Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 196/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: 60,art.61 ust.1 pkt 1 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Barbara Gorczycka-Muszyńska Sędziowie Maria Czapska-Górnikiewicz Jerzy Stankowski (spr) Protokolant Maria Połowniak po rozpoznaniu w dniu 3 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 listopada 2005 r. sygn. akt II SA/Łd 934/05 w sprawie ze skargi R. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Rozpatrując wniosek R. Ł. z dnia 10 maja 2005 r. Prezydent Miasta Ł. decyzją z Nr [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. odmówił wydania decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu handlowego wraz z utwardzeniem nawierzchni dla poszerzenia wjazdu , wydzielenia stanowisk parkingowych dla pracowników i klientów oraz budowy zbiornika na nieczystości ciekłe w Ł. przy ul. P., b działka nr [...]. Organ I instancji wskazał, iż planowane zamierzenie inwestycyjne jest niezgodne z ustaleniami nowej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r. , gdyż projektowana inwestycja nie stanowi kontynuacji głównej funkcji działek otaczających oraz nie spełnia pozostałych parametrów zabudowy zgodnych z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania przestrzennego, w szczególności z uwagi na znaczną jej intensywność. Ponadto istniejące oraz projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla planowanej inwestycji, gdyż nie obejmuje instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, co jest wymagane w przypadku pawilonu handlowego .

R. Ł. w odwołaniu od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i wydanie rozstrzygnięcia umożliwiającego realizację zamierzenia inwestycyjnego wskazał, że kieruje nim chęć stworzenia na własnych działkach warsztatów pracy dla swoich dzieci i dorosłych wnuków, aby nie musiały prowadzić działalności gospodarczej w wynajmowanych lokalach. Odwołujący się wskazał na fakt, że "są dwa jednopiętrowe budynki przy tej samej drodze publicznej przy ul. P. – budynki mieszkalne budowane w 1937r. R. Ł. zakwestionował ustalenia organu I instancji w przedmiocie intensywności zabudowy wraz ze stwierdzeniem o niedostatecznym uzbrojeniu terenu, w szczególności dotyczącego instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej. Zdaniem odwołującego się własna studnia oraz zbiornik na nieczystości ciekłe wystarczyłyby do czasu budowy kanalizacji miejskiej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] lipca 2005 r. Nr [...], po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez R. Ł., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, wymaga wydania decyzji o warunkach zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji jest możliwe jedynie przy jednoczesnym łącznym spełnieniu warunków określonych w art. 61 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W ocenie organuw prowadzona zasada dobrego sąsiedztwa, zobowiązuje organ do ustalenia warunków zabudowy dopiero wówczas, gdy niezależnie od spełnienia innych prawem wymaganych warunków, zamierzenie inwestycyjne jest lokalizowane w sąsiedztwie co najmniej jednej działki zabudowanej i to na zasadzie kontynuacji funkcji. Zatem przynajmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej musi być zabudowana w taki sposób, by można było ustalić wymagania dla nowej zabudowy.Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu został określony w drodze Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z przepisu § 3 powołanego powyżej rozporządzenia wynika, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, objętej wnioskiem obszar i przeprowadza w nim analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy o planowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej lub katastralnej w odległości co najmniej trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem, nie mniejszej jednak niż 50 m. Organ odwoławczy wskazał, że w niniejszej sprawie obszar analizowany został wyznaczony i wskazany zgodnie z treścią § 3 rozporządzenia, na mapie zasadniczej, stanowiącej załącznik graficzny do decyzji. Znajdująca się w aktach sprawy analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zawiera szczegółowe ustalenia zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym w zakresie funkcji, linii zabudowy, wskaźnika powierzchni zabudowy, wysokości krawędzi elewacji oraz geometrii dachu (kąt nachylenia, wysokość i kierunek kalenicy, układ połaci). W obszarze analizowanym występuje zabudowa gospodarcza oraz mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi. Z przeprowadzonej analizy wynika jednak, iż żadna z działek sąsiednich , dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i form obiektów budowlanych oraz intensywności wykorzystania terenu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło powołując się na § 5 wskazanego rozporządzenia, że wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Na obszarze analizowanym przedmiotowy wskaźnik wynosi 0,10 co oznacza, że teren ten charakteryzuje się małą intensywnością zabudowy. W przypadku planowanej przez stronę inwestycji wskaźnik zabudowy wynosi 0,22. W niniejszej sprawie nie ma zastosowania § 5 ust. 2 powołanego rozporządzenia, który przewiduje możliwość wyznaczenia innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, w stosunku do powierzchni działki, albo terenu – wówczas jedynie, gdy wynika to z analizy. Organ stwierdził wprawdzie, że na działce o nr ew. Nr [...] wskaźnik wynosi 0,26 czyli jest wyższy od wskaźnika działki strony, jednak na tamtej działce występuje zabudowa mieszkaniowa wraz z zabudową gospodarczą. Zdaniem organu II instancji proponowana przez stronę zabudowa obiektem handlowym, nie będzie nawiązywała do zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich i tym samym nie będzie stanowiła kontynuacji funkcji, ponadto nie będzie również uzupełnieniem istniejącej zabudowy. Sąsiednie działki nie są zabudowane obiektem budowlanym o funkcji i parametrach wskazanych przez stronę. Na analizowanym obszarze występują budynki o charakterze wyłącznie mieszkalnym i gospodarczym. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało ponadto, że w niniejszej sprawie nie został ponadto spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 3 powołanej powyżej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istniejące i projektowane uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla wskazanej inwestycji , gdyż nie obejmuje instalacji wodociągowej i kanalizacyjnej, która jest konieczna w przypadku pawilonu handlowego i wiąże się z obsługą sanitarno – socjalną pracowników. Propozycja strony korzystania z własnej studni i zbiornika na nieczystości, do czasu wybudowania kanalizacji miejskiej nie jest dopuszczalna przy tym typie inwestycji. Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie -odległość pokryw i wlotów wentylacji ze zbiorników bezodpływowych na nieczystości ciekłe, dołów ustępów nie skanalizowanych o liczbie miejsc nie większej niż 4 i podobnych urządzeń sanitarno – gospodarczych o pojemności do 10 m3 powinna wynosić co najmniej:

– od okien i drzwi zewnętrznych do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi oraz magazynów produktów spożywczych - 15 m,

– od granicy działki sąsiedniej, drogi (ulicy) lub ciągu pieszego - 7,5 m.

W przypadku większej (powyżej 10m3 do 50m3) pojemności zbiorników bezodpływowych, odległości te ulegają odpowiedniemu zwiększeniu zgodnie z ust. 3 powoływanego przepisu. Mając na uwadze powierzchnię zabudowy planowanej inwestycji, na podstawie mapy zasadniczej, stanowiącej załącznik do decyzji, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wskazało, że w przypadku terenu objętego wnioskiem inwestora odległości te nie mogą być zachowane. Brak zaś możliwości usytuowania na nieruchomości bezodpływowych zbiorników na nieczystości przesądza o braku odpowiedniego uzbrojenia dla potrzeb planowanej inwestycji. W konkluzji decyzji kolegium wskazało, iż ustalenie warunków zabudowy jest możliwe w przypadku łącznego spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie spełnienie chociażby jednej z nich powoduje konieczność wydania negatywnego rozstrzygnięcia w sprawie.

R. Ł. zaskarżył decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] lipca 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi, wnosząc o jej uchylenie i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi skarżący przytoczył co do istoty te same argumenty, które podał w odwołaniu od decyzji organu I instancji. Ponownie wskazał, że w jego ocenie realizacja inwestycji jest możliwa. Skarżący podniósł, że przepisy powołanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie definiują pojęcia "działki otaczające i sąsiednie". W ustawie tej wskazano jedynie, że działki sąsiednie i otaczające powinny się znajdować w granicy obszaru analizowanego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem i nie mniejszej niż 50 metrów. Skarżący wskazał, że organy administracji publicznej prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie nie określiły dlaczego obszar analizowany nie został wyznaczony większy niż minimalny. Ustalenie obszaru analizowanego ma istotne znaczenie z uwagi na to, że to na jego podstawie ustala się średni wskaźnik zabudowy. Skarżący podniósł, że po stronie ulicy P., której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla planowanej inwestycji znajdują się nieliczne domy mieszkalne, po drugiej jednak stronie są już położone jednopiętrowe pawilony handlowe firmy "I.", a dalej kolejne pawilony branży samochodowej. Odnosząc się do podnoszonego w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego twierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie został spełniony kolejny warunek z art. 61 cytowanej powyżej ustawy, związany z tym, iż uzbrojenie terenu jest niewystarczające dla planowanej inwestycji, skarżący wskazał, że nie może się zgodzić ze stanowiskiem zaprezentowanym w zaskarżonej decyzji. Zdaniem skarżącego sieć wodociągową zastąpi studnia i hydrofor, co w ocenie skarżącego jest wystarczające dla dwóch, trzech pracowników pawilonu i jego klientów. Kanalizację natomiast czasowo zastąpi zbiornik na nieczystości ciekłe, którego lokalizacja została przedstawiona na mapie załączonej do akt.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi wniosło o oddalenie skargi, wnosząc jednocześnie o przyjęcie uzasadnienia decyzji jako integralnej części odpowiedzi na skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 23 listopada 2005r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c i art. 135 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Ł. Uznając skargę za zasadną Sąd wskazał, że dopatrzył się uchybień, które musiały skutkować uchyleniem decyzji obu instancji. Wskazano na brak uzasadnienia co do ustalenia obszaru analizowanego – Sąd wprawdzie uznał je za zgodne z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak jego zdaniem organy nie udzieliły żadnej odpowiedzi dlaczego obszar analizowany jest zarazem minimalny. Zdaniem Sądu istotna dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zasada określona w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z której wynika, że w sytuacjach konfliktowych konieczne jest poszukiwanie kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej a indywidualnym interesem właściciela i powołał się w tej kwestii na wyrok WSA w Warszawie z 15.04.2004r. sygn. akt IV SA 4645/03, niepubl.) W dalszej części uzasadnienia wskazano na art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i wyrażonej w nim zasadzie dobrego sąsiedztwa. Zdaniem sądu użyte w tym przepisie sformułowanie o działce sąsiedniej dostępnej z tej samej drogi publicznej nie zawęża tego pojęcia do działki bezpośrednio przylegającej do działki, której dotyczy wniosek. Stąd też niezwykle istotne jest uzasadnienie granic obszaru analizowanego – dlaczego organ przyjął takie, a nie inne granice. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Ponadto sąd przyjął, iż organ I instancji poza samym stwierdzeniem, że projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające, nie wskazał podstawy prawnej swego rozstrzygnięcia i nie uzasadnił zajętego stanowiska. Wskazany przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze art. 36 ust. 1 rozporządzenia, nie zakazuje co do zasady rozwiązań wnioskowanych przez skarżącego. Z kolei analiza organu odwoławczego zaprezentowana w uzasadnieniu, a dotycząca braku możliwości usytuowania na nieruchomości bezodpływowych zbiorników na nieczystości płynne, jest wadliwa gdyż nie poparta żadnym postępowaniem dowodowym.

Konkludując swoje rozważania Sąd stwierdził, że organy winny po ustaleniu obszaru analizowanego uzasadnić jego granice, więc i rozmiar przyjętego obszaru, następnie dokonać analizy planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, gabarytów i formy architektonicznej obiektu oraz linii zabudowy.

W ocenie Sądu decyzje wydane zostały z naruszeniem art. 7, 8 i 77 § 1 k.p.a. jak również art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stąd też wynikła konieczność ich uchylenia oraz wstrzymania – na podstawie art. 152 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Samorządowe Kolegium Odwoławcze zarzuciło:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwą wykładnię, a polegającą na wykroczeniu poza kryterium dokonywanej kontroli działalności administracji publicznej.

2. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na utożsamianiu pojęcia " dobrego sąsiedztwa" z obszarem analizowanym.

3. art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na przyjęciu , iż w stanie faktycznym mającym miejsce w niniejszej sprawie projektowane uzbrojenie terenu, jest wystarczające dla realizacji inwestycji.

4. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) przez niewłaściwe zastosowanie i pominięciu związku tej normy z art. 1 ust. 2 ustawy, jak również przez błędną wykładnię, a polegającej na przyjęciu prymatu prawa własności w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w sytuacji, gdy ustawodawca wprost stwierdził, iż każdy ma prawo do zagospodarowania terenu, ale w granicach określonych ustawą to jest ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

5. art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami) przez rażąco błędną wykładnię, a polegającą na utożsamieniu organów wydających decyzję o warunkach zabudowy z bliżej nieokreślonymi organami samorządu terytorialnego, a które to mają obowiązek " ustalenia miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego:, co w konsekwencji ma rodzić skutek w postaci konieczności ustalania warunków zabudowy dla każdej wręcz planowanej inwestycji.

6. art. 53 ust. 3 w zawiązku z art. 61 ust. 1 pkt 1, i ust. 6, art. 64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. Nr 80, poz. 717 z późniejszymi zmianami ) w związku z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) przez rażąco błędna wykładnię , a która to powoduje, że na organ administracji nałożony jest obowiązek uzasadnienia działania zgodnego z prawem, a więc uzasadnienia, że organ administracji działając w zakresie swej właściwości określił granice obszaru analizowanego zgodnie z obowiązującą normą prawa.

II. naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami ) w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego ( tekst jednolity Dz.U. z 2000 roku Nr 98, poz. 1071 z późniejszymi zmianami ), przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone.

2. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153. poz. 1270 z późniejszymi zmianami) przez niepełne przedstawienie stanu sprawy, a tym samym dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego .

3. art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późniejszymi zmianami ) przez stwierdzenie, że decyzja zaskarżona nie podlega wykonaniu do daty uprawomocnienia się wyroku w sytuacji, gdy decyzja o warunkach zabudowy nie podlega w żadnej formie wykonaniu.

4. art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 z późniejszymi zmianami ), a który to w niniejszej sprawie nie mógł mieć zastosowania.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną Sąd naruszył zasadę określoną w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku – Prawo o ustroju sądów administracyjnych albowiem decyzje administracyjne ocenił " stosując kryterium celowości i słuszności".Cytując art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym skarżący podał, że Sąd winien uwzględnić iż organy rozpatrujące sprawę winny mieć na uwadze w pierwszej kolejności wymagania ładu przestrzennego, a nie prawo własności a wyrażony przez Sąd pogląd prowadzi do wprowadzenia dowolności w kształtowaniu ładu przestrzennego .W ocenie skarżącego analiza urbanistyczna, która w istocie jest opinią biegłego nie została przez Sąd podważona. Błędny jest pogląd Sądu, że należy znaleźć taki obszar analizowany, tak określić jego granice aby w obszarze tym znajdował się budynek umożliwiający dla stron pozytywna ocenę. Wskazując na wadliwość tego poglądu skarżący powołując się na § 3 ust.2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 września 2003 roku w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podał, że skoro skorzystano wprost z tego przepisu to brak jest podstaw do uzasadnienia tego stanowiska.W ocenie wnoszącego skargę podzielając pogląd Sądu należałoby przyjąć, iż obszar analizowany należałoby wyznaczyć w taki sposób aby tam znalazł się budynek odpowiadający realizowanej inwestycji.Uzasadnienia wymagałyby granice obszaru analizowanego w sytuacji wyznaczenia go powyżej wskazanego minimum.Ponadto skarżący podał, że Sąd oceniając przesłankę określoną w art. 61 ust.1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pominął stanowisko wyrażone w komentarzu pod red. Zygmunta Niewiadomskiego, Warszawa 2005,że" jeżeli uzbrojenie terenu jeszcze nie powstało, to umieszczenie na obszarze inwestycji właściwych urządzeń musi być zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy inwestorem a właściwą jednostką organizacyjną. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Zakres badania zaskarżonego orzeczenia wyznaczają granice skargi kasacyjnej, o czym stanowi art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U.Nr 153 poz.1270 ze zm.) zwana dalej "p.p.s.a"., którymi Naczelny Sąd Administracyjny jest związany. W myśl art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie bądź naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.Przy zarzucie naruszenia przepisów prawa materialnego chodzi o wadliwe naruszenie normy prawnej bądź o błędne posłużenie się nią w sprawie, w której nie ma ona zastosowania . Przy drugiej podstawie skargi kasacyjnej chodzi o naruszenie przepisów postępowania również powstałe na skutek błędnej wykładni lub niewłaściwego zastosowania norm prawa procesowego, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowo-administracyjnej.

Skarżący oparł skargę kasacyjną na obydwu podstawach kasacyjnych. W związku z tym rozważania trzeba rozpocząć od oceny zasadności zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, gdyż zarzuty dotyczące naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię mogą podlegać ocenie dopiero wtedy, gdy nie nasuwa zastrzeżeń stan faktyczny przyjęty za podstawę zaskarżonego wyroku. Skarżący zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7,8,77 § 1 i 107 k.p.a oraz art. 135 i 141 § 4 p.p.s.a. wskazując, że stosowanie normy prawnej zawartej w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c wyklucza możliwość zastosowania art. 135 p.p.s,.a na który powołał się Sąd.

Zarzut naruszenia art. 135 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Sąd nie miał podstawy do jego zastosowania, nie stanowi wymaganego przez art. 176 p.p.s.a. przytoczenia uzasadnienia podstaw kasacyjnych, wobec tego zarzut ten uchylał się spod kasacyjnej kontroli. Zauważyć też należy, że przepis ten powinien być brany pod rozwagę przez Sąd I instancji tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie tego Sądu wzrusza zaskarżoną decyzję. Zatem Sąd uchylając decyzję organów administracji miał pełne podstawy do zastosowania tego przepisu.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7,8,77 §1 i art. 107 k.p.a, należy stwierdzić, iż został on opracowany niewłaściwie, gdyż powiązano w nim przepisy p.p.s.a. z przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, a zatem ustawy, która nie ma zastosowania przed sądem administracyjnym. To błędne powiązanie jednak nie uniemożliwia oceny zarzutu. Zarzut ten bowiem oparto na obrazie przez sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Powołany przepis stanowi, że Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzje lub postanowienie w całości albo w części jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania mogące mieć wpływ na wynik sprawy.Naruszenie zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. będzie miało miejsce wówczas, gdy kontrolując legalność zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzeże, iż rozstrzygnięcie to narusza przepisy postępowania bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumieniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy sądowo administracyjnej, aby można było na tej podstawie oprzeć skargę kasacyjną. W tej podstawie skargi kasacyjnej skarżący ograniczył się jedynie do podania, że został naruszony art. 145 § 1 pkt 1 lit. c przez błędne przyjęcie, że zostały naruszone normy określone w art. 7,8,77 § 1 i 107 k.p.a.

Sąd I instancji prawidłowo ocenił, iż w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia przez organy administracyjne cytowanych wyżej przepisów postępowania. Wbrew twierdzeniom skarżącego nie został również naruszony przez Sąd przepis art. 141 § 4 p.p.p.s albowiem uzasadnienie wyroku spełnia wszelkie kryteria określone w tym przepisie. Wnoszący skargę kasacyjną ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że naruszenie tego przepisu nastąpiło na skutek niepełnego przedstawienia stanu sprawy i wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego. Takie uzasadnienie zarzutu nie pozwala Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu zająć stanowiska w jaki sposób Sąd I instancji ten przepis naruszył. Powyższe rozważania prowadza do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego nie są uzasadnione.

Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędna wykładnię przepisu art. 60,art.61 ust.1 pkt 1 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) – zwaną dalej ustawą nie może być również uwzględniony. Cytowany przepis art. 60 określa jedynie właściwości organów do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast przepis art. 61 ustawy określa pozytywne przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, a w ust. 1 pkt 1 ustawy tak zwanego prawa dobrego sąsiedztwa, uzależniając możliwość zabudowy działki od zabudowy co najmniej jednej działki sąsiedzkiej, dostępnej z tej samej drogi publicznej w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów , cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W niniejszej sprawie istotne jest ustalenie znaczenia pojęcia działki sąsiedniej.Należy podzielić pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie (por. ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2004, str. 495 -497). Pojęcie , działki sąsiedniej, jak i kontynuacji funkcji należy interpretować w sposób szeroki.Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej i architektonicznej zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy. Szczegółowe warunki określenia cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26.08.2003 roku w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.Nr 164, poz. 1588) zwanej dalej rozporządzeniem.Jego treść dotyczy sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Określone w nim wymagania dotyczą ustalenia linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, szerokości elewacji frontowej.W myśl przepisu § 3 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust.1 – 5 ustawy. Zgodnie z ust. 2 granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejsze jednak niż 50 metrów. Organy administracyjne w uzasadnieniu decyzji ograniczyły się się jedynie do, podania że w obszarze analizowanym występuje zabudowa gospodarcza oraz mieszkaniowa wraz z towarzyszącymi obiektami gospodarczymi, a z przeprowadzonej analizy wynika, że żadna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest .zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy. Takie uzasadnienie decyzji, jak słusznie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny nie odpowiada wymogom określonym w art.107 k.p.a.Zakreślenie przez organy administracyjne granic "sąsiedztwa" w oparciu o określone na podstawie tego rozporządzenia granice obszaru analizowanego w celu ustalenia pojęcia działki sąsiedniej jest pozbawione podstaw prawnych.Powołane rozporządzenie jak już wskazano określa bowiem sposób ustalenia granic obszaru analizowanego, w obrębie którego funkcję oraz cechy zabudowy i zagospodarowania analizuje się w celu ustaleń wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania. Nie wyjaśnia ono pojęcia działki sąsiedzkiej

Odnośnie zarzutu naruszenia przepisu art. 61 ust.1 pkt 3, w myśl którego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku stwierdzenia, że istniejące lub projektowanie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego stwierdzić należy, że stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w tym zakresie jest również prawidłowe. Zgodnie z brzmieniem komentowanego przepisu do wydania pozytywnej decyzji niezbędne jest ustalenie,że istniejące lub projektowane uzbrojenia jest wystarczające dla realizowanej inwestycji. Określenie, jakie uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, jest kwestią związaną z oceną konkretnego projektu inwestycji. Ocena ta wymaga odniesienia się do wiedzy fachowej, a ewentualne stwierdzenie, że uzbrojenie terenu nie jest wystarczające, powinno być uargumentowane w uzasadnieniu decyzji odmownej. Ograniczenie się przez organy administracyjne w uzasadnieniu decyzji do stwierdzenia że projektowane uzbrojenie terenu jest niewystarczające nie ma podstawy do oceny czy opisana wyżej przesłanka została spełniona. W pierwszej kolejności organy administracyjne powinny się odnieść do kwestii istniejącego uzbrojenia, a w dalszej do projektowanego i szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko.

Co do zarzutu naruszenia art. 6 ust.2 pkt 1 ustawy stwierdzić należy , że Sąd określił jedynie, że przy ocenie przesłanek z art. 61 ustawy należy brać pod uwagę zasadę określona w tym przepisie , w myśl której wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z nieruchomości muszą być dokonywane nie tylko z uwzględnieniem przepisów, lecz w sytuacjach konfliktowych poszukiwać kompromisu między interesem wspólnoty samorządowej, a indywidualnym interesem właściciela. Co do naruszenia przepisu art. 152 p.p.s.a. stwierdzić należy, że Sąd nie miał podstaw do określenia, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe należało uznać, że skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie i stosownie do treści art. 184 p.p.s.a. orzec jak w sentencji.