Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 668/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz-Grochowska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 05 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Rady Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały oddala skargę w całości


UZASADNIENIE

IV SA/Po 668/19

Uzasadnienie

Rada Gminy (dalej skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na podstawie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym w związku z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) skargę na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], stwierdzające nieważność uchwały nr [...] r. Rada Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały nr [...] Rada Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] - rejon ulic [...], zarzucając rozstrzygnięciu naruszenie art. 54 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że rada gminy nie jest uprawniona do uwzględnienia skargi do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego oraz do stwierdzenia jej nieważności;

Rada Gminy wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] oraz o zasądzenie od organu nadzoru na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi wyjaśniono, że Rada Gminy w dniu [...] października 2018 r. podjęła uchwałę Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] - rejon ulic [...].

Wojewoda na powyższą uchwałę wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, zaskarżając jej § 11 pkt 2 o brzmieniu: "dopuszcza się scalenie i podział nieruchomości, przy zachowaniu określonych w planie minimalnych powierzchni nowo wydzielonych działek oraz następujących parametrów:

a) granice nowo wydzielanych działek nie mogą przekraczać linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu;

b) kąt położenia granicy działek w stosunku do przyległego pasa drogowego w przedziale od 60° do 120°."

Uwzględniając skargę w całości, Rada Gminy podjęła uchwałę nr [...] r. z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały nr [...] Rada Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] - rejon ulic [...]. Podstawę podjęcia tej uchwały stanowił art. 54 § 3 p.p.s.a., zgodnie z którym organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości w terminie trzydziestu dni od dnia jej otrzymania. W przypadku skargi na decyzję, uwzględniając skargę w całości, organ uchyla zaskarżoną decyzję i wydaje nową decyzję. Uwzględniając skargę, organ stwierdza jednocześnie, czy działanie, bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania miały miejsce bez podstawy prawnej albo z rażącym naruszeniem prawa. Przepis § 2 stosuje się odpowiednio.

W zaskarżonym rozstrzygnięciu Wojewoda wskazał, iż organ stanowiący gminy nie został upoważniony przez ustawodawcę w kompetencje do unieważniania podjętych przez siebie uchwał, w szczególności uchwał w zakresie prawa miejscowego. W ocenie organu nadzoru rada gminy nie ma możliwości skorzystania z art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadku wniesienia skargi na jej działalność.

Kwestionując rozstrzygnięcie Wojewody oraz zawartą w nim ocenę prawną, skarżąca wskazała, iż art. 54 § 3 p.p.s.a. nie wyłącza wprost uchwał organów stanowiących z zastosowania przepisu.

Dopuszczalność uwzględnienia skargi organu nadzorczego oraz możliwość stwierdzenia przez radę gminy nieważności uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego została wyrażona w orzecznictwie. W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2016 r., II OSK 2402/15 wskazano, iż rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność. Jednocześnie, podjęta w powyższym trybie uchwała w przedmiocie stwierdzenia nieważności miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi akt prawa miejscowego i podlega w tym charakterze ogłoszeniu. Ponadto, uchwała rady gminy wydana w trybie autokontrołi podlega kontroli sądu na zasadach ogólnych.

Również w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 sierpnia 2017 r., IV SA/Po 754/17, wprost dopuszczono możliwość stwierdzenia nieważności przez radę gminy aktu prawa miejscowego: Sąd w tej sprawie przychylił się do stanowiska, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 października 2016 r. sygn. akt II OSK 2402/15 oraz WSA w Krakowie w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2017 r. III SA/Kr 353/17 (CBOSA), zgodnie z którym rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę będącą aktem prawa miejscowego i stwierdzić jej nieważność. Podjęta w tym trybie uchwała stanowi odrębny akt prawa miejscowego i podlega ogłoszeniu i kontroli sądu na zasadach ogólnych. Także w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. o sygn. akt II OSK 2377/14 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 147 § 1 p.p.s.a., może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę będącą aktem prawa miejscowego i stwierdzić jej nieważność. Pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy (analogicznie również rady powiatu, sejmiku województwa) będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. Tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej.

Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie.

Wojewoda wyjaśnił, że zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym orzekł nieważność uchwały nr VII [...]/2019 Rada Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 roku, uznając że rażąco narusza ona art. 54 § 3 p.p.s.a w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. i art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 506) - zwanej dalej "u.s.g." - poprzez skorzystanie z instytucji autokontroli przez Rada Gminy w sytuacji gdy uprawnienie do unieważnienia uchwały przysługuje organowi nadzoru lub sądowi.

Organ nadzoru w pełni podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wskazał, powołując się na art. 54 § 3 p.p.s.a., że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istnieją rozbieżności w zakresie oceny, czy ww. przepis, określający uprawnienie do tzw. autokontroli, może stanowić samoistną podstawę prawną do stwierdzenia nieważności uchwały podjętej przez organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego. Organ nadzoru podziela jednak podgląd, iż organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, którego uchwałę zaskarżono do sądu administracyjnego, nie może uwzględnić skargi na taką uchwałę działając na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. i w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzić jej nieważność. Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. zawarty jest w ustawie procesowej i nie może stanowić normy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał (por. wyrok NSA z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07; postanowienie NSA z 25 września 2018 r" I OZ 862/18, CBOSA)

Rada gminy nie ma kompetencji do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem, co oznacza, że uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi, a postępowania nie można uznać za bezprzedmiotowe (por. wyrok NSA z 7 września 2007 r., II OSK 1046/07; postanowienie NSA z 25 września 2018 r., I OZ 862/18; postanowienie NSA w 5 października 2018 roku I OZ 889/18; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 5 lutego 2019 r" II SA/Rz 1192/18; CBOSA). Także w wyroku z dnia 8 listopada 2017 roku (sygn. akt I OSK 1055/17, CBOSA) Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że rada gminy nie ma kompetencji ani do stwierdzenia nieważności swojej uchwały ani do stwierdzenia jej niezgodności z prawem.

Instytucja uregulowana w art. 54 § 3 p.p.s.a. może być zastosowana jedynie w zakresie, w jakim dany organ na podstawie przepisów ustrojowych oraz materialno-prawnych jest właściwy, czyli może podjąć określone działanie, w określonej sprawie, w określonej formie. Natomiast żaden z przepisów ustrojowych nie przyznaje radzie gminy umocowania do orzeczenia o nieważności swojej uchwały. Ustawowe sformułowanie w art. 54 § 3 p.p.s.a. "w zakresie swojej właściwości" stanowi ograniczenie instytucji autokontroli, przez wyłączenie możliwości podjęcia przez organ działania wykraczającego poza zakres jego właściwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066), i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej p.p.s.a.) polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd administracyjny jest sądem kasacyjnym. W razie stwierdzenia istotnych uchybień sąd administracyjny nie ma więc kompetencji do merytorycznego rozstrzygnięcia danego postępowania, lecz jest upoważniony jedynie do uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji lub aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności z którą sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Zaskarżony akt nadzoru został wydany z zachowaniem terminu do jego wydania. W myśl bowiem art. 91 ust. 1 zd. 2 u.s.g., o nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90. W rozpoznawanej sprawie termin ten został zachowany, gdyż uchwała została doręczona Wojewodzie [...] maja 2019r., a rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane w dniu [...] czerwca 2019 r. W sprawie zostały spełnione wymogi formalne wynikające z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g., gdyż skarga została wniesiona w przewidzianym prawem terminie i poprzedzona była uchwałą organu, który podjął zaskarżoną uchwałę.

W myśl art. 85 u.s.g. nadzór nad działalnością gminną sprawowany jest na podstawie kryterium zgodności z prawem, zaś organem nadzoru wymienionym przez ustawowe przepisy jest Wojewoda (art. 86 u.s.g.).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, iż z art. 91 ust. 1 u.s.g. wynika, że uchwały organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Dotyczy to każdego istotnego naruszenia prawa, gdyż w myśl art. 91 ust. 4 u.s.g. w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały lub zarządzenia, ograniczając się do wskazania, iż uchwałę lub zarządzenie wydano z naruszeniem prawa. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnej z ustaw samorządowych, ale w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały (por. M. Stahl, Z. Kmieciak: "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego (w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny)", Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102). Ponadto, jest niewątpliwe, że istotnie naruszają prawo te przepisy podjętego aktu, które pozostają w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Przedmiotem skargi w sprawie niniejszej jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], stwierdzające nieważność uchwały nr [...] r. Rada Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały nr [...] Rada Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] - rejon ulic [...] ze względu na istotne naruszenie prawa. Organ nadzoru uznał bowiem, iż wskazane w rozstrzygnięciu przepisy uchwały naruszają w sposób rażący art. 54 § 3 p.p.s.a.

W niniejszej sprawie sporna pozostaje kwestia, czy rada gminy może w ramach autokontroli stwierdzić nieważność podjętej wcześniej uchwały przyjmującej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem Wojewody takie uprawnienie posiada tylko organ nadzoru oraz sąd, natomiast w ocenie skarżącej gminy art. 54 § 3 p.p.s.a. stanowi samodzielną podstawę do wydania takiej uchwały.

Przystępując do szczegółowych rozważań wskazać należy, że zgodnie z art. 54 § 3 p.p.s.a. organ administracji publicznej, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Zasadniczym celem tego przepisu, regulującym instytucję procesową "autokontroli" organu, jest umożliwienie organowi administracji dokonania we własnym zakresie weryfikacji własnego działania względnie bezczynności. Artykuł 54 § 3 p.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Przyjąć więc należy, że odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. ). W tym zakresie rację ma skarżąca, że art. 54 § 3 p.p.s.a. może stanowić podstawę wydania uchwały w trybie autokontroli. Jednakże należy zauważyć, że użycie przez ustawodawcę zwrotu "w zakresie swojej właściwości" stanowi istotne ograniczenie instytucji autokontroli. Odesłanie do właściwości organu należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy skarżący zasadnie domaga się np. stwierdzenia nieważności uchwały, organ będzie mógł żądanie to uwzględnić wyłącznie wtedy, gdy przepisy określające jego właściwość na to zezwolą. Pogląd ten znajduje również akceptację w opracowaniach dotyczących instytucji autokontroli w których wskazuje się, że zwrot "w zakresie swojej właściwości" wyklucza możliwość przyjęcia poglądu, iż stwierdzenie w trybie autokontroli nieważności zaskarżonej decyzji, a także (ewentualnie) poprzedzającej ją decyzji pierwszoinstancyjnej jest w każdym przypadku dopuszczalne (Ryszard Mikosz - Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego - artykuł ZNSA 2007/5-6/7-22).

Z punktu widzenia powyższych rozważań istotne jest ustalenie, czy Rada Gminy była właściwa do stwierdzenia nieważności podjętej wcześniej uchwały. Sąd w pełni podziela w tym zakresie stanowisko Wojewody, że tryb stwierdzania nieważności uchwał rady gminy i podmioty uprawnione do stwierdzenia nieważności uchwały zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g. o nieważności uchwały orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. Natomiast art. 93 ust. 1 powołanej ustawy stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust.1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważność uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Zatem jedynie organ nadzoru oraz sąd administracyjny mają kompetencje w zakresie stwierdzenia nieważności uchwał rady gminy, natomiast kompetencji takiej nie posiada rada gminy. Takie stanowisko znajduje również potwierdzenie w komentarzu do ustawy o samorządzie gminnym, gdzie wprost wskazuje się, że organom jednostek samorządu terytorialnego nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, w przypadku uwzględnienia skargi w całości, gdy skarżący wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego, możliwość korzystania z instytucji autokontroli w tym przypadku jest wyłączona (B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz Lex 2013r.). Podobne stanowisko zajął Z. Kmieciak w glosie do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Gl 385/06, OSP 2008, z. 4, s. 250 i n.. wskazując, że odrębnego rozważenia wymaga, jaką formę prawną miałoby przybrać uwzględnienie skargi w całości, gdy skarżący na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. wnosi o stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego albo innego aktu podejmowanego w sprawach z zakresu administracji publicznej przez organy jednostek samorządu terytorialnego. Autor glosy jednocześnie stwierdza, iż wymienionym organom nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu.

Stanowisko takie znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w wyroku z dnia z dnia 5 marca 2013r. sygn. akt II SA/Łd 1069/12 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) przyjął, że wyrok stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu, więc możliwość skorzystania z instytucji autokontroli, określonej przepisem art. 54 § 3 p.p.s.a. jest tym samym wyłączona. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 29 grudnia 2009r., sygn. akt II OW 73/09(dostępne: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdził, że warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli, przewidzianym w art. 54 § 3 p.p.s.a., jest posiadanie przez organ administracji publicznej - w dacie korzystania z tego uprawnienia - kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Z uprawnienia tego nie może skorzystać organ administracji publicznej, który co prawda posiadał kompetencje do rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej w dacie wydania zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji, lecz utracił ją po wydaniu decyzji. Podobnie w tej kwestii wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 2 lipca 2007r., sygn. akt II OSK 1046/07 (dostępny: www.orzeczenia.nsa.gov.pl) stwierdzając, że rada gminy nie posiada możliwości stwierdzenia nieważności swojej uchwały, jak również stwierdzenia jej niezgodności z prawem. Podobne stanowisko zajęto także w wyroku NSA z 08.11.2017r. o sygn. I OSK 1055/17 i postanowieniu WSA w Poznaniu z 22.08.2017r. o sygn. IV SA/Po 754/17 (publ. CBOSA)

Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela poglądy wyrażone w powołanych wyżej orzeczeniach.

Sąd orzekający analizował także orzeczenia wyrażające pogląd przeciwny, a w szczególności wyrok NSA z 18.11.2014r. o sygn. II OSK 2377/14 oraz - jedynie powołujący się na w/w wyrok – wyrok NSA z 11.10.2016r. o sygn. II OSK 2402/15 oraz postanowienie WSA w Krakowie z 24.04.2017r. o sygn. III SA/Kr 353/17 (wszystkie publ. CBOSA). Jednakże zawarta tam argumentacja nie jest przekonująca dla składu orzekającego w niniejszej sprawie.

Niewątpliwie Rada Gminy posiadała kompetencję do podjęcia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także do podjęcia uchwały zmieniającej m.p.z.p. (art.18 ust.2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust.1 u.p.z.p.). Natomiast nie posiadała w ocenie Sądu kompetencji do stwierdzenia nieważności takich uchwał, co wykluczało możliwość skorzystania z instytucji autokontroli w oparciu o art. 54 § 3 p.p.s.a.

Sąd orzekający w pełni aprobuje i popiera argumentację przedstawioną w zdaniu odrębnym sędziego NSA Małgorzaty – Masternak Kubiak od wyroku NSA z 18.11.2014. o sygn. II OSK 2377/14 (publ. CBOSA). Przedstawiony tam tok rozumowania w ocenie Sądu orzekającego jest trafny oraz najpełniej i najszerzej analizuje i wyjaśnia sporny problem autokontroli w zakresie uchwały stanowiącej prawo miejscowe.

Należy przypomnieć, że w niniejszej sprawie istota spornego zagadnienia sprowadza się do oceny, czy po wniesieniu skargi do sądu przez organ nadzoru, rada gminy może w ramach instytucji autokontroli przewidzianej w art. 54 § 3 p.p.s.a., podjąć uchwałę o stwierdzeniu nieważności własnej uchwały dotyczącej planu miejscowego.

Wojewoda stoi na stanowisku, że przepisy art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. nie przewidują dla rady gminy prawa do zastosowania instytucji autokontroli, poprzez stwierdzenie nieważności wydanego przez nią aktu prawa miejscowego, zaskarżonego do wojewódzkiego sądu administracyjnego przez organ nadzoru. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r. o sygn. II OSK 2377/14 stwierdził, że art. 91 ust. 1 i art. 93 ust. 1 u.s.g. regulują jedynie tryb postępowania nadzorczego i mają zastosowanie tylko do momentu wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Natomiast już po wniesieniu skargi zastosowanie mają przepisy ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a zatem również art. 54 § 3 P.p.s.a. Zdaniem NSA to, że przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, nie wyklucza możliwości stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a., gdyż czym innym jest postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 85-92 u.s.g. czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru.

Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. reguluje instytucję autokontroli. Stanowi on, że organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zaskarżono, może w zakresie swojej właściwości uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy.

Instytucja autokontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym pozwala organowi administracji publicznej załatwić skargę, bez potrzeby rozpoznawania jej przez sąd. Celem autokontroli jest umożliwienie organom administracji publicznej dokonania ponownej weryfikacji własnego działania (lub braku działania) bez konieczności angażowania sądu administracyjnego w ocenę jego zgodności z prawem. Niewątpliwie autokontrola prowadzi do szybszego załatwienia sprawy, i to zgodnie z żądaniem skarżącego, a zatem służy realizacji zasady szybkości postępowania wyrażonej w art. 7 p.p.s.a. (por. T. Woś, Postępowanie sądowoadministracyjne, Warszawa 1999 r., s. 156; K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrole organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, "Państwo i Prawo" 2004, nr 1, s. 59; A. Kabat, Komentarz do art. 54 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Lex 2013 r.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 5 lipca 1999 r., FPS 20/98, (ONSA 1999, nr 4, poz. 120), podkreślił, że cele autokontroli powinny być brane pod uwagę przy wykładni art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, która powinna dążyć do nadania temu przepisowi znaczenia zapewniającego najpełniejszą realizację owych celów. Stanowisko to zachowało aktualność także pod rządami obowiązującej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. nie określa form funkcjonowania administracji publicznej, których zaskarżenie uprawnia organ administracji do działania w trybie autokontroli. Można, więc przyjąć, że relatywnie odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a., a zatem również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.). Trzeba mieć jednak na uwadze, że nie dotyczy on wszystkich przypadków objętych kognicją sądu administracyjnego, lecz tylko tych, które zostały zainicjowane wskutek wniesienia skargi, a przedmiotem oceny legalności sądu jest "działanie" lub "bezczynność". Organ, którego działanie lub bezczynność zaskarżono, może uwzględnić skargę w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy. Uwzględnienie skargi oznacza uwzględnienie zarzutów i wniosków skargi oraz powołanej w niej podstawy prawnej.

Przepis o autokontroli zawarty jest w ustępie 3 jednostki redakcyjnej art. 54 p.p.s.a. określającej tryb wnoszenia skarg do sądu administracyjnego. Stosownie do art. 54 § 1 p.p.s.a., skargę do sądu administracyjnego wnosi się za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi. Natomiast organ ten przekazuje skargę sądowi wraz z aktami sprawy i odpowiedzią na skargę, w terminie trzydziestu dni od dnia jej wniesienia (art. 54 § 2 p.p.s.a.). Ustawa przewiduje, więc pośredni tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem zaskarżenia, ma trzydzieści dni na udzielenie odpowiedzi na skargę oraz przesłanie jej sądowi wraz z aktami.

Dokonując analizy normatywnej postanowień ustępu 3 w kontekście całej jednostki redakcyjnej art. 54 p.p.s.a., należy dojść do przekonania, że instytucja autokontroli odnosi się do spraw administracyjnych załatwianych w drodze decyzji, postanowienia, bądź innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, bezczynności lub przewlekłości wnoszonych do sądu za pośrednictwem organu, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania jest przedmiotem skargi.

Podstawową przesłanką, ograniczającą możliwość skorzystania z uprawnienia do autokontroli, jest posiadanie przez organ, w czasie korzystania z tej instytucji, kompetencji do załatwiania danego rodzaju spraw administracyjnych. Ustawodawca związał bowiem organ, dopuszczając uwzględnienie skargi w całości, tylko: "w zakresie swojej właściwości", co oznacza, że może uwzględnić skargę, tylko jeśli na podstawie przepisów prawa jest właściwy do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2004 r., s. 435). W doktrynie zwraca się uwagę, że pojęcie kompetencji wiąże się nierozłącznie z określonym zespołem norm prawnych wyznaczających sytuacje, w których organ państwa w odpowiedni sposób zachowa się, przez co ulegnie w jakimś stopniu zmianie sytuacja prawna innych podmiotów tzn. organów państwa czy jednostek. Norma kompetencyjna wyznacza więc sytuację, w której występuje z jednej strony podmiot uzyskujący kompetencję, a z drugiej strony adresat normy kompetencyjnej (por. Z. Ziembiński, Kompetencja i norma kompetencyjna, "Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny" 1969, z. 4, s. 9).

Ustawodawca wyraźnie wskazał, że organ może je wykorzystać jedynie w zakresie swojej właściwości i kompetencji, co implikuje zarówno formę, jak i tryb działań autokontrolnych. Zawarty w art. 54 § 3 p.p.s.a. zwrot normatywny: "może uwzględnić skargę w całości" oznacza, że organ stosuje obowiązujące go zasady procedury właściwej dla danej prawnej formy "załatwienia sprawy". Zawsze bowiem forma działania autokontrolnego organu administracji publicznej będzie tożsama z formą działania, do którego ma się odnosić.

Konieczność działania w ramach właściwości oznacza, że instytucja autokontroli nie stanowi nowego, samodzielnego upoważnienia organu administracji publicznej do weryfikacji własnego rozstrzygnięcia. Norma art. 54 § p.p.s.a. nie może być potraktowana, jako samodzielna podstawa wzruszenia przez organ administracji publicznej zaskarżonego aktu lub czynności, ponieważ jest to przepis procesowy umieszczony w rozdziale 2 p.p.s.a., regulującym zasady i tryb wnoszenia skargi do sądu administracyjnego, a więc nie ustanawia on zadań i kompetencji organu administracji publicznej (por. J. Borkowski, Glosa do wyroku NSA z dnia 24 lutego 1995 r., III SA 19/94, OSP 1997, z. 6, s. 294; K. Sobieralski, Uprawnienia samokontrolne, op. cit., s. 60-61). Przepisy procesowe nie mogą stanowić podstawy dla ustanawiania norm kompetencyjnych, ponieważ to normy materialnoprawne i ustrojowe stanowią źródło kompetencji organu do wydania prawnie przewidzianego rozstrzygnięcia (por. B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa, 2011, s.108).

Warunkiem skorzystania z uprawnienia do autokontroli jest uwzględnienie skargi w całości, czyli uznanie za uzasadnione zarówno zarzutów oraz wniosków skargi, jak i wskazanej w niej podstawy prawnej. Biorąc pod uwagę, iż akt wydany w omawianym trybie zastępuje akt zaskarżony, tak co do formy, jak i charakteru, to należy przyjąć, że po ponownym rozpoznaniu sprawy stanowisko organu musi się pokrywać ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę do sądu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 18 lutego 2004 r., sygn. akt III SA 1804/02 (ONSA WSA 2005, nr 1, poz. 9), wskazał, że organ podejmujący rozstrzygnięcie w trybie art. 38 ust. 2 ustawy o NSA, jest związany treścią żądania skarżącego i nie ma możliwości wybiórczego uwzględnienia skargi. Stanowisko to zasadniczo zachowało aktualność na gruncie postanowień p.p.s.a. Jednak uwzględnienie przez organ administracji publicznej, w ramach autokontroli, "skargi w całości" nie może polegać na "zastępowaniu sądu". Uprawnienie organu do "uwzględnienia skargi" nie mieści się w zakresie uprawnień sądu administracyjnego, kontrolującego legalność aktu lub czynności (bezczynności), określonych w art. 145-150 p.p.s.a. Z ustrojowego punktu widzenia jest istotna różnica miedzy "uwzględnieniem skargi" przez sąd administracyjny w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a ponownym rozpatrzeniem sprawy, zawisłej przed sądem, przez organ administracji publicznej. Uprawnienia autokontrolne organu w postępowaniu sądowoadministracyjnym są jakościowo różne od uprawnień sądu, gdyż organ stosuje inne reguły postępowania aniżeli sąd. W orzecznictwie wskazuje się, że wymóg uwzględnienia, w trybie autokontroli, skargi w całości, nakłada na sąd administracyjny dokonujący kontroli legalności takiego aktu, obowiązek analizy wniesionej skargi tak w zakresie zarzutów, wniosków w niej zawartych jak i podstawy prawnej żądania. Oceniając w trybie autokontroli wydany uprzednio przez siebie akt, organ tylko wówczas może zastosować przepis art. 54 § 3 p.p.s.a., gdy jednocześnie

uwzględnia skargę w całości, a więc uznaje za uzasadnione zarówno zarzuty, wnioski jak i wskazaną w niej argumentację. Jeżeli zaś nie podziela niektórych zarzutów, nie uwzględnia w całości wniosków, kwestionuje przedstawioną w niej podstawę lub ocenę prawną naruszeń, to wówczas nie może wydać rozstrzygnięcia, lecz winien przekazać skargę sądowi do rozpoznania. Sąd, w przeciwieństwie do organu działającego w trybie art. 54 § 3 p.p.s.a., nie jest związany granicami skargi (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Nie jest skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także podniesionymi zarzutami, wnioskami i żądaniami. Organ wydający akt na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. winien natomiast podzielić zarzuty skargi i zadość uczynić żądaniom skarżącego w całości (por. postanowienie NSA z dnia 29 listopada 2012 r., sygn. II GSK 1859/12, LEX nr 12406).

W razie uwzględnienia skargi w trybie autokontroli, organ administracji publicznej obowiązany jest wykonać czynności przewidziane w art. 54 § 2 p.p.s.a., czyli przekazać skargę wraz z aktami sądowi administracyjnemu (por. R. Mikosz, Skutki prawne uwzględnienia przez organ administracji publicznej skargi wniesionej do sądu administracyjnego, ZNSA 2007, nr 5-6, s. 7-22). W postanowieniu z dnia 13 maja 2014 r., sygn. II OZ 445/14, (LEX nr 14677320) NSA stwierdził, że skorzystanie przez organ z uprawnienia do autokontroli, wynikającego z art. 54 § 3 p.p.s.a., nie oznacza automatycznego zwolnienia organu z obowiązków wynikających z art. 54 § 2 p.p.s.a., tj. przekazania sądowi akt sprawy wraz z odpowiedzią na skargę. "Płynąca z art. 7 p.p.s.a. zasada szybkości postępowania realizowana jest poprzez wyposażenie organu w możliwość uwzględnienia, w zakresie swojej właściwości, skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, nie może jednak oznaczać, że to organ decydować będzie, czy zasadnym jest nadanie skardze dalszego biegu.". Zdaniem Sądu zaniechanie przekazania sądowi skargi, odpowiedzi na skargę i akt sprawy, po złożeniu wniosku na podstawie art. 55 § 1 p.p.s.a., wiązać się może, w zależności od okoliczności danej sprawy, z wymierzeniem organowi grzywny.

Ustawodawca nie określił wprost czynności, które powinien podjąć sąd administracyjny po przekazaniu akt sprawy, w której nastąpiło uwzględnienie skargi w trybie autokontroli. Mając na uwadze, że uwzględnienie skargi w trybie autokontroli powoduje, że postępowanie w sprawie staje się bezprzedmiotowe, to należy przyjąć, że podlega ono umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne, op. cit. s. 435).

Skarga stanowi swoiste rozszerzenie i przedłużenie uprawnień nadzorczych organów sprawujących nadzór nad działalnością komunalną i uznać należy, że może ona być złożona tylko w takim zakresie, w jakim nadzór tej jest wykonywany. Postępowanie z takiej skargi jest, więc sui generis formą nadzoru nad działalnością samorządu gminnego, sprawowanego przez sąd administracyjny. W istocie bowiem sąd administracyjny, rozpoznając skargę, stwierdza nieważność zaskarżonego aktu. Oznacza to, że z woli ustawodawcy wyłącznie w kognicji sądu administracyjnego znajduje się stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego. Włączenie sądów administracyjnych w zakres postępowania nadzorczego jest szczególnym przypadkiem sądowej kontroli nad działalnością samorządu terytorialnego.

Konstytucja RP, w postanowieniach art. 165 ust. 2 w zw. z art. 16 ust. 2, gwarantuje zasadę samodzielności jednostek samorządu terytorialnego oraz zasadę sądowej ochrony tej samodzielności. Wyjątek od zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego jest przewidziany art. 171 Konstytucji, w myśl którego działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności. Organami nadzoru są: Prezes Rady Ministrów i wojewodowie, a w zakresie spraw finansowych regionalne izby obrachunkowe (ust. 1 i 2). Specyficzną, szczególną funkcję nadzorczą w stosunku do organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego pełni także Sejm, który na wniosek Prezesa Rady Ministrów, może rozwiązać organ stanowiący samorządu terytorialnego, jeżeli organ ten rażąco narusza Konstytucję lub ustawy (ust. 3).

Z przepisów Konstytucji i ustaw ustrojowych o samorządzie terytorialnym wynika, że nadzór jest "stosunkiem prawnym łączącym dwa podmioty niepowiązane ze sobą hierarchiczną nadrzędnością i podporządkowanie, należące do dwóch odrębnych ustrojowo systemów organizacyjnych. W ramach tego stosunku organ sprawujący nadzór ma prawo stosować wobec organu nadzorowanego jedynie środki o charakterze prawnym, które bez względu na ich ostateczną postać i formę, nazywane są aktami nadzoru. Prawny charakter stosunku nadzoru polega na tym, iż akty nadzoru mogą być stosowane jedynie w sytuacjach dopuszczonych prawem, z zastosowaniem procedury, która uwzględnia prawo organu nadzorowanego do ochrony jego samodzielności przed nieuzasadnioną ingerencją. Przepis prawa oznacza organ nadzoru, określa przynależne mu środki nadzoru, a także kryteria oceny organu nadzorowanego, których spełnienie uzasadnia użycie danego środka nadzoru." (J. Korczak, Konstytucyjne podstawy struktury i funkcji samorządu terytorialnego, [w:] System prawa administracyjnego. Konstytucyjne podstawy funkcjonowania administracji publicznej, t. 2, pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, C. H. Beck Warszawa 2012 r., s. 244).

Stwierdzenie nieważności uchwały organu samorządu gminnego zostało uznane przez ustawodawcę za podstawowy środek nadzoru. W odniesieniu do tego środka zostały rozbudowane w ustawie o samorządzie gminnym, reguły postępowania stanowiące lex specialis zarówno wobec k.p.a. i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (art. 102a u.s.g. stanowi, że do spraw, o których mowa w rozdziale 10: Nadzór nad działalnością gminną, nie stosuje się art. 52 § 3 i 4 p.p.s.a.). Ustalając wzajemny stosunek między ustawą Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a ustawą o samorządzie gminnym należy przyjąć, zgodnie z dyrektywami wykładni systemowej, że zasadniczo przepisy ustrojowej ustawy o samorządzie gminnym, jako szczególne, mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (por. D. Dąbek, Prawo miejscowe samorządu terytorialnego, Bydgoszcz-Kraków 2004 r., s. 274).

Nietrafna jest teza, że skoro przepisy ustawy o samorządzie gminnym przyznają uprawnienie do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy wyłącznie organowi nadzoru, to nie wykluczona jest możliwość stosowania art. 54 § 3 p.p.s.a. Czym innym jest bowiem postępowanie nadzorcze prowadzone przez organ nadzoru na podstawie art. 85-92 u.s.g., a czym innym postępowanie sądowoadministracyjne wywołane skargą organu nadzoru.

Sąd orzekający nie akceptuje powyższej konstatacji przyjmującej dualizm reżimów normatywnych w zakresie postępowania nadzorczego, gdyż przepisy ustawy o samorządzie gminnym wraz z przepisami ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jako komplementarne, tworzą integralny zespół norm regulujących instytucję nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę, stwierdza nieważność uchwały w całości lub w części, albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie nieważności. W przypadku stosowania tego przepisu, doprecyzowanie przesłanek określających kognicję sądu administracyjnego, następuje w ustawach samorządowych. Wyrok stwierdzający nieważność aktu, podobnie jak rozstrzygnięcie nadzorcze, ma charakter deklaratoryjny i wywiera skutki prawne ex tunc, co oznacza, że uchwała nie wywołuje skutków prawnych od dnia jego wydania.

Chybiona jest argumentacja, że przepis art. 54 § 3 p.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi stanowiącemu gminy uprawnienie autokontrolne, w ramach postępowania sądowoadministracyjnego, wszczętego ze skargi organu nadzoru. Możliwość korzystania z instytucji autokontroli jest wyłączona, ponieważ w tym postępowaniu radzie gminy nie przysługuje kompetencja do stwierdzenia nieważności własnego aktu (por. Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., II SA/Gl 385/06, OSP 2008, z. 4, s. 250 i n.; Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, C. H. Beck Warszawa 2011 r., s. 297). W przypadku wniesienia skargi przez organ nadzoru na uchwałę rady gminy, instytucja autokontroli określona w art. 54 § 3 p..s.a, nie może spełnić swojej podstawowej funkcji, tj. uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy, przez organ działający w zakresie swojej właściwości. Nie występuje tu bowiem organ, który w ramach czynności autokontrolnych, może zweryfikować własne działanie, tzn. wydać akt zastępujący akt zaskarżony tak co do formy, jak i charakteru. Merytoryczny charakter instytucji autokontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym tkwi w tym, że po ponownym rozpoznaniu sprawy stanowisko organu musi się pokrywać ze stanowiskiem strony wnoszącej skargę.

Dopuszczenie możliwości dokonywania, w ramach autokontroli, stwierdzania nieważności własnej uchwały przez radę gminy w ramach skargi wniesionej przez organ nadzoru, stanowiłoby niebezpieczny precedens, który w konsekwencji mógłby doprowadzić do dekompozycji porządku prawno-ustrojowego. Doprowadziłby do wykreowania z instytucji procesowej art. 54 § 3 p.p.s.a., normy kompetencyjnej dającej organowi stanowiącemu samorządu gminnego, prawo do podejmowania uchwał stwierdzających nieważność własnych uchwał, czyli dokonywania "autonadzoru", co jest nie do zaakceptowania z ustrojowego punktu widzenia, biorąc pod uwagę normatywne przesłanki determinujące cel i istotę instytucji nadzoru nad działalnością samorządu gminnego. Zarówno w ustawie zasadniczej, jak i w ustawach ustrojowych, nie jest przewidziana instytucja "autonadzoru" przydana organom stanowiącym samorządu terytorialnego. Ustawa o samorządzie gminnym, w art. 18 ust. 1, ustanawia zasadę domniemania kompetencji rady gminy w sprawach pozostających w zakresie działania gminy. Natomiast w ust. 2 wymienia katalog spraw należących do wyłącznej właściwości rady gminy. Kompetencja do tzw. "autonadzoru" w ogóle nie pozostaje w zakresie działania gminy, jak również nie jest wskazana, jako sprawa należąca do wyłącznej właściwości rady.

Stwierdzenia nieważności nie należy utożsamiać ze zmianą uchwały. Skutki prawne zmiany aktu i stwierdzenia jego nieważności są bowiem odmienne. Zmiana uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie z treści uchwały ze skutkiem od daty zmiany (ex nunc) wskazanych w niej elementów. Stwierdzenie nieważności uchwały jest natomiast rozstrzygnięciem deklaratoryjnym, obalającym domniemanie legalności i prawidłowości zaskarżonego aktu, które wywołuje skutki od chwili jego podjęcia (ex tunc).

Z konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7) wynika, że zadania i kompetencje, sposób ich wykonania oraz więzi między podmiotami administracji publicznej są uregulowane prawnie. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy konstytucyjnej, bądź ustawowej. Kompetencji organów nie można domniemywać muszą one wynikać wprost z ustawy (konstytucji). W procesie rekonstrukcji normatywnych podstaw działania rady gminy, przyjęcie celowościowej wykładni rozszerzającej postanowień art. 54 § 3 p.p.s.a., w ramach procedury przewidzianej w art. 147 § 1 p.p.s.a, powoduje nadużycie w stosowaniu prawa. Nie można zaakceptować wnioskowania per analogia legis przyjmując, że skoro rada gminy ma kompetencje do podejmowania uchwał w sprawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tj. posiada zdolność prawną do władczego rozstrzygania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego uchwalenia, zmiany, uchylenia), to "w zakresie swojej właściwości" może również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Przepisy prawa administracyjnego mają charakter ius cogens a organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Analogia, jako metoda wykładni, mająca służyć konstruowaniu kompetencji wyłącznie w oparciu o regulacje i instytucje prawnoprocesowe, jest niedopuszczalna.

Z konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawa (art. 2), jak również zasady legalizmu (art. 7) wynika nakaz, że w przypadku, gdy normy prawne nie przewidują wyraźnie kompetencji organu państwowego, kompetencji tej nie wolno domniemywać i w oparciu o normę proceduralną, przypisywać ustawodawcy zamiaru, którego nie wyraził. Zasada, według której wszystkie organy władzy i administracji państwowej działają na podstawie przepisów prawa, zawsze oznacza konieczność istnienia wyraźnej podstawy prawnej dla jakiejkolwiek działalności organu państwa. Organy władzy publicznej mogą działać tylko wtedy, gdy jest do tego podstawa prawna i tylko w tych wypadkach, gdy prawo im na to zezwala. Na podstawie postanowień art. 54 § 3 p.p.s.a., nie można kreować norm kompetencji prawodawczej. Trybunał Konstytucyjny w sprawie przepisów kompetencyjnych stwierdzał wielokrotnie, że przepis kompetencyjny: "podlega zawsze ścisłej wykładni literalnej, domniemanie objęcia upoważnieniem materii w nim niewymienionych w drodze np. wykładni celowościowej nie może wchodzić w rachubę" (wyrok z dnia 28 maja 1986 r. sygn. akt U 1/86, OTK 1986, nr 1, poz. 2; por. też uchwała z dnia 10 maja 1994 r., sygn. W 7/94, OTK 1994, nr 1, poz. 23; wyrok z dnia 1 czerwca 2004 r. sygn. akt U 2/03, OTK-A 2004, nr 6, poz. 54).

Systemowe dyrektywy wykładni nakazują interpretację przepisów prawa w sposób prowadzący do zapewnienia niesprzeczności systemu prawnego. Nie można bowiem interpretować przepisów prawa w sposób prowadzący do rekonstrukcji norm sprzecznych z innymi normami. Ta reguła interpretacyjna jest następstwem przyjęcia zarówno przez doktrynę, jak i przez praktykę, systemowej koncepcji obowiązywania normy przy rozstrzyganiu problemów walidacyjnych. Na gruncie tej koncepcji warunkiem uznania normy za obowiązującą jest jej niesprzeczność z innymi normami. Dyrektywy preferencji systemowej nakazują akceptację tylko takiego znaczenia tekstu, które prowadzi do rekonstrukcji norm zgodnych z innymi normami obowiązującego systemu prawa (por. J. Wróblewski, Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1972 r., s. 241 i n.). Także biorąc pod uwagę dyrektywy wykładni funkcjonalnej, zwłaszcza dotyczące konsekwencji instytucji prawnych w systemie prawno-społecznym, interpretując tekst prawny w celu odtworzenia normy należącej do jakieś instytucji prawnej, należy wybrać takie znaczenie, które prowadzi do rekonstrukcji normy odpowiadającej funkcji tej instytucji (por. Z. Pulka, Podstawy prawa. Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2008 r., s. 121). W tym kontekście wykładni należy dokonywać na podstawie całokształtu obowiązujących przepisów dotyczących określonej instytucji, a nie na podstawie jednego przepisu w oderwaniu od innych.

Wykładnia przepisów ustawy o samorządzie gminnym i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, regulujących zasady i tryb postępowania nadzorczego prowadzi do wniosku, że to wyłącznie sąd administracyjny jest właściwy rzeczowo do stwierdzenia nieważności aktu w wyniku uwzględnienia skargi organu nadzoru. Natomiast, korzystająca z uprawnienia autokontrolnego i podejmująca na tej podstawie uchwałę o stwierdzeniu nieważności własnej uchwały, rada wkracza w kompetencje zastrzeżone ustawowo dla sądu administracyjnego. Jest to nie tylko sprzeczne z przepisami ustawy o samorządzie gminnym regulującymi postępowanie nadzorcze i art. 147 § 1 p.p.s.a., ale jest też nie do pogodzenia z celem i istotą instytucji autokontroli określonej w art. 54 § 2 p.p.s.a., która pozwala organowi administracji publicznej załatwić skargę sądową we własnym zakresie, bez wikłania sądu w proces jej rozpatrywania. Postępowanie takie godzi w podstawową zasadę ustroju RP podziału i równowagi władzy wykonawczej i sądowniczej, przez to, że dopuszcza, aby organ samorządu gminnego, będący częścią władzy wykonawczej, poprzez instytucję przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a., zastępował sąd administracyjny w wykonywaniu jego kompetencji jurysdykcyjnej orzekania w przedmiocie nieważności lub niezgodności z prawem, zaskarżonej uchwały. Na gruncie ustaw o samorządzie gminnym i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tylko wyrok sądu stwierdzający nieważność uchwały jest jedyną możliwością wyeliminowania skutków, jakie akt ten wywoływał w okresie od daty jego wejścia w życie do daty jego uchylenia. Wyrok taki wywiera bowiem skutek prawny z mocą od dnia podjęcia uchwały (ex tunc). Natomiast przepis art. 54 § 3 p.p.s.a nie stanowi metanormy kompetencyjnej, przyznającej prawo radzie gminy do stwierdzania nieważności własnych uchwał, alternatywnie wobec prawno-ustrojowego reżimu normatywnego regulującego procedurę nadzoru nad działalnością samorządu gminnego.

Uznając, że instytucja autokontroli jest wyłączona w przypadku, skarg organu nadzoru na uchwały rady gminy, nie można zaakceptować stanowiska, że w ramach procedury autokontroli jest możliwe uchylenie bądź zmiana zaskarżonej uchwały. W ten sposób nie zostanie zrealizowany cel tej instytucji, z którym ustawodawca wiąże jej skuteczność, tj. "uwzględnienie skargi w całości". Biorąc pod uwagę konstrukcję skargi organu nadzoru na uchwałę rady gminy oraz przesłanki jej wniesienia, w przypadku takiej skargi nie jest w ogóle możliwe zrealizowanie celu i funkcji autokontroli: "uwzględnienia skargi w całości do dnia rozpoczęcia rozprawy". Rada oczywiście może zmienić lub uchylić własną uchwałę, uwzględniając w całości lub w części, zarzuty wojewody, jednak nie ma to nic wspólnego z autokontrolą przewidzianą w art. 54 § 3 p.p.s.a. Uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął, przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Uchylenia uchwały nie można utożsamiać z uwzględnieniem skargi (por. postanowienia NSA z dnia 7 grudnia 2012 r., sygn. II OSK 1766/06, Legalis; por. też Z. Kmieciak, Glosa do wyroku WSA w Gliwicach z dnia 18 stycznia 2007 r., op. cit. s. 250 i n.).

Przyjmując, że instytucja określona w art. 54 § 3 p.p.s.a. ma zastosowanie także do skarg wniesionych przez organ nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g., otwartą pozostaje kwestia "zachowania" się sądu po uwzględnieniu przez radę gminy skargi i stwierdzenie nieważności uchwały. Inaczej mówiąc powstaje pytanie, jakie czynności powinien w tym przypadku podjąć sąd po przekazaniu mu akt sprawy, w której nastąpiło uwzględnienie skargi w trybie autokontroli. Czy uwzględnienie skargi powoduje, że postępowanie sądowe w sprawie staje się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.? Powyższe wątpliwości utwierdzają w przekonaniu, że nie jest dopuszczalna instytucja autokontroli przewidziana w art. 54 § 3 p.p.s.a., jeżeli zostaje wniesiona skarga do sądu administracyjnego, przez organu nadzoru w trybie art. 93 ust. 1 u.s.g.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa RP na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast w art. 94 Konstytucja wskazuje, że organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego. Zaliczenie aktu prawa miejscowego do źródeł prawa powszechnie obowiązującego skutkuje koniecznością odnoszenia do takiego aktu wszystkich zasad charakteryzujących tworzenie i obowiązywanie systemu źródeł prawa powszechnie obowiązującego. Jedną z podstawowych zasad tego systemu jest zasada prymatu ustawy w hierarchii aktów prawnych i zasada ustawowej delegacji do stanowienia przepisów prawa miejscowego (zob. D. Dąbek, Prawo miejscowe, op. cit., s. 58).

Do cech aktów prawa miejscowego zalicza się:

- terytorialny zasięg aktu prawa miejscowego. Obowiązują one tylko na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Z reguły ich zasięg pokrywa się z obszarem danej jednostki samorządu terytorialnego, ale mogą być jednak także stanowione dla mniejszych terenów;

- normatywny charakter. Zawierają one wypowiedzi wyznaczające adresatom pewien sposób zachowania się: mogą to być nakazy, zakazy lub uprawnienia;

- generalny i abstrakcyjny charakter norm prawnych zawartych w takich aktach. Charakter generalny mają te normy, które definiują adresata poprzez wskazanie cech, a nie poprzez wymienienie z nazwy. Abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane lub dozwolone zachowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Akty muszą być powtarzalne, nie mogą konsumować się przez jednorazowe zastosowanie.

W wyroku z dnia 5 kwietnia 2002 r., sygn. I SA 2160/2001, (LEX nr 81765), NSA stwierdził, że z samego faktu podjęcia uchwały przez organ stanowiący jednostkę samorządu terytorialnego nie można jeszcze wywodzić, że mamy do czynienia z aktem prawa miejscowego. Kwalifikacja danego aktu do aktów prawa powszechnie obowiązującego musi być przeprowadzona przy uwzględnieniu jego cech materialnych i formalnych. Przesądzające znaczenie dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu prawa miejscowego ma charakter norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz ustalenie, kto jest adresatem norm postępowania, wynikających z danego aktu.

W państwie prawa dla kwalifikacji danego aktu, jako aktu normatywnego powszechnie obowiązującego, prócz charakteru norm prawnych i kształtowania przez te normy sytuacji prawnej adresatów oraz wydania go przez kompetentny organ, istotne znaczenie ma instytucja publikacji aktu. Zgodnie z art. 88 Konstytucji RP warunkiem wejścia w życie aktów prawa miejscowego jest ich ogłoszenie. Zgodnie z art. 13 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się m.in. akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy (pkt 2), wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy (pkt 5), rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego (pkt 8a).

W wojewódzkich dziennikach urzędowych, ogłasza się wyroki sądu administracyjnego uwzględniające skargi na akty prawa miejscowego stanowionego przez: wojewodę i organy administracji niezespolonej, organ samorządu województwa, organ powiatu i organ gminy oraz rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące aktów prawa miejscowego stanowionych przez jednostki samorządu terytorialnego, dlatego że dotyczą one stwierdzenia nieważności aktów ogłoszonych w tym dzienniku urzędowym. Ogłoszenie wyroku sądu stwierdzającego, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., nieważność aktu prawa miejscowego ma zatem walor powszechnie obowiązujący.

Obowiązkiem wojewody jest niezwłoczne opublikowanie w wojewódzkim dzienniku urzędowym przedstawionych mu do publikacji aktów normatywnych wskazanych w art. 13 ustawy i innych przepisach szczególnych. Oznacza to obowiązek natychmiastowego skierowania przedstawionego mu dokumentu do publikacji, po potwierdzeniu prawdziwości przedstawionego dokumentu, tj. czy rzeczywiście dany akt o danej treści został podjęty przez uprawniony do tego organ lub podmiot oraz zakwalifikowania go do którejś z kategorii aktów normatywnych lub innych dokumentów, których obowiązek publikacji wynika z ustawy. Na tym etapie nie dokonuje się weryfikacji legalności aktów prawa miejscowego, gdyż jest ona prowadzona w odrębnym postępowaniu, które nie zostało powiązane z procedurą ich publikacji.

Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium, a zgodnie z ust. 2 art. 20 wójt, burmistrz albo prezydent miasta przedstawia wojewodzie uchwałę, o której mowa w ust. 1 wraz załącznikami oraz dokumentacją prac planistycznych w celu oceny ich zgodności z przepisami prawnymi. Z kolei w myśl art. 27 u.p.z.p. zmiana studium lub planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim są one uchwalane. W świetle tej regulacji każda uchwała w sprawie zmiany, jak i uchylenia istniejącego planu miejscowego, stanowi w istocie jego zmianę. Natomiast przepis art. 29 u.p.z.p. stanowi, że uchwała rady gminy w sprawie uchwalenia planu miejscowego obowiązuje od dnia wejścia w życie w niej określonego, jednak nie wcześniej niż po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w dzienniku urzędowym województwa. Uchwała ta podlega również publikacji na stronie internetowej gminy (ust. 2). Przepisy materialnoprawne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie przewidują możliwości stwierdzenia nieważności przez radę uchwały o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Określają jedynie zasady i tryb uchwalenia planu, jego zmiany, bądź jego uchylenia.

W świetle powyższego nietrafne jest stanowisko, że uchwała rady gminy podjęta na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a, jest aktem prawa miejscowego. Przepis ten nie może stanowić podstawy kompetencyjnej do podjęcia tego rodzaju uchwały. Uchwała w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały własnej rady gminy jest sprzeczna z prawem, co skutkuje jej nieważnością. Akt ten zawiera bowiem istotne wady formalne proceduralne i materialnoprawne. Nie został uchwalony przez kompetentny organ w przewidzianej prawem procedurze, jak również nie zawiera norm o charakterze generalnym i abstrakcyjnym.

Sąd orzekający w pełni akceptuje i aprobuje przedstawioną wyżej wykładnię i przyjmuje ją za własną.

Uwzględniając to Sąd uznał za zgodne z prawem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z dnia [...] czerwca 2019 r., [...], stwierdzające nieważność uchwały nr [...] r. Rada Gminy z dnia [...] kwietnia 2019 r. w sprawie stwierdzenia nieważności części uchwały nr [...] Rada Gminy z dnia [...] października 2018 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy [...] w obrębie geodezyjnym [...] - rejon ulic [...].

Konsekwencją przyjęcia takiego stanowiska, skarga jako niezasadna na podstawie art.151 p.p.s.a. podlegała oddaleniu.