Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 1274/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2016-04-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 60 pkt 1, art. 67, art. 252
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1240
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Nikodem Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Bejgerowska Sędzia WSA Dominik Mączyński (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Ratajczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 kwietnia 2016r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie określenia kwoty z tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do zwrotu do budżetu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Stowarzyszenia A kwotę [...] zł ( [...] złote 00/100 ) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., nr [...] Prezydent Miasta P. określił Stowarzyszeniu [...] "X." (dalej zwanemu również stowarzyszeniem lub skarżącym) kwotę [...] zł dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do zwrotu do budżetu Miasta P. Omawianą decyzją ustalono również okres począwszy od [...] lutego 2010 r. do [...] listopada 2010 r. oraz od [...] stycznia 2011 r. do dnia wydania omawianej decyzji, jako termin od którego naliczane są odsetki jak dla zaległości podatkowych.

Uzasadniając rozstrzygnięcie organ I instancji wskazał, że na podstawie umowy zawartej pomiędzy Miastem P. a stowarzyszeniem przekazano na rzecz stowarzyszenia [...] lutego 2010 r. środki finansowe na realizację zadania "[...]" – "[...]" w kwocie [...] zł. Termin realizacji zadania ustalono na okres od dnia [...] stycznia 2010 r. do dnia [...] grudnia 2010 r. Organ I instancji zaznaczył również, że zgodnie z zawartą umową przyznane środki finansowe skarżący winien wykorzystać do [...] grudnia 2010 r., a niewykorzystane środki finansowe wraz z ewentualnymi odsetkami zwrócić w terminie 14 dni od zakończenia realizacji zadania, tj. do dnia [...] stycznia 2011 r. Z poczynionych przez Prezydenta Miasta P. ustaleń wynika, że stowarzyszenie nie wywiązało się z realizacji zadania publicznego, na które otrzymano wsparcie finansowe. Stowarzyszenie nie złożyło bowiem do dnia [...] stycznia 2011 r. sprawozdania końcowego. Na skutek wezwania ze strony organu sprawozdanie końcowe zostało złożone w dniu [...] marca 2011 r. W wyniku kontroli przedłożonego sprawozdania stwierdzono braki w dokumentach księgowo-finansowych, których – jak wynika z ustaleń organu I instancji – brak jest w siedzibie skarżącego stowarzyszenia, gdyż znajdują się one w posiadaniu A. A. – pełniącej funkcję koordynatora i księgowej projektu. Prezydent Miasta P. stwierdził brak dokumentów dotyczących wynagrodzeń związanych z koordynacją projektu, księgowością, prowadzeniem zajęć gimnastycznych, zajęć fizjoterapeutycznych oraz rachunków dotyczących organizacji aerobiku wodnego. Braki w dokumentacji dotyczą również dokumentów związanych z poniesieniem wydatków administracyjnych, rachunków dotyczących zakupów środków czystości oraz rachunków związanych z zakupem materiałów promocyjnych. Organ I instancji wyjaśnił, że stowarzyszenie uzasadnia brak powyższych dokumentów faktem ich zatrzymania przez A. A. – pełniącą funkcję koordynatora i księgowej realizowanego zadania. W przedłożonym przez skarżące stowarzyszenie sprawozdaniu zawarto wyjaśnienia dotyczące niezrealizowania części zadania pn. "[...]", tj. organizacji zajęć nordic walking i kupna kijków oraz zajęć z choreoterapii ze względu na brak środków finansowych na koncie stowarzyszenia, które zostały wykorzystane przez A. A. na cele prywatne bez zgody i wiedzy prezesa skarżącego stowarzyszenia. Z przedłożonego przez stowarzyszenie sprawozdania wynika również, że zadanie było realizowane do [...] czerwca 2010 r., gdy tymczasem powinno ono być realizowane do [...] grudnia 2010 r.

Mając na uwadze braki w złożonym przez skarżącego sprawozdaniu, wezwano stowarzyszenie do uzupełnienia dokumentacji finansowo-księgowej dotyczącej wydatków oraz przedstawienia umów zleceń z instruktorami zajęć gimnastycznych, fizjoterapeutycznych oraz koordynatorem i księgową. Dnia [...] kwietnia 2010 r. prezes stowarzyszenia przedłożyła kserokopie faktur wystawionych przez kontrahentów oraz kserokopie duplikatów umów zleceń zawartych z prowadzącymi zajęcia. W wyniku kontroli przedłożonych dokumentów finansowo-księgowych oraz umów zleceń stwierdzono jednak rozbieżności pomiędzy danymi zawartymi w dokumentach a przedstawioną w dniu [...] listopada 2010 r. historią rachunku bankowego i rozliczeniem. Wyjaśniono, że różnice dotyczą dat wystawiania faktur oraz kwot poniesionych wydatków. Dnia [...] czerwca 2011 r. otrzymano kserokopię oświadczenia S. S. – instruktora realizującego zajęcia gimnastyczne. W odniesieniu do wskazanego dokumentu organ I instancji wskazał, że widniejący na nim podpis różni się od podpisu na duplikacie umowy zlecenia. Następnie w dniu [...] czerwca 2011 r. stowarzyszenie złożyło korektę części finansowej sprawozdania końcowego, kserokopię deklaracji rocznych o pobranych zaliczkach na podatek dochodowy, oryginał oświadczenia J. Ł. - fizjoterapeuty wykonującego masaże oraz fakturę wystawioną przez T. w 2010 r. Na podstawie przedłożonych dokumentów ponownie wykazano błędy dotyczące części finansowej przedłożonej korekty sprawozdania końcowego. Stwierdzono przy tym różnice pomiędzy kwotami przestawionymi w zestawieniu faktur i w tabeli rozliczenia ze względu na rodzaj kosztów. W korekcie sprawozdania przedstawiono pozycję nr [...] w tabeli rozliczenia ze względu na rodzaj kosztów, która nie została uwzględniona w ofercie z dnia [...] grudnia 2009 r., na skutek zmiany wydatku dotyczącego wynagrodzenia instruktora choreoterapii na wynagrodzenie instruktora gimnastyki. Zaznaczono przy tym, że stosownie do postanowień § 3 ust. 5 i § 6 ust. 2 pkt 1 umowy o realizację zdania publicznego stowarzyszenie powinno poinformować wydział merytoryczny celem sporządzenia aneksu obejmującego tego rodzaju zmiany. Ponadto ponownie stwierdzono różnice pomiędzy kwotami przedstawionymi w kserokopii historii rachunku stowarzyszenia i rachunkach do umów z osobami prowadzącymi zajęcia a kwotami wykazanymi w kserokopiach deklaracji rocznych o pobranych zaliczkach na podatek dochodowy. W związku z powyższymi nieprawidłowościami organ I instancji uznał tylko kwoty netto wypłaconych wynagrodzeń. Stwierdzono, że do faktury dotyczącej zakupu środków czystości nie dostarczono dokumentu wpłaty środków finansowych z kasy skarżącego, co uniemożliwia uznanie wydatku za poniesiony w ramach realizowanego zadania. Następnie dnia [...] czerwca 2011 r. złożono korektę sprawozdania końcowego z realizacji umowy o realizację zadania publicznego oraz raport kasowy. Stowarzyszenie nie przedstawiło jednak wyjaśnień odnośnie zmiany charakteru prowadzonych zajęć z choreoterapii na gimnastykę. Brak wyjaśnień w tym zakresie nie daje w ocenie organu I instancji podstaw do uznania wydatku z tytułu wynagrodzenia instruktora gimnastyki jako wydatku kwalifikującego się do rozliczenia w ramach dotacji. Prezydent Miasta P. stwierdził przy tym, że w oparciu o przedłożone przez stowarzyszenie dokumenty możliwe jest rozliczenie kwoty [...] zł z [...] zł przekazanych tytułem dotacji. Mając na uwadze konieczność zapewnienia wkładu własnego w wysokości [...]% stwierdzono, że kwota [...] zł stanowi kwotę środków własnych zapewnionych przez stowarzyszanie w ramach zawartej umowy. Z uwagi na powyższe kwotę [...] zł uznano za kwotę wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem. Prezydent Miasta P. wyjaśnił również, że w dniu [...] listopada 2010 r. stowarzyszenie wystąpiło z prośbą o rozwiązanie umowy, uzasadniając to niemożliwością wykonania zleconego zadania w związku z brakiem środków finansowych. Mając powyższe na uwadze okres od dnia [...] listopada 2010 r. do [...] grudnia 2010 r. uznano za okres, w którym nie będą naliczane odsetki. Odsetki zostały jednak naliczone za okres od dnia [...] stycznia 2011 r. do dnia wydania omawianej decyzji – zgodnie z zapisem § 10 ust. 2 i 3 zawartej umowy.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem stowarzyszenie wniosło odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P., wnosząc o uchylenie decyzji organu I instancji oraz o umorzenie postępowania w sprawie, względnie zaś o odroczenie wydania decyzji do czasu zakończenia postępowania prokuratorskiego z zawiadomienia skarżącego stowarzyszenia.

W uzasadnieniu odwołania stowarzyszenie podniosło, że sprawozdanie z realizacji projektu nie zostało prawidłowo sporządzone bowiem A. A. odpowiedzialna za sprawy finansowe i rozliczenie projektu była poddana zamkniętej hospitalizacji, po której zakończeniu odmówiła jakiejkolwiek współpracy ze stowarzyszeniem, nie zwracając dokumentacji finansowo-księgowej. Skarżące stowarzyszenie zaznaczyło również, że złożyło do Prokuratury Rejonowej P.–[...] doniesienie o możliwości popełnienia przestępstwa. Stowarzyszenie podniosło, że nie ma możliwości wyegzekwowania brakującej dokumentacji, jak też rozliczenia brakujących środków. W odwołaniu wniesiono o wezwanie A. A. i jej męża P. A. do złożenia wyjaśnień oraz o "zaproszenie w charakterze świadka" R. K. celem potwierdzenia wyjaśnień. Wniesiono również o "zaproszenie w charakterze świadków" osób wskazanych z imienia i nazwiska na stronie [...] i [...] odwołania.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...] utrzymało w mocy wymienioną na wstępie decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 251 ust. 1 ustawy o finansach publicznych, dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego zgodnie z zasadą roczności powinny zostać wykorzystane do końca roku budżetowego, w przeciwnym razie podlegają zwrotowi. W razie dochowania terminów zwrotu wskazanych w art. 251 ust. 1 – 3 ostatnio powołanej ustawy zwrotowi podlega jedynie ta część dotacji, która nie została wykorzystana. Jeżeli jednak do zwrotu dotacji dojdzie z naruszeniem przewidzianych terminów, to nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu. Wyjaśniono również, że wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo, w przypadku gdy odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji, wykorzystanie następuje przez realizację celów wskazanych w tych przepisach. W tym kontekście wskazano, że w niniejszej sprawie sporna jest kwestia tego czy dotacja w kwocie [...] zł została rzeczywiście wykorzystana na realizację zadania publicznego, na które otrzymano wsparcie. Kolegium stwierdziło, że jak wynika z akt sprawy oraz przedstawionej przez skarżącą dokumentacji możliwa do rozliczenia kwota wynosi [...] zł, jedynie bowiem w tym zakresie stowarzyszenie wykazało rozliczenie środków uzyskanych z dotacji. Co do pozostałej kwoty otrzymanej dotacji brak jest w ocenie SKO w P. dowodów potwierdzających jej wykorzystanie zgodnie z przeznaczeniem. W ocenie organu odwoławczego okoliczność, że stowarzyszenie z powodu A. A. nie jest w stanie przedstawić dokumentacji w szerszym zakresie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. W ocenie Kolegium również wskazane w odwołaniu dowody z zeznań świadków nie doprowadziłyby do rozliczenia kwot pozyskanych środków na realizację zadania publicznego, albowiem jak wynika z treści odwołania, wskazane w nim osoby miałyby jedynie potwierdzać fakt niezawłaszczenia przez skarżące stowarzyszenie kwot pozyskanych na realizację zadania publicznego. W ocenie Kolegium wskazani przez stowarzyszenie świadkowie nie byliby w stanie wskazać dokładnych informacji pozwalających na rozliczenie dotacji w taki sposób, w jaki udowodnione mogłoby to zostać przez dokumenty księgowo-finansowe, tym bardziej, że osoby te nie zajmowały się prowadzeniem rozliczeń z realizacji zadań objętych dotacją. Organ odwoławczy wskazał również, że z odwołania i zawiadomienia o możliwości popełnienia przestępstwa jasno wynika, że stowarzyszenie uważa, iż A. A. dokonała zaboru środków finansowych należących do stowarzyszenia co dotyczyło również kwoty dotacji. Podsumowując swoje rozważania Kolegium wskazało, że faktem w niniejszej sprawie jest, iż skarżąca nie udokumentowała wykorzystania zgodnie z przeznaczeniem części dotacji powyżej kwoty [...] zł. Z uwagi na powyższe część dotacji w kwocie [...] zł uznano na wykorzystaną niezgodnie z przeznaczeniem.

Wyżej wymieniona ostateczna decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. stanowi przedmiot skargi stowarzyszenia kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że SKO w P. nie dotrzymało wyznaczonego przez siebie terminu rozpatrzenia sprawy, wydając swoją decyzję dopiero po 43 miesiącach od daty złożenia odwołania. Stowarzyszenie podniosło, że A. A., nie tylko nie złożyła właściwego sprawozdania z projektu, którego dotyczy skarga, ale dodatkowo zagubiła lub w inny sposób sprzeniewierzyła dokumenty finansowo-księgowe dotyczące projektu. Wskazana osoba w ocenie skarżącego stowarzyszenia przelała na rachunek bankowy swojego męża P. A. środki pochodzące z dotacji. Postępowanie prokuratorskie wykazało przy tym, że A. A. zapadła na chorobę psychiczną i nie może być pociągnięta do odpowiedzialności za swoje czyny. W uzasadnieniu skargi wniesiono również o przesłuchanie w charakterze świadków osób wymienionych na stronie [...] skargi.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie wnosząc o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie jednak z przyczyn innych niej wskazane.

Na wstępie należy wyjaśnić, że Prezydent Miasta P. określił Stowarzyszeniu [...] "X." (dalej zwanemu również stowarzyszeniem lub skarżącym) kwotę [...] zł dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem do zwrotu do budżetu Miasta P., decyzją z dnia [...] lipca 2011 r., wydaną na podstawie art. 252 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz. 1240 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. – Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: kpa). Natomiast Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. po rozpoznaniu odwołania, wydało w dniu [...] kwietnia 2015 r. decyzję na podstawie, w szczególności art. 207, art. 210, art. 220 § 2 oraz art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. – Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.).

W tym miejscu należy zaznaczyć, że zgodnie z art. 67 ustawy o finansach publicznych do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267) i odpowiednio przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r. poz. 749, z późn. zm.). Na mocy art. 60 pkt 1 ustawy o finansach publicznych środkami publicznymi stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym są w szczególności kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w niniejszej ustawie.

W świetle powołanych przepisów postępowanie w przedmiocie określenia kwoty dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem prowadzone jest na podstawie przepisów kpa, jak uczynił to organ pierwszej instancji, a nie na podstawie przepisów Ordynacji podatkowej, jak postąpił organ odwoławczy. Przepisy Ordynacji podatkowej stosuje się jedynie odpowiednio i tylko w zakresie działu III tej ustawy, tj. działu zawierającego regulacje prawa materialnego dotyczące zobowiązań podatkowych. Organ drugiej instancji zastosował zatem przepisy, które nie mają zastosowania do rozpoznania spraw w przedmiocie objętym decyzją organu pierwszej instancji. W ocenie Sądu, zastosowanie niewłaściwych przepisów procesowych do rozpatrzenia wniesionego przez skarżącą odwołania jest niewątpliwie tego rodzaju naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W rezultacie sposób postępowanie organu odwoławczego uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji.

Na marginesie należy zwrócić uwagę, że chociaż postępowanie podatkowe, uregulowane przepisami Ordynacji podatkowej, wwodzi się z postępowania administracyjnego, to stanowi obecnie autonomiczną procedurę z odmiennie ukształtowanymi instytucjami prawnymi niż ma to miejsce w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Różnice te, w okolicznościach danej sprawy, mogły przyczynić się do zastosowania odmiennych reguł postępowania, co mogło skutkować wydaniem innego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od wskazanej wadliwości zaskarżonej decyzji, która sama w sobie stanowi podstawę do jej uchylenia, należy zwrócić uwagę na wątpliwości, które się pojawiły co do kompletności przekazanych Sądowi przez organ odwoławczy akt administracyjnych. Do skargi załączone zostało bowiem postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] października 2011 r., wyznaczające nowy termin załatwienia sprawy do [...] grudnia 2011 r. Z sygnatury załączonego postanowienia wynika, że zostało ono wydane w toku postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji. Postanowienie to nie znajduje się jednak w aktach sprawy przekazanych przez organ odwoławczy Sądowi wraz ze skargą. Okoliczność ta pozwala powziąć wątpliwości, czy w aktach przekazanych Sądowi znajdują się wszystkie dokumenty związane z poddanym sądowej kontroli postępowaniem. Wprawdzie kwestia terminowego załatwienia sprawy (odwołanie do SKO wpłynęło [...] sierpnia 2011 r. tymczasem SKO w P., nie podejmując w sprawie żadnej czynności, wydało decyzję [...] kwietnia 2015 r.) nie była przedmiotem sądowej kontroli w tym postępowaniu, to jednak brak w aktach administracyjnych sprawy wydanego w toku postępowania postanowienia pozwala powziąć wątpliwości co do kompletności przekazanych sądowi akt sprawy.

Mając na uwadze powyższe wyjaśnienia, stwierdzić należy, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., ponownie rozpoznając sprawę, rozpatrzy wniesione przez skarżącą odwołanie, stosując przepisy kpa, z zachowaniem reguł postępowania wynikających z tej ustawy.

Z uwagi na powyższe, w oparciu o postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. – Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzeczono, jak w sentencji wyroku.