Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1212/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Sędziowie: WSA Mirosław Gdesz WSA Bożena Marciniak (spr.) Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 stycznia 2014 r. sprawy ze skargi F. M., W. M., A. M., P. J. i D. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] w części dotyczącej działki nr [...] z obrębu [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części określonej w pkt 1 nie podlega wykonaniu; 3. w pozostałym zakresie skargę oddala; 4. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżących F. M., W. M., A. M., P. J. i D. P. solidarnie kwotę 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku F. M., D. M., W. M. i A. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r., utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r., odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...], oznaczonej numerem hipotecznym [...].

Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Powyżej wskazana nieruchomość stanowiąca własność F. M., M. M., J. M. i E. M. została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279).

Prezydent W. orzeczeniem administracyjnym z dnia [...] grudnia 1949 r., nr [...] odmówił przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości z uwagi na przeznaczenie tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego. Ponadto stwierdził, że wszystkie budynki znajdujące się na gruncie przedmiotowej nieruchomości przeszły na własność Gminy W..

Następnie orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r., [...].

D. M., E. M., F. M., W. M. i A. M. (następcy prawni właścicieli przeddekretowych) wystąpili o stwierdzenie nieważności uprzednio wskazanych orzeczeń Prezydenta W. oraz Ministerstwa Budownictwa.

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności ww. decyzji Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. Organ nadzoru ustalił, że zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego nr [...], uchwalonym w dniu [...] maja 1949 r. przedmiotowa nieruchomość znajdowała się w granicach większego obszaru przewidzianego pod budownictwo społeczne, a były właściciel nie był w stanie, jako osoba prywatna, zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości warszawskiej zgodnie z postanowieniami planu.

Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r.

Na skutek złożenia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Sąd ten wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 335/11 uchylił powyższe orzeczenie z dnia [...] stycznia 2011 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r., wskazując, że wydana ona została z naruszeniem przepisów art. 40 § 2 kpa, poprzez pominięcie pełnomocnika strony ustanowionego w sprawie. Ponadto organ nadzoru nie wyjaśnił dokładnie sprawy i nie rozpatrzył całego materiału dowodowego, naruszając przepisy art. 7 i art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa.

Sąd wskazał, że w orzecznictwie i doktrynie utrwalone jest stanowisko, iż stosownie do art. 157 § 1 kpa organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości warszawskiej, wydanego w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. przez Prezydenta W., jeżeli grunt stanowi własność gminy, jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Minister Infrastruktury (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, publ. ONSA z 2000 r. nr 4, poz. 139). Jak natomiast wynika z akt, przedmiotowa nieruchomość dekretowa znajdowała się na terenie obecnych działek ewidencyjnych o numerach: [...],[...] oraz [...]. Przy czym, działki nr [...],[...] stanowią własność Skarbu Państwa, natomiast działka nr [...] jest własnością komunalną W.. Skoro w dniu wydania zaskarżonych decyzji działka nr [...] stanowiła własność Miasta W., to Minister Infrastruktury nie był organem właściwym w sprawie. Zatem, rozstrzygnięcie decyzji w tej części obarczone było wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 kpa. Sąd zalecił również uzupełnienie materiału dowodowego o aktualne odpisy z ksiąg wieczystych oraz ewidencji gruntów dotyczących działek ewidencyjnych, które wchodzą w skład dawnej działki o numerze hipotecznym [...], a następnie dokonanie przez organ oceny jego właściwości rzeczowej.

Ponownie rozpoznając sprawę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r., odmawiającego przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], położonej przy ul. [...]. ozn. nr hip. [...].

W uzasadnieniu organ nadzorczy wskazał, iż właściwość Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej do rozpatrzenia przedmiotowego wniosku wynika z faktu objęcia żądaniem orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r., utrzymanego następnie w mocy decyzją Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r., wydaną przez organ naczelny. W takiej sytuacji organem uprawnionym do stwierdzenia nieważności tej ostatniej decyzji jest ten organ, niezależnie od tego, czyją własnością (Skarbu Państwa czy gminy) jest obecnie grunt nieruchomości [...] położonej przy ul. [...].

Minister uznał, że kontrolowane w trybie nadzorczym orzeczenia nie były błędne i nie naruszały przepisu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Organy dekretowe uzasadniając odmowę przyznania prawa własności czasowej przeznaczeniem nieruchomości pod zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego orzekały na podstawie obowiązującego wówczas Miejscowego Planu Zagospodarowania W. nr [...], zgodnie z którym nadrzędną funkcją przewidzianą dla rejonu, w którym położona jest przedmiotowa nieruchomość, było budownictwo społeczne. Pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało, że funkcja wskazana w planie zabudowy zostanie zrealizowana. W konsekwencji doprowadziło to do wydania decyzji o odmowie własności czasowej.

F. M., E. M., D. M., W. M. i A. M. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej ww. decyzją Ministra. Zarzucili oni, że kwestionowane orzeczenie narusza art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, art. 6, 7, 19, 77 i 80 kpa oraz art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r.

Następnie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r., nr [...], uchylił własną decyzję z dnia [...] sierpnia 2012 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa z dnia [...] lipca 1950 r. oraz utrzymanego nią w mocy orzeczenia administracyjnego Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 1949 r. Organ znał, że ww. decyzja z dnia [...] sierpnia 2012 r. jest wadliwa, bowiem została skierowana do pełnomocnika E. M. w sytuacji, kiedy pełnomocnictwo wygasło wskutek śmierci mocodawczyni, co stanowi o wadliwości decyzji określonej w 156 § 1 pkt 2 kpa.

Ponadto organ stwierdził, że odmowę przyznania żądanego prawa uzasadniono w orzeczeniach dekretowych przeznaczeniem terenu nieruchomości na zespoły mieszkaniowe budownictwa społecznego - zgodnie z prawomocnym planem zagospodarowania przestrzennego - co, w ocenie organu, uniemożliwiało dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowych właścicieli. Przy czym nie ulega wątpliwości, że organy dekretowe badając przesłanki przyznania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej powinny odnieść się do obowiązującego planu. Takim planem był Miejscowy Plan Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...] uchwalony przez Naczelną Radę Odbudowy W. dnia [...] maja 1949 r. i opublikowany obwieszczeniem Przewodniczącego Naczelnej Rady Odbudowy W. z dnia [...] maja 1949 r. (M.P. z 1949 r. Nr 32, poz. 483). Określił on przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w znacznej jej części pod budynki na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, w części na urządzenie wspólnego ogrodu do użytku mieszkańców bloku, a w niewielkiej części na urządzenie ogródka frontowego (por. opracowanie geodety uprawnionego z dnia [...] lutego 2008 r.). Minister podkreślił, że założeniem ww. planu było przeznaczenie całego obszaru objętego planem na cele budownictwa społecznego, a sposób urządzenia (czyli rodzajowe określenie funkcji w planie) miał mieścić się w tym celu nadrzędnym. Wskazał także na sposoby jego realizacji, a mianowicie, iż istniejące budynki lub części budynków niezgodne z niniejszym planem zagospodarowania przestrzennego, usytuowane na terenach przeznaczonych pod budownictwo społeczne, podlegają rozbiórce z chwilą uprawomocnienia się tego planu.

Z uwagi na fakt, że przepisy obowiązującego wówczas prawa nie definiowały pojęcia "budownictwo społeczne", organ wskazał, iż jego istotę i cel można wywieść jedynie z analizy całości ówczesnego ustawodawstwa. Regulacje prawne odnoszące się do budownictwa społecznego wiążą je z potrzebami mieszkaniowymi pracowników w ogólności, z potrzebami określonej gałęzi gospodarki lub nawet z potrzebami mieszkaniowymi pracowników indywidualnie oznaczonego zakładu pracy (por. art. 3 ust. 1 pkt 2 dekretu z dnia 26 kwietnia 1948 r. o Zakładzie Osiedli Robotniczych, Dz.U. Nr 24. poz. 166). Budownictwo społeczne charakteryzowało się również tym, iż było finansowane ze środków publicznych (art. 10 ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, Dz.U. Nr 52. poz. 270). Ponadto, jak zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 26 września 2008 r., sygn. akt I SA/Wa 606/08 (opubl. http://orzeczenia.nsa.gov.pl), budownictwo społeczne realizowane było na nieruchomościach niezabudowanych, co wynika z art. 1 dekretu o Zakładzie Osiedli Robotniczych. Jak zaś wynika z ustaleń dokonanych w postępowaniu nadzorczym, na gruncie nieruchomości warszawskiej przy ul. [...] znajdowały się wypalone zabudowania kwalifikujące się do rozbiórki. Organ dodał, że zgodnie ze stanowiskiem doktryny, przez budownictwo społeczne należy rozumieć budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności przez gminę (ewentualnie i Państwo) oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym, np. spółdzielnie (G. Szymkiewicz, Prawo budowlane i zagospodarowanie przestrzenne oraz odbudowa, cz. I, s. 9, Warszawa 1947).

Z powyższego wynika, że wszystkie funkcje zapisane w planie zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowej nieruchomości należy interpretować łącznie. Samo zaś sformułowanie funkcji zapisanych w planie akcentuje, że pomyślane one były dla większego obszaru, obejmującego nie tylko nieruchomość oznaczona nr hip. [...], ale również szereg nieruchomości sąsiednich. Tylko wówczas możliwa była realizacja założeń planistycznych, które stanowią nie o budynku mieszkaniowym, ale o zespołach mieszkaniowych budownictwa społecznego.

Przy czym organ wskazał na pismo dawnego właściciela nieruchomości – F. M. - z dnia [...] kwietnia 1948 r. do Ministra Odbudowy, w którym opowiadał się on za pozostawieniem dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu. Organ podniósł, że pozostawienie przedmiotowej nieruchomości w rękach dotychczasowych właścicieli nie gwarantowało, że funkcja wskazana w obowiązującym wówczas planie zabudowy zostanie faktycznie zrealizowana. Były właściciel nie mógł, jako osoba prywatna, zagospodarować terenu przedmiotowej nieruchomości zgodnie z postanowieniami obowiązującego wówczas planu zabudowy. Nie istniała zatem możliwość pogodzenia dalszego korzystania z nieruchomości przez jej dotychczasowego właściciela z jednoczesną koniecznością realizacji funkcji zapisanych w planie zagospodarowania.

Minister, odnosząc się do kwestii swojej właściwości do orzekania w sprawie stwierdził, że wynika ona z faktu, iż wnioskodawca domaga się stwierdzenia nieważności decyzji Ministerstwa Budownictwa. Zatem organem właściwym do stwierdzenia jej nieważności jest ten organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 października 2000 r., sygn. akt I SA 1237/00, opubl. LEX nr 54518).

Skargę na powyższą decyzję złożyli F. M., D. M., W. M., A. M. i P. J., wnosząc - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 - o jej uchylenie i zarzucając jej naruszenie:

- art. 153 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. art. 19 kpa, poprzez rozstrzygnięcie sprawy decyzją w zakresie dotyczącym działki ewidencyjnej nr [...] przez organ rzeczowo niewłaściwy tj. Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej zamiast Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. - wbrew ocenie prawnej zawartej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 335/11;

- przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 i art. 80 kpa, poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w tym analizy przeznaczenia nieruchomości przy ul. [...] pod kątem celów wskazanych w Miejscowym Planie Zabudowania Przestrzennego Nr [...] (zwanego dalej Planem Zabudowania), jak również niedokonanie oceny możliwości korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych właścicieli przy uwzględnieniu przyjętego przez organ jako cel nadrzędny przeznaczenia nieruchomości na cele budownictwa społecznego;

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 i 7 kpa, poprzez stworzenie pozaustawowej definicji pojęcia "budownictwo społeczne" oraz uznanie, że byli właściciele nieruchomości nie mogli realizować tego celu na podstawie pisma F. M. z dnia [...] kwietnia 1948 r., podczas gdy organy mogą rozstrzygać sprawy tylko w oparciu o normy powszechnie obowiązującego prawa;

- naruszenie prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r., Nr 50, poz. 279), poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że odmawiając przyznawania dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości ozn. nr hip. [...], organy dekretowe nie naruszyły w sposób rażący art. 7 ust. 2 dekretu, podczas gdy organy dekretowe, po pierwsze - nie uwzględniły przeznaczenia terenu faktycznie wskazanego w Planie Zabudowania, po drugie - uznały wbrew treści dekretu, że cel budownictwa społecznego automatycznie wyłączał możliwość korzystania z nieruchomości przez dawnych właścicieli, nie badając jednocześnie jedynej przesłanki wyłączającej uwzględnienie wniosku dekretowego, tj. obiektywnego braku możliwości pogodzenia przeznaczenia terenu nieruchomości z korzystaniem z gruntu przez dotychczasowych właścicieli.

Skarżący podnieśli, iż w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 wyraźnie stwierdzono, że ocena przesłanki "korzystania z gruntu" wymaga przyjęcia kryterium obiektywnego. Oznacza to, że organ nadzoru, oceniając legalność decyzji dekretowej, musi ustalić, czy w dacie wydania decyzji dekretowej istniały konkretne obiektywne przeszkody prawne, dotyczące danego "rodzaju" przeznaczenia w planie, uniemożliwiające dotychczasowemu właścicielowi korzystanie z gruntu pod tytułem prawa własności czasowej. Subiektywny zamiar strony dotyczący wcześniejszego, aktualnego czy przyszłego korzystania z gruntu nie miał zatem istotnego znaczenia dla sprawy. Powołali także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 stycznia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1367/08. W wyroku tym Sąd stwierdził, że nie do zaakceptowania jest pogląd, że jeżeli dotychczasowy właściciel składając wniosek o przyznanie prawa własności czasowej nie sygnalizował zamiaru zmiany dotychczasowego przeznaczenia gruntu na zgodny z planem zagospodarowania przestrzennego, to należało przyjąć, iż nie została spełniona pozytywna przesłanka z art. 7 ust. 2 dekretu z 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279 ze zm.). Ponadto wskazali na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który orzekł w dniu 11 października 2006 r., sygn. akt I OSK 1322/05, że odmowa przyznania własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. bez dokonania ustaleń, czy korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z planu zabudowy musiałaby by być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Ponadto stwierdził, że zarzuty skargi nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby przedmiotem analizy przeprowadzonej przez organ odwoławczy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Powyższa ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Natomiast zgodnie z art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej "ppsa", Sąd badając legalność zaskarżonego aktu nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części dotyczącej działki [...], z obrębu [...], ponieważ zarówno zaskarżona decyzja jak i poprzedzające ją orzeczenie w tej części naruszają prawo. W pozostałym zakresie skarga podlegała oddaleniu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, którą organ II instancji po uchyleniu decyzji wydanej w I instancji odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia dekretowego oraz utrzymującej je w mocy decyzji Ministerstwa Budownictwa.

Na wstępie wskazać należy, że w sprawie zainicjowanej wnioskiem następców prawnych właścicieli dekretowej nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] został wydany już prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 335/11. W wyroku tym Sąd uznał, że organ powinien wyjaśnić swoją właściwość, gdyż na gruncie przedmiotowej sprawy znajduje zastosowanie uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. OPS 7/00, publ. ONSA z 2000 r. nr 4, poz. 139. Zgodnie z tą uchwałą, organem właściwym do stwierdzenia nieważności orzeczenia w przedmiocie odmowy przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], wydanego w trybie przepisów art. 7 ust. 1 i 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. przez Prezydenta W. - jeżeli grunt stanowi własność gminy - jest Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., a nie Minister Infrastruktury.

Organ administracji zgromadził co prawda wskazane przez Sąd dokumenty potwierdzające, komu przysługuje obecnie własność gruntu pochodzącego z przedmiotowej nieruchomości warszawskiej, jednak - wbrew wytycznym Sądu - uznał swoją właściwość również w zakresie orzekania o ww. działce [...], stanowiącej mienie komunalne. Prowadząc niniejsze postępowanie w ten sposób, w ocenie Sądu, organ uchybił przepisowi art. 153 ppsa. Zgodnie z tym przepisem, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Naruszenie przez organ administracyjny powyższego przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji w części, w której organ nie podporządkował się ocenie Sądu. Tylko takie bowiem rozwiązanie stanowi gwarancję przestrzegania przez organy administracji publicznej obowiązku związania orzeczeniem sądu. Natomiast działania naruszające tę zasadę muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych. Nieprzestrzeganie lub ignorowanie ww. przepisu w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97 i z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, LEX 745376).

Powyższe oznacza zatem, że ocena prawna Sądu uprzednio orzekającego w sprawie jest wiążąca, o ile odnosi się do tych samych okoliczności faktycznych i prawnych. Traci ona moc wiążącą: 1) w razie zmiany ustawy, 2) w wypadku zmiany (już po wydaniu orzeczenia sądowego) istotnych okoliczności faktycznych sprawy, 3) po wzruszeniu tego orzeczenia w przewidzianym do tego trybie, a także 4) z uwagi na późniejsze podjęcie przez skład poszerzony NSA uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego – uchwała składu 7 sędziów NSA z 30 czerwca 2008 r., sygn. akt I FPS 1/08 (ONSAiWSA 2008, nr 5, poz. 75). Nie ulega jednak wątpliwości, że żadna z przytoczonych powyżej okoliczności nie wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, a dokonana w wyroku sygn. akt I SA/Wa 335/11 ocena prawna postępowania wiąże zarówno organ, jak i Sąd ponownie orzekający w sprawie.

W rezultacie, w ponownie prowadzonym postępowaniu organy uwzględnią ocenę Sądu, a wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji dekretowej w części odnoszącej się do działki [...], z obrębu [...], przekażą do organu właściwego.

Natomiast Sąd oddalił skargę w zakresie rozstrzygnięcia dotyczącego pozostałych działek objętych decyzją dekretową (pkt 3 wyroku).

Wskazać w pierwszej kolejności należy, iż postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, stanowiącym formę nadzoru, prowadzonym na podstawie art. 156-158 kpa. Podlega ono takim samym regułom procesowym, jak postępowanie zwykłe, z tym że odmienny jest przedmiot obu postępowań. W postępowaniu zwykłym organ zmierza do wyjaśnienia stanu faktycznego i rozstrzyga merytorycznie sprawę, zaś przedmiotem postępowania nadzorczego jest decyzja (z reguły ostateczna) i ustalenie, czy zawiera ona wady, o których mowa w art. 156 § 1 kpa.

Wśród przyczyn skutkujących stwierdzeniem nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej ustawodawca wymienił, "rażące naruszenie prawa" - art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalony został pogląd, iż rażące naruszenie prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie. Oznacza to, iż decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone.

Przy ustalaniu wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ winien badać nie tylko samą treść decyzji oraz zachowanie przepisów procedury administracyjnej przy jej wydawaniu, lecz także ustalić, czy weryfikowane rozstrzygnięcie nie narusza rażąco przepisów prawa materialnego, stanowiącego podstawę jego wydania.

Podstawę odmowy przyznania prawa własności czasowej do przedmiotowego gruntu stanowił art. 7 ust 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Gmina miała obowiązek uwzględnienia wniosków, jeżeli korzystanie z gruntów przez dotychczasowych właścicieli dało się pogodzić z przeznaczeniem tych gruntów według planu zabudowania.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo ustaliły, iż przedmiotowy grunt był przeznaczony, zgodnie z Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego W. nr [...], uchwalonym przez Naczelną Radę Odbudowy W. dnia [...] maja 1949 r. (M.P. Nr [...], poz. [...]), na budownictwo społeczne. Przy tym, na gruncie niniejszym planowany był w części obszar przeznaczony pod budynki na cele współżycia społecznego oraz urządzenia dziecięce, w części pod wspólny ogród do użytku mieszkańców bloku i w części pod ogródek frontowy. Takie przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego powoduje zatem konieczność zbadania, czy decyzja wydana na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. nie narusza w sposób oczywisty tej normy prawnej.

Organ dekretowy odmawiając przyznania własności czasowej uznał, że przeznaczenie nieruchomości pod budownictwo społeczne wyklucza możliwość zagospodarowania jej w ten sposób przez indywidualnego właściciela. Samo pojęcie "budownictwo społeczne" nie zostało jednak - jak słusznie zauważył organ w postępowaniu nadzorczym - zdefiniowane przez ustawodawcę. Poszukując desygnatu tego pojęcia odnieść się - po pierwsze - należy do faktu, iż przymiotnik "społeczny" zgodnie ze słownikiem języka polskiego PWN (publ. www.sjp.pwn.pl) oznacza "odnoszący się do społeczeństwa lub jego części, wytworzony przez społeczeństwo i będący jego wspólną własnością, przeznaczony do obsługiwania społeczeństwa, pracujący bezinteresownie dla dobra jakiejś społeczności, dotyczący postaw lub działań większości członków społeczeństwa, zorganizowany przez jakąś społeczność samodzielnie, bez udziału państwa". Powyższe wskazuje, iż przymiotnik społeczny odnosi się zatem do jakiejś zbiorowości, do ogółu – nie zaś do jednostki.

Po drugie, prawidłowo w powołanym przez organ stanowisku przedstawiciela doktryny – tj. G. Szymkiewicza, Prawo Budowlane i Zagospodarowanie Przestrzenne oraz odbudowa, cz. I,, s. 9, Warszawa 1947 r. - budownictwo społeczne oznaczało budowę domów mieszkalnych dla szerokich rzesz ludności oraz przez gminę (ewentualnie Państwo) oraz przez organizacje i instytucje o charakterze społecznym.

Powyższe konstatacje oznaczają, że dokonana przez organ dekretowy wykładnia tego pojęcia, która w swojej istocie odwoływała się do budownictwa realizowanego przez Państwo lub inne podmioty o charakterze społecznym - a więc z wyłączeniem budownictwa indywidualnego – znajdowała oparcie w wykładni literalnej przepisu.

Za powyższym poglądem przemawia także okoliczność, że grunt skarżących stanowił jedynie fragment większego przedsięwzięcia planistycznego określonego w planie zagospodarowania, na podstawie którego dokonywana była odbudowa wskazanego w nim fragmentu W. , tj. terenu położonego pomiędzy ul. [...] - przeznaczonego właśnie pod budownictwo społeczne. Przedsięwzięcie to miało zatem charakter znaczny i wymagało przejęcia odpowiednio dużej ilości terenów. Bez wątpienia jego charakter i rozmiar stanowi o tym, że w dniu wydania decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej mogło być realizowane jedynie przez Państwo.

W tym miejscu należy podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu naruszenia przez nią prawa w sposób rażący oznacza tylko takie naruszenie, które charakteryzuje się cechą oczywistości – właściwości takiej natomiast nie posiada każde uchybienie prawu. Oczywiste naruszenie prawa nie polega na zastosowaniu błędnej wykładni danej normy, lecz jej użyciu bezsprzecznie wbrew jej brzmieniu, przez co decyzja wydana na jej podstawie nie może być zaakceptowana w demokratycznym państwie prawa.

W niniejszej sprawie nie można zarzucić jednak oczywistego naruszenia prawa w orzeczeniach organów dekretowych. Dokonały one wykładni obowiązujących pojęć oraz przepisów, uwzględniwszy ich brzmienie, cel ich wydania, a także miejsce w całym systemie prawa. Nie można bowiem stracić z pola widzenia okoliczności, iż dekret z dnia 26 października 1945 r. miał na celu umożliwienie racjonalnego przeprowadzenia odbudowy stolicy.

Z powyższych przyczyn należy podzielić stanowisko organu nadzoru, że przeznaczenie przedmiotowego terenu uniemożliwiało korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela - w rozumieniu art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., a dokonana interpretacja przepisu art. 7 ust. 1 i 2 ww. dekretu przez Prezydenta W. oraz organ odwoławczy nie naruszyły w sposób rażący prawa.

Warto także odnieść się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r., sygn. akt I OPS 5/08 (ONSA i WSA 2009/2/18), wyrażającej stanowisko - które podziela Sąd orzekający w niniejszej sprawie - iż przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej (wieczystej dzierżawy), na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. Z powyższego wynika zatem, że samo przeznaczenie nieruchomości pod użyteczność publiczną nie mogło stanowić przeszkody do pozytywnego rozpoznania wniosku dekretowego. Organ rozpoznając ten wniosek zobowiązany był bowiem zbadać, czy grunt może być bądź mógł być wykorzystany na cele określone w planie zagospodarowania.

Na gruncie stanu faktycznego niniejszej sprawy powyższe stanowisko oznacza, że w każdym indywidualnym przypadku organ dekretowy powinien zbadać możliwość zagospodarowania terenu przez jego właściciela, zgodnie z obowiązującym planem. Przy czym - biorąc pod uwagę całokształt okoliczności sprawy - zrealizowanie przedmiotowych, znacznych zamierzeń planistycznych na dzień wydania orzeczeń dekretowych możliwe było tylko przez Państwo. Prawidłowo zatem uczynił organ, który badając prawidłowość wydania przedmiotowych decyzji wziął pod uwagę nie tylko przepisy prawa, stanowiące podstawę wydania kontrolowanej nadzorczo decyzji, ale także ustalenia faktyczne dokonane w tym postępowaniu przez organ.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w pkt 1 i 2 sentencji. W pozostałym zakresie (pkt 3) skarga podlega oddaleniu zgodnie z art. 151 wyżej wymienionej ustawy. O zwrocie należnych skarżącym kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 ustawy.