Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt I SA/Ol 640/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: § 1 pkt 1 i 2, § 2 ust. 1, § 4 ust. 1 i ust. 2, § 6 ust. 1, § 50 ust. 1, § 50a ust.1
journal: Dz.U. 2013 poz 361
law: Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy  finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013.
article: art. 21 ust. 1 - 3
journal: Dz.U. 2013 poz 173
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich - tekst jednolity.
journal: Dz.U.UE.L 2011 nr 25 poz 8 art. 30
law: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr  1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju  obszarów wiejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Jolanta Strumiłło Sędziowie sędzia WSA Renata Kantecka sędzia WSA Wojciech Czajkowski (sprawozdawca) Protokolant stażysta Joanna Lasek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie odmowy przyznania płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia "[...]" Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia "[...]’, którą odmówiono A.B. przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r..

Z przedłożonych wraz ze skargą akt administracyjnych sprawy wynika, że w złożonym dniu 15 maja 2014 r. wniosku strona ubiegała się o przyznanie tej płatności z tytułu realizacji wariantu 2.1 - uprawy rolnicze (z certyfikatem zgodności) do powierzchni 102,68 ha. Odmawiając przyznania płatności rolnośrodowiskowej, organ I instancji stwierdził, że w odniesieniu do działek rolnych oznaczonych we wniosku jako A – H, producent rolny zmienił w 2014 r. dotychczasowy wariant 2.9 – uprawy sadownicze i jagodowe, na wariant 2.1 – uprawy rolnicze. Zamiana wariantów w pakiecie ekologicznym była zaś niedopuszczalna w świetle przepisu § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013, poz. 361 ze zm.), dalej jako: "rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.".

Utrzymując w mocy to rozstrzygnięcie, Dyrektor OR ARiMR zwrócił uwagę, że przyznanie płatności rolnośrodowiskowej uzależnione jest od spełnienia warunków określonych w § 2 ust. 1 tego rozporządzenia. W toku przeprowadzonej w gospodarstwie strony w dniach od 1 do 9 września 2014 r. kontroli na miejscu stwierdzono, że powierzchnia zadeklarowanych do płatności działek rolnych wynosi 101,62 ha, podczas gdy strona zadeklarowała 102,68 ha. Organ zwrócił uwagę, że w 2013 r. na działkach objętych wariantem 2.9 uprawy sadownicze i jagodowe, uznano na wniosek strony działanie siły wyższej. Dlatego też powierzchnia tych działek została wykluczona z płatności, bez stosowania sankcji. Natomiast we wniosku na 2014r., tj. czwarty rok zobowiązania rolnośrodowiskowego, wnioskodawczyni dokonała zamiany wariantów i zadeklarowała do płatności rolnośrodowiskowej wariant 2.1 - uprawy rolnicze, na tych samych działkach, na których podjęła zobowiązanie w ramach wariantu 2.9 - uprawy sadownicze i jagodowe. Podjęte zobowiązanie nie podlegało zaś zmianie przez cały okres jego trwania, co wynika z § 6 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r..

Jak podał organ, przepis § 50 tego rozporządzenia dopuszczał dokonanie takiej zmiany w ramach pakietu 2. - rolnictwo ekologiczne jedynie w 2013 r.. Ponadto zmianę zobowiązania dopuszczały przepisy zmieniające rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r., ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 2014 r. pod pozycją 324. Wobec powyższego, nie było możliwości zmiany w 2014 r. wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2., na inny wariant tego pakietu.

Odnosząc się do argumentacji odwołania, Dyrektor OR ARiMR ocenił zarzut naruszenia art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady WE nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW), (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005 r., str. 1, ze zm.), jako niezasadny z tego względu, iż przepis ten dotyczy przestrzegania wymogów w zakresie zarządzania lub zasady dobrej kultury rolnej, a więc zasad kontrolowanych w zakresie wzajemnej zgodności. Taka kontrola w gospodarstwie strony nie wykazała zaś niezgodności. Organ nie uwzględnił ponadto zarzutu naruszenia art. 18 ust. 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w odniesieniu do wprowadzenia procedur kontroli oraz do zasady wzajemnej zgodności w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 25 z 28 stycznia 2011 r. s. 8 ze zm.), wskazując, że odnosi się on do przypadków naruszenia zasady wzajemnej zgodności (CC) w zakresie środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich, podczas, gdy w gospodarstwie strony nie stwierdzono niezgodności mającej wpływ na przedmiotowe rozstrzygnięcie. Wskazane przez stronę przepisy art. 31, art. 54 ust. 1 lit. c oraz art. 71 - 73 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. UE L 316 z 2 grudnia 2009 r., str. 1 ze zm.) oraz art. 3 ust. 2 pkt. 2 oraz art. 3 ust. 1 ustawy z 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r., poz. 1164), dotyczą płatności udzielanych w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i nie znajdują zastosowania w sprawie o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych. Ponadto, przepis art. 28c ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2013 r., poz. 173) znajduje zastosowanie w przypadku stwierdzenia drobnej niezgodności podczas przeprowadzania kontroli na miejscu z zakresie przestrzegania zasad wzajemnej zgodności, a taka kontrola nie wykazała niezgodności w zakresie przestrzegania norm i wymogów wzajemnej zgodności.

W ocenie organu, na uwzględnienie nie zasługuje zarzut wniesionego przez stronę odwołania odnośnie pominięcia § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. nr 33, poz. 262 ze zm.), a ponadto zarzut naruszenia § 47 i § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.. Organ zwrócił też uwagę, że obecne postępowanie dotyczy płatności rolnośrodowiskowej za rok 2014, a strona podnosi kwestie dotyczące przyznania płatności rolnośrodowiskowej za rok 2013. Ponadto, stosownie do art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, ciężar udowodnienia faktu spoczywał na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. W niniejszej sprawie brak jest też podstaw do uznania zarzutów odwołania naruszenia art. 77, art. 78 i art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.), dalej jako: "K.p.a.".

Odmawiając z kolei uwzględnienia zarzutu braku zawiadomienia strony o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym przed wydaniem decyzji, Dyrektor OR ARiMR wskazał, że strona złożyła oświadczenie z dnia 8 września 2014 r. dotyczące kontroli na miejscu, a ponadto była obecna w toku tej kontroli i złożyła podpis pod jej wynikami. Czynnie zatem uczestniczyła na każdym etapie postępowania.

W kwestii zarzutu pominięcia art. 39 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 i nieuwzględnienia specyfiki uprawy i kosztów jej prowadzenia w 2013 r., organ zauważył, że stawki płatności rolnośrodowiskowych uwzględniają dodatkowe koszty i utracone dochody wynikające z podjętego zobowiązania. Wyrządzone w 2013 r. szkody w uprawie sadowniczej przez dzikie zwierzęta zostały uznane za działanie siły wyższej w ramach postępowania o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2013 r..

Odnośnie zarzutu niezastosowania art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich, organ II instancji stwierdził, że zasady przyznawania i zwrotu płatności rolnośrodowiskowych zostały uregulowane kompleksowo w rozporządzeniach rolnośrodowiskowych z 2009 r. i 2013 r., z uwzględnieniem wskazówek płynących z treści tego przepisu. Możliwość zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego, o której mowa w § 50a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., dotyczyła wyłącznie wniosku o przyznanie płatności na rok 2013. Wobec powyższego, zmiana planu rolnośrodowiskowego z dnia 15 grudnia 2013 r. (zapis w raporcie z kontroli na miejscu str. 9) zadeklarowana dopiero we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2014, nie mogła być uznana za zmianę zobowiązania, o jakiej mowa w § 50a ww. rozporządzenia. Jednocześnie wskazując na brzmienie art. 30 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011, organ odwoławczy uznał, że strona nie wykazała, iż nie jest winna stwierdzonych nieprawidłowości.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie A.B., wnosząc o uchylenie rozstrzygnięć obu instancji, zarzuciła organowi odwoławczemu naruszenie:

- art. 28c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, poprzez jego niewłaściwą interpretację, w sytuacji gdy zgodnie z tym przepisem zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy beneficjentowi,

- nałożenie sankcji bez podstawy prawnej, gdyż żaden przepis ustawy ani rozporządzenia z załącznikami nie przewidują sankcji za zmianę uprawy na gruntach objętych programem rolnośrodowiskowym, a § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. nie dookreślił w sposób jednoznaczny, że zakaz ten miałby dotyczyć beneficjentów, którzy podejmowali zobowiązanie na podstawie rozporządzenia z 2009 r.,

- § 47 i § 50 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., poprzez niezastosowanie, w sytuacji gdy skarżąca podjęła zobowiązanie w 2010 r. i ma do niej zastosowanie § 5 rozporządzenia z 2009 r., wobec czego zmiana wariantu była i powinna być nadal dopuszczalna,

- § 50 i § 38 ust. 1 oraz § 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, gdyż zakaz zmiany zasad zobowiązania naruszałby art. 2 Konstytucji RP i zakaz działania prawa wstecz,

- § 9 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. poprzez jego niezastosowanie i odmowę części płatności, pomimo niewyjaśnienia sprawy i zastosowanie sankcji za kontynuowanie programu z inną uprawą,

- art. 7 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez błędną interpretację, że wprowadzenie zmian w programie rolnośrodowiskowym ma skutki do rolników, którzy rozpoczęli jego realizację na mocy rozporządzenia z 2009 r.,

- art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego, co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia prawidłowej podstawy prawnej,

- art. 77 K.p.a. poprzez niezebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, w sytuacji gdy jednostka certyfikująca potwierdziła prowadzenie ekologicznej uprawy na gruntach o pow. 101,21 ha w wariancie 2.1,

- art. 78 K.p.a. poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego, a szczególności pominięcie wyjaśnień strony dotyczących przeznaczenia sadów, konieczności zmiany wariantu z powodu nadmiernych strat w uprawie, niezasadnej odmowy płatności za 2013 r.,

- art. 107 K.p.a. poprzez niepełne uzasadnienie decyzji, w szczególności jej podstawy prawnej, sytuacji gdy wykazano działanie siły wyższej w 2013 r.,

- art. 20 ust. 3 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich poprzez jego niezastosowanie i niewskazanie w toku kontroli, iż uchybienia lub niedotrzymanie programu wynika z winy rolnika, który nie podjął po wezwaniu działań naprawczych,

- niewyjaśnienie rozbieżności i brak wezwania strony do złożenia wyjaśnienia w zakresie jej planów na 2013 i 2014 r., które zostały zniweczone ustanowieniem prawa działającego wstecz do stosunków powstałych w 2010 r. i to w drodze rozporządzenia, co stanowi o naruszeniu zasady prawidłowej legislacji, gdyż sankcje i nakazy mogą być normowane jedynie w ustawie, a każdorazowa zmiana programu zgodnie z art. 3 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich wymaga uzgodnienia pisemnego z Komisją Europejską oraz wymaga uchwały Rady Ministrów.

W ocenie strony skarżącej, sankcje nie mogą być nakładane w przypadku braku przepisów umożliwiających ich nałożenie i ustalenie stopnia zawinienia. W jej ocenie, organ I instancji nie wskazał w decyzji podstawy prawnej odmowy płatności, podając jedynie, że w przypadku siły wyższej lub innej okoliczności nie jest wymagany zwrot za lata poprzednie. Z okazanego stronie protokołu nie wynika zaś, że rolnik zaprzestał realizacji programu ekologicznego na gruntach. Stanowisko organu nie jest zatem poparte żadnym ustaleniem faktycznym co do tego, że rolnik zakończył program ekologiczny w 2013 r., a ponadto stoi w sprzeczności z literalnym brzmieniem § 5 rozporządzenia z 2009 i § 50a rozporządzenia z 2013 r.. Organ naruszył przy tym art. 28c ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich w związku z art. 51 rozporządzenia nr 1698/2005, stosownie do których zmniejszenia i redukcji płatności nie stosuje się, jeżeli nie można przypisać winy beneficjentowi. Gdyby z raportu kontroli wynikała wina rolnika, organ mógłby odmówić pomocy, w innych zaś przypadkach – powinien był wezwać do naprawy, a w przypadku podjęcia działań naprawczych samodzielnie i poinformowania o tym organu – zweryfikować działania naprawcze i odstąpić od sankcji. Zdaniem strony, raporty z kontroli jasno określają, że beneficjent nie ponosi winy za zaistniały stan i zmianę wariantu, co powinno mieć istotny wpływ na określenie rodzaju sankcji. Ponadto kontrolujący wskazali, że nie ma niezgodności, a tylko takie ustalenie w toku kontroli dawałoby podstawę do nałożenia tak drastycznej sankcji. Pomimo powyższego organ, naruszając art. 77 i art. 78 Kp.a., nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie wyjaśnił przyczyny wykluczenia działek z programu, czym naruszył również art. 20 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.

Strona zarzuciła organowi, że wbrew przepisom prawa zastosował wstecznie prawo, tj. § 6 rozporządzenia z 2013 r. do stosunku do zobowiązania nawiązanego przed 2013 r., pomimo, że do zobowiązań wszczętych i niezakończonych na podstawie rozporządzenia z 2009 r. zastosowanie ma rozporządzenie z 2009 r., które w § 5 ust. 1 pkt 5 dopuszczało zmianę wariantu w każdym czasie. Stanowisko organu, że w dniu 15 marca 2013 r. wprowadzono zakaz zmiany uprawy, podczas gdy zakaz ten usunięto pod koniec 2013 r., wprowadzając § 50a rozporządzenia, nie może być podstawą do wykluczenia z płatności skoro wprowadzenie zakazu i jego usunięcie w tym samym roku oznacza, że zakaz ten nie obowiązuje. Przy czym okoliczność zmiany uprawy była niezależna od beneficjenta, krótkotrwała i została usunięta, a organ o tej okoliczności został poinformowany przed zawiadomieniem o kontroli. Nie mógł zatem samodzielnie zwolnić skarżącej z pięcioletniego okresu programu, w sytuacji gdy na podstawie § 5 rozporządzenia z 2009 r. miała ona realizować program ekologiczny każdego roku z inną uprawą. Jako niezrozumiałą strona oceniła sytuację, w której płatność bezpośrednia i ONW zostały przyznane, a odmówiono jej płatności rolnośrodowiskowej. Okoliczności sprawy były bowiem takie same, a koszty programu rolnośrodowiskowego o wiele wyższe niż przy płatnościach bezpośrednich.

Skarżąca powołała orzecznictwo sądów administracyjnych w podobnych sprawach (m.in. wyroki: WSA w Rzeszowie z dnia 9 grudnia 2014 r. I SA/Rz 922/14, WSA w Olszynie z dnia 6 marca 2014 r., sygn. akt I SA/Ol 95/14, WSA w Lublinie z dnia 16 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Lu 814/14), w którym podkreślono m.in., że system zmniejszenia płatności oraz wykluczeń powinien być ustanowiony z uwzględnieniem zasady proporcjonalności, a w przypadku kryteriów kwalifikowalności, specjalnych problemów związanych z działaniami siły wyższej oraz w przypadku wyjątkowych oraz naturalnych okoliczności. W przypadku warunków wzajemnej zgodności zmniejszenia płatności oraz wykluczenia mogą być stosowane w przypadku zaniedbania (niedbalstwa) rolnika lub jego celowych (umyślnych) działań. Zmniejszenia płatności oraz wykluczenia z płatności powinny być oceniane na podstawie wagi popełnionej nieprawidłowości i uwzględniać całkowite wykluczenie na określony czas z jednego lub więcej programów pomocy.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego ARiMR, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Uchylenie zaskarżonej do sądu decyzji może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy jej wydanie nastąpiło w wyniku naruszenia prawa materialnego lub procesowego, które to naruszenie miało lub mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."). Ponadto podkreślenia wymaga, iż zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych powołanymi wyżej przepisami, Sąd stwierdził, że nie narusza ona obowiązujących przepisów prawa materialnego, ani procesowego.

Zasady i tryb przyznawania płatności rolnośrodowiskowych na 2014 r. określone zostały w ustawie dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. z 2007 r. Nr 64, poz. 427 ze zm.), stanowiącej akt prawny uzupełniający regulacje zawarte w przepisach powołanych w art. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1), zwanym dalej "rozporządzeniem nr 1698/2005".

W preambule do tego rozporządzenia stwierdzono m.in., że płatności rolnośrodowiskowe powinny nadal odgrywać znaczną rolę we wspieraniu zrównoważonego rozwoju obszarów wiejskich oraz w udzielaniu odpowiedzi na wzrastający popyt społeczeństwa na usługi środowiskowe. Powinny one dodatkowo zachęcać rolników i inne osoby gospodarujące gruntami do służenia społeczeństwu jako całości poprzez wprowadzanie lub dalsze stosowanie metod produkcji rolnej zgodnych z ochroną i poprawą stanu środowiska naturalnego, krajobrazu i jego właściwości, zasobów naturalnych, gleby i różnorodności genetycznej.

Te wskazania zrealizowane zostały przez ustawodawcę krajowego poprzez ustanowienie warunków przyznawania płatności rolnośrodowiskowej. Kwestie powyższe normuje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r. poz. 361, zwane dalej "rozporządzenie rolnośrodowiskowe").

Rozporządzenie określa w § 1 pkt 1 i 2, szczegółowe warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy", zwanej dalej "płatnością rolnośrodowiskową", objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013, zwanym dalej "Programem", w tym, m.in. tryb składania wniosków o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej; szczegółowe wymagania, jakim powinny odpowiadać wnioski o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej.

Stosownie do § 2 ust. 1 ww. rozporządzenia z 2013 r., płatność rolnośrodowiskową przyznaje się rolnikowi w rozumieniu art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, jeżeli:

1) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

2) łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit. c rozporządzenia nr 73/2009, zwanych dalej "działkami rolnymi", wynosi co najmniej 1 ha;

3) realizuje 5-letnie zobowiązanie rolnośrodowiskowe, o którym mowa w art. 39 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "zobowiązaniem rolnośrodowiskowym", obejmujące wymogi wykraczające ponad podstawowe wymagania, w ramach określonych pakietów i ich wariantów, zgodnie z planem działalności rolnośrodowiskowej;

4) spełnia warunki przyznania płatności rolnośrodowiskowej w ramach określonych pakietów lub ich wariantów określone w rozporządzeniu.

Plan działalności rolnośrodowiskowej sporządza się przed upływem 25 dni od dnia, w którym upływa termin składania wniosków o przyznanie płatności bezpośredniej w rozumieniu przepisów o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, przy udziale podmiotu prowadzącego działalność w zakresie doradzania odnośnie do sporządzania dokumentacji niezbędnej do uzyskania płatności rolnośrodowiskowej, zgodnie z przepisami wydanymi na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 marca 2007r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich, na formularzu udostępnionym przez Agencję Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, zwaną dalej "Agencją". Jeżeli plan działalności rolnośrodowiskowej został sporządzony w tym terminie, uznaje się, że zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane od dnia 15 marca danego roku (§ 2 ust. 2). Zawartość planu działalności rolnośrodowiskowej jest określona w załączniku nr 1 do rozporządzenia (§ 2 ust. 3).

Do zmiany planu działalności rolnośrodowiskowej przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio (§ 2 ust.4).

Zgodnie z § 4 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zobowiązanie rolnośrodowiskowe jest realizowane w ramach co najmniej jednego z następujących pakietów:

1) Pakiet 1. Rolnictwo zrównoważone;

2) Pakiet 2. Rolnictwo ekologiczne;

3) uchylony;

4) Pakiet 4. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych poza obszarami Natura 2000;

5) Pakiet 5. Ochrona zagrożonych gatunków ptaków i siedlisk przyrodniczych na obszarach Natura 2000;

6) Pakiet 6. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych roślin w rolnictwie;

7) Pakiet 7. Zachowanie zagrożonych zasobów genetycznych zwierząt w rolnictwie;

8) Pakiet 8. Ochrona gleb i wód;

9) Pakiet 9. Strefy buforowe.

Stosownie do § 4 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., rolnik realizujący zobowiązanie rolnośrodowiskowe:

1) zachowuje występujące w gospodarstwie rolnym i określone w planie działalności rolnośrodowiskowej trwałe użytki zielone w rozumieniu art. 2 lit.c rozporządzenia Komisji (WE) nr 1120/2009 z dnia 29 października 2009 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania systemu płatności jednolitej przewidzianego w tytule III rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników (Dz. Urz. UE L 316 z 02.12.2009, str. 1, z późn. zm.), zwane dalej "trwałymi użytkami zielonymi", oraz elementy krajobrazu rolniczego nieużytkowane rolniczo, tworzące ostoje dzikiej przyrody;

2) prowadzi na formularzu udostępnionym przez Agencję rejestr działalności rolnośrodowiskowej zawierający wykaz wypasów zwierząt oraz działań agrotechnicznych, w tym zastosowania nawozów i wykonania zabiegów przy użyciu środków ochrony roślin, przy czym rejestr ten w zakresie zastosowania nawozów prowadzi się dla całego gospodarstwa rolnego;

3) przestrzega innych wymogów określonych dla danego pakietu lub wariantu.

Wymogi dla poszczególnych pakietów i ich wariantów są określone w załączniku nr 3 do rozporządzenia (§ 4 ust. 3).

Stosownie do § 6 ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., zobowiązanie rolnośrodowiskowe nie podlega zmianie w trakcie jego realizacji, chyba że przepisy rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany.

Przepisy tegoż rozporządzenia dopuszczają dokonanie takiej zmiany w ramach pakietu 2. - rolnictwo ekologiczne, w szczególności, gdy zmiana zgodnie z § 6 ust. 1 pkt 4, 7, 8 polega na:

4) zmianie miejsca uprawy roślin lub zmianie uprawianej rośliny w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2, jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolno środowiskowej ;

7) zmianie wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego lub ósmego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 na inny z tych wariantów;

8) zmianie wariantu pierwszego lub drugiego pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2 realizowanych na gruntach rolnych, na których jest uprawiana mieszanka wieloletnia traw albo mieszanka wieloletnia traw z motylkowatymi drobnonasiennymi, na wariant trzeci lub czwarty tego pakietu, jeżeli grunty rolne, na których są uprawiane te mieszanki, stały się trwałymi użytkami zielonymi;

Zgodnie z § 50 ust. 1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, rolnik, który podjął zobowiązanie rolno środowiskowe na podstawie rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 z późno zm.), w zakresie wariantu dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, może kontynuować realizację tego zobowiązania zgodnie z wymogami określonymi dla tych wariantów w przepisach rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 roku. Natomiast § 50 ust. 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku stanowi: "Zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego realizowanego w zakresie, o którym mowa w ust. 1, jest niedopuszczalna, z wyjątkiem zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne realizowanych na gruntach, na których są uprawiane truskawki lub poziomki na wariant pierwszy, drugi, piąty, szósty, siódmy lub ósmy pakietu wymienionego w § 4 ust. 1 pkt 2.

Stosownie do § 50a ust.1 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., w 2013 r. dopuszczalna jest również zmiana zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego na podstawie rozporządzenia, o którym mowa w § 58, tj. rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262, z późn. zm.)., polegająca na zmianie:

1) miejsca uprawy roślin w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, bez względu na zmianę miejsca realizacji wariantu, lub

2) rośliny uprawianej w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne na inną roślinę, która może być uprawiana w ramach któregokolwiek z tych wariantów, bez względu na zmianę realizowanego wariantu na inny z wymienionych wariantów, lub

3) wielkości obszaru, na którym jest uprawiana dana roślina w ramach wariantu pierwszego, drugiego, piątego, szóstego, siódmego, ósmego, dziewiątego, dziesiątego, jedenastego lub dwunastego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne

- jeżeli rośliny te będą uprawiane na gruntach rolnych zadeklarowanych we wniosku o przyznanie pierwszej płatności rolnośrodowiskowej, a całkowity obszar, na którym są realizowane wymienione warianty, nie ulegnie zmianie.

Mając powyższe regulacje na uwadze, zdaniem Sądu w przedmiotowej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że w związku z podjętym przez skarżącą pięcioletnim zobowiązaniem rolnośrodowiskowym, zamiana wariantów w pakiecie ekologicznym, była w 2014r. niedopuszczalna.

Nie podzielając argumentacji skargi odnośnie zastosowania przez organy do zobowiązania podjętego przed 2013 r., § 6 rozporządzenia z tegoż roku zamiast przepisów rozporządzenia z roku 2009, w tym § 5 ust. 1 pkt, dopuszczającego zmianę wariantu w każdym czasie, zauważenia wymaga, że podejmując zobowiązanie rolnośrodowiskowe na lata 2010-2015, każdy beneficjent oświadcza, iż znane są mu zasady przyznawania płatności oraz pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, jak również, że jest świadomy konsekwencji niewykonania zobowiązań wynikających z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Zobowiązuje się także m.in. do:

1) niezwłocznego informowania na piśmie Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa:

a) o każdym fakcie, który może mieć wpływ na nienależne lub nadmierne przyznawanie płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności,

b) o każdej zmianie, która nastąpi w okresie od dnia złożenia wniosku do dnia przyznania płatności lub pomocy finansowej objętych wnioskiem o przyznanie płatności, w szczególności gdy zmiana dotyczy: wykorzystywania gruntów rolnych, wielkości powierzchni oraz przeniesienia posiadania gospodarstwa rolnego na rzecz innego producenta rolnego;

Treść powołanych powyżej zobowiązań zawarta jest we wzorze składanego przez rolnika wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej, którego wymogi zostały określone w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2010r. w sprawie wzoru wniosku o przyznanie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt, oraz zawartości planu tego działania (Dz.U. Nr 39, poz. 210).

W świetle przedstawionych do kontroli Sądu materiałów sprawy nie budzi wątpliwości, że informacja o zmianie przez beneficjentkę dotychczas realizowanego wariantu sadowniczego na uprawy łąkarskie - zawarta we wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2014 - przesłana została organowi dopiero 15 maja 2014r.. Wprawdzie na dołączonym do akt elektronicznym nośniku danych – płycie CD zawarty jest plik z fotografią "Planu działalności rolnośrodowiskowej na lata 2010 – 2015", z datą 15 grudnia 2013r., jednak o zmianie dotyczącej w tym przypadku wariantu w ramach pakietu 2., beneficjentka powinna poinformować ARiMR niezwłocznie, do czego zobowiązała się we wniosku o przyznanie płatności. Wraz z zawiadomieniem - o ile zmiana uprawy nastąpiła w grudniu 2013r. - należało też skorygować wniosek w zakresie płatności rolnośrodowiskowej na rok 2013. Z akt wynika natomiast, że informację o zmianie wariantu organ otrzymał dopiero w związku z wnioskiem strony z dnia 15 maja 2014 roku o przyznanie płatności na tenże rok, a następnie w toku kontroli na miejscu w dniu 8 września 2014 r., kiedy wpłynął do organu wskazany wyżej dokument - "Plan działalności rolnośrodowiskowej na lata 2010 – 2015".

Słuszne jest również stanowisko Dyrektora OR ARiMIR, iż § 50a rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r., dający możliwość zmiany podjętego zobowiązania w ramach pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w szerszym zakresie niż § 50, miał zastosowanie tylko w 2013 r.. Natomiast wprowadzone z dniem 15 marca 2014 r. zmiany wymienionego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 roku, ogłoszone w Dzienniku Ustaw z 2014r. pod poz. 324, przewidują możliwość dokonania zmian w ramach pakietu 2 - rolnictwo ekologiczne i nie mają zastosowania w niniejszej sprawie.

Mając na uwadze powołane wyżej przepisy prawa, skarżąca nie mogła zatem samowolnie dokonać w 2014 r. zmiany wariantu dziewiątego lub dziesiątego pakietu 2. Rolnictwo ekologiczne, w ramach których prowadzone są uprawy sadownicze i jagodowe, na inny wariant tego pakietu, tj. 2.1 - uprawy rolnicze. Przy czym powołując treść art. 30 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011r., słusznie wskazał organ na brak podstaw do odstąpienia od zastosowania redukcji płatności, z uwagi na brak winy beneficjenta za włączenie do wniosku o przyznanie płatności rolnośrodowiskowej na 2014r., niekwalifikującej się kwoty. W toku postępowania administracyjnego strona nie wykazała bowiem, że do nieprawidłowego zadeklarowania wariantu 2.1 – uprawy rolnicze, doszło bez jej winy.

Z wyżej opisanych względów, odmowa przyznania skarżącej płatności w ramach wariantu 2.1 uprawy rolnicze, zadeklarowanego na działkach A - H, co do których w 2014 roku dokonano zmiany zobowiązania rolnośrodowiskowego niezgodnie z przepisami, była zasadna.

Należy ponadto zauważyć, że wobec tego, iż w 2013 r. na działkach objętych płatnością stwierdzono wystąpienie "trwałej" siły wyższej w ramach wariantu 2.9, w związku z czym zobowiązanie nie mogło być kontynuowane, prawidłowo nie zostało wszczęte wobec skarżącej postępowanie w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranej z tytułu trwałego zaniechania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego.

Organ, prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie, nie naruszył więc zdaniem Sądu, przepisów prawa materialnego, ani procesowego. Okoliczność, że z zebranego materiału dowodowego skarżąca wyciągnęła inne wnioski niż organ, nie świadczy o naruszeniu przepisów prawa procesowego przez organ, a zdaje się świadczyć, iż skarżąca akceptuje swoje uprawnienia do pozyskania płatności, ignorując jednocześnie obowiązki w tym zakresie.

Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w istocie argumentacja skargi jest powtórzeniem odwołania i w żaden sposób nie polemizuje z konkretnymi argumentami organu odwoławczego, który w uzasadnieniu decyzji odniósł się do tych zarzutów.

Mając na względzie powyższe ogólne stwierdzenia, w pierwszej kolejności oceny wymaga kwestia, czy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do istotnego naruszenia przepisów postępowania.

Zdaniem Sądu nie zasługują na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów art. 77, art. 78 i art. 107 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności, niezebranie pełnego materiału dowodowego i nierozpatrzenie zebranych dowodów w sposób wyczerpujący oraz niespełnienie wymogów przewidzianych dla uzasadnienia decyzji.

Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich – (dalej powoływana również jako u.w.r.o.w) do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej. Dalsze przepisy art. 21 cyt. ustawy u.w.r.o.w. zawierają postanowienia modyfikujące przewidziane w kpa zasady postępowania. W szczególności w ust. 3 art. 21 ustawy stanowi się, że strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek , a ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Ponadto w art. 21 ust. 2 pkt 4 ustawy wprost wyłączone zostało stosowanie art. 81 K.p.a.. Nie oznacza to jednak, że organy orzekające w sprawach przyznania płatności rolniczych zwolnione są z obowiązków przeprowadzenia postępowania zgodnie z zasadami dowodzenia, logiki i swobodnej oceny dowodów. W art. 21 ust. 2 pkt 1 wyraźnie stwierdzono bowiem, że organ "stoi na straży praworządności (co jest modyfikacją zasady z art. 7 K.p.a.) oraz "jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy" (co stanowi modyfikację obowiązku z art. 77 § 1 K.p.a., pominięto obowiązek zebrania materiału dowodowego). Zastosowanie mają pozostałe reguły postępowania dowodowego z kpa, w tym w szczególności art. 80, który organ obliguje do oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Nadto, zgodnie z art. 77 § 4 K.p.a., fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Jeżeli więc organowi znane są z urzędu określone fakty, to ma obowiązek, niezależnie od inicjatywy strony, uwzględnić je w dokonywanej ocenie, wyczerpująco rozpatrując cały materiał dowodowy.

Na tle rozpoznawanej sprawy wskazać także należy, że wymienione wyżej modyfikacje reguł postępowania administracyjnego mają swe podstawy w specyfice postępowań o przyznanie płatności, które inicjowane są wnioskiem ubiegającego się o dopłatę rolnika, pozostawiając jego woli, czy i w jakim zakresie chce skorzystać z pomocy. Z akt niniejszego postępowania administracyjnego nie wynika, aby istniały przeszkody dla aktywnego udziału w nim strony, w tym żądania po zakończeniu kontroli, a przed wydaniem decyzji przez organ I instancji umożliwienia zapoznania ze wszystkimi zebranymi dowodami w celu wypowiedzenia się i ewentualnego zgłoszenia wniosków dla weryfikacji ustaleń organu, również co do podnoszonego w skardze przeznaczenia sadów, konieczności zmiany wariantu z powodu nadmiernych strat w uprawie, czy niezasadnej odmowy płatności za 2013 r.. Brak tej aktywności strony powoduje, że podnoszone obecnie zarzuty skargi odnośnie pominięcia przez organ istotnych zdaniem strony dowodów i okoliczności, nie mogą zasługiwać na uwzględnienie.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja, a także poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały bez naruszenia cytowanych wyżej przepisów postępowania. Zebrany materiał jest kompletny w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Poczynione zostały przez organy konieczne ustalenia faktyczne, które - jak wyżej wspomniano - co do zasady wynikają z norm prawa materialnego, co znalazło wyraz w uzasadnieniach decyzji obu instancji. W ocenie sądu, uzasadnienia te w pełni odpowiadają wymogom określonym w art. 107 § 3 kpa, wskazując obszernie i trafnie przyjęte ustalenia, dowody na których się oparto oraz podstawy prawne.

Mając na uwadze poszczególne zarzuty oraz argumentację skargi podkreślenia wymaga, że stanowią one de facto powtórzenie zarzutów i argumentacji odwołania od decyzji organu I instancji. Sąd uznał te zarzuty za nieuzasadnione. Organ odwoławczy odniósł się do każdego z poszczególnych zarzutów oraz argumentacji strony, uzasadniając swoje stanowisko zarówno w decyzji, jak i odpowiedzi na skargę. Stanowisko to Sąd w pełni podziela.

Reasumując, wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie skargę oddalił, na podstawie art. 151 p.p.s.a..