Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 235/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 22
journal: Dz.U. 2020 poz 428
law: Ustawa z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych - t.j.
article: art. 124 ust. 1, ust. 3, art. 124b ust. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 64a, art. 64b, art. 64e, art. 151a par. 1, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 265
law: Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości  z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych
article: art. 15, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2022 r. sprawy ze sprzeciwu E. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej E.M. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Wojewoda [...], po rozpatrzeniu odwołania P. S. A. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] r. znak: [...] umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 4280,5 m2 położonej w gminie P., w obrębie [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. całkowitej 1,5098 ha, objętej księgą wieczystą nr [...], stanowiącej własność E.M., poprzez zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R. - P.), w postaci posadowienia 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami i przewodami oraz demontażu 1 stanowiska słupowego na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 4280,5 m2, uchylił w całości zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 10 maja 2021 r. P. S. A., wystąpiła do Starosty [...] o wydanie decyzji w trybie art. 124 u.g.n. w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. 1.5098 ha, położonej w gminie P., obręb [...], powiat [...] o całkowitej powierzchni zajęcia 4280,50 m2 w celu założenia i przeprowadzenia przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R.-P.), w postaci posadowienia 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami i przewodami oraz demontażem 1 stanowiska słupowego. Powyższe przedsięwzięcie istnieje pod nazwą: "Modernizacja linii 220 kV R.-P.". We wniosku określony został jego zakres mający obejmować pas technologiczny o szerokości 50 m (2 x 25 m od osi linii). Do wniosku dołączono m. in.: mapę z naniesionym przebiegiem linii oraz obszarem ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wypis i wyrys z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dokumentację z przeprowadzonych rokowań (protokół z rokowań oraz wiadomość e-mail z dnia 23 lutego 2021 r., notatkę z rozmowy telefonicznej z dnia 9 marca 2021 r., pismo z dnia 11 marca 2021 r., notatkę służbowa z dni 23-26 marca 2021 r., wiadomość e-mail z dnia 30 marca 2021 r., notatkę z dni 13-14 kwietnia 2021 r. oraz notatkę ze spotkania z 15 kwietnia 2021 r.).

Decyzją z dnia [...] r. znak: [...] Starosta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości o pow. 4280,5 m2 położonej w gminie P., w obrębie [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. całkowitej 1,5098 ha, objętej księgą wieczystą Nr [...], stanowiącej własność E.M., poprzez zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R. - P.) w postaci posadowienia 1 stanowiska słupowego w wraz z fundamentami i przewodami oraz demontażu 1 stanowiska słupowego na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 4280,5 m2.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła P. S. A. W ocenie odwołującej się spółki, umorzenie postępowania jest całkowicie bezpodstawne, a wydana decyzja niewątpliwie narusza art. 124 ust. 1 i 3 u.g.n.

Po rozpatrzeniu odwołania, organ drugiej instancji na wstępie stwierdził, że kwestią bezsporną jest zgodność planowanego przebiegu inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 9 lipca 2004 r. Nr 193 poz. 1734). Działka nr [...] w obrębie [...] – w miejscu lokalizacji projektowanych przewodów i urządzeń znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu jako RP – uprawy rolne. Zgodnie zaś z treścią § 22 Uchwały, dla terenów upraw rolnych plan dopuszcza modernizację i przebudowę istniejących sieci i urządzeń. Plan wskazuje również przepisy ogólne dla całego obszaru – zgodnie z § 16 Uchwały, plan ustala warunki w zakresie elektroenergetyki: budowę, przebudowę i modernizację sieci oraz wskazuje maksymalne szerokości stref bezpieczeństwa dla tras przebiegu napowietrznych linii elektroenergetycznych (60 m dla linii 220 kV, która zlokalizowana jest na terenie przedmiotowej nieruchomości).

W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że ograniczenie prawa własności nieruchomości w trybie art. 124 u.g.n. odnosi się do przyszłych, planowanych budów, jak też do rozbudowy czy przebudowy istniejących już ciągów, przewodów i urządzeń. Zgodnie ze stanowiskiem wnioskodawcy, planowane prace mają obejmować zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R.-P.) w postaci posadowienia 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami i przewodami oraz demontażem 1 stanowiska słupowego. Szczegółowy zakres prac obejmuje wymianę fundamentów, wymianę przewodów odgromowych, wymianę izolacji, zabezpieczenie antykorozyjne konstrukcji słupowej wraz z ewentualną naprawą uszkodzonych uziemień, a także podwyższenie istniejącej konstrukcji słupowej nr [...], która zostanie zdemontowana, a następnie posadowiona w nowej lokalizacji - przesunięcie o 10 m w osi linii), na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 4280,5 m2, oznaczonej w załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 50 m (2 x 25 m od osi linii). Przebieg linii oraz obszar zajęcia nieruchomości, na którym nastąpić ma ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, został szczegółowo przedstawiony na załączniku graficznym do niniejszego wniosku. W wyjaśnieniach z 18 czerwca 2021 r. Inwestor wskazał, że demontaż stanowiska słupowego będzie wykonywany w ramach przesunięcia istniejącego stanowiska słupowego (aby móc przesunąć istniejący słup najpierw trzeba go zdemontować). Demontaż wykonany zostanie w ramach czynności związanych z założeniem i przeprowadzeniem przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej, a zatem mieści się w dyspozycji art. 124 u.g.n. W ocenie organu powyższe dane nie pozwalają na jednoznaczne potwierdzenie, że zakres planowanych prac stanowi przebudowę, jak i jednoczesne wykluczenie, że nie podpadają one pod remont linii w rozumieniu art. 124b u.g.n.

Wojewoda stwierdził, że uszło uwadze organu I instancji, że czynności związane z konserwacją, remontem oraz usuwaniem ciągów drenażowych, przewodów elektrycznych i urządzeń, objęte dyspozycją art. 124b u.g.n., nie są tożsame z dokonaniem przebudowy, a w istocie, o to może chodzić Inwestorowi. Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124 b ust. 1 u.g.n. Z przedstawionego we wniosku opisu nie wynika np. jaka jest moc przesyłu, obszar oddziaływania inwestycji, wysokość linii oraz czy inne jej cechy charakterystyczne ulegną zmianie. Z podania wynika jedynie, że istniejący słup zostanie przesunięty o 10 m w osi linii, a po modernizacji przedmiotowa linia 220 kV przebiegać będzie po istniejącej, dotychczasowej trasie linii, jej napięcie również nie ulegnie zmianie. Długość modernizowanej linii wynosi 50,2 km i przebiega przez województwo [...], powiat bełchatowski i [...]. Zdaniem organu, istota sporu sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy planowane na działce nr [...], obręb [...] i objęte wnioskiem prace, można zakwalifikować jako mieszczące się w zakresie czynności wymienionych w art. 124 ust. 1 czy też 124b ust. 1 u.g.n.

Organ wyjaśnił jednocześnie, że w sprawie mamy do czynienia z obiektem liniowym – dwutorową linią napowietrzną elektroenergetyczną 220 kV R.-P.. Fakt ten determinuje specyfikę rozumienia "remontu" w stosunku do takich obiektów, albowiem obiekt liniowy jest obiektem budowlanym, którego charakterystycznym parametrem jest długość. Sama wymiana przewodów na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego. Zmiana tych parametrów oznaczać będzie, że nie jest to remont, choć nie każda, nawet drobna zmiana, będzie go wykluczać. Przykładowo wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu nawet gdy zmianie ulegnie średnica przewodów instalacji lub słupy zostaną wykonane w innej konstrukcji i technologii, ale nie ulegną zmianie ww. parametry techniczne, a planowane roboty nie obejmą obiektu budowlanego, lecz określony jego fragment.

Organ wskazał, że na linię energetyczną należy jednak patrzeć jak na pewną całość i w tym kontekście oceniać czy mamy do czynienia z remontem czy przebudową. Wnioskowane przez P. S. A. ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości może dotyczyć odcinka linii napowietrznej 220 kV relacji R.-P., błędem byłoby więc ustalanie, jedynie w zakresie spornej nieruchomości, czy planowane przez inwestora prace mają charakter remontu. Całkowita lub częściowa rozbiórka istniejącego obiektu budowlanego, a następnie wzniesienie go od nowa i to ze zmienionymi parametrami, nie może być uznane za remont, jako że ten musi polegać na odtworzeniu stanu pierwotnego, czyli czegoś co istniało wcześniej bez zmienionych parametrów. Zdaniem organu odwoławczego, przedwczesna jest ocena Starosty, że planowany na przedmiotowej działce demontaż słupa wypełnia dyspozycję art. 124b u.g.n. Wojewoda zgodził się natomiast z organem I instancji, że prace polegające wyłącznie na usunięciu przewodów i urządzeń objęte są przedmiotowym przepisem, jednakże w rozpatrywanej sprawie wniosek Inwestora obejmował zarówno demontaż istniejącego stanowiska słupowego, jak i jego posadowienie wraz z fundamentami i przewodami w innym miejscu. Powyższe może stanowić przebudowę, o ile wyjaśnione zostaną jednoznacznie ww. okoliczności, pozwalające na zakwalifikowanie planowanych prac jako przebudowa.

Następnie organ wyjaśnił, że wydanie zezwolenia, o jakim mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n., uzależnione jest od spełnienia dwóch warunków. Po pierwsze ograniczenie sposobu korzystania musi nastąpić w celu realizacji celu publicznego, który będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, a w razie jego braku – z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Po drugie wystąpienie z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. powinno być poprzedzone przeprowadzeniem z właścicielem nieruchomości rokowań, mających na celu udostępnienie przez tę osobę nieruchomości w sposób dobrowolny. Przed wszczęciem postępowania inwestor występował do właściciela gruntu o zgodę na wykonanie prac na nieruchomości, a to wypełnia dyspozycję przepisu art. 124 u.g.n. Wątpliwości nie budzi zatem, czy faktycznie właściciel gruntu był powiadomiony o zakresie prac na gruncie, ponieważ potwierdzają to dokumenty zgromadzone w aktach sprawy.

Z protokołu z rokowań z dnia 23 lutego 2021 r. przeprowadzonych z udziałem E.M. wynika, że dotyczyły one uzgodnienia warunków wyrażenia zgody na założenie, przeprowadzenie i eksploatację przewodów oraz obiektów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej dla zadania: "Modernizacja linii 220 kV R.-P.". Pełnomocnik Inwestora zaprezentował i wyjaśnił właścicielowi zapisy projektu porozumienia (umowy cywilnoprawnej) ustanowienia odpłatnej służebności przesyłu, operatu szacunkowego (10.034 zł), a także przedstawił mapę z naniesionym na niej przebiegiem linii na działce nr [...], położonej w gminie P., obręb [...]. Ponadto, poinformował o zakresie i terminie planowanych robót w ramach "Modernizacji linii 220 kV R.-P.", a także wpływie tych robót na obecny i przyszły sposób użytkowania danej nieruchomości. Właściciel poprosił o przesłanie dokumentacji mailowo, zaś odnotowano, iż kolejne spotkanie zostanie ustalone po kontakcie telefonicznym. W rozmowie telefonicznej przeprowadzonej w dniu 9 marca 2021 r., E.M. wyraziła jedynie chęć skontaktowania się ze swoim prawnikiem w przedmiotowej sprawie. W piśmie z dnia 11 marca 2021 r. do E.M. w sprawie rokowań o uzyskanie zgody na modernizację linii 220 kV R.-P. i ustanowienia służebności przesyłu na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...], gmina P., ponownie przedstawiono właścicielce na czym polegać mają prace na nieruchomości i zaproponowano kwotę 10.034,00 zł jednorazowego wynagrodzenia. E.M. odebrała korespondencję w dniu 29 marca 2021 r., jednak nie udzieliła na nie odpowiedzi. Pomiędzy dniami 23-26 marca, 13-14 kwietnia 2021 r. pomimo licznych prób, Inwestorowi nie udało się skontaktować telefonicznie z E. M. Natomiast, w dniu 15 kwietnia 2021 r. podczas spotkania, właścicielka nie chciała przedstawić swoich warunków wyrażenia zgody i ustanowienia służebności, poprosiła aby rozmowy prowadzić z jej rodzicami. W piśmie z dnia 8 lipca 2021 r., E.M. stwierdziła, że wnioskodawca zaproponował w treści umowy warunki niemożliwe do zaakceptowania, a dotyczące braku określenia ram czasowych, przebiegu drogi dojazdowej do terenu inwestycji oraz wynagrodzenia. Właścicielka nieruchomości podkreśliła również wyraźnie, że w treści przedstawionego projektu umowy wnioskodawca jednoznacznie wskazał, że przedmiotem inwestycji jest budowa napowietrznej linii elektroenergetycznej, a nie remont czy konserwacja już istniejącej linii – prace na nieruchomości będą polegały m. in. na podwyższeniu istniejącego słupa i wymianie fundamentów. Zdaniem strony, zamierzone przedsięwzięcie budowlane nie jest remontem ani też konserwacją. Powyższe utwierdza w przekonaniu, że sama właścicielka nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], miała pełną świadomość zamierzeń inwestora, a rokowania nie powinny zostać uznane za pozorne.

W ocenie organu odwoławczego, Inwestor przedstawił właścicielce działki istotne informacje w zakresie planowanych do wykonania prac oraz propozycję dotyczącą ewentualnej odpłatności, co oznacza, że umożliwił właścicielowi negocjowanie warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, co z kolei nie może stanowić o pozorności rokowań, a przesłankę obowiązku przeprowadzenia rokowań należy uznać za spełnioną. Zbyt pochopnie zatem organ I instancji przesądził o pozorności rokowań, przez co orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części ww. nieruchomości.

Wojewoda [...] wskazał, że w ponownie prowadzonym postępowaniu organ I instancji winien wyjaśnić wnioskodawcy przesłanki i tryb zastosowania art. 124 oraz art. 124b u.g.n. oraz ustalić rzeczywistą wolę wnioskodawcy, a następnie zweryfikować, czy zostały w sprawie zrealizowane przesłanki ustawowe niezbędne do zastosowania konkretnego rozwiązania.

W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi na decyzję Wojewody [...], E.M., reprezentowana przez pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zarzuciła mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 138 § 2 k.p.a. przez bezpodstawne uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy. E.M. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Wojewody [...] w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie wnoszącej sprzeciw, organ I instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe i ustalił stan faktyczny sprawy. Jednakże Wojewoda [...] dostrzegając potrzebę uzupełnienia materiału dowodowego mógł samodzielnie wyeliminować podnoszone przez siebie wątpliwości, przeprowadzając uzupełniające postępowanie dowodowe, do czego był upoważniony na podstawie art. 136 k.p.a.

Niezależnie od powyższego, E.M. wskazała, że Wojewoda [...] w dniu [...] września 2021 r. wydał decyzję nr [...] ustalającą na rzecz P. S.A. lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych dla zadania pn.: "Modernizacja linii 220 kV R. – P." m. in. na nieruchomości położonej w gminie P., w obrębie [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] stanowiącej własność E.M., czyli nieruchomości, której dotyczy zaskarżona decyzja. W ocenie E.M. postępowanie wszczęte przez Starostę [...] w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części opisanej wyżej nieruchomości stanowiącej własność E.M., poprzez zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R. - P.) oraz postępowanie prowadzone przez Wojewodę [...], zakończone wydaniem decyzji nr [...] dotyczą w istocie tej samej sprawy. Tożsamość sprawy zachodzi w zakresie występujących w powyższych postępowaniach stron oraz przedmiotu obu postępowań. Ponadto, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. nr [...] został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a wnioskodawca na jej podstawie przystąpił do realizacji zadania. Zdaniem wnoszącej sprzeciw prowadzone postępowanie dotyczące tej samej sprawy jest bezprzedmiotowe i powinno zostać umorzone.

Odpowiadając na sprzeciw, Wojewoda [...] wniósł o jego oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2021 r. organ stwierdził, że postępowanie zakończone tamtą decyzją i postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z dnia [...] r. prowadzone były na podstawie innych przepisów, wobec czego nie zachodzi w sprawie tożsamość postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Sprzeciw zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd administracyjny bada więc co do zasady, czy zaskarżony akt administracyjny jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Granice sądowej kontroli legalności decyzji kasacyjnej, wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., zostały wyraźnie zawężone przez ustawodawcę na skutek nowelizacji przepisów p.p.s.a., dokonanej mocą art. 9 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r., poprzez dodanie w dziale III po rozdziale 3 rozdziału 3a w brzmieniu: "Rozdział 3a Sprzeciw od decyzji" art. 64a – art. 64e p.p.s.a. i dodanie po art. 151, art. 151a p.p.s.a.

Zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej (art. 64b § 1 p.p.s.a.). W postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji przepisu art. 33 nie stosuje się (art. 64b § 3 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W myśl art. 151a p.p.s.a. uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 (art. 151a § 1 p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Od wyroku, o którym mowa w § 1, nie przysługuje środek odwoławczy, z tym że na zawarte w wyroku postanowienie w przedmiocie grzywny przysługuje zażalenie (art. 151a § 3 p.p.s.a.).

Z powyższego wynika więc, że kontrola decyzji kasacyjnej dokonywana przez sąd administracyjny w ramach sprzeciwu ma co do zasady wyłącznie charakter formalny i ogranicza się w tym wypadku do zbadania, czy decyzja kasatoryjna organu II instancji została oparta na jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Przyjmuje się bowiem w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2019 r. I GSK 3515/18, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, przywoływanej dalej jako: "CBOSA").

Należy mieć jednakże na uwadze, że sąd, kontrolując wydaną przez organ decyzję kasacyjną, czyni to w kontekście przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w sprawie. Nie odnosi się zatem bezpośrednio do kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Konieczne jest jednoczesne wyjaśnienie, że Sąd w składzie rozpoznającym sprzeciw podziela stanowisko wyrażone w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki NSA z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21, z dnia 13 lutego 2019 r., II OSK 132/19, z dnia 26 listopada 2019 r., II OSK 3311/19 oraz z dnia 19 lutego 2021 r., II OSK 286/21, CBOSA) zgodnie z którym, w świetle art. 138 § 2 k.p.a. konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy, mający istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, należy oceniać przez pryzmat przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Jeśli zakres postępowania wyjaśniającego determinują przepisy stanowiące podstawę rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, kwestie materialnoprawne nie mogą być przez sąd administracyjny w ogóle zignorowane. W przeciwnym bowiem wypadku instytucja sprzeciwu, która ma na celu przyspieszenie całego postępowania, traci swoje znaczenie. Oznacza to, że art. 64e p.p.s.a. należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., ale czyni to w świetle przepisów prawa materialnego mogących mieć zastosowanie w danej sprawie. Do takiego twierdzenia uprawnia m.in. dyspozycja cytowanego art. 138 § 2a k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny trafnie zauważa, że sąd administracyjny dokonując kontroli legalności decyzji kasacyjnej nie może sprowadzać tej kontroli do fikcji. A tak w istocie się dzieje, jeśli sąd administracyjny abstrahuje od przepisów prawa materialnego mających w danej sprawie zastosowanie. Takiego działania nie można uznać za sprawowanie kontroli legalności wydanej decyzji, lecz za uchylenie się od zbadania zgodności z prawem zaskarżonej do sądu administracyjnego decyzji objętej sprzeciwem.

Podkreślić należy również fakt, że przepis art. 64e p.p.s.a. nie eliminuje stosowania art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw od decyzji nie może oceniać, czy zostały spełnione przesłanki do wydania przez organ administracji decyzji pozytywnej czy też negatywnej, lecz musi ocenić, czy zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia tej sprawy (por. wyroki NSA z dnia 6 marca 2019 r., II OSK 392/19 oraz z dnia 24 listopada 2020 r., II OSK 2785/20, CBOSA).

W rozpoznawanej sprawie konieczne było zatem odniesienie się także do kwestii materialnych, bowiem przepisy te mają wpływ na ocenę decyzji objętej sprzeciwem. Rozpoznając sprawę w tak zakreślonych granicach Sąd stwierdził, że decyzja organu odwoławczego została wydana z naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Dla potrzeb rozstrzygnięcia niniejszej sprawy konieczne jest wskazanie, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wypracowanym na tle przywołanej normy prawnej przyjmuje się, że decyzja kasacyjna, powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia może być podjęta tylko w sytuacjach, określonych w art. 138 § 2 k.p.a. Żadne inne wady postępowania ani wady decyzji podjętej w I instancji, nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Taki rodzaj decyzji organu odwoławczego, stanowiący wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy, nie może podlegać wykładni rozszerzającej. Co do zasady bowiem, orzeczenie organu odwoławczego powinno mieć charakter reformacyjny (art. 138 § 1 k.p.a.), zaś uprawnienia kasacyjne tego organu, mają charakter wyjątkowy. W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. nie będzie miał zastosowania wtedy, gdy materiał dowodowy wymagany do rozstrzygnięcia sprawy zostanie zgromadzony, a kwestią sporną będzie wyłącznie jego ocena. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie wówczas, gdy organ I instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 9 czerwca 2017 r., II SA/Łd 264/17, CBOSA). Zatem, żeby organ odwoławczy mógł wydać decyzję na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., muszą zostać spełnione dwie przesłanki: po pierwsze – postępowanie przed organem pierwszej instancji prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, po wtóre – konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Wyznaczenie dopuszczalności zakończenia postępowania odwoławczego kasacyjnie wymaga wyprowadzenia naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozstrzygnąć, przy czym nieustalenie istotnych okoliczności faktycznych ma zawsze istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2017 r., II OSK 2064/15, CBOSA). Zauważyć w związku z tym trzeba, że decyzja organu odwoławczego wydana w oparciu o art. 138 § 2 k.p.a. nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, ale stanowi wręcz przeszkodę do jego ostatecznego ukształtowania. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Ponowne postępowanie, jakie się będzie przed nim toczyć nie jest jednak dalszym ciągiem ani "przedłużeniem postępowania" odwoławczego. Sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy, zarówno faktyczny, jak i prawny (por. wyrok NSA z dnia 9 maja 2017 r., II OSK 2219/15, CBOSA).

Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy przypomnienia wymaga, że przedmiotem kontroli stała się decyzja Wojewody [...] uchylająca decyzję Starosty [...] i przekazująca sprawę dotyczącą umorzenia jako bezprzedmiotowego postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części nieruchomości do ponownego rozpatrzenia przez ten organ.

Jak wynika wprost z uzasadnienia zaskarżonego rozstrzygnięcia organ odwoławczy stwierdził przedwczesność oceny Starosty, że planowany na przedmiotowej działce demontaż słupa wypełnia dyspozycję art. 124b u.g.n. Wojewoda [...] wskazał, że dane przedstawione przez Inwestora nie pozwalają na jednoznaczne potwierdzenie, że zakres planowanych pracy stanowi przebudowę, jak i jednoczesne wykluczenie, że nie podpadają one pod remont linii w rozumieniu art. 124b u.g.n. Organ odwoławczy stwierdził, że prace polegające wyłącznie na usunięciu przewodów i urządzeń objęte są tym przepisem, jednakże w rozpatrywanej sprawie wniosek Inwestora obejmował zarówno demontaż istniejącego stanowiska słupowego, jak i jego posadowienie wraz z fundamentami i przewodami w innym miejscu, co może stanowić przebudowę, o ile wyjaśnione zostaną jednoznacznie okoliczności, pozwalające na zakwalifikowanie planowanych prac jako przebudowa. Ponadto, zdaniem Wojewody [...], zbyt pochopnie organ I instancji przesądził o pozorności rokowań, przez co orzekł o umorzeniu postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z części ww. nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, Inwestor przedstawił właścicielce działki istotne informacje w zakresie planowanych do wykonania prac oraz propozycję dotyczącą ewentualnej odpłatności, co oznacza, że umożliwił właścicielowi negocjowanie warunków uzyskania zgody na wykonanie prac, co z kolei nie może stanowić o pozorności rokowań, a przesłankę obowiązku przeprowadzenia rokowań należy uznać, zdaniem organu, za spełnioną.

Zgodnie z art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "u.g.n.", Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Przepis art. 124 ust. 1 u.g.n. obejmuje zarówno roboty inwestycyjne celu publicznego realizowane od podstaw, jak i polegające na przebudowie już istniejącej inwestycji celu publicznego w zakresie przekraczającym zwykłe prace konserwatorskie, bieżące remonty czy usuwanie awarii, których to robót dotyczy art. 124b ust. 1 u.g.n. stanowiący, że Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń, nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności.

Odnosząc się do powyższych przepisów, w pierwszej należy zgodzić się z organami, że kwestią bezsporną w rozpoznawanej sprawie jest zgodność planowanego przebiegu inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy P., zatwierdzonym uchwałą Nr [...] Rady Gminy P. z dnia 28 kwietnia 2004 r. (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 9 lipca 2004 r. Nr 193, poz. 1734), przywoływanej dalej jako: "uchwała". Działka nr [...] w obrębie [...], w miejscu lokalizacji projektowanych przewodów i urządzeń znajduje się na terenie oznaczonym na rysunku planu jako RP — uprawy rolne. Zgodnie z treścią § 22 uchwały, dla terenów upraw rolnych plan dopuszcza modernizację i przebudowę istniejących sieci i urządzeń. Jednocześnie plan wskazuje również przepisy ogólne dla całego obszaru, albowiem w myśl § 16 uchwały, plan ustala warunki w zakresie elektroenergetyki: budowę, przebudowę i modernizację sieci oraz wskazuje maksymalne szerokości stref bezpieczeństwa dla tras przebiegu napowietrznych linii elektroenergetycznych (60 m dla linii 220 kV, która zlokalizowana jest na terenie przedmiotowej nieruchomości).

Następnie, odnosząc się do kwestii odpowiedniego zastosowania przepisów u.g.n., należy wskazać, że problematyka związana z robotami budowlanymi dotyczącymi obiektu liniowego, jest przedmiotem bogatego orzecznictwa sądowoadministracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 27 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 1006/17, odniósł się do specyfiki obiektów liniowych, wskazując, że sam słup energetyczny nie stanowi samodzielnego obiektu budowlanego, ale jest częścią inwestycji budowlanej, jaką jest napowietrzna linia niskiego napięcia. W związku z tym, wymiana jednego z elementów tejże linii nie może być uznana za budowę lub przebudowę. Zdaniem NSA, sama zatem wymiana słupów i lin na części linii czy trakcji elektrycznej będzie spełniała definicję remontu, o ile nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych takich jak zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, zmiana jej przebiegu, zmiana wysokości lub rozstawu, miejsca lub sposobu posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenie mocy lub zwiększenie pola elektromagnetycznego.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że wniosek o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości obejmuje zezwolenie na zakładanie i przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R.-P.) w postaci posadowienia 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami oraz przewodami oraz demontaże 1 stanowiska słupowego, na części przedmiotowej nieruchomości o całkowitej powierzchni zajęcia 4280,5 m2, oznaczonej w załączniku graficznym jako pas technologiczny o szerokości 50 m (2 x 25 m od osi linii). Na załączniku w postaci mapy, dołączonym do wniosku, wyraźnie wskazano projektowaną lokalizację stanowiska słupowego nr [...] – istniejący słup zostanie przesunięty o 10 m w osi linii, co zostało również potwierdzone w piśmie P. S.A. z dnia 18 czerwca 2021 r.

Z powyższego opisu wyraźnie wynika, że zmianie ulegnie miejsce posadowienia nowego słupa, zatem, w ocenie Sądu, nie ma wątpliwości, że w rozpoznawanej sprawie dojdzie do zmiany parametrów technicznych linii, do których należą wielkości liczbowe wyznaczające stan układu fizycznego albo charakterystyczne wielkości różnych urządzeń i procesów. Parametrem użytkowym i technicznym będą wszelkie wielkości, wyrażane w jednostkach miary czy też wagi elementów użytkowych, takich jak dach, ściany, okna, balkon, schody oraz technicznych, takich jak ciężar konstrukcji czy odporność przeciwpożarowa, które występują w przypadku danego obiektu budowlanego (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt VII SA/Wa 1777/19, CBOSA).

Powyższe roboty budowlanej nadal będą się jednak mieścić w pojęciu przebudowy zdefiniowanym w art. 3 pkt 7a prawa budowlanego, zgodnie z którym "ilekroć jest mowa w ustawie o przebudowie – należy przez to rozumieć wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji; w przypadku dróg są dopuszczalne zmiany charakterystycznych parametrów w zakresie nie wymagającym zmiany granic pasa drogowego".

Biorąc pod uwagę specyfikę obiektów liniowych wskazaną w powoływanym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, wybudowanie nowego słupa, bez zmiany jego lokalizacji, nie stanowiłoby budowy nowego nieistniejącego dotychczas elementu, lecz remont sieci. Natomiast jego nową lokalizację należy ocenić jako zmianę parametrów technicznych, mieszczącą się w pojęciu przebudowy. Powyższe stanowisko zostało potwierdzone m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 kwietnia 2021 r., sygn. akt I OSK 3989/18, w którym stwierdzono, że wymiana przewodów na części linii czy trakcji będzie spełniała definicję remontu, jeżeli nie dojdzie do zmiany parametrów technicznych t.j. zmiana napięcia, długości linii napowietrznej, przebiegu, wysokości lub rozstawu, miejsca posadowienia poszczególnych słupów, zwiększenia mocy lub pola elektromagnetycznego.

Wobec powyższego, w ocenie Sądu, zgromadzony materiał dowodowy pozwala stwierdzić czy w sprawie mamy do czynienia z remontem czy przebudową i w związku z tym zastosować odpowiednie przepisy u.g.n. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, nie ma potrzeby weryfikowania w niniejszym postępowaniu zmiany takich parametrów jak np. moc przesyłu, obszar oddziaływania inwestycji, wysokość linii czy inne cechy charakterystyczne, albowiem już zgromadzony materiał wskazuje rodzaj robotów budowlanych planowanych przez Inwestora.

Odnosząc się do kwestii przeprowadzonych w niniejszej sprawie rokowań, zasadne jest wskazanie, że zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym, które Sąd w niniejszej sprawie w pełni podziela, przy wydawaniu decyzji z art. 124 ust. 1 u.g.n. organ administracji jest zobowiązany wyłącznie do zbadania dwóch przesłanek przewidzianych w art. 124 ust. 1 u.g.n., to jest czy inwestycja stanowi realizację celu publicznego, zgodnego m.in. z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego) oraz czy zostały przed złożeniem wniosku przeprowadzone z właścicielem nieruchomości rokowania, majce na celu udostępnienie przez ten podmiot nieruchomości w sposób dobrowolny.

Zgodnie bowiem z treścią art. 124 ust. 3 u.g.n. udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Jedyną możliwością dla organu oceny merytorycznej strony przeprowadzonych rokowań, jest ustalenie czy rokowania nie były prowadzone w sposób pozorny przez inwestora. W zakresie oceny kwestii pozorności przeprowadzanych rokowań, należy zgodzić się z poglądem, że "wada w postaci pozorności rokowań występuje wtedy, gdy przykładowo są one obiektywnie prowadzone przez inicjatora w złej wierze, nakreślone przez podmiot przeprowadzający rokowania terminy nie mogą być uznane za rozsądne dla racjonalnego rozważenia propozycji, pisma związane z rokowaniami nie były doręczane na właściwy adres lub do właściwych osób, podmiot prowadzący rokowania świadomie wprowadza w błąd właścicieli lub użytkowników wieczystych danej nieruchomości, przedkładane propozycje przez podmiot przeprowadzający rokowania są obiektywnie niemożliwe do przyjęcia lub tego rodzaju, że mają w oczywistym zamierzeniu doprowadzić do ich odrzucenia, a także gdy podmiot prowadzący rokowania zbywa milczeniem terminowe, konkretne i obiektywnie rozsądne propozycje podmiotów, z którymi przeprowadza rokowania" (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r., sygn. akt I OSK 2668/15, CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy, należy wskazać, że w piśmie znak: [...] z dnia 11 marca 2021 r. wysłanym w ramach rokowań, Inwestor wskazał, że prace na przedmiotowej nieruchomości będą polegały na podwyższeniu istniejącego słupa nr [...], wymianie fundamentów, wymianie przewodów odgromowych, wymianie izolacji, a także zabezpieczeniu antykorozyjnym konstrukcji słupowej. Zostanie również dokonany pomiar rezystancji uziemień na stanowisku słupowym wraz z ewentualną naprawą uszkodzonych uziemień. Z kolei we wniosku, znak: [...] z dnia 10 maja 2021 r. skierowanym do Starosty [...], Inwestor poinformował, że realizacja planowanej inwestycji będzie obejmowała zakładanie i przeprowadzanie przewodów i urządzeń służących do przesyłu energii elektrycznej (napowietrznej linii elektroenergetycznej 220 kV relacji R.-P.) tj. posadowienie 1 stanowiska słupowego wraz z fundamentami oraz przewodami oraz demontaż 1 stanowiska słupowego, na części przedmiotowej nieruchomości o powierzchni zajęcia 4280,5 m2 wyznaczonej pasem technologicznym o szerokości 50 m (2x 25 m od osi linii), niezbędnej dla potrzeb założenia i przeprowadzenia oraz dalszego funkcjonowania i utrzymania tych przewodów i urządzeń w tym wykonywania prac konserwacyjnych, czy też związanych z usuwaniem awarii. Powyższy wniosek został uzupełniony pismem z dnia 18 czerwca 2021 r., w którym Inwestor wskazał, że na mapie stanowiącej załącznik do rokowań wyraźnie wskazano projektowaną lokalizację stanowiska słupowego nr [...] - istniejący słup zostanie przesunięty o 10 m w osi linii. Wbrew twierdzeniom organu II instancji, nie można na podstawie zgromadzonych dokumentów w sprawie, w tym pism wnoszącej sprzeciw na które powołuje się Wojewoda [...], jednoznacznie stwierdzić, że była ona świadoma zamierzona przez Inwestora w postaci przesunięcia słupa linii elektroenergetycznej o 10 metrów. Przedmiot prac zamierzony w piśmie wysłanym w ramach rokowań nie wskazywał na przesunięcie słupa, lecz ograniczał się jedynie do wykonania innych czynności związanych z robotami budowlanymi. Wątpliwości Sądu nie budzi zatem fakt przeprowadzenia rokowań, jednak ich przedmiot, w szczególności kwestia dotycząca przesunięcia słupa w następstwie wykonanych robót budowlanych. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ powinien dokładnie wyjaśnić czy wskazany zakres robót budowlanych w toku przeprowadzonych rokowań pokrywał się z zakresem wskazanym we wniosku Inwestora z dnia 10 maja 2021 r. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości.

Równocześnie Sąd zauważa, że Wojewoda [...] wydał w dniu [...] września 2021 r., w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. O przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2021 r. poz. 428 ze zm.), przywoływanej dalej jako: "specustawa", na wniosek P. S.A. z siedzibą w K. decyzję nr [...], znak: [...] ustalającą dla tego podmiotu lokalizację strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowych, w zakresie skutków o których mowa w art. 22 specustawy dla zadania pn.: "Modernizacja linii 220 kV R. – P.", polegającego na przebudowie i remoncie linii 220 kV R.-P.. Zgodnie z Wykazem 1, wskazaną decyzją ustalono dla P. S.A. z siedzibą w K. lokalizację strategicznej inwestycji w powyższym zakresie również na nieruchomości wnoszącej sprzeciw, a więc położonej w gminie P., w obrębie [...] [...], oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...]. Z kolei w pkt I ust. 1 tej decyzji ograniczono za odszkodowaniem sposób korzystania z nieruchomości (w tym nieruchomości wnoszącej sprzeciw), przez udzielenie zezwolenia w szczególności na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do założenia, przeprowadzenia oraz korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zdaniem Sądu, nie można zgodzić się z twierdzeniem Wojewody [...], że postępowanie zakończone decyzją Wojewody [...] z [...] września 2021 r. i postępowanie zakończone decyzją Starosty [...] z [...] r. prowadzone były na podstawie innych przepisów i w związku z tym nie zachodzi w sprawie tożsamość postępowania.

Należy w tym miejscu wyjaśnić, że orzeczenie o ograniczeniu sposobu użytkowania nieruchomości, czy to wydane na podstawie art. 124 ust. 1 u.g.n., czy stanowiące część decyzji o lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej w trybie specustawy, służy uzyskaniu przez inwestora czasowego tytułu prawnego do władania nieruchomością na cele budowlane po to, by powstały określone urządzenia stanowiące inwestycję przesyłową. Tryb przewidziany w specustawie stanowi regulację szczególną w stosunku do pozostałych obowiązujących w porządku prawnym, w tym do wskazanych w u.g.n., w zakresie procesów inwestycyjnych związanych z budową sieci przesyłowych energii elektrycznej. Mając powyższe na uwadze, należy jednoznacznie uznać, że uzyskanie tytułu do nieruchomości na podstawie przepisów szczególnych wyklucza możliwość przyznania tego uprawnienia w trybie przepisów u.g.n. Zdaniem Sądu, przyznanie uprawnienia w trybie wskazanym w u.g.n. staje się zbędne z momentem wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, która swoim zakresem konsumuje żądanie inwestora w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, przez którą ma przebiegać inwestycja przesyłowa. Funkcjonowanie w obrocie prawnym takiej decyzji uniemożliwia zatem dalsze pozostawanie w mocy uprawnienia nabytego w oparciu o przepisy u.g.n., a procedowanie w sprawie wniosku inwestora o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z danej nieruchomości staje się zbędne. Przyjęcie odmiennego stanowiska mogłoby spowodować, że w obrocie prawnym pozostawałyby dwie decyzje orzekające w tym samym przedmiocie, które stwarzałyby dla właścicieli objętych nimi nieruchomości uprawnienie do ubiegania się o wypłatę odszkodowania za wykonanie tej samej inwestycji na podstawie odrębnych tytułów (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 października 2019 r., II SA/Gd 351/19, CBOSA). W rozpoznawanej sprawie decyzja Wojewody [...] z dnia 3 września 2021, nr [...] w dniu wydawania rozstrzygnięcia przez Sąd nie była ostateczna, albowiem zostało od niej wniesione odwołanie. Pismem z dnia 25 lutego 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy do dnia 29 kwietnia 2022 r. W ponownie rozpoznawanej sprawie, rzeczą organu będzie wyjaśnienie sposobu zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r. i odpowiednie ustosunkowanie się do niego, mając na względzie powyższe uwagi Sądu w tej materii.

Podsumowując, z akt sprawy wynika, że organ I instancji zgromadził kompletny, a zarazem wystarczający materiał dowodowy do ustalenia, czy planowane i objęte wnioskiem prace można zakwalifikować się jako mieszczące w zakresie czynności wymienionych w art. 124 ust. 1 (przebudowa) czy art. 124b ust. 1 (remont) u.g.n. Uchylając się od oceny prawnej stanu faktycznego sprawy, organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od rozpoznania sprawy ad meriti, do czego było zobligowany nakazem dwukrotnego merytorycznego rozpoznania sprawy (art. 15 k.p.a.) oraz zasadą wydawania orzeczeń reformatoryjnych (art. 138 § 1 k.p.a.). Zdaniem Sądu, organ odwoławczy nie wykazał, by w sprawie istniały jakiekolwiek braki w zakresie materiału dowodowego co do oceny powyższych kwestii, których nie mógł usunąć w zakresie swojej kompetencji, a tym samym nie wykazał podstaw do wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 2 k.p.a.

W niniejszej sprawie organ odwoławczy bezpodstawnie uchylił się od wydania decyzji merytorycznej. W sprzeczności bowiem z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające I instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym (por. wyrok NSA z dnia 15 grudnia 2016 r., II OSK 1427/16, CBOSA).

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do jednoznacznego określenia, czy objęte wnioskiem prace można zakwalifikować jako przebudowę czy remont, zbadania tożsamości przedmiotu przeprowadzonych rokowań z wnioskiem o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości, a także wyjaśnienia zakończenia postępowania odwoławczego w sprawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] września 2021 r. Podejmując rozstrzygnięcie, organ odwoławczy powinien uwzględnić i rozważyć wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla dokonywanej oceny oraz mieć na uwadze, że rozstrzygnięcie kasacyjne wydawane na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. stanowi wyjątek od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy.

Reasumując, w ocenie Sądu dostrzeżone uchybienia stanowiły podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji jako naruszającej przepisy prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W rozpatrywanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Kasując decyzję organu pierwszej instancji organ odwoławczy uchylił się od rzetelnej, zgodnej z przepisami prawa procesowego, oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, a co za tym idzie od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, które, jak była o tym wyżej mowa, powinno być zasadą.

Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., w związku w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265).

dc