Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 3/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 do 5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3,4,5,6,7,
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka, Sędziowie Sędzia NSA Łucja Franiczek, Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Marta Zasoń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 24 czerwca 2014 r. "A" R. J. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na działce nr 1 obręb M. położonej w B. przy ulicy [...].

Pismem z dnia 1 lipca 2014 r. Prezydent Miasta B. zawiadomił o wszczęciu postępowania, przeprowadził wymagane postępowanie oraz uzyskał niezbędne uzgodnienia, a decyzją z dnia [...] r. Nr [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji: budowa dwóch budynków mieszkalnych w zabudowie bliźniaczej na nieruchomości oznaczonej jako działka nr 1 obręb M. przy ulicy [...] B. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji przywołał przepisy art. 4 ust. 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012, poz.647 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego. W decyzji ustalono warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy, w tym linię zabudowy, wielkość powierzchni zabudowy oraz udział powierzchni biologicznie czynnej, wysokość nowej zabudowy oraz szerokość elewacji od strony frontu działki obiektu oraz geometrię dachu. Określono w niej także warunki i wymagania w zakresie ochrony środowiska i zdrowia ludzi, ochrony przyrody i krajobrazu, ochronę dziedzictwa kulturowego, zabytków i dóbr kultury współczesnej, a także warunki obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji oraz wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przeprowadzono na wyznaczonym obszarze analizę i w oparciu o wyniki tej analizy ustalono wskaźniki nowej zabudowy. Wskaźniki te w decyzji ustalono jako dolne i górne granice dopuszczalnego parametru. Tylko wielkość powierzchni biologicznie czynnej określono wskaźnikiem minimalnie wymaganym (art. 74 i art. 75 ustawy Prawo ochrony środowiska). Organ uwzględnił uwagi pełnomocnika wnioskującego i w pkt 2.1. określił powierzchnię zabudowy każdego budynku w zabudowie bliźniaczej (tzn. 2 segmentów jednorodzinnych łącznie) jako nie większą niż 153m², czyli o maksymalnej powierzchni zabudowy takiej jak budynek sąsiedni przy ulicy [...] na działce nr 2. Określono też udział powierzchni biologicznie czynnej jako nie mniejszy niż 45% powierzchni działki. Ustalono wysokość nowej zabudowy - części nadziemnej od 1 do 2 kondygnacji czyli od 6 do 9m. Dopuszczono też podpiwniczenie budynku.

Wobec planowanej zabudowy wystąpili ze sprzeciwem właściciele sąsiednich działek. W ich ocenie budowa budynków bliźniaczych, w których mają mieszkać cztery rodziny nie pasuje do obecnego charakteru dzielnicy, w której brak jest takiej zabudowy. Obawiają się podobnego zainwestowania na kolejnej działce, co może doprowadzić do powstania "wielorodzinnego mini osiedla".

Odnosząc się do tych obaw organ stwierdził, że zgodnie z obowiązującymi przepisami wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest uzależnione od zgody sąsiadów. Wbrew obawom sąsiadów wnioskowana zabudowa bliźniacza nie stanowi "wielorodzinnego osiedla", ale zgodnie z obowiązującymi przepisami zakwalifikowana jest do zabudowy jednorodzinnej. Nie jest także prawdziwe twierdzenie stron, iż w okolicy brak takiej zabudowy. Organ wyznaczył bowiem obszar analizy zabudowy zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym stwierdził budynki w zabudowie bliźniaczej. Zatem w jego ocenie warunek tzw."dobrego sąsiedztwa" został spełniony.

Odwołanie do powyższej decyzji złożyli mieszkańcy sąsiadujący z działką nr 1m czyli I. M., J. M., A. M., J. S., B. P., J. P., M. Z., W. B., S. i L. K., M. i K. S. oraz H. P. Zarzucili w nim, że decyzja wydana została z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Podnieśli, że decyzja zezwala na ponad dwukrotne przekroczenie wskaźnika zabudowy, podczas gdy średni wskaźnik wynosi 15,4%, w decyzji dopuszczono budowę dwóch budynków o powierzchni nie większej niż 153m² każdy, co stanowi łącznie 306m². Fakt, że na sąsiedniej działce wielkość powierzchni zabudowy wynosi 23,9% nie może stanowić wystarczającego uzasadnienia, gdyż na wskaźnik ten składa się łącznie zabudowa budynku mieszkalnego i garażu. Decyzja organu pierwszej instancji jest też wewnętrznie sprzeczna, gdyż określona dalej maksymalna powierzchnia zabudowy - 246 m² jest niezgodna z określoną dalej powierzchnią maksymalną jednego budynku - 153m². Zgodnie z wyliczeniem budowa dwóch jednakowych obiektów, które łącznie mogą zając 306m²- to jest 28% powierzchni działki.

Podnieśli też, że choć projekt przewiduje budowę maksymalnie 8 mieszkań, to w decyzji przewidziano jedynie 4 miejsca do parkowania, podczas gdy w punkcie 2.6 decyzja zobowiązuje inwestora do urządzenia na terenie nieruchomości nie mniej niż 2 miejsca na jedno mieszkanie.

Nie jest także wiarygodne ustalenie decyzji - obowiązek zachowania powierzchni biologicznie czynnej na poziomie co najmniej 45%, podczas gdy na działce powinno być uwzględnionych co najmniej 8 miejsc parkingowych.

Niejasne są także ustalenia decyzji dotyczące podpiwniczenia i kondygnacji, czy poddasza użytkowego, ustalenia te w ich ocenie są niejasne.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zmiana zagospodarowania terenu, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonanie innych robót budowlanych wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie ich w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 wskazanego przepisu. W konsekwencji więc, przed wydaniem przedmiotowej decyzji organ powinien dokonać oceny, czy spełnione zostały przesłanki określone w tym artykule, uwzględniając przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ odwoławczy podzielił ustalenia organu pierwszej instancji. Stwierdził, iż zasadnie ustalono, iż na przedmiotowej działce istnieje możliwość realizacji planowanej inwestycji ze względu na spełnienie przesłanek z art. 61 ust. 1 ustawy. Ustalono, ze na jednej z sąsiednich działek dostępnych z tej samej drogi - działka nr 3 przy ulicy [...] zabudowana jest w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy - budynkiem zabudowie bliźniaczej. Działka posiada dostęp do drogi publicznej – bezpośredni z ulicy [...] (droga gminna), istniejące i projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia, teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze (oznaczony jest w ewidencji gruntów jako "B" - zabudowa mieszkaniowa), a decyzja zgodna jest z przepisami odrębnymi. Wobec powyższego Prezydent Miasta B.

wydał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Kolegium podkreśliło, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzja uznaniową, lecz stanowi typowy przykład aktu związanego, co oznacza, że właściwy organ jest zobowiązany wydać decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa, natomiast ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Potwierdza to orzecznictwo sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, iż przedmiotem oceny w postępowaniu o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy może być jedynie spełnienie kryteriów "dobrego sąsiedztwa", o których nowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Przepis ten wymaga, aby inwestycja w pierwszej kolejności nie naruszała zasady dobrego sąsiedztwa., tj. aby funkcja, parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu inwestycji, w tym gabaryty i forma architektoniczna obiektu budowlanego, linia zabudowy oraz intensywność wykorzystania terenu nie odbiegały od zabudowy sąsiedniej. Zadaniem organu orzekającego jest ustalenie wskazanych wyżej funkcji parametrów itp.

Sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w przypadku braku planu miejscowego zgodnie z art. 61 ust. 6 ustawy ustawodawca powierzył właściwemu ministrowi - jest to cytowane już powyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.. W celu ustalenia powyższych wymagań Prezydent Miasta B. wyznaczył obszar analizy (o promieniu ok. 64,5 m. wokół wnioskowanej, czyli 3-krotność szerokości frontu tej działki - ok.21,5m, uznając tę wielkość za reprezentatywną dla przedmiotowego rejonu), a następnie przeprowadził jego ocenę w przedmiocie wymagań dotyczących nowej zabudowy, załączył do przedmiotowej decyzji załączniki – tak załącznik graficzny jak i załącznik opisowy – wyniki analizy. Kolegium uznało, że po przeprowadzeniu analizy obszaru zabudowy organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił w decyzji wskaźniki nowej zabudowy, w tym min. dotyczące wielkości powierzchni zabudowy - od 15,4% do 23,9% powierzchni działki czy części nadziemnej od jednej do dwóch kondygnacji, tj. od 6 do 9m licząc od poziomu terenu istniejącego przy głównym wejściu do budynku.

Kolegium podkreśliło, że dla uznania kontynuacji i ciągłości funkcji zabudowy wystarczające jest stwierdzenie przynajmniej jednej nieruchomości posiadającej taką funkcję, a przyczyną odmowy wydania decyzji może być tyko stwierdzenie, że projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się w praktyce z nią pogodzić. Natomiast w niniejszym przypadku przez budynek mieszkalny jednorodzinny należy rozumieć zarówno budynek wolno stojący, jak i budynek w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. - stąd planowana do realizacji zabudowa stanowi kontynuację występującej w obszarze analizowanym funkcji mieszkaniowej jednorodzinnej. A nadto w obszarze zabudowy znajdują się dwa budynku w zabudowie bliźniaczej.

Odnosząc się do zarzutu braku usytuowania miejsc parkingowych organ odwoławczy wskazał, że kwestia ostatecznego usytuowania wymaganych przez Prezydenta miejsc postojowych jest możliwa dopiero na etapie oceny konkretnego projektu budowlanego - tj. przy wydawaniu pozwolenia na budowę.

Kolegium wskazało, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych ochrona interesu osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy, do której organ jest zobowiązany z mocy art. 54 pkt 2 lit.d. w związku z art. 64 ust. 1 ustawy nie może być oceniana w takim zakresie jak na kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego - pozwolenia na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Ustalona linia orzecznicza przyjmuje, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie. Dopiero po złożeniu przez inwestora wniosku o wydanie pozwolenia na budowę nastąpi konkretyzacja możliwości realizacji inwestycji w myśl przepisów ustawy Prawo budowlane i przepisów wykonawczych.

Kolegium podkreśliło, że naruszenie warunków niniejszej decyzji wiążących przez organ budowlany będzie mogło stanowić podstawę wystąpienia przez zainteresowanych do właściwych organów ze stosownymi wnioskami. Nadto podkreśliło, że każdy ma prawo domagać się ustalenia warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego. Zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy każdy ma prawo, w granicach określonych ustaw, do zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz interesu osób trzecich.

Dodatkowo Kolegium wskazało, że projekty decyzji sporządza osoba profesjonalnie przygotowana do prac projektowych i planistycznych związanych z gospodarką przestrzenną (wpisana na listę izby odpowiedniego samorządu zawodowego). W niniejszej sprawie projekt decyzji sporządzony został przez architekt E. G. G.- G. wpisaną na listę członków [...] Okręgowej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z siedzibą w K.

W podsumowaniu wreszcie Kolegium stwierdziło, iż B. P., J. P., M. Z., W. B., S. i L. K., M. i K. S. reprezentowani przez J. M. oraz H. P. nie są stronami niniejszego postępowania.

W zakończeniu Kolegium dodało, że organ pierwszej instancji działając na podstawie przepisów postępowania administracyjnego poprawnie zebrał i ocenił materiał dowodowy, dokonał trafnych ustaleń faktycznych oraz przeprowadził prawidłowe rozważania prawne, a wydana decyzja jest zgodna z obowiązującymi przepisami prawa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika, I. M. wniosła o uchylenie zaskrzonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. i utrzymanej nią w mocy decyzji Prezydenta Miasta B. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucono, iż wydana została z naruszeniem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu oraz art. 7 do art. 9 ustawy Prawo budowlane. Wskazał, że decyzja powinna określać nie tylko warunki zabudowy ale również warunki zagospodarowania. W zaskarżonej decyzji warunki zagospodarowania określone zostały w sposób ogólnikowy, pozostawiając inwestorom zupełną dowolność w tym zakresie. Nieprawidłowo ustalone zostały parametry dotyczące powierzchni przyszłej zabudowy. Ustalono ją na poziomie od 15,4% do 23,9% powierzchni działki, podczas gdy średni wyliczony wskaźnika to 15,4% i jest to wielkość uwzględniająca zarówno budynki mieszkalne, jak i garaże i pomieszczenia gospodarcze znajdujące się na terenie nieruchomości, gdyż dla budynków mieszkalnych średnia ta wynosi 12,8%. Dlatego też dopuszczony w decyzji wskaźnik 23,9%, dotyczący jedynie sąsiedniej działki, jest zbyt wysoki. Zdaniem skarżącej w niniejszej sprawę dla przedmiotowej działki wskaźnik ten powinien wynosić - 17%, czyli wielkość powierzchni zabudowy powinna być ustalona na poziomie od 12,8 do 17% tj. od 132 do 175m². Parametr dotyczy bowiem wyłącznie budynków mieszkalnych, a decyzja dopuszcza budowę pomieszczeń gospodarczych i garaży bez wskazania ograniczeń powierzchni tych zabudowań.

Zdaniem skarżącej niejasne jest ustalenie zawarte w pkt. 2 ust. 1b decyzji, gdzie ustalono maksymalną powierzchnię zabudowy na 246m², a jednocześnie w dalszej części stwierdzono, że powierzchnia zabudowy każdego budynku w zabudowie bliźniaczej nie może być większa niż 153m². Daje to w sumie powierzchnię zabudowy 306m², co stanowi 29,8% powierzchni działki. Zatem ustalenia organu pierwszej instancji w tym zakresie są ze sobą sprzeczne.

W ocenie skarżącej nieuzasadnione jest także dopuszczenie w zaskarżonej decyzji zabudowy bliźniaczej. Odwołując się do zapisu art. 61 ust. 1 ustawy, "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej ...". podniosła, iż Kolegium w sposób nieuprawniony wyjaśniło, że dla ustalenia kontynuacji funkcji wystarczające jest, aby w obszarze analizowanym znajdowała się jedna działka zabudowana obiektem o takiej funkcji jak funkcja wnioskowana. Dodała, że zaznaczone na mapie działki zabudowane obiektami bliźniaczymi nie są ani sąsiednie, ani dostępne z tej samej drogi, a nadto położne na obrzeżach obszaru analizowanego, a nawet w części poza nim. Ponadto są to budynki małe, zajmujące 13,8% i 16,6 powierzchni działek. Nieuzasadnione jest także stanowisko organów (zwłaszcza drugiej instancji) dotyczące wysokości planowanych budynków, a zwłaszcza ilości planowanych kondygnacji. W ocenie skarżącej dopuszczenie max dwóch kondygnacji oraz poddasza z wysokością ściany kolankowej 230 cm, przy nachyleniu połaci dachowych od 20 do 20% oznacza, iż budynek skonstruowany przy tych parametrach posiadać będzie w istocie 3 kondygnacje kwalifikujące się do normalnego użytkowania jako mieszkalne, gdy tymczasem w obszarze analizowanym żaden budynek nie posiada trzech kondygnacji.

Wskazała też, że inwestor przewidział jedynie 8 miejsc postojowych dla samochodów przyszłych mieszkańców, podczas gdy organ dopuścił w decyzji budowę ośmiu mieszkań i zobowiązując inwestora do zabezpieczenia 2 miejsc postojowych dla jednego mieszkania.

Reasumując zarzuciła organowi uchybienia art. 7 do art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego, wskazując także na lakoniczne ustosunkowanie się do zarzutów odwołania w zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 maja 2015 r. uczestnik postępowania - inwestor R. J. wniósł o oddalenie skargi. Zwrócił uwagę, że kwestia rozplanowania miejsc parkingowych będzie przedmiotem postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W jego ocenie usytuowanie przewidzianej w decyzji liczny miejsc postojowych jest w pełni wykonalne, uwzględniając fakt, ze część z nich będzie w parkingu podziemnym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Sąd doszedł do przekonania, że skarga nie jest zasadna, bowiem zarówno zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B., jak również poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta B. nie naruszają obowiązującego prawa w sposób skutkujący koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Wskazać należy, że kontrolowane w niniejszym postępowaniu decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2 tej ustawy, w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz walory architektoniczne i urbanistyczne. Ład przestrzenny rozumiany jest przy tym przez ustawodawcę jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość z otoczeniem oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne (art. 2 pkt 1 ustawy).

W myśl art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków, tzn. wydanie tej decyzji jest możliwe jedynie w przypadku potwierdzenia warunku, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Decydującym zatem czynnikiem dopuszczalności ustalenia warunków zabudowy jest zachowanie kontynuacji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu występujących na działkach sąsiednich wobec działek objętych wnioskiem w sprawie ustalenia warunków zabudowy.

Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji było przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Zgodnie z § 9 ust. 1 powołanego rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną.

Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei kolejne paragrafy mówią o wyznaczaniu wymaganych wskaźników nowej zabudowy.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy stwierdzić należy, iż - jak wynika ze zgromadzonego materiału dowodowego – w niniejszym postępowaniu przeprowadzona została analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej przedmiotowym wnioskiem. Zgodnie z przywołanym powyżej § 3 ust. 1 rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznaczył wokół działki przewidzianej do zabudowy, której dotyczył złożony wniosek - obszar analizowany, który zgodnie z ust. 2 tego przepisu, wyznaczony został na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniej jednak niż 50 m. W niniejszej sprawie był to obszar o promieniu 64,5m wokół wnioskowanej działki nr 1, co stanowi trzykrotność szerokość frontu działki - tj. 21,5m. Na podstawie analizy tego obszaru przygotowana została analiza słowna – załącznik tekstowy – "Wnioski analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania dot. decyzji o warunkach zabudowy". Załącznik w postaci graficznej, jak i tekstowej dołączone zostały do zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy jako integralna jej część. Wyniki analizy przedstawione w części tekstowej wskazują, o jakich funkcjach i cechach zabudowę wnioskodawca może zrealizować na terenie działki wymienionej we wniosku. W ocenie Sądu analiza ta, przy zachowaniu wymogów wynikających z cyt. art. 61 ust. 1 ustawy została przeprowadzona w sposób właściwy.

Ustalając cechy nowej zabudowy we wskazanym wyżej zakresie organ orzekający prawidłowo oparł się na charakterystyce urbanistycznej (kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabaryty i forma architektoniczna obiektów budowlanych) zabudowy istniejącej na sąsiednich działkach w najbliższym sąsiedztwie działki przewidzianej do zainwestowania. Przyjęte i określone w decyzji wskaźniki przyszłej zabudowy wynikają z tej analizy, a ustalone zostały, poza jednym wyjątkiem dotyczącym wielkości powierzchni zabudowy, na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Nie można uznać, by zostały one określony w sposób nieścisły, ogólnikowy czy sprzeczny w sobie. Wyznaczenie parametru w granicach tolerancji "od- do" jest wyznaczeniem konkretnym, bowiem nie pozwala na przekroczenie – na etapie projektowania i zatwierdzania projektu budowlanego – konkretnych wymiarów, wskazanych w wyniku analizy danych mających odniesienie w specyfice konkretnego obszaru analizowanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 28 lipca 2011 r. Sygn. akt II OSK 1955/10).

Ustosunkowując się do zgłoszonych zarzutów, trzeba w pierwszej kolejności podnieść, że na przedmiotowej działce planowana jest zabudowa mieszkaniowa, która występuje w obszarze analizowanym. Jak podniosło Kolegium przez budynek mieszkalny należy rozumieć budynek wolno stojący albo budynek w zabudowie bliźniaczej lub szeregowej. Przeprowadzona w sprawie analiza zabudowy w obszarze wyznaczonym zgodnie z § 3 wymienionego rozporządzenia wykazała, że w terenie tym występuje zabudowa bliźniacza (m.in. działka nr 3 przy ulicy [...], czy działka nr 4). Nie może zatem być kwestionowany fakt, że planowana do realizacji zabudowa stanowi kontynuację funkcji występującej w wyznaczonym obszarze analizowanym.

W kwestii ustalenia w zaskarżonej decyzji wskaźnika dotyczącego wielkości powierzchni zabudowy, to skład orzekający podziela twierdzenia orzekających w sprawie organów, że został on ustalony przy uwzględnieniu wyników przeprowadzonej analizy. Jak wynika z załączonej analizy średni wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy wynosi na tym terenie 15,4%. Jednak w myśl ust. 2 § 5 cytowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, jeżeli wynika to z przygotowanej w sprawie analizy. W tym przypadku bezpośrednio sąsiadujące z działką do zainwestowania działki 5 i nr 2 charakteryzują się znacznie wyższym takim wskaźnikiem. W przypadku tej ostatniej działki jest to wskaźnik 23,9%, który został dopuszczony dla wnioskowanej do zainwestowania działki jako maksymalny. Nie można zatem kwestionować tego ustalenia, tym bardziej, że wbrew zarzutom skargi wskaźnik ten został prawidłowo wyliczony. W ustaleniu tego wskaźnika uwzględnia się bowiem zabudowę danej działki, czyli zarówno zabudowę budynkiem mieszkalnym jaki i innymi obiektami budowlanymi- czyli garażem czy budynkiem gospodarczym. Z kolei ustalenie tego wskaźnika w granicach "od - do" - oznacza, że zabudowa powinna mieścić się w tych wskazaniach - czyli jak dalej podano nie powinna być mniejsza niż 158m² i nie większa niż 246m². Dalsze ustalenia zawarte w tym punkcie nie powodują wbrew twierdzeniom skarżącej sprzeczności. Doprecyzowują one jedynie wielkość budynków w zabudowie bliźniaczej, dokładnie wskazując, że taki budynek w segmencie nie może być większy niż 153m². Nie oznacza to jednak wbrew temu co sugeruje skarżąca, ze każdy z budynków w segmencie będzie miał 153m², czyli cały segment będzie miał wielkość 306m², a nie jak wskazano w decyzji 246m², a wobec tego wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy będzie wynosił 29,8% a nie podane 23,9%. Takie rozumienie tego zapisu obarczone jest błędem. Intencją organu było bowiem doprecyzowanie wielkości budynków w segmencie i stąd wskazanie, iż nie może on być większy niż 153m², ale jednocześnie organ wskazał również, że cały zbliźniaczony segment nie może być większy niż 246m², a to oznacza, że jeśli jeden z budynków w segmencie będzie maksymalnie duży - tzn. będzie miał 153m², to drugi z nich będzie mógł mieć tylko 93m² wielkości. Nie ma zatem w przywołanym zapisie pkt 2.1. decyzji sprzeczności, jak dowodzi się w skardze.

Także w przypadku zarzutu dotyczącego wysokości planowanej zabudowy należy uznać ustalenia organów za prawidłowe. Należy podzielić twierdzenie Kolegium, że wskazanie wysokości części nadziemnej od jednej do dwóch kondygnacji, tj. od 6 do 9m licząc od poziomu terenu istniejącego przy głównym wejściu do budynku, do najwyżej położonej górnej powierzchni przykrycia dachu, przy wysokości ściany kolankowej poddasza nie wyższej niż 2,3 m jest wystarczająco precyzyjne.

Odnosząc się do natomiast do zarzutu wady decyzji w postaci braku określenia usytuowania miejsc parkingowych, skład sądzący podziela w tym zakresie twierdzenia organu odwoławczego. Zasadnie organ ten stwierdził, że kwestia ta będzie przedmiotem odrębnego i dokładnego badania na kolejnym etapie procesu inwestycyjnego - tj. przez Prezydenta Miasta B. przy ocenie konkretnego projektu budowlanego i udzielaniu pozwolenia na budowę. Dopiero bowiem na tym etapie następuje ocena zgodności przedstawionego projektu z wymaganiami technicznymi. Stąd też wszystkie uwagi skargi dotyczące np. zarzutu, że "decyzja wspomina jedynie o dopuszczeniu podpiwniczenia, podczas gdy budowa garaży podziemnych wydaje się niezbędna, z uwagi braku możliwości ulokowania na terenie działki miejsc postojowych da 16 samochodów", są na tym etapie przedwczesne. Wbrew twierdzeniom skargi nie powinny kwestie te być regulowane w decyzji o warunkach zabudowy, a tym samym nie można mówić w tym względzie o wadzie zaskarżonej decyzji.

Podkreślić trzeba, że postępowanie w sprawach o uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy ma całkiem inny charakter niż postępowanie w sprawie o pozwolenie na budowę. Ustalona linia orzecznicza potwierdza, że nie jest dopuszczalne przekształcenie postępowania o ustalenie warunków zabudowy w postępowanie o wydanie pozwolenia na budowę. Inwestor uzyskując decyzję o warunkach zabudowy uzyskuje bowiem tylko i jedynie ogólną informację, iż możliwa jest realizacja określonego rodzaju inwestycji na danym terenie, natomiast konkretyzacja warunków realizacji zamierzonej inwestycji następuje dopiero na etapie uzyskiwania pozwolenia na budowę. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych inna jest też ochrona interesu osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego.

W świetle powyższego stwierdzić należy, iż brak jest podstaw do kwestionowania warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem inwestora z dnia 24 czerwca 2014 r. ustalonych decyzją Prezydenta B. z dnia [...] r. utrzymaną następnie w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. z dnia [...]r.

Nie doszło również, w ocenie Sądu, do uchybienia podstawowym obowiązkom określonym w art. 7, art. 8 czy art. 9 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w obszernym uzasadnieniu przedstawiło swoje stanowisko i wyjaśniło podnoszone w odwołaniu wątpliwości.

W konkluzji stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, jak i decyzja organu pierwszej instancji - Prezydenta Miasta B. nie naruszają przepisów postępowania w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani prawa materialnego, które by miało wpływ na wynik sprawy.

Nie doszło również w ocenie Sądu do naruszenia zasady prawdy obiektywnej – tj. naruszenia art. 7 i art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa bowiem został dokładnie wyjaśniona i przygotowana do rozstrzygnięcia w oparciu o wymagane opinie, analizy i uzgodnienia.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę na zasadzie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. , poz. 270 ze zm.). .