Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2390/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1 i 2, art. 50 ust. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 18 maja 2017 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon sędzia del. WSA Piotr Broda (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Anita Lewińska-Karwecka po rozpoznaniu w dniu 18 maja 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kraków Podgórze – Małgorzaty Osuchowskiej-Krawczyk sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 czerwca 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 295/15 w sprawie ze skargi M. B. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015 r., nr [...], znak: [...] w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 295/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił postanowienie [...]Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2015r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji w przedmiocie ustalenia opłaty legalizacyjnej. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

W dniu 18 kwietnia 2011r. do organu wpłynęło zgłoszenie skarżącej M. B. dotyczące budowy przydomowej altany na działkach nr [...] w [...] Na załączonej do w/w zgłoszenia kopii mapy zgłaszany obiekt został zaznaczony na działce oznaczonej nr [...] od strony działki nr [...].

Postanowieniem z dnia [...] 2011 r. Starosta [...] nałożył na skarżącą obowiązek uzupełnienia złożonego wniosku.

Skarżąca uzupełniła wniosek pismem z dnia 13 maja 2011 r., do którego dołączyła mapę oraz zdjęcie na których wskazano lokalizację budowy altany na działce nr [...] od strony działki nr [...].

W dniu 03 czerwca 2011 r. zostało złożone pismo skarżącej w którym wskazała, że zmienia lokalizację altany wg załączonej mapy - z dnia 01 czerwca 2011r. wskazując, że altana będzie usytuowana po prawej stronie wejścia na działkę od ul [...] w odległości 1,0 m od istniejącej kanalizacji, zgodnie z uzgodnieniem [...]. W załączeniu skarżąca załączyła kopię pisma [...] Komunalnej Grupy Kapitałowej Sp. z o.o. [...]z dnia [...] 2011 r. znak: [...] dotyczące uzgodnienia lokalizacji altany, oraz dwie kserokopie mapy z zaznaczeniem lokalizacji altany na działce nr [...] od strony działki nr [...].

PINB w [...] pismem z dnia [...] 2013r.zwrócił się do Starostwa Powiatowego w [...] o wskazanie, która z wyżej wymienionych lokalizacji altany została przyjęta.

W dniu 19 marca 2013 r. wpłynęło pismo Starostwa Powiatowego w [...] informujące, że lokalizacja altany na działkach o nr ewid. [...] obr. [...] położonych w [...] została przyjęta zgodnie z uzgodnieniem [...] z dnia 03 czerwca 2011r.

Postanowieniem z dnia [...] 2013r. PINB w [...] na podstawie art. 49 ust. 2 Prawa budowlanego nałożył na skarżącą obowiązek przedstawienia dokumentów o których mowa w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego (oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością, określenia rodzaju, zakresu i sposobu wykonania robót budowlanych, oraz odpowiednich szkiców lub rysunków), projektu zagospodarowania terenu i zaświadczenia Burmistrza [...] o zgodności obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego.

Żądane dokumenty skarżąca złożyła za pismem z dnia 21 września 2013 r.

Postanowieniem z dnia [...] 2013r. PINB w [...] działając na podstawie art. 49b ust. 4 Prawa budowalnego, ustalił dla przedmiotowej altany opłatę legalizacyjną w kwocie 5000zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że wykonanie altany w innym miejscu niż wynikało ze zgłoszenia, potraktował jak wykonanie altany bez zgłoszenia.

Na powyższe postanowienie zażalenia wniosła M. B. podnosząc, że jeszcze przed przystąpieniem do prac budowlanych dokonała zgłoszenia zmiany lokalizacji altany oraz dokonała w tym zakresie niezbędnych uzgodnień z właścicielem sieci kanalizacji sanitarnej. Odniosła się również do twierdzeń sąsiada dotyczących konstrukcji altany oraz jej lokalizacji. Zakwestionowała również prawidłowość kwalifikacji altany do obiektów kategorii I.

Postanowieniem z dnia [...] 2015r. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i na podstawie art. 49 ust. 4 i art. 49 ust. 5 pkt 2 Prawo budowlane, ustalił opłatę legalizacyjną dla budynku altany w kwocie 5000zł. Uzasadniając przyjęte rozstrzygnięcie organ odwoławczy wskazał, że przedłożenie przez inwestora dokumentów o których mowa w art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane, należy traktować jako wniosek o zalegalizowanie obiektu i pozwolenie na wznowienie robót budowlany, jeśli budowa nie została zakończona. Nadto zgodnie z treścią art. 59b ust. 5 pkt 2 do opłaty legalizacyjnej stosuje się odpowiednio przepisy art. 59g, z tym że wysokość opłaty w przypadku budowy, o której mowa w art. 29 ust. I pkt 1-3, 5, 6, 12, 13, 16 i 19-21 - wynosi 5.000 zł. Wobec powyższego PINB w Zakopanem prawidłowo wydał postanowienie o ustaleniu opłaty legalizacyjnej dla wybudowanej altany w kwocie 5 000 zł. Odnosząc się do kwestii podnoszonych przez skarżącą w zażaleniu organ podkreślił, że subiektywne poczucie krzywdy nie stanowi podstawy do uchylenia zaskarżonego postanowienia. Uiszczenie opłaty legalizacyjnej nie jest obowiązkiem inwestora, nie jest także karą (czy też mandatem) nałożoną na inwestora. Prawo budowlane nie przewiduje legalizacji obiektu budowlanego lub jego części wybudowanego po 1 stycznia 1995 r. bez stosownego zgłoszenia z pominięciem opłaty legalizacyjnej, (art. 49b ust. 6 Pr. bud.). Organ odwoławczy wskazał, iż w zaskarżonym postanowieniu błędnie wskazano kategorię obiektu. Powyższa omyłka nie miała, zdaniem organu, znaczenia w przedmiotowej sprawie, gdyż do wyliczenia opłaty legalizacyjnej zastosowanie ma powołany art. 59b ust. 5 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła M. B. Skarżąca podniosła, iż na mapie zatwierdzonej przez Urząd Miasta w [...] znajduje się wpis, zgodnie z którym projektowana altana nie związana na trwałe z gruntem, możliwa jest do przeniesienia w razie potrzeby. Dotyczyło to działki [...] - rozbudowa altany po stronie wschodniej. Skarżąca przedstawiła także mapkę z wyrysem lokalizacji altany po stronie zachodniej i zgodę na jej posadowienie, gdzie zobligowano ją do zachowania odległości 2 m od istniejącej kanalizacji (pismo 3 czerwca 2011 r.) Skarżąca wyjaśniła, że nie mogła zachować wymaganej odległości, gdyż wtedy zmuszona byłaby "wejść" z zabudową altany na chodnik prowadzący z parkingu do domu, dlatego zmieniła lokalizację altany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015r. sygn. akt II SA/Kr 295/15 uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazał, że błędnym było od początku stanowisko organu I instancji, że skoro altana została ostatecznie posadowiono w innym miejscu (bo od strony działki nr 35/4), niż lokalizacja wynikająca ze zgłoszenia dokonanego przez skarżącą, to mamy do czynienia z samowolą budowlaną. W ocenie Sądu doszło do odstępstwa od dokonanego zgłoszenia a konsekwencją powinno być wdrożenie postępowania naprawczego regulowanego przepisami art. 50 - 51 Prawa budowlanego, które znajdują zastosowanie również do robót, odnośnie których dokonano zgłoszenia. Przeprowadzenie postępowania w niewłaściwym trybie skutkować musiało zdaniem Sądu uchyleniem orzeczenia organu I i II instancji.

Skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

- naruszenie art. 49b ust. 1, ust. 2 i ust. 4 w zw. z art. 3 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 z późn. zm.) poprzez błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że w przypadku posadowienia objętego zgłoszeniem obiektu budowlanego w innym miejscu niż wynikające ze zgłoszenia, brak jest podstaw do wdrożenia postępowania legalizacyjnego, określonego przepisem art. 49b ust. 2 prawa budowlanego, a w konsekwencji ustalenia opłaty legalizacyjnej na podstawie art. 49b ust. 4 prawa budowlanego;

- naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 4 prawa budowlanego w zw. z art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2, ust. 3 i ust. 7 prawa budowlanego oraz w zw. z art. 49b ust. 1, art. 3 pkt 6 i art. 30 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego poprzez ich błędną wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe przyjęcie, że posadowienie objętego zgłoszeniem obiektu budowlanego w innym miejscu niż wynikające ze zgłoszenia stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania naprawczego, regulowanego przepisami art. 50-51 prawa budowlanego.

Pismem z dnia 12 sierpnia 2015r. M. B. wniosła odpowiedź na skargę kasacyjną wnosząc o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do postanowień art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( tekst jedn. Dz. U. z 2016r., poz. 718 ze zm. dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Oceniając zasadność zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej wskazać należy, że nie posiadają on usprawiedliwionej podstawy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego wskazać należy, że właściwe sformułowanie tej podstawy kasacyjnej w przypadku zaskarżania wyroku WSA powinno sprowadzać się do powołania jako naruszonego art. 145 § 1 pkt 1 lit. a (ewentualnie w powiązaniu z art. 145a bądź art. 146) p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 30 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1211/13, LEX nr 1572635), a także wskazania, w jakiej formie i dlaczego te przepisy zostały naruszone.

W art. 174 pkt 1 p.p.s.a. wymieniono dwie formy naruszenia prawa materialnego, umożliwiające zaskarżenie orzeczenia sądu administracyjnego pierwszej instancji, błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że jakkolwiek te dwie postacie naruszenia prawa materialnego w procesie stosowania prawa mogą pozostawać ze sobą w funkcjonalnym związku, to jednak nie powinny być utożsamiane, tym bardziej że ustawodawca wyraźnie je wyodrębnił (zob. wyroki NSA z dnia: 10 lipca 2007 r., sygn. akt II FSK 886/06 oraz z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 766/13, CBOSA).

Ponadto w orzecznictwie podkreśla się, że nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto zaskarżone rozstrzygnięcie. Wynika to bowiem z okoliczności, że błędne zastosowanie (niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też dowiedzenia ich wadliwości ( por. wyrok NSA z dnia 5 września 2014 r., sygn. akt I OSK 1119/13, LEX nr 1664430).

Niewątpliwie w niniejszej sprawie skarżący kasacyjnie organ objął jednym zarzutem zarówno niewłaściwą wykładnię wskazanych przepisów prawa materialnego, jak i niewłaściwe zastosowanie (przyjęcie) lub też niezastosowanie (nieprzyjęcie) wskazanych w zarzutach skargi przepisów prawa. Taka konstrukcja zarzutów powoduje, że są one nieczytelne i wymagają wykładni w oparciu o argumentację zawartą w uzasadnieniu skargi.

Na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny ustalił, że istotą sporu było ustalenie, czy budowa obiektu budowlanego, w innym miejscu niż zostało wskazane w zgłoszeniu, ale w obrębie tej samej nieruchomości, stanowi samowolę budowlaną, czy też jest odstępstwem od dokonanego zgłoszenia.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu wybudowanie altany w innym miejscu niż wynika to ze zgłoszenia, stanowi budowę innego obiektu, nie objętego zgłoszeniem, do którego zastosowanie powinien znaleźć art. 49b ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji ( tekst jedn. Dz. U. z 2013r. poz. 1409 z późn. zm.), odnoszący się do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego zgłoszenia, a w konsekwencji również art. 49b ust. 4 powołanej ustawy stanowiący podstawę ustalenia opłaty legalizacyjnej. Natomiast zdaniem Sądu I instancji w takiej sytuacji nie można mówić o samowoli budowlanej, a o odstępstwie od dokonanego zgłoszenia, co powoduje, że zastosowanie w sprawie powinien znaleźć przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego.

Stwierdzić trzeba - mając na uwadze zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie - że Sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał w uzasadnieniu wyroku, iż niewniesienie przez organ architektoniczno - budowlany sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru realizacji robót budowlanych naruszającego przepisy - nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Przepis art. 50 ust. 1 ustawy Prawo budowlane stanowi, że w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 tej ustawy właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych m.in. w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach. Realizacja robót budowlanych polegająca na budowie przedmiotowej altany zgodnie z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dniu realizacji inwestycji ( tekst jedn. Dz. U. z 2010r. Nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) podlegała zgłoszeniu.

Przepis art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy Prawo budowlane nie ogranicza robót budowlanych objętych jego dyspozycją do robót wykonywanych na podstawie pozwolenia na budowę, stanowi on zatem podstawę wstrzymania wszelkich robót wykonywanych sprzecznie z przepisami, w tym robót odnośnie których dokonano zgłoszenia.

Należy zgodzić się z Sądem I instancji, iż w związku z dokonanym przez inwestora zgłoszeniem i braku sprzeciwu właściwego organu, w tej sprawie istniały podstawy do wdrożenia trybu naprawczego z art. 50 – 51 Prawa budowlanego. Nie ulega wątpliwości, iż wykonanie robót budowlanych w następstwie skutecznie dokonanego zgłoszenia, uniemożliwia stosowanie w sprawie przepisu art. 49b Prawa budowlanego, jednakże nie wyklucza możliwości zastosowania trybu przewidzianego w przepisach art. 50 i art. 51, w szczególności w sytuacji wadliwego niewniesienia przez organ architektoniczno - budowlany sprzeciwu od zgłoszenia robót budowlanych naruszającego przepisy ( por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2016r. sygn. akt II OSK 2027/14, LEX nr 2081367).

Podkreślić należy, że skoro inwestorka dokonała zgłoszenia budowy altany, a następnie dokonała zmiany lokalizacji altany na działce, dokonując tym samym odstępstwa od dokonanego zgłoszenia, to w tej sytuacji organy powinny wszcząć postępowanie określone w art. 50 ust. 1 pkt 4 i dalej prowadzić postępowanie w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Wprawdzie art. 48, jak i art. 50 i 51 powołanej ustawy dotyczą samowoli budowlanej, lecz o zróżnicowanym charakterze. W przypadku art. 48 ustawy chodzi o całkowite zignorowanie przez inwestora władczych uprawnień organów budowlanych do oceny w zakresie zgodności z prawem zamierzenia inwestycyjnego oraz udzielenia formalnej zgody na jego realizację, natomiast w przypadkach określonych w przepisach art. 50 i 51 chodzi jedynie o samowolne odstępstwo od warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, bądź zgłoszeniu. W takiej sytuacji obowiązkiem organów jest doprowadzenie do wymuszenia na inwestorze dokonania zmian lub przeróbek koniecznych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z warunkami określonym w przepisach Prawa budowlanego, a dopiero w razie niewykonania takiego obowiązku, do nakazania zaniechania dalszych robót, bądź rozbiórki obiektu lub jego części (por. wyrok NSA z dnia 9 stycznia 2009 r., sygn.akt II OSK 1752/07 publik. http://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2014r. sygn. akt II OSK 155/11, LEX nr 1219065).

Wobec tego stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji prawidłowo uchylił zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji. Obowiązkiem organu pierwszej instancji, powinno być przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, dokonanie kontroli przedmiotowej altany pod względem zgodności z przepisami, w ramach postępowania określonego w art. 50 – 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej i powołanych tam orzeczeń sądów administracyjnych wskazać należy, że nie znajdują one zastosowania w niniejszej sprawie z uwagi na odmienny stan faktyczny. Zakwalifikowanie przedmiotowych robót jako samowoli budowlanej i zastosowanie trybu z art. 49b ustawy Prawo budowlane było niezasadne z uwagi na niewłaściwą ocenę zamiaru inwestora, bowiem inwestor dokonał zgłoszenia budowy altany i wybudował altanę, dokładnie o parametrach opisanych w zgłoszeniu, zatem nie był to inny obiekt budowlany jak twierdzi skarżący kasacyjnie organ. Fakt innej lokalizacji altany w obrębie tej samej nieruchomości, można jedynie rozpatrywać w kategorii odstępstwa od dokonanego zgłoszenia. Natomiast nie każde odstępstwo od treści dokonanego zgłoszenia określonego w art. 30 Prawa budowlanego, w stosunku do którego organ nie wniósł sprzeciwu uzasadniania twierdzenie, że zrealizowana inwestycja ma charakter inwestycji wykonanej bez zgłoszenia, a w konsekwencji stanowi samowolę budowlaną. Skoro w przypadku inwestycji podlegających reglamentacji w drodze pozwolenia na budowę ustawodawca przewidział możliwość ich zaakceptowania w przypadku nieistotnych odstępstw od treści wydanego pozwolenia, to tym bardziej nie można wykluczyć takiej możliwości w przypadku inwestycji realizowanych w oparciu o uproszczoną procedurę jaką przewiduje art. 30 Prawa budowlanego.

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela pogląd, zgodnie z którym dokonanie zgłoszenia mające na celu obejście prawa i zrealizowanie innego obiektu, co do którego wymagane jest uzyskanie pozwolenia na budowę stanowi w istocie samowolę budowlaną.

Niezależnie od powyższych argumentów potwierdzających zasadność zaskarżonego wyroku Sądu I instancji, wskazać należy, że organy nadzoru budowlanego nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności. Wprawdzie zauważyły, że M. B. dokonała zgłoszenia w zakresie zmiany miejsca posadowienia altany, ale nie ustaliły, czy było to uzupełnienie pierwotnego zgłoszenia, czy też nowe zgłoszenie, w szczególności, czy pismo to wpłynęło w czasie gdy biegł jeszcze termin do wniesienia przez organ sprzeciwu, czy też po upływie tego terminu.

Zgodnie z art. 30 ust. 5 Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym na dzień dokonania zgłoszenia (tekst jedn. Dz. U. z 2012r. poz.472 z późn. zm.) zgłoszenia należało dokonać przed terminem zamierzonego rozpoczęcia robót budowlanych. Natomiast do wykonywania robót budowlanych można było przystąpić, jeżeli w terminie 30 dni od dnia doręczenia zgłoszenia właściwy organ nie wniósł, w drodze decyzji sprzeciwu i nie później niż po upływie 2 lat od określonego w zgłoszeniu terminu ich rozpoczęcia. Zwrócić należy uwagę, że ustawodawca nie przewidział możliwości uzupełnienia przez inwestora zgłoszenia po upływie terminu do wniesienia sprzeciwu. Wziąwszy pod uwagę naturę tej konstrukcji prawnej, gdy bezskuteczny upływ terminu do zgłoszenia sprzeciwu rodzi dla strony uprawnienie do zrealizowania obiektu, nie można przyjąć, że dopuszczalne jest uzupełnianie zgłoszenia (a zwłaszcza już po upływie 30 dni przewidzianych na sprzeciw organu). Takie uzupełnienie zgłoszenia niweczyłoby skutek odformalizowanego postępowania zgłoszeniowego i doprowadziłoby do obejścia prawa, bowiem umożliwiałoby to dowolne zmiany treści zgłoszenia, już po jego weryfikacji przez uprawniony organ i nie zezwalałoby na ponowną kontrolę. W postępowaniu zgłoszeniowym, o którym mowa w art. 30 Prawa budowlanego nie występuje klasyczny wniosek o wszczęcie postępowania administracyjnego, a jedynie zgłoszenie zamiaru realizacji obiektów i robót budowlanych wskazanych w ust. 1 tegoż artykułu. Dokonanie zgłoszenia aktualizuje po stronie organu administracji architektoniczno-budowlanej kompetencję do przeprowadzenia swoistego wstępnego postępowania sprawdzającego, w następstwie którego organ może nie podejmować żadnych działań, albo wnieść sprzeciw od dokonanego zgłoszenia. Dopiero od wydania decyzji o sprzeciwie w sprawie toczy się klasyczne postępowanie administracyjne według przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Przesłanki sprzeciwu od zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych zostały przez ustawodawcę enumeratywnie wymienione w art. 30 ust. 2 zdanie ostatnie, art. 30 ust. 6 i art. 30 ust. 7 powołanej ustawy prawo budowlane, co oznacza, iż nie jest dopuszczalne wniesienie sprzeciwu z powodów innych niż wskazane w tych przepisach. Zaakcentować również należy, że sama procedura zgłoszeniowa zapoczątkowana przez inwestora ma charakter uproszczony i unormowana została w sposób kompleksowy w Prawie budowlanym.

Istotnym jest również, że nadzór budowlany nie może kontrolować zgłoszenia robót budowlanych pod kątem zachowania wymogów formalnych, które są określone w art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego. Kontroli w tym zakresie dokonuje organ administracji architektoniczno-budowlanej, któremu dokonuje się zgłoszenia i który jest uprawniony do żądania uzupełnienia zgłoszenia.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o jej oddaleniu. Sąd nie uwzględnił wniosku M. B. o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, ponieważ warunkiem otrzymania zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego przez stronę przeciwną stronie, która wniosła skargę kasacyjną, jest złożenie sądowi wykazu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego, poniesionych w szczególności w związku ze sporządzeniem odpowiedzi na skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2005 r., sygn. akt I OSK 538/05, LEX nr 228229).