Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 250/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 16 par. 1, art. 28, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 5, art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz pkt 10a, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2021 r. sprawy ze skargi Skarbu Państwa Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r., nr [...], Wójt Gminy B. ustalił na rzecz R. K. warunki zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą, położonej w granicach działki nr [...], w obrębie S. , gm. B..

Pismem z dnia [...] listopada 2020 r., Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w S. (zwany dalej: "GDDKiA" lub "skarżącym"), wystąpił

do Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zwanego dalej: "Kolegium") z wnioskiem o wszczęcie z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności opisanej wyżej decyzji oraz jednoczesne wstrzymanie z urzędu jej wykonania.

W ocenie GDDKiA decyzja została o warunkach zabudowy wydana

została z naruszeniem:

1). art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych, poprzez niezbadanie, mimo zdjęć satelitarnych wskazujących na zadrzewienie lub zalesienie nieruchomości, czy działka będąca przedmiotem wniosku o wydanie decyzji nie stanowi lasu w rozumieniu ustawy o lasach, a widniejące w ewidencji gruntów i budynków dane są nieprawdziwe lub nieaktualne i nie odzwierciedlają stanu faktycznego (lasem jest grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony m.in. przeznaczony do produkcji leśnej;

2). art. 53 ust. 4 pkt 10a w związku z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej: "u.p.z.p."), bowiem projekt decyzji nie został przesłany celem uzgodnienia z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych lub samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3, tj. w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa, nieruchomość będąca przedmiotem wniosku jest przewidziana pod inwestycję celu publicznego (gdyby dzięki uzgodnieniu decyzji z wojewodą i marszałkiem GDDKiA miała wiedzę o planowanym wydaniu decyzji o warunkach zabudowy mogłaby dysponując decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach mając na względzie z jednej strony dbałość o realizację inwestycji, z drugiej interes właściciela nieruchomości i jednoczesne oraz możliwie szybkie określenie jej statusu i przeznaczenia - wystąpić o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, co zostało przez brak dopełnienia omawianego obowiązku uniemożliwione;

3). art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia

wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (zwanego dalej:

"rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r."), poprzez nieprawidłowe określenie granic obszaru analizy urbanistycznej stanowiącej załącznik do decyzji, zaś zdaniem GDDKiA uwidocznione na załączniku graficznym do decyzji granice obszaru analizowanego zostały wyznaczone z rażącym naruszeniem prawa, bowiem obszar analizy winien objąć zabudowane działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], co w konsekwencji mogło prowadzić do odmiennych konkluzji co do spełnienia warunku z art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.;

4). art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p., określającego przesłanki, które należy spełnić łącznie, aby możliwe było uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, a które wymagają aby co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy podczas, gdy:

a) wskazany dostęp do drogi publicznej działki nr [...] jest faktycznie dostępem niestanowiącym drogi urządzonej, niebędącej drogą publiczną w rozumieniu ustawy

o drogach publicznych, a więc nie stanowiącej drogi publicznej, zaś zdjęcia satelitarne wskazują, że działka pod budowę drogi gminnej stanowi na pewnym odcinku przejazd gruntowy, który nawet nie dochodzi do działki będącej przedmiotem wniosku,

b) żadna z działek sąsiednich, dostępnych z tej samej "drogi publicznej", tj. działki

nr [...], nie jest zabudowana w ogóle, tym samym nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu podczas, gdy dla działki będącej przedmiotem wniosku o wydanie decyzji albo w ogóle nie są zabudowane (działki położone na zachód od działki drogowej nr [...]) albo są zabudowane, lecz dopiero

w co najmniej drugiej linii zabudowy i obsługiwane z innych dróg publicznych, działka

nr [...] nie jest drogą publiczną,

c) działka stanowiąca przedmiot wniosku stanowi grunt rolny, niemniej na zdjęciach satelitarnych widoczne jest, że działka stanowi nieruchomość zadrzewioną w sposób wskazujący na las, co prowadzi do wniosku, że dane zawarte w ewidencji gruntów

i budynków są danymi nieaktualnymi i przedstawiają stan faktyczny sprzed kilkudziesięciu lat, a więc działka stanowiła działkę zalesioną o nieprawidłowo ustalonym faktycznym w ewidencji gruntów i budynków, podlegała ochronie zgodnie

z przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych lub leśnych, a w procedurze wydawania decyzji nie zbadano statusu działki, co ma kluczowe znaczenie dla przeprowadzanej procedury,

d) w analizie podano, że podstawą określenia istniejącej linii zabudowy na 2 m od granicy z pasem drogowym, a linie zabudowy jako 6 m od granicy z pasem drogowym działki nr [...]; w sytuacji, gdy zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a w przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami; na działkach sąsiednich nie ma żadnej zabudowy, która umożliwiała ustalenie linii zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy, a zarówno z decyzji jak i ze stanowiącej do niej załącznika analizy urbanistycznej nie wynika aby zastosowano

§ 4 ust. 4 rozporządzenia,

e) w analizie będącej podstawą wydania decyzji o warunkach zabudowy określono szerokość elewacji frontowej na 20 m, przy czym w samej analizie wykazano,

że w obszarze analizowanym nie znajdują się elewacje o takiej szerokości; w sytuacji gdy: zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. (§ 6) szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji fontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%; zgodnie z analizą szerokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosi od 6 do 12 m; powołanie się na szerokość elewacji frontowej w zabudowie szeregowej wynoszącej 53 m nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa; szerokością elewacji w tego rodzaju zabudowie, podobnie jak w zabudowie pierzejowej, jest odrębnie liczona szerokość każdego jak i ze stanowiącej do niej załącznika analizy urbanistycznej nie wynika aby zastosowano § 6 ust. 2 rozporządzenia,

f) w analizie będącej podstawą wydania decyzji oraz w decyzji określono, że kalenica dachu ma być usytuowana względem działki nr [...] równolegle, prostopadle lub ukośnie, gdy zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia

26 sierpnia 2003 r. (§ 8) geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym, a za ustalenie nie można przyjąć sytuacji, gdy z decyzji wynika swoboda w położeniu kalenicy względem działki drogowej zwłaszcza w sytuacji gdy rozporządzenie wymaga ustalenia położenia kalenicy względem fontu działki (nie zaś drogi).

Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2020 r. Kolegium wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2015 r.

Decyzją z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1, art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: "k.p.a."), art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, art. 61, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199 ze zm., zwanej dalej: "u.p.z.p."), Kolegium stwierdziło "brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2015 r.".

W uzasadnieniu decyzji Kolegium odniosło się szczegółowo do podnoszonych

w piśmie GDDKiA zarzutów.

Według Kolegium, nie można podzielić zarzutu naruszenia wydaną decyzją art. 53 ust. 4 pkt 10a w związku z art. 60 ust. 1 oraz art. 39 ust. 3 pkt 3 u.p.z.p., polegającego na braku uzgodnienia decyzji o warunkach zabudowy z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych służących realizacji inwestycji celu publicznego. Jedynie lokalizacja inwestycji celu publicznego winna zostać uprzednio uzgodniona z wyżej wymienionymi organami, nie zaś decyzja o warunkach zabudowy. Plan zagospodarowania przestrzennego województwa, nie będąc aktem prawa powszechnie obowiązującego, nie może stanowić bezpośredniej podstawy decyzji o pozwoleniu na budowę ani innych decyzji administracyjnych. Także fakt posiadania przez GDDKiA decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia dotyczącego budowy drogi [...] i [...] nie jest podstawą uniemożliwiającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Wydanie decyzji środowiskowej nie przesądza o konkretnym i precyzyjnie określonym terenie, na którym będzie realizowane przedsięwzięcie, nadto wydanie decyzji środowiskowej nie przesądza o fakcie realizacji przedsięwzięcia w konkretnym jego kształcie i nie ma wpływu na ograniczenie dysponowania przez właściciela swoją nieruchomością.

Organ wyjaśnił, że akta przekazane przez GDDKiA oraz akta organu administracji nie wskazują, aby na dzień wydania kwestionowanej decyzji o warunkach zabudowy GDDKiA dysponowała zezwoleniem na realizację inwestycji drogowej, wydanym w trybie art. 11a ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Przekazanej przez GDDKiA uchwały nr 10/2011 Rady Ministrów z dnia 25 stycznia 2011 r., w sprawie ustanowienia programu wieloletniego pod nazwą "Program Budowy Dróg Krajowych na lata 2011-2015" nie można uznać za podstawę prawną blokującą możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy, bowiem uchwały nie są aktami, powszechnie obowiązującymi, mają jedynie charakter wewnętrzny i obowiązują tylko jednostki organizacyjnie podległe organowi wydającemu te akty (art. 93 Konstytucji RP).

Analiza akt sprawy pozwala, w ocenie organu, na przyjęcie, iż decyzja z dnia

[...] sierpnia 2015 r., o warunkach zabudowy, nie była wydana bez podstawy prawnej czy też z rażącym naruszeniem prawa. W systemie prawa, nie istniał przepis prawny uniemożliwiający wydanie decyzji o warunkach zabudowy w związku z uprzednio wydaną decyzją środowiskową w zakresie realizacji inwestycji drogowej. Za trafnością tak poczynionej tezy przemawia zwłaszcza charakter decyzji o warunkach zabudowy jako decyzji nie tworzącej prawa do terenu.

Kolegium nie podzieliło zarzutów GDDKiA sprowadzających się do tezy, iż organ wydając decyzję o warunkach zabudowy nie zweryfikował terenu planowanej inwestycji pod kątem faktycznego zalesienia, a tym samym naruszył przepisy art. 7 ust. 2 pkt 5 i art. 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Rozstrzygające znaczenie dla ustaleń co do przeznaczenia terenu mają bowiem zapisy w rejestrze gruntów, zgodnie z którymi działka nr [...] stanowiła użytek RIVA, RIVB, RV.

Przystępując do analizy zarzutów naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., Kolegium zauważyło, iż nie każda z wad, którą obarczona jest decyzja ostateczna jest wadą powodującą, że decyzja winna być wyeliminowana z obrotu prawnego. Kolegium zgodziło się z twierdzeniami, iż analiza stanowiąca załącznik do badanej decyzji o warunkach zabudowy nie jest analizą wolną od wad. Obszar analizy urbanistycznej został wyznaczony z naruszeniem art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., bowiem nie został wyznaczony w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki, objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, stanowiącym nie mniej niż 50 metrów. Kolegium podzieliło twierdzenia GDDKiA, iż obszarem objęte winny być także zabudowane działki nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Jednakże objęcie wyżej wymienionych działek analizą nie wpłynęłoby na odmienne ustalenia w zakresie kontynuacji funkcji, bowiem działki te zabudowane są funkcją mieszkalną, stanowiącą kontynuację dla funkcji stanowiącej przedmiot postępowania o warunki zabudowy. Analiza obszaru została wyznaczona na kopii mapy, stanowiącej materiał państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, jednakże na niewłaściwej skali, bowiem skala 1:2000 jest właściwa dla inwestycji liniowych (art. 52 ust 2 pkt 1 u.p.z.p.), zaś warunki zabudowy jak w niniejszej sprawie winny zostać przedstawione na mapie w skali 1:500 lub 1:1000.

Analizując kwestię dostępu do drogi publicznej, Kolegium argumentowało, iż za działkę sąsiednią należy uznać każdą działkę znajdującą się w obszarze analizowanym wyznaczonym w sposób określony w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co oznacza, że w sposób funkcjonalny wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy uznać za "działki sąsiednie" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W obszarze analizowanym znajdują się działki, na podstawie których można dokonać analizy funkcji, np. nr: [...], [...] z zabudową mieszkaniową. Przez dostęp do drogi publicznej rozumie się też dostęp przez drogi wewnętrzne gminne, a dostęp taki realizowany być może przez działki nr: [...], [...], [...]. Tylko całkowite zaniechanie przeprowadzenia analizy lub nieusprawiedliwione odstąpienie od określenia koniecznych parametrów nowej zabudowy można byłoby traktować jako rażące naruszenie prawa. Wyznaczenie mniejszego obszaru analizowanego niż trzykrotna szerokość frontu działki, nie spowodowało zaburzenia ładu przestrzennego bowiem w obszarze analizowanym i poza jego granicami np. działki [...], [...] znajdują się działki pozwalające na ustalenie kontynuacji funkcji mieszkaniowej.

Jak wyjaśniło Kolegium, o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady. Odnosząc powyższe do stanu sprawy, Kolegium uznało, że przesłanki te nie zostały spełnione łącznie. Decyzja organu I instancji została wydana w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, poprzedzona uprzednio sporządzoną przez osobę uprawnioną analizą urbanistyczną. Kwestia zaś skutków jakie wywołuje decyzja jest kwestią ocenną, która musi występować łącznie w powiązaniu z charakterem przepisów, który został naruszony w ich bezpośrednim brzmieniu.

Według Kolegium, badana decyzja o warunkach zabudowy nie jest obarczona również innymi wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W związku z wnioskiem GDDKiA Kolegium badało przedmiotową decyzję pod kątem ziszczenia się przesłanek warunkujących wznowienie postępowania, jednakże przesłanki naruszenia przepisów proceduralnych zawartych w art. 145, art. 145a i 145b k.p.a. nie wystąpiły. W konsekwencji powyższego Kolegium wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności.

Skarb Państwa Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, zastępowany przez adwokata, wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie

ze skargą na decyzję Kolegium, wnosząc o jej uchylenie w całości.

Zaskarżonej decyzji GDDKiA zarzucił naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji w sytuacji, gdy decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj.:

1) art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz pkt 10a w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., ponieważ projekt decyzji nie został przesłany celem uzgodnienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S., który w dniu [...] lipca 2010 r. wydał decyzję środowiskową dla przedsięwzięcia polegającego na dostosowaniu drogi krajowej nr [...] do parametrów drogi ekspresowej na odcinku G. - S., według wariantu w podwariancie I, ani z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3, tj. w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym w planie zagospodarowania przestrzennego województwa;

2) art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2021 r. poz. 741 – j.t.), dalej jako "u.p.z.p.", w związku z § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588), dalej jako "rozporządzenie", na skutek błędnego określenia obszaru analizy urbanistycznej oraz wykonania analizy na mapie o nieodpowiedniej skali;

3) art. 1 oraz art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz.U. 2020, poz. 1643) w zw. z art. 5 oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p., ponieważ Kolegium dostrzegając istotne uchybienia w procedurze wydawania decyzji dokonało w powyższym zakresie samodzielnych ustaleń w zakresie parametrów nowej zabudowy, tj. obszaru analizy urbanistycznej oraz kontynuacji funkcji, wkraczając w kompetencje podmiotów uprawnionych do sporządzenia analizy urbanistycznej.

W uzasadnieniu decyzji, uszczegóławiając zarzut art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz pkt 10a w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p., skarżący podniósł, że plan zagospodarowania przestrzennego województwa jest aktem, którego regulacje stanowią wytyczne dla planowania przestrzennego na niższym szczeblu i wiążą bezpośrednio podmioty funkcjonujące wewnątrz systemu administracji publicznej. Brak konieczności uwzględniania zapisów planów województwa w zakresie ponadlokalnych inwestycji celu publicznego podczas ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnych, prowadziłby do całkowitego zdeprecjonowania postanowień planów województwa i dawałby możliwości zupełnego nieliczenia się z planowaniem

o ponadlokalnym charakterze. Organ uzgadniający musi respektować postanowienia planu województwa dotyczące nieruchomości objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

Dalej skarżący wskazał, że § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. ma charakter bezwzględnie obowiązujący. Prawidłowe określenie granic obszaru analizowanego ma kluczowe znaczenie dla wyników analizy urbanistycznej. Z faktu, iż obszar ten ma być umiejscowiony wokół terenu inwestycji wynika również logiczny wniosek, iż z każdej strony tego terenu wymieniony obszar musi być zamknięty liniami granicznymi. Granice obszaru analizowanego uwidocznione na załączniku graficznym do decyzji z dnia [...] sierpnia 2015 r. zostały wyznaczone z rażącym naruszeniem prawa. Obszar analizy powinien w szczególności objąć zabudowane działki nr: [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...]. Prawidłowe wyznaczenie przedmiotowego obszaru mogło doprowadzić do odmiennych konkluzji co do spełnienia warunku z art. 60 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Wobec stwierdzonych skutków naruszenia prawa skarżący podniósł,

że stanowisko Kolegium pozostaje w sprzeczności zarówno z istotą postępowania

w przedmiocie warunków zabudowy, jak i utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych. Organ dostrzegając tak istotne uchybienia w procedurze wydawania decyzji nie mógł dokonać w powyższym zakresie samodzielnych ustaleń, wkraczających w kompetencje osób, o których mowa w art. 5 oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Kolegium odmiennie aniżeli wynika to z analizy urbanistycznej przeprowadzonej na zlecenie Wójta Gminy B., ustaliło m.in. obszar analizy urbanistycznej oraz kontynuację funkcji. Na poparcie swej argumentacji skarżący powołał się na tezy z wyroków: NSA z dnia 8 listopada 2011 r., sygn. akt II OSK 1564/10, WSA w Szczecinie z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 1105/14; WSA we Wrocławiu z dnia 10 marca 2011 r., sygn. akt II SA/Wr 726/10.

Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie odniesiono się do pozostałych uchybień, określonych w piśmie GDDKiA z dnia [...] listopada 2020 r.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W odpowiedzi na wezwanie Sądu, skarżący w piśmie z dnia [...] lipca 2021 r. wskazał, że posiada interes prawny w zaskarżeniu decyzji Kolegium z dnia

[...] lutego 2021 r., ponieważ:

1) zgodnie z decyzją z dnia [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Zaprojektowanie i budowa drogi [...] K. -S. ". Odcinek [...]. Węzeł K. – węzeł Z. (z węzłem) wydaną przez Wojewodę Z., GDDKiA stała się właścicielem nieruchomości, dla których wydano decyzję Wójta Gminy B. z dnia [...] sierpnia 2015 r. o warunkach zabudowy (kopia decyzji dołączona do pisma),

2) uznanie, że inwestycja prowadzona na przejętej nieruchomości realizowana jest

z naruszeniem obowiązujących przepisów może spowodować konieczność

jej doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, np. poprzez dokonanie rozbiórki,

co będzie miało istotny wpływ na zakres zobowiązań GDDKiA wobec poprzedniego właściciela nieruchomości oraz wysokość ewentualnego odszkodowania należnego

na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. u. z 2020 r., poz. 1363).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 – j.t. ze zm.) zwanej dalej: "p.p.s.a.".

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne są powołane do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, przy czym decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie twierdzenie jej nieważności przez sąd następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy - art. 145 p.p.s.a. Zakres kontroli Sądu wyznacza art. 134 p.p.s.a. stanowiący, iż sąd orzeka w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Przeprowadzona w tak zakreślonych ramach sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji, doprowadziła Sąd do uznania, że nie narusza ona prawa.

Przedmiotem skargi jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w K., którą organ ten stwierdził brak przesłanek do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy B., z dnia [...] sierpnia 20215 r., w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji, polegającej na budowie 11 budynków mieszkalnych jednorodzinnych z garażami wbudowanymi wraz z infrastrukturą towarzyszącą, położonej w granicach działki nr [...], w obrębie S. B., gm. B..

Postępowanie w tej sprawie zostało wszczęte przez organ z urzędu, co oznacza, że stronami tego postępowania powinny być podmioty posiadające interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a. Niewątpliwie stroną tego postępowania powinien być inwestor na rzecz którego zostały wydane warunki zabudowy, a także inne podmioty pod warunkiem wszakże wykazania, że posiadają interes prawny. Tymczasem organ uznał za stronę GDDKiA, który ani w dacie złożenia wniosku, ani w dacie wydania zaskarżonej decyzji, ani też w dacie wniesienia skargi nie posiadał interesu prawnego, bowiem nie był właścicielem, posiadaczem, czy też zarządcą terenu, którego dotyczyła decyzja o warunkach zabudowy. Stąd też doręczenie decyzji z pouczeniem o przysługującym prawie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego było wadliwe.

Podobnie jako wadliwe należy ocenić faktyczne rozpoznanie przez Kolegium wniosku o stwierdzenie nieważności złożonego przez podmiot, który nie posiadał przymiotu strony w niniejszej sprawie. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji, podobnie zresztą jak i jej sentencja świadczą o tym, że organ przed wszczęciem nie ocenił zasadności prowadzenia postępowania nieważnościowego w stosunku do ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy, ale sugerował się wnioskiem GDDKiA.

Oceny tej nie zmienia przywołana przez skarżącą okoliczność, że obecnie posiada interes prawny, bowiem w związku z wydaniem – w dniu [...] czerwca 2021 r., decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stał się właścicielem nieruchomości, której dotyczy decyzja o warunkach zabudowy. Nie ulega bowiem wątpliwości, że w dacie złożenia wniosku, wydania zaskarżonej decyzji i złożenia skargi do sądu, skarżąca nie miał żadnych praw do nieruchomości, a tym samym nie posiadał interesu prawnego, czego był świadomy, wnosząc o wszczęcie postępowania z urzędu.

Wadliwe uznanie GDDKiA za stronę postępowania nie pozbawia go jednak prawa do wystąpienia ze skargą na decyzję administracyjną, która została mu doręczona i w której pouczono go o prawie do jej zaskarżenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że legitymację do wniesienia skargi posiada podmiot, który niezasadnie został uznany przez organy za stronę postępowania. Interes prawny strony skarżącej w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego. (por. wyroki NSA z 22 kwietnia 2021 r. ,sygn. akt II OSK 2044/18, z dnia 24 listopada 2020 r. sygn. akt I OSK 1278/20 i I OKS 1279/20, wszystkie przywołane w uzasadnieniu wyroki dostępne w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Z powyższych względów Sąd przeprowadził merytoryczną kontrolę zaskarżonej decyzji, która doprowadziła do uznania, że akt ten nie narusza przepisów wskazywanych w skardze, ani innych przepisów prawa.

Na wstępie rozważań należy podkreślić, że ocenie poddana została decyzja wydana w postępowaniu o stwierdzenie nieważności, co ma o tyle istotne znaczenie, że nie każde stwierdzone naruszenie prawa może prowadzić do wyeliminowania obarczonej nim decyzji z obiegu prawnego. Przypomnienia wymaga, iż jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego jest zasada trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 § 1 k.p.a.). Sprzyja ona pewności obrotu prawnego, powodując, że decyzje które zyskały walor ostateczności mogą zostać wzruszone tylko w przypadkach nadzwyczajnych, przewidzianych w k.p.a. lub ustawach szczególnych. Jednym, z takich nadzwyczajnych trybów jest stwierdzenie nieważności, które może nastąpić w przypadku, gdy decyzja jest obarczona wadami, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a.

W badanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze dokonało oceny decyzji o warunkach zabudowy, wydanej przez Wójta Gminy B., w kontekście przesłanki rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) i zasadnie uznało, że jakkolwiek decyzja została wydana z naruszeniem przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz rozporządzenia, to jednak naruszenia te nie spełniają kryterium rażącego naruszenia prawa.

Wyjaśnienia w tym miejscu wymaga, że pojęcie "rażącego naruszenia prawa" o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie zostało zdefiniowane, zatem zasadnym jest odwołanie się do poglądów judykatury i doktryny. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, iż rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów materialnego oraz prawa procesowego, o szczególnym ciężarze gatunkowym.

O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne, gospodarcze lub społeczne - skutki które wywołuje decyzja. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności między treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa. (por. wyroki NSA z 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04, z 30 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1617/09., z 18 marca 2015 r., sygn. akt II OSK 1954/13, z 19 stycznia 2021r., sygn. akt II OSK2519/20, dostępne w CBOSA).

Przekładając powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należało uznać, że wskazywane przez skarżącą i dostrzeżone przez Kolegium naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z §3 ust. 1 i 2 rozporządzenia nie miało charakteru rażącego. Nie ulega wątpliwości, że obszar analizowany w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy został zakreślony nieprawidłowo, co ewidentnie wynika z załącznika graficznego do analizy architektoniczno – urbanistycznej, a sama analiza została przeprowadzona na mapie o nieodpowiedniej skali – 1 : 2000. Nie zmienia to jednak faktu, iż z przedstawionej analizy i załącznika graficznego wynika jednoznacznie, że w oparciu o mapę załączoną do analizy możliwym było ustalenie zarówno charakterystycznych parametrów zabudowy, jaki i jej funkcji. Przy czym wskazać należy, że zarówno w obszarze analizowanym wyznaczonym na potrzeby postępowania, jak i poza nim znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, a więc zabudowa o takim samym charakterze jak planowana zabudowa objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Zatem trafnie Kolegium uznało, że zachodzi kontynuacja funkcji, a stwierdzone naruszenie prawa nie ma charakteru rażącego. Wadliwie przeprowadzona analiza architektoniczno – urbanistyczna bądź jej brak niewątpliwie może stanowić podstawę uchylenia decyzji administracyjnej w wyniku rozpatrzenia odwołania przez organ II instancji. Jednak - w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych ewentualne wady analizy urbanistycznej, a nawet jej całkowity brak, same w sobie nie stanowią jeszcze dostatecznej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy, o ile lokalizacja spornego obiektu na danym terenie nie jest wyłączona na przykład z uwagi na niespełnienie wymogu kontynuacji funkcji zabudowy (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.) lub pozostałych wymogów wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z 30 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 600/09).

Inaczej mówiąc, jeżeli nie zachodzi oczywista sprzeczność pomiędzy planowaną inwestycją, a wymaganiami dla nowej zabudowy, wynikającymi z przepisów u.p.z.p. i rozporządzenia, stwierdzenie nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy z tego powodu, że analiza została przeprowadzona wadliwe nie jest możliwe.

Nie ma racji skarżąca wywodząc, że organ, dokonując oceny decyzji Wójta Gminy B. w tym zakresie naruszył art. 1 oraz art. 2 ustawy o samorządowych kolegiach odwoławczych w zw. z art. 5 oraz art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Skoro bowiem rzeczą organu w badanej sprawie było ustalenie, czy decyzja w sprawie warunków zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, to siłą rzeczy organ musiał ustalić, czy planowana zabudowa stanowi kontynuację istniejącej zabudowy w tym jej funkcji i charakterystycznych parametrów oraz, czy ich ustalenie przez organ wydający omawianą decyzję rażąco naruszyło przepisy prawa. Co warte podkreślenia, Kolegium nie dokonało ustalenia parametrów zabudowy na nowo, co zdaje się sugerować skarżąca, a jedynie odniosło poczynione przez Wójta Gminy B. ustalenia w tym zakresie do załącznika graficznego do analizy architektoniczno – urbanistycznej.

Nie ma racji skarżąca wywodząc, że doszło do naruszenia art. 53 ust. 4 pkt 8 oraz pkt 10a w związku z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Przepisy o których mowa dotyczą bowiem uzgadniania lokalizacji inwestycji celu publicznego, a nie inwestycji polegającej na budowie budynków jednorodzinnych. Organ wyczerpująco w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił swoje stanowisko w tej kwestii i pogląd wyrażony przez organ Sąd akceptuje w całej rozciągłości. Skoro bowiem planowana inwestycja nie stanowiła inwestycji celu publicznego, to nie miał do niej zastosowania art. 53 u.p.z.p., a żaden inny przepis tej ustawy nie nakładał na organ obowiązku uzgodnienia decyzji z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska w postępowaniu obejmującym ustalenie warunków zabudowy dla zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej.

Sąd podzielił również stanowisko Kolegium w przedmiocie charakteru planów wojewódzkich, które to - jak trafnie zauważył organ nie są aktami prawa miejscowego, a ich ogólny charakter i orientacyjne wskazanie np. przebiegu drogi krajowej nie może stanowić podstawy do odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.