Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 538/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6102 Nabycie mienia Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Skarbu Państwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Sprostowano omyłkę
Powołane przepisy: article: art. 5, art. 6 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 135 poz 1451
law: Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 24 maja 2004 r. w sprawie kierowania i udzielania pomocy żołnierzom zawodowym w związku z pobieraniem przez nich nauki oraz ustalania równowartości kosztów poniesionych w związku z nauką
article: art. 60 ust. 1 i 3, art. 103 ust. 3
journal: Dz.U. 1998 nr 133 poz 872
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 1999 nr 13 poz 114
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na  prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania.
article: art. 141 § 4, art. 145 § 1 ust. 1 lit. c i ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 64 § 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego Katarzyna Czuduk po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1365/15 w sprawie ze skargi Fundacji [...] na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości 1. prostuje oczywiste omyłki zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku w ten sposób, że: a. na stronie 1 w zdaniu 1 po słowach "Minister (...) decyzją (...) z dnia [...] maja" w miejsce liczby "2014" wpisuje "2015"; b. na stronie 4 w akapicie 3 po słowach " Minister (...) decyzją (...) z dnia [...] maja" w miejsce liczby "2014" wpisuje "2015"; c. na stronie 5 w akapicie 3 po słowach "zaskarżonej decyzji" skreśla słowo "kanalizacyjnej"; 2. oddala skargę kasacyjną; 3. zasądza od Fundacji [...] na rzecz Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 26 listopada 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1365/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Fundacji [...] z siedzibą w K. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. własności nieruchomości.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Zarząd Powiatu [...] pismem z 25 kwietnia 2012 r. wniósł do Wojewody [...] o wydanie decyzji potwierdzającej nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna: K.-obszar wiejski, obręb: [...] , arkusz mapy 1, działka nr [...] o powierzchni 0.0660 ha; działka nr [...] o powierzchni 0.0020 ha; działka nr [...] o powierzchni 0.0060 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...].

Decyzją z [...] marca 2015 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] marca 2015 r.), Wojewoda [...] (dalej Wojewoda) stwierdził nabycie przez Powiat [...] z dniem 1 stycznia 1999 r., z mocy prawa, nieodpłatnie mienia "stanowiącego własność" Skarbu Państwa nieruchomości zajętej pod fragment drogi wojewódzkiej nr [...], oznaczonej w ewidencji gruntów: jednostka ewidencyjna: K.-obszar wiejski, obręb: [...] , arkusz mapy 1, działka nr [...] o powierzchni 0.0660 ha; działka nr [...] o powierzchni 0.0020 ha; działka nr [...] o powierzchni 0.0060 ha, zapisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]

Owa nieruchomość uprzednio zapisana była w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...], w której dziale II jako właściciel wpisany został Skarb Państwa. Księga ta została założona dla nieruchomości, dla której prowadzona była dawna księga wieczysta gruntowa [...].

Następnie działki nr: [...] , [...] i [...] zostały odłączone z księgi wieczystej nr [...] i aktualnie jest dla nich prowadzona księga wieczysta nr [...], w której dziale II jako właściciel figuruje Fundacja "[...]".

Podstawę wpisu [prawa] własności stanowi ostateczna decyzja Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] grudnia 2004 r.), zmieniająca ostateczną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lipca 2002 r.), na mocy której stwierdzono nabycie z dniem 25 czerwca [2002 r.] przez Fundację pod nazwą "[...]" (dalej skarżąca bądź Fundacja) własności nieruchomości wyszczególnionych w załączniku do tej decyzji pod pozycjami nr 3-5 ([...] - obręb [...]), wydaną w oparciu o przepisy ustawy z dnia 18 września 2001 r. o fundacji - Zakłady Kórnickie (Dz. U. nr 130, poz. 1451, dalej uFZK).

W myśl art. 6 ust. 1 uFZK Fundacja "[...]" dla realizacji celów określonych w art. 5 tej ustawy, została wyposażona nieodpłatnie w majątek obejmujący, w dniu wejścia w życie ustawy, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, wymienione w załączniku nr 2 do ustawy, które były własnością fundacji "[...]", bez prawa zbywania tego majątku.

Wykaz nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w które wyposaża się Fundację - [...] obejmował między innymi działki będące przedmiotem wniosku Powiatu [...].

Przedmiotowa nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. bezspornie stanowiła własność Skarbu Państwa, a żaden podmiot nie legitymował się w stosunku do niej jakimkolwiek tytułem prawnym.

Stosownie do art. 103 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną ([Dz. U. nr 133, poz. 872 ze zm.], dalej pwur bądź ustawa z 1998 r.), Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich.

W wykonaniu dyspozycji art. 103 ust. 1 pwur, Rada Ministrów rozporządzeniem z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich [Dz. U. nr 160, poz. 171, dalej rozporządzenie], ustaliła wykaz dróg krajowych, stanowiący załącznik nr 1 do rozporządzenia oraz wykaz dróg wojewódzkich, stanowiący załącznik nr 2 do rozporządzenia, przy czym rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z art. 103 ust. 3 pwur, z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1, stały się drogami powiatowymi.

Oznacza to, że dotychczasowe (według kategorii obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r.) drogi wojewódzkie, które nie zostały ujęte w załączniku nr 1 do rozporządzenia, tj. w wykazie dróg krajowych oraz drogi, które nie zostały ujęte w załączniku nr 2 do rozporządzenia, tj. w wykazie dróg wojewódzkich, zgodnie z art. 103 ust. 3 pwur stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi.

Zarząd Dróg Powiatowych w [...] (dalej Zarząd) pismem z 5 lutego 2015 r. wskazał, że na przedmiotowych działkach zlokalizowane jest pobocze drogi powiatowej nr [...] wraz z rowem przydrożnym i jest to obszar pomiędzy krawędzią jezdni, a istniejącym płotem, wyznaczającym granice pasa drogowego.

W okresie od 31 grudnia 1998 r. Zarząd wykonuje na tych działkach wszelkie prace związane z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego (np. koszenie, podcinanie drzew i krzewów).

Zasadnym jest przyjęcie, że w myśl obowiązującej w dniu 31 grudnia 1998 r. i w dniu 1 stycznia 1999 r. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. nr 14, poz. 60 ze zm., dalej udp), pobocze jako część drogi przyległa do jezdni, znajdująca się w pasie drogowym, zawiera się w definicjach drogi i korony drogi, ujętych w art. 4 ust. 1 pkt 1 i 7 udp.

Działki objęte niniejszym postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod fragment drogi wojewódzkiej nr [...], która następnie z dniem 1 stycznia 1999 r., stała się drogą powiatową nr [...]. Tym samym zdaniem organu spełnione zostały przesłanki z art. 60 pwur.

Dla oceny skutku prawnego, zaistniałego z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., pozostaje bez znaczenia fakt objęcia nieruchomości po tej dacie wyżej opisanymi decyzjami Wojewody [...], na podstawie przepisów ustawy o fundacji - [...].

Wskazał, że decyzja wydana na podstawie art. 60 pwur potwierdza jedynie stan prawny zaistniały z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r., mimo podjętych po tej dacie, wyżej opisanych czynności prawnych związanych ze zmianą właściciela tej nieruchomości (omówione powyżej zmiany właścicielskie zostały ujawnione zarówno w ewidencji gruntów, jak i w księdze wieczystej) - wydana przez wojewodę decyzja ma jedynie charakter deklaratoryjny.

Minister Skarbu Państwa (dalej Minister) decyzją z dnia [...] maja 2014 r. [winno być 2015 r.] nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2015 r.) po rozpoznaniu odwołania Fundacji [...], utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2015 r.

W uzasadnieniu Minister wskazał, że Wojewoda na każdym etapie postępowania informował strony, w tym Fundację [...], o jego przebiegu jak też możliwości wypowiedzenia się w sprawie. Świadczy o tym rozprawa administracyjna przeprowadzona dnia 16 stycznia 2013 z udziałem stron i zawiadomienie wysłane przez Wojewodę stronom (art. 10 § 1 kpa).

Minister wskazał, że działki nr: [...] o pow. 0.0660 ha; [...] o pow. 0.0020 ha i [...] o pow. 0.0060 ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...] , w dniu 1 stycznia 1999 r. były własnością Skarbu Państwa. Owe działki gruntu wchodziły w skład drogi powiatowej oznaczonej nr [...] (dawna droga woj. nr [...]), o czym świadczy treść pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z 5 lutego 2015 r.

Droga ta stała się drogą powiatową, gdyż nie znalazła się w wykazie zawartym w załącznikach do rozporządzenia. Zgodnie z art. 103 ust. 3 pwur dotychczasowe drogi wojewódzkie które nie zostały ujęte w załącznikach do rozporządzenia, stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Tym samym spełnione zostały przesłanki określone w art. 60 pwur.

Wydana w tym trybie decyzja Wojewody jest decyzją deklaratoryjną potwierdzającą stan prawny i faktyczny na dzień 1 stycznia 1999 r.

Odnosząc się do kwestii kolizji decyzji z [...] marca 2015 r., w związku z wydaniem decyzji z [...] grudnia 2004 r., zmieniającej decyzję z [...] lipca 2002 r., na mocy której stwierdzono nabycie z dniem 25 czerwca 2002 r. przez Fundację "[...]" prawa własności omawianych nieruchomości, Minister powołał pogląd wyrażony w wyroku NSA z 30.1.2009 r. I OSK 1317/08. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nabycie określonego uprawnienia z mocy samego prawa oznacza, że jest ono przewidzianym w ustawie skutkiem, który następuje z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, jeżeli są spełnione wymienione w tym przepisie warunki. Skutek w postaci nabycia uprawnienia w takim wypadku następuje bez względu na późniejsze zdarzenia prawne. Zasady tej nie podważa to, że nabycie prawa stwierdza się w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy. Decyzja taka w swej istocie potwierdza, że konkretny podmiot nabył określone prawo z dniem wskazanym w przepisie, a więc odnosi się do ówczesnego stanu prawnego nieruchomości i nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które mogły nastąpić po dniu wejścia w życie ustawy.

Skargę na decyzję z [...] maja "2014" [winno być "2015"] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Fundacja [...] z siedzibą w K..

Skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

1. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 uFZK w zw. z art. 64 "§" [winno być "ust."] 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie ww. przepisu i nieuwzględnienie ustawowego zakazu zbywania nieruchomości, których właścicielem jest skarżąca, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa własności skarżącej;

2. art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że Powiat [...] spełniał wymienione w tym przepisie warunki do nabycia spornych działek z mocy prawa;

3. art. 60 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 2 lutego 1999 r. w sprawie trybu przekazywania mienia przez Skarb Państwa powiatom i miastom na prawach powiatu oraz określenia kategorii mienia wyłączonego z przekazywania (Dz. U. nr 13 poz. 114, dalej rozporządzenie) przez stwierdzenie nabycia przez Powiat [...] spornych działek na podstawie wadliwego, obarczonego brakami postępowania administracyjnego, bez uwzględnienia koniecznej dokumentacji;

4. art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że sporne działki stały się fragmentem drogi powiatowej z mocy prawa wyłącznie z uwagi na niezaliczenie przedmiotowych działek do kategorii drogi krajowej lub wojewódzkiej;

5. art. 7 kpa przez pobieżne wyjaśnienie sprawy, bowiem decyzja jest lakoniczna; organ II instancji praktycznie powielił treść decyzji organu I instancji, nie odniósł się do zarzutów naruszenia procedury przy przekazywaniu spornych działek oraz zakazu zbywania nieruchomości, w które została wyposażona skarżąca;

6. art. 80 kpa przez dowolną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności przez powtórzenie wniosków organu I instancji wyciągniętych z całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji I instancji; ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji I instancji.

W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej ppsa) oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w świetle art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego.

Oznacza to, że nabyciu przez jednostkę samorządu terytorialnego podlega mienie Skarbu Państwa, które znajduje się we władaniu instytucji i osób prawnych w przewidzianej prawem formie.

Nie ulega wątpliwości, że działki nr: [...] o pow. 0.0660 ha; [...] o pow. 0.0020 ha i [...] o pow. 0.0060 ha, zapisane w księdze wieczystej nr [...], w dniu 1 stycznia 1999r. były własnością Skarbu Państwa, a więc tym samym została spełniona jedna z przesłanek określona w art. 60 pwur.

Stosownie do art. 103 ust. 3 pwur z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie nie objęte rozporządzeniem stają się drogami powiatowymi.

Zgodnie z art. 19 ust. 2 pkt 3 udp, w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 1998 r., zarządcami dróg powiatowych są odpowiednie zarządy powiatów.

Organ w oparciu o pismo Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z 5 lutego 2015 r. prawidłowo ustalił, że przedmiotowe działki gruntu wchodziły w skład drogi powiatowej oznaczonej nr [...] (dawna droga woj. nr [...]).

Na owych działkach zlokalizowane jest pobocze drogi powiatowej nr [...] wraz z rowem przydrożnym i jest to obszar pomiędzy krawędzią jezdni, a istniejącym płotem, wyznaczającym granice pasa drogowego.

W okresie od 31 grudnia 1998 r. Zarząd wykonuje na tych działkach wszelkie prace związane z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego (np. koszenie, podcinanie drzew i krzewów).

Drugą przesłanką, o której mowa w art. 60 pwur, jest pozostawanie nieruchomości we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego, na podstawie ustaw kompetencyjnych oraz przepisów powołanej ustawy.

W przypadku zastosowania art. 60 pwur do potwierdzenia nabycia mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie organ ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że zarządca drogi Zarząd Dróg Powiatowych w [...], będący jednostką organizacyjną Powiatu [...], przedmiotowe działki gruntu posiadał w faktycznym władaniu w dacie 1 stycznia 1999 r.

Odnosząc się do kwestii kolizji zaskarżonej decyzji z [...] marca 2015 r., w związku z wydaniem decyzji z [...] grudnia 2004 r. zmieniającej decyzję z [...] lipca 2002 r., na mocy której stwierdzono nabycie z dniem 25 czerwca 2002 r. przez Fundację [...] prawa własności omawianych nieruchomości, Sąd I instancji podkreślił, że w orzecznictwie jednolicie prezentowane jest stanowisko, że jakiekolwiek zdarzenia prawne, które zaszły po dniu 1 stycznia 1999 r., jeżeli w tym dniu spełnione były przesłanki do komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 60 pwur, nie mają wpływu na prawa jednostki samorządu terytorialnego. Co więcej, wszelkie umowy, niezależnie od tego czy wynikały ze zobowiązań Skarbu Państwa, czy też inne, zawarte po dniu 1 stycznia 1999 r. nie mogą znosić skutków komunalizacji, która nastąpiła z dniem 1 stycznia 1999 r.

Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji administracyjnej, która jest niezbędna jedynie dla potwierdzenia prawa nabytego już z mocy ustawy, bowiem ma charakter wyłącznie deklaratoryjny.

W tej sytuacji Sąd I instancji dokonując kontroli decyzji Ministra Skarbu Państwa w zakresie określonym przez art. 145 § 1 ppsa, nie dopatrzył się naruszeń przepisów prawa, skutkujących wycofaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Odnosząc się do zarzutów skargi, nie można zgodzić się, że organ dokonał błędnej wykładni art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 3 pwur. Sąd I instancji nie stwierdził, by postępowanie administracyjne było obarczone brakami bez uwzględnienia koniecznej dokumentacji. Organ prawidłowo ocenił całokształt zgromadzonego materiału dowodowego.

Biorąc pod uwagę zgromadzony przez organ materiał dowodowy i przeprowadzoną rozprawę administracyjną, nie można zarzucić organom administracji publicznej naruszenie art. 7 kpa, gdyż podjęły one wszelkie możliwe czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego organy w sposób zgodny z art. 80 kpa dokonały ich oceny.

Skargę kasacyjną od wyroku I SA/Wa 1365/15 wywiodła Fundacja [...] , reprezentowana przez pełnomocnika r. pr. K. K., która zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego:

a. art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 uFZK w zw. z art. 64 "§" [winno być "ust."] 2 Konstytucji RP przez niezastosowanie ww. przepisu i nieuwzględnienie ustawowego zakazu zbywania nieruchomości, których właścicielem jest skarżąca, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia prawa własności skarżącej;

b. art. 60 ust. 1 ustawy z 13 października 1998 r. przez błędną wykładnię i uznanie, że Powiat [...] spełniał wymienione w tym przepisie warunki do nabycia spornych działek z mocy prawa;

c. art. 60 ust. 3 pwur w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię i stwierdzenie, że Powiat [...] skutecznie nabył sporne działki, mimo wadliwego i obarczonego błędami postępowania administracyjnego;

d. art. 103 ust. 3 pwur przez jego błędną wykładnię i uznanie, że sporne działki stały się fragmentem drogi powiatowej z mocy prawa wyłącznie z uwagi na niezaliczenie przedmiotowych działek do kategorii drogi krajowej lub wojewódzkiej;

2. przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 141 § 4 ppsa przez brak odniesienia się przez Sąd do zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 uFZK i brak uzasadnienia przyczyny nieuwględnienia zarzutu dokonania błędnej wykładni art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 3 pwur;

b. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 2 ppsa w zw. z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 uFZK przez niestwierdzenie nieważności decyzji organów administracji, mimo wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa;

c. art. 145 § 1 "ust." [winno być "pkt"] 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 80 kpa przez nieuchylenie decyzji Ministra w sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy wskazuje na brak podstaw prawnych do nabycia spornych działek przez Powiat [...] oraz wadliwość procedury zaliczenia ww. działek do kategorii drogi powiatowej.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie zaskarżonego wyroku w trybie art. 188 ppsa, bowiem sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i: na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa stwierdzenie nieważności decyzji z [...] maja 2015 r. w całości i poprzedzającej ją decyzji z [...] marca 2015 r.; albo na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ppsa uchylenie decyzji z [...] maja 2015 r. i poprzedzającej decyzji z [...] marca 2015 r., ewentualnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Skarga kasacyjna złożona w niniejszej sprawie została oparta na obu podstawach określonych w art. 174 pkt 1 i 2 ppsa tj. na naruszeniu norm prawa materialnego i przepisów postępowania.

Niezasadny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7 i 80 kpa. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji trafnie uznał, że organy obu instancji prawidłowo zabrały dowody co do faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy i należycie oceniły zebrane dowody. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, z pisma Zarządu Dróg Powiatowych w [...] z 5 lutego 2015 r. bezspornie wynika, że przedmiotowe działki wchodziły w skład drogi powiatowej oznaczonej nr [...] (dawna droga wojewódzka nr [...]). Znajduje się na nich pobocze drogi powiatowej nr [...] wraz z rowem przydrożnym, jest to obszar między krawędzią jezdni, a płotem, wyznaczającym granice pasa drogowego. Jak wskazano w ww piśmie, w okresie od 31 grudnia 1998 r. to Zarząd wykonuje na tych działkach wszelkie prace związane z bieżącym utrzymaniem pasa drogowego. Przy nabyciu mienia Skarbu Państwa przez jednostki samorządu terytorialnego zajętego pod drogi publiczne należy brać pod uwagę faktyczne władanie i wykorzystanie nieruchomości, co do których nie ma wątpliwości w niniejszej sprawie. Zatem zarzut naruszenia art. 60 ust. 3 pwur w zw. z § 6 ust. 2 rozporządzenia również okazał się niezasadny.

Zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 uFZK w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji RP z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r., nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r., nr 200, poz. 1471, z 2009 r., nr 114, poz. 946) nie mógł zostać skutecznie podniesiony, ponieważ wskazane przepisy prawa materialnego nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Wykaz nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, w które została wyposażona Fundacja , obejmował między innymi działki będące przedmiotem wniosku Powiatu – nr: [...] , [...] i [...] (k. 2, 36 akt administracyjnych). Jednak sporna nieruchomość w dniu 31 grudnia 1998 r. stanowiła własność Skarbu Państwa, w związku z czym bez znaczenia w niniejszej sprawie pozostaje fakt, że nieruchomości te zostały objęte decyzjami Wojewody [...], na podstawie przepisów ustawy o fundacji - [...]. Trafnie wskazał Sąd I instancji, że decydujące znaczenie dla komunalizacji przedmiotowych działek ma stan prawny i faktyczny nieruchomości istniejący w dniu 1 stycznia 1999 r. (art. 60 ust. 1 pwur). Nabycie prawa do spornych działek nastąpiło na mocy samej ustawy, zatem stanowi skutek przewidziany w samej ustawie, który ziszcza się z dniem wejścia w życie przepisu prawnego, przy spełnieniu wymienionych w nim przesłanek. Decyzja administracyjna potwierdza jedynie fakt nabycia przez konkretny podmiot określonego prawa z dniem wskazanym w przepisie, zatem nie rozstrzyga o stanie prawnym powstałym na skutek zdarzeń późniejszych, które nastąpiły po wejściu w życie ustawy, a na które powołuje się skarżąca kasacyjnie. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, jakiekolwiek zdarzenia prawne, które zaszły po dniu 1 stycznia 1999 r., jeżeli w tym dniu spełnione były przesłanki do komunalizacji nieruchomości na podstawie art. 60 pwur, nie mają wpływu na prawa jednostki samorządu terytorialnego. Powołanie się przez skarżącą kasacyjnie na ustawę z dnia 18 września 2001 r. o fundacji Zakłady Kórnickie nie mogło odnieść zamierzonego skutku, tak samo jak zarzut naruszenia art. 60 ust. 1 pwur. Działki nr: [...] , [...] i [...] w dniu 1 stycznia 1999 r. były własnością Skarbu Państwa. Trafnie Sąd I instancji uznał, że została spełniona przesłanka określona w art. 60 ust. 1 pwur, zgodnie z którym mienie Skarbu Państwa będące we władaniu instytucji i państwowych jednostek organizacyjnych przejmowanych z dniem 1 stycznia 1999 r. przez jednostki samorządu terytorialnego na podstawie przepisów ustawy kompetencyjnej oraz przepisów niniejszej ustawy z tym dniem staje się z mocy prawa mieniem właściwych jednostek samorządu terytorialnego, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej.

Zgodnie z art. 103 ust. 1 pwur, Rada Ministrów miała określić, w drodze rozporządzenia, do dnia 31 października 1998 r., wykaz dróg krajowych i wojewódzkich. Wykaz dróg krajowych, stanowi załącznik nr 1 do rozporządzenia zaś wykaz dróg wojewódzkich, stanowi załącznik nr 2 do rozporządzenia, które weszło w życie z dniem 1 stycznia 1999 r. Zgodnie z treścią art. 103 ust. 3, z dniem 1 stycznia 1999 r. dotychczasowe drogi krajowe i wojewódzkie, nie wymienione w ust. 1 stały się drogami powiatowymi.

Fundacja "[...]", ustanowiona ustawą z 18 września 2001 r. o Fundacji "Zakłady Kórnickie" (Dz. U. nr 130, poz. 1451 – w brzmieniu pierwotnym) nie jest następcą prawnym Fundacji "[...]" ustanowionej ustawą z dnia 30 lipca 1925 r., a powstałej z oddanego Narodowi Polskiemu majątku nieruchomego Jadwigi z Działyńskich Zamoyskiej i Władysława Zamoyskiego, zlikwidowanej po II wojnie światowej. Wskazuje na to preambuła ustawy z 2001 r., w której ustawodawca wskazał: "Dążąc do umożliwienia kontynuacji tradycji fundacji "[...]" ustanowionej ustawą z dnia 30 lipca 1925 r., a powstałej z oddanego Narodowi Polskiemu majątku nieruchomego Jadwigi z Działyńskich Zamoyskiej i Władysława Zamoyskiego, stanowi się, co następuje:

Art. 1. 1. Ustanawia się fundację pod nazwą "[...] ", zwaną dalej "Zakładami". [...] Art. 6. 1. Dla realizacji celów określonych w art. 5 wyposaża się nieodpłatnie Zakłady w majątek obejmujący, w dniu wejścia w życie ustawy, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa, wymienione w załączniku nr 2 do ustawy, które były własnością fundacji "[...] ", bez prawa zbywania tego majątku. 2. Majątek Skarbu Państwa, w który wyposaża się Zakłady, nie obejmuje nieruchomości będących przedmiotem użytkowania wieczystego, w tym także nieruchomości będących w użytkowaniu wieczystym Polskiej Akademii Nauk lub placówek naukowych Polskiej Akademii Nauk, a także znajdujących się na tych gruntach budynków Polskiej Akademii Nauk lub jej placówek naukowych oraz nieruchomości wchodzących w skład parków narodowych lub będących w zarządzie Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe.".

Tak więc skarżąca w dniu 1 stycznia 1999 r. nie legitymowała się jakimkolwiek tytułem prawnym do przedmiotowych nieruchomości. Zwrot "bez prawa zbywania tego majątku" rozumieć należy, że skarżąca nie może w trybie czynności prawnej rozporządzającej (np. umowa kupna-sprzedaży, umowa zamiany, umowa darowizny), zbyć nieruchomości na rzecz osób trzecich. W żaden sposób wskazane wzorce kontroli nie stanowią przeszkody dla nabycia prawa własności owych nieruchomości z mocy samego prawa (A. Stelmachowski w: red. T. Dybowski, Prawo rzeczowe, tom 3, System Prawa Prywatnego, C.H. Beck 2007, s. 370, nb 116), w trybie art. 60 ust. 1 pwur, co miało miejsce w kontrolowanej sprawie.

Z tych względów niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia art. 60 ust. 1 i 3 oraz art. 103 ust. 3 pwur.

Jak słusznie wskazał Minister oraz Sąd I instancji, oznacza to, że dotychczasowe (według kategorii obowiązującej do dnia 31 grudnia 1998 r.) drogi wojewódzkie które nie zostały ujęte w załączniku nr 1 do rozporządzenia, tj. w wykazie dróg krajowych oraz drogi, które nie zostały ujęte w załączniku nr 2 do tego rozporządzenia, tj. w wykazie dróg wojewódzkich, zgodnie z treścią art. 103 ust. 3 ustawy z 13 października 1998 r. stały się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogami powiatowymi. Zasadnie przyjęto, że działki objęte niniejszym postępowaniem w dniu 31 grudnia 1998 r. zajęte były pod fragment drogi wojewódzkiej, która z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą powiatową. Zarzut wadliwości procedury zaliczenia owych działek do kategorii drogi powiatowej okazał się niezasadny. Dla nabycia nieruchomości Skarbu Państwa, które w dniu 1 stycznia 1999 r. zajęte były pod drogi publiczne, nie było konieczne spełnienia jakichkolwiek innych wymogów proceduralnych, niż wskazanych w zaskarżonym wyroku. W szczególności nie było podstaw do badania spisu inwentarza ani protokołu zdawczo-odbiorczego, obejmujących przedmiotowe działki. Zarządca drogi nie musiał wykazywać się dokumentem świadczącym o władaniu nieruchomością. Sąd Najwyższy w uchwale składu Siedmiu Sędziów z 16.11.1990 r., III AZP 10/90, OSNC 1991/4/39, stanowiącej odpowiedź na pytanie prawne postawione przez Naczelny Sąd Administracyjny wyraził pogląd, że okręgowe dyrekcje dróg publicznych sprawują zarząd (administrację) gruntami zajętymi pod drogi publiczne przede wszystkim na podstawie ogólnej legitymacji przewidzianej ustawą o drogach publicznych, co wyłącza w stosunku do nich stosowanie przekazania w zarząd tych gruntów na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Zarzut naruszenia art. 103 ust. 3 pwur nie mógł zostać uwzględniony.

Wobec braku zasadności, wskazanych w skardze kasacyjnej, zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, skutku nie mogły odnieść sformułowane we wniesionym środku zaskarżenia zarzuty naruszenia przepisów postępowania, skoro autor kasacji, naruszenia przepisów postępowania upatrywał w głównej mierze w niewłaściwej ocenie przez Sąd I instancji materiału dowodowego i błędnej jego interpretacji.

Nieusprawidliwony okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa. Uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie (art. 141 § 4 ppsa). Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie winno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wbrew zarzutom postawionym w skardze kasacyjnej Wojewódzki Sąd Administracyjny jednoznacznie wyjaśnił w uzasadnieniu wydanego wyroku, że podstawę prawną orzekania w przedmiotowej sprawie stanowił art. 151 ppsa. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile to te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (wyrok NSA z 24.6.2004 r. FSK 2633/04, Lex 173345). Art. 141 § 4 ppsa zobowiązuje Sąd do rozważenia w uzasadnieniu orzeczenia wszystkich zarzutów strony oraz stanowisk pozostałych stron, jeżeli mogą one mieć wpływ na wynik sprawy, a zatem do zarzutów istotnych. Brak powołania lub zajęcia stanowiska przez Sąd w stosunku do zarzutów, wprawdzie podniesionych w skardze, ale niemających znaczenia dla rozstrzygnięcia, nie może być traktowany jako uchybienie określone w art. 174 pkt 2 ppsa. Treść zaskarżonego wyroku i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Sąd I instancji, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia. Sąd I instancji prawidłowo zbadał legalność decyzji, mając na uwadze wszystkie przepisy mające zastosowanie w sprawie.

Stosownie do art. 145 § 1 pkt 2 ppsa sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa lub w innych przepisach. Zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca w szczególności nie naruszają rażąco art. 6 ust. 1 w zw. z art. 5 uFZK. Decyzje organów obu instancji odpowiadają prawu, zatem skarżąca nie mogła skutecznie domagać się stwierdzenia ich nieważności. Także zatem zarzuty z drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 ppsa) nie mogły zostać uwzględnione.

O sprostowaniu oczywistych omyłek w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku orzeczono na podstawie art. 156 § 3 ppsa.

Na podstawie art. 184 ppsa skargę kasacyjną, jako niezasadną, należało oddalić. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 ppsa.