Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 359/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-07-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Transport
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 16 ust. 1,4 i 5
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 18 ust. 2 pkt 15
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 145 par 1, art. 147 pat 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 lipca 2018r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach - Wiesławy Klimontowicz sprawy ze skargi A.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A.C. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 16 marca 2012r. Nr XIX/107/2012 w przedmiocie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie gminy I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości; II. zasądza od Gminy Koprzywnica na rzecz A.C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A.C. z siedzibą w C. kwotę 314,76 (trzysta czternaście i 76/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zgłoszono zdanie odrębne.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w Koprzywnicy w dniu 16 marca 2012r. podjęła uchwałę nr XIX/107/2012 w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Koprzywnica.

W podstawie prawnej uchwały powołano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001r. Nr 142 poz. 1591 ze zm.) oraz art. 16 ust. 1, 4 i 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz.U. z 2011 Nr 5 poz. 13). W § 1 uchwały ustalono stawkę opłat za korzystanie z przystanków komunikacyjnych, których właścicielem jest Gmina Koprzywnica w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

W uzasadnieniu uchwały podniesiono, że do zadań własnych gminy w zakresie publicznego transportu zbiorowego należą budowa, przebudowa i remont przystanków, dworców i wiat przystankowych, których właścicielem jest gmina. W celu należytego utrzymania tych obiektów, jak i częściowej rekompensaty poniesionych nakładów finansowych zgodnie z art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. o publicznym transporcie zbiorowym gmina może pobierać opłaty od przewoźnika za korzystanie z przystanków. Wysokość opłat została określona w uchwale stosownie do art. 16 ust. 5 przytoczonej ustawy.

W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę [...] wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

Uzasadniając swe stanowisko skarżąca podniosła, że w zaskarżonej uchwale przyjęto jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników - ustaloną w ustawie - stawkę w kwocie 0,02zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym. Mimo, iż ustawa w art. 16 ust. 4 jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki wg. niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącej. Przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały mniejszych przewoźników. Skarżąca odwołała się w tym zakresie do uwag zgłoszonych do projektu ustawy, podkreślając, że ich uwzględnienie nastąpiło poprzez wprowadzenie do ustawy pojęcia "niedyskryminujących stawek", co w jasny sposób wyjaśnia intencje ustawodawcy. Skarżąca powołała się na szereg orzeczeń sądów administracyjnych w przedmiotowym zakresie. Dalej wskazała, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Koprzywnica występują minimum dwa rodzaje autobusów - duże i małe. Małe autobusy to przykładowo pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Tak więc w przypadku podatku od środków transportu gmina dostrzega rozgraniczenie, natomiast w przypadku przystanków już nie. Potwierdzeniem tego stanowiska jest odgórnie wprowadzony formularz deklaracji od środków transportu DT-1 zawierający ów podział. Na tym tle brak podziału przy opłatach za przystanki wynika stricte z chęci uzyskania większych, nienależnych gminie dochodów, co w praktyce jest dyskryminacją części przewoźników. Istotna jest też długość pojazdu "małego" na poziomie 5-7 metrów, co stanowi średnio połowę długości "dużego" autobusu (12-14 metrów). "Mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego na poziomie 20 osób jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego (średnio 50 osób), co przekłada się przykładowo na dwa razy więcej śmieci na przystanku, a co za tym idzie dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości. Stosowanie jednolitej stawki dla obu typów pojazdów "dużego" i "małego" jest bezspornie dyskryminacją, o której mówi ustawodawca. Podobne rozgraniczenia są powszechnie stosowane i przyjęte za regułę przy wnoszeniu opłat przykładowo za parkingi. Więcej przewoźnik płaci za autobus czy samochód ciężarowy niż za osobowy. Skarżąca świadczy usługi przewozu osób na liniach regularnych m.in. Gorzyce-Kielce przez Koprzywnicę, a co za tym idzie posiada zarówno legitymację do wniesienia przedmiotowej skargi jak też dyktowane jest to jej interesem własnym jak i społecznym. Co istotne skarżąca regularnie czyni opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Gminy Koprzywnica.

Z art. 6 ust. 1 ustawy wynika, że publiczny transport zbiorowy może być wykonywany przez operatora publicznego transportu zbiorowego lub przewoźnika spełniających warunki do podejmowania i wykonywania działalności w zakresie przewozu osób, przy czym - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - publiczny transport zbiorowy odbywa się na zasadach konkurencji regulowanej, o której mowa w rozporządzeniu (WE) nr 1370/2007, zgodnie z zasadami określonymi w ustawie oraz z uwzględnieniem potrzeb zrównoważonego rozwoju publicznego transportu zbiorowego. W sytuacji zatem, gdy skarżąca jest właścicielem firmy przewozowej osób i podnosi, że zaskarżona uchwała nakłada na nią obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków, a opłaty te wynikają wprost z unormowań zaskarżonej uchwały, to należy przyjąć, że interes prawny skarżącej wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym został naruszony treścią zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego skarżąca posiada legitymację do wniesienia niniejszej skargi, zaś sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz organu winna być proporcjonalna do wielkości pojazdu jakim wykonywany jest przewóz. Skarżąca zaznaczyła także, że wniosła wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podnosząc po pierwsze, że przedmiotowa skarga oraz poprzedzające ją wezwanie zawierały numer uchwały, który nie dotyczy zaskarżonego przedmiotu. Odnosząc się zaś merytorycznie do treści skargi organ wskazał, iż ustawodawca nie nałożył na organ stanowiący obowiązku różnicowania stawek opłat za zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym, w zależności od rodzaju czy też wielkości środka transportu, który zatrzymuje się na tym przystanku. Nakazał natomiast uwzględnienie niedyskryminujących zasad, nie określając przy tym, co należy rozumieć pod tym pojęciem. Skoro ustawa nie różnicuje stawek, a jedynie określa maksymalną wysokość stawki (która nie została przekroczona), uchwałą wprowadzono stawkę jednakową dla wszystkich przewoźników. W uchwale Rady Miejskiej w Koprzywnicy Nr XIX/107/2012 z dnia 16 marca 2012 r. w sprawie określenia opłat za korzystanie przez przewoźników z przystanków autobusowych, a dokładniej w jej uzasadnieniu, zostały określone przyczyny ustalenia jednolitej stawki opłaty za zatrzymanie środka transportu na przystanku, a mianowicie chodzi o częściową rekompensatę poniesionych przez Gminę wydatków w celu należytego utrzymania przystanków. Jak wskazano w uzasadnieniu uchwały wpływy z opłat za korzystanie z przystanków nie pokrywają kosztów ich utrzymania przez Gminę. Oznacza to, że Gmina realizując zadanie własne musi wydatkować dodatkowe środki z podatków na utrzymanie przystanków. Należy też zauważyć, że brak jest podstaw prawnych do określenia w treści samej uchwały przyczyn określania stawki w określonej wysokości. Wobec powyższego, zaskarżona uchwała, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie narusza prawa w sposób istotny, uzasadniający stwierdzenie nieważności tej uchwały.

Na rozprawie sądowej pełnomocnik skarżącej sprecyzował, że dotyczy ona uchwały Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 16 marca 2012r. nr XIX/107/2012.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 1304), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do kontroli zgodności z prawem uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego oraz aktów organów administracji rządowej stanowiących przepisy prawa miejscowego. Na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę, o jakiej mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności.

Na wstępie zauważyć należy, że uchwałę w sprawie ustalenia stawki opłat za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, należy zaliczyć do aktów prawa miejscowego, bowiem uchwała ta dotyczy sytuacji powtarzalnych, odnoszących się do wszystkich adresatów - operatorów i przewoźników - określonych generalnie.

Istotą sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne jest ocena legalności zaskarżonych aktów i czynności według stanu prawnego i faktycznego z daty ich podjęcia. Zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Kontrola sądowa, w przypadku ustalenia sprzeczności aktu prawa miejscowego z obowiązującym prawem, prowadzi do stwierdzenia nieważności takiego aktu. Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutki od chwili podjęcia uchwały (skutek ex tunc). Jak wskazuje się w orzecznictwie i doktrynie skutki stwierdzenia nieważności uchwały polegające na orzeczeniu o jej nieważności od daty jej podjęcia, są dalej idące niż uchylenie/zmiana uchwały wywierające skutki od daty uchylenia/zmiany (por. stanowisko P. Chmielnickiego w glosie do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2003r. sygn. II SA/Wr 854/03 publ. Samorząd Terytorialny z 2005r. z. 7-8 poz. 125, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2007r. sygn. akt II OSK 1776/06 publ. LEX nr 327767).

Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 446 ze zm.), dalej jako "u.s.g.", każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszym przypadku znajduje zastosowanie powyższy przepis w tak przytoczonym brzmieniu, obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 roku, co wynika z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2017r. poz. 935), zgodnie z którym, przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9 (tj. ustawy p.p.s.a.), w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2 (u.s.g.), art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy, tj. po dniu 1 czerwca 2017 r. (art. 18 ustawy zmieniającej p.p.s.a. z 7 kwietnia 2017 r.). Zaskarżona uchwała została podjęta w dniu 16 marca 2012 roku. Z tych powodów skarżąca spółka była zobowiązana do wezwania organu do usunięcia naruszenia prawa i obowiązku tego dochowała (k. 26).

Jednocześnie pełnomocnik skarżącej na rozprawie sądowej sprecyzował, że skarga dotyczy uchwały Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 16 marca 2012r. nr XIX/107/2012. W samej skardze wskazano bowiem co prawda na uchwałę z dnia 16 marca 2012r., ale podano inny numer uchwały. Na podstawie uzasadnienia skargi, jak i jej załączników, można było jednak wywnioskować, że chodzi o uchwałę z dnia 16 marca 2012r. o nr XIX/107/2012. Podobna uwaga dotyczy wezwania do usunięcia naruszenia prawa, z którego uzasadnienia także jasno wynika, że chodzi o tę właśnie uchwałę.

Poza tym w ocenie Sądu skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie Gminy Koprzywnica, uiszczając opłaty z tytułu zatrzymywania się pojazdów należących do skarżącej na przystankach na terenie tej Gminy. W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego, tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (t.j. Dz.U. z 2017r. poz. 2136 ze zm.), dalej jako "u.p.t.z.", został naruszony wraz z podjęciem kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 u.t.p.z. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. Przy czym w myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 tej ustawy stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym.

Obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest zatem, zgodnie z powołanym art. 16 ust. 4 in fine u.t.p.z., rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 w/w ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku - jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje przy tym pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "Stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.:

- jednakowa wysokość stawki opłaty,

- uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców,

- uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz.

W sytuacji gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). Przez standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych (lub dworców) partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, jakim wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy m.in. od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków, ale także tym większy ciężar pojazdu, zazwyczaj więcej osi, a zarazem stosunkowo większy nacisk na nawierzchnię zatoki przystankowej, w konsekwencji zaś znaczniejsze szkody tym spowodowane. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Koprzywnica ma znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

W niniejszym przypadku zaskarżona uchwała została złożona do akt sprawy wraz z uzasadnieniem, w którym jednak nie przedstawiono żadnych powodów przyjęcia jednej stawki opłaty dla wszystkich operatorów. Wbrew stanowisku organu nie stanowi takiego uzasadnienia stwierdzenie, że chodzi o częściową rekompensatę poniesionych przez Gminę wydatków w celu należytego utrzymania przystanków, wpływy z opłat za korzystanie z przystanków nie pokrywają bowiem kosztów ich utrzymania przez Gminę, co oznacza, że Gmina realizując zadanie własne musi wydatkować dodatkowe środki z podatków na utrzymanie przystanków. W stwierdzeniu tym bowiem, przedstawiającym ogólny cel, na jaki mają być przeznaczane wpływy z opłat, w żadnym stopniu nie odniesiono się do braku zróżnicowania stawki w zależności od wielkości pojazdów, jakimi dysponują przewoźnicy. Z nadesłanego przez organ protokołu z sesji Rady Miejskiej w Koprzywnicy, na której podjęto zaskarżoną uchwałę, także nie wynika, aby kwestia niedyskryminujących zasad przy ustaleniu stawki opłaty była w jakikolwiek sposób rozważana i brana pod uwagę. Na tej podstawie nie można zatem ustalić, jakimi motywami kierowała się Rada Miejska podejmując uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w równej wysokości dla przewoźników wykonujących przewozy pasażerów korzystających z przystanków komunikacyjnych, których dotyczy ta uchwała, bez względu na rodzaj (wielkość) środka transportu zatrzymującego się na tych przystankach. Świadczy to o tym, że organ w ogóle nie analizował możliwości i celowości rozróżnienia wysokości stawek opłat ze względu na jakiekolwiek cechy różnicujące przewoźników, w tym np. ze względu na wielkość środków transportu, jakimi się posługują.

Jak podniósł WSA w Krakowie w wyroku z dnia 7 lipca 2015r., sygn. III SA/Kr 1599/14, stała opłata jest dyskryminująca dla przewoźników dysponujących niewielkimi pojazdami, gdyż są oni zobowiązani uczestniczyć w takim samym stopniu jak przewoźnicy wykonujący przewóz dużymi pojazdami, w kosztach utrzymania przystanków mimo, że ich udział w powstaniu tych kosztów jest znacznie mniejszy. Skoro zaś w przepisie art. 16 ust. 4 u.p.t.z. nakazano przy ustaleniu opłaty uwzględnić "niedyskryminacyjne zasady", to przy określeniu takiej opłaty należy również wziąć pod uwagę wielkość pojazdu, jakim realizowany jest przewóz (tak też WSA w Łodzi w w/w wyroku w sprawie III SA/Łd 736/13).

Należy zatem uznać, że z powodu braku powołania i analizy jednej z przesłanek zawartych w przepisie stanowiącym podstawę do podjęcia zaskarżonej uchwały, nie jest możliwe przyjęcie, że zaskarżoną uchwałę podjęto zgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 u.p.t.z. (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16). W konsekwencji za niezgodny z prawem uznać należy wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym akty prawa miejscowego są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. w/w wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasad praworządności i legalności, wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

W ocenie Sądu dla powyższej oceny nie ma istotnego znaczenia fakt, że w zaskarżonej uchwale ustalono wysokość opłaty za korzystanie z przystanków w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie, a zatem w wysokości zbliżonej do minimalnej. Nie było bowiem w tej sytuacji wykluczone zastosowanie stawki na poziomie 0,01 zł dla przewoźników dysponujących małymi pojazdami. Jakkolwiek wysokość stawek, a także różnice między nimi, z pozoru mogą wydawać się niewielkie, jednak trzeba mieć na uwadze, że chodzi tu o stawkę za jedno zatrzymanie, co w przypadku na przykład kilkunastu czy kilkudziesięciu zatrzymań w ciągu dnia, w skali miesiąca czy roku odpowiednio potęguje wysokość opłat. W przypadku stawki na poziomie 0,02 zł wysokość ta będzie przy tym zawsze dwukrotnie większa niż przy stawce 0,01 zł. Nie można przy tym wywodzić, że różnica między tymi stawkami może ulec zatarciu wobec treści art. 16 ust. 6 u.p.t.z., zgodnie z którym stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, ulega zmianie w stopniu odpowiadającym planowanemu średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ustalonemu w ustawie budżetowej na dany rok. Po pierwsze bowiem zmiana przewidziana w tym przepisie, jeśli ma miejsce, dotyczy w równym stopniu obu wysokości stawek, jeśli takie są ustalone. Po drugie zaś może wpłynąć nie tylko na ich obniżenie, ale i podwyższenie. Przede wszystkim jednak należy podkreślić, że istotne znaczenie dla oceny, czy w procesie uchwałodawczym doszło do naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z., ma nie tyle wysokość różnicy pomiędzy stawkami, jakie mógł zastosować organ, ile sama zasada, tj. możliwość zróżnicowania stawek ze względu na określone kryterium – z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad – i odpowiednie odniesienie się do tej kwestii czy to w uzasadnieniu uchwały, czy w jakikolwiek inny sposób na etapie jej uchwalania.

Mając na uwadze powyższe rozważania, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I wyroku stwierdzając nieważność uchwały w całości.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na zasądzone koszty złożyła się kwota 300 zł tytułem uiszczonego wpisu od skargi oraz kwota 14,76 zł tytułem uiszczonego wynagrodzenia za dokonanie czynności notarialnej – udzielenia pełnomocnictwa w formie aktu notarialnego.

-----------------------

II SA/Ke 359/18

5

II SA/Ke 359/18

1


ZDANIE ODRĘBNE

II SA/Ke 359/18

Uzasadnienie zdania odrębnego sędziego WSA Doroty Chobian do wyroku

z 5 lipca 2018 r.

Nie zgadzam się z wyrokiem z następujących powodów.

Po pierwsze, podkreślenia wymaga to, że w samej ustawie o publicznym transporcie drogowym nie określono, co należy rozumieć pod pojęciem "niedyskryminujących zasad". Zasadę zakazu dyskryminacji określa Konstytucja RP w art. 32, zgodnie z którym

1. Wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

2. Nikt nie może być dyskryminowany w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny.

Słowo dyskryminacja pochodzi od łacińskiego "discriminatio – rozróżnianie. Zarówno w słowniku wyrazów obcych (PWN) jak i w słownikach języka polskiego (przykładowo Słownik Współczesny Języka Polskiego W-ctwo Wilga 1996), pod pojęciem dyskryminacji rozumie się odmawianie komuś należnych praw, szykanowanie, prześladowanie jednostki lub grupy społecznej z powodu odmiennej rasy, narodowości, religii, płci. Generalnie więc uwzględniając znaczenie słowa dyskryminacja użytego w art. 32 Konstytucji jak i w słownikach, moim zdaniem należy przyjąć, że przeciwieństwo tego słowa czyli niedyskryminacja oznacza równe traktowanie. Dopiero różne traktowanie takich samych podmiotów może być uznane za dyskryminujące, chyba, że zostanie wykazane, że podmioty te nie są jednakowe. Tak więc co do zasady równe traktowanie – tak jak w tym przypadku ustalenie równej opłaty dla wszystkich przewoźników i operatorów – powinno być uznawane za niedyskryminujące. Co za tym idzie, jeśli organ ustala równe dla wszystkich przewoźników stawki, nie musi moim zdaniem uzasadniać, dlaczego stawek tych nie zróżnicował. Właśnie bowiem jednakowe stawki świadczą o respektowaniu zasady niedyskryminacji. Gdyby Gmina ustaliła stawki w różnej wysokości dla poszczególnych przewoźników, dopiero wówczas powinna moim zdaniem w uzasadnieniu uchwały wyjaśnić powody takiego zróżnicowania.

O nieważności podjętej przez organ samorządu terytorialnego uchwały można mówić wówczas, gdy jest ona sprzeczna z prawem. Tymczasem uznano, że uchwała jest sprzeczna z prawem, gdyż została podjęta niezgodnie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust.4 u.p.t.z. Faktycznie zaś zarzucono organowi, że uchwała nie uwzględnia uzasadnienia projektu do u.p.t.z., w którym usiłowano wyjaśnić, co należy rozumieć pod pojęciem niedyskryminujących zasad. Pomijając to, że moim zdaniem nie można czynić zarzutu naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności z powodu nierespektowanie uzasadnienie projektu ustawy, w sytuacji, gdy sama ustawa nie definiuje pojęcia niedyskryminujących zasad, to zauważyć należy, że uzasadnienie projektu w tej części może budzić wątpliwości. W zacytowanym w uzasadnieniu wyroku projekcie ustawy "niedyskryminujące zasady" zostały powiązane z kwestiami:

1/ jednakowej wysokości stawki opłaty,

2/ uwzględniania standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych i dworców,

3) uwzględniania wielkości taboru.

Zasada wynikająca z punku pierwszego została przez organ zrealizowana.

Co do zasady wynikającej z punktu drugiego, to nie wiadomo, czy wolą autora projektu ustawy było nałożenie wyższych opłat za zatrzymanie się na przystankach o wyższym standardzie (za czym przemawiałoby to, że skoro przystanek jest lepiej wyposażony, to opłata powinna być wyższa) czy też przeciwnie, wyższe opłaty powinny obowiązywać za zatrzymywanie się na przystankach słabo wyposażonych, skoro opłaty te będą przeznaczone właśnie na ich budowę i modernizację. Generalnie zaś zauważyć należy, że trudności budzi powiązanie dyskryminacji (a więc nierównego traktowania przewoźników) z wyposażeniem przystanków.

Odnośnie zasady wynikającej z punktu trzeciego, to podkreślenia wymaga, że u.p.t.z. nie zawiera także definicji pojęcia "tabor" ani też tego słowa nie używa. Jest ono użyte w ustawie o transporcie drogowym, która także nie zawiera jego definicji. Jednak z kontekstu wynika, że zostało ono użyte w znaczeniu ogółu środków transportu (art. 54b ust. 2 pkt 2 lit.b oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 lit.e) i tak też jest definiowane to pojęcie w słownikach języka polskiego.

W związku z tym wątpliwości budzi, czy autor projektu ustawy miał na myśli, że niedyskryminujące zasady to takie, które zakazują różnicowania opłat ze względu na wielkość taboru, a więc ilość posiadanych przez poszczególnych przewoźników pojazdów, czy też, że właśnie ilość tych pojazdów powinna wpływać na różnicowanie opłat. Tu jednak powstaje problem, czy duża ilość pojazdów, którymi konkretny przewoźnik wykonuje działalność powinna przemawiać za nałożeniem na niego wyższej opłaty, nawet jeśli rzadko jego pojazdy zatrzymują się na tych przystankach, czy też niższej i czy w ogóle wielkość taboru powinna wpływać na zróżnicowanie wysokości opłaty.

Natomiast skoro nawet w uzasadnieniu projektu ustawy o transporcie drogowym nie ma mowy o tym, że stawki opłat powinny być zróżnicowane w zależności od wielkości pojazdu, nie można moim zdaniem czynić zarzutu, że organ naruszył art. 16 ust. 4 tej ustawy, nie różnicując tych stawek w uwzględnieniu tego właśnie kryterium.

Po drugie, zgodnie z art. 16 ust. 5 u.p.t.z. stawka opłaty nie może być wyższa niż 0.05 zł za jedno zatrzymanie. Zaskarżoną uchwałą została ustalona opłata w wysokości 0,02 zł za jedno zatrzymanie dla wszystkich przewoźników. W świetle regulacji zawartej w art. 16 ust. 6 u.p.t.z., który przewiduje zmianę stawki w stopniu odpowiadającym średniorocznemu wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych, ustalonemu w ustawie budżetowej na dany rok, można założyć, że zaskarżoną uchwałą została ustalona stawka w prawie minimalnej wysokości. W tej sytuacji, zwłaszcza wobec wskazanej w uzasadnieniu okoliczności, że opłaty te tylko częściowo zrekompensują poniesione nakłady finansowe na budowę, przebudowę i remont przystanków i wiat przystankowych, których Gmina jest właścicielem to, że uchwała nie zawiera dokładnego uzasadnienia, dlaczego przyjęto stawkę w takiej właśnie wysokości nie jest wystarczające do stwierdzenia nieważności tej uchwały.

Reasumując, uważam, że samo przyjęcie równej dla wszystkich przewoźników stawki opłaty za zatrzymanie się na przystankach świadczy o uwzględnieniu przez organ niedyskryminujących zasad, co powoduje, że nawet jeśli w uzasadnieniu uchwały nie wskazano powodów braku zróżnicowania opłat, nie można zarzucić organowi ani naruszenia art. 16 ust. 4 u.p.t.z., ani też art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Taki zarzut można by postawić wówczas, gdyby stawki zostały zróżnicowane, a organ w uzasadnieniu uchwały nie wyjaśniał powodów takiego nierównego traktowania przewoźników albo też, gdyby organ ustalił stawkę opłaty w maksymalnej wysokości i nie uzasadnił tego w żaden sposób. Przyjęcie prawie minimalnej stawki, przy dopuszczalnej, wynoszącej 5 groszy, moim zdaniem powoduje to, że brak szczegółowego uzasadnienia tak określonej opłaty nie powinien skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały.