Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 151/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2017-05-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt 7, art. 27, art. 34, art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 349
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020
article: par. 11 ust. 1 pkt 3, ust. 9
journal: Dz.U. 2016 poz 1182
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty  pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem,  ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego  Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Elżbieta Naumowicz (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Agnieszka Jurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 maja 2017 r. sprawy ze skargi Gminy Murów na czynność Zarządu Województwa Opolskiego z dnia 21 grudnia 2016 r., nr DOW.052.4.39.2016 w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 18 listopada 2016 r. Gmina Murów złożyła w Urzędzie Marszałkowskim Województwa Opolskiego wniosek o przyznanie pomocy finansowej w kwocie 1.839.322 zł, na operację typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" w ramach działania "Podstawowe usługi i odnowa wsi na obszarach wiejskich", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (zwanego w skrócie: PROW 2014-2020), dla projektu pt. "Rozbudowa sieci kanalizacji sanitarnej wraz z budową studni na stacji uzdatniania wody w Starych Budkowicach".

Pismem z dnia 21 grudnia 2016 r. Zarząd Województwa Opolskiego poinformował Gminę, na podstawie art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach PROW 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349) zwanej dalej ustawą, o odmowie przyznania wnioskowanej pomocy. Jako przyczynę odmowy wskazał fakt nieuzyskania przez operację minimalnej liczby punktów, wymaganej przepisem § 11 ust. 9 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2016 r. poz. 1182), zwanego dalej rozporządzeniem. Przedstawiając wyniki oceny dokonanej na podstawie § 11 ust. 4 pkt 1-8 i ust. 5 pkt 8 oraz ust. 8 rozporządzenia, wyszczególniono kryteria określone w tych przepisach i podano liczbę punktów przyznanych za każde kryterium oraz wyjaśnienia dotyczące dokonanej w tym zakresie oceny. Wskazano między innymi, że nie przyznano punktów za kryterium dotyczące planowania operacji na obszarze gminy, na którym jednolita część wód powierzchniowych jest zagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych wskazanych w programie wodno-środowiskowym kraju, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (§11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia - dopisek Sądu), gdyż zgodnie z informacjami złożonymi wraz z wnioskiem o przyznanie pomocy, obszar Gminy Murów nie jest położony na terenach, które zostały sklasyfikowane jako zagrożone nieosiągnięciem celów środowiskowych. W konkluzji stwierdzono, że w ramach oceny operacja łącznie otrzymała 10,5 punktów, podczas gdy zgodnie z § 11 ust. 9 rozporządzenia pomoc może być przyznana na operacje, które uzyskały co najmniej 12 punktów i to uzasadniało odmowę przyznania pomocy na realizację ww. operacji.

Pismem z dnia 5 stycznia 2017 r. Gmina Murów wezwała Samorząd Województwa Opolskiego do usunięcia naruszenia prawa zaistniałego w kwestii nieprzyznania punktów za kryterium ustalone w § 11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Gmina zarzuciła, że kryterium to jest wątpliwe w świetle Aktualizacji Planu Wodno-Środowiskowego Kraju z sierpnia 2016 r., która wprawdzie nie wykazuje zagrożenia nieosiągnięciem celów środowiskowych dla jednolitej części wód powierzchniowych na obszarze Gminy, jednakże nie jest jednoznaczne, z jakich przesłanek ta kwalifikacja jest wywodzona. Gmina zauważyła, że także uzyskane pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia 16 listopada 2016 r. odwoływało się jedynie w ogólny sposób do powyższego programu. Nie zostały natomiast przywołane żadne badania lub analizy, które wskazywałyby na zasadność tak sformułowanego stanowiska. Gmina podkreśliła, że planowana inwestycja ma na celu gruntowną modernizację (ulepszenie) i rozbudowę aktualnej infrastruktury, mając na względzie między innymi cele środowiskowe - utrzymanie jak najlepszego poziomu ochrony i zabezpieczenia środowiska przed negatywnymi oddziaływaniami, a właśnie na takie operacje zostały przeznaczone środki finansowe w ramach poddziałania "Wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury (...)". Ponadto zachodzi pilna potrzeba wykonania i uruchomienia nowego, zastępczego ujęcia wody w miejscowości Stare Budkowice, zaopatrywanej obecnie z dwóch studni wierconych, użytkowanych od roku 1977, co doprowadziło do skolmatowania (częściowej niedrożności) filtrów, powodującego spadek wydajności użytkowej studni i ostatecznie może spowodować konieczność wykorzystania innych źródeł pozyskiwania wody, w tym ze studni kopanych. Tymczasem analiza wykonana przez Wojewódzką Stację Sanitarno Epidemiologiczną w Opolu dla obszaru miejscowości Święciny, wykazała obecność we wszystkich takich studniach bakterii grupy coli w znacznych ilościach, a sytuacja ta jest analogiczna na całym obszarze Gminy. Gmina podkreśliła, że stara się maksymalnie realizować prawidłową politykę w zakresie gospodarki wodno-ściekowej i są to starania skuteczne, na co wskazuje stopień skanalizowania oraz zwodociągowania miejscowości w gminie. Natomiast zaprzestanie dalszego kanalizowania kolejnych miejscowości, a także zaprzestanie rozbudowy i modernizacji sieci wodociągowych, doprowadzi krótkim terminie do tego, że wody mogą mieć status poważnie zanieczyszczonych i zagrożonych, a to uzasadnia konieczność ponownego rozważenia wniosku Gminy. Poza tym, zdaniem Gminy, kwestia osiągnięcia lub nieosiągnięcia celów środowiskowych ma charakter dynamiczny, w związku z czym przesłanka zagrożenia nieosiągnięciem tych celów powinna być rozpatrywana nie tylko jako sytuacja, w której w danej chwili wody mają status zdegradowanych i zagrożonych, ale również w ten sposób, że odmowa wsparcia określonych inwestycji może doprowadzić do zdecydowanego pogorszenia warunków środowiskowych. Do wezwania dołączone zostało pismo Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2016 r., z którego wynikało, że obszar gminy Murów położony jest w obrębie 13 zlewni jednolitej części wód powierzchniowych (JCWP), które w ocenie ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych Aktualizacją Programu wodno-środowiskowego kraju zostały sklasyfikowane jako niezagrożone nieosiągnięciem celów środowiskowych.

W odpowiedzi na wezwanie Zarząd Województwa Opolskiego w piśmie z dnia 7 lutego 2017 r. stwierdził, że brak jest podstaw do jego pozytywnego rozpatrzenia. Podtrzymując stanowisko co do braku spełnienia wymogów z § 11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia wyjaśnił, że powyższe kryterium zostało ustalone przez Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi. W dniu 13 października 2016 r. została przekazana do Samorządu Województwa Aktualizacja Programu wodno-środowiskowego kraju, udostępniona na stronie internetowej Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej. Tabela z punktami za to kryterium dla poszczególnych gmin informująca o spełnieniu kryterium została zamieszczona na stronie internetowej Samorządu Województwa, który nie miał wpływu na ustalenia punktowe za to kryterium. Zleceniodawcą badań był Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej. W związku z tym, na podstawie otrzymanych danych nie było możliwości przyznania punktacji za to kryterium, o czym beneficjent posiadał wiedzę, gdyż w ramach operacji typu "Gospodarka wodno-ściekowa" zobowiązany był złożyć dokumenty potwierdzające spełnienie kryteriów punktowych. Organ stwierdził, że łączna liczba przyznanych punktów wynosząca 10,5 jest poprawna i tym samym § 11 ust. 9 rozporządzenia został prawidłowo wskazany jako podstawa prawna odmowy przyznania pomocy na realizację operacji wskazanej we wniosku Gminy Murów.

Na powyższą czynność odmowy przyznania wnioskowanej pomocy finansowej Gmina Murów wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu, w której wniosła o uchylenie czynności i aktów Urzędu Marszałkowskiego Województwa Opolskiego podjętych w odniesieniu do Gminu Murów w tej materii oraz zobowiązanie organu do przyznania pomocy finansowej zgodnie z wnioskiem Gminy Murów. Skarżąca stwierdziła, że nieprzyznanie punktów w zakresie przesłanki z art. § 11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia jest "mocno wątpliwe". W tym zakresie powtórzyła i rozwinęła argumentację podnoszoną wcześniej w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, dotyczącą sposobu rozumienia tej przesłanki. Gmina przyznała, że nie posiada bardzo rozbudowanego przemysłu, ale istniejące zakłady przemysłowe i tak stanowią duże obciążenie dla środowiska, w tym wodnego. Skarżąca podniosła, że na terenie Gminy nie zostały przeprowadzone obiektywne, oparte na jednoznacznych i klarownych kryteriach badania, które pozwoliłyby kategorycznie odpowiedzieć na pytanie, czy dana (określona) część wód powierzchniowych jest zagrożona lub niezagrożona osiągnięciem celów środowiskowych. Zdaniem Gminy, negatywna rekomendacja jest między innymi pochodną nie dość dokładnej analizy kwestii związanych z wodami przez Regionalną Dyrekcję Ochrony Środowiska w Opolu, ograniczonej jedynie do ogólnikowego przyjęcia, iż Gmina nie jest znacznie obciążona przemysłem, co stało się jedną z przyczyn nieuprawnionego wykluczenia przyznania Gminie pomocy. Ponadto skarżąca zaakcentowała, że odmowa przyznania pomocy na skutek powierzchownej i wadliwej oceny sytuacji środowiskowej, ze szczególnym uwzględnieniem wód powierzchniowych w Gminie, stoi w zdecydowanej sprzeczności z obowiązującymi zasadami i standardami ochrony środowiska przyjętymi w państwach członkowskich Unii Europejskiej. Gmina powołała przepisy dyrektyw unijnych, dotyczących jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi, wymaganej jakości wód powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej, a także metod pomiaru i częstotliwości pobierania próbek oraz analizy wód powierzchniowych przeznaczonych do poboru wody pitnej. Na tej podstawie wywiodła, że odzwierciedlają one oczekiwany kierunek zmian w dziedzinie korzystania z wód na potrzeby ludności, a także polepszania warunków wód, w tym wód powierzchniowych, zatem środki unijne w ramach PROW powinny być wykorzystywane nie tylko na działania w terenach środowiskowo trudnych lub zdegradowanych, ale również na poprawę i modernizację w miejscach, gdzie sytuacja środowiskowa nie jest bardzo zła, choć bez wątpienia wymaga dalszych działań, między innymi po to, aby zapobiegać degradacji środowiska. W tych okolicznościach konieczne jest przeanalizowanie argumentów Gminy pod kątem zgodności z przepisami unijnymi, gdyż odmowa udzielenia pomocy stoi w istotnej sprzeczności z celami, jakie w zakresie gospodarki wodnej, ochrony wód i wykorzystania wód stawiają przepisy unijne. Aktualnie zaprzestanie dalszego kanalizowania kolejnych miejscowości w Gminie, a także zaprzestanie rozbudowy i modernizacji sieci wodociągowych, doprowadzi w nieodległej perspektywie do poważnego zagrożenia dla środowiska i przyniesie skutki odwrotne od zamierzonych.

W odpowiedzi na skargę Zarząd Województwa Opolskiego podtrzymał stanowisko dotyczące przyznanej liczby punktów wynoszącej 10,5 oraz niespełnienia przez operację warunku określonego w § 11 ust. 9 rozporządzenia, dotyczącego uzyskania 12 punktów. Ponadto wyjaśnił, że pismem z dnia 10 lutego 2017 r. wystąpił do Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej o przedstawienie metodologii pozwalającej na określenie które z wód powierzchniowych są zagrożone/niezagrożone nieosiągnięciem celów środowiskowych, w szczególności dla Gminy Murów, w wyniku czego Krajowy Zarząd w piśmie z dnia 1 marca 2017 r. przekazał informacje oraz metodologię, w świetle której na terenie Gminy występuje 15 jednolitych części wód powierzchniowych i żadna z nich nie została uznana za zagrożoną nieosiągnięciem celów środowiskowych. Zarząd nie zgodził się też z zarzutem dotyczącym sprzeczności dokonanej oceny ze standardami ochrony środowiska przyjętymi w krajach Unii, wskazując, że kryteria wyboru zostały wskazane w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, a Samorząd Województwa nie ma wpływu na metodologię pozwalającą określić w programie wodno-środowiskowym kraju obszary zagrożone. Zarząd zwrócił uwagę, że stosownie do art. 119 ust. 1 ustawy Prawo wodne, program ten opracowywany jest przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej w uzgodnieniu z ministrami właściwymi do spraw gospodarki wodnej oraz do spraw środowiska.

Na rozprawie przed Sądem pełnomocnik Gminy wnosił i wywodził jak w skardze. Akcentował, że Gmina nie posiada środków na zapobieganie degradacji środowiska, stąd mając na względzie przepisy unijne, zapis o osiąganiu celów środowiskowych należało interpretować w sposób szeroki, a nie wąski. Zauważył, że organy nie dokonały faktycznych analiz co do celów środowiskowych bezpośrednio na terenie Gminy oraz niewłaściwie uznały ciek wodny "Skrzypna" za rzekę, gdy w istocie jest to rów melioracyjny. Natomiast pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi i podniósł, że postępowanie jest sformalizowane, a przepisy rozporządzenia wymieniają określone elementy, które powinny znaleźć się we wniosku i podlegają one stosownej ocenie. Gmina Murów nie jest zagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury.

W przepisie art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, z późn. zm.), zwanej P.p.s.a., określony został przez ustawodawcę katalog spraw, w których działalność administracji publicznej poddana została kontroli sądowej, przy czym na zasadzie art. 3 § 3 P.p.s.a., sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach.

Na tej właśnie podstawie ocenie Sądu podane zostało zaskarżona w niniejszej sprawie czynność Zarządu Województwa Opolskiego, stanowiąca informację o odmowie przyznania skarżącej Gminie pomocy finansowej na zrealizowanie projektu, w ramach programu dotyczącego wspierania rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.

Zaskarżona czynność jest kontrolowana przez Sąd pod kątem jej zgodności z przepisami prawa materialnego oraz z przepisami postępowania, którymi są regulacje ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 349, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, oraz powołanego już wyżej rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 lipca 2016 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" (...), zwanego nadal rozporządzeniem.

W niniejszej sprawie skarżąca Gmina złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy, tj. wsparcie inwestycji związanych z tworzeniem, ulepszaniem lub rozbudową wszystkich rodzajów małej infrastruktury, w tym inwestycji w energię odnawialną i w oszczędzanie energii. Do odmowy przyznania tej pomocy oraz ustalenia właściwości sądu do kontroli jej legalności znajdowały zatem zastosowanie regulacje wskazanego przez organ art. 35 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym w przypadku, gdy nie są spełnione warunki przyznania pomocy w ramach działań i poddziałań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1, 3 lit. b, pkt 4, 5, 6 lit. d, pkt 7, 13 i 14, podmiot właściwy w sprawie o przyznanie pomocy informuje podmiot ubiegający się o przyznanie pomocy, w formie pisemnej, o odmowie jej przyznania z podaniem przyczyn odmowy. Na podstawie art. 35 ust. 2 ustawy, w takim przypadku podmiotowi ubiegającemu się o przyznanie pomocy przysługuje prawo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na zasadach i w trybie określonych dla aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., a więc po uprzednim wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa w trybie art. 52 § 3 w zw. z art. 53 § 2 P.p.s.a.

Oceniając dopuszczalność wniesienia skargi Sąd stwierdził, że spełnione zostały wymogi formalne, gdyż poprzedzona została ona właściwym wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Jednocześnie, przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej czynności o odmowie przyznania pomocy finansowej w ramach poddziałania objętego programem określonym w ustawie wykazała, że rozstrzygnięcie to nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Sąd nie stwierdził nieprawidłowości zarówno co do prowadzenia w sprawie postępowania, jak i w zakresie zastosowania do ustalonego stanu faktycznego przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym jego uchylenie. Z tego powodu Sąd uznał, że zaskarżona czynność - odmowa przyznania pomocy finansowej skarżącej Gminie, jest prawidłowa.

Dokonując oceny legalności przeprowadzonego w sprawie postępowania należy mieć na uwadze szczególne uregulowania, jakie w tym zakresie zostały zawarte w art. 34 ustawy, a zawłaszcza w ust. 2 i ust. 3 tego przepisu, z których wynika, że do postępowań w sprawach o przyznanie pomocy w ramach poddziałania, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 7, nie stosuje się przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących właściwości miejscowej organów, wyłączenia pracowników organu, doręczeń i wezwań, udostępniania akt, skarg i wniosków, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, a także, że przepisy art. 27 ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio, a właściwość miejscową organu ustala się według miejsca realizacji operacji. Zgodnie z zastrzeżeniem dotyczącym odpowiedniego stosowania przepisów art. 27 ust. 1 i ust. 2 ustawy, uwzględnienia też wymaga, że według tego przepisu, w postępowaniu o przyznanie pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie stoi na straży praworządności; jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie przed wydaniem decyzji administracyjnej umożliwia wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także, że przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się, natomiast strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek, a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Na gruncie powyższych unormowań nie budzi wątpliwości, że w zakresie prowadzenia postępowania w przedmiotowej sprawie istnieją odmienności w stosunku do regulacji Kodeksu postępowania administracyjnego. Przede wszystkim ustawodawca nie przewidział obowiązywania zasady prawdy obiektywnej, określonej w art. 7 K.p.a., ustalając, że organy prowadzące postępowanie zobowiązane są jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Nie nałożył natomiast na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Jednocześnie przyjął zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Stosownie bowiem do zasady praworządności, o której mowa w art. 27 ust. 1 pkt 1 ustawy, a którą należy rozumieć jako działanie organów na podstawie przepisów prawa, organ powinien wprawdzie podejmować działania zmierzające do załatwienia sprawy zgodnie ze stanem faktycznym, niemniej jednak, zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy, to na wnioskodawcy ciążył obowiązek udowodnienia spełnienia kryteriów przyznania pomocy. Ograniczone zostały również zasada czynnego udziału stron w postępowaniu i zasada udzielania informacji, przez ustalenie, że organ zobowiązany jest do ich przestrzegania tylko na żądanie strony.

Badając legalność zaskarżonej czynności wskazać w tym miejscu przyjdzie, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy, pomoc jest przyznawana w razie spełnienia warunków określonych nie tylko w wymienionych przepisach unijnych i w przepisach ustawy, ale również w przepisach wydanych na podstawie art. 45 ust. 1 pkt 1 ustawy. Na podstawie zawartej w ostatnio wskazanym przepisie delegacji ustawowej dla ministra właściwego do spraw rozwoju wsi, wydane zostało rozporządzenie, które określa szczegółowe warunki i tryb przyznawania oraz wypłaty pomocy finansowej na operacje typu "Gospodarka wodno-ściekowa" w ramach poddziałania wskazanego w art. 3 ust. 1 pkt 7 lit. a ustawy.

Jak wynika z § 2 i 3 rozporządzenia, jest to pomoc szczególna, a jej zakres przedmiotowy i podmiotowy jest ograniczony, gdyż przeznaczona jest na operacje w zakresie budowy, przebudowy lub wyposażenia obiektów budowlanych służących do zaopatrzenia w wodę lub odprowadzania i oczyszczania ścieków oraz na zakup i montaż urządzeń oraz instalacji kanalizacyjnych lub wodociągowych, o którą ubiegać może się wyłącznie gmina, spółka, w której jedynymi udziałowcami są jednostki samorządu terytorialnego lub związek międzygminny. Tryb przyznawania pomocy, określony w § 8 rozporządzenia, wskazuje, że wniosek o przyznanie pomocy jest składany w formie pisemnej, na formularzu udostępnionym wcześniej przez organ. Wniosek o przyznanie pomocy zawiera dane niezbędne do jej przyznania, a do wniosku dołącza się dokumenty niezbędne do ustalenia spełnienia warunków przyznania pomocy albo ich kopie, których wykaz zawiera formularz wniosku o przyznanie pomocy. Z kolei, treść § 11 rozporządzenia prowadzi do konstatacji, iż w pierwszym stadium postępowania właściwy organ dokonuje oceny wniosków o przyznanie pomocy, przyznając planowanej operacji punkty według kryteriów wyboru operacji oraz kryteriów dotyczących specyfiki regionu określonych dla poszczególnych województw, określonych § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Zgodnie z § 11 ust. 1 rozporządzenia, suma uzyskanych punktów stanowi podstawę do ustalenia kolejności przysługiwania pomocy, przy czym stosownie do ust. 9 tego przepisu, pomoc może być przyznana na realizację operacji, która uzyskała co najmniej 12 punktów. O przyznaniu pomocy decyduje suma uzyskanych punktów, które przyznawane są na podstawie następujących kryteriów:

1) podstawowego dochodu podatkowego gminy, w której planowana jest realizacja operacji, w przeliczeniu na 1 mieszkańca, obliczonego zgodnie z przepisami o dochodach jednostek samorządu terytorialnego w roku, w którym nastąpiło ogłoszenie o naborze - w zależności od procentowego stosunku do średniej krajowej - 1, 2 lub 4 punkty;

2) średniej stopy bezrobocia w powiecie, na którego obszarze jest planowana realizacja operacji, w okresie ostatnich 12 miesięcy poprzedzających miesiąc rozpoczęcia terminu naboru wniosków - równej lub wyższej średniej krajowej stopie bezrobocia w tym okresie - 1 punkt;

3) planowania operacji na obszarze gminy, na którym jednolita część wód powierzchniowych jest zagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych wskazanych w programie wodno-środowiskowym kraju, o którym mowa w art. 113 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - 5 punktów.

4) wskaźnika zwodociągowania gminy, według danych GUS dostępnych na dzień rozpoczęcia naboru wniosków, w przypadku realizacji operacji w zakresie gospodarki wodnej - 2, 4 lub 6 punktów;

5) wskaźnika skanalizowania gminy, według danych GUS, w przypadku realizacji operacji w zakresie gospodarki ściekowej - 1, 2 lub 4 punkty;

6) wskaźnika zwodociągowania gminy, według danych GUS, w przypadku realizacji operacji w zakresie gospodarki ściekowej - od 1 do 2 punktów;

7) operacja dotyczy łącznie gospodarki wodnej i ściekowej - 1,5 punktu;

8) operacja będzie realizowana w związku z tworzeniem pasywnej infrastruktury szerokopasmowej w lub na obszarze realizacji operacji funkcjonuje sieć szerokopasmowa - 0,5 punktu.

W myśl § 1 ust. 5 rozporządzenia punkty przyznaje się ponadto według kryteriów dotyczących specyfiki regionu, określonego dla poszczególnych województw - w przypadku województwa opolskiego (pkt 8):

a) budowy albo przebudowy oczyszczalni ścieków - 4 punkty;

b) średniej gęstości zaludnienia na obszarze gminy, w razie planowanej realizacji operacji w zakresie gospodarki ściekowej, obliczonej z wyłączeniem miejscowości liczących powyżej 5000 mieszkańców, według danych GUS - 2 lub 4 punkty;

c) realizacji operacji w zakresie gospodarki ściekowej na obszarze gminy znajdującej się w granicach parków krajobrazowych wraz z otulinami tych parków lub w granicach obszarów Natura 2000 - 4 punkty,

d) realizacji operacji w zakresie gospodarki wodnej - jeżeli w okresowej ocenie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi stwierdzono, że na obszarze objętym planowaną operacją jakość wody nie odpowiada wymaganiom określonym w załącznikach nr 1-4 do rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 13 listopada 2015 r. w sprawie jakości wody przeznaczonej do spożycia przez ludzi oraz jeżeli w wyniku realizacji operacji wymagania te zostaną spełnione - 4 punkty,

e) budowy wodociągu sieciowego w miejscowości, gdzie nie istnieje sieć zbiorowego zaopatrzenia w wodę - 4 punkty,

f) realizacji operacji w zakresie gospodarki wodnej na obszarze gminy znajdującej się w granicach parków krajobrazowych wraz z otulinami tych parków lub w granicach obszarów Natura 2000 - 4 punkty;

Zgodnie z § 11 ust. 8 rozporządzenia, w przypadku kryteriów, o których mowa w ust. 4 pkt 4-6 oraz w ust. 5 pkt 5 lit. b, pkt 8 i pkt 11 lit. c i d, przyznając punkty planowanej operacji dotyczącej łącznie gospodarki wodnej i ściekowej, uwzględnia się wyższą sumę punktów uzyskanych za kryteria dotyczące gospodarki wodnej albo za kryteria dotyczące gospodarki ściekowej.

Zauważyć należy, że ocena wniosków na omawianym etapie postępowania jest formalistyczna, o czym przesądzają przepisy § 11 ust. 2 i 3 rozporządzenia, stanowiące, że w sytuacji, gdy dane zawarte we wniosku o przyznanie pomocy i dokumentach dołączonych do wniosku są rozbieżne, punkty przyznaje się na podstawie danych zawartych w dołączonych dokumentach, natomiast jeżeli wniosek o przyznanie pomocy lub dołączone do niego dokumenty nie zawierają danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za dane kryterium, nie przyznaje się punktów za to kryterium.

Powołane dotychczas regulacje wskazują jednoznacznie, że ustalając liczbę punktów organ konfrontuje treść wniosku z przedłożoną dokumentacją, przyporządkowując określoną liczbę punktów do poszczególnych kryteriów, wymienionych w § 11 ust. 4 i 5 rozporządzenia. Organ nie prowadzi natomiast samodzielnie postępowania wyjaśniającego, czy spełnione są te kryteria wyboru operacji przewidziane rozporządzeniem, których wnioskodawca nie wskazał we wniosku, albo nie udokumentował w odpowiedni sposób.

Jak wynika z dokumentacji, w ramach dokonanej oceny punktowej wniosku skarżącej przyznane zostały punkty: za podstawowy dochód podatkowy w Gminie - 1 punkt, bezrobocie wynoszące w okresie od października 2015 r. do września 2016 r. 9,90% przy średniej krajowej 9,30% - 1 punkt, wskaźnik zwodociągowania wynoszący 87,85% - 2 punkty, wskaźnik skanalizowania wynoszący 32,29% - 1 punkt, wskaźnik zwodociągowania gminy w przypadku realizacji operacji w zakresie gospodarki ściekowej -2 punkty, planowanie do realizacji operacji z zakresu gospodarki wodnej i ściekowej - 1,5 punktu, realizację operacji w zakresie gospodarki ściekowej oraz wodnej na obszarze gminy znajdującej się w granicach parków krajobrazowych wraz z otulinami tych parków lub w granicach obszarów NATURA 2000 - po 4 punkty. Zgodnie z § 11 ust. 8 rozporządzenia, ustalając punktację uwzględniono sumę punktów uzyskanych za kryteria dotyczące gospodarki ściekowej, wynoszącą 7 punktów, która była wyższa niż uzyskana suma 6 punktów za kryteria dotyczące gospodarki wodnej. Tym samym łączna liczba punktów wyniosła 10,5 punktu. W ramach pozostałych kryteriów wniosek Gminy otrzymał 0 punktów, w tym również za kryterium określone w § 11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia.

W ocenie Sądu, dokonaną przez organ ocenę w powyższym zakresie, stanowiącą w niniejszej sprawie przedmiot sporu, należało uznać za prawidłową. W tej kwestii wskazać trzeba, że kryteria oceny wniosku zostały precyzyjnie i wyczerpująco ustalone w rozporządzeniu i są one dla organu wiążące. Jak zaznaczono już wcześniej, przepis § 11 rozporządzenia jednoznacznie określa, jaką ilość punktów może uzyskać dany wniosek oraz jaka jest wymagana minimalna ilość punktów będąca warunkiem przyznania pomocy, a ponadto, z mocy art. 27 ust. 2 ustawy, to na stronie spoczywa główny ciężar wykazania, że spełnia warunki przyznania pomocy. Z § 9 ust. 1 rozporządzenia wynika przy tym, że wniosek o przyznanie pomocy powinien zawierać dane niezbędne do jej przyznania, w tym - stosownie do pkt 8 tego przepisu - także informacje o dołączonych dokumentach potwierdzających spełnienie warunków przyznania pomocy. Powyższe oznacza, że nikt inny tylko strona składając wniosek powinna wskazać na spełnienie określonych warunków przyznania pomocy. Z tego też względu strona nie może oczekiwać od organu, że będzie prowadził postępowanie wyjaśniające, mające na celu wykazanie spełnienia przez nią określonych kryteriów, jeśli sama nie podała we wniosku, iż zostały one spełnione, a taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Analiza treści wniosku z dnia 18 listopada 2016 r. wskazuje bowiem, iż skarżąca Gmina nie podała, że operacja spełnia warunek przyznania punktów za kryterium określone w § 11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. W zakresie charakterystyki planowanej operacji, na stronie 3 wniosku, w pkt 6.6 części III, dotyczącym realizacji operacji planowanej na obszarze gminy, na którym jednolita część wód powierzchniowych jest zagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych wskazanych w programie wodno-środowiskowym kraju, Gmina nie zaznaczyła - poprzez postawienie znaku w odpowiednim miejscu formularza wniosku - że wymóg ten jest dochowany. Uwzględniając zapis § 11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia wskazać w tym miejscu należy, że dla przyznania punktów za to kryterium konieczne jest, aby operacja była planowana na obszarze gminy, na którym zgodnie z Programem wodno-środowiskowym kraju znajduje się jednolita część wód powierzchniowych zagrożona nieosiągnięciem celów środowiskowych.

W tym miejscu dodać można, że na zasadzie art. 90 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 oraz art. 119 ust. 1 i 2 powołanej ustawy Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r. poz. 469, z późn. zm.), Program ten opracowywany jest w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki wodnej oraz ministrem właściwym do spraw środowiska przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, który wykonuje swoje zadania przy pomocy Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, zapewniając możliwość udziału społeczeństwa, na zasadach i w trybie określonych w ustawie z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r. poz. 353, z późn. zm.). Na zasadzie art. 113 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 113b ustawy Prawo wodne, Program jest jednym z dokumentów planistycznych dotyczących planowania w gospodarowaniu wodami i uwzględnia podział na obszary dorzeczy, określając podstawowe i uzupełniające działania zmierzające do poprawy lub utrzymania dobrego stanu wód w poszczególnych obszarach dorzeczy. Działania podstawowe, ukierunkowane na spełnienie minimalnych wymogów, oraz działania uzupełniające, ukierunkowane w szczególności na osiągnięcie celów środowiskowych, są sprecyzowane odpowiednio w art. 113b ust. 2 i ust. 5 ustawy Prawo wodne. Stosownie do art. 113b ust. 9 omawianej ustawy program wodno-środowiskowy kraju podlega przeglądowi co 6 lat i w razie potrzeby aktualizacji. Program składa się z części tekstowej oraz załączników zawierających m. in. wykaz jednolitych części wód powierzchniowych (JCWP) w postaci tabeli z charakterystykami określającymi m.in. cel środowiskowy poszczególnych JCWP, a także ocenę ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych (zagrożona/niezagrożona).

W przekonaniu Sądu, trafnie wywodzi organ, że w świetle zapisów aktualizacji Programu wodno-środowiskowego kraju, ogłoszonej przez Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej w trybie art. 43 powołanej ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) nie można było uznać za spełnione kryterium z § 11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Potwierdza to również treść informacji zawartej w skierowanym do Gminy piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu z dnia 16 listopada 2016 r., która nie pozostawia wątpliwości co do tego, że obszar skarżącej Gminy jest położony jest w obrębie jednolitej części wód powierzchniowych, które w ocenie ryzyka nieosiągnięcia celów środowiskowych zostały sklasyfikowane jako niezagrożone nieosiągnięciem tych celów. Zauważenia wymaga, że Gmina nie kwestionuje, iż w ramach aktualizacji Programu wodno-środowiskowego kraju nie stwierdzono, że obszar Gminy jest położony na terenach, które zostały zakwalifikowane jako zagrożone nieosiągnięciem celów środowiskowych. W świetle zapisów § 11 ust. 3 rozporządzania, skoro wniosek o przyznanie pomocy nie zawierał danych niezbędnych do ustalenia liczby punktów za kryterium określone w § 11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia i nie dołączono również wymaganych dokumentów w tym zakresie, to była to podstawa do nieprzyznania punktacji za powyższe kryterium. Stwierdzić przy tym trzeba, że organ był związany wnioskiem strony i przy dokonywaniu sformalizowanej oceny na podstawie treści wniosku oraz w świetle przedłożonych dokumentów brak było podstaw do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie okoliczności wykraczających poza merytoryczną treść wniosku oraz do samodzielnej oceny kwestii zagrożenia nieosiągnięcia celów środowiskowych przez jednolitą część wód powierzchniowych, wbrew zapisom zawartym w zaktualizowanym Programie wodno-środowiskowym kraju, opracowanym przez wyspecjalizowane organy.

Dostrzec też przyjdzie, że dopiero w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa kwestia zagrożenia nieosiągnięciem celów środowiskowych została wskazana przez Gminę, jako mająca znaczenie dla spełnienia wymogu wynikającego z § 11 ust. 9 rozporządzenia. Organ nie mógł jednak uwzględnić wezwania do usunięcia naruszenia prawa, gdyż podstawą oceny organu jest wniosek. Jeśli więc we wniosku nie wskazano na spełnienie kryterium zagrożenia nieosiągnięcia celów środowiskowych i wraz z wnioskiem nie przedłożono dokumentacji mającej uzasadniać przyznanie punktów za ww. kryterium, to przy rozpoznawaniu tego wniosku nie doszło do naruszenia prawa wskutek nieprzyznania punktów przy ocenie operacji. Zauważyć trzeba, że postępowanie w niniejszej sprawie nie jest postępowaniem dwuinstancyjnym, w którym dochodzi do dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy i w którym organ zobowiązany jest do prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym także uzupełniającego, mającego na celu wyczerpujące zebranie materiału dowodowego i ustalenie, czy zostały ewentualnie spełnione jeszcze inne kryteria niż te, jakie wskazano i udokumentowano we wniosku.

W konsekwencji nie można więc zarzucić organowi, że dokonał nieprawidłowych ustaleń i błędnej oceny w zakresie kryterium, o którym mowa w § 11 ust. 4 pkt 3 rozporządzenia. Skoro bowiem skarżąca sama nie wskazała kryterium zagrożenia nieosiągnięciem celów środowiskowych, to organ prawidłowo nie przyznał w tym zakresie 5 spornych punktów, uznając, że obszar Gminy nie jest położony na terenach, które zostały sklasyfikowane jako zagrożone nieosiągnięciem celów środowiskowych. Dla dokonanej oceny nie ma przy tym jakiegokolwiek znaczenia zarzucane przez pełnomocnika skarżącej uwzględnienie w ww. piśmie Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej cieku wodnego "Skrzypna" wśród zlewni wód na terenie Gminy, jak również podnoszony przez skarżącą spekulatywny argument, dotyczący mogącego nastąpić w przyszłości niebezpieczeństwa nieosiągnięcia celów środowiskowych na terenie Gminy. Tego rodzaju argumentacja może być podnoszona w toku procedury strategicznej oceny oddziaływania na środowisko, jakiej z mocy art. 46 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...) poddawany jest program wodno-środowiskowy kraju i jego aktualizacja.

Reasumując stwierdzić należy, że dokonując oceny wniosku skarżącej Gminy według obowiązujących kryteriów wyboru, organ nie naruszył przepisów prawa. W wyniku przeprowadzonej oceny planowana operacja uzyskała natomiast łączną liczbę punktów wynoszącą 10,5, co musiało skutkować odmową przyznania skarżącej wnioskowanej pomocy finansowej, gdyż zgodnie z § 11 ust. 9 rozporządzenia pomoc może być przyznana na operacje, które uzyskały co najmniej 12 punktów, a ten warunek w niniejszej sprawie nie został spełniony. Skarżąca nie kwestionowała punktacji przyznanej za pozostałe kryteria, niemniej jednak liczba uzyskanych punktów została zweryfikowana przez Sąd, który nie dostrzegł wadliwości w tym zakresie, jak również nie dopatrzył się innych naruszeń przepisów prawa uzasadniających uchylenie zaskarżonej czynności.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw, stąd na podstawie art. 151 P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji.