Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1216/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 174, art. 176, art. 183 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 145, art. 146
journal: Dz.U. 2005 nr 249 poz 2104
law: Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych
article: art. 126
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
article: art. 145, art. 146
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity
article: art. 17
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 175 poz 1440
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Zajda (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Artur Adamiec Protokolant Magdalena Chewińska po rozpoznaniu w dniu 3 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Spółdzielni A w N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2016 r. sygn. akt V SA/Wa 2561/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni A w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni A w N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranej dotacji.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

Umową zawartą [...] lutego 2008 r. pomiędzy Województwem Mazowieckim a przewoźnikiem - Spółdzielnią A w N., określono szczegółowe zasady przekazywania dopłat z budżetu państwa z tytułu ustawowych uprawnień do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego osób uprawnionych, określonych w ustawie z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego (Dz.U. z 2002 r., nr 175, poz. 1440 ze zm.). Warunki jakie przewoźnik musiał spełniać, aby przysługiwały mu dopłaty, zostały określone w § 3 umowy.

W związku z kontrolą przeprowadzoną przez Marszałka Województwa Mazowieckiego w zakresie prawidłowości rozliczania przez skarżącą dopłat z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych pasażerskich przejazdów autobusowych w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. ustalono, iż we wskazanym okresie przekazano z budżetu państwa dopłaty do biletów w łącznej wysokości 478.266,60 zł. W toku kontroli ustalono ponadto, że świadczone przez przewoźnika usługi przewozu uczniów stanowiły przewóz regularny specjalny zdefiniowany w art. 4 pkt 9 ustawy z 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2007 r., nr 125, poz. 874 ze zm.), a polegający na niepublicznym przewozie regularnym określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 i art. 8a ust. 4 pkt 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego do otrzymywania dopłat uprawnieni są wyłącznie przewoźnicy wykonujący regularne przewozy osób, tj. powszechnie dostępne przewozy publiczne.

Zdaniem kontrolującego, w takiej sytuacji przewoźnik nie powinien występować o dopłaty z tytułu sprzedaży biletów w ramach przewozów regularnych specjalnych, ponieważ wskazana ustawa reguluje wyłącznie zasady przekazywania dopłat z tytułu sprzedaży biletów ulgowych w transporcie publicznym. Wobec powyższego, środki pobrane w związku z wykonywaniem przewozów regularnych specjalnych powinny zostać uznane za pobrane nienależnie. Zwrotowi winna podlegać całość przekazanych dopłat w wysokości 478.266,60 zł, ze względu na brak możliwości wyodrębnienia kwot dopłat do biletów ulgowych sprzedanych przez przewoźnika na linie regularne od kwot dopłat pobranych do wykonywanych przewozów regularnych specjalnych.

Decyzją z [...] marca 2011 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego określił obowiązek zwrotu przez skarżącą dotacji pobranej nienależnie w wysokości 478.266,60 zł.

SKO w Warszawie decyzją z [...] maja 2012 r. uchyliło rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia stwierdzając, iż w przypadku usług świadczonych w wykonaniu zawartych przez przewoźnika umów znajduje zastosowanie art. 5a ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, a co za tym idzie - uwzględnia się w ich przypadku ulgi, o których mowa w art. 5 ust. 1 tej ustawy, w myśl którego do ulgi 49% przy przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej i przyspieszonej, na podstawie biletów imiennych miesięcznych, są uprawnione dzieci i młodzież w okresie od rozpoczęcia odbywania obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego do ukończenia gimnazjum, szkoły ponadpodstawowej lub ponadgimnazjalnej - publicznej lub niepublicznej o uprawnieniach szkoły publicznej, nie dłużej niż do ukończenia 24 roku życia.

Kolegium nie podzieliło stanowiska organu I instancji, jakoby dotacja udzielana na podstawie umowy z [...] lutego 2008 r. nie mogła zostać przeznaczona na sfinansowanie ulg na przewóz uczniów, o których mowa w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, wykonywanych na podstawie umowy z [...] sierpnia 2008 r. zawartej między przewoźnikiem a Gminą N. oraz z [...] stycznia 2010 r. zawartej między przewoźnikiem a Zespołem Obsługi Szkół i Przedszkoli w S.

Problemy z ustaleniem wysokości części dotacji podlegającej zwrotowi nie mogą usprawiedliwić żądania zwrotu całości dotacji, nawet tej jej części, która została wykorzystana zgodnie z celem, na jaki została pobrana. Obowiązkiem organu orzekającego w sprawie zwrotu dotacji jest dokonanie takich ustaleń, które pozwolą na określenie części dotacji podlegającej zwrotowi; wynik owych ustaleń powinien znaleźć odpowiednie odzwierciedlenie w zebranej w toku postępowania wyjaśniającego dokumentacji oraz w treści uzasadnienia kończącej je decyzji.

Ponownie rozpatrując sprawę, Marszałek Województwa Mazowieckiego wezwał skarżącą do szczegółowego i precyzyjnego wyliczenia kwoty udzielonych ulg w odniesieniu do ulgi 49%, wykorzystywanych wyłącznie w przewozach regularnych w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r.

W trakcie ponownie prowadzonego postępowania wyjaśniającego Marszałek Województwa Mazowieckiego przeprowadził w dniach [...]-[...] października 2012 r. u przewoźnika kontrolę w zakresie prawidłowości rozliczeń dopłat z tytułu stosowania ustawowych uprawnień do ulgowych pasażerskich przejazdów autobusowych osób uprawnionych w okresie objętym postepowaniem. W protokole kontroli z [...] października 2012 r. wskazano, iż przewoźnikowi przekazano kwotę 318.024,70 zł, która została przeznaczona na dopłaty do biletów ulgowych ze stawką 49% na linie przewozów regularnych specjalnych oraz kwotę 159.061,03 zł, która została przeznaczona na dopłaty do biletów ulgowych ze stawką 49% na linie przewozów regularnych. Łącznie, w związku z realizacją umowy w okresie od [...] stycznia 2009 r. do [...] kwietnia 2010 r. Urząd Marszałkowski Województwa Mazowieckiego w Warszawie przekazał przewoźnikowi kwotę 478.266,60 zł, z czego 477.085,73 zł stanowiło wysokość dopłat do biletów ulgowych ze stawką 49%.

Decyzją z [...] listopada 2012 r. Marszałek Województwa Mazowieckiego ustalił do zwrotu kwotę dotacji pobranej nienależnie na podstawie umowy z [...] lutego 2008 r. w wysokości 318.024,70 zł.

Wskazał, że pobranie dopłat z tytułu przewozów regularnych specjalnych stanowi naruszenie przepisu art. 5 ust 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego oraz treści § 3 ust. 1 pkt 2 w związku z § 1 umowy z [...] lutego 2008 r., a tym samym zasadnym jest na podstawie art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. żądanie zwrotu kwoty dotacji z tytułu dopłat do biletów ulgowych sprzedanych na liniach regularnych specjalnych. Organ powołał się na pismo Ministra Finansów z [...] października 2010 r. w którym stwierdzono, że: "Warunkiem zastosowania ulgi 49%, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy o uprawnieniach dotyczącej przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego autobusowego w komunikacji zwykłej lub przyspieszonej, na podstawie imiennych miesięcznych biletów szkolnych, jest dokonanie transakcji sprzedaży biletów przez przewoźnika wykonującego publiczny transport zbiorowy. Przy czym za publiczny transport zbiorowy należy rozumieć taki transport osób, który jest zarówno powszechnie dostępny, jak i regularny, tj. taki jak opisany w definicji zawartej w art. 4 ust. pkt 7 ustawy o transporcie drogowym. Przewóz regularny specjalny, w odróżnieniu od przewozu regularnego jest niepubliczny i odbywa się względem określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Konsekwentnie, ulga z art. 5 ust. 1 nie dotyczy przewozów regularnych specjalnych.". Zdaniem Marszałka, o tym, iż przewóz regularny specjalny nie jest przewozem publicznym, a więc nie dotyczą go uregulowania ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, świadczy definicja tego przewozu zawarta w art. 4 pkt 9 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym stanowiąca, że przewóz regularny specjalny to niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Wobec tego - zdaniem organu - uzasadnione jest twierdzenie, że Spółdzielnia A w N. jest obowiązana zwrócić tę część dotacji, która została przez nią wydatkowana w zakresie dotyczącym przewozu regionalnego specjalnego wykonywanego na podstawie umów, których przedmiotem było świadczenie usług polegających na dowożeniu uczniów z ustalonych punktów zbiórki do szkół.

Decyzją z [...] kwietnia 2015 r. SKO w Warszawie utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Wyrokiem z 24 sierpnia 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółdzielni A w N. na powyższą decyzję.

Wskazał, że z dniem 1 stycznia 2010 r. weszła w życie ustawa z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.).

Z mocy art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157, poz. 1241) dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów. Ponieważ przedmiotowa decyzja dotyczy dotacji udzielonej w 2008 r., to zastosowanie w sprawie znajdują przepisy ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2005 r. Nr 249, poz. 2104 ze zm.; dalej: ufp). Przepisem, na podstawie którego nakazano zwrot dotacji jest art. 145 ufp.

Sąd uznał za okoliczność bezsporną, że skarżąca w ramach otrzymanej dotacji wykonywała również przewozy regularne specjalne w rozumieniu art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym (w ramach umowy z [...] sierpnia 2008 r., zawartej z Gminą N., której przedmiotem jest świadczenie usług polegających na dowożeniu i odwożeniu uczniów z ustalonych punktów zbiórki do i ze szkół (w tym - zespołu szkolnoprzedszkolnego) wymienionych w jej § 1, autobusami, na trasach wskazanych w załączniku nr 1 do umowy; z § 5 tej umowy wynika, że uczniowie korzystają z przewozów nią objętych na podstawie biletu miesięcznego wydanego przez przewoźnika, z § 12 zaś - że umowa została zawarta na okres od [...] września 2008 r. do [...] czerwca 2009 r., oraz umowy z [...] stycznia 2010 r., zawartej z Zespołem Obsługi Szkół i Przedszkoli w S., której przedmiotem jest usługa dowożenia uczniów do Zespołu Szkolno-Przedszkolnego w W. K. i Zespołu Szkół w Z. w okresie od [...] lutego 2010 r. do [...] czerwca 2010 r.; z § 1 ust. 6 umowy wynika, że w celu zagwarantowania przewozu wyłącznie uczniów objętych programem dowozu do szkoły, wykonawca zapewni dla każdego ucznia bilet miesięczny na miesiąc następny.

Sąd stwierdził, że kwestią sporną jest natomiast możliwość wykorzystania dotacji udzielonej skarżącej przez Województwo Mazowieckie na podstawie umowy z [...] lutego 2008 na sfinansowanie ulg na przewóz regularny specjalny uczniów na podstawie art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

Podzielił w tej kwestii stanowisko organu. Wykładnia przepisu art. 1 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w związku z art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym prowadzi do konstatacji, iż relacjom tej ustawy nie podlegają uprawnienia do ulgowych przejazdów w ramach niepublicznego przewozu regularnego określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób.

Ustawa z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów dotyczy przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w regularnych przewozach osób. Skoro zatem ustawa o transporcie drogowym inaczej definiuje transport regularny (wymagając, by miał charakter publiczny) oraz transport regularny specjalny (stwierdzając, że jest niepubliczny), to niedopuszczalne jest uznanie tego ostatniego jako podlegającego regulacjom ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego.

W ocenie Sądu, zastosowanie art. 5a ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego dotyczy przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty w ramach regularnego przewozu osób (publiczny przewóz osób) - art. 1 ust. 1 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w związku z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym określającym przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w tej ustawie oraz ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Spółdzielnia A w N. wnosiła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji SKO z [...] kwietnia 2015 r. oraz poprzedzającej jej decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z [...] listopada 2012 r., względnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wniosła również o zasądzenie kosztów postępowania.

Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. 2018 poz. 1302; dalej: ppsa) zarzuciła wyrokowi Sądu I instancji:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 1 § 1 i 2 pusa w zw. z art. 3 § 1 i § 2 ppsa, zobowiązujących Sąd do zbadania, czy stan faktyczny został ustalony przez organ administracyjny z zachowaniem reguł procedury przewidzianych w kpa, poprzez pominięcie zarzutu naruszenia przez organy administracji art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 kpa, wskutek czego organy administracji pominęły fakt potwierdzenia spełnienia przez skarżącego wymogu zawartego w § 2 umowy z [...] lutego 2008 r. i to już w chwili zawarcia umowy, tj. wykonywania przewozów regularnych w krajowym w transporcie drogowym, poprzez złożenie przez przewoźnika w Urzędzie Marszałkowskim 15 posiadanych zezwoleń na przewóz na liniach regularnych specjalnych;

2. art. 145 § 1 ppsa, gdyż w okolicznościach wskazanych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ppsa WSA w Warszawie bezzasadnie oddalił skargę, mimo istnienia po stronie organów administracji przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszeń przepisów prawa materialnego, a to art. 145, art. 146 ufp z 30 czerwca 2005 r., w wyniku czego organ orzekł w sprawie, w której nie był uprawniony do prowadzenia postępowania administracyjnego, jak również naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to art. 7, art. 77, art. 107 § 3 , art. 156 § 1 pkt 2 kpa, w wyniku czego organ administracji nie rozpatrzył wszelkich dowodów, jak również nie umorzył postępowania, pomimo, iż stało się ona bezprzedmiotowe ze względu na brak podstaw w przepisach prawa materialnego do wydania decyzji administracyjnej o zwrocie dopłaty przez skarżącą uzyskanej w trybie ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

II. naruszenie prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145, art. 146 ufp z 30 czerwca 2005 r. poprzez ich nieuzasadnione zastosowanie pomimo tego, że dopłata przekazana skarżącej w trybie ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego nie stanowi dotacji bądź poprzez błędną wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, że dopłata unormowana w ustawie z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego jest pojęciem tożsamym z dotacją z budżetu jednostki samorządu terytorialnego przewidzianą w ufp, jak również z tego względu, że część dopłaty została zatwierdzona i przekazana skarżącej po 1 stycznia 2010 r., przez co nie może być, nawet przy hipotetycznym uznaniu jej za dotację, uznana za dotację udzieloną przed dniem 1 stycznia 2010 r.;

2. art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez nieuzasadnione niezastosowanie, pomimo, że zaskarżona decyzja organu I instancji była nieważna ze względu wydania jej bez podstawy prawnej;

3. art. 5a ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, poprzez jego niezastosowanie względnie błędną jego wykładnię, w wyniku czego niezasadnie nie uwzględniono jako czynności uprawniających do ulgi nabywania przez gminy na podstawie umów ze skarżącym biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonywania obowiązku określonego w art. 17 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty pomimo, że przepis ten w takiej sytuacji nakazuje uwzględnienie ulg, o których mowa w art. 4 ust. 6 i art. 5 ust. 1;

4. art. 5 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego poprzez jego wadliwą wykładnię polegającą na nieuzasadnionym uznaniu, iż wykonywanie przez przewoźnika należącymi do niego autobusami (środkami publicznego transportu zbiorowego) przewozów uczniów szkół gminnych na podstawie zawartych przez stronę z gminami umów na nabycie biletów miesięcznych, których celem było wykonywanie przez gminy obowiązku określonego w art. 17 ust. 3 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (odpowiednio obowiązek gminy w zakresie zapewnienia bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu dziecka sześcioletniego z domu do najbliższego publicznego przedszkola lub oddziału przedszkolnego w szkole podstawowej i z powrotem oraz zapewnienia uczniom bezpłatnego transportu i opieki w czasie przewozu), w sytuacji stosowania ulgi 49% nie uprawnia strony do uzyskania dopłaty do biletów w zakresie udzielonej ulgi, pomimo, iż uprawnienie do uwzględnienia ulgi w takiej sytuacji kreuje wprost przepis art. 5a tej ustawy;

5. art. 1 ust. 1 ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, poprzez jego błędną wykładnię, w wyniku której organ utożsamił pojęcie "przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w przewozach regularnych" z pojęciem "przewozy regularne", zawartym w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, pomimo:

- użycia przez ustawodawcę odmiennych sformułowań,

- braku bezpośredniego odesłania do powyższej definicji, oraz

- faktu odniesienia sformułowania "przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w przewozach regularnych" także do przewoźników kolejowych, gdy w ustawie z 18 marca 2003 r. o transporcie kolejowym pojęcie "regularne przewozy osób" w ogóle nie występuje, co przy proponowanej przez organ administracji definicji doprowadziłoby do wykluczenia z ubiegania się o dopłaty wszystkich przewoźników kolejowych;

6. art. 8a ust. 4 pkt 1 ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że użyte w nim pojęcie przewozu regularne zostało utożsamione z pojęciem "przewozów regularnych", o którym mowa w art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach środka prawnego, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w sprawie nie występuje. Oznacza to, że jako sąd drugiej instancji NSA związany jest podstawami oraz wnioskami zawartymi w skardze kasacyjnej. Związanie to sprowadza się do możliwości badania naruszenia tylko tych przepisów, które zostały przez stronę skarżącą kasacyjnie wyraźnie wskazane.

Z uwagi na rozdzielenie w art. 174 ppsa podstaw kasacyjnych, zarzut naruszenia prawa materialnego może być oparty wyłącznie na normach o charakterze materialnym, a więc takich, które określają wzajemne prawa i obowiązki podmiotów stosunku prawnego, natomiast zarzut naruszenia przepisów postępowania - na normach o charakterze procesowym, a więc takich, które służą zabezpieczeniu realizacji norm materialnych oraz ich egzekwowania.

Ponieważ Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawy jedynie w granicach zarzutów kasacyjnych, wnoszący środek prawny w myśl art. 176 ppsa powinien wskazać konkretny przepis, który jego zdaniem został naruszony oraz wykazać, na czym owo naruszenie polega, a w przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania - dodatkowo, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania, a więc taki, że gdyby do niego nie doszło, to treść rozstrzygnięcia byłaby inna. Ów formalizm wiąże się z powinnością prawidłowego skonstruowania podstaw kasacyjnych, co obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.

W sprawie, skarga kasacyjna została oparta na powiązanych ze sobą, określonych w art. 174 ppsa podstawach kasacyjnych, to jest zarzutach naruszenia przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych przepisów ustawy o finansach publicznych z 30 czerwca 2005 r. oraz ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, jak również przepisów procedury administracyjnej.

W pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zarzuty naruszenia przepisów postępowania, ponieważ ich uwzględnienie mogłoby uczynić przedwczesnym albo bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego. Do oceny prawidłowości subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony.

Dla poprawności zarzutu sformułowanego w ramach drugiej podstawy kasacyjnej konieczne jest wskazanie naruszonych przez sąd przepisów procedury sądowoadministracyjnej w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej.

Naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 77, 107 § 3 i 156 § 1 pkt 2 kpa skarżąca kasacyjnie upatruje w przeprowadzeniu postępowania niezgodnie z przywołanymi przepisami, w błędnych ustaleniach faktycznych, uchybieniach związanych z obowiązkiem wszechstronnego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego, a także w błędnym uznaniu, że granice rozstrzygnięcia organu I instancji pozwalały na wydanie decyzji przez organ II instancji w zakresie, w jakim organ ten faktycznie rozstrzygnął.

Powyższy, powtórzony ze skargi zarzut, do którego Sąd I instancji w uzasadnieniu swojego orzeczenia już się odnosił, nie zawiera bliższego uzasadnienia, a ponadto jest chybiony co do zasady. Wskazanie w środku prawnym norm procedury administracyjnej, nadto bez sprecyzowania na czym miałoby polegać ich naruszenie, jest nieprawidłowe i z założenia niewłaściwe, bowiem przepisów tych WSA w Warszawie nie stosował, a zatem nie mógł ich naruszyć.

Skarga kasacyjna przysługuje od wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego i zarzuty środka prawnego powinny się odnosić do tego orzeczenia oraz do przepisów regulujących postępowanie przed tym sądem, ewentualnie w powiązaniu z regulacjami dotyczącymi mającej zastosowanie przed danym organem procedury administracyjnej. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z art. 174 i 176 ppsa, to działający na podstawie art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny, związany granicami kontroli legalności zaskarżonego wyroku sądu I instancji, nie może dokonać merytorycznej oceny źle postawionych zarzutów środka prawnego.

Konsekwencją faktu, że uzasadnienie orzeczenia jest sporządzone w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku, mogłoby być jedynie stwierdzenie wadliwości stwierdzonej w ramach skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 w zw. z art. 141 § 4 ppsa.

W myśl wskazanego wyżej przepisu, uzasadnienie wyroku winno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Regulacja ta określa zatem niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, które ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną.

Skarżąca kasacyjnie - pomijając zasadniczą kwestię, iż nie odwołuje się do art. 141 § 4 ppsa - w istocie nie zarzuca, aby uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Niemniej, analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że uzasadnienie zawiera wszystkie wymienione przez ustawodawcę elementy, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe, zwłaszcza że środek prawny nie zawiera zarzutów podważających ustalony stan faktyczny, co pozwala uznać ten przedstawiony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku za w pełni miarodajny.

W zakresie odnoszącym się do naruszenia art. 1 § 1 i 2 pusa, art. 3 § 1 i 2 ppsa przypomnieć należy, że w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepisy te to tzw. przepisy blankietowe (wynikowe) i ich naruszenie jest zawsze następstwem złamania przez sąd I instancji innych przepisów, co ma tę konsekwencję, że nie mogą one stanowić samoistnej podstawy skargi kasacyjnej (v. wyrok NSA z 19 stycznia 2012 r., II OSK 2077/10; wyrok NSA z 4 marca 2014 r., II OSK 2387/12; dostępne http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zarzut ich naruszenia mógł wywołać zamierzony przez skarżącego skutek w postaci uwzględnienia środka prawnego, konieczne jest wskazanie konkretnych przepisów postępowania, które zostały przez Sąd I instancji naruszone w ten sposób, że Sąd ten nie dostrzegł naruszenia przez organ normatywnego wzorca postępowania i przez to bezpodstawnie uznał za prawidłowe ich działania w sprawie. Wskazane przez kasatora przepisy sąd administracyjny może naruszyć wówczas, gdy zaniecha kontroli skutecznie złożonej skargi, rozpozna sprawę nienależącą do jego kognicji, zastosuje środek kontroli inny niż określony w ustawie - Ppsa, bądź zastosuje inne niż zgodność z prawem kryterium kontroli działalności administracji publicznej. W tej sprawie Sąd I instancji rozpoznał skargę na decyzję ostateczną oraz ocenił ją pod kątem legalności w zakresie zastosowanych przepisów.

Nie doszło zatem do naruszenia wskazanych przepisów prawa, ponieważ zastosowanie przez Sąd I instancji środka określonego w ustawie oraz nie zastosowanie innego nie jest naruszeniem prawa, o jakim mowa w art. 174 pkt 2 ppsa.

W ramach omawianej podstawy kasacyjnej Sądowi I instancji zarzucono naruszenie art. 145 § 1 ppsa (w szczególności art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/). Wskazany przepis ustawy - Ppsa normuje postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej, określając kompetencję sądu administracyjnego w fazie orzekania i również nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, ponieważ jego naruszenie przez Sąd I instancji jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom procesowym lub materialnym.

Nadto, przy naruszeniu prawa procesowego należy precyzyjnie wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wykazać wpływ naruszenia na wynik sprawy, tj. na treść orzeczenia (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do uzupełniania, konkretyzowania czy uściślania wadliwie postawionych zarzutów kasacyjnych, w szczególności do wyboru która jednostka redakcyjna mogła zostać naruszona. Nie może zatem samodzielnie ustalać podstaw, kierunków jak i zakresu zaskarżenia. Jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą kasacyjnie. Brak takiego wskazania uniemożliwia rzeczowe odniesienie się do zarzutu.

Konsekwencją powyższego jest uznanie zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadne.

Kasacyjne zarzuty naruszenia prawa materialnego podlegają z uwagi na występujący między nimi związek funkcjonalny łącznemu rozpoznaniu. Ze sposobu sformułowania tych zarzutów oraz ich uzasadnienia wynika, że naruszenia tych przepisów skarżąca kasacyjnie upatruje w błędnej ich wykładni, zaś w konsekwencji również w niewłaściwym zastosowaniu. W zasadniczej części stanowią one powtórzenie zarzutów skargi i polemikę z ustaleniami i ocenami Sądu I instancji, nie wskazując nowych argumentów.

Zgodnie z art. 113 ust. 1 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych - dotacje udzielone przed dniem wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z dnia 27 sierpnia 2009 r., podlegają zwrotowi na podstawie dotychczasowych przepisów, czyli na podstawie ustawy z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych, ponieważ przedmiotowa decyzja dotyczy dotacji udzielonej w 2008 r. (umowa nr [...] z [...] lutego 2008 r.).

Zgodnie z art. 145 ufp z 2005 r. dotacje udzielone z budżetu państwa wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem albo pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości podlegają zwrotowi do budżetu państwa wraz z odsetkami, przy czym za dotacje pobrane w nadmiernej wysokości uznaje się te otrzymane z budżetu w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach, umowie lub wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania, natomiast dotacjami nienależnymi są te udzielone bez podstawy prawnej.

Przepisy art. 145 i 146 ufp stosuje się, zgodnie z art. 190 ufp odpowiednio do dotacji udzielonych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Decyzję w sprawie zwrotu dotacji wydaje wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta lub marszałek województwa. Natomiast organem odwoławczym od decyzji jest właściwe miejscowo samorządowe kolegium odwoławcze.

W tej sytuacji podnoszony zarzut wydania decyzji bez podstawy prawnej jest chybiony.

Niezasadnym jest zarzut braku właściwości sądu administracyjnego do rozstrzygania z powodu cywilnego charakteru sprawy.

Podstawę dla ustalenia charakteru prawnego dopłat do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego stanowią przepisy ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów w związku z ustawą o finansach publicznych. Określają one bowiem, z jakiego tytułu i komu przysługują te dopłaty, jakie są zasady ich wypłaty oraz zwrotu. Kwotę dopłaty stanowi różnica pomiędzy wartością sprzedaży biletów obliczoną według cen nieuwzględniających ustawowych ulg a wartością sprzedaży tych biletów w cenach uwzględniających te ulgi. Celem tego rodzaju ulg jest zwiększenie dostępności przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, natomiast rolą dopłat jest spowodowanie, aby przewoźnik nie odczuwał strat spowodowanych korzystaniem przez pasażerów z prawa do ulgowych przejazdów. Przewoźnik nabywa uprawnienie do otrzymania dopłat, jeżeli posiada stosowne zezwolenie, stosuje kasy rejestrujące oraz zawarł umowę z samorządem województwa. Wysokość dopłat jest uzależniona od faktycznej liczby przejazdów ulgowych oraz struktury ulg, z których korzystają osoby uprawnione.

Na podstawie omawianej regulacji uznać należy, że te ulgi przejazdowe i ich finansowanie stanowią rodzaj zadania publicznego. Finansowanie dopłat jest zadaniem publicznym o charakterze ogólnopaństwowym, którego celem jest zaspokajanie potrzeb społecznych na poziomie określonym przez współczesne standardy cywilizacyjne i kulturowe w danym państwie (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 25 lipca 2006 r., K 30/04, OTK-A 2006/7/86). Podjęta przez ustawodawcę decyzja polityczna o finasowaniu ze środków państwa tego rodzaju zadania publicznego rodzi równocześnie odpowiedzialność państwa za zakres i sposób jego finansowania, w tym zatem również za wydatkowanie środków na finasowanie tego zadania zgodnie z wymogami ustawy o finansach publicznych. Wydatkowanie dotacji podlega zatem rygorom wydatkowania środków budżetowych.

Wskazane powyżej cechy dopłat wskazują na to, że stanowią one dotacje w rozumieniu art. 106 ufp (art. 126 ufp z 2009 r.), są bowiem środkami publicznymi przeznaczonymi na finansowanie realizacji zadania publicznego, jakim jest udzielanie ulg w przejazdach środkami publicznego transportu zbiorowego. W konsekwencji uznać należy, że dopłaty wykorzystane przez przewoźników niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, stanowią dopłaty podlegające zwrotowi na zasadach przewidzianych w ustawie o finansach publicznych, a zatem w formie decyzji administracyjnej. Przepisy ustawy o finansach publicznych przewidują procedurę ich zwrotu, termin zwrotu oraz regulują kwestie odsetek od dotacji podlegających zwrotowi. Kontrola wydatkowania dotacji i stwierdzenie obowiązku zwrotu środków nieprawidłowo przyznanych lub nieprawidłowo wykorzystywanych następuje więc w postępowaniu administracyjnym, kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej.

Charakteru prawnego tego rodzaju dotacji w postaci dopłat do ulgowych przejazdów nie zmienia fakt, że ich przekazanie następuje na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie przez przewoźnika z samorządem województwa umowy określającej zasady przekazywania przewoźnikom dopłat (art. 8a ust. 4 pkt 3 ustawy o uprawnieniach do ulgowych przejazdów), nie oznacza, że wszelkie stosunki między stronami tej umowy będą podlegały regulacji prawa prywatnego. Przekazywane w ten sposób środki publiczne nie tracą swego publicznoprawnego charakteru i dla dochodzenia ich zwrotu nie jest właściwa droga postępowania cywilnego (v. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, ONSA 2003/1, poz. 8). Nadal bowiem są to środki publicznoprawne, które podlegają szczególnym zasadom związanym z ich rozliczaniem, w tym zwłaszcza zasadzie, że dotacje wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają obowiązkowi zwrotu do budżetu państwa lub budżetu jednostki samorządu terytorialnego, z pominięciem instrumentów cywilnoprawnych, takich jak rozwiązanie umowy czy odszkodowanie (v. wyrok Sądu Najwyższego z 13 lutego 2003 r., sygn. akt III RN 11/02, OSNP 2004/5/72). Okoliczność, że zasady przekazania dotacji ustalone zostały w umowie, nie zmienia charakteru prawnego dotacji. Wydatkowanie dotacji podlega rygorom wydatkowania środków budżetowych i fakt zawarcia umowy określającej zasady wydatkowania dotacji tego charakteru nie zmienia (v. wyrok NSA z 31 października 2017 r., II GSK 25/16 publ. jw.)

Nie jest zatem trafny pogląd skarżącej kasacyjnie, że rozpatrywana sprawa jest sprawą cywilną i nie było w tej sprawie podstaw do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji nakładającej obowiązek zwrotu dopłat. Z powodów wskazanych powyżej nie ma racji Spółdzielnia, że sprawa zwrotu dopłat do biletów ulgowych jest sprawą cywilną w rozumieniu Kodeksu postępowania cywilnego i nie powinna być przedmiotem decyzji administracyjnych kontrolowanych w postępowaniu sądowoadministracyjnym.

Sąd I instancji zasadnie przyznał rację organowi, iż analiza przepisów ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego, a także przepisów o transporcie drogowym pozwala określić przewóz regularny specjalny, jako przewóz niepubliczny dotyczący określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób, w odróżnieniu od przewozu publicznego posiadającego cechy przewozu regularnego.

Jak wynika z utrwalonego orzecznictwa administracyjnego, za przewozy regularne specjalne uznaje się, m.in. przewozy pracownicze i przewozy uczniów do szkół. Dotyczą one przewozów uczniów wykonywanych w dni nauki szkolnej regularnie w godzinach rannych oraz popołudniowych, a pasażerowie to określona grupa uczniów z konkretnej szkoły. Fakt ewentualnej zmienności rozkładu jazdy, jego zróżnicowania ze względu na czas trwania zajęć szkolnych, nie ma wpływu na zaliczenie przewozów do przewozów regularnych specjalnych.

Skarżąca Spółdzielnia w ramach otrzymanej dotacji wykonywała również przewozy regularne specjalne w ramach umowy nr [...] z [...] sierpnia 2008 r., zawartej z Gminą N., której przedmiotem było świadczenie usług polegających na dowożeniu i odwożeniu uczniów z ustalonych punktów zbiórki do i ze szkół (w tym - zespołu szkolnoprzedszkolnego) autobusami, na wskazanych trasach. Kwestią sporną była natomiast możliwość wykorzystania dotacji udzielonej Spółdzielni przez Województwo Mazowieckie na podstawie umowy nr [...] z [...] lutego 2008 na sfinansowanie ulg na przewóz regularny specjalny uczniów na podstawie art. 5a ustawy z dnia 20 czerwca 1992 roku o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego.

W tym zakresie należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że wykładnia art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego w związku z art. 4 pkt 7 i 9 ustawy o transporcie drogowym prowadzi do wniosku, że relacjom tej ustawy nie podlegają uprawnienia do ulgowych przejazdów w ramach niepublicznego przewozu regularnego określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Skoro ustawa o transporcie drogowym inaczej definiuje mający charakter publiczny transport regularny, to niedopuszczalne jest uznanie niepublicznego transportu regularnego specjalnego jako podlegającego regulacjom ustawy z dnia 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu drogowego.

Zastosowanie art. 5a ustawy z 20 czerwca 1992 r. o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego dotyczy przypadku nabywania przez gminę biletów miesięcznych dla dzieci w celu wykonania obowiązku określonego w art. 14a ust. 3 oraz art. 17 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty w ramach publicznego regularnego przewozu osób - art. 1 ust. 1 ustawy o uprawnieniach w związku z art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym określającym przewóz regularny jako publiczny przewóz osób i bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w tej ustawie oraz ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe. Zasadnie także Sąd I instancji stwierdził, że tożsame pojęcia użyte w ustawie o uprawnieniach do ulgowych przejazdów środkami publicznego transportu zbiorowego i w ustawie o transporcie drogowym mają inny zakres znaczeniowy. Zabieg taki byłby w realiach sprawy nieuprawnionym działaniem godzącym w spójność systemu prawa.

Wobec bezzasadności podniesionych w środku prawnym zarzutów naruszenia prawa uznać należy, że skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw. Z tego powodu została ona oddalona przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa.