Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1001/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-07-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 52 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1-5, art. 64
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3, 5, 6, 7, 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego
article: art. 106 par 3, art. 113 par 1,  art. 133 par 1, art. 141 par 4, at. 183 par 1 i pa 2 pkt 5, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia del. WSA Wanda Zielińska-Baran ( spr. ) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2012 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. S.A. z siedzibą w [..] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Po 983/08 w sprawie ze skargi W. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławcze w Kaliszu z dnia [..] lipca 2008 r. nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 24 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Po 983/08, po rozpoznaniu skargi W.W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu z dnia [..] lipca 2008 r., nr [..] w przedmiocie warunków zabudowy, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [..] kwietnia 2008 nr [..] oraz zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kaliszu na rzecz skarżącego kwotę 500 zł tytułem zwrotu kosztów sądowych i określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Prezydent Miasta Kalisza, na wniosek E.F. R. P. M.-B. spółka jawna z siedzibą w [..], decyzją z dnia [..] sierpnia 2007 r. nr [..] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo–usługowo-rozrywkowego z gastronomią (centrum handlowe G.T.) oraz zbiornika przeciwpożarowego na działkach o nr ew. [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], w obrębie [..], położonych w [..] w rejonie ulic: [..].

Inwestor w piśmie z dnia 10 września 2007 r. złożył wniosek o zmianę powyższej decyzji w trybie art. 155 kpa, wnosząc o zwiększenie powierzchni sprzedaży z 15.000 m2 na 19.000 m2 oraz ograniczenia miejsc postojowych z 500 stanowisk na 240. Pełnomocnik Inwestora w piśmie z dnia 10 września 2007 r. wystąpił o potraktowanie ww. pisma jako odwołanie od decyzji z [..] sierpnia 2007 r. Prezydent Miasta Kalisza zgodnie z wnioskiem inwestora z dnia 10 września 2007 r. decyzją z dnia [..] września 2007 r. zmienił własną decyzję z dnia [..] sierpnia 2007 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu, po rozpoznaniu odwołania K. K.-B., decyzją z dnia [..] grudnia 2007 r. uchyliło decyzje organu pierwszej instancji zarówno z dnia [..] sierpnia 2007 r., jak i z dnia [..] września 2007 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [..] kwietnia 2008 r. nr [..] Prezydent Miasta Kalisza ustalił warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia 28 marca 2007 r. polegającej na budowie centrum handlowego G.T. wraz ze zbiornikiem przeciwpożarowym na działkach nr [..], [..], [..], [..], obręb [..], położonych w K. w rejonie ulic [..]. Organ określił następujące warunki: obiekt będzie usytuowany w granicy z działkami nr [..] i [..], [..], [..] i [..]; intensywność zabudowy do 0,9; powierzchnia obiektu – max.8.500 m2; powierzchnia sprzedaży- max.19.000 m2; szerokość elewacji frontowej od ul. [..] – ok.120m; wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej – ok. 20m; dachy płaskie, z dominantami w rejonie skrzyżowania ul. [..] i [..] z zachowaniem zasad sytuowania obiektów w granicy z sąsiednią działką; wysokość zabudowy – max. 22m z dopuszczeniem miejscowych podwyższeń w postaci dominant architektonicznych w rejonie skrzyżowania ul. [..] i [..] oraz z dopuszczeniem przewyższeń w miejscach lokalizacji tzw. świetlików dachowych; wysokość zabudowy od strony budynku mieszkalnego na działce nr [..] - ok. 16 m w pasie głębokości min. 4 m. Liczbę miejsc parkingowych dla pierwszego etapu określił na min. 240 stanowisk postojowych, zaś dla drugiego etapu realizacji inwestycji, na terenie działki nr [..] określił na min. 250 miejsc postojowych.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł W. W., zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, 8, 11, 77 § 1, 106 § 1 i 107 § 3 kpa oraz art. 53 ust. 4 pkt 2, art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: upzp) oraz § 3, 5, 6 i 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588 ze zm., dalej jako rozporządzenie).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kaliszu decyzją z dnia [..] lipca 2008 r. Nr [..] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ stwierdził, że z przeprowadzonej analizy wynika, iż przedmiotowa nieruchomość usytuowana jest w strefie śródmiejskiej o zabudowie mieszkaniowej, usługowej oraz garażowej. W obszarze analizowanym - wyznaczonym na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 - linia zabudowy w pasach przyulicznych - pierzejowych jest regularna, wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi od 0,5 do 0,8, parametry obiektów są zróżnicowane i tak: szerokość elewacji frontowych 15 m – 55 m, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych - do 20 m, wysokość budynków również do 20 m, geometria dachów - strome o zróżnicowanych spadkach. Zgodnie zaś z przepisami rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dopuszcza się inne wyznaczenie linii nowej zabudowy, inne szerokości elewacji frontowej, inne wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak też inny wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy, jeżeli jest to możliwe na podstawie dokonanej analizy. Organ odwoławczy wskazał, że cechy zabudowy sąsiedniej zawarte zostały w analizie funkcji i cech zabudowy oraz zagospodarowania terenu, a strony mogły się z nią zapoznać. Kolegium uznało, że organ I instancji zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia do wydanej decyzji dołączył wyniki analizy zawierające część tekstową i graficzną. Inwestycja uzyskała wymagane przepisem art. 53 ust. 4 upzp uzgodnienia z zarządcą drogi oraz z konserwatorem zabytków. Kolegium wskazało, że inwestor przedłożył warunki przyłączenia projektowanego obiektu do sieci elektroenergetycznej (pismo E.-O. S.A. z dnia [..] sierpnia 2007r.), do sieci wodociągowej - kanalizacji sanitarnej i deszczowej (warunki przyłączenia nr [..] Przedsiębiorstwa Wodociągów i Kanalizacji sp. z o.o. w K.) oraz do sieci ciepłowniczej (warunki nr [..] Przedsiębiorstwa Energetyki Cieplnej S.A. w K.). Organ stwierdził, że analiza zebranego w sprawie materiału świadczy, iż zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 upzp pozwalające na pozytywne załatwienie wniosku inwestora.

W. W. wniósł skargę na powyższą decyzję, powtarzając zarzuty zawarte w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji. Nadto wskazał, że w odwołaniu nie kwestionował ustalenia innego niż średni wskaźnika powierzchni nowej zabudowy, lecz fakt, że organ I instancji nie uzasadnił dlaczego ten wskaźnik podwyższył. Podniósł też, że organ odwoławczy w swej decyzji nie ustosunkował się do zarzutów niewłaściwego ustalenia dopuszczalnej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak również szerokości elewacji frontowej. Kolegium ograniczyło się jedynie do powołania na przepisy rozporządzenia dopuszczające ustalenie odmiennych od średnich parametrów. Organ II instancji pomija jednak fakt, że w żaden sposób nie uzasadniono ustalenia wyższych wskaźników. Kolegium nie odniosło się też do zarzutu nieprecyzyjnego określenia wskaźników. Dodatkowo skarżący zarzucił naruszenie § 8 rozporządzenia, zgodnie z którym geometrię dachu (m.in. kąt nachylenia, wysokość górnej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Skarżący zarzucił organowi drugiej instancji, iż ograniczył się do rozpatrzenia jedynie zarzutów odwołania, a nie rozpoznał - jak powinien - sprawy w całości, naruszył art. 7 i 77 § 1 kpa, gdyż nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący sprawy i niedokładnie wyjaśnił stan faktyczny, jak również art. 107 § 3 kpa poprzez niewłaściwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie powtarzając argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając skargę za uzasadnioną, uchylił na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a zarówno zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Kalisza z dnia [..] kwietnia 2008 r., ponieważ naruszają one przepisy prawa materialnego oraz przepisy postępowania, a naruszenia te miały istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w niniejszej sprawie nie znalazły właściwego urzeczywistnienia przepisy art. 7, 8, 77 § 1 i 80 kpa. Sąd wskazał, iż organy obu instancji wydały decyzje dla działek o innych numerach niż działki objęte wnioskiem. Nie sposób ocenić na podstawie akt sprawy, czy działki nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] objęte wnioskiem inwestora z dnia 21 sierpnia 2007 r., są tymi samymi działkami, co działki nr [..], [..], [..], [..] - obręb [..], wskazane w decyzjach organów obu instancji. Jedynie działki nr [..] i [..] odpowiadają działkom, dla których wydano te decyzje. Nie sposób jednoznacznie stwierdzić, czy wskazane we wniosku działki nr [..], [..], [..], [..], [..], [..] i [..] to te same działki co działki nr [..] i [..] objęte decyzjami obu instancji. Dla uznania, że są one tożsame nie jest wystarczające, iż inwestor w piśmie procesowym z 1 lipca 2008 r., jak również Prezydent Miasta Kalisza w piśmie z dnia 6 czerwca 2008 r. skierowanym do SKO w Kaliszu podali, że w trakcie postępowania nastąpiła zmiana numeracji działek. Twierdzenie to nie zostało w żaden sposób zweryfikowane i udowodnione zwłaszcza poprzez dołączenie do akt stosownej decyzji o podziale i scaleniu. Sąd wskazał, iż art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp stanowi, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, a to oznacza, że organ związany jest wnioskiem. Zatem obowiązkiem organu administracji w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy jest dokładne ustalenie treści żądania strony, która wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania. Sąd przytoczył treść art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej: upzp, i wskazał, iż oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w powołanym przepisie dokonuje się po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z § 3 ust.1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 -5 upzp. Sąd stwierdził, iż przeprowadzona w 2007 roku przez organ I instancji analiza nie odpowiada powyższym wymogom, przeprowadzono ją bowiem na nieaktualnej pochodzącej z 2006 roku mapie. Organ zawęził obszar analizowany, gdyż jego granice wyznaczył w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek nr [..] i [..]. Z analizy nie wynika, dlaczego organ wyznaczył większy niż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu. Według przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Dopuszcza się jednak wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (§ 5 ust. 2 rozporządzenia). Organ I instancji ograniczył się zaś do stwierdzenia, że "dla działek położonych w obszarze analizowanym określono wskaźnik powierzchni zabudowanej terenu wynoszący ok. 0,5-0,8. W szczególnych przypadkach zastosowania parkingów podziemnych wskaźnik ten może być zwiększony do 0,9." W wynikach analizy oraz w decyzji z [..] kwietnia 2008 r. przyjął natomiast, że intensywność zabudowy wynosi do 0,9. Z analizy nie wynika w oparciu o jakie dane organ stwierdził, że wskaźnik ten wynosi od 0,5 do 0,9. Analiza winna zawierać szczegółowe przedstawienie wskaźników powierzchni zabudowy dla poszczególnych działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego wraz z podaniem powierzchni działek i wielkości znajdujących się na nich budynków. Brak takich danych nie pozwala na weryfikację przyjętego przez organ wskaźnika. Ponadto analiza jak również decyzja organu I instancji nie zawiera uzasadnienia, dlaczego w sytuacji zastosowania parkingów podziemnych wskaźnik może być podwyższony do 0,9. Do tej kwestii nie odniósł się również organ odwoławczy, pomimo, iż została ona podniesiona w odwołaniu, tym samym Kolegium naruszyło przepisy art. 7, 8, 11 i 77 § 1 i 107 § 3 kpa. Podobny błąd organ I instancji popełnił wyznaczając dopuszczalną szerokość elewacji frontowej planowanego budynku. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z tym że, stosownie do ust. 2 § 6 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy. W analizie przeprowadzonej w niniejszej sprawie organ I instancji stwierdził, nie wskazując na jakiej podstawie, że szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi od 15 do 55 m. Uzasadniając zaś dopuszczenie szerokości elewacji frontowej nowej zabudowy na poziomie ok. 120 m stwierdził, że w układach zabudowy typu plombowego kontynuującej ciągi pierzejowe szerokość fasad może ulegać zwiększeniu do wymiarów ograniczonych gabarytami kwartałów zabudowy. Sąd stwierdził, że organ powinien był wykazać, że w granicach obszaru analizowanego znajdują się układy zabudowy typu plombowego, których łączna szerokość elewacji frontowych wynosi 120 m. Niedopuszczalne było określenie szerokości elewacji frontowej w zaokrągleniu - ok. 120m, gdyż z opisu nie wynika jakiego rzędu odstępstwo jest dopuszczalne. Nadto ustalona szerokość elewacji frontowej budynku nie odpowiada szerokości 88 m wskazanej przez inwestora we wniosku z 21 sierpnia 2007 r., a to stanowi naruszenie art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 upzp. Podobna sytuacja dotyczy powierzchni sprzedaży planowanej inwestycji, która zgodnie z art. 64 ust. 2 upzp powinna być określona we wniosku. W decyzji z dnia [..] kwietnia 2008 r. projektowana powierzchnia sprzedaży została określona jako max. 19.000m2, tymczasem wniosek inwestora określa powierzchnię sprzedaży na 10.000m2 - 15.000m2. Inwestor w toku postępowania również nie zmieniał wniosku w tym zakresie. Zgodnie z art. 52 ust. 1 upzp organ jest związany treścią wniosku inwestora, a to oznacza, że nie może w decyzji ustalać warunków zabudowy dla inwestycji innej niż określona przez inwestora. Również wadliwie określono dopuszczalną wysokość planowanej zabudowy. Przepisy ww. rozporządzenia stanowiąc o dopuszczalnej wysokości nowej zabudowy posługują się precyzyjnym terminem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Oznacza to, że analizując kwestię wysokości nowej zabudowy organ winien posługiwać się prawidłowo pojęciem "wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki". Organ I instancji analizując wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych budynków sąsiednich ograniczył się do wskazania, że wynosi ona "do ok. 20 m". Z analizy nie wynika, jaka jest wysokość górnych krawędzi elewacji frontowych poszczególnych budynków położonych na działkach sąsiednich.

W ocenie Sądu sposób w jaki została w decyzji określona wysokość budynku nie odpowiada wymogom § 7 rozporządzenia. Organ I instancji miał obowiązek wskazać precyzyjnie dopuszczalną wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Wysokość ta winna bowiem stanowić przedłużenie krawędzi elewacji frontowej istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 7 st. 1) i powinna być, przy założeniu, że dach jest płaski, jednakowa dla całego budynku. Dopuszczenie wysokości budynku na poziomie max. 22 m przekracza o 2 m już i tak nieprecyzyjnie ustaloną wysokość istniejącej zabudowy w obszarze analizowanym. Organ w analizie winien dokładnie określić wysokość krawędzi elewacji poszczególnych budynków sąsiednich, a dopiero wówczas rozważyć, czy istnieją przesłanki do ewentualnego wyznaczenia innej jej wysokości. Prezydent Miasta naruszył też przepis art. 60 ust. 4 upzp, zgodnie z którym sporządzenie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy powierza się osobie wpisanej na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów. Sąd stwierdził, iż akta sprawy nie zawierają projektu decyzji organu I instancji. Sąd więc przyjął, że nie został on w ogóle sporządzony, jak również, że nie mogła go sporządzić osoba wpisana na listę odpowiedniego samorządu zawodowego. W ocenie Sądu dołączone do decyzji organu I instancji wyniki analizy w części graficznej są wadliwe. Zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy (tj. na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000), w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3). Sąd stwierdził, iż dołączona do decyzji z [..] kwietnia 2008 r. część graficzna analizy została sporządzona na mapie zasadniczej niewiadomego pochodzenia, jak również brak informacji co do jej aktualności. Sąd również stwierdził, że mapa ta obejmuje zaledwie teren inwestycji, nie określa zaś obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać ( § 9 ust. 3 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp). Istotne jest też to, że numeracja działek objętych inwestycją wskazanych na graficznej części wyników analizy (dz. nr [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..], [..] nie zgadza się z numeracją działek zawartą w części tekstowej decyzji - dz. nr [..], [..], [..] i [..]. Sąd stwierdził, iż skoro załączniki do decyzji o warunkach zabudowy, określone w § 9 rozporządzenia, stanowią integralną jej część, to wadliwe ich sporządzenie powoduje, że decyzja o warunkach zabudowy może budzić uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości przeprowadzenia analizy określonej w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zdaniem Sądu na wynik sprawy nie miały wpływu uzgodnienia drogowe dokonane przez Dyrektora Zarządu Dróg Miejskich w Kaliszu postanowieniami z dnia [..] kwietnia 2007 r. i z [..] sierpnia 2008 r. Organem właściwym do dokonania uzgodnienia był Prezydent Miasta Kalisza jako zarządca dróg powiatowych na terenie powiatu, w tym m.in. ul. [..] i [..], który miał obowiązek merytorycznego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do kwestii obsługi w zakresie infrastruktury technicznej komunikacji planowanej inwestycji.

W decyzji Prezydent powołał się jedynie na treść ww. postanowień ZDM, a to nie było wystarczające. Zdaniem Sądu, organy winny były zbadać, czy postanowienie Wielkopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] sierpnia 2007 r. nr [..], wydane w trybie art. 106 kpa, zostało doręczone wszystkim stronom postępowania. Uzgodnienia jako element postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, nie mogą pozostawać poza kontrolą organu właściwego do ustalenia warunków zabudowy, gdyż determinują one treść i prawidłowość rozstrzygnięcia. Sąd wskazał, iż organ I instancji rozpatrując ponownie sprawę w pierwszej kolejności ustali z inwestorem rozmiary planowanej inwestycji, biorąc pod uwagę pismo pełnomocnika inwestora z dnia 10 września 2007r. (zwłaszcza w zakresie powierzchni sprzedaży, ilości miejsc postojowych i zbiornika przeciwpożarowego), jak też wytyczne Sądu co do szerokości elewacji frontowej. Zgodnie z przepisami rozporządzenia i wskazaniami zawartymi w niniejszym wyroku, przeprowadzi analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i w oparciu o nią dokona oceny, czy dopuszczalne jest ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła R.P. SA reprezentowana przez pełnomocnika, zaskarżając go w całości, zarzucając mu:

1. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1 ppsa, polegające na tym, iż na skutek zaniechania przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego z dokumentu, dotyczącego okoliczności, czy nowa numeracja działek obejmująca teren inwestycji, dla której wydano decyzję o warunkach zabudowy, pokrywa się z pierwotną numeracją działek, sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona. Było to zaś niezbędne do wyjaśnienia tej istotnej wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,

b) art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 ppsa, a polegające na przedstawieniu przez Sąd stanu sprawy niezgodnie ze stanem rzeczywistym, albowiem Sąd przyjął, iż:

- organ pierwszej instancji nie sporządził projektu decyzji i "tym bardziej nie sporządziła go osoba" wpisana na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, w sytuacji gdy w aktach sprawy znajduje się stosowny projekt decyzji wraz z dokumentem wskazujący, że osoba, która go sporządziła jest wpisana na listę samorządu zawodowego architektów;

- organ I instancji wydał decyzję w przedmiocie ustalenia szerokości elewacji frontowej inwestycji oraz maksymalnej powierzchni sprzedaży, która nie odpowiadała żądaniom inwestora przedstawionym we wniosku o ustalenie warunków zabudowy;

c) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ppsa, a polegające na błędnym przyjęciu przez Sąd, że w toku postępowania administracyjnego organy obu instancji naruszyły art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa oraz, że uchybienia te miały istotny wpływ na wynik sprawy, czego skutkiem było uchylenie decyzji organów obu instancji;

2. naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.; art. 61 ust.1- 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp w zw. z § 3, § 5, § 6, § 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która polegała na błędnej ocenie przez Sąd, że:

- analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust.1 w zw. z § 9 rozporządzenia muszą zostać przeprowadzone na mapie aktualnej ( art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp);

- ustalenie przez organ I instancji "innych" wskaźników wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości budynku, przy ustalonym przez organ stanie faktycznym nie odpowiada treści § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia.

W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania, bądź uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Ponadto pełnomocnik skarżącego zaskarżonemu wyrokowi zarzucił nieważność postępowania wymienioną w art. 183 § 2 pkt 5 ppsa, gdyż uczestnicy postępowania: J.D., H.S., M.S. i H.K. zostały pozbawione możliwości obrony swoich praw, przez to, że wyrok został wydany bez zawiadomienia ich o rozprawie poprzedzającej jego wydanie. Pełnomocnik w związku z tym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Sąd pierwszej instancji podejmując istotną wątpliwość czy działki wymienione w decyzji są tożsame z działkami wskazanymi we wniosku mógł ową wątpliwość usunąć, lecz nie skorzystał z dyspozycji art. 106 § 3 ppsa. Sprawa nie została więc w myśl art. 113 § 1 ppsa przez Sąd dostatecznie wyjaśniona, albowiem nie wszystkie okoliczności faktyczne i prawne sprawy zostały wyjaśnione, co spowodowało, iż uchybienie ww. przepisom co najmniej mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Pełnomocnik stwierdził, że wskazanie przez organ szerokości inwestycji na 120 m nie można uznać za niezgodne z wnioskiem, gdyż nowy budynek będzie miał szerokość 88 m, jak we wniosku, zaś szerokość sukiennic, które będą stanowić z nim integralną część wynosi 32m, co daje razem 120 m. Kwestia ta została wyjaśniona przez Prezydenta Miasta Kalisza. Sąd powinien zatem dokonać dogłębnej i wszechstronnej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy i ich treść zamieścić w uzasadnieniu wyroku. Doszło więc do naruszenia art. 133 § 1 w związku z art. 144 § 4 ppsa. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie wyjaśniło naruszenia przez organy art. 7, 8, 11, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa i dlaczego uchybienie tym przepisom miało wpływ na wynik sprawy, że koniecznym było uchylenie decyzji, wydanych przez organy. Pełnomocnik podniósł, iż art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp nie wymaga, aby określenie granic terenu zostało przedstawione na mapie aktualnej, ale na mapie z zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Mapa złożona przez inwestora czyniła zadość temu przepisowi. Zdaniem autora kasacji w sprawie nie doszło do naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, które miało wpływ na wynik sprawy. W jego ocenie stanowisko Sądu, że granice obszaru analizowanego należało bezwzględnie wyznaczyć jako trzykrotną szerokość działek objętych inwestycją, położonych od ul. [..] ( 3x120) nie zasługuje na aprobatę. Pełnomocnik stwierdził, iż nie zgadza się z oceną Sądu, iż z analizy nie wynika, dlaczego organ wyznaczył większy niż średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do terenu, dopuszczalną szerokość elewacji frontowej budynku na 120 m oraz jego wysokość na 22 m, skoro § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 oraz § 7 ust. 4 rozporządzenia pozwalają na wyznaczenie innych wskaźników, gdy wynika to z analizy. Podniósł, że nie podziela stanowiska Sądu, że w decyzji o warunkach zabudowy nie jest dopuszczalne podawanie wymiarów w zaokrągleniu. Dopiero na etapie wydania decyzji o pozwolenie na budowę konieczne jest podanie dokładnych wymiarów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną W.W. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., w tym naruszenia dyspozycji art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej upatruje nieważność postępowania określoną w 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., wskazując na to, że uczestnicy postępowania sądowoadministracyjnego – J.D., H.S., M.S. i H.K. – zostały pozbawione możliwości obrony swoich praw, przez to, że nie zostały zawiadomione o terminie rozprawy, na której został wydany zaskarżony niniejszą kasacją wyrok.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane jest stanowisko, iż stosownie do regulacji zawartej w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nieważność postępowania zachodzi, jeżeli strona została pozbawiona możności obrony swych praw. Ma ona miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r. sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 nr 12, poz. 220). Podkreślić jednak również trzeba i tę okoliczność, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy kasacji konieczne jest wniesienie kasacji przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej kasację obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, iż zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony- poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Źródeł tej ochrony poszukiwać należy w normach ponadustawowych, tj. art. 2 Konstytucji RP, art. 6 ust. 1 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności (Dz. U. 1993 r. Nr 61, poz. 284 ze zm.) oraz art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej w brzmieniu nadanym Traktatem Lizbońskim zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat Ustanawiający Wspólnotę Europejską (Dz. Urz. U.E. Seria C Nr 115 z dnia 9 maja 2008 r.). Możliwość realizacji tej ochrony będzie jednak wymagać każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, iż zapewniania ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Z tych też przyczyn, nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w pkt 5 art. 183 § 2 p.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, jak czyni to w niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu ( tak - Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 1683/10, publ. w bazie orzecznictwa NSA).

Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w pełni podziela i w związku z tym stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła sytuacja wskazująca na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, tym samym rozpoznawany zarzut okazał się bezskuteczny. Odnotować w tym miejscu trzeba, że wbrew wywodom autora kasacji, powiadomienia o terminie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu zostały wysłane do H.S., M.S., J.D. i H.K. Ponadto żadna z tych stron, pomimo zawiadomienia ich o rozprawie kasacyjnej przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie wywiodła skargi kasacyjnej od analizowanego wyroku Sądu pierwszej instancji, ani też nie stawiła się na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Za chybiony należało uznać zarzut naruszenia art. 61 ust.1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 52 ust.2 pkt 1 tej ustawy w zw. z § 3 przez naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, tj.; art. 61 ust.1- 5 tej ustawy w związku z jej art. 52 ust. 2 pkt 1 w związku z § 3, § 5, § 6, § 7 i § 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, która polegała na błędnej ocenie, że wyniki analizy oraz analiza funkcji oraz cech zagospodarowania terenu, o której mowa w § 3 ust. 1 w związku z § 9 rozporządzenia muszą zostać przeprowadzone na mapie aktualnej ( art. 52 ust. 2 pkt 1 upzp) i ustalenie przez organ I instancji "innych" wskaźników wielkości zabudowy, szerokości elewacji frontowej budynku oraz wysokości budynku, co przy ustalonym przez organ stanie faktycznym nie odpowiada treści § 5, § 6 i § 7 rozporządzenia. Zgodnie z art. 52 ust.1 i 2 pkt 1 w związku z art. 64 ust. 1 powołanej wyżej ustawy ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, który ma określać granice terenu objętego wnioskiem oraz obszaru na który inwestycja będzie oddziaływać, przedstawione one mają być na kopii mapy zasadniczej lub na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000. Podzielić należy stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że znajdująca się w aktach sprawy mapa, stanowiąca załącznik do decyzji z dnia [..] kwietnia 2008 r. nie spełnia ustawowego wymogu, gdyż po pierwsze brak na niej potwierdzenia, iż stanowi mapę przyjętą do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, tym samym uzasadnione były wątpliwości Sądu co do stanu jej aktualności, po drugie – nie oznaczono granic obszaru, na który inwestycja będzie oddziaływać. Wbrew wywodom autora kasacji, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone niezgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., w myśl którego granice obszaru wyznacza się w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Skarżący kasacyjnie nie kwestionuje ustaleń Sądu, że organ zawęził obszar analizowany, gdyż jego granice wyznaczył w odległości mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działek nr [..] i [..]. Błędnie natomiast wywodzi autor kasacji, że naruszenie to nie miało wpływu na wynik sprawy, skoro, jego zdaniem, analiza objęła najbliższy kwartał urbanistyczno-historyczny objęty ochroną konserwatorską. Jak słusznie wskazał Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wadliwe określenie granic obszaru analizowanego stanowi przeszkodę uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zatem błędne ustalenie obszaru analizowanego nie pozwoliło na prawidłowe określenie szczegółowych parametrów inwestycji objętej wnioskiem inwestora. Sama konieczność ponownego określenia granic obszaru analizowanego stanowi wystarczającą przesłankę do uchylenia decyzji organów obu instancji (por. wyroki NSA z dnia 17 lipca 2009 r. , II OSK 1186/08, z dnia 15 stycznia 2010 r., II OSK 987/09). Skoro w rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje kwestia wyznaczenia granic obszaru analizowanego niezgodnie z warunkami wynikającymi z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. to należy stwierdzić, że organy administracyjne nie dysponowały analizą odpowiadającą założeniom wynikającym z ustanowionej w art. 61 ust.1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa i pozwalającą na określenie warunków zabudowy oraz zagospodarowania terenu z zachowaniem wymogów przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1-5 u.p.z.p. oraz norm zawartych w §§ 4,5,6,7,8,9 ww. rozporządzenia. Prawidłowe jest stanowisko Sądu Wojewódzkiego, że organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest związany wnioskiem inwestora. Oznacza to, że organ nie jest uprawniony do samodzielnego modyfikowania żądania strony. W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji nie był uprawniony do określenia w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [..] kwietnia 2008 r. zarówno powierzchni zabudowy, jak i szerokości elewacji frontowej w wielkościach innych niż wskazanych we wniosku inwestora z dnia 21 sierpnia 2007 r. Natomiast, jeżeli organ miał wątpliwości w tym zakresie w związku ze złożonym przez inwestora wnioskiem o zmianę decyzji w trybie art. 154 kpa, to prawidłowo w trybie art. 64 § 2 kpa powinien zwrócić się do wnioskodawcy o sprecyzowanie żądania.

Zgodzić się należy ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że brak jest projektu decyzji o warunkach zabudowy. Wprawdzie w aktach sprawy znajduje się decyzja organu pierwszej instancji oznaczona datą [..] sierpnia 2007 r. z adnotacją "projekt", to jednak porównanie tej daty z datą postanowienia Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [..] sierpnia 2007 r. budzi uzasadnione wątpliwości, czy to właśnie ten projekt decyzji został temu organowi przesłany do uzgodnienia. Trafnie również Sąd ten stwierdził, iż z projektu tej decyzji nie wynika, że został on sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego urbanistów albo architektów, jak tego wymaga art. 60 u.p.z.p., skoro brak jest na niej potwierdzenia sporządzenia jej przez taką osobę. Natomiast okoliczność, iż w aktach sprawy znajduje się dokument potwierdzający, że mgr inż. J.M. jest wpisany na listę architektów samo przez się nie stanowi o tym, że ten projekt decyzji został przez niego sporządzony.

Tak istotne braki i wadliwości postępowania w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji uzasadniają stanowisko Sądu pierwszej instancji o naruszeniu przez organy administracji publicznej art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz wskazanych wyżej przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588). Zauważyć przy tym należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie przesądził przyszłego rozstrzygnięcia w sprawie przez organy administracji publicznej, lecz wytknął istotne uchybienia, jakich dopuściły się organy i które to uchybienia organy winny usunąć w toku ponownego postępowania. Przy tak istotnych uchybieniach, do jakich doszło w niniejszej sprawie, nie można skutecznie twierdzić – jak czyni to strona wnosząca skargę kasacyjną - iż Sąd pierwszej instancji nie wykazał prawdopodobieństwa oddziaływania naruszeń przepisów postępowania na wynik niniejszej sprawy. Z powyższych względów za chybione należało uznać podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, w tym 106 § 3 w zw. z art. 113 § 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy uznać, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw pozwalających na jej uwzględnienie. Z tych względów w oparciu o przepis art. 184 p.p.s.a. należało orzec jak w sentencji wyroku.