Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 160/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2016-06-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 51
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Janina Guść Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Asystent sędziego Krzysztof Pobojewski po rozpoznaniu w dniu 8 czerwca 2016 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi Z. R. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia określonych obowiązków w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2015 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Z. R. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 lutego 2016 r., nr [...]. Utrzymano nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 1 grudnia 2015 r., nr [...] o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na przebudowie otworu okiennego zlokalizowanego w elewacji ogrodowej lokalu mieszkalnego nr 2 położonego na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. S. w G.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23), zwanej dalej k.p.a., oraz art. 80 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) i art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych ustaw (Dz. U. z 2015 r., poz. 443).

PINB prowadząc niniejsze postępowanie administracyjne wskutek wniosku Z. R., decyzją z dnia 7 kwietnia 2015 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 1 i art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ustalono po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego i dowodu z oględzin z dnia 19 lutego 2013 r., że w lokalu nr 2 położonym na parterze budynku wielorodzinnego przy ul. S. w G., w 2002 r. bez zgody organu administracji architektoniczno-budowlanej powiększono otwór okienny zlokalizowany w ścianie od strony ogrodu. Zdemontowano pierwotną stolarkę okienną, a następnie powiększono otwór i zamontowano okno oraz drzwi balkonowe (maksymalne wymiary otworu: wysokość 220 cm i szerokość 147 cm). Teren w sąsiedztwie drzwi balkonowych na długości lokalu nr 2 został utwardzony płytkami cementowymi na szerokości około 2,25 m. Organ ustalił, że na tym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Ponadto przedmiotowy budynek mieszkalny figuruje w wykazie zabytków nieruchomych, wyznaczonych przez wojewódzkiego konserwatora zabytków do ujęcia w gminnej ewidencji zabytków. Postanowieniem z dnia 8 marca 2013 r., podjętym na podstawie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane organ zobowiązał ówczesnego właściciela lokalu nr 2 i inwestora A. S. do przedłożenia w terminie do dnia 31 maja 2013 r., ekspertyzy technicznej wykonanych robót, zawierającej inwentaryzację budowlaną zaopiniowaną przez Miejskiego Konserwatora Zabytków i odnoszącą się do prawidłowości wykonanych robót. Po przeprowadzeniu w dniu 24 marca 2015 r. kolejnej kontroli budynku organ nadzoru nie stwierdził niepokojących zmian w konstrukcji budynku, rys ani pęknięć. Również protokół z ostatniej kontroli rocznej stanu technicznego sporządzony na wniosek wspólnoty mieszkaniowej nie zawierał żadnych uwag i zaleceń co do stanu technicznego. Organ uznał wówczas, że nie ma wystarczających dowodów dla stwierdzenia, iż samowolnie wykonane roboty budowlane stwarzają zagrożenie bezpieczeństwa ludzi, mienia i środowiska.

Rozpatrując odwołanie od tej decyzji WINB decyzją z dnia 20 maja 2015 r. uchylił ją i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej wskazano przede wszystkim na konieczność wyegzekwowania nałożonego na inwestora obowiązku przedłożenia ekspertyzy technicznej w trybie art. 81c ust. 2 ustawy Prawo budowlane oraz zgody wspólnoty na roboty budowlane dotyczące części wspólnych, jaką jest ściana zewnętrzna. Wskazano również na konsekwencje wynikające z faktu położenia budynku w strefie ochrony konserwatorskiej, to znaczy obowiązku uzyskania na te roboty pozwolenia na budowę oraz zgody służb konserwatorskich.

PINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia 1 grudnia 2015 r. orzekł o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane w sprawie opisanych robót budowlanych. Z uzasadnienia decyzji wynika, że aktualny właściciel lokalu nr 2 M. D. dostarczył organowi otrzymane od poprzedniego właściciela tego lokalu fotokopie orzeczenia technicznego wykonanych robót opracowanego przez mgr inż. J. K. Stwierdzono w nim po przeprowadzeniu obliczeń wytrzymałościowych nadproża w celu określenia, czy zastosowane rozwiązanie zapewni bezpieczna eksploatację obiektu, że naprężenia występujące w nadprożu nie przekraczają dopuszczalnych wartości. Uznano w konkluzji, że obiekt jest bezpieczny i nadaje się do użytku. Nadto z pisma Wydziału Urbanistyki, Architektury i Ochrony Zabytków z dnia 6 lipca 2015 r. wynika, że z konserwatorskiego punktu widzenia istnieje możliwość legalizacji wykonanego w przeszłości przedmiotowego przekształcenia elewacyjnego polegającego na powiększeniu istniejącego otworu okiennego wraz z wykonaniem we wskazanym miejscu nowego okna oraz drzwi balkonowych.

Organ zobowiązał właściciela lokalu mieszkalnego nr 2 do dostarczenia w formie pisemnej zgody wszystkich współwłaścicieli budynku na wykonanie przez poprzedniego właściciela tego lokalu robót budowlanych związanych z opisaną przebudową otworu okiennego. Pismem z dnia 21 czerwca 2015 r. zobowiązany poinformował, że właścicielem przedmiotowego lokalu jest dopiero od dnia 27 lutego 2015 r. i nie wiedział o toczącym się postępowaniu w sprawie wykonanych robót przez poprzedniego właściciela. Następnie pismem z dnia 3 sierpnia 2015 r. poinformował, że po rozmowie z właścicielami lokalu nr 1, 4 i 6 otrzymał ustną deklarację braku sprzeciwu co do obecnego stanu elewacji budynku od strony ogrodu.

Organ pierwszej instancji po dokonaniu analizy zebranych dowodów stwierdził, że brak jest podstaw do wydania w tej sprawie rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

Odwołanie od tej decyzji złożyła Z. R., właścicielka lokalu mieszkalnego nr 3. W odwołaniu wskazała, że zasadniczą kwestią wdrożonego postępowania były wątpliwości co do prawdopodobnego zmniejszenia oparcia nadproża okiennego i te wątpliwości w dalszym ciągu nie zostały usunięte. Roboty budowlane w lokalu nr 2 wykonane były bowiem systemem gospodarczym i bez zgody wspólnoty, bez stosownych pozwoleń i bez dokumentacji.

Rozpoznając odwołanie WINB utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Wyjaśniając rozstrzygnięcie organ odwoławczy zwrócił uwagę na uzupełnienie materiału dowodowego przez organ pierwszej instancji o ekspertyzę techniczną potwierdzającą obliczeniami wytrzymałości nadproża, że obiekt jest bezpieczny i nadaje się do użytku. Wskazał również na pozyskanie przychylnego przeprowadzonym robotom budowlanym stanowiska służb konserwatorskich, które wyraziły akceptację dokonanego powiększenia otworu okiennego. W kwestii prawa inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane organ odwoławczy wskazał, że część właścicieli lokali w tym budynku akceptuje wykonane roboty budowlane. Wzięto też pod uwagę występujące w orzecznictwie rozbieżności co do obowiązku wykazania przez inwestora w postępowaniu naprawczym prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt. II SA/Wr 167/13. Uznał organ, że tylko z powodu braku zgody wszystkich właścicieli budynku na wykonanie robót budowlanych nie ma podstaw do wydania decyzji nakazowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

Organ odwoławczy ocenił, że roboty budowlane zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i uzyskały pozytywną opinię służb konserwatorskich, a ponadto inwestor samowolnie wykonanych robót nie jest już właścicielem lokalu mieszkalnego nr 2. Jak wynika z akt sprawy zakres wykonanych samowolnie robót wykonany został tylko w obrębie lokalu mieszkalnego nr 2 i w żaden sposób nie utrudnia i nie pogarsza użytkowania budynku pozostałym współwłaścicielom budynku. Podkreślono, że roboty budowlane wykonane zostały w 2002 r., a wniosek dotyczący doprowadzenia elewacji przedmiotowego budynku w zakresie wykonanych robót do stanu poprzedniego wniesiony został dopiero w 2012 r., co świadczy o tym, że istniejący aktualnie stan przez 10 lat nie był kwestionowany. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu pierwszej instancji, że niewyrażenie zgody przez skarżącą współwłaścicielkę budynku na wykonanie przedmiotowych robót i w związku z tym wydanie rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 51 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane byłoby zbyt restrykcyjne i nieproporcjonalne do zakresu naruszenia przepisów oraz naruszonego interesu skarżącej strony. Uwzględniono zasadę proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących oceny technicznej, organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa ocena techniczna wykonanych robót budowlanych została sporządzona przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia do pełnienia samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie. Osoba ta ponosi pełną odpowiedzialność i nie ma podstaw do podważania takiego dokumentu. Niezależnie od tej oceny technicznej organ pierwszej instancji samodzielnie dokonał oględzin wykonanych robót i również nie stwierdził żadnych nieprawidłowości. Natomiast odwołująca się nie przedłożyła kontrorzeczenia wykonanego przez osobę posiadającą uprawnienia, które kwestionowałyby prawidłowość wykonanych robót budowlanych.

Wyjaśniono, że w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 50 i art. 51 ustawy Prawo budowlane w pierwszej kolejności rozważana jest możliwość zachowania wykonanych robót budowlanych poprzez doprowadzenie ich do stanu zgodnego z prawem. Nałożenie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych może nastąpić tylko w okolicznościach określonych w art. 50. W sytuacji, gdy takie okoliczności nie występują, organ nadzoru budowlanego orzeka o braku podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia na podstawie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane.

Jak wynika z treści skargi strona skarżąca zakwestionowała rozstrzygnięcie organu legalizujące samowolę budowlaną w lokalu nr 2 budynku przy ul. S. pomimo tego, że nadal nie usunięto niezgodności przeprowadzonych robót budowlanych z prawem. Podkreśliła skarżąca wątpliwości co do prawidłowego oparcia nadproża okiennego, których ekspertyza przedłożona przez właściciela nie rozwiała. Według skarżącej ekspertyza jest niewiarygodna, gdyż oparta została o oświadczenia inwestora - ówczesnego właściciela lokalu nr 2. Skarżąca podkreśliła, że ekspertyzę złożono długo po terminie wyznaczonym w postanowieniu, oraz że złożył ją w formie kopii nabywca lokalu nr 2. Skarżąca wyjaśniła, że przedmiotowa przebudowa od czasu jej wykonania przeszkadzała pozostałym właścicielom lokali, którzy cały czas nie wyrażają na nią zgody. W uzasadnieniu skargi przywoływane były również okoliczności związane z remontem przedmiotowego budynku mieszkalnego, wykonanego przez wspólnotę mieszkaniową, którego nie aprobuje skarżąca.

Ze skargi wynika, że skarżąca oczekuje uchylenia zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, albowiem zarówno decyzja organu nadzoru budowlanego pierwszej jak i drugiej instancji dotknięte są uchybieniami, które miały wpływ na wynik sprawy.

Kontroli legalności w niniejszym postępowaniu poddano rozstrzygnięcia wydane w trybie przepisów art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), zwanej dalej Prawem budowlanym, w których organy orzekły o braku podstaw do wydania decyzji z art. 51 ust. 1 pkt 2. Przepisy, na podstawie których procedowały organy w niniejszej sprawie, przytacza się w brzmieniu właściwym na dzień rozstrzygania, na podstawie art. 6 ust. 1 noweli z dnia 20 lutego 2015 r. (Dz. U. z 2015 r., poz. 443), według którego do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia życie tej ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe.

Na podstawie art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę bądź w przepisach.

Przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, który był podstawą rozstrzygnięcia stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania.

Zgodnie z art. 51 ust. 3 Prawa budowlanego po upływie terminu lub na wniosek inwestora, właściwy organ sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, i wydaje decyzję:

1) o stwierdzeniu wykonania obowiązku albo

2) w przypadku niewykonania obowiązku - nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (art. 51 ust. 7).

Z taką sytuacją, jaką normuje ten ostatni przepis mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie. Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie i prawidłowych ustaleń organów wynika bowiem, że w lokalu nr 2 położonym w budynku przy ul. S. w G. ówczesny jego właściciel i inwestor dokonał w 2002 r. samowolnego powiększenia otworu okiennego zlokalizowanego w ścianie zewnętrznej budynku od strony ogrodu. Całokształt robót temu towarzyszących polegał na zdemontowaniu pierwotnej stolarki okiennej, powiększeniu otworu do maksymalnych wymiarów 220 cm x 147 cm i zamontowaniu okna oraz drzwi balkonowych. W sąsiedztwie drzwi balkonowych na długości lokalu nr 2 teren został utwardzony płytkami cementowymi na szerokości około 2,25 m.

W ustalonych prawidłowo okolicznościach sprawy nie budzi żadnych wątpliwości, że doszło do samowoli budowlanej, gdyż opisane roboty budowlane polegające na przebudowie lokalu mieszkalnego wymagały również w stanie prawnym z daty samowoli pozwolenia na budowę, o którym mowa w art. 28 Prawa budowlanego. W tej sytuacji charakter wykonanych robót budowlanych wypełniał hipotezę art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego, który ma zastosowanie do robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

To uprawniało organy nadzoru budowlanego do zastosowania dyspozycji przepisów art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego zmierzających do przywrócenia stanu zgodnego z prawem.

Zwrócić należy uwagę, że sprawa samowolnie wykonanych przez właściciela lokalu nr 2 robót budowlanych była przedmiotem rozpoznania w administracyjnym toku instancji już dwukrotnie. Organy nadzoru za każdy razem jednak zmierzały do zweryfikowania zaistniałej samowoli w świetle przepisów art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, ażeby ocenić, czy wykonane roboty są zgodne z prawem, w tym z przepisami budowlanymi i ze sztuką budowlaną. Organy nadzoru prawidłowo pozyskały ekspertyzę techniczną przeprowadzonych robót sporządzoną przez mgr inż. J. K. w dniu 14 maja 2015 r., w której, na podstawie obliczeń wytrzymałości nadproża stwierdzono, że naprężenia występujące w nadprożu nie przekraczają dopuszczalnych wartości w związku z czym obiekt jest bezpieczny i nadaje się do użytku. Ekspertyzy tej, wbrew twierdzeniom skarżącej, nie dezawuuje okoliczność, że obecny właściciel lokalu nr 2 przedłożył ją w formie kserokopii, ani też fakt, że zaakceptowano jej złożenie po terminie wyznaczonym w postanowieniu z dnia 8 marca 2013 r. Sąd zauważa, że na rozprawie w dniu 8 maja 2016 r. uczestnik postępowania i właściciel lokalu nr 2 potwierdził, że posiada oryginał przedmiotowego dokumentu. Natomiast chronologia czynności procesowych i zdarzeń związanych z postępowaniem naprawczym wszczętym wskutek pisma pochodzącego od skarżącej nie podważa waloru dowodowego przedłożonej ekspertyzy i nie potwierdza zastrzeżeń formalnych formułowanych przez skarżącą. Ekspertyza ta sporządzona została na zlecenie byłego właściciela lokalu nr 2 i inwestora samowolnie wykonanych robót budowlanych. W związku z tym, że po raz pierwszy orzekający organ nadzoru pomimo zobowiązania do jej przedłożenia nie wyegzekwował tego obowiązku i przedwcześnie orzekł o braku podstaw do zastosowania art. 51 Prawa budowalnego, organ odwoławczy decyzję pierwszoinstancyjną uchylił kierując sprawę do ponownego rozpoznania. Wówczas wskutek sprzedaży lokalu nr 2 organ ponownie rozpatrujący sprawę wezwał o przedłożenie ekspertyzy już nowego właściciela, który mógł skorzystać z ekspertyzy sporządzonej przez osobę uprawnioną na zlecenie poprzednio zobowiązanego.

Według sądu z przedstawionych okoliczności nie wynika, ażeby skutecznie można było podważać wartość dowodową ekspertyzy technicznej, która jednak potwierdza bezpieczeństwo i użyteczność budynku przy ul. S. w kontekście wykonanego poszerzenia otworu okiennego w lokalu nr 2. Prawidłowość techniczną wykonanych robót i brak negatywnego wpływu na użyteczność całego budynku potwierdziło również bezpośrednie ustalenie organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji poczynione podczas oględzin przeprowadzonych w budynku i lokalu nr 2. Możliwość legalizacji przeprowadzonych robót budowlanych dopuścił również Miejski Konserwator Zabytków, analizując wymogi ochrony konserwatorskiej wobec tego, że budynek przy ul. S. figuruje w gminnej ewidencji zabytków.

Wskazane okoliczności prawidłowo ustalone i ocenione przez organy skłaniałyby do wniosku, że w sprawie samowolnego poszerzenia otworu okiennego w lokalu 2 zaistniały przesłanki do zaakceptowania tych robót ze względu na ich zgodność z wymogami prawa bez konieczności podejmowania dodatkowych działań naprawczych.

Zgromadzony materiał dowodowy nie potwierdza bowiem, aby wykonanie przedmiotowych robót budowlanych spowodowało zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), jak również, aby było niezgodne z obowiązującymi przepisami (art. 50 ust. 1 pkt 4). Ustalenia dokonane w trybie nadzoru budowlanego nie potwierdzają, aby w przedmiotowej sprawie występowały uzasadnione wątpliwości co do jakości użytych materiałów budowlanych lub wykonanych robót.

Tymczasem jednak pozostała do rozstrzygnięcia kluczowa dla sprawy kwestia uprawnienia właściciela lokalu nr 2 do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Budynek przy ul. S. jest bowiem budynkiem wielorodzinnym, którego części wspólne są przedmiotem współwłasności. Roboty budowlane poszerzające otwór okienny i zmieniające elewację zostały wykonane właśnie w części wspólnej budynku - tj. w ścianie zewnętrznej stanowiącej własność wspólną, bez zgody pozostałych współwłaścicieli budynku.

W budynku przy ul. S. funkcjonuje tzw. mała wspólnota mieszkaniowa, którą tworzą właściciele poszczególnych lokal mieszkalnych, których we wskazanym budynku jest sześciu (w tym gmina G. jako właściciel jednego lokalu). Z art. 19 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r., poz. 1892), wynika, że w małej wspólnocie mieszkaniowej do zarządu nieruchomością wspólną mają odpowiednie zastosowanie przepisy kodeksu cywilnego i kodeksu postępowania cywilnego o współwłasności, czyli art. 199-209 k.c. oraz art. 611-616 k.p.c. Wymienione przepisy kodeksu cywilnego regulują zarząd rzeczą wspólną, będącą przedmiotem współwłasności w częściach ułamkowych, jako zarząd wykonywany przez samych współwłaścicieli, który określany jest mianem zarządu bezpośredniego (właścicielskiego). Zgodnie z art. 199 k.c. do rozporządzania rzeczą wspólną oraz do innych czynności, które przekraczają zakres zwykłego zarządu, potrzebna jest zgoda wszystkich współwłaścicieli. W braku takiej zgody współwłaściciele, których udziały wynoszą co najmniej połowę, mogą żądać rozstrzygnięcia przez sąd, który orzeknie mając na względzie cel zamierzonej czynności oraz interesy wszystkich współwłaścicieli.

Przeprowadzenie robót budowlanych w częściach wspólnych nieruchomości należy do kategorii czynności przekraczających zakres zwykłego zarządu i wymaga udzielenia zgody na wykonanie tych robót przez wszystkich członków wspólnoty. Zgodę taką może zastąpić ewentualnie orzeczenie sądu wydane w trybie art. 199 k.c. Zgoda taka nie może jednak pochodzić od niektórych tylko współwłaścicieli, co wynika wyraźnie z dyspozycji art. 199 k.c.

W tej sytuacji konieczne było zbadanie w trybie nadzoru budowlanego, przed wydaniem decyzji w trybie przepisów art. 50 i 51 Prawa budowlanego, czy właściciel lokalu nr 2 posiadał prawo do dysponowania nieruchomością umożliwiające wykonanie przedmiotowych robót budowlanych.

Tymczasem w rozpoznawanej sprawie organy nadzoru pomimo tego, że dostrzegły wykonanie robót budowlanych w lokalu nr 2 bez zgody pozostałych współwłaścicieli uznały, że brak tej zgody nie uzasadniał wydania decyzji nakazowej z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organy stwierdziły bowiem, że część współwłaścicieli ustnie wyraziła zgodę na przeprowadzoną inwestycję. Uznały również, że istniejące rozbieżności w orzecznictwie sądowym co do konieczności legitymowania się w postępowaniu naprawczym prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, zwalniają organ z obowiązku badania kwestii dysponowania nieruchomością na cele budowalne przez inwestora.

W ocenie sądu orzekającego w niniejszej sprawie takie stanowisko jest jednak nieprawidłowe. Ustalenie, czy inwestor posiadał prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, było obowiązkiem organów. Wykonanie robót budowlanych w ścianie zewnętrznej budynku, wspólnej ścianie, a więc części wspólnej nieruchomości, wymaga badania kwestii prawa do dysponowania tym elementem budynku. Jeżeli udziałem w prawie własności ścian oprócz inwestora, legitymują się również pozostali współwłaściciele, to dla przeprowadzenia tego rodzaju inwestycji niezbędnym było uzyskanie zgody wszystkich współwłaścicieli. Brak takiej zgody uniemożliwia legalizację tych robót budowlanych, albowiem brak jest możliwości doprowadzenia ich do stanu zgodnego z prawem w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego.

Sąd dostrzega istniejącą w orzecznictwie sądowoadministracyjnym rozbieżność w zakresie oceny wpływu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane na przesłanki legalizacji robót budowlanych w postępowaniu naprawczym. Znane są sądowi wyroki, w których Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że organy prowadzące postępowanie w trybie art. 51 Prawa budowalnego nie mają obowiązku badać, czy inwestor legitymuje się prawem do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Obowiązek taki bowiem nie wynika z żadnych przepisów Prawa budowlanego ani z uchwał Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1048/14, z dnia 30 maja 2016 r., sygn. akt II OSK 2284/14, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sąd orzekający w niniejszej sprawie powyższego poglądu nie podziela, stojąc na stanowisku zasadniczo dominującym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, że w trybie w art. 50 i 51 Prawa budowlanego, mającym doprowadzić do legalizacji wykonanych robót, istnieje obowiązek badania uprawnienia inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku: z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 322/15; z dnia 10 lutego 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 620/15, wraz z orzecznictwem w nich przywołanym, dostępne na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2011 r. w sprawie sygn. akt II OPS 2/10 (https://cbois.nsa.gov.pl) wskazano, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, jednak uchwały tej nie można interpretować w taki sposób, że zwalnia ona organy z konieczności badania tytułu prawnego inwestora do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Czym innym bowiem jest sama możliwość skorzystania przez inwestora z uproszczonej formy wykazania swojego uprawnienia do dysponowania nieruchomością na cele budowlane przez złożenie stosownego oświadczenia, a czym innym posiadanie przez inwestora tytułu prawnego dającego mu takie uprawnienie. Wskazana uchwała wyklucza możliwość wydania na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego decyzji, którą nałożono by na inwestora obowiązek przedłożenia oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, ale nie wyłącza możliwości badania w tak zwanym postępowaniu naprawczym czy inwestor posiada takie prawo. Co więcej, Naczelny Sąd Administracyjny podejmując tę uchwałę uznał i wyraził to w jej uzasadnieniu, że nie można wykluczyć, że organ nadzoru budowlanego prowadząc postępowanie naprawcze uregulowane art. 51 ustawy Prawo budowlane, po ustaleniu że inwestor nie miał i nadal nie ma wymaganego ustawą prawa do terenu na cele budowlane, skorzysta z uprawnienia określonego w art. 51 ust. 1 pkt 1 i wyda stosowne do ustalonego stanu faktycznego rozstrzygnięcie, którym może być decyzja nakazująca rozbiórkę. W takim przypadku, jak wskazał skład 7 sędziów NSA, podstawę rozstrzygnięcia stanowiłoby ustalenie, że inwestor nie dysponuje i nie dysponował prawem do nieruchomości na cele budowlane, a nie to czy ma przedłożyć oświadczenie o posiadaniu takiego prawa (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 755/11, dostępny na stronie https://cbois.nsa.gov.pl).

Za taką interpretacją przepisów Prawa budowlanego, regulujących tryb naprawczy przemawia również treść art. 4 tej ustawy, zgodnie z którym każdy ma prawo zabudowy nieruchomości gruntowej, jeżeli wykaże prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pod warunkiem zgodności zamierzenia budowlanego z przepisami. Definicja prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane została sformułowana w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 32 ust. 4 pkt 2 Prawa budowalnego pozwolenie na budowę może być wydane tylko temu kto wykazał, że posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Oczywiście w tym przypadku ustawodawca ułatwił inwestorowi wykazanie, że posiada to prawo, gdyż nie musi przedkładać dokumentów, z których wynika jeden z tytułów prawnych wskazanych w art. 3 pkt 11 Prawa budowlanego. Wystarczy, że złoży, pod rygorem odpowiedzialności karnej, oświadczenie według urzędowego wzoru, że takie prawo posiada. W podobny sposób prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane musi wykazać m.in. ten, kto zamierza realizować roboty budowlane, które nie wymagają uzyskania pozwolenia na budowę, lecz jedynie zgłoszenia (art. 30 ust. 2 Prawa budowlanego), ten kto chce uzyskać decyzję o przeniesieniu pozwolenia na budowę lub decyzję o przeniesieniu pozwolenia na wznowienie robót budowlanych (art. 40 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zalegalizować samowolnie wybudowany obiekt budowlany (art. 48 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego), ten kto zamierza zmienić sposób użytkowania obiektu budowlanego (art. 71 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Zatem zbadanie, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane jest kwestią z zakresu prawa budowlanego i prawa administracyjnego, a nie tylko prawa cywilnego. Bez znaczenia pozostaje przy tym okoliczność, że tytuły prawne, z których prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane wynika, są z reguły tytułami cywilnoprawnymi. Organy administracji właściwe w sprawach uregulowanych w Prawie budowlanym są uprawnione i zobowiązane do badania czy inwestor realizuje prawo zabudowy, o którym mowa w art. 4 Prawa budowlanego, na nieruchomości do której ma tytuł prawny uprawniający do wykonywania robót budowlanych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2016 r., sygn. akt II OSK 1290/14, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodne z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego. Różnica, jaka w tym zakresie występuje polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 Prawa budowlanego wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić przez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości, wskazujący na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4a contrario Prawa budowalnego odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 Prawa budowalnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 października 2015 r., sygn. akt II OSK 435/14, dostępny w CBOSA).

Z tych względów stwierdzenie przez organy nadzoru, że brak jest podstaw do podjęcia rozstrzygnięcia w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego z powodu zgodności z prawem wykonanych robót budowlanych, w sytuacji, w której nie wyjaśniono kwestii prawa właściciela lokalu nr 2 do dysponowania nim w celu przeprowadzonych robót budowlanych, było przedwczesne i naruszało art. 51 ust 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zaakceptowano bowiem realizację robót w częściach wspólnych budynku, do których przeprowadzenia inwestor nie był właściwie uprawniony.

Sąd tym samym podzielił jako zasadny zarzut skargi dotyczący kwestii braku zgody wszystkich współwłaścicieli. Sąd nie odnosi się natomiast do zarzutów skargi dotyczących remontu przedmiotowego budynku mieszkalnego, bowiem nie pozostają one w granicach kontrolowanej sprawy administracyjnej.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowalnego z dnia 1 grudnia 2015 r.

W tej sytuacji organy nadzoru budowlanego ponownie rozpoznając sprawę uwzględnią konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie prawa właściciela lokalu nr 2 do dysponowania opisaną nieruchomością na cele budowlane, w kontekście zrealizowanych już robót budowlanych. W przypadku braku zgody współwłaścicieli organ winien mieć na względzie, że zgoda może być udzielona w trybie postępowania cywilnego, a inwestor powinien mieć możliwość skorzystania z ewentualnych roszczeń wobec współwłaścicieli sprzeciwiających się legalizacji samowoli. Dopiero po dokonaniu właściwych w tym przedmiocie ustaleń organy uprawione będą do podjęcia właściwego rozstrzygnięcia na podstawie art. 51 Prawa budowalnego.