Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1773/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję w części
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Gierak - Podsiadły (spr.), , Sędzia WSA Bogusław Cieśla, Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Anna Tomaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2012 r. sprawy ze skargi Z. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] w przedmiocie sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego i nałożenia innych obowiązków I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z dnia [...] kwietnia 2011 r. w zakresie nałożenia obowiązku zaślepienia otworów okiennych; II. w pozostałej części skargę oddala; III. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; IV. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz Z. P. kwotę 260 (dwieście sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Z. P. jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. nr [...], wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...] dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...]przy ul. B. w [...].

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] ww. decyzją z [...] kwietnia 2011 r., na podstawie art. 51 ust. 1, pkt. 3 - ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 243 poz. 1623 z 2010 r.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu (jak wskazał) sprawy prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego (kategoria obiektu I), zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w miejscowości P. przy ul. B., będącej własnością Z. P., nałożył na Z. P. obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez: dokonanie zaślepienia 4 otworów okiennych (2 na parterze, 1 na piętrze, 1 dachowe na poddaszu), znajdujących się w odległości mniejszej niż 4,0 m od granicy działki nr ewid. [...], zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi warunkami technicznymi: linia okien na ścianie południowej budynku powinna przebiegać na przecięciu z płaszczyzną równoległą i oddaloną o 2,0 m do zachodniego lica budynku Państwa E.L. A. Na wykonanie nałożonych obowiązków organ powiatowy wyznaczył osiem miesięcy od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego na wniosek strony E. i L. A. ustalił, że podczas budowy budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ew. [...]w [...] przy ul. B., na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę o nr [...] z [...] września 1993 r., inwestor – Z. P. dokonał odstępstw od zatwierdzonego projektu. Odstępstwa dotyczą m.in. zmiany charakterystycznych parametrów budynku, tj. kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji, wprowadzenia dodatkowych otworów okiennych w ścianie budynku zlokalizowanego w odległości 2,0 m od granicy działki E. i L. A. Potwierdza to przedłożona inwentaryzacja budowlana, z której wynika, iż powstał obiekt charakteryzujący się następującymi parametrami: powierzchnia zabudowy - 128,43 m2, powierzchnia użytkowa - 228,60 m2 i kubatura - 894,50 m3; zatwierdzony projekt przewidywał powierzchnię zabudowy - 106,00 m2, powierzchnię użytkową 168,90 m2 i kubaturę 884,80 m3. Powyższe ustalenia stanowią o istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego i stanowiły podstawę do zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane. Dalej, organ podał, że ściana budynku z otworami okiennymi usytuowana jest w odległości 2,0 m od granicy działki nr ew. [...] i narusza w ten sposób § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Dlatego też konieczne jest wykonanie zaślepienia 4 otworów okiennych (2 na parterze, 1 na piętrze, 1 dachowe na poddaszu), znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki nr ew. [...], zgodnie z decyzją o warunkach zabudowy oraz obowiązującymi warunkami technicznymi: linia okien na ścianie południowej budynku powinna przebiegać na przecięciu z płaszczyzną równoległą i oddaloną 2,0 m do zachodniego lica budynku Państwa A.

Od powyższej decyzji odwołanie złożył Z. P. reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia. W uzasadnieniu wniesionego środka zaskarżenia odwołujący się wskazał przede wszystkim na to, że realizował inwestycję na podstawie pozwolenia na budowę, które zezwoliło na lokalizację budynku w odległości 2,0 m od działki L. i E. A.. Zaznaczył, że wskazane pozwolenie na budowę nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego i jest obowiązujące. Następnie odwołujący się wskazał na to, iż w jego ocenie do budynku realizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z 1993 r. nie mogą mieć zastosowania przepisy, które weszły w życie w roku 2002 i nie podzielił w tym zakresie stanowiska organu.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z[...]maja 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 83 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji z [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał, że w jego ocenie Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] prawidłowo orzekł nakazując inwestorowi sporządzenie projektu zamiennego oraz zaślepienie wykonanych w granicy otworów okiennych, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem.

Wskazał, że z akt sprawy wynika, iż Z. P. podczas prowadzenia robót budowlanych polegających na budowie budynku mieszkalnego położonego przy ul. B. w [...] dopuścił się istotnych odstępstw od zatwierdzonej, decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1993 r., dokumentacji budowlanej. Roboty budowlane będące istotnymi odstępstwami zostały w trakcie postępowania dokładnie wskazane m.in. w decyzji [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] października 2008 r. nr [...]. Organ podniósł, że przede wszystkim inwestor wykonał dodatkowe otwory okienne w elewacji północnej i południowej, podwyższył ściankę kolankową do wysokości 1,5 m, co spowodowało zmianę nachylenia połaci dachowych, zlikwidował lukarnę w elewacji zachodniej, wykonał zadaszenie na dwóch słupach nad wejściem do budynku od strony zachodniej oraz wykonał zadaszenie nad balkonem w elewacji wschodniej. Dodał, iż oprócz wprowadzenia dodatkowych otworów okiennych w elewacji południowej, także pozostałe nie odpowiadają swoją wielkością i lokalizacją rozwiązaniom projektowy[...] Mając na uwadze powyższe organ wojewódzki stwierdził, że organ powiatowy po stwierdzeniu, iż przedmiotowa inwestycji jest realizowana z istotnymi odstępstwami od pozwolenia na budowę, miał prawo na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nakazać sporządzenie projektu budowlanego zamiennego oraz wykonanie określonych czynności w celu doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami prawa. W kwestii nałożenia przez PINB w [...] obowiązku zaślepienia czterech otworów okiennych (dwóch na parterze, jednego na piętrze oraz jednego na poddaszu) organ wyjaśnił, że projekt budowlany zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1993 r. przewidywał cztery otwory okienne w elewacji południowej budynku, w ścianie usytuowanej w odległości 2,0 m od granicy z działką E. i L. A.. Warunkiem ich usytuowania w odległości mniejszej niż przewidywały to przepisy szczególne była jednak konieczność ich zrealizowania zgodnie z postanowieniem z [...] lipca 1993 r. określającym warunki zabudowy dla działki stanowiącej własność Z. P. oraz z załącznikiem graficznym do tego postanowienia i obowiązującymi warunkami technicznymi. Zgodnie z ww. załącznikiem linia okien na ścianie południowej budynku winna przebiegać na przecięciu z płaszczyzną równoległą, oddaloną 2,0 m od zachodniego lica budynku E. i L. A.. W związku z powyższym w celu doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z przepisami należało nakazać inwestorowi zaślepienie trzech otworów okiennych, których nie przewidywał projekt budowlany zatwierdzony decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...], a także jednego otworu okiennego, którego usytuowanie jest niezgodne z graficznym załącznikiem do postanowienia z [...] lipca 1993 r. określającym warunki zabudowy dla działki stanowiącej własność Z. P.. Organ odwoławczy dodał, że z uwagi na powyższe rozważania zarzuty podnoszone w odwołaniu dotyczące nierespektowania przez organ powiatowy postanowień prawomocnej decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] września 1993 r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę nie mogą stanowić podstawy do uchylenia decyzji organu I instancji. Konkludując [...] WINB wskazał, że przedłożenie w organie nadzoru budowlanego w [...] projektu budowlanego zamiennego ma umożliwić ocenę prawidłowości wykonanych robót budowlanych pod kątem zgodności ze sztuką budowlaną i przepisami oraz umożliwić legalizację wykonanych samowolnie zmian. Jeśli bowiem wykonane roboty budowlane czynią zadość przepisom techniczno-budowlanym, to możliwe będzie zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego i w dalszym etapie udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych. Wykonanie przez inwestora obowiązków wynikających z decyzji organu I instancji umożliwi doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] maja 2011 r. skarżący - Z. P. zarzucił naruszenie:

1. art. 101 § 3 k.p.a. w związku z art. 7, 8, 9 i 10 k.p.a. poprzez merytoryczne zakończenie postępowania administracyjnego wydaniem przez PINB w [...] decyzji z [...] kwietnia 2011 r. oraz przez [...]WINB decyzji z [...] maja 2011 r., pomimo trwającego postępowania w sprawie wniosku skarżącego o zawieszenia postępowania, obecnie przed NSA pod sygn. akt II OSK 781/11;

2. art. 7 k.p.a. poprzez ponoszenie negatywnych skutków prawnych przez skarżącego w wyniku dokonania dwóch odmiennych interpretacji równorzędnych organów administracyjnych PINB w [...] i PINB w [...], w zakresie tego, czy odstępstwa robót budowlanych od zatwierdzonego projektu są odstępstwami istotnymi;

3. art. 54 ustawy - Prawo budowlane w zakresie wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego dotyczącego prowadzenia robót budowlanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, zakończonego wydaniem zaskarżonych decyzji, pomimo zakończenia robót budowlanych i oddania budynku mieszkalnego do użytkowania, poprzez wydanie potwierdzenia PINB w [...] z [...] maja 2007 r. zezwalającego na użytkowanie budynku mieszkalnego, w sprawie znak: [...];

4. art. 51 ust. 1 pkt. 3 w związku z art. 36a ustawy - Prawo budowlane poprzez wydanie zaskarżonych decyzji pomimo, iż stwierdzone odstępstwa robót budowlanych od zatwierdzonego projektu mają w aktualnym stanie prawnym charakter nieistotny, a stanowisko to potwierdził PINB w [...] w piśmie do [...]WINB z 21 maja 2007 r. w sprawie znak [...], przy czym PINB w [...] znane były ustalenia, także odnośnie parametrów budynku, zawarte w inwentaryzacji budowlanej z września 2006 r., dołączonej jako jeden z załączników do zgłoszenia budynku do użytkowania;

5. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez nałożenie na skarżącego w decyzji PINB w [...] obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem poprzez dokonanie zaślepienia 4 otworów okiennych pomimo, że wykonane otwory okienne nie stanowią istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę;

6. art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy - Prawo budowlane poprzez nakazanie w skarżonych decyzjach zaślepienia otworu okiennego na pierwszym piętrze budynku, choć został on wykonany zgodnie z projektem i pozwoleniem na budowę;

7. § 330 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez nieuprawnione zastosowanie § 12 tego rozporządzenia pomimo, że przepisów rozporządzenia nie stosuje się z zastrzeżeniem § 2 ust. 1 i § 207 ust. 2, jeżeli przed dniem wejścia w życie rozporządzenia został złożony wniosek o pozwolenie na budowę lub odrębny wniosek o zatwierdzenie projektu budowlanego i wnioski te zostały opracowane na podstawie dotychczasowych przepisów, pomimo iż pozwolenie na budowę skarżącemu wydano w dniu [...] wrzenia 1993 r.

W uzasadnieniu skargi powyższe zarzuty, po przedstawieniu przebiegu sprawy począwszy od wydania pozwolenia na budowę w 1993 r., zostały rozwinięte.

Wskazując na powyższe uchybienia skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji [...] WINB z [...] maja 2011 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji PINB w [...] z [...] kwietnia 2011 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez uprawniony organ, inny niż PINB w [...] i PINB w [...].

W odpowiedzi na skargę [...] WINB wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie.

Pismem procesowym z 29 listopada 2011 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art. 161 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W uzasadnieniu tego wniosku pełnomocnik skarżącego wskazał, że zaskarżona decyzja została przez skarżącego wykonana w zakresie sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz zaślepienia 3 z 4 okien, o których mowa w tej decyzji.

Na rozprawie w dniu 20 lutego 2012 r. do protokołu Sąd postanowił oddalić wniosek skarżącego o umorzenie postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga w części okazała się zasadna i w części zasługiwała na uwzględnienie. Sąd za konieczne uznał bowiem wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, w części w jakiej decyzja ta dotyczy nałożenia obowiązku wykonania określonych czynności celem doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem i utrzymuje w mocy w tym zakresie decyzję organu I instancji. W ocenie Sądu, sprawa w tym przedmiocie nie została w sposób wyczerpujący wyjaśniona, o czym świadczy uzasadnienie decyzji dotyczące wskazanego rozstrzygnięcia, nie spełniające wymogów przewidzianych w art. 107 § 3 k.p.a.

W pozostałym zakresie Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja prawa nie narusza.

Przed rozwinięciem powyższego wyjaśnienia wymaga, iż Sąd po zapoznaniu się z treścią wniosku skarżącego o umorzenie postępowania sądowego w niniejszej sprawie, nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia, a jednocześnie przyjął, iż nie jest tym wnioskiem związany (z uwagi na podstawę prawną w nim wskazaną). Wnioskiem tym skarżący nie cofnął wniesionej skargi, a jedynie wskazał (jak wynika z pisma z 29 listopada 2011 r.), iż wykonał zaskarżoną decyzję w części i w tym zdaje się upatrywać bezprzedmiotowości postępowania sądowego. W ocenie Sądu, samo wykonanie decyzji przez podmiot zobowiązany jeszcze nie świadczy o tym, iż rozpoznanie skargi wniesionej na tę decyzję stało się zbędne, czy też zaistniała przeszkoda do merytorycznego rozpoznania sprawy (ze skargi na to orzeczenie). Zaskarżona w sprawie decyzja pozostaje w obrocie prawnym, a skarżący skutecznie wniesionej skargi nie cofnął. W tej sytuacji Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania art. 161 § 1 p.p.s.a. i uznał za zasadne dalsze procedowanie w sprawie ze skargi Z. P..

Przechodząc do meritum sprawy przypomnienia wymaga, iż przedmiotem kontroli Sądu była decyzja [...]WINB z [...] maja 2011 r., którą organ utrzymał w mocy decyzję PINB w [...] z 6 kwietnia 2011 r. wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Organ I instancji powołując się na wskazany przepis Prawa budowlanego, po rozpatrzeniu sprawy dotyczącej realizacji budynku mieszkalnego przez inwestora – Z. P. na działce nr ewid. [...]w [...], przy ul. B., nałożył na skarżącego obowiązek sporządzenia projektu budowlanego zamiennego oraz wykonania określonych czynności (tj. dokonania zaślepienia 4 otworów okiennych znajdujących się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy działki nr ewid. [...]), w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawe[...]

Postępowanie zakończone zaskarżoną do Sądu decyzją, zostało wszczęte przez organ w 2004 r. W toku tego postępowania zapadło kilka rozstrzygnięć tak przed organem I, jak i II instancji, a część z nich była poddana kontroli Sądu. Wskazać w tym miejscu należy, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2006 r. (sygn. akt VII SA/Wa 1295/05), wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. P. na postanowienie [...]WINB z [...] sierpnia 2005 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych skargę oddalił, a w uzasadnieniu orzeczenia przesądził, iż do sytuacji faktycznej występującej w niniejszej sprawie zastosowanie znajdują przepisy znowelizowanej ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2003 r., Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Wskazanym wyrokiem Sąd przesądził również (bo omawiany wyrok Sądu jest prawomocny), iż oceniany przypadek odpowiada normie opisanej w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, gdyż -jak wskazał Sąd- roboty budowlane prowadzone były w warunkach odstępstwa istotnego. Wyjaśnić przy tym należy, iż ww. wyrokiem Sąd ocenił postanowienie organu nadzoru budowlanego wydane w oparciu o ww. art. 50 ust. 1, którym organ wstrzymał prowadzenie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalnego i nałożył na inwestora obowiązek przedstawienia inwentaryzacji budowlanej i geodezyjnej. Stwierdzając zaś, że w sprawie doszło do istotnego odstępstwa Sąd miał na uwadze stan prawny obowiązujący w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia. Stan prawny, a dokładnie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego na skutek nowelizacji dokonanej ustawą z dnia 28 lipca 2005 r. uległ zmianie, a to powoduje, że orzekając ponownie w sprawie (po wskazanym wyroku Sądu), organy zobligowane były jeszcze raz ocenić -tym razem w kontekście obowiązującego (w dacie orzekania przez te organy) stanu prawnego- czy inwestycję zrealizowano z istotnymi odstępstwami. Z uwagi na zmianę stanu prawnego wskazania Sądu w tym zakresie stały się zaś w części nieaktualne. Wskazana nowelizacja art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego dokonała bowiem pewnego odformalizowania procesu inwestycyjnego poprzez rezygnację z kwalifikowania jako istotnego odstępstwa zmian dotyczących m.in. elewacji i geometrii dachu (których to inwestor w sprawie także się dopuścił). Niemniej zaznaczenia wymaga, iż w nowym stanie prawnym zapadły w sprawie kolejne orzeczenia organów nadzoru budowlanego, których to legalność również badał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 54/09), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Z. P. na decyzję [...]WINB z [...] października 2008 r. nr [...]. Decyzją tą organ odwoławczy uchylił decyzję PINB Powiatu Grodzkiego w [...] z [...] kwietnia 2007 r. o umorzeniu postępowania w sprawie doprowadzenia przez Z. P. budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, tj. ustalonego na dzień wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy wskazał na konieczność prowadzenia postępowania w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego (z uwagi na istotne odstąpienie od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej oraz z uwagi na wykonanie otworów okiennych w sposób naruszający warunki techniczne). Ocenę tę Sąd ww. wyrokiem podzielił i przesądził ostatecznie konieczność kontynuacji postępowania w niniejszej sprawie (uznając tym samym za wadliwe orzeczenie organu I instancji uchylone kontrolowaną decyzją, a oparte na przepisie art. 105 § 1 k.p.a. i wskazujące, iż wprawdzie doszło do odstępstw przy realizacji inwestycji, ale nie mających charakteru istotnego).

Kontrolowane obecnie przez Sąd decyzje są bezpośrednią konsekwencją wskazanego powyżej orzeczenia [...]WINB z [...] października 2008 r. Orzeczenie to przesądziło natomiast bezspornie o konieczności nałożenia na inwestora obowiązków w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, tak w zakresie projektu budowlanego zamiennego, jak i w zakresie wykonania określonych obowiązków w celu doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć przy tym trzeba, iż postępowanie wyjaśniające poprzedzające wydanie zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji nie ujawniło takich okoliczności faktycznych, które w aktualnym stanie prawnym czyniłyby ww. rozstrzygnięcie z [...] października 2008 r. niezasadnym, czy nieaktualnym. Wskazać też należy, że zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego (w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie), nieistotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę nie wymaga uzyskania decyzji o zmianie pozwolenia na budowę i jest dopuszczalne, o ile nie dotyczy charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji. Z akt administracyjnych wynika, iż przedmiotowy w sprawie budynek był realizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z [...] września 1993 r. wydanej przez Kierownika Urzędu Rejonowego w [...]. Decyzją tą udzielono Z. P. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego, murowanego, dwukondygnacyjnego z poddaszem mieszkalnym, "zlokalizowanego 3 m od granicy z p. G. oraz 2 m z p. A.", o powierzchni zabudowy 106 m², powierzchni użytkowej 168,9 m² i powierzchni całkowitej 424 m² oraz o kubaturze 884,80 m³. Z dokumentów przedłożonych przez inwestora przy piśmie z 18 grudnia 2006 r. (tj. inwentaryzacji budowlanej przedmiotowego budynku złożonej w wyniku wykonania postanowienia z [...] października 2004 r. nr [...] wydanego w oparciu o art. 50 Prawa budowlanego) wynika, iż zrealizowany obiekt różni się powierzchnią zabudowy i kubaturą (jest większy), od budynku zaprojektowanego i zatwierdzonego ww. pozwoleniem na budowę. Z dokumentacji tej wynika bowiem, iż powierzchnia zabudowy budynku wynosi 128,43 m², a kubatura – 894,50 m³. Powyższe zestawienie przesądza o tym, iż w omawianym przypadku doszło do istotnych odstępstw w rozumieniu ww. art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego, a to stanowi o zasadności zastosowania w sprawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego i nałożenia w oparciu o ten przepis obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego. W tym zakresie Sąd nie stwierdził takich nieprawidłowości w zaskarżonej decyzji, które czyniłyby koniecznym jej wzruszenie. Zdaniem Sądu, ustalenia faktyczne i prawne poczynione w sprawie przez organy obu instancji uzasadniały podjęcie rozstrzygnięcia w ww. zakresie, a zarzuty skargi dotyczące tej części zaskarżonej decyzji okazały się bezpodstawne.

Przede wszystkim za niezasadny Sąd uznał zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 101 § 3 w zw. z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 10 k.p.a. poprzez merytoryczne zakończenie postępowania w niniejszej sprawie pomimo trwającego postępowania w sprawie wniosku skarżącego o zawieszenie postępowania, obecnie przed Naczelnym Sadem Administracyjnym. W tym zakresie Sąd dostrzega, iż skarżący w trakcie postępowania zwrócił się o jego zawieszenie powołując się na przepis art. 98 §1 i art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Wniosek ten został jednak ostatecznie w postępowaniu administracyjnym załatwiony i miało to miejsce przed wydaniem orzeczeń kontrolowanych w niniejszej sprawie. Postanowieniem z [...] marca 2010 r. nr [...] [...] WINB utrzymał bowiem w mocy postanowienie PINB w [...] z [...] lutego 2010 r. o odmowie zawieszenia postępowania. Skoro omawiany wniosek został ostatecznie w postępowaniu administracyjnym w negatywny dla skarżącego sposób załatwiony, to brak jest podstaw do przyjęcia, iż organy nadzory budowlanego nie mogły dalej procedować w sprawie. Taką przeszkodą nie jest fakt zaskarżenia do sądu rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego w przedmiocie odmowy zawieszenia postępowania, a następnie wyroku sądu I instancji (kontrolującego taki akt) do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Za nieuzasadniony należało uznać również zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 36a Prawa budowlanego poprzez wydanie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, w sytuacji gdy stwierdzone odstępstwa od zatwierdzonej dokumentacji projektowej mają w obecnym stanie prawnym charakter nieistotny, a stanowisko to potwierdził PINB w [...] odmiennie od organu równorzędnego – PINB w [...]. Wskazać w tym zakresie należy, iż w sprawie -wbrew wywodom skargi- nie występują dwie odmienne interpretacje równorzędnych organów nadzoru budowlanego stopnia powiatowego co do charakteru odstępstw popełnionych przy realizacji inwestycji. Na pewnym etapie postępowania sprawę prowadził PINB w [...] i w dniu [...] kwietnia 2007 r. orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie doprowadzenia przez Z. P. budynku mieszkalnego do stanu poprzedniego, tj. ustalonego na dzień wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Decyzja ta nie stała się jednak ostateczna, została ona prawomocnie uchylona decyzją organu wojewódzkiego z [...] października 2008 r. (powyżej już opisaną), kontrolowaną następnie przez Sąd. Stąd też powoływanie się w skardze na stanowisko zawarte w orzeczeniu PINB w [...] należy uznać za całkowicie niezrozumiałe. Wprawdzie PINB w [...] w ww. decyzji wskazał, iż w sprawie nie doszło do istotnych odstępstw oraz, że nie ma podstaw do dalszego procedowania w tym przedmiocie, ale (co należy raz jeszcze podkreślić), decyzja ta została wyeliminowana z obrotu prawnego, a rozstrzygnięcie kasatoryjne organu odwoławczego, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazanym powyżej wyrokiem z dnia 9 czerwca 2009 r. (sygn. akt VII SA/Wa 54/09), w okolicznościach sprawy uznał za prawidłowe, tym samym przesądził o konieczności kontynuowania postępowania i o wadliwości orzeczenia PINB w [...]. Wyrok ten jest prawomocny, a to oznacza, że tak organy orzekające w sprawie jak i Sąd kontrolując obecnie zaskarżoną decyzję jest nim związany (na mocy art. 170 p.p.s.a.). Nadto, dodać trzeba, iż akta sprawy bezspornie dowodzą temu, że inwestycję zrealizowano z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej dokumentacji budowlanej, tj. z istotnymi odstępstwami w rozumieniu obecnego (i mającego zastosowanie w sprawie) brzmienia art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego. Na powyższe wskazuje bowiem zmiana parametrów technicznych budynku, tj. tych, o których mowa w art. 36a ust. 5 pkt 2 Prawa budowlanego. Za nieuzasadniony Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 54 Prawa budowlanego. Skarżący w kontekście tej normy prawnej zarzucił, iż nie było podstaw do prowadzenia postępowania w sprawie, albowiem otrzymał od PINB w [...] potwierdzenie z 11 maja 2007 r. zezwalające na użytkowanie budynku. Wskazać w tym zakresie należy, iż potwierdzenie takie zostało wprawdzie wydane, ale nastąpiło to w trakcie trwania postępowania naprawczego (wprawdzie miało to miejsce po wydaniu decyzji przez PINB w [...] o umorzeniu postępowania w niniejszej spawie, ale decyzja ta nie stała się ostateczna i -na co już Sąd wskazywał- została następnie prawomocnie wyeliminowana z obrotu prawnego). Tym samym ani dokonane przez inwestora w oparciu o ww. art. 54 Prawa budowlanego zawiadomienie o zakończeniu budowy, ani ww. potwierdzenie PINB w [...] o przyjęciu tego zawiadomienia bez sprzeciwu nie mogło wywołać zamierzonego skutku prawnego. Za prawnie skuteczne należy uznać bowiem jedynie zawiadomienie o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków. Dopóki więc trwało postępowanie dotyczące realizacji przedmiotowego w sprawie budynku i nie zostało zakończone ostateczną decyzją wskazującą na zgodność inwestycji z pozwoleniem na budowę, dopóty inwestor nie mógł skutecznie dokonać zawiadomienia o zakończeniu budowy. Zatem, powołane w skardze potwierdzenie PINB w [...] o przyjęciu zawiadomienia o zakończeniu budowy nie może znosić postępowania naprawczego prowadzonego w niniejszej sprawie. Z tych też przyczyn Sąd uznał, iż wydane w sprawie orzeczenie o nałożeniu obowiązku przedstawienia projektu budowlanego zamiennego jest prawidłowe.

Kwestia, która zaważyła na uwzględnieniu skargi w części i uchyleniu w części zaskarżonej decyzji, dotyczy natomiast orzeczonego przez organ I instancji (i podtrzymanego w decyzji odwoławczej) obowiązku dokonania zaślepienia 4 otworów okiennych w ścianie południowej budynku, znajdującej się w odległości mniejszej niż 4 m od granicy z działką nr ewid. [...]. W ocenie Sądu, sposób sformułowania przez organ I instancji nakazu w tej części jest po pierwsze mało precyzyjny (niedokładnie sformułowany i może budzić wątpliwości co do sposobu jego wykonania), a po drugie – oparty na niewyczerpująco przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym.

Z ww. dokumentacji złożonej przez inwestora w wykonaniu postanowienia z [...] października 2004 r. wynika, że inwestor realizując inwestycję objętą pozwoleniem na budowę z [...] września 1993 r. dopuścił się też takich odstępstw, które stanowią o naruszeniu obowiązujących warunków technicznych i nie mogą być zaakceptowane, a w konsekwencji wymagają usunięcia celem doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Zauważyć należy, iż na podstawie porównania rysunku elewacji południowej budynku znajdującej się w zatwierdzonym projekcie budowlanym z rysunkiem tej elewacji znajdującym się w inwentaryzacji budowlanej uzasadnione jest stwierdzenie, że inwestor wykonał dodatkowe otwory okienne w ścianie odległej od granicy działki sąsiedniej o 2,0 m, nadto – zmienił lokalizację oraz wielkość innych okien zaprojektowanych w tej ścianie. Zatwierdzony projekt budowlany przewidywał cztery otwory okienne w ścianie południowej projektowanego budynku, dwa na parterze i dwa na I piętrze. Z inwentaryzacji budowlanej wynika, iż inwestor w ścianie południowej budynku wykonał osiem otworów okiennych, tj. cztery na parterze, dwa na I piętrze, jedno na II piętrze i jedno na poddaszu. Orzekając w takim stanie faktycznym sprawy PINB w [...] decyzją z [...] kwietnia 2011 r. (wydaną w sprawie w I instancji) nałożył obowiązek zaślepienia czterech otworów okiennych, tj. dwóch na parterze, jednego na I piętrze i jednego na poddaszu -bez sprecyzowania, o które otwory okienne dokładnie chodzi- przyjmując, iż pozostawienie ww. okien stanowiłoby o naruszeniu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych.

Dostrzegając powyższe Sąd zaznacza, iż organ prawidłowo wskazał, iż kwestia okien wykonanych w ww. ścianie, nie może być oceniana w kontekście istotnych odstępstw, z uwagi na obecne brzmienie art. 36a ust. 5 Prawa budowlanego, ale niewątpliwie (i tak też uczynił organ) wymaga oceny w kontekście warunków technicznych. Te zaś, w § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury wskazują, iż otwory okienne winny znajdować się w odległości nie mniejszej niż 4 m od granicy działki sąsiedniej. Organ prawidłowo także wskazał, że w kontekście obowiązujących warunków technicznych zakwestionować można jedynie te otwory okienne, które nie były przewidziane w zatwierdzonym projekcie budowlany[...] Pomimo prawidłowych założeń organ odwoławczy nie wyjaśnił jednak, dlaczego nakaz zaślepienia obejmuje okno usytuowane na I piętrze budynku, które w zatwierdzonym projekcie (choć w innym miejscu i o innej wielkości), było przewidziane. Wprawdzie organ podał w tym zakresie, że zgodnie z postanowieniem z [...] lipca 1993 r. określającym warunki zabudowy dla działki stanowiącej własność Z. P. oraz z załącznikiem graficznym do tego postanowienia, linia okien na ścianie południowej budynku winna przebiegać na przecięciu z płaszczyzną równoległą, oddaloną o 2,0 m od zachodniego lica budynku E. i L. A., a okno na I piętrze jest usytuowane niezgodnie z ww. załącznikiem graficznym. Nie wyjaśnił jednak, na jakiej podstawie przyjął, iż okno to musi podlegać bezwzględnemu zaślepieniu (a więc likwidacji), a nie na przykład "przesunięciu". Orzekając w omawianej części organ odwoławczy nie wyjaśnił także, z jakiego powodu nakaz zaślepienia otworów okiennych nie obejmuje okna usytuowanego na II piętrze budynku, skoro projekt zatwierdzony okna w tym miejscu w ogóle nie przewidywał (a inwentaryzacja wskazuje na okno w tym miejscu).

W ww. zakresie sprawa -w ocenie Sądu- wymaga więc dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Przy czym, raz jeszcze wskazać należy, iż niewątpliwie organ winien nałożyć na inwestora obowiązek wykonania określonych czynności (a na to pozwala mu art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego) z uwagi na wykonanie otworów okiennych niezgodnie z zatwierdzonym projektem, ale obowiązek nałożony z tej przyczyny winien być przede wszystkim jednoznacznie sformułowany. Winien także uwzględniać zarówno to co inwestor mógł wykonać na podstawie pierwotnego projektu, jak i wszelkie odstępstwa popełnione w tym zakresie. Konkludując, z uwagi na to, iż zaskarżona decyzja w części dotyczącej nakazu zaślepienia otworów okiennych nie została poprzedzona wyczerpującymi ustaleniami stanu faktycznego sprawy, a nadto – utrzymuje w mocy decyzję sformułowaną (w tej części) w sposób mogący budzić wątpliwości co do sposobu jej wykonania, Sąd uznał, iż wymaga ona w tej omawianej części wyeliminowania z obrotu prawnego. We wskazanym zakresie zaskarżona decyzja narusza bowiem w ocenie Sądu w sposób istotny art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Jednocześnie, mając na względzie zarzuty skargi, Sąd dodatkowo zaznacza, iż bezspornym w sprawie jest, że decyzja o pozwoleniu na budowę, na podstawie której realizowano inwestycję, jest wiążąca. Decyzja ta pozostaje w obrocie prawnym, co więcej – była weryfikowana w trybie nieważnościowym. Decyzją z [...] stycznia 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia jej nieważności, a decyzja Wojewody jest ostateczna. Z decyzji o pozwoleniu na budowę wynika zaś bezspornie, iż projektowany budynek ma być usytuowany w odległości 2,0 m od granicy działki p. A., tj. o nr ewid. [...] oraz, że w ścianie budynku od strony z granicą działki należącej do p. A. w zatwierdzonym projekcie budowlanym przewidziano otwory okienne. Tym samym kwestionowanie tych zaprojektowanych otworów okiennych w obecnie prowadzonym postępowaniu naprawczym jest niemożliwe. Niemniej organ prowadząc postępowanie przewidziane w art. 51 Prawa budowlanego ma doprowadzić inwestycję do stanu zgodnego z prawem, a więc teraz obowiązującym. Musi więc kierować się obecnym stanem prawnym, w tym warunkami technicznymi z 2002 r. (w odpowiednim, aktualnym brzmieniu). Nie może więc zaakceptować tych otworów okiennych, które nie zostały przewidziane w zatwierdzonym projekcie. Otwory w ścianie południowej budynku winny pozostać w takiej ilości, o takiej wielkości i w takiej lokalizacji jak przewidziano to pierwotnie, w 1993 r. Orzekając w niniejszej sprawie [...] WINB powyższe miał na względzie. Nie zakwestionował otworów okiennych wykonanych zgodnie z pozwoleniem na budowę, a kwestionując pozostałe prawidłowo uczynił to w oparciu o obecnie obowiązujące warunki techniczne. Niemniej oceniając sprawę w tej części organ winien dokładnie ustalić stan faktyczny, objąć nakazem wszystkie otwory okienne zrealizowane ponad to co przewidywał projekt budowlany, a nadto – rozważyć, czy te, które były przewidziane a zmieniono ich wielkość i położenie, nie powinny być doprowadzone do stanu wynikającego z pierwotnej dokumentacji budowlanej.

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.