Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 561/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2007-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 92
journal: Dz.U. 2007 nr 43 poz 277
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.
article: par. 1 ust. 1 pkt 1 i 3, par. 1 ust. 2 pkt  2 i 3, par. 4 ust. 2
journal: Dz.U. 2005 nr 105 poz 884
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm  zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Jacek Kuza, , Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 listopada 2007 roku sprawy ze skargi K. P. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] Komendant Powiatowy Policji, na podstawie art. 104 k.p.a., art. 92 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277) oraz § 1 ust. 1 pkt 3 i § 9 ust.1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz.U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.) - odmówił przyznania K. P. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że K. P. pełni służbę w Policji od dnia 20 sierpnia 1999 r., natomiast funkcjonariuszem w służbie stałej został mianowany z dniem 20 sierpnia 2002 r.

W dniu 23 maja 2007 r. K. P. złożył oświadczenie mieszkaniowe, z którego wynika, że od dnia 1 marca 2003 r. zamieszkuje wraz z rodziną w lokalu mieszkalnym we W., [...], zajmowanym na podstawie umowy najmu, stanowiącym mieszkaniowy zasób gminy. Do wniosku dołączył inwentaryzację powierzchni mieszkalnej zajmowanego lokalu.

Organ I instancji ustalił, że na mocy decyzji z dnia [...] K. P. pobierał od dnia 20 sierpnia 2002. r. równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego zamieszkując wówczas wraz z rodziną w mieszkaniu teścia we W. przy [...].

Decyzją z dnia [...] cofnięto skarżącemu z dniem 1 marca 2003 r. uprawnienia do przyznanego wcześniej równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, natomiast decyzją z dnia [...] przyznano mu równoważnik za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego we W. [...] z uwzględnieniem 3 norm zaludnienia. Przedmiotowe świadczenie zostało wypłacone także w 2007 r.

Organ I instancji wskazał, że uwzględniając fakt, iż K. P. posiada lokal mieszkalny zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, nie przysługuje mu przedmiotowe świadczenie.

Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Komendant Policji, po rozpoznaniu odwołania K. P. - utrzymał w mocy decyzję Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...].

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że zarzut skarżącego, iż użytkuje on lokal mieszkalny niezgodny z normami wynikającymi z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, nie może mieć w niniejszym przypadku zastosowania, ponieważ prawodawca określił jako jedną z przesłanek do nabycia prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego nieposiadanie przez policjanta lub członków jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy. Skoro K. P. taki lokal posiada, nie przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy podkreślił, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego nie określił wprost, że posiadany na podstawie umowy najmu lokal musi być zgodny z normami zaludnienia przysługującymi policjantom i członkom ich rodzin, a wstrzymanie wypłaty równoważnika uzależnił jedynie od nabycia praw do lokalu in abstracto. Jeżeli intencją prawodawcy byłoby określenie minimalnych powierzchni lokali mieszkalnych, których posiadanie nie zwalnia z wypłaty równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, zrobiłby to wyznaczając taką powierzchnię expresis verbis, bądź powołując przepisy o normach zaludnienia z rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów, jak uczynił to w § 1 ust. 2 pkt 4 i 5 wskazanego rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant Wojewódzki Policji powołując się na powyższe rozważania i orzecznictwo Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyrok z dnia 18 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1353/05) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego K. P., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji z uwagi na naruszenie prawa materialnego poprzez błędną interpretację art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że lokal mieszkalny, który zajmuje posiada całkowitą powierzchnię użytkową 32,77 m², w tym 20,38 m² powierzchni mieszkalnej i składa się z dwóch pokoi, kuchni, łazienki, wc i przedpokoju. Natomiast uwzględniając ilość mieszkających z nim osób - żona i dziecko - przysługuje mu lokal mieszkalny o powierzchni mieszkalnej od 21 do 30 m², gdyż zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., norma zaludnienia przysługująca policjantowi wynosi 7 do 10 m² powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym.

Skarżący podkreślił, że okoliczności faktyczne niniejszej sprawy są bezsporne, wątpliwości budzi natomiast w jego przekonaniu sposób interpretacji przepisów ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - art. 92 i nast. - w zakresie yego, czy w świetle przepisów dotyczących zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, posiadanie jakiegokolwiek tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego nie spełniającego norm określonych w tych przepisach stanowi przesłankę negatywną do przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu.

Skarżący wskazał, że przede wszystkim zakres i systematyka regulacji zawartych w rozdziale 8 ustawy o Policji pozwalają na postawienie tezy, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić dwutorowo, a mianowicie albo poprzez wydanie decyzji o przydziale mieszkania, bądź też poprzez przyznanie określonych

w ustawie świadczeń pieniężnych, przy czym zasadniczą i pierwszorzędną formą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych jest przydzielenie lokalu mieszkalnego,

a w przypadku, kiedy nie jest to możliwe, przyznanie świadczenia pieniężnego w formie określonej w art. 92 lub 94 ustawy o Policji.

Skarżący podkreślił, że stosownie do § 2 rozporządzenia, kwota równoważnika pieniężnego za brak lokalu jest stała i uzależniona od ilości osób pozostających

w gospodarstwie domowym policjanta. Wobec tego uzasadnione jest twierdzenie, iż równoważnik pieniężny należy traktować co do zasady jako zastępcze i tymczasowe zabezpieczenie najpilniejszych potrzeb mieszkaniowych, do czasu realizacji resortowego prawa do lokalu mieszkalnego w formie przydziału lub udzielenia pomocy finansowej na jego uzyskanie - na warunkach określonych

w ustawie i mające jednocześnie na celu pomoc finansową na spłatę zobowiązań

z tytułu korzystania z lokali osób trzecich na podstawie np. umowy najmu.

W przekonaniu autora skargi nie można dokonywać interpretacji art. 92 ustawy o Policji w oderwaniu od przepisu art. 88. Prawo do równoważnika jest prawem pochodnym od prawa do lokalu mieszkalnego, a ponadto przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji ustala zasadę prawa policjanta do lokalu mieszkalnego

o powierzchni odpowiadającej normom zaludnienia. Ponadto prawo to jest "prawem resortowym", wynikającym wprost z przepisów ustawy i jako takie powinno być traktowane. Jeżeli inny przepis prawa resortowego wskazuje, jakie przesłanki

w zakresie minimalnej powierzchni mieszkaniowej winien spełniać lokal mieszkalny funkcjonariusza Policji, to nieuzasadnione i nieracjonalne są zastosowane przesłanki interpretacji, aby prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu traktować w oderwaniu od spełnienia przesłanek należytej powierzchni mieszkalnej. Inna interpretacja prowadziłaby, zdaniem skarżącego do paradoksalnych wniosków,

iż policjant poprzez fakt posiadania tytułu prawnego do jakiegokolwiek lokalu (np.

o pow. 3 m²), który nie może zapewnić jakichkolwiek potrzeb mieszkaniowych, nie ma prawa do równoważnika pieniężnego (będącego substytutem prawa do mieszkania). Równoważnik pieniężny, co do zasady ma na celu pomoc finansową w ponoszeniu kosztów wynajęcia mieszkania przez policjanta, więc zasady jego przyznawania winny być dokonywane w oparciu o przepisy resortowe i z uwzględnieniem pojęcia "odpowiedniej powierzchni mieszkalnej", zdefiniowanej w art. 88 ustawy o Policji.

Zdaniem skarżącego zaprezentowane przez niego stanowisko znajduje potwierdzenia w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, które wykształciły niemalże jednolite stanowisko organów w takich samych lub podobnych okolicznościach faktycznych i prawnych. Przykładowo skarżący powołał uchwałę z dnia 29 marca 1999 r. w sprawie o sygn. OPS 1/99, w której Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, iż stosownie do przepisu art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 cyt. ustawy).

W wyroku z dnia 14 marca 2000r., w sprawie o sygn. I SA 658/99, Lex nr 55283 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie można przydzielić policjantowi lokalu mieszkalnego, jeżeli posiada lokal mieszkalny, odpowiadający przysługującej mu powierzchni mieszkalnej. Jeżeli zaś policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma mieszkaniowa, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej.

Stosownie zaś do wyroku NSA z dnia 23 lipca 1999 r. w sprawie I SA 866/98, Lex 48581, policjant nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 92 ust. 1 ustawy z 1990 r. o Policji, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal nie odpowiada co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i podnosząc dodatkowo, że nikt nie przymusza policjanta do wynajmowania lokalu niezgodnego

z normami i jest to akt jego wolnej woli, jednak ze wszystkimi tego konsekwencjami. Zastosowanie interpretacji przepisów zaproponowanej przez skarżącego doprowadziłoby do sytuacji, w której policjanci, którzy posiadają lokale mieszkalne zgodne z normami sami ponoszą wszelkie koszty ich utrzymania, natomiast ci, którzy posiadają lokale mniejsze (niezgodne z normami) otrzymują od państwa refundację kosztów czynszu w postaci równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W myśl fundamentalnej zasady równości obywateli wobec prawa przyjęcie takiego stanowiska jest – w ocenie organu - niedopuszczalne. Posiadanie przez skarżącego prawa do lokalu mieszkalnego niezgodnego z normami nie zamyka mu drogi do otrzymania decyzją administracyjną lokalu, który normy spełni, ponieważ stoi to w sprzeczności z obowiązującymi przepisami prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy, bądź dawał podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się uchybień prawa materialnego lub procesowego, które powodowałyby konieczność jej uchylenia.

Ustalony przez organy stan faktyczny w sprawie nie budzi wątpliwości i nie był kwestionowany przez stronę. Bezsporną jest także okoliczność, że K. P. posiada w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, przy czym nie spełnia on norm zaludnienia określonych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz.U. nr 105, poz. 884 ze zm.).

Zarzuty zawarte w skardze zmierzają natomiast do podważenia prawidłowości przedstawionej w obu decyzjach interpretacji przepisów dotyczących przysługującego policjantowi uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Dokonana przez Sąd ocena prawna zaskarżonej decyzji zmierza tym samym do odpowiedzi na pytanie, czy równoważnik pieniężny przewidziany w art. 92 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2007r., Nr 43, poz. 277), zwanej dalej ustawą, przysługuje policjantowi także wówczas, gdy posiada on w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny nie odpowiadający normom zaludnienia przewidzianym w cytowanym wyżej rozporządzeniu z dnia 18 maja 2005r.

Za udzieleniem odpowiedzi negatywnej przemawiają w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego następujące argumenty, będące wynikiem dokonanej wykładni gramatycznej i celowościowej:

I. Wykładnia gramatyczna.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub

w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów szczególnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowe formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 ustawy), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 ustawy), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego

w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1).

Stosownie do treści art. 92 ust. 1 ustawy, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość

i szczegółowe zasady przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego określone zostały w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. (Dz.U. z 2002r. Nr 100, poz. 918 ze zm.), zwanego dalej rozporządzeniem.

Zgodnie z § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia, równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu, stanowiącego mieszkaniowy zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego.

Jak wynika z literalnego brzmienia powołanych wyżej przepisów ustawy

i rozporządzenia, równoważnik pieniężny jest świadczeniem związanym z brakiem jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby przez policjanta, nie zaś z faktem nieposiadania lokalu odpowiedniego, a więc spełniającego normy zaludnienia. Zarówno ustawa jak i rozporządzenie w żadnym wypadku nie wiążą bowiem kwestii prawa do równoważnika pieniężnego z powierzchnią lokalu, którym dysponuje policjant, a jedyną okolicznością istotną dla powstania tego uprawnienia jest ustalenie, że funkcjonariusz nie dysponuje lokalem mieszkalnym w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Gdyby intencją racjonalnego ustawodawcy było uzależnienie prawa do równoważnika od tego, czy policjant (w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej) posiada lokal mieszkalny nie spełniający norm zaludnienia, unormowanie takie znalazłoby się w tekście samej ustawy – jak ma to miejsce w przypadku art. 94 i art. 95. Z przepisów tych w sposób jednoznaczny wynika, że prawo policjanta do lokalu mieszkalnego może być zrealizowane wyłącznie poprzez przydział lokalu mieszkalnego spełniającego normy zaludnienia. Lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się natomiast policjantowi, który posiada w miejscowości, w której pełni służbę lub

w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny, lub dom mieszkalno-pensjonatowy, a także policjantowi, którego małżonek posiada taki lokal lub dom (art. 95 ust. 2 i 3 ustawy).

Przepis art. 94 ustawy stanowi zaś, że w przypadku, gdy policjant nie skorzystał z przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, może otrzymać pomoc finansową, przy czym oba świadczenia (przydział lokalu i pomoc finansowa) wzajemnie się wykluczają i mogą być przyznane jedynie zamiennie. Skoro z przepisu art. 94 wynika, że pomoc finansową może otrzymać policjant, któremu przysługuje prawo do przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej, a jedynie

z uprawnienia tego nie skorzystał, to oczywistym jest, że pomoc finansowa przewidziana w tym przepisie dotyczy tych policjantów, którzy nie posiadają lokalu odpowiedniego w rozumieniu art. 88 ustawy, a więc nie spełniającego norm zaludnienia. Ponadto art. 94 ustawy w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskania lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz.U z 2001r. Nr 131, poz. 1468) w sposób wyraźny uzależnia wysokość pomocy finansowej od ilości przysługujących policjantowi norm zaludnienia.

Jak widać, ustawodawca określając zasady przyznawania policjantom dwóch wymienionych wyżej form pomocy w zaspokajaniu ich potrzeb mieszkaniowych –

w rozumieniu art. 88 ustawy – odniósł je jednoznacznie do norm zaludnienia. Fakt, że nie uczynił tego w stosunku do równoważnika pieniężnego nie jest przypadkowy

i w ocenie Sądu oznacza intencje prawodawcy, który świadomie świadczenie to traktuje odmiennie, aniżeli wymienione w art. 94 i 95 ustawy. Na potwierdzenie powyższego poglądu przywołać należy treść § 1 ust. 1 pkt 1 oraz § 1 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia, który stanowi, że równoważnik pieniężny nie przysługuje policjantowi, który w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej posiada lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej, a także jeżeli on bądź jego małżonek skorzystał z pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ustawy. Skorzystanie przez policjanta z form pomocy, określonych w art. 94 i 95 ustawy wyklucza zatem przyznanie równoważnika, co świadczy o różnym i wykluczającym się charakterze tych świadczeń.

Wykładania gramatyczna przytoczonych wyżej przepisów ustawy

i rozporządzenia prowadzi do wniosku, że równoważnik za brak lokalu może być przyznany, jeżeli nie zachodzi negatywna przesłanka materialnoprawna w postaci dysponowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalem mieszkalnym

w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Posiadanie zaś jakiegokolwiek lokalu w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej wyklucza uprawnienie do równoważnika, przy czym jeżeli jest to lokal nieodpowiedni w rozumieniu art. 88 ustawy, policjant może skorzystać z prawa do przydzielenia mu lokalu w drodze decyzji administracyjnej bądź zwrócić się

o przyznanie prawa pomocy finansowej, przewidzianej w art. 94.

II. Wykładnia celowościowa.

Przewidziane w art. 88 ustawy prawo policjanta do lokalu mieszkalnego nie jest prawem oderwanym od praw i obowiązków wynikających ze stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu i przewidzianych w art. 94 i 95 ustawy form pomocy, jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego w miejscu, w którym pełni służbę, albo w miejscowości pobliskiej. Wynika to ze szczególnego charakteru pracy policjanta, polegającej między innymi na dużej dyspozycyjności i stałej gotowości do pełnienia służby. Z tym celem, a nie z przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy ( por. uzasadnienie uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999r. w sprawie o sygn. OPS 1/99, ONSA 1999/3/77).

Funkcja, jaką pełni w tym systemie prawo policjanta do równoważnika pieniężnego jest nieco inna, aczkolwiek integralnie związana z jego uprawnieniem do posiadania lokalu mieszkalnego w miejscu, w którym pełni służbę, albo

w miejscowości pobliskiej. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, celem równoważnika pieniężnego, o jakim mowa w art. 92 jest zrekompensowanie policjantowi kosztów dojazdu z miejsca zamieszkania (nie znajdującego się

w miejscu, w którym pełni służbę, ani w miejscowości pobliskiej) - do miejsca pełnienia służby, a nie – jak podnosi się w skardze – pokrycie kosztów wynajęcia mieszkania przez policjanta. Sąd podziela w tym zakresie stanowisko organu wyrażone w odpowiedzi na skargę, że przy interpretacji tego świadczenia, jaką prezentuje skarżący, nie do wytłumaczenia z punktu widzenia zasad logicznego rozumowania i celu, jakim mają odpowiadać regulacje zawarte w rozdziale 8 ustawy, byłaby chęć ustawodawcy do pomocy finansowej w formie równoważnika pieniężnego jedynie tym policjantom, którzy posiadają w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny nie spełniający norm zaludnienia, a pozostawienie bez pomocy tych, którzy ponoszą koszty wynajmu mieszkania odpowiadającego tym normom.

Nie ma także podstaw do przyjęcia, że celem równoważnika pieniężnego, przewidzianego w art. 92 – podobnie jak w przypadku pomocy określonej art. 94

i art. 95 – jest zapewnienie policjantowi lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w art. 88. Tę funkcję z powodzeniem spełnia prawo do przyznania odpowiedniego lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej oraz pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Trzeba przecież pamiętać, że w rozdziale 8 ustawodawca przewidział formy pomocy o zróżnicowanych funkcjach; poza już wymienionymi policjantowi przysługuje także równoważnik pieniężny na remont zajmowanego lokalu (art. 91), który nie stanowi realizacji prawa określonego w art. 88 ustawy.

Poza tym, stosownie do § 4 ust. 2 przytaczanego już wyżej rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r., policjantowi za jego zgodą, może być przydzielony lokal o powierzchni mieszkalnej mniejszej od przysługującej zgodnie z normami zaludnienia. W takiej sytuacji policjantowi nie przysługuje równoważnik pieniężny z uwagi na treść cytowanego już § 1 ust.1 pkt 1 rozporządzenia, wykluczającego prawo do równoważnika wówczas, gdy policjant posiada w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny przydzielony na podstawie decyzji administracyjnej. Z punktu widzenia celu, jakiemu ma służyć pomoc w postaci równoważnika pieniężnego, sytuacja prawna policjanta, który zamieszkuje w miejscu pełnienia służby w lokalu nie odpowiadającym normom zaludnienia ale przydzielonym na podstawie decyzji administracyjnej, nie różni się od tej, w której policjant posiada lokal także nieodpowiedni, ale zajmowany np. na podstawie umowy najmu – jak w stanie faktycznym sprawy. Gdyby przyjąć za zasadne stanowisko reprezentowane w skardze, w tym drugim przypadku przysługiwałby policjantowi równoważnik pieniężny, co byłoby zupełnie niezrozumiałe i rodziłoby uzasadnione pytanie, czemu takie prawo miałoby służyć. Z pewnością nie odpowiadałoby nawet temu celowi, który przypisuje mu skarżący, czyli refundacji kosztów wynajmu mieszkania, bo wówczas wszyscy policjanci wynajmujący lokale powinni korzystać z prawa do równoważnika, a tak przecież nie jest. Z powyższych przepisów obu rozporządzeń można natomiast wysnuć inną tezę, że jeżeli policjant wyraża zgodę na posiadanie w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego nie spełniającego norm zaludnienia, równoważnik pieniężny mu nie przysługuje. Nie ma wówczas znaczenia, czy lokal taki policjant uzyskał z zasobów policji, czy w jakikolwiek inny sposób; chodzi bowiem o sam fakt posiadania lokalu w miejscu pełnienia służby.

Za takim rozumieniem prawa do równoważnika pieniężnego przemawia także – wbrew poglądowi wyrażonemu w skardze - przepis § 2 rozporządzenia, uzależniający wysokość tego świadczenia jedynie od faktu, czy policjant posiada członków rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy, czy też nie. W każdym

z przypadków stawka równoważnika określona jest bowiem dziennie i bez powiązania z przysługującymi policjantowi normami zaludnienia. Przy założeniu racjonalności autora rozporządzenia, co z kolei wiąże się z uwzględnieniem

w stanowionym prawie zasady równego traktowania podmiotów znajdujących się

w tej samej sytuacji prawnej, pogląd zaprezentowany w skardze jest nie do zaakceptowania. Oznacza bowiem, że równoważnik w takiej samej wysokości otrzymałby policjant posiadający wprawdzie w miejscu pełnienia służby lokal mieszkalny, lecz nie spełniający norm zaludnienia, jak i funkcjonariusz lokalu takiego nie posiadający w ogóle. Takie rozumienie prawa do równoważnika stawia pod znakiem zapytania określony przez ustawodawcę cel tego świadczenia.

Reasumując, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wykładnia celowościowa nie sprzeciwia się w żadnym wypadku interpretacji prawa do równoważnika pieniężnego wynikającej z wykładni gramatycznej. Podkreślenia przy tym wymaga, że oderwanie tego świadczenia od przysługujących policjantowi norm zaludnienia nie niweczy jego prawa do odpowiedniego lokalu mieszkalnego, zagwarantowanego w art. 88 ustawy. Jeżeli bowiem policjant posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej, aniżeli wynikająca z rozporządzenia z dnia 18 maja 2005 r., to może skorzystać z dwóch innych form pomocy określonych w art. 94 i art. 95.

Odpowiadając zatem na postawione na wstępie pytanie wskazać należy, że

w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego równoważnik pieniężny przewidziany w art. 92 ustawy nie przysługuje policjantowi, gdy posiada on w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny nie odpowiadający normom zaludnienia.

Odnosząc się do tej części skargi, w której skarżący powołuje się na dotychczasowe orzecznictwo sądów administracyjnych, należy na wstępie podkreślić, że nie jest ono jednolite. Sąd orzekający w sprawie niniejszej prezentuje pogląd odmienny od wyrażanego w przeważającej części orzecznictwa, w kształtowaniu którego najistotniejsza wydaje się być cytowana już wyżej uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 1999 r., odnosząca się jednak – co trzeba wyraźnie podkreślić – do interpretacji prawa policjanta do pomocy finansowej, o jakiej mowa w art. 94 ust.1 w zw. z art. 88 ust.1 ustawy. Teza uchwały stanowi, że pomoc ta nie przysługuje, jeżeli policjant nie ma prawa do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowości pobliskiej. Podzielając w pełni argumentację zawartą w tej uchwale oraz jej tezę, Wojewódzki Sąd Administracyjny wyraża jednocześnie pogląd, że nie ma ona zastosowania do przewidzianego w art. 92 ustawy prawa policjanta do równoważnika pieniężnego, jak przyjął to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 lipca 1999 r. (LEX nr 48581). Przedstawione w tym wyroku stanowisko nie zawiera analizy przepisów pod kątem interpretacji świadczenia określonego w art. 92 i jego funkcji w systemie pomocy przewidzianym w rozdziale 8 ustawy. Pogląd zaprezentowany w wyroku z dnia 23 lipca 1999 r. podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 marca 2000r. (LEX nr 55283), w uzasadnieniu którego stwierdził, że jeżeli policjant posiada lokal mieszkalny o mniejszej niż mu przysługuje norma powierzchni mieszkalnej, to może otrzymać lokal mieszkalny na podstawie decyzji o przydziale, może zatem otrzymać w myśl art. 92 ustawy równoważnik pieniężny za brak posiadania lokalu mieszkalnego odpowiadającego normom powierzchni mieszkalnej. Z wnioskowaniem takim Wojewódzki Sąd Administracyjny nie może się zgodzić, a przyczyny odmiennego rozumowania przedstawione zostały w rozważaniach zawartych wyżej.

Wojewódzkie sądy administracyjne z reguły podzielały w swoich rozstrzygnięciach poglądy NSA zaprezentowane w wyrokach z 23 lipca 1999 r.

i z dnia 14 marca 2000 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę wyrażając stanowisko odmienne, podziela natomiast argumentację i wnioskowanie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przedstawione w wyrokach z

dnia 18 kwietnia 2006 r. w sprawie I SA/Wa 1353/05 oraz z dnia 5 lipca 2006 r. (LEX nr 258429). Stanowisko takie zostało również zaprezentowane w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 12 grudnia 2007 r. - sygn. II SA/Ke 603/07.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu,

a skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku,

a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.