Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 251/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Stwierdzono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit.c), art. 134, art. 152
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 156, art. 7-11, art. 77 par.1, art. 80
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
article: art. 83 ust. 4, art. 28-30
journal: Dz.U. 1998 nr 137 poz 887
law: Ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych.
article: par.3
journal: Dz.U. 2003 nr 141 poz 1365
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA GOSPODARKI, PRACY I POLITYKI SPOŁECZNEJ z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Mleczko-Jabłońska, Sędzia WSA Irena Kudiura, Asesor WSA Andrzej Kania (spr.), , Protokolant Krzysztof Muszakowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2007 r. sprawy ze skargi M. O. na decyzję Prezesa ZUS w W. z dnia [...] sierpnia 2006 r. [...] w przedmiocie odmowy umorzenia odsetek za zwłokę od składek na ubezpieczenie społeczne 1. Uchyla zaskarżoną decyzję; 2. Stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi z [...] września 2006 r. wniesionej przez M. O. jest decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (powoływanego dalej jako Prezes Zakładu) z [...] sierpnia 2006 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] lutego 2005 r. o odmowie umorzenia części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, tj. odsetek za zwłokę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym:

M. O. pismem z 1 października 2004 r. wystąpił do Zakład Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie całkowite lub częściowe odsetek od nieterminowej zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za zatrudnionych pracowników. Jednocześnie poinformował, że wpłacił na rachunek ZUS zaległości z tytułu powyższych składek odpowiednio w kwotach 13.881,65 zł. (tytułem składek na ubezpieczenie społeczne), 2.464,66 zł. (tytułem składki na ubezpieczenie zdrowotne) oraz 957,94 zł. (tytułem składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych), które łącznie stanowią 100% należności głównej za - przeniesione na niego decyzją z [...] października 2004 r.- zobowiązania Spółki Cywilnej ,,I.--, której był jednym ze wspólników. Zaznaczył, że umorzenie odsetek od powyższych należności za zatrudnionych pracowników pozwoli na ustabilizowanie jego sytuacji i dalsze terminowe wywiązywanie się z osobistych zobowiązań, które objęte zostały układem ratalnym. Do wniosku załączył dowody wpłat wskazanych powyżej kwot.

Po rozpatrzeniu wniosku, decyzją z [...] lutego 2005 r., nr [...] Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia części należności z tytułu składek na ubezpieczenie, tj. odsetek za zwłokę. W podstawie prawnej decyzji powołał przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 28 w związku z art. 32 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), powoływanej dalej jako ,,u.s.u.s--.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż M. O. uzyskuje dochody z tytułu zatrudnienia w dwóch miejscach pracy w wysokości ok. 1.680, zł. miesięcznie brutto oraz, że na jego utrzymaniu pozostają dwie osoby. Wskazał również, że zobowiązany posiada we współwłasności z żoną spółdzielcze własnościowe prawo do lokalu mieszkalnego oraz majątek ruchomy - samochód osobowy marki [...]. Organ stwierdził, że fakt uzyskiwania przez stronę dochodów oraz posiadania majątku ruchomego i nieruchomego wyklucza możliwość wystąpienia przesłanki, która uzasadniałaby umorzenie należności. Podkreślił również, iż ma prawo oraz obowiązek dochodzić należnych składek co najmniej 10 lat od daty ich wymagalności a w tym okresie sytuacja zobowiązanego może ulec radykalnej poprawie. Końcowo organ zauważył, że nie stwierdził podstaw do umorzenia zaległości ze względu na szczególnie uzasadnione okoliczności.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy M. O. wskazał, że od 1 listopada 2004 r. zatrudniony jest w jednym zakładzie pracy i z tego tytułu otrzymuje wynagrodzenie miesięczne w wysokości 832,33 zł. brutto oraz, że jego umowa o pacę wygasa w dniu 31 marca 2005 r. Oświadczył, że kwota należności głównej wobec ZUS została wpłacona dzięki pomocy otrzymanej od teściów, którzy w tym celu sprzedali swoje prawo do spółdzielczego własnościowego lokalu mieszkalnego. Stwierdził także, że posiadany samochód osobowy m-ki [...] wyprodukowany w 1992 r. jest mu niezbędnie potrzebny do dojazdów do pracy.

Decyzją z [...] marca 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na mocy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2005 r. Podzielił wcześniej zaprezentowany pogląd, że w sytuacji strony nie występują przesłanki umorzenia należność z art. 28 u.s.u.s. Zauważył ponadto, że przepis ten nie może być zastosowany ponieważ przedmiotem wniosku są zaległości z tytułu składek za zatrudnionego pracownika.

Od niniejszej decyzji Prezesa ZUS M. O. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie oraz o skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 października 2005 r., wydanym w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stwierdził nieważności zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, iż w dacie wydania zaskarżonej decyzji organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, w których w I instancji orzekał Zakład Ubezpieczeń Społecznych, był Minister Polityki Społecznej. Tym samym Prezes ZUS, utrzymując w mocy decyzję Zakładu z [...] lutego 2005 r., naruszył przepisy określające właściwość organu odwoławczego w tychże sprawach.

Dalej, postanowieniem z [...] czerwca 2006 r. Minister Pracy i Polityki Społecznej, w oparciu o przepis art. 65 § 1 k.p.a., przekazał Prezesowi ZUS, jako organowi właściwemu, wniosek M. O.. W uzasadnieniu postanowienia podniósł, iż w dniu [...] sierpnia 2005 r. zmianie uległa treść art. 83 ust. 4 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Na jego podstawie stronie niezadowolonej z decyzji w sprawie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy z wniosku M. O., w dniu [...] sierpnia 2006 r. Prezes Zakładu wydał decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Zakładu z [...] lutego 2005 r. W podstawie prawnej orzeczenia powołał przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż nie ma możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę. Wyjaśnił, że stosownie do art. 23 ust. 1 u.s.u.s. od nie opłaconych w terminie składek należne są od płatnika składek odsetki za zwłokę, na zasadach i wysokości określonych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja Podatkowa (Dz. U. Nr 137, poz. 926 ze zm.). Powołując się na art. 28 ust. 4 u.s.u.s. stwierdził, że umorzenie odsetek za zwłokę może nastąpić jedynie w przypadku umorzenia należnych składek, czyli wówczas gdy zachodzą przesłanki uzasadniające umorzenie o których moa w art. 28 ust. 2-3a u.s.u.s. Jednocześnie organ stwierdził, że z uwagi na osiąganie dochodów z tytułu zatrudnienia, posiadania majątku ruchomego oraz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu w sprawie nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, o której mowa w art. 28 ust. 2 i 3 pkt 1-6 u.s.u.s., która uzasadniałaby umorzenie należności w części finansowanej przez płatnika. Nadmienił także, że nie ma możliwości zastosowania trybu umorzeniowego określonego w art. 28 ust. 3 a u.s.u.s. w odniesieniu do zaległości z tytułu składek za zatrudnianych pracowników a także, że w świetle art. 30 u.s.u.s. należności w części finansowanej przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek z mocy ustawy nie podlegają umorzeniu.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Prezesa Zakładu M. O. wniósł o jej uchylenie i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Skarżący podniósł, że organ wydał decyzję bez dogłębnej i obiektywnej oceny sytuacji materialnej jego oraz jego rodziny. Oświadczył, iż nie jest w stanie ponieść ciężaru spłaty odsetek co starał się wykazać w pismach kierowanych do ZUS a posiadany majątek służy jedynie do zaspokajania bieżących potrzeb. Zarzucił, że Prezes Kasy wydając decyzję negatywną uzasadnił to faktem zatrudnienia, pominął jednak przy tym wysokość wynagrodzenia otrzymywanego przez skarżącego, które utrzymuje się na poziomie najniższego wynagrodzenia a co za tym idzie - zgodnie z art. 871 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14.11.2003 r. o zmianie ustawy - Kodeks pracy oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 213, poz. 2081) - wynagrodzenie to wolne jest od potrąceń egzekucyjnych. Powyższe świadczy zdaniem skarżącego, że samo zatrudnienie nie może go wykluczać z grupy płatników, wobec których można orzec, że ich należności są całkowicie nieściągalne. Stwierdził nadto, że posiadany majątek ruchomy, tj. samochód osobowy marki [...] z 1992 r. również nie będzie przedmiotem egzekucji ze względu na jego bardzo małą wartość (ok. 500 zł.). Końcowo odnosząc się do posiadanego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stwierdził, że nie można od niego oczekiwać by sprzedał mieszkanie i uregulował należności wobec ZUS tym bardziej, że należność ta jest na tyle mała, że jej umorzenie nie będzie stanowić żadnego zagrożenia dla funkcjonowania Funduszu Ubezpieczeń Społecznych.

Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż zebrane w sprawie dowody nie przemawiają za umorzeniem należności z tytułu składek w świetle art. 28 u.s.u.s. a także przepisów Rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31.07.2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne (Dz. U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365).

Pismem procesowym z 13 marca 2007 r. - będącym ustosunkowaniem się do odpowiedzi organu na skargę - skarżący podniósł, że egzekwowanie należności z nieruchomości doprowadziłoby do pozbawienia rodziny mieszkania, a tym samym godziłoby w najżywotniejsze interesy zobowiązanych. Posiadany samochód jest natomiast niezbędnym środkiem służącym do celów zarobkowych .

Jednocześnie skarżący nie zgodził się z organem, że umorzenie odsetek za zwłokę następuje w przypadku umorzenia należnych składek i stwierdził, że stanowisko takie sprzeczne jest z linią orzeczniczą sądów. Powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 grudnia 2006 r., sygn. akt III SA/Wa 2653/06, skarżący oświadczył, że umorzenie odsetek znajduje podstawę prawną w obowiązujących przepisach.

Następnie zarzucił, że organ nie przeanalizował jego sytuacji materialno-rodzinnej. W szczególności wskazał, że zarobki jego żony do końca lutego wynosiły połowę minimalnej płacy, natomiast od marca wynoszą 936 zł. Wskazał, że obecny dochód miesięczny rodziny wynosi ok. 1.360, zł. netto czyli ok. 453 zł na członka rodziny, a po dokonaniu wszelkich opłat pozostaje kwota ok.500 zł. na zapewnienie podstawowych potrzeb życiowych, w tym zapewnieniu dziecku wszelkich materiałów i przyborów niezbędnych do edukacji.

Przedstawiając powyższe argumenty skarżący wniósł o umorzenie należności z tytułu odsetek od nieterminowej zapłaty składek na ubezpieczenia społeczne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a. sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Sąd kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami procedury administracyjnej jak i z normami prawa materialnego doszedł do przekonania o konieczności uchylenia skarżonej decyzji, także z przyczyn, które wziął pod uwagę z urzędu, niezależnie od treści skargi. W ocenie Sądu zaskarżona w sprawie decyzja została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji również z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., co czyniło zasadnym uwzględnienie skargi.

O uprawnieniach i obowiązkach stron postępowania wynikających z przepisów prawa materialnego rozstrzygają jednak organy administracji, co w niniejszym przypadku oznacza, że rozstrzygnięcie w sprawie umorzenia odsetek od zaległości na rzecz ZUS należy do kompetencji organów. Sąd Administracyjny nie ma uprawnień do merytorycznego załatwienia sprawy administracyjnej, tj. dokonania umorzenia należności, zgodnie z żądaniem zawartym w skardze.

Na wstępie rozważań należy odnieść się do wyroku z dnia 26 października 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 1218/05, którym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu z [...] marca 2005 r. (utrzymującą w mocy decyzję Zakładu z [...] lutego 2005 r. o odmowie umorzenia należności z tytułu składek) uznając, że Prezes Zakładu nie był uprawniony do rozpatrzenia środka odwoławczego od decyzji wydanej przez Zakład. Jednocześnie Sąd wskazał, że organem właściwym do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zakładu był Minister Polityki Społecznej. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 26 października 2005 r. zawiera ocenę prawną wyrażoną w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu wydania decyzji Prezesa Zakładu tj. w dniu [...] marca 2005 r. W rozpatrywanej sprawie nastąpiła zmiana stanu prawnego wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2005, Nr 150, poz.1248). Mający zastosowanie w sprawie przepis art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s., w brzmieniu obowiązującym od 24 sierpnia 2005 r., przewiduje, iż od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku do Prezesa Zakładu o ponowne rozpatrzenie sprawy. W tej sytuacji ocena prawna wyrażona w omawianym wyroku - co do wskazania Ministra Polityki Społecznej jako właściwego do rozpatrzenia odwołania od decyzji Zakładu - utraciła moc wiążącą. Tym samym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od wskazanej decyzji Zakładu powinien być rozpatrzony, zgodnie z obowiązującą treścią art. 83 ust. 4 u.o.s.u.s., przez Prezesa Zakładu.

Postępowanie poprzedzające wydawanie decyzji w przedmiocie umorzenia należności prowadzone jest w oparciu o przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, o czym stanowi art. 180 § 1 tegoż kodeksu. Dotyczy to również postępowania odwoławczego od tych decyzji, prowadzonego przez Prezesa Zakładu. Zgodnie bowiem z art. 83 ust. 4 u.s.u.s. do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wnoszonego od decyzji Zakładu do Prezesa Zakładu, stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w k.p.a.

Decyzje w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek, podejmowane na podstawie art. 28 u.s.u.s oparte są na tzw. uznaniu administracyjnym. Sądowa kontrola legalności decyzji wydanych w ramach uznania administracyjnego jest ograniczona w tym znaczeniu, że Sąd nie może nakazać organowi podjęcia określonego rozstrzygnięcia. Kontrola ta obejmuje zatem zbadanie, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, tzn. czy organ w sposób wyczerpujący zebrał materiał dowodowy i rozważył wszystkie okoliczności mogące mieć wpływ na wybór rozstrzygnięcia o umorzeniu lub odmowie umorzenia należności.

Pismem z dnia 1 października 2004 r. M. O. wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych - Oddział w Z. o umorzenie odsetek od nieterminowej zapłaty składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych - za zatrudnionych pracowników. Powyższe zaległości w składkach powstały w związku z działalnością I. Spółki Cywilnej, której skarżący był jednym ze wspólników i na którego Zakład przeniósł odpowiedzialność za zaległości wraz z odsetkami.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 i ust. 2 u.s.u.s. należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (podkreślenie Sądu, art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności, która zachodzi w sytuacjach enumeratywnie wyliczonych w ust. 3 tego artykułu. W art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano natomiast możliwość umorzenia należności w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a u.s.u.s. określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Pracy, Gospodarki i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. z 2003 r., Nr 141, poz. 1365). Z kolei w myśl art. 30 u.s.u.s. do składek finansowanych przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek nie stosuje się art. 28 i 29 tej ustawy. Natomiast przepisy o umarzaniu należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, stosuje się odpowiednio do składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych, a także do składek na ubezpieczenie zdrowotne (art. 32 u.s.u.s.).

Przepisy normujące umarzanie należności z tytułu składek, tj. tak przepis ust. 2 jak i ust 3a art. 28 omawianej ustawy, posługują się zatem sformułowaniem "mogą być", a to oznacza, iż regulacje te należą do sfery uznania administracyjnego.

W takiej sytuacji organ ma prawo wyboru treści rozstrzygnięcia, przy czym zaznaczyć trzeba, iż wybór taki nie może być dowolny i musi wynikać z wszechstronnego oraz dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy (v. wyrok NSA z 2.02.1996 r., sygn. akt II S.A. 28754/95, Wokanda 1996, nr 6, s.36). W wyroku z 16 listopada 1999 r. (sygn. akt III S.A. 7900/98 LEX nr 47243) Naczelny Sąd Administracyjny trafnie stwierdził, iż "W celu wydania prawidłowego orzeczenia w sytuacji uznania administracyjnego organ administracyjny obowiązany jest szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki badania. Obowiązki organu administracyjnego w zakresie postępowania dowodowego są nawet większe niż przy ustawowym skrępowaniu, gdyż w poszukiwaniu materialnego kryterium do wydania decyzji powinien on najwszechstronniej zbadać stan faktyczny, w wymiarze wychodzącym poza okoliczności typowe w sytuacjach związania, mając na uwadze szczególną rolę w decyzji uznaniowej jej zgodności z interesem społecznym i słusznym interesem obywatela z art. 7 kpa". Z kolei w wyroku z 28 kwietnia 2003 r. (sygn. akt II S.A. 2486/01 LEX nr 149543) Naczelny Sąd Administracyjny zawarł tezę, iż "Podejmując decyzję uznaniową organ administracji stosownie do art. 7 kpa ma obowiązek kierowania się słusznym interesem obywatela, jeżeli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny ani nie przekracza to możliwości organu administracji publicznej wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków prawnych".

Podkreślić więc trzeba, iż rozstrzyganie w ramach uznania wymaga od organu nie tylko poczynienia ustaleń dokonanych w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku wydania decyzji o przekonującej treści (art. 11 k.p.a.), ale także załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Warto w tym miejscu wskazać na wyrok Sądu Najwyższego z 18 listopada 1993 r. (sygn. akt III ARN 49/93 OSNC 1994/9/181), w którym przyjęto, iż "W państwie prawa nie ma miejsca dla mechanicznie i sztywno pojmowanej zasady nadrzędności interesu ogólnego nad interesem indywidualnym. Oznacza to, że w każdym przypadku działający organ ma obowiązek wskazać, o jaki interes ogólny (publiczny) chodzi, i udowodnić, iż on jest na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli."

Ocena całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego -w kontekście mających zastosowanie w sprawie przesłanek prawa materialnego, z uwzględnieniem interesu społecznego i słusznego interesu obywateli- winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, stanowiącym -stosownie do treści art. 107 k.p.a.- jej integralną część, którego zadaniem jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa (§ 3 art. 107 k.p.a.). Tak więc, uzasadnienie jako jeden z elementów decyzji winno zawierać ocenę zebranego materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych w sprawie przepisów prawa oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle wskazanych w nim norm prawa materialnego.

Brak prawidłowego uzasadnienia decyzji, zwłaszcza tych o charakterze uznaniowym, jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 kwietnia 2005 r. (sygn. akt III SA/Wa 180/05, LEX nr 166546), uniemożliwia -w przypadku jej zaskarżenia- ustalenie, "(...). czy organ nie przekroczył granic przyznanego mu uznania administracyjnego (...). Swobodne uznanie nie może być bowiem tożsame z dowolnością. Z tego chociażby względu uzasadnienie winno być wnikliwe i logiczne oraz zawierające dostatecznie zindywidualizowane przesłanki występujące w sprawie.

Przez właściwe motywowanie decyzji organ realizuje również zasadę przekonywania, wyrażoną w art. 11 k.p.a. W orzecznictwie zaznacza się, iż obowiązkiem każdego organu administracji jest najstaranniejsze wyjaśnianie podstawy faktycznej i prawnej decyzji, czyli wyjaśnianie stronie zasadności przesłanek rozstrzygnięcia. W istocie chodzi o wytłumaczenie stronie, dlaczego organ dany przepis zastosował do konkretnych ustaleń faktycznych lub uznał go za niewłaściwy.

Kierując się powyższym, należało stwierdzić, iż zaskarżona w sprawie decyzja wydana w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, jest wadliwa z powodu naruszenia powyżej analizowanych przepisów proceduralnych, w tym w szczególności art. 107 § 3, art. 7, art. 8, art. 9 , art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., w stopniu uzasadniającym jej uchylenie.

Sąd zauważa, że stanowisko organu orzekającego odnośnie braku możliwości umorzenia samych odsetek za zwłokę jest wprost sprzeczne z normatywnym znaczeniem pojęcia "należności z tytułu składek", które zostało użyte w powołanych wyżej przepisach u.s.u.s. Podstawa prawna do umarzania w całości lub w części samych odsetek za zwłokę od składek znajduje się więc w art. 28 ust. 1 i ust. 2 oraz - w przypadku składek na ubezpieczenia społeczne ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek na te ubezpieczenia - w art. 28 ust. 3a tej ustawy. Tym samym rację ma skarżący podnosząc zarzut w tym zakresie, trafnie powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie z którym umorzenie samych odsetek ma podstawy w obowiązującym stanie prawnym. Jednocześnie Sąd wyjaśnia, iż z treści art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie wynika zakaz umarzania samych odsetek. Przepis ten stanowi, że umorzenie składek powoduje także umorzenie odsetek za zwłokę, kosztów upomnienia i dodatkowej opłaty. Pod pojęciem "składek" należy rozumieć - zgodnie z definicją ustawową zawartą w art. 4 pkt 3 u.s.u.s. - składki na ubezpieczenia społeczne osób fizycznych podlegających chociaż jednemu z ubezpieczeń społecznych, o których mowa w art. 1 ustawy, tj. ubezpieczeniu emerytalnemu, ubezpieczeniu rentowemu, ubezpieczeniu w razie choroby i macierzyństwa, ubezpieczeniu z tytułu wypadków przy pracy i chorób zawodowych. W przypadku zatem umorzenia powyższych składek z mocy prawa następuje również umorzenie należnych od nich odsetek za zwłokę. Analizowany przepis reguluje zatem i to w sposób automatyczny wyłącznie byt wtórnych - w stosunku do zaległych składek - należności pieniężnych, w tym odsetek, w przypadku, gdy te składki przestają istnieć, tj. gdy zostają umorzone. W żadnym razie przepis ten nie pozwala na sformułowanie tezy, iż jest on przeszkodą w umarzaniu samych odsetek. W istocie art. 28 ust. 4 u.s.u.s. nie reguluje bowiem zakresu przedmiotowego instytucji umorzenia, przewidzianej na gruncie przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, lecz określa skutki, jakie wywołuje umorzenie składek, rozumianych jak wyżej (art. 4 pkt 3 ww. ustawy).

Podkreślenia wymaga również wewnętrzna sprzeczność (niekonsekwencja) uzasadnienia decyzji Prezesa Zakładu, który negując podstawy do umorzenia samych odsetek za zwłokę stwierdza jednocześnie, że w sprawie skarżącego nie zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności z art. 28 ust. 2 i 3 pkt 1-6 u.s.u.s., która uzasadniałaby umorzenie należności w części finansowanej przez płatnika. Prawidłowa decyzja administracyjna jako akt władczy rozstrzygający o prawach i obowiązkach stron, wynikających z przepisów prawa materialnego powinna w sposób nie budzący wątpliwości wyjaśniać powody załatwienia konkretnej sprawy administracyjnej. Sprzeczność uzasadnienia decyzji wskazuje, że rozstrzygnięcie nosi cechy dowolności a strona nie zna prawdziwych przyczyn dla których organ nie uwzględnił jej wniosku. Decyzja taka z oczywistych względów jest wadliwa, jak również nie podaje się kontroli sądowej.

Niezależnie od powyższego, pomijając fakt, że organ nie przytoczył nawet treści przepisów art. 28 ust. 2 i 3 pkt 1-6 u.s.u.s., (w których określone są sytuacje całkowitej nieściągalności należności), za niewystarczające dla wykazania, że w sprawie nie występuje żadna z przesłanek całkowitej nieściągalności jest jednozdaniowe stwierdzenie organu, o uzyskiwaniu przez skarżącego dochodów z tytułu zatrudnienia, posiadania majątku ruchomego oraz spółdzielczego własnościowego prawa do lokalu mieszkalnego. W żadnym razie to zdawkowe zdanie nie może wyjaśnić stronie przyczyn, dla których organ uznał, iż nie spełnia ona przesłanek umorzenia należności określonych w tym przepisie. Prezes Zakładu nie wskazał jakiej wysokości dochody uzyskuje rodzina skarżącego, jakie skarżący ponosi wydatki związane z utrzymaniem rodziny oraz czy skarżący nie posiada innych zobowiązań finansowych (np. zaciągniętego kredytu hipotecznego na zakup mieszkania), mających wpływ na jego sytuację bytową.

W sposób szczególny wskazać należy, że organ w uzasadnieniu nie wyjaśnił nawet jakich należności (odsetek) - w jakiej wysokości, od jakich konkretnie składek ze wskazaniem ich rodzaju i wysokości, a także za jaki okres i czy rzeczywiście za zatrudnianych pracowników - dotyczy zaskarżona decyzja co uniemożliwia kontrolę Sądu w zakresie zasadności twierdzeń o wyłączeniu w sprawie zastosowania przepisu art. 28 ust. 3a u.s.u.s. oraz art. 30 u.s.u.s. Taki sposób uzasadnienia wskazuje także, że decyzja ma cechy rozstrzygnięcia abstrakcyjnego.

Do wniosku o umorzenie odsetek skarżący załączył kopie dowodów wpłaty potwierdzających uregulowanie składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Z kontekstu wniosku o umorzenie wynika, przekonanie skarżącego o tym, że zaległości dotyczą wyłącznie odsetek od składek i dlatego w tym zakresie skarżący kieruje do organu swój wniosek. Zgodnie z art. 31 u.s.u.s. do należności z tytułu składek stosuje się odpowiednio - wymienione tam - przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja Podatkowa, powoływana dalej jako ,,Op--. Wśród nich jest art. 55 § 2 Op stanowiący , że jeżeli dokonana wpłata nie pokrywa kwoty zaległości podatkowej wraz z odsetkami za zwłokę, wpłatę tę zalicza się proporcjonalnie na poczet kwoty zaległości podatkowej oraz kwoty odsetek za zwłokę w stosunku, w jakim, w dniu wpłaty, pozostaje kwota zaległości podatkowej do kwoty odsetek za zwłokę. Odpowiednie zastosowanie tego przepisu do należności z tytułu składek, na gruncie rozpatrywanej sprawy, wskazuje, że pomimo wpłaty przez skarżącego kwot w wysokości odpowiadającej zaległym składkom wpłata ta została proporcjonalnie zaliczona na poczet zaległości składkowej oraz odsetek zgodnie z powyższym przepisem Op. Oznaczać to może, że skarżący ma zaległości nie tylko z tytułu odsetek za zwłokę - co podnosi we wniosku- lecz także w składkach, w części których nie pokryła jego wpłata. W takiej sytuacji obowiązkiem organu było poinformowanie skarżącego, zgodnie z zasadą pogłębiania zaufania obywatela do działań organu (art. 8 k.p.a.) a także zasadą należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.) o rzeczywistym stanie jego zadłużenia. Zaniechanie realizacji powyższych obowiązków mogło doprowadzić skarżącego do błędnego przeświadczenia w zakresie posiadanego zadłużenia.

Sposób uzasadnienia zaskarżonej decyzji wskazuje, jednoznacznie, że jest ona nieczytelna nie tylko dla skarżącego lecz także dla Sądu, który nie może przeprowadzić właściwej jej kontroli. Treść uzasadnienia omawianej decyzji nie pozwala - w ocenie Sądu - uznać, iż organ wywiązał się z nałożonych na niego obowiązków, wynikających z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Decyzja ta, ze względu na jej wewnętrznie sprzeczne oraz lakoniczne uzasadnienie, w ocenie Sądu - została wydana z istotnym naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a., a także z naruszeniem wymienionych w uzasadnieniu zasad ogólnych rządzących postępowaniem administracyjnym a także dowodowym i przepisami regulującymi to postępowanie.

Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy przez Prezesa Zakładu winny zostać wyeliminowane wszystkie wskazane przez Sąd wadliwości, w szczególności organ powinien w sposób nie budzący najmniejszych wątpliwości wykazać jakie konkretnie należności (ich wysokość, rodzaj) są przedmiotem rozstrzygnięcia oraz zastosować w tym zakresie odpowiadające im przepisy u.s.u.s. Rozstrzygając ponownie sprawę Prezes Zakładu winien uwzględnić całość zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (po uzupełnieniu postępowania w zakresie ustalenia aktualnej sytuacji materialnej skarżącego), następnie na podstawie całego materiału dowodowego dokonać oceny poszczególnych dowodów i ustalić w ten sposób stan faktyczny. Powyższe winno znaleźć swoje odbicie w uzasadnieniu decyzji, w którym organ ma obowiązek odnieść się do wszystkich dowodów występujących w sprawie, zarówno do tych, na których się oparł, jak i do tych, którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, podając przy tym przyczyny ich nieuwzględnienia. Uzasadnienie winno zawierać pełną analizę i ocenę występujących w sprawie faktów, nawet wtedy, gdyby fakty te nie znalazły uznania u organu rozstrzygającego sprawę.

Dopiero wszechstronne wyjaśnienie sprawy, przy zachowaniu przepisów postępowania administracyjnego, w tym w szczególności przedstawionych powyżej, daje prawo do podjęcia decyzji (z uwagi na jej fakultatywny charakter), nawet odmownej - w sytuacji zaistnienia przesłanek pozwalających na umorzenie należności. Organ, orzekając na podstawie przepisu opartego na uznaniu administracyjnym, tak jak w niniejszej sprawie, ma bowiem prawo wyboru rozstrzygnięcia, a to znaczy, że nawet w sytuacji uznania, iż strona spełnia przesłanki w nim wskazane, może wydać negatywne dla niej orzeczenie, przy czym, przed jego podjęciem winien rozważyć interes społeczny i słuszny interes strony, tj. w odpowiedni logiczny sposób przedstawić swoje argumenty również i w tym zakresie.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważa, iż w trakcie prowadzonego ponownie -na skutek wniesionego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy- postępowania administracyjnego uchybiono treści art. 10 § 1 k.p.a., wyrażającemu ogólną zasadę postępowania administracyjnego, tj. czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania. Przepis ten stanowi, iż organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Z § 2 tego artykułu wynika, że organy administracji publicznej mogą odstąpić od zasady określonej w § 1 tylko w przypadkach, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo ze względu na grożącą niepowetowaną szkodę materialną. Natomiast jego § 3 wskazuje, iż organ administracji publicznej obowiązany jest utrwalić w aktach sprawy, w drodze adnotacji, przyczyny odstąpienia od zasady określonej w § 1. Zaprezentowana norma z § 1 omawianego artykułu w sposób jednoznaczny nakłada na organy administracji publicznej obowiązek zapewnienia stronom postępowania czynnego udziału w każdym stadium tego postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwienia wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Zauważyć należy, iż w niniejszej sprawie nie zachodziła żadna z przesłanek zawartych w § 2 ww. artykułu, pomimo to Prezes Zakładu nie umożliwił stronie -po zakończeniu w sprawie postępowania wyjaśniającego a przed wydaniem decyzji- wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

W ponownie prowadzonym postępowaniu Prezes Zakładu winien dopełnić także obowiązku wynikającego z art. 10 k.p.a.

Z uwagi na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 134 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. W przedmiocie braku możliwości wykonania zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 152 p.p.s.a.