Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 327/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-09-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6100 Nabycie mienia państwowego z mocy prawa przez gminę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Monika Sawa Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Łukasz Trochym (spr.) Protokolant referent Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2020 r. sprawy ze skargi [...] S. A. w [...] na decyzję Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia przez gminę z mocy prawa nieodpłatnie prawa własności nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa (dalej również jako Komisja/organ) decyzją

z [...] grudnia 2019 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S.A., utrzymało w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] lipca 2017 r., nr [...] , stwierdzającą nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa, nieodpłatnie, z dniem [...] maja 1990 r. mienia Skarbu Państwa, stanowiącego własność nieruchomości, położnej w jednostce ewidencyjnej [...], w obrębie [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...]

o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych.

Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa przedstawiła w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Decyzją z [...] lipca 2017 r., nr [...] Wojewoda [...] stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 roku Gmina Miasto [...] nabyła z mocy prawa, nieodpłatnie prawo własności nieruchomości, położonej w jednostce ewidencyjnej [...] – miasto, obręb nr [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki: nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha objętej księgą wieczystą nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych.

Organ I instancji ustalił, że zgodnie z księgą wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...],[...] Wydział Ksiąg Wieczystych, własność nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], [...], [...] i [...] ujawniona jest na rzecz Skarbu Państwa – Dyrekcji Okręgowej [...], na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1953 roku o wywłaszczeniu nieruchomości, częściowo uchylonego decyzją Komisji Odwoławczej przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 1964 roku. Dalej organ wskazał, że wedle wypisu z rejestru gruntów Starosty [...] z dnia [...] lipca 2007 roku działki stanowiąc przedmiot niniejszej decyzji w dacie [...] maja 1990 roku miały oznaczenie tożsame z aktualnie ujawnionym w rejestrze ewidencji gruntów z wpisem władającego P. S.A. W tej dacie w całości stanowiły tereny kolejowe oraz inne tereny niezabudowane. W ocenie Wojewody, z uwagi na toczące się postępowanie w sprawie wydania decyzji w trybie art. 34 ustawy z dnia 8 września 2000 roku o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa "P." dla nieruchomości opisanej w sentencji decyzji oraz fakt, że wyłączeniu z komunalizacji podlegało między innymi mienie, które w dacie [...] maja 1990 roku pozostawało w zarządzie przedsiębiorstw państwowych celem organu I instancji było zbadanie, czy przedsiębiorstwu państwowemu P. w dacie [...] maja 1990 roku przysługiwało prawo zarządu w stosunku do nieruchomości objętej przedmiotową decyzją.

Następnie organ I instancji wyjaśnił, że P. S.A Zakład Gospodarowania Nieruchomościami w [...] występując z wnioskiem z września 2004 roku, znak: [...] o przeprowadzenie ww. postępowania wskazały, że w stosunku do przedmiotowej nieruchomości nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu mu gruntu w formie prawem przewidzianej. Podmiot ten w piśmie z dnia [...] sierpnia 2008 roku, znak: [...] swoje prawo zarządu wywodził z wpisu w księdze wieczystej dokonane na podstawie orzeczenia o wywłaszczeniu nieruchomości z [...] grudnia 1953 roku. Natomiast Starostwo Powiatowe w [...] pismem z dnia [...] listopada 2016 roku, znak: [...] poinformowało, że nie posiada dokumentów potwierdzających istnienie prawa zarządu do nieruchomości. O braku dokumentów potwierdzających zarząd dla tej nieruchomości wypowiedział się także Urząd Miasta [...] w piśmie z dnia [...] czerwca 2008 roku, znak: [...].

Mając na uwadze powyższe, organ I instancji na początku rozważań prawnych wskazał, że P. zostały utworzone na mocy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 24 września 1926 roku o utworzeniu Przedsiębiorstwa P. (Dz.U. z 1948 r, Nr 43, poz. 312). Z art. 6 w/w rozporządzenia wynikało, że majątek oddany P., w myśl art. 4 tego rozporządzenia, w użytkowanie i zarząd lub na własność tego przedsiębiorstwa został wyodrębniony z ogólnego majątku Skarbu Państwa, przy czym podlegał on inwentaryzacji i oszacowaniu. Na mocy powyższego przepisu przedsiębiorstwo P. nabywało prawo zarządu powierniczego do tego mienia, które w brzmieniu jednolitym, ustalonym obwieszczeniem Ministra Komunikacji z dnia 12 sierpnia 1948 r. (Dz. U. nr 36, poz. 255) uległo przekształceniu w zarząd. Zarząd ten nie wymagał wydania innego, potwierdzającego go aktu prawnego, bowiem powstawał z mocy samego rozporządzenia.

Dalej, organ I instancji podniósł, że w chwili uchylenia powyższego przepisu z dniem 8 grudnia 1960 roku, na podstawie art. 46 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 2 grudnia 1960 roku o kolejach (Dz. U. nr 54, poz. 311), zarząd ten przysługujący przedsiębiorstwu P. uległ z mocy prawa wygaszeniu. W związku z powyższym, w dacie komunalizacji w dniu [...] maja 1990 roku nie było możliwe powoływanie się na istnienie prawa zarządu do danej nieruchomości, którego źródłem byłoby w/w rozporządzenie Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 24 września 1926 roku.

Organ I instancji wskazał, że po II wojnie światowej przekazywanie gruntów w zarząd następowało na podstawie decyzji władz państwowych wydawanych na podstawie art. 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz.U. nr 47, poz. 354 ze zm.), a także rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 października 1958 roku w sprawie przekazywania w ramach administracji państwowej przedsiębiorstw, instytucji oraz zakładów, nieruchomości i innych obiektów majątkowych (Dz.U. Nr 67, poz. 332 ze zm.). Natomiast na gruncie przepisów ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. nr 32, poz. 159), prawo zarządu na rzecz przedsiębiorstw państwowych mogło zostać ustanowione w drodze decyzji organu administracji państwowej stopnia podstawowego o oddaniu nieruchomości w użytkowanie.

Dalej, organ I instancji podniósł, że w późniejszym okresie oddanie nieruchomości

w zarząd, następowało w wyniku wydanej w trybie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99) decyzji, zgodnie z którą państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy

o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości.

W ocenie organu I instancji, P. nie wykazały w przewidzianej prawem formie, iż legitymowały się prawem zarządu do przedmiotowej nieruchomości. Skoro natomiast opisana w sentencji decyzji nieruchomość w dniu

[...] maja 1990 roku nie pozostawała w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego P. to należy stwierdzić, że podmiotem, do którego ona należała jest organ terenowy administracji rządowej stopnia podstawowego (zgodnie z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 roku o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości). Przepis art. 5 ust. 1 w/w ustawy z dnia 10 maja 1990 roku odnosił się do mienia państwowego należącego w dniu [...] maja 1990 roku do rady narodowej i terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego lub przedsiębiorstw, zakładów i innych jednostek organizacyjnych, podporządkowanych tym organom. Ze względu na okoliczności faktyczne przedmiotowej sprawy organ I instancji stwierdził, że z dniem [...] maja 1990 roku nieruchomość wskazana w sentencji decyzji stanowiła własność Skarbu Państwa.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł pełnomocnik P. S.A, zaskarżając ją w części, tj. w zakresie dotyczącym stanowiących infrastrukturę [...] działek nr [...], [...]. [...] i [...] położonych w jednostce ewidencyjnej [...] – miasto obręb nr [...] [...], objętych księgą wieczystą nr [...], wnosząc o jej uchylenie w zaskarżonej części i orzeczenie

o odmowie stwierdzenia komunalizacji, względnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Po rozpatrzeniu odwołania P. S.A Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wydała decyzję utrzymującą w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2017 roku.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że organ II instancji uznaje co do zasady za własne ustalenia faktyczne przyjęte w skarżonej decyzji. W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji stanowi art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy, zgodnie z którym jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe), należące do 1) rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego – staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy z mocy prawa mieniem właściwym gmin. Przesłanki komunalizacji powinny być zatem oceniane na dzień

[...] maja 1990 roku: 1) pozostawianie mienia mieniem ogólnonarodowym (państwowym) 2) należenie tego mienia do rad narodowych i terenowych organów administracji stopnia podstawowego 3) brak wyłączenia komunalizacji w dalszych przepisach tj. art. 11-12 ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił również i szeroko omówił, w świetle dotychczas obowiązujących przepisów prawa oraz orzecznictwa sądów administracyjnych, znaczenie i rozumienie użytego w powołanych przepisach pojęcia "należące do" wskazując, że należenie mienia należy rozumieć analogicznie zarówno na gruncie art. 5 ust. 1 ustawy (w stosunku do gmin), jak i na gruncie art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy – w stosunku do przedsiębiorstw państwowych, zaś należenie oznaczało nie posiadanie w sensie faktycznym, lecz posiadanie tytułu prawnego do nieruchomości.

W związku z powyższym, organ II instancji uznał, że ze względu na art. 6 ust. 1 ustawy gruntowej grunty państwowe, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste pozostawały w zarządzie terenowych organów administracji państwowej. Przy czym zgodnie z art. 24 ustawy z dnia 20 lipca 1983 roku o systemie rad narodowych i samorządu terytorialnego (Dz. U. z 1988 r., Nr 26, poz. 183, z późn. zm). rady narodowe stopnia podstawowego były właściwe ze we wszystkich sprawach należących do kompetencji rad narodowych, które nie zostały

w drodze ustawowej zastrzeżone dla wojewódzkich rad narodowych. W ocenie organu, z powyższym przepisem korespondował art. 38 ust. 2 ustawy gruntowej, zgodnie z którym dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: decyzja terenowego organu administracji państwowej o oddaniu gruntu w zarząd, zawarta za zezwoleniem tego organu umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Organ wskazał ponadto, że tożsame regulacje dotyczące obowiązku formalnego przekazania terenu państwowego m.in. przedsiębiorstwom państwowym w prawną formę władania zwaną zarządem (użytkowaniem) występowały także we wcześniejszym stanie prawnym (art. 3 ust. 1 i 8 ust. 1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach oraz art. 3 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31). Organ odwoławczy dalej podkreślił, że art. 80 ust. 1 ustawy gruntowej należy interpretować w kontekście prawnych form władania, a nie pozostawania w faktycznym zarządzie.

W ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej brak było i jest przepisu, który łączyłby nabycie nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa na potrzeby określonego przedsiębiorstwa państwowego, np. wskutek umowy lub decyzji uwłaszczeniowej, ex lege. Organ odwoławczy podkreślił także, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostało utrwalone stanowisko, że akty prawne regulujące status prawny przedsiębiorstw państwowych, w tym przedsiębiorstwa P. oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzano nacjonalizację kolei, mając charakter ogólnych aktów normatywnych, nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, ale mogły stanowić tylko podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego. W związku z powyższym, organ uznał, że prawa zarządu lub prawa użytkowania P. nie można wywieść z przepisów ustawy regulujących utworzenie i funkcjonowanie tego przedsiębiorstwa. Akty prawne regulujące status kolei nie mogły być natomiast źródłem dowodu na wykazanie prawa do nieruchomości, bowiem nie wskazywały expressis verbis, że mienia będące w dyspozycji przedsiębiorstwa P. pozostaje w jego zarządzie lub użytkowaniu.

W ocenie organu II instancji, z powyższym stanowiskiem koresponduje także późniejszym stan prawny. Organ przywołał treść przepisu art. 200 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami, który wskazywał, iż

w sprawach stwierdzenia nabycia mienia z mocy prawa na podstawie ustawy z dnia 29 września 199 roku o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczeniu nieruchomości (Dz.U. poz. 464, z późn. zm.) z dniem 5 grudnia 1990 roku prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz Bank [...], które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się następujące zasady: 2) nabycie prawa użytkowania wieczystego oraz własności stwierdza w drodze decyzji wojewoda – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa lub wójt, burmistrz albo prezydent miasta – w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy.

Zdaniem organu odwoławczego, z powyższym stanowiskiem korespondują postanowienia aktów wykonawczych. Zgodnie bowiem z § 4 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 marca 1993 roku w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 97 ze zm., dalej rozporządzenie uwłaszczeniowe) stwierdzenia prawa państwowych i komunalnych osób prawnych do zarządu nieruchomościami dokonuje się na podstawie co najmniej jednego

z wymienionych dokumentów. Organ II instancji za niezasadny uznał argument dotyczący wyłączenia komunalizacji na podstawie art. 34a ustawy o przekształceniu P..

Ze względu na powyższe, w ocenie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej w świetle całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych należało uznać, że P. nie dysponowało tytułem prawnym do spornej nieruchomości i z tego powodu utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.

Na powyższą decyzję Komisji skargę wniósł pełnomocnik P. S.A, zaskarżając ją

w całości oraz wnosząc o jej uchylenie, jak i poprzedzającej ją decyzję organu

I instancji, a także zasądzenie od organu na rzecz skarżącej spółki kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej zaskarżona decyzja jest wadliwa, ponieważ będąca przedmiotem postępowania nieruchomość nie może zostać uznana za podlegającą komunalizacji, pomimo braku formalnego przekazania w zarząd lub użytkowanie P.. W ocenie pełnomocnika skarżącej spółki brak takiego formalnego przekazania, a w zasadzie braku odnalezienia dowodu przekazania nie powinien skutkować automatycznym zaliczeniem nieruchomości jako należącej do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego, skoro nieruchomość znajdowała się od szeregu lat we władaniu przedsiębiorstwa państwowego P., a następnie spółki P. S.A oraz jest terenem zabudowanym infrastrukturą kolejową.

Pełnomocnik skarżącej wskazał ponadto, że przepis art. 38 ust. 1 u.g.g oraz przepis art. 38 ust. 2 u.g.g zawiera dwie autonomiczne normy, zaś organ traktuje dwa przepisy jako immanentną całość. W jego ocenie całkowicie błędna jest interpretacja, że każda jednostka organizacyjna miała obowiązek na gruncie art. 38 ust.2 u.g.g do wystąpienia o wydanie decyzji przez terenowy organ administracji państwowej, nie można bowiem było wystąpić o ustanowienie prawa zarządu, skoro już się takowe prawo posiada z mocy prawa.

Zdaniem pełnomocnika skarżącej spółki nieprawdą jest także twierdzenie, że prawo do zarządu nieruchomości na dzień wejścia w życie przepisów komunalizacyjnych można było ustalać tylko na podstawie przepisów obowiązujących w tej dacie. Pełnomocnik podniósł, że taka interpretacja jest błędna ze względu na to, że istniało wiele tytułów prawno-rzeczowych, których nie przewidywała ustawa o gospodarce gruntami.

W ocenie skarżącej, niezalenie od brzmienia art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości nie zawsze tytuł prawny przedsiębiorstwa państwowego do nieruchomości musi wynikać z konkretnej decyzji, może bowiem wynikać z mocy prawa. Dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości użytkowanych przez P. istotne znaczenie ma też w ocenie strony skarżącej przepis art. 80 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami

i wywłaszczaniu nieruchomości. W tej sytuacji skarżąca uznała, że przedsiębiorstwo P. w dniu [...] maja 1990 r. legitymowało się prawem zarządu nieruchomości objętej skargą, co z kolei wyklucza możliwość komunalizacji z mocy prawa. Gdyby nawet przyjąć, że P. nie legitymowało się tytułem prawnym do nieruchomości w postaci zarządu, Spółka zauważyła, że zastosowanie w rozpatrywanej sprawie miałby art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej.

Pełnomocnik skarżącej wskazał także, że ma świadomość podjętej przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały z dnia 27 lutego 2017 roku, sygn. akt I OPS 2/16.

W jego ocenie, powyższe orzeczenie zawiera jednak szereg wad, do których zalicza się między innymi: ahistoryczne podejście do interpretowanej materii prawnej (pominięcie typu ustroju społeczno-gospodarczego), brak rozważenia konsekwencji przyjętego w uchwale stanowiska, którego skutkiem jest pozbawienie P. S.A wielu praw do nieruchomości, prawa użytkowania wieczystego i własności wniesionych na nich budynków, a także pominięcie specyficznego przedmiotu działania P. S.A (działalność z zakresu transportu publicznego) i realizacji publicznego interesu, jaki P. zaspokajają.

W odpowiedzi na skargę Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa wnosiła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy

z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach kontroli działalności administracji publicznej sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego, określającego prawa i obowiązki stron oraz prawa procesowego, regulującego postępowanie przed organami administracji publicznej.

Przedmiotem niniejszego postępowania jest kwestia komunalizacji mienia stanowiącego własność Skarbu Państwa w trybie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia

10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym

i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm., tzw. "ustawa komunalizacyjna"). Przedmiotowa decyzja ma charakter deklaratoryjny, co oznacza, że stwierdza ona stan faktyczny i prawny istniejący w dniu wejścia w życie tej ustawy, tj. w dniu [...] maja 1990 r. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego staje się w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy (tj. w dniu [...] maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin.

Organ prawidłowo ustalił, że skarżącej spółce nie przysługiwało do spornej nieruchomości w dniu [...] maja 1990 r. prawo zarządu. Nie legitymowała się ona bowiem dokumentem potwierdzającym uzyskanie prawa zarządu (użytkowania) przedmiotowej nieruchomości, co z kolei doprowadziło organ do prawidłowej konkluzji, że jako składnik mienia państwowego nieruchomość należała wówczas do terenowego organu administracji państwowej stopnia podstawowego.

Zdaniem Sądu, dokonana przez Krajową Komisję Uwłaszczeniową ocena rozpatrywanej sprawy jest prawidłowa i znajduję uzasadnienie w obowiązujących przepisach. Zgodnie z utrwalonym poglądem orzecznictwa, podzielanym przez skład orzekający w niniejszej sprawie, użyte przepisie art. 5 ust. 1 ustawy komunalizacyjnej przez ustawodawcę sformułowanie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym (por. wyrok NSA z 23 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 593/09, Lex nr 595433, wyrok WSA

z 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1109/10, Lex nr 750573). Dysponowanie czy zarządzanie majątkiem ogólnonarodowym (państwowym), nawet na podstawie upoważnienia ustawowego, nie pozwala na konkluzję, że majątek ten należy do dysponenta czy zarządcy. Pojęcia "dysponowanie" i "zarządzanie" nie są tożsame

z pojęciem "należy do", które wskazuje na aspekt prawnorzeczowy (por. m.in. wyroki NSA w sprawach o sygn. akt: I OSK 1259/05, I OSK 1457/06, I OSK 1947/06 i I OSK 187/07). W tym stanie rzeczy faktyczne władanie nieruchomością przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki komunalizacji mienia, która w trybie art. 5 ust. 1 następowała z mocy prawa z dniem wejścia ustawy w życie.

Podstawowym zagadnieniem istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy było zatem ustalenie stanu prawnego i faktycznego spornej nieruchomości, a przede wszystkim ustalenie, czy w dacie [...] maja 1990 r. przedsiębiorstwo państwowe P. dysponowało tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, co wykluczałoby możliwość jej komunalizacji, czy też władanie nieruchomością przez przedsiębiorstwo państwowe P. było jedynie władztwem faktycznym. Przy czym ustalenie stanu prawnego i faktycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r. musi być w oparte

o obowiązujące w tym dniu przepisy. Powoływanie się zatem przez stronę skarżącą na przepisy art. 34 i art. 34a ustawy z dnia 8 września 2000 r. o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." (Dz. U. Nr 84, poz. 948 ze zm.) i skutki poszczególnych regulacji zawartych w tej ustawie, dla oceny stanu prawnego komunalizowanej nieruchomości na dzień [...] maja 1990 r., jest w tym postępowaniu chybione. Przepisy powołanej ustawy, która weszła w życie po dniu [...] maja 1990 r., mogą dotyczyć jedynie mienia stanowiącego aktualnie własność ogólnonarodową (państwową), komunalizowanego w trybie art. 5 ust. 3 i ust. 4 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., czyli decyzjami konstytutywnymi, nie mogą natomiast odnosić się do mienia już skomunalizowanego z mocy art. 5 ust. 1 i ust. 2 tej ustawy, gdyż mienie to już w dniu [...] maja 1990 r. stało się mieniem komunalnym i od tej daty nie jest już mieniem państwowym.

W kwestii znaczenia przepisu art. 34a dla procesu komunalizacji wypowiedział się Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 12 kwietnia 2005 r. sygn. akt K 30/03, wskazując, że art. 1 pkt 19 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o zmianie ustawy

o komercjalizacji, restrukturyzacji i prywatyzacji przedsiębiorstwa państwowego "P." oraz o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 80, poz. 720), który wprowadza przepis art. 34a, odnosi się do postępowań o przekazaniu mienia gminom wyłącznie w oparciu o unormowania art. 5 ust. 3 i 4 ustawy komunalizacyjnej, czego konsekwencją jest umorzenie postępowań komunalizacyjnych przewidziane w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 28 marca 2003 r. Przepis art. 34a nie dotyczy natomiast niezakończonych postępowań komunalizacyjnych, które zostały wszczęte na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 ustawy komunalizacyjnej, tj. w przypadkach komunalizacji z mocy prawa.

Linia orzecznicza dotycząca interpretacji art. 34 i art. 34a ww. ustawy jest już utrwalona i poza kilkoma wyjątkami jednolita (por. wyroki NSA: z 18 lutego 2014 r. sygn. akt I OSK 1711/12; z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 1212/12, sygn. akt

I OSK 1211/12, sygn. akt I OSK 1255/12, I OSK 1370/12; z 22 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1091/12; z 2 października 2013 r. sygn. akt I OSK 822/12 i I OSK 823/12; z 11 września 2013 r. sygn. akt I OSK 748/12, I OSK 727/12; z 13 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1716/12; z 6 lutego 2013 r. sygn. akt I OSK 1697/11, I OSK 1687/11, I OSK 1696/11, I OSK 1698/11; z 3 stycznia 2013 r. sygn. akt I OSK 1476/11, I OSK 1503/11, I OSK 1475/11, z 18 czerwca 2013 r. sygn. akt I OSK 45/12; z 18 kwietnia 2013 r. sygn. akt. I OSK 1941/11 i sygn. akt I OSK 1830/11;

z 2 lutego 2012 r. sygn. akt. I OSK 282/11).

Zasadnie uznał organ I instancji, jak i organ odwoławczy, że strona skarżąca nie dysponowała żadnym indywidualnym aktem dotyczącym przedmiotowej nieruchomości, czy to w formie decyzji, umowy, czy też protokołu zdawczo-odbiorczego, który ustanowiłby zarząd, czy użytkowanie. Dokumentów kreujących prawo zarządu nie odnaleziono, a tym samym uprawniony był wniosek, że P. władało nieruchomością wyłącznie w sposób faktyczny. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, w brzmieniu obowiązującym na dzień wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej, terenowe organy administracji państwowej zarządzały gruntami państwowymi, które nie zostały oddane w zarząd, użytkowanie lub użytkowanie wieczyste.

Zważyć należy, że zarząd (dziś trwały zarząd), to prawne formy, które uprawniają do władania nieruchomością. Natomiast sam fakt korzystania przez przedsiębiorstwo

z nieruchomości co do zasady tego prawa nie kreuje. Obowiązująca natomiast w tym czasie ustawa o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Tak więc stosownie do art. 38 ust. 2 tej ustawy dowodem potwierdzającym istnienie prawa zarządu państwowej jednostki organizacyjnej mogły być: 1) decyzja o oddaniu w zarząd, 2) zawarta za zezwoleniem tego organu, umowa o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi, 3) bądź umowa o nabyciu nieruchomości. Tego rodzaju dokumentami P., jak już zaznaczono, nie dysponuje. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 2 tej ustawy, zainteresowane jednostki, które nie legitymowały się dokumentami o przekazaniu gruntów, wydanymi w formie prawem przewidzianej, a były w dniu 1 sierpnia 1988 r. posiadaczami gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, mogły złożyć wniosek o uregulowanie stanu prawnego do posiadanego gruntu. Oznacza to, że takie prawo do gruntu jak zarząd, użytkowanie, użytkowanie wieczyste nie mogło powstać w sposób dorozumiany(por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05). Jednocześnie stosownie do ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, którą zastąpiła ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r., państwowe jednostki organizacyjne mogły uzyskać tytuł prawny do gruntu w postaci użytkowania na podstawie decyzji administracyjnej. Użytkowanie to z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r., w myśl art. 87 ust. 1, przekształcało się w prawo zarządu. Istotne jest również, że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna była określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej (uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994 r. nr 2, poz. 27; Lex nr 3959).

W ocenie Sądu, Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa w przedmiotowej sprawie zasadnie przyjęła, że na dzień [...] maja 1990 roku, z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, przedsiębiorstwo P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Jak wynika z akt sprawy, w dniu [...] maja 1990 r. sporna nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa i pozostawała jedynie we władaniu P.. Powyższe wynika bezpośrednio z ewidencji gruntów obrębu [...] [...], gdzie oznaczono przedmiotową nieruchomość jako działki nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, nr [...] o powierzchni [...] ha, oraz z księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], Wydział [...] Ksiąg Wieczystych.

W niniejszej sprawie nie ma natomiast żadnego dowodu, że sporny grunty znajdował się w zarządzie skarżącej. Dowodu takiego nie przedstawiła także sama skarżąca spółka.

W dotychczasowym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że użyte w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. pojęcie "należące do" oznacza przynależność mienia państwowego do określonego podmiotu w sensie prawnym, a nie faktycznym. Faktyczne władanie mieniem przez inny podmiot nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej komunalizację, która w trybie przepisu przywołanej ustawy komunalizacyjnej następowała z mocy prawa z dniem wejścia w życie ustawy, tj. z dniem [...] maja 1990 r., a wydana decyzja komunalizacyjna miała jedynie charakter deklaratoryjny i potwierdzała przejście prawa własności danego składnika mienia ze Skarbu Państwa na właściwą gminę (zob. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 oraz z dnia 22 stycznia 2009 r. sygn. I OSK 156/08).

Prawa zarządu skarżącej do spornej nieruchomości nie sposób wywieść z mających charakter ogólny aktów normatywnych dotyczących przedsiębiorstwa państwowego P.. Zarząd ten musiał, jak to już wyżej wskazano, jednoznacznie wynikać z decyzji administracyjnej wydanej na podstawie przepisów szczególnych, regulujących gospodarowanie nieruchomościami państwowymi. Podkreślić przy tym należy, że

w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowało się stanowisko, iż akty regulujące status prawny przedsiębiorstwa "P." oraz akty ustawowe i wykonawcze, na podstawie których przeprowadzono nacjonalizacje kolei, mają charakter ogólnych aktów normatywnych i nie regulowały stanu prawnego konkretnej nieruchomości, lecz mogły tylko stanowić podstawę do podejmowania aktów indywidualnych dotyczących poszczególnych składników mienia ogólnonarodowego (takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyrokach wydanych w sprawach o sygnaturach akt: I OSK 1457/06, I OSK 929/09 czy I OSK 1475/11). NSA zwracał także uwagę, że decydujące znaczenie odgrywa okoliczność, czy P. legitymuje się w stosunku do tego mienia stosownym dokumentem o ustanowieniu prawa zarządu (użytkowania). Jedynie bowiem istniejący po stronie P. tego rodzaju tytuł prawny świadczyłby, że przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] maja 1990 r. nie należała do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej i z tego powodu nie podlegałaby komunalizacji

z mocy prawa (wyroki NSA, w tym m. in. z: 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1528/09, Lex nr 745064, 18 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 942/07, Lex nr 490835, sygn. akt I OSK 940/07, Lex nr 490137, sygn. akt I OSK 941/07, Lex nr 490134, z 27 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1019/07, Lex nr 490145, z 18 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 1884/06, Lex nr 939292. Nie można zatem prawa zarządu P. wywieść z przepisów ustaw regulujących utworzenie i funkcjonowanie przedsiębiorstwa państwowego P., ponieważ obowiązująca w dniu [...] maja 1990 r. ustawa z dnia 27 kwietnia 1989 r. o przedsiębiorstwie państwowym "P." (Dz.U. Nr 26, poz. 138 ze zm.), bądź wcześniejsze akty prawne regulujące status kolei, nie mogły być źródłem dowodu na wykazanie prawa zarządu. Przepisy te nie wskazywały expressis verbis, że do mienia będącego w dyspozycji tego przedsiębiorstwa P. służy prawo zarządu. Ostatecznie, wobec rozbieżności w orzecznictwie, kwestię tę przesadziła uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 lutego 2017 r., I OPS 2/17, w której stwierdzono, że "Pozostawanie nieruchomości we władaniu przedsiębiorstwa P. bez udokumentowanego prawa w sposób określony w art. 38 ust. 2 ustawy z dnia

29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 99 ze zm.) oznacza, że nieruchomość ta należała w dniu [...] maja 1990 r. do rad narodowych i terenowych organów administracji państwowej stopnia podstawowego w rozumieniu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191, ze zm.)." W uzasadnieniu tej uchwały podniesiono między innymi, że "W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, od czasu uchylenia ustawą z 1960 r. o kolejach rozporządzenia Prezydenta RP z 1926 r. o utworzeniu przedsiębiorstwa "P.", nie został uchwalony żaden akt prawny przyznający P. nabycie prawa zarządu ex lege." Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela powyższy pogląd. Wyjaśnić przy tym należy, że moc wiążąca uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego polega na tym, że we wszystkich sprawach składy orzekające sądów administracyjnych (Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych) są związane zapadłymi uchwałami.

Ponadto, zdaniem Sądu, w rozpatrywanej sprawie nie znajduje zastosowania art. 11 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej, stosownie do którego składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), o których mowa w art. 5 ust. 1-3 ustawy, nie stają się mieniem komunalnym, jeżeli należą do przedsiębiorstw państwowych lub jednostek organizacyjnych, wykonujących zadania o charakterze ogólnokrajowym lub ponadwojewódzkim, z zastrzeżeniem przepisu art. 14. Ta zaś w wykazie objętym rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 lipca 1990 r. w sprawie ustalania wykazu przedsiębiorstw państwowych i jednostek organizacyjnych, których mienie nie podlega komunalizacji (Dz. U. Nr 51, poz. 301) przedsiębiorstwa państwowego P. nie ujęła. Określenie "należące" do przedsiębiorstw państwowych oznaczało bowiem, jak już wyjaśniono, należenie mienia państwowego do tych podmiotów w sensie prawnym, a nie tylko faktycznym, to jest posiadanie określonego tytułu prawnego, którego P. do przedmiotowej nieruchomości nie posiadały.

W świetle powyższego stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W ocenie Sądu, Komisja zasadnie przyjęła, że na dzień [...] maja 1990 r., z którym ustawa komunalizacyjna wiąże skutek w postaci przejścia na właściwe gminy prawa do mienia ogólnonarodowego spełniającego przesłanki określone w art. 5 ust. 1 i 2 tej ustawy, P. nie legitymowało się tytułem prawnym do spornej nieruchomości, którego istnienie uniemożliwiałoby komunalizację. Komisja rozpatrzyła przy tym całokształt materiału dowodowego i dokonała prawidłowej oceny przesłanek komunalizacji w odniesieniu do przedmiotowej nieruchomości oraz w należyty sposób uzasadniła zajęte stanowisko. Rozpoznając przedmiotową sprawę Sąd nie dopatrzył się ponadto naruszenia przez organ administracji przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.