Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 921/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-05-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6198 Inspekcja pracy
Hasła tematyczne: Zatrudnienie
Skarżony organ: Inspektor Pracy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 77 § 1, 4, 5
journal: Dz.U. 1998 nr 21 poz 94
law: Ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy - tekst jednolity
article: art. 23
journal: Dz.U. 2007 nr 89 poz 589
law: Ustawa z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Kacprzak Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia del. NSA Jerzy Krupiński (spr.) Protokolant Anna Krakowiecka po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Państwowej Inspekcji Pracy - Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 16 kwietnia 2008 r. sygn. akt III SA/Kr 950/07 w sprawie ze skargi [...] Spółka Akcyjna w N. na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] września 2007 r. nr [...] w przedmiocie nakazu wypłaty kosztów podróży służbowych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2008 r., sygn. akt III SA/Kr 950/07, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu skargi [...] S. A. w N., uchylił decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie z dnia [...] września 2007 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie z dnia [...] lipca 2007 r., nr [...], zobowiązującą skarżącego do wypłacenia kosztów podróży służbowych za styczeń, luty i marzec 2006 r.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Nakazem z dnia [...] lipca 2007 r. Inspektor Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Krakowie zobowiązał skarżącego do wypłacenia kosztów podróży służbowych (diet na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania) za styczeń, luty i marzec 2006 r. imiennie wskazanym 142 kierowcom, zatrudnionym przez tego przedsiębiorcę. Jako podstawę prawną nakazu powołano art. 11 pkt 7 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.) oraz art. 775 § 1, art. 94 pkt 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998, nr 21, poz.94 ze zm.). [...] S.A. w N. wniosło odwołanie, zarzucając sprzeczność z art. 77 § 1 Kodeksu pracy, gdyż podróż służbowa jest wykonywana wówczas, gdy pracownik na polecenie pracodawcy wykonuje zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy, a ponadto jeżeli to zadanie stanowi wyjątek od codziennych obowiązków pracownika, wynikających z zawartej z nim umowy o pracę. Miejscem wykonywania pracy wskazanym w umowach o pracę zawartych z kierowcami skarżącego przedsiębiorcy jest teren województwa małopolskiego. Odzwierciedla to specyfikę tej pracy, albowiem kierowcy są zatrudniani w celu obsługiwania różnych tras komunikacyjnych. Umowa o pracę każdego z kierowców z góry określa, że praca jest świadczona w różnych miejscowościach, zawsze znajdujących się poza N. czyli poza siedzibą pracodawcy. Charakter i rodzaj wykonywanej pracy przez pracowników oraz struktura organizacyjna pracodawcy determinują niejednokrotnie, iż stałym miejscem wykonywania przez pracownika pracy może być więcej niż jedna miejscowość lub określona trasa. Skoro zatem wykonywanie pracy przez kierowców w różnych miejscowościach i na różnych trasach mieści się w zakresie zwykłych obowiązków tej grupy pracowników, wynikających dla nich z umów o pracę zawartych z pracodawcą, to brak było podstaw faktycznych i prawnych do traktowania tej pracy jako wykonywanej w ramach podróży służbowej, a tym samym do nakazywania wypłaty diet na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania. Okręgowy Inspektor Pracy w Krakowie utrzymał w mocy nakaz organu l instancji podkreślając, iż miejsce wykonywania pracy jest ściśle związane z jej rodzajem. Jeżeli uzasadnia to rodzaj pracy, miejsce wykonywania pracy może więc obejmować pewną zamkniętą przestrzeń poza granicami administracyjnymi jednej miejscowości. Jednakże miejsce wykonywania pracy powinno być tak ustalone, by pracownik miał możliwość wykonywania zadań, wliczając w to czas dojazdu do miejsca ich wykonania, a także powrotu, w ramach umówionej dobowej i tygodniowej normy czasu pracy w przyjętym okresie rozliczeniowym. Określenie miejsca pracy nie może przy tym prowadzić do obchodzenia przepisów o kosztach podróży służbowych i przerzucania części kosztów na pracownika. U odwołującego się pracodawcy występują przypadki pracy z przerwą dobową i noclegiem poza siedzibą pracodawcy i miejscem zamieszkania kierowców, zaś czas od wyjazdu do powrotu przekracza 8 godzin na dobę. Powołując się na orzecznictwo Sądu Najwyższego organ odwoławczy stwierdził, że miejsce wykonywania pracy może być w umowie o pracę określone w sposób szerszy, aniżeli dana miejscowość, pod warunkiem, że taka sytuacja nie stanowi obejścia art.775 §§ 1, 4 i 5 Kodeksu pracy, czyli nie pozbawia pracowników prawa do diety, jako świadczenia powszechnego i obligatoryjnego. Dieta została uregulowana w przepisach powszechnie obowiązujących, bez różnicowania tego uprawnienia ze względu na charakter pracodawcy (art.775 § 4 i 5 Kodeksu pracy). W ocenie organu II instancji sposób określenia miejsca świadczenia pracy kierowców w ich umowach o pracę stanowił próbę obejścia obowiązujących przepisów o należnościach z tytułu diety.

W skardze [...] S. A. w N. powtórzyło argumenty z odwołania. Podniosło, że należy odróżnić "miejsce pracy" od "siedziby zakładu pracy". Miejsce pracy, jako jeden z istotnych uzgodnionych przez strony składników umowy o pracę, jest miejscem gdzie pracownik świadczy pracę i może być ono określone na stałe bądź jako miejsce zmienne, przy czym zmienność miejsca pracy może wynikać z charakteru (rodzaju) wykonywanej pracy. Przez miejsce pracy można rozumieć bądź stały punkt w znaczeniu geograficznym, bądź pewien obszar, strefę określoną granicami jednostki administracyjnej podziału kraju, gdzie praca jest świadczona. Tak rozumiane miejsce pracy nie musi być wyposażone w zaplecze socjalne, kadrowe i techniczne. Wykonywanie (świadczenie) przez pracownika pracy w tak rozumianym i uzgodnionym w umowie o pracę miejscu pracy nie rodzi po stronie pracodawcy obowiązku płacenia takiemu pracownikowi ani diet, ani świadczeń rozłąkowych.

Uwzględniając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2004, nr 92, poz. 879 ze zm.) stanowiskiem pracy kierowcy może być każde miejsce, w którym kierowca wykonuje czynności związane z wykonywanymi przewozami drogowymi. Organy bezpodstawnie odmówiły zastosowania tego przepisu dla oceny postępowania pracodawcy. Ustawodawca nawiązał tu do kluczowej i niespornej okoliczności faktycznej, że część kierowców zatrudnianych jest wyłącznie w tym celu, aby obsługiwać trasy wykraczające poza granice gmin, w której ma swą siedzibę pracodawca. Do konstytutywnych elementów tego rodzaju umowy o pracę należy zobowiązanie się pracownika do takich jazd. Trudno też przyjąć, że w tych umowach wykluczone zostały z owego standardowego modelu świadczenia pracy kursy kończące się wieczorem w miejscowości innej, aniżeli siedziba pracodawcy i miejsce zamieszkania kierowcy. Takiego sposobu określenia miejsca pracy, jaki zastosował skarżący pracodawca, nie można traktować jako działania w celu ominięcia bezwzględnie obowiązujących przepisów i jako świadomego działania na szkodę zatrudnionych pracowników. Przeciwnie, wyraźne zaznaczenie w umowie o pracy, że miejscem świadczenia pracy jest obszar województwa małopolskiego, stanowił element prawidłowego i wiernego opisania obowiązków, jakie przyjmuje na siebie kierowca. W pojęciu typowej podróży służbowej nie mieści się stałe pokonywanie przestrzeni w związku z wykonywaniem pracowniczych czynności prowadzenia różnych środków komunikacji. W takim wypadku wyjazd środkiem lokomocji z miejsca jego stałego postoju nie oznacza rozpoczęcia przez pracownika podróży służbowej, a jedynie rozpoczęcie godzin normalnej pracy. Nie można zrównywać każdej jazdy kierowcy poza granice N. z podróżą służbową, gdyż byłoby to nieuprawnione objęcie całego czasu pracy kierowcy definicją "podróży służbowej". Interpretacja organu pomija element wyjątkowości, odstępstwa od reguły, zawarty w ustawowej definicji (art.775 § 1 Kodeksu pracy). Sąd I instancji zwrócił ponadto uwagę na to, że organ l instancji ustalił konkretne kwoty należne imiennie wskazanym pracownikom i w tym zakresie treść decyzji nie została samodzielnie ustalona przez Inspektora Pracy, ale przez pracodawcę. Obowiązki pracodawcy i udzielona pomoc nie zdejmują z inspektora obowiązku zweryfikowania informacji otrzymanych od pracodawcy oraz wykonania swych kompetencji na własną odpowiedzialność. Decyzja nie może być wydana wyłącznie w oparciu o zaufanie, że pracodawca jest uczciwy i solidny, zaś jego dane są wiarygodne. Jeżeli natomiast organy administracyjne uważały, że nie są w stanie wykonać swych ustawowych kompetencji w sposób zgodny z prawem, to tym bardziej skarga zasługuje na uwzględnienie. Skoro organ administracyjne określa kwoty, jakie mają być wypłacone pracownikom, mimo że nie wie nic na temat prawidłowości obliczenia tych kwot, to taka decyzja również z tego względu narusza prawo.

Skargę kasacyjną Państwowej Inspekcji Pracy – Okręgowego Inspektora Pracy w Krakowie oparto na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

* art. 775 § 1, 4 i 5 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r.

nr 21, poz. 94 ze zm.),

* art. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców

(Dz. U. z 2004 r., nr 92, poz. 879),

* art. 23 ust. 1 pkt 3 i 5 i art. 31 ust. 1, 3, 4, 5 i 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007r.

o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2007 r., nr 89, poz. 589)

na skutek ich niewłaściwego zastosowania, co miało wpływ na treść rozstrzygnięcia (art. 174 pkt 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W oparciu o powyższe skarżąca żądała uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi [...] S. A. w N.

W uzasadnieniu podniesiono, że organy PIP dokonały prawidłowej wykładni art. 775 Kodeksu Pracy, interpretując go bez uwzględnienia art. 2 pkt 4 lit. c ustawy o czasie pracy kierowców. Organ II instancji rozpatrując odwołanie od początku nie kwestionował argumentów pracodawcy, a także poglądów orzecznictwa Sądu Najwyższego, zgodnie z którymi miejsce wykonywania pracy może być w umowie o pracę określone w sposób szerszy aniżeli nazwa danej miejscowości. Warunkiem powyższego stanowiska jest jednak to, że sytuacja taka nie stanowi obejścia art. 775 § 1, 4 i 5 Kodeksu pracy, czyli nie pozbawia pracowników prawa do diety, jako świadczenia powszechnego i obligatoryjnego. W tej mierze powołano się na pogląd zawarty w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 11 kwietnia 2001 r. sygn. l PKN 350/00 (OSNP z 2003, nr 2, poz. 36). Z ustaleń poczynionych w trakcie postępowania wynika, iż u pracodawcy występowały przypadki pracy z przerwą dobową i noclegiem poza siedzibą pracodawcy i miejscem zamieszkania kierowców. W szczególności zgodnie z zapisem protokołu z dnia [...] marca 2007 r., podpisanym przez pracodawcę bez zastrzeżeń, wypłacano kierowcom diety na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania. Czas od wyjazdu do powrotu niewątpliwie przekraczał 8 godzin na dobę i w związku z tym pracodawca wypłacał pracownikom diety. W tych warunkach na wniosek inspektora pracy zawarty w wystąpieniu z dnia [...] kwietnia 2006 r. pracodawca dokonał dokładnego wyliczenia należności delegacyjnych 142 pracowników w załączniku nr 2 do protokołu kontroli z dnia [...] lutego 2007 r. Tym samym podstawa faktyczna zobowiązania decyzyjnego nie była przez pracodawcę kwestionowana i została prawidłowo ustalona przez inspektora pracy. Z art. 775 § 1 Kodeksu pracy wynika, że przy zachowaniu określonych warunków (według których osobą podróżującą powinien być pracownik, a podróż ma odbywać się na polecenie pracodawcy), podróżą służbową jest realizacja zadania służbowego poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy lub poza stałym miejscem pracy. Art. 775 § 1 Kodeksu pracy posługuje się tym samym pojęciem miejsca pracy, którym posłużono się w art. 29 § 1 pkt 2 tej ustawy. Porównując pojęcia "stałego miejsca pracy" (art. 775 § 1 K.p.) oraz "miejsca wykonywania pracy" (art. 29 § 1 pkt 2 K.p.) należy dojść do wniosku, że w istocie chodzi o to samo miejsce, co prowadzi do konkluzji, iż stałe miejsce pracy, o którym mowa w art. 775 § 1 Kodeksu pracy, jest określane w umowie o pracę i powinno być ono określone w dostatecznie wyraźny sposób. Określenie stałego miejsca pracy w sposób "ruchomy", na przykład przez przyjęcie, że miejsce pracy to obszar, gdzie pracuje pracownik - jak to ma miejsce u skarżącego pracodawcy, który w umowach o pracę kierowców jako miejsce wykonywania przez nich pracy określił teren województwa małopolskiego, z gruntu jest niewłaściwe, ponieważ w takim przypadku miejsce pracy w istocie pozostaje nieokreślone i nie wiadomo, gdzie tak naprawdę - w sensie geograficznym – się ono znajduje. Powołano się także na orzecznictwo sądów administracyjnych, które wskazywało, iż dla wykładni pojęcia podróży służbowej zastosowanie mają tylko i wyłącznie przepisy Kodeksu pracy, nie zaś przepisy ustawy o czasie pracy kierowców. Definicja "stanowiska pracy kierowców" określona w art. 2 pkt 4 lit. c ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców nie może być stosowana przy wykładni pojęcia "podróży służbowej", gdyż definicja ta - zarówno funkcjonalnie jak i systemowo - obowiązuje jedynie dla celów tej ustawy. Przedmiotem kontroli inspektora pracy nie była analiza dotycząca czasu pracy kierowców zatrudnionych u pracodawcy, a kwestia związana z miejscem pracy i odbywaniem podróży służbowych. Błędne jest także stanowisko Sądu, iż podróż służbowa może mieć jedynie charakter incydentalny, polegający na wykonywaniu pojedynczego zadania poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy. Przepisy Kodeksu pracy nie przewidują bowiem w tym zakresie jakichkolwiek innych ograniczeń konstrukcji prawnej podróży służbowej niż te, które zostały wymienione w art. 775 K.p. Możliwość stałego odbywania podróży służbowych jest w pełni aprobowana, choćby w przypadku tych pracowników, których praca związana jest ze stałym przemieszczaniem się i których miejsce pracy jest ruchome, np. pracowników transportu samochodowego, kolejowego, lotniczego, akwizytorów. Zdaniem autora skargi kasacyjnej sąd bezpodstawnie zarzucił, że organ PIP wydając nakaz nie ustalił samodzielnie treści tej decyzji w zakresie konkretnych kwot, należnych imiennie wskazanym pracownikom, tylko treść ta została ustalona przez pracodawcę. Posłużono się co prawda w tej mierze dokumentem sporządzonym przez pracodawcę, ale dla celów postępowania kontrolnego inspektora pracy należy przyjąć, że dokumentem będzie każdy przedmiot mogący mieć znaczenie prawne dla wyników kontroli. O znaczeniu prawnym zaś żądanego dokumentu decyduje inspektor pracy przeprowadzający czynności kontrolne. Kwoty wynagrodzenia z tytułu kosztów podróży służbowych zostały określone w oparciu o wyliczenie dokonane w trakcie kontroli przez pracodawcę, a inspektor pracy uznając to wyliczenie za zupełne, logiczne i wiarygodne zamieścił je w formie załącznika do protokołu kontroli. Dokumenty i oświadczenia składane przez strony korzystają z domniemania prawdziwości, jeżeli nie są oczywiście sprzeczne z innymi dowodami lub okolicznościami znanymi organowi z urzędu. W sprawie będącej przedmiotem oceny WSA w Krakowie strona nie kwestionowała podstawy faktycznej zobowiązania decyzyjnego inspektora pracy ani w postępowaniu przed organem l instancji ani też w postępowaniu odwoławczym. Pracodawca nie skorzystał również z przysługującego mu - zgodnie z art. 31 ust. 4 ustawy o PIP - uprawnienia do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole, który w strukturze swojej treści zawierał również załącznik nr 1, stanowiący zestawienie kwot należnych pracownikom z tytułu podróży służbowych. Kwestie proceduralne związane z uprawnieniem organów Inspekcji Pracy do skierowania wobec pracodawcy nakazu płacowego były także przedmiotem rozważań Trybunału Konstytucyjnego, który w postanowieniu z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt SK 5/07 stwierdził, że "(...) z wykładni językowej odpowiednich przepisów ustawy o PIP, w których mowa o uprawnieniu inspektora pracy do nakazania wypłaty wynagrodzenia "należnego" wynika, iż przykładowo jest to sytuacja, w której nie ma sporu między pracownikiem a pracodawcą, wynagrodzenie jest obliczone i zatwierdzone przez pracodawcę i zaksięgowane w dokumentach przedstawionych w toku kontroli inspektorowi pracy, której wynik jest następnie zatwierdzony przez pracodawcę (...). W takich wypadkach nakaz zapłaty jest niczym innym jak urzędowym stwierdzeniem istnienia zobowiązania po stronie pracodawcy z jednoczesnym nakazaniem mu w trybie administracyjnym wypłaty zaległego wynagrodzenia". Jednocześnie, Trybunał Konstytucyjny podkreślił, iż w postępowaniu przed organami Inspekcji Pracy dla oceny czy dana okoliczność faktyczna została udowodniona, zasadnicze znaczenie ma uprawnienie strony do zgłoszenia umotywowanych zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole, a więc skorzystania z uprawnienia określonego w art. 31 ust. 4 ustawy o PIP. W przypadku, gdy pracodawca takich zastrzeżeń nie wnosi, dana okoliczność faktyczna będąca jednym z elementów podstawy faktycznej zobowiązania decyzyjnego inspektora pracy, korzystałaby z domniemania prawdziwości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w skardze kasacyjnej.

Zarzut naruszenia prawa materialnego może przybierać dwojaką postać, a mianowicie postać błędnej wykładni konkretnej normy prawa materialnego, albo postać tzw. błędu subsumcji, czyli wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie zastosowanej przez sąd normy materialnoprawnej. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa nie obejmuje zarzutu błędnej wykładni, co wynika z odmiennej treści każdego z tych pojęć i alternatywnego ujęcia każdej z postaci naruszenia prawa materialnego. Jeżeli skarżący zamierza zakwestionować zaskarżone orzeczenie z punktu widzenia obydwu postaci naruszenia prawa materialnego, to powinien wyraźnie każdą z tych postaci wskazać i przytoczyć zarzuty odnoszące się odpowiednio do każdej z nich (por. wyrok NSA z dnia 8 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 956/05, zb. LEX nr 266353). W uzasadnieniu zarzutu błędnej wykładni należy przeprowadzić wywód prawny na temat naruszonego przepisu ze stanowiskiem, jak należy ten przepis wykładać i dlaczego dokonana w zaskarżonym wyroku jego interpretacja jest błędna. W przypadku zarzutu niewłaściwego zastosowania wskazanego przepisu prawa materialnego, uzasadnieniem jest wyjaśnienie dlaczego przyjęty za podstawę prawną zaskarżonego wyroku przepis nie ma związku z ustalonym stanem faktycznym i jaki inny przepis powinien być w sprawie zastosowany (por. wyrok NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 24/06, zb. LEX nr 266229).

W skardze kasacyjnej przywołano tylko pierwszą z wymienionych podstaw kasacyjnych, przy czym zarzut naruszenia prawa materialnego nie został dookreślony w części wstępnej skargi kasacyjnej co do postaci w jakiej doszło do naruszenia wskazanych norm prawa materialnego. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednak, że skarżący kwestionuje w pierwszym rzędzie wykładnię przepisu art. 775 § 1 Kodeksu pracy dokonaną przez Sąd I instancji. Wywód uzasadnienia sprowadza się do tego, iż w pewnych okolicznościach, w sytuacji gdy pracownik wykonuje pracę poza miejscem stanowiącym siedzibę pracodawcy oraz w warunkach uniemożliwiających wykonanie powierzonej pracy w powszechnie obowiązujących normach czasu pracy, przepis art. 77 5 § 1 K.p. powinien mieć zastosowanie i to niezależnie od tego w jaki sposób pracodawca określił miejsce wykonywania pracy. W sytuacji określenia tego miejsca w sposób zbyt ogólny, obejmujący znaczny obszar działania pracodawcy, możliwe jest - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - przyjęcie konstrukcji obejścia bądź też nadużycia prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny poglądu tego nie podziela. Instytucja prawa do diet należnych pracownikowi, związanych z odbywaniem podroży służbowej, jest jedną z typowych instytucji prawa pracy, uregulowanych przepisami Kodeksu pracy. Zagadnienia związane z jej stosowaniem były wielokrotnie przedmiotem rozważań Sądu Najwyższego, przy czym orzecznictwo w tym zakresie dalekie było od jednolitości. Dotyczy to zwłaszcza przypadków nietypowych, związanych z wykonywaniem pracy polegającej na stałym przemieszczaniu się na określonym obszarze działania pracodawcy. Rozbieżności te dostrzegł też Sąd Najwyższy, który w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 19 listopada 2008 r., sygn. akt II PZP 11/08 Biuletyn Sądu Najwyższego z 2008 r., nr 11, poz. 21- baza LEX nr 465385) dokonał analizy obowiązujących przepisów i rozbieżnych stanowisk judykatury, wyjaśniając, że "kierowca transportu międzynarodowego odbywający podróże w ramach wykonywania umówionej pracy i na określonym w umowie obszarze jako miejsce świadczenia pracy nie jest w podroży służbowej w rozumieniu art. 775 § 1 K.p". Uchwała ta dotyczyła wprawdzie kierowców odbywających podróże w ruchu międzynarodowym, ale w jej uzasadnieniu trafnie zwrócono uwagę na kilka aspektów prawidłowej wykładni przepisów regulujących pracownicze uprawnienie do diet z tytułu odbywania podróży służbowej. Przepis art. 775 § 1 K.p. stanowi, że pracownikowi wykonującemu na polecenie pracodawcy zadanie służbowe poza miejscowością, w której znajduje się siedziba pracodawcy, lub poza stałym miejscem pracy, przysługują należności na pokrycie kosztów związanych z podróżą służbową. Przepis ten odnosi się jedynie do zadania rozumianego jako zdarzenie incydentalne w stosunku do pracy umówionej i wykonywanej zwykle w ramach stosunku pracy, natomiast jeśli zadanie nie ma incydentalnego charakteru brak jest podstaw do jego automatycznego stosowania. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu zwrócił uwagę na konieczność rozstrzygnięcia dwóch związanych z tym kwestii, a mianowicie ustalenia, co oznacza użyty w przepisie termin "stałe miejsce pracy" oraz jak należy definiować pojęcie "podróż służbowa". W tym względzie wywiedziono, że "rozwiązanie pierwszego zagadnienia wymaga wzajemnej korelacji art. 29 § 1 pkt 2 K.p., który nakazuje określić w umowie miejsce wykonywania pracy, z powołanym w pytaniu prawnym art. 775 § 1 K.p. I tak w obu przepisach mowa jest o miejscu pracy, przy czym ten pierwszy stanowi o miejscu wykonywania pracy; drugi - o stałym miejscu pracy. Rozróżnienie to nie ma zdaniem Sądu Najwyższego doniosłości normatywnej. W art. 775 § 1 K.p. wzmianka o stałym miejscu pracy wskazuje bowiem, że za punkt odniesienia należy przyjąć właśnie miejsce wykonywania pracy określone w umowie o pracę zgodnie z art. 29 § 1 pkt 2 K.p. W rzeczywistości faktyczne miejsce wykonywania pracy może być inne, niż określone w umowie (...), a rozróżnienie <> od <> wydaje się zbędne. Miejsce wykonywania pracy może być różnie oznaczone. Ograniczenie - w drodze wykładni - w określaniu miejsca świadczenia pracy w umowie zmniejszałoby możliwości elastycznego ukształtowania stosunku pracy. Definiując z kolei podróż służbową trzeba na wstępie wskazać, iż pracownicy mobilni są grupą osób pracujących w warunkach stałego przemieszczania się (podróży). Podróż nie stanowi u nich zjawiska wyjątkowego, lecz jest normalnym wykonywaniem obowiązków pracowniczych. Specyfika takiego zatrudnienia i konieczność odmiennego potraktowania widoczna jest nawet w dyrektywie ustalającej wymagania w zakresie bezpieczeństwa i ochrony zdrowia (dyrektywa nr 2003/88/WE z dnia 4 listopada 2003 r. dotycząca niektórych aspektów czasu pracy). Tym bardziej możliwe i zarazem konieczne jest odmienne potraktowanie tej grupy pracujących z punktu widzenia art. 775 § 1 K.p. Z przepisu tego wynika bowiem wprost, że podróż służbowa ma charakter incydentalny. Podróż służbowa jest swoistą konstrukcją prawa pracy. Podstawę formalną podróży służbowej stanowi, po pierwsze, polecenie wyjazdu. Polecenie takie powinno określać zadanie oraz termin i miejsce jego realizacji. Zadanie musi być skonkretyzowane; nie może mieć charakteru generalnego. Nie jest zatem podróżą służbową wykonywanie pracy (zadań) w różnych miejscowościach, gdy przedmiotem zobowiązania pracownika jest stałe wykonywanie pracy (zadań) w tych miejscowościach (...) wykonywaniem zadania służbowego w rozumieniu art. 775 § 1 K.p nie jest wykonywanie pracy określonego rodzaju, wynikającej z charakteru zatrudnienia. Ta bowiem nigdy nie jest incydentalna".

W tym kontekście pogląd Sądu I instancji zarzucający organom Państwowej Inspekcji Pracy błędną wykładnię przepisu art. 775 § 1 K.p. jest w pełni uzasadniony. Skutkiem tego naruszenia było oparcie zaskarżonego nakazu wypłaty kosztów podróży służbowych o przepis art. 775 § 1 K.p., który w stosunku do wskazanej w nakazie grupy pracowników okolicznościach faktycznych sprawy, nie mógł mieć zastosowania, a to właśnie ze względu na ich specyfikę pracy, której mobilny charakter na określonym terenie został w sposób wyraźny ukształtowany w zawartych umowach o pracę. Nie wchodzi tu przy tym w rachubę ewentualność nadużycia uprzywilejowanej pozycji pracodawcy ze strony [...] S. A. w N, jako że sporny nakaz dotyczy tylko jednej grupy zawodowej, a mianowicie kierowców obsługujących stałe połączenia liniowe. Powoduje to, iż ze względu na szczególne uwarunkowania związane z tego rodzaju zatrudnieniem – na co wskazywał już w powołanej uchwale Sąd Najwyższy – nie zachodzi w takim wypadku naruszenie art. 32 Konstytucji RP, wprowadzającego nakaz równego traktowania obywateli, gdyż nakaz ten dotyczy wyłącznie podmiotów charakteryzujących się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną).

Wprawdzie Wojewódzki Sąd Administracyjny oparł swoją argumentację dodatkowo na przepisach ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. nr 92, poz. 879 ze zm.), która to ustawa, ze względu na to, że reguluje zupełnie inny niż podróż służbowa element stosunku pracy i w związku z tym nie ma zastosowania jeśli chodzi o prawidłowe ustalanie uprawnienia do diet z tytułu podróży służbowej, o której mowa jest w art. 775 § 1 K.p., to nie podważa to zasadniczej linii argumentacji, prowadzącej do zakwestionowania normatywnego umocowania zaskarżonego nakazu.

Nie jest ponadto usprawiedliwiony podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez sąd I instancji przepisu art. 23 ust. 1 pkt 3 i 5 oraz art. 31 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 13 kwietnia 2007 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. nr 89, poz. 589 ze zm.) na skutek sformułowania pod adresem zaskarżonego nakazu zastrzeżeń co do sposobu uzasadnienia dokonanych wyliczeń, a w konsekwencji nieuprawnionego przyjęcia, że objęte nakazem należności są niesporne i możliwe jest władcze orzekanie o obowiązku ich zapłaty. Trafnie w zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku wskazano, że samo mechaniczne (rachunkowe) ustalenie hipotetycznych należności pracowniczych przez pracodawcę i nie wniesienie przez tego pracodawcę formalnych zastrzeżeń do protokołu kontroli, o którym mowa w art. 31 ust. 1 ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy, nie oznacza, że wyliczenia te są prawidłowe, tym bardziej, że rozstrzygają one o należnościach cywilnoprawnych, wynikających z umów o pracę, w których jedną ze stron jest pracownik, posiadający własne uprawnienie do dochodzenia tych należności, w określonej przez siebie wysokości, przed właściwym sadem pracy. Wprawdzie Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 13 lutego 2008 r., sygn. akt SK 5/07 dopuścił jeszcze na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 6 marca 1981 r. o Państwowej Inspekcji Pracy (Dz. U. z 2001 r., nr 124, poz. 1362 ze zm.) możliwość orzekania przez inspektora pracy w drodze nakazu zapłaty o obowiązku wypłaty wynagrodzenia pracowniczego, ale w sposób wyraźny zastrzegł, że jest to możliwe, gdy obowiązek pracodawcy wypłaty wynagrodzenia jest bezsporny i wymagalny w momencie przeprowadzania kontroli. Przykładowo wskazał, że jest to możliwe, gdy nie ma sporu między pracownikiem a pracodawcą, a wynagrodzenie jest obliczone i zatwierdzone przez pracodawcę oraz zaksięgowane w dokumentach przedstawionych w toku kontroli inspektorowi pracy. Pogląd ten ma pełne zastosowanie także na gruncie aktualnie obowiązującej ustawy o Państwowej Inspekcji Pracy z 2007 r., której przepis art. 11 pkt 7 jest powtórzeniem przepisu art. 9 pkt 2a ustawy z 1981 r. W rozpoznawanej sprawie nie zachodziła jednak podstawowa przesłanka wydawania nakazu w postaci bezsporności obowiązku wypłaty diet z tytułu podróży służbowych, a świadczy o tym nie tylko prowadzona w tej sprawie korespondencja (pismem z dnia [...] marca 2007 r. kontrolowany pracodawca zakwestionował zasadność wystąpienia pokontrolnego w części obejmującej nakaz wypłacenia na rzecz 142 kierowców diet należnych z tytułu podróży służbowej – co wynika z załączonej do akt administracyjnych odpowiedzi organu, ale także fakt złożenia przez pracodawcę odwołania od nakazu wydanego przez organ I instancji i treść tego odwołania.

W tym stanie rzeczy skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie prawnej, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.