Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 525/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6034 Zjazdy z dróg publicznych
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 1, art. 29 ust. 4,
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 3, par 78 ust. 2, par. 113 ust. 7, par. 9 ust. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2016 poz 124
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać  drogi publiczne i ich usytuowanie - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018r. sprawy ze skargi Ł.H prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "K" na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 4 czerwca 2018r. znak: [...] w przedmiocie zezwolenia na lokalizację zjazdu publicznego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 4 czerwca 2018r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania Ł.H prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "K", utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Kielce decyzję Dyrektora Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach z dnia 1 lutego 2018r., znak: [...], w sprawie odmowy wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów publicznych z ulicy K. (działka nr ewid. [...]), jednego na działkę nr ewid. [...] i drugiego na dz. ewid. [...], w obrębie 0006 gruntów Kielc, zgodnie z usytuowaniem zjazdów wskazanym na mapie w skali 1: 500.

W uzasadnieniu Kolegium podało, że wnioskiem z dnia 5 października 2016r. Ł.H. wystąpił do organu I instancji o wydanie zezwolenia na lokalizację dwóch w/w zjazdów, załączając do wniosku opinię audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego. Opisana na wstępie decyzja odmowna organu I instancji z dnia 1 lutego 2018r. jest czwartą z kolei decyzją odmowną tego organu wydaną w wyniku rozpatrzenia wniosku, poprzednie były bowiem uchylane przez organ odwoławczy.

Analizując w/w decyzję Kolegium stwierdziło, że organ I instancji odniósł się w pełnym zakresie do wszystkich wskazanych w poprzedniej decyzji organu odwoławczego zaleceń.

Badając sprawę w trybie odwoławczym Kolegium wskazało, że przepisy art. 29 ust. 1- 6 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2017r. poz. 2222) nie precyzują kryteriów udzielenia przez zarządcę drogi zezwolenia na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, a zatem decyzja orzekająca o wydaniu takiego zezwolenia ma charakter uznania administracyjnego. Ewentualna decyzja odmowna w sprawie lokalizacji zjazdu musi być jednak w każdym przypadku uzasadniona potrzebami przestrzegania zasad bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz ograniczeniami wynikającymi z warunków technicznych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podało, że stosownie do treści art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych, zjazd to połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji w swojej decyzji wskazał, że na załączniku graficznym do wniosku przedstawiona została koncepcja przebiegu dodatkowej jezdni o długości ok. 100 m w pasie drogi publicznej ul. Klonowej z dwoma zjazdami. Zdaniem organu I instancji, umieszczenie dodatkowej jezdni w pasie drogowym ul. Klonowej jest niezgodne z § 8a wyżej wymienionego rozporządzenia, który stanowi w ust. 1 pkt 2 oraz w ust. 2, że "obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym, jedynie w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej". W okolicznościach niniejszej sprawy nieruchomość wnioskodawcy nigdy nie posiadała prawnie zapewnionego dostępu do drogi publicznej, w związku z czym wskazane rozwiązanie nie może znaleźć zastosowania w tym przypadku.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że w § 59 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Kielce Północ - Obszar II - Zalew Kielecki Klonowa – Piaski" dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5aKDZ (2x2), ustala się:

"1) przeznaczenie podstawowe: droga publiczna klasy zbiorczej (Z),

2) parametry i wskaźniki zagospodarowania terenu:

a) szerokość w liniach rozgraniczających 35,4 m,

b) 2 jezdnie po minimum 2 pasy ruchu każda,

c) chodniki obustronne,

d) ścieżka rowerowa usytuowana po wschodniej stronie pasa drogowego".

Zdaniem organu z tego względu wskazany we wniosku sposób dojazdu do działek nr ewid. 911/4 i 912/4 z trzeciej dodatkowej jezdni ul. Klonowej (5aKDZ), jest niezgodny zarówno z przepisami rozporządzenia, jak i zapisami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ wskazał, że istotną okolicznością w sprawie mającą wpływ na jej rozstrzygnięcie jest lokalizacja zjazdów w pobliżu zatoki autobusowej. Podkreślił, że posadowienie wiaty przystankowej, w istotny sposób zmieniające stan faktyczny terenu po uchwaleniu powołanego wyżej planu miejscowego, determinuje zakres stosowania zapisów zawartych w § 41 pkt 9 lit. a przedmiotowego planu, dotyczącego obsługi komunikacyjnej m.in. działek inwestora. Wskazał, że takie stanowisko Kolegium znajduje oparcie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 grudnia 2017r. sygn. akt I OSK 1340/17. Z tego względu jedyną możliwością dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji jest zatem wybudowanie dróg 17KDD i 16KDD w zakresie uzgodnionym z zarządcą dróg.

Dalej organ wskazał, że w myśl § 78 ust. 1 i ust. 2 w/w rozporządzenia, zjazd publiczny powinien być usytuowany zgodnie z wymaganiami określonymi w § 113 ust. 7. Z koncepcji zaproponowanej przez wnioskodawcę wynika, że zjazdy te nie spełniają parametrów geometrycznych przewidzianych dla zjazdów. Zjazd z proponowanej jezdni o szer. 3,0 m na dz. nr ewid. 911/4 ma szerokość 5,50 m, w tym jezdnia 4,00 m, a łuki o promieniach 1 m i 2 m, przy czym wynikające z rozporządzenia dopuszczalne minimalne parametry łuków zjazdu to 5 m. Ponadto, szerokości zjazdów również nie odpowiadają obowiązującym w tym względzie uregulowaniom, gdyż zjazd nie może być szerszy niż szerokość jezdni, z której ma być wykonany. Natomiast wnioskodawca zaprojektował jezdnię o szerokości 3,00 m i z niej ma być urządzony zjazd o szerokości jezdni 4,00 m. Nadto, sama jezdnia,

z której miałyby zostać urządzone zjazdy, powinna mieć szerokość min. 3,50 m. Jeśli natomiast chodzi o proponowane parametry zjazdu na dz. o nr ewid. 912/4, to również nie odpowiadają one w/w przepisom, albowiem parametry tego zjazdu to: 5,0 m szerokość zjazdu, w tym jezdnia o szerokości 3,50 m, a łuki zjazdu o promieniach 1 m i 3 m. Zatem organ uznał, że nie spełnione zostały minimalne parametry promienia dla zjazdu publicznego, które powinny wynosić min. 5,0 m, oraz szerokości jezdni zjazdu, która jest szersza niż jezdnia (3,0 m), z której zjazd miałby być wykonany.

Zdaniem organu odwoławczego zastosowanie rozwiązania zaproponowanego przez skarżącego skutkowałoby tym, że pojazdy wyjeżdżające z bramy budynku nie zmieściłyby się w granicach jezdni i musiałyby wjeżdżać na peron autobusowy, co stanowi zagrożenie dla ludzi korzystających z w/w zatoki autobusowej, a także osób przemieszczających się do kompleksu budynków wybudowanych przez wnioskodawcę.

Kolegium wyjaśniło, że poprzednio uchylając decyzję organu I instancji wskazało, przychylając się w tym względzie do żądania strony odwołującej, że organ winien wskazać, czy w okresie od 1 maja 2015r. do 28 lipca 2017r. wydał zezwolenie na lokalizację zjazdu z ulicy Klonowej. W obecnie zaskarżonej decyzji tego organu wyjaśniono, że MZD w Kielcach pozytywnie zaopiniował innemu inwestorowi propozycję lokalizacji tymczasowego zjazdu publicznego z drogi wewnętrznej (dz. nr ewid. 1273/65) na działkę nr ewid. [...] w obr. 0006 gruntów Kielc do planowanej budowy budynku mieszkalnego z usługami. Inwestycja ma być zlokalizowana na północ od skrzyżowania ul. [...]. Warunki techniczne do zaprojektowania tego zjazdu zostały wydane pismem z dnia 16 marca 2017r. znak: [...] Termin funkcjonowania tego zjazdu został określony do 30 kwietnia 2019r. Organ I instancji podkreślił jednocześnie, że inwestycja ta ma być obsługiwana z drogi wewnętrznej, a nie z pasów drogowych ul. [...]. Ponadto, w/w inwestor wyraził na piśmie gotowość partycypacji w kosztach opracowania projektu drogi oznaczonej w mpzp jako 16KDD oraz wydzielił i przekazał Gminie Kielce ze swojej nieruchomości działki pod budowę oczyszczalni wód deszczowych i fragmentu drogi 16KDD. Z tego względu nie sposób zarzucić organowi I instancji, iż w sposób odmienny traktuje podmioty w tej samej sytuacji prawnej, a co za tym idzie dowolności w podejmowaniu decyzji uznaniowych.

Z uwagi na fakt, że skarżący do odwołania załączył projekt zjazdów wykonanych przez osoby z uprawnieniami budowalnymi według koncepcji stanowiącej podstawę odmownej decyzji dotyczącej lokalizacji zjazdu, Kolegium przesłało w/w dokument do organu I instancji celem odniesienia się do zaproponowanych rozwiązań. Organ I instancji w piśmie z dnia 15 maja 2018r. wyjaśnił, że zarządca dróg dokonuje analizy wskazanych przez wnioskodawcę lokalizacji zjazdów pod kątem bezpieczeństwa ruchu drogowego, zgodności z obowiązującymi przepisami prawa i na ich podstawie określa w swojej decyzji czy w tych miejscach możliwe jest ich wybudowanie czy też nie. Zdaniem Miejskiego Zarządu Dróg w Kielcach w świetle obowiązujących przepisów prawa nie jest możliwe wybudowanie zjazdów we wskazanych miejscach w sposób przedstawiony na załączniku do pisma. W przypadku decyzji zezwalającej na lokalizację zjazdów, zarządca drogi określa warunki techniczne do ich zaprojektowania, a inwestor zleca na tej podstawie projekt zjazdów. W tym przypadku nastąpiło odwrócenie właściwej kolejności załatwiania spraw - wnioskodawca przedstawił swoją koncepcję dojazdu do nieruchomości i próbuje wymusić na zarządcy drogi zgodę na takie rozwiązanie. Decyzje zarządcy drogi odnoszą się wprost do lokalizacji zjazdów, a nie opiniowania projektów sporządzonych na zlecenie inwestora, przed wydaniem zgody na ich lokalizację. Zdaniem organu, koncepcja połączenia jezdni ul. K. z nieruchomościami, zaproponowana przez inwestora, jest propozycją lokalizacji dodatkowej jezdni w pasie drogowym ul. K., a nie zjazdami. Na taką propozycję obsługi komunikacyjnej zarządca drogi nie wyraża zgody. Odniesienie się w treści decyzji do parametrów technicznych dodatkowej jezdni w pasie drogowym ul. K., która uzyskała pozytywną opinię audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego, inżynierii ruchu drogowego i rozwiązań drogowo-ruchowych M.H., było jedynie wskazaniem rażących błędów w tej opinii, na którą ciągle powoływał się w swoich odwołaniach inwestor. W badanym odwołaniu po raz kolejny przedstawiona została koncepcja dodatkowej jezdni w pasie drogowym ul. K. o zmienionych parametrach geometrycznych i podpisana przez dwóch innych projektantów, która podważa rozwiązania geometryczne, wcześniej pozytywnie zaopiniowane przez biegłego M.H. Proponowane przez skarżącego rozwiązanie ingeruje również w zagospodarowanie pasa drogowego na wysokości działek sąsiednich, a najistotniejsze jest to, że koliduje z projektowanym skrzyżowaniem drogi 17KDD z ul. K. Powyższe rozważania na temat rozwiązań geometrycznych dodatkowej jezdni nie mają w tym przypadku większego znaczenia, gdyż zarządca drogi nie wyraża zgody na takie rozwiązanie dojazdu do działek inwestora. Miały one jedynie na celu pokazanie wątpliwej wartości przedstawionej opinii biegłego, która w żaden sposób nie mogła wpłynąć na decyzję zarządcy drogi.

W ocenie Kolegium, powyższe stanowisko organu jest zasadne w okolicznościach niniejszej sprawy. Natomiast załączony do odwołania projekt zjazdu nie zasługuje na uwzględnienie. Organ administracji wydając decyzję w sprawie zezwolenia na lokalizację zjazdu powinien uwzględniać konieczność zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym oraz wymagania techniczne drogi określone w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Organ nie może wydać decyzji o lokalizacji wjazdu czy zjazdu z drogi, która powodowałaby zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym (w tym ruchu pieszych) lub nie spełniała wymagań technicznych, zatem kwestia ta powinna być przedmiotem postępowania dowodowego. Mając powyższe na uwadze, jak i całokształt materiału dowodowego sprawy, Kolegium uznało, że jedyną możliwością dostępu do drogi publicznej dla przedmiotowej inwestycji jest zatem wybudowanie dróg 17KDD i 16KDD w zakresie uzgodnionym z zarządcą dróg. Kolegium wskazało, że usytuowanie proponowanego zjazdu wzdłuż miejsca istniejącej wiaty przystankowej, tuż przed budynkiem będącym własnością skarżącego, jest okolicznością kluczową mogącą stwarzać niebezpieczeństwo w ruchu drogowym zarówno dla pieszych, jak i kierujących pojazdami.

Kolegium wyjaśniło, że w swych poprzednich decyzjach również nie wskazywało, że zaproponowany przez odwołującego zjazd z ul. K. jest prawidłowy i zgodny z przepisami prawa. Organ odwoławczy podkreślał potrzebę ustalenia z udziałem biegłego takiego rozwiązania, które umożliwiałoby wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdu do czasu wybudowania dróg 16 KDD i 17 KDD, z uwzględnieniem stanu faktycznego i prawnego obecnie istniejącego oraz przy zapewnieniu bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ I instancji, jako zarządca dróg, posiadający w tym zakresie wiedzę specjalistyczną i techniczną, nie skorzystał z pomocy biegłego uznając, że ewentualna opinia, przy uwzględnieniu obowiązujących przepisów i stanu faktycznego sprawy, nie mogłaby doprowadzić do wskazania bezpiecznego zjazdu z ul. K. do nieruchomości skarżącego, innego niż wskazywany przez zarządcę.

Kolegium po ponownej analizie materiału dowodowego w sprawie, w tym stanowiska przedstawianego przez skarżącego oraz organ I instancji, uznało za zasadne argumenty organu I instancji, że zaproponowana przez skarżącego koncepcja zjazdów jest niezgodna z przepisami prawa i nie zapewnia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ zwrócił uwagę, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w wyroku z dnia 20 grudnia 2016r. sygn. akt II SA/Ke 828/16, a za nim Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1340/17, wyraziły pogląd, że obsługa komunikacyjna w/w działek powinna odbywać się przez przyszłe drogi 17KDD i 16KDD.

Kolegium nadmieniło również, że Ł.H. w dniu 19 października 2017r. przedłożył MZD w Kielcach koncepcję drogową obsługi swojej inwestycji zgodnie z wydanymi przez zarządcę dróg warunkami technicznymi, tj. przez drogę 17 KDD i 16 KDD, celem zaopiniowania. Koncepcja ta została wstępnie pozytywnie zaopiniowana przez organ w dniu 15 listopada 2017r. W piśmie z dnia 18 grudnia 2017r. inwestor przedstawił poprawioną koncepcję przebiegu dróg dojazdowych i zagospodarowania terenu z prośbą o akceptację. Zatem skarżący podjął działania w celu uzyskania dojazdu do swej nieruchomości zgodnie ze stanowiskiem zarządcy drogi.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Ł.H. zaskarżył w całości wymienioną na wstępie decyzję i zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu naruszenie:

przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 29 ust. 4 ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985r. (j.t. Dz. U. z 2017r. poz. 2222) w zw. z art. 8a i 113 ust. 7 pkt 1 Rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. 2016 r., poz. 124 j.t.) poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz niezasadne przyjęcie, że każde niespełnienie wymogów wynikających z warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, obliguje zarządcę drogi do wydania odmowy na lokalizację zjazdów, bez wcześniejszego rozpatrzenia słusznego interesu strony oraz bez rozpatrzenia jaki ma wpływ na zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym, co doprowadziło w efekcie do nieuwzględnienia słusznego interesu strony i do utrzymania w mocy odmownej decyzji,

2) § 8a w/w rozporządzenia w zw. z art. 4 pkt 8 ustawy o drogach publicznych poprzez przyjęcie, że wnioskowane zjazdy są "de facto" dodatkową jezdnią, co stanowiło główną przyczynę utrzymania w mocy odmownej decyzji,

3) § 59 pkt 2) lit. b) uchwały Rady Miasta Kielce nr XLIII/778/2013

z dnia 11 kwietnia 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ - obszar II - Zalew Kielecki - Klonowa - Piaski", polegające na błędnym przyjęciu, że przebieg proponowanego wariantu zjazdów stanowi "jezdnię", o której mowa w uchwale, co przyczyniło się do utrzymania w mocy odmownej decyzji,

4) § 41 pkt 9 lit. a) w/w uchwały poprzez uznanie, iż zarządca drogi posiada całkowitą dowolność w ustalaniu obsługi komunikacyjnej nieruchomości poprzez ustalanie sposobu zjazdów w całkowitej sprzeczności z wiążącymi ustaleniami miejscowego planu, pomimo wcześniejszego braku zgłoszenia zastrzeżeń do planu i wyznaczeniu miejsca lokalizacji zatoki autobusowej w miejscu nie stwarzającym zagrożenia bezpieczeństwa, a tym samym uznanie, że obsługa komunikacyjna w zakresie określonym planem nie narusza zasad bezpieczeństwa, co miało wpływ na rozstrzygnięcie w postaci przekroczenia granic uznania i odmowy udzielenia zezwolenia;

2. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 7, 77 § 1 i 88 kpa, polegające na niedokonaniu na postawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono, że wnioskowana lokalizacja zjazdu zagraża bezpieczeństwu w ruchu drogowym, w szczególności poprzez pominięcie i brak ustosunkowania się do wniosków załączonej do postępowania opinii audytora,

2) art. 7, 8, 77 § 1 kpa i 80 kpa poprzez dokonanie dowolnej, a nie swobodnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i niezasadne przyjęcie, że lokalizacja wyżej wymienionych zjazdów naruszy zasadę bezpieczeństwa, pomimo, że materiał dowodowy nie pozwala na wyprowadzenie takiego wniosku, co doprowadziło do odmowy zezwolenia oraz utrzymania w mocy zaskarżonej decyzji,

3) art. 7 w związku z art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 84 § 1 oraz art. 80 kpa poprzez brak wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego (brak dopuszczenia z urzędu opinii biegłego na okoliczność zachowania bezpieczeństwa), przeprowadzenie wybiórczego postępowania dowodowego, wydanie decyzji opartej na niekompletnym materiale dowodowym,

co doprowadziło do nieuprawnionych ustaleń faktycznych,

4) art. 12 kpa oraz 35 § 1-3 kpa poprzez niezachowanie terminów określonych w postępowaniu administracyjnym przy wydaniu decyzji, tj. naruszenie prawa do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki,

5) art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uwzględnienie skargi

i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zastosowanie art. 135 p.p.s.a.

i uchylenie również decyzji organu I instancji, jak też rozważenie możliwości zastosowania art. 145a p.p.s.a. i zobowiązanie organu do wydania w określonym terminie decyzji wraz ze wskazaniem sposobu załatwienia sprawy lub jej rozstrzygnięcia, chyba, że rozstrzygnięcie pozostawione zostanie uznaniu organu.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa).

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa).

W pierwszej kolejności należy podnieść, że – posiadając wiedzę o toczącym się uprzednio postępowaniu sądowym, a wcześniej administracyjnym z wniosku Ł.H. (z dnia 24 listopada 2015r.), również w przedmiocie wydania zezwolenia na lokalizację dwóch zjazdów z ulicy Klonowej na działki o nr ewid. 911/1 i 912/1 – Sąd rozważył możliwość zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, tj. powagi rzeczy osądzonej. Wskazać należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, wymaga ustalenia tożsamości podmiotowej i przedmiotowej pomiędzy sprawą zakończoną ostateczną decyzją, a sprawą, której rozstrzygnięcia domaga się strona. Tożsamość spraw zachodzi, gdy występują te same podmioty w sprawie, dotyczy ona tego samego przedmiotu i tego samego stanu prawnego w niezmienionym stanie faktycznym sprawy. Jak się przy tym przyjmuje (por. m.in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 maja 2014r., sygn. VII SA/Wa 243/14) w sytuacji, w której inwestor ubiega się ponownie o zezwolenie na lokalizację zjazdu z drogi publicznej, przedstawiając inną koncepcję niż będąca przedmiotem uprzedniego rozstrzygnięcia, nie można mówić o tożsamości sprawy, a obowiązkiem organu jest w takim przypadku merytoryczna ocena możliwości zlokalizowania zjazdu w wersji zaproponowanej aktualnie, a nie będącej przedmiotem analizy w sprawie zakończonej decyzją wydaną uprzednio. Analiza akt sprawy pozwala dojść do wniosku, że rozpatrywany w niniejszym przypadku wniosek skarżącego zawiera nieco inną koncepcję zjazdu aniżeli ta, która była przedmiotem badania w sprawie zakończonej wyrokiem NSA z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. I OSK 1340/17. Odmienny jest mianowicie przebieg początkowej fazy drogi zjazdowej, która w przypadku pierwszego z rozwiązań jest dłuższa i sięga ronda położonego przy ul. O. (por. k. 51; ozn. kolorem niebieskim), podczas gdy w przypadku projektu, który podlegał analizie w niniejszym przypadku droga ta łączy się z ulicą K. (por. m.in. k. 163 akt adm.). Tym bardziej brak jest tożsamości w przypadku koncepcji zjazdów proponowanej w ramach jeszcze wcześniejszego wniosku skarżącego z dnia 5 sierpnia 2015r. (por. k. 65 akt SKO, gdzie postępowanie zakończyło się wydaniem decyzji z dnia 20 kwietnia 2016r., znak: SKO.RD.52/498/ 57/2016).

Decyzja o zgodzie na lokalizację zjazdu lub odmowie takiej zgody jest wydawana w ramach uznania administracyjnego. Wynika to z tego, że art. 29 ust. 1 ustawy z 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz.U. z 2018r., poz. 2068), dalej jako "u.d.p.", stanowiąc o konieczności uzyskania zgody zarządcy drogi na wykonanie zjazdu z drogi do przyległego do niej gruntu, nie precyzuje bliżej kryteriów koniecznych dla jej wyrażenia. Z kolei art. 29 ust. 4 określa, kiedy organ "może" odmówić zgody. Zgodnie z tym przepisem, ze względu na wymogi wynikające z warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne, zarządca drogi może odmówić wydania zezwolenia na lokalizację zjazdu lub jego przebudowę albo wydać zezwolenie na lokalizację zjazdu na czas określony.

Podejmowane w ramach uznania administracyjnego decyzje pozostają pod kontrolą sądu, ale jej zakres jest ograniczony. Sąd bada bowiem, czy na podstawie obowiązujących przepisów prawa dopuszczalne było wydanie decyzji uznaniowej, czy organ nie przekroczył przy jej wydawaniu granic uznania administracyjnego, czy uzasadnił rozstrzygnięcie zindywidualizowanymi przesłankami oraz czy uwzględnił słuszny interes społeczny i słuszny interes strony, a także czy respektował konstytucyjną zasadę równości wobec prawa (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2017r., sygn. VII SA/Wa 2308/16). Organ rozpatrujący wniosek o lokalizację zjazdu z drogi publicznej musi przy tym skrupulatnie przeanalizować w postępowaniu, czy i w jakim stopniu inwestycja ta będzie rzutować na bezpieczeństwo w ruchu drogowym, a następnie w sposób wyczerpujący, realizujący zasady kpa oraz dyspozycję art. 107 § 3 tego kodeksu - uzasadnić.

Warunki, o których mowa w art. 29 ust.4 u.d.p., uregulowane zostały w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (t.j. z 2016r., poz. 124), dalej jako "rozporządzenie". Zgodnie z § 1 ust. 3 rozporządzenia, warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i związane z nimi urządzenia budowlane oraz ich usytuowanie mają zapewniać: 1) spełnienie wymagań podstawowych dotyczących: bezpieczeństwa użytkowania, nośności i stateczności konstrukcji, bezpieczeństwa z uwagi na możliwość wystąpienia pożaru lub innego miejscowego zagrożenia, ochrony środowiska ze szczególnym uwzględnieniem ochrony przed nadmiernym hałasem, wibracjami, zanieczyszczeniami powietrza, wody i gleb; 2) odpowiednie warunki użytkowe zgodne z przeznaczeniem drogi publicznej; 3) niezbędne warunki do korzystania z drogi publicznej przez osoby niepełnosprawne, w szczególności poruszające się na wózkach inwalidzkich. Jednym z podstawowych wymogów stawianych drogom publicznym jest zatem zapewnienie bezpieczeństwa ruchu drogowego. Tym samym zarządca drogi, rozpatrując wniosek dotyczący lokalizacji nowego zjazdu publicznego, jest zobowiązany rozważyć, w jaki sposób wykonanie zjazdu oddziałuje na płynność ruchu pojazdów i czy lokalizacja tego zjazdu będzie miała znaczenie dla bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego. Pogląd, iż zapewnienie bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium przy wyrażaniu zgody na budowę zjazdu, jest powszechnie przyjęty w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. m.in. wyrok NSA z 11 lipca 2007r., I OSK 1148/06; wyrok NSA z 13 lutego 2001r., II SA 770/00; wyrok NSA z 31 marca 1999r., II SA 188/99; wyrok NSA z 15 lipca 1998r., II SA 705/98). Zgodnie z tym poglądem zasada bezpieczeństwa w ruchu drogowym jest podstawowym kryterium wyrażania zgody na wykonanie zjazdów z dróg publicznych i może wpływać na uprawnienia właściciela działki w swobodnym korzystaniu z prawa własności, które nie jest prawem absolutnym i może doznawać szeregu ograniczeń, jeżeli wynikają one z przepisów prawa. Do takich norm prawnych należą między innymi przepisy u.d.p. oraz akty wykonawcze do tej ustawy. Przepisy te nie gwarantują każdemu właścicielowi nieruchomości przylegającej do drogi publicznej bezpośredniego zjazdu na tę drogę. Przepisy rozporządzenia, do których odsyła art. 29 u.d.p., nie pozostawiają żadnych wątpliwości co do tego, że w sprawach lokalizacji zjazdu publicznego uznanie administracyjne zostało wyłączone w sytuacjach, gdy wyjazd i wjazd na drogę miałby zostać urządzony w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż wówczas organ obowiązany jest wydać decyzję odmowną (m.in. wyrok NSA z dnia 21 stycznia 2015r., sygn. I OSK 1422/13, wyrok NSA z dnia 13 lipca 2010r., sygn. I OSK 1243/09).

W niniejszym przypadku zasadniczym powodem odmowy wydania zezwolenia na lokalizację wnioskowanych zjazdów było zwiększenie zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym poprzez usytuowanie zjazdów w proponowany sposób. Kluczową kwestią było mianowicie posadowienie tych zjazdów (a ściślej drogi dojazdowej do nich) wzdłuż istniejącej wiaty przystankowej, tuż przed budynkiem wnioskodawcy, jak również w sposób kolidujący z projektowanym skrzyżowaniem drogi 17KDD z ul. K. Sąd w całości podziela tę argumentację.

Zauważyć należy, że w analogiczny sposób zaprojektowane zjazdy (z różnicą, o której wyżej była mowa) – wraz z drogą zjazdową biegnącą równolegle do ul. K., za wiatą przystankową i następnie łączącą się z ul. K. – były przedmiotem badania przez organy w ramach rozpoznania wspomnianego wyżej wniosku skarżącego o wydanie zezwolenia na lokalizację zjazdów (w tym samym miejscu) z dnia 24 listopada 2015r., zakończonego wydaniem przez SKO w Kielcach decyzji z dnia 19 lipca 2016r. znak: [...] (por. akta adm. tej sprawy) utrzymującej w mocy decyzję odmowną, co do której następnie WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2016r., sygn. akt II SA/Ke 828/16, oddalił skargę, zaś NSA powołanym wyżej wyrokiem z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. I OSK 1340/17, oddalił skargę kasacyjną od w/w wyroku. Uzasadniając swe rozstrzygnięcie NSA podzielił argumentację Sądu I instancji także w zakresie wykazania, że względy bezpieczeństwa uniemożliwiają uzyskanie przez skarżącego dostępu do ul. Klonowej w sposób przez niego wnioskowany. Sąd I instancji podniósł natomiast w tym zakresie, że: "(...) Proponowana trasa zjazdów przylegałaby od wschodu do peronu przystanku autobusowego, a następnie łączyłaby się z ul. K. w miejscu, w którym następuje jej zwężenie (koniec drogi dwujezdniowej i początek jednojezdniowej), która to okoliczność dodatkowo potęguje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. W konsekwencji, na niewielkim obszarze nastąpiłoby skumulowanie kilku rozwiązań komunikacyjnych. Po obu stronach przystanku autobusowego i stojących w tym miejscu pasażerów komunikacji miejskiej odbywałby się ruch drogowy, zwiększając w istotny sposób zagrożenie dla ich bezpieczeństwa (...)".

Rozwiązanie zaproponowane przez skarżącego we wniosku z dnia 5 października 2016r., które było przedmiotem badania w ramach zaskarżonej decyzji, w zakresie opisanym przez Sąd w w/w wyroku nie różni się od rozwiązania wówczas ocenianego. Jak wspomniano, zmianie w ramach nowej koncepcji uległ jedynie początkowy bieg drogi zjazdowej, nie mający decydującego wpływu na ocenę zachowania zasad bezpieczeństwa, natomiast w dalszej części usytuowanie zjazdów i drogi zjazdowej jest analogiczne. Okoliczności, które legły u podstaw odmowy wydania zezwolenia z uwagi na zwiększenie zagrożenia w ruchu drogowym pozostają zatem nadal aktualne. Stan faktyczny przy tym w żaden sposób nie uległ zmianie, a jedyną nową okolicznością (poza nieznaczną zmianą koncepcji przebiegu drogi dojazdowej) było dołączenie do nowego wniosku opinii audytora bezpieczeństwa ruchu drogowego M.H., datowanej na dzień 9 września 2016r. Z opinii tej wynika, że w ocenie audytora lokalizacja i funkcja przedmiotowej drogi zjazdowej do zespołu budynków usługowo-mieszkalnych wielorodzinnych na cz. działek o nr ewid. [...] oraz ich obsługa nie wpłynie negatywnie na pogorszenie warunków bezpieczeństwa uczestników ruchu, czyli kierujących i pieszych. W opinii proponuje się m.in. zwiększenie bezpieczeństwa pasażerów komunikacji zbiorowej poprzez zabezpieczenie odcinka peronu autobusowego ogrodzeniem U-12 (rodzaj barierki ochronnej- por. str. 9 opinii), zastosowanie znaku D-40 "strefa zamieszkania", progów zwalniających. Autor opinii podniósł również, że projektowana droga zjazdowa jest drogą jednokierunkową i zjazd na nią oraz wyjazd z niej odbywa się tylko i wyłącznie za pomocą relacji prawoskrętnych, co ograniczy liczbę punktów kolizji. Pomijając kwestię, że - jak zauważył organ I instancji - opinia ta odnosi się do wariantu, który nie spełniał parametrów geometrycznych przewidzianych w § 78 ust. 2 rozporządzenia (zmieniony projekt graficzny - uwzględniający te parametry - załączono do odwołania), najistotniejsze znaczenie ma fakt, że przytoczone wyżej twierdzenia opinii nie dezaktualizują istoty zagrożeń generowanych przez proponowane zjazdy, a zwłaszcza projektowaną drogę zjazdową. Niezmiennym bowiem pozostaje fakt, dostrzeżony przez tut. Sąd w sprawie o sygn. II SA/Ke 828/16, że na niewielkim obszarze nastąpiłoby skumulowanie kilku rozwiązań komunikacyjnych, obejmujących zarówno ciągi piesze, jak i drogi. Przystanek autobusowy zostałby przy tym "otoczony" przez jezdnie różnego rodzaju, a połączenie drogi zjazdowej z ul. K. nastąpiłoby w miejscu zwężenia drogi (dwóch jezdni ul. K.), tuż za wyjazdem z zatoki autobusowej, przy istniejącej drodze wyjazdowej po przeciwnej stronie ul. K., nie mówiąc już o projektowanej drodze 17KDD (por. m.in. k. 208 akt adm.), z którą droga zjazdowa bezpośrednio by kolidowała, na co zwróciły uwagę organy. Z tych względów w ocenie Sądu przedłożona opinia audytora nie zmienia oceny projektowanych zjazdów pod względem bezpieczeństwa ruchu.

Podkreślić trzeba, że zgodnie z § 113 ust. 7 rozporządzenia wyjazd z drogi do obiektu i urządzenia obsługi uczestników ruchu i wjazd na drogę nie mogą być usytuowane w miejscach zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego, a w szczególności w obszarze oddziaływania skrzyżowania lub węzła (pkt 1), w miejscu, w którym nie jest zapewniona wymagana widoczność wjazdu na drogę (pkt 2), na odcinku występowania dodatkowego pasa ruchu (pkt 5). Ocena okoliczności związanych z usytuowaniem zjazdów, wskazanych w poprzednim akapicie, w świetle przytoczonych zapisów rozporządzenia, dodatkowo pozwala stwierdzić, że proponowane położenie zjazdów i drogi zjazdowej nie jest możliwe. Ponadto należy zauważyć, że zgodnie z § 9 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia na drodze klasy Z (a do takiej zalicza się ul. K.) należy dążyć do ograniczenia liczby zjazdów, szczególnie do terenów przeznaczonych pod nową zabudowę.

Zgodnie z art. 4 pkt 8 u.d.p. zjazd to połączenie drogi publicznej

z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W niniejszym przypadku projektowane zjazdy zostały "dopełnione" wspominaną drogą zjazdową (nazywaną tak również przez autora w/w opinii), która dopiero miałaby zapewniać dostęp do drogi publicznej. Droga ta na znacznym odcinku biegnie równolegle do ul. K. Trudno nie zgodzić się w tej sytuacji ze stanowiskiem organów, że droga ta stanowi w istocie kolejną jezdnię. Jak stanowi u.d.p. w art. 4 pkt 5 jezdnia to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów. W tej sytuacji w ocenie Sądu za trafny należy uznać argument o sprzeczności proponowanego rozwiązania z zapisem § 59 pkt 2 lit. b uchwały Rady Miasta Kielce nr XLIII/778/2013 z dnia 11 kwietnia 2013r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu "Kielce Północ - obszar II - Zalew Kielecki - Klonowa - Piaski", gdzie dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem 5aKDZ (obejmującego także obszar, gdzie miałaby znajdować się przedmiotowa droga dojazdowa) ustalono usytuowanie dwóch jezdni (już obecnie istniejących). Jak się podnosi (por. wyrok NSA z dnia 10 listopada 2011r., sygn. I OSK 2005/10), lokalizacja stałego zjazdu na drogę publiczną, poza warunkami określonymi w art. 29 ust. 4 u.d.p., nie może naruszać także wymogów wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako konstytucyjnie umocowanego aktu prawa miejscowego kształtującego dopuszczalność zagospodarowania terenu.

Nie zasługuje natomiast w ocenie Sądu na aprobatę podnoszony przez organy argument dotyczący sprzeczności projektowanych zjazdów z § 8a rozporządzenia, zgodnie z którym obsługa ruchu z terenów przyległych do pasa drogowego drogi publicznej, z zachowaniem warunków zawartych w § 9, może być realizowana przez:

1) inne drogi publiczne i drogi wewnętrzne, w tym dojścia i dojazdy do nieruchomości - zlokalizowane poza jej pasem drogowym;

2) dodatkowe jezdnie, odpowiadające parametrom technicznym dróg klasy D, L lub Z - zlokalizowane w jej pasie drogowym (ust. 1).

Dodatkową jezdnię, o której mowa w ust. 1 pkt 2, stosuje się jedynie w przypadku, gdy w wyniku budowy lub przebudowy drogi nieruchomość przyległa do jej pasa drogowego traci dostęp do drogi publicznej (ust. 2). Organy w tym zakresie nie wzięły pod uwagę faktu, że - jak wynika z akt sprawy - uniemożliwienie dostępu do drogi publicznej od strony ul. K. nastąpiło na skutek zlokalizowania zatoki autobusowej na wysokości działek skarżącego, przy czym jeszcze na etapie udzielania pozwolenia na budowę zakładano obsługę komunikacyjną właśnie z drogi publicznej ul. K.

Jak podniósł NSA w powoływanym wyżej wyroku z dnia 5 grudnia 2017r., sygn. akt I OSK 1340/17, "ustalenia planu miejscowego dotyczące dostępu nieruchomości położonych na terenie oznaczonym symbolem URT3, w tym nieruchomości skarżącego, do konkretnie określonych dróg publicznych (§ 41 pkt 9 lit. a planu miejscowego), opatrzonych symbolami: 16KDD, 17KDD i 5aKDZ, nie oznaczają, że dostęp ten ma być zapewniony, jako dostęp jednoczesny do wszystkich tych dróg. Z części graficznej planu miejscowego przyjętego uchwałą Rady Miasta Kielce z dnia 11 kwietnia 2013 r., Nr XUII/778/2013, wynika, że niektóre nieruchomości położone w obszarze oznaczonym symbolem URT3, w tym nieruchomości skarżącego, nie mają wspólnej granicy z projektowanym pasem drogowym drogi oznaczonej symbolem 17KDD, co wyklucza dopuszczalność traktowania ustalenia planistycznego zawartego w § 41 pkt 9 lit. a przedmiotowego planu, jako zapewnienie jednoczesnego dostępu do tych dróg wszystkim nieruchomościom położonym w terenie oznaczonym symbolem URT3. Nie można więc upatrywać sprzeczności pomiędzy ogólnie sformułowanymi ustaleniami planu miejscowego a obecną oceną dopuszczalnego dostępu nieruchomości skarżącego do dróg publicznych planowanych w terenie położenia tych nieruchomości. Tym bardziej posadowienie wiaty przystankowej, w istotny sposób zmieniające stan faktyczny terenu po uchwaleniu powołanego wyżej planu miejscowego, determinuje zakres stosowania zapisów zawartych w § 41 pkt 9 lit. a przedmiotowego planu". Zapatrywanie to Sąd w niniejszym składzie w pełni podziela.

Mając na uwadze powyższe rozważania Sąd uznał, że stanowisko organów dotyczące odmowy zezwolenia na lokalizację przedmiotowych zjazdów według projektowanej koncepcji jest prawidłowe, zostało oparte na wystarczającym dla wyjaśnienia sprawy materiale dowodowym i w sposób należyty uzasadnione.

W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.