Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 683/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 109 par. 1 art. 145 par. 1 pkt 4 i 5 art. 147
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 54
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 183 par. 2 pkt 5 art. 184 art. 204
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 19 lipca 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Włodzimierz Ryms sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Jerzy Siegień /spr./ Protokolant starszy asystent Anna Sidorowska – Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. W. i K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1426/11 w sprawie ze skargi M. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. oddala wniosek o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego na rzecz M. Spółka Akcyjna.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 1426/11, oddalił skargę M. W. i K. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] maja 2011 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] maja 2011 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie (dalej SKO), po rozpoznaniu wniosku K. W. i M. P. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2011 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji SKO z dnia 11 marca 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2004 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie kanalizacji z osiedla "W" na działkach położonych przy ul. P., ul. T., ul. K., ul. S., ul. D. w W., wydaną na wniosek inwestora M. S.A. z siedzibą w W.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że K. W. i M. P. złożyli wniosek o wznowienie postępowania administracyjnego i uchylenie ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] marca 2005 r., podając jako podstawę prawną wznowienia art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. We wniosku wskazali, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne istotne dla sprawy dotyczące wpływu realizacji robót związanych z budową kanalizacji na pobliskie domy. Podnieśli, że właściciele działek, na których ma być zlokalizowana inwestycja, dopiero po wydaniu decyzji o ustaleniu lokalizacji celu publicznego zostali poinformowani przez P. o projekcie i sposobie wykonania prac związanych z budową kanalizacji z osiedla "W.". W ich ocenie sposób realizacji przedmiotowych prac stwarzać będzie zagrożenie dla przyległych do kanału wawerskiego budynków, może powodować konieczność wyburzenia ogrodzeń, a ponadto właściciele działek na czas realizacji inwestycji będą musieli udostępnić teren swoich nieruchomości. Do wniosku załączono opinię techniczną biegłego rzeczoznawcy z dnia 8 października 2008 r. o wpływie realizacji robót na zlokalizowane w pobliżu domy.

Odmawiając uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] marca 2005 r., po wznowieniu postępowania postanowieniem z dnia [...] lipca 2010 r., SKO stwierdziło, że obawy stron wskazane we wniosku są przedwczesne na etapie decyzji wydanej w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Organ zauważył, że ostateczna decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie daje inwestorowi żadnego prawa do rozpoczęcia robót budowlanych, a jedynie upoważnia go do wystąpienia z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę. Wydanie zatem takiej decyzji nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. SKO zauważyło, że gdyby okazało się, iż na skutek wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego korzystanie przez właściciela (użytkownika wieczystego) z nieruchomości lub części w sposób dotychczasowy stało się niemożliwe lub zostało istotnie ograniczone, bądź wartość nieruchomości uległa obniżeniu, właściciel (użytkownik wieczysty) ma możliwość wystąpienia ze stosownymi roszczeniami. W tej sytuacji podniesione we wniosku okoliczności nie mogły stanowić podstawy do uchylenia w trybie wznowienia ostatecznej decyzji, gdyż te nowe okoliczności przedstawione przez strony postępowania nie odnoszą się do decyzji SKO z dnia [...] marca 2005 r. Zdaniem SKO okoliczności te dotyczą czynności technicznych objętych decyzją o pozwoleniu na budowę, a nie decyzją o ustaleniu lokalizacji. SKO podniosło, że decyzje w sprawie lokalizacji inwestycji celu publicznego określają jedynie możliwości realizacji danej inwestycji na danym obszarze w zgodzie z obowiązującym prawem. Na etapie tego postępowania nie jest natomiast rozstrzygany sposób realizacji danej inwestycji, czy konkretna lokalizacja inwestycji na danej działce.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO z dnia [...] maja 2011 r. wnieśli K. W. i M. W. Skarżący stwierdzili, że przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu jest chybione i niezgodne z istniejącym w sprawie stanem faktycznym i prawnym. Zdaniem skarżących nową i istotną okoliczność faktyczną w sprawie stanowi przewidywany sposób wykonania prac objętych kwestionowaną decyzją, przedstawiony stronom postępowania przez P. dopiero w 2008 r. Zakłada on konieczność wykonania ścianki szczelinowej, ustala głębokość położenia kanalizacji oraz głębokość wykopów. Natomiast w decyzji SKO z dnia [...] lutego 2005 r. nie ma żadnych wzmianek o wskazanych we wniosku o wznowienie zagrożeniach dla budynków oraz ogrodzeń. W latach 2004 - 2005 nie było bowiem wiadomo na jakiej głębokości będzie wykonana kanalizacja, a więc nie była znana metoda realizacji, która zależy od głębokości położenia kanalizacji i w związku z tym nie było wiadomo jakie są zagrożenia dla okolicznych domów. Tym samym zdaniem skarżących decyzja z dnia [...] maja 2011 r. jest wadliwa ponieważ utrzymuje w mocy decyzję z dnia [...] października 2004 r., która oparta została na fałszywych przesłankach i na niezgodnych ze stanem faktycznym argumentach. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2004 r. stwierdzono, że przeprowadzono analizę warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, która wykazała możliwość realizacji planowanego zamierzenia zgodnie z warunkami określonymi w zaskarżonej decyzji oraz po spełnieniu na etapie postępowania o uzyskanie pozwolenia na budowę wymogów wynikających z przepisów prawa budowlanego. Tymczasem nie analizowano wpływu inwestycji na dobra chronione i mienie osób fizycznych. Wykonanie takiej analizy pozwoliłoby stwierdzić, że nie ma bezpiecznej dla budynków metody realizacji kanalizacji w miejscu wskazanym w przedmiotowej decyzji. Pas terenu wzdłuż kanału jest bowiem zbyt wąski, niewystarczający do jej wybudowania, a ponadto szczególnie dużym utrudnieniem jest prowadzenie kanalizacji w głębokim wykopie przy samym kanale, o czym organ podejmujący decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji w 2004 r. nie wiedział. W ocenie skarżących podtrzymanie zatem błędnego stanu faktycznego w zaskarżonej decyzji w sposób oczywisty narusza art. 7 i art. 8 K.p.a.

Wskazanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 listopada 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę oddalił. Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Sąd zauważył, że skarżący we wniosku o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] października 2004 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wskazali na okoliczności związane ze sposobem wykonania inwestycji, które to okoliczności, zdaniem Sądu, organ orzekający prawidłowo ocenił, jako nie spełniające przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. W ocenie Sądu sposób realizacji inwestycji budowlanej nie stanowi ustawowo określonego w art. 54 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717, ze zm.) przedmiotu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sposób realizacji inwestycji budowlanej jest określany w decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 54 ww. ustawy, decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego określa: rodzaj inwestycji, warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków, a także dóbr kultury współczesnej, obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich oraz ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych, a także linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali.

Zdaniem Sądu w świetle powyższego przepisu również zarzut skarżących dotyczący zlokalizowania inwestycji na wyjątkowo wąskim terenie, nie ma znaczenia dla oceny dopuszczalności ustalenia samej lokalizacji inwestycji. Okoliczność ta może mieć znaczenie dla technicznego sposobu zrealizowania tej inwestycji, co jednak nie należy do przedmiotu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto Sąd wskazał, że w myśl art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym także wskazywana przez skarżących analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy nie stanowi sformalizowanego załącznika do decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego bądź obowiązkowego elementu jej treści. Tym samym wskazywany przez skarżących brak pisemnej analizy nie spełnia okoliczności określonych w art. 145 § 1 K.p.a.

W związku z powyższym, w ocenie Sądu, skutki prowadzenia inwestycji – jak to określono w skardze – nie wynikają z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Sąd wskazał, że wprawdzie decyzja ta stanowi podstawę podejmowania kolejnych rozstrzygnięć dotyczących oceny dopuszczalności realizacji inwestycji, to jednak nie jest decyzją rozstrzygającą sposób realizacji inwestycji. A zatem - wbrew zarzutom skargi – zaskarżona decyzja nie narusza prawa, a w szczególności art. 7 i art. 8 K.p.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli M. W. i K. W., wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi pierwszej instancji wnoszący skargę kasacyjną zarzucili:

1) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji pozbawił możliwości obrony praw strony postępowania administracyjnego prowadzonego przed SKO, do których skierowana była skarżona decyzja z dnia [...] maja 2011 r., nr [...],

- art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a., poprzez błędne dokonanie kontroli decyzji z dnia [...] maja 2011 r., polegające na niedostrzeżeniu naruszenia obowiązujących przepisów procedury poprzez niepodjęcie przez SKO wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej,

- art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., poprzez błędne dokonanie kontroli decyzji SKO z dnia [...] maja 2011 r., polegające na niedostrzeżeniu, że ww. decyzja nie została doręczona stronom;

2) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez mylne przyjęcie, że sposób realizacji inwestycji budowlanej nie stanowi przedmiotu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz przedmiot decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a. skarżący wskazali, że zawiadomienie o wyznaczeniu rozprawy na dzień 25 listopada 2011 r. skierowane zostało jedynie do skarżących, organu oraz uczestników postępowania: M. P. i M. S.A. Sąd nie powiadomił natomiast o terminie rozprawy pozostałych stron postępowania administracyjnego, wymienionych w rozdzielniku zarówno do decyzji z dnia [...] maja 2011 r. jak i z dnia [...] lutego 2011 r. Przy czym wykaz stron w tych decyzjach był powtórzeniem wykazu stron wskazanego w decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2004 r. Ponadto skarżący wskazali, że w toku postępowania sądowego byli wzywani przez Sąd do nadesłania pod rygorem odrzucenia skargi 105 odpisów skargi poświadczonych za zgodność z oryginałem. Tym samym na skutek zaniechania Sądu pierwszej instancji poprzez brak zawiadomienia o terminie rozprawy ponad 100 stron postępowania administracyjnego zostało pozbawionych możliwości obrony swoich praw. Skarżący podnieśli także, że z ich ustaleń wynika, iż również decyzja z dnia [...] maja 2011 r. jak też decyzja z dnia [...] lutego 2011 r. nie zostały doręczone wszystkim stronom postępowania wskazanym w rozdzielniku do tych decyzji. Tym samym zdaniem skarżących organ nie ustalił pełnego kręgu osób, którym przysługiwałby aktualnie przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a.

Uzasadniając kolejny zarzut skargi kasacyjnej, skarżący wskazali, że Prezydent m. st. Warszawy wydając decyzję z dnia [...] października 2004 r. o ustaleniu lokalizacji celu publicznego oparł swoje rozstrzygnięcie na wniosku zawierającym braki formalne. Wniosek ten nie zawierał bowiem określonych w przepisach prawa i wskazanych w skardze kasacyjnej załączników lub przedstawione załączniki nie spełniały stosownych wymogów. Tak więc bez uzupełnienia dokumentacji w terminie wniosek nie mógł wszcząć postępowania administracyjnego. Wskazane naruszenia procedury administracyjnej nie zostały jednak dostrzeżone i skorygowane przez SKO w procesie podejmowania decyzji z dnia [...] marca 2005 r. Ponadto decyzja z dnia [...] października 2004 r. nie odnosi się w żaden sposób do kwestii ochrony osób trzecich przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas i wibracje. Tymczasem z dołączonej do wniosku o wznowienie postępowania opinii technicznej wynika, że przy realizacji inwestycji wystąpią drgania i wstrząsy, które mogą być przyczyną powstawania w konstrukcji budynku zarysowań czy pęknięć. Tak więc pomimo przekazania wskazanych informacji, zdaniem skarżących, organ nie podjął czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, czym naruszył art. 7 i art. 8 K.p.a., a brak dostrzeżenia przez Sąd powyższych nieprawidłowości, stanowi naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a.

Przechodząc z kolei do uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, skarżący wskazali, że błędne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż sposób realizacji inwestycji budowlanej nie stanowi ustawowo określonego w tym przepisie przedmiotu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnoszący skargę kasacyjną zauważyli, że wprawdzie powyższy przepis nie określa wprost, iż sposób realizacji inwestycji budowlanej stanowi przedmiot decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to jednak w powiązaniu z treścią art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który stanowi, że decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę, elementy konieczne takiej decyzji determinują konieczność określenia w niej również sposobu realizacji inwestycji budowlanej. Tak więc skoro organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę jest związany decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a decyzja o pozwoleniu na budowę ma być uszczegółowieniem parametrów określonych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to niemożliwym byłoby doprecyzowanie czegoś co nie może być – zdaniem Sądu – określone w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył uczestnik postępowania – M. S.A., wnosząc o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania sądowego. W niniejszej sprawie, wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, nie można dopatrzeć się zaistnienia nieważności postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, o jakiej mowa w art. 183 § 2 P.p.s.a., w tym naruszenia dyspozycji art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a.

Autorzy skargi kasacyjnej nieważność postępowania określoną w 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., upatrują w tym, że strony postępowania administracyjnego prowadzonego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Warszawie, do których skierowana była decyzja z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], pozbawione zostały możliwości obrony swoich praw, przez to, że nie zostały zawiadomione o terminie rozprawy, na której został wydany zaskarżony niniejszą skargą kasacyjną wyrok. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że pozbawienie strony możliwości obrony swych praw, powodujące nieważność postępowania, ma miejsce w sytuacji, gdy wskutek uchybień procesowych strona nie może brać udziału w istotnej części postępowania i nie ma możliwości usunięcia skutków tych uchybień na rozprawie poprzedzającej wydanie wyroku (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 10 maja 2000 r., sygn. akt III CKN 416/98, OSNC 2000 nr 12, poz. 220). Podkreślić jednak również należy, że dla skuteczności uwzględnienia czy to na wniosek, czy też z urzędu takiej podstawy skargi kasacyjnej konieczne jest jej wniesienie przez podmiot, którego prawa naruszono, bowiem ustawodawca wprost wymaga spełnienia warunku pozbawienia strony wnoszącej skargę kasacyjną obrony "swych praw". Wyjaśnić trzeba, że zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i w postępowaniu sądowoadministracyjnym uprawnieniami procesowymi rozporządza strona tego postępowania. Konkluzja ta jest efektem przyjętej w polskim porządku prawnym koncepcji zapewniania jednostce w postępowaniu administracyjnym i sądowoadministracyjnym podwójnej ochrony - poprzez prawo do procesu (obrony interesu prawnego w unormowanym przepisami prawa procesowego postępowaniu, z zagwarantowaniem także prawa do obrony za pomocą środków zaskarżenia) oraz poprzez prawo do sądu (prawo jednostki do zaskarżenia działania administracji publicznej w celu rozstrzygnięcia sporu o zgodność z prawem przez niezawisły, bezstronny sąd). Możliwość realizacji tej ochrony wymaga jednak każdorazowo aktywności strony poprzez realizację jej uprawnień procesowych i podjęcia obrony jej (własnego) interesu prawnego. Oznacza to więc, że zapewnienia ochrony swoich praw w prowadzonym postępowaniu domagać się może tylko ten podmiot, którego one dotyczą. Z tych też przyczyn, nie można wywodzić nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 pkt 5 P.p.s.a., mając na uwadze interes prawny osób nie wnoszących skargi kasacyjnej, jak czynią to w niniejszej sprawie autorzy skargi kasacyjnej, lecz może to czynić wyłącznie strona, której utrudniono realizację prawa do sądu (zob. NSA w wyroku z dnia 15 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 1683/10).

W świetle powyższego stanowiska bezzasadny jest również zarzut naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 109 § 1 K.p.a., poprzez błędne dokonanie kontroli decyzji SKO z dnia [...] maja 2011 r., polegające na niedostrzeżeniu, że ww. decyzja nie została doręczona stronom. Nie ulega wątpliwości, że zarzut ten zmierza do wykazania, iż postępowanie zostało przeprowadzone wadliwie, to jest nie zapewniono stronom czynnego w nim udziału. To z kolei stanowi przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., która może uzasadnić uchylenie decyzji przez Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., pod warunkiem jednak, że jest podniesiona przez zainteresowaną stronę, której udziału w postępowaniu, bez jej winy, pozbawiono. Należy mieć bowiem na uwadze, że art. 147 K.p.a. zd. 2 jednoznacznie stanowi, iż wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu) następuje tylko na żądanie strony. Skoro wznowienie postępowania administracyjnego z przyczyny wskazanej w tym przepisie następuje tylko na żądanie strony, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną, to tym samym uchylenie zaskarżonej decyzji przez wojewódzki sąd administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. jest możliwe jedynie wówczas, gdy na zarzut taki powołuje się ta strona, która bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu administracyjnym. Sąd administracyjny nie jest natomiast władny uchylić decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a., jeśli na naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego z przyczyny, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., powołuje się strona, która brała udział w tym postępowaniu. Zatem uprawnienie do podniesienia zarzutu naruszenia obejmującego niezapewnienie udziału innym stronom nie przysługuje skarżącym, bowiem - jak już wyżej wskazano - na przesłankę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. może powoływać się wyłącznie strona, która nie brała udziału w postępowaniu - art. 147 K.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 11 września 2011 r., sygn. akt II OSK 913/11 oraz z dnia 7 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 451/08).

Odnosząc się natomiast do zarzutu dokonania przez sąd pierwszej instancji błędnej kontroli zaskarżonej decyzji z uwagi na niedostrzeżenie naruszenia obowiązujących przepisów procedury poprzez niepodjęcie przez SKO wszelkich czynności mających na celu dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, co doprowadziło do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do władzy publicznej, zauważyć należy, że wszelkie podniesione w tym zakresie w skardze kasacyjnej zarzuty odnoszą się do decyzji Prezydenta m. st. Warszawy z dnia [...] października 2004 r., nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nie zaś do zaskarżonej w niniejszym postępowaniu decyzji z dnia [...] maja 2011 r., nr [...], wydanej w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji SKO z dnia [...] marca 2005 r. utrzymującej w mocy decyzję nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Tym samym zarzuty dotyczące wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w oparciu o wniosek zawierający braki formalne, do uzupełnienia których wnioskodawca nie był wzywany i których nie uzupełnił w toku postępowania mogły być podnoszone na etapie postępowania zwykłego, w odwołaniu od decyzji nr [...] z dnia [...] października 2004 r. Natomiast na etapie postępowania prowadzonego w trybie wznowienia postępowania zarzuty odnoszące się do decyzji podjętej w trybie zwykłym mogą być badane dopiero po ustaleniu zaistnienia przynajmniej jednej z przesłanek określonych w art. 145 § 1 K.p.a., co powoduje, że w rozpoznawanej sprawie nie można zarzucić sądowi pierwszej instancji naruszenia art. 3 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 8 K.p.a.

Ponadto na uwzględnienie nie zasługuje również zarzut dokonania błędnej wykładni art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez mylne przyjęcie, że sposób realizacji inwestycji budowlanej nie stanowi przedmiotu decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, lecz przedmiot decyzji o udzieleniu pozwolenia na budowę. Zauważyć należy, że ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego jest aktem administracyjnym wydawanym dla inwestycji przewidzianej do realizacji na obszarze pozbawionym miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, uregulowanym w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623, ze zm.) oraz w przepisach innych ustaw i aktach wykonawczych. A zatem w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego wbrew wywodom skarżących organ nie określa warunków technicznych realizacji inwestycji, a jedynie mając na uwadze ład przestrzenny ustala czy inwestycja jest dopuszczalna na danym terenie. Decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie upoważnia inwestora do realizacji inwestycji. Przed rozpoczęciem budowy musi on zgodnie z przepisami Prawa budowlanego uzyskać pozwolenie na budowę, w którym organ administracji architektoniczno–budowlanej ocenia, czy w świetle obowiązujących przepisów, w tym zwłaszcza przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę inwestycji – w tym także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. Przy czym ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego. Organ wydający taką decyzję nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno–budowlanej. Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być zapewniona całościowo i przyjmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę. Trzeba mieć zatem na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w każdym z tych postępowań. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyrok NSA z dnia 8 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1212/11).

W świetle powyższej oceny prawnej podnoszone przez skarżących związanie decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego organu wydającego pozwolenie na budowę, wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że organ ten nie może wydać pozwolenia na budowę dla inwestycji, której warunki nie odpowiadałyby warunkom ustalonym w decyzji lokalizacyjnej. Jeżeli natomiast warunków tych inwestor w projekcie budowlanym nie uwzględni, to organ administracji architektoniczno-budowlanej odmówi udzielenia pozwolenia na budowę.

Zgodzić się należy zatem, ze stwierdzeniem Sądu pierwszej instancji, że kwestie techniczne wynikające ze sposobu prowadzenia robót budowlanych przy realizacji kanalizacji, na które powołują się skarżący, nie wynikają z decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, a zatem nie mogą stanowić nowej istotnej okoliczności, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Wniosek uczestnika postępowania o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego został oddalony, bowiem art. 204 P.p.s.a. stwarza podstawę do zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego tylko na rzecz organu i skarżącego. Nie przewiduje natomiast takiej możliwości w odniesieniu do uczestników postępowania.