Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2533/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 130, 134,98
journal: Dz.U. 1948 nr 20 poz 138
law: Dekret z dnia 7 kwietnia 1948 r. o wywłaszczeniu majątków zajętych na cele użyteczności publicznej w okresie wojny 1939-1945 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aneta Dąbrowska Sędziowie Sędzia WSA Kaja Angerman Sędzia WSA Alina Balicka (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z [...] sierpnia 2016 r., nr [...], Wojewoda [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23; dalej jako "k.p.a.") w związku z art. 9a ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 ze zm.; dalej "u.g.n.") utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2016 r. Nr [...] orzekającą o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w Gminie S., wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewid. nr [...] o pow. 2170 m2, nr [...] o pow. 490 m2 oraz działki obliczeniowe nr nr: [...] o pow. 2412 m2, [...] o pow. 1315 m2, [...] o pow. 302 m2, i [...] o pow. 178 m2, z obr. [...] o łącznej powierzchni 6867 m2.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Decyzją Nr [...] z [...] marca 2016 r. Starosta Powiatu [...] ustalił odszkodowanie w wysokości 515.025,00 zł za wyżej opisaną nieruchomość zobowiązując do jego wypłaty na rzecz D. S. Gminę S. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż przedmiotowa nieruchomość spełnia przesłanki z art. 98 u.g.n., a wysokość odszkodowania ustalono na podstawie dwóch operatów szacunkowych z 10 grudnia 2015 r., sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. (uprawnienia nr [...]).

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy S. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2002 r. Wójt Gminy S. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi S., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działki nr [...], [...], [...] uregulowanej w KW Nr [...] i działki nr [...], dla której założona jest księga wieczysta nr [...].

W wyniku dokonanego podziału wyodrębniono m. in. działki nr nr [...],[...] i działki obliczeniowe nr [...], [...], [...] i [...] o ogólnej pow. 6867 m2, przeznaczone pod drogi publiczne gminne, których właścicielem był A. S.

Stosownie do przepisu art. 98 ust 1 u.g.n. z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne gminne, powiatowe, wojewódzkie czy krajowe przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa.

Decyzja podziałowa stała się ostateczna w dniu 13 maja 2002 r., a prawo własności ww. działek z tym dniem przeszło na rzecz Gminy S.

W dniu 26 marca 2002 r. strony w ustaliły wysokość odszkodowania za wydzielone grunty w kwocie 200.000 zł. Podczas prowadzonych negocjacji strony ustaliły, że właściciel nieruchomości rezygnuje z przysługującego jemu odszkodowania, a Zarząd Gminy odstępuje od naliczania i pobierania opłat adiacenckich z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wskutek podziału. Z uzgodnień powyższych sporządzony został protokół.

Wnioskiem z 9 marca 2012 r. A. S. wystąpił do Urzędu Gminy S. o podjęcie w trybie cywilno-prawnym uzgodnień o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przedmiotowe działki.

Wójt Gminy pismem z 11 kwietnia 2012 r. odpowiedział, iż roszczenia wnioskodawców są bezzasadne, ponieważ zgodnie z protokółem z uzgodnień z 26 marca 2002 r., zawartymi pomiędzy stronami (Gminą S. i A. S.), została określona kwota odszkodowania w wysokości 200.000 zł, która to kwota została zaliczona na poczet opłaty adiacenckiej, z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek podziału.

Kolejnym wnioskiem z 13 kwietnia 2012 r. A. S. wystąpił do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za przedmiotowe działki.

Decyzją nr [...] z [...] listopada 2012 r. Starosta [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania za nieruchomość położoną w gminie S., wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewidencyjne nr [...], [...] oraz działki obliczeniowe nr nr: [...], [...], [...] , i [...] z obr. [...] o łącznej pow. 6.867 m2 w wysokości 1.723.617 zł, zobowiązując do jego wypłaty na rzecz A. S., Gminę S. w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna.

Wojewoda [...], po rozpoznaniu odwołania Wójta Gminy S., decyzją nr [...] z [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na skutek skargi Wójta Gminy S., wyrokiem z 31 stycznia 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 785/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z [...] listopada 2012 r. nr [...] z uwagi na nieprawidłowo wykonany operat szacunkowy. Jednocześnie Sąd uznał, że uzgodnienia cywilnoprawne dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n.., w ramach którego zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości możliwe jest dopiero wtedy, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna. W niniejszej sprawie oświadczenie o rezygnacji z roszczeń odszkodowawczych zostało złożone w dniu 26 marca 2002 r., a decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 13 maja 2002 r., czyli zanim nastąpiło przejście prawa własności na rzecz Gminy S., a zatem nie wywołało skutków prawnych.

W toku ponownego rozpoznania sprawy A. S. złożył umowę darowizny zawartą aktem notarialnym Rep. A nr [...] z v kwietnia 2013 r., którą darował swojemu synowi – D. S. całe przysługujące mu na podstawie art. 98 ust. 3 u.g.n. roszczenie o odszkodowanie za wydzielone pod drogi działki nr [...], [...] oraz nr nr: [...], [...], [...] i [...], w tym o ustalenie i wypłatę tego odszkodowania, w związku z decyzją podziałową Wójta Gminy S. nr [...] z [...] marca 2002 r.

Decyzją Nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz D. S. w wysokości 576.828,00 zł za nieruchomość położoną w gminie S., wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewid. nr [...] o pow. 2170 m2, [...] o pow. 490 m oraz działki obliczeniowe nr nr [...] o pow. 2412 m2, [...] o pow. 1315 m2, [...] o pow. 302 m2, i [...] o pow. 178 m2, z obr. [...] o łącznej pow. 6867 m2.

Wojewoda [...], na skutek odwołania Wójta Gminy S., decyzją nr [...] z [...] lipca 2015 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] nr [...] z [...] kwietnia 2015 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę organ I instancji zlecił wykonanie nowego operatu szacunkowego przedmiotowej nieruchomości. Rzeczoznawca majątkowy E. J. sporządziła dwa operaty szacunkowe dla działek nr [...] i nr [...] o pow. łącznej 2660 m2 - ustaliła wartość nieruchomości w wysokości 199.500 zł i dla działek nr [...], [...], [...] i [...] o pow. 4207 m2 - ustaliła ich wartość w wysokości 315.525 zł - łącznie w wysokości 515.025 zł.

Decyzją nr [...] z [...] marca 2016 r. Starosta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz D. S. w wysokości 515.025,00 zł za nieruchomość położoną w gminie S., wydzieloną pod drogę gminną, oznaczoną w ewidencji gruntów jako działki ewid. nr [...] o pow. 2170 m2, [...] o pow. 490 m2 oraz działki obliczeniowe nr nr: [...] o pow. 2412 m2, [...] o pow. 1315 m2, [...] o pow. 302 m2, i [...] o pow. 178 m2, z obr. [...] o łącznej powierzchni 6867 m2.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Wójt Gminy S.

Wojewoda [...] w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wywiódł, że zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości D. S. przedmiotowego odszkodowania, stosownie do porozumienia zawartego w dniu [...] marca 2002 r. w sprawie wzajemnych rezygnacji z roszczeń wynikających z odszkodowania i opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości, nie mogło wywołać skutku prawnego, ponieważ strony zawarły porozumienie zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna, co według wykładni art. 98 ust. 3 u.g.n. wynika, że może to nastąpić dopiero po uzyskaniu cechy ostateczności przez decyzję administracyjną zatwierdzającą projekt podziału na wniosek właściciela nieruchomości.

Decyzja Wójta Gminy S. z [...] marca 2002 r. zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości będących własnością wnioskodawców w dniu 13 maja 2002 r. stała się decyzją ostateczną w rozumieniu art. 16 § 1 k.p.a., a uzgodnienia przeprowadzono w dniu 26 marca 2002 r., czyli zanim decyzja stała się ostateczna.

Wojewoda [...] powołując się na art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718) podkreślił, że wiąże go ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyroku z 31 stycznia 2014 r. Sygn. akt I SA/Wa 785/13 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w którym Sąd wskazał, że oświadczenie o rezygnacji z roszczeń odszkodowawczych, które zostało złożone w niniejszej sprawie w dniu 26 marca 2002 r., czyli zanim decyzja podziałowa stała się ostateczna, a zatem nie wywołało skutków prawnych. Do jego złożenia doszło bowiem zanim jeszcze nastąpiło przejście na rzecz podmiotów publicznoprawnych praw do gruntu wydzielonego pod drogę. Uzgodnienia cywilnoprawne dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., w ramach którego możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości możliwe jest bowiem dopiero, gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, co w sprawie niniejszej nastąpiło w dniu 13 maja 2002 r.

Wobec powyższego, Wojewoda [...] rozpatrując odwołanie Wójta Gminy S., ustalił iż zarzut naruszenia art. 508 k.c. podniesiony w odwołaniu jest niezasadny.

Organ odwoławczy wskazał, że wyceniane nieruchomości na dzień wydania decyzji podziałowej stanowiły teren dróg lokalnych o symbolu KDL, zgodnie z uchwałą nr [...] z [...] kwietnia 2000 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi S.

Ponadto nie budzi wątpliwości, że nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania została wydzielona pod drogę publiczną, a więc operaty szacunkowe powinny zostać sporządzone na podstawie § 36 ust. 4 i 6 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego

Oceniając prawidłowość sporządzenia operatów szacunkowych z dnia 10 grudnia 2015 r., wykonanych przez rzeczoznawcę majątkowego E. J., organ odwoławczy uznał, że nie zawierają one nieprawidłowości. Zgodnie z § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Zgodnie natomiast z § 36 ust. 6 pkt 2 ww. rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi, a w szczególności przy określaniu wartości działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, o których mowa w art. 98 ust. 1 u.g.n., z tym że stan nieruchomości z których wydzielono te działki gruntu, przyjmuje się odpowiednio na dzień wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Rzeczoznawca do wyceny zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej, do porównań przyjęła transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod budowę nowych dróg oraz pod rozbudowę istniejących dróg. Sporządziła zestawienie 60 transakcji gruntami nabywanymi w okresie 2013-2015 r. Większość z nich zrealizowana była na terenie gminy S. Rzeczoznawca przyjmując transakcje stwierdziła, że większość z nich jest nabywana na poszerzenie dróg gminnych lokalnych i dojazdowych. Uznała, że nie ma wpływu kształt działek nabywanych na wysokość cen. Ceny transakcyjne są bardzo zróżnicowane z uwagi na stopień urbanizacji obszarów i różny sposób zagospodarowania. Do wyceny rzeczoznawca majątkowy przyjęła 11 transakcji przeznaczonych pod komunikację. Z rynku odrzucone zostały transakcje o skrajnych cenach, wybrane zostały grunty o powierzchni powyżej 480 m2, oraz o podobnych cechach rynkowych takie jak stan zagospodarowania działki, zagospodarowanie gruntów przyległych.

Wartość rynkową części nieruchomości gruntowej stanowiącej działki ewidencyjne nr [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] wg stanu na dzień 19 marca 2002 r. i poziomie cen na dzień wyceny biegła określiła w wysokości 315.525 zł.

Wartość rynkową części nieruchomości gruntowej stanowiącej działki nr [...] i [...] z obrębu [...] wg stanu na dzień 19 marca 2002 r. i poziomie cen na dzień wyceny określiła w wysokości 199.500 zł.

W ocenie organu odwoławczego, analiza operatów nie wykazała braków formalnych wyceny (poza omyłką edytorską w pkt 4 "data wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej" zamiast "data wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości"), błędów obliczeniowych ani wewnętrznych niespójności sporządzonej wyceny. Do wyceny wykorzystano wyselekcjonowane transakcje drogowe z obszaru Gminy S. Oszacowana wartość jednostkowa 75 zł/m2 wynika z ocen cech rynkowych przedmiotowej nieruchomości i cen oraz cech obiektów porównawczych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] skarżąca Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżąca zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. naruszenie art. 98 ust. 3 u.g.n. przez wydanie decyzji o ustaleniu odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość pomimo braku podstaw prawnych do jego ustalenia;

2. naruszenie art. 508 k.c. poprzez nieuwzględnienie tego, że strony w dniu 26 marca 2002 r. zawarły porozumienie w sprawie wzajemnych rezygnacji z roszczeń wynikających za odszkodowania i opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wywołanego (zwolnieniem z długu);

3. niewłaściwe wykonanie operatu przez rzeczoznawcę majątkowego w zakresie analizy i badania rynku nieruchomości przeznaczonych pod drogi gminne, gdyż biegły rzeczoznawca nie przedstawił wyliczeń arytmetycznych stanowiących podstawę ustalenia wartości określających trend czasowy i wagi cech rynkowych. W związku z tym nie jest możliwe zweryfikowanie czy prawidłowo zastosowano przyjętą metodę i technikę wyceny. W związku z tym brak jest możliwości prześledzenia i sprawdzenia pod względem arytmetycznym obliczeń wykonawcy operatu. Dotyczy to strony 13 dwóch operatów Pani E. J. z dnia 10 grudnia 2015 roku. W załączniku danych operatów pokazany jest tylko wykres Jakiegoś" programu komputerowego i tabela wartości, co nie daje możliwości prześledzenia i sprawdzenia poprawności arytmetycznych wyliczeń.

4. w związku z pkt. 3 stawiam również zarzut dotyczący braku poprawności wykonania operatu przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z brakiem uwzględnienia trendu spadkowego w wycenianych nieruchomościach ;

5. w związku z pkt. 3 stawiam również zarzut dotyczący niepoprawności wykonania danych operatów przez rzeczoznawcę majątkowego w związku z brakiem odpowiedniej oceny i wyliczeń arytmetycznych w zakresie ustalenia cech rynkowych i skali ocen nieuwzględniąjących indywidualnego charakteru nieruchomości przeznaczonych i użytkowanych jako drogi;

6. ponadto stawiam poważny zarzut niewłaściwej oceny dowodów pod względem formalnym tj. wykonania niewłaściwych obliczeń arytmetycznych dotyczących bezpośredniego atrybutu mającego wpływ na wartość 1 m2 tj. wyliczenie współczynnika korygującego w pkt. 9.6 na stronie 16 danych operatów (XU=0,911). W wyniku analizy i matematycznych obliczeń załącznika nr 1 - "Część obliczeniowa operatu" wartość współczynnika Ki dla "położenia ogólnego" powinna wynosić wartość środkową między 0,2261 , a 0,5548 tj. 0,3904, a nie 0,3500 (odpowiedni współczynnik dla cechy :" średnia" przy "Lokalizacji ogólnej"). Reasumując, dowód w postaci danych operatów szacunkowych nie może być dopuszczony, gdyż zawiera "grube" błędy arytmetyczne lub brak jest informacji o odstąpieniu od ogólnie przyjętych zasad wyceny i doboru współczynników korygujących. Współczynnik Ki nie jest tzw. "współczynnikiem eksperckim" lecz musi wynikać ze ścisłych i poprawnych arytmetycznie obliczeń, które są w danych operatach błędne;

7. w związku z punktami 3 - 6 stawiam naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na dokonaniu błędnej oceny prawnej okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, biorąc pod uwagę w/w punkty.

Wojewoda [...] w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.) dalej "p.p.s.a.", uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej ma stwierdzić, że doszło nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Sąd dokonując kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym.

W niniejszym postępowaniu przedmiotem kontroli sądowej była ocena legalności decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję Starosty Powiatu [...] z [...] marca 2016 r., którą orzeczono o odszkodowaniu na rzecz D. S. za nieruchomości gruntowe położone w gminie S., zajęte pod część dróg publicznych kategorii gminnej, oznaczone w ewidencji gruntów jako działki nr [...], nr [...] oraz działki obliczeniowe nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] o łącznej pow. 6.867 m2, z obrębu [...], dla której VI Wydział Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w P. prowadzi księgi wieczyste nr [...] i [...].

Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Za Komentarzem, wyd. V, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi autorstwa Bogusław Dauter, Bogusław Gruszczyński, Andrzej Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, opublikowanym LEX 2013, Sąd przyjmuje, że przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania0 w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek (w:) System prawa procesowego cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Pojęcie to obejmuje zarówno krytykę sposobu zastosowania normy prawnej w zaskarżonym akcie (czynności), jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt (czynność), zostało uznane za błędne.

Natomiast wskazania co do dalszego postępowania dotyczą sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. S. Hanausek, tamże, s. 319). Wskazania co do dalszego postępowania nie mogą z góry narzucać sposobu rozstrzygnięcia konkretnych kwestii związanych z treścią przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie mogą np. wskazywać, że określone dowody są bardziej wiarygodne od innych (por. wyrok SN z dnia 13 marca 1975 r., III CRN 466/74, OSPiKA 1976, z. 3, poz. 63).

W przedmiotowej sprawie WSA w Warszawie w wyroku z 31 stycznia 2014 r. sygn. akt. I SA/Wa 785/13 zawarł ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania w sprawie, do których organy orzekające w sprawie zastosowały się

Odnośnie zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 98 ust. 3 u.g.n. należy przypomnieć, że na mocy tego przepisu, za grunty wydzielone pod drogę gminną właścicielowi przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między nim a zarządem gminy. Z pewnością przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wykluczają możliwości zrzeczenia się przez właściciela przedmiotowego odszkodowania. Przyjmując – co do zasady - dopuszczalność zrzeczenia się odszkodowania za grunty wydzielone pod drogi publiczne należy, tak jak wypowiedział się już WSA w Warszawie w wyroku z 31 stycznia 2014 r. sygn. akt. I SA/Wa 785/13 zauważyć, że prawo do odszkodowania powstaje dopiero wówczas, gdy decyzja zatwierdzająca podział nieruchomości stanie się ostateczna. Uzgodnienia przewidziane w art. 98 ust.3 u.g.n., w toku których właściciel może zrzec się przedmiotowego odszkodowania, mogą mieć zatem miejsce dopiero po przejściu nieruchomości na własność gminy (powiatu, województwa, Skarbu Państwa). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, że A. S. oświadczenie o rezygnacji z roszczeń odszkodowawczych złożył w dniu 26 marca 2002 r. Zatem do jego złożenia doszło zanim jeszcze nastąpiło przejście na rzecz podmiotów publicznoprawnych praw do gruntu wydzielonego pod drogę. Natomiast uzgodnienia cywilnoprawne dotyczące ustalenia odszkodowania na podstawie art. 98 u.g.n., w ramach którego możliwe jest zrzeczenie się odszkodowania przez właścicieli nieruchomości możliwe jest dopiero gdy decyzja zatwierdzająca podział stanie się ostateczna, co w sprawie niniejszej nastąpiło w dniu 13 maja 2002 r. Oświadczenie A. S. złożone w dniu 26 marca 2002 r. nie wywołało skutków prawnych.

Z akt administracyjnych wynika, że Wójt Gminy S. decyzją nr [...], z dnia [...] marca 2002 r., działając na wniosek M. S. i A. S., zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW [...], stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...], gmina S. W wyniku podziału wyodrębnione zostały m.in. działki ewidencyjne nr [...], nr [...] oraz działki obliczeniowe nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...], z obrębu [...], gmina S., przeznaczone pod publiczne drogi gminne. W związku z tym, iż decyzja podziałowa stała się ostateczna, przedmiotowe działki przeszły na własność Gminy S. na podstawie art. 98 ust. 1 u.g.n.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 u.g.n. działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela – przechodzą z mocy prawa na własność odpowiedniej jednostki samorządu terytorialnego albo Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna. Natomiast w przepisie art. 98 ust. 3 wymienionej ustawy uregulowano kwestię odszkodowania za przejęte w opisanym wyżej trybie nieruchomości. Wymienione wyżej przepisy przewidują więc szczególną formę wywłaszczenia nieruchomości, a odszkodowanie jest rekompensatą za utracone prawo własności.

Z kolei odnosząc się do prawidłowości wyliczenia wysokości odszkodowania, należy wskazać, że jest ono pochodną wartości utraconego prawa własności gruntu. Odszkodowanie ustala się według stanu i przeznaczenia nieruchomości w dniu wydania decyzji o podziale oraz jej wartości w dniu wydania decyzji o odszkodowaniu (art. 130 ust. 1 u.g.n.).

Jak stanowi art. 134 u.g.n., podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości, przy czym podczas jej określania uwzględnia się w szczególności rodzaj nieruchomości, jej położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami. Określenie wartości nieruchomości stanowiące podstawę ustalenia odszkodowania, następuje zgodnie z wymogami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), wydanego w oparciu o delegację ustawową z art. 159 u.g.n. oraz standardami zawodowymi - art. 175 ust. 1 u.g.n.

Z kolei zgodnie z § 36 ust. 4 rozporządzenia z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego w przypadku, gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio. Stosownie natomiast do § 36 ust. 6 pkt 2 tego rozporządzenia przepisy ust. 1-4 stosuje się odpowiednio przy określaniu wartości nieruchomości przeznaczonych, wydzielonych, nabywanych, zajętych lub przejętych pod drogi. Rzeczoznawca majątkowy na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. dokonuje wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Stosownie natomiast do art. 75 k.p.a. opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i jako dowód podlega swobodnej ocenie organu prowadzącego postępowanie. W szczególności ocena ta musi dotyczyć prawidłowości ustalonej przez biegłego wysokości odszkodowania w powiązaniu z przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. Obowiązek i prawo organu do weryfikacji operatu szacunkowego, jako kluczowego dowodu w sprawie o odszkodowanie, potwierdza wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 listopada 2011 r. (sygn. I SA/Wa 1303/11), zgodnie z którym "organ prowadzący postępowanie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, ma jednak obowiązek dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym. Operat szacunkowy, poza danymi niezbędnymi dla oceny jego rzetelności, powinien jednocześnie podawać okoliczności konieczne dla oceny adekwatności operatu do okoliczności danej sprawy. Jeżeli operat szacunkowy budzi wątpliwości, co do zgodności z przepisami albo jest niezrozumiały, wówczas organ winien podjąć czynności zmierzające do uzupełnienia opinii, a w tym celu może wyznaczyć rozprawę, albo zlecić opracowanie operatu innemu rzeczoznawcy.

Fakt sporządzenia opinii przez rzeczoznawcę majątkowego, a więc osobę spełniającą określone wymagania fachowe, sam w sobie nie jest wystarczający do uznania jego mocy dowodowej".

Organ administracji dokonując oceny operatu szacunkowego winien dążyć do wyjaśnienia, czy operat nie zawiera błędów lub stwierdzeń nieodpowiadających rzeczywistemu stanowi rzeczy. Organ oceniając operat jako dowód w sprawie nie może wkraczać w merytoryczną zasadność ocen specjalistycznych, ale musi skontrolować ustalenia faktyczne zawarte w operacie oraz to czy zawiera on wymagane przepisami prawa elementy i czy nie występują w nim niejasności lub błędy wymagające uzupełnienia lub poprawienia (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2015 r. I OSK 2546/13 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 lutego 2015 r. I OSK 1224/13). Jeżeli chodzi o kwestie wymagające wiedzy specjalistycznej z zakresu szacowania nieruchomości, to źródłem uzasadnionych wątpliwości co do prawidłowości wykonanej wyceny może być przede wszystkim inny operat szacunkowy dotyczący tej samej nieruchomości i sporządzony dla tego samego celu, czyli tzw. kontroperat (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2014 r., I OSK 2706/12, CBOSA).

W niniejszej sprawie podstawę do ustalenia odszkodowania za wycenianą nieruchomość stanowią dwa operaty szacunkowe z dnia 10 grudnia 2015 r. sporządzone przez rzeczoznawcę majątkowego E. J. W jednym operacie wycenione zostały dwie działki o powierzchni łącznej 2660 m2 (2170 + 490 m ). W drugim operacie wycenione zostały cztery działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 4207 m2. Oceniając te operaty, organy orzekające w niniejszej sprawie uznały, że ustalona w nim wartość nieruchomości, której z mocy prawa stała się Gmina S. jest ustalona w sposób wymagany przez prawo, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Sąd podziela stanowisko organu co do prawidłowości i wiarygodności operatu szacunkowego stanowiącego podstawę ustalenia odszkodowania.

Analiza powyższych operatów szacunkowych wskazuje, że biegła prawidłowo określiła przedmiot wyceny, przeznaczenie oraz cel wyceny (określenie wartości rynkowej do ustalenia odszkodowania). Z treści operatów wynika, że rzeczoznawca majątkowy sporządziła wycenę przyjmując stan przedmiotowej nieruchomości na dzień [...] marca 2002 r., tj. data wydania decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości.

Biegła, mając na uwadze przepis art. 152 i art. 153 ust. 1 u.g.n., określiła wartość rynkową nieruchomości przy zastosowaniu podejścia porównawczego, metodę korygowania ceny średniej. Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównania przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Skarżąca zakwestionowała wartość dowodową operatów szacunkowych z dnia 10 grudnia 2015 r. sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego E. J.

W ocenie Sądu, nie zasługuje na uwzględnienie, co do zasady zarzut dotyczący nie uwzględnienia trendu czasowego. Na stronie 13 opinii oraz w załączniku do opinii biegła przedstawiła trend liniowy zmian cen gruntów drogowych w okresie 2013 - 2015 na analizowanym rynku obszaru Powiatu [...]. Jednocześnie z opinii wynika, że przyjęte do wyceny ceny transakcyjne w wartościach z aktów notarialnych nie podlegały w badanym okresie wyraźnym zmianom cen gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

Natomiast co do zarzutu niewłaściwego wyliczenia współczynnika korygującego dla cechy rynkowej "położenie ogólne" w punkcie 9.6 na stronie 16 operatów, Sąd stwierdza, że nie jest on uzasadniony. Z wyliczenia różnicy współczynników korygujących (max. - min.) : 2 = 0,1644, tj. (0,5548 - 0,2261) : 2 = 0,1644, dalej zaś współczynnik korygujący max. 0,5548 - 0,1644 = 0,3904 lub współczynnik korygujący min. 0,2261 + 0,1644 = 0,3905. Jednakże należy pamiętać, że jest to zakres współczynników korygujących dla wartości max. i min. Natomiast cecha rynkowa "położenie ogólne" zasłała określona jako średnia, dla której biegła wartość współczynnika korygującego określiła jako 0,3500, kierując się swoim doświadczeniem rzeczoznawcy oraz obserwacją i analizą rynku nieruchomości.

W ocenie Sądu, skarżąca w toku całego postępowania nie powołała żadnych wiarygodnych dowodów, które mogłyby podważyć ustalenia biegłej. Nie przedstawiła alternatywnej opinii o wartości nieruchomości, ani nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.). Jeśli skarżąca uważała w trakcie postępowania przed organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że wycena biegłej budzi wątpliwości, to nic nie stało na przeszkodzie w przedstawieniu własnej opinii sporządzonej przez osobę posiadającą wiedzę w zakresie wyceny nieruchomości sporządzoną w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy i zawierającą postulowane przez skarżącą stanowisko. Wówczas organ administracji mógłby odnieść się do tego rodzaju dokumentu i ewentualnie zażądać od biegłej uzupełnienia opinii lub dopuścić dowód z kolejnej opinii.

W ocenie Sądu, operat szacunkowy z 25 sierpnia 2014 r. jest zgodny z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego i jako taki może stanowić dowód w zakresie określenia wysokości odszkodowania za przedmiotową nieruchomość w myśl art. 80 k.p.a. Sąd również nie dopatrzył się naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 7, art. 8, art. 11 i art. 77 k.p.a. podnoszonych w skardze.

Z tych wszystkich względów, Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.