Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1105/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2016-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 3, art. 4, art. 6, art. 9, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 31 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 147 par. 1, art. 200, art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2016 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Hanna Raszkowska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Beata Jezielska sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 roku sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Biskupcu z dnia 31 marca 2015 roku nr VI/39/2015 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w stosunku do działek o nr: 65/9, 65/10 i 65/12; II. w pozostałym zakresie skargę oddala; III. zasądza od Rady Miejskiej w Biskupcu na rzecz skarżącego M. P. kwotę 357 złotych (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Rada Miejska w "[...]" podjęła w dniu 31 marca 2015 r. uchwałę nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w "[...]".

W złożonej na tę uchwałę skardze "[...]" podał, że jest właścicielem działek o numerach "[...]", które zostały objęte ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego. Zaznaczył, że decyzją z dnia 17 maja 2011 r. Starosta "[...]" udzielił mu pozwolenia na budowę na terenie obejmującym m.in. te działki. Z uwagi zaś na fakt, że ustalenia zawarte w kwestionowanym akcie wprowadzają możliwość ograniczenia co do możliwości zabudowy części wszystkich działek, skarżący stwierdził, że spełnił przesłankę z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Odnosząc się do ustaleń planu, skarżący wskazał, że przeznaczenie w przedmiotowej uchwale wymienionych działek do realizacji drogi publicznej oznaczonej symbolem "[...]", stanowi ingerencję w sferę przysługującego mu prawa własności, gdyż wprowadza ograniczenie możliwości zabudowy części wszystkich działek. Podniósł, że w świetle art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ingerencja taka jest dopuszczalna, o ile spełnione są przesłanki: odpowiedniości, konieczności i proporcjonalności. W niniejszej sprawie, w ocenie skarżącego, nie zostało spełnione kryterium konieczności, rozumiane jako obowiązek organu administracji wyboru środka jak najmniej dolegliwego dla adresata danego aktu. Skarżący stwierdził, że jest możliwe wskazanie kilku alternatywnych sposobów przebiegu trasy zaprojektowanej drogi publicznej oznaczonej symbolem "[...]", w taki sposób, aby został zrealizowany deklarowany przez organ uchwalający miejscowy plan cel, polegający na zapewnieniu dojazdu do terenów gminnych położonych na zapleczu ul"[...]", i jednocześnie nie doszło do naruszenia prawa własności skarżącego.

Skarżący wywiódł ponadto, że stosownie do art. 65 ust. 2 w zw. z ust. 1 ustawy

z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U.

z 2015 r., poz. 199), dalej jako u.p.z.p. organ nie mógł podjąć uchwały, w której przewidział odmienne rozwiązania planistyczne dla jego działek, w stosunku do których została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Z art. 65 ust. 2 i 1 u.p.z.p. wynika bowiem, że w przypadku gdy dla działki została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, rozwiązania planistyczne, na podstawie których wydano tę decyzję, determinują rozwiązania planistyczne przewidziane dla tej działki w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zaznaczył, że tylko w przypadku, jeśli dla danej działki objętej miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wydano jedynie decyzję o warunkach zabudowy, ustawodawca przewidział konieczność stwierdzenia wygaśnięcia takiej decyzji, o ile zawiera ona odmienne ustalenia od tych, które zostały przewidziane w planie miejscowym.

Skarżący zarzucił ponadto, że kwestionowany plan narusza art. 17 pkt 9 u.p.z.p., gdyż zaniechano wprowadzenia zmian wynikających ze stanowiska organu uzgadniającego - Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Podniósł, że Wojewódzki Konserwator Zabytków w "[...]" wydał m. in. postanowienie z dnia 10 listopada 2011 r. i 30 kwietnia 2012 r., którymi odmówił uzgodnienia przedmiotowego projektu. Wprawdzie w toku procedury planistycznej organ ten wyraził tzw. milczącą zgodę, to jednak instytucja ta nie mogła mieć zastosowania w tym przypadku, gdyż w ocenie skarżącego, postanowienie z dnia 10 listopada 2011 r., pozostaje w obrocie prawnym i jest wiążące dla organu uchwalającego plan. Zarówno bowiem uzgadniany postanowieniem z dnia 10 listopada 2011 r. projekt, jak i projekt, w stosunku którego zastosowano instytucję milczącej zgody, tj. projekt z 2013 r. (który uzyskał status miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) zawierają analogiczne rozwiązania planistyczne, ze względu na które Wojewódzki Konserwatora Zabytków zajmował negatywne stanowisko. Instytucja milczącej zgody mogłaby mieć zastosowanie w sprawie, gdyby w przedkładanym projekcie zawarto odmienne rozwiązania.

Skarżący zarzucił również naruszenie art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 2 Konstytucji RP przez przekroczenie granic przysługującego gminie władztwa planistycznego polegające na uchwaleniu w planie rozwiązań urbanistycznych pozostających do siebie w stosunku wewnętrznej sprzeczności. Podniósł, że szerokość spornej ulicy, której układ historyczny objęty jest opieką konserwatorską, wynosi ok. 4 m. Natomiast w § 8 ust. 5 pkt 2 uchwały przewidziano, że minimalna szerokość drogi publicznej w liniach rozgraniczających wynosi 10,0 m, przy czym dopuszcza się zmieszenie szerokości pasa drogowego ze względu na występujące uwarunkowania konserwatorskie, stosownie do § 8 ust. 5 pkt 3 - minimalna szerokość jezdni wynosi 5,5 m, zaś § 8 ust. 5 pkt 4 przewiduje, iż część pasa drogowego położona jest w strefie ochrony konserwatorskiej, w której obowiązują ustalenia zawarte w § 7 ust. 3, który to stanowi, iż w strefie ochrony konserwatorskiej obowiązuje ochrona układu ulic i placów.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w "[...]" wniosła o jej oddalenie. Rada wyjaśniła, że wbrew zarzutom skargi funkcja drogi publicznej została wprowadzona tylko na części działek o numerach "[...]" i polega na poszerzeniu pasa drogowego. Dodała, że w uprzednio obowiązującym planie miejscowym znajdująca się na działce nr "[...]" droga również obejmowała sąsiednie działki, a jej szerokość ustalono na 8 m. Wyjaśniła ponadto, że powodem przyjęcia kwestionowanego rozwiązania komunikacyjnego było między innymi postanowienie Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w "[...]" z dnia 18 stycznia 2012 r., którym uzgodniono projekt planu z jednoczesnym zastrzeżeniem, że dojazd do terenu z drogi krajowej nr "[...]" - możliwy jest wyłącznie dla pojazdów skręcających w prawo. W uzasadnieniu tego postanowienia stwierdzono, iż proponowane włączenie terenu zabudowy usługowej oznaczonej symbolem "[...]" do drogi krajowej nr "[...]" może pogorszyć warunki bezpieczeństwa ruchu drogowego z uwagi na lokalizację w strefie oddziaływania skrzyżowania z ul. "[...]". Dodatkowo Rada zaznaczyła, że pierwotny projekt planu miejscowego zakładał w miejscu obecnej drogi "[...]" drogę wewnętrzną o symbolu "[...]". W ocenie Rady, jedyną możliwością podłączenia terenu "[...]", przeznaczonego pod obiekt handlowy, do drogi publicznej było skomunikowanie go z ul. "[...]". Ze względu na nakaz Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków wprowadzenia zabudowy pierzejowej kamienicznej w obrębie ulic "[...]" pozostała do wykorzystania w tym celu tylko istniejąca droga gminna wewnętrzna z ulicy "[...]" (droga publiczna gminna). Rada Miejska stwierdziła ponadto, że utrata mocy obowiązującej planu miejscowego nie skutkuje wygaśnięciem decyzji wydanych na podstawie takiego aktu. Dodała, że wskazane przez skarżącego pozwolenie na budowę nie zostało wydane na podstawie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowego terenu, gdyż dla przedmiotowego terenu od 10 lat obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Biskupiec, zatwierdzony uchwałą Rady Miejskiej "[...]" z dnia 15 czerwca 2005 r. Rada stwierdziła ponadto, że zarzut różnic w ustalonych szerokościach istniejącej drogi, pasa drogowego i minimalnej szerokości jezdni jest niezrozumiały, gdyż jezdnia jest tylko częścią składową pasa drogowego.

W piśmie procesowym z dnia 19 stycznia 2016 r. skarżący powtórzył argumentację dotyczącą braku możliwości poszerzenia istniejącej drogi na obszarze historycznego układu urbanistycznego oraz zarzut nieuzasadnionej ingerencji przysługujące mu w prawo własności. Wskazał jednocześnie alternatywne drogi dojazdu do terenów gminnych położonych na zapleczu ul. "[...]".

Na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 r. skarżący podał, że poszerzenie drogi "[...]" spowoduje zmniejszenie powierzchni jego nieruchomości o ok. 400 m² i "wchodzi" prawie w drugi budynek, będący jego własnością, co narusza jego interes prawny.

W piśmie procesowym z dnia 2 lutego 2016 r. Rada Miejska w "[...]" wywiodła, wskazując na istniejące rozwiązania komunikacyjne i położenie budynków użyteczności publicznej i komercyjnych, generujących zwiększony ruch w przedmiotowym obszarze miasta, że kwestionowane przez skarżącego rozwiązanie komunikacyjne było jedynym możliwym i bezpiecznym rozwiązaniem, które nie koliduje z istniejącą zabudową i ruchem kołowym. Do pisma Rada załączyła m.in. decyzję Wojewody "[...]" z dnia 18 stycznia 2016 r., w uzasadnieniu której stwierdzono, że zatwierdzony projekt budowlany dotyczący inwestycji skarżącego nie stoi w sprzeczności z ustaleniami nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przy piśmie procesowym z dnia 8 marca 2016 r. skarżący załączył m.in. decyzje organów administracji architektoniczno – budowlanej obu instancji dotyczące pozwolenia na budowę na opisanych wyżej działkach, zawiadomienie o rozpoczęciu budowy.

Na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. skarżący podał m.in., że wykonanie drogi "[...]" zabierze mu całą działkę i nie pozwoli na zabudowę zgodną z pozwoleniem na budowę. Dodał, że do działki nr 66/19 dochodzą dwie inne drogi i nie ma potrzeby zmiany szerokości drogi "[...]". Pełnomocnik organu podał natomiast, że plan zabiera z działek skarżącego ok. 2 m na całej długości i nie zakłóca realizacji inwestycji skarżącego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej

w "[...]" z dnia 31 marca 2015 r. nr "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w Biskupcu pomiędzy ulicami "[...]".

Podstawę wniesienia rozpoznawanej skargi stanowi art. 101 ust. 1 ustawy z dnia

8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2013 r. poz. 594 z późn. zm.), dalej jako "u.s.g.", na mocy którego każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnionym do wniesienia skargi w trybie przywołanego przepisu może być zatem jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga ta nie ma bowiem charakteru actio popularis, a więc do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialno-prawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu.

W sprawie nie jest sporne, że nieruchomości stanowiąca własność skarżącego znajduje się w granicach obszaru objętego uchwalonym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że uchwała ta reguluje sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości objętej planem miejscowym. Interes prawny skarżącego wynika z przysługującego mu prawa własności nieruchomości, podlegającego ochronie prawnej m.in. na podstawie art. 21 ust. 1 i art. 64 Konstytucji RP i art. 140 Kodeksu cywilnego.

Zgodnie z zaskarżonymi ustaleniami planu część nieruchomości skarżącego znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem "[...]". W myśl § 8 tej uchwały teren ten przeznaczony został pod drogę publiczną. Powyższe wyłącza możliwość swobodnego zagospodarowania nieruchomości przez skarżącego. Uznać zatem należy, że rozwiązania planu ograniczają sposób korzystania z prawa własności, w konsekwencji czego skarżący może mówić o jego naruszeniu. Skarżący wykazał zatem, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy uchwałą w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a jego własną, prawnie gwarantowaną.

Z art. 52 § 4 i art. 53 § 2 p.p.s.a. wynika, że przesłanką wniesienia skargi na uchwałę rady gminy jest uprzednie wezwanie tego organu do usunięcia naruszenia prawa a skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia doręczenia odpowiedzi na wezwane do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie 60 dni od dnia wniesienia wezwania o usunięciu naruszenia prawa (zob. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSP 2/2007, ONSAiWSA 2007/3, poz. 60). Skarżący pismem z dnia 7 lipca 2015 r. wystąpił do Rady Miejskiej w Biskupcu z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa przedmiotową uchwałą. Rada w określonym wyżej terminie nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie. Skarga została wniesiona w dniu 7 września 2015 r. Wobec powyższego należało uznać, że została złożona z zachowaniem ustawowego terminu do dokonania tej czynności procesowej.

Powyższe przesądza o dopuszczalności skargi, dlatego też Sąd uprawniony był do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały w pierwszej kolejności wskazać należy, że w art. 3 ust. 1 u.p.z.p. ustawodawca powierzył kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, gminom i zaliczył te działania do zadań własnych gminy. Przepis ten statuuje generalną zasadę władztwa planistycznego gminy, która ma obowiązek ustawowy kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na swoim terenie. Z mocy art. 9 ust. 1 i 2 u.p.z.p. gmina zobowiązana jest do określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, przez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Z kolei art. 4 ust. 1 u.p.z.p. przewiduje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Z przepisów tych wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Fakt przyznania gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Władztwo planistyczne nie może bowiem stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, gdyż gminy w tych czynnościach muszą uwzględniać obowiązujące przepisy prawa, co wynika z art. 7 Konstytucji RP.

Istotnym elementem władztwa planistycznego gminy jest kompetencja do wiążącego określenia treści prawa własności nieruchomości. Stosownie bowiem do art. 6 ust. 1 u.p.z.p., ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zaznaczyć przy tym należy, że naruszenie uprawnień właścicielskich, mieszczące się

w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności. Jednocześnie, władztwo planistyczne, rozumiane jako prawo legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności nie jest władztwem absolutnym, nieograniczonym, nie podlegającym żadnej kontroli. Przyznanie gminie władztwa planistycznego nie oznacza bowiem możliwości podejmowania arbitralnych działań. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana przekonywująco ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi. Wymaga to więc od gminy wnikliwego i wszechstronnego rozważenia interesu indywidualnego i publicznego oraz uzasadnienia prawidłowości przyjętych rozwiązań planistycznych, ich celowości i słuszności. Powyższe ma na celu wykluczenie zarzutu naruszenia przez gminę władztwa planistycznego przez jego nadużycie.

Przy rozpoznawaniu skargi na plan miejscowy istotnego znaczenia nabiera więc kwestia, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej uprawnienia jako podmiotu mogącego wpłynąć na prawa i obowiązki właściciela nieruchomości. Oznacza to konieczność ważenia sytuacji właściciela nieruchomości oraz celu, który legł u podstaw wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu przez niego prawa własności. Ocena przyjętych przez organ planistyczny rozwiązań dokonywana jest bowiem przez pryzmat art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a na Sądzie spoczywa obowiązek dokonania oceny zgodności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z prawem, w tym też z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP zasadą proporcjonalności i zasadą ochrony prawa własności, ustanowionej w art. 64 Konstytucji RP.

Nie ulega wątpliwości, że prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony wynikających z ustaw oraz z Konstytucji. Jak wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie, nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać należy przede wszystkim na art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, obok których znajdują się jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych ustawowo i w zakresie nienaruszającym istoty własności, w tym przy wywłaszczeniu - jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem oraz art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny. W kwestii treści i ochrony prawa własności w licznych orzeczeniach wypowiadał się również Trybunał Konstytucyjny, podkreślając zasadę, że ochrona własności nie ma charakteru absolutnego. Jednak wszelkie ograniczenia tego prawa muszą zawsze wynikać z postulatu ochrony wartości generalnych i interesu ogólnego (zob. np. wyrok TK z 11 maja 1999 r., sygn. akt K 13/98, OTK ZU 1999/4/74). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa do nieruchomości (własności, użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r., sygn. akt II OSK 1708/09).

Ograniczenia w prawie własności wprowadzane w planie miejscowym są zatem prawnie dopuszczalne pod warunkiem, że dokonywane są z poszanowaniem prawa, w tym chronionych wartości konstytucyjnych wynikających z zasad proporcjonalności i równości wobec prawa.

Zaznaczyć należy, że wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. J. Zakolska, Zasada proporcjonalności w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, Kancelaria Sejmu, Warszawa 2008, s. 27-28). Zasada równości wobec prawa wymaga natomiast wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Istota działania zasady wyważenia przeciwstawnych interesów opiera się na prawidłowej realizacji dwóch elementów tej zasady: wyważania wartości interesów i rezultacie wyważania. Jeżeli zatem organy gminy nie wyważyły interesów (np. interesów prywatnego i publicznego względnie sprzecznych interesów prywatnych właścicieli) lub bezpodstawnie przyjęły regułę dominacji któregokolwiek z interesów - zasada ta zostaje naruszona. Dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli (użytkowników wieczystych), rada gminy powinna bezwzględnie kierować się zasadą proporcjonalności, rozumianą jako zakaz nadmiernej w stosunku do chronionych wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostek i konieczność dbania o właściwe ustalenie proporcji pomiędzy ochroną interesu publicznego z jednej strony a ograniczeniem prywatnych interesów właścicieli z drugiej (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 134/13; wyrok WSA w Białymstoku z 28 lutego 2008 r., sygn. akt II SA/Bk 42/08). Ingerencja w sferę prawa własności musi bowiem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których plan wprowadza określone ograniczenia. Gdy skala ingerencji w prawo własności nie znajduje żadnego uzasadnienia w interesie publicznym lub jest nieproporcjonalna do interesu publicznego lub interesu prywatnego innych podmiotów prywatnych, które znajdowały się w analogicznej sytuacji, a nie zostały objęte taką ingerencją, można wówczas mówić o nadużyciu władztwa publicznego.

Odnosząc powyższe do okoliczności rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w celu umożliwienia zagospodarowania terenu objętego planem zgodnie z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy "[...]" oraz umożliwienia realizacji planowanych inwestycji. W tym zakresie Rada Miejska przeznaczyła fragmenty trzech działek będących własnością skarżącego pod drogę publiczną "[...]". Jak wynika z argumentów zwartych w dokumentacji planistycznej, w tym z rozstrzygnięć Burmistrza w sprawie rozpatrzenia uwag do wyłożonego projektu planu, zaprojektowana droga publiczna "[...]" ma zabezpieczyć dojazd do terenów gminnych położonych na zapleczu ul. "[...]", obejmujących parking publiczny, oraz do projektowanej zabudowy oznaczonej symbolem "[...]" (terenu zabudowy wielorodzinnej z usługami) i ponadto ma stanowić alternatywny dojazd do terenów oznaczonych symbolem "[...]" (tereny zabudowy usługowej). Zaznaczyć należy, że m.in. w piśmie z dnia 4 kwietnia 2013 r., skarżący wskazywał alternatywne trasy dojazdu do powyższych terenów, nie wiążące się z koniecznością wywłaszczenia go. Wskazywał też na możliwość zaplanowania dojazdu do powyższych terenów przez wyznaczenie drogi m.in. przez obiekt handlowy "[...]", do którego m.in. sporna droga ma zapewnić dogodniejszy dojazd. Zaznaczał też, że kwestionowane rozwiązanie ogranicza możliwość realizacji przez niego inwestycji, zaprojektowanej również na terenie działek przeznaczonych pod drogę "[...]". Z przedstawionych materiałów planistycznych, w tym odpowiedzi na uwagi składane przez skarżącego do wykładanego projektu przedmiotowego planu, i z protokołu publicznej dyskusji (z dnia 1 marca 2013 r.), w której skarżący brał udział, kwestionując projektowany przebieg drogi po należących do niego działkach, nie wynika, aby organy gminy rozważały możliwość wytyczenia innego przebiegu drogi dojazdowej do powyższych terenów, wyważając zarówno interes skarżącego, jak i interesy właścicieli innych nieruchomości. Organ nieuwzględniając uwag składanych przez skarżącego w odniesieniu do przebiegu drogi "[...]" ograniczył się do ogólnikowego wskazania, że droga ta została zaprojektowana prawidłowo, z uwzględnieniem "szerszego kontekstu" oraz zgodnie z przepisami o drogach publicznych, a ponadto uwzględnia uwarunkowania terenu i komunikacyjne (zob. uzasadnienie zarządzenia nr "[...]" Burmistrza "[...]" z dnia 29 kwietnia 2013 r., pismo z dnia 30 kwietnia 2013 r.). Organ nie odniósł się więc szczegółowo i nie rozważył propozycji skarżącego dotyczących alternatywnych możliwości dojazdu ani w toku procedury planistycznej, ani w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa (Rada Gminy nie wystosowała w tym przedmiocie pisma do skarżącego). Powyższe wskazuje na to, że organ nie analizował przebiegu drogi "[...]" z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a zatem dowolnie ograniczył prawo własności skarżącego.

Nie może budzić wątpliwości, że działania organu gminy przy tworzeniu

i uchwalaniu planu miejscowego w zakresie tworzenia lub poszerzania dróg, wymagają niejednokrotnie rozstrzygania konfliktów pomiędzy interesem poszczególnych właścicieli nieruchomości, bądź pomiędzy interesem indywidualnym i publicznym i w związku z tym, wiążą się z koniecznością rozwiązywania tych konfliktów przy uwzględnieniu konstytucyjnych zasad równości wobec prawa i proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W konsekwencji uczynienie jednego z interesów nadrzędnym, zwłaszcza, gdy chodzi o konflikt w pełni równorzędnych interesów jednostek, z których jedna doznać ma ograniczenia, wymaga szczególnej rozwagi i rzetelnego uzasadnienia (zob. wyrok WSA w Gliwicach z 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/GI 178/08). W rozpoznawanej sprawie organy gminy nie sprostały powyższym wymogom, gdyż nie wyważyły interesów skarżącego i właścicieli działek, po których możliwe byłoby zaplanowanie ewentualnych alternatywnych dróg dojazdowych, zwalniając ich bez uzasadnienia z partycypowania w ograniczeniu ich prawa własności. W rozpoznawanej sprawie należało więc uznać, że bez uzasadnienia doszło do ograniczenia własności na działkach skarżącego, gdyż organ nie wykazał w toku procedury planistycznej, że ich wprowadzenie było niezbędne i konieczne dla osiągnięcia zamierzonych celów i celu tego nie można było osiągnąć przy proporcjonalnym obciążeniu praw właścicieli innych nieruchomości (w tym samej Gminy), planując inny przebieg spornej drogi, bądź też przekonująco uzasadniając, że nie było technicznej i prawnej możliwości ustalenia innego przebiegu spornej drogi.

Nie bez znaczenia jest też to, że teren objęty planem jest terenem pod ochroną konserwatorską. Okoliczność ta winna skłaniać samą Gminę do jak najmniejszej ingerencji w ten obszar i pozostawienie go w formie jak najbardziej zbliżonej do pierwotnej co wynika zarówno z postanowień "[...]" Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków jak i ogólnych zasad ochrony dziedzictwa kulturowego.

Uwzględniając powyższe Sąd uznał, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności planu w zaskarżonej części, o czym na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw.

z art. 28 u.p.z.p. orzekł w pkt. 1 wyroku. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200

i art. 205 § 2 p.p.s.a.