Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1254/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono sprzeciw od decyzji administracyjnej - art 64a ppsa
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wąsikowska po rozpoznaniu w dniu 14 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu [...] S.A. z siedzibą w [...] od decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] lipca 2020 r., [...] w przedmiocie zobowiązania do ograniczenia oddziaływania na środowisko oddala sprzeciw.


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ odwoławczy) decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: k.p.a. oraz art. 362 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2020 r. poz. 1219, z późn. zm.), dalej: p.o.ś., po rozpatrzeniu odwołania P. K., dalej jako: Odwołujący, od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: RDOŚ, Organ I instancji), z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], którą zobowiązano [...] S.A. (dalej: [...]), do ograniczenia oddziaływania na środowisko Linii Kolejowej [...] na odcinku [...] - [...] w km od [...] do [...] poprzez realizację wskazanych w ww. decyzji ekranów akustycznych, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz do wykonania i przesłania do RDOŚ w [...] wyników pomiarów hałasu po wykonaniu ww. ekranów

- uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazuję sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Organ I instancji.

Organ odwoławczy wskazał, że pismem z dnia 15 października 2018 r. [...] w związku z zakończeniem inwestycji pn: Zaprojektowanie i wykonanie robót budowlanych na linii kolejowej [...] - [...] - granica państwa na odcinku [...] - [...] w km [...] - [...] w ramach Projektu "Modernizacja linii kolejowej; [...], odcinek [...] – [...] oraz w nawiązaniu do zapisów decyzji środowiskowej z dnia [...] sierpnia 2008 r., znak: [...], przekazało analizę porealizacyjną dla kontraktu [...] odcinek [...] - [...] km [...]-[...] linii [...] - [...] w zakresie ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem odcinków: obręb miasta [...] oraz [...] - [...] w województwie [...] oraz [...] - [...] i [...] - [...] w województwie [...] w ramach ww. projektu. W powyższym piśmie [...] wskazało również, że ww. inwestycja na odcinku linii kolejowej [...] od km [...] do km [...] została ukończona w dniu 28 lutego 2018 r.

Pismem z dnia 19 października 2018 r. A. K. zwróciła się do RDOŚ w [...] o wnikliwą analizę działania [...] w kontekście wykonania i przedłożenia analizy porealizacyjnej przed terminem do tego wskazanym w postanowieniu RDOŚ

w [...] z dnia [...] kwietnia 2014 r., znak: [...], w którym termin ten wskazano na: "Po upływie jednego roku od dnia oddania do użytkowania zmodernizowanej w ramach decyzji środowiskowej linii kolejowej [...], w granicach województwa [...], na odcinku od granicy z województwem [...] do [...]".

W piśmie z dnia 5 marca 2019 r. A. K. uszczegółowiła ww. wystąpienie poprzez wskazanie, że: "przedmiotowy pomiar hałasu wykonany był w okresie modernizacji linii kolejowej i w tym czasie na odcinku stacja [...] trwały prace związane z modernizacją linii kolejowej - ruch pociągów wówczas był więc ograniczony. (...) pociągi kursowały z mniejsza prędkością (...). Ponadto budynki mieszkalne zlokalizowane są w pobliżu stacji [...][...], gdzie pociągi zaczynają hamować i przyspieszać przez co następuje chwilowe zwiększenie natężenia hałasu. Dodatkowy hałas generuje również wiadukt nad ul. [...] wywołany ruchami dynamicznymi przez przejeżdżające pociągi. (...) Jako mieszkańcy [...] domagamy się zamontowania ekranów akustycznych na całym odcinku od stacji [...][...]-[...] do wiaduktu kolejowego nad ulicą [...] (...). Hałas emitowany przez przejeżdżające pociągi przekracza dopuszczające normy natężenia hałasu w ciągu dnia co wykazały badania natężenia hałasu przeprowadzone przez firmę [...] działającą w imieniu [...].

RDOŚ w [...] obwieszczeniem z dnia [...] kwietnia 2019 r., zgodnie z art. 49 i 61 k.p.a. poinformował strony postępowania o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia obowiązku ograniczenia oddziaływania na środowisko linii kolejowej nr [...] odcinek [...] - [...] km [...] do [...].

Następnie RDOŚ pismem z dnia 12 kwietnia 2019 r., zwrócił się do [...] o: "wskazanie terminu realizacji zalecanych działań minimalizujących obejmujących wykonanie ekranów akustycznych oraz przeprowadzenie oceny poziomu hałasu w pomieszczeniach dwóch budynków mieszkalnych znajdujących się na terenie kolejowym, wskazanych w dokumentacji pn.: "Analiza porealizacyjna w zakresie ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem odcinków linii kolejowej [...] - [...] oraz [...] - [...] w województwie [...]. W ww. piśmie zwrócono się również o ustosunkowanie się do treści pisma A. K. z dnia 5 marca 2019 r.

W odpowiedzi na powyższe, przy piśmie z dnia 30 kwietnia 2019 r., [...] wyjaśniło m.in. że: "zamawiający prognozuje wykonanie dodatkowych ekranów akustycznych w lokalizacjach wskazanych w analizie porealizacyjnej Kontraktu [...] - w terminie do 31.12.2020 r." W ww. piśmie wskazano również, że w rozdziale 8.2.5. analizy porealizacyjnej została przedstawiona analiza oszacowania poziomów hałasu wewnątrz budynków, która jednoznacznie wykazała, że dla analizowanych budynków nie ma konieczności podejmowania dodatkowych działań w postaci dodatkowych środków technicznych ograniczających emisję hałasu oraz: "mając na uwadze powyższe nie jest wymagane przeprowadzenie oceny poziomu hałasu w pomieszczeniach dwóch budynków mieszkalnych znajdujących się na terenie kolejowym/przyległym, wskazanych w przedmiotowej dokumentacji". W odniesieniu do pisma A. K. z dnia 5 marca 2019 r. [...] wskazało, że: "[...][...] SA. nie ma podstaw do montażu dodatkowych ekranów akustycznych w lokalizacjach innych niż wskazane po przeprowadzonych pomiarach hałasu i przeprowadzonych analizach porealizacyjnych w zakresie ochrony przed hałasem. Umowa realizowana była przez akredytowane Laboratorium badawcze, posiadające wymagane doświadczenie w przeprowadzaniu pomiarów/analiz porealizacyjnych po przeprowadzonych modernizacjach liniowych. Prace związane z budową dodatkowych ekranów zostały polecone do wykonania przez Wykonawcę Kontraktu [...] w ramach usuwania wad w okresie ich zgłaszania. Wykonawca odmówił wykonania ekranów. Istnieje prawdopodobieństwo konieczności budowy ekranów w lokalizacjach wskazanych w analizach porealizacyjnych w ramach wykonawstwa zastępczego".

Dnia 18 kwietnia 2019 r. do RDOŚ w [...] wpłynęła wiadomość elektroniczna (e-mail) od A. F., w załączeniu zawierająca Operat akustyczny dotyczący Modernizacji linii kolejowej [...], odcinek [...] - [...], Etap [...]. Odcinek [...] - [...]. A. F. w ww. wiadomości zwróciła uwagę na zabudowę mieszkaniową w rejonie km 133,100 - miasto [...], zwracając się z pytaniem czy po zapoznaniu się z wynikami analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony akustycznej ww. teren zostanie zabezpieczony ekranami akustycznymi, wskazując jednocześnie, że: "obecnie hałas związany z przybliżeniem i podwyższeniem torów kolejowych jest bardzo duży, nie do zniesienia".

W odpowiedzi na powyższe RDOŚ w [...] przy piśmie z dnia 24 kwietnia 2019 r., przekazał A. F. skan mapy "celem określenia ochrony akustycznej nieruchomości położonej w km 133,100 ww. drogi kolejowej'.

Następnie po analizie zgromadzonego materiału RDOŚ w [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...], zobowiązał [...] do ograniczenia oddziaływania na środowisko Linii Kolejowej [...] na odcinku [...] - [...] w km od [...] do [...] poprzez realizację wskazanych w ww. decyzji 25 ekranów akustycznych, w terminie do dnia 31 grudnia 2020 r., oraz do wykonania i przesłania do RDOŚ w [...] wyników pomiarów hałasu po wykonaniu ww. ekranów.

W uzasadnieniu ww. decyzji RDOŚ wskazał m.in., że: "Na podstawie przeprowadzonej porealizacyjnej oceny akustycznej wzdłuż zmodernizowanego odcinka linii kolejowej nr [...] w km od [...] do [...], stwierdzono występowanie dwudziestu pięciu miejsc punktów przekroczeń poziomu hałasu, które wymagają podjęcia dodatkowych działań w postaci nowych środków technicznych. Wykonane pomiary hałasu wykazały występowanie przekroczeń dopuszczanego poziomu hałasu w 10 punktach dla pory nocy. Stosowane środki ochrony podzielono na trzy warianty, tj. pierwszy (W1) dotyczący ekranów akustycznych pochłaniających zamontowanych pod kątem prostym w stosunku do powierzchni terenu, drugi (W2) polegający na zamontowaniu ekranów akustycznych pochłaniających o nachyleniu 15° w stronę toru oraz trzeci (W3), który został opracowany na podstawie oceny dwóch wcześniejszych wariantów, będący ich połączeniem. Wariant W3 jest proponowanym wariantem, przedstawiającym najkorzystniejsze rozwiązanie dla analizowanego odcinka. Ocena materiałów przedłożonych do analizy porealizacyjnej wykazała, iż po realizacji stosownych zabezpieczeń będą dotrzymane standardy ochrony środowiska w zakresie oddziaływań hałasu. Jednocześnie zaznacza się, że zgodnie z dokumentacją, po wykonaniu dodatkowych działań ograniczających emisję hałasu, należy przeprowadzić akredytowane pomiary hałasu dla linii kolejowej przy najbliższej zabudowie mieszkaniowej, znajdującej się za wykonanym zabezpieczeniem, zgodnie z obowiązującym przepisami. Na podstawie przedmiotowej analizy nie stwierdzono konieczności ustanowienia obszaru ograniczonego użytkowania.

Odnosząc się do wniosku A. K. stwierdzono, iż wykonana ocena hałasu nie potwierdza zasadności montażu dodatkowych ekranów akustycznych, w lokalizacjach innych niż wskazane po przeprowadzonych pomiarach hałasu i przeprowadzonych analizach porealizacyjnych. Analiza dokumentacji wskazuje, że rozbudowa ekranów w km od [...] do [...], wynika ze stwierdzonych przekroczeń dopuszczalnych wartości hałasu na terenach chronionych akustycznie na nieruchomościach usytuowanych w bliższej odległości względem linii kolejowej niż budynek A. K..

P. K. złożył odwołanie od powyższej decyzji i wniósł o uchylenie ww. decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Organowi I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 7, 77 i 78 k.p.a., gdyż m.in.: "w postępowaniu w sprawie wydania ww. decyzji nie zostały podjęte wszelkie niezbędne działania konieczne do dokładnego zbadania i zabezpieczenia pobliskiej zabudowy mieszkaniowej poprzez zaprojektowanie ekranów akustycznych oraz załatwienia sprawy z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. W przypadku wydanej decyzji nie zebrano całego materiału dowodowego, błędnie rozpoznano materiał dowodowy oraz błędnie zinterpretowano zebrany materiał dowodowy, gdyż zgodnie z Postanowieniem RDOŚ z dnia [...] czerwca 2015 r. uzgadniającym warunki realizacji ww. przedsięwzięcia w związku z ponowną oceną jego oddziaływania na środowisko, Inwestor powinien wykonać analizę porealizacyjną po upływie jednego roku od dnia oddania do użytkowania zmodernizowanej w ramach decyzji środowiskowej linii kolejowej [...], w granicach województwa [...], na odcinku od granicy z województwem [...] do [...] i w terminie 18 miesięcy od dnia oddania do użytkowania przedstawić tą analizę RDOŚ w [...]. Przedmiotowa analiza została wykonana zaledwie parę miesięcy po oddaniu zmodernizowanej linii kolejowej [...] Domniemywać można- zdaniem odwołującego - że podczas pomiarów hałasu (parę miesięcy po oddaniu inwestycji do użytkowania) natężenie ruchu było znacznie mniejsze niż obecnie, stąd też analiza porealizacyjna nie wykazała przekroczeń poziomu hałasu w pobliżu jego posesji, zarówno w porze nocnej, jak i w ciągu dnia.

W uzasadnieniu ww. odwołania zakwestionowano długość planowanego do wykonania zabezpieczenia przed hałasem na odcinku od km [...] do km [...] w [...]: "Ekrany akustyczne kończą się tuż przed moim budynkiem mieszkalnym (działka nr ewid. [...] w m. [...]) przejeżdżające pociągi w kierunku [...]-[...] przy takim zabezpieczeniu ze zdwojoną mocą będą emitować hałas, który niestety będzie emitował na moją posesję. Strona wniosła o wykonanie dłuższego odcinka zabezpieczenia akustycznego, niż wskazany w decyzji w punkcie 1 poz. 23, aby w pełni chroniły jej posesję przed hałasem.

GDOŚ rozpoznając odwołanie wskazał, że biorąc pod uwagę zgromadzony materiał dowodowy, Organ I instancji nie zgromadził wystarczających dowodów przesądzających o kompletności zakresu wskazanego rozstrzygnięcia. Zdaniem organu odwoławczego w celu zweryfikowania oddziaływania akustycznego i natężenia ruchu występującego rok po oddaniu ww. przedsięwzięcia do użytkowania oraz wyodrębnienia granic terenu na jakim wystąpiły przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu, Organ I instancji powinien w drodze prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego ustalić stan faktyczny.

W pierwszej kolejności GDOŚ zwrócił uwagę, że pomiary hałasu w ramach ww. analizy porealizacyjnej zostały wykonane w zaledwie niecałe dwa miesiące (od dnia 9 do dnia 25 kwietnia 2018 r.) od daty zakończenia prac (tj. 28 lutego 2018 r.) na analizowanym odcinku linii kolejowej wskazanej w piśmie [...] z dnia 15 października 2018 r. Ponadto, z materiału dowodowego nie można określić granic jakich konkretnych terenów chronionych akustycznie dotyczy wskazane w decyzji ograniczenie oddziaływania na środowisko, tzn. brak określenia w prawidłowy sposób granic tych terenów chronionych akustycznie. W zgromadzonej dokumentacji (w analizie porealizacyjnej) w kontekście klasyfikacji terenów chronionych akustycznie występują odniesienia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 293, z późn. zm.) nie jest aktem prawa miejscowego, oraz do pism z gmin, które nie zostały załączone do przedmiotowej dokumentacji.

Ze zgromadzonej dokumentacji nie wynika więc – zdaniem GDOŚ - dla których konkretnych numerów działek ewidencyjnych dla analizowanego terenu mają zostać dochowane dopuszczalne poziomy hałasu i jakiego rodzaju teren one stanowią w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku.

Organ I instancji zaniechał więc wystąpienia o przedstawienie wymienionych w tekście analizy porealizacyjnej (np. w tabeli 4.1. opracowania pn. Analiza akustyczna 867- 17P-LBA-1) tzw. klasyfikacji akustycznych, czyli pism z poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego, uzyskanych w nawiązaniu do art. 115 p.o.ś., co uniemożliwiło Organowi I instancji zweryfikowanie sposobu i zakresu informacji tam przedstawionych.

W przedmiotowej sprawie brak więc zweryfikowania przez Organ I instancji prawidłowości wyznaczenia granic poszczególnych terenów chronionych akustycznie, przy których znajduje się analizowany odcinek nr 91, tzn. prawidłowości rozróżnienia poszczególnych granic danych terenów chronionych akustycznie niepołączonych z innymi terenami chronionymi akustycznie na analizowanym obszarze, którego dotyczyła analiza porealizacyjna.

Dalej organ odniósł, że w tabeli 6.2. opracowania pn. Analiza akustyczna 867-17P-LBA-1 wskazano wyniki pomiarów hałasu od sygnałów dźwiękowych, po korekcie (plus 5 dB) uwzględniającej hałas impulsowy, jednak błędnie wskazano oceniając ww. wyniki, że występowanie ww. sygnałów dźwiękowych Rp 1 "Baczność" nie podlega ocenie przed hałasem w myśl obowiązujących przepisów, bo jest kwalifikowane jak sygnał alarmowy (jak przejazd karetki). W art. 2 p.o.ś. wskazano, że: "Przepisów ustawy nie stosuje się także w zakresie: [...] prowadzenia działań ratowniczych", a za takie nie można uznać sygnałów dźwiękowych Rp 1 "Baczność".

Organ odwoławczy podkreślił, że wydanie decyzji przez Organ I instancji, w sytuacji gdy nie przeprowadził on kompletnego postępowania wyjaśniającego, nie może być poprawiane w postępowaniu odwoławczym, naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Mając na uwadze ww. uchybienia, w ocenie GDOŚ zaistniały przesłanki przemawiające za przyjęciem przedmiotowego rozstrzygnięcia.

GDOŚ podniósł, że Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę powinien wziąć pod uwagę wskazane uchybienia, w tym ustalić i przeanalizować, mając na względzie informacje, o które powinien wystąpić tj. lokalizacji terenów chronionych akustycznie, faktycznie zagospodarowanych, od strony linii kolejowej i przyporządkowanych im dopuszczalnych poziomów hałasu, określonych w rozporządzeniu o dopuszczalnych poziomach, granice terenów chronionych akustycznie niepołączonych z innymi terenami chronionymi akustycznie, występujących na analizowanym odcinku. Posiadając powyższe informacje Organ I instancji powinien także zwrócić się do [...] o przedstawienie dla analizowanego odcinka wykazu zmienności ruchu kolejowego i informacji o liczbach, czasach przejazdów i kategoriach składów kolejowych, z okresu co najmniej jednego roku (nie wcześniej niż za rok 2019), wykorzystując dane zamieszczone w Systemie Ewidencji Pracy Eksploatacyjnej (SEPE), który gromadzi dane dotyczące obciążenia odcinków linii kolejowych w podziale na kategorie pociągów uruchamianych na sieci [...]. Powyższe informacje umożliwią weryfikację, czy pomiary wykonane w ramach analizy porealizacyjnej odzwierciedlały natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku w okresie 1 roku od zakończenia prac, jeśli nie, należy wystąpić o ich aktualizację.

W ocenie organu odwoławczego, organ l instancji powinien wystąpić również do [...] o przeanalizowanie w jaki sposób zmiana rozporządzenia w sprawie ruchu kolejowego wpłynęła na częstość emitowania sygnału Rp1 "baczność" i jak wpłynęła na usytuowanie wskaźnika W 6a, na analizowanym odcinku. Powyższe przeanalizować należy również mając na względzie dalej obowiązujący § 139 ust. 2 pkt 16 rozporządzenia w sprawie ruchu kolejowego następującej treści: "wskaźnik W 6a oznacza, że należy dać sygnał Rp 1 "Baczność" [...] Wskaźnik W 6a ustawia się przed przejazdem kolejowo-drogowym lub przejściem z prawej strony toru, patrząc w kierunku jazdy.

GDOŚ ponadto wskazał, że nie można zgodzić się z [...], co do próby przerzucania odpowiedzialności za hałas na tabor poruszający się po linii kolejowej. Organ wskazał, że za przekroczenia klimatu akustycznego odpowiada zarządca linii kolejowej.

Na powyższe rozstrzygnięcie GDOŚ [...] S.A. wniosły sprzeciw.

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a., przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy.

Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz o zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w szczególności nie podziela stanowiska GDOŚ, zgodnie z którym dokonanie oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego wymagałoby przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości albo znacznej części. Zauważono, że wymaga w pierwszej kolejności wskazania, iż zarzut zaniechania przez RDOŚ w [...] wystąpienia o przedstawienie wymienionych w pkt 4.1 analizy porealizacyjnej pism z poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego znajduje zastosowanie jedynie do dwóch pism, tj. pisma Urzędu Miasta [...], znak: z dnia [...] maja 2018 r. [...] oraz nieoznaczonego pisma Urzędu Gminy [...]. Jednocześnie, w obu przypadkach w treści analizy porealizacyjnej wskazano na brak bezpośredniego odniesienia w treści uchwał Rad Miejskich ww. gmin do terenów chronionych akustycznie, które to uchwały, jak prawidłowo zauważył GDOŚ, nie są aktem prawa miejscowego w rozumieniu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W konsekwencji, we wskazanym pkt 4.1 analizy porealizacyjnej wartości dopuszczalne przyjęto finalnie w oparciu o postanowienia Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Uprawniony jest zatem wniosek, że wskazane przez Organ II instancji dokumenty nie stanowią dowodów mających kluczowe znaczenie w sprawie, a ewentualne potwierdzenie ich irrelewantności w analizowanej sprawie możliwe było w toku postępowania odwoławczego. Dalej Skarżąca podniosła, że wymaga przy tym wskazania, że analiza porealizacyjna w pkt 4 określa: "Określenie standardów akustycznych przeprowadza się w oparciu o zapisy miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (MPZP) oraz rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku [tekst jedn.: Dz.U. 2014poz. 112]. Przepisy regulujące poziomy dopuszczalne definiują wartości poziomu hałasu w zależności od funkcji terenu. Do wskazania jaka jest funkcja terenu wykorzystuje się MPZP, w którym zgodnie z art. 114 ust. 1 p.o.ś. funkcje te są zdefiniowane. W przypadku braku obowiązujących MPZP funkcje terenu wyznacza właściwy organ, na podstawie faktycznego zagospodarowania, zgodnie z art. 115 p.o.ś., np. w oparciu o wizje lokalną i Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego".

Strona wskazała też, że analiza porealizacyjna została wykonana przez podmiot akredytowane laboratorium badawcze, wobec tego RDOŚ miał prawo opierać się przy wydawaniu decyzji administracyjnej na wnioskach analizy porealizacyjnej wykonanej przez ww. podmiot, bez dokonywania każdorazowej weryfikacji okoliczności przedstawionych w przedmiotowej analizie. Powyższe dotyczy także kwalifikacji terenów pod kątem ochrony akustycznej. Strona wskazała, iż obszary chronione akustycznie przedstawione zostały w załącznikach graficznych do analizy porealizacyjnej o numerach od I. i do I.15.

W ocenie Skarżącego Organ odwoławczy w uzasadnieniu zdaje się nie zauważać, że analiza porealizacyjna służy ocenie skuteczności zastosowanych środków minimalizujących, a nie potrzeby zastosowania tych środków w ogóle. Temu ostatniemu służy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

Odnosząc się do zarzutów wykonania analizy porealizacyjnej w niecałe dwa miesiące od daty zakończenia prac (tj. 28 lutego 2018r.) i stwierdzenia wykonania przedmiotowej analizy w szybszym terminie niż wskazuje Decyzja Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2008 r. Skarżący wyjaśnił, że roboty związane z modernizacją infrastruktury kolejowej tj. przebudową układu torowego oraz budową ochrony akustycznej i osiągnięciem docelowej prędkości zostały zakończone i przystąpiono do ich eksploatacji w IV kwartale 2017 r. Ponadto były prowadzone drobne zaległe prace okołotorowe nie mające wpływu na użytkowanie linii kolejowej. Natomiast analiza porealizacyjna została wykonana w czerwcu 2018 r., uwzględniając wskazany termin ww. Decyzji. Strona poinformowała, że wskazana data (tj. 28 lutego 2018 r.) w piśmie z dnia 15 października 2018 r. do RDOŚ w [...] dot. kompleksowego zakończenia robót na odcinku [...] - [...] w km [...]-[...].

Przechodząc do kolejnej kwestii tj. konieczności uwzględniania sygnału ostrzeżenia Rp 1 "Baczność" przy przeprowadzanych pomiarach akustycznych, na którą wskazuje Organ II instancji w treści skarżonej decyzji, skarżący wskazał, że jest przedmiotem niejasności wśród przedstawicieli branży ze względu na alarmowy charakter tego sygnału, a także wprowadzane zmiany obowiązujących przepisów prawa. GDOŚ w treści uzasadnienia powołuje się na regulacje Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia z dnia 27 listopada 2019 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz. U. z 2019, poz. 2352). Należy zaś zauważyć, że przedmiotowe Rozporządzenie weszło w życie 5 czerwca 2020 r., a więc blisko rok po wydaniu przez RDOŚ uchylonej decyzji. Formułowanie na tej podstawie zarzutu naruszenia art. 7 i art. 77 k.p.a. jest zatem nieuprawnione.

Zdaniem Strony w odniesieniu do sygnałów baczność nie ma żadnego przepisu prawa, który nakładałby obowiązek uwzględniania i wskazywałby metodykę dla tego rodzaju źródeł dźwięku w prognozach oddziaływania na środowisko. Nadanie sygnału Rp1 "Baczność", jak również charakterystyka tego sygnału, znajduje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, zatem przekroczenie ogólnie obowiązujących poziomów hałasu w środowisku spowodowane jego nadaniem nie stanowi o bezprawności takiego działania, co wyklucza możliwość nałożenia na jakikolwiek podmiot obowiązków ograniczenia uciążliwości hałasowych w tym zakresie. Prawidłowość powyższego stanowiska potwierdza fakt, że sygnał Rp 1 "Baczność" służy realizacji nadrzędnej wartości konstytucyjnej, jaką jest ochrona życia. Stwierdzenie przekroczeń dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku spowodowanych nadawaniem przez maszynistów sygnałów Rp1 "Baczność" nie może stanowić podstawy do nałożenia na skarżącego (ani jakikolwiek inny podmiot) obowiązku ograniczenia uciążliwości akustycznej na podstawie art. 362 p.o ś".

Konkludując skarżący wskazał, że twierdzenie organu odwoławczego o naruszeniu przez organ pierwszej instancji art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie znajduje uzasadnienia w okolicznościach faktycznych sprawy. Treść decyzji wydanej przez RDOŚ w połączeniu z innymi dokumentami należącymi do akt sprawy, w szczególności analizą porealizacyjną i załącznikami do niej, stanowią odpowiedni materiał dowodowy, konieczny do prawidłowego rozpoznania sprawy.

W odpowiedzi na sprzeciw GDOŚ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji.

Organ odwoławczy dodał także w odniesieniu do zarzutu Skarżącej co do możliwości uzupełnienia w postępowaniu odwoławczym dokumentów z Urzędu Miasta [...] i Urzędu [...], w których zawarto informacje co do terenów chronionych akustycznie, że Organ I instancji podjął decyzję w oparciu o dokonaną przez wykonawcę analizy porealizacyjnej (a więc podmiot nie posiadający, zgodnie z wskazaniami art. 115 p.o.ś, do powyższego uprawnień) klasyfikację terenów chronionych akustycznie na podstawie odniesienia do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie są aktami prawa miejscowego. Brak dokumentów wskazanych przez [...], a więc brak możliwości zweryfikowania ich treści jak również zaniechanie wystąpienia przez Organ I instancji o przedstawienie tzw. klasyfikacji akustycznych, do odpowiednich organów samorządowych uniemożliwiło Organowi I instancji zweryfikowanie sposobu i zakresu informacji przedstawionych w dokumencie analizy porealizacyjnej. Uzupełnienie w postępowaniu odwoławczym pism wskazanych przez Skarżącą nie przesądzi o prawidłowości rozstrzygnięcia organu I, wobec nieprawidłowości w kluczowym materiale dowodowym. Organ podkreślił, że w przypadku braku tych dokumentów oraz nieprawidłowej kwalifikacji akustycznej terenów niemożliwym staje się prawidłowe odkodowanie i interpretacja map akustycznych, stanowiących załączniki graficzne do analizy porealizacyjnej. Stąd m.in. zarzut organu odwoławczego co do braku zweryfikowania przez Organ I instancji prawidłowości wyznaczenia granic poszczególnych terenów chronionych akustycznie, poddany w wątpliwość przez Skarżącą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W myśl art. 1 § 1 - 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U z 2019, poz. 2167) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 poz. 2325), dalej: p.p.s.a., odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zatem kontrola przez sąd zgodności z prawem decyzji objętej sprzeciwem oznacza konieczność dokonania wyłącznie oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ odwoławczy w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej, czy też bezpodstawnie uchylił się od załatwienia sprawy co do jej istoty.

W ocenie Sądu sprzeciw wniesiony w niniejszej sprawie nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem uchylenie przez GDOŚ decyzji RDOŚ i przekazanie temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia było uzasadnione.

W przedmiotowej sprawie RDOŚ w [...] prowadził postępowanie administracyjne na podstawie art. 362 ust. 1 pkt 1 i ust 2 p.o.ś., w związku z art. 82 ust 1c ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (Dz. U. z 2021 r. poz. 247), dalej: o.o.ś.

Zgodnie z art. 82 ust. 1c o.o.ś.- jeżeli z wyników analizy porealizacyjnej lub monitoringu wynika konieczność podjęcia działań w celu dostosowania przedsięwzięcia do wymagań ochrony środowiska, wszczyna się postępowanie, o którym mowa w art. 362 lub art. 363 p.o.ś. Postępowanie wszczyna się również na wniosek organu, który wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, lub regionalnego dyrektora ochrony środowiska. W myśl art.362 ust. 1 p.o.ś jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia. Zatem kluczowym dowodem w prowadzonym postępowaniu był dokument analizy porealizacyjnej i to jego zawartość przesądzała o treści rozstrzygnięcia. W tym miejscu zwrócić należy uwagę, że unormowania zarówno art. 115a p.o.ś, jak i ww. art. 362 p.o.ś. mają służyć ochronie środowiska przed hałasem z tym, że przy zastosowaniu różnych rozwiązań.

Jak już wyżej wskazano, w przedmiotowej sprawie RDOŚ prowadził postępowanie administracyjne na podstawie art. 362 ust. 1 p.o.ś., zgodnie z którym, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska negatywnie oddziałuje na środowisko, organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć obowiązek:

1) ograniczenia oddziaływania na środowisko i jego zagrożenia;

2) przywrócenia środowiska do stanu właściwego

oraz art. 362 ust. 2a p.o.ś., w myśl którego, że jeżeli liczba stron w postępowaniu przekracza 20, do stron innych niż prowadzący instalację stosuje się przepis art. 49 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Zasadnie organ odwoławczy przyjął w sprawie, że Organ I instancji nie zgromadził wystarczających dowodów przesądzających o kompletności zakresu wskazanego rozstrzygnięcia. W szczególności dotyczy to oceny co do treści i kompletności przedłożonej organowi I instancji analizy porealizacyjnej w zakresie ochrony akustycznej terenów wymagających ochrony przed hałasem odcinków linii kolejowej nr [...][...] - [...] oraz [...] - [...] dla projektu [...] "Modernizacja Linii Kolejowej [...] odcinek [...] - [...], etap [...]" kontrakt [...] odcinek [...] - [...][...]km [...]-[...]".

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 83 ust. 1 o.o.ś. w analizie porealizacyjnej, o której mowa w art. 82 ust. 1 pkt 5, dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko i działaniami podjętymi dla jego ograniczenia.

To właśnie analiza porealizacyjna ma za zadanie zbadać rzeczywiste oddziaływanie zrealizowanej inwestycji, a przede wszystkim skutecznie ograniczyć uciążliwości, szczególnie gdy inwestor planuje np. rozwiązania innowacyjne, których skuteczność na etapie planowania inwestycji nie jest w pełni zweryfikowana (wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lutego 2017 r., II SA/Łd 785/16, LEX nr 2247540). Analiza porealizacyjna ma na celu ograniczenie rzeczywistych uciążliwości dla nieruchomości sąsiednich. Jej sporządzenie jest w interesie właścicieli tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2011 r. II OSK 2169/11, LEX nr 1152144).

Biorąc pod uwadze podnoszone w toku postępowania przez mieszkańców okoliczności ponadnormatywnego hałasu powodowanego przez sporną inwestycję, jak i zgromadzony w sprawie materiału dowodowy należy zauważyć, że rzeczywiście nie można dokładnie określić granic jakich konkretnych terenów chronionych akustycznie dotyczy wskazane w decyzji ograniczenie oddziaływania na środowisko. Bezsporne jest, że w analizie porealizacyjnej w kontekście klasyfikacji terenów chronionych akustycznie występują odniesienia jedynie do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które zgodnie z art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie jest aktem prawa miejscowego, oraz do pism z gmin, które – jak zauważył GDOŚ - nie zostały załączone do przedmiotowej dokumentacji.

Takie ustalenie granic obszaru narażonego na oddziaływanie hałasu jest nieprecyzyjne, bowiem nie przesądza o faktycznym zagospodarowaniu danego terenu, a w związku z tym nie określa, dla których konkretnych numerów działek ewidencyjnych dla analizowanego terenu mają zostać dochowane dopuszczalne poziomy hałasu i jakiego rodzaju teren one stanowią w rozumieniu rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. W sytuacji bowiem, z jaką mamy do czynienia w sprawie. tj. gdy na terenach objętym oddziaływaniem brak jest uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zastosowanie znajdzie art. 115 p.o.ś. W myśl tego przepisu w razie braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oceny, czy teren należy do rodzajów terenów, o których mowa w art. 113 ust. 2 pkt 1, właściwe organy dokonują na podstawie faktycznego zagospodarowania i wykorzystywania tego i sąsiednich terenów, a nie jak przyjął skarżący w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego.

Wobec takich ustaleń zasadnie zatem GDOŚ zauważył, że w przedmiotowej sprawie brak zweryfikowania przez Organ I instancji prawidłowości wyznaczenia granic poszczególnych terenów chronionych akustycznie, przy których znajduje się analizowany odcinek, uzasadnia dokonanie ponownej analizy w tym zakresie.

Dodać także należy, że zasadnie zwrócił uwagę organ odwoławczy, że pomiary hałasu w ramach analizy porealizacyjnej (od dnia 9 do dnia 25 kwietnia 2018 r.) zostały wykonane w zaledwie niecałe dwa miesiące od daty zakończenia prac modernizacyjnych wskazanego odcinka linii kolejowej [...] (tj. od 28 lutego 2018 r.). Ponadto wskazane w sprzeciwie [...] informacje o zakończeniu prac w IV kwartale 2017 r. (w okresie krótszym niż rok), dalej podtrzymują zarzuty podniesione w odwołaniu, że analiza została wykonana niezgodnie z zapisami z Decyzji Wojewody [...] z [...] sierpnia 2008 r znak: [...]. Wobec tego zasadnie zwrócili uwagę odwołujący, a następnie organ odwoławczy, że może to budzić uzasadnione wątpliwości, że pomiary przeprowadzono w okresie, gdy parametry mające istotny wpływ na poziom hałasu od przedmiotowej linii kolejowej tj. natężenie ruchu i prędkość pociągów mogły być niższe niż docelowe. Należy także zwrócić uwagę, na co wskazano już wyżej, że w analizie porealizacyjnej, dokonuje się porównania ustaleń zawartych w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, w szczególności ustaleń dotyczących przewidywanego charakteru i zakresu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz planowanych działań zapobiegawczych z rzeczywistym oddziaływaniem przedsięwzięcia na środowisko. Nałożenie na inwestora obowiązku przeprowadzenia badań i jej przedstawienia w określonym w decyzji terminie, który może gwarantować podkreślone przez ustawodawcę rzeczywiste oddziaływanie przedsięwzięcia na środowisko nie powinno być traktowane w sposób dowolny. Uzasadnione wobec tego należy uznać wskazania organu II instancji o wystąpienie przez RDOŚ w [...] do [...] o dostarczenie wykazu zmienności ruchu kolejowego i informacji o liczbach, czasach przejazdów i kategoriach składów kolejowych, gdyż informacje te umożliwią porównanie, czy pomiary wykonane w ramach analizy porealizacyjnej odzwierciedlały rzeczywiste natężenie ruchu na przedmiotowym odcinku. Zwłaszcza także po stwierdzeniu przez organ odwoławczy, że w przedstawionym materiale natężenie ruchu np. w kategorii pociągów towarowych w porze nocy było niższe o ok. 70 procent, niż zakładane na etapie raportów oceny oddziaływania na środowisko dla perspektywy roku 2018 i 2025.

Odnosząc się do konieczność uwzględniania sygnałów dźwiękowych Rp1 "Baczność" w emisji hałasu od przejazdów pojazdów szynowych, to wskazać należy, że Sąd w tym zakresie w pełni podzielił stanowisko przedstawione przez GDOŚ w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Sąd uznał, że używanie przez maszynistów sygnałów Rp1. "Baczność", może stanowić postawy do nałożenia na skarżącego obowiązku ograniczenia uciążliwości akustycznej na podstawie art. 362 p.o.ś,

Regulacje prawne co do jego stosowania, w terminie złożenia przez [...] analizy porealizacyjnej, zawierało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 18 lipca 2005 r. w sprawie ogólnych warunków prowadzenia ruchu kolejowego i sygnalizacji (Dz. U. z 2015 r. poz. 360, z późn. zm.), gdzie wskazano zasady jego podawania, zatem nie można sygnału Rp1 "Baczność" traktować jako zdarzenia incydentalnego, kwalifikowanego jak sygnał alarmowy w oderwaniu od prowadzonego w tym miejscu ruchu kolejowego. Ponadto – słusznie zwrócił uwagę GDOŚ – że użyta przy badaniach do analizy porealizacyjnej procedura pomiarów poziomu ekspozycyjnego dźwięku w odniesieniu do pojedynczych zdarzeń akustycznych, stosowana w celu określenia poziomów hałasu wprowadzanego do środowiska w związku z eksploatacją linii kolejowych zawarta w Rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 16 czerwca 2011 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów poziomów substancji lub energii w środowisku przez zarządzającego drogą, linią kolejową, linią tramwajową, lotniskiem lub portem (Dz. U. z 2011 r. Nr 140 poz. 824) nie przewiduje wykluczenia z badań sygnałów dźwiękowych wydawanych przez przejeżdżające pociągi. Zatem również nie przewiduje wyodrębnienia ich z przeprowadzonych pomiarów i przeprowadzenia odrębnego wnioskowania, tak, jak tego dokonano w analizie porealizacyjnej.

Dodać także należy, że za przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu, odpowiada zarządca linii kolejowej. Zgodnie z art. 174 p.o.ś., eksploatacja dróg, linii kolejowych, linii tramwajowych, lotnisk oraz portów nie może powodować przekroczenia standardów jakości środowiska poza terenem, do którego zarządzający tym obiektem ma tytuł prawny. Mając na uwadze fakt, że w wyniku eksploatacji linii kolejowej przekroczone zostały dopuszczalne poziomy emisji hałasu, należało uznać, że co do zasady nałożenie na zarządzającego linią kolejową obowiązku ograniczenia negatywnego wpływu inwestycji na klimat akustyczny było uprawnione.

Mając powyższe na uwadze, przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy w zakresie wynikającym z art. 64e p.p.s.a., Sąd stwierdził, że w następstwie popełnionych przez organ I instancji uchybień procesowych w zakresie zebrania i oceny dowodów, naruszających przepisy art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., GDOŚ doszedł do słusznych wniosków, że decyzję organu I instancji należy uchylić, a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania, gdyż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Oznacza to, że zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. było w pełni uzasadnione. Jednocześnie przeprowadzenie postępowania w zakresie tych okoliczności nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego wynikającej z art. 136 § 1 k.p.a., ponieważ przepis ten uprawnia jedynie do przeprowadzenia przez organ odwoławczy na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, a nie do przeprowadzenia postępowania od nowa.

Zatem sprzeciw nie ma usprawiedliwionych podstaw, w związku z czym, na podstawie art.151a § 2 p.p.s.a. podlega oddaleniu.