Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 35/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2017-07-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Prawo geologiczne i górnicze
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 151
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 140, art. 143 ust. 2 pkt 2, art. 176 ust. 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2011 nr 163 poz 981
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze.
article: art. 79, art. 10, art. 76 par. 1,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 lipca 2017 r. sprawy ze skargi P. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za nielegalną eksploatację torfu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Starosta Ś. decyzją z dnia [...] r. nr [...], wydaną na podstawie art. 140 ust. 2 pkt 2, ust. 3 pkt 3, ust. 5 i ust. 6, art.141 ust. 4 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.) oraz art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 23), po przeprowadzeniu postępowania wszczętego z urzędu, ustalił P. O. opłatę w kwocie [...] zł za wydobycie bez koncesji torfu w ilości [...] m3 na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w gminie Ś., obręb ewidencyjny R. Jednocześnie zobowiązał adresata decyzji do wpłaty kwoty opłaty na konto Starostwa Powiatowego w Ś., w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia Starosta wyjaśnił, że w dniu [...]r. pracownicy Starostwa Powiatowego w Ś. oraz przedstawiciel Komendy Powiatowej Policji w Ś. przeprowadzili kontrolę w terenie kompleksu łąk organicznych położonych w miejscowości R., gm. Ś., w związku z eksploatacją kredy jeziornej i torfu. W czasie kontroli nie było prowadzone wydobycie. Stwierdzono natomiast, że na dużej powierzchni grunty rolne zostały zdegradowane, zniszczono też urządzenia melioracji wodnej szczegółowej i dokonano nielegalnej wycinki drzew. Na miejscu znajdowały się maszyny służące do wydobycia torfu, tj. koparka oraz spycharka gąsienicowa. Z kontroli została sporządzona dokumentacja fotograficzna. W dniu [...] r. Starostwo Powiatowe w Ś. uzyskało telefoniczną informację od pracownika Urzędu Gminy w Ś., że w [...] r. P. O., właściciel kilku działek, na których dokonano wydobycia torfu, zwracał się do Wójta Gminy Ś. o udzielenie zezwolenia na wywóz torfu drogą gminną nr [...]. W związku z tym, że Starosta Ś. nie wydawał decyzji zezwalającej na wydobywanie torfu w miejscowości R., zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie obmiaru omawianego terenu. Dnia [...] r., w trakcie kiedy pracownik Starostwa Powiatowego w Ś. wskazywał uprawnionemu geodecie w terenie miejsce nielegalnego wydobycia torfu, odbywał się wywóz urobku. Odjeżdżający z urobkiem traktor udokumentowano na fotografiach. Prace geodezyjne zostały wykonane w [...] r. Dnia [...] r. Starosta Ś. powiadomił Komendę Powiatową Policji w Ś. o nielegalnym wydobyciu torfu z prośbą o ustalenie sprawcy nielegalnej eksploatacji.

W dniu [...] r. Starosta Ś. został powiadomiony przez Komendę Powiatową Policji w Ś., o wszczęciu dochodzenia w powyższej sprawie, przy nadzorze Prokuratury Rejonowej w B. W dniu [...] r. organ I instancji uzyskał informację Policji, że w trakcie postępowania ustalono, iż nielegalnego wydobycia dokonuje P. O.

Dnia [...] r. zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie nielegalnego wydobycia torfu w miejscowości R. gm. Ś. na działkach o numerach ewidencyjnych [...]. O wszczęciu postępowania zostali powiadomieni właściciele działek na których dokonano nielegalnej eksploatacji torfu, w tym P. O. Jednocześnie w Prokuraturze Rejonowej w B. toczyło się postępowanie w sprawie wykonywania działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż bez wymaganej koncesji. W dniu [...] r. Policja powiadomiła organ I instancji, że został ustalony sprawca nielegalnego wydobycia, którym jest P. O. posiadający w sprawie status podejrzanego. Po kolejnej informacji o dalszej nielegalnej eksploatacji torfu na terenie miejscowości R., Starosta Ś. ponownie zlecił uprawnionemu geodecie wykonanie obmiaru. Prace geodezyjne wykonano w [...] r. i wynikało z nich, że do dnia [...] r. dokonano wydobycia kopaliny w ilości [...] m3. Po zastosowaniu algorytmu ustalono, że łączna wartość wydobytej kopaliny wynosi [...] zł.

Wyrokiem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w B. uznał, że P. O. jest winny popełnienia zarzucanego mu czynu, tj. występku z art. [...]. Wyrok ten uprawomocnił się [...] r. o czym Starosta Ś. został powiadomiony pismem z dnia [...]r.

Pismem z dnia [...] r. strony zostały poinformowane o możliwości zapoznania się z dokumentami zebranymi w przedmiotowej sprawie. W wyznaczonym terminie nic wniesiono uwag. P. O. w dniu [...] r. wyraził prośbę o umożliwienie mu wglądu do dokumentów. W dniu [...] r. dokumenty zostały udostępnione R. O.- żonie P. O.

W odwołaniu od tej decyzji P. O. podniósł zarzut przeprowadzenia postępowania w sposób wadliwy, z naruszeniem art. 10 K.p.a., przez niepowiadomienie go o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło mu złożenie wniosków dowodowych koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie strony, organ I instancji naruszył też art. 7, 8, 9 i 79 K.p.a. nie powiadamiając go o istotnych czynnościach w sprawie, w tym o czynnościach powołanego biegłego, co uniemożliwiło stronie udział w tych czynnościach. Tymczasem wyniki pracy biegłego stanowią wyłączną podstawę ustalenia opłaty dodatkowej, o ile w sprawie jakiekolwiek czynności dowodowe zostały wykonane, albowiem kwerenda po dokumentach stanowiących materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, by podstawą wydania decyzji były jakiekolwiek ustalenia faktyczne zapadłe po dacie wszczęcia postępowania, a przed jego zakończeniem kwestionowaną decyzją. Zdaniem strony, organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, by to wyłącznie odwołujący się dopuścił się działań stanowiących podstawę ustalenia opłaty z tytułu nielegalnego wydobycia torfu, żaden z dowodów wskazanych w treści uzasadnienia okoliczności tej nie przesądza, w tym prawomocny wyrok karny, co stanowi naruszenie art. 77 i 80 K.p.a. Zdaniem strony, organ bezzasadnie uznał, że na enumeratywnie wskazanych w decyzji działkach przeprowadzono nielegalne wydobycie torfu w ilości [...] m3, gdy zachowanie strony takiemu wydobyciu nie było podporządkowane. Wyliczenie zobowiązania pieniężnego w sentencji decyzji jest błędne ponieważ odwołujący się prowadził roboty rekultywacyjne, a po ich zakończeniu tworzył rowy melioracyjne, nowe powierzchnie upraw rolnych i stawy rybne, a więc prace nie odbierające działkom ich pierwotnego statusu, albowiem w konsekwencji działki zachowały charakter rolny. Odwołujący podkreślił, że jego zdaniem, stwierdzenie w decyzji, że ma ona charakter deklaratoryjny i została wydana wyłącznie w celu umożliwienia wierzycielom ustalenia wysokości należnych im opłat eksploatacyjnych, jest dla niego całkowicie niezrozumiałe. Dalej argumentował, że materiał dowodowy powołuje się na istnienie [...] odrębnych opinii biegłych geodetów, co wynika z pisma Starosty z [...] r. [...] kierowanego do KPP Ś. z wyliczeniem należności z tytułu nielegalnego wyłączenia gruntów na kwotę [...] zł., oraz pisma Starosty z [...] r. w sprawie [...] stwierdzającego, że biegły K. wyliczył ilość kopaliny na [...] m3 o wartości [...] zł., a także wyrysy geodezyjne biegłego z dnia [...] r. przedstawiające miejsca i zakres wydobycia torfu i ustaloną ilość, która następnie została przyjęta do kwestionowanej decyzji. Oznacza to, że z materiału dowodowego wynikają trzy różniące się wartości: [...] zł., [...] zł., [...] zł. Nie wiadomo skąd takie wartości wynikają i dlaczego do decyzji organ wybrał kwotę najwyższą.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...]r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji w części dotyczącej ustalenia należnej opłaty (pkt [...]), natomiast uchyliło pkt [...] decyzji określający termin i sposób jej uiszczenia, uznając, że punkt ten jest zbędny (art. 140 ust. 6 P.g.g.). Kolegium podzieliło ustalenia faktyczne organu I instancji.

Kolegium stwierdziło, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2011 r. Nr 163, poz. 981 ze zm.), zwanej dalej "P.g.g.". Zgodnie z art. 21 ust. 1 pkt 2 P.g.g., w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania, działalność w zakresie wydobywania kopalin ze złóż może być wykonywana po uzyskaniu koncesji. Koncesja uprawnia do wykonywania działalności gospodarczej w oznaczonej przestrzeni (ust. 5). W dniu 1 stycznia 2015 r. weszła w życie ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy - Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133), którą uchylono m.in. art. 173 ust. 1, stanowiący dotychczasową podstawę działania organów nadzoru górniczego, w przypadku stwierdzenia prowadzenia działalności bez wymaganej koncesji. W miejsce tego przepisu, zostały zmienione przepisy art. 140-143 P.g.g. W ust 2 art. 140 wskazane zostały organy właściwe w sprawach o ustalenie podwyższonej opłaty i były nimi do 1 stycznia 2015 r.: 1) minister właściwy do spraw środowiska w odniesieniu do działalności wymienionej w lit. a-e oraz 2) starosta w zakresie niewymienionym w pkt 1. Ustawa określiła, że opłaty podwyższone, o których mowa w ust. 3 pkt 3-6, ustala się stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Stosownie do art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. "do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się dotychczasowe przepisy." Zatem organem właściwym w sprawie ustalania opłat dodatkowych za wydobywanie bez wymaganej koncesji kopalin pospolitych był do 1 stycznia 2015 r. starosta.

Ustawa Prawo geologiczne i górnicze wprowadziła ograniczenia w stosunku do rodzaju kopalin, które można wydobywać na potrzeby własne. Przepisy umożliwiają osobom fizycznym - wydobycie tylko piasku i żwiru. Eksploatacja innych kopalin np. torfu, iłu, piaskowca przez osoby fizyczne na potrzeby własne jest ustawowo zabroniona, dlatego też za takie wydobycie grożą sankcje, w postaci tzw. podwyższonej opłaty eksploatacyjnej. Należy zaznaczyć, że eksploatacja kopalin poza wydobyciem na własne potrzeby, uregulowanym w art. 4 P.g.g., wymaga uzyskania koncesji.

Odpowiedzialność z tytułu wydobywania kopalin bez wymaganej koncesji oderwana jest od tego czyją własnością jest grunt, na którym prowadzona była taka działalność. To w przypadku postępowania w sprawie udzielenia koncesji na wydobycie wnioskodawca musi wykazać, że ma tytuł prawny do nieruchomości, co za tym idzie właściciel (współwłaściciel) takiej nieruchomości będzie stroną takiego postępowania.

Kolegium stwierdziło, że zgodnie z art. 143 ust. 2 P.g.g., w sprawach dotyczących m.in. naliczenia opłaty podwyższonej stronami postępowania są:

1) przedsiębiorca (w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 9 P.g.g. - podmiot, który posiada koncesję na prowadzenie działalności regulowanej ustawą) albo

2) podmiot, który prowadzi działalność bez wymaganej koncesji, albo

3) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne z rażącym naruszeniem warunków określonych w zatwierdzonym albo podlegającym zgłoszeniu projekcie robót geologicznych, albo

4) podmiot, który prowadzi roboty geologiczne bez zatwierdzonego albo podlegającego zgłoszeniu projektu robót geologicznych.

Tak więc w przypadku braku podmiotu, o którym mowa w art. 143 ust. 2 pkt 2 i 4 P.g.g., stroną postępowania jest właściciel nieruchomości albo inna osoba posiadająca tytuł prawny do nieruchomości, na której jest prowadzona ta działalność lub roboty geologiczne. Z powyższego wynika, że stroną, z mocy art. 143 P.g.g. może być tylko jeden podmiot (lub podmioty dzielące ten sam status), a ustalenie podmiotu określonego w art. 143 ust. 2 pkt 2 lub 4 ww. ustawy, wyłącza udział właściciela i innej osoby posiadającej tytuł prawny do nieruchomości. Taka osoba może być stroną postępowania na zasadach ogólnych, czyli w sytuacji, gdy zgodnie z art. 28 K.p.a., sprawa dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku. Pod pojęciem "interes prawny" należy rozumieć interes osobisty, własny, indywidualny, konkretny, aktualny, zgodny z prawem i chroniony przez prawo, będący czymś więcej niż "interes faktyczny", gdyż jego istnienie stwarza korzystną sytuację dla podmiotu.

Według Kolegium, jedyną osobą, która ma interes prawny w toczącym się na jego podstawie postępowaniu jest osoba, która dokonała wydobycia kopaliny, bowiem tylko na nią może być nałożony obowiązek uiszczenia opłaty (podobnie prawomocne wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 25 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 152/11, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 26 lutego 2006 r., sygn. akt II SA/Sz 438/08 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 października 2006 r., sygn. akt III SA/Po 94/05).

Jak wynika z akt sprawy po pierwszym operacie geodety organ ustalił numery działek i właścicieli i w oparciu o tę podstawę Starosta Ś. zawiadomił o wszczęciu postępowania właścicieli działek, na których wydobywano kopaliny, i pouczył o prawach i obowiązkach stron postępowania administracyjnego. Dane właścicieli działek znajdowały się w informacji z rejestru gruntów. Jednak podmiotem, na którego nałożono w decyzji z dnia [...] r. opłatę podwyższoną był P. O., gdyż jak ustalono to on prowadził nielegalne wydobycie.

Ustosunkowując się do zgłoszonych w odwołaniu zarzutów Kolegium uznało, że nie są one uzasadnione. Zaznaczyć, że co do zasady postępowanie administracyjne ma na celu jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego sprawy w zakresie istotnym dla jej rozstrzygnięcia. Realizacji zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 K.p.a. służy przepis art. 77 § 1 K.p.a., który nakłada na organ obowiązek zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Dopiero wówczas na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, nie narażając się na zarzut naruszenia granic swobodnej oceny dowodów.

Z przepisów P.g.g. wynika, że aby organ mógł naliczyć podwyższoną opłatę eksploatacyjną za wydobywanie kopaliny bez wymaganej koncesji musi ustalić, że miało miejsce wydobywanie kopaliny, bez wymaganej koncesji oraz kto jest stroną postępowania, czyli kto wydobywał kopalinę, a także ustalić, jaka ilość kopaliny została wydobyta. W ocenie Kolegium, w rozpoznawanej sprawie, w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego, nie budzi wątpliwości spełnienie wszystkich przesłanek.

Fakt wydobywania torfu na działkach potwierdził jednoznacznie wyrok sądu oraz operat geodety sporządzony w tym postępowaniu.

Wizja w terenie na kompleksie łąk organicznych w R. dokonana przez pracowników Starostwa oraz przedstawicieli Komendy Powiatowej Policji w Ś. w dniu [...] r. wykazała eksploatację kredy jeziornej i torfu, zniszczenie urządzeń melioracji wodnej. Wkrótce ustalono, że na tym terenie nie była udzielana koncesja na wydobywanie kopaliny. Jakkolwiek w odniesieniu do organów administracji nie sformułowano zasady związania wyrokiem sądu karnego, tym niemniej ma on szczególną moc dowodową - prawomocny wyrok jako dokument urzędowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone i organy administracji są tymi ustaleniami związane (art. 76 § 1 K.p.a.).

Sąd Rejonowy w B. [...] wyrokiem z dnia [...] r. Sygn. akt [...] uznał P. O. za winnego popełnienia występku z art. [...]. P. O. przyznał się do winy i dobrowolnie poddał się karze. Zeznający w sprawie pracownicy zatrudnieni przez P. O. przyznali, że dla niego wydobywali torf. Na jego polecenie odbywało się wydobywanie kopalin ze złóż o czym świadczą zeznania świadków, w szczególności W.N., zatrzymanego w trakcie wywożenia wydobytego torfu, który zeznał, że działał na zlecenie P. O., T. W., przed którym P. O. przyznał się do wydobywania torfu i któremu rekompensował poniesione straty, Z.W., który rozmawiał z pracownikiem P.O. wydobywającym kopaliny, J.S. i A.P., przed którymi P. O. przyznał się do wydobywania torfu i którym obiecał zrekompensować poniesione straty (patrz str. [...] aktu oskarżenia z dnia [...] r.). Postępowanie sądowe wykazało, że tylko P. O. jest sprawcą nielegalnego wydobycia torfu. Znalazło to swoje odbicie w ustaleniach poczynionych przez organ pierwszej instancji w trakcie postępowania o ustalenie opłaty podwyższonej.

Fakt wydobycia torfu jest zatem, w ocenie Kolegium, bezsporny, wcześniej bowiem został stwierdzony prawomocnym wyrokiem sądu rejonowego, uznającym przedsiębiorcę winnym popełnienia wykroczenia. Starosta w związku z powyższym naliczył opłatę eksploatacyjną od wydobytej kopaliny bez wymaganej po temu koncesji. W tym zakresie nie ma konieczności dodatkowego przesłuchania osób na okoliczność nielegalnego wydobycia torfu.

Odnosząc się do zarzutu braku udziału strony w czynnościach geodety Kolegium wyjaśniło, że co do zasady wizję w terenie przeprowadzaną w celu ustalenia, czy na danym terenie nastąpiło pozyskiwanie kopalin bez wymaganej koncesji, w kontekście regulacji zawartej w przepisach K.p.a. można potraktować jako przeprowadzenie oględzin. Stosownie do przepisu art. 85 § 1 K.p.a. - Organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. Jednak przed rozstrzygnięciem sprawy należy przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej stanu faktycznego, stanowiącego podstawę do rozstrzygnięcia sprawy. Jeżeli jednak dowód z oględzin miałby posłużyć jako rozstrzygający co do istotnych okoliczności faktycznych, to powinien być przeprowadzony z udziałem osób posiadających wiedzę specjalistyczną (a więc biegłego mającego szczególną wiedzę i doświadczenie praktyczne - w tym przypadku geologa). W niniejszej sprawie udział P. O., tak jak też innych właścicieli nieruchomości, nie był konieczny do dokonania obliczenia kubatury wydobytej kopaliny. Stosownie do art. 84 § 1 K.p.a., gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Jedyną przesłanką pozytywną, jaka musi spełniać osoba, która ma być powołana na biegłego, jest posiadanie wiadomości specjalnych. W niniejszej sprawie organ zlecał geodecie wykonanie prac polegających m.in. na obliczeniu kubatury masy torfu wydobytego w granicach ww. działek. Zdaniem Kolegium, różne są możliwości ustalania danych przez geodetę. Sporządzona dokumentacja techniczna (operat pomiarowy z dnia [...] r.) powstała w wyniku pracy geodezyjnej i została zarejestrowana w państwowym zasobie geodezyjnym i kartograficznym nr [...]. Wyniki tej dokumentacji zawierają datę pomiaru i wynik pomiaru w zakresie pomiaru sytuacyjno-wysokościowego. Te pomiary były wykonywane i rejestrowane za pomocą instrumentów rejestrujących obserwację terenu bez udziału człowieka (chodzi o tzw. dalmierze, GPS). W niniejszym przypadku pomiar wykonano metodą [...] odbiornikiem [...]. Natomiast prace obliczeniowe i kartograficzne wykonano przy pomocy pakietu [...], [...]. Obliczoną powierzchnię zajętą przez wyrobisko pomnożono przez średnią głębokość wykopu i w ten sposób uzyskano kubaturę w m3. Zapis z rejestratora pomiarów znajduje się w operacie technicznym z wykonanej ww. pracy geodezyjnej. Świadczy to zatem o sytuacji terenowej w dniu pomiaru. Z uwagi na obecne możliwości techniczne dokonywania tego typu pomiarów, inne niż tradycyjne i osobiste mierzenie i liczenie w terenie, wykluczona jest pomyłka w obliczeniach, a także inne celowe działanie na niekorzyść jakiegokolwiek podmiotu. Dokumentacja geodezyjna przyjęta do zasobu, po pozytywnej kontroli dokonanej przez Starostę, stanowi wiarygodny dowód sytuacji terenu w dniu pomiaru. Dowodem w sprawie jest zatem operat techniczny uprawnionego geodety, który w ocenie Kolegium nie budzi żadnych wątpliwości.

Zdaniem Kolegium, ekspertyza w niniejszej sprawie sporządzona została przez osobę uprawnioną i zawiera wszystkie elementy opisowe, przeprowadzone obliczenia wraz ze szczegółowymi wyliczeniami. Ustalona na tej podstawie opłata podwyższona jest oparta na dokumentach urzędowych oraz przeprowadzonych pomiarach na gruncie. Kolegium uznało tę ekspertyzę za fachową, rzetelną i sporządzoną na podstawie prawidłowo zgromadzonego materiału procesowego. Opinia spełnia wymogi dowodu w sprawie. Do sporządzenia opinii organ powołał osobę mającą stosownie do art. 84 § 1 K.p.a. wiadomości specjalne, następnie oceniał na podstawie art. 80 K.p.a. sporządzoną opinię, z której treścią strona została zapoznana.

Kolegium stwierdziło, że co prawda w aktach sprawy brak jest postanowienia

o dopuszczeniu dowodu z opinii biegłego, jak również z akt postępowania karnego, i mimo, że stanowi to naruszenie art. 123 § 1 K.p.a., to jednak brak ten nie miał wpływu na wynik sprawy.

Kolegium podkreśliło, iż wyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego polega na takim ustosunkowaniu się do każdego ze zgromadzonych w sprawie dowodów z uwzględnieniem wzajemnych powiązań między nimi, aby uzyskać jednoznaczność ustaleń faktycznych i prawnych, który to wymóg odnośnie ustalenia sprawcy, jak i ilości kopaliny wydobytej, a także obszaru wyłączonego z użytkowania rolniczego, został przez organ administracji spełniony. W tych okolicznościach, zwłaszcza w sytuacji zasypania w większości powierzchni terenów, z których wydobyto kopaliny brak jest uzasadnienia uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia. Po pierwsze dlatego,

że powierzchnia masy wydobytej kopaliny została ustalona w sposób niebudzący wątpliwości, mimo nawet nieobecności strony w dniu poboru danych metodą satelitarną. Ponadto dodało, że operat geodety z dnia [...] r. znalazł zastosowanie w postępowaniu karnym, zakończonym prawomocnym wyrokiem skazującym pana P. O. za dokonywanie wydobycia torfu bez wymaganej koncesji. Z opinii biegłego sądowego z zakresu ochrony środowiska przy Sądzie Okręgowym w S. A.K. w sprawie oceny dotyczącej wyrządzenia poważnej szkody w granicach [...] działek w miejscowości R. wynika, że biegły do swojej pracy wykorzystał wykaz zmian w pow. gruntu opracowanych przez uprawnionego geodetę na zlecenie Starosty S., które zostały przyjęte do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego dniu [...] r. Także z opinii drugiego biegłego sądowego T.K. w przedmiotowej sprawie karnej wynika, że biegły wykorzystał powierzchnie wyliczone i ujęte w wykazach zmian danych ewidencyjnych wykonanych przez geodetę na zlecenie Starosty i przyjętych do zasobu z dnia [...] r. Operat geodety z dnia [...] r. nigdy nie był przez stronę kwestionowany, zarówno w postępowaniu karnym, jak i administracyjnym.

Zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 15 ust. 4 P.g.g. obowiązuje zakaz wydobywania kopalin, wykonywanego inaczej niż jako koncesjonowana działalność gospodarcza w rozumieniu ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 173, poz. 1807 i Nr 281, poz. 2777 oraz z 2005 r. Nr 33, poz. 289). Także art. 15 ust. 1 pkt 2 tej ustawy wskazuje, że koncesji wymaga między innymi działalność gospodarcza w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. Konsekwencją naruszenia tych przepisów jest to, że w razie wydobywania kopaliny bez wymaganej koncesji lub z rażącym naruszeniem jej warunków, właściwe organy ustalają, w drodze decyzji, prowadzącemu taką działalność, opłatę eksploatacyjną w wysokości czterdziestokrotnej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania. Wydobywanie kopalin może odbywać się więc tylko i wyłącznie w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, na którą przedsiębiorca uzyskał stosowną koncesję. Tym samym przedsiębiorca, który nie spełnia warunku posiadania koncesji na wydobywanie kopaliny, a pomimo to prowadzi wydobycie kopalin, podlega sankcji z art. 140 ustawy - Prawo geologiczne i górnicze. Obojętnym dla tej odpowiedzialności jest przy tym, czy wydobycie kopaliny miało charakter incydentalny, czy też zorganizowany, jak również przeznaczenie wydobytej kopaliny na cele własne, czy komercyjne. Opłatą eksploatacyjną obciążone jest bowiem samo wydobycie kopaliny przez osobę nie posiadającą stosownej koncesji, bez względu na dalszy sposób wykorzystania kopaliny, w tym fakt wprowadzenia jej lub nie do obrotu. Jednocześnie ustawodawca nie przewidział możliwości jakiegokolwiek miarkowania opłaty eksploatacyjnej o charakterze penalnym, nakazując wymierzenie jej każdorazowo w wysokości ustawowej stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość wydobytej w ten sposób kopaliny, stosując stawki obowiązujące w dniu wszczęcia postępowania, który to sposób obliczenia opłaty został, w ocenie Kolegium, przez organ I instancji dochowany. Nielegalnie wydobyta ilości torfu – [...] m3- została w toku postępowania administracyjnego udowodniona ponad wszelką wątpliwość.

Zdaniem Kolegium, w sprawie:

1) nie doszło do naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż wbrew zarzutom odwołania strona była zawiadomiona o wszczęciu postępowania, jak i na końcowym etapie przed wydaniem decyzji i miała prawo zapoznania się ze zgromadzonym materiałem i zgłoszenia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Odnosząc się do ww. zarzutu pozbawienia czynnego udziału w sprawie, organ stwierdził, że naruszenie tego artykułu należy oceniać jako naruszenie przepisów postępowania, które nie zawsze ma wpływ na wynik sprawy. Do strony stawiającej zarzut należy wykazanie związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zauważyć należy, iż strona miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy w postępowaniu odwoławczym, również z operatami pomiarowymi.

2) Nie doszło do naruszenia art. 79 K.p.a., ponieważ w sprawie obliczenia masy wydobytej kopaliny nie były przeprowadzone oględziny sensu stricte.

3) Prawidłowo została ustalona osoba odpowiedzialna za nielegalne wydobycie torfu.

4) Niezasadny jest zarzut występowania w sprawie różnych [...] wartości, które mogły stanowić podstawę obliczenia opłaty podwyższonej. W niniejszej sprawie istotnymi dowodami w zakresie naliczenia opłaty dodatkowej z tytułu wielkości wydobytej kopaliny w ramach działalności wykonywanej nielegalnie są [...] rozliczenia, sporządzone na zlecenie Starosty przez tego samego geodetę posiadającego stosowne uprawnienia geologiczne. Przy czym za podstawę obliczenia opłaty podwyższonej przyjęto operat i rozliczenie z [...] r Pierwsza opłata w wysokości [...] zł została ustalona po sporządzeniu pierwszego operatu ([...] r.), a ponieważ nielegalne wydobycie trwało, w dalszym ciągu zwiększał się także jego obszar. W związku z tym geodeta sporządził kolejny operat pomiarowy w [...] r. i określił, że masa wydobycia torfu wynosi [...] m3 i ten operat był podstawą ustalenia opłaty podwyższonej określonej w kwestionowanej decyzji z dnia [...] r. Natomiast wartość [...] zł. dotyczyła kwoty z tytułu nielegalnego wyłączenia gruntów zgodnie z art. 7 oraz art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, ustalonej na dzień [...] r. Sprawa ww. opłaty w ostatecznej wysokości [...] zł została ustalona w odrębnej decyzji z dnia [...] r. i jest przedmiotem odrębnego postępowania przed SKO w K. na skutek wniesionego odwołania w tej sprawie.

Kolegium odniosło się także do twierdzeń strony, że na działkach wykazanych w decyzji prowadzona była legalna działalność, ponieważ strona prowadziła roboty rekultywacyjne i tworzyła rowy melioracyjne, nowe powierzchnie do upraw i stawy rybne. Twierdzenia te nie znalazły oparcia w stosownych zezwoleniach i decyzjach, gdyż ich nie przedłożono, ponieważ takie zezwolenia w ogóle nie były wydawane.

Organ zauważył także, że podwyższona opłata eksploatacyjna stanowi odrębną sankcję administracyjną, niezależną od kary orzeczonej wyrokiem karnym. Jej orzeczenie nie stanowi o naruszeniu zakazu ponownego karania za to samo naruszenie, tj. wydobywanie kopalin bez wymaganej koncesji.

Powyższa decyzja została zaskarżona przez P. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi w całości, uchylenie zaskarżonej decyzji i zwrot sprawy organowi I instancji, celem przeprowadzenia postepowania dowodowego w sposób niewadliwy i nie naruszający praw strony do właściwego reprezentowania jej interesów w postępowaniu administracyjnym oraz obciążenie organu administracyjnego II instancji kosztami w sprawie.

Skarżący zarzucił, jak w odwołaniu:

- naruszenie art. 10 K.p.a., przez niepowiadomienie go o zgromadzeniu materiału dowodowego w sprawie i uniemożliwienie zapoznania się z aktami postępowania przed wydaniem decyzji, co uniemożliwiło mu złożenie wniosków dowodowych koniecznych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie art. 7, 8, 9 i 79 K.p.a. przez nie powiadamianie go o istotnych czynnościach w sprawie, w tym o czynnościach powołanego biegłego, co uniemożliwiło stronie udział w tych czynnościach. Tymczasem wyniki pracy biegłego stanowią wyłączną podstawę ustalenia opłaty dodatkowej, o ile w sprawie jakiekolwiek czynności dowodowe zostały wykonane, albowiem kwerenda po dokumentach stanowiących materiał dowodowy sprawy nie wskazuje, by podstawą wydania decyzji były jakiekolwiek ustalenia faktyczne zapadłe po dacie wszczęcia postępowania, a przed jego zakończeniem kwestionowaną decyzją;

- naruszenie art. 77 i 80 K.p.a. Zdaniem strony, organ I instancji nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, by to wyłącznie odwołujący się dopuścił się działań stanowiących podstawę ustalenia opłaty z tytułu nielegalnego wydobycia torfu, żaden z dowodów wskazanych w treści uzasadnienia okoliczności tej nie przesądza, w tym prawomocny wyrok karny;

- bezzasadne i całkowicie dowolne uznanie, że na enumeratywnie wskazanych w decyzji działkach przeprowadzono nielegalne wydobycie torfu w ilości [...] m3, gdy zachowanie strony takiemu wydobyciu nie było podporządkowane. Wyliczenie zobowiązania pieniężnego w sentencji decyzji jest błędne ponieważ odwołujący się prowadził roboty rekultywacyjne, a po ich zakończeniu tworzył rowy melioracyjne, nowe powierzchnie upraw rolnych i stawy rybne, a więc prace nie odbierające działkom ich pierwotnego statusu, albowiem w konsekwencji działki zachowały charakter rolny.

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 84 § 1 K.p.a., poprzez uznanie za nie stanowiące błędu posiłkowanie się opiniami biegłych powołanych wyłącznie dla potrzeb postepowania karnego w sytuacji, gdy żaden z organów nie powołał biegłego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. z w a ż y ł, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 2062 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).

Zgodnie z art. 140 ust. 1 P.g.g. działalność wykonywana bez wymaganej koncesji albo bez zatwierdzonego projektu robót geologicznych podlega opłacie podwyższonej. Jej wysokość, w przypadku wydobywania torfu, ustala się zaś jako czterdziestokrotność stawki opłaty eksploatacyjnej dla danego rodzaju kopaliny, pomnożonej przez ilość kopaliny wydobytej bez koncesji (por. art. 140 ust. 3 pkt 3 P.g.g.). Jednocześnie, określając krąg podmiotów, które mogą być obciążone wspomnianą sankcją należy wskazać na art. 143 ust. 2 pkt 2 P.g.g. Stanowi on, że stroną postępowania w przedmiocie ustalenia opłaty podwyższonej jest osoba, która prowadzi działalność bez wymaganej koncesji albo - w przypadku braku tego podmiotu - inne osoby posiadające tytuł prawny do nieruchomości. Nie ulega też wątpliwości, iż eksploatacja torfu bez koncesji jest zachowaniem objętym wspomnianą sankcją administracyjną.

Należy stwierdzić, że organy administracji publicznej rozpatrując niniejszą sprawę w sposób prawidłowy zastosowały przepis art. 18 ust. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zmianie ustawy – Prawo geologiczne i górnicze oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 1133) stanowiący, iż "Do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy w zakresie ustalenia opłaty podwyższonej, o której mowa w art. 140 ust. 1 ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się dotychczasowe przepisy".

Okolicznością przesądzającą o prawidłowości rozstrzygnięć podjętych przez organy administracyjne obydwu instancji była kwestia ustalenia stanu faktycznego oraz jego właściwej subsumcji pod istniejący stan prawny.

Jak ustalono podczas prowadzonego postępowania administracyjnego na działkach o numerach ewidencyjnych [...] położonych w gminie Ś., obręb ewidencyjny R. P. O. wydobył bez koncesji [...] m3 torfu. W ocenie sądu, fakt ten potwierdza pierwsza kontrola przeprowadzona przez organ [...] r., jak i ustalenia biegłego geodety zawarte w operatach pomiarowych z [...] r. oraz z [...] r., a także włączony do akt sprawy akt oskarżenia osoby dokonującej wydobycia torfu, a następnie wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...].

Skarżący podnosi szereg zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej, w ten sposób starając się zakwestionować dokonane ustalenia stanu faktycznego. Odnosząc się do nich należy stwierdzić, że zgodnie z art. 79 K.p.a. strona powinna być zawiadomiona o miejscu i terminie przeprowadzenia dowodu ze świadków, biegłych lub oględzin przynajmniej na siedem dni przed terminem (§ 1). Strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia (§ 2).

Jak powyżej sąd stwierdził, w dniu [...] r. na działkach, na których wydobywano torf bez koncesji została przeprowadzona kontrola. W kontroli tej, z oczywistych względów (brak informacji kto dokonuje wydobycia i na jakich działkach) nie mógł brać udziału P. O. Nie oznacza to jednak, że protokół z tej kontroli nie mógł zostać włączony do akt następnie wszczętego postępowania administracyjnego i być jednym z dowodów w tym postępowaniu.

W [...] r. Starosta Ś. zlecił biegłemu geodecie wykonanie prac polegających na sporządzeniu dokumentacji do wyłączenia z produkcji rolniczej oraz na dokonaniu obmiaru geodezyjnego i obliczenia kubatury masy wydobytego torfu, na działkach [...] obręb R., gm. Ś. Po raz kolejny zlecenie takie zostało wydane w [...] r., z tym, że prace miały objąć działki [...]. Dodać należy, że powtórne zlecenie operatu było konieczne z uwagi na niezaprzestanie wydobycia torfu.

Sąd podziela stanowisko organów, iż przygotowując operat biegły nie miał obowiązku zawiadamiania skarżącego o przeprowadzanych czynnościach – oględzinach nieruchomości. Należy bowiem odróżnić dowód z operatu geodezyjnego od dowodu z oględzin. Istotą opinii biegłego jest bowiem samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie operatu. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu operatu jest zagwarantowany, gdy strona ma możliwość odniesienia się do niego przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie (porównaj wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/10). Skarżący w toku postępowania miał taką możliwość, jednak nie wniósł uwag do sporządzonych operatów. Dodać należy, że w zaskarżonej decyzji organ dokonał oceny operatów uznając, że są one prawidłowe - zostały sporządzone przez osobę uprawnioną

i zawierają wszystkie wymagane elementy opisowe, przeprowadzone obliczenia wraz ze szczegółowymi wyliczeniami. Sąd stanowisko to podziela, bowiem wyliczeń tych dokonano poprzez uwzględnienie sporządzonych obmiarów geodezyjnych w tych okresach, udokumentowanych na mapach sytuacyjno-wysokościowych sporządzonych przez uprawnionego geodetę, przyjętych do właściwych zasobów dokumentacji geodezyjno-kartograficznej. Przyjęty mechanizm i technika dokonanych wyliczeń został w operacie wyjaśniony i nie daje podstaw do uznania, że doszło do niewłaściwego ustalenia ilości wydobytej bez koncesji kopaliny.

Bez wątpienia więc organ odwoławczy miał dostęp do operatów sporządzonych na zlecenie Starosty Ś., a także do innych dokumentów do co których wypowiadał się w zaskarżonej decyzji. Sąd stwierdza, że dokumentacja stanowiąca podstawę rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji została zgromadzona w aktach sprawy. Dodać należy, ze Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. pismem z dnia [...] r. powiadomiło pełnomocnika skarżącego o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów (art. 10 K.p.a.), jednak i na tym etapie postępowania strona nie skorzystała z możliwości wypowiedzenia się.

Organy orzekające w sprawie jako jeden z podstawowych dowodów przyjęły prawomocny wyrok Sądu Rejonowego w B. z dnia [...] r. sygn. akt [...] uznający P. O. za winnego popełnienia zarzucanego mu czynu ([...]).

Oczywistą rzeczą jest, że postępowanie dowodowe prowadzone przez organ może opierać się na różnych dowodach. Oprócz oględzin, biegłych, przesłuchań świadków i wyjaśnień stron podstawowym jest także dowód z dokumentu. Rację ma organ powołując się na treść art. 76 § 1 K.p.a. i stwierdzając, że wyrok sądu, podobnie, jak protokół z kontroli sporządzony przez pracowników Starostwa, ma cechy dokumentu urzędowego i stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Bezsprzecznie więc wyrok sądu w tym przypadku mógł zostać zaliczony do dowodów.

Rację ma organ odwoławczy stwierdzając, że w niniejszej sprawie miało miejsce naruszenie przepisów postepowania administracyjnego polegające na niepowiadomieniu strony o włączeniu dokumentów do materiałów sprawy, jednakże uchybienie to nie miało wpływu na wynik sprawy. Skarżący zarówno na etapie odwołania od decyzji, jak i na etapie skargi na decyzję ostateczną, nie podniósł żadnych zarzutów, które merytorycznie wskazywałyby na to, że stan faktyczny, określony w oparciu o ww. dowody i materiały, jest inny.

Zdaniem sądu, jakkolwiek wystąpiły uchybienia w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, nie miały one wpływu na wynik sprawy. Stan faktyczny ustalony w oparciu o zgromadzone przez organy dowody i materiały był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia, a strona miała możliwość wypowiedzenia się odnośnie do wszystkich dowodów.

Dodać też należy, że zarzuty skarżącego wskazujące, że jego działania służyły poprawie warunków gospodarowania nieruchomościami, w niniejszym postępowaniu nie mogły zostać uwzględnione. Wydobycie torfu bez koncesji przez P. O. zostało jednoznacznie wykazane w postępowaniu karnym, ilość tego wydobycia określona została w sposób prawidłowy w operacie z [...] r. na [...] m3, a wszystko to stanowiło podstawę do wyliczenia, na podstawie art. 140 ust. 3 pkt 3 P.g.g., opłaty podwyższonej za wydobycie torfu bez koncesji w wysokości [...] zł.

W świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję, jeżeli stwierdzi, że naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro jednak naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie nie miało istotnego wpływu na wynik postępowania, sąd nie mógł uwzględnić wniesionej skargi, której zarzuty należało uznać za nieuzasadnione.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił