Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2152/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 73 ust. 5, art. 73 ust. 4,
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia del. WSA Izabella Janson (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej A.Sz. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 września 2017r., sygn. akt III SA/Wr 419/17 w sprawie ze skargi A.Sz. na decyzję Dyrektora Dolnośląskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] marca 2017r., nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 29 września 2017r., sygn. akt III SA/Wr 419/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019r., poz. 2325, dalej: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sz. (dalej też: "strona", "skarżąca") na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu (dalej też: "DOR ARiMR", "Dyrektor ARiMR", "organ odwoławczy", "Dyrektor Oddziału") z [...] marca 2017r., nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy.

Decyzją z [...] marca 2013r., nr [...], Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. (dalej też: "Kierownik BP") ustalił skarżącej kwotę nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych w łącznej wysokości 114.220,65 zł. Wskutek uchylenia tego rozstrzygnięcia, ponownie rozpoznając sprawę decyzją z [...] stycznia 2014r., nr [...] - Kierownik BP po raz drugi ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności w tożsamej wysokości. Decyzją z [...] marca 2014r., Dyrektor Oddziału uchylił ww. decyzję i ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych przez stronę w wysokości 98.580,65 zł. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z 30 września 2014r., sygn. akt III SA/Wr 337/14 oddalił skargę na powyższą decyzję. Wywiedziona od tego wyroku skarga kasacyjna okazała się zasadna i wyrokiem z 12 maja 2016r.,sygn. akt II GSK 13/15, NSA uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania. WSA wyrokiem z 20 października 2016r., sygn. akt III SA/Wr 1027/16 uchylił decyzję z [...] marca 2014r.

Rozpoznając ponownie sprawę decyzją z [...] marca 2017r., nr [...] Dyrektor Oddziału orzekł o uchyleniu w całości decyzji nr [...] z dnia [...] stycznia 2014r. o ustaleniu skarżącej kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w wysokości 114.220,65 zł oraz ustaleniu tej kwoty w wysokości 71.248,40 zł. Organ odwoławczy za bezsporne uznał w sprawie, że decyzją z [...] marca 2008r. przyznano skarżącej płatność do zwiększonej powierzchni, ale nie wskazano w tej decyzji, że z uwagi na zwiększenie powierzchni skarżąca rozpoczęła nowe zobowiązanie z dniem 1 marca 2007r. Zamiast tego Kierownik BP błędnie (co konsekwentnie powtarzał w kolejnych decyzjach, kończąc na decyzji z [...] listopada 2010r.) stwierdzał, że terminem rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania jest dzień 1 marca 2004r. W ocenie organu II instancji fakt wielokrotnego informowania strony i umocnienia jej w przekonaniu, że data 5-letniego zobowiązania to 1 marca 2004r., a okres realizacji tego zobowiązania trwa do 2008r., stanowi, że skarżąca działała w dobrej wierze. Powołując się na powyższe organ II instancji uznał, że wynikający z przepisu art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 ograniczony okres przedawnienia do 4 lat, ma jedynie zastosowanie do roku 2007, ponieważ wypłata płatności rolnośrodowiskowych za rok 2007, miała miejsce w dniu [...] maja 2008r., natomiast pierwsze powiadomienie rolnika o nieuzasadnionym charakterze danej płatności miało miejsce w piśmie z [...] listopada 2012r., a więc po upływie czterech lat od daty płatności. Z kolei przyjmując, że skarżąca działa w dobrej wierze składając wniosek na rok 2008, (ponieważ pozostawała w przekonaniu jak wskazał WSA, że realizuje zobowiązanie do 2008r.) oraz fakt, że wypłata płatności rolnośrodowiskowych za rok 2008, miała miejsce w dniu [...] maja 2009r., zaś pierwsze powiadomienie o nieuzasadnionym charakterze danej płatności miało miejsce w dniu [...] listopada 2012r., to zgodnie z art. 73 ust. 5 rozporządzenia nr 796/2004 zwrot płatności uznanej za nienależną nie uległ przedawnieniu (przy ograniczeniu okresu przedawnienia do czterech lat). Przyjmując, że skarżąca działała w dobrej wierze składając wnioski o przyznanie płatności za lata 2007 i 2008, to według organu II instancji, w żaden sposób nie można powyższego odnieść do wniosku złożonego w roku 2009. Strona bowiem pomimo błędnego pouczenia w decyzji przyznającej płatność za rok 2008, który zgodnie z zawartym pouczeniem byłby ostatnim rokiem zobowiązania, w dalszym ciągu składała wnioski o przyznanie płatności na lata 2009-2010, wskazując zarówno działki ewidencyjne, jak i realizowane na nich tożsame warianty zgodnie z "nowym zobowiązaniem" podjętym w roku 2007. Skarżąca wobec błędnego przeświadczenia o realizacji 5-letniego zobowiązania od 1 marca 2004r. (na podstawie błędnych pouczeń organu), miała zatem świadomość, że wnioski złożone w roku 2009 i 2010 są już poza okresem 5-letniego zobowiązania, który zakończyć się powinien - licząc od roku 2004 - z końcem roku 2008. Tym samym, w przekonaniu organu II instancji, fakt że Kierownik BP wielokrotnie błędnie informował skarżącą o dacie rozpoczęcia 5-letniego zobowiązania "gruntując" ją w przekonaniu, że okres jego realizacji trwa do 2008r., dowodzi, że skarżąca składając wnioski na lata 2009 i 2010, pomimo błędnych pouczeń organu, miała świadomość o ciążącym na niej obowiązku realizacji wydłużonego zobowiązania, podjętego na podstawie § 5 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2004r., na co sama zresztą wskazuje w odwołaniu z 30 stycznia 2014r. W ocenie organu II instancji, pomyłka polegająca na błędnym oznaczeniu przez organ początku okresu zobowiązania w decyzjach za rok 2009 i 2010 mogła zatem zostać przez skarżącą wykryta. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie zaistniały przesłanki, o których mowa w art. 73 ust. 4 rozporządzenia nr 796/2004 mającego zastosowanie dla płatności za rok 2009 oraz art. 80 ust. 3 rozporządzenia nr 1122/2009 mającego zastosowanie dla płatności za rok 2010, skutkujące brakiem obowiązku zwrotu przez skarżącą nienależnie pobranych płatności rolnośrodowiskowych.

Oddalając skargę na powyższą decyzję wskazanym na wstępie wyrokiem z 29 września 2017r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w pierwszej kolejności zaznaczył, że zasadnicze znaczenie w niniejszej sprawie ma okoliczność, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 20 października 2016r., sygn. akt III SA/Wr 1027/16 wypowiedział się co do znaczenia nieprawidłowego określenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, jako daty rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania, dnia 1 marca 2004r., a także oceny stanu świadomości skarżącej, t.j. pozostawania przez nią w dobrej wierze. W opinii WSA w powołanym wyroku, niewystarczające było twierdzenie organu rolnego, że za brakiem u skarżącej dobrej wiary przemawia próba przekazania zobowiązania rolnośrodowiskowego i zawarcie umowy z [...] maja 2011r., w sytuacji, gdy utraciła ona tytuł prawny do działki nr [...] w dniu [...] listopada 2008r.,a fizycznie posiadanie tej nieruchomości ustało z dniem [...] kwietnia 2009r. Sąd I instancji uznał, że organ rolny prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 73 ust. 5 in fine rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i ograniczył obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do czterech lat. Odnosząc się zaś do regulacji wynikającej z przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis ten ogranicza obowiązek dokonania zwrotu nienależnej płatności, w przypadku jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Jednakże w przypadku gdy błąd dotyczy elementów stanu faktycznego związanych z obliczaniem płatności obowiązek zwrotu nienależnej płatności stosuje się jedynie, jeśli decyzja o odzyskaniu nie została przekazana w terminie 12 miesięcy od płatności. Podkreślił, że wskazana regulacja wymaga spełnienia łącznie obu warunków. W ocenie WSA, nie można przyjąć, wobec utraty tytułu prawnego do działki nr [...], co miało miejsce już w roku 2008 i w konsekwencji jej powrotu do Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu [...] kwietnia 2009r., że skarżąca pozostawała - wnioskując o płatność za 2010r. - w błędzie, którego nie mogła wykryć. W ocenie Sądu I instancji ze stanu faktycznego sprawy wynika, że skarżąca z tą datą nie była już podmiotem uprawnionym do uzyskania spornej w sprawie płatności, gdyż nie spełniała podstawowego warunku jej przyznania, jakim było posiadanie zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych. Jeżeli więc skarżąca była w błędzie dotyczącym okresu podjęcia przez nią nowego zobowiązania pięcioletniego, to nie można już uznać, że nie posiadała ona wiedzy na temat wielkości posiadanych w danym okresie powierzchni gruntów, które uprawniały do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych a zwłaszcza konsekwencji wynikających ze zmniejszenia obszaru, na którym powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. WSA podniósł, że skarżąca, składając w roku 2007 wniosek do zwiększonej powierzchni gruntów w ramach programu rolnośrodowiskowego, tak jak w przypadku wszystkich składanych przez nią wniosków, złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem, że jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonywania zobowiązań wynikających z realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz o obowiązku informowania Agencji o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na przyznanie płatności (sekcja IX wniosku "Oświadczenia i zobowiązania"). Tak więc w opinii Sądu I instancji skarżąca wiedziała, że w przypadku niezrealizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt, otrzymane uprzednio płatności w ramach programu wieloletniego podlegają zwrotowi.

A. Sz. w skardze kasacyjnej zaskarżyła powyższy wyrok w całości wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu, zasądzenie na rzecz pełnomocnika nieopłaconych w żadnej części kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

I. Naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt. 1 p.p.s.a.), a mianowicie:

1. art. 73 ust. 4 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w konkretnym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki do wyłączenia obowiązku zwrotu płatności podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika;

2. art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji WE nr 1122/2009 z 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w konkretnym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki do wyłączenia obowiązku zwrotu płatności podczas gdy zgromadzony materiał dowodowy w niniejszej sprawie jednoznacznie wskazuje, iż płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika;

3. art. 73 ust. 5 rozporządzenia Komisji WE nr 796/2004 z 21 kwietnia 2004r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 poprzez jego niezastosowanie i uznanie, iż w konkretnym stanie faktycznym nie zachodzą okoliczności do uznania, iż skarżąca pozostawała w dobrej wierze;

II. Naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.), a to:

1. art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. wyrażające się w oddaleniu skargi przez Sąd, pomimo że zbieranie, rozpatrywanie i ocena materiału dowodowego sprawy przez organ było nieprawidłowe, niewyczerpujące, a w efekcie postępowanie to pociągnęło za sobą brak wyjaśnienia przez organy istotnej dla wyniku sprawy kwestii stanu świadomości skarżącej w obliczu błędu popełnionego przez organ przyznający płatność, zakresu jej wiedzy, a także dobrej wiary, a także pominięcie okoliczności, iż organ uchybił terminowi załatwienia sprawy;

2. naruszenie art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez niezwiązane się w całości oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA we Wrocławiu z 20 października 2016r. (sygn. akt III SA/Wr 1027/16);

3. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego istotne braki w wywodzie prawnym Sądu oraz istotnych nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu nie skorzystał z prawa do złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę jest związany granicami skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego przepisu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez WSA w Warszawie. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej, wyznaczonymi wskazanymi w niej podstawami, którymi zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie w skardze kasacyjnej naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. NSA uprawniony jest bowiem jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego lub procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej, wskazując, które normy zostały naruszone. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W świetle powołanych przepisów, do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub prawa procesowego, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie na czym polegało - w przypadku naruszenia prawa materialnego - ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji w odniesieniu do przepisów postępowania. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny, z uwagi na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować. Również w odniesieniu do przytoczonych w skardze kasacyjnej zarzutów wskazać należy, że. przedmiotem zaskarżenia skargą kasacyjną jest orzeczenie Sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżąca zawarła w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą Sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Proces ten obejmuje: kontrolę rekonstrukcji i zastosowania przez organy administracji publicznej norm proceduralnych określających prawne wymogi ustalania faktów, kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego, w tym kontroli ich wykładni i zastosowania przez pryzmat przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie do uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia w konkretnej sprawie faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia (por. L. Leszczyński, Orzekanie przez sądy administracyjne a kontrola wykładni prawa, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" z 2010r., nr 5-6, s. 267 i nast.).

Z tego względu zarzucenie Sądowi I instancji naruszenia przepisów prawa, stanowiących wzorzec tej kontroli, wymagało przywołania przepisów regulujących działalność orzeczniczą tych sądów, a więc przepisów p.p.s.a. Okoliczność ta jednakże, stosownie do podjętej w pełnym składzie uchwały NSA z 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010r., nr 1 poz. 1, nie stanowiła przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzone nieprawidłowości konstrukcyjne skargi kasacyjnej mają wyłącznie charakter formalny, pomimo bowiem błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, jego treść - powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwalają na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji.

Skarga kasacyjna w sprawie niniejszej oparta została na obu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a.

Gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego jak i naruszenie przepisów postępowania, to zasadą pozostaje, że w pierwszej kolejności należy rozpoznać ten drugi z zarzutów, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9 marca 2005r., I FSK 618/06, ONSAi WSA, 2005, nr 6, poz. 120; J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 461). Od reguły tej można odejść, jeżeli zarzut naruszenia prawa materialnego opiera się na błędnej wykładni.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów procesowych sformułowanym w pkt II. 1.-3. petitum skargi kasacyjnej, których komplementarny charakter uzasadnia ich łączne rozpoznanie wskazać należy, że są one niezasadne.

Wnosząc skargę kasacyjną, skarżąca podnosząc zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazała na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez

sporządzenie uzasadnienia wyroku zawierającego istotne braki w wywodzie prawnym Sądu oraz istotne nieprawidłowości w przedstawieniu stanu faktycznego niniejszej sprawy. Wskazała też na naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 134 § 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. wyrażające się w oddaleniu skargi przez Sąd, pomimo że zbieranie, rozpatrywanie i ocena materiału dowodowego sprawy przez organ było nieprawidłowe, niewyczerpujące, co w efekcie pociągnęło za sobą brak wyjaśnienia przez organy istotnej dla wyniku sprawy kwestii stanu świadomości skarżącej w obliczu błędu popełnionego przez organ przyznający płatność, zakresu jej wiedzy, a także dobrej wiary, jak również pominięcie okoliczności, iż organ uchybił terminowi załatwienia sprawy oraz art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. poprzez niezwiązane się w całości oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA we Wrocławiu z 20 października 2016r. (sygn. akt III SA/Wr 1027/16).

Zarzutami o najdalej idących skutkach prawnych, są zarzuty naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. art. 153 w zw. z art. 193 p.p.s.a. (pkt II. 2. i II. 3. petitum skargi kasacyjnej).

Podkreślić trzeba, że zgodnie z treścią art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak zaś wynika z treści art. 193 p.p.s.a., jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym (...). Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu Sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także Sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak wynika z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Stosownie do art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i Sąd, który je wydał, lecz również inne Sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Wbrew temu co zarzuca skarżąca kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd I instancji dokonał kontroli wydanych decyzji organów w kontekście zgromadzonego materiału dowodowego oraz wydanych w sprawie wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu w tym wyroku z 20 października 2016r., sygn. akt III SA/Wr 1027/16.

Sąd I instancji trafnie wskazał na związanie prawomocnym wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjny we Wrocławiu z 20 października 2016r., sygn. akt III SA/Wr 1027/16, który wypowiedział się co do znaczenia nieprawidłowego określenia przez Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu, jako daty rozpoczęcia 5-letniego okresu zobowiązania, dnia 1 marca 2004r., a także oceny stanu świadomości skarżącej, t.j. pozostawania przez nią w dobrej wierze.

Podnosząc zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania wnosząca skargę kasacyjną strona w pierwszej kolejności była zobowiązana do wykazania, że Sąd ten dokonał kontroli niewłaściwego aktu, a więc wydanego np. przez inny podmiot niż organ administracji publicznej, że dokonał kontroli zaskarżonego aktu według niedopuszczalnego kryterium, a więc innego niż kryterium legalności, że rozpoznał skargę na inny akt niż decyzja i wreszcie, że zastosował nieprzewidziany ustawą środek prawny. Według powołanego w skardze kasacyjnej art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. Sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Strona nie podniosła okoliczności o jakich była mowa wcześniej, co czyni zarzut naruszenia art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. niezasadnym. Sam fakt rozpoznania przez Sąd I instancji sprawy, w sposób odmienny od oczekiwań wnoszącego skargę kasacyjną, lecz z uwzględnieniem kryterium legalności, nie świadczy jeszcze o tym, aby Sąd wadliwie wywiązał się z ciążących na nim obowiązkach. Wskazując na naruszenie art. 75 § 1 i 2, art. 77 § 1, art. 80 i art. 89 § 2 k.p.a., w związku z art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. skarżąca kasacyjnie podniosła, że zbieranie, rozpatrywanie i ocena materiału dowodowego sprawy przez organ było nieprawidłowe, niewyczerpujące, a w efekcie postępowanie to pociągnęło za sobą brak wyjaśnienia przez organy istotnej dla wyniku sprawy kwestii stanu świadomości skarżącej w obliczu błędu popełnionego przez organ przyznający płatność, zakresu jej wiedzy, a także dobrej wiary, a także pominięcie okoliczności, iż organ uchybił terminowi załatwienia sprawy.

Wskazać należy, że warunkiem uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. jest ustalenie przez Sąd I instancji istnienia naruszenia przepisów postępowania przez organ administracji publicznej rozpatrujący daną sprawę oraz stwierdzenie, że naruszenie to miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie należy zgodzić się z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym we Wrocławiu, iż brak było podstaw do zastosowania przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w szczególności w kontekście wydanych w sprawie wyroków NSA i WSA.

Zarzut naruszenia przepisów postępowania nie może być uznany za skuteczny, bowiem sprowadza się jedynie do przywołania w petitum skargi kasacyjnej jako naruszonych szeregu przepisów nie wyjaśniając, na czym miałoby polegać ich naruszenie oraz na czym miałby polegać wpływ tego naruszenia na wynik sprawy ograniczając się w tej mierze do twierdzeń stosunkowo ogólnych i zawartych jedynie w jej petitum, że "zbieranie, rozpatrywanie i ocena materiału dowodowego sprawy przez organ było nieprawidłowe, niewyczerpujące, a w efekcie postępowanie to pociągnęło za sobą brak wyjaśnienia przez organy istotnej dla wyniku sprawy kwestii stanu świadomości skarżącej w obliczu błędu popełnionego przez organ przyznający płatność, zakresu jej wiedzy, a także dobrej wiary, a także pominięcie okoliczności, iż organ uchybił terminowi załatwienia sprawy".

Określenie podstaw zaskarżenia wymienionych w art. 174 p.p.s.a., sprecyzowanie zarzutów skargi kasacyjnej oraz ich uzasadnienie w drodze racjonalnej argumentacji prawniczej jest niezwykle istotne, albowiem determinuje zakres zaskarżenia w postępowaniu kasacyjnym, co w konsekwencji wpływa na zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego w skardze kasacyjnej skutecznie nie uczyniono.

Skoro zatem stan faktyczny sprawy nie został skutecznie podważony, to nie mogły odnieść skutku prawnego zarzuty niewłaściwego zastosowania prawa materialnego wskazane w pkt I. 1.- I. 3. petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji trafnie uznał, że organ prawidłowo zastosował w sprawie przepis art. 73 ust. 5 in fine rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 i ograniczył obowiązek zwrotu nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych do czterech lat jak również odnosząc się do zastosowania w sprawie regulacji wynikającej z przepisu art. 80 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009, zasadnie wskazał, że przepis ten ogranicza obowiązek dokonania zwrotu nienależnej płatności, w przypadku jeżeli dana płatność została dokonana na skutek pomyłki właściwego organu lub innego organu oraz jeżeli błąd nie mógł zostać wykryty przez rolnika w zwykłych okolicznościach. Skarżąca wobec utraty tytułu prawnego do działki nr [...], co miało miejsce już w roku 2008 i w konsekwencji przyjęcia tejże działki do Zasobów Własności Rolnej Skarbu Państwa w dniu 17 kwietnia 2009r., z tą datą nie była już podmiotem uprawnionym do uzyskania spornej w sprawie płatności, gdyż nie spełniała podstawowego warunku jej przyznania, jakim było posiadanie zadeklarowanych do płatności gruntów rolnych. Jeżeli więc skarżąca była w błędzie dotyczącym okresu podjęcia przez nią nowego zobowiązania pięcioletniego, to nie można już uznać, że nie posiadała ona wiedzy na temat wielkości posiadanych w danym okresie powierzchni gruntów, które uprawniały do ubiegania się o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych a zwłaszcza konsekwencji wynikających ze zmniejszenia obszaru, na którym powinna realizować zobowiązanie rolnośrodowiskowe. WSA trafnie podkreślił, że skarżąca, składając w roku 2007 wniosek o zwiększonej powierzchni gruntów w ramach programu rolnośrodowiskowego, tak jak w przypadku wszystkich składanych przez nią wniosków, złożyła oświadczenie, że znane są jej zasady przyznawania płatności i pomocy finansowej objętych wnioskiem, że jest świadoma konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonywania zobowiązań wynikających z realizacji 5-letniego zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz o obowiązku informowania Agencji o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na przyznanie płatności. Tak więc wiedziała, że w przypadku niezrealizowania zobowiązania rolnośrodowiskowego i poprawy dobrostanu zwierząt, otrzymane uprzednio płatności w ramach programu wieloletniego podlegają zwrotowi.

Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że naruszenia prawa materialnego w postaci błędnego zastosowania pozostają w związku z ustaleniami dotyczącymi okoliczności faktycznych. Jeżeli w skardze kasacyjnej skutecznie tego nie uczyniono, Naczelny Sąd Administracyjny jest obowiązany przyjąć, ustalenia faktyczne przyjęte za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W niniejszej sprawie oznacza to, że zasadne jest stanowisko, że organ dopuścił się błędu, niemniej błąd ten mógł zostać wykryty przez rolnika.

Mając na uwadze, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Odnosząc się natomiast do wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd wyjaśnia, że Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpatruje wniosku pełnomocnika ustanowionego z urzędu o przyznanie wynagrodzenia z tytułu udzielonej pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym, gdyż orzeka o tym w postępowaniu przed Sądem I instancji, w drodze odrębnego postanowienia, wydanego na posiedzeniu niejawnym referendarz sądowy (art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a.) albo Sąd w składzie jednego sędziego (art. 16 § 2 p.p.s.a). Na postanowienie wydane w przedmiocie wynagrodzenia pełnomocnika ustanowionego z urzędu przysługuje odpowiednio sprzeciw (art. 259 § 1 i 2 p.p.s.a.) lub zażalenie (art. 227 p.p.s.a.). W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny jest uprawniony do orzekania w przedmiocie wynagrodzenia dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu, w sprawach należących do właściwości wojewódzkich sądów administracyjnych, w ramach kontroli instancyjnej postanowień rozstrzygających wspomnianą kwestię (por. postanowienie NSA z 10 lutego 2014r., sygn. akt I FPS 3/13, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Z tego powodu nie zawarto w orzeczeniu rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii.