Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1180/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 3a
journal: Dz.U. 2013 poz 1232
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2018 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2018 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 2563/15 w sprawie ze skargi M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 grudnia 2015 r., IV SA/Wa 2563/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę M. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego (SKO) w [...] z dnia [...] czerwca 2015 r., nr [...], w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak ustalił to sąd wojewódzki, decyzją Nr [...] z [...] marca 2015 r. Burmistrz Miasta [...], działając na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199, Upzp) w zw. z art. 73 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., uPoś) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze. zm., K.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku [...] (inwestor), orzekł o odmowie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji pn. "Rozbudowa parku zbiornikowego na terenie bazy gazu płynnego polegająca na: montażu 4 zbiorników LPG przykopcowanych, rozbudowie obwałowania wokół zbiorników, rozbudowie instalacji odgromowej, rozbudowie układu hydraulicznego, montażu dwóch ścian konstrukcyjnych przed zbiornikami, rozbudowie utwardzenia przed ścianami konstrukcyjnymi, zmianie przebiegu układu drogowego wokół zbiorników, na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]".

W wyroku przywołano motywy decyzji organu I instancji, który wskazywał, że wnioskiem z 19 stycznia 2015 r., następnie skorygowanym i uzupełnionym, inwestor wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji polegającej na rozbudowie "parku zbiornikowego na terenie bazy gazu płynnego" na działce nr [...] przy ul. [...] w [...]. Działka ta położona jest na obszarze, który nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego miasta [...], który przestał obowiązywać 31 grudnia 2003 r., przeznaczony był pod teren aktywności gospodarczej o funkcji produkcyjnej, bazy, składy, itp. Organ gminy wskazał również, iż z analizy urbanistycznej przeprowadzonej w niniejszej sprawie na okoliczność spełnienia ustawowych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1-5 Upzp warunkujących dopuszczalność inwestycji wynika, że działka nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej - ul. [...] poprzez działkę nr [...]. Istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, działka przeznaczona pod inwestycję ma charakter nierolny i nieleśny; w ewidencji gruntów oznaczona jest symbolem Bi, tj. tereny zabudowane inne. W ocenie Burmistrza ustalenie warunków zabudowy byłoby natomiast niezgodne z przepisami odrębnymi, tj. z art. 73 ust. 3 uPoś. Wedle tego przepisu, w granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi zabroniona jest budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii.

Organ I instancji wyjaśnił, że obecnie na terenie przedsiębiorstwa skarżącego łączna ilość magazynowanego gazu płynnego w dwóch zbiornikach o pojemności 250 m³ każdy oraz w butlach i cysternach może wynosić 253 Mg, co kwalifikuje zakład, ze względu na ilość magazynowanego gazu płynnego powyżej 200 Mg, do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. W wydanej przez Burmistrza decyzji Nr K. [...] z [...] grudnia 2014 r., określającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia polegającego na "Rozbudowie parku zbiornikowego na terenie bazy gazu płynnego propan-butan na działce o nr ew. [...] przy ul. [...] w [...]", wprowadzony został wymóg zastosowania rozwiązań technicznych minimalizujących ryzyko powstania poważnej awarii, zapewniających bezpieczeństwo dla pobliskiej zabudowy. Procedura oceny oddziaływania na środowisko ma dostarczyć podejmującemu decyzję organowi administracji publicznej informacji, czy ingerencja inwestycji w środowisko została zaplanowana w sposób optymalny i czy korzyści wynikające z jej realizacji rekompensują straty w środowisku.

Sąd w wyroku przytoczył dalej ocenę Burmistrza, wedle którego biorąc pod uwagę warunek z art. 73 ust. 3 uPoś, dalsza rozbudowa zakładu – zaliczonego już obecnie do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej – o kolejne cztery zbiorniki LPG o pojemności łącznej 2000 m³, znacznie przewyższy wartości progowe określone rozporządzeniem Ministra Gospodarki z dnia 9 kwietnia 2002 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1479, rozp. MG z 2002) i doprowadzi do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, a nie do ograniczenia tego zagrożenia. Ponadto z treści złożonego wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy oraz przeprowadzonego postępowania administracyjnego w przedmiotowej sprawie nie wynika, aby planowane zamierzenie inwestycyjne zawierało rozwiązania techniczne o charakterze ograniczenia wystąpienia zagrożenia dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności ograniczenia zagrożenia wystąpienia poważnej awarii w już istniejącym zakładzie. Wniosek zawiera natomiast rozwiązania techniczne polegające na kilkukrotnym powiększeniu pojemności zbiorników przeznaczonych do magazynowania gazu LPG w stosunku do obecnie zainstalowanych w tym zakładzie.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył skarżący, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 73 ust. 3 uPoś poprzez uznanie, iż planowana rozbudowa zakładu będzie stanowić zagrożenie, o którym mowa w przepisie i nie spełni tak ukształtowanej normy prawnej;

2. art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp poprzez uznanie, iż decyzja byłaby niezgodna z innymi przepisami, tj. art. 73 ust. 3 uPoś.

Ponadto odwołujący się zarzucił, że zaskarżona decyzja organu I instancji nie zawiera pełnego uzasadnienia faktycznego.

Decyzją Nr [...] z dnia [...] czerwca 2015 r. SKO w [...], biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., orzekło o utrzymaniu zaskarżonej decyzji Burmistrza [...] w mocy.

W wyroku zrekapitulowano uzasadnienie decyzji Kolegium, które podało, że teren pod planowaną inwestycję nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, zatem inwestor zobowiązany był do uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. SKO w [...] oceniło, że postępowanie w niniejszej sprawie sprowadzało się w istocie do sprawdzenia, czy planowania inwestycja jest zgodna z przepisami uPoś. W przedmiotowym postępowaniu organ nie bada wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko i zdrowie ludzi, bowiem kwestie te są rozważane w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Takie postępowanie zostało w niniejszej sprawie przeprowadzone i zakończone wydaniem przez Burmistrza ostatecznej decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia (decyzja Nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r.). Przytaczając ustalenia sporządzonej w postępowaniu przed organem I instancji analizy urbanistycznej, Kolegium stwierdziło, iż na terenie przedsiębiorstwa [...] łączna ilość magazynowanego gazu płynnego w dwóch zbiornikach o pojemności 250 m³ każdy oraz w butlach i cysternach może wynosić 253 Mg, co kwalifikuje zakład do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Zaliczenie zakładu do zakładów o zwiększonym bądź dużym ryzyku wystąpienia awarii przemysłowej następuje z mocy prawa z chwilą spełnienia określonych ustawą i przepisami wykonawczymi przesłanek - w tym przypadku na podstawie rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 10 października 2013 r. w sprawie rodzajów i ilości substancji niebezpiecznych, których znajdowanie się w zakładzie decyduje o zaliczeniu go do zakładu o zwiększonym ryzyku albo zakładu o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej (Dz. U z 2013 r. poz. 1479, rozp. MG z 2013). Z tabeli 1 wynika, że 200 Mg gazu płynnego to wartość przesądzająca o zakwalifikowaniu zakładu do zakładu o zwiększonym ryzyku poważnej awarii przemysłowej (tabela 1 lp. 18: "Skrajnie łatwopalne gazy skroplone (w tym skroplone węglowodory lekkie z przerobu ropy naftowej i gaz ziemny").

Zdaniem Kolegium, powyższe świadczy o tym, że planowana inwestycja koliduje z treścią art. 73 ust. 3 uPoś. Planowane przedsięwzięcie ma być zlokalizowane w granicach administracyjnych Miasta [...], a inwestycja należy do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Kolegium podzieliło zatem stanowisko organu I instancji, iż dalsza rozbudowa zakładu, zaliczonego już obecnie do zakładów o dużym ryzyku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej, o 4 kolejne zbiorniki LPG o pojemności 2000 m³ znacznie przewyższy wartości progowe określone w rozporządzeniu MG z 2013. Tym samym doprowadzi do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi i do zwiększenia zagrożenia wystąpienia poważnej awarii, a nie do ograniczenia tych zagrożeń.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż pomimo faktu, że w przypadku planowanej inwestycji trudno jest doszukać się negatywnego oddziaływania na istniejący stan środowiska (co potwierdza pozytywna decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania), to jednak niewątpliwie przedsięwzięcie zalicza się do zakładów stwarzających zagrożenie wystąpienia poważnych awarii przemysłowych, a brzmienie art. 73 ust. 3 uPoś uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Z raportu oddziaływania na środowisko dla rozbudowy parku zbiornikowego, sporządzonego w lutym 2014 r., wynikają ewentualne przyczyny katastrof w instalacjach magazynowych i dystrybucji gazu skroplonego, które wskazują również na nieprzewidywalny charakter takich zdarzeń. Według raportu, poważne awarie w planowanej inwestycji mogą być związane ze: stosowanymi substancjami, operacjami procesowymi oraz transportem wewnątrzzakładowym, rozmieszczeniem urządzeń i obiektów w obrębie zakładu. Z kolei z posiadanego przez inwestora raportu o bezpieczeństwie wynika, że w przypadku wystąpienia poważnej awarii przemysłowej zasięg oddziaływania na ludzi i mienie znacznie wykracza poza granice zakładu i to w postaci ofiar śmiertelnych, zranienia ludzi i zniszczenia obiektów. W przypadku eksplozji zbiornika magazynowego przewidywane skutki to: w promieniu 314 m od miejsca awarii duże prawdopodobieństwo ofiar śmiertelnych, a w promieniu 576 m od miejsca awarii możliwość wystąpienia ofiar śmiertelnych i duże prawdopodobieństwo uszkodzenia ciała. W bezpośrednim sąsiedztwie zakładu znajdują się obiekty użyteczności publicznej, takie jak: Urząd Pracy, linia kolejowa ze stacją PKP, w odległości ok. 200 m zlokalizowany jest Miejski Ośrodek Sportu i Rekreacji z boiskiem oraz zabudowa mieszkaniowa. Te okoliczności doprowadziły organ odwoławczy do wniosku o niezasadności odwołania.

Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję złożył M. M. Podjętej decyzji skarżący postawił zarzuty naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 64 § 3 Konstytucji RP poprzez ograniczenie prawa własności skarżącego w drodze uznania administracyjnego, zamiast w drodze ustawy;

2. art. 22 Konstytucji RP poprzez ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej bez wykazania jako przyczyny takiego ograniczenia ważnego interesu społecznego;

3. art. 73 ust. 3 uPoś poprzez uznanie, iż planowana rozbudowa zakładu będzie stanowić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, o którym mowa w tym przepisie;

4. art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp poprzez uznanie, iż pozytywna decyzja o warunkach zabudowy byłaby niezgodna z innymi przepisami, tj. art. 73 ust. 3 uPoś;

5. art. 7 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu obywatela;

6. art. 8 K.p.a. poprzez naruszenie zaufania do organów państwowych;

7. art. 107 § 1 K.p.a. poprzez niedostateczne uzasadnienie prawne i faktyczne.

W uzasadnieniu skargi podano, że orzekające w sprawie organy nieprawidłowo uznały, że rozbudowa takich zakładów jak skarżącego jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii. Zdaniem inwestora, argumenty organów, że planowana przez niego inwestycja znacznie przewyższy wartości progowe określone w rozporządzeniu MG z 2013 i tym samym doprowadzi do zwiększenia zagrożenia dla zdrowia i życia ludzi oraz do zwiększenia zagrożenia wystąpienia poważnej awarii, stanowi znaczne nadużycie, ponieważ takie stanowisko nie zostało poparte żadnymi analizami skutków zwiększenia bazy magazynowej. Organy nie dokonały oceny wpływu wzrostu powierzchni magazynowych na wzrost zagrożenia zdrowia lub życia ludzi.

W ocenie M. M., jeżeli decyzja środowiskowa jest dla inwestycji pozytywna, to organ może jedynie badać inne aspekty niezbędne do wydania takiej decyzji. Nie może jednak kwestionować ustaleń zawartych w takich decyzjach, ponieważ nie ma ku temu formalnych uprawnień w tym postępowaniu.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę.

W motywach wyroku stwierdzono, że jak wynika z materiału dowodowego sprawy, działka inwestycyjna leży na terenie objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, który utracił ważność z dniem 31 grudnia 2003 r. Zgodnie z art. 61 ust. 2 Upzp przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp (tj. w zakresie kontynuacji funkcji) nie stosuje się do inwestycji produkcyjnych lokalizowanych na terenach przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc z dniem 31 grudnia 2003 r. Według ustaleń ww. nieobowiązującego już aktu prawa miejscowego, działka nr [...] znajdowała się na terenie aktywności gospodarczej o funkcji produkcyjnej. Zdaniem tegoż sądu organy prawidłowo więc w tym przypadku zbadały jedynie przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 Upzp.

W ocenie WSA w Warszawie niezasadne okazały się zarzuty skargi, jakoby w sprawie winien mieć zastosowanie art. 73 ust. 3a uPoś, ponieważ przepis ten nie dotyczy terenów objętych nieaktualnym planem miejscowym. Przeciwnie, na terenie, gdzie położony jest zakład skarżącego, nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność wydania w tej sprawie decyzji o warunkach zabudowy. Przepisu art. 73 ust. 3a uPoś nie stosuje się rozszerzająco i przez analogię (o co wnosi skarżący w skardze), tylko zawężająco.

Zdaniem sądu pierwszej instancji, nie jest ograniczeniem zagrożenia, o jakim mowa w art. 73 ust. 3 zdanie 2 uPoś, dodatkowe obwałowanie zbiorników oraz postawienie dwóch nowych ścian zaporowych (osłonowych). Te elementy, jak wskazuje sam skarżący w skardze (s. 3), ograniczają negatywne skutki oddziaływania na wypadek wystąpienia awarii, ale nie ograniczają zagrożenia w sytuacji zwiększenia ilości zbiorników gazu ziemnego.

Sąd wojewódzki stwierdził, że pozytywna decyzja środowiskowa z dnia [...] grudnia 2014 r. wydana dla planowanej rozbudowy parku zbiornikowego na terenie bazy gazu płynnego nie zwalnia skarżącego od obowiązku spełnienia wymagań z art. 73 ust. 3 uPoś, który to wymóg jest związany z dopuszczalnością lokalizacji danej inwestycji na określonym terenie, a nie z jej wpływem na środowisko.

W ocenie tegoż sądu decyzja organu w tym zakresie nie zależy od uznania organów administracji orzekających w postępowaniu, ale oparta jest na przepisie art. 61 ust. 1 Upzp. Tym samym jego zdaniem nie można dowodzić również o ograniczeniu wolności działalności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, co zarzuca skarżący.

Skargą kasacyjną działający przez pełnomocnika M. M. zaskarżył ww. wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (w dacie wniesienia skargi kasacyjnej: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., Ppsa), zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1. art. 22 Konstytucji RP poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż ograniczenie możliwości prowadzenia działalności gospodarczej skarżącego bez wykazania jako przyczyny takiego ograniczenia ważnego interesu społecznego, jest zgodne z Konstytucją RP,

2. art. 73 ust. 3a uPoś poprzez niewłaściwe zastosowanie, polegające na niezastosowaniu przepisu art. 73 ust. 3a uPoś, podczas gdy przepis ten winien być stosowany w drodze analogii z uwagi na wydaną uprzednio decyzję o warunkach zabudowy,

3. ewentualnie (w przypadku uznania niezasadności zarzutu z pkt 2) art. 73 ust. 3 uPoś poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, iż planowana rozbudowa zakładu (w tym również zabezpieczeń) będzie stanowić zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, a także iż planowana rozbudowa (w tym również zabezpieczeń) nie ograniczy zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych.

Nadto na podst. art. 174 pkt 2 Ppsa strona skarżąca zarzuca naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 151 Ppsa poprzez oddalenie skargi, pomimo że ziściła się podstawa do jej uwzględnienia, a mianowicie doszło do obrazy prawa materialnego, tj. art. 22 Konstytucji RP, art. 73 ust. 3a uPoś, ewentualnie art. 73 ust. 3 uPoś.

Podnosząc powyższe wnosi o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy w całości do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie,

2. zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Jednocześnie strona skarżąca zrzekła się rozprawy i wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Zdaniem M. M. w niniejszej sprawie poprzez wydanie decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy, doszło do naruszenia fundamentalnych wartości chronionych Konstytucją. Zaskarżona decyzja narusza postanowienia art. 22 Konstytucji RP, który mówi, że "ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Organy obydwu instancji jak i sąd administracyjny nie wskazały na ważny interes publiczny, mimo takiego obowiązku. Przy wydaniu decyzji, czy też orzeczenia nie wzięto pod uwagę także słusznego interesu społecznego wynikającego z faktu, że inwestycja planowana przez Skarżącego:

należy do inwestycji celu publicznego, mającego kluczowe znaczenie o zasięgu lokalnym i powiatowym,

zwiększa pewność ciągłości zaspokajania potrzeb ludności w paliwo, służące do zaspokajania codziennych potrzeb mieszkańców,

3) stanowi jeden z elementów bazy rezerw materiałowych o znaczeniu strategicznym dla Państwa.

Skarżący podkreśla również, że realizacja planowanej przez niego inwestycji powinna być zaliczona do inwestycji o charakterze publicznym (art. 6 ust. 10 ustawy o gospodarce nieruchomościami odsyła także do innych ustaw, które definiują cele publiczne). Dalej podnosi, że należy pamiętać, iż planowana przez skarżącego rozbudowa i modernizacja bazy magazynowej rozlewni wpływa na zapewnienie stałej,

codziennej dostawy gazu propan butan do dziesiątków tysięcy gospodarstw domowych na terenie [...] i powiatu [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które – zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną – zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Z uwagi na sposób sformułowania podstaw wniesionej kasacji, koniecznym jest podkreślenie, że skarga kasacyjna jest szczególnym i wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia. Należy w niej przytoczyć podstawy kasacji wraz z ich uzasadnieniem, przy czym oba te elementy muszą ze sobą korespondować. Trzeba, zatem w skardze kasacyjnej wskazać konkretny przepis prawa materialnego lub procesowego, który zdaniem wnoszącego kasację został naruszony przez sąd pierwszej instancji. Autor wniesionej skargi kasacyjnej powinien, wskazać na konkretne, naruszone przez ten sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy czy to prawa materialnego, czy też procesowego. W odniesieniu przy tym do prawa materialnego winien był wykazać, na czym polegała ich błędna wykładnia, bądź niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie przepisu. Z kolei przy zarzucie naruszenia prawa procesowego należało wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd pierwszej instancji, przedstawić, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Zgodnie z art. 193 Ppsa, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, do postępowania tego stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, z tym że Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wyroki i postanowienia w terminie trzydziestu dni. Uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej.

A. Zarzut naruszenia przepisu art. 151 Ppsa, wedle którego w razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości lub w części, tylko wtedy mógłby być uznany za skuteczny, gdyby trafne okazały się zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego podniesione w skardze kasacyjnej. Cyt. art. 151 Ppsa ma charakter wynikowy, regulujący sposób orzekania przez sąd administracyjny, a uzależniony od nie stwierdzenia przez ten sąd naruszeń prawa uzasadniających uwzględnienie skargi. W istocie przepis ten nie może stanowić co do reguły samodzielnej podstawy kasacyjnej, skoro ma ogólny (blankietowy) charakter. Stawiając zarzut jego naruszenia należy go powiązać z innymi konkretnymi przepisami.

B. Istota sprawy sprowadza się do oceny zarzutu niezastosowania przepisu art. 73 ust. 3a uPoś, podczas gdy przepis ten – zdaniem skarżącego kasacyjnie – winien być zastosowany per analogiam, z uwagi na wydaną uprzednio decyzję o warunkach zabudowy. M. M. eksponuje, że Burmistrz Miasta [...] uprzednio wydał skarżącemu warunki zabudowy, a inwestor uzyskał pozwolenie na budowę zakładu, w którym już przekroczono wartość progową magazynowanego gazu o 53 Mg. Skoro zatem wówczas organ gminy nie ograniczał dopuszczalnej ilości magazynowanego gazu, to obecnie zdaniem strony skarżącej kasacyjnie, nie można w prawnie skuteczny sposób wprowadzać dodatkowych ograniczeń. Zdaniem Sądu tak skonstruowana podstawa kasacyjna nie jest usprawiedliwiona.

Odmowa ustalenia warunków zabudowy przez organ gminy, zaakceptowana następnie przez organ II instancji, została oparta na normie wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 5 Upzp w zw. z art. 73 ust. 3 uPoś. Z pierwszego z tych przepisów wynika, że jedną z przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność decyzji z przepisami odrębnymi. Organy obu instancji ( Burmistrz Miasta [...] odmawiając ustalenia warunków zabudowy, a SKO w [...] utrzymując tę decyzję w mocy) uznały, że zamiar inwestora jest sprzeczny z regulacją zawartą w art. 73 ust. 3 uPoś, który w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji stanowił, że "W granicach administracyjnych miast oraz w obrębie zwartej zabudowy wsi jest zabroniona budowa zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi, a w szczególności zagrożenie wystąpienia poważnych awarii. Rozbudowa takich zakładów jest dopuszczalna pod warunkiem, że doprowadzi ona do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym wystąpienia poważnych awarii". W judykaturze nie budzi wątpliwości, że art. 73 uPoś ma zastosowanie w dwóch przypadkach, tworzenia planu zagospodarowania przestrzennego lub wydawania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2009 r., II OSK 928/08, LEX nr 563565). Stanowisko o zasadności odmowy ustalenia warunków zabudowy z powołaniem się na zakaz wynikający z art. 73 ust. 3 uPoś zostało zaakceptowane przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku.

M. M. w skardze kasacyjnej wywodzi natomiast, że zasadnym ma być zastosowanie w drodze analogii wobec jego zamiaru inwestycyjnego normy zawartej w art. 73 ust. 3a uPoś. Wedle tego unormowania "Przepis ust. 3 nie dotyczy budowy i rozbudowy zakładów na obszarach określanych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego jako tereny przeznaczone do działalności produkcyjnej, składowania i magazynowania, jeżeli plany te nie zawierają ograniczeń dotyczących zakładów stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi". Stanowiska tego nie podziela orzekający w sprawie Sąd.

Przede wszystkim działka inwestycyjna objęta wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie jest położona w obszarze, dla którego obowiązywałby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Tego ustalenia stanu faktycznego skarżący kasacyjnie nie kwestionuje. Zatem konstrukcja zawarta w art. 73 ust. 3a Upoś nie ma zastosowania do sprawy związanej z ubieganiem się przez stronę o ustalenie warunków zabudowy. Okoliczność uprzedniego obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru, na którym położona jest działka inwestycyjna nr [...] przy ul. [...] w [...], została skonsumowana normą art. 61 ust. 2 Upzp, albowiem zamierzona inwestycja nie musiała legitymować się tzw. "dobrym sąsiedztwem" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 Upzp. Skarżący zatem chciałby – na co wskazuje argumentacja środka zaskarżenia wyroku sądu pierwszej instancji – aby przepis art. 73 ust. 3a uPoś zastosować wbrew wyraźnej dyspozycji ustawodawcy, z powołaniem się na analogię. Argumentacji tej nie może zaakceptować orzekający w sprawie Sąd.

C. Zagadnienie dopuszczalności stosowania analogii w prawie administracyjnym jest kontrowersyjne. Na ogół nie budzi wątpliwości, że powinno się uznać za niedopuszczalne stosowanie prawa administracyjnego w drodze analogii na niekorzyść jednostki i innych osób prawnych, co wynikać ma z przekonania, że wszystkie ograniczenia praw jednostki wymagają nie budzącej wątpliwości podstawy prawnej (por. E. Smoktunowicz, Analogia w prawie administracyjnym, Warszawa 1970, s. 152, op. cit.). Podzielić wypadnie stanowisko zaprezentowane w wyroku NSA z 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2088/15 (CBOSA.nsa.gov.pl), wedle którego zastosowanie analogii w prawie administracyjnym materialnym jest objęte bezwzględnym zakazem i że zakaz ten ma oparcie w konstytucyjnych zasadach praworządności i legalności. Zasady te zaś nakładają na organy władzy publicznej obowiązek działania wyłącznie na podstawie i w granicach prawa, co w równym stopniu dotyczy zarówno nakładania obowiązków, jak i ustalania praw, a także działania w ramach odpowiednio ustanowionej kompetencji. Przyjmuje się zarazem, że wymienione zasady chronią sferę wolności i praw jednostki, stąd też nie wchodzi w rachubę koncepcja zakładająca możliwość występowania luk w prawie administracyjnym. Obowiązywanie zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym jest poza tym łączone z bezwzględnie wiążącym charakterem norm, które składają się na tę gałąź prawa. W cyt. wyroku przyznano, że w doktrynie dostrzegalne jest także zapatrywanie, że mimo istnienia zakazu stosowania analogii w prawie administracyjnym dopuszczalne są pewne odstępstwa od tego zakazu w określonych dziedzinach lub sytuacjach, z tym jednym zastrzeżeniem, że tej metody nie można stosować na niekorzyść jednostki oraz w sposób, który by szkodził interesowi społecznemu (zob. M. Walasiak, Analogia w prawie procesowym cywilnym, LexisNexis, Warszawa 2013 r., s. 242-244). Sąd w tym składzie podziela ponadto pogląd zaprezentowany w wyrok NSA z dnia 16 maja 2013 r., II OSK 834/13 (CBOSA.nsa.gov.pl), zgodnie z którym w prawie administracyjnym obowiązuje zasada, że "dozwolone jest tylko to co wynika z przepisów prawa". Ze względu na bezwzględnie obowiązujący charakter norm prawa administracyjnego wykluczona jest dopuszczalność stosowania analogii. W prawie administracyjnym nie można bowiem zakładać istnienia luk, których likwidowanie w drodze analogii doprowadziłoby do akceptowania zasady nie mającej zastosowania w prawie administracyjnym, że wolno wszystko co nie jest zakazane (por. wyrok NSA z dnia 17 lutego 2010 r., II GSK 392/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl; wyrok NSA z dnia 15 kwietnia 2009 r., I OSK 559/08, LexPoIonica nr 2263969).

Przywołane powyżej stanowiska judykatury prowadza do wniosku, że pogląd wyrażony przez WSA w Warszawie w zaskarżonym wyroku o niezasadności zarzutów skargi, jakoby w sprawie winien mieć zastosowanie art. 73 ust. 3a uPoś, jest zasadny. Trafnie sąd pierwszej instancji stwierdził, że cyt. przepisu nie stosuje się rozszerzająco i przez analogię.

D. Nie jest także uzasadniony zarzut błędnej wykładni przepisu art. 73 ust. 3 uPoś, prawidłowo sąd wojewódzki oceniając zakres planowanej inwestycji, ocenił iż rozbudowa istniejącego zakładu stwarzającego zagrożenie wystąpienia poważnej awarii przemysłowej nie doprowadziłaby do ograniczenia zagrożenia dla zdrowia ludzi, w tym ograniczenia wystąpienia poważnych awarii przemysłowych. Zgodzić należy się z sądem wojewódzki, że nie jest ograniczeniem zagrożenia, o jakim mowa w art. 73 ust. 3 zdanie 2 uPoś, dodatkowe obwałowanie zbiorników oraz postawienie dwóch nowych ścian zaporowych (osłonowych). Te elementy bowiem jedynie ograniczają negatywne skutki oddziaływania na wypadek wystąpienia awarii, ale nie ograniczają zagrożenia w sytuacji zwiększenia ilości zbiorników gazu ziemnego.

E. W konsekwencji nie mógł być uznany za trafny zarzut naruszenia art. 22 Konstytucji RP w aspekcie ograniczenia możliwości prowadzenia działalności gospodarczej, skoro trafnie sąd a quo dostrzegł, że źródłem tego ograniczenia był przepis rangi ustawowej – art. 73 ust. 3 uPoś. Cyt. przepis chroni ważny interes publiczny – potrzebę zapewnienia bezpieczeństwa dla życia i zdrowia ludzkiego w obszarze administracyjnym miasta i zwartej zabudowie wsi przed zagrożeniem wystąpienia tzw. poważnej awarii. Oczywiście Sąd dostrzega oznaczone racje gospodarcze przedsiębiorcy i chęć zaspokojenia oznaczonych potrzeb ludności w dostępnie do źródeł energii, rzecz jednak w tym, że kolizję oznaczonych wartości rozstrzygnął ustawodawca przywołanym uprzednio przepisem art. 73 ust. 3 uPoś.

F. Z powyższych względów i działając na podstawie art. 184 Ppsa oddalono skargę kasacyjną.