Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 987/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2020-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: Art. 3, art. 147
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: Art. 91
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: Art. 9a, art. 9b, art. 9c
journal: Dz.U. 2020 poz 218
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Knysiak-Sudyka (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Renata Czeluśniak Sędzia WSA Janusz Kasprzycki po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 26 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Muszynie na uchwałę Rady Miejskiej w Krynicy - Zdroju z dnia 27 lipca 2011 r. nr XIII.86.2011 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania stwierdza nieważność punktów 2, 4 i 6 rozdziału I, punktów 1 i 2d rozdziału II oraz punktów 2, 3, 5 i 9 rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

W dniu 27 lipca 2011 r. Rada Miejska w Krynicy - Zdroju, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2002 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. Nr 180, poz. 1493 ze zm.; dalej powoływanej jako "u.p.p.r.") podjęła uchwałę nr XIII.86.2011 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Prokurator Rejonowy w Muszynie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej pkt. 2, 4, 6 rozdziału I, pkt. 1, 2 rozdziału II, pkt. 3, 5, 9 regulaminu stanowiącego tryb powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Zaskarżonej uchwale skarżący zarzucił naruszenie:

Art. 7 i 94 Konstytucji RP oraz art. 9a ust. 15 w związku z art. 9a, 9b, 9c ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie oraz § 118 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, a to:

1) wskazanie w pkt 1 rozdziału II załącznika do uchwały katalogu podmiotów wchodzących w skład Zespołu Interdyscyplinarnego,

2) modyfikację w pkt 3 rozdziału III załącznika do uchwały art. 9c ust. 1 i 2 u.p.p.r.,

3) w pkt 9 rozdziału III nałożenie na członków zespołu interdyscyplinarnego prawnego i niczym nieograniczonego obowiązku uczestnictwa w jego pracach, co stanowi także naruszenie art. 2 Konstytucji RP,

4) przekroczenie upoważnienia ustawowego i wskazanie w pkt 2d rozdziału II przesłanek odwołania członka Zespołu,

5) modyfikację w pkt 2 rozdziału I załącznika do uchwały art. 9a ust. 1 i art. 9b ust. 1 u.p.p.r.;

Art. 9a ust. 7, 10, 13 i art. 9b ust. 2 u.p.p.r. oraz § 118 w związku z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, poprzez:

1) określenie w pkt 2 rozdziału III załącznika do uchwały, iż członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych, co stanowi powtórzenie tekstu uchwały,

2) powtórzenie w pkt 3 rozdziału III załącznika do uchwały tekstu ustawy, iż "spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał",

3) określenie w pkt 6 rozdziału I załącznika do uchwały, iż Zespół Interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy,

4) określenie w pkt 4 rozdziału I załącznika do uchwały, że do zadań Zespołu należy w szczególności diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie, podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku, inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie, co stanowi powtórzenie tekstu ustawy.

W uzasadnieniu skargi skarżący zaakcentował, że gmina ma uprawnienie do uchwalania aktów prawa miejscowego regulujących określone sfery życia społeczności lokalnej w ściśle wyznaczonych przepisami prawa granicach przedmiotowych. Materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Skarżący podkreślił również, że uchwała rady gminy nie może regulować raz jeszcze tego, co jest już zawarte w obowiązującej ustawie. Zarzucił również, że powtórzenia w żaden sposób nie wpływają na zachowanie czy też poprawę spójności załącznika do zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz Krynicy – Zdroju wniósł o oddalenie skargi w całości. Organ podniósł, że zaskarżone postanowienia uchwały nie naruszają prawa, albo naruszają je w sposób nieistotny. Zdaniem organu Rada Miejska indywidualizując konkretne jednostki właściwe miejscowo Prokuratury, Policji czy też opieki społecznej nie przekroczyła delegacji ustawowej. Za mieszczące się w zakresie delegacji ustawowej organ uznał także dookreślenie zagadnień związanych z funkcjonowaniem Zespołu, takich jak przesłanki odwołania członków Zespołu, czy też zasady uczestnictwa w posiedzeniach Zespołu.

Organ przyznał, że wskazane w skardze uchybienia przy stosowaniu zasad określonych w Rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej miały miejsce, jednakże zdaniem organu kwestionowane zapisy uchwały nie naruszają prawa w sposób istotny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Wykonywana przez sądy administracyjne kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz na akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej - art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej powoływanej jako "p.p.s.a."). Jeżeli akt prawny, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wydany zostanie z naruszeniem prawa, to stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględnia skargę, stwierdzając jego nieważność w całości lub w części. Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w ustawach samorządowych lub przepisach szczególnych. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 713, dalej powoływanej jako "u.s.g."), gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą być to naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 u.s.g.). Zgodnie z przepisem art. 91 ust. 1 zdanie pierwsze u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, że uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa (art. 91 ust. 4 u.s.g.). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do takich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (zob. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Chodzi tu o wady kwalifikowane, z powodu których cały akt lub jego część nie powinien wejść w ogóle do obrotu prawnego. W takiej sytuacji konieczne jest stwierdzenie nieważności aktu, czyli jego wyeliminowanie z obrotu prawnego z mocą ex tunc, co powoduje, że dany akt czy też jego część nie wywołuje skutków prawnych od samego początku.

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie jest uzasadniona w zakresie wszystkich sformułowanych zarzutów.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Krynicy – Zdroju Nr XIII.86.2011 w sprawie uchwalenia regulaminu określającego tryb, sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania.

Uchwała ta została podjęta między innymi na podstawie ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 218; powoływanej dalej jako "u.p.p.r.").

Przechodząc do merytorycznej oceny kwestionowanych zapisów zaskarżonej uchwały należy podnieść, że podstawę jej wydania stanowił art. 9a ust. 15 u.p.p.r., zgodnie z którym rada gminy określi, w drodze uchwały, tryb i sposób powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, zważywszy na charakter zespołu interdyscyplinarnego, jego zróżnicowany skład osobowy, zakres kompetencji, stosowane przez niego środki oraz treść upoważnienia ustawowego zamieszczonego w art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie ulega wątpliwości, iż zawarte w tym akcie wykonawczym normy prawne mają charakter norm generalnych, wyznaczających adresatom tych norm określony sposób funkcjonowania oraz charakter powszechny na terenie gminy i wywołujący określone skutki prawne, a tym samym stanowi akt prawa miejscowego.

Zgodnie z art. 9a ust. 3 u.p.p.r. w skład zespołu interdyscyplinarnego wchodzą przedstawiciele: 1) jednostek organizacyjnych pomocy społecznej; 2) gminnej komisji rozwiązywania problemów alkoholowych; 3) Policji; 4) oświaty; 5) ochrony zdrowia; 6) organizacji pozarządowych; 7) kuratorzy sądowi. Ponadto w skład zespołu interdyscyplinarnego mogą wchodzić także prokuratorzy oraz przedstawiciele innych podmiotów, działających na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie.

Artykuł 9a u.p.p.r. w ust. 3, 4 i 5 szczegółowo określa skład zespołu interdyscyplinarnego, zaś norma art. 9a ust. 15 u.p.p.r. nie przyznaje radzie gminy kompetencji do określania takiego składu, a jedynie określenia w drodze uchwały trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków zespołu interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Przepis ten nie przewiduje natomiast dla rady gminy kompetencji do samodzielnego wskazywania podmiotów wchodzących w skład tego zespołu (podobnie np.: wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 14 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Go 10/18 – dostępny w internetowej bazie orzeczeń http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozdziale II załącznika do zaskarżonej uchwały zawarto natomiast regulacje o treści:

"1. W skład Zespołu Interdyscyplinarnego mogą wchodzić przedstawiciele:

a) Ośrodka Pomocy Społecznej w Krynicy-Zdroju,

b) Gminnej Komisji ds. Rozwiązywania Problemów Alkoholowych,

c) Komisariatu Policji w Krynicy-Zdroju,

d) Oświaty,

e) Ochrony Zdrowia,

f) Organizacji Pozarządowych,

g) Prokuratury Rejonowej w Muszynie, Prokuratorzy,

h) Sądu Rejonowego w Muszynie, Kuratorzy Sądowi.".

W przepisie powyżej przytoczonym zatem ustawodawca lokalny w sposób nieuprawniony poddał regulacji materię, w zakresie której wypowiada się już ustawa. Przekroczenie w tym zakresie delegacji ustawowej stanowi także naruszenie art. 7 Konstytucji RP, który zobowiązuje organy władzy publicznej do działania na podstawie i w granicach prawa. W świetle należało uznać, że doszło do naruszenia art. 9a ust. 15 w zw. z ust. 3, 4 i 5 u.p.p.r. oraz art. 7 i 94 Konstytucji przez pkt 1 rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały – co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności.

W pkt 2d rozdziału II załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że członek Zespołu Interdyscyplinarnego może zostać odwołany w trybie natychmiastowym, w przypadku uzasadnionego podejrzenia o naruszenie zasad poufności danych i informacji uzyskanych w ramach działania w Zespole Interdyscyplinarnym mocą Zarządzenia Burmistrza Krynicy-Zdroju. Sąd uznał, że również w tym przypadku zachodziła podstawa do stwierdzenia nieważności kwestionowanego zapisu uchwały. W powyższym przepisie została wskazana przesłanka odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Organ przekroczył zdaniem Sądu w tym zakresie delegację ustawową. Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale, wydawanej na podstawie art. 9a ust. 15 u.p.p.r., norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany. Żaden z przepisów u.p.p.r. nie upoważnia rady gminy do określenia przesłanek merytorycznych odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego. Określenie takich obligatoryjnych przesłanek odwołania członka zespołu interdyscyplinarnego wykracza poza upoważnienie ustawowe do określenia trybu i sposobu odwołania członków takiego zespołu.

W punkcie 9. rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Uczestnictwo w spotkaniach Zespołu Interdyscyplinarnego jest obowiązkowe". Zgodnie z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych. Zdaniem Sądu kwestionowany zapis uchwały stanowi przekroczenie delegacji ustawowej. Kwestię wykonywania zadań przez członków zespołu interdyscyplinarnego ustawodawca uregulował w powołanym wyżej art. 9a ust. 13 u.p.p.r.

Zdaniem Sądu zasadne są zarzuty dotyczące powtórzeń – z modyfikacjami lub bez – w zaskarżonej uchwale sformułowań ustawowych.

W punkcie 2. rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Zespół Interdyscyplinarny realizuje działania określone w "Gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie". Zgodnie z art. 9a ust. 1 u.p.p.r. gmina podejmuje działania na rzecz przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności w ramach pracy w zespole interdyscyplinarnym. Zgodnie z art. 9b ust. 1 u.p.p.r. zespół interdyscyplinarny realizuje działania określone w gminnym programie przeciwdziałania przemocy w rodzinie oraz ochrony ofiar przemocy w rodzinie. Zapis znajdujący się w punkcie 2. Rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi zatem modyfikację, polegającą w istocie na zawężeniu wskazanych wyżej regulacji ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

W punkcie 4. rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "do zadań Zespołu Interdyscyplinarnego należy w szczególności:

a) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie,

b) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku,

c) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie,

d) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym,

e) Inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie."

Zgodnie z art. 9b ust. 2 u.p.p.r. "Zadaniem zespołu interdyscyplinarnego jest integrowanie i koordynowanie działań podmiotów, o których mowa w art. 9a ust. 3 i 5, oraz specjalistów w zakresie przeciwdziałania przemocy w rodzinie, w szczególności przez:

1) diagnozowanie problemu przemocy w rodzinie;

2) podejmowanie działań w środowisku zagrożonym przemocą w rodzinie mających na celu przeciwdziałanie temu zjawisku;

3) inicjowanie interwencji w środowisku dotkniętym przemocą w rodzinie;

4) rozpowszechnianie informacji o instytucjach, osobach i możliwościach udzielenia pomocy w środowisku lokalnym;

5) inicjowanie działań w stosunku do osób stosujących przemoc w rodzinie.

Zapis znajdujący się w punkcie 4. Rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi zatem powtórzenie z modyfikacjami regulacji art. 9b ust. 2 ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

W punkcie 6. rozdziału I załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Zespół Interdyscyplinarny może tworzyć grupy robocze w celu rozwiązywania problemów związanych z wystąpieniem przemocy w rodzinie w indywidualnych przypadkach". Powyższy zapis stanowi dosłowne powtórzenie art. 9a ust. 10 u.p.p.r.

W punkcie 2. rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Członkowie Zespołu Interdyscyplinarnego wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych". Zgodnie z art. 9a ust. 13 u.p.p.r. "Członkowie zespołu interdyscyplinarnego oraz grup roboczych wykonują zadania w ramach obowiązków służbowych lub zawodowych". Powyższy zapis uchwały stanowi zatem powtórzenie z modyfikacją zapisu ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie.

W punkcie 3. rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Członkowie zespołu Interdyscyplinarnego w zakresie niezbędnym do realizacji zadań mogą przetwarzać dane osób dotkniętych przemocą w rodzinie i osób stosujących przemoc w rodzinie. Informacje te mogą dotyczyć: stanu zdrowia, uzależnień, skazań orzeczeń o ukaraniu a także innych orzeczeń wydanych w postępowaniu sądowym lub administracyjnym, wyrażenia zgody i wiedzy osób, których te dane dotyczą". Kwestia przetwarzania danych osobowych przez członków zespołu interdyscyplinarnego została uregulowana w art. 9c u.p.p.r. w sposób kompleksowy i wyczerpujący. Brak jest podstawy prawnej do zamieszczenia regulacji prawnej w tym zakresie w zaskarżonej uchwale, a tym bardziej do zmiany regulacji ustawowych.

W punkcie 5. rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały wskazano, że "Spotkania Zespołu Interdyscyplinarnego, odbywają się w zależności od potrzeb, nie rzadziej jednak niż raz na kwartał". Zgodnie z art. 9a ust. 7 u.p.p.r. "Posiedzenia zespołu interdyscyplinarnego odbywają się w zależności od potrzeb, jednak nie rzadziej niż raz na trzy miesiące."

Należy zauważyć, że kwartał to ¼ roku kalendarzowego, trwa istotnie trzy miesiące, jednak rozróżnia się cztery kwartały: I kwartał – styczeń-marzec, II kwartał – kwiecień-czerwiec, III kwartał – lipiec-wrzesień i IV kwartał – październik-grudzień. Trzy miesiące natomiast to okres liczony od obojętnej daty początkowej. Nie jest zatem prawdziwe twierdzenie, że użycie słowa "kwartał" zamiast słów "trzy miesiące" nie zmienia treści normy prawnej.

Powszechnie obowiązujący charakter zawartych w uchwale - stanowiącej akt prawa miejscowego, a wydawanej na podstawie art. 9 a ust. 15 u.p.p.r. - norm zobowiązuje do formułowania ich jedynie na podstawie i w granicach upoważnienia ustawowego, precyzyjnie i kompleksowo realizujących delegację ustawową, pozbawionych jednocześnie powtórzeń przepisów powszechnie obowiązujących zawartych w innych aktach normatywnych, a w szczególności w aktach rangi ustawowej. Stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego akty prawa miejscowego winny bowiem regulować kwestie wynikające z delegacji ustawowej w taki sposób, by przyjęte w oparciu o nią normy uzupełniały, wydane przez inne podmioty, przepisy powszechnie obowiązujące kształtujące prawa i obowiązki ich adresatów. Ustawodawca, formułując określoną delegację do wydania aktu wykonawczego, przekazuje upoważnienie do uregulowania wyłącznie kwestii nie objętych dotąd żadną normą o charakterze powszechnie obowiązującym w celu ukształtowania stanu prawnego uwzględniającego m.in. specyfikę, możliwości i potrzeby środowiska, do którego właściwy akt wykonawczy jest skierowany.

Sąd dostrzega przy tym, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" traktować należy przede wszystkim jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawców. Zasady określone w tym rozporządzeniu tylko wyjątkowo mogą być przydatne do oceny legalności aktów prawa miejscowego. Nie służą one natomiast do oceny ich ważności z uwagi na podstawę upoważnienia do ich wydania (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 1059/10, CBOSA). Powoływanie się na te zasady może mieć miejsce jedynie wtedy, kiedy zakres powtórzeń przepisów ustaw, w tym definicji ustawowych, będzie rozległy albo kiedy postanowienia aktu prawa miejscowego będą powodowały zmianę postanowień ustaw (por. T. Bąkowski, Sądowa kontrola legislacji administracyjnej pod względem zgodności z zasadami techniki prawodawczej, Legislacja administracyjna. Teoria. Orzecznictwo. Praktyka, pod red. M. Stahl, Z. Łuniewskiej, Warszawa 2012, s. 37-46; G. Wierczyński Konsekwencje nieprzestrzegania zasad techniki prawodawczej, w: T. Bąkowski, P. Uziębło, G. Wierczyński, Zarys legislacji administracyjnej. Uwarunkowania i zasady prawotwórczej działalności administracji publicznej, pod red. T. Bąkowskiego, Gdańsk 2011, s. 86-87). W wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. w sprawie II CSK 436/11 (LEX nr 1232234) Sąd Najwyższy wyraził pogląd, że naruszenie wspomnianych zasad nie wywołuje z mocy prawa żadnych ujemnych skutków. W aktualnym w orzecznictwie sądów administracyjnych dopuszcza się możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny (por. wyrok WSA w Poznaniu z 22 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 1284/14, CBOSA) i uzasadnione to jest względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, stanowiąc określenie materii, która jest regulowana aktem prawa miejscowego. Taka sytuacja nie wystąpiła jednak w rozpoznawanej sprawie, bowiem nie sposób dopatrzeć się konieczności powtórzenia w zakwestionowanych przepisach załącznika do zaskarżonej uchwały regulacji ustawowych.

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku, stwierdzając nieważność punktów 2, 4 i 6 rozdziału I, punktów 1 i 2d rozdziału II oraz punktów 2, 3, 5 i 9 rozdziału III załącznika do zaskarżonej uchwały.