Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3918/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Państwowy Fundusz Osób Niepełnosprawnych
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1 a, art. 3 § 2 pkt 1 - 4 i 8
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie NSA Rafał Stasikowski (spr.) del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant starszy asystent sędziego Marta Sikorska po rozpoznaniu w dniu 6 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 lutego 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 162/17 w sprawie ze skargi A. P. na przewlekłość [...] w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 2 lutego 2018 r., sygn. akt IV SAB/Wa 162/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi A. P. na przewlekłość Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. w przedmiocie rozpoznania wniosku, w punkcie I. zobowiązał Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P. do rozpoznania wniosku A. P. o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia 1 czerwca 2016 r., ponowionego wnioskiem z dnia 5 sierpnia 2016 r. w terminie 2 miesięcy od dnia otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy, w punkcie II. stwierdził, że Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania, w punkcie III. stwierdził, że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie IV. przyznał od Powiatowego Zespołu do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności na rzecz A.P. sumę pieniężną w kwocie 900 zł, zaś w punkcie V. oddalił skargę w pozostałym zakresie.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. P. zarzuciła przewlekłość postępowania prowadzonego przez Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w P. w sprawie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności na podstawie jej wniosku z dnia 1 czerwca 2016 r. ponowionego w sierpniu 2016 r.

W odpowiedzi na skargę, Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w P. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu Organ podał, że nietrafny jest zarzut Skarżącej, iż PZOoN pozostaje w przewlekłości. Podał ciąg zdarzeń, mających miejsce w sprawie Skarżącej, wyjaśniając, że 09.06.2015 r. zostało wydane orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na okres do 30.06.2016 r. 31.03.2016 r. wpłynął wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności z powodu zmiany stanu zdrowia. 12.05.2016 r. PZOoN rozpatrzył wniosek i wydał orzeczenie o odmowie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności w powołaniu na § 15 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 roku w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U.2015.1110 j.t.). 17.05.2016 r. do PZOoN wpłynęło odwołanie A.. P. od tego orzeczenia. 23.05.2016 r. decyzja została utrzymana w mocy przez Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. i odwołanie zostało przesłane do Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. (zwanego dalej WZOoN). 01.06.2016 r. został złożony kolejny wniosek o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności, mimo toczącego się postępowania w II. instancji, czyli sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Zespołem ds. Orzekania o Niepełnosprawności. 28.06.2016 r. zostało wydane postanowienie o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. 29.06.2016 r. WZOoN wydał orzeczenie o stopniu niepełnosprawności, utrzymujące w mocy zaskarżone orzeczenie. 30.06.2016 r. wpłynęło pismo A. P. z prośbą o wyznaczenie terminu posiedzenia orzekającego. 12.07.2016 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. w odpowiedzi na to pismo poinformował o konieczności zawieszenia postępowania do czasu wydania prawomocnego orzeczenia z Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności. 15.07.2016 r. do WZOoN wpłynęło odwołanie A.P. od orzeczenia z dnia [...].06.2016 r. WZOoN utrzymał w mocy zaskarżone orzeczenie i w dniu 27.07.2016 r. przekazał całość akt sprawy do Sądu Rejonowego [..], VII Wydział Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. 15.07.2016 r. wpłynęło do Powiatowego Zespołu odwołanie (zażalenie) od postanowienia o zawieszeniu postępowania, które zostało przekazane do WZOoN. 10.08.2016 r. wpłynęła prośba A. P. do Starosty P. o pomoc w uzyskaniu orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, która została skierowana do PZOoN. 12.08.2016 r. wpłynęła kolejna prośba Skarżącej do Starosty o pomoc w uzyskaniu orzeczenia wraz z kolejnym wnioskiem o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, który niezwłocznie został przekazany do PZOoN. 22.08.2016 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności wydał postanowienie o utrzymaniu w mocy zaskarżonego postanowienia z dnia 28.06.2016 r. 23.08.2016 r. PZOoN wydał postanowienie o zawieszeniu postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności. 23.08.2016 r. PZOoN w odpowiedzi na te prośby wysłał do A. P. pismo informujące o niemożliwości wyznaczenia posiedzenia składu orzekającego do czasu wydania prawomocnego orzeczenia Sądu. 19.09.2016 r. wpłynęło odwołanie (zażalenie) A. P. od postanowienia z dnia 23.08.2016 r., które w dniu 20.09.2016 r. zostało przekazane do WZOoN. 05.10.2016 r. wpłynęło pismo od A. P. z kolejną prośbą o wyznaczenie składu orzekającego wraz z informacją o konieczności "skierowania sprawy na drogę postępowania sądowego w przypadku skutków negatywnych spowodowanych biernością organu poprzez niewydanie orzeczenia od 01.07.2016 r." 06.10.2016 r. Powiatowy Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. w odpowiedzi na to pismo poinformował A. P. ponownie o niemożliwości skierowania na posiedzenie składu orzekającego do czasu wydania prawomocnego orzeczenia Sądu. 06.10.2016 r. Wojewódzki Zespół w W. wydał postanowienie utrzymujące w mocy zaskarżone postanowienie Powiatowego Zespołu w P. z dnia [..].08.2016 r. 06.10.2016 r. w związku ze złożoną skargą na postanowienie Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. z dnia [..].08.2016 r. przekazano posiadane akta sprawy A.P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. 14.11.2016 r. wpłynęło pismo A.P. z ponowną prośbą o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, w którym stwierdziła, że ostatni wniosek o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności złożyła w lipcu 2016 r. 16.11.2016 r. PZOoN wysłał odpowiedź na to pismo, w którym poinformował o wysłanej do Skarżącej w dniu 09.11.2016 r. kopii wniosku o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnoprawności z dnia 12.08.2016 r., jako dowód złożenia wniosku w sierpniu 2016 r. Jednocześnie Zespół poinformował A.P. że przyczyna zawieszenia postępowania ustąpi z chwilą uprawomocnienia się wyroku kończącego postępowanie w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności. 13.12.2016 wpłynęło pismo od Wojewódzkiego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. w związku z wniesioną w dniu 21.11.2016 r. skargą A. P. do Wojewódzkiego Zespołu na postanowienie z dnia [..].10.2016 r. o nieuznaniu zażalenia za uzasadnione, informujące, że akta zostały wysłane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. 27.12.2016 r. wpłynęło pismo z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji Departamentu Kontroli i Nadzoru, przekazujące zgodnie z właściwością skargę A. P., dot. przewlekłości postępowania w sprawie wydania orzeczenia o stopniu niepełnosprawności do Starosty P. W odpowiedzi na tę skargę, organ przekazał Staroście stosowne wyjaśnienia, opisujące bezzasadność skargi. 30.01.2017 r. z Sądu Rejonowego w P. wpłynęło zawiadomienie o posiedzeniu Sądu w sprawie o zapłatę wszczętą z powództwa A.P. p-ko Powiatowemu Zespołowi ds. Orzekania o Niepełnosprawności w P. 17.03.2017 r. z Sądu Rejonowego w P. w sprawie dot. tej skargi wpłynęło pismo wraz z postanowieniem informującym o odrzuceniu pozwu A. P. Podsumowując, Organ podkreślił, że postępowanie w sprawie A. P. jest zawieszone z urzędu w związku z toczącym się postępowaniem odwoławczym w Sądzie Rejonowym [..] Wydziale Pracy i Ubezpieczeń Społecznych. Wyjaśnił, ze przyczyna zawieszenia postępowania ustąpi z chwilą uprawomocnienia się wyroku kończącego postępowanie w sprawie o ustalenie stopnia niepełnosprawności. Wyrok sądu może skutkować modyfikacją orzeczenia wydanego przez organ również w zakresie daty ważności wydanego orzeczenia. Sąd powszechny w swoim wyroku może bowiem zaliczyć A. P. do grona osób niepełnosprawnych na stałe.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zasadnicze znaczenia dla oceny, czy Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w P. pozostawał w przewlekłości w sprawie o wydanie orzeczenia o niepełnosprawności na podstawie wniosku Skarżącej z dnia 1 czerwca 2016 r., ponowionego w sierpniu 2016 r., ma prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29.05.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2607/16. We wskazanym prawomocnym wyroku Sąd ten uwzględnił skargę i stwierdził, że organy obu instancji uznały, iż w postępowaniu administracyjnym, wywołanym wnioskiem z 1 czerwca 2016 r. o ustalenie stopnia niepełnosprawności w trybie i na zasadach określonych w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 lipca 2003 r. w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności (Dz.U. z 2015, poz.1110) wystąpiło zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Chodziło o konieczność rozpatrzenia przez Sąd powszechny odwołania wnioskodawczyni od decyzji orzekającej o stopniu niepełnosprawności, wydanej wobec uprzedniego żądania. Tę ocenę organów WSA uznał wówczas za nieprawidłową. Nie wykazano bowiem, aby pomiędzy oboma postępowaniami w przedmiocie określenia stopnia niepełnosprawności - postępowaniem zakończonym decyzją, w odniesieniu do której toczy się obecnie postępowanie odwoławcze przed sądem powszechnym, a nowym postępowaniem, wszczętym z wniosku skarżącej z 1 czerwca 2016 r., zachodził tego rodzaju związek, który uniemożliwia rozpatrzenie wniosku obecnego do czasu zakończenia procedowania w przedmiocie wniosku wcześniejszego. Sąd we wskazanym prawomocnym wyroku z 29.05.2017 r. zauważył także, iż 31 marca 2016 r. skarżąca wystąpiła do organu I instancji o ustalenie stopnia niepełnosprawności, zaś organ ten (PZOoN) wskazywał, że - wobec pozostawania w obrocie uprzedniego orzeczenia potwierdzającego jej niepełnosprawność do 30 czerwca 2016 r. (z [..] czerwca 2015 r.) oraz niezmienionego stanu faktycznego nie ma podstaw do uwzględnienia wniosku. Sąd ten nadmienił też, że jako podstawę prawną zawieszenia postępowania organ I instancji wskazał art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z jego treścią organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Wobec tego przesądził, że rozpatrzenie przez Sąd powszechny odwołania skarżącej od decyzji z [..] czerwca 2016 r. w przedmiocie stopnia niepełnosprawności nie stanowi kwestii wstępnej w rozumieniu wskazanego przepisu w postępowaniu o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wywołanego wnioskiem z 1 czerwca 2016 r. Wynika to z faktu, że oba postępowania dotyczą faktycznie różnych okresów, w których orzeczenia te wywoływałyby skutki prawne. Jednocześnie Sąd ten ocenił, że zbyt daleko idzie argumentacja w odpowiedzi na skargę, iż w postępowaniu sądowym wywołanym odwołaniem od orzeczenia z [..] czerwca 2016 r. mogłyby być rozstrzygane kwestie wpływające bezpośrednio na wynik postępowania wszczętego wnioskiem z dnia 1 czerwca 2016 r. Wskazany przez organ scenariusz, w którym w wyniku rozpatrzenia odwołania od decyzji z [..] czerwca 2016 r., sąd powszechny mógłby dokonać przekwalifikowania niepełnosprawności wnioskodawczyni z okresowej na trwałą, uznać należy nie tylko za mało prawdopodobny, ale przede wszystkim nieblokujący w żaden sposób możliwości rozpatrzenia nowego wniosku z 1 czerwca 2016 r., ponowionego następnie w sierpniu. Sąd ten też trafnie zauważył, że hipotetyczne zakwalifikowanie przez sąd powszechny niepełnosprawności wnioskodawczyni jako trwałej, stanowiłoby podstawę do wzruszenia decyzji stwierdzającej stopień czasowej niepełnosprawności, wydanej na skutek rozpatrzenia kolejnego wniosku w trybie wznowienia postępowania. § 15 ust. 1 rozporządzenia w sprawie orzekania o niepełnosprawności i stopniu niepełnosprawności stwierdza, że osoba niepełnosprawna, posiadająca już orzeczenie wydane na czas określony, może wystąpić z ponownym wnioskiem nie wcześniej niż 30 dni przed upływem ważności posiadanego orzeczenia. W takiej sytuacji słusznie zauważył WSA, że wniosek z 1 czerwca 2016 r. należało traktować jako żądanie określenia niepełnosprawności w kolejnym okresie po 30 czerwca 2016 r. Sąd wyprowadził stąd wniosek, że generalnie, bez związku z tą sprawą, pozostawały postępowania, których przedmiotem mogła być modyfikacja uprawnień w okresie objętym uprzednim orzeczeniem. W ten sposób bowiem, wobec treści powołanego § 15 ust. 1 rozporządzenia, należało rozumieć treść uprzedniego wniosku. W konkluzji motywów prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29.05.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2607/16, wiążącego skład rozpatrujący sprawę, Sąd ten stwierdził, że stanowisko organów prowadziło do nieuzasadnionego pozbawienia wnioskodawczyni możliwości skorzystania – na dzień wniesienia podania - z uprawnień wynikających z ewentualnej niepełnosprawności. Z tego względu nakazał, by organ I instancji - Powiatowy Zespół Orzekania o Niepełnosprawności w P.- przystąpił do rozpatrzenia wniosku skarżącej z 1 czerwca 2016 r., następnie ponowionego w sierpniu 2016 r. Wojewódzki Zespół ds. Orzekania o Niepełnosprawności w W. nie wniósł skargi kasacyjnej od tego wyroku, w wyniku czego stał się on prawomocny.

Zdaniem Sądu, wbrew argumentacji zawartej w odpowiedzi na skargę – organ (PZOoN) pozostawał w bezczynności, skoro zawieszenie tego postępowania - jak ocenił prawomocnie WSA - było całkowicie nieuprawnione. Sprawa ta jest zatem załatwiana przez PZOoN znacznie dłużej niż wymaga tego zasada szybkości postępowania. Z tego względu, mając na uwadze fakt, że mimo, iż w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29.05.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2607/16 zobowiązano PZOoN do niezwłocznego rozpoznania wniosku skarżącej z 1 czerwca 2016 r., a do czasu wyrokowania Sądu w sprawie przewlekłości to nie nastąpiło, Sąd rozpatrujący skargę na przewlekłość (w pkt. 1 sentencji) zobowiązał PZOoN do rozpoznania tego wniosku na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Stwierdził następnie w oparciu o art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a p.p.s.a., że organ pozostawał w przewlekłości, mającej miejsce z rażącym naruszeniem prawa z uwagi na jej długość trwania (pkt 2. i 3. sentencji). Sąd działając z urzędu, przyznał skarżącej od Powiatowego Zespołu Orzekania o Niepełnosprawności w P. na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. sumę pieniężną w wysokości 900 złotych, jako adekwatną do zaistniałej przewlekłości (pkt 4. sentencji). Mając zaś na uwadze, że w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym z uwagi na jego zakres brak było możliwości zasądzania jakiegokolwiek odszkodowania od Starosty P., Sąd w tym zakresie oddalił skargę, na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 5. sentencji). Wobec zwolnienia skarżącej od kosztów sądowych, Sąd o kosztach nie rozstrzygnął. Jednak, gdyby nawet wystąpiły, Sąd nie mógłby ich zasądzić od Starosty P. jak chciała tego skarżąca, skoro przewlekłość w rozpoznaniu wniosku z 1 czerwca 2016 r., ponowionego w sierpniu 2016 r. skarżąca zarzuciła PZOoN, który wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29.05.2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2607/16 został zobowiązany do niezwłocznego rozpoznania jej wniosku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w P., zaskarżając wyrok w części w zakresie punktów I. – IV. i zarzucając mu:

a) naruszenie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i 1a p.p.s.a. przez ich niewłaściwą wykładnię skutkującą zakwalifikowaniem działania Zespołu w zakresie rozpoznania wniosku z dnia 1 czerwca 2016 r. jako przewlekłości postępowania z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy Zespół po uzyskaniu informacji o wyroku WSA w Warszawie w sprawie IV SA/Wa 2607/16 podjął niezbędne czynności wobec skarżącej i doprowadził do załatwienia wniosku w niezbędnym terminie, co z kolei wyklucza uznanie przewlekłości w tej sprawie jako takiej, jak również w ogóle przyjęcia przewlekłości jakiej miał się dopuścić Zespół za rażącą,

b) naruszenie Art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. przez niezamieszczenie w zaskarżonym wyroku szczegółowego uzasadnienia w zakresie wyjaśnienia podstawy prawej i faktycznej zapadłego rozstrzygnięcia odnośnie przesłanek uznania, że przewlekłość postępowania w niniejszej sprawie miała charakter rażący, skoro Sąd ograniczył się w zasadzie w całym swym uzasadnieniu do przytaczania okoliczności skutkujących wydaniem wobec skarżącej uprzedniego wyroku WSA, pozostającego w oderwaniu od obecnej sprawy, co skutkowało brakiem szczegółowego odniesienia się do okoliczności faktycznych analizowanej sprawy, jej charakteru i stopnia skomplikowania, w następstwie czego zaskarżony wyrok nie wskazuje rzeczywistych przesłanek działania sądu, które skutkowałyby stwierdzeniem rażącej przewlekłości.

W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie wyroku w zakresie punktów I.-IV. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną, A.P. wniosła o jej odrzucenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje;

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługują na uwzględnienie podniesione zarzuty procesowe.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w punktach 1-4a tego przepisu. Jak stanowi art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności (pkt 1); zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2); stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa - art. 149 § 1a. Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 - art. 149 § 2 p.p.s.a.

Pojęcie bezczynności zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36. Natomiast zgodnie z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. przewlekłość to prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy.

Przez pojęcie "przewlekłe prowadzenie postępowania" rozumie się w praktyce stosowania prawa sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywaniu czynności pozornych (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2012 r., sygn. II OSK 1956/12, LEX nr 1233717), nieistotnych dla końcowego załatwienia sprawy, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz. Wydanie 5. Warszawa 2012, str. 44; J. Drachal, J. Jasielski, R. Stankiewicz - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2011, str. 69-70; Z. Kmieciak, Przewlekłość postępowania administracyjnego, "Państwo i Prawo" z 2011, z. 6, s. 33; A. Kabat, B. Dauter, B. Gruszczyński, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2013, s. 51), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski, w: B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, str. 238).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, ustalenia poczynione przez Wojewódzki Sąd Administracyjny oraz ich ocena zasługują na aprobatę. Słusznie bowiem Sąd I instancji przyjął, że w przedmiotowej sprawie zaistniała podstawa do stwierdzenia przewlekłego prowadzenia postępowania przez organ oraz że przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zasadnie uznał Sąd I instancji, że w sprawie organ I instancji bezpodstawnie zawiesił w dniu [..] czerwca 2016 r. na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. postępowanie zainicjowane wnioskiem z dnia 1 czerwca 2016 r., a organ II instancji błędnie orzekł w dniu [..] sierpnia 2016 r. o utrzymaniu w mocy tego postanowienia. Prawomocnym wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 29 maja 2017 r. sygn. IV SA/Wa 2607/16 uchylone zostały oba orzeczenia. Sąd ten przyjął, iż rozpatrzenie przez sąd powszechny odwołania skarżącej od decyzji z [..] czerwca 2016 r. w przedmiocie stopnia niepełnosprawności wydanej w innej sprawie, nie stanowi kwestii wstępnej w rozumieniu wskazanego przepisu w postępowaniu o wydanie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, wywołanego wnioskiem z 1 czerwca 2016 r. Rozstrzygnięcie to na podstawie art. 153 p.p.s.a. posiada moc wiążącą dla sądów orzekających w tej sprawie.

Konstrukcja skargi kasacyjnej oparta została na fałszywym założeniu, iż przewlekłość w sprawie zaistniała od dnia wydania wyroku przez WSA w dniu 29 maja 2017 r., a tym samym skarżąca kasacyjnie wyłączyła z terminu załatwienia sprawy okres zawieszenie postępowania. Jest to błędny pogląd, które nie znajduje żadnego wytłumaczenia, gdyż termin do załatwienia liczony jest od dnia złożenia wniosku do organu. Do okresu od wpłynięcia wniosku nie jest możliwe niewliczenie okresu zawieszenia postępowania (na podstawie art. 35 § 5 k.p.a.), gdyż postanowienia o zawieszeniu zostały uchylone prawomocnym wyrokiem WSA.

Analizując kwestię bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, stwierdzić trzeba, że z utrwalonego orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1 a p.p.s.a. jest stan, w którym bez żadnych wątpliwości w okolicznościach danej sprawy można stwierdzić, że w sposób oczywisty naruszono prawo. W przypadku przekroczenia przez organ ustawowego terminu załatwienia sprawy, o tym, czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, nie decyduje sam tylko przedmiot sprawy, ale wszystkie okoliczności z tym związane, w tym także czas trwania tejże bezczynności albo przewlekłego prowadzenia postępowania. Chodzi tutaj o wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym takim jak oczywiście lekceważący stosunek organu do złożonego wniosku strony, duże natężenie braku woli organu w załatwieniu wniosku, działanie organu wbrew określonym standardom, bez jakiegokolwiek usprawiedliwienia dla takiej praktyki (por. wyroki WSA w Warszawie z 9 września 2016r. w spr. VIII SAB/Wa 49/16, z 10 sierpnia 2016r. w spr. VIII SAB/Wa 23/16 i z 26 lipca 2016r. w srp. VIII SAB/Wa 39/16, wyrok WSA w Krakowie z 8 września 2016r. w spr. II SAB/Kr 126/16, wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z 7 lipca 2016r. w spr. II SAB/Go 43/16, wyrok WSA w Gliwicach z 6 lipca 2015e. w spr. IV SAB/Gl 22/16, wyrok WSA w Bydgoszczy z 4 lipca 2016r. w spr. II SAB/Bd 56/16, wyrok WSA w Opolu z 20 czerwca 2016r. w spr. II SAB/Ol 36/16 i wyrok WSA w Gdańsku z 8 czerwca 2016r. w spr. II SAB/Gd 86/16).

Tym samym bezczynność lub przewlekłość prowadzenia postępowania o charakterze rażącego naruszenia prawa ma miejsce w sytuacji, gdy w sposób znaczący i jednoznaczny doszło do przekroczenia terminów określonych przepisami prawa na dokonanie danej czynności, a jednocześnie nie zachodzą okoliczności wyłączające winę organu za tę bezczynność. Za rażące naruszenie przepisów art. 35 k.p.a. można uznać ich oczywiste niezastosowanie lub zastosowanie nieprawidłowe, jak również długotrwałość prowadzenia postępowania, czy brak jakiejkolwiek aktywności organu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 21 marca 2018 r. sygn. akt II OSK 3253/17, 10 października 2018 r. sygn. akt II OSK 721/18, 10 stycznia 2017 r. sygn. akt II FSK 3646/14, 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 237/15 – orzeczenia powołane w uzasadnieniu są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena czy doszło do rażącego naruszenia prawa musi być dokonana w powiązaniu z okolicznościami danej sprawy, rozpatrywanej indywidualnie.

Sąd pierwszej instancji słusznie przyjął, że taka sytuacja zaistniała w okolicznościach niniejszej sprawy. Nierozpoznanie wniosku strony przez okres około półtorej roku stanowi o rażącym naruszeniu art. 35 § 3 k.p.a. przewidującym w postępowaniu przed organem pierwszej instancji w sprawie wymagającej postępowania wyjaśniającego miesięczny, a w sprawie szczególnie skomplikowanej – dwu miesięczny termin do załatwienia sprawy. Organ nie wskazał przy tym na żadne takie okoliczności, które usprawiedliwiałyby zwłokę w rozpoznaniu sprawy, w jakiej się znalazł. Błędna wykładnia przepisu art. 97 § 1 pkt. 4 k.p.a., która doprowadziła do bezpodstawnego zawieszenia postępowania zainicjowanego przez skarżącą wnioskiem z dnia 1 czerwca 2016 r., a następnie utrzymanie tego postanowienia przez organ II instancji, obciążają organy administracyjne. Są one zobowiązane do profesjonalizmu w zakresie znajomości prawa, jego wykładni oraz stosowania. Jeśli organ nie ma wystarczającej wiedzy w tym zakresie, to popadnięcie w stan bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania jest przez niego zawinione. Organ nie może bowiem tłumaczyć się, iż nie potrafił dokonać właściwej interpretacji prawa lub jego zastosowania (wyrok NSA z 17.11.2015 r., I OSK 2440/15). Rudymentarnym założeniem prawa administracyjnego jest domniemanie znajomości prawa przez organy administracji.

Zauważyć także należy, iż przedmiotem wniosku było orzekanie o niepełnosprawności wnioskodawczyni. Tego rodzaju sprawa dotyczy niezmiernie istotnych dla codziennego życia jednostki zagadnień, które ułatwiają jej bieżące funkcjonowanie oraz leczenie (rehabilitacje). Są to sprawy, które winny być załatwiane w sposób absolutnie możliwie szybki, a organy winny wykazywać się przy podejmowaniu czynności procesowych szczególną starannością oraz wrażliwością, czego zabrakło w działaniach organu.

Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał za pozbawiony podstaw zarzut naruszenia art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. w zw. z art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutu skargi kasacyjnej sformułowanego w punkcie drugim wskazać należy, iż przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia wyroku. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności pisemnego uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych wymienionych w tym przepisie warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie, doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze i jaki stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Ta część nie jest szczególnie rozbudowana, lecz wystarczająca do prześledzenia całości toku rozumowania Sądu I instancji oraz kontroli instancyjnej wyroku. Mimo więc tego, że uzasadnienie w zakresie subsumpcji (tj. wskazania podstawy prawnej i wyjaśnienia jej zastosowania) nie jest rozbudowane, to odpowiada warunkom formalnym wynikającym z art. 141 § 4 p.p.s.a. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny.

Biorąc pod uwagę powyższe, uznać należało, iż skarga kasacyjna, jako bezpodstawna, winna zostać oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.