Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 49/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2013-08-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 i 51
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Sędziowie sędzia WSA Marek Leszczyński (spr.),, sędzia WSA Wojciech Stachurski, Protokolant Marta Anna Lawda, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi J. F. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z [...].07.2012 r. nr [...] 2. stwierdza, że wymienione decyzje nie mogą być wykonane w całości do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego J. F. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego, 4. przyznaje radcy prawnemu D. C. B. od Skarbu Państwa (Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku) kwotę [...] zł ([...]) tytułem wynagrodzenia za zastępstwo prawne skarżącego J. F. wykonane na zasadzie prawa pomocy.-


UZASADNIENIE

Podlaski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...] utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...] odmawiającą nałożenia na E. S.-C. i K. C. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych, dotyczących jednorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce Nr [...] w S.

Decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...] sierpnia 2008 r. wszczął na wniosek J. F. postępowanie administracyjne, w sprawie robót budowlanych wykonanych w budynku mieszkalnym jednorodzinnym należącym do E. S.-C. i K. C., zlokalizowanym na działce o nr ewid. gr. [...] , położonej przy ul. N. Ś. [...] w S. Organ ten ustalił, iż dokonane przez inwestorów w dniu [...] lutego 2007 r. zgłoszenie w Starostwie Powiatowym w B. obejmowało ocieplenie budynku styropianem i otynkowanie, wymianę pokrycia dachowego z blachy na blachodachówkę oraz wymianę stolarki okiennej i drzwiowej z terminem rozpoczęcia robót na [...] kwietnia 2007 r. W wyniku dwukrotnie przeprowadzonych oględzin (w dniach [...] sierpnia 2008 r. i przez organ odwoławczy w postępowaniu zażaleniowym w dniu [...] listopada 2008 r.) oraz na podstawie materiału dowodowego przedstawionego przez strony (m.in. zdjęcia budynku w stanie sprzed wykonania robót i po ich wykonaniu) stwierdzono, że poza zakresem robót objętych zgłoszeniem wykonano przebudowę dwóch werand (wypełnienie na poziomie przyziemia pomiędzy istniejącymi słupami podpierającymi werandę od strony południowej, zlikwidowanie wypełnienia od strony północnej i wykonanie wzmocnienia w postaci dwóch słupów), zmieniono konstrukcję i kształt dachu wyprowadzając okap oraz rynny około 40 cm poza lico ściany szczytowej usytuowanej wzdłuż granicy z działką J. F. , rozebrano gzyms, wykonano poszerzenie schodów.

Postanowieniem z dnia [...] września 2008 r. (znak: [...]) organ nadzoru budowlanego I instancji wstrzymał na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 j.t.) roboty budowlane wykonywane, jego zdaniem, bez pozwolenia na budowę oraz nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia do dnia [...] grudnia 2008 r. oceny technicznej robót, zawierającej analizę prawidłowego odpływu wód opadowych na własną posesję oraz obowiązek wykonania ściany szczytowej od strony działki nr [...] - ze względu na bezpieczeństwo przeciwpożarowe.

Powyższe postanowienie P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2008 r. (znak: [...]) - wydanym na skutek zażalenia J. F. - utrzymał w mocy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 2 lipca 2008 r. wydanym w sprawie sygn. akt II SA/Bk 83/09 oddalił skargę J. F. na ww. postanowienie organu II instancji, natomiast skarga kasacyjna od powyższego wyroku została przez NSA oddalona w dniu 21 października 2010 r. w sprawie sygn. akt II OSK 1674/10.

Wymagana ocena techniczna została złożona przez inwestorów dnia 4 listopada 2008 r. i zawierała generalną pozytywną ocenę wykonanych robót budowlanych.

W tej sytuacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją

z [...] grudnia 2008 r. (znak: [...]) nałożył na E. S. – C. i K. C. obowiązek ścięcia okapu i orynnowania dachu na długości 40 cm na ścianach podłużnych do lica ściany szczytowej w budynku mieszkalnym usytuowanym na działce nr [...], od strony działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że ustalony zakres robót wykraczających poza zgłoszenie z dnia [...] lutego 2007 r. wymagał pozwolenia na budowę, mimo że nie doszło do zmiany powierzchni użytkowej ani kubatury budynku. W związku z powyższym należało zastosować procedurę legalizacyjną z art. 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, wyników oględzin, oceny technicznej oraz porównując stan obiektu sprzed wykonania robót i po ich wykonaniu (na podstawie zdjęć) stwierdzono, że brak jest podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego w stan techniczny obiektu, bezpieczeństwo jego konstrukcji, użytkowania i estetykę. Jedynie biorąc pod uwagę poprzednio istniejący od strony działki J. F. gzyms o wysokości dwóch cegieł płasko ułożonych, a nie jak twierdzi wnioskodawca - ogniomur o wysokości 60 cm, w celu zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich i właściciela sąsiedniej nieruchomości, należy zlicować ścianę szczytową z dachem poprzez jego skrócenie z obustronnym orynnowaniem na długości 40 cm, wykonać ścianę pełną, a nie ścianę oddzielenia przeciwpożarowego, wystającą 60 cm ponad połać dachową, w terminie do dnia [...] grudnia 2009 r. Zdaniem organu wykonanie powyższych czynności będzie wystarczające do uregulowania stanu prawnego budynku mieszkalnego na działce nr [...]

Wskutek odwołania złożonego przez J. F. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...].02.2011 r. (znak: [...]) uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji w całości i umorzył postępowanie przed tym organem.

Organ w uzasadnieniu niniejszej decyzji, w oparciu o ustalenia faktyczne i udokumentowany zdjęciami stan budynku sprzed wykonania robót, a także w oparciu o treść zgłoszenia – ustalił przekroczenie jego zakresu wymagające pozwolenia na budowę. Ponadto organ ocenił jako prawidłowe zastosowanie procedury z art. 50 i 51 Prawa budowlanego z 1994 r. Wskazał, że z przedłożonej przez inwestora oceny technicznej wynika brak jakichkolwiek zagrożeń ze strony wykonanych robót dla zdrowia lub życia ludzi, co uzasadnia umorzenie postępowania. Organ odwoławczy nie zgodził się z koniecznością nakazywania obcięcia okapu w sytuacji, gdy wyrokiem z dnia 11 grudnia 2009 r. Sąd Rejonowy w B. I Wydział Cywilny, w sprawie z powództwa J. F. przeciwko inwestorom, nakazał usunięcie wystającego poza obrys lica ściany szczytowej domu okapu dachu na szerokości 0,16 – 0, 26 m oraz w sytuacji, gdy w piśmie z [...] maja 2010 r. inwestor oświadczył, że w dniu [...] maja 2010 r. wykonał wyrok. Organ odwoławczy stwierdził też, że obecnie kwestia oddziaływania budynku na działkę nr [...] jest związana ze sporem o granicę, który nie podlega kognicji organów nadzoru budowlanego. Organ ten wskazał ponadto, że ocieplenie budynku zostało zgłoszone, a jego wystawanie poza granicę działki dotyczy również sporu o tę granicę. Odnosząc się do przeprowadzonych następujących robót: przebudowy werand, zmiany dachu i ściany szczytowej, zmiany otworów okiennych i drzwiowych – organ stwierdził, że były one przedmiotem niniejszego postępowania legalizacyjnego, którego wyniki, w szczególności pozytywna ocena tych robót, nie pozwalają na nałożenie na inwestora jakichkolwiek obowiązków. Kwestia legalności postanowień o wstrzymaniu prowadzenia robót i obowiązku przedłożenia oceny technicznej była już przedmiotem oceny organu i sądów, które nie podzieliły zarzutów J. F. .

W wyniku rozpoznania skargi J. F. z dnia [...] lutego 2011 r. na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 27 października 2011 r. w sprawie II SA/Bk 285/11 uchylił zaskarżoną decyzję, albowiem w ocenie Sądu, wobec okoliczności sprawy, pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji umarzającej postępowanie mogłoby skutkować niebezpieczeństwem nie osiągnięcia celu postępowania legalizacyjnego tj. doprowadzenia budynku na działce nr [...]do stanu zgodnego z prawem. Wobec braku zaś jednoznacznych, procesowych ustaleń, co do wykonania wyroku sądu powszechnego – umorzenie postępowania z argumentacją podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji było zdecydowanie przedwczesne – co najmniej w zakresie samowoli obejmującej wykonanie okapu. Przesądzenie o wykonaniu przez inwestora obowiązku doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem wymagało, w ocenie Sądu, niebudzących wątpliwości ustaleń tak, aby nie doprowadzić do zaakceptowania jako zgodnego z prawem stanu faktycznego, który takiej cechy nie posiada. Z tego względu sąd uznał, że braki w postępowaniu wyjaśniającym dotyczącym zakresu wykonania obowiązku nałożonego przez sąd cywilny, a przez to naruszenie w szczególności art. 7 i 80 kp.a., mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wskutek ponownego rozpoznania odwołania J. F. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] lutego 2012 r. (znak: [...]) uchylił decyzję organu I instancji z dnia [...] grudnia 2008 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi.

Ponownie przeprowadzając oględziny w dniu [...] lutego 2012 r. pracownicy PINB stwierdzili, że na przedmiotowej działce (przy budynku mieszkalnym) wykonano docieplenie ścian (ściana od strony Pana F. w kwietniu 2008 r., pozostałe jesienią 2007 r.), zmianę pokrycia dachu z blachy na blacho dachówkę (wiosna - lato 2007 r.), okap i podbitkę z PVC od strony skarżącego oraz przeciwległej (marzec - kwiecień 2008 r.), wymianę rynien ze stalowych na PCV, pokrycie werand izolacją termozgrzewalną, rozebranie otworów okiennych i ścian do wysokości ławy fundamentowej na werandzie od strony ulicy N. Ś., pozostawiając trzy słupy (w 2008r.), rozbudowę schodów od strony ulicy na całą długość werandy z wydłużeniem ich (łukowo) w stronę wjazdu na posesję inwestorów do ok. 1,00 m (2007 r.), zamurowanie otworów pomiędzy słupami od poziomu terenu do płyty żelbetowej podłogowej, werandy od strony podwórka. W dniu wizji stwierdzono ponadto zmniejszenie okapu dachu, zgodnie z wyrokiem Sądu Rejonowego w B. l Wydział Cywilny z dnia [...] grudnia 2009 r. o sygn. akt [...]. Powyższy wyrok nakazywał Państwu K. C. i E. S.-C. usunięcie wystającego poza obrys lica ściany szczytowej ich domu położonego w S. przy ul. N. Ś. [...], okapu dachu wiszącego nad działką Pana J. F. o nr [...] w S. przy ul. N. Ś. [...], na całej długości ich budynku mieszkalnego, na szerokości 0,16 m do 0,26 m.

W wyniku przeprowadzonego postępowania, w dniu [...] lipca 2012 r. PINB wydał decyzję nr [...], odmawiającą nałożenia na E. S.-C. i K. C. obowiązku wykonania określonych czynności i robót budowlanych, dotyczących jednorodzinnego budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr [...]

Od powyższej decyzji odwołał się w dniu [...] sierpnia 2012r. J. F.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. decyzją z dnia [...] października 2013 r. znak: [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu niniejszej decyzji organ odwoławczy zwrócił uwagę, że w rzeczywistości wykonane przez inwestorów roboty budowlane przekroczyły zakres zawarty w zgłoszeniu z dnia [...] lutego 2007 r. Wykonany zakres robót wymagał uzyskania pozwolenia na budowę, choć powierzchnia użytkowa, ani kubatura tego budynku nie została zwiększona. W związku z tym PINB słusznie wszczął postępowanie z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Mając na celu ustalenie, czy roboty zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i czy istniejący obecnie budynek nie stanowi żadnego zagrożenia, organy nadzoru budowlanego, nakazały przedstawienie oceny technicznej, po analizie, której nie stwierdzono występowania jakichkolwiek zagrożeń dla zdrowia lub życia mieszkańców lub innych osób. Wprost przeciwnie, wykonane roboty wg autora oceny zapobiegły katastrofie budowlanej, odciążając i podpierając istniejące werandy. Także poszerzone schody od strony ulicy podparły istniejącą werandę, zaś okap dachu od strony działki skarżącego został obcięty zgodnie z powyżej powołanym wyrokiem Sądu Rejonowego w B.. Wymiana starych rynien na nowe (szczelne) także poprawiła stan techniczny obiektu i zapewniła odprowadzenie wszystkich wód opadowych z dachu i werand budynku na własną posesję inwestorów. Natomiast zmiana wymiarów stolarki drzwiowej i okiennej jest w niniejszym przypadku niewielka, a zdaniem organów wpływa ona na poprawę stanu technicznego i estetycznego obiektu. W związku z powyższym organ stwierdził, że nie ma konieczności nakazywania wykonania jakichkolwiek robót naprawczych przy przedmiotowym obiekcie.

Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w odwołaniu, PWINB stwierdził, że wykonane roboty nie wpływają ujemnie na ochronę środowiska, w związku z tym organy nie widzą potrzeby uzyskiwania zgody Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska w B. Zastosowana procedura nie wymaga także uzyskiwania jakichkolwiek zgód lub decyzji. Organ może zażądać oceny technicznej lub ekspertyzy, jeżeli ma uzasadnione wątpliwości, co do stanu technicznego obiektu i zgodności wykonanych robót ze sztuką budowlaną. Konserwator Zabytków wyraził natomiast swoje stanowisko w piśmie skierowanym do PINB w B. w dniu [...] lutego 2012 r., stwierdzającym iż obiekt nie podlega "żadnej z form ochrony konserwatorskiej".

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, J. F. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, w której treści powołał się na brak wymaganych pozwoleń budowlanych, zgody RDOŚ na dokonanie robót budowlanych. Pismem z dnia [...] grudnia 2012 r. skarżący uzupełnił uzasadnienie skargi, wskazując na naruszenie:

1) "prawa budowlanego o konieczności dokonania ekspertyzy starego, przedwojennego budynku drewnianego, co zostało ukryte przez PINB i WINB. Budynek został tylko obłożony cegłą silikatową i dobudowane w późniejszym czasie dwie werandy, które odchyliły się od ścian na grubość dłoni, co zakryło docieplenie (...)." W ocenie skarżącego organy nadzoru budowlanego "tendencyjnie traktują budynek jako cały mur, dla zminimalizowania zagrożenia i nie żądania ekspertyz i projektów i pozwoleń",

2) prawa budowlanego o konieczności uzyskania stosownych pozwoleń na przebudowę, rozbudowę i dobudowę (schody). WINB w poprzedniej decyzji nadmienił, iż wykonane prace poza zgłoszeniem wymagały uzyskania stosownych pozwoleń,

3) art. 32 Konstytucji RP : "Wszyscy wobec prawa są równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne".

W odpowiedzi na skargę organ stwierdził, iż stoi na stanowisku, że wykonane roboty budowlane wymagały uzyskania pozwolenia na budowę, a w związku z tym, że inwestor nie uzyskał takiego pozwolenia, należało przeprowadzić postępowanie na podstawie art. 50-51 ustawy Prawo budowlane. Przedłożona przez inwestora ocena techniczna nie wykazała występowania jakichkolwiek zagrożeń dla zdrowia lub życia mieszkańców lub innych osób. W związku z tym organy nie miały podstawy do nakazania wykonania jakichkolwiek czynności. Ponadto organ zwrócił uwagę, że Sąd Rejonowy w B. I Wydział Cywilny wydał w dniu [...].12.2009r., wyrok o sygn, akt [...], nakazujący K. C. i E. S.-C. usunięcie wystającego poza obrys lica ściany szczytowej ich domu, zlokalizowanego w S. przy ul. N. Ś. [...], okapu dachu wiszącego nad działką Pana J. F. o nr [...] w S. przy ul. N. Ś. [...], na całej długości ich budynku mieszkalnego, na szerokości 0,16 m do 0,2 6m. Obowiązek ten zaś został wykonany.

Organ także wskazał, że zarzuty Skarżącego dotyczące korupcji oraz fałszowania są nieuzasadnione, a jeżeli strona uważa inaczej winna powiadomić organy śledcze o niniejszym fakcie.

W piśmie procesowym, będącym uzupełnieniem skargi, z dnia [...] sierpnia 2013 r. skarżący zarzucił nieważność zaskarżonej decyzji związaną z:

1) rażącym naruszeniem prawa polegającym na zmianie rozstrzygnięcia określonej w decyzji przez organ II Instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy (art. 138 k.p.a.) mianowicie organ I instancji przy ponownym rozpoznaniu sprawy rozstrzygnął o odmowie nałożenia określonych obowiązków w oparciu podstawę materialnoprawną z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego a organ II instancji orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej podczas gdy uprzednio rozstrzyganie sprawy przez organy administracyjne odbywało się w oparciu o przepis art. 51 Prawa Budowlanego w ten sposób, iż organ I instancji nałożył określone obowiązki a organ II instancji uchylił decyzję i umorzył postępowanie w oparciu o art. 105 k.p.a., podczas gdy, przy ponownym rozpoznaniu sprawy ustalenia organów administracyjnych co do stanu prawnego i faktycznego nie uległy zmianie a uprzednio organ II instancji orzekał w oparciu o ten sam przepis materialnoprawny o umorzeniu postępowania administracyjnego, a obecnie organ II instancji utrzymał rozstrzygniecie organu I Instancji (odmowa nałożenia określonych obowiązków) co oznacza iż nastąpiła niedopuszczalna zmiana przedmiotowa sprawy (z bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej na decyzje pozytywną o określonym przedmiocie sprawy - odmowa nałożenia obowiązków),

2) rażącym naruszeniem prawa związanym z orzeczeniem, iż w okoliczności bezprzedmiotowości postępowania legalizacyjnego prawidłowa rozstrzygnięciem jest decyzja odmawiająca nałożenia określonych obowiązków w oparciu o art. 51 ust l pkt 2 Prawa budowlanego, podczas gdy w okolicznościach ustalenia bezprzedmiotowości legalizacyjnego, postępowanie administracyjne jako bezprzedmiotowe winno być umorzone na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tym bardziej, iż w uprzednich decyzjach organ ustalił taka samą podstawę materialnoprawną decyzji i treść rozstrzygnięcia,

3) rażące naruszenie prawa, mianowicie prowadzenie postępowania administracyjnego i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o art. 50 ust 1 Prawa budowlanego i wydawanie postanowień określonych tym przepisem w okoliczności uprzedniego ustalenia, iż okoliczności sprawy wskazują, iż roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a następnie nie dokonania wymaganej kwalifikacji ustaleń faktycznych i braku określenia czy roboty budowlane są budową: odbudową, rozbudową czy też nadbudową obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego ) lub też remontem, przebudową obiektu (art. 3 pkt 7a, pkt 8 Prawa budowlanego), a tym samym dokonanie rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowo ustalaną i dowolnie wybraną podstawę materialnoprawną - w okoliczności, gdy w tym zakresie nie wykonały dodatkowych wskazań do czego były zobowiązane wyrokiem sądu administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest zasadna i podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy, wydając zaskarżony akt, nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżona decyzja P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2013 r. utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lipca 2013 r.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623).

Na wstępie należy podkreślić, że niniejsza sprawa już po raz trzeci została poddana kontroli sądowej. Wyrokiem z dnia 2 lipca 2009 r. w sprawie II SA/Bk 83/09, WSA w Białymstoku oddalił skargę J. F. od postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania inwestora do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych. Wyrokiem zaś z dnia 27 października 2011 r. w sprawie II SA/Bk 285/11, WSA w Białymstoku uchylił decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] lutego 2011 r. w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania organu I instancji w sprawie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych.

Zdaniem Sądu, oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi przez Sąd we wskazanej sprawie II SA/Bk 285/11 zarówno organy, jak i skład obecnie orzekający, są związane z mocy art. 153 p.p.s.a. Wobec tego, wiążące jest w niniejszej sprawie stwierdzenie Sądu w tamtej sprawie, że:

- ustalenia co do wykonania wyroku sądu powszechnego nie mają wystarczającego oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie i zachodzi potrzeba poczynienia stosownych w tej mierze ustaleń dodatkowych,

- organ powinien ustosunkować się do występowania pewnej sprzeczności pomiędzy rozstrzygnięciem zawartym w decyzji w I instancji a jej uzasadnieniem, w którym mowa jest nie tylko o konieczności skrócenia okapu (jak w rozstrzygnięciu), ale również o obowiązku "wykonania ściany pełnej, a nie ściany oddzielenia przeciwpożarowego, wystającej 60 cm ponad połać dachową", gdyż do tej rozbieżności organ odwoławczy w ogóle się nie odniósł,

- wyjaśnienia wymaga również kwestia zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi w dacie ich wykonania przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 z późn. zm.) oraz ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 z późn. zm.), w szczególności w zakresie zachowania wymaganych prawem odległości nowych elementów budynku (schodów zewnętrznych) od granicy działki sąsiedniej i od zewnętrznej krawędzi jezdni,

- obowiązkiem organu będzie także ustosunkowanie się do kwestii obowiązywania na terenie inwestycji obszaru ochrony konserwatorskiej,

- w uzasadnieniu wydanej decyzji odwoławczej organ dokona również oceny przedłożonej analizy technicznej.

W ocenie Sądu, organy nie zastosowały się w pełni do zaleceń wynikających z powyższego wyroku. Brak w obu decyzjach odniesienia się do kwestii zgodności wykonanych robót budowlanych z obowiązującymi w dacie ich wykonania przepisami prawa. Skutek jest, więc taki, że w ramach postępowania legalizacyjnego dotyczącego wykonania szeregu robót wymagających pozwolenia na budowę, którego to pozwolenia inwestorzy nie posiadali, organy skupiły się wyłącznie na jednym elemencie w postaci przebudowy dachu polegającym na wysunięciu okapu na odległość ok. 40 cm poza szczyt budynku i kolejnej przebudowie tego okapu (cofnięcie okapu o ok. 26 cm) celem wykonania wyroku sądu cywilnego wydanego w ramach powództwa o przywrócenie posiadania. Organy pominęły milczeniem, że przed przebudową dachu okap nie wystawał poza lico ściany budynku, natomiast po wykonaniu wyroku sądu cywilnego okap ten wystaje kilkanaście centymetrów. W decyzji z dnia 3 grudnia 2008 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. nakazał inwestorom ściąć ten okap i orynnowanie dachu długości 40 cm na ścianach podłużnych do lica ściany szczytowej, zaś już w decyzji z dnia [...] lipca 2012 r. ten sam organ odmówił nałożenia na inwestorów jakichkolwiek obowiązków, mimo, że w wyniku wykonania wyroku sądu cywilnego okap i rynna wystają ponad lico szczytu budynku kilkanaście centymetrów, co jest widoczne na zdjęciu z k. 123 akt. Organy sytuacji tej w żaden sposób nie wyjaśniły. Również, poza oceną zgodności z prawem pozostały pozostałe roboty wykonane przez inwestorów. Jest to zatem ewidentne naruszenie art. 153 p.p.s.a., gdyż organy nie zastosowały się do wytycznych Sądu nakazujących dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego.

Ponadto podkreślenia wymaga, że organy ustaliły, że w zgłoszeniu z dnia [...] lutego 2007 r. inwestorzy jako przedmiot zgłoszenia wskazali ocieplenie budynku (styropian i tynk), wymiana pokrycia dachowego (z blachy na blachodachówkę) oraz wymiana stolarki okiennej i drzwiowej w istniejących otworach. W rzeczywistości zaś, zakres prac przez nich wykonany był o wiele szerszy. Organy podjęły wprawdzie starania w kierunku opisu tych prac, lecz nie dokonały ich precyzyjnej inwentaryzacji i kwalifikacji, tzn. nie określiły, które roboty budowlane wymagały zgłoszenia, a które pozwolenia na budowę, nie oceniły także, czy były odstępstwa od zgłoszenia i czy były one istotne. Ma więc rację skarżący, który zarzuca, że organy rażąco naruszyły prawo w ten sposób, że prowadziły postępowanie legalizacyjne w oparciu o art. 50 i 51 Prawa budowlanego w sytuacji uprzedniego ustalenia, że roboty budowlane wymagały pozwolenia na budowę, a następnie nie dokonały wymaganej kwalifikacji ustaleń faktycznych i nie określiły, czy te roboty budowlane są budową: odbudową, rozbudową, czy też nadbudową obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego) lub też remontem, przebudową obiektu (art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego), a tym samym dokonały rozstrzygnięcia w oparciu o nieprawidłowo ustaloną i dowolnie wybraną podstawę materialnoprawną.

Zdaniem Sądu, stanowisko organów polegające na stwierdzeniu, że "wykonany zakres robót wymagał pozwolenia na budowę, choć powierzchnia użytkowa, ani kubatura nie została zwiększona. W związku z tym PINB słusznie wszczął postępowanie z art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane z 1994 r." jest niewystarczające dla prawidłowego przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym. Brak należytego ustalenia i oceny prawnej wykonanych prac uniemożliwiają sformułowanie tak jednoznacznego twierdzenia w kwestii zastosowania właściwych przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie Prawo budowlane, w oparciu o które winno być prowadzone postępowanie legalizacyjne. Same organy przyjmują bowiem, że inwestorzy dopuścili się samowoli budowlanej, która w stanie faktycznym sprawy wyłączała dopuszczalność wykonanych robót budowlanych wyłącznie na podstawie zgłoszenia zamiaru przystąpienia do ich wykonania.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, że zgłoszenie zamiaru wykonania określonych robót budowlanych i brak sprzeciwu organu architektoniczno – budowlanego wobec zgłoszenia, wyłącza co do zasady ustalenie, że roboty te były wykonywane w warunkach uzasadniających zastosowanie art. 48 Prawa budowlanego, chyba że rzeczywistym zamiarem inwestora było obejście przepisów o uzyskaniu pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 604/06).

W stanie faktycznym sprawy organy nie dokonały ustaleń i analizy, czy działania inwestorów nie zmierzały przypadkiem do obejścia przepisów dotyczących uzyskania pozwolenia na budowę. Dla oceny zachowania inwestorów znaczenie ma, jak to stwierdził NSA w wyroku z dnia 17 kwietnia 2012r. (sygn. II OSK 143/11), że "biorąc pod uwagę wykładnię celowościową przepisów ustawy Prawo budowlane, błędna jest taka interpretacja braku sprzeciwu organu wobec zgłoszenia, która każdy obiekt budowlany zrealizowany na podstawie zgłoszenia, pozwala traktować jako niewymagający pozwolenia na budowę. W sytuacji jednak, gdy inwestycja zrealizowana na podstawie zaakceptowanego milcząco zgłoszenia, rażąco odbiega od cech zawartych w zgłoszeniu i odpowiada charakterystyce obiektu, którego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę, przywrócenie porządku prawnego wymaga zastosowania procedury właściwej dla legalizowania obiektów budowlanych wzniesionych z naruszeniem obowiązku uzyskania decyzji pozwalającej na budowę".

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, aby jednoznacznie móc zastosować prawidłową procedurę legalizacyjną do wszystkich robót budowlanych, najpierw należy dokonać wymaganej kwalifikacji wykonanych robót budowlanych w oparciu o przepisy art. 3 pkt 6 i art. 3 pkt 7a i pkt 8 Prawa budowlanego.

W tym miejscu podkreślenia wymaga, że WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 27 października 2011 r. w sprawie II SA/Bk 285/11 nakazując dokonanie wyjaśnienia zgodności wykonanych robót z obowiązującymi w dacie ich wykonania przepisami prawa nie wypowiedział się w kwestii zastosowania właściwej procedury legalizacyjnej, co oznacza, że kwestia ta pozostaje otwarta. Organy, zatem prowadząc postępowanie, w zależności od poczynionych ustaleń, zobowiązane będą do zajęcia właściwego w tej mierze stanowiska i należycie je uzasadnią.

W wyroku z dnia 2 lutego 2009 r. w sprawie II SA/Bk 83/09, WSA w Białymstoku oddalając skargę od postanowienia P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] listopada 2008 r. w przedmiocie wstrzymania prowadzenia robót budowlanych i zobowiązania do przedstawienia oceny technicznej robót budowlanych, stwierdził, że prawidłowe było przyjęcie przez organy, że w niniejszej sprawie zachodzi przypadek inny niż określony w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego i zastosowanie znajdzie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie więc z art. 171 p.p.s.a., wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia.

Zdaniem Sądu, powyższy wyrok przesądza o tym, że nie można twierdzić, iż w zaistniałej sytuacji organy nieprawidłowo wszczęły i prowadziły postępowanie w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego i następnie art. 51 Prawa budowlanego. Problem jednak w tym, że w ocenie obecnego składu orzekającego, charakter i rodzaj robót budowlanych wykonanych przez inwestorów ponad zgłoszenie nie został prawidłowo i jednoznacznie przez organy ustalony i zakwalifikowany i stąd, na tym etapie postępowania przedwczesne jest twierdzenie, że wszystkie te roboty wykonane jako samowola budowlana winny być legalizowane w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego. Być może niektóre roboty wykonane samowolnie albo nawet wszystkie winny być legalizowane w powyższej procedurze, ale może wystąpić również konieczność zastosowania jeszcze innego trybu legalizacyjnego w stosunku do niektórych robót. Dla prawidłowego rozstrzygnięcia wymaga to od organów wcześniejszego przeprowadzenia precyzyjnych ustaleń i wyjaśnień. W tym duchu (odnośnie konieczności badania zgodności wykonanych robót z obowiązującym prawem), co już wyżej wskazano, wypowiedział się Sąd w sprawie II SA/Bk 285/11.

W tym miejscu podkreślenia także wymaga, że zasadny jest zarzut skargi odnośnie nieprawidłowego rozstrzygnięcia zastosowanego przez organy. Skoro stanęły one na stanowisku, że brak jest przesłanek do wydania jednej z kilku decyzji o jakich mowa w art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego, to winny umorzyć postępowanie naprawcze jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., a nie odmawiać nałożenia na inwestorów obowiązku wykonania określonych czynności (patrz: wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2011 r. w sprawie II SA/Bd 490/10).

Rozpoznając ponownie sprawę, organy uwzględnią wskazania Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 135 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji.

W punkcie 2 wyroku orzeczono na mocy art. 152 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. oraz art. 250 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 490, j.t.).