Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2254/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust. 2, art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 704/15 w sprawie ze skargi W. P. na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 704/15, oddalił skargę W. P. na uchwałę nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lipca 2010 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" zmienionej uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] lutego 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]".

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł W. P. Zaskarżając go w całości wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, a to norm ujętych w:

- art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. - o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2015 r., poz. 199 ze zm.) – dalej: "u.p.z.p.", poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organ planistyczny podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczył granic przysługującego gminie władztwa planistycznego i tym samym nie ograniczył nadmierne uprawnień skarżącego związanych z prawem własności nieruchomości położonych na terenie objętym planem,

- art. 20 ust. 1 w zw. z art. 9 ust. 4 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że zaskarżona uchwała w zakresie terenów wskazanych w skardze nie zawiera ustaleń niezgodnych z postanowieniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta [...],

- art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w zw. z § 4 pkt 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587) – dalej: "rozporządzenie", poprzez niewłaściwe ich zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały odpowiednie regulacje dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości,

- art. 15 ust. 2 pkt 9 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 5 i 7 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że wprowadzenie całkowitego zakazu realizacji ogrodzeń nie narusza dyspozycji powyższych przepisów oraz prawa własności przysługującego właścicielom nieruchomości których zakaz dotyczy,

- art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały wszystkie niezbędne postanowienia dotyczące parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, precyzyjne określenie zostały wskaźników miejsc postojowych, a wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych było dopuszczalne,

- art. 17 pkt 9 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że w niniejszej sprawie rozpatrzenie przez Radę Miasta [...] zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego zostało dokonane zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami,

- art. 28 u.p.z.p., poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym uznaniu, że organy planistyczne nie naruszyły w niniejszej sprawie zasad sporządzania planu miejscowego, co stanowi podstawę skargi kasacyjnej z mocy przepisu art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.";

2) przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 141 § 4 P.p.s.a., poprzez brak wymaganego tym przepisem wystarczającego uzasadnienia Sądu w zakresie motywów jakimi kierował się Sąd uznając, że w sprawie brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały Rady Miasta [...],

- art. 233 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 ze zm.) w związku z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważenia całego materiału dowodowego,

- art. 147 § 1 P.p.s.a., w związku z art. 28 u.p.z.p., poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo naruszenia przez organ w niniejszej sprawie art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 8, 9, 10, art. 17 pkt 9, art. 20 oraz art. 28 u.p.z.p. oraz wskazanych przepisów rozporządzenia,

- art. 151 P.p.s.a., poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały, na co wskazuje w szczególności naruszenie przez organ pianistyczny wskazanych w skardze przepisów u.p.z.p. oraz rozporządzenia.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty te szerzej umotywowano.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), gdyż nie stwierdzono przesłanek nieważności postępowania sądowego określonych w art. 183 § 2 P.p.s.a.

W sytuacji, gdy skargę kasacyjną oparto zarówno na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), jak i na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów postępowania), w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W powołanym przepisie zostały określone obligatoryjne składniki uzasadnienia wyroku. Może on być samodzielną podstawą kasacyjną, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera któregoś ze wskazanych w nim elementów. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiono stan sprawy, zarzuty podniesione w skardze, stanowisko organu planistycznego, a także podano i wyjaśniono, podstawę prawną rozstrzygnięcia. Uzasadnienie nie pozostawia wątpliwości, co do tego, jaki stan faktyczny i prawny Sąd przyjął za podstawę rozstrzygnięcia. Zawarto w nim szczegółową ocenę zgodności z prawem zaskarżonej uchwały, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, dla których Sąd doszedł do wniosku, że w rozpoznanej sprawie nie miało miejsca naruszenie, przez normy planu, interesu prawnego skarżącego i obiektywnego porządku prawnego. Sąd jasno odniósł się do argumentacji strony. Ocenił, przez pryzmat przepisów mających zastosowanie w sprawie, w tym powołanych w skardze, wszystkie kwestionowane przez skarżącego postanowienia zaskarżonej uchwały. Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 141 § 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę, że zarzut naruszenia tego przepisu nie może stanowić środka służącego kwestionowaniu przez wnoszącego skargę kasacyjną prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że w sprawie nie doszło do przekroczenia granic tzw. władztwa planistycznego.

Całkowicie chybiony jest zarzut naruszenia art. 233 K.p.c. w zw. z art. 106 § 5 P.p.s.a. poprzez rezygnację z wszechstronnego rozważania całego materiału dowodowego. Zgodnie z art. 106 § 5 P.p.s.a. do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego. Stosownie zaś do treści art. 106 § 3 P.p.s.a. sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W sprawie zakończonej zaskarżonym wyrokiem Sąd nie prowadził uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. Nie znajdował więc zastosowania art. 106 § 5 P.p.s.a, a w konsekwencji odpowiednie przepisy K.p.c., w tym art. 233.

Także zarzuty naruszenia: art. 147 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 28 u.p.z.p. poprzez brak stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały pomimo zaistnienia wskazanego przez skarżącego naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 1-5 i 7, art. 6 ust. 1 i 2, art. 15 ust. 2 pkt 8, pkt 9, pkt 10, art. 17 pkt 9, art. 20 oraz art. 28 u.p.z.p. i "wskazanych przepisów rozporządzenia" (w petitum skargi nie wskazano, jakie konkretne przepisy rozporządzenia naruszono zaskarżonym wyrokiem) oraz art. 151 P.p.s.a. poprzez błędne oddalenie skargi pomimo istnienia podstaw do stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości lub części, nie uzasadniały uwzględniania skargi kasacyjnej i uchylenia zaskarżonego wyroku. Jakkolwiek autor skargi kasacyjnej przytacza powołane zarzuty w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. (naruszenie przepisów powstępowania), to w istocie – stwierdzając, że Sąd pierwszej instancji oddalił skargę, a nie stwierdził nieważności zaskarżonej uchwały pomimo, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów u.p.z.p., zasadniczo kwestionuje błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie wymienionych przepisów prawa materialnego. Analizowane zarzuty w istocie pokrywają się z postawionymi przez wnoszącego skargę kasacyjną, w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego), zarzutami naruszeń przepisów u.p.z.p. Odmienne stanowisko skarżącego od zajętego przez Sąd pierwszej instancji, że w sprawie doszło do naruszenia wskazanych przepisów prawa materialnego, co jego zdaniem powinno skutkować stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały, nie może jednak stanowić usprawiedliwionej podstawy zarzutu naruszenia przepisów postępowania (art. 147 § 1 P.p.s.a. i art. 151 P.p.s.a.). Są to przepisy wynikowe, gdyż określają wyłącznie, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać Sąd, gdy uzna, że skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, należy uwzględnić (art. 147 § 1 P.p.s.a.), lub gdy uzna, że skargę należy oddalić (art. 151 P.p.s.a.). Do naruszenia tych przepisów dojdzie zatem, jeśli Sąd, uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie, wyda orzeczenie oddalające skargę, lub gdy uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, uwzględni ją. W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd nie uwzględnił skargi W. P. zatem prawidłowo – na podstawie art. 151 P.p.s.a. – oddalił jego skargę.

Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił również stanowiska wnoszącego skargę kasacyjną, co do tego, że Sąd pierwszej instancji wadliwie uznał, iż w sprawie nie doszło do naruszenia prawa materialnego. W konsekwencji także zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 P.p.s.a., nie mogły skutkować uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Autor skargi kasacyjnej wywodzi, że naruszenie przez Sąd pierwszej instancji art. 6 ust. 2 w zw. z art. 3 ust. 1 oraz 4 ust. 1 u.p.z.p. polegało na tym, że Sąd błędnie przyjął, iż zaskarżona uchwała nie narusza tzw. władztwa planistycznego. Wedle art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. W myśl zaś art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Stosownie natomiast do treści art. 6 ust. 1 u.p.z.p. ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 2 u.p.z.p. każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do: 1) zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich; 2) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Przywołane regulacje u.p.z.p. przyznają gminie atrybut tzw. władztwa planistycznego, stanowiąc podstawę legalnej ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. Stanowią one, przewidziane w art. 64 ust. 3 Konstytucji i art. 140 Kodeksu cywilnego, przedmiotowe ograniczenie w sposobie wykonywania prawa własności nieruchomości, poddając korzystanie z nieruchomości rygorom wynikającym z treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Podkreślić też trzeba, że prawo własności nie jest prawem absolutnym może zatem doznawać ograniczeń między innymi na podstawie przepisów u.p.z.p. Plan miejscowy, na mocy art. 14 ust. 8 u.p.z.p., został uznany za akt prawa miejscowego, czyli zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP jest źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze gminy. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego gminy, ustalając przeznaczenie danego terenu w określonym zakresie, może prowadzić do ograniczeń prawa własności przez posiadających to konstytucyjnie chronione prawo (art. 21 Konstytucji) na objętym planem obszarze, ale również na obszarze sąsiadującym z terenem planu, jeśli istnieje prawdopodobieństwo oddziaływania funkcji działek objętych planem na teren sąsiadujący. Ograniczenia te muszą jednak pozostawać w zgodzie z wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadą proporcjonalności, która zakazuje nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (zob. np. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r. sygn. akt SK 9/98. OTK 1999 Nr 4, poz. 78). Przytoczony przepis Konstytucji wskazuje też wartości, których ochrona przemawia za dopuszczalnością ingerencji w sferę praw (w tym w prawa właściciela). Przysługujące gminie władztwo planistyczne doznaje zatem ograniczeń. W konsekwencji, organy gminy zobowiązane są w toku procedury planistycznej rozważyć wszystkie wchodzące w grę interesy, a sytuacje konfliktowe rozstrzygać zgodnie z obowiązującym prawem, w szczególności mając na względzie konieczność zachowania proporcjonalności ingerencji w prawo własności.

Istotne w sprawie jest to, że postępowanie w sprawie zostało wszczęte skargą złożoną w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm. – dalej "u.s.g.", co wywołało określonego rodzaju konsekwencje, jeśli idzie o zakres rozpoznania skargi przez sąd administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Treść powołanego przepisu nie pozostawia wątpliwości co do tego, że prawo do wniesienia skargi w tym trybie wiązać musi się z ustaleniem, że istnieje realny i bezpośredni związek między zaskarżoną uchwałą, a indywidualną sytuacją prawną skarżącego, czyli że treść skarżonej uchwały wpływać ma na jego sferę prawnomaterialną. Skarga wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma bowiem charakteru actio popularis. Sąd zobowiązany jest do zbadania legitymacji procesowej skarżącego poprzez ustalenie, czy będąca przedmiotem skargi uchwała narusza jego prawem chroniony interes lub uprawnienie (por. np. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 14 września 2012 r. sygn. II OSK 1541/12, z dnia 12 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1761/12, dostępnie, [w:] CBOSA). Nawet więc ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje sądowi podstaw do stwierdzenia jej nieważności, jeżeli zakwestionowane przepisy nie naruszają prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jak i obiektywnego porządku prawnego.

Sąd pierwszej instancji zasadnie przyjął, że skarżący, jako właściciel zabudowanej nieruchomości oznaczonej jako działka ewid. nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w [...], posiada legitymację procesową do wniesienia skargi w zakresie ograniczonym ze względów na przedmiot własności nieruchomości. Nieruchomość skarżącego jest zabudowana i znajduje się w obszarze planu miejscowego oznaczonego symbolem 9U – tereny zabudowy usługowej. Skarżący upatruje naruszenie jego interesu prawnego w związku z ustaleniami przedmiotowego planu miejscowego, w którym w § 15 ust. 1 p. 6 lit. a) części tekstowej, w zakresie minimalnych wskaźników parkingowych, nakazano aby miejsca postojowe były lokalizowane w granicach terenu objętego inwestycją (w terenie inwestycji), a "ilość miejsc postojowych obliczana w projekcie budowlanym według faktycznych potrzeb i wymogów wynikających z rodzaju inwestycji, jej wielkości i programu użytkowo-funkcjonalnego, zakładanej liczby pracowników, użytkowników (...) i przyjęciu jako minimum: 1,2 miejsca postojowego dla samochodów osobowych na 1 mieszkanie oraz dodatkowo 1 miejsce naziemne na 10 mieszkań dla zabudowy mieszkalno-usługowej i mieszkaniowej". W ocenie skarżącego ww. wymaganie i wskaźniki są zbyt rygorystyczne. Skarżący upatruje naruszenia swojego interesu prawnego także w treści normy z § 9 ust. 1 pkt. 2 lit. e) planu, zgodnie z którą wprowadza się zakaz lokalizacji ogrodzeń w granicach obszaru planu, z wyjątkiem terenów oznaczonych symbolem 1 US, 2US i Uo.

Rozpoznając zarzuty skargi kasacyjnej trzeba mieć na uwadze, że Sąd pierwszej instancji, rozpoznając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., prawidłowo uznał, że tylko zarzuty dotyczące miejsc postojowych i ich lokalizacji oraz zakazu realizacji ogrodzeń, stanowią o legitymacji skarżącego do wniesienia skargi. Pozostałe zarzuty, w których kwestionuje brak ustaleń dotyczących parametrów dróg, brak zasad dotyczących scalania i podziałów w nieruchomości, niezgodność z ustaleniami Studium w zakresie wskazanym w skardze, zdaniem Sądu, nie naruszają interesu prawnego W. P. Skoro Sąd pierwszej instancji nie odniósł się merytorycznie do powyższych zarzutów, to wyklucza to merytoryczne odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej w materii braku w planie ustaleń dotyczących parametrów dróg, braku zasad dotyczących scalania i podziałów w nieruchomości oraz niezgodności z ustaleniami Studium.

Nie ma usprawiedliwionych podstaw zarzut skargi naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 lit. a rozporządzenia, poprzez niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w błędnym uznaniu, że w planie miejscowym zawarte zostały wszystkie niezbędne postanowienia dotyczące parametrów dróg wchodzących w skład systemu komunikacji, precyzyjne określone zostały wskaźniki miejsc postojowych, a wyznaczenie na rysunku planu przebiegu dróg wewnętrznych było dopuszczalne. Zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Stosownie natomiast do treści § 4 pkt 9 rozporządzenia ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać: a) określenie układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej wraz z ich parametrami oraz klasyfikacją ulic i innych szlaków komunikacyjnych, b) określenie warunków powiązań układu komunikacyjnego i sieci infrastruktury technicznej z układem zewnętrznym, c) wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Rozporządzenie zostało wydane w oparciu o delegację ustawową zawartą w art. 16 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym minister właściwy do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej określi, w drodze rozporządzenia, wymagany zakres projektu planu miejscowego w części tekstowej i graficznej, uwzględniając w szczególności wymogi dotyczące materiałów planistycznych, skali opracowań kartograficznych, stosowanych oznaczeń, nazewnictwa, standardów oraz sposobu dokumentowania prac planistycznych. Wobec powyższego, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, określone w § 4 pkt 9 rozporządzenia, wymogi dotyczące stosowania standardów przy tworzeniu ustaleń projektu tekstu planu miejscowego, odnoszące się do zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, dotyczą określenia układu komunikacyjnego w znaczeniu urbanistycznym. Obejmują one całą jednostkę urbanistyczną, którą poddano regulacji w planie zagospodarowania przestrzennego, stąd konieczność określenia również warunków powiązania tego układu (wraz z siecią infrastruktury technicznej), z układem zewnętrznym. Treści § 4 pkt 9 rozporządzenia nie można wykładać w ten sposób, że nałożono w nim na organy gminy obowiązek określenia w planie miejscowym konkretnych parametrów technicznych dróg publicznych. Konkretne parametry techniczne dróg publicznych, takie jak szerokości jezdni, szerokości pasa ruchu, odległości chodnika od krawędzi jezdni, szerokości ścieżki rowerowej są określone w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 124 ze zm.). Jak ustalił Sąd pierwszej instancji w postanowieniach planu parametrem, tj. liczbową lub opisową wielkością charakteryzującą układ komunikacyjny, (pod którym rozumie się zespół dróg wraz z ich pasami drogowymi oraz ich wzajemnymi powiązaniami), jest szczegółowe określenie lokalizacji pasów drogowych wpisane graficznie na rysunku planu. Takie rozwiązanie pozwala na precyzyjne zdekodowanie parametrów układu komunikacyjnego. Innym parametrem jest, opisana w § 15 planu, hierarchia (układ podstawowy i uzupełniający) oraz sposób funkcjonowania, układu drogowego w stosunku do obszaru objętego planem.

Wbrew zarzutom skargi trafna jest konstatacja Sądu pierwszej instancji, że wymóg zapewnienia miejsc postojowych w obrębie terenu inwestycji – nawet już zabudowanego – nie przesądza o dalszym inwestowaniu, a tym bardziej nie wprowadza zakazu dalszego inwestowania. Oceniając te regulacje, jako mieszczące się w granicach władztwa planistycznego nie można przy tym nie dostrzegać, że kwestionowany plan miejscowy dotyczy obszaru zabudowy miejskiej. W związku z tym ustalenia planu zostały dokonane z uwzględnieniem zarówno funkcji usługowo-mieszkaniowej terenu, konieczności rewitalizacji obszaru w kierunku wytworzenia miejskiej przestrzeni, jak też konieczności utrzymania istniejącej zabudowy pierzejowej. Z akt planistycznych wynika, że w zakresie wskaźników dotyczących ilości miejsc postojowych uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z [...] lutego 2013 r. zmieniającą uchwałę Nr [...] z [...] lipca 2010 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", istotnie zmniejszono wskaźnik ilości miejsc postojowych dla samochodów osobowych na 1 mieszkanie z 1,5 na 1,2. Wobec powyższego, również to ograniczenie, jak i wymóg z przepisu § 15 ust. 1 ust. 6 lit. a) planu, należy uznać za mieszczące się granicach władztwa planistycznego.

Nie jest też zasadny zarzut, że ograniczenia wprowadzone w § 9 ust. 1 pkt 2 lit. e) oraz w § 15 ust. 1 pkt. 6 lit. a) planu miejscowego, przewidujące zakaz lokalizacji ogrodzeń, skutkują uszczupleniem uprawnień właścicielskich W. P., gdyż godzą w istotę prawa własności. Wbrew zarzutom i argumentom skargi wprowadzenie zakazu lokalizacji ogrodzeń nie stanowi też o przekroczeniu przez organy gminy przysługującego im prawem władztwa planistycznego. Zgodnie z obowiązującym w dacie uchwalenia planu, przepisem art. 15 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Ogrodzenie niewątpliwie stanowi jedną z form zabudowy, a zatem wykluczenie realizacji tego elementu zagospodarowania terenu mieści się w ramach władztwa planistycznego gminy. Organy planistyczne uznały, że interes publiczny wymaga wykluczenia realizacji ogrodzeń na obszarach wskazanych planem, w szczególności przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową. Trzeba mieć na uwadze, że zaskarżony plan dotyczy części miasta i w tych ramach przeznacza tereny na różne cele. Analiza celów podjęcia uchwały Nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", prowadzi do wniosku, że plan będzie stanowić podstawę realizacji m. in. programów inwestycyjnych w terenach przeznaczonych do zabudowy, rozwoju funkcji usługowej oraz mieszkalno-usługowej, a jednym z jego celów jest rewitalizacja "obszaru w kierunku wytworzenia miejskiej przestrzeni wyposażonej w ogólnie dostępne tereny zieleni [...] oraz wnętrza urbanistyczne będące wzbogaceniem przestrzeni publicznych" (§ 3 pkt 2). Sąd pierwszej instancji trafnie też zwrócił uwagę na szkodliwe konsekwencje społeczne zjawiska tzw. gettyzacji miast, której sprzyja zamknięcie przestrzeni miejskich poprzez realizację grodzonych zespołów urbanistycznych. Zatem w realiach sprawy zakaz realizacji ogrodzeń nie narusza prawa własności skarżącego, gdyż w żaden sposób nie ogranicza istoty tego prawa i nie jest dowolny. Zaznaczyć trzeba, że naruszenie uprawnień właścicielskich mieszczące się w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego jest dopuszczalne i nie narusza konstytucyjnej zasady ochrony własności (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2014 r., sygn. akt II OSK 518/13, dostępny [w:] CBOSA). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, że do naruszenia istoty prawa własności dochodzi w sytuacji, gdy niemożliwe stanie się wykonywanie wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość rozporządzania rzeczą albo wszystkich uprawnień składających się na możliwość korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (por.: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 maja 1999 r., SK 9/98, OTK z 1999 r. Nr 4, poz. 78, wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98, OTK z 1999, Nr 1, poz. 2). Pozbawienie właściciela części - nawet znacznej - atrybutów korzystania lub (i) rozporządzania rzeczą - nie musi, więc oznaczać ingerencji w istotę jego prawa własności. Działając w granicach określonych przez prawo i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego, ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze. Wprowadzone w skarżonym planie ograniczenia, są rezultatem uwzględnienia wymogów interesu publicznego i choć utrudniają wykonywanie prawa własności, to jednak nie wiążą się z nadużyciem władztwa planistycznego gminy. Skarżący jest bowiem uprawniony - jak dotychczas – do korzystania z przysługującego mu prawa własności w sposób zgodny z przepisami prawa (w tym prawa miejscowego) i zasadami współżycia społecznego, natomiast ograniczenia w sposobie korzystania przez niego z nieruchomości, wynikające ze skarżonego planu, mieszczą się w granicach dopuszczonych prawem. Jak podniesiono wyżej planowanie przestrzenne siłą rzeczy wiąże się ze skutkami ograniczenia prawa własności nieruchomości, co ustawodawca ma na uwadze, gdyż w u.p.z.p. przewidziano system roszczeń odszkodowawczych w razie, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem, stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone albo, gdy w związku z uchwaleniem planu miejscowego, albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu (art. 36 ust. 1 i 3 u.p.z.p.). Przewidziane w tych przepisach roszczenia mogą zrekompensować właścicielowi nieruchomości ograniczenie jego praw tak dalekie, że dotykające istoty własności.

Pozbawiony jest też doniosłości prawnej zarzut naruszenia procedury sporządzania miejscowego planu w tym art. 17 pkt 9 u.p.z.p, w zakresie braku poddania ocenie i głosowania nad uwagami zgłoszonymi do projektu. Zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. uchwalenie planu miejscowego ma nastąpić jednocześnie z rozstrzygnięciem o sposobie uwzględnienia uwag do planu. Oznacza to, co trzeba podkreślić, że ustawa nie zawiera rozstrzygnięcia co do sposobu rozpatrzenia uwag do projektu planu. W orzecznictwie zasadniczo przyjmuje się, że z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu musiała być rozpatrywana oddzielnie i to w formie odrębnej uchwały rady. Ostatnie zdanie tego przepisu wskazuje wręcz, że rozstrzygnięcia dotyczące uwag do projektu planu stanowią załącznik do uchwały. Ponadto, stosownie do art. 17 pkt 14 u.p.z.p., organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W świetle tych przepisów przyjmuje się, że rozpatrzenie uwag może nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu, a taki sposób głosowania nad nieuwzględnionymi uwagami nie może stanowić o istotnym naruszeniu prawa w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej uchwały. Zaznaczyć należy, że formą prawną rozpatrzenia uwag przez organ wykonawczy gminy jest zarządzenie. Nie ma przeszkód normatywnych do wydawania zarządzenia zbiorczego w sprawie uwag uwzględnionych oraz zarządzenia zawierającego listę uwag nieuwzględnionych, które zostają przedstawione radzie gminy (zob. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015 r., s.191-192). Uwagi do projektu planu, są więc najpierw rozpatrywane przez organ wykonawczy gminy, który może je uwzględnić, zmienić projekt i w niezbędnym zakresie ponowić uzgodnienia albo może ich nie uwzględnić i wtedy przedstawia je radzie gminy (por. wyrok NSA z dnia 16 lipca 2018 r., sygn. II OSK 3056/17, LEX nr 2569304, wyrok NSA z dnia 18 grudnia 2018 r., sygn. II OSK 229/17, LEX nr 2611732, wyrok NSA z dnia 21 listopada 2018 r., sygn. II OSK 2841, LEX nr 2591446). Trafne jest stanowisko Sądu pierwszej instancji, że fakt, iż rozpatrzenie uwag objęte zostało jednym głosowaniem nad uchwaleniem planu, a następnie uchwaleniem jego zmiany nie oznacza, że rozpatrzenie tych uwag nie miało charakteru indywidualnego. "Każda bowiem z uwag została wyszczególniona w załączniku do uchwał wprowadzających ww. plan miejscowy i jego zmianę, stanowiącym również wykaz sposobu rozpatrzenia zgłoszonych uwag. Nadto w odniesieniu do każdej uwagi przedstawiono stanowisko Rady Miasta [...] oraz o motywy jakimi kierowała się Rada rozstrzygając o sposobie ich załatwienia. W konsekwencji nie sposób uznać za uzasadnione zarzuty naruszenia przepisów postępowania.".

W świetle powyższego nie można zarzucić Sądowi pierwszej instancji, że błędnie nie stwierdził naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego, bądź istotnego naruszenia trybu jego sporządzania. Jak wskazano, odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera szczegółową ocenę zgodności z prawem kontrolowanej uchwały, w tym analizę postawionych w skardze zarzutów. Treść uzasadnienia odzwierciedla tok rozumowania Sądu i wskazuje przyczyny, z których Sąd doszedł do wniosku, że nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych przez skarżącego. Ponieważ wnoszący skargę kasacyjną nie zakwestionował skutecznie prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, co do braku naruszeń przepisów determinujących zarówno zawartość zaskarżonego aktu planistycznego (jego części tekstowej i graficznej), jak i procedurę jego uchwalania, także zarzut naruszenia art. 28 u.p.z.p. należało uznać za niezasadny.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.