Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 436/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-01-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 2 pkt. 5
journal: Dz.U. 1984 nr 5 poz 24
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 1984 r. Prawo prasowe.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Wiśniewska Sędziowie: Sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant st. inspektor sądowy Tomasz Zieliński po rozpoznaniu w dniu 15 stycznia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wielkopolskim od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 26 listopada 2014 r. sygn. akt II SAB/Go 105/14 w sprawie ze skargi P.G. redaktora naczelnego Dziennika "Ł." na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza na rzecz Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wielkopolskim od P.G. redaktora naczelnego Dziennika "Ł." kwotę 400 (czterysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 1 sierpnia 2014 r., dziennikarz K.M., powołując się na upoważnienie redaktora naczelnego dziennika "Ł.", wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wlkp. o udzielenie informacji na następujące pytania:

1) kto jest obecnie przewodniczącym Zarządu Okręgowego i od jakiego dnia zajmuje tę funkcję, licząc od pierwszej jego kadencji na tym stanowisku;

2) ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na urlopie wypoczynkowym, urlopie bezpłatnym lub okolicznościowym w roku 2013;

3) ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na zwolnieniu lekarskim (w tym urlop zdrowotny, sanatorium etc.);

4) ile dni przewodniczący Zarządu Okręgowego przebywał na delegacjach służbowych w roku 2013;

5) jakie sumarycznie koszty delegacji służbowych poniósł PZŁ z tytułu delegacji służbowych przewodniczącego Zarządu Okręgowego w 2013 r.

Wniosek został opatrzony nagłówkiem zawierającym nazwę, logo oraz dane teleadresowe dziennika myśliwych "Ł.". Oprócz powyższych danych teleadresowych autor wniosku nie podał żadnego innego adresu (pocztowego czy elektronicznego), na który informacja objęta wnioskiem miałaby zostać przesłana.

Pismami z 18 sierpnia oraz 4 września 2014 r. Łowczy Okręgowy PZŁ w Gorzowie Wlkp. dwukrotnie zwrócił się do redaktora naczelnego dziennika "Ł." o przesłanie kserokopii legitymacji dziennikarskiej K.M. oraz upoważnienia, na które powołuje się on w swoim wystąpieniu skierowanym na papierze firmowym redakcji.

Odpowiedź na powyższe wezwanie nie została udzielona, zaś Zarząd Okręgowy PZŁ w Gorzowie Wlkp. nie udzielił odpowiedzi na pytania zawarte we wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r.

Pismem z dnia 15 września 2014 r. P.G. – redaktor naczelny dziennika "Ł." wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. skargę na bezczynność Zarządu Okręgowego PZŁ w Gorzowie Wlkp. w przedmiocie udzielenia informacji prasowej na wniosek z dnia 1 sierpnia 2014 r.

W odpowiedzi na skargę ZO PZŁ w Gorzowie Wlkp. wniósł o jej odrzucenie. Wyjaśnił, że zwrócił się dwukrotnie do redaktora naczelnego dziennika "Ł." o nadesłanie legitymacji dziennikarskiej K.M. oraz upoważnienia, na które powoływał się on w swoim wystąpieniu skierowanym na papierze firmowym redakcji. Do dnia sporządzenia odpowiedzi na skargę redakcja nie przesłała odpowiedzi na te pisma.

W ocenie Zarządu PZŁ w Gorzowie Wlkp. skarga jest przedwczesna i w związku z tym niedopuszczalna. Organ nie zwlekał ani nie odmówił odpowiedzi na zadane pytania, oczekiwał jedynie, że osoba kierująca wniosek o udzielenie odpowiedzi w trybie prawa prasowego wykaże swoje umocowanie lub wykaże, iż pozostaje w stosunku pracy z redakcją, na którą się powołuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. zaskarżonym wyrokiem zobowiązał Zarząd Okręgowy Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wlkp. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r., w terminie 14 dni od dnia zwrotu akt sprawy, jednocześnie stwierdzając, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto zasądził od Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wlkp. na rzecz skarżącego P.G. – redaktora naczelnego dziennika "Ł." kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wskazał Sąd, w rozpoznawanej sprawie wniosek pochodzi od "prasy" w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 prawa prasowego, zgodnie z którym obejmuje ona również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską. K.M. powoływał się w nim na upoważnienie redaktora naczelnego, wniosek ten posiada logo i nagłówek dziennika "Ł.", wnioskodawca oświadczył, że jest dziennikarzem tego dziennika, wskazał jego dane teleadresowe, a jako podstawę prawną podał art. 4 ust. 1 Prawa prasowego. Zatem nie ma podstaw do przyjęcia, że z wnioskiem o udzielenie informacji K.M. występował w imieniu własnym, a nie jako dziennikarz dziennika "Łowiecki".

Zdaniem Sądu żądanie zostało skierowane do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej. Analiza kompetencji Polskiego Związku Łowieckiego wynikających z przepisów ustawy prowadzi do wniosku, że ustawodawca przekazał mu do realizacji zadania z zakresu administracji publicznej. Zadania te wynikają m.in. z art. 34 ustawy z dnia 13 października 1995 r. – Prawo łowieckie. Zalicza się do nich m.in.: prowadzenie gospodarki łowieckiej w obwodach wyłączonych z wydzierżawienia i w obwodach wydzierżawionych przez koła łowieckie, troska o rozwój łowiectwa i współdziałanie z administracją rządową i samorządową, jednostkami organizacyjnymi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe i parkami narodowymi oraz organizacjami społecznymi w ochronie środowiska przyrodniczego, a także w zachowaniu i rozwoju populacji zwierząt łownych i innych dziko żyjących.

W ocenie WSA w Gorzowie Wielkopolskim żądanie przez skarżącego zawarte we wniosku z dnia 1 sierpnia 2014 r. dotyczyło informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., gdyż dotyczyło informacji o sprawach publicznych, a wniosek został skierowany do podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej, mimo to – żadnej ze wskazanych powyżej czynności organ nie podjął w ustawowym 14-dniowym terminie, co świadczy o bezczynności tego organu. Odnosząc się do argumentów przedstawionych w odpowiedzi na skargę należy zauważyć, że na etapie postępowania sądowego nie było już żadnych wątpliwości co do działania żądającego informacji w imieniu wskazanego czasopisma. Bezczynność zaś albo przewlekłość oceniania jest na dzień orzekania. Stąd też, wobec braku odpowiedzi na wniosek uznać należało, że organ pozostawał w bezczynności, a redaktorowi naczelnemu dziennika "Ł," przysługiwała skarga na bezczynność w tym przedmiocie, złożona na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.

Z powyższych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a., zobowiązał Zarząd Okręgowy PZŁ w Gorzowie Wlkp. do załatwienia wniosku skarżącego z dnia 1 sierpnia 2014 r. w terminie 14 dni od daty zwrotu akt administracyjnych sprawy po uprawomocnieniu się wyroku.

Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się przesłanek do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 zdanie 2 p.p.s.a., aby bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Skarga kasacyjna została wniesiona przez Zarząd Okręgowy PZŁ w Gorzowie Wielkopolskim. Zarzucono w niej naruszenie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy – Prawo prasowe przez przyjęcie, że organ pozostawał w bezczynności, gdy wnioskodawca nie wykazał swojego statusu dziennikarza. Zdaniem organu współcześnie nie sprawia problemów technicznych podrobienie logo redakcji, a zatem organ ma prawo w razie wątpliwości co do statusu wnioskodawcy zwrócić się do niego o wyjaśnienie tej kwestii.

Pismem z dnia 15 grudnia pełnomocnik Zarządu Okręgowego w Gorzowie Wielkopolskim uzupełnił argumentację.

Do pisma tego ustosunkował się skarżący kasacyjnie pismem z dnia 22 grudnia 2015 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna złożona została oparta na usprawiedliwionych podstawach.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie była skarga na bezczynność Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wielkopolskim w udzieleniu informacji prasowej, złożona przez P. – redaktora naczelnego dziennika "Ł.". Skarga ta dotyczyła bezczynności polegającej na nieudzieleniu prasie informacji na wniosek z 1 sierpnia 2014 r. złożony przez K.M.

Dla jej rozpoznania kluczowe znaczenie miała wobec tego kwestia, czy wniosek z 1 sierpnia 2014 r. pochodził od prasy, na co w swej skardze powołuje się P.G. – redaktor naczelny dziennika "Łowiecki".

Zasadnym jest zatem wskazanie, że Prawo prasowe wyróżnia dwa tryby udzielania prasie wnioskowanych informacji.

Pierwszy wynika z art. 3a u.p.p., w którym przyjęto, że w zakresie prawa dostępu prasy do informacji publicznej stosuje się przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej. Oznacza to, że jeżeli wnioskowana przez prasę informacja ma charakter informacji publicznej, to jej udostępnienie lub odmowa jej udostępnienia powinna nastąpić w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, a tym samym prasa w powyższym zakresie nie korzysta z regulacji prawnych innych niż te, które dotyczą ogółu społeczeństwa. Odrębny tryb udzielania prasie informacji uregulowany został w art. 4 u.p.p. i w tym zakresie prasa korzysta z regulacji specjalnie dla niej przewidzianej, która poszerza katalog podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji o podmioty niewymienione w ustawie o dostępie do informacji publicznej i ustanawia autonomiczny tryb weryfikacji wywiązania się z obowiązku udzielenia prasie informacji w oparciu o tę regulację. W powyższym trybie obowiązani do udzielenia prasie informacji o swej działalności są: przedsiębiorcy, podmioty niezaliczane do sektora finansów publicznych oraz niedziałające w celu osiągnięcia zysku (art. 4 ust. 1 u.p.p.). W razie odmowy udzielenia informacji, na żądanie redaktora naczelnego, odmowę doręcza się zainteresowanej redakcji w formie pisemnej, w terminie 3 dni. Odmowa ta powinna zawierać oznaczenie organu, jednostki organizacyjnej lub osoby, od której pochodzi, datę jej udzielenia, redakcję, której dotyczy, oznaczenie informacji będącej jej przedmiotem oraz powody odmowy. Odmowę udzielenia informacji lub niezachowanie wymogów odmowy można zaskarżyć do sądu administracyjnego w terminie 30 dni, a w postępowaniu przed sądem stosuje się odpowiednio przepisy o zaskarżeniu do sądu decyzji administracyjnych (w art. 4 ust. 3 i 4 u.p.p.).

Prasa, to w myśl definicji ustawowej, publikacje periodyczne, które nie tworzą zamkniętej, jednorodnej całości, ukazujące się nie rzadziej niż raz w roku, opatrzone stałym tytułem albo nazwą, numerem bieżącym i datą, a w szczególności: dzienniki i czasopisma, serwisy agencyjne, stałe przekazy teleksowe, biuletyny, programy radiowe i telewizyjne oraz kroniki filmowe; prasą są także wszelkie istniejące i powstające w wyniku postępu technicznego środki masowego przekazywania, w tym także rozgłośnie oraz tele- i radiowęzły zakładowe, upowszechniające publikacje periodyczne za pomocą druku, wizji, fonii lub innej techniki rozpowszechniania; prasa obejmuje również zespoły ludzi i poszczególne osoby zajmujące się działalnością dziennikarską (art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p.). Natomiast dziennikarzem jest według art. 7 ust. 2 pkt 5 u.p.p. osoba zajmująca się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostająca w stosunku pracy z redakcją albo zajmująca się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji.

Stosownie do art. 11 ust. 1 u.p.p. dziennikarz jest uprawniony do uzyskania informacji w zakresie, o którym mowa w art. 4. Aby zatem wniosek składany w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., mógł być rozpoznany zgodnie z przepisami ustawy Prawo prasowe, nie jest wystarczające powołanie się przez kogokolwiek na fakt bycia dziennikarzem nawet konkretnego tytułu prasowego, jak i na upoważnienie redaktora naczelnego. Koniecznym jest wykazanie, że wniosek ten pochodzi od prasy w rozumieniu art. 7 ust. 2 pkt 1 u.p.p. W sytuacji zatem, gdy wnosi go osoba niebędąca redaktorem naczelnym i powołująca się na fakt bycia dziennikarzem konkretnego dziennika, winna tę okoliczność udokumentować stosownym dokumentem. Powinna zatem wykazać, że jest osobą zajmującą się redagowaniem, tworzeniem lub przygotowywaniem materiałów prasowych, pozostającą z redakcją w stosunku pracy albo zajmującą się taką działalnością na rzecz i z upoważnienia redakcji. Za udokumentowanie powyższej okoliczności nie może zostać uznane złożenie wniosku na papierze w firmowym z logo i nagłówkiem dziennika "Ł.", jak i powoływanie się na upoważnienie redaktora naczelnego, które jednak do wniosku nie zostało dołączone. Nie można bowiem wykluczyć chociażby sytuacji użycia firmowego papieru przez innych pracowników redakcji, a nie tylko przez jego dziennikarzy. Za potwierdzenie złożenia wniosku przez dziennikarza danego dziennika nie może zostać również uznane wniesienie do sądu administracyjnego skargi przez redaktora naczelnego tego dziennika.

Konieczność udokumentowania działania w imieniu prasy istnieje także wówczas, gdy wniosek dotyczy udzielenia prasie informacji publicznej w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, co wynika z art. 3a u.p.p. Przepis ten wyposaża przedstawicieli prasy w prawo dostępu do informacji publicznej, lecz dla powstania obowiązku realizacji wniosku złożonego w tym trybie niezbędnym jest wykazanie w sposób niebudzący jakichkolwiek wątpliwości, że pochodzi on od prasy. Inaczej mówiąc wystąpienie o informację publiczną nie zwalnia wnioskodawcy powołującego się na fakt bycia dziennikarzem, od obowiązku potwierdzenia, że jest on przedstawicielem prasy.

W rozpoznawanej sprawie K.M. wystąpił do Zarządu Okręgowego Polskiego Związku Łowieckiego w Gorzowie Wielkopolskim z wnioskiem o udzielenie informacji w trybie art. 4 ust. 1 u.p.p., powołując się na fakt bycia dziennikarzem dziennika "Ł." i na upoważnienie redaktora naczelnego tego dziennika, nie dokumentując jednakże w żaden sposób swoich twierdzeń. Uprawnione było zatem działanie organu wzywające go do uzupełnienia wniosku poprzez przesłanie dokumentu potwierdzającego stosunek pracy z redakcją lub też dokumentu uwiarygodniającego działanie na rzecz i z upoważnienia redakcji, na którą powołuje się we wniosku. Brak odpowiedzi na to wezwanie uniemożliwił organowi przeprowadzenie weryfikacji pochodzenia wniosku z 1 sierpnia 2014 r. od prasy.

Uwzględniając powyższe uznać należy, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do błędnej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 1 i 5 u.p.p. uznać należy za usprawiedliwiony. Sąd Wojewódzki stanął na stanowisku, stosownie do którego, dla powstania obowiązku Zarządu Okręgowego PZŁ w Gorzowie Wielkopolskim rozpoznania wniosku z 1 sierpnia 2014 r., koniecznym było wykazanie, że pochodzi on od prasy i pogląd ten, w świetle tego co zostało podane powyżej, należy ocenić jako prawidłowy. Konieczność udokumentowania przez podmiot występujący z wnioskiem o udzielenie informacji publicznej reprezentowania prasy, skoro na tę okoliczność we wniosku wskazuje, nie stanowi zawężenia uprawnień prasy do informacji publicznej wynikających z przepisu art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wypełnienie wezwania do udokumentowania powyższej okoliczności nie powinno nastręczać zasadniczo żadnych trudności, a jego wykonanie czyniłoby organ zobowiązanym do realizacji wniosku o udzielenie żądanej informacji przy ocenie, że ma ona charakter informacji publicznej.

Na podkreślenie zasługuje, że przyjęcie poglądu przeciwnego, mogłoby prowadzić do nadużywania prawa, poprzez powoływanie się na szczególne uprawnienia przyznane prasie, w tym redaktorom naczelnym i dziennikarzom, przez podmioty nieposiadające takich uprawnień.

W tej sytuacji braki wniosku o udzielenie informacji w trybie ustawy Prawo prasowe, które nie zostały konwalidowane mimo wezwania organu, nie dają podstaw do potraktowania go jako pochodzącego od prasy, co w konsekwencji skutkuje tym, że redaktor naczelny dziennika "Ł." nie może skutecznie wnieść skargi na bezczynność ZO PZŁ w Gorzowie Wielkopolskim w przedmiocie udzielenia informacji prasowej.

Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 p.p.s.a., uznając, że sprawa została dostatecznie wyjaśniona do ostatecznego rozstrzygnięcia orzekł jak w sentencji.

Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego znajduje oparcie w art. 203 pkt 2 p.p.s.a.