Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 2311/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-08-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Ostrowska, , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.), Protokolant ref. staż. Paulina Sierkin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 sierpnia 2017 r. sprawy ze skargi R. sp. z o.o. sp.k. z siedzibą w W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odstąpienia od nałożenia obowiązków oddala skargę


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez R. Spółki z o.o. Spółki komandytowej w W. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]sierpnia 2016 r. nr [...].

Orzeczeniem tym organ, działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r. znak: [...], uchylił ww. decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji [...] WINB podał, że niniejsza sprawa była już przedmiotem postępowania przed tym organem. Wyjaśnił, że w związku z pismem D. i A. J., przedstawiciel PINB [...] przeprowadził w dniach 28 stycznia i 27 lutego 2015 r. czynności kontrolne w sprawie stanu technicznego stropu nad garażem podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W..

Podczas wizji stwierdzono, iż w przedmiotowym budynku mieszkalnym wielorodzinnym, w poziomie – 1, znajduje się garaż podziemny w dwóch poziomach. Nad garażem, na parterze budynku usytuowane są lokale usługowe, w tym sklep [...]. Na powierzchni spodniej stropu garażu, nad którym usytuowany jest sklep [...] wykonane są wzmocnienia z listew węglowych o różnym rozstawie kilkudziesięciu centymetrowym w obu kierunkach (na powierzchni pomiędzy klatkami E i F). W czasie oględzin ustalono również, że w miejscach zamocowania listew strop żelbetowy posiada liczne spękania i zarysowania. W kilku miejscach występują wysolenia nad stropem, które są suche i przy dotyku odpadają od powierzchni betonu. Zgodnie z przedłożonym przez Wspólnotę Mieszkaniową [...] protokołem z przeglądu kompleksowego ogólnobudowlanego stanu technicznego budynku i otoczenia, sporządzonego przez mgr inż. A. M. i mgr inż. M. M. konieczne jest wykonanie w przedmiotowym budynku zabezpieczenia przeciwpożarowego wzmocnień konstrukcyjnych z taśm z włókien węglowych w garażu.

Wobec powyższego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], nakazał Wspólnocie Mieszkaniowej [...] usunięcie w terminie 4 miesięcy od dnia kiedy decyzja stanie się ostateczna stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego stropu garażu budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. poprzez wykonanie niezbędnych robót wskazanych w protokole z przeglądu kompleksowego ogólnobudowlanego stanu technicznego budynku i otoczenia sporządzonego przez mgr inż. A. M. oraz przez mgr inż. M. M..

Wspólnota Mieszkaniowa [...] złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia do [...] WINB, który decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi powiatowemu.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy, przedstawiciel PINB [...] przeprowadził dniu 20 listopada 2015 r. czynności kontrolne, w wyniku których ustalił, że zakres wzmocnień oraz stan techniczny stropu nad garażem budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. nie uległ zmianie od stanu opisanego w protokołach nr [...] i [...].

Następnie w dniach 20 listopada 2015 r. i 11 grudnia 2015 r. przeprowadzono czynności kontrole w lokalu użytkowym - sklepie [...], w trakcie których ustalono, że w listopadzie i grudniu 2013 r. dokonano przebudowy lokali usługowych Nr E.0.U1, F.0. Ul, F.0.U2 na podstawie decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...]. Ustalono, iż wykonana przebudowa jest zgodna z zatwierdzonym ww. decyzją projektem budowlanym, a na dzień kontroli lokal użytkowany jest zgodny z przeznaczeniem.

W dniu 14 stycznia 2016 r. pełnomocnik R. Sp. z o. o. Sp. k. przedłożył sporządzoną w grudniu 2015 r. "opinię techniczną dotyczącą oceny przyczyn powstania spękań stropu nad garażem oraz ich ewentualnego wpływu na nośność i dalsze użytkowanie, a także sposobu ich naprawy, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami usługowo-handlowymi w parterze, garażem podziemnym przy ul. [...] w W.", sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. A. K., posiadającego uprawnienia budowlane. Z ww. oceny wynika, że główną przyczyną widocznych włosowatych, wielokierunkowych zarysowań płyty stopowej nad garażem w sekcji E i F jest skurcz betonu, a płyta stropowa pomimo zarysowań nie utraciła swej użyteczności. Wystąpienie zarysowań na etapie wiązania mieszanki betonowej przedmiotowej płyty stropowej nie spowodowało utraty wartości użytkowych - jedynym elementem spornym jest aspekt estetyczny.

Z uwagi na powyższe, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] decyzją z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] orzekł po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej ustalenia legalności robót budowlanych polegających na przebudowie lokali usługowych, w wyniku których powstał sklep [...] oraz ich wpływu na stan techniczny stropu garażu w budynku mieszkalnym wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W., o odstąpieniu od nakładania obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy - Prawo budowlane, tj. wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem

Adwokat D. O. - pełnomocnik Wspólnoty Mieszkaniowej [...] złożył w ustawowym terminie odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

[...] WINB działając na skutek tego odwołania uznał, iż decyzja organu powiatowego jest wadliwa.

Przedstawiając powody takiej oceny wskazał, że w sprawie należy odnieść się do kwestii przedmiotu niniejszego postępowania administracyjnego prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego.

Podał, że jak wynika z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy, w tym np. z zawiadomienia organu I instancji z dnia 23 lutego 2016 r. lub z dnia 8 kwietnia 2016 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] prowadzi postępowanie w sprawie stanu technicznego stropu nad garażem podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W..

W decyzji nr [...] organ I instancji orzeka zaś w sprawie dotyczącej ustalenia legalności robót budowlanych polegających na przebudowie lokali usługowych, w wyniku których powstał sklep [...] oraz ich wpływu na stan techniczny stropu garażu w budynku mieszkalnym wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W..

Jak wynika z powyższego, PINB [...] rozpatrując sprawę stanu technicznego stropu nad garażem podziemnym budynku przy ul. [...] w W., orzekł w innym przedmiocie niż postępowanie to było prowadzone. Organ powiatowy rozszerzył bowiem zakres tego postępowania o kwestię legalności robót budowlanych polegających na przebudowie lokali usługowych, w wyniku których powstał sklep [...].

Działanie takie, jak stwierdził [...] WINB, jest niedopuszczalne w świetle przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż zaprzecza zasadzie wyrażonej w art. 8 powołanej ustawy, zobowiązującej organy administracji publicznej do prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

Ponadto, jak wskazał dalej, PINB [...] prowadził przedmiotowe postępowanie w odniesieniu do stanu technicznego stropu nad garażem podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego na nieruchomości przy ul. [...] w W., tj. w trybie art. 66 ustawy Prawo budowlane, dotyczącym obiektu budowlanego znajdującego się w nieodpowiednim stanie technicznym, a orzekł na postawie art. 51 Prawa budowlanego.

Odnosząc się do powyższego organ podniósł, że -jak już wskazał w swojej decyzji z dnia [...] września 2015 r. nr [...] - celem przedmiotowego postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego winno być ustalenie aktualnego stanu technicznego stropu garażu w ww. budynku oraz ustalenie przyczyny ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie i dopiero w sytuacji uznania, iż przyczyną nieodpowiedniego staniu technicznego stropu garażu jest wykonanie robót budowlanych w lokalu usługowym w budynku przy ul. [...] w W., zasadnym byłoby przeprowadzenie przez organ powiatowy postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego. Wytyczne tutejszego organu w poprzedniej decyzji kasatoryjnej były jednoznaczne. Wyłącznie ustalenie, że nieprawidłowości w stropie garażu przedmiotowego obiektu są wynikiem wykonanej przebudowy lokali usługowych na parterze obiektu, stanowiłoby podstawę do ich usunięcia w drodze art. 51 Prawa budowlanego. Jeżeli zaś organ powiatowy po przeprowadzeniu postępowania dowodowego uznał, że roboty budowlane w lokalu usługowym nie miały wpływu na stan techniczny ww. obiektu budowlanego, powinien kontynuować postępowanie prowadzone w przedmiocie nieodpowiedniego stanu technicznego budynku - w myśl art. 66 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Organ dodał, że ustalenie, iż nieodpowiedni stan techniczny stropu nad garażem jest wynikiem zwykłego użytkowania obiektu, powoduje po stronie organu konieczność dalszego procedowania i orzekania w sprawie usunięcia tych nieprawidłowości.

Organ odwoławczy podniósł także, że rację ma strona skarżącą, iż PINB [...] rozpatrując niniejszą sprawę naruszył art. 10 § 1 k.p.a., zobowiązujący organy administracji publicznej do zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Organ powiatowy wydał bowiem decyzję w dniu [...] maja 2016 r., tj. w tym samym dniu co postanowienie nr [...], dopuszczające jako dowód w sprawie sporządzoną w grudniu 2015 r. "opinię techniczną dotyczącą oceny przyczyn powstania spękań stropu nad garażem oraz ich ewentualnego wpływu na nośność i dalsze użytkowanie, a także sposobu ich naprawy, w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z lokalami usługowo- handlowymi w parterze, garażem podziemnym przy - ul. [...] w W.", sporządzoną przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż. J. A. K.. Nie ulega więc wątpliwości, iż wydanie rozstrzygnięcia kończącego postępowanie administracyjne w sprawie i postanowienia dopuszczającego jako dowód opracowanie techniczne, będące jedną z podstaw treści tego rozstrzygnięcia, uniemożliwiło stronie wypowiedzenie się co do powołanej oceny technicznej.

Podsumowując [...] WINB stwierdził, że zmiana przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] przedmiotu postępowania w jego toku oraz naruszenie przez organ zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, w stopniu uniemożliwiającym stronie podjęcie czynności procesowej, np. w formie kontrdowodu, stanowi przesłankę do uchylenia decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego [...] z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W skardze do Sądu na ww. decyzję [...] WINB z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], strona skarżąca – R. Sp. z o.o. Sp. komandytowa w W. wniosła o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła rażące naruszenie następujących przepisów:

art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przez jego zastosowanie w sytuacji braku ku temu przesłanek,

art. 7 i art. 77 § 1 oraz 80 k.p.a. przez ocenę w braku ku temu przesłanek, że organ I instancji w stopniu uniemożliwiającym podjęcie rozstrzygnięcia załatwiającego sprawę co do jej istoty, nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy,

art. 77, 6, 7, 8, 10 i 12 k.p.a. - określonych w nich zasad praworządności i oceny materiału dowodowego przez przekroczenie granicy działania na postawie prawa, dopuszczenie w to miejsce arbitralnej oceny i błędnej wykładni obowiązujących przepisów, opartej na niejasnych przesłankach oraz pobieżne rozważenie wynikających z postępowania kwestii, brak dokonania własnych ustaleń,

art 10 k.p.a. gdyż organ zaniechał także powiadomienia strony o zakończeniu gromadzenia materiału dowodowego w przedmiotowej sprawie przed wydaniem decyzji, czym ograniczył stronie możliwość wzięcia czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Spółka wywiodła, iż nie było żadnych podstaw do uchylenia decyzji organu powiatowego.

Wskazała, że nie istnieje podstawa prawna zabraniająca organowi pierwszoinstancyjnemu uprawnionemu do prowadzenia postępowania z urzędu, głębszego badania stanu faktycznego. Zwłaszcza przy podnoszeniu zarzutów w tym zakresie przez stronę (wspólnotę mieszkaniową), gdy ew. ocena w dodatkowym zakresie może mieć wpływ na ocenę całokształtu sprawy (w szczególności dot. ew. bezpieczeństwa i wad budynków gdy organem jest PINB).

Zauważyła jednocześnie, że organ odwoławczy zdaje się zapominać, że sam w uzasadnieniu decyzji uprzednio uchylając decyzję PINB w tej sprawie, z niewiadomych względów łączył skutki dla decyzji obejmującej część budynku należącą do Wspólnoty z odmiennym podmiotowo postępowaniem, które miałoby być rzekomo inicjowane pismem D. i A. J. dot. legalności robót budowlanych wykonywanych w odrębnym lokalu usługowym w przedmiotowym budynku. Oran przyjął wówczas, że jest to przesłanka do uchylenia decyzji dotyczącej części wspólnej nieruchomości skoro Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego [...] nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w zakresie ustalenia legalności tychże robót budowlanych.

Wbrew stanowisku organu odwoławczego, organ powiatowy ponownie zgodnie z wytycznymi WINB prawidłowo, wnikliwie i w sposób zgodny z prawem ustalił aktualny stan techniczny stropu garażu w ww. budynku (nie stwierdzając po prostu nieprawidłowości) oraz ustalił przyczyny pęknięć o zwykłym charakterze, a w sytuacji uznania, że przyczyną pęknięć nie jest wadliwe wykonanie robót budowlanych w lokalu usługowym w budynku przy ul. [...] w W., i braku niewłaściwego stanu stropu nad garażem, zasadnym było odstąpienie przez ten organ od nakładania dodatkowych obowiązków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym ocenie Sądu w niniejszej sprawie podlegała w szczególności prawidłowość zastosowania ww. przepisu, i tego też w istocie dotyczą zasadnicze zarzuty rozpoznawanej skargi.

Zatem, zważyć trzeba, iż zgodnie z ww. unormowaniem (w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania kontrolowanej decyzji, Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W przeciwieństwie do art. 138 § 1 k.p.a., który nie określa przesłanek wydania przewidzianych w tym przepisie decyzji, art. 138 § 2 k.p.a. upoważnia organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej wyjątkowo, tj. tylko wówczas, gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Z ww. unormowania wynika więc, iż organ odwoławczy ma możliwość wydania decyzji formalnej - kasacyjnej, ale jedynie przy zaistnieniu łącznie dwóch ww. przesłanek. Przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a. nawiązują zaś do nieprzeprowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia merytoryczne załatwienie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Wprawdzie bowiem postępowanie odwoławcze jest postępowaniem weryfikującym rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w którym materiał dowodowy zgromadzony przez organ pierwszej instancji może być uzupełniony, niemniej organ odwoławczy może to uczynić jedynie w niezbędnym zakresie wyznaczonym treści art. 136 k.p.a. W żadnym natomiast razie organ odwoławczy nie może zastępować organu pierwszej instancji w prowadzeniu postępowania zmierzającego do wyjaśnienia kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia prawa strony do dokonania ich oceny i rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie przez organy dwóch instancji.

Powyższe oznacza, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajdzie zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Zatem treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie bowiem przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.). Dlatego też, decyzja kasacyjna nie rozstrzyga sprawy co do istoty, a jedynie wskazuje jakie okoliczności sprawy wynikłe w toku postępowania administracyjnego powinny zostać wyjaśnione, przy uwzględnieniu m. in. zasady prawdy obiektywnej (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 2569/12).

Kierując się powyższym, Sąd stwierdza, iż rację ma [...] WINB wskazując, iż decyzja organu powiatowego z dnia [...] maja 2016 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania w stopniu uzasadniającym zastosowanie ww. art. 138 § 2.

I tak, prawidłowo organ ten wskazał, że decyzja ta została wydana w innym przedmiocie niż wszczęte i prowadzone postępowanie. Bezsporne w sprawie pozostaje, iż PINB [...] wszczął i prowadził postępowanie w sprawie stanu technicznego stropu nad garażem podziemnym budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...] w W. (v. zawiadomienie z dnia 17 marca 2015 r.). Wprawdzie decyzja tego organu z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...], wydana następnie w ww. przedmiocie i na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 3 Prawa budowlanego, została uchylona przez organ II instancji, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia, ale z treści decyzji kasatoryjnej organu odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...] nie wynika, aby należało zmienić przedmiot niniejszego postępowania. Wręcz przeciwnie – w decyzji tej wskazano na konieczność dokonania głębszej analizy i zgromadzenia dodatkowych dowodów, a to: celem ustalenia aktualnego stanu technicznego stropu nad garażem w ww. budynku oraz przyczyny ewentualnych nieprawidłowości w tym zakresie. Tymczasem, decyzją z dnia [...] maja 2016 nr [...], PINB [...], orzekł o odstąpieniu od nałożenia obowiązków wymienionych w art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, wskazując, iż orzeczenie to wydał "po przeprowadzeniu postepowania w sprawie ustalenia legalności robót budowlanych polegających na przebudowie lokali usługowych, w wyniku których powstał sklep [...] oraz ich wpływu na stan techniczny stropu garażu w budynku przy ul. [...] w W.". Z powyższego w sposób jednoznaczny wynika, iż organ powiatowy orzekł w zupełnie innym zakresie niż wszczął i prowadził postępowanie. Słusznie w efekcie działanie takie organ II instancji ocenił jako niedopuszczalne w świetle przepisów k.p.a.

W konsekwencji, powyższe uchybienie stanowiące o naruszeniu nie tylko art. 8 k.p.a. (na który wskazał organ II instancji), ale też art. 15 czy art. 61 § 1 k.p.a., zasadnie zostało podniesione przez organ odwoławczy, nadto – uznane za przesądzające o konieczności zastosowania na etapie II instancji - art. 138 § 2 k.p.a., albowiem w żaden sposób nie może być naprawione w postępowaniu odwoławczym.

Sąd stwierdza przy tym, iż o prawidłowości ww. decyzji organu I instancji (wbrew treści skargi) nie mogą świadczyć zalecenia zawarte w ww. decyzji kasacyjnej organu odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. nr [...]. Stwierdzenie zawarte w uzasadnieniu tej decyzji, że "w sytuacji uznania, iż przyczyną nieodpowiedniego stanu technicznego stropu garażu jest wykonanie robót budowlanych w lokalu usługowym w tym samym budynku, zasadnym byłoby przeprowadzenia postępowania w oparciu o art. 51 Prawa budowlanego", nie uprawniało bowiem organu powiatowego do wydania decyzji w przedmiocie legalności robót polegających na przebudowie lokali usługowych w sytuacji, gdy roboty te wykonano zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Takie zaś ustalenia poczyniono, odstępując w efekcie od wydania merytorycznego rozstrzygnięcia, także (w sposób nieuprawniony) w sprawie dotyczącej stanu technicznego ww. stropu nad garażem i w trybie przewidzianym w art. 66 Prawa budowlanego. Odstąpiono również we wskazanym zakresie – od oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, opierając się tylko na jednym z nich, złożonym przez jedną ze stron postępowania. W takich okolicznościach prawidłowo organ II instancji uznał, że postępowanie wyjaśniające przed organem I instancji winno być powtórzone, tj. raz jeszcze przeprowadzone – we właściwym zakresie i trybie, z uwzględnieniem całości materiału dowodowego. Słusznie też organ ten zauważył, iż ustalenie, że nieodpowiedni stan techniczny stropu nad garażem jest wynikiem zwykłego użytkowania obiektu, powoduje konieczność dalszego procedowania, a następnie – wydania orzeczenia w sprawie usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości (a nie odstąpienia od nałożenia obowiązków w związku z robotami polegającymi na przebudowie lokali usługowych i w trybie art. 51 Prawa budowlanego).

Biorąc pod uwagę rodzaj, skalę i zakres wskazanego uchybienia organu powiatowego stwierdzić w efekcie trzeba, iż decyzja organu odwoławczego wydana w trybie art. 138 § 2 k.p.a. jest w pełni uprawniona i prawidłowa. W innym razie organ odwoławczy naraziłby się na zarzut dotyczący naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (zmieniając przedmiot postępowania, przyjęty tryb, jak i dokonując zasadniczej oceny w sprawie).

Należy przy tym ponownie zważyć, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika prawo strony do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, co wiąże się z obowiązkiem organu do dwukrotnego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, tj. w I i II instancji, przy czym – granice rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w II instancji wyznacza rozstrzygnięcie organu I instancji. Pogwałcenie prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy stanowi jak przyjmuje się w orzecznictwie, rażące naruszenie prawa.

Z tych przyczyn, Sąd nie podzielił zarzutów skargi i uznał, że zaskarżona decyzja w okolicznościach sprawy prawa nie narusza. Sąd podziela przy tym stanowisko organu II instancji, iż odmienna ocena skutkowałaby pozbawieniem stron postępowania instancyjnej kontroli wydanego rozstrzygnięcia, w przedmiocie zebranego materiału dowodowego i jego prawnej kwalifikacji.

Sąd dodatkowo wyjaśnia, iż drugi z zarzutów podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji a dotyczący naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. (wobec uniemożliwienia stronom zapoznania się dowodem w postaci opinii technicznej sporządzonej w grudniu 2015 r., dopuszczonej jako dowód w sprawie postanowieniem z tej samej daty co decyzja organu I instancji), choć również trafny, to mógł być konwalidowany na etapie postępowania odwoławczego, a wobec tego – nie mógł stanowić podstawy zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Niemniej powyżej przedstawione kwestie związane z przedmiotem niniejszego postępowania, stanowiły wystarczające uzasadnienie dla wydania przez [...] WINB decyzji kasacyjnej.

Dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.