Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1329/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2021-10-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą decyzję I instancji
Powołane przepisy: article: Art. 7, 77 par. 1, 11, 80, 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: Art. 25 ust. 2 pkt 1, ust. 2  pkt 6
journal: Dz.U. 2016 poz 195
law: Ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci.
article: Art. 145 par. 1  pkt 1  lit. a i c, art. 135 i 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Maria Zawadzka Sędziowie: WSA Hanna Knysiak-Sudyka WSA Janusz Kasprzycki (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 października 2021 r. sprawy ze skargi J. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 4 września 2020 r., nr [...] w przedmiocie nienależnie pobranych świadczeń I. Uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, II. Zasądza na rzecz J. W. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kwotę 497 zł (słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uzasadnienie:

Zaskarżoną przez J. W., zwaną dalej skarżącą, decyzją z dnia 4 września 2020 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 25 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407, zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), art. 6 ust 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2019 r., poz. 924) oraz art. 138 § 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2020 r., poz. 256, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., znak: [...], ustalającą wysokość i zwrot nienależnie pobranego przez skarżącą świadczenia wychowawczego.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia [...] 2018 r., znak: [...], Prezydent Miasta przyznał skarżącej świadczenie wychowawcze na dziecko G. W. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r.

Decyzja ta została następnie decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2019 r., znak: [...], zmieniona na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, jednakże na skutek jej zaskarżenia została decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia z dnia 14 stycznia 2020 r. nr [...] uchylona a postępowanie w tym zakresie przed organem pierwszej instancji zostało umorzone.

Wobec powyższego decyzją z dnia [...] 2020 r., znak: [...], Prezydent Miasta orzekł o uznaniu za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na dziecko skarżącej – G. W. - przyznanego decyzją Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., znak: [...], za okres od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 września 2019 r., wypłacone w kwocie 3000 zł i zobowiązał skarżącą do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 300 zł wraz z ustawowymi odsetkami za opóźnienie, jednocześnie nie zobowiązując do zwrotu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł za miesiąc czerwiec 2019 r. z uwagi na niewypłacenie świadczenia wychowawczego przez Urząd Miasta.

W uzasadnieniu tej decyzji organ pierwszej instancji przedstawił wyliczenie dochodu rodziny skarżącej o okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r., wskazując jako podstawę stwierdzenia nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych wypłacenie świadczeń mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, jeżeli osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Podkreślił organ, że skarżąca we wskazanym okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. nie spełniała kryterium dochodowego uprawniającego do uzyskania świadczenia wychowawczego na dziecko. Świadczenie wychowawcze zostało zatem, zdaniem organu pierwszej instancji, przez skarżącą nienależnie pobrane w tym okresie.

W odwołaniu od tej decyzji skarżąca, kwestionując ją w części dotyczącej ustalenia, że wypłacone za okres od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. świadczenie wychowawcze jest nienależnie pobrane i w części zobowiązania do zwrotu kwoty wypłaconej kwoty 3000 zł, wniosła o jej uchylenie i stwierdzenie, że świadczenie wychowawcze w tym okresie przysługują bądź też stwierdzenie nieważności tej decyzji.

Podniosła, że w przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowić powinny podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest rok 2017, zatem organ był zobowiązany dokonać obliczeń dochodu rodziny z uwzględnieniem tego kryterium, a w roku 2017 dochód odwołującej się nie przekraczał kryterium dochodowego. Nadto przekroczenie dochodu w jednym miesiącu nie może skutkować uznaniem, iż w całym okresie świadczenie jest nienależnie pobrane. Skarżąca zarzuciła także organowi oparcie decyzji na nieaktualnym stanie prawnym, a także podniosła okoliczność, że organ nie wykazał negatywnego zachowania świadczeniobiorcy mającego na celu uzyskanie świadczenia wychowawczego.

Opisaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu tak podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżącej na mocy decyzji wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta z dnia [...] 2018 r., znak: [...], przyznano świadczenie wychowawcze na dziecko G. W. w wysokości 500 zł miesięcznie na okres od dnia 1 października 2018 r. do dnia 30 września 2019 r. Następnie decyzją z dnia [...] 2020 r. stwierdzono nienależnie pobrane świadczenia na dziecko G. W. w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do 30 czerwca 2019 r. ze względu na przekroczenie kryterium dochodowego. Wyjaśniło Kolegium, że w lipcu 2019 r. wystąpiły istotne zmiany mające wpływ na prawo do ww. świadczenia wychowawczego w związku z podjęciem zatrudnienia zarówno przez skarżącą, jak i jej męża – J. W. - będące uzyskaniem dochodu w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci i przez uzyskanie dochodu za miesiąc listopad 2018 r. w wysokości 1088,75 zł (skarżąca) i w 82,57 zł (J. W.), co spowodowało przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczenia wychowawczego. W konsekwencji powyższego w ponownym przeliczeniu dochodu rodziny ustalono, że dochód ten we wskazanym okresie (od grudnia 2018 r. do maja 2019 r.) wyniósł 2630,99 zł, co w przeliczeniu na osobę w rodzinie dało kwotę 877,00 zł, a w miesiącu czerwcu 2019 r. kwotę 2548,42 zł, co dało kwotę 849,47 zł na osobę w rodzinie. Powyższe wskazuje na przekroczenie kryterium wskazane w ustawie wynoszące 800 zł na osobę w rodzinie.

Powołując się na treść przepisu art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, Kolegium podało, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki nienależnie pobranych świadczeń określone w art. 25 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy, gdyż świadczenie wychowawcze wypłacone zostało mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, a osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania.

W sprawie poza sporem jest — że skarżąca i J. W. podjęli w miesiącu październiku 2018 r. zatrudnienie, co potwierdzają także wydruki z systemu informatycznego ZUS (data uzyskania uprawnień i utraty uprawnień w przypadku J. W.) zaś z zaświadczeń z dnia 5 czerwca 2019 r. o wysokości dochodu osiągniętego za miesiąc następujący po miesiącu podjęcia zatrudnienia, tj. za listopad 2018 r. wynika, że skarżąca uzyskała dochód w wysokości 1088,75 zł, a J. W. w wysokości 82,57 zł.

Kolegium podzieliło więc argumentację organu pierwszej instancji dotyczącą zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. W konsekwencji przyjęło, że uzyskanie dochodu przez skarżącą, jak i jej męża, spowodowało przekroczenie kryterium 800 zł uprawniające do otrzymania świadczenia wychowawczego na pierwsze dziecko w rodzinie w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. Wyjaśniło, że "nienależne świadczenie" jest pojęciem obiektywnym i występuje między innymi wówczas, gdy świadczenie zostaje wpłacone bez podstawy prawnej lub gdy taka podstawa odpadła. Na podstawie zebranych w sprawie akt dokumentacyjnych uprawnione jest stanowisko, że w sprawie wystąpiła druga przesłanka, od której wystąpienia ustawodawca uzależnił możliwość uznania świadczenia za nienależnie pobrane, tj. pouczenia pobierającej świadczenie o braku podstaw do ich pobierania.

Skarżąca była pouczona o sytuacjach skutkujących możliwością powstania nienależnie pobranych świadczeń, a w konsekwencji o braku podstaw do pobierania świadczenia wychowawczego, w tym o skutkach zaniechań w tym zakresie w postaci powstania nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Po pierwsze, już na formularzu wniosku o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego, który złożyła w dniu 1 sierpnia 2018 r. na stronie 5 tego dokumentu, została zawarta informacja o tym, że w przypadku zmian mających wpływ na prawo do świadczeń wychowawczych, w szczególności zaistnienia okoliczności wymienionych w oświadczeniu, osoba ubiegająca się jest obowiązana niezwłocznie powiadomić o tych zmianach podmiot realizujący świadczenie wychowawcze. Dalej pouczono, że niepoinformowanie organu właściwego w sprawie świadczeń rodzinnych o takich zmianach może skutkować powstaniem nienależnie pobranych świadczeń wychowawczych. Ponadto, w decyzji z dnia 7 sierpnia 2018 r. wskazano, że w przypadku wystąpienia zmian mających wpływ na prawo do świadczeń wychowawczych osoba uprawniona do świadczeń jest zobowiązana do niezwłocznego powiadomienia o tym organu właściwego wypłacającego to świadczenie, a osoba, która nienależnie pobrała świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu (treść pouczenia).

Jak zauważa się w orzecznictwie sądów administracyjnych, nie można dokonywać wykładni art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci w oderwaniu od treści jej art. 20 ust. 1 (por. wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/G1 370/17, dostępny w bazie wyroków www.nsa.gov.pl).

Tym samym wobec spełnienia przesłanki art. 25 ust 2 ust 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci należało uznać, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa.

Jednocześnie Kolegium wskazało, że zgodnie z przepisem art. 6 ust 1 ustawy

z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2019 r. poz. 924 ), w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4

tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Dlatego też organ pierwszej instancji przytoczył brzmienie przepisu art. 25 w brzmieniu obowiązującym w trakcie pobierania świadczenia wychowawczego przez skarżącą. Jednocześnie należy wskazać, że w obecnie obowiązującym brzmieniu przepisu art. 25 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Brak spełniania kryterium dochodowego w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. niewątpliwie wypełnia zatem także dyspozycje art. 25 w obecnym brzmieniu ww. ustawy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji zasadnie przyjął do obliczeń dochód otrzymany w roku tzw. bazowym 2017, jednocześnie uwzględniając regulacje dotyczące dochodu uzyskanego, określone w art. 7 ustawy w zw. z art. 6 ustawy zmieniającej ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W konsekwencji zastosowania tej regulacji zasadnie dodano do dochodu rodziny z roku 2017 kwotę miesięcznego dochodu uzyskanego, co spowodowało przekroczenie kryterium uprawniającego świadczenia wychowawczego. Brak podstaw do uchylenia decyzji wstecz po okresie wypłaty świadczeń stwierdzony decyzją SKO z dnia 14 stycznia 2020 r. nie stoi w opozycji do możliwości i konieczności stwierdzenia świadczeń nienależnie pobranych. Nadto wskazano, że w orzecznictwie jest reprezentowany pogląd że uchylenie decyzji wstecz jest możliwe w sytuacji stwierdzenia świadczeń nienależnie pobranych (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 30 stycznia 2020 sygn. akt II SA/Go 554/19, Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 1 sierpnia 2019 r. sygn. akt II SA/Go 409/19).

Okoliczność zmiany sytuacji rodzinnej lub dochodowej rodziny mającej wpływ na prawo do świadczenia jest więc okolicznością powodującą ustanie prawa do świadczenia wychowawczego. Zatem w sytuacji, gdy zmiana taka zaistnieje, a osoba pobierająca świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania, mamy jednocześnie do czynienia z sytuacją, w której świadczenie należy ocenić jako nienależne. Jedynie w takiej sytuacji można uznać za dopuszczalne orzeczenie o utracie uprawnienia z mocą wsteczną (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 lutego 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 336/17, dostępne w bazie wyroków www.nsa.gov.pl).

Kolegium podzieliło pogląd, że przekroczenie dochodu w jednym miesiącu nie może skutkować uznaniem, iż w całym okresie są nienależnie pobrane. Zauważyło jednak, że organ pierwszej instancji wykazał, iż dochód rodziny odwołującej się był przekroczony w całym okresie wskazanym w decyzji. Mąż odwołującej się utracił dochód dopiero w miesiącu maju 2019 r., zaś odwołująca się nie wskazała, by do lipca 2019 r. utraciła uzyskany w listopadzie 2018 r. dochód.

Zdaniem organu odwoławczego nie jest tez prawdą, że organ pierwszej instancji nie wykazał negatywnego zachowania świadczeniobiorcy mającego na celu uzyskanie świadczenia wychowawczego. Akta sprawy jak wyżej wskazano zawierają potwierdzenie odpowiedniego pouczenia strony o konieczności zgłoszenia zmian oraz fakt braku zgłoszenia zmian czego strona nie kwestionuje, nie wyjaśniając jakie były motywy braku zgłoszenia do organu przyznającego świadczenie nowych dochodów rodziny.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżąca, działając przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła organom naruszenie przepisów:

- art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zabraniu i rozpoznaniu materiału dowodowego i niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy, w tym niewyjaśnienie faktycznego dochodu jaki osiąga skarżąca;

- art. 10 § 1 k.p.a. poprzez uniemożliwienie stronie postępowania administracyjnego wzięcia należytego udziału w sprawie zarówno w pierwszej, jak i w drugiej instancji, w szczególności poprzez niepoinformowanie skarżącej i jej pełnomocnika o zakończeniu postępowania oraz uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów;

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] 2020 r., znak: [...], w sprawie nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego, podczas gdy w niniejszej sprawie powinien mieć zastosowanie przepis art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.;

- art. 7 ust. 2 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci przez błędną jego wykładnię - polegającą na nieuwzględnieniu pełnego brzmienia przepisu do stanu faktycznego sprawy i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, w związku z czym organy błędnie ustaliły uśredniony arytmetycznie miesięczny dochód członka rodziny skarżącej oraz przesłanki do uznania, że świadczenie wychowawcze pobrane przez skarżącą jest świadczeniem nienależnym;

- art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, poprzez nieuwzględnienie brzmienia przepisu w przedmiotowym stanie faktycznym sprawy, skutkiem czego ograny błędnie ustaliły uśredniony arytmetycznie miesięczny dochód członka rodziny skarżącej;

- art. 18 ust. 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym doszło do spełnienia przesłanek stanowiących podstawę do utraty przez skarżącą prawa do świadczenia wychowawczego;

- art. 25 ust. 2 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - poprzez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że w zaistniałym stanie faktycznym mamy do czynienia ze świadczeniem nienależnie pobranym.

Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzję organu pierwszej instancji.

W uzasadnieniu skargi podniosła m. in., że organ pierwszej instancji nie odniósł się do treści dokumentów zebranych w sprawie, a organ drugiej instancji powielając to stanowisko dodatkowo nie odniósł się od twierdzeń skarżącej zawartych w odwołaniu. Nie ulega wątpliwości, że w obowiązującym stanie prawnym nie ma żadnego przepisu, który nakazywałby obliczanie dochodu z uwzględnieniem wyłącznie sześciu miesięcy po nawiązaniu stosunku pracy (grudzień 2018 r. - 9 czerwiec 2019 r.). W przypadku ustalania prawa do świadczenia wychowawczego w niniejszej sprawie, rokiem kalendarzowym, z którego dochody stanowić powinny podstawę ustalenia prawa do świadczenia wychowawczego jest rok 2017. Co do zasady zatem organ zobowiązany był w kontrolowanej sprawie dokonać obliczenia dochodu rodziny z uwzględnieniem tego kryterium.

Zatem nieprawidłowe były ustalenia organów, że dochód na osobę w rodzinie skarżącej w kwestionowanym okresie, przekroczył określone w ustawie kryterium dochodowe, a to prowadzi do wniosku, że wydane w sprawie rozstrzygnięcia o odmowie przyznania prawa do świadczenia wychowawczego było niezgodne z prawem.

Natomiast, przy ustalaniu prawa do świadczenia wychowawczego, zasadą jest, że podstawę weryfikacji zasadności przyznania świadczenia, w przypadku pierwszego dziecka, stanowi dochód z roku poprzedzającego okres, na który świadczenie to jest przyznawane. W niniejszej sprawie wniosek dotyczy okresu 2018/2019, a zatem badając zasadność przyznania świadczenia w odniesieniu do pierwszego dziecka, organ musiał wziąć pod uwagę dochód z 2017 roku. Wynika to wprost z art. 2 pkt 2 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (w brzmieniu sprzed 1 lipca 2019), zgodnie z którym gdy mowa o dochodzie członka rodziny, oznacza to przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Miesięczny dochód jaki osiągnęła skarżąca w roku 2017 w przeliczeniu na osobę wyniósł 486,56 złotych.

Zdaniem skarżącej organ nie uwzględnił, że zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci przyjęty dochód powinien być uzyskiwany w okresie, na jaki było weryfikowane prawo do świadczenia, tj. od dnia 1 grudnia 2018 roku do dnia 30 czerwca 2019 r. Wykładnia celowościowa i systemowa tego przepisu nie daje podstaw do przyjęcia, że wystarczy przekroczenie dochodu w danym miesiącu. Brzmienie tego przepisu nie zezwala na przyjęcie, że do dochodu, od którego uzależnione jest prawo do przedmiotowego świadczenia ma być zaliczony (uwzględniony) jedynie dochód uzyskany w części okresu świadczeniowego, zwłaszcza w sytuacji, gdy zgodnie z zasadą wynikającą z art. 2 pkt 2 ustawy dochód członka rodziny obliczany jest z uwzględnieniem dochodu w okresie rocznym. Wypaczałoby to też intencję prawodawcy. U podstaw przyznania tego świadczenia leży bowiem zamiar polepszenia warunków wychowania dzieci rodzin najuboższych, tj. rodzin posiadających niski dochód w dłuższym okresie. W odniesieniu do okresu na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego rozliczany powinien być też dochód uzyskiwany w tym okresie. Branie pod uwagę na podstawie art. 7 ust. 3 ustawy jedynie tych z weryfikowanych miesięcy, w których dochód na jednego członka rodziny rzekomo przekroczył 800 zł miesięcznie, co miało miejsce w niniejszej sprawie, jest niezgodne z celem ustawy. Podkreślono przy tym, że z uwagi na datę orzekania przez organy miały one możliwość uwzględnienia i rozliczenia pod kątem spełnienia kryterium dochodowego na osobę w rodzinie skarżącej całego uzyskanego przez nią dochodu w okresie od grudnia 2018 r. do czerwca 2019 r.

Skarżąca podniosła, że dochód uzyskany po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy powinien być doliczony do dochodu za rok poprzedzający, a tak otrzymana całkowita kwota podzielona przez 12 miesięcy oraz liczbę członków rodziny. Podstawową przesłanką do przyznania świadczenia wychowawczego jest bowiem spełnienie kryterium dochodowego rozumianego jako przeciętny miesięczny dochód uzyskany w skali roku kalendarzowego. Jednocześnie przyjmuje się, że zasada ta ma również zastosowanie w przypadku uzyskania dochodu po roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, a więc dochód ten również należy liczyć w stosunku rocznym. W innym wypadku, jednorazowe doliczenie kwoty dochodu uzyskanego w roku następującym po roku, z którego dochód uwzględnia się przy ustalaniu prawa do świadczenia, nie odzwierciedlałoby rzeczywistej sytuacji dochodowej rodziny i pozbawiałoby wsparcia rodzinę o stosunkowo niskich dochodach.

Gdyby organ prawidłowo rozliczył weryfikowane miesiące musiałby dojść do wniosku, że średni miesięczny dochód na członka rodziny skarżącej w weryfikowanym okresie nie przekroczył kwoty 800 zł na osobę, a co za tym idzie, że skarżąca nie utraciła prawa od zasiłku wychowawczego.

W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn., Dz. U. z 2021 r., poz. 137) w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325, zwanej dalej w skrócie P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Kontrola sądu polega na zbadaniu zgodności z prawem (legalności) tej działalności administracji publicznej, a więc czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy oraz naruszenia przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z dyspozycją art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd administracyjny nie rozstrzyga więc merytorycznie, lecz ocenia zgodność decyzji z przepisami prawa.

Skarga zasługiwała na uwzględnienie.

Przeprowadzona bowiem według wyżej wskazanych kryteriów kontrola zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji wykazała, że przy ich wydawaniu organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego w stopniu skutkującym ich uchyleniem.

Podnieść należy, że w niniejszej sprawie orzekające organy zastosowały jako materialnoprawną podstawę swojego oddziałania przepisy ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. z 2019 r., poz. 2407 ze zm., zwanej dalej ustawą o pomocy państwa w wychowaniu dzieci), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania decyzji o przyznaniu świadczenia wychowawczego. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 i 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, w brzemieniu wówczas obowiązującym, świadczenie wychowawcze w wysokości 500 zł miesięcznie przysługiwało na pierwsze dziecko osobom, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekraczał kwoty 800 zł.

Stosownie natomiast do treści z art. 25 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci osoba, która pobrała nienależnie świadczenie wychowawcze, jest obowiązana do jego zwrotu. Za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważało się m. in. świadczenie wychowawcze wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, a osoba pobierająca to świadczenie była pouczona o braku prawa do jego pobierania (art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci).

W rozpoznawanej sprawie orzekające organy obydwu instancji, powołując się na ww. wskazaną treść przepisu art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, uznały, że w przedmiotowej sprawie zachodzą przesłanki nienależnie pobranych świadczeń, określone w art. 25 ust. 2 pkt 1 tej ustawy. Organy stanęły na stanowisku, że świadczenie wychowawcze wypłacone zostało skarżącej mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie lub zawieszenie prawa do świadczenia wychowawczego albo wstrzymanie wypłaty świadczenia wychowawczego, a skarżąca, pobierająca to świadczenie, była pouczona o braku prawa do jego pobierania. Ustaliły, że skarżąca i jej mąż podjęli bowiem zatrudnienie w październiku 2018 r., co spowodowało uzyskanie z tego tytułu dochodu, a w konsekwencji, zdaniem organów, przekroczenie kryterium dochodowego, warunkującego przyznanie przedmiotowego świadczenia na pierwsze dziecko w rodzinie w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r.

Za prawidłowe należało, zdaniem Sądu, ocenić działanie orzekających organów, że w niniejszym stanie faktycznym i prawnym decyzja o ustaleniu nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i żądania jego zwrotu nie musiała zostać ponownie poprzedzona decyzją wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Decyzja ustalająca nienależnie pobrane świadczenia wychowawcze oraz zobowiązująca do ich zwrotu powinna zostać poprzedzona decyzją wydaną na podstawie art. 27 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci wyłącznie w sytuacji, gdy nadal trwa okres świadczeniowy (orzekanie o nienależnie pobranych świadczeniach będzie wówczas możliwe dopiero, gdy decyzja uchylająca stanie się ostateczna). W przeciwnym wypadku (gdy skończył się już okres świadczeniowy) na podstawie tego przepisu

nie wydaje się już decyzji uchylającej prawa do świadczeń wychowawczych. Wówczas organ od razu może zastosować (przy zaistnieniu ku temu przesłanek) instytucję ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych świadczeń. Zgodnie bowiem z przeważającym stanowiskiem sądów administracyjnych przyjmuje się, że decyzja o zmianie lub uchyleniu prawa do świadczenia wychowawczego ma charakter konstytutywny. Decyzja taka, powodująca zmianę bądź uchylenie dotychczasowych uprawnień podmiotu, może zatem wywierać wyłącznie skutki ex nunc (od chwili jej wydania na przyszłość), nie może zaś nastąpić z mocą wsteczną. Skoro w niniejszym przypadku w chwili orzekania o nienależnie pobranym świadczeniu i żądaniu jego zwrotu okres świadczeniowy, na jaki przyznano skarżącej świadczenie wychowawcze już się skończył, to organy były uprawnione do skorzystania wprost z art. 25 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci.

W kontekście powyższej materialnoprawnej podstawy orzekania zwrócić jednakże należy zdaniem Sądu uwagę, że rację ma skarżąca i jej pełnomocnik, iż organy zastosowały niewłaściwe przepisy prawa. Organy powołując się na treść art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci oraz niektórych innych ustaw (Dz. U z 2019 r. poz. 924) zastosowały - przepisy dotychczasowe. Istotnie, stosownie do treści tego przepisu w sprawach o świadczenie wychowawcze za okres do dnia 30 czerwca 2019 r. stosuje się przepisy ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci w dotychczasowym brzmieniu, z wyłączeniem art. 20 ust. 3 i 4 tej ustawy, który stosuje się w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. W ocenie Sądu art. 6 ust. 1 pkt 1 ustawy o zmianie ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. należy jednakże interpretować w kontekście całej ustawy zmieniającej. W związku z tym uznać należy, że odnosi się on kwestii przyznawania prawa do świadczenia wychowawczego za okres do 30 czerwca 2019 r., lecz nie do kwestii nienależnie pobranego świadczenia. "Odmienna interpretacja prowadziłaby bowiem do nierównego traktowania stron, gdyż kwalifikacja świadczenia jako nienależnie pobranego byłaby zróżnicowana wyłącznie ze względu na okres, na jaki przyznano świadczenia, a nie z uwagi na podstawę uznania świadczenia za nienależnie pobrane." (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 21 stycznia 2020 r., sygn. akt II SA/Ol 1012/19; LEX nr 2773495).

Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie pogląd ten w pełni podziela.

W żaden sposób nie można się zgodzić ze stwierdzeniem Kolegium, że "(...) w obecnie obowiązującym brzmieniu przepisu art. 25 ustawy za nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze uważa się świadczenie wychowawcze wypłacone mimo braku prawa do tego świadczenia. Brak spełniania kryterium dochodowego w okresie od dnia 1 grudnia 2018 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. niewątpliwie wypełnia zatem także dyspozycje art. 25 w obecnym brzmieniu ww. ustawy."

Owszem, nienależnie pobrane świadczenie wychowawcze na podstawie, jak zdaje się - art. 25 ust. 2 pkt 6 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci - jest pojęciem o charakterze obiektywnym. Na definicję świadczeń nienależnie pobranych w oparciu o ten przepis składa się wyłącznie element obiektywny w postaci rzeczywistego skorzystania z określonej formy wsparcia finansowego, mimo braku prawa do jego pobierania, to jednak zauważyć należy, że organy muszą w sposób niewątpliwy wykazać, iż we wskazanym okresie świadczeniowym, rzeczywiście doszło do sytuacji utraty prawa do tego świadczenia przez skarżącą, a pomimo tego jego pobierania przez nią.

W tym kontekście zwłaszcza SKO, działające jako organ odwoławczy wobec zarzutów skarżącej i jej pełnomocnika podniesionych w odwołaniu do decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązane było do przesądzenia zasadności prowadzenia postępowania w sprawie uznania przedmiotowego świadczenia za nienależnie pobranego i żądania jego zwrotu. Kolegium zobowiązane było odnieść się w sposób przekonywujący, że nie ma racji skarżąca i jej pełnomocnik, iż we wskazanym przez organy okresie na jaki było ustalone lub weryfikowane prawo do świadczenia wychowawczego, wbrew jej stanowisku doszło do przekroczenia kryterium dochodowego, warunkującego przyznanie tego świadczenia (na skutek podjętego zatrudnienia w październiku 2018 r.), gdyż sposób ustalenia i obliczenia wysokości dochodu, a co za tym idzie spełnienia kryterium dochodowego uprawniającego do tego świadczenia, było prawidłowe, a nie jak twierdzi skarżąca i jej pełnomocnik wadliwe. W tym względzie organy winny mieć na uwadze treść obowiązującego wówczas (tj. w okresie na jaki było ustalone lub weryfikowane prawo do świadczenia wychowawczego) art. 7 ust. 3 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci, stosownie do treści którego "w przypadku uzyskania dochodu przez członka rodziny lub dziecko pozostające pod opieką opiekuna prawnego po roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, dochód ich ustala się na podstawie dochodu członka rodziny lub dochodu dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, powiększonego o kwotę osiągniętego dochodu za miesiąc następujący po miesiącu, w którym nastąpiło uzyskanie dochodu, jeżeli dochód ten jest uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego". (przepis ten został uchylony przez art. 1 pkt 7 ustawy z dnia 26 kwietnia 2019 r. (Dz.U. z 2019 r., poz. 924) zmieniającej ustawę o pomocy państwa w wychowaniu dzieci z dniem 1 lipca 2019 r.). Zasadnie argumentuje więc skarżąca i jej pełnomocnik, że nawet w sytuacji, gdy doszło do uzyskania dochodu przez członka rodziny po roku kalendarzowym poprzedzającym okres na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, to taki dochód uwzględnia się tylko w sytuacji, gdy jest on uzyskiwany w okresie, na jaki ustalane lub weryfikowane jest prawo do świadczenia wychowawczego. Jednorazowe (w danym miesiącu) przekroczenie kryterium nie może być w żaden sposób uwzględniane. Także sposób wyliczenia dochodu rodziny skarżącej, w kontekście podniesionych w odwołaniu zarzutów powinien zostać przez organy oceniony ze wskazaniem, czy był on prawidłowy, czy też nie. Z wykładni przepisów ustawy, w kształcie obowiązującym na datę przyznawania świadczenia i okresu jego weryfikacji, w tym w szczególności wskazanego art. 7 wynika, że dochody uzyskiwane przez poszczególnych członków rodziny należy zsumować, także odpowiednio dodając, bądź odejmując od dochodu tego członka utracony bądź uzyskany przez niego dochód i tak uzyskaną sumę należy dopiero podzielić przez 12, a następnie przez liczbę członków rodziny uzyskując w ten sposób dochód na jednego członka rodziny. Zwrócić też należy uwagę, że w art. 7 ust. 3 ustawy nie chodzi o dochód uzyskiwany tylko przez jeden miesiąc, albowiem doliczeniu podlega dochód z miesiąca następującego po miesiącu, w którym został osiągnięty (por.m.in. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 października 2016 r., sygn. akt III SA/Gd 712/16). W sytuacji, gdy po roku poprzedzającym okres świadczeniowy skarżąca uzyskiwała zmienne i nieregularne dochody, art. 7 ust. 3 ustawy powinien być interpretowany w ten sposób, że ustalenie uzyskanego dochodu powinno polegać na wyliczeniu średniego dochodu z okresu obliczeniowego, a nie przyjmowaniu jedynie dochodu z następnego miesiąca po miesiącu uzyskania przez nią dochodu (por.m.in. wyrok WSA w Łodzi z dnia 12 października 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 435/18; LEX nr 2573521).

Tymczasem Kolegium w ogóle do tych kwestii się nie odniosło, a ma to zdaniem Sądu istotne znaczenie dla treści rozstrzygnięcia. Stwierdzenie bowiem, że nie nastąpiło przekroczenie kryterium dochodowego nie mogło spowodować rzecz jasna ustania prawa do przedmiotowego świadczenia. Nie można wobec tego wówczas uznać, że zasadne było uruchomienie postępowania o ustaleniu świadczenia wychowawczego przyznanego skarżącej na wskazany okres za nienależnie pobranego i żądanie jego zwrotu.

Ponadto na możliwość i zasadność uruchomienia postępowania w sprawie uznania nienależnie pobranego świadczenia wychowawczego i żądania jego zwrotu wpisuje się również kwestia związana z celem ustawy pomocy państwa w wychowywaniu dzieci - wyrażonego już w samym jej tytule, a także w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. jakim jest zapewnienie przez państwo realnej pomocy w wychowywaniu dziecka, w postaci faktycznego dostarczenia środków dla częściowego pokrycia wydatków związanych z jego wychowywaniem, w tym z opieką nad dzieckiem i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych.

Zdaniem Sądu, trafnie podnosi WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 23 września 2021 r., sygn. akt II SA/Ol 648/21; LEX nr 3240046, że nie można przepisów o nienależnie pobranym świadczeniu interpretować ani stosować w sposób, który prowadziłby do rezultatów nie dających się pogodzić z wyżej przedstawionym ratio legis ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. W szczególności, skoro świadczenie wychowawcze jest wypłacane na potrzeby dziecka, to przy ewentualnym ustaleniu, że rodzic (rodzice) dziecka, któremu świadczenie przyznano, faktycznie w tym okresie nie posiadał prawa do tego świadczenia, ale świadczenie wychowawcze zostało spożytkowane na pokrycie wydatków związanych z zaspokojeniem potrzeb dziecka, to oznaczałoby to brak podstaw do żądania zwrotu świadczenia skonsumowanego na potrzeby dziecka. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie organy nie sprostały obowiązkowi dokonania oceny, czy środki przyznane w ramach świadczenia wychowawczego zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli czy zostały spożytkowane stosownie do celu wskazanego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Podkreślenia wymaga, że chociaż świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi (faktycznemu albo prawnemu), to w istocie świadczenie to służy dziecku. W konsekwencji okoliczność, na co zostało przeznaczone wypłacone świadczenie ma istotny wpływ na ocenę, czy świadczenie to było nienależne (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 czerwca 2021, sygn. II SA/Łd 668/20, oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 lipca 2021 r.,sygn. akt II SA/Gl 47/21).

W ocenie Sądu organy dopuściły się zatem naruszenia postanowień artykułów: 7, 77 § 1, 11, 80 i 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2021 r., poz. 735, zwanej dalej w skrócie – k.p.a.).

W tym zakresie doszło nie tylko do naruszenia wyżej wskazanych przepisów postępowania, ale i do naruszenia przepisu prawa materialnego (art. 25, art. 7 ust. 3 ustawy) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie.

Za nieuzasadniony natomiast zarzut Sąd uznał naruszenie przez organy art. 10 k.p.a. Pełnomocnik skarżącej został ustanowiony przez nią na etapie postepowania odwoławczego. O przesłaniu odwołania i braku zastosowania przepisu art. 132 k.p.a. został on powiadomiony. Zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie lub wadliwe zawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego, możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków może odnieść skutek jedynie wówczas, gdy stawiająca go strona, czy działający w jej imieniu pełnomocnik, wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło dokonania konkretnych czynności procesowych, przy czym w takiej sytuacji to na stronie stawiającej zarzut spoczywa ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego pomiędzy naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Zauważyć zatem także należy, że SKO nie przeprowadzało żadnego dowodu. Skarżąca, ani jej pełnomocnik nie podnosili, że chcieli, lecz im uniemożliwiono dokonania konkretnych czynności procesowych.

Mając na względzie postanowienia art. 153 P.p.s.a. w ponownym rozpoznaniu sprawy obowiązkiem organów będzie, w pierwszej kolejności prawidłowe ustalenie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy. W sytuacji, gdy uruchomienie postępowania w sprawie uznania przedmiotowego świadczenia wychowawczego we wskazanym okresie za nienależnie pobrane i żądania jego zwrotu jest prawnie dopuszczalne z uwagi na cel ustawy zadaniem organów będzie ustalenie, czy przyznane środki na poczet świadczenia wychowawczego zostały wykorzystane zgodnie z ich przeznaczeniem, czyli czy zostały spożytkowane stosownie do celu wskazanego w art. 4 ust. 1 ustawy o pomocy państwa w wychowaniu dzieci. Następnie na poczet ziszczenia się przesłanki z art. 25 ustawy rzeczą organów ustalenie w sposób niewątpliwy składników dochodu rodziny skarżącej w badanym okresie; wysokości uzyskiwanych dochodów. Na tej dopiero podstawie możliwe będzie zbadanie czy rodzina skarżącej w ogóle przekroczyła kryterium dochodowe określone ustawą i ewentualne podjęcie dalszych nakazanych prawem czynności.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c a także art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), orzekł, jak w punkcie I sentencji wyroku.

O kosztach Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie orzekł, na podstawie art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn., Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) oraz art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobiegniem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), jak w punkcie II sentencji wyroku. Na koszty te składały się: oplata za czynności radcy prawnego w wysokości 480 zł, stosownie do § 14 ust. 1 pkt 1, lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r,. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.) oraz opłata od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł, co dało łączną kwotę 497 zł zasądzoną tytułem zwrotu kosztów postępowania.