Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2313/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 września 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie: sędzia NSA Jerzy Siegień sędzia del. WSA Marcin Kamiński (spr.) Protokolant: sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 25 września 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 1 kwietnia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 118/16 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2015 r. nr [...] w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadnione oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r., sygn. akt II SA/Kr 118/16, po rozpoznaniu skargi [...] (skarżąca), na postanowienie nr [...] Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2015 r. znak: [...]w przedmiocie uznania zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym za nieuzasadniony, oddalił skargę.

Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (organ I instancji) postanowieniem z dnia [...] września 2015 r., na podstawie art. 34 § 4 w zw. z art. 33 § 1 pkt 5, art. 20 § 1 pkt 4 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.) uznał za nieuzasadniony zarzut skarżącej w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] lipca 2015 r.

W uzasadnieniu organ I instancji podał, że po uprzednim wysłaniu upomnienia z 25 marca 2015 r. wszczął postępowanie egzekucyjne w związku z niewykonaniem przez zobowiązanych: skarżącą, [...], obowiązku nałożonego w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nr [...] z [...] lutego 2013 r. znak: [...], nakazującej rozbiórkę budynku gospodarczego o wymiarach 5 x 4 m, zlokalizowanego na działce nr [...], zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, usytuowanego na czynnym osuwisku.

W dniu [...] lipca 2015 r. organ egzekucyjny wystawił tytuł wykonawczy nr [...], w którym zgodnie z treścią w/w decyzji jako osoby zobowiązane wskazał skarżącą, [...].

W dniu 6 sierpnia 2015 r. wpłynęło podanie skarżącej, w którym podniosła ona zarzut niewykonalności obowiązku. W ocenie skarżącej, rozbiórka nie może zostać wykonana z uwagi na grożącą sąsiednim działkom możliwość osunięcia się ziemi, zagrożenie życia i zdrowia, a także zniszczenia budynków niżej położonych.

Organ I instancji wskazał, że obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego wynikający z decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. znak: [...] stał się wymagalny i nie doszło do wstrzymania jego wykonania. Ponadto decyzją nr [...]z [...] czerwca 2014 r., znak: [...]Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, po przeprowadzeniu na wniosek [...] postępowania wznowieniowego na podstawie art. 145 §1 pkt 4 i 5 k.p.a., odmówił uchylenia w/w ostatecznej decyzji.

Przedstawiając poglądy prezentowane w doktrynie oraz orzecznictwie organ I instancji stwierdził, że okoliczności podniesione przez skarżącą dotyczą subiektywnej niemożności wykonania obowiązku i nie stanowią o faktycznej, jak i prawnej niewykonalności nałożonego na zobowiązanych obowiązku o charakterze niepieniężnym wynikającym z decyzji nr [...]z [...] lutego 2013 r. Organ I instancji wyjaśnił, że uchwała Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie [...], na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków wydana na podstawie art. 13c i 13b ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu, wyznacza obszar położony w rejonie [...], na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków - wpisanych w pozycji 92 rejestru zawierającego informacje o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach, na których występują te ruchy. Przepisy uchwały Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie [...]nie wymieniają w § 1 ust. 1 rozbiórki obiektu budowlanego i nie wprowadzają zakazu na wyznaczonym obszarze rozbiórek obiektów budowlanych. Niezasadne jest więc podnoszenie przez zobowiązaną niewykonalności z przyczyn prawnych. Odnośnie do niewykonalności z przyczyn faktycznych, organ I instancji wskazał, że zgodnie z rozstrzygnięciem decyzji nr [...]z [...] lutego 2013 r, organ nadzoru budowlanego miał wiedzę w dniu jej wydawania, że obiekt podlegający rozbiórce zlokalizowany jest na czynnym osuwisku. Niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia. Niezasadne jest więc również argumenty dotyczące niewykonalności z przyczyn faktycznych.

Skarżąca wniosła zażalenie na ww. postanowienie, domagając jego zmiany i uznania zarzutu za uzasadniony oraz umorzenia postępowania egzekucyjnego, ewentualnie uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła naruszenie:

- art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu dotyczącego niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, podczas gdy obowiązek nałożony na skarżącą jest niewykonalny z przyczyn prawnych oraz faktycznych;

- art. 59 § 1 pkt 5) u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nie umorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji trwałej niewykonalności nałożonego na skarżącą obowiązku;

- art. 3 pkt 7) u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, iż zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków nie jest rozbiórką obiektu budowlanego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie (organ odwoławczy) postanowieniem z dnia [...] listopada 2015 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 18 oraz art. 23 § 1 i 4 u.p.e.a., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym oznacza, że istnieją niezależne od zobowiązanego i trwałe przyczyny powodujące niemożność wykonania tego obowiązku. Adresat obowiązku musi być trwale pozbawiony możliwości jego wykonania. Trwała niewykonalność obowiązku zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze. Przeszkody skutkujące niewykonalnością obowiązku mogą mieć więc charakter faktyczny lub prawny.

Dalej organ odwoławczy podał, że podnosząc zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym zobowiązana (skarżąca) argumentowała, że rozbiórka jest objęta zakazem ustanowionym uchwałą Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. Organ odwoławczy podniósł, że ww. uchwała wydana została w oparciu o przepisy ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Czynności wymienione w art. 13c ust. 1 tej ustawy mają swoje znaczenie na gruncie u.p.b. Ponadto w art. 3 ustawy o szczególnych zasadach (...) zawarto odwołanie do u.p.b. wskazując, że do odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku powodzi, wiatru, osunięcia ziemi lub działania innego żywiołu w zakresie nieuregulowanym niniejszą ustawą stosuje się przepisy u.p.b. W u.p.b. wyjaśnione zostało, jakie roboty mieszczą się w zakresie pojęcia "budowa", a jakie w zakresie pojęcia "roboty budowlane". Organ odwoławczy podkreślił, że ustawodawca w art. 13c ust. 1 ww. ustawy nie posłużył się ogólnymi pojęciami: budowa i roboty budowlane, ale wymienił konkretne roboty, które mogą zostać objęte zakazem, i tak z robót stanowiących budowę w rozumieniu art. 3 pkt 6 u.p.b. ustawodawca wybrał: budowę nowego budynku, odbudowę, rozbudowę i nadbudowę budynków istniejących. Natomiast z robót stanowiących roboty budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 7 u.p.b. ustawodawca wybrał tylko i wyłącznie przebudowę istniejących budynków. Wobec takiego uszczegółowienia brak jest podstaw, aby twierdzić, że zakazem z art. 13c ust. 1 objęta jest również rozbiórka istniejącego budynku. Organ odwoławczy dodał, że na gruncie ustawy o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu ustawodawca wyraźnie rozróżnia takie pojęcia jak odbudowa, remont, rozbiórka, więc gdyby jego wolą było, aby rozbiórka wchodziła w zakres zakazu z art. 13c ust. 1, to byłaby wprost wymieniona w tym przepisie. Dlatego uchwała Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. nie powoduje, że obowiązek rozbiórki budynku gospodarczego zlokalizowanego na działce nr [...] jest niewykonalny z przyczyn prawnych.

Następnie organ odwoławczy podał, że zgłaszając zarzut niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym skarżąca wskazała, że rozwój osuwiska zatrzymany jest na linii budynku gospodarczego i uzasadnione jest przypuszczenie, że wykonanie rozbiórki tego budynku wpłynie na masowe osunięcie się, a w konsekwencji może stanowić zagrożenie dla znajdujących się na sąsiednich działkach budynków i substancji, które znacznie przekraczają wartość budynku gospodarczego. Skarżąca podniosła także, że rozbiórka budynku gospodarczego nie jest możliwa, gdyż nie może nastąpić w sposób niezagrażający życiu, zdrowiu i mieniu innych osób. W związku z przedstawioną argumentacją organ odwoławczy podał, że organ I instancji wydając decyzję [...] lutego 2013 r., miał wiedzę na temat tego, że podlegający rozbiórce budynek gospodarczy usytuowany jest w strefie czynnego osuwiska. Dlatego też mając świadomość, że podlegający rozbiórce budynek posadowiony jest terenie czynnego osuwiska, zawarł w decyzji pouczenie, że roboty rozbiórkowe należy prowadzić pod nadzorem osoby uprawnionej, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej, z zachowaniem warunków bhp. Zatem w praktyce wykonanie obowiązku rozbiórki w/w budynku będzie wiązać się ze zleceniem czynności rozbiórkowych uprawnionym osobom, zapewniającym bezpieczeństwo wykonywanego przedsięwzięcia. W ocenie organu odwoławczego nie ma wątpliwości co do tego, że zapewnienie bezpieczeństwa przy wykonywaniu rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego spowoduje dodatkowe utrudnienia natury zarówno technicznej, jak i ekonomicznej, jednak te dodatkowe utrudnienia nie oznaczają, że obowiązek wynikający z w/w decyzji jest niewykonalny w rozumieniu art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. Organ odwoławczy podkreślił, że skarżąca, powołując się na niewykonalność obowiązku rozbiórki budynku gospodarczego, nie oparła swojego twierdzenia o fakty, które bezsprzecznie świadczyłyby o tym, że nie istnieją żadne techniczne możliwości wykonania tego obowiązku. Skarżąca nie powołała żadnej okoliczności, z której można by wnioskować, że dopiero po wydaniu decyzji z dnia [...] lutego 2013 r. nastąpiło jakieś zdarzenie mające wpływ na wykonalność obowiązku rozbiórki. Twierdząc, że egzekwowany obowiązek jest niewykonalny, skarżąca w rzeczywistości kwestionuje więc zasadność decyzji, z której obowiązek wynika. Tymczasem kwestia zasadności i legalności decyzji, z której wynika obowiązek, nie może być przedmiotem badania w postępowaniu egzekucyjnym.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., organ odwoławczy wyjaśnił, że w ramach trybu przewidzianego w art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., który może być zainicjowany wnioskiem zobowiązanego, niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym można podnosić w każdym czasie trwania postępowania egzekucyjnego. Inaczej jest w przypadku zarzutu niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, który skutecznie można zgłosić jedynie w terminie 7 dni od dnia doręczenia odpisu tytułu wykonawczego (art. 27 § 1 pkt. 9 u.p.e.a.). Zgłoszenie zarzutu z art. 33 § 1 u.p.e.a. otwiera procedurę, którą organ egzekucyjny zakończyć może jedynie w oparciu o art. 34 § 4 u.p.e.a. Tryb umorzenia postępowania egzekucyjnego uregulowany w art. 59 u.p.e.a. jest trybem odrębnym w stosunku do procedury rozpoczętej zgłoszeniem zarzutu. Brzmienie art. 59 § 3 u.p.e.a. pozwala przyjąć, że w przypadku złożenia przez zobowiązanego podania, w którym zgłasza zarzuty z art. 33 § 1 u.p.e.a. i jednocześnie powołuje się na przesłankę z art. 59 § 1 u.p.e.a. wskazując jako uzasadnienie tą samą okoliczność, organ egzekucyjny wydaje postanowienie na podstawie art. 34 § 4 u.p.e.a.

Skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na postanowienie organu odwoławczego. Przedmiotowemu postanowieniu zarzuciła:

- naruszenie art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżącej dotyczącego niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, podczas gdy obowiązek jest niewykonalny z przyczyn prawnych oraz faktycznych;

- naruszenie art. 59 § i pkt 5) u.p.e.a. poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania egzekucyjnego w sytuacji trwałej niewykonalności nałożonego na skarżącą obowiązku;

- naruszenie art. 3 pkt 7) u.p.b. poprzez błędne przyjęcie, że zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków nie jest rozbiórką obiektu budowlanego;

- naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez nie dokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i niedokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego, poprzez niewyciągnięcie spójnych i prawidłowych wniosków z uwzględnionego materiału dowodowego co skutkowało wydaniem postanowienia utrzymującego w mocy postanowienie organu I instancji;

- naruszenie art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie podczas, gdy organ ustala okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz potrzebne dowody, a postępowanie organ powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, tymczasem w ocenie skarżącej postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ budzi wiele zastrzeżeń, a przede wszystkim sprowadza się do błędnych konkluzji skutkujących prowadzeniem względem skarżącej postępowania egzekucyjnego w sytuacji kiedy jest ono bezprzedmiotowe, a obowiązek ma charakter niewykonalny.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 1 kwietnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji w postępowaniu administracyjnym może być niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym i taki zarzut został zgłoszony przez skarżącą.

Dalej Sąd I instancji wskazał, że jak wynika z treści zarzutów skargi oraz zaskarżonych postanowień organów obu instancji, zasadniczą kwestią sporną w kontrolowanej sprawie jest powinność organów administracyjnych skorzystania z kompetencji zawartych w art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a., zgodnie z którym postępowanie egzekucyjne umarza się, jeżeli obowiązek o charakterze niepieniężnym okazał się niewykonalny. Zgodnie bowiem z przepisem art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. w przypadku zaistnienia okoliczności, o których stanowi ten przepis właściwy organ administracyjny ma obowiązek skorzystania z kompetencji zawartej w tym przepisie. Sąd I instancji zauważył, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego o jakiej mowa w przepisie art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. nie oznacza niewykonalności obowiązku istniejącej tylko i wyłącznie w dniu wydania decyzji określającej dany obowiązek administracyjny, ale z zasady także niewykonalność obowiązku, która z różnych przyczyn powstała już po wydaniu ostatecznej decyzji podlegającej wykonaniu.

Sąd I instancji wskazał, że z treści ostatecznej decyzji nr [...]wydanej przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie Powiat Grodzki w dniu [...] lutego 2013 r. o nakazie rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego o wymiarach 5 x 4 m, zlokalizowanego na działce nr [...] w [...], zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia do właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, usytuowanego na czynnym osuwisku wynika, że organ miał świadomość, że budynek ten znajduje się na obszarze, na którym - stosownie do uchwały Rady Miasta Krakowa z 30 marca 2011 r. obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków. Powyższa uchwała została wydana na podstawie art. 13c i 13b ustawy z 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu i obejmuje obszar położony w rejonie [...], na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków - wpisanych w pozycji 92 rejestru zawierającego informacje o terenach zagrożonych ruchami masowymi ziemi oraz terenach, na których występują te ruchy. Sąd I instancji jednak podkreślił, że ww. uchwała nie wprowadza w rejonie ul. Gościnnej zakazu dokonywania rozbiórki obiektów sytuowanych w tym rejonie. W konsekwencji zarzut podniesiony w skardze, że przedmiotowy budynek gospodarczy nie może być rozebrany ponieważ nie jest to dopuszczalne w świetle obowiązujących uregulowań nie zasługuje na uwzględnienie. A zatem, w sprawie nie zachodzi niewykonalność nałożonego obowiązku ze względów prawnych.

W ocenie Sądu I instancji niezasadny jest również zarzut niewykonalności rozbiórki ze względów faktycznych. Odnośnie do niewykonalności z przyczyn faktycznych, organ odwoławczy, którego postanowienie kwestionuje skarżąca wskazał zasadnie, że zgodnie z rozstrzygnięciem decyzji nr [...] lutego 2013 r., organ I instancji nadzoru budowlanego miał wiedzę w dniu jej wydania, że obiekt podlegający rozbiórce zlokalizowany jest na czynnym osuwisku. Znajduje to dodatkowe potwierdzenie w treści pouczenia ww. decyzji z 21 lutego 2013 r., w którym w punkcie 3 wskazano na obowiązek prowadzenia robót rozbiórkowych pod nadzorem osoby uprawnionej, zgodnie z obowiązującymi przepisami techniczno-budowlanymi, zasadami wiedzy technicznej, z zachowaniem warunków bhp. Sąd I instancji podkreślił, że niewykonalność obowiązku niepieniężnego musi mieć charakter obiektywny. Obowiązek taki musi być niemożliwy do wykonania, nawet przy uwzględnieniu aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. Bez znaczenia są w tym przypadku ewentualne utrudnienia, koszty, a także konieczność zapewnienia bezpieczeństwa dla ludzi i mienia, czy prowadzenie rozbiórki pod nadzorem osoby uprawnionej. Sąd I instancji zauważył, że zarzut skargi dotyczący legalnej definicji rozbiórki stanowiącej roboty budowlane (art. 3 pkt 7 u.p.b.) nie ma znaczenia dla rozpoznawanej sprawy, natomiast zarzut nieuwzględnienia "ryzyka rozbiórkowego" związanego z objęciem kartą osuwiskową terenu, na którym posadowiony jest przedmiotowy budynek gospodarczy był rozważany w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji nakazującej wykonanie jego rozbiórki. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, w których wskazano na uchybienie normom z art. 7 i 77 § 1 k.p.a., poprzez niedokonanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, Sąd I instancji uznał je za niezasadne gdyż po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję nakazującą wykonanie przedmiotowej rozbiórki organ I instancji dokonał czynności kontrolnych w dniu 6 marca 2015 r. i 29 maja 2015 r, a po wystawieniu tytułu wykonawczego - co miało miejsce w dniu 21 lipca 2015 r. - przeprowadził ponownie czynności kontrolne na terenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i wykonał również dokumentację fotograficzną (przedłożoną w aktach administracyjnych sprawy). Miał zatem uaktualnioną wiedzę na temat przedmiotowego budynku gospodarczego. Zdaniem Sądu I instancji, nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut naruszenia normy z art. 8 k.p.a. nakazującej pogłębianie zaufania obywateli do organów państwa oraz kultury prawnej. Sąd I instancji wskazał przy tym, że w przedmiotowej sprawie występuje konflikt dwóch wartości tj. chronionego przez prawo porządku prawnego, jego stabilności i pewności z czym związany jest obowiązek egzekwowania ostatecznych decyzji z chwilą, kiedy nie nastąpiło dobrowolne wykonanie obowiązku administracyjnego poprzedzone upomnieniem zobowiązanego przez właściwy organu - obowiązek doprowadzenia do realizacji nakazu rozbiórki, a z drugiej strony przewidzianą w prawie (u.p.e.a.) instytucją umorzenia postępowania egzekucyjnego z powodu "niewykonalności obowiązku". Zdaniem Sądu I instancji z treści kontrolowanych aktów prawnych oraz przedłożonych do akt administracyjnych dokumentów nie wynika jednak, aby nałożony decyzją nr [...] lutego 2013 r. nakaz rozbiórki przedmiotowego budynku gospodarczego był niewykonalny. W ocenie Sądu I instancji nie doszło do zawężonej wykładni przepisu art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a. W konsekwencji organy obu instancji nie naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mający istotne znaczenie dla kontrolowanej sprawy, nie pominęły istotnych dowodów dla rozpatrzenia sprawy i ustaliły prawidłowo stan faktyczny, a w uzasadnieniu wyjaśniły skarżącej podstawę prawną i faktyczną rozstrzygnięcia, ustosunkowując się do twierdzeń strony, organ odwoławczy odniósł się nadto do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Powyższe w ocenie Sądu I instancji pozwala przyjąć, że organy działały zgodnie z prawem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca.

Skarżąca zaskarżyła wyrok w całości, domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżąca zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 pkt 7) u.p.b. poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków nie jest rozbiórką obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego;

2) art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a. poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżącej dotyczącego niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, podczas gdy obowiązek nałożony na skarżącą jest niewykonalny z przyczyn prawnych oraz faktycznych;

3) art. 59 § 1 pkt 5) u.p.e.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem poprzez jego niezastosowanie nie zostało umorzone postępowania egzekucyjne, podczas gdy ma miejsce sytuacja trwałej niewykonalności nałożonego na skarżącą obowiązku;

4) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem poprzez nie dokonanie przez organ dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nie dokonanie wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz nie wyciągnięcie spójnych i prawidłowych wniosków z uwzględnionego materiału dowodowego doszło do wydania przez Sąd I instancji wyroku oddalającego skargę.

5) art. 8 k.p.a. co miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem organ ustala okoliczności mające znaczenie dla rozstrzygnięcia oraz potrzebne dowody a postępowanie powinien prowadzić w sposób budzący zaufanie do władzy publicznej, tymczasem w ocenie skarżącej postępowanie dowodowe przeprowadzone przez organ oraz Sąd I instancji budzi wiele zastrzeżeń, a przede wszystkim sprowadza się do błędnych konkluzji skutkujących prowadzeniem względem skarżącej postępowania egzekucyjnego w sytuacji kiedy jest ono bezprzedmiotowe a obowiązek ma charakter niewykonalny oraz skutkujące oddaleniem skargi.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca wskazała argumentację przemawiającą za zasadnością zarzutów kasacyjnych.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, podlegając oddaleniu.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu – a więc niezależnie od zakresu zaskarżenia oraz podniesionych zarzutów – nieważność postępowania przed sądem pierwszej instancji (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych.

Mając na względzie wskazane wyżej zasady postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny – wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności postępowania sądowego (art. 183 § 2 p.p.s.a.) – ograniczył rozpoznanie skargi kasacyjnej do weryfikacji podniesionych w niej zarzutów.

W skardze kasacyjnej podniesiono zarzuty naruszenia prawa procesowego i prawa materialnego, co implikuje konieczność zbadania w pierwszej kolejności, czy stan faktyczny ustalony przez Sąd pierwszej instancji może być miarodajnym punktem odniesienia dla Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez błędne oddalenie skargi w sytuacji niedokonania przez organ "dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego", niedokonania "wyczerpującego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału dowodowego" oraz "niewyciągnięcia spójnych i prawidłowych wniosków z uwzględnionego materiału dowodowego".

Powyższy zarzut – niezależnie od jego wadliwej konstrukcji (przepisy postępowania administracyjnego powinny były zostać powiązane z odpowiednimi przepisami postępowania sądowoadministracyjnego oraz – dodatkowo – z art. 18 u.p.e.a.) oraz braku powiązania odpowiedniej części uzasadnienia skargi kasacyjnej z tak określoną podstawą (art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) – podlega oddaleniu jako bezzasadny.

Przede wszystkim należy pamiętać, że postępowanie w sprawie zarzutu egzekucyjnego, o którym mowa w art. 33-35 u.p.e.a., jest postępowaniem incydentalnym w ramach administracyjnego postępowania egzekucyjnego. Postępowanie dotyczące zgłoszonego zarzutu nie dotyczy zatem sprawy administracyjnej, lecz jest toczącym się w ramach sprawy egzekucyjnej postępowaniem, w którym bada się szczególny środek zaskarżenia zobowiązanego, kwestionującego dopuszczalność wszczęcia lub dalszego prowadzenia egzekucji administracyjnej albo dopuszczalność lub zasadność zastosowania określonego środka egzekucyjnego (zob. art. 33 § 1 u.p.e.a.). Ustalenia faktyczne organu egzekucyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie podstaw zgłoszonych zarzutów, a nie kwestii związanych z oceną prawną zasadności lub prawidłowości obowiązku określonego w tytule wykonawczym (por. art. 29 § 1 u.p.e.a.). W przedmiotowej sprawie zarzut egzekucyjny dotyczył niewykonalności prawnej i faktycznej obowiązku o charakterze niepieniężnym (art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a.), polegającego na wykonaniu rozbiórki budynku gospodarczego zrealizowanego bez wymaganego zgłoszenia i usytuowanego na czynnym osuwisku, zgodnie z treścią wydanej na podstawie art. 49b ust. 1 u.p.b. decyzji organu nadzoru budowlanego.

Organy orzekające w przedmiocie zgłoszonego zarzutu poczyniły wszelkie konieczne ustalenia w zakresie istotnym dla stwierdzenia, czy obowiązek rozbiórki spornego obiektu jest prawnie lub faktycznie niewykonalny. W szczególności organy te po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję nakazującą rozbiórkę dokonały czynności kontrolnych (zob. protokoły z dnia 6 marca 2015 r., 29 maja 2015 r. i – po sporządzeniu tytułu wykonawczego – 21 sierpnia 2015 r.) na nieruchomości zabudowanej spornym budynkiem gospodarczym, stwierdzając niewykonanie nałożonego obowiązku oraz nie stwierdzając prawnych lub faktycznych przeszkód (w szczególności technicznych) do wykonania powyższego obowiązku. Istotne są również ustalenia wynikające z treści decyzji nr [...]z dnia [...] lutego 2013 r., będącej bezpośrednią podstawą obowiązku rozbiórkowego. Z decyzji tej jednoznacznie wynika, że zgodnie z treścią złożonych w sprawie opinii geotechnicznych z 2010 r. oraz karty dokumentacyjnej osuwiska (nr [...]), stanowiącej załącznik nr 1 do uchwały Nr XI/106/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r. w sprawie wyznaczenia obszaru położonego w rejonie [...], na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków (Dz. Urz. Woj. Małopolskiego z 2011 r., nr 226, poz. 1827), czynne osuwisko, na którym zlokalizowany jest sporny budynek, nie może zostać poddane stabilizacji z przyczyn ekonomicznych i trudności technicznych, co uzasadnia bezwzględne wyłączenie obszaru osuwiska z dalszej zabudowy, natomiast w odniesieniu do istniejących budynków może skutkować wyłączeniem z użytkowania i koniecznością przesiedlenia użytkowników tych budynków. W tej sytuacji niepoparte żadnymi dowodami twierdzenie, że wykonanie rozbiórki budynku gospodarczego posadowionego na skarpie osuwiskowej jest niemożliwe z przyczyn technicznych, zostało trafnie ocenione przez organy nadzoru budowlanego i Sąd meriti jako pozbawione podstaw. Logiczny jest bowiem wniosek, że technicznie utrudnione (lecz nie niemożliwe) jest ustabilizowanie całego osuwiska, a nie wykonanie rozbiórki budynku znajdującego na jego części.

Nie jest również w jakikolwiek sposób uzasadniony zarzut naruszenia art. 8 k.p.a. Autor skargi kasacyjnej nie tylko nie wskazał podstawy oraz argumentów przemawiających za stosowaniem powyższego przepisu w postępowaniu egzekucyjnym, lecz nie określił również okoliczności, które miałyby wskazywać, że skarżone organy przeprowadziły postępowanie z naruszeniem zasady ochrony zaufania jednostki do organów władzy publicznej. W konsekwencji skierowany przeciwko Sądowi pierwszej instancji zarzut błędnej oceny legalności zastosowania art. 8 k.p.a. w postępowaniu egzekucyjnym nie poddaje się kontroli kasacyjnej.

Wobec oddalenia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, ocenie poddano zarzuty materialnoprawne.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego również druga grupa zarzutów nie zasługuje na uwzględnienie.

Po pierwsze, pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest zarzut naruszenia art. 3 pkt 7) u.p.b. "poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, iż zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków nie jest rozbiórką obiektu budowlanego w rozumieniu prawa budowlanego". Zarzut ten – co wynika z akt sprawy, jednak nie znajduje odzwierciedlenia w treści skargi kasacyjnej – został sformułowany na tle art. 13c ust. 1 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. o szczególnych zasadach odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołu. Zgodnie z tym ostatnim przepisem rada gminy w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie rozporządzenia, o którym mowa w art. 2, na obszarach wpisanych do rejestru, o którym mowa w art. 13b (rejestru osuwisk), może na wniosek wójta, burmistrza albo prezydenta miasta wyznaczyć, w drodze aktu prawa miejscowego, obszar, na którym obowiązuje zakaz budowy nowych budynków, odbudowy oraz rozbudowy, przebudowy i nadbudowy istniejących budynków, kierując się potrzebą zapewnienia bezpieczeństwa ludzi i mienia. W sprawie będącej przedmiotem skargi obszar tego rodzaju został wyznaczony w cytowanej wyżej uchwale Nr XI/106/11 Rady Miasta Krakowa z dnia 30 marca 2011 r., obejmując nieruchomość zabudowaną spornym budynkiem gospodarczym. Zdaniem autora skargi kasacyjnej ustanowiony w powyższej uchwale zakaz budowy na obszarze osuwiska obejmuje także roboty rozbiórkowe. Stanowisko skargi kasacyjnej jest oczywiście błędne. Z samego już zestawienia art. 3 pkt 6) i art. 3 pkt 7) u.p.b. wynika bowiem jednoznacznie, że termin "budowa", obejmujący swoim zakresem znaczeniowym również odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, jest szczególnym przypadkiem robót budowlanych, do których – odrębnie zalicza się także prace polegające m.in. na rozbiórce obiektu budowlanego. Zarzut błędnej wykładni art. 3 pkt 7) u.p.b. jest więc oczywiście bezzasadny. Trzeba ponadto uwzględnić, że wymienione w art. 13c ust. 1 cyt. ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. zakazy wykonywania robót budowlanych obejmują – expressis verbis – jedynie budowę nowych budynków, odbudowę, rozbudowę, przebudowę i nadbudowę istniejących budynków. Jeżeli więc ustawodawca nie wymienił w powyższym przepisie w sposób wyraźny robót rozbiórkowych, to należy przyjąć, że w zakresie nieuregulowanym – zgodnie z art. 3 ustawy z dnia 11 sierpnia 2001 r. – do odbudowy, remontów i rozbiórek obiektów budowlanych zniszczonych lub uszkodzonych w wyniku działania żywiołów – zastosowanie znajdują przepisy ustawy – Prawo budowlane, w tym definicja "budowy" z art. 3 pkt 6) tej ostatniej ustawy.

Po drugie, w nawiązaniu do wyrażonego wyżej poglądu, oddaleniu podlega zarzut naruszenia art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a. "poprzez nieuwzględnienie zarzutu skarżącej dotyczącego niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym, podczas gdy obowiązek nałożony na skarżącą jest niewykonalny z przyczyn prawnych oraz faktycznych".

Powyższy zarzut zmierza do podważenia prawidłowości oceny prawnej Sądu pierwszej instancji w zakresie braku realizacji w przedmiotowej sprawie podstawy zarzutu egzekucyjnego, o której mowa w art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a.

Ocena prawna Sądu a quo w powyższym zakresie jest prawidłowa, albowiem w świetle przeprowadzonej niewadliwie wykładni art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a. oraz ustalonego stanu faktycznego sprawy, nie ulega wątpliwości, że organy orzekające w sprawie zgodnie z prawem uznały, że zgłoszony na podstawie powyższego przepisu zarzut jest nieuzasadniony. Niewykonalność decyzji administracyjnej, a więc stan braku prawnych lub faktycznych możliwości jej dobrowolnego lub przymusowego wykonania uprawnień lub obowiązków wynikających z jej osnowy, nie może być domniemywany lub rozważany jedynie jako prawdopodobny. Punktem odniesienia dla oceny wykonalności decyzji jest treść jej rozstrzygnięcia oraz aktualnie obowiązujące uregulowania prawne i istniejące faktycznie warunki fizykalne lub techniczne, które mogłyby stanowić przeszkodę do zgodnego z nakazami i zakazami prawnymi oraz faktycznie możliwego wdrożenia treści decyzji w sferze stosunków społecznych.

W sprawie będącej przedmiotem skargi trafnie przyjęto, że nie obowiązują prawne przeszkody do wykonania treści osnowy decyzji rozbiórkowej, jak również nie istnieją przeszkody fizyczne lub techniczne do faktycznego przeprowadzenia robót rozbiórkowych. Jeżeli natomiast chodzi o podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że sporny budynek gospodarczy posiada "bardzo głębokie fundamenty", których "rozebranie" może wpłynąć na "masowe osunięcie się ziemi", to okoliczność potencjalnego wpływu nieprawidłowego wykonania decyzji rozbiórkowej na powstanie określonego niebezpieczeństwa dla osób lub mienia nie może być rozważana jako podstawa do uznania, że sam obowiązek rozbiórki jest niewykonalny, co zdaniem autora skargi kasacyjnej powinno doprowadzić do umorzenia postępowania egzekucyjnego (art. 59 § 1 pkt 5 u.p.e.a.). Czym innym bowiem jest prawna lub faktyczna niewykonalność obowiązku będącego przedmiotem egzekucji administracyjnej, a czym innym możliwość niezgodnego z prawem lub wadliwego technicznie wykonania obowiązku, który sam w sobie jest wykonalny. W razie powstania określonych zagrożeń lub niebezpieczeństw związanych z nieprawidłowym wykonywaniem treści decyzji zobowiązany lub inne zainteresowane podmioty mają możliwość występowania do właściwych organów o wstrzymanie czynności egzekucyjnych, postępowania egzekucyjnego lub egzekucji administracyjnej (zob. np. art. 23 § 6 u.p.e.a.; art. 27 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie).

Po trzecie, w związku z powyższymi uwagami, również zarzut naruszenia art. 59 § 1 pkt 5) u.p.e.a. nie zasługuje na uwzględnienie. Konsekwencją stwierdzenia prawidłowości uznania zarzutu egzekucyjnego z art. 33 § 1 pkt 5) u.p.e.a. za nieuzasadniony jest brak podstaw do umorzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie art. 59 § 1 pkt 5) u.p.e.a.

Mając na względzie całość przytoczonej argumentacji i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.