Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 592/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2009-05-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6072 Scalenie oraz podział nieruchomości
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 93 ust. 1, ust. 4, ust, 5, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski, Sędziowie Sędzia WSA Andrzej Cisek, Sędzia NSA Julia Szczygielska (sprawozdawca), , Protokolant Katarzyna Grott, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 maja 2009 r. sprawy ze skargi G.J. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem dnia [...], Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu zażalenia G.J. od postanowienia Prezydenta Miasta W. z dnia [...], Nr [...] w sprawie negatywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości położonej w W. – obręb K., oznaczonej jako działka nr [...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt.1k.p.a. i art.144 k.p.a. oraz art.93 i art.94 ust.1 pkt.2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami /Dz.U. z 2004r., Nr 261, poz.2603 ze zm./, utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

W motywach tego rozstrzygnięcia, organ odwoławczy stwierdził, że wnioskodawca G.J. - przedkładając wstępny projekt podziału działki numer [...] wniósł o wydanie postanowienia stwierdzającego jego zgodność z decyzją o warunkach zabudowy z dnia [...], Nr [...], wskazując, że celem podziału jest wydzielenie 8 działek budowlanych z przeznaczeniem pod zabudowę jednorodzinną oraz dwóch działek pod drogi wewnętrzne.

Opisanym wyżej postanowieniem Prezydent Miasta W. negatywnie zaopiniował wstępny projekt podziału przedmiotowej działki wskazując, że w projekcie nie uwzględniono konieczności wydzielenia drogi klasy lokalnej łączącej wydzielone działki z ulicą [...] /pkt 2.3.2 załącznika do decyzji/.

W zażaleniu na to postanowienie G.J. wniósł o jego uchylenie i pozytywne zaopiniowanie wstępnego projektu podziału działki. Zdaniem odwołującego brak wydzielenia drogi klasy lokalnej łączącej działki z ulicą [...] nie narusza warunku z pkt 2.3.2 załącznika do decyzji, gdyż warunek ten dotyczy dopiero samego zamierzenia inwestycyjnego, a nie podziału działki. Podkreślił przy tym, że wydzielone działki mają dostęp do drogi publicznej poprzez działki numer 285 i 264.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wskazało, że wobec braku miejscowego planu zagospodarowania dla terenu objętego podziałem, opiniowaniu podlega zgodność wstępnego projektu podziału działki z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

Podkreśliło, że w postępowaniu podziałowym dotyczącym nieruchomości objętej współwłasnością, konieczny jest w obu etapach postępowania podziałowego zgodny wniosek wszystkich współwłaścicieli. Brak takiego zgodnego wniosku nie wyłącza co prawda oceny zgodności projektu podziału z planem lub decyzją o warunkach zabudowy, ale strona składająca wniosek musi przedstawić orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c. - zastępujące brakujący wniosek współwłaściciela. Zasada ta dotyczy także współwłasności łącznej w tym małżeńskiej. Z akt sprawy wynika, że działka nr [...], dla której prowadzona jest Kw [...] - objęta jest współwłasnością małżeńską J. i G.J.. Skoro zaś wniosek o wydanie opinii złożył tylko jeden z współwłaścicieli, to już z tego względu nie mógł być on uwzględniony. Tego rodzaju brak mógłby być usunięty po stosownym pouczeniu strony przez organ I instancji, ale w tej sprawie pouczenie nie było celowe, albowiem rzeczywiście wstępny projekt podziału nie jest zgodny z decyzją o warunkach zabudowy w tej części, na którą wskazał organ I instancji. Natomiast organ odwoławczy nie jest uprawniony do konwalidowania w trybie art. 64 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego wadliwości złożonego wniosku /por. wyrok NSA z dnia 15.06.2007r I OSK 786/06 LEX 335137/

Zdaniem Kolegium, nie jest trafny zarzut G.J., że wydzielenie drogi klasy lokalnej nie stanowi naruszenia warunku określonego w pkt 2.3.2 załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, lecz dotyczy samego zamierzenia inwestycyjnego, gdyż jest to zarzut bezprzedmiotowy.

Co prawda zgodnie ze wskazanym punktem załącznika decyzji o warunkach zabudowy wybudowanie drogi lokalnej ma nastąpić dopiero przed oddaniem do użytkowania pierwszego budynku, ale przy ocenie zgodności projektu podziału z decyzją o warunkach zabudowy nie chodzi przecież o budowę drogi publicznej lokalnej /która zresztą nie będzie inwestycją Wnioskodawcy/ ale o to, żeby zapewnić możliwość powstania takiej drogi-ulicy.

Stosownie do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie /Dz.U. Nr 43, poz.430/, szerokość ulicy w liniach rozgraniczających, z zastrzeżeniem ust 3 i 4 nie powinna być mniejsza niż określona w tabeli umieszczonej w paragrafie 7 rozporządzenia.

Dla drogi lokalnej /symbol "L"/ szerokość nie może być mniejsza niż 12 m. Droga łącząca projektowane działki z drogą publiczną - działka nr 285 - nie spełnia tego parametru, gdyż szerokość tej drogi wynosi 8m / i dlatego konieczne byłoby uwzględnienie w podziale działki nr 223/5 pasa gruntu zapewniającego możliwość powstania drogi lokalnej.

Z tych to zatem względów Kolegium utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji.

Skargę do Sądu na opisane wyżej postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Wałbrzychu złożył G.J.. Zarzucając naruszenie przepisów procedury administracyjnej, tj. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 144 kpa., jaki i art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a., a także naruszenie przepisu art. 97 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.) – wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Uzasadniając powyższe zarzuty, G.J. stwierdził, że prawdą jest, że z wnioskiem o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości wystąpił jedynie skarżący, podczas gdy nieruchomość ta jest przedmiotem współwłasności łącznej obojga małżonków, tj. J. i G.J.. Powyższe pozostawało w sprzeczności z przepisem art. 97 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który stanowi, że jeżeli nieruchomość jest przedmiotem współwłasności lub współużytkowania wieczystego, podziału można dokonać na wniosek wszystkich współwłaścicieli, albo współużytkowników wieczystych. W tej sytuacji organ I instancji zobowiązany był wezwać wnoszącego podanie (wniosek) do usunięcia jego braków w terminie 7 dni, w trybie przewidzianym przepisem art. 64 § 2 k.p.a.. Tymczasem organ I instancji takiego wezwania nie dokonał, co spowodowało, że postanowienie Prezydenta Miasta W. z dnia [...] opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości zostało wydane z naruszeniem prawa, w szczególności przepisu art. 64 § 2 kpa. w związku z w/w art. 97 ust. 2 ustawy. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w toku rozpatrywania zażalenia, zwróciło uwagę na to uchybienie, jednakże zamiast uchylić postanowienie organu I instancji i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia na podstawie art. 138 § 2 w związku z art. 144 k.p.a., dokonało merytorycznego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie.

Niezależnie od powyższego skarżący wskazał, że organ odwoławczy nie dokonał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowej sprawy, czego wymaga ustanowiona w art. 7 k.p.a. zasada ogólna prawdy obiektywnej.

W szczególności, stwierdzając niezgodność projektowanego podziału nieruchomości (działka nr [...]) z pkt 2.3.2. załącznika do decyzji o warunkach zabudowy, organ odwoławczy oparł się wprost na zapisie tegoż punktu, bez uprzedniego wyjaśnienia wątpliwości odnoszących się do brzmienia tegoż zapisu. Tymczasem, zdaniem skarżącego, treść pkt 2.3.2 załącznika do decyzji o warunkach zabudowy jest wyjątkowo niejasna. Punkt ten dotyczy konieczności skomunikowania zamierzenia inwestycyjnego z drogą publiczną (ul. [...]) poprzez drogę posiadającą parametry drogi lokalnej zgodnie z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 43, poz. 430), jednakże z zapisu tego w żaden sposób nie wynika, na czym to skomunikowanie miałoby polegać. Wątpliwości pogłębia lektura załącznika nr 3 do decyzji o warunkach zabudowy, który to w punkcie 4 wskazuje, że miejsce planowanej inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej -ul. [...] poprzez drogi wewnętrzne.

Opisane niejasności zdały się wprowadzić w błąd również organ odwoławczy, który w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia z jednej strony pisze o konieczności uwzględnienia w podziale działki nr [...] pasa gruntu zapewniającego możliwość powstania drogi lokalnej, z drugiej zaś strony - wskazuje, że droga łącząca projektowane działki z drogą publiczną tj. działka nr [...], posiada szerokość 8 metrów (zamiast wymaganych 12 m), podczas gdy w rzeczywistości nie jest to szerokość działki nr [...], lecz szerokość projektowanych dróg wewnętrznych.

Wspomniany punkt 2.3.2. załącznika do decyzji o warunkach zabudowy budzi zdaniem skarżącego dalsze wątpliwości. Z zapisu tego punktu wynika, że wybudowanie drogi komunikującej zamierzenie z drogą publiczną (ul. [...]) powinno nastąpić przed oddaniem do użytkowania pierwszego budynku. Takie sformułowanie musi dziwić, albowiem decyzja o warunkach zabudowy jest aktem skierowanym do inwestora (skarżącego), który w żadnym razie nie może być zobowiązany do realizowania inwestycji w zakresie budowy dróg publicznych.

Powyższych niejasności organ odwoławczy przed wydaniem zaskarżonego postanowienia nie wyjaśnił, co w konsekwencji oznacza, iż postanowienie to zostało wydane bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego sprawy, a więc z naruszeniem przepisu art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a.

Z tych przyczyn wniesiona skarga jest w ocenie skarżącego konieczna i uzasadniona.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie orzeka o istocie sprawy administracyjnej, czyli nie przyznaje określonych uprawnień, jak i nie odmawia ich przyznania, lecz rozstrzyga o legalności decyzji, postanowienia, to jest o ich zgodności z prawem na podstawie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji, postanowienia.

Działając zatem w granicach kompetencji wynikających z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm./, Wojewódzki Sąd Administracyjny jest obowiązany skontrolować, czy zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, czy też to prawo narusza i w zależności od tej oceny orzec w sposób przewidziany w art. 145 lub art. 151 w/w ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Dokonując kontroli legalności zaskarżonego postanowienia, Sąd stosownie do zapisu art. 134 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nie jest związany granicami skargi. Przepis ten umożliwia Sądowi wszechstronne i obiektywne zbadanie sprawy niezależnie od podniesionych zarzutów.

Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy, Sąd stwierdził, że skarga nie może być uwzględniona, jako że ocena przeprowadzonego postępowania oraz stanowisko organu odwoławczego nie daje podstaw do uchylenia zaskarżonego postanowienia, jak i poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Podstawę materialno-prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami /Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm./, zwaną dalej "ustawą o gospodarce nieruchomościami".

I tak zgodnie z art. 93 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. W razie braku tego planu stosuje się przepisy art. 94.

W myśl zaś art. 94 ust. 1 omawianej ustawy, w przypadku braku planu miejscowego, jeżeli nieruchomość jest położona na obszarze nieobjętym obowiązkiem sporządzenia tego planu - podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli:

1) nie jest sprzeczny z przepisami odrębnymi, albo

2) jest zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z treści przywołanych uregulowań wynika, że podstawową przesłanką dopuszczalności proponowanego podziału nieruchomości - gdy brak jest planu miejscowego - jak w niniejszej sprawie, jest niesprzeczność z przepisami odrębnymi albo zgodność z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania przestrzennego.

Istotne jest przy tym, że zgodność proponowanego podziału nieruchomości z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta / art.93 ust.4 ustawy /. Opinię tę wyraża się w formie postanowienia na które służy zażalenie /art.93 ust.5 ustawy/.

Wskazać należy, że w orzecznictwie administracyjnym ukształtował się pogląd, że postanowienie opiniujące wstępny projekt podziału jest wydawane w toku postępowania o podział nieruchomości, a pozytywna opinia stanowi jedynie podstawę do opracowania projektu podziału nieruchomości.

Niesporne jest w niniejszej sprawie, że pismem z dnia 23 kwietnia 2008r. skarżący G.J. zwrócił się do organu I instancji o wydanie postanowienia stwierdzającego zgodność proponowanego podziału działki nr [...], obręb nr 15 K. z decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...], Nr [...] o warunkach zabudowy przedmiotowej działki.

Niesporne jest także w sprawie, że w/w decyzją z dnia [...], Nr [...] Prezydent Miasta W. po rozpatrzeniu wniosku J.J. i G.J., powołując się na przepis art.4 ust.2, art.59 ust.1, art.60, art.53 ust.4, art.61 ust.1, art.64 ust.1 ustawy z dnia 27 marca 2003r o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./ - ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu mieszkaniowego w zabudowie jednorodzinnej z urządzeniem budowlanymi i drogami przy ul. [...] w W. /działka nr [...]/, obręb nr 15 K./, na terenie zaznaczonym w załączniku graficznym nr 2 przy zachowaniu warunków określonych w załączniku nr 1.

Tak jak to już wyżej Sąd podkreślił, zgodnie z treścią art.94 ust.1 pkt.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, koniecznym jest aby podział nieruchomości był zgodny z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Oznacza to w niniejszej sprawie, że tak Prezydent Miasta W. jako organ I instancji, jak i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. jako organ odwoławczy, miały obowiązek sprawdzenia /konfrontacji/ proponowanego przez skarżącego podziału nieruchomości z zapisami w/w decyzji z dnia [...], Nr [...] o warunkach zabudowy, analizując go pod względem wymogów określonych w art.94 ust.1 pkt.2 ustawy.

Wskazać w tym miejscu należy, że zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm./, decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu określa rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie - co istotne jest w niniejszej sprawie - obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji /art.64 ust.1 w związku z art.54 /.

Zatem ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy mają nie tylko istotne znaczenie dla przyszłej inwestycji, lecz ustalenia te są wiążące dla wszystkich podmiotów i organów. Oznacza to, że są one również wiążące dla przyszłego podziału nieruchomości.

Innymi słowy w procesie podziału nieruchomości właściwy organ nie może dokonać podziału danej nieruchomości wbrew ustaleniom decyzji o warunkach zabudowy, skoro przepis art.94 ust.1 pkt.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami zezwala na dokonanie podziału jedynie w zgodzie z warunkami określonymi w decyzji o warunkach zabudowy.

Mając na uwadze powyższe, Sąd w pełni podziela rozstrzygnięcia organów orzekających w niniejszej sprawie, stwierdzając, że brak jest podstaw do wzruszenia zaskarżonego w niniejszej sprawie postanowienia, skoro funkcjonująca w obrocie prawnym opisana wyżej decyzja z dnia [...], Nr [...] o warunkach zabudowy dla przedmiotowej nieruchomości ma wiążący charakter dla organów w sprawie podziału przedmiotowej nieruchomości.

W okolicznościach niniejszej sprawy, zarzut skarżącego, że rozpoznano wniosek o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału złożony jedynie przez skarżącego G.J. - nie ma istotnego znaczenia.

Wskazać przy tym należy na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaprezentowane w wyroku z dnia 5 stycznia 2007r, sygn. akt I OSK 953/06 , zgodnie z którym, cyt.:

"... ustawa o gospodarce nieruchomościami wymóg wspólnego wniosku współwłaścicieli lub współużytkowników wieczystych przewidziała nie dla opiniowania projektu podziału, lecz dla wniosku o definitywny podział nieruchomości /art.97 ust.2/. Podział może więc nastąpić tylko na wspólne żądanie tych osób, a w braku ich zgodnego stanowiska w tej kwestii spór rozstrzyga sąd powszechny w trybie wskazanym przepisami k.p.c. na podstawie art.199 k.c. Względy, które spowodowały przyjęcie takiej regulacji prawnej przy żądaniu podziału nieruchomości, nie istnieją przy opiniowaniu projektu podziału, gdzie osobie zainteresowanej chodzi o wstępną opinię co do możliwości podziału, która to opinia może następnie zadecydować o trybie dalszego postępowania. Dlatego ustawa nie przyjęła, iż o taka opinię muszą wystąpić wszyscy współwłaściciele lub wszyscy współużytkownicy wieczyści...".

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi, kontrola zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, a do czego ograniczają się kompetencje Sądu, jako, że Sąd nie może oprzeć kontroli o kryterium słuszności czy sprawiedliwości społecznej - nie wykazała, by postanowienie to, jak i poprzedzające go postanowienie organu I instancji, wydane zostało z naruszeniem przepisów tak prawa materialnego jak i prawa procesowego.

Z braku zatem uzasadnionych podstaw, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu nie mógł uwzględnić skargi G.J., a wobec tego oddalił ją w myśl art.151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

H.B.25.06.2009r.