Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 609/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2010-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art.1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1269
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych.
article: art.3 par.1,art.3 par.2 pkt 5 i 6,art.134 par.1,art.147 par.1,art.152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.18,art.18 ust.2 pkt 9 lit.a,art.30 ust.2 pkt 3,art.91 ust.1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art.7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art.25,art.72 ust.2,art.11,art.70 ust.2,art.67 ust.3,art.68 ust.1 pkt 7,art.73,art.37
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Hanna Raszkowska Sędziowie Sędzia WSA Alicja Jaszczak-Sikora (spr.) Sędzia WSA Bogusław Jażdżyk Protokolant Jakub Borowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2010 r. sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 29 grudnia 2009r., nr XLVIII/372/2009 w przedmiocie zasad nabywania, zbywania, obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu 1. Stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały Nr XLVIII/372/2009 Rady Miejskiej w Mikołajkach z dnia 29 grudnia 2009r. w sprawie określenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, stanowiących własność Gminy Mikołajki. 2. Orzeka, że zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, iż uchwałą nr XLVIII/372/2009 z dnia 29 grudnia 2009r. Rada Miejska w Mikołajkach ustaliła zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, stanowiących własność Gminy Mikołajki.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł Wojewoda Warmińsko – Mazurski, reprezentowany przez radcę prawnego, E. Ch., żądając stwierdzenia jej nieważności w całości. W ocenie organu nadzoru postanowienia podjętej uchwały w sposób istotny naruszają obowiązujące przepisy prawa, bowiem przeważająca ich część została podjęta z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz z naruszeniem przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami. W § 2 pkt 1 lit. d uchwały Rada Miejska wprowadziła zapis, iż Burmistrz Miasta Mikołajki nabywa nieruchomości, gdy są one niezbędne do realizacji celów publicznych, zadań własnych oraz na potrzeby inwestycyjne gminy poprzez podział oraz scalanie gruntów. Zdaniem organu nadzoru podział i scalanie gruntów nie ma wpływu na formę władania nieruchomością. Zatem kwestionowany zapis uchwały należy uznać za bezprzedmiotowy. W przepisach prawa nie znajduje również umocowania w § 2 pkt 2 uchwały stanowiący, iż nieodpłatne nabycie nieruchomości w drodze darowizny na wniosek właściciela nieruchomości nie wymaga wskazywania celu na jaki zostanie ona przeznaczona. Rada gminy nie posiada kompetencji do regulowania elementów umowy cywilnoprawnej jaką jest umowa darowizny. Z kolei w § 2 pkt 3 oraz § 3 uchwały Rada Miejska upoważniła Burmistrza do nabywania nieruchomości, której wartość nie przekracza 50 000 złotych oraz do zbywania nieruchomości stanowiących własność Gminy, których wartość nie przekracza 20 000 złotych bez jej zgody. Ponadto na mocy § 8 ust. 2 uchwały spod tych zasad zostały wyłączone lokale i domy mieszkalne, sprzedawane w trybie bezprzetargowym ich najemcom, na których sprzedaż Burmistrz będzie musiał każdorazowo uzyskać zgodę Rady. W ocenie organu nadzoru z kwestionowanych zapisów uchwały wynika, iż do nabycia i zbycia większości nieruchomości będących własnością Gminy Mikołajki wymagana będzie zgoda Rady w drodze uchwały. Stanowi to obejście prawa, tj. przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, który wskazuje, iż do czasu określenia zasad wójt może dokonywać czynności związanych z gospodarowaniem nieruchomościami wyłącznie za zgodą rady gminy. W tej sytuacji mimo uchwalonych zasad gospodarowania nieruchomościami, Rada Miejska w dalszym ciągu będzie obowiązana do wyrażania Burmistrzowi zgody, gdyż z doświadczenia życiowego wynika, że przede wszystkim nieruchomości, których wartość przekracza 50 000 złotych i 20 000 złotych są przedmiotem zawieranych przez gminę umów. Ponadto zapis ust. 2 § 3 uchwały stanowi powtórzenie zapisu § 3 ust. 1 lit. b. Wskazano również, iż Rada określając w § 4 ust. 1 i 2 uchwały wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego przekroczyła kompetencje i wkroczyła w uprawnienia organu wykonawczego gminy. Skoro bowiem wójt (burmistrz) zawiera w imieniu gminy umowy oraz dokonuje czynności prawnych dotyczących oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnych, to również w zakresie jego kompetencji pozostaje umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste, przy zachowaniu granic zakreślonych w art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podobnie zapisy § 5 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 oraz § 8 ust. 2 lit. c i d skarżonej uchwały są niezgodne z obowiązującymi przepisami. Rada nie posiada bowiem kompetencji do określenia wysokości pierwszej raty, ani przesądzeniu o formie zabezpieczenia wierzytelności gminy z tytułu niespłaconej części ceny, w przypadku sprzedawanych w drodze bezprzetargowej lub w drodze rokowań nieruchomości, których ustalenie stosownie do treści art. 70 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy do stron umowy, w tym do organu wykonawczego. Niezrozumiałe dla organu nadzoru są zapisy § 6 ust. 2 uchwały dotyczącego zasad obciążania nieruchomości przez Burmistrza Miasta, bowiem Rada nie odniosła się do wartości prawa, a do wartości nieruchomości podlegającej obciążeniu, posługując się przy tym nieprecyzyjnym sformułowaniem "wartość szacowana nie przekracza 30 000 złotych". Za podjęte bez podstawy prawnej należy uznać § 7 uchwały dotyczący zasad użyczania nieruchomości, bowiem art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnia rady gminy do stanowienia regulacji w tym zakresie w zasadach gospodarowania nieruchomościami. Niezgodne z prawem są również zapisy § 8 ust. 4 i ust. 5 uchwały dotyczące udzielania bonifikat od ceny lokalu mieszkalnego. Należy bowiem zaznaczyć, iż zgodnie z treścią art. 68 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami bonifikat od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3 udziela właściwy organ za zgodą, odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku. Jak wynika z art. 25 ust. 1 cytowanej ustawy organem właściwym do gospodarowania gminnym zasobem nieruchomości jest organ wykonawczy. Rada podejmuje działania tylko wtedy, gdy ustawa wyraźnie to przewiduje. Ponadto wynikająca z art. 68 ust. 1 ustawy kompetencja Rady ogranicza się jedynie do wyrażenia zgody na udzielenie bonifikaty. Ponadto w stanie prawnym obowiązującym po dniu 7 stycznia 2010r. Rada na mocy art. 68 ust. 1 w związku z ust. 1b ustawy o gospodarce nieruchomościami posiada kompetencję do określenia odrębną uchwałą warunków i stawek procentowych bonifikat, jednakże również na tej podstawie nie uzyskała kompetencji do ich udzielania. Z kolei zapisy § 10 uchwały stanowią powtórzenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ponadto uzależnienie przedłużania umów dzierżawy na kolejne okresy pod warunkiem, że dzierżawca (najemca) nie posiada żadnych zaległości pieniężnych z tytułu dzierżawy lub najmu i innych płatności na rzecz gminy oraz użytkuje nieruchomość zgodnie z jej przeznaczeniem (§ 11 uchwały) nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podniesiono, że przepisy uchwalane przez gminę w przedmiocie zasad zarządu oraz zbywania mienia komunalnego mają charakter norm instrukcyjnych, które mogą być kierowane wyłącznie do organów gminy i jej jednostek, w szczególności zaś nie mogą zawierać norm, które kształtują prawa lub obowiązki obywateli. Tym samym Rada Miejska ogranicza krąg potencjalnych podmiotów, które mogą skorzystać z możliwości ponownego zawarcia umowy najmu lub dzierżawy nieruchomości na warunkach wskazanych w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a w przypadku ograniczenia praw obywateli porządek prawny wymaga, by istniało do tego wyraźne upoważnienie ustawowe. W przedmiotowej sprawie regulacje takie nie występują. Wprowadzony zapis w istocie stanowi sankcję administracyjną związaną z nienależytym wykonaniem zobowiązań o charakterze cywilnym. W świetle przedstawionych powyżej argumentów, organ nadzoru wskazał, iż stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w całości jest w pełni uzasadnione.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Mikołajkach, reprezentowana przez radcę prawnego – M. D. wniosła o jej oddalenie. W pierwszej kolejności pełnomocnik wskazał, iż przedmiotowa skarga jest przedwczesna, bowiem w myśl obowiązujących przepisów organ nadzoru wydaje akt nadzoru w terminie 30 dni od dnia doręczenia uchwały. W przedmiotowej sprawie zaskarżona uchwała została doręczona Wojewodzie w dniu 8 stycznia 2010r. Zatem do dnia 7 lutego 2010r. Wojewoda zobowiązany był do wydania rozstrzygnięcia nadzorczego, zaś po upływie tego terminu – do natychmiastowego opublikowania tekstu uchwały, co wynika z art. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych. Możliwe jest również wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały, co wynika z treści art. 91 ust. 2 i 2a ustawy o samorządzie gminnym. W przypadku braku rozstrzygnięć wydanych na podstawie tych przepisów wojewoda zobowiązany jest do niezwłocznej publikacji aktu prawa miejscowego, przy czym jednocześnie uprawniony jest do jego ewentualnego zaskarżenia. W niniejszej sprawie Gmina pismem z dnia 13 stycznia 2010r. złożyła wniosek o opublikowanie skarżonej uchwały. Co prawda z literalnego brzmienia art. 93 ustawy o samorządzie gminnym nie wynika nakaz publikacji uchwał będących aktami prawa miejscowego przed ich zaskarżeniem w trybie powołanego przepisu, jednakże taką regułę postępowania należy wyprowadzić z treści pozostałych przepisów tej ustawy oraz z ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W ocenie pełnomocnika Rady Miejskiej w Mikołajkach uznanie, iż dopuszczalne jest zaskarżenie aktu prawa miejscowego w trybie art. 93 ustawy o samorządzie gminnym przed jego publikacją w Dzienniku Urzędowym jest sprzeczne z art. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2000r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych, z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym oraz z art. 91 ust. 2 i 2a, art. 92 i art. 93 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Brak publikacji uchwały stanowiącej przedmiot niniejszego postępowania skutkuje tym, iż nie może być ona przez Gminę wykonywana. Tym samym działanie Wojewody narusza wskazane wyżej przepisy, bowiem nie mogą one być zastosowane. Ponadto pełnomocnik wskazał, iż wstrzymanie wykonania aktu prawa miejscowego może nastąpić tylko po jego wejściu w życie, tj. po publikacji, bowiem warunkiem niezbędnym do jego obowiązywania i tym samym stosowania jest prawidłowe ogłoszenie. W przypadku braku ogłoszenia nie mamy do czynienia z obowiązującym prawem, co przesądza o tym, że nie istnieje akt normatywny, którego można wstrzymać wykonanie. Celem ustawodawcy było nakazanie Wojewodzie opublikowania aktu prawa miejscowego, a dopiero później umożliwienie jego zaskarżenia w oparciu o treść art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Brak ogłoszenia aktu normatywnego uniemożliwia jego zmianę lub uchylenie w trybie zwyczajnej procedury, uniemożliwia tym samym zastosowanie art. 56 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zatem Wojewoda najpóźniej po zakończeniu postępowania nadzorczego zobowiązany jest do opublikowania aktu prawa miejscowego, co jest koniecznym warunkiem możliwości zastosowania art. 93 ustawy o samorządzie gminnym. Pełnomocnik strony w sposób szczegółowy odniósł się również do poszczególnych zarzutów skargi. Podniósł, iż Wojewoda nie wskazał przepisu, który został naruszony treścią § 2 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały, używając jedynie jako kryterium oceny bezprzedmiotowość tego przepisu. Tymczasem zgodnie z art. 171 Konstytucji RP oraz art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym działalność Rady Gminy podlega nadzorowi tylko w oparciu o kryterium legalności, zaś zasadność, przedmiotowość lub jej brak są elementami kryterium celowości ustanowionej regulacji i zgodnie z obowiązującym prawem nie mogą stanowić przedmiotu oceny organów nadzoru nad działalnością organów gminy i nie mogą stanowić podstawy stwierdzenia nieważności kontrolowanego aktu. Ponadto zwrócono uwagę, iż przepis ten nie jest bezprzedmiotowy i może mieć zastosowanie w praktyce, np. jeśli chodzi o wychodzenie ze współwłasności nieruchomości. Podniósł, iż również w przypadku § 2 pkt zaskarżonej uchwały argumentacja Wojewody nie zasługuje na uwzględnienie. Podobnie jeśli chodzi o § 2 i § 3 uchwały organ nadzoru dokonał ich oceny w oparciu o kryterium celowości, a nie legalności. Ponadto akty prawa miejscowego nie mogą być oceniane przez organ nadzoru w oparciu o zasady doświadczenia życiowego. Jedynym kryterium jest ich zgodność z prawem (legalność). Zaznaczono przy tym, iż celem zaskarżonych przepisów jest zwolnienie z obowiązku uzyskania zgody Rady na sprzedaż lub nabycie niewielkich nieruchomości, które powstały w wyniku podziału lub też zostały wydzielone i potrzebne są gminie na realizację jej ustawowych zadań. Odnosząc się do zarzutów wobec § 4 ust. 1 uchwały wskazano, że stroną umowy cywilnoprawnej jest nie burmistrz tylko gmina, bowiem to gmina posiada zdolność do czynności prawnych, zaś burmistrz reprezentuje gminę i składa oświadczenia woli w imieniu gminy. Z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wynika wprost, iż to wyłącznie organ wykonawczy ma prawo określać treść oświadczeń woli składanych w imieniu gminy. Wskazano także, iż określenie procentowej stawki pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste należy zaliczyć do zasad obciążania nieruchomości. W przypadku gdy nie ma określonych tego typu zasad czynności prawne polegające na obciążeniu nieruchomości gminnej mogą być dokonane tylko za zgodą rady gminy. Żaden przepis prawa nie stanowi, że to burmistrz ma określać wysokość pierwszej opłaty rocznej, w konsekwencji należy odwołać się do domniemania określonego w art. 18 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym i uznać, że w tym przedmiocie właściwa jest rada gminy. Każdorazowe ustalenie opłaty rocznej musi być uzależnione od zgody rady wyrażonej w uchwale, chyba że podjęto odrębną uchwałę określającą zasady nabywania, zbywania i obciążania. Nie sposób zatem zgodzić się ze stanowiskiem Wojewody, że określając zasady ustalania pierwszej opłaty Rada Miejska w Mikołajkach przekroczyła swoje kompetencje. Podniesiono również, iż ustawa o samorządzie gminnym nie precyzuje pojęcia "obciążenia nieruchomości", tym samym należy posługiwać się definicjami ukształtowanymi na gruncie przepisów i nauki prawa cywilnego, gdzie obciążenie nieruchomości może mieć bardzo szeroki charakter. Wyłączenie umowy użyczenia z ogólnej zasady wyrażonej w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym jest sprzeczna z jego celem. Pomijanie przez prawodawcę umowy użyczenia i pozostawienie ich zawierania w wyłącznej właściwości burmistrza tylko z tej przyczyny, że jest ona nieodpłatna, byłoby nieracjonalne. Natomiast przepis § 8 ust. 5 Rada Miejska wyraziła ogólną zgodę Burmistrzowi na udzielanie bonifikat w wysokości 10% wartości od sprzedaży lokali położonych w budynkach wpisanych do rejestrów. Nie można też twierdzić, iż § 10 stanowi powtórzenie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie bowiem z zapisem uchwały zawieranie umów dzierżawy lub najmu do 3 lat nie będzie wymagało zgody Rady Miejskiej, a nie tylko pierwsza tego typu umowa. Przyjęte rozwiązanie ma na celu usprawnienie funkcjonowania gminy i przyspieszenie trybu zawierania umów krótkoterminowych. Co prawda ust. 1 § 10 stanowi powtórzenie przepisów ustawy, jednak nie stanowi to naruszenia prawa, a jedynie ma charakter porządkujący. Z kolei § 11 stanowi uzupełnienie § 10 uchwały i jest warunkiem, który musi zostać spełniony przez najemcę lub dzierżawcę, by burmistrz samodzielnie mógł zawrzeć z nim kolejną umowę. Jednocześnie z przepisu tego nie wynika bezwzględny zakaz zawierania umów najmu i dzierżawy z dłużnikami gminy. Umowy z tego typu kontrahentami mogą być zawierane za zgoda Rady Gminy. Organ nadzoru błędnie wskazuje, iż przepis § 11 skierowany jest do dzierżawców lub najemców. Obowiązek wykonania ich zobowiązań finansowych wynika z zawartych umów, z przepisów kodeksu cywilnego oraz innych ustaw, nie wynika on natomiast z treści zaskarżonego przepisu. § 11 wyłącza możliwość zastosowania uproszczonej procedury wynikającej z § 10 i pominięcia zgody Rady Miejskiej w przypadku zawierania kontraktów krótkookresowych w sytuacji, gdy ich stroną ma być podmiot, który posiada zaległości finansowe wobec gminy Mikołajki. Pełnomocnik strony nie zgodził się również z organem nadzorczym, iż przepis § 11 ma charakter normy egzekucyjnej. Regulacja ta nie jest środkiem przymusu i sankcją, nie ustanawia on bowiem żadnej dolegliwości. Przepis ten zmienia jedynie wewnętrzną procedurę zawierania tego typu kontaktów i nie określa żadnych obowiązków w stosunku do najemcy lub dzierżawcy. § 11 nie ogranicza kręgu potencjalnych podmiotów, które mogą skorzystać z możliwości ponownego zawarcia umowy najmu i dzierżawy, nie ogranicza również w żaden sposób praw obywatelskich, na co wskazał wojewoda w złożonej skardze. Żadna z obowiązujących ustaw nie zabrania gminie uzależnienia zawierania umów cywilnoprawnych od wcześniejszego rozliczenia się ze swoich zobowiązań dłużników gminy. Zastosowanie mają tutaj przepisy kodeksu cywilnego. Niezależnie od postanowień § 11 zaskarżonej uchwały możliwość odmowy zawarcia kontraktu, jego przedłużenia lub uzależnienia jego zawarcia od rozliczenia się z gminą z zaległości z podmiotem, który jest dłużnikiem gminy wynika z zasady autonomii woli stron oraz z zasady równouprawnienia stron stosunku cywilnoprawnego, które stanowią fundament obrotu gospodarczego i cywilnego.

Na rozprawie przed tut. Sądem w dniu 30 września 2010r. pełnomocnik Rady Miejskiej w Mikołajkach wniosła o oddalenie skargi i podtrzymała argumenty zawarte w odpowiedzi na skargę. Jednocześnie wskazała, iż wojewoda nie ma prawa formułować zarzutów w oparciu o takie kryteria, jak zasady potrzeb życiowych czy bezprzedmiotowość. Podkreśliła, iż jedynym prawidłowym kryterium jest kryterium legalności, a kwestionowane przez wojewodę zapisy uchwały nie stoją w sprzeczności z przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 oraz art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zmianami, dalej: p.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wykonywana przez sąd administracyjny kontrola administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej uchwały Rady Miejskiej w Mikołajkach Sąd uznał, iż została ona podjęta z istotnym naruszeniem prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym.

Zakres i przedmiot stanowiących kompetencji rady gminy określa przepis art. 18 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Jedną ze spraw zastrzeżonych do wyłącznej właściwości gminy należy podejmowanie uchwał dotyczących określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a cytowanej ustawy). Uchwała rady gminy jest także wymagana w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, bowiem do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Należy podkreślić, że przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, wprowadza wyjątek od generalnej zasady, wyrażonej w art. 30 ust. 2 pkt 3 tej ustawy, zgodnie z którą to organ wykonawczy gospodaruje mieniem komunalnym. Dlatego też, przekazanie przez ustawodawcę pewnych spraw do kompetencji rady gminy jest wyjątkiem, który musi być interpretowany ściśle i nie może prowadzić do podejmowania przez radę uchwał w sprawach ważnych z punktu widzenia gospodarki finansowej czy też komunalnej. Rada gminy władna jest określić w drodze aktu prawa miejscowego wyłącznie te zasady gospodarowania mieniem komunalnym, do których odsyła delegacja ustawowa zawarta w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy, czyli może dotyczyć jedynie czynności prawnych wymienionych w tym przepisie i to zawieranych na okres powyżej 3 lat lub na czas nieoznaczony oraz przy ich przedłużeniu o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Należy podkreślić, iż przepis art. 18 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiąc przepis kompetencyjny, nie może funkcjonować samodzielnie, należy go stosować w powiązaniu z innymi przepisami szczególnymi i dopiero po uszczegółowieniu ogólnej kompetencji rady gminy stanowi podstawę prawną jej działań (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 18 sierpnia 2009r., sygn. akt II SA/Po 369/09, LEX nr 553172). Należy w tym miejscu wskazać, iż w myśl art. 25 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 173, poz. 1218 ze zm.) gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta.

W ocenie Sądu argumentacja przedstawiona przez pełnomocnika Rady Miejskiej w Mikołajkach nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy zgodzić się ze stanowiskiem organu nadzoru, iż zapisy przedmiotowej uchwały w przeważającej części zostały podjęte z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym zgoda rady wymagana jest do czasu określenia zasad gospodarowania nieruchomościami. Tymczasem kwestionowane zapisy uchwały w swej istocie stanowią obejście prawa, bowiem mimo uchwalenia wymaganych zasad, zgodnie z przepisami ustawy, burmistrz nadal musi uzyskiwać zgody rady. Należy wyraźnie zaznaczyć, iż przepis art. 18 ust. 2 pkt 9 ustawy o samorządzie gminnym uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu, bowiem zgodnie z przyjętą zasadą zawartą w art. 30 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym, zwykły zarząd należy do wójta gminy. Jeżeli sprawa należy do wójta (burmistrza, prezydenta miasta), czyli do organu wykonawczego gminy, to bez wyraźnej podstawy prawnej rada gminy nie może wkraczać w kompetencje tego organu ani też modyfikować przepisu stanowiącego o jego uprawnieniach (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2007r., sygn. akt II OSK 1894/06, LEX nr 340021). Rada gminy nie może uregulować w uchwale dotyczącej ustalenia zasad gospodarowania mieniem tych kwestii, które mocą przepisów powszechnie obowiązujących zostały powierzone kompetencji burmistrza jako organu wykonawczego. Celem takiej uchwały jest opracowanie zbioru podstawowych reguł postępowania organu wykonawczego, jednakże z pominięciem szczegółowych postanowień przewidzianych do konkretyzacji w umowie zawieranej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy.

Zgodnie z § 2 pkt 1 lit. d zaskarżonej uchwały burmistrz miasta Mikołajki nabywa nieruchomości gdy są one niezbędne do realizacji celów publicznych, zadań własnych oraz na potrzeby inwestycyjne gminy poprzez podział oraz scalenie gruntów. Należy jednak wskazać, iż podział i scalenie gruntów służą celom geodezyjnym, a nie własnościowym i nie mają charakteru zbycia czy też nabycia własności działki gruntu, dlatego też taki zapis w uchwale jest bezprzedmiotowy i zbędny.

Z kolei § 2 pkt 2 uchwały stanowi, że nieodpłatne nabywanie nieruchomości w drodze darowizny na wniosek właściciela nieruchomości, nie wymaga wskazywania celu na jaki zostanie ona przeznaczona. Tak sformułowany zapis wykracza poza kompetencje przyznane ustawowo organowi. Rada nie może kształtować treści umowy cywilnoprawnej. Jedynie darczyńca może określić cel, na jaki przekazuje nieruchomość, zaś organ gminy może złożyć oświadczenie woli o przyjęciu darowizny lub takiej darowizny nie przyjąć. Należy również podkreślić, iż podejmowanie czynności z zakresu prawa cywilnego należy do kompetencji wójta jako reprezentanta gminy, któremu nie można – bez wyraźnego upoważnienia ustawowego – narzucać elementów umowy i tym samym ograniczać obowiązującą zasadę swobody umów

Treść § 2 pkt 3, § 3 oraz § 8 ust. 2 uchwały wprowadzają takie uregulowania, które powodują, że do nabycia i zbycia większości nieruchomości będących własnością gminy wymagana będzie zgoda rady w drodze uchwały. Tym samym jest to obejście obowiązującego prawa.

Rada przekroczyła swoje kompetencje, określając w § 4 ust. 1 i 2 uchwały wysokość pierwszej opłaty z tytułu użytkowania wieczystego. Kwestia ta jest regulowana wprost w art. 72 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednocześnie rada gminy wkroczyła w uprawnienia organu wykonawczego gminy, bowiem to wójt (burmistrz) zawiera w imieniu gminy umowy oraz dokonuje czynności prawnych dotyczących oddania w użytkowanie wieczyste nieruchomości gminnych i tym samym, w zakresie jego kompetencji pozostaje umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste przy zachowaniu ustaleń art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Skoro bowiem organ wykonawczy gminy zawiera w jej imieniu umowy (art. 11 i art. 25 ustawy o gospodarce nieruchomościami), w tym także dokonuje czynności prawnych dotyczących użytkowania wieczystego nieruchomości, to w zakresie kompetencji tego organu pozostaje także umowne ustalenie pierwszej opłaty za użytkowanie wieczyste , przy zachowaniu zasad określonych w art. 72 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy stwierdzić, iż kwestia wysokości pierwszej wpłaty oraz ewentualnego rozłożenia jej na raty mieści się w zakresie kompetencji burmistrza kształtującego w imieniu gminy treść zawieranej umowy.

Rada nie posiada również kompetencji do określania wysokości pierwszej raty ani sposobu zabezpieczenia wierzytelności (§ 5 ust. 1 pkt 2 i 3 uchwały). Zgodnie z art. 70 ust. 2 ustawy należy to do stron umowy. Podobnie § 8 ust. 2 lit. c i d, w których rada określiła warunki sprzedaży lokali i domów mieszkalnych łącznie z przyległym do nich gruntem.

Należy również stwierdzić, iż § 7 przedmiotowej uchwały został podjęty bez podstawy prawnej, gdyż ustawodawca w art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie upoważnił rady do stanowienia zasad użyczenia nieruchomości w zasadach gospodarowania tymi nieruchomościami.

Z kolei § 8 ust. 2 pkt 4 i 5 uchwały narusza art. 67 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z powołanym przepisem przy sprzedaży nieruchomości w drodze bezprzetargowej, o której mowa w art. 37 ust. 2 i 3, cenę nieruchomości ustala się w wysokości nie niższej niż jej wartość, z zastrzeżeniem ust. 3a. Kompetencja ta należy do organu wykonawczego za zgodą rady, a nie samej rady. Warunki przeniesienia własności konkretnej nieruchomości, w tym także nieruchomości lokalowej, zostają skonkretyzowane w akcie notarialnym przenoszącym własność, a umowę tę zawiera organ wykonawczy gminy działający w granicach ustawowych kompetencji.

Jak wynika z art. 68 ust. 1 pkt 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ może, za zgodą odpowiednio wojewody albo rady lub sejmiku, udzielić bonifikaty od ceny ustalonej zgodnie z art. 67 ust. 3, jeżeli nieruchomość jest sprzedawana jako lokal mieszkalny. Z treści tego przepisu wynika, że uprawnienie do udzielania bonifikaty przysługuje wyłącznie organowi wykonawczemu, jakim w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność gminy jest wójt, burmistrz lub prezydent miasta i ma ono charakter indywidualny, o czym świadczy użyte w tym przepisie sformułowanie "za zgodą".

Należy również wskazać, iż § 3 ust. 1 pkt b uchwały jest powtórzeniem jej § 3 ust. 2. Natomiast § 10 stanowi jedynie powtórzenie zapisów art.18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 73 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Powtórzenie przepisów ustawowych jest zbędne i sprzeczne z zasadami techniki prawodawczej, albowiem wprowadzenie powtórzeń regulacji ustawowej w aktach prawa miejscowego zaciera przejrzystość systemu prawnego i może się stać przyczyną niejasności interpretacyjnych.

Należy podkreślić, iż zasady gospodarowania nieruchomościami nie mogą zawierać norm kształtujących prawa i obowiązki obywateli. Tymczasem Rada w § 11 ograniczyła krąg podmiotów, które mogą ponownie skorzystać z prawa zawarcia umowy. Takie ograniczenie wymaga wyraźnego upoważnienia ustawowego. W tym przypadku Rada bez podstawy prawnej nałożyła sankcję administracyjną za nienależyte wykonywanie zobowiązań o charakterze cywilnym. Należy zatem stwierdzić, iż taka regulacja jest sprzeczna z prawem.

Ustawodawca w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób wyczerpujący uregulował możliwość zastosowania trybu bezprzetargowego, nie można zatem tego przepisu modyfikować w sposób dowolny i w drodze postanowień zawartych w uchwale w sposób dowolny ustalać przypadki, dla których tryb bezprzetargowy będzie stosowany.

Reasumując, należy stwierdzić, iż uchwalając przedmiotowe zapisy Rada Miejska w Mikołajkach wykroczyła poza regulację, którą na mocy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym Rada mogła uchwalić, mianowicie zasady nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony oraz w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość, stanowiących własność Gminy Mikołajki, rozumiane jako wytyczne dla organu wykonawczego. Powszechnie obowiązujące przepisy prawa nie uprawniają rady gminy do uregulowania w drodze uchwały będącej aktem prawa miejscowego kwestii, jakie znalazły się w zaskarżonej uchwale.

Należy podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności i legalności, wynikającą z art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że mogą czynić tylko to, na co prawo wyraźnie im zezwala lub co wyraźnie nakazuje. Będąca przedmiotem kontroli sądowadministracyjnej uchwała zasadę tę narusza, wychodzi bowiem poza granice upoważnienia ustawowego z art. 18 ust. 2 pkt 8 lit. a ustawy o samorządzie gminnym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały. Orzeczenie w przedmiocie wykonalności zaskarżonego orzeczenia podjęto na podstawie art. 152 p.p.s.a.