Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 438/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 50 poz 291
law: Ustawa z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników - tekst jednolity
article: art. 145  par. 1 pkt 1 lit a i c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Orłowska Sędziowie: Sędzia WSA Felicja Kajut Sędzia WSA Jolanta Sudoł (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Zegan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2013 r. sprawy ze skargi W. P. na rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia 20 marca 2013 r., nr [...] w przedmiocie obliczenia wysługi lat wpływającej na wysokość uposażenia uchyla zaskarżony rozkaz personalny oraz poprzedzający go rozkaz personalny Komendanta Policji z dnia 29 stycznia 2013 r., nr [...].


UZASADNIENIE

Raportem z dnia 10 października 2012 r. aspirant W. P. zwrócił się do Komendanta Powiatowego Policji w B. o zaliczenie do ogólnego stażu pracy okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, a mianowicie od dnia 28 czerwca 1991 r. do dnia 16 maja 1997 r.

Powołując się na ustawę z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy wskazał, że od momentu ukończenia 16 roku życia w dniu 28 czerwca 1991 r. do dnia 16 maja 1997 r. był zameldowany na stałe oraz mieszkał z rodzicami S. i A. P. w miejscowości B., Gmina S., pomagając w prowadzeniu gospodarstwa rolnego.

W piśmie z dnia 15 listopada 2012 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie organu do dostarczenia zaświadczenia z Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego o opłacaniu składek za domownika, W. P. wskazał, że dla zaliczenia mu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do wysługi lat nie musi spełniać innych przesłanek niż to, że we wnioskowanym okresie miał 16 lat, pozostawał z rolnikiem w gospodarstwie domowym oraz stale pracował w tym gospodarstwie. W jego ocenie, ani z ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym, ani też z mającej zastosowanie w sprawie ustawie z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników, nie wynika wymóg przedłożenia zaświadczenia z KRUS-u.

Rozkazem personalnym z dnia 29 stycznia 2013 r., nr [...] Komendant Powiatowy Policji w B. orzekł o niemożliwości zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy z powodu niespełnienia wszystkich przesłanek wymaganych przepisem art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników.

W podstawie prawnej wydanego rozstrzygnięcia Komendant Powiatowy Policji w B. przywołał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., nr 43, poz. 277 ze zm.), art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310), art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. 2008, nr 50, poz. 291 ze zm.).

W uzasadnieniu wydanego rozkazu personalnego wskazano, że w art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników przy charakterystyce domownika kładzie się nacisk na pracę, która - chociaż wykonywana poza stosunkiem pracy - ma być stała. Z przedstawionego przez wnioskodawcę materiału dowodowego nie wynika natomiast jednoznacznie by wykonywał stałą pracę na rzecz gospodarstwa rolnego będącego własnością rodziców. Przeciwnie, z przedstawionych zaświadczeń i oświadczenia wynika, że W. P. w tym czasie uczęszczał do szkoły od godz. 7 do 16, a następnie - jak należy domniemywać - musiał poświęcać czas na odrabianie zadań domowych i inne codzienne czynności. Zgodnie z orzecznictwem za stałą pracę, o której mowa w ustawie nie można natomiast uznać pomocy, jakiej w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela jest w ramach pomocy rodzinnej osobom prowadzącym gospodarstwo rolne.

W. P. odwołał się od ww. rozkazu personalnego.

W uzasadnieniu odwołania wskazał, że organ dokonał błędnej interpretacji art. 6 pkt 2 lit c ustawy z 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników ponieważ przyjął, że pomoc rodzicom świadczona przez ucznia nie może być uznana za stałą pracę w gospodarstwie rolnym. Odwołujący się podkreślił, że dokonana rzecz organ interpretacja jest niegodną z wykładnią powyższego przepisów prezentowaną w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz sądów administracyjnych, w której nie potwierdzono aby sam fakt kształcenia się w szkole ponadpodstawowej osoby pozostającej z rolnikiem w gospodarstwie rolnym, wykluczał wykonywanie pracy o charakterze stałym w tym gospodarstwie.

Rozkazem personalnym z dnia 20 marca 2013 r., nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w G. uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.

W podstawie prawnej wydanej decyzji przywołano art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 127 § 2 i art. 105 § 1 oraz art. 268 a ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego.

W uzasadnieniu wydanej decyzji Komendant Wojewódzki Policji z powołaniem się na orzeczenia sądów administracyjnych wskazał, że ustalenie wysługi lat policJ.ta na potrzeby wzrostu uposażenia zasadniczego jest istotnym elementem postępowania wyjaśniającego i dowodowego w sprawie o przyznanie określonego świadczenia pieniężnego i nie stanowi w związku z tym przedmiotu odrębnej sprawy administracyjnej załatwianej w drodze decyzji administracyjnej. Kwestia zaliczenia lub nie zaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza Policji winna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach sprawy dotyczącej prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat. W związku z powyższym Komendant Powiatowy Policji wydając rozstrzygnięcie z dnia 29 stycznia 2013 r. nie miał ku temu podstaw prawnych. Z uwagi zaś na fakt, że w postępowaniu odwoławczym organ drugiej instancji nie ma podstaw do orzekania na podstawie art. 156 ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, jedynym możliwym rozstrzygnięciem jest w takim wypadku wydanie decyzji w oparciu o regulację zawartą w art. 138 § 1 pkt 2 ww. ustawy, tj. uchylenie wydanej decyzji i umorzenie postępowania organu pierwszej instancji. Co istotne, umorzenie postępowania jest dopuszczalne nie tylko wtedy gdy postępowanie to stało się bezprzedmiotowe. Możliwość taka ma również miejsce wtedy gdy postępowanie było bezprzedmiotowe od początku.

W konsekwencji powyższego, Komendant Wojewódzki Policji uznał, że sprawa wliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy nie ma charakteru sprawy administracyjnej.

Organ pierwszej instancji winien zaś ustalić wysługę lat, o co wnosił odwołujący w raporcie z dnia 10 października 2012 r., zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, w drodze innych czynności, gdzie ustalona wysługa nie będzie stanowić przedmiotu postępowania administracyjnego. Jednocześnie organ winien mieć na uwadze, że odwołujący się wniósł o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym dla celów uposażeniowych (doprecyzowanie woli nastąpiło w piśmie z dnia 15 listopada 2012 r.), dlatego też organ winien pamiętać o regulacji zawartej w art. 106 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policJ.tów, ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, zgodnie z którymi termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat oraz procentową jego wysokość określa się w decyzji ustalającej lub zmieniającej wysługę w trybie określonym w ust. 2 i 3 cyt. rozporządzenia, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, jednakże zmiana uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku W. P. wniósł o "uwzględnienie skargi i określenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na dzień 11.10.2009 r.", względnie o uchylenie wydanych w jego sprawie rozstrzygnięć.

Wydanemu rozstrzygnięciu zarzucono:

- naruszenie przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 102 ustawy o Policji z dnia 6 kwietnia 1990 r. w zw. z § 5 ust. 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policJ.tów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. pomimo przyjęcia, że w upoważnieniu określonym treścią art. 102 ustawy o Policji nie mieści się przekazanie kompetencji do ustalenia w trybie przepisów wykonawczych zaliczenia pewnych okresów do wysługi lat funkcjonariuszom Policji i kwestia zaliczenia lub niezaliczenia pewnych okresów służby, pracy lub okresów pozostawania poza służbą do wysługi lat funkcjonariusza Policji powinna być rozpatrywana i rozstrzygana w ramach dotyczących prawa do uposażenia lub innego świadczenia zależnego od wysługi lat - organ II instancji nie wydał decyzji merytorycznej w tym przedmiocie twierdząc, iż organ I instancji był zobowiązany ustalić wysługę lat, zgodnie ze stanem faktycznym i prawnym, w drodze innych czynności, gdzie ustalona wysługa nie stanowiła przedmiotu postępowania administracyjnego, w konsekwencji czego uchylił w całości zaskarżony rozkaz personalny nr 47/13 z dnia 29 stycznia 2013 r. i umorzył postępowanie w całości, przy niedochowaniu obowiązku określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat na konkretny dzień i w konkretnej procentowej wysokości;

- art. 101 ust. 1, art. 106 ustawy o Policji oraz § 3 ust. 1 i § 4 ust. 1 pkt 5 oraz § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policJ.tów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez ich niezastosowanie i odstąpienie od wydania decyzji określającej wysługę w trybie § 5 ust. 2 i 3 cytowanego przepisu rozporządzenia, z uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu, pomimo złożenia wniosku przez skarżącego, który zmierzał do wydania takiej decyzji i spełnienia przez niego wszystkich przesłanek formalnych i merytorycznych w tym zakresie, a także faktu, iż w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policJ.tów, dodatków do uposażenia oraz ustalenia wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego termin nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat określa się w drodze decyzji administracyjnej;

- § 2 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 marca 1983 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin poprzez jego błędne zastosowanie przez organ I instancji w przedmiocie oceny pojęcia "domownik" przy zaliczeniu pracy wnioskodawcy wykonywanej w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy i nie ustosunkowanie się do tego przez organ drugiej instancji, podczas gdy w niniejszej sprawie powinno się dokonać wykładni tego pojęcia w oparciu o treść art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, a której organy administracyjne w ogóle nie zastosowały i nie wzięły pod uwagę;

- art. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o ubezpieczeniu społecznych rolników indywidualnych i członków ich rodzin, poprzez jego błędne zastosowanie przez organ I instancji, w sytuacji, w której obowiązuje treść art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników i która nie nakłada na stronę obowiązku dostarczenia zaświadczenia z KRUS-u o opłacanych składkach jako domownik, bądź innych dokumentów z których by wynikał obowiązek ubezpieczenia społecznego rolników i nie ustosunkowanie się do tego przez organ II instancji.

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. w zw. z art. 86 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 pkt 2 k.p.a., 68 k.p.a., 69 § 1 k.p.a. oraz art. 136 k.p.a., polegające na nie wyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności związanych z pracą strony w gospodarstwie rolnym, pomimo wątpliwości organu administracyjnego I stopnia w tym zakresie, przede wszystkim nie przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony w celu uzupełnienia informacji, z uwagi na to, że strona przebywała na długotrwałym zwolnieniu lekarskim, a więc niemożność jej udziału na pewnym etapie postępowania była usprawiedliwiona i przez nią niezawiniona oraz przyjęcie, że rozmowa telefoniczna, w godzinach urzędowania kadr organu administracyjnego w przedmiocie spraw służbowych, podczas której strona miała poinformować ile czasu przeznaczała na naukę i dojazd, zwalnia organ administracyjny od wezwania strony do siedziby organu administracyjnego w celu przesłuchania jej, sporządzenia z tego przesłuchania protokołu, a następnie odczytania go stronie i umożliwienia jej niezwłocznego podpisania, a także poprzez nieprzeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, przy uwzględnieniu kwestii formalnych, przez organ II instancji;

- art. 7 k.p.a., 8 k.p.a. i 9 k.p.a. w zw. z art. 63 k.p.a. w zw. z. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 §1 pkt 2 k.p.a., poprzez przyjęcie, iż w niniejszej sprawie celem złożonego wniosku było jedynie określenie wysługi i który nie podlegał załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, co skutkowało umorzeniem postępowania, z uwagi na bezprzedmiotowość, w oparciu o brak podstawy do wydania decyzji administracyjnej, podczas gdy na podstawie złożonego przez stronę wniosku winno się prowadzić postępowanie w przedmiocie określenia terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu lat wysługi wraz z określeniem jego procentowej wysokości;

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art.14 ust. 1 k.p.a. poprzez telefoniczne informowanie strony o czynnościach podejmowanych przez organ pierwszej instancji, a także o konieczności przedłożenia dokumentów potwierdzających pracę w gospodarstwie rolnym;

- art. 6, art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., polegające na odstąpieniu od wysłuchania strony przed zakończeniem postępowania przed organem pierwszej instancji, a także uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonego żądania;

- art. 12 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i 3 k.p.a. i art. 36 k.p.a., poprzez przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ pierwszej instancji i podjęcie pierwszych czynności z naruszeniem ich warunków formalnych dopiero w dniu 5 listopada 2012 r. (pomimo raportu złożonego w dniu 10 października 2012 r.), gdyż z pominięciem wydania postanowienia o wszczęciu postępowania oraz z naruszeniem nawet już dłuższego 2 miesięcznego terminu na załatwienie sprawy i z pominięciem zawiadomienia strony o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu załatwienia sprawy i nie ustosunkowanie się do tego przez organ drugiej instancji:

- naruszenie art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a., a także w zw. z art. 101 ust 1, art. 102, art.106 ust 1 ustawy o Policji oraz w zw. z § 3 ust 1 i § 5 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policJ.tów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, poprzez odstąpienie przez organ pierwszej instancji od wszechstronnego wskazania w swojej decyzji, tj. faktów, które uznał za udowodnione oraz którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także podania dokładnych dowodów, na których się oparł, a dotyczących godzin uczęszczania przez stronę do szkoły, okoliczności dojazdu do szkoły oraz tego ile godzin poświęcała strona na zadania domowe, a ile na wykonywanie czynności zwykłego życia, a także przedstawienie dopiero w odpowiedzi na odwołanie całkowicie nowych i dodatkowych faktów i okoliczności, a także argumentacji, na której oparł się organ pierwszej instancji przy niezaliczeniu okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu z powodu niespełnienia przesłanek, w tym dotyczących okoliczności zatrudnienia w firmie A. i dowodów z tym związanych, o której to kwestii nie było w ogóle mowy w treści samej decyzji, co uniemożliwiło skuteczne wniesienie odwołania i ustosunkowanie się do stanowiska organu pierwszej instancji, a ponadto poprzez wydanie decyzji w przedmiocie braku przesłanek do zaliczenia okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy, zamiast w przedmiocie określenia terminu prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi, z podaniem jego procentowej wysokości i uwzględnieniem przepisów o przedawnieniu i w konsekwencji oparcie się na błędnej podstawie prawnej, poprzez nie podanie w niej przepisów prawa materialnego regulującego przedmiotowe zagadnienie, w zw. ze spełnieniem przez stronę przesłanek pozwalających na zaliczenie do wysługi lat uwzględnionej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym;

- naruszenie art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez odstąpienie przez organ drugiej instancji od oceny w treści zaskarżonego rozkazu nr 584 z dnia 20 marca 2013 r. ustaleń faktycznych powziętych przez organ pierwszej instancji, przeprowadzonej w toku pierwszej instancji oceny prawnej, a także podjętych przez ten organ czynności w ramach postępowania dowodowego oraz zarzutów skarżącego w przedmiocie przewlekłości postępowania i niedochowania odpowiednich procedur przy przeprowadzeniu czynności, tj. telefonicznego przesłuchiwania strony i gromadzenia na tej podstawie dowodów, a także podanie podstawy prawnej jedynie z przytoczeniem przepisów o charakterze proceduralnym;

- naruszenie art. 8 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez brak pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej w związku z wydawaniem odmiennych decyzji (wskazano rozkaz personalny nr [...] z dnia 26 kwietnia 2012 r. Komendanta Wojewódzkiego w G.) przy istnieniu tożsamych stanów faktycznych i prawnych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji w G. wniósł o jej oddalenie nie znajdując podstaw do zmiany swojego wcześniejszego stanowiska.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg m.in. na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty (pkt 2).

Stosownie zaś do art. 134 § 1 tej ustawy, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w G. z dnia 20 marca 2013 r., który uchylił w całości rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia 29 stycznia 2013 r. i umorzył w całości postępowanie pierwszej instancji.

Podstawę rozstrzygnięcia stanowił m.in. przepis art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a.

Zgodnie z przepisem art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Ponadto organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (art. 105 § 2 k.p.a.).

Stosownie do ugruntowanych poglądów judykatury - bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego - oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Bezprzedmiotowość może wynikać z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, ale zawsze oznacza brak przedmiotu postępowania. O bezprzedmiotowości postępowania można zatem mówić, w przypadkach gdy brak jest konkretnej sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania, w której organ byłby władny a jednocześnie zobligowany na podstawie obowiązujących przepisów prawa materialnego podjąć rozstrzygnięcie (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 27 stycznia 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1187/10, pub. Legalis, oraz przywołane w nim orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego).

W świetle poczynionych powyżej uwag oraz okoliczności niniejszej sprawy za wadliwą uznać należy decyzję organu odwoławczego.

Nie do przyjęcia jest wyrażone w niej stanowisko, że postępowanie w niniejszej sprawie można było uznać za bezprzedmiotowe, gdyż "ustalenie wysługi lat skarżącego, a w tym wliczenie, bądź nie wliczenie do pracowniczego stażu pracy okresu pracy w gospodarstwie rolnym, nie ma charakteru sprawy administracyjnej rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej".

Jednak, nie negując takiego poglądu co do zasady, stwierdzić trzeba, że na taką konkluzję nie pozwalał zebrany w sprawie materiał dowodowy.

Jak wynika bowiem z tego materiału, w dniu 15 października 2012 r. do Komendy Powiatowej Policji w B. wpłynął raport skarżącego z dnia 10 października 2012 r., w którym funkcjonariusz zwrócił się o zaliczenie na podstawie ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy - okresów jego pracy w gospodarstwie należącym do jego rodziców S. i A. P. - do ogólnego stażu pracy. W uzasadnieniu wniosku skarżący podniósł, że od momentu ukończenia 16 roku życia był zameldowany i mieszkał z rodzicami, pomagając im w pracach związanych z prowadzeniem gospodarstwa rolnego.

Istotne jest, że wniosek ten został przez skarżącego doprecyzowany w dniu 15 listopada 2012 r. W treści tego pisma skarżący jednoznacznie wskazuje, że dotyczy ono "złożonego przeze mnie raportu dotyczącego zaliczenia dla celów uposażeniowych". Podniósł w nim, że złożone przez niego dowody są wystarczające, aby okres pracy w gospodarstwie zaliczyć mu do wysługi lat dla celów uposażeniowych. Należy zauważyć, że organ odwoławczy w końcowej części uzasadnienia rozstrzygnięcia jednoznacznie wskazał, że skarżący - wniósł o zaliczenie pracy w gospodarstwie rolnym dla celów uposażeniowych.

W tej sytuacji, zdaniem Sądu, nie było żadnych przeszkód do rozpoznania wniosku skarżącego. Nie było również żadnych podstaw do stwierdzenia, że postępowanie było od początku bezprzedmiotowe. Skoro organ pierwszej instancji, zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnął sprawę nieprawidłowo, gdyż wydał decyzję bez podstawy prawnej, to rzeczą organu ponownie rozpoznającego sprawę było z urzędu ustalenie właściwego żądania, którego rozstrzygnięcie stanowiłoby załatwienie sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem funkcjonariusza.

Taki obowiązek, niewątpliwie spoczywał na organie z mocy art. 9 k.p.a.

Tak więc nie wypełnienie tego obowiązku stanowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem nie rozstrzygnięto w przedmiocie o który de facto wnosił skarżący.

Na tle tych rozważań oczywistym jest, że szerokie wywody uzasadnienia dotyczące formy rozstrzygnięcia były zbędne. Organ drugiej instancji po sprecyzowaniu wniosku w zależności od dokonanej oceny, mógł uchylić w całości zaskarżony rozkaz personalny i orzec co do istoty sprawy (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.) lub uchylić zaskarżony rozkaz w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, jeśli spełniona została przesłanka z art. 138 § 2 k.p.a. W niniejszej sprawie możliwość taka nie stoi w kolizji z przepisem art. 106 ust. 1 i 3 ustawy o Policji.

Podkreślić jeszcze raz trzeba, że skarżący w dniu 15 października 2012 r. złożył wniosek - raport z dnia 10 października 2012 r. i wbrew obowiązkowi wynikającemu z naczelnej reguły postępowania administracyjnego, nie został wezwany przez organy do jego sprecyzowania, co więcej, organ pierwszej instancji w ogóle takiej potrzeby nie dostrzegł. Funkcjonariusz doprecyzowywał wniosek w kolejnym piśmie. Złożenie żądania zmiany uposażenia, jak i rozstrzyganie przez organ odwoławczy miały miejsce w trakcie trwania stosunku służbowego, to nie sposób uznać, że postępowanie należało umorzyć jako bezprzedmiotowe.

Z powyższych względów decyzja organu odwoławczego jako wadliwa podlegała wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Za wadliwą należy uznać również decyzję organu pierwszej instancji. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, żądanie skarżącego zawarte w raporcie z dnia 10 października 2012 r. wymagało od organu pierwszej instancji podjęcia z urzędu czynności, które doprowadziłyby do ustalenia treści wniosku zgodnego z jego intencją, przy uwzględnieniu obowiązującego w tym zakresie prawa. Takie czynności, wbrew ciążącemu na organie obowiązkowi, nie zostały przez niego podjęte.

Jednak niezależnie od tego, Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie podziela wykładni prawa materialnego zastosowanych w sprawie przepisów, zaprezentowanej przez organ pierwszej instancji.

Istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi kwestia zaliczenia do stażu pracy (wysługi lat), od którego zależy wzrost uposażenia zasadniczego skarżącego, tj. okresu jego pracy w gospodarstwie rolnym rodziców w okresie od 28 czerwca 1991 r. do 16 maja 1997 r.

Odnośnie przedmiotowego zagadnienia to trzeba wskazać, że może ona być rozstrzygana przesłankowo w postępowaniu o ustalenie terminu nabycia prawa do wzrostu uposażenia zasadniczego z tytułu wysługi lat i to na dzień przyjęcia do służby w Policji.

Przepis § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policJ.tów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U z 2001 r., nr 152, poz. 1732) stanowi o zaliczeniu do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego innych niż sprecyzowane w poprzedzających punktach okresy, jeżeli na podstawie odrębnych przepisów podlegają wliczeniu do okresu pracy lub służby, od którego zależą uprawnienia pracownicze lub wynikające ze stosunku służbowego.

Zatem słusznie w tej materii organ pierwszej instancji odwołał się do przepisów ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U z 1990 r., nr 54, poz. 310).

Skarżący w raporcie z dnia 10 października 2012 r. wskazał okres od dnia 28 czerwca 1991 r. do dnia 16 maja 1997 r. jako podlegający zaliczeniu. W tym zakresie art. 1 ust. 1 pkt 3 cytowanej wyżej ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. stanowi o wliczeniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin.

W dalszej kolejności należy zatem odnieść się do przepisów ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r, nr 50, poz. 291 ze zm.).

Definicję domowników zawarto w przepisie art. 6 pkt 2 tej ustawy, zgodnie z którym - domownikami są osoby bliskie rolnikowi, jeżeli pozostają we wspólnym gospodarstwie domowym z rolnikiem, ukończyły lat 16, stale pracujące w tym gospodarstwie rolnym (i nie związane z rolnikiem stosunkiem pracy).

Organ pierwszej instancji zaskarżonym rozkazem personalnym nie zaliczył okresu pracy w gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy skarżącego podając m.in., że w okresie obowiązywania w/w ustawy za domownika nie uznano osoby, w okresie, w którym kształciła się ona w szkole ponadpodstawowej albowiem fakt ten wyklucza możliwość uznania, iż praca domownika w gospodarstwie rolnym mogła mieć charakter stały. Organ w uzasadnieniu rozstrzygnięcia przywołał m.in. orzecznictwo sądowe, w którym odróżniano pomoc jaką w warunkach wiejskich zwyczajowo udziela się w ramach pomocy rodzinnej (tzw. pomoc doraźna) od pomocy stałej. Ponieważ skarżący we wnioskowanym okresie uczęszczał do szkoły, to nie można uznać, aby wykonywał on stałą pracę.

Stanowiska to nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zwrócić uwagę, że niniejsze postępowanie nie jest postępowaniem ubezpieczeniowym. Jak podniósł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r., w sprawie III SA/Gd 436/13 (orzeczenie dostępne w Internecie), reguły i sposób naliczania świadczeń z tego tytułu, jak też zaliczanie okresów pracy, służby, czy innych, do okresów, od których zależna jest ich wysokość, nie mają znaczenia dla wielkości wysługi lat badanej dla potrzeb ustalenia wysokości wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Policji. Reprezentowane tu stanowisko opiera się na odrębności obu regulacji i na ścisłej interpretacji wyjątkowego przepisu o możliwości zaliczania okresów pracy w gospodarstwie rolnym. Zarówno w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r., jak i w przepisach ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. wyraźnie mówi się o uprawnieniach pracowniczych, a nie emerytalno-rentowych. Co prawda, oprócz nich w systemie ubezpieczeń funkcjonują inne jeszcze świadczenia, jednak nie mają one ścisłego związku z uprawnieniami pracowniczymi, np. opłacanie składek na ubezpieczenie społeczne jest elementem branym pod uwagę w tamtym postępowaniu, i gdy przepisy mające zastosowanie w sprawie do tego obowiązku nie nawiązują, nie sposób uwzględniać go w sprawie niniejszej. W konsekwencji, zdaniem Sądu, sformułowanie "w charakterze domownika" w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników i członków ich rodzin, nie odnosi się do pojęcia domownika w całokształcie przepisów ubezpieczeniowych, nie odwołuje się do systemu ubezpieczeń społecznych, a każe go rozumieć wyłącznie - w aspekcie definicji zawartej w art. 6 pkt 2 ustawy 20 grudnia 1990 r. ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników. Wbrew stanowisku organu, nauka skarżącego w szkole ponadpodstawowej, nie pozbawia go jednej z cech ustawowej definicji domownika w gospodarstwie rolnym we wskazanym okresie. Nauka w szkole ponadpodstawowej wyklucza uznanie danej osoby za domownika, ale wyłącznie dla potrzeb ustalenia obowiązku podlegania ubezpieczeniu społecznemu. Powyższe stanowisko oraz argumentację należy w pełni podzielić.

Dodatkowym argumentem, również przywołanym przez ten Sąd na potwierdzenie poprawności zaprezentowanego poglądu, jest fakt, że skoro wedle brzmienia art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia z dnia 20 grudnia 1990 r., obowiązek opłacania składki za każdego ubezpieczonego, powstaje od dnia w którym powstało ubezpieczenie, to wnioskować należy domniemanie wykonywania pracy w gospodarstwie przez domownika w razie opłacania składek i odwrotnie. W tej sytuacji zbędne byłoby jednak zaświadczenie, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r., stwierdzające okresy tej pracy. Odmienne założenie przy opłacaniu składek czyniłoby zbędnym omawiane zaświadczenie. Ma ono natomiast sens wówczas, gdy składki nie były opłacane, a wtedy zaświadczenie to byłoby istotnym i wystarczającym środkiem dowodowym na okoliczność pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym.

Tak więc zakładając racjonalność ustawodawcy przekonuje stanowisko, że okresy pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym w charakterze domownika w rozumieniu przepisów ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników indywidualnych i członków ich rodzin, o jakich mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. o wliczaniu okresów pracy w indywidualnym gospodarstwie rolnym do pracowniczego stażu pracy (Dz. U. nr 54, poz. 310) w związku z § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policJ.tów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. nr 152, poz. 1732 ze zm.) mogą być zaliczane do wysługi lat uwzględnianej przy ustalaniu wzrostu uposażenia zasadniczego funkcjonariuszy Policji bez względu na to, czy w okresie pracy w tym gospodarstwie odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne.

Oceniając zatem całokształt problemu prawnego występującego w sprawie, Sąd w obecnym składzie, opowiada się wyrażonym powyżej stanowiskiem. Odmienny pogląd organu narusza wymienione wyżej przepisy prawa materialnego w istotnym dla rozstrzygnięcia stopniu.

Analiza uzasadnienia rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji wskazuje, że organ ten zupełnie pominął środki dowodowe na okoliczność świadczenia pracy w gospodarstwie rolnym rodziców, jakim jest zaświadczenie, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 1990 r. czy zeznania świadków, o których mowa w art. 3 ust. 3 tej ustawy. Należy tu wskazać, że w razie gdy właściwy organ nie dysponuje dokumentami uzasadniającymi wydanie zaświadczenia, możliwe jest dowodzenie tej okoliczności zeznaniami świadków. Organ ten nie dokonał również pełnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Podobnie jak organ odwoławczy, który zasadniczo ograniczył się do wymienienia dowodów załączonych do raportu z dnia 10 października 2012 r. oraz pisma z dnia 15 listopada 2012 r., do którego zostały dołączone zeznania dwóch świadków, którzy mieszkali w sąsiedztwie gospodarstwa rodziców. Można tu dodać, że w zeznaniach tych B. W. oraz J. O. oświadczyli, że W. P. w okresie od 1990 r. do 1996 r. pomagał w gospodarstwie rolnym, praca była stała, w pełnym wymiarze czasu, nie posiadał innego źródła utrzymania oraz że nie wydawano dokumentów potwierdzających jego zatrudnienia. Organy nie wskazały jednoznacznie czy zebrane dowody, w tym oświadczenie wnioskodawcy złożone w obecności sekretarza gminy, działającego z upoważnienia Wójta Gminy S. w sprawie zatrudnienia w gospodarstwie rolnym z dnia 21 września 2012 r. i zaświadczenie z tej samej daty o zameldowaniu, potwierdzają, czy też nie potwierdzają pracę skarżącego w gospodarstwie.

Z powyżej wskazanych przyczyn decyzje organów obu instancji nie mogły się ostać i podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

W toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ ustali stan faktyczny dokonując oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów, po czym kierując się zaprezentowaną powyżej wykładnią obowiązujących w tej materii przepisów, wyda poprawne rozstrzygnięcie uwzględniając rzeczywistą treść wniosku. Zgodnie bowiem z treścią art. 153 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia.

Mając powyższe na uwadze Sąd na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.