Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 213/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-07-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak – Owczarczak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jan Szuma Asesor WSA Arkadiusz Skomra po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 lipca 2022 r. sprawy ze skargi T. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2022 r. Nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 25 listopada 2021 r., nr [...], Wójt Gminy P. odmówił T. G. przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem T. G., legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. W podstawie prawnej decyzji organ powołał przepisy art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 2 pkt 2, art.3 pkt 11, pkt 15, pkt 21, art. 17, art. 20 ust. 1-3, art. 23, art. 24 ust. 1-4, art. 25 ust. 1, art. 32 ust.2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 111 ze zm., zwanej dalej także "u.ś.r.") oraz art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 130 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. 2021 r., poz. 735, ze zm., zwanej dalej "k.p.a.").

W uzasadnieniu Wójt Gminy P. (zwany dalej także "Wójtem") wyjaśnił, że w dniu 27 października 2021r. T. G. (zwana dalej także "wnioskodawczynią" lub "skarżącą"), reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, zwróciła się do Wójta o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym mężem T. G.. Zwracając uwagę na art. 17 ust. 1b u.ś.r. oraz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., Wójt uznał, że zachodzą dwie przesłanki negatywne dla przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Po pierwsze, zgodnie z decyzją Miejskiego Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 04 grudnia 2020r, nr [...], ustalony stopień niepełnosprawności T. G. datuje się od [...] października 2020 r., co uniemożliwia przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na treść art. 17 ust. 1b u.ś.r. Po drugie, zgodnie z decyzją ZUS o waloryzacji emerytury z dnia 01 marca 2020 r., nr [...], T. G. ma ustalone prawo do emerytury z ZUS, co stoi na przeszkodzie przyznania wnioskowanego świadczenia na podstawie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Pismem z dnia 07 grudnia 2021 r. T. G., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła odwołanie od decyzji Wójta z dnia 25 listopada 2021 r., zaskarżając ją w całości, oraz wnosząc o jej uchylenie w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez ustalenie T. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze od dnia 01 października 2021 r.

W odwołaniu zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, mające istotny wpływ na jej wydanie:

1. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię i niezasadne uznanie, że niepełnosprawność T. G. powstała po 18. roku życia i w związku z tym T. G. jako jego opiekunowi nie przysługuje świadczenie pielęgnacyjne;

2. art. 17 ust. 1b u.ś.r. poprzez jego błędną wykładnię z pominięciem okoliczności, że na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, został on uznany za niekonstytucyjny w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki, a przez co narusza to art. 190 ust. 1 Konstytucji RP;

3. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędną wykładnię i błędne uznanie, że pobieranie przez T. G. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem.

W uzasadnieniu odwołania zwrócono uwagę – w zakresie wykładni art. 17 ust. 1b u.ś.r. – na kontekst orzeczniczy wynikający z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13. Dodano, że – w zakresie wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. – w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się za celowe zastosowanie dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej, gdyż narusza zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Zdaniem skarżącej, przepis art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. powinien być zatem interpretowany z taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

Decyzją z dnia 18 stycznia 2022 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję, przywołując w podstawie rozstrzygnięcia m.in. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a) u.ś.r.

W uzasadnieniu "Kolegium wskazało – w pierwszej kolejności – że Wójt bezpodstawnie nie zastosował wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, gdzie orzeczono o niezgodności art. 17 ust. 1b u.ś.r. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zakresie, w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Kolegium uznało, że w konsekwencji wydania wskazanego wyroku przez Trybunał Konstytucyjny obowiązkiem organu rozpatrującego wniosek skarżącego było posłużenie się podstawą materialnoprawną z art. 17 ust. 1 u.ś.r., bez uwzględniania zastrzeżenia z art. 17 ust. 1b u.ś.r. Zdaniem Kolegium, brak jest podstaw prawnych dla dokonywania przez Wójta wykładni przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych, prowadzącej do sytuacji, w której art. 17 ust. 1b u.ś.r. nadal, w niezmienionym kształcie, stanowi materialnoprawną podstawę wydawanych rozstrzygnięć, pomimo uznania jego niekonstytucyjności. Zdaniem Kolegium, takie działania Wójta naruszyły art. 190 ust. 1 Konstytucji RP, co w sposób istotny rzutowało na wynik sprawy.

W zakresie braku wystąpienia drugiej przesłanki Kolegium wskazało, że wnioskodawczyni ma ustalone prawo do emerytury z ZUS, którą pobiera po osiągnięciu wieku emerytalnego, co uzasadnia zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Przywołując szereg wyroków sądów administracyjnych Kolegium podkreśliło, że jasne brzmienie zacytowanego przepisu nie pozostawia wątpliwości interpretacyjnych, bowiem ustalenie prawa do emerytury wyklucza przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, przy czym takie jednoznaczne rozwiązanie prawne jest przejawem wyboru ustawodawcy w kształtowaniu polityki pomocowej Państwa i wspierania rodzin. Brak jakichkolwiek podstaw prawnych by odmawiać stosowania omawianego przepisu bądź zmieniać jego treść poprzez wprowadzanie do hipotezy normy prawnej w nim zawartej elementów, które zeń nie wynikają. Wobec tego trudna sytuacja materialna skarżącej i pobieranie w niższej wysokości niż świadczenie pielęgnacyjne emerytury nie może przemawiać za przyznaniem świadczenia pielęgnacyjnego, zważywszy na wyraźny przepis ustawy, który takiej przesłanki nie wprowadził. Ustawodawca przyjął właśnie taki model przyznawania świadczeń rodzinnych, który wyklucza z grona beneficjentów świadczenia pielęgnacyjnego osoby pobierające zaopatrzenie emerytalne, które jest świadczeniem pewnym i stabilnym, odmiennie niż świadczenie pielęgnacyjne, stanowiące element systemu zabezpieczeń społecznego. Zwrócono uwagę, że w ramach szeroko rozumianego prawa zabezpieczenia społecznego funkcjonuje m.in. system ubezpieczenia społecznego unormowany przepisami ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. z 2018 r., poz. 1270, z późn. zm., zwanej dalej także "ustawą emerytalną") oraz system świadczeń rodzinnych uregulowany przepisami u.ś.r. Generalnie ujmując, emerytura przyznana w pierwszym systemie powiązana jest z takimi zdarzeniami jak uzyskanie przez osobę fizyczną określonego okresu ubezpieczenia i dożyciem określonego wieku. Emerytura przyznawana jest na wniosek, a prawo do niej nabywa się z mocy ustawy (art. 116 ust. 1 ustawy emerytalnej). Świadczenie pielęgnacyjne ma natomiast w założeniu w części zrekompensować danej osobie brak dochodu z pracy zarobkowej, która tej pracy nie może wykonywać, ponieważ musi opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny, nie mogącym samodzielnie egzystować (art. 17 ust. 1 u.ś.r.). Dodano, że zarówno przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych jak i przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują możliwości przechodzenia z emerytury na świadczenie opiekuńcze. Odwrotna sytuacja jest możliwa. System świadczeń opiekuńczych ma więc charakter zamknięty. Brak jest zwłaszcza regulacji i przewidującej zasadę przyznawania wnioskodawcy świadczenia o najwyżej-kwotowo wysokości (świadczenia pielęgnacyjnego) z równoczesnym zawieszeniem prawa do niższego kwotowo świadczenia (emerytury), czy też wstrzymaniem wypłaty niższego kwotowo świadczenia oraz regulacji wskazującej, czy organ jest związany żądaniem strony w zakresie wnioskowanego świadczenia (jako najkorzystniejszego), czy też, że to organ z urzędu ocenia, które za świadczeń jest dla wnioskodawcy najbardziej korzystne.

Przywołując relewantne orzecznictwo sądowoadministracjne, Kolegium podniosło, że wykładnia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przeprowadzona przy użyciu dyrektyw językowych, celowościowych i systemowych, prowadzi do takiego wniosku, że intencją ustawodawcy było pozbawienie osób mających ustalone prawo do emerytury prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w całości. Z tej też przyczyny Kolegium nie podzieliło stanowiska skarżącej, prezentowanego w niniejszej sprawie, co do naruszenia zasad konstytucyjnych, w tym zasady równości.

Kolegium dodało, że niezależnie jednak od wystąpienia w badanej sprawie przesłanki negatywnej do przyznania wnioskowanego świadczenia (art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.), w okolicznościach badanej sprawy nie ziściła się również przesłanka pozytywna przyznania wnioskowanego świadczenia, uregulowana w art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. Wskazano tutaj, że nie sposób zgodzić się z tezą, że skarżąca, będąca na emeryturze, nie podejmując - dodatkowego - zatrudnienia w związku z opieką sprawowaną nad mężem rezygnuje z zatrudnienia w celu sprawowania opieki nad nim. Tak jak nie można równocześnie pobierać wynagrodzenia za pracę i świadczenia pielęgnacyjnego, tak również nie można pobierać jednocześnie emerytury oraz świadczenia pielęgnacyjnego, albowiem świadczenie emerytalne jest świadczeniem zastępującym dochód z pracy po osiągnięciu wieku emerytalnego. Podkreślono, że z chwilą ustalenia prawa do emerytury osoba sprawująca opiekę nad mężem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności rezygnuje z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Nie czyni tego jednak, jak tego wymaga art. 17 ust. 1 pkt 1 u.ś.r. "w celu sprawowania opieki" nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Okoliczności zatem dla których osoba będąca już na emeryturze nie podejmuje dodatkowego zatrudnienia (czy ze względów zdrowotnych, czy z racji wieku lub ze względu na konieczność opieki nad innym członkiem rodziny) są z punktu widzenia art. 17 ust. 1 u.ś.r. obojętne. Tak samo, osoby mające ustalone prawo do emerytury "zrezygnowały" z zatrudnienia lub odpowiednio go nie podejmują nie ze względu na opiekę nad inną osobą, lecz z uwagi na nabycie prawa do emerytury.

Podsumowując, Kolegium stwierdziło, że skarżąca nie jest uprawniona i nie ma prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na ustalone prawo do emerytury, którą pobiera po osiągnięciu wieku emerytalnego i do którego jest uprawniona nawet w sytuacji, gdyby na wniosek skarżącej została wydana przez organ emerytalny decyzja o wstrzymaniu wypłaty emerytury.

Pismem z dnia 21 lutego 2022 r., T. G., reprezentowana przez pełnomocnika profesjonalnego, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 18 stycznia 2022 r., nr [...], zaskarżając ją w całości.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie prawa materialnego, przez błędną wykładnie, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1 u.ś.r. poprzez niezasadne uznanie, że żona niepełnosprawnego T. G. nie jest uprawniona do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż nie ma związku między rezygnacją przez nią z zatrudnienia a sprawowaną opieką nad niepełnosprawnym mężem;

2. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. przez błędne uznanie, że pobieranie przez T. G. świadczenia emerytalnego wyklucza możliwość przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku ze sprawowaną przez nią opieką nad niepełnosprawnym mężem T. G..

Jednocześnie, sformułowano wnioski o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz ustalenie na rzecz T. G. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego od dnia 01 października 2021 r. na czas nieokreślony, o zwrot kosztów przedmiotowego postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych, a także o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że zawarte w art. 17 ust. 1 u.ś.r. sformułowanie "jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki" dotyczy zarówno sytuacji rezygnacji z zatrudnienia, jak również niepodejmowania zatrudnienia w związku z koniecznością sprawowania opieki. Wynika to w sposób jednoznaczny z treści tego uregulowania. Skarżąca wskazała, że jest osobą w miarę młodą jak na emerytkę, a jej stan zdrowia umożliwia jej hipotetycznie podjęcie pracy jednak z uwagi na absorbującą opiekę nad mężem nie jest w stanie podjąć żadnego zatrudnienia. Ponadto podniesiono, że organ badając sprawę powinien przede wszystkim sprawdzić czy skarżąca jest zdolna do podjęcia zatrudnienia, nie podjął jednak żadnych starań, aby tę kwestię zbadać.

Zdaniem skarżącej, organy obu instancji dokonały również błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., gdyż zgodnie ze stanowiskiem sądów administracyjnych celowe jest zastosowanie w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. dyrektyw wykładni systemowej, celowościowej oraz funkcjonalnej. Zdaniem skarżącej, narusza zasadę równości taka wykładnia tego przepisu, która pozbawia w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mające ustalone prawo do emerytury w wysokości niższej niż to świadczenie i nie ma racjonalnych argumentów uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych polegających na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych opiekunów, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w tej normie, w sytuacji gdy to świadczenie jest niższe niż świadczenie pielęgnacyjne. Kierując się wyrażoną w art. 8 ust. 2 Konstytucji RP zasadą bezpośredniego stosowania jej przepisów, skarżąca podniosła, że należy dokonać prokonstytucyjnej wykładni omawianej normy, pozwalającej na realizację zasad: równości wobec prawa (art. 32 ust. 1), sprawiedliwości społecznej (art. 2) obowiązku udzielania szczególnej pomocy rodzinom znajdującym się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej (art. 71 ust. 1 zdanie drugie) i osobom niepełnosprawnym (art. 69). Zastosowanie powyższych reguł interpretacyjnych w odniesieniu do art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wyłącza prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osoby mającej ustalone prawo do emerytury nie w całości, ale jedynie do wysokości tej emerytury.

Przywołując orzecznictwo sądowoadministracyjne, skarżąca zwróciła uwagę, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę (rentę), powinna mieć prawo do dokonania wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego (w sprawie emerytury). Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury (renty) na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy emerytalnej, zgodnie z którym prawo do emerytury, renty z tytułu niezdolności do pracy lub renty rodzinnej, do której uprawniona jest jedna osoba, może ulec zawieszeniu na wniosek emeryta lub rencisty. Ustawa nie ogranicza możliwości złożenia takiego wniosku. Zawieszenie prawa do emerytury (renty), stosownie do art. 134 ust. 1 pkt 1 tej ustawy emerytalnej, skutkować będzie wstrzymaniem wypłaty emerytury (renty), poczynając od miesiąca, w którym została wydana decyzja o wstrzymaniu wypłaty. Emerytura (renta) jest prawem niezbywalnym, jednak, zdaniem skarżącej, uznać trzeba, że zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. w postaci posiadania prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury (renty), lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skarżąca wskazała zatem, że skoro zawieszenie prawa do emerytury (renty) skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to przyjąć należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. O możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury (renty) i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować, co wynika z art. 9 i art. 79a k.p.a.

W ocenie strony skarżącej, prawo do emerytury nie może automatycznie przekreślać możliwości ubiegania się przez opiekuna osoby niepełnosprawnej o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na podstawie art. 17 ust. 1 u.ś.r.. Nie można znaleźć przekonujących argumentów, uzasadniających zróżnicowanie sytuacji opiekunów osób niepełnosprawnych, polegające na wyłączeniu w całości prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tych z nich, którzy mają ustalone prawo do jednego ze świadczeń wymienionych w art, 17 ust, 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w sytuacji, gdy to świadczenie jest niższe, niż świadczenie pielęgnacyjne. Przepis ten powinien być interpretowany w taki sposób, że pozbawia przysługującego z mocy art. 17 ust. 1 u.ś.r. prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tylko do wysokości otrzymanej emerytury.

W odpowiedzi na skargę z dnia 28 marca 2022 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium podkreśliło, że na stronie [...] uzasadnienia zaskarżonej decyzji Kolegium wskazało, że na organach administracji publicznej orzekających w kwestiach świadczeń rodzinnych nie spoczywa powinność uprzedzania beneficjentów tej pomocy od jej zależności od innych uprawnień, w tym emerytalnych. Ponadto przepisy tej ustawy mają charakter związany, w tym także w zakresie przesłanek warunkujących prawo do świadczeń rodzinnych. W ocenie Kolegium art. 9 k.p.a. nie ma charakteru nieograniczonego, a zwłaszcza w zakresie obowiązków, o którym mowa w tym przepisie, nie mieści się obowiązek udzielania w istocie porad prawnych, tym bardziej w przypadku, gdy tak jak w tej sprawie skarżącej od początku jest reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

Kolegium zwróciło także uwagę na to, że jak wynika z akt sprawy w rozpatrywanym przypadku skarżąca reprezentowana była przez profesjonalnego pełnomocnika już na etapie składania wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, jednocześnie nie wystąpiła do odrębnego organu emerytalnego z wnioskiem o zawieszenie bądź wstrzymanie wypłaty pobieranej emerytury, nie wystąpiła również do Wójta z wnioskiem o zawieszenie postępowanie w celu umożliwienia złożenia takiego wniosku. Podobnie ani w odwołaniu, ani w toku postępowania odwoławczego pełnomocnik skarżącej nie poczynił żadnych działań, ani nie podniósł żadnych zarzutów w tym względzie. Jak wynika z wszystkich pism procesowych pełnomocnika, żądanie ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oparte jest nie na przesłance zawieszenia (wstrzymania wypłaty) emerytury, lecz na zabiegu wypłaty części świadczenia pielęgnacyjnego do wysokości pobieranej emerytury. Toteż, Kolegium podniosło, że pełnomocnik skarżącej stoi na stanowisku, że skarżącej należy przyznać część świadczenia pielęgnacyjnego w takiej kwocie, która stanowi różnicę między pełną wysokością tego świadczenia a wysokością pobieranej emerytury.

Odnosząc się do argumentacji skargi skierowanej na błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium wskazało, że takie stanowisko skarżącej jest nieuzasadnione, gdyż nie znajduje żadnego oparcia w obowiązujących przepisach, w szczególności brak jest podstaw prawnych w art. 17 u.ś.r., a organy administracji publicznej są obowiązane do działania na podstawie przepisów prawa (art. 6 k.p.a.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz.U. z 2021 r. poz. 137) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r. poz. 329), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiot kontroli w niniejszej sprawie stanowiła decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy P. o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu opieki sprawowanej nad niepełnosprawnym mężem.

Materialnoprawną podstawę decyzji wydanych przez organy w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. I tak, przepis art. 17 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Z kolei art. 17 ust. 5 powołanej ustawy przewiduje, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje m.in. jeżeli osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury (pkt 1 lit. a).

W okolicznościach badanej sprawy poza sporem pozostaje, że mąż skarżącej, w związku z opieką nad którym skarżąca wystąpiła o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego, od 27 października 2020 roku legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności wraz ze wskazaniem konieczności stałej innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Skarżąca natomiast ma od 2010 roku ustalone prawo do emerytury, której wysokość od 1 marca 2020 r. wynosi [...] zł (kwota po waloryzacji). Skarżąca emeryturę ma wypłacaną od momentu osiągnięcia wymaganego wieku emerytalnego, a na ustalenie jej wysokości wpływ miał staż pracy.

Skarżąca podnosi, że aktualne orzecznictwo sądów administracyjnych dopuszcza możliwość uzyskania wyższego świadczenia, tj. uzyskania prawa do korzystniejszego świadczenia pielęgnacyjnego. Organy obu instancji uznały, że przeszkodą w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego jest fakt pobierania przez nią emerytury - przesłanka negatywna z art. 17 ust. 5 pkt 1a u.ś.r. i jednocześnie brak oświadczenia, że z pobierania emerytury nie zrezygnuje. Organ uznały również, że w przypadku skarżącej nie zachodzi przesłanka rezygnacji z zatrudnienia i innej pracy zarobkowej w związku z koniecznością sprawowania stałej opieki nad niepełnosprawnym mężem.

O ile Sądowi znane jest przywołane przez skarżącą orzecznictwo, dopuszczające możliwość wyboru przez opiekuna osoby niepełnosprawnej świadczenia korzystniejszego, to jednak w rozpoznawanej sprawie nie ziściła się podstawowa przesłanka przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a mianowicie rezygnacja zatrudnienia i zaniechanie podjęcia pracy nie nastąpiły w związku z koniecznością sprawowania opieki nad mężem.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r., świadczenie pielęgnacyjne przysługuje z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej: (1) matce albo ojcu; (2) opiekunowi faktycznemu dziecka; (3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; (4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli wymienione wyżej osoby nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Skarżąca, co nie było kwestionowane w toku postępowania, mieści się w kręgu podmiotów wymienionych w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r., ubiega się bowiem o świadczenie w związku z opieką nad swoim mężem.

Przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego uzależnione jest od spełnienia warunków wskazanych w cytowanym przepisie art. 17 ust. 1 u.ś.r. W powołanym przepisie wyraźnie wskazano na konieczność rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przez osoby, o których mowa w pkt 1 - 4 w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. "Rezygnując z zatrudnienia" wnioskodawca musi celowo, intencjonalnie zaprzestać wykonywania pracy w formach prawem przewidzianych, z tytułu której otrzymuje wynagrodzenie. Z kolei "niepodejmowanie zatrudnienia" związane jest ze świadomą decyzją o nieubieganiu się o pracę, przy jednoczesnej, realnej możliwości jej wykonywania. Niepodejmowanie zatrudnienia lub rezygnacja z niego muszą być zaś bezpośrednio związane z koniecznością sprawowania stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy nad osobą niepełnosprawną.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z 7 listopada 2019 r. (I OSK 1549/19, CBOSA) i z 14 września 2017 r. (I OSK 695/17, CBOSA), trafnie wyjaśnił, że wykładnia art. 17 ust. 1 u.ś.r. prowadzi do wniosku, iż zaprzestanie aktywności zawodowej przez opiekuna musi być spowodowane koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną, nie zaś innymi przyczynami, głównie leżącymi po stronie osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Osoba ta, decydując się na sprawowanie opieki, pozbawia się możliwości uzyskiwania jakichkolwiek dochodów związanych z zatrudnieniem lub inną pracą zarobkową, stąd w takiej sytuacji może liczyć na wsparcie ze strony Państwa. Świadczenie pielęgnacyjne przynajmniej częściowo ma na celu zrekompensowanie utraty dochodów wskutek zaprzestania lub niepodejmowania aktywności zawodowej. Zgodzić się trzeba także z poglądem, że istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom zdolnym do pracy, ale rezygnującym z niej po to, aby opiekować się niepełnosprawnym członkiem rodziny. Sprawowanie opieki jest zatem wyłącznym powodem rezygnacji z zatrudnienia; rezygnacja zaś z zatrudnienia oznacza, że podjęcie zatrudnienia było możliwe, gdyż osoba rezygnująca była zdolna do pracy (tak np. wyrok NSA z 28.08.2019 r., I OSK 940/19, CBOSA). Powyższe uwagi mają szczególne znaczenie w kontekście przesłanki negatywnej z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., tj. gdy osoba sprawująca opiekę ma ustalone prawo do emerytury.

Tymczasem skarżąca zrezygnowała z zatrudnienia i pracy zawodowej przed chorobą męża i ustaleniem stopnia jego znacznej niepełnosprawności. Bezsporne w sprawie zatem jest, że skarżąca bezpośrednio przed 27 października 2020 roku nie pracowała zawodowo, jak i to, że obecnie jest osobą w wieku poprodukcyjnym/emerytalnym, który osiągnęła wcześniej. Jak wyżej wskazano, aktualnie utrzymuje się z własnej wypracowanej emerytury, która decyzją ZUS z dnia 1 marca 2020 r. została zwaloryzowana. Z kolei ustalony stopień niepełnosprawności męża skarżącej datuje się od 2020 roku (orzeczenie o stopniu niepełnosprawności z dnia 4 grudnia 2020 r. – k. nr [...] akt I instancji). Skarżąca reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika na żadnym etapie postępowania administracyjnego (jak i w skardze) nie wykazała, iż nie podejmowała zatrudnienia w związku ze sprawowaną opieką nad mężem. Dokonując analizy akt sprawy Sąd nie dostrzegł żadnego związku pomiędzy sprawowaniem opieki a faktem, że skarżąca nie pracuje. Aktualnie brak wykonywania pracy przez skarżącą jest związany z tym, że osiągnęła wiek emerytalny, choć pobierając emeryturę niewątpliwie mogłaby dorabiać. Tym niemniej, w tym przypadku nie tylko brak jest bezpośredniego i ścisłego związku pomiędzy sprawowaną opieką, a niepodejmowaniem zatrudnienia, lecz również woli podjęcia pracy po przejściu na emeryturę, co łącznie w świetle przywołanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. stanowi przeszkodę w przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego.

Wymienione okoliczności Kolegium rozważyło, a wynik tych rozważań zawarty został w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W opinii Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, organy prawidłowo wykazały brak związku przyczynowo-skutkowego, wymaganego w świetle art. 17 ust. 1 in fine u.ś.r. – pomiędzy rezygnacją (także odpowiednio: niepodejmowaniem) z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a koniecznością sprawowania przez skarżącą opieki nad mężem.

Wobec powyższego niezależnie od tego, czy skarżąca zadeklarowałaby rezygnację z emerytury, w sprawie odmowa przyznania świadczenia pielęgnacyjnego przez organy obu instancji okazała się zasadna. W tych okolicznościach argumentacja skargi, skupiająca się na błędnej wykładni art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., nie mogła doprowadzić do wzruszenia decyzji, skoro jak wyżej wskazano, nie został spełniony zasadniczy warunek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skargi Sąd uznał, że w realiach niniejszej sprawie organy nie miały obowiązku poinformowania skarżącej o możliwości wyboru świadczenia, czyli możliwości zawieszenia emerytury, wstrzymania jej wypłaty. Na etapie postępowania administracyjnego Skarżąca była bowiem reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika. Ponadto Kolegium trafnie wskazało, że strona skarżąca stoi na stanowisku, że powinna otrzymywać emeryturę z wyrównaniem do wysokości świadczenia pielęgnacyjnego, co nie ma umocowania w przepisach.

Kończąc należy podnieść, że Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności męża skarżącej nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego (za wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13).

Mając na uwadze powyższe, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 2 w zw. z art. 120 p.p.s.a.).