Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 224/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Wójt Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 6 ust.2, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska - Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 8 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Rady Gminy R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 785/16 w sprawie ze skargi S.R., R.G., M.S. na uchwałę Rady Gminy R. z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Gminy R. na rzecz skarżących S.R., R.G., M.S. solidarnie kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 9 listopada 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 785/16, po rozpoznaniu na rozprawie sprawy ze skargi S. R., R. G., M. S. na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części obejmującej § 3 pkt 6 w zakresie oznaczenia drogi publicznej [...] na odcinku od [...] do [...], w § 12 w części zapisów dotyczących drogi publicznej [...] oraz załącznika nr 1 do uchwały stanowiącej załącznik graficzny w zakresie przebiegu drogi [...] przez działkę nr [...] przy ul. [...], a stanowiącej łącznik pomiędzy drogą wewnętrzną [...] i drogą wewnętrzną [...], łączący drogę publiczną [...] z drogą [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

S. R., R. G. i M. S. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, za pośrednictwem Gminy Rokietnica, skargę na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w miejscowości R., rejon ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul. [...], ul [...] i ul. [...] (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2013 r. poz. 3949), zwanej dalej w skrócie jako "uchwała" lub "plan miejscowy", w zakresie przebiegu drogi [...] przez działkę skarżących nr [...] (przy ul. [...] w R.), stanowiącej łącznik pomiędzy drogą wewnętrzną [...] a drogą wewnętrzną [...] i [...] łączący drogę publiczną [...] z drogą [...] (§ 3 pkt 6 planu miejscowego i będące skutkiem tego przepisu: § 12-13, załącznik nr 1 - rysunek graficzny). Skarżący zarzucili naruszenie art. 2, art. 21 ust. 1-2, art. 32 ust. 1-2 Konstytucji RP; art. 1 Pierwszego Protokołu do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (ochrona prawa własności); art. 140 k.c.; oraz art. 1 ust. 2 pkt 4, art. 6 ust. 1 i 2, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

Zdaniem skarżących przeprowadzenie poprzecznej drogi przez ich działkę nie jest niezbędne dla zapewnienia ciągłości ciągów komunikacyjnych w miejscowości, stąd nie ma potrzeby ingerowania w przysługujące im prawo własności. Ograniczenie funkcjonalności działki (sposobu korzystania oraz ewentualnej zabudowy) stanowi o ograniczeniu prawa własności skarżących bez zachowania należytych proporcji i nie jest podyktowane racjonalnymi kierunkami gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego oraz ładu przestrzennego. Umiejscowienie poprzecznej drogi gminnej [...] dzielącej działkę skarżących na dwie nierówne części (odcięta część stanowić będzie niedużą i nieatrakcyjną działkę o powierzchni 640 m2) ingeruje w sposób nieuzasadniony w przysługujące skarżącym prawo własności oraz zniweczy możliwość dotychczasowego korzystania z działki, wprowadzi ruch na nieruchomości właścicieli, utrudni spokojne korzystanie z nieruchomości oraz ruch maszyn rolniczych a także zagospodarowanie istniejącego na działce sadu owocowego, istotnie zmniejszy wartość nieruchomości oraz zmniejszy jej powierzchnię (działka zostaje praktycznie okrojona z 3 stron), uniemożliwi planowane ogrodzenie nieruchomości, spowoduje powstanie nieatrakcyjnej gospodarczo działki o powierzchni 640 m2 otoczonej z dwóch stron drogami gminnymi oraz uniemożliwi planowany przez właścicieli podział nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Rokietnica wniósł o jej oddalenie podnosząc, że głównym kierunkiem zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego planem jest funkcja zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Zmiana przeznaczenia terenów z rolnych na mieszkaniową wymagała wytyczenia nowych dróg, w tym o funkcji drogi publicznej. Efektem braku całościowej i spójnej koncepcji obsługi samochodowej danego terenu są rozwiązania niefunkcjonalne (drogi bez przejazdu o długości powyżej 50 metrów, czy też drogi o szerokości 5 - 7 m), czego przykładem są dokonane wcześniej podziały na terenie objętym planem miejscowym. W zaskarżonym planie miejscowym tereny przeznaczone pod nowe drogi publiczne zostały wyznaczone w nawiązaniu do istniejącego zagospodarowania, z uwzględnieniem obowiązujących przepisów.

Wójt stwierdził, że na wyznaczanie przebiegu drogi wpływ mają przede wszystkim: funkcja jaką droga będzie pełnić, powiązanie lub brak powiązania z innymi drogami, parametry techniczne przypisane do klasy drogi, sposób odwodnienia drogi, istniejące zagospodarowanie terenu, ukształtowanie terenu, stan własności nieruchomości, itd. Rolą projektanta jest maksymalizowanie korzyści (minimalizowanie niekorzyści) wynikających z danego rozwiązania. Jedną z cech drogi jest zapewnienie dostępu do terenu, a w konsekwencji możliwość jego aktywacji, przy czym należy dążyć, aby drogi były maksymalnie możliwie użyteczne tzn. np.: zapewniały dojście i dojazd do terenu z dwóch lub więcej kierunków, umożliwiały podział więcej niż jednej nieruchomości, itd.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 12 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 202/14 orzekł o oddalaniu wniesionej skargi.

Sąd zgodził się ze skarżącymi, że władztwo planistyczne nie jest nieograniczone, zaś każdorazowe ograniczenie prawa własności musi być proporcjonalne. Uznał jednak, że nie można skutecznie przeciwstawić argumentowi określenia właściwej obsługi komunikacyjnej kwartałów zabudowy mieszkaniowej - argumentem planowanego przez właścicieli podziału działki (innego niż podział narzucony planem miejscowym) oraz argumentem, że konsekwencje dokonanych już podziałów czyli zapewnienie dojazdu do powstałych nieruchomości powinny dotyczyć tych właścicieli, którzy podzielili działki. Planowanie przestrzenne nie może zostać uzależnione od bliżej niesprecyzowanych zamiarów współwłaścicieli, którzy dopuszczają podział działki w nieokreślonej przyszłości. Wytyczanie planowanych dróg tylko po gruntach tych właścicieli, którzy wcześniej dokonali podziału nieruchomości, bowiem takie działanie nie miałoby nic wspólnego z racjonalną gospodarką finansami przez Gminę. W przypadku konstruowania sieci dróg nadrzędną wartością jest prawidłowa obsługa komunikacyjna obszaru zarówno istniejących jak i nowoprojektowanych działek. Przebieg drogi jest optymalny wtedy, jeżeli przebieg ten jest wypadkową (najlepiej dostosowanym rozwiązaniem) do funkcji jaką droga będzie pełnić, powiązania lub braku powiązania z innymi drogami, parametrów technicznych przypisanych do klasy drogi, sposobu odwodnienia drogi, istniejącego zagospodarowania terenu, ukształtowania terenu, stanu własności nieruchomości.

Na skutek skargi kasacyjnej wniesionej przez S. R., R. G. oraz M. S., Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2541/14 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazano, że za zasadne uznano zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, jakie skarga kasacyjna upatrywała w dokonaniu błędnej oceny wprowadzanych ustaleń planistycznych, które w sposób nieuzasadniony ingerują w prawo własności skarżących, stanowiąc wyraz nadużycia władztwa planistycznego. Prawidłowa ocena przyjętych w kwestionowanym zakresie rozwiązań planistycznych wymagała rozważenia, czy przyjęte rozwiązanie w zakresie planowanego układu komunikacyjnego było optymalne, skutkujące potrzebą wkroczenia w prawo własności skarżących w sytuacji, gdy jak twierdzi strona skarżąca, można było przyjąć inny przebieg drogi zapewniając jednocześnie sprawną komunikację na tym terenie. Obowiązkiem Sądu powinno być dokonanie oceny, czy kwestionowany akt planistyczny wprowadzając określone ograniczenia w realizacji przysługującego stronie skarżącej prawa własności podjęty został z uwzględnieniem zasad wynikających z przepisów art. 1 ust. 2 i art. 6 ust. 1 i 2 u.p.z.p., ale też z poszanowaniem wynikającej z art. 31 ust 3 Konstytucji zasady proporcjonalności, a w konsekwencji zakazem nadmiernej ingerencji w chronione konstytucyjnie prawo własności (art. 64 ust. 3). Ocena Sądu w tym zakresie powinna zatem być nakierowana na udzielenie odpowiedzi, czy ingerencja gminy w prawa właścicielskie została poprzedzona wyważeniem tych wszystkich wartości, które determinują kształtowanie zagospodarowania przestrzennego terenu podlegającego władztwu planistycznemu gminy.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że rzeczą Sądu pierwszej instancji przy ponownym rozpatrywaniu sprawy będzie ocena, czy zakwestionowana część uchwały ingerująca w prawo własności skarżących jest zgodna z obiektywnym porządkiem prawnym. Ustalenie powyższego wymaga stwierdzenia, jakie istotne okoliczności stanowiły uzasadnienie dla postanowień planu kwestionowanych przez skarżących, a w rezultacie, czy przyjęty w planie przebieg drogi usytuowany na nieruchomości skarżących nie narusza przepisów art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym zdaniem NSA nie jest wystarczającym argumentem takiego a nie innego rozwiązania planistycznego zapewnienie funkcjonalnego ciągu komunikacyjnego i odwołanie się do władztwa planistycznego gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po ponownym rozpoznaniu sprawy uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Rozpoznając powtórnie niniejszą sprawę Sąd ten w pierwszej kolejności miał na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej w skrócie "P.p.s.a." związującą Sąd I instancji, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, wykładnią dokonaną w tej sprawie przez NSA.

Uwzględniając powyższe wytyczne wskazano, że zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Z treści powyższego przepisu wynika, że ustawodawca powierzył gminie kompetencje w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 7 lutego 2001 r. sygn. akt K 27/00, opubl. OTK 2001/2/29 wskazał, że organy gminy właściwe do sporządzenia projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i następnie do uchwalenia tego planu, muszą się kierować ogólnymi zasadami określonymi w art. 1 ust. 1 i 2 u.p.z.p., przepisami innych ustaw regulującymi określone sprawy szczegółowe z zakresu gospodarki przestrzennej oraz przepisami Konstytucji RP. Nadanie gminie władztwa planistycznego uprawniającego do autonomicznego decydowania o przeznaczeniu i zagospodarowaniu terenu nie stoi w sprzeczności z koniecznością uwzględniania racjonalności w działaniu gminy w tym zakresie, realizującej się w przyjmowaniu finalnych, optymalnych rozwiązań planistycznych. Art. 4 ust. 1 u.p.z.p nie może stanowić legitymacji do nieograniczonej swobody w działaniach planistycznych, bowiem gminy w tych czynnościach są zobligowane do uwzględniania obowiązujących przepisów prawa w ramach nadrzędnej dyrektywy, sformułowanej w art. 7 Konstytucji RP.

Władztwo planistyczne przysługujące gminie, prowadzić może do ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości objętych planem. Władztwo planistyczne nie może cechować się dowolnością, nie może przekraczać granic uznania planistycznego, a organ musi respektować reguły składające się na istotę zasady proporcjonalności. Wobec tego WSA odwoła się w tym zakresie do tez wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 kwietnia 1995 r. sygn. akt K 11/94, opub. w OTK 1995/1/12. Trybunał stwierdził, że dla oceny, czy doszło do naruszenia zasady proporcjonalności konieczne jest udzielenie odpowiedzi na trzy pytania: 1/ czy wprowadzona regulacja ustawodawcza jest w stanie doprowadzić do zamierzonych przez nią skutków; 2/ czy regulacja ta jest niezbędna dla ochrony interesu publicznego, z którym jest powiązana, oraz 3/ czy efekty wprowadzanej regulacji pozostają w proporcji do ciężarów nakładanych przez nią na obywatela. Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie daje podstaw do ustalenia generalnie kryteriów uszczegóławiających sposób korzystania z zasady proporcjonalności. Dopiero wskazanie praw i wolności, które mają być ograniczane w zestawieniu z prawami lub wolnościami chronionymi umożliwia ustalenie, czy przesłanki objęte tą zasadą są spełnione (por. wyrok NSA z dnia 30 lipca 2010 r. sygn. akt II OSK 1053/10).

Powyższe rozumienie zasady proporcjonalności ukierunkowuje ocenę zaskarżonych przepisów planu miejscowego tj. § 3 pkt 6 planu, § 12 i załącznika nr 1 uchwały – rysunek graficzny w zakresie przebiegu drogi [...] przez działkę skarżących nr [...] położonej przy ul. [...] w R., stanowiącej łącznik pomiędzy drogą wewnętrzną [...] a drogą wewnętrzną [...], [...], łączący drogę publiczną [...] z drogą [...], przeprowadzoną z uwzględnieniem argumentów podnoszonych przez skarżących. Uwzględniając treść podniesionych zarzutów w zakresie oceny zaskarżonych przepisów uchwały, zastosowanie znajdzie zatem wzorzec legalności oparty na zasadzie proporcjonalności. Z tym, że w ww. ocenie na plan pierwszy nie wybija się ważenie interesów publicznych z interesem prywatnym skarżących, lecz rozważenie, czy regulacja przyjęta w ww. przepisach jest niezbędna dla realizacji interesu publicznego, z którym jest powiązana. Jeżeli bowiem okazałoby się, że nie jest niezbędna, to nawet priorytet interesu publicznego nad interesem prywatnym nie uzasadniałby ograniczenia praw i wolności jednostek, ponieważ efekt w postaci ochrony interesu publicznego można byłoby uzyskać w inny sposób.

Organ wskazał, że projektowana droga publiczna stanowi niezbędny element układu drogowo – ulicznego wewnątrz obszaru opracowania. Zapewnia prawidłową obsługę komunikacyjną istniejących i nowoprojektowanych kwartałów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej. Powyższa argumentacja co do zasady została podtrzymana w odpowiedzi na skargę, gdzie organ skupił się na władztwie planistycznym gminy. Organ wskazywał, że skutkiem braku spójnej koncepcji obsługi samochodowej danego terenu będą rozwiązania niefunkcjonalne (drogi bez przejazdu o długości powyżej 50m, czy też drogi o szerokości 5-7m), czego przykładem są dokonane podziały na terenie objętym Miejscowym Planem.

W ocenie WSA powyższa argumentacja nie zasługuje na aprobatę. Z analizy rysunku planu wynika, że droga przebiegająca przez nieruchomość skarżących, stanowiąca łącznik między drogą wewnętrzną [...] i [...] nie jest niezbędna do zapewnienia komunikacji w tym terenie. Analiza ciągów komunikacyjnych w tym terenie wskazuje, że dojazd do tych dróg wewnętrznych jest zapewniony przez drogi [...] i [...] do ul. [...] (dla [...]). Droga [...] ma bezpośrednie połączenie z ul. [...] przez drogę [...]. Konieczność obsługi samochodowej danego terenu poprzez przejazdy o długości powyżej 50m, czy też drogi o szerokości 5-7m, nie uzasadniają również podziału nieruchomości należącej do skarżących i wytyczenie na niej drogi stanowiącej łącznik między drogami wewnętrznymi [...] i [...]. Uwzględniając powyższe zaskarżone przepisy uchwały stanowią wyraz nadużycia władztwa planistycznego, poprzez nieuzasadnione, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw Skarżących do przedmiotowego terenu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Rada Gminy Rokietnica. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 u.p.z.p. a także art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP polegające na niewłaściwym zastosowaniu w sytuacji, gdy skarżący kasacyjnie organ nie dopuścił się przekroczenia granic władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw strony do stanowiącej ich własność terenu, wyczerpująco uzasadniając konieczność przyjęcia danego rozwiązania planistycznego oraz wskazując, że rozwiązanie to zostało opracowane w sposób optymalny, tj. po wyważeniu zarówno interesu prywatnego właścicieli działki nr [...] (jak najmniej ingerując w prawo własności) jak i interesu publicznego. Strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi naruszenie art. 28 ust. 1 u.p.z.p. polegające na niewłaściwym zastosowaniu w konsekwencji błędnego uznania, że skarżący kasacyjnie organ dopuścił się istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w postaci nadużycia władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnione, wbrew wymogom zasady proporcjonalności, ograniczenie praw strony do stanowiącej ich własność terenu oraz poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek.

Mając na uwadze powyższe skarżąca kasacyjnie Gmina wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz wydanie orzeczenia reformatoryjnego w trybie art. 188 P.p.s.a. oddalającego w całości skargę na uchwałę Rady Gminy Rokietnica z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano, że przyjęte w przedmiotowym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rozwiązanie w postaci zlokalizowania łącznika drogowego pomiędzy drogą wewnętrzną [...], a drogą oznaczoną symbolem [...], spowoduje osiągnięcie celu polegającego na zapewnieniu na terenie objętym planem, racjonalnej, funkcjonalnej oraz zapewniającej bezpieczeństwo i porządek publiczny sieci dróg, która umożliwi sprawną komunikację na tym terenie. Poprzez sprawną komunikację nie należy jedynie postrzegać jedynie komfortu właścicieli nieruchomości, ale również przejezdności w sytuacjach nadzwyczajnych (remontów, awarii czy wypadków). Zlokalizowanie łącznika drogowego pomiędzy drogą wewnętrzną [...], a drogą oznaczoną symbolem[...] jest niezbędne dla realizacji ochrony interesu publicznego, gdyż jego brak spowoduje, w miarę wzrostu liczby zabudowań na tym terenie, niewydolność komunikacyjną a nawet paraliż, co niewątpliwie będzie miało wpływ na bezpieczeństwo osób i porządek publiczny. Zapewnienie alternatywnego dojazdu poprzez przedmiotowy łącznik wyeliminuje owo realne zagrożenie, co pozwala na stwierdzenie, że przyjęte rozwiązanie planistyczne jest konieczne i uzasadnione. Podniesiono, że efekty w postaci zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego są proporcjonalne do ciężaru nałożonego na obywatela, w postaci ograniczenia prawa własności części nieruchomości o powierzchni około 300 m2 przy całkowitej powierzchni działki nr [...] przekraczającej 5000 m2.

Wskazano nadto, że skarżący kasacyjnie organ wyczerpująco uzasadnił przyczyny wydzielenia na działce nr [...] drogi publicznej, powodujące ograniczenia prawa własności. Dokonując analizy planistycznej, wziął pod uwagę zarówno interes właścicieli działki nr [...], a także interes publiczny polegający na zapewnieniu sprawnej, efektywnej, zapewniającej bezpieczeństwo i porządek publiczny komunikacji całego obszaru objętego planem. Nie można zatem zgodzić się z oceną Sądu l Instancji, że tak duży obszar znajdujący się w centrum R. może być obsługiwany komunikacyjnie za pomocą jedynie jednej drogi. Ponadto, według powyższej koncepcji Sądu l Instancji, objęty przedmiotowym planem teren, w wyniku braku łącznika pomiędzy drogami wewnętrznymi [...] i [...], będzie podzielony na dwie nie mające ze sobą połączenia części.

Mieszkańcy gminy korzystają w przeważającej części z komunikacji indywidualnej. Coraz częściej jedno gospodarstwo domowe posiada nie jeden, ale kilka pojazdów, które poruszają się i będą poruszać się po drogach publicznych w tym drogach gminnych. W 2004 r. liczba pojazdów na 1000 mieszkańców Polski kształtowała się na poziomie 314, zaś już 2012 r. było to 486 na 1000 mieszkańców. Wobec tak postępujących zmian planowanie przestrzenne nie może zostać obojętne. Wychodząc naprzeciw dokonującym się zmianom strona skarżąca kasacyjnie uznała, pomimo sprzeciwu właścicieli działki nr [...], który został zamanifestowany poprzez złożenia uwag do przedmiotowego planu, że łącznik pomiędzy drogami wewnętrznymi [...] i [...] jest niezbędnym elementem układu drogowo-ulicznego. Wskazać należy ponadto, że przed podjęciem decyzji o umiejscowieniu ww. łącznika, dokonano analizy koncepcji planistycznych pod kątem jak najmniejszej ingerencji w prawa właścicieli działki nr [...], przedzielając tę nieruchomość w ten sposób, aby powstały w północnej części działki nr [...] grunt nadawał się do zagospodarowania zgodnie z ustaleniami planu, czyli mogła na nim powstać zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna.

Skarżący kasacyjnie organ wskazuje, że w związku z powyższym Sąd I Instancji dopuścił się naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy nie zaistniały przesłanki do uznania, że Rada Gminy Rokietnica dopuściła się nadużycia władztwa planistycznego poprzez naruszenie zasady proporcjonalności. Skarżący kasacyjnie organ nie kwestionuje ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I Instancji.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną S. R., R. G. i M. S. wnieśli o jej oddalenie oraz o zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżących kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.) zwanej dalej w skrócie P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienie jakiejkolwiek przesłanki nieważności postępowania, a tym samym rozpoznając tę sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem.

Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2016 r. poz. 778, z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie "u.p.z.p.".

W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w tej sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 21 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 2541/14 uchylił zaskarżony wyrok WSA w Poznaniu 12 czerwca 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 202/14, którym Sąd pierwszej instancji orzekł o oddalaniu wniesionej skargi. NSA uchylając zaskarżony wyrok przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji mając na uwadze normę prawną wynikającą z art. 190 P.p.s.a. był związany wykładnią prawa dokonaną przez Sąd w tej sprawie. Sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa i rozpoznał sprawę zgodnie ze wskazaniami zapadłymi w prawomocnym wyroku NSA.

Strona skarżąca kasacyjnie naruszenia ww. art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 1 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. upatruje w bezzasadnie przyjętym naruszeniu granic władztwa planistycznego. Art. 3 ust. 1 u.p.z.p. określa, że zadaniem własnym gminy jest kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Z kolei art. 4 ust. 1 u.p.z.p. wyraźnie wskazuje, że ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. pozwala każdemu, kto ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich oraz do (art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p.) ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych.

Przepisy te stanowią podstawę do kształtowania jednego z istotnych uprawnień organów gminy jakim jest władztwo planistyczne gminy. Władztwo planistyczne stanowi kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez radę gminy przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Uchwalając plan miejscowy najczęściej następuje wyważanie interesów: prywatnego i publicznego, co prowadzi do powstawania konfliktów interesów indywidualnych z interesem publicznym, który z kolei jest jednym z najistotniejszych elementów leżących u podstaw kształtowania ładu przestrzennego. Władztwo planistyczne gminy nie ma jednak charakteru pełnego, niczym nieograniczonego. Granicami tego władztwa są konstytucyjnie chronione prawa, w tym przede wszystkim prawo własności. Skoro uchwalając plan miejscowy, rada gminy może ingerować w wykonywanie prawa własności, to taka ingerencja musi także uwzględniać zasadę proporcjonalności wynikającą z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, a same ograniczenia nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Ingerując w prawo własności organy planistyczne gminy muszą wskazać, jakie to wartości (cele) są na tyle istotne (ważnie społecznie), aby uzasadniały ograniczenie prawa własności podmiotu prywatnego. Ingerencja w sferę własności musi pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1708/09).

Jak wynika z akt sprawy, uzasadnienie do planistycznego wytyczenia przedmiotowego fragmentu drogi [...] pomiędzy drogą [...] a drogami [...] i [...] wynikało z bardzo ogólnego sformułowania, jakim było poprawienie funkcjonalności układu komunikacyjnego i zapewnienie prawidłowej komunikacji istniejących i nowoprojektowanych działek budowlanych w zabudowie mieszkaniowej jednorodzinnej oraz posiadanie przez organy gminy władztwa planistycznego upoważniającego do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Rokietnica podniosła, że drogi publiczne są lepszym rozwiązaniem niż drogi wewnętrzne bez przejazdu. Natomiast w skardze kasacyjnej dodatkowo Rada Gminy Rokietnica wskazała, że przebieg dróg ma za zadanie minimalizowanie zagrożenia bezpieczeństwa publicznego poprzez ułatwienie przejazdu policji, pogotowania ratunkowego, straży pożarnej. Pozwala na zachowanie przejezdności w razie awarii, wypadków lub remontów, a zlokalizowanie przedmiotowego łącznika (drogi [...]) umożliwi zachowanie wydolności komunikacyjnej w razie wzrostu liczby zabudowań i pojazdów lub paraliżu komunikacyjnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego argumenty, jakie podniosła strona skarżąca kasacyjnie nie uzasadniają przebiegu spornego łącznika [...] w planie miejscowym uchwalonym przez Radę Gminy Rokietnica w dniu [...] kwietnia 2013 r. uchwałą nr [...], a tym samym wyrok Sądu pierwszej instancji stwierdzający nieważność planu miejscowego w części z powodu przekroczenia granic władztwa planistycznego jest trafny.

Trafnie uznał Sąd pierwszej instancji, że w tej sprawie argumenty przedstawione przez Radę Gminy Rokietnica nie uzasadniają konieczności przeprowadzenia drogi w taki sposób, w jaki zawierała je ww. uchwała. Tak przeprowadzony łącznik drogi [...] nie jest niezbędny komunikacyjnie, a wszystkie istniejące w obszarze uchwalanego planu miejscowego działki mają zapewniony dostęp do drogi publicznej bezpośrednio lub poprzez drogi wewnętrzne.

Rada Gminy Rokietnica nie wykazała przy tym, że nastąpi paraliż komunikacyjny bez projektowanej drogi [...] oraz że tylko w taki sposób można zapobiec remontom dróg, awariom lub sprawnego przejazdu pojazdów, w tym pojazdów uprzywilejowanych takich jak np. karetka pogotowia. Uzasadnienie projektowanego rozwiązania planistycznego ingerującego w prawo własności - aby było skuteczne - nie może być ogólne i schematyczne. Te wszystkie argumenty, na które wskazała Rada Gminy Rokietnica, mogą być podnoszone przy zasadniczo każdym przebiegu projektowanych dróg. Każda bowiem nowa droga ułatwia komunikację, umożliwia przejazd pojazdów i stanowi dodatkowy wariant komunikacyjny na wypadek np. remontu innej, alternatywnej drogi.

Co istotne, projektowany przebieg drogi stanowiącej łącznik nr [...] pojawił się po II-gim publicznym wyłożeniu projektu planu miejscowego. W procedurze planistycznej w tej sprawie przed pierwszym publicznym wyłożeniem zaprojektowano określone rozwiązania komunikacyjne obejmujące działkę nr [...] i łączące drogę [...] i [...] z drogą [...] poprzez drogę wewnętrzną [...]. Po drugim publicznym wyłożeniu wprowadzono do projektu planu miejscowego łącznik [...] w układzie uchwalonym uchwałą z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]. Z akt planistycznych nie wiadomo, dlaczego wybrano taki właśnie wariant komunikacji i kto dokonał jego wprowadzenia. Nawet z opinii Gminnej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej nie wynika, aby droga [...] stanowiąca łącznik z drogą [...] była preferowana lub zalecana. Komisja ta bowiem wyraziła jedynie, że należy przeanalizować możliwość połączenia dróg [...] z [...] lub z [...]. Droga [...] była połączona z drogą [...] już w pierwotnym projekcie planu miejscowego, a bezpośredniego połączenia drogi [...] z drogą [...] nie zawierał żaden projekt planu miejscowego jak i nie zawierał go uchwalony plan miejscowy. Co również nie może ujść uwadze, uchwalone w dniu 27 czerwca 2011 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rokietnica ani w zakresie istniejącego układu dróg, ani w zakresie kierunków rozwoju dróg nie przewiduje takiego umiejscowienia drogi jak droga [...] na odcinku od [...] do [...].

Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że w tej sprawie organy planistyczne Gminy Rokietnica nie uzasadniły, dlaczego zawarty w planie miejscowym przebieg drogi publicznej [...] na odcinku od [...] do [...], łączący drogę publiczną [...] z drogą [...] jest konieczny i niezbędny i uzasadnia aż tak daleko idącą ingerencję w prawo własności. Nie wykazano przy tym, dlaczego żaden inny przebieg drogi w tym obszarze nie byłby uzasadniony, mimo że w procesie uchwalania planu miejscowego zmieniały się przebiegi dróg obejmujących działkę nr [...].

Uchwalając plan miejscowy zawierający projekt nowej drogi publicznej zawsze należy wyważać interesy także i właściciela nieruchomości, po której droga ta będzie przebiegała. Zawsze należy w pierwszej kolejności preferować taki wariant przebiegu drogi, który będzie zarówno spełniał określone cele organu planistycznego, jak i będzie do zaakceptowania przez właściciela nieruchomości, po której jest ona planowana.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego także zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące niewłaściwego zastosowania art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP są niezasadne. Sąd pierwszej instancji rozważał zakres ingerencji planistycznej w zaskarżonej uchwale w kontekście naruszenia zasady proporcjonalności i prawidłowo zasadę tę zastosował. Nie został także przez Sąd pierwszej instancji naruszony art. 64 ust. 3 Konstytucji RP. Możliwość ingerencji w prawo własności dopuszczalna jest w ustawach i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W okolicznościach tej sprawy trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji, że zaprojektowanie w planie miejscowym łącznika drogi [...] na odcinku od [...] do [...] poprzez brak uzasadnienia jej przeprowadzenia narusza prawo własności w zakresie wykraczającym poza granice władztwa planistycznego.

Także i pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, tj. zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 28 ust. 1 u.p.z.p. oraz stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w sytuacji, gdy brak było ku temu przesłanek - są nieuzasadnione.

Jak bowiem wynika z treści uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji, Sąd ten zasadnie stwierdził przekroczenie granic władztwa planistycznego w zakresie ustalenia przebiegu projektowanego łącznika drogi [...]. Przekroczenie granic władztwa planistycznego stanowi naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, co z kolei uzasadnia w myśl art. 28 ust. 1 u.p.z.p. unieważnienie całości lub części planu miejscowego. W tej sprawie Sąd pierwszej instancji unieważnił część planu miejscowego i zakres tego unieważnienia jest zgodny ze stwierdzonym przekroczeniem granic władztwa planistycznego.

Nie znajdując zatem usprawiedliwionych podstaw do uwzględnienia skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a. zgodnie z którym w razie oddalenia skargi kasacyjnej strona, która wniosła skargę kasacyjną, obowiązana jest zwrócić niezbędne koszty postępowania kasacyjnego poniesione przez skarżącego jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok sądu pierwszej instancji uwzględniający skargę. W tej sprawie zasądzone koszty obejmują kwotę 240 obliczoną na podstawie § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800, z późn. zm.).