Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 978/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-01-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: par. 2 ust. 1
journal: Dz.U. 2009 nr 33 poz 262
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 4 ust. 8
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska – Gwiazda, Sędziowie Sędzia WSA Artur Kot, Sędzia WSA Renata Nawrot (sprawozdawca), Protokolant Specjalista Ilona Obara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2018 r. w Radomiu sprawy ze skargi D. M. na decyzję Dyrektora [...]Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] z dnia [...]czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w części oraz odmowa przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszym postępowaniu jest skarga D. M. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w W. Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie umorzenia postępowania w części i odmowy płatności rolnośrodowiskowej na 2011 rok.

Stan faktyczny i prawny sprawy przedstawia się następująco:

Wnioskiem z 17 maja 2011 r. D. M. (zwany dalej: wnioskodawca, skarżący, beneficjent) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w B. (zwany dalej: Kierownik BP, organ I instancji) wniosek o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej (zwana dalej: płatność PRŚ) na 2011 r. do gruntów rolnych zadeklarowanych na działkach rolnych o łącznej powierzchni [...] ha. W toku postępowania wnioskodawca wycofał część wniosku, obejmującego zadeklarowane do płatności działki rolne o łącznej powierzchni [...] ha oraz zmienił wniosek zmniejszając powierzchnię dwóch działek rolnych. Ostatecznie do płatności zadeklarował działki o powierzchni [...] ha.

Decyzją nr [...] z [...] lipca 2012 r. organ I instancji umorzył postępowanie administracyjne w części dotyczącej działek, co do których cofnięto wniosek oraz odmówił przyznania PRŚ na 2011 r. uznając, iż beneficjent nie posiadał zadeklarowanej do płatności części działki nr [...] o powierzchni [...] ha, z uwagi na wystąpienie co do niej konfliktu krzyżowego z M. G.. Decyzja ta została uchylona w toku postępowania odwoławczego decyzją Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwany dalej: Dyrektor ARiMR, organ odwoławczy) z [...] listopada 2012 r., znak [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. Zainicjowane przez beneficjenta postępowanie sądowe zostało umorzone postanowieniem WSA w Warszawie z 9 maja 2013 r., sygn. VIII SA/Wa 86/13.

Ponownie rozpoznając sprawę, decyzją nr [...] z [...] stycznia 2014 r. Kierownik BP, działając na podstawie art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm., zwana dalej: ustawą ONW), § 2 ust. 1, § 14 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz.U. nr 33, poz. 262 ze zm., zwane dalej: rozporządzeniem PRŚ), art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25/8 z 28.01.2011, zwane dalej: rozporządzeniem 65/2011) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., zwana dalej: k.p.a.), orzekł o umorzeniu postępowania administracyjnego w części oraz o odmowie przyznania PRŚ na 2011 r.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowiło ustalenie przez organ nowych okoliczności

w zakresie tego, iż składając wniosek o przyznanie płatności beneficjent nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego deklarowanego do płatności, ponieważ gospodarstwo to pozostawało we władaniu P. M.. Według organu, to P. M. prowadził gospodarstwo rolne, ponosił nakłady i czerpał z tego tytułu zyski, zaś gospodarstwo rolne beneficjenta zostało "sztucznie" utworzone w celu ominięcia modulacji i uzyskania wyższych płatności. Przyznanie skarżącemu wnioskowanej na 2011 r. pomocy byłoby sprzeczne z przepisami, tj. § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia PRŚ w związku ze stworzeniem przez producenta sztucznych warunków do uzyskania płatności poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego.

W odwołaniu złożonym na powołaną decyzję skarżący wnosząc o jej uchylenie, zarzucił nieprawidłowe prowadzenie postępowania dowodowego, nieprzeprowadzenie żądanych przez skarżącego dowodów, brak obiektywizmu, dowolną, błędną, arbitralną i stronniczą ocenę materiału dowodowego sprawy, a także błędy w ustaleniach faktycznych. Podniósł także wadliwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 30 rozporządzenia Komisji (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE L 30

z 31.01.2009 r., str. 16., zwane dalej: rozporządzeniem 73/2009) oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Decyzją Nr [...] z [...] czerwca 2014 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., orzekł o utrzymaniu zaskarżonej decyzji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego sprawy organ odwoławczy wskazał, że beneficjent składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale również w 2011 r. występował z wnioskiem

o przyznanie płatności jako wspólnik 26 spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P. M.. Łączna powierzchnia gruntów deklarowana przez skarżącego do płatności ONW w 2011 r. wyniosła [...] ha, zaś do PRŚ w pakiecie 2 – [...] ha. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów (umowy o świadczenie usług, protokołu z odbioru usługi, faktury za usługę) wynika, że prac polowych nie wykonuje on samodzielnie. Większość prac na deklarowanych do płatności w 2011 r. działkach rolnych, związanych z utrzymywaniem gruntów rolnych zgodnie z normami (przygotowanie gruntu, zasiew, dosiew), wykonywała firma [...]., której właścicielem jest P. M..

Organ odwoławczy stwierdził, iż skoro spółki powiązane osobowo z P. M. (których w 2011 r. było łącznie [...]) nie posiadają odrębnych środków produkcji, a prace rolne wykonywane są przez firmę [...] lub [...] sp. z o.o., zarządzaną przez P. M., to uprawniona jest teza, że spółki te (w tym także [...] spółek, gdzie jako jedyni wspólnicy założyciele występują: D. i P. M.) zostały powołane w celu podziału większego gospodarstwa zarządzanego przez P. M., R. M. oraz skarżącego, wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych. Forma, w jakiej beneficjent prowadzi swoją działalność rolniczą

w ramach deklarowanego we wniosku na 2011 r. obszaru, odpowiada tej, która jest prowadzona przez pozostałe spółki powiązane z P. M. i skarżącym. Prace polowe zlecane są firmie P. M., płody rolne sprzedawane okolicznym rolnikom, przekazywane im w zamian za pomoc w zebraniu plonu lub nawet na zasadzie darowizny Kołu Łowieckiemu (taka sytuacja miała miejsce w 2012 r., skarżący część zbiorów przekazał Kołu Łowieckiemu "[...]"). Zdaniem Dyrektora ARiMR, działalność poszczególnych spółek oraz skarżącego jest skupiona na uzyskaniu dopłat w możliwie najwyższej kwocie. Nie jest istotne uzyskanie najlepszego plonu, a następnie sprzedanie go po najkorzystniejszej cenie lub wykorzystanie we własnym gospodarstwie. Wykazywane korzyści, wynikające ze współpracy wspólników poszczególnych spółek, miałyby uzasadnienie w przypadku jednej – dwóch spółek tworzonych przez te same osoby czy podmioty. Uzasadnienia takiego nie można natomiast znaleźć w przypadku utworzenia kolejnych 26 spółek w takiej samej konfiguracji osobowej (P. i D. M., tj. syn i ojciec, posiadający odrębne numery producentów). Stwierdził dalej, iż starając się wykazać swoją samodzielność w prowadzeniu gospodarstwa, skarżący podawał, że z ojcem, P. M., nie utrzymuje kontaktów od momentu rozwodu z jego matką R. M. (uzyskanego w 2011 r.), jednak przeczy temu zarówno zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (umowy na usługi zawierane z firmą [...] P. M., zakup materiału siewnego z gospodarstwa ojca, umowy o współpracy na 2012 r.), jak również fakt, że w okresie 2011 r. P. M. był pełnomocnikiem beneficjenta, czynnie uczestnicząc w prowadzonym postępowaniu odwoławczym i sądowym. Tezie skarżącego o braku współpracy, czy współdziałania przeczy także fakt, że ww. często w siedzibie organu razem załatwiają sprawy dotyczące postępowań odwoławczych spółek, które są z nimi powiązane. Na ich wspólne działanie wskazuje okoliczność udzielenia przez beneficjenta P. M. pełnomocnictwa w niniejszej sprawie i czynny udział pełnomocnika w prowadzonym postępowaniu, zarówno przed organem I instancji (pokwitowanie odbioru wezwania z 11 lipca 2011 r., wniosek o przesłuchanie świadków złożony 6 lutego 2012 r., odbiór korespondencji kierowanej do skarżącego - 1 marca 2012 r., pismo wyjaśniające z 13 marca 2012 r. dotyczące konfliktu kontroli krzyżowej, pokwitowanie odbioru zawiadomienia z 18 maja 2012 r.,

4 czerwca 2012 r.), jak i w postępowaniu odwoławczym (zapoznanie z aktami sprawy

2 lipca 2012 r., złożenie odwołania od decyzji wydanej w sprawie rolnośrodowiskowej za 2011 r. oraz jego sprostowanie w piśmie z 25 lipca 2012 r., zapoznanie z aktami sprawy – 25 i 27 września 2012 r., pismo z 27 września 2012 r., skarga na decyzję organu odwoławczego). Ponadto prace polowe w ramach prowadzonego przez skarżącego gospodarstwa wykonywane były przez [...]., firmę P. M.. Trudno zatem uznać, że skarżący samodzielnie i zupełnie niezależnie od ojca prowadzi gospodarstwo rolne.

W ocenie organu odwoławczego, ww. okoliczności świadczą o tym, że deklarowane we wniosku przez beneficjenta powierzchnie działek uprawiane były wspólnie i we współpracy, a nawet w porozumieniu z P. M..

W przedmiotowej sprawie doszło zatem do stworzenia przez P. i D. M. sztucznych warunków zmierzających do uzyskania korzyści sprzecznych

z celami wsparcia, polegających na podziale dużego areału (ponad [...] hektarów) na [...] mniejszych podmiotów, ubiegających się o indywidualne przyznanie płatności, umożliwiające obejście przepisów modulacyjnych. Powyższe, zgodnie

z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa unijnego: art. 4 ust. 3 rozporządzenia Rady (WE, EURATOM) Nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L 312 z 23.12.1995), art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 i art. 30 rozporządzenia 73/2009, wyklucza przyznanie płatności. Ponadto wnioskowana płatność PRŚ nie przysługuje wobec niespełnienia przez beneficjenta ustawowego warunku posiadania gospodarstwa rolnego (art. 18 ustawy ONW). Organ odwoławczy wskazał przy tym, że stworzenie sztucznych warunków skutkujących ominięciem modulacji jest sprzeczne z celem zrównoważonego rozwoju, jako jednego z celów Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW). Zrównoważony rozwój jest misją Europejskiego Funduszu Rolnego na Rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFROW), co wynika z art. 3 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (DZ.U.UE.L.2005.277.1). Ominięcie przepisów modulacyjnych w sposób wskazany

w zaskarżonej decyzji i uzyskanie w ten sposób nadmiernych płatności, zdaniem organu odwoławczego, stoi w sprzeczności ze zrównoważonym rozwojem obszarów wiejskich. W rozpatrywanym przypadku, aplikowanie przez podzielone w ramach 77 spółek cywilnych i z o.o. gospodarstwo prowadzi do uzyskania niemal pełnej kwoty wsparcia i znacząco większej, niż gdyby współdziałający ze sobą P. M., R. M. i beneficjent złożyli jeden wniosek w ramach jednego, wspólnie prowadzonego gospodarstwa.

Uwzględniając zarówno definicję rolnika (art. 2 lit. a rozporządzenia 73/2009), jak i gospodarstwa rolnego (art. 2 lit. b ww. rozporządzenia oraz pkt I i pkt II załącznika do Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1444/2002 z dnia 24 lipca 2002 r. zmieniającego decyzję Komisji 2000/115/WE odnoszącą się do definicji, charakterystyk, wyjątków od definicji oraz regionów i okręgów, dotyczących przeglądów struktur gospodarstw rolnych (Dz. Urz. UE. L. 2002.216.1), Dyrektor ARiMR ocenił, że P. M. oraz współdziałającą z nim grupę osób: R. M. i skarżącego należy uznać za jednego rolnika, a wszystkie jednostki produkcyjne, tj. spółki powiązane osobowo

i zarządzane przez tę grupę osób wraz z prowadzoną przez P. M. działalnością gospodarczą pod nazwą [...]., jako jedno gospodarstwo prowadzone przez P. M. wraz z członkami jego rodziny (synem i byłą żoną). Taka forma współpracy traktowana jako wszystkie jednostki zarządzane przez grupę osób fizycznych, uznawana jest za jedno gospodarstwo w świetle rozporządzenia 73/2009. Rola wnioskodawcy w tym przypadku sprowadzała się do złożenia wniosku o przyznanie płatności.

W konsekwencji powyższych ustaleń Dyrektor ARiMR uznał, że organ I instancji prawidłowo odmówił beneficjentowi przyznania płatności PRŚ ze względu na niespełnienie warunków określonych w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia PRŚ w związku z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

W skardze złożonej na powołaną decyzję do sądu administracyjnego skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając mające istotny wpływ na wynik sprawy: 1) błędy w ustaleniach faktycznych, postępowaniu dowodowym i ocenie materiału dowodowego; 2) błędną wykładnię

i zastosowanie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011; 3) niekonstytucyjność stosowania powołanego przepisu w sprawie.

W uzasadnieniu złożonego środka zaskarżenia beneficjent podniósł m.in. że jego wniosek spełnia kryteria kwalifikowalności z przepisów unijnych i krajowych, w tym posiadanie rolnicze gruntów. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby zastosowanie

w sprawie art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, a odmowa płatności nastąpiłaby ze względu na brak spełnienia przesłanki kwalifikowalności. Zdaniem skarżącego, stan posiadania gruntów powinien być ustalony wyczerpująco i precyzyjnie,

z uwzględnieniem fizycznego władania oraz woli osoby władającej lub dzierżyciela. Źródłem ustaleń woli winny być dowody z dokumentów i źródeł osobowych. Ponadto

w ocenie skarżącego, organ błędnie zastosował niewłaściwą definicję gospodarstwa rolnego z art. 2 lit. a rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady WE nr 1166/2008, bowiem w sferze prawa materialnego regulującego dopłaty, obowiązuje definicja z art. 2 lit. b rozporządzenia 73/2009.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor ARiMR wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wyrokiem z 5 listopada 2014 r. sygn. akt VIII SA/Wa 792/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł o uchyleniu zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji (odpowiednio z [...] czerwca 2014 r. i [...] stycznia 2014 r.). Podstawę powyższego stanowiło ustalenie przez Sąd, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest nieprecyzyjne, bo jeżeli organy Agencji uznały, iż skarżący nie był posiadaczem gospodarstwa rolnego, to powinny odmówić przyznania płatności bez potrzeby badania przesłanki określonej w art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Jak dalej stwierdził Sąd, organy powinny wyjaśnić, czy skarżący w 2011 r. samodzielnie prowadził działalność rolniczą i mógł być uznany za rolnika w rozumieniu § 2 ust. 1 rozporządzenia rozporządzenie PRŚ. W tym zakresie organy nie poczyniły wystarczających ustaleń, bowiem na te okoliczności nie przeprowadziły dowodów wskazywanych przez wnioskodawcę, toteż uchybiły art. 21 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy ONW. Organy nie wyjaśniły w sposób przekonywujący, dlaczego za niewiarygodne uznały przedłożone przez skarżącego dokumenty, mające potwierdzić samodzielność prowadzenia działalności rolniczej. To, że skarżący zlecał wykonywanie usług rolnych firmie ojca nie oznacza, iż nie prowadził samodzielnie dzielności rolniczej. Sąd wyraźnie zaznaczył, że organy powinny jednoznacznie ustalić, czy skarżący użytkował działki rolne zgłoszone do płatności. W konsekwencji Sąd za dowolne, a co najmniej przedwczesne uznał stwierdzenie organów, że skarżący nie prowadzi samodzielnej działalności rolniczej, ale wraz z ojcem i matką zarządza większym gospodarstwem, które zostało podzielone na mniejsze w ramach spółek cywilnych i spółek z o.o. wyłącznie w celu uzyskania korzyści finansowych poprzez ominięcie przepisów modulacyjnych.

Wyrokiem z 30 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 569/15 Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Dyrektora ARiMR, orzekł

o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy sądowi I instancji do ponownego rozpoznania.

NSA podniósł m.in., iż Sąd I instancji powinien merytorycznie skontrolować ustalenia organów, konfrontując je z zebranym w sprawie materiałem dowodowym. Powinien rozważyć i ocenić wszystkie zachodzące między spółkami powiązania,

w szczególności personalne i kapitałowe, w świetle wytycznych, jakie zawiera wyrok TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12.

NSA uznał zatem, iż Sąd I instancji powinien odpowiedzieć na pytania: po pierwsze - czy stworzenie przez osoby powiązane rodzinnie i kapitałowo wielu podmiotów (w tym spółek) aplikujących o płatności tego samego rodzaju do deklarowanych przez nie nieruchomości rolnych o obszarach kwalifikujących je

w przedziałach o wysokich stawkach płatności, w systemie stawek degresywnych,

a nawet zerowych po przekroczeniu określonej powierzchni gospodarstwa, nie świadczy o wykreowaniu obiektywnych okoliczności, uniemożliwiających realizację celu regulacji prawnych, przewidujących te płatności. Odczytanie tych celów powinno uwzględniać również przepisy prawa krajowego. Po drugie wreszcie – czy istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np. w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, nie świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw o mniejszej powierzchni. Należy również ocenić, czy z okoliczności sprawy wynika, że istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby podmiotów (w tym spółek) prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Wyrokiem z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 977/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny, po ponownym rozpoznaniu sprawy orzekł o oddaleniu skargi.

Na skutek złożonej przez beneficjenta skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1572/17 orzekł

o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Podstawę powyższego stanowiło ustalenie, iż skład osobowy Sądu, który podjął wyrok z 25 stycznia 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 977/16 był nieprawidłowy.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Dla porządku wskazać należy, iż przedmiotowa sprawa była dwukrotnie przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskutek czego wydane przez Sąd orzeczenia zostały uchylone z powodów merytorycznych (wyrok NSA z 30 sierpnia 2016 r. sygn.. akt II GSK 569/15) oraz z przyczyn formalnych (wyrok NSA z 20 czerwca 2017 r. sygn. akt II GSK 1572/17). Zgodnie z treścią art. 190 zd. 1 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest kwestia zgodności

z prawem decyzji organów ARiMR w sprawie odmowy przyznania wnioskodawcy płatności PRŚ na rok 2011. Istota sporu sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy w zaistniałym stanie faktycznym wystąpiły przesłanki do zastosowania przez organy obu instancji art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, skutkujące odmową przyznania przedmiotowej płatności.

Zgodnie z treścią art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011, zawierającym klauzulę przypadków obchodzenia prawa – nie naruszając przepisów szczegółowych, nie dokonuje się żadnych płatności na rzecz beneficjentów, w odniesieniu do których ustalono, że sztucznie stworzyli warunki wymagane do otrzymania takich płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami danego systemu wsparcia.

Dokonując interpretacji ww. przepisu (art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011) trzeba mieć na względzie, że Trybunał Sprawiedliwości dokonał wykładni tego przepisu w wyroku z dnia 12 września 2013 r., sygn. akt C-434/12 i orzekł, że: 1. przepis ten należy interpretować w ten sposób, że przesłanki stosowania tego przepisu wymagają istnienia elementu obiektywnego i elementu subiektywnego. W ramach pierwszego z tych elementów do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych okoliczności danego przypadku pozwalających na stwierdzenie, że nie może zostać osiągnięty cel zamierzony przez system wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW). W ramach drugiego elementu do sądu odsyłającego należy rozważenie obiektywnych dowodów pozwalających na stwierdzenie, że poprzez sztuczne stworzenie warunków wymaganych do otrzymania płatności z sytemu wsparcia EFRROW ubiegający się o taką płatność zamierzał wyłącznie uzyskać korzyść sprzeczną z celami tego systemu. W tym względzie sąd odsyłający może oprzeć się nie tylko na elementach takich jak więź prawna, ekonomiczna lub personalna pomiędzy osobami zaangażowanymi w podobne projekty inwestycyjne, lecz także na wskazówkach świadczących o istnieniu zamierzonej koordynacji pomiędzy tymi osobami. 2. Art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 należy interpretować w ten sposób, iż stoi on na przeszkodzie temu, by wniosek

o płatność z systemu wsparcia Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) został oddalony jedynie na tej podstawie, że projekt inwestycyjny, ubiegający się o skorzystanie z pomocy w ramach tego systemu, nie wykazuje niezależności funkcjonalnej lub, że istnieje więź prawna między ubiegającymi się o taką pomoc, jednak przy braku uwzględnienia innych elementów obiektywnych rozpatrywanego przypadku.

Wyrok w sprawie C - 434/12 określa prawidłowy sposób postępowania przez organy ARiMR przy ocenie wystąpienia przesłanek z art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011. Do stwierdzenia stworzenia przez beneficjenta sztucznych warunków uzasadniających odmowę przyznania płatności konieczne jest wykazanie łącznego wystąpienia elementu obiektywnego (ogółu obiektywnych okoliczności, z których wynika, że pomimo formalnego poszanowania przesłanek przewidzianych w stosownych uregulowaniach, cel realizowany przez te uregulowania nie został osiągnięty) i subiektywnego (wola uzyskania korzyści wynikającej z uregulowań Unii Europejskiej poprzez sztuczne stworzenie wymaganych dla jej uzyskania przesłanek).

Do dokonania oceny, czy doszło do stworzenia sztucznych warunków konieczna jest analiza działań nie tylko samego beneficjenta tj. skarżącego, ale także podmiotów tworzonych z jego udziałem - innych spółek z o.o. spółek cywilnych - które złożyły wnioski o płatności w roku 2011 r. (płatności obszarowe, płatności ONW i płatności rolnośrodowiskowe) w celu uzyskania ewentualnych korzyści. W przeciwnym razie niemożliwe byłoby uwzględnienie całości okoliczności sprawy dla oceny obiektywnego

i subiektywnego aspektu uznania stworzenia sztucznych warunków dla otrzymania płatności.

W ocenie Sądu organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał analizy przepisu art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011 w obu aspektach: obiektywnym

i subiektywnym, wskazując na ustalenia stanu faktycznego, że gospodarstwo skarżącego, nie jest wyodrębnione pod względem technicznym i ekonomicznym, jest ściśle powiązane osobowo, rodzinnie i kapitałowo, nie prowadzi działalności rolniczej we własnym imieniu

i na swoją rzecz. Zostało utworzone tylko w celu pobierania zwiększonych dopłat do gruntów rolnych poprzez sztuczny podział gospodarstwa rolnego, stwarzający pozory prowadzenia działalności rolniczej przez wiele podmiotów na gruntach tworzących

w rzeczywistości jedno gospodarstwo rolne.

Organy obu instancji, po analizie materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie zasadnie, zdaniem Sądu, doszły do przekonania, że beneficjent występując o przyznanie płatności na 2011 r., nie prowadził rzeczywistej działalności gospodarczej. Świadczy o tym m.in. fakt, że skarżący składał wniosek o przyznanie płatności nie tylko do przedmiotowego gospodarstwa, ale również w 2011 r. występował z wnioskiem

o przyznanie płatności jako wspólnik [...] spółek z ograniczoną odpowiedzialnością, utworzonych wspólnie z ojcem P. M.. Z przedstawionych przez skarżącego dokumentów wynikało, że prac polowych nie wykonuje samodzielnie. Większość prac deklarowanych do płatności w 2011 r. na działkach rolnych związanych

z utrzymaniem gruntów rolnych zgodnie z normami dobrej kultury rolnej, wykonywała firma [...]., której właścicielem jest P. M.. Ponadto P. M. został zarejestrowany w ewidencji producentów jako osoba fizyczna prowadząca gospodarstwo rolne oraz dodatkowo jako wspólnik [...] podmiotów (stan na 2011 r.), w tym spółek

z ograniczoną odpowiedzialnością i spółek cywilnych, które uzyskały odrębne wpisy do ewidencji producentów.

Sąd rozpoznający sprawę stoi na stanowisku, że okoliczności te należy uznać za obiektywne i pozwalające na ocenę możliwości spełnienia celu zamierzonego przez system wsparcia EFRROW. Organy zebrały kompletny, zdaniem Sądu, materiał dowodowy i na jego podstawie poczyniły prawidłowe, niezbędne ustalenia faktyczne dotyczące nie tylko sposobu tworzenia spółek, ale i porozumień w sprawie przeniesienia posiadania deklarowanych do płatności działek. Przeanalizowały szczegółowo przedstawione w sposób tabelaryczny w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, a w pełni zaakceptowane przez organ odwoławczy, istniejące powiązania osobowe, rodzinne, majątkowe, pełnione przez P. M. funkcje w spółkach, okoliczności podania

w większości utworzonych spółkach konta bankowego P. M. lub skarżącego, rejestracji tworzonych podmiotów na przestrzeni lat 2008 - 2011 pod kątem wskazywania siedziby spółek tożsamych z miejscem zamieszkania skarżącego. Poza tym P. M. poprzez firmę [...] wykonywał usługi rolnicze na rzecz podmiotów,

w których był wspólnikiem lub pełnił inną funkcję. Konsekwencją stworzenia wielu podmiotów było przyznanie do jednego gospodarstwa wielokrotnie wyższego wsparcia, niż wynikałoby to z przepisów.

Uznać zatem należy, że prawidłowo oceniony został w sprawie również element subiektywny stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, celem utworzenia których było wyłącznie uzyskanie korzyści sprzecznej z celami całego systemu wsparcia. Wyodrębnienie gospodarstwa skarżącego i jego działalność w istocie była prowadzona na rachunek P. M., choć pod względem formalnym ryzyko prowadzonej przez niego działalności, jak również przez inne spółki cywilne i spółki z o.o., tworzone przez P. M. oraz osoby powiązane z nim rodzinnie, obciążały te podmioty. Wynikający w tej sprawie mechanizm działania wskazuje, zdaniem Sądu, na zamierzoną już w momencie powoływania spółek koordynację stworzenia sztucznych charakterem warunków wymaganych do otrzymania płatności.

W tym miejscu zasygnalizować należy, że warunki i tryb udzielania przedmiotowej pomocy określa - wydane na podstawie art. 29 ust. 1 pkt 1 ustawy ONW – rozporządzenie PRŚ, które w § 2 ust. 1 wskazuje producentowi rolnemu, jakie warunki musi spełnić do uzyskania tej płatności. Istotne jest, że wysokość należnej płatności PRŚ powiązana jest

z powierzchnią zgłoszonych do pomocy gruntów, przy czym rozporządzenie określa przedziały dotyczące powierzchni działek, a przynależność do przedziału o wyższej powierzchni powoduje zmniejszenie procentu należnej płatności (§ 14 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego). Pomoc finansowa z tytułu płatności PRŚ zależna jest więc od wielkości gospodarstwa, a mniejsze gospodarstwa dostają wyższą pomoc.

Jak wynika z powyższego uregulowania krajowego, wsparcie z tytułu płatności rolnośrodowiskowej z samej istoty skierowane jest przede wszystkim do małych i średnich gospodarstw. Jest to pomoc wieloletnia, wypłacana corocznie według określonego systemu skonstruowanego degresywnie. Każde państwo członkowskie określa stawki płatności. Ustalanie górnych limitów środków przypadających na jedno gospodarstwo rolne ma na celu przeciwdziałanie nadmiernemu kumulowaniu środków w gospodarstwach wielkoobszarowych. Rolnictwo ekologiczne, z racji konieczności stosowania określonych metod uprawy, w warunkach polskich raczej dotyczy gospodarstw o areale nie przekraczającym 100 ha i inaczej na takiej wielkości powierzchni kształtuje się dochodowość oraz kosztowość. Z tej racji legislator krajowy wprowadził system preferujący mniejsze powierzchniowo gospodarstwa. Ominięcie przepisów dotyczących modulacji płatności, w ocenie Sądu, powoduje przyznanie płatności sprzeczne z celami wsparcia.

Cele wsparcia rozwoju obszarów wiejskich są wskazane w rozporządzeniu 1698/2005. Zgodnie z art. 4 ust. 1 tego rozporządzenia, wsparcie rozwoju obszarów wiejskich przyczynia się do osiągnięcia następujących celów: a) poprawy konkurencyjności rolnictwa i leśnictwa poprzez wspieranie restrukturyzacji, rozwoju

i innowacji; b) poprawy środowiska naturalnego i terenów wiejskich poprzez wspieranie gospodarowania gruntami; c) poprawy jakości życia na obszarach wiejskich oraz popierania różnicowania działalności gospodarczej.

W ocenie Sądu, nie może budzić wątpliwości, że cel popierania jakości życia na obszarach wiejskich, wskazany w art. 4 ust. 1 litera c ww. rozporządzenia nie może być uznany za spełniony w sytuacji, gdy poszczególne działki ewidencyjne stanowiące składnik gospodarstwa rolnego są w kolejnych latach deklarowane przez kolejne podmioty, które swobodnie przenoszą między sobą posiadanie działek (por. wyrok NSA

z 2 października 2015 r., w sprawie II GSK 2112/14, publ.: cbosa). Jak podniósł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 569/15, którym Sąd orzekający jest związany, istniejące wielorakie więzi pomiędzy kilkudziesięcioma podmiotami ubiegającymi się o takie same płatności, przejawiające się również np.

w zbieżności ich adresów, istnieniu wspólnego dla wielu z nich konta bankowego, a także w "wymianie" między nimi działek zgłaszanych do płatności, świadczą o koordynacji tych działań podejmowanych w ramach powiązanych ze sobą podmiotów, ich zmowie

w dążeniu do uzyskania korzyści wynikających z obejścia kwotowych i obszarowych ograniczeń dopłat wskutek zadeklarowania do dopłat wielu podzielonych gospodarstw

o mniejszej powierzchni. Z okoliczności sprawy nie wynika bowiem, aby istniały jakieś inne racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

Na podstawie materiału dowodowego zebranego w szczególności w oparciu o dane ze ZSZiK organy zasadnie wywiodły, iż skarżący nie był samodzielnym posiadaczem gospodarstwa rolnego, w skład którego wchodzą deklarowane do płatności działki rolne, tylko P. M. jest posiadaczem jednego, spójnego gospodarstwa rolnego, podzielonego pomiędzy poszczególne podmioty. To on prowadził działalność rolną wykonywaną w sposób zorganizowany, ciągły i na własny rachunek, uzyskiwał dochody

i ponosił wydatki.

W tym miejscu należy wskazać, że ZSZiK ma umocowanie w ustawie o systemie ewidencji producentów, która w art. 2 powierza utworzenie i prowadzenie tego Systemu Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, a więc podmiotowi, którego dokument sporządzony w przepisanej formie ma moc dokumentu urzędowego (art. 76 § 2 k.p.a.). System (ewidencję) prowadzi się w formie elektronicznej (art. 6 ww. ustawy). Walor dokumentu urzędowego ma zatem ZSZiK funkcjonujący w postaci elektronicznej (por. wyrok NSA z 11 sierpnia 2016 r., II GSK 476/15, publ.: cbosa).

Jednocześnie, zdaniem Sądu, skarżący nie wykazał w toku postępowania administracyjnego, aby istniały jakieś racjonalne powody przemawiające za tworzeniem przez wąską grupę osób powiązanych ze sobą rodzinnie tak dużej liczby spółek prowadzących działalność gospodarczą tego samego rodzaju i ubiegających się o takie same płatności.

W tej sytuacji ww. okoliczności, a w szczególności mechanizm tworzenia spółek przez tę samą grupę osób, które to podmioty występują o te same płatności oraz zamierzona koordynacja pomiędzy tymi podmiotami pozwalają uznać, że oba elementy (obiektywny i subiektywny) stworzenia sztucznych warunków wymaganych do otrzymania płatności, aby uzyskać korzyści sprzeczne z celami systemu wsparcia, o których mowa

w wyroku TSUE z dnia 12 września 2013 r. w sprawie C – 434/12, zostały szczegółowo przeanalizowane i stwierdzone przez organy administracji w przedmiotowej sprawie. Zatem stwierdzić należy, że organy ARiMR dokonały prawidłowej wykładni art. 4 ust. 8 rozporządzenia 65/2011.

Odnosząc się do naruszenia przepisów dotyczących postępowania dowodowego, wyjaśnić trzeba, że kwestie te art. 21 ustawy ONW reguluje odmiennie od przepisów k.p.a.. Zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 ustawy ONW, w postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy organ, przed którym toczy się postępowanie: 1) stoi na straży praworządności; 2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy; 3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania; 4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania; przepisu art. 81 k.p.a. nie stosuje się. Według regulacji art. 21 ust. 3 ustawy ONW, strony oraz inne osoby uczestniczące

w postępowaniu, o którym mowa w ust. 2, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia, co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Niewątpliwie więc, w oparciu o ww. przepis, na wnioskodawcę został nałożony obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie jego uprawnienia do otrzymania płatności. Natomiast na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nie jest on bowiem zobowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy (por. wyrok NSA z 26 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 810/11, publ. cbosa).

W toku postępowania wyjaśniającego organ I instancji zwracał się do skarżącego

z wezwaniem do złożenia wyjaśnień i dokumentów na potwierdzenie prowadzenia przez niego odrębnego gospodarstwa rolnego. Organ odwoławczy ocenił zebrany w sprawie materiał dowodowy złożony przez stronę oraz wynikający z danych dostępnych w ZSZiK, zgodnie z art. 80 k.p.a., nie przekraczając zasady swobodnej oceny dowodów.

W odniesieniu do zgłoszonego w załączniku do protokołu wniosku skarżącego

o wystąpienie ze sformułowanymi tam pytaniami prejudycjalnymi do TSUE, to zgodnie

z art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej Sąd ma taki obowiązek jedynie wówczas, kiedy według sądu orzekającego do rozstrzygnięcia sprawy konieczna jest wykładnia aktów przyjętych przez instytucje Unii. W przekonaniu Sądu, w przedmiotowej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wskazanych przepisów prawa unijnego art. 4 ust. 8 rozporządzenia Komisji (WE) nr 65/2011.

W konsekwencji Sąd uznał, że orzekające w przedmiotowej sprawie organy nie naruszyły przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy oraz przepisów procesowych w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi.