Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 777/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2018-01-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 3 pkt 1a i 8, par. 12 ust. 3 pkt 1 i 4
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 29 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak - Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik (spr.) Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r. nr [...], znak [...], II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], działając na podstawie art. 49b ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.; dalej: "Pr. bud.") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.; dalej: "K.p.a."), w dniu [...] r. wydał decyzję o nr [...] ([...]), w której nakazał inwestorowi S. D. oraz właścicielowi działki J. D. rozbiórkę magazynu oleju opałowego (o wym. 3,52 x 1,52 m i wys. 2,26 - 2,60 m), zlokalizowanego na działce nr [...], przy ul. [...] w [...]

W uzasadnieniu organ I instancji przedstawił dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że w dniach [...] i [...] r. pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrole na działce nr [...] w [...]. W ich wyniku ustalono m.in., że na przedmiotowej nieruchomości zlokalizowany jest budynek o konstrukcji tradycyjnej, murowany, z dachem o konstrukcji drewnianej, pokrytym dachówką ceramiczną. Budynek posiada wymiary ca 3,52 x 1,52 m i wys. 2,26 - 2,60 m i jest zlokalizowany przy granicy z działką sąsiednią nr [...] i w odległości 0,71 m od granicy z działkami nr [...] i [...]. Wewnątrz obiektu znajdują się 4 zbiorniki PCV po 1000 litrów oleju opałowego, niezbędnego dla funkcjonowania kotłowni, zlokalizowanej w sąsiednim budynku gospodarczym, gdzie znajduje się piec na paliwo olejowe. Budynek jest połączony instalacyjnie z kotłownią, do której dostarcza paliwo. Obecny w trakcie czynności kontrolnych S. D. oświadczył, że jest inwestorem tego obiektu. Jednocześnie nie wskazał daty budowy magazynu na olej opałowy i nie przedłożył dokumentów potwierdzający legalność budowy tego obiektu, a także odmówił podpisania protokołu z kontroli z dnia [...] r.

Następnie PINB w [...] wyjaśnił, że Starosta [...] w piśmie z dnia [...] r., znak [...], poinformował m.in., że brak jest wpisów potwierdzających uzyskanie przez J. i S. D. pozwolenia na budowę budynków gospodarczych zlokalizowanych na działce nr [...] w [...] lub dokonania zgłoszenia robót budowlanych, obejmujących budowę bądź tez zmianę sposobu użytkowania. Z kolei Wójt Gminy w piśmie z dnia [...] r., znak [...], poinformował, iż przedmiotowy teren objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla działek położonych przy ul. [...] w [...], zatwierdzonego Uchwałą Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] r . (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...] poz. [...] z dnia [...] r.)

W dalszej kolejności wskazano, że w dniu [...] r. S. D. uniemożliwił inspektorom nadzoru budowlanego przeprowadzenie czynności kontrolnych dotyczących spornego budynku magazynowego. Jednakże dokonano oględzin z terenu sąsiednich nieruchomości, w wyniku których ustalono, iż od strony działki nr [...] przedmiotowy obiekt (magazyn paliw) posiada fundament o szerokości 30 cm i głębokości 50 cm.

W celu ustalenia daty budowy spornego magazynu paliw dokonano analizy zgromadzonych materiałów i dokumentów dotyczących odrębnych postępowań administracyjnych prowadzonych przez PINB w [...] w sprawach budowy obiektów budowlanych na działce nr [...], tj.: samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na zakład produkcji folii i opakowań foliowych ([...]), prawidłowości budowy budynku gospodarczego ([...]) oraz samowolnej nadbudowy budynku mieszkalnego ([...]). Na tej podstawie ustalono, że na działce nr [...] w miejscu lokalizacji magazynu paliw nie istniał żaden budynek w roku 1996 i w latach 2000 – 2002. Na tej podstawie oraz w oparciu o zdjęcia lotnicze nieruchomości organ I instancji ustalił, że przedmiotowy budynek powstał w okresie między rokiem 2002 a rokiem 2004.

Organ I instancji wskazał, że magazyn oleju opałowego spełnia kryterium budynku - jest wyodrębniony z przestrzeni za pomocą pełnych przegród budowlanych, posiada fundament i dach. Ponadto pełni on funkcję magazynową, pomocniczą dla kotłowni olejowej istniejącej w sąsiednim budynku. Wobec tego jest on budynkiem o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Zgodnie z tym przepisem jego budowa nie wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, to jednak jej dopuszczalność była uzależniona od uprzedniego dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia.

Następnie wskazano, że budynek narusza § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), który dopuszcza w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271-273, sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m oraz budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych. W niniejszym przypadku, na działce nr [...] o przeznaczeniu podstawowym w uchwale nr [...] Rady Gminy [...] "zabudowa mieszkaniowa" o szerokości 15 m nie jest możliwe lokalizowanie obiektu w odległości 79 cm od granicy z działką sąsiednią nr [...] i około 17 cm w działce nr [...]. Działki nr [...] i [...] są działkami budowlanymi, których właścicielami są A. i M. G..

Końcowo organ I instancji wyjaśnił, że nakaz rozbiórki należy skierować zarówno do obecnej właścicielki działki J. D., jak i inwestora S. D..

W odwołaniu z dnia [...] r. S. D. wskazał, że w dniu [...] r. organ dokonał kontroli posesji i nie zakwestionował wówczas legalności obiektu, co dowodzi, że był on zgodny z prawem. Ponadto obiekt powstał przed 2002 r., na co wskazuje faktura nr [...] z dnia [...] r., wystawiona przez Zakład Handlowo-Usługowy [...]S, dotycząca zakupu zestawu kotłowego z pojemnikami waz z przyjęciem do użytkowania środka trwałego z datą przyjęcia do użytkowania [...] r. Wobec tego powołanie się na przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 2002 r. jest niezgodne z prawem.

Następnie odwołujący podniósł, że w 2000-2001 r. były przeprowadzane kontrole w obecności kierownik Pani N. , która wskazywała, że sporny obiekt jest postawiony zgodnie z przepisami, wobec czego organ I instancji powinien był przesłuchać ją jako świadka.

W dalszej kolejności podniesiono, że granice działki nr [...] ustalono protokołem granicznym w dniu [...] r., a więc już po wybudowaniu obiektu. Ponadto zgodnie z § 7 pkt 14 planu przestrzennego zagospodarowania działki z 2006 r. zatwierdzonym Uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] istnieje możliwość sytuowania budynków w granicach działek. Wobec tego obiekt nie narusza ustaleń planu miejscowego i jest wybudowany zgodnie z prawem.

Końcowo odwołujący podniósł, że w stosunku do działki nr [...] nie stwierdzono w szczególności naruszenia przepisów techniczno-budowlanych, a obiekty na działce nr [...] są pobudowane w granicy z działką nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że dla ustalenia daty budowy spornego obiektu znaczenie mają materiały fotogrametryczne, które przedstawiają sposób zagospodarowania m.in. działki nr [...] przy ul. [...] w [...] w dniu 9 sierpnia 1996 r. i w dniu 2 kwietnia 2004 r. Wynika z nich, że sporny obiekt budowlany z całą pewnością nie istniał w tym miejscu jeszcze w dniu 9 sierpnia 1996 r., lecz jest już widoczny na zdjęciu wykonanym w dniu 2 kwietnia 2004 r. Ponadto, z treści projektów zagospodarowania działki nr [...] z grudnia 2000 r. oraz z lipca 2002 r. niezbicie wynika, że na działce nr [...] ani w grudniu 2000 r., ani w lipcu 2002 r. nie istniał żaden obiekt budowlany w miejscu, w którym istnieje obecnie obiekt stanowiący przedmiot niniejszego postępowania. W konsekwencji ustalono, że magazyn oleju opałowego powstał pomiędzy lipcem 2002 r, a dniem 2 kwietnia 2004 r.

Następnie organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji prawidłowo zakwalifikował wykonane roboty budowlane jako budowę budynku wymagającą dokonania uprzedniego zgłoszenia przez inwestora. Bez wątpienia bowiem przedmiotowy obiekt budowlany jest budynkiem, o jakim mowa w art. 3 pkt 2 Pr.bud –jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych, posiada dach, jest trwale związany z gruntem (posiada fundament o głębokości około 50 cm i szerokości około 30 cm) oraz jest obiektem wolno stojącym. Ponadto jest on budynkiem pełniącym funkcję magazynową – jest niezbędny do funkcjonowania kotłowni olejowej istniejącej w sąsiednim budynku – gdyż zgromadzone w nim zostały cztery zbiorniki z PCV o pojemności 1000 litrów oleju opałowego.

Wobec powyższego organ I instancji zasadnie prowadził niniejsze postępowanie w oparciu o przepisy art. 49b Pr. bud., albowiem co prawda budowa tego typu obiektu nie wymagała uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę, to jednak jej dopuszczalność była uzależniona od uprzedniego dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia.

Wbrew zarzutom zawartym w odwołaniu, PINB zasadnie odniósł się również do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, albowiem zgodnie z powszechną zasadą odniósł się on po prostu do przepisów obowiązujących w dacie wydawania decyzji (wobec oczywistego braku przepisów, z których wynikałaby konieczność zastosowania innych, wcześniejszych przepisów techniczno-budowlanych). Przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości 0,79 m od granicy z działką nr [...] i około 0,17 m poza granicą z działką nr [...], a obie sąsiednie działki (tj. działki nr [...] i [...]) są działkami budowlanymi. Lokalizacja obiektu narusza więc przepisy wskazanego rozporządzenia w odniesieniu do odległości, w jakiej powinien być sytuowany budynek od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

Organ odwoławczy wskazał, że skoro doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia, a próba usunięcia tego naruszenia sprowadzałaby się do konieczności rozbiórki znacznej części obiektu budowlanego, który i bez tego ma stosunkowo niewielkie wymiary (około 3,52 m x 1,52 m), to należało stwierdzić, że przedmiotowa budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 49b ust. 2 Pr. bud.). Taki stan rzeczy wyklucza dopuszczalność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego, a jednocześnie stanowi uzasadnienie do zastosowania art. 49b ust. 1 Pr. bud. przez organy nadzoru budowlanego.

Organ odwoławczy powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych podniósł ponadto, że nałożenie przez organ I instancji obowiązku rozbiórki przedmiotowego budynku łącznie na J. D. (jako właściciela) i na S. D. (jako inwestora) jest w pełni uzasadnione i dopuszczalne.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu wskazano, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło wyłącznie wykonanego bez wymaganego zgłoszenia magazynu oleju opałowego na działce nr [...] i nie obejmowało swym zakresem kwestii legalności budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych na sąsiedniej działce nr [...].

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia [...] r. S. D. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, co niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skarżący podniósł zarzuty zbieżne z zarzutami stawianymi w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn, niż w niej podniesiono.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] r., nr [...] ([...]), nakazującą inwestorowi S. D. oraz właścicielowi działki J. D. rozbiórkę magazynu oleju opałowego (o wym. 3,52 x 1,52 m i wys. 2,26 - 2,60 m), na działce nr [...] przy ul. [...] w [...].

W rozpoznawanej sprawie organy orzekające uznały, że obiekt objęty nakazem rozbiórki jest budynkiem gospodarczym pełniącym funkcję magazynu oleju opałowego, powstałym pomiędzy lipcem 2002 r, a dniem 2 kwietnia 2004 r. w warunkach samowoli budowlanej, tj. bez wymaganego zgłoszenia, a inwestorem jest S. D.. Powołując się na usytuowanie spornego obiektu w odległości 0,79 m od granicy z działką nr [...] i około 0,17 m poza granicą z działką nr [...] organy wskazały, że w sprawie został naruszony § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w odniesieniu do odległości, w jakiej powinien być sytuowany budynek od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Organy uznały, że jeśli w sprawie doszło do naruszenia przepisów rozporządzenia, a próba usunięcia tego naruszenia sprowadzałaby się do konieczności rozbiórki znacznej części obiektu budowlanego, który i bez tego ma stosunkowo niewielkie wymiary (około 3,52 m x 1,52 m), to sporna budowa narusza przepisy techniczno-budowlane w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem (art. 49b ust. 2 Pr. bud.). Taki stan rzeczy wyklucza zdaniem organów nadzoru budowlanego dopuszczalność przeprowadzenia postępowania legalizacyjnego i uzasadniał zastosowanie art. 49b ust. 1 Pr. bud.

W kontekście powyższego Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że kwestie osoby inwestora i powstania obiektu w warunkach samowoli budowlanej nie były sporne między stronami. Powyższe jednoznacznie wynika z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r., podczas której S. D. oświadczył, że jest inwestorem spornego obiektu i nie uzyskał pozwolenia na jego budowę, ani nie dokonał skutecznego zgłoszenia (k. 28 akt adm. organu I instancji). Powyższe potwierdza również pismo Starosty [...] z dnia [...] r. informujące o braku wpisów dotyczących uzyskania przez J. i S. D. pozwolenia na budowę spornego obiektu lub dokonania zgłoszenia obejmującego jego budowę (k. 47 akt adm. organu I instancji).

Następnie Sąd wskazuje, że organy orzekające w niniejszej sprawie prawidłowo zakwalifikowały sporny obiekt budowlany jako budynek w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Stosownie do art. 3 pkt 2 Pr. bud. budynek jest to taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach. Z protokołu kontroli z dnia [...] r. i wykonanej dokumentacji fotograficznej (k. 24 – 26 akt organu I instancji) wynika, że obiekt objęty nakazem rozbiórki posiada dach konstrukcji drewnianej, pokryty dachówką ceramiczną i jest wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych (posiada ściany). Z kolei z protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. (k. 96 akt adm. organu I instancji) wraz z dokumentacją fotograficzną (k. 93 – 95 akt adm. organu I instancji) wynika, że obiekt ten jest trwale związany z gruntem, albowiem pod budynkiem od strony działki nr [...] wykonany jest fundament o głębokości 50 cm i szerokości 30 cm. Wobec zebranych w sprawie dowodów podnoszona przez skarżącego w piśmie z dnia [...] r. okoliczność nieposiadania przez kontrolowany obiekt fundamentów (k. 50 akt adm. organu I instancji) nie mogła doprowadzić do zmiany kwalifikacji prawnej obiektu objętego nakazem rozbiórki. Fakt dokonania odkrywki fundamentów z działki nr [...] również nie może skutecznie podważyć dokonanych w sprawie ustaleń, albowiem to skarżący najpierw podczas czynności kontrolnych prowadzonych w dniu [...] r., a następnie w dniu [...] r. odmówił udostępnienia nieruchomości w celu dokonania przez pracowników PINB stosownych pomiarów.

Niewątpliwie również w sprawie słusznie uznano, że sporny budynek pełni funkcję magazynu paliw, albowiem wewnątrz obiektu podczas kontroli przeprowadzonej w dniu [...] r. znajdowały się 4 zbiorniki PCV po 1000 litrów oleju opałowego, niezbędnego dla funkcjonowania kotłowni zlokalizowanej w sąsiednim budynku gospodarczym, w której znajduje się piec na paliwo olejowe. Pracownicy PINB stwierdzili, że budynek jest połączony instalacyjnie z kotłownią, do której dostarcza paliwo. Wobec tego należało podzielić stanowisko organów, że magazyn objęty nakazem rozbiórki jest budynkiem gospodarczym w rozumieniu przepisów prawa budowlanego. Co prawda Prawo budowlane nie zawiera definicji legalnej budynku gospodarczego, jednak ustawodawca posługuje się tym pojęciem w przepisach ustawy, np. w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. Definicję budynku gospodarczego zawiera natomiast § 3 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zgodnie z którym ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku gospodarczym należy przez rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych oraz do przechowywania materiałów, narzędzi, sprzętu i płodów rolnych służących mieszkańcom budynku mieszkalnego, budynku zamieszkania zbiorowego, budynku rekreacji indywidualnej, a także ich otoczenia, a w zabudowie zagrodowej przeznaczony również do przechowywania środków produkcji rolnej i sprzętu oraz płodów rolnych. Niemniej jednak w akcie normatywnym niższym rangą niż ustawa bez upoważnienia ustawowego nie formułuje się definicji ustalających znaczenia określeń ustawowych (§ 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad Techniki Prawodawczej"; Dz. U. Nr 100, poz. 908). Skoro zaś jedyna definicja tego pojęcia zawarta w przywołanym rozporządzeniu nie jest definicją legalną, to funkcja magazynowa tego budynku w połączeniu z jego powierzchnią zabudowy (tzn. tylko nieco ponad 5 m2) pozwala na zakwalifikowanie go jako właśnie budynku gospodarczego.

Należy również zgodzić się z organami nadzoru budowlanego, że przedmiotowy budynek powstał pomiędzy lipcem 2002 r, a dniem 2 kwietnia 2004 r. W aktach sprawy znajdują się bowiem zdjęcia lotnicze, które przedstawiają sposób zagospodarowania m.in. działki nr [...] przy ul. [...] w [...] w dniu 9 sierpnia 1996 r. (k. 152 akt adm. organu I instancji) i w dniu 2 kwietnia 2004 r. (k. 153 akt adm. organu I instancji). Wynika z nich, że spornego budynku nie było na działce skarżącego w dniu 9 sierpnia 1996 r., lecz jest już widoczny na zdjęciu wykonanym w dniu 2 kwietnia 2004 r. Ponadto, w aktach sprawy znajdują się dwa projekty zagospodarowania działki nr [...]: (1) projekt z grudnia 2000 r. dotyczący zmiany sposobu użytkowania obiektu gospodarczego oraz dokończenia robót (budynek gospodarczy) (k. 175 – 181 akt adm. organu I instancji) oraz (2) projekt z lipca 2002 r. dotyczący zmiany dachu budynku mieszkalnego (k. 169 – 174 akt adm. organu I instancji). Z projektów tych wynika, że na działce nr [...] ani w grudniu 2000 r., ani w lipcu 2002 r. nie istniał żaden obiekt budowlany w miejscu, w którym obecnie usytuowany jest przedmiotowy budynek. W konsekwencji na aprobatę zasługuje ustalenie przez organy nadzoru budowlanego, że magazyn oleju opałowego powstał pomiędzy lipcem 2002 r., a dniem 2 kwietnia 2004 r.

Odnosząc się do twierdzenia skarżącego, że obiekt powstał w latach 1968 – 1971 (pismo z dnia [...] r., k. 50 akt adm. organu I instancji) Sąd wskazuje, że wraz z odwołaniem od uchylonej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki sporego obiektu skarżący przedłożył mapy zagospodarowania działki nr [...] wykonane w 1996 r. i w 2000 r., na których nie widnieje magazyn opałowy (k. 221 i 222 akt adm. organu I instancji). Z kolei przedłożona przez skarżącego faktura nr [...] z dnia [...] r,. wystawiona przez Zakład Handlowo-Usługowy [...] dotycząca zakupu zestawu kotłowego z pojemnikami (k. 7 akt adm. nr [...]), wraz z historią środka trwałego kotła z początkową datą [...] r. (k. 6 akt adm. nr [...]), nie zaprzecza twierdzeniu, że obiekt powstał w latach 2002-2004 r. Faktura ta stanowi jedynie dowód, że skarżący nabył w 2001 r. zestaw kotłowy z pojemnikami, co nie dowodzi, że magazyn opałowy powstał w 2001 r., albowiem olej opałowy mógł być w tamtym czasie składowany w innym miejscu.

Sąd aprobuje również ustalenia organów w zakresie usytuowania przedmiotowego budynku względem granic nieruchomości sąsiednich. W dniu [...] r. pracownicy PINB dokonali pomiarów odległości magazynu paliw od granicy z działką nr [...] i [...]. W wyniku pomiarów stwierdzono, że przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości 0,79 m od granicy z działką nr [...] i około 0,17 m poza granicą działki nr [...] (k. 132 akt adm. organu I instancji). Przekroczenie granicy działki nr [...] widoczne jest wyraźnie również na mapie przedstawiającej aktualny widok zagospodarowania działki nr [...], z zaznaczeniem budynku będącego przedmiotem postępowania na tle granic z działkami sąsiednimi (k. 35 akt nr [...]), a także na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500 dla terenu działek nr [...] i nr [...], obręb [...] (k. 60 akt adm. nr [...]).

Zasadnie również decyzja rozbiórkowa została skierowana zarówno do inwestora S. D., jak i właścicielki działki nr [...] J. D., albowiem sposób sformułowania art. 52 ustawy Prawo budowlane nie stoi na przeszkodzie skierowaniu decyzji o nakazie rozbiórki (w tym także poprzedzających ją postanowień wydawanych w toku postępowania legalizacyjnego) równocześnie zarówno do inwestora, jak i do zarządcy i właściciela obiektu budowlanego. Ustawodawca wskazując podmioty, które mogą być adresatami określonych w nim obowiązków posłużył się łącznikiem "lub" oznaczającym alternatywę łączną (inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego), co oznacza, iż w zależności od stanu faktycznego sprawy dopuszcza nałożenie określonych w nim obowiązków zarówno na jeden ze wskazanych w nim podmiotów (np. wyłącznie na inwestora) jak i na dwa bądź trzy podmioty (np. na właściciela i inwestora) (tak: wyrok NSA z dnia 2 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 844/14; wyrok WSA w Krakowie z dnia 20 maja 2016 r., II SA/Kr 359/16, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lipca 2014 r., II SA/Po 133/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 17 lutego 2016 r., II SA/Po 585/15).

Zdaniem Sądu organy słusznie również uznały, że przedmiotowy obiekt jest budynkiem o jakim mowa w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. i jego budowa była uzależniona od uprzedniego dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia (tj. takiego, co do którego właściwy organ administracyjno - budowlany nie wniósł sprzeciwu w drodze decyzji) – z pewnymi zastrzeżeniami, o których mowa poniżej.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że istotą samowoli budowlanej jest wybudowanie obiektu budowlanego bez uzyskania wymaganego prawem pozwolenia na budowę lub skutecznego zgłoszenia. Wobec tego ustalenie, czy na budowę danego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie, na gruncie przepisów Prawa budowlanego z 1994 r. należy dokonywać na podstawie przepisów obowiązujących w okresie realizacji tego obiektu, a więc przepisów z daty budowy. Jak wskazano powyżej, organy w sposób bezsporny ustaliły, że budynek powstał pomiędzy lipcem 2002 r, a dniem 2 kwietnia 2004 r. Co jednak istotne na gruncie rozpoznawanej sprawy, w tym okresie art. 29 Pr. bud. był dwukrotnie nowelizowany.

Art. 29 ust. 1 pkt 2 w brzmieniu obowiązującym w okresie od 5 grudnia 2000 r. do dnia 10 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2000 r., nr 106, poz. 1126 ze zm.) stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów budowlanych piętrzących wodę i upustowych o wysokości piętrzenia poniżej 1 m poza rzekami żeglownymi oraz poza obszarem parków narodowych, rezerwatów przyrody i parków krajobrazowych oraz ich otulin. Nie ulega więc wątpliwości, że nie mógł mieć on zastosowania w niniejszej sprawie. Z kolei ust. 1 pkt 1 stanowił, że pozwolenia na budowę nie wymaga budowa obiektów gospodarczych związanych z produkcją rolną i uzupełniających zabudowę zagrodową w ramach istniejącej działki siedliskowej. W aktach sprawy nie ma dowodów wskazujących, że działka nr [...] kiedykolwiek była działką siedliskową i znajdujące się na niej zabudowania stanowiły zabudowę zagrodową. Wobec tego w przypadku budowy magazynu w okresie od lipca 2002 r. do dnia 10 lipca 2003 r. inwestor winien legitymować się pozwoleniem na budowę.

Sytuacja ta uległa jednak zmianie w wyniku późniejszej nowelizacji komentowanego przepisu, albowiem zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., nr 207, poz. 2016), pozwolenia na budowę nie wymaga budowa budynków gospodarczych, wiat i altan o powierzchni zabudowy do 10 m2, przy czym łączna liczba tych obiektów nie może przekraczać dwóch na każde 1.000 m2 powierzchni działki. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego niniejszej sprawy należy zauważyć, że przedmiotowy budynek gospodarczy ma powierzchnię zabudowy nieco przekraczającą 5 m2, a działka nr [...] ma całkowitą powierzchnię 601 m2 (k. 16 akt adm. organu I instancji). Z projektu zagospodarowania terenu dołączonego do projektu zagospodarowania działki z lipca 2002 r. wynika, że na działce skarżącego znajdowały się: budynek mieszkalny oznaczony na mapie numerem 1, wiata obudowana (nr 2), budynki gospodarcze (nr 3 i 4 – będące osobnymi budynkami, posiadającymi własne fundamenty i ściany – k. 164 akt adm. organu I instancji), zadaszenie (nr 5) i powierzchnie utwardzone (nr 6) (k. 169 – 174 akt adm. organu I instancji). Co istotne, z projektu budowalnego z grudnia 2000 r. wynika, że budynek gospodarczy oznaczony na mapie numerem 3 miał powierzchnię użytkową 39,70 m2, a wiata obudowana miała powierzchnię użytkową 45,40 m2 (k. 178 akt adm. organu I instancji). Z kolei z projektu zagospodarowania terenu dołączonego do projektu zagospodarowania działki z lipca 2002 r. wynika, że dobudowany w okresie późniejszym budynek gospodarczy oznaczony na mapie numerem 4 miał większą powierzchnię niż budynek gospodarczy nr 3 oraz wiata. Oznacza to, że sporny magazyn był jedynym obiektem wskazanym w art. 29 ust. 1 pkt 2 Pr. bud. w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r. o powierzchni zabudowy do 10m2 i dla jego budowy inwestor winien dokonać skutecznego zgłoszenia.

Sąd zauważa, że w rozpoznawanej sprawie organy nie odniosły się w żaden sposób do wyżej opisanej zmiany przepisów. Niemniej jednak wobec wyczerpania dostępnych środków dowodowych i niemożności bardziej precyzyjnego ustalenia daty budowy spornego obiektu – co pozwoliłoby przesądzić, czy inwestor musiał posiadać pozwolenie na budowę, czy też jego budowa była uzależniona od uprzedniego dokonania przez inwestora skutecznego zgłoszenia – należało przyjąć wersję korzystniejszą dla strony i uznać, że skarżący wybudował obiekt bez skutecznego zgłoszenia.

Kluczowe znaczenie w przedmiotowej sprawie ma jednak fakt, że zdaniem Sądu organy przedwcześnie wykluczyły możliwość wdrożenia postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2 Pr. bud. i zastosowały w sprawie art. 49b ust. 1 Pr. bud. Wbrew stanowisku organów w sprawie nie doszło bowiem do naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422) w odniesieniu do odległości, w jakiej powinien być sytuowany budynek od granicy z sąsiednią działką budowlaną.

W kontekście powyższego Sąd w pierwszej kolejności wyjaśnia, że dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie istotne jest rozróżnienie samego zdarzenia prawnego, jakim jest samowola budowlana, od likwidacji jej skutków, albowiem podstawową przesłanką legalizacji samowoli budowlanej na gruncie ustawy Prawo budowalne z 1994 r. jest zgodność obiektu budowlanego z przepisami, w tym techniczno – budowlanymi obowiązującymi w dacie likwidacji samowoli, a więc w dacie orzekania przez organ administracji. Inwestor decydując się na wzniesienie obiektu w warunkach samowoli budowlanej ponosi więc ryzyko wszelkich zmian w prawie, a także w stanie prawnym swojej nieruchomości, jak i nieruchomości sąsiednich. W związku z powyższym wbrew twierdzeniu skarżącego organy miały prawo odwołać się do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), obowiązujących w dacie wydania decyzji.

Zgodnie z § 12 ust. 3 rozporządzenia, w zabudowie jednorodzinnej, uwzględniając przepisy odrębne oraz zawarte w § 13, 60 i 271 – 273, dopuszcza się: sytuowanie budynku ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości mniejszej niż określona w ust. 1 pkt 2, lecz nie mniejszej niż 1,5 m, na działce budowlanej o szerokości mniejszej niż 16 m (pkt 1), a także sytuowanie budynku gospodarczego i garażu o długości mniejszej niż 5,5 m i o wysokości mniejszej niż 3 m bezpośrednio przy granicy z sąsiednią działką budowlaną lub w odległości nie mniejszej niż 1,5 m ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych (pkt 4). Co istotne na gruncie rozpatrywanej sprawy, zarówno w pkt 1 i 4 ustawodawca odnosi dopuszczalną odległość usytuowania budynku od granicy z "działką budowlaną". Stosownie do § 3 pkt 1a rozporządzenia, działka budowlana jest to nieruchomość gruntowa lub działka gruntu, której wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej spełniają wymogi realizacji obiektów budowlanych wynikające z rozporządzenia, odrębnych przepisów i aktów prawa miejscowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto przy tym, że pojęciu "nieruchomość gruntowa" należy nadać znaczenie, które wynika z definicji zawartej w art. 46 § 1 K.c., co oznacza, że nieruchomość gruntowa obejmuje jedną lub więcej działek gruntu należących do tego samego właściciela, przy czym działki te muszą być wpisane do tej samej księgi wieczystej. Natomiast pojęcie "działki gruntu" należy odnieść do działki ewidencyjnej (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2275/14, wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II OSK 460/17).

W rozpoznawanej sprawie organy ustaliły, że przedmiotowy budynek jest usytuowany w odległości 0,79 m od granicy z działką nr [...] i około 0,17 m poza granicą z działką nr [...], a obie te działki są działkami budowlanymi. Przyjmując, że działka nr [...] jest działką budowlaną organ odwoławczy powołał się na decyzję Starosty [...] z dnia [...] r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia zmiany użytku gruntowego na działce nr [...] o powierzchni 0,0141 ha, położonej w obrębie [...], gm. [...] z dróg (dr) o pow. 0,0141 ha na tereny mieszkaniowe (B) o pow. 0,0141 ha (k. 78 akt adm. nr [...]). Niemniej jednak Sąd wyjaśnia, że decyzja zmieniająca kwalifikację gruntów w ewidencji gruntów nie przesądza, że działka jest działką budowlaną, albowiem stosownie do § 2 pkt 1a rozporządzenia przesądza o tym jej wielkość, cechy geometryczne, dostęp do drogi publicznej oraz wyposażenie w urządzenia infrastruktury technicznej, które spełniają wymogi realizacji obiektów budowalnych. Z akt sprawy wynika tymczasem, że działka nr [...] przed zmianą kwalifikacji była drogą (k. 76 akt adm. nr [...]) i posiada charakterystyczny dla drogi kształt (taki sam jak droga znajdująca się na działce nr 72/2 – zob. mapa zasadnicza, k. 60 akt adm. nr [...]). Jej powierzchnia jest niewielka (141 m2) i jak wynika z umowy sprzedaży z dnia [...] r., przebiega przez nią wodociąg (zob. akt notarialny nr rep. A: [...], k. 75 akt adm. nr [...]). Wszystkie opisane cechy wykluczają swobodną zabudowę tej działki gruntu.

Należy zauważyć, że z treści powołanej decyzji Starosty [...] wynika, że A. i M. G. składając wniosek o zmianę użytku gruntowego wyjaśnili, że działka [...] została nabyta w celu powiększenia działki nr [...]. W aktach sprawy znajduje się również oświadczenie A. G., że działki te stanowią dwie odrębne działki ewidencyjne, ale tworzą jedną działkę budowlaną (k. 38 akt adm. nr [...]). Sąd zauważa jednak, że działka nr [...] posiada odrębną od działki nr [...] księgę wieczystą nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w [...] VI Wydział Ksiąg Wieczystych (k. 37 akt adm. nr [...]). Oznacza to, że działka nr [...] i działka nr [...] nie są jedną nieruchomością gruntową, którą w następstwie można by uznać za jedną działkę budowlaną w rozumieniu § 3 pkt 1a rozporządzenia.

Należy również wskazać, że usytuowanie spornego budynku około 0,17 m poza granicą z działką nr [...] nie oznacza jednocześnie, że w sprawie został naruszony § 12 wspomnianego rozporządzenia, albowiem reguluje on dopuszczalną odległość budynku od granicy działki sąsiedniej, a nie sytuację przekroczenia granicy działek. Omawiana sytuacja nie jest związana z naruszeniem przepisów techniczno – budowlanych, a naruszeniem prawa własności. Wobec tego należy wyjaśnić, że jeżeli wykonane roboty budowlane spowodowały naruszenie dóbr chronionych przepisami prawa cywilnego, to doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem w tym zakresie powinno nastąpić w drodze postępowania przed sądem powszechnym na podstawie odpowiednich przepisów, np. art. 144, 145, 147, 151, 222 Kodeksu cywilnego (Z. Niewiadomski, w: Prawo budowlane. Komentarz, Warszawa 2006, s. 540-541; A. Gliniecki, w: Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 2, Warszawa 2014, s. 681-682; R. Godlewski, w: Prawo budowlane z umowami w działalności inwestycyjnej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 259). Doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem na gruncie regulacji Prawa budowlanego należy bowiem rozumieć jako doprowadzenie do zgodności z prawem administracyjnym materialnym, a nie z przepisami innych gałęzi prawa, np. przepisami prawa cywilnego. Kwestia realizacji budowy z przekroczeniem granicy z działką sąsiedną jest istotna także w ramach postępowania legalizacyjnego w trybie art. 49b ust. 2 Pr. bud., jednakże wyłącznie w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane – w myśl bowiem art. 49b ust. 2 pkt1 w zw. z art. 30 ust. 2 w zw. z art. 32 ust. 4 pkt 2 Pr. bud. do skutecznej legalizacji samowoli konieczne jest przedłożenie oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Organy nadzoru budowlanego w niniejszej sprawie nie przeprowadziły jednak postępowania z ust. 2 przepisu art. 49 Pr. bud. i na tym etapie postepowania nie można przesądzić, że inwestor nie wykaże się dysponowaniem takim prawem odnośnie działki nr [...].

Końcowo Sąd wskazuje, że organ I instancji podniósł, że budynek objęty przedmiotowym postępowaniem stwarza zagrożenie dla życia ludzi i bezpieczeństwa mienia, jednak nie odniósł tego stwierdzenia do żadnych przepisów techniczno – budowlanych, w tym przeciwpożarowych (dotyczących m. in. usytuowania budynków z uwagi na bezpieczeństwo pożarowe), wobec tego Sąd nie mógł zweryfikować stanowiska organu w tym zakresie.

W kontekście zarzutów skargi Sąd zauważa, że okoliczność zatwierdzenia granic działki nr [...] decyzją Wójta Gminy [...] dniu [...] r. (k. 108 akt adm. organu I instancji), a więc już po wybudowaniu obiektu nie podważa prawidłowości ustaleń, że został on wybudowany w odległości 0,79 cm od granicy z działką nr [...]. Jak już wcześniej wyjaśniono, inwestor decydując się na wzniesienie obiektu w warunkach samowoli budowlanej ponosi ryzyko wszelkich zmian w prawie, a także w stanie prawnym swojej nieruchomości oraz nieruchomości sąsiednich.

Odnosząc się z kolei do zarzutów stawianych pod adresem legalności obiektów posadowionych na działce nr [...] należy wskazać, że kontrolowane postępowanie administracyjne dotyczyło wyłącznie wykonanego bez wymaganego zgłoszenia magazynu oleju opałowego na działce nr [...] i nie obejmowało swym zakresem kwestii legalności budowy jakichkolwiek obiektów budowlanych na sąsiedniej działce nr [...].

Mając powyższe na uwadze Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: "P.p.s.a.") uchylił zaskarżoną decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r., nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia z dnia [...] r., nr [...] ([...]), albowiem wydano je z naruszeniem przepisów prawa materialnego, tj. § 12 ust. 3 pkt 1 i 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), mającym wpływ na wynik sprawy.

Ponownie rozpoznając sprawę PINB kierując się wytycznymi zawartymi w niniejszym wyroku ponownie oceni możliwość przeprowadzenia w sprawie postępowania legalizacyjnego na podstawie art. 49b ust. 2 Pr. bud., odnosząc się w szczególności do możliwości doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu zgodnego z przepisami przeciwpożarowymi. W przypadku wystąpienia przesłanek wskazanych w art. 49b ust. 2 Pr. bud., organ wezwie inwestora do przedłożenia stosownych dokumentów.

O kosztach postępowania, na które składa się kwota [...]zł z tytułu wpisu od skargi, Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.