Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2412/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6,19,21
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Sikorska (spr.) Sędzia del. WSA Przemysław Szustakiewicz Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2017 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2015 r. sygn. akt I SA/Wa 1813/14 w sprawie ze skargi W.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu i stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Wa 1813/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę W.M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu i stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej ustalenia odszkodowania.

Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Decyzją z dnia [...] Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola w m.st. Warszawie orzekł o wywłaszczeniu udziału wynoszącego 1/5 nieruchomości o ogólnej powierzchni 11.233 m2, położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako [...]. Stwierdził też, że nieruchomość stanowi współwłasność J.M. w 1/5 części, a w pozostałych 4/5 częściach – Skarbu Państwa. Jednocześnie określił odszkodowanie na rzecz J.M. z tytułu wywłaszczenia ww. udziału w wysokości 388.474 zł.

Decyzją z dnia [...] Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola w m.st. Warszawie umorzył postępowanie wywłaszczeniowe w odniesieniu do udziału stanowiącego 4/5 części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...].

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy - po rozpatrzeniu odwołania J. M. - decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy ww. decyzję Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola w m.st. Warszawie z dnia [...].

W.M. (następca prawny po J.M.) pismem z dnia 14 lutego 2008 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności m.in. decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola z dnia [...] i decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...]. Podniósł, że zaskarżone decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, zaś prowadzone postępowania nie uwzględniały interesów właścicieli i nie zabezpieczały możliwości obrony ich praw.

Po rozpatrzeniu powyższego wniosku, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...]: odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola w m.st. Warszawie z dnia [...] w części dotyczącej wywłaszczenia gruntu; stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola w m.st. Warszawie z dnia [...] w części dotyczącej odszkodowania.

Organ podał, że z aktu notarialnego z dnia [...] wynika, że Z.W. darowała swojemu synowi J.M. udział wynoszący 1/5 części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...]. Z. W. zmarła w dniu 15 grudnia 1964 r., zaś spadek po niej na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego dla m.st. Warszawy z dnia 13 marca 1968 r., sygn. akt I NS II-267/68 nabył J. M. Przy czym w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego Sąd Wojewódzki dla m.st. Warszawy wyrokiem z dnia 29 czerwca 1974 r., sygn. akt III Cr 1369/74 stwierdził, że gospodarstwo rolne wchodzące w skład masy spadkowej po Z. W. nabył Skarb Państwa.

Organ stwierdził, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości i przyznania odszkodowania dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64), szczególnie art. 3 ust. 1 tej ustawy, tj. jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa obiektów Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki w Warszawie. W 1974 r., kiedy dokonano wywłaszczenia, obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373) i zgodnie z przepisami dekretu każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania.

Organ podał, że w aktach sprawy znajduje się decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] ustalająca lokalizację Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki na terenie o powierzchni 1 ha, położonym w Warszawie-Ochocie przy ul. [...] oraz decyzja z dnia [...] Naczelnego Architekta Warszawy nr [...] o zatwierdzeniu planu realizacyjnego Ośrodka przy ul. [...]

Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych spełniało zatem przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ podniósł także, iż w aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające, że wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił, zgodnie z art. 6 ust. 1 ww. ustawy z dnia 12 marca 1958 r., do właściciela J.M. o dobrowolne zbycie nieruchomości. Jednakże w treści decyzji z dnia 21 sierpnia 1974 r. wskazano, iż starania o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały pozytywnego rezultatu. Niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Organ podał więc, że wymóg z ww. art. 6 ust. 1 został spełniony i ubiegający się o wywłaszczenie uprawniony był do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie spornej nieruchomości.

Pismem z dnia 17 września 1973 r., zgodnie z ww. artykułem, Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej zawiadomiło, iż na wniosek Zjednoczenia Informatyki w Warszawie z dnia 7 sierpnia 1973 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie wywłaszczenia nieruchomości o powierzchni ca 1 ha położonej w Warszawie przy ul. [...]. Jednocześnie zawiadomiło o terminie i miejscu przeprowadzenia rozprawy, którą wyznaczono na dzień 8 października 1973 r.

Z kolei pismem z dnia 27 kwietnia 1974 r. Naczelnik Dzielnicy Warszawa-Wola potwierdził prowadzenie postępowania o wywłaszczenie udziału wynoszącego 1/5 części nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...] o powierzchni 9.739 m2, objętej księgą wieczystą p.n. [...], stanowiącej własność J.M. Jednocześnie zawiadomił o nowym terminie i miejscu rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej.

Wobec powyższego organ uznał, że wymogi z art. 17 ust. 1 ustawy wywłaszczeniowej zostały dopełnione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego - bowiem wskazano w nim powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, właściciela nieruchomości i zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie.

Dalej Minister wskazał, iż zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., po przeprowadzeniu rozprawy właściwy organ wydawał decyzję, w której orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapadała na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość była wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie było według ustawy dopuszczalne oraz czy wnioskodawca rozporządzał odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania. Zgodnie zaś z art. 22 tej ustawy odszkodowanie ustalane było na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez właściwy organ. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Minister dodał, że w zgromadzonych aktach archiwalnych nie ma egzemplarza protokołu z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej - jednakże brak jest podstaw do twierdzenia, iż taka rozprawa nie została przeprowadzona w terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia 27 kwietnia 1974 r. Nadto, że w sprawie zachowały się dwie opinie biegłych. Pierwsza z dnia 30 maja 1973 r. określająca wartość roślin znajdujących się na gruncie na kwotę 52.437,70 zł. Druga zaś z dnia 22 marca 1974 r. określająca wartość gruntu oraz zabudowań, znajdujących się na gruncie, w której biegły wskazał, że szacowana nieruchomość składa się z trzech części: pierwszej, o powierzchni 1.384 m2, użytkowanej przez właściciela całej nieruchomości J.M.; drugiej, o powierzchni 7.843 m2, znajdującej się we władaniu użytkownika J.S.; trzeciej o powierzchni 512 m2 użytkowanej przez Zarząd Dróg i Mostów, Rejon Ochota. Biegły oszacował wartość całego budynku mieszkalnego na kwotę 277.200 zł, zaś pozostałych składników znajdujących się na gruncie na kwotę 26.235 zł. Nie zachowała się natomiast opinia z dnia 14 sierpnia 1974 r., zgodnie z którą - jak wynika z treści kwestionowanej decyzji - wartość gruntu wynosiła 32.601 zł.

Minister uznał zatem, iż skoro organ przeprowadził rozprawę i dysponował stosownymi opiniami biegłych, to zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Ponadto, w związku z powyższymi ustaleniami biegłych, organ wywłaszczeniowy przyznał J.M. odszkodowanie za roślinność w wysokości 52.436 zł, za zabudowania 303.438 zł i za grunt 32.601 zł.

Organ zauważył, że udział byłego właściciela w nieruchomości wynosił tylko 1/5 części nieruchomości o pow. 11.233 m2. Tymczasem organ wywłaszczeniowy błędnie ustalił odszkodowanie za przysługujący mu udział w opisanej nieruchomości przyjmując, iż udział 1/5 części nieruchomości stanowi grunt usytuowany w północno-wschodniej części nieruchomości, na którym znajdował się budynek mieszkalny, zabudowania gospodarcze oraz roślinność.

Natomiast J.M. na mocy darowizny stał się współwłaścicielem całej nieruchomości a nie tylko części, na której znajdował się dom. Była to współwłasność w częściach ułamkowych, a więc przysługiwał mu udział wynoszący 1/5 części w całej nieruchomości. Oznacza to, że odszkodowanie powinno być przyznane za udział, który obejmował 1/5 część całego gruntu oraz 1/5 we wszystkich budynkach i urządzeniach znajdujących się na całym gruncie. Zaś z akt sprawy wynika, iż J.M. przyznano odszkodowanie za wszystko to, co znajdowało się na części gruntu o powierzchni 2.069 m2 odpowiadającego udziałowi 1/5 nieruchomości, m.in. przyznano odszkodowanie za cały budynek mieszkalny, znajdujący się na gruncie. Natomiast pominięto zabudowania znajdujące się na pozostałej części gruntu (np. szklarnia).

Organ wywłaszczeniowy, ustalając zatem odszkodowanie m.in. za cały budynek mieszkalny, zamiast za jego część, rażąco naruszył art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Reasumując, Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że w części dotyczącej wywłaszczenia spornej nieruchomości brak jest podstaw do uznania zaistnienia przesłanki nieważności z art. 156 § 1 k.p.a., natomiast w części dotyczącej odszkodowania decyzje organów wywłaszczeniowych obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił W.M. zarzucając, iż decyzja wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została wydana z rażącym naruszeniem prawa, bowiem wywłaszczono powierzchnię o 1.500 m2 większą niż wynikało to z przeprowadzonego postępowania wywłaszczeniowego, brak jest uzasadnienia celu wywłaszczenia, brak potwierdzenia w dokumentach, iż rozprawa wywłaszczeniowo-odszkodowawcza została przeprowadzona oraz błędnie ustalono odszkodowanie w sytuacji nieuwzględnienia 100% nakładów poniesionych przez wnioskodawcę i jego matkę.

Po rozpatrzeniu powyższego odwołania, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] utrzymał w mocy decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...]. Organ podał, że z dokumentów archiwalnych wynika, że celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była budowa obiektów Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki w Warszawie – a więc instytucji realizującej ważne cele związane z informatyzacją kraju.

W dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej i zgodnie z jego przepisami każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego ujętego w planie było zatem jego konsekwencją. Niezbędność nieruchomości dla przedmiotowego zadania potwierdza decyzja Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy Wydział Urbanistyki i Architektury z dnia [...] ustalająca lokalizację Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki na terenie o powierzchni 1 ha położonym w Warszawie-Ochocie przy ul. [...]. Ponadto decyzją z dnia [...] Naczelnego Architekta Warszawy zatwierdzono plan realizacyjny Ośrodka przy ul. [...].

Wywłaszczenie ww. nieruchomości pod budowę obiektów Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki w Warszawie, a więc dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych - spełniało przesłankę określoną w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zatem nie można zgodzić się ze skarżącym, iż cel wywłaszczenia nie posiadał uzasadnienia.

Następnie Minister odnosząc się do zarzutu skarżącego, że decyzją z dnia [...] wywłaszczono udział w nieruchomości o powierzchni większej, niż to było potrzebne na cele budowy Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki wskazał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Z kolei w myśl art. 5 ust. 3 wywłaszczenie powinno było na żądanie właściciela objąć całą nieruchomość, jeżeli w wyniku wywłaszczenia pozostała dla właściciela część nie nadawałaby się do racjonalnego użytkowania przez niego na cele dotychczasowe.

Minister podał, że niewątpliwie część gruntu poza lokalizacją, jako przeznaczona pod drogi publiczne, nie nadawałaby się do racjonalnego wykorzystania przez współwłaściciela do 1/5 części na cele dotychczasowe - co wskazywałoby na możliwość zaistnienia przesłanki z art. 5 ust. 3 ustawy, a przy tym przeznaczona była niewątpliwie na cel użyteczności publicznej. Ponadto uznał, iż skoro postępowanie wywłaszczeniowe dotyczyło wyłącznie udziału do 1/5 części, to spełnione były również przesłanki z art. 5 ust. 2 ww. ustawy, obligujące organ wywłaszczeniowy do prowadzenia postępowania co do całego gruntu.

W dalszej części uzasadnienia organ podniósł, że z dokumentów wynika, iż udział 1/5 części nieruchomości o powierzchni 11.233 m2 został darowany J. M. Jednakże w trakcie toczącego się postępowania wywłaszczeniowego Sąd Wojewódzki dla m.st. Warszawy wyrokiem z dnia 29 czerwca 1974 r., sygn. akt III Cr 1369/74 stwierdził, że gospodarstwo rolne wchodzące w skład masy spadkowej po zmarłej Z. W. nabył Skarb Państwa.

W aktach archiwalnych sprawy nie zachowały się dokumenty potwierdzające, iż wnioskodawca wywłaszczenia wystąpił do właściciela J.M. z ofertą dobrowolnego nabycia nieruchomości, jednak w treści decyzji z dnia 21 sierpnia 1974 r. wskazano, że starania o nabycie nieruchomości w drodze umowy nie dały pozytywnego rezultatu.

Organ podał, że z orzecznictwa sądowo-administracyjnego wynika, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, iż taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania.

Minister stwierdził zatem, że wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. został spełniony i ubiegający się o wywłaszczenie uprawniony był do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie spornej nieruchomości.

Uznał również, iż wymogi art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zostały także dopełnione w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego - bowiem wskazano w nim powierzchnię nieruchomości przeznaczonej do wywłaszczenia, właściciela nieruchomości i zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie.

W zgromadzonych aktach archiwalnych nie ma egzemplarza protokołu z przeprowadzonej rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej. Jednak brak jest podstaw do twierdzenia, iż rozprawa nie została przeprowadzona w terminie wskazanym w zawiadomieniu z dnia 27 kwietnia 1974 r. o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Jak wynika z treści decyzji z dnia [...], odszkodowanie zostało ustalone w oparciu o opinie biegłych z listy Prezydenta m.st. Warszawy.

Minister uznał, że skoro organ przeprowadził rozprawę oraz dysponował stosownymi opiniami biegłych, to należy stwierdzić, iż spełnione zostały przesłanki wskazane w art. 21 i art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Zauważył również, iż udział byłego właściciela w nieruchomości wynosił 1/5 części w nieruchomości położonej w Warszawie przy ul. [...], a zatem oznacza to, że odszkodowanie powinno być przyznane za ten udział, który obejmował 1/5 części całego gruntu oraz 1/5 we wszystkich budynkach i urządzeniach znajdujących się na całym gruncie. Tymczasem przyznano mu odszkodowanie za wszystko to, co znajdowało się na części gruntu o powierzchni 2 069 m2, odpowiadającego udziałowi 1/5 nieruchomości, m.in. przyznano odszkodowanie za cały budynek mieszkalny znajdujący się na gruncie. Natomiast pominięto zabudowania znajdujące się na pozostałej części gruntu (np. szklarnia). Skoro J.M. nabył 1/5 części gruntu oraz udział 1/5 w częściach składowych gruntu, zatem organ wywłaszczeniowy, ustalając odszkodowanie m.in. za cały budynek mieszkalny zamiast za 1/5 jego część, rażąco naruszył art. 21 oraz art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Dodał, że kwestia nakładów na budynek poniesionych przez J.M. i Z.W. nie ma znaczenia dla oceny stanu własności i odszkodowania należnego z tytułu wywłaszczenia.

Podsumowując Minister Infrastruktury i Rozwoju uznał, że w części dotyczącej odszkodowania decyzje organów wywłaszczeniowych obu instancji wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Przy czym zaskarżona decyzja z dnia [...] oraz z dnia [...], w części dotyczącej odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych.

W.M. złożył skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Wniósł o jej uchylenie w całości oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa oraz art. 80 kpa przez dowolność oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i poczynienie ustaleń faktycznych sprzecznych z tym materiałem i dowolnych, co doprowadziło do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w części wywłaszczenia oraz bezpodstawne pominięcie całkowitego nakładu ze strony J.M. na budynek, co uzasadniało przyznanie mu odszkodowania w 100% za ten składnik majątkowy; art. 138 § 1 pkt 1 kpa przez jego wadliwe zastosowanie i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, pomimo istnienia przesłanek do zmiany tejże decyzji i stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych; art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez uznanie, że pomimo braku jakiegokolwiek dowodu na przeprowadzenie dobrowolnych konsultacji o odstąpienie nieruchomości, decyzje wywłaszczeniowe nie naruszają w sposób rażący prawa; art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez ich błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że decyzje wywłaszczeniowe orzekające ponad powierzchnię objętą wnioskiem podmiotu uprawnionego nie naruszają w sposób rażący prawa; art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez jego błędną wykładnię prowadzącą do uznania, że pomimo zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania w zakresie 9.739 m2 i prowadzenia postępowania w takim zakresie, nie narusza prawa w sposób rażący decyzja wywłaszczeniowa orzekająca o pozbawieniu własności nieruchomości o powierzchni 11.233 m2; art. 19 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną jego wykładnię prowadzącą do uznania, że decyzja wywłaszczeniowa niepoprzedzona rozprawą administracyjną (brak jakiegokolwiek dowodu na to, że taka rozprawa się rzeczywiście odbyła) nie narusza w sposób rażący prawa; art. 21 ust. 2 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości przez błędną wykładnię tego przepisu i przyjęcie, że nie narusza w sposób rażący prawa decyzja wywłaszczeniowa obejmująca swoim orzeczeniem obszar większy, niż to wynika z wniosku o wszczęcie tego postępowania, bez szczegółowego uzasadnienia takiego rozstrzygnięcia i przedstawienia celu wywłaszczenia w części ponad wniosek uprawnionego podmiotu.

Odpowiadając na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że zarzuty w niej zawarte nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w przeprowadzonym postępowaniu.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie jest ona zasadna. Sąd ten podał, że istotą stwierdzenia nieważności decyzji jest to, aby przesłanka będąca przyczyną stwierdzenia nieważności istniała już w dacie wydania tej decyzji. Inaczej mówiąc, orzeczenie wydane zostało niezgodnie z prawem obowiązującym w dacie jego wydania, przy czym niezgodność ta spełnia co najmniej jedną z przesłanek ustawowo określonych, jako przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji.

W przedmiotowej sprawie podstawą materialnoprawną decyzji będących przedmiotem postępowania nadzorczego była ustawa z dnia 12 marca. 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwana dalej "ustawą".

Przedmiotowy grunt został wywłaszczony pod budowę Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki w Warszawie, a ustalenie jego lokalizacji nastąpiło decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...], na terenie o powierzchni 1 ha, położonym w Warszawie przy ul. [...]. Następnie orzeczeniem Naczelnego Architekta Warszawy z dniu [...] został zatwierdzony plan realizacyjny Ośrodka przy ul. [...].

Prawidłowo zatem organ ustalił, że nabycie niniejszej nieruchomości, jako niezbędnej i służącej realizacji zadania gospodarczego (skonkretyzowanego w decyzji lokalizacyjnej), stanowiło działanie służące wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym i spełniało przesłankę określoną w powołanym art. 3 ust. 1. W dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

We wskazanej ustawie z 1958 r. ustawodawca wprowadził wymóg, iż ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był - przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego - wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy (art. 6 ust. 1 ww. ustawy).

Sąd I instancji, analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, podzielił stanowisko organu, że wymóg przeprowadzenia rokowań został wypełniony. Prawdą jest, iż w dostępnych aktach archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej nie zachowały się dokumenty w sposób bezpośredni potwierdzające wystąpienie do właściciela nieruchomości J.M. z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia, jednakże z uzasadnienia decyzji z dnia [...] wynika, że starania wnioskodawcy o nabycie nieruchomości w drodze zawarcia dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży udziału w nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu.

Zdaniem tego Sądu, nie sposób przyjąć, iż brak wskazanych uprzednio dokumentów stanowi o nieprzeprowadzeniu rokowań, gdyż materiał dowodowy sprawy – wbrew stwierdzeniu skarżącego – nie stanowi jednoznacznie o rażącym naruszeniu art. 6 ust. 1 ustawy z 1958 r. Brak całości akt archiwalnych nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 kpa).

W kontrolowanej w trybie nadzorczym sprawie organ wywłaszczeniowy, jak wynika z materiału archiwalnego, wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 8 października 1973 r., a następnie na dzień 17 maja 1974 r. Fakt, że nie zachowały się protokoły z tych rozpraw nie świadczy o tym, iż te rozprawy się nie odbyły. Poza tym fakt odbycia rozprawy w dniu 8 października 1973 r. ewidentnie wynika z treści pisma Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki w Warszawie do Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Ochota z dnia 30 marca 1974 r. (k-17 akt sprawy, tom oznaczony [...]). Pismo to zawiera informację, że zgodę na zajęcie tejże nieruchomości wyraził J.M., co zostało zaprotokołowane na rozprawie wywłaszczeniowej odbytej w dniu 8 października 1973 r.

W ocenie Sądu I instancji poczynione powyżej ustalenia pozwalają uznać, iż materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o tym, że odbyła się obowiązkowa rozprawa wywłaszczeniowa.

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 19 w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości i art. 21 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej Sąd I instancji wskazał, iż na mocy powołanego art. 21 ust. 1, po przeprowadzeniu rozprawy, naczelnik powiatu wydaje decyzję, w której orzeka wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddala wniosek o wywłaszczenie. Decyzja zapada na podstawie oceny całokształtu okoliczności sprawy, a w szczególności na podstawie ustalenia, czy objęta wnioskiem nieruchomość jest wnioskodawcy rzeczywiście niezbędna na cele, dla których wywłaszczenie jest według ustawy dopuszczalne oraz, czy wnioskodawca rozporządza odpowiednimi środkami lub kredytami na zapłacenie odszkodowania (ust. 2 ww. art.). Z kolei art. 22 przewidywał, że odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez naczelnika powiatu. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie.

Powyższe oznacza, iż wywłaszczenie następowało po przeprowadzeniu rozprawy, a odszkodowanie ustalone winno być na podstawie opinii biegłych, powołanych przez organ, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Przy czym w sprawie zachowały się opinie ustalające wartość nieruchomości. W tym przypadku, skoro nie zachował się protokół z rozprawy ale do dnia orzekania przetrwały opinie biegłych, to nie można uznać, że materiał ten zaprzecza wysłuchaniu biegłych na rozprawie. Ponadto z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż nieobecność biegłych na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Odnosząc się zaś do kwestii ustalenia odszkodowania, Sąd I instancji uznał, że organ prawidłowo wskazał, że zostało ono błędnie ustalone.

Poprzednikowi prawnemu skarżącego przypadała współwłasność łączna przedmiotowej nieruchomości w udziale 1/5. W tej części był on zatem właścicielem gruntu i wszystkich części składowych tej nieruchomości. Odszkodowanie zostało zaś ustalone za konkretną, fizycznie wyodrębnioną część nieruchomości, a także dotyczyło całości wartości roślinności, które znajdowały się na tej części działki oraz domu. Nie obejmowało ono natomiast innych budynków wzniesionych na tej nieruchomości. W tym przypadku ustalenia organu administracji naruszały w sposób rażący przepisy prawa wskazane przez organ.

Dokonując oceny zarzutu skargi dotyczącego orzeczenia przez kwestionowane decyzje ponad powierzchnię objętą zawiadomieniem o wszczęciu postępowania, Sąd I instancji uznał, że fakt ten nie stanowi o rażącym naruszeniu prawa.

Konstatacja ta wynika bowiem z faktu, iż zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczyło całej nieruchomości o powierzchni 9.739 m2 , zaś decyzja z dnia [...] objęła wywłaszczeniem tylko udział wynoszący 1/5 nieruchomości o ogólnej powierzchni 11.233 m2, zatem dotyczyła powierzchni około 2.247 m2, która to powierzchnia jest znacznie mniejsza od objętej zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Ponadto w aktach sprawy znajduje się mapa wykonana 20 marca 2012 r. przedstawiająca wywłaszczoną nieruchomość. Wynika z niej, że wraz z powierzchnią 9.739 m2, o której stanowiło zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zostały kwestionowanymi orzeczeniami objęte działki gruntu o powierzchni 334 m2 i 1160 m2 - jako przeznaczone pod drogi publiczne. W tych okolicznościach należy przyjąć, iż i tak podlegałyby one wywłaszczeniu. Poza tym, ta część nieruchomości zajęta pod drogi nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania przez jej współwłaściciela w 1/5 części – J.M.

W związku z powyższym Sąd I instancji uznał, że nie można zarzucić przedmiotowym decyzjom wywłaszczeniowo-odszkodowawczym naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - w części dotyczącej wywłaszczenia.

W skardze kasacyjnej W.M. zaskarżył powyższy wyrok w całości, zarzucając: naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający na braku zastosowania tego przepisu, pomimo obarczenia zaskarżonej decyzji wadliwością procesową przejawiającą się w naruszeniu przez Ministra Infrastruktury:

- art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez dowolne przyjęcie zaistnienia w postępowaniu wywłaszczeniowym dwóch formalnych warunków dopuszczalności wydania decyzji, tj.: podjęcia bezskutecznych negocjacji z właścicielem (art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 19 w zw. z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości);

- art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez jego wadliwą wykładnię prowadzącą do ustalenia, że wydanie decyzji w stosunku do powierzchni nieruchomości przewyższającej powierzchnię objętą wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz zawiadomieniami w tym postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 17 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, a co za tym idzie nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, które to uchybienia winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania;

2) art. 151 p.p.s.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi pomimo niewywiązania się przez organ administracji orzekający w sprawie z nakazu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i podjęcia wszelkich działań, w tym również dowodowych zmierzających do odnalezienia brakującej - zdaniem organu - części dokumentacji, co winno prowadzić do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w konsekwencji skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji, co wszakże nie nastąpiło.

W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżony wyrok uznać należy za wadliwy, albowiem co do zasady aprobuje on orzeczenie wydane w oparciu o niekompletny materiał dowodowy zgromadzony na etapie postępowania przed organem administracji publicznej. Istotnym jest to, że skoro organ przyjmuje za spełnione wymogi określone art. 6 i art. 19 w zw. z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, winien znaleźć dokumenty potwierdzające nie tylko wystąpienie do właściciela z wnioskiem o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i potwierdzenie braku porozumienia w tym zakresie, lecz również protokół rozprawy administracyjnej, która musiała być obligatoryjnie przeprowadzona przed wydaniem decyzji w sprawie. Niespełnienie przez Ministra wymogu art. 7 k.p.a. powoduje, że wyciąganie jakichkolwiek wniosków mających na celu wykazanie prawidłowości trybu postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości jest nieuprawnione i winno być wychwycone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny jako wada prawna postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowych a nadto skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji zgodnie z wnioskiem skargi.

Skarżący nadto podniósł, że istotną sprawą jest również to, że sam wniosek, jak również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczyły powierzchni 9.738 m2. W takim też zakresie wg zawiadomienia miała odbyć się rozprawa administracyjna. Brak dokumentu - protokołu rozprawy administracyjnej nie pozwala na ustalenie, jaka powierzchnia była rzeczywiście przedmiotem tejże rozprawy, czy doszło wówczas do określenia powierzchni nieruchomości wywłaszczanej w ilości występującej w decyzji wywłaszczeniowej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – Główny Urząd Statystyczny, który wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego. Podniósł, że postępowanie prowadzone było w niniejszej sprawie w trybie nadzwyczajnym stwierdzenia nieważności decyzji. Podzielił pogląd i argumentację przytoczoną w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że brak było w sprawie podstaw z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w całości.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t.: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), dalej P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 P.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują.

Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Należy zatem wskazać konkretne przepisy prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd i zamieścić uzasadnienie podstawy kasacyjnej, czyli uzasadnić uchybienia zarzucane sądowi. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych polega na wykazaniu przez autora skargi kasacyjnej, że stawiane przez niego zarzuty mają usprawiedliwioną podstawę i zasługują na uwzględnienie. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji czyli, że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna nieodpowiadająca powyższym wymaganiom uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

W niniejszej sprawie autor skargi kasacyjnej w podstawach skargi kasacyjnej powołał się zarówno na pkt 1 art. 174 P.p.s.a., jak i na pkt 2 tego przepisu prawa. W takich przypadkach, co do zasady, w pierwszej kolejności badaniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego. W sytuacji, gdy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego, uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych).

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie zważyć należy, że zaskarżone do sądu administracyjnego w niniejszej sprawie decyzje zostały podjęte w nadzwyczajnym trybie stwierdzenia nieważności decyzji określonym w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi nadzwyczajny środek weryfikacji decyzji administracyjnej, będący wyjątkiem od zasady trwałości decyzji wyrażonej w art. 16 k.p.a. Stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej wymaga jednoznacznego ustalenia, że decyzja dotknięta jest jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., które to wady, wyliczone w sposób wyczerpujący w ww. przepisie prawa, stanowią przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Przesłanki te należy interpretować w sposób ścisły. Wskazać należy, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej organ administracji orzeka jako organ kasacyjny na podstawie przepisów i stanu faktycznego obowiązujących w dacie wydania decyzji podlegającej ocenie pod względem istnienia przesłanek do stwierdzenia jej nieważności.

Dodać należy, że organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie rozstrzyga sprawy co do meritum. W postępowaniu dotyczącym stwierdzenia nieważności decyzji nie przeprowadza się nowych dowodów, które miałyby na celu podważanie, czy też kwestionowanie stanu faktycznego sprawy zakończonej decyzją, która jest przedmiotem kontroli w postępowaniu nadzorczym. Ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji muszą tkwić w samej decyzji, a nie w postępowaniu, które doprowadziło do jej wydania. Nadzwyczajny tryb postępowania przewidziany w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. służy do eliminowania z obrotu decyzji w sposób kwalifikowany naruszających porządek prawny – "wydanych z rażącym naruszeniem prawa". Nie może on być środkiem wzruszenia decyzji, nawet wadliwych, jednakże nie w stopniu, o którym mowa wyżej.

O "rażącym naruszeniu prawa" można mówić, gdy naruszenie prawa jest oczywiste, rzucające się w oczy bez potrzeby dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Proste zestawienie treści przepisu z treścią aktu (decyzji, postanowienia) organu wskazuje na ich sprzeczność (niezgodność). Cechą rażącego naruszenia prawa jest pozostawanie treści weryfikowanej w trybie nadzoru decyzji w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu prawa stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia sprawy przez ich proste ze sobą zestawienie. W pojęciu rażącego naruszenia prawa nie mieszczą się błędy w wykładni prawa. Rażące naruszenie prawa, o jakim mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., polega na przekroczeniu prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności zawartego w niej rozstrzygnięcia z prawem obowiązującym w dacie wydania decyzji, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty.

W wyroku z dnia 25.04.2013 r. sygn. akt I OSK 1822/11 (lex nr 1336326) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że: "Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych i nie może stanowić trybu konkurencyjnego w stosunku do postępowania administracyjnego prowadzonego w trybie zwykłym, w którym doszłoby do ponownego badania sprawy od strony faktycznej. Z tego względu w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności nie mogą być korygowane nieprawidłowości w zakresie postępowania dowodowego. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może dotyczyć tylko ustalenia, czy decyzje - których wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy - obarczone są wadami, enumeratywnie wymienionymi w art. 156 § 1 k.p.a."

W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji bierze się pod uwagę stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanej decyzji. (por. wyrok NSA z dnia 23.04.2013 r. sygn. akt I OSK 2073/11, lex nr 1336365).

Z uwagi na fakt, iż rozpoznawana przez Sąd I instancji sprawa prowadzona była w trybie nadzwyczajnym, jakim jest stwierdzenie istnienia bądź braku przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., konsekwencją powyższego musi być stwierdzenie, iż podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty mogą być rozważane jedynie w zakresie, który nie dotyczy meritum sprawy administracyjnej, a jedynie oceny, czy zachodzi przesłanka nieważności wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Odnosząc powyższe rozważania do stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy wskazać należy, że wniesiona w niniejszej sprawie skarga kasacyjna oparta jest na zarzucie naruszenia przepisów postępowania.

Przechodząc do merytorycznej oceny zarzutów skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów postępowania nie mógł odnieść zamierzonego skutku.

Za nietrafny uznać należało podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. polegający, zdaniem skarżącego kasacyjnie, na braku zastosowania tego przepisu, pomimo obarczenia zaskarżonej decyzji wadliwością procesową przejawiającą się w naruszeniu przez Ministra Infrastruktury art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. przez dowolne przyjęcie zaistnienia w postępowaniu wywłaszczeniowym dwóch formalnych warunków dopuszczalności wydania decyzji, tj.: podjęcia bezskutecznych negocjacji z właścicielem (art. 6 ust. 1 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości) oraz przeprowadzenia rozprawy administracyjnej (art. 19 w zw. z art. 21 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości).

Trafnie Sąd I instancji zauważa, że podstawą materialnoprawną decyzji będących przedmiotem kontroli w trybie postępowania nadzorczego była ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (j.t.: Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm.), zwana dalej "ustawą". Udział wynoszący 1/5 nieruchomości o ogólnej powierzchni 11.233 m2 położonej w Warszawie przy ul. [...], oznaczonej jako [...] został wywłaszczony pod budowę Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki w Warszawie, a ustalenie jego lokalizacji nastąpiło decyzją Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...], na terenie o powierzchni 1 ha, położonym w Warszawie przy ul. [...]. Następnie orzeczeniem Naczelnego Architekta Warszawy z dniu [...] został zatwierdzony plan realizacyjny Ośrodka przy ul. [...]. Nabycie przedmiotowej nieruchomości, jako niezbędnej i służącej realizacji zadania gospodarczego (skonkretyzowanego w decyzji lokalizacyjnej), stanowiło działanie służące wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonym planie gospodarczym i spełniało przesłankę określoną w powołanym art. 3 ust. 1 ustawy. W dacie wywłaszczenia obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres.

W art. 6 ust. 1 ustawy ustawodawca wprowadził wymóg, zgodnie z którym ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy.

Wbrew odmiennemu w tym względzie stanowisku skarżącego kasacyjnie, prawidłowo Sąd I instancji przyjął, analizując materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, że wymóg przeprowadzenia rokowań został wypełniony. Co prawda w dostępnych aktach archiwalnych sprawy wywłaszczeniowej nie zachowały się dokumenty w sposób bezpośredni potwierdzające wystąpienie do właściciela nieruchomości J. M. z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia, jednakże z uzasadnienia decyzji wywłaszczeniowej Naczelnika Dzielnicy Warszawa-Wola w m.st. Warszawie z dnia [...] wynika, że starania wnioskodawcy o nabycie nieruchomości w drodze zawarcia dobrowolnej umowy kupna-sprzedaży udziału w nieruchomości nie dały pozytywnego rezultatu. Podnieść należy, że niemożność odszukania przez organ nadzorczy określonego dokumentu nie oznacza, że taki dokument nie funkcjonował w obrocie prawnym, w szczególności, jeżeli na jego istnienie wskazują inne dokumenty zgromadzone w toku postępowania. Skoro zaś na istnienie dokumentu zawierającego wystąpienie do właściciela nieruchomości J.M. z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia wskazuje uzasadnienie wydanej w pierwszej instancji decyzji wywłaszczeniowej, trafnie w sprawie przyjęto, że wymóg z ww. art. 6 ust. 1 ustawy został spełniony, w związku z czym ubiegający się o wywłaszczenie uprawniony był do wystąpienia z wnioskiem o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości.

Zgodzić się należy ze stanowiskiem Sądu I instancji, że brak całości akt archiwalnych nie może zostać uznany za podstawę stwierdzenia, że doszło do rażącego naruszenia prawa, gdyż dany dokument nie istniał. Wydanie decyzji w warunkach rażącego naruszenia prawa musi być bowiem wykazane w sposób bezsporny z uwagi na zasadę trwałości decyzji administracyjnych (art. 16 ust. 1 k.p.a.).

Wbrew także zarzutom skarżącego kasacyjnie, została w sprawie w sposób należyty wyjaśniona kwestia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w kontrolowanej w trybie nadzorczym sprawie organ wywłaszczeniowy, jak wynika z materiału archiwalnego, wyznaczył rozprawę administracyjną na dzień 8 października 1973 r., a następnie na dzień 17 maja 1974 r. Fakt, że nie zachowały się protokoły z tych rozpraw nie świadczy o tym, że rozprawy te się nie odbyły. Trafnie podkreśla Sąd I instancji, że fakt odbycia rozprawy w dniu 8 października 1973 r. ewidentnie wynika z treści pisma Ośrodka Badawczo-Rozwojowego Informatyki w Warszawie do Urzędu Dzielnicowego Warszawa-Ochota z dnia 30 marca 1974 r. (k-17 akt sprawy, tom oznaczony [...]). Pismo to zawiera informację, że zgodę na zajęcie przedmiotowej nieruchomości wyraził J.M., co zostało zaprotokołowane na rozprawie wywłaszczeniowej odbytej w dniu 8 października 1973 r. Powyższe okoliczności dają w pełni podstawę do przyjęcia, że materiał dowodowy zgromadzony w sprawie świadczy o tym, że odbyła się obowiązkowa rozprawa wywłaszczeniowa. Nie można w tej sytuacji skutecznie zarzucić naruszenia w sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

Z przepisu art. 21 i art. 22 ustawy wynika, że wywłaszczenie następowało po przeprowadzeniu rozprawy, a odszkodowanie ustalone winno być na podstawie opinii biegłych powołanych przez organ, którzy powinni uczestniczyć w rozprawie. Trafnie zauważa Sąd I instancji, że w sprawie zachowały się opinie ustalające wartość nieruchomości. Zgodzić się należy ze stanowiskiem tego Sądu, że skoro nie zachował się protokół z rozprawy ale do dnia orzekania przetrwały opinie biegłych, to nie można uznać, że materiał ten zaprzecza wysłuchaniu biegłych na rozprawie. Ponadto z utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych wynika, iż nieobecność biegłych na rozprawie nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Za nietrafny także uznać należało podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez przyjęcie, że wydanie decyzji w stosunku do powierzchni nieruchomości przewyższającej powierzchnię objętą wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego oraz zawiadomieniami w tym postępowaniu nie stanowi rażącego naruszenia art. 15 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości oraz art. 17 ust. 3 pkt 1 tej ustawy, a co za tym idzie nie daje podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji wywłaszczeniowych, które to uchybienia winny skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania.

Zgodnie z art. 15 ust. 1 ustawy, o wywłaszczeniu i odszkodowaniu orzeka naczelnik powiatu właściwy ze względu na położenie nieruchomości. Przepis art. 16 ust. 1 omawianej ustawy stanowi: "Wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następuje na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony naczelnikowi powiatu. Wniosek, który dotyczy wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne cele niż określone w art. 3 ust. 2, powinien być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie." Przepis ten w ustępie 2 pkt 4 stanowi, że: "We wniosku należy wskazać: dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości z opisem, co się na nieruchomości znajduje." W myśl zaś art. 17 ust. ust. 3 pkt 1: "Zawiadomienia i obwieszczenia powinny zawierać oznaczenie: 1) nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, ze wskazaniem objętej wnioskiem wywłaszczeniowym powierzchni każdej nieruchomości lub przewidzianych do wywłaszczenia praw rzeczowych."

Podnosząc zarzut rażącego naruszenia ww. przepisów prawa, skarżący kasacyjnie nie wykazał w skardze kasacyjnej na czym miałoby polegać rażące naruszenie ww. przepisów prawa, co uniemożliwia właściwą ocenę ww. zarzutu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej natomiast podniósł, że sam wniosek, jak również zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego dotyczyły powierzchni 9.738 m2 i w takim zakresie miała się odbyć rozprawa administracyjna. Nie było żadnego dokumentu wszczynającego postępowanie o dodatkowe 1.494 m2.

Odnosząc się do powyższego zarzutu zauważyć należy, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania dotyczyło nieruchomości o powierzchni 9.739 m2, zaś decyzja z dnia 21 sierpnia 1974 r. objęła wywłaszczeniem tylko udział wynoszący 1/5 nieruchomości o ogólnej powierzchni 11.233 m2, zatem dotyczyła powierzchni około 2.247 m2, która to powierzchnia jest znacznie mniejsza od objętej zawiadomieniem o wszczęciu postępowania. Ponadto, ze znajdującej się w aktach sprawy mapy wykonanej 20 marca 2012 r., przedstawiającej wywłaszczoną nieruchomość wynika, że wraz z powierzchnią 9.739 m2, o której stanowiło zawiadomienie o wszczęciu postępowania, zostały kwestionowanymi orzeczeniami objęte działki gruntu o powierzchni 334 m2 i 1.160 m2 - jako przeznaczone pod drogi publiczne, w związku z czym i tak podlegałyby one wywłaszczeniu. Poza tym, ta część nieruchomości zajęta pod drogi, nie nadawała się do racjonalnego wykorzystania przez jej współwłaściciela w 1/5 części – J. M. W tych okolicznościach nie można przyjąć, że decyzje administracyjne będące przedmiotem kontroli w trybie nadzoru zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, w szczególności art. 17 ust. 3 pkt 1 ustawy.

W świetle tego, co powiedziano wyżej, nie mógł także odnieść zamierzonego skutku podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. poprzez wadliwe oddalenie skargi pomimo niewywiązania się przez organ administracji orzekający w sprawie z nakazu wyjaśnienia wszelkich wątpliwości i podjęcia wszelkich działań, w tym również dowodowych zmierzających do odnalezienia brakującej - zdaniem organu - części dokumentacji, co winno zdaniem skarżącego kasacyjnie prowadzić do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. przy rozpoznawaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i w konsekwencji skutkować uwzględnieniem skargi i uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Skoro zatem skarga kasacyjna pozbawiona jest uzasadnionych podstaw, podlegała ona oddaleniu, co orzeczono na podstawie art. 184 P.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł o kosztach postępowania na rzecz uczestnika podstępowania – Głównego Urzędu Statystycznego w Warszawie z tego względu, że przepisy art. 199 – art. 210 P.p.s.a. nie dawały podstaw do zasądzenia na rzecz uczestnika postępowania kosztów postępowania kasacyjnego.