Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1192/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Grzelak Sędzia NSA Piotr Piszczek (spr.) Sędzia del. WSA Izabella Janson po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Miasta A od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 11 marca 2020 r. sygn. akt I SA/Op 517/19 w sprawie ze skargi Miasta A na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązanie do zwrotu części dofinansowania z udziałem środków z budżetu Unii Europejskiej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu; 2. zasądza od Zarządu Województwa Opolskiego na rzecz Miasta A 7307 (siedem tysięcy trzysta siedem) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wyrokiem z 11 marca 2020 r., sygn. akt I SA/Op 517/19, oddalił skargę Miasta A na decyzję Zarządu Województwa Opolskiego (dalej: ZWO) z [...] października 2019 r., w przedmiocie zwrotu części dofinansowania.

Przedstawiając stan faktyczny Sąd podał, że Miasto A zawarło [...] sierpnia 2016 r. z Województwem Opolskim, reprezentowanym przez ZWO, jako Instytucją Zarządzającą (IZ) Umowę o dofinansowanie projektu pn. Bezpieczny transport w A (zwany dalej: projektem). Zgodnie z wnioskiem o dofinansowanie projektu z 29 lipca 2016 r., w wyniku przeprowadzonej analizy społecznej za cel główny projektu przyjęto wzrost jakości życia mieszkańców i poprawę stanu powietrza Aglomeracji Opolskiej poprzez wdrożenie działań na rzecz zrównoważonej mobilności miejskiej, w tym transportu publicznego. W ramach projektu zaplanowano realizację dwudziestu zadań.

Podczas przeprowadzonej przez IZ planowej kontroli sprawdzono realizację projektu w zakresie zgodności z umową z [...] sierpnia 2016 r. i obowiązującymi przepisami prawa. Weryfikacji poddano dokumenty potwierdzające poniesione przez stronę wydatki oraz księgi rachunkowe w części dotyczącej projektu. Kontroli poddano wydatki zawarte we wnioskach o płatność nr: RPOP.03.01.02-16-0003/16-006 za okres od 15 lipca 2017 r. do 15 września 2017 r., RPOP.03.01.02-16-0003/16-007 za okres od 16 września 2017 r. do 29 listopada 2017 r., RPOP.03.01.02-16-0003/16-008 za okres od 30 listopada 2017 r. do 23 lutego 2018 r., RPOP.03.01.02-16-0003/16-009 za okres od 24 lutego 2018 r. do 25 maja 2018 r. oraz przeprowadzone w ww. wnioskach postępowania o udzielenie zamówień publicznych.

W wyniku kontroli Zespół kontrolujący w Informacji pokontrolnej z 19 lutego 2018 r. stwierdził nieprawidłowości dotyczące przeprowadzonych przez stronę postępowań o udzielenie zamówień publicznych, polegające na zawarciu umów z wykonawcą, pomimo niespełnienia warunku wniesienia przez wykonawcę zabezpieczenia przed podpisaniem umowy.

W Informacji pokontrolnej stwierdzono, że naruszenie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1579 ze zm. dalej: p.z.p.) stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego, oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. (Dz.U. UE. L. 2013 r. Nr 347 s. 320; zwane dalej: Rozporządzeniem 1303/2013), skutkującą naliczeniem korekty finansowej.

Uznając, że w przypadku stwierdzonych nieprawidłowości, związanych z naruszeniem przepisów p.z.p., niemożliwe było realne ustalenie rozmiarów szkody w Informacji pokontrolnej określono wysokość korekty finansowej przy zastosowaniu metody wskaźnikowej, kierując się zasadami określonymi w Rozporządzeniu Ministra Rozwoju z dnia 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień (Dz.U. 2018, poz. 971, dalej: rozporządzenie o korektach)- [§ 5 ust. 2, § 6, § 7 i § 9 tego rozporządzenia]. Według tej metody wysokość korekty określa się na podstawie najbardziej adekwatnych do wykazanej nieprawidłowości stawek korekt określonych w załączniku do rozporządzenia o korektach pn.: Stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych. W rozpatrywanej sprawie należało przyjąć stawkę procentową korekty określoną w poz. 24 załącznika do rozporządzenia o korektach, tj.: Naruszenia w zakresie wyboru najkorzystniejszej oferty - dla przedmiotowej kategorii nieprawidłowości przewidziano korektę w wys. 25 % - wysokość stawki może zostać obniżona do wysokości 10 % albo 5 %. (...). Wskazano przy tym, że decyzja dotycząca obniżenia korekty ma charakter uznania administracyjnego, a więc organ jedynie może, a nie musi dokonać tego rodzaju obniżenia.

Mając powyższe na uwadze, IZ ostatecznie nałożyła do każdego z zamówień, w których zidentyfikowano nieprawidłowości, korekty finansowe w wysokości 25 % wartości wydatków kwalifikowalnych w części współfinansowanej z UE. W rezultacie, w Informacji pokontrolnej [...] określiła łączną wartość przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania w odniesieniu do wydatków rozliczonych w w/w wnioskach o płatność (tj. suma wyliczonych korekt finansowych wraz z proporcjonalnym pomniejszeniem kosztów pośrednich) w wysokości 360.370,20 zł.

W wyniku rozpatrzenia wniesionych przez beneficjenta zastrzeżeń do ww. Informacji pokontrolnej IZ w piśmie z 29 marca 2019 r., nie znalazła podstaw do ich uwzględnienia. Przy czym dokonano zmiany kwalifikacji prawnej stwierdzonych naruszeń p.z.p. Uznano bowiem, że należy przyjąć stawkę procentową korekty określoną w poz. 27 załącznika do Rozporządzenia o korektach (a nie jak wskazano w Informacji pokontrolnej z dnia 19 lutego 2019 r. - poz. 24). Jednocześnie do pisma załączono ostateczną wersję Informacji pokontrolnej nr [...] zobowiązującą do zwrotu kwoty w wysokości 360.370,20 zł wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

Decyzją z [...] października 2019 r., wydaną na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 i art. 46 ust. 2a ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 512), art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz art. 9 ust. 2 pkt 9a ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm. – dalej: ustawa wdrożeniowa), art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej: k.p.a.) oraz art. 207 ust. 1 pkt 2, ust. 9 pkt 1 w zw. z art. 184 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz. 2077 ze zm. – dalej: u.f.p.), Zarząd Województwa Opolskiego zobowiązał Miasto A do zwrotu części dofinansowania w wysokości 361.203,93 zł.

Strona skarżąca, rezygnując z prawa od ponownego rozpoznania sprawy przez organ, zaskarżyła powyższą decyzję bezpośrednio do Sądu.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu wskazał, że spór w sprawie dotyczy zasadności naliczenia korekty finansowej w związku z nieprawidłowościami, jakich - w ocenie organu - dopuściła się strona skarżąca przy realizacji umowy z 31 sierpnia 2016 r., zawartej z Zarządem Województwa Opolskiego (wraz z aneksami) o dofinansowanie projektu pn. "Bezpieczny transport w A", zgłoszonego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego na lata 2014 – 2020 realizowanego ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego.

W niniejszej sprawie u podstaw żądania przez Zarząd Województwa Opolskiego zwrotu części przyznanego dofinansowania legło stwierdzenie, że Miasto A realizując projekt naruszyło przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych, zawierając umowę z wykonawcą, który nie wniósł w wymaganym terminie, tj. najpóźniej przed zawarciem umowy, wymaganego zabezpieczenia należytego wykonania umowy.

W stanie faktycznym sprawy nie budziło wątpliwości, że w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Opolskiego (RPO WO) na lata 2014-2020 współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, 31 sierpnia 2016 r. zawarta została pomiędzy Miastem A a Zarządem Województwa Opolskiego, umowa o dofinansowanie wskazanego na wstępie projektu. W § 15 tej umowy określono zasady zwrotu otrzymanych przez beneficjenta środków w przypadku ich wykorzystania niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystania z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. oraz w przypadku pobrania nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Natomiast w § 21 ust 1 umowy zawarto zapis, że beneficjent udziela zamówień w ramach projektu zgodnie z p.z.p. albo zasadą konkurencyjności na warunkach określonych w Wytycznych, o których mowa w § 1 pkt 15 (dot. wydatków kwalifikowanych).

Jak wynika z zaskarżonej decyzji, w odniesieniu do przeprowadzonych przez stronę skarżącą postępowań o udzielenie zamówień publicznych o nr: ZP.042.3.3.2017 ZP.042.3.9.2017, ZP.042.3.10.2017 i ZP.042.3.11.2017 Zarząd Województwa stwierdził tożsame rodzajowo nieprawidłowości związane z naruszeniem przepisów art. 94 ust. 3 p.z.p., polegające na zawarciu umów z wykonawcami, którzy w wyznaczonym terminie nie wnieśli zabezpieczenia należytego wykonania umowy. Stosownie do dokonanych ustaleń faktycznych organ stwierdził więc, że strona skarżąca nie respektowała ustanowionych przez siebie zasad opisanych w SIWZ, a w konsekwencji - poprzez naruszenie art. 94 ust. 3 p.z.p. - doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p., który obliguje zamawiającego do przeprowadzenia procedury przetargowej z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców.

W ocenie Sądu niewątpliwym jest, że przy realizacji przedmiotowego projektu strona skarżąca była zobowiązana do stosowania przepisów p.z.p. Obowiązek w tym zakresie uregulowany został wprost w postanowieniach § 21 umowy o dofinansowanie, ponadto strona skarżąca jest zamawiającym w rozumieniu ustawy p.z.p. i należy do podmiotów wskazanych w art. 3 ust. 1 tej ustawy. W świetle art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p., naruszenie procedury zamówień publicznych przy wykorzystaniu środków przeznaczonych na realizację programu prowadzi do powstania obowiązku zwrotu tych środków. Słusznie zatem organ stwierdził, że skarżąca nie respektowała ustanowionych przez siebie zasad opisanych w SIWZ, a w konsekwencji - poprzez naruszenie art. 94 ust. 3 p.z.p. - doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p., który - jak wyżej wskazano - obliguje zamawiającego do przeprowadzenia procedury przetargowej z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców. Z poczynionych ustaleń jednoznacznie wynika, a w szczególności z zapisów SIWZ, że skarżąca nie przewidziała żadnych odstępstw od wymogu dotyczącego obowiązku wniesienia przez wykonawcę, w przewidzianym terminie, zabezpieczenia należytego wykonania umowy.

W konsekwencji organ prawidłowo zakwalifikował takie działanie strony skarżącej jako nieprawidłowość określoną w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, uzasadniającą ustalenie i nałożenie korekty finansowej, co czyni bezzasadnym podniesiony w skardze zarzut naruszenia tego przepisu. Wykazany przez organ, niezgodny z art. 94 ust 3 p.z.p., sposób udzielenia zamówienia uzasadnia stanowisko, że udzielenie zamówienia i wydatkowanie środków nastąpiło z naruszeniem procedur o których mowa w art. 184 u.f.p. Jak już wyżej wskazano, procedury, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., to procedury określone w umowie międzynarodowej lub inne procedury obowiązujące przy wykorzystaniu wydatkowanych środków, w tym także procedury wynikające z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, takich jak p.z.p. Warto też w tym miejscu zaznaczyć, że podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2428/15, wydanym na tle tożsamego stanu faktycznego sprawy, stwierdzając, że skoro zamawiający zawarł w SIWZ wymóg wniesienia zabezpieczenia w odpowiedniej wysokości (określonej procentowo), najpóźniej w dniu podpisania umowy, to jej podpisanie poprzedzone być powinno wniesieniem zabezpieczenia. Zamawiający bowiem nie przewidział żadnych odstępstw od wymogu dotyczącego obowiązku wniesienia przez wykonawcę zabezpieczenia należytego wykonania umowy. W tej sytuacji NSA jako prawidłowe uznał stanowisko, że poprzez naruszenie art. 94 ust. 3 p.z.p. doszło do naruszenia art. 7 ust. 1 p.z.p., albowiem gdyby określono mniej rygorystyczne zasady wnoszenia zabezpieczenia, to z jednej strony wybrany oferent mógłby spełnić przedmiotowy warunek zawarcia umowy, a z drugiej strony, istniałaby możliwość pozyskania większej ilości konkurencyjnych ofert. W ocenie NSA, beneficjent ograniczył krąg wykonawców, którzy mogliby się zgłosić, gdyby takiego warunku nie było, zatem zasadnie przyjęto, że opisane postępowanie beneficjenta stanowi nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 7 obowiązującego wówczas rozporządzenia 1083/2006.

Z podobną sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, albowiem gdyby określono mniej rygorystyczne zasady wnoszenia zabezpieczenia, to wybrany oferent mógłby spełnić przedmiotowy warunek zawarcia umowy, bądź istniałaby możliwość pozyskania większej ilości konkurencyjnych ofert. W konsekwencji wprowadzając taki warunek w SIWZ, beneficjent ograniczył krąg wykonawców, którzy mogliby się zgłosić, gdyby takiego warunku nie było. Zatem, skoro doszło do zawarcia umów bez wniesienia stosownego zabezpieczenia w wyznaczonym terminie, to mamy do czynienia z nieprawidłowością określoną w art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013.

W ocenie Sądu organ prawidłowo ustalił, że podczas realizacji projektu doszło do nieprawidłowości polegającej na naruszeniu zasady konkurencyjności wskutek zawarcia umów z wykonawcami, którzy wbrew sprecyzowanemu w SIWZ wymogowi wniesienia najpóźniej w dniu zawarcia umowy zabezpieczenia należytego wykonania umowy, nie wnieśli tego zabezpieczenia w wyznaczonym terminie. Zatem ustalenia te uzasadniały wydanie decyzji zobowiązującej do zwrotu środków.

W ocenie Sądu, bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy pozostają argumenty podniesione w skardze, że przyjęta przez organ data zawarcia ww. umów z wykonawcami nie była de facto datą, w której doszło do zawarcia umowy. Według strony skarżącej data widniejąca na egzemplarzach umów, była w istocie datą zarezerwowania środków w planie finansowym Miasta, natomiast rzeczywiste podpisanie umowy nastąpiło później, tj. z chwilą przekazania i podpisania egzemplarza umowy wykonawcom.

W ocenie Sądu strona skarżąca w toku postępowania nie wskazywała na powyższe okoliczności i takich argumentów w ogóle nie podnosiła.

Za nietrafne Sąd uznał także kolejne zarzuty skargi dotyczące braku wykazania przez organ zasadniczej przesłanki nakładania korekt i żądania zwrotu, czyli wykazania związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE.

Miasto A złożyło skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Opolu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokowi zarzucono:

I. na zasadzie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mają istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na naruszeniu:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 oraz art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo iż w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80, art. 84, art. 107 § 3 k.p.a., bowiem niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy; nie podjął wszystkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w szczególności w zakresie ustaleń, czy wskazane przez organ naruszenie stanowi nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013; nie wyjaśnił wszystkich istotnych okoliczności związanych z nałożeniem korekt finansowych (zasadnością ich nałożenia, wagą i charakterem stwierdzonych nieprawidłowości, odmową obniżenia korektywnie uzasadnił należycie swojej decyzji ograniczając się do ogólnikowych stwierdzeń odnoszących się do: potencjalnej szkody w budżecie ogólnym Unii Europejskiej; oceny charakteru i wagi stwierdzonych nieprawidłowości; okoliczności mogących uzasadnić obniżenie zastosowanej korekty finansowej - co uniemożliwia realizację zasady pogłębiania zaufania do organów państwa oraz uniemożliwia dokonanie kontroli zaskarżonej decyzji;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez nieuwzględnienie wniesionej przez skarżącego skargi, mimo że w toku postępowania organ naruszył przepisy art. 6, art. 7, art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez niewskazanie, na jakiej podstawie prawnej był uprawniony do zastosowania regulacji zawartych w rozporządzeniu o korektach oraz załącznika do tego rozporządzenia pn. "Stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych" w brzmieniu obowiązującym od 6 kwietnia 2017 r., (data wejścia w życie rozporządzenia zmieniającego rozporządzenie w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień z 22 lutego 2017 r., zwanego dalej "Rozporządzeniem zmieniającym") - w odniesieniu do postępowania o udzielenie zamówienia publicznego o nr: ZP.042.3.3.2017, w sytuacji gdy postępowanie to zostało wszczęte 21 marca 2017 r., tj. przed dniem wejścia w życie Rozporządzenia zmieniającego (które w sposób istotny dokonało zmiany treści załącznika do rozporządzenia pn. "Stawki procentowe stosowane przy obniżaniu wartości korekt finansowych i pomniejszeń dla poszczególnych kategorii nieprawidłowości indywidualnych");

II. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego polegające na naruszeniu:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 2 pkt 36 Rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że stwierdzone przez organ uchybienie stanowi nieprawidłowość indywidualną skutkującą nałożeniem korekty finansowej, tj. przyjęcie, że w kontrolowanych postępowaniach przetargowych doszło do naruszenia art. 94 ust. 3 w zw. z art. 7 ust. 1 p.z.p. oraz że to naruszenie może mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej; uznanie że nieprawidłowość w rozumieniu tego przepisu występuje zawsze, o ile dojdzie do jakiegokolwiek naruszenia prawa przez beneficjenta; uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi każdej stwierdzonej nieprawidłowości odrębnie dla każdego zamówienia oraz szkody w budżecie UE; uznanie, że pomiędzy stwierdzeniem nieprawidłowości a koniecznością zwrotu kwot pieniężnych zawsze zachodzi związek przyczynowy;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 143 ust. 2 Rozporządzenia 1303/2013, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że dla oceny tego, czy w sprawie zachodzi nieprawidłowość indywidualna nie zachodzi potrzeba oceny charakteru i wagi stwierdzonych naruszeń odrębnie dla każdego zamówienia; uznanie że taryfikator korekt stanowiący załącznik do rozporządzenia o korektach jest podstawą do nakładania korekt w razie stwierdzenia uchybień, bez potrzeby dokonywania jakiejkolwiek analizy z punktu widzenia definicji nieprawidłowości indywidualnej oraz oceny wagi i charakteru stwierdzonych naruszeń odrębnie dla każdego zamówienia; czyli uznanie, że każde potencjalne naruszenie regulacji w zakresie udzielania zamówień publicznych musi prowadzić do nałożenia korekt finansowych; niezastosowanie płynącej z art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013 zasady proporcjonalności;

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 9 u.f.p. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący wykorzystał środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., skutkujących obowiązkiem ich zwrotu, tj. wyłącznie przepisów p.z.p., gdy tymczasem do naruszenia ww. procedur dochodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie posiada status nieprawidłowości w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego oraz gdy wystąpiły przesłanki do nałożenia korekty finansowej w rozumieniu art. 143 ust 2 rozporządzenia 1303/2013;

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z § 3 oraz § 7 rozporządzenia o korektach, poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że organ dokonał weryfikacji poszczególnych naruszeń w ramach każdego zamówienia, pod kątem okoliczności przemawiających za ewentualnym obniżeniem korekty, w sytuacji gdy organ takiej weryfikacji nie dokonał i w konsekwencji uznanie, że organ nie ma obowiązku dokonywania oceny wagi i charakteru stwierdzonych nieprawidłowości odrębnie dla każdego zamówienia, a obniżenie korekty finansowej leży w gestii wyłącznie uznania administracyjnego bez konieczności uzasadniania okoliczności leżących u podstaw tego uznania i bez konieczności analizy okoliczności pozwalających zastosować niższą wartość korekty finansowej dla każdego zamówienia osobno.

Jednocześnie na podstawie art. 191 p.p.s.a, strona wniosła o rozpoznanie postanowienia Sądu I instancji w przedmiocie oddalenia wszystkich wniosków dowodowych strony skarżącej, wydanego na rozprawie 6 marca 2020 r., i w tym zakresie zarzuciła przedmiotowemu postanowieniu naruszenie art. 106 § 3 p.p.s.a, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie nie zachodziły istotne wątpliwości, które wymagały wyjaśnienia oraz, że uwzględnienie wniosków dowodowych skarżącej prowadziłoby do ustalenia nowego stanu faktycznego przez sąd administracyjny - podczas gdy przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego służy weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej i służy realizacji zasady prawdy materialnej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Zarząd Województwa Opolskiego wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu; żadna z nich nie zaistniała w rozpoznawanej sprawie.

Wedle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej skardze kasacyjnej sformułowano zarzuty oparte w obydwu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 p.p.s.a. W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii naruszenia norm prawa procesowego albowiem stosowanie norm materialnych może być oceniane wówczas, kiedy prawidłowo został ustalony stan faktyczny w następstwie niewadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego.

W pierwszej kolejności – stosownie do treści art. 191 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. – należy odnieść się do zarzutów poczynionych w skardze kasacyjnej, a odnoszących się do oddalenia przez Sąd I instancji złożonych w sprawie wniosków dowodowych. Zgodnie z ostatnim przepisem Sąd może przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowuje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Sąd I instancji zauważył – oddalając wnioski dowodowe – że nie może na nowo ustalać stanu faktycznego, gdyż "sąd administracyjny nie może zastępować organów administracyjnych w ocenie materiału dowodowego i przeprowadzania (uzupełniania) postępowania dowodowego, a do tego de facto sprowadzałoby się uwzględnienie wniosku dowodowego strony skarżącej". Niejako – na marginesie – Sąd wskazał, że w odpowiedzi na skargę organ przekonująco przedstawił argumenty przemawiające za uznaniem, że twierdzenia strony skarżącej o uwzględnieniu błędnej daty zawarcia umów z wykonawcami są bezzasadne.

W powyższym kontekście Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ratio legis art. 106 § 3 p.p.s.a. sprowadza się do tego, że celem postępowania dowodowego unormowanego w tym przepisie jest ocena, czy organ – zgodnie z regułami obowiązującymi w tym postępowaniu – zgromadził materiał dowodowy i należycie ustalił stan faktyczny, a także czy prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego, stosownie do poczynionych ustaleń, Tak więc przeprowadzanie dowodu z dokumentów nie może w żadnej mierze służyć uzupełnieniu przez Sąd materiału dowodowego, ani akt sprawy, lecz wyłącznie ocenić zupełność materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. Dowód z dokumentu ma być jedynie pomocny dla oceny legalności wydania zaskarżonej decyzji (por. wyrok NSA z 8 listopada 2018 r., sygn. akt I FSK 2105/16). Tak więc – co Naczelny Sąd Administracyjny szczególnie podkreśla – celem przeprowadzenia dowodu z dokumentu przed sądem administracyjnym nie jest dokonywanie ustaleń faktycznych i merytoryczne rozpoznanie sprawy o nowe ustalenia; stosując w praktyce treść art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd I instancji władny jest sformułować ocenę wskazującą, że organ, którego działanie lub zaniechanie zaskarżono, ustalił stan faktyczny sprawy, naruszając prawo w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stanowisko w tej kwestii jest punktem wyjścia do dalszej kontroli, pozwalającej stwierdzić, czy ustalone przez organ administracji fakty odpowiadały hipotezie normy prawa materialnego.

Zadaniem sądu administracyjnego jest ustalenie, czy zebrany w postępowaniu administracyjnym i znajdujący się w przedstawionych sądowi aktach sprawy materiał dowodowy był zupełny, a zatem wystarczający do wydania aktu administracyjnego w postaci decyzji bądź postanowienia, oraz czy mógł on w związku z tym zostać prawidłowo oceniony. Dla realizacji tych celów postępowanie dowodowe może być prowadzone w toku postępowania przed sądem administracyjnym tylko jako postępowanie uzupełniające. Jego efektem może być przekonanie sądu o potrzebie uzupełnienia materiału dowodowego w postępowaniu administracyjnym, ponieważ nie jest on zupełny w stosunku do wzorców zawartych w normach regulujących dane postępowanie. Konkluzją takiej oceny sądu administracyjnego może być wskazanie na konieczność skompletowania materiału dowodowego i przeprowadzenia czynności dopełniających te podjęte wcześniej lub niepodjętych w ogóle w danym postępowaniu. W niniejszej sprawie, Sąd I instancji oddalił wnioski dowodowe strony skarżącej, przyjmując, że nie zostały spełnione przesłanki ustawowe z art. 106 § 3 p.p.s.a. Następnie, co jest zabiegiem nieuprawnionym i przedwczesnym, dokonał oceny merytorycznej dowodów, których przeprowadzenia odmówił, powtarzając w ślad za organem, że drugie egzemplarze umów z wykonawcami, na których znajdują się adnotacje wykonawców, jak również korespondencja z nimi, nie stanowią wystarczających dowodów potwierdzających twierdzenia strony skarżącej. Abstrahując od tego, że Sąd nie powinien zamieszczać oceny oddalonych wniosków dowodowych, to nie wytłumaczył, dlaczego tak uważa, zwłaszcza że dokumenty te – zdaniem skarżącego – w istocie dowodzą tego, że data zawarcia umów wpisana w preambule umów nie jest fatyczną datą zawarcia umów w rozumieniu prawa cywilnego. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje tego, że na wstępną ocenę dopuszczalności dowodu z dokumentu w postępowaniu sądowoadministracyjnym wpływ ma przepis art. 133 § 1 zd. 1 p.p.s.a., z którego wynika, że sąd administracyjny każdorazowo orzeka na podstawie akt sprawy skompletowanych przez organ administracyjny, w których zawarto materiał faktyczny i dowodowy, w tym źródłowy. Zawartość akt sprawy musi być jednak na tyle wystarczająca, by pozwolić Sądowi na określenie stanu własnej wiedzy, umożliwiającej dokonanie kontroli legalności działalności administracji publicznej w związku ze złożeniem skargi do sądu administracyjnego. Wykładnia zawężająca tego przepisu mogłaby prowadzić do wniosku, że w ocenie legalności zaskarżonego aktu sąd jest ograniczony do badania zaprezentowanego mu w aktach materiału, któremu zarzuca się brak zupełności. Pogląd taki stałby w sprzeczności z istotą i celem kontroli legalności stosowania prawa, dokonywanej w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd nie może wydać orzeczenia w przedmiocie zgodności z prawem sposobu zgromadzenia materiału dowodowego, oceniając wyłącznie akta sprawy, podczas gdy w skardze sformułowano zarzut ich niekompletności oraz wskazano, że braki w materiale dowodowym w rzeczywistości uniemożliwiły ustalenie zupełnego stanu faktycznego przez organy administracji publicznej. Dlatego, realizując dyspozycję art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd administracyjny władny jest wyjść poza ramy zawartego w aktach sprawy materiału dowodowego i przeprowadzić dowód z dokumentu (A. Hanusz, Dowód z dokumentu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, PiP 2009, z. 2, s. 42–54). Sąd w swym postępowaniu dowodowym jest ograniczony do dowodu z tych dokumentów, których organ administracji w ogóle nie poddał ocenie. Brak oceny określonych dokumentów może wynikać z faktu, że organ ich nie zgromadził, choć powinien· to uczynić z urzędu lub, gdy strona zgłaszała takie żądanie, na jej wniosek. Dopuszczenie dowodu uzupełniającego z dokumentów może mieć miejsce, jeżeli brak dowodu uniemożliwia w pełni skontrolowanie zgodności z prawem procedury ustalania stanu faktycznego przez organ, którego orzeczenie zaskarżono, a w konsekwencji – skontrolowanie prawidłowości zastosowania normy prawa materialnego. Przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu musi się zatem ograniczać do oceny prawidłowości prowadzonego postępowania administracyjnego w tym właśnie zakresie. Celem wniosków dowodowych złożonych przez stronę skarżącą nie jest to, aby sąd administracyjny dokonywał ponownych ustaleń stanu faktycznego, a jedynie to, aby sąd administracyjny dostrzegł niezgodne z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej przeprowadzenie postępowania dowodowego przez organ. Przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego z dokumentu przez sąd administracyjny będzie dopuszczalne tylko wówczas, gdy postulowany (bądź dopuszczony z urzędu) dowód będzie pozostawał w związku z oceną legalności zaskarżonego aktu (por. wyrok NSA z 7 lutego 2006 r., sygn. akt II GSK 359/05, ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 145; wyrok NSA z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt I FSK 508/05; wyrok NSA z 6 października 2005 r., sygn. akt II GSK 164/05, ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 45). Postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzyganiu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Jeżeli zachodzi potrzeba dokonania ustaleń, które mają służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu, sąd powinien uchylić zaskarżoną decyzję i wskazać organowi zakres postępowania dowodowego, które organ ten powinien uzupełnić (por. wyrok NSA z 7 lutego 2001 r., sygn. akt V SA 671/00). Przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, gdy bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Jest to wyraz przyjęcia ogólnej dyrektywy we wszystkich procedurach funkcjonujących w naszym systemie prawnym, że poznanie prawdy jest podstawową przesłanką wydania prawidłowego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 2 września 2008 r., sygn. akt II GSK 318/08; wyrok WSA w Gliwicach z 27 maja 2008 r., sygn. akt I SA/Gl 812/07; wyrok SN z 9 marca 2005 r., sygn. akt III CK 271/04). Jest oczywiste, że art. 106 § 3 p.p.s.a. – pomimo braku sformułowania wprost tej zasady w przepisach – służy realizacji zasady prawdy materialnej, czyli ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego. Jeżeli bowiem można przedstawić dowód z dokumentu nieznanego organom administracyjnym, to rozstrzygnięcie tego organu oparte było tylko na części rzeczywistego stanu faktycznego, a wojewódzki sąd administracyjny ma tym samym szanse to naprawić, gdyż stan faktyczny sprawy powinien być ustalony w sposób pełny i niebudzący wątpliwości.

Dostrzegając wadliwość wydanego postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych przez Sąd I instancji (k. 130 akt sądowych) z przyczyn wyżej wskazanych Naczelny Sąd Administracyjny zwraca uwagę na potrzebę sporządzenia właściwego uzasadnienia takiej decyzji procesowej. Uzasadnienie wyroku nie może odsyłać do odpowiedzi na skargę, a także sugerować, że uwzględnienie wniosków dowodowych wkraczałoby w domenę organu w zakresie oceny materiału dowodowego.

Nie można też czynić zarzutu, że określone wnioski dowodowe znalazły się w postępowaniu sądowoadministracyjnym jeżeli weźmie się pod uwagę, że strona skarżąca zrezygnowała z możliwości złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Za zasadny należy też uznać zarzut nr I. pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej, w kwestii braku podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie ustaleń, czy dostrzeżone przez organ naruszenie stanowi nieprawidłowość indywidualną w rozumieniu art. 2 ust. 36 rozporządzenia Parlamentu i Rady (UE) nr 1303/2013. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarówno Sąd I instancji jak też organ nie wyjaśnili jaką szkodę spowodowała stwierdzona przez niego nieprawidłowość, tj. w jaki sposób miała ona szkodliwy wpływ na budżet UE. Konieczne jest wykazanie realnego bądź potencjalnego wpływu na budżet UE. Nie zasługuje na aprobatę takie stanowisko, w którym nieprawidłowość utożsamiana jest wyłącznie z jakimkolwiek naruszeniem zasad udzielania zamówień publicznych, a nakładając korektę finansową na beneficjenta, odstępuje od analizy i wykazania skutków budżetowych naruszenia, jego charakteru czy wagi (zob. wyrok NSA z 24 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 1128/15). Nie każde potencjalne naruszenie regulacji w zakresie udzielenia zamówienia publicznego musi prowadzić do nałożenia korekt finansowych. Tymczasem, organ dokonał mechanicznego przyporządkowania stwierdzonych naruszeń do wysokości korekty wynikającej z "taryfikatora", pomijając konieczność przeprowadzenia pogłębionej analizy skutków tych naruszeń, a w szczególności pomijając ocenę czy naruszenia prowadziły lub mogły prowadzić do powstania szkody, a jeśli tak to jakich rozmiarów. Sam fakt występowania w taryfikatorze określonego uchybienia nie oznacza, że każde tego rodzaju naruszenie musi bezwzględnie prowadzić do nałożenia korekt finansowych. Te powinny być adekwatne do nieprawidłowości oraz do sytuacji konkretnego beneficjenta. Warunkiem nałożenia korekty – a w razie nieuiszczenia należności, wydania decyzji o zwrocie środków – jest więc wykazanie związku przyczynowego między stwierdzonym naruszeniem, a rzeczywistą lub potencjalną szkodą w budżecie UE. Konieczne jest zatem przeprowadzenie takiej operacji myślowej, w której zaprezentowane zostanie logiczne następstwo zdarzeń zapoczątkowanych naruszeniem, a zakończonych finansowaniem lub możliwością finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu UE. Tylko w takiej sytuacji można bowiem mówić o "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013. Przepis ten wprowadzając definicję nieprawidłowości, wyraźnie połączył ją nie tylko z naruszeniem prawa, ale także wymaga, aby to naruszenie miało lub mogło mieć szkodliwy wpływ na budżet Unii Europejskiej. Chodzi tu o szkodę rzeczywistą lub potencjalną, jednak tylko wtedy, gdy istnieją uzasadnione w okolicznościach sprawy przesłanki do stwierdzenia, że naruszenie prawa mogło spowodować szkodę (por. wyrok NSA z 11 października 2018 r., sygn. akt I GSK 2126/18, wyrok WSA w Kielcach z 31 grudnia 2018 r., sygn. akt I SA/Ke 416/18). W przedmiotowej sprawie, organ nie zaprezentował jednak w swojej decyzji takiej operacji myślowej, w której odrębnie dla każdego zamówienia przedstawił logiczne następstwo szkody budżetowej UE w wyniku stwierdzonych naruszeń. Okoliczność tę podnoszono w skardze, jak też w toku postępowania – niemniej jednak Sąd I instancji w ogóle się do tego nie odniósł, uznając, że organ słusznie postąpił, używając taryfikatora zaraz po ustaleniu naruszenia przepisów p.z.p., czyli z pominięciem jakiejkolwiek analizy przyczynowo-skutkowej. NSA w wyroku z 15 września 2015 r., sygn. akt II GSK 2370/14 zaakceptował pogląd, zgodnie z którym przy orzekaniu o zwrocie środków nie można poprzestać wyłącznie na ustaleniu, że "doszło do ich wydatkowania z naruszeniem procedur, ale konieczne jest również stwierdzenie czy i w jaki sposób to naruszenie wpłynęło na możliwość chociażby potencjalnej szkody dla budżetu ogólnego UE, gdyż nie każda nieprawidłowość będzie powodować konieczność dochodzenia zwrotu dofinansowania". Oznacza to, że beneficjentowi, wobec którego wydana jest decyzja o zwrocie należą się wyjaśnienia, dlaczego organ uznaje ryzyko wystąpienia szkody w budżecie UE za realne i uzasadnione w okolicznościach konkretnej sprawy. Zarówno organ, jak też Sąd I instancji, nie wyjaśniając w jaki sposób zamawiający miał określić mniej rygorystyczne zasady wnoszenia zabezpieczenia należytego wykonania umowy w zakresie terminu jego wnoszenia (choć zamawiający mniej rygorystycznych warunków określić nie mógł i określił najmniej rygorystyczny termin wniesienia zabezpieczenia spośród wszystkich możliwych, tj. najpóźniej w dniu zawarcia umowy) bądź też innych elementów (na które jednak ani organ, ani Sąd nie zwracali uwagi) – nie wyjaśnili także, w jaki sposób mogło to wpłynąć na hipotetyczny krąg podmiotów mogących wziąć udział w postępowaniu, tzn. w jaki sposób mógł być on większy (bo taka jest przecież intencja organu i WSA), jeśli biorąc pod uwagę powyższe rozważania, skarżący nie mógł określić późniejszego terminu na wniesienie zabezpieczenia umowy. W istocie, stwierdzone przez organ naruszenie mogło mieć jedynie charakter formalny i powinno skutkować precyzyjną argumentacją – odnosząca się do realiów sprawy – w zakresie podstaw korekty finansowej.

Wypada przy tym dostrzec – co Sąd I instancji powinien dostrzec z urzędu (zob. art. 134 § 1 p.p.s.a.) – że umowa z 4 lipca 2017 r. zawarta pomiędzy Miastem A a Spółką Z w § 8 pkt 1 nie zawiera określenia formy zabezpieczenia wykonania umowy; trudno zatem przy takiej wadliwości umowy – wyciągać negatywne skutki prawne. Tę wadliwość należy ocenić wnikliwie przy ponownym rozpoznaniu sprawy (zob. k. 22 akt sądowych) zwłaszcza w kontekście zastosowanej korekty finansowej w wysokości 25%.

Wyraźnie Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że nie podziela poglądu Sądu I instancji, że "gdyby określono mniej rygorystyczne zasady wnoszenia zabezpieczenia, to z jednej strony wybrany oferent mógłby spełnić przedmiotowy warunek zawarcia umowy, a z drugiej strony istniałaby możliwość pozyskania większej ilości konkurencyjnych ofert". Sąd I instancji dostrzegł, "że przedmiotowa nieprawidłowość mogła wpłynąć na liczbę podmiotów mogących potencjalnie wziąć udział w postępowaniu, co narusza fundamentalne zasady konkurencyjności i przejrzystości w prowadzeniu postępowania i co za tym idzie – powoduje potencjalną szkodę w budżecie UE".

Powyższe rozumowanie zostało oparte na fałszywym założeniu, że istniała – biorąc pod uwagę wskazane w uzasadnieniu Sądu I instancji regulacje prawne – możliwość jakiegokolwiek odstępstwa od sztywnych reguł wnoszenia zabezpieczenia. gdyby próbowano je modyfikować, to takie działanie należałoby uznać za całkowicie nielegalne, stanowiłoby istotne naruszenie prawa. Tak więc spekulacje – w zakresie możliwości pozyskania większej ilości ofert, a także potencjalnej (z tego tytułu) szkody w budżecie UE – są efektem nieuprawnionej interpretacji zapisów obowiązujących regulacji dotyczących prawa zamówień publicznych.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy powrócić należy zatem do oceny "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia 1303/2013 i skutków w postaci, który "może mieć szkodliwy wpływ na budżet UE poprzez obciążenie budżetu Unii nieuzasadnionym wydatkiem". Spełnienie tego warunku – co powinno znaleźć swoje należyte odzwierciedlenie w uzasadnieniu – pozwoli przejść do stosowania art. 143 ust. 2 rozporządzenia 1303/2013, a także prawa krajowego.

Sąd I instancji – w przypadku uznania, że konieczne jest stosowanie 25% sankcji w związku z brakiem wpłaty zabezpieczenia powinien rozważyć kwestię objętą treścią zarzutu nr 2 petitum skargi kasacyjnej.

Na obecnym etapie nie ma potrzeby oceny zarzutów kasacyjnych dotyczących obrazy prawa materialnego; podniesione wyżej braki postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego – z racji braku ustalenia istotnych elementów stanu faktycznego – uniemożliwiają procedowanie w tym obszarze.

Mając na względzie treść art. 185 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a) w zw. z pkt 1 lit. a) i w zw. z § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (jednolity tekst: Dz.U. z 2018 r., poz. 265). Na koszty złożyły się: wpis od skargi kasacyjnej (1807 zł) i opłata za sporządzenie uzasadnienia (100 zł) oraz wynagrodzenie radcy prawnego (5400 zł)