Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1033/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2012-04-17 00:00:00+02:00 ()
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 11a ust. 1 i 3, art. 11c,art. 11d ust. 1 pkt 1-9 i ust. 4-5,  art. 11e , art. 11f ust. 1, 3-6, art. 11g ust. 1 pkt 1 i ust. 2, art. 12 - art. 22, art. 23
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 1, art. 19 ust. 2 i 4, art. 20
journal: Dz.U. 2007 nr 19 poz 115
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: art. 12 ust. 7, art. 20 ust. 4,
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 2
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1592
law: ustawa z dnia 5 czerwca 1998  r. o samorządzie powiatowym - tekst jednolity
article: art. 72 ust. 1 pkt 10, art. 86
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: § 10 ust. 1 pkt 2, § 36 - § 41, § 43 - 45, § 101 - § 108
journal: Dz.U. 1999 nr 43 poz 430
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie.
article: art. 6
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 21 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 145 § 1 pkt 1 i § 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący WSA Krystyna Józefczyk Sędziowie NSA Maria Piórkowska WSA Robert Sawuła /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 kwietnia 2012 r. sprawy ze skargi A. Ł. i J. Ł. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zgody na realizację inwestycji drogowej -skargę oddala-


UZASADNIENIE

II SA/Rz 1033/11

U Z A S A D N I E N I E

Przedmiotem wspólnej skargi J. i A. Ł. jest decyzja Wojewody [...] z [...].08.2011 r., nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z [...].04.2011 r., nr [...] zezwalającą na realizację inwestycji drogowej, którą wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wnioskiem z 17.10.2010 r. Zarząd Powiatu [...] – Powiatowy Zarząd Dróg wystąpił do Starosty [...] z podaniem o udzielenie zezwolenia na realizację szczegółowo opisanej inwestycji drogowej. Po jego rozpatrzeniu decyzją z [...].12.2010 r., nr [...] Starosta [...] zezwolił inwestorowi na realizację wnioskowanej inwestycji drogowej. Decyzja ta wskutek postępowania odwoławczego została uchylona decyzją Wojewody [...] z [...].03.2011 r., nr [...], a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Starosta nie rozpoznał bowiem przed wydaniem decyzji wniosku A. i J. Ł. o zawieszenie postępowania, co stanowiło istotną wadę postępowania, a wydanie w sprawie tego wniosku decyzji o umorzeniu postępowania w tym zakresie, zdaniem organu odwoławczego było nieprawidłowe. Dodatkowo decyzja o umorzeniu postępowania w sprawie wniosku o zawieszenie postępowania została wydana już po wydaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wojewoda wskazał również na wady projektu budowlanego. Na stronie tytułowej projektu nie wymieniono wszystkich działek, na których ma być realizowana planowana inwestycja, jak i specjalności i numerów uprawnień wszystkich projektantów i sprawdzających, a także daty opracowania, czym naruszono przepisy § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.). Brak było również prawidłowego określenia nazwy inwestora w metrykach projektu, nie dołączono do niego wymaganych oświadczeń projektantów. Ponadto przewidywał on rozwiązanie projektowe odwodnienia drogi naruszające postanowienia pozwolenia wodnoprawnego w zakresie kubatury zbiorników retencyjno-odparowujących, nie przedstawiał rozwiązań obejmujących te obiekty, nie dołączył ostatecznej decyzji o pozwoleniu wodnoprawnym na wykonanie odwodnienia na odcinku drogi powiatowej Nr [...] od km 0+000 do km 3+829. Stwierdzono również brak kompletu wyrysów i wypisów z ewidencji gruntów.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z [...].04.2011 r. Starosta [...], działając na podstawie przepisów art. 11a ust. 1, art. 11f ust 1 i 3, art. 12 ust. 1, art. 16 ust. 2, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. nr 193 z 2008 r., poz. 1194 z późn. zm.; dalej zwana jako "specustawa drogowa") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. nr 98 z 2000 r., poz. 1071 z późn. zm., dalej zwana "K.p.a.") udzielił Zarządowi Powiatu [...] – Powiatowemu Zarządowi Dróg zezwolenia na realizację inwestycji drogowej pn. "Przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 0+000 do km 1+076 (ul. L., klasa drogi L) i od km 1+293 do km 3+829 (od km 1+293 do 2+820 T.-J. klasa drogi L, od km 2+820 do 3+829 ul. S. klasa drogi G), oraz przebudowa drogi powiatowej nr [...] od km 5+960 do km 6+465 i od km 6+560 do km 7+096 (ul. M. klasa drogi L) oraz budowa drogi powiatowej nr [...] od km 3+829 do km 5+960 (klasa drogi L) wraz z przebudową towarzyszącej infrastruktury technicznej" określając szczegółowo numery działek ewidencyjnych przeznaczonych do realizacji inwestycji oraz przedstawiając linie rozgraniczające teren inwestycji i nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Starosta zatwierdził ponadto projekt budowlany oraz podział nieruchomości w zakresie niezbędnym dla realizacji inwestycji na podstawie dokumentacji przyjętej przez siebie do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego - Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu 19.08.2010 r. za nr [...] i w dniu 30.08.2010 r. za nr [...]. Orzekł również o przejściu na własność Powiatu [...] określonych nieruchomości, ustalił obowiązek przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii zezwalając na wykonanie w/w przebudowy na wymienionych działkach. Orzeczono też o ograniczeniach w korzystaniu z wymienionych nieruchomości polegających na wykonaniu określonych robót na części tych nieruchomości określonej w załączniku nr 1 do decyzji granicami terenu niezbędnego i w zakresie wskazanym w zatwierdzonym projekcie budowlanym, oraz ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony zabytków i dóbr kultury współczesnej oraz potrzeb obronności państwa, jak również dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Decyzja określiła również ogólną charakterystykę inwestycji, warunki techniczne realizacji inwestycji i wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii.

Z uzasadnienia decyzji Starosty wynika, że w sprawie przeprowadzono postępowanie z zachowaniem wymogów specustawy drogowej. Zgodnie z jej art. 11d ust. 5 zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w drodze dokonanego obwieszczenia, informując następnie zainteresowanych o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. Inwestora wezwano do uzupełniania dostrzeżonych braków i nieprawidłowości projektu budowlanego. W toku postępowania odmówiono uwzględnienia wniosków A. Ł. i J. Ł. o zawieszenie postępowania administracyjnego, jak i sprzeciwu M. G. na przebudowę istniejącej sieci uzbrojenia. Wyjaśniono, że ten ostatni obowiązek wynika z art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. g specustawy drogowej w związku z art. 124 ust. 4-8 i art. 124a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. nr 261 z 2004 r., poz. 2603 z późn.zm.; dalej zwana "Ugn"). W kwestii zarzutu nieustalenia granicy między działką nr 236/25 i nr 23/26 obręb [...] stwierdzono, że dokumentacja została opracowana na aktualnych podkładach mapy jednostkowej przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, co wyłączało możliwość ich kwestionowania przez organ. Także w odpowiedzi na zarzuty M. I. wyjaśniono, że przebudowa infrastruktury (słupa energetycznego) wynika z konieczności usunięcia kolizji projektowanej drogi z istniejącym uzbrojeniem terenu. Natomiast co do informacji otrzymanych od J. C. co do zmiany stanu prawnego działki nr 2185 położonej w J. organ wyjaśnił, że przejście praw i obowiązków w toku postępowania zgodnie z art. 30 § 4 K.p.a. powoduje, że dotychczasowa strona traci swój status w postępowaniu, a w jej miejsce wchodzi nabywca. Dlatego ewentualna zmiana właściciela działki nr 2185 nie stanowi podstawy do zawieszenia postępowania. Nie podzielono także zarzutów A. Ł. i J. Ł. dotyczących m. in. oddziaływania inwestycji na środowisko, ilości i miejsca lokalizacji zjazdów na działkę nr 2185.

W odwołaniu od tej decyzji J. Ł. i A. Ł. zarzucili rażące naruszenie prawa, w tym nie rozpatrzenie zgłoszonych prze nich wniosków o zawieszenie postępowania przed wydaniem decyzji. Podkreślali też, że inwestycja utrudni dostęp do drogi publicznej, spowoduje zalewanie działki wodą opadową, będzie źródłem hałasu, zanieczyści powietrze.

Powołaną na wstępie decyzją z [...].08.2011 r. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 11g ust. 1 pkt 1 specustawy drogowej, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. Organ stwierdził, że celem specustawy drogowej było stworzenie warunków prawnych do sprawnego przebiegu realizacji inwestycji drogowych. O przebiegu planowanej drogi decyduje inwestor, wybierając najlepszy wariant jej przebiegu w określonym miejscu, jak i rozwiązania techniczno-wykonawcze. Natomiast rolą organu jest sprawdzenie, czy wniosek spełnia przewidziane ustawą wymagania (jest kompletny) i czy dotyczy inwestycji o charakterze drogi publicznej, a projekt budowlany odpowiada właściwym przepisom prawa. Nie jest jednak uprawniony do oceny racjonalności czy słuszności przyjętych rozwiązań, korygowania trasy inwestycji czy proponowania zmian.

W ocenie organu odwoławczego zaskarżona decyzja spełnia wymogi specustawy drogowej. Wniosek inwestora zawierał elementy wymagane przepisami art. 11d ust.1, uzyskał on potrzebne opinie, o których mowa w art. 11b ust. 1 ustawy. Do wniosku dołączono mapę w skali 1:1000 i 1:500 z zaznaczonym projektowanym przebiegiem drogi, istniejącym uzbrojeniem terenu, planowaną zmianę w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu, zaznaczeniem terenu niezbędnego dla jej realizacji, analizę powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości w skali 1:2000, 4 egzemplarze projektu budowlane spełniające wymogi Prawa budowlanego, wymagane opinie, uzgodnienia i pozwolenia. Do wniosku dołączono ponadto decyzję Burmistrza Miasta [...] z [...] .08.2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia oraz decyzje o pozwoleniu wodno prawnym Starosty [...] z [...].09.2010 r. i z [...].10.2010 r. na wykonanie urządzeń wodnych i wprowadzenie wód opadowych i roztopowych do ziemi. Sam projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 3.07.2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. nr 120, poz. 1133 ze zm.). Wojewoda nie stwierdził również naruszenia przepisów postępowania podając, że zgodnie z art. 11d ust. 5 i 6 specustawy drogowej organ I instancji zawiadomił wnioskodawcę, właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości objętych wnioskiem o wszczęciu postępowania, pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczenia. W ten sam sposób dokonano zawiadomień, o których mowa w art. 10 § 1 K.p.a. Następnie zgodnie z art. 11f ust. 3 decyzję organu I instancji doręczono wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adresy ujawnione w katastrze nieruchomości, pozostałe strony zawiadomiono w drodze obwieszczeń.

Organ odwoławczy poddał też decyzję Starosty kontroli stwierdzając, że zawiera ona wszystkie elementy, o których mowa w art. 11f ust.1 pkt 1-8 specustawy drogowej. Określono w niej wymagania dotyczące powiązania drogi z innymi drogami publicznymi, z określeniem ich kategorii oraz określono linie rozgraniczające teren inwestycji, co obrazuje załącznik Nr 1 do decyzji Starosty. Zatwierdzono podział nieruchomości, a mapa z projektem podziału stanowi załącznik Nr 2 do decyzji. Zatwierdzono ponadto projekt budowlany, oznaczając nieruchomości, które staną się własnością Powiatu [...], jak i działki podlegające czasowemu zajęciu dla celów realizacji inwestycji. Ustalono warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska, ochrony dóbr kultury oraz potrzeb obronności państwa, a także wymagania dotyczące ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda uznał je za nietrafne. Wyjaśnił, że zgłoszone wnioski o zawieszenie postępowania zostały rozpatrzone przez organ I instancji w terminach przewidzianych w K.p.a., przed wydaniem zaskarżonej decyzji. Dwa postanowienia zostały wydane [...].04.2011 r., trzecie [...].04.2011 r., tymczasem decyzję wydano [...].04.2011 r. Decyzja Starosty zawiera rozstrzygnięcia mające na celu ochronę interesów osób trzecich, stanowi bowiem w punkcie 11, że inwestycja nie może utrudniać osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje. Nowo powstałe działki nr 2184/7 i 2185/1, powstałe odpowiednio z podziału działek nr 2184/4 i 2185, zostały skomunikowane z przyszłą drogą przez zaprojektowane zjazdy. Ponadto droga na odcinku przylegającym do działki odwołujących się będzie odwadniana powierzchniowo za pomocą rowów trapezowych, co jest zgodne z posiadanym przez inwestora pozwoleniem wodnoprawnym. Natomiast w kwestii hałasów i wibracji organ odwoławczy stwierdził, że działki odwołujących się nie są zabudowane, a z ewidencji gruntów wynika, że stanowią grunt orny. Z tej przyczyny nie podlegają one ochronie przez skutkami wymienionych czynników, która jest przewidziana dla terenów zabudowanych. Hałas tłumiony będzie planowaną "cichą nawierzchnią" warstwą ścierną mastyksowo-grypsową. Wojewoda podkreślił przy tym, że decyzją o widowiskowych uwarunkowaniach z [...].08.2010 r. orzeczono o braku potrzeby przeprowadzenia oddziaływania na środowisko planowanego zamierzenia. Stwierdzono też, że zarzuty związane z pozbawieniem odwołujących się prawa własności części działek nie mogą stać się przedmiotem rozpoznania w tym postępowaniu, ponieważ postępowanie odwoławcze dotyczy wyłącznie decyzji Starosty z [...].04.2011 r.

Z decyzją Wojewody nie zgodzili się J. Ł. i A. Ł. oraz M. G., wnosząc skargę sądowoadministracyjną, w której domagają się stwierdzenia jej nieważności w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. z powodu jej wydania z rażącym naruszeniem prawa, oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skargę M. G. Sąd odrzucił postanowieniem z uwagi na brak uiszczenia w wyznaczonym terminie wpisu. Skarżący zarzucają, że orzekające w sprawie organy nie działały zgodnie z wymogami procesowymi wynikającymi z K.p.a., naruszały przewidziane tam terminy do załatwienia sprawy, a przed ich wydaniem decyzji nie rozpatrzyły zgłoszonych wniosków o zawieszenie postępowania z 29.11.2010r., 21.03.2011, 23.03.2011, 11.04.2011, ponieważ postanowienia o odmowie zawieszenia otrzymali dopiero po wydaniu decyzji z [...].04.2011 r. Również Wojewoda decyzją z [...].08.2011 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...].04.2011 r., a postanowienia o utrzymaniu w mocy postanowień Starosty o odmowie zawieszenia postępowania otrzymali dopiero 6.09.2011 r. Przez to zostali pozbawieni możliwości odwołania się od tych postanowień do sądu administracyjnego. Podkreślają również, że w toku postępowania dotychczasowi współwłaściciele działki nr 2185 w osobach E. K. i K. K. w dniu 13.04.2011 r. zbyły swoje udziały na rzecz Gminy Miejskiej [...] i zostały pozbawione prawa strony w postępowaniu administracyjnym. Natomiast w aktach sprawy zalega wypis z rejestru gruntów z 8.04.2011 r., w którym nie wymieniono w/w zbywców. Dokument ten w ich ocenie został wytworzony niezgodnie z prawdą i stanem prawnym działki nr 2185. Skarżący zarzucają też, że planowana inwestycja nie zwiększy bezpieczeństwa, ponieważ nie zaplanowano budowy wzdłuż ul. P. chodnika, nie zmniejszy ona również negatywnego oddziaływania ruchu na środowisko. Brak chodnika stanowi zagrożenie dla życia mieszkańców J. Nie zaplanowano też odwodnienia i kanalizacji od ul. P. do działki nr 2184/7 i 23/25, co spowoduje zalewanie działek wodą opadową, brak jest ekranów dźwiękochłonnych. Warunkom technicznym przewidzianym dla dróg publicznych nie odpowiadać ma także projekt architektoniczny branży sanitarnej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w skarżonej decyzji.

Postanowieniem z 24.02.2012 r. II SA/Rz 1033/11 (k. 252, tom II) odmówiono skarżącym wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 3.04.2012 r. J. Ł. w uzupełnieniu skargi podniósł zarzut, że Starosta [...] powinien ulec wyłączeniu od załatwienia sprawy, jako organ I instancji, podobnie jak pracownicy Starostwa Powiatowego, ponieważ inwestorem i zarazem stroną postępowania jest Zarząd Powiatu [...]. Zarzucił również naruszenie art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, ponieważ w wyniku podziału i wykorzystania pod drogę publiczną części działki, której jest współwłaścicielem, pozostała jej część została pozbawiona dostępu do drogi publicznej. Zwrócił też uwagę, że nie powiadomiono go, w trybie art. 10 § 1 K.p.a. o prawie zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji. Toczy się również postępowanie karne w sprawie poświadczenia nieprawdy w wypisach z ewidencji gruntów i budynków wydanych w niniejszej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Kontrola sądowoadministracyjna prowadzona jest, pomijając wyjątki od tej reguły, wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem (por. art. 1 § 2 ustawy z 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), przy czym rozumie się, iż chodzi tu zarówno o przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.

W niniejszej sprawie skarga podlega rozpatrzeniu przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny na podstawie przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (ustawa z dn. 30.08.2002 r., Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej Ppsa). Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania; c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy; 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Z art. 145 § 2 Ppsa wynika ponadto, że w sprawach skarg na decyzje wydane w innym postępowaniu, niż uregulowane w Kodeksie postępowania administracyjnego przepisy § 1 stosuje się z uwzględnieniem przepisów regulujących postępowanie, w którym wydano zaskarżoną decyzję lub postanowienie. Przepisy takie zawiera powołana specustawa drogowa, która w art. 11g ust. 3 stanowi, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie można uchylić decyzji w całości ani stwierdzić jej nieważności, gdy wadą dotknięta jest tylko część decyzji dotycząca odcinka drogi, nieruchomości, działki. W przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 K.p.a.

Zgodnie z art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, zaś w myśl art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.

Stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy i pozostaje między stronami w istocie niesporny. Wnioskodawca wystąpił z podaniem o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej obejmującej budowę oraz przebudowę dróg powiatowych na określonych nieruchomościach, w tym częściach działki będących współwłasnością m.in. A. i J. Ł. o nr 2184/4 i 2185. Powołanymi decyzjami Starosty z [...].04.2011 r. oraz Wojewody z [...].08.2011 r. wniosek inwestora uwzględniono. Skarżący kwestionują natomiast przyjęte przez inwestora rozwiązania techniczne.

Podstawę materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (specustawa drogowa). Ustawa ta określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 z późn. zm.; dalej zwana "Uodp"), zawierając unormowania szczególne wobec procesu inwestycyjnego regulowanego przepisami ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. nr 243 z 2010 r., poz. 1623 z późn.zm.; dalej zwana "Upb"). Jej celem jest bowiem uproszczenie procedur przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych i przyspieszenie postępowania zmierzającego do uzyskania zezwolenia na realizację inwestycji w zakresie dróg publicznych. W jednym postępowaniu, w drodze jednej decyzji rozstrzyga się bowiem cztery zagadnienia: lokalizacji drogi, podział nieruchomości, nabywanie nieruchomości pod drogi i pozwolenie na jej budowę. Dlatego też przepisy K.p.a. stosuje się z zastrzeżeniem postanowień powołanej ustawy, o czym traktuje wprost przepis art. 11c specustawy drogowej. Podobnie w sprawach dotyczących przedmiotowego zezwolenia nieuregulowanych w omawianej ustawie przepisy Upb stosuje się odpowiednio, z wyjątkiem art. 28 ust. 2 tej ustawy (który reguluje krąg stron postępowania w sprawie pozwolenia na budowę); nie stosuje się natomiast w ogóle przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 11i ust. 1 i ust. 2 specustawy drogowej). W ograniczonym również zakresie, do spraw związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi, zastosowanie znajduje Ugn, ponieważ problematyka ta została uregulowana przepisami art. 12 – art. 22 specustawy drogowej.

Zgodnie z art. 11a ust. 1 specustawy drogowej organem właściwym do wydania przedmiotowej decyzji w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych jest starosta, prowadzący postępowanie wszczynane na wniosek właściwego zarządcy drogi. W przypadku wymienionych dróg podmiotami tymi są odpowiednio – zarząd powiatu lub wójt, a w miastach na prawach powiatu prezydent miasta (zob. art. 19 ust. 2 i ust. 4 Uodp). Organem wyższego stopnia w przypadku wydania decyzji przez starostę jest wojewoda (art. 11g ust. 1 pkt 1). Analiza akt sprawy wskazuje, że w sprawie rozstrzygnięcia wydane zostały przez właściwe organy, w zakresie przyznanych im kompetencji. Za niezasadne należało uznać stanowisko skarżących o konieczności wyłączenia od załatwienia sprawy Starosty [...] oraz pracowników Starostwa Powiatowego z tej przyczyny, że w roli inwestora występował Zarząd Powiatu [...]. Mając na uwadze postanowienia ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (t.j. Dz. U. nr 142 z 2001 r., poz. 1592 z późn.zm.; dalej zwana "Usp") stwierdzić należy, że starosta w istocie jest przewodniczącym zarządu powiatu jako organu wykonawczego powiatu, oraz zwierzchnikiem służbowym pracowników starostwa i kierowników jednostek organizacyjnych powiatu (por. art. 8 ust. 2 pkt 2, art. 26 ust. 2, art. 34 ust. 1, art. 35 ust. 2 Usp). Z kolei przepisy Uodp w roli zarządcy dróg powiatowych statuują zarząd powiatu (art. 19 ust. 2 pkt 3 Uodp), którego zadaniem jest m.in. opracowywanie projektów planów rozwoju sieci drogowej oraz pełnienie funkcji inwestora, co z kolei wynika z przepisów art. 20 Uodp. Wymaga wyraźnego podkreślenia, że drogi publiczne należące formalnie do jednostki samorządu terytorialnego nie są budowane i utrzymywane w ich interesie, lecz w interesie wszystkich użytkowników dróg, na co wskazuje przepis art. 1 Uodp. Dodatkowo, specustawa drogowa przewiduje dla starosty rolę organu administracji publicznej, a nie podmiotu reprezentującego interes powiatu. W takiej konfiguracji procesowej ta ostatnia rola jest wyłączona (por. wyrok NSA z 1.04.2009 r., II OSK 460/08, LEX nr 562860). Brak jest zatem podstawy do jego wyłączenia od załatwienia niniejszej sprawy, jak również innych pracowników Starostwa Powiatowego [...]. Stanowisko takie jest również prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. wyrok NSA z 5.11.2010 r., II OSK 1829/10, LEX nr 746820; wyrok NSA z 30.03.2010 r., II OSK 88/10, LEX nr 597931), a które Sąd także podziela.

Przed złożeniem wniosku zarządca drogi obowiązany był uzyskać opinie właściwego miejscowo – ze względu na miejsce inwestycji - zarządu województwa, zarządu powiatu oraz wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Niezbędne było również uprzednie przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, jeżeli była wymagana przepisami ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227, ze zm.). Ponadto do wniosku należało dołączyć dokumenty szczegółowo wymienione w przepisach art. 11d ust. 1 pkt 1-9 specustawy drogowej. Zgodnie natomiast z jej art. 11d ust. 4 w sprawach dotyczących wydania pozwolenia wodnoprawnego nie stosuje się art. 131 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2005 r. nr 239, poz. 2019, z późn. zm.), a dla ustalenia stanu prawnego nieruchomości, o których mowa w art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. c, siedziby i adresy właścicieli tych nieruchomości określa się według katastru nieruchomości. Wymogi te inwestor ostatecznie spełnił, po uzupełnieniu braków na wezwanie Starosty wystosowane postanowieniem z [...].03.2011 r. nr [...], w ponownie przeprowadzonym postępowaniu po uchyleniu decyzji Starosty z [...].12.2010 r. decyzją Wojewody z [...].03.2011 r. nr [...]. Wniosek o wydanie przedmiotowego zezwolenia złożył upoważniony przez Zarząd Powiatu [...] Dyrektor Powiatowego Zarządu Dróg (upoważnienie nr [...] z 20.09.2010 r.). W aktach, poza wymienionymi na wstępie opiniami, zalegają mapy przedstawiające proponowany przebieg drogi z zaznaczeniem terenu niezbędnego dla obiektów budowlanych oraz istniejące uzbrojenie terenu (branży budowlanej, sanitarnej, elektroenergetycznej, teletechnicznej) w skali 1:1000 i 1:500 (plany sytuacyjne) – odpowiadające wymogowi ustawowemu, analizę powiązania dróg z innymi drogami publicznymi, mapy zawierające projekty podziału nieruchomości a także kopie mapy ewidencyjnej w skali 1: 1 000, określenie zmian w dotychczasowej infrastrukturze zagospodarowania terenu. Uzyskano wymagane opinie, o których mowa w art. 11 d ust. 1 pkt 8 ustawy, które zastępują w tym postępowaniu uzgodnienia, pozwolenia, opinie bądź stanowiska właściwych organów wymagane odrębnymi przepisami. Inwestor uzyskał też decyzję z [...].08.2010 r. nr [...] stwierdzającą brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko przedsięwzięcia, załącznikiem której jest charakterystyka przedsięwzięcia, wydaną przez Burmistrza Miasta [...] zgodnie z ustawą z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku ... . Zgodnie z art. 86 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 10 powołanej ustawy decyzja ta wiąże organ wydający zezwolenie na realizację inwestycji drogowej. Uzyskano również pozwolenie wodnoprawne decyzją z [...].09.2010 r. [...] oraz z [...].10.2010 r. nr [...] wydaną przez Starostę [...] zgodnie z ustawą - Prawo wodne. Inwestor przedłożył ponadto wymaganą liczbę egzemplarzy projektu budowlanego wraz z zaświadczeniami, o których mowa w art. 12 ust. 7 Upb, potwierdzającymi wpisy na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego osób wykonujących samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. W projektach zalegają również wymagane przepisem art. 20 ust. 4 Upb oświadczenia. Wymogi stawiane treści i formie projektu budowlanego określone przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz warunki techniczne dróg publicznych określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarski Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. nr 43, poz. 43 ze zm.) zostały spełnione po wykonaniu przez inwestora wezwania do usunięcia dostrzeżonych wad. W skład dokumentacji wchodzą także wypisy z rejestru gruntów obejmujące działki będące w zainteresowaniu planowanej inwestycji.

Z kolei w przepisie art. 11f ust. 1 specustawy drogowej wskazano niezbędne elementy decyzji. W decyzji Starosty [...] z [...] .04.2011 r. szczegółowo określono rodzaj inwestycji, na realizację której udzielono wnioskodawcy zezwolenia, oraz wskazano numery działek ewidencyjnych, na których będzie realizowana. Linie rozgraniczające teren inwestycji oraz granice trenu niezbędnego przedstawiono na projekcie zagospodarowania w skali 1:1000 dla przebudowy drogi powiatowej nr [...] oraz w skali 1:500 dla przebudowy drogi powiatowej nr [...]; dokument ten stanowi załącznik do decyzji Starosty. Określono również parametry techniczno-budowlane, w tym kategorie oraz klasy dróg powiatowych z zaznaczeniem realizowanego kilometrażu odcinków dróg, odpowiadające wymogom powołanych wyżej przepisów rozporządzenia z 2 marca 1999 r. Postanowiono o przebudowie towarzyszącej inwestycji drogowej infrastruktury technicznej oraz obowiązku przebudowy istniejących sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii, udzielono zezwolenia na wykonanie tych robót na określonych działkach. Zatwierdzono poprawiony i uzupełniony projekt budowlany oraz podział nieruchomości przyjęty do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej dnia 19.08.2010 r. za nr [...] i dnia 30.08.2010 r. za nr [...]. Mapy z podziałem stanowią z kolei załącznik nr II do decyzji Starosty. W związku z tym postanowiono też, że wymienione działki staną się własnością powiatu [...] z dniem, kiedy decyzja zezwalająca na realizację inwestycji drogowej (zrid) stanie się ostateczna. Orzeczono o ograniczeniach w korzystaniu z wymienionych nieruchomości wynikających z konieczności zapewnienia możliwości wykonania określonych robót związanych z realizacją inwestycji, w tym przebudowy infrastruktury energetycznej, teletechnicznej, wodociągowej, gazowej, kanalizacji deszczowej oraz dróg innych kategorii względem samej inwestycji, a granice terenu niezbędnego oznaczono na mapie. Starosta ustalił ponadto warunki wynikające z ochrony środowiska przez nakazanie uwzględnienia wymogów wynikających z decyzji środowiskowej z [...].08.2010 r., pozwoleń wodnoprawnych udzielonych decyzjami z [...].09.2010 r. (zmienionej postanowieniem z [...].03.2011 r.) i z [...].10.2010 r. oraz projektu budowlanego. Zobowiązał inwestora do uwzględnienia uwag Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w związku z istnieniem w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji 6 stanowisk archeologicznych, jak też wymagań techniczno-obronnych wynikających z Zarządzenia nr 11 Ministra Infrastruktury z 4.02.2008 r. (Dz. Urz. Ministra Infrastruktury Nr 3, poz. 10) z uwagi na obronne znaczenie przedmiotowych dróg. W punkcie 10. decyzji z [...].04.2011 r. określono wymagania dotyczące powiązania dróg z innymi drogami publicznymi oraz ich kategorie, a w punkcie 11 wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. Na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit. a specustawy drogowej Starosta ustalił ponadto szczegółowo warunki zabezpieczenia terenu budowy i prowadzenia robót budowlanych, szczegółowe wymagania dotyczące nadzoru na budowie, w tym ustanowienie inspektora nadzoru inwestorskiego, jak też nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości i określa się termin wydania nieruchomości, chyba że decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności zgodnie z art. 17 ust. 1 specustawy drogowej. Nieruchomości lub ich części określone w decyzji stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Wobec tego na orzekających w sprawie organach ciąży obowiązek ustalenia, czy ten szczególny tryb wywłaszczenia jest dokonywany w związku z realizacją celu publicznego określonego w art. 6 Ugn, a przez to spełniającego wymagania art. 21 ust. 2 Konstytucji RP. Także i te wymagania zostały spełnione. Niewątpliwie przedmiotem inwestycji jest budowa oraz przebudowa dróg powiatowych, które stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 Ugn w zw. z art. 23 specustawy drogowej. Decyzją Starosty [...] z [...].04.2011 r. w punkcie 3 (k. 2) zatwierdzono podział nieruchomości zgodnie z art. 12 ust. 1 specustawy drogowej ustalając linie rozgraniczenia terenu. Dokumenty z tym związane zostały włączone do właściwego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, a mapy z podziałem stanowią załącznik do decyzji. W punkcie 4 decyzji określono, które z nieruchomości przejdą na własność Powiatu [...], zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 2 specustawy drogowej. Spełnione zostały wymogi przepisu art. 11f ust. 1 pkt 5 i 6 tej ustawy.

Przepisy specustawy drogowej regulują także szczególny tryb procedowania. Jak bowiem stanowi jej art. 11d ust. 5 zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie starosta wysyła wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem na adres wskazany w katastrze nieruchomości. Pozostałe natomiast strony zawiadamiają w drodze obwieszczeń. Wdane w sprawie decyzje organów I i II instancji, zgodnie z art. 11f ust. 3 i ust. 6 cyt. ustawy, podlegają doręczeniu tylko wnioskodawcy, natomiast pozostałe strony zawiadamia się w drodze obwieszczeń, za wyjątkiem dotychczasowych właścicieli lub użytkowników wieczystych, którym zawiadomienie o wydaniu decyzji należy przesłać na adres podany w katastrze nieruchomości informując o miejscu, w którym można zapoznać się z treścią decyzji. W aktach sprawy zalegają dowody wykonania powyższych obowiązków z pierwszego postępowania, jak i ponownego. Pismem z 17.11.2010 r. sprostowanym w dniu 1.12.2010 r. nr [...] Starosta [...] zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie doręczając je adresatom według wykazu stron stanowiącego załącznik do tego pisma, na adresy widniejące w ewidencji gruntów i budynków – wypisach z rejestru gruntów. Obwieszczenie tej treści opublikowano na stronie internetowej i na tablicy ogłoszeń Starosta Powiatowego [...], Urzędu Gminy [...], Urzędu Gminy [...] i Urzędu Miasta [...], jak również w prasie lokalnej – gazecie N. z 18.11.2010 r. (s.14). W aktualnie prowadzonym postępowaniu czynności te również zostały wykonane. Pismem z 15.03.2011 r. nr [...] Starosta [...] zawiadomił strony postępowania o złożeniu przez inwestora uzupełnionej dokumentacji. Pismo to doręczono adresatom według wykazu stron stanowiącego załącznik do tego pisma, na adresy widniejące w ewidencji gruntów i budynków – wypisach z rejestru gruntów, który jest katastrem nieruchomości w rozumieniu specustawy drogowej. Obwieszczenie tej treści opublikowano na stronie internetowej i na tablicy ogłoszeń Starosta Powiatowego [...], Urzędu Gminy [...], Urzędu Gminy [...] i Urzędu Miasta [...], jak również w prasie lokalnej – gazecie codziennej S. z 16.03.2011 r. Pismem z 13.04.2011 r. zawiadomiono strony o wydanej w tym dniu decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej i pouczono o prawie zapoznania się z jej treścią w terminie 14 dni. O wydaniu decyzji obwieszczono w gazecie S. z 14.04.2011 r., na tablicach ogłoszeń i stronach internetowych Starosta Powiatowego [...], Urzędu Gminy [...], Urzędu Gminy [...] i Urzędu Miasta [...]. Z obowiązków tych wywiązał się również Wojewoda [...]. Obwieszczenia o wydaniu decyzji dokonał w [...] wydaniu G. z 1.09.2011 r., zwrócił się ponadto o ogłoszenie o tym fakcie do Wójta Gminy [...], Wójta Gminy [...], Burmistrza Miasta [...], Starosty [...]. O wydaniu decyzji zawiadomiono strony. Niezasadnie zatem skarżący zarzucają, że nie zostali indywidualnie zawiadomieni o prawie do końcowego zapoznania się z aktami sprawy, ponieważ ograniczenie tych praw wprowadzono w drodze ustawy szczególnej względem K.p.a. i stanowiło jeden ze sposobów uproszczenia i przyspieszenia przedmiotowych inwestycji. Przepisy K.p.a. znajdowały zastosowanie w toku postępowania z zastrzeżeniem przepisów specustawy drogowej, o czym już wspomniano wyżej, a co wynika z art. 11c specustawy drogowej. Przepisy tej ustawy nie zachowały obowiązku indywidualnego zawiadamiania o czynnościach postępowania jak i doręczenia dokumentu decyzji z poprzedzającymi indywidualnymi czynnościami informacyjnymi każdej ze stron.

Analiza akt administracyjnych wskazuje, że orzekające w sprawie organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na realizację inwestycji drogowej w trybie przepisów specustawy drogowej, a wytknięte przez Wojewodę [...] w decyzji z [...].03.2011 r., nr [...] wady zostały uusunięte przez inwestora na wezwanie Starosty. Wniosek o wydanie decyzji dotyczący budowy nowej drogi oraz przebudowy dróg już istniejących został złożony przez Zarząd Powiatu [...]. Dołączono do niego dokumenty (załączniki i opinie) wymagane przepisami art. 11d ust. 1 specustawy drogowej, spełniono przeto przez to kryterium ich kompletności. Decyzja Starosty [...] z [...].04.2011 r. również jest kompletna, zawiera niezbędne elementy wymagane przepisami art. 11f ust. 1 specustawy drogowej. Z zachowaniem wymogów tej ustawy zapewniono również stronom prawo udziału w postępowaniu. Z akt wynika bowiem, że Starosta [...] jak i Wojewoda [...] dokonywali zawiadomień i obwieszczeń spełniających wymogi przepisów art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3 i ust. 6 specustawy drogowej. Postępowanie odwoławcze również przeprowadzono z zachowaniem obowiązujących standardów. Podkreślenia wymaga, że organ wydający decyzję w sprawie jest związany wnioskiem inwestora co do rodzaju i warunków projektowanej inwestycji oraz jej lokalizacji. Nie posiada uprawnień do wyznaczania lub korygowania trasy inwestycji, jak i zmiany proponowanych rozwiązań co do jej przebiegu, a nawet ocena racjonalności i słuszności koncepcji inwestora. O kwestiach tych samodzielnie decyduje inwestor, a rolą właściwych w sprawie organów jest ocena, czy inwestor – zarządca drogi spełnił wszystkie wymogi przewidziane w przepisach prawa warunkujących dopuszczalność inwestycji danego rodzaju. Organy wydające decyzje mogą jedynie nałożyć na inwestora określone obowiązki związane z realizacją inwestycji, które również muszą mieć podstawę prawną. Z możliwości tej skorzystano. Z powyższego punktu widzenia istotną regulację zawarto w art. 11e specustawy drogowej, ponieważ nie można uzależnić zezwolenia na realizację inwestycji drogowej od spełnienia świadczeń lub warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Decyzja ta nie ma zatem charakteru uznaniowego, lecz związany, choć warunkowany pozytywnym ustaleniem spełnienia wszystkich wymogów prawnych. To zaś, mając na względzie powyższe, wymagało wydania zezwolenia za realizację wnioskowanej inwestycji, o czym orzekły właściwe w sprawie organy.

Zarzuty skargi uznać należało za niezasadne, ponieważ skarżący nie wskazali wad, które wymagałyby uchylenia kontrolowanych decyzji, stwierdzenia ich nieważności lub stwierdzenia wydania ich z naruszeniem prawa. Jak już wyjaśniono inwestycja drogowa ma szczególny charakter, także pod względem zakresu spraw wymaganych do rozstrzygnięcia, co wymaga czasu w związku ze znaczą liczbą wymaganych do podjęcia działań. Terminy przewidziane do załatwienia sprawy mają zasadniczo charakter instrukcyjny, a załatwienie sprawy z ich uchybieniem zazwyczaj nie ma wpływu na treść zapadłego rozstrzygnięcia. W każdym razie skarżący nie podają, czy wpływ taki został wywarty i na czym miał on polegać. Niezależnie od tego w sprawie nie znajdowały zastosowania terminy określone w przepisach K.p.a., ponieważ specustawa drogowa w art. 11a ust. 3, jako przepis szczególny wobec art. 35 ust. 6 Upb, określiła go na 90 dni od dnia złożenia wniosku, do którego nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa do dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 11h ust. 3 specustawy drogowej). Dla rozpatrzenia odwołania przewidziano z kolei termin 30 dni (por. art. 11g ust. 2 specustawy drogowej). Nie ulega zarazem wątpliwości, że skarżący swoją aktywnością jako strony postępowania również działali na wydłużenie terminu załatwienia sprawy domagając się m.in. zawieszenia postępowania w sprawie kolejnymi podaniami. Wnioski te wbrew stanowisku skarżących zostały w aktualnie prowadzonym postępowaniu rozpatrzone w sposób prawidłowy – przed wydaniem decyzji, a skargi A. Ł. i J. Ł. na postanowienia Wojewody [...] utrzymujące w mocy postanowienia Starosty [...] z [...].04.2011 r. oraz z [...].04.2011 r. odmawiające zawieszenia postępowania zostały prawomocnie oddalone wyrokami tut. Sądu z 31.01.2012 r., II SA/Rz 1031/11 oraz II SA/Rz 1032/11. Z tej też przyczyny, mając na względzie przepis art. 170 P.p.s.a., kwestia ta nie podlega ponownej ocenie.

Niezasadnie skarżący wskazują na pozbawienie niektórych osób statusu strony. Co prawda zarzut taki nie wymaga od nich posiadania własnego i indywidualnego interesu prawnego, ponieważ ten jest istotny jedynie dla skuteczności wniesienia samej skargi, a nie zakresu sprawowanej przez Sąd na mocy art. 134 § 1 P.p.s.a. kontroli, to jednak nie mógł on zostać uznany za mający wpływ na wynik postępowania. Skarżący trafnie wskazują na wyprzedzającą datę wypisu z rejestru gruntów względem daty sporządzonej w formie aktu notarialnego umowy przeniesienia własności udziałów w nieruchomości – działce nr 2185 i treść tych dokumentów, z których wynika że prawo współwłasności Gminy [...], która udziały nabyła dopiero dnia 13.04.2011 r. (Rep. [...]) zostało uwidocznione w wypisie z rejestru z 8.04.2011 r. Jednak ostatecznie data aktu notarialnego jest tożsama z datą decyzji Starosty, a przez to nie mogła mieć wpływu na krąg stron postępowania. Kwestia ewentualnego fałszu wypisu z rejestru gruntów nie nosi znamion oczywistości w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a. i nie może stanowić podstawy o uchylenia kontrolowanych decyzji. Pamiętać bowiem należy, że decydujące znaczenie dla ustalenia kręgu stron postępowania miała zawartość katastru nieruchomości (ewidencji gruntów i budynków), która dla Starosty była zasadniczym dokumentem w niniejszej sprawie (por. art. 11d ust. 5, art. 11f ust. 3 i ust. 6 specustawy drogowej). Zmiana stosunków własnościowych w toku postępowania musiała zostać jednak uwzględniona, ponieważ jest regulowana bezwzględnie obowiązującym przepisem art. 30 § 4 K.p.a. Zgodnie z nim w sprawach dotyczących praw zbywalnych w razie zbycia prawa w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępuje jej następca prawny. Wobec tego treść wypisu z rejestru gruntów miała znaczenie drugorzędne, skoro Gmina Miejska [...] była stroną postępowania także przed wskazanymi datami. Akt notarialny dotyczący działki nr 2185 sporządzono również 21.03.2011 r. (Rep. [...]). Wypada podkreślić, że o fakcie utraty statusu stron w związku ze zbyciem udziałów działce nr 2185 poinformował zbywających organ I instancji przed wydaniem decyzji (por. k. 54 segregator nr 6 akt I instancji)

Wbrew twierdzeniom skarżących decyzja Starosty zawiera rozstrzygnięcia mające na celu ochronę interesów osób trzecich. Kwestie te ujęto w punkcie 11, z którego wynika że inwestycja nie może utrudniać osobom trzecim dostępu do drogi publicznej, nie może wywoływać uciążliwości powodowanych przez hałas, wibracje. Działki nr 2184/7 i nr 2185/1 powstałe odpowiednio z podziału działek nr 2184/4 i nr 2185 zostały skomunikowane z przyszłą drogą przez zaprojektowane zjazdy, co obrazuje plan sytuacyjny dotyczący budowy drogi powiatowej nr 1724R (ul. S.) od km 3+829 do km 5+960 oraz przebudowa drogi powiatowej 1766R (ul. M.) od km 5+960 do km 6+465 oraz od km 6+560 do km 7+096. Droga na odcinku przylegającym do działek skarżących będzie odwadniana powierzchniowo. Przewidziano do budowy zbiorniki retencyjno-odparowujące, a rowy odwadniające zaplanowano pomiędzy nawierzchnią drogi i chodnikiem, który w ocenie skarżących nie zostanie wybudowany; wskazane dokumenty świadczą jednak o bezzasadności podniesionego zarzutu. Jedynie na odcinku dotychczasowej działki nr 2184/4 nie zaplanowano chodników, co jednak uzasadniono tymczasowym charakterem tego odcinka – do czasu wykonania rozbudowy drogi wojewódzkiej nr [...] i wybudowania skrzyżowania typu rondo, z którą łączy się początek drogi nr [...] km 3+829. Urządzenia odwadniające oraz odprowadzające wodę spełniają wymogi przepisów § 101 – § 108 przywoływanego uprzednio rozporządzenia z 2 marca 1999 r.. Natomiast nie mogą skarżący skutecznie zarzucać braku chodnika wzdłuż ul. P., skoro ulica ta (droga nr [...]) nie jest przedmiotem inwestycji. Należy podkreślić, że nie każda droga wymaga posiadania chodnika, ponieważ powołane już rozporządzenie z 2 marca 1999 r. za element równoważny drogi uznaje pobocze (por. § 10 ust. 1 pkt 2, § 36 - § 41, § 43 - 45). Słusznie Wojewoda uznał też, że skoro działki te są niezabudowanymi gruntami ornymi to kwestia hałasów i wibracji nie wymagała od inwestora podjęcia działań mających na celu ich ochronę przed tymi wpływami. Przepisy powołanego rozporządzenia przewidują stosowanie środków ochrony – urządzeń ochrony przed hałasem i wibracjami, w tym ekranów akustycznych w przypadku, gdy prognozowane ich poziomy przekraczają wartości dopuszczalne. Budowa tych urządzeń jest możliwa również po wybudowaniu drogi w wypadku stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu i wibracji. Natomiast zagadnienia ochrony środowiska zostały ocenione przez Burmistrza Miasta [...] w decyzji z [...].08.2010 r.

W tych okolicznościach skargę A. i J. Ł. należało uznać za niezasadną i ją oddalić, o czym orzeczono w sentencji wyroku na podstawie art. 151 Ppsa.