Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 482/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6265 Zawieszenie organów, zarząd komisaryczny
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par 1 i 2 pkt 7
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 97 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 7, art 9, art 77 par 1, art. 80, art 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 maja 2016 r. sprawy ze skargi Gminy O. na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2016 r. (bez numeru) w przedmiocie zawieszenia organów Gminy O. i ustanowienie zarządu komisarycznego dla Gminy O. oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wojewoda [...], działając na podstawie art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515), w dniu 10 lipca 2015 r. wniósł do Prezesa Rady Ministrów o udzielenie upoważnienia do przedstawienia organom Gminy O. zarzutów i wezwania ich do przedłożenia programu poprawy sytuacji w związku z zaistnieniem przesłanek określonych w art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, tj. przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych.

Prezes Rady Ministrów w dniu [...] lipca 2015 r. upoważnił Wojewodę [...] do podejmowania działań przewidzianych w art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Wojewoda [...] w dniu 29 lipca 2015 r. przedstawił organom Gminy O. zarzuty dotyczące ich funkcjonowania i wezwał je do opracowania i przedstawienia programu poprawy sytuacji Gminy do dnia 30 sierpnia 2015 r. Przedstawione zarzuty, które zostały szczegółowo omówione, dotyczyły w zasadniczej części gospodarowania przez organy Gminy pozyskiwanymi środkami finansowymi, a w szczególności zaciągniętymi zobowiązaniami finansowymi krótko i długoterminowymi, oraz niekorzystnych warunków ich spłaty. Ponadto wskazał, że w Gminie wielokrotnie doszło do naruszenia dyscypliny finansów publicznych, za które Wójt Gminy był dwukrotnie karany przez Regionalną Komisje Orzekającą przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w S..

Jednocześnie organ nadzoru podkreślił, że pomimo niezwykle trudnej sytuacji finansowej Gminy O., która w 2014 r. uległa jeszcze pogorszeniu, Rada Gminy, po raz kolejny udzieliła Wójtowi absolutorium, co oznacza, że w jej ocenie gospodarowanie środkami publicznymi było zgodne z prawem. Rada Gminy takie stanowisko prezentowała również w latach poprzednich.

Organy Gminy ustosunkowały się do zarzutów i przedłożyły program poprawy sytuacji, który został przyjęty uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Dalej organ wyjaśnił, że przedstawiony program został poddany ocenie przez Wojewodę [...] i Regionalną Izbę Obrachunkową w S., które uznały że przedstawione w Programie propozycje nie przyniosą oczekiwanych efektów finansowych, które mogłyby ustabilizować sytuację finansową Gminy.

Wojewoda [...], w piśmie z dnia 18 września 2015 r. poinformował Prezesa Rady Ministrów o trudnej i nierokującej szansy poprawy sytuacji finansowej Gminy i jednocześnie wniósł o rozważenie możliwości zawieszenia organów Gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego.

W ocenie Wojewody [...]przedstawiony przez Gminę program, nie znajdował potwierdzenia w kalkulacjach i wyliczeniach, co czyniło go wysoce niepewnym, czy też niemożliwym do realizacji. Planowane inwestycje w odnawialne źródła energetyki (siłownie wiatrowe, kolektory słoneczne), w związku z uwarunkowaniami środowiskowymi są obarczone wysokim stopniem ryzyka, a co za tym idzie, równie niepewne są wpływy finansowe nie tylko z podatków lokalnych, ale także otrzymanie oczekiwanej pożyczki restrukturyzacyjnej z budżetu Państwa.

W zakresie pozostałych planowanych inwestycji, tzn. stacji paliw, ośrodka wypoczynkowego, ośrodka szkolenia praktycznego personelu obsługi ruchu lotniczego, przystani żeglarskiej wraz ze stocznią jachtową i pensjonatu nie przedstawiono żadnych kalkulacji, które uzasadniałyby zakładany wpływ do budżetu Gminy. Inwestycje te są we wstępnej fazie planowania, bez określenia daty ich realizacji i terminu, w jakim zasilą one budżet Gminy.

W ocenie Wojewody zakładane oszczędności na dietach radnych nie wpłyną na poprawę sytuacji finansowej Gminy, nadto nie znajdują potwierdzenia w działaniach Gminy, gdyż wysokość diet rosła z roku na rok, pomimo wdrożenia programu naprawczego w 2014 roku. Natomiast zwiększenie dochodów z podatków i opłat lokalnych nie może przynieść zakładanych efektów finansowych, bowiem ustalenie ich maksymalnych stawek nie będzie możliwe z uwagi na możliwości finansowe mieszkańców Gminy, a wszczynanie ewentualnych postępowań egzekucyjnych spowoduje wzrost kosztów po jej stronie jako wierzyciela.

Wobec powyższego Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 8 grudnia 2015 r. wystąpił do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zawieszenie organów Gminy O. i ustanowienie zarządu komisarycznego.

Prezes Rady Ministrów, na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w dniu [...] stycznia 2016 r. wydał rozstrzygnięcie nadzorcze, którym:

1. zawiesił organy Gminy O.,

2. ustanowił zarząd komisaryczny dla Gminy O.

na okres dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję, począwszy od dnia uprawomocnienia się rozstrzygnięcia nadzorczego.

Prezes Rady Ministrów wyjaśnił, że zgodnie z treścią art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję.

Zatem przesłanką uzasadniającą ustanowienie zarządu komisarycznego jest nierokujący nadziei na szybką poprawę przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy. Jak wynika z zasadniczych w tej materii regulacji konstytucyjnych ustrój terytorialny kraju zapewnia decentralizację władzy publicznej, czego wyrazem jest między innymi ustanowienie samorządu terytorialnego realizującego istotną część zadań publicznych w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność w myśl art. 15 i 16 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 2 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (por. również art. 3 ust 1 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego – Dz. U. z 1994 r. nr 124, poz. 607) niezależnie od formy, w jakiej zadania te będą realizowane (czy w oparciu o formy publiczno-prawne czy prywatno-prawne). Znaczenie pojęcia zadań publicznych ustrojodawca wypełnia w art. 166 Konstytucji, dzieląc je na zadania własne oraz zlecone. Z treści tego artykułu można wysnuć wniosek, iż pod pojęciem zadań o charakterze publicznym kryją się zadania służące zaspokajaniu potrzeb wspólnoty samorządowej (zadania własne) oraz zadania wykraczające poza ten zakres (zlecone). Z drugiej strony, gospodarka finansowa gminy stanowi ekonomiczny aspekt dla realizacji zadań publicznych, które w obowiązującym w Polsce systemie samorządu terytorialnego mają podstawowe znaczenie. Nie przeceniając jednak tego pojęcia stwierdzono, iż kondycja finansowa gminy ma pierwszoplanowe znaczenie dla realizacji jej zadań. Podstawową rolę w dokonywaniu oceny sytuacji w danej jednostce samorządu terytorialnego odgrywają organy nadzoru, które z mocy prawa w sposób bieżący monitorują sytuację w jednostkach samorządu terytorialnego. Zauważono, iż zgodnie z art. 171 Konstytucji, działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności (zgodności z prawem). Nadzór ten wykonywany jest przez Prezesa Rady Ministrów i wojewodów, a w zakresie spraw finansowych przez regionalne izby obrachunkowe. Powyższa koncepcja nadzoru nad samorządem terytorialnym znalazła odzwierciedlenie w samorządowych ustawach ustrojowych zarówno w zakresie kryterium nadzoru, jak i podmiotów uprawnionych do jego wykonywania. Jej wyrazem jest między innymi instytucja kontroli następczej sprawowanej przez wojewodę jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie w zakresie działalności organów wykonawczych oraz organów stanowiących gmin, powiatów i województw samorządowych, a także sprawowanej przez regionalne izby obrachunkowe w zakresie gospodarki finansowej jednostek samorządu terytorialnego. Spostrzeżono również, iż konstrukcja nadzoru nad działalnością organów stanowiących oraz wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego w tym zakresie charakteryzuje się daleko idącą jednorodnością. Zgodnie bowiem z przyjętymi przez ustawodawcę rozwiązaniami, kryterium nadzoru nad uchwałami rady gminy, powiatu czy też sejmiku województwa, jest zawsze zgodność z prawem, a organem uprawnionym do oceny legalności odpowiedniej uchwały jest co do zasady wojewoda lub regionalna izba obrachunkowa. Tego rodzaju kompetencje nadzorcze uzupełnione są odpowiednimi uprawnieniami kontrolnymi umożliwiającymi organom nadzoru ujawnianie stanu faktycznego zaistniałego w danej jednostce samorządu terytorialnego. Przykładowo art. 88 ustawy o samorządzie gminnym stanowi, iż organy nadzoru mają prawo żądania informacji i danych, dotyczących organizacji i funkcjonowania gminy, niezbędnych do wykonywania przysługujących im uprawnień nadzorczych. Przyjęta w obowiązującym prawie konstrukcja nadzoru nad samorządem terytorialnym powoduje, iż Prezes Rady Ministrów, dokonując oceny całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych, w głównej mierze opierać się będzie na materiałach źródłowych oraz ocenach przekazanych przez Wojewodę [...], jako przedstawiciela Rady Ministrów w województwie oraz Regionalną Izbę Obrachunkową w S. Konsekwencją przyjęcia takiego spojrzenia było upoważnienie Wojewody [...] przez Prezesa Rady Ministrów do przedstawienia organom Gminy O. zarzutów i wezwania ich do niezwłocznego przedłożenia poprawy sytuacji w Gminie (vide: art. 97 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Gmina O. znajduje się w bardzo trudnej, wręcz krytycznej, sytuacji finansowej, a stan ten nie jest wynikiem zaistnienia szczególnych lub nadzwyczajnych okoliczności, lecz pochodną polityki prowadzonej na przestrzeni kilku ostatnich lat przez władze Gminy, a także oporu przed podejmowaniem trudnych i często budzących społeczny sprzeciw decyzji. Ponadto przyjęty przez Radę Gminy program naprawczy oraz zaproponowane w nim działania nie przyniosą oczekiwanych efektów finansowych, a nie ulega wątpliwości, że powodzenie postępowania naprawczego uzależnione jest od jakości opracowanego programu naprawczego oraz sprawnego jego wdrożenia. Istotnego znaczenia w tym miejscu nabiera fakt, że Gmina przygotowywała już program naprawczy w 2014 r., który nie przyniósł oczekiwanych rezultatów, natomiast w okresie od stycznia 2014 r. do 30 czerwca 2015 r. zadłużenie Gminy wzrosło o kwotę 4.800.000,00 zł. Powyższe stawia pod znakiem zapytania również pomyślne wykonanie aktualnego programu naprawczego, nawet gdyby uznać, że zakładane w nim dochody byłyby możliwe do zrealizowania. Na taką ocenę wpływa również stanowiska Prezesa Regionalnej Izby Obrachunkowej w S., który w piśmie z dnia 11 września 2015 r., skierowanym do Wojewody [...], stwierdził, że Gmina O. nie posiada majątku, którego sprzedaż pozwalałaby na spłatę zobowiązań, a dochody ze sprzedaż nieruchomości komunalnych są wątpliwe. Gmina nie posiada również odpowiednio wysokiego potencjału podatkowego, który pozwoliłby zapewnić dochody na poziomie umożliwiającym finansowanie ustawowych zadań własnych.

Wątpliwości Prezesa Rady Ministrów co do poprawy kondycji finansowej Gminy budzi negatywna opinia Regionalnej Izby Obrachunkowej w S. (uchwała z dnia [...] września 2015 r. nr [...]) co do wykonania budżetu w pierwszym półroczu 2015 r. W ocenie Izby Obrachunkowej zaangażowanie przez Gminę w pierwszym półroczu 2015 r. 75% rocznego planu wydatków przesądza o tym, że Gmina nie ma finansowej racji bytu, a wykonywanie zadań w drugim półroczu spowoduje dalsze jej zadłużanie. Nadto poziom zadłużenia Gminy O. przekracza obecnie 343% planowanych dochodów. Tymczasem niewypłacalność jednostki samorządu terytorialnego może pociągnąć za sobą poważne następstwa ekonomiczne i społeczne, a w konsekwencji doprowadzić do dezorganizacji systemu zabezpieczenia potrzeb zbiorowych wspólnoty terytorialnej, co naruszy interesy jej mieszkańców.

Organ dodał też, że Wójt Gminy O. w piśmie z dnia 24 września 2015 r., skierowanym do Prezesa Rady Ministrów, odnosząc się do wniosku Wojewody [...] o wprowadzenie zarządu komisarycznego, w żaden sposób nie odniósł się do licznych zarzutów dotyczących wieloletniego, nieprawidłowego prowadzenia gospodarki finansowej w Gminie O., a jedynie skoncentrował się na zawartym w programie poprawy sytuacji Gminy O. projekcie lokalizacji na jej terenie inwestycji, m. in. siłowni wiatrowych i farm fotowoltaicznych.

Prezes Rady Ministrów podkreślił, że ze względu na uwarunkowania środowiskowe ("Natura 2000") powyższa propozycja inwestycyjna obarczona jest szczególnie wysokim ryzykiem niepowodzenia, a co za tym idzie, równie niepewne są wpływy finansowe z tego tytułu.

Dopełnieniem fatalnej sytuacji finansowej Gminy O. i przekreśleniem szans na jej poprawę jest brak rzeczywistej kontroli nad działalnością Wójta Gminy O. ze strony Rady Gminy, podobnie jak w latach poprzednich udzielenie mu absolutorium. Zatem w jej ocenie Wójt Gminy O. prawidłowo realizował i realizuje budżet jednostki, a jego działania są akceptowane przez radnych – choć nie sposób zgodzić się z takim stanowiskiem.

Dokumenty zgromadzone przez Wojewodę [...] oraz przez Regionalną Izbę Obrachunkową w S. w toku przeprowadzonych kontroli finansowych (zarówno kompleksowych jak i doraźnych) w sposób nie budzących wątpliwości dowodzą, że kondycja finansowa Gminy O. jest krytyczna, a organy powołane w drodze powszechnych wyborów nie dają żadnej gwarancji utrzymania zdolności kierowania i zarządzania sprawami publicznymi.

Organy Gminy O., powołane w ubiegłorocznych wyborach samorządowych, nie podjęły żadnych realnych działań, które w ocenie nadzoru, mogłyby doprowadzić do uzdrowienia sytuacji finansowej w Gminie O., a ich postępowanie powoduje dalsze zadłużenie, co powoduje pogłębienie, i tak już katastrofalnego stanu finansowego – nie daje perspektyw na jego poprawę i zagraża nie tylko wykonaniu zadań publicznych przez Gminę O., ale w ogóle jej funkcjonowaniu.

Z powyższych względów, organ stwierdził, iż w Gminie O. nastąpił przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez jej organy, które dodatkowo nie są w stanie dokonać rzetelnej oceny sytuacji Gminy i opracować adekwatnego do niej programu naprawczego, a następnie konsekwentnie go zrealizować.

Przedstawiona sytuacja upoważnia do stwierdzenia, iż w obliczu bezwładu organów Gminy O. nastąpił nierokujący nadziei na szybka poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy Gminy – co stanowi wypełnienie przesłanki z art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Wójt Gminy O., upoważniony przez jej Radę wniósł do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady z dnia [...] stycznia 2016 r. zawieszające organy Gminy O. i ustanawiające zarząd komisaryczny dla Gminy O.

W skardze podniesiono, że rozstrzygnięcie nadzorcze jest niezgodne z prawem, tj. art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym wobec uznania, że zachodzą przesłanki do zawieszenia organów Gminy O. oraz ustanowienia zarządu komisarycznego.

Strona skarżąca podnosząc ten zarzut wniosła o:

1. uchylenie w całości przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego,

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych,

3. przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do niniejszej skargi, na okoliczność możliwości realizacji działań wskazanych w Programie poprawy sytuacji Gminy O. oraz czynności podejmowanych przez organy Gminy w celu poprawienia sytuacji finansowej Gminy O..

W uzasadnieniu skargi podano, że przy ocenie zgodności z prawem podjętego rozstrzygnięcia nadzorczego nie można nie odnieść się do braku celowości zawieszenia organów Gminy O. i ustanowienia zarządu komisarycznego. Celem wprowadzenia przepisami ustawy o samorządzie gminnym tej formy nadzoru nadzwyczajnego jest bowiem doprowadzenie gminy do stanu, w którym będzie mogła wykonywać normalnie swoje zadania, ten środek nadzoru jest z założenia remedium na dysfunkcyjność gminy. Jak wskazuje Regionalna Izba Obrachunkowa w S., a za nią Wojewoda [...], działania komisarza rządowego powinny koncentrować się na czynnościach związanych ze sprawnym przeprowadzeniem konsolidacji Gminy O. i sąsiednich jednostek samorządu terytorialnego.

Taki zakres działania komisarza rządowego stoi w rażącej sprzeczności z celem jego ustanowienia. Jak bowiem wskazała Regionalna Izba Obrachunkowa w S. brak jest realnych możliwości podjęcia skutecznych działań, które doprowadziłyby do unormowania beznadziejnej sytuacji Gminy. Jeżeli zatem komisarz rządowy nie ma możliwości doprowadzenia do stanu, w którym Gmina będzie mogła wykonywać normalnie swoje zadania, a doprowadzenie jej do likwidacji takiej możliwości bez wątpienia nie stanowi, to ustanowienie komisarza rządowego jest bezcelowe.

Jeżeli organu nadzoru są zgodne co do konieczności likwidacji Gminy O. ze względu na jej sytuację finansową, to Prezes Rady Ministrów powinien przeprowadzić procedurę przewidzianą w art. 4 i następnych ustawy o samorządzie gminnym, a nie zawieszać organy Gminy O. i ustanawiać zarząd komisaryczny. Wystąpienie przez właściwego ministra do Prezesa Rady Ministrów z wnioskiem o zawieszenie organów gminy i ustanowienie zarządu komisarycznego nie powoduje obowiązku podjęcia takiego rozstrzygnięcia.

W przedmiotowej sprawie nie zachodzi również podstawa do zawieszenia organów Gminy O. i ustanowienia zarządu komisarycznego ze względu na przedłużający się i nierokujący nadziei na szybka poprawę brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Skoro bowiem organy Gminy O. nie zaprzestały ich realizacji to nie można przyjąć, że zaistniała przesłanka z art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Jakkolwiek w aktualnej sytuacji Gminy O. istnieje zagrożenie realizowania przez nią zadań publicznych, jednakże zagrożenie to nie dotyczy niedalekiej przyszłości. Gmina bowiem jest zdeterminowana do realizowania wszystkich możliwych działań, w tym tych wskazanych w Programie, mających poprawić jej sytuację finansową.

W związku z powyższym nie jest spełnione kryterium odnoszące się do możliwości usunięcia przez zespół osób kierujących Gminą istniejących zagrożeń. Organy Gminy, wbrew twierdzeniom organu nadzorczego, działają i podejmują wszelkie niezbędne działania mające na celu poprawienie stanu finansów Gminy, jak choćby podejmując realizację programu postępowania naprawczego uchwalonego przez Radę Gminy w 2014 r. uchwałą nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r., który co istotne, został pozytywnie zaopiniowany przez Regionalną Izbę Obrachunkowa w S. Program naprawczy uchwalony przez Radę Gminy na sesji w dniu [...] lutego 2016 r. nie został jeszcze oceniony przez tę Izbę.

Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu rozstrzygnięcia nadzorczego. Organ w piśmie procesowym odniósł się szczegółowo do argumentów podniesionych w skardze i stwierdził, że w realiach niniejszej sprawy dokumenty w niej zgromadzone przez Wojewodę [...] i Regionalną Izbę Obrachunkową w S. w sposób jednoznaczny wskazują, że kondycja finansowa Gminy O. jest krytyczna, a organy samorządowe sprawujące w niej władzę nie dają żadnej gwarancji utrzymania zdolności do kierowania i zarządzania sprawami publicznymi. Postępowanie tych organów powoduje dalsze zadłużanie Gminy i pogłębia jej katastrofalny stan finansowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 i § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Na wstępie podać należy, że w przypadku rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy, do występowania ze skargą do sądu administracyjnego w imieniu gminy uprawniona jest zarówno rada gminy, jak i wójt gminy, jeżeli organy te podejmą stosowną uchwałę lub zarządzenie o zaskarżeniu rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 grudnia 2013 r. sygn. akt II OSK 1414/13 dostępny w Centralne Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wójt Gminy O., uchwałą nr [...] Rady Gminy O. z dnia [...] lutego 2016 r. został upoważniony do złożenia skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] stycznia 2016 r. (bez numeru) o zawieszeniu organów gminy O. i ustanowieniu zarządu komisarycznego dla Gminy O. oraz do reprezentowania Rady Gminy O. przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie i Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało podjęte na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 1515). Zgodnie z tym przepisem w razie nierokującego nadziei na szybką poprawę i przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy, Prezes Rady Ministrów, na wniosek ministra właściwego do spraw administracji publicznej, może zawiesić organy gminy i ustanowić zarząd komisaryczny na okres do dwóch lat, nie dłużej jednak niż do wyboru rady oraz wójta na kolejną kadencję. Natomiast ust. 2 tego przepisu stanowi, że ustanowienie zarządu komisarycznego może nastąpić po uprzednim przedstawieniu zarzutów organom gminy i wezwaniu ich do niezwłocznego przedłożenia programu poprawy sytuacji gminy.

Obowiązek wynikający z art. 97 ust. 2 powołanej ustawy został spełniony, gdyż działający z upoważnienia Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] lipca 2015 r. Wojewoda [...] podjął działania zmierzające do usunięcia zaistniałych w Gminie O. nieprawidłowości oraz do przedstawienia wniosków Ministrowi Administracji i Cyfryzacji, a następnie w piśmie z dnia 29 lipca 2015 r. przedstawił organom Gminy O. zarzuty i zakreślił 30 dniowy termin do opracowania i przedstawienia programu poprawy sytuacji w Gminie.

Podkreślić należy, że zarzuty przedstawione organom Gminy O. zostały bardzo szczegółowo uzasadnione i znajdują potwierdzenie w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który został jednocześnie poddany szczegółowej analizie.

Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało poprzedzone wnioskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 grudnia 2015 r., a zatem przed jego podjęciem został spełniony warunek z art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym.

Z uwagi na treść art. 97 ust. 2 powołanej powyżej ustawy, rozstrzygnięcie nadzorcze ma charakter uznaniowy, przy czym pozostawienie tego uprawnienia i w tej postaci organowi nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Poza bowiem wskazanymi powyżej przesłankami formalnymi, które zostały spełnione, musi dojść przesłanka w postaci nierokującej nadziej na szybką poprawę i przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy.

Podkreślić należy, że organ podejmujący decyzję (rozstrzygnięcie nadzorcze), jest związany zasadami postępowania administracyjnego, które określają jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. Stąd też musi on m. in. przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej, a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy (art. 7 Kpa), jak również jest on zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw oraz obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 Kpa) i musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z warunkami określonymi art. 107 § 3 Kpa.

Wbrew twierdzeniu zawartemu w skardze zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane po prawidłowo przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym z poszanowaniem powyżej określonych przepisów.

Natomiast z drugiej strony Sąd kontrolując legalność takiego rozstrzygnięcia nadzorczego bada, czy granice tego uznania nie zostały przekroczone przez organ, jak również, czy niedookreślone pojęcia "nierokujący szybkiej poprawy" i "przedłużający się brak skuteczności", nie zostały w sposób niedozwolony zinterpretowane.

W rozpoznawanej sprawie organ prawidłowo ustalił, udokumentował i poddał szczegółowej analizie zebrany w sprawie materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do wniosku, że w sprawie zaistniała przesłanka nierokującej nadziei na szybką poprawę oraz przesłanka przedłużającego się braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez organy gminy.

W ocenie Sądu, organ prawidłowo ustalił aspekt celowościowy sprowadzający się do skuteczności działania organów w powiązaniu z kryterium legalizmu i pogląd taki jest zbieżny ze stanowiskiem judykatury. Zgodnie bowiem z fragmentami uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1786/09: "Za nieuprawnioną należy uznać także interpretację art. 97 ustawy o samorządzie gminnym, która prowadzi w istocie do odrzucenia kryterium legalności przy stosowaniu tego środka nadzoru". Niezależnie bowiem od wątpliwości podnoszonych w doktrynie "przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych", choć wymaga także oceny o charakterze celowościowym, oznacza w rzeczywistości naruszenie przez organy gminy przepisów wielu ustaw (wynika to jasno z uzasadnienia rozstrzygnięcia nadzorczego i skargi kasacyjnej) i tym samym konieczność stosowania także (a raczej przede wszystkim) kryterium legalności. Dokonując wykładni należy badać, czy nie prowadzi ona do wniosków sprzecznych z Konstytucją i innymi ustawami. Skoro Konstytucja wprowadza jako jedyne kryterium nadzoru nad działalnością samorządu – kryterium legalności – to nie można traktować środka nadzoru w postaci zawieszenia organów gminy i ustanowienia zarządu komisarycznego jako środka, przy użyciu którego kryterium legalności nie ma zastosowania. Niewykonywanie ustawowo przekazanych jednostce samorządu terytorialnego zadań publicznych oznacza naruszenie podstawowych, ustawowych obowiązków władzy samorządowej. Organy władzy publicznej, jakimi są organy jednostek samorządu terytorialnego, działają na podstawie i w granicach prawa i wykonywanie zadań publicznych jest ich obowiązkiem, a nie prawem. Przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych przez radę gminy, bez nadziei na szybką poprawę, to nie tylko naruszanie Konstytucji i ustaw, które mogłoby stać się podstawą wniosku do Sejmu o jej rozwiązanie. Inaczej ujmując, przedłużający się i bez nadziei na szybką poprawę brak skuteczności w wykonywaniu ustawowo przekazanych gminie zadań publicznych (a w rozpoznawanej sprawie po prostu ich niewykonywanie) zawsze wiąże się z naruszaniem Konstytucji i ustaw. Nie oznacza to, że w takiej sytuacji – jak w rozpoznawanej sprawie – organ nadzoru może jedynie wnioskować o rozwiązanie organu stanowiącego przez Sejm. Można wyróżnić sytuacje, gdy rada gminy funkcjonuje i skutecznie wykonuje swoje zadania, ale jednocześnie, podejmując działania niemieszczące się w zakresie jej zadań i kompetencji lub w nieprzewidzianych przez prawo formach, narusza Konstytucję i ustawy oraz sytuacje, gdy ustawowych zadań po prostu nie wykonuje bądź wykonuje je nieskutecznie, a taki stan się przedłuża, czym także narusza Konstytucję i ustawy.

Podstawową przesłankę podjęcia rozstrzygnięcia nadzorczego o zawieszeniu organów gminy i ustanowieniu zarządu komisarycznego jest brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych, który jest konsekwencją naruszania prawa i płynących z niego obowiązków przez organy gminy, a o zastosowaniu właściwego środka decyduje organ nadzoru. W sytuacji, gdy przesłanki z art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym zostały spełnione, zastosowanie rozstrzygnięcia nadzorczego było uzasadnione prawnie.

Nie można podzielić tym samym wykładni prowadzącej do poglądu, iż "to, że brak działania Rady gminy ogranicza lub wyklucza w niektórych sytuacjach możliwość realizowania zadań przez wójta, nie oznacza jeszcze całkowitego braku skuteczności w wykonywaniu przez niego zadań publicznych, a tym samym uniemożliwia zastosowanie przedmiotowego środka nadzoru". Pomijając nawet to, że ustawa nie używa pojęcia "całkowitego braku skuteczności" należy zauważyć, że zadania publiczne są przypisywane ustawowo gminie i że ustawa nie wymaga, by oceniając skuteczność wykonywania zadań publicznych, rozważać tę przesłankę odrębnie w stosunku do organu stanowiącego i odrębnie w stosunku do organu wykonawczego oraz odstępować od zastosowania środka nadzoru określonego w powołanym przepisie w sytuacji, gdy niedziałanie rady w większym stopniu niż działanie wójta przyczyniło się do braku skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych. Taka wykładnia czyniłaby omawiany przepis martwym. Niezależnie od tego w jakim stopniu jeden z organów gminy przyczynił się do powstania sytuacji, o której mowa w art. 97 ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na ich wzajemne funkcjonalne powiązanie, skutki zastosowania tego środka nadzoru obejmują oba organy (patrz wyrok WSA w Warszawie z dnia 10 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1329/12 – dostępny jw.)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy, rację należy przyznać organowi, że sytuacja finansowa i organizacyjna w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego została spowodowana wadliwymi decyzjami organów Gminy O., które, jak to określił organ, doprowadziły do jej katastrofalnej sytuacji finansowej, a przedstawiony przez Gminę projekt programu naprawczego sytuacji tej nie zmieni. Sytuacja od lat nie tylko nie ulega znaczącej poprawie a wręcz odwrotnie, co powoduje realne zagrożenie realizacji przez Gminę O. zadań publicznych. Oceny tej nie może zmienić fakt, że zadania publiczne, jak twierdzi strona skarżąca, są na bieżąco realizowane, gdyż następuje to w sytuacji, gdy stan finansów Gminy O. z roku na rok ulega pogorszeniu, co w konsekwencji musi doprowadzić do zaprzestania ich realizacji. Natomiast ocena braku skuteczności obejmuje wszelkie działania organów gminy, w tym te które związane są z obrotem majątkiem gminy i dokonywane są z naruszeniem przepisów regulujących gospodarowanie majątkiem publicznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 135/13, dostępny jw.).

Reasumując stwierdzić należy, że Prezes Rady Ministrów podejmując rozstrzygnięcie nadzorcze na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi przede wszystkim badać stan zagrożenia w funkcjonowaniu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to zatem dokonanie na podstawie zebranych dowodów analizy realizacji zadań stojących przed jednostką samorządu terytorialnego oraz realnych możliwości ich realizacji w przyszłości i to często niedalekiej, w zależności od stanu "zagrożenia".

W tym miejscu zasadnym jest odwołanie się do powołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 135/13, na który wskazuje również Prezes Rady Ministrów w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, że samodzielność jednostki samorządu terytorialnego nie jest wartością absolutną, jest to samodzielność określona jako "samodzielność w ramach prawa" lub "samodzielność w ramach nadzoru". Organy samorządu terytorialnego są organami władzy publicznej i wykonując zadania publiczne powinny kierować się prawem i interesem publicznym. Dostrzegając naruszenia prawa i inne okoliczności potwierdzające "przedłużający się i nie rokujący nadziei na szybką poprawę brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych" organ nadzoru powinien podjąć działania zabezpieczające wykonywanie zadań publicznych przez gminę, w tym te które związane są z obrotem majątkiem gminy i dokonywane są z naruszeniem przepisów regulujących gospodarowanie majątkiem publicznym

Niezależnie od powyższego, z całą stanowczością stwierdzić należy, że Gmina O. jest w stanie ciągłego zagrożenia wypłacalności, a jej zadłużenie rośnie w związku z płatnościami wynikającymi z zaciągniętych kredytów, a w szczególności z zobowiązań finansowych w stosunku do parabanków. Należy zatem zgodzić się z organem, że stan finansów Gminy O. jest katastrofalny, gdyż brakuje nawet środków finansowych do bieżącej obsługi zaciągniętych zobowiązań finansowych, co powoduje dalszy wzrost kosztów związanych z ich obsługą.

W ocenie Sądu organ zasadnie zatem ocenił, że stanu tego nie zmieni przedstawiony program naprawczy, bowiem na planowane w nim inwestycje Gmina O. nie posiada środków własnych, co oznacza, że mogą one zostać zrealizowane wyłącznie ze środków zewnętrznych, a to, wbrew twierdzeniu organów Gminy O., z całą pewnością nie nastąpi bezkosztowo.

Niezależnie od powyższego, organy Gminy powinny uwzględniać ryzyko związane z planowanymi inwestycjami, a w szczególności, że przewidywane wpływy do budżetu Gminy mogą być niższe od przewidywany, albo że w ogóle nie dojdzie do realizacji planowanych inwestycji w związku z uwarunkowaniami środowiskowymi.

Zdaniem Sądu, Prezes Rady Ministrów w rozpoznawanej sprawie na dzień wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś owo rozstrzygnięcie uzasadnił w sposób należyty, wywodząc, że sytuacja Gminy na dzień wydania rozstrzygnięcia nadzorczego i występujące w niej nieprawidłowości, nie rokowały nadziei na szybką poprawę i na przedłużający się brak skuteczności w wykonywaniu zadań publicznych.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze, a właściwie do zarzutu, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane z naruszeniem art. 97 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, Sąd takiego naruszenia nie stwierdził. Zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze znajduje potwierdzenie w ustalonym stanie faktycznym i w zebranym w sprawie materiale dowodowym, który został przez organ poddany wnikliwej analizie. Odzwierciedleniem powyższych czynności jest treść uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego, które spełnia warunki określone w art. 107 § 3 Kpa. Podkreślić należy, że zasadnicza część uzasadnienia skargi stanowi wyłącznie polemikę z ustaleniami faktycznymi organu, które w ocenie Sądu nie mogą budzić żadnych wątpliwości.

Jednocześnie Sad uznał, w ustalonym stanie faktycznym i prawnym, za całkowicie chybiony zarzut, że organ procedował w niewłaściwym trybie. Tryb wskazany przez stronę skarżącą, określony w art. 4 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, nie mógł mieć zastosowania, gdyż odnosi się on do zgoła odmiennego stanu faktycznego i prawnego, który mógłby mieć zastosowanie w przypadku np. zniesienia Gminy O..

Na koniec zaś zauważyć należy, że wszystkie dokumenty załączone do skargi, nie mogły mieć wpływu, na ocenę Sądu, co do zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Jego podjęcie było niezbędne, gdyż "zapaść" finansowa Gminy O. z całą pewnością doprowadziłaby w niedalekiej przyszłości do negatywnych skutków dla jej mieszkańców i miałaby ona wpływ na ich życie codzienne.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.