Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1016/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-11-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Aldona Gąsecka - Duda (spr.) Sędziowie: NSA Anna Szkodzińska NSA Joanna Tuszyńska Protokolant: starszy sekretarz sądowy Beata Stefańczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 listopada 2017 r. sprawy ze skargi S. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia 8 czerwca 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości skargę oddala.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia 8 czerwca 2017 r. znak: [...], wydaną na podstawie art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., póz. 2147 ze zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu odwołania S. K. od decyzji nr [...] Prezydenta Miasta Krakowa z dnia 19 grudnia 2016 r., znak: [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Orzekając w ten sposób organ odwoławczy podał, że powyższą decyzją Prezydent Miasta Krakowa orzekł o odmowie zwrotu nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], położonej w obr. [...], jedn. ewid. [...] m. K., w granicach parcel l. kat. [...], l. kat. [...], l. kat. [...], b. gm. kat. [...], na rzecz H. M. oraz S. K.. W uzasadnieniu wskazał, że jak wynika z księgi wieczystej nr [...] przedmiotowa nieruchomość stanowi własność osób fizycznych. Powyższy fakt stanowi negatywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz wnioskodawców. Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji złożyła S. K., zarzucając naruszenie art. 7 i art. 77 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Prezydenta Miasta Krakowa wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy. Ponadto skarżąca zarzuciła naruszenie art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jego niezastosowanie i niewydanie decyzji zgodnie z wnioskiem strony przy spełnieniu wszystkich przesłanek uzasadniających żądanie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Wskazała iż pomimo nie zrealizowania na przedmiotowej nieruchomości celu wywłaszczenia, jakim była budowa Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej, Prezydent Miasta Krakowa nie wydał decyzji o jej zwrocie na rzecz wnioskodawców. Decyzję odmowną oparł na fakcie, iż obecnie właścicielami przedmiotowej nieruchomości są osoby fizyczne, a nie Gmina co zdaniem organu uniemożliwia jej zwrot na rzecz wnioskodawców. W przedmiotowej sprawie Prezydent Miasta Krakowa nie podjął żadnych czynności, które miały by na celu cofnięcie skutków zadysponowania nieruchomości przez osoby trzecie i tym samym umożliwienie jej zwrotu przy zaistnieniu ustawowych przesłanek. Tym samym Prezydent Miasta Krakowa przed wydaniem decyzji nie podjął wszelkich czynności wymaganych dla załatwienia niniejszej sprawy. Skarżąca wskazała też, że w przypadku orzeczenia o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości organ winien przyznać na rzecz wnioskodawczyni odszkodowanie w wysokości odpowiadającej wartości prawa własności wywłaszczonej nieruchomości. S. K. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Wojewoda przedstawiwszy w powyższy sposób przebieg postępowania stwierdził, że jak wynika z akt sprawy, na podstawie orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1951 r., znak: [...], wywłaszczono na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako parcele l. kat. [...] o pow. 0,0111 ha i l. kat. [...] o pow. 0,0263 ha, b. gm. kat. [...], wraz ze znajdującym się na tych parcelach domem mieszkalnym i innymi składnikami majątkowymi. Niemniej jednak na mocy decyzji Prezydium Rady Narodowej w m. Krakowie z dnia [...] października 1961 r., znak: [...], przedmiotowa nieruchomość została zwrócona poprzednim właścicielom. Następnie parcele katastralne: l. kat. [...] o pow. 0,0111 ha, część l. kat. [...] o pow. 0,0143 ha oraz część l. kat. [...] o pow. 0,0184 ha (wraz z domem mieszkalnym), b. gm. kat. [...] zostały wywłaszczone na rzecz Skarbu Państwa, na mocy orzeczenia Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] lipca 1965 r., znak: [...], sprostowanego postanowieniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] sierpnia 1965 r., znak: [...] Przejęcie przedmiotowej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa nastąpiło w specyficznym trybie wywłaszczenia uregulowanym w art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, który stanowił, że jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlega wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Z kolei parcela katastralna l. kat. [...] o pow. 0,0817 ha, b. gm. kat. [...] została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1951 r., znak: [...], z przeznaczeniem na cele budowy Miasta Nowa Huta i Kombinatu Nowa Huta. Własność przedmiotowej nieruchomości przeszła na Skarb Państwa z dniem zgłoszenia wniosku o wywłaszczenie, tj. z dniem 12 lipca 1950 r.

Na podstawie kompilacji mapy ewidencyjnej z mapą katastralną b. gm. kat. [...] wykonaną przez geodetę uprawnionego dniu 9 grudnia 2009 r. ustalono, iż w skład działki nr [...], obr. [...] jen. ewid. [...] m. K. weszły m.in. części parcel katastralnych: l. kat. [...],l. kat. [...] oraz l. kat. [...], b. gm. kat. [...].

Przedmiotowa nieruchomość stanowiła w dacie wywłaszczenia własność M. P. , co ustalono na podstawie wypisu z Lwh [...]. Na podstawie znajdujących się w aktach sprawy postanowień spadkowych ustalono, że obecnie jedynymi osobami uprawnionym do złożenia wniosku o zwrot przedmiotowej nieruchomości są wnioskodawczynie, czyli S. K. oraz H. M. .

W związku z powyższym Wojewoda stwierdził, że dwie pierwsze przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości zostały spełnione, przy czym zgodnie z treścią księgi wieczystej nr [...], działka nr [...] obr. [...] jedn. ewid. [...] m. K., odpowiadająca częściom dawnych parcel l. kat. [...],l. kat. [...] i l. kat. [...], b. gm. kat. [...], stanowi własność osób fizycznych - D. H. i S. H.. Wpisu do księgi wieczystej dokonano w dniu 5 września 2010 r. na podstawie umowy sprzedaży z dnia [...] sierpnia 2010 r. rep. [...]

Roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ taka decyzja byłaby niewykonalna. Ponadto jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W sytuacji zbycia przez podmiot publicznoprawny po wejściu w życie ustawy o gospodarce nieruchomościami wywłaszczonej nieruchomości z naruszeniem prawa osób uprawnionych do jej zwrotu stanowi podstawę do wydania decyzji o odmowie zwrotu takiej nieruchomości bez konieczności badania jej zbędności na cel wywłaszczenia.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda wskazał, że roszczenie poprzedniego właściciela o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została użyta na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w przypadku jej wcześniejszego zbycia przez wywłaszczyciela nie może być zrealizowane w drodze instytucji administracyjnoprawnych, ale nie oznacza to pozbawienia w ogóle jakichkolwiek praw wywłaszczonego. Oznacza to tyle, że roszczenie to nie może być zrealizowane w drodze restytucji własności na podstawie aktu administracyjnego, lecz w drodze postępowania przed sądem powszechnym. Właściwy organ w takim przypadku powinien wydać decyzję o odmowie zwrotu nieruchomości z uwagi na przesłankę niedysponowania przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego tytułem prawnym do nieruchomości. Ponadto osoby uprawnione mogą dochodzić swych praw poprzez stosowne powództwo o odszkodowanie za szkodę. Jeżeli na skutek utraty przez gminę tytułu do wywłaszczonej nieruchomości orzekanie o zwrocie tej nieruchomości w postępowaniu administracyjnym stało się bezprzedmiotowe, to do ustalania istnienia podstaw tego zwrotu w momencie dokonywanej przez gminę zamiany nieruchomości, jako przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej, uprawnionym jest sąd (powszechny). W takiej sytuacji sądy powszechne oceniają zadysponowanie wywłaszczoną nieruchomością w kategorii deliktu uzasadniającego odpowiedzialność odszkodowawczą.

S. K. wniosła w terminie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie na decyzję Wojewody z dnia 8 czerwca 2017 r. znak: [...], w której zarzuciła:

- naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj. art. 136 ust. 3 oraz art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez ich nieprawidłowe zastosowanie i wydanie decyzji o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przedwcześnie, tj. wobec przyjęcia, iż brak własności i władztwa nad nieruchomością stanowi negatywną przesłankę do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oraz poprzez brak zbadania czy nieruchomość stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu;

- naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez niepodjęcie przez Wojewodę wszelkich niezbędnych czynności do dokładanego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz do załatwienia sprawy w sytuacji, gdy organ administracji prowadzący postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinien zawiesić je do czasu zbadania zgodności z prawem czynności prawnej, w wyniku której Skarb Państwa utracił władztwo nad wywłaszczoną nieruchomością.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie decyzji Wojewody z dnia 8 czerwca 2017 r. w całości, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta Krakowa oraz o zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania.

W uzasadnieniu powyższego skarżąca nawiązywała do treści art. 136 ust. i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami podając, że zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia stanowi więc pozytywną przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Ustawa o gospodarce nieruchomościami wskazuje również w art. 229 negatywna przesłankę zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z którego wynika, że brak prawa własności po stronie Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, jeżeli zbycie nieruchomości nastąpiło po 1 stycznia 1998 r. -jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - nie stanowi przesłanki negatywnej do orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Mimo braku władztwa nad nieruchomością organ rozpoznający wniosek o zwrot nieruchomości w pierwszej kolejności winien ustalić w sposób nie budzący wątpliwości czy dana nieruchomość stała się zbędna na cel, z powodu którego została nabyta przez Skarb Państwa, a tym samym, czy istnieje przesłanka jej zwrotu. Z utrzymanej decyzją Wojewody decyzji Prezydenta Miasta z 19 grudnia 2016 r. wynika co do realizacji celu wywłaszczenia sprecyzowanego jako budowa Stacji Sanitarno - Epidemiologicznej na nieruchomości oznaczonej jako część działki nr [...], obr. [...], . jedn. ewid. [...], m. K. wskazać należy, iż stała się ona zbędna na cel wywłaszczenia. Organ jednoznacznie wskazuje, że wobec wywłaszczonej na rzecz Skarbu Państwa parceli katastralnej l. kat. [...]b gm. kat. [...] zaistniała okoliczność uzasadniająca jej zwrot, tj. zbędność na cel wywłaszczenia. Organ odwoławczy uznając za zbędne zbadanie zaistnienia okoliczności zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (która stanowi jedną z pozytywnych przesłanek zwrotu wywłaszczonej nieruchomości) utrzymał w mocy decyzję o odmowie zwrotu, naruszając tym samym przepis prawa materialnego, a to art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Materialną przesłanką zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz jej byłego właściciela lub spadkobiercy, jest zbędność nieruchomości na cel wywłaszczenia, nie zaś kwestia władania nieruchomością. Ustalenie, czy wywłaszczona nieruchomość stała się zbędna na cel wskazany w decyzji o wywłaszczeniu ma zatem podstawowe znaczenie dla toku postępowania. W świetle art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, to, iż Skarb Państwa lub gmina nie władają wywłaszczoną nieruchomością ma tylko takie znaczenie, że organ orzekający nie może do czasu przejęcia jej we władanie wydać decyzji pozytywnej, tj. orzekającej o zwrocie. Nadto, art. 136 ust. 2 wskazuje, iż w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w terminie 3 miesięcy od dnia otrzymania zawiadomienia. W przedmiotowej sprawie właściwy organ zaniechał dopełnienia tegoż obowiązku i zbył nieruchomość na rzecz osób fizycznych. Tym samym odmowa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości z tego powodu stanowi swoistą legalizację postępowania organu, który działał bezprawnie, z naruszeniem obowiązku wynikającego z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami .

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie jest ustalenie jaki skutek prawny miało niedopełnienie przez odpowiedni organ ustawowego obowiązku informacyjnego. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 k.c. czynność prawna sprzeczna z ustawą albo mająca na celu obejście ustawy jest nieważna. Skoro ustawodawca wprowadził zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu bez uprzedniego powiadomienia o takim zamiarze poprzedniego właściciela w celu umożliwienia mu złożenia wniosku o zwrot tej nieruchomości, to użycie nieruchomości na taki inny cel stanowi czynność sprzeczną z przepisami bezwzględnie obowiązującymi i z tej przyczyny w świetle art. 58 § 1 k.c. nieważną. Zapadały w Sądzie Najwyższym orzeczenia prezentujące stanowisko, iż czynność taka jest nieważna stosownie do art. 58 § 1 k.c. Skarb Państwa lub gmina, które z naruszeniem zakazu przewidzianego w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły własność wywłaszczonej nieruchomości nie mogą skutków tych niezgodnych z prawem działań przerzucać wyłącznie na byłego właściciela nieruchomości. To przede wszystkim na organie spoczywa obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub gmina na powrót władają i są właścicielami nieruchomości podlegającej zwrotowi. Do czasu zakończenia takich działań, postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości powinno zostać zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. może wystąpić równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwać stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu.

W przedmiotowej sprawie organ drugiej instancji nie zawiesił postępowania w sytuacji pojawienia się zagadnienia wstępnego, które miałoby na celu ustalenie zgodności z prawem dokonanej przez Skarb Państwa sprzedaży przedmiotowej nieruchomości na rzecz osób trzecich. Tym samym, organ drugiej instancji, na którym, zgodnie z art. 7 k.p.a. ciąży obowiązek podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia j sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, naruszył przepisy postępowania, które bezsprzecznie miałyby wpływ na wynik niniejszej sprawy. Ewentualne skorzystanie przez skarżącą w zakreślonym przez Wojewody terminie z dochodzenia przed sądem powszechnym roszczeń cywilnoprawnych względem umowy sprzedaży przenoszącej własność nieruchomości na osoby fizyczne mogłoby przesądzić o prawie własności spornej nieruchomości i możliwością dysponowania nieruchomością przez Skarb Państwa. Rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego stanowiłoby wszechstronne rozważenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i pozwoliłoby na wydanie rozstrzygnięcia zgodnego z prawem. Zbycie nieruchomości przez Skarb Państwa lub organ jednostki samorządu terytorialnego nie wyłącza możliwości zwrotu tejże nieruchomości byłemu właścicielowi w sposób bezwzględny, gdyż obowiązkiem organu jest w takiej sytuacji zawieszenie postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości i podjęcie prób przywrócenia władania nieruchomością przez podmiot publicznoprawny. Decyzja o odmowie zwrotu nieruchomości powinna zapaść dopiero wtedy, gdy okaże się to niemożliwe. W niniejszej sprawie organ drugiej instancji, który nie podjął wszelkich niezbędnych czynności w celu wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy i nie zawiesił w tym celu postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. naruszył przepisy postępowania, które mają istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 – 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 p.p.s.a. odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Z uwagi na treść art. 17 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw ( Dz. U. z 2017 r., poz. 935), którą znowelizowano między innymi przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 z późn. zm.), stan faktyczny niniejszej sprawy należy oceniać na podstawie przepisów dotychczasowych, tj. obowiązujących w dacie wniesienia skargi. W ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 p.p.s.a., sąd uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.), zaś jednym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 p.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa. Wady skutkujące koniecznością uchylenia decyzji lub postanowienia, stwierdzeniem ich nieważności bądź wydania z naruszeniem prawa przewidziane są w art. 145 § 1 p.p.s.a. W razie nieuwzględnienia skargi podlega ona oddaleniu, stosownie do art. 151 p.p.s.a.

Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm., oznaczona dalej jako u.g.n.). Istotne znaczenie w sprawie będą miały zatem przepisy art. 136 i n. u.g.n. Stosownie do art. 136 ust. 1 u.g.n, nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na cel inny niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Zgodnie z art. 136 ust. 2 u.g.n., w razie powzięcia zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę o tym zamiarze, informując równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W myśl art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. Artykuł 137 ust. 1 u.g.n. stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. W myśl art. 137 ust. 2 u.g.n. ,jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Podkreślenia wymaga, że 137 ust. 1 u.g.n. należy interpretować z uwzględnieniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 13 marca 2014 r., sygn. akt P 38/11 (Dz. U. poz. 376), zgodnie z którym art. 137 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim za nieruchomość zbędną uznaje nieruchomość wywłaszczoną przed 27 maja 1990 r., na której w dniu złożenia wniosku o zwrot, a nie później niż przed 22 września 2004 r., zrealizowano cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 165 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Z wyroku tego wynika, że jeżeli nieruchomość zawnioskowana do zwrotu została wywłaszczona przed dniem 27 maja 1990 r., czyli datą komunalizacji z mocy prawa nieruchomości Skarbu Państwa, którymi władały jednostki samorządu terytorialnego, zaś cel wywłaszczenia został zrealizowany przed dniem 22 września 2004 r., czyli dniem wejścia w życie aktualnego brzmienia art. 137 ust. 1 u.g.n., nie można uznać, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Realizacja tego celu w terminach, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. nie ma w takiej sytuacji znaczenia, tj. nie jest istotne, czy prace rozpoczęto w ciągu 7 lat od uostatecznienia się decyzji wywłaszczeniowej oraz czy zakończono je w ciągu 10 lat od tegoż momentu. W świetle powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego w wypadku nieruchomości wywłaszczonych przed dniem 27 maja 1990 r. spełnienie kryteriów zbędności, wymienionych w art. 137 ust. 1 u.g.n. miałoby znaczenie wyłącznie wówczas, gdyby cel wywłaszczenia był realizowany dopiero po dniu 22 września 2004 r. W realiach niniejszej sprawy, z uwagi na jej stan faktyczny opisany wyrok Trybunału Konstytucyjnego ma jednak znaczenie jedynie poboczne.

Zauważyć należy, że nawet jeżeli spełnione są przesłanki z art. 137 ust. 1 u.g.n. (odczytywane łącznie z treścią wspomnianego wyroku Trybunału Konstytucyjnego), nie zawsze będzie to oznaczało, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest możliwy. Nadto stosownie do art. 229 u.g.n. roszczenie, o którym mowa w art. 136 ust. 3, nie przysługuje, jeżeli przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nieruchomość została sprzedana albo ustanowiono na niej prawo użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej i prawo to zostało ujawnione w księdze wieczystej.

Oprócz przypadku opisanego przez ustawodawcę jako brak roszczenia również w innych sytuacjach zwrot nieruchomości – nawet w razie spełnienia przesłanki zbędności na cel wywłaszczenia – będzie wykluczony. Tak będzie np. w sytuacji, gdy wywłaszczona nieruchomość stanowi drogę publiczną. Zgodnie bowiem z art. 2a ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jednol. Dz. U. z 2016 r. poz. 1440, dalej oznaczona jako u.d.p.) drogi krajowe stanowią własność Skarbu Państwa (ust. 1), zaś drogi wojewódzkie, powiatowe i gminne stanowią własność właściwego samorządu województwa, powiatu lub gminy (ust. 2). Wszystkie wymienione kategorie dróg są drogami publicznymi, co wynika z art. 2 ust. 1 u.d.p. Na podstawie powyższych przepisów przyjmuje się, że drogi publiczne są rzeczami szczególnego rodzaju, wyłączonymi od swobodnego obrotu, a ich właścicielami nie mogą być podmioty inne od wymienionych w art. 2a u.d.p.; wobec tego roszczenie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, stanowiącej drogę publiczną nie przysługuje (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2011 r., sygn. akt I OSK 649/11, Lex Omega nr 1149411; podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 27 maja 2009 r., sygn. akt VIII SA/Wa 572/08, Lex Omega nr 508752). Orzecznictwo sądów administracyjnych akcentuje też trafnie, że fakt przysługiwania własności wywłaszczonej nieruchomości podmiotom innym niż Skarb Państwa albo jednostki samorządu terytorialnego wyklucza możliwość jej zwrotu, nawet jeżeli do zbycia własności na rzecz takiej osoby trzeciej nie doszło w warunkach, opisanych w art. 229 u.g.n. W wyroku z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2500/14, Lex Omega nr 2082559 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przepis art. 229 u.g.n. określa jednoznacznie i kategorycznie przesłankę negatywną zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n. W przypadku stwierdzenia takiej przesłanki organy administracji publicznej zobowiązane są do odmowy zwrotu nieruchomości. W orzecznictwie NSA jednolicie przyjmowany jest obecnie pogląd, że art. 229 u.g.n. jest wyjątkiem od zasady określonej w art. 136 ust. 3 u.g.n. Artykuł 229 u.g.n. należy rozumieć w ten sposób, że nie można orzec o zwrocie nieruchomości wywłaszczonej wówczas, gdy nieruchomość została sprzedana lub oddana w użytkowanie wieczyste przed wejściem w życie tej ustawy i stan taki trwa w dniu jej wejścia w życie. W okolicznościach objętych hipotezą art. 229 u.g.n. nie dochodzi zatem do merytorycznego (co do istoty) rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, lecz jedynie do formalnego jej załatwienia, wyłączającego skuteczne domaganie się zwrotu tej nieruchomości w celu ochrony osób trzecich, które nabyły własność wywłaszczonej nieruchomości lub stały się jej użytkownikami wieczystymi. Uprawnienie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 136 ust. 3 u.g.n., przysługuje wyłącznie przeciwko Skarbowi Państwa albo jednostce samorządu terytorialnego. Tym samym brak tytułu prawnego do nieruchomości po stronie zobowiązanego podmiotu publicznoprawnego oznacza brak podstaw do orzeczenia o zwrocie, ponieważ decyzja taka byłaby niewykonalna, zgodnie z zasadą nemo plus iuris in alium transferre potest quam ipse habet (nikt nie może przenieść na inną osobę więcej praw, niż sam posiada – przyp. Sądu). Pogląd ten potwierdza szereg dalszych orzeczeń. Roszczenie z art. 136 ust. 3 u.g.n. może dotyczyć tylko nieruchomości, które pozostają we własności podmiotu publicznego (Skarbu Państwa czy jednostki samorządu terytorialnego) i nie są ich współwłaścicielami jakiekolwiek osoby trzecie (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2014 r., sygn. akt I OSK 330/13, Lex Omega nr 1569530). Podmiot publicznoprawny nie może zwrócić nieruchomości, która nie jest jego własnością, nawet gdyby zaistniała przesłanka zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 138/14, Lex Omega nr 1531380). W części orzeczeń dodatkowo zastrzega się, że nie dosyć, iż jeżeli nieruchomość objęta żądaniem zwrotu nie pozostaje we władaniu jednostki samorządu terytorialnego lub Skarbu Państwa, do zwrotu dojść nie może, to ponadto nie ma potrzeby dokonywania działań zmierzających do usunięcia z obrotu prawnego aktów, które ten stan rzeczy wywołały (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 2118/14, Lex Omega nr 2106424). O ile wątpliwości w tym przedmiocie pojawiały się w dawniejszym orzecznictwie, o tyle należy stwierdzić, że w zasadzie spór o możliwość zwrotu takiej nieruchomości rozstrzygnęła uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2015 r. (sygn. akt I OPS 3/14, Lex Omega nr 1665182). Z jej sentencji wynika, że jeżeli spełnione są przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, o których mowa w art. 136 ust. 3 w związku z art. 137 u.g.n., podstawą odmowy zwrotu nieruchomości może być zbycie tej nieruchomości przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego osobie trzeciej z pominięciem procedury przewidzianej w art. 136 ust. 1 i 2 tej ustawy.

Zaskarżona decyzja dotyczy nieruchomości, oznaczonej jako część działki nr [...], obręb [...] jednostka ewidencyjna [...] w K., w granicach dawnych wywłaszczonych parcel katastralnych l. kat. [...], [...] oraz [...], w byłej gminie katastralnej [...]. Jak ustalono na podstawie zapisów księgi wieczystej nr [...], sporna nieruchomość stanowi własność osób fizycznych. W świetle powyższych poglądów orzecznictwa, w szczególności zaś uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego trzeba zatem uznać, że uwzględnienie wniosku o zwrot nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] nie było możliwe i to niezależnie od tego, czy spełnione zostały ustawowe przesłanki pozwalające uznać tę nieruchomość za zbędną na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 137 u.g.n.

Nie są zasadne te zarzuty skargi, w myśl których organ drugiej instancji nie zawiesił postępowania w sytuacji pojawienia się zagadnienia wstępnego, którym miałoby być ustalenie (przez sąd powszechny) zgodności z prawem sprzedaży spornej nieruchomości, dokonanej przez Skarb Państwa na rzecz osób trzecich. Skarżąca wywodzi, że to organ może zawiesić postępowanie i wystąpić o rozstrzygnięcie, względnie wezwać, by takie wystąpienie do sądu powszechnego skierowała strona, a ewentualne skorzystanie przez stronę z takiej możliwości mogłoby przesądzić o prawie własności spornej nieruchomości. Zdaniem skarżącej podjęcie prób przywrócenia władztwa nad sporną nieruchomością stanowi obowiązek organu administracji publicznej, a odmowa zwrotu powinna zapaść dopiero wtedy, gdyby okazało się to niemożliwe.

W kontekście powyższego należ zauważyć, że w skardze powołano starsze orzeczenia, zapadłe przed podjęciem przez Naczelny Sąd Administracyjny wyżej opisanej uchwały z dnia 13 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OPS 3/14. Stosownie do art. 269 § 1 p.p.s.a., jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym sprawę brak jest podstaw do skorzystania z tychże uprawnień.

W realiach niniejszej sprawy istotne jest i to, że przez szereg lat skarżąca była reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nic zatem nie stało na przeszkodzie, aby stosowne powództwo zostało wytoczone przez nią przed sądem powszechnym. W sprawie nie występowało więc zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., jej załatwienie było możliwe bez oczekiwania na rozstrzygnięcie jakiejkolwiek kwestii przez sąd powszechny. Jeżeli nieruchomość została zbyta na rzecz osób trzecich z naruszeniem przepisów prawa, w tym przepisów u.g.n., to skarżącej pozostaje roszczenie odszkodowawcze wobec jednostki samorządu terytorialnego, która nieruchomość zbyła. Natomiast tak długo, jak długo w treści księgi wieczystej jako właściciele spornej nieruchomości ujawnione są osoby fizyczne, zwrot nie jest dopuszczalny.

Niezależnie od powyższego przesłanki zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia nie zostały zrealizowane w odniesieniu do całości nieruchomości objętej zaskarżoną decyzją.

Przypomnieć należy, że część działki nr [...], której dotyczyły kontrolowane w niniejszej sprawie decyzje odpowiadała dawnym parcelom katastralnym nr [...] i [...]

Dawna parcela katastralna l. [...] o powierzchni 817 m2 została wywłaszczona orzeczeniem Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Krakowie z dnia [...] listopada 1951 r., nr [...] z przeznaczeniem na cele budowy Miasta Nowa Huta. Na podstawie dalszych dokumentów (w szczególności planu podziału parcel z dnia 26 października 1971, nr [...]) organ pierwszej instancji ustalił, że szczegółowym celem wywłaszczenia tej parceli była budowa Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej. Sama stacja – zgodnie z dalszymi ustaleniami faktycznymi – rzeczywiście powstała. Niemniej Prezydent Miasta Krakowa ustalił też, że na dawnej parceli l. kat. [...] nie zrealizowano żadnego obiektu towarzyszącego Stacji Sanitarno-Epidemiologicznej ani też jakiejkolwiek infrastruktury technicznej, związanej z wybudowanymi w pobliżu budynkami tej stacji. Część działki nr [...], odpowiadająca dawnej parceli l. kat. [...] stała się zatem zbędna na cel wywłaszczenia w rozumieniu art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 u.g.n. Wobec tego jedyną przyczyną odmowy zwrotu spornej nieruchomości w tej części jest fakt, że własność nie przysługuje ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego.

Odmienna sytuacja dotyczy części działki nr [...], odpowiadającej dawnym parcelom katastralnym l. kat [...] o powierzchni 111 m2 oraz l. kat [...] o powierzchni 263 m2. Zgodnie z ustaleniami organu pierwszej instancji parcele te wywłaszczono po raz pierwszy w roku 1915 i zwrócono dawnym właścicielom w roku 1961. Jednakże orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej m. Krakowa z dnia [...] lipca 1965 r., nr [...], sprostowanym postanowieniem tegoż organu z dnia [...] sierpnia 1965 r., nr jw. obie parcele zostały ponownie wywłaszczone. Wywłaszczenie odbyło się na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (tekst jednol. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 ze zm., oznaczona dalej jako u.z.t.w.z.). Zgodnie z art. 35 ust. 1 u.z.t.w.z. organy administracji państwowej, instytucje i przedsiębiorstwa państwowe mogły za zezwoleniem naczelnika gminy - a w miastach prezydenta lub naczelnika miasta (dzielnicy), zakładać i przeprowadzać na nieruchomościach - zgodnie z zatwierdzoną lokalizacją szczegółową - ciągi drenażowe, przewody służące do przesyłania płynów, pary, gazów, elektryczności oraz urządzenia techniczne łączności i sygnalizacji, a także inne podziemne lub nadziemne urządzenia techniczne niezbędne do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Stosownie zaś do art. 35 ust. 3 u.z.t.w.z. jeżeli założenie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń powoduje, że nieruchomość nie nadaje się do dalszego racjonalnego jej użytkowania przez właściciela na cele dotychczasowe, nieruchomość podlegała wywłaszczeniu w trybie i według zasad przewidzianych w niniejszej ustawie dla wywłaszczenia nieruchomości. Należy zwrócić uwagę, że w odróżnieniu od typowego wywłaszczenia nieruchomości, które odbywa się w celu przyszłej realizacji jakiegoś celu, wywłaszczenie na podstawie art. 35 ust. 3 u.z.t.w.z. było następcze w tym sensie, że konkretny cel publiczny – ciąg drenażowy, przewód przesyłowy itd. – już istniał na danej nieruchomości, natomiast w wyniku jego zrealizowania nieruchomość przestała się nadawać do racjonalnego wykorzystania na dotychczasowe cele. Jak ustalił Prezydent Miasta Krakowa, w uzasadnieniu orzeczenia o wywłaszczeniu wskazano, że wybudowanie na wskazanych parcelach kolektora sanitarnego spowodowało osuwanie się gruntu, a znajdujący się na nieruchomości dom uległ silnym uszkodzeniom i groził zawaleniem. Nieruchomość nie nadawała się do racjonalnego użytkowania na cele dotychczasowe, tj. mieszkalne. Nadto organ pierwszej instancji ustalił, że przez dawne parcele katastralne l. kat [...] i l. kat [...] biegnie sieć lokalna istniejąca instalacji wodno-kanalizacyjnej. Istnienie sieci potwierdzała też dokumentacja graficzna, przesłana przez Miejskie Przedsiębiorstwo Wodociągów i Kanalizacji S.A. w Krakowie, a informacja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Krakowie pozwoliła ustalić, że jest to sieć istniejąca od zawsze, czyli od budowy budynku (stacji), jest czynna i niezbędna do jego funkcjonowania. Z powyższego wynika, że na tej części działki nr [...] cel wywłaszczenia został zrealizowany – zarówno w postaci kolektora sanitarnego, jak i usunięcia niemożliwości użytkowania nieruchomości – i stan taki trwa do chwili obecnej. W stosunku do dawnych parcel l. kat. [...] i l. kat [...] stanowi to dodatkowy – oprócz przysługiwania prawa własności osobom trzecim – powód do odmowy zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Zarzuty skargi okazały się zatem nieuzasadnione, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi – jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a.