Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 749/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Grzymisławska- Cybulska (spr.) Sędziowie WSA Maciej Busz Asesor sądowy WSA Sebastian Michalski Protokolant st.sekr.sąd. Justyna Hołyńska-Matela po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J. S., A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, w pkt 1, uchyliło decyzję własną z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w całości, a w pkt 2, odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...]

Powyższe decyzje wydano w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Decyzją z [...] czerwca 2007 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 2, art. 26, art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 21 kwietnia 2001 r. o odpadach (t.j. Dz.U. z 2007 r., Nr 39, poz. 251), art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. z 2004 r., Nr 173, poz. 1807 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku spółki "J. " w G., Starosta [...] zatwierdził program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez wskazaną spółkę na terenie gminy G. w m. M. , a także udzielił zezwolenia na zbieranie, transport i odzysk odpadów do dnia [...] maja 2017 r.

Dnia [...] kwietnia 2013 r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynął wniosek J. S. (dalej jako: "Wnioskodawca" lub "Skarżący") z [...] kwietnia 2013 r. o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], zatwierdzającą program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez J. z siedzibą w G. (dalej jako: "Spółka"), na terenie gminy G., w miejscowości M. . Następnie, pismem z [...] września 2013 r. (data wpływu do siedziby SKO: [...] września 2013 r.) Wnioskodawca zmienił wniosek, domagając się stwierdzenia nieważności ww. decyzji.

Postanowieniem z [...] listopada 2013 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r., znak: [...], zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi z uwzględnieniem wymagań przewidzianych dla prowadzenia działalności w zakresie odzysku, zbierania i transportu odpadów (dalej jako "decyzja Starosty z [...].06.2007 r."). Na skutek złożonego od tej decyzji wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy postanowieniem z [...] marca 2014 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 61a § 1 k.p.a., utrzymało zaskarżone postanowienie własne z [...] listopada 2013 r. w mocy. Obydwa postanowienie zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Po 439/14.

Pismem z dnia [...] marca 2015 r. z wnioskiem o odpuszczenie do udziału w postępowaniu wystąpiła A. S. wywodząc swój interes prawny do udziału w postępowania z przysługującego jej prawa własności do działek o nr [...] i [...].

Decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze na podstawie art. 104, art. 107 § 1 i 3, art. 105 §1 w zw. z art. 28 i art. 127 § 3 k.p.a. umorzyło postępowania w sprawie z wniosku J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Na skutek wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] maja 2015 r. Obydwie decyzje zostały uchylone wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. IV SA/Po 827/15. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 września 2018 r. sygn. II OSK 2351/16 oddalił skargę kasacyjną J. . z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 maja 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 827/15.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] kwietnia 2019r. nr [...] ponownie umorzyło postępowanie z wniosku J. S. o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z [...].06.2007r. nr [...] wydanej na wniosek firmy "J. " w G. zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi wytwarzanymi przez w/w firmę na terenie gminy G. w m. M. . Skarżący na podstawie art.52 § 3 p.p.s.a. bezpośrednio zaskarżyli tę decyzję do tut. Sądu, pomijając możliwość złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym. Zaskarżona decyzja została uchylona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. IV SA/Po 528/19.

Po ponownym rozpoznaniu wniosku o stwierdzenie nieważności wyżej opisanej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., decyzją z [...] listopada 2020 r. nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz kolejny umorzyło postępowanie, powołując się na to, że wnioskodawca nie ma interesu prawnego, a co za tym idzie nie jest stroną postępowania.

Wniesionym z zachowaniem terminu ustawowego w dniu 02 lutego 2021 r. wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, J. i A. S. powtórzyli w odwołaniu wszystkie wcześniejsze argumenty odnośnie zanieczyszczenia gruntu na ich działce nr [...] i [...], zatrucia warzyw i owoców oraz uszczerbku na zdrowiu w wyniku przetwarzania odpadów niebezpiecznych na sąsiedniej działce nr [...]. W odwołaniu wskazano również, że Kolegium po raz kolejny nie zastosowało się do wytycznych WSA w Poznaniu i NSA poprzez bezpodstawne przyjęcie, że odwołujący się nie mają legitymacji strony postępowania, podczas gdy kwestia ta już została w sprawie prawomocnie przesądzona.

W wyniku rozpatrzenia wniosku J. i A. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy, zapadła ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], na mocy której Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pkt 1 uchyliło decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r., nr [...] w całości, a w pkt 2 odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., nr [...].

W motywach uzasadnienia Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że jego zadanie polegało na zbadaniu zaskarżonej decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.w granicach przesłanek wymienionych w art. 156 k.p.a. Jak wskazano Kolegium, orzekający w tym trybie organ administracji publicznej posiada jedynie uprawnienia do rozstrzygnięcia w kwestii istnienia bądź nieistnienia (w dacie wydania kontrolowanej w tym trybie decyzji) przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a., nie wchodząc przy tym w istotę sprawy będącej przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie zwykłym. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest bowiem decyzja, a nie sprawa, zaś jego celem jest bezsporne ustalenie, czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że zaskarżona decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nie jest obarczona żadną z wad kwalifikowanych określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zdaniem Kolegium, analiza akt sprawy oraz okoliczności rozpatrywanej sprawy pozwalają na wykluczenie wystąpienia przesłanek nieważnościowych, a w szczególności nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia przepisów o właściwości przez Starostę G. .

Jak wskazało Kolegium, przebieg postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. wykazał, że nie ma wad kwalifikowanych w samej decyzji Starosty [...]. Natomiast inną kwestią jest sposób prowadzenia działalności przez spółkę na działce nr [...] w M. . Jak argumentowało Kolegium, jeżeli w czasie obowiązywania decyzji Starosty [...] wpłynęłyby zgłoszenia, że działalność Spółki jest źródłem zanieczyszczenia środowiska i zagraża zdrowiu ludzi, to Starosta [...] przeprowadziłby kontrolę w celu sprawdzenia, czy Spółka nie naruszyła warunków zezwolenia. Jednak zgłoszenia takie pojawiły się dopiero w 2013 r., a więc gdy zezwolenie już wygasło, a Spółka zakończyła działalność. Kolegium zwróciło uwagę na to, że treść zarzutów formułowanych przez J. i A. S. koncentruje się na wykazaniu, że doszło do skażenia gruntu i wody na działkach nr [...] i [...], a także uszkodzone zostały rośliny i drzewa w sadzie. Znaczna część argumentacji zmierza do wykazania, że ucierpiało także zdrowie Skarżących. Wszystkie te kwestie, szeroko opisywane przez Skarżących, nie odnoszą się do samej decyzji Starosty [...] i jej ewentualnych wad.

Kolegium uznało zatem, że Starosta [...] nie dopuścił się rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., a także że decyzja Starosty [...] nie jest obarczona innymi przesłankami kwalifikowanymi wymienionymi w art. 156 § 1 K.p.a.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2021 r. J. S. i A. S., zastępowani przez pełnomocnika profesjonalnego, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., nr [...], w sprawie uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2020 r. oraz odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r., zaskarżając ją w części, tj. w zakresie punktu 2, na mocy którego odmówiono odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...].

Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie w sposób mający wpływ na wynik sprawy:

1. art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (zwanej dalej także "u.o.") poprzez ich niezastosowanie, to jest niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sytuacji, gdy - jak wskazano - Starosta [...] nie był organem właściwym do wydania decyzji w sprawie z wniosku J. , gdyż organem właściwym do wydania decyzji był Wojewoda W.;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z § 2 ust. 1 pkt. 39 oraz 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko, poprzez ich niezastosowanie, polegające na niestwierdzeniu nieważności decyzji zezwalającej na działalność w zakresie odzysku odpadów niebezpiecznych, bez uprzedniego wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji tego przedsięwzięcia, wymaganych na mocy przepisów niniejszego rozporządzenia;

3. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 u.o. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to jest braku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym miała być prowadzona działalność;

4. art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a., to jest braku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na odzysk odpadów w urządzeniu mobilnym poza instalacją, czym rażąco naruszono zapisy u.o., która w dacie wydawania przedmiotowej decyzji nie przewidywała takiej formy odzysku odpadów (a więc również bez podstawy prawnej);

5. art. 8 k.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez niestwierdzenie rażącego naruszenia prawa podczas wydawania decyzji przez Starostę Gnieźnieńskiego, tymczasem takie rażące naruszenie jest ewidentne;

6. art. 6 k.p.a. poprzez naruszenie zasady stanowiącej, że organy działają na podstawie i w granicach prawa poprzez niezastosowaniu tej zasady w niniejszym postępowaniu;

7. art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywateli, skutków społeczno-gospodarczych, jakie spowodowała decyzja Starosty wydana z rażącym naruszeniem prawa, a także pominięcie w znacznej części wniosków zawartych w opinii ekspertów Politechniki Ł. z kwietnia 2015 r. istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] jako podjętej z rażącym naruszeniem prawa, oraz braku uzasadnienia w tym zakresie w treści decyzji z dnia [...] lipca 2021 r.

Jednocześnie, w skardze sformułowano wnioski o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r. w zakresie punktu 2 tej decyzji, o zasądzenie kosztów postępowania, niezbędnych do celowego dochodzenia praw, a nadto o przeprowadzenie rozprawy, ze względu na skomplikowany charakter sprawy.

W odpowiedzi na skargę z dnia [...] sierpnia 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi w całości.

Uzupełniająco Kolegium podniosło, że sformułowane w skardze zarzuty są niespójne i nie mają uzasadnionych podstaw. Ponadto, zdaniem Kolegium, zarzut wydania przez Starostę G. decyzji w 2007 r. bez wcześniejszego wydania decyzji warunkujących treść zaskarżonej decyzji mógłby co najwyżej zastać podniesiony jako przesłanka wznowienia postępowania administracyjnego, a niejako zarzut nieważnościowy.

Dnia [...] grudnia 2021 r. do akt sprawy wpłynęło pismo procesowe uczestnika postępowania J. K. z wnioskiem o oddalenie skargi.

Pismem z dnia [...] stycznia 2022 r. (data wpływu dnia [...] stycznia 2022 r. – k.127-209 akt sąd.) skarżący odnieśli się do stanowiska uczestnika postępowania.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sadem Administracyjnym w Poznaniu stawili się Skarżący wraz z pełnomocnikiem oświadczając, że podtrzymują skargę, a złożone pismo stanowi odpowiedź na pismo uczestnika postępowania z [...].12.2021 r. i stanowi rozszerzenie argumentacji skargi. Pełnomocnik podkreślił, że uczestnik postępowania jedynie fragmentarycznie odnosi się do kwestii skażenia w glebie, natomiast wyrok WSA w Warszawie z listopada 2021 r. dotyczy indeksu fenolowego w wodzie. Pełnomocnik Skarżących wskazał, że toczy się postępowanie cywilne, w toku którego Skarżący będą wnosić o zmianę biegłych lekarzy, ale zamierzają poddać się badaniom. Ponadto pełnomocnik Skarżących wskazał, że w 2013 r. Marszałek Województwa stwierdził, że odpady były wytwarzane w ilości zbyt dużej w tego typu instalacji. Ponadto podkreślono, że w kwestii pozwolenia na użytkowanie, że pani Nieć posiadała uprawnienia wyłącznie przeciwpożarowe, a już samo brzmienie jej nazwiska, które jest tożsame z brzmieniem nazwiska wnioskodawcy powinno stanowić impuls do szczególnej weryfikacji jej stanowiska oraz jej opinii o przeznaczeniu pomieszczeń. Pełnomocnik skarżących podnosił ponadto, że Starosta [...] w postanowieniu z [...] lipca 2010 r. tożsamą destylarkę podciśnieniową uznał za instalację, a nie za urządzenie. Skarżąca wyjaśniła, że w toku procesu cywilnego ustalono, że destylarka podciśnieniowa nie była urządzeniem hermetycznym i wskazał na jej niemobilny charakter, oraz na to że stanowiła ono element większej infrastruktury.

Pełnomocnik uczestnika postępowania odnosząc się do stanowiska strony skarżącej i dokumentu Starosty [...] z 2010 r. zauważył, że decyzja której dotyczy postępowanie w celu stwierdzenia nieważności została wydana w 2007 r., a w międzyczasie ewoluowały uregulowania i poglądy prawne doktryny. Ponadto pełnomocnik uczestnika postępowania zakwestionował stanowisko strony skarżącej co do hermetyczności oraz mobilności destylarki podciśnieniowej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści przepisu art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2019, poz. 2325 – dalej jako: p.p.s.a.) sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b),inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego Sąd nie dostrzegł naruszenia przepisów prawa materialnego - które miało wpływ na wynik sprawy - jak również przepisów postępowania, które - mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie dostrzegł też naruszenia prawa dającego podstawę wznowienia postępowania administracyjnego. Podkreślenia wymaga, że uchylenie decyzji z powodu naruszenia prawa materialnego doznaje ograniczenia, bowiem może ono nastąpić tylko wówczas, jeżeli uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie, w przypadku naruszenia przepisów postępowania, przez możliwość istotnego wpływu na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego (por. T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 458). Jednocześnie przyjmuje się, że brak takiego wpływu wystąpi w sytuacji gdy przy prawidłowym zastosowaniu prawa materialnego treść decyzji byłaby taka sama (por. A. Kabat [w;] B. Dauter, A. Kabat, Małgorzata Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 624). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd musi zatem mieć na uwadze, czy uchylenie zaskarżonego aktu z uwagi na stwierdzone uchybienia może doprowadzić do wydania decyzji o innej treści na skutek ponownego rozpoznania sprawy.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 735 ze zm. – dalej jako: k.p.a.).

Poza sporem pozostaje, że intencją Skarżących stało się stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. Dlatego też wyjaśnić trzeba, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji przedmiotem rozstrzygnięcia jest kwestionowana decyzja według stanu faktycznego i prawnego w dniu jej wydania (wyroki NSA: z dnia 6 marca 2018 r., II OSK 1190/16, z dnia 28 listopada 2012 r., II OSK 1345/11, z dnia 24 stycznia 2014 r., II OSK 2044/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, www.nsa.gov.pl), co Sąd sprawę niniejszą rozpoznający uwzględnił.

W dalszej kolejności należy wskazać, że prowadząc postępowanie w trybie nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a., co do zasady organ winien zbadać wszystkie przesłanki nieważnościowe, bowiem wniosek o stwierdzenie nieważności zobowiązuje organ nadzoru do przeprowadzenia postępowania na podstawie art. 156 i nast. k.p.a. w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a., niezależnie od zarzutów zgłoszonych we wniosku. Przedmiotem oceny organu nadzoru nie jest bowiem zasadność zarzutów wnioskodawcy, lecz legalność decyzji w całokształcie okoliczności określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Jeżeli więc organ nadzoru orzeknie ostatecznie o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji, to oznacza, że sprawa oceny legalności tej decyzji w trybie art. 156 i nast. k.p.a. staje się sprawą ostatecznie rozstrzygniętą, niezależnie od zgłoszonych zarzutów wobec ocenianej decyzji, ponieważ organ nadzoru nie jest związany zarzutami zgłaszanymi we wniosku (por. wyrok NSA z dnia 18 maja 2017 r. sygn. I OSK 2948/16).

Poza sporem pozostaje, że Kolegium rozpoznając wniosek Skarżących o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. dokonało w pełnym zakresie oceny zaistnienia wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (s. 9 uzasadnienia zaskarżonej decyzji).

Kolegium, po wykluczeniu, przez wzgląd na okoliczności sprawy, wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 3-7 k.p.a. szczegółowo wyjaśniło, że wbrew stanowisku Skarżących nie ziściły się również przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.

Skarżący z tą oceną się nie zgadzają. Sąd po poddaniu zaskarżonej decyzji kontroli w zakresie zaskarżenia, stwierdził, że to Kolegium ma rację, a zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem.

Na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Na zaistnienie tej przesłanki wskazują Skarżący podnosząc, że doszło do naruszenia przepisu art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 19 ust. 2 pkt 1 oraz art. 26 ust. 3 pkt. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (zwanej dalej także "u.o.") poprzez ich niezastosowanie, to jest niestwierdzenie nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. w sytuacji, gdy Starosta [...] nie był organem właściwym do wydania decyzji w sprawie z wniosku J. , gdyż - jak wskazują Skarżący - organem właściwym do wydania decyzji był Wojewoda W.

Uznając ten zarzut za niezasadny Sąd wyjaśnia, że decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r. Starosta [...] zatwierdził program gospodarki odpadami niebezpiecznymi (I), określił rodzaje odpadów przyjmowanych do zbierania i transportu (II) oraz rodzaje i ilość odpadów przeznaczonych do odzysku (III). Decyzja została wydana na podstawie art.17 ust. 1 pkt 1, art. 19 ust. 2, art. 26, art. 28 i art. 31 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach (Dz.U. nr 39, poz. 251 – stan na dzień wydania decyzji – dalej jako: "ustawa z 2001r.").

Mając zatem na uwadze stan prawny obowiązujący w dniu [...] czerwca 2007 r. należy wskazać, że na podstawie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy z 2001 r. wytwórca odpadów był obowiązany do uzyskania decyzji zatwierdzającej program gospodarki odpadami niebezpiecznymi, jeżeli wytwarzał odpady niebezpieczne w ilości powyżej 0,1 Mg rocznie. Na podstawie art. 19 ust. 2 ustawy z 2001 r. program gospodarki odpadami niebezpiecznymi był zatwierdzany w drodze decyzji przez właściwy organ, którym był wojewoda - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska (pkt 1); starosta - dla pozostałych przedsięwzięć (pkt 2). W rozpoznawanej sprawie decyzję wydał Starosta, a Wojewoda - którego właściwości w tej sprawie upatrują Skarżący - był właściwy dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska, który to na dzień [...] czerwca 2007 r. stanowił, że wojewoda był właściwy w sprawach:

1) przedsięwzięć i zdarzeń:

a) na terenach zakładów, gdzie jest eksploatowana instalacja, która jest kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe,

b) na terenach zamkniętych;

2) przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego sporządzenie raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest obowiązkowe, realizowanego na terenach innych niż wymienione w pkt 1.

Obowiązujące wówczas rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz.U. z 2004, nr 253, poz. 2537 – dalej jako: "rozporządzenie z 2004 r.") stanowiło, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych, w tym składowiska odpadów niebezpiecznych (§ 2 pkt 39). Wskazywany w skardze § 2 pkt 40 tego rozporządzenia stanowił, że sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają instalacje - z wyłączeniem instalacji spalających gaz wysypiskowy, słomę lub odpady z mechanicznej obróbki drewna, instalacji do unieszkodliwiania odpadów z rolnictwa, sadownictwa, upraw hydroponicznych, rybactwa, łowiectwa oraz przetwórstwa żywności - do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów innych niż niebezpieczne przy zastosowaniu procesów termicznych lub chemicznych, w tym instalacje do krakingu odpadów

Zważywszy na fakt, że bezsporne pozostaje, że niniejsza sprawa nie dotyczy terenów zamkniętych (art. 378 ust. 2 pkt 1 lit. b Prawa ochrony środowiska, Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902), istotą sporu w niniejszej sprawie stało się to czy "destylarka podciśnieniowa" w której prowadzony miał być na podstawie decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r. odzysk odpadów stanowiła "instalację" w rozumieniu przepisu art. 3 pkt 6 ustawy z 2001 r. Jak wynika bowiem z przywołanych powyżej przepisów takie ustalenie pozwalałoby przyjąć, że to wojewoda a nie starosta był organem właściwym w sprawie.

Skarżący podnoszą, że destylarka podciśnieniowa do odzysku odpadów, której dotyczyła decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. stanowiła instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 ustawy z 2001r., a to ma przesądzać o właściwości wojewody w tej sprawie (art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z 2001 r. w zw. z art. 378 ust. 2 pkt 2 Prawa ochrony środowiska, Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902). Kolegium wskazuje, że - objęta decyzją Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. - destylarka podciśnieniowa do odzysku odpadów stanowiła hermetyczne urządzenie mobilne, a zatem prawidłowo decyzję w tej sprawie wydał starosta.

W ocenie Sądu, w świetle dokumentacji akt sprawy, to Kolegium ma rację. Przede wszystkim, w ocenie Sądu, trafność wniosków Kolegium, pośrednio potwierdza sam ustawodawca, z woli którego, wyrażonej w art. 3 pkt 48 ustawy z 2001 r. przez zakład rozumie się jedną lub kilka instalacji wraz z terenem, do którego prowadzący instalacje posiada tytuł prawny, oraz znajdującymi się na nim urządzeniami. Nie ulega zatem wątpliwości, że sam ustawodawca "instalację" wraz z terenem definiuje jako zakład. Jest to, w ocenie Sądu, kluczowa w sprawie wskazówka interpretacyjna, bo to oznacza, że instalację (w rozumieniu ustawy z 2001 r.) ustawodawca utożsamia z jądrem zakładu (w rozumieniu ustawy z 2001 r.). Tymczasem, destylarka podciśnieniowa, której m.in. dotyczyła decyzja starosty [...] z [...] czerwca 2007 r. stanowiła - jak wynika z akt - urządzenie pomocnicze, bez którego sam zakład nadal by istniał. Jak wynika z załączonego do akt sprawy schematu rozmieszczenia pomieszczeń magazynowo produkcyjnych w Modliszewie 33a, destylarka podciśnieniowa, oznaczona symbolem DP 20, miała zostać zlokalizowana w "części produkcyjnej" pomieszczenia, bezpośrednio sąsiadującej z pomieszczeniem socjalnym (k. 8 akt adm. opisanych "Program (...)"). Schemat tego urządzenia zatytułowany "Schemat techniczny destylarki podciśnieniowej [...]" również został załączony złożonego wniosku (k. 7 akt adm. opisanych "Program (...)"). We wniosku wskazano, że proces odzysku odpadów nie jest uciążliwy dla otoczenia, nie powoduje powstawania emisji do powietrza, nie jest źródłem hałasu (pkt 26, k. 16v akt adm. opisanych "Program (...)" a proces destylacji jest całkowicie hermetyczny (pkt II.2 – k.15v. akt adm. opisanych "Program (...)". Mając zatem na uwadze żądanie wniosku - i załączoną do niego dokumentację – trafnie Starosta [...] stwierdził, że opisany we wniosku odzysk nie będzie prowadzony w instalacji, czemu z resztą literalnie dał wyraz również w uzasadnieniu swojej decyzji z dnia 25 czerwca 2007 r. wskazując w pkt III, że "odzysk odpadów będzie prowadzony poza instalacją, w mobilnym urządzeniu – destylarce podciśnieniowej". Prawidłowo również, Starosta [...] uznał się za organ właściwy w sprawie i w zgodzie ze swoją właściwością wydał decyzję dnia [...] czerwca 2007 r.

Skoro zatem, destylarka podciśnieniowa opisana we wniosku nie stanowiła instalacji w rozumieniu ustawy z 2001 r. właściwość starosty do wydania decyzji z [...] czerwca 2007 r. znajdowała również oparcie w art. 26 ustawy z 2001 r., który stanowił, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów jest wydawane, w drodze decyzji, przez właściwy organ na czas oznaczony, nie dłuższy niż 10 lat, a właściwym organem, jest wojewoda - dla przedsięwzięć lub instalacji, o których mowa w art. 378 ust. 2 ustawy - Prawo ochrony środowiska (pkt 1); starosta - dla pozostałych przedsięwzięć (pkt 2).

Na podstawie art. 28 ust. 2 ustawy z 2001 r. zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie zbierania lub transportu odpadów wydawał starosta.

W ocenie Sądu, analiza akt sprawy oraz treści obowiązujących w dniu [...] czerwca 2007 r. przepisów prowadzi do wniosku, że wydając decyzję z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] Starosta [...] działał w zakresie swojej właściwości. Niezasadnie zatem Skarżący podnoszą, że decyzja Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] obarczona jest wadą z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Nie sposób też zgodzić się, aby w sprawie zaistniała przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa.

W ocenie Skarżących doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 27 ust. 3 u.o. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy Prawo budowlane, to jest braku stwierdzenia nieważności decyzji wydanej bez uprzedniego zakończenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania budynku, w którym miała być prowadzona działalność oraz braku stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie udzielenia zezwolenia na odzysk odpadów w urządzeniu mobilnym poza instalacją, czym rażąco naruszono zapisy u.o., która w dacie wydawania przedmiotowej decyzji nie przewidywała takiej formy odzysku odpadów (a więc również bez podstawy prawnej).

Przede wszystkim zaakcentować trzeba, że zatwierdzenie programu gospodarki odpadami niebezpiecznymi następowało "na wniosek" o czym w sposób jednoznaczny stanowił art. 19 ust. 1 ustawy z 2001 r. To oznacza, że organ do którego zwracał się wnioskodawca związany pozostawał żądaniem wniosku. We wniosku tym, co bezsporne, wskazano, że miejscem prowadzenia odzysku będzie hala produkcyjno magazynowa zlokalizowana na terenie wsi M. ,. Wskazano, że hala ta jest dobrze przystosowana do odzysku ze względu na prowadzoną wcześniej w obiekcie działalność przemysłową (pkt. 26 , k. 16v akt adm. opisanych "Program (...)". Do wniosku załączono Opinię, w której oświadczono, że dotychczasowy sposób użytkowania obiektu na terenie powiatu G. wsi M. , polegał na prowadzeniu działalności w zakresie produkcji rękawic pracowniczych oraz uszlachetniania skór (k. 1 16v akt adm. opisanych "Program (...)". Zauważyć należy, że na wniosek J. w sprawie uzyskania decyzji zatwierdzającej, sporny program gospodarki odpadami został pozytywnie zaopiniowany postanowieniem Wójta Gminy G. z dnia [...] czerwca 2007 r. (k.28 akt adm.). W świetle treści podnoszonych przez Skarżących zarzutów należy zaakcentować, że ustalenie o produkcyjno-magazynowym przeznaczeniu hali wskazanej we wniosku J. nie zostało zakwestionowane również przez Wójta Gminy G. wydającego postanowienie uzgadniające w trybie art. 106 § 5 k.p.a. w dniu [...] czerwca 2007 r.

Podkreślić trzeba ponadto, że wskazywany w skardze przepis art. 27 ust. 3 ustawy z 2001 r. w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania przez Starostę G. decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. stanowił, że zezwolenie na prowadzenie działalności w zakresie odzysku lub unieszkodliwiania odpadów wydaje się po uzyskaniu pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, jeżeli są wymagane, a w przypadku zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych dodatkowo po kontroli przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska funkcjonowania instalacji i urządzeń służących do unieszkodliwiania odpadów.

W pierwszej kolejności trzeba więc zauważyć, że przepis ten nakazywał uzyskanie pozwolenia na użytkowanie obiektu lub po zakończeniu postępowania w sprawie zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części w rozumieniu ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane "jeżeli są wymagane". Wnioskodawca we wniosku zadeklarował, że jego wolą jest prowadzenie odzysku odpadów w hali produkcyjno magazynowej, która dotąd była wykorzystywana jako zakład produkcyjny. Ustalenia w tym zakresie zostały zaakceptowane przez inny organ administracji publicznej orzekający w tej sprawie, tj. Wójta Gminy G.. Nie sposób, w tych okolicznościach, postawić Staroście zasadnie zarzutu rażącego naruszenia prawa, z uwagi na przyjęcie ustaleń, że w sprawie nie było wymagane zgłoszenie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego

W dalszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli decyzja wydana została bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu - postępowanie się wznawia. Ewentualny zarzut w tym zakresie, tj. wydania decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu nie mógł zatem odnieść oczekiwanego skutku, w postępowaniu nieważnościowym, zainicjowanym przez Skarżącego.

W kwestii istnienia, wynikającego z art. 51 Prawa ochrony środowiska, Dz.U. z 2006 r. nr 129, poz. 902 obowiązku sporządzenia raportu oddziaływania na środowisko, należy wskazać, że przepis ten stanowił sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wymagają planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1); planowane przedsięwzięcia mogące znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek jest ustalony na podstawie ust (obowiązek stwierdzony w drodze postanowienia). Podkreślić trzeba, że przepis ten odwoływał się do przepisów rozporządzenia z 2004 r. Tymczasem, w okolicznościach badanej sprawy nie ma mowy o instalacji w rozumieniu przepisów § 2 pkt 39 i 40 tego rozporządzenia, co Sąd wyjaśnił powyżej. Dlatego też i w tym zakresie przedstawiona argumentacja pozostaje niezasadna.

Odnosząc się do podniesionej przez uczestnika postępowania kwestii wygaszenia decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r. decyzją Starosty [...] z [...] kwietnia 2013 r. nr [...] wskazać należy, że kwestię tę w sposób kategoryczny i wiążący Sąd sprawę niniejszą rozpoznający przesądził już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z dnia 23 lipca 2014 r. sygn. IV SA/Po 439/14, wskazując, że specyfika postępowania nieważnościowego, a zwłaszcza moc wsteczna (ex tunc) przypisywana orzeczeniu stwierdzającemu nieważność decyzji administracyjnej (art. 156–art. 159 k.p.a.), wobec wyłącznie prospektywnego (ex nunc) skutku decyzji o stwierdzeniu wygaśnięcia innej decyzji (art. 162 k.p.a.) nie pozwala za bezprzedmiotowe uznać postępowania nieważnościowego prowadzonego przeciw decyzji, która wygasła (została "wygaszona") w tym trybie. Sad przesądził, że utrata ważności decyzji na skutek stwierdzenia jej wygaśnięcia nie powoduje zniesienia skutków prawnych zaistniałych w czasie obowiązywania tej decyzji, zaś sama decyzja funkcjonuje w obrocie prawnym w tym sensie, że można nadal się na nią powoływać, choćby dla uniknięcia odpowiedzialności prawnej przewidzianej w przepisach, za jej nieposiadanie (por. wyrok NSA z 17.04.2012 r., I OSK 567/11, CBOSA).

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie analiza akt sprawy pod kątem przywołanych uregulowań nie pozostawia wątpliwości, iż w sprawie nie ziściły się przesłanki nieważnościowe. Podkreślić trzeba, że czym innym jest kwalifikowana wada samej decyzji, a czym innym niezgodne z jej ustaleniami działania. Analiza obszernej dokumentacji nadsyłanej przez Skarżących w toku postępowania administracyjnego, a następnie sądowoadministracyjnego nie dowodzi kwalifikowanej wady decyzji Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r. Natomiast odrębną kwestią pozostaje zagadnienie faktycznej ilości wytwarzanych odpadów i gospodarowania odpadami w zgodzie zatwierdzonym programem. Kwestia ewentualnych rozbieżności pomiędzy zatwierdzonym programem gospodarki odpadami niebezpiecznymi (decyzja Starosty [...] z [...] czerwca 2007 r.), a rzeczywistym działaniem spółki (sposobem gospodarowania odpadami) pozostaje poza płaszczyzną postępowania nieważnościowego. Przedmiotem postępowania nieważnościowej jest sam akt administracyjny. Zagadnieniem całkowicie odrębnym pozostaje to, czy, a jeśli tak, to w jaki sposób, adresat tego aktu administracyjnego się do jego treści stosował.

Niezależnie od powyższego zaważyć trzeba, iż po dniu [...] września 2021 r., zmieniło się brzmienie przepisu art. 156 § 2 k.p.a. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 1491), który stanowi, że nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Z woli ustawodawcy wyrażonej w art. 2 ustawy z dnia 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy – kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2021, poz. 1491) "do postępowań administracyjnych w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". To oznacza, że nawet gdyby kiedykolwiek doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji Kolegium z [...] lipca 2021 r., to z uwagi na upływ czasu, jaki nastąpił od 2007 r. organy będą obowiązane rozważyć wystąpienie negatywnej przesłanki, wyłączającej możliwość stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2007 r.

Mając zatem na uwadze, że zarzuty skargi nie mają uzasadnionych podstaw oraz, że Sąd nie dostrzegł z urzędu takich naruszeń przepisów prawa procesowego lub materialnego - które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy - skargę należało oddalić.

Wobec powyższego na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, orzekł jak w sentencji.