Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2569/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Oddalono skargi kasacyjne
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Jacek Jaśkiewicz Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Powiatu J. oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2361/13 w sprawie ze skargi W.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. oddala skargi kasacyjne, 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i Powiatu J. na rzecz W.C. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 2361/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W.C., uchylił decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, że nieruchomość nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia [...] września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 z późn. zm., dalej dekret).

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Wojewoda Podkarpacki, po rozpatrzeniu wniosku W.C., na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm., dalej rozporządzenie) w pkt 1 stwierdził, że nieruchomość położona we wsi P., oznaczona obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] w części zabudowana pałacem, dawną siedzibą rodziny C. nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (dalej jako dekret), w pkt 2 stwierdził natomiast, że nieruchomość położona we wsi P., oznaczona obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działki nr [...] wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat J., który zaskarżył wskazaną decyzję w pkt 1 oraz W.C., który zaskarżył wskazaną decyzję w części pkt 2 co do działek nr [...]. Decyzja Wojewody Podkarpackiego w pozostałym zakresie nie została zaskarżona.

Decyzją z dnia [...] marca 2012 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w zakresie zaskarżenia.

Wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1015/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Powiatu J. oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymano w mocy pkt 2 decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] stycznia 2012 r. i w tym zakresie decyzja stała się prawomocna. Natomiast uwzględnił skargę W.C. uznając, że złożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przez skarżącego dokumenty ujawniają nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi odwoławczemu, co stanowiło przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.) i skutkowało uchyleniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. w części dotyczącej działek nr [...].

Zaskarżoną decyzją Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po ponownym rozpoznaniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji w części pkt 2, tj. co do działek nr [...]. Organ podkreślił przede wszystkim, że na podstawie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej p.p.s.a.) jest związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi we wcześniejszym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Biorąc pod uwagę dokumentację zebraną w toku poprzedniego rozpoznania sprawy oraz ekspertyzę historyczną i funkcjonalną sporządzoną przez T. Bernatowicza i decyzję Wojewódzkiego Podkarpackiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r., którą odmówiono zgody na podział działki [...], mapę z 1947 r. dotyczącą podziału wsi P. na działki rolne na potrzeby reformy rolnej a także zeznania świadków, wskazał, że teren parceli gruntowej nr [...], stanowiącej aktualnie południową część obecnej działki ewidencyjnej nr [...], to obszar ogrodów i oranżerii wokół domu ogrodników wraz z komponowanymi sadami i szkółkami roślin ozdobnych. Zdaniem organu, prowadzenie na tej działce działalności sadowniczej mieści się w definicji nieruchomości ziemskiej. Bez znaczenia pozostaje zaś okoliczność czy przed przejęciem sady te służyły produkcji rolnej, czy też były tylko częścią większej kompozycji, nie wyklucza to bowiem ich przydatności dla celów reformy rolnej. Powyższe tak samo odnosi się do arboretum mieszczącym się również na przedmiotowej działce. W ocenie organu wykorzystanie tej części działki nr [...] na cele reformy rolnej znajdowało racjonalne uzasadnienie gospodarcze, była to bowiem działka rolna (co wynika z wymienionych wcześniej dokumentów), umiejscowiona w bezpośrednim sąsiedztwie innych nieruchomości rolnych. O możliwości wykorzystania jej dla celów rolnych świadczą także zeznania świadków wskazujące, że obok tej działki znajdowały się m.in. ogrody warzywne, zaś ogrodnicy zajmowali się uprawą ogrodu przylegającego do alei lipowej.

Północna część działki nr [...] składała się w dniu przejęcia z działek których większość oznaczona była jako rola lub pastwiska, natomiast na działkach budowlanych znajdowały się takie obiekty jak spichlerz, stajnie, garaż czy gumno, czyli typowa zabudowa gospodarcza. Ponadto, na jednej z działek stała rządcówka, z której burgrabia kierował nie tylko pracami służb zajmujących się obsługą pałacu, ale i stajni, parku, sadów i ogrodów. Dowodzi to zdaniem organu, że stąd prowadzony był bezpośredni zarząd nad pracami wykonywanymi w części gospodarczej, co musiało skutkować przejęciem na własność Państwa także i tej części nieruchomości.

Za nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym Minister uznał również działkę oznaczoną aktualnie nr [...], będącą wcześniej częścią działki pgr. [...] sklasyfikowaną również jako działka rolna. Zdaniem organu znaczenia dla oceny charakteru tej działki nie może mieć wyodrębnienie gruntów w ramach odpowiedniej kompozycji krajobrazowej (kwestia istnienia szpalerów roślinnych), a sama intencja właściciela wykorzystywania określonych gruntów rolnych dla celów innych niż produkcja rolna, wyrażona zewnętrznie – przez ich wyodrębnienie w ramach kompozycji przestrzennej – nie oznacza ich nieprzydatności do produkcji rolnej.

Również działka nr [...] oznaczona jest jako łąka oraz jako jeziora, moczary i stawy, uznana została przez organ za nadającą się do przejęcia na cele reformy rolnej, tym bardziej, że umiejscowiona jest ona w otoczeniu działki rolnej.

Dlatego Minister uznał, że wskazane wyżej działki, jako nieruchomości ziemskie, mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, a co za tym idzie odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 lit. e dekretu i podlegały przejęciu wraz z pozostałymi nieruchomościami ziemskimi majątku w P. W ocenie organu odrębną sprawą jest czy w późniejszym czasie przedmiotowe działki zostały faktycznie do tych celów wykorzystane. Organ podkreślił, że późniejsze niewykorzystanie nieruchomości na cele produkcji rolnej nie przesądza o jej nieprzydatności do tego celu. Wykonujący uprawnienia właściciela Skarb Państwa mógł swobodnie rozporządzać nieruchomością wykorzystując ją do innego celu, pomimo że nadawała się również do produkcji rolnej. Warunkiem takim było posiadanie przez przejmowaną nieruchomość obiektywnych cech do wykorzystania w produkcji rolnej, a jak wykazano wyżej przedmiotowa nieruchomość ziemska takie cechy posiadała.

Minister przyjął także, że decyzja konserwatorska z dnia [...] lipca 2010 r., w której przyjęto, że działka [...] znajduje się na obszarze ochrony konserwatorskiej, gdyż "przedmiotowa działka wraz z zabudowaniami i parkiem stanowi całość kompozycyjną i funkcjonalną, nie ma decydującego znaczenia, bowiem nie ma mocy wiążącej i jej uzasadnienie nie stanowi elementu merytorycznego rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Skargę na powyższą decyzję wniósł W.C. zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że przedmiotowe działki stanowiły nieruchomość ziemską podlegającą działaniu powołanego dekretu mimo, że nieruchomości te nie pozostawały w funkcjonalnym związku z działalnością gospodarstwa rolnego (a ich wykorzystanie było związane z działaniem zespołu rezydencjonalnego) oraz nie stanowiły nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, z uwagi na charakterystykę swej substancji; art. 1 ust. 2 w związku z art. 15 dekretu poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskazane działki gruntu były wykorzystywane lub mogły być wykorzystywane na cele przewidziane w dekrecie, podczas gdy w rzeczywistości norma zawarta w tym przepisach nie przewidywała nacjonalizacji gruntów, które nie nadawały się do realizacji celów dekretu bez konieczności uprzedniego przekształcenia ich substancji w ramach zwykłych czynności gospodarczych, zaś przedmiotowe nieruchomości nie nadawały się do realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu; art. 77 k.p.a., poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie; art. 7 k.p.a., poprzez ustalenie stanu faktycznego sprzecznego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym; art. 80 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na podstawie części materiału dowodowego bez wzięcia pod uwagę materiału dowodowego zgromadzonego w toku ustalania czy pod działanie dekretu podpadała działka nr [...], zabudowana pałacem i parkiem, jak również uznanie, że nieruchomości objęte skargą były nieruchomościami ziemskimi o charakterze rolnym opierając się na zeznaniach świadków pomimo, że zeznania te nie są szczegółowe, nie odnoszą się do konkretnego okresu z przeszłości, nie precyzują miejsca ani wielkości prowadzonych upraw, jak również celów ich prowadzenia na tym terenie; art. 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji, która prowadzi do rozdrobnienia własności i zarządu nad nieruchomością objętą ochroną konserwatorską; a także naruszenie art. 2 w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i działanie organu drugiej instancji zmierzające do usankcjonowania przepisów dekretu w demokratycznym państwie prawa.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Uchylając zaskarżoną decyzję, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wymienionym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnił, że pierwszoplanowe znaczenie miała ocena prawna i wytyczne zawarte w wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r. Sąd podzielił stanowisko Ministra, że zgromadzone w sprawie dowody (mapy, wyciąg hipoteczny, arkusz posiadłości gruntowej, karta stanu majątkowego, wykaz inwentaryzacyjny wraz z wnioskami Komisji) wskazują, iż nieruchomości stanowiące obecne działki nr [...] były formalnie zaewidencjonowane jako tereny rolne i obiektywnie rzecz biorąc, posiadały cechy pozwalające wykorzystać je do produkcji rolnej. Sąd nie podzielił jednak stanowiska Ministra, co do tego, że grunty te były w rzeczywistości wykorzystywane do produkcji rolnej i wykorzystanie ich na cele reformy rolnej było uzasadnione względami gospodarczymi czy ekonomicznymi. Sąd wskazał, że rezydencja w P. która obejmowała obecne działki nr [...], tworzyła integralny zespół pałacowy funkcjonalnie i komunikacyjnie powiązany oraz kompozycyjnie zintegrowany. Zespół ten składał się z pałacu (stanowiącego miejsce zamieszkania właściciela i jego rodziny, obsługi pałacu, służby oraz gości), parku krajobrazowego oraz gospodarczego zaplecza rezydencji, będącego częścią kompozycji parkowej sadu ze szkółką roślin ozdobno-użytkowych i wkomponowanym w nią stawem, oranżerii i ogrodu (elementy zagospodarowania terenu wykorzystywane przez licznych mieszkańców rezydencji w celach konsumpcyjnych i rekreacyjnych, a także hodowano rośliny doniczkowe na potrzeby ozdoby pałacu i parku), arboretum (gdzie hodowano rzadkie gatunki roślin w celach naukowo-kolekcjonerskich), zespołu obiektów związanych z prowadzeniem prac na potrzeby pałacu i parku (powozownie i stajnie) oraz ozdobnej alei lipowej wiążącej komunikacyjnie oraz spajającej wszystkie te elementy.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji dla oceny racjonalności wykorzystania spornego gruntu na cele reformy rolnej istotny był też kontekst społeczno-gospodarczy czasów wojennych i sposób powojennego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Przedmiotowy obiekt został wyznaczony na początku 1945 r. na cele opieki społecznej - utrzymanie żłobka dziecięcego i Domu Opieki, który rozpoczął działalność w 1950 r.

W ocenie Sądu, nieruchomość obejmująca obecnie badane działki była funkcjonalnie powiązana z zespołem pałacowo-parkowym w P., stanowiła zaplecze gospodarcze rezydencji, bez którego obiekt ten nie mógł egzystować. Zaplecze to, choć mogłoby być użyte na cele produkcji rolnej, to jednak w rzeczywistości służyło potrzebom działalności rezydencji. Przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystywana do typowej produkcji rolnej, przynoszącej dochód. Produkcja rolna we wsi P. była rozmieszczona w różnych miejscach poza obszarem rezydencji. Tam też mieściły się kurniki, obory, duże stodoły, chlewy. W ocenie Sądu Wojewódzkiego sporny grunt wraz z naniesieniami nie nadawał się do przejęcia przez Państwo w 1944 r. na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Racjonalne względy ekonomiczno-gospodarczo-społeczne przemawiały bowiem za tym, aby sporna nieruchomość jako część zespołu rezydencjonalnego, obiekt zabytkowy, posiadający walory historyczne, zintegrowana funkcjonalnie, kompozycyjnie i komunikacyjnie z rezydencją, nadal zachowała nierolniczy charakter. Za niezasadne uznał Sąd w związku z tym twierdzenie Ministra, że położenie przedmiotowych gruntów w otoczeniu rolnym i ich rolny charakter przemawiały za ich podpadaniem pod dekret o reformie rolnej. Zdaniem Sądu, charakter spornej nieruchomości, jej przeznaczenie świadczyły o tym, że nie było racjonalnych powodów, aby nieruchomość tą rozparcelować i wykorzystać do upełnorolnienia lub utworzenia indywidualnych gospodarstw rolnych, utworzenia gospodarstw produkcyjnych, zarezerwowania odpowiednich terenów dla szkół oraz publicznych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, czy też pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu nie mógł być wykorzystany jako podstawa prawna do przejęcia spornego gruntu na potrzeby opieki społecznej.

Sąd podkreślił ponadto, że dekret nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne a nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej.

Reasumując Sąd uznał, że Minister pominął funkcjonalne powiązanie przedmiotowego gruntu z zespołem pałacowo-parkowym przez co w istotny sposób naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy błędnie ocenił, że zabytkowy charakter spornego gruntu nie miał znaczenia dla sprawy oraz błędne stwierdził, że są racjonalne względy gospodarcze, aby sporny grunt wykorzystać na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Wobec tego organ odwoławczy naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepis art. 2 ust. 1 lit. e, skoro przyjął, że część rezydencji w P. oznaczona obecnie jako działki nr [...], podpadała pod działanie wskazanego wyżej przepisu.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wnieśli Powiat J. oraz Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi.

Powiat J. zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej zarzucił Sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 2 ust. 1 lit. e dekretu poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że sporne działki nr [...] nie podpadały pod działanie dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz naruszenie art. 1 ust. 2 w związku z art. 15 dekretu poprzez uznanie, że działki te nie były wykorzystane na cele reformy rolnej.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej podkreślono, że pod pojęciem nieruchomości ziemskiej rozumie się nie tylko nieruchomości o charakterze rolniczym, a więc takie które mogły być wykorzystane do produkcji rolnej, ale również i te, które były zabudowane czy zalesione, bowiem intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej. Zdaniem autorki skargi kasacyjnej warunki takie spełniały sporne nieruchomości, z uwagi na posadowione na niej budynki gospodarcze jak spichlerz, stajnie, garaż, szklarnię, gumno wraz z użytkami rolnymi, wykorzystywanymi do prowadzenia produkcji rolniczej (pastwiska i ogrody). Tę część nieruchomości można było, w ocenie skarżącego kasacyjnie, wykorzystać dla celów reformy rolnej a tym samym znajdowałoby to racjonalne uzasadnienie gospodarcze. Autorka skargi kasacyjnej zaznaczyła ponadto, że niewykorzystanie nieruchomości do celów produkcji rolnej nie przesądza, iż nieruchomość nie podpadała pod działanie reformy rolnej. Skarb Państwa nie był bowiem obowiązany do zapewnienia prowadzenia produkcji rolnej na wszystkich znacjonalizowanych gruntach.

Także Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżył wyrok w całości oraz domagał się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania, oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Organ zarzucił Sądowi naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 oraz 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwą ocenę materiału dowodowego i uznanie, że sporne działki nie nadają się do wykorzystania na cele reformy rolnej, a także, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi bezzasadnie pominął funkcjonalne powiązanie przedmiotowego gruntu z zespołem pałacowo-parkowym oraz błędnie ocenił, iż zabytkowy charakter tego gruntu nie miał znaczenia dla sprawy, a w konsekwencji naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy art. 2 ust. 1 lit. e dekretu.

W uzasadnieniu tej skargi kasacyjnej wskazano, że ani w dekrecie, ani w rozporządzeniu nie ma przepisu przewidującego wyłączenia spod reformy rolnej nieruchomości o charakterze zabytkowym, historycznym, czy nieruchomości o walorach kompozycyjnych i estetycznych. Jedynie w myśl § 44 pkt 3 rozporządzenia istniały ograniczenia co do podziału znacjonalizowanych już nieruchomości, gdy stanowiły zabytki historyczne, architektoniczne i osobliwości przyrody, co jednak nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Zatem przy przejmowaniu nieruchomości na potrzeby reformy rolnej kwestia wartości zabytkowej albo historycznej przejmowanych obiektów nie miała żadnego znaczenia.

Zdaniem autorki skargi kasacyjnej, oceniając zasadność przejścia na własność Skarbu Państwa spornej nieruchomości, nie można przyjmować standardów dotyczących ochrony zabytków obowiązujących obecnie. Powołane przez Sąd decyzja Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w Przemyślu z dnia [...] sierpnia 1995 r. oraz decyzja Podkarpackiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. dotyczyły wartości zabytkowej nieruchomości na dzień ich wydania, a nie na dzień 13 września 1944 r. tj. dzień przejścia nieruchomości. Organ podkreślił, że nie ma dokumentów, które wskazywałyby, że przedmiotowa rezydencja sklasyfikowana została jako zabytek w myśl obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 6 marca 1928 r. o opiece nad zabytkami (Dz. U. z 1928r. Nr 29, poz. 265).

Sąd wydając wyrok bezpodstawnie oprócz warunku, że przejmowana nieruchomość musi być nieruchomością ziemską wprowadził jeszcze jeden element : racjonalnego względu ekonomiczno-gospodarczo-społecznego. Autorka skargi kasacyjnej wskazała również, iż argumentacja Sądu zdaje się prowadzić do uznania, że jeżeli dany grunt był wykorzystywany na potrzeby rezydencji, to nie nadawał się na przejęcie na cele reformy rolnej. Sąd niezasadnie pominął jednak zwykłe funkcje jakie powinny spełniać te grunty tj. wykorzystywanie ich do produkcji rolnej. Bowiem celem postępowania w sprawie o stwierdzenie czy dana nieruchomość podpadała pod działanie o reformie rolnej, jest zbadanie czy nadawała się ona na wykorzystanie w rolnictwie. Zaś z ustalonego przez organ stanu faktycznego jednoznacznie wynikało, że przedmiotowe grunty mogły mieć zastosowanie w rolnictwie. Tym samym podlegały przejęciu na cele reformy rolnej. Ponadto wbrew twierdzeniom Sądu, nie bez znaczenia dla oceny racjonalności wykorzystania spornych gruntów był kontekst społeczno-gospodarczy czasów powojennych, a samo późniejsze wykorzystanie działek na inne niż rolnicze cele, nie przesądza o ich niepodleganiu upaństwowieniu w myśl dekretu.

Uczestnik W.C. w piśmie procesowym z dnia 19 lipca 2016 r. wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 z późn. zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał jej w zakresie wyznaczonym podstawami skarg kasacyjnych.

Sposób sformułowania zarzutów kasacyjnych i ich uzasadnienie czyni koniecznym przypomnienie, że wydana w niniejszej sprawie decyzja Ministra była już przedmiotem kontroli Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który to wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r. ją uchylił. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. wydana przez ten Sąd ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wiązały Ministra przy ponownym rozpoznaniu sprawy. To samo dotyczyło Sądu, który wydał zaskarżony wyrok i Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Wojewódzki uwzględnił wówczas skargę, bowiem w świetle przedłożonych na etapie postępowania sądowo-administracyjnego dokumentów, zostały ujawnione nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi odwoławczemu, a istotne dla sprawy.

Formułując swoją ocenę Sąd ten uznał, że trafne są wywody organu administracji co do tego czy dana nieruchomość (jej konkretna część) mogła być wykorzystywana na cele reformy rolnej a więc w szczególności na działalność produkcyjną w rolnictwie. Było to uzasadnione wobec okoliczności, że określone grunty były formalnie sklasyfikowane jako rolne. Generalnie samo wykorzystywanie działek o charakterze rolnym na inne cele niż produkcja rolna (np. jako element założenia krajobrazowego) nie przesądza w myśl dekretu, o ich niepodleganiu nacjonalizacji. Jednak sama potencjalna możliwość wykorzystania danej nieruchomości na szeroko rozumiane cele reformy rolnej (a więc w szczególności do działań związanych z produkcją rolną, zwierzęcą i sadowniczą), nie może być w pewnych przypadkach uznana za wystarczającą dla uznania, że została ona znacjonalizowana w związku regulacjami dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Możliwość wykorzystania na dany cel musi bowiem znajdować racjonalne uzasadnienie gospodarcze. Zatem o ile dana nieruchomość (jej część) jedynie hipotetycznie mogłaby być przydatna dla realizacji celów wskazanych w art. 1 ust. 2 dekretu, lecz mając na uwadze jej obiektywne cechy - przeznaczenie konkretnego obiektu, sposób zagospodarowania danego terenu itp. - nie była przydatna na ten cel, nie można uznać, że przejęta została przez Państwo na cele reformy rolnej. Dlatego ustalenia nie tylko, co do formalnej kwalifikacji gruntów, lecz także faktycznego ich zagospodarowania mogą mieć w pewnych przypadkach istotne znaczenie z punktu widzenia orzekania w przedmiocie podpadania nieruchomości na cele reformy rolnej.

W toku postępowania przełożono dodatkowe dokumenty – m.in. specjalistyczne opracowanie sporządzone przez osobę dysponującą wiedzą specjalistyczną - "Ekspertyza historyczna i funkcjonalna dawnej rezydencji w P. ...". W jej świetle, trafność szeregu dokonanych ustaleń dotyczących stanu faktycznego budziła wątpliwości. Dotyczyło to kwestii sposobu wykorzystania gruntów, ich zagospodarowania, przeznaczenia poszczególnych zlokalizowanych tam obiektów budowlanych (określenie ich charakteru). Okoliczności te, nie były bez znaczenia dla prawidłowej oceny przesłanek przejścia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa.

Stosownego rozważenia wymagał również fakt wpisania spornych nieruchomości do rejestru zabytków i wydania decyzji przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r., w której uzasadnieniu dokonano oceny, że działka nr [...] znajduje się na obszarze ochrony konserwatorskiej a "Przedmiotowa działka, wraz z zabudowaniami i parkiem stanowi całość kompozycyjną i funkcjonalną". Ocena ta nie ma wprawdzie mocy wiążącej, gdy chodzi o orzekanie w przedmiotowej sprawie. Uzasadnianie w tym zakresie nie stanowi elementu merytorycznego rozstrzygnięcia, gdy chodzi o skutki prawne res iudicata. Sam z kolei związek funkcjonalny z częścią typowo rezydencjalną nieruchomości nie wyklucza, aby określony teren mógł być obiektywnie wykorzystany na inny cele - że byłoby to gospodarczo nieracjonalne. Jednakże, wobec oceny dokonanej przez wyspecjalizowany organ administracji, należało także zbadać, czy powodem kwalifikacji danego zespołu, jako funkcjonalnej jedności (wskazano powiązanie działki z parkiem) była obiektywna nieprzydatność tej częściowo zabudowanej działki do innych celów niż uzupełnienie funkcji rezydencjalnej.

Dokonując ponownej oceny Minister miał mieć na uwadze trafność swoich uprzednich wywodów, że późniejsze niewykorzystanie nieruchomości na cele produkcji rolnej nie przesądza o jej nieprzydatności do tego celu. Wykonując uprawnienia właściciela, Skarb Państwa mógł bowiem swobodnie rozporządzać nieruchomością wykorzystując ją do innego celu pomimo, że nadawała się również do produkcji rolnej. W konkretnym przypadku priorytetem rozporządzającego rzeczą może być zaspokojenie innych potrzeb niż produkcja rolna, pomimo przejęcia nieruchomości, jako przydatnej do tego celu. Jednakże, wobec domniemania, że działania podmiotu wykonującego własność są racjonalne, Minister powinien rozważyć przyczynę przeznaczenia gruntu na inne cele, w kierunku wykluczenia ewentualności istnienia obiektywnej przeszkody dla ich użycia do produkcji w rolnictwie.

Przesadzającego znaczenia nie mogło mieć wyodrębnienie określonych gruntów w ramach odpowiedniej kompozycji krajobrazowej (podnoszona kwestia istnienia szpalerów grabowych) – sama intencja właściciela wykorzystywania określonych gruntów rolnych dla celów innych niż produkcja rolna, wyrażona zewnętrznie - przez ich wyodrębnienie w ramach kompozycji przestrzennej - nie oznacza ich nieprzydatności do produkcji rolnej, co warunkuje niepodleganie nacjonalizacji.

Także znaczne wartości estetyczne konkretnego założenia zabytkowo-architektonicznego nie stoją na przeszkodzie uznaniu, że jego część podlegała nacjonalizacji, jako przydatna do produkcji rolnej. Aktualne standardy ochrony zabytków nie mogą być przesłanką dla oceny skutków prawnych regulacji, które weszły w życie w połowie lat czterdziestych ubiegłego wieku. Natomiast ewentualne potwierdzenie stosowną decyzją faktu podziału zabytkowego założenia (gdy chodzi o strukturę własności), w następstwie przeprowadzenia reformy rolnej w 1944 roku, nie zniesie skutków prawnych wynikających z ostatecznych orzeczeń konserwatorskich, dotyczących ochrony stosownych terenów uznawanych obecnie za mające wartość, jako zabytkowe założenie przestrzenne.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd pierwszej instancji wydając zaskarżony wyrok stosując się do przedstawionej oceny prawnej i wskazań prawidłowo uznał, że Minister nie zastosował się w pełni do tych wskazań. Pominął funkcjonalne powiązanie przedmiotowego gruntu z zespołem pałacowo-parkowym przez co w istotny sposób naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., błędnie ocenił, że zabytkowy charakter spornego gruntu nie miał znaczenia dla sprawy oraz błędne stwierdził, że są racjonalne względy gospodarcze, aby sporny grunt wykorzystać na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu, w rezultacie tego naruszył przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu. Naczelny Sąd administracyjny w całości podziela argumentację przedstawioną przez Sąd pierwszej instancji.

Sąd Wojewódzki zasadnie uznał, że dowody zebrane w postępowaniu administracyjnym świadczą o tym, iż część zespołu rezydencjonalnego w P. tj. obecne działki nr [...], których dotyczyła zaskarżona część decyzji, była funkcjonalnie powiązana z zespołem pałacowo-parkowym w P. i stanowiła zaplecze gospodarcze rezydencji, bez którego obiekt nie mógł funkcjonować. Sąd ten wbrew twierdzeniom zawartym w skargach kasacyjnych nie przyjął, że dla oceny czy działki nr [...] podpadają pod reformę rolną, istotne jest aktualne spełnienie przesłanek przejścia na rzecz Skarbu Państwa, a nie w dniu 13 września 1944 r. Nie uznał też, że działki te nie podlegały reformie rolnej jedynie ze względu na ich charakter zabytkowy, historyczny, czy walory kompozycyjne i estetyczne i nie oceniał sprawy mając na względzie aktualne standardy ochrony zabytków, a także nie wyciągnął z faktu niewykorzystania nieruchomości przez Państwo do celów produkcji rolnej wniosku, że nieruchomość nie podlega nacjonalizacji.

Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłowo, że kluczowe znaczenie ma to, czy nieruchomość mogła być wykorzystana na cele reformy rolnej, w szczególności w działalności produkcyjnej w rolnictwie. Słusznie podzielił stanowisko Ministra, że zgromadzone dowody wskazują, że przedmiotowe działki były formalnie zaewidencjonowane jako tereny rolne i obiektywnie posiadały cechy pozwalające wykorzystać je do produkcji rolnej. Te okoliczności nie są jednak jedynymi, które należy brać pod uwagę przy rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Jakie okoliczności należało uwzględnić dodatkowo, wynikało z przytoczonych wyżej wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Minister nie wziął wszystkich pod rozwagę, dlatego prawidłowo Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska Ministra co do tego, że przedmiotowe grunty były w rzeczywistości wykorzystywane do produkcji rolnej. Zgromadzone dowody świadczą o tym, że choć działki te mogły być użyte na cele reformy rolnej, to jednak w rzeczywistości służyły potrzebom rezydencji, i nie były wykorzystywane do typowej produkcji rolnej przynoszącej dochód, a względy ekonomiczne, gospodarcze i społeczne przemawiają za tym aby jako część zespołu rezydencjonalnego zachowały nierolniczy charakter. Zgodnie z tym Państwo postąpiło po faktycznym przejęciu nieruchomości, gdyż przeznaczyło je na działalność jednostek opieki społecznej, a nie na działalność rolniczą. Co niejako potwierdza nierolniczy charakter tych działek.

Sąd pierwszej instancji wszystkie przesłanki przejęcia nieruchomości na cele reformy rolnej oceniał na właściwy moment przeprowadzenia reformy rolnej, na dzień wejścia dekretu w życie tj. 13 września 1944 r. a nie na dzień wydania zaskarżonej decyzji lub inny późniejszy. Świadczy o tym przede wszystkim używany przez Sąd przy analizie przesłanek czas przeszły. Sąd ten uznał co prawda za użyteczne do oceny tych przesłanek na dzień wejścia dekretu w życie, różne dane i dowody z okresu późniejszego niż 13 września 1944 r., ale świadczące o przeszłości np. decyzje konserwatorskie. Ocenę tych decyzji nakazał już Sąd Wojewódzki poprzednio rozpoznający sprawę. Decyzje te oczywiście dotyczyły stanu z momentu ich wydawania. Jednakże ich treść, uzasadnienie, czy racje za nimi stojące, mogły i mogą być wykorzystane do ustalenia stanu z przeszłości. Nie jest przy tym najistotniejsze stwierdzenie tymi decyzjami zabytkowej, krajobrazowej czy estetycznej wartości pałacu i otaczających go działek, ale to czy ta wartość wynika między innymi z tego, że nieruchomości te tworzą całość, zarówno z punktu widzenia estetyki jak i funkcji, które względem siebie spełniały. Skoro taką całość działki te tworzyły w czasie kiedy były wydawane decyzje konserwatorskie, to tym bardziej tak było w momencie przeprowadzania reformy rolnej. Zabytkowe, historyczne, kompozycyjne czy estetyczne walory nieruchomości nie były według Sądu pierwszej instancji bezpośrednimi przesłankami uznania, że nieruchomości nie podlegały reformie rolnej, ale pośrednimi, doprowadzającymi go do wniosku, że te nieruchomości miały funkcjonalny związek z zespołem pałacowo parkowym a wykorzystanie ich na cele produkcji rolnej nie będzie racjonalne. Dlatego niezasadny jest zarzut, że Sąd ocenił sprawę przy użyciu aktualnych standardów ochrony zabytków, bowiem to nie one były brane pod uwagę.

Sąd pierwszej instancji oceniając zaskarżoną decyzję, dokonując wykładni przepisów dekretu, trafnie oparł się na poglądach wyrażonych w judykaturze, z których wynika, że należy badać także kontekst ekonomiczno-gospodarczo-społeczny. Bowiem przyjęcie, że reformie rolnej podlegały nieruchomości, które mogły być wykorzystane w zakresie działalności wytwórczej roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej nie rozwiązuje wszelkich problemów interpretacyjnych, które można napotkać przy badaniu czy dana nieruchomość podpada, czy nie pod reformę rolną. Taki dodatkowy kontekst należy brać pod uwagę aby nie doprowadzić do absurdalnych wniosków np., że każda nieruchomość będąca formalnie terenem rolnym, mogłaby podpadać pod reformę rolną, bowiem zawsze można byłoby wykarczować drzewa czy wyburzyć budynki i ją uprawiać rolniczo. Takie stanowisko jest wynikiem racjonalnej interpretacji pojęcia nieruchomości ziemskiej, użytego w dekrecie. Należy tu podkreślić, że na ten aspekt sprawy zwracał uwagę również Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 listopada 2012 r.

Także późniejsze faktyczne wykorzystanie nieruchomości na użytek instytucji opieki społecznej nie zostało uznane rzez Sąd za bezpośrednią przyczynę uznania nieruchomości za niepodpadającą pod reformę rolną. Sąd prawidłowo bowiem przyjął, że taka okoliczność potwierdza jedynie, że różne cechy spornych gruntów przemawiały, za innym ich wykorzystywaniem przez byłych właścicieli niż w zakresie produkcji rolnej tj. jako element rezydencji. Istotny bowiem był nie faktyczny sposób późniejszego sposobu wykorzystania działek przez Państwo, ale przyczyny takiego a nie innego ich wykorzystania. Te okoliczności nie zostały wzięte pod rozwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji.

Należy też zwrócić uwagę, że dokument, którego ujawnienie poprzednio spowodowało uchylenie decyzji Ministra tj. ekspertyza historyczna i funkcjonalna nie została w sposób wyczerpujący przeanalizowana przez organ wydający zaskarżoną decyzję. Wynika to choćby z faktu niedysponowania przez Ministra załącznikami do tej ekspertyzy. Organ niesłusznie przyjął, że nieistotne jest faktyczne wykorzystanie przedmiotowych działek tj. nie do produkcji rolnej oraz ich funkcjonalny związek z rezydencją, ale teoretyczna możliwość prowadzenia w nich produkcji rolnej. Dlatego Minister nie wziął pod uwagę wskazanego w tej ekspertyzie związku tych działek z rezydencją, że stanowiły one integralną część kompozycyjną założenia parkowego, a znajdujące się na nich budynki (stajnie, powozownie, rządówka, spichlerz, garaże, czworak, stodoła i szklarnia) były bezpośrednim zapleczem rezydencji i wykorzystywane były (w tym również część objęta sadem) w celach rekreacyjno- reprezentacyjnych, a nie do produkcji rolnej. Organ stwierdził w zasadzie tylko, że są to typowe zabudowania gospodarcze. Nie wskazał jednak na jakiekolwiek dowody, które potwierdziłyby, że budynki te były wykorzystywane na potrzeby produkcji rolnej prowadzonej poza rezydencją. Tymczasem z zebranego materiału dowodowego nie wynika aby przedmiotowe działki miały funkcjonalny i gospodarczy związek z innymi gruntami należącymi do W.C. na których bezspornie była prowadzona produkcja rolna, a które zostały w ramach reformy rolnej przejęte przez Państwo. Grunty te (folwark) położone większości po wschodniej stronie Sanu, były przed drugą wojną światową administracyjnie i prawnie wyodrębnione, jako Centralny Zarząd Dóbr ks. W.C. a po wojnie przejęte przez Państwo na cele reformy rolnej i przekazane Rolniczej Spółdzielni Produkcyjnej. Fakt, że działki których dotyczy niniejsza sprawa nie podzieliły losu gruntów folwarcznych, może dodatkowo dowodzić tego jaki charakter miały one w okresie przeprowadzania reformy rolnej. Należy wziąć także pod uwagę, założenia twórców i właścicieli kompleksu pałacowo-parkowego i faktyczny sposób jego użytkowania. Ze wskazanej wyżej ekspertyzy wynika, że od samych początków była to rezydencja. Zaprojektowana została jako integralny zespół, funkcjonalnie powiązany, składający się z pałacu i budynków pomocniczych, parku i ogrodu krajobrazowego z wkomponowanymi w nie szkółką roślin ozdobnych, oranżerią i sadem oraz ozdobną aleją lipową wiążącą komunikacyjnie i kompozycyjnie wszystkie te elementy.

Z powyższych względów za nieusprawiedliwione należało uznać podniesione w skargach kasacyjnych zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i art. 1 ust. 2 w zw. z art. 15 dekretu. W rezultacie Sąd pierwszej instancji prawidłowo zastosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i uwzględnił skargę. Natomiast brak jakiegokolwiek uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uniemożliwia odniesienie się do niego a tym samym wobec poprawności sporządzonego przez Sąd uzasadnienia zaskarżonego wyroku, czyni go niezasadnym.

Z uwagi na powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargi kasacyjne.

O kosztach postępowania kasacyjnego na rzecz uczestnika, które wobec niesporządzenia odpowiedzi na skargi kasacyjne w terminie określonym w art. 179 p.p.s.a., ograniczały się do kosztów związanych ze stawiennictwem jego pełnomocnika na rozprawie, orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.