Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1453/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-10-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6202 Zakłady opieki zdrowotnej
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Służba zdrowia
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały
Powołane przepisy: article: art. 43 ust. 1 i ust. 2, art. 60 ust.3 i 4b
journal: Dz.U. 2007 nr 14 poz 89
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 1991 o zakładach opieki zdrowotnej

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Stahl ( spr.) sędzia del. WSA Marzenna Linska - Wawrzon Protokolant Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 6 października 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 marca 2010 r. sygn. akt IV SA/Gl 524/09 w sprawie ze skargi Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w C. na uchwałę Rady Powiatu w C. z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] w przedmiocie likwidacji Zespołu Opieki Zdrowotnej w B. 1. uchyla zaskarżony wyrok 2. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 3. zasądza od Powiatu [...] na rzecz Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w C. kwotę 950 ( słownie: dziewięćset pięćdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 marca 2010 r., sygn. akt IV SA/Gl 524/09 oddalił skargę Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w C. na uchwałę Rady Powiatu w C. z dnia [...] stycznia 2009 r., nr [...] w przedmiocie zakładów opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną uchwałą Rada Powiatu w C. zdecydowała o likwidacji Zespołu Zakładów Opieki Zdrowotnej w B. Według zapisów przyjętych w uchwale, z dniem [...] maja 2009 r. realizację świadczeń zdrowotnych likwidowanego Zespołu powierzono niepublicznemu zakładowi opieki zdrowotnej utworzonemu przez C. S. w zakresie określonym w § 2 ust. 2 uchwały, natomiast usługi ratownictwa medycznego zapewnić ma Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Stacja Pogotowia Ratunkowego w C. (§ 2 ust. 3 uchwały). W uchwale zadeklarowano też, że dalsze, nieprzerwane udzielanie świadczeń zdrowotnych, którymi dotychczas zajmował się likwidowany Zespół, wskazane w § 2 ust. 1 uchwały, zostanie zapewnione przez nowego świadczeniodawcę, na takich samych warunkach, jak świadczenia dotychczas udzielane. W § 3 ust. 2 uchwała wskazywała dzień 31 grudnia 2009 r. jako termin zakończenia czynności likwidacyjnych.

W skardze na powyższą uchwałę Region [...] NSZZ "Solidarność" w C. wniósł o stwierdzenie jej nieważności i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podkreślono w pierwszej kolejności, że jej wniesienie poprzedziło bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia prawa skierowane w dniu [...] maja 2009 r. do Rady Powiatu w C. Zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała narusza art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w skutek braku określenia sposobu i formy zapewnienia osobom korzystającym z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego nieprzerwanego udzielania takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości, w szczególności w zakresie treści § 2 ust. 3 uchwały, dotyczącej usług ratownictwa medycznego oraz narusza art. 19 ust. 2 ustawy o związkach zawodowych w związku z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez brak konsultacji zmienionego projektu uchwały ze skarżącą. Powołując się na stosowne orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący Związek zakwestionował dopuszczalność przekazania likwidowanych świadczeń zdrowotnych jedynego publicznego szpitala w na rzecz zakładu niepublicznego, w czym upatrywał naruszenie art. 68 Konstytucji RP. Podniesiono, że ostateczna treść uchwalonego aktu odbiegała od treści projektu przedłożonego do zaopiniowania właściwym do tego podmiotom, w tym skarżącemu Związkowi za pośrednictwem korespondencji datowanej na dzień [...] grudnia 2008 r. Wskazano, że procedura opiniodawcza nie może ograniczać się tylko i wyłącznie do technicznej wymiany korespondencji. W opinii sporządzonej do pierwszego projektu uchwały skarżący wniósł uwagi w zakresie braku pełnej informacji co do zasad nieodpłatnego korzystania ze składników majątku zakupionych ze środków pochodzących z ZPORR czy WOŚP oraz sytuacji zatrudnionych do tej pory w likwidowanym Zespole pracowników. Zdaniem skarżącego, kolejny zmieniony projekt powinien uwzględniać zaproponowane uwagi i być ponownie przedmiotem konsultacji z reprezentatywną organizacją związkową.

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w C. uznała wszystkie zarzuty za bezpodstawne, wnosząc o jej oddalenie. Ustosunkowując się kolejno do zarzutów sprecyzowanych w skardze zaznaczyła, że zaskarżona uchwała określa wszystkie warunki, o których mowa w art. 8 i art. 43 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej w związku z art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP. W szczególności, precyzyjnie określa sposób i formę zapewnienia dalszego korzystania ze świadczeń zdrowotnych udzielanych przez nowy podmiot. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 94 Konstytucji RP, poprzez wydanie zaskarżonej uchwały bez podstawy prawnej, która wynika wprost z art. 12 pkt 8 lit. i ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i 2, art. 53 a ust. 2 i art. 60 ust. 4 b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej. W szerokim uzasadnieniu zaprezentowanego stanowiska Rada Powiatu wskazała, iż jedyny przypadek, w którym organ założycielski może podjąć uchwałę o likwidacji ZOZ-u został określony w art. 60 ust. 3 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej i miał on miejsce w niniejszej sprawie, z uwagi na przeprowadzoną dokładną analizę finansową możliwości istnienia zadłużonego już od 1996 r. ZOZ-u, prowadzonego w formie jednostki budżetowej oraz przeprowadzoną procedurę przetargu nieograniczonego, która wyłoniła określony w uchwale niepubliczny podmiot. Dodatkowo w treści zawartej umowy dzierżawy Rada Powiatu zastrzegła sobie prawo kontroli wykonywania wszystkich jej warunków. Pełny zakres dotychczas udzielanych świadczeń medycznych będzie zatem wykonywany w ramach działalności nowego podmiotu. Nie doszło więc do wyzbycia się zadań publicznych w zakresie promocji i ochrony zdrowia, jak zarzuca skarżący, ale dodatkowo w ramach stosownej umowy kontrolowana będzie ich realizacja. Stosownie do art. 43 ust. 2 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej projekt uchwały został przedstawiony do zaopiniowania podmiotom wskazanym w tym przepisie, a w ostatecznym tekście uchwały uwzględniono zmiany zasugerowane przez niektóre z tych organów (w tym także przez organ nadzoru), a to właśnie w celu podjęcia aktu w pełni zgodnego z prawem i z oczekiwaniami zainteresowanych stron. Zgłoszone w opinii uwagi dotyczyły spraw pracowniczych, przejęcia dotychczasowych pracowników likwidowanego Zespołu, w trybie art. 23 1 Kodeksu pracy, co zostało uwzględnione w treści § 2 ust. 1 zaskarżonej uchwały. Różnice pomiędzy tekstem przedłożonego skarżącemu Związkowi projektu uchwały a obecną jej treścią powstały w wyniku uwzględnienia przez organ nadzoru uwag szczegółowo opisanych, jako dotyczące: nazwy podmiotu i majątku likwidowanego ZOZ-u (§ 2 ust. 1 uchwały); zmiany daty otwarcia likwidacji o jeden miesiąc wcześniej i terminu zakończenia czynności likwidacyjnych o trzy miesiące później (§ 3 uchwały) w stosunku do projektu; wyłączenia z dzierżawy nieruchomości zajmowanych przez "Pogotowie" (§ 6 pkt 1 uchwały); dodano też treść § 7 dotyczącą ustawowej regulacji przejęcia zobowiązań i należności Zespołu po jego likwidacji. Powołane zmiany miały charakter jedynie techniczny i nie dotyczyły spraw pracowniczych, ani też uwag zgłoszonych wcześniej przez skarżącego. Biorąc pod uwagę charakter tych zmian uznano, że nie ma potrzeby występowania o ponownie zaopiniowanie uchwały przez skarżącą. W tej sytuacji nie może być mowy o niewykonaniu przez Radę powiatu obowiązku wynikającego z art. 19 ustawy o związkach zawodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach powołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę Regionu [...] NSZZ "Solidarność" w C. uchwałę Rady Powiatu w C. z dnia [...] stycznia 2009 r.

Na wstępie Sąd zaznaczył, że tryb podejmowania uchwały o likwidacji działalności zakładu opieki zdrowotnej określony został w art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.), powołanej dalej jako ustawa o z.o.z. Uchwała taka w swej treści powinna określać: sposób i formę zapewnienia osobom korzystającym z oznaczonych rodzajowo świadczeń likwidowanego zakładu dalsze, nieprzerwane udzielanie takich świadczeń, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości oraz termin zakończenia działalności, nie wcześniej niż 3 miesiące od daty podjęcia uchwały o przekształceniu (ust. 1). Przepis ust. 2 przewiduje natomiast wymóg zaopiniowania projektu uchwały przez: wojewodę oraz właściwe organy gminy i powiatu, których ludności zakład udziela świadczeń zdrowotnych, a także sejmiku województwa, ale tylko wtedy, gdy zasięg działania zakładu obejmuje województwo lub jego znaczną część. Uregulowane w art. 43 ust. 1 ustawy o z.o.z. przesłanki wymagające unormowania w uchwale o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej jednoznacznie przesądzają, że uchwała o likwidacji jest, w myśl art. 43 ust. 4 powołanej ustawy o z.o.z., podstawą do skreślenia zakładu po upływie 3 miesięcy od daty wydania uchwały z dniem zakończenia jego działalności. Uchwała o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej nie może stanowić działań podjętych z ominięciem przepisów prawa.

Jak zaznaczył Sąd, szczególną regulację zawiera art. 60 ustawy o z.o.z. Przepis ten dotyczy bowiem tylko samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej i normuje szczególny rodzaj ich likwidacji albo przekształcenia, do czego dochodzi wówczas, gdy ujemny wynik finansowy zakładu nie może zostać pokryty we własnym zakresie (art. 60 ust. 3 w związku z ust. 1 ustawy o z.o.z.). Zakresem zastosowania art. 60 ustawy o z.o.z. objęto likwidację samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej z powodów finansowych, a więc niemożności pokrycia przez zakład jego ujemnego wyniku finansowego, w konsekwencji także ciążących na tej jednostce zobowiązań. Z tego względu omawiany przepis zawiera dalsze, szczególne wymagania stawiane aktowi o likwidacji. Jeżeli akt taki przybiera postać uchwały (jak w rozpoznawanej sprawie), to w swej treści musi zawierać nie tylko elementy wskazane w art. 43 ustawy o z.o.z., ale również postanowienia dodatkowe, wymienione w art. 60 ust. 4b ustawy o z.o.z., to jest:

1) określenie zakładu podlegającego likwidacji,

2) oznaczenie dnia otwarcia likwidacji,

3) określenie sposobu i trybu zadysponowania składnikami materialnymi i niematerialnymi,

4) wskazanie podmiotu, który przejmie prawa i obowiązki likwidowanego zakładu, oraz określenie zakresu tych praw i obowiązków,

5) oznaczenie dnia zakończenia czynności likwidacyjnych.

Wobec powyższego za niezasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia art. 43 ust. 1 ustawy o z.o.z. W ocenie Sądu pierwszej instancji, oba wymagania (co do treści kwestionowanej uchwały i co do trybu jej wstępnego opiniowania), przewidziane w art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o z.o.z. oraz wymogi określone w art. 60 ust. 3 i 4 b ustawy o z.o.z. zostały w niniejszej sprawie spełnione. W § 2 ust. 2 i 3 oraz § 4 podjętej uchwały Rada Powiatu wymieniła świadczenia zdrowotne, w odniesieniu do których nowoutworzony niepubliczny zakład przejmie ich realizację, co najmniej w takim zakresie, w jakim są obecnie udzielane przez Zespół, z deklaracją dalszego i nieprzerwanego ich udzielania, bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Z kolei w § 3 wskazano dzień 31 grudnia 2009 r. jako termin zakończenia czynności likwidacyjnych, zachowując w ten sposób 3- miesięczny termin, o którym mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o z.o.z.

Jak podkreślił Sąd, z akt sprawy, wynika, że projekt zaskarżonej uchwały został przedłożony do zaopiniowania wszystkim podmiotom wymienionym w art. 43 ust. 2 ustawy o z.o.z., biorąc pod uwagę zasięg działania likwidowanego zakładu. Chybiony przy tym uznał zarzut zaniechania ponownego przedłożenia podmiotom opiniującym zmienionej wersji pierwotnego projektu, uwzględniającej zmiany wymagane przez organ nadzoru, jak i sugerowane w opinii skarżącej, bowiem – w ocenie Sądu - przedstawione opinie nie mają charakteru wiążącego dla organu podejmującego uchwałę o przekształceniu zakładu opieki zdrowotnej.

W konsekwencji Sąd nie dopatrzył się zarzucanego Radzie Powiatu naruszenia przepisów art. 43 ust. 1 i ust. 2 ustawy o z.o.z.

Odnosząc się do zgłoszonych w skardze wątpliwości co do realności zapewnienia dotychczasowym beneficjentom świadczeń przekształcanego zakładu dalszego i nieprzerwanego udzielania ich przez nowy podmiot, Sąd wskazał, że w świetle wyjaśnień i dodatkowych dokumentów przedłożonych przez pełnomocnika Rady Powiatu w C. nie może być kwestionowane ani to, że nowoutworzony zakład podjął już działalność, jak i okoliczność, iż świadczenia zdrowotne wykonywane były i są na podstawie umów zawartych z Narodowym Funduszem Zdrowia.

Rozważając zasadność zarzutu naruszenia art. 19 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r., Nr 79, poz. 854), Sąd wskazał, że przepis ten przewiduje prawo każdej organizacji związkowej, reprezentatywnej (w rozumieniu ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o Trójstronnej Komisji do Spraw Społeczno-Gospodarczych i wojewódzkich komisjach dialogu społecznego - Dz.U. Nr 100, poz. 1080) do opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. W świetle dotychczasowego orzecznictwa sądowoadministracyjnego, nie może być kwestionowane twierdzenie, że w ramach wspomnianego prawa mieści się również opiniowanie projektów uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego podejmowanych w przedmiocie likwidacji zakładów opieki zdrowotnej. Żądania oparte na Kodeksie pracy mają charakter pochodny od zaskarżonej uchwały, dotyczą bowiem jej skutków prawnych w zakresie praw pracowniczych, wobec czego wykraczają poza przedmiot skargi oraz nie podlegają kognicji Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach.

W ocenie Sądu pierwszej instancji również kwestia dopuszczalności likwidacji zakładu publicznego poprzez powierzenie jego zadań niepublicznemu podmiotowi nie jest tak jednoznaczna w rozpoznawanym przypadku, jak to przedstawiono w uzasadnieniu skargi, z powołaniem się na szeroko tam cytowane poglądy judykatury.

W świetle art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1592 ze zm.) nie można oczywiście negować twierdzenia, że "promocja i ochrona zdrowia" jest jednym z zadań własnych powiatu, zauważyć jednakże należy, że przepisy nie precyzują form, przy użyciu których zadanie to miałoby być realizowane. W rozpoznawanej sprawie, jedynie część a nie całość, jak w sprawach, w których zapadły powołane w skardze orzeczenia dotychczasowych świadczeń miał przejąć zakład niepubliczny, z wyłączeniem usług ratownictwa medycznego, które zapewnić ma Samodzielny Publiczny Zakład Opieki Zdrowotnej - Stacja Pogotowia Ratunkowego w C. (§ 2 ust. 3 uchwały).

Sąd uznał również za niezasadny pośrednio wyrażony zarzut naruszenia art. 165 § 2 Konstytucji RP i art. 2 ustawy o samorządzie powiatowym. Samodzielność wspólnoty samorządowej jest wyznaczona konstytucyjną zasadą praworządności, co oznacza, że nie zezwala na działanie wbrew prawu. A zatem przy podejmowaniu uchwały o likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej Rada Powiatu, tak jak wszystkie organy władzy publicznej, związana była obowiązującymi przepisami prawa.

W ocenie Sądu, tryb podejmowania zaskarżonej uchwały nie narusza również art. 68 ust. 1 i 2 Konstytucji RP o prawie do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej, bowiem nie nastąpiło zaprzestanie świadczenia niej wymienionych usług, będących też realizacją obowiązku wynikającego z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o samorządzie powiatowym.

Wobec powyższego Sąd uznał, że Rada Powiatu nie naruszyła zakazu wynikającego z art. 8 ust. 3 w związku z jego ust. 1 pkt 7 ustawy o z.o.z., które nie zakazują tworzenia niepublicznych zakładów opieki zdrowotnej przez osoby fizyczne.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego Region [...] NSZZ "Solidarność" w C. zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej poprzez błędne uznanie, że w przypadku likwidacji jedynego w powiecie publicznego zakładu opieki zdrowotnej wszystkie warunki określone w art. 43 ust. 1 ustawy o z.o.z. zostały spełnione. W ocenie skarżącego Związku Sąd nie uwzględnił orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, z którego wynika, że w przypadku likwidacji jedynego w powiecie publicznego zakładu opieki zdrowotnej brak jest zapewnienia osobom korzystającym z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu dalszego nieprzerwanego udzielania takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości.

Wskazując na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do meritum sprawy przez uwzględnienie skargi oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

W uzasadnieniu podniesionych zarzutów stwierdzono, że Sąd I instancji w swych ustaleniach pominął podnoszony przez stronę skarżącą wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2007 r., sygn. akt II OSK 1532/07, i błędnie uznał, że osobom korzystającym z dotychczasowych świadczeń zdrowotnych likwidowanego zakładu opieki zdrowotnej zostało zapewnione w uchwale dalsze nieprzerwane udzielanie takich świadczeń bez istotnego ograniczenia ich dostępności, warunków udzielania i jakości. Wskazano również, że Sąd pominął ustalenia związane z oceną prawną w zakresie istoty i znaczenia określenia "publiczny" zakład opieki zdrowotnej, zawarte w treści powołanego wyroku NSA oraz w wyroku WSA w Opolu z dnia 27 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Op 77/08. Jak bowiem wynika z uzasadnień powołanych wyroków, w przypadku likwidacji jedynego w powiecie publicznego zespołu opieki zdrowotnej występuje brak "zapewnienia", o jakim mowa w art. 43 ust. 1 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Starosta C. wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna jest uzasadniona. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która w tej sprawie nie zachodzi. Skarga kasacyjna wskazuje jeden zarzut - naruszenia, poprzez błędną wykładnię, prawa materialnego – art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej (Dz.U. z 2007 r., Nr 14, poz. 89 ze zm.). Zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchwała Nr [...] Rady Powiatu w C. z dnia [...] stycznia 2009 r. podjęta została na podstawie art. 12 pkt 8 lit. i) ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2001 r., Nr 142, poz.1592 ze zm.) oraz art. 36, art. 43 ust. 1 i 2 , art. 53 a ust. 2 i art. 60 ust. 4 b i ust. 6 ustawy o zakładach opieki zdrowotnej (dalej określanej jako ustawa o zoz). Żaden z powołanych przepisów nie daje podstaw do likwidacji publicznego zakładu opieki zdrowotnej i przeniesienia jego ustawowo i statutowo określonych zadań na podmiot prywatny - prywatnego przedsiębiorcę prowadzącego działalność na podstawie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Przepisy ustawy o zoz dotyczące likwidacji samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej nie zawierają wskazań co do podmiotów, które mogą przejmować wykonywanie ich zadań, nie dają jednak też podstawy do przekazywania zadań wykonywanych dotychczas przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej na prywatnego przedsiębiorcę. Brak takiej wyraźnej podstawy prawnej sprawia, że takiej uchwały nie można egzekwować w stosunku do prywatnego przedsiębiorcy przejmującego te zadania, a tym samym nie ma możliwości zabezpieczenia dalszego nieprzerwanego świadczenia usług wykonywanych wcześniej przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej. Innymi słowy, w obecnym stanie prawnym brak jest podstaw do przekazywania zadań publicznych w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych, wykonywanych przez likwidowany zakład publiczny, na rzecz prywatnego przedsiębiorcy. Zważyć trzeba, że nałożenie na osobę fizyczną obowiązków publicznych musi mieć wyraźną podstawę ustawową. Takiej podstawy jednak brak. Ustawa o zoz przewiduje, że samorząd terytorialny może tworzyć publiczne zakłady opieki zdrowotnej. Zgodnie z art. 6 ustawy o samorządzie powiatowym w celu wykonywania zadań powiat może tworzyć jednostki organizacyjne i zawierać umowy z innymi podmiotami. Nie wynika z tego przepisu możliwość podejmowania uchwał powierzających podmiotom niepublicznym wykonywanie zadań powiatu. Jeśli do wykonywania świadczeń publicznych z zakresu ochrony zdrowia jednostka samorządu powoła własną spółkę jednoosobową lub spółkę z większościowym udziałem, to choć prowadzony przez taką spółkę zakład opieki zdrowotnej ma status podmiotu niepublicznego, to taka forma realizowania świadczeń zabezpiecza samorządowi wpływ (choć pośredni) na jego działalność. Trzeba też mieć na względzie to, że sam ustawodawca w projekcie ustawy (druk nr 284, który wpłynął do Sejmu 18 stycznia 2008 r.) przewidywał tworzenie takich spółek ale ostatecznie ustawa ta nie została uchwalona po wecie Prezydenta (który m.in. kwestionował brak odpowiednich zabezpieczeń zakresu i dostępności świadczeń zdrowotnych w razie takich przekształceń własnościowych). Nowa ustawa do chwili obecnej nie została uchwalona. Jeśli zatem nawet taka forma (przekształcenia samodzielnego niepublicznego zoz w spółkę prowadzącą zakład niepubliczny) bywa kwestionowana - choć w praktyce takie spółki są niekiedy tworzone - to tym bardziej nie można interpretować żadnego z przepisów wskazanych w podstawie prawnej powołanej uchwały (a w szczególności, wskazanego w skardze kasacyjnej jako naruszony, przepisu art. 43 ust.1 i 2 ustawy o zoz) jako umożliwiającego powierzenie w drodze uchwały wykonywania świadczeń zdrowotnych prywatnemu przedsiębiorcy. Wykonywanie zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia i prowadzenie zakładów opieki zdrowotnej jest powierzone ustawowo określonym organom administracji rządowej, zakładom publicznym i jednostkom samorządu terytorialnego. Świadczenie usług zdrowotnych – co do zasady - w obowiązującej ustawie jest realizowane przez publiczne zakłady opieki zdrowotnej tworzone przez podmioty publiczne. Ustawa dopuszcza tworzenie i prowadzenie zakładów opieki zdrowotnej przez podmioty niepubliczne, ale przepis art. 8 ustawy o zoz nie daje podstaw prawnych do powierzania realizacji świadczeń zdrowotnych – prywatnemu zakładowi niepublicznemu, prowadzonemu przez prywatnego przedsiębiorcę i zobowiązywania go, uchwałą Rady Powiatu, do wykonywania przekazanych mu świadczeń zdrowotnych likwidowanego zoz. Skoro nie ma takiej podstawy prawnej (nie może jej stanowić art. 60 ust. 4b ustawy o zoz , który określa jedynie elementy uchwały a nie kreuje zobowiązań publicznoprawnych) to nie ma też podstaw prawnych do egzekwowania nałożonych na prywatnego przedsiębiorcę obowiązków publicznoprawnych. Tym samym takie "zobowiązanie" nie służy zabezpieczeniu dalszego, nieprzerwanego udzielania świadczeń zdrowotnych w wymaganym zakresie. Uchwała w sprawie likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej stanowi akt prawa miejscowego - jednostronne, autorytatywne (władcze) oświadczenie woli Rady Powiatu. Jednocześnie, z braku podstaw do podjęcia uchwały o takiej treści, nie rodzi obowiązków publicznoprawnych dla przedsiębiorcy. Źródłem takich obowiązków w zakresie udzielania świadczeń zdrowotnych nie może być też wspomniana w uchwale umowa dzierżawy nieruchomości likwidowanego zoz. Umowa dzierżawy nieruchomości nie może być uznawana za dopuszczalną formę prywatyzacji zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia. Rozszerzająca interpretacja przepisu art. 43 ust. 1 ustawy o zoz, prowadząca do traktowania go jako podstawę prywatyzacji zadań publicznych w zakresie ochrony zdrowia (poprzez przekazanie uchwałą – w wyniku likwidacji samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej – wykonywania świadczeń zdrowotnych prywatnemu przedsiębiorcy) i uznawania takiej formy prywatyzacji za zapewniającą dalsze, nieprzerwane ich wykonywanie, musi być uznana za niedopuszczalną. Zadania wykonywane przez samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej miały charakter świadczeń publicznych, realizowanych na zasadach określonych ustawowo. Prowadzenie takiego zakładu było zadaniem publicznym powiatu. W wyniku uchwały doszło do powierzenia zadań publicznych przypisanych podmiotom publicznym - podmiotowi prywatnemu - bez podstawy prawnej i bez stosownych środków zabezpieczających interes publiczny, którego istotę – w razie likwidacji zakładu – określa art. 43 ustawy o zoz. Ani ten przepis ani wskazana uchwała nie zawiera żadnych postanowień zabezpieczających wpływ samorządu na wykonywanie przekazanych świadczeń. Nie może być zatem uznana za spełnienie wymogów określonych w powołanym przepisie. Wspomniana umowa dzierżawy nieruchomości pozostających uprzednio we władaniu Zespołu Opieki Zdrowotnej, nawet zawierająca postanowienia dotyczące kar umownych w razie nierealizowania świadczeń zdrowotnych (środki na ewentualne kary nie zostały zabezpieczone w jakiejkolwiek formie) nie może być uznana za oparte na prawie rozwiązanie zabezpieczające osobom wcześniej korzystającym ze świadczeń dalsze, nieprzerwane ich udzielanie, bez istotnego ograniczenia ich dostępności. Samorząd terytorialny jest samorządową władzą publiczną. Jako taka musi działać, zgodnie z art. 7 Konstytucji RP, na podstawie i w granicach prawa. Nie ma zatem do niego zastosowania zasada, że "co nie jest zabronione, jest dopuszczone".

Ogromne zadłużenia publicznych zakładów opieki zdrowotnej są faktem powszechnie znanym. Nie oznacza to jednak możliwości działania poza prawem, zwłaszcza gdy prawo obowiązujące przewiduje różne formy pomocy państwa i instrumenty prawne, które mogą mieć zastosowanie w takich sytuacjach.

Między innymi, w wyniku kolejnych nowelizacji ustawy o zoz przepisami najpierw ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. (Dz.U. Nr 169, poz. 1420) a następnie ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz.U. z 2009 r., Nr 19, poz. 100 ze zm.) przewidziano możliwość realizacji zadań publicznych w sferze ochrony zdrowia na podstawie umów o partnerstwie publiczno-prywatnym (taka możliwość wynika także pośrednio z art. 8 ust. 1b ustawy o zoz). Przewidziane są tam procedury i zasady zawierania takich umów, także z prywatnymi przedsiębiorcami, które służą lepszemu wykonywaniu zadań publicznych a zarazem zabezpieczają interes publiczny.

Brak jednak jakichkolwiek przesłanek do uznawania umowy dzierżawy nieruchomości za formę prawną, która – wraz z uchwałą o powierzeniu wykonywania świadczeń zdrowotnych likwidowanego samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej prywatnemu przedsiębiorcy – może zabezpieczać dalsze, nieprzerwane wykonywanie określonych świadczeń zdrowotnych, bez istotnego ograniczenia ich dostępności.

W tej sytuacji, na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzeczono jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 pow. ustawy.