Postanowienie WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 370/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6197 Służba Celna
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 165 ust. 7, art. 170 ust. 2 art. 171 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1948
law: Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej
article: art. 58 par. 1 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grażyna Jeżewska po rozpoznaniu w dniu 5 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. C. na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...] w przedmiocie propozycji określającej warunki zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 25 maja 2017 r., działając na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948, z późn. zm.) - zwanej dalej ustawą, Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu, złożył D. C., zwanej dalej skarżącą, propozycję określającą warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] wskazując, że warunki te, po ich przyjęciu, będą obowiązywać od dnia 1 września 2017 r. Organ pouczył skarżącą, że zgodnie z art. 170 ust. 2 ustawy w terminie 14 dni od dnia otrzymania niniejszej propozycji może złożyć pisemne oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji, a niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia. Natomiast, stosownie do art. 170 ust. 1 pkt 2 ustawy w przypadku odmowy przyjęcia propozycji zatrudnienia, stosunek służby wygaśnie po upływie 3 miesięcy, licząc od miesiąca następującego po miesiącu, w którym złożono oświadczenie o odmowie przyjęcia propozycji zatrudnienia, lub upłynie termin do złożenia oświadczenia, jednak nie później niż dnia 31 sierpnia 2017 r. Wygaśnięcie stosunku służbowego traktuje się jak zwolnienie ze służby. Propozycja określająca warunki zatrudnienia została doręczona skarżącej w dniu 29 maja 2017 r.

W dniu 8 czerwca 2017 r. skarżąca oświadczyła, że przyjmuje propozycję zatrudnienia.

W dniu 8 czerwca 2017 r. skarżąca wystąpiła do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z "wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy.(odwołanie)". Wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej złożenia propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w [...] i w tym zakresie wydanie decyzji ustalającej nowe warunki pełnienia służby. Zaskarżonemu pismu, które uznała za decyzję zarzuciła naruszenie art. 165 ust. 3 i ust. 7, art. 170 ust. 1 ustawy poprzez wadliwe zastosowanie polegające na złożeniu propozycji nowych warunków zatrudnienia pomimo braku ku temu podstaw prawnych; art. 32, art. 45 ust. 1 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 3 i ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 ustawy; art. 165 ust. 7 ustawy poprzez nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby; a także obrazę przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego skutkującą uznaniem, że jej kwalifikacje, wiedza, staż pracy nie pretendują jej do pełnienia służby w roli funkcjonariusza celnego; art. 107 § 1 i § 3 K.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego oraz pouczenia o środkach zaskarżenia. Uzasadniając swoje stanowisko skarżąca wywodziła, że w świetle przepisów ustawy wprowadzającej ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej funkcjonariusze Służby Celnej stają się funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej, a zatem funkcjonariuszowi nie można złożyć propozycji nowych warunków zatrudnienia. Nadto, analizując przepisy ustawy podniosła, że propozycja warunków zatrudnienia ingeruje bezpośrednio w jej prawa i wpływa na status funkcjonariusza służby celnej, a zatem w istocie stanowi decyzję administracyjną, która nie zawiera podstawowych elementów wymaganych przepisami prawa. Jej zdaniem, zaskarżona decyzja poza tym nie uwzględnia jej wiedzy, doświadczenia zawodowego, przebiegu kariery, ani umiejętności.

Odpowiadając na powyższe wezwanie, organ pismem z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], wyjaśnił, że przepisy ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza. Ponadto wskazał, że w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia przez osobę pełniącą służbę w jednostkach KAS, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy stosunek służby, zgodnie z art. 171 ust. 1 pkt 2 ustawy przekształca się w stosunek pracy na podstawie umowy pracę na czas nieokreślony lub określony. W tym przypadku ustawa nie przewiduje, że przekształcenie stosunku służbowego w stosunek pracy traktuje się jak zwolnienie ze służby. Zgodnie natomiast z Porozumieniem w sprawie zabezpieczenia praw interesów pracowników oraz funkcjonariuszy oraz zabezpieczenia realizacji zadań organów państwa w związku z wdrażaniem Krajowej Administracji Skarbowej, zawartym w dniu 1 marca 2017 r. pomiędzy M. B. Szefem Krajowej Administracji Skarbowej, Sekretarzem Stanu w Ministerstwie Finansów, a NSZZ "Solidarność" z siedzibą w Gdańsku, możliwe jest przekazanie sprawy wnioskodawcy do Zespołu do monitorowania realizacji tego Porozumienia. Organ przytoczył także brzmienie § 4 tego Porozumienia.

Pismem z dnia 12 czerwca 2017 r. D. C. wystosowała do Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Wskazując, jako podstawę działania przepis art. 52 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi domagała się przedstawienia propozycji nowych warunków pełnienia służby. W uzasadnieniu ponownie dowodziła, że organ zobowiązany był jej przedstawić jako funkcjonariuszowi Służby Celnej propozycję nowych warunków pełnienia służby, a nie warunków zatrudnienia.

W piśmie z dnia 29 czerwca 2017 r. organ podtrzymał swoje stanowisko, że złożenie propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, jak i niezłożenie tego rodzaju propozycji nie ma charakteru aktu administracyjnego.

Skarżąca wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r., nr [...], wskazując, że stanowi ono decyzję administracyjną utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 25 maja 2017 r. w sprawie propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Wnosząc o uchylenie tej decyzji oraz wstrzymanie jej wykonania, sformułowała zarzuty naruszenia:

- art. 165 ust. 7 ustawy oraz art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm - ustawa o KAS) poprzez wadliwe ich zastosowanie, polegające na złożeniu jej propozycji warunków zatrudnienia, pomimo braku ku temu podstaw prawnych, zamiast złożenia propozycji nowych warunków pełnienia służby, oraz nieuwzględnienie w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby;

- art. 32, art. 45 ust. 1, art. 60 oraz art. 77 ust. 1 Konstytucji RP poprzez wadliwe, niezgodne z ustawą zasadniczą zastosowanie art. 165 ust. 7 ustawy;

- art. 138 § 1 w zw. z art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak nadania wydanej decyzji odpowiedniej formy prawnej, w tym brak uzasadnienia prawnego i faktycznego co do negatywnego sposobu rozpatrzenia złożonego odwołania (w tym dokładnego rozpatrzenia każdego ze sformułowanych w odwołaniu zarzutów) oraz brak pouczenia o przysługującym środku zaskarżenia - alternatywnie obrazy przepisu art. 134 K.p.a. poprzez brak wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania;

- art. 7 i art. 77 K.p.a. poprzez niewłaściwą ocenę materiału dowodowego, skutkującą utrzymaniem w mocy pierwszej chronologicznie decyzji (tj. propozycji zatrudnienia) i wadliwe ustalenie przez organ, że kwalifikacje, wiedza, staż pracy nie upoważniały skarżącej do pozostania w KAS w roli funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi, skarżąca ponownie wywodziła, że złożona jej propozycja zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r. jest w gruncie rzeczy decyzją administracyjną, o której mowa w art. 169 ust. 4 ustawy, wydaną na podstawie przepisu art. 165 ust. 7 ustawy, natomiast zaskarżone pismo jest decyzją utrzymującą tę decyzję w mocy. Skarżąca podniosła, że w świetle przepisów ustawy, w tym użytych w jej art. 165 ust. 7 zwrotów "odpowiednio" oraz "albo", nie mogła otrzymać propozycji nowych warunków zatrudnienia, tylko propozycję nowych warunków pełnienia służby. Wskazanie przez ustawodawcę, że chodzi o propozycję nowych warunków pełnienia służby albo nowych warunków zatrudnienia oznacza, że przez propozycję nowych warunków zamierzał kontynuować dotychczasowy stosunek służby albo pracy. Gdyby ustawodawca zamierzał przekształcić stosunek służby w stosunek pracy, nie wskazywałby na propozycję nowych warunków, a wprost wskazałby na propozycję pracy albo pełnienia służby. Nie można zatem pracownikowi złożyć propozycji nowych warunków pełnienia służby i odwrotnie - funkcjonariuszowi propozycji nowych warunków zatrudnienia. W związku z powyższym osoba zatrudniona w oparciu o umowę o pracę powinna otrzymać, zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy, propozycję nowych warunków zatrudnienia, natomiast osoba pełniąca służbę na podstawie aktu mianowania powinna otrzymać propozycję nowych warunków pełnienia służby. Do powyższego nawiązuje również art. 171 ust. 1 ustawy. Dalej, w kontekście regulacji art. 170 ustawy skarżąca wnioskowała, że jej stosunek służbowy powstały w związku z mianowaniem do Służby Celnej nie wygasł, a Dyrektor Izby Administracji Skarbowej powinien był złożyć jej propozycję nowych warunków pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej. Wskazała też, że nie zaistniały żadne przesłanki zwolnienia jej ze służby, określone w art. 179 i art. 180 ustawy o KAS (odpowiednio w art. 104 i art. 105 ustawy o Służbie Celnej), które to przepisy - jak zaznaczyła - i tak nie mają zastosowania w sytuacji przekształcenia stosunku służbowego albo stosunku zatrudnienia w związku z wejściem w życie ustawy o KAS. Ponadto argumentowała, że złożona propozycja określająca warunki zatrudnienia w konsekwencji pozbawiła jej statusu funkcjonariusza, przez co narusza art. 165 ust. 7 ustawy, a to wobec braku uwzględnienia w procesie składania propozycji ustawowych przesłanek, w szczególności posiadanych kwalifikacji oraz przebiegu dotychczasowej służby. Dostrzegając z kolei brak wystąpienia przesłanek określonych w art. 170 ust. 1 ustawy stwierdziła, że wobec tego jej stosunek służbowy nie wygasł.

Naruszenia art. 32 Konstytucji RP skarżąca upatrywała w nierównym potraktowaniu jej osoby względem innych funkcjonariuszy. Nieznane są bowiem kryteria, jakimi organ kierował się przy wyborze funkcjonariuszy, którym zaproponował nowe warunki pełnienia służby. Odnośnie do naruszenia art. 45 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, skarżąca stwierdziła, że złożenie jej przez organ propozycji warunków zatrudnienia zamiast propozycji nowych warunków pełnienia służby, narusza art. 165 ust. 7 ustawy w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, gdyż zamyka jej drogę do sądowego dochodzenia naruszonego prawa.

Skarżąca złożyła także w skardze wniosek o wstrzymanie wykonania "zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji". Uzasadniając ten wniosek wyjaśniła, że uwzględnienie tego wniosku pozwoli jej zachować status funkcjonariusza Służby Celno-Skarbowej, co z kolei pozwoli zapobiec znacznej szkodzie wyrażającej się konsekwencjach, takich jak chociażby brak prawa do dodatkowego urlopu, brak liczenia okresu służby do wysługi (ważnej przy przyznawaniu dodatków do wynagrodzenia czy nagród), brak liczenia tego okresu do okresu służby i tym samym zmniejszenie wysokości przyszłej emerytury mundurowej.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Opolu wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak w sprawie właściwości sądu administracyjnego, a z ostrożności procesowej - o jej oddalenie. Odpowiadając na zarzuty skargi, organ wskazał na art. 165 ust. 7 ustawy podnosząc, że ustawodawca pozostawił kierownikom jednostek organizacyjnych autonomiczne prawo w zakresie rodzaju propozycji, jaka składana jest pracownikom i funkcjonariuszom tej jednostki. Co do woli i treści propozycji pracodawca nie został skrępowany jakimikolwiek wymaganiami. Formułując propozycje pracy/służby winien jedynie uwzględnić posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Ustawodawca nie przewidział bowiem ani swoistych wymagań dotyczących złożenia pracownikom/funkcjonariuszom propozycji nowych warunków pracy i płacy albo pełnienia służby, ani nie odesłał do odpowiedniego stosowania innych przepisów. Regulacja zawarta w art. 165 ust. 7 i art. 170 ust. 1 ustawy stanowi element szerokiej zmiany wynikłej na gruncie wejścia w życie nowej ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 16 listopada 2016 r. i związanej z tym reorganizacji państwowej administracji skarbowej. Ustawodawca, wprowadzając nowe warunki pracy i pełnienia służby, w tym stanowiska służbowe oraz stopnie służbowe, wynagrodzenie/uposażenie, jednocześnie dopuścił transparentną zmianę dotychczasowych stosunków pracy i stosunków służbowych funkcjonariuszy celno-skarbowych w stosunki kreowane nową ustawą, co znalazło odzwierciedlenie w przepisach przejściowych. Postępowanie, w którym dyrektor izby administracji skarbowej składa na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy pisemną propozycję określającą warunki pracy, nie ma jednak charakteru administracyjnego. Jest ono postępowaniem odrębnym i niezależnym, odbywającym się w ramach wewnętrznych struktur organów Krajowej Administracji Skarbowej, do którego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego. Tym samym przedstawiona skarżącej propozycja nowych warunków zatrudnienia z dnia 25 maja 2017 r., co do której miała ona możliwość jej przyjęcia lub odmowy przyjęcia, nie stanowi aktu mianowania, ani też nie jest władczym aktem rozstrzygającym co do istoty indywidualną sprawę administracyjną, a więc nie jest decyzją administracyjną. Tak samo zaskarżone pismo stanowiące odpowiedź na wniosek o ponowne rozpoznanie propozycji pracy w KAS nie jest taką decyzją administracyjną ani postanowieniem w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 1-3 P.p.s.a., jak również nie stanowi ono aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Organ wskazał, że w tym zakresie w ustawie brak jest przepisu zawierającego odesłanie do odpowiedniego stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że przy składaniu propozycji zatrudnienia nie mają zastosowania zasady ogólne K.p.a. Zaznaczył przy tym, że to od osoby, do której zostaje skierowana propozycja nowych warunków zatrudnienia zależy, czy ją przyjmie w określonym w ustawie terminie, czy też nie. Organ przedstawiający taką propozycję nie kształtuje jednostronnie praw i obowiązków podmiotu administracyjnego, niezależnie od jego woli. To od woli adresata, a konkretnie treści złożonego przez niego oświadczenia, zależą dopiero dalsze działania organu. Sama propozycja nie rozstrzyga zatem żadnej sprawy, ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie.

Skarżąca w dniu 11 października 2017 r. złożyła pismo procesowe z dnia 10 października 2017 r., w którym wskazała szereg argumentów wywiedzionych zarówno z orzecznictwa sądów, tak powszechnych jak i administracyjnych oraz z doktryny, mających świadczyć o właściwości sądów administracyjnych do rozpoznania niniejszej sprawy.

W piśmie procesowym z dnia 9 lutego 2018 r. skarżąca oświadczyła, że cofa skargę w związku z otrzymaniem propozycji przeniesienia do pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej z dniem 1 stycznia 2018 r., którą to propozycję przyjęła.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skargę należało odrzucić.

Na wstępie wskazać trzeba, że przed dokonaniem oceny merytorycznej zasadności skargi sąd z urzędu bada w pierwszej kolejności dopuszczalność skargi. W tym zakresie ustala, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych w art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a. Na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a., przesłankę taką stanowi niedopuszczalność wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego z uwagi na brak aktu, który mógłby stanowić przedmiot zaskarżenia.

Ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia poddana kontroli sądu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (...), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (...), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (...), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a;

9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw.

Ponadto, sądy administracyjne orzekają również w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 3 § 2a P.p.s.a.), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, stosując środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3 P.p.s.a.), a także rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej (art. 4 P.p.s.a.). Na podstawie art. 5 P.p.s.a., właściwość sądów administracyjnych została natomiast wyłączona w sprawach: wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej (pkt 1); wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi (pkt 2); odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa (pkt 3); wiz wydawanych przez konsulów, z wyjątkiem wiz wydanych cudzoziemcowi będącemu członkiem rodziny obywatela państwa członkowskiego Unii Europejskiej, państwa członkowskiego Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) - strony umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym lub Konfederacji Szwajcarskiej, w rozumieniu art. 2 pkt 4 ustawy z dnia 14 lipca 2006 r. o wjeździe na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, pobycie oraz wyjeździe z tego terytorium obywateli państw członkowskich Unii Europejskiej i członków ich rodzin (pkt 4); zezwoleń na przekraczanie granicy w ramach małego ruchu granicznego wydawanych przez konsulów (pkt 5).

W niniejszej sprawie skarga wniesiona została na pismo Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w Opolu z dnia 14 czerwca 2017 r., w którym organ wyjaśnił skarżącej m.in., że regulacje cyt. wyżej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, nadal zwanej w skrócie ustawą, nie przewidują trybu odwoławczego od propozycji zatrudnienia składanej funkcjonariuszowi, jak również nie przewidują formy decyzji dla propozycji pracy dla funkcjonariusza.

Oceniając dopuszczalność skargi, Sąd uznał, że zaskarżone pismo z dnia 14 czerwca 2017 r. nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Tym samym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie podlega odrzuceniu jako niedopuszczalna.

W sprawie jest oczywiste, że przedmiotowe pismo nie stanowi żadnego z aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i 3 oraz pkt 4a-7 P.p.s.a. Ponadto, zdaniem Sądu, nie można mu przyznać charakteru aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Przede wszystkim jednak, wbrew stanowisku skarżącego, pisma objętego skargą nie sposób uznać za decyzję administracyjną, wydaną w wyniku rozpatrzenia środka odwoławczego od propozycji określającej warunki zatrudnienia. Samo zaskarżone pismo nie kształtowało ani nie wpływało na prawa oraz obowiązki skarżącej i nie powodowało przekształcenia dotychczasowego stosunku służbowego. Do przekształcenia stosunku służbowego funkcjonariusza celnego w umowny stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony (art. 171 ust. 1 ustawy) mogło dojść tylko i wyłącznie na podstawie stosownego oświadczenia drugiej strony (skarżącej). W tym miejscu dodać trzeba, że do propozycji warunków zatrudnienia, o jakich mowa w art. 165 ust. 7 ustawy, nie stosuje się przepisów K.p.a., gdyż z woli ustawodawcy postępowanie w tym zakresie unormowane zostało odrębnie i w sposób inny od postępowania związanego z przedstawieniem funkcjonariuszowi celnemu propozycji pełnienia służby (art. 169 ustawy).

W realiach sprawy propozycja z dnia 25 maja 2017 r. została przedstawiona skarżącej w związku z wprowadzoną, gruntowną reformą w strukturze państwowej administracji skarbowej i wejściem w życie powołanej wcześniej ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (ustawa o KAS). Powtórzyć przyjdzie, że podstawę prawną ww. propozycji stanowił art. 165 ust. 7 ustawy. W ustawie tej uregulowane zostały m.in. kwestie związane z dostosowaniem funkcjonujących dotychczas struktur w ramach służby celnej do nowych rozwiązań, w tym także dotyczące pracy i służby w Krajowej Administracji Skarbowej. Wedle wskazanego art. 165 ust. 7 ustawy, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. W przytoczonym przepisie ustawodawca niewątpliwie przewidział dwa rodzaje propozycji, jakie w związku z reformą mogły być przedstawione pracownikom i funkcjonariuszom, czyli osobom, które z dniem wejście w życie ustawy, na mocy art. 165 ust. 3 ustawy, stały się pracownikami administracji skarbowej lub funkcjonariuszami Służby Celno-Skarbowej. Propozycje te mogły dotyczyć "nowych warunków zatrudnienia" lub "nowych warunków pełnienia służby". Nie rozstrzygając w tym miejscu o tym, czy składana funkcjonariuszowi propozycja powinna zakładać kontynuację dotychczasowego stosunku służbowego, a więc dotyczyć nowych warunków służby, czy też może zmierzać do przekształcenia stosunku służbowego w stosunek pracy i dotyczyć nowych warunków zatrudnienia, dostrzec trzeba, że w art. 169 ust. 4 ustawy, dla propozycji pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej przewidziano formę decyzji, przyjmując jednocześnie, że stanowi ona decyzję ustalającą warunki pełnienia służby oraz że przysługuje od niej środek zaskarżenia w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odniesieniu do decyzji wydanej w tym zakresie, w postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy ustalono też prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego. W art. 169 ust. 6 ustawy określono ponadto, że do postępowań, o których mowa w ust. 4, stosuje się przepisy K.p.a. W ocenie Sądu, uwzględniając powyższe nie może budzić wątpliwości to, że choć ustawodawca w art. 165 ust. 7 ustawy posługuje się pojęciem "propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby", a w art. 169 ust. 4 ustawy pojęciem "propozycji pełnienia służby", to propozycja, o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy jest tożsama z propozycją pełnienia służby i ma formę decyzji, a od wydanej w tym przedmiocie decyzji odwoławczej przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W ustawie w sposób jasny i klarowny uregulowane zostały kwestie związane z wygaśnięciem, czy też przekształceniem istniejących stosunków pracy i stosunków służby w ramach nowych struktur organizacyjnych administracji skarbowej. Wskazać jednak należy, że w przypadku propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, brak jest podobnych regulacji określających, że ma ona formę decyzji, jak również ustawodawca nie ustalił, że stanowi ona czynność bądź akt innego rodzaju podlegający kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Brak jest tym samym podstaw prawnych do uznania, że taka propozycja podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. W szczególności nie można przyjąć, że stanowi ona decyzję administracyjną. Decyzja administracyjna jest bowiem władczym, jednostronnym oświadczeniem woli organu, kształtującym sytuację prawną adresata i rozstrzygającym o jego uprawnieniach lub obowiązkach niezależnie od jego woli. Stanowi przejaw przysługującego organowi, na mocy przepisów prawa, władztwa administracyjnego. Istotne jest to, że decyzja jest aktem konkretyzującym w sposób autorytatywny stosunek administracyjnoprawny materialny. Natomiast pismo zawierające propozycję nowych warunków zatrudnienia nie rozstrzyga niczego w sposób władczy, lecz jest jedynie propozycją złożoną w przedmiocie nowych warunków zatrudnienia. Organ - przedstawiając taką propozycję - w szczególności nie kształtuje w sposób jednostronny praw i obowiązków adresata, niezależnie od jego woli, w ramach stosunku administracyjnoprawnego. To od woli adresata zależą bowiem dalsze konsekwencje prawne złożonej propozycji. Zgodnie z art. 170 ust. 2 w zw. z art. 171 ust. 1 ustawy, do powstania stosunku pracy na przestawionych przez organ warunkach konieczne jest złożenie przez osobę, której przedstawiono propozycję, w terminie 14 dni od jej otrzymania, oświadczenia o jej przyjęciu. W wyniku tego, z dniem określonym w propozycji dotychczasowy stosunek pracy lub stosunek służbowy ulega przekształceniu w stosunek pracy, w ramach jednostek organizacyjnych administracji skarbowej.

W kontrolowanej sprawie, skarżąca złożyła w dniu 8 czerwca 2017 r. oświadczenie, na podstawie art. 170 ust. 2 ustawy, o przyjęciu propozycji zatrudnienia. Konsekwencją powyższego było, stosownie do art. 171 ust. 1 ustawy, przekształcenie z mocy prawa jego stosunku służbowego z określonym w propozycji dniem 1 września 2017 r. w stosunek pracy, do którego zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1345, z późn. zm.). Spory o roszczenia ze stosunku pracy w służbie cywilnej należą do właściwości sądów pracy (art. 9 ust. 2 tej ustawy). W rozumieniu ustawy o służbie cywilnej, pracownik służby cywilnej to osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę zgodnie z zasadami określonymi w ustawie (art. 3 pkt 1 ostatnio wskazanej ustawy).

Nadmienić również należy, że ustawodawca przewidział w art. 170 ust. 1 ustawy skutek wygaśnięcia stosunków pracy lub służbowych w przypadku nieotrzymania przez osoby zatrudnione w jednostkach KAS i osoby pełniące służbę w jednostkach KAS pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby oraz odmowy przyjęcia otrzymanych propozycji. Zgodzić się zatem trzeba z organem, że ustawodawca pozostawił organom autonomiczne prawo do decydowania o tym, czy w ogóle danej osobie złożona zostanie propozycja dalszego zatrudnienia bądź służby, jak i prawo wyboru rodzaju dalszego zatrudnienia. W świetle powyższego, na gruncie przedstawionych regulacji brak jest możliwości zobowiązania organu do złożenia dotychczasowemu funkcjonariuszowi celnemu propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby, gdyż w tym zakresie ustawodawca pozostawił organom swobodę wyboru.

Reasumując, skoro w ustawie nie przyjęto, że propozycja określająca warunki zatrudnienia ma postać decyzji oraz że do postępowania w sprawie złożenia takiej propozycji mają zastosowanie przepisy K.p.a., to pismu z dnia 14 czerwca 2017 r. nie można przyznać takiego charakteru. O tym, czy określony akt jest decyzją decydują bowiem przepisy prawa materialnego, w których ustawodawca może ustalić określoną formę załatwienia sprawy. Na gruncie omawianej ustawy forma decyzji administracyjnej - co należy podkreślić - została określona jedynie dla propozycji pełnienia służby.

W konsekwencji, w rozpoznawanej sprawie Sąd uznał, że od przedstawionej skarżącej propozycji określającej warunki zatrudnienia nie przysługiwał środek zaskarżenia na drodze administracyjnej, zaś zaskarżone pismo, wystosowane w odpowiedzi na wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, nie jest decyzją wydaną w toku instancji, podlegającą kontroli sądu administracyjnego.

Jak zasygnalizowano już wcześniej, pismo z dnia 14 czerwca 2017 r. nie jest również żadnym z postanowień wydawanych w postępowaniu administracyjnym bądź egzekucyjnym i zabezpieczającym, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a. Nie stanowi też aktu lub czynności wskazanych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., gdyż jest jedynie pismem informującym w przedmiocie złożonej skarżącej w dniu 25 maja 2017 r., na podstawie art. 165 ust. 7 ustawy, propozycji określającej warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej. Nie dotyczy ono uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Odnotować warto, że w kwestii charakteru prawnego propozycji określającej warunki zatrudnienia i dopuszczalności wniesienia skargi na tego typu pismo do sądu administracyjnego wypowiedział się też Naczelny Sąd Administracyjny, który w postanowieniach z dnia 18 stycznia 2018 r. stwierdził, że przedstawiona funkcjonariuszowi celnemu, na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS, propozycja nie stanowi decyzji administracyjnej, ani nie stanowi aktu lub czynności, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej - art. 5 pkt 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu, sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Reasumując, NSA stwierdził, że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna (sygn. akt I OSK 2645/17, I OSK 2645/17, I OSK 2794/17, postanowienia dostępne na stronie internetowej - Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Odnosząc się do żądania wstrzymania wykonania decyzji, wyjaśnić trzeba, że wniosek w tym zakresie może dotyczyć jedynie - stosownie do art. 61 § 2 P.p.s.a. - aktów lub czynności, na które przysługuje skarga, czyli należących do właściwości sądu administracyjnego. Skoro zaskarżone pismo nie stanowiło takiego aktu lub czynności, to ww. wniosek nie podlegał rozpoznaniu.

Wyjaśnić nadto należy, że Sąd nie mógł uwzględnić oświadczenia skarżącej o cofnięciu skargi, ponieważ cofnięcie skargi można uznać za skuteczne tylko wtedy, gdy skarga jest dopuszczalna. Umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga wniesiona została skutecznie, tj. gdy była dopuszczalna, a przez to wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. Wynika to z obowiązku zbadania przez Sąd na etapie wstępnej kontroli skargi dopuszczalności skargi, czyli ustalenie czy nie zachodzi przewidziana w art. 58 § 1 P.p.s.a. jedna z przesłanek do jej odrzucenia. Zatem badanie dopuszczalności złożonego oświadczenia o cofnięciu skargi, jak i umorzenie postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 P.p.s.a. może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga wniesiona została skutecznie, tj. gdy wszczęła postępowanie sądowoadministracyjne. W konsekwencji powyższego przyjąć należy, że cofnięcie skargi jako czynność dyspozycyjna strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy skarga jest dopuszczalna i nie zawiera braków uniemożliwiających nadanie jej dalszego biegu (por. postanowienie NSA z dnia 3 stycznia 2008 r. sygn. akt I OSK 1829/07, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym stanie rzeczy, wobec uznania, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga jest niedopuszczalna, orzeczono o jej odrzuceniu, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a.