Wyrok NSA oz. w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 457/01
NSA oz. w Krakowie
Data orzeczenia: 2002-03-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 601  Budownictwo, nadzór architektoniczno-budowlany i specjalistyczny, ochrona przeciwpożarowa
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz. 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
Teza: Fakt związania organu wydającego pozwolenie na budowę warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ ten zwolniony jest od samodzielnej oceny prawidłowości takiej decyzji. Efektem wszak obowiązkowego badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego /art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ może, a nawet powinna być niejednokrotnie inicjatywa zmierzająca do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

TEZY

Fakt związania organu wydającego pozwolenie na budowę warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ ten zwolniony jest od samodzielnej oceny prawidłowości takiej decyzji. Efektem wszak obowiązkowego badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego /art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane /Dz.U. nr 89 poz. 414 ze zm./ może, a nawet powinna być niejednokrotnie inicjatywa zmierzająca do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu sprawy ze skargi Marii J., Andrzeja J., Stanisława B. i Lucyny Sz. na decyzję Wojewody M. z dnia 5 stycznia 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na budowę - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 listopada 2000 r. (...) Burmistrz Miasta Z. na podstawie art. 28, art. 33 ust. 1, art. 34 ust. 4 i art. 36 w związku z art. 82a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz art. 104 Kpa zatwierdził projekt budowlany i udzielił Zgromadzeniu Sióstr Matki Bożej Miłosierdzia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego dla sióstr zakonnych wraz z urządzeniami na działce nr 337 i 338 obr. 153 położonej w Z. w rejonie ul. K.

W uzasadnieniu decyzji stwierdzono, że projekt zagospodarowania działki jest zgodny z ustaleniami planu przestrzennego zagospodarowania Gminy Tatrzańskiej zatwierdzonego uchwałą Rady Narodowej z dnia 10 lipca 1986 r., z wymaganiami ochrony środowiska, z wymaganiami decyzji Urzędu Miasta Z. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia 8 września 2000 r. (...), w tym techniczno-budowlanymi. Kompletny projekt budowlany spełnia wymagania określone w art. 34 ust. 1, 2 i 3 Prawa budowlanego. Inwestor dysponuje nieruchomością na cele budowlane i uzyskał wymagane przepisami szczególnymi uzgodnienia, pozwolenia, lub opinie innych organów.

W odwołaniu od tej decyzji Stanisław B., Maria J., Andrzej J. i Lucyna Sz. zarzucili, że - wbrew stanowisku organu - projekt zagospodarowania terenu nie jest zgodny z ustaleniami planu przestrzennego zagospodarowania Gminy Tatrzańskiej. Działka nr 337 leży w terenie oznaczonym w miejscowym planie symbolem A45MRMNj, przeznaczonym pod zabudowę zagrodową z możliwością dopuszczenia zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej. Pojęcie "budynek mieszkalny" jest pojęciem dużo szerszym niż budynek zagrodowy i jednorodzinny. W szczególności obejmuje ono także większe obiekty jak budynki wielorodzinne, a realizacji takich nie dopuszcza plan ogólny. Ustalając warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla "budynku mieszkalnego" organ administracji stwierdził, że w opisanym terenie może także powstać dom wielorodzinny, co jest ewidentnie niedopuszczalne według tekstu planu. Działka nr 338 położona jest na terenie oznaczonym symbolem A 109 UK przeznaczonym pod usługi kultury z ustaleniem przeznaczenia konkretnego na adaptację istniejącego domu zakonnego. Takie przeznaczenie terenu nie dopuszcza budowy budynku mieszkalnego.

Odwołujący się zarzucili również, że inwestor nie uzyskał wyłączenia gruntu z produkcji rolnej, choć taki obowiązek na nim spoczywał.

Informując, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu została zaskarżona do NSA, odwołujący się wnieśli o zawieszenie postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę.

Decyzją z dnia 5 stycznia 2001 r. (...) Wojewoda M., na podstawie art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane, oraz art. 138 par. 1 pkt 1 Kpa decyzję organu I instancji utrzymał w mocy. Nie podzielił stanowiska odwołujących się stwierdzając, że funkcja planowanego obiektu jest zgodna z wytycznymi decyzji z dnia 8 września 2000 r. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Wnioskowane pod zabudowę działki wchodzą w skład obszaru o symbolu A 45 MR/MNj dopuszczającego zabudowę mieszkalną jednorodzinną oraz o symbolu A 109 UK przewidującego adaptację istniejącego Domu Zakonnego. Brak jest podstaw do uznania domu mieszkalnego sióstr zakonnych, prowadzących wspólne gospodarstwo domowe za budynek wielorodzinny. Ponadto projektowany budynek jest zgodny z wytycznymi decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu ograniczającymi wysokość do 1,5 kondygnacji i zobowiązującymi do regionalnego stylu architektonicznego. Stwierdził też Wojewoda, że pismem z dnia 26 października 2000 r. Naczelnik Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami poinformował, że nie zachodzi potrzeba wydania decyzji o wyłączeniu gruntu z produkcji rolnej.

W skardze do Naczelnego Sądu Administracyjnego Stanisław B., Maria J., Andrzej J. i Lucyna Sz. powtórzyli zarzuty odwołania i dodali, że o charakterze budynku nie może przesądzać to, iż siostry prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. To, czy budynek jest domem jednorodzinnym decyduje jego przeznaczenie i wielkość.

Strona przeciwna wniosła o oddalenie skargi. Podniosła, że zgodność zamierzenia inwestycyjnego z planem zagospodarowania przestrzennego potwierdza decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalone warunki wiążą organ wydający pozwolenie na budowę. Zatwierdzony projekt nie pozostaje w sprzeczności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Projekt bowiem przewiduje realizację budynku mieszkalnego, parterowego, z pełnym podpiwniczeniem i jedną kondygnacją w przestrzeni dachowej. Podnoszony zarzut przekroczenia przez tenże obiekt gabarytów charakterystycznych dla zabudowy jednorodzinnej jest bezpodstawny, bowiem brak w warunkach technicznych określenia maksymalnej wielkości domu mieszkalnego jako zaliczanego nadal do budownictwa jednorodzinnego.

W piśmie z dnia 20 listopada 2001 r. skarżący poinformowali o tym, że wyrokiem z dnia 25 września 2001 r. Naczelny Sąd Administracyjny uchylił decyzje organów obu instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej zaskarżoną decyzją o pozwoleniu na budowę. Podali, że wobec powyższego w sprawie zachodzi przesłanka z art. 145 par. 1 pkt 8 Kpa, a skarga, na podstawie art. 22 ust. 2 pkt 2 ustawy o NSA powinna być uwzględniona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył:

Opisane w piśmie skarżących z dnia 20 listopada 2001 r. rozstrzygnięcie Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie II SA/Kr 2993/00 z dnia 25 września 2001 r. znane jest sądowi rozpoznającemu sprawę niniejszą z urzędu. Zasadniczym powodem uchylenia decyzji organów obu instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu była niemożność oceny zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego wobec braku dostatecznego określenia charakteru tej inwestycji. Ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dotyczyło bowiem "budowy domu mieszkalnego dla sióstr zakonnych" bez bliższego wskazania rodzaju budynku, co było rzeczą konieczną wobec stosownych zapisów planu zagospodarowania przestrzennego.

Organ administracji rozpatrujący sprawę o zatwierdzenie projektu i udzielenia pozwolenia na budowę związany jest postanowieniami decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu /art. 47 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym/ i jest zobowiązany do sprawdzenia zgodności z nimi projektu zagospodarowania działki lub terenu /art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "b" Prawa budowlanego/. Pozwolenie na budowę wydawane jest zatem w oparciu m.in. o decyzję ustalającą warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co w warunkach określonych w przepisie art. 145 par. 1 pkt 8 może stanowić przesłankę do wznowienia postępowania /por. podobnie wyrok NSA z dnia 5 lutego 1999 r. w sprawie IV SA 238/97 - nie publ./.

Decyzja o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zawierała brak niezwykle istotny. Dowolne zdefiniowanie przez inwestora projektowanego obiektu i bezkrytyczne zaakceptowanie tego określenia przez organ doprowadziło do sytuacji, w której organ rozpatrujący następnie wniosek o udzielenie pozwolenia na budowę równie dowolnie zaprojektowany już budynek definicji takiej przyporządkował. Już sama ta okoliczność prowadzi do wniosku, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, wydane w oparciu o wadliwą i uchyloną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, nie mogą się ostać.

Warto jednak dodatkowo zauważyć, że fakt związania organu wydającego pozwolenie na budowę warunkami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie oznacza, że organ ten zwolniony jest od samodzielnej oceny prawidłowości takiej decyzji. Efektem wszak obowiązkowego badania zgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z planem zagospodarowania przestrzennego /art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. "a" Prawa budowlanego/ może, a nawet powinna być niejednokrotnie inicjatywa zmierzająca do zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. W sprawie niniejszej organ inicjatywy takiej nie podjął, choć warunki ku temu istniały i były czytelne. Co więcej nawet, organy zatwierdzając projekt budowlany i udzielając pozwolenia na budowę przekroczyły zakres decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tą ostatnią bowiem ustalono warunki dla inwestycji określonej jako budynek mieszkalny dla sióstr zakonnych. Pozwolenie na budowę dotyczy zaś budynku mieszkalnego dla sióstr zakonnych wraz z urządzeniami. Z projektu architektonicznego wynika, że wyraźnie zewnętrznie wyodrębnioną część obiektu ma stanowić kaplica o powierzchni ok. 60 m2 prawdopodobnie przeznaczona także dla publiczności. Kaplica taka nie jest ani typowym składnikiem zwykłego domu mieszkalnego, ani też nie stanowi jego "urządzenia". Zamiar jej budowy w takim kształcie wymagał również zbadania zgodności z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego i ustalenia stosownych warunków. Innymi słowy ten element inwestycji, jako wpływający na zagospodarowanie i kształt architektoniczny terenu winien był być wyraźnie objęty decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Bez tego wydanie pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego wraz z taką kaplicą nie było dopuszczalne.

Powyżej przedstawione względy decydują o konieczności uchylenia, na podstawie art. 22 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 i 2, oraz art. 29 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym, decyzji organów obu instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 55 ust. 1 ww. ustawy.