Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1219/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2014-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: uchylono decyzję II i I instancji
określono, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 175, art. 4
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Sędziowie : Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda Sędzia WSA Waldemar Michaldo (spr.) Protokolant : Teresa Jamróz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia 23 czerwca 2014 r., znak: [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana; III. zasądza od Wojewody [...] na rzecz strony skarżącej Gminy [...] kwotę 5.117 zł (pięć tysięcy sto siedemnaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania; IV. nakazuje ściągnąć od Wojewody [...] na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 363 zł ( trzysta sześćdziesiąt trzy złote) tytułem brakującej części wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 stycznia 2014 r. znak [....] , Starosta K. orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz M.P. oraz Z.P. na prawach wspólności ustawowej małżeńskiej w wysokości 68 160,00 zł, za nieruchomość oznaczoną jako działka nr [....] o pow. 0,0312 ha, objętą księgą wieczystą [....] położoną w obrębie B. , jedn. ewid. [....], powiat [....] , zajętą pod drogę gminną nr [....] , której własność z dniem 1 stycznia 1999 r. nabyła z mocy prawa Gmina Z. na podstawie decyzji Wojewody [....] z dnia 29 grudnia 2009 r. nr [....] .

Równocześnie orzeczono o podmiocie zobowiązanym do zapłaty odszkodowania oraz sposobie zapłaty i skutkach opóźnienia lub zwłoki w zapłacie należności.

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że pismem z dnia 15 grudnia 2005 r. M.P. i Z.p. wystąpili do Starostwa Powiatowego w K. z wnioskiem o ustalenie i wypłatę odszkodowania za zajęcie pod drogę gminną nr [....] , nieruchomości oznaczonej jako działka nr [....] . Wniosek został złożony w wyznaczonym przez ustawodawcę terminie tj. w okresie pomiędzy 1 stycznia 2001r. a 31 grudnia 2005 r.

Następnie organ I instancji przypomniał, iż wyceniana nieruchomość oznaczona jako działka nr [....] stanowi wąski pas terenu położony po południowej stronie drogi gminnej nr [....] , na jej odcinku w północnej części miejscowości B. Dla określenia wartości tej nieruchomości, rzeczoznawca majątkowy M.G. zastosowała podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różnicujące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Do bezpośrednich porównań rzeczoznawca majątkowy wybrała 3 transakcje, z okresu od maja 2012 r. do października 2012 r. Ceny działek wahały się pomiędzy 187,03 zł/m2 a 217,66 zł/m2. W ocenie Starosty K. taki dobór odpowiada technice określenia wartości nieruchomości porównywania parami, co wynika z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który stanowi, iż przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Starosta wskazał, iż w przedmiotowym operacie dobór nieruchomości do porównania nie budzi zastrzeżeń, a 1 m2 przedmiotowego gruntu został określony na kwotę 218,46 zł. Wartość wycenianej nieruchomości (nr....), została ustalona na kwotę 68 160,00 zł, według jej stanu z dnia 29 października 1998 r. (tj. dnia wejścia wżycie ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną) oraz cen bieżących, bez uwzględnienia nakładów dokonanych po utracie przez osoby uprawnione prawa władania gruntem.

Starosta zaznaczył nadto, iż biegła przeprowadziła analizę wzajemnych relacji cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz cen transakcyjnych nieruchomości przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, na podstawie której wskazała, że cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości.

Zdaniem organu I instancji, analiza wzajemnych relacji cen transakcyjnych zaistniałych w formie aktów notarialnych, dotyczących nieruchomości przeznaczonych pod drogi publiczne oraz pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną potwierdza wnioski wskazane przez rzeczoznawcę majątkowego w operacie szacunkowym z dnia 23 października 2013 r. tj. że cel wywłaszczenia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości szacowanej.

Wobec powyższego, w ocenie Starosty K. sporządzony w przedmiotowej sprawie operat szacunkowy został wykonany prawidłowo, zgodnie z obowiązującymi przepisami ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, jak również Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych.

Odwołanie od ww. decyzji złożyła Gmina Z. zarzucając jej naruszenie:

- art. 73 ust. 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z § 36 ust. 1, 2, 6 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [....] wskutek przyjęcia niewłaściwego materiału porównawczego w operacie szacunkowym sporządzonym przez M.G. w dniu 23 października 2013 r.;

- naruszenie art. 7 i 77 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności sprawy istotnych dla rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niedokonanie oceny przeprowadzonego w toku postępowania dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez M.G. w dniu 23 października 2013 r.;

- naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak pełnego uzasadnienia faktycznego i prawnego, a w szczególności brak rzetelnej oceny materiału porównawczego przyjętego w operacie szacunkowym sporządzonym przez M.G. w dniu 23 października 2013 r.

W ocenie Gminy Z. transakcje przyjęte przez biegłego, jako materiał porównawczy obejmowały działki o powierzchni typowo budowlanej pod zabudowę jednorodzinną. Oczywistym jest, że wartość takich działek jest znaczenie większa niż działki o powierzchni 0,0312 ha, która zwłaszcza ze względu na swe parametry uniemożliwia zabudowę mieszkaniową. Nadto autor odwołania wskazał, iż wyceniana działka to wąski pas terenu, a tym samym, zdaniem strony odwołującej, nie można dla takiego kształtu działki przyjmować jako miarodajny materiał porównawczy obejmujący działki przeznaczone pod zabudowę o co najmniej dwukrotnie większej powierzchni. W dalszej części uzasadnienia odwołania podniesiono również brak wyjaśnienia, z jakich powodów biegła do porównania wybrała akurat takie 3 nieruchomości, a nie inne wśród 8 wskazanych w operacie. W ocenie strony odwołującej się organ I instancji nie wyjaśnił tej kwestii, wskazując jedynie, iż "dobór nieruchomości do porównania nie budzi zastrzeżeń". Ponadto na stronie 12 operatu w tabeli "opis przyjętych nieruchomości porównawczych w aspekcie cech rynkowych" dla nieruchomości "A" przyjęto w kolumnie "uzbrojenie" cechę "częściowe w znacznej odległości", a dla nieruchomości "C" w tej kolumnie przyjęto cechę "częściowe w zasięgu". Tymczasem na stronie 13 w tabeli zestawienie cech nieruchomości wycenianej i porównawczych" w kolumnie "uzbrojenie" dla nieruchomości "A" przyjęto cechę "brak", a dla nieruchomości "C" "częściowe". Biegły nie wyjaśnił jednak na jakiej podstawie dla nieruchomości "C" przyjął, że uzbrojenie jest "częściowe". Tym samym zdaniem Gminy Z. organ I instancji nie dokonał oceny przeprowadzonego dowodu z operatu szacunkowego, który ma kluczowe znaczenie w zakresie określenia wartości nieruchomości.

Decyzją z dnia 23 czerwca 2014 r. znak: [....] Wojewoda [....] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W podstawie prawnej rozstrzygnięcia powołano art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267).

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przywołał na wstępie treść art. 73 ust. 1 i 4 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną, podkreślając, że wydanie decyzji o ustaleniu i wypłacie odszkodowania za nieruchomość zajętą pod drogę publiczną winno być poprzedzone przeprowadzoną przez organ orzekający wyczerpującą analizą operatu szacunkowego, w oparciu o który ustalenie odszkodowania ma nastąpić. Przeprowadzenie tejże analizy, w konsekwencji której organ administracji publicznej albo przyjmie dowód z operatu, albo też go odrzuci, nie może ograniczać się jedynie do jego oceny pod względem spełniania wymogów formalnych. Ocena dokonana przez prowadzącego postępowanie organ winna także obejmować jego ocenę pod kątem zgodności z obowiązującymi w tym zakresie uregulowaniami,

W dalszej kolejności organ II instancji wyjaśnił, że w świetle art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia (w tym przypadku przejęcia z mocy prawa, które w swej istocie stanowi wywłaszczenie sensu largo). W przepisach tych ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. zasadę korzyści, wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem jej na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Dokonując analizy operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego M.G. z 23 października 2013 r. określającego wartość rynkową nieruchomości nr [....] organ odwoławczy stwierdził, że operat ten został sporządzony w sposób prawidłowy, bowiem wykonano go zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzeniem Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych, wobec czego, zdaniem organu odwoławczego, należało pozytywnie ocenić jego przydatność dowodową w niniejszej sprawie.

Wojewoda przypomniał, iż wartość rynkową ww. niezabudowanej nieruchomości gruntowej, według stanu gruntu z dnia 29 października 1998 r. oraz według poziomu cen na dzień 23 października 2013 r. biegła określiła w wysokości 68 160 zł z zastosowaniem podejścia porównawczego, metody porównywania parami. Na stronie 6 omawianego opracowania biegła wskazała, iż będąca przedmiotem wyceny nieruchomość gruntowa zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Z. (obowiązującym od dnia 31 sierpnia 1993 r.) zatwierdzonym Uchwałą Rady Gminy Z. nr 25/93 z dnia 24 czerwca 1993 r., czyli także według stanu na dzień 29 października 1998 r. położona była w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i budownictwa zagrodowego - 05MZ. Biorąc pod uwagę cel wyceny oraz charakter przedmiotowej nieruchomości w operacie szacunkowym została określona wartość rynkowa prawa własności nieruchomości dla aktualnego sposobu użytkowania (WRU) według stanu na datę 29 października 1998 r. i wartości na dzień ustalenia wysokości odszkodowania. Określenia wartości nieruchomości biegła dokonała na podstawie cen transakcyjnych pochodzących z rynku nieruchomości gruntowych, przeznaczonych do zabudowy zagrodowej i mieszkaniowej jednorodzinnej. Wojewoda podkreślił równocześnie, iż analiza porównawcza cen gruntów pod zabudowę mieszkalną, zagrodową z cenami gruntów nabywanymi pod drogi publiczne, wykonana przez biegłą w gminie Z. i gminach sąsiednich, gdzie takie transakcje występują wykazała bowiem, iż przeznaczenie gruntów zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia ich wartości.

Biegła przedstawiła na str. 11 operatu szacunkowego bazę nieruchomości gruntowych pod zabudowę mieszkaniową, dokonała opisu przyjętych nieruchomości porównawczych w aspekcie cech rynkowych, dokonała zestawienia cech nieruchomości wycenianej i porównawczych a następnie oszacowała wartość prawa własności 1 m2 gruntu w wysokości 218.46 zł. W wyniku przeprowadzonych obliczeń rzeczoznawca majątkowy ustaliła wartość rynkową prawa własności działki nr [....] na kwotę 68 160 zł.

Odnosząc się do wątpliwości strony odwołującej, co do opisu nieruchomości w zakresie przyjętej cechy rynkowej "uzbrojenie" Wojewoda [....] zauważył, iż na str. 12 operatu w tabeli "opis przyjętych nieruchomości porównawczych w aspekcie cech rynkowych" dla nieruchomości "A" przyjęto w kolumnie "uzbrojenie" cechę "częściowe w znacznej odległości" a dla nieruchomości "C" w tej kolumnie przyjęto cechę "częściowe w zasięgu". Na stronie 9 w tabeli "Charakterystyka rynku i nieruchomości gruntowych w aspekcie cech rynkowych" biegła dokonała opisu cechy rynkowej "uzbrojenie pełne" - tj. pełne uzbrojenie na działce lub przy jej granicach, "uzbrojenie częściowe"- tj. częściowe media na/(przy) działce; reszta w zasięgu do 100 m oraz "brak uzbrojenia" - brak lub częściowe w znacznej odległości. Zatem jako logiczne należy ocenić przyjęcie przez biegłą w tabeli na str. 13 "zestawienie cech nieruchomości wycenianej i porównawczych" w kolumnie "uzbrojenie" dla nieruchomości "A" cechy "brak" (wobec uzbrojenia częściowego w znacznej odległości) a dla nieruchomości "C" przyjęcie, że uzbrojenie jest "częściowe" (ze względu na uzbrojenie częściowe w zasięgu). Wojewoda [....] wskazał równocześnie, iż stosownie natomiast do § 4 ust. 3 rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego i metody porównywania parami, porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Biegły dokonując wyboru nieruchomości podobnych celem dokonania wyceny nieruchomości kieruje się posiadaną wiedzą specjalistyczną i doświadczeniem życiowym. Zdaniem więc organu odwoławczego, zaskarżona decyzja Starosty K. z dnia 2 stycznia 2014 r. jest prawidłowa, wobec czego winna zostać utrzymana w mocy.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody [....] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Gmina Z. zarzucając jej :

- naruszenie art. 73 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną w związku z art. 129 ust. 5 pkt 1, art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, w związku z § 36 rozporządzenia z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego poprzez nieprawidłowe ustalenie wartości nieruchomości składającej się z działki o numerze ewidencyjnym [....] obręb B. , gmina Z. , wskutek przyjęcia niewłaściwego materiału porównawczego w operacie szacunkowym sporządzonym przez M.G. z dnia 23 października 2013 r.

- naruszenie art. 7, 77, 80 w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie przez organ II instancji, iż operat szacunkowy z dnia 23 października 2013 r. autorstwa M.G. został sporządzony w sposób prawidłowy, bowiem zgodny ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, jak również ze Standardami Zawodowymi Rzeczoznawców Majątkowych pomimo tego, że:

a. organ II instancji zasadniczo nie odniósł się do zarzutów odwołania i ograniczył się w tym zakresie do zacytowania stanowiska organu I instancji wyrażonego w decyzji organu I instancji,

b. brak szczegółowej analizy rynku lokalnego i bezkrytyczne przyjęcie przez organy I jak i II instancji jako materiału porównawczego nieruchomości jako podobnych, a wskazanych w operacie szacunkowym z dnia 23 października 2013 r. (tabela na stronie 11 operatu) pomimo tego, że wszystkie działki z przyjętych jako nieruchomości podobne miały powierzchnię praktycznie dwukrotnie większą do działki wycenianej.

Zdaniem Gminy Z. odszkodowanie za przejętą nieruchomość zostało ustalone niezgodnie z przepisami prawa. Błędne (zawyżone) ustalenie odszkodowania nastąpiło w oparciu o niewłaściwy materiał porównawczy wskazany w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 23 października 2013 r., który w swej istocie nie był materiałem porównawczym, gdyż nie obejmował nieruchomości podobnych.

W ocenie Gminy Z. transakcje przyjęte przez biegłą, jako materiał porównawczy obejmowały działki o powierzchni typowo budowlanej, przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Zdaniem strony skarżącej oczywistym jest, że wartość takich działek jest znaczenie większa niż działki o powierzchni 0,0312 ha, która zwłaszcza ze względu na swe parametry, uniemożliwia zabudowę mieszkaniową.

Ponadto organ I instancji w decyzji z dnia 2 stycznia 2014 r. wskazał, że wyceniana działka to wąski pas terenu, z tego też względu zdaniem Gminy Z. nie można dla takiego kształtu działki przyjmować jako miarodajny materiał porównawczy obejmujący działki przeznaczone pod zabudowę o co najmniej dwukrotnie większej powierzchni.

Niezależnie od tego strona skarżąca podniosła, iż w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego brak jest szczegółowej oceny prawidłowości przyjęcia jako materiału porównawczego dla wycenianej nieruchomości działek o powierzchni praktycznie dwukrotnie większych oraz posługiwanie się przez organ II instancji ogólnikami, które mogą zostać wykorzystane niemalże w każdej decyzji tego typu.

W ocenie strony skarżącej, organy obu instancji nie dokonały prawidłowej oceny dowodu z operatu szacunkowego z dnia 23 października 2013 r. i bezkrytycznie przyjęły jego ustalenia, pomimo, że ma on kluczowe znaczenie w zakresie określenia wartości nieruchomości. Organ II instancji niemalże automatycznie przyjął za własne ustalenia operatu szacunkowego.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [....] wniósł ojej oddalenie, podtrzymując argumenty zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2002.153.1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że przedmiotem kontroli Sądu jest zgodność zaskarżonej decyzji (innego aktu lub czynności) z przepisami prawa materialnego, które mają zastosowanie w sprawie oraz z przepisami prawa procesowego, regulującymi tryb jej wydania lub podjęcia aktu albo czynności będącej przedmiotem zaskarżenia. Wiążące przy tym są przepisy obowiązujące w dacie wydania zaskarżonego aktu. Usunięcie z obrotu prawnego decyzji lub innego aktu może nastąpić tylko wtedy, gdy postępowanie sądowe dostarczy podstaw do uznania, że przy ich wydawaniu organy administracji publicznej naruszyły prawo w zakresie wskazanym w art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- zwanej dalej p.p.s.a.) - tj. w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mających istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga Gminy Z. zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie z przyczyn w niej podniesionych, ale z powodów które Sąd nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, wziął pod rozwagę z urzędu.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. 1998 r. Nr 133 poz. 873 ze zm.) - zwanej dalej ustawą. Zgodnie z ustępem 1 przywołanego artykułu nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Zgodnie zaś z treścią art. 73 ust. 2 ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1, wypłaca gmina - w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998 r. drogami gminnymi, lub Skarb Państwa - w odniesieniu do pozostałych dróg. Jak natomiast stanowi ust. 4 wspomnianego artykułu, odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa. Ponadto w art. 73 ust. 5 ustawy wskazano, iż podstawę do ustalenia wysokości odszkodowania stanowi wartość nieruchomości według stanu z dnia wejścia w życie ustawy, przy czym nie uwzględnia się wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego trwałymi nakładami poczynionymi po utracie przez osobę uprawnioną prawa do władania gruntem.

Podkreślić należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że zarówno organ, jak i sąd rozpoznający sprawę zobligowani są ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego. Przy czym dotyczy to tak podejścia, jak i metody oraz techniki szacowania przyjętej przez rzeczoznawcę majątkowego. Fakt, iż ich wybór należy do rzeczoznawcy nie oznacza, że może on działać w sposób dowolny. Także w tym zakresie rzeczoznawca obowiązany jest uzasadnić ten wybór. Dodać należy, że operat szacunkowy stanowi opinię biegłego, która podlega ocenie nie tylko pod względem formalnym, ale również materialnym. Organ rozpoznający sprawę ma nie tylko prawo, ale obowiązek zbadać przedłożony operat pod względem zgodności ze stosownymi przepisami, ale również czy jest logiczny i zupełny. W przypadku zaś istniejących wątpliwości lub niejasności winien żądać wyjaśnień lub uzupełnienia wyceny, a nawet zlecić wykonanie nowego operatu. Tylko bowiem operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 22 grudnia 2009 r. sygn. akt I OSK 373/09, z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 379/10, z dnia 7 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1650/10 – wszystkie orzeczenia dostępnie w bazie orzeczeń: cbois.nsa.gov.pl).

W ocenie Sądu sporządzony na potrzeby niniejszej sprawy operat szacunkowy, został wykonany w sposób nieprawidłowy i jako taki nie może stanowić podstawy do oszacowania wartości nieruchomości.

Zgodnie z art. 175 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102 poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej w skrócie u.g.n.- rzeczoznawca majątkowy sporządzając opinię związany jest zasadami wynikającymi z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, a także standardami zawodowymi.

Uzupełnieniem ww. regulacji są przepisy wykonawcze rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004, nr 207, poz. 2109 ze zm.) –zwanego dalej rozporządzeniem. Zgodnie z przepisem § 3 ust. 2 rozporządzenia określenie wartości nieruchomości poprzedza się analizą rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji.

Przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen (§ 4 ust. 1). W podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku (§ 4 ust. 2). Przy metodzie porównywania parami porównuje się nieruchomość będącą przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości (§ 4 ust. 3). Przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości. (§ 4 ust. 4).

Przepis § 36 rozporządzenia, będący przepisem regulującym kwestie określania wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne, stanowi natomiast, że przy określaniu wartości rynkowej gruntów przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Powyższe wynika wprost z ust. 4 powołanego paragrafu, który stanowi, że w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Z treści wskazanego przepisu prawa wynika więc jednoznacznie, że zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów przejętych lub zajętych pod drogi publiczne wynikającą z § 36 ust. 4 powołanego wyżej rozporządzenia jest stosowanie podejścia porównawczego, ale przy przyjęciu cen transakcyjnych uzyskiwanych przy sprzedaży gruntów odpowiednio przeznaczonych lub zajętych pod drogi publiczne. Wyjątkiem od tej zasady jest ustalenie wartości nieruchomości w oparciu o ceny gruntów przeważających wśród gruntów przyległych, który jednak może mieć zastosowanie tylko wówczas, gdy na rynku nie było transakcji gruntów przeznaczonych pod drogi publiczne.

W tym miejscu należy zaznaczyć , iż opisana wyżej chronologia obowiązywała także w brzmieniu omawianego rozporządzenia sprzed nowelizacji jaką w dniu 26 sierpnia 2011r. wprowadziło rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego m.in. w zakresie treści § 36. Zarówno na gruncie ówczesnego brzmienia rozporządzenia jak i obecnie sądy administracyjne jednolicie prezentowały ww. stanowisko (por. NSA w wyrokach z dnia 19 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2065/11, czy też z dnia 1 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1793/11, WSA w Warszawie w wyroku z dnia 15 listopada 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 1573/11, WSA w Białymstoku w wyroku z dnia 10 marca 2011r. sygn. akt II SA/Bk 807/10, czy też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 20 czerwca 2013r. sygn. akt II SA/Po 445/13). Tym samym punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej z mocy prawa, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, jest porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do działki jest działaniem naruszającym tę regulację.

W operacie sporządzonym w przedmiotowej sprawie rzeczoznawca majątkowy M.G. dokonując charakterystyki rynku i nieruchomości drogowych wskazała (na str. 8), że w okresie ostatnich 2 lat w gminie Z. i gminach sąsiednich zawarto kilkanaście transakcji pod drogi publiczne, a ceny kształtowały się w przedziale od 53 zł/m2 do 221 zł/m2. Biegła wskazała, że cyt. "powyższa analiza wzajemnych relacji cen gruntów pod zabudowę mieszkalną i pod drogi publiczne wskazuje, że cel przejęcia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości. Zatem wartość przedmiotowej nieruchomości zostanie określona na podstawie transakcji gruntami pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną". Na str. 11 operatu biegła zamieściła zestawienie nieruchomości przeznaczonych do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i zagrodowej w miejscowości B., opisując w dalszej kolejności wybrane nieruchomości i dokonując ich porównania z nieruchomością wycenianą.

Powyższy dobór transakcji przyjętych przez biegłą do porównania - obejmujących nieruchomości przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną - uznać należy za wadliwy, wobec stwierdzenia występowania transakcji nieruchomościami drogowymi.

Jak wskazano powyżej, w świetle przytoczonego wyżej § 36 ust. 4 rozporządzenia, punktem wyjścia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości zajętej z mocy prawa pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, a z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest zawsze porównanie transakcji dotyczących nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia odstąpienie przez rzeczoznawcę od tego sposobu wyceny i dokonanie jej przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości. A więc dopiero brak cen transakcyjnych nieruchomości drogowych umożliwia rezygnację z zastosowania tego podejścia.

W tym miejscu należy zwrócić uwagę, że wyrokiem z dnia 16 października 2012 r. w sprawie o sygn. akt K 4/10 Trybunał Konstytucyjny uznał, że § 36 ust. 1 i 4 cytowanego rozporządzenia (w brzmieniu obowiązującym od dnia 7 października 2005 r. do dnia 25 sierpnia 2011 r.) jest zgodny z art. 21 ust. 2 oraz art. 64 ust. 1 i 2 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej a także przepisami art. 134 ust. 3 i 4, art. 152 ust. 3 w zw. z art. 151 ust. 1 i art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a przez to z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Przepis § 36 rozporządzenia Rady Ministrów z 2004 r. w nowym brzmieniu także nie budzi zatem wątpliwości konstytucyjnych sądu orzekającego. Nie jest bowiem wciąż wykluczona wycena rynkowej wartości nieruchomości w oparciu o transakcje nieruchomościami drogowymi. Taki sposób ustalania odszkodowania Trybunał uznał za zgodny z Konstytucją.

W rozpoznawanej sprawie biegła jednoznacznie stwierdziła, że na badanym terenie wystąpiły transakcje mające za przedmiot nieruchomości drogowe, równocześnie jednak odstąpiła od określenia wartości wycenianej nieruchomości na podstawie tychże transakcji, przyjmując do porównania transakcje obejmujące grunty przeznaczone pod zabudowę jednorodzinną. Biegła jako uzasadnienie dla takiego działania odwołała się do treści art.134 ust.3 u.g.n. wskazując, iż analiza wzajemnych relacji cen gruntów pod zabudowę mieszkalną i pod drogi publiczne wskazuje, że cel przejęcia nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości, błędnie tym samym uznając, iż okoliczność ta pozwala jej na odstąpienie od chronologii doboru transakcji według przeznaczenia nieruchomości , o której mowa w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Jak już podkreślono wcześniej w realiach niniejszej sprawy biegła byłaby uprawniona do dokonania takiej wyceny w oparciu o § 36 ust. 4 rozporządzenia dopiero wtedy, gdyby nie było transakcji żadnego rodzaju obejmujących nieruchomości drogowe (por. podobnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt I OSK 2674/12). Skoro jednak biegła odnotowała kilkanaście takich transakcji, to z uwagi na treść regulacji § 36 ust. 4 rozporządzenia zarówno biegła podobnie jak organy administracyjne w niniejszej sprawie winny przeanalizować w pierwszej kolejności obrót nieruchomościami o tym właśnie przeznaczeniu, w celu ustalenia możliwości ustalenia wysokości należnego odszkodowania

. Uwzględnienie od razu transakcji gruntami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do wycenianej działki jest działaniem naruszającym § 36 rozporządzenia. Wadliwość ta wiąże się z bezpodstawnym pominięciem podejścia, któremu prawodawca przyznał pierwszeństwo zastosowania.

Wskazana wadliwość operatu szacunkowego nie została dostrzeżona zarówno przez organ I instancji, jaki i przez Wojewodę [....], który zaaprobował dokonany przez biegłą sposób wyceny nieruchomości z pominięciem transakcji nieruchomościami drogowymi.

Mając na uwadze przedstawione powyżej okoliczności stwierdzić należy, że zaskarżona decyzja jak i decyzja ją poprzedzająca wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Wobec powyższego Sąd na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a oraz art. 135 p.p.s.a orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. W pkt II wyroku Sąd, działając na podstawie art. 152 p.p.s.a. określił, że zaskarżona decyzja nie może zostać wykonana. O zwrocie kosztów orzeczono na mocy art. 200 p.p.s.a. w zw. z ar.205§2 p.p.s.a. (pkt. III wyroku). Równocześnie w ostatnim (IV) punkcie wyroku Sąd działając na zasadzie art. 223 § 2 p.p.s.a. nakazał ściągnąć od Wojewody [....] na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie kwotę 363 zł tytułem brakującej części wpisu od skargi.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organy prowadzące postępowanie zobowiązane będą ustalić wysokość odszkodowania należnego za przedmiotową nieruchomość w oparciu o operat szacunkowy, który sporządzony zostanie zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego.