Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VIII SA/Wa 977/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-05-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 148 ust. 4;  art. 144-145
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński, Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz-Nowak, /sprawozdawca/, Protokolant Referent stażysta Magdalena Krawczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 maja 2013 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. z dnia [...] października 2012 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty adiacenckiej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta R. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...]; 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości do chwili uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3) zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w R. na rzecz skarżącej S. W. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją znak [...] z dnia [...] sierpnia 2012 r. Prezydent Miasta R. (dalej: "Prezydent", "organ I instancji"), działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm., zwana dalej "kpa") w związku z art. 144 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm., zwanej dalej "u.g.n.") oraz Uchwały Nr 638/2005 Rady Miejskiej w Radomiu z dnia 30 maja 2005 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2005 r. Nr 150, poz. 4686,) orzekł o ustaleniu S. W. (dalej "skarżąca"), będącej w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy B. współwłaścicielką w ½ części nieruchomości, położonej przy ul. B. w R., oznaczonej numerami: [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2, opłaty adiacenckiej w wysokości [...] zł z tytułu wzrostu wartości tej nieruchomości.

Organ I instancji ustalił, że w 2009 r. w ulicy B. w R. została oddana do użytku droga, wybudowana kosztem nakładu mieszkańców i dotacji Gminy. Drogę tę oddano do użytku na podstawie końcowego protokołu odbioru robót z dnia [...] grudnia 2009 r. Po tym dniu zostały stworzone warunki do korzystania z wybudowanej drogi

w ulicy B., co było podstawą ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej z tytułu wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej. Na podstawie ww. Uchwały opłata adiacencka stanowi 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu.

Prezydent wskazał, że na podstawie sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego operatu szacunkowego ustalił wzrost wartości rynkowej nieruchomości skarżącej po budowie urządzeń infrastruktury technicznej o [...] zł, dlatego był zobowiązany do ustalenia opłaty adiacenckiej z tego tytułu. Wartość nieruchomości skarżącej określona została przez rzeczoznawcę majątkowego w podejściu porównawczym, metodą korygowania ceny średniej, polegającej na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Przy metodzie korygowania ceny średniej przyjmuje się do porównań kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i znane są ich ceny. Przy wycenie przedmiotowej nieruchomości przed wybudowaniem infrastruktury technicznej (drogi) rzeczoznawca wziął do porównań 11 nieruchomości podobnych, natomiast przy wycenie nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury technicznej - 13 nieruchomości podobnych. Zakres badania rynku to lata: 2009– 2011. Rzeczoznawca przeprowadził szczegółową analizę rynku w celu wyboru próbki generalnej nieruchomości gruntowych niezabudowanych. Następnie określił stan prawny nieruchomości, przeznaczenie, położenie, dostępność urządzeń infrastruktury technicznej, scharakteryzował nieruchomości o cenie minimalnej i maksymalnej, zgodnie z wytycznymi Noty Interpretacyjnej NI. Przyjęte do analizy nieruchomości, zgodnie z art. 4 punkt 16 u.g.n., posiadają cechy podobne do nieruchomości wycenianej, obejmujące cechy fizyczne (transakcje nieruchomościami niezabudowanymi, działki budowlane), stan prawny nieruchomości (własność), przeznaczenie działek w planie miejscowym (zabudowa jednorodzinna), położenie (dzielnice domów jednorodzinnych, położenie porównywalne w stosunku do centrum miasta, dostępności komunikacyjnej, prestiżu). Cechy różniące wybrane nieruchomości rzeczoznawca zamieścił w tabeli nr 4 operatu szacunkowego.

Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej uwzględniono aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami gruntowymi, atrakcyjność położenia na terenie analizowanego rynku, funkcję w planie zagospodarowania przestrzennego, możliwy sposób użytkowania, wpływ infrastruktury technicznej, w tym odległość nieruchomości od urządzeń infrastruktury technicznej oraz warunki podłączenia nieruchomości do tych urządzeń, dostępność komunikacyjną, kształt, wielkość działki oraz warunki w sąsiedztwie i otoczeniu.

Wartość przedmiotowej nieruchomości określono w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice

w poszczególnych cechach nieruchomości wycenianej i nieruchomościach podobnych, przyjętych do porównań. Ponadto wartość wycenianych działek została skorygowana ze względu na jej cechy indywidualne. Według operatu, sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. L. z dnia [...] listopada 2011 r., wartość nieruchomości położonej przy ul. B. w R., oznaczonej numerami: [...] i [...] o łącznej powierzchni [...] m2 przed wybudowaniem drogi wynosiła [...] zł, natomiast po jej wybudowaniu [...] zł. Różnica w tych wartościach wynosi zatem [...] zł.

Zgodnie z art. 148 ust. 4 u.g.n., różnicę między wartością jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem, pomniejsza się o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego. Według treści znowelizowanych przepisów rozporządzenia

w sprawie wyceny nieruchomości, wpłaty jakich dokonali właściciele nieruchomości na rzecz inwestycji należy przeliczyć w stosunku procentowym co do wartości całości inwestycji, a wynik pomnożyć przez wzrost wartości przedmiotowej nieruchomości.

W budowie drogi partycypował drugi współwłaścicieli, A. W., wpłacając kwotę [...] zł. Po przeliczeniu tej wpłaty wartość nakładów, jaka została odjęta od różnicy wartości przedmiotowej nieruchomości wyniosła [...] zł. Tak więc kwota [...] zł została pomniejszona o [...] zł, co daje [...] zł, z czego 50 % stanowi kwotę [...] zł. Opłata adiacencka w stosunku do posiadanego przez stronę udziału w wysokości ½ części przedmiotowej nieruchomości wynosi [...] zł. Organ I instancji poinformował o aktualnych zasadach pomniejszania ww. opłaty o kwoty dobrowolnych wpłat, wynikających z przepisów § 40 ust. 4, § 28 ust. 6 oraz § 35 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm., zwanego dalej "rozporządzeniem w sprawie wyceny nieruchomości").

Organ stwierdził, że przedmiotowy operat szacunkowy został sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami, spełnia wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu, opiera się na prawidłowych danych dotyczących szacowania nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących.

W odwołaniu na powyższe rozstrzygnięcie skarżąca wniosła

o uchylenie w całości decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Podniosła, że na skutek odwołania od pierwotnej decyzji organu

I instancji z dnia [...] marca 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r. podzieliło jej zarzuty dotyczące nieprawidłowo sporządzonego operatu szacunkowego. Rozpoznając sprawę ponownie, organ

I instancji zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego "o zajęcie stanowiska", a nie

z nakazem dokonania weryfikacji operatu szacunkowego. Prezydent w dalszym ciągu nie wykonał wytycznych organu odwoławczego. Jednocześnie skarżąca wskazała, że sąsiednia działka o numerze ewidencyjnym [...], mająca lepsze położenie od przedmiotowych działek, różni się w ustaleniu opłaty adiacenckiej o [...] % za 1 m² na niekorzyść działek, których jest współwłaścicielką. W konsekwencji skarżąca zarzuciła wydanie decyzji przez organ I instancji z rażącym naruszeniem prawa, gdyż operat szacunkowy podaje nieodpowiadającą stanowi faktycznemu kwotę [...] zł jako wartość nakładów, poniesionych przez właściciela na rzecz budowy drogi, gdy rzeczywista wartość tych nakładów wynosi [...]zł. Metoda obliczenia kwoty należnej opłaty adiacenckiej jest sprzeczna z dyspozycją art. 148 ust. 4 u.g.n.

Decyzją znak [...] z dnia [...] października 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w R. (dalej: "Kolegium", "organ odwoławczy"), biorąc za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 kpa orzekło o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania oraz ustalony w sprawie stan faktyczny. Kolegium wskazało, że stworzenie warunków do korzystania z wybudowanej drogi nastąpiło w dniu [...] grudnia 2009 r. (data sporządzenia protokołu końcowego odbioru robót). W tym dniu obowiązywała Uchwała Nr 638/2005 z dnia 30 maja 2005 r., ustalająca stawkę procentową opłaty adiacenckiej w wysokości 50% różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. W związku

z realizacją przedmiotowej inwestycji nastąpił wzrost wartości nieruchomości znajdującej się przy tej ulicy, oznaczonej numerami: [...] i [...], stanowiącej w chwili stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi współwłasność skarżącej

w ½ części, która z tego tytułu jest zobowiązana do poniesienia opłaty adiacenckiej.

Oceniając wartość dowodową przedmiotowego operatu szacunkowego Kolegium stwierdziło, że został on sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości. Jednocześnie podniosło, że na skutek odwołania skarżącej, Kolegium pierwotnie uchyliło decyzję Prezydenta z dnia [...] marca 2012 r. i zleciło weryfikację operatu szacunkowego, bowiem w jego ocenie rzeczoznawca nie scharakteryzował wszystkich nieruchomości przyjętych do wyliczeń, tylko dwie, uznane jako podobne o najwyższej

i najniższej cenie transakcyjnej. Nie uzasadnił doboru nieruchomości przeznaczonych do porównań pod względem cech podobnych, nie wyjaśnił, dlaczego przyjął do szacunków właśnie te działki, a nie inne.

W ponownie prowadzonym postępowaniu administracyjnym organ

I instancji pismem z dnia [...] maja 2012 r. zwrócił się do rzeczoznawcy majątkowego

o zajęcie stanowiska w sprawie w związku z wytycznymi Kolegium. W piśmie z dnia [...] maja 2012 r. rzeczoznawca K. L. szczegółowo wyjaśnił wybór nieruchomości podobnych, przyjętych w operacie (tabela nr 1 i nr 2), podniósł, że

w operacie opisał tylko nieruchomości o cenie maksymalnej i minimalnej, zgodnie

z wytycznymi Noty Interpretacyjnej NI. Zdaniem rzeczoznawcy, analiza rynku przedstawiona w punkcie 7 operatu dotyczy nieruchomości podobnych, a nie reprezentatywnych, natomiast przyjęte w tabeli nr 1 i 2 operatu nieruchomości

posiadają cechy podobne do wycenianej. Ponieważ dobór nieruchomości w pierwszej kolejności podyktowany jest celem wyceny, dlatego skoncentrował się na nieruchomościach położonych przy drogach utwardzonych i nieutwardzonych,

a następnie wziął pod uwagę zakres i przedmiot wyceny, do której przyjęto rynkowe transakcje sprzedaży prawa własności nieruchomości gruntowych, o zbliżonych atrybutach do tych, jakie posiada oceniana nieruchomość, według stanu przed i po wybudowaniu drogi. Podobieństwo działek rzeczoznawca badał pod względem atrakcyjności lokalizacji, otoczenia, urządzeń infrastruktury technicznej, dostępności komunikacyjnej, powierzchni, kształtu działki, a występujące różnice zostały skorygowane w procesie wyceny. Wartość przedmiotowej działki została również skorygowana ze względu na jej cechy indywidualne.

Za kluczową w niniejszej sprawie Kolegium również uznało kwestię związaną

z ustaleniem wartości nakładów poniesionych przez skarżącą na rzecz budowy przedmiotowej drogi, uwzględnianych przy ustaleniu opłaty adiacenckiej, pomniejszających różnicę między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem. Organ odwoławczy wskazał, że obowiązujące w tym zakresie przepisy rozporządzenia zmieniły się od dnia 26 sierpnia 2011 r. w związku z wejściem w życie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2011 r., Nr 165, poz. 985). Wprowadzona między innymi zmiana § 28 ust. 6, § 35 ust. 3 pkt 1 oraz § 40 ust. 4 ww. rozporządzenia spowodowała modyfikację metody uwzględniania nakładów właściciela oraz użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy urządzeń infrastruktury przy ustalaniu wysokości opłaty adiacenckiej. Do dnia wejścia w życie ww. aktu zmieniającego, zgodnie z brzmieniem art. 148 ust. 4 u.g.n. oraz brakiem uregulowań w tym zakresie w rozporządzeniu, różnica między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem była pomniejszana o faktyczną wartość nakładów przez niego poniesionych. Natomiast według nowego brzmienia rozporządzenia powyższa różnica pomniejszana jest jedynie o część faktycznie poniesionych nakładów, których wartość określana jest stosownie do dyspozycji zawartej w § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości zgodnie ze sposobem zawartym w § 28 ust. 6 w związku z § 35 ust. 3 pkt 1 tego rozporządzenia. Tym samym obecnie nakłady na rzecz budowy urządzeń infrastruktury są uwzględniane przy ustalaniu opłaty adiacenckiej nie jak poprzednio w pełnej wysokości, lecz w ułamku swej wartości.

Kolegium uznało za zasadne stanowisko organu I instancji co do przyjęcia do wyliczenia opłaty adiacenckiej metody określonej w znowelizowanym rozporządzeniu, zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowych przepisów prawa.

W rozpoznawanej sprawie udział właściciela w wartości inwestycji została wyliczona na [...] %, zaś wartość nakładów, podlegających odliczeniu, ustalono zgodnie z § 28 ust. 6 rozporządzenia w spawie wyceny nieruchomości na kwotę [...] zł

([...] zł x [...] %), którą organy odliczyły od wartości, stanowiącej różnicę w wartości przedmiotowej nieruchomości.

Organ odwoławczy dokonał tożsamych wyliczeń wartości opłaty adiacenckiej należnej od skarżącej, jak organ I instancji, stosując przepisy obowiązujące w dacie wydania przedmiotowej decyzji. Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium podniosło, że weryfikacja operatu szacunkowego została dokonana przez dodatkowe wyjaśnienie rzeczoznawcy majątkowego sposobu jego sporządzenia. Natomiast operat szacunkowy sporządzony dla innej nieruchomości, działki o numerze ewidencyjnym [...], położonej przy ul. B. [...], wskazanej przez skarżącą w odwołaniu, nie może być dowodem w przedmiotowej sprawie.

Skargę na powołane rozstrzygnięcie do sądu administracyjnego złożyła skarżąca, wnosząc o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji, zarzucając, iż organ I instancji nie wykonał zaleceń Kolegium zawartych w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r. odnośnie uzupełnienia materiału dowodowego w zakresie wskazanych wad operatu szacunkowego oraz w sposób rażący naruszył art. 148 ust. 4 u.g.n. W ocenie skarżącej operat sporządzony jest nierzetelnie, bez uwzględnienia indywidualnych cech działek, będących przedmiotem wyceny, a przede wszystkim bez odliczenia wniesionego przez współwłaścicieli wkładu w wysokości [...] zł., a odliczenie tylko kwoty [...] zł z tego tytułu. Z tej przyczyny decyzja zaskarżona jest powtórzeniem uchylonej w dniu [...] kwietnia 2012 r. decyzji organu I instancji. Jednocześnie skarżąca podniosła, że Kolegium nie odniosło się do zarzutu, zawartego w odwołaniu, odnośnie rażącego zawyżenia wzrostu wartości przedmiotowych działek wskutek budowy drogi

w ulicy B. w porównaniu z działką o numerze ewidencyjnym [...], położoną przy tej samej ulicy w odległości 150 m od działek skarżącej. Z tej przyczyny organ odwoławczy naruszył przepis art. 107 § 3 kpa.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie argumenty w niej zawarte zasługują na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo

o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, zwanej dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Oznacza to, iż sąd rozpoznając skargę ocenia, czy zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania administracyjnego. Zgodnie z art. 134 powołanej wyżej ustawy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 144 ust. 1 u.g.n., właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenkich, przy czym – jak stanowi art. 143 ust. 2 u.g.n. – przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowniczych i telekomunikacyjnych. Z ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika ponadto, że Prezydent może ustalić w drodze decyzji opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Wydanie decyzji w tym przedmiocie może nastąpić w terminie 3 lat od stworzenia warunków do korzystania

z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, ustalająca wysokość stawki procentowej opłaty adiacenckiej (art. 145 u.g.n.).

Zasadnicze postanowienia dotyczące określenia kwoty opłaty adiacenckiej zostały zawarte w art. 146 u.g.n. stanowiącym, iż ustalenie i wysokość tej opłaty zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej i następują po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Ponadto wysokość opłaty adiacenckiej wynosi nie więcej niż 50 % różnicy między wartością, jaką nieruchomość miała przed wybudowaniem urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką nieruchomość ma po ich wybudowaniu. Wartość nieruchomości według stanu przed wybudowaniem tychże urządzeń i po ich wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i wojewódzkich sądów administracyjnych podkreśla się konsekwentnie, że operat szacunkowy ma walor opinii biegłego, o jakiej mowa w art. 84 § 1 kpa, dlatego też ocena wartości dowodowej tej opinii, jej wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu orzekającego w sprawie. Na organie spoczywa obowiązek dokładnego wyjaśnienia sprawy (art. 7 kpa) oraz podjęcia niezbędnych działań dla prawidłowego ustalenia wartości nieruchomości i należnej opłaty. Organ administracji ma obowiązek również ocenić na podstawie art. 80 kpa dowodową wartość złożonego operatu szacunkowego. Organ nie może się ograniczyć do powołania w decyzji na konkluzję zawartą w opinii rzeczoznawcy, lecz obowiązany jest sprawdzić czy opinia szacunkowa jest logiczna, zupełna i wiarygodna. Wprawdzie organ administracyjny nie powinien wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, które posiada jedynie biegły, jednak powinien dokonać oceny operatu pod względem formalnym, tzn. zbadać, czy został on wykonany i sporządzony przez uprawnioną osobę, czy zawiera wymagane przepisami elementy, czy nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową. W tym zakresie organ ma więc prawo zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 października 2007 r., II SA/Łd 802/07, wyrok WSA

w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., I SA/Wa 1630/11). W przypadku istniejących wątpliwości lub niejasności organ może żądać wyjaśnień od biegłego lub uzupełnienia wyceny (por. również wyrok NSA z dnia 31 stycznia 2012 r., I OSK 2085/11, LEX nr 1120654).

W ocenie organów obu instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, przedmiotowy operat szacunkowy jest wyczerpujący, logiczny, nie zawiera błędów, oparty na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa. Rzeczoznawca K. L. w piśmie z dnia [...] maja 2012 r., w odpowiedzi na zalecenia zawarte

w uzasadnieniu decyzji Kolegium z dnia [...] kwietnia 2012 r. wykazał, że wybór nieruchomości podobnych przyjętych w przedmiotowym operacie nie był przypadkowy, a operat nie zawiera cech zbyt dużej uznaniowości. Obszernie uzasadnił dobór nieruchomości podobnych (punkt 7 operatu), wskazując ich cechy podobne do nieruchomości wycenianej (tabela nr 1 i nr 2 operatu), a po dokonaniu analizy stwierdził, że nieruchomości podobne przyjęte do analizy mają ten sam stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz położenie, co spełnia przesłanki z art. 4 punkt 16 u.g.n. Jednocześnie rzeczoznawca zwrócił uwagę na przepis § 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, z którego wynika, że rodzaj rynku, jego obszar i zakres badania określa rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając

w szczególności przedmiot, zakres, cel i sposób wyceny. Ponieważ w pobliżu wycenianej nieruchomości (dzielnica I.) w badanym okresie nie odnotowano transakcji kupna – sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych, położonych przy drodze nieutwardzonej, aby zostały spełnione warunki: celu, zakresu i przedmiotu wyceny, biegły zdecydował o rozszerzeniu rynku i analizą objął wszystkie dzielnice R., charakteryzujące się zabudową o niskiej intensywności (zabudową jednorodzinną). Następnie wybrał najbardziej podobne nieruchomości do nieruchomości wycenianej,

a przedziały cech różniących zostały zawarte w tabeli nr 4 operatu.

W przedmiotowej sprawie, biegły w zakresie swoich kompetencji, uzasadnił właściwie wybór podejścia porównawczego – metodę korygowania ceny średniej (art. 153 ust. 1 u.g.n.), jak również rodzaj, obszar i zakres rynku, przyjętego do badania (§ 4 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości). Sąd podziela ocenę organów obu instancji odnośnie prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wartości rynkowej nieruchomości jako przedmiotu prawa własności przed i po wybudowaniu drogi, bez uwzględnienia części składowych tej nieruchomości, jak również wyliczenia wzrostu wartości nieruchomości z tytułu budowy drogi.

Zdaniem Sądu, sposób wartościowania cech nieruchomości, wybór metody

i sposobu podejścia jej szacowania, jak również przyjęcie właściwego współczynnika korygującego oparty jest na kryteriach stanowiących wiadomości specjalne, o których mowa w art. 84 § 1 Kpa. Zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 Kpa) względy doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania przemawiają za oparciem się na tego rodzaju dowodzie, jakim jest operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę także w sytuacji, gdy jest on kwestionowany przez stronę, która nie jest specjalistą w tej dziedzinie. Samo twierdzenie strony, że w jej ocenie wykonane przez rzeczoznawcę szacunki są wadliwe, nie może być uznane za wystarczające, gdyż pociągnęłoby za sobą potrzebę prowadzenia dalszego postępowania wyjaśniającego, np. przez sporządzenie na koszt publiczny dodatkowych ekspertyz, co jest sprzeczne

z zasadą ekonomii postępowania, wyrażoną w art. 12 Kpa (por. wyrok WSA

w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, Lex nr 758771).

Podważenie przedmiotowego operatu szacunkowego w oparciu o zarzuty strony oraz wytyczne Kolegium w decyzji z dnia [...] kwietnia 2012 r., zdaniem Sądu, jest możliwe, ale jedynie poprzez przedstawienie innej opinii sporządzonej przez osobę dysponującą stosownymi kwalifikacjami (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2010 r., IV SA/Wa 1386/10, Lex nr 758771). Dopiero rozbieżność operatów szacunkowych dotyczących wartości tej samej nieruchomości stanowi przesłankę do wystąpienia do organizacji rzeczoznawców majątkowych celem oceny ich prawidłowości (por. art. 157 ust. 4 u.g.n., wyrok NSA z dnia 8 maja 2009 r., I OSK 695/08, wyroki WSA w Warszawie z dnia: 6 marca 2012 r., I SA/Wa 1450/11, LEX nr 1137283 oraz 22 lutego 2012 r., I SA/Wa 1164/11, LEX nr 1137270).

W ocenie Sądu, organ odwoławczy nie naruszył art. 107 § 3 kpa przez brak odniesienia się do zarzutu odwołania co do ustalenia opłaty adiacenckiej dla innej, sąsiedniej nieruchomości, oznaczonej numerem [...], położonej przy ul. B. [...]

w R. Sąd podziela stanowisko organu odwoławczego, że na wynik przedmiotowej sprawy nie mają wpływu wyceny innych nieruchomości. Oczywistym jest, że każde określenie wartości konkretnej nieruchomości jest wykonywane samodzielnie, z uwzględnieniem szeregu cech pozwalających na umiejscowienie jej wśród innych nieruchomości i wychwycenie jej indywidualnej charakterystyki. Wskazywanie jedynie na samą różnicę w określeniu wysokości opłaty, bez znajomości szczegółów określenia wartości danej nieruchomości nie może skutkować podważeniem wartości dowodowej przedmiotowego operatu szacunkowego (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 16 lutego 2012 r., II SA/Lu 945/11).

Jak wynika z oceny zaskarżonych decyzji oraz analizy operatu szacunkowego, przy ustalaniu opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej (w tym wypadku drogi

w ulicy B. w R.), organy przyjęły nowy stan prawny, obowiązujący od dnia 26 sierpnia 2011 r., dotyczący sposobu określania wartości nakładów na budowę drogi, poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości. Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011 r. zmieniające rozporządzenie

w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. z dnia 11 sierpnia 2011 r., Nr 165, poz. 985) dodało ustęp 6 do § 28 i ustęp 4 do § 40 dotychczasowego rozporządzenia w tym zakresie, które precyzują art. 148 ust. 4 u.g.n., przewidujący możliwość pomniejszenia różnicy między wartością, jaką nieruchomość ma po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej a wartością, jaką miała przed ich wybudowaniem o wartość nakładów poniesionych przez właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej.

W świetle aktualnego § 40 ust. 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, przy określaniu wartości nakładów, o których mowa w art. 148 ust. 4 u.g.n., stosuje się odpowiednio sposób określenia wartości nakładów, o którym mowa

w § 28 ust. 6 cytowanego rozporządzenia. Zatem wartość omawianych nakładów stanowi iloczyn różnicy wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan po dokonaniu nakładów i wartości nieruchomości uwzględniającej jej stan przed ich dokonaniem

i procentowego udziału właściciela lub użytkownika wieczystego w kosztach budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. Przepisy rozporządzenia zmieniającego nie wprowadziły przepisów przejściowych dla nakładów, poniesionych przez właścicieli lub użytkowników wieczystych na rzecz budowy poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W związku z tym, iż postępowanie w sprawie ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2012 r.,

a więc po dacie wejścia w życie ww. zmian w rozporządzeniu w sprawie wyceny nieruchomości, organy odwołały się do zasady bezpośredniego działania nowego unormowania.

Zgodnie z zasadą wyprowadzoną w orzecznictwie z art. 6 kpa i 138 kpa, organ administracji publicznej, wydając decyzję administracyjną, stosuje przepisy prawa materialnego obowiązujące w dniu wydania decyzji. Jeżeli jednak zdarzenie prawne (będące przedmiotem regulacji prawnej) miało miejsce pod rządami innych przepisów prawnych niż te, które obowiązują w dacie wydania decyzji administracyjnej w danej sprawie, w przypadku braku przepisów przejściowych, powstają wątpliwości interpretacyjne co do tego, jakie przepisy prawa materialnego powinny mieć zastosowanie.

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że brak stanowiska ustawodawcy w kwestii intertemporalnej nie przesądza o automatycznym stosowaniu przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń), mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia

w życie nowej ustawy. Na bezpośrednie działanie ustawy nowej do zdarzeń, mających miejsce przed jej wejściem w życie, powinien zdecydować się ustawodawca jedynie

w sytuacji, gdy za tym przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki. Bezpośrednie działanie nowego prawa, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, w praktyce niesie liczne zagrożenia w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych, czy też zasady nieretroakcji prawa, które to zasady wynikają

z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego (por. wyrok TK z dnia 31 stycznia 2005 r., P.9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, wyrok TK z dnia 2 marca 1993 r.,

K 9/92, OTK 1993, cz. I, s.69 i nast., wyrok TK z dnia 19 października 1993 r., K 14/92, OTK 1993, cz. II, s.328 i nast., uchwała NSA z dnia 12 marca 2001 r., OPS 14/00, LEX nr 48875, uchwała NSA z dnia 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006 r., Nr 3, poz.71). Tak więc ocena, czy dać pierwszeństwo zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy, charakteru przepisów podlegających zmianie, biorąc jednocześnie pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady.

Zdaniem Sądu, w okolicznościach przedmiotowej sprawy i w świetle wyżej wskazanego orzecznictwa, stanowisko przyjęte przez organy co do zastosowania nowych przepisów rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości, nie jest zasadne. Poza sporem pozostaje, że warunki do korzystania przez skarżącą z wybudowanej drogi powstały w dniu [...] grudnia 2009 r., o czym świadczy protokół końcowego odbioru robót. Ten moment decyduje o ewentualnym wzroście wartości nieruchomości, ma znaczenie dla ustalenia stawki procentowej przy ustalaniu opłaty, jak również jest miarodajny dla ustalenia właściciela nieruchomości. Od dnia [...] grudnia 2009 r.

w przedmiotowej sprawie biegnie również termin 3 lat na ustalenie opłaty adiacenckiej

z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek wybudowania drogi. Zatem należy przyjąć, że w dacie stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi w ulicy B., a więc w dniu [...] grudnia 2009 r., nastąpiło "zamknięcie zdarzenia", które powinno być miarodajne dla określenia prawa nim rządzącego (tym bardziej, że nakłady na budowę drogi dotyczące przedmiotowej nieruchomości zostały poniesione jeszcze przed tą datą). Nie ma żadnych istotnych powodów do uznania, że w chwili stworzenia warunków do korzystania z drogi powstaje zdarzenie o charakterze ciągłym ("stosunki

w toku"), które mogłoby być objęte nową regulacją prawną. Ciągłego charakteru zdarzenia nie można łączyć z istniejącą w czasie kompetencją organu administracji publicznej do wydania decyzji w oparciu o spełniony w określonym momencie stan faktyczny (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 25 lutego 2009 r., II SA/Gd 634/08).

Stąd w rozpoznawanej sprawie do ustalenia opłaty adiacenckiej należało zastosować przepis art. 148 ust. 4 u.g.n., z pominięciem przepisów rozporządzenia

w sprawie wyceny nieruchomości, zmienionych od 26 sierpnia 2011 r. W tym zakresie Sąd w składzie orzekającym w przedmiotowej sprawie prezentuje stanowisko zbieżne

z poglądem wyrażonym przez WSA w Warszawie w wyrokach z dnia 20 lutego 2013 r.

w sprawie VIII SA/Wa 805/12, z dnia 6 marca 2013 r. w sprawie VIII SA/Wa 841/12,

z dnia 23 kwietnia 2013 r. w sprawie VIII SA/Wa 804/12, a jednocześnie nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z dnia 17 stycznia 2013 r.

w sprawie VIII SA/Wa 800/12. Przyjęcie bowiem zasady bezpośredniego działania nowych przepisów prawa dla ustalenia opłaty adiacenckiej w przedmiotowej sprawie

w sytuacji, kiedy tym prawem są dodane przepisy aktu wykonawczego w sprawie wyceny nieruchomości, a sama ustawowa zasada rozliczania nakładów, wyrażona

w art. 148 ust. 4 u.g.n. nie zmieniła się, stanowiłoby niewątpliwie naruszenie zasady zaufania obywatela do państwa, zasady ochrony praw nabytych oraz nieretroakcji prawa (zakaz działania prawa wstecz), które to zasady wynikają z zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Wskazane uchybienie organów, związane z wykładnią stosowania prawa

w sytuacji braku przepisów intertemporalnych, doprowadziło do ustalenia skarżącej opłaty adiacenckiej w wyższej wysokości, aniżeli przy zastosowaniu prawa obowiązującego w dacie [...] grudnia 2009 r.

Dlatego też na podstawie art. 145 § 1 punkt 1 litera "a" p.p.s.a. Sąd orzekł jak

w punkcie pierwszym sentencji wyroku, mając na uwadze konieczność modyfikacji operatu szacunkowego w zakresie ustalenia wysokości opłaty adiacenckiej, w tym prawidłowego zaliczenia nakładów poniesionych na rzecz budowy drogi przez współwłaściciela przedmiotowej nieruchomości – A. W.. O zakresie wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a., zaś

o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a.

Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji, stosownie do art. 153 p.p.s.a., będzie miał na uwadze powyższą wykładnię i wskazania Sądu co do dalszego postępowania.