Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2806/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 151 Ppsa w zw z art. 17 kt 12
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Tomasz Grossmann Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2015 r. sygn. akt II SA/Wr 378/15 w sprawie ze skargi J. F. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 września 2014 r. nr LXII/1603/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic Koszykarskiej i Pilczyckiej we Wrocławiu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 31 lipca 2015 r., sygn. akt II SA/Wr 378/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu oddalił skargę J. F. na uchwałę Rady Miejskiej Wrocławia z dnia 4 września 2014 r. nr LXII/1603/14 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej: "plan" lub "MPZP") w rejonie ulic [...] i [...] we Wrocławiu. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z uzasadnienia powyższego wyroku Rada Miejska Wrocławia w dniu 4 września 2014 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm., dalej Usg) i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej Upzp) w związku z własną uchwałą nr LIV/1373/14 z dnia 13 lutego 2014r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru położonego w rejonie ulic [...] i [...] we Wrocławiu, podjęła uchwałę nr LXII/1603/14 w sprawie uchwalenia MPZP.

Po bezskutecznym wezwaniu organu gminy do usunięcia naruszenia prawa J.F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do WSA we Wrocławiu skargę na ww. uchwałę wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości albo ewentualnie w części obejmującej ustalenia dla terenu oznaczonego w części graficznej uchwały (załącznik nr 1) symbolem U oraz załącznika graficznego uchwały w zakresie tego terenu, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przypisanych.

Kwestionowanej uchwale zarzucono naruszenie przepisów:

1) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587, dalej powoływane jako rozp. MI z 2003);

2) art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z art. 4 ust. 1 Upzp oraz w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych;

3) art. 17 pkt 12, art. 20 ust. 1, a także art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp w zw. z art. 140 "K.c." w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP;

4) art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 ustawy – Prawo budowlane (brak powołania Dziennika Ustaw);

5) art. 20 ust. 1 Upzp w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp;

6) art. 17 pkt 9 Upzp;

7) art. 17 ust. 5 w zw. z art. 36 Upzp w zw. z § 11 rozp. MI z 2003.

Autor skargi wywiódł legitymację do jej złożenia z prawa własności nieruchomości objętych MPZP oznaczonych na jego rysunku symbolem U, tj. działek oznaczonych numerami ewidencyjnym [...] i [...], położonych przy ul. [...]. Wskazano, że do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały przysługujące w odniesieniu do tych nieruchomości prawo własności (art. 140 K.c.) skarżący mógł realizować m. in. poprzez podejmowanie na nich przedsięwzięć budowlanych na podstawie decyzji ustalających warunki zabudowy i w dalszej kolejności ‒ pozwolenia na budowę. W tego rodzaju procedurze uzyskał ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych, które obecnie są w trakcie realizacji na działce [...]. Z kolei w wyniku uchwalenia MPZP wprowadzenie w życie jego innych zamierzeń inwestycyjnych zostało mu całkowicie uniemożliwione, wobec odmowy wydania kolejnych decyzji ustalających warunki zabudowy dla nieruchomości (znajdujących się w końcowej fazie uzyskiwania) i ustalenia takiego dla nich przeznaczenia w planie oraz związanych z nim obostrzeń, które nie tylko nie dopuszczają podjęcia planowanych prac budowlanych, lecz również nie zwalają na prowadzenie jakichkolwiek zmian w zakresie robót już prowadzonych. Według skarżącego ustalenia zaskarżonej uchwały całkowicie wykluczają bowiem zezwolenie na zabudowę mieszkaniową oraz handlową, co wcześniej nie było zakazane. W związku z powyższym przyznane skarżącemu konstytucyjnie prawo własności zostało w ogromnym stopniu faktycznie ograniczone bezpośrednio wskutek podjęcia uchwały i w konsekwencji doszło do naruszenia jego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 Usg.

W odpowiedzi na skargę udzielonej przez Prezydenta Wrocławia wniesiono o odrzucenie skargi w zakresie punktów 1, 2, 3, 5 i 6 oraz o jej oddalenie w pozostałym zakresie.

Motywując swoje stanowisko w sprawie Prezydent wskazał, że integralnym załącznikiem do uchwały nr LXII/1603/14 jest rysunek planu (mapa w postaci cyfrowej w formacie pdf), sporządzony na podkładzie pozyskanym z państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego - Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego. Wyjaśniono, że ustalenia tekstowe planu nie mogą funkcjonować w sposób samodzielny, zapis tekstowy nie może być wystarczający do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, pomijając ustalenia zawarte na rysunku planu. Załącznik nr 1 w postaci mapy został wygenerowany w oparciu o zasady, jakie obowiązują w odniesieniu do map geodezyjnych. W przekonaniu autora odpowiedzi na skargę, przedmiotowy załącznik, mapa pozwala na jednoznaczne ustalenie lokalizacji linii zabudowy, wyznaczonej w nawiązaniu do istniejącej zabudowy. Na mapie znajduje się podziałka liniowa i liczbowa, co pozwala określić położenie linii zabudowy. Podkreślono również, że w § 2 pkt 2 części tekstowej uchwały podano definicję nieprzekraczalnych linii zabudowy. Rysunek planu jest również związany z treścią uchwały poprzez zapis § 3 ust. 2, w którym wypunktowano oznaczenia graficzne będące obowiązującymi ustaleniami planu, w tym nieprzekraczalne linie zabudowy.

W przekonaniu Prezydenta Wrocławia, linie zabudowy w projekcie planu na terenie oznaczonym symbolem U zostały wyznaczone w sposób umożliwiający zachowanie i ochronę istniejącego drzewostanu oraz przy uwzględnieniu istniejącego budynku przy ul. [...], który jest ujęty przez Dolnośląskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w wykazie zabytków. Według autora odpowiedzi na skargę, również rozpatrzenie uwag nastąpiło zgodnie z zachowaniem terminów, o których mowa w art. 17 pkt 12 Upzp.

Jak wskazano dalej w motywach kwestionowanego wyroku, w dniu 22 czerwca 2015 r. pismo stanowiące odpowiedz na stanowisko Prezydenta Wrocławia złożył pełnomocnik skarżącego, który podtrzymał zarzuty, twierdzenia i wnioski zgłoszone w skardze.

Ponadto za całkowicie nieuprawniony uznany został zgłoszony przez organ w odpowiedzi na skargę wniosek o jej odrzucenie w zakresie punktów 1, 2, 3, 5 oraz 6 ze względu na to, iż "nie pokrywają się z zarzutami wywiedzionymi w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa". W ocenie pełnomocnika skarżącego, powyższa teza nie znajduje jakiegokolwiek oparcia w treści przepisów prawa, a także jest sprzeczna z powszechnie aprobowanymi poglądami orzecznictwa w tej kwestii. Zgodnie z nimi nie sformułowanie w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa wszystkich zarzutów podnoszonych przeciwko uchwale nie zwalnia sądu I instancji od rozpoznania sprawy co do zarzutów podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wówczas: Dz. U. z 2012, poz. 270 ze zm., dalej Ppsa). Ponadto, zwrócono uwagę na to, że sformułowanie przez organ zarówno wniosku o odrzucenie skargi, jak i jej oddalenie jest wewnętrznie sprzeczne. Istotą instytucji odrzucenia środka prawnego jest ograniczenie jego badania do spełnienia wymogów formalnych, natomiast istotę oddalenia stanowi jego merytoryczna niezasadność. Aby, zgodnie z żądaniem organu, sąd odrzucił skargę w zakresie przedstawionej w niej konkretnej argumentacji, musiałby ją najpierw przeanalizować, a to może nastąpić tylko w toku rozpoznania sprawy. Tym samym żądanie organu co do odrzucenia skargi nie znajduje uzasadnienia.

W motywach wyroku oddalającego skargę WSA we Wrocławiu stwierdził, że ingerencja w interes prawny skarżącego, jako właściciela terenu oznaczonego w MPZP symbolem U (działki nr [...] i [...]), mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Przede wszystkim organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności.

Zdaniem tegoż sądu, wprowadzenie w stosunku do należących do skarżącego działek ograniczeń w postaci zakazu zabudowy inną zabudową niż wynika to z wydanego pozwolenia na budowę, nie godzi w istotę posiadanego przez niego prawa własności. W ocenie sądu I instancji, organ wykazał w sposób wystarczający zasadność ustalenia dla terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem U obowiązujących ustaleń dotyczących ukształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu, a na rysunku planu wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy. Nie można w tym wypadku mówić o przekroczeniu przy uchwalaniu planu wobec działek skarżącego zasady proporcjonalności, bowiem ograniczenia w przysługującym mu prawie własności są odpowiednie z punktu widzenia zamierzonego przez gminę celu. Dlatego też z przedstawionych wyżej powodów skarga podlega oddaleniu, bowiem naruszenie interesu skarżącego, wynikające z prawa własności terenu oznaczonego w planie symbolem U nastąpiło w zgodzie z obowiązującym prawem. Zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z procedurą, na właściwej podstawie prawnej, w oparciu o zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (zgodność ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego nie zaskarżonego przez skarżącego, pozytywne stanowiska organów uzgadniających) oraz przy wyważeniu interesu publicznego (społecznego) w konfrontacji z interesami prywatnymi.

J.F., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, złożył do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając powyższy wyrok w całości.

I. Na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa sądowi I instancji skarżący kasacyjnie zarzuca następujące naruszenia przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

1) naruszenie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647, dalej jako: Pusa) w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp w zw. z "art. 9 § 1" rozp. MI z 2003 w zw. z pkt 2.1, 2.2 i 5.3 Załącznika I do w/w rozporządzenia poprzez niezbadanie przez WSA we Wrocławiu legalności uchwały Nr LXII/1603/14 RM Wrocławia z dnia 4 września 2014 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie ulic [...] i [...] we Wrocławiu (MPZP) w pełnym zakresie i w rezultacie pominięcie, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem U ustala ona przeznaczenie o charakterze rekreacyjnym i sportowo-wypoczynkowym, m. in. takie jak: zieleń parkowa, kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, place zabaw, podczas gdy symbol U może oznaczać jedynie tereny zabudowy usługowej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności planu wobec naruszenia zasad jego sporządzania;

naruszenie art. 1 § 1 Pusa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 Upzp w zw. z art. "9 § 1" rozp. MI z 2003 w zw. z pkt 2.1 Załącznika I do w/w rozporządzenia poprzez niezbadanie legalności planu w pełnym zakresie i pominięcie, że ustalenie przeznaczenia części terenu objętego planem jako terenu usługowego oznaczonego symbolem U jest sprzeczne ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia;

naruszenie art. 1 § 1 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa poprzez niezasadne przyjęcie, że kontrola legalności planu przez sąd wojewódzki nie obejmuje badania racjonalności i celowości działań planistycznych gminy oraz nadużycia przez gminę przysługujących jej organom w ramach władztwa planistycznego uprawnień i w konsekwencji oddalenie skargi, podczas gdy analiza przez sąd I instancji w/w kwestii powinna stanowić element oceny przesłanki zgodności z prawem MPZP, a jej przeprowadzenie doprowadziłoby do uwzględnienia skargi;

4) naruszenie art. 147 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. 17 pkt 12 Upzp i w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji w sposób kompletny rozważył interes indywidualny skarżącego oraz interes publiczny, podczas gdy taka analiza w ogóle nie została przez niego przeprowadzona i nie znajduje odzwierciedlenia w dowodach zgromadzonych w sprawie, co winno prowadzić do uwzględnienia skargi;

naruszenie art. 147 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. art. 3 ust. 1 Upzp oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi mimo przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym podjęcie przez nią działań nie znajdujących podstaw prawnych, podczas gdy z tego powodu skarga winna zostać uwzględniona;

Naruszenie art. 141 § 4 Ppsa poprzez:

sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób niespójny, wewnętrznie sprzeczny oraz poddanie analizie argumentów, które przez skarżącego nie były podnoszone, gdyż nie znajdują uzasadnienia w zaistniałym w sprawie stanie faktycznym i prawnym;

zawarcie w uzasadnieniu twierdzeń kluczowych dla ukształtowania treści wyroku sądu wojewódzkiego nie popartych żadną argumentacją, jak również powoływanie się na przepisy prawa bez ich konkretnego wskazania, co prowadzi do wniosku, że argumentacja ta jest dowolna i nie znajduje poparcia w przepisach prawa.

II. Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa wyrokowi II SA/Wa 378/15 zarzucono następujące naruszenia prawa materialnego:

naruszenie art. 3 ust. 1 Upzp poprzez błędną wykładnię i przyjęcie niewłaściwych kryteriów oceny granic przyznanego gminie władztwa planistycznego, a w konsekwencji niezasadne przyjęcie, że granice te w niniejszej sprawie nie zostały naruszone;

naruszenie art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp w zw. z 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (K.c.) w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-10 Upzp poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i

przyjęcie, że MPZP nie godzi w zasadę proporcjonalności i tym samym bezprawnie nie narusza przysługującego skarżącemu prawa własności, podczas gdy w/w zasady konstytucyjne nie zostały zachowane w niniejszej sprawie;

3) naruszenie art. 3 ust. 1 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 oraz 32 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm., dalej jako: "uPb") w zw. z art. 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że w ramach przysługującego organowi administracji władztwa planistycznego możliwe jest dokonywanie ustaleń odmiennych od tych, które wynikają z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę;

naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że istnieją wyjątki od obowiązku określenia w obu częściach planu łącznie, tj. części tekstowej i graficznej, nieprzekraczalnej linii zabudowy, co w konsekwencji doprowadziło do pominięcia przez WSA we Wrocławiu w/w naruszenia zasad sporządzania tego planu;

naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z art. 4 ust. 1 Upzp oraz w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm., dalej Udp) poprzez błędną wykładnię i niezasadne przyjęcie, że organ planistyczny był władny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustalić nieprzekraczalną linię zabudowy od innych niż drogi publiczne terenów planistycznych na terenie oznaczonym na rysunku planu literą U;

naruszenie art. 20 ust. 1 Upzp w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że niezachowanie w MPZP ilości miejsc parkingowych ustalonych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego dla terenu oznaczonego w części graficznej ww. uchwały symbolem U, nie świadczy o tym, iż zaskarżona uchwała jest sprzeczna z przedmiotowym studium;

naruszenie art. 17 ust. 9 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez niewłaściwe

zastosowanie i przyjęcie, iż niezachowanie 21-dniowego terminu, w czasie którego projekt MPZP miał być wyłożony do publicznego wglądu nie doprowadziło do istotnego naruszenia procedury sporządzania tej uchwały.

W związku z powyższym J.F. wnosi o:

1) uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA we Wrocławiu;

względnie:

jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona - rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności MPZP,

ewentualnie:

stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej ustalenia dla terenu oznaczonego w części graficznej przedmiotowego planu symbolem U oraz załącznika graficznego tego planu w zakresie ww. terenu;

zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych;

rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Pismem z dnia 26 października 2016 r. pełnomocnik skarżącego sprostował oczywistą, która znalazła się w zarzutach skarżącego zgłoszonych w skardze kasacyjnej od wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2015 r. (sygn. akt II SA/Wr 378/15), złożonej pismem z dnia 23 października 2015 r. Na stronie drugiej i trzeciej w/w skargi kasacyjnej w sformułowanym w pkt 1 zarzucie znalazła się oczywista omyłka dotycząca zaskarżonych przepisów rozp. MI z 2003 w zakresie ich oznaczeń tj. "art. 9 § 1" oraz Załącznika I, którą strona prostuje, wobec czego zgłoszony w ww. skardze kasacyjnej skarżącego przedmiotowy zarzut brzmi:

1) naruszenie art. 1 § 1 Pusa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp w zw. § 9 ust. 1 rozp. MI z 2003 w zw. z pkt 2.1, 2.2 i 5.3 Załącznika nr 1 do tegoż rozporządzenia (...).

Na stronie trzeciej ww. skargi kasacyjnej w sformułowanym w pkt 2 zarzucie znalazła się oczywista omyłka dotycząca zaskarżonych przepisów rozporządzenia MI z 2003 w zakresie ich oznaczeń tj. "art. 9 § 1" oraz "Załącznika I", którą strona prostuje, wobec czego zgłoszony w ww. skardze kasacyjnej Skarżącego przedmiotowy zarzut brzmi:

2) naruszenie art. 1 § 1 Pusa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 Upzp w zw. z § 9 ust. 1 rozp. MI z 2003 w zw. z pkt 2.1 Załącznika nr 1 do tegoż rozporządzenia (...).

Począwszy od strony siódmej złożonej skargi kasacyjnej znajduje się uzasadnienie ww. zarzutów. Również w tym miejscu doszło do oczywistej omyłki odnoszącej się do zaskarżonych regulacji rozporządzenia. Tym samym w każdym miejscu, w którym skarżący odwołuje się do "art. 9 § 1" rozp. MI z 26 sierpnia 2003 r. oraz "Załącznika I" do w/w rozporządzenia, odwołuje się do § 9 ust. 1 rozp. MI z 2003 oraz Załącznika nr 1 do tegoż rozporządzenia.

Na stronie piątej ww. skargi kasacyjnej w sformułowanym w pkt 7 zarzucie znalazła się oczywista omyłka dotycząca zaskarżonych przepisów Upzp, którą strona prostuje, wobec czego zgłoszony w ww. skardze kasacyjnej skarżącego przedmiotowy zarzut brzmi: "7) naruszenie art. 17 pkt 9 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp".

Ponadto strona skarżąca prostuje, że zawarte na str. 22 uzasadnienia ww. skargi kasacyjnej umotywowanie zarzutu Ad. II pkt 7 dotyczy wskazanego zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, a nie jak omyłkowo przytoczono - naruszenia art. 17 pkt 8 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp.

Dodatkowo, doprecyzowując wniosek skargi kasacyjnej zawarty w pkt 2 na stronie 6 przedmiotowego pisma, w ramach tego wniosku (zachowując wnioski z pkt 1, 3 oraz 4) wnosi o – jeśli Naczelny Sąd Administracyjny uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – rozpoznanie skargi i stwierdzenie nieważności planu w całości, ewentualnie stwierdzenie nieważności ww. uchwały w części obejmującej ustalenia dla terenu oznaczonego w części graficznej przedmiotowego MPZP symbolem U oraz załącznika graficznego tego planu w zakresie ww. terenu.

Pismem procesowym pełnomocnika skarżącego z dnia 1 lipca 2016 r. wniesiono o przyspieszenie rozpoznania sprawy, w tym także o wyznaczenie terminu rozprawy w możliwie najbliższym terminie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. ( Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., dalej Ppsa), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 Ppsa rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które ‒ zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną ‒ zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 Ppsa, obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, opubl. ONSAiwsa z 2010 r., nr 1, poz. 1).

W niniejszej sprawie żadnej z wymienionych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania Sąd się nie dopatrzył, wobec czego kontrola ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

A. Za niezasadny należało uznać zarzut naruszenia przepisów art. 1 § 1 Pusa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa, w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp, w zw. § 9 ust. 1 rozp. MI z 2003, w zw. z pkt 2.1, 2.2 i 5.3 Załącznika nr 1 do tegoż rozporządzenia poprzez niezbadanie przez WSA legalności zaskarżonej uchwały Rady Miasta Wrocławia w pełnym zakresie oraz powiązany z nim zarzut wymieniony w pkt I.2 skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przepisu art. 1 § 1 Pusa w zw. z art. 134 § 1 Ppsa w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 9 ust. 4 Upzp w zw. z § 9 ust. 1 rozp. MI z 2003 w zw. z pkt 2.1 Załącznika nr 1 do tegoż rozporządzenia.

Podnoszony przez skarżącego kasacyjnie przepis art. 134 § 1 Ppsa w dacie orzekania przez sąd I instancji stanowił, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 Pusa) zaskarżonego aktu, może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w niej. Zarzut naruszenia cyt. przepisu powiązano z zarzutem naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 1 Upzp, którego wynika, że w planie miejscowym określa się obowiązkowo przeznaczenie terenów oraz linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania, a ponadto z art. 20 ust. 1 Upzp, z którego z kolei wynika m. in., że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium. Z kolei z art. 9 ust. 4 Upzp wynika, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Przywołując sposób oznaczenia graficznego terenu jako "U" skarżący, w aspekcie unormowania zawartego w § 9 ust. 1 rozp. MI z 2003 oraz pkt 2.1, 2.2 i 5.3 Załącznika nr 1 do cyt. rozporządzenia wywodzi, że regulacji tych nie uwzględniono, przyjęte dla terenu "U" ustalenia planistyczne są sprzeczne z ustaleniami Studium.

Analiza treści Studium w aspekcie zarzutu naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp, wskazuje że uchwalenie planu nie było sprzeczne ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Wrocławia. Skarżący kasacyjnie zarzutu tego w istocie nie rozwinął, ograniczając się do stwierdzenia istnienia takiej niezgodności, gdy idzie o oznaczenie terenów symbolem "U". Zarzutu tego Sąd w tym składzie nie podziela.

Z ustaleń zawartych w Studium – przytoczonych zresztą w uzasadnieniu do uchwały o przyjęciu MPZP – wynika, że teren objętym zaskarżonym planem położony jest w zespole urbanistycznym nadrzecznym – Dolina Ślęzy II oraz niewielkiej części w zespole urbanistycznym mieszkaniowym wielorodzinnym K. Zespoły nadrzeczne wchodzą w skład systemu terenów zielonych i otwartych, przeznaczonych na różne formy zieleni wysokiej, w tym parków i parków leśnych. Celem polityki przestrzennej w zespole Dolina Ślęzy II jest zachowanie, wyeksponowanie i wzbogacenie walorów krajobrazowych zespołu urbanistycznego oraz rozwój zagospodarowania rekreacyjnego terenów nadrzecznych. Wskazano dalej w cyt. Studium, że układ ten ma duże znaczenie rekreacyjne, hydrologiczne, ekologiczne, estetyczno-krajobrazowe i klimatyczne, nie jest dopuszczalna zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna. Na terenie oznaczonym symbolem "U" w planie zostały dopuszczone przeznaczenia w zakresie sportu i rekreacji, zieleń parkowa, kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, place zabaw, skwery oraz wybrane usługi. Z treści § 16 ust. 1 pkt 6) – 10) MPZP wynika, że pod pojęciem tych usług rozumie się: handel detaliczny małopowierzchniowy A, gastronomię, pracownie artystyczne, biura, usługi drobne.

Trafnie w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zgodność planu ze studium nie może być traktowana jako zgodność dosłowna, gdyż pozbawiałoby to sensu istnienia dwóch odrębnych aktów planistycznych. Studium ma za zadanie określanie polityki przestrzennej gminy, a w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 1 Upzp), podczas gdy plan ustala konkretne przeznaczenie terenów i określa sposoby ich zagospodarowania (art. 14 ust. 1 Upzp). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest odmiennym aktem od miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tworzonym na podstawie innej procedury o charakterze bardziej ogólnym od planu miejscowego. Z natury rzeczy plan jest więc bardziej szczegółowy od studium, może konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Kategoria ustawowa zgodności studium i planu powinna być zatem traktowana elastycznie i powinna być analizowana zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu (por. motywy wyroku WSA w Opolu z 23 lipca 2015 r., II SA/Op 240/15, www.CBOSA).

Godzi się przy tym zauważyć, że to skarżący kasacyjnie w toku prac planistycznych zgłosił uwagę, z której nie wynikałoby, aby co do reguły kwestionował przeznaczenie terenów objętych ustaleniami MPZP m. in. pod cele usługowe, a swoje zasadnicze postulaty koncentrował na dopuszczeniu w tym rejonie budownictwa mieszkaniowego wielorodzinnego. Przeciwnie, w we wniesionej uwadze postulował m. in. zwiększenie powierzchni sprzedaży handlu, usankcjonowanie istniejącego stanu rzeczy w postaci dopuszczenia budynków mieszkalnych wielorodzinnych z rozszerzeniem funkcji usługowej, wprowadzenia obowiązkowej realizacji usług w parterach budynków w tym rejonie. Z treści wniesionej uwagi wynika zatem, że J.F. nie kwestionował zasadniczo przeznaczenia terenów objętych projektem planu m. in. pod zabudowę usługową (por. uwagi J.F. do projektu MPZP z dnia 21 lipca 2014 r.), ograniczając się do postulatu wprowadzenia mieszanego oznaczenia – z "U" na "MW/U". Skoro w MPZP nie dopuszczono funkcji mieszkaniowej, co byłoby – jak to dalej stwierdził sąd I instancji sprzeczne z ustaleniami Studium – przyjęcie oznaczenia konturu symbolem "U", nie stanowiło naruszenia zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie można także abstrahować od tego, że na obszarze objętym MPZP znajduje się budynek, ujęty w ewidencji zabytków, w którym wykonywana jest działalność usługowa. Trafnie ponadto wskazano w kwestionowanym wyroku, że Studium nie dopuszcza zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na przedmiotowym terenie, słusznie jednak sąd wojewódzki dostrzegł, że ustalenia planu uwzględniają status quo, jakie zostało ukształtowane w tym miejscu wskutek zrealizowania inwestycji przez skarżącego, a która polegała na budowie budynku mieszkalnego, wielorodzinnego.

Przeznaczenie terenu musi być określone w planie w sposób jednoznaczny, nie może pozostawiać podmiotowi innemu niż rada gminy możliwości określenia tego przeznaczenia. Treść przepisów planu wraz z innymi przepisami determinuje sposób wykonywania prawa własności, zatem dokonany w planie miejscowym wybór przeznaczenia terenu nie może mieć charakteru dowolnego (arbitralnego) i nie może nasuwać żadnych wątpliwości, co do funkcji danego terenu. Nie można podzielić zarzutu kasacji istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, polegającego na pominięciu przez sąd I instancji, że dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "U" ustala ona przeznaczenie o charakterze rekreacyjnym i sportowo-wypoczynkowym, m. in. takie jak: zieleń parkowa, kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, place zabaw, podczas gdy symbol "U" może oznaczać jedynie tereny zabudowy usługowej, co winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały planistycznej wskutek naruszenia zasad jej sporządzania. Wypadnie zauważyć, że w cyt. powyżej rozp. MI z 2003 (§ 9 ust. 4) dopuszcza się stosowanie na projekcie rysunku planu miejscowego uzupełniających i mieszanych oznaczeń barwnych i jednobarwnych oraz literowych i cyfrowych.

W związku z powyższym sąd I instancji nie mógł – jak podnosi skarżący – zakwestionować, że w planie na terenie "U" zostały dopuszczone przeznaczenia takie jak: kryte urządzenia sportowe, terenowe urządzenia sportowe, place zabaw, handel detaliczny małopowierzchniowy, pracownie artystyczne, biura, usługi drobne. Ponadto na przedmiotowym terenie dopuszczono w planie przeznaczenia, które uzupełniają działalności związane ze sportem i wypoczynkiem, między innymi takie jak: obiekty hotelowe, gastronomia. Natomiast pozwolenie na budowę wydane przed uchwaleniem i przystąpieniem do sporządzenia planu musiało spełniać inne warunki, określone w decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślono również, że obszar planu usytuowany jest w zespole urbanistycznym nadrzecznym Dolina Ślęzy II, w którym główną funkcją jest rekreacja i sport, a takie funkcje jak m. in. gastronomia i biura są im towarzyszące.

Co się zaś tyczy eksponowanego przez skarżącego przepisu § 9 ust. 1 rozp. MI z 2003, to ograniczony jest on wyłącznie do wskazania, że podstawowe barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, które należy stosować na projekcie rysunku planu miejscowego, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. W MPZP zastosowano znane cyt. rozporządzeniu oznaczenia graficzne i literowe, przeto nie uchybiono cyt. § 9 ust. 1 rozp. MI z 2003.

B. Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 1 § 1 Pusa w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP w zw. z art. 147 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa poprzez niezasadne przyjęcie, że kontrola legalności zakwestionowanej uchwały przez WSA we Wrocławiu nie obejmuje badania racjonalności i celowości działań planistycznych gminy oraz nadużycia przez gminę przysługujących jej organom w ramach władztwa planistycznego uprawnień i w konsekwencji oddalenie skargi oraz powiązany z nim zarzut wymieniony w części I. pkt 5 skargi kasacyjnej, a dotyczący naruszenia przepisu art. 147 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa, w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, w zw. z art. 3 ust. 1 Upzp oraz w zw. z art. 7 Konstytucji RP poprzez oddalenie skargi mimo przekroczenia granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym podjęcie przez nią działań nie znajdujących podstaw prawnych.

Co się tyczy naruszenia przepisów art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa sformułowanych w kilku zarzutach wniesionej skargi kasacyjnej J.F., to w jej uzasadnieniu nie wskazano, na czym polegać ma ich uchybienie. Pierwszy z tych przepisów określa, że sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności, drugi z kolei stanowił w dacie orzekania przez sąd wojewódzki, iż w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala. Przedmiotem skargi była uchwała Rady Miasta Wrocławia w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (MPZP), zatem akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 Ppsa. Oba wskazane w skardze kasacyjnej przepisy Ppsa, a to jej art. 147 § 1 i art. 151 mają charakter wynikowy, stosuje je sąd w razie uznania, że skarga na tego typu akt, który podlegał kontroli WSA we Wrocławiu, jest albo uzasadniona i ją uwzględnia, albo nieuzasadniona – i wówczas skargę oddala. Z kontekstu motywów wniesionej skargi kasacyjnej przyjdzie uznać, że J.F. zarzuca sądowi wojewódzkiemu naruszenie przywołanych powyżej przepisów w ten sposób, iż nietrafnie miał sąd a quo zastosować przepis art. 151 Ppsa, a zarazem wadliwie nie zastosował rozstrzygnięcia wskazanego w dyspozycji art. 147 § 1 Ppsa. W judykaturze zasadnie wskazuje się, że przepisy tego typu to przepisy ogólne (blankietowe), wynikowe, stanowiące jedynie prawną podstawę orzeczenia uwzględniającego lub oddalającego skargę. Wywodzi się ponadto, że brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej z naruszeniem przepisów Ppsa stanowiących o formie wyroku, czyni niezasadnym zarzuty naruszenia wskazanych uprzednio norm (por. motywy wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 maja 2016 r., I OSK 1828/14, LEX nr 2108304, z dnia 27 stycznia 2016 r., II GSK 856/14, LEX nr 2033827, z dnia 25 września 2015 r., II OSK 146/14, LEX nr 1987028, z dnia 17 września 2014 r., II FSK 2458/12, LEX nr 1572521). Innymi słowy o trafności zarzutu naruszenia przywołanych w skardze kasacyjnej przepisów art. 147 § 1 i art. 151 Ppsa można by skutecznie wywodzić tylko wtedy, gdyby zostało ustalone naruszenie innych przepisów prawa wskazanych we wniesionym środku zaskarżenia. Gdy takiego stwierdzenia zabraknie, zarzut ich naruszenia pozbawiony jest doniosłości prawnej.

Przepis art. 1 § 1 Pusa określa jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc m. in., że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Zaznaczyć należy, że przepis ten mógłby być naruszony tylko wtedy, gdyby skarga w ogóle nie została przez sąd rozpoznana. Wbrew oczekiwaniom skarżącego wysuniętym w motywach skargi kasacyjnej w aspekcie skonstruowanych wyżej zarzutów, kontrola sądu administracyjnego w sprawach dotyczących miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć racjonalności czy celowości dokonywanych w planie rozstrzygnięć. Ogranicza się wyłącznie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad oraz procedury planistycznej. W przedmiotowej sprawie sąd I instancji w granicach swej właściwości, dokonał oceny legalności zaskarżonej uchwały. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że sąd pierwszej instancji uczynił przedmiotem swych rozważań i ocen aspekty proceduralne i materialnoprawne zaskarżonej uchwały i dokonał kompleksowej oceny jej zgodności z prawem. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej nie oznacza od razu naruszenia przepisu ustrojowego – art. 1 § 1 Pusa.

Podnieść należy, że zgodnie z art. 3 ust. 1 Upzp, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W tym miejscu wskazać należy, że plan zagospodarowania przestrzennego uszczegóławia ogólne ustalenia zawarte w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Przytoczone natomiast regulacje prawne statuują zasadę generalnej właściwości (domniemania kompetencji) gminy w systemie administracji publicznej w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów, tzw. władztwo planistyczne gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2011, s. 28 i n.). Przepisy te determinują także zakres kontroli sądu administracyjnego w odniesieniu do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, która ma na celu jedynie ocenę, czy gmina nie nadużyła przysługującego jej władztwa planistycznego. Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 Upzp naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie powoduje nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Cyt. przepis ustanawia dwie przesłanki zgodności uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego z przepisami prawa − materialnoprawną, nakazującą uwzględnienie zasad sporządzania planu oraz przesłankę formalnoprawną, nakazującą zachowanie procedury sporządzenia planu i właściwości organu. Ostatnia z wymienionych przesłanek odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia miejscowego planu, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu, a skończywszy na jego uchwaleniu. Pojęcie zasad sporządzania planu należy natomiast wiązać ze sporządzeniem aktu planistycznego, a więc jego zawartością (część tekstowa, graficzna i załączniki), przyjętych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 11 września 2008 r., II OSK 215/08; z dnia 25 maja 2009 r., II OSK 1778/08 publik. www.CBOSA).

Należy zgodzić się z sądem I instancji, że ingerencja w interes prawny skarżącego, jako właściciela terenu oznaczonego w planie miejscowym symbolem "U" (działki nr [...] i [...]), mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy. Przede wszystkim organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. W pojęciu władztwa planistycznego mieszczą się właśnie wprowadzone przez plany miejscowe ograniczenia prawa własności, zwłaszcza – uwzględniając uwagi w pkt. A uzasadnienia niniejszego wyroku – że ustalenia MPZP pozostają w zgodzie z ustaleniami Studium. Skarżący nie może więc oczekiwać, że rada gminy nie będzie korzystała z przysługujących jej uprawnień, a jedynie dostosuje się do jego żądań jako właściciela nieruchomości objętych ustaleniami planistycznymi.

Subiektywne i nietrafne będzie zatem zarzucanie sądowi wojewódzkiemu naruszenie przepisu art. 28 ust. 1 Upzp poprzez zaniechanie analizy i oceny postępowania organu planistycznego. W tym aspekcie skarga kasacyjna zawiera przekonanie strony skarżącej kasacyjnie o nietrafności merytorycznej treści MPZP, wobec podjętych na tym obszarze działań faktycznych związanych z pracami budowlanymi mającymi doprowadzić do zrealizowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym składzie w realiach przedmiotowej sprawy sąd I instancji zasadnie nie dopatrzył się naruszenia prawa ani nadużycia tego prawa przez radę gminy w zakresie przypisanych jej uprawnień określonych Upzp, czy też jakichkolwiek innych uchybień w tym naruszenia standardów stanowienia prawa miejscowego skutkujących stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały. Trafnie ocenił, że gmina dysponowała władztwem planistycznym, w ramach którego mogła swobodnie kształtować przeznaczenie terenów i władztwa tego nie przekroczyła.

C. Za nietrafny uznać należy zarzut naruszenia przepisu art. 147 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. 17 pkt 12 Upzp i w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp poprzez błędne przyjęcie, że organ administracji w sposób kompletny rozważył interes indywidualny skarżącego oraz interes publiczny. Uzasadnienie tak skonstruowanego zarzutu odbiega od treści wskazywanych w tym miejscu przepisów materialnoprawnych, którym miałby uchybić sąd wojewódzki przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały. Autor skargi kasacyjnej koncentruje się w tym względzie na wykazywaniu niedostatków uzasadnienia uchwały o przyjęciu planu w aspekcie wyważenia interesów – społecznego i prywatnego, nie zaś na wskazaniu w czym miałyby się przejawiać uchybienia wyłuszczonych powyżej przepisów Upzp.

Przywołany w skardze kasacyjnej art. 17 Upzp odnosi się do obowiązku prezydenta miasta (wójta, burmistrza) do tego, aby po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia planu miejscowego kolejno podjąć opisane w nim czynności, przy czym w pkt 12 cyt. przepisu nałożono na organ wykonawczy gminy obowiązek rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11 (tj. uwag dotyczących projektu planu – uwaga Sądu) w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania. Z akt sprawy wynika, że skarżący kasacyjnie zgłosił uwagę do projektu planu, która została rozpatrzona zarządzeniem Prezydenta Miasta Wrocławia Nr 11685/14 z dnia 14 sierpnia 2014 r.

Zaskarżona uchwała planistyczna zapadła po uprzednim stwierdzeniu, że plan miejscowy nie narusza ustaleń Studium, a ponadto rozstrzygnięto w niej o sposobie rozpatrzenia uwag do planu, a także o zasadach finansowania zapisanych w planie inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy. Ustalenia w tym względzie stanowią odpowiednio załączniki nr 2, 3 i 4 do zaskarżonej uchwały.

Tym samym za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 147 § 1 Ppsa i art. 151 Ppsa w zw. 17 pkt 12 Upzp i w zw. z art. 20 ust. 1 Upzp.

D. Za nieusprawiedliwiony uznał Naczelny Sąd Administracyjny podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Zgodnie z art. 141 § 4 Ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołany przepis określa elementy, z jakich powinno składać się uzasadnienie orzeczenia. Jest więc przepisem o charakterze formalnym. O jego naruszeniu można mówić przede wszystkim wówczas, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wyżej wymienionych warunków. Na gruncie uchwały 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 9/09 (ONSAiwsa 2010/3/39) przyjmuje się, że przepis art. 141 § 4 Ppsa może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną tylko wtedy, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (wyrok NSA z dnia 23 kwietnia 2010 r., II OSK 672/09, LEX nr 597768). Ponadto, aby zarzut taki mógł stanowić samodzielną podstawę skargi kasacyjnej, wskazana wada uzasadnienia musi być na tyle istotna, że może to mieć istotny wpływ na wynik sprawy (wyrok NSA z dnia 13 października 2010 r., II FSK 1479/09, LEX nr 745670), a samo uchybienie musi uniemożliwiać kontrolę kasacyjną zaskarżonego wyroku (wyrok NSA z dnia 28 września 2010 r., I OSK 1605/09, LEX nr 745098). Oznacza to, że orzeczenie sądu I instancji nie będzie się poddawało takiej kontroli w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nie przedstawienia stanu sprawy, czy też nie wskazania lub nie wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego orzeczenia sądu (wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09, LEX nr 597986).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 Ppsa. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną prowadzącą do oddalenia skargi. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił ponadto motywy podjętego rozstrzygnięcia. Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA we Wrocławiu "w wielu miejscach ... przychyla się do argumentacji organu", a jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną, nie oznacza od razu, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej. Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu złamania powołanego przepisu. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 Ppsa nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego.

E. Zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w części II pkt 1-3 skargi kasacyjnej podlegają łącznemu rozpoznaniu, albowiem pozostają ze sobą w związku. Skarżący kasacyjnie wywodzi o błędnej wykładni przepisu art. 3 ust. 1 Upzp, niewłaściwym zastosowaniu przepisów art. 64 ust. 3, art. 21 ust. 3 oraz art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 6 ust. 1 Upzp w zw. z art. 140 K.c. w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 1-10 Upzp oraz błędnej wykładni art. 3 ust. 1 Upzp w zw. z art. 28 ust. 1 cyt. ustawy oraz art. 32 ust. 4 uPb. W ocenie Sądu nie można dopatrzyć się naruszenia polegającego na przyjęciu niewłaściwych kryteriów oceny granic przyznanego gminie władztwa planistycznego i niezasadnego przyjęcia przez sąd wojewódzki, że granice te nie zostały przekroczone, naruszenia konstytucyjnej zasady proporcjonalności i bezprawnego naruszenia prawa własności nieruchomości służącego skarżącemu, wreszcie niewłaściwego przyjęcia, iż w ramach władztwa planistycznego możliwe jest dokonywanie ustaleń odmiennych od tych, które wynikają z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę.

Błąd wykładni przepisu prawa materialnego polega na tym, że w toku rozpoznawania i rozstrzygania sprawy sąd, rekonstruując normę prawną na podstawie przepisu, nadaje jej treść, która nie jest zgodna z tym przepisem. Oznacza to, że istota zarzutu błędnej wykładni określonego przepisu sprowadza się do wykazania jakie rozumienie tego przepisu zostało przyjęte przez sąd i że takie rozumienie tego przepisu jest wadliwe (błędne). Uzasadnienie zarzutu błędnej wykładni art. 3 ust. 1 Upzp, czynione także w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp oraz art. 32 ust. 4 uPb nie zostało – w ocenie orzekającego Sądu – sformułowane w sposób pozwalający na uznanie jego skuteczności. Autor skargi kasacyjnej eksponuje wyłącznie okoliczność, wedle której przed uchwaleniem MPZP skarżący uzyskał ostateczne pozwolenie na budowę, a przez uchwalenie planu "w imię całkowicie iluzorycznej ochrony środowiska przyrodniczego i krajobrazowego" pozbawiony został możliwości wprowadzenia jakiejkolwiek modyfikacji w realizowanej inwestycji, nadto ustalenia planistyczne są sprzeczne z wydanym ostatecznym pozwoleniem na budowę.

Z mocy przepisu art. 3 ust. 1 Upzp "Kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy". Cyt. przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, plan ten jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 Upzp gmina nie może wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez radę gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Oczywiste jest, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania planu miejscowego wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności. W judykaturze eksponuje się, że w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12, publik. www.CBOSA).

Trafnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14 (publik. www.CBOSA) wskazano, że władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Dowolności takiej nie oznacza możliwość ingerencji w prawo własności. Z istoty swojej plan miejscowy jest instrumentem prawnym, który wpływa na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 Upzp). Taką możliwość ingerencji przewiduje przede wszystkim konstytucyjny system ochrony prawa własności i nawiązująca do tego systemu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w prawo własności jest bowiem wpisana w proces planowania przestrzennego. Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 Upzp). W ocenie orzekającego we wskazanej sprawie Sądu z przepisów takich jak art. 140 K.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Problem nie polega więc na tym czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów – publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy w ogóle można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy. Zdaniem Sądu orzekającego w niniejszej sprawie podzielić wypadnie stanowisko sądu wojewódzkiego, wedle którego – przy uwzględnieniu treści MPZP – nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego.

Przyjęte przez lokalnego prawodawcę przeznaczenie (sport i rekreacja oraz uzupełniająco obiekty hotelowe, gastronomia) terenu oznaczonego symbolem "U", w którego granicach leży wyłącznie nieruchomość skarżącego, stanowi niewątpliwie ograniczenie jego uprawnień właścicielskich, tym samym wykazane zostało, że ustalenia kwestionowanego planu naruszają prawem chroniony interes skarżącego. Obowiązek uwzględniania skargi na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej powstaje wówczas, kiedy naruszenie interesu prawnego związane jest z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Samo naruszenie interesu prawnego nie stanowi wystarczającej przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały we wnioskowanym przez skarżącego zakresie. Nie jest bowiem wykluczona sytuacja, w której ustalone naruszenie nie doprowadzi do uwzględnienia skargi. W przypadku skargi na uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego ma to miejsce wówczas, gdy naruszenie przepisów mieści się w granicach tzw. władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 Upzp.

Sąd I instancji słusznie stwierdził, że co prawda regulacja zaskarżonej uchwały nie pozwala skarżącemu na zabudowę nieruchomości w sposób zgodny z jego oczekiwaniami, to jednak nie wyłącza takiej zabudowy. Nie można więc zgodzić się z zarzutem naruszenia wskazanych w części II pkt 2 skargi kasacyjnej przepisów Konstytucji RP, gdyż nie pozbawiono skarżącego prawa do zagospodarowania i zabudowy jego terenu, zgodnie z uzyskanym pozwoleniem na budowę. Stąd też brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia, że interes prawny skarżącego został bezprawnie naruszony postanowieniami planu. Skarżący w dalszym ciągu posiada możliwość realizacji na należącym do niego obszarze planu funkcji mieszkaniowej na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co trafnie zaakcentował sąd wojewódzki.

W tym miejscu stwierdzić należy, że skoro inwestor uzyskał pozwolenie na budowę, to może on realizować inwestycję, nawet jeżeli jest ona sprzeczna z uchwalonym planem. Uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru w rejonie ulic [...] i [...] we Wrocławiu nie narusza więc praw nabytych przez skarżącego na podstawie ostatecznej decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę, obejmującego budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego na działce nr [...]. Podkreślić należy, że żaden przepis prawa nie zobowiązuje organu uchwalającego miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego do uwzględnienia w zapisach tego planu zagospodarowania terenu wynikającego z ostatecznych decyzji o pozwoleniu na budowę. Słusznie uznał sąd I instancji, że w rozpoznawanej sprawie analiza materiału dowodowego nie daje podstaw do stwierdzenia, by postanowienia kwestionowanego planu uniemożliwiały realizację postanowień uzyskanej przez skarżącego ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Przywoływany w skardze kasacyjnej przepis art. 32 ust. 4 uPb określa wyłącznie przesłanki podmiotowe do wydania pozwolenia na budowę, wiążąc je m. in. ze złożeniem prze inwestora wniosku w tym aspekcie w okresie ważności decyzji o warunkach zabudowy oraz złożeniem przezeń oświadczenia o posiadaniu tytułu prawnego do nieruchomości objętej zamiarem inwestycyjnym. Skutkiem uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego byłoby wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, których ustalenia byłyby sprzeczne z ustaleniami planu, za wyjątkiem tych decyzji, w stosunku do których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę (por. art. 65 ust. 1 i 2 Upzp).

F. Zarzuty naruszenia przepisów skonstruowane w części II pkt 4-6 skargi kasacyjnej w istocie sprowadzają się do powielenia argumentacji prezentowanej w samej skardze, do tych argumentów odnosił się już WSA we Wrocławiu uznając je za nietrafne.

Nie jest usprawiedliwiony zarzut błędnej wykładni przepisu art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp, rozumiany jako obowiązek określenia w obu częściach planu – tekstowej i graficznej – nieprzekraczalnej linii zabudowy. Jak to uprzednio wskazano zarzut błędnej wykładni wymaga od autora skargi kasacyjnej wskazania, na czym polega prawidłowa i zgodna – w jego ocenie – z prawem obowiązującym, wykładnia przepisów, którym miał uchybić sąd I instancji. Zgodnie z treścią art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp (uwzględniając jego brzmienie w dacie podejmowania uchwały w przedmiocie MPZP) w planie miejscowym określa się obowiązkowo "zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, minimalną liczbę miejsc do parkowania i sposób ich realizacji oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów". Z kolei wedle § 4 pkt 6 rozp. MI z 2003 "Ustala się następujące wymogi dotyczące stosowania standardów przy zapisywaniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego: ...ustalenia dotyczące parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny zawierać w szczególności określenie linii zabudowy, wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu, w tym udziału powierzchni biologicznie czynnej, a także gabarytów i wysokości projektowanej zabudowy oraz geometrii dachu". Z treści cyt. przepisu – zdaniem Sądu w tym składzie – nie można wyprowadzać a priori wniosku o obligatoryjnym wyznaczeniu nieprzekraczalnej linii zabudowy w części tekstowej każdego planu, skoro ogranicza się w nim prawodawca wyłącznie do nakazu stosowania oznaczonych standardów w odniesieniu do części tekstowej planu. Trafnie w judykaturze zauważono, że wprawdzie przepis art. 15 ust. 2 Upzp ma formę kategoryczną i wymaga obowiązkowego zamieszczania w planach miejscowych podanych w nim elementów, to jednak jest rzeczą oczywistą, że nie na każdym terenie poddanym planowaniu na poziomie gminy elementy te w ogóle występują. Sam fakt, że organ planistyczny nie zaznaczył, że umieszczenie tych elementów dla danego terenu jest zbędne, nie może przesądzać o uznaniu sprzeczności z prawem uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, z dnia 28 grudnia 2010 r., II SA/Kr 828/10, LEX nr 753651). To z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp wynika, że linie zabudowy winny być obligatoryjnym elementem planu, którym jest także niewątpliwie jego rysunek. Uprawnia do takiego stwierdzenia treść art. 16 ust. 1 Upzp, skoro z niego wynika m. in., że plan miejscowy sporządza się w oznaczonej skali. Z kolei z § 7 pkt 8 rozp. MI z 2003 wynika bezspornie, iż to projekt rysunku planu winien zawierać "linie zabudowy oraz oznaczenia elementów zagospodarowania przestrzennego terenu". Oprócz linii zabudowy plan zawierać ma również "linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania". Wskazuje to zatem, że obligatoryjnym elementem planu wyznaczonym w części graficznej – mapie w stosowanej skali – będzie wyznaczenie linii zabudowy. Takie linie zabudowy na rysunku planu zostały wyznaczone, przeto nie uchybiono normie wynikającej z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp dopuszczając się błędnej jego wykładni. Na rysunku planu wyznaczono linie rozgraniczające tereny o różnym przeznaczeniu, wyznaczono także nieprzekraczalne linie zabudowy, uwzględniające istniejący obiekt ujęty w ewidencji zabytków oraz obiekt, na który wydano pozwolenie na budowę.

Nie można również uznać za usprawiedliwiony zarzutu błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z art. 4 ust. 1 Upzp, art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 43 ust. 1 Udp i niezasadne przyjęcie, że organ planistyczny był władny w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego do ustalenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od innych terenów niż drogi publiczne. W petitum skargi kasacyjnej sformułowano wprawdzie zarzut błędnej wykładni art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w powiązaniu z enumeratywnie wskazanymi innymi przepisami prawa, niemniej z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, aby jej autor wywiązał się z obowiązku uzasadnienia skonstruowanej w taki sposób podstawy kasacyjnej (art. 176 Ppsa). Z przywołanego w skardze kasacyjnej przepisu art. 4 ust. 1 Upzp wynika jedynie, że "Ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego", z kolei art. 43 ust. 1 Udp określa odległość od zewnętrznej krawędzi jezdni, w jakiej mogą być usytuowane obiekty budowlane przy drogach publicznych. Treść art. 15 ust. 2 pkt 6 oraz art. 28 ust. 1 Upzp uprzednio już przywołano. Z żadnego z tych przepisów – w ocenie Sądu w tym składzie – nie da się skutecznie wywodzić, że proponowana przez skarżącego kasacyjnie ich wykładnia dopuszcza określenie nieprzekraczalnej linii zabudowy wyłącznie od strony dróg publicznych, a ponadto takie działanie jakie podjęła Rada Miasta Wrocławia w zaskarżonym MPZP stanowiło podjęcie rozstrzygnięć, które miałyby być podejmowane "w szeroko rozumianym procesie budowlanym". Nietrafność argumentacji wynika poniekąd chociażby z motywów wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2010 r., II OSK 1524/09, który został przez autora skargi kasacyjnej przywołany na wsparcie własnej argumentacji. W sprawie, w której zapadł powyższy wyrok istotą sprawy była kwestia ustalenia w planie nieprzekraczalnej linii zabudowy od granicy lasu. Już to wskazuje, że nie jest tak, jak to usiłuje wykazać strona skarżąca kasacyjnie, iż nieprzekraczalną linię zabudowy w planie wyznacza się li tylko od strony drogi publicznej.

Nie mógł odnieść również skutku zarzut błędnej wykładni art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 Upzp rozumiany jako sprzeczność ustaleń MPZP z ustaleniami Studium w aspekcie zapewnienia oznaczonej ilości miejsc parkingowych dla obszaru oznaczonego symbolem "U". Naczelny Sąd Administracyjny oczywiście zgadza się kierunkowo z argumentacją prezentowaną w skardze kasacyjnej odnośnie nakazu zgodności ustaleń planu z ustaleniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, co wynika z treści art. 20 ust. 1 Upzp. Trafnie jednak WSA we Wrocławiu dostrzegł, że ustalenia Studium w zakresie minimalnej ilości miejsc parkingowych dla obszaru objętego w MPZP symbolem "U" nie mają charakteru kategorycznego, a jedynie zaleceń. W tym zatem przypadku nie można wywodzić o sprzeczności ustaleń planistycznych z ustaleniami Studium, kwestię tę szczegółowo sąd wojewódzki rozważył, a argumentację tę Naczelny Sąd Administracyjny akceptuje i przyjmuje jako własną.

G. Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu art. 17 pkt 9 w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez przyjęcie, że uchybienie 21-dniowemu terminowi, o którym mowa w pierwszym z tych przepisów, nie prowadziło do wniosku o istotnym naruszeniu procedury sporządzenia uchwały planistycznej.

Z treści art. 17 Upzp wynika kolejność czynności podejmowanych przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzenia projektu planu. Jedną z nich, ujętą w pkt 9 cyt. artykułu jest obowiązek wprowadzenia zmian wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłoszenia, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożenie tego projektu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizowania w tym czasie dyskusji publicznej nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Skarżący zarzut ten, po uznaniu zresztą w kwestionowanym wyroku przez sąd I instancji, że Prezydent Miasta Wrocławia wyłożył projekt planu na okres 20, a nie 21 dni, ogranicza wyłącznie do tego, że nie zgadza się, aby naruszenie takie nie zostało skwantyfikowane przez sąd wojewódzki jako istotne naruszenie trybu sporządzania planu. Z petitum skargi kasacyjnej wynika, że zarzut skonstruowany w części II pkt 7 skargi kasacyjnej polegać ma na niewłaściwym zastosowaniu tam wskazanych przepisów prawa materialnego. Jest to o tyle niezrozumiałe, że WSA we Wrocławiu nie stosował przepisu art. 28 ust. 1 Upzp, skoro nawet uznając uchybienie przez organ planistyczny terminu, określonego w art. 17 pkt 9 Upzp, przyjął że nie doszło do istotnego naruszenia trybu uchwalania planu i skargę oddalił.

Zdaniem Sądu o nietrafności powyżej wyłuszczonego uprzednio zarzutu przesądza i to, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w aspekcie uznania, że doszło w ogóle do naruszenia przywołanego powyżej przepisu art. 17 pkt 9 Upzp nie jest prawidłowe. Sąd wojewódzki w istocie przywołał nieco bezrefleksyjnie w motywach swego wyroku wywody zawarte w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2014 r., II OSK 2636/12 (www.CBOSA), nie zwracając uwagę, że w przedmiotowej sprawie istotną kwestią dla uznania zachowania 21-dniowego terminu z art. 17 pkt 9 Upzp i oceny dopuszczalności zastosowania reguł obliczania terminów przewidzianych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: K.p.a.) miało to, że termin ten kończył się w dniu ustawowo wolnym od pracy. WSA we Wrocławiu nie zwracając na tę kwestię uwagi, przytoczył fragment uzasadnienia wyroku II OSK 2636/12 ograniczając się do akceptacji tak zaprezentowanego wywodu, wedle którego 21-dniowy termin, określony w art. 17 pkt 9 Upzp należy liczyć zgodnie z ogólnymi zasadami liczenia terminów przyjętymi w K.p.a. W szczególności w jego przekonaniu należało uwzględnić regułę z art. 57 § 1 K.p.a., wedle której jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło, a po wtóre, że upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. To prowadziło do stwierdzenia, że wobec braku określenia w art. 17 pkt 9 Upzp szczególnych zasad obliczania terminów, należy stosować te ujęte w przepisach K.p.a. W konkluzji sąd wojewódzki doszedł do wniosku, że doszło do uchybienia terminu ujętego w art. 17 pkt 9 Upzp o 1 dzień, choć nie oznaczało to w ocenie WSA we Wrocławiu, że można było mówić o istotnym naruszeniu trybu uchwalania planu w rozumieniu art. 28 ust. 1 Upzp, skoro procedura wyłożenia planu została dochowana, przeprowadzono publiczną dyskusję nad rozwiązania przyjętymi w projekcie planu, a skarżący zgłosił uwagi, które zostały rozpatrzone. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowiska sądu I instancji o uchybieniu terminu, przewidzianego art. 17 ust. 2 pkt 9 Upzp w realiach przedmiotowej sprawy nie sposób podzielić, nie jest także trafna w tym aspekcie argumentacja odnośnie dopuszczalności zastosowania reguł obliczania terminów ujętych przepisami K.p.a

Nie ulega wątpliwości, że przepisy Upzp w rozdziale 2 "Planowanie przestrzenne w gminie", w którym znajduje się przepis art. 17 pkt 9, nie zawierają unormowań określających reguły obliczania terminów. Procedura uchwalania planu zagospodarowania przestrzennego nie jest procedurą, która jest uregulowana przepisami K.p.a. Zakres przedmiotowy obowiązywania Kodeksu wynika z jego art. 1 i 2, wedle tych przepisów normuje on postępowanie: 1) przed organami administracji publicznej w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych; 2) przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw określonych w pkt 1; 3) w sprawach rozstrzygania sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i organami administracji rządowej oraz między organami i podmiotami, o których mowa w pkt 2; 4) w sprawach wydawania zaświadczeń (art. 1), a ponadto postępowanie w sprawie skarg i wniosków (art. 2). Oznacza to, że procedura uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie jest objęta regulacją K.p.a., zaś stosowanie przepisów tego Kodeksu w tych sprawach może następować, o ile istnieje wyraźne doń odesłanie. Takie odesłanie zawarte jest chociażby w art. 24 ust. 1 Upzp, z którego wynika, że uzgodnień projektu planu miejscowego dokonuje się w trybie art. 106 K.p.a. Jeżeli ustawodawca chce konstrukcje przewidziane przepisami K.p.a., w tym także np. reguły obliczania terminów, rozciągnąć na akty podejmowane w procedurze nie uregulowanej przepisami tego Kodeksu, czyni stosowne odesłanie. Przykładem takiego odesłania może być przepis art. 91 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), w którym nakazuje się odpowiednio stosować przepisy K.p.a. odnośnie do rozstrzygnięcia nadzorczego i procedury z tym związanej. Pozwala to wówczas judykatywie na wypowiedzi odnośnie dopuszczalności stosowania reguł obliczania terminów w procedurze podejmowania rozstrzygnięcia nadzorczego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2016 r., II OSK 911/16, LEX nr 2102294, z dnia 10 marca 2016 r., II OSK 287/16, LEX nr 2037490, z dnia 11 stycznia 2012 r., I OSK 21012/11, LEX nr 1107472).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro przepisy Upzp w odniesieniu do czynności planistycznych określonych w art. 17 cyt. ustawy nie zawierają odesłania do stosowania przepisów K.p.a., to nie ma normatywnych podstaw, aby przy obliczaniu terminów do dokonania oznaczonych przepisami Upzp czynności planistycznych, stosować regułę określoną w art. 57 § 1 zd. 1 K.p.a., wedle której jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Funkcją terminu ujętego w art. 17 pkt 9 Upzp jest umożliwienie wszystkim zainteresowanym zapoznania się z projektem planu, który podlega wyłożeniu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko na okres co najmniej 21 dni. Celem wyłożenia projektu planu jest umożliwienie złożenia uwag, których istotą jest zakwestionowanie ustaleń przyjętych w projekcie planu (por. M. Szewczyk, w: Z. Leoński, M. Szewczyk, M. Kruś, Prawo zagospodarowania przestrzeni, Warszawa 2012, s. 155). W tym zakresie orzecznictwo eksponuje konieczność ustalenia rzeczywistej możliwości uzyskania niezbędnej wiedzy na temat regulacji zawartych w projekcie (por. motywy wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 maja 2016 r., II OSK 2287/14, LEX nr 2083478). Nie ma racjonalnych powodów, aby pierwszy dzień, w którym nastąpiło to wyłożenie projektu planu i istniała rzeczywista możliwość zapoznania się z projektem planu pomijać w obliczaniu terminu, o którym mowa w art. 17 pkt 9 Upzp.

W realiach przedmiotowej sprawy wyłożenie projektu planu nastąpiło w dniu 20 czerwca 2014 r. (piątek) i trwało do dnia 10 lipca 2014 r. (czwartek), a przy tym skarżący kasacyjnie nie kwestionował możliwości zapoznania się z projektem planu w pierwszym dniu wyłożenia, zatem nie uchybiono terminowi 21 dni, w trakcie których można było składać uwagi do planu. Zresztą niesporne jest, że skarżący kasacyjnie z prawa tego skorzystał. Uwagi te prowadzą do wniosku, że uzasadnienie wyroku sądu I instancji w aspekcie naruszenia przepisu art. 17 pkt 9 Upzp było błędne, nie miało to jednak znaczenia dla oceny zasadności zarzutu skargi kasacyjnej, skoro Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną nie tylko wtedy gdy nie ma ona usprawiedliwionych podstaw, ale także i wówczas, gdy zaskarżone orzeczenie pomimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu (art. 184 Ppsa). Skoro nie doszło w tym zakresie do naruszenia trybu postępowania w przedmiocie uchwalenia planu, pozbawione doniosłości będą uwagi odnośnie kwantyfikowania takiego naruszenia w kategorii "istotnego".

H. Z powyższych powodów skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 Ppsa.