Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2006/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 35 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Cieśla (spr.), , Sędzia WSA Leszek Kamiński, Sędzia WSA Małgorzata Miron, Protokolant Jakub Szczepkowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 lutego 2009 r. sprawy ze skargi G. [...] Sp. z o.o. w P., Przedsiębiorstwa Handlowego "I." Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz G. [...] Sp. z o.o. w P. oraz Przedsiębiorstwa Handlowego "I." Sp. z o.o. w P. kwotę po 200 zł (dwieście) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. znak: [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. - dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania G. [...] Sp. z o. o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r., znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Postępowanie nieważnościowe toczyło się na wniosek K. K. i dotyczyło decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r., zmieniającej własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r., (wydaną G. [...] Sp. z o.o. z P., udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. M. w G.) w zakresie objętym zamiennym projektem budowlanym.

Po przeprowadzeniu postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r., wskazując w uzasadnieniu, iż wywołała ona nieodwracalny skutek prawny, jednakże Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania K. K. decyzją z dnia [...] maja 2001 r. uchylił tę decyzję oraz stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001 r. została uchylona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 17 lutego 2003r. sygn. akt IV SA 2139/01.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, decyzją z dnia [...] maja 2003 r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r.

Powyższa decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2003 r. została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 listopada 2004 r. sygn. akt 7/IV SA 2457/03, ze względu na uchybienia organów w zakresie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

Po ponownym rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] kwietnia 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Wojewoda [...] jako organ I instancji ponowienie rozpatrzył sprawę i decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r., zmieniającą własną decyzję z dnia [...] kwietnia 1999 r., udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. M. w G.

Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu odwołania G. [...] Sp. z o. o. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2006 r., stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Odnosząc się do meritum sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wskazał, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1997 r., ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla wspomnianej inwestycji w pkt 4 dotyczącym charakterystyki techniczno-użytkowej inwestycji przewidywała, iż budynek ma być niepodpiwniczony. Tymczasem, zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany przewidywał częściowe podpiwniczenie budynku. Organ uznał zatem, że zatwierdzony badaną decyzją projekt budowlany jest niezgodny z decyzją ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji.

W ocenie organu powyższa okoliczność stanowiła rażące naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 1994 r. Nr 89, poz. 414 ze zm.), w myśl którego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu oraz art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139) stanowiącym, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Ponadto organ zauważył, że weryfikowana decyzja udzieliła pozwolenia na budowę zamierzenia inwestycyjnego na działkach o nr ew. [...] w G. Tymczasem decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] kwietnia 1997 r. ustalała warunki zabudowy i zagospodarowania terenu tylko w obrębie działki nr [...] w G. Przy czym działka o nr [...] położona przy ul. M. [...] w G. uległa podziałowi w roku 1997 na działki o nr [...]. Następnie działka o nr [...] otrzymała nr ewidencyjny [...], zaś działka o nr [...]otrzymała nr [...]. Działka o nr ew., [...] uległa podziałowi na działki o nr ew. [...] (teren niezabudowany) i [...] (pas drogowy).

Zdaniem organu przewidziany badaną decyzją obiekt budowlany zaprojektowany został poza obszarem działki nr [...], na działkach [...], co oznacza, że w stosunku do tych działek udzielono pozwolenia na budowę mimo braku wymaganej prawem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Stanowiło to rażące naruszenie cytowanego art. 35 ust. 1 pkt 1 lit b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Ponadto Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego podniósł, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto wykazał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Do wniosku o pozwolenie na budowę inwestor winien dołączyć dowód stwierdzający prawo dysponowania nieruchomością na cele budowlane stosownie do art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego.

Organ podał, że w aktach sprawy znajdują się dokumenty wskazujące prawo do ternu, to jest akt notarialny nr repertorium [...] będący umową przeniesienia prawa własności działki położonej w G. przy ul. M. i C., oznaczonej nr [...], umowa użyczenia z dnia [...] października 1999 r. dotycząca gruntu położonego w G. stanowiącego część pasa drogowego ul. C., oznaczonego nr ew. [...], jak również umowa dzierżawy z dnia [...] listopada 2000 r. (zawarta po dacie wydania badanej decyzji o pozwoleniu na budowę) odnosząca się do działki o pow. 10,75 m2 , oznaczonej nr ew. [...], z przeznaczeniem ujętej w nim części działki na schody i wejście do budynku przy ul. M. –C..

W ocenie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego inwestor nie wykazał prawa do dysponowania nieruchomościami o nr [...] na cele budowlane, a pomimo tego organ wydał pozwolenie na budowę na tych działkach, co stanowi rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowlanego.

Decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada

2006 r. stała się przedmiotem skargi G. [...] Sp. z o.o. z siedzibą w P. oraz I. Sp. z o.o. z siedzibą w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 156 w zw. z art. 16 oraz art. 8 kpa oraz art. 107 kpa w związku z art. 8 tej ustawy. Skarżące Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wywodziły, iż organy wadliwie uznały, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r. rażąco narusza prawo, z tego powodu, że zawarte w niej rozstrzygnięcie sprzeczne jest z ustaleniami innej decyzji. Nadto gdyby nawet przedmiotowa inwestycja mogła być uznana za sprzeczną z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie była sprzeczna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który nie przewidywał żadnych zastrzeżeń do podpiwniczenia budynków oraz liczby kondygnacji, bądź wysokości obiektu oraz linii zabudowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2007 r. sygn. akt VII SA/Wa 80/07 oddalił skargę G. [...] Sp. z o.o. w P. oraz "I." Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2007 r. złożyły: G. [...] Sp. z o.o. w P. oraz "I." Sp. z o.o. w P.

W skardze wskazano między innymi, że uzasadnienie kwestionowanego wyroku nie zawiera wyjaśnienia na czym polega istotność wskazanych naruszeń prawa przy wydawaniu decyzji i jakie skutki społeczno-gospodarcze są w związku z tym niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności.

Skarżące Spółki wniosły o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 października 2007r. w sprawie II OSK 1306/07 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 28 marca 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skargę G. [...] Sp. z o.o. w P. oraz "I." Sp. z o.o. w P. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2006 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpatruje powtórnie w wyniku przekazania sprawy do ponownego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 31 października 2008 r. w sprawie II OSK 1306/07.

Na wstępie zaznaczyć należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002r., nr 153, poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym Sąd I instancji przy ponownym rozpoznawaniu sprawy jest związany wskazaniami zawartymi w wyroku NSA z dnia 31 października 2008 r.

Stosując się do tych wskazań, Wojewódzki Sąd Administracyjny przy ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skargę należy uwzględnić.

Jednym z głównych powodów uchylenia przez Naczelny Sąd Administracyjny poprzedniego wyroku sądu wojewódzkiego było niedostateczne ustalenie przez organy administracji zaistnienia w kwestionowanej decyzji wady rażącego naruszenia prawa a w konsekwencji brak przekonywującego uzasadnienia tej kwestii w wyroku sądu.

W tej sytuacji wydane przez organy w toku postępowania administracyjnego decyzje należało uchylić.

Zgodnie ze wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub skutki gospodarcze, które wywołuje decyzja.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że pierwsza przesłanka rażącego naruszenia prawa (oczywistość naruszenia prawa) zaistniała w kwestionowanej decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] listopada 1999 r., zmieniającej decyzję udzielającą pozwolenia na budowę budynku handlowo-usługowego przy ul. M. w G.

Wynikało to z analizy art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.), zgodnie z którym przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z wymaganiami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu. Przepis art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999r. Nr 15, poz. 139) stanowił natomiast, że warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, ustalone w decyzji wiążą organ wydający pozwolenie na budowę.

Przepisy powyższe jako jasne i mające zastosowane w bezpośrednim rozumieniu bez odwoływania się do wykładni systemowej i celowościowej pozwalały wykazać cechę oczywistości naruszenia prawa w sytuacji gdy decyzja ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji nie przewidywała wykonania podpiwniczenia, a zatwierdzony weryfikowaną decyzją projekt budowlany przewidywał częściowe podpiwniczenie budynku.

Ustalenie oczywistości naruszenia prawa, spowodowało jednoczesne przyjęcie przesłanki rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednakże w ocenie Sądu II instancji nie było to wystarczającą podstawą do uznania kwalifikowanego naruszenia prawa, które powinno być ponadto ocenione przez pryzmat charakteru ocenianego przepisu oraz skutków, które wywołuje decyzja obarczona wadą.

Organy orzekające nie dokonały analizy spełnienia drugiej i trzeciej z przesłanek rażącego naruszenia prawa (charakter przepisu, który został naruszony oraz skutków, które wywołuje decyzja). W szczególności organy nie wyjaśniały dlaczego w ich ocenie naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego oraz art. 47 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, w świetle wywołanych skutków ma charakter rażący.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie jest uzasadniony pogląd zgodnie z którym każda niezgodność pozwolenia na budowę z decyzją o warunkach zabudowy przesądza o rażącym naruszeniu prawa w wyniku wydania tego pozwolenia.

Przewidziany badaną decyzją obiekt budowlany został zaprojektowany poza obszarem działki nr [...], na działkach [...], co oznacza, że udzielono pozwolenia na budowę pomimo nieobjęcia tych działek wymaganą prawem decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Organy nie wykazały, że naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 Prawa budowlanego stanowiącego, że pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w tej sprawie w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwagi na charakter tego przepisu oraz skutku naruszenia, ma charakter rażący.

Stosownej oceny zabrakło zwłaszcza w kontekście znajdującego się w aktach pisma Naczelnika Wydziału Dróg i Transportu Publicznego Urzędu Miasta G. z dnia [...] października 2006 r. nr [...], z którego wynika, że w umowie użyczenia zawartej w dniu [...] października 1999 r. pomiędzy Zarządem Miasta G. a G. [...] Sp. z o.o. zaistniała oczywista omyłka dotycząca numeru ewidencyjnego działki. Zamiast działki oznaczonej nr ewid. [...] położonej przy ul. M., która należy do osoby prywatnej, powinna być wpisana działka o nr ewid. [...], stanowiąca pas drogowy ul. B. w G.

Jeżeli zatem istotnie w rozpatrywanej sprawie zaistniała oczywista omyłka dotycząca numeru ewidencyjnego działki - co aktualnie muszą ustalić organy, to skutki tej omyłki powinny być ocenione w świetle przepisów prawa cywilnego. Ocena ta może mieć wpływ na to, czy w ogóle w sprawie naruszono art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414, z późn. zm.) i czy ewentualne naruszenie miało charakter rażący.

W tej sytuacji wobec konieczności powtórzenia postępowania, ponownej ocenie poddać należy zgodność przyjętych rozwiązań projektowych z decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, także w części dotyczącej usytuowania obiektu budowlanego. Nadto należy wziąć pod uwagę ewentualne zmiany właściciela nieruchomości (na co wskazuje "I." Sp. z o.o.) na której znajduje się przedmiotowy budynek, to z kolei miałoby znaczenie dla prawidłowego określenia stron postępowania nieważnościowego.

Jednocześnie w odniesieniu do twierdzeń wnioskodawcy zauważyć trzeba, że słusznie organy wskazywały w dotychczasowym toku postępowania, że w niniejszej sprawie ocenie podlega sama decyzja i jej skutki prawne, a wady o charakterze proceduralnym, usuwane mogą być na podstawie przepisów o wznowieniu postępowania.

W tym stanie rzeczy, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji wyroku. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 200 przedmiotowej ustawy.