Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3274/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 w zw z art. 35 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 154 par. 6, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędziowie sędzia NSA Anna Łuczaj /spr./ sędzia del. WSA Katarzyna Golat Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Małopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 września 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 187/14 w sprawie ze skargi D. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie znak: [...] oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 187/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie - po rozpoznaniu skargi D. K. na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę Małopolskiego w sprawie znak: [...] - zobowiązał Wojewodę Małopolskiego do wydania w terminie 30 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie z wniosku skarżącej D. K. z dnia [...] grudnia 2012 r. (pkt I wyroku); stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt II); wymierzył Wojewodzie Małopolskiemu grzywnę w wysokości 2.000 zł (pkt III); zasądził od Wojewody Małopolskiego na rzecz skarżącej D. K. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, a w pozostałym zakresie wniosek oddalił (pkt IV wyroku).

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że w dniu 20 maja 2014 r. D. K. wniosła skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Małopolskiego, zarzucając naruszenie art. 35 § 3 i art. 36 k.p.a. przez rażące przekroczenie terminów do załatwienia sprawy w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Skarżąca wniosła o zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do wydania decyzji w terminie 14 dni od daty doręczenia akt organowi, zobowiązanie Wojewody Małopolskiego do ukarania dyscyplinarnego pracownika winnego niezałatwienia sprawy w terminie, zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżąca wskazała, iż dnia [...] grudnia 2012 r. wniosła do Wojewody Małopolskiego wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o pozwoleniu na budowę nr [...], wydanej dnia [...] lipca 1997 r. w Wieliczce przez Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, i wniosek ten nie został rozpatrzony merytorycznie. Pismem z dnia [...] kwietnia 2013 r. Małopolski Urząd Wojewódzki - Wydział Infrastruktury wystosował ponaglenie do Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka i zażądał ustosunkowania się do zarzutów podniesionych we wniosku D. K. oraz po raz kolejny zażądał przekazania akt administracyjnych związanych z wydaniem rzeczonej decyzji.

Wobec braku załatwienia sprawy w ustawowym terminie skarżąca w dniu 20 października 2013 r. złożyła zażalenie - stosownie do art. 37 § 1 k.p.a. - do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Wodnej na niezałatwienie sprawy w terminie. Zażalenie zostało rozpoznane przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, który postanowieniem z dnia [...] grudnia 2013 r. odmówił wyznaczenia Wojewodzie Małopolskiemu dodatkowego terminu do załatwienia sprawy. Pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. Małopolski Urząd Wojewódzki w Krakowie zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka o odtworzenie akt administracyjnych w zakresie koniecznym dla merytorycznego zakończenia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Wojewoda wyznaczył dwumiesięczny termin na odtworzenie akt. D. K. pismem z dnia 10 lutego 2014 r. wezwała Urząd Miasta i Gminy Wieliczka do odtworzenia akt administracyjnych w terminie dwóch miesięcy. Skarżąca podniosła, iż do dnia wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie została wydana decyzja administracyjna w przedmiocie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę. Postępowanie w tej sprawie toczy się już 18 miesięcy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Małopolski wniósł o jej oddalenie i przedstawił chronologię czynności podejmowanych w sprawie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności decyzji. Podniósł, że niezałatwienie sprawy w terminach ustawowych związane jest wyłącznie z faktem nieposiadania przez organ prowadzący sprawę akt postępowania zakończonego decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...]. Wobec tego termin załatwienia sprawy został przesunięty do czasu uzyskania akt przedmiotowej sprawy. Niezależnie od powyższego, działając na podstawie art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Wojewoda wystąpił pismem z dnia 22 maja 2014 r. do D. K. o dostarczenie konkretnych i jednoznacznych dowodów wskazujących, że podana we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzja z dnia [...] lipca 1997 r. znak: [...] dotyczy inwestycji zrealizowanej na działce nr [...] przy ul. M. w Wieliczce. Z załączonej do wniosku D. K. kopii ww. decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] lipca 1997 r. nie wynika, że dotyczy działki nr [...] przy ul. M. w Wieliczce, gdyż w decyzji tej nie podano żadnych numerów działek. Ponadto zwrócono uwagę, że stwierdzono rozbieżności zawarte we wniosku D. K. o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji. We wniosku tym D. K. wskazuje, że wspomniana decyzja administracyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 p. 2 zd. 2 k.p.a., gdyż organ wydający w toku postępowania wyjaśniającego nie uzyskał wymaganego prawem zezwolenia Sądu Opiekuńczego w przedmiocie zgody na budowę urządzeń. Organ administracji publicznej ograniczył się jedynie do odebrania oświadczenia od M. K. tj. matki D. K., która w imieniu córki zezwoliła na przeprowadzenie przez wspomnianą działkę sieci kanalizacyjnej - dowód nr [...], kopia oświadczenia M. K. o wyrażeniu zgody w imieniu córki na budowę kanalizacji i przepompowni ścieków. Natomiast na dołączonej do wniosku kserokopii oświadczenia widnieje data: 19.08.98 r. Oznacza to, że oświadczenie to złożone zostało po wydaniu spornej decyzji z dnia [...] lipca 1997 r., dlatego nie może stanowić dowodu, w oparciu o który wydana została ta decyzja. Zwrócono się także do D. K., o podanie informacji, jeżeli takie posiada, gdzie może znajdować się projekt budowlany tej inwestycji, kto reprezentował Grupę Inicjatywną Budowy Kanalizacji, lub jeśli posiada jakiekolwiek inne informacje bądź dowody związane z ww. decyzją o ich przekazanie. W świetle powyższych działań organu brak jest podstaw do zarzucenia Wojewodzie Małopolskiemu przewlekłości w prowadzeniu sprawy, jak również podejmowania przez organ jakichkolwiek działań dyscyplinarnych wobec pracowników urzędu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał skargę za zasadną. Sąd przytoczył art. 52 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie i stwierdził, że skarżąca wyczerpała ten tryb - w piśmie z dnia 25 października 2013 r. złożyła zażalenie w trybie art. 37 k.p.a. na niezałatwienie sprawy w terminie przez Wojewodę Małopolskiego.

Sąd przytoczył art. 149 p.p.s.a., podnosząc, że o przewlekłym prowadzeniu postępowania przez organ administracji można mówić wówczas, gdy podejmowane przez organ czynności nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych. Przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego zaistnieje zawsze wtedy, gdy można organowi skutecznie zarzucić niedochowanie należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie. Przewlekłość postępowania obejmuje więc takie przypadki prowadzenia postępowania w sprawach indywidualnych jak wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, wykonywanie czynności pozornych powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny, mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzeby wynikające z istoty sprawy. W postępowaniu sądowoadministracyjnym w sprawie ze skargi na przewlekle prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej sąd administracyjny bada zatem, czy podejmowane przez organ czynności zmierzają do należytego i szybkiego załatwienia sprawy, w jakich odstępach czasu są one podejmowane, a także czy nie są to czynności pozorne, przedłużające postępowanie i nieprowadzące w istocie do wydania stosownego rozstrzygnięcia. Jednocześnie Sąd wskazał, że orzekając w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania sąd administracyjny - po stwierdzeniu, że postępowanie administracyjne było prowadzone w sposób przewlekły - jest uprawniony i zobowiązany do dokonania oceny, czy w związku ze stwierdzoną przewlekłością miało miejsce rażące naruszenie prawa.

Sąd nie zgodził się z argumentacją Wojewody zawartą w odpowiedzi na skargę. Sąd przyznał, że do rozpoznania sprawy nieważności decyzji konieczne jest dysponowanie aktami administracyjnymi związanymi z wydaniem tej decyzji, przynajmniej w takim zakresie, jakiego dotyczy wniosek o stwierdzenie nieważności. Nie można jednak przyjąć, że brak akt sprawy głównej całkowicie zwalnia organ właściwy do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności z obowiązku jego rozpoznania. Obowiązkiem Wojewody Małopolskiego było podjęcie wszelkich działań, aby rozpoznanie wniosku stało się możliwe tzn. działań zmierzających do uzyskania akt postępowania głównego (oryginalnych lub odtworzonych). Obowiązku tego Wojewoda Małopolski nie dopełnił. Sąd podniósł, że dopiero po 11 miesiącach od otrzymania wniosku strony o stwierdzenie nieważności Wojewoda uzyskał odpowiedź od Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, iż organ ten nie posiada akt sprawy o pozwolenie na budowę (pismo z dnia 3 grudnia 2013 r.). Wojewoda zwrócił się o przesłanie akt pismem z dnia 29 stycznia 2013 r. i ponownie w dniu 30 kwietnia 2013 r. Po otrzymaniu w dniu 18 czerwca 2013 r. pisma Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka, że organ czyni starania celem odnalezienia akt w przedmiotowej sprawie - przez kolejnych niemal 6 miesięcy Wojewoda nie podejmował w sprawie żadnych dalszych czynności. Dopiero 2 grudnia 2013 r. Wojewoda Małopolski wystosował do organu I instancji kolejne ponaglenie w sprawie, a także w tym dniu wykonano rozmowę telefoniczną z Urzędem Miasta i Gminy Wieliczka. Skutkiem tych czynności była opisana wyżej informacja, iż akta sprawy nie zostały znalezione w Urzędzie Gminy Wieliczka, za wyjątkiem samej decyzji o pozwoleniu na budowę. W dalszej kolejności Wojewoda w dniu 5 grudnia 2013 r. zwrócił się do Starostwa Powiatowego w Wieliczce z zapytaniem dotyczącym ewentualnego posiadania akt w tej sprawie. Tego samego dnia zwrócił się do organu I instancji o wszczęcie postępowania w celu odtworzenia akt sprawy dotyczących decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności w terminie do dnia 30 stycznia 2014 r., a w dniu 29 stycznia 2014 r. wyznaczył kolejny termin dla organu I instancji tj. dwumiesięczny od daty otrzymania pisma Wojewody z dnia 29 stycznia 2014 r., przy czym dopiero wówczas organy porozumiały się co do tego, że zakres odtworzenia akt może obejmować tylko te ich część, która jest niezbędna do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Sąd podkreślił, iż podjęcie opisanych wyżej czynności na początku grudnia 2013 r. związane było z wezwaniem Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] listopada 2013 r., który rozpoznając zażalenie na bezczynność Wojewody Małopolskiego zwrócił się do tego organu o przedstawienie stanowiska w sprawie. Odpowiedzi udzielono w piśmie z dnia [...] grudnia 2013 r. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2013r. wprawdzie odmówił wyznaczenia Wojewodzie Małopolskiemu terminu do załatwienia sprawy, jednak zwrócił uwagę, że okoliczność trwania "negocjacji" w przedmiocie wycofania wniosku przez stronę nie zwalnia organu administracji od rozpoznania tego podania. Wskazano również, że nieuzyskanie akt sprawy również nie stanowi obiektywnej przyczyny zwalniającej z zachowania terminów załatwienia sprawy, określonych w kodeksie postępowania administracyjnego. Mimo braku odpowiedzi na pismo z dnia 29 stycznia 2014 r., skierowane do Urzędu Miasta i Gminy w Wieliczce, zakreślające termin do odtworzenia akt administracyjnych na 2 miesiące od otrzymania tego pisma (który to termin upłynął bezskutecznie w dniu 2 kwietnia 2014 r.) Wojewoda Małopolski nie podjął w sprawie kolejnych czynności wobec Burmistrza Miasta i Gminy w Wieliczce. W dniu 14 maja 2014r. Wojewoda Małopolski zwrócił się natomiast do Starostwa Powiatowego w Wieliczce o odtworzenie akt w przedmiotowej sprawie w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania pisma Wojewody z dnia 14 maja 2014 r. W dniu 20 maja 2014 r. do organu administracji właściwego do rozpoznania sprawy nieważności wpłynęła skarga D. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania. Skutkiem tego było wystosowanie do niej pisma przez Wojewodę Małopolskiego "o dodatkowe wyjaśnienia w sprawie zarzutów z wniosku strony o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] lipca 1997 r.". Do dnia wydania wyroku tj. do dnia [...] września 2014 r. (a więc przez kolejne 4 miesiące) Wojewoda Małopolski nie podejmował żadnych więcej czynności. W ocenie Sądu wielomiesięczne "przestoje" w prowadzonym postępowaniu czynią zasadnym zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Wojewoda otrzymał wniosek strony o stwierdzenie nieważności decyzji w dniu [...] stycznia 2013 r. i mimo upływu 20 miesięcy od tego dnia nie był w stanie uzyskać akt sprawy o pozwolenie na budowę. Nie podejmował stanowczych i zdecydowanych kroków celem uzyskania tych akt, swoje postępowanie tłumacząc "negocjacjami" prowadzonymi z wnioskodawczynią, których celem było cofnięcie przez nią wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji. Zdaniem Sądu taki sposób prowadzenia postępowania wskazuje na naruszenie zasady szybkości postępowania, wynikającej z art. 12 k.p.a. i uzasadnia uwzględnienie skargi i zobowiązanie organu do wydania w terminie 30 dni aktu lub dokonania czynności w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności. Wyjątkowa pasywność Wojewody Małopolskiego, a także okres, który upłynął od dnia wniesienia wniosku D. K. uzasadnia przyjęcie, iż stwierdzona przez Sąd przewlekłość postępowania rażąco narusza prawo. Sąd wyjaśnił, że rażącego naruszenia prawa Sąd upatruje nie tyle w niezałatwieniu wniosku w terminie, bo rzeczywiście bez akt sprawy jest to co najmniej znacznie utrudnione, ale w opieszałości w podejmowaniu działań zmierzających do ich odtworzenia przez właściwy organ. Dopiero bowiem po ponad roku organy ustaliły, że odtworzenie akt jest niezbędne i ustaliły zakres odtworzenia.

Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę wymierza się w wysokości do dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z Komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia [...] lutego 2014r. w sprawie przeciętnego wynagrodzenia w gospodarce narodowej w 2013 r. (M.P. z 2014 poz.146), wydanym na podstawie art. 20 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) przeciętne wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013r. wyniosło 3.650,06 zł. Oznacza to, że górna granica grzywny, jaką sąd może wymierzyć w niniejszej sprawie, wynosi obecnie 36.500,60 zł. Za odpowiednią do całokształtu okoliczności sprawy Sąd uznał grzywnę w wysokości 2.000,00 zł, która spełnia zarówno funkcję represyjną, jak i prewencyjną.

W skardze kasacyjnej Wojewoda Małopolski, reprezentowany przez r.pr. A. O. – P., zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 149 § 1 p.p.s.a., w związku z art. 35 § 1 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie przez Sąd I instancji, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa;

2. art. 149 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 35 § 5 k.p.a. poprzez przyjęcie, że Wojewoda Małopolski dopuścił się przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, z pominięciem tej okoliczności, że przekroczenie terminu załatwienia sprawy nastąpiło z przyczyn niezależnych od organu;

3. art. 154 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że istnieją przesłanki do wymierzenia organowi grzywny.

W oparciu o powyższe zarzuty Wojewoda Małopolski wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie lub o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi kasacyjnej w trybie art. 188 p.p.s.a., tj. wydanie orzeczenia reformacyjnego oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przytoczył art. 35 k.p.a. i zaznaczył, że z orzecznictwa sądowoadministracyjnego wynika, że określony w przepisach prawa termin do załatwienia sprawy przez organ administracyjny liczy się od dnia doręczenia akt organowi. Organ ten musi mieć bowiem realną możliwość podjęcia rozstrzygnięcia do czego niezbędne mu są kompletne, oryginalne akta administracyjne (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1626/11, wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II SAB/Wr 57/10). W niniejszej sprawie organ takimi aktami nie dysponował, co uniemożliwiało prowadzenie postępowania. Organ nie posiadał bowiem kompletnych i oryginalnych akt sprawy, które pozwalałyby orzekać w sprawie wniosku o stwierdzenie nieważności. Jednocześnie organ czynił wszelkie możliwe starania celem rozpatrzenia wniosku skarżącej.

Organ podniósł, iż Sąd I instancji nie wziął pod uwagę okoliczności, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana zostało ponad 16 lat temu, co w dużej mierze ma wpływ na możliwość skompletowania akt sprawy. Bezpodstawne są twierdzenia Sądu, że do dnia wydania wyroku tj. do dnia [...] września 2014 r. Wojewoda Małopolski nie podejmował żadnych czynności, ponieważ również po wniesieniu skargi podejmowane były dalsze czynności przez organ, co wynika z akt sprawy, w tym m.in. w piśmie z dnia 6 czerwca 2014 r. skierowanym do Starostwa Powiatowego w Wieliczce wskazano ponownie temu organowi, że jest organem właściwym dla odtworzenia akt sprawy, następnie pismem z dnia 11 sierpnia 2014 r. wysłano kolejne ponaglenie do Starostwa Powiatowego w Wieliczce i dnia [...] października 2014r. skierowano następne ponaglenie. Dodatkowo organ podniósł, że z pisma Starostwa Powiatowego w Wieliczce z dnia 13 października 2014 r. wynika, że Starosta Wielicki skierował do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego z Wojewodą Małopolskim w zakresie wskazania organu właściwego do odtworzenia poszukiwanych akt. Wbrew twierdzeniom Sądu organ podejmował nieustanne działania celem pozyskania akt sprawy. Przypisywanie skarżącemu organowi rażącego naruszenia prawą w sytuacji, gdy z przyczyn niezależnych od niego skompletowanie akt nie było możliwe, pozostaje w sprzeczności z art. 35 § 5 k.p.a. który do terminów załatwienia sprawy nie wlicza opóźnień z przyczyn niezależnych od organu. Okolicznością, która nie miała wpływu na tok podejmowanych przez organ działań, były działania skarżącej D. K. zmierzające do porozumienia w kwestii wypłaty ewentualnego odszkodowania, a w następstwie wycofania wniosku w sprawie. Okoliczności te, wbrew ustaleniom Sądu, nie skutkowały zaniechaniem przez organ niezbędnych czynności w sprawie. Organ nie czekał biernie na odnalezienie akt sprawy, ale przeprowadził postępowanie wyjaśniające w sprawie w maksymalnym zakresie, jaki był możliwy w sytuacji braku oryginalnej dokumentacji. Organ stwierdził, że przed wymierzeniem kary grzywny Sąd winien ustalić jak przebiegało postępowanie organu i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone fakty wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też taki sposób działania jest wynikiem innych okoliczności niezależnych od organu prowadzącego postępowanie. Stwierdzona przewlekłość w działaniach organu spowodowana była, jak wykazano w trakcie postępowania, z brakiem materiału dowodowego w sprawie, dla odtworzenia którego organem wyłącznie właściwym jest Starosta Wielicki, a orzekanie przez organ w sposób legalny może odbywać się wyłącznie na podstawie materiału sprawy, czyli oryginalnych akt administracyjnych, którymi musi dysponować organ właściwy w sprawie stwierdzenia nieważności. Odtworzenia takiego winien dokonać organ właściwy tj. organ przed którym sprawa toczyła się w pierwszej instancji, a w sytuacji gdy organ ten już nie istnieje, organ obecnie rzeczowo właściwy do załatwienia danej sprawy. Organem tym jest Starosta Wielicki, który takich działań nie podjął, pomimo ponagleń Wojewody Małopolskiego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie.

Chybiony jest zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 149 p.p.s.a. oraz art. 35 k.p.a., a to z poniższych względów.

Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 – art. 149 § 2 p.p.s.a.

Przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J.Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z.Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str.238).

Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie Sąd ocenia bez względu na to, czy organ podjął czynności w sprawie. Przy ocenie przewlekłości postępowania istotne jest bowiem i to, czy organ podejmował czynności niezbędne dla rozstrzygnięcia sprawy i to niezależnie od tego, czy strona zgłaszała określone żądania w tym zakresie. O przewlekłości postępowania można mówić, gdy czas jego trwania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ zaistnieje zatem wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717).

Ocena, czy postępowanie przed organem administracji publicznej trwa dłużej niż to konieczne dokonywana musi być na podstawie zarówno charakteru dokonywanych czynności, jak i stanu faktycznego sprawy.

Stwierdzenie przez sąd administracji, czy dane postępowanie można (lub nie) zakwalifikować jako dotknięte przewlekłością prowadzenia, wymaga wnikliwego zbadania sprawy, dokonania oceny toku podejmowania czynności, ustalenia faktów i okoliczności zależnych od działania organu i jego pracowników oraz stanu zastoju procesowego sprawy wynikającego z zaniechania lub wadliwości działań podejmowanych przez strony lub innych uczestników postępowania (por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 238).

Rację ma zatem organ wnoszący skargę kasacyjną, iż sąd administracyjny rozpoznając skargę na przewlekłość postępowania powinien ustalić przebieg postępowania i dokonać jego oceny pod kątem, czy ustalone okoliczności wskazują na przewlekłość w działaniach organu, czy też działanie organu prowadzącego postępowanie jest wynikiem okoliczności od niego niezależnych. Jednak to stwierdzenie nie uzasadnia uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdyż Sąd pierwszej instancji precyzyjnie ustalił przebieg postępowania administracyjnego, rodzaj i terminy podejmowanych przez organ czynności, a następnie dokonał wnikliwej oceny postępowania administracyjnego, mając na uwadze także okoliczność, iż kwestionowana przez D. K. decyzja została wydana w 1997 r. oraz fakt zaginięcia akt administracyjnych.

Sąd pierwszej instancji starannie prześledził czynności podejmowane przez organ, ustalił daty dokonania poszczególnych czynności i okresy jakie upłynęły między kolejnymi czynnościami organu.

Podkreślić należy, iż podejmowane przez organ w niniejszej sprawie czynności procesowe nie charakteryzowały się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania. Organ nie dochował należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, aby zakończyło się w rozsądnym terminie. Organowi można skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w zorganizowaniu postępowania administracyjnego, albowiem kolejne czynności podejmowane były w znacznym odstępie czasu, nie nosiły cech koncentracji i były bezskuteczne dla dalszego toku postępowania, w tym załatwienia sprawy. Już termin podjęcia pierwszej czynności w tej sprawie przez organ budzi zastrzeżenia. A mianowicie, wniosek D. K. z dnia [...] grudnia 2012 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] wpłynął do Wojewody Małopolskiego w dniu 2 stycznia 2013 r., zaś dopiero w dniu 29 stycznia 2013 r. organ zwrócił się do Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka o nadesłanie akt administracyjnych. Informację, że Urząd Miasta i Gminy Wieliczka nie posiada akt administracyjnych sprawy zakończonej decyzją Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] lipca 1997 r. nr [...] Wojewoda Małopolski otrzymał prawie po upływie roku od dnia złożenia przez D. K. wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Takie postępowanie nosi cechy przewlekłości postępowania i to rażącej przewlekłości postępowania. Oceny tej nie zmienia fakt wystosowania przez organ ponagleń w kwietniu, czerwcu i grudniu 2013r. Podkreślić należy, że Wojewoda Małopolski w dniu [...] stycznia 2013 r. wystąpił do Urzędu Miasta i Gminy Wieliczka o przekazanie akt I instancji w powyższej sprawie, a następnie dopiero w dniu [...] kwietnia 2013 r. ponownie zwrócił się o przekazanie akt, a otrzymując w dniu 18 czerwca 2013 r. informację o staraniach dotyczących odnalezienia akt dopiero po 6 miesiącach wystosował kolejne ponaglenie o nadesłanie akt.

Podobnie, bezskuteczne i oddalone w czasie są czynności organu dotyczące odtworzenia akt administracyjnych powyższej sprawy. Nasuwa się stwierdzenie, że Wojewoda Małopolski bezczynnie przygląda się opieszałości i bezczynności innego organu administracji publicznej. W takiej sytuacji fakt zaginięcia akt nie może tłumaczyć braku odpowiednich, terminowych działań ze strony Wojewody Małopolskiego. Wyczerpane zostały zatem przesłanki przewlekłości postępowania.

W tej sytuacji Sąd pierwszej instancji trafnie ocenił, że okoliczności sprawy wystarczająco wykazują zaistnienie rażącego naruszenia prawa. Taki stopień naruszenia wynika w szczególności z faktu braku koncentracji czynności organu i ich bezskuteczności ( wielokrotne ponaglenia). Biorąc pod uwagę czas, w którym faktycznie organ administracji zobligowany był do sprawnego działania, a takich efektywnych czynności nie podejmował należało uznać, że ocena Sądu pierwszej instancji co do istnienia cech rażącego naruszenia prawa jest prawidłowa. Działania organu były podejmowane z niedopuszczalnym przekroczeniem terminów rozpatrzenia sprawy, a biorąc pod uwagę okresy niepodejmowania czynności należało uznać, że prawidłowo Sąd pierwszej instancji ocenił, że przewlekłość ta nosiła cechy rażącego naruszenia prawa. Dla ustalenia, że postępowanie prowadzone jest w sposób przewlekły musi zaistnieć przesłanka długotrwałości, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Znaczna, nieuzasadniona długotrwałość postępowania, jaka zaistniała w tej sprawie prawidłowo została zakwalifikowana jako rażąca. Zauważyć też należy, że do dnia orzekania przez Sąd pierwszej instancji ( 17 września 2014 r.), a więc mimo upływu prawie dwóch lat od złożenia wniosku przez D. K., postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza Miasta i Gminy Wieliczka z dnia [...] lipca 1997r., nr [...] nie zostało zakończone.

Ocena charakteru przewlekłości w pełni usprawiedliwia wymierzenie grzywny, której wysokość została określona adekwatnie do stopnia i rodzaju stwierdzonej przewlekłości w tej sprawie (art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 6 p.p.s.a.).

W tym stanie rzeczy zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) oddalił skargę kasacyjną.