Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 210/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2020-12-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 12, art. 77. art. 80
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 28, art. 32, art. 33, art. 35
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 1, art. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1007
law: Ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece. (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1007).

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Dziel (spr.) Sędzia WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi [...] Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w S. na decyzję Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] nr [...] z dnia [...] września 2019 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej [...] Spółki z ograniczona odpowiedzialnością w S. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] nr [...]

z dnia [...] września 20019 r. nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę M. D. działającemu pod nazwą firmy D.-B. M. D. - garażu podziemnego na działce nr [...] , obrębu [...] w mieście S..

W ocenie organu I instancji, wnioskodawca spełnił wymogi wynikające z art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane ( Dz.U. z 2019 r., poz. 1186 dalej: "P.b.") a zamierzenie inwestora jest zgodne z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( dalej: mpzp) miasta S. przyjętego dla terenu w rejonie ulic: W. P., M. K., D. oraz osiedla T. . W następstwie powiadomienia stron o możliwości zapoznania się z aktami sprawy i wniesienia uwag, właściciel działek nr [...] i [...] podniósł zarzut, że przedłożony przez inwestora projekt budowlany nie spełnia wszystkich wymagań określonych przepisami prawa a w szczególności narusza: ustalenia mpzp, uzasadnione interesy osób trzecich i nie jest kompletny w rozumieniu obowiązujących przepisów .

Po zapoznaniu się z uwagami wniesionymi przez stronę postępowania oraz

z aktami sprawy, organ I instancji uznał jednak, że są one bezzasadne, nie znajdując tym samym podstawy do odmowy udzielenia pozwolenia na budowę.

Nie zgadzając się z powyższą decyzją, M. I. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością wniosła odwołanie do Wojewody. W jego uzasadnieniu wskazała, że jest właścicielem działek nr [...] i bezpośrednio sąsiadującej z działką inwestycyjną - działki nr [...]. Spółka ponownie zarzuciła m.in. niezgodność projektu budowlanego z mpzp - Uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. oraz nieuwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich wyrażonych art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. Spółka podniosła, że obecnie prowadzi postępowanie o ustanowienie służebności przechodu i przejazdu na dz. nr [...] na rzecz działek [...] i [...] oraz o wydanie przedmiotu służebności przechodu i przejazdu na dz. nr [...] na jej rzecz. Nadto zarzuciła, że organ nie zweryfikował oświadczenia projektanta z faktyczną treścią projektu budowlanego oraz, że brak jest w projekcie ciągów komunikacyjnych wskazujących na sposób realizacji służebności przechodu

i przejazdu na dz. nr [...] na rzecz działek [...] i [...].

Ponadto Spółka podniosła, iż głębokość posadowienia garażu znajduje się poniżej poziomu wód gruntowych. Brak jest projektu ścianki szczelnej, brak jest pozwolenia wodnoprawnego na możliwość odpompowywania gromadzącej się wody przy wykonywaniu wykopów. Poza tym zdaniem Spółki, czerpnia powietrza do wentylacji nie jest naniesiona w projekcie zagospodarowania terenu, nie wiadomo jak czerpnia wygląda i co oznacza, że jest to czerpnia ziemna skoro projekt przewiduje wysokość czerpni 2 m, przykrytej daszkiem. Spółka dodała, że jeżeli projekt zakłada nasyp ziemny, to będzie on musiał zająć część działki [...] do której inwestor nie ma prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Ponadto zarzuty dotyczyły również braku projektu zielonego dachu, braku wykazania spadków i sposobu odprowadzania wód opadowych. Spółka zarzuciła również organowi brak możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów w sprawie.

W dniu 11.12.2019 r. organ odwoławczy wystąpił do pełnomocnika inwestora

o wyjaśnienie nieścisłości projektu budowlanego oraz o odniesienie się do zarzutów zawartych w odwołaniu.

W dniu 20.12.2019 r. do organu odwoławczego wpłynęły wyjaśnienia projektanta, które 23.12.2019 r. przesłano do pełnomocnika skarżącej Spółki.

Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Uzasadniając swoje stanowisko podjęte w sprawie organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotem planowanej inwestycji jest budowa garażu podziemnego na działce nr [...] w S. . Działka nr [...] objęta jest zapisami Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z 29.04.2014 r. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczącego terenu w rejonie ulic: W. P., M. K., D. oraz osiedla T. . Teren działki inwestycyjnej położony jest w terenie elementarnym oznaczonym jako E.ZP. 10 - terenu zieleni parkowej.

Organ odwoławczy wskazał, że pierwotnie działka nr [...] objęta była zapisami Uchwały nr [...] Rady Miejskiej w S. z 27.11.2007 r.

w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczącego terenu w rejonie ulic: W. P., M. K., D. oraz osiedla T. jako teren elementarny E.ZP. 10.

Z zapisów mpzp § 74 pkt 1 wynikało, że przeznaczenie tego terenu to: a) teren parku miejskiego, b) w granicach wydzielenia wewnętrznego E.ZP. 10/1 ustalono wymóg zachowania ogólnodostępnego przejścia. W pkt 3 § 74 ustalono w zasadach kształtowania zabudowy lokalizację ogólnodostępnego parkingu podziemnego. W pkt 4 w zasadach zagospodarowania terenu określono m.in.: parkowe zagospodarowanie terenu, teren ogólnodostępny, zakaz grodzenia, ciągi piesze i rowerowe o szerokości 2,5 m z nawierzchnią z elementów drobnowymiarowych. W pkt 5 dotyczącym zasad obsługi inżynieryjnej plan określał obsługę inżynieryjną terenu z sieci zlokalizowanych

w ulicach wewnętrznych 15 KDW i 16.KDW. Dojazd z ulic wewnętrznych 15,KDW

i 16K.DW.

W wyniku nowelizacji planu na podstawie uchwały nr [...] Rady Miejskiej z dnia 29.04.2014 r. wprowadzono zmiany w mpzp m.in.: w ww. § 74 w pkt 1 po przecinku dodano lit. c) ustala się lokalizację zespołu ogólnodostępnych parkingów podziemnych (do trzech) z niezależną obsługą komunikacyjną dla każdego z nich

z ulicy: M. J. P. - 03/1.KD.L (poprzez wydzielenie wewnętrzne E.SM.04/1) oraz A. M. - 05.KD.L (poprzez wydzielenie wewnętrzne E.OM//MW.05/1). W pkt 4 dodano po przecinku lit. i) ustalając, że w granicach jednostki E.ZP. 10 dopuszcza się wspólne urządzenie terenu jako jednorodnej przestrzeni parkowej oaz wspólną realizację zespołu garaży podziemnych w formie obiektu budowlanego obejmującego więcej niż jedna działkę budowlaną.

Organ odwoławczy wskazał, że jak wynika z projektu budowlanego na działce nr [...] garaż podziemny 1 kondygnacyjny o powierzchni 1136,17 m2, zaplanowano na 34 miejsca parkingowe. Z przedłożonych przez inwestora wyjaśnień wynika, że zgodnie

z badaniami gruntowymi nie stwierdzono występowania zwierciadła wody gruntowej. Jedynie sączenia na głębokości 1,5 - 2,7 m p.p.t. Projektant w projekcie zaproponował wykonanie ścianki szczelnej jako rozwiązania zabezpieczającego wykop przed napłynięciem wód z terenu sąsiedniego, gdzie znajdują się grunty częściowo nasiąknięte wodą. Grunty częściowo nasiąknięte wodą pomiędzy ścianką szczelną oraz płytą fundamentową garażu zostaną wywiezione, przy czym nie wystąpi technologiczna potrzeba odprowadzenia wód gruntowych z wykopu, a uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego nie jest w takim przypadku wymagane.

Organ odwoławczy wskazał, iż w projekcie budowlanym w opisie technicznym

w pkt 3 dotyczącym kategorii geotechnicznej projektant wskazał, że z dokumentacji geologiczno- inżynierskiej wynika, że przyjęte posadowienie budynku nie będzie miało wpływu na sposób kształtowania się zwierciadła wód gruntowych. Nie wpłynie dodatkowo niekorzystnie na zawilgocenie zabudowy przyległych budynków.

Nadto w uwagach zawartych w projekcie budowlanym wskazano, że przyjęte rozwiązania układu komunikacyjnego przedmiotowego garażu, a także jego konstrukcja dają możliwość w przypadku zaistnienia takiej potrzeby do połączenia już istniejącego na działce nr [...] garażu podziemnego z możliwymi do zaprojektowania garażami na działkach nr [...] i [...].

Organ odwoławczy wskazał, że jak to wynika z rys. nr 1 projektu zagospodarowania terenu, na działce nr [...] zaprojektowano na terenie zielonym ciąg komunikacyjny. W wyjaśnieniach z dnia 17.12.2019 r. projektant wskazał, że ostateczne zagospodarowanie działki nastąpi po zrealizowaniu całego zamierzenia inwestycyjnego zgodnie z mpzp dla jednostki E.ZP. 10. Dojazd do garażu zaprojektowano poprzez działki drogowe wewnętrzne: działką nr [...] oznaczoną w mpzp jako 15KDW

z ul. [...] oraz działką nr [...] oznaczoną w mpzp jako 16KDW z ul. [...]. Wody opadowe, ze względu na brak kanalizacji deszczowej odprowadzane będą na teren własnej działki. W wyjaśnieniach doprecyzowano, że spadki terenu zaprojektowano zgodnie z projektem zagospodarowania terenu tak, aby nie zalewać działek sąsiednich. Ponadto na działce nr [...] zaprojektowano murek oporowy 20 cm z balustradą celem zabezpieczenia działki sąsiedniej nr [...] przed spływem wód opadowych.

Ponadto z projektu zagospodarowania terenu wynika, że zaprojektowano czerpnię ziemną w odległości 26 cm do granicy działki nr [...] i w odległości ok 7 m do granicy działki nr [...] oraz wyrzutnię powietrza w odległości 3,84 m do granicy działki nr [...] i około 3 m do granicy działki nr [...].

Organ odwoławczy dodał, że Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny decyzją z dnia [...].10.2013 r. wyraził zgodę na usytuowanie wyrzutni powietrza na terenie m.in. działki nr [...] w S. . Nadto, przedmiotowy projekt garażu podziemnego na działce nr [...] w S. zaopiniowany został bez uwag przez rzeczoznawcę ds. zabezpieczeń przeciwpożarowych [...].05.2019 r. oraz uzgodniony został bez zastrzeżeń pod względem higieniczno - sanitarnym przez rzeczoznawcę ds. sanitarnohigienicznych [...].06.2019 r.

Powołując treść art. 35 ust. 1 oraz art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. organ odwoławczy wskazał, iż przedmiotowy projekt budowlany nie narusza zapisów mpzp. Inwestor do wniosku o pozwolenie na budowę załączył wszystkie wymagane przepisami dokumenty i uzgodnienia. Do wniosku o pozwolenie na budowę załączono oświadczenie

o posiadanym prawie do dysponowania na cele budowlane działką nr [...] obrębu [...]

w S. . Przedstawiony projekt został sporządzony przez uprawnionych projektantów, zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej.

Podsumowując organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja nie uniemożliwi dostępu do obecnie niezabudowanych działek nr [...] i [...] z działek drogowych ogólnodostępnych. Zapisy mpzp określają na tym terenie dojazd niezależną obsługą komunikacyjną dla każdego z zaprojektowanych garaży z ulicy: M. J. P. - 03/1.KD.L (poprzez wydzielenie wewnętrzne E.SM.04/1) oraz A. M. - 05.KD.L (poprzez wydzielenie wewnętrzne E.OM//MW.05/1). Poprzez dojazd z ulic wewnętrznych 15.KDW i 16 K.DW. Planowana inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu działek sąsiednich. Organ dodał, że zarzuty Spółki dotyczące braku w projekcie zagospodarowania ciągów komunikacyjnych wskazujących na sposób realizacji służebności przechodu i przejazdu do działek nr [...] i [...] są niezasadne. Spółka wskazała bowiem, że obecnie toczy się postępowanie o ustanowienie służebności. Zdaniem organu odwoławczego,

w przypadku braku sądowego ustanowienia służebności przechodu i przejazdu przez nieruchomość, organ administracji budowlanej nie ma podstaw prawnych do nakładania na inwestora obowiązku przedstawienia w projekcie takich ciągów komunikacyjnych.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, M. I. sp. z .o.o. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Wojewody oraz zasądzenie od organu kosztów postępowania.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

-art. 7. 77 i 107 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 zw. dalej: "k.p.a.") poprzez:

a) całkowite pominięcie w zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji nierozpoznanie przez organ zarzutu niezgodności projektu budowlanego, w oparciu o który złożony został wniosek o pozwolenie na budowę z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego,

b) brak w uzasadnieniu decyzji odniesienia się do argumentów skarżącego zawartych w odwołaniu z dnia 03.10.2019 r. co do pozostałych zarzutów tego odwołania;

a) art. 7, 77 i 80 k.p.a. prowadzącą do błędnych ustaleń faktycznych istotnie wpływających na rozstrzygnięcie zaskarżonej decyzji polegających na twierdzeniu, iż poprzez wydzielenie wewnętrzne E.SM.04/1 jest możliwy dojazd z ulicy [...]. J. P. w S. do działek nr [...] i [...] w sytuacji, gdy w rzeczywistości to wydzielenie nie ma żadnego połączenia z ul. [...]. J. P..

b) art. 35 ust. 1 pkt 1 i art. 35 ust. 3 P.b. poprzez ich niezastosowanie

i nieuwzględnienie faktu, iż projekt budowlany w oparciu o który inwestor wystąpił

o pozwolenie na budowę garażu podziemnego na działce nr [...] w S. , jest sprzeczny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczącym rejonu ulic: W. P., M. K., D. oraz Osiedla T. uchwalonym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 27 listopada 2007 r. i zmienionym uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczącego terenu w rejonie ulic: W. P., M. K., D. oraz Osiedla T. .

c) art. 5 ust. 1 pkt 9 P.b. poprzez nieuwzględnienie przez organ uzasadnionych interesów skarżących jako właścicieli działek [...] i [...] w tym, w zakresie zapewnienia dostępu do drogi publicznej zgodnego z mpzp miasta S. dotyczącego rejonu ulic: W. P., M. K., D. oraz Osiedla T. , uchwalonego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. z dnia 27 listopada 2007 r. i zmienionego uchwałą nr [...] Rady Miejskiej w S. w sprawie uchwalenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta S. dotyczącego terenu w rejonie ulic: W. P., M. K., D. oraz Osiedla T. .

Ponadto Skarżąca wniosła o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego

z dokumentu - postanowienia Sądu Rejonowego w S. z dnia [...] stycznia

2020 r. wydanego w sprawie [...] w przedmiocie zabezpieczenia roszczenia poprzez zakazanie M. i M. D. robót budowlanych na terenie działki nr [...] w S. , które dołączyła do wniesionej skargi. Skarżąca wskazała, iż dokument ten nie mógł być przedłożony w toku postępowania administracyjnego ponieważ, chociaż nosi datę [...] stycznia 2020 r., to został doręczony skarżącej w dniu [...] stycznia 2020 r. a zatem w dniu, w którym została wydana przez organ zaskarżona decyzja administracyjna. W ocenie skarżącej, dokument ten jest istotny w kontekście zarzutu obrazy art. 5 ust. 1 pkt 9 prawa budowlanego.

W odpowiedzi na skargę, Wojewoda wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Pismem z dnia 25 listopada 2020 r. M. D. jako uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi w całości i o przyznanie od skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Nadto, uczestnik postępowania wniósł o:

1. Przeprowadzenie analizy całości zapisów mpzp miasta S. i dotyczącego terenu w rejonie ulic: W. P., M. K., D. oraz osiedla T. na okoliczność, że dojazdy do terenów objętych tym planem przewidziane są z zasady w punktach zatytułowanych "zasady obsługi inżynieryjnej terenu".

2. Przeprowadzenie dowodu z dokumentów:

• kopii pozwolenia na budowę Nr [...] i załączonego do niego projektu na okoliczność, iż w inwestycji nie przewidziano dojazdu do garażu podziemnego na działce [...] oraz [...] (uczestnik wniósł o wezwanie skarżącej do przedstawienia oryginału dokumentów lub odpisu potwierdzonego za zgodność, ponieważ uczestnik posiada jedynie odpis uzyskany od skarżącej w innym postępowaniu),

• kopii pozwolenia na budowę Nr [...] i załączonego do niego projektu na okoliczność, iż w inwestycji nie przewidziano dojazdu do garażu podziemnego na działce [...] oraz [...] na okoliczność, iż skarżąca stosuje interpretację zapisów planu o "obsłudze inżynieryjnej terenu" wybiórczo twierdząc w niniejszej sprawie, iż dojazd przewidziany w punkcie dotyczącym tej obsługi jest czym innym niż ogólna obsługa komunikacyjna terenu, zaś występując o pozwolenie na budowę dla siebie korzysta z zapisów planu o dojeździe do jej nieruchomości znajdujących się właśnie w punkcie o obsłudze inżynieryjnej terenu (wniósł o wezwanie skarżącej do przedstawienia oryginału dokumentów lub odpisu potwierdzonego za zgodność, ponieważ uczestnik posiada jedynie odpis uzyskany od skarżącej w innym postępowaniu),

• wyciągu z mpzp zawierającego jego §46, na okoliczność, iż dojazd do posesji tą ulicą przewidziany jest w § 46 punkt 5 zatytułowanym "zasady obsługi inżynieryjnej terenu" lit b) oraz na okoliczność, że zabudowa wydzielenia wewnętrznego E.SM.04/1 jest dopuszczalna tylko pod warunkiem zapewnienia służebności dojścia i dojazdu przez działkę frontową z ul. [...],

• pisma Dyrektora Wydziału Gospodarki Przestrzennej Urzędu Miejskiego

w S. z 20.12.2017 r. na okoliczność stanowiska Miasta S. w przedmiocie obsługi komunikacyjnej parkingu podziemnego na działce [...] na okoliczność istnienia w mpzp zapisów o możliwości dojazdu do działki [...] z ulic wewnętrznych 15 KDW i 16 KDW,

• kopii mapki geodezyjnej na okoliczność, że działki [...] i [...] sąsiadują odpowiednio z działkami [...] i [...] i oddzielają je od ulicy [...],

• wydruku opracowania ze S. Sp. z o.o. w S. sporządzonego dla Urzędu Miejskiego w S. zawierającego projekt zmian mpzp z 20 grudnia 2013 r. na okoliczność, iż zmiany mpzp polegały na wprowadzeniu możliwości dojazdu do parkingów na działkach [...] i [...] poprzez przylegające do nich działki frontowe,

• wydruków z ksiąg wieczystych [...] i [...] na okoliczność istnienia możliwości zapewnienia dojazdu do działek [...] i [...] od strony ulicy [...] przewidzianego w mpzp,

• korespondencji mailowej między skarżącą i uczestnikiem dotyczącej nabycia działki [...] — na okoliczność wykorzystywania przez skarżącą procedur sądowych do wywierania na uczestniku presji w celu uzyskania obniżenia ceny za działkę [...],

• pisma wspólnoty z 28 kwietnia 2014 r. na okoliczność istnienia problemów uczestnika w zaprojektowaniu wjazdu przez wydzielenie wewnętrzne E.OM/MW.05/1

o szerokości odpowiedniej dla ogólnodostępnego parkingu podziemnego (uczestnik otrzymał z akt sprawy jedynie kopię),

• pisma pozwanych z 16.02.2015 r., pisma z UM w S. z 2.03.2015 r., pisma pozwanych z 30.03.2015 r. z załącznikiem "Informacją" oraz pisma pozwanych

Sz 26.05.2015 r. — na okoliczność przyczyn przeprojektowania inwestycji na działkach [...] polegającej na zmianie rozwiązania dojazdów do działki [...]

3. Przeprowadzenie dowodu z oględzin działek [...], [...], [...], [...], [...] i [...] na okoliczność racjonalności przyjętych w projekcie rozwiązań dojazdowych i ich zgodności z mpzp.

4. Przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu budownictwa na okoliczność przewagi rozwiązań technicznych polegających na zaprojektowaniu wjazdu i wyjazdu z garażu podziemnego w różnych miejscach nad rozwiązaniem polegającym na usytuowaniu wjazdu i wyjazdu bezpośrednio obok siebie z uwzględnieniem uwarunkowań zachodzących w niniejszej sprawie.

5. Przeprowadzenia dowodu z decyzji Starosty [...] nr [...] z dnia [...] maja 2014 r. oraz dokumentów znajdujących się w aktach tej sprawy na okoliczność, że pierwotnie budowa na działce [...] objęta była jednym projektem i wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz na okoliczność braku w aktach dokumentu potwierdzającego zgodę Wspólnoty Mieszkaniowej [...] na wykonanie w jej bezpośrednim sąsiedztwie wjazdu do garażu i o wezwanie Starosty [...] do przesłania akt sprawy w celu umożliwienia Sądowi przeprowadzenia tych dowodów, gdyż do posiedzenia wyznaczonego na rozpoznanie skargi zostało zbyt mało czasu, aby uczestnik mógł uzyskać odpisy tych dokumentów we własnym zakresie.

6. Przeprowadzenia dowodu z przesłuchania uczestnika na okoliczności związane z brakiem zgody Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. M. [...] na wykonanie w jej sąsiedztwie wjazdu wg pierwotnego projektu i wystąpienia konieczności zwężenia wjazdu przez wydzielenie wewnętrzne E.OM/MW.05/1. Uczestnik postępowania wniósł o wyznaczenie w tym celu rozprawy.

Pismem z dnia 4 grudnia 2020 r. skarżący ustosunkował się do stanowiska organu zawartego w odpowiedzi na skargę oraz do stanowiska uczestnika postępowania przedstawionego w ww. piśmie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu.

Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167, t.j. ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania. Stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U z 2019 r. poz. 2325, t.j. ze zm. dalej p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi, oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a). p.p.s.a.), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. b). p.p.s.a.), oraz innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). p.p.s.a.). W przypadkach, gdy zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli zachodzą przyczyny określone

w innych przepisach, sąd stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa. Z przedstawionej regulacji prawnej wynika zatem, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Przeprowadzone, w określonych powyżej ramach, badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji wykazało, że są one dotknięte uchybieniami, uzasadniającymi ich wzruszenie. Zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymana nim w mocy decyzja organu I instancji naruszają bowiem przepisy prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia przez organy obu instancji przepisów prawa materialnego doszło na skutek niewłaściwej oceny materiału dowodowego, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. skutkuje ich uchyleniem.

Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Prowadzą też postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 § 1 kpa) i powinny działać w sprawie wnikliwie (art. 12 § 1 kpa). Przepisy te znajdują doprecyzowanie m.in. w art. 77 § 1 kpa, zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy; istotny jest także art. 80 kpa, w świetle którego organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej była decyzja Wojewody z dnia [...] stycznia 2020 r. utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] września 2019 r., którą zatwierdzono projekt budowlany

i udzielono pozwolenia na budowę M. D. garażu poziemnego na działce [...] obrębu [...] w S. .

Podstawy materialnoprawne tych decyzji zawarte są w przepisach ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (obecnie: t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186 ze zm. zwana dalej P.b.). Należy w związku z tym przypomnieć, iż obowiązek uzyskania decyzji

o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wynika z treści art. 28 ust. 1 P.b. Przepis ten stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Objęta wnioskiem inwestora inwestycja niewątpliwie nie została zwolniona z obowiązku posiadania pozwolenia na budowę, np. poprzez wymóg dokonania zgłoszenia zamiaru rozpoczęcia robót.

Decyzja o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę ma charakter związany. Oznacza to, że wniosek inwestora nie może być nieuwzględniony z powodów innych, niż wyraźnie wskazane w przepisach. Organ administracji nie dokonuje zatem oceny wniosku w granicach własnego uznania, lecz tylko w granicach wyznaczonych konkretnymi normami. Zasada ta wynika z art. 35 ust. 4 w zw. z ust. 1 P.b. Przepis ten stanowi, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, jeśli zostały spełnione następujące wymagania:

- projekt budowlany jest zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu

w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska,

w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach;

- projekt zagospodarowania działki lub terenu jest zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi;

- projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia itp.;

- dokonano sprawdzenia projektu w przypadku istnienia takiego obowiązku;

- inwestor złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W odniesieniu do ostatniego wymagania zaakcentować należy, że zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane należy dołączyć do wniosku

o pozwolenie na budowę - art. 33 ust. 2 pkt 2 P.b. Jak wynika z akt administracyjnych organu I instancji inwestor załączył do wniosku oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, wskazując, że oświadczenie to dotyczy nieruchomości położonej w S. działka [...] obrębu [...]. Na tej podstawie organy uznały, że inwestor przedłożył wymagane oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Tymczasem ze znajdującego się

w aktach administracyjnych odpisu z księgi wieczystej KW [...] wynika, że nieruchomość położona w S. przy ulicy [...] stanowiąca działkę [...] o powierzchni 0,1599 ha, o sposobie korzystania: Bp – zurbanizowane tereny niezabudowane stanowi własność Gminy Miasto S. i pozostaje

w wieczystym użytkowaniu małżonków M. D. i M. D. na zasadzie wspólności ustawowej małżeńskiej. W dziale III tejże księgi wpisane zostało: "roszczenie o ustanowienie na prawie użytkowania wieczystego działki gruntu nr [...] na rzecz każdoczesnego właściciela bądź użytkownika wieczystego nieruchomości stanowiącej działkę gruntu numer [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW NR [...] [...] oraz nieruchomości stanowiącej działkę gruntu numer [...], dla której prowadzona jest księga wieczysta KW NR [...], służebności gruntowej zapewniającej dojazd i dojście przez ww. działkę gruntu [...] do działek gruntu numer [...] i numer [...], na warunkach uzgodnionych odrębną umową pomiędzy właścicielami lub użytkownikami ww. działek gruntu: numer [...], numer [...] i numer [...]".

Powyższy wpis, podobnie jak i cała treść Księgi wieczystej [...] [...] jest skuteczny wobec wszystkich – erga omnes, czyli wobec właścicieli i użytkowników wieczystych wymienionych w nim działek i nieruchomości, lecz także wobec organów

i wszystkich podmiotów, które mogą zapoznać się z treścią księgi wieczystej korzystając z zasady jawności ksiąg wieczystych. Podstawowym bowiem skutkiem wynikającej z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. ustawy o księgach wieczystych

i hipotece (Dz. U. z 2019 r. poz. 2204) zasady jawności ksiąg wieczystych jest brak możliwości zasłaniania się nieznajomością stanu w nich ujawnionego. Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 1 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece księgi wieczyste prowadzi się w celu ustalenia stanu prawnego nieruchomości. Tym samym to treść księgi wieczystej jest źródłem wiedzy o stanie prawnym nieruchomości, dla której jest ona prowadzona.

Przestawiony zatem powyżej stan prawny ujawniony w dziale III Kw [...] powinien był być i był znany zarówno organowi pierwszej jak i drugiej instancji. A stan ten w sposób istotny podważa wiarygodność złożonego przez inwestora oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Owszem inwestor jako wieczysty użytkownik nieruchomości stanowiącej działkę [...] posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak jego prawo jest ograniczone wpisanym w dziale III roszczeniem, którego pełną treść przytoczono powyżej. Prawo inwestora do dysponowania działką nr [...] na cele budowlane nie jest zatem pełne i nieograniczone. Z treści wpisanego roszczenia wynika, że ostateczny przebieg służebności drogi koniecznej zostanie uzgodniony odrębną umową pomiędzy właścicielami bądź użytkownikami wieczystymi wymienionych we wpisie nieruchomości obciążonej i władnących. Do czasu zawarcia zatem tej umowy będącej w istocie wypełnieniem wpisanego w dziale III Kw inwestora roszczenia nie można w sposób wiążący i jednoznaczny przyjąć jaki jest konkretnie przebieg służebności drogi koniecznej. A skoro nie można określić jaki jest przebieg służebności drogi koniecznej, a kwestią przesądzoną jest istnienie takiej służebności, to nie można w sposób prawidłowy zlokalizować na nieruchomości obciążonej jakiejkolwiek inwestycji budowlanej.

Tym samym, skoro złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane nie uwzględniało istniejącego na działce [...] obciążenia, to organ nie miał wystarczającej postawy do tego, aby stwierdzić, że inwestor spełnił wskazany powyżej wymóg wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b. Pominięcie przez organy okoliczności, że zamierzenie inwestycyjne, objęte wnioskiem inwestora dotyczące znaczącej powierzchni działki [...], bowiem powierzchnia użytkowa garażu to 1136,17m2 nie uwzględnia przebiegu drogi koniecznej do działek [...] i [...] świadczy o nieprawidłowym ustaleniu zasadniczego elementu stanu faktycznego, a tym samym o naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 kpa. Z kolei błędnie ustalony stan faktyczny stał się podstawą do przedwczesnego stwierdzenia, że inwestor spełnił wskazany powyżej wymóg wynikający z art. 32 ust. 4 pkt 2 P.b., czyli do nieprawidłowego zastosowania przepisu prawa materialnego.

Powyższego uchybienia w żaden sposób nie usuwa stwierdzenie organu drugiej instancji, że planowana inwestycja nie uniemożliwi dostępu do obecnie niezabudowanych działek [...] i [...] z działek drogowych ogólnodostępnych. Stwierdzenie to pozostaje bowiem w sprzeczności z treścią ujawnionego w księdze wieczystej roszczenia. Z niczego ponadto nie wynika, że zaprojektowany na działce [...] ciąg komunikacyjny, o jakim pisze w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy jest wykonaniem roszczenia ujawnionego w dziale III Kw [...] Także stanowisko organu odwoławczego oceniające jako niezasadne zarzuty Spółki dotyczące braku w projekcie zagospodarowania ciągów komunikacyjnych wskazujących na sposób realizacji służebności przechodu i przejazdu do działek nr [...] i [...] wobec braku sądowego ustanowienia służebności przechodu i przejazdu uznać należy za nieprawidłowe. Przede wszystkim zwrócić uwagę należy, że przed Sądem Rejonowym w S. pod sygnaturą akt [...] nie toczy się postępowanie o ustanowienie służebności drogi koniecznej,

a proces o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli przez wieczystych użytkowników działki [...], czyli o wykonanie wpisanego w dziale III Kw [...] roszczenia. Rozróżnienie obu postępowań, którego organ odwoławczy zdaje się nie dostrzegać, jest bardzo istotne, gdyż w sprawie

o ustanowienie drogi koniecznej badana jest okoliczność braku dostępu nieruchomości mającej być nieruchomością władnącą do drogi publicznej, natomiast w sprawie

o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli okoliczność istnienia dostępu do drogi publicznej nie jest badana, badane jest natomiast spełnienie przesłanek wykonania roszczenia o ustanowienie służebności drogi koniecznej.

Opisane powyżej uchybienia przepisom prawa materialnego i przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a)

i c). p.p.s.a zarówno zaskarżonego rozstrzygnięcia, jak i poprzedzającej go decyzji organu pierwszej instancji. Jednocześnie ze względu na błędnie ustalony stan faktyczny, brak jest obecnie podstaw do dalej idącej kontroli prawidłowości zastosowania w rozpoznawanej sprawie prawa materialnego, a w szczególności do dokonania badania zgodności zamierzonego przedsięwzięcia inwestycyjnego

z ustaleniami mpzp, do której również zmierzają zarzuty skargi. Pełna kontrola zastosowania prawa materialnego będzie mogła bowiem nastąpić dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy (także w kwestii przebiegu drogi koniecznej), w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego

w niewadliwie przeprowadzonym postępowaniu. Nie można przy tym obecnie przesądzić samego rozstrzygnięcia, jakie zapadnie w ramach ponownego rozpatrzenia sprawy przez organy administracji. Otwartą pozostaje bowiem kwestia, przebiegu drogi koniecznej.

W konsekwencji należało oddalić zawarte w piśmie procesowym uczestnika wnioski dowodowe częściowo jako przedwczesne (wnioski o przeprowadzenie dowodu z dokumentów), a częściowo jako niedopuszczalne (wniosek o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego, wniosek o przeprowadzenie oględzin oraz wniosek

o przeprowadzenie dowodu z przesłuchania uczestnika). Stosownie bowiem do treści art. 106 § 3 p.p.s.a sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Jedynymi zatem dowodami, jakie może przeprowadzić sąd administracyjny są dowody uzupełniające z dokumentów. Sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu

z oględzin, dowodu z opinii biegłego ani też dowodu z osobowych źródeł dowodowych.

Ponadto wskazać należy, że skoro sąd administracyjny nie przeprowadza dowodu z przesłuchania stron czy świadków, to ze względów oczywistych oparty

o przesłankę przesłuchania uczestnika wniosek o wyznaczenie rozprawy również nie mógł być uwzględniony. W tej kwestii godzi się także zauważyć, że oczekiwanie na możliwość rozpoznania sprawy na rozprawie w sposób istotny przedłużyłoby postępowanie sądowoadministracyjne.

Dodatkowo wskazać należy, że rozstrzygnięcie sądu nie jest sprzeczne

z udzielonym skarżącej przez Sąd Rejonowy w S. w dniu [...] stycznia 2020 r. zabezpieczeniem roszczenia w sprawie [...] poprzez zakazanie wieczystym użytkownikom działki nr [...] dokonywania robót budowlanych do czasu prawomocnego zakończenia postępowania w sprawie o zobowiązanie do złożenia oświadczenia woli.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z przedstawionych powyżej rozważań. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy w pierwszej kolejności dokonają prawidłowej oceny oświadczenia inwestora o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cle budowlane. Ocena taka będzie możliwa po ustaleniu przebiegu służebności drogi koniecznej dokonanego w wyniku toczącego się przed Sądem Rejonowym w S. procesu w sprawie [...], bądź też

w wyniku zawarcia przez wieczystych użytkowników działek [...] oraz [...] i [...] umowy będącej wykonaniem wpisanego w dziale III Kw [...] roszczenia. Dopóki bowiem roszczenie o ustanowienie drogi koniecznej na nieruchomości, na której ma być dokonana inwestycja widnieje w księdze wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości inwestor nie jest uprawniony do nieograniczonego dysponowania tą nieruchomością na cele budowlane.

Rozpoznając sprawę ponownie organy uwzględnią powyższe ustalenia

i wskazania, bacząc aby nie naruszono reguł postępowania oraz by rozstrzygnięcia odpowiadały prawu materialnemu.

O kosztach obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w wysokości [...] zł

i opłatę skarbową od pełnomocnictwa w wysokości [...] zł. orzeczono na podstawie

art. 200, 205 i 209 p.p.s.a z uwzględnieniem § 14 ust. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).