Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SAB/Gl 4/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2018-03-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6299 Inne o symbolu podstawowym 629
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art, 35 i n.
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 149
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2005 nr 169 poz 1418
law: Ustawa z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej   Polskiej

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Artur Żurawik, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 marca 2018 r. sprawy ze skargi S. K. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Śląskiego w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami kraju oddala skargę.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 22 grudnia 2017 r. S. K. złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na bezczynność organów i przewlekłe prowadzenie postępowania, zarzucając:

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego skutkujące bezczynnością Kierownika Urzędu Rejonowego w G. przy załatwianiu wniosku z dnia [...] r. dotyczącego rekompensaty za mienie zabużańskie, wobec braku jakiegokolwiek działania, przez co postępowanie w sprawie rekompensaty prowadzono 27 lat;

- naruszenie art. 35 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej poprzez brak nadzoru Wojewody Śląskiego w związku z bezczynnością Kierownika Urzędu Rejonowego w G. przy załatwianiu wymienionego powyżej wniosku,

- naruszenie art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przy zastosowaniu art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez niezałatwienie sprawy niezwłocznie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G., gdyż załatwianie sprawy trwa 27 lat, co pozostaje w całkowitej sprzeczności z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy, pomimo złożenia wraz z wnioskiem odpisu prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]r. sygn. [...] wskazującego na udowodnienie okoliczności niezbędnych do wydania decyzji przyznającej prawo do rekompensaty dla skarżącej,

- naruszenie art. 35 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego przy zastosowaniu art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. poprzez brak nadzoru Wojewody Śląskiego nad podstępowaniem Kierownika Urzędu Rejonowego w G., gdyż załatwianie sprawy poprzez 27 lat pozostaje w sprzeczności z obowiązkiem niezwłocznego załatwienia sprawy pomimo udowodnienia okoliczności niezbędnych do wydania rozstrzygnięcia,

- naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przy zastosowaniu art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego poprzez niezałatwienie przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G. sprawy w terminie dwóch miesięcy, nawet przyjmując, że była szczególnie skomplikowana, co skutkuje rażącym naruszeniem terminu do załatwienia sprawy,

- naruszenie art. 35 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego przy zastosowaniu art. 365 § 1 Kodeksu postępowania cywilnego w z związku z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 22 marca 1990 r. poprzez brak nadzoru ze strony Wojewody Śląskiego nad postępowaniem Kierownika Urzędu Rejonowego co doprowadziło do rażącego rozsądnego terminu do załatwienia sprawy ;

- naruszenie prawa procesowego w postaci art. 35 §1, § 2 i § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezczynność w prowadzeniu postępowania z wniosku skarżącej z dnia 30 listopada 1990 r. przez organy rządowej administracji ogólnej - pierwotnie Kierownika Urzędu Rejonowego w G., a następnie przez Wojewodę Śląskiego przez 27 lat i niezałatwienie sprawy w rozsądnym terminie, mając na uwadze ciągłość władzy,

- naruszenie prawa w postaci art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, wskutek czego Wojewoda Śląski sprzeniewierzył się zasadzie prawdy obiektywnej stania na straży praworządności mając na uwadze interes społeczny i słuszny interes skarżącej, prowadząc samodzielnie postępowanie w sposób przewlekły przez 10 lat,

- naruszenie art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie przez co Wojewoda Śląski sprzeniewierzył się zasadzie pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej i nie podejmował żadnych czynności przez 10 lat niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy,

- naruszenia art. 12 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie, wskutek czego Wojewoda Śląski sprzeniewierzył się zasadzie szybkości i prostoty postępowania, zgodnie z którą organy administracji winny działać wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia,

- naruszenia art. 77 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego niezastosowanie skutkujące niewywiązaniem się z obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sprawie,

- naruszenie art. 36 § 1 i § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez jego brak stosowania w sprawie, a w związku z tym brak informowania strony o toku postępowania.

Uwzględniając powyższe wniosła o:

- stwierdzenie bezczynności postępowania i przyznanie prawa do rekompensaty dla S. K., skutkującej nie załatwieniem sprawy dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. P. i W. P. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości J. powiat [...], województwo [...];

- stwierdzenie przewlekłości podczas prowadzenia postępowania w sprawie o przyznanie rekompensaty,

- wyjaśnienie przyczyn nie załatwienia sprawy w okresie od 1990 r.,

- zobowiązania Wojewody Śląskiego do stwierdzenie albo uznania uprawnienia potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej,

- stwierdzenia, że organ administracji rządowej ogólnej - pierwotnie Kierownik Urzędu Rejonowego w G., a następnie Wojewoda Śląski przez 27 lat nie załatwili sprawy w rozsądnym terminie, dopuszczając się bezczynności, a następnie przewlekłego prowadzenia postępowania,

- stwierdzenia przez Sąd bezczynności i przewlekłości organów podczas prowadzenia postępowania,

- na postawie art. 149 § 1b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczenia przez Sąd o istnieniu uprawnienia na rzecz S. K. dot. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej, gdyż pozwala na to charakter sprawy oraz nie budzące wątpliwości okoliczności stanu faktycznego i prawnego sprawy objętej wnioskami

- na podstawie art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczenia przez Sąd o przyznaniu od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 cytowanej ustawy - tj. w wysokości 20.236,05 zł,

- nadto do uznania Sądu pozostawiła kwestię wymierzenia organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 cytowanej ustawy.

W obszernym uzasadnieniu wskazała, że w dniu [...]r. wniosła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na przewlekłość i bezczynność w toku postępowania w sprawie dotyczącej potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości J., które postanowieniem z dnia [...]r. zostało uznane za bezzasadne.

Dalej wskazała, że pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. ponowiła wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty. Jednak już do wniosku z 30 listopada 1990 r. dołączone zostały liczne dokumenty, w tym prawomocny wyrok Sądu Rejonowego ustalający, że M. i W. P. pozostawili w związku z rozpoczętą wojną w 1939 r. na terenach nie wchodzących w skład obecnego państwa polskiego mienie uprawniające do przyznania prawa do rekompensaty. Cytując przepisy art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego podkreśliła, że organy prowadząc postępowania przez 27 lata naruszyły wskazane w nich zasady procedury administracyjnej. Tak Wojewoda Śląski jak i Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie przyjmują do wiadomości zasadności złożonej skargi, pomimo rażącego naruszenia wielu przepisów określających zasady funkcjonowania terenowych organów rządowej administracji ogólnej.

Skarżąca podkreśliła, że w jej ocenie w postępowaniu doszło do bezczynności pomiędzy rokiem 1990 r. a 2012 r., czyli przynajmniej 22 lata, a przez kolejne pięć lat nie doszło do zaspokojenia roszczeń skarżącej.

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na realizację postulatu skarżącej orzeczenia przez Sąd o istnieniu uprawnienia do potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości przez M. i W. P. poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej.

Zasadne są także pozostałe żądania skarżącej.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski w zakresie bezczynności i przewlekłości postępowania wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na niewyczerpanie środka zaskarżenia, ewentualnie o jej oddalenie z uwagi na jej bezzasadność, a w przypadku jej uwzględnienia w zakresie przewlekłości postępowania o stwierdzenie, że przewlekłość nie miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz niewymierzanie organowi grzywny i nieprzyznanie na rzecz skarżącej wnioskowanej kwoty.

W uzasadnieniu w pierwszej kolejności organ podniósł, iż strona nie skorzystała ze środka przewidzianego w art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zarzutu bezczynności organu wyjaśnił, iż w dniu [...]r. wydał decyzją, którą odmówiono S. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Decyzja taka zapadła z uwagi na nieprzedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i określającego wartość nieruchomości pozostawionej. Wprawdzie strona złożyła odwołanie od tej decyzji, ale postanowieniem z dnia 18 grudnia 2015 r. Minister Skarbu Państwa stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania od decyzji Wojewody Śląskiego, a skargę na to rozstrzygnięcie oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 156/16. Tak więc postępowanie administracyjne w sprawie rozpoznania wniosku S. K. o potwierdzenie prawa do rekompensaty zostało zakończone ostateczną decyzją administracyjną, a stąd brak jest podstaw do postawienia organowi zarzutu pozostawania w bezczynności, gdyż organ nie prowadzi w tym zakresie żadnego postępowania administracyjnego.

Także w stosunku do zarzutu przewlekłości postępowania organ uznał skargę za bezzasadną. Następnie przedstawił przebieg postępowania, wszczętego wnioskiem z dnia 30 listopada 1990 r. Przywołał m.in. oświadczenie organu - Kierownika Urzędu Rejonowego w G. o możliwości nabycia mieszkania za zaliczeniem wartości mienia pozostawionego poza obecnymi granicami kraju. Na podstawie oświadczenia z dnia [...]r. skarżąca wyraziła chęć nabycia na własność najmowanego mieszkania komunalnego w G. w zamian za mienie nieruchome pozostawione poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wówczas organ powiadomił, iż uchwałą z dnia [...]r. Rada Miejska w G. wyraziła zgodę na przekazanie na rzecz Skarbu Państwa w formie darowizny prawa własności do lokali mieszkalnych najmowanych od Gminy G. przez repatriantów, celem dalszego ich zbycia na rzecz najemców z zaliczeniem wartości nieruchomości pozostawionych na terenach, które nie weszły w skład obecnego państwa polskiego, informując jednocześnie, iż w celu zaliczenia wartości postawionych nieruchomości konieczne jest przedłożenie przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i określającego wartość pozostawionego mienia.

W związku ze zmianą przepisów dotyczących właściwości organów sprawy dot. mienia pozostawionego poza granicami państwa polskiego trafiły do Wojewody Śląskiego, a wobec wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej - pismem z dnia 29 grudnia 2008 r. S. K. ponowiła do Wojewody Śląskiego wniosek o potwierdzenie prawa do rekompensaty, dołączając do niego nieuwierzytelnione kopie dokumentów. W tym miejscu organ podkreślił, że według wymienionej ustawy ostateczny termin do składania wniosków o potwierdzenie prawa do rekompensaty (do dnia 31 grudnia 2008 r.) spowodował znaczący napływ spraw (tj. ok. 2000 wniosków). Stąd Wojewoda powiadomił stronę postanowieniem z dnia [...]r., że sprawa rozpatrzona zostanie do dnia 31 grudnia 2011 r.

W wyniku wezwania pismem z [...]r. do uzupełnienia wniosku, przy piśmie z dnia 2 kwietnia 2012 r. przedłożono do wniosku szereg dokumentów, ale wobec dalszej ich niekompletności ponownie wezwano stronę - pismem z dnia 23 kwietnia 2012 r. - do ich uzupełnienia.

W odpowiedzi S. K. wniosła o zawieszenie postępowania, z uwagi na wydłużający się okres kompletowania dokumentacji. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda Śląski zawiesił niniejsze postępowanie administracyjne. Po przedstawieniu dokumentów (przy pismach z dnia 5 czerwca 2012 r. i 13 lipca 2012 r. ) oraz po wniosku (z dnia 16 lipca 2014 r.) o podjęcie zawieszonego postępowania, Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...]r. podjął zwieszone postępowanie, jednocześnie zwracając się do Konsulatu Rzeczypospolitej Polskiej we L. o przeprowadzenie kwerendy źródłowej w zasobach archiwum (potwierdzających rozmiar zabudowań na pozostawionej nieruchomości, wzywając też stronę o wyjaśnienia w tym zakresie). Z akt sprawy wynikały bowiem rozbieżności - tzn. odpis orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzkiego Oddziału w K. z dnia [...]r. wystawiony w stosunku do W. P. w zakresie rozmiarów i składników nieruchomości pozostawionej nie był zbieżny z treścią wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]r. W celu wyjaśnienia tych rozbieżności odbyła się rozprawa administracyjna w dniu [...]r. W następstwie poczynionych na niej ustaleń pełnomocnik skarżącej uzupełnił brakujące dowody, a Wojewoda Śląski postanowieniem z dnia [...]r. - pozytywnie oceniając dowody uznał, iż zostały spełnione wymogi przewidziane w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. odnośnie pozostawienia przez M. P. zd. K. oraz W. P. nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej w miejscowości J., powiat [...], województwo [...] i zobowiązał stronę do przedłożenia operatu szacunkowego określającego wartość mienia postawionego poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej oraz wskazania jednej z wybranych form realizacji prawa do rekompensaty - w terminie dwóch miesięcy od daty doręczenia. Wezwanie pozostało bez jakiejkolwiek odpowiedzi, stąd pismem z dnia 16 września 2015 r. organ powiadomił o możliwości zapoznania się ze zgormadzonym materiałem dowodowym (art. 10 Kodeksu postępowania administracyjnego).

W takim stanie faktycznym decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Śląski odmówił S. K. potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez jej poprzedników prawnych nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, w uzasadnieniu wyjaśniając, iż w sprawie zaistniał brak następczy wniosku - w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty, polegający na nieprzedłożeniu przez stronę operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego i określającego wartość nieruchomości pozostawionej, a przedłożenie go stanowi niezbędny warunek określenia przez organ wysokości należnej rekompensaty i spoczywa na stronach postępowania.

Wojewoda przypomniał, że skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji, ale. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...]r. stwierdził uchybienie przez S. K. terminu do jego wniesienia, a skarga na to rozstrzygnięcie została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 156/16, który wobec nie wniesienia skargi kasacyjnej stał się prawomocny .

Wojewoda dodał, że skarżąca uruchomiła także dwa postępowania w trybie nadzwyczajnym, składając wnioski:

- o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. ,

oraz

- o zmianę wymienionej decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

W pierwszym z wymienionych postępowań zapadło rozstrzygnięcie - decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Śląski odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej, a Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...]r. utrzymał tę decyzję w mocy, zaś wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie sygn. akt I SA/Wa 1290/17 oddalił wniesioną skargę.

Z kolei w drugiej sprawie Wojewoda Śląski, po zwrocie akt z Sądu, powiadomił strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym.

W świetle powyższego zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania nie znajduje uzasadnienia. Organ podkreślił, że przedmiotowe postępowanie należy do spraw administracyjnych o najwyższym stopniu skomplikowania, wymaga przeprowadzenia złożonego postępowania wyjaśniającego, w toku którego konieczne jest poczynienie ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego z okresu lat 1939- 1951 (a także lat wcześniejszych), a następnie jego ocena przez pryzmat szeregu przesłanek określonych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. Dodatkowo podkreślił, że w myśl przepisów tej ustawy, to na stronach ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności pozostawienia nieruchomości poza obecnymi gracami państwa polskiego.

Organ podkreślił, że nie znajduje potwierdzenia zarzut skarżącej, by postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez poprzedników prawnych nieruchomości poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej trwało nadal. Sprawa została załatwiona ostateczną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. Uruchomione przez stronę tryby nadzwyczajne nie są bowiem jej kontynuacją, czy też kolejną instancją administracyjną pozwalającą na weryfikację kwestionowanej przez stronę decyzji administracyjnej.

Złożone wnioski uruchomiły nowe postępowania, w pełni autonomiczne od postępowania zwyczajnego.

Organ podkreślił, że nie jest też usprawiedliwione sumowanie okresów prowadzenia postępowania przed Wojewodą i przed Kierownikiem Urzędu Rejonowego w G., gdyż przewlekłe prowadzenie sprawy bada się w odniesieniu do konkretnego organu.

Nie są również zasadne twierdzenia skarżącej, iż Wojewoda sprzeniewierzył się zasadzie prawdy obiektywnej. Przebieg postępowania obrazuje, że Wojewoda podejmował szereg czynności, realizując obowiązki wynikające z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Kilkukrotnie wzywał też stronę do uzupełnienia dowodów potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek, tłumacząc i naprowadzając, jakimi dokumentami można wykazać spełnienie ustawowych przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty. Dodatkowo organ samodzielnie prowadził poszukiwanie dowodów, m.in. w instytucjach archiwalnych.

Wojewoda nie podzielił zarzutu skarżącej braku nadzoru na postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G.w przedmiocie potwierdzenia uprawnienia do ekwiwalentu za nieruchomości pozostawione poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej - w okresie od 1990 r. do 2004 r. Podniósł, że regulacje obowiązującej wówczas ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej nie stanowiły samodzielnej podstawy do podejmowania przez organy wojewódzkie działań nadzorczych w indywidualnych sprawach administracyjnych prowadzonych przez organy niższego stopnia. Regulowały to odrębne ustawy - m.in. Kodeks postępowania administracyjnego, który przewidywał m.in. zażalenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Zatem wymagało to inicjatywny strony - złożenia zażalenia, a nie było podejmowane z urzędu. W przekazanych aktach brak takiego zażalenia strony. Nie zgodził się także ze skarżącą Wojewoda, jakoby w okresie od daty złożenia wniosku pierwotnego do dnia przekazania sprawy do Wojewody w ramach zmiany stanu prawnego doszło do naruszenia obowiązku informacyjnego. Tak Kierownik Urzędu Rejonowego w G., jak i Wojewoda informowali o zarejestrowaniu, a następnie o przekazaniu sprawy.

Wojewoda nie podzielił zgłoszonego zarzutu rażącego naruszenia prawa w toku postępowania administracyjnego.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie od organu stosownej sumy pieniężnej oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny - Wojewoda stwierdził, że środki przewidziane w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posiadają wyjątkowy charakter i związane są z sytuacjami ewidentnego naruszenia przepisów prawa. W niniejszej sprawie zdaniem organu brak jest uzasadnienia do zastosowania sankcji z tego przepisu.

W piśmie z dnia 22 lutego 2018 r. skarżąca podtrzymała w całości stanowisko wyrażone w skardze, podkreślając w pierwszej kolejności brak podstaw do odrzucenia skargi. Wbrew twierdzeniom Wojewody skarżąca bowiem pismem z dnia 19 października 2017 r. złożyła zażalenie na przewlekłość postępowania w trybie art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, które zostało rozpoznanie postanowieniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 29 listopada 2017 r. Nie ma potrzeby zatem kilkukrotnego składania środka przewidzianego w przywołanym powyżej art. 37 Kodeksu, a zatem niniejsza skarga złożona została po wyczerpaniu środków zaskarżenia.

Dalej w piśmie tym podniosła, że dalej trwa postępowanie o zmianę wydanej w sprawie decyzji. Zatem wbrew twierdzeniom Wojewody sprawa nie została załatwiona mimo upływu tak długiego okresu czasu. Zwróciła uwagę na fakt, iż Wojewoda prowadząc tak długi czas niniejsze postępowanie, widząc iż z dostępnej dokumentacji zmierza ono do wydania decyzji pozytywnej, nagle przyspieszył, by ostatecznie wydać decyzję odmowną, pomimo, iż strona czyniła starania przygotowania i przedstawienia operatu szacunkowego. Wyznaczony stronie dwumiesięczny termin dla złożenia tego operatu był zbyt krótki. Strona nie mogła wykonać tego zobowiązania, gdyż opracowanie operatu szacunkowego trwa znacznie dłużej i strona nie ma wpływu na czas jego przygotowania. Dodatkowo podniosła, iż organ nie udzielił stronie w tym zakresie żadnych informacji, np. nie przedstawił listy rzeczoznawców zajmujących się tą problematyką, gdyż nie każdy rzeczoznawca podejmuje się takiego zadania. Nadto wyjaśniła, że twierdzenie organu iż strona nie odpowiedziała na wezwanie zawarte w postanowieniu Wojewody Śląskiego nie polega na prawdzie, gdyż udzieliła ona informacji na temat formy rekompensaty i wskazała numer rachunku bankowego do wypłaty rekompensaty.

Dodatkowo skarżąca podniosła trudności związane z dokumentowaniem pozostawionego mienia, na który to problem zwrócił uwagę sam Wojewoda. Zarzuciła w tym zakresie zupełne marginalizowanie dowodu w postaci wyroku Sądu Rejonowego w G. z dnia [...]r. sygn. akt [...], którym Wojewoda winien być związany. Wątpliwości co do powierzchni nieruchomości objętej wnioskiem o przyznanie prawa do rekompensaty powinny być rozstrzygnięte przy uwzględnieniu treści art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego.

Skarżąca podkreśliła, iż materiał zebrany w sprawie o przyznanie prawa do rekompensaty był kompletny. Dodała, iż złożyła wniosek o zmianę ostatecznej decyzji z dnia [...]r. w trybie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, a więc, w jej ocenie, sprawa jest w toku.

Pismem z dnia 9 marca 2018 r. Wojewoda Śląski odpowiedział na powyższe pismo skarżącej podkreślając, iż postępowanie w sprawie zmiany ostatecznej decyzji z dnia [...]r. na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie jest kontynuacją postępowania zwyczajnego w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie stanowi bowiem to postępowanie niejako kolejnej instancji, lecz jest to sprawa odrębna, która nie mogła być zakończona do czasu załatwienia sprawy z wniosku o wznowienie postępowania zakończonego wymienioną powyżej decyzją. Nadto Wojewoda wyjaśnił, iż nie prowadził i nie prowadzi listy rzeczoznawców majątkowych wykonujących operaty szacunkowe określające wartość prawa własności nieruchomości pozostawionych poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, a co do terminu przedłożenia operatu szacunkowego – postanowienie zawierało stosowne pouczenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga wniesiona przez S. K. nie mogła zostać uwzględniona.

Stosownie do art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) sąd, uwzględniając skargę na bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa.

Literalne brzmienie przepisu sugeruje, że możliwość uwzględnienia przez sąd skargi na przewlekłość bądź bezczynność organu ograniczona jest do przypadków, w których stan bezczynności lub przewlekłości postępowania trwa nadal w dacie wyrokowania. Tylko bowiem wówczas możliwym jest wydanie wyroku zobowiązującego organ do wydania w określonym terminie aktu bądź dokonania czynności. W orzecznictwie sądów administracyjnych wytworzyła się ostatnie także inna, oparta na wykładni celowościowej, korzystniejsza dla strony skarżącej linia interpretacyjna, stosownie do której wydanie przez organ decyzji po wniesieniu do sądu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, jednak przed dniem orzekania przez sąd, nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania. Wprawdzie bowiem wówczas nie można już zobowiązać organu do wydania aktu bądź dokonania czynności jednak uwzględnieniem skargi, w rozumieniu art. 149 cytowanej ustawy jest również stwierdzenie, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenie organowi grzywny – zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1360/12. Nawet jednak ten pogląd, dopuszczający możliwość uwzględnienia skargi nie tylko w sytuacjach, gdy w dacie orzekania stan przewlekłości bądź bezczynności dalej istnieje, lecz również w sytuacjach gdy po wniesieniu skargi stan ten przestał istnieć, nie zezwala na to by badać stan bezczynności bądź przewlekłości postępowania, który to stan przestał istnieć jeszcze przed wniesieniem przez stronę skargi. Jeśli bowiem już przed wniesieniem skargi organ wydał akt, do wydania którego był zobligowany, to w takiej sytuacji skarga jako nieuzasadniona musi zostać oddalona. Już w dacie jej wniesienia przedmiot skargi (bezczynność bądź przewlekłość) bowiem nie istniał.

W konsekwencji powyższych rozważań skarga S. K. musiała zostać oddalona, wobec braku podstaw do stwierdzenia bezczynności i przewlekłego prowadzenia sprawy przez Wojewodę Śląskiego.

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, iż Sąd uznał skargę za dopuszczalną, a to wobec faktu, iż została ona poprzedzona zażaleniem do organu wyższego stopnia w trybie art. 37 Kodeksu postępowania administracyjnego. Pismem z dnia 19 października 2017 r. skarżąca wniosła za pośrednictwem Wojewody Śląskiego do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji zażalenie na przewlekłość i bezczynność postępowania w sprawie potwierdzenia prawa do rekompensaty. Zatem zarzut organu, że skarga nie została poprzedzona stosownym zażaleniem jest niezasadny. Zgodnie bowiem z brzmieniem art. 52 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę na bezczynność lub przewlekłość wnosi się do sądu administracyjnego po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służą one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. Jest to warunek sine qua non przystąpienia do merytorycznego rozpoznania skargi przez sąd, którego brak powoduje odrzucenie skargi.

Przechodząc zatem do merytorycznego rozpatrzenia sprawy podkreślić należy że Wojewoda Śląski zakończył postępowanie w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia przez M. P. zd. K. oraz W. P. nieruchomości poza obecnymi granicami rzeczypospolitej Polskiej - tj. w miejscowości J., powiat [...], województwo [...] – odmowną decyzją z dnia [...] r. Nr [...]. Powody odmowy wyjaśnione zostały w uzasadnieniu tej decyzji.

Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu nagłego przyspieszenia sprawy, poprzez wyznaczenie stronie zbyt krótkiego czasu na przygotowanie operatu szacunkowego, należy uznać go za bezzasadny. Wyjaśnić trzeba, że faktycznie postanowieniem z dnia [...]r., oceniając pozytywnie zgromadzone w sprawie dowody, Wojewoda Śląski wezwał stronę do wskazania wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty, wskazania numeru rachunku bankowego oraz dołączenia do wniosku operatu szacunkowego w terminie dwóch miesięcy od daty otrzymania postanowienia. Strona tego obowiązku nie dopełniła, pomimo stosownego pouczania zawartego w tym postanowieniu. Nie wniosła bowiem o ewentualne zawieszenie postępowania zgodnie z art. 98 ust. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, pomimo iż stwierdziła, że przedłożenie operatu szacunkowego w wyznaczonym terminie nie będzie możliwe. Dodatkowo Wojewoda pismem z dnia 16 września 2015 r. poinformował stronę o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, informując o zobowiązaniu do wydania decyzji w oparciu o zebrany materiał dowodowy. Także wówczas strona nie wniosła o ewentualne wydłużenie terminu na sporządzenie operatu.

Dodać dalej trzeba, że skarżąca złożyła odwołanie od powyższej decyzji do Ministra Skarbu Państwa, który rozpatrując je, postanowieniem z dnia [...] r. stwierdził uchybienie przez S. K. terminu do jego wniesienia. Złożona na to rozstrzygnięcie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została rozpatrzona i oddalona wyrokiem z dnia 12 maja 2016 r. sygn. akt I SA/Wa 156/16. Skargi kasacyjnej od tego wyroku nie wniesiono, stąd wyrok ten stał się prawomocny, a tym samym decyzja Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. stała się ostateczna.

Wprawdzie skarżąca niepogodzona z powyższym rozstrzygnięciem uruchomiła dwa postępowania w trybie nadzwyczajnym, składając wnioski:

- o wznowienie postępowania administracyjnego zakończonego wymienioną decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. ,

oraz

- o zmianę wymienionej decyzji ostatecznej na podstawie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego

ale jak słusznie zauważył Wojewoda Śląski postępowanie zwykłe w przedmiocie potwierdzenia prawa do rekompensaty zostało prawomocnie zakończone, a strona wszczęła odrębne postępowania nadzwyczajne, w stosunku do ostatecznej już decyzji rozstrzygającej sprawę. Nie można zatem twierdzić, jak czyni to skarżąca, iż nie zostało zakończone postępowanie z jej wniosku z dnia 29 grudnia 2008 r. W tym zakresie organ wydał bowiem wymienioną już powyżej decyzję. I choć niewątpliwie skarżąca dalej prowadzi postępowanie dotyczące prawa do rekompensaty, to dotyczy ono już nie tyle potwierdzenia do niej prawa, ile zmiany decyzji wydanej w tym przedmiocie w trybach nadzwyczajnych. Zakończone zostało postępowanie z wniosku skarżącej o wznowienie postępowania – decyzją z dnia [...]r. Wojewoda Śląski odmówił uchylenia swojej decyzji ostatecznej (z dnia [...]r.). Rozpatrujący odwołanie od tej decyzji Minister Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego, a skargę na to rozstrzygnięcie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wyrokiem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt I SA/Wa 1290/17.

Nie została zakończona jeszcze sprawa z wniosku o zmianę decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...]r. w trybie art. 154 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, ale w tym zakresie prowadzone jest odrębne postępowanie.

Nie ma zatem podstaw do stwierdzenia bezczynności organu.

Odnosząc się natomiast do zarzutu przewlekłości postępowania, nie jest usprawiedliwione sumowanie okresów prowadzenia postępowania przez Wojewodę i przez Kierownika Urzędu Rejonowego w G., gdyż przewlekłe prowadzenie postępowania bada się w odniesieniu do konkretnego organu. Jak zasadnie stwierdził organ badanie przewlekłości postępowania może odnosić się do konkretnego postępowania prowadzonego przez określony organ w danej instancji, a nie w stosunku do czasokresu całego postępowania in abstracto w stosunku do całej administracji (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 18 października 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 308/14). Zatem w stosunku do działań Wojewody, który w wyniku wejścia w życie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej, stał się organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy, nie można zarzucić mu przewlekłości postępowania, a już tym bardziej rażącej przewlekłości postępowania.

Postępowanie niewątpliwie prowadzone było długo, ale wynikało ze szczególnej specyfiki tego postępowania, wymagającego rzetelnego zbadania wielu aspektów sprawy. Podkreślić trzeba, że przedmiotowe postępowanie należy do spraw administracyjnych o najwyższym stopniu skomplikowania. Dla podjęcia końcowego rozstrzygnięcia wymaga przeprowadzenia złożonego postępowania wyjaśniającego, w toku którego konieczne jest poczynienie ustaleń w zakresie stanu faktycznego i prawnego z okresu lat 1939- 1951 (a nawet lat wcześniejszych). Ustalony tak stan faktyczny musi z kolei podlegać ocenie przez pryzmat szeregu przesłanek wymienionych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r.. Zaznaczyć trzeba, że w toku postępowania Wojewoda podejmował szereg samodzielnych czynności, realizując w ten sposób obowiązki wynikające z art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wykazywał inicjatywę w poszukiwaniu niezbędnych dokumentów (m.in. korespondując z archiwami czy Konsulatem Generalnym Rzeczypospolitej Polskiej we L. - dla poszukiwania niezbędnych danych) czy wielokrotnie wzywając stronę do uzupełnienia dowodów potwierdzających spełnienie ustawowych przesłanek, a także tłumacząc, jakimi dokumentami można wykazać spełnienie ustawowych przesłanek potwierdzenia prawa do rekompensaty. Nie jest przy tym zasadny zarzut strony skarżącej, że skoro w sprawie wydany został przez Sąd Rejonowy w G. wyrok z dnia [...]r. sygn. [...], to Wojewoda winien być nim związany, na podstawie art. 365 Kodeksu postępowania cywilnego. Wątpliwości co do powierzchni i składu nieruchomości objętej wnioskiem o przyznanie prawa do rekompensaty powinny być bowiem przez organ orzekający dokładnie wyjaśnione, tym bardziej, iż organ dostrzegł różnicę między wymienionym orzeczeniem Sądu a dokumentami złożonymi przez stronę – tj. odpisem orzeczenia Państwowego Urzędu Repatriacyjnego Wojewódzkiego Oddziału w K. z dnia [...]r. wystawionego w stosunku do W. P. w zakresie tak rozmiarów jak i składników nieruchomości pozostawionej.

Dodatkowo należy podnieść, że z inicjatywy strony – na jej wniosek- postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda Śląski zawiesił niniejsze postępowanie administracyjne, które podjęte zostało po wniosku skarżącej z dnia z dnia 16 lipca 2014 r.- postanowieniem Wojewoda z dnia [...]r. Tak więc tego okresu, zgodnie z art. 35 § 5 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wlicza się do terminu załatwienia sprawy.

Nie można tym bardziej Wojewodzie zarzucić rażącego naruszenia prawa w toku analizowanego postępowania administracyjnego. Rażące naruszenie prawa występuje bowiem wówczas gdy w sposób jednoznaczny i znaczący doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami, a równocześnie nie zachodzą w sprawie żadne okoliczności ekskulpujące bezczynność czy przewlekłe działanie organu. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Podejmowane przez organ działania zmierzały do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w tym celu niezbędne było zgromadzanie wyczerpującego materiału dowodowego pozwalającego na udowodnienie przesłanek przewidzianych w ustawie z dnia 8 lipca 2005 r. Zakres oraz częstotliwość czynności podejmowanych przez organ w sprawie uzależnione były też w dużym od stopnia aktywności samej strony skarżącej. Wynikały też z dogłębnej analizy oraz właściwej oceny stopniowo ustalanych okoliczności na podstawie treści przedstawianych dokumentów.

Odnosząc się do zawartego w skardze wniosku o przyznanie od organu stosownej sumy pieniężnej oraz ewentualne wymierzenie organowi grzywny – podzielić trzeba stanowisko Wojewody, iż środki przewidziane w art. 149 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi posiadają wyjątkowy charakter i związane są z sytuacjami ewidentnego naruszenia przepisów prawa. Skład orzekający podziela stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, iż środki te mają charakter dyscyplinująco - represyjny i powinny znaleźć zastosowanie w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwianiu sprawy, jak stwierdził Sąd w przypadkach cechujących się znamionami celowego unikania podjęcia decyzji w sprawie. Ukaranie organu grzywną winno być związane z kwalifikowaną postacią bezczynności lub przewlekłości, wynikającą z całkowitego zaniechania jakichkolwiek działań prowadzących do merytorycznego rozpoznania sprawy, czego nie ma w niniejszej sprawie (zob. wyrok z dnia 8 sierpnia 2017 r. sygn. akt I SAB/Wa 1678/16).

Mając powyższe na uwadze należy podkreślić, iż w sprawie wydane zostało wskazane powyżej rozstrzygnięcie, które pomimo wyczerpania środków odwoławczych i skargi do sądu administracyjnego zostało utrzymane i funkcjonuje w obrocie prawnym. Nie można zatem stwierdzić bezczynności organu. Podejmowane przez stronę skarżącą próby wzruszenia decyzji Wojewody Śląskiego z dnia [...] r. w trybach nadzwyczajnych, pomimo iż dotyczą nadal prawa do rekompensaty, są nowymi sprawami administracyjnymi.

W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 ustawy Prawo o podstępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.