Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1103/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156  par. 1  pkt 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka –Płaczkowska Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Elżbieta Lenart (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2018 r. sprawy ze skargi H. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r., nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] zmieniającej własną decyzję nr [...] z dnia [...] listopada 2014r. w sprawie zasiłku dla opiekuna.

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

H. G. wystąpił z wnioskiem o ustalenie prawa do zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad ojcem W. G. oraz podpisał się pod pouczeniem zawartym w tym podaniu, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do zasiłku dla opiekuna, osoba ubiegająca się jest zobowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący zasiłek dla opiekuna. Niepoinformowanie organu właściwego, prowadzącego postępowanie w sprawie zasiłku dla opiekuna o zmianach, o których mowa powyżej, może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji – koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami.

Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] odmówił mu zasiłku dla opiekuna:

- na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) w okresie od 1 lipca 2013 r. do 30 listopada 2013 r. oraz w okresie od 20 lutego do 2014 r. do 14 maja 2014 r.,

- na postawie art. 2 ust. 2 pkt 2 ww. ustawy w okresie od 15 maja 2014 r.

Wnioskodawca wniósł o stwierdzenie nieważności powyższego rozstrzygnięcia, na podstawie art. 156 § 1 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] września 2014 r., nr [...] stwierdziło nieważność decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że nie można odmowy przyznania zasiłku dla opiekuna oprzeć na dokonanej samodzielnie przez podmiot wydający orzeczenie ocenie stanu zdrowia i stopnia niepełnosprawności osoby, wymagającej opieki. Takie działanie organu stanowi bowiem naruszenie przepisów o właściwości.

Ponownie rozpoznając powyższy wniosek Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] przyznał H. G. zasiłek dla opiekuna na W. G.:

- w pkt 1, na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów, w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 1 września 2013 r. do 30 listopada 2013 r. oraz za okres od 20 lutego 2014 r. do 14 maja 2014 r.,

- w pkt 2, na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 2 tej ustawy, w kwocie [...] zł miesięcznie, na okres od 15 maja 2014 r. bezterminowo,

- jednocześnie odmówił zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, w kwocie 520 zł miesięcznie, na okres od 1 lipca 2013 r. do 31 sierpnia 2013 r. oraz od 1 lutego 2014 r. do 19 lutego 2014 r.

Pismem z dnia 3 września 2015 r. Prezydent Miasta P. - działając na podstawie art. 61 § 4 kpa - zawiadomił H. G. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany ww. decyzji ostatecznej z dnia [...] listopada 2014 r. oraz ustalenia kwoty nienależnie pobranych świadczeń wypłaconych zgodnie z tą decyzją.

Zaś decyzją z dnia [...] września 2015 r., nr [...] Prezydent Miasta P. zmienił własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w ten sposób, że:

- w pkt 1 odmówił od 1 września 2015 r. zasiłku dla opiekuna przyznanego H. G. w związku z opieką nad W. G.;

- w pkt 2 rozstrzygnięcia uznał za nienależnie pobrane świadczenia w wysokości [...] zł, tj. zasiłek dla opiekuna przyznany i wypłacony H. G. w związku z opieką nad W. G. za okres od [...] kwietnia 2015 r. do [...] czerwca 2015 r.;

- w pkt 3 zaś nie uznał za nienależnie pobrane świadczenie zasiłku dla opiekuna przyznanego H. G. w związku z opieką nad W. G. za okres od 1 lipca 2015 r. do 31 sierpnia 2015 r.- z uwagi na wstrzymanie wypłaty tych świadczeń na podstawie art. 28 ustawy o świadczeniach rodzinnych.

Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] listopada 2015 r., nr [...] - rozpoznając odwołanie od ww. decyzji z dnia [...] września 2015 r. - uchyliło zaskarżone orzeczenie w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Ponownie rozpatrując sprawę Prezydent Miasta P. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r., nr [...] zmienił własną decyzję z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...] w ten sposób, że odmówił od [...] kwietnia 2015 r. zasiłku dla opiekuna przyznanego H. G. w związku z opieką nad W. G..

W uzasadnieniu organ podniósł, iż mimo podejmowanych prób, pracownikowi socjalnemu nie udało się przeprowadzić aktualizacji wywiadu środowiskowego z osobą otrzymującą zasiłek. W związku z czym, po upływie 6 miesięcy od dnia przeprowadzenia ostatniego wywiadu środowiskowego, tj. od dnia 22 kwietnia 2015 r., strona nie miała uprawnienia do pobierania zasiłku dla opiekuna.

Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015 r. wystąpił H. G. - powołując się na art. 156 § 1 pkt 2 i 7 kpa. Zarzucił, że decyzja została wydana bez podstawy prawnej oraz przez osobę, która podlegała wyłączeniu na podstawie przepisów kpa.

Po rozpoznaniu tego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. nr [...] z [...] grudnia 2015 r.

Kolegium podniosło, iż decyzja ta nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa i posiada podstawę prawną, która została w niej wskazana.

Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił H. G. - wnosząc o uchylenie ww. decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2016 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że w sprawie nie stwierdziło jakiegokolwiek naruszenia prawa - a tym bardziej rażącego naruszenia prawa.

Wskazało, iż nie wystąpił przypadek wydania decyzji bez podstawy prawnej. Przepisy stanowiące tę podstawę zostały wskazane w orzeczeniu i są to przepisy prawa powszechnie obowiązującego, tj: art. 32, art. 17, art. 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.), a także art. 2, 4, 7, 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567) oraz art. 104 i 163 kpa.

Kolegium podniosło, że organ wielokrotnie podejmował próby ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Stwierdziło, iż jakkolwiek opiekun i jego ojciec udokumentowali wyjazdy, to jednak wskazało - powołując wyroki NSA z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt I OSK 204/11, opubl. Lex nr 990214, i z dnia 19 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 60/11, opubl. Lex nr 1081038 - że wywiad środowiskowy lub jego aktualizacja jest nieodzownym elementem postępowania, prowadzącego do wydania decyzji przyznającej lub odmawiającej przyznania świadczenia z pomocy społecznej i wymaga od strony szczególnej aktywności. W konsekwencji uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego spowodowało brak możliwości ustalenia rzeczywistej sytuacji życiowej zasiłkobiorcy i okoliczności związanych ze sprawowaniem przez niego opieki nad ojcem, a to uzasadniało zastosowanie art. 32 ustawy.

Organ zwrócił przy tym uwagę na to, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. Prezydent Miasta P. odmówił skarżącemu zasiłku dla opiekuna z datą wsteczną, tj. od 22 kwietnia 2015 r. - ale z uwagi na różnice poglądów co do tego uprawnienia, uznał, że sporna decyzja nie narusza rażąco prawa. Na tę okoliczność przywołał uzasadnienie wyroku NSA z dnia 4 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 1208/09, opubl. W CBOSA, w którym wyjątkowo dopuszczona została możliwość uchylenia lub zmiany decyzji, przyznającej świadczenie rodzinne z mocą wsteczną w sytuacji, gdy osoba nienależnie pobrała świadczenie.

Odnosząc się do zarzutu z art. 156 § 1 pkt 7 kpa Kolegium podniosło, że w takim przypadku wadą nieważności dotknięta jest decyzja, co do której przepisy materialnoprawne w sposób wyraźny przewidują w określonych sytuacjach sankcję nieważności, a to w sprawie nie wystąpiło. Organ nie stwierdził też zaistnienia innych przesłanek z art. art. 156 § 1 kpa.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł H. G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 14 grudnia 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 979/16 uchylił zaskarżone orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2016 r.

W uzasadnieniu Sąd stwierdził, iż Kolegium przytaczając art. 32 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.) - stanowiący podstawę decyzji zmieniającej z [...] grudnia 2015 r. - w ogóle nie odniosło się do przesłanek w przepisie tym wymienionych. W konsekwencji jakkolwiek wskazało podstawę prawną decyzji zmieniającej (czyli art. 32 ww. ustawy) to jednak nie wskazało, zaistnienie której z przesłanek enumeratywnie w przepisie tym wymienionych spowodowało, że organ zmienił z urzędu swoją poprzednią decyzję przyznającą skarżącemu zasiłek dla opiekuna, a w konsekwencji w istocie nie dokonało oceny czy w sprawie doszło do rażącego naruszenia prawa. Czym innym jest bowiem wydanie decyzji bez podstawy prawnej (ta w sprawie nie budzi wątpliwości), a czym innym jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem tejże podstawy prawnej. Tej ostatniej okoliczności SKO jednak nie badało.

Z art. 32 ust 1 ww. ustawy wynika jednoznacznie, iż bez zgody strony właściwy organ może zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli:

1) uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych,

2) członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego,

3) osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Tymczasem w istocie organ nie dokonał analizy tego przepisu w kontekście zaistniałego stanu faktycznego sprawy. Uzasadnienie decyzji nie wskazuje bowiem, czy organ ustalił, że uległa zmianie sytuacja rodzinna uprawnionego, czy też członek jego rodziny uzyskał świadczenia opiekuńcze w innym państwie, czy też wreszcie, iż skarżący pobrał nienależne świadczenie. Już tylko ta okoliczność stanowiła podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji.

Ponadto Sąd stwierdził, że nie bez znaczenia dla wyniku sprawy jest też kwestia ustalenia daty początkowej skutków wywołanych decyzją wydaną w trybie ww. art. 32. Przyznał rację Kolegium, iż o rażącym naruszeniu prawa nie można mówić w przypadku wybrania jednej z wykładni niejednoznacznego przepisu prawa, nawet jeśli później została ona uznana za nieprawidłową. Już sam fakt istnienia różnych wykładni przepisu prawa wskazuje, że nie występuje przesłanka rażącego naruszenia normy prawnej. W sposób rażący może bowiem zostać naruszony wyłącznie przepis, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Sankcji w postaci stwierdzenia nieważności decyzji nie można więc stosować, jeżeli decyzja została wydana na podstawie przepisów prawa, których stosowanie wymaga złożonego procesu wykładni i której wynik jest sporny w judykaturze (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 stycznia 2014 r., sygn. II GSK 1666/2012, Lex Polonica nr 8263936).

Dodał, iż wsteczna moc decyzji zmieniającej dopuszczalna jest jedynie wyjątkowo w konkretnie określonym przypadku tj. w przypadku gdy podstawę decyzji zmieniającej wydawanej w trybie art. 32 ust 1 ww. ustawy stanowi jej pkt. 3, a więc "nienależnie pobrane świadczenie".

Z zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, jakie okoliczności faktyczne stanowiły podstawę decyzji zmieniającej w kontekście norm zawartych w art. 32 ustawy. Kolegium szeroko przedstawiło kwestię braku możliwości, czy też trudności w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego. Z kontekstu uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ pomocowy kontrolowaną w trybie nadzorczym decyzją zmieniającą zmienił decyzję przyznającą skarżącemu świadczenia - z datą wsteczną, tj. z upływem 6 miesięcy licząc od 22 października 2014 r., tj. od dnia przeprowadzenia ostatniego wywiadu środowiskowego. Kolegium nie wskazało jednak podstawy prawnej uzasadniającej tę argumentację.

Na zakończenie Sąd zalecił, aby ponownie rozpoznając sprawę organ przeprowadził analizę stanu faktycznego leżącego u podstawy prawnej decyzji zmieniającej, a następnie uzasadnił swoją decyzję, stosownie do wymogów określonych w art. 107 § 3 kpa.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., rozpoznając po raz drugi wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] maja 2017 r., nr [...] utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r.

W uzasadnieniu stwierdziło, że zgodnie z art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności - organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

W orzecznictwie wskazuje się, iż każda z trzech przesłanek wymienionych w art. 32 ust. 1 ww. ustawy stanowi samodzielną i odrębną podstawę uchylenia lub zmiany decyzji, a zakresy wszystkich wyszczególnionych podstaw uchylenia lub zmiany decyzji są rozłączne (por. wyrok WS A w Łodzi z dnia 9 listopada 2010 r. sygn. akt II SA/Łd 996/10, LEX nr 756012; wyrok WS A w Gdańsku z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt III SA/Gd 104/14, LEX nr 1471489; wyrok NSA z dnia 14 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3157/14, LEX nr 2082596).

Przy czym trzecia przesłanka odnosi się do nienależnie pobranego świadczenia rodzinnego przez osobę, której to świadczenie przyznano.

Z kolei za nienależnie pobrane świadczenia - według art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności, uważa się:

świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania;

świadczenia rodzinne przyznane lub wypłacone na podstawie fałszywych zeznań lub dokumentów albo w innych przypadkach świadomego wprowadzenia w błąd przez osobę pobierającą te świadczenia;

świadczenia rodzinne wypłacone w przypadku, o którym mowa w art. 23a ust. 5, za okres od dnia, w którym osoba stała się uprawniona do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, do dnia wydania decyzji o uchyleniu decyzji przyznającej świadczenia rodzinne;

świadczenia rodzinne przyznane na podstawie decyzji, której następnie stwierdzono nieważność z powodu jej wydania bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa albo świadczenie rodzinne przyznane na podstawie decyzji, która została następnie uchylona w wyniku wznowienia postępowania i osobie odmówiono prawa do świadczenia rodzinnego;

świadczenia rodzinne wypłacone osobie innej niż osoba, która została wskazana w decyzji przyznającej świadczenia rodzinne, z przyczyn niezależnych od organu, który wydał tę decyzję.

Organ I instancji w decyzji zmieniającej, jako przesłankę zastosowania trybu weryfikacji przewidzianego w art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych przyjął, że wnioskodawca nienależnie pobrał świadczenie rodzinne.

W ocenie Kolegium stanowisko to jest zasadne - bowiem wnioskodawca został prawidłowo pouczony o braku prawa pobierania zasiłku dla opiekuna w przypadku zaistnienia okoliczności mających wpływ na prawo do tego zasiłku.

Jednym z warunków niezbędnych do pobierania zasiłku dla opiekuna jest przeprowadzenie wywiadu środowiskowego - stosownie do art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Aktualizację wywiadu przeprowadza się co 6 miesięcy, jeżeli do końca okresu, na który zostało ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, pozostało więcej niż 3 miesiące, oraz w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości co do faktu sprawowania opieki przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna. Organ, zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie aktualizacji wywiadu.

W niniejszej sprawie pierwszy wywiad środowiskowy dla celów zasiłku dla opiekuna został przeprowadzony w dniu 21 października 2014 r. - jednak z uwagi na wątpliwości, co do faktu sprawowania opieki, przed upływem 6 miesięcy, organ I instancji pismem z dnia 9 kwietnia 2015 r. zwrócił się do Kierownika Zespołu Pracy Socjalnej Nr [...] o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego.

Pismami z dnia 22 kwietnia 2015 r. organ wystąpił do H. G. o kontakt w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego, a także przedłużył termin załatwienia sprawy aktualizacji wywiadu środowiskowego do dnia 9 czerwca 2015 r. H. G. do dnia [...] maja 2015 r. nie zgłosił się. Kolejnym pismem z dnia 1 czerwca 2015 r. wystąpiono do zasiłkobiorcy o zgłoszenie się w terminie 14 dni i złożenie wyjaśnień, w związku z brakiem możliwości przeprowadzenia wywiadu środowiskowego. Pismo to nie zostało odebrane, a organ uznał je za doręczone, na zasadzie art. 44 § 1 pkt 2 w zw. z § 4 kpa. Pracownik socjalny podjął ponadto kilka prób przeprowadzenia wywiadu: 10 sierpnia 2015 r., 13 sierpnia 2015 r. oraz 25 sierpnia 2015 r. - jednak nie zastano nikogo w domu. W dniu 10 sierpnia 2015 r. zostawił wiadomość w skrzynce na listy z prośbą o kontakt pod wskazany nr telefonu, a 13 sierpnia 2015 r. skierowano do świadczeniobiorcy oficjalne pismo z prośbą o kontakt, które mimo dwukrotnego awizowania nie zostało odebrane. Przy czym 21 sierpnia 2015 r. do organu I instancji wpłynęło pismo H. G. z dnia 31 lipca 2015 r., w którym zawiadomił on o wyjeździe w sierpniu 2015 r. na okres co najmniej 6 miesięcy i zaprzestaniu sprawowania opieki nad ojcem od 1 sierpnia 2015 r.

Z powyższego wynika więc, że organ I instancji wielokrotnie podejmował próby ustalenia terminu i miejsca przeprowadzenia wywiadu środowiskowego - jednak nie dały one pozytywnego rezultatu.

Kolegium podkreśliło, iż wywiad środowiskowy jest szczególnym środkiem dowodowym i nie może być zastąpiony przez inne dowody, nawet znane organowi.

Z kolei wskazane przez wnioskodawcę przeszkody w przeprowadzeniu aktualizacji wywiadu środowiskowego, nie stanowią wystarczającego usprawiedliwienia braku jakiegokolwiek kontaktu z pracownikami organu. Doświadczenie pozwala przyjąć, że nawet przy licznych zajęciach, świadczeniobiorca posiada możliwość znalezienia w ciągu kilku miesięcy choćby jednego wolnego dnia na udzielenie wyjaśnień w ramach wywiadu środowiskowego.

Zdaniem Kolegium uniemożliwienie przeprowadzenia aktualizacji wywiadu środowiskowego spowodowało utratę przez H. G. prawa do zasiłku dla opiekuna. Uzasadnione jest więc stanowisko organu I instancji, iż zasiłek dla opiekuna wypłacany świadczeniobiorcy, mimo zaistnienia okoliczności powodujących jego ustanie, jest świadczeniem nienależnie pobranym od dnia 22 kwietnia 2015 r., tj. z upływem 6 miesięcy od dnia przeprowadzenia ostatniego wywiadu środowiskowego.

Organ ten podniósł także, że rozbieżność poglądów co do charakteru decyzji wydanych na podstawie art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych nie pozwala na przyjęcie, iż decyzja zmieniająca organu I instancji z dnia 18 grudnia 2015 r. obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Nie można bowiem mówić o rażącym naruszeniu prawa w sytuacji, gdy brzmienie przepisu nasuwa jakiekolwiek wątpliwości. W okresie wydawania decyzji objętej wnioskiem o stwierdzenie nieważności istniał spór, co do wykładni przepisu art. 32 ust. 1 ww. ustawy. Również obecnie orzecznictwo sądów administracyjnych w tym zakresie nie jest jednolite. Opowiedzenie się przez organ za jedną z prezentowanych w orzecznictwie wykładni prawa i danie temu wyraz w wydanej decyzji, nie może być potraktowane jako rażące naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1436/10, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2669/13, dostępne w CBOSA).

Nie ma także podstaw do uznania, że decyzja z dnia [...] grudnia 2015 r. została wydana bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji bez podstawy prawnej w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa oznacza, iż albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis ten jest, ale nie spełnia wymagań działania tej administracji polegającego na wydawaniu decyzji administracyjnych rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt II GSK 1257/15, LEX nr 2205977). Tymczasem podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowiły obowiązujące w dniu wydania tego orzeczenia przepisy art. 32, 17 i 20 ust. 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, art. 2, art. 4, art. 7 i art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów oraz art. 104 i 163 kpa.

Skargę na powyższe orzeczenie wniósł H. G., reprezentowany przez ojca W. G..

Pełnomocnik skarżącego podniósł, że podtrzymuje zarzuty wniesione we wcześniejszych skargach do organów, jak i do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podtrzymuje też wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji - z uwagi na rażące naruszenie przepisów prawa. Skarżona decyzja w żaden sposób nie odpowiada dyspozycjom Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartym w wyroku z 14 grudnia 2016 r. Organ nie podjął się próby analizy, powielając uprzednio wydaną decyzję. Nie oparł się też na żadnych obowiązujących przepisach prawa stwierdzając, iż wywiad środowiskowy jest jedynym dowodem na sprawowanie opieki, podczas gdy jest to tylko jeden z elementów postępowania dowodowego. Organy rażąco naruszyły prawo nawet z tej przyczyny, że nie przeprowadziły rzetelnego i wszechstronnego postępowania i nie wzięły pod uwagę argumentów skarżącego.

Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga nie jest zasadna, a zaskarżone orzeczenie nie narusza przepisów prawa.

W niniejszej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] maja 2017 r., utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2016 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta P. z dnia [...] grudnia 2015 r., którą zmieniono decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2014 r., przyznającą zasiłek dla opiekuna (w związku z opieką nad W. G.), w ten sposób, iż organ odmówił H. G. tego zasiłku od dnia 22 kwietnia 2015 r.

W tym miejscu wskazać należy, że niniejsza sprawa prowadzona jest w nadzwyczajnym trybie postępowania, tj. stwierdzenia nieważności decyzji. Podkreślenia też wymaga fakt, iż w sprawie tej zapadł już wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 979/16.

Wskazany tryb jest wyjątkiem od wyrażonej w art. 16 kpa zasady trwałości decyzji administracyjnej, zaś organ administracji publicznej, orzekający w tym trybie, posiada jedynie uprawnienia kasacyjne tzn. rozstrzyga tylko i wyłącznie w kwestii istnienia bądź nieistnienia - w dacie wydania kontrolowanej w trybie stwierdzenia nieważności decyzji - przesłanek z art. 156 § 1 kpa. Nie rozstrzyga zaś o istocie (meritum) sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym.

Zgodnie z jednolitym stanowiskiem orzecznictwa i poglądem doktryny przyjmuje się, że z zasady trwałości decyzji administracyjnych, określonej w art. 16 § 1 kpa wynika, iż przepisy, na podstawie których możliwe jest wzruszenie ostatecznej decyzji, nie mogą być w żadnym przypadku interpretowane rozszerzająco. Istotą postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest bezsporne ustalenie wyłącznie kwestii, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa.

Organ administracji publicznej zobligowany jest do stwierdzenia nieważności decyzji, która m.in. wydana została z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa).

Rażące naruszenie prawa, określane jest w orzecznictwie sądowo-administracyjnym jako oczywiste i bezsporne naruszenie przepisu prawa, a przy tym takie, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawa. Ponadto o tym, czy naruszenie prawa jest "rażące", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga (zob. np. wyrok NSA z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1614/09, Lex nr 746680; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Ol 499/10, Lex nr 666071).

Przechodząc do zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 grudnia 2014 r. wskazać należy, że art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2017 r. poz. 1369 ze zm.) ustanawia zasadę związania tym rozstrzygnięciem organów administracji oraz sądów, co do wyrażonej w nim oceny prawnej.

W wyroku tym Sąd uznał za konieczne dokonanie przez organ analizy przepisu art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, w kontekście stanu faktycznego sprawy. Wskazanie okoliczności faktycznych, które stanowiły podstawę decyzji zmieniającej oraz wskazanie przepisów, jakie były podstawą zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna, z upływem 6 miesięcy, licząc od dnia 22 października 2014 r.

Dokonując zatem kontroli aktu, wydanego w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, wskazać należy, że we wniosku inicjującym postępowanie administracyjne jak i w skardze H. G. - będący opiekunem swojego ojca, który obecnie w niniejszej sprawie sądowej jest pełnomocnikiem syna - pobierający zasiłek dla opiekuna, zarzucił rażące naruszenie prawa w wydaniu decyzji zmieniającej decyzję o przyznaniu mu tego zasiłku.

W przypadku wskazanej decyzji zmieniającej z 18 grudnia 2015 r., kontrolowanej nadzorczo, materialnoprawną podstawę jej wydania stanowił, m.in. art. 32 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2015 r. poz. 114 ze zm.). Zgodnie z brzmieniem tego przepisu, które obowiązywało w dniu [...] grudnia 2015 r., organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego, osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne lub wystąpiły inne okoliczności mające wpływ na prawo do świadczeń.

Natomiast zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567), aktualizację wywiadu przeprowadza się co 6 miesięcy, jeżeli do końca okresu, na który zostało ustalone prawo do zasiłku dla opiekuna, pozostało więcej niż 3 miesiące, oraz w każdej sytuacji, gdy zaistnieją wątpliwości co do faktu sprawowania opieki przez osobę pobierającą zasiłek dla opiekuna. Organ, o którym mowa w art. 5 ust. 1, zwraca się do kierownika ośrodka pomocy społecznej o przeprowadzenie aktualizacji wywiadu.

Przy czym art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych definiuje, iż za nienależnie pobrane świadczenia rodzinne uważa się świadczenia rodzinne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie, zawieszenie prawa do świadczeń rodzinnych lub zmniejszenie wysokości przysługujących świadczeń rodzinnych albo wstrzymanie wypłaty świadczeń rodzinnych w całości lub w części, jeżeli osoba pobierająca te świadczenia była pouczona o braku prawa do ich pobierania.

Należy także zwrócić uwagę na fakt, że art. 28 ww. ustawy stanowi, iż organ właściwy lub marszałek województwa odmawiają przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego lub specjalnego zasiłku opiekuńczego, jeżeli osoba ubiegająca się o to świadczenie lub ten zasiłek, uniemożliwi przeprowadzenie wywiadu, o którym mowa odpowiednio w art. 23 ust. 4aa lub 4e, lub nie udzieli podczas tego wywiadu wyjaśnień co do okoliczności objętych wywiadem.

Biorąc pod uwagę wykładnię systemową i celowościową powołanych uprzednio regulacji prawnych należy uznać, że stanowią one o tym, iż organ zobowiązany jest przeprowadzić wywiad środowiskowy co 6 miesięcy. Przy czym jest to obligatoryjna czynność, także w sytuacji, kiedy organ ma jakiekolwiek wątpliwości związane z sytuacją strony otrzymującej zasiłek. Natomiast brak możliwości przeprowadzenia tego wywiadu stanowi podstawę do zmiany decyzji przyznającej świadczenie. Przyjąć bowiem należy, że brak obligatoryjnej aktualizacji wywiadu środowiskowego po 6 miesiącach, jest okolicznością powodująca, iż zasiłki wypłacone po tej dacie są nienależnie pobranymi świadczeniami rodzinnymi, ale tylko wtedy, gdy strona została odpowiednio pouczona o konsekwencjach swojego zaniedbania.

Jak ustaliły organy, zarówno w decyzji zmieniającej, jak też w orzeczeniu kontrolującym ją nadzorczo, Prezydent Miasta P. próbował dokonać wielokrotnie aktualizacji wywiadu środowiskowego. Pozostawione zostały informacje w miejscu zamieszkania H. G., jak też przesłano do niego korespondencję z informacją o żądaniu przeprowadzenia wywiadu. Przy czym reakcją strony na ww. wezwania było poinformowanie organu o tym, że od dnia 1 sierpnia 2015 r. nie będzie on już sprawował opieki nad swoim ojcem.

W rezultacie działania strony uniemożliwiły przeprowadzenie aktualizacji wywiadu i ustalenie sytuacji rodzinnej i dochodowej osoby pobierającej zasiłek od dnia 22 kwietnia 2015 r. Z tego też względu wyjaśnienia strony usprawiedliwiające jej częste nieobecności nie mogły mieć wpływu na powyższe ustalenie, zwłaszcza w sytuacji, iż organ dążył do przeprowadzenia aktualizacji wywiadu przez kilka miesięcy.

Słusznie zatem wskazało Kolegium, że zasady doświadczenia życiowego prowadzą do wniosku, iż w tym okresie strona miała możliwość wygospodarowania czasu niezbędnego na dokonanie tej czynności dowodowej w postępowaniu administracyjnym. Tym bardziej, że zarówno skarżący, jak też jego ojciec, są sprawnymi osobami, prowadzącymi aktywne życie [...]. Strona została pouczona we wniosku o przyznanie zasiłku o konsekwencjach niepowiadomienia o zmianach, mających wpływ na prawo do tego zasiłku i o tym, iż może to skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji koniecznością ich zwrotu wraz z odsetkami. Oświadczenie zawarte we wniosku sformułowane zostało w sposób zrozumiały i prostym językiem. Ze względu zatem na niewątpliwe kompetencje naukowe, językowe oraz umysłowe a także możliwości intelektualne H. G. oraz jego ojca, musiało ono zostać przez te osoby zrozumiane.

W tych okolicznościach organ nadzoru prawidłowo uznał, że decyzja w trybie zwykłym została wydana zgodnie z przepisami prawa.

Odnosząc się natomiast do okoliczności zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku z mocą wsteczną, należy zwrócić uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że "rażące naruszenie prawa", to nie błędy w wykładni prawa, lecz jasne, niedwuznaczne naruszenie prawa. Przepis, który w taki sposób miałby zostać naruszony nie może pozostawiać jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych, a jego treść musi być jasna i nie może wywoływać sporów doktrynalno-orzeczniczych (wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 190/12). Jeżeli przepis prawa dopuszcza możliwość rozbieżnej jego interpretacji, to wybór jednej z nich nie może być oceniony jako rażące naruszenie prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W konsekwencji, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji z tego tylko powodu, że interpretacji tej nie podziela organ wyższego stopnia lub sąd rozpoznający sprawę (wyroki NSA z dnia 6 lutego 1995 r., sygn. akt II SA 1642/94, CBOSA oraz z dnia 18 czerwca 1997 r., sygn. akt III SA 422/96, CBOSA).

Zwrócić należy uwagę, iż zarówno Sąd uprzednio rozpoznający sprawę, jak też organy orzekające w sprawie wskazywały, że istnieje rozbieżność poglądów, dotyczących tego, czy na podstawie wskazanego art. 32 ust. 1 może nastąpić zmiana orzeczenia z datą wsteczna. Nie można zatem zarzucić organowi, iż rażąco naruszył on ten przepis, gdyż jest on niejednoznaczny, a jego zrozumienie i zastosowanie wymaga przeprowadzenia wykładni. Przy czym warto zwrócić uwagę, że orzeczenia sądów administracyjnych wskazują, iż możliwa jest zamiana decyzji z mocą wsteczną właśnie w przypadku nienależnie pobranego świadczenia - co miało miejsce w niniejszej sprawie.

W tych okolicznościach należało uznać, że zmiana decyzji o przyznaniu zasiłku z mocą wsteczną nie może zostać uznana jako rażąco naruszająca prawo.

Nie można też przy ocenie kontrolowanej przez Sąd decyzji nadzorczej pominąć, iż dokonano w niej analizy przepisów prawa - zgodnie ze wskazaniami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 14 grudnia 2014 r. Ponadto rozważono, czy organ uprawniony był do dokonania zmiany decyzji o przyznaniu zasiłku dla opiekuna. W ten sposób zatem organ działający w trybie nadzoru zbadał, czy wystąpiła przesłanka określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Niezasadne są zatem zarzuty strony dotyczące nierozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w toku prowadzonego postępowania, gdyż organ w wydanym rozstrzygnięciu rozważył, czy w sprawie zaszła jakakolwiek z przesłanek wskazanych w art. 156 kpa.

Podsumowując Sąd uznał, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. wnikliwie, wszechstronnie i rzetelnie rozpatrzyło stan faktyczny sprawy, szczegółowo wyjaśniło motywy, jakimi się kierowało przy rozstrzyganiu sprawy oraz przekonująco uzasadniło swoje decyzje zgodnie z art. 107 § 3 kpa - zyskując całkowitą aprobatę Sądu.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.)