Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5459/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6212 Równoważnik za brak lokalu mieszkalnego i za remont lokalu mieszkalnego
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 92, art. 97
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 14 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 236/20 w sprawie ze skargi M.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z dnia 7 stycznia 2020 r., nr 2/2020 w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 18 listopada 2020 r., sygn. akt II SA/Bd 236/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.J. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z 7 stycznia 2020 r., nr 2/2020 w przedmiocie równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] z 8 listopada 2019 r., nr [...] (pkt 1) oraz nakazał zawrócić skarżącemu M.J. ze Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy) kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem nienależnie uiszczonego wpisu od skargi (pkt 2).

Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy.

Komendant Miejski Policji [...] (dalej: "KMP" lub "organ pierwszej instancji"), decyzją nr [...] z 8 listopada 2019r., na podstawie art. 88 ust. 4, art. 92 i 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. j. Dz. U. z 2019 poz. 161, dalej: "ustawa o Policji") oraz § 1, § 6 i § 9 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. 2013, poz. 1130, dalej: "rozporządzenie"), cofnął M.J. (dalej: "skarżący"), uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika za brak lokalu i stwierdził wygaśnięcie decyzji własnej nr 27/2003 z 26 września 2003 r., zmienionej decyzją nr 31/2007 z 4 października 2007 r., przyznającej skarżącemu równoważnik za brak lokalu.

KMP wskazał, że skarżący otrzymywał równoważnik za brak lokalu na podstawie decyzji nr 27/2003 z 26 września 2003 r., zmienionej decyzją nr 31/2007 z 4 października 2007 r. 4 października 2019 r. złożył oświadczenie mieszkaniowe do ustalenia uprawnień do tego równoważnika, w którym poinformował, że 13 marca 2019 r. zmarł jego ojciec. Do oświadczenia dołączył kopie aktu notarialnego - akt poświadczenia dziedziczenia, z którego wynika, że odziedziczył 1/3 spadku po ojcu. W skład spadku wchodzi dom w miejscowości B. Skarżący podał, że powierzchnia mieszkalna domu to 88 m2. Tak więc odziedziczona 1/3 to ok. 29,33 m2.. Zgodnie z art. 88 ust. 4 ustawy o Policji, B. są miejscowością pobliską do miejsca pełnienia służby przez skarżącego.

Zdaniem organu pierwszej instancji odziedziczona przez skarżącego 1/3 domu to ok. 29,33 m2, spełnia więc warunek co najmniej dwóch norm zaludnienia (14m²), dlatego od dnia nabycia spadku utracił prawo do równoważnika za brak lokalu.

Komendant Wojewódzki Policji w Bydgoszczy (dalej: "KWP" lub "organ odwoławczy"), decyzją z 7 stycznia 2020 r., nr [...]:

- uchylił zaskarżoną decyzję w części, dotyczącej wygaszenia decyzji nr 27/2003 z 26 września 2003 r. zmienionej decyzją nr 31/2007 z 4 października 2007 r. przyznającą stronie równoważnik za brak lokalu;

- uchylił decyzję nr 27/2003 z 26 września 2003 r. zmienioną decyzją nr 31/2007 z 4 października 2007 r. przyznającą skarżącemu równoważnik za brak lokalu

- utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Komendanta Miejskiego Policji [...] w części dotyczącej cofnięcia uprawnień skarżącemu do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że w rozpoznawanej sprawie występuje dla skarżącego negatywna przesłanka, zawarta w § 6 pkt 4 rozporządzenia z którego wynika, że sam fakt nabycia udziału w spadku odpowiadającego dwóm normom zaludnienia powoduje utratę prawa do tego świadczenia.

KWP wskazał, że z przeprowadzonego przez organ pierwszej instancji postępowania wynika, że dom nadaje się do użytkowania. Zamieszkuje w nim matka strony oraz siostra z mężem i dwójką dzieci. Przysługujący stronie udział w spadku o powierzchni mieszkalnej 29,33m² jest również zgodny z 4 normami zaludnienia przysługującymi rodzinie funkcjonariusza określonymi w przepisach rozporządzenia. Tym samym z uwagi na fakt, że funkcjonariusz w miejscowości pobliskiej miejscu pełnienia służby uzyskał część domu jednorodzinnego będącego przedmiotem spadku, gdzie udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia zasadne pozostaje cofnięcie uprawnień do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i poprzedzającej jej decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania administracyjnego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że spór w niniejszej sprawie dotyczył w istocie wykładni § 6 ust. 4 rozporządzenia w zakresie regulacji odnoszącej się do cofnięcia uprawnienia do równoważnika pieniężnego (za brak lokalu mieszkalnego) wskutek uzyskania części domu jednorodzinnego będącej przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada co najmniej dwóm normom zaludnienia.

W ocenie Sądu pierwszej instancji, w rozpoznawanej sprawie nie zaszły przesłanki do cofnięcia świadczenia, albowiem nie sposób uznać, że skarżący wskutek spadku uzyskał lokal mieszkalny. Niewątpliwie w skład masy spadkowej wchodzi dom opisany przez organy, co wynika z protokołu dziedziczenia. Jednakże fakt wejścia tej nieruchomości do masy spadkowej nie oznacza, że skarżący nabył udział w domu jednorodzinnym. Skarżący nabył jedynie udział 1/3 w spadku. To natomiast, jakie konkretnie prawa lub obowiązku wynikające z masy spadkowej przypadną mu w udziale zależeć będzie od rozstrzygnięcia w postaci działu spadku, którego, jak wynika z akt sprawy dotychczas nie przeprowadzono. Wskutek działu spadku, może dojść do sytuacji, że skarżący w ogóle nie uzyska udziału w ww. nieruchomości, lecz wierzytelność do uzyskania spłaty jego w niej udziału.

KWP, nie zgadzając się z powyższym wyrokiem Sądu pierwszej instancji, wywiódł do Naczelnego Sądu Administracyjnego skargę kasacyjną, zaskarżając ww. wyrok w całości.

Organ na podstawie art. 174 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:

1) naruszenie prawa materialnego, tj.

a) art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia, poprzez jego błędną wykładnię, w sytuacji w której stan faktyczny sprawy w pełni wypełnia dyspozycję przepisu § 6 pkt 4 rozporządzenia przy zastosowaniu prawidłowej wykładni.

2) naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez jego błędne zastosowanie i uwzględnienie skargi oraz poprzez dokonanie przez Sąd błędnej oceny ustaleń faktycznych organów (będące konsekwencją naruszenia art. 92 ustawy o Policji w zw. z § 6 pkt 4 rozporządzenia oraz dokonanych przez Sąd ustaleń faktycznych co do nabycia udziału w domu,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 153 p.p.s.a., poprzez pominięcie wskazania okoliczności mających stanowić naruszenie przepisów procedury administracyjnej i ich ewentualnego wpływu na wynik sprawy, brak wykazania przepisów postępowania, które miały zostać w sprawie naruszone, brak sformułowania szczegółowych wskazań co do dalszego postępowania przez organ.

Powołując się na powyższe naruszenia organ wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie sprawy, a w konsekwencji oddalenie skargi,

2. ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi administracyjnemu w Bydgoszczy,

3. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie organ na zasadzie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów.

Skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto skarżący oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczane przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i skonkretyzowane podstawy kasacyjne.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono podstaw nieważnościowych. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Skarga kasacyjna wniesiona w rozpoznawanej sprawie została oparta na obu podstawach wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Z zasady, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd przepis prawa materialnego. Jednak w rozpoznawanej sprawie z uwagi na sposób i zakres sformułowanych zarzutów należy w pierwszej kolejności odnieść się do zarzutu naruszenia prawa materialnego, albowiem zasadność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania bezpośrednio zależna jest od zasadności zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie istota problemu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy policjantowi w służbie stałej, któremu nie przydzielono lokalu z zasobów mieszkalnych Policji, a który w drodze spadkobrania nabył udział w domu o powierzchni mieszkalnej wprawdzie odpowiadającej określonym przepisami normom zaludnienia dla policjantów, ale w którym nie ma możliwości zamieszkania, przysługuje równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie resortowej sposoby zaspokajania potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, w szczególności przydział lokalu mieszkalnego (art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ust. 1 i art. 97 ust. 5), prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust.1) oraz prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94 ust. 1). Powyższe wskazuje, iż realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić dwojako: przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie świadczeń określonych ustawą.

W myśl art. 92 ust. 1 ustawy o Policji policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Wysokość oraz szczegółowe zasady przyznawania i zwracania równoważnika pieniężnego określił Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w rozporządzeniu z dnia 28 czerwca 2002 roku w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Z § 6 pkt 4 rozporządzenia wynika, że decyzję o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika pieniężnego wydaje się, jeżeli policjant przestał spełniać warunki, o których mowa w § 1 ust. 1, lub zmienił się jego stan rodzinny, albo w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej uzyskał lokal mieszkalny stanowiący odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinny (część domu) albo spółdzielczy własnościowy lokal mieszkalny będące przedmiotem spadku, jeżeli udział w spadku odpowiada, co najmniej dwóm normom zaludnienia.

W orzecznictwie odnoszącym się do omawianego zagadnienia wielokrotnie podkreślano, że przepisów tych nie można interpretować w oderwaniu od pozostałych unormowań ustawy o Policji dotyczących mieszkań funkcjonariuszy, a w szczególności regulacji zawartej w rozdziale 8 ustawy. Zauważyć bowiem należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie reguł wykładni językowej, tak jak czyni to organ jest niewystarczające, gdyż prowadziłoby do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego i Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2014 r., I OSK 1053/13, 6 czerwca 2019 r., I OSK 2256/18).

Podkreślenia wymaga, że co do zasady przesłanki uzasadniające cofnięcie świadczenia określone w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, w tym między innymi § 6 pkt 4, nie mogą pogarszać sytuacji uprawnionego funkcjonariusza wynikającej z przepisów ustawy o Policji (art. 92 i art. 88 ust. 1). Reguły cofania przyznanego równoważnika za brak lokalu mieszkalnego są bowiem ściśle związane z zasadami przyznawania (stwierdzenia) prawa do świadczenia i stanowią jego pochodną. Funkcjonariusz spełniający przesłanki, od których zależy prawo do świadczenia, nabywa je bowiem z mocy samego prawa.

Pod pojęciem lokalu mieszkalnego należy rozumieć przysługujące policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 ustawy). Gwarantowane przez ten przepis prawo do lokalu mieszkalnego jest uprawnieniem wiążącym się ze stałą służbą w Policji. Realizacja prawa do mieszkania ma zapewnić policjantowi prawidłowe pełnienie służby poprzez stworzenie warunków do zamieszkiwania w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej oraz umożliwić prowadzenie normalnego życia rodzinnego. W takim kontekście powinna być wykładana norma zawarta w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Jest to zatem prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy, w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych, w którym funkcjonariusz może zrealizować potrzeby mieszkaniowe swoje i swojej rodziny.

"Brak lokalu mieszkalnego" oznacza zatem brak takiego lokalu, odpowiadającego co najmniej przysługującej policjantowi powierzchni mieszkalnej, którego stan techniczny umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza i w którym możliwe jest zamieszkiwanie. Samo formalne posiadanie, rozumiane jako prawo do władania i rozporządzania rzeczą, nie oznacza posiadania lokalu mieszkalnego w znaczeniu art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Faktyczne posiadanie musi wiązać się z realną możliwością korzystania z lokalu mieszkalnego, gdyż pomoc finansowa przysługuje funkcjonariuszowi wówczas, gdy nie ma on zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych.

Z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji jasno wynika cel, któremu ma służyć przedmiotowe świadczenie. Ma ono stanowić rekompensatę finansową dla policjanta, któremu art. 88 ust. 1 ustawy nadaje prawo podmiotowe do określonego w tym przepisie lokalu mieszkalnego, jeżeli ani on sam, ani członkowie jego rodziny określeni w art. 89 ustawy nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia przez policjanta służby ani w miejscowości pobliskiej. Zarówno krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania przedmiotowego świadczenia, jak i funkcja świadczenia są określone bezpośrednio w samej ustawie.

Z przepisów zawartych w rozdziale ósmym ustawy o Policji – "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", a zwłaszcza z art. 94 tej ustawy wynika jedna jeszcze przesłanka, od spełnienia której zależy uzyskanie równoważnika określonego w art. 92. Jak wskazuje art. 92 ust. 1 ustawy, świadczenie to ma rekompensować uprawnionemu policjantowi brak lokalu mieszkalnego. Fakt posiadania lokalu mieszkalnego przez policjanta lub członków jego rodziny stanowi zatem negatywną przesłankę otrzymania tego równoważnika. Usytuowanie tego przepisu w rozdziale ósmym ustawy wskazuje ponadto jasno, że analizowany art. 92 pozostaje w ścisłym związku z art. 88 tej ustawy, który formułuje ogólną przesłankę, od spełnienia której zależy sama możliwość uzyskania oraz wysokość poszczególnych świadczeń pieniężnych należnych policjantom przewidzianych w tym rozdziale. Na wysokość równoważnika określonego w art. 92 ustawy o Policji wpływa zatem liczba członków rodziny policjanta oraz ich uprawnienia wynikające z odrębnych przepisów (cz. III pkt 4 uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego K 7/04).

Skoro zatem ustawodawca uznał, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem liczby członków rodziny, a lokal taki nie został funkcjonariuszowi przydzielony decyzją administracyjną, to nie sposób przyjąć, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do dotychczas przyznanego równoważnika, będącego zastępczą formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego, może pomijać okoliczność nabycia udziału w spadku obejmującym prawo do domu jednorodzinnego ale bez możliwości zamieszkania w nim. Zauważenia wymaga, co akcentował Sąd pierwszej instancji, że normodawca w § 6 pkt 4 rozporządzenia posługuje się pojęciem "uzyskał lokal mieszkalny", co należy rozumieć jako jego faktyczne posiadanie bądź realną możliwość uczynienia tego.

W przedmiotowej sprawie skarżącemu cofnięto uprawnienie do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, gdyż nabył w drodze dziedziczenia po zmarłym ojcu udział w domu mieszkalnym (o powierzchni 29,33 m2 ), w którym zamieszkuje matka oraz siostra z rodziną. Udział ten odpowiada czterem normom zaludnienia. W sprawie nie ustalono jednak, czy skarżący w domu tym, uwzględniwszy jego strukturę i osoby go zamieszkujące, może w nim zamieszkać, tak aby zrealizowane zostały potrzeby mieszkaniowe jego rodziny. Tylko bowiem wówczas, gdyby skarżący miał mozliwośc zamieszkania w domu wchodzącym w skład masy spadkowej, można by przyjąć, że jego potrzeby mieszkaniowe, których zaspokojenie gwarantuje ustawa o Policji, są zaspokojone.

Konkludując, stwierdzić należy, że Sąd pierwszej instancji właściwe odczytał treść art. 92 ust. 1 ustawy o Policji w związku z § 6 pkt 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, i tym samym nie dopuścił się błędnej wykładni wskazanych przepisów prawa materialnego.

Niezasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania.

W orzecznictwie prezentowany jest pogląd, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, przez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (por. wyrok NSA z 13 grudnia 2012 r., II OSK 1485/11). Treść uzasadnienia powinna umożliwić zarówno stronom postępowania, jak i - w razie kontroli instancyjnej - Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu, prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności bądź niezgodności z prawem zaskarżonego aktu. Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok NSA z 25 stycznia 2013 r., II OSK 1751/11). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji realizuje powyższe wymagania. Wynika z niego, jaki stan faktyczny został w tej sprawie przyjęty przez Sąd, dokonano też jego oceny, jak również zawarto rozważania dotyczące wykładni i zastosowania przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia MSWiA w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Ujęte zostały w nim również wskazania co do dalszego postępowania wynikające z przedstawionej przez Sąd wykładni znajdujących zastosowanie w sprawie przepisów prawa. To, że strona skarżąca nie zgadza się z dokonaną przez Sąd oceną prawną, nie oznacza, że został naruszony przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. i nie uprawnia do czynienia takiego zarzutu. Za pomocą tego zarzutu nie można bowiem zwalczać zaaprobowanej przez Sąd podstawy faktycznej rozstrzygnięcia, czy też stanowiska co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego (wyroki NSA: z 27 lipca 2012 r., I FSK 1467/11, z 13 maja 2013 r., II FSK 358/12), a taką próbę podejmuje strona skarżąca kasacyjnie, polemizując ze stwierdzeniami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw okazał się zarzut obrazy art. 153 p.p.s.a. Przepis ten określa, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. W orzecznictwie sądowym utrwalone jest stanowisko, iż w pojęciu "ocena prawna" mieści się przede wszystkim wykładnia przepisów prawa materialnego i procesowego. Wykładnia w tym sensie zmierza do wyjaśnienia istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (por. wyrok NSA z 6 lutego 2013 r., II GSK 2101/11). Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny, orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (por. wyrok NSA z 16 maja 2012 r., II GSK 550/11,).

Oddziaływaniem art. 153 p.p.s.a. objęte są zatem przede wszystkim przyszłe postępowanie administracyjne w danej sprawie. Z kolei związanie samego sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a. oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się organu administracji publicznej do wskazań w zakresie dalszego postępowania (por. wyrok NSA z 21 marca 2014 r., I GSK 534/12). Treść art. 153 p.p.s.a. oznacza zatem, że warunkiem koniecznym postawienia sądowi pierwszej instancji zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej zawartej w uprzednio wydanym wyroku sądu jest uprzednie stwierdzenie, że taki wyrok został już wdany w sprawie. Tymczasem, taki wyrok w ogólne nie został wydany w rozpoznawanej sprawie. Zaskarżone orzeczenie WSA w Bydgoszczy jest pierwszym, które zostało wydane po kontroli zaskarżonej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w Bydgoszczy z 7 stycznia 2020 r. cofającej skarżącemu uprawnienie do równoważnika pieniężnego a zatem w ogóle art. 153 p.p.s.a. nie mógł mieć zastosowania przed Sądem pierwszej instancji, skoro statuuje dyrektywę zachowania się sądu i innych organów, w sprawie, w której zapadał już prawomocny wyrok sądu administracyjnego.

Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślano wielokrotnie, że przepisy określające kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, takie jak art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1-2, art. 151, czy art. 145 § 1 p.p.s.a. mają charakter ogólny (blankietowy). Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia któregoś z powyższych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Autor skargi kasacyjnej powiązał powyższy przepis z naruszeniem art. 141 § 4 i art. 153 p.p.s.a. W sytuacji gdy zarzuty naruszenia tych przepisów okazały się nieuprawnione, nie zasługiwał również na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a.

W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do zasądzenia na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego. Zgodnie z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego, jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. Do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście lub przez pełnomocnika, który nie jest adwokatem lub radcą prawnym, zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie (art. 205 § 1 p.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy, skarżący nie poniósł kosztów sądowych w postępowaniu kasacyjnym, a innych kosztów postępowania nie wykazał, brak było zatem podstaw do uwzględnienia jego wniosku o zasądzenie tych kosztów, zwłaszcza w sytuacji, gdy odpowiedź na skargę kasacyjną sporządził osobiście.