Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 669/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6195 Funkcjonariusze Straży Pożarnej
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Straż pożarna
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1, ust. 4
journal: Dz.U. 2022 poz 559
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.)
article: art. 15 ust. 1, ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 2490
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych - t.j.
article: par. 32 ust. 1, par. 143
journal: Dz.U. 2016 poz 283
law: Rozporządzenie Prezesa Rady Ministów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" - tekst jedn.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 7, art. 87 ust. 2
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Jacek Hyla (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść, Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak, Protokolant Asystent sędziego Marzena Cybulska - Kulesza, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lutego 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Kartuzach na uchwałę Rady Gminy Sulęczyno z dnia 16 maja 2022 r. nr XLVI/295/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu dla strażaka ratownika Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Sulęczyno za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu 16 maja 2022 r. Rada Gminy Sulęczyno podjęła uchwałę nr XLVI/295/2022 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu gminy Sulęczyno, za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu.

Uchwała stanowi, co następuje:

§ 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP z terenu Gminy Sulęczyno za udział w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczą, szkoleniu lub ćwiczeniu w kwocie:

1) Za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej - 27,00 złotych za godzinę,

2) Za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu - 20,00 złotych za godzinę.

§ 2. Ekwiwalent będzie wypłacany z budżetu Gminy Sulęczyno i nastąpi po przedłożeniu wykazu członków OSP uczestniczących:

a) w działaniu ratowniczym i akcjach ratowniczych tub szkoleniu pożarniczym potwierdzonym przez właściwego Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej, kierującego działaniami, akcją ratowniczą lub szkoleniem,

b) w ćwiczeniach OSP potwierdzonych przez organizatora - Wójta Gminy Sulęczyno.

§ 3. Wykonanie uchwały powierza się Wójtowi Gminy Sulęczyno.

§ 4. Traci moc uchwała nr IV/30/2018 Rady Gminy Sulęczyno z dnia 27 grudnia 2018 roku w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Sulęczyno za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach ratowniczych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę.

§ 5. Uchwała wchodź w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego.

Powyższa uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa Pomorskiego z 2022 r. pod pozycją 2202.

Prokurator Rejonowy w Kartuzach zaskarżył cytowaną uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w części – w zakresie § 1 i § 4.

Zaskarżonej uchwale Prokurator zarzucił:

1. naruszenie art. 7 Konstytucji RP w związku z art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 506) – dalej jako "u.s.g.", i art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) – dalej powoływanej jako "u.o.s.p.", poprzez modyfikację zasad naliczania ekwiwalentu i określenie, wbrew wskazaniom zawartym w ustawie, że ekwiwalent będzie naliczany za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu pożarniczym;

2. art. 2, art. 7 i art. 88 ust. 2 Konstytucji RP, art. 38 pkt 12, art. 48 u.o.s.p. oraz § 126 ust. 1 w związku z § 143 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283 ze zm.) poprzez zamieszczenie w § 4 zaskarżonej uchwały zapisu o utracie mocy obowiązującej uchwały nr IV/30/2018 Rady Gminy Sulęczyno z dnia 27 grudnia 2018 r, w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Sulęczyno za udział w działaniach ratowniczych lub szkoleniach ratowniczych, organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub Gminę, podczas gdy w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający, co w związku z wejściem w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. ustawy o ochotniczych strażach pożarnych i uchyleniem z mocy samego prawa poprzednio obowiązujących w tej materii uchwał, czyni zapis zawarty w § 4 zbędnym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wyjaśnił, że Wojewoda Pomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 czerwca 2022 r. nr PN-II.4131.56.2022.AK stwierdził nieważność § 2 zaskarżonej uchwały. Organ nadzoru wskazał, że postanowienia uchwały w zakresie § 2 wykraczają poza delegację ustawową wynikającą z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Do kompetencji rady gminy wynikających z powyższego przepisu należy wyłącznie ustalenie ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP, którzy uczestniczyli w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. W ocenie organu nadzoru, organ stanowiący gminy nie posiada kompetencji do regulowania innych kwestii dotyczących ekwiwalentu, w tym także określenia sposobu jego wypłaty. Rada Gminy Sulęczyno, natomiast obok wysokości ekwiwalentu, wprowadziła nieznany ustawie warunek wypłaty ekwiwalentu za działanie ratownicze i akcję ratowniczą oraz ćwiczenia polegający na konieczności potwierdzenia uczestnictwa w jednej z tych aktywności poprzez przedłożenie wykazu uczestników potwierdzonego odpowiednio przez właściwego Komendanta Powiatowego Państwowej Straży Pożarnej albo Wójta Gminy Sulęczyno.

W ocenie Prokuratora rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Pomorskiego było właściwe, natomiast uwadze organu nadzoru uszły dwa inne naruszenia prawa w treści uchwały, które należy ocenić jako istotne. I tak w § 1 zaskarżonej uchwały zmieniono zasady naliczania ekwiwalentu, bowiem zgodnie z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nalicza się go "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej", a nie za "każdą rozpoczętą godzinę udziału". Należy zatem stwierdzić, że w tym zakresie Rada dokonała niedopuszczalnej modyfikacji przepisów ustawowych, bowiem § 1 uchwały nie jest dosłownym powtórzeniem art. 15 ust. 2 u.o.s.p., a przeciwnie - wprowadza odmienną od ustawy regulację. Ponadto w odniesieniu do § 4 zaskarżonej uchwały zauważyć należy, iż zgodnie ze stosowanym na mocy § 143 odpowiednio § 126 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", w akcie prawa miejscowego zamieszcza się przepis uchylający inny akt prawa miejscowego tylko w przypadku, gdy ma on uchylić wcześniejszy akt prawa miejscowego, który został wydany na podstawie tego samego, nadal obowiązującego przepisu upoważniającego, przez: 1) ten sam organ, który wydaje akt prawa miejscowego uchylający; 2) organ, którego właściwość przejął organ wydający akt uchylający. Zatem zamieszczanie w akcie prawa miejscowego przepisu uchylającego akt uprzedni stanowi sytuację wyjątkową i może dotyczyć jedynie aktu, który został podjęty na podstawie nadal obowiązującego przepisu delegacyjnego. Tymczasem w analizowanej sprawie w chwili wejścia w życie ustawy, czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. uległa zmianie podstawa prawna do podjęcia uchwały rady gminy w sprawie wysokości ekwiwalentu dla strażaków OSP, co prowadzi do wniosku, iż uchylenie poprzednio obowiązujących uchwał nastąpiło z mocy samego prawa, z dniem 1 stycznia 2022 r.

Skoro przepis art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.) utracił moc obowiązującą z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych, to automatycznie swą moc obowiązującą utraciła uchwała Rady Gminy Sulęczyno z dnia 27 grudnia 2018 r. nr IV/30/2018 podjęta na jego podstawie. W konsekwencji Rada Gminy Sulęczyno utraciła również swe uprawnienia prawotwórcze w tym zakresie, wobec czego nie mogła wydanej na tej podstawie uchwały ani zmienić, ani uchylić - albowiem nie istnieje ona już w systemie prawnym. Skutek w postaci utraty mocy obowiązującej uchwały nr IV/30/2018 nastąpił ipso iure i niedopuszczalnym było podejmowanie uchwał w tej materii przez Radę Gminy Sulęczyno.

W okolicznościach sprawy nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin (miast) na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej), zmieniając wprowadzoną omówionym przepisem zasadę. Tymczasem, co zauważył Prokurator, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji, zaś normy kompetencyjne powinny być intepretowane w sposób ścisły, literalny. Jeżeli więc organ stanowiący wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu, a taka sytuacja wystąpiła w sprawie, to mamy do czynienia z przekroczeniem kompetencji, a więc z istotnym naruszeniem prawa, co w konsekwencji musi skutkować stwierdzeniem nieważności aktu we wskazanym zakresie.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Sulęczyno wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazano, że zapis § 1 zaskarżonej uchwały jest prawidłowy i nie stanowi modyfikacji art. 15 ust. 2 u.o.s.p., gdyż wskazuje on zgodnie z treścią art.15 ust. 1 ustawy powiązanie uprawnienia do ekwiwalentu w określonej przez Radę Gminy kwocie (odpowiednio 27 zł oraz 20 zł) od konieczności uczestnictwa — udziału w danym zdarzeniu. Zawarty zaś w treści art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zapis "od zgłoszenia wyjazdu" oznacza jedynie moment, od którego należy naliczać przedmiotowy ekwiwalent. Pojęcie "każdą rozpoczętą godzinę udziału" określone w treści przedmiotowej uchwały odnosi się do "uczestnictwa", o którym mowa w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. Rada Gminy nie dokonała modyfikacji dotyczącej systemu naliczania czasu za udział w działaniach ratowniczych, gdyż system naliczania czasu za udział w działaniach ratowniczych potrzebny do wyliczenia należnego ekwiwalentu, tj. moment od którego niejako "technicznie" gmina będzie zobowiązana naliczać ekwiwalent wynika bezpośrednio ze zdania drugiego art. 15 ust. 2 u.o.s.p. i będzie naliczany "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Nie sposób także uznać, aby sformułowanie w treści przedmiotowej uchwały "każdą rozpoczętą godzinę udziału" wprowadzało dowolność uznania momentu (zdarzenia) uprawniającego do wypłacenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników OSP.

Przepisy zaskarżonej uchwały stanowią podstawę dla strażaków ratowników OSP do występowania względem gminy z roszczeniem o wypłatę ekwiwalentu w określonej wysokości, płatnego z jej budżetu.

W odniesieniu do treści § 4 zaskarżonej uchwały organ wyjaśnił, że jest on wyrazem celowego działania, gdyż w ustawie o ochotniczych strażach pożarnych brak jest właściwych przepisów przejściowych co do wcześniejszych uchwał podjętych na podstawie dotychczasowych przepisów. Zgodnie z treścią art. 48 u.o.s.p., uchwały, o których mowa w art. 15 ust. 2, podejmuje się po raz pierwszy w terminie do dnia 30 czerwca 2022 r. Biorąc pod uwagę zakreślony przez ustawodawcę termin do podjęcia tzw. nowych uchwał dotyczących ekwiwalentu, zaistniała sytuacja, w której, brak podstaw prawnych, w przypadku podjęcia uchwały np. w maju 2022 r., powodował, że za okres od 1 stycznia 2022 r. do dnia wejścia w życie nowej uchwały, strażacy ratownicy OSP całkowicie zostaliby pozbawieni ekwiwalentu. Organ uznał, iż zapis zawarty w treści § 4 zaskarżonej uchwały da podstawę do wypłaty ekwiwalentów wg "starej stawki", w przeciwnym wypadku strażacy ratownicy OSP całkowicie zostaliby jego pozbawieni za okres od 1 stycznia 2022 r. do dnia wejścia w życie zaskarżonej uchwały.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zakres kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r., poz. 259), dalej "p.p.s.a.", obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego.

Akty takie mogą być zaskarżane do sądu administracyjnego na podstawie ustaw szczególnych, m.in. ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 559 ze zm.) - dalej "u.s.g.".

W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei zgodnie z art. 91 § 4 u.s.g. nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia w przypadku tzw. nieistotnego naruszenia prawa. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W piśmiennictwie za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał (por. M. Stahl, Z. Kmieciak, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny, Samorząd Terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-102).

Zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała jest niewątpliwie aktem prawa miejscowego, gdyż ustanawia normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym. Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami prawa powszechnie obowiązującego na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Stosownie do art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Oznacza to, że regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów.

Niedopuszczalne jest zarówno pomijanie przez radę gminy materii przekazanej temu organowi do uregulowania na mocy delegacji ustawowej, jak i regulowanie tego, co zostało już uregulowane w źródle prawa powszechnie obowiązującego. Także modyfikację przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu wykraczającą poza granice upoważnienia ustawowego uznać należy za praktykę niedopuszczalną. Każdą regulację prawa miejscowego wykraczającą poza udzielone upoważnienie ustawowe należy uznać za naruszenie normy upoważniającej i zarazem naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego. Tego rodzaju wykroczenie przez organ uchwałodawczy poza granice normy kompetencyjnej do wydawania aktu prawa miejscowego należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością wadliwego przepisu prawa miejscowego.

Podkreślić należy, że art. 7 Konstytucji RP nakazuje, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Realizując kompetencję organ musi uwzględniać treść normy ustawowej. Odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Ponadto należy podkreślić, że normy upoważniające powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Zakazuje się dokonywania wykładni rozszerzającej przepisów kompetencyjnych oraz wyprowadzania kompetencji w drodze analogii.

Przepis art. 15 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r., poz. 2490) – dalej "u.o.s.p." stanowi, że strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. Zgodnie zaś z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, ze zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. weszła w życie z dniem 1 stycznia 2022 r. Uprzednio kwestia ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym członków ochotniczych straży pożarnych regulowana była przepisami art. 28 ust. 1 – 6 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 869 ze zm.). W przepisie art. 28 ust. 1 powyższej ustawy zawarta była delegacja ustawowa upoważniająca radę gminy do określenia wysokości ekwiwalentu. Rada Gminy Sulęczyno wypełniła obowiązek wynikający z powołanego, poprzednio obowiązującego upoważnienia ustawowego, wydając uchwałę z dnia 27 grudnia 2018 r. nr IV/30/2018 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego za udział w działaniu ratowniczym i szkoleniu pożarniczym dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej z terenu Gminy Sulęczyno.

Ustawa o ochotniczych strażach pożarnych z 2021 r. uchylając poprzednio obowiązujące regulacje dotyczące ekwiwalentów z tytułu udziału w akcjach ratowniczych i szkoleniach dla członków ochotniczych straży pożarnych nie wprowadziła przepisów przejściowych, które utrzymywałyby czasowo w mocy przepisy prawa miejscowego uchwalone pod rządami poprzednio obowiązującego w tym zakresie prawa.

Zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. Z 2016r. poz. 283) - jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu.

Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego.

W konsekwencji należy przyjąć, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych członkom OSP utracił moc obowiązującą z dniem 31 grudnia 2021 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Naruszało zatem prawo w sposób istotny stwierdzenie przez Radę w zaskarżonej uchwale, że traci moc uchwała nr IV/30/2018 Rady Gminy Sulęczyno z dnia 27 grudnia 2018 r. w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członków Ochotniczej Straży Pożarnej (...), skoro uchwała ta nie obowiązywała już od 1 stycznia 2022 r.

Ustawodawca, wprowadzając w życie nowe regulacje dotyczące kwestii ekwiwalentów dla strażaków OSP i zakreślając prawodawcy lokalnemu termin 6 miesięcy na uchwalenie aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu dopuścił do sytuacji, w której z jednej strony strażakom ochotniczych straży pożarnych przysługiwało prawo do ekwiwalentu, ale zarazem utraciły moc przepisy prawa miejscowego określające wysokość tego ekwiwalentu.

Zmierzając do rozwiązania tej sytuacji w sposób pozwalający urzeczywistnić wynikające z ustawy prawo strażaków do ekwiwalentu, także za okres, w którym nie istniały przepisy prawa miejscowego regulujące jego wysokość, należy przyjąć, że ustawodawca wymaga, by prawu miejscowemu uchwalanemu na podstawie art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nadać moc obowiązującą od daty wejścia w życie tej ustawy.

Pozwala na to przepis art. 5 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 1461), zgodnie z którym przepisy art. 4 (wejście w życie aktów normatywnych po ich ogłoszeniu lub wyjątkowo w dniu ich ogłoszenia) nie wyłączają możliwości nadania aktowi normatywnemu wstecznej mocy obowiązującej, jeżeli zasady demokratycznego państwa prawnego nie stoją temu na przeszkodzie.

Mamy bowiem w rozpatrywanej sprawie do czynienia ze szczególną sytuacją, w której to właśnie retroaktywność aktu prawa miejscowego jest jedynym środkiem pozwalającym na wypłatę ekwiwalentu należnego strażakom OSP z mocy przepisu art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Nie jest takim środkiem przyjęcie nie mającej podstaw prawnych fikcji mocy obowiązującej poprzednich aktów prawa miejscowego określających wysokość ekwiwalentu, które derogowane zostały wraz z przepisami zawierającymi delegację ustawową do ich uchwalenia.

Należy zatem stwierdzić, że zaskarżona uchwała wadliwie wskazuje datę swego wejścia w życie, gdyż datą tą powinien być dzień 1 stycznia 2022 r. - data wejścia w życie u.o.s.p., zawierającej nowe przepisy regulujące uprawnienie strażaków OSP do ekwiwalentu.

Powyższa wada ma charakter istotny i dotyczy wszystkich regulacji zaskarżonej uchwały.

Sąd podziela także pogląd Prokuratora, że przyjęte na gruncie § 1 zaskarżonej uchwały sformułowanie "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", dotyczące sposobu ustalenia ekwiwalentu, odmiennie regulujące zasady jego przyznawania z pominięciem zawartej w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zasady, że kwota taka należy się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej, stanowi wyjście przez prawodawcę miejscowego poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. Rzeczą rady gminy, działającej w oparciu o tę delegację jest tylko ustalenie wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej. To ustawa bowiem określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej.

Sformułowanie § 1 zaskarżonej uchwały prowadzić może do istotnych wątpliwości co do wykładni regulacji ustawowej i stanowi o istotnym naruszeniu unormowania ustawowego. Łączne odczytanie § 1 zaskarżonej uchwały z art. 15 ust. 2 u.o.s.p. nie usuwa wątpliwości co do zasad wypłaty ekwiwalentu należnego strażakom ochotnikom i może w ocenie Sądu prowadzić do sporów dotyczących momentu rozpoczęcia terminu liczenia należnego dla strażaka ratownika OSP ekwiwalentu. Jak wskazano powyżej, nie budzi wątpliwości, że zaskarżona uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z zakresem regulacji przekazanej radom gmin na podstawie ustawy o ochotniczych strażach pożarnych (ustawy kompetencyjnej). Podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny między tym aktem a ustawą, co jak już wyżej wskazano, z reguły stanowi istotne naruszenie prawa.

Reasumując, wskazać należy, że w rozstrzyganej sprawie organ uchwałodawczy wykroczył poza zakres upoważnienia ustawowego zawartego w art. 15 ust. 2 u.o.s.p., co stanowiło istotne naruszenie prawa i skutkować musiało stwierdzeniem nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W tym stanie sprawy Sąd orzekł na podstawie art.147 § 1 p.p.s.a. jak w sentencji wyroku.