Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 600/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2012-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzje I i II instancji w części
Powołane przepisy: article: art. 137, art. 140, art. 156 ust. 3-4
journal: Dz.U. 2004 nr 261 poz 2603
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.
article: art. 7, art. 75 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 136
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Maria Wieczorek-Zalewska, Sędziowie Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz,, Sędzia SO del. Iwona Tchórzewska (sprawozdawca), Protokolant Starszy referent Agata Jakimiuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 września 2012 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...] w zakresie orzekającym o rozliczeniach z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz w tym zakresie uchyla decyzję Starosty z dnia [...] r. nr [...]; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części opisanej w punkcie I nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku; III. oddala skargę w pozostałej części; IV zasądza od Wojewody na rzecz M. G. kwotę 737 zł (siedemset trzydzieści siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołań M.G., Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej Spółki Akcyjnej z siedzibą w Ł. oraz Burmistrza Miasta od decyzji Starosty z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], orzekającej zwrot na rzecz M.G., K. Ś. i I. W. położonych w Ł. działek: nr [...], o powierzchni 0,0340 ha, nr [...], o powierzchni 0,0472 ha i nr [...], o powierzchni 0,0156 ha oraz odmawiającej zwrotu działek nr [...], o powierzchni 0,0068 ha i nr [...], o powierzchni 0,0003 ha, decyzją z dnia [...] września 2008 r. utrzymał tę decyzję w mocy.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Wojewoda wskazał, że umową sprzedaży zawartą w dniu [...] grudnia 1975 r. w formie aktu notarialnego, rep. [...], w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości T. i M.małżonkowie G. oraz M. i A. małżonkowie C., będący współwłaścicielami nieruchomości położonej w Ł. przy ul. S., oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 1105 m2, zbyli ją na rzecz Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Przedsiębiorstwa Państwowej Komunikacji Samochodowej. Jak wynika z § 4 umowy, nieruchomość ta była niezbędna w związku z realizacją dworca PKS przy ulicy S..

Pismem z dnia [...] grudnia 1992 r. M.G., która w całości nabyła spadek po mężu, wystąpiła o zwrot wyżej opisanej nieruchomości, a następnie wniosek poparły K. Ś. i I. W. – spadkobierczynie A. i M.a małżonków C.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] Starosta, działając w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, orzekł o zwrocie na rzecz M.G. oraz K. Ś. i I. W. części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie jako działki o numerach: [...], o powierzchni 0,0340 ha, [...], o powierzchni 0,0472 ha i [...], o powierzchni 0,0156 ha. Jednocześnie orzekł o zwrocie kwoty odpowiadającej wypłaconemu zwaloryzowanemu odszkodowaniu: przez M.G. – w wysokości [...] zł oraz przez K. Ś. i I. W. – w wysokości po [...] zł, a także o zwrocie poniesionych nakładów na nieruchomości oznaczone jako działki nr [...] i nr [...]: przez M.G. – w kwocie [...] zł oraz przez K.S. i I.W. – w kwotach po [...] zł, a także zwrocie nakładów poniesionych na działkę nr [...] przez M.G. – w kwocie [...] zł oraz przez K.S. i I.W. – w kwotach po [...] zł. Ponadto odmówił zwrotu pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...], o powierzchni 0,0003 ha i nr [...], o powierzchni 0,0068 ha.

Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ pierwszej instancji wskazał, że przejęta na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość ulegała wielokrotnym podziałom. Jej część, oznaczona obecnie jako działki nr [...] i nr [...], została zajęta pod część budynku dworca PKS. Pozostałe części nieruchomości zostały zajęte na inne cele. Działka nr [...] została zajęta pod część placu manewrowego dla autobusów, na działce nr [...] urządzono trawnik z chodnikiem o nawierzchni asfaltowej, zaś na działce nr [...] w 1985 r. wybudowano szalet miejski. Organ pierwszej instancji stwierdził, że zgodnie z decyzją o lokalizacji inwestycji z dnia [...] marca 1975 r. nr [...] przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona celem budowy pawilonu dworca PKS w Ł. Taki cel został zrealizowany na działkach nr [...] i nr [...], co w konsekwencji uniemożliwia dokonanie zwrotu tych działek. Natomiast na pozostałej części wywłaszczonej nieruchomości urządzony został plac manewrowy, trawnik z chodnikiem oraz posadowiono budynek szaletu miejskiego, co oznacza, że cel wywłaszczenia na tej części nieruchomości nie został zrealizowany.

Odnośnie kwot podlegających zwrotowi Starosta wyjaśnił, że są one wynikiem waloryzacji otrzymanej za wywłaszczoną nieruchomość kwoty odszkodowania, a wysokość nakładów poniesionych na tę nieruchomość (urządzenie utwardzenia placu manewrowego, chodnika z nawierzchnią asfaltową i budynku szaletu miejskiego) została ustalona w oparciu o opinie biegłego rzeczoznawcy.

Wojewoda decyzją z dnia [...] września 2008 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W motywach swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podzielił stanowisko Starosty. Wojewoda uznał za nietrafne zarzuty zawarte w odwołaniu M.G. podnosząc, że wysokość podlegających zwrotowi nakładów ustalono w oparciu o opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego.

Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie na decyzję Wojewody wnieśli M.G. oraz Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej w Ł. Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł..

Skarga M.G. została zarejestrowana pod sygnaturą II SA/Lu 743/08. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zarzucając:

1. obrazę przepisów prawa materialnego, to jest:

- art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że na części działek nr [...] i nr [...] (omyłkowo wskazano nr [...]) cel wywłaszczenia został zrealizowany;

- art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, poprzez przyjęcie, że barak wzniesiony na części działek nr [...] i nr [...] (omyłkowo wskazano nr [...]) jest budynkiem w rozumieniu tejże ustawy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, że na części wywłaszczonej nieruchomości został zrealizowany cel wywłaszczenia;

- art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez błędne ustalenie i przyjęcie, że wartość zwracanej nieruchomości na skutek nakładów poniesionych na działkach oznaczonych numerami [...] i [...] wzrosła o kwotę [...] zł, natomiast nakłady poniesione na działkę nr [...] zwiększyły jej wartość o [...] zł, podczas gdy nakłady poniesione na tych działkach nie podnoszą ich wartości, a tym samym nie ma podstaw do powiększenia odszkodowania;

2. obrazę przepisów prawa procesowego, to jest:

- art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę –Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez nieuwzględnienie w sprawie oceny prawnej wyrażonej w wydanych przed dniem 1 stycznia 2004 r. prawomocnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego;

- art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego.

Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Spółka Akcyjna z siedzibą w Ł. w skardze zarejestrowanej pod sygnaturą II SA/Lu 744/08 wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji w części orzekającej o zwrocie na rzecz M.G., K. Ś. i I. W. działek o numerach: [...], [...] i [...], podnosząc, że zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. oraz przepisy art. 136 ust. 1, 3 i 4 i art. 137 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez uznanie, że na przedmiotowych działkach nie został zrealizowany cel, pod jaki zostały nabyte. Celem tym, zdaniem skarżącej Spółki, był nie tylko budynek dworca, ale również towarzysząca mu infrastruktura. Organy bezpodstawnie przyjęły wyłącznie literalne brzmienie decyzji lokalizacyjnej z dnia 25 marca 1975 r. pomijając treść § 4 umowy kupna-sprzedaży przedmiotowej nieruchomości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, po połączeniu wymienionych spraw do łącznego rozpoznania i rozstrzygnięcia, wyrokiem z dnia 26 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Lu 743/10, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że błędem organów rozpatrujących sprawę był brak właściwego ustalenia celu wywłaszczenia nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot. Źródłem takiego ustalenia będzie mogła być umowa sprzedaży, o której mowa w art. 6 ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. W rozpoznawanej sprawie cel wywłaszczenia nieruchomości, jak również cel zawarcia umowy został określony jako "budowa dworca PKS w Ł. przy ulicy S.". W sytuacji zaś, gdy umowa zbycia nieruchomości w sposób jednoznaczny i wystarczający precyzuje cel nabycia nieruchomości, to w postępowaniu w sprawie zwrotu tej nieruchomości ustalenie tego celu na podstawie innych dowodów jest niedopuszczalne. Sąd podniósł jednocześnie, że pojęciem "dworzec autobusowy" określa się budynek, w którym mieszczą się kasy biletowe, poczekalnia wraz z całą niezbędną infrastrukturą służąca do obsługi ruchu pasażerskiego, a także urządzenia takie jak plac manewrowy, miejsca postojowe, ciągi komunikacyjne (chodniki) dla podróżnych, miejsca do wsiadania i wysiadania oraz oczekiwania na przyjazd środka transportu. W konsekwencji Sąd uznał, że cel wywłaszczenia został zrealizowany na przeważającej części wywłaszczonej nieruchomości, zaś o niezrealizowaniu celu wywłaszczenia można mówić jedynie w zakresie działki nr [...], zabudowanej budynkiem szaletu miejskiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził natomiast, że nie można zarzucić organom uchybień w zakresie szacowania obecnej wartości przedmiotowych nieruchomości. W tym zakresie wiążąca jest opinia biegłego rzeczoznawcy wyrażona w sporządzonym operacie szacunkowym, a organ prowadzący postępowanie z uwagi na niedysponowanie wiadomościami specjalnymi nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego.

Wyrokiem z dnia 15 czerwca 2010 r., wydanym w sprawie o sygn. akt I OSK 1099/09, Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej M.G. uchylił powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w wyrokach tego Sądu z dnia 22 czerwca 1995 r., IV SA 353/94, z dnia 17 września 1997 r., IV SA 101/96 oraz z dnia 11 lipca 2000 r., I SA 1111/99, wyrażono jednoznaczną ocenę prawną o konieczności zwrotu działki nr 8510/2 za wyjątkiem tej jej części, która zajęta jest pod budynek dworca PKS, co po uwzględnieniu wydanych decyzji o podziale spornej działki dotyczy działek: nr [...] o powierzchni 0,0068 ha i nr [...] o powierzchni 0,0003 ha. Pozostałe działki o numerach: [...], [...] i [...] powinny być zwrócone. Tak też prawidłowo orzekły organy administracji w decyzjach będących przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji. Wobec związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniach Naczelnego Sądu Administracyjnego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uchylając zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2008 r. i zalecając odmowę zwrotu działek nr [...] i nr [...] postąpił wbrew zaleceniom zawartym w wymienionych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego, co czyniło zasadnym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tym samym Sąd pierwszej instancji uznając, że na działkach nr [...] i nr [...] został zrealizowany cel wywłaszczenia, dokonał błędnej wykładni art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że Sąd pierwszej instancji nie wypowiedział się co do zarzutu skargi dotyczącego zagadnienia czy skarżąca ma obowiązek zwrotu nakładów poczynionych na zwracanych jej działkach, co czyniło zasadnym podnoszony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 140 ust. 1 i ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 6 grudnia 2010 r., sygn. akt II SA/Lu 463/10, oddalił obie skargi.

Sąd, odwołując się do normy art. 190 p.p.s.a. i wskazując na jednoznaczną ocenę prawną wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 1099/09, wskazał na zasadność orzeczenia przez organy obu instancji o zwrocie na rzecz M.G., K.Ś. i I. W. położonych w Ł. działek o numerach ewidencyjnych: [...], [...] i [...] oraz o odmowie zwrotu działek nr [...] i nr [...]. Z tych też względów Sąd oddalił skargę Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej Spółki Akcyjnej w Ł., domagającego się uchylenia zaskarżonej decyzji w zakresie orzekającym zwrot działek nr [...], nr [...] i nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał także za niezasadną skargę M.G.. Ponownie powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. Sąd Wojewódzki stwierdził, że nietrafne były zarzuty skarżącej, iż na części działek nr [...] i nr [...] cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Sąd ocenił również jako bezzasadne pozostałe zarzuty, dotyczące obowiązku uiszczenia przez wnioskujących o zwrot nieruchomości wymienionych w decyzji kwot pieniężnych. Zdaniem Sądu dokonana przez organy administracji ocena prawidłowości operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. nie nosiła znamion dowolności. Treść operatów jest bowiem logiczna i spójna, a wnioski w nich zawarte – prawidłowe. Wbrew twierdzeniom skarżącej wycena nakładów dokonanych na działkach nr [...] i nr [...], to jest utwardzenia placu manewrowego oraz chodnika z nawierzchnią asfaltową uwzględniała zużycie tych budowli, gdyż z ustaleń zawartych w operacie wynikało, że stopień zużycia fizycznego utwardzenia placu manewrowego i chodnika z nawierzchnią asfaltową wynosił odpowiednio 50% i 25%. Skarżąca nie wykazała przy tym w jakikolwiek sposób, by istotnie – jak wskazuje w treści skargi – budowle te uległy całkowitemu zniszczeniu. Z dokumentacji fotograficznej stanowiącej załącznik do operatu szacunkowego nie wynika wprost taki stan zużycia placu manewrowego i chodnika na działkach nr [...] i nr [...]. W ocenie Sądu nie ulegało również wątpliwości, że w świetle art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłady poczynione na działkach: [...], [...] i [...] zwiększają wartość nieruchomości i w związku z tym o wartość tych nakładów należało powiększyć kwotę odszkodowania podlegającego zwrotowi przez skarżącą M.G.. W ocenie Sądu na prawidłowość zaskarżonej decyzji nie ma wpływu podnoszona przez skarżącą okoliczność wybudowania szaletu miejskiego na działce nr [...] w toku postępowania administracyjnego dotyczącego zwrotu tej nieruchomości. Przepis art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakazuje bowiem przy określaniu wartości nieruchomości przyjąć stan nieruchomości z dnia zwrotu, a w tej dacie przedmiotowy budynek był już zrealizowany.

Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skarg kasacyjnych wniesionych przez M.G. oraz Przedsiębiorstwo Komunikacji Samochodowej Spółkę Akcyjną w Ł., wyrokiem z dnia [...] maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 6 grudnia 2010 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania; oddalił skargę kasacyjną Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej Spółki Akcyjnej w Ł. oraz zasądził od Wojewody na rzecz M.G. kwotę 200 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że wbrew twierdzeniom skarżącej Spółki w sprawie występowało związanie Sądu Wojewódzkiego oceną prawną dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach zakończonych wyrokami tego Sądu z dnia: 22 czerwca 1995 r. (sygn. akt IV SA 353/94), z dnia 17 września 1997 r. (sygn. akt IV SA 101/96) i z dnia 11 lipca 2000 r. (sygn. akt I SA 1111/99), a w szczególności w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. (sygn. akt I OSK 1099/09). W uzasadnieniu ostatnio wymienionego orzeczenia przesądzono bowiem o konieczności zwrotu stronom konkretnych działek i na mocy art. 190 p.p.s.a. ta ocena prawna wiązała Sąd pierwszej instancji, jednocześnie czyniąc niedopuszczalnym, jako godzącym w powagę rzeczy osądzonej, podnoszenie przez skarżącą Spółkę zarzutu sprzecznego z wykładnią prawa ustaloną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za zasadną skargę kasacyjną wniesioną przez M.G..

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r. zauważono, iż w rozpatrywanej sprawie spór dotyczy rozstrzygnięcia zasady czy skarżąca ma obowiązek zwrotu nakładów poczynionych na zwracanych jej działkach, co uszło uwadze Sądu I instancji oraz, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji związany oceną prawną co do zwrotu nieruchomości odniesie się do zarzutu dotyczącego kwestii zwrotu poczynionych nakładów na będące przedmiotem zwrotu nieruchomości. Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny nie rozważył należycie czy w toku postępowania administracyjnego doszło do uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd Wojewódzki stwierdził wprawdzie, że dowód z opinii biegłego, tak jak każdy dowód, podlegał ocenie orG.u z zastosowaniem wyrażonej w art. 80 k.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów, ale zasady tej nie uwzględnił przy dokonywaniu oceny zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia [...] września 2008 r. Sąd stwierdził ogólnie, że dokonana przez organy administracji ocena prawidłowości operatów szacunkowych, sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego A. M., nie nosiła znamion dowolności. Natomiast uszło uwadze Sądu, że M.G. zgłaszała szereg konkretnych zastrzeżeń do operatów, a w szczególności, że biegły stwierdził, iż utwardzenie placu manewrowego zostało wykonane w latach 60 i 70, co było nieprawdą, skoro wywłaszczenie nieruchomości miało miejsce grudniu 1975 r., zaś na gruncie nie pozostały żadne budynki ani urządzenia z dnia wywłaszczenia. Określenie przy tym wartości chodnika asfaltowego nie zostało w ogóle poprzedzone ustaleniem okresu, w którym powstał, co naruszało zasady wyceny przyjęte w § 35 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, który przewiduje, że określenie wartości nakładów poprzedza ustalenie okresu, w którym dokonano nakładów i ich zakresu rzeczowego. Podnoszono też, że biegły określił wprawdzie zużycie techniczne, funkcjonalne i środowiskowe utwardzenia placu manewrowego i nawierzchni asfaltowej odpowiednio na 50% i 25%, ale operat nie zawierał uzasadnienia takich wniosków. Nie wynika z niego, na jakiej podstawie rzeczoznawca tak oszacował owo zużycie. Skarżąca akcentowała również, że do ustalenia stopnia zużycia niezbędna jest znajomość wieku obiektu w latach oraz przewidywanego okresu jego trwałości, a żadna z tych wartości nie została w operacie podana. Skarżąca podkreślała również, że biegły nie wskazał, jaka (zła, prawidłowa, wzorowa) była gospodarka remontowa dla wymienionych budowli, jaka jest trwałość zastosowanych materiałów, jakość wykonawstwa budowlanego, sposobu użytkowania i warunków eksploatacyjnych, co oczywiście również wpływa na wartość współczynnika zużycia technicznego. Zdaniem strony skarżącej operat sporządzony w tej sprawie - z uwagi na upływ czasu od jego sporządzenia – stracił ponadto już aktualność. Kolejne lata użytkowania budynku i budowli prowadziły też do dalszej ich degradacji, bo posiadacz obiektów nie prowadził ich remontów, a jedynie prowizoryczne naprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że powyższe zastrzeżenia nie zostały przez Sąd Wojewódzki rozważone, a ponadto Sąd nie wziął zwłaszcza pod uwagę, że art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, stanowiący podstawę prawną dla rozstrzygnięcia o rozliczeniach dokonywanych przy zwrocie nieruchomości, odnosi się nie tyle do obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość, a do kategorii takiej jak zmniejszenie się albo zwiększenie wartości tej nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Przeświadczenie zaś Sądu pierwszej instancji o związku zachodzącym pomiędzy dokonanymi na zwracanych działkach nakładami, a wzrostem wartości nieruchomości nie zostało w tym przypadku poparte żadnymi argumentami. Takich argumentów nie zawierały również operaty szacunkowe ani uzasadnienia zaskarżonych decyzji. Trafnie przy tym podniosła skarżąca, że przy ocenie czy wartość zwracanego gruntu wzrosła, czy też zmalała istotna jest jego atrakcyjność dla potencjalnych nabywców. Samo powołanie się na pewne wydatki oraz przytoczenie wielkości nakładów poczynionych na zwracanym gruncie nie zastępuje argumentacji nieodzownej dla stwierdzenia, że pomiędzy tymi wydatkami (nakładami), a wartością nieruchomości zachodzi związek przyczynowy. Przede wszystkim zaś, jeśli okazałoby się, że w niniejszej sprawie wspomniane nakłady podnoszą jednak wartość zwracanej części nieruchomości, to należałoby ustalić czy były one związane z realizacją celu wywłaszczenia. Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił bowiem interpretacji art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami przyjętej przez Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepis ten przy określaniu wartości nieruchomości nakazuje zawsze przyjąć stan nieruchomości z dnia zwrotu. Skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego podzielił bowiem pogląd wyrażony w wyroku tego Sądu z dnia 9 listopada 2011 r. (sygn. akt I OSK 19971/10, LEX nr 1101479), w którym stwierdzono, że wskazane w art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, określonego według zasad wskazanych w art. 140 ust. 2 tej ustawy, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie. Zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Powyższy pogląd opiera się bowiem na logicznym założeniu, że przepis art. 140 ust. 4 nie stanowi samodzielnej regulacji prawnej, lecz jest konsekwencją orzeczenia o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej - na podstawie art. 136 omawianej ustawy. Brak jest zatem podstaw do tego, aby przy obliczaniu wysokości odszkodowania uwzględniać wzrost wartości nieruchomości spowodowany innymi działaniami niż te, które zmierzały do realizacji celu publicznego. W rezultacie więc nie zawsze stan nieruchomości z dnia zwrotu będzie mógł być brany pod uwagę przy określaniu wysokości odszkodowania należnego od osoby wnioskującej o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

Poza tym w przypadku, gdyby okazało się, że w analizowanym stanie faktycznym nastąpił jednak wzrost wartości zwracanego gruntu – w powyższym rozumieniu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to istotnym byłoby także, z uwagi na rodzaj wspomnianych nakładów, uwzględnienie faktu, że raczej mało prawdopodobne byłoby dalsze użytkowanie zwracanego gruntu w sposób tożsamy ze sposobem występującym aktualnie. Okoliczność ta winna w takim przypadku skutkować rozważeniem celowości przyjęcia przy wycenie nieruchomości metody takiej, jaką przyjął w swych operatach biegły A. M.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przypadku potwierdzenia się przedstawionych wyżej zarzutów podnoszonych przez M.G. w stosunku do operatów szacunkowych, fakt ten dowodziłby wadliwości operatów będących podstawą zapadłych decyzji. Okoliczność ta świadczyłby zaś o tym, iż zaskarżone decyzje - w części orzekającej o rozliczeniach stron - zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a., co w konsekwencji nie mogłoby prowadzić do wydania wyroku w całości na zasadzie art. 151 p.p.s.a. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji, Sąd Wojewódzki winien mieć przy tym na uwadze przedstawioną wyżej wykładnię art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a także przepis art. 140 ust. 3 tej ustawy stanowiący, że jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości, co do której to okoliczności, choć była w sprawie sporną, Sąd pierwszej instancji również się nie odniósł.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga M.G. zasługuje na uwzględnienie jedynie w części.

Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Jak podkreślił zaś Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 816/11, odwołując się do wcześniej wydanych w sprawie wyroków tego Sądu, w szczególności zaś wyroku z dnia 15 czerwca 2010 r., wyrokami tymi została przesądzona konieczność zwrotu położonej w Ł. działki nr [...], za wyjątkiem jednak tej jej części, która zajęta jest pod budynek dworca PKS, co po uwzględnieniu podziału nieruchomości dotyczy działek nr [...] i nr [...]. Zwrotowi podlegają zatem pozostałe działki o numerach: [...], [...] i [...], o czym prawidłowo orzekły organy administracji, nie naruszając przepisu art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603 ze zm.).

W świetle więc przywołanego wyżej przepisu art. 190 zd. 1 p.p.s.a. brak było podstaw do uwzględnienia skargi M.G. w zakresie, w jakim skarżąca, kwestionując zgodność z prawem decyzji Wojewody z dnia [...] września 2008 r. w całości, domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji w części orzekającej o zwrocie jedynie działek oznaczonych numerami: [...], [...] i [...] i odmawiającej zwrotu działek nr [...]i nr [...].

Natomiast skarga M.G. skutkowała uchyleniem zaskarżonej decyzji w części utrzymującej w mocy decyzję Starosty z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...] w zakresie orzekającym o rozliczeniach z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości oraz uchyleniem w tym zakresie wskazanej decyzji organu pierwszej instancji.

Art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowiący podstawę prawną dla rozstrzygnięcia o rozliczeniach dokonywanych przy zwrocie nieruchomości w ustępach 1-4 przewiduje, że:

1. w razie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedni właściciel lub jego spadkobierca zwraca Skarbowi Państwa lub właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w zależności od tego, kto jest właścicielem nieruchomości w dniu zwrotu, ustalone w decyzji odszkodowanie, a także nieruchomość zamienną, jeżeli była przyznana w ramach odszkodowania;

2. odszkodowanie pieniężne podlega waloryzacji, z tym że jego wysokość po waloryzacji, z zastrzeżeniem art. 217 ust. 2, nie może być wyższa niż wartość rynkowa nieruchomości w dniu zwrotu, a jeżeli ze względu na rodzaj nieruchomości nie można określić jej wartości rynkowej, nie może być wyższa niż jej wartość odtworzeniowa;

3. jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości;

4. w razie zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu, odszkodowanie, ustalone stosownie do ust. 2, pomniejsza się albo powiększa o kwotę równą różnicy wartości określonej na dzień zwrotu. Przy określaniu wartości nieruchomości przyjmuje się stan nieruchomości z dnia wywłaszczenia oraz stan nieruchomości z dnia zwrotu. Nie uwzględnia się skutków wynikających ze zmiany przeznaczenia w planie miejscowym i zmian w otoczeniu nieruchomości. Przepis ust. 3 stosuje się odpowiednio.

Jak podkreślił przy tym Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 30 maja 2012 r. i którą to wykładnią Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę jest związany na mocy art. 190 p.p.s.a., art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami odnosi się nie do obowiązku zwrotu nakładów poczynionych na zwracaną nieruchomość, ale posługuje się pojęciem zmniejszenia się albo zwiększenia wartości nieruchomości wskutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości po jej wywłaszczeniu. Jak zarazem stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, operaty szacunkowe stanowiące podstawę zaskarżonych decyzji ani uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zawierają argumentów, które przemawiałyby za uznaniem, że zachodzi związek pomiędzy nakładami poczynionymi działkach o numerach: [...], [...] i [...], a wzrostem wartości wymienionych, podlegających zwrotowi działek. Podkreślić należy, że w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji wskazano jedynie na wartość nakładów: na działce nr [...] – w kwocie [...] zł (utwardzenie placu), na działce nr [...] – w kwocie [...] zł (chodnik z nawierzchnią asfaltową) oraz na działce nr [...] – w kwocie [...] zł (szalet), a następnie stwierdzono, że zwiększenie wartości zwracanej nieruchomości oparto na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego. Jednakże w zawartych w aktach administracyjnych operatach rzeczoznawca majątkowy wprawdzie przytoczył treść między innymi przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale określił wyłącznie wartość gruntu oraz wartość odtworzeniową wzniesionej budowli szaletu, utwardzeń i chodnika (k. 566 i k. 462) nie wskazując, że ostatnio wymienione wartości odpowiadają zwiększeniu wartości nieruchomości ani też nie przedstawiając argumentacji, która by takie stanowisko uzasadniała. Organ drugiej instancji poprzestał zaś na stwierdzeniu, że poprzez wybudowanie na zwracanej nieruchomości budynku szaletu oraz utwardzenie placu wartość nieruchomości uległa zwiększeniu oraz, że wartość nakładów zwiększających wartości nieruchomości ustalono w oparciu o opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. Natomiast, jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny, przy ocenianiu czy wartość zwracanego gruntu wzrosła, czy też zmalała istotna jest jego atrakcyjność dla potencjalnych nabywców. Samo powołanie się na pewne wydatki oraz przytoczenie wielkości nakładów poczynionych na zwracanym gruncie nie zastępuje argumentacji nieodzownej dla stwierdzenia, że pomiędzy tymi wydatkami (nakładami), a wartością nieruchomości zachodzi związek przyczynowy. Wobec braku tego rodzaju argumentacji w treści operatów szacunkowych, stanowisko organów obu instancji uznające wartość odtworzeniową nakładów za równoważną zwiększeniu wartości nieruchomości nie znajduje odzwierciedlania w materiale dowodowym sprawy, który należy uznać za zgromadzony z naruszeniem zasad postępowania dowodowego określonych w przepisach art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 k.p.a. W konsekwencji już z tej przyczyny nie można także uznać, że kwestionowane decyzje w zakresie odnoszącym się do rozliczeń z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości pozostają w zgodzie z art. 140 ust. 1 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zarazem trzeba wskazać na wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 30 maja 20112 r. (I OSK 816/11) i wiążącą w niniejszej sprawie wykładnię przepisu art. 140 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w świetle której zwiększenie wartości nieruchomości na skutek działań podjętych bezpośrednio na nieruchomości, powiększające wysokość odszkodowania zwracanego Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego przez byłego właściciela lub jego spadkobierców, może obejmować tylko te nakłady, które zostały poczynione dla realizacji celu, na rzecz którego nastąpiło wywłaszczenie, zaś zwiększenie wartości nieruchomości spowodowane nakładami niezwiązanymi z realizacją celu wywłaszczeniowego nie podlega uwzględnieniu przy ustalaniu wysokości odszkodowania. Z zaskarżonych decyzji nie wynika zaś, by tego rodzaju ocena została przez orG.y dokonana.

Wreszcie, jak zauważył też Naczelny Sąd Administracyjny, gdyby nastąpił jednak wzrost wartości zwracanej części nieruchomości ustalony stosownie do powyższej wykładni art. 140 ust. 4 ustawy, to istotnym byłoby uwzględnienie w sprawie małego prawdopodobieństwa dalszego użytkowania zwracanego gruntu w sposób tożsamy ze sposobem występującym aktualnie, co w takim przypadku winno skutkować rozważeniem celowości zastosowania do wyceny nieruchomości metody dotychczas zastosowanej przez biegłego. Wskazać należy, że skarżąca w odwołaniu wniesionym od decyzji organu pierwszej instancji powoływała się na okoliczność, iż w celu wykorzystania przedmiotowej nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem istnieje konieczność usunięcia zniszczonego utwardzenia, co – mając na względzie koszt takich prac – powoduje obniżenie wartości nieruchomości. Analogiczne argumenty skarżąca podniosła w odniesieniu do nakładu poczynionego na działce nr [...] (odwołanie k. 591 akt adm.). Organ drugiej instancji nie rozważył jednakże tych zarzutów i nie odniósł się do nich w treści zaskarżonej decyzji.

Ponadto wskazać należy, że zgodnie z art. 156 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami operat szacunkowy może być wykorzystywany do celu, dla którego został sporządzony, przez okres 12 miesięcy od daty jego sporządzenia, chyba że wystąpiły zmiany uwarunkowań prawnych lub istotne zmiany czynników, o których mowa w art. 154. W myśl zaś ust. 4 art. 156 operat szacunkowy może być wykorzystywany po upływie okresu, o którym mowa w ust. 3, po potwierdzeniu jego aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego. Potwierdzenie aktualności operatu następuje przez umieszczenie stosownej klauzuli w operacie szacunkowym przez rzeczoznawcę, który go sporządził. Przy tym, jak podnosi się w orzecznictwie sądów administracyjnych, określony w art. 156 ust. 3 u.g.n. termin 12 miesięcy dotyczy również organu odwoławczego, który jest organem merytorycznym w sprawie, zobligowanym do powtórnego rozpatrzenia całości sprawy. Wobec tego materiał dowodowy znajdujący się w aktach sprawy, jakim jest operat szacunkowy, musi nadawać się do wykorzystania w prowadzonym postępowaniu, czyli w tym przypadku musi on być aktualny na etapie postępowania odwoławczego, bowiem operat dezaktualizuje się ze względu na zmiany innych czynników, wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n., w tym chociażby o dostępne rzeczoznawcy dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. Jedynym zaś prawnie dopuszczonym sposobem umożliwiającym skorzystanie z operatu po upływie 12 miesięcy od daty jego sporządzenia jest potwierdzenie jego aktualności przez sporządzającego operat rzeczoznawcę (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2009 r., I SA/Wa 1796/08, LEX nr 569593 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 listopada 2011 r., II SA/Po 556/10, LEX nr 754476).

W niniejszej sprawie do operatu sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. w dniu [...] sierpnia 2006 r., obejmującego szacunek działek nr [...] i [...], dołączone zostało oświadczenie biegłego z dnia [...] sierpnia 2007 r. zawierające stwierdzenie, że wartość nieruchomości nie uległa istotnym zmianom i operat jest aktualny. W tym samym dniu dokonana została stosowna adnotacja biegłego na operacie (k. 463 i 462 akt adm.). Natomiast zaskarżona decyzja Wojewody jako organu odwoławczego została wydana w dniu [...] września 2008 r., a zatem już po upływie 12 miesięcy od aktualizacji operatu, to jest upływie okresu domniemania aktualności operatu.

Opinia biegłego podlega ocenie organu stosownie do art. 80 k.p.a. tak jak inne dowody przeprowadzone w postępowaniu administracyjnym. Wprawdzie organ nie dysponuje wiadomościami specjalnymi, ale winien kontrolować opinię z punktu widzenia przesłanek, na jakich biegły oparł sformułowaną konkluzję i skontrolować prawidłowość rozumowania biegłego. Nie można natomiast uznać, by w niniejszej sprawie organy dokonały takiej oceny operatów przyjętych za podstawę rozliczeń z tytułu zwrotu części wywłaszczonej nieruchomości. W szczególności nie zwrócono uwagi, że biegły stwierdził ogólnie, iż utwardzenie placu manewrowego zostało wykonane w latach 60 i 70 (k. 456 akt adm.), a zarazem w operacie wskazano, że na gruncie nie pozostały żadne budynki ani urządzenia z dnia wywłaszczenia (k. 459), podczas gdy zawarta w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości umowa, na podstawie której przedmiotowa nieruchomość została nabyta przez Skarb Państwa, została zawarta w dniu [...] grudnia 1975 r. Ponadto, dokonując szacunku nakładu w postaci chodnika asfaltowego na działce nr [...] biegły nie wskazał na ustalenie okresu, w którym nakładu dokonano, a wymaganie w tym zakresie ustanawia § 35 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.).

W związku z zarzutami dotyczącymi sposobu i podstaw określenia przez biegłego stopnia zużycia nakładów trzeba zauważyć, że skarżąca w odwołaniu wniesionym od decyzji organu pierwszej instancji kwestionowała wielkości przyjęte przez biegłego w operatach, zaś organ drugiej instancji nie odniósł się do tych zarzutów, poprzestając na stwierdzeniu, że wartość nakładów zwiększających wartość nieruchomości ustalono w oparciu o opinię sporządzoną przez rzeczoznawcę majątkowego A. M. Natomiast podkreślić należy, że organ odwoławczy rozpoznaje sprawę merytorycznie, a na podstawie art. 136 k.p.a. może też przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

Nie zasługiwał natomiast na podzielenie zarzut naruszenia zaskarżoną decyzją przepisu art. 140 ust. 1 w związku z ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Ostatnio wymieniony przepis przewiduje, że jeżeli zwrotowi podlega część wywłaszczonej nieruchomości, zwracaną kwotę odszkodowania ustala się proporcjonalnie do powierzchni tej części nieruchomości. Jak wynika zaś z załączników do decyzji organu pierwszej instancji (decyzja wraz z załącznikami na k. 573 akt adm.), wskazane w decyzji jako podlegające zwrotowi tytułem zwaloryzowanego odszkodowania kwoty [...] zł w przypadku M.G. oraz po [...] zł w przypadku K. Ś. i I. W. zostały obliczone stosownie do normy ust. 3 art. 140 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie bowiem z wyliczeniami przedstawionym w załącznikach nr 1 i nr 2 całość zwaloryzowanego odszkodowania pobranego przez M.G. wyniosła [...] zł, zaś w przypadku uczestniczek postępowania – kwoty po [...] zł, a po zastosowaniu przez organy proporcji przewidzianej w ust. 3 art. 140 ustawy, to jest stosunku powierzchni zwracanej części nieruchomości (968 m2) do powierzchni całej wywłaszczonej nieruchomości (1105 m2), kwota do zwrotu przez M.G. z tytułu odszkodowania (w istocie jego części) została wyliczona na kwotę [...] zł, a w przypadku uczestniczek – na kwoty po [...] zł.

Niezasadność omówionego ostatnio zarzutu pozostaje jednakże bez wpływu na ocenę zaskarżonych decyzji jako wydanych, w zakresie orzekającym o rozliczeniach stron, z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania administracyjnego. Ponownie rozstrzygając sprawę organy przeprowadzą postępowanie stosownie do przedstawionych wyżej wskazań i oceny prawnej.

Z tych wszystkich względów i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135, a także art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie orzekł jak w punktach I i III sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie z punktu II uzasadnia przepis art. 152 p.p.s.a. Zawarte w punkcie IV wyroku rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów postępowania uzasadnia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).