Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1102/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Kaja Angerman (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Szymańska, sędzia WSA Anita Wielopolska, Protokolant ref. Bartłomiej Grzybowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2017 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz A. W. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

IV SA/Wa 1102/17

UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] marca 2017 r. po rozpatrzeniu odwołania A. W. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...][...] z dnia [...].01.2017 r. nr [...] ustalającą na wniosek E. G. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na dz. ew. nr [...] w obrębie [...], zlokalizowanego bezpośrednio przy granicy z działkami ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] wraz z przyłączami: wodociągowym, kanalizacyjnym, energetycznym i gazowym oraz szczelnego zbiornika na wody opadowe na dz. ew. nr [...] z obr. [...], położonej u zbiegu ul. [...] i ul. [...] na terenie Dzielnicy [...] [...].

Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej.

Decyzją z dnia [...].01.2017 r. nr [...] organ I instancji ustalił na wniosek E. G. warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Od ww. decyzji odwołanie wniósł A. W. Wskazał, że jest niezadowolony z decyzji, a dodatkowe żądania oraz wnioski o przeprowadzenie dodatkowego postępowania w trybie art. 136 k.p.a. wniesie w terminie późniejszym.

Do dnia wydania niniejszej decyzji A. W. nie uzupełnił odwołania.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że po zbadaniu decyzji pod kątem warunków określonych w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie stwierdził, aby naruszała ona prawo; w szczególności wnioskowana inwestycja jest zgodna z zastaną na ww. terenie funkcją, na co wskazano w zaskarżonej decyzji i analizie tzw. urbanistycznej. W analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (część opisowa) stanowiącej załącznik nr [...] do ww, decyzji, sporządzonej po zmianie wniosku (z którym zaskarżona decyzja jest zgodna) przez wnioskodawczynię wskazano, że: "Analiza obszaru wykazała, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej do realizacji inwestycji w zakresie funkcji cech parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu. Wielkości parametrów ustalono w załączniku graficznym analizy podpisanym przez upoważnioną osobę zgodnie z art. 60 ust. 4 ww. ustawy.

Organ odwoławczy zauważył także, że na argumenty podniesione przez stronę odwołującą się w toku postępowania (zacienianie) organ I instancji odpowiedział (zachowuje aktualność wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., IV SA/Wa 141/05, LEX nr 165970; "Przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy nie jest, możliwe badanie stopnia nasłonecznienia i tzw. "linijki słońca".).

Skargę na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. A. W. zaskarżając decyzję w całości i wnosząc o stwierdzenie nieważności decyzji jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa i umorzenie postępowania, alternatywnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji SKO i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji. tj. przez Zarząd Dzielnicy [...][...] w [...], jak też o zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzucił:

- naruszenie art. 61 u.p.z.p. ust 1 pkt 4, pkt 5, w związku z art. 7 ust. 1 u.o.g.r.l. poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej działki, która to działka w obecnym stanie faktycznym wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne,

- naruszenie art. 2 ust. 1, pkt 1 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.o.g.r.l. poprzez brak uzasadnienia dla przeznaczenia przedmiotowej działki na cele nierolne. Działka ta jest. oznaczona w ewidencji gruntów jako użytek rolny klasy RVI, co określa jej przeznaczenie na cele rolnicze, przeznaczenie na cele nierolnicze jak w przypadku zaskarżonej decyzji byłoby możliwe po zmianie jej klasyfikacji w ewidencji gruntów z kl. RVI na cele nierolnicze, zgodnie z art. 6 ust. 1 u.o.g.r.l., co nie miało miejsca do momentu wydania skarżonych decyzji,

- naruszenie przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, zwanego dalej powyższym Rozporządzeniem, jak poniżej:

- naruszenie przepisów § 3.2 powyższego Rozporządzenia poprzez przyjęcie nadmiernej wielkości obszaru analizowanego w wielkości odcinka [...] m (tj. [...] x [...] m - front działki) od każdego rogu działki, co nie jest uzasadnione charakterem powstałego w ten sposób obszaru analizowanego, ponieważ nie tworzy on całości urbanistyczno-architektonicznej ewentualnie uzasadniającej poszerzenie obszaru analizowanego. Zgodnie z naruszonym przepisem granice obszaru analizowanego powinny wynieść trzykrotność szerokości frontu działki nie mniej niż 50 metrów, ale nie [...] metrów jak w tym przypadku. Przyjęta wielkość obszaru analizowanego ma znaczenie dla parametrów nowej zabudowy na przedmiotowej działce,

- naruszenie przepisów § 5.1 oraz § 5.2 powyższego Rozporządzenia poprzez przyjęcie zbyt wysokiego wskaźnika powierzchni nowej zabudowy na przedmiotowej działce w wysokości [...] %, co nie jest uzasadnione w treści decyzji poza stwierdzeniem, że przyjęta wielkość wynika z małej powierzchni działki. Średnia wielkość powierzchni zabudowy w poszerzonym obszarze analizowanym wynosi [...] %. Wśród analizowanych [...] działek ewidencyjnych jedynie na dwóch działkach tj. [...] oraz [...] wskaźnik ten przekracza [...] %. Działka będąca jego własnością nr [...] bezpośrednio sąsiadująca z przedmiotową działką ma ten wskaźnik na poziomie 17%,

- naruszenie przepisów § 1 pkt 4 oraz § 7 powyższego Rozporządzenia poprzez nieustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki planowanej inwestycji. Stosownie do przepisów § 7 powyższego Rozporządzenia wysokość ta powinna /ostać ustalona w wielkości [...]metra stosownie do wielkości występującej na działce sąsiedniej,

- naruszenie przepisów § 8 powyższego Rozporządzenia poprzez przyjęcie zbyt dużej wysokości [...] metrów głównej kalenicy, co znacząco przekracza średnią wielkość w obszarze } analizowanym tj. [...] metra. Wielkość ta na mojej działce tj. [...] , bezpośrednio sąsiadującej z przedmiotową działką wynosi [...] metra. Wśród analizowanych [...] działek ewidencyjnych jedynie na trzech działkach tj. [...],[...] oraz [...] wysokość kalenicy wynosi [...] metrów, które to działki znajdują się w dużej odległości od przedmiotowej działki,

Ponadto skarżący zarzucił naruszenie art. 7, 77 oraz 107 KPA poprzez nieuwzględnienie w analizie urbanistyczno-architektonicznej wchodzących w skład obszaru analizowanego działek ew, o nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...], które mają charakter słabo lub w ogóle niezabudowany i uwzględnienie braku zabudowy na ich terenie w znaczący sposób obniżyłoby wartości średnie parametrów zabudowy na obszarze analizowanym. Analiza obszaru powinna uwzględniać wszystkie działki ewidencyjne wchodzące w jego obszar zgodnie z przepisami powyższego Rozporządzenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r. narusza przepisy postępowania administracyjnego, a także przepisy prawa materialnego poprzez nieprawidłowe ich zastosowanie, wobec uznania, że decyzja organu I instancji o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji odpowiada prawu.

Zgodnie z ustanowioną w art. 15 k.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna podlega dwukrotnemu rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne wniesienie odwołania stanowi dla organu II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Dochowanie zasady dwuinstancyjności postępowania wymaga nie tylko podjęcia dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez stosowne organy, ale też wydania rozstrzygnięć w wyniku przeprowadzenia osobno przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego. Konieczna jest zatem dwukrotna ocena dowodów i analiza wszystkich istotnych okoliczności sprawy, a także rozpatrzenie wszystkich żądań i zarzutów strony (w szczególności zgłoszonych w odwołaniu) i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu. Tym samym postępowanie odwoławcze nie może ograniczyć się do kontroli decyzji I instancji.

Z kolei w prowadzonym przez organ postępowaniu administracyjnym, zgodnie z art. 7 k.p.a. obowiązuje zasada prawdy obiektywnej, obligująca organ do dokładnego wyjaśnienia okoliczności stanu faktycznego. Wyrazem tej zasady są wynikające z treści art. 77 i 107 § 3 k.p.a. obowiązki nałożone na organ, a zatem zgromadzenie wyczerpującego materiału dowodowego i jego obiektywna, wszechstronna ocena, obejmująca rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a następnie rzetelne uzasadnienie m.in. dokonanej oceny dowodów i stanowiska organu.

W ocenie sądu organ odwoławczy rozpatrując przedmiotową sprawę na skutek wniesionego odwołania naruszył powyższe zasady, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Treść sporządzonego uzasadnienia daje podstawy do oceny, że organ odwoławczy nie przeprowadził ponownie samodzielnie postępowania merytorycznego. W uzasadnieniu nie odniósł się do najistotniejszego dowodu w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym tj. analizy urbanistycznej stanowiącej podstawę decyzji organu I instancji, poza lakonicznym stwierdzeniem, że zawarto w niej informację, iż analiza wykazała możliwość określenia wymagań dla planowanej zabudowy.

Tym samym organ odwoławczy nie dostrzegł żadnych niejasności i nieprawidłowości w sporządzonej analizie urbanistycznej, w tym nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego, które to nieprawidłowości miały wpływ na dowolną, a nie swobodną ocenę organu, że przedmiotowa inwestycja spełnia przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Zgodnie zaś z art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków:

1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu;

2) teren ma dostęp do drogi publicznej;

3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego;

4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych lub leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzeniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1;

5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Brak spełnienia któregokolwiek z warunków przewidzianych w art. 61 ust.1 pkt 1 -5 ustawy skutkować winien odmową ustalenia warunków zabudowy.

Przede wszystkim należy zauważyć, że organ odwoławczy nie zauważył, iż decyzja organu I instancji została wydana bez wymaganego prawem uzgodnienia z właściwym organem.

Decyzję o warunkach zabudowy stosownie do treści art. 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydaje właściwy organ po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 ustawy. Niewątpliwie według art. 53 ust. 4 pkt 6 decyzję o warunkach zabudowy wydaje się w uzgodnieniu z organami właściwymi w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy bez dokonania tego uzgodnienia z organem właściwym stanowi naruszenie będące podstawą do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 6 kpa).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji doszedł do wniosku, że uzgodnienie w tym zakresie nie było w tym postępowaniu wymagane, gdyż działka nr ew. [...] stanowi nieruchomość o klasyfikacji RVI, a zatem teren ten nie wymaga zgody na zmianę jej przeznaczenia. W ocenie sądu stanowisko to nie jest zasadne, mimo prawidłowości oceny o braku konieczności uzyskiwania w odniesieniu do gruntu rolnego klasy RVI zgody na zmianę jej przeznaczenia. Zarzut skarżącego dotyczący konieczności uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntu na cele nierolne nie znajduje uzasadnienia ze względu na treść art. 7 ust. 2 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych.

Rolny charakter użytku gruntowego ma znaczenie dla postępowania o ustalenie warunków zabudowy przede wszystkim z tego powodu, że jak wskazano powyżej, zgodnie z dyrektywą zawartą w art. 53 ust.4 pkt 6 ustawy należy w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla takiego terenu dokonywać uzgodnień z organem właściwym oraz ze względu na treść art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy ocenić czy w związku z planowaną zabudową wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu dla tego terenu.

Dokonanie uzgodnienia, jak wynika z art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy wymagane jest, w sprawach ochrony gruntów rolnych i leśnych oraz melioracji wodnych w odniesieniu do gruntów wykorzystywanych na cele rolne i leśne w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Tylko więc w takim przypadku w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dokonanie uzgodnienia będzie konieczne, gdy sprawa dotyczy gruntu rolnego lub leśnego w rozumieniu przepisów wskazanej ustawy.

Przepis art. 92 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich warunków zabudowy i zagospodarowania terenu.

Dane zawarte w ewidencji gruntów i budynków, a dotyczące rolnego charakteru użytków mają charakter wiążący dla organów prowadzących postępowanie o ustalenie warunków zabudowy. Informacja uproszczona z ewidencji gruntów i budynków dla działki nr [...] znajdująca się w materiale dowodowym potwierdza dokonane przez organ I instancji ustalenie, że grunt stanowi użytek rolny klasy VI, a zatem stanowi nieruchomość wykorzystywaną na cele rolne na podstawie art. 92 ustawy o gospodarce nieruchomościami i jako taka wymaga według art. 53 ust. 4 pkt 6 ustawy o p.z.p. uzgodnienia. Z powyższych przepisów wynika zatem, że okoliczność, iż teren inwestycji nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia na cele nierolne, nie zwalnia z obowiązku dokonania uzgodnień z właściwym organem, jeżeli w ewidencji gruntów i budynków ujawniony jest jako użytek rolny.

Choć wskazane naruszenie stanowiłoby wystarczającą przesłankę do wyeliminowania z obrotu prawnego wadliwych decyzji, to jednak wskazać należy na dalsze uchybienia przepisów procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego oraz zastosowania przepisów prawa materialnego.

Przytoczony już przepis art. 61 ust. 1 ustawy o p.z.p. określa zasadę tzw. "dobrego sąsiedztwa", uzależniając możliwość wydania decyzji o warunkach zabudowy od spełnienia wymogu, by co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Ustalenie czy warunek ten jest spełniony następuje na podstawie analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego określony został przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

Przepis § 3 rozporządzenia stanowi w ust. 1, że w celu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Ustęp 2 tego paragrafu przewiduje, że granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków, nie mniejszej niż 50 metrów. Przez "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę.

W niniejszej sprawie choć nie odniósł się do tego organ odwoławczy należy ocenić, że obszar analizowany służący do przeprowadzenia analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu został wyznaczony w sposób zgodny z § 3 ust. 2 w/w rozporządzenia, gdyż granice obszaru wyznaczono w odległości odpowiadającej trzykrotnej szerokości frontu działki. Zarzut podnoszony w tym zakresie przez skarżącego nie jest zasadny.

Jednak organ odwoławczy nie dostrzegł, że przeprowadzona w przedmiotowej sprawie analiza nie spełnia określonych w rozporządzeniu warunków dotyczących sposobu ustalania wymienionych w § 1 rozporządzenia parametrów dla zabudowy.

Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie powyższej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji. Wymóg ten wynika wprost z ustawy, która nakłada na organy obowiązek przestrzegania w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art. 1 ust. 2 pkt 1).

Określenie konkretnych wymagań w zakresie nowej zabudowy służyć ma zapewnieniu ładu urbanistycznego, którego elementami są gabaryty sąsiadujących budynków, zapewniając harmonijny krajobraz.

W ocenie sądu przy uwzględnieniu wymogu jednoznaczności, określenie parametrów nowej zabudowy w decyzji ustalającej warunki zabudowy może polegać na wskazaniu wielkości granicznych (minimalnych i maksymalnych) tzw. "widełek" (od – do), których inwestorowi nie wolno przekroczyć. W każdym przypadku takie ustalenie wskaźników musi mieć swoje uzasadnienie w analizie urbanistycznej. Wynika to z tego, że ostateczne, dokładne i precyzyjne wymiary planowanej zabudowy kubaturowej ustalone zostaną w postępowaniu o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Takie rozwiązanie zapewnia pewien element elastyczności właśnie na potrzeby późniejszego postępowania związanego z realizacją planowanej inwestycji. Jednocześnie gwarantuje, że zarówno wielkości graniczne, jak też te mieszczące się w danym przedziale podlegały dokładnej analizie organu i jego akceptacji z punktu widzenia zachowania ładu przestrzennego.

Nieprawidłowe jest natomiast określenie parametrów nowej zabudowy, wyłącznie poprzez podanie wskaźnika maksymalnego (minimalnego), albo też poprzez odwołanie się do pojęć nieskonkretyzowanych (np. istniejąca wysokość, obecna szerokość itd.). W takiej sytuacji decyzja ustalająca warunki zabudowy umożliwiałaby realizację obiektów, których parametry w istocie nie zostały ustalone przez właściwy organ, a wyłącznie przez inwestora i które tym samym mogłyby znacznie odbiegać od charakteru (zarówno co do rodzaju inwestycji, jak i parametrów) obiektów występujących w obszarze analizowanym i tym samym naruszałyby zasadę "dobrego sąsiedztwa". Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca w sposób niejednoznaczny bo w postaci wartości maksymalnych parametry nowej zabudowy w zakresie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, szerokości elewacji frontowej, maksymalnej wysokości głównej kalenicy dachu budynku, jak też odstępująca od wyznaczenia maksymalnej wysokości elewacji frontowej budynku.

Według § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Decyzja o warunkach zabudowy określa przedmiotowy wskaźnik nieprecyzyjnie posługując się zwrotem "max [...] %".

Na podstawie § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (ust. 2). Z części tekstowej analizy urbanistycznej wynika, że średnia szerokość elewacji frontowej w obszarze analizowanym wynosi ca [...] m, przy występujących zróżnicowanych wielkościach tego parametru wynoszących od ca [...] m do [...] m. W decyzji odzwierciedlono propozycję określenia tego parametru przez wskazanie "ca [...] m z tolerancją [...] %", pozostawiając inwestorowi możliwość zrealizowania budynku o szerokości elewacji frontowej poniżej średniej występującej w obszarze analizowanym, choć analiza wskazywała dopuszczalność odstępstwa o [...] %.

Analogicznie również w przypadku określenia wysokości kalenicy organ winien dokonać jej określenia w sposób jednoznaczny.

Według § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W zaskarżonej decyzji wysokość głównej kalenicy została określona przez wskazanie wielkości maksymalnej tj. z użyciem zwrotu max. [...] m. Kierowanie się planowaną na [...] m wysokością budynku określoną we wniosku przez inwestora nie zastępuje precyzyjnego określenia tych wskaźników przez organ i nie gwarantuje, że inwestor zrealizuje projekt odpowiadający wskaźnikowi ocenionemu jako prawidłowy przez organ.

Zgodnie z § 7 ust. 1 rozporządzenia, w decyzji o warunkach zabudowy wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy działek sąsiednich. Jeżeli wysokość ta, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje jej średnią wielkość występująca na obszarze analizowanym (ust. 3). Przepis § 7 (określającego wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej) dopuszcza odstępstwo od odniesienia się do wysokości krawędzi elewacji frontowej na działkach sąsiednich, jednak nie zwalnia od określenia tego parametru i zastąpienia go innym tj. określeniem liczby kondygnacji nadziemnych. Niezrozumiały jest również powód dla którego odstąpiono od określenia tego parametru z uwagi na planowany przez inwestora dach płaski i wyznaczenie wysokości głównej kalenicy. W takiej sytuacji bardziej aniżeli w przypadku dachu stromego zachodzi potrzeba określenia właśnie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej.

Powyższe uchybienia wynikają z nieprawidłowego zastosowania przytoczonych przepisów prawa materialnego.

Należy wskazać, że błąd w analizie dotyczy nie tylko propozycji niejednoznacznych parametrów dla nowej zabudowy. Organ odwoławczy dając wyraz prawidłowości decyzji organu I instancji uznał zapewne, że określenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki jako wielkości wyższej od średniej występującej w obszarze analizowanym wynika z prawidłowo umotywowanego odstępstwa zawartego w analizie urbanistycznej.

Należy wskazać, że według § 5 ust. 2 rozporządzenia możliwe jest wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy. Z przeprowadzonej analizy wynika, że średni wskaźnik w obszarze analizowanym wynosi tylko [...] %. Autor analizy wskazał, że ze względu na wystąpienie w obszarze analizowanym wartości [...] % na działce nr ew. [...], a także ze względu na powierzchnię działki inwestycyjnej uzasadnione jest wyznaczenie wskaźnika dla nowej zabudowy na poziomie [...] %, a więc najwyższego wskaźnika w obszarze.

Ta argumentacja w ocenie sądu nie jest wystarczająca i przekonująca. Autor analizy zaproponował odstępstwo średniej wielkości jedynie w oparciu o to, że odpowiada on wskaźnikowi występującemu na jednej z działek z całego obszaru analizowanego. Nie wyjaśnił dlaczego uważa, że tak duże odstępstwo od średniej wielkości, umożliwiające planowanie zabudowy o dużych gabarytach na tak małej powierzchni tj. [...] m2 nie zakłóci ładu przestrzennego. Wskazywana jako uzasadnienie odstępstwa działka znajduje się na skraju analizowanego obszaru, co oznacza, że na określone dla niej wskaźniki wpływ miała zapewne inna zabudowa, aniżeli z branego pod uwagę obszaru analizowanego. Wyższe wartości od średniej w obszarze analizowanym nie przekraczały tak znacznie, jak proponuje to autor analizy przedmiotowego wskaźnika (były to wartości [...] %, [...] %, [...] %).

W ocenie sądu nie jest uzasadniony podnoszony w skardze zarzut nieuwzględnienia w analizie w zakresie obliczenia średniego wskaźnika powierzchni zabudowy występującego w obszarze analizowanym powierzchni działek niezabudowanych. Wzięcie pod uwagę tych działek zaniżałoby średnią w sposób nieuzasadniony, gdyż tak ustalany wskaźnik nie odnosiłby się do rzeczywiście występującej w obszarze intensywności zabudowy.

Nie dokonując wszechstronnej analizy całego wyznaczonego obszaru organ nie dokonał prawidłowych ustaleń stanu faktycznego naruszając przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 kpa, a także przytoczony § 5 rozporządzenia.

Wskazane naruszenia niewątpliwie miały wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziły do wydania co najmniej przedwczesnego rozstrzygnięcia w oparciu o niewyjaśniony stan faktyczny ustalony na podstawie zawierającej błędy merytoryczne i niejasności analizy urbanistycznej. Oceniając, że planowana zabudowa w danym terenie jest dopuszczalna organ nie określił precyzyjnie warunków tej zabudowy, pozostawiając dowolność ich kształtowania zarówno inwestorowi, jak też innemu organowi. Nie można więc uznać, że w istocie analizowano czy planowany obiekt może być bez szkody dla ładu przestrzennego zlokalizowany na działce inwestycyjnej.

Brak w decyzji wymaganych jednoznacznych rozstrzygnięć, odnośnie parametrów nowej zabudowy, będących istotnym elementem zapewnienia ładu przestrzennego, stanowi naruszenie prawa materialnego (§ 5, § 6, § 7, § 8 rozporządzenia w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ) mające wpływ na wynik sprawy. Stwierdzenie, że organ wydał decyzję bez wymaganego uzgodnienia, stwierdzenie naruszenia prawa materialnego, jak również naruszenia art. 7, 77 § 1 i 15 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, musiało prowadzić do uchylenia przez Sąd decyzji utrzymującej w mocy wadliwe rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne. Z uwagi na potrzebę ponownego przeprowadzenia postępowania administracyjnego w oparciu o prawidłowo sporządzoną analizę funkcji oraz cech zagospodarowania terenu i uzgodnienia projektu decyzji, Sąd uchylił także decyzję organu I instancji.

Kwestia określenia gabarytów planowanej inwestycji winna być przez organ ponownie rzetelnie przeanalizowana, tak aby nowa inwestycja odpowiadała charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej na terenie objętym analizą. Jakiekolwiek odstępstwo w tym zakresie, o ile jest dopuszczalne w świetle prawa winno być zaś przez organ rzetelnie uzasadnione.

Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a), b) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powyższej ustawy.