Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 594/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-07-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 7a
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska Sędziowie Sędzia NSA Bożena Popowska (spr.) Sędzia del. WSA Teresa Zyglewska Protokolant asystent sędziego Hubert Sęczkowski po rozpoznaniu w dniu 18 lipca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.Ś.-M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 października 2011 r. sygn. akt II SA/Kr 1239/11 w sprawie ze skargi D. Ł. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 12 października 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 1239/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. Ł. na postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, uchylił zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie organu I instancji, określił, że zaskarżone postanowienie nie może być wykonywane oraz zasądził od Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie na rzecz skarżącej D. Ł. kwotę 757,00 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie sprawy.

Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2008 r. (znak nr [...]) Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki (dalej: PINB), działając na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, art. 50 ust. 2 i 3, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 156 z 2006 roku, poz. 1118 z późn. zm.), nakazał inwestorowi D. Ł.-R.:

1. wstrzymać roboty budowlane prowadzone w lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w Krakowie wykonywane, zdaniem organu I instancji:

- bez stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej w zakresie rozebrania ściany pomiędzy przedpokojem, a kuchnią wraz z wykonaniem podciągu w strefie po rozebranej ścianie,

- w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez wykonanie powyższych robót, jak również robót związanych z restauracją podłóg wraz z wymianą zniszczonych legarów,

2. ustalić wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń, tj. zabezpieczyć obiekt budowlany przed dostępem osób trzecich oraz zabezpieczyć w sposób skuteczny statykę lokali bezpośrednio graniczących z przedmiotowym lokalem tj. lokali nr [...] i nr [...],

3. przedłożyć w Powiatowym Inspektoracie Nadzoru Budowlanego w Krakowie – Powiat Grodzki, w terminie 30 dnia od daty doręczenia postanowienia następujących dokumentów:

- inwentaryzacji architektoniczno-budowlanej wykonywanych robót budowlanych w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w Krakowie,

- ekspertyzy technicznej dotyczącej wykonywanych robót budowlanych w lokalu nr [...] budynku przy ul. [...] w Krakowie w zakresie w ich zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi i zasadami sztuki budowlanej, ze szczególną oceną wpływu wykonanych robót na statykę przedmiotowego budynku, jak i na statykę i stan techniczny lokalu nr [...] i lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w Krakowie wraz z określeniem zakresu, rodzaju i sposobu wykonania niezbędnych robót doprowadzających obiekt do stanu bezpiecznego oraz zapewniających prowadzenie dalszych robót w sposób bezpieczny dla przedmiotowego lokalu.

W uzasadnieniu przedmiotowego postanowienia, PINB wskazał, że przeprowadził w dniu [...] września 2007 r. oględziny lokalu nr [...] (znajdującego się powyżej lokalu nr [...]) i lokalu nr [...] (znajdującego się poniżej lokalu nr [...]), w trakcie których w lokalu nr [...] stwierdzono przerysowania nad stolarką drzwiową przechodzące wzdłuż ściany w komunikacji, aż do pomieszkania sanitariatu oraz przerysowania i pęknięcia w miejscu na połączeniu ściany z sufitem w aneksie kuchennym oraz pionowe pęknięcia ściany. Podczas oględzin w lokalu nr [...] stwierdzono przerysowania ściany działowej zlokalizowanej między komunikacją a pokojem. Ponadto, stwierdzono pęknięcia na styku sufitu za ścianą w ścianie zlokalizowanej między komunikacją a pokojem naprzeciw drzwi wejściowych. Z kolei, w toku kontroli w lokalu nr 5 PINB stwierdził, iż w lokalu tym przeprowadzono roboty budowlane polegające na remoncie: instalacji centralnego ogrzewania, instalacji elektrycznej wewnętrznej. PINB stwierdził, że według oświadczenia inwestora we wszystkich pomieszczeniach, z wyjątkiem pomieszczenia łazienki, zostały zdjęte deski z podłóg i usunięta zasypka z gruzu wypełniająca przestrzenie między legarami. Następnie, przestrzenie między legarami zostały wypełnione wełną mineralną i zamknięte płytami OSB. Ponadto, została wyburzona ściana między przedpokojem a kuchnią. W miejscu wyburzonej ściany został wykonany na całej długości podciąg (obłożony płytami g-k). Inwestor robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w dniu kontroli legitymował się decyzją pozwolenia na budowę Prezydenta Miasta Krakowa nr [...] z dnia [...] sierpnia 2007 r. na przebudowę wewnętrznej instalacji gazowej w mieszkaniu. PINB ustalił ponadto, że D.Ł.-R. zgłosiła w Wydziale Architektury i Urbanistyki UMK roboty polegające na remoncie wew. instalacji wod-kan., elektrycznej, c.o., polegające na wymianie okien, jak i restauracji podłóg z wymianą zniszczonych legarów. W zgłoszeniu tym nie przewidywano remontu stropów. Względem tego zgłoszenia WAiU UMK nie wniósł sprzeciwu.

Organ I instancji stwierdził, wobec powyższego, że roboty budowlane w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] są wykonywane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia poprzez wykonywanie robót w zakresie rozebrania ściany pomiędzy przedpokojem a kuchnią wraz z wykonaniem podciągu w strefie po rozebranej ścianie, jak również robót związanych z restauracją podłóg wraz z wymianą zniszczonych legarów, gdyż roboty te miały wpływ na uszkodzenia powstałe w lokalach nr [...] i nr [...], a zatem prowadzone są w okolicznościach określonych w art. 50 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo budowlane, tj. bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia i w sposób mogący powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia.

Od ww. decyzji D. Ł.-R. oraz L. R. wnieśli do Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej: MWINB) w terminie zażalenie, domagając się uchylenia postanowienia PINB.

Po rozpatrzeniu zażalenia, MWINB w dniu [...] kwietnia 2011 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie PINB. W uzasadnieniu wskazał, że jako organ odwoławczy, dokonał powtórnego rozpatrzenia sprawy i stwierdził, że organ I instancji uczynił zadość przepisom Prawa budowlanego, jak i K.p.a. Ponadto wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż w chwili wydawania przez PINB zaskarżonego postanowienia roboty budowlane wypełniające hipotezę art. 50 Prawa budowlanego nie zostały zakończone. Tym samym, wobec udowodnienia w wystarczającym stopniu faktu prowadzenia robót budowlanych z naruszeniem przepisów prawa, w pełni zasadne było wydanie zarówno postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, jak i prowadzenie postępowania naprawczego. MWINB ponadto wskazał, w odpowiedzi na zarzuty strony zawarte w zażaleniu, że zgodnie z art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego ilekroć w ustawie jest mowa o "robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego". Natomiast jako przebudowę należy rozumieć "wykonywanie robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji". MWINB podkreślił, że roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] polegały m. in. na rozbiórce ściany między przedpokojem a kuchnią, wykonaniu podciągu w strefie po rozebranej ścianie oraz restauracji podłóg wraz z wymianą zniszczonych legarów. Zatem, w następstwie tak określonych robót, miała miejsce zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego (np. przez zmianę ilości pomieszczeń w lokalu). Z powyższego – zdaniem organu - wynika w sposób niewątpliwy, że wykonanie w/w robót budowlanych mieści się zarówno w zdefiniowanym w Prawie budowlanym pojęciu robót budowlanych, jak i pojęciu przebudowy.

Na ww. postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła D. Ł., domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skarżąca zarzuciła, że MWINB, utrzymując w mocy postanowienie PINB, w uzasadnieniu swojego orzeczenia "zaniechał" obrony przesłanki wydania postanowienia stanowiącej, że prace prowadzone w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Krakowie zostały wykonane w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia. Wskazała też, że ostateczną decyzją nr [...] z [...] czerwca 2010 r. (znak: [...]) PINB uznał m.in. że "wykonane dotychczas roboty budowlane w mieszkaniu nr [...] przy ul. [...] w Krakowie zostały zrealizowane w sposób prawidłowy i bezpieczny". Skarżąca podniosła ponadto, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia jest wadliwe z samej jego istoty, albowiem MWINB nie ustalił, czy doszło do zmiany parametrów użytkowych, czy parametrów technicznych lokalu, a może parametrów użytkowych i technicznych. Skarżąca podniosła również, że wbrew twierdzeniom organu II instancji, prace prowadzone w lokalu nr [...] nie wymagały pozwolenia na budowę, ani zawiadomienia organu administracji. Nie można bowiem, zdaniem skarżącej uznać, że usunięcie ściany działowej (nie nośnej) należy traktować jako roboty budowlane (przebudowę) w rozumieniu ustawy Prawo budowlane, usunięcie ściany działowej nie prowadzi do likwidacji obiektu budowlanego, nie narusza jego konstrukcji nośnej i nie zmienia parametrów technicznych lub użytkowych obiektu budowlanego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, w całości podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zakwestionowanego rozstrzygnięcia, nie znajdując podstaw do jego zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględniając skargę w wyroku z dnia 12 października 2011 r., wskazał, że zgodnie z ustaleniami organu I instancji, jak również w świetle ustaleń organu II instancji, skarżąca rozebrała ścianę między przedpokojem a kuchnią oraz wykonała podciąg w strefie po rozebranej ścianie "bez stosownej zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej". Organ I instancji nie wyjaśnił jednak, jak z punktu widzenia przepisów Prawa budowlanego, klasyfikuje ww. prace oraz czy na prace tego typu konieczne jest uzyskanie pozwolenia na budowę, czy też brak było ze strony skarżącej zgłoszenia prowadzenia tego typu prac. Organ I instancji ograniczył się jedynie do stwierdzenia, że prace prowadzone były bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. Z uzasadnienia natomiast organu II instancji wynika, że organ ten przyjął, iż kwestionowane przez organ I instancji prace uznać należy za "przebudowę" w świetle Prawa budowlanego, gdyż w następstwie tak prowadzonych robót miała miejsce zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, np. poprzez zmianę ilości pomieszczeń w lokalu, bez sprecyzowania, czy miała miejsce zmiana parametrów użytkowych, czy też parametrów technicznych, czy też jednych i drugich. Skoro bowiem organ przyjął, że przez wyburzenie ściany doszło do zmiany parametrów lokalu – powinien był w uzasadnieniu wyraźnie wskazać, jakie parametry zostały zmienione oraz czy i dlaczego zmiana tych parametrów powoduje, że mamy do czynienia z przebudową w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego. Organy nie wyjaśniły też rodzaju wyburzonej ściany (nośna, czy działowa) oraz wpływu wyburzenia ściany i wykonania podciągu na konstrukcję budynku. Organ odwoławczy nie ustosunkował się do tej kwestii mimo zarzutów zażalenia.

WSA przyznał rację skarżącej, że dla stwierdzenia, czy wyburzenie ściany w lokalu mieszkalnym było przebudową budynku, czy też nie stanowiło przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego, podstawowe znaczenie miało określenie rodzaju oraz roli, jaką pełniła wyburzona ściana.

W tym kontekście, Sąd przedstawił stan prawny obejmujący art. art. 3 pkt 7 i art. 3 pkt 7a oraz art. 28 do 31 Prawa budowlanego. W tym kontekście, Sąd powołując się na wskazane wyroki sadów administracyjnych, wypowiedział pogląd, że wyburzenie ściany działowej, niebędącej elementem konstrukcyjnym budynku nie wpływa, ani na zmianę parametrów użytkowych, ani technicznych istniejącego obiektu budowlanego. Po wyburzeniu ściany działowej żadne parametry techniczne, czy użytkowe obiektu jakim jest budynek nie powinny ulec zmianie. Dlatego prace dotyczące rozkładu, czy istnienia ścian działowych należy zaliczyć do sfery szeroko pojętego urządzenia wnętrz (jak wykonywanie trwałej zabudowy, posadzek, balustrad i elementów estetycznych itp.). Dalej WSA wskazał, że pojęcia "bieżącej konserwacji", o czym mowa w art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego, nie zdefiniowano ustawowo, chociaż w orzecznictwie pojawiły się takie próby zdefiniowania.

Zdaniem Sądu I instancji, inaczej sprawa wyglądałaby, gdyby wyburzana ściana była ścianą nośną, stanowiącą element konstrukcji budynku. W tym bowiem przypadku, wyburzenie takiej ściany wpływałoby na zmianę co najmniej parametrów technicznych budowli i tym samym stanowiłoby przebudowę w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego.

W związku z powyższym, zdaniem Sądu I instancji, dla oceny charakteru robót przeprowadzonych przez skarżącą, organ I instancji, jak również rozpatrujący sprawę organ II instancji powinien ustalić jaki charakter miała wyburzona ściana. Tymczasem, żaden z organów wydających decyzję w niniejszej sprawie nie ustalił i nie wskazał w uzasadnieniu, jaki był rodzaj wyburzonej ściany oraz jaki ma charakter podciąg zamocowany w miejscu wyburzonej ściany. Co prawda, w protokole z kontroli przeprowadzonej w lokalu nr [...] z dnia [...] września 2007 r. nr [...] sporządzonym przez PINB, w pkt A3 tego Protokołu – Charakterystyka budowy – wskazano, że wyburzona została "ścianka działowa między przedpokojem a kuchnią", niemniej jednak w uzasadnieniu postanowień, żaden z organów nie wspomniał, jaka ściana została wyburzona. Wobec powyższego, należy przyjąć, że w przedmiotowym postępowaniu, zarówno organ I-ej, jak i II instancji, naruszyły przepisy art. 7 i 77 K.p.a., nie ustalając istotnych okoliczności dla oceny, czy do wyburzenia ściany między przedpokojem a kuchnią oraz wykonania podciągu w strefie po rozebranej ścianie konieczne była "zgoda organu administracji architektoniczno-budowlanej", a jeżeli tak - to o jaką "zgodę" chodzi.

Organy nadzoru budowlanego wydające postanowienia w niniejszej sprawie nie wyjaśniły również oraz nie wskazały w uzasadnieniu potrzeby wydania postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych. Zgodnie z ustaleniami organu I instancji, przyjętymi również przez organ II instancji, w momencie wydawania postanowienia przez organ I instancji przedmiotowa ściana była już wyburzona, a podciąg wykonany – tym samym w uzasadnieniu nie podano podstaw faktycznych do wstrzymania robót, o którym rozstrzyga się jedynie w przypadku prowadzenia jeszcze prac budowlanych. Z akt postępowania w I instancji wynika jednoznacznie, że na chwilę wydawania postanowienia w przedmiotowej sprawie, ww. prace zostały już wykonane.

Również w zakresie prac związanych z podłogami nie zostały wyjaśnione podstawowe kwestie. Organy nie przedstawiły swojego stanowiska co do zakwalifikowania tych prac i nie oceniły, czy na ich wykonanie potrzebne było zgłoszenie, czy też pozwolenie na budowę, nie ustosunkowały się co do faktu zgłoszenia przez skarżącą zgłoszenia remontu podłóg. Organy – jak podniosła skarżąca – nie wskazały, na podstawie czego przyjęły, że ww. prace prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz na czym zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia miało polegać.

Ponadto, Sąd I instancji zauważył istotne wady w zakresie uzasadnienia postanowień, co stanowi naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. Nie zawierają one bowiem oceny prac wykonanych przez skarżącą, nie wskazywały w szczególności, czy prace prowadzone przez skarżącą dotyczyły elementów konstrukcyjnych budowli i nie zawierały odniesienia się w żaden sposób do twierdzeń zawartych w zażaleniu, w którym skarżąca wyraźnie podkreślała, że wyburzona ściana była ścianą działową, a nie ścianą nośną. Treść uzasadnień nie pozwala zatem zapoznać się z motywami, jakimi kierowały się organy wydając postanowienie o wstrzymaniu prac.

Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 K.p.a. WSA orzekł jak w pkt I sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z 30 sierpnia 2002 r.-Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm., dalej P.p.s.a). W pkt II sentencji wyroku orzeczono na mocy art. 152 P.p.s.a., a w przedmiocie kosztów postępowania (zwrot wpisu, kosztów zastępstwa prawnego i opłaty od pełnomocnictwa) na podstawie art. 200 P.p.s.a.

Działająca z profesjonalnym pełnomocnikiem T. Ś. M. na podstawie z art. 174 pkt. 1 P.p.s.a. zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie przepisu art. 3 pkt 7a) ustawy z dnia 7 lipca 1994 roku Prawo budowlane poprzez uznanie, że roboty budowlane polegające na wyburzeniu ściany wraz z wykonaniem podciągu w strefie po wyburzeniu nie stanowią przebudowy w rozumieniu ww. ustawy oraz na podstawie z art. 174 pkt. 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 7 i 77 K.p.a. poprzez uwzględnienie skargi na postanowienie pomimo tego, że wszystkie istotne okoliczności w sprawie zostały ustalone, a postanowienie jest prawidłowe.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 174 ustawy z 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. nr 270 ze zm., dalej P.p.s.a.), skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych, uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Na wstępie należy wskazać, że przedmiotem kontroli przeprowadzonej przez Sąd I instancji było postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie (dalej MWINB) z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...] w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych prowadzonych w lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym przy ul. [...].

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej, strona będąca inwestorem robót w lokalu nr [...] w przy ul. [...] w Krakowie powołała obie podstawy kasacji przewidziane w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W sytuacji podniesienia zarzutu naruszenia prawa materialnego i prawa procesowego, zasadą jest rozpoznanie w pierwszej kolejności zarzutów procesowych, ponieważ dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok NSA z 9.03.2005 r., FSK 618.04; ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120.).

Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji błędną ocenę co do ustalenia przez organy istotnych okoliczności sprawy i w konsekwencji, uwzględnienie skargi. Powyższy zarzut nie znajduje potwierdzenia, tak w obu decyzjach, jak i w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Orzekający NSA zauważa, że Sąd I instancji trafnie wskazał, że organ I instancji nie wypowiedział się, jak w świetle przepisów Prawa budowlanego klasyfikuje przedmiotowe prace oraz czy ich realizacja wymaga pozwolenia na budowę, czy zgłoszenia. Rację ma też Sąd I instancji stwierdzając, że organ odwoławczy – uznając przedmiotowe prace za przebudowę – nie wyjaśnił, na jakiej podstawie tak je klasyfikuje, tzn., czy miała miejsce zmiana parametrów użytkowych, czy technicznych, czy też jednych i drugich. Co najważniejsze, Sąd I instancji trafnie zauważył, że organy nie wyjaśniły rodzaju wyburzonej ściany, tj. czy jest ona nośna czy działowa oraz wpływu jej wyburzenia na konstrukcję budynku. W tej kwestii organ II instancji nie wypowiedział się, mimo takiego zarzutu sformułowanego w zażaleniu. Rację ma też Sąd I instancji stwierdzając, że organy nie wyjaśniły, na jakiej podstawie przyjęły, że w/w prace prowadzone są w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia oraz na czym takie zagrożenie miało polegać. Stąd stwierdzenie przez WSA, że organy, prowadząc postępowanie i wydając postanowienia, naruszyły przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a., było zasadne. Trzeba zgodzić się z Sądem I instancji, że brak powyższych ustaleń i wyjaśnień w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, nie pozwala zapoznać się z motywami, które stanowiły podstawę jego podjęcia.

Należy jednak dodać, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika (jak wydaje się rozumieć skarżąca kasacyjnie), iż w okolicznościach niniejszej sprawy nie ma podstaw do orzeczenia tej treści, jak w zaskarżonym postanowieniu. Sąd I instancji niczego nie przesądza, tylko wskazuje na wady postanowień i formułuje wyraźne wytyczne pod adresem organów.

Powyższa uwaga odnosi się też do zagadnień objętych w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutami naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego przez jego błędną wykładnię i błędne zastosowanie.

Przed merytorycznym ustosunkowaniem się do tego zarzutu, zauważyć należy, że Sąd I instancji nie stosował art. art. 3 pkt 7 a Prawa budowlanego. Należy przypomnieć, że adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania może być tylko sąd I instancji. Przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest bowiem orzeczenie sądu, a nie decyzja administracyjna, ani inny akt administracyjny (por. B. Dauter, B. Gruszczyński i inni, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, wyd. 3, 2009 r., s. 468 i podane tam orzecznictwo). Zatem, zarzut naruszenia prawa materialnego powinien być połączony z przepisami postępowania przed sądami administracyjnymi, stosowanymi przez sąd administracyjny. Brak takiego połączenia nie stanowi jednak takiego błędu konstrukcyjnego, który uniemożliwia orzekającemu NSA rozpoznania wskazanego zarzutu. NSA rozpozna skargę kasacyjną, rekonstruując podstawy kasacyjne w oparciu o treść uzasadnienia.

Skarżąca kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że uznał, iż przedmiotowe roboty nie stanowią przebudowy w rozumieniu Prawa budowlanego. Orzekający NSA nie widzi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstaw do takiego stwierdzenia, jak w skardze. Jak wyżej wskazywano, Sąd I instancji zwrócił uwagę na brak jednoznacznej kwalifikacji prac dokonanej przez organy. W związku z tym, w uzasadnieniu wyroku Sąd rozważa wpływ ustalenia rodzaju rozebranej ściany (działowa/nośna) na kwalifikację robót, w tym powołując się na orzecznictwo w kwestii pojęcia "bieżąca konserwacja". Są to jednak tylko rozważania pojęciowe, a nie kwalifikacja robót, stanowiących przedmiot ustaleń właściwych organów. Dowodzi tego wyraźna wskazówka uczyniona po w/w wywodach, że "organ I instancji, jak również rozpatrujący sprawę organ II instancji powinien ustalić jaki charakter miała wyburzona ściana". Nadto w zaskarżonym wyroku wskazano, że istotne znaczenie ma też ustalenie, jaki charakter ma podciąg zamocowany w miejscu wyburzonej ściany.

Powyższe nie pozwala przyznać racji skarżącej kasacyjnie, że Sąd I instancji przesądził, jak należy zakwalifikować przedmiotowe roboty budowlane prowadzone w lokalu nr [...] w budynku zlokalizowanym przy ul. [...] w Krakowie. Należy przypomnieć, że w zaskarżonym wyroku, jako motyw uchylenia zaskarżonego postanowienia i postanowienia je poprzedzającego, powołano przepisy postępowania administracyjnego, uznając prowadzone postępowania za wadliwe, a nie przepisy prawa materialnego.

Z powyższych względów, zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za nieusprawiedliwione. W konsekwencji skarga kasacyjna podlegała oddaleniu na podstawie art. 184 P.p.s.a.