Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 699/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-09-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 5 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 2058
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Maria Werpachowska (sprawozdawca), Sędziowie WSA Ewa Kwiecińska, Ewa Pisula-Dąbrowska, Protokolant referent stażysta Agnieszka Cudna, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 września 2016 r. sprawy ze skargi S. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] marca 2016 nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), dalej zwana k.p.a., oraz art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), dalej zwana u.d.i.p., po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenia [...], dalej jako Stowarzyszenie, zakończonej poprzedzającą ją decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr. [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ wskazał, że [...] stycznia 2016 r. Stowarzyszenie zwróciło się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej w zakresie:

- dokumentu/dokumentów będącego/będących wynikiem "audytu" o jakim mowa na stronie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ([...]),

- w stosunku do jakiej liczby policjantów skierowano wnioski o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego wraz z datą ich sporządzenia oraz złożenia - pytanie dotyczy w/w audytu,

- w stosunku do jakiej liczby policjantów wszczęto postępowanie dyscyplinarne w wyniku skierowania wniosków - pytanie dotyczy w/w audytu,

- wymienienie każdego z zarzutów jakie zostały zawarte we wnioskach o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego pytanie dotyczy w/w audytu,

- skanów wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego bez danych jakiego policjanta ten wniosek dotyczy - pytanie dotyczy w/w audytu.

Komendant Główny Policji uznał, że zakres wnioskowanych informacji dotyczy informacji publicznej w znaczeniu nadanym ustawą o dostępie do informacji publicznej. Pismem z dnia [...] lutego 2016 r. organ poinformował Stowarzyszenie o liczbie policjantów, wobec których, skierowano wnioski o wszczęcie postępowań dyscyplinarnych oraz o dacie sporządzenia tych wniosków, a także o liczbie policjantów, wobec których wszczęto postępowanie dyscyplinarne.

W odniesieniu do pozostałych kwestii Komendant Główny Policji wydał w dniu [...] lutego 2016 r. decyzję nr [...] o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W uzasadnieniu organ wskazał, że art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawiera regulację przewidującą organicznie przez dysponenta informacji publicznej prawa do uzyskania przez podmioty trzecie informacji publicznej, która jednocześnie podlega ochronie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych. Oznacza to, że realizując obowiązki nałożone przez ustawę o dostępie do informacji publicznej organ nie może lekceważyć regulacji ujętych w przepisach innych ustaw, z ustawą z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1167, z późn. zm.) włącznie. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że w sprawie nie zaistniały legalne podstawy do umożliwienia zapoznania Stowarzyszenia z całością zażądanej informacji. Podkreślono, że z przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej nie wynika obowiązek szczegółowego uzasadniania motywów jakie stały za objęciem danej informacji ochroną właściwą dla informacji niejawnych.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Stowarzyszenie żądało uchylenia zaskarżonej decyzji i udostępnienia wnioskowanej informacji. Posiłkując się ogólnymi rozważaniami o naturze prawa do informacji jako jednego z praw człowieka, respektowanego w demokratycznym państwie prawa, Stowarzyszenie wskazało na potrzebę jednoznacznego uprzywilejowania dostępności informacji publicznej względem ochrony informacji niejawnych przy badaniu wzajemnych relacji tych bytów. Zaprezentowało także stanowisko, że organ rozpatrujący wniosek o udostępnienie informacji publicznej nie może traktować wnioskującego jako swoistego przeciwnika procesowego i odmawiać udostępnienia informacji tylko dlatego, że sprawa dotyczy informacji publicznej mającej równocześnie przymiot niejawności. Stowarzyszenie postawiło tezę, popartą fragmentami wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt II SA 837/03) i Sądu Najwyższego (sygn. akt III RN 64/00), że wszelkie wątpliwości na tle możności udostępnienia zażądanej informacji publicznej powinny przemawiać na rzecz dostępu do tej informacji.

Ponownie rozpatrując sprawę Komendant Główny Policji stwierdził, że wniosek nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem organ udostępnił Stowarzyszeniu zażądaną informację w maksymalnie dopuszczalnym przez prawo zakresie.

W ocenie Komendanta Głównego Policji analiza argumentacji Stowarzyszenia, prowadzi do sytuacji, w której w imię osiągnięcia własnych celów strona abstrahuje od konkretnych, wskazanych w uzasadnieniu decyzji faktów, domagając się od organu podjęcia działań stojących w sprzeczności z prawem. Samo upowszechnienie przez organ do publicznej wiadomości przesłanek przemawiających za nadaniem żądanej informacji klauzuli informacji niejawnej, pośrednio stanowiłoby obejście przepisów ustawy o ochronie informacji niejawnych, co jest rozwiązaniem bezwzględnie niedopuszczalnym i stoi w całkowitej sprzeczności z zasadą praworządności. Spełnienie wszystkich postulatów Stowarzyszenia naraziłoby osobę udostępniającą zażądaną informację na odpowiedzialność dyscyplinarną i karną, wynikającą z art. 266 § 2 oraz art. 231 Kodeksu karnego. Nie jest do przyjęcia zarzut nieuwzględnienia przez organ zasady rozstrzygania wątpliwości odnośnie możliwości udostępniania informacji publicznej z preferencją na rzecz dostępu do takiej informacji. Komendant Główny Policji w wyniku analizy obowiązujących przepisów prawnych i stanu faktycznego sprawy, nie miał wątpliwości co do zaistnienia okoliczności ograniczających prawo do informacji publicznej, o których mowa w art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Ponadto Stowarzyszenie stwierdziło, że na skutek wydania decyzji nr [...] z dnia [...] lutego 2016 r. cyt. "nie jest w stanie ocenić np. w jaki sposób mają być wyłączone na podstawie ochrony informacji niejawnych informacje związane z postępowaniem dyscyplinarnym - a w zasadzie jak w kontekście przepisów ustawy o Policji takie postępowanie mogłoby być prowadzone". Zdaniem organu tego typu argumenty nie mają znaczenia dla prawnej oceny zagadnienia udostępnienia bądź odmowy udostępniania informacji publicznej. Ustawa o dostępie do informacji publicznej wprowadza bowiem jasną zasadę, iż prawo dostępu do informacji publicznej podlega ograniczeniu m. in. w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Oznacza to, że już samo stwierdzenie przez organ procedujący zaistnienia którejkolwiek z negatywnych przesłanek udostępniania informacji publicznej musi skutkować wydaniem stosownej decyzji, bez konieczności badania czy okoliczność determinująca odmowę udostępniania informacji ma wpływ na sferę potencjalnych zamierzeń wnioskodawcy. W przeciwnym wypadku doszłoby nie tylko do sygnalizowanego powyżej działania niezgodnego z prawem ale także do deformacji prawa do informacji publicznej, które nie może być utożsamiane z prawem inicjowania przez podmioty wnioskujące czynności zmierzających do oceny motywów działania organu.

Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2016 r. nr [...]stała się przedmiotem skargi Stowarzyszenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów:

- art. 2 ust. 1 u.d.p. poprzez przyjęcie, iż nie można uzyskać dostępu do wnioskowanych informacji na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 1 u.d.i.p. w zw. z art. 4 ust. 1 i art. 8 pkt 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych poprzez przyjęcie, iż przepisy te statuują przesłanki negatywne prawa dostępu do informacji publicznej;

- art. 61 ust. 3 Konstytucji RP poprzez rozszerzenie dopuszczonych przez ustawodawcę ograniczeń w prawie dostępu do informacji publicznej;

- art. 8 i 11 w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewskazanie w zaskarżonej decyzji uzasadnienia prawnego, czym organ administracji naruszył podstawowe zasady postępowania tj. zasadę przekonywania oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej.

Skarżący podniósł, iż prawo do informacji jest publicznym prawem podmiotowym, którego korelatem jest obwiązek istniejący po stronie organu władzy publicznej lub podmiotu zobowiązanego. Podmioty te powinny podejmować aktywne działania, aby dostarczyć osobie zainteresowanej na jej żądanie pewnego zakresu informacji (wyrok TK z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K17/05). Sam ustawodawca przyjmuje koncepcję, że prawo dostępu do informacji nie ma charakteru bezwzględnego. W art. 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznaczono dopuszczalne granice ograniczenia prawa do informacji (publicznej). Z przepisu tego wynika, że ograniczenie prawa dostępu do informacji jest możliwe jedynie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Organ stwierdził, iż przy tworzeniu regulacji prawnej, ustawowo rozwijającej konstytucyjną zasadę jawności życia publicznego, ustawodawca uznał za konieczne wyłączyć z ogólnej zasady dostępu do informacji publicznych prawo do uzyskania informacji mających charakter niejawny. W ocenie skarżącego gdyby przyjąć koncepcję prezentowaną przez organ administracji należałoby uznać, iż prawo do informacji publicznej w każdym przypadku ustępuje, jeżeli wnioskowane informacje objęte są określną klauzulą tajności. Taka konstatacja organu niewątpliwie wypływa na wadliwość zaskarżonych decyzji. Prawo do informacji jest wartością nadrzędną, podlegającą szczególnej ochronie prawnej w demokratycznym państwie prawa. Niekiedy jednak dzieje się tak, że prawo dostępu zostaje skonfrontowane z innymi wartościami konstytucyjnymi. Jedynie w przypadku, gdy prawo do informacji konfrontuje się z ochroną wolności i prawa innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochroną porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa, prawo to może zostać ograniczone. Oznacza to, że organ zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi respektować konieczność ważenia zasady prawa do informacji z wartościami wskazanymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji. Organ, do którego wystąpiono z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej powinien rozważyć, czy prawo dostępu wchodzi w kolizję i innymi wartościami wymienionymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji, Jeżeli tak się dzieje, to organ administracji powinien skrupulatnie rozważyć, czy prawo dostępu powinno ustąpić ze względu na inne wartości wynikające z art. 61 ust. 3. Powyżej wskazany przepis stanowi konstytucyjną podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej, co jednak nie oznacza, że na podstawie tego przepisu można kogokolwiek pozbawić prawa do informacji. Ustawodawca konstruując przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji RP nie posługuje się pojęciem informacji niejawnej, dlatego też dla całego procesu stosowania prawa, to czy dana informacja zawiera klauzulę tajności ma drugorzędne znaczenie. Tymczasem organ administracji stosując art. 5 ust. 1 u.d.i.p. przeprowadził taką wykładnię tego przepisu, która doprowadziła do nadania prawu dostępu do informacji publicznej charakteru podrzędnego. Organ administracji uważa, że działając lege artis już samo stwierdzenie zaistnienia którejkolwiek z negatywnych przesłanek udostępnienia informacji publicznej musi skutkować wydaniem odmownej decyzji. Przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawiera ograniczenia w prawie dostępu, ale istotnie staje się to, że ograniczenia te nie mają charakteru bezwzględnego. Jedynie pobieżna lektura tego przepisu mogłaby do takich oczywiście niewłaściwych - wniosków doprowadzić. Co prawda ustawodawca w cytowanym przepisie posługuje się zwrotem "prawo dostępu do informacji podlega ograniczaniu" co wskazywałoby na określenie w tym przepisie normy zakazującej udostępnienie w określonych przez ustawodawcę przypadkach czy też normy nakazującej ograniczenie prawa do informacji. Dokonując wykładni art. 5 ust. 1 u.d.i.p. nie można jednak tracić z pola widzenia treści art. 61 ust. 3. Ustawodawca posługuje się tam sformułowaniem, wedle którego prawo dostępu może zostać ograniczone. Nie sposób więc nie zauważyć dystynkcji między zwrotem "ograniczeniem prawa może nastąpić..." a zwrotem "prawo podlega ograniczeniu...". Wykładni tego drugiego wyrażenia należy dokonywać w kontekście pierwszego.

Wyprowadzając organ administracji z błędu należy zaznaczyć, że nadanie danej informacji klauzuli tajności nie przesądza jeszcze o rezultacie decyzji stosowania prawa. Istotne jest to, czy w określonym przypadku prawo do informacji wchodzi w kolizję z wartościami konstytucyjnymi określonymi w art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Zaakceptowanie w pełni wywodu zaprezentowanego przez organ administracji prowadziłoby, do absurdalnych - choć i bardzo istotnych z punktu widzenia prawa do informacji - skutków prawnych. Nie trudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, w której organ administracji w sposób arbitralny nadaje określonym informacjom klauzulę tajności po to, aby stworzyć barierę dla dostępu do informacji publicznej.

Skarżący zaznaczył, że w literaturze przedmiotu i orzecznictwie prezentowany jest pogląd, iż nadanie klauzuli tajności nie może podlegać kognicji sądów administracyjnych, bowiem czynność ta nie jest uznawana za prawną formę działania administracji (zob. M. Jaśkowska, Nadanie klauzuli tajności a kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego, Przegląd Sądowy 2001, nr 10, s. 22 i n.; postanowienie NSA z 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1568/00, CBOSA). Z drugiej strony wskazuje się, że kiedy klauzula będzie jednym z elementów podstawy prawnej decyzji, postanowienia czy czynności faktycznej, będzie mogła podlegać kontroli jako element tej podstawy. Stąd zauważa się, że w celu wykonywania postanowień ustawy o dostępie do informacji publicznej sąd władny jest badać zasadność utajnienia konkretnej informacji. Nie może on co prawda zmienić klauzuli, ale może nakazać ujawnienie informacji. Fakt, iż nadanie klauzuli tajności pozostaje poza kognicją sądów powoduje, że władza ustawodawcza i wykonawcza posiada dowolność w zatajaniu informacji istotnych dla społeczeństwa. Stąd też konieczne wydaje się skierowanie pytania prejudycjalnego do Trybunału Konstytucyjnego. Niejako przy okazji warto by było zapytać Trybunał również o to czy art. 5 ust. 1 u.d.i.p, jest zgodny z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP w zakresie w jakim uznaje prawo dostępu do informacji publicznej prawo ustępujące miejsca innym wartościom.

Skarżący stwierdził, że wnioskowane informacje powinny być udostępnione, bowiem wynika to z faktu, iż sam organ oraz Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wypowiadali się co do treści ustaleń pokontrolnych. Choćby w piśmie Komendanta Głównego Policji opublikowanym na portalu społecznościowym, w którym czytamy Prowadzona kontrola nie tylko potwierdziła istnienie opisanej przez dziennikarzy specjalnej grupy powołanej w czerwcu 2014 roku, której zadaniem było wsparcie Prokuratury Okręgowej [...] w prowadzonym śledztwie dotyczącym nagrywania funkcjonariuszy publicznych w [...] restauracjach - ujawnia także dokumenty potwierdzające niespełna miesiąc później (w lipcu 2014 roku) kolejnej "grupy specjalnej". W jej skład weszli tylko funkcjonariusze Biura Spraw Wewnętrznych i miała za zadanie "ustalenie ewentualnego udziału funkcjonariuszy organów ścigania w rozpowszechnianiu nagrań ze spotkań funkcjonariuszy publicznych w [...] restauracjach, (pismo opublikowane na Twitterze reportera Telewizji Polskiej B. G.). Wydaje się , że argument o tajności wnioskowanych informacji został skrojony na potrzeby bieżącego załatwienia sprawy.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wskazać należy, że Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa (ust. 3).

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej (art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Przy czym owo "każdy" należy rozumieć jako każdy człowiek (osoba fizyczna) lub podmiot prawa prywatnego. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy.

W niniejszej sprawie bez wątpienia spełniony jest zakres podmiotowy stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż Komendant Główny Policji na gruncie tej regulacji jest podmiotem zobowiązanym do udzielania informacji publicznej będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Przechodząc do zakresu przedmiotowego stosowania ustawy wskazać należy, iż pojęcie informacji publicznej ustawodawca zawarł w art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. W ich świetle informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Uwzględniając wszystkie te aspekty, można przyjąć, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

W niniejszej sprawie wniosek skarżącego z dnia [...]stycznia 2016 r. dotyczył:

dokumentu/dokumentów będącego/będących wynikiem "audytu" o jakim mowa na stronie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji ([...]);

- wymienienie każdego z zarzutów jakie zostały zawarte we wnioskach o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego pytanie dotyczy w/w audytu,

- skanów wniosków o wszczęcie postępowania dyscyplinarnego bez danych jakiego policjanta ten wniosek dotyczy - pytanie dotyczy w/w audytu.

Zakres żądania dotyczy dokumentu wytworzonego przez organ stanowiącego o sprawach publicznych. W tej sytuacji, w ocenie Sądu, dane te stanowią informację publiczną i co do tej kwestii również strony niniejszego postępowania są zgodne.

Przechodząc do oceny prawidłowości odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej wskazać należy, że stosownie do art. 5 ust. 1 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych. Samo zatem zakwalifikowanie informacji do kategorii informacji publicznej nie oznacza bezwzględnego obowiązku udostępnienia tego rodzaju danych. W przypadku bowiem ustalenia, że dostęp do danej informacji mającej charakter informacji publicznej jest ograniczony ze względu na ustawowo chronioną tajemnicę należy wydać decyzję odmowną w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p.

Prawo dostępu do informacji publicznej może być w pewnych sytuacjach ograniczone, zawsze wtedy gdy wspólne interesy społeczności są dobrem podlegającym ochronie w pierwszej kolejności. Prawo do informacji publicznej ma służyć tworzeniu społeczeństwa obywatelskiego, które kontroluje działania władzy publicznej, a działania te mają być bardziej transparentne. Jednak ujawnienie niektórych informacji mogłoby zagrażać interesom państwa prawa, a tym samym zagrażać interesom wszystkich obywateli.

Ustawa o dostępie do informacji publicznej służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy o funkcjonowaniu organów władzy publicznej, jak też podmiotów realizujących zadania publiczne bądź też dysponujących majątkiem publicznym. Ponieważ jednak prawo to nie ma charakteru absolutnego, w art. 5 u.d.i.p. zostały wskazane ograniczenia w dostępie do informacji publicznej.

Trafnie w tej materii Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę powołuje się na uzasadnienie wyroku NSA z dnia 27 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1769/13.

"Konstytucyjne prawo do informacji publicznej służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego – tj. jawności działania instytucji publicznych – umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia już sam art. 61 Konstytucji, który w ustępie 3 mówi, że ograniczenie może nastąpić "ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Przepisem częściowo implementującym na gruncie ustawy cytowaną wyżej normę konstytucyjną jest art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej, który wskazuje, że prawo do informacji podlega ograniczeniu ze względu na ochronę informacji niejawnych lub tajemnic ustawowo chronionych (na zasadach określonych w odpowiednich ustawach – ust. 1 ww. przepisu), a także ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy (ust. 2).

Nie można jednak uznać, aby art. 5 u.d.i.p. zawierał wyczerpujący katalog przyczyn, które w konkretnej sprawie mogą uzasadniać konieczność ograniczenia dostępu do informacji wytworzonych, odnoszących się czy będących w posiadaniu podmiotów publicznych. Istnieją bowiem również inne, niż wymienione w tym przepisie ustawowym, wartości, których ochrona uzasadnia – w świetle art. 61 ust. 3 Konstytucji – zastosowanie tego typu ograniczeń. Przepis art. 61 ust. 3 Konstytucji jest adresowany nie tylko do ustawodawcy, umożliwiając wprowadzanie ustawami generalnych i abstrakcyjnych ograniczeń prawa do informacji, lecz również do sądów, które – na podstawie analizy okoliczności konkretnej sprawy – są upoważnione do uznania, że z uwagi na potrzebę ochrony wolności i praw, porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa istnieje w określonym przypadku konieczność odmówienia udostępnienia informacji.

Należy przyjąć założenie, że racjonalny ustawodawca konstytucyjny, kreując prawo dostępu do informacji publicznej, nie zmierzał do wyposażenia obywateli w nieskrępowaną możliwość żądania ujawnienia wszelkich materiałów czy dokumentów, które organy władzy publicznej wytwarzają, pozyskują lub z których korzystają w toku swojej działalności. Wszak nieracjonalnie szerokie i bezwyjątkowe ujęcie prawa do informacji mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić wręcz do paraliżu funkcjonowania organów władzy".

Przedstawiony wyżej pogląd jest szczególnie istotny w okolicznościach przedmiotowej sprawy.

Podstawowe znaczenie w niniejszej sprawie ma fakt, że dokumenty pokontrolne, wytworzone podczas audytu mają nadaną klauzulę "poufne". Okoliczność ta nie budzi wątpliwości Sądu, iż "Wystąpienie pokontrolne" oraz "Sprawozdania z kontroli" z dnia [...] stycznia 2016 r. objęte wnioskiem skarżącego o udostępnienie informacji publicznej, w świetle pisma Prokuratury Okręgowej w [...], złożonego do akt na rozprawie, mają charakter niejawny i odnoszą się do czynności operacyjno-rozpoznawczych prowadzonych przez funkcjonariuszy Policji, w tym w postępowaniach karnych, które nie zostały dotychczas zakończone.

Skoro dokumenty objęte wnioskiem skarżącego dotyczą czynności operacyjno-rozpoznawczych to zgodnie z art. 20b ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

(t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 355 ze zm.) udzielenie informacji o szczegółowych formach, zasadach i organizacji czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także o prowadzonych czynnościach oraz o stosowanych środkach i metodach ich realizacji może nastąpić wyłącznie w przypadku, gdy istnieje uzasadnione podejrzenie popełniania przestępstwa ściganego z oskarżenia publicznego w związku z wykonywaniem tych czynności. Zdaniem Sądu ustawowa ochrona czynności operacyjno-rozpoznawczych uzasadniała nadanie im klauzuli "poufne".

Tym samym organ zasadnie ograniczył dostęp do informacji publicznej z powołaniem się na przepis art. 5 ust. 1 u.d.i.p.

Mając na względzie treść art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie informacji niejawnych nie sposób przyjąć, że Stowarzyszenie spełnia warunki określone w tym przepisie, a co za tym idzie jest podmiotem dającym rękojmię zachowania tajemnicy.

Nie można z art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, wywodzić żądania zapoznania się każdego z każdą bez wyjątku, informacją posiadającą przymiot informacji publicznej. Konstytucja RP jak i ustawa o dostępie do informacji publicznej stwarzają możliwość wprowadzenia ograniczenia w dostępie do pewnych informacji. Konstrukcja art. 5 ust. 1 u.d.i.p. zawiera regulację przewidującą ograniczenie prawa do uzyskania takiej informacji publicznej, która jednocześnie podlega ochronie w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych.

W ocenie Sądu, nie było potrzeby zwracać się z pytaniem prawnym do Trybunału Konstytucyjnego, gdyż Sąd nie miał wątpliwości co do zgodności art. 5 ust. 1 u.d.i.p. z Konstytucją RP. Należy podkreślić, iż tylko wątpliwości sądu, a nie strony, mogą uzasadnić przedstawienie Trybunałowi Konstytucyjnemu pytania prawnego (por. wyrok NSA z 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 67/08).

W świetle przytoczonych rozważań Sąd uznał, że Komendant Główny Policji wydając zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję nie naruszył art. 2 ust. 1 i art. 5 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 61 ust. 3 Konstytucji RP. Nadto w sposób prawidłowy zważył i ocenił materiał sprawy i przedstawił argumentację prawną rozstrzygnięcia. Tym samym nie zostały naruszone przepisy art. 8 i 11 w zw. z 107 § 3 k.p.a.

Dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.