Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1332/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-11-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 25
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2011 r. sprawy ze skargi Spółdzielni M. w N. na uchwałę Rady Miejskiej w N. z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radną 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2. zaskarżona uchwała nie podlega wykonaniu w całości 3. zasądza od Rady Miejskiej w N. na rzecz Spółdzielni M. w N. kwotę 540 (pięćset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] marca 2011 r. Spółdzielnia M. w N. zwróciła się do Rady Miejskiej w N. o wyrażenie zgodny na rozwiązanie umowy o pracę z M. Z., radną Gminy Miejskiej w N., zatrudnioną na stanowisku [...]. W uzasadnieniu podano, że:

Rada Nadzorcza Spółdzielni M. w N., uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r., dokonała zmiany struktury organizacyjnej, która weszła w życie od dnia [...] stycznia 2009 r. W wyniku tych zmian zlikwidowano 5 stanowisk pracy, w tym 3 stanowiska [...], m.in. stanowisko M. Z. – [...]. Zmiany te są korzystne dla funkcjonowania Spółdzielni. Osiągnięto przede wszystkim lepszą organizację pracy. Zmiany te są również korzystne pod względem ekonomicznym.

W dniu [...] października 2008 r. Spółdzielnia wypowiedziała M. Z. warunki umowy o pracę, proponując po upływie okresu wypowiedzenia, tj. od dnia [...] lutego 2009 r. stanowisko [...] z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia za pracę. Zaproponowanych warunków pracy M. Z. nie przyjęła i odwołała się do sądu. Wyrokiem Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego W. [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] M. Z. została przywrócona do pracy na stanowisko [...], które nie istnieje od dnia [...] stycznia 2009 r.

Spółdzielnia zobowiązana jest do respektowania wyroków sądowych. Zarząd Spółdzieli powierzył M. Z. w trybie art. 42 § 4 kp. inną pracę niż określona w umowie o pracę na okres do dnia [...] marca 2010 r. Zarząd poinformował również pracowników [...], że od dnia [...] kwietnia 2011 r. M. Z., zgodnie z wyrokiem sądowym, obejmie stanowisko [...], mimo że stanowiska tego nie ma w strukturze organizacyjnej. Pracownicy [...] pismem z dnia [...] marca 2011 r. poinformowali Zarząd Spółdzielni, że nie widzą możliwości współpracy z M. Z., w szczególności z uwagi na fakt, iż w okresie kiedy była ich przełożoną, wielokrotnie zmieniała swoje decyzje, powodując dezorientację i konflikty wśród podległych pracowników.

Wskazano, iż obowiązkiem pracodawcy jest zapewnienie odpowiedniego funkcjonowania zespołu. Obsadzając kadrę kierowniczą, pracodawca musi uwzględniać pewne, szczególne umiejętności pracownika do kierowania zespołem. Pracownicy podlegający w poprzednim okresie M. Z., wielokrotnie zwracali się do Zarządu o zmianę osoby pełniącej funkcję kierownika, powołując się na to, że M. Z. nie posiada umiejętności kierowania zespołem pracowników.

Rozmowy przeprowadzone przez Zarząd z pracownikami [...] nie zmniejszyły napięcia wśród załogi. W kolejnych pismach z dnia [...] marca 2011 r. i z dnia [...] marca 2011 r. pracownicy ci podtrzymują stanowisko, że współpraca z M. Z. jest niemożliwa, a jej powrót spowoduje jedynie zaostrzenie konfliktu.

Podkreślono, iż Zarząd Spółdzielni zobligowany jest przeciwdziałać konfliktom wśród załogi. Z pracy pracowników [...] Zarząd Spółdzielni, a także członkowie Spółdzielni są zadowoleni. Od dnia [...] stycznia 2009 r. nie ma w strukturze organizacyjnej stanowiska [...]. Dla całych zasobów jest jeden kierownik. Zmiany organizacyjne poprawiły organizację pracy i zmniejszyły znacznie koszty oraz zlikwidowały konflikty wśród pracowników.

Nadto przywrócenie do pracy M. Z. przez Sąd nastąpiło z tego powodu, iż brak było zgody Rady Miejskiej na wypowiedzenie radnej umowy o pracę. Podniesiono również, że w [...] ukazała się informacja o dyżurach radnej M. Z. w lokalu spółdzielczym. M. Z. nie zwracała się do Zarządu Spółdzielni z prośbą o udostępnienie lokalu spółdzielczego do spotkań z radnymi. Zamieszczenie tej informacji w [...] sugeruje, że radna uzgodniła to z Zarządem. Zadysponowanie majątkiem pracodawcy do własnych celów, bez stosownych uzgodnień, spowodowało dodatkowo utratę zaufania pracodawcy do M. Z.

Rada Miejska w N., uchwałą nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., nie wyraziła zgody na wypowiedzenie radnej M. Z. umowy o pracę.

W uzasadnieniu wskazano, iż zgodnie z art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym rozwiązanie stosunku pracy z radnym z każdej przyczyny wymaga zgody rady gminy. Każdy więc pracodawca zatrudniający radnego winien przed rozwiązaniem z nim stosunku pracy uzyskać na to zgodę rady, której jest on członkiem. Wskazanego przepisu nie można interpretować w taki sposób, iż rada musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego, bo art. 25 ust. 2 ww. ustawy określa bezwzględną ochronę radnego w razie zamiaru rozwiązania z nim stosunku pracy. W tej sytuacji celowym było podjęcie podmiotowej uchwały.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2011 r. Spółdzielnia M. w N. wezwała Radę Miejską w N. do usunięcia naruszenia prawa (jak to nazwała "interesu prawnego") w podjętej uchwale w zakresie naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, poprzez:

– niewskazanie motywów, jakimi kierowała sie Rada Miejska przy odmowie wyrażenia zgody na rozwizanie umowy o pracę z radną,

– nieustalenie obiektywnego, rzetelnego i merytorycznego stanu faktycznego w związku z zarzutami podniesionymi przez pracodawcę oraz naruszenia przez Radę Miejską zasad porządku prawnego. W piśmie tym wskazano, iż brak uzasadnienia uchwały sprawia, iż niemożliwe jest nie tylko poznanie motywów, którymi kierowała się Rada Miejska przy odmowie wyrażenia zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną, ale również podjęcie z tymi motywami jakiejkolwiek polemiki. W tym zakresie powołano się na orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych.

Rada Miejska w N. uchwałą, nr [...] z dnia [...] kwietnia 2011 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządach gminnych (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), odmówiła uwzględnienia wezwania z dnia [...] kwietnia 2011 r. Zarządu Spółdzielni M. w N. do usunięcia naruszenia interesu prawnego w związku z podjętą w dniu [...] marca 2011 r. uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w N. w sprawie wyrażenia zgody na wypowiedzenie umowy o pracę radnej.

W uzasadnieniu uchwały Rada Miejska wskazała, iż przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby się kierować rada przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowie, nie zobowiązuje on również rady do uzasadnienia swojego stanowiska. Nie ogranicza on prawa rady do sprzeciwu wobec zamierzenia pracodawcy rozwiązania stosunku pracy z radnym tylko do sytuacji, gdy powodem tego zamierzenia są zdarzenia zwiazane z wykonywaniem mandatu przez radnego, lecz jedynie zobowiązuje radę do odmowy wyrażenia zgody w takim przypadku wszystkie pozostałe sytuacje pozostawiając jej swobodnej decyzji.

Rada Miejska podniosła, iż radni przed zajęciem stanowiska doskonale znali stan faktyczny przemdiotowej sprawy.

Spółdzilnia M. w N. złożyła skargę na uchwałę Rady Miejskiej w N. nr [...] z dnia [...] marca 2011 r., podnosząc zarzut naruszenia art. 25 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 2 i 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i wniosła o stwierdzenie jej nieważności. Podała, iż uchwała nie zawiera uzasadnienia, co powoduje nieważność podjęcia polemiki z tymi motywami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w N. wniosła o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Podnieść należy, iż w myśl art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając zatem skargę na akt administracyjny, Sąd dokonuje jedynie oceny, czy przy jego wydaniu nie zostały naruszone przepisy prawa materialnego bądź też procesowego, nie będąc przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz podstawą prawną.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem przepisów prawa.

Przęde wszystkim należy podnieść, iż zgodnie z art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z wykonywaniem mandatu radny korzysta z ochrony prawnej przewidzianej dla funkcjonariuszy publicznych. Rozwiązanie z radnym stosunku pracy wymaga uprzedniej zgody rady gminy, której jest członkiem. Rada gminy odmówi zgody na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu (art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym).

W orzecznictwie podkreśla się, iż nadrzędnym celem powołanego przepisu jest ochrona stosunku pracy radnego, poprzez uzależnienie możliwości jego rozwiązania przez pracodawcę od wyrażenia zgody przez radę gminy, choćby miało się to odbyć kosztem uprawnień pracodawcy. Obowiązek uzyskania uprzedniej zgody rady gminy na rozwiązanie z radnym stosunku pracy wynika wprost z treści art. 25 ustawy o samorządzie gminnym. Należy w tym miejscu zaznaczyć, iż ustawodawca pozostawił radzie gminy swobodę w ocenie, czy uzasadnione jest uwzględnienie wniosku pracodawcy. Jeżeli przesłanką żądania pracodawcy są zdarzenia niezwiązane z wykonywaniem przez pracownika mandatu radnego, rada gminy bada poszanowanie standardów i kryteriów, ogólnie obowiązujących w prawie pracy (por. Stefan Płażek, Komentarz do ustawy o samorządzie gminnym, pod. red. P. Chmielnickiego, Warszawa 2007 r. s. 312). Zatem wyrażenie zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy lub odmowa jest pozostawione uznaniu rady gminy, z wyjątkiem sytuacji, gdy dojdzie ona do przekonania, że podstawą rozwiązania tego stosunku są zdarzenia związane z wykonywaniem przez radnego mandatu – wówczas rada gminy jest zobowiązana odmówić wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy.

Wskazanego przepisu nie można jednak interpretować też w taki sposób, że rada gminy musi wyrazić zgodę na rozwiązanie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego. Przy czym, wprawdzie przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 września 2008 r., sygn. akt II OSK 952/08).

W rozpoznawanej sprawie Spółdzilnia M. w N. złożyła wniosek o wyrażenie zgody na rozwiązanie umowy o pracę z radną M. Z., zatrudnioną na stanowisku [...], wskazując, iż uchwałą nr [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. dokonano zmiany struktury organizacyjnej spółdzielni, w wyniku czego zostały zlikwidowane między innymi 3 stanowiska kierownicze, w tym stanowisko [...] zajmowane przez radną w dniu [...] października 2008 r. Spółdzielnia wypowiedziała radnej warunki umowy o pracę, proponując po okresie wypowiedzenia stanowisko [...] z zachowaniem dotychczasowego wynagrodzenia M. Z. Zaproponowanych warunkiów nie przyjęła i złożyła pozew do Sądu. Wyrokiem Sądu Rejonowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2010 r., sygn. akt [...], utrzymanym w mocy wyrokiem Sądu Okręgowego [...] Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] grudnia 2010 r., sygn. akt [...] radna została przywrócona do pracy na stanowisku [...], które nie istnieje od dnia [...] stycznia 2009 r. Wyrok ten zapadł z uwagi na fakt, iż spółdzielnia wskazała, iż M. Z. nie posiada umiejętności kierowania pracą zespołu pracowników, nadto pracownicy [...] nie widzą możliwości współpracy z nią. W przedmiotowej sprawie wyrażenie zgody na rozwiązanie z radną stosunku pracy jest pozostawione uznaniu rady gminy, bowiem nie dotyczy zdarzeń związanych z wykonywaniem przez radną mandatu. W tej sytaucji Rada Gminy winna dokładnie i wszechstronnie wyjaśnić i ocenić wszystkie istotne dla sprawy okoliczności, a następnie podjąć stosowną uchwałę, należycie ją uzasadniając. W niniejszej sprawie rada gminy ograniczyła się do stwierdzenia, iż przepisu art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gimnnym nie można interpretować w ten sposób, iż rada musi wyrazić zgodę na rozwiąznie stosunku pracy z radnym, jeżeli pracodawca nie stawia mu zarzutów związanych z wykonywaniem mandatu radnego, bo art. 25 ust. 2 ustawy określa bezwzględną ochronę radnego w razie zamiaru rozwiązania z nim stosusnku pracy. Również po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa Rada nie uzupełniła uzasadnienia podjętej uchwały, wskazując jedynie, iż art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozszerzenie stosunku pracy radnego lub jej odmowie, nie zobowiązuje również Rady do uzasadnienia swojego stanowiska.

Tego stanowiska Rady nie można, zdaniem Sądu, podzielić. Należy bowiem podkreślić, że jakkolwiek przepis art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym nie określa żadnych warunków ani kryteriów, jakimi miałaby kierować się rada gminy przy podejmowaniu decyzji o wyrażeniu zgody na rozwiązanie stosunku pracy radnego lub jej odmowy, to kompetencja rady gminy do odmowy wyrażenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy nie daje prawa do odmowy w każdej sytuacji. Wadliwa byłaby taka uchwała, której motywy byłyby nie do pogodzenia z zasadami porządku prawnego, która nie miałaby oparcia w stanie faktycznym, w jakim wypowiedzenie zostało dokonane. Odmowa wyrażenia zgody na zwolnienie musi być podporządkowana ochronie wartości, które są istotne i chronione przez porządek prawny. Motywy dla jakich podjęto uchwałę udzielającą zgody bądź odmawiającą udzielenia zgody na rozwiązanie stosunku pracy powinny wynikać z treści uzasadnienia tej uchwały. Pracodawca bądź radny niezgadzający się z rozstrzygnięciem rady w tym zakresie mają prawo wniesienia skargi na tę uchwałę do sądu administracyjnego, który ocenia uchwałę pod kątem legalności.

Wskazać również należy, zdaniem Sądu, iż wymóg działania na podstawie prawa, w połączeniu z zasadą zaufania, rodzi po stronie organów władzy publicznej obowiązek motywowania jej rozstrzygnięć. Obowiązek taki jest zaliczany do standardów demokratycznego państwa prawnego. Obowiązek motywowania uchwał rady gminy jest też elementem zasady jawności działania władzy publicznej. Uchwała rady gminy w przedmiocie wyrażenia zgody na rozwiązanie z radnym stosunku pracy, jej odmowy, o której mowa w art. 25 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym powinna zawierać uzasadnienie, z którego wynikałoby, czym kierowali się radni podczas głosowania nad uchwałą, czy zostały należycie rozważone wszystkie okoliczności sprawy, a przesłanki przedstawione przez pracodawcę w złożonym wniosku były brane pod uwagę przy podejmowaniu uchwały. Ustalenia te muszą wynikać z uzasadnienia uchwały, bowiem dopiero wówczas Sąd może zbadać merytoryczną zasadność podjętej uchwały.

Biorąc powyższe rozważania pod uwagę, Sąd uznał, iż zaskarżona uchwała została podjęta z naruszeniem prawa i nie może pozostać w obrocie prawnym. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O kosztach postępowania orzeczono stosownie do treści art. 200 powołanej ustawy. Sąd podjął rozstrzygnięcie w przedmiocie wykonalności zaskarżonej uchwały na podstawie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenie o kosztach znajduje swoje uzasadnienie w art. 200 p.p.s.a. w związku z art. 209 p.p.s.a.