Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1812/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 145 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 110
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie : Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Borowiec (spr.) Sędzia WSA del. Wojciech Jakimowicz Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Kozłowski po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Warszawie Hanny Więckowskiej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 229/12 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Rz 229/12 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Rzeszowie na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...], działając na podstawie art. 145 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.), ustalił dla B.K. i A.K., właścicieli działki nr [...], jednorazową opłatę adiacencką w kwocie [...] zł, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego wybudowaniem sieci kanalizacji sanitarnej przy ul. [...]. W uzasadnieniu decyzji podał, że w związku z wybudowaniem ze środków gminy i oddaniem do użytku odcinka kanalizacji sanitarnej i deszczowej przy ul. [...], stworzono warunki do podłączenia w/w działek do wybudowanego odcinka sieci. Wskazał, że Rada Miasta [...] uchwałą z dnia [...] października 2007 r. nr [...], ogłoszoną w Dzienniku Urzędowym Województwa Podkarpackiego Nr 95, poz. 2107, ustaliła na terenie Miasta [...] stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50 % różnicy pomiędzy wartością nieruchomości, jaką nieruchomość miała przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Różnica ta została określona w operacie szacunkowym opracowanym przez rzeczoznawcę majątkowego [...] w dniu [...] marca 2011 r. na kwotę [...] zł. Z uwagi na fakt, że A.K. partycypował w kosztach inwestycji, wpłacając kwotę [...] zł, wartość nieruchomości wzrosła o kwotę [...] zł.

Na skutek wniesienia przez A.K. odwołania od powyższej decyzji, sprawę rozpoznawało Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], które decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej w skrócie K.p.a.), oraz art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uchyliło zaskarżoną decyzję i umorzyło postępowanie w pierwszej instancji. W uzasadnieniu podało, że zgodnie z art. 145 oraz 146 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy określająca wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej. Z ustaleń organu wynika, że inwestycja polegająca na wybudowaniu przy ul. [...] kanalizacji sanitarnej i deszczowej została zrealizowana w 2008 r. Odbiór końcowy inwestycji potwierdzono protokołem w dniu 30 kwietnia 2008 r., a zatem tego dnia stworzono warunki do podłączenia wymienionej nieruchomości do sieci. Operat szacunkowy określił wartość rynkową nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] na dzień 29 kwietnia 2008 r. oraz na dzień 28 marca 2011 r.

W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...], w niniejszej sprawie bieg 3-letniego terminu do wymierzenia opłaty adiacenckiej rozpoczął się w dniu następnym po dniu oddania do użytku sieci kanalizacji sanitarnej, a więc w dniu 1 maja 2008 r. Decyzja Prezydenta Miasta [...] ustalająca wysokość opłaty adiacenckiej została wydana w dniu [...] kwietnia 2011 r., a więc przed upływem wskazanego wyżej okresu 3-letniego, to jednak jej doręczenie stronom nastąpiło w dniu [...] maja 2011 r., a więc po upływie wskazanego terminu. Zdaniem organu odwoławczego ta okoliczność przesądziła o tym, że ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po wygaśnięciu uprawnienia organu przewidzianego w art. 145 ust.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, bowiem dopiero od momentu doręczenia lub ogłoszenia decyzji zostaje ona wprowadzona do obrotu prawnego i wiąże organ, natomiast do czasu zakomunikowania jej stronie nie wywiera żadnych skutków prawnych. Tym samym zasadne jest wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organu pierwszej instancji i umorzenie postępowania jako bezprzedmiotowego.

Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi Prokuratora Okręgowego w Rzeszowie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 145 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez uznanie, że decyzja ustalająca opłatę adiacencką została wydana po upływie terminu określonego w tym przepisie, a w konsekwencji nieprawidłowe umorzenie postępowania. Wskazując na powołany zarzut wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W ocenie skarżącego organ pierwszej instancji zachował 3-letni termin, określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż warunki do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej wystąpiły w dniu 30 kwietnia 2008 r., a decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 2011 r. Obowiązujące przepisy, tj. art. 110 K.p.a i art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dają możliwości utożsamiania daty wydania decyzji z jej doręczeniem. Wydanie decyzji, zaopatrzonej we wszystkie niezbędne składniki formalne powoduje, że załatwiona zostaje sprawa administracyjna, a decyzja rozpoczyna swój byt prawny. Doręczenie jej oznacza jedynie zakomunikowanie decyzji stronie. Decyzja wywołuje skutki prawne z datą jej wydania, o ile została doręczona. W rozpoznawanej sprawie, nie można bowiem przyjąć, że datą wydania decyzji jest dzień jej doręczenia stronie. W przypadku występowania w sprawie kilku stron decyzja miałaby zatem kilka dat wydania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację podaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu wyroku podał, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Przepis ten stanowi, że wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi (ust. 1), przy czym wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała stosowna uchwała rady gminy (ust. 2).

Sąd pierwszej instancji wskazał, że w sprawie jest niesporne, że warunki do podłączenia działki nr [...] do sieci kanalizacji sanitarnej zostały stworzone z dniem 30 kwietnia 2008 r. oraz, że w tym dniu obowiązywała uchwała Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2007 r. nr [...]. Datą rozpoczęcia biegu 3-letniego terminu do wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, jest dzień 1 maja 2008 r.

W sprawie sporną jest natomiast interpretacja pojęcia "wydania" decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Rozstrzygnięcie tej kwestii wymaga rozważenia charakteru prawnego terminu określonego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami i wynikających z tego skutków, którym to zagadnieniem zajmował się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 27 lipca 2009r., I OPS 4/09, ONSAiWSA 2009/5/84.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie stwierdził, że termin ten ma charakter materialnoprawny, może w nim nastąpić ukształtowanie praw lub obowiązków jednostki w ramach stosunku administracyjnoprawnego. W zasadzie tego rodzaju terminy są nieprzywracalne, a ich upływ powoduje bezwzględny brak możliwości kształtowania praw lub obowiązków stron. W przypadku opłaty adiacenckiej oznacza to wygaśnięcie obowiązku jej poniesienia, co stanowi skutek materialny. Jednocześnie wskazał, że skoro ustalenie tej opłaty następuje w drodze decyzji administracyjnej, to upływ terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywołuje też skutek procesowy w postaci utraty przez organ kompetencji do wymierzenia takiej opłaty.

Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, przyjął, że 3-letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Jednocześnie odmówił podjęcia uchwały w pozostałym zakresie. Stwierdził, że przedstawione zagadnienie, w zakresie, w którym dotyczy tego, czy przed upływem trzyletniego terminu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami decyzja ustalająca opłatę adiacencką ma być wydana, wysłana czy też doręczona stronie, wykracza poza związek z rozpatrywaną sprawą.

W uzasadnieniu uchwały wskazał, że w wersji pierwotnej przepis art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wiązał 3-letni termin wyraźnie z ustaleniem opłaty adiacenckiej, rozumianym jako ustalenie w sposób wiążący, a więc wynikający z decyzji ostatecznej, którą mogła być decyzja organu pierwszej instancji, jeżeli nie zostało wniesione odwołanie albo także decyzja organu odwoławczego, jeżeli decyzja organu pierwszej instancji została utrzymana w mocy. Na skutek zmiany art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., termin 3-letni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Taka zmiana przepisu art. 145 ust. 2 powołanej ustawy nie może być traktowana jako pozbawiona znaczenia prawnego, a z porównania tych przepisów wynika, że ustawodawca "ustalenie opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat", zastąpił "wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w terminie do 3 lat". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zastosowanie wykładni systemowej, celowościowej oraz zasady prokonstytucyjnej wykładni przepisów ustawowych przemawiają za wiązaniem przedmiotowego terminu z decyzją pierwszoinstancyjną. Przeciwne stanowisko prowadziłoby do możliwości różnego traktowania podmiotów znajdujących się w takiej samej sytuacji w zależności tylko od tego, czy wnoszą oni odwołania, czy też nie korzystają z takiego środka procesowego. Stanowiłoby to naruszenie wynikającej z art. 32 Konstytucji RP zasady równości .

Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie dokonując interpretacji pojęcia "wydanie decyzji", jakim posługuje się ustawodawca w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy odwołać się do art. 110 K.p.a., ustanawiającego zasadę związania organu administracji publicznej wydaną przez niego decyzją. Przepis ten wyraźnie odróżnia fakt wydania decyzji od faktu jej doręczenia lub ogłoszenia. Wydanie decyzji jest czynnością prawną właściwego organu administracji publicznej zamykającą ciąg czynności postępowania prowadzących do załatwienia sprawy, wyrażającą na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Wydanie decyzji ma charakter obligatoryjny, odbywa się w terminach załatwienia spraw i należy je umiejscowić między podjęciem decyzji a jej doręczeniem (E. Frankiewicz, Wydanie a doręczenie decyzji administracyjnej PiP 2002/2 s. 72). Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i faktycznej decyzji (M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, wydanie 4, Warszawa 2011 r., str. 688).

W ocenie Sądu pierwszej instancji, przedstawione poglądy doktryny wskazują, że na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego wydania decyzji nie można utożsamiać z jej doręczeniem ( por. wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05).Skoro zatem ustawodawca w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowił termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to brak jest podstaw, aby tym terminem obejmować także jej doręczenie. Odmienna interpretacja powodowałaby de facto nieuprawnione skrócenie 3-letniego okresu na wydanie decyzji dla organu, który musiałby "odliczyć" od tego okresu pewien czas na doręczenie decyzji. Wskazać należy, że termin z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami wywiera skutki zarówno w stosunku do strony, jak i organu. Organ ma możliwość wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej w ciągu 3 lat, zaś strona po upływie tego czasu ma gwarancję, że taka decyzja nie zostanie wydana.

Z tych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie uznał, że dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wykładnia art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami narusza przepisy prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy i w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej w skrócie p.p.s.a.) i uchylił zaskarżoną decyzję.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], reprezentowane przez radcę prawnego i zaskarżając go w całości zarzuciło naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla zachowania przewidzianego w przedmiotowym przepisie 3-letniego terminu dla wydania przez organ decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, wystarczające jest, aby decyzja w tym przedmiocie została w terminie 3-letnim sporządzona przez organ (wydana w sensie procesowym), nie zaś doręczona lub ogłoszona stronie zobowiązanej do wniesienia opłaty (a więc, aby zaistniała w znaczeniu materialnym), co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego uwzględnienia skargi przez Sąd pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a., zamiast jej oddalenia na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Wskazując na powyższą podstawę skargi kasacyjnej wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podało, że prezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stanowisko, dokonujące wykładni pojęcia "wydania decyzji", którym ustawodawca posłużył się w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, przyjmuje za podstawę procesowe ujęcie decyzji, rozumianej jako czynność prawna organu administracji, wyrażająca na piśmie treść podjętego rozstrzygnięcia. Tak rozumiana decyzja jest wydana z chwilą jej podpisania. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie z dniem [...] kwietnia 2011 r. (a więc przed upływem 3-letniego terminu liczonego od dnia 30 kwietnia 2008 r.) doszło do wydania decyzji skutecznie ustalającej opłatę adiacencką B. i A. K.

W ocenie autora skargi kasacyjnej powyższe stanowisko, nieuwzględniające materialnego pojęcia decyzji oraz gwarancyjnego charakteru terminu przedawnienia przewidzianego w powołanym przepisie ustawy, nie może być zaakceptowane. W doktrynie, jak i w judykaturze, wielokrotnie dokonywano dystynkcji procesowego oraz materialnego ujęcia decyzji administracyjnej. Oprócz wzmiankowanego wyżej znaczenia procesowego, wywodzonego głównie z brzmienia art. 107 oraz 110 Kodeksu postępowania administracyjnego, wyróżniono także materialne ujęcie decyzji, eksponujące decyzję jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu, wywołującym skutki dopiero z chwilą jej ujawnienia na zewnątrz i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli, które nieskierowane na zewnątrz, nie może być uznane za decyzję. W świetle tego stanowiska, sprawa administracyjna nie jest załatwiona, a więc nie jest zakończona w przypadku, gdy organ administracji, spełniwszy wymagania formalne przewidziane w art. 107 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Do momentu doręczenia, sporządzona już decyzja może zostać przez organ zmieniona i pozbawiona przymiotu stabilnego rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, co uzasadnia stwierdzenie, że decyzja administracyjna jest wydana z chwilą jej doręczenia (ogłoszenia) – tak NSA w uchwale z dnia 4 grudnia 2000 r., FPS 10/00, ONSA 2001, z. 2, poz. 56; analogicznie również: NSA w wyroku z dnia 19 maja 2006 r., I OSK 1176/05, LEX nr 23658, WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 20 sierpnia 2008 r., II SA/Gd 416/08, LEX nr 567020, WSA w Warszawie w wyrokach: z dnia 22 listopada 2005 r" II SA/Wa 1591/05, LEX nr 192504, WSA oraz z dnia 30 marca 2005 r., VII SA/Wa 335/04, LEX nr 189164.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] wskazało, że art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy wykładać, mając na względzie przytoczone wyżej materialne – a nie procesowe – ujęcie decyzji. W konsekwencji dla uznania, że doszło do wydania decyzji ustalającej opłatę adiacencką niezbędne jest zakomunikowanie jej stronie zobowiązanej do wniesienia opłaty. Do tego czasu nie może być bowiem mowy o istnieniu aktu administracyjnego, który kształtuje obowiązek zapłaty należności publicznoprawnej. Nie ulega wątpliwości, że powołany termin 3-letni jest terminem prawa materialnego i jego niedochowanie przez organ administracji publicznej uniemożliwia wydanie ważnej i skutecznej decyzji administracyjnej (wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2001 r., I SA 1278/00). Dokonując wykładni omawianej normy prawnej, przede wszystkim należy mieć na względzie materialne skutki upływu przedmiotowego terminu.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uchwale z dnia 27 lipca 2009 r., I OPS 4/09, na które powołał się Sąd pierwszej instancji, nie znajduje zastosowania w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Stwierdzenie, że 3-letni termin, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a więc decyzji nieostatecznej. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny odmówił podjęcia uchwały mającej na celu wyjaśnienie zagadnienia, czy termin ten jest zachowany, jeżeli przed jego upływem zostanie wydana, wysłana czy doręczona decyzja ustalająca opłatę adiacencką, które to zagadnienie leżało u podstaw rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W tym zakresie wskazówek dostarczają wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w innych orzeczeniach, które zostały przez Sąd pierwszej instancji pominięte lub w sposób niepełny przytoczone. Otóż w wyrokach z dnia 11 września 2008 r., wydanych w sprawach o sygnaturach: I OSK 1326/07 (LEX nr 489638), I OSK 1328/2007 (LEX nr 489637) i I OSK 1329/2007 (Lex Polonica nr 2254537), podjętych na gruncie stosowania art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że wydanie decyzji o ustaleniu opłaty, o którym mowa w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, należy rozumieć w ujęciu materialnym. Materialne pojęcie decyzji administracyjnej oznacza kwalifikowany akt administracyjny, stanowiący przejaw woli organów administracji publicznej, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne. Organ administracji publicznej podejmując indywidualny akt administracyjny dokonuje konkretyzacji prawa. Taki akt staje się decyzją dopiero w chwili doręczenia lub ogłoszenia go stronie. Z tą chwilą wobec strony powstają skutki w postaci nabycia praw lub wykonania obowiązków. Wobec tego, dopóki decyzja ustalająca opłatę adiacencką nie zostanie doręczona stronie, nie można twierdzić, że doszło do jej wydania.

Ponadto autor skargi kasacyjnej zauważył, że Sąd pierwszej instancji powołując się na pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 25 kwietnia 2006r., II OSK 714/05 ONSAiWSA 2006/5/132, w odmiennym stanie faktycznym, ograniczył się jedynie do przytoczenia tezy wyroku, natomiast pominął wywody zawarte w jego uzasadnieniu, z których wynikają wnioski przeciwne od wywiedzionych przez Sąd. Naczelny Sąd Administracyjny jednoznacznie stwierdził, że przyjęcie, że wydanie decyzji następuje w dacie jej doręczenia stronie nie budzi wątpliwości na tle przepisów wyznaczających organom administracji okres, w ciągu którego mogą one skutecznie dochodzić należności pieniężnych o charakterze publicznoprawnym (...). Gdy przepisy nie określają materialnoprawnych terminów wyznaczających chociażby możliwość ustalenia należności publicznoprawnej (np. podatków, należności celnych), za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, można uznać datę, w której akt administracyjny zaopatrzony został we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej, (analogiczne stanowisko zajął NSA w wyroku z dnia 2 lutego 2011r., II GSK 132/10, LEX nr 1071045).

W konsekwencji Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] stwierdziło, że nie do zaakceptowania jest dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia art. 145 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, u podstaw której leży zapatrywanie uwzględniające jedynie ściśle procesowe rozumienie pojęcia "wydania decyzji", co de facto czyni iluzorycznym nałożony na organ obowiązek zachowania 3-letniego terminu, w jakim może nastąpić ustalenie opłaty adiacenckiej. Skoro żadne przepisy prawa nie określają terminu, w jakim decyzja administracyjna po jej sporządzeniu winna zostać doręczona (a przynajmniej wysłana) stronie, to okres pomiędzy dokonaniem obu czynności może być w praktyce nieograniczony. Może to zatem skutkować przedłużającą się (nawet daleko poza trzyletni termin) niepewnością strony co do istnienia obowiązku zapłaty należności publicznoprawnej, co z punktu widzenia celu, jakiemu miało służyć wprowadzenie w powołanym przepisie terminu przedawnienia, byłoby nie do zaakceptowania. Wskazało również, że nie można wykluczyć przypadków niedopuszczalnego, aczkolwiek możliwego w praktyce, opatrzenia decyzji ustalającej opłatę adiacencką inną datą niż data jej faktycznego sporządzenia (antydatowania decyzji), czego wykazanie przez stronę byłoby niezmiernie utrudnione, jeśli nie wręcz niemożliwe.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawaną skargę kasacyjną oparto na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. i została ona ograniczona do zarzutu naruszenia art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.), poprzez jego błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że dla zachowania przewidzianego w przedmiotowym przepisie 3-letniego terminu dla wydania przez organ decyzji ustalającej opłatę adiacencką z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej, wystarczające jest, aby decyzja w tym przedmiocie została w terminie 3-letnim sporządzona przez organ (wydana w sensie procesowym), nie zaś doręczona lub ogłoszona stronie zobowiązanej do wniesienia opłaty (a więc, aby zaistniała w znaczeniu materialnym).

Ocenę zasadności powyższego zarzutu należy poprzedzić przedstawieniem charakteru prawnego terminu określonego w powołanym przepisie i wynikających z tego skutków. Sąd pierwszej instancji odwołując się do uzasadnienia uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 lipca 2009r., I OPS 4/09 trafnie zauważył, że art. 145 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w pierwotnym brzmieniu stanowił, że ustalenie opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia urządzenia lub modernizacji drogi albo od stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepis ten wiązał termin wyraźnie z ustaleniem opłaty adiacenckiej. Na skutek zmiany dokonanej ustawą z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2004 r. Nr 141, poz. 1492), która weszła w życie z dniem 22 września 2004 r., art. 145 ust.2 otrzymał następujące brzmienie-wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Analiza tego przepisu po zmianie wskazuje, że termin trzyletni został związany z wydaniem decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, którą stosownie do art. 145 ust.1 cyt. ustawy wydaje wójt, burmistrz albo prezydent miasta ( organ pierwszej instancji). Dokonując wykładni omawianego przepisu nie można zatem pomijać faktu, że ustawodawca w powołanych przepisach posługuje się różnymi sformułowaniami określającymi jego upływ. Termin określony w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma charakter materialny. Łączy się z czynnością wywołującą, poza skutkami materialnymi, także skutki procesowe. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje bowiem w drodze decyzji administracyjnej. Upływ terminu z art. 145 ust. 2 u.g.n. wywołuje przede wszystkim skutek materialnoprawny w postaci wygaśnięcia obowiązku poniesienia stosownej opłaty. Jednocześnie organ traci kompetencję do wymierzenia takiej opłaty w drodze decyzji administracyjnej.

Przechodząc od rozważań ogólnych na grunt rozpoznawanej sprawy podać należy, że w sprawie jest niesporne, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r. jako organu pierwszej instancji ustalająca opłatę adiacencką w określonej wysokości została wydana przed upływem trzyletniego terminu określonego w powołanym przepisie, natomiast jej doręczenie stronom nastąpiło po upływie tego terminu.

Istota podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego dotyczy wykładni użytego w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami pojęcia "wydanie decyzji". Czy oznacza ono, że decyzja o ustaleniu opłaty adiacenckiej powinna być wydana przez organ pierwszej instancji przed upływem trzyletniego terminu określonego w tym przepisie, czy również przed upływem tego terminu doręczona stronie?

Zauważyć należy, że powołany przepis dotyczy kompetencji organu administracji publicznej w zakresie, w jakim określa maksymalny termin, w którym organ może z tej kompetencji skorzystać i jako przepis kompetencyjny powinien być wykładany ściśle. W orzecznictwie podkreśla się, że normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny i wskazuje na zakaz dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii ( zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 26 stycznia 2005r., IVSA/Wr 807/04 publ. OSS z 2005r., nr 2, poz.43; wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2010r., IIFSK 1300/08, LEX nr 577424;wyrok NSA z dnia 17 listopada 2011r., IFSK 88/11, LEX nr 1148607).

W związku z powyższym w uznać należy, że Sąd pierwszej instancji dokonując interpretacji pojęcia "wydanie decyzji" zasadnie odwołał się do treści art. 110 K.p.a., który odróżnia wydanie decyzji od jej doręczenia. Pojęcia "wydanie decyzji" i "doręczenie decyzji" nie są pojęciami tożsamymi. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2002r. sygn. akt III RN 149/01, OSNP 2003, Nr 16, poz. 371, dokonując rozróżnienia pojęcia "wydania" i pojęcia "doręczenia" decyzji wskazał, że pojęcia "wydanie decyzji" nie można rozumieć jako wydania decyzji adresatowi w znaczeniu, w jakim używa się go w odniesieniu do wydania rzeczy. Wydanie decyzji jest czynnością procesową organu administracji publicznej polegającą na podpisaniu decyzji zawierającej prawem wymagane elementy, wywołującą oznaczone skutki prawne. Zgodnie z art. 107 §1 K.p.a. data wydania decyzji jest jej niezbędnym elementem. Organ administracji publicznej sporządzając decyzję musi określić dzień, miesiąc i rok wydania rozstrzygnięcia W związku z tym datą wydania decyzji jest data jej podpisania przez osobę upoważnioną do jej wydania, przy czym w razie wątpliwości datą podpisania decyzji jest data umieszczona na decyzji. Nie wyklucza to przeprowadzenia dowodu przeciwnego, że datą wydania decyzji jest inna data niż wskazana w decyzji. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2006 r., II OSK 714/05, ONSA i WSA 2006/5/132 wyraził pogląd, że "określenie w art. 107 § 1 K.p.a. daty wydania decyzji jako niezbędnego elementu jej treści ma przeciwdziałać sytuacji, w której za datę wydania decyzji należałoby uznać datę doręczenia jej stronie lub stronom. Bez tego elementu (daty) w postępowaniach administracyjnych, w których uczestniczyłoby wiele stron, powstałaby konieczność przyjęcia kilku różnych dat wydania decyzji, trudno bowiem założyć, aby w praktyce doręczenie stronom decyzji nastąpiło w tym samym czasie. Uznanie sprawy za załatwioną w kilku różnych datach pozostawałoby w sprzeczności z racjonalnym interpretowaniem prawa".

Za wydanie decyzji administracyjnej, a tym samym załatwienie sprawy, można uznać datę, w której decyzja została zaopatrzona we wszystkie niezbędne elementy tej formy działania administracji publicznej. W postępowaniu administracyjnym, regulowanym przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, zasadą jest, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji. Data wydania decyzji ma istotne znaczenie dla oceny jej zgodności z prawem. W orzecznictwie przyjmuje się, że badania legalności decyzji (poza decyzjami deklaratoryjnymi, z którymi w niniejszej sprawie nie mamy do czynienia) dokonuje się według stanu obowiązującego w dacie podejmowania kontrolowanej decyzji, a nie w dacie jej doręczenia. Zawsze jest to data, którą opatrzono daną decyzję, oznaczająca dzień jej wydania.

Stosownie do art. 110 K.p.a. doręczenie decyzji powoduje jej wejście do obrotu prawnego, rozpoczyna bieg termin do wniesienia odwołania, złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Ponadto od daty doręczenia decyzji zaczynają biec terminy, po upływie których organ administracji publicznej odmawia uchylenia decyzji w wyniku wznowienia postępowania, jak też od tej daty zaczyna biec termin, po upływie którego nie stwierdza się nieważności decyzji.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie trafnie stwierdził, że obowiązujące przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstaw do utożsamiania wydania decyzji z jej doręczeniem. Skoro ustawodawca w art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ustanowił dla organu administracji publicznej maksymalny termin na wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej, to brak jest podstaw, aby tym terminem obejmować również jej doręczenie. A zatem dokonana przez Sąd pierwszej instancji wykładnia powołanego przepisu była prawidłowa.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy i w oparciu o art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.