Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 563/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2018-02-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2 i par. 2, art. 28,
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72a,
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Janowska Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędzia WSA Daria Sachanbińska Protokolant st. insp. sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2018 r. sprawy ze skarg A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], I. S., W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 czerwca 2017, nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję ustalającą środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie były skargi wniesione przez A Sp. z o.o. z siedzibą w [...], I. S. i W. S., na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Opolu z dnia 22 czerwca 2017 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia 12 października 2016 r. stwierdzającą nieważność decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...], którą zmieniono decyzję z dnia 2 lipca 2013 r., nr [...], ustalającą I. S. środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: "[...]", na działce nr a.

Skarga została wniesiona w następującym stanie faktycznym:

Decyzją z dnia 2 lipca 2013 r., nr [...], ustalono I. S., prowadzącej działalność gospodarczą jako B z siedzibą w [...], środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pn.: [...] na działce nr a.

Na wniosek inwestora decyzją z dnia 5 lutego 2014 r., nr [...], Burmistrz [...] orzekł o zmianie powyższej decyzji.

Następnie, przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Opolu, zwanym dalej SKO lub Kolegium, wszczęte zostało postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania. W ramach tego postępowania, działając w granicach związania wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 113/15, ostateczną decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdziło nieważność przedmiotowej decyzji z dnia 2 lipca 2013 r.

Konsekwencją powyższej decyzji było wszczęcie z urzędu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2014 r.

Decyzją z dnia 12 października 2016 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu orzekło o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2014 r., zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że na podstawie art. 87 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r. poz. 1235, z późn. zm.), zwanej dalej ustawą, zarówno wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i zmiana takiej decyzji poddane są takim samym wymogom materialnoprawnym. Podniósł organ, że decyzja środowiskowa z dnia 2 lipca 2013 r. rozstrzygająca o ustaleniu środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia - usunięta z obrotu prawnego - jest elementem stanu prawnego będącego podstawą dla decyzji następczej, tj. zmieniającej ją decyzji z dnia z 5 lutego 2014 r. Argumentowało Kolegium, że nie ma wątpliwości, iż elementem determinującym rozstrzygnięcie zarówno decyzji poprzedzającej, jak i decyzji zmieniającej był tożsamy stan prawny. Skoro więc decyzja poprzedzająca została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, nie ulega wątpliwości, że wada ta obarczała również decyzję ją zmieniającą. W takiej sytuacji stwierdzić należy, że kwalifikowana wada prawna wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyka w równym stopniu obie decyzje. Tym samym przedmiotową decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego bowiem, podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, jest dotknięta wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem W. S. i I. S. złożyli wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W. S. podniósł zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak oznaczenia strony i adresata decyzji. Wskazał, że decyzja nieprawidłowo została skierowana do I. S. podczas, gdy stroną powinna być A Sp. z o.o., która w wyniku przekształcenia wstąpiła w prawa i obowiązki firmy B – I. S. Ponadto zakwestionował on stanowisko Kolegium, że wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] jest okoliczność uprzedniego wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji z dnia 20 lipca 2013 r. Wskazał też na zagadnienie materialnoprawne związane ze stosowaniem art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 71 i art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy i powołał okoliczności potwierdzające legalność działalności prowadzonej przez Spółkę. I. S. wskazała z kolei na przesłankę nieważności postępowania z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. podnosząc, że w wyniku przekształcenia jej działalności, w trybie art. 551 § 5 oraz art. 5841 – 58413 K.s.h., stroną postępowania stała się Spółka A Sp. z o.o. Powtórzyła też argumenty W. S. związane z zastosowaniem art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach i art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy oraz dotyczące legalności podejmowanych działań przez Spółkę. Dodatkowo wskazała, że stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2014 r. spowoduje, że Spółka nie będzie mogła ubiegać się o wydanie zgody na prowadzenie stacji demontażu w tym samym miejscu, w którym obecnie jest prowadzona działalność.

Po rozpatrzeniu ww. wniosków, decyzją z dnia 22 czerwca 2017 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu utrzymało w mocy swoją decyzję z dnia 12 października 2016 r. Organ ustalił, że I. S. i W. S. przysługuje przymiot strony postępowania albowiem brali oni udział w postępowaniu zakończonym kwestionowaną decyzją z dnia 5 lutego 2014 r. jako współwłaściciele nieruchomości nr a, na której realizowane miało być planowane przedsięwzięcie. SKO wskazało, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji oraz każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W odniesieniu do meritum sprawy Kolegium podtrzymało swoje wcześniejsze stanowisko, że zarówno wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i zmiana takiej decyzji poddane zostały takim samym wymogom materialnoprawnym, co oznacza, że decyzja poprzedzająca jest elementem stanu prawnego będącego podstawą dla decyzji następczej (zmieniającej). Skoro więc decyzja poprzedzająca została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, nie ulega wątpliwości, że wada ta obarczała również decyzję ją zmieniającą. Organ wyjaśnił, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwotnej wyeliminowana została podstawa, w oparciu o którą wydano decyzję zmieniającą. Decyzja ta nie jest bowiem decyzją samodzielną mogącą funkcjonować w oderwaniu od decyzji pierwotnej. Nie można zatem pozostawić w obrocie prawnym decyzji zmieniającej niejako decyzję już "nieistniejącą". Dalej Kolegium stwierdziło również, że skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia warunków do zmiany decyzji, to w sprawie zaistniała sytuacja tożsama z sytuacją mającą miejsce przy wydawaniu decyzji pierwotnej. W sprawie decyzji pierwotnej wypowiedział się natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu, który w wyroku z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 113/15, uznał, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 2 lipca 2013 r. dotknięta była wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., z powodu rażącego naruszenia art. 80 ust. 1 ustawy. Stosownie do tego, Kolegium przyjęło, że również decyzja zmieniająca ww. decyzję dotknięta jest tą samą wadą i w sposób rażący narusza art. 80 ust. 1 i art. 77 ust. 1 ustawy. Powołując się na zapisy art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 77 ust. 1 i art. 80 ust. 1 ustawy Kolegium wyjaśniło, że odmowa uzgodnienia organu współdziałającego, w tym na etapie wydawania decyzji zmieniającej, nie pozwala na pozytywne załatwienie sprawy, gdyż wynik postępowania akcesoryjnego jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne, czyli w tym wypadku Burmistrza [...]. Wskazało ponadto, że powodem stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej było także naruszenie przez Burmistrza [...] art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy, a to wobec braku oceny co do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co skutkowało koniecznością stwierdzenia rażącego naruszenia, nie tylko art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy, ale również art. 7 i art. 77§ 1 K.p.a. Nadto decyzja pierwotna została wydana na podstawie raportu, który nie spełniał wymogów określonych w art. 66 ust. 1 i ust. 5 ustawy. W ocenie Kolegium, skoro w trakcie wydawania decyzji zmieniającej nie doszło w żaden sposób do konwalidacji ww. naruszeń, to również decyzja zmieniająca obarczona została tymi samymi wadami. Rozważając z kolei zarzut skierowania decyzji do podmiotów niebędących stronami postępowania organ przyjął, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Uznając, że podmiotowi A Sp. z o.o. także przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu wskazał, że podmiot ten został uwzględniony jako strona w niniejszym postępowaniu oraz wykazany w rozdzielniku decyzji jako podmiot, któremu niniejsza decyzja winna być doręczona. Stwierdził też, że fakt niedoręczenia zaskarżonej decyzji z dnia 12 października 2016 r. temu podmiotowi nie przesądza o wadliwości merytorycznej zapadłego rozstrzygnięcia. Jak wyjaśnił, W. S., będący stroną niniejszego postępowania, któremu prawidłowo doręczono zaskarżoną decyzję, pełni jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu A Sp. z o.o., a decyzja została doręczona mu na adres ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym Przedsiębiorców, jako adres siedziby Spółki. Tym samym nie sposób przyjąć, aby Spółka, pomimo braku prawidłowego doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i decyzji w przedmiotowej sprawie, nie posiadała wiedzy na temat toczącego się postępowania lub sposobu jego zakończenia. Odnosząc się do pozostałych uwag wnoszonych przez strony Kolegium stwierdziło, że nie mają one wpływu na podjęte rozstrzygnięcie, a decyzję Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2014 r. należało wyeliminować z obrotu prawnego, gdyż podobnie jak decyzja ją poprzedzająca, jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nie ustalono natomiast aby w analizowanym stanie faktycznym zachodziła którakolwiek z negatywnych przesłanek określonych w art. 156 § 2 K.p.a.

Na powyższą decyzję odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu wnieśli A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (zwana dalej Spółką), I. S. i W. S. Tożsame w treści skargi zaskarżonej decyzji zarzucały naruszenie art. 107 § 1 K.p.a., poprzez niewskazanie oznaczenia strony, będącej adresatem decyzji, a także niedostrzeżenie tego uchybienia w stosunku do decyzji z dnia 12 października 2016 r. oraz naruszenie art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach w związku z art. 71 i art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe niezastosowanie i błędne przyjęcie, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2014 r. Wnosząc o uchylenie obydwu decyzji Kolegium skarżący podnosili, że decyzja została skierowana do I. S., gdy tymczasem stroną wydanej decyzji powinna być Spółka A Sp. z o.o. - powstała w wyniku przekształcenia działalności, na którą wydano decyzję objętą postępowaniem, a której w ogóle nie oznaczono w decyzji jako strony. Na podstawie art. 42 ust. 2 ustawy o odpadach oraz art. 71 i art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy skarżący wyjaśnili natomiast, że firma B, której następcą prawnym jest Spółka, prowadziła działalność od 1999 r. i pozwolenie wynikające z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia 2 czerwca 2014 r., nr [...], nie jest pierwszym lecz kolejnym zezwoleniem dla zrealizowanego przedsięwzięcia nieulegającego zmianie - a zatem niewymagającym uzyskania decyzji środowiskowej (art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy). Ponadto skarżący wywodzili, że działalność Spółki, w zakresie stacji demontażu oraz gospodarki odpadami, prowadzona jest prawidłowo, co jak wskazali potwierdzają kontrole przeprowadzone w 2015 i 2016 r. przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w [...].

W odpowiedzi na wniesione skargi Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Opolu podtrzymało swoje stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji i wniosło o ich oddalenie. Odnosząc się do zarzutów organ wskazał, że strony postępowania, tj. adresaci decyzji zostali prawidłowo oznaczeni w treści zaskarżonej decyzji. Z punktu widzenia prawidłowości decyzji jest bowiem obojętne, w którym miejscu decyzji strona zostanie wskazana i oznaczenie strony może być zamieszczone w rozdzielniku adresatów, którym decyzja zostaje doręczona. Kwestie związane z oceną decyzji środowiskowej były natomiast przedmiotem rozważań Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu w wyroku z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 113/15, dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej. Skoro zaś zaskarżona decyzja dotyczy decyzji zmieniającej decyzję środowiskową, zarzuty wskazujące, że dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie było wymagane uzyskanie decyzji środowiskowej uznać należy za chybione i pozostające bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy.

Sprawa ze skargi A Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarejestrowana został w repertorium sądowym pod sygn. akt II SA/Op 563/17, sprawa ze skargi I. S. pod sygn. akt II SA/Op 564/17, a ze skargi W. S. pod sygn. akt II SA/Op 565/17.

Działając na podstawie art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), postanowieniami z dnia 29 grudnia 2017 r., sygn. akt II SA/Op 564/17 i II SA/Op 565/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu połączył sprawy zawisłe pod sygn. akt II SA/Op 564/17 i II SA/Op 565/17, ze sprawą zawisłą pod sygn. akt II SA/Op 563/17, w celu ich łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia pod wspólną sygnaturą akt II SA/Op 563/17.

Na rozprawie skarżący podtrzymali skargę i wywody w niej zawarte akcentując, że Kolegium nieprawidłowo określiło strony postępowania, a W. S. w ogóle takiego przymiotu nie posiadał. W. S. oświadczył przy tym, że jest współwłaścicielem wszystkich nieruchomości objętych decyzją środowiskową, na których prowadzona była działalność gospodarcza przez I. S. Wskazał też, że nie doszło do przeniesienia decyzji środowiskowych z 2013 i 2014 r. na Spółkę.

Uczestnik postępowania J. S. oświadczył z kolei, że przychyla się do stanowiska i argumentacji organu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188, z późn. zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność działania organu administracji publicznej, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, jak również trafność wykładni tych przepisów oraz prawidłowość zastosowania przyjętej procedury.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a, uwzględnienie skargi na decyzję następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c). W przypadku natomiast braku wskazanych uchybień, jak również braku przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności aktu, bądź stwierdzenia wydania go z naruszeniem prawa (art. 145 § 1 pkt 2 i pkt 3 P.p.s.a.), skarga podlega oddaleniu, na podstawie art. 151 P.p.s.a.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena legalności wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu pozwalającym na uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a.

Uzasadniając tak dokonaną ocenę w pierwszej kolejności dostrzec trzeba, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie była decyzja rozstrzygająca o stwierdzeniu nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2014 r., zmieniającej decyzję z dnia 2 lipca 2013 r., co do której stwierdzono nieważność.

Ocena Sądu sprowadzała się zatem do rozważenia ustalonych przez organ podstaw stwierdzenia nieważności decyzji objętej weryfikacją i prawidłowości przeprowadzenia postępowania w tym zakresie.

W zakresie tej oceny dostrzec należy, że postępowanie nieważnościowe jest nadzwyczajnym trybem postępowania, którego celem jest wyłącznie skontrolowanie, czy rozstrzygniecie wydane w trybie zwyczajnym jest dotknięte jedną z wadliwości wymienionych w art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (stosowanej w niniejszej sprawie w jej brzmieniu przyjętym w Dz. U. z 2016 r., poz. 23, z późn. zm., tj. sprzed nowelizacji obowiązującej od dnia 1 czerwca 2017 r.), zwanej K.p.a. Jest to postępowanie nadzwyczajne, samodzielne i całkowicie odrębne w stosunku do postępowania zwykłego, w którym następuje merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Stanowi ono wyjątkową instytucją, stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w przypadku, gdy wydana w tej sprawie decyzja dotknięta była kwalifikowaną wadliwością prawną określoną w art. 156 § 1 K.p.a., a jednocześnie nie zaistniały przesłanki negatywne z art. 156 § 2 K.p.a.

Prawidłowo w zaskarżonej decyzji przyjęto, że stroną takiego postępowania jest zarówno strona postępowania zwykłego zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, jak również, zgodnie z art. 28 K.p.a. każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji.

Mając na uwadze zarzuty skargi, uznać należy, że organy procedujące w sprawie prawidłowo przyznały skarżącym przymiot strony tego postępowania. I. S. oraz W. S. przysługiwał bowiem przymiot strony w postępowaniu zwykłym zakończonym wydaniem decyzji z dnia 5 lutego 2014 r., jako współwłaścicielom nieruchomości nr a, na której realizowane miało być przedsięwzięcie pn: [...]. Na rozprawie W. S. potwierdził też, że nadal jest współwłaścicielem wszystkich nieruchomości objętych decyzją środowiskową. Przypomnieć należy, że objęta postępowaniem decyzja zmieniająca dotyczyła natomiast ustalenia środowiskowych uwarunkowań I. S. prowadzącej działalność gospodarczą w ramach wskazanego przedsięwzięcia. Zarówno I. S., jak i W. S. mieli zatem interes prawny w niniejszej sprawie wynikający odpowiednio: w przypadku W. S. z prawa własności nieruchomości objętej decyzją środowiskową, a w przypadku I. S. z faktu bycia adresatem decyzji środowiskowej.

Niewątpliwie też interes prawny mógł przysługiwać uznanej za stronę postępowania A Sp. z o.o. z siedzibą w [...]. W ocenie Sądu, nie jest on jednak, jak wywodzą skarżący, związany z przejęciem przez Spółkę praw wynikających z decyzji objętej postępowaniem nieważnościowym na skutek przekształcenia działalności gospodarczej prowadzonej przez I. S. w spółkę prawa handlowego, lecz wynika z przejęcia przez Spółkę praw związanych z działką nr a, na której prowadzona jest działalność w zakresie przedsięwzięcia objętego środowiskowymi uwarunkowaniami, których dotyczyła przedmiotowa decyzja zmieniająca, w tym o pozwoleniu na wytwarzanie odpadów powstających w związku z eksploatacją stacji demontażu pojazdów.

Zauważyć bowiem należy, że o ile zgodnie z art. 5842 § 1 K.s.h. spółce przekształconej przysługują wszystkie prawa i obowiązki przedsiębiorcy przekształconego, to jednak przepis ten nie znajduje zastosowania do tych praw i obowiązków, których przejście na podmiot przekształcony następuje na podstawie przepisów szczególnych. Przepis art. 5842 § 2 K.s.h. zawiera bowiem wyraźne zastrzeżenie, że spółka przekształcona pozostaje podmiotem w szczególności zezwoleń, koncesji oraz ulg, które zostały przyznane przedsiębiorcy przed jego przekształceniem, chyba że ustawa lub decyzja o udzieleniu zezwolenia, koncesji albo ulgi stanowi inaczej. W zakresie przejścia uprawnień wynikającej z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach takie unormowanie, o charakterze lex specialis, znajduje się w art. 72a ustawy, zgodnie z którym organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest obowiązany, za zgodą strony, na rzecz której decyzja została wydana, do przeniesienia tej decyzji na rzecz innego podmiotu, jeżeli przyjmuje on warunki zawarte w tej decyzji. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że uprawnienia wynikające z decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach są uprawnieniami zbywalnymi, jednak tylko i wyłącznie z zachowaniem warunków przewidzianych w ustawie, tj.: przeniesienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach może nastąpić wyłącznie w drodze decyzji administracyjnej, uprawniony musi wyrazić zgodę na przeniesienie tej decyzji na inny podmiot, a podmiot, na który decyzja ma zostać przeniesiona musi bezwzględnie przyjąć wszystkie warunki z tej decyzji wynikające. Powyższe prowadzi do stwierdzenia, że dopiero wydanie decyzji na podstawie art. 72a ust. 1 ustawy powoduje, że spółka powstała wskutek przekształcenia przedsiębiorcy nabywa uprawnienia wynikające z decyzji wydanej w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Na podstawie art. 87 ustawy przepis art. 72a ust. 1 ustawy znajduje natomiast zastosowanie także do decyzji o zmianie decyzji środowiskowej.

Z akt administracyjnych niniejszej sprawy nie wynika, aby objęta postępowaniem nieważnościowym decyzja zmieniająca została przeniesiona na skarżącą Spółkę w drodze decyzji wydanej na podstawie art. 72a ustawy. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy potwierdza natomiast, że postępowanie w tym przedmiocie, wszczęte na wniosek Spółki otrzymany przez organ dopiero dnia 15 lutego 2016 r., postanowieniem z dnia 23 lutego 2016 r. zostało zawieszone. Uznać tym samym trzeba, że w okolicznościach niniejszej sprawy nie można mówić o zmianie podmiotowej po stronie podmiotu, na rzecz którego wydana został decyzja objęta stwierdzeniem nieważności. Bezzasadne pozostają również w związku z tym zarzuty dotyczące nieprawidłowego uznania za stronę postępowania I. S. oraz zarzuty zmierzające do wykazania, że błędnie została wskazana w komparycji kwestionowanych decyzji jako podmiot, do którego została skierowana decyzja objęta stwierdzaniem nieważności.

Uznać jednak trzeba, że skarżąca Spółka ma interes prawny w niniejszej sprawie, jako spółka przekształcona, na którą przeszły inne prawa i obowiązki przedsiębiorcy związane z prowadzoną działalnością gospodarczą oraz jako strona postępowania wszczętego w przedmiocie przeniesienia przedmiotowej decyzji zmieniającej decyzję środowiskową. Interes ten nie wynika natomiast z sukcesji uniwersalnej - dla której charakterystyczne jest następstwo prawne, w wyniku którego poprzednik przestaje istnieć.

Uznanie interesu prawnego skarżącej Spółki w zaskarżonej decyzji oraz wskazanie jej obok I. S. i W. S. w rozdzielniku tej decyzji, jako podmiotów, którym doręczana była decyzja, zdaniem Sądu, było wystarczające do stwierdzenia prawidłowego ustalenia stron postępowania.

Rozważając dalsze zarzuty skargi, w ocenie Sądu, nie ma też podstaw do stwierdzenia, że w przedmiotowej sprawie nieuwzględnienie legitymacji skarżącej Spółki na etapie wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania przez Kolegium decyzji z dnia 12 października 2016 r. (utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną), przez brak wskazania Spółki w tej decyzji jako strony, której należało doręczyć decyzję, skutkował taką wadliwością postępowania, która powinna prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Dostrzec trzeba, że niewątpliwie, zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Dokonując oceny wadliwości postępowania administracyjnego należy jednak uwzględnić całokształt okoliczności faktycznych sprawy i ich wpływ na prawidłowość podjętego w sprawie rozstrzygnięcia. Samo naruszenie przepisu postępowania administracyjnego nie przesądza jeszcze o konieczności uchylenia decyzji poddanej kontroli. Nie każde bowiem naruszenie przepisów postępowania administracyjnego może stanowić podstawę wzruszenia zaskarżonej decyzji, lecz tylko takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Aby taki zarzut mógł doprowadzić do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji konieczne jest ustalenie, że gdyby nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, to zaskarżona decyzja mogłaby być odmienna.

W realiach niniejszej sprawy bezsporne jest, iż wydając decyzję z dnia 12 października 2016 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie sprostało obowiązkowi wynikającemu z art. 10 § 1 K.p.a., gdyż nie oznaczyło Spółki jako strony postępowania. Powyższe naruszenie, zdaniem Sądu, nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy. Uwzględnić bowiem należało to, że zarówno decyzja z dnia 12 października 2016 r., jak i utrzymująca ją w mocy zaskarżona decyzja wydane zostały przez ten sam organ. Kolegium wydając zaskarżoną decyzję uwzględniło natomiast to, że Spółce przysługuje przymiot strony w toczącym się postępowaniu i podmiot ten uznany został za stronę postępowania, której doręczono zaskarżoną decyzję. Zaistniała pierwotnie wadliwość postępowania została zatem wyeliminowana. Należało również wziąć pod uwagę wskazaną przez organ okoliczność, że W. S., będący stroną niniejszego postępowania, któremu prawidłowo doręczono decyzję z dnia 12 października 2016 r., pełni jednocześnie funkcję Prezesa Zarządu skarżącej Spółki, a wskazana decyzja została mu doręczona na adres ujawniony w Krajowym Rejestrze Sądowym, jako adres siedziby Spółki. W świetle tych okoliczności nie sposób natomiast przyjąć, że Spółka, pomimo braku prawidłowego doręczenia jej zawiadomienia o wszczęciu postępowania, jak i decyzji z dnia 12 października 2016 r. (utrzymanej w mocy decyzją zaskarżoną do sądu) nie posiadała wiedzy o toczącym się postępowaniu i została pozbawiona w nim udziału w takim zakresie, który uniemożliwił jej obronę swych praw i mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Spółka nie wskazała, aby brak prawidłowego zapewnienia jej czynnego udziału miał wpływ na brak możliwości podjęcia przez nią w postępowaniu nieważnościowym konkretnych działań. Zaistniała wadliwość nie przesądzała też o wadliwości merytorycznej zapadłego rozstrzygnięcia w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o środowiskowych uwarunkowań i nie mogła mieć żadnego wpływu na legalność tego rozstrzygnięcia.

Co do zarzutów skargi dotyczących ustalenia, że w sprawie zaistniały podstawy do stwierdzenia nieważności wskazać przyjdzie, że argumenty związane z wydaniem decyzji w przedmiocie gospodarowania odpadami nie mają żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, która - co należy jeszcze raz podkreślić - dotyczyła ustalenia podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję środowiskową. Ustalona przez organ, w granicach niniejszej sprawy, wadliwość decyzji objętej oceną, nie budzi wątpliwości. Prawidłowo uznano w zaskarżonej decyzji, że decyzja Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2014 r., zmieniająca decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach jest dotknięta kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., w postaci wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa.

Dostrzec trzeba, że przepisy K.p.a. nie definiują pojęcia "rażącego naruszenia prawa". Treść tego pojęcia została jednak ukształtowana przez doktrynę i orzecznictwo, gdzie wskazuje się, że o uznaniu naruszenia prawa za rażące decydują: oczywistość naruszenia prawa, charakter naruszonego przepisu oraz skutki gospodarcze i społeczne, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Oznacza to, że w sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to jest taki, który nie wymaga wykładni prawa. Natomiast skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie takiej decyzji jako aktu organu praworządnego państwa. Przyjąć przy tym należy, że wada decyzji, określona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., nie odnosi się tylko do przepisów stanowiących jej podstawę prawną i jako takich wymienionych w niej, lecz dotyczy ona stanu prawnego sprawy, wyznaczonego faktami prawotwórczymi niezbędnymi w stosowaniu prawa co do określonego podmiotu i przedmiotu tej sprawy.

Zauważyć również trzeba, że decyzja stwierdzająca nieważność innej decyzji jest aktem o charakterze deklaratoryjnym, działającym wstecz, tzn. od dnia wejścia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą nieważności. To jednak, że decyzja działa ex tunc nie przesądza jeszcze o tym, że jest ona pod każdym względem, zarówno w sferze materialnoprawnej, jak i formalnoprawnej, wyłącznie aktem o charakterze deklaratoryjnym. Moc obowiązująca w czasie decyzji, stwierdzającej nieważność innej decyzji, nie zamyka się bowiem tylko w jej skutku wstecznym, lecz działa także na przyszłość. Usunięcie z obrotu prawnego nieważnej decyzji nie powoduje absolutnego przywrócenia stanu pierwotnego, lecz ma służyć dopiero usunięciu szeregu następstw jej obowiązywania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2015 r., sygn. akt VII SA/Wa 2041/14, dostępny na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie ma również wiążące stanowisko wyrażone przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, zgodnie z którym stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa.

Uwzględniając powyższe, w niniejszej sprawie podzielić należało stanowisko organu przedstawione w zaskarżonej decyzji, że w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wadą kwalifikowaną obarczona będzie również decyzja ją zmieniająca, jako przedmiotowo zależna od tej decyzji. Jak wynika z art. 87 ustawy, zmiana decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach poddana została takim samym wymogom materialnoprawnym, jak wydanie decyzji środowiskowej. Uznać tym samym trzeba, że decyzja środowiskowa jest elementem stanu prawnego będącego podstawą dla decyzji następczej (zmieniającej). Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji pierwotnej ze skutkiem ex tunc, czyli od dnia wydania decyzji pierwotnej, musi natomiast prowadzić do wniosku, iż w chwili obecnej, ani też w chwili wydania decyzji zmieniającej, nie było w obrocie prawnym decyzji, która mogłaby podlegać zmianom. Nie można tym samym pozostawić w obrocie prawnym decyzji zmieniającej niejako decyzję już "nieistniejącą".

Skoro zatem, jak wynika ze stanu faktycznego niniejszej sprawy, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach została - decyzją z dnia 28 grudnia 2015 r., ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, nie ulega wątpliwości, że wada ta obarczała również decyzję ją zmieniającą objętą zaskarżoną decyzją. W takiej sytuacji prawidłowo organ stwierdził, że kwalifikowana wada prawna wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. dotyka również decyzję zmieniającą Burmistrza [...] z dnia 5 lutego 2014 r.

Podzielić należy argumenty organu, że wobec wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji pierwotnej, ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, wyeliminowana została podstawa do wydania decyzji zmieniającej. Decyzja zmieniająca nie jest bowiem decyzją samodzielną mogącą funkcjonować w oderwaniu od decyzji pierwotnej. W sytuacji stwierdzenia nieważności decyzji pierwotnej brak jest natomiast aktu mogącego podlegać zmianie. Poza tym, należy dostrzec, że decyzja zmieniająca nie zawiera ustaleń w zakresie wszystkich obligatoryjnych wymagań i warunków decyzji środowiskowej, a jedynie zmienia część z tych ustaleń, co w przypadku nieważności decyzji środowiskowej powoduje, że decyzja zmieniająca nie może być uznana za akt zupełny, określający środowiskowe uwarunkowania. Dlatego, również z punktu widzenia skutków społeczno-gospodarczych, nie do zaakceptowania byłaby sytuacja samodzielnego funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji zmieniającej.

Należy ponadto wskazać, że w niniejszej sprawie organ dokonał ustaleń co do istnienia także innej, samodzielnej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej. Prawidłowo w tym zakresie uwzględnił, że skoro Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] odmówił uzgodnienia warunków do zmiany decyzji z dnia 2 lipca 2013 r., to analogicznie, jak w przypadku decyzji pierwotnej, decyzja zmieniająca wydana została z rażącym naruszeniem art. 80 ust. 1 i art. 77 ust. 1 ustawy. W ocenie Sądu, rozważania organu w tym zakresie w całości zasługują na uwzględnienie. Podzielić należy pogląd wyrażony w wyroku tutejszego Sądu z dnia 29 czerwca 2015 r., sygn. akt II SA/Op 113/15 (dostępny na: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), wydanym w sprawie kontroli zmienionej legalności decyzji środowiskowej, że choć postępowanie uzgodnieniowe ma charakter akcesoryjny, to jednak jego wynik jest wiążący dla organu prowadzącego postępowanie główne i nie może być przez ten organ samodzielnie weryfikowany. Stosownie do tego zgodzić należy się z organem, że odmowa uzgodnienia organu współdziałającego na etapie wydawania decyzji zmieniającej, nie pozwalała na pozytywne załatwienie sprawy, a wydana w takiej sytuacji decyzja zmieniająca rażąco narusza art. 80 ust. 1 i art. 77 ust. 1 ustawy.

Mając na uwadze wskazane powyżej, ustalone wadliwości decyzji zmieniającej Sąd uznał, że stanowiły one prawidłową i wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji - jako dotkniętej kwalifikowaną wadą prawną, określoną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Dostrzec również trzeba, że dokonując w sprawie oceny organ stwierdził, że decyzja zmieniająca jest obarczona także innymi, tymi samymi co decyzja środowiskowa wadami, związanymi z brakiem dokonania – stosownie do art. 80 ust. 2 zd. 1 ustawy, oceny co do zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz wydaniem decyzji pierwotnej w oparciu o raport, który nie spełniał wymogów określonych w art. 66 ust. 1 i ust. 5 ustawy. W tym zakresie Kolegium przyjęło, że skoro w trakcie wydawania decyzji zmieniającej nie doszło w żaden sposób do konwalidacji ww. naruszeń, to decyzja zmieniająca jest obarczona tymi samymi wadami.

Stosownie do tego poglądu zauważyć przyjdzie, że organ nie dokonał w tym zakresie wyczerpującej oceny co do kwalifikacji tych naruszeń jako skutkujących wydaniem decyzji zmieniającej z rażącym naruszeniem prawa, w tym nie odniósł się do okoliczności faktycznych stanowiących podstawę wydania decyzji zmieniającej. Brak zupełnej oceny we wskazanym zakresie nie mógł mieć jednak wpływu na wynik sprawy, a to wobec zaistnienia wskazanych powyżej wystarczających podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji, w tym wobec mającego moc prawotwórczą faktu wydania decyzji środowiskowej objętej zmianą, z rażącym naruszeniem prawa i stwierdzenia jej nieważności.

Reasumując Sąd uznał, że choć zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 10 § 1 K.p.a., to nie były to naruszenia mogące skutkować uwzględnieniem skargi. W sprawie niezaprzeczalnie zaistniały bowiem okoliczności wyczerpujące przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji objętej postępowaniem. Z tego też względu, dostrzegając konieczność wyeliminowania z obiegu prawnego wadliwej decyzji zmieniającej, Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw i na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

-----------------------

14