Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1715/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2012-02-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie : Sędzia WSA Mariusz Kotulski Sędzia NSA Andrzej Niecikowski Protokolant : Justyna Owczarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Towarzystwa [...] w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 15 lipca 2010 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 2 grudnia 2009 r. nr [....] po rozpatrzeniu wniosku Firmy [....] sp. z o.o., w K. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek mieszkalno - usługowy (w tym biurowo-usługowo-wystawienniczo-hotelowy) polegający na "przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca NOT" i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji, z powierzchnią usługową do 8 000 m2 oraz handlową do 1990m2 oraz instalacjami wewnętrznymi (wodno- kanalizacyjną, gazową, energetyczną i ciepłowniczą) oraz infrastrukturą techniczną na działkach [....] i [....] obr. [....] , jak również pracami zabezpieczającymi na działce nr [....] obr [....] , wjazdem od strony ul. [....] z działek [....] , obr. [....] i [....] obr. [....] , oraz wjazdem technicznym do celów ochrony przeciw pożarowej od strony ul. [....] z działek nr nr [....] obr. [....] , przyłączami i rozbudową sieci (wodnokanalizacyjną, gazową, energetyczną, i ciepłowniczą) i przebudową połączeń komunikacyjnych na działkach nr nr [....] obr. [....] Nr nr [....] obr [....] nr nr [....] oraz dodatkowymi pracami związanymi z ewentualnym rozwojem sieci na działkach nr nr [....] obr. [....] , a także remontem parkingów podziemnych i naziemnej powierzchni utwardzonej wraz z budową miejsc parkingowych zewnętrznych w ilości do 290". Jako podstawę rozstrzygnięcia podano art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm.), § 1-9 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1588), § 2 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz. U. 2003, Nr 164, poz. 1589) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.).

W uzasadnieniu organ wskazał, między innymi, że wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy ulegał kilkukrotnym korektom w toku prowadzonego postępowania w trybie art. 59 i nast. ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego zastosowanie wynika z faktu, iż teren inwestycji nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia organów w zakresie wymaganym przez art. 53 ust. 4 w/w ustawy. Organ I instancji przytoczył także, przewidziane w art. 61 ust. 1 tej ustawy przesłanki ustalenia warunków zabudowy oraz wskazał, że w przypadku planowanej inwestycji warunki te zostały spełnione. Ponadto stwierdzono, że projekt decyzji o warunkach zabudowy został przygotowany przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów i uzyskał uzgodnienie Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (postanowienie z dnia 21 października 2009 r. nr OZKr. JJ.531-300/09), w zakresie obszarów i obiektów objętych ochroną konserwatorską. Organ zaznaczył również, że decyzja o warunkach zabudowy jest tylko pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych. W załączniku nr 1 do powyższej decyzji wskazano, że dla nowej zabudowy wyznacza się nieprzekraczalną linię nowej zabudowy w odległości 7 m od granicy z działką drogową nr [....] i [....] (ul....) jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy usługowej, zlokalizowanej na działkach nr [....] i [....] . Ze względów przestrzennych oraz zalecanym zróżnicowaniem parametrów wysokościowych projektowanego zespołu zabudowy wyznaczono także drugą linię zabudowy dla części nowego zespołu zabudowy zlokalizowanego w zachodniej części terenu inwestycji, o wysokości przekraczającej 35 metrów. Wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu objętego wnioskiem ustalono do 75%. Szerokość elewacji frontowej projektowanego zespołu wraz z budynkiem wysokościowym od strony ul. [....] ustalono jako szerokość do 98 metrów. Nieprzekraczalną wysokość wieżowca ustalono na 102,5 metra. Wysokość projektowanego nowego zespołu zabudowy od strony wschodniej ustalono na maksymalnie do 25 m, a od strony zachodniej maksymalnie do 35 metrów w pierwszej linii zabudowy od strony ul. [....] , z możliwością podniesienia do 40 metrów w drugiej linii zabudowy.

Od decyzji tej odwołania złożyli D.J. oraz Towarzystwo [....] w K. D.J. podniosła, że zaskarżona decyzja nie zawiera ustalenia istotnych warunków komunikacyjnych dla planowanej inwestycji w odniesieniu do obsługi komunikacyjnej od al. [....] . Zarzuciła także przyjęcie, w sposób arbitralny, zbyt niskiego wskaźnika udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie 5 %, a także nie uwzględnienie charakterystyki zabudowy sąsiednich działek na których udział powierzchni biologicznej czynnej wynosi powyżej 70%. Kwestionowana decyzja w sposób niedookreślony ustala zasady ochrony zieleni, poprzez zalecenie "zachowania i zabezpieczenia jak największej ilości drzew i krzewów ozdobnych", podczas gdy zasady te winny zostać określone wprost oraz konkretnie. W decyzji nie uwzględniono intensywności zabudowy w terenie okolicznym, a także waloru historycznego osiedla [....] . Ponadto przy ustalaniu szczegółowych warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, nie odniesiono się do zapisów obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta K. oraz nie określono maksymalnego oddziaływania planowanego zamierzenia inwestycyjnego na okoliczne nieruchomości. Towarzystwo [....] zarzuciło z kolei, że planowana inwestycja jest niezgodna z art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W szczególności inwestycja nie spełnia wymagań dotyczących kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych oraz linii zabudowy. Działki, na których sąsiedztwo powołano się w decyzji, w istocie nie są działkami sąsiednimi dla planowanej inwestycji, w związku z czym w oparciu o ich sposób zabudowy oraz zagospodarowania, nie można wyznaczyć kontynuacji linii zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Ponadto nie określono na mapie kontynuacji linii zabudowy. Nie określono także w nawiązaniu do których istniejących budynków wyznaczono wysokość planowanego wieżowca tj. 102, 5 metra. Taki budynek bowiem w sąsiedztwie nie istnieje, stąd, zdaniem Towarzystwa, nie może być mowy o kontynuacji parametrów zabudowy. Nie określono też w nawiązaniu do których istniejących budynków wyznaczono szerokość elewacji frontowej. W sposób nieprawidłowy dokonano uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z [....] Wojewódzkim Konserwatorem Zabytków, ponieważ z postanowienia tego organu, wydanego w dniu 21 października 2009 r. (nr....) nie wynika, którego projektu decyzji o warunkach zabudowy dotyczy to uzgodnienie. W odniesieniu do terenu planowanej inwestycji prowadzonych jest kilka odrębnych postępowań administracyjnych w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś podlegający uzgodnieniu projekt decyzji nie był opatrzony pełną sygnaturą sprawy, stąd nie wiadomo, jaki był właściwie przedmiot uzgodnienia [....] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K.

Decyzją z dnia 15 lipca 2010 r. znak: [....] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. - działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. - w pkt 1 uchyliło zaskarżoną decyzję w części dotyczącej określenia linii zabudowy w załączniku nr 1 do decyzji (pkt II. 1. lit. a) oraz w załączniku graficznym nr 2 i w tym zakresie orzekło co do istoty sprawy określając opisaną i wskazaną w tych załącznikach linię zabudowy, jako obowiązującą. W pkt II utrzymało w pozostałej części zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ wskazał, że teren planowanej inwestycji nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i dlatego ustalenie sposobu jego zabudowy oraz zagospodarowania powinno nastąpić poprzez wydanie decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Podjęcie takiego rozstrzygnięcia wymaga natomiast łącznego spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wskazał, że projekt decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji został sporządzony przez osobę wpisaną na listę izby samorządu zawodowego architektów wraz z odpowiednią analizą warunków i zasad zagospodarowania terenu. Zaskarżona decyzja, w załączniku nr 1 określa między innymi rodzaj inwestycji stwierdzając, iż ma ona polegać zgodnie z terminologią ustaloną rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy na zabudowie mieszkaniowej wielorodzinnej, zabudowie usługowej, drogach wewnętrznych, obiektach infrastruktury technicznej oraz parkingach, która stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu na szeregu działek, położonych w obrębach: [....] , określonych jako sąsiednie tj. między innymi na działkach nr nr [....] oraz stanowiących teren inwestycji działek nr [....] i nr [....] . Jak bowiem wynika z analizy urbanistyczno-architektonicznej funkcjami istniejącymi w obszarze analizowanym są: zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, zabudowa usługowa, obiekty infrastruktury technicznej, drogi wewnętrzne, drogi publiczne, dlatego można przyjąć, iż planowana inwestycja stanowić będzie kontynuację funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu. Odnosząc się do zarzutów Towarzystwa [....] , że część działek wskazanych w załączniku nr 1 jako "sąsiednie" (np. nr.....) takimi działkami nie jest, organ wskazał, że należy nawiązać do pojęcia "działki sąsiedniej" zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pojęcie to nie oznacza, że musi to być działka także bezpośrednio granicząca z działką inwestora, lecz chodzi tu o wyznaczenie pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, pozwalającą organowi administracji dokonać pełnej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania określonego rodzaju inwestycji. Taka szeroka interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest prezentowania zarówno przez komentatorów przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i przez sądy administracyjne (np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 października 2006 r. sygn. akt II OSK 196/06, wyrok z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II OSK 657/06). Zdaniem organu odwoławczego można przyjąć, że zaprezentowana powyżej interpretacja pojęcia "działki sąsiedniej" jest poglądem ugruntowanym, tworzącym pewną linię orzecznictwa w tego rodzaju sprawach i dlatego Samorządowe Kolegium Odwoławcze - akceptując taką wykładnię - uznało ustalenia dokonane w tym zakresie w decyzji organu I instancji, za prawidłowe. Dalej Kolegium wskazało, że decyzja organu I instancji stwierdza w załączniku nr 1 (pkt. II. 4 lit. c), że teren inwestycji ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej, którą stanowi ulica Lubomirskiego i od tej drogi nastąpić ma obsługa komunikacyjna inwestycji. Wobec czego należy przyjąć, iż wymóg przewidziany w art. 61 ust. 1 pkt. 2 powołanej ustawy został, w odniesieniu do planowanej inwestycji, spełniony. Wskazywane natomiast w odwołaniu złożonym przez D.J. wątpliwości dotyczące zakresu obsługi planowanej inwestycji od strony al. [....] , należy uznać za nieuzasadnione w tym znaczeniu, że obsługa od tej drogi ma mieć charakter jedynie dodatkowy i tylko dla celów ochrony przeciwpożarowej, co jasno wynika z pkt. II A lit. e załącznika nr 1 do decyzji z dnia 2 grudnia 2009 r. Dalej organ wskazał, że w myśl § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu granice obszaru analizowanego winny być wyznaczone w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, jednak nie mniejszej niż 50 metrów. W przedmiotowej sprawie, analiza graficzna te wymogi spełnia, zaś obszar objęty analizą w granicach obejmuje Rondo Mogilskie - jeden z głównych węzłów komunikacyjnych miasta oraz teren pomiędzy ulicami: [....] , a także wzdłuż al. [....] wraz z Rondem [....] . Zasięg tego obszaru jest znaczny, co sprawia, że charakter zabudowy występującej w obszarze analizowanym jest wprawdzie dość zróżnicowany, z tym jednak, że planowana inwestycja polegająca między innymi na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca NOT (zrealizowanej w latach 1975-1979) stanowi element obudowy Ronda [....] , stąd też - jak wskazano w analizie - w takim przypadku płaszczyzną odniesienia winna być nie tyle zabudowa działek sąsiednich, ile inne skrzyżowania (ronda) wraz z obudowującą je zabudową, które stanowią znaczący element w strukturze przestrzennej miasta. W przedmiotowej sprawie powyższe kryterium spełniają w tym rejonie K. dwa ronda tj. Rondo [....] , w którego pobliżu usytuowany jest obiekt konstrukcji wieżowca NOT oraz Rondo [....] (....), a takie stanowisko, które Kolegium podziela, jest podyktowane względem na kontynuację zasady kształtowania zabudowy wokół skrzyżowań, zwłaszcza pod względem kontynuacji kompozycji urbanistycznej oraz charakterystycznych cech zagospodarowania. Analiza sporządzona w niniejszej sprawie stwierdza, że średni wskaźnik dla obszaru analizowanego wynosi około 60%, natomiast dla poszczególnych rodzajów zabudowy: usługowej - od 2% do 52% (teren wzdłuż al........) oraz od 14% do 84% (kwartał zabudowy pomiędzy ulicami.......); mieszkaniowej wielorodzinnej - od około 28% do około 93% (zwarta zabudowa wzdłuż ul. [....] i al.....); mieszkaniowej jednorodzinnej - od około 12% do około 32%. Z opracowania sporządzonego w przedmiotowej sprawie wynika również, że wysokość elewacji frontowych w obszarze analizowanym jest zróżnicowana, co jest efektem różnorodnego charakteru i funkcji zabudowy, przy czym istniejąca konstrukcja wieżowca o wysokości 94,34 metra już obecnie stanowi dominantę przestrzenną i wielokrotnie przekracza gabaryty wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym. Z tego też względu do planowanej inwestycji nie mają zastosowania zapisy § 7 ust. 1 i 3 Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. rozumiane jako kontynuacja i nawiązanie do gabarytów zabudowy istniejącej i dlatego ustalenie tego parametru winno nastąpić przy uwzględnieniu zasad przewidzianych w art. 1 ust. 1 pkt. 1, 2 i 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. uwzględnieniu wymagań ładu przestrzennego (w tym urbanistyki i architektury), walorów krajobrazowych i architektonicznych, a także wymagań ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków. Jednocześnie za nieuzasadnione uznało Kolegium zarzuty podnoszone w odwołaniu Towarzystwa [....] , co do braku kontynuacji parametrów zabudowy, ponieważ jest rzeczą powszechnie znaną, że konstrukcja wieżowca NOT już w swoim obecnym kształcie znacznie przewyższa gabaryty i parametry zabudowy praktycznie na całym obszarze miasta. Powyższe nie może jednak stać na przeszkodzie "dokończeniu inwestycji" rozpoczętej jeszcze w połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku, tym bardziej, że z analizy urbanistyczno - architektonicznej wynika, jakimi zasadami oraz kryteriami, kierowano się ustalając warunki zabudowy dla planowanej inwestycji, wskazując w tym zakresie na sposób zabudowy i zagospodarowania terenu w rejonie jednych z głównych węzłów komunikacyjnych [....] tj. przebudowanego Ronda [....] oraz Ronda [....] (.....). Jak bowiem wynika z akt sprawy [....] Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. postanowieniem z dnia 21 października 2009 r. nr [....] uzgodnił projekt, będącej przedmiotem niniejszego postępowania odwoławczego, decyzji o warunkach zabudowy, a z treści uzgodnienia wynika, iż dotyczy ono projektu decyzji opracowanego w toku postępowania prowadzonego pod numerem [....] , czyli właśnie tego, które zakończone zostało decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 2 grudnia 2009 r. Rozstrzygnięcie Prezydenta Miasta K. z dnia 2 grudnia 2009 r. zawiera także wymagania w zakresie ochrony interesów osób trzecich i stwierdza w tym zakresie, że realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować między innymi ograniczenia dostępu do drogi publicznej, ograniczenia dopływu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, czy też możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, a także zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie oraz przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Na końcu organ odwoławczy wyjaśnił, że przepis § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. posługuje się pojęciem "obowiązującej linii nowej zabudowy" oraz "linii istniejącej zabudowy na działce/działkach sąsiednich", a nie pojęciem "nieprzekraczalnej linii zabudowy", jak to ujęto w załączniku graficznym i załączniku opisowym nr 1 do decyzji z dnia 2 grudnia 2009 r. i dlatego, korzystając ze swych uprawnień reformatoryjnych, dokonał korekty rozstrzygnięcia organu I instancji w tym zakresie.

Skargę na tą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyło Towarzystwo [....] . Skarga stanowi powtórzenie zarzutów podniesionych w odwołaniu. Ponadto strona skarżąca zarzuciła, że organ odwoławczy błędnie zinterpretował definicję "działki sąsiedniej" uznając za działki sąsiednie wszystkie położone w obszarze analizowanym, bez względu na ich usytuowanie przy różnych arteriach komunikacyjnych. Niewłaściwe jest także powoływanie się na kontynuowanie funkcji, parametrów, wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu na wskazanych w uzasadnieniu decyzji działkach, które nie są dostępne z tej samej drogi publicznej, co działka dla której wydano decyzję o ustaleniu warunków zabudowy. Ani w decyzji ani w analizie urbanistyczno-architektonicznej nie wyznaczono kontynuacji linii zabudowy. Strona skarżąca podniosła, że orzeczenie organu odwoławczego w sprawie linii zabudowy jest dla niej niezrozumiałe. Organ nie wyjaśnił podniesionego w odwołaniu zarzutu dotyczącego kontynuacji parametrów zabudowy i tym samym naruszył art. 11 k.p.a. W ocenie strony skarżącej rozstrzygniecie organu odwoławczego jest błędne także i z uwagi na to, że nie mamy do czynienia z pojęciem "obowiązującej linii nowej zabudowy" określonym w § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., ale z pojęciem "obowiązującej linii zabudowy". Ponadto zdaniem strony skarżącej zaskarżona decyzja nie jest decyzją o dokończeniu inwestycji, lecz decyzją o jej podwyższeniu. Nie jest też decyzją opartą o przesłanki prawne, lecz jest decyzją ideologiczną i uznaniową.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej w skrócie p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Stosownie do przepisu art. 145 p.p.s.a. kontrola ta sprawowana jest w zakresie oceny zgodności zaskarżonych do sądu decyzji z obowiązującymi przepisami prawa materialnego jak i przepisów proceduralnych – o ile ich naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. treść wydanej decyzji lub postanowienia. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tak więc sąd administracyjny, nie będąc związany granicami skargi, ocenia legalność decyzji administracyjnej w szerokim zakresie niezależnie od trafności zarzutów sformułowanych w skardze jak i ponad te zarzuty – w razie stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego bądź postępowania mającego wpływ na wynik postępowania.

Przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Budynek mieszkalno - usługowy (w tym biurowo-usługowo-wystawienniczo-hotelowy) polegający na "przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca NOT" i budowie dodatkowego zespołu zabudowy o tej samej funkcji.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z dyspozycją art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z dnia 10 maja 2003 r.) zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Przepis art. 61 ust. 1 mówi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej jest zabudowana w sposób pozwalając na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodną uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o które mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Odczytując literalnie ten przepis należało by uznać, iż ustalanie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego byłoby możliwe jedynie wtedy, gdy spełniony jest warunek dostępności do tej samej drogi publicznej działki zabudowanej w sposób gwarantujący kontynuacje funkcji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. W orzecznictwie taka literalna wykładnia jest obecna. Orzekał tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 kwietnia 2007 r. II OSK 657/06. Tak interpretując przepis art. 61 ust 1 w/w ustawy należało by dojść do wniosku, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego jest niemożliwe, gdyż w sposób oczywisty żadna z działek sąsiednich dostępnych do tej samej drogi publicznej (ul.....) nie jest zabudowana w sposób mogący zapewnić kontynuację funkcji i parametrów nowej (projektowanej) zabudowy.

Zwrócić jednak należy, iż w przedmiotowej sprawie mamy do czynienia z obiektem już istniejącym a istotą zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jest oprócz dokończenia budowy także jego nadbudowa oraz rozbudowa. Zwrócić też należy uwagę, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych dominującym jest pogląd, iż interpretacja przepisów dotyczących ustalania warunków zabudowy powinna uwzględniać ochronę własności i wolność zagospodarowania. Zwrócić tu należy uwagę, iż prawo do zabudowy jest podstawowym prawem związanym z wykonywaniem prawa własności nieruchomości. Administracyjny zakaz uniemożliwiający zabudowę, niejednokrotnie prowadzi do faktycznego pozbawienia właściciela przysługującego mu prawa. W praktyce sytuacja taka może prowadzić do tego, iż wykonywanie prawa własności w stosunku do nieruchomości, sprowadzać się będzie wyłącznie do obowiązku ponoszenia przez właściciela danin publicznych związanych z posiadaniem nieruchomości, bez możliwości faktycznego jej wykorzystania zgodnie ze swą wolą i gospodarczą potrzebą. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 stycznia 2007 r. II OSK 239/06 LEX nr 320109 wskazał, iż wprawdzie regulacja zawarta w art. 61 ust. 1 cytowanej ustawy ma na celu zagwarantowanie określonego w art. 2 pkt 1 ładu przestrzennego, nie oznacza jednak, by przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład była realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy, wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa. Analizując zagadnienie pojęcia działki sąsiedniej Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 kwietnia 2007 r. II OSK 646/06 LEX nr 322329 orzekł, iż ratio legis art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) "jest ochrona ładu przestrzennego". Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego. Nie powinno to jednak doprowadzić do nadmiernego jej ograniczenia. Za szerokim rozumieniem pojęcia działki sąsiedniej przemawia zarówno ochrona prawa własności, jak i deklarowana w art. 6 ust. 2 pkt 1 tej ustawy zasada wolności zagospodarowania terenu. Pojęcie "działki sąsiedniej" winno być interpretowane funkcjonalnie. W podobnym duchu wypowiadał się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 czerwca 2008 r. II OSK 58/07 LEX nr 465665 wskazując, iż przesłankę kontynuacji funkcji należy odnieść do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W zakresie kontynuacji funkcji mieści się taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Od literalnej wykładni art. 61 ust 1 wyraźnie odszedł Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 kwietnia 2009 r. II OSK 582/08 LEX nr 562841 orzekając wprost , iż choć z literalnego brzmienia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. rzeczywiście wynika wymóg ("działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej"), to jednak nie spełnienie go nie może być a limine przesłanką odmowy lokalizacji inwestycji, w sytuacji, jeżeli w okolicy tworzącej urbanistyczną całość znajdują się już zabudowania pozwalające na określenie wymagań zabudowy nowej.

Stanowisko zajmowane w wyżej przytoczonych wyrokach sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela. Pojęcie działki sąsiedniej należy interpretować w sposób możliwie szeroki, umożliwiając (o ile nie narusza to zastanego na danym obszarze ładu architektonicznego) realizację prawa własności poprzez zabudowę nieruchomości a zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do działek zlokalizowanych w obszarze analizowanym, bez bezwzględnej realizacji zasady, iż działka taka musi mieć dostęp do tej samej drogi publicznej co zamierzenie inwestycyjne będące przedmiotem postępowania. Co do zasady zatem ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego byłoby możliwe w sytuacji przeprowadzenia prawidłowego postępowania wyjaśniającego tj. w sytuacji oparcia decyzji o poprawne, zgodne z obowiązującymi przepisami ustalenia. Warunek ten w postępowaniu będącym przedmiotem kontroli sądu nie zostały jednak spełniony.

Na podstawie delegacji ustawowej zamieszczonej w przepisie art. 61 ust. 6 powołanej ustawy - Rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z dnia 19 września 2003 r. Nr 164, poz. 1588) określone zostały parametry tej zabudowy tj. linii nowej zabudowy, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, szerokość elewacji frontowej i geometrii dachu oraz sposób ustalenia tych parametrów w oparciu o tzw. analizę urbanistyczno architektoniczną. Przepis § 3 rozporządzenia stanowi, iż w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy (ust 1). Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (ust 2).

Analizę urbanistyczno – architektoniczna sporządza uprawniony architekt - urbanista. Stanowi ona podstawę ustaleń dokonywanych przez organ a wyniki analizy stanowią część merytoryczną decyzji - jeden z jej załączników. Organ ma obowiązek przeprowadzenia pełnej kontroli sporządzonej w sprawie analizy nie tylko pod względem jej literalnej niesprzeczności z obowiązującymi przepisami, ale także jej poprawności przy uwzględnieniu prawidłowej wykładni przepisów, uwzględniającej dorobek doktryny i orzecznictwa. Analiza stanowi bowiem merytoryczną część ustaleń organu przeniesionych wprost do wydawanej przez siebie decyzji. O ustaleniu bądź odmowie ustalenia warunków zabudowy decyduje organ administracji a nie urbanista, który na zlecenie organu przeprowadza tylko postępowanie wyjaśniające, podlegające merytorycznej ocenie organu. Tak więc merytorycznej ocenie organu podlega między innymi prawidłowość przyjętych przez urbanistę przesłanek, warunkujących ustalenie przez niego wielkości obszaru analizowanego. Nie do przyjęcia jest stanowisko, iż obszar ten urbanista wyznacza według własnego uznania, na zasadzie dowolności a organ bezkrytycznie ustalenia te przyjmuje za swoje.

Obszar ten nie może być wyznaczony dowolnie. Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. określa tylko minimalną powierzchnię obszaru analizowanego nie dając żadnych wskazówek (także ograniczających) w zakresie jego powiększenia. Każdorazowo zatem prawidłowo sporządzona analiza powinna uwzględniać, iż objęty nią obszar winien tworzyć pewną całość urbanistyczną oraz, że wyznaczenie tego obszaru (w kontekście ustaleń w których wielkość przyjętego obszaru będzie stanowiła podstawę do ustalenia warunków zabudowy) służyć ma wykonaniu związanego immanentnie z własnością prawa zabudowy. Obszar analizowany należy zatem ustalić tak, by o ile to nie kłuci się z zastanym w danym obszarze ładem urbanistycznym, właściciel nieruchomości na którego wniosek przeprowadzane jest postępowania o ustalenie warunków zabudowy, mógł przysługujące mu prawo własności zrealizować. Urbanista nie jest przy tym związany przez ustawodawcę w zakresie określania jego wielkości (poza wartością minimalną) oraz kształtem jaki obszar ten przybiera, ale zawsze te wartości (wielkość i kształt obszaru analizowanego) muszą być uzasadnione racjami urbanistycznymi i architektonicznymi - czemu w sposób jasny wyraz ma dawać tekstowa część analizy. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela bowiem pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 września 2010 r. II OSK 1334/09 LEX nr 741383, iż obszar analizowany winien stanowić minimum trzykrotną szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, a jeśli jest większy niż wskazane minimum - co jest prawnie dopuszczalne - to z części tekstowej i graficznej analizy powinna jednoznacznie wynikać przyjęta przez organ wielokrotność tego minimum i przyczyny, które przemawiały w danej sprawie za przyjęciem takiej wielkości obszaru analizowanego. O wielkości obszaru wyznaczonego do analizy jak i "rozciągnięcia" tego obszaru w określonym kierunku mogą decydować m.in. takie względy jak istnienie zabudowy (czasami bardzo licznej) jedynie w jednym kierunku od granicy działki, oddzielenie działek przyjętych do analizy drogą publiczną, skrzyżowaniem dróg publicznych, różnorodność zabudowy, duże odległości między budynkami znajdującymi się na sąsiednich działkach. Także Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 16 kwietnia 2009 r. II SA/Wr 458/08 LEX nr 550308 podkreśla, iż przy wyznaczaniu obszaru analizowanego organ lokalizacyjny zobowiązany jest do bliższego uzasadnienia dokonanego w tym względzie wyboru.

Warunków o jakich mowa wyżej nie spełnia załączona do akt administracyjnych analiza urbanistyczno – architektoniczna. Nie wynika z niej w żaden sposób dlaczego obszar analizowany został określony w takiej a nie innej wielkości oraz przybrał wyraźnie owalny kształt a sam projektowany obiekt nie znajduje się w jego centrum. Urbanista wskazuje jedynie, iż "obszar ten został wyznaczono zgodnie z § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów". Zapis ten stanowi jedynie zacytowanie § 3 rozporządzenia a nie wskazanie okoliczności jakimi kierował się urbanista ustalając tak wielkość jak i kształt obszaru analizowanego. W części 1 - charakterystyka terenu, jest zamieszczony fragment (dotyczący zachowania zasady dobrego sąsiedztwa) mówiący, iż przy obudowie ważnych skrzyżowań drogowych w mieści należy stosować inną skalę (porównanie dotyczy inwestycji stanowiącej plombę urbanistyczną w kwartale zabudowy mieszkaniowej lub usługowej). Płaszczyzną odniesienia według urbanisty winna być tu nie zabudowa sąsiednich działek ale inne skrzyżowania (ronda) z obudowującą je zabudową stanowiące znaczący element w strukturze przestrzennej tej części miasta, oraz że predestynowane do pełnienia funkcji wyróżnika i dominanty funkcjonalnej i przestrzennej. W tej części miasta są to dwa ronda komunikacyjne tj. Rondo [....] i Rondo [....] wraz z otaczającymi je terenami. Fragment ten nie stanowi jednak uzasadnienia dla określenia wielkości i kształtu obszaru analizowanego a są to jedynie dywagacje na temat zachowania zasady dobro sąsiedztwa – kontynuacji przez nową zabudowę funkcji, cech i parametrów zabudowy już istniejącej. Ponadto są to zapisy bardzo ogólne, nie przeprowadzające żadnej głębszej analizy nawet opisowej co do charakteru zabudowy obu tych skrzyżowań drogowych, co w jego ocenie uzasadniało by urbanistycznym nawiązaniem (w kontekście zachowania zasady dobrego sąsiedztwa) charakteru ich zabudowy. Fragment ten nie może być zatem przez sąd traktowany jako uzasadnienie dla ustalenia wielkości i kształtu obszaru analizowanego.

Ponadto analiza wadliwie określa parametry nowej zabudowy wskazując szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki w wartościach maksymalnych. Zdaniem sądu przepisy rozporządzenia nakazują wskaźniki te ustalać bądź w konkretnych wielkościach, bądź w wartościach od minimalnej do maksymalnej, gdyż takie rozwiązanie ułatwiające dostosowanie projektu budowlanego do decyzji o warunkach zabudowy, zapewnia zachowanie ładu architektonicznego, pod warunkiem odpowiedniego określenia tych wielkości. Nie jest dopuszczalne jednakże wyznaczanie ich jedynie w maksymalnych wielkościach. Może to bowiem prowadzić do zaburzenia ładu architektonicznego w warunkach faktycznej realizacji danego obiektu – daje inwestorowi zbytnią dowolność w zakresie ustalania parametrów inwestycji, która może znacząco odbiegać od parametrów zabudowy już istniejącej i tym samym naruszać zasadę dobrego sąsiedztwa.

Wskazać ponadto należy, iż wskazane w analizie działki jako dostępne z tej samej drogi publicznej, działki nr nr [....] i [....] w rzeczywistości nie są dostępne do ul. [....] ale ul. [....] , natomiast działka nr [....] dostępna jest z ul. [....] , działki nr nr [....] dostępne są z ul. [....] , natomiast działki nr [....] z ul. [....] . Wśród wymienionych w analizie działek znajdujących się w obszarze analizowanym jedynie działki nr nr [....] dostępne są z tej samej drogi publicznej. W tym zakresie złożona w sprawie analiza jest także wadliwa.

Wadliwości tych nie dostrzegł organ tak I jak i II instancji, a swoje ustalenia oparły one na tak sporządzonej analizie, powtarzając błędy w niej zawarte. Organy nie uzasadniły wielkości obszaru analizowanego (nie przeprowadzono w tym zakresie postępowania uzupełniającego), w sposób prawidłowy nie wywiedziono, iż zasada dobrego sąsiedztwa przez nowa budowę nie zostanie naruszona oraz ustaliły wadliwie niektóre parametry nowej zabudowy tj. szerokość elewacji frontowej i wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Zdaniem sądu ustalenia organu (na podstawie analizy) w zakresie odstępstw od wartości średnich parametrów nowej zabudowy są także niewystarczająco uzasadnione wynikami tej analizy, która jest zbyt ogólna.

Organ I instancji wadliwie także ustalił linię zabudowy określając ją jako nieprzekraczalną oraz naruszył obowiązujące przepisy wyznaczając drugą linię zabudowy. Ustalenia takiego organ dokonał w oparciu o wyniki analizy w której urbanista takim pojęciem się posłużył wskazując jednocześnie, iż odstępuje od wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy oraz wyznacza dwie linie nieprzekraczalne (druga dla wyższej części zabudowy). Praktyka taka nie ma umocowania w obowiązujących przepisach. Rozporządzenie w § 4 wyraźnie wskazuje, iż w decyzji o warunkach zabudowy wyznacza się linię obowiązującą (a nie nieprzekraczalną) nowej zabudowy. W orzecznictwie wielokrotnie podkreślano, iż odstąpienie od wyznaczenia linii zabudowy jest praktyką nieprawidłową, skutkującą wadliwością całej decyzji. Wadliwe jest także wyznaczanie nieprzekraczalnej, zamiast obowiązującej linii zabudowy, aczkolwiek nie ma ona większego znaczenia gdyż jak podkreśla się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ustalenie obowiązującej linii zabudowy nie oznacza konieczności zlokalizowania planowanej inwestycji wzdłuż tej linii, a jedynie wytyczenie na nieruchomości inwestora obszaru znajdującego się po przeciwnej stronie linii zabudowy niż pas drogowy, na którym może odbywać się zabudowa (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 marca 2011 II OSK 406/10, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2010 r. II OSK 1311/09 LEX nr 746463, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2008 r. II OSK 967/07 LEX nr 488289, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lipca 2008 r. II OSK 789/07 LEX nr 447867). Tym niemniej jest to wadliwość (jedna z wielu) występująca w decyzji którą należało wytknąć. Została ona zresztą skorygowana przez organ II instancji, który wyrzekając reformatoryjnie, uchylił decyzję organu I instancji w części dotyczącej linii zabudowy w załączniku nr. 1 do decyzji, oraz załączniku graficznym nr. 2 i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy określając opisaną i wskazaną w tych załącznikach linię zabudowy jako obowiązującą. Wskazać jednakże należy, iż w tym zakresie nadal zaskarżona decyzja jest wadliwa. Ustala bowiem dwie obowiązujące linie zabudowy. Jest to także praktyka nieprawidłowa gdyż w sposób pozaprawny ogranicza swobodę inwestora do zagospodarowaniu terenu przyszłą inwestycją. Jak mowa o tym wyżej, ustawa i rozporządzenie wskazują na konieczność wyznaczenia linii zabudowy tj. jednej linii a nie pierwszej i następnych linii zabudowy. W sytuacji, kiedy zamierzenie inwestycyjne dotyczy obiektu o złożonej kubaturze czy też zespołu budynków, obowiązująca linia zabudowy (jedna) oznacza maksymalne, dopuszczalne zbliżenie najbardziej wysuniętego fragmentu nowej zabudowy lub czołowej ściany zespołu zabudowy (najbardziej wysuniętych) w kierunku frontu działki. Brak podstaw prawnych by ustalać odrębną linię zabudowy dla pozostałej część budynku o złożonej kubaturze czy też budynków które mają być sytuowane w głębi działki (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 sierpnia 2010 II OSK 1025/09). Podkreślić bowiem należy, iż jak orzekł to Naczelny Sąd Administracyjny w przytoczonym wyżej wyroku z dnia 9 września 2010 r. II OSK 1311/09 tylko miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jako prawo miejscowe, a nie decyzja administracyjna, może narzucić określony sposób wykonywania prawa własności.

Zdaniem sądu nie jest także jasne czy zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji ustala warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego które polega na przebudowie, rozbudowie i nadbudowie istniejącej konstrukcji wieżowca NOT i budowie dodatkowego zespołu zabudowy w rozumieniu, iż ma być to jeden obiekt budowlany o konstrukcji złożonej z wielu brył zróżnicowanych kształtem i wysokością, czy też ma być to realizacja dokończenia budowy wieżowca NOT wraz z jego przebudowa, rozbudową i nadbudową oraz dodatkowo budowa nowego zespołu wolnostojących budynków. Nie wynika to zadaniem sądu ani z treści decyzji ani też z wniosku o wydanie decyzji. Wniosek ten był wielokrotnie przez inwestora zmieniany. Tym niemniej kolejne zmiany konsekwentnie wskazywały, iż inwestycja dotyczyć ma obiektu złożonego z kilku brył architektonicznych, które tworzą kompleks wielofunkcyjny o wysokim standardzie zagospodarowania ... . Sugerowało by to, iż przyszła inwestycja dotyczy jednego obiektu, a nie kilku obiektów budowlanego. Tym niemniej załączone do wniosku oraz jego kolejnych zmian załączniki graficzne nie są w tym zakresie jednoznaczne. Z rzutów pionowych rysunku wynika, iż przynajmniej jedna bryła przyszłej zabudowy ma charakter wolnostojący. Wątpliwości w tym zakresie powinien organ wyjaśnić a sama decyzja, jej wyrzeczenie i uzasadnienie powinno w sposób jasny i jednoznaczny wskazywać czy organ ustala warunku zabudowy dla przebudowy, rozbudowy (w którym to pojęciu mieści się także budowa nowych brył obiektu) i nadbudowy istniejącej konstrukcji wieżowca NOT czy także dla budowy dodatkowego budynku lub zespołu budynków z określeniem ich liczby.

Wskazać też należy, iż wątpliwości sądu budzi także kwestia prawidłowości w zakresie podmiotowego ukształtowania postępowania. Wyjaśnienia przez organy prowadzące postępowania wymaga kwestia uczestnictwa w postępowaniu właścicieli (użytkowników wieczystych) działek nr nr [....] , sąsiadujących z terenem inwestycji.

Podnieść na koniec należy, iż zdaniem sądu na uwzględnienie nie zasługuje zarzut uczestnika [....] sp. z o.o., w K. w zakresie w jakim podniesiono, iż skarga powinna zostać odrzucona z uwagi na brak zdolności skargowej po stronie Towarzystwa [....] . Zgodnie z art. 50 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zdolność skargowa ma zatem ta organizacja społeczna, która brała udział w postępowaniu administracyjnym jeżeli wynika to z jej statutowej działalności. Skarżące stowarzyszenie było dopuszczone jako strona w postępowaniu administracyjnym (a zatem brało w nim udział) a jak wynika z przedłożonego statutu, ochrona krajobrazu jest jednym z celów stowarzyszenia – tak więc skarga mieści się w jego statutowej działalności.

Mając na uwadze powyższe okoliczności, na podstawie art. 145 §1 pkt 1a oraz c ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.