabudowy rekreacyjne nie powodują wzrostu zaludnienia. W odpowiedzi na zapytanie sądu wyjaśnił, że nie dysponuje decyzjami pozytywnymi, tj. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącymi terenu bezpośrednio sąsiadującego z działką nr [...]. To, czym dysponuje, pochodzi z całego terenu gminy R. z ostatnich dwóch lat.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga podlega oddaleniu.

Sądowa kontrola legalności w sprawie niniejszej dotyczy decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na zlokalizowanie dwóch budynków w zabudowie letniskowej oraz szczelnego zbiornika na ścieki (i w konsekwencji gromadzenia ścieków) na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Organy wskazały dwa powody wydania decyzji odmownej wynikające z art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2133 ze zm.), dalej: P.w.: niezgodność inwestycji z ustaleniami planu zarządzania ryzykiem powodziowym (pkt 3) oraz niespełnianie wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych (pkt 8). Zdaniem sądu, już tylko niezgodność inwestycji z planem zarządzaniem ryzykiem powodziowym należy uznać za wystarczający, prawidłowo ustalony powód odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego. Decyzje te choćby tylko z tego powodu nie naruszają prawa.

Zgodnie z art. 390 ust. 1 P.w., pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na lokalizowanie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią nowych obiektów budowlanych (pkt 1 lit. "b") oraz gromadzenie na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią ścieków, środków chemicznych, a także innych materiałów, które mogą zanieczyścić wody, oraz prowadzenie na tych obszarach przetwarzania odpadów, w szczególności ich składowania, jeżeli wydano decyzję, o której mowa w art. 77 ust. 3 (pkt 2). Bezspornie przedmiot zamierzonej przez skarżącą inwestycji wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Posadowienie zabudowy letniskowej w postaci dwóch budynków o wymiarach 7m x 5m i wysokości około 4 m każdy, konstrukcji drewnianej, prawdopodobnie na słupach żelbetowych, wraz ze zbiornikiem na ścieki o pojemności 10 m3 stanowi lokalizowanie nowych obiektów budowlanych połączone z gromadzeniem ścieków, a działka nr [...] w obrębie P. jest obszarem szczególnego zagrożenia powodzią.

Stosownie do treści art. 16 pkt 34 P.w., przez obszary szczególnego zagrożenia powodzią rozumie się m.in.: a) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest średnie i wynosi 1 %, b) obszary, na których prawdopodobieństwo wystąpienia powodzi jest wysokie i wynosi 10 %. Nie wystąpił spór między stronami co do tego, że obszar działki nr [...] jest położony na terenie, o którym mowa w art. 16 pkt 34 lit. "a" i "b" P.w. (vide też s. 5 i 9 operatu wodnoprawnego załączonego do wniosku wszczynającego postępowanie). Teren zamierzonej lokalizacji budynków i zbiornika jest terenem prawdopodobieństwa wystąpienia wody tzw. stuletniej. Zostałby pokryty wodą głębokości 14 cm, co ustalono z uwagi na podniesioną faktycznie rzędną terenu wynoszącą obecnie 86, 20 m n.p.m., z uwzględnieniem rzędnej zalewu 86, 34 m n.p.m. Należy jednak zastrzec, co wyraźnie wskazał organ, że dane wynikające z map zagrożenia powodziowego (sporządzanych dla obszarów narażonych na niebezpieczeństwo powodzi wskazanych we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego – art. 169 ust. 1 P.w.) i map ryzyka powodziowego (tj. map przedstawiających potencjalnie negatywne skutki związane z powodzią dla obszarów szczególnego zagrożenia powodzią – art. 170 ust. 1 i 2 P.w.) wskazują na głębokość zalewu na tym terenie jako 0,5mJak wynika z art. 163 ust. 5 P.w., mapy ryzyka powodziowego i mapy zagrożenia powodziowego wraz z planami zarządzania ryzykiem powodziowym stanowią podstawowe dokumenty, które uwzględnia się realizując ochronę przed powodzią. Stosownie do treści art. 172 ust. 1 i 2 P.w., mapy ryzyka powodziowego i mapy zagrożenia powodziowego stanowią podstawę do przygotowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne; plany zarządzania ryzykiem powodziowym przygotowuje się z uwzględnieniem elementów zarządzania ryzykiem powodziowym, o których mowa w art. 163 ust. 6, i działań, o których mowa w art. 165. Z art. 163 ust. 6 P.w. wynika, że ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, w zakresie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach odrębnych. Z kolei zgodnie z art. 165 ust. 1 P.w., ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności przez aktywność szczegółowo opisaną w punktach 1-7 tego przepisu, w tym kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (pkt 1). Dodać w tym miejscu należy, że plany zarządzania ryzykiem powodziowym oraz ich aktualizacje, przyjmuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, w drodze rozporządzenia, kierując się koniecznością zapewnienia skutecznej ochrony przed powodzią; podlegają one przeglądowi co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji (art. 173 ust. 16 i 19 P.w.). W procedurze przyjmowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym uczestniczą organy rządowe i samorządowe, jak również projekty tych planów podawane są do publicznej wiadomości z informacją o możliwości składania pisemnych uwag przez zainteresowane osoby w terminie 6 miesięcy (art. 173 ust. 1 i następne, w szczególności ust. 8 P.w.). Podobne regulacje obowiązywały w poprzednim stanie prawnym (vide art. 88h ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Dla zupełności argumentacji prawnej wypada zauważyć, że zgodnie z art. 555 ust. 2 pkt 4,5 i 7 oraz art. 566 ust. 2 P.w., ustanowione na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne mapy ryzyka powodziowego, mapy zagrożenia powodziowego oraz plany zarządzania ryzykiem powodziowym stały się takimi dokumentami w rozumieniu ustawy P.w. z 20 lipca 2017 r., zachowały moc do 22 grudnia 2021 r. i podlegają do tego terminu przeglądowi. Wyprzedzając dalsze rozważania należy wskazać, że mapy oraz plan zarządzania ryzykiem powodziowym, na które powołały się organy w sprawie niniejszej, sporządzone przed dniem wejścia w życie ustawy P.w. z 2017 r., stanowią z wyżej wskazanych powodów dokumenty aktualne i mogące być podstawą weryfikacji zamierzeń inwestycyjnych skarżącej.Plany zarządzania ryzykiem powodziowym są więc istotnym instrumentem w całym systemie ochrony przed powodzią. Są kompleksowym dokumentem uwzględniającym najpełniej wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym.Nie może być zresztą inaczej, skoro ustawa P.w. przewidująca przyjmowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym (oraz sporządzanie map zagrożenia i map ryzyka powodziowego) implementuje m.in. dyrektywę 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U.UE.L.2007.288.27 z dnia 6 listopada 2007 r.), zwanej dalej: dyrektywą powodziową. W preambule tej dyrektywy uznaje się za właściwe opracowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym na obszarze dorzecza, uwzględniających szczególne cechy terenów objętych tymi planami, umożliwiając opracowanie indywidualnych rozwiązań uwzględniających potrzeby i priorytety dotyczące tych terenów przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniej koordynacji na obszarach dorzeczy i dążeniu do osiągnięcia celów środowiskowych określonych w prawodawstwie wspólnotowym (pkt 3 i 13); w planach zarządzania ryzykiem powodziowym szczególny nacisk zalecono położyć na zapobieganie, ochronę i przygotowanie, nadto aby rzeki miały więcej miejsca, plany te powinny w miarę możliwości uwzględniać utrzymywanie i/lub odnowę tarasów rozlewowych, a także środki zapobiegania szkodom związanym ze zdrowiem ludzkim, środowiskiem, dziedzictwem kulturowym i działalnością gospodarczą oraz środki minimalizujące tego rodzaju szkody (pkt 14). Szczegółowe rozwiązania odnośnie planów zarządzania ryzykiem powodziowym zawiera rozdział IV dyrektywy powodziowej, w którego art. 7 ust. 2 i 3 wskazano, że w planach należy ustalić odpowiednie cele zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszarów o dużym ryzyku wystąpienia powodzi lub gdy istnieje prawdopodobieństwo jego wystąpienia, kładąc szczególny nacisk na ograniczenie potencjalnych negatywnych konsekwencji powodzi dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej oraz, jeżeli zostanie to uznane za właściwe, na działania nietechniczne lub na zmniejszenie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi; wskazano też, że plany zarządzania ryzykiem powodziowym obejmują środki służące osiągnięciu celów ustanowionych zgodnie z ust. 2 i elementy składowe określone w części A załącznika. Plany zarządzania ryzykiem powodziowym uwzględniają odpowiednie aspekty, takie jak koszty i korzyści, zasięg powodzi i trasy przejścia fali powodziowej oraz obszary o potencjalnej retencji wód powodziowych, takie jak naturalne obszary retencyjne, cele środowiskowe określone w art. 4 dyrektywy 2000/60/WE, gospodarowanie gruntami i wodą, planowanie przestrzenne, zagospodarowanie terenu, ochronę przyrody, nawigację i infrastrukturę portową. Plany zarządzania ryzykiem powodziowym obejmują wszystkie aspekty zarządzania ryzykiem powodziowym, kładąc szczególny nacisk na zapobieganie, ochronę i stan należytego przygotowania, w tym prognozowanie powodzi i systemy wczesnego ostrzegania, a także uwzględniając cechy danego dorzecza lub zlewni. Plany zarządzania ryzykiem powodziowym mogą również obejmować działania na rzecz zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego, skuteczniejszą retencję wód oraz kontrolowane zalewanie niektórych obszarów w przypadku wystąpienia powodzi. Uzupełniając powyższą argumentację zaznaczyć należy, że wymienione w części A załącznika do dyrektywy powodziowej elementy składowe planu zarządzania ryzykiem powodziowym oznaczają konieczność sformułowania: w pierwszym planie - odpowiednich celów zarządzania ryzykiem powodziowym, ustalonych zgodnie z art. 7 ust. 2 oraz zestawienia środków służących osiągnięciu odpowiednich celów zarządzania ryzykiem powodziowym i wskazanie stopnia ich priorytetowości, łącznie ze środkami podjętymi zgodnie z art. 7 oraz środkami przeciwpowodziowymi podjętymi na podstawie innych wspólnotowych aktów prawnych.Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać wypada, że działka skarżącej nr [...] w miejscowości P. położona jest na obszarze obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. poz. 1841 ze zm.), którego załącznikiem jest "Plan zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły" (dalej: Plan). Plan ten ma więc charakter normatywny oraz obowiązujący (art. 555 ust. 2 pkt 7 i art. 566 ust. 2 P.w.). Analiza Planu prowadzi do wniosku, że zawiera on elementy wymagane przez dyrektywę powodziową. Jako obszary planowania przyjęto w nim obszary dorzeczy i regiony wodne. Działka skarżącej położona jest w regionie wodnym Środkowej Wisły, prawostronnego jej dopływu – rzeki Narew. Lektura części Planu dotyczących odrębnie dorzecza Wisły oraz odrębnie regionu wodnego Środkowej Wisły wskazuje następującą charakterystykę tego obszaru, w szczególności z uwzględnieniem rzeki Narew: w regionie wodnym Środkowej Wisły zidentyfikowano wyłącznie powodzie rzeczne wywołane najczęściej mechanizmem naturalnych wezbrań, z dominującymi powodziami rzecznymi związanymi z topnieniem śniegu, ale z występującymi powodziami rzecznymi związanymi z wezbraniami opadowymi (fala wezbraniowa powstająca w regionach wodnych Małej i Górnej Wisły przemieszczająca się wzdłuż całego biegu rzeki, powodująca w okresie wezbrań opadowych letnich cofki od odbiornika w trakcie przechodzenia fali, powodzie lokalne (błyskawiczne) oraz miejscowe podtopienia, w tym na mniejszych dopływach jak np. Narew) - s. 18, 553 Planu; w regionie wodnym Środkowej Wisły wysoki poziom zintegrowanego ryzyka powodziowego notuje się w odniesieniu do zlewni m.in. Narwi (s. 30); najbardziej groźne wezbrania (roztopowe) występują na rzekach nizinnych takich jak m.in. Narew (s. 553).W sposób faktycznie uwzględniający wytyczne preambuły dyrektywy powodziowej, treść jej art. 7 ust. 2 i 3 oraz części A załącznika do dyrektywy, znalazło się w Planie sformułowanie celów głównych, celów szczegółowych oraz kierunków działań i ich priorytetyzacja (priorytet wysoki, średni, niski). Zarówno dla obszaru dorzecza Wisły jak i regionu wodnego Środkowej Wisły sformułowano trzy cele główne (pkt 1-3) oraz kilkanaście celów szczegółowych (a, b...). Jako cele główne przyjęto: 1) zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, np. a) utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, b) wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią; 2) obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego, np. b) ograniczenie istniejącego zagospodarowania, 3) poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym (s. 54, 574). W tabelach na s. 56 i 576 Planu określono kierunki działań nadając im priorytety w zależności od specyfiki problemów, jakie zidentyfikowano w regionie wodnym, zamierzając zwrócić uwagę na typ przedsięwzięcia, które efektywnie obniżą ryzyko powodziowe (s. 55). Celowi głównemu z punktu 1 (zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego), w ramach celu szczegółowego z lit. "b" (wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią) przypisano grupę (kierunek) działania "zakaz budowy pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej", który w regionie wodnym Środkowej Wisły oznaczono priorytetem wysokim. Zgodnie z definicją na s. 55 i 575 Planu, priorytet wysoki oznacza, że ze względu na charakter zlewni oraz rodzaj przeważającego ryzyka, działania te powinny zostać wykonane w pierwszej kolejności dla możliwie szybkiego ograniczenia ryzyka powodziowego.Zdaniem sądu, prawidłowo wykładając i stosując powyższe regulacje przyjęły organy, że inwestycja skarżącej będzie stanowiła wzrost zagospodarowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w tym będzie naruszała wysokopriorytetowy zakaz zabudowy pozostałymi obiektami prywatnymi. Posadowienie dwóch budynków w zabudowie letniskowej o powierzchni 35 m2 każdy, wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki o pojemności około 10 m3 zwiększa niewątpliwie zagospodarowanie działki, która w chwili obecnej nie jest przekształcona antropogenicznie (jest zakrzewiona i zalesiona), w tym nie jest zajęta żadnymi obiektami kubaturowymi (s. 9 operatu). Nowe obiekty zwiększą też ogólnie zagospodarowanie na tym terenie ujmowanym szerzej jako działka i jej sąsiedztwo. Mogą też stanowić tzw. impuls osadniczy prowadzący w przyszłości do wzrostu zagospodarowania. Niezależnie więc od tego, że na wykonanie obiektów wymagane jest tylko zgłoszenie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 6 i 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a nie pozwolenie na budowę, należy przyjąć, iż ich zrealizowanie jest objęte "zakazem zabudowy pozostałych obiektów prywatnych" sformułowanym w kierunkach działań Planu. Zakaz ten został sformułowany jednoznacznie oraz nieróżnicująco ze względu na rodzaj zabudowy. Z uwagi na rodzaj dóbr chronionych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (ochrona ludności, mienia), ale też z uwagi na konieczność zapobiegania sytuacjom kryzysowym oraz wysoki jego priorytet – zakaz ten nie może być rozumiany zbyt wąsko i formalnie, tzn. wyłącznie jako zakaz budowy określonych obiektów prywatnych, z wyłączeniem innych. Tekst Planu do takiego zróżnicowania nie uprawnia, co oczywiście nie wyklucza pewnego stopniowania zakazu w zależności od okoliczności konkretnej sprawy (miejsca zaplanowania inwestycji, warunków powodziowych itp.). W realizacji celu "unikanie lub wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania" chodzi jednak zawsze o niedopuszczenie do antropogenicznych przekształceń terenu bądź do dalszych takich przekształceń terenu, które mogłyby stanowić barierę dla przepływu wody, powodowałyby wzrost majątku na terenie naturalnie przeznaczonym pod zalanie, generowałyby wzrost roszczeń odszkodowawczych z tytułu poniesionych strat w majątku prywatnym oraz wymuszałyby większe zaangażowanie w przypadku podjęcia akcji ratowniczej. Generowałyby zatem większe ryzyko powodziowe, prowadząc do niebezpieczeństwa powstania dalej idących konsekwencji niż w przypadku terenu nieprzekształconego antropogenicznie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że elementem zarządzania ryzykiem powodziowym jest m.in. zapobieganie i ochrona (art. 163 ust. 6 P.w.), w kontekście których to pojęć należy rozumieć wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy obiektów prywatnych.Zdaniem sądu, zbyt wąskie rozumienie ww. celu szczegółowego i kierunku działań zaprezentował uczestnik postępowania na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r., tzn. wyłącznie jako wyeliminowanie (zakaz) realizacji zabudowy mieszkaniowej a nie również rekreacyjnej (letniskowej).W tym zakresie wskazać trzeba, że niewątpliwie zabudowa letniskowa, realizowana w postaci budynku rekreacji indywidualnej, różni się od zabudowy mieszkalnej. Podstawową funkcją zabudowy letniskowej jest możliwość okresowego wypoczynku a nie zamieszkania (vide § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., zgodnie z którym budynek rekreacji indywidualnej jest budynkiem przeznaczonym do okresowego wypoczynku). Przebywanie w obiekcie zabudowy letniskowej stanowi jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 16/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).Istotnie, w treści dyrektywy powodziowej w kilku miejscach wyraźnie wymienia się zabudowę mieszkaniową, tj. w pkt 2 preambuły wskazano, iż "niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej [...]) przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków"; w art. 4 ust. 2 lit. "d" wskazano, iż we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego ocenia się potencjalne negatywne konsekwencje przyszłych powodzi dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, z jak najszerszym uwzględnieniem różnorodnych kwestii, takich m.in. jak topografia, położenie cieków wodnych, wybudowanej przez człowieka infrastruktury przeciwpowodziowej, położenie obszarów zamieszkanych; w art. 6 ust. 5 lit. "a" wskazuje się, iż w mapach ryzyka powodziowego przedstawia się potencjalnie negatywne skutki związane z powodzią wyrażone w sposób uwzględniający m.in. szacunkową liczbę mieszkańców potencjalnie dotkniętych powodzią. Z powyższego inwestorzy wyprowadzają, że wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania terenu dotyczy wyłącznie zabudowy mieszkaniowej a więc powodującej wzrost liczby mieszkańców a nie zabudowy letniskowej, która nie jest zabudową przeznaczoną na stały pobyt ludzi. Jak już jednak wskazano, brak jest jednoznacznych podstaw do takiego rozróżnienia, zwłaszcza w sprawie niniejszej z uwagi na położenie działki nr [...] oraz cechy obszaru okalającego.Regulacje dyrektywy powodziowej stanowią swego rodzaju wytyczne, wskazują które elementy powinny zostać wzięte pod uwagę przy konstruowaniu przepisów krajowych (dyrektywa ma być zrealizowana co do celu). Plan zarządzania ryzykiem powodziowym przyjęty w 2016 r. został poprzedzony, jak wynika z jego treści, sporządzeniem wstępnej oceny ryzyka powodziowego, analizą map zagrożenia i map ryzyka powodziowego (stanowią one jego załącznik). Zatem ostateczny kształt Planu, w tym sformułowanie celów ogólnych, szczegółowych i kierunków działań, jest wynikiem kompleksowych analiz i ocen. Jest też Plan dokumentem wysokospecjalistycznym. W tych okolicznościach zawężanie sposobu rozumienia użytego w Planie sformułowania o unikaniu wzrostu zagospodarowania i zakazie zabudowy wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej z wyłączeniem letniskowej (rekreacyjnej), tylko na podstawie ogólnych wytycznych i pojedynczych sformułowań zawartych w dyrektywie (wiążących co do celu), przy braku ku temu wyraźnych podstaw w samym Planie oraz z pominięciem szeregu istotnych okoliczności świadczących o specyficznym charakterze terenu inwestycyjnego, jest nieuzasadnione.Zdaniem sądu, tylko takie jak wyżej zaprezentowane przez sąd i organy Wód Polskich rozumienie pojęć "wyeliminowania wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią" oraz "zakazu budowy obiektów prywatnych" na tych obszarach (jako działania wysokopriorytetowego) w odniesieniu do inwestycji zamierzonej przez skarżącą będzie w sposób pełny realizowało – na tym konkretnym terenie, na którym położona jest działka nr [...] - cele ogólne Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, tj. zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego. Zgodnie z art. 16 pkt 48 P.w., ryzykiem powodziowym jest kombinacja prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Skoro zaś teren działki nr [...] położony jest w większości na obszarze o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi (raz na 10 lat) a w mniejszym zakresie (gdzie mają być posadowione budynki) na obszarze o prawdopodobieństwie średnim (raz na 100 lat), nadto jest to teren w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Narew – w zakolu, między jednym brzegiem rzeki a starorzeczem, co więcej w części teren działki (wraz z kiedyś istniejącą drogą) znajduje się już pod wodą z uwagi na postępującą erozję boczną rzeki – nie sposób zakwestionować oceny organów o tym, że wzrost zagospodarowania działki przyczyniłby się do wzrostu ryzyka powodziowego. Jak wynika z Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, w regionie wodnym Środkowej Wisły wysoki poziom zintegrowanego ryzyka powodziowego notuje się w odniesieniu do zlewni m.in. Narwi (s. 30); najbardziej groźne wezbrania (roztopowe) występują na rzekach nizinnych takich jak m.in. Narew (s. 553). Dodając do tego, że działalność człowieka prowadzona na obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak w szczególności gwałtowne opady, przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa powstania powodzi i wzrostu negatywnych ich skutków - oczywistym staje się, że zwiększenie liczby osób przebywających nie tylko stale ale czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, wzrost kosztów reagowania podczas powodzi, wymusza zwiększenie liczby sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy, co wiąże się również z narażeniem na niebezpieczeństwo pracowników służb ratowniczych. Zwiększa się więc ryzyko powodziowe.Wobec powyższych okoliczności, zarzuty skargi oraz okoliczności powołane przez uczestnika postępowania na rozprawie nie mogą podważyć stanowiska organów.W ocenie sądu, na poparcie stanowiska organów w sprawie istotne są zarówno argumenty wynikające z prewencji generalnej jak i argumenty dotyczące konkretnie sytuacji skarżącej.Prewencja generalna opiera się na zapobieganiu zwiększenia utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym dla całego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Znajomość okoliczności składających się na prewencję generalną jest szczególna u takich organów jak organy Wód Polskich czyli wyspecjalizowanych w sprawach z prawa wodnego, posiadających kwalifikacje umożliwiające wszechstronną ocenę ryzyka powodziowego oraz ustawowo powołane do ochrony ludności i mienia przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa (art. 163 ust. 2 P.w.). Organy te mają obowiązek reprezentowania wszechstronnego spojrzenia, uwzględniającego sytuację na terenie szerszym niż tylko działka inwestycyjna.Odnośnie konkretnie sytuacji skarżącej wskazać należy, że nieodnotowanie do tej pory na spornym obszarze powodzi nie wyklucza wystąpienia jej w przyszłości, także latem, skoro jest to obszar o wysokim i średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi. Nie może ujść uwadze, że dynamiczne zmiany klimatyczne wymuszają weryfikację dotychczasowych ustaleń z zakresu polityki przeciwpowodziowej na rzecz większej ochrony i zapobiegania. Nie bez znaczenia jest też, że inwestorzy zakupili działkę w 2019 r., zatem kilka lat po sporządzeniu Planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Dokonując zakupu "wkroczyli" w ukształtowany stan faktyczny i prawny, które wymagają respektowania. Także przeanalizowane przez organy rzędne terenu (86, 20 m n.p.m.) i rzędne zalewu wody stuletniej (86,34 m n.p.m.) wskazują, że obszar działki byłby zalany wodą o głębokości 14 cm. Mimo że głębokość zalania wydaje się obiektywnie stosunkowo nieduża (zamierzone obiekty, w przypadku ich zrealizowania na 1,5m słupach betonowych, nie zostałyby zalane w całości), niewątpliwie utrudniłaby ewakuację i angażowała służby ratownicze, czemu prewencja powodziowa ma właśnie zapobiegać. Wyniesienie rzędnej zabudowy na poziom 86, 64 m n.p.m. powyżej rzędnej zalewu, zagrożenia dla przeprowadzenia ewakuacji także by nie wyeliminowało, a jedynie mogłoby zniwelować bezpośrednie zalanie budynków letniskowych. Z kolei wykonanie obiektów na słupach żelbetowych nie jest też rozwiązaniem zapewniającym swobodny przepływ wody (słupy mogą być przeszkodą dla płynących gałęzi, konarów), co na terenie stanowiącym – jak wskazały organy – naturalny polder zalewowy, jest niepożądane. Podobnie deklarowane techniki ochrony budynków (rolety, zabezpieczenia przeciwwilgociowe) stanowią jedynie sposób na zniwelowanie strat materialnych, podczas gdy w celach i kierunkach Planu sformułowanych dla tego terenu chodzi priorytetowo o zapobieżenie wprowadzeniu na sporny teren nowego zagospodarowania. Tak samo więc przeprowadzenie akcji informacyjnej wśród okolicznej ludności oraz wyposażenie budynków w łódki są jedynie sposobami na dostosowanie planowanej inwestycji do warunków zagrożenia powodziowego a nie sposobem na zrealizowanie kierunku "zakazu zabudowy" o priorytecie wysokim i nie sposobem na uniknięcie zmian antropogenicznych na tym terenie. Inaczej rzecz ujmując, wymagane przez dyrektywę powodziową oraz ustawę P.w. działania zapobiegawcze i ochronne na obszarze działki skarżącej, z uwagi na treść Planu, odnoszą się priorytetowo do etapu powstania zabudowy (zakazując jej). Kierunki i działania Planu nie zawierają też rozróżnienia na to, czy chodzi o wzrost zagospodarowania znaczny czy też nieznaczny, jak próbują argumentować inwestorzy. Plan wymaga dla tego terenu innego rozłożenia akcentów niż wynika to ze stanowiska skargi, która z tych powodów nie mogła zostać uwzględniona.Zgodzić się też należy z organem, że wobec specyficznego położenia działki skarżącej, jakiekolwiek działania podjęte wyłącznie na tej działce w żaden sposób nie będą obniżać ryzyka powodziowego na terenach sąsiednich, a dla oceny realizacji celów i kierunków Planu należy ujmować problem ryzyka kompleksowo dla danego obszaru a nie jednostkowo dla konkretnej działki. Stąd argumenty o likwidacji zadrzewienia czy zakrzaczenia, a także o zabezpieczeniu koryta rzeki nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Ponadto nie można zapominać, że aprobata dla stanowiska skarżącej i uczestnika postępowania uruchomiłaby impuls osadniczy, dałoby zachętę innym właścicielom nieruchomości do inwestowania kubaturowego na tym terenie, co utrudniałoby zarządzanie ryzykiem powodziowym.Reasumując, całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że istnieje bezpośredni i realny związek między realizacją zamierzonej inwestycji a zwiększeniem utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Zaakceptowanie stanowiska skargi powodowałoby więc, że nie byłby zrealizowany wysokopriorytetowy kierunek działań dla tego obszaru polegający na zakazie zabudowy obiektami prywatnymi w ramach celu szczegółowego unikania i wyeliminowania wzrostu zagospodarowania terenu. W konsekwencji, lokalizacja inwestycji narusza ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej na zasadzie art. 396 ust. 1 pkt 3 P.w.W uzasadnieniach decyzji powoływany jest również argument o wpływie inwestycji na zmniejszenie retencji, co odpowiada celowi ogólnemu z punktu 1 – zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, pkt a) utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym oraz grupie (kierunkowi) działania 2. ochrona lub zwiększenie retencji na obszarach rolniczych o priorytecie średnim w regionie wodnym Środkowej Wisły. Zdaniem sądu, choć organy tej okoliczności w sposób wyraźny i zdecydowany nie akcentowały, w przeciwieństwie do skarżącej, zgodzić się z nimi należy, że każde nowe zagospodarowanie zmniejsza naturalną retencję i eliminuje możliwość zatrzymania wody (chłonność terenu). W przypadku spornej inwestycji odnosi się to zwłaszcza do wykonania szczelnego zbiornika na ścieki. Nie było to głównym argumentem odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, jednak w powiązaniu z naruszeniami ustaleń Planu wyżej opisanymi – tworzy całokształt okoliczności uzasadniających odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na treść art. 396 ust. 1 pkt 3 P.w.Drugim argumentem uzasadniającym odmowę było wskazanie, iż umożliwienie realizacji inwestycji może w przyszłości spowodować konieczność podjęcia działań sprzecznych z ustaleniami uchwały z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Rady Gminy R. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. nr 34, poz. 887), tj. § 11 ust. 18 zakazującym lokalizacji zabudowy na terenach zalewowych za wyjątkiem sezonowych obiektów i urządzeń związanych z wypoczynkiem oraz z § 10 ust. 3 pkt 3 i 4 – wprowadzającymi na obszarach chronionych Gminy R. m.in. zakaz osuszania terenu i zakaz regulacji naturalnych cieków oraz stosunków wodnych. Zauważyć należy, że teren działki skarżącej leży na obszarze chronionym Gminy R., tj. obszarze Natura 2000 PLB 140014 "Dolina Dolnej Narwi". W ocenie organu, zamierzony przez skarżącą sposób korzystania może wywołać konieczność umocnienia, tj. regulacji koryta rzeki w celu ochrony planowanej zabudowy oraz konieczność osuszenia terenu w razie wystąpienia podtopień. Tymczasem zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków i wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.Co do zasady należy się z argumentami organu zgodzić. Wynikająca jednoznacznie z dokumentów i postępująca w kierunku miejsca planowanej inwestycji erozja boczna rzeki wskazuje, że prawdopodobieństwo podjęcia przez inwestorów działań ochronnych dla zabudowy jest wysokie, co stanowiłoby ingerencję w stosunki wodne. Jako wysoce prawdopodobne należy również uznać działanie inwestorów w kierunku osuszenia terenu, co jednak należy wywieść nie tyle z zamiaru wykonania fundamentów i osuszenia gruntu pod słupy, ale z uwagi na zapewnienie użytkowania terenu. Pamiętać bowiem należy, że w przypadku powodzi teren ten byłby zalany 14 cm warstwą wody, co niewątpliwie utrudniłoby jego użytkowanie. Istotnie więc podjęte zamierzenie może prowadzić do działań sprzecznych z wymaganiami przepisów odrębnych, którymi w tym przypadku są regulacje planu miejscowego stanowiącego akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił.Sąd zwraca na marginesie uwagę, że teren działki nr [...] na rysunku planu miejscowego znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem R, którego przeznaczeniem podstawowym są uprawy rolne stanowiące dotychczasowy sposób użytkowania, a przeznaczeniem uzupełniającym m.in. usługi związane z rekreacją, sportem i wypoczynkiem (§ 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 planu miejscowego). Z planu miejscowego wynika, że obszary o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę letniskową zostały oznaczone symbolem ML (§ 7 pkt 3) a pod sport i rekreację US (§7 pkt 8). Żaden z tych symboli nie został wrysowany, nawet jako uzupełniający, na obszarze działki skarżącej. Zgodnie z § 23 ust. 2 planu miejscowego, przez zabudowę letniskową ML (jako przeznaczenie podstawowe) rozumie się realizację budynków rekreacji lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, podjazdami oraz małą architekturą. Zgodnie z § 31 planu, przez obszary usług, sportu i rekreacji rozumie się (jako przeznaczenie podstawowe) lokalizację sportowych oraz obiektów i urządzeń służących do rekreacji i wypoczynku wraz z budynkami gospodarczymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą. Dodać należy, że w planie miejscowym wydzielono jeszcze obszary o symbolu ZZ – tereny zalewowe (§7 pkt 31), jednak nie zostały one wrysowane na obszarze działki skarżącej. Natomiast plan miejscowy w sposób ewidentny nie uwzględnia zajęcia przez rzekę drogi wrysowanej na planie jako KDW (działka nr [...]) oraz fragmentu działki skarżącej, który to teren faktycznie odpowiada pod względem przeznaczenia symbolowi WS – wody powierzchniowe i śródlądowe. Powstaje w związku z powyższym pytanie, na ile aktualne są ustalenia planu miejscowego uchwalonego w 2004 r., skoro plan nie uwzględnia zmian faktycznych na analizowanym terenie. Wydaje się uzasadniony postulat organu, że to plan miejscowy powinien zostać zaktualizowany.Zdaniem natomiast sądu, niezależnie od zgodności inwestycji z planem miejscowym, organy Wód Polskich mają prawo do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku ustalenia niezgodności inwestycji z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym. Innymi słowy, niezależnie od ustaleń planu miejscowego organy Wód Polskich we własnym zakresie mają prawo ocenić, czy inwestycja zwiększa utrudnienia w zarządzaniu ryzykiem powodziowym oraz czy umożliwi realizację celów wskazanych w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym. Przesłanki zgodności z Planem i zgodności z planem miejscowym są przesłankami niezależnymi w myśl art. 396 ust. 1 pkt 3 i 7 P.w.Zdaniem sądu, pozostała argumentacja skarżącej i uczestnika postępowania kwestionująca powyższe ustalenia i ocenę prawną stanowi wyłącznie polemikę, która choć zrozumiała z punktu widzenia inwestorów, z prawnego punktu widzenia podważyć zaskarżonych decyzji nie jest w stanie. Organy bowiem wszechstronnie ustaliły i rozważyły stan faktyczny, opierając się na dokumentach mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia (mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego, operat wodnoprawny) oraz uwzględniając kompleksowo stan prawny (w szczególności dyrektywa powodziowa, ustawa P.w., Plan zarządzania ryzykiem powodziowym). Nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tj. obowiązku zbadania całokształtu sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela – przez uznanie w sposób uargumentowany w tym konkretnym przypadku, nadrzędności interesu społecznego. Uzasadnienia rozstrzygnięć są wyczerpujące, realizują zasadę przekonywania z art. 11 K.p.a. i zasadę informowania z art. 9 K.p.a., a także zawierają wszystkie niezbędne elementy w zakresie stanu faktycznego i stanu prawnego wymagane przez art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca zarzuca brak wykazania realnego wpływu inwestycji na ryzyko powodziowe, jednak nie dostrzega, iż organ w ramach oceny wpływu inwestycji na zarządzanie ryzykiem powodziowym, oprócz okoliczności stricte indywidualnych (te rozważył), ma również obowiązek uwzględniania szerszego kontekstu obejmującego działkę inwestycyjną, teren sąsiedni i prowadzące do niego drogi dojazdowe oraz ma przewidywać skutki inwestycji także przez pryzmat interesu publicznego a nie wyłącznie jednostkowego. W szczególności więc wskazywany w skardze i akcentowany brak wystąpienia na terenie działki powodzi nagłych nie wyklucza wystąpienia takich powodzi w przyszłości, zwłaszcza wobec dwukrotnie już wskazywanej w niniejszym uzasadnieniu charakterystyki powodziowej doliny Narwi. Powołać się również należy za organem na stanowisko NSA w sprawie II OSK 2374/15, zgodnie z którym "dla prawidłowej oceny zasadnicze znaczenie ma sama możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości czyli tzw. powodzi prawdopodobnych, zaś okoliczność czy były sytuacje wymagające prowadzenia akcji ratunkowych nie przesądzi o tym, iż sytuacja powodzi nie wydarzy się w przyszłości". Podobnie sezonowość przebywania ludzi w budynkach rekreacyjnych nie oznacza, że na skutek ich wzniesienia nie wystąpi wzrost zagospodarowania terenu, skoro nawet mimo nieprzebywania ludzi w okresie zimowym obiekty będą istniały cały rok, a to powoduje że spełniona jest przesłanka wzrostu majątku na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, generująca chęć ochrony i ewentualne roszczenia odszkodowawcze.Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wydawania przez organy Wód Polskich na terenie gminy R. szeregu pozwoleń wodnoprawnych na zlokalizowanie różnego rodzaju zabudowy, co ma świadczyć o odstąpieniu od utrwalonej praktyki orzekania w przypadku skarżącej oraz o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). W szczególności decyzje dołączone do skargi nie podważają oceny i ustaleń organów. Analiza stanu faktycznego działek, których te pozwolenia dotyczą, wskazuje iż sytuacja inwestorów w sprawie niniejszej oraz w stosunku do których wydano ww. decyzje jest inna. Decyzje załączone dotyczą terenów zurbanizowanych, z istniejącą rozwiniętą już zabudową (decyzja z [...] stycznia 2021 r.), bądź na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w sąsiedztwie już istniejącej rozwiniętej zabudowy (decyzja z [...] września 2020 r.), bądź w znacznym oddaleniu od granic rzeki (decyzja z lipca 2019 r.). Z uzasadnień dwóch przedstawionych decyzji nie wynika też, aby była badana zgodność inwestycji z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym, a jedynie w przypadku jednej sprawy niezgodności tej nie stwierdzono (decyzja z lipca 2019 r.). W publicznie dostępnym portalu geodezyjnym (mapy.geoportal.gov.pl) zweryfikować można powyższe okoliczności faktyczne. Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady równości, bowiem ta dotyczy odmiennego traktowania w podobnym stanie faktycznym. Z kolei nieskuteczne było powoływanie się przez uczestnika postępowania na kilkadziesiąt innych decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, skoro na pytanie sądu podczas rozprawy wyjaśnił, że decyzje te nie dotyczyły terenu bezpośrednio sąsiadującego z działką nr [...], ale pochodzą z terenu całej gminy R. z okresu dwóch ostatnich lat. Nie wiadomo więc czy zostały wydane w podobnym stanie faktycznym. Tymczasem teren inwestycyjny w sprawie niniejszej jest specyficzny z uwagi na położenie w zakolu rzeki i dodatkowo między rzeką a starorzeczem, w większości na obszarze wody dziesięcioletniej i w części na obszarze wody stuletniej, przy silnie występującej erozji rzeki w kierunku zamierzonej lokalizacji budynków na działce nr [...].Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora RZGW z [...] października 2020 r. o zwolnieniu od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Została ona wydana na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. "a" w związku z ust. 3 P.w., a przesłanką udzielenia takiego pozwolenia było niepogorszenie jakości wód. Wobec faktu, że warunkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów i na gromadzenie ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jest m.in. nienaruszanie ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, stwierdzić trzeba, że inne są warunki zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków a inne dla uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Uzyskanie decyzji na podstawie art. 77 ust. 3 P.w. nie powoduje automatycznie konieczności wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie art. 390 P.w.Zgodzić się też należy z organami, że ustalenie niezgodności inwestycji z ustaleniami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym wykluczało konieczność rozważania na jakich warunkach mogłaby ona powstać (skarżąca wskazuje na wymagane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzgodnienia organów Wód Polskich na podstawie art. 166 ust. 10 i 14 oraz art. 390 ust. 1 P.w.). Wobec jednak ustalenia o braku możliwości powstania zamierzonych obiektów (art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 P.w.), rozważania odnośnie wymaganych uzgodnień są bezprzedmiotowe. Jedynie wskazać trzeba, że organy trafnie oceniły konieczność przewidzenia sposobu odprowadzania ścieków na działce wywodząc, że w sprawie nie ma zastosowania zwolnienie wynikające z § 26 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a wobec faktu iż nie ma możliwości podłączenia działki do sieci kanalizacyjnej sanitarnej – obowiązek zapewnienia odprowadzania ścieków należy wyprowadzić z ust. 3 tego przepisu. Natomiast niewątpliwie wraz z budynkami letniskowymi zbiornik na ścieki stanowiłby wzrost zagospodarowania terenu i naruszał zakaz budowy obiektów prywatnych, które to cele i kierunki działań oznaczono priorytetem wysokim, czyli podlegającym realizacji w pierwszej kolejności.Końcowo wywieść należy, że konstrukcja pozwolenia wodnoprawnego w ustawie P.w. z 2017 r. różni się do konstrukcji tego pozwolenia z ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W poprzednim stanie prawnym prawodawca wprost sformułował zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych (art. 88l P.w. z 2001 r.). Natomiast dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej mógł, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Oznacza to, że obowiązywał de facto ustawowy zakaz zabudowy na terenach zalewowych i możliwość zwolnienia od tego zakazu mająca charakter uznaniowy (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2191/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W obecnym stanie prawnym w ustawie P.w. z 2017 r. takiego generalnego zakazu nie wprowadzono. Trzeba mieć jednak na uwadze, że istnieje znaczna reglamentacja budownictwa na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. Sprowadza się ona do konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów na ww. terenach, jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, nadto w przypadkach konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy – wprowadzono konieczność uzgodnienia treści tej decyzji z właściwym organem Wód Polskich (art. 388 ust. 2, ust. 3, art. 390 ust. 1 P.w.). Z kolei pozwolenie wodnoprawne nie może być wydane w przypadku niezgodności inwestycji z planem zarządzania ryzykiem powodziowym, a decyzja odmowna jest decyzją związaną, gdy planowany sposób korzystania z wód naruszałby ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym lub nie spełniał wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska itd. (art. 399 ust. 1 pkt 1 P.w.).Z powyższego wynika, że ciężar ustalenia zgodności inwestycji z planem zarządzania ryzykiem powodziowym spoczywa na organach Wód Polskich. W sprawie niniejszej miało to szczególne znaczenie, gdyż Plan z 2016 r. został przyjęty przed wejściem w życie ustawy P.w. z 2017 r., a więc w czasie obowiązywania generalnego zakazu budowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. Może to w niektórych przypadkach rodzić niebezpieczeństwo zbyt rygorystycznego wykładania i stosowania regulacji Planu, w tym sformułowanego w nim wysokopriorytetowego zakazu budowy, tzn. bez wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności danego przypadku. Sytuacja taka nie powstała jednak w sprawie niniejszej. W przypadku działki skarżącej organy, realizując zasadę budzenia zaufania (art. 8 K.p.a.), rozważyły położenie działki (oprócz argumentów już powoływanych wskazały, że "przewężenie doliny zalewowej działa w tym przypadku jak budowla piętrząca zwiększając zagrożenie powodziowe na terenach położonych powyżej miejsca planowanej inwestycji"), treść map zagrożenia i ryzyka powodziowego, rzędne zalania, aktywność rzeki Narew (postępującą erozję – "koryto rzeki będzie się przesuwać w stronę projektowanego budynku") oraz zamierzony sposób wykonania obiektów (powodujący wzrost zagospodarowania terenu). Wyprowadzone wnioski nie budzą zastrzeżeń, a w szczególności nie są zastosowaniem przepisów na niekorzyść strony, tj. z naruszeniem art. 7a i art. 81a K.p.a. Wykazano, że realizacja inwestycji będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Fakt, iż rzędne wody w czasie powodzi teoretycznie nie będą wyższe niż poziom posadowienia budynków nie oznacza, że zagrożenia powodziowego nie będzie. Samo niezalanie budynku nie oznacza bowiem, że zagrożenie nie występuje. Nadto, analiza Planu odnośnie zapisów o rzece Narew wskazuje, iż do powodzi w zasadzie może dojść o każdej porze roku, który to argument wzmacnia wskazanie na stan środowiska i obserwowane "naocznie" zmiany klimatu. Straty zaś wynikłe z powodzi to nie tylko straty wobec zalania budynku, ale polegające też na zniszczeniu działki, zorganizowaniu ewakuacji i zwiększeniu nakładu pracy służb przeciwpowodziowych. Wobec powyższego ustalenia i ocena prawna organów dokonane w sprawie niniejszej nastąpiły bez naruszenia prawa, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej.Należy zwrócić uwagę, że Plan zarządzania ryzykiem powodziowym z 2016 r. obowiązuje do 22 grudnia 2022 r., nadto podlega do tej daty przeglądowi i w razie potrzeby aktualizacji (art. 555 ust. 2 pkt 7 i at. 566 ust. 2 P.w.). Zgodnie z art. 173 ust. 8 i 22 P.w., uwagi do podlegającego aktualizacji planu mogą składać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wszyscy zainteresowani w terminie sześciu miesięcy od podania projektu planu do publicznej wiadomości.Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.

Jak wynika z art. 163 ust. 5 P.w., mapy ryzyka powodziowego i mapy zagrożenia powodziowego wraz z planami zarządzania ryzykiem powodziowym stanowią podstawowe dokumenty, które uwzględnia się realizując ochronę przed powodzią. Stosownie do treści art. 172 ust. 1 i 2 P.w., mapy ryzyka powodziowego i mapy zagrożenia powodziowego stanowią podstawę do przygotowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym, z uwzględnieniem podziału kraju na obszary dorzeczy i regiony wodne; plany zarządzania ryzykiem powodziowym przygotowuje się z uwzględnieniem elementów zarządzania ryzykiem powodziowym, o których mowa w art. 163 ust. 6, i działań, o których mowa w art. 165. Z art. 163 ust. 6 P.w. wynika, że ochronę przed powodzią realizuje się, uwzględniając wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym, w szczególności zapobieganie, ochronę, stan należytego przygotowania i reagowanie w przypadku wystąpienia powodzi, usuwanie skutków powodzi, odbudowę i wyciąganie wniosków w celu ograniczania potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, w zakresie określonym w przepisach ustawy oraz w przepisach odrębnych. Z kolei zgodnie z art. 165 ust. 1 P.w., ochronę przed powodzią realizuje się w szczególności przez aktywność szczegółowo opisaną w punktach 1-7 tego przepisu, w tym kształtowanie zagospodarowania przestrzennego dolin rzecznych lub terenów zalewowych, w szczególności obszarów szczególnego zagrożenia powodzią (pkt 1). Dodać w tym miejscu należy, że plany zarządzania ryzykiem powodziowym oraz ich aktualizacje, przyjmuje minister właściwy do spraw gospodarki wodnej, w drodze rozporządzenia, kierując się koniecznością zapewnienia skutecznej ochrony przed powodzią; podlegają one przeglądowi co 6 lat oraz w razie potrzeby aktualizacji (art. 173 ust. 16 i 19 P.w.). W procedurze przyjmowania planów zarządzania ryzykiem powodziowym uczestniczą organy rządowe i samorządowe, jak również projekty tych planów podawane są do publicznej wiadomości z informacją o możliwości składania pisemnych uwag przez zainteresowane osoby w terminie 6 miesięcy (art. 173 ust. 1 i następne, w szczególności ust. 8 P.w.). Podobne regulacje obowiązywały w poprzednim stanie prawnym (vide art. 88h ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne). Dla zupełności argumentacji prawnej wypada zauważyć, że zgodnie z art. 555 ust. 2 pkt 4,5 i 7 oraz art. 566 ust. 2 P.w., ustanowione na podstawie przepisów ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne mapy ryzyka powodziowego, mapy zagrożenia powodziowego oraz plany zarządzania ryzykiem powodziowym stały się takimi dokumentami w rozumieniu ustawy P.w. z 20 lipca 2017 r., zachowały moc do 22 grudnia 2021 r. i podlegają do tego terminu przeglądowi. Wyprzedzając dalsze rozważania należy wskazać, że mapy oraz plan zarządzania ryzykiem powodziowym, na które powołały się organy w sprawie niniejszej, sporządzone przed dniem wejścia w życie ustawy P.w. z 2017 r., stanowią z wyżej wskazanych powodów dokumenty aktualne i mogące być podstawą weryfikacji zamierzeń inwestycyjnych skarżącej.

Plany zarządzania ryzykiem powodziowym są więc istotnym instrumentem w całym systemie ochrony przed powodzią. Są kompleksowym dokumentem uwzględniającym najpełniej wszystkie elementy zarządzania ryzykiem powodziowym.

Nie może być zresztą inaczej, skoro ustawa P.w. przewidująca przyjmowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym (oraz sporządzanie map zagrożenia i map ryzyka powodziowego) implementuje m.in. dyrektywę 2007/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 23 października 2007 r. w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim (Dz.U.UE.L.2007.288.27 z dnia 6 listopada 2007 r.), zwanej dalej: dyrektywą powodziową. W preambule tej dyrektywy uznaje się za właściwe opracowanie planów zarządzania ryzykiem powodziowym na obszarze dorzecza, uwzględniających szczególne cechy terenów objętych tymi planami, umożliwiając opracowanie indywidualnych rozwiązań uwzględniających potrzeby i priorytety dotyczące tych terenów przy jednoczesnym zapewnieniu odpowiedniej koordynacji na obszarach dorzeczy i dążeniu do osiągnięcia celów środowiskowych określonych w prawodawstwie wspólnotowym (pkt 3 i 13); w planach zarządzania ryzykiem powodziowym szczególny nacisk zalecono położyć na zapobieganie, ochronę i przygotowanie, nadto aby rzeki miały więcej miejsca, plany te powinny w miarę możliwości uwzględniać utrzymywanie i/lub odnowę tarasów rozlewowych, a także środki zapobiegania szkodom związanym ze zdrowiem ludzkim, środowiskiem, dziedzictwem kulturowym i działalnością gospodarczą oraz środki minimalizujące tego rodzaju szkody (pkt 14). Szczegółowe rozwiązania odnośnie planów zarządzania ryzykiem powodziowym zawiera rozdział IV dyrektywy powodziowej, w którego art. 7 ust. 2 i 3 wskazano, że w planach należy ustalić odpowiednie cele zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszarów o dużym ryzyku wystąpienia powodzi lub gdy istnieje prawdopodobieństwo jego wystąpienia, kładąc szczególny nacisk na ograniczenie potencjalnych negatywnych konsekwencji powodzi dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej oraz, jeżeli zostanie to uznane za właściwe, na działania nietechniczne lub na zmniejszenie prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi; wskazano też, że plany zarządzania ryzykiem powodziowym obejmują środki służące osiągnięciu celów ustanowionych zgodnie z ust. 2 i elementy składowe określone w części A załącznika. Plany zarządzania ryzykiem powodziowym uwzględniają odpowiednie aspekty, takie jak koszty i korzyści, zasięg powodzi i trasy przejścia fali powodziowej oraz obszary o potencjalnej retencji wód powodziowych, takie jak naturalne obszary retencyjne, cele środowiskowe określone w art. 4 dyrektywy 2000/60/WE, gospodarowanie gruntami i wodą, planowanie przestrzenne, zagospodarowanie terenu, ochronę przyrody, nawigację i infrastrukturę portową. Plany zarządzania ryzykiem powodziowym obejmują wszystkie aspekty zarządzania ryzykiem powodziowym, kładąc szczególny nacisk na zapobieganie, ochronę i stan należytego przygotowania, w tym prognozowanie powodzi i systemy wczesnego ostrzegania, a także uwzględniając cechy danego dorzecza lub zlewni. Plany zarządzania ryzykiem powodziowym mogą również obejmować działania na rzecz zrównoważonego zagospodarowania przestrzennego, skuteczniejszą retencję wód oraz kontrolowane zalewanie niektórych obszarów w przypadku wystąpienia powodzi. Uzupełniając powyższą argumentację zaznaczyć należy, że wymienione w części A załącznika do dyrektywy powodziowej elementy składowe planu zarządzania ryzykiem powodziowym oznaczają konieczność sformułowania: w pierwszym planie - odpowiednich celów zarządzania ryzykiem powodziowym, ustalonych zgodnie z art. 7 ust. 2 oraz zestawienia środków służących osiągnięciu odpowiednich celów zarządzania ryzykiem powodziowym i wskazanie stopnia ich priorytetowości, łącznie ze środkami podjętymi zgodnie z art. 7 oraz środkami przeciwpowodziowymi podjętymi na podstawie innych wspólnotowych aktów prawnych.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy niniejszej wskazać wypada, że działka skarżącej nr [...] w miejscowości P. położona jest na obszarze obowiązywania rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 października 2016 r. w sprawie przyjęcia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły (Dz. U. poz. 1841 ze zm.), którego załącznikiem jest "Plan zarządzania ryzykiem powodziowym dla obszaru dorzecza Wisły" (dalej: Plan). Plan ten ma więc charakter normatywny oraz obowiązujący (art. 555 ust. 2 pkt 7 i art. 566 ust. 2 P.w.). Analiza Planu prowadzi do wniosku, że zawiera on elementy wymagane przez dyrektywę powodziową. Jako obszary planowania przyjęto w nim obszary dorzeczy i regiony wodne. Działka skarżącej położona jest w regionie wodnym Środkowej Wisły, prawostronnego jej dopływu – rzeki Narew. Lektura części Planu dotyczących odrębnie dorzecza Wisły oraz odrębnie regionu wodnego Środkowej Wisły wskazuje następującą charakterystykę tego obszaru, w szczególności z uwzględnieniem rzeki Narew: w regionie wodnym Środkowej Wisły zidentyfikowano wyłącznie powodzie rzeczne wywołane najczęściej mechanizmem naturalnych wezbrań, z dominującymi powodziami rzecznymi związanymi z topnieniem śniegu, ale z występującymi powodziami rzecznymi związanymi z wezbraniami opadowymi (fala wezbraniowa powstająca w regionach wodnych Małej i Górnej Wisły przemieszczająca się wzdłuż całego biegu rzeki, powodująca w okresie wezbrań opadowych letnich cofki od odbiornika w trakcie przechodzenia fali, powodzie lokalne (błyskawiczne) oraz miejscowe podtopienia, w tym na mniejszych dopływach jak np. Narew) - s. 18, 553 Planu; w regionie wodnym Środkowej Wisły wysoki poziom zintegrowanego ryzyka powodziowego notuje się w odniesieniu do zlewni m.in. Narwi (s. 30); najbardziej groźne wezbrania (roztopowe) występują na rzekach nizinnych takich jak m.in. Narew (s. 553).

W sposób faktycznie uwzględniający wytyczne preambuły dyrektywy powodziowej, treść jej art. 7 ust. 2 i 3 oraz części A załącznika do dyrektywy, znalazło się w Planie sformułowanie celów głównych, celów szczegółowych oraz kierunków działań i ich priorytetyzacja (priorytet wysoki, średni, niski). Zarówno dla obszaru dorzecza Wisły jak i regionu wodnego Środkowej Wisły sformułowano trzy cele główne (pkt 1-3) oraz kilkanaście celów szczegółowych (a, b...). Jako cele główne przyjęto: 1) zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, np. a) utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym, b) wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią; 2) obniżenie istniejącego ryzyka powodziowego, np. b) ograniczenie istniejącego zagospodarowania, 3) poprawa systemu zarządzania ryzykiem powodziowym (s. 54, 574). W tabelach na s. 56 i 576 Planu określono kierunki działań nadając im priorytety w zależności od specyfiki problemów, jakie zidentyfikowano w regionie wodnym, zamierzając zwrócić uwagę na typ przedsięwzięcia, które efektywnie obniżą ryzyko powodziowe (s. 55). Celowi głównemu z punktu 1 (zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego), w ramach celu szczegółowego z lit. "b" (wyeliminowanie lub unikanie wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią) przypisano grupę (kierunek) działania "zakaz budowy pozostałych obiektów prywatnych i użyteczności publicznej", który w regionie wodnym Środkowej Wisły oznaczono priorytetem wysokim. Zgodnie z definicją na s. 55 i 575 Planu, priorytet wysoki oznacza, że ze względu na charakter zlewni oraz rodzaj przeważającego ryzyka, działania te powinny zostać wykonane w pierwszej kolejności dla możliwie szybkiego ograniczenia ryzyka powodziowego.

Zdaniem sądu, prawidłowo wykładając i stosując powyższe regulacje przyjęły organy, że inwestycja skarżącej będzie stanowiła wzrost zagospodarowania na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią, w tym będzie naruszała wysokopriorytetowy zakaz zabudowy pozostałymi obiektami prywatnymi. Posadowienie dwóch budynków w zabudowie letniskowej o powierzchni 35 m2 każdy, wraz ze szczelnym zbiornikiem na ścieki o pojemności około 10 m3 zwiększa niewątpliwie zagospodarowanie działki, która w chwili obecnej nie jest przekształcona antropogenicznie (jest zakrzewiona i zalesiona), w tym nie jest zajęta żadnymi obiektami kubaturowymi (s. 9 operatu). Nowe obiekty zwiększą też ogólnie zagospodarowanie na tym terenie ujmowanym szerzej jako działka i jej sąsiedztwo. Mogą też stanowić tzw. impuls osadniczy prowadzący w przyszłości do wzrostu zagospodarowania. Niezależnie więc od tego, że na wykonanie obiektów wymagane jest tylko zgłoszenie na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 6 i 16 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane a nie pozwolenie na budowę, należy przyjąć, iż ich zrealizowanie jest objęte "zakazem zabudowy pozostałych obiektów prywatnych" sformułowanym w kierunkach działań Planu. Zakaz ten został sformułowany jednoznacznie oraz nieróżnicująco ze względu na rodzaj zabudowy. Z uwagi na rodzaj dóbr chronionych na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią (ochrona ludności, mienia), ale też z uwagi na konieczność zapobiegania sytuacjom kryzysowym oraz wysoki jego priorytet – zakaz ten nie może być rozumiany zbyt wąsko i formalnie, tzn. wyłącznie jako zakaz budowy określonych obiektów prywatnych, z wyłączeniem innych. Tekst Planu do takiego zróżnicowania nie uprawnia, co oczywiście nie wyklucza pewnego stopniowania zakazu w zależności od okoliczności konkretnej sprawy (miejsca zaplanowania inwestycji, warunków powodziowych itp.). W realizacji celu "unikanie lub wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania" chodzi jednak zawsze o niedopuszczenie do antropogenicznych przekształceń terenu bądź do dalszych takich przekształceń terenu, które mogłyby stanowić barierę dla przepływu wody, powodowałyby wzrost majątku na terenie naturalnie przeznaczonym pod zalanie, generowałyby wzrost roszczeń odszkodowawczych z tytułu poniesionych strat w majątku prywatnym oraz wymuszałyby większe zaangażowanie w przypadku podjęcia akcji ratowniczej. Generowałyby zatem większe ryzyko powodziowe, prowadząc do niebezpieczeństwa powstania dalej idących konsekwencji niż w przypadku terenu nieprzekształconego antropogenicznie. Przypomnieć w tym miejscu należy, że elementem zarządzania ryzykiem powodziowym jest m.in. zapobieganie i ochrona (art. 163 ust. 6 P.w.), w kontekście których to pojęć należy rozumieć wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania, w tym zakaz zabudowy obiektów prywatnych.

Zdaniem sądu, zbyt wąskie rozumienie ww. celu szczegółowego i kierunku działań zaprezentował uczestnik postępowania na rozprawie w dniu 12 lipca 2022 r., tzn. wyłącznie jako wyeliminowanie (zakaz) realizacji zabudowy mieszkaniowej a nie również rekreacyjnej (letniskowej).

W tym zakresie wskazać trzeba, że niewątpliwie zabudowa letniskowa, realizowana w postaci budynku rekreacji indywidualnej, różni się od zabudowy mieszkalnej. Podstawową funkcją zabudowy letniskowej jest możliwość okresowego wypoczynku a nie zamieszkania (vide § 3 pkt 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, Dz. U. z 2022 r., poz. 1225 ze zm., zgodnie z którym budynek rekreacji indywidualnej jest budynkiem przeznaczonym do okresowego wypoczynku). Przebywanie w obiekcie zabudowy letniskowej stanowi jedynie dodatkowy i niesamodzielny cel takiego obiektu budowlanego, funkcjonalnie związany z wypoczywaniem (vide np. wyrok NSA w sprawie II OSK 16/21, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Istotnie, w treści dyrektywy powodziowej w kilku miejscach wyraźnie wymienia się zabudowę mieszkaniową, tj. w pkt 2 preambuły wskazano, iż "niektóre działania człowieka (takie jak przyrost zabudowy mieszkaniowej [...]) przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa występowania powodzi i zaostrzenia ich negatywnych skutków"; w art. 4 ust. 2 lit. "d" wskazano, iż we wstępnej ocenie ryzyka powodziowego ocenia się potencjalne negatywne konsekwencje przyszłych powodzi dla zdrowia ludzkiego, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej, z jak najszerszym uwzględnieniem różnorodnych kwestii, takich m.in. jak topografia, położenie cieków wodnych, wybudowanej przez człowieka infrastruktury przeciwpowodziowej, położenie obszarów zamieszkanych; w art. 6 ust. 5 lit. "a" wskazuje się, iż w mapach ryzyka powodziowego przedstawia się potencjalnie negatywne skutki związane z powodzią wyrażone w sposób uwzględniający m.in. szacunkową liczbę mieszkańców potencjalnie dotkniętych powodzią. Z powyższego inwestorzy wyprowadzają, że wyeliminowanie wzrostu zagospodarowania terenu dotyczy wyłącznie zabudowy mieszkaniowej a więc powodującej wzrost liczby mieszkańców a nie zabudowy letniskowej, która nie jest zabudową przeznaczoną na stały pobyt ludzi. Jak już jednak wskazano, brak jest jednoznacznych podstaw do takiego rozróżnienia, zwłaszcza w sprawie niniejszej z uwagi na położenie działki nr [...] oraz cechy obszaru okalającego.

Regulacje dyrektywy powodziowej stanowią swego rodzaju wytyczne, wskazują które elementy powinny zostać wzięte pod uwagę przy konstruowaniu przepisów krajowych (dyrektywa ma być zrealizowana co do celu). Plan zarządzania ryzykiem powodziowym przyjęty w 2016 r. został poprzedzony, jak wynika z jego treści, sporządzeniem wstępnej oceny ryzyka powodziowego, analizą map zagrożenia i map ryzyka powodziowego (stanowią one jego załącznik). Zatem ostateczny kształt Planu, w tym sformułowanie celów ogólnych, szczegółowych i kierunków działań, jest wynikiem kompleksowych analiz i ocen. Jest też Plan dokumentem wysokospecjalistycznym. W tych okolicznościach zawężanie sposobu rozumienia użytego w Planie sformułowania o unikaniu wzrostu zagospodarowania i zakazie zabudowy wyłącznie do zabudowy mieszkaniowej z wyłączeniem letniskowej (rekreacyjnej), tylko na podstawie ogólnych wytycznych i pojedynczych sformułowań zawartych w dyrektywie (wiążących co do celu), przy braku ku temu wyraźnych podstaw w samym Planie oraz z pominięciem szeregu istotnych okoliczności świadczących o specyficznym charakterze terenu inwestycyjnego, jest nieuzasadnione.

Zdaniem sądu, tylko takie jak wyżej zaprezentowane przez sąd i organy Wód Polskich rozumienie pojęć "wyeliminowania wzrostu zagospodarowania na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią" oraz "zakazu budowy obiektów prywatnych" na tych obszarach (jako działania wysokopriorytetowego) w odniesieniu do inwestycji zamierzonej przez skarżącą będzie w sposób pełny realizowało – na tym konkretnym terenie, na którym położona jest działka nr [...] - cele ogólne Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, tj. zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego. Zgodnie z art. 16 pkt 48 P.w., ryzykiem powodziowym jest kombinacja prawdopodobieństwa wystąpienia powodzi i potencjalnych negatywnych skutków powodzi dla życia i zdrowia ludzi, środowiska, dziedzictwa kulturowego oraz działalności gospodarczej. Skoro zaś teren działki nr [...] położony jest w większości na obszarze o wysokim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi (raz na 10 lat) a w mniejszym zakresie (gdzie mają być posadowione budynki) na obszarze o prawdopodobieństwie średnim (raz na 100 lat), nadto jest to teren w bezpośrednim sąsiedztwie rzeki Narew – w zakolu, między jednym brzegiem rzeki a starorzeczem, co więcej w części teren działki (wraz z kiedyś istniejącą drogą) znajduje się już pod wodą z uwagi na postępującą erozję boczną rzeki – nie sposób zakwestionować oceny organów o tym, że wzrost zagospodarowania działki przyczyniłby się do wzrostu ryzyka powodziowego. Jak wynika z Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, w regionie wodnym Środkowej Wisły wysoki poziom zintegrowanego ryzyka powodziowego notuje się w odniesieniu do zlewni m.in. Narwi (s. 30); najbardziej groźne wezbrania (roztopowe) występują na rzekach nizinnych takich jak m.in. Narew (s. 553). Dodając do tego, że działalność człowieka prowadzona na obszarach dolin rzecznych, jak również zmiany klimatyczne i nasilenie ekstremalnych zjawisk, takich jak w szczególności gwałtowne opady, przyczyniają się do zwiększenia prawdopodobieństwa powstania powodzi i wzrostu negatywnych ich skutków - oczywistym staje się, że zwiększenie liczby osób przebywających nie tylko stale ale czasowo na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią powoduje wzrost zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi, wzrost kosztów reagowania podczas powodzi, wymusza zwiększenie liczby sprzętu ratunkowego oraz osób udzielających pomocy, co wiąże się również z narażeniem na niebezpieczeństwo pracowników służb ratowniczych. Zwiększa się więc ryzyko powodziowe.

Wobec powyższych okoliczności, zarzuty skargi oraz okoliczności powołane przez uczestnika postępowania na rozprawie nie mogą podważyć stanowiska organów.

W ocenie sądu, na poparcie stanowiska organów w sprawie istotne są zarówno argumenty wynikające z prewencji generalnej jak i argumenty dotyczące konkretnie sytuacji skarżącej.

Prewencja generalna opiera się na zapobieganiu zwiększenia utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym dla całego obszaru szczególnego zagrożenia powodzią. Znajomość okoliczności składających się na prewencję generalną jest szczególna u takich organów jak organy Wód Polskich czyli wyspecjalizowanych w sprawach z prawa wodnego, posiadających kwalifikacje umożliwiające wszechstronną ocenę ryzyka powodziowego oraz ustawowo powołane do ochrony ludności i mienia przed powodzią wywołaną przez wody publiczne stanowiące własność Skarbu Państwa (art. 163 ust. 2 P.w.). Organy te mają obowiązek reprezentowania wszechstronnego spojrzenia, uwzględniającego sytuację na terenie szerszym niż tylko działka inwestycyjna.

Odnośnie konkretnie sytuacji skarżącej wskazać należy, że nieodnotowanie do tej pory na spornym obszarze powodzi nie wyklucza wystąpienia jej w przyszłości, także latem, skoro jest to obszar o wysokim i średnim prawdopodobieństwie wystąpienia powodzi. Nie może ujść uwadze, że dynamiczne zmiany klimatyczne wymuszają weryfikację dotychczasowych ustaleń z zakresu polityki przeciwpowodziowej na rzecz większej ochrony i zapobiegania. Nie bez znaczenia jest też, że inwestorzy zakupili działkę w 2019 r., zatem kilka lat po sporządzeniu Planu zarządzania ryzykiem powodziowym. Dokonując zakupu "wkroczyli" w ukształtowany stan faktyczny i prawny, które wymagają respektowania. Także przeanalizowane przez organy rzędne terenu (86, 20 m n.p.m.) i rzędne zalewu wody stuletniej (86,34 m n.p.m.) wskazują, że obszar działki byłby zalany wodą o głębokości 14 cm. Mimo że głębokość zalania wydaje się obiektywnie stosunkowo nieduża (zamierzone obiekty, w przypadku ich zrealizowania na 1,5m słupach betonowych, nie zostałyby zalane w całości), niewątpliwie utrudniłaby ewakuację i angażowała służby ratownicze, czemu prewencja powodziowa ma właśnie zapobiegać. Wyniesienie rzędnej zabudowy na poziom 86, 64 m n.p.m. powyżej rzędnej zalewu, zagrożenia dla przeprowadzenia ewakuacji także by nie wyeliminowało, a jedynie mogłoby zniwelować bezpośrednie zalanie budynków letniskowych. Z kolei wykonanie obiektów na słupach żelbetowych nie jest też rozwiązaniem zapewniającym swobodny przepływ wody (słupy mogą być przeszkodą dla płynących gałęzi, konarów), co na terenie stanowiącym – jak wskazały organy – naturalny polder zalewowy, jest niepożądane. Podobnie deklarowane techniki ochrony budynków (rolety, zabezpieczenia przeciwwilgociowe) stanowią jedynie sposób na zniwelowanie strat materialnych, podczas gdy w celach i kierunkach Planu sformułowanych dla tego terenu chodzi priorytetowo o zapobieżenie wprowadzeniu na sporny teren nowego zagospodarowania. Tak samo więc przeprowadzenie akcji informacyjnej wśród okolicznej ludności oraz wyposażenie budynków w łódki są jedynie sposobami na dostosowanie planowanej inwestycji do warunków zagrożenia powodziowego a nie sposobem na zrealizowanie kierunku "zakazu zabudowy" o priorytecie wysokim i nie sposobem na uniknięcie zmian antropogenicznych na tym terenie. Inaczej rzecz ujmując, wymagane przez dyrektywę powodziową oraz ustawę P.w. działania zapobiegawcze i ochronne na obszarze działki skarżącej, z uwagi na treść Planu, odnoszą się priorytetowo do etapu powstania zabudowy (zakazując jej). Kierunki i działania Planu nie zawierają też rozróżnienia na to, czy chodzi o wzrost zagospodarowania znaczny czy też nieznaczny, jak próbują argumentować inwestorzy. Plan wymaga dla tego terenu innego rozłożenia akcentów niż wynika to ze stanowiska skargi, która z tych powodów nie mogła zostać uwzględniona.

Zgodzić się też należy z organem, że wobec specyficznego położenia działki skarżącej, jakiekolwiek działania podjęte wyłącznie na tej działce w żaden sposób nie będą obniżać ryzyka powodziowego na terenach sąsiednich, a dla oceny realizacji celów i kierunków Planu należy ujmować problem ryzyka kompleksowo dla danego obszaru a nie jednostkowo dla konkretnej działki. Stąd argumenty o likwidacji zadrzewienia czy zakrzaczenia, a także o zabezpieczeniu koryta rzeki nie mogą odnieść zamierzonego skutku. Ponadto nie można zapominać, że aprobata dla stanowiska skarżącej i uczestnika postępowania uruchomiłaby impuls osadniczy, dałoby zachętę innym właścicielom nieruchomości do inwestowania kubaturowego na tym terenie, co utrudniałoby zarządzanie ryzykiem powodziowym.

Reasumując, całokształt powyższych okoliczności wskazuje, że istnieje bezpośredni i realny związek między realizacją zamierzonej inwestycji a zwiększeniem utrudnień w zarządzaniu ryzykiem powodziowym. Zaakceptowanie stanowiska skargi powodowałoby więc, że nie byłby zrealizowany wysokopriorytetowy kierunek działań dla tego obszaru polegający na zakazie zabudowy obiektami prywatnymi w ramach celu szczegółowego unikania i wyeliminowania wzrostu zagospodarowania terenu. W konsekwencji, lokalizacja inwestycji narusza ustalenia Planu zarządzania ryzykiem powodziowym, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej na zasadzie art. 396 ust. 1 pkt 3 P.w.

W uzasadnieniach decyzji powoływany jest również argument o wpływie inwestycji na zmniejszenie retencji, co odpowiada celowi ogólnemu z punktu 1 – zahamowanie wzrostu ryzyka powodziowego, pkt a) utrzymanie oraz zwiększenie istniejącej zdolności retencyjnej zlewni w regionie wodnym oraz grupie (kierunkowi) działania 2. ochrona lub zwiększenie retencji na obszarach rolniczych o priorytecie średnim w regionie wodnym Środkowej Wisły. Zdaniem sądu, choć organy tej okoliczności w sposób wyraźny i zdecydowany nie akcentowały, w przeciwieństwie do skarżącej, zgodzić się z nimi należy, że każde nowe zagospodarowanie zmniejsza naturalną retencję i eliminuje możliwość zatrzymania wody (chłonność terenu). W przypadku spornej inwestycji odnosi się to zwłaszcza do wykonania szczelnego zbiornika na ścieki. Nie było to głównym argumentem odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego, jednak w powiązaniu z naruszeniami ustaleń Planu wyżej opisanymi – tworzy całokształt okoliczności uzasadniających odmowę wydania pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na treść art. 396 ust. 1 pkt 3 P.w.

Drugim argumentem uzasadniającym odmowę było wskazanie, iż umożliwienie realizacji inwestycji może w przyszłości spowodować konieczność podjęcia działań sprzecznych z ustaleniami uchwały z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] Rady Gminy R. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy R. (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2005 r. nr 34, poz. 887), tj. § 11 ust. 18 zakazującym lokalizacji zabudowy na terenach zalewowych za wyjątkiem sezonowych obiektów i urządzeń związanych z wypoczynkiem oraz z § 10 ust. 3 pkt 3 i 4 – wprowadzającymi na obszarach chronionych Gminy R. m.in. zakaz osuszania terenu i zakaz regulacji naturalnych cieków oraz stosunków wodnych. Zauważyć należy, że teren działki skarżącej leży na obszarze chronionym Gminy R., tj. obszarze Natura 2000 PLB 140014 "Dolina Dolnej Narwi". W ocenie organu, zamierzony przez skarżącą sposób korzystania może wywołać konieczność umocnienia, tj. regulacji koryta rzeki w celu ochrony planowanej zabudowy oraz konieczność osuszenia terenu w razie wystąpienia podtopień. Tymczasem zgodnie z art. 396 ust. 1 pkt 8 P.w., pozwolenie wodnoprawne nie może naruszać wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków i wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych.

Co do zasady należy się z argumentami organu zgodzić. Wynikająca jednoznacznie z dokumentów i postępująca w kierunku miejsca planowanej inwestycji erozja boczna rzeki wskazuje, że prawdopodobieństwo podjęcia przez inwestorów działań ochronnych dla zabudowy jest wysokie, co stanowiłoby ingerencję w stosunki wodne. Jako wysoce prawdopodobne należy również uznać działanie inwestorów w kierunku osuszenia terenu, co jednak należy wywieść nie tyle z zamiaru wykonania fundamentów i osuszenia gruntu pod słupy, ale z uwagi na zapewnienie użytkowania terenu. Pamiętać bowiem należy, że w przypadku powodzi teren ten byłby zalany 14 cm warstwą wody, co niewątpliwie utrudniłoby jego użytkowanie. Istotnie więc podjęte zamierzenie może prowadzić do działań sprzecznych z wymaganiami przepisów odrębnych, którymi w tym przypadku są regulacje planu miejscowego stanowiącego akt prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organu, który go ustanowił.

Sąd zwraca na marginesie uwagę, że teren działki nr [...] na rysunku planu miejscowego znajduje się na obszarze oznaczonym symbolem R, którego przeznaczeniem podstawowym są uprawy rolne stanowiące dotychczasowy sposób użytkowania, a przeznaczeniem uzupełniającym m.in. usługi związane z rekreacją, sportem i wypoczynkiem (§ 36 ust. 1 i ust. 3 pkt 3 planu miejscowego). Z planu miejscowego wynika, że obszary o przeznaczeniu podstawowym pod zabudowę letniskową zostały oznaczone symbolem ML (§ 7 pkt 3) a pod sport i rekreację US (§7 pkt 8). Żaden z tych symboli nie został wrysowany, nawet jako uzupełniający, na obszarze działki skarżącej. Zgodnie z § 23 ust. 2 planu miejscowego, przez zabudowę letniskową ML (jako przeznaczenie podstawowe) rozumie się realizację budynków rekreacji lub ich zespół, wraz z przeznaczonymi dla potrzeb mieszkających w nich rodzin budynkami garażowymi i gospodarczymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, podjazdami oraz małą architekturą. Zgodnie z § 31 planu, przez obszary usług, sportu i rekreacji rozumie się (jako przeznaczenie podstawowe) lokalizację sportowych oraz obiektów i urządzeń służących do rekreacji i wypoczynku wraz z budynkami gospodarczymi i technicznymi, infrastrukturą techniczną, parkingami, dojściami i podjazdami oraz małą architekturą. Dodać należy, że w planie miejscowym wydzielono jeszcze obszary o symbolu ZZ – tereny zalewowe (§7 pkt 31), jednak nie zostały one wrysowane na obszarze działki skarżącej. Natomiast plan miejscowy w sposób ewidentny nie uwzględnia zajęcia przez rzekę drogi wrysowanej na planie jako KDW (działka nr [...]) oraz fragmentu działki skarżącej, który to teren faktycznie odpowiada pod względem przeznaczenia symbolowi WS – wody powierzchniowe i śródlądowe. Powstaje w związku z powyższym pytanie, na ile aktualne są ustalenia planu miejscowego uchwalonego w 2004 r., skoro plan nie uwzględnia zmian faktycznych na analizowanym terenie. Wydaje się uzasadniony postulat organu, że to plan miejscowy powinien zostać zaktualizowany.

Zdaniem natomiast sądu, niezależnie od zgodności inwestycji z planem miejscowym, organy Wód Polskich mają prawo do odmowy wydania pozwolenia wodnoprawnego w przypadku ustalenia niezgodności inwestycji z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym. Innymi słowy, niezależnie od ustaleń planu miejscowego organy Wód Polskich we własnym zakresie mają prawo ocenić, czy inwestycja zwiększa utrudnienia w zarządzaniu ryzykiem powodziowym oraz czy umożliwi realizację celów wskazanych w Planie zarządzania ryzykiem powodziowym. Przesłanki zgodności z Planem i zgodności z planem miejscowym są przesłankami niezależnymi w myśl art. 396 ust. 1 pkt 3 i 7 P.w.

Zdaniem sądu, pozostała argumentacja skarżącej i uczestnika postępowania kwestionująca powyższe ustalenia i ocenę prawną stanowi wyłącznie polemikę, która choć zrozumiała z punktu widzenia inwestorów, z prawnego punktu widzenia podważyć zaskarżonych decyzji nie jest w stanie. Organy bowiem wszechstronnie ustaliły i rozważyły stan faktyczny, opierając się na dokumentach mających kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia (mapy zagrożenia i ryzyka powodziowego, operat wodnoprawny) oraz uwzględniając kompleksowo stan prawny (w szczególności dyrektywa powodziowa, ustawa P.w., Plan zarządzania ryzykiem powodziowym). Nie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., tj. obowiązku zbadania całokształtu sprawy, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywatela – przez uznanie w sposób uargumentowany w tym konkretnym przypadku, nadrzędności interesu społecznego. Uzasadnienia rozstrzygnięć są wyczerpujące, realizują zasadę przekonywania z art. 11 K.p.a. i zasadę informowania z art. 9 K.p.a., a także zawierają wszystkie niezbędne elementy w zakresie stanu faktycznego i stanu prawnego wymagane przez art. 107 § 3 K.p.a. Skarżąca zarzuca brak wykazania realnego wpływu inwestycji na ryzyko powodziowe, jednak nie dostrzega, iż organ w ramach oceny wpływu inwestycji na zarządzanie ryzykiem powodziowym, oprócz okoliczności stricte indywidualnych (te rozważył), ma również obowiązek uwzględniania szerszego kontekstu obejmującego działkę inwestycyjną, teren sąsiedni i prowadzące do niego drogi dojazdowe oraz ma przewidywać skutki inwestycji także przez pryzmat interesu publicznego a nie wyłącznie jednostkowego. W szczególności więc wskazywany w skardze i akcentowany brak wystąpienia na terenie działki powodzi nagłych nie wyklucza wystąpienia takich powodzi w przyszłości, zwłaszcza wobec dwukrotnie już wskazywanej w niniejszym uzasadnieniu charakterystyki powodziowej doliny Narwi. Powołać się również należy za organem na stanowisko NSA w sprawie II OSK 2374/15, zgodnie z którym "dla prawidłowej oceny zasadnicze znaczenie ma sama możliwość wystąpienia powodzi w przyszłości czyli tzw. powodzi prawdopodobnych, zaś okoliczność czy były sytuacje wymagające prowadzenia akcji ratunkowych nie przesądzi o tym, iż sytuacja powodzi nie wydarzy się w przyszłości". Podobnie sezonowość przebywania ludzi w budynkach rekreacyjnych nie oznacza, że na skutek ich wzniesienia nie wystąpi wzrost zagospodarowania terenu, skoro nawet mimo nieprzebywania ludzi w okresie zimowym obiekty będą istniały cały rok, a to powoduje że spełniona jest przesłanka wzrostu majątku na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią, generująca chęć ochrony i ewentualne roszczenia odszkodowawcze.

Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut wydawania przez organy Wód Polskich na terenie gminy R. szeregu pozwoleń wodnoprawnych na zlokalizowanie różnego rodzaju zabudowy, co ma świadczyć o odstąpieniu od utrwalonej praktyki orzekania w przypadku skarżącej oraz o naruszeniu zasady równości (art. 32 Konstytucji RP). W szczególności decyzje dołączone do skargi nie podważają oceny i ustaleń organów. Analiza stanu faktycznego działek, których te pozwolenia dotyczą, wskazuje iż sytuacja inwestorów w sprawie niniejszej oraz w stosunku do których wydano ww. decyzje jest inna. Decyzje załączone dotyczą terenów zurbanizowanych, z istniejącą rozwiniętą już zabudową (decyzja z [...] stycznia 2021 r.), bądź na terenie przeznaczonym w planie miejscowym pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną i w sąsiedztwie już istniejącej rozwiniętej zabudowy (decyzja z [...] września 2020 r.), bądź w znacznym oddaleniu od granic rzeki (decyzja z lipca 2019 r.). Z uzasadnień dwóch przedstawionych decyzji nie wynika też, aby była badana zgodność inwestycji z Planem zarządzania ryzykiem powodziowym, a jedynie w przypadku jednej sprawy niezgodności tej nie stwierdzono (decyzja z lipca 2019 r.). W publicznie dostępnym portalu geodezyjnym (mapy.geoportal.gov.pl) zweryfikować można powyższe okoliczności faktyczne. Z powyższych względów nie zasługuje na uwzględnienie zarzut naruszenia zasady równości, bowiem ta dotyczy odmiennego traktowania w podobnym stanie faktycznym. Z kolei nieskuteczne było powoływanie się przez uczestnika postępowania na kilkadziesiąt innych decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym, skoro na pytanie sądu podczas rozprawy wyjaśnił, że decyzje te nie dotyczyły terenu bezpośrednio sąsiadującego z działką nr [...], ale pochodzą z terenu całej gminy R. z okresu dwóch ostatnich lat. Nie wiadomo więc czy zostały wydane w podobnym stanie faktycznym. Tymczasem teren inwestycyjny w sprawie niniejszej jest specyficzny z uwagi na położenie w zakolu rzeki i dodatkowo między rzeką a starorzeczem, w większości na obszarze wody dziesięcioletniej i w części na obszarze wody stuletniej, przy silnie występującej erozji rzeki w kierunku zamierzonej lokalizacji budynków na działce nr [...].

Bez wpływu na wynik sprawy pozostaje funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora RZGW z [...] października 2020 r. o zwolnieniu od zakazu gromadzenia ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią. Została ona wydana na podstawie art. 77 ust. 1 pkt 3 lit. "a" w związku z ust. 3 P.w., a przesłanką udzielenia takiego pozwolenia było niepogorszenie jakości wód. Wobec faktu, że warunkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów i na gromadzenie ścieków na obszarze szczególnego zagrożenia powodzią jest m.in. nienaruszanie ustaleń planu zarządzania ryzykiem powodziowym, stwierdzić trzeba, że inne są warunki zwolnienia od zakazu gromadzenia ścieków a inne dla uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Uzyskanie decyzji na podstawie art. 77 ust. 3 P.w. nie powoduje automatycznie konieczności wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na podstawie art. 390 P.w.

Zgodzić się też należy z organami, że ustalenie niezgodności inwestycji z ustaleniami Planu zarządzania ryzykiem powodziowym wykluczało konieczność rozważania na jakich warunkach mogłaby ona powstać (skarżąca wskazuje na wymagane przed uzyskaniem pozwolenia na budowę uzgodnienia organów Wód Polskich na podstawie art. 166 ust. 10 i 14 oraz art. 390 ust. 1 P.w.). Wobec jednak ustalenia o braku możliwości powstania zamierzonych obiektów (art. 396 ust. 1 pkt 3 i 8 P.w.), rozważania odnośnie wymaganych uzgodnień są bezprzedmiotowe. Jedynie wskazać trzeba, że organy trafnie oceniły konieczność przewidzenia sposobu odprowadzania ścieków na działce wywodząc, że w sprawie nie ma zastosowania zwolnienie wynikające z § 26 ust. 5 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, a wobec faktu iż nie ma możliwości podłączenia działki do sieci kanalizacyjnej sanitarnej – obowiązek zapewnienia odprowadzania ścieków należy wyprowadzić z ust. 3 tego przepisu. Natomiast niewątpliwie wraz z budynkami letniskowymi zbiornik na ścieki stanowiłby wzrost zagospodarowania terenu i naruszał zakaz budowy obiektów prywatnych, które to cele i kierunki działań oznaczono priorytetem wysokim, czyli podlegającym realizacji w pierwszej kolejności.

Końcowo wywieść należy, że konstrukcja pozwolenia wodnoprawnego w ustawie P.w. z 2017 r. różni się do konstrukcji tego pozwolenia z ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne. W poprzednim stanie prawnym prawodawca wprost sformułował zakaz wykonywania robót oraz czynności utrudniających ochronę przed powodzią lub zwiększających zagrożenie powodziowe, w tym wykonywania urządzeń wodnych oraz budowy innych obiektów budowlanych, z wyjątkiem dróg rowerowych (art. 88l P.w. z 2001 r.). Natomiast dyrektor regionalnego zarządu gospodarki wodnej mógł, w drodze decyzji, zwolnić od zakazów, o których mowa w ust. 1, określając warunki niezbędne dla ochrony przed powodzią, jeżeli nie utrudni to zarządzania ryzykiem powodziowym. Oznacza to, że obowiązywał de facto ustawowy zakaz zabudowy na terenach zalewowych i możliwość zwolnienia od tego zakazu mająca charakter uznaniowy (vide np. wyrok w sprawie II OSK 2191/20, orzeczenia.nsa.gov.pl). W obecnym stanie prawnym w ustawie P.w. z 2017 r. takiego generalnego zakazu nie wprowadzono. Trzeba mieć jednak na uwadze, że istnieje znaczna reglamentacja budownictwa na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. Sprowadza się ona do konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego na lokalizowanie nowych obiektów na ww. terenach, jeszcze przed uzyskaniem pozwolenia na budowę bądź dokonania zgłoszenia, nadto w przypadkach konieczności uzyskania decyzji o warunkach zabudowy – wprowadzono konieczność uzgodnienia treści tej decyzji z właściwym organem Wód Polskich (art. 388 ust. 2, ust. 3, art. 390 ust. 1 P.w.). Z kolei pozwolenie wodnoprawne nie może być wydane w przypadku niezgodności inwestycji z planem zarządzania ryzykiem powodziowym, a decyzja odmowna jest decyzją związaną, gdy planowany sposób korzystania z wód naruszałby ustalenia planu zarządzania ryzykiem powodziowym lub nie spełniał wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska itd. (art. 399 ust. 1 pkt 1 P.w.).

Z powyższego wynika, że ciężar ustalenia zgodności inwestycji z planem zarządzania ryzykiem powodziowym spoczywa na organach Wód Polskich. W sprawie niniejszej miało to szczególne znaczenie, gdyż Plan z 2016 r. został przyjęty przed wejściem w życie ustawy P.w. z 2017 r., a więc w czasie obowiązywania generalnego zakazu budowy na terenach szczególnego zagrożenia powodzią. Może to w niektórych przypadkach rodzić niebezpieczeństwo zbyt rygorystycznego wykładania i stosowania regulacji Planu, w tym sformułowanego w nim wysokopriorytetowego zakazu budowy, tzn. bez wyczerpującego rozważenia wszystkich okoliczności danego przypadku. Sytuacja taka nie powstała jednak w sprawie niniejszej. W przypadku działki skarżącej organy, realizując zasadę budzenia zaufania (art. 8 K.p.a.), rozważyły położenie działki (oprócz argumentów już powoływanych wskazały, że "przewężenie doliny zalewowej działa w tym przypadku jak budowla piętrząca zwiększając zagrożenie powodziowe na terenach położonych powyżej miejsca planowanej inwestycji"), treść map zagrożenia i ryzyka powodziowego, rzędne zalania, aktywność rzeki Narew (postępującą erozję – "koryto rzeki będzie się przesuwać w stronę projektowanego budynku") oraz zamierzony sposób wykonania obiektów (powodujący wzrost zagospodarowania terenu). Wyprowadzone wnioski nie budzą zastrzeżeń, a w szczególności nie są zastosowaniem przepisów na niekorzyść strony, tj. z naruszeniem art. 7a i art. 81a K.p.a. Wykazano, że realizacja inwestycji będzie utrudniała zarządzanie ryzykiem powodziowym. Fakt, iż rzędne wody w czasie powodzi teoretycznie nie będą wyższe niż poziom posadowienia budynków nie oznacza, że zagrożenia powodziowego nie będzie. Samo niezalanie budynku nie oznacza bowiem, że zagrożenie nie występuje. Nadto, analiza Planu odnośnie zapisów o rzece Narew wskazuje, iż do powodzi w zasadzie może dojść o każdej porze roku, który to argument wzmacnia wskazanie na stan środowiska i obserwowane "naocznie" zmiany klimatu. Straty zaś wynikłe z powodzi to nie tylko straty wobec zalania budynku, ale polegające też na zniszczeniu działki, zorganizowaniu ewakuacji i zwiększeniu nakładu pracy służb przeciwpowodziowych. Wobec powyższego ustalenia i ocena prawna organów dokonane w sprawie niniejszej nastąpiły bez naruszenia prawa, co uzasadniało wydanie decyzji odmownej.

Należy zwrócić uwagę, że Plan zarządzania ryzykiem powodziowym z 2016 r. obowiązuje do 22 grudnia 2022 r., nadto podlega do tej daty przeglądowi i w razie potrzeby aktualizacji (art. 555 ust. 2 pkt 7 i at. 566 ust. 2 P.w.). Zgodnie z art. 173 ust. 8 i 22 P.w., uwagi do podlegającego aktualizacji planu mogą składać ministrowi właściwemu do spraw gospodarki wszyscy zainteresowani w terminie sześciu miesięcy od podania projektu planu do publicznej wiadomości.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) orzeczono o oddaleniu skargi.