Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 656/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 105 par. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski Sędziowie: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędzia NSA Halina Kremis (spr.) Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi P. Z. D. - Okręgowy Zarząd we W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania działki gruntu oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W. po rozpatrzeniu odwołania stowarzyszenia ogrodowego, działającego pod nazwą "P." w W. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] r. Nr [...], umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez P. prawa użytkowania działki gruntu nr 2/4, AM-8, obręb Ż., na podstawie art.138 § 1 pkt 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, z późn. zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie organ odwoławczy wskazał, że decyzją z dnia [...] r. Nr [...] organ pierwszej instancji umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie stwierdzenia nabycia przez P. prawa użytkowania działki gruntu nr 2/4, AM-8, obręb Ż.. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego. W jego uzasadnieniu podniesiono, że na wniosek P., Okręgowego Zarządu W., z dnia 11 maja 2015 r. zostało wszczęte postępowanie w sprawie nabycia przez P. prawa użytkowania wskazanej we wniosku działki gruntu nr 2/4, AM-8, obręb Ż.. Jako podstawę prawną żądania wnioskodawca podał art. 76 ust. 1 oraz ust. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. z 2014r. poz. 40). Do wniosku dołączono między innymi decyzję Prezydenta W. nr [...], zatwierdzającą projekt podziału działki gruntu nr 2/1, AM - 8, obręb Ż., z której powstała objęta wnioskiem działka gruntu nr 2/4, AM - 8, obręb Ż..

Organ pierwszej instancji wyjaśnił, że decyzją z dnia [...] r. (znak: [...]), Wojewoda D. stwierdził nabycie, z mocy prawa, z dniem 5 sierpnia 2003 r., przez Skarb Państwa prawa własności nieruchomości, położonej we W., obręb Ż., oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków jako działka gruntu nr 2/1, AM-8, o powierzchni 13,3252 ha. Wojewoda D. decyzją z dnia [...] r. ([...]) stwierdził ustanowienie z mocy prawa, z dniem 5 sierpnia 2003 r., nieodpłatnego prawa trwałego zarządu na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do nieruchomości oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków obrębu W. jako działka gruntu nr 2/1, AM-8, o powierzchni 13,3252 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa.

Decyzją z dnia [...] r. (nr [...]), Dyrektor Zarządu Geodezji, Kartografii i Katastru Miejskiego we W. - na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad - zatwierdził projekt podziału nieruchomości, oznaczonej w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W. obrębu Ż. jako działka gruntu nr 2/1, AM-8, o powierzchni 13,3252 ha, stanowiącej własność Skarbu Państwa, w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i w wyniku tego podziału powstała działka gruntu nr 2/4, AM-8, o powierzchni 1,7063 ha, objęta wnioskiem P., Okręgowego Zarządu W..

Podniesiono, że z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W.-K. we W. dla działki gruntu nr 2/4, AM-8, obręb Ż., wynika, że stanowi ona własność Skarbu Państwa - w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dowód: odpis zupełny księgi wieczystej nr [...], sporządzony według stanu na dzień 28 sierpnia 2015r.). Zgodnie z wpisem, w księdze wieczystej określono sposób korzystania z nieruchomości jako dr - droga. Stan wpisów w księdze wieczystej potwierdzono w elektronicznym systemie ksiąg wieczystych przed wydaniem decyzji.

Ponadto organ pierwszej instancji podkreślił, że opisany trwały zarząd ustanowiony został - z mocy prawa na podstawie art. 20 ust. 3 ustawy o szczególnych zasadach przegotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - na rzecz Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad na cele budowy dróg. Wyjaśnił, że trwały zarząd jest jedną z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi, ustanawiany jest na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej i przyznaje trwałemu zarządcy określone uprawnienia w stosunku do nieruchomości. Nieruchomość objęta wnioskiem P. zgodnie z tymi ustaleniami jest nieruchomością drogową.

W tych okolicznościach organ pierwszej instancji uznał, że postępowanie administracyjne wszczęte wnioskiem P. Okręgowego Zarządu W. z dnia 5 maja 2015 r. w sprawie nabycia przez P. prawa użytkowania działki gruntu oznaczonej geodezyjnie jako działka nr 2/4, AM-8, obręb Ż., będącej działką drogową, stało się bezprzedmiotowe. Wyjaśniono, że Sąd Najwyższy w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 26 maja 2006 r., sygn. akt III CZP 19/06, wypowiedział się, iż nieruchomości przeznaczone pod drogi są rzeczami wyłączonymi z obrotu (res extra commercium), choć przeznaczonymi do powszechnego użytku (res publico usui destinatae). Wyłączenie nieruchomości z obrotu ma charakter bezwzględny. Wskazana we wniosku działka gruntu nr 2/4, AM - 8, obręb Ż., będąca w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, nie może być zadysponowana w inny sposób, w tym również wskazany we wniosku.

Wobec tego, w ocenie organu pierwszej instancji, wystąpiły przesłanki do umorzenia postępowania w sprawie, stosownie do art. 105 § 1 Kpa. Podkreślono, że w niniejszej sprawie bezprzedmiotowość postępowania wynika z żądania PZD potwierdzenia tytułu prawnego do nieruchomości już rozdysponowanej.

Od opisanej na wstępie decyzji organu pierwszej instancji odwołanie wniosło stowarzyszenie ogrodowe, działające pod nazwą "P." w W.. Strona odwołująca się zarzuciła decyzji naruszenie przepisów o postępowaniu administracyjnym, w szczególności: art. 105 § 1 Kpa poprzez przyjęcie, że postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, gdyż nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb Ż., jako działka gruntu nr 2/4, AM-8, o powierzchni 1,7063 ha, została już rozdysponowana, ponieważ została przejęta z mocy prawa na drogę publiczną; dyspozycji wynikających z art. 7 oraz 8 Kpa poprzez niepodjęcie dostatecznych kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 75 § 1 Kpa poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego; art. 77 § 1 w związku z art. 80 Kpa poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego; art. 107 § 3 Kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, z powodu których organ pierwszej instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej dowodom zawnioskowanym przez stronę. Zarzucając powyższe, odwołująca się wniosła o uchylenie skarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W obszernym uzasadnieniu odwołania podniesiono między innymi, że - według odwołującej się strony - wydana na podstawie art. 105 § 1 Kpa decyzja jest wadliwa, gdyż w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego, co wynika chociażby z dalszego funkcjonowania ROD na nieruchomości. Wskazano, że niezbędnym warunkiem wydania zgodnego z prawem rozstrzygnięcia administracyjnego było należyte ustalenie przez organ pierwszej instancji stanu faktycznego sprawy. W ocenie strony, podjęte przez organ pierwszej instancji czynności dowodowe nie mogą zostać uznane za wystarczające. Podniesiono, że organ administracyjny powinien poddać konfrontacji dane wynikające z dokumentów ze stanem rzeczywistym, czego jednak, biorąc pod uwagę treść wydanej decyzji, nie uczynił. Ponadto - zdaniem strony odwołującej się - organ pierwszej instancji nie dokonał analizy przedłożonych do akt sprawy następujących dokumentów, czyli pisma wnioskodawcy z dnia 18 lipca 2013 r., skierowanego do GDDKiA, Oddział we W. (L.dz. [...]) oraz kserokopii decyzji Dyrektora Zarządu Geodezji, Kartografa i Katastru Miejskiego we W. z dnia [...] r. (nr [...]). Zarzucono również, że organ prowadzący postępowanie nie dokonał oceny -tanu faktycznego z uwzględnieniem uzasadnienia przedstawionego w ww. decyzji, w której wyraźnie jest mowa: "iż w wyniku podziału powstały: działka nr 2/4, AM-8, zabudowana budynkami o innym charakterze niemieszkalnym, stanowiącymi domy działkowców; działka nr 2/5, AM-8, stanowiąca zasadniczy pas Autostradowej Obwodnicy W. A-8". Podkreślono, że dokumenty przedstawione przez stronę potwierdzają, że nieruchomość znaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta W., obręb Ż., jako działka gruntu nr 2/4, AM -8, o powierzchni 1,7063 ha, była faktycznie, nieprzerwalnie użytkowana przez ROD "A." oraz ROD "S." od ponad 50 lat. Jednocześnie strona wyjaśniła, że nieruchomość była użytkowana w dniu 19 stycznia 2014 r., czyli w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. (podstawa prawna art. 76 tej ustawy), a także w dniu składania wniosku przez stronę (czyli w dniu 5 maja 2015 r.) oraz w dniu wydania skarżonej decyzji (czyli w dniu 16 maja 2016 r.). Zwrócono uwagę, że organ pierwszej instancji w ogóle nie odniósł się do materiału dowodowego przedłożonego przez wnioskodawcę wraz z wnioskiem. Poza tym podniesiono, że uznanie za bezprzedmiotowe postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy w sposób oczywisty nie przestały istnieć przesłanki determinujące konieczność prowadzenia takiego postępowania, uznać należy za rażące naruszenie art. 105 § 1 Kpa (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 6 grudnia 2012 r., III SA/Gd 662/12, LEX nr 1235306). Ponadto w wyroku NSA z dnia 12 października 1987 r" IV SA 334/87, GAP 1988, nr 4, jasno stwierdzono, że nie znajduje uzasadnienia w przepisach Kpa wydanie decyzji o umorzeniu postępowania kończącej formalnie postępowanie w sprawie, w której strony są zainteresowane uzyskaniem decyzji merytorycznej, po dokładnym ustaleniu okoliczności faktycznych. Zdaniem strony fakt, że w obrocie pozostają nawet prawomocne decyzje - na które powołał się organ pierwszej instancji - nie świadczy o tym, że nieruchomość oznaczona w operacie ewidencji gruntów i budynków miasta Wrocławia, obręb Ż., jako działka gruntu nr 2/4, AM-8, o powierzchni 1,7063 ha, faktycznie nie była użytkowana zarówno przez ROD "A.", jak i ROD "S.". Grunty na działce geodezyjnej nr 2/4, AM-8, zostały bowiem wydzielone z działki gruntu nr 2/1, o powierzchni 13,3252 ha, decyzją o zatwierdzeniu projektu podziału nieruchomości z dnia [...] r. (nr [...]) i to na wniosek Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w celu wydzielenia działki gruntu nr 2/5, stanowiącej zasadniczy pas Autostradowej Obwodnicy W. A-8 oraz działki gruntu nr 2/4, AM-8, której grunty nie zostały wykorzystane pod inwestycję drogową i dalszym ciągu pozostawały i pozostają zagospodarowane w formie ogrodu działkowego na części ROD "A." oraz ROD "S.". Przy tym podkreślono, że zgodnie z zawartym Porozumieniem nr [...], z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie likwidacji części ROD "A." i części ROD "S." pod budowę Autostradowej Obwodnicy W., GDDKiA Oddział we W. złożyła wniosek o dokonanie podziału działki gruntu nr 2/1 z poprowadzeniem granicy działki po nowo wybudowanym ogrodzeniu zewnętrznym Ogrodów, dążąc do wydzielenia terenu zajętego pod pas drogowy w celu pozostawienia terenów ROD "A." i ROD "S." wraz z Domami Działkowca w tych Ogrodach, zgodnie z Porozumieniem (zob. § 4 pkt 7); dowód: Porozumienie nr [...] z dnia 25 maja 2016 r. - w załączeniu.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie znalazło podstaw do jego uwzględnienia.

W uzasadnieniu wskazało, że postępowanie administracyjne przed organem pierwszej instancji zostało wszczęte na wniosek stowarzyszenia ogrodowego, działającego pod nazwą "P.", z siedzibą w W., stosownie do przepisów prawa materialnego zawartych w ustawie z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (powoływanej dalej jako "Urodź.") oraz do przepisów prawa proceduralnego zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego (powoływanym wcześniej i dalej jako "Kpa"). W myśl art. 19 Kpa, organy administracji publicznej przestrzegają z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Z zasady przestrzegania przez organ administracyjny właściwości z urzędu, określonej wart. 19 Kpa, wynika obowiązek skrupulatnego badania właściwości przez organ w każdym stadium postępowania. Dotyczy ona więc także wszczęcia postępowania w określonej sprawie. Zgodnie z art. 20 Kpa, właściwość rzeczową organu administracji publicznej ustala się według przepisów o zakresie jego działania. Według art. 21 § 1 pkt 1 Kpa. właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się - w sprawach dotyczących nieruchomości -według miejsca jej położenia; jeżeli nieruchomość położona jest na obszarze właściwości dwóch lub więcej organów, orzekanie należy do organu, na którego obszarze znajduje się większa część nieruchomości.

Wobec tego Kolegium wskazuje, że art. 76 ust. 3 Urodz., ani żaden inny przepis tej ustawy nie wskazuje wojewody, jako organu odwoławczego właściwego do rozpoznania odwołania od decyzji Prezydenta W. (wykonującego kompetencje stosownie do art. 92 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, w związku z art. 75 ust. 5 pkt 1 Urodź.) wydanej w tego rodzaju postępowaniu administracyjnym. Skoro przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych nie określają organu wyższego stopnia w stosunku do Prezydenta W. - jako organu prowadzącego postępowanie - zastosowanie znajdują normy ogólne zawarte w art. 127 § 2, w związku z art. 17 pkt 1 Kpa oraz w art. 38 ust. 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (zob. wyrok WSA w Opolu z dnia 3 listopada 2015 r., II SA/Op 339/15, LEX nr 1932755).

Zasada dwuinstancyjności, wyrażona w art. 15 Kpa, stanowi o istocie postępowania administracyjnego (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., 1 OSK 204/2012, LexPolonica nr 3069218). Zgodnie z tą zasadą każda sprawa administracyjna rozpoznana i rozstrzygnięta decyzją organu pierwszej instancji podlega - w wyniku złożenia odwołania przez uprawniony podmiot - ponownemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu przez organ drugiej instancji (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 1996, s. 83 - 85). Istota administracyjnego toku instancji polega bowiem na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z dnia 22 marca 1996 r., SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, nr 1, poz. 35). To oznacza, że organ drugiej instancji bada sprawę zarówno z punktu widzenia procedury administracyjnej, jak i przepisów prawa materialnego (zob. Z. Niewiadomski, K. Jaroszyński [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz dla praktyków, pod red. L. Klat - Werteleckiej, A. Mudreckiego, Gdańsk 2012, s. 54). Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (tak wyrok NSA z dnia 12 listopada 1992 r., V SA 721/92, niepubl.). Taki model postępowania administracyjnego przesądza o tym, że organ odwoławczy nie jest związany zakresem żądania zawartego w odwołaniu (granicami odwołania). Tym samym organ odwoławczy nie może ograniczyć się jedynie do kontroli zaskarżonej decyzji, lecz obowiązany jest rozpatrzyć odwołanie i wydać decyzję zgodnie z treścią art. 138 Kpa, dokonując merytorycznej i prawnej oceny zaskarżonej decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r" I OSK 204/2012, op. cit.).

Ponadto Kolegium podnosi, że jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego jest, wyrażona w art. 6 Kpa, zasada praworządności, w myśl której organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. W orzecznictwie wskazano, że działanie na podstawie przepisów prawa "to działanie na podstawie przepisów prawa obowiązujących w dniu wydania decyzji administracyjnej" (tak NSA w wyroku z dnia 16 maja 2007 r., I OSK 1080/06, niepubl.; zob. też wyrok WSA w Lublinie z dnia 13 listopada 2008 r., II SA/Lu 292/08, niepubl.). Innymi słowy, nakłada ona na organy administracji publicznej - w tym również na organ właściwy do rozpatrzenia odwołania - obowiązek ustalenia mocy wiążącej przepisu prawa i jego subsumpcji ze stanem faktycznym na dzień wydania decyzji (zob. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2009 r., I OSK 205/09, niepubl.).

W związku z tym należy podkreślić, że przepisy ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych weszły w życie w dniu 19 stycznia 2014 r. Wymieniona ustawa reguluje sytuację prawną rodzinnych ogrodów działkowych, urządzonych na nieruchomościach, do których stowarzyszenia nie posiadały dotychczas tytułu prawnego. Zgodnie z art. 65 ust. 1 pkt 1 - 2 Urodź., z dniem wejścia w życie jej przepisów P. Z. D., o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (Dz. U. Nr 169, poz. 1419, z późn. zm.), staje się stowarzyszeniem ogrodowym w rozumieniu niniejszej ustawy i zachowuje osobowość prawną, a jednostki organizacyjne i organy samorządu Polskiego Związku Działkowców, o którym mowa w przepisach ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o rodzinnych ogrodach działkowych, stają się jednostkami organizacyjnymi i organami stowarzyszenia ogrodowego, o którym mowa w pkt 1, a członkowie tych organów zachowują mandaty.

Według art. 4 Urodź., rodzinne ogrody działkowe (ROD) są urządzeniami użyteczności publicznej, służącymi zaspokajaniu wypoczynkowych, rekreacyjnych i innych potrzeb socjalnych członków społeczności lokalnych poprzez zapewnienie im powszechnego dostępu do ROD oraz działek dających możliwość prowadzenia upraw ogrodniczych na własne potrzeby, a także podniesienie standardów ekologicznych otoczenia. Jednocześnie - stosownie do art. 6 - organy administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego tworzą warunki dla rozwoju ROD. Zgodnie z art. 76 ust. 2 Urodź, stowarzyszenie, jakim jest Polski Związek Działkowców, z dniem wejścia w życie ustawy, nabywa prawo użytkowania w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego do nieruchomości zajmowanych pod rodzinny ogród działkowy, jeżeli spełnia co najmniej jedną przesłankę wskazaną w ust. 1 tego artykułu. Stwierdzenie nabycia prawa następuje w drodze decyzji. Stosownie do art. 2 pkt 5 Urodź., ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinnym ogrodzie działkowym - należy przez to rozumieć wydzielony obszar lub obszary przeznaczone na cele rodzinnych ogrodów działkowych, składające się z działek i terenu ogólnego, służące do wspólnego korzystania przez działkowców, wyposażone w infrastrukturę ogrodową. Stowarzyszeniem ogrodowym jest stowarzyszenie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 7 kwietnia 1989 r. Prawo o stowarzyszeniach (obecnie: Dz. U. z 2015 r. poz. 1393), powołane wyłącznie w celu zakładania i prowadzenia rodzinnych ogrodów działkowych (zob. art. 2 pkt 6 Urodź.). To oznacza, że rodzinny ogród działkowy z dniem wejścia w życie ustawy, nabywa prawo użytkowania - w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego - nieruchomości zajmowanej przez ten rodzinny ogród działkowy, jeżeli w dniu wejścia w życie tej ustawy rodzinny ogród działkowy spełniał przynajmniej jeden z następujących warunków: funkcjonowanie rodzinnego ogrodu działkowego na nieruchomości jest zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat. a nabycie własności nieruchomości przez Skarb Państwa nastąpiło w związku z zakładaniem rodzinnego ogrodu działkowego lub funkcjonował on na nieruchomości w momencie nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa; rodzinny ogród działkowy funkcjonuje na nieruchomości co najmniej 30 lat. a nabycie własności nieruchomości przez jednostkę samorządu terytorialnego nastąpiło w związku z funkcjonowaniem na niej rodzinnego ogrodu działkowego; nieruchomość zajęta jest przez rodzinny ogród działkowy, który posiadał ustaloną lokalizację w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 6 maja 1981 r. o pracowniczych ogrodach działkowych, lub na podstawie art. 11 ust. 3 lub art. 33 tej ustawy stał się ogrodem stałym.

Według art. 76 ust. 3, w związku z art. 75 ust. 5 Urodź., organem właściwym do wydania decyzji, o której mowa w ust. 1, jest: 1) w zakresie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa - starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej; 2) w zakresie nieruchomości stanowiących własność jednostki samorządu terytorialnego - organ wykonawczy tej jednostki.

W orzecznictwie wyjaśniono, że samo nabycie prawa użytkowania następuje z dniem wejścia w życie ustawy z dnia 13 grudnia 2013 r. o rodzinnych ogrodach działkowych (zob. wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r., VI ACa 219/14, Legalis). Powyższe jest wystarczające do wykazania przez stowarzyszenie ogrodowe nabycia prawa użytkowania do nieruchomości zajętej pod ogród działkowy (wyrok Sądu Apelacyjnego w Warszawie z dnia 26 listopada 2014 r., VI ACa 219/14). Wprawdzie stwierdzenie nabycia prawa użytkowania następuje w drodze decyzji administracyjnej, ale ma ona charakter wyłącznie deklaratoryjny.

Należy również zwrócić uwagę, że w myśl art. 75 ust. 7, w związku z art. 76 ust. 3 Urodź., decyzja stwierdzająca nabycie prawa użytkowania stanowi podstawę do ujawnienia tego ograniczonego prawa rzeczowego w księdze wieczystej. Przy czym trzeba wskazać - stosownie do art. 283 Kodeksu cywilnego (powoływanego dalej jako Kc) - że w stratyfikacji podmiotowej użytkowania wyróżnia ustawodawca, "inne wypadki użytkowania przez osoby prawne". W doktrynie przyjęto: "Bez wątpienia chodzi tutaj o przypadki użytkowania przez osoby prawne inne niż rolnicze spółdzielnie produkcyjne." (tak: E. Gniewek, komentarz do art. 283 Kodeksu cywilnego, [w]: E. Gniewek, Kodeks cywilny. Księga druga. Własność i inne prawa rzeczowe. Komentarz, wyd. Zakamycze 2001, LEX/el.). W ocenie składu orzekającego Kolegium przepisy art. 75 - 76 Urodź, regulują tego rodzaju inny wypadek użytkowania przez stowarzyszenie ogrodowe jakim jest Polski Związek Działkowców, czyli osoba prawna (zob. art. 45 i powołany wyżej art. 65 ust. 1 pkt 1 - 2 Urodź.). Według art. 283 Kc, do użytkowania - przysługującego wymienionym w tym przepisie ustawy osobom prawnym - stosuje się zawarte w art. 252-265 Kc (czyli "przepisy ogólne"), a także odpowiednio (z niezbędnymi modyfikacjami) przepisy art. 267-270 Kc, dotyczące "użytkowania przez osoby fizyczne". W pierwszym zaś rzędzie stosuje się odrębne od regulacji kodeksowej przepisy szczególne (zob. art. 284 in fine Kc). Odmienność uregulowania w przepisach szczególnych, jeżeli chodzi o obciążenie prawem użytkowania, polega m.in. na sposobie powstania tego ograniczonego rzeczowego prawa (por. uzasadnienie uchwały SN z dnia 10 stycznia 1968 r., III CZP 93/67, OSNC .969/2/21). Jako zasadę przyjęto - stosownie do art. 245 § 1 Kc - że źródłem prawa użytkowania jest czynność prawna (umowa). Przepis art. 245 § 1 Kc stanowi bowiem, że z zastrzeżeniem wyjątków ustawie przewidzianych stosuje się do ustanowienia ograniczonego prawa rzeczowego odpowiednio przepisy o przeniesieniu własności, przy czym wymaga się tylko, żeby oświadczenie właściciela, który użytkowanie ustanawia, było złożone w formie aktu notarialnego. Oświadczenie takie stanowi składnik umowy o ustanowienie prawa (np. ofertę lub przyjęcie oferty) i stosownie do art. 61 Kc uważa się je za złożone z chwilą, gdy doszło do drugiej strony w taki sposób, aby mogła zapoznać się z jego treścią. Od tej ogólnej zasady dotyczącej sposobu powstania użytkowania mogą istnieć, co zresztą zastrzega art. 245 § 1 Kc, wyjątki. Liczne takie wyjątki określają przepisy szczególne, m.in. właśnie art. 75-76 Urodź., w myśl których źródłem powstania prawa użytkowania jest decyzja właściwego organu administracji publicznej. Przy tym jednak należy uwzględnić art. 252 Kc, w związku z art. 283 Kc i art. 76 ust. 2 Urodź. Wynika stąd, że decyzja administracyjna powinna zawierać rozstrzygnięcie w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy. Wobec tego trzeba przyjąć, że przedmiotem administracyjnego postępowania w sprawie stwierdzenia nabycia prawa użytkowania nieruchomości zajmowanej przez rodzinny ogród działkowy jest określona nieruchomość gruntowa. W związku z tym, decyzja wydana na podstawie art. 76 ust. 2 Urodź, nie może dotyczyć nieruchomości wyłączonej przez ustawodawcę z obrotu powszechnego.

Wyłączenie nieruchomości z obrotu (extra commercium) ma charakter bezwzględny. Może być dokonane tylko ustawą i oznacza między innymi niedopuszczalność jej obciążenia prawami rzeczowymi, w tym prawem użytkowania. Wyłączenie z obrotu powszechnego może wynikać także ze szczególnego charakteru nieruchomości.

W rozpatrywanej sytuacji należy wskazać, że w księdze wieczystej nr [...], wskazana w podaniu wnioskodawcy działka gruntu nr 2/4 została ujawniona w dziale pierwszym, podrubryka 1.4.1 - Działka ewidencyjna - jako część nieruchomości gruntowej, oznaczonej w zakresie sposobu korzystania jako drogi. W dziale drugim, w podrubryce 2.2.2 - Skarb Państwa, księgi wieczystej wpisano, że właścicielem gruntu jest Skarb Państwa, a Generalna dyrekcja Dróg krajowych i Autostrad została ujawniona jako państwowa jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej, której oddano nieruchomość w trwały zarząd. Wobec tego Kolegium podnosi, że specjalne zasady przygotowywania i realizacji inwestycji drogowych - zgodnie z przepisami ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych - mają na celu ułatwienie realizacji inwestycji drogowych jako celu publicznego (zob. wyrok NSA z dnia25 listopada 2008 r., II OSK 1111/08, ONSAiWSA 2010/1/12). W orzecznictwie wyjaśniono, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w ustawie o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tak: NSA w wyroku z dnia 25 listopada 2008 r., II OSK 1111/08, ONSAiWSA 2010/1/12. Przepis art. 1 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., należy rozumieć w ten sposób, że ma ona zastosowanie także do każdego procesu inwestycyjnego dotyczącego obiektów docelowo mających uzyskać status (kwalifikację) dróg publicznych (zob. wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 marca 2012 r., VII SA/Wa 2795/11, LEX nr 1365491).

Najpierw art. 5, a obecnie art. 11d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. określa wymogi wniosku o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej raz skutki wszczęcia postępowania w tym zakresie odnośnie do nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa. Należy do nich przede wszystkim wyłączenie dopuszczalności obrotu tymi nieruchomościami (ust. 6). Przepis ten nie precyzuje nieruchomości Skarbu Państwa jakich dotyczy, a te są różnego rodzaju, a mianowicie obejmują nieruchomości gruntowe, budynkowe i lokalowe. Z faktu jednak, że obciążenie nieruchomości prawem użytkowania może nastąpić na podstawie art. 76 ust. 1 pkt 4. art. 76 ust. 2 i 3 Urodz., nie wynika, że nie są one objęte regulacją art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. Analiza regulacji normatywnych zawartych w powołanych aktach prawnych prowadzi do wniosku, że wymieniony art. 11d ust. 6-9 ustawy wskazuje wszelkie nieruchomości Skarbu Państwa, a odniesienie do przepisów o gospodarce nieruchomościami dotyczy wyłącznie pojęcia obrotu tymi nieruchomościami (zob. wyrok SN z dnia z dnia 6 listopada 2014 r. II CSK 140/14, LEX nr 1645257). Przemawiają za tym następujące argumenty.

Nie jest sporne, że dawny art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a obecny jej art. 11d ust. 9, zawiera ustawowe odesłanie właśnie do pojęcia obrotu zdefiniowanego w art. 13 ustawy o gospodarce nieruchomościami, i że z chwilą zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa wyjęte zostały z obrotu cywilnoprawnego, co oznacza niedopuszczalność jakiejkolwiek zmiany stanu prawnego tych nieruchomości w stosunku do stanu prawnego z dnia upublicznienia zawiadomienia o wszczęciu postępowania. Gdyby w sytuacji określonej w omawianym przepisie, wolą ustawodawcy było objęcie zakazem obrotu tylko nieruchomości Skarbu Państwa, których wprost dotyczy ustawa o gospodarce nieruchomościami, z wyłączeniem nieruchomości, którymi gospodarowanie regulują odrębne akty prawne (np. przepisy Urodź.), to art. 5 ust 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. musiałby mieć inną treść (zob. wyrok SN z dnia6 listopada 2014 r., II CSK 140/14).

Reasumując, właściwa wykładnia art. 5 ust. 6 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. prowadzi do wniosku, że przewidziany w tym przepisie zakaz obrotu nieruchomościami Skarbu Państw a - w tym obciążania jej prawem użytkowania jako ograniczonym prawem rzeczowym - objętych wnioskiem wojewody o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, dotyczy wszelkich nieruchomości publicznych (zob. wyrok SN z dnia 6 listopada 2014 r., II CSK 140/14. LEX nr 1645257).

Powołane w odwołaniu ustalenia zawarte w porozumieniu nr [...] z dnia 25 maja 2006 r. w sprawie likwidacji części ROD "A." i części ROD "S." pod budowę Autostradowej Obwodnicy W., nie mogą zniweczyć skutków prawnych w zakresie obrotu gruntami, określonych przez ustawodawcę przepisami bezwzględnie obowiązującymi, zawartymi w powołanych aktach prawnych. Wobec tego Kolegium podziela stanowisko organu pierwszej instancji, według którego trwały zarząd - potwierdzony decyzją Wojewody D. z dnia [...] r. (nr [...]) - jest jedną z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi, ustanawiany jest na rzecz konkretnej jednostki organizacyjnej i przyznaje trwałemu zarządcy określone uprawnienia w stosunku do nieruchomości. Nieruchomość objęta wnioskiem P. zgodnie z tymi ustaleniami jest nieruchomością drogową i wobec tego wyłączoną przez ustawę z powszechnego obrotu.

Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. W świetle tego przepisu przesłanką umorzenia postępowania jest bezprzedmiotowość postępowania "z jakiejkolwiek przyczyny", a więc z każdej przyczyny powodującej brak jednego z elementów materialnego stosunku prawnego w odniesieniu do jego strony podmiotowej lub przedmiotowej(zob. B. Adamiak i J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 258). Podkreślić przy tym należy, że pod względem przedmiotowym na sprawę administracyjną składa się treść żądania, uprawnienia lub treść obowiązku oraz podstawa prawna i stan faktyczny, natomiast elementy podmiotowe sprawy administracyjnej to podmioty, które mają w danej sprawie interes prawny lub obowiązek prawny. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza natomiast, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym (zob. np. wyrok NSA z dnia 26 marca 1998 r" ISA 70/98). W związku z tym w rozpatrywanej sytuacji brak przedmiotu postępowania - czyli prawa własności nieruchomości, którego mogłoby zostać obciążone w drodze decyzji prawem użytkowania -oznacza, że zasadnie organ pierwszej instancji, jako podstawę rozstrzygnięcia, przyjął ww. art. 105 § 1 Kpa.

Skargę na ostateczną decyzję w sprawie złożył wnioskodawca. Skarżonym orzeczeniom zarzucił naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niew2łaściwe zastosowanie, a to art. 5 ust. 6 (obecnie 11d) ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych, poprzez błędne przyjęcie, że działek 2/4 jest wyłączona z obrotu; art. 76 ust. 1 pkt 2 oraz art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych poprzez stwierdzenie, że decyzja wydnna na p[odstawie tych artykułów nie może dotyczyć opisanej wcześniej działki. Zarzucono także naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść orzeczenia poprzez przyjęcie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 kpa); art. 7 oraz 8 kpa poprzez niepodjęcie kroków zmierzających do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy; art. 75 § 1 kpa, poprzez nieuwzględnienie całości materiału dowodowego; art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa poprzez niewywiązanie się z obowiązku zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego, art. 107 § 3 kpa poprzez niewskazanie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn z powodu których organ I instancji odmówił wiarogodności i mocy dowodowej dowodom wskazanym przez skarżącego.

Strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Na uzasadnienie autor skargi podnosi, że organy, a zwłaszcza organ drugiej instancji, podeszły do sprawy "zbyt formalistycznie", czym spowodowały naruszenie interesów wnioskodawcy. W dalszym, szerokim uzasadnieniu zarzutów skargi strona prowadzi polemikę ze stanowiskiem organów, zaprezentowanym w uzasadnieniach skarżonych decyzji i wskazuje na okoliczności i pozostające w obrocie prawnym decyzje korzystne dla wnioskodawcy. Skarżący wyjaśnia, że spełnił wszystkie przesłanki ustawowe, wskazane w ustawie o rodzinnych ogrodach działkowych, zatem decyzja nie mogła być niekorzystna dla strony wnioskującej.

W doręczonej sądowi odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki sąd administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne właściwe są do badania zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Decyzja administracyjna jest zgodna z prawem, jeżeli jest zgodna z przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Uchylenie decyzji administracyjnej, względnie stwierdzenie jej nieważności przez sąd, następuje tylko w przypadku istnienia istotnych wad w postępowaniu lub naruszenia przepisów prawa materialnego, mającego wpływ na wynik sprawy (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.). W niniejszej sprawie takie wady i uchybienia nie występują. Skarga zatem nie mogła zostać uwzględniona.

W rozpatrywanej sprawie istotne bowiem jest to, że działka gruntu, z której została wyodrębniona, w wyniku ostatecznej decyzji podziałowej, działka stanowiąca przedmiot postępowania, została objęta ostateczną decyzją Wojewody D. nr [...] z dnia [...] r. o lokalizacji autostrady płatnej A-8, (dawnej A-4) dla odcinka obwodnicy W. w województwie dolnośląskim. Decyzja ta została wydana na podstawie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji drogowych. W tej sytuacji prawidłowo kolegium w uzasadnieniu wskazało, że stosownie do treści aktualnego przepisu art. 11d ust. 9.ustawy (d. art. 5) z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych "Z dniem zawiadomienia, o którym mowa w ust. 5 (t. j. gdy wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wyślą zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji na adres wskazany w katastrze nieruchomości, a w przypadku, o którym mowa w art. 11a ust. 2, wojewodom albo starostom, na których obszarze właściwości znajdują się nieruchomości lub ich części objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń, odpowiednio w urzędzie wojewódzkim lub starostwie powiatowym, a także w urzędach gmin właściwych ze względu na przebieg drogi, w urzędowych publikatorach teleinformatycznych - Biuletynie Informacji Publicznej tych urzędów i w prasie lokalnej), nieruchomości stanowiące własność Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego, objęte wnioskiem o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, nie mogą być przedmiotem obrotu w rozumieniu przepisów o gospodarce nieruchomościami. Dalej przywołany artykuł w ust. 10 nakłada na czynność prawną, podjętą z naruszeniem zasady wynikającej z ust. 9, najdalej idący skutek prawny wskazując, że czynność prawna dokonana z naruszeniem zakazu, o którym mowa w ust. 9, jest nieważna. Z odpisu zupełnego księgi wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W.-K. we W. dla działki gruntu nr 2/4, AM-8, obręb Ż., wynika, że stanowi ona własność Skarbu Państwa - w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. Zgodnie z wpisem, w księdze wieczystej określono sposób korzystania z nieruchomości jako dr - droga.

Wskazane okoliczności prawne powodują, jak to trafnie wywiodły organy obu instancji, że objęcie działki gruntu, o której mowa we wniosku, decyzją o lokalizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, wyłączyło tę działkę z obrotu w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami (co uzasadnienie kolegium niezbyt precyzyjnie określa jako obrót cywilnoprawny). Można przypomnieć, że stosownie do treści art. 13 ust. 1. ustawy o gospodarce nieruchomościami (t. j. Dz. U. z 2015 r. nr 0 poz. 1774) z zastrzeżeniem wyjątków wynikających z ustaw, nieruchomości mogą być przedmiotem obrotu. W szczególności nieruchomości mogą być przedmiotem sprzedaży, zamiany i zrzeczenia się, oddania w użytkowanie wieczyste, w najem lub dzierżawę, użyczenia, oddania w trwały zarząd, a także mogą być obciążane ograniczonymi prawami rzeczowymi, wnoszone jako wkłady niepieniężne (aporty) do spółek, przekazywane jako wyposażenie tworzonych przedsiębiorstw państwowych oraz jako majątek tworzonych fundacji. Zgodnie z art. 76 ust. 2 ustawy o rodzinnych ogrodach działkowych, stowarzyszenie, jakim jest Polski Związek Działkowców, z dniem wejścia w życie ustawy, nabywa prawo użytkowania (które jest prawem rzeczowym ograniczonym - przyp. sądu) w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego do nieruchomości zajmowanych pod rodzinny ogród działkowy, jeżeli spełnia co najmniej jedną przesłankę wskazaną w ust. 1 tego artykułu. Skoro zatem obciążenie nieruchomości użytkowaniem jest w rozumieniu ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadzeniem tejże nieruchomości w obrót, to wskazane ograniczone prawo rzeczowe nie może być ustanowione na nieruchomości, która z mocy ustawy, po objęciu ją decyzją drogową, została wyjęta z obrotu. Jeszcze raz bowiem można przypomnieć, że ust. 10 art. 11d ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych obarcza czynność prawną dokonaną z naruszeniem zakazu, o którym była mowa wcześniej sankcją nieważności.

Reasumując skarga podlegała oddaleniu, stosownie do treści art. 151 ppsa.