Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 190/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-04-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 142
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 11 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 153 poz 1503
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji - tekst jednolity
article: art. 141 § 4
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Małgorzata Jaśkowska, Sędzia NSA Jolanta Rajewska (spr.), Sędzia del. NSA Bożena Popowska, Protokolant asystent sędziego Iwona Rzucidło, po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1193/12 w sprawie ze skargi Szpitala Miejskiego w R. Spółki [...] w R. na decyzję Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1/ oddala skargę kasacyjną; 2/ zasądza od Dyrektora Małopolskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w K. na rzecz Szpitala Miejskiego w R. sp. [...]. w R. kwotę 120 (sto dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1193/12 po rozpoznaniu skargi "Szpitala [...] uchylił decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] , znak [...] oraz poprzedzającą ją decyzję tego organu w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach prawnych i faktycznych sprawy.

Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital [...] wnioskiem z dnia 5 stycznia 2011 r., powołując się na art. 2 ust. 1, art. 10 ust. 1, art. 4 ust. 1 pkt. 4 w zw. z art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm. -dalej jako u.d.i.p. lub ustawa z dnia 6 września 2001 r.), zwrócił się do [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] o sporządzenie kserokopii wszystkich ofert złożonych przez oferentów w postępowaniu nr [...] prowadzonym w trybie konkursu ofert w rodzaju ambulatoryjna opieka specjalistyczna w zakresie położnictwa i ginekologii/1450-014-poradnia ginekologiczno – położnicza.

Dyrektor [...] Oddziału NFZ w [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. odmówił udostępnienia żądanej informacji publicznej. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek dotyczy ofert złożonych w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w trybie konkursu ofert. Postępowanie to uregulowane jest przede wszystkim przepisami ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008, Nr 164, poz.1027 ze zm.- dalej "ustawa o świadczeniach"). Powołana ustawa o świadczeniach szczegółowo normuje przebieg postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert, a także wprowadza odmienne niż przewidziane w ustawie z dnia 6 września 2001 r. zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach określa zasady i tryb udzielania informacji oraz umożliwia oferentom dostęp do informacji publicznych dotyczących wszystkich ofert złożonych w postępowaniu, natomiast w części jawnej przyznaje oferentom prawo składania wyjaśnień i oświadczeń. Zakres dostępu do informacji publicznych wyznaczony jest też w art. 135 ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne, a Narodowy Fundusz Zdrowia realizuje tę zasadę jawności umów przez zamieszczenie na swojej stronie internetowej informacji o każdej zawartej umowie. Według art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw wprowadzających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Oznacza to, że w sytuacji gdy przepisy ustawy o świadczeniach ustalają własne zasady i zakres dostępu do informacji publicznych, to nie mają wówczas zastosowania przepisy u.d.i.p. Organ wyraził również pogląd, że wniosek o przekazanie Szpitalowi kserokopii wszystkich ofert stanowi w istocie żądanie informacji przetworzonej, bowiem spełnienie tego żądania wymagałoby sporządzenia kopii, które przed ich udostępnieniem powinny być opracowane pod względem odpowiedniego zabezpieczenia zawartych w nich danych osobowych. Wnioskodawca nie wykazał zaś by uzyskanie tej informacji przetworzonej było szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Szpital [...] w dniu 3 lutego 2011 r. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając organowi naruszenie art. 17, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 135 ust. 1 – 3 oraz art. 142 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach, a także art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 73 § 1 i § 2 K.p.a. Naruszenie tych przepisów zdaniem Szpitala polegało przede wszystkim ma błędnym przyjęciu, że wniosek dotyczył informacji przetworzonej oraz na odmowie udostępnienia informacji, mimo że przepisy art. 135 i art. 142 ustawy o świadczeniach nie regulują dostępu do ofert konkurencyjnych oferentów, a także na wskazaniu niewłaściwego organu odwoławczego.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] stycznia 2011 r. W uzasadnieniu organ stwierdził, że Szpital niezasadnie zarzucił wydanie decyzji odwoławczej przez organ niewłaściwy. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.d.i.p. organem zobowiązanym do rozpatrzenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej był Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z siedzibą w [...] , gdyż dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu kieruje oddziałem i reprezentuje Fundusz na zewnątrz w zakresie właściwości oddziału (art. 96 ust.1 i art. 107 ust.1 ustawy o świadczeniach). Dyrektor [...] OW NFZ nie jest organem władzy publicznej, dlatego od jego decyzji przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie do organu administracji publicznej wyższego stopnia czyli Prezesa NFZ.

Organ stwierdził ponadto, że dane zawarte we wnioskowanych ofertach są dostępne wyłącznie na zasadach określonych w art. 142 i art. 135 ustawy o świadczeniach. Wprawdzie nie jest to dostępność nieograniczona, ale pozwala ona określonym podmiotom lub na zasadach określonych w tych przepisach zapoznać się z danymi zawartymi w ofertach. Dane wskazane w art. 135 ustawy o świadczeniach są w istocie tożsame z danymi zawartymi w ofertach i są dostępne dla każdego na stronie internetowej Funduszu.

W ocenie organu żądanie Szpitala nie znajduje również oparcia w u.d.i.p., bowiem wnioskowane oferty nie stanowią informacji publicznej. Wykładnia pojęcia informacji publicznej opiera się przede wszystkim na treści art. 61 Konstytucji RP. Przepis ten jako kryterium udostępniania informacji wskazuje to, czy dotyczy ona działalności organów władzy publicznej lub osób pełniących funkcje publiczne. Tymczasem oferty, których udostępnienia żąda wnioskodawca, są sporządzane przez podmioty niepubliczne, niebędące żadnymi z organów, o których mowa w art. 4 ust. 1 u.d.i.p. Wszystkie informacje, a także dokumenty i oświadczenia wskazane w § 10 i § 13 zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. nr 49/2010/DSOZ zostały wytworzone przez oferentów lub dotyczą wyłącznie tych oferentów, którzy jedynie ubiegają się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sam fakt, że zostały one złożone w postępowaniu przeprowadzonym przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej, nie przesądza, że dane w nich zawarte stanowią informację publiczną. Skoro wnioskowane dane nie stanowią informacji publicznej, to ustawa o dostępie do informacji publicznej nie ma do nich zastosowania, a zatem organ nie miał obowiązku udostępnienia tych danych w trybie u.d.i.p.

Z ostrożności Dyrektor [...] OW NFZ w [...] wskazał ponadto, że nawet przyjmując, że przedmiotowe informacje stanowią informację publiczną, to nie oznacza to jeszcze, że powinny być one udostępnione. Dane zawarte w ofertach składanych w toku postępowań konkursowych prowadzonych przez oddziały wojewódzkie NFZ są objęte tajemnicą przedsiębiorstwa w rozumieniu ustawy o zwalczeniu nieuczciwej konkurencji oraz ochroną danych osobowych określoną w ustawie o ochronie danych osobowych.

Dane zawarte w przedmiotowych ofertach stanowią także tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W pojęciu tym mieszczą się istotne dla przedsiębiorcy wiadomości, na przykład dane zawarte w omawianych ofertach, co stanowi dodatkową podstawę do odmowy udostępnienia żądanych informacji na podstawie art. 2 ust.1 w zw. z art. 5 ust.2 u.d.i.p.

Powyższą decyzję Dyrektora [...] OW NFZ w [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. nr [...] Szpital [...] zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji oraz uchylenia decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie uchylenia obydwu decyzji, a także zasądzenia kosztów postępowania.

Organowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj.: 1) art. 17 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że organem właściwym do rozstrzygnięcia wniosku jest Dyrektor [...] OW NFZ w [...] , mimo że zgodnie z art. 16 w związku z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. właściwym do rozpoznania odwołania jest Prezes NFZ, 2) art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 135 ust. 1 - 3 oraz w związku z art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach poprzez przyjęcie, że art. 135 ust. 1 – 3 oraz art. 142 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach odmiennie od przepisów u.d.i.p. normują zasady i tryb dostępu do informacji publicznych, gdy tymczasem przepisy te nie regulują dostępu do ofert innych oferentów, 3) art. 1 ust. 1 w zw. z art. 6 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że oferty, których udostępnienia żąda skarżący, nie są informacją publiczną, gdy tymczasem informację publiczną stanowi zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i tych, których używa on przy realizacji przewidzianych prawem zadań, 4) art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez przyjęcie, że oferty konkurencyjnych oferentów stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor [...] OW NFZ w [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Powołanym na wstępie wyrokiem z dnia 25 października 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 1193/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a i lit. c oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – dalej w skrócie P.p.s.a.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą.

W pisemnych motywach swego wyroku Sąd I instancji wskazał, że z treści art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. wynika, iż obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego". Ze względu na to, że zgodnie z art. 96 ust. 1 ustawy o świadczeniach NFZ jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną, a w jego skład wchodzą oddziały wojewódzkie Funduszu (art. 96 ust. 2 pkt 2 cyt. ustawy), to na podmiocie reprezentującym oddział wojewódzki Funduszu, tj. na dyrektorze oddziału (art. 107 ust. 1 cyt. ustawy) spoczywał obowiązek rozpoznania skierowanego do [...] OW NFZ w [...] wniosku o udzielenie informacji publicznej. Dyrektor [...] OW NFZ z siedzibą w [...] nie jest "organem władzy publicznej", o jakim mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., lecz "podmiotem reprezentującym państwową jednostkę organizacyjną", tj. podmiotem wskazanym w art. 4 ust. 1 pkt 4 u.d.i.p. Dlatego zastosowanie znajdował art. 17 ust. 2 u.d.i.p., zgodnie z którym dwuinstancyjność postępowania w sprawie udostępnienia informacji publicznej zapewniona jest poprzez możliwość wystąpienia do takiego podmiotu z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Oznacza to, że zaskarżona decyzja została wydana przez podmiot właściwy.

WSA w Krakowie wskazał ponadto, że prawo do informacji zostało zagwarantowane w art. 61 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Obejmuje ono między innymi dostęp do dokumentów. W myśl art. 61 ust. 4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, tryb udzielania informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

W art. 1 ust. 1 i art. 6 u.d.i.p. ustawodawca zdefiniował pojęcie informacji publicznej. Zgodnie z art. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu oraz ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonym w tej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw wprowadzających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Za informację publiczną uznaje się każdą wiadomość wytworzoną lub odnoszoną do władz publicznych, a także wytworzoną lub odnoszoną do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacją publiczną jest treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Chodzi tu przy tym o wszelkiego rodzaju dokumenty odnoszące się do organu wykonującego władzę publiczną lub innych podmiotów wykonujących zadania publiczne, a zatem dokumenty nie tylko bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne jest jedynie to, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez dany podmiot i odnosiły się do niego bezpośrednio.

Informacja publiczna odnosi się wyłącznie do sfery faktów, przy tym pojęcie "faktu" należy rozumieć szeroko. Z analizy art. 6 u.d.i.p. wynika, że wnioskiem w świetle tej ustawy może być objęte pytanie o określone fakty lub o stan określonych zjawisk dotyczących każdej czynności i każdego zachowania organu wykonującego zadania publiczne, w zakresie wykonywania takich zadań. Informację publiczną stanowi więc każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje a także inne podmioty, które tę władzę realizują w zakresie tych kompetencji. Prawo do informacji publicznej jest więc zasadą, a wyjątki od niej powinny być interpretowane ściśle.

Zdaniem Sądu I instancji dokumentacja postępowania konkursowego jako zbiór dokumentów zgromadzonych i wytworzonych przez podmiot prowadzący takie postępowanie stanowi co do zasady informację publiczną. Obowiązkiem organu jest jedynie ustalenie, czy można udostępnić konkretny dokument (bądź konkretną treść zawartą w dokumencie) na podstawie ustawy o dostępie od informacji publicznej. W taki sam sposób powinny być kwalifikowane również ofert gromadzone w postępowaniu dotyczącym konkursu tych ofert prowadzonym w trybie omawianej ustawy o świadczeniach. Przedmiotowe oferty nie mogą być bowiem traktowane jako niedotyczące spraw publicznych. Każda procedura tocząca się przed organami państwa – nawet taka, która kończy się zawarciem umowy – ma charakter postępowania w sprawie publicznej, a podmiot decydujący się na udział w takiej procedurze musi liczyć się z tym, że podawane przez niego informacje będą objęte zakresem sprawy o charakterze publicznym. Żądana przez Szpital informacja polegająca na uzyskaniu przez wnioskodawcę kserokopii ofert złożonych w postępowaniu w ramach konkursu ofert w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ ma zatem co do zasady charakter informacji publicznej. Wbrew twierdzeniom organu okoliczność sporządzenia ofert przez podmioty niepubliczne nie ma wpływu na kwalifikację tych ofert jako informacji publicznych.

W niniejszej sprawie w ocenie WSA w Krakowie należy jednak przyjąć, że Szpital miał zapewniony dostęp do wnioskowanej informacji – w granicach określonych prawem - w toku postępowania konkursowego. Z akt sprawy wynika bowiem, że Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital [...] był jednym z oferentów w postępowaniu konkursowym nr [...] . Zgodnie z art. 134 ustawy o świadczeniach "Fundusz jest obowiązany zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i prowadzić postępowanie w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Wszelkie wymagania, wyjaśnienia i informacje, a także dokumenty związane z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej udostępniane są świadczeniodawcom na takich samych zasadach". Z kolei według art. 142 ust. 1 powołanej ustawy konkurs ofert składa się z części jawnej i niejawnej. Część jawna konkursu przebiega z udziałem Komisji w obecności oferentów i w jej ramach Komisja otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3, a także przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia (art. 142 ust. 2 pkt 2-3).

Zdaniem Sądu I instancji nie można zakładać, że ustawowa gwarancja jawności dla oferentów postępowania konkursowego oznacza jedynie możliwość składania przez nich wyjaśnień lub oświadczeń co do czynności takich jak np. otwieranie kopert lub paczek z ofertami bądź dotyczących wyłącznie ich własnych ofert. Powyższe regulacje prawne gwarantują oferentom dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne. Udostępnienie informacji publicznej jest czynnością materialno-techniczną. Dostęp do informacji publicznej realizowany jest w pierwszej kolejności przez wgląd do dokumentów zawierających taką informację. Oznacza to, że Szpital zainteresowany uzyskaniem dostępu do tego rodzaju dokumentów swoje prawo do informacji publicznej mógł realizować w ramach procedury konkursowej. Dysponent informacji ma obowiązek jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona i nie funkcjonuje w obiegu publicznym, co nie pozwala zainteresowanemu zapoznać się z jej treścią inaczej niż wskutek złożenia wniosku do odpowiedniego organu o udzielenie informacji. Przez udostępnienie informacji należy przy tym rozumieć prawną a nie faktyczną możliwość zapoznania się z taką informacją. Ewentualna praktyka nieudostępniania informacji w toku jawnej części postępowania konkursowego nie znajduje oparcia w obowiązujących normach prawnych i nie ma tym samym w sprawie znaczenia.

Skoro postępowanie konkursowe jest dla jego uczestników jawne, to przyjąć należy, że w stosunku do takich podmiotów prawny dostęp do informacji publicznej zapewniają wskazane wyżej przepisy ustawy o świadczeniach. Z tego powodu – mając na uwadze treść art. 1 ust. 1 i 2 u.d.i.p.– podstawą udzielenia informacji publicznej w niniejszej sprawie nie mógł być określony we wniosku Szpitala tryb przewidziany w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W konsekwencji na gruncie tej konkretnej sprawy nie mają znaczenia rozważania organów i strony skarżącej na temat ograniczeń, o jakich mowa w art. 5 u.d.i.p. W sytuacji, gdy wnioskodawcy gwarantowany jest dostęp do informacji publicznej, której się domaga, stanowisko organu o odmowie wydania kserokopii dokumentów zawierających taką informację nie może być traktowane jako merytoryczna odmowa dostępu do informacji publicznej. Jeżeli sprawa dotyczy informacji publicznej, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, organ o powyższych okolicznościach powinien poinformować wnioskodawcę zwykłym pismem, a nie wydawać w tym zakresie decyzję o odmowie udostępnienia żądanych informacji.

Z powyższych względów, zdaniem WSA w Krakowie, należy stwierdzić, że Dyrektor [...] OW NFZ z siedzibą w [...] wydając zaskarżoną decyzję, naruszył prawo materialne, tj. art. 1 w związku z art. 6 u.d.i.p. poprzez błędną wykładnię pojęcia informacji publicznej w stanie faktycznym sprawy. Ponadto stając na stanowisku, że wnioskowana informacja nie ma charakteru informacji publicznej, organ niezasadnie wydał decyzję administracyjną o odmowie udzielenia informacji publicznej, czym naruszył także art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 u.d.i.p. W niniejszej sprawie w sytuacji, gdy sprawa dotyczy informacji publicznej, w stosunku do której istnieje odmienny tryb dostępu, nie było podstaw do wydawania decyzji administracyjnej o odmowie dostępu do informacji publicznej także przy przyjęciu, że wnioskowana informacja ma charakter informacji publicznej. Naruszenie powołanych przepisów miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż bezpośrednio zdeterminowało treść zaskarżonego rozstrzygnięcia.

W skardze kasacyjnej Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w [...] , reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżył powyższy wyrok w całości, domagając się uchylenia tego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, ewentualnie uchylenia wyroku i oddalenia skargi jako niezasadnej. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie prawa materialnego tj.:

- błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 u.d.i.p. przez poprzez przyjęcie, że oferty składane w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią informację publiczną;

- błędną wykładnię art. 134 w zw. z art.142 ust. 1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez przyjęcie, że dane dotyczące ofert, których udostępnienia domaga się skarżący powinny być udostępniane oferentom w części jawnej postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej wskazał, że oferty składane przez oferentów w toku postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stanowią informacji publicznej. Informacje zawarte w ofertach dotyczą bowiem tylko konkretnego oferenta. Nie ma w nich żadnych informacji, które w jakikolwiek sposób odnosiłyby się do spraw publicznych. Oferta zawiera głównie wykaz personelu, pomieszczeń i sprzętu, którym dysponuje konkretny oferent, wykaz podwykonawców i umowy oferenta z podwykonawcami, wypis z KRS albo wypis z ewidencji działalności gospodarczej oferenta, polisę OC oferenta i inne dokumenty jego dotyczące (szczegółowy wykaz danych i informacji zawartych w ofercie został określony w § 10 i § 13 zarządzenia Nr 49/2010/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 31 sierpnia 2010 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej).). Ponadto złożenie oferty w postępowaniu konkursowym nie jest równoznaczne z zawarciem umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i realizowaniem zadań publicznych, gdyż oferta w toku postępowania może zostać na przykład odrzucona, bądź całe postępowanie może zostać unieważnione. Zatem sam fakt, że oferty zostały złożone w toku postępowania prowadzonego przez organ zobowiązany do udostępniania informacji publicznej i w ramach postępowania o charakterze publicznym nie przesądza, że również one stanowią informację publiczną.

Z ostrożności procesowej na wypadek, gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił powyższej argumentacji i uznał, że omawiane oferty stanowią jednak informację publiczną, wnoszący skargę kasacyjną zarzucił Sądowi I instancji dodatkowo naruszenie art. 134 w zw. z art. 142 ust.1 i ust. 2 ustawy o świadczeniach. W zaskarżonym wyroku błędnie bowiem przyjęto, że wnioskowane dane zawarte w ofertach powinny być udostępniane w części jawnej postępowania konkursowego.

Tymczasem przepis art. 142 ust. 2 ustawy o świadczeniach powinien być odczytywany zgodnie z jego wykładnią literalną. Przy zastosowaniu takiej metody wykładni z powołanego przepisu wynika, że oferenci mogą być obecni przy pracach komisji polegających na stwierdzeniu prawidłowości ogłoszenia konkursu ofert oraz liczby złożonych ofert, otwarciu kopert lub paczek z ofertami i ustaleniu, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 pkt 3 oraz przyjmowaniu do protokołu zgłoszonych przez oferentów wyjaśnień lub oświadczeń, co pozwala oferentom na uzyskanie informacji o ilości złożonych ofert, o danych identyfikacyjnych podmiotów, które złożyły oferty. Jawny dla oferentów jest również protokół komisji z części jawnej postępowania dotyczący wszystkich ofert złożonych w toku postępowania. Jedynie ten zakres udostępnionych na podstawie art. 142 ust. 2 danych stanowi- zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną- dostęp do informacji o ofertach zgłoszonych w danym konkursie w zakresie, w jakim przejrzystość procedury konkursowej pozwala na ocenę prawidłowości realizowania prawa przez podmiot wykonujący zadania publiczne.

Nieuzasadnione- zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną- byłoby udostępnianie w części jawnej postępowania (poprzedzającej część niejawną) szerszego zakresu informacji niż wyżej wskazany. W szczególności nie jest zasadne udostępnienie informacji o merytorycznej treści ofert złożonych przez konkurencyjnych oferentów w zakresie elementów wpływających na ocenę ofert. W części niejawnej postępowania komisja dokonuje wyboru ofert, które zdobyły największą łączną ilość punktów za wszystkie kryteria oceny, aż do wyczerpania środków finansowych danego postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Sposób przyznawania punktów za poszczególne kryteria oceny ofert jest precyzyjnie i jednoznacznie określony w jawnym i powszechnie dostępnym zarządzeniu Prezesa NFZ. Każdy oferent potrafi więc na podstawie ww. zarządzenia obliczyć ile punktów otrzyma jego oferta za poszczególne kryteria. Jeżeli otrzymałby na etapie części jawnej postępowania dostęp do ofert konkurencyjnych, to wówczas potrafiłby także obliczyć ile punktów zyskują oferty konkurencyjne. Dane wpływające na ocenę oferty są niezmienne w toku postępowania, a definitywna punktacja możliwa jest do ustalenia już w części jawnej postępowania. Jedynym kryterium, którego punktacja może ulec zmianie w toku postępowania (w części niejawnej), to kryterium ceny.

Zgodnie z art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach Komisja w części niejawnej konkursu ofert może przeprowadzić z oferentami negocjacje. Realizując zasadę równego traktowania oferentów, wyrażoną w art. 134 ustawy o świadczeniach, Komisja przeprowadza negocjacje ze wszystkimi oferentami, których oferty nie zostały odrzucone. Negocjacje co do ceny mogą więc wpłynąć na sumaryczną ocenę całej oferty, a tym samym na ranking ofert i wybór najkorzystniejszych ofert. Oferenci poznając oferty złożone przez konkurencyjnych oferentów już w części jawnej postępowania, mogliby precyzyjnie ustalić, ile punktów uzyskają oferty innych uczestników. Informacje te mogłyby być z kolei wykorzystywane w trakcie negocjacji przeprowadzanych w części niejawnej postępowania poprzez takie kalkulowanie ceny, aby była ona najkorzystniejsza z punktu widzenia danego oferenta ale jednocześnie by pozwalała na wyprzedzenie w rankingu ofert konkurencyjnych. Chociaż negocjacje co do liczby i ceny świadczeń prowadzone byłyby - zgodnie z ustawą o świadczeniach - w części niejawnej postępowania, to de facto utraciłyby one sens i stanowiłyby licytację, a całe postępowanie utraciłoby charakter konkursu ofert.

Zdaniem Dyrektora [...] OW NFZ w części jawnej postępowania szczególnego znaczenia nabiera również ochrona tajemnicy przedsiębiorstwa określona w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, gdyż dane zawarte w ofercie (w szczególności wykaz sprzętu oraz personelu i jego kwalifikacji oraz inne elementy rzutujące na ocenę oferty) wpływają bezpośrednio na punktację i pozycję danego oferenta w części niejawnej postępowania, a w konsekwencji na możliwość wyboru jego oferty. Ponadto dane zawarte w ofercie (m. in. dot. sprzętu, personelu, współpracy z określonymi podwykonawcami) posiadają wartość gospodarczą dla danego oferenta i podlegają ochronie przewidzianej w ustawie o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, którą Fundusz zobowiązany jest przestrzegać. W związku z powyższym stosowana przez organ literalna wykładnia art.142 ust. 2 ustawy o świadczeniach jest zasadna. Tym samym zgodnie z regulacjami zawartymi w ustawie o świadczeniach brak jest podstaw do udostępniania pełnej treści ofert konkurencyjnym oferentom.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje konkretną sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W badanej sprawie nie występuje żadna z takich wad, która mogłaby świadczyć o nieważności postępowania prowadzonego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie. Dlatego skarga kasacyjna podlegała rozpatrzeniu w granicach wyznaczonych sformułowanymi w niej zarzutami. Analizując wniesiony środek odwoławczy w tym aspekcie, uznać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie, gdyż zaskarżony wyrok mimo częściowo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku WSA w Krakowie trafnie wskazał, że dostęp do informacji publicznych ma swoje umocowanie przede wszystkim w art.61 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej. W myśl tego przepisu każdy ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Ustawodawca formułując w Konstytucji RP zasadę "prawa do informacji", wyznaczył tym samym podstawowe reguły wykładni tego uprawnienia. Jeżeli stanowi ono prawo konstytucyjne, to wszystkie ustawy określające tryb dostępu do informacji muszą być interpretowane w taki sposób, aby gwarantować szerokie uprawnienia w tym zakresie, a wszelkie wyjątki od tej reguły należy rozumieć wąsko. Oznacza to powinność stosowania w odniesieniu do tych ustaw takich zasad wykładni, które sprzyjają poszerzaniu, a nie zawężaniu obowiązku informacyjnego zobowiązanego podmiotu (wyrok z dnia 14 listopada 2003 r. o sygn. akt II SAB 199/03).

Zgodnie z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonym ustawą. Ponieważ stosowanie tego przepisu w praktyce z uwagi na zawarte tam niedookreślone pojęcia mogłoby powodować pewne trudności, ustawodawca w art. 6 u.d.i.p. podjął próbę doprecyzowania tych zwrotów poprzez wyliczenie, jakie informacje i dokumenty podlegają udostępnieniu jako informacje publiczne. Zdecydował więc, że udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym a) treść i postać dokumentów urzędowych, między innymi - treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających, b) stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych w rozumieniu Kodeksu Karnego, c) treść innych wystąpień i ocen dokonywanych przez organy władzy publicznej, d) informacja o stanie państwa, samorządów i ich jednostek organizacyjnych. Wyliczenie to w sposób oczywisty nie ma charakteru zamkniętego Jest to katalog otwarty, który nie obejmuje wszystkich przypadków, w których informacja podlega udostępnieniu.

Powołane przepisy Konstytucji RP i ustawy o dostępie do informacji publicznej pozwoliły na przyjęcie w doktrynie oraz w orzecznictwie, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do szeroko rozumianych władz publicznych oraz wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Charakter informacji publicznej ma również informacja niewytworzona przez podmioty publiczne, lecz do nich się odnosząca (vide: M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznych w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02 - publ. M. Prawn. 2002/23/1059, 25 marca 2002 r. sygn. akt II SA 4059/02 – publ. M. Prawn. 2003/10/436, wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 r. sygn. akt I OSK 123/06 – Lex 291357).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę przychyla się do przedstawionych poglądów, w tym stanowiska co konieczności szerokiego definiowania pojęcia informacji publicznej. Za trafne zatem uznaje stanowisko Sądu pierwszej instancji, że oferty składane w toku postępowania o zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowią informację publiczną. Jeżeli określone informacje zostały dołączone do akt organu administracji publicznej, nawet przez inne podmioty (osoby wnioskujące o zawarcie umowy), to takie dane muszą być uznawane za informację publiczną. O takiej kwalifikacji przesądza bowiem nie to przez kogo, lecz w jakim celu określony dokument został opracowany. Jeżeli przedmiotowe oferty zostały wytworzone na użytek omawianego postępowania konkursowego i służyły realizacji przez NFZ zadań publicznych związanych ze świadczeniami opieki zdrowotnej finansowanymi ze środków publicznych, to nadanie tym ofertom przymiotu informacji publicznej nie mogło budzić wątpliwości. Z tych względów pierwszy z zarzutów sformułowanych w rozpatrywanej skardze kasacyjnej jest niezasadny, gdyż Sądowi w zakresie zakwalifikowania wnioskowanych ofert jako informacji publicznych nie można skutecznie wytknąć ani błędnej wykładni ani niewłaściwego zastosowania art. 1 ust. 1 i art.6 ust.1 u.d.i.p.

Przed przystąpieniem do omówienia kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej wyjaśnić przede wszystkim należy, czy w niniejszej sprawie istniał szczególny tryb dostępu do żądanych przez Szpital informacji. W myśl bowiem art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji o charakterze publicznym. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ogólnie reguluje kwestie związane z dostępem do informacji o sprawach publicznych, to jest tam gdzie dostęp taki nie jest zapewniany przez inne przepisy rangi ustawowej. Istnienie innego trybu udostępniania informacji mających cechy informacji publicznej wyłącza więc stosowanie u.d.i.p., jednakże jedynie w zakresie regulowanym tymi innymi przepisami. Wszelkie inne informacje mające charakter publiczny, które nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów szczególnych (nie mieszczą się w dyspozycji przepisu szczególnego), muszą być udostępniane w trybie i na zasadach określonych w u.d.i.p. Ograniczenie prawa dostępu do informacji publicznej, w myśl art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, może nastąpić wyłącznie ze względu na ustawowo zagwarantowaną ochronę wolności i praw innych osób czy podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Nie spełnia tego wymagania przepis, który reguluje jedynie tryb dostępu do określonych informacji publicznych (jego celem jest określenie szczególnego trybu dostępu, a nie ograniczenie dostępu do innych informacji). Wyłączenie dostępu do informacji publicznej, z uwagi na rangę nadaną temu zagadnieniu w ustawie zasadniczej, musi być zatem wyraźne i uzasadnione wskazanymi wyżej przesłankami. Tym samym dostęp do informacji publicznych może być ograniczony wyłącznie z uwagi na konkretne, prawem chronione tajemnice, zaś stosowanie ustawy z dnia 6 września 2001 r wykluczone jest jedynie wówczas, gdy przepisy ustaw szczególnych wprost regulują odrębne zasady i tryb udostępniania konkretnych informacji mających charakter publiczny.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powoływane przez Sąd I instancji oraz organ przepisy art.142, art.134 i art.135 ustawy o świadczeniach nie dotyczą w ogóle wniosków podmiotów ubiegających się o zawarcie kontraktów na udzielanie ze środków publicznych świadczeń opieki medycznej. Nie można zatem podzielić poglądu wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że przepisy te wyłączają stosowanie ustawy z dnia 6 września 2001 r. w zakresie wnioskowanych przez Szpital informacji.

Przepisy art.142 i art.134 ustawy o świadczeniach dotyczą bowiem uprawnień stron i ich udziału wyłącznie w określonych czynnościach podejmowanych w czasie postępowania konkursowego. Natomiast w niniejszej sprawie wniosek o udostępnienie wnioskowanych ofert złożono już po zakończeniu stosownej procedury. Strony nie kwestionowały przy tym, że w trakcie postępowania o wyłonienie najlepszego kandydata do zawarcia umowy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej Szpital nie uzyskał dostępu do dokumentacji pozostałych oferentów. Z kolei art.135 ust.2 ustawy o świadczeniach przewiduje zasadę jawności umów zawartych z NFZ a nie jawność wniosków. Zasada ta realizowana jest poprzez zamieszczenie na stronie internetowej Funduszu informacji o każdej zawartej umowie. Obowiązek publikowania w Internecie szczegółowych informacji o wszystkich zawartych umowach oraz obowiązek zagwarantowania stronom prawa do podejmowania określonych działań i uczestniczenia w określonych czynnościach postępowania konkursowego nie powodują jednak, że z tych tylko przyczyn NFZ może nie stosować przepisów u.d.i.p. do innych informacji o charakterze publicznym, nieobjętych dyspozycją art. 135 ust.2 czy art.142 ustawy o świadczeniach. Nie można więc przyjąć, że w omawianej kategorii spraw zasady jawności mogą być realizowane wyłącznie na zasadach określonych we wskazanych przepisach i że normy te w analizowanym zakresie stanowią przepisy szczególne w stosunku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. Zaaprobowanie takiego stanowiska doprowadziłoby w istocie do ograniczenia dostępu do informacji publicznych, które nie mieszczą się w zakresie art.135 ust.2 i art.142 ustawy o świadczeniach, a które to dane znajdują się w dyspozycji NFZ.

Skoro Niepubliczny Zakład Opieki Zdrowotnej "Szpital [...] po zakończeniu postępowania wnioskował o udostępnienie mu złożonych w NFZ w celach konkursowych przez innych uczestników konkursu ofert umowy na udzielanie świadczeń medycznych, a dane te stanowią informację publiczną i ustawa o świadczeniach nie reguluje w sposób szczególny zasad i trybu dostępu do tych właśnie informacji po zakończeniu postępowania konkursowego, to w sprawie takiego żądania, wbrew odmiennym twierdzeniom Sądu I instancji, zastosowanie miały przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej.

W sprawie doszło zatem do naruszenia przez WSA w Krakowie art.142 i art.134 ustawy o świadczeniach. Jeżeli przedmiotem oceny Sądu I instancji mogło być jedynie żądanie udostępnienia ofert już po zakończeniu postępowania konkursowego, to Sąd ten wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, wypowiadając się w kwestii przewidzianej w tych przepisach zasady jawności postępowania konkursowego oraz wskazując, że oferent w trakcie prowadzonego postępowania konkursowego powinien mieć dostęp do wszystkich dokumentów wytworzonych w związku z takim postępowaniem. Błędna wykładnia tych przepisów nie miała jednak większego wpływu na treść wydanego wyroku. W okolicznościach niniejszej sprawy zaskarżony wyrok uchylający obie decyzje Dyrektora [...] Oddziału NFZ w [...] w istocie odpowiada prawu. Organ negując dopuszczalność kwalifikowania omawianych danych jako informacji publicznej podlegającej udostępnieniu na podstawie przepisów u.d.i.p., naruszył bowiem przepisy art.1 ust.1 i ust.2 u.d.i.p. przez błędna wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie wskazanych norm ustawy z dnia 6 września 2001 r. Ponadto organ odmówił udostępnienia wnioskowanych informacji z uwagi na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy i ochronę danych osobowych, nie wykazując, że takie przesłanki co do wszystkich tych danych rzeczywiście w sprawie zachodziły. Do akt sprawy nie załączono nawet ofert objętych wnioskiem Szpitala. Przy takich mankamentach podjętych decyzji oraz istotnych brakach w materiale dowodowym spraw nie można było precyzyjnie ocenić, jakich konkretnie dokumentów zastosowane utajnienie dotyczyło ani z czego dokładnie utajnienie poszczególnych ofert wynikało. Także i z tych powodów decyzje Dyrektora [...] OW NFZ w [...] nie mogły pozostać w obrocie prawnym, a zatem również i z tych przyczyn ich uchylenie było konieczne.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Dyrektor [...] WO NFZ w [...] zobowiązany będzie uwzględnić przede wszystkim ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego. Powinien mieć również na uwadze, że do odmowy udostępnienia informacji publicznych nie wystarczy ogólnikowe wskazanie, że wnioskowane dane objęte są tajemnicą przedsiębiorcy lub ochroną danych osobowych. Takie przesłanki odmowy muszą być odnoszone do konkretnych, ujętych w decyzji administracyjnej przyczyn utajnienia określonych informacji. Nie można generalnie odmówić dostępu do informacji publicznych bez wskazania w decyzji, których ofert utajnienie dotyczy, z czego podmiot zobowiązany wywodzi daną przesłankę odmowy i w czym znajduje ona uzasadnienie. Należy także mieć na uwadze, że na tajemnicę przedsiębiorcy składają się dwa elementy: materialny (np. szczegółowy opis stosowanych technologii, urządzeń) oraz formalny - wola utajnienia danych informacji. Odmowa udostępnienia informacji publicznej z powyższej przyczyny wymaga więc przeanalizowania sprawy w obu tych aspektach. Należy także mieć na uwadze, że kontrola sądowa działań podejmowanych w omawianym zakresie musi być pełna i musi być prowadzona na podstawie dokumentów źródłowych. Ewentualne przedstawienie sądowi administracyjnemu dokumentów, których udostępnienia odmawia się wnioskodawcy, nie oznacza przy tym, że strona będzie mogła się z nimi zapoznać w ramach prawa do przeglądania akt sprawy w sądzie. W przypadku, w którym istota sporu sprowadza się do odmowy udostępnienia konkretnych dokumentów (w ramach żądania udostępnienia informacji publicznej), dokumenty te nie podlegają udostępnieniu zainteresowanemu w trakcie postępowania sądowego. W przeciwnym razie sądowa kontrola byłaby zbędna w sensie faktycznym (zainteresowany uzyskałby bowiem dostęp do dokumentów przed rozstrzygnięciem zasadności swojej skargi). W takich przypadkach organ przekazując dokumentację do sądu administracyjnego, winien zastrzec, iż zawiera ona dane objęte wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej, co do których nastąpiła odmowa ich udostępnienia w drodze decyzji administracyjnej.

W tym stanie sprawy Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 184 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt. 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).