Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1594/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 1 i 4 art. 103 ust 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 37 ust 1 pkt 2 art 40 i art 42 ust 3
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia del. WSA Piotr Broda sędzia NSA Roman Ciąglewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 1231/17 w sprawie ze skargi B. Z. na decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego 1) uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, 2) zasądza od B. Z. na rzecz Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie kwotę 610,00 (sześćset dziesięć) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 1231/17 uwzględnił skargę B. Z. (dalej określanego jako skarżący) i uchylił decyzję Podkarpackiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] września 2017 r., nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach stanu faktycznego

i prawnego sprawy:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Rzeszowie powołana decyzją z dnia [...] lipca 2017 r. nakazał skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego o wymiarach 5,08 x 11,25 m i wysokości 5,55 m (w najwyższym punkcie) usytuowanego na działce nr [...] w [...] w narożu z działkami nr [...] i nr [...].

Organ zakwalifikował obiekt ten jako budowlę (wiatę), posiadającą zadaszenie

o konstrukcji stalowej pokryte blachą trapezową, osadzone na słupach obudowanych z trzech stron lekkimi ściankami – płytami i deskami (od strony własnej działki brak ściany). Powierzchni zabudowy wiaty wynosi 57,15 m2, zlokalizowana jest w odległości 0,5 - 1,5 m od granicy z działką nr [...] i 1,5 - 2,0 m od granicy z działką nr [...] stanowiąca drogę. W konsekwencji organ przyjął, że budowa (odbudowa) tego rodzaju obiektu obecnie jak i w dacie wzniesienia (około 1990 r.) wymagała uzyskania pozwolenia na budowę.

Organ nawiązał do art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm., obecnie Dz. U. z 2020 r. poz. 1333, ze zm.; dalej zwanej ustawą) wyjaśniając zarazem, że wyszczególnienia z art. 29 ust. 1 i 2 i art. 30 nie obejmują budowy (odbudowy) wiaty o powierzchni zabudowy powyżej 50 m2. Podobnie w art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r., Nr 38 poz. 229, ze zm.; dalej powoływanej jako ustawa z 1974 r.) obowiązującego w czasie budowy przedmiotowego obiektu, roboty budowlane, z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. Organ uznał zatem, że zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy należy stosować przepisy ustawy z 1974 r., w tym art. 37 ust. 1. Rozpatrując zaś wystąpienie przesłanek ostatnio wymienionego przepisu organ stwierdził, że usytuowanie obiektu bezpośrednio przy granicy działki pogarsza warunki użytkowe otoczenia, ograniczając zabudowę działki sąsiedniej, a także powodując zagrożenie pożarowe. Aby wykluczyć niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia i wyeliminować ewentualne zagrożenia pożarowe, należałoby dokonać zmian i przeróbek w celu jego doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem, a w szczególności do stanu zgodnego z wymogami bezpieczeństwa pożarowego, zawartymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 1065, ze zm.; dalej określanego jako rozporządzenie). Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt o wysokości do 5,55 m usytuowany jest przy granicy z działką sąsiednią ścianą o długości 11,25 m, organ stwierdził, że nie spełnia on wymogów § 272 ust. 3, § 12 ust. 3 pkt 4 oraz § 271-273 rozporządzenia.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, decyzją z dnia [...] września 2017 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy, utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, podzielając ustalenia oraz ocenę prawną organu pierwszej instancji.

Skargę na tę decyzję wniósł skarżący wskazując, że deklarował gotowość wykonania koniecznych zmian celem doprowadzenia wiaty do stanu zgodnego z przepisami.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał wcześniejsze stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zaskarżonym wyrokiem z dnia 31 stycznia 2018 r. uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a oraz c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm., obecnie Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm., dalej powoływanej jako P.p.s.a.) uznając, że orzeczenia organów obu instancji naruszają przepisy prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy, jak też przepisy postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Sąd zgodził się z organami, że wybudowana wiata nie jest budynkiem w rozumieniu art. 3 pkt 2 ustawy, bowiem nie spełnia wszystkich warunków, które w świetle tego przepisu pozwalałyby uznać ją za budynek. Brak w nim wszystkich ścian, co determinuje jego charakter jako wiaty i prowadzi do konkluzji, że należy ona do kategorii budowli (art. 3 pkt 3 ustawy). Zdaniem Sądu przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy obligują organy nadzoru budowlanego do dokładnego zbadania, a przez to także wykazania, że sporny obiekt budowlany generuje realnie zagrożenie dla mienia lub ludzi, względnie, w sposób niedopuszczalny pogarsza warunki zdrowotne lub użytkowe otoczenia, w którym się znajduje. Tymczasem zasadniczym motywem przyjęcia przez organy, że w sprawie wystąpiły przesłanki określone w art. 37 ust. 1

pkt 2 ustawy z 1974 r. było ustalenie, że usytuowanie spornej wiaty narusza przepisy techniczno-budowlane, tj. normy odległościowe od granicy z działką sąsiednią, jest uciążliwe dla właścicieli działki sąsiedniej ograniczając możliwość jej zabudowy, a także pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia i generuje zagrożenie pożarowe. Twierdzenia te, w ocenie Sądu, nie spełniają wskazanych wymogów. Utożsamianie naruszenia przepisów technicznych z powoływanymi powyżej ustawowymi warunkami wydania decyzji oznaczałoby wyjaśnianie wyrażeń ustawowych przez przepisy wykonawcze, bez wyraźnej do tego delegacji. Również kwestia "uciążliwości" zrealizowanego obiektu w stosunku do "właściciela sąsiedniej działki", nie przesądza jeszcze o normatywnych przesłankach do orzeczenia nakazu rozbiórki. Przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. wymaga bowiem aby wybudowany niezgodnie z przepisami obiekt generował "niedopuszczalne" pogorszenie warunków zdrowotnych

i użytkowych dla otoczenia, co nie jest równoznaczne z samym pogorszeniem warunków dla otoczenia. Oceniając zaś to, czy w sprawie wystąpiła wskazana wyżej przesłanka nie wystarczy w sposób całkowicie dowolny, bez jakichkolwiek argumentów przyjąć tezę o ograniczeniu możliwości zabudowy działki sąsiada.

Sąd dopatrzył się także naruszenia przez organy art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257, ze zm., Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm. zwanej dalej K.p.a.). Organy nie uwzględniły bowiem, że sporny obiekt funkcjonuje od około 30 lat. Nie ustaliły, czy zakres i sposób oddziaływania zwiększyły się w czasie poprzedzającym wszczęcie postępowania, czy też oddziaływanie to od lat pozostaje niezmienne. Sąd podkreślił, że jedynie wykazanie, że w sprawie ma miejsce "niedopuszczalne" tj. naganne i ponadprzeciętne oddziaływanie spornej wiaty, rzutujące na pogorszenie warunków zdrowotnych ludzi lub użytkowych otoczenia, stanowić będzie o realizacji ustawowej przesłanki orzeczenia nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Sąd argumentował, że organy uzasadniły wystąpienie przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. naruszeniem przepisu § 12 rozporządzenia. Zdaniem Sądu, uszło jednak ich uwadze, że hipoteza tego przepisu obejmuje tylko budynki. Na poparcie tego zapatrywania Sąd przytoczył wyrok NSA z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11, zgodnie z którym przepis § 2 ust. 1 tego rozporządzenia w zakresie budowli tylko wtedy pozwala na zastosowanie przepisów rozporządzenia do budowli, gdy przepis szczególny omawianego rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Z takim szczegółowym unormowaniem mamy do czynienia w przypadku przepisu § 12 rozporządzenia. Usytuowanie wiaty do nieruchomości sąsiedniej nie wyklucza zatem z góry możliwości legalizacji.

Sąd za nietrafne przyjął także wykluczenie przez organy a priori możliwości uzyskania zgodności wiaty z przepisami rozporządzenia w zakresie ochrony przeciwpożarowej. W ocenie Sądu argumentacja organów w tym zakresie jest zbyt ogólnikowa. Organy nie wzięły pod uwagę możliwości rozbiórki ścianek wiaty i zmiany charakteru obiektu budowlanego co spowodowałoby, że nie pełniłby on wtedy funkcji budynku gospodarczego z konsekwencjami z § 2 ust. 1 rozporządzenia.

Podkarpacki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniósł skargę kasacyjną od wyżej opisanego wyroku, zaskarżając go w całości. Skarga kasacyjna zawiera po jednym zarzucie naruszenia prawa procesowego i materialnego.

Pełnomocnik zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez uznanie, że w postępowaniu administracyjnym zakończonym zaskarżoną decyzją naruszono wyżej wymienione przepisy postępowania administracyjnego w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji wydanie wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które nie dają rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z przepisami regulującymi legalizację obiektów budowlanych na podstawie ustawy z 1974 r. w związku z art. 103 ust. 2 ustawy.

Z kolei zarzut naruszenia prawa materialnego podniósł błędną wykładnię § 2

ust. 1 rozporządzenia i uznanie, że § 12 tego rozporządzenia nie ma zastosowania w postępowaniu legalizacyjnym samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego - budowli, pełniącej funkcję użytkową budynku, co skutkowało niezastosowaniem § 12 rozporządzenia do obiektu budowlanego, służącego do przechowywania maszyn rolniczych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie, a także zasądzenie

kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz organu od skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przypisanych, w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej. Pełnomocnik wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik zakwestionował stanowisko Sądu, że organy nie wyjaśniły materialno-prawnej podstawy rozstrzygnięcia, czyli art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. W tym zakresie argumentował, że do przedmiotowego obiektu budowlanego należy odnieść warunki techniczne, z uwagi na to, że obiekt ten jakkolwiek nie jest budynkiem, pełni użytkową funkcję budynku. Obok wymogów § 12 rozporządzenia, konieczne jest więc zachowanie wymogów wynikających z § 271- 273 rozporządzenia. W ocenie pełnomocnika sytuowanie obiektu ścianą drewnianą w odległości ok. 1,00 m - 1,50 m od granicy z działką sąsiednią w sposób niedopuszczalny pogarsza warunki użytkowe dla otoczenia, ponieważ ogranicza możliwość zabudowy sąsiedniej działki i może powodować zagrożenie pożarowe. Ponadto doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem nie dotyczyłoby tylko zmian i przeróbek, o których mowa w art. 40 ustawy z 1974 r., ale wiązałoby się z gruntowną przebudową tego obiektu, której skutkiem będzie obiekt o innej funkcji i innym przeznaczeniu. Skutkiem rozbiórki ścianek wiaty jest inny obiekt budowlany niż ten, który był przedmiotem legalizacji. Tymczasem taki zakres robót budowanych jest niedopuszczalny z punktu widzenia art. 40 ustawy z 1974 r.

Zdaniem organu, niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia powoduje fakt, że nielegalna zabudowa uniemożliwia lub znacznie utrudnia zabudowę legalną. Powyższa okoliczność świadczy o "nagannym i ponadprzeciętnym oddziaływaniem spornej wiaty" na możliwość korzystania z własnej nieruchomości przez właścicieli działek sąsiednich, czyli w sposób niedopuszczalny pogarsza warunki użytkowe otoczenia.

Pełnomocnik stwierdził zarazem, że wskazania co do dalszego postępowania, nie dają rękojmi załatwienia sprawy zgodnie z przepisami regulującymi legalizację obiektów budowlanych na podstawie ustawy z 1974 r. Przede wszystkim wynikają one z wewnętrznie sprzecznej oceny prawnej sprawy, zgodnie z którą do przedmiotowego obiektu budowlanego nie ma zastosowania § 12 rozporządzenia. Z drugiej zaś strony Sąd wskazuje, że "możliwość rozbiórki ścianek wiaty i zmiana charakteru obiektu budowlanego" miałby swoje konsekwencje dla § 2 ust. 1 rozporządzenia, co może oznaczać wyłącznie przyznanie, że sporna wiata pełni funkcję budynku i co za tym idzie, mają do niej zastosowanie przepisy § 12 rozporządzenia. Sporny obiekt budowlany nie jest budynkiem, ale jest budowlą, która pełni funkcje użytkowe budynku, co przyznaje Sąd. Zdaniem pełnomocnika świadczy to o tym, że w sprawie ma zastosowanie § 12 rozporządzenia.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną przychylił się do stanowiska wyrażonego przez Sąd w zaskarżonym wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że strona wnosząca skargę kasacyjną domagała się jej rozpoznania na rozprawie. Jednakże na podstawie zarządzenia Przewodniczącego z dnia 19 listopada 2020 r., wydanego w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374, ze zm.), skarga kasacyjna została skierowana do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Uprzednio strony zostały zawiadomione o takim zamiarze, część z nich (wnoszący skargę kasacyjną organ, skarżący i zainteresowana Gmina [...]) wyrazili zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. Wszystkim stronom biorącym udział w postępowaniu umożliwiono przedstawienie na piśmie stanowiska w sprawie. Uwzględniając dodatkowo czas trwania postępowania (postępowanie na drodze administracyjnej zostało wszczęte w dniu 27 marca 2017 r.), datę przedstawienia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu akt ze skargą kasacyjną (1 czerwca 2018 r.), a nadto, że wskutek ogłoszenia stanu epidemii nie odbyła się rozprawa wyznaczona na dzień 21 kwietnia 2020 r., rozpoznanie sprawy uznano za konieczne. W związku zaś z intensyfikacją rozwoju epidemii przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących, a nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W tym stanie rzeczy, w ocenie składu orzekającego, nierozpoznanie sprawy na rozprawie nie narusza prawa strony do sądu.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, mimo jej pewnych mankamentów konstrukcyjnych. Skarga taka jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia i według

art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w jej granicach, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Sąd ten dokonuje kontroli instancyjnej orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego wyłącznie w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, stąd nie może uwzględnić innych przepisów niż te, które zostały wyraźnie powołane jako naruszone. Tymczasem poza granicami skargi kasacyjnej pozostawiono kluczowy w sprawie przepis art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r., który - stosowany w związku z odesłaniem zawartym w art. 103 ust. 2 ustawy - stanowił podstawę prawną

zaskarżonej decyzji nakazującej skarżącemu rozbiórkę obiektu budowlanego, w stosunku do którego wszczęto i prowadzono postępowanie, aczkolwiek autor skargi kasacyjnej kilkakrotnie nawiązał do niego w jej uzasadnieniu. Ten niewątpliwy mankament zawężający podstawy kasacyjne, zważywszy na pozostałe zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, nie utrudnia jednak kontroli instancyjnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do najdalej idącego zarzutu naruszenia materialnoprawnego przepisu § 2 ust. 1 rozporządzenia przez jego błędną wykładnię, gdyż ustalenie zakresu pojęciowego zwrotu w nim wyrażonego ma wpływ na wynik kontroli instancyjnej, w tym także na ocenę zarzutów procesowych. Powołany § 2 ust. 1 stanowi, że przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem - w brzmieniu z daty orzekania przez organy - § 207 ust. 2. Na gruncie tego przepisu w orzecznictwie ukształtowały się dwa rozbieżne stanowiska. Według pierwszego, za którym opowiedział się Sąd pierwszej instancji, rozporządzenie stosuje się także do budowli spełniających funkcje użytkowe budynków, ale tylko wówczas, gdy przepis szczególny rozporządzenia nie zawęża swego zakresu przedmiotowego do budynków. Takie zawężenie ma miejsce w odniesieniu do § 12 rozporządzenia, w którym określone zostały odległości od granicy z działką budowlaną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1642/11, LEX nr 1341558). Według drugiego stanowiska, które akceptuje wnoszący skargę kasacyjną, z żadnego przepisu rozporządzenia nie wynika takie zawężenie i przepisy rozporządzenia stosuje się do również do budowli pełniących funkcje użytkowe budynków, a zatem budowli służącym celom takim jak budynek, w tym budynek gospodarczy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11, LEX nr 1252164).

Odnosząc się do rozpatrywanego zagadnienia należy mieć na uwadze, że definicja obiektu budowlanego zawarta jest w art. 3 pkt 1 ustawy; obiektem budowlanym jest budynek, budowla bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Z kolei w myśl art. 3 pkt 3 przez budowlę należy rozumieć każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, przykładowe wyliczenie takich obiektów (budowli) zawarte jest w ostatnio powołanym przepisie. Za budowlę nie może więc być uznany obiekt trwale związany

z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiadający fundamenty i dach, taki obiekt stanowi budynek (art. 3 pkt 2).

Zgodnie z zakresem rozporządzenia, wydanego przez właściwego ministra na podstawie upoważnienia zawartego w art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy, jego przepisy ustalają warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i związane z nimi urządzenia, ich usytuowanie na działce budowlanej oraz zagospodarowanie działek przeznaczonych pod zabudowę, zapewniających spełnienie wymagań art. 5 i 6

ustawy. Zatem, zgodnie z § 2 ust. 1, jego przepisy stosuje się przede wszystkim przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków. Jednakże przepisy rozporządzenia stosuje się również do niektórych budowli, ale wyłącznie takich, gdy pełnią funkcje użytkowe budynków, wynika to wprost z redakcji analizowanego przepisu. Nie każda budowla, zgodnie z przykładowym ich wyliczeniem zawartym w art. 3 pkt 3 ustawy, pełni czy nawet może pełnić funkcje użytkowe budynków, stąd rozporządzenie nie będzie miało do nich zastosowania (tak jak w przypadku wszystkich obiektów małej architektury). Dodać trzeba, że w odniesieniu do szeregu budowli, które nie pełnią funkcji użytkowych budynków

wydane zostały przez właściwych ministrów, na podstawie delegacji ustawowej, odrębne rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać te obiekty. Powracając do wcześniejszych uwag należy stwierdzić, że w sytuacji, gdy obiekt spełnia warunki do uznania go za budowlę i pełni funkcję użytkową budynku, to brak jest jakichkolwiek podstaw do wyłączenia stosowania przepisów rozporządzenia przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania takich budowli.

W obu przywołanych na wstępie wyrokach Naczelnego Sądu

Administracyjnego wyrażone poglądy sformułowano w sprawach, w których postępowania prowadzono w stosunku do obiektu budowlanego (budowli) będącego wiatą. Ustawa nie definiuje pojęcia wiaty, aczkolwiek posługuje się tym zwrotem (zob. art. 29 ust. 1 pkt 2 w poprzednim brzmieniu). Zarówno w praktyce administracyjnej, jak i orzecznictwie utrwalił się pogląd, że wiata to samodzielna, lekka budowla, posiadająca dach, niekiedy ściany, której celem jest ochrona miejsca lub rzeczy przed oddziaływaniem atmosferycznym. Za podstawowe cechy wiaty, uznaje się wsparcie jej na słupach stanowiących podstawowy element konstrukcyjny i wiążący budowlę trwale z gruntem oraz brak trwałych ścian (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1082/19 - LEX nr 3058985, 24 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 1973/20 - LEX nr 3093225). W miarę jednolicie przyjmuje się, że wiatę należy zaliczyć do budowli (por. przykładowo wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 kwietnia 1999 r., sygn. akt IV SA 1851/96, LEX nr 47196, 16 lutego 2016 r., sygn. akt II OSK 1481/14, LEX nr 2037381, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 10 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Po 1022/18, LEX nr 2655714).

Jeśli zatem budowla (wiata) pełni określoną funkcję użytkową budynku to stosuje się wobec niej przepisy rozporządzenia, w tym m.in. § 12 regulujący wymagane odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Stanowczo jednak należy pokreślić, że niezbędnym do tego warunkiem jest precyzyjne i niewadliwe ustalenie, że wiata służy celom użytkowym budynku, najczęściej gospodarczego, np. do przechowywania opału, sprzętu rolniczego itp. Niezawężenie stosowania przepisów rozporządzenia tylko do budynków ma swoje uzasadnienie, wszak wszystkie obiekty,

w tym budowle spełniające funkcje użytkowe budynków winny być budowane w

sposób zapewniający poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy), poza tym budujący nie może, przy wykonywaniu swego prawa, podejmować działań zakłócających korzystanie z nieruchomości sąsiedniej ponad przeciętną miarę (art.

144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny, Dz. U. z 2020 r. poz. 1740,

ze zm.). Sposób usytuowania na działce wiaty spełniającej funkcje użytkowe budynku, jej forma, konstrukcja, rozwiązania techniczne mają wpływ na możliwość zagospodarowania sąsiedniego terenu. Podzielić więc przyjdzie stanowisko pełnomocnika organu i przesłanki na podstawie których sformułowano zarzut kasacyjny, że także wiata, o ile pełni funkcje użytkowe budynku (w rozpoznawanej sprawie budynku gospodarczego) objęta jest wymogami rozporządzenia, w tym § 12 określającego odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną, którego ust. 1 odsyła m.in. do § 271-217 regulującego kwestie związane z usytuowaniem także budowli pełniących takie funkcje użytkowe z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym przyłącza się zatem do kierunku interpretacji § 2 ust. 1 rozporządzenia zaprezentowanego w powołanym na

wstępie wyroku NSA z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 728/11.

Postępowanie w niniejszej sprawie prowadzono w stosunku do obiektu będącego wiatą, co nie jest sporne między stronami, znajduje to uzasadnienie w zebranym materiale dowodowym. Nie stanowiło przedmiotu sporu, jakie materiały zostały użyte przy budowie tej wiaty, jaka jest jej konstrukcja, sposób usytuowania i użytkowania na działce nr [...], w tym odległości od granicy z sąsiednimi działkami:

nr [...] (stanowiącej drogę) i nr [...]. Wskazują na to ustalenia poczynione w trakcie oględzin, utrwalone protokołem z tej czynności, potwierdza to dołączona do tego protokołu dokumentacja fotograficzna i szkice na wyrysie z mapy. W takim stanie faktycznym, nie kwestionując przy tym, że wiata wybudowana została przed dniem wejścia w życie ustawy, Sąd pierwszej instancji dokonał kontroli legalności

zaskarżonej decyzji nakazującej rozbiórkę wiaty.

Słusznie zarzuca pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że ocena Sądu została dokonana przy przyjęciu błędnego założenia, że przepis § 12 rozporządzenia nie znajduje zastosowania do budowli (wiat) spełniających funkcje użytkowe budynku gospodarczego. Wprost przeciwnie, zgodnie z tym co rozważono, zagadnienie to ma istotne, niejednokrotnie nawet rozstrzygające znaczenie przy ocenie, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r.). Oczywiście samo naruszenie warunków technicznych jeszcze nie przesądza, że nie jest możliwe w postępowaniu legalizacyjnym doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z przepisami. Jednakże uruchomienie w trakcie tego postępowania

instytucji, o której mowa w art. 40 prowadzącej do zastosowania finalnie art. 42 ust. 3 ustawy z 1974 r., wymaga jednoznacznego wykluczenia istnienia okoliczności wskazanych w art. 37. W postępowaniu legalizacyjnym kwestia oddziaływania jednej nieruchomości na drugą obejmuje cały wachlarz zagadnień, a punktem odniesienia musi być sposób usytuowania obiektu na działce, jego konstrukcja, rozwiązania techniczne i użyte przy jego budowie materiały. Słusznie więc zauważa pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że nie można ograniczać takiej oceny wyłącznie do tego, czy możliwe jest istnienie spornego obiektu na działce inwestora. Obiekt taki istnieje wszak w przestrzeni i może oddziaływać na otoczenie, w niniejszej sprawie na dwie sąsiednie działki. Uwaga Sądu, a także organu administracji koncentrowała się na działce nr [...], tymczasem przedmiotowy obiekt z innej strony zwrócony jest w kierunku działki nr [...] stanowiącej drogę; w postępowaniu nie wyjaśniano jednoznacznie czy jest to droga publiczna (gminna), co także ma znaczenie dla wyniku sprawy.

Dopiero rozważenie wszystkich tych okoliczności pozwala na właściwą ocenę, czy obiekt powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Sąd pierwszej instancji uznając, że w postępowaniu administracyjnym nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia okoliczności, a tym samym że doszło do naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., dostatecznie nie uwzględnił powyższych spostrzeżeń. Czyniąc organowi, którego decyzje zaskarżono, zarzut, że brak jest ustaleń, czy doszło do "niedopuszczalnego" pogorszenia warunków zdrowotnych i użytkowych dla otoczenia nie dostrzegł w pełni, że w uzasadnieniu decyzji wskazano, jakie okoliczności zdecydowały, że doszło nie tylko do powstania uciążliwości, ale również niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych wymienionych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1974 r. Było to częściowo konsekwencją przyjęcia przez Sąd, że wiata pełniąca funkcję użytkową budynku gospodarczego wyłączona jest spod działania przepisów rozporządzenia. Również kwestia użytkowania wiaty przez około 30 lat w sposób niezakłócony względnie w warunkach znoszenia uciążliwości,

zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, nie ma znaczenia dla wyboru przewidzianego prawem środka zwalczającego skutki tzw. samowoli budowlanej.

Przedstawione rozważania dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwiony okazał się również zarzut procesowy naruszenia art. 145 § 1 pkt

1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., co mogło mieć wpływ na końcowy wynik sprawy przed Sądem pierwszej instancji. Wymaga to przeprowadzenia powtórnej kontroli przez ten Sąd, gdyż brak jest podstaw do orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w trybie art. 188 P.p.s.a.

Nie można natomiast zgodzić się z twierdzeniem autora skargi kasacyjnej, by Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się również obrazy art. 141 § 1 P.p.s.a. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, Sąd w sposób zwięzły przedstawił stan sprawy, zaprezentował stanowiska stron, wskazał podstawę prawną rozstrzygnięcia i ją wyjaśnił. Pisemne motywy wyroku pozwalają na poznanie racji, jakim się kierował, umożliwiły sformułowanie zarzutów, czego

dowodem jest redakcja skargi kasacyjnej, jak również możliwość przeprowadzenia właściwej kontroli instancyjnej.

Z tych wszystkich powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 P.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonego wyroku i przekazaniu sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie do ponownego

rozpoznania. O kosztach postępowania kasacyjnego, które sprowadzają się do wpisu od skargi kasacyjnej (250,00 zł) i wynagrodzenia pełnomocnika będącego radcą prawnym (360,00 zł), orzeczono stosownie do art. 203 pkt 2 P.p.s.a.