Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 173/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2014-08-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit. c  w związku z art. 135
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 33 ust 1 pkt 7, art. 29, art. 33 ust 7, art. 35
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 157 par 2 w zw. z art61, art. 64, art. 145 par 1 pkt 4, art. 7, 80 i 107 par 3 w związku z art. 156 par 1 pkt 2,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 14 października 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia Na Rzecz Rozwoju Gminy, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 3 stycznia 2013 r. nr [...] ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 3,5 MW z fundamentem osadzonym na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie R. w gminie P. wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, a także na działkach oznaczonych nr [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 8 sierpnia 2013 r. Stowarzyszenie Na Rzecz Rozwoju Gminy [...], zwane dalej Stowarzyszeniem, zwróciło się o stwierdzenie nieważności ww. decyzji wskazując, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj:

1) art. 33 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199 poz. 1227 ze zm.) – zwanej dalej "u.i.o.ś.", przez wydanie decyzji przed upływem 21 dniowego terminu na składanie uwag i wniosków oraz uniemożliwienie społeczeństwu udziału w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji, a w konsekwencji rażące naruszenie;

2) art. 37 u.i.o.ś. przez nierozpatrzenie uwag i wniosków Stowarzyszenia złożonych 4 stycznia 2013 r.;

3) art. 5 w zw. z art. 30, 39 i 44 u.i.o.ś. polegającym na pozbawieniu wnioskodawcy będącego organizacją ekologiczną, uczestnictwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji.

Organ wskazał, że Stowarzyszenie we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji podniosło, iż obwieszczenie z dnia 10 grudnia 2012 r. informujące o możliwości składania uwag i wniosków w terminie 21 dni od dnia jego wywieszenia, zostało zamieszczone na stronie internetowej www.bip.pyrzyce.um.gov.pl w dniu 14 grudnia 2012 r., a 4 stycznia 2013 r. Stowarzyszenie złożyło uwagi i wnioski do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach oraz wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony, po czym Stowarzyszenie dowiedziało się, że decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania została wydana 3 stycznia 2013 r, a więc przed upływem 21 dniowego terminu określonego w art. 33 pkt 7 u.i.o.ś. Odpowiedź w sprawie przyznania statusu strony Stowarzyszenie otrzymało dopiero 26 lipca 2012 r. (powinno być : "2013" – uwaga Sądu), a pismo zawierające uwagi i wnioski do chwili wniesienia skargi nie zostało rozpoznane. W ocenie wnioskodawcy, w sprawie doszło też do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego, wyrażonych w art. 6, 7, 8, 9, 10 i 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) – zwanej dalej "K.p.a."

SKO [...] odnosząc się do treści wniosku wyjaśniło, że stwierdzenie nieważności decyzji jest jednym z nadzwyczajnych trybów wzruszania decyzji ostatecznych i stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a., a przedmiotem tego postępowania jest przeprowadzenie kontroli prawidłowości decyzji wydanej w postępowaniu zwykłym. Stwierdzenie nieważności decyzji może nastąpić w razie stwierdzenia jednej z przesłanek wymienionych enumeratywnie w art. 156 § 1 K.p.a. Ocena organu orzekającego w trybie stwierdzenia nieważności dotyczy wyłącznie tego, czy kwestionowana w tym trybie decyzja jest dotknięta którąś z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Przedmiotem tego postępowania nie jest natomiast ponowne rozpoznanie i rozstrzygniecie sprawy wcześniej rozstrzygniętej decyzją ostateczną, dlatego organ w tym postępowaniu nie poddaje analizie całego postępowania zwykłego, ale jedynie decyzję której wniosek dotyczy, pod kątem wystąpienia którejś z przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. W postępowaniu nieważnościowym, co do zasady nie ma miejsca na prowadzenie postępowania dowodowego w takim zakresie, jak w postępowaniu zwykłym. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje się tylko na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Badany jest stan faktyczny i prawny z daty wydania decyzji ostatecznej.

Zgodnie z art. 59 ust. 1 pkt 2 u.i.o.ś. przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wymaga realizacja planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko jeżeli obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko został stwierdzony na podstawie art. 63 ust. 1. Stosownie do treści art. 63 ust. 1 u.i.o.ś., obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, dla planowanego przedsięwzięcia mogącego potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko stwierdza, w drodze postanowienia, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, uwzględniając łącznie uwarunkowania wymienione w pkt 1-3 tego przepisu. Jednocześnie, na mocy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko przeprowadza się w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 71 u.i.o.ś. decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, a jej uzyskanie jest wymagane dla przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. W myśl art. 73 ust. 1 u.i.o.ś. postępowanie w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach wszczyna się na wniosek podmiotu planującego podjęcie realizacji przedsięwzięcia.

Zgodnie z art. 77 ust. 1 tej ustawy, jeżeli jest przeprowadzana ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, organ właściwy do wydania tej decyzji:

1) uzgadnia warunki realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska i, w przypadku gdy przedsięwzięcie jest realizowane na obszarze morskim, z dyrektorem urzędu morskiego;

2) zasięga opinii organu, o którym mowa w art. 78, w przypadku przedsięwzięć wymagających decyzji, o których mowa w art. 72 ust. 1 pkt 1-3 i 10-19.

Natomiast, na mocy art. 79 ust. 1 u.i.o.ś., przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach organ właściwy do jej wydania zapewnia możliwość udziału społeczeństwa w postępowaniu, w ramach którego przeprowadza ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

Zgodnie z art. 80 ust. 1 u.i.o.ś., jeżeli była przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, biorąc pod uwagę:

1) wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1;

2) ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko;

3) wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa;

4) wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone.

Stosownie do art. 80 ust. 2 komentowanej ustawy właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony.

Na terenie na którym ma być posadowiona inwestycja nie obowiązuje plan miejscowy.

Ponadto, zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 u.i.o.ś. uzasadnienie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w przypadku gdy została przeprowadzona ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, niezależnie od wymagań wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, powinno zawierać:

a) informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę, i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa,

b) informacje, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione:

– ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko,

– uzgodnienia regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz opinie organu, o którym mowa w art. 78,

– wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone,

c) uzasadnienie stanowiska, o którym mowa w art. 82 ust. 1 pkt 4;

W przedmiotowej sprawie wnioskiem z dnia 11 lipca 2011 r. A.W.P.P. spółka z o.o. wystąpiła o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej składającej się z dwóch turbin o mocy maksymalnej do 3,5 MW na nieruchomości obejmującej działki nr [...] w obrębie [...] w gminie [...]. Przedsięwzięcie to jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 6b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Pismami z dnia 10 sierpnia 2011 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 64 u.i.o.ś. wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie opinii co do obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. W tym samym dniu organ obwieszczeniem zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie, informując o możliwości zapoznania się z dokumentacją i składania uwag i wniosków, w terminie 21 dni od daty podania ogłoszenia do publicznej wiadomości.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia 24 sierpnia 2011 r. wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i określił zakres raportu, natomiast Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny nie zajął stanowiska. Organ I instancji postanowieniem z dnia 4 października 2011 r. stwierdził w związku z tym obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko i określił zakres raportu. Po przedłożeniu przez inwestora raportu o oddziaływaniu na środowisko organ I instancji pismami z dnia 12 grudnia 2011 r. wystąpił do ww. organów o uzgodnienie raportu, na podstawie art. 77 ust. 1 u.i.o.ś. Następnie, obwieszczeniem z dnia 13 grudnia 2011 r. zawiadomił o możliwości zapoznania się z dokumentacją i o możliwości składania uwag i wniosków, w terminie 21 dni od daty podania ogłoszenia do wiadomości publicznej.

Powiatowy Inspektor Sanitarny w opinii sanitarnej z dnia 23 stycznia 2012 r. zaopiniował pozytywnie planowane przedsięwzięcie.

Pismem z dnia 9 lutego 2012 r. organ I instancji wezwał inwestora do złożenia uzupełnień i wyjaśnień do raportu (opierając się na wezwaniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 stycznia 2012 r.). Pismem z dnia 10 kwietnia 2012 r. organ ponownie wezwał inwestora do uzupełnienia raportu.

Pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. inwestor zwrócił się z prośbą o przedłużenie terminu na złożenie wyjaśnień. Prośba została przez organ uwzględniona, po czym inwestor pismem z dnia 6 czerwca 2012 r. przedłożył tekst jednolity dotychczas złożonych dokumentów. Organ, obwieszczeniem z dnia 15 czerwca 2012 r. ponownie zawiadomił o możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz o możliwości składania uwag i wniosków, w terminie 21 dni od daty podania ogłoszenia do publicznej wiadomości.

Następnie, w odpowiedzi na wezwanie organu I instancji z dnia 25 lipca 2012 r., inwestor pismem z dnia 6 sierpnia 2012 r. przedłożył wyjaśnienia i uzupełnienia w żądanym zakresie.

Pismem z dnia 21 sierpnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wezwał inwestora do przeanalizowania wariantu polegającego na zachowaniu minimalnej odległości, wynoszącej 1 000 m od istniejącej zabudowy mieszkaniowej oraz wyznaczonych w studium stref osadniczych i terenów przeznaczonych pod zabudowę. W dniu 27 sierpnia 2013 r. oraz 13 września 2012 r. odbyły się spotkania mieszkańców wsi [...] z inwestorem. W ich wyniku inwestor zrezygnował z wybudowania turbiny wiatrowej na działce nr [...], znajdującej się w odległości 600 m od zabudowań.

Postanowieniem z dnia 3 grudnia 2012 r. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska uzgodnił realizację przedsięwzięcia i określił jej warunki. W związku z tym organ I instancji obwieszczeniem z dnia 10 grudnia 2012 r. zawiadomił o możliwości składania uwag i wniosków dotyczących sprawy. Z dokumentów przedłożonych przez Stowarzyszenie wynika, że obwieszczenie to na stronie internetowej Urzędu Miejskiego w dniu 14 grudnia 2012 r., co oznacza, że 21 dniowy termin upływał z dniem 4 stycznia 2013 r.

W dniu 3 stycznia 2013 r. została wydana decyzja ustalająca środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia, zatem przed upływem terminu na składanie uwag i wniosków, co w ocenie Stowarzyszenia oznacza, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednak nie każde naruszenie prawa ma charakter rażący. Rażące naruszenie prawa występuje wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Rażące naruszenie prawa to oczywiste naruszenie jednoznacznego przepisu prawa, które jednocześnie narusza zasadę praworządnego działania organów administracji publicznej. W sprawie objętej wnioskiem postępowanie organu I instancji naruszyło art. 33 pkt 7 u.i.o.ś., bowiem decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty została wydana jeden dzień przed upływem terminu zakreślonego do składania uwag i wniosków. Jednak w ocenie SKO, naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa. Organ I instancji w sposób zgodny z u.i.o.ś. zapewnił bowiem społeczeństwu udział w postępowaniu na każdym jego etapie. Nieprawidłowość dotyczy jedynie zawiadomienia z dnia 10 grudnia 2012 r. i polega na skróceniu 21 dniowego terminu na składanie uwag i wniosków o 1 dzień. W tej sytuacji brak było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji objętej wnioskiem na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Brak było też podstaw do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 37 u.i.o.ś. polegającego na nierozpoznaniu uwag i wniosków Stowarzyszenia z dnia 4 stycznia 2013 r. Pismo to zostało bowiem złożone po wydaniu decyzji i nie było możliwości uwzględnienia uwag i wniosków w nim zawartych. W ocenie Kolegium, nie był uzasadniony zarzut rażącego naruszenia art. 5 w zw. z art. 29, 30 i 44 u.i.o.ś. polegający na pozbawieniu Stowarzyszenia uczestnictwa w postępowaniu. Okoliczność, że strona (podmiot działający na prawach strony) bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi bowiem przesłankę do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a więc nie może równocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Stowarzyszenie zażądało uchylenia decyzji wydanej w I instancji i stwierdzenia nieważności decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Wskazało, że ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie (...) w sposób generalny gwarantuje udział społeczeństwa w postępowaniach, w których przepisy prawa materialnego taką konieczność przewidują. Aby uprawnienie to miało charakter rzeczywisty i mogło być realizowane, racjonalny ustawodawca w art. 33 ustawy określił instrumenty prawne mające zagwarantować społeczeństwu możliwość udziału w postępowaniu na każdym jego etapie. Zapewnienie społeczeństwu możliwości udziału w postępowaniu jest obowiązkiem organu. Niezastosowanie przez organ administracji publicznej ww. przepisów ustawy, naruszyło te gwarancje. Z art. 33 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wynika, że termin na zgłaszanie uwag i wniosków społeczeństwa wynosi 21 dni. Termin ten nie ma charakteru instrukcyjnego, a przeoczenie tego terminu powoduje negatywne skutki dla podmiotu który dopuścił się naruszenia. Zdaniem Stowarzyszenia, nie dochowanie 21 dniowego terminu wywołuje obiektywne skutki prawne niezależnie od strony postępowania, ponieważ termin na zgłaszanie uwag i wniosków ma charakter materialnoprawny. Samo naruszenie przepisu prawa materialnego należy uznać za niezgodne z obowiązującym prawem. Dowolne skracanie przez organ tego terminu jest nie do pogodzenia z zasadą demokratycznego państwa prawa. Skrócenie ustawowego terminu przez Burmistrza spowodowało, że nie rozpoznano i tym samym nie uwzględniono wniosków i uwag Stowarzyszenia, oraz pozbawiono ten podmiot możliwości udziału w postępowaniu, mimo że pismo wpłynęło do organu w ustawowo przewidzianym terminie. Wyłączną przyczyną nieuwzględnienia uwag było wadliwe działanie organu. Zatem pogląd SKO, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa jest nieuprawniony. W tej sytuacji Stowarzyszenie wyraziło zdziwienie konkluzją Kolegium, że Burmistrz P. w sposób prawidłowy zapewnił społeczeństwu udział w postępowaniu, na każdym jego etapie. SKO, jako organ wyższego stopnia, winien był zbadać prawidłowość całego postępowania poprzedzającego wydanie decyzji, a nie ograniczać się do jego części. Skoro wnioski i uwagi Stowarzyszenia wniesione zostały w ustawowym terminie i nie zostały w żaden sposób rozpoznane, procedurę poprzedzającą wydanie należało uznać za nieprawidłową w całości, a nie jak uznało SKO, za prawidłową w znacznej części. Brak jest podstaw do stosowania swoistej gradacji społeczeństwa na tych, co uczestniczyli w postępowaniu wcześniej i na tych, którzy włączyli się do niego na późniejszym etapie. Uwzględnienie zatem przez organ wniosków i uwag innych podmiotów (społeczeństwa), przy jednoczesnym pominięciu pisemnych uwag Stowarzyszenia, nie pozwala na uznanie prawidłowości takiego działania organu. W ocenie Stowarzyszenia postępowania organu I instancji nie można w żaden sposób usprawiedliwiać ani tolerować. Sanowanie przez SKO [...] takiego naruszenia stoi w oczywistej sprzeczności z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego (art. 6-11 K.p.a.) oraz zasadami konstytucyjnymi, co bezpośrednio rzutuje na wadliwość wydanej decyzji. Ponadto, decyzja Burmistrza z dnia 3 stycznia 2013 r. ustaliła środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o maksymalnej mocy do 3,5 MW, z fundamentem osadzonym na działce nr [...] w obrębie [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, a postępowanie poprzedzające wydanie tej decyzji dotyczyło realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie farmy wiatrowej składającej się z dwóch turbin o łącznej mocy maksymalnej do 7 KW wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną. Oznacza to, że wniosek inwestora i zakres postępowania poprzedzającego wydanie decyzji był węższy niż zakres wydanej decyzji. Postępowanie dotyczyło bowiem budowy dwóch turbin o łącznej maksymalnej mocy 7 KW, a decyzja ustaliła środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia o mocy maksymalnej 3,5 MW.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję własną odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 3 stycznia 2013 r. W uzasadnieniu tej decyzji ponownie opisało przebieg postępowania oraz przytoczyło treść przepisów prawa mających zastosowanie w sprawie. Odnosząc się do zarzutów zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Kolegium podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia na jeden dzień przed upływem 21 dniowego terminu do składania wniosków i uwag, nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Tym bardziej, że uwagi zgłoszone przez Stowarzyszenie w istocie odnosiły się do treści raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, którego poprawność, spójność i zgodność z zasadami logiki ocenia organ wydający decyzję środowiskową. Ponadto, Stowarzyszenie Na Rzecz Rozwoju Gminy [...] jest stowarzyszeniem rejestrowym. Stosownie zaś do art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 855 ze zm.), stowarzyszenie uzyskuje osobowość prawną i może rozpocząć działalność z chwilą wpisania do Krajowego Rejestru Sądowego. Stowarzyszenie Na Rzecz Rozwoju Gminy [...] zostało wpisane do Krajowego Rejestru Sądowego w dniu 23 maja 2013 r., zatem w dniu wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania tj. 3 stycznia 2013 r., ani w dniu następnym, nie mogło skutecznie wnosić o dopuszczenie go do udziału w postępowaniu na prawach strony ani składać uwag i wniosków w ramach udziału społeczeństwa.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na ww. decyzję Stowarzyszenie Na Rzecz Rozwoju Gminy [...] wniosło o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzuciło naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez przyjęcie, że wydanie decyzji z naruszeniem art. 33 ust. 1 pkt 7 w zw. z art. 79 ust. 1 u.i.o.ś. polegającym na wydaniu decyzji przed upływem 21 dniowego terminu do składania uwag i wniosków oraz uniemożliwienie Stowarzyszeniu udziału w postępowaniu, a także naruszenie art. 37 tej ustawy przez nie rozpoznanie uwag Stowarzyszenia, nie stanowią rażącego naruszenia prawa. Stowarzyszenie zarzuciło także wydanie decyzji z naruszeniem art. 29 K.p.a. i art. 5 u.i.o.ś. poprzez nich niezastosowanie i przyjęcie, iż stroną postępowania może być tylko stowarzyszenie rejestrowe posiadające osobowość prawną w sytuacji, gdy przepisy prawa przyznają możliwość działania każdemu czyjego interesu postępowanie dotyczy, w tym jednostkom nie posiadającym osobowości prawnej. Ponadto, SKO [...] naruszyło art. 107 § 3 K.p.a. nie odnosząc się do wszystkich argumentów i twierdzeń zawartych we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, a także art. 7 i 77 K.p.a., bo nie rozpatrzyło materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i nie odniosło się w zaskarżonej decyzji do wszystkich twierdzeń Stowarzyszenia. W uzasadnieniu skargi Stowarzyszenie wskazało, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji stanowi w istocie powielenie stanowiska zawartego w decyzji w sprawie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia 3 stycznia 2013 r., bez choćby próby odniesienia się do argumentacji zaprezentowanej we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Ustalony przez organ w sposób bezsporny stan faktyczny sprawy wskazuje na to, że decyzja objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności wydana została w sposób wadliwy, przed upływem 21 dniowego terminu do składania uwag i wniosków. Mimo tego Kolegium uznało, że naruszenie to nie miało charakteru rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy znamion rażącego naruszenia prawa nie można skatalogować ani jednoznacznie sprecyzować, stąd ustawodawca posłużył się klauzulą generalną. Zdaniem strony skarżącej, mnogość naruszeń organu który wydał decyzję objętą wnioskiem o stwierdzenie nieważności, uniemożliwia zakwalifikowanie ich jako jednego konkretnego rażącego naruszenia prawa, wiąże się z konstrukcją skutków, jakie działania te pociągnęły. Skrócenie przez Burmistrza [...] terminu do składania wniosków i uwag skutkowało kolejnymi naruszeniami, tj. nie rozpoznaniem, a co za tym idzie, nie uwzględnieniem stanowiska skarżącego Stowarzyszenia oraz pozbawieniem go możliwości udziału w postępowaniu. To z kolei narusza przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), które mają charakter obligatoryjny, a ich niezastosowanie narusza zasady dotyczące udziału społeczeństwa w tym postępowaniu. Ustawa w art. 33 ust. 1 pkt 7 jednoznacznie określa 21 dniowy termin dla zgłaszania uwag i wniosków i termin ten ma charakter materialnoprawny. Nie dochowanie tego terminu przez organ wywołuje obiektywne skutki prawne niezależne od stron postępowania. Tolerowanie takiego postępowania organu gminy jest niedopuszczalne, godzi w zasadę sprawiedliwości społecznej i nie daje się pogodzić z zasadą praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia decyzji ostatecznej. Decyzja ostateczna, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa, winna być uznana za nieważną. Zdaniem Stowarzyszenia nieuprawnione, a co najmniej przedwczesne, jest stanowisko SKO w [...] w zakresie oceny stopnia wadliwości decyzji objętej wnioskiem na treść rozstrzygnięcia. Skoro bowiem pismo Stowarzyszenia z dnia 4 stycznia 2013 r. zawierające wnioski i uwagi w ogóle nie zostało rozpoznane przez organ, nie sposób przesądzić, że pozostałoby ono bez wpływu na treść kwestionowanej decyzji Burmistrza [...]. Bark merytorycznego rozpoznania pisma przez właściwy organ nie pozwała na przyjęcie, iż rozstrzygniecie w sprawie, gdyby pismo rozpoznano, byłoby takie samo. W postępowaniach dotyczących informacji o środowisku, które mogą wpłynąć na stan środowiska, udział może wziąć każdy, nie jest potrzebne sformalizowanie struktur. Każdy, to osoba podlegająca władzy Rzeczpospolitej Polskiej, a zatem legalnie przebywająca na terytorium Polski. Zatem wszyscy członkowie społeczeństwa mogą wziąć udział w takim postępowaniu, ustawa nie wprowadza w tym zakresie żadnych wyjątków (art. 37 ust. 1 u.i.o.ś.). Gdyby zaś miały własny interes prawny w takim postępowaniu, brałyby w nim udział jako strony. Zatem brak osobowości prawnej skarżącego Stowarzyszenia w chwili złożenia uwag i wniosków dniu 4 stycznia 2013 r. nie oznacza, że pismo to zostało złożone nieskutecznie. Jeśliby nawet przyjąć, że Stowarzyszenie nie mogło jeszcze wtedy skutecznie działać, organ winien był przyjąć je i rozpatrzyć jako wniesione przez osoby fizyczne, które się pod nim podpisały. Organ tego nie uczynił.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Organ wyjaśnił, że dwukrotnie badał, czy decyzja Burmistrza z dnia 3 stycznia 2013 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, po czym kompleksowo odniósł się do poglądów zaprezentowanych przez Stowarzyszenie. Kolegium nie podzieliło stanowiska strony skarżącej, że w razie uznania, iż w dacie złożenia uwag i wniosków Stowarzyszenie nie mogło jeszcze działać, organ winien był rozpatrzyć pismo jako pochodzące od osób fizycznych pod nim podpisanych. Z treści tego pisma wynikało bowiem jasno, że zostało złożone w imieniu Stowarzyszenia przez jego Prezesa, a nie w imieniu A. F.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało skarżące Stowarzyszenie na Rzecz Rozwoju Gminy za podmiot mający przymiot strony postępowania w przedmiocie wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia 3 stycznia 2013 r. ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej elektrowni wiatrowej o mocy do 3,5 MW z fundamentem osadzonym na działce ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...] w Gminie [...] wraz z towarzyszącą infrastrukturą techniczną, a także na działkach oznaczonych nr [...], skoro nie wydało postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w tym przedmiocie (art. 157 § 2 w zw. z art. 61 a K.p.a.), ani decyzji umarzającej postępowanie w sprawie, ze względu na bezprzedmiotowość podmiotową (art. 105 § 1 w zw. z art. 157 K.p.a.).

Podnoszona w zaskarżonej decyzji okoliczność, że w dniu 4 stycznia 2013 r. skarżące Stowarzyszenie nie posiadało jeszcze osobowości prawnej ma w niniejszej sprawie marginalne znaczenie ponieważ – jak trafnie wywiedziono to w skardze – prawo zgłoszenia przed wydaniem decyzji środowiskowej uwag i wniosków w trybie art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. przysługuje każdemu z mocy art. 29 tej ustawy.

Kwestia natomiast rozpatrzenia wniosku o dopuszczenie Stowarzyszenia do udziału na prawach strony w postępowaniu w przedmiocie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jako organizacji ekologicznej, w razie braków formalnych tego wniosku powinna była być rozstrzygnięta poprzez zobowiązanie tego podmiotu do usunięcia braków formalnych tego wniosku w trybie art. 64 K.p.a.

Jest również poza sporem, że Kolegium w zaskarżonej decyzji wydanej w sprawie o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Burmistrza [...] z dnia 3 stycznia 2013 r. potwierdziło fakt wydania tej decyzji z naruszeniem art. 33 pkt 7 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa o ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 139, poz. 1227 ze zm.) – zwanej dalej "u.i.o.ś." co stanowiło zasadniczy zarzut wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji.

Istota sporu w niniejszej sprawie pomiędzy organem orzekającym w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, a wnoszącym o stwierdzenie nieważności decyzji Stowarzyszeniem sprowadza się do oceny tego naruszenia w kontekście wskazanej we wniosku przesłanki żądania określonej jako rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Stowarzyszenie Na Rzecz Rozwoju Gminy stoi na stanowisku, że rażące naruszenie prawa decyzją Burmistrza z dnia 3 stycznia 2013 r. wynikało nie tylko z faktu wydania tej decyzji przed upływem terminu 21 dni określonego w art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś., ale przede wszystkim z doniosłej konsekwencji tego przekroczenia, a mianowicie z nierozpatrzenia uwag i wniosków Stowarzyszenia złożonych w dniu 4 stycznia 2013 r. do projektu decyzji oraz na pozbawieniu wnioskodawcy będącego argumentacją ekologiczną, uczestnictwa w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze , utrzymując w mocy decyzję własną o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia 3 stycznia 2013 r., uznało że naruszenie art. 33 ust. 7 u.i.o.ś. nie miało charakteru rażącego, bowiem organ decyzyjny "w sposób zgodny z u.i.o.ś. zapewnił bowiem społeczeństwu udział w postępowaniu na każdym jego etapie", zaś nieprawidłowość "dotyczy jedynie zawiadomienia z dnia 10 grudnia 2012 r. i polega na skróceniu 21 dniowego terminu na składanie uwag i wniosków o 1 dzień".

W ocenie Sądu stanowisko zaprezentowane przez SKO jest pobieżne, nie zawiera wszechstronnej oceny stwierdzonego naruszenia i jako takie nie może zostać zaakceptowane.

Po pierwsze, ocena organu jest wewnętrznie sprzeczna, skoro przyznając, że doszło do naruszenia art. 33 ust. 7 u.i.o.ś. jednocześnie organ ten stwierdza, że Burmistrz w sposób zgodny z u.i.o.ś., zapewnił społeczeństwu udział w postępowaniu na każdym jego etapie.

Rzecz bowiem w tym, że Burmistrz wydał decyzję przed upływem ustawowo określonego terminu 21 dni na składanie przez społeczeństwo uwag i wniosków, a zatem uniemożliwił – jak się okazało w toku dalszego postępowania - złożenie tych uwag i wniosków tym członkom społeczeństwa, którzy zamierzali uczynić to w ostatnim dniu terminu kończącego się dzień po wydaniu decyzji.

Po drugie, takie działanie Burmistrza pozbawiło Stowarzyszenie – będące organizacją ekologiczną możliwości skorzystania z prawa do rozpatrzenia jego uwag i wniosków wniesionych w piśmie złożonym do organu I instancji w dniu 4 stycznia 2013 r. W tej sytuacji argumentacja zawarta w decyzji Kolegium z dnia 14 października 2013 r. i podtrzymana w zaskarżonej decyzji, że brak było podstaw do uznania, że w sprawie doszło do rażącego naruszenia art. 37 u.i.o.ś. polegającego na nierozpoznaniu uwag i wniosków Stowarzyszenia z dnia 4 stycznia 2013 r., pismo to zostało bowiem złożone po wydaniu decyzji i nie było możliwości uwzględnienia uwag i wniosków w nim zawartych dowodzi braku logicznego rozumowania Kolegium, które konsekwencje naruszenia prawa tłumaczy tym naruszeniem.

Po trzecie, za nielogiczne uznać trzeba stanowisko Kolegium nie znajdującego uzasadnienia dla zarzutu rażącego naruszenia art. 5 w zw. z art. 29, 30 i 40 u.i.o.ś. polegającego na pozbawieniu Stowarzyszenia uczestnictwa w postępowaniu. Wprawdzie rację ma SKO twierdząc co do zasady, że okoliczność, iż strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, stanowi przesłankę do żądania wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., a więc nie może równocześnie stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, jednakże z treści skargi wynika, że zarzut naruszenia wyżej wskazanych przepisów postawiony został w celu wykazania skutków naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś., przemawiających w ocenie skarżącego za ocenę, że to naruszenie miało charakter rażący.

Nie podzielając zatem argumentacji Samorządowego Kolegium Odwoławczego , w oparciu o którą organ ten nie dopatrzył się podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Sąd uznał, że decyzja SKO wydana została z naruszeniem art. 7, 80 i 107 § 3 k.p.a., w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro niedostatki dokonanej przez Kolegium oceny spowodowały nieprawidłowe wyjaśnienie kwestii stopnia naruszenia art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. decyzją podjętą przez Burmistrza w dniu 3 stycznia 2013 r. w postępowaniu zwyczajnym.

Należy przyznać rację Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu , że nie każde naruszenie prawa jest rażące. Brak obiektywnego miernika tej "rażącości" nie oznacza, że nie jest możliwe dokonanie racjonalnej oceny naruszenia prawa pod tym względem.

Pojęcie; "rażące naruszenia prawa" ma charakter normatywny, posługuje się nim art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego" jako jedną z ustawowych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, ale pojęcia tego nie definiuje. W kwestii sposobu rozumienia tego pojęcia wypowiadano się wielokrotnie w doktrynie i w orzecznictwie. W doktrynie prawa administracyjnego zarysowały się dwa podstawowe stanowiska w kwestii wykładni pojęcia "rażące naruszenie prawa".

Według pierwszego z nich, rażące naruszenie prawa zachodzi w przypadku naruszenia przepisu, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Podstawą zastosowania tej przesłanki może być zatem niebudzący wątpliwości stan prawny. Rażące naruszenie prawa to naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne (J. Jendrośka, B. Adamiak, Zagadnienie rażącego naruszenia prawa w postępowaniu administracji, Pip 1986, z.1, s. 69 i nast.). Można zatem mówić o nim tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyr. NSA z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Biul. Skarb. 1997, nr 2, s. 26). Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce w szczególności wówczas, gdy decyzja została wydana wbrew zakazom lub nakazom ustanowionym w przepisie, a także wtedy, gdy wbrew przesłankom przepisu nadano prawa lub obowiązki lub też odmówiono ich (wyr. NSA z 26 maja 1989 r., IV SA 339/89, ONSA 1989, nr 1, poz. 50).

Według drugiego stanowiska, przy ocenie rażącego naruszenia prawa nie wystarczy oczywistość jego naruszenia, ale pod uwagę należy brać również skutki tego naruszenia. Rażące naruszenie prawa to takie, które wywołuje skutki społeczno-gospodarcze, niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności (A. Zieliński, O "rażącym " naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156k.p.a.,Polemiki, Pip 1986, z. 2, s. 104 i nast.). W wyroku z dnia 17 września 2008 r., II OSK 1043/07 (LEX nr 508497) NSA stwierdził: "W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa".

Istnieje też stanowisko łączące w sobie oba wskazane wyżej, według którego o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze wywołane decyzją (W. Chróścielewski, J.P. Tarno, Postępowanie administracyjne i postępowanie przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2004, s. 206).

Nie ulega wątpliwości, że przy ocenie naruszenia prawa jako "rażące" należy brać pod uwagę ustalenia wynikające z teorii gradacji wad decyzji administracyjnej. Chodzi tu bowiem o tego rodzaju wady, które powodują konieczność eliminacji decyzji z obrotu prawnego z racji istnienia w nich wad o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. "Naruszenia prawa mają charakter rażący w sytuacji, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Można powiedzieć, że czynności prowadzące do załatwienia sprawy lub samo jej załatwienie następuje w odniesieniu nie do stanu prawnego sprawy i jego elementów, lecz jak gdyby do ich kontratypów, do zanegowania w całości lub w części treści przepisów regulujących stan prawny sprawy" (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, s. 730).

Przepis art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. zawiera określenie terminu (21 dni) w czasie którego społeczeństwo ma prawo składać uwagi i wnioski do decyzji środowiskowej. Jest to termin prawa materialnego, a ustawa nie zezwala na jego modyfikacje (skracanie lub wydłużanie). Poza tym i co najważniejsze, zawarta w nim norma jest prosta, konkretna, nie wymaga żadnej interpretacji, co uszło uwadze Kolegium przy ocenie stopnia naruszenia tego przepisu.

Kolegium nie rozważyło również nie tylko skutków naruszenia tego przepisu, wskazanych wprost we wniosku, a prowadzących do rozumowania, że gdyby nie doszło do naruszenia tego przepisu, to prawo Stowarzyszenia do udziału w postępowaniu nie zostałoby naruszone. Przede wszystkim jednak Kolegium całkowicie uchyliło się od oceny rangi naruszonego art. 33 ust. 1 pkt 7 u.i.o.ś. jako jednego z elementów, wprowadzonego ustawą, systemu środków prawnych gwarantujących społeczeństwu realny udział w postępowaniach administracyjnych związanych z ochroną środowiska. Podkreślenia wymaga, że z art. 35 u.i.o.ś. wynika, że uwagi lub wnioski złożone po upływie terminu, o którym mowa w art. 33 ust. 1 pkt 7, pozostawia się bez rozpatrzenia, a zatem a contrario uwagi i wnioski złożone w terminie powinny być rozpoznane. Tymczasem w postępowaniu toczącym się w trybie zwykłym decyzja organu I instancji wydana została przed upływem terminu 21 dni, zaś organ II instancji wydając decyzję ostateczną ani jednym zdaniem nie odniósł się do wniosków i uwag Stowarzyszenia oraz do faktu naruszenia prawa organu I instancji omawianego terminu.

Brak rozważenia wszystkich tych okoliczności spowodował, że odmowa stwierdzenia nieważności decyzji podjęta została przedwcześnie, z naruszeniem wskazanych już wyżej przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dlatego należało na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzec o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji SKO ją poprzedzającej. Orzeczenie o niewykonalności uchylonej decyzji (pkt II wyroku oparte zostało o art. 152 p.p.s.a.). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej samej ustawy.