Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1270/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92 ust. 1 i  ust. 4 oraz lp. 2.9 pkt 3 załacznika do ustawy.
journal: Dz.U. 2007 nr 125 poz 874
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Wdowiak (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Piotr Borowiecki Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Protokolant ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2010 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego, działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 18 ust. 5 lit. c, art. 92 ust. 1 i ust. 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r., Nr 125, poz. 874 ze zm.) oraz lp. 2.9 pkt 3 załącznika do ww. ustawy, utrzymał w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2010 r. nr [...] o nałożeniu na A. R., prowadzącego działalność gospodarczą [...], kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych.

Powyższe decyzje zapadły w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne:

W dniu [...] października 2009 r. [...] kontroli drogowej poddano pojazd [...]. Z protokołu kontroli nr [...] wynika, iż kierujący pojazdem – M. D. – okazał do kontroli wypis z licencji nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej na rzecz A. R., prowadzącego działalność gospodarczą [...]. Sporządzono raport dobowy z dnia kontroli z kasy fiskalnej, zamontowanej w zatrzymanym pojeździe, zarejestrowanej na kontrolowanego przedsiębiorcę. Przesłuchano w charakterze świadka kierowcę, który zeznał, iż wykonuje transport drogowy osób na rzecz A. R. prowadzącego działalność gospodarczą [...], z którym ma podpisaną umowę. Zlecenia na przewozy kierowca otrzymuje drogą elektroniczną od centrali ww. firmy. Na dachu zatrzymanego pojazdu znajdował się baner z napisem [...] oraz numerem telefonu [...]. Powyższe udokumentowano za pomocą zdjęć wykonanych aparatem fotograficznym.

Pismem z dnia 19 października 2009 r. organ zawiadomił przedsiębiorcę o wszczęciu wobec niego z urzędu postępowania w sprawie naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, szczegółowo określonych w protokole zatrzymania i kontroli pojazdu, jaka miała miejsce w dniu [...] października 2009 r.

W nawiązaniu do ww. zawiadomienia, pismem z dnia 25 listopada 2009 r., strona przedstawiła swoje stanowisko w sprawie podnosząc, iż w jej ocenie, organ nie posiada dowodów potwierdzających fakt wykonywania przez stronę przewozu okazjonalnego osób. Zaznaczyła, iż w trakcie kontroli w pojeździe znajdował się wyłącznie kierowca. Organom kontroli zarzuciła naruszenie art. 89 w zw. z art. 87 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, polegające na przekroczeniu uprawnień w zakresie zabezpieczenia materiału dowodowego, jakim jest paragon oraz raport dobowy z kasy fiskalnej. Nadmieniła, iż w jej ocenie, protokół kontroli sporządzony został z naruszeniem art. 68 kpa w zw. z art. 74 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym i jako taki nie może stanowić wiarygodnego dowodu na okoliczność wykonywania przez skarżącego przewozów okazjonalnych. Strona wskazała również, iż z protokołu kontroli nie wynika, aby zamontowane na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie w postaci baneru reklamowego stanowiło urządzenie zasilane elektrycznie, a zatem nie może być traktowane jako lampa lub inne urządzenie, którego posiadania zabrania przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zaznaczyła również, iż w kontrolowanym pojeździe nie zainstalowano taksometru a jedynie drogomierz marki ALWI, co znajduje potwierdzenie w protokole kontroli. Dodatkowo wniosła o przeprowadzenie dowodu w postaci przesłuchania w charakterze świadka pasażerów, na okoliczność ustalenia, czy w momencie kontroli wykonywany był okazjonalny przewóz osób; dokonanie oględzin skontrolowanego samochodu przy udziale pełnomocnika strony na okoliczność stwierdzenia, czy urządzenie zainstalowane na dachu pojazdu jest lampą lub innym urządzeniem technicznym; dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność stwierdzenia, czy urządzenie techniczne zamontowane w pojeździe było drogomierzem czy też taksometrem; dopuszczenie dowodu z zeznań świadka – kierowcy pojazdu - na okoliczność ustalenia: czy w momencie kontroli wykonywał przewóz pasażerów; czy w momencie kontroli w samochodzie zainstalowany był taksometr czy też drogomierz; jakie czynności musi podjąć, by osoba przewożona mogła zostać poinformowana o wysokości należności za odbyty kurs; czy samochód w momencie kontroli posiadał lampę lub inne urządzenie techniczne na dachu pojazdu; czy osoba kontrolująca zażądała od niego wydania paragonu fiskalnego lub raportu dobowego z kasy fiskalnej oraz czy podała mu podstawę prawną takiego działania; czy osoba kontrolująca pouczyła go o możliwości odmowy podpisania protokołu kontroli; czy kontrola zakończyła się nałożeniem kary pieniężnej. Strona wskazała, iż przeprowadzenie powyższych dowodów jest niezbędne dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2010 r. Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego, po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, nałożył na przedsiębiorcę karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych. Podstawę nałożenia kary stanowiło wykonywanie przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Odnosząc się do zarzutów strony, zgłoszonych w ramach postępowania, organ uznał je za bezzasadne. Podniósł, iż zebrany w sprawie materiał dowodowy w tym: dobowy raport fiskalny, protokół z przesłuchania kierowcy w charakterze świadka oraz okazany do kontroli wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób, w pełni uzasadnia twierdzenie, iż kontrolowanym pojazdem wykonywano okazjonalny przewóz osób.

W odwołaniu od powyższej decyzji strona wniosła o jej uchylenie oraz wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu odwołania wskazała, iż zaskarżona decyzja organu I instancji sporządzona i podpisana została przez inspektora, który przeprowadził kontrolę drogową. Powyższe, w ocenie strony pozostaje w sprzeczności z art. 24 kpa, który stanowi, iż w takiej sytuacji pracownik organu administracji publicznej podlega z urzędu wyłączeniu od udziału w sprawie. Ponadto, w opinii odwołującego, zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 75 oraz art. 56 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Wskazując na przepis § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 31 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego odwołujący się podniósł, iż w jego ocenie, wskazany przepis jest niezgodny z ww. przepisami ustawy o transporcie drogowym i wykracza poza ustawowe umocowanie do uregulowania w drodze rozporządzenia uprawnienia do wszczęcia postępowania w celu nałożenia kary pieniężnej. Cytując art. 75 ustawy o transporcie drogowym, strona podniosła, iż zawiera on zamknięty katalog postępowań, które mogą zostać wszczęte w wyniku przeprowadzonej kontroli, i jako taki nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego o nałożenie kary administracyjnej za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, na podstawie protokołu kontroli.

W dalszej części odwołania strona podniosła, iż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie dawał podstaw do uznania, iż w chwili kontroli wykonywany był przewóz okazjonalny osób. W zatrzymanym pojeździe, poza kierowcą nie znajdowała się żadna osoba a wydrukowany z kasy fiskalnej paragon nie określał rodzaju wykonywanej usługi.

W ocenie odwołującego, organ I instancji w sposób nieuzasadniony odrzucił składane przez niego wnioski dowodowe, co stanowi naruszenie podstawowych zasad postępowania. Niezależnie od powyższych zarzutów odwołujący nadmienił, iż przepis art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym może być sprzeczny z Konstytucją RP oraz zasadami wynikającymi z prawa Unii Europejskiej. Do odwołania załączono opinię dr [...], dotyczącą interpretacji terminu "urządzenie techniczne".

Po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Dokonując oceny materiału dowodowego organ II instancji przyjął, iż w sprawie doszło do naruszeń z tytułu wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych, co dawało podstawę do nałożenia kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych. Analizując argumenty strony podniesione w odwołaniu organ uznał, iż nie zasługują one na uwzględnienie.

Odnosząc się do sugerowanego przez stronę naruszenia art. 24 § 1 ust. 1 i 4 kpa, organ podkreślił, iż powodem wyłączenia pracownika organu od udziału w sprawie, o którym mowa w ww. przepisie, jest stosunek prawny łączący pracownika i stronę postępowania powstałym na drodze czynności prawnej lub z mocy prawa, i to tylko taki stosunek prawny, że wynik sprawy może mieć wpływ na prawa i obowiązki pracownika. Organ wyjaśnił, że czynności kontrolne dokonywane przez inspektora w trakcie kontroli drogowej nie powodują zawiązania jakiegokolwiek stosunku prawnego pomiędzy kontrolującym a kontrolowanym. Kontrola drogowa obrazuje jedynie stan faktyczny zastany w danym momencie. Fakt stwierdzenia w trakcie przedmiotowej kontroli określonych naruszeń nie powodował zawiązania stosunku prawnego ze skarżącym, a wynik przedmiotowej sprawy, tj. nałożenie kary pieniężnej na stronę, nie miał żadnego wpływu na prawa i obowiązki inspektora. W niniejszej sprawie kontrolujący inspektor nie składał zeznań w charakterze świadka, nie przedkładał żadnej opinii jako biegły, nie dokonywał żadnych czynności w imieniu skarżącego. W ocenie organu, przyjęcie argumentacji strony kwestionowałoby bezstronność każdej czynności wykonanej przez pracownika z upoważnienia organu.

Na marginesie organ wskazał, iż kara pieniężna może zostać nałożona i wyegzekwowana już w momencie kontroli w stosunku do ukaranego niebędącego przedsiębiorcą krajowym lub przedsiębiorcy wykonującego osobiście przewóz drogowy. Jest zatem oczywiste, iż w ww. wypadkach inspektor przeprowadzający kontrolę nakłada karę pieniężną. Tym bardziej oczywiste jest, że kontrolujący inspektor ma prawo nałożyć karę po wszczęciu i przeprowadzeniu postępowania administracyjnego, w oparciu o ustalenia kontrolne.

W ocenie organu, nie trafne pozostają również argumenty strony dotyczące braku możliwości wykorzystania wyników kontroli, tj. protokołu kontroli do wszczęcia postępowania w zakresie naruszenia ustawy o transporcie drogowym. Obowiązujące w chwili kontroli rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2008 r. w sprawie kontroli w zakresie przewozu drogowego (w cytowanym przez skarżącego § 11 ust. 1), jak i obowiązujące obecnie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 2 września 2009 r. w sprawie kontroli przewozu drogowego (Dz. U. z 2009 r., Nr 145, poz. 1184) w § 4 ust. 1 stanowi, że stwierdzone w toku kontroli naruszenia, uzasadniające nałożenie kary pieniężnej, kontrolujący zamieszcza w protokole kontroli, który stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej o nałożeniu kary pieniężnej. Organ podkreślił, iż analiza przepisów ustawy o transporcie drogowym nie pozostawia wątpliwości, co do możliwości wykorzystania wyników kontroli do nałożenia na przedsiębiorcę wykonującego przewóz kary pieniężnej w drodze decyzji administracyjnej. Podstawę do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli dają przepisy ustawowe, a zatem kwestia badania zakresu umocowania ustawowego art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w ocenie organu, jest bezprzedmiotowa.

W opinii organu odwoławczego nie budzi wątpliwości fakt, że w trakcie kontroli, strona wykonywała działalność gospodarczą w zakresie transportu drogowego osób pomimo, iż w chwili kontroli w zatrzymanym pojeździe nie znajdował się żaden pasażer. Przywołując definicję działalności gospodarczej, zawartą w art. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, organ podniósł, iż działalnością gospodarczą jest zarobkowa działalność wytwórcza, budowlana, handlowa, usługowa oraz poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin ze złóż, a także działalność zawodowa, wykonywana w sposób zorganizowany i ciągły. O wykonywaniu przez stronę działalności gospodarczej w zakresie świadczenia usług przewozu świadczy, fakt iż kontrolowany pojazd został oznaczony w sposób jednoznacznie wskazujący, że wykonywany jest nim przewóz osób. Ponadto, kierowca okazał kontrolującym wypis z licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób. Powyższe świadczy o tym, że przedsiębiorca przedsięwziął kroki w celu wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły swojej działalności. W ocenie organu, okoliczność, że w pojeździe nie znajdowała się poza kierowcą żadna inna osoba, która skorzystałaby odpłatnie z usługi przewozu nie może świadczyć o tym, że przedsiębiorca nie wykonywał działalności gospodarczej. Wskazać też należy, że w przypadku przewozu osób normalną sytuacją jest oczekiwanie w wyznaczonym w tym celu miejscu postojowym na klienta i jest to również forma działalności ukierunkowana na osiągnięcie zysku.

Organ nie podzielił również zarzutu strony, dotyczącego niezgodnego z prawem nieuwzględnienia wniosków dowodowych składanych przez stronę w toku postępowania. Zdaniem organu, okoliczności których starano się dowodzić, zostały udowodnione na podstawie innych dowodów. Nietrafiony, w ocenie organu, pozostaje również argument dotyczący niezgodnego z przepisami przesłuchania w charakterze świadka, zamiast w charakterze strony, kierowcy zatrzymanego pojazdu. Organ podkreślił, iż w omawianej sprawie kierowca pojazdu nie był stroną postępowania. Ponadto, złożył zeznania do protokołu, pouczony o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań, a w toku całego postępowania administracyjnego nie ujawniły się żadne okoliczności mogące powodować wątpliwości co do ich wiarygodności.

Odnośnie zarzutu strony, dotyczącego bezpodstawnego nałożenia kary z tytułu art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym organ podkreślił, iż powyższy przepis zawiera jedynie dyspozycję, natomiast sankcja określona jest w art. 92 ust. 1 oraz lp. 2.9 załącznika do powyższej ustawy.

Organ nie podzielił również stanowiska strony, odnośnie zamontowanego na dachu pojazdu urządzenia technicznego, które, w ocenie strony, nie narusza ustawy o transporcie drogowym. Podkreślił, iż przepis art. 18 ust. 5 lit. c nie definiuje pojęcia "urządzenie techniczne", dlatego też dla określenia ww. terminu konieczne jest posłużenie się wykładnią językową a także celowościowo – funkcjonalną. W opinii organu, czynnikiem decydującym o uznaniu umieszczonego na dachu pojazdu urządzenia za urządzenie techniczne, jest to, aby w odbiorze skierowanym do nieograniczonej liczby osób, tego rodzaju oznaczenie, wywarło lub mogło wywrzeć wrażenie, że pojazd może zatrzymać się w celu zawarcia umowy przewozu. Takie urządzenie pełni bowiem rolę znaku identyfikującego wykonującego okazjonalny transport drogowy osób. Umieszczone na dachu kontrolowanego pojazdu urządzenie, zdaniem organu, służyło ww. celom i niewątpliwie upodabniało zatrzymany pojazd do przewoźników wykonujących transport drogowy osób taksówką. Organ nadmienił również, iż na przedmiotowym urządzeniu umieszczono dane przedsiębiorcy w postaci jego nazwy i numeru telefonu, co świadczy o tym, iż rolą przedmiotowego urządzenia była reklama usług przewozowych wykonywanych przez stronę.

W skardze na powyższą decyzję skarżący wnosząc o jej uchylenie zarzucił organowi:

1. naruszenie art. 75 oraz art. 89 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, polegające na wydaniu decyzji w oparciu o protokół kontroli, w sytuacji gdy art. 75 ustawy o transporcie drogowym zawiera zamknięty katalog postępowań, które mogą być wszczynane na podstawie wyników kontroli i nie daje możliwości wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego za naruszenie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym na podstawie protokołu kontroli. Ponadto, zdaniem strony, art. 89 ust. 5 ustawy nie zawiera umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym wykraczającego poza katalog określony w art. 75 ustawy o transporcie drogowym, oraz nie zawiera umocowania do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz nałożenia kary pieniężnej za stwierdzone naruszenia ustawy o transporcie drogowym na podstawie protokołu kontroli;

2. naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa, 10 kpa, art. 107 § 1 i § 3 kpa oraz art. 138 kpa, poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, wobec nieustalenia przesłanki przewozu okazjonalnego osób, przesłanki umieszczenia na dachu pojazdu lampy lub urządzenia technicznego;

3. naruszenie art. 75 § 1 kpa, art. 80 kpa w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy o transporcie drogowym, poprzez ustalenie rodzaju usługi, wyłącznie na podstawie zeznań świadka - kierowcy skontrolowanego pojazdu, podczas gdy kontrolowany kierowca w toku kontroli drogowej reprezentował faktycznie skarżącego, a zatem winien zostać przesłuchany w charakterze strony;

4. naruszenie art. 138 § 1 i § 2 kpa, art. 140 kpa w zw. z art. 24 § 1 ust. 1 i 4 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez utrzymanie zaskarżonej decyzji w mocy podczas gdy została wydana przez Inspektora Transportu Drogowego, który z uwagi na fakt przeprowadzenia przed wydaniem decyzji - kontroli drogowej, z której sporządzono protokół, który był podstawą wszczęcia postępowania i nałożenia kary pieniężnej na skarżącego oraz był świadkiem ww. kontroli, podlegał obligatoryjnemu wyłączeniu od sporządzenia decyzji organu I instancji zgodnie z wyżej cytowanym art. 24 § 1 ust. 1 i 4 kpa;

5. naruszenie art. 123 § 1 i § 2 oraz 124 kpa w zw. z art. 78 § 2 kpa w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez niewydanie przez organ I instancji postanowienia o oddaleniu wniosków dowodowych strony, podczas gdy powyższe postanowienie jest zaskarżalne w trybie określonym w art. 142 kpa;

6. naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji podczas, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem art. 78 § 1 i § 2 oraz 80 kpa, bowiem z całokształtu materiału dowodowego nie wynikał rodzaj wykonanej usługi oraz okoliczność wykonywania przewozu okazjonalnego osób, a także poprzez oddalenie wniosków dowodowych strony podczas gdy organ nie ustalił okoliczności istotnych w sprawie;

7. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, polegające na bezzasadnym przyjęciu na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego, iż na dachu pojazdu była zamontowana podświetlana lampa, co spowodowało błędne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie;

8. naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 ust. 11 ustawy o transporcie drogowym, polegające na przyjęciu, iż strona wykonywała przewóz okazjonalny w ramach krajowego transportu drogowego, podczas gdy z akt sprawy nie wynika powyższa okoliczność;

9. naruszenie art. 20, art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, poprzez nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy powyższy przepis jest sprzeczny z ww. przepisami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej.

Dodatkowo w treści skargi skarżący wniósł o zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na toczące się przed Trybunałem Konstytucyjnym postępowanie dotyczące stwierdzenia niezgodności z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym.

Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie skarżący powtórzył argumentację zaprezentowaną wcześniej w postępowaniu administracyjnym.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Dokonując oceny zasadności skargi Sąd doszedł do przekonania, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Sąd nie znalazł również uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku strony o zawieszenie postępowania sądowego.

Jak wynika z treści art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd może zawiesić postępowanie z urzędu, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy zależy od wyniku innego toczącego się postępowania administracyjnego, sądowoadministracyjnego, sądowego lub przed Trybunałem Konstytucyjnym. Jest to podstawa fakultatywnego postępowania, a o jego zawieszeniu decydują względy celowościowe. W ocenie Sądu zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego prowadzonego w niniejszej sprawie jest niecelowe. Należy nadmienić, iż zarówno przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, jak i ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidują instrumenty prawne umożliwiające eliminację rozstrzygnięcia wydanego w oparciu o niezgodne z Konstytucją RP przepisy, jaką jest możliwość wznowienia postępowania uregulowana w treści art. 145a kpa oraz art. 270 i nast. p.p.s.a.

Przechodząc do merytorycznej oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, w ocenie Sądu, organy administracji drogowej obu instancji, powołując się na prawidłowo zebrany w toku postępowania materiał dowodowy, zasadnie uznały, że w dniu kontroli skarżący wykonywał przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń. Powyższe w pełni wyczerpało znamiona naruszeń zakazów wskazanych w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym i dawało podstawę do nałożenia na stronę kary pieniężnej w wysokości 5 000 złotych. Ponadto, przewóz ten był wykonywany przez kierowcę świadczącego usługi przewozowe na rzecz skarżącego, na co wskazują m.in. zeznania kierowcy i wydruk z kasy fiskalnej.

W myśl art. 4 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym krajowy transport drogowy oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Na podejmowanie i wykonywanie transportu drogowego, jako gospodarczej działalności usługowej, stosownie do art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, wymagane jest uzyskanie odpowiedniej licencji.

W świetle art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym wykonywanie transportu drogowego taksówką wymaga licencji, której udziela się przedsiębiorcy po spełnieniu warunków podanych w tym przepisie. Licencja ta udzielana jest na określony pojazd i obszar.

Według ustaleń organów administracji dokonanych w niniejszej sprawie, skarżący posiadał licencję uprawniającą do wykonywania krajowego transportu drogowego osób, której stosownym wypisem legitymował się kierowca podczas kontroli. Licencja ta nie spełnia jednak warunków określonych w art. 6 ust. 4 ustawy o transporcie drogowym dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką.

W tym miejscu należy podkreślić, iż zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym podjęcie i wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na jego wykonywanie. Żeby ją uzyskać przedsiębiorca musi spełniać konkretne warunki - inne dla licencji na przewozy okazjonalne oraz inne dla licencji "taksówkowej" (art. 6 ustawy). Konsekwencją tej regulacji jest ograniczenie uprawnienia przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą na podstawie licencji na przewozy okazjonalne w stosunku do przedsiębiorców wykonujących przewozy osób na podstawie licencji "taksówkowej". Powyższe znalazło wyraz w dyspozycji przepisu art. 12 ust. 1b ustawy o transporcie drogowym, według którego licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.

Zróżnicowanie przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką spowodowało wprowadzenie w ustawie o transporcie drogowym art. 18 ust. 5 lit. a – c, zgodnie z którym przy wykonywaniu przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą zabrania się:

a. umieszczania i używania w pojeździe taksometru,

b. umieszczania w pojeździe oznaczeń z nazwą, adresem oraz telefonem przedsiębiorcy, a także,

c. umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych.

Sąd nie podzielił argumentów strony, podważających prawidłowość ustaleń dokonanych w trakcie kontroli, w zakresie stwierdzenia umieszczenia na dachu pojazdu urządzenia technicznego. W ocenie Sądu, umieszczenie na dachu pojazdu lampy z napisem [...] oraz numerem telefonu [...], spełnia kryteria zakazu określonego w treści art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym. Jak wynika z akt sprawy, powyższe ustalone zostało w sposób jednoznaczny w wyniku czynności kontrolnych pojazdu, potwierdzonych w protokole kontroli. Treść protokołu kontroli oraz zeznania przesłuchanego w charakterze świadka kierowcy korespondują z załączoną do akt administracyjnych sprawy dokumentacją fotograficzną skontrolowanego pojazdu. W świetle powyższego organy miały prawo uznać, iż po stronie skarżącego doszło do wykonywania przewozu okazjonalnego z naruszeniem ww. zakazu.

Podkreślić należy, iż wprowadzenie powyższego zakazu było niewątpliwie podyktowane potrzebą zapewnienia skutecznej ochrony przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, a także pasażerów przed wprowadzeniem w błąd, co do rodzaju przewozu, w rozumieniu przewozu okazjonalnego na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób lub licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. W ocenie Sadu, nie powinno budzić wątpliwości, że jedną z charakterystycznych cech odróżniających taksówkę od innych pojazdów jest umieszczenie na dachu pojazdu urządzenia technicznego, jakim niewątpliwie pozostaje przedmiotowy baner z napisem, [...], imitujący urządzenie instalowane na dachu taksówki. Celem zakazów wprowadzonych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym jest uniemożliwienie przedsiębiorcom wykonującym przewozy okazjonalne osób, wykonywanie transportu drogowego pojazdem upodobnionym do taksówki posiadającym akcesoria (urządzenia) mogące być zainstalowane jedynie w taksówce, powyższe jednoznacznie potwierdza, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia omawianego zakazu.

Sąd nie podziela też zarzutu skargi dotyczącego naruszenia w sprawie przepisów art. 20, 22 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 32 Konstytucji RP poprzez nałożenie na skarżącego kary pieniężnej na podstawie art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, podczas gdy przepis ten jest sprzeczny z Konstytucją RP. Sąd nie powziął bowiem wątpliwości co do zgodności art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym z Konstytucją RP. Ograniczenia przewidziane w tym przepisie nie naruszają konstytucyjnej zasady wolności działalności gospodarczej ani zasady równości. Przedsiębiorcy mają prawo wyboru formy wykonywania transportu drogowego – taksówką na podstawie licencji, o której mowa w art. 6 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym lub w formie przewozów okazjonalnych, o których mowa w art. 5 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o transporcie drogowym, jednakże z zachowaniem rygorów wymienionych w art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym. Zdaniem Sądu, postawienie przedsiębiorców, na równych prawach, przed wyborem formy prawnej, na podstawie której zamierzają prowadzić działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób, czy to w ramach transportu drogowego taksówką czy też przewozu okazjonalnego, nie godzi w zasadę wolności (swobody) gospodarczej, jak również nie ogranicza konkurencji. Wręcz przeciwnie, przepisy art. 18 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym zapewniają równe szanse prowadzenia działalności gospodarczej przez obie wspomniane grupy przedsiębiorców wykonujących działalność gospodarczą w zakresie przewozu osób pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą. W ocenie Sądu, brak regulacji w tym zakresie, mógłby prowadzić do eliminacji z rynku przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką, poprzez przejęcie ich klientów przez przedsiębiorców wykonujących przewozy okazjonalne, którzy nie podlegają wszystkim rygorom i ograniczeniom, jakie odnoszą się do przedsiębiorców wykonujących transport drogowy taksówką. Z powyższych względów trudno byłoby uznać, aby przepis ten naruszał wymienione przez skarżącego przepisy Konstytucji RP, tym bardziej w sytuacji, gdy zasada wolności gospodarczej, o której mowa w art. 22 Konstytucji RP, nie jest wartością absolutnie chronioną. Ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest bowiem dopuszczalne w drodze ustawy ze względu na ważny interes publiczny, a taka sytuacja ma miejsce na gruncie ustawy o transporcie drogowym w okolicznościach niniejszej sprawy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2009 r. II GSK 189/09).

Odnosząc się do zarzutów naruszenia zasad postępowania administracyjnego, Sąd nie znalazł podstaw aby zakwestionować czynności organów podejmowane w toku sprawy, a zmierzających do jej wyjaśnienia. W szczególności organy obu instancji wyczerpująco zbadały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, przeprowadzając w tym celu dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej. Ponadto, z akt administracyjnych nie wynika, żeby skarżącemu ograniczano możliwość wyrażania stanowiska w sprawie.

Dokumentacja fotograficzna skontrolowanego pojazdu, zeznanie kierowcy oraz utrwalone w protokole kontroli stwierdzenia osoby kontrolującej, wynikające z oględzin pojazdu, stanowią wystarczający materiał dowodowy dla wykazania naruszeń, o których mowa w art. 18 ust. 5 lit. c ustawy o transporcie drogowym, bez konieczności potwierdzania ich innymi dowodami, o których przeprowadzenie wnosił skarżący w ramach prowadzonego postępowania.

Nadmienić również należy, iż akcentowany w skardze art. 142 kpa stanowi, iż postanowienie, na które nie służy zażalenie strona może zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Do takich postanowień należą niewątpliwie postanowienia dowodowe organu wydawane w toku sprawy, które nie są zaskarżalne w drodze zażalenia. W ocenie Sadu, faktu niewydania przez organ formalnego postanowienia co do wniosków dowodowych strony nie można postrzegać jako uchybienia, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skoro w odwołaniu (a także w skardze do Sądu) strona może podnosić na tle postępowania dowodowego przed organem wszelkie zarzuty, zaś ocena wyjaśnienia w sprawie wszystkich istotnych dla jej rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych i prawnych jest podstawowym zadaniem tak postępowania odwoławczego przed organem administracji II instancji, jak i postępowania sądowoadministracyjnego.

Bezpodstawny, zdaniem Sądu, pozostaje również zarzut naruszenia art. 75 ustawy o transporcie drogowym, bowiem nie miał on w niniejszej sprawie zastosowania. Wskazany przepis wymienia bowiem inne postępowania niż wszczęte na podstawie art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, w przypadku których wyniki kontroli wykorzystywane są do formułowania wniosków o ich wszczęcie. Podkreślenia wymaga, że podstawą do wszczęcia postępowania administracyjnego w zakresie naruszeń stwierdzonych podczas kontroli wobec podmiotów wykonujących przewozy drogowe stanowią przepisy ustawy o transporcie drogowym. Naruszenia te są ustalane w drodze czynności kontrolnych i powodują odpowiedzialność tych podmiotów określoną przepisami wskazanej ustawy. Fakt przeprowadzenia kontroli inspektor transportu dokumentuje przez sporządzenie protokołu kontroli, który jest następnie przesłanką wszczęcia postępowania w sprawie tych naruszeń. Podnoszona w skardze kwestia "umocowania ustawowego do określenia w drodze rozporządzenia prawa organu administracyjnego do wszczęcia i prowadzenia postępowania o naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, wykraczającego poza katalog określony w art. 75 ustawy, na podstawie protokołu kontroli, nie ma dla oceny podjętego w sprawie rozstrzygnięcia istotnego znaczenia, skoro umocowanie to wynikało i obecnie wynika z przepisów samej ustawy o transporcie drogowym.

Co do zarzutu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów art. 24 § 1 pkt 1 i pkt 4 kpa, bo przez inspektora transportu drogowego, który skontrolował ww. pojazd i sporządził protokół kontroli wskazać należy, że przepisy te wyłączają pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa i obowiązki – pkt 1, względnie w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron (...) – pkt 4. Obie te podstawy nie dotyczą inspektora transportu drogowego jako osoby, która wykonuje kontrolę i sporządzając protokół uczestniczy w procesie decyzyjnym organu, którego jest pracownikiem, którym organ posługuje się w realizowaniu powierzonych ustawą zadań. W świetle art. 56 ustawy o transporcie drogowym inspektor transportu drogowego jest uprawniony do wymierzania i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 92 ww. ustawy i nast. tj. za naruszenia związane z wykonywaniem przewozu drogowego. Działa wówczas w drodze decyzji podejmowanej w imieniu i z upoważnienia organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzonej kontroli (por. też art. 93 ustawy). Wyłączenie pracownika organu od udziału w sprawie, w której był świadkiem biegłym lub przedstawicielem jednej ze stron, zachodzi wówczas, gdy w sprawie będącej przedmiotem postępowania pracownik ten złożył zeznania jako świadek lub został powołany jako biegły i przedłożył organowi stosowną opinię, względnie był lub jest przedstawicielem jednej ze stron. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych sytuacji nie dotyczyła inspektora podpisującego decyzję pierwszoinstancyjną. Ponadto, jako dokonujący kontroli nie może być uznawany za jej świadka – jak wywodzi (bezpodstawnie) skarżący w uzasadnieniu skargi.

Reasumując, skoro przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą był wykonywany w dniu kontroli przez skarżącego z ewidentnym naruszeniem zakazu umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń, organy administracji drogowej prawidłowo zastosowały dyspozycję przepisu art. 92 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nakładając na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5 000 złotych.

Zdaniem Sądu organy obu instancji, wydając rozstrzygnięcia w sprawie oparły je na prawidłowo i wyczerpująco zebranym materiale dowodowym, dokonując jego odpowiedniej oceny, a swoje stanowisko uzasadniły zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Z tych powodów Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku