Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 622/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-08-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90  ust. 1 i 3d
journal: Dz.U. 2017 poz 2198
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anetta Chołuj (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia NSA Anna Moskała Asesor WSA Marta Pająkiewicz-Kremis Protokolant starszy specjalista Ewa Bogulak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2019 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w J.G. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu wraz z określeniem terminów naliczania odsetek oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [..] r. (nr [..]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta z [..]r. ([..]) w przedmiocie ustalenia wobec A.O. (dalej: skarżącej) prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "[..]" w B., kwotę dotacji przypadającą do zwrotu do budżetu Miasta [..] w wysokości [..] zł w 2013 r. w związku z wykorzystaniem jej niezgodnie z przeznaczeniem oraz określenia terminu naliczenia odsetek oraz ustaliło wysokość dotacji przypadającej do zwrotu na kwotę [..] zł i określiło terminy naliczania odsetek.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organu I instancji wskazano, że prowadzona przez skarżącą jednostka oświatowa była w 2013 roku beneficjentem dotacji podmiotowej, udzielonej na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2017 r. poz. 2198 ze zm.). Przeprowadzona kontrola wykorzystania dotacji ujawniła nieprawidłowości w wydatkowaniu dotacji otrzymanej w roku 2013 z budżetu Miasta [..]. W jej efekcie uznano, że część kwoty udzielonej dotacji wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem, co spowodowało wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie jej zwrotu. W wyniku weryfikacji zebranych w sprawie dokumentów, organ pierwszej instancji uznał, że spośród globalnej kwoty dotacji udzielonej w okresie od[..] 2014 r. do [..] r., tj.[..] zł, wydatki niedotyczące kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej, a więc zadań jednostki oświatowej określonych w art. 90 ust. 3d ustawy o systemie oświaty, wyniosły [..] zł. Prezydent Miasta [..] przyjął zatem, że wyżej wskazana kwota stanowi kwotę dotacji wykorzystaną niezgodnie z przeznaczaniem, co skutkowało orzeczeniem jak w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się z kolei do poszczególnych wydatków uznanych za niemieszczące się w katalogu zadań podlegających sfinansowaniu z kwoty dotacji, organ I instancji konsekwentnie przyjmował, że nie mogą być one pokryte z dotacji, gdyż były w istocie przeznaczone na wykonywanie obowiązków organu prowadzącego, co nie podlega dotowaniu.

Od niniejszej decyzji skarżąca wniosła odwołanie, po rozpoznaniu którego organ II instancji - podjął zaskarżoną decyzję - dokonując w jej uzasadnieniu (w szczególności) analizy art. 90 ust. 3d oraz art. 5 ust. 7 ustawy o systemie, z uwzględnieniem zmian w 2014 r. i w 2015 r. Organ II instancji przyznał, że podzielił zapatrywanie prawne przyjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygn. akt II GSK 2197/14, a więc, że nowelizacji art. 90 ust. 3d w powiązaniu z art. 5 ust. 7 ustawy oświatowej z dniem 1 stycznia 2014 r. należy przypisać charakter doprecyzowujący, co wynika z uzasadnienie projektu tej nowelizacji. Tej treści stanowisko jest jak najbardziej aktualne w odniesieniu do kolejnej nowelizacji tych unormowań, z końcem marca 2015 r.

Dalej przechodząc do szczegółowej analizy zarzutów, Kolegium uznało, że wydatki przeznaczone na sprzątanie, tapetowanie, malowanie, koszenie trawy i odśnieżanie w ogólnej kwocie [..] zł mogły być sfinansowane ze środków dotacji oświatowej na rok 2013.

Analizując z kolei zasadność wydatkowania z dotacji oświatowej kwot szczegółowo opisanych w uzasadnieniu decyzji I instancji, opiewających na kwotę [..] zł, Kolegium doszło do tożsamych wniosków jak w przypadku wydatków wynikających z zawartych umów cywilnoprawnych. Wydatki te dotyczyły usług księgowych i prawnych, zakupu telefonów, zakupu dywanów, szkolenia bhp, szkolenia organu prowadzącego, najmu pojemników na śmieci, badań lekarskich pracowników, zakupu pościeli, kwiatów ciętych, doradztwa podatkowego, jak również usług serwisowych, zakupu materiałów eksploatacyjnych, znaczków pocztowych czy mebli. Kolegium stwierdziło, że wydatki te mają charakter wydatków bieżących ponoszonych w zakresie działalności podmiotu dotowanego, jak również środków trwałych (mebli), których zakup sfinansowany z dotacji był możliwy. Tym samym Kolegium uznało rozważania organu I instancji w tym zakresie za nieprawidłowe.

Zdaniem Kolegium Prezydent Miasta [..] prawidłowo natomiast zakwestionował wydatkowanie ze środków dotacji kwoty [..]zł z przeznaczeniem na usługi reklamowo-marketingowe. Wydatki na reklamę służą przede wszystkim zwiększeniu rozpoznawalności przedsiębiorstwa wśród potencjalnych klientów i tym samym zwiększeniu przychodów. Dostarczanie w ramach tych działań informacji o ofercie edukacyjnej, choć związane z działalnością edukacyjną, to w istocie służy bezpośredniemu finansowemu celowi osoby prowadzącej jednostkę oświatową - przysporzeniu jej klientów i zwiększeniu przychodów z tytułu czesnego i na pewno dotacji oświatowych (wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1631/14).

Kolegium szczegółowo zbadało także kwestię obciążenia skarżącej koniecznością zwrotu kwoty [..] zł stanowiącej wydatek na naukę języka niemieckiego, angielskiego oraz zajęć rytmicznych i tanecznych. Po analizie materiałów sprawy, w tym przekazanych przez stronę umów o świadczenie usług dydaktycznych i opiekuńczo-wychowawczych zawartych z rodzicami dzieci w roku 2013 i 2014, uznało, że w ramach swojej działalności przedszkole skarżącej świadczyło usługi zarówno w ramach podstawy programowej, jak również w zakresie ją przekraczającym, obejmującym między innymi naukę języków obcych. W umowie nie znajdują się zapisy, z których wynikałaby konieczność ponoszenia dodatkowej odpłatności za jakiekolwiek zajęcia dodatkowe. Także analiza dokumentacji zgromadzonej w toku postępowania kontrolnego kwestii tej nie rozstrzygała. Tym samym – jak podkreśliło Kolegium - nie wiadomo zatem, na jakiej podstawie organ I instancji przyjął, że za zajęcie te odpłatność ponosili rodzice w ramach dodatkowych opłat. Twierdzeniu temu skarżąca zaprzeczyła. Stąd też Kolegium przyjęło, że strona zasadnie pokrywała z dotacji oświatowej wydatki na prowadzenie zajęć dodatkowych, które to wydatki niewątpliwie mieszczą się w ramach zadań przedszkola z zakresu kształcenia.

Dokonując natomiast oceny zasadności subsydiowania z kwot udzielonej dotacji wynagrodzenia organu prowadzącego szkołę, pełniącego funkcję wicedyrektora, Kolegium wyjaśniło w pierwszej kolejności, że problematyka ta została przez ustawodawcę dostrzeżona i uregulowana w przepisach ustawy oświatowej. Jak przewidziano w jej art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a, dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane - jak stanowi aktualny przepis ustawy, zbieżny zresztą z przepisem obowiązującym począwszy do 1 stycznia 2014 r. - m. in. wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego.

Organ opowiedział się za stanowiskiem, że nie jest wystarczające pełnienie jakiejkolwiek funkcji kierowniczej w jednostce oświatowej, lecz jedynie takiej, z którą wiąże się bezpośredni wpływ na całościowe funkcjonowanie jednostki. W ocenie Kolegium nie do zaakceptowania jest pogląd dopuszczający możliwość sfinansowania z kwot dotacji pełnienia funkcji wicedyrektora przedszkola, jeśli funkcja ta nie została właściwie umocowana w statucie jednostki oświatowej, a zakres realnie wykonywanych zadań pokrywa się w zasadniczej części z zadaniami organów już ustanowionych i funkcjonujących w danej jednostce oraz zadaniami samego organu prowadzącego. A taka sytuacja – jak stwierdziło Kolegium – zaszła w sprawie. Po analizie materiałów przekazanych przez odwołującą (regulamin wynagradzania wicedyrektora), a także statutu placówki, Kolegium uznało, że określone ustawowo zadania osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne, pełniącej jednocześnie funkcję wicedyrektora, były w istocie tożsame, jak również w zdecydowanej większości pokrywały się z zadaniami dyrektora ds. nadzoru pedagogicznego oraz w pewnym zakresie, tj. opracowywania zmian statutu, z zadaniami Rady Pedagogicznej. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że pełniona przez osobę fizyczną prowadzącą szkołę funkcja wicedyrektora odpowiadała ustawowej funkcji dyrektora przedszkola, o której mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a ustawy oświatowej. Dalej organ II instancji dodał, że z samym posiadaniem statusu osoby prowadzącej szkołę nie łączy się prawo do pobierania wynagrodzenia refundowanego z dotacji oświatowej, a stosowany przez odwołującą mechanizm mógł tę zasadę obchodzić.

Kolegium podniosło, że dało skarżącej możliwość wykazania, że zakres wypełnianych przez nią zadań na stanowisku wicedyrektora przedszkola wykraczał poza określone ustawą i statutem jednostki zadania organów Niepublicznego Przedszkola "[..]" oraz osoby fizycznej prowadzącej to przedszkole. Strona nie uczyniła jednak zadość żądaniom organu, co uniemożliwiło dokonanie oceny okoliczności pełnienia przez odwołującą funkcji wicedyrektora. Kolegium dostrzegło także, że zarówno umowy z rodzicami dzieci uczęszczających do przedszkola, jak również umowy cywilnoprawne w zakresie bieżących spraw jednostki, zawierała strona jako organ prowadzący przedszkole. W żadnej dostępnej organom dokumentacji strona nie wskazywała, że wykonywana czynność podejmowana jest w ramach obowiązków wicedyrektora szkoły. Posługiwała się za to pieczątką organu prowadzącego.

W tych okolicznościach Kolegium przyjęło, że wydatkowana w roku 2013 ze źródeł dotacyjnych kwota [..]ł, przeznaczona na pokrycie kosztów wynagrodzenia osoby prowadzącej szkołę, pełniącą jednocześnie funkcję wicedyrektora, prawidłowo została zakwalifikowana przez organ pierwszej instancji za tę część dotacji, która wykorzystana została niezgodnie z przeznaczeniem.

Ponadto Kolegium uznało za zasadne doprecyzowanie rozstrzygnięcia organu I instancji w zakresie, w jakim odnosiło się ono do odsetek. W tym kontekście Kolegium - w pierwszej kolejności - przywołało treść art. 252 i art. 169 ust. 6 ust. 1 u.f.p., a następnie podkreśliło, że odnośnie do samego terminu naliczania odsetek należało uwzględnić przepis art. 90 ust. 3c u.s.o., w świetle którego, o "przekazaniu dotacji" można mówić wówczas, gdy przekazana została jej ostatnia część. Końcowo Kolegium ustaliło, że skoro z materiałów zgormadzonych przez organ I instancji, w tym dowodów przekazania dotacji na rachunek bankowy przedszkola wynika, że ostatnia część dotacji została przekazana i wpłynęła na rachunek szkoły w dniu [..] r., to właśnie od tej daty należało rozpocząć naliczanie odsetek.

Pismem z [..] r. skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 80, 75 § 1, 107 § 1 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 252 ust. 1 pkt 1 u.f.p. oraz art. 90 ust. 3a ustawy o systemie oświaty wskazując, że na żądanie organu przedstawiła zakres wypełnianych przez nią zadań na stanowisku wicedyrektora przedszkola, który wykraczał poza określona ustawą i statutem jednostki zadania organów oraz osoby fizycznej prowadzącej to przedszkole. Zarzuciła, że nie uwzględniono jej wniosków dowodowych, przesłuchania pracowników oraz rozprawy na poparcie tych okoliczności. Zdaniem skarżącej organ w sposób mało czytelny określił podstawę naliczania odsetek. Określenie jedynie początkowego terminu naliczania odsetek należy uznać za wadliwe. W ocenie skarżącej mogła zostać zatrudniona jako wicedyrektor. Wykonywanie funkcji dyrektora jak i wicedyrektora mogą być pełnione na innej podstawie prawnej tj. stosunku pracy, na podstawie umowy o pracę, powołania przez organ prowadzący czy też przez faktyczne wykonywanie funkcji dyrektora. Organ powinien ustalić czy wydatkowi temu można przypisać cechy wynagrodzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności podnieść należy, że kontrola sądowo-administracyjna aktów indywidualnych wydanych przez organy administracji publicznej ma na celu wyłącznie badanie ich zgodności z obowiązującym prawem. Wobec tego uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, zwanej dalej p.p.s.a). Wskazać również należy, że rozstrzygając daną sprawę, sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, z zastrzeżeniem art. 57a, lecz ocenia ją w całokształcie okoliczności faktycznych i prawnych danej sprawy, o czym stanowi art. 134 § 1 p.p.s.a.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie naruszała przepisów prawa materialnego oraz przepisów prawa procesowego.

Przedmiotem kontroli Sądu była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [..], po uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji, orzekająca o wysokości dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem przez skarżącą prowadzącą Przedszkole Niepubliczne "[..]" w [..] w 2013 r. w kwocie [..] zł, podlegającej zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego wraz z odsetkami naliczanymi jak od zaległości podatkowych.

Aczkolwiek - co wymaga podkreślenia Sądu - w rozpatrywanej sprawie sporne było w zasadzie (zważywszy na treść zaskarżonego rozstrzygnięcia oraz treść skargi) wykorzystanie dotacji udzielonej skarżącej przez Gminę Miejską [..] na prowadzenie Przedszkola Niepublicznego "[..]" w [..] niezgodnie z przeznaczeniem, w zakresie wynagrodzenia skarżącej jako organu prowadzącego przedszkole, pełniącej jednocześnie funkcję wicedyrektora w kwocie [..]zł.

Tym samym istota sporu w rzeczywistości sprowadzała się do oceny, czy Kolegium w uprawniony sposób uznało, że pobrane przez skarżącą środki pieniężne na wynagrodzenie wicedyrektora, były płatnościami nienależnymi i czy rzeczywiście istniały podstawy do orzeczenia o ich zwrocie.

W pierwszej kolejności podnieść należy, że rozstrzygnięcie ww. kwestii spornej, czy kwota orzeczona do zwrotu w tym konkretnym przypadku, została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, wymagało oceny jaki charakter ma przyznana dotacja. Zdaniem Sądu, dotacja udzielona skarżącej w 2013 r., ma charakter podmiotowo-celowy. Stanowisko w tej kwestii znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych, a także w doktrynie. Uznaje się, że jest to dotacja o charakterze mieszanym (podmiotowo-celowa), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również na konkretny cel - realizację dofinansowania konkretnych zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki - (por. wyroki NSA z dnia: 15 października 2014 r., sygn. akt II GSK 1403/13; 28 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 229/13; 9 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1616/14, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 13 lutego 2013 r., sygn. akt I SA/Bk 6/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 lipiec 2016 r.,sygn. akt I SA/GL 1029/15 oraz M. Pilich, Komentarz do art. 80 (teza 12) i 90 (teza 16) ustawy o systemie oświaty). Pogląd M. Pilicha został wprawdzie zrewidowany, lecz w dalszym ciągu podtrzymuje, że swoboda wydatkowania dotacji nie jest nieograniczona.

Ponadto, regulacja dotycząca określenia celów, na jakie dotacja może być przeznaczona jak i prawo do kontroli jej wydatkowania zostały wprowadzone ustawą z dnia 19 marca 2009 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz o zmianie niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 22 kwietnia 2009 r. Z tą datą wprowadzono ograniczenie w wydatkowaniu dotacji przez wskazanie celów jakim ma służyć, a jednocześnie organy jednostek samorządu terytorialnego udzielające dotacji otrzymały uprawnienie do kontrolowania prawidłowości jej wykorzystania, co zostało uregulowane w art. 90 ust. 3e i 3f u.s.o. Uprawnienie organów w tym zakresie potwierdza również regulacja art. 126 i art. 44 ust. 3 u.f.p. Wyżej zaprezentowane rozważania dotyczące charakteru przedmiotowej dotacji dowodzą jednocześnie okoliczności, że organ udzielający dotację ma obowiązek i jednocześnie uprawnienie do kontroli wydatkowanych środków, w tym (co istotne w sprawie) również przeznaczonych na wynagrodzenie dla osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne i pełniącej jednocześnie funkcję wicedyrektora tego przedszkola.

Przepis art. 90 ust. 3d u.s.o., w brzmieniu obowiązującym w dacie przyznania dotacji, stanowił: "Dotacje, o których mowa w ust. 1a-3b, są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na:

1) pokrycie wydatków bieżących szkół, przedszkoli, innych form wychowania przedszkolnego i placówek, obejmujących każdy wydatek poniesiony na cele działalności szkoły, przedszkola, innej formy wychowania przedszkolnego lub placówki, w tym na:

a) wynagrodzenie osoby fizycznej prowadzącej szkołę, przedszkole, inną formę wychowania przedszkolnego lub placówkę, jeżeli odpowiednio pełni funkcję dyrektora szkoły, przedszkola lub placówki albo prowadzi zajęcia w innej formie wychowania przedszkolnego,

b) sfinansowanie wydatków związanych z realizacją zadań organu prowadzącego, o których mowa w art. 5 ust. 7 - z wyjątkiem wydatków na inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego."

Podzielić zatem należało prezentowane w orzecznictwie stanowisko, że nowele przepisu art. 90 ust. 3d u.s.o. (tak jak słusznie zauważył organ) stanowią jego swoiste doprecyzowanie, co pozwala na prawidłową wykładnię tego przepisu w brzmieniu obowiązującym także w 2014 r., a więc także pojęcia "wydatków bieżących". Wydatki takie obejmują zatem każdy wydatek poniesiony na cele przedszkola - z wyjątkiem wydatków na "inwestycje i zakupy inwestycyjne, zakup i objęcie akcji i udziałów lub wniesienie wkładów do spółek prawa handlowego". Wzmacnia to także wyrażony już wyżej pogląd, że dotacja oświatowa jest dotacją o charakterze mieszanym (podmiotowo - celowym), gdyż udziela się jej jednostkom spoza sektora finansów publicznych na dofinansowanie ich bieżącej działalności statutowej, ale również z przeznaczeniem na konkretny cel.

Mając powyższe na uwadze uznać należało, że de facto - co do zasady - wynagrodzenie dyrektora przedszkola może więc zostać sfinansowane ze środków pochodzących z dotacji oświatowej. Okoliczności tej nie podważały także organy, które twierdziły jedynie, że "w okolicznościach sprawy najistotniejszą kwestią pozostawało ustalenie, w jakich okolicznościach pełnienie funkcji dyrektora szkoły, przedszkola, placówki umożliwia pokrywanie pobieranego z tytułu wynagrodzenia z dotacji oświatowej". Niewystarczającym jest bowiem pełnienie jakiekolwiek funkcji kierowniczej w jednostce oświatowej, lecz jedynie takiej, z którą wiąże się bezpośredni wpływ na całościowe funkcjonowanie jednostki. I w ocenie Sądu – wbrew zarzutom skargi – pogląd organów w tym zakresie należało uznać za prawidłowy. Tym samym w rozpatrywanej sprawie pozostawało zatem do ustalenia - po pierwsze - czy pełniona przez skarżącą funkcja wicedyrektora (łączona jednocześnie z funkcją organu prowadzącego przedszkole) została właściwie umocowana w statucie tego przedszkola, oraz czy zakres realnie wykonywanych (w ramach tej funkcji) zadań nie pokrywa się z zadaniami innych już ustanowionych i działających w podmiocie kontrolowanym organów.

Po wtóre (aczkolwiek dopiero po dokonaniu rozważań w powyższym zakresie) zbadać należało, czy wydatkom - pobieranym przez wicedyrektora podmiotu i finansowanym ze źródeł dotacji – można przypisać cechy wynagrodzenia. I wówczas podejmując próbę jego określenia można odwołać się do regulacji przepisów Kodeksu pracy (art. 78 § 1 i art. 80) jak również Kodeksu cywilnego (art. 735, art. 628 k.c.). Powołane przepisy (posiłkowo) potwierdzają, że wynagrodzenie należy się za faktycznie wykonaną pracę, uzasadnioną jej nakładem, ilością i jakością wykonanych zadań.

I w sprawie organ prawidłowo – w pierwszej kolejności – przystąpił do zbadania, czy w sprawie zaszła pierwsza przesłanka warunkująca możliwość sfinansowania wynagrodzenie skarżącej jako wicedyrektora z dotacji. I w tym zakresie dokonał zdaniem Sądu – prawidłowych – ustaleń. Kolegium po analizie materiałów przekazanych przez skarżącą (w tym regulaminu wynagradzania wicedyrektora oraz statutu placówki) stwierdziło bowiem, że "określone ustawowo zadania osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne, pełniącej jednocześnie funkcję wicedyrektora, były w istocie tożsame, jak również w zdecydowanej większości pokrywały się z zadaniami dyrektora ds. nadzoru pedagogicznego oraz w pewnym zakresie, tj. opracowywania zmian statutu, z zadaniami Rady Pedagogicznej. Nie było zatem podstaw do przyjęcia, że pełniona przez osobę fizyczną prowadzącą szkołę funkcja wicedyrektora odpowiadała ustawowej funkcji dyrektora przedszkola, o której mowa w art. 90 ust. 3d pkt 1 lit. a ustawy oświatowej".

W tym miejscu podnieść należy, że ww. ustalenia znajdują - w pełni - odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie, dlatego nie sposób przypisać im cech dowolności. Z treści przedłożonego przez skarżącą (w ślad za pismem z 13 września 2018 r) "Regulaminu wynagradzania wraz z zakresem obowiązków Wicedyrektora Niepublicznego Przedszkola [..] z siedzibą w [..] przy ul. [..]" bezspornie bowiem wynika, że skarżąca jako wicedyrektor przedszkola "obowiązana była w swoich działaniach dążyć do funkcjonowania placówki w sposób wyznaczony przepisami prawa, zapisami statutu i ogólnym dobrem dziecka. Ponadto do jej merytorycznych zadań należało: 1. kierowanie bieżącą działalnością opiekuńczo-wychowawczo-dydaktyczną przedszkola, 2. reprezentowanie przedszkola na zewnątrz, 3. opracowanie statutu przedszkola oraz wprowadzanie zmian, 4. zapewnienie dzieciom bezpiecznych i higienicznych warunków pobytu w przedszkolu, 5. przyznawanie pracownikom nagród i kar porządkowych, 6. współpraca z rodzicami oraz instytucjami nadzorującymi i kontrolującymi pracę przedszkola, 7. prowadzenie i archiwizowanie dokumentacji przedszkola, 8. przyjmowanie oraz skreślanie dziecka z listy uczęszczających do przedszkola zgodnie z ustalonymi w statucie zasadami, 9. informowanie Wicedyrektora szkoły rejonowej o niespełnieniu przez dziecko zapisane do placówki obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, 10. zarządzanie przedszkolem wykonując inne zadania przewidziane dla jego stanowiska przepisami prawa oraz podejmowanie decyzji we wszystkich sprawach nie przekazanych pracownikom przedszkola, 11. decydowanie o zatrudnianiu i zwalnianiu pracowników pedagogicznych, administracji i obsługi, ustalanie dla nich zakresów ich obowiązków służbowych, 12. ustalanie składników opłaty za pobyt dziecka w przedszkolu oraz wysokości opłat wnoszonych przez rodziców z tytułu uczęszczania dziecka do placówki.

Odnosząc zatem ww. zapisy regulaminu do zapisów statutu przedszkola w zakresie obowiązków przypisanych organom przedszkola tj. Dyrektorowi ds. nadzoru pedagogicznego, Radzie Pedagogicznej oraz Organowi Prowadzącemu wskazać należało, że rzeczywiście (tak jak ustalił organ) "zadania skarżącej jako osoby prowadzącej przedszkole niepubliczne, pełniącej jednocześnie funkcję wicedyrektora, były w istocie tożsame". I tak dla przykładu chociażby zadania przypisane skarżącej w pkt 2, 4, 5 i 11 Regulaminu są de facto tożsame z zdaniami statutowymi nałożonymi na organ prowadzący (którym przecież również jest skarżąca), zadania przypisane w pkt 3, 8 Regulaminu są tożsame z zadaniem powierzonym Radzie Pedagogicznej, a zadanie przypisane w nr 1 Regulaminu jest tożsame z zadaniem statutowo przypisanym do zadań Dyrektora ds. nadzoru pedagogicznego. Dodatkowo zauważyć należało, że na umowach zawieranych z rodzicami, czy też innych umowach cywilnoprawnych widnieje wprawdzie podpis skarżącej, która jednak (jak wynika z pieczątki, której skarżąca używała) działała wówczas jako organ prowadzący, a nie wicedyrektor podmiotu. Natomiast z faktu posiadania statusu osoby prowadzącej przedszkole nie wynika, jak to słusznie zauważyły organy, prawo do pobierania wynagrodzenia finansowanego z dotacji oświatowej.

Powyższe ustalenia potwierdzające brak ziszczenia się w sprawie podstawowego warunku umożliwiającego rozliczenie - z dotacji na 2013 r. - wynagrodzenia skarżącej jako wicedyrektora szkoły, pełniącej jednocześnie funkcję organu prowadzącego tej szkoły (tj. brak stwierdzenia, iż skarżąca niewątpliwie pełniła funkcję wicedyrektora placówki, a więc faktycznie wykonywała obowiązki należące jedynie do wicedyrektora, a ponadto obowiązki te nie były realizowane przez nią w ramach pełnienia przez nią roli organu prowadzącego przedszkole, czy też przez inne organy) wykluczyło konieczność czynienia dalszych ustaleń związanych ze sposobem udokumentowania faktu pobierania takiego wynagrodzenia oraz jego wysokości. Tym samym zarzut skarżącej o braku dokonania ustaleń w tym zakresie należało uznać za bezzasadny.

Dalej Sąd nie podzielił zarzutów skargi w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Zakres postępowania dowodowego wyznaczają normy prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie. Obowiązek prawidłowego rozliczenia dotacji wynikał z powołanych wcześniej przepisów prawa materialnego, w tym w szczególności (prawidłowo rozumianego przez organy) art. 90 ust. 3d u.s.o. Podkreślenia wymaga, że obowiązek udokumentowania rozliczenia dotacji zgodnie z przeznaczeniem ciążył – w szczególności - na stronie skarżącej. O prawidłowym rozliczeniu dotacji można bowiem mówić wtedy, gdy beneficjant spełnił obowiązki dokumentacyjne i materialnoprawne tj. przeznaczył dotację zgodnie z wymogami prawa materialnego (z wymogami u.s.o.) oraz udokumentował te wydatki zgodnie z zasadami ustawy o finansach publicznych i przepisami ustawy o rachunkowości. Skarżącej umożliwiono wypowiedzenie się (nie tylko) co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji i umożliwiono czynny udział w postępowaniu, ale także umożliwiło skarżącej wykazanie, że zakres wypełnianych przez nią zadań w ramach piastowania stanowiska wicedyrektora przedszkola wykraczał (nadto) poza unormowania ustawowe, czy statutowe. Co więcej wydane w sprawie rozstrzygnięcie Kolegium oparło - w zasadzie - na dowodach przedłożonych przez samą skarżącą (w ślad za pismem z [..]r.).

Sąd nie dostrzegł, aby organ naruszył postępowanie poprzez "niewyznaczenie w sprawie rozprawy", choć skarżąca o nią wnioskowała. Wskazać bowiem należy, że z art. 89 § 1 k.p.a. wynika, że rozprawa administracyjna jest instytucją postępowania dowodowego, która może się toczyć w dwojaki sposób: tj. bądź w formie tzw. postępowania gabinetowego, bądź w formie rozprawy administracyjnej. Stylistka tegoż przepisu potwierdza jednak, że zasadą jest prowadzenie tzw. postępowania gabinetowego. Nie należy bowiem prowadzać rozprawy do czynności procesowej służącej - wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy - w ramach której mają być przeprowadzane dowody oraz omawiane wyniki postępowania dowodowego. Funkcją rozprawy może być również uzgadnianie interesów stron, przez co rozprawa może przyczyniać się do realizacji zasady ogólnej polubownego załatwiania spraw (art. 13). Dodatkowo – co wymaga podkreślenia Sądu z uwagi na treść zarzutu - wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy nie jest dla organu wiążący. Tym samym nieprzeprowadzenie rozprawy pomimo wniosku strony powinno zostać oceniane przez pryzmat sprawności postępowania, co też w sprawie zostało należycie wykonane przez organy. W konsekwencji - w sytuacji gdy materiał dowodowy w sprawie został prawidłowo zgromadzony, a nadto uwzględniał dowody przedstawione w trakcie postępowania przez samą skarżącą i jako taki w sprawie był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia – to zasadnym było przyjęcie, że przeprowadzenie rozprawy doprowadziłoby do zbędnego wydłużenia postępowania. A tym samym doprowadziłoby do naruszenia art. 12 k.p.a. formującego nakaz prowadzenia postępowania w sposób szybki i wnikliwy oraz przy wykorzystaniu możliwie najprostszych środków.

Dodatkowo skoro w sprawie zakres wykonywanych przez skarżącą zadań w ramach piastowanych przez nią stanowisk (organ prowadzący i wicedyrektor) wynikał wprost z dokumentów (regulaminu, statutu) to bez wątpienia - w ocenie Sądu - nie zachodziła konieczność przeprowadzania dodatkowych dowodów w tym zakresie, w tym też tych z przesłuchania świadków, o które wnioskowała skarżąca. Podkreślenia bowiem wymaga, że to czy dany dowód zostanie przeprowadzony zależy od oceny przydatności dowodu dla wyjaśnienia okoliczności sprawy. A szeroki zakres środków dowodowych możliwych do zastosowania w sprawie na podstawie art. 75 k.p.a. nie powoduje (sam w sobie) konieczności ich przeprowadzania, w sytuacji gdy dana okoliczność została wyjaśniona, tak jak to miało miejsce w sprawie. Tym samym nie sposób uznać, za skarżącą, że w sprawie doszło do naruszenia art. 80 i 75 k.p.a.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, organy obu instancji, wydając zaskarżone decyzje działały zgodnie z obowiązującymi przepisami. Tym samym nie można podzielić zarzutów skargi, jakoby organy dopuściły się naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 90 ust. 3d. u.s.o. i zasad prowadzenia postępowania administracyjnego, w szczególności wynikających z art. 7, 8 77 i 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie doszło również – zdaniem Sądu - do naruszenia art. 107 k.p.a. gdyż zaskarżona decyzja została w należyty sposób uzasadniona i zawierała wszystkie niezbędne elementy.

W kwestii zarzutu błędnego określenia daty naliczania odsetek, wskazać należy, że dotacja oświatowa ma charakter roczny, chociaż wypłacana jest w 12 miesięcznych częściach. Zatem odsetki o których mowa w art. 252 ust. 6 u.f.p. należne są od dnia przekazania dotacji, ustalonego w oparciu o art.90 ust.3c u.s.o., w którym jest mowa o przekazywaniu miesięcznym, a to z kolei prowadzi do wniosku, że odsetki za zwłokę także należne są od przekazania poszczególnych części dotacji. W sprawie organ przyjął – że datą od której będą naliczane odsetki jest data [..]r., czyli data w której ostatnie część dotacji została przekazana i wpłynęła na rachunek. Tym samym organ wykonał dyspozycję art. 169 ust. 6 u.f.p. zgodnie z którym decyzja winna określać kwotę dotacji przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki i do tego uczynił to z korzyścią dla strony (licząc od daty przekazania na konto ostatniej transzy dotacji, a nie od każdej z nich z osobna). Tym samym Sąd będąc związany normą art. 134 § 1 p.p.s.a. nie uwzględnił zarzutu skarżącej w tym zakresie.

Tym samym, uznając że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.