Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 616/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-12-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 134 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Górska asesor WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 22 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi Gminy na decyzję Wojewody z dnia 4 czerwca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia 11 grudnia 2019 r., nr [...], 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej Gminy kwotę 100,00 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Gmina Miasto, dalej skarżąca, wniosła skargę na decyzje Wojewody z 4 czerwca 2020 r. utrzymującą w mocy decyzję Starosty wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 11 grudnia 2019 r. orzekającej o ustaleniu odszkodowania w kwocie 1 207 zł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o pow. 0,0008 ha, położonej w obrębie [..] miasta L., objętej decyzją Starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, z 29 czerwca 2017 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "budowa miejsc postojowych na ul. C. w L.", na podstawie której wygasło prawo użytkowania wieczystego ww. nieruchomości oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Burmistrza Miasta w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stała się ostateczna.

Skarga została wniesiona w następującym stanie sprawy:

W dniu 29 czerwca 2017 r. Starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej - określany dalej jako "Starosta", wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "budowa miejsc postojowych na ul. C. w L."- zwaną dalej decyzją zrid. Decyzją tą została objęta między innymi działka nr [..] (powstała z działki nr [..]).

Na przedmiotowej nieruchomości prawo użytkowania wieczystego wygasło z dniem 16 marca 2019 r., tj. z dniem, w którym decyzja zrid z 7 lutego 2019 r., stała się ostateczna (art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - j. t. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474 ze zm. - zwanej dalej "specustawą drogową").

Sąd Rejonowy, prowadził dla przedmiotowej nieruchomości księgę wieczystą nr [..] z której wynika, że jej właścicielem na dzień, w którym przedmiotowa decyzja zrid stała się ostateczna było miasto L. W dziale III ww. księgi wieczystej nie było ujawnionych ograniczonych praw rzeczowych. Dział IV księgi wieczystej nr [..] również pozostawał wolny od wpisów.

Po wszczęciu postępowania Starosta zawiadomił strony o możliwości zawarcia ugody w niniejszej sprawie, a następnie powołał rzeczoznawcę majątkowego A. O. jako biegłego zobowiązanego do ustalenia wartości działki nr [..].

Rzeczoznawca majątkowy, A. O., sporządził w dniu 6 września 2017 r. operat szacunkowy, w którym oszacował wartość rynkową prawa własności gruntu ww. nieruchomości na kwotę 1 836,00 zł, wartość prawa użytkowania wieczystego ww. nieruchomości w wysokości 1 206,00 zł, wartość budowli na kwotę 193,00 zł.

Pismem z 18 stycznia 2018 r. Burmistrz Miasta wniósł zastrzeżenia do ww. wyceny, podnosząc m.in. przyjęcie nieprawidłowego przeznaczenia przedmiotowej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Biegły, A. O. odpowiedział na zastrzeżenia Burmistrza Miasta do operatu szacunkowego stwierdzając że "zarzuty są nieuzasadnione".

Po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z 9 maja 2018 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] w wysokości 1 399 zł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej oraz o zobowiązaniu do jego wypłaty Burmistrza Miasta jednorazowo w terminie 14 dni od dnia w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Odwołanie od ww. rozstrzygnięcia złożył Burmistrz Miasta, podnosząc zarzuty do wyceny z 6 września 2017 r.

Pismem z 6 listopada 2018 r. rzeczoznawca majątkowy A. O. odmówił potwierdzenia aktualności ww. wyceny.

Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego, Wojewoda decyzją z 7 czerwca 2019 r. z uwagi na brak aktualnego operatu szacunkowego, który mógłby stanowić dowód w niniejszym postępowaniu administracyjnym uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z 9 maja 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy Starosta powołał rzeczoznawcę majątkowego J. K. jako biegłego zobowiązanego do sporządzenia wyceny przedmiotowej nieruchomości.

W dniu 16 sierpnia 2019 r. rzeczoznawca majątkowy J. K. sporządziła operat szacunkowy, w którym wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości określiła na kwotę 578,00 zł. Następnie w dniu 20 września 2019 r. rzeczoznawca majątkowy J. K. sporządziła nowy operat szacunkowy, w którym uwzględniwszy uwagi Starosty, wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości określiła na kwotę 578,00 zł, natomiast wartość budowli w wysokości 670,00 zł.

W dniu 15 października 2018 r. rzeczoznawca majątkowy J. K. sporządziła kolejny operat szacunkowy, w którym uwzględniwszy następne uwagi Starosty, wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości określiła na kwotę 537,00 zł, wartość budowli zaś w wysokości 670,00 zł.

Następnie w dniu 4 listopada 2019 r. biegła J.K. sporządziła kolejny operat szacunkowy, w którym uwzględniła kolejne zastrzeżenia Starosty i określiła wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę 537,00 zł, wartość budowli zaś w wysokości 670,00 zł (na taką samą wartość co w wycenie z 15 października 2018 r.).

Decyzją z 11 grudnia 2019 r. Starosta orzekł o ustaleniu odszkodowania z tytułu wygaśnięcia prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości w wysokości 1 207,00 zł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej oraz o zobowiązaniu Burmistrza Miasta do wypłaty ww. odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

Wobec wniesienia odwołania przez Gminę Miasta ponownego rozpoznania sprawy przystąpił Wojewoda wskazując w pierwszej kolejności, że w art. 12 ust. 4f specustawy drogowej ustawodawca określił osoby uprawnione do uzyskania odszkodowania wskazując, iż są to właściciele, użytkownicy wieczyści oraz podmioty, którym przysługiwały ograniczone prawa rzeczowe do nieruchomości bądź ich części. Zgodnie z działem II księgi wieczystej nr [..] właścicielem działki nr [..] na dzień, w którym przedmiotowa decyzja zrid stała się ostateczna było miasto L., natomiast prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości posiadała Spółdzielnia Mieszkaniowa. Działy III i IV ww. księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów.

Przechodząc do meritum sprawy wskazał Wojewoda, że zgodnie z art. 130 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j. t. Dz. U. z 2020 r. poz. 65 ze zm.) - zwanej dalej "u.g.n.", "ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości".

Z kolei, jak wynika z art. 156 ust. 1 u.g.n. "rzeczoznawca majątkowy sporządza na piśmie opinię o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego".

W rozpatrywanej sprawie rzeczoznawca majątkowy powołany przez organ I instancji, J. K. sporządziła w dniu 4 listopada 2019 r. operat szacunkowy, w którym oszacowała wartość prawa użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości na kwotę 537,00 zł, natomiast wartość budowli znajdującej się na przedmiotowej nieruchomości w wysokości 670,00 zł.

Rzeczoznawca majątkowy ustaliła, iż dla przedmiotowej nieruchomości obowiązywała zmiana miejscowego planu ogólnego zagospodarowania miasta zatwierdzona uchwałą nr XXV - 220/99 Rady Miejskiej z dnia 29 grudnia 1999 r., zgodnie z którą działka nr [..], w dniu wydania decyzji zrid, znajdowała się na obszarze 11.01.MC o dominującej funkcji mieszkaniowej i usługowej (vide: zaświadczenie Burmistrza Miasta nr [..] z dnia 25 sierpnia 2017 r.). Podkreślił organ odwoławczy, iż "Jako dokument urzędowy zaświadczenie korzysta z domniemania dwojakiego rodzaju: domniemania prawdziwości oraz domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi" (wyrok NSA z dnia 18 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 1898/10). Zaświadczenie stanowi urzędowe poświadczenie określonych faktów lub stanu prawnego i jako akt wiedzy, a nie woli organu nie ma charakteru prawotwórczego (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2172/15). Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 lutego 2020 r. (sygn. akt II SA/Gd 553/19) "Prawidłowe wskazanie przeznaczenia wycenianej nieruchomości w dniu wydania decyzji zezwalającej na realizację inwestycji drogowej (bez uwzględnienia postanowień tej decyzji), stanowi rdzeń ustaleń w sprawie odszkodowania za wywłaszczenie (...) ". Zatem powinno zostać ustalone w sposób niebudzący najmniejszych wątpliwości, co zdaniem organu odwoławczego miało miejsce w przedmiotowej sprawie.

Na podstawie art. 154 ust. 1 u.g.n. "wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych". "W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu " (art. 154 ust. 2 u.g.n.).

Natomiast "W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości" (art. 154 ust. 3 u.g.n.).

Ponadto według wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 czerwca 2017 r. (sygn. akt I OSK 2311/15) "Odszkodowanie winno odzwierciedlać faktyczną wartość utraconego prawa, dlatego kierowanie się innym przeznaczeniem nieruchomości niż to, które wynika z obowiązujących dla tej nieruchomości regulacji miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, winno być ostatecznością. Biegły winien wyczerpać możliwość kierowania się cenami transakcyjnymi nie tylko z rynku lokalnego, a więc gminnego i powiatowego, ale także z rynku regionalnego".

W przedmiotowej sprawie zdaniem Wojewody niewątpliwie prawidłowo przyjęto przeznaczenie, zgodne z informacjami wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W związku z powyższym zarzut nieprzyjęcia w procesie wyceny przedmiotowej nieruchomości przeznaczenia drogowego, wynikającego z jej faktycznego sposobu użytkowania jest bezpodstawny. Podkreślił Wojewoda, że określenie wartości odtworzeniowej przedmiotowej nieruchomości oraz zastosowanie podejścia kosztowego w procesie wyceny nie ma żadnego znaczenia w aspekcie ustalenia przeznaczenia planistycznego przedmiotowej nieruchomości na dzień wydania decyzji zrid.

Do wyceny nieruchomości gruntowej, jako przedmiotu prawa własności biegła zastosowała podejście porównawcze, metodę korygowania ceny średniej.

Zgodnie z art. 153 ust. 1 u.g.n. "Podejście porównawcze polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej".

Wycena przedmiotowych nieruchomości została przeprowadzona w oparciu o przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.). Zgodnie z § 4 ust. 2 ww. rozporządzenia "w podejściu porównawczym stosuje się metodę porównywania parami, metodę korygowania ceny średniej albo metodę analizy statystycznej rynku". Ponadto "przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości." (§ 4 ust. 4 ww. rozporządzenia Rady Ministrów).

Zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego "wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji".

Podkreślił Wojewoda, że oprócz uwzględnienia w procesie szacowania nieruchomości ww. przepisów rzeczoznawca majątkowy jest zobligowany do zastosowania art. 134 u.g.n.. W świetle art. 134 ust. 4 u.g.n. jednym z głównych czynników decydujących o wartości nieruchomości dla celów odszkodowania jest przeznaczenie nieruchomości wynikające z celu wywłaszczenia. W przepisach tych, ustawodawca wprowadził do porządku prawnego tzw. "zasadę korzyści", wychodząc z założenia, iż odszkodowanie nie może pomijać zwiększenia wartości nieruchomości spowodowanego przeznaczeniem na cel publiczny. Tym samym, jeżeli takie zwiększenie rzeczywiście nastąpi, osoba wywłaszczona powinna otrzymać odszkodowanie, którego podstawę stanowić będzie nie wartość nieruchomości zgodna z dotychczasowym sposobem użytkowania (art. 134 ust. 3 ww. ustawy), lecz wartość nieruchomości określona dla alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z przeznaczenia tej nieruchomości na cel publiczny (art. 134 ust. 4 ww. ustawy).

Zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 14 sierpnia 2018 r. (sygn. akt II SA/Gd 347/18) "(...) Uwzględnia się przy tym tzw. zasadę korzyści, zgodnie z którą odszkodowanie nie może pomijać ewentualnego zwiększenia wartości nieruchomości w następstwie jej przeznaczenia na cel publiczny. Jeżeli zatem nieruchomość miała przeznaczenie inne niż drogowe np. mieszkaniowe, usługowe, to dla dokonania wyceny konieczne jest porównanie nieruchomości wycenianej do nieruchomości o tożsamym przeznaczeniu.".

W związku z powyższym biegła, badając zasadę korzyści dokonała analizy transakcji nieruchomości przeznaczonych pod drogi, zgodnie z celem wywłaszczenia oraz transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym, według sposobu użytkowania aktualnego na dzień wydania decyzji zrid, wynikającego z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Minimalna cena jednostkowa transakcji nieruchomości przyjętych do porównań o przeznaczeniu drogowym wynosiła 32,50 zł/m2, maksymalna cena jednostkowa ww. nieruchomości kształtowała się na poziomie 90,00 zł/m2. Jednostkowa cena średnia wynosiła 62,63 zł/m2.

Natomiast jako minimalną cenę jednostkową transakcji nieruchomości podobnych przyjętych do porównań o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym, biegła wskazała kwotę 60,81 zł/m2, maksymalną cenę jednostkową ww. nieruchomości na poziomie 123,00 zł/m2. Jednostkowa cena średnia transakcji nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym została przez biegłą oszacowana w wysokości 88,13 zł/m2.

Dodał Wojewoda, że na stronie 11 operatu szacunkowego z 4 listopada 2019 r. została przedstawiona niewłaściwa jednostkowa cena średnia ww. transakcji - 88,67 zł/m2. Jednakże istotne jest, iż do obliczeń została przez biegłą przyjęta prawidłowa jednostkowa cena średnia - 88,13 zł/m2. W związku z powyższym błąd ten nie ma wpływu na określenie wartości prawa własności przedmiotowej nieruchomości.

Zasada korzyści nie ma zastosowania w przedmiotowej sprawie, gdyż przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia - drogowe nie powoduje wzrostu wartości nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..].

W ocenie organu odwoławczego J. K.określiła wartość prawa własności przedmiotowej nieruchomości zgodnie z aktualnym przeznaczeniem, wynikającym z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (mieszkaniowym i usługowym).

Rzeczoznawca majątkowy dolną granicę współczynnika korygującego określiła w wysokości 0,690, natomiast górną granicę współczynnika korygującego oszacowała na poziomie 1,395. Jednostkową wartość prawa własności gruntu działki nr [..] J. K.oszacowała jako iloczyn jednostkowej ceny średniej i współczynnika korygującego na kwotę 104,25 zł/m2. W związku z powyższym rzeczoznawca majątkowy oszacowała wartość prawa własności działki nr [..] o powierzchni 8 m2 na kwotę 834,00 zł.

Biegła badając nieruchomości o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym jako obszar analizy wyznaczyła teren miasta. Natomiast badając nieruchomości o przeznaczeniu drogowym rozszerzyła obszar badania na teren powiatu wejherowskiego, argumentując iż nieruchomości o tym przeznaczeniu nie występowały w danym czasie na terenie miasta. Jako czas badania wyznaczyła okres od stycznia 2018 r. do sierpnia 2019 r.

Rzeczoznawca majątkowy podczas analizy rynku nie stwierdziła wpływu współczynnika czasu na zmianę cen nieruchomości. W związku z powyższym nie zaktualizowała cen nieruchomości przyjętych do porównań na datę wyceny.

Ustosunkowując się do zarzutu niewłaściwego doboru nieruchomości podobnych zaznaczył Wojewoda za wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r. (sygn. akt II OSK 1350/17), że "Nieruchomość podobna nie może być utożsamiana z nieruchomością identyczną, a z treści art. 153 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wynika, że w podejściu porównawczym ceny koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej. Osoba niebędąca rzeczoznawcą majątkowym i niedysponująca wiadomościami specjalnymi może dlatego nie być w stanie ocenić prawidłowości doboru nieruchomości podobnych.".

Natomiast odnosząc się do zarzutów dotyczących sposobu określenia cech rynkowych i ich wag organ odwoławczy dodał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2019 r. (sygn. akt I OSK 3372/18) "Wybór cech mających wpływ na wartość nieruchomości oraz ocena stopnia ich istotności należy do kompetencji rzeczoznawcy, które pozostają poza zakresem ingerencji organów, jak i sądu. Ewentualna weryfikacja prawidłowości przyjętych założeń mogłaby nastąpić w trybie i na zasadach wynikających z art. 157 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Także wyróżnienie cech rynkowych, mających wpływ na wartość nieruchomości, jak i nadawanie im określonych wag jest zadaniem powierzonym rzeczoznawcom majątkowym, wiążącym się z wiedzą fachową z zakresu wyceny nieruchomości".

Określenie wartości nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego zostało unormowane w § 29 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Według § 29 ust. 1 "Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego stosuje się podejście porównawcze, przyjmując ceny transakcyjne uzyskiwane przy sprzedaży nieruchomości gruntowych niezabudowanych jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, z uwzględnieniem wysokości stawek procentowych opłat rocznych i niewykorzystanego okresu trwania prawa użytkowania wieczystego.".

Na podstawie § 29 ust. 2 "Jeżeli na rynku nieruchomości, właściwym ze względu na położenie wycenianej nieruchomości, brak jest transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, ale dokonano transakcji sprzedaży nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, wartość rynkową wycenianej nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego określa się na podstawie wzajemnych relacji pomiędzy cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego a cenami nieruchomości jako przedmiotu prawa własności, uzyskiwanymi przy transakcjach dokonywanych na innych porównywalnych rynkach nieruchomości.".

Zgodnie z § 29 ust. 3 "Jeżeli przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości gruntowej jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego nie ma możliwości zastosowania sposobów wyceny, o których mowa w ust. 1 i 2, wartość tę określa się jako iloczyn wartości nieruchomości gruntowej niezabudowanej jako przedmiotu prawa własności i współczynnika korygującego obliczonego (...) "

W przedmiotowej sprawie, biegła dokonała wyceny w oparciu o § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego. Rzeczoznawca majątkowy, określiła współczynnik korygujący w wysokości 0,6436. Zatem wartość prawa użytkowania wieczystego gruntu działki nr [..] oszacowała na kwotę 536,76 zł.

Zarzut odwołania "braku ustalenia w sposób przewidziany w przepisie współczynnika korygującego dla potrzeb ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego" uznał Wojewoda za nieuzasadniony. Rzeczoznawca majątkowy określiła wartość współczynnika korygującego na podstawie wzoru określonego w § 29 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego.

Przechodząc do analizy wyceny części składowej gruntu, trwale z gruntem związanej na wstępie organ odwoławczy zaznaczył, że została ona przeprowadzona metodą kosztów odtworzenia, techniką wskaźnikową. Zastosowane w przedmiotowej wycenie podejście kosztowe "polega na określaniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada kosztom jej odtworzenia, pomniejszonym o wartość zużycia nieruchomości. Przy podejściu tym określa się oddzielnie koszt nabycia gruntu i koszt odtworzenia jego części składowych " (art. 153 ust. 3 u.g.n.).

Jednostkowy koszt odtworzenia naniesienia biegła określiła na podstawie analizy wartości odtworzeniowych obiektów zbliżonych do przedmiotu wyceny, opisanych w biuletynach i katalogach cen do szacowania obiektów budowlanych (BRB - zeszyt nr 25 Sekocenbud). Biegła ustaliła, iż na dzień wydania decyzji zrid na działce nr [..] znajdowała się nawierzchnia utwardzona z kostki betonowej o powierzchni 8 m2 (vide: protokół oględzin nieruchomości z 24 lipca 2019 r.).

Rzeczoznawca majątkowy wartość ww. naniesienia, przy uwzględnieniu współczynnika regionalizacji - 0,95, stopnia zużycia w wysokości 10% oraz kosztów dokumentacji i nadzoru określiła na kwotę 670,15 zł.

Ustosunkowując się do zarzutu przyjęcia przez rzeczoznawcę majątkowego stopnia zużycia naniesienia w wysokości 10% zaznaczył organ odwoławczy, że został on określony na podstawie oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 24 lipca 2019 r.

Zgodnie z art. 235 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (j .t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1145, dalej Kc) "Budynki i inne urządzenia wzniesione na gruncie Skarbu Państwa lub gruncie należącym do jednostek samorządu terytorialnego bądź ich związków przez wieczystego użytkownika stanowią jego własność. To samo dotyczy budynków i innych urządzeń, które wieczysty użytkownik nabył zgodnie z właściwymi przepisami przy zawarciu umowy o oddanie gruntu w użytkowanie wieczyste. Przysługująca wieczystemu użytkownikowi własność budynków i urządzeń na użytkowanym gruncie jest prawem związanym z użytkowaniem wieczystym". W związku z powyższym Starosta prawidłowo przyznał odszkodowanie za części składowe nieruchomości jej użytkownikowi wieczystemu - Spółdzielni Mieszkaniowej.

W związku z powyższym J.K. określiła wartość odtworzeniową nieruchomości oznaczonej jako działka nr [..] o powierzchni 8 m2 jako sumę wartości gruntu i nakładu (w postaci kostki betonowej) na łączną kwotę 1 207,00 zł.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia § 5 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, poprzez przyjęcie jako nieruchomości podobnych transakcji nieruchomości z przetargu, których ceny "odbiegają o więcej niż 20% od cen pozostałych przyjętych do porównań nieruchomości,, a rzeczoznawca nie wykazał, iż cena osiągnięta w przetargu nie odbiegała od innych przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne" zaznaczył Wojewoda, że biegła stwierdziła, iż w wycenie z 4 listopada 2019 r. "nie przyjęto transakcji o szczególnych warunkach zawarcia umowy a ceny transakcyjne sprzedaży nieruchomości w drodze przetargu nie odbiegały o więcej niż 20% od przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne " (vide: strony 10 operatu szacunkowego z 4 listopada 2019 r.).

Zarzut przyjęcia w wycenie z 4 listopada 2020 r. zarówno cen transakcji nieruchomości netto jak i cen brutto (bez odpowiedniej korekty) uznał Wojewoda jako nieuzasadniony. Zgodnie z klauzulą dołączoną do operatu szacunkowego z 4 listopada 2019 r. "Przy określeniu wartości nieruchomości nie ujęto podatku dochodowego lub innych zobowiązań podatkowych, które mogą się pojawić w przypadku sprzedaży nieruchomości. Wartość określona w wycenie nie uwzględnia podatku VAT" (vide: strona 28 przedmiotowej wyceny). Ponadto skarżąca podnosząc ten zarzut nie przedstawiła żadnych dowodów na poparcie swojej tezy.

Podkreślił organ odwoławczy, że pozycja rzeczoznawcy majątkowego w oparciu o przepisy ug.n. jest zbliżona do statusu osoby zaufania publicznego. Zarówno przepisy u.g.n., jak również standardy zawodowe i kodeks etyki nakładają na rzeczoznawcę majątkowego przy dokonywaniu wyceny nieruchomości obowiązek wykorzystania zarówno swojej wiedzy specjalistycznej, jak również dokładania należytej staranności (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 2352/10).

W ocenie organu odwoławczego, operat szacunkowy, sporządzony w dniu 4 listopada 2019 r., przez rzeczoznawcę majątkowego J. K. został wykonany i podpisany przez uprawnioną do tego osobę, nie zawiera pomyłek ani istotnych braków, czy niejasności, zatem dokument ten może stanowić podstawę określenia wartości działki nr [..].

Odnosząc się do kwestii dotyczącej ustalenia kwoty odszkodowania podkreślono, że zgodnie z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 kwietnia 2014 r., (sygn. akt I SA/Wa 1393/13) "operat szacunkowy, jako opinia biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., stanowi sformalizowaną prawnie opinię rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych. Ocena operatu szacunkowego przez organ administracji nie jest więc możliwa w takim zakresie, w jakim miałaby dotyczyć wiadomości specjalnych. O wyborze podejścia i metody szacowania nieruchomości decyduje tylko i wyłącznie rzeczoznawca. To również w zakresie wiedzy specjalnej pozostaje dobór nieruchomości podobnych do porównań. Zdefiniowanie rynku, jego obszaru i przeprowadzona analiza, w tym także dotycząca określania cech i ich wpływu na cenę nieruchomości, to również wiedza specjalna o charakterze ekonomicznym, a nie prawnym (...).

W tej sytuacji, kiedy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, zastrzeżenia co do wyceny i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę, która nie dysponuje odpowiednimi kwalifikacjami w tej materii nie może zasługiwać na uwzględnienie. Zgodnie z art. 157 ust. 1 o gospodarce nieruchomościami oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (...). Z przywołanego przepisu wynika m.in., że strona - kwestionując ustalenia operatu - powinna przedstawić dowody znajdujące się w jej posiadaniu na tę okoliczność. Jeden z takich środków dowodowych może stanowić operat szacunkowy wykonany przez innego rzeczoznawcę majątkowego, szacujący wartość tej samej nieruchomości. Przedłożony organowi przez stronę operat, wykonany na jej zlecenie, będzie podlegał takiej samej ocenie organu administracji, jak każdy inny dowód zgromadzony w sprawie (...).

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie skorzystała z prawa złożenia kontroperatu szacunkowego. Także nie skorzystała z możliwości oceny kwestionowanego operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. Zgodnie z art. 157 u.g.n. "Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych w terminie nie dłuższym niż 2 miesiące od dnia zawarcia umowy o dokonanie tej oceny."

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2018 r. (sygn. akt I OSK 1589/16) "Subiektywne przekonanie strony o ocenie wartości nieruchomości nie ma wpływu na ważność sporządzonego operatu szacunkowego, bowiem stosownie do art. 157 ust. 1 u.g.n., oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. "

Przechodząc do kolejnej kwestii zwrócił Wojewoda uwagę na treść art. 18 ust. 1e specustawy drogowej który stanowi, że "w przypadku, w którym dotychczasowy właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej odpowiednio wyda tę nieruchomość lub wyda nieruchomość i opróżni lokal oraz inne pomieszczenia niezwłocznie, lecz nie później niż w terminie 30 dni od dnia:

1) doręczenia zawiadomienia o wydaniu decyzji, o której mowa w art. 17,

2) doręczenia postanowienia o nadaniu decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej rygoru natychmiastowej wykonalności albo

3) w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna - wysokość odszkodowania powiększa się o kwotę równą 5 % wartości nieruchomości lub wartości prawa użytkowania wieczystego ".

Przedmiotowej decyzji zrid z dnia 29 czerwca 2017 r. nadano rygor natychmiastowej wykonalności, zatem termin na wydanie działki nr [..] biegnie od dnia zawiadomienia stron o wydaniu przedmiotowej decyzji zrid, tj. od dnia 7 lipca 2017 r. (vide: potwierdzenie odbioru korespondencji adresowanej do Spółdzielni Mieszkaniowej, data wpływu do Starosty: 10 lipca 2017 r.). W związku z powyższym termin na wydanie przedmiotowej działki upłynął z dniem 7 sierpnia 2017 r. Organ I instancji pozyskał dokument Naczelnika Wydziału Realizacji Inwestycji Urzędu Miejskiego z dnia 28 sierpnia 2017 r., z którego wynika, że w określonym terminie "Wydział Realizacji Inwestycji nie podejmował żadnych działań o charakterze inwestycyjnym na przedmiotowej nieruchomości, nie przekazał jej wykonawcy, a także nie przejął nieruchomości od dotychczasowego właściciela".

Oznacza to, że nie został spełniony warunek do powiększenia odszkodowania za wygasłe prawo użytkowania wieczystego przedmiotowej nieruchomości o kwotę stanowiącą 5% wartości tego prawa, zgodnie z art. 18 ust 1e specustawy drogowej.

We wniesionej skardze Gmina Miasta zarzuciła naruszenie:

1/ przepisów o postępowaniu administracyjnym: - art. 6, 7, 77,80,107 § 3 Kpa poprzez rozstrzygnięcie zagadnienia decyzją bez wcześniejszego wyczerpującego rozpoznania i oceny dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy z 4 listopada 2019 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego J. K., bez ustosunkowania się do wszystkich składanych przez stronę zarzutów do prowadzonego postępowania w tym do sposobu sporządzenia operatu szacunkowego, z jednoczesnym pominięciem istotnych naruszeń prawa, mających wpływ na wynik postępowania tj. przepisów ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami oraz rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wycen nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, w zakresie w jakim dotyczą one kwestii wyceny nieruchomości, które doprowadzić mogą do poniesienia szkody przez stronę skarżącą;

art. 8. Kpa poprzez brak prowadzenia postępowania przez organ II instancji w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej i kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania i odstąpienie przez ten organ bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, co przejawia się tym, że w innych postępowaniach organ II instancji negatywnie ocenia doliczanie do cen transakcyjnych podatku VAT, uwzględnianie cen transakcyjnych po przetargu odbiegających o więcej niż 20 % od przeciętnych cen transakcyjnych za nieruchomości podobne, neguje brak wykazania podobieństwa nieruchomości, szczególnie pod względem planistycznym, nie akceptuje przyjmowania różnych stanów nieruchomości bez wcześniejszego wyjaśnienia tego elementu w sytuacji, gdy kilku rzeczoznawców ocenia ten stan odmiennie, uznaje za zasadne przyjmowania do obliczeń wartości nieruchomości, powierzchni działki po podziale a nie wg stanu sprzed podziału geodezyjnego, natomiast w niniejszym kwestionowanym przez stronę skarżącą postępowaniu odnośnie działki [..] organ II instancji, pomija wcześniej zajmowane stanowiska w wydawanych przez ten organ decyzjach i uznaje za prawidłowe, zupełnie odmienne założenia co do tożsamych kwestii, zaprezentowane w zaskarżonej decyzji z 4 czerwca 2020 r.;

-art. 138 § 8 Kpa poprzez brak uwzględnienia przez organ II instancji składanych przez stronę zarzutów do prowadzonego postępowania oraz dowodu w sprawie jakim jest operat szacunkowy nie wyjaśniając ich mimo że miały one istotny wpływ na rozstrzygnięcie, szczególnie dotyczy to braku wykazania podobieństwa nieruchomości porównywalnych do nieruchomości wycenianej, przyjęcia nieruchomości porównywalnych o odmiennych ustaleniach planistycznych, utworzenia zbioru nieruchomości podobnych o cenach transakcyjnych zawierających podatek VAT, jak i najprawdopodobniej również takich, które tego podatku nie zawierają, przyjęcia transakcji w zbiorze których ceny uzyskane zostały w wyniku przetargów a ceny te odbiegają o ponad 20% od przeciętnych cen nieruchomości podobnych uzyskanych w warunkach wolnorynkowych, przyjęcia stanu nieruchomości, który nie uwzględnia aktualnego sposobu użytkowania oraz powierzchni działki, mającego wpływ na określenie wartości nieruchomości, i to w sytuacji gdy ten sam organ II instancji kontrolując prawidłowość wydania innych decyzji odszkodowawczych zwraca uwagę na konieczność szczególnego uwzględnienia określonej powierzchni działek branych do porównań, wykazania podobieństwa nieruchomości podobnych, odrzucania cen transakcyjnych zawierających podatek VAT, odrzucenia transakcji po przetargowych o cenach różniących się ponad 20 % od cen wolnorynkowych;

2.naruszenie przepisów prawa materialnego tj:

§ 3 ust. 2, § 4 ust.1 i 2, 4, § 5 ust. 1 i 2, § 36 ust. 1, 2, 4 i 6, § 55 ust. 2, § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2014 r. nr 207 poz.2109 ze zm.), art. 4 pkt 16 i 17, art. 134 ust. 3, art. 135 ust. 1 ,2 i 3, art. 151 ust.2, art. 153 ust.1 i 3, art. 154. ust.1 i 2 oraz ust.4, art. 175 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w związku z art. 80 Kpa poprzez przyjęcie, iż dowód w sprawie - operat szacunkowy sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego spełnia wymogi dowodu i może stanowić podstawę do ustalenia odszkodowania, pomimo tego, że sposób jego sporządzenia naruszył w/w przepisy prawa, w następujący sposób:

a/ § 3 ust. 2 rozporządzenia poprzez brak analizy rynku nieruchomości w celu uzyskania nieruchomości podobnych,

b/ § 4 ust. ust. 1 i 2 rozporządzenia w z związku z art. 4 pkt.16 i 17 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez brak wykazania, iż transakcje przyjęte do porównań dotyczą nieruchomości podobnych do wycenianej,

c/ § 5 ust. ust. 2 rozporządzenia poprzez przyjęcie transakcji nieruchomościami podobnymi, których ceny zostały ustalone w wyniku przetargu publicznego a cena ta odbiega o więcej niż 20 % od cen pozostałych przyjętych do porównań nieruchomości, a rzeczoznawca nie wykazał, iż cena osiągnięta w przetargu nie odbiegała od innych przeciętnych cen uzyskiwanych na rynku za nieruchomości podobne,

d/ §29 ust. 1-3, poprzez brak wykazania, że przy wycenie gruntu jako przedmiotu użytkowania wieczystego współczynnik R - przeciętna stopa kapitalizacji, będący elementem wzoru na podstawie którego ustala się współczynnik korygujący relacje między wartością prawa użytkowania wieczystego a wartością prawa własności, został ustalony na podstawie badania rynku nieruchomości,

e/ § 36 ust. 2 rozporządzenia w związku z art. 134 ust. 3 , art. 135, 153 ust. 3 u.g.n. poprzez brak uwzględnienia przy doborze nieruchomości podobnych tego, że należało poszukiwać na rynku transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości o takich samych cechach jak nieruchomość wyceniana tj. uwzględnienia charakteru drogowego - drogi wewnętrznej oraz ciążącego na tej nieruchomości warunku ustanowienia służebności drogowej w stosunku do nieruchomości, którym miał zostać zagwarantowany dostęp do drogi publicznej;

f/ § 36 ust. 2, 4 i 6 pkt 5 rozporządzenia poprzez pominięcie przy doborze nieruchomości podobnych funkcji wycenianej nieruchomości jako fragmentu drogi wewnętrznej, o której mowa w art. 93 ust. 3 oraz 99 ustawy o gospodarce nieruchomościami;

g/ § 55 ust. 1 i 2 rozporządzenia poprzez brak przedstawienia w operacie całego postępowania wyceny nieruchomości oraz brak zawarcia w nim informacji niezbędnych przy dokonywaniu wyceny, w tym przede wszystkim wyjaśnienia doboru nieruchomości podobnych, braku rzetelnego opisu nieruchomości wycenianej - nieuwzględnienie drogowego charakteru gruntu i ciążących uwarunkowań wynikających z decyzji podziałowej, a także ograniczeń wynikających z przebiegających przez teren przynajmniej 2 sieci uzbrojenia podziemnego (gaz, energia elektryczna ), braku opisu całego zbioru nieruchomości podobnych w tym pod kątem dobranych cech rynkowych i ich ocen charakterystyki, braku wyjaśnienia sposobu i źródeł określenia cech rynkowych i ocen charakterystyki, brak logicznego wyjaśnienia tak przyjętych ocen charakterystyki, brak wyjaśnienia sposobu i źródeł ustalenia wag cech rynkowych, brak czytelnego opisu cech rynkowych oraz ocen charakterystyki, nierzetelny opis przeznaczenia nieruchomości ze zbioru, nieprawidłowe przyznanie współczynników korygujących ze względu na cechy różniące sprzecznie z przyjętym opisem cech, przyjęcie w zbiorze nieruchomości transakcji objętych podatkiem VAT i bez podatku VAT, zawartych w tych samych warunkach przetargowych, uwzględnienie w materiale porównawczym nieruchomości nabytych z udziałem w drodze stanowiącej odrębną nieruchomość o ustalonych w umowie innych cenach niż nieruchomość podstawowa , przyjęcie do porównań jednej nieruchomości o jednej cenie transakcyjnej składających się faktycznie z kilku działek których nabycie nastąpiło po różnych cenach transakcyjnych, przyjęcie do porównań nieruchomości obciążonych służebnością gruntową, brak ustalenia w sposób przewidziany w przepisie współczynnika korygującego, dla potrzeb ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego;

h/§ 56 ust. 1 pkt 5 i 7 poprzez brak opisu stanu nieruchomości wycenianej i podobnych oraz brak analizy charakterystyki rynku nieruchomości w zakresie dotyczącym celu i sposobu wyceny;

i/ art. 175 u.g.n. poprzez brak uwzględnienia przez organ administracji faktu nie zastosowania się przez rzeczoznawcę majątkowego zasad obowiązujących przy wycenie nieruchomości tj. wykonania operatu szacunkowego zgodnie z przepisami prawa i standardami zawodowymi oraz szczególną starannością, tym samym dopuszczenie dowodu w sprawie, który nie spełnia odpowiednich kryteriów ustawowych.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów niniejszego postępowania.

Uszczegóławiając zarzut wadliwego przyjęcia przeznaczenia nieruchomości wycenianej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową i usługową zamiast wedle jej faktycznego wykorzystywania jako droga wewnętrzna skarżąca wskazała, że teren działki wycenianej, dużo wcześniej jak i również na dzień wydania decyzji zrid wchodził w skład obszaru należącego do użytkownika wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej, który to obszar nie został wyłączony z zasobu spółdzielni i nie dołączony do zbytych przez spółdzielnię bloków mieszkalnych, ale nadal pozostał w jej zasobie, dla potrzeb obsługi komunikacyjnej tych budynków. Zauważyła skarżąca, że przeznaczenie planistyczne nieruchomości nie jest przeszkodą do uznania określonej nieruchomości za drogę wewnętrzną, co wynika chociażby z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami regulujących kwestę podziałów nieruchomości, wskazujących na obowiązek wydzielenia dróg wewnętrznych w sytuacji, gdy nowopowstałe działki nie posiadają bezpośredniego dostępu do drogi publicznej ( art. 93 ust. 3 oraz 99 u.g.n.). Wydzielenie dróg wewnętrznych zatem nie wymaga ujęcia ich przebiegu w planie miejscowym, powstają one z gruntów o przeznaczeniu zgodnym z aktualnym zapisem planu miejscowego. W niniejszym przypadku pomimo przeznaczenia planistycznego działki [..] - funkcja dominująca mieszkalnictwo i usługi (taki jest obowiązujący zapis w planie miejscowym), faktycznym i użytkowym przeznaczeniem tej nieruchomości było droga wewnętrzna. Zauważyła skarżąca, co zostało w ogóle pominięte przez rzeczoznawcę, że działka [..] została wydzielona z wcześniej istniejącej na dzień wydania decyzji zrid działki nr [..], pełniącej role drogi wewnętrznej. Na podstawie decyzji Burmistrza Miasta z 12 sierpnia 2002 r. doszło do podziału działki [..] obr. [..] o pow. 10.319 m2 będącej przedmiotem użytkowania wieczystego Spółdzielni Mieszkaniowej. W wyniku podziału tej nieruchomości doszło do powstania szeregu nowych działek w tym działki nr [..] o pow. 2554 m2. Zgodnie z pkt 7c tej decyzji, działka nr [..] powstała jako wewnętrzny ciąg komunikacyjny - droga wewnętrzna zapewniająca dojazd do drogi publicznej nowoutworzonym działkom nr [..]-[..].

Dodatkowo w pkt 9 tej decyzji zawarto warunek, iż w przypadku zbycia działek nr [..]-[..] na rzecz każdoczesnego nabywcy należy ustanowić służebność drogową na działce nr [..] na rzecz w/w nieruchomości. Działka nr [..] nie została zbyta na rzecz właścicieli lokali w budynkach mieszkalnych znajdujących się na działkach nr [..]-[..], ale pozostała w zasobie spółdzielni pełniąc rolę drogi wewnętrznej dla członków spółdzielni i innych właścicieli w budynkach znajdujących się na działkach [..]-[..]. Służebności te mimo warunku nie zostały ustanowione. Ten stan prawny i faktyczny uzasadnia przyjęcie dla działki nr [..] przede wszystkim komunikacyjnego przeznaczenia jako drogi wewnętrznej, a z pewnością uwzględnienia zapisów decyzji podziałowej odnoszących się do ustalenia funkcji dojazdowej i warunku ustanowienia służebności drogowej. Skoro zgodnie z § 36 ust. 6 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny przy określaniu wartości nieruchomości wydzielonych lub zajętych pod drogi wewnętrzne stosuje się przepisy ust. 1-4, to należało dla działki [..] przyjąć przeznaczenie komunikacyjne. Z wartości określonej w operacie szacunkowym wynika, iż wartość gruntów o charakterze drogowym jest ponad dwa razy mniejsza niż gruntów pod zabudowę mieszkaniową i usługową. Zdaniem skarżącej przepisy § 36 ust. 4 i ust.6 pkt 5 oraz § 21 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny oraz w związku z art. 153 ust. 3 i art. 134 ust.3 u.g.n. stanowią, że ustalając wartość odtworzeniową wycenianej nieruchomości należało określić ją jak dla drogi wewnętrznej poszukując do porównań gruntów o przeznaczeniu komunikacyjnym. O drogowym charakterze terenu wycenianego świadczy fakt, że przed wydaniem decyzji zrid, zgodnie z opisem na stronie 7 operatu, teren z którego wydzielono wycenianą działkę, tj. dz. nr [..] o pow. 2554 m2, stanowił teren zieleni i parking między budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a sama działka wyceniana [..] o pow. 8 m2, utwardzona kostką betonową, pełniła rolę chodnika i wjazdu na działkę nr [..], która obsługuje pod względem komunikacyjnym przyległe budynki wielorodzinne. Działka, z której wydzielono wycenianą nieruchomość, nie może pełnić roli terenu przeznaczonego pod zabudowę mieszkaniową i usługową bowiem jej kształt, funkcja drogi wewnętrznej i zieleni, wyklucza realizacje obiektów kubaturowych.

Zdaniem skarżącej w sytuacji, gdy w decyzji podziałowej wyraźnie zastrzeżono, że działka z której powstała aktualnie wyceniana nieruchomość, ma charakter drogi wewnętrznej, a na działce tej wykonano wcześniej nakłady świadczące o komunikacyjnym charakterze, pełniła faktycznie i pełni nadal ta nieruchomość, rolę komunikacyjną, a dodatkowo nawet wpisano warunek w decyzji podziałowej, o ustanowieniu służebności drogowej na rzecz właścicieli mieszkań, to trudno uznać, iż działce wycenianej, nie należy przyznać w pierwszej kolejności funkcji i przeznaczenia komunikacyjnego i nie zastosować do wyceny przepisu §36 ust. 4 oraz ust.6 pkt 5 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Niezależnie od wadliwie przyjętego przeznaczenia i cech gruntu, jako podstawy do ustalenia wartości odtworzeniowej – tj. usługi i mieszkalnictwo zamiast drogi wewnętrznej, strona skarżąca zgłosiła w toku postępowania szereg zastrzeżeń do sposobu ustalenia wartości, jak dla przeznaczenia zgodnego z zapisami planu miejscowego zarzucając wykonawcy operatu :

brak wykazania podobieństwa nieruchomości porównywanych do nieruchomości wycenianej a szczególnie nie wzięcia pod uwagę określonego stanu nieruchomości wycenianej oraz różnych przeznaczeń planistycznych;

brak opisu nieruchomości porównywanych wskazującego podobieństwo do nieruchomości wycenianej;

-brak wiarygodnego udokumentowania sposobu ustalenia cech rynkowych oraz wag;

dokonanie doboru cech różniących oraz ocen charakterystyki niedających jakiejkolwiek możliwości wzajemnego porównywania nieruchomości;

brak właściwego i logicznego opisu cech i ocen różniących, dającego podstawę przyznania określonej oceny charakterystyki oraz poprawki wynikającej z ustalonego współczynnika korygującego;

-nieprawidłowe ustalenie współczynnika korygującego oraz przyznanie poprawek kwotowych dla cechy dostęp komunikacyjny, tj. sprzecznie z opisem cechy oraz opisem stanu nieruchomości zawartym w operacie;

uwzględnienie transakcji z naruszeniem § 5 rozporządzenia w sprawie wyceny;

-uwzględnienie cen transakcyjnych raz z podatkiem VAT, a raz bez tego podatku, w odniesieniu do nieruchomości zbywanych przez gminę w przetargach, dla których to nieruchomości obowiązywał plan miejscowy, szczególnie gdy w operacie sam rzeczoznawca zawarł klauzule o nieuwzględnianiu tego podatku;

-brak wyliczenia wskaźnika R -przeciętnej stop kapitalizacji, przy ustaleniu wielkości współczynnika korekcyjnego niezbędnego do ustalenia wartości prawa użytkowania wieczystego;

-brak wykazania, że na terenie rynku lokalnego brak jest transakcji gruntami drogowymi i sięgnięcie w sposób nieuzasadniony do rynku regionalnego i to bez uzasadnienia przyjęcia transakcji z miejscowości G., B. i Ł.

Strona skarżąca zarzucała w toku postępowania zupełny brak analizy rynku pod kątem podobieństwa nieruchomości dla przeznaczenia zabudowa mieszkaniowa i usługowa. W tabeli na stronie 10-11 operatu szacunkowego wymieniono szereg nieruchomości uznanych za podobne. Podczas gdy tylko poz. nr 2 wypełnia wymóg jako podstawowego przeznaczenia mieszkalnego i usługowego. Nie wiadomo na podstawie jakich ustaleń rzeczoznawca przyznał wszystkim nieruchomościom ze zbioru w tabeli na stronie 10-11 operatu przeznaczenie mieszkaniowe i usługowe(oznaczenie MU). Zdaniem skarżącej ocena zasadności przyznania cechom przyjętych do porównania nieruchomościom określonej wagi względem wpływu na ich wartość wymyka się spod weryfikacji. Dane zawarte w operacie nie pozwalają na kontrole prawidłowości przyznania tym cechom określonych wartości. Zarzuty strony skarżącej winny być skrupulatnie sprawdzone z tego względu, iż duża część transakcji była realizowana przez stronę skarżącą, a informacje w tym zakresie są informacją publiczną. Dodatkowo strona skarżąca ma dostęp do danych planistycznych oraz ewidencyjnych, a także w większości transakcje gruntami niezabudowanymi są często przedmiotem oceny przez skarżącą pod względem możliwości wykonania przysługującego jej prawa pierwokupu. Zatem zgłaszane zastrzeżenia nie zostały oparte na niesprawdzonych informacjach.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, iż rzeczoznawca winien wykazać podobieństwo zbioru nieruchomości porównywalnych do nieruchomości wycenianej, a organ powinien ten obowiązek wyegzekwować na etapie prowadzonego postępowania administracyjnego. Brak wykazania takiego podobieństwa eliminuje podstawowy dowód w sprawie o odszkodowanie, jaki stanowi operat szacunkowy.

Skarżąca kwestionuje przyjęcie do procesu wyceny transakcji nieruchomością z doliczonym podatkiem VAT. Transakcje z poz. 2 i 5 zawarte w tabeli na stronie nr 10-11 zawierają w cenie podatek VAT. Zostały one zbyte przez stronę skarżącą - Gminę Miasto w przetargu z doliczonym podatkiem VAT w wysokości 23 %.

Poz. 2 to działka nr [..] o pow. 1111 m2 przy ul S., zbyta przez gminę w przetargu jako dwie działki [..] oraz [..] o łącznej pow. 1111 m2. Cena osiągnięta w przetargu to 100.000,00 zł netto, a z podatkiem VAT 123.000,00 zł. Cena netto to 90,00zł/m2. Rzeczoznawca natomiast do obliczeń przyjmuje cenę 110,71 zł/m2, tj. już z doliczonym podatkiem VAT. Poz. 5 to działka [..] przy ul. P., zbyta przez gminę w przetargu również z doliczonym podatkiem 23 % VAT. Cena netto to 64,56zł/m2. Natomiast rzeczoznawca przyjmuje do obliczeń cenę brutto 79,07 zł/m2. Jednocześnie ten sam rzeczoznawca w poz. 3 (działka nr [..], poz.6(działka [..]) poz. 7(działka [..]), poz. 9(2 działki nr [..] oraz [..]) wszystkie przy ul. P. i zbyte w przetargach przez skarżącą - gminę, do cen transakcyjnych nie dolicza podatku VAT i przyjmuje do dalszych obliczeń ceny netto. Oznacza to, że rzeczoznawca do cen transakcyjnych zanotowanych na rynku w wyniku przetargów raz do cen dolicza podatek VAT a raz nie, pomimo że wszystkie transakcje dotyczyły obrotu z udziałem gminy jako zbywcy i do wszystkich transakcji został doliczony podatek VAT. Tak przyjęty sposób obliczeń powoduje, że cena średnia została zawyżona o podatek VAT w wyniku przyjęcia ceny brutto przynajmniej dla wymienionych transakcji w poz. 2 i 5.

Skarżąca wskazała, iż rzeczoznawca do analizy i dalszych obliczeń przyjął nieruchomości zbyte w przetargach publicznych, których ceny wyszczególnione w tabeli na stronie 10-11 odbiegają od innych nieruchomości zbywanych w obrocie poza przetargowym o więcej niż 20 %. Bez wątpienia transakcje wolnorynkowe z poz. 8 i 11 odbiegają od cen przetargowych przy założeniu, iż nie doliczono do nich VAT-u, wyszczególnionych w poz. 2,3,5,6,7,9, o od 47% do 100%, zatem na podstawie § 5 ust.2 rozporządzenia w sprawie wyceny powinny podlegać obligatoryjnemu odrzuceniu lub odrzucone winny zostać te nieruchomości z obrotu prywatnego o cenach znacznie odbiegających od pozostałych transakcji o zbliżonych cenach tj. z poz. 8 i 11. Rzeczoznawca nie dokonał żadnej analizy cen tych transakcji pod kątem zaistnienia nietypowych warunków zawarcia umowy ani też tego, że ceny z przetargów nie odbiegają o nie więcej niż 20 % od przeciętnych cen uzyskanych na rynku za nieruchomości podobne. Dalej skarżąca wskazała transakcje dotyczące nieruchomości wskazanych w poz. 9, 10 i 12 powołując okoliczności, które w jej ocenie winny wykluczyć te nieruchomości z przyjęcia do porównania, albo co najmniej spowodować korekcję ceny.

Skarżąca nie zaakceptowała również operatu w części dotyczącej ustalenia wartości jako prawa użytkowania wieczystego, gdyż akt ten ogranicza się do wskazania, że wartość współczynnika korekcyjnego została ustalona na poziomie 0,6436, przy założeniu, że przeciętna stopa kapitalizacji R, wynosi 9% i została ustalona na podstawie badania rynku. Pomimo takiego zapisu w operacie brak jest jakiejkolwiek analizy dotyczącej ustalenia tego współczynnika R. Organ II instancji odnosząc się do zastrzeżeń strony w tym zakresie, ograniczył się jedynie do przywołania treści wzoru z § 29 ust.3 rozporządzenia w sprawie wyceny i tego, że rzeczoznawca zgodnie ze wzorem określił współczynnik korygujący na poziomie 0,6436. Organ w ogóle nie odniósł się do sposobu ustalenia poszczególnych elementów tego wzoru, szczególnie współczynnika R, którego obliczenie zgodnie z przepisem winno nastąpić w oparciu o analizę rynku, a zatem jego ustalenie nie jest dowolne. Zgodnie ze wzorem zawartym w § 29 ust. 3 rozporządzenia w sprawie wyceny parametr określony jako przeciętna stopa kapitalizacji ma istotny wpływ na ustalenie wartości prawa użytkowania wieczystego i może być przyjęty z zakresu od 9% do 12% i powinien zgodnie z w/w przepisem zostać wyliczony matematycznie na podstawie badania rynku. Dla ustalenia co oznacza przeciętna stopa kapitalizacji koniecznym było posłużenie się do § 9 ust.1 rozporządzenia w sprawie wyceny i ustalenie tej wartości wedle wytycznych przepisu. Brak przedstawienia w operacie sposobu ustalenia wielkości współczynnika R - stopy kapitalizacji, a przede wszystkim zamieszenia odpowiednich obliczeń opartych na analizie cen zanotowanych na odpowiednim rynku nieruchomości, jest kolejną wadą kwalifikowaną operatu szacunkowego. Zdaniem skarżącej współczynnik R - stopa kapitalizacji, został przyjęty na tym samym poziomie zarówno dla wartości ustalonej dla przeznaczenia mieszkalno-usługowego jak i alternatywnego drogowego, co jest niemożliwe z uwagi na zupełnie różne ceny transakcyjne. Stopa kapitalizacji winna zostać dostosowana do określonego przeznaczenia nieruchomości i wyliczona z cen transakcyjnych odpowiednio podobnych nieruchomości, zanotowanych na rynku, co wynika bezpośrednio z treści § 29 ust.3 rozporządzenia w sprawie wyceny.

Skarżąca wskazała dalej na brak analizy rynku lokalnego pod względem zanotowania cen gruntami o charakterze drogowym i podtrzymała wszystkie powyższe zarzuty także względem dokonanej analizy rynku nieruchomości o przeznaczeniu drogowym oraz dodała, że w jej ocenie na rynku lokalnym występują transakcje gruntami drogowymi w ilości pozwalającej na określenie wartości nieruchomości w oparciu o miejscowe transakcje. I nieuzasadnione jest rozszerzanie analizy na inne rynki, z uwagi na możliwość odbiegania cen transakcyjnych notowanych na tych rynkach w stosunku do rynku lokalnego.

Skarżąca kwestionuje też ustalenie przez rzeczoznawcę wartości składników budowlanych przede wszystkim ze względu na brak wyjaśnienia zastosowanego współczynnika zużycia elementu- utwardzenia z kostki betonowej, na poziomie 10%. Podała, że w pierwszym operacie sporządzonym celem wyceny działki wartość zużycia utwardzenia została określona na poziomie 60%. Możliwe, iż obecnie dokonując oszacowania rzeczoznawca przyjął aktualnie wykonane nakłady w ramach zrid, a nie te które były na nieruchomości w dniu wydawania tej decyzji. W opinii skarżącej niedopuszczalne jest przyjęcie dowodu w sprawie, który zawiera takie rozbieżności wartościowe w odniesieniu do tego samego składnika budowlanego. Jeden i drugi dowód znajdują się w aktach organu I instancji i stan ten powinien zostać wyjaśniony na etapie kontroli operatu szacunkowego i przedstawionego w nim opisu nieruchomości.

Zdaniem strony skarżącej przedstawione powyżej uchybienia w prowadzonym postępowaniu administracyjnym przez organ II instancji, polegające na przyjęciu bez zastrzeżeń operatu szacunkowego stanowiącego podstawowy dowód w sprawie oraz brak ustosunkowania się do wszystkich zarzutów strony skarżącej, co do poprawności jego sporządzenia, szczególnie w sytuacji, gdy strona skarżąca przestawiła konkretne dowody na okoliczność naruszenia odpowiednich przepisów prawa oraz wykazała, że niektóre informacje zawarte w operacie są błędne, a operat nie jest kompletny, potwierdza zasadność żądania uchylenia w całości decyzji II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Kompetencje sądów administracyjnych określają przede wszystkim przepisy art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 t.j.), oraz art. 3-5, art. 134 i 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 t.j. - dalej jako: p.p.s.a.). Z przepisów tych wynika, że sądowa kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kontrolowanego aktu, zadaniem więc sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na akt administracyjny jest ocena zgodności z prawem tego aktu.

Przedmiotem kontroli Sądu I instancji jest decyzja Wojewody z 4 czerwca 2020 r. wydana po rozpatrzeniu odwołania skarżącej Gminy Miasta i utrzymująca mocy decyzję Starosty z 11 grudnia 2019 r. o ustaleniu odszkodowania w wysokości 1 207,00 zł na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej z tytułu utraty prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [..], położonej w obrębie 7 miasta L., objętej decyzją Starosty z 29 czerwca 2017 r. nr [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn. "Budowa miejsc postojowych na ul. C. w L." oraz o zobowiązaniu Burmistrza Miasta do wypłaty ustalonego odszkodowania na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej, jednorazowo w terminie 14 dni od dnia, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna.

W kontrolowanej sprawie jest bezsporne, że w dniu 29 czerwca 2017 r. Starosta wydał decyzję nr [..], sygn. [..] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie miejsc postojowych na ulicy C. w L., której nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta stała się ostateczna 18 sierpnia 2017 r. Przedmiotowym rozstrzygnięciem objęta została m. in. działka [..] o pow. 0.0008ha położona w obrębie [.] miasta L. powstała w wyniku zatwierdzenia podziału działki nr [..], zapisanej w księdze wieczystej nr [..] prowadzonej przez Sąd Rejonowy. Zgodnie ze stanem prawnym ujawnionym w księdze wieczystej w dniu wydania, jak i w dniu ostateczności decyzji "zrid" właścicielem nieruchomości było Miasto, zaś prawo użytkowania wieczystego przysługiwało Spółdzielni Mieszkaniowej. Dział III "prawa, roszczenia, ograniczenia" i dział IV "hipoteka" księgi wieczystej pozostawały wolne od wpisów. Z dniem ostateczności decyzji, na podstawie art. 12 ust. 4d ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 roku o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t. j. Dz. U. z 2018r., poz. 1474 ze zm., dalej specustawa drogowa) ustanowione na nieruchomości, wchodzącej w skład pasa drogowego, użytkowanie wieczyste wygasło. Zgodnie z treścią art. 12 ust. 4f specustawy drogowej podmiotom, którym wygasło przysługujące im prawo użytkowania wieczystego, przysługuje odszkodowanie.

Podstawę nabycia przez skarżącą działki nr [...] o pow. 0.0008ha stanowiły przepisy art. 12 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (dalej jako: "specustawa drogowa"), zgodnie z którymi decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zatwierdza się podział nieruchomości, zaś nieruchomości lub ich części zajęte pod inwestycję drogową, a niestanowiące dotychczas własności odpowiedniego podmiotu publicznoprawnego, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa - w przypadku zajęcia pod drogę krajową albo odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego - w razie zajęcia pod drogę odpowiednio: wojewódzką, powiatową lub gminną - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna.

Kwestią sporną pomiędzy stronami postępowania sądowego jest obecnie zgodność z prawem opinii biegłego, tj. rzeczoznawcy majątkowego, J. K., która w operacie szacunkowym sporządzonym w dniu 4 listopada 2019 r. oszacowała wartość przedmiotowej nieruchomości na kwotę 1.207,00zł.

Wyjaśnić należy, że materialnoprawną podstawę podjętych przez organy rozstrzygnięć stanowiły przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych oraz ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W powyższym zakresie istotne znaczenie dla niniejszej sprawy mają przede wszystkim przepisy art. 12 i 18 specustawy drogowej. Zgodnie z nimi, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren, o których mowa w ust. 2 (linie podziału nieruchomości), stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych, własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna (art. 12 ust. 4 pkt 2). Decyzje ustalająca wysokość odszkodowania za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, wydaje organ, który wydał decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (art. 12 ust. 4a). Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania, o którym mowa w ust. 4a, stosuje się odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami z zastrzeżeniem art. 18 (art. 12 ust. 5). W tym miejscu należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 18 ust. 1, wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4a, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej oraz według jej wartości z dnia, w którym następuje ustalenie wysokości odszkodowania.

Przechodząc następnie na grunt przepisów u.g.n. wskazać należy na przepis art. 130 ust. 2, zgodnie z którym ustalenie wysokości odszkodowania następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości. Następnie przywołać należy przepis art. 134 u.g.n., zgodnie z którym podstawę ustalenia wysokości odszkodowania stanowi, z zastrzeżeniem art. 135, wartość rynkowa nieruchomości. Przy określaniu wartości rynkowej nieruchomości uwzględnia się w szczególności jej rodzaj, położenie, sposób użytkowania, przeznaczenie, stan nieruchomości oraz aktualnie kształtujące się ceny w obrocie nieruchomościami (art. 134 ust. 2). Wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości (art. 134 ust. 3). Zgodnie z treścią art. 134 ust. 4 u.g.n., jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się według alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia.

Jeżeli natomiast chodzi o ramy prawne samego procesu szacowania wartości nieruchomości to w tym zakresie należy wskazać na przepis art. 154 u.g.n., zgodnie z którym wyboru podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stopień wyposażenia w urządzenia infrastruktury technicznej, stan jej zagospodarowania oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (ust. 1). W przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (ust. 2). W przypadku braku studium lub decyzji, o których mowa w ust. 2, uwzględnia się faktyczny sposób użytkowania nieruchomości (ust. 3). W pierwszej kolejności rzeczoznawca zobowiązany jest zatem uwzględnić przeznaczenie nieruchomości określone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, w sytuacji zaś jego braku, przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Oceny operatu organy obu instancji dokonały mając za podstawę również przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.), dalej "rozporządzenie". I tak, zgodnie z § 36 ust. 1 rozporządzenia, wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalenia odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone lub przejęte z mocy prawa na podstawie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych określa się, przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania, a przeznaczenie nieruchomości zgodnie z art. 154 ustawy bez uwzględnienia ustaleń decyzji. Nie uwzględnia się nakładów poniesionych na nieruchomości po dniu wydania decyzji. Stosownie natomiast do § 36 ust. 3 rozporządzenia, w przypadku gdy przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, powoduje zwiększenie jej wartości, wartość rynkową nieruchomości określa się w następujący sposób:

1) wartość działek gruntu wydzielonych pod nowe drogi publiczne albo pod poszerzenie dróg istniejących stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów, z których wydzielono te działki gruntu, i ich powierzchni,

2) wartość nieruchomości zajętych pod drogi publiczne stanowi iloczyn wartości 1 m2 gruntów o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych i ich powierzchni

- powiększony, na podstawie badania rynku nieruchomości, nie więcej niż o 50%.

W świetle § 36 ust. 4 ww. rozporządzenia, w przypadku gdy na realizację inwestycji drogowej została wywłaszczona lub przejęta z mocy prawa nieruchomość, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wartość rynkową określa się, przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych, chyba że określenie wartości jest możliwe przy uwzględnieniu cen transakcyjnych nieruchomości drogowych. Przepisy ust. 1-3 stosuje się odpowiednio.

Jak zatem wynika z powyższych przepisów, przeznaczenie nieruchomości jest jedną z cech, które rzeczoznawca majątkowy musi wziąć pod uwagę w procesie wyceny.

Podkreślić należy przy tym, że to do organu administracji publicznej, orzekającego w przedmiocie odszkodowania, należy ocena czy stronie przysługuje odszkodowanie. Operat szacunkowy stanowi opinię sporządzoną w oparciu o wiedzę specjalistyczną rzeczoznawcy majątkowego. Organ natomiast ma obowiązek w ramach prowadzonego postępowania ustalić stan faktyczny całej sprawy objętej tym postępowaniem i dokonać prawidłowej subsumpcji pod właściwe przepisy prawa. Operat stanowi - jako dowód - pomoc dla organu przy ustalaniu wysokości odszkodowania i wpływa bezpośrednio na treść decyzji ustalającej wysokość odszkodowania dla strony wywłaszczonej, a zatem winien spełniać wymogi formalne określone w ww. rozporządzeniu. Tylko operat szacunkowy spełniający warunki formalne, ale również oparty na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących te nieruchomości oraz nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących, może stanowić podstawę rozstrzygnięcia sprawy. Organy administracji publicznej obowiązane są dokonać oceny operatu szacunkowego pod względem formalnym oraz ocenić jego wartość dowodową, stosownie do art. 80 k.p.a. Ocena prawidłowości pod względem merytorycznym operatu szacunkowego - wyceny nieruchomości, dla sporządzenia której wykorzystana została pewna wiedza specjalistyczna, może być dokonywana jedynie z dużą ostrożnością. Należy jednakże podkreślić, że rzeczoznawca, dokonując wyceny określonej nieruchomości, powinien nie tylko bardzo starannie dobierać transakcje, służące jako materiał porównawczy, lecz również sporządzić operat szacunkowy w taki sposób, żeby operat - będąc jednym z dowodów w sprawie, był zrozumiały i służył celom, dla których został sporządzony (por. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 961/11; WSA w Poznaniu z 6 marca 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 46/13, WSA w Warszawie z 10 grudnia 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1682/10 oraz WSA w Warszawie z 27 lutego 2009 r., sygn. akt I SA/Wa 869/08 - wszystkie dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pomimo dokonanej przez organy obu instancji oceny operatu szacunkowego

z 4 listopada 2019 r. co do jego zgodności z przepisami prawa, należy stwierdzić, że wyniki tej oceny okazały się błędne.

Wartość nieruchomości powinna być oceniana odpowiednio do sposobu jej użytkowania. Należy zatem ustalić ten sposób na podstawie dokumentów i oględzin nieruchomości. Branie pod uwagę przy ustalaniu wartości nieruchomości sposobu użytkowania nieruchomości w chwili dokonywania wywłaszczenia służy uzyskaniu adekwatności odszkodowania do sposobu, w jaki osoby wywłaszczane wykonywały swoje prawo, i utraty możliwości wykorzystywania nieruchomości w ten sposób (zakłada się, że sposób ten był najbardziej dla nich użyteczny). Jeśli chodzi o przeznaczenie nieruchomości, to określając wartość rynkową nieruchomości dla celów ustalenia odszkodowania za wywłaszczenie, bierze się co do zasady pod uwagę przeznaczenie zgodne z celem wywłaszczenia (określonym w planie miejscowym lub w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), ale tylko wtedy, gdy przeznaczenie zgodne z tym celem powoduje wzrost wartości nieruchomości w porównaniu z dotychczasowym sposobem użytkowania nieruchomości.

Zgodnie bowiem z art. 134 ust. 3 u.g.n. dla celów odszkodowania określa się wartość nieruchomości według aktualnego sposobu jej użytkowania, jeżeli przeznaczenie nieruchomości, zgodne z celem wywłaszczenia, nie powoduje zwiększenia jej wartości. (por. Ewa Bończak-Kucharczyk "Ustawa o gospodarce nieruchomościami. Komentarz aktualizowany Lex/el.2020).

Zdaniem Sądu w sprawie pominięta została okoliczność, że pomimo objęcia wycenianej działki regulacją planu miejscowego i określenie jej przeznaczenia jako budownictwo mieszkaniowe i usługi to w istocie działka stanowiła drogę i w efekcie wydania zrid droga została na niej urządzona. Tym samym w sprawie winien znaleźć zastosowanie przepis art. 134 ust. 3 u.g.n. Jeżeli bowiem zgodnie ze zrid przedmiotowa nieruchomość jest przeznaczona pod drogę to cel wywłaszczenia nie spowoduje zwiększenia jej wartości. Zatem określenie wartości nieruchomości winno nastąpić w oparciu o regulację zawartą w § 36 ust. 4 rozporządzenia.

Wskazany § 36 ust. 4 rozporządzenia znajduje zastosowanie jedynie w sytuacji, gdy wyceniana nieruchomość na dzień wydania decyzji skutkującej wywłaszczeniem była przeznaczona pod drogę publiczną. Okoliczność ta jest bowiem warunkiem koniecznym do jego zastosowania (por. wyrok NSA z 21 lutego 2019 r., sygn. akt I OSK 691/17, Lex nr 2639352). Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem pomimo objęcia działki jednostką planistyczną o przeznaczeniu mieszkaniowym i usługowym to faktycznym jej przeznaczeniem jest komunikacja, czego plan nie wyklucza, gdyż w każdej jednostce planistycznej istnieje infrastruktura drogowa. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że treść uregulowań zawartych w ust. 3 i 4 § 36 rozporządzania ma rozłączny charakter, ponieważ przepisy te mają zastosowanie w zupełnie odmiennych stanach faktycznych (por. wyrok NSA z 11 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 1529/16, CBOSA).

Już ta wada operatu dyskwalifikuje jego wartość dowodową.

Przechodząc do kolejnych zarzutów skargi wskazać należy, że zasadnie dowodzą orzekające w sprawie organy, jak również strona skarżąca, że operat szacunkowy powinien spełniać wymogi formalne określone w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego oraz opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości, właściwym doborze nieruchomości podobnych oraz właściwym wychwyceniu cech różniących nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej i właściwym ustaleniu współczynników korygujących. Oznacza to, że dla spełnienia wskazanych powyżej wymogów konieczne jest, aby rzeczoznawca majątkowy zawarł w opinii uzasadnienie wskazujące na właściwy dobór nieruchomości przeznaczonych do celów porównawczych (m.in. położenie, wielkość, kształt, stan zagospodarowania, w tym uzbrojenie działek, dojazd do nich oraz zabudowę) i ustalenie istotnych cech różniących nieruchomości, jak też uzasadnienie wskazujące na właściwe ustalenie współczynników korygujących (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2012/06, LEX nr 437627). Zasadnie zarzuca skarżąca, że takich wskazań operat sporządzony w sprawie nie zawiera, zatem wymyka się ocenie Sądu co do podniesionych w tym zakresie zarzutów skarżącej z braku materiałów stanowiących podstawę wyceny, jak i możliwości wglądu w akty notarialne dotyczące poszczególnych transakcji. Natomiast daje Sąd wiarę oświadczeniom skarżącej, jako stronie posiadającej wgląd w większość transakcji będących podstawą wyceny, że istotnie cechy nieruchomości przyjętych do porównania mogą być na tyle różne, że wykluczały ich przyjęcie do porównania. W każdym razie orzekające organy nie przedstawiły dowodów, że istotnie tak nie było, natomiast samo oświadczenie rzeczoznawcy majątkowego nie może przesądzać o niezasadności zarzutów skarżącej. Zabrakło w ocenianej sprawie prawidłowej weryfikacji zarzutów składanych w toku postępowania przez skarżącą pod adresem sporządzonego w sprawie operatu, wobec czego stał się on podstawą ustalenia odszkodowania. Zdaniem Sądu kontrolowane organy obu instancji zaaprobowały przedstawione w operacie z 4 listopada 2019 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wyniki bez ich odpowiedniego zweryfikowania, niedopełniając tym samym wymogu należytej oceny prawidłowości sporządzonego w przedmiotowej sprawie operatu szacunkowego. W ocenie Sądu kontrolowany organ naruszył art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. w sposób mający znaczenie dla wyniku sprawy. Wobec wadliwości operatu szacunkowego nie będzie Sąd odnosił się do podniesionych wobec niego zarzutów, gdyż wadliwe przyjęcie zasady oszacowania w związku z nieprawidłowym przyjęciem przeznaczenia wycenianej działki powoduje, że w sprawie zostanie sporządzony nowy operat i wówczas jego treść zostanie szczegółowo oceniona.

Kolejnym słusznym zarzutem jest bezpodstawne uwzględnienie w cenach rynkowych przyjętych do porównania nieruchomości podatku VAT doliczonego do ceny transakcyjnej. Odszkodowanie winno odpowiadać wartości wywłaszczonej nieruchomości bądź wartości ograniczonego prawa rzeczowego, które było przedmiotem wywłaszczenia. Ani z art. 134 ust. 1, ani z art. 134 ust. 3 i 4 u.g.n. nie wynika możliwość zwiększenia wartości nieruchomości o podatek od towarów i usług (por. wyrok NSA z 4.07.2019 r., I OSK 492/18, LEX nr 2699676). Wysokość odszkodowania za wywłaszczenie nie obejmuje kosztów, jakie należy ponieść w celu nabycia praw rzeczowych w drodze umowy – pozostaje bowiem w relacji do wartości nieruchomości, która od tych kosztów nie zależy. Koszty te (notarialne i podatkowe) stanowią odrębny od uzyskanej ceny element finansowy. Organy nie dokonały weryfikacji cen przyjętych jako podstawy do oszacowania nieruchomości wycenianej pod kątem zasadności zarzutów Gminy zobowiązanej do wypłaty odszkodowania.

W świetle przedstawionych wyżej wywodów należało uwzględnić skargę i stąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono o uchyleniu decyzji organów obydwu instancji. O kosztach obejmujących wpis od skargi (100,00 zł) orzeczono na wniosek strony skarżącej na podstawie art. 200 cytowanej ustawy.

Sąd orzekał w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tym przedmiocie złożyła skarżąca, a żadna z pozostałych stron postępowania nie zgłosiła wobec tego żądania sprzeciwu w wyznaczonym terminie.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji winien zatem zlecić sporządzenie operatu szacunkowego wedle reguł wynikających z niniejszego uzasadnienia i ustalić odszkodowanie z działkę, która z mocy prawa przeszła na własność Gminy Miasta.