Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1094/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 par. 1 pkt 1, pkt 3, art. 61 ust. 5, art. 6 ust. 2, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 61 ust. 1 pkt 4, art. 52 ust. 2 w zw. z art. 64 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 7, art. 9, art. 77 par. 1 i art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5
journal: Dz.U. 2004 nr 121 poz 1266
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: par. 3 ust. 1 i 2, par. 9, par. 4 ust. 4, par. 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Dnia 12 kwietnia 2013 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędzia WSA Jakub Zieliński Protokolant st. sekr. sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2013 roku sprawy ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego K. z dnia [...] września 2012 roku Nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy; I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2012 roku Nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz skarżącego kwotę 500,- zł (pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania, III. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K., po rozpatrzeniu odwołania inwestora P. K., utrzymało w mocy decyzję Burmistrza K. z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...], którą organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (ark. mapy [...]) położonej w K. przy ul. [...].

Przedmiotowe decyzje zapadły w następującym stanie faktycznym.

W dniu 18 kwietnia 2012 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora z dnia 16 kwietnia 2012 r. o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wolnostojącego jednorodzinnego na działce nr [...]. Do wniosku została dołączona kopia mapy zasadniczej w skali 1:1000 obejmująca teren inwestycji i pozwalająca na wyznaczenie obszaru analizowanego.

W sporządzonej analizie urbanistycznej (zał. nr 3 do projektu decyzji) stwierdzono, że obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z wymogami § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588) – zwanego dalej "rozporządzeniem wykonawczym". Wskazując na szerokość frontu działki od ul. [...] (ca 108 m), stwierdzono, że obszar analizowany zakreślono w odległości ca 324 m (trzykrotność frontu działki) od granic działki nr [...] (obręb [...]), na którym została następnie przeprowadzona analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W dokumencie analitycznym zatytułowanym "Inwentaryzacja otoczenia terenu działki nr [...] położonej w K. przy ul. [...]" (załącznik nr 2 do projektu decyzji) został wyjaśniony sposób wyznaczenia obszaru analizowanego i ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania dla terenu sąsiedztwa działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy.

W sporządzonej analizie zaznaczono, że teren nie spełnia kryterium, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 r., poz. 647), dalej w tekście: "u.p.z.p.", wskazując argumentację następnie powieloną w uzasadnieniu decyzji. Zarazem w analizie potwierdzono dostęp działki do drogi publicznej, zwrócono uwagę na brak istniejącej infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej na wskazanym terenie, jak również stwierdzono, że teren nie wymaga uzyskania zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne. W wynikach analizy (części tekstowej analizy – załącznik nr 4 do projektu decyzji) wskazano, że w obszarze analizowanym linia zabudowy przy ul. [...] wynosi min. 5 m od granicy działki, zabudowa mieszkaniowa usytuowana jest w dalszej odległości, po drugiej stronie ul. [...], natomiast faktyczny stan zagospodarowania terenów sąsiednich (niezabudowanych) nie pozwala na określenie warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu.

W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r. organ I instancji stwierdził, że teren, na którym planowana jest lokalizacja przedsięwzięcia, znajduje się na obszarze niezabudowanym; w bezpośrednim sąsiedztwie tej nieruchomości znajdują się tereny ogródków działkowych, łąk i lasów oraz upraw polowych, a także tereny wyrobisk kopalnianych i dopiero w dalszej odległości zlokalizowana jest zabudowa mieszkaniowa. Wskazując, że sąsiednie działki nie są zabudowane, głównie wykorzystywane rolniczo, organ uznał, że taki sposób zagospodarowania terenu nie pozwala na uznanie kontynuacji funkcji dla planowanego budynku mieszkalnego. W ocenie organu lokalizowanie takiego budynku w zwartym kompleksie terenów niezabudowanych, gdzie nie można ustalić linii zabudowy jako kontynuacji, z pewnością nie będzie dopełnieniem kompozycji przestrzennej omawianego terenu, a także nie stworzy harmonijnej całości, a co za tym idzie zakłóci istniejący ład przestrzenny, którego zagwarantowaniu służy również art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co konkretyzuje się przede wszystkim jako zapobieganie rozproszonej zabudowie. W ocenie organu wydanie decyzji o warunkach zabudowy byłoby sprzeczne powołanym przepisem. Ponadto organ stwierdził, że zmiana przeznaczenia tych terenów na cele inne niż rolnicze i ustalenie warunków zabudowy może być dokonane wyłącznie poprzez ustalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w trybie powołanej ustawy. Reasumując organ stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

W odwołaniu inwestor podniósł, że teren spełnia wszystkie warunki wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. i domagał się wydania reformatoryjnej decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem. Zakwestionował interpretację przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przedstawioną przez organ, jak i prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego i zasadność odmowy ustalenia warunków zabudowy, wskazując, że organ jest uprawniony do wyznaczenia większego obszaru analizowanego, jeżeli pozwoli to na odniesienie planowanej zabudowy do już istniejącej, o ile zabudowa znajdująca się w okolicy terenu tworzy pewną urbanistyczną całość. W ocenie strony nie jest konieczne nawet rozszerzanie granic obszaru analizowanego, bowiem w szeroko rozumianym sąsiedztwie w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa na działkach nr [...] i [...], co umożliwia określenie wymagań dla nowej zabudowy. Strona zarzucała brak spójności pomiędzy częścią tekstową analizy, w którym organ posługuje się pojęciem działki sąsiedniej w znaczeniu wąskim, a w dokumencie nazwanym "Inwentaryzacja otoczenia ..." posługuje się tym pojęciem w znaczeniu szerszym. Skarżący nie zgodził się także ze stwierdzeniem, że zmiana przeznaczenia terenu objętego wnioskiem na cele inne niż rolnicze i leśne wymaga uchwalenia planu miejscowego, bowiem uchwalenie takiego planu zgodnie z art. 14 u.p.z.p. jest fakultatywne, a w przypadku jego braku funkcję aktu określającego sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, którego dotyczy zamierzona inwestycja, przejmuje decyzja administracyjna.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzja z dnia [...] września 2012 r. (nr [...]) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Kolegium stwierdziło, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, bowiem obejmuje trzykrotna szerokość frontu działki, bowiem rozmiar tego obszaru wynikający z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego stanowi w zasadzie jego górną granicę, a nie obszar minimalny. W ocenie Kolegium za teren sąsiedni nie mogą być uznane działki położone wprawdzie przy tej samej drodze publicznej, lecz w znacznej, bliżej nieokreślonej, odległości od działki przeznaczonej pod zabudowę. Podzielając ustalenia organu I instancji, organ odwoławczy stwierdził, że zabudowa mieszkaniowo-gospodarcza występuje jedynie na działkach nr [...] i [...] na obrzeżu wyznaczonego obszaru analizowanego i usytuowana jest po drugiej stronie drogi, w miejscu znacznie oddalonym od terenu inwestycji, co nie pozwala na uznanie kontynuacji funkcji dla planowanego przedsięwzięcia w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., bowiem realizacja budynku jednorodzinnego nie stanowi kontynuacji funkcji dla niezabudowanych gruntów rolnych, terenów pokopalnianych oraz gruntów leśnych i ogródków działkowych. Organ podniósł również, że teren nie spełnia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., gdyż istniejące uzbrojenie terenu nie jest wystarczające dla obsługi planowanego budynku, skoro na tym odcinku ul. [...] nie ma infrastruktury kanalizacyjnej i wodociągowej.

W skardze na decyzję Kolegium z dnia [...] września 2012 r. inwestor, zarzucając naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i przepisów rozporządzenia wykonawczego oraz art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, skarżący domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji określonej we wniosku.

W uzasadnieniu, powołując się na stanowisko orzecznictwa, podniósł, że skoro w obszarze analizowanym wyznaczonym zgodnie z przepisami § 3 ust. 2 rozporządzania wykonawczego znajdują się dwie działki, na których występuje zabudowa mieszkaniowa, to fakt ten – mimo, że występująca zabudowa mieszkaniowa ma charakter zabudowy rozproszonej – przesądza o spełnieniu warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Nie ma bowiem znaczenia, że działki te znajdują się na obrzeżu obszaru analizowanego, skoro pojecie działki sąsiedniej interpretuje się szeroko, wskazując na konieczność wykładni funkcjonalnej. Nie zgodził się również z poglądem organu, że przepis § 3 ust. 2 rozporządzania wykonawczego określa w zasadzie górną granicę rozmiarów obszaru analizowanego. Co do braku wystarczającego uzbrojenia terenu inwestor stwierdził, że stanowisko organu nie uwzględnia art. 61 ust. 5 u.p.z.p., który umożliwia spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. poprzez zagwarantowanie, że powstanie nowe uzbrojenie terenu pozwalające na prawidłowe korzystanie z obiektów budowlanych. Podniósł, ze organ I instancji, występując o uzgodnienie co do możliwości spełnienia warunku z art. 61 ust.1 pkt 3 u.p.z.p., nie uzyskał opinii gestora sieci co do możliwości wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., wobec czego organ odwoławczy nie był uprawniony do stwierdzenia, że inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.

W odpowiedzi na skargę Kolegium, podtrzymując dotychczasowe stanowisko, wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że w sprawie – kontrolowanej w zakresie wynikającym z art. 3 § 1, art. 133 i art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, z późn. zm.), nazywanej dalej "p.p.s.a." – decyzję w przedmiocie warunków zabudowy wydano dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...] (ark. mapy [...]) położonej w K. przy ul. [...], dla którego to terenu nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Decyzja odmowna została wydana w postępowaniu, w którym zostały zgromadzone odpowiednie materiały kartograficzne i materiał poglądowy, pozwalające na prawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego i zbadanie, czy planowana zabudowa kontynuuje istniejącą w sąsiedztwie funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu. Podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy było stwierdzenie przez organy obydwu instancji, że planowana inwestycja nie spełnia warunku z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., gdyż w obszarze analizowanym brak jest zabudowy pozwalającej na uznanie kontynuacji funkcji zabudowy dla planowanego budynku mieszkalnego oraz określenie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podstawą do stwierdzania, że został spełniony wymóg, o którym mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest prawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej na obszarze, który powinien być wyznaczony zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego stanowi, że obszar analizowany wyznacza się wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a zgodnie z ust. 2 granice tego obszaru wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Z kolei § 9 powołanego rozporządzenia wykonawczego stawia wymogi formalne decyzji o warunkach zabudowy, przewidując, że decyzja taka zawiera część tekstową i graficzną (ust. 1). Zarazem wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (§ 9 ust. 2). Część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, również sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonania ich kopii (§ 9 ust. 3).

Obszar przyjęty do analizy – o ile przy jego ustaleniu zostanie wzięta pod uwagę wspomniana "zasada dobrego sąsiedztwa" – może być większy od wyznaczonego trzykrotną szerokością frontu działki, jeżeli uzasadniają to określone okoliczności sprawy. Może on także zostać wyznaczony nie w formie koła, lecz zawsze musi obejmować minimalny teren wytyczony zgodnie z treścią § 3 ust. 2 rozporządzenia wykonawczego (w odległości – licząc od granic terenu, dla którego ustalane są warunki zabudowy – stanowiącej trzykrotność frontu działki, nie mniej niż 50 m).

W przywołanym art. 52 ust. 2 u.p.z.p. określono wymogi dotyczące treści wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (tak decyzji lokalizacyjnej, jak i – z uwagi na art. 64 ust. 1 u.p.z.p. – decyzji o warunkach zabudowy). Wymagania te dotyczą m.in. konieczności określenia granic terenu objętego wnioskiem, jak również obszaru oddziaływania inwestycji na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w określonej skali – co do zasady: 1:500 lub 1:1000 (pkt 1). Ponadto przewidziano wymóg zawarcia we wniosku charakterystyki inwestycji (pkt 2), obejmującej między innymi określenie planowanego sposobu zagospodarowania terenu oraz charakterystyki zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym przeznaczenia i gabarytów projektowanych obiektów budowlanych, przedstawione w formie opisowej i graficznej (lit. b), jak również określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji (lit. c).

Przeprowadzenie analizy urbanistycznej na podstawie kopii mapy zasadniczej, a w jej braku mapy katastralnej, oraz w odpowiedniej skali (1:500 lub 1:1000) stanowi podstawowy obowiązkowy element postępowania wyjaśniającego (dowodowego) w sprawie o wydanie warunków zabudowy. Dopiero należycie wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu stanowiącego sąsiedztwo działki objętej inwestycją (obszaru analizowanego) może stanowić punkt wyjścia do sformułowania wyników (wniosków) analizy, a dalej – w razie stwierdzenia spełnienia warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. (w tym kontynuacji funkcji istniejącej zabudowy) – do ustalenia szczegółowych warunków zabudowy (wymagań dotyczących nowej zabudowy), wskazanych w przepisach § 4 - 8 rozporządzenia wykonawczego. Wszystko to powinno być poprzedzone skontrolowaniem przez organ architektoniczny kompletności wniosku. Uchybienia w tym zakresie stanowią poważne naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 64 § 2 kpa w zw. z art. 52 ust. 2 i art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Zatem tego rodzaju wady postępowania co do zasady nie mogą być usunięte w postępowaniu odwoławczym przy wykorzystaniu możliwości uzupełniającego postępowania wyjaśniającego. Dopuszczalne byłoby – i to tylko przy uwzględnieniu warunków konkretnej sprawy – co najwyżej przeprowadzenie (zlecenie przeprowadzenia) uzupełniającej analizy urbanistycznej, dookreślającej lub korygującej analizę (jej wyniki) sporządzoną w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji. Przy czym sporządzenie projektu decyzji o warunkach zabudowy musiałoby zostać zlecone osobie spełniającej kryteria określone w art. 50 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.

Odnosząc powyższe poglądy prawne do niniejszej sprawy, Sąd stwierdza, że Kolegium w ślad za organem I instancji błędnie odniosło przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. od stanu faktycznego sprawy. Przepis art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wprowadza zasadę dobrego sąsiedztwa uzależniającą zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Pojęcie działki sąsiedniej można rozumieć jako graniczącej bezpośrednio (znaczenie wąskie) lub znajdującej się w pewnym obszarze – pewnej relacji przestrzennej (znaczenie szerokie). Z orzecznictwa sądów administracyjnych oraz literatury wynika, że należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu przepisu art.61 ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy znaczenia szerokiego. Stąd też działka sąsiednia to nieruchomość położona w okolicy tworzącej pewną całość urbanistyczną, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie. Przy czym nie mogą to być działki odległe, w każdym przypadku należy kierować się ratio legis art. 61 wskazanej ustawy, którym jest utrzymanie ładu przestrzennego w obszarze analizowanym. Ma on na celu powstrzymanie zabudowy niedającej się pogodzić z zabudową już istniejącą na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego (zob. wyrok NSA z dnia 17 kwietnia 2007 r. sygn. akt. II OSK 646/06, LEX nr 322329), jak podkreśla NSA w wyroku z dnia z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt II OSK 1945/08 (dostępnym w Internecie pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Trzeba też mieć na względzie, że urbanistyczna całość to nie tylko działki znajdujące się w bezpośrednim sąsiedztwie, tzn. graniczące z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy.

Tutejszy Sąd podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 31 maja 2010 r. sygn. akt II OSK 860/09 (dostępnym jw.), że "restrykcyjna, ze względu na interes publiczny, literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa (art. 2 Konstytucji RP)." Należy też zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Wolność zagospodarowania terenu wynikająca z art. 6 ust. 2 u.p.z.p., podobnie jak prawo zabudowy (zasada wolności budowlanej) zawarta w art. 4 Prawa budowlanego, stanowi element prawa własności (por. Z. Niewiadomski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2008, s. 56, W. Piątek [w:] A. Gliniecki red. Prawo budowlane. Komentarz, wyd. 1, Warszawa 2012, s. 52-56). Zasada ustalająca prawo do zabudowy podmiotu, który ma prawo do terenu na cele budowlane i nie narusza chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich wymaga, aby nie przedkładać podejścia nadmiernie (nieproporcjonalnie do potrzeb interesu publicznego) formalistycznego nad istotę rzeczy, to jest prawo każdego, kto dysponuje prawem do terenu, aby w granicach określonych ustawą i rozporządzeniem, mógł swobodnie zagospodarować dany teren (zob. wyżej przywołany wyrok NSA z dnia 31 maja 2010 r.).

Organy wydając decyzję o warunkach zabudowy są zobowiązane do dokonania dokładnej analizy wszystkich elementów, o których mowa w przywołanym przepisie art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zatem nie przesądzając wyniku tej analizy, stwierdzić należy, że stanowisko organów orzekających w sprawie co do tego, że zagospodarowanie oraz stan terenów sąsiednich (niezabudowanych) nie pozwala na określenie warunków zabudowy dla przedmiotowego terenu nie zostało należycie uzasadnione i nie wynika jednoznacznie ze zgromadzonego materiału dowodowego. Przeciwnie, organy same zwróciły uwagę, że w dalszej odległości od działki objętej decyzją o warunkach zabudowy znajduje się zabudowa mieszkaniowa na działkach nr [...] i [...], niewątpliwie zlokalizowana w obszarze analizowanym, jakkolwiek na jego obrzeżu, po drugiej stronie drogi, na co zwrócił uwagę organ II instancji. Jak już wspomniano, nie ma przy tym znaczenia, że zabudowa taka nie sąsiaduje bezpośrednio z działką inwestora, a znajduje się w pewnym oddaleniu po drugiej stronie ul. [...] (wnioski analizy urbanistycznej). Zabudowa ta nie jest też całkowicie odosobnionym przypadkiem – wyjątkiem występującym na obszarze analizowanym, lecz nawiązuje do pewnej zorganizowanej całości urbanistycznej, która rozciąga się wzdłuż ul. [...] w stronę drogi prowadzącej do R.

Wprawdzie, w "Inwentaryzacji (...)" – załączniku nr 2 do projektu decyzji trafnie powołano się na pogląd orzecznictwa, że za działki sąsiednie mogą być uznane jedynie te, które położone są w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość określoną w konkretnej sprawie, całość taka nie może być zbyt rozległa, a użyty w ustawie termin "sąsiadująca" narzuca pewną bliskość, jednak organ utracił z pola widzenia, że badanie przesłanki kontynuacji funkcji należy odnieść się do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich w szerokim rozumieniu pojęcia "działka sąsiednia". W ocenie Sądu, w sytuacji, gdy obszar analizowany nie został wyznaczony w odległości większej od działki inwestora niż trzykrotność frontu działki, w zasadzie każda działka może być uznana za sąsiednią w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. i stanowić punkt odniesienia dla ustalenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. W konsekwencji, skoro w obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa, obowiązkiem organów było rozważenie, czy planowana przez inwestora zabudowa kontynuuje funkcję występującą w obszarze na analizowanym na działkach objętych zabudową mieszkaniową. W zakresie kontynuacji funkcji mieści się bowiem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (por. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r. sygn. II OSK 58/07, LEX 465665).

Co się tyczy możliwości wyznaczenia linii zabudowy w takiej sytuacji, jaka zachodzi w niniejszej sprawie, trzeba mieć na uwadze, że jeżeli nie jest możliwe wyznaczenie linii zabudowy w sposób określony w § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego organ może i powinien rozważyć podstawy do innego wyznaczenia obowiązującej linii nowej zabudowy, zgodnie z § 4 ust. 4 tego rozporządzenia, który dopuszcza inne wyznaczenie linii zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia. Tym samym ustawodawca oprócz ustalania linii zabudowy stanowiącej niejako kontynuację linii zabudowy istniejącej już na działkach sąsiednich, dopuszcza możliwość wyznaczenie innej linii zabudowy nie wprowadzając organom żadnych ograniczeń co do jej wyznaczania, pod warunkiem, że wynika to z analizy urbanistyczno-architektonicznej. Brak podstaw by przyjąć, że ta inna linia zabudowy, o której mowa w § 4 ust. 4 powołanego rozporządzenia, musi nawiązywać bądź do linii zabudowy działek po tej samej stronie, bądź stanowić odwzorowanie linii zabudowy działek leżących po przeciwnej stronie drogi. Niemożność wyznaczenia obowiązującej linii zabudowy może wynikać jedynie z istotnych przyczyn i zawsze musi być szczegółowo i logicznie uzasadniona, tak w decyzji organu administracji jak i w analizie urbanistyczno-architektonicznej. Podkreślić tu należy, że odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy jest poważnym administracyjnym ograniczeniem prawa własności (prawa do zabudowy nieruchomości), a niekiedy korzystanie z tego prawa praktycznie uniemożliwia (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2013 r. sygn. akt II OSK 1854/1, orzeczenie dostępne jw.). Zatem organy administracji obowiązane są wnikliwie, a zarazem bez nadmiernego rygoryzmu, badać spełnienie przesłanek ustawowych do wydania inwestorowi warunków zabudowy.

W odniesieniu do poruszonej na etapie postępowania w I instancji – w "Inwentaryzacji (...)" – kwestii braku możliwości wyznaczenia geometrii dachu zgodnie z wnioskiem inwestora warto wspomnieć, że geometria dachu powinna nawiązywać do form istniejących, tworząc z nimi harmonijną całość w myśl zasad wynikających z powołanej ustawy i rozporządzenia wykonawczego (§ 8). Jeżeli zaś wniosek inwestora nie odpowiadał w tym zakresie wynikom analizy, organ prowadzący postępowanie powinien, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7 (zasada praworządności nakazująca uwzględniać słuszny interes obywateli) i art. 9 (zasada udzielania informacji stronom co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich prawi i obowiązków) kpa, umożliwić stronie odpowiednie skorygowanie wniosku przed rozstrzygnięciem sprawy.

Z kolei jeżeli chodzi o kwestię dotyczącą przesłanki odpowiedniego uzbrojenia działki dla realizacji zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p.), stwierdzić należy, że nawet jeżeli teren nie ma wystarczającego, czy wręcz żadnego, uzbrojenia w tym zakresie (jak to wynika z analizy urbanistycznej), to omawiany warunek jest uznany za spełniony, jeżeli wykonanie takiego uzbrojenia zostanie zagwarantowane w drodze umowy pomiędzy właściwą jednostką organizacyjną a inwestorem (art. 61 ust. 5 u.p.z.p.). W konsekwencji, organ prowadzący postępowanie, stosując powyżej wspomniane zasady, powinien wezwać inwestora do przedstawienia takich gwarancji (czy też promes udzielenia zgody przez gestorów mediów na przyłączenie do określonych sieci), wyznaczając w tym celu odpowiedni termin.

Na koniec warto także wskazać na niekonsekwencję organu I instancji w odniesieniu do analizy w zakresie spełnienia przez teren warunku z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W analizie urbanistycznej stwierdzono, że teren (użytkowany w sposób rolniczy grunt w skład którego wchodzi m.in. 1.4400 ha użytków rolnych klasy RIIIb) nie wymaga zgody na przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne, co koresponduje z brzmieniem przepisu art. 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2004 r. nr 121, poz. 1266, z późn. zm.), zgodnie z którym do gruntów rolnych położonych na terenach miast nie jest wymagana decyzja w sprawie przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze. Natomiast w uzasadnieniu decyzji organ I instancji zawarł informację, że zmiana przeznaczenia tych terenów na cele inne niż rolnicze i ustalenie warunków zabudowy może być dokonane wyłącznie poprzez ustalenie planu miejscowego. Z dołączonego do wniosku wypisu z rejestru gruntów wynika zaś, że działka nr [...] (ark. mapy [...]) położona jest w obrębie Miasta K. Tego typu niekonsekwencja wskazuje na niewystarczająco wnikliwe i staranne rozważenie wszystkich istotnych aspektów sprawy.

Reasumując wszystko powyższe, Sąd stwierdza, że przedstawione w niniejszej sprawie przez organy obydwu instancji stanowisko w zakresie rozumienia pojęcia "działki sąsiedniej" narusza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., co miało wpływ na wynik sprawy, prowadząc do pominięcia w analizie możliwości odniesienia planowanej inwestycji do zabudowy istniejącym na obszarze analizowanym w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Ponadto zostały naruszone przepisy postępowania: art. 7, art. 9 i art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 kpa, gdyż w sprawie nie zostały zgromadzone materiały pozwalające na rozstrzygnięcie, czy spełniona jest przesłanka z art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 5 u.p.z.p. w zakresie zagwarantowania uzbrojenia terenu, jak również nie zostały przeprowadzone pełne ustalenia służące rozstrzygnięciu co do możliwości ustalenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania nowej zabudowy i nie znalazły odpowiedniego odzwierciedlenia w uzasadnieniu wydanych decyzji. To naruszenie mogło zaś niewątpliwie mieć istotny wpływ na wynik postępowania, skoro od ustalenia i rozważenia tych okoliczności zależy kierunek rozstrzygnięcia w przedmiocie warunków zabudowy.

Wskazane uchybienia w zakresie dotyczącym wykładni prawa materialnego oraz ustalenia i rozważenia istotnych okoliczności sprawy, dyskwalifikują decyzje organów obydwu instancji. Tym samym w swej zasadniczej części należy podzielić stanowisko strony przedstawione w skardze. W konsekwencji niezbędne okazało się wyeliminowanie z obrotu prawnego tak zaskarżonej decyzji, jak i rozstrzygnięcia organu I instancji. Rozmiar postępowania dowodowego – wyznaczony koniecznością ponownego przeprowadzenia analizy urbanistycznej oraz ustalenia, czy wykonanie niezbędnego, a zarazem wystarczającego dla planowanego przedsięwzięcia, uzbrojenia terenu zostanie zagwarantowane umową – i pozostałego do wyjaśnienia zakresu sprawy przekracza ramy uzupełniającego postępowania, które mógłby przeprowadzić organ II instancji (art. 136 kpa). Ponadto poczynienie podstawowych dla rozstrzygnięcia sprawy ustaleń jedynie w postępowaniu odwoławczym stanowiłoby zawężenie rozstrzygnięcia sprawy tylko do jednej instancji, co mogłoby prowadzić do naruszenia art. 15 kpa (zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego).

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 135 oraz art. 152 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie I i III sentencji. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. w punkcie II sentencji, uwzględniając wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącego. Orzeczenia zawarte w punktach II i III stanowiły konsekwencję rozstrzygnięcia sformułowanego w punkcie I sentencji.