Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1231/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2021-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Tomasz Grossmann (spr.) Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 11 marca 2021 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. na uchwałę Rady Miejskiej T. z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. w obrębie geodezyjnym R. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z [...] czerwca 2020 r. (znak: [...]) Prokurator Rejonowy w T. (dalej też jako "Prokurator" lub "Skarżący") zaskarżył w całości uchwałę nr [...] [omyłkowo oznaczoną w petitum skargi numerem "[...]" – uw. Sądu] Rady Miejskiej T. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. w obrębie geodezyjnym R. (zwaną też dalej "Uchwałą" lub "Planem") i wniósł o stwierdzenie jej nieważności – a to z powołaniem się na zarzuty rażącego naruszenia prawa:

1) art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1845 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.z.p.") przez niespełnienie obowiązku zachowania zgodności postanowień planu miejscowego z ustaleniami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. (zwanej też dalej "Gminą") zatwierdzonego uchwałą Nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r. Rady Miejskiej T. i pominięcie w zaskarżonej uchwale ustaleń Studium w zakresie przystąpienia do realizacji w rejonie wsi S. farmy wiatrowej (uchwała Rady Miejskiej T. z dnia [...] czerwca 2008 r. Nr [...]), przyjmując jako przeznaczenie dla tego rejonu funkcję rolniczą, hodowlaną do [...] dla terenu specjalistycznej produkcji rolnej oraz zabudowę zagrodową z funkcją hodowlaną do [...] dla terenu zabudowy zagrodowej, a zatem niezgodnie z ustaleniami Studium,

2) art. 17 pkt 1, art. 17 ust. 2 pkt 9, 11 do 13 u.p.z.p. przez bezpodstawne zaniechanie, z zachowaniem właściwych terminów, poinformowania mieszkańców sołectw: S., B. , P. i G. o wszczętej procedurze sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. w obrębie geodezyjnym miejscowości R., tj. o wyłożeniu projektu planu i skierowania informacji w tym zakresie jedynie do mieszkańców sołectwa R. i realnego pozbawienia mieszkańców pozostałych sołectw, graniczących z sołectwem R. możliwości zapoznania się z treścią planu miejscowego wraz z prognozą oddziaływania na środowisko i złożenia ewentualnych uwag,

3) art. 19 u.p.z.p. przez dokonanie istotnych zmian w projekcie planu zagospodarowania przestrzennego w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, bez przeprowadzenia ponownego wyłożenia planu wraz z naniesionymi poprawkami i umożliwienia zapoznania się z nimi przez uprawnionych mieszkańców sołectw i złożenia ewentualnych uwag,

4) art. 25a ustawy o samorządzie gminnym przez branie udziału przez radnego w głosowaniu w radzie gminy i w komisji powołanej przez radę, mimo, że głosowanie dotyczyło jego interesu prawnego.

Ponadto, w uzasadnieniu skargi, jej autor wskazał, że w rozpoznawanej sprawie wątpliwości budzą:

- brak uwzględnienia przez Burmistrza T. (zwanego też dalej "Burmistrzem") opinii z [...] grudnia 2018 r. wyrażonej przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną w temacie rozwiązań przyjętych w projekcie planu miejscowego i wskazania za konieczne zbadania zgodności ustaleń Planu z zapisami Studium,

- kwestie związane z kosztami sporządzenia planu miejscowego, które zgodnie art. 21 u.p.z.p. obciążają budżet gminy. Tymczasem, zdaniem Skarżącego, zainteresowany inwestor wskazywał, że poniósł koszty opracowania planu zagospodarowania przestrzennego, co zostało zapisane w protokołach z posiedzeń komisji Rady Miejskiej T. i,

- nieuwzględnienie w procesie sporządzania Planu licznych protestów społecznych,

- rozbieżności pomiędzy stanem zagospodarowania terenu wynikającym z treści mapy zasadniczej, a stanem faktycznym terenu objętego Planem, które to były przedmiotem prowadzonego przez Prokuratora Rejonowego w T. postępowania administracyjnego, zakończonego wystąpieniem skierowanym do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego o naruszeniu prawa. PINB w C. wydał decyzję o sygn. [...] z [...] maja 2019 r. w sprawie nakazania właścicielom przywrócenie poprzedniego sposobu użytkowania budynku inwentarskiego w obsadzie do [...], zlokalizowanego w miejscowości R. na działce o numerze ewidencyjnym [...].

W odpowiedzi na skargę Burmistrz T. wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu, odnosząc się do zarzutu z pkt 1 petitum skargi, organ wyjaśnił, że Rada Miejska T. (dalej też jako "Rada Miejska") podjęła Uchwałę po stwierdzeniu, że nie narusza ona ustaleń Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T., zatwierdzonego uchwałą Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] lipca 2013 r. w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy T. (zwanego też dalej "Studium"). Zgodnie ze Studium obszar objęty Planem miejscowym przewidziany jest pod: tereny rolnicze /grunty orne/, tereny komunikacji, stację transformatorową, obszar rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych, obszar, dla którego gmina przystąpiła do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (dalej w skrócie "m.p.z.p."). Na rysunku Studium wyznaczono tereny rozwojowe o preferowanych funkcjach wiodących (kierunki rozwoju / kierunki zmian w przeznaczeniu terenów). Kierunki zagospodarowania przestrzennego nie oznaczają obligatoryjnego przeznaczenia terenów, ale zasady kształtowania przestrzeni i charakter obszarów. Pozostałe obszary, dla których nie wskazuje się kierunków zagospodarowania terenów (jako sposobów kształtowania przestrzeni i preferencji użytkowania), należy traktować jako przestrzeń, gdzie zagospodarowanie terenów podlegać będzie przepisom prawa ogólnie obowiązującego (przepisy odrębne – ustawy). Odnosząc się zaś do faktu podjęcia przez Radę Miejską T. dnia [...] czerwca 2008 r. uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. dla obszaru farmy wiatrowej w rejonie wsi S., autor odpowiedzi na skargę zaznaczył, że z uwagi na liczne protesty mieszkańców gminy Burmistrz zawiesił procedurę planistyczną.

W ocenie organu również zarzut z punktu 2 petitum skargi jest chybiony, gdyż Burmistrz, zgodnie z art. 17 pkt 1 u.p.z.p., po podjęciu przez Radę Miejską uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie przestąpienia do sporządzenia m.p.z.p. gminy T. w obrębie geodezyjnym R. , ogłosił w prasie miejscowej, publikując ogłoszenie w Tygodniku [...] Nr [...] (585) z [...] maja 2016 r., zamieścił obwieszczenie w Biuletynie Informacji Publicznej ("BIP") na stronie www.bip.trzcianka.pl dnia [...] maja 2016 r. oraz wywiesił na tablicy informacyjnej Urzędu Miejskiego T. dnia [...] maja 2016 r., a także w sposób zwyczajowo przyjęty przez obwieszczenie zamieszczone na wiejskiej tablicy informacyjnej sołectwa R. , na terenie którego znajdują się granice obszaru przystąpienia do sporządzenia planu miejscowego, jednocześnie określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia. Następnie Burmistrz ogłosił, w sposób określony w pkt 1, publikując ogłoszenie w Tygodniku [...] Nr [...] (629) z [...] kwietnia 2017 r. oraz przez obwieszczenie, które zamieścił w BIP dnia [...] kwietnia 2017 r. oraz wywiesił na tablicy informacyjnej Urzędu Miejskiego T. dnia [...] kwietnia 2017 r., a także w sposób zwyczajowo przyjęty poprzez obwieszczenie zamieszczone na wiejskiej tablicy informacyjnej sołectwa R. , o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wyłożył projekt planu wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz zorganizował w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. Zatem – zdaniem autora odpowiedzi na skargę – obowiązek informacyjny został spełniony przez Burmistrza. Natomiast zarzut odnoszący się do zaniechania poinformowania społeczeństwa określonych miejscowości, tj. G. i S., o wszczętej procedurze planistycznej, a także możliwości wglądu publicznego, nie jest trafiony. Obszar objęty Planem miejscowym zlokalizowany jest na terenie obrębu geodezyjnego R. , stanowiącego jednocześnie sołectwo R. , wraz z zabudowaniami wsi G. o nr porządkowych [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...]. Również lokalizacja zabudowań wsi S., będących w sąsiedztwie przedmiotowego m.p.z.p., wskazuje na to, że sfera życiowa okolicznych mieszkańców jest bardziej związana z sołectwem R. .

Organ nie zgodził się również z zarzutami zawartymi w punkcie 3 petitum skargi. Dokonane korekty w treści projektu uchwały, przed jej podjęciem przez Radę Miejską, zostały zakwalifikowane jako nieistotne zmiany i były efektem wnikliwej kontroli pisarskiej treści ustaleń projektu planu miejscowego. W ocenie organu wykonawczego powtórzenie czynności ponownego wykładania projektu planu powinno następować tylko w sytuacji daleko idących zmian projektu, zmieniających jego koncepcję lub prowadzących w zasadzie do sporządzenia projektu planu w nowej postaci. Fakt dokonania korekty wpłynął na poprawę czytelności treści Uchwały i jednocześnie wzmocnił zabezpieczenie interesów prawnych właścicieli działek sąsiednich.

Z kolei wskazany w punkcie 4 petitum skargi radny (M. Ł., będący inwestorem zlokalizowanych na terenie objętym Planem obiektów do chowu trzody chlewnej), jak wynika z protokołu Komisji Środowiska i Rozwoju Wsi Rady Miejskiej T. , brał udział w pracach komisji, lecz jego głos nie był decydujący. Natomiast na sesji Rady Miejskiej w dniu podjęcia zaskarżonej uchwały, tj. [...] maja 2018 r., rzeczony radny nie głosował.

Odnosząc się zaś do zarzutów podniesionych w uzasadnieniu skargi, organ wyjaśnił, że:

- opinia wydana przy sporządzaniu Planu przez Gminną Komisję Urbanistyczno-Architektoniczną stanowi drugą, obok uzgadniania, formę współdziałania organów w tworzeniu projektu m.p.z.p. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie zgodnie przyjmuje się, iż opinia, w przeciwieństwie do uzgodnienia, nie ma charakteru wiążącego;

- projekt Planu został sfinansowany z budżetu gminy (na dowód czego załączono do odpowiedzi na skargę kopie umowy z urbanistą wraz z fakturami). Brak jakichkolwiek przelewów ze strony ww. radnego z tego tytułu;

- prognoza oddziaływania na środowisko, wykonana na potrzeby m.p.z.p., zawiera informacje o stanie faktycznym zagospodarowania obszaru objętego Planem miejscowym, który różnił się od stanu prawnego, czyli wydanego pozwolenia na budowę budynku inwentarskiego o obsadzie trzody chlewnej w ilości do [...]. Stąd wskazane w skardze postępowanie administracyjne w sprawie samowolnie zmienionego sposobu użytkowania budynku inwentarskiego w obsadzie do [...] na działce nr ewid. [...], położonej w obrębie geodezyjnym R. , prowadzone przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w C. .

Poza tym organ nadmienił, że:

- zaskarżona uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została dostarczona Wojewodzie W. w dniu [...] maja 2018 r. Dokonując oceny zgodności z prawem Uchwały, organ nadzoru stwierdził jedynie nieważność jej § 9 ust. 3 pkt 1–3, dotyczących szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości objętych Planem miejscowym. Prowadzona procedura planistyczna nie została zakwestionowana przez Wojewodę i oceniona jako zgodna z przepisami prawa;

- przedmiotowa Uchwała została zaskarżona w dniu [...] czerwca 2019 r. przez Stowarzyszenie Ekologiczne "[...]" w R. .. Skargę tę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu postanowieniem z [...] grudnia 2019 r. odrzucił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skargę na przedmiotową uchwałę Rady Miejskiej T. wywiódł w niniejszej sprawie Prokurator Rejonowy w T. , na podstawie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a."), który to przepis wśród osób uprawnionych do wniesienia skargi wymienia także prokuratora.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego obowiązującego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.; w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu (zob.: J.P. T., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, W. 2011, uw. 1 do art. 134; a także wyroki NSA: z [...].03.2008 r., I OSK [...]; z [...].04.2008 r., II GSK [...]; z [...].10.2010 r., I OSK [...]; dostępne w CBOSA), przy czym reguła ta odnosi się również do zaskarżania planów miejscowych (por. wyrok NSA z [...].06.2014 r., II OSK [...], CBOSA) – oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest w niniejszej sprawie uchwała Nr [...] Rady Miejskiej T. z dnia [...] maja 2018 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy T. w obrębie geodezyjnym R. .

W petitum skargi jej autor wyraźnie zaznaczył, że zaskarża tę uchwałę w całości.

Jak wynika z części wstępnej zaskarżonej uchwały, jej podstawę prawną stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1875, z późn. zm.; w skrócie "u.s.g.") oraz art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, z późn. zm.; w skrócie "u.p.z.p."). Uchwała została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa W. z dnia [...] maja 2018 r. (poz. 4343) i weszła w życie po upływie 30 dni od dnia jej ogłoszenia (zob. § 19 Uchwały). Jest faktem notoryjnym, że Uchwała nie była nowelizowana i że nadal obowiązuje, z tym że wzmiankowanym w odpowiedzi na skargę rozstrzygnięciem nadzorczym (z [...] czerwca 2018 r. nr [...]) Wojewoda W. orzekł nieważność § 9 ust. 3 pkt 1-3 Uchwały, ze względu na istotne naruszenie prawa.

Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona Uchwała, jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jest aktem prawa miejscowego – zostało to expressis verbis przesądzone przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego.

Mając wszystko to na uwadze Sąd uznał skargę Prokuratora za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania.

Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. W myśl tego przepisu istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Owa procedura planistyczna została szczegółowo unormowana w art. 17 u.p.z.p., który na dzień podjęcia Uchwały stanowił, że:

"Wójt, burmistrz albo prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego kolejno:

1) ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, określając formę, miejsce i termin składania wniosków do planu, nie krótszy niż 21 dni od dnia ogłoszenia;

2) zawiadamia, na piśmie, o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania planu;

3) [uchylony];

4) sporządza projekt planu miejscowego rozpatrując wnioski, o których mowa w pkt 1, wraz z prognozą oddziaływania na środowisko;

5) sporządza prognozę skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36;

6) występuje o:

a) opinie o projekcie planu do:

– gminnej lub innej właściwej, w rozumieniu art. 8, komisji urbanistyczno-architektonicznej,

– wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym,

– regionalnego dyrektora ochrony środowiska,

– właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych,

– [uchylone],

– właściwego organu Państwowej Straży Pożarnej i wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w zakresie lokalizacji nowych zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, zmian, o których mowa w art. 250 ust. 5 i 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, w istniejących zakładach o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii i nowych inwestycji oraz rozmieszczenia obszarów przestrzeni publicznej i terenów zabudowy mieszkaniowej w sąsiedztwie zakładów o zwiększonym lub dużym ryzyku wystąpienia poważnych awarii, w przypadku gdy te inwestycje, obszary lub tereny zwiększają ryzyko lub skutki poważnych awarii,

– właściwego państwowego wojewódzkiego inspektora sanitarnego,

– starosty, jako właściwego organu ochrony środowiska w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych,

– operatora systemu przesyłowego elektroenergetycznego w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów leżących w odległości nie większej niż 40 metrów od osi istniejącej linii elektroenergetycznej najwyższych napięć, w przypadku gdy górne napięcie tej linii elektroenergetycznej jest równe co najmniej 220 kV, oraz

b) uzgodnienie projektu planu z:

– wojewodą, zarządem województwa, zarządem powiatu w zakresie odpowiednich zadań rządowych i samorządowych,

– organami właściwymi do uzgadniania projektu planu na podstawie przepisów odrębnych,

– właściwym zarządcą drogi, jeżeli sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę,

– właściwymi organami wojskowymi, ochrony granic oraz bezpieczeństwa państwa,

– dyrektorem właściwego urzędu morskiego w zakresie zagospodarowania pasa technicznego, pasa ochronnego oraz morskich portów i przystani,

– właściwym organem nadzoru górniczego w zakresie zagospodarowania terenów górniczych,

– ministrem właściwym do spraw zdrowia w zakresie zagospodarowania obszarów ochrony uzdrowiskowej,

– właściwym wojewódzkim konserwatorem zabytków w zakresie kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu,

– zarządem województwa w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38a,

– dyrektorem regionalnego zarządu gospodarki wodnej Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w zakresie dotyczącym zabudowy i zagospodarowania terenu położonego na obszarach szczególnego zagrożenia powodzią oraz;

c) zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne;

7) [uchylony];

8) [uchylony];

9) wprowadza zmiany wynikające z uzyskanych opinii i dokonanych uzgodnień oraz ogłasza, w sposób określony w pkt 1, o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu na co najmniej 7 dni przed dniem wyłożenia i wykłada ten projekt wraz z prognozą oddziaływania na środowisko do publicznego wglądu na okres co najmniej 21 dni oraz organizuje w tym czasie dyskusję publiczną nad przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami;

10) [uchylony];

11) wyznacza w ogłoszeniu, o którym mowa w pkt 9, termin, w którym osoby fizyczne i prawne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu planu, nie krótszy niż 14 dni od dnia zakończenia okresu wyłożenia projektu planu;

12) rozpatruje uwagi, o których mowa w pkt 11, w terminie nie dłuższym niż 21 dni od dnia upływu terminu ich składania;

13) wprowadza zmiany do projektu planu miejscowego wynikające z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, a następnie w niezbędnym zakresie ponawia uzgodnienia;

14) przedstawia radzie gminy projekt planu miejscowego wraz z listą nieuwzględnionych uwag, o których mowa w pkt 11."

Z kolei pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z [...].05.2009 r., II OSK [...]; z [...].09.2008 r., II OSK [...] – CBOSA). Ponadto, ponieważ m.p.z.p. jest aktem prawa miejscowego, w pojęciu "zasad sporządzania planu miejscowego" mieszczą się – obok szczegółowych zasad sporządzania tego rodzaju aktów planistycznych, określonych przede wszystkim w u.p.z.p. – również ogólne wymogi, jakie powinien spełniać każdy prawidłowo sporządzony akt prawa miejscowego (zob. szerzej wyrok WSA z [...].03.2019 r., IV SA/Po [...], CBOSA).

Przechodząc do oceny zasadności skargi Prokuratora, należy stwierdzić, że skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty okazały się zasadne. Odnosząc się bardziej szczegółowo do tych zarzutów, trzeba wyjaśnić, co następuje.

Zarzut nr 1 – naruszenia art. 9 ust. 4 w zw. z art. 15 ust. 1 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p.

W myśl wskazanych w tym zarzucie przepisów:

- art. 9 ust. 4 u.p.z.p. – "Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych."

- art. 15 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. – "Wójt, burmistrz albo prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego, zawierający część tekstową i graficzną, zgodnie z zapisami studium oraz z przepisami odrębnymi, odnoszącymi się do obszaru objętego planem, wraz z uzasadnieniem."

- art. 20 ust. 1 zd. pierwsze u.p.z.p. – "Plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych."

W ocenie Skarżącego, wbrew wymogom wynikającym z ww. przepisów, pomiędzy zaskarżoną Uchwałą, a obowiązującym Studium występują niezgodności. Wynikają one stąd, że zgodnie z ustaleniami Studium, większa część terenu objętego Planem znajduje się w granicach obszarów, dla których gmina przystąpiła do sporządzenia m.p.z.p., co – zdaniem Prokuratora – jest konsekwencją podjęcia w dniu [...] czerwca 2008 r. przez Radę Miejską uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru farmy wiatrowej w rejonie wsi S. gmina T.. Zaskarżona uchwała w tym zakresie zupełnie pomija ustalenia Studium, wprowadzając jako przeznaczenie podstawowe: funkcję rolniczą, hodowlaną do [...] dla terenu specjalistycznej produkcji rolnej (symbol "RP") oraz zabudowę zagrodową z funkcją hodowlaną do [...] dla terenu zabudowy zagrodowej, oznaczonej na rysunku Planu symbolem RM.

Sąd nie dopatrzył się zarzucanego naruszenia ustaleń Studium przez postanowienia Planu.

Podkreślenia w tym miejscu wymaga – w ślad za rozważaniami zawartymi w wyroku WSA w Poznaniu z [...] marca 2018 r., sygn. akt IV SA/Po [...] (CBOSA), przywołanymi także w odpowiedzi na skargę – "że studium jest aktem o charakterze ogólnym, gdyż wyznacza ono podstawowy zarys tudzież kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie przyjmuje się, że stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużym stopniu od brzmienia ustaleń studium. Jednym z założeń polityki przestrzennej gminy jest związanie planowania miejscowego przez ustalenia studium, którego stopień może być – w zależności od szczegółowości ustaleń studium – silniejszy albo słabszy. Ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień m.p.z.p., ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez samorządowe władze lokalne i jest nie tylko aktem określającym założenia lokalnej polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzeniu m.p.z.p. Studium z założenia ma być aktem elastycznym, który jednak zawiera nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania przestrzennego (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, W. 2008, s. 78 i nast.). W myśl art. 9 ust. 4 u.p.z.p. ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, zaś zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Wprowadzenie wymogu "nienaruszania" ustaleń studium przez plan miejscowy zdaje się rozluźniać związek miedzy studium a planem miejscowym (który, zauważmy, w stanie prawnym obowiązującym przed [...] października 2010 r. wyrażał się w ściślejszej formule wymaganej "zgodności" jednego aktu z drugim). Na gruncie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są w tym znaczeniu wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, że plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyroki NSA: z [...].06.2014 r., II OSK [...]; z [...].12.2017 r., II OSK [...] – CBOSA)". Jak z powyższego wynika: "Rada gminy uchwalając określonej treści studium sama decyduje o zakresie (szczegółowości) związania, o jakim mowa w art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Zakres i sposób tego związania uzależniony jest od stopnia szczegółowości ustaleń zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a także stopnia powiązania części tekstowej z częścią graficzną – "rozdziału" ustaleń pomiędzy część tekstową i część graficzną, przy czym podstawę stwierdzenia zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowią łącznie część tekstowa oraz część graficzna planu miejscowego i studium" (zob. wyrok NSA z [...].06.2020 r., II OSK [...], CBOSA). W ostatnio przywołanym wyroku ponadto trafnie zauważono, że: "Organ stanowiący gminy, jako twórca polityki przestrzennej gminy, dokonuje autointerpretacji uchwalonego przez siebie studium w zakresie oceny zgodności z nim projektu planu miejscowego".

Mając powyższe na względzie należy zauważyć, że teren objęty postanowieniami zaskarżonego Planu w Studium wskazany został generalnie jako grunty rolnicze, na których dopuszczono lokalizację stacji transformatorowej oraz urządzeń wytwarzających energię ze źródeł odnawialnych. Nie bez znaczenia są w tym kontekście także określone w Studium cele i kierunki rozwoju odnośnych terenów: rozwój działalności gospodarczej związanej głównie z rozwojem funkcji produkcyjnej i usługowej; rozwój nowoczesnego rolnictwa; Rychlik – struktura funkcjonalna – funkcje wiodące rolnictwo, turystyka. Poza tym przedmiotowy teren w Studium znajduje się w strefie E – rolniczej. Z kolei ustalenie w Studium, że dana część terenu to obszar, dla którego gmina przystąpiła do sporządzenia m.p.z.p., nie konkretyzuje przeznaczenia tego terenu. I – wbrew sugestiom skargi – niedopuszczalne byłoby dokonywanie takiej konkretyzacji w oparciu o ustalenia zawarte w obowiązującej w dacie uchwalenia Studium uchwale o przystąpieniu do sporządzenia m.p.z.p. dla tej części terenu (tu: w uchwale Rady Miejskiej nr [...] z [...] czerwca 2008 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. dla obszaru farmy wiatrowej w rejonie wsi S., gmina T.), gdyż to ustalenia Studium mają kształtować projektowane rozwiązania planistyczne, a nie odwrotnie.

Wszystko to prowadzi do wniosku, że postanowienia Studium dla analizowanych terenów objętych Planem są na tyle ogólne, a zarazem nadają im wyraźne "piętno" terenów o charakterze rolniczym, że wprowadzenie w Planie jako przeznaczenia podstawowego: funkcji rolniczej, hodowlanej oraz zabudowy zagrodowej z funkcją hodowlaną dla terenów, odpowiednio, specjalistycznej produkcji rolnej ("RP") oraz zabudowy zagrodowej ("RM") nie narusza – zdaniem Sądu – ustaleń Studium. Tym bardziej, że – jak trafnie skonstatowano w wyroku NSA z [...] listopada 2016 r., II OSK [...] (CBOSA) – "nie można utożsamiać określonych w studium obszarów o różnym przeznaczeniu z określonymi w planie miejscowym terenami o różnym przeznaczeniu, w takim znaczeniu, że muszą się one w pełni pokrywać. Rozumienie w ten sposób zgodności planu miejscowego z ustaleniami studium stanowiłoby zaprzeczenie uchwalania planu miejscowego w zakresie określenia przeznaczenie terenów oraz linii rozgraniczających tereny o różnym przeznaczeniu lub różnych zasadach zagospodarowania. Plan miejscowy w tym zakresie nie byłby potrzebny skoro można by ustalić przeznaczenie terenów określone już w studium. Takie rozumienie zgodności planu miejscowego ze studium stawiałoby pod znakiem zapytania sens rozróżnienia uczynionego przez ustawodawcę, polegającego na tym, że to plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, a nie studium. Wymaga więc zaakcentowania, że w studium określa się kierunki zmian w przeznaczeniu terenów, a nie przeznaczenie terenów i to należy mieć na uwadze przy ocenie, czy plan miejscowy jest zgodny ze studium, a więc czy przeznaczenie terenów określone w planie miejscowym jest zgodne z kierunkami zmian w przeznaczeniu terenów określonymi w studium".

Należy jeszcze zaznaczyć, że fakt, iż pierwotnie część danego obszaru została objęta uchwałą intencyjną przewidującą uchwalenie dlań m.p.z.p. z przeznaczeniem pod zabudowę farmy wiatrowej (tu: uchwałą nr [...]), sam w sobie, nie wyklucza możliwość późniejszego podjęcia kolejnej uchwały intencyjnej, zakładającej przeznaczenie tego obszaru w m.p.z.p. na inne cele (tu: funkcję rolniczą / hodowlaną). I to nawet w sytuacji, gdy późniejsza uchwała intencyjna nie zawiera wyraźnej klauzuli derogującej uchwałę wcześniejszą, ponieważ w takim przypadku, zgodnie z ogólną reguła kolizyjną "lex posterior derogat legi priori", należy przyjąć, że uchwała późniejsza w sposób dorozumiany uchyla uchwałę wcześniejszą w zakresie, w jakim się one pokrywają, a więc w części dotyczącej tego samego obszaru objętego obiema uchwałami.

Zarzut nr 2 – naruszenia art. 17 pkt 1, art. 17 "ust. 2" pkt 9, 11-13 u.p.z.p.

W świetle przepisów art. 17 pkt 1, 9, 11-13 u.p.z.p. ["ust. 2" został w tym kontekście w skardze powołany najpewniej omyłkowo, gdyż art. 17 u.p.z.p. nie dzieli się na ustępy, a jedynie wyodrębnione zostały w nim punkty – uw. Sądu] wójt, burmistrz albo prezydent miasta w toku procedury planistycznej m.in. "ogłasza w prasie miejscowej oraz przez obwieszczenie, a także w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości" o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu oraz o wyłożeniu projektu planu do publicznego wglądu i możliwości składania uwag do tego projektu.

Zdaniem Prokuratora powyższe wymagania nie zostały spełnione przez Burmistrza, który o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania Planu oraz o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu na okres od [...] kwietnia 2017 r. do [...] czerwca 2017 r. "bezpodstawnie zaniechał" poinformowania "zainteresowanych" mieszkańców innych, niż sołectwo R. , sołectw, tj.: S., B. , P. i G..

Od razu należy zaznaczyć, że pozbawione istotnego znaczenia w kontrolowanej sprawie są te uchybienia informacyjne, do których mogło dojść w związku ze wskazanym w skardze wyłożeniem projektu Planu do publicznego wglądu na ww. okres od [...] kwietnia do [...] czerwca 2017 r., gdyż było to pierwsze wyłożenie, po którym miało miejsce jeszcze drugie wyłożenie (na okres od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r.). I to uchybienia, do jakich mogło dojść w toku tego ostatniego wyłożenia (a nie wyłożenia w roku 2017) są w tej sprawie prawnie relewantne, gdyż to one mogły wpłynąć na ostateczny kształt Planu.

Przechodząc do oceny merytorycznej analizowanego tu zarzutu, należy wyjść od stwierdzenia, że co do zasady "przez "daną miejscowość" należy rozumień tę miejscowość, której obszar objęty został ustaleniami planu albowiem to społeczeństwo danej miejscowości jest przede wszystkim zainteresowane treścią uchwały" (zob. wyrok NSA z [...].05.2008 r., II OSK [...], CBOSA).

Wobec tego, wbrew twierdzeniom skargi, nie sposób skutecznie zarzucać Burmistrzowi, jakoby bezpodstawnie wymagane ogłoszenie w sposób zwyczajowo przyjęty o podjęciu przez Radę Miejska uchwały z dnia [...] maja 2016 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia m.p.z.p. gminy T. w obrębie geodezyjnym R. ograniczył do mieszkańców tego właśnie obrębu (miejscowości / wsi / sołectwa) – R. .

Natomiast inaczej sytuacja się przedstawia w przypadku ogłoszenia o wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu na okres od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r. Skoro bowiem Burmistrz, dysponując już projektem Planu i znając jego szczegółowe ustalenia, uznał – co bezsporne – że o jego wyłożeniu do publicznego wglądu należy powiadomić w sposób zwyczajowo przyjęty nie tylko mieszkańców sołectwa (wsi) R. , ale także sołectw (wsi) sąsiednich: S., G., B. , P. , to powinien dopilnować, i w miarę potrzeby także wyegzekwować, aby do takich powiadomień (ogłoszeń) w przepisanej prawem formie w tym miejscowościach rzeczywiście doszło, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze. Tymczasem w aktach planistycznych są potwierdzenia o wywieszeniu stosownej informacji na lokalnych tablicach ogłoszeń (w okresie od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r.) przekazane przez sołtysów G., B. i P. , natomiast brak takiego potwierdzenia od sołtysa S., o czym, notabene, uczyniono wyraźną wzmiankę w aktach planistycznych, na tym jednak tylko poprzestając. Można jedynie spekulować, jakie znaczenie w tym przypadku mógł mieć fakt, że ówcześnie sołtysem S. był M. Ł., który jako inwestor i dysponent nieruchomości objętych Planem (jego wyłożonym projektem) był żywotnie zainteresowany w szybkim i bezproblemowym (w tym bez lub przy jak najmniejszych ewentualnych protestach społecznych) uchwaleniu tego planu. W każdym razie należy stwierdzić, że w świetle przedłożonej dokumentacji nie sposób uznać, że mieszkańcy S. w należyty sposób zostali powiadomieni o ostatnim wyłożeniu projektu Planu do publicznego wglądu (na okres od [...] stycznia do [...] lutego 2018 r.) i o możliwości wnoszenia uwag do tego projektu w zakreślonym terminie – co, w ocenie Sądu, mogło mieć wpływ na kształt i wynik publicznej dyskusji nad przyjętymi w projekcie Planu rozwiązaniami, a w konsekwencji, na ostateczną treść Planu.

Z tych względów Sąd uznał, że powyższe uchybienie stanowiło istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzut nr 3 – naruszenia art. 19 u.p.z.p.

W myśl tego przepisu:

"1. Jeżeli rada gminy stwierdzi konieczność dokonania zmian w przedstawionym do uchwalenia projekcie planu miejscowego, w tym także w wyniku uwzględnienia uwag do projektu planu – czynności, o których mowa w art. 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian.

2. Przedmiotem ponowionych czynności może być jedynie część projektu planu objęta zmianą."

Cytowany art. 19 u.p.z.p. musi być odczytywany wespół z art. 17 pkt 13 u.p.z.p., z którego wynika, że w toku procedury planistycznej także wójt, burmistrz albo prezydent miasta, jeśli dostrzeże potrzebę wprowadzenia zmian do projektu planu miejscowego wynikających z rozpatrzenia uwag, o których mowa w pkt 11, winien następnie w niezbędnym zakresie ponowić określone czynności (uzgodnienia).

W skardze zarzucono dokonanie istotnych zmian w projekcie Planu w stosunku do jego projektu wyłożonego do publicznego wglądu, bez przeprowadzenia ponownego wyłożenia planu wraz z naniesionymi poprawkami i umożliwienia zapoznania się z nimi przez uprawnionych mieszkańców sołectw, i złożenia ewentualnych uwag. W ocenie Prokuratora: "Porównanie treści wyłożonego do wglądu projektu uchwały, z uchwałą podjęta na sesji w dniu [...] maja 2018 r. przez Radę Miejską T. , wskazuje na liczne zmiany. Nawet jeśli niektóre z tych zmian można by uznać za zmiany korekcyjne, to jednak niektóre z wprowadzonych zmian całkowicie zmieniają treść zapisów ustawy [chyba raczej: "uchwały" – uw. Sądu], co do której mieszkańcy mieli możliwość wypowiedzenia się. Zmiany zapisów znalazły się w: § 1, § 2, § 4, § 5, § 8, § 9, § 13, § 14, § 15, § 16, § 17, § 19 Uchwały. Na przykład zapis ujęty w § 1 pkt 11 dotyczący obowiązującej linii zabudowy oraz w § 14 pkt 1 dotyczący przeznaczenia podstawowego terenu zabudowy zagrodowej z funkcją hodowlaną do [...], na pewno nie jest wynikiem uwzględnienia zgłoszonych uwag przez podmioty zainteresowane. Pozwala to na wywiedzenie wniosku, że wobec braku ponowienia procedury planistycznej, podmioty zainteresowane wprowadzanymi zasadami kształtowania zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu zostały pozbawione możliwości ich kwestionowania w formie uwag do projektu."

W ocenie Sądu powyższy zarzut jest zasadny.

Nie ulega wątpliwości, że pomiędzy ostatnim wyłożeniem projektu Planu, a jego uchwaleniem na sesji w dniu [...] maja 2018 r. wprowadzono do tekstu opracowywanego Planu szereg zmian. Wbrew twierdzeniom odpowiedzi na skargę nie wszystkie one "były efektem wnikliwej kontroli pisarskiej treści ustaleń projektu", a fakt ich dokonania nie w każdym przypadku "wzmocnił zabezpieczenie interesów prawnych właścicieli działek sąsiednich" (co zresztą, samo w sobie, wcale nie wykluczałoby uznania ich za zmiany istotne). Pomijając nawet w tym miejscu nie w pełni transparentny sposób wprowadzenia tych zmian w samej dokumentacji planistycznej (analiza tej dokumentacji nie w każdym przypadku pozwala ustalić, kto był autorem poszczególnych zmian), należy stwierdzić, że większość owych zmian rzeczywiście można ocenić jako "korekty" o charakterze redakcyjnym lub porządkującym. Wystąpiły jednak także zmiany o charakterze istotnym, merytorycznym. Do takich zmian należy zaliczyć te wprowadzone w:

- definicji "obowiązującej linii zabudowy" (§ 2 pkt 11 Planu) – skutkujące możliwością zwiększenia o 50% wysunięcia przed tą linię: okapów, wykuszy, ryzalitów oraz schodów (z 1,0 m do 1,5 m);

- § 5 Planu, polegające na dodaniu wyrażenia "i wysokości budowli nieprzekraczającej 25,0 m" – skutkujące (zwłaszcza w kontekście usunięcia pierwotnego pkt 4 w § 16 projektu, o czym niżej) ograniczeniem (do 25 m) maksymalnej wysokości wszystkich budowli dopuszczonych do realizacji na terenie objętym Planem;

- § 9 Planu, polegające na dodaniu do tego paragrafu, niewystępujących w wyłożonym projekcie Planu, postanowień ust. 2 i 3 w brzmieniu:

"2. Dopuszcza się scalanie i podział zgodnie z warunkami szczegółowymi oraz przepisami odrębnymi.

3. Na obszarze objętym planem określa się następujące zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości:

1) minimalna szerokość frontu działki 60 m;

2) kąt położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego od 65° do 90°;

3) minimalne powierzchnie działek 10000 m2."

[Przepis § 9 ust. 3 Uchwały został następnie wyeliminowany ww. rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewody W. z [...] sierpnia 2018 r.]

- § 13 pkt 12 Planu (w wyłożonym projekcie oznaczonym jako pkt 13), polegające na zastąpieniu wyrażenia: "obowiązek nasadzenia zieleni izolacyjno-ochronnej o składzie gatunkowym odpowiadającym miejscowym warunkom siedliskowym" wyrażeniem: "obowiązek nasadzenia zwartej zieleni izolacyjno-ochronnej wysokiej z gatunków rodzimych drzew zimozielonych, odpowiadających miejscowym warunkom siedliskowym" – skutkujące istotnym zawężeniem swobody decyzyjnej właściciela nieruchomości co do rodzaju obligatoryjnych do wykonania nasadzeń;

- § 14 pkt 1 Planu, polegające na dodaniu do pierwotnego brzmienia tego ustalenia ("przeznaczenie podstawowe: teren zabudowy zagrodowej") wyrażenia "z funkcją hodowlaną do [...]" – co może być interpretowane jako poszerzenie możliwości inwestycyjnych na terenie oznaczonym symbolem RM o bardziej uciążliwą, w stosunku do "klasycznej" zabudowy zagrodowej, funkcję hodowlaną do [...];

- § 15 Planu, polegające na dodaniu do tego paragrafu, niewystępujących w wyłożonym projekcie Planu, postanowień ust. 3, w brzmieniu:

"Dla terenu drogi publicznej dojazdowej KDD, ustala się:

1) szerokość w liniach rozgraniczających zgodnie z oznaczeniem na rysunku planu;

2) prawo realizacji jezdni, chodników, ścieżek rowerowych i miejsc parkingowych w obrębie linii rozgraniczających;

3) zakaz lokalizacji nośników reklamowych;

4) prawo realizacji infrastruktury technicznej.";

- § 16 Planu, polegające na usunięciu z tego paragrafu ustalenia oznaczonego w wyłożonym projekcie Planu jako pkt 4, w brzmieniu: "dopuszczenie lokalizacji obiektów o wysokości równej i wyższej niż 50 m nad poziom terenu w uzgodnieniu z Szefostwem Służby Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP" – które choć w swej zasadniczej części jawi się jako obiektywnie wadliwe (por. np. wyrok WSA z [...].09.2020 r., IV SA/Po [...], CBOSA), to ponadto uprawniało do wniosku o dopuszczalności lokalizowania na terenie objętym Planem obiektów (np. budowli) o wysokości nawet przekraczającej 50 m. W tym kontekście usunięcie tego ustalenia, rozpatrywane wespół z wyżej opisaną "korektą" § 5 Planu, wyraża istotną zmianę w stosunku do ustaleń przewidzianych w wyłożonym projekcie Planu, a polegającą na ograniczeniu maksymalnej wysokości wszystkich budowli dopuszczonych do realizacji na terenie objętym Planem, i to znacznie poniżej 50 m (bo do 25 m).

W ocenie Sądu zakres, a przede wszystkim przedmiot i waga wprowadzonych zmian do projektu Planu po jego ostatnim publicznym wyłożeniu, wskazywały na potrzebę ponownego wyłożenia tak zmienionego projektu – czego organy Gminy błędnie nie uczyniły, naruszając tym samym w istotny sposób tryb sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

Zarzut nr 4 – naruszenia art. 25a u.s.g.

Zarzut ten okazał się chybiony.

W myśl art. 25a u.s.g.: "Radny nie może brać udziału w głosowaniu w radzie ani w komisji, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego".

Nie ulega wątpliwości, że głosowania nad postanowieniami Planu lub jego projektu w ramach procedury planistycznej, w powyższym rozumieniu "dotyczyły interesu prawnego" radnego M. Ł., jako że był on inwestorem obiektów i przedsięwzięć zlokalizowanych na terenie objętym Planem, i co więcej – jak wynika z treści skargi – odnośne ustalenia planistyczne miały mu umożliwić zalegalizowanie części z nich.

Wbrew jednak zarzutom skargi, z przedłożonej Sądowi dokumentacji jasno wynika, że radny M. Ł. nie tylko nie głosował, ale w ogóle nie brał udziału w posiedzeniu Rady Miejskiej w dniu [...] maja 2018 r., na którym doszło do uchwalenia Planu. Natomiast uczestniczył wprawdzie w pracach Komisji Środowiska i Rozwoju Wsi, lecz w samym głosowaniu nad projektem Planu udziału nie wziął, co zostało wyraźnie odnotowane w protokole Komisji (na s. 8: "Radny M. Ł. nie brał udziału w głosowaniu").

Pozostałe zarzuty skargi.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów i "wątpliwości" Skarżącego, podniesionych już tylko w uzasadnieniu skargi, należy podzielić, wyrażone w odpowiedzi na skargę, stanowisko i argumentację organu co do ich bezzasadności. W szczególności trzeba zauważyć, że:

- opinia o projekcie planu gminnej komisji urbanistyczno-architektonicznej, o której mowa w art. 17 pkt 6 lit. a tiret pierwsze u.p.z.p., ze swej istoty – jako "opinia" właśnie – nie jest wiążąca dla organu planistycznego;

- z wyjaśnień organu i załączonych do odpowiedzi na skargę kopii dokumentów wynika, że projekt Planu został wykonany na zlecenie Gminy i sfinansowany z jej budżetu;

- protesty społeczne dotyczące projektowanych zamierzeń lub rozwiązań planistycznych (w praktyce często spotykane zwłaszcza w sytuacji, gdy na terenie objętym projektem planu ma być dopuszczona lokalizacja obiektów tzw. ferm hodowlanych) same w sobie nie świadczą o niezgodności z prawem takich zamierzeń lub rozwiązań. A tylko pod tym kątem – legalności, czyli zgodności z prawem, a już nie celowości lub słuszności – sąd administracyjny jest władny badać przedstawione mu do kontroli akty organów administracji (tu: uchwałę planistyczną Rady Miejskiej);

- jak to już wyżej wskazano, sąd administracyjny nie jest władny badać celu uchwalenia danego planu miejscowego lub poszczególnych przyjętych w nim rozwiązań, a jedynie ich zgodność z prawem. Żaden zaś przepis prawa nie zakazuje przyjmowania rozwiązań planistycznych, które mają (lub mogą) umożliwić legalizację występujących na obszarze objętym uchwalanym planem tzw. samowoli budowlanych.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 in fine u.s.g., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w całości.

W ocenie Sądu – wyrażonej na kanwie odpowiednio stosowanego art. 28 ust. 2 u.p.z.p. (por. A. Ostrowska, Niepewność sytuacji prawnej jednostki w sferze stanowienia i obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, L. 2020, s. 414) – w tej sytuacji ponowienia wymagałaby procedura planistyczna począwszy od etapu ostatniego wyłożenia projektu Planu do publicznego wglądu (w tym także czynności obwieszczenia o tym wyłożeniu).

Na zakończenie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.).