Wyrok NSA oz. w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 123/99
NSA oz. w Łodzi
Data orzeczenia: 2002-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 615  Sprawy zagospodarowania przestrzennego
Powołane przepisy: article: art. 38 ust. 1-2, art. 40 ust. 1, art. 40 ust. 3, art. 43
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 415
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu w dniu 6 grudnia 2002 r. sprawy ze skargi Haliny D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P.-T. z dnia 11 grudnia 1998 r. (...) w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu - uchyla zaskarżoną decyzję; (...).


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. decyzją z dnia 11 grudnia 1998 r. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta P.-T. z dnia 2 listopada 1998 r. (...), wydaną na podstawie art. 38 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ odmawiającą Halinie D. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla projektowanej budowy zespołu 25 sztuk metalowych garaży na działce przy ul. D. 5 w P.-T. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono, iż organ I instancji odmówił Halinie D. ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji, uzasadniając to niezgodnością zamierzenia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. We wniesionym od tej decyzji odwołaniu Halina D., podała kilka przykładów dotyczących P.-T., gdzie na działkach przeznaczonych w planie pod budownictwo jednorodzinne powstały zespoły garaży od 4 do 40 sztuk. W tej sytuacji uważa odmowną decyzję za niezrozumiałą i krzywdzącą, świadczącą o niejednoznaczności postępowania władz miasta. Jej zdaniem, tymczasowe ustawienie przenośnych garaży, nie zmieni docelowego, określonego w planie miasta przeznaczenia działki. Organ odwoławczy zauważył, iż ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ następuje na podstawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Plan ten jako akt prawa miejscowego wiąże zarówno właścicieli gruntów jak i organy administracji, rozstrzygające sprawy z zakresu gospodarki przestrzennej i nadzoru budowlanego. Ustalenia planu kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości /art. 33 ustawy/ określając ich przeznaczenie, jak również ograniczenia w zabudowie. Oznacza to, że żadne projektowane przedsięwzięcie inwestycyjne nie może kolidować z postanowieniami planu. Sankcją naruszenia tej zasady jest nieważność decyzji z powyższego zakresu /art. 16 pkt 1 i art. 34 powołanej wyżej ustawy/. Działka strony położona jest w P.-T. przy ul. D. 5. Według miejscowego ogólnego planu zagospodarowania przestrzennego miasta P.-T., zatwierdzonego uchwałą nr XXV/140/88 Miejskiej Rady Narodowej w P.-T. z dnia 25 maja 1988 r. /Dz.Urz. Woj. P. nr 14 poz. 128 ze zm./, znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem 11.2S1.M. Teren ten jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem obiektów szklarniowych i rzemieślniczych o uciążliwości mieszczącej się w granicach działki, gdzie uzupełnianie zabudowy może następować z zachowaniem istniejącego układu ulic. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego zamierzona inwestycja na niezabudowanej, lecz przeznaczonej pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne działce jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Projektowana skala przedsięwzięcia wskazuje na zamiar wprowadzenia nowej funkcji zagospodarowania terenu na obszar osiedla domów jednorodzinnych. Plan zagospodarowania przestrzennego miasta P.-T. nie statuuje zasad tymczasowego zagospodarowania terenów w opisanej jednostce urbanistycznej do czasu ich zagospodarowania zgodnie z podstawowym przeznaczeniem. Ustosunkowując się do wskazanych w odwołaniu przykładów wzniesienia garaży blaszanych na innych nieruchomościach, to "fakty te nie mogą przesądzać, w sytuacji nieruchomości objętej postępowaniem, o odstępstwach od ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego. Zostały one, bowiem zrealizowane, jak to wyjaśnił organ pierwszoinstancyjny, w odmiennych sytuacjach faktycznych i kształtowanych przez ustalenia powyższego planu i w tzw. uzupełnieniach istniejącej zabudowy".

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Halina D. podnosi, iż jej zamierzeniem jest postawienie zespołu garażowego. Należąca do niej działka zgodnie z zatwierdzonym planem ogólnym miasta P.-T. znajduje się w terenie przeznaczonym pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem obiektów szklarniowych, rzemieślniczych i związanych z zabudową mieszkalną tj. budynków gospodarczych. Jej zamierzenie będzie uzupełnieniem już istniejącej zabudowy. Nie rozumie ona, dlaczego na terenie miasta w jednostkach o takim samym symbolu "M", gdzie również teren jest przeznaczony pod zabudowę mieszkalną jednorodzinną, wydano szereg pozwoleń na powstanie zespołów garażowych o konstrukcji stalowej w zespołach od 4 do większej liczby sztuk. Ma to miejsce przy ul. S. 195 i 189 - dwa ciągi garaży blaszanych, przy ul. S. 198 również dwa ciągi garaży blaszanych. Posesja przy ul. P. 51 - także dwa ciągi garaży blaszanych. Przy ul. Sz. na terenie wyposażonym we wszystkie media wydano pozwolenie na duży ciąg garaży murowanych. Wymienione wyżej posesje, na których to już istnieją garaże, niczym nie różnią się od terenu, na którym znajduje się jej nieruchomość.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P.-T. wniosło o oddalenie skargi, powtarzając argumenty podniesione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podniesionych w skardze zarzutów dotyczących wybudowania garaży na innych działkach stwierdzono, że garaże te wybudowano w przeszłości w odmiennych sytuacjach faktycznych, kształtowanych przez ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego oraz jako uzupełnienie istniejącej zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przepisy art. 40 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 89 poz. 415 ze zm./ stanowią, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje w drodze decyzji wójta /burmistrza, prezydenta/ na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 43 tej samej ustawy nie można odmówić ustalenia takich warunków, jeżeli zamierzenie nie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wnioskując a contrario, jeżeli zamierzenie jest sprzeczne z ustaleniami miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego należy odmówić ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, dlatego zamierzenia. Miejscowy ogólny plan zagospodarowania przestrzennego miasta P.-T., zatwierdzony uchwałą nr XXV/140/88 Miejskiej Rady Narodowej w P.-T. z dnia 25 maja 1988 r. /Dz.Urz. Woj. P. nr 14 poz. 128 ze zm./, określa, że działka, na której skarżąca zamierza zlokalizować ciąg garaży blaszanych znajduje się ona na terenie oznaczonym symbolem 11.2S1.M. Teren ten jest przeznaczony pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem obiektów szklarniowych i rzemieślniczych o uciążliwości mieszczącej się w granicach działki, gdzie uzupełnianie zabudowy może następować z zachowaniem istniejącego układu ulic. Nie powinno, więc budzić wątpliwości, że na tym terenie nie jest dopuszczalne zamierzenie inwestycyjne planowane przez skarżąca.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji oraz w skardze na decyzję ostateczną skarżąca podaje jednak liczne przykłady zlokalizowania ciągu garaży na nieruchomościach znajdujących się w jednostkach planu zagospodarowania przestrzennego o takim samym lub podobnym przeznaczeniu terenu. Organ odwoławczy zastrzeżenia strony zbył nic nieznaczącymi ogólnikami. Jedyne merytoryczne ustosunkowanie się do podniesionych w tej materii zarzutów znajduje się w piśmie organu I instancji przesłanym do organu odwoławczego, ale w aktach administracyjnych nie ma dowodu, iż pismo to przekazano również Halinie D. W tych warunkach uznać trzeba, iż została naruszona przez organ odwoławczy zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa wyrażona w art. 8 Kpa. Z tej zasady, a także konstytucyjnych zasad demokratycznego państwa prawnego /art. 2 Konstytucji/ oraz zasady równości wobec praw, w myśl, której wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne /art. 32 ust. 1 Konstytucji/ wynika, że w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym winny być wydawane decyzje o podobnej, o ile nie tożsamej treści. Stanowisko takie zaprezentował również Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 listopada 1990 r., III ARN 28/90 - OSP 1992 nr 3 poz. 56. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 20 października 1998 r., K 7/98 - OTK 1998 nr 6 poz. 96, wyraził pogląd, że wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną istotną cechą powinny być traktowane według tej samej miary bez zróżnicowania dyskryminującego, jak i faworyzującego. W rozpatrywanej sprawie organ odwoławczy uchybił obowiązkowi ustosunkowania się do podniesionych w odwołaniu zarzutów, czym naruszył powołaną zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Jest rzeczą oczywistą, że ten pogląd Sądu nie może być rozumiany jako przesądzenie możliwości wydania skarżącej pozytywnej dla niej decyzji jest to zadanie organów administracji, które w rozpatrywanej sprawie muszą interpretować ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego P.-T. Jednak zadaniem Sądu, w składzie orzekającym w niniejszej sprawie, niedopuszczalne jest zdawkowe zbywanie szczegółowych zastrzeżeń skarżącej bez żadnej na nie reakcji. W demokratycznym państwie prawnym skarżąca powinna uzyskać, co najmniej odpowiedź na owe zastrzeżenia, iż przeprowadzone zostanie w tej mierze postępowanie wyjaśniające, które może, /ale nie musi/ zakończyć się wszczęciem postępowań w trybie nadzwyczajnym zmierzających do weryfikacji decyzji administracyjnych we wskazanych przez nią sprawach.

Mając na względzie podniesione wyżej argumenty na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./ orzeczono jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 tej samej ustawy