Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 821/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Transport
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 8, art. 58 § 2 , art. 77 § 1 i art. 107 § 3 , art. 189f § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: z art. 15zzzzzn2
journal: Dz.U. 2020 poz 1842
law: Ustawa z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych  chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych - t.j.
journal: M.P. 2018 poz 1007 art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 , art. 140mb pkt 2
law: Uchwała Nr 140 Rady Ministrów  z dnia 15 października 2018 r. w sprawie ustanowienia wieloletniego rządowego programu "Posiłek w szkole i  w domu" na lata 2019-2023

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dorota Dąbek Sędzia NSA Mirosław Trzecki (spr.) Sędzia del. WSA Wojciech Sawczuk po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1403/21 w sprawie ze B. LTD Sp. z o.o. w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z dnia 8 lipca 2021 r., nr SKO.407.KO.1495.95.2021 w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 9 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 1403/21, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu skargi B. LTD Sp. z o.o. w S., uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu z 8 lipca 2021 r. i decyzję Starosty Stalowowolskiego z 7 czerwca 2021 r. w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zgłoszenia nabycia pojazdu i zasądził zwrot kosztów postępowania.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyło SKO w Tarnobrzegu, wnosząc o jego uchylenie w całości i wydanie orzeczenia reformatoryjnego poprzez oddalenie skargi na decyzję SKO w Tarnobrzegu z 8 lipca 2021 r., ewentualnie o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania i zasądzenie kosztów postępowania. Organ zrzekł się rozprawy.

Zarzucił naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj.: art. 135 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej "p.p.s.a.") w zw. z art. 189f ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735; dalej "k.p.a."), poprzez uznanie iż nierozważenie przez oba organy administracyjne możliwości zastosowania tego przepisu prawa implikuje naruszenie art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. – z uwagi na nieistotność tego zagadnienia w kontrolowanej sprawie,

2) prawa materialnego tj.:

art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2021 r., poz. 450, dalej "p.r.d.") poprzez uznanie, iż niezachowanie przez stronę ustawowego terminu wynikającego z tego przepisu prawa jest o znikomej wadze naruszenia prawa, co godzi w chronione prawem wartości i dobra,

naruszenie przepisu art. 145 § 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 15zzzzzn2 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. 2020 r, poz. 1842; dalej "ustawa covid") poprzez uznanie, iż ma on zastosowanie do terminu prawa materialnego o którym mowa w art. 78 ust 2 p.r.d. – w sytuacji gdy nie stosuje się art. 15zzzzzn2 ustawy o COVID do zgłoszenia zbycia/nabycia pojazdu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. z uwagi na to, że skarżący kasacyjnie organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy, a pozostałe strony w terminie 14 dni od daty doręczenia odpisu skargi kasacyjnej każdej z nich, nie wniosły o przeprowadzenie rozprawy.

Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił zatem od szczegółowego przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie tylko do rozważań mających znaczenie dla oceny postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).

Rozpoznając niniejszą sprawę według przedstawionej zasady związania granicami skargi kasacyjnej, skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego uznał, że skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, a tym samym wniosek o uchylenie zaskarżonego wyroku nie zasługiwał na uwzględnienie.

Spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Tarnobrzegu w przedmiocie nałożenia na skarżącą spółkę kary pieniężnej za niewykonanie obowiązku zawiadomienia o nabyciu pojazdu stwierdził, że decyzja ta i ją poprzedzająca Starosty Stalowolskiego z 7 czerwca 2021 r. są niezgodne z prawem, co uzasadniało ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – najogólniej rzecz ujmując – wynika, że Sąd pierwszej instancji zaakceptował dokonane przez organ administracji ustalenia faktyczne i uznał je za podstawę wyrokowania. Uchylając decyzje Sąd stwierdził, że organy w ogóle nie rozważyły możliwości zastosowania w rozpoznawanej sprawie art. 189f k.p.a. oraz pominęły art. 15 zzzzzn 2 ustawy covid, przewidującego obowiązek organu – w przypadku uchybienia terminy prawa administracyjnego - zawiadomienia strony o możliwości złożenia wniosku o przywrócenie terminu.

Skarga kasacyjnie zawiera zarzuty oparte na obu podstawach art. 174 p.p.s.a., przy czym w świetle bezspornych okoliczności sprawy zasadnicze znaczenia dla jej rozpoznania ma zarzut naruszenia art. 15 zzzzzn2 ustawy covid, polegający na błędnym jego zastosowaniu. Zdaniem skarżącego kasacyjnie organu WSA wadliwie przyjął, że powyższy przepis ma zastosowanie do terminu prawa materialnego, o którym mowa w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. ( do zgłoszenia nabycia/zbycia pojazdu).

Za punkt wyjścia rozważań dotyczących spornego zagadnienia zastosowania w sprawach nałożenia kary pienieżnej za niedopełnienie obowiązku zawiadomienia o zbyciu pojazdu przepisu art. 15 zzzzzn 2 ustawy covid przyjąć należy wyeksponowany przez Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku pogląd, że organy obu instancji rozpoznając przedmiotową sprawę całkowicie pominęły istotną okoliczność, a mianowicie, że sprawa toczyła się w okresie obowiązywania stanu epidemicznego wprowadzonego w życie rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii – Dz. U. z 2020r. , poz. 491).

Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia organu jest art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. stanowiący, że właściciel pojazdu zarejestrowanego jest obowiązany zawiadomić w terminie nieprzekraczającym 30 dni starostę o nabyciu pojazdu. Z kolei art. 140mb pkt 2 p.r.d. stanowi, że kto będąc właścicielem pojazdu zarejestrowanego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej wbrew przepisowi art. 78 ust. 2 pkt 1 nie zawiadamia starosty o nabyciu pojazdu podlega karze pieniężnej w wysokości od 200 do 1 000 zł.

Na gruncie powołanych przepisów organy przyjęły, że skarżąca spółka nie wywiązała się z ciążącego na niej obowiązku poinformowania Starosty Stalowolskiego o nabyciu pojazdu. Poza sporem pozostaje, że 5 marca 2021 r. spółka nabyła przedmiotowy pojazd, a zgłosiła ten fakt organowi 9 kwietnia 2021 r., czyli 4 dni po upływie 30-dniowego terminu.

Zauważyć trzeba, że w związku z panującą od 2020 r. pandemią ustawodawca przyjął ustawę o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, która weszła w życie z dniem 8 marca 2020 r. Zgodnie z art. 31i ust. 1 powyższej ustawy w okresie od dnia wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy covid do dnia 31 grudnia 2020 r.:

1) wydłuża się do 180 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym;

2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1.

Z kolei na podstawie art. 1 pkt 29 ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r., zmieniającej wspomnianą ustawę z dnia 2 marca 2020 r. (Dz.U. z 2021 r., poz. 1192) - z dniem 1 lipca 2021 r., dodany został art. 31ia, zgodnie z którym w okresie od dnia ogłoszenia ustawy z dnia 24 czerwca 2021 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw do dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19: 1) wydłuża się do 60 dni terminy określone w art. 71 ust. 7 i art. 78 ust. 2 pkt 1 P.r.d.; 2) art. 140mb ustawy, o której mowa w pkt 1, stosuje się z uwzględnieniem terminu określonego w pkt 1. W myśl art. 31i ust. 2 ustawy COVID-19, ust. 1 stosuje się: 1) do pojazdu, niebędącego nowym pojazdem, sprowadzonego z terytorium państwa członkowskiego Unii Europejskiej nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw; 2) do pojazdu zarejestrowanego nabytego lub zbytego nie później niż 30 dni przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 31 marca 2020 r. o zmianie ustawy o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych oraz niektórych innych ustaw.

Kolegium stwierdziło, że powyższe regulacje nie mają zastosowania w kontrolowanej sprawie, gdyż nabycie pojazdu ( 5 marca 2021 r.) nastąpiło już po okresie, o którym mowa w art. 31i ust. 1 ustawy covid, w czasie którego obowiązywał wydłużony do 180 dni termin na zawiadomienie o nabyciu pojazdu, a przed wydłużonym do 60 dni okresem dla tegoż zawiadomienia na mocy art. 31ia ust. 1 ustawy covid. Organy przyjęły, że skarżąca spółka zobowiązany była do zachowania 30-dniowego terminu do zrealizowania obowiązku zgłoszenia nabycia pojazdu.

Okoliczność ta – w świetle stanowiska skarżącej spółki i Sądu pierwszej instancji nie jest sporna, co sprawia, że w realiach kontrolowanej sprawy wyznaczonej podstawami kasacyjnymi należy przyjąć, że skarżąca uchybiła terminowi zawiadomienia o nabyciu pojazdu określonego w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. i skoncentrować się kwestiach podnoszonych w zarzutach kasacyjnych, w pierwszej kolejności zarzutem wskazanym w pkt 2b petitum skargi kasacyjnej.

Autor skargi kasacyjnej zarzucił wadliwe zastosowanie art. 15zzzzzn² ust. 1 ustawy covid. Zgodnie z tym przepisem, w przypadku stwierdzenia uchybienia przez stronę w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 przewidzianych przepisami prawa administracyjnego terminów: 1) od zachowania których jest uzależnione udzielenie ochrony prawnej przed organem administracji publicznej, 2) do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, 3) przedawnienia, 4) których niezachowanie powoduje wygaśnięcie lub zmianę praw rzeczowych oraz roszczeń i wierzytelności, a także popadnięcie w opóźnienie, 5) zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, 6) do dokonania przez podmioty lub jednostki organizacyjne podlegające wpisowi do właściwego rejestru czynności, które powodują obowiązek zgłoszenia do tego rejestru, a także terminów na wykonanie przez te podmioty obowiązków wynikających z przepisów o ich ustroju - organ administracji publicznej zawiadamia stronę o uchybieniu terminu. W zawiadomieniu, o którym mowa w ust. 1, o czym mowa już w ust. 2 cytowanego artykułu, organ administracji publicznej wyznacza stronie termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Stosownie zaś do ust. 3 w przypadku, o którym mowa w art. 58 § 2 K.p.a., prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w terminie 30 dni od dnia ustania przyczyny uchybienie terminu.

Powyższa regulacja obejmuje zdarzenia, które miały miejsce w okresie obowiązywania stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Stan epidemii – jak już wcześniej wskazano - został ogłoszony od 20 marca 2020 r. na mocy cytowanego wyżej rozporządzenia Ministra Zdrowia z 20 marca 2020 i trwał do 16 maja 2022 r. w związku z jego odwołaniem na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 12 maja 2022 r. w sprawie odwołania na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz. U. z 2022 r., poz. 1027).

Dokonując wykładni powyższej normy prawnej, NSA podkreśla, że jakkolwiek pierwszorzędną jest wykładnia językowa, to jednak nie jest ona jedyna i rozstrzygająca. Prawidłowa interpretacja przepisu prawa wymaga sięgnięcia także do innych metod, które pozwolą przynajmniej na weryfikację skutków wykładni językowej, w szczególności w sytuacji gdy wykładnia językowa prowadzi do rezultatów niedających się pogodzić z celem racjonalnego ustawodawcy. Nauka prawa i orzecznictwo stoi na stanowisku, że przyjęcie zasady pierwszeństwa wykładni językowej nie oznacza braku obowiązku przeprowadzenia wykładni kompleksowej. Innymi słowy należy dać przewagę wynikowi wykładni językowej, ale pod warunkiem, że uprzednio przeprowadzono kompleksową wykładnię tekstu, to znaczy rozważono również aspekty systemowe i celowościowo-funkcjonalne (zob. M. Zirk-Sadowski [w:] L. Leszczyński, B. Wojciechowski, M. Zirk-Sadowski, System Prawa Administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, Tom 4. Wykładnia w prawie administracyjnym, Warszawa 2012, s. 205-206; uchwała NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., I OPS 8/09, ONSAiWSA 2010, Nr 2, poz. 21). Zatem należy kontynuować wykładnię nawet po uzyskania jednoznaczności językowej.

Po drugie, w razie konfliktu należy dać pierwszeństwo rezultatowi otrzymanemu wedle dyrektyw celowościowych i funkcjonalnych, jeśli rezultat językowy burzy podstawowe założenia o racjonalności prawodawcy, zwłaszcza o jego spójnym systemie wartości. Według dyrektyw wykładni systemowej znaczenie interpretowanej normy należy ustalić w ten sposób, by było ono najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm systemu prawa, do którego interpretowana norma należy. Natomiast dyrektywy wykładni celowościowo-funkcjonalnej przewidują, że jeżeli w procesie wykładni uwzględnia się cele prawa, to posługując się celem normy, interpretator powinien go ustalić w ten sposób, by był on zgodny, co najmniej z celem instytucji, do jakiej interpretowana norma należy. Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu postanowienia z 5 listopada 2001 r., TK 33/01 (OTK-B 2002, Nr 1, poz. 47), wyraził pogląd, iż w sytuacji, w której wykładnia ustawy nie daje jednoznacznego rezultatu, należy wybrać taką wykładnię, która w najpełniejszy sposób umożliwia realizację norm i wartości konstytucyjnych (por. wyrok NSA z 27 listopada 2018 r., I GSK 2094/18).

Mając na uwadze powyższe reguły wykładni, odkodowanie treści normy zawartej w przepisie art. 15zzzzzn2 ustawy covid dotyczącym biegu terminów do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki oraz zawitych, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, wymaga odwołania się do celu wprowadzenia przez ustawodawcę tego przepisu.

Niewątpliwie celem takiej regulacji było zagwarantowanie stronie prawa do bezpiecznego pod kątem zdrowia udziału w postępowaniu administracyjnym oraz zapewnienie skutecznej ochrony obywateli przed negatywnymi skutkami uchybienia terminom w czasie pandemii koronawirusa. Nie ulega wątpliwości, że zamiarem ustawodawcy było stworzenie w okresie trwania stanu epidemii dodatkowej, szerokiej ochrony prawnej w postępowaniu administracyjnym dla stron, które nie dochowały terminom przewidzianym prawem administracyjnym.

Kierując się wykładnią celowościową i funkcjonalną przyjąć należy, że przepis art. 15zzzzzn2 ustawy covid, wprowadzający szczególny tryb przywrócenia terminu w okresie trwania stanu epidemii, ma zastosowanie do regulacji zawartych w prawie administracyjnym w szerokim znaczeniu, a zatem także do przepisów ustawy p.r.d. Intencją ustawodawcy było objęcie zakresem art. 15zzzzzn2 ustawy covid wszystkich przepisów, w tym również prawa materialnego, które regulują relacje pomiędzy obywatelem a organami państwa, aby obywatel nie ponosił negatywnych konsekwencji nieterminowego dopełnienia obowiązków.

Od przewidzianego w tym przepisie obowiązku zawiadomienia strony o uchybieniu terminu oraz wyznaczenia stronie 30 dni na złożenie wniosku o jego przywrócenie, nie przewidziano żadnych wyjątków.

W przepisie ust. 1 ustawodawca odwołuje się do stwierdzenia uchybienia terminu przewidzianego "przepisami prawa administracyjnego", co wskazuje na to, że chodzi o wszystkie przepisy wchodzące w skład tej dziedziny prawa. W sześciu punktach zostały wymienione dokładnie, o jakiego rodzaju terminy chodzi (np. terminy zawite, z niezachowaniem których ustawa wiąże ujemne skutki dla strony, terminy do dokonania przez stronę czynności kształtujących jej prawa i obowiązki, terminy przedawnienia). Zauważyć należy, że cechą wspólną tych terminów jest to, że są to terminy, których upływ powoduje, że strona traci prawo żądania ukształtowania jej sytuacji prawnej poprzez podjęcie przez organ określonego rozstrzygnięcia. Jednocześnie w ust. 2 i w ust. 3 art. 15 zzzzzn2 ustawodawca wprost dopuścił możliwość złożenie wniosku o ich przywrócenie odwołując się przy tym do art. 58 § 2 k.p.a., a więc do konstrukcji prawa procesowego dotyczącej wyłącznie terminów procesowych.

Analiza treści tego przepisu niewątpliwie wskazuje, że z woli ustawodawcy w okresie stanu epidemii dopuszczalne stało się przywrócenie terminów materialnych, które zgodnie z obowiązującym systemem prawa nie można przywrócić i których upływ oznacza utratę roszczenia, czy ochrony prawnej.

Ustawodawca ze względu na szczególne okoliczności związane z pandemią zabezpieczył interesy stron w postępowaniu administracyjnym w ten sposób, że przewidział możliwość przywrócenie tych terminów, których upływ w normalnych okolicznościach powodowałby obowiązek nałożenia na stronę kary pieniężnej. Oznacza to, że w każdym przypadku niezachowania przez stronę terminów przewidzianych przepisami prawa administracyjnego, od zachowania których uzależniona jest m.in. ochrona prawna przed organem administracji publicznej, organ taki w okresie epidemii powinien zastosować się do treści art. 15 zzzzzn2 ust. 1 ustawy covid i wynikającego z niego obowiązku zawiadomienia strony o przekroczeniu terminu i wyznaczeniu terminu trzydziestu dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Nie oznacza to jednak, że już sam stan epidemii zobowiązywał organ do przywrócenia terminu w każdym przypadku stwierdzenia jego uchybienia. Omawiany przepis nie wskazuje też, aby intencją ustawodawcy było automatyczne przeniesienie na organ ciężaru inicjatywy dowodowej związanej z przywróceniem uchybionego terminu. Chociaż ustawodawca wprost nie wskazał w ww. przepisie, to przyjąć trzeba, że rozpoznanie wniosku o przywrócenie terminu w postępowaniu administracyjnym, poprzedzone zawiadomieniem organu w trybie art. 15 zzzzzn2 ust. 2 ustawy covid, powinno być prowadzone przez organ w trybie art. 58 i nast. k.p.a. z uwzględnieniem modyfikacji wprowadzonej przez art. 15 zzzzzn2 ustawy covid, jedynie w zakresie terminu do złożenia wniosku o przewrócenie terminu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazany w art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. termin do zawiadomienia organu o nabyciu/zbyciu pojazdu ma charakter materialny. Niezachowanie terminu do zawiadomienia organu o nabyciu/zbyciu pojazdu w świetle p.r.d. wywołuje ujemny skutek dla strony, którym jest obowiązek wszczęcia przez organ z urzędu postępowania w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku zawiadomienia starosty w zakreślonym przez ustawę terminie o nabyciu pojazdu ( art. 140mb pkt 2 p.r.d.).

Organ stwierdzając uchybienie przez skarżącą spółkę tego terminu - z uwagi na zgłoszenie o nabyciu pojazdu, które miało miejsce 5 marca 2021 r. - powinien w pierwszej kolejności zawiadomić stronę o tym uchybieniu, wyznaczając jej termin 30 dni na złożenie wniosku o przywrócenie terminu. Powyższe czynności w kontrolowanej sprawie nie zostały jednak przez organ podjęte.

Skoro w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji nie zastosował przepisu art.15zzzzzn2 i nie wyznaczył stronie 30-dniowego terminu na złożenie wniosku o przywrócenie terminu, a SKO zignorowało ten obowiązek organu, to słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że doszło do pozbawienia skarżącej spółki możliwości skorzystania z zagwarantowanej w tym przepisie instytucji przywrócenia terminu, co w konsekwencji mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem ewentualne przywrócenie terminu spowoduje, że skarżącej spółce nie będzie można przypisać naruszenia art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d.

Przyjęcie, że pod pojęciem przepisów prawa administracyjnego mieszczą się przepisy ustawy p.r.d., a termin określony w art. 78 ust. 2 pkt 1 ma charakter materialnoprawny, sprawia, że Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadny uznaje sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 15zzzzzn2 ustawy covid.

Nie zasługuje na uwzględnienie również kolejny zarzut wskazany w pkt 1) petitum skargi kasacyjnej, w którym autor skargi kasacyjnej podważa stanowisko Sądu pierwszej instancji o konieczności rozważenia zastosowania w rozpoznawanej sprawie przepisu art. 189f k.p.a. przewidującego możliwość odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej.

Zgodnie z treścią art. 189f § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, w drodze decyzji, odstępuje od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestaje na pouczeniu, jeżeli: 1) waga naruszenia prawa jest znikoma, a strona zaprzestała naruszania prawa lub 2) za to samo zachowanie prawomocną decyzją na stronę została uprzednio nałożona administracyjna kara pieniężna przez inny uprawniony organ administracji publicznej lub strona została prawomocnie ukarana za wykroczenie lub wykroczenie skarbowe, lub prawomocnie skazana za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe i uprzednia kara spełnia cele, dla których miałaby być nałożona administracyjna kara pieniężna.

NSA w wyroku z 12 stycznia 2022 r. sygn. akt II GSK 2528/21 wyraził pogląd, który Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela, że wymierzając karę pieniężną, o której mowa w art. 140mb pkt 2 p.r.d., organ administracji oprócz wskazanych w tym przepisie dyrektyw wymiaru kary poprzez odesłanie zawarte w art. 140mb pkt 6 p.r.d. do odpowiedniego stosowania przepisów działu III Ordynacji podatkowej, ma możliwość zastosowania regulacji przewidzianych działem IVa kodeksu postępowania administracyjnego. Dział III Ordynacji podatkowej reguluje ulgi w spłacie zobowiązań, terminy przedawnienia zobowiązań i odsetki. Oznacza to, że w zakresie odstąpienia od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i pouczenia, mają zastosowanie przepisy działu IVa k.p.a., natomiast w odniesieniu do terminów przedawnienia, nakładania i egzekucji administracyjnej kary pieniężnej, odsetek od zaległej administracyjnej kary pieniężnej oraz udzielania ulg w wykonaniu administracyjnej kary pieniężnej, odpowiednio stosowane będą przepisy Ordynacji podatkowej. Przyjęcie poglądu, że przepis art. 140mb ust. 4 p.r.d. w sposób autonomiczny i wyczerpujący reguluje dyrektywę wymiaru kary administracyjnej w sprawie naruszałoby fundamenty normatywne i aksjologiczne regulacji ogólnej dotyczącej administracyjnych kar pieniężnych przewidzianej działem IVa kodeksu postępowania administracyjnego, prowadząc do naruszenia chronionych konstytucyjnie zasad równości i proporcjonalności.

To, że przepis art. 189f § 1 k.p.a. ma zastosowanie do kar przewidzianych w art. 140mb p.r.d. jest też powszechnie akceptowane w orzecznictwie wojewódzkich sądów administracyjnych (por. wyrok WSA w Warszawie z 23 lutego 2021 r., VII SA/Wa 1974/20; wyrok WSA w Łodzi z 15 grudnia 2020 r., III SA/Łd 603/20; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 17 lutego 2021 r., II SA/Go 373/20; wyrok WSA w Kielcach z 7 października 2021 r., I SA/Ke 428/21; wyrok WSA Szczecinie z 12 listopada 2020 r., II SA/Sz 637/20).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym sprawę podziela ten pogląd. Wprowadzenie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary stanowi odejście od niepasującej do współczesnych demokratycznych standardów prawa koncepcji absolutnej i obiektywnej odpowiedzialności administracyjnej, niezgodnej ze standardami międzynarodowymi i europejskimi (por. D. Danecka, Konwersja odpowiedzialności karnej w administracyjną w prawie polskim, Warszawa 2018 i powołane tam poglądy). Zachowanie współczesnych standardów sankcji administracyjnych wymaga odejścia od ich absolutystycznego rozumienia i stworzenia prawnej możliwości uwzględniania sytuacji szczególnych i jednostkowych, czemu właśnie służyć mają przepisy działu IVa k.p.a. Wobec coraz większej ilości regulacji posługujących się karami administracyjnymi, wprowadzenie regulacji korygujących automatyzm i nadmierny formalizm tej instytucji jest konieczne dla zachowania praworządności i sprawiedliwości stosowania kar administracyjnych.

Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji przyjął, że w rozpoznawanej sprawie zaistniała potrzeba rozważenia przesłanek do odstąpienia od nałożenia kary określonych w art. 189f § 1 k.p.a.

Zauważyć trzeba, że Sąd pierwszej instancji nie zakwestionował istnienia podstaw do zastosowania art. 140mb pkt 2 p.r.d. Sąd ten słusznie uznał, że we wskazanych wyżej okolicznościach sprawy konieczne jest najpierw – w trybie art. 15zzzzn2 ust. 1 i 2 ustawy covid - zawiadomienie przez organ skarżącej spółki o uchybieniu terminu i wyznaczenie tej stronie terminu 30 dni do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Pierwszeństwo winno mieć zatem otwarcie skarżącej spółce terminu do wystąpienia z wnioskiem o przywrócenie terminu z art. 78 ust. 2 pkt 1 p.r.d. Od złożenia takiego wniosku i wyniku jego rozpoznania zależy tok dalszego procedowania. Dopiero po przyjęciu, że skarżąca spółka naruszyła termin do zgłoszenia staroście zawiadomienia o nabyciu pojazdu, a więc po przyjęciu, że skarżąca w ogóle powinna ponosić odpowiedzialność na podstawie art. 140mb pkt 2 p.r.d. – zgodnie z prawidłowym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji – organ zobowiązany będzie do rozważenia zastosowania art. 189f § 1 k.p.a. Innymi słowy, zastosowanie tego przepisu organ rozważy dopiero po stwierdzeniu przesłanek do nałożenia kary administracyjnej wynikającej z art. 140mb pkt 2 p.r.d.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna – nie mając usprawiedliwionych podstaw – na podstawie art. 184 p.p.s.a. podlega oddaleniu.