Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt III SA/Gd 385/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2023-02-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ochrona zdrowia
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1 i 2
journal: Dz.U. 2022 poz 2000
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 42b ust. 1, 42d ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1285
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bartłomiej Adamczak (spr.), Sędziowie: Sędzia WSA Jolanta Sudoł, Sędzia WSA Paweł Mierzejewski, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 23 lutego 2023 r. sprawy ze skargi J. B. na postanowienie Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 1 lutego 2022 r., nr 1/11/2022 w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji dotyczącej refundacji poniesionych kosztów leczenia w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej uchyla zaskarżone postanowienie.


UZASADNIENIE

J. B. (dalej także jako: "wnioskodawca", "strona" lub "skarżący") zwrócił się do Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Gdańsku z wnioskiem o refundację poniesionych kosztów leczenia w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej, przedkładając dokumentację świadczeń udzielonych mu w dniach od 28 czerwca 2021 r. do 8 lipca 2021 r. w A. na terenie Francji.

Pomorski Oddział Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Gdańsku pismem z dnia 25 listopada 2021 r. poinformował wnioskodawcę, że jego wniosek nie może zostać rozpatrzony pozytywnie, bowiem przedstawiona przez niego dokumentacja wskazuje, że świadczenie wykonane na terenie Francji miały charakter planowany. W przypadku planowanego leczenia na terenie innego państwa członkowskiego UE wymagana jest natomiast uprzednia zgoda Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia (dalej także jako: "Prezes NFZ"), a w celu jej uzyskania niezbędne jest złożenie wniosku do Prezesa NFZ, który w wyniku postępowania wyjaśniającego wydaje decyzję o skierowaniu lub odmowie skierowania na leczenie lub badania diagnostyczne.

W odpowiedzi na powyższe pismo Pomorskiego Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia w Gdańsku J. B. wniósł o uwzględnienie jego wniosku oraz o wydanie w tym zakresie stosownej decyzji.

Postanowieniem z dnia 1 lutego 2022 r. (nr 1/11/2022) Prezes NFZ - działając na podstawie art. 61a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. - dalej w skrócie jako: "k.p.a.") - odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie wydania decyzji w sprawie refundacji poniesionych kosztów leczenia w innym państwie członkowskim Unii Europejskiej.

W uzasadnieniu postanowienia organ, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, wskazał że złożony przez stronę wniosek zawiera żądanie, które dotyczy sprawy nie podlegającej załatwieniu w formie decyzji administracyjnej i z tego względu brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji administracyjnej co do istoty sprawy.

J. B. zaskarżył ww. postanowienie Prezesa NFZ do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie:

1/ art. 42d ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1285 ze zm. – dalej w skrócie "u.ś.z.f.p.") poprzez odmowę wydania decyzji w przedmiocie refundacji kosztów poniesionych w związku z leczeniem za granicą, podczas gdy przepis ten wyraźnie wskazuje, iż przedmiotowa sprawa podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej na wniosek świadczeniobiorcy;

2/ art. 104 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej i nie rozstrzygnięcie jej co do istoty, podczas gdy przepisy k.p.a. nakazują organowi załatwienie sprawy w drodze decyzji;

3/ art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nieprecyzyjne i nieprawidłowe sformułowanie uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, które to nie spełnia wymagań określonych przywołaną normą, a nadto przez brak wskazania podstawy prawnej i niewyjaśnienie podstaw podjęcia decyzji o ww. treści.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że Prezes NFZ przyjął bezzasadnie i sprzecznie z brzmieniem obowiązujących przepisów, że przedmiotowa sprawa nie podlega rozstrzygnięciu w drodze decyzji administracyjnej, dopuszczając się naruszenia art. 42d u.ś.z.f.p., zgodnie z którym decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów" Prezes NFZ. Niniejszy organ bezzasadnie odmówił wydania decyzji w przedmiocie refundacji kosztów poniesionych w związku z leczeniem za granicą, podczas gdy obowiązek taki wynika wprost z przytoczonego przepisu.

Zgodnie z brzmieniem art. 9 dyrektywy transgranicznej państwo członkowskie ubezpieczenia zapewnia procedury administracyjne dotyczące korzystania z transgranicznej opieki zdrowotnej oraz zwrotu kosztów poniesionych w innym państwie aktem podustawowym (zob. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r., sygn. akt II GPS 1/12). Nie ulega wątpliwości, że w obecnym stanie prawnym, po dokonaniu implementacji dyrektywy 2011/24UE na grunt prawa polskiego, a więc od dnia 15 listopada 2014 r., zgodnie z art. 42d u.ś.z.f.p., zwrot kosztów leczenia za granicą następuje na podstawie decyzji administracyjnej, którą to wydaje na wniosek świadczeniobiorcy dyrektor oddziału wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia. Decyzja taka jest zaskarżalna do sądu administracyjnego, a zatem w razie odmowy refundacji kosztów, wnioskodawcy przysługuje ochrona przed sądami administracyjnymi, co skutkuje niedopuszczalnością drogi sądowej, nawet gdyby uznać, że taka sprawa ma charakter sprawy cywilnej (zob. postanowienie SN z dnia 28 maja 2015 r., sygn. akt III CZP 26/15).

Skarżący wskazał, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia Prezesa NFZ narusza art. 107 § 3 k.p.a. z uwagi na to, iż jest ono sformułowane w sposób wysoce nieprecyzyjny, a ponadto nie spełnia wymogów wynikających z treści przytoczonego przepisu. W uzasadnieniu postanowienia mamy do czynienia z brakiem wskazania podstawy prawnej oraz z niewyjaśnieniem skarżącemu podstaw podjęcia decyzji o niekorzystnym dla niego brzmieniu.

Ponadto odnosząc się do art. 61a § 1 k.p.a., skarżący wskazał, że spełnienie przesłanki "z innych uzasadnionych przyczyn", może mieć miejsce tylko i wyłącznie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy. Procedura zwrotu kosztów na podstawie przepisów implementujących dyrektywę transgraniczną realizowana jest w trybie administracyjnym, w drodze decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej.

Odnosząc się do naruszenia art. 104 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie załatwienia sprawy w drodze decyzji administracyjnej i nie rozstrzygnięcie jej co do istoty, podczas gdy przepisy k.p.a. nakazują organowi załatwienie sprawy w drodze decyzji, wskazać należy, iż nie jest dopuszczalne odstąpienie od wydania decyzji w postępowaniu, jeżeli istnieją podstawy do jego prowadzenia, a organ zobowiązany do załatwienia sprawy i wydania decyzji nie może poprzestać na udzieleniu stronie informacji co do braku możliwości załatwienia sprawy, gdy istnieją przesłanki do załatwienia sprawy. Pojęcie sprawy użyte w przepisie art. 104 k.p.a. powinno być interpretowane w związku z pojęciem sprawy indywidualnej rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja administracyjna może być wydana w sprawie, która jest sprawą administracyjną, a ponadto przepis prawa przewiduje załatwienie tej sprawy przez organ administracji w formie decyzji. Należy w tym miejscu podkreślić, iż zgodnie z poglądem utrwalonym w orzecznictwie nie wymaga się, aby przepisy prawa materialnego wskazywały w sposób wyraźny i bezpośredni na decyzyjną formę załatwiania danej sprawy. Za wystarczające uznaje się określenie w formie czasownikowej kompetencji organu do rozstrzygania sprawy, np. "zezwala", "przydziela", "stwierdza". Ponadto zakłada się domniemanie konkretyzacji normy prawnej w drodze decyzji administracyjnej. Ewentualne wyłączenie przez ustawodawcę decyzyjnej formy załatwiania spraw musi być wyraźne i nie można go domniemywać. Nakaz załatwienia sprawy administracyjnej w formie decyzji nie może być zmodyfikowany lub zniesiony, gdy bez wątpliwości stwierdzić można, że nie ma podstaw do prowadzenia postępowania, a odmawiając wszczęcia tego postępowania organ nie może dokonać merytorycznej oceny wniosku, z czym na gruncie sprawy stanowiącej przedmiot niniejszej sprawy nie mamy do czynienia.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie wskazując, że w ramach świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przepisy prawa materialnego określone zostały w ustawie z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, przy czym przepis art. 42a tejże ustawy określił zasady, kiedy Narodowy Fundusz Zdrowia finansuje koszty świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju.

W przepisie art. 42b u.ś.z.f.p. wskazane zostały z kolei tryb i warunki, kiedy świadczeniobiorca - skarżący - jest uprawniony do otrzymania od Narodowego Funduszu Zdrowia zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa będącego stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym. Zasadniczym warunkiem, wskazanym tym przepisem, jest uprzednie uzyskanie stosownej zgody lub odpowiedniego skierowania, pochodzących od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

Jasno i jednoznacznie z przywołanych powyżej przepisów prawa materialnego wynika, że indywidualna sprawa z zakresu zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych świadczeniobiorcy poza granicami kraju, mogąca być przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem decyzji administracyjnej, określona została wyłącznie do przypadku, gdy świadczeniobiorca uzyskał przed podjęciem leczenia (szczególnie gdy dotyczy to leczenia planowego) odpowiednią zgodę Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia.

W niniejszej sprawie skarżący jednakże takiej uprzedniej zgody nie uzyskał. Nie wykazał też, że leczenie przeprowadzone na terenie Francji wynikało z nagłej i koniecznej potrzeby ratowania jego zdrowia lub życia.

Z tego względu, jak zasadnie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, złożony wniosek dotyczył sprawy nie podlegającej załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, albowiem brak było w ogóle podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) i art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 - dalej powoływanej w skrócie jako "p.p.s.a.") sąd bada zaskarżony akt (w realiach niniejszej sprawy postanowienie) pod kątem jego zgodności z obowiązującym prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Tym samym aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ orzekający konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy akt organu dotknięty jest wadą nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Mając powyższe kryteria na uwadze Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem Prezes NFZ wydając zaskarżone postanowienie naruszył przepisy postępowania administracyjnego, tj. przepis art. 61a § 1 i 2 k.p.a., w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślenia wymaga, że zgodnie z art. 61a § 1 i 2 k.p.a. gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Dokonując wykładni art. 61a § 1 k.p.a. należy stwierdzić, że ustawodawca wymienia tu dwie przesłanki dające podstawę do ewentualnej odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego. Pierwszą przesłanką jest złożenie żądania przez osobę, która nie jest stroną, drugą przesłanką jest z kolei zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających wszczęcie postępowania (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 4 stycznia 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 605/22). W literaturze przedmiotu i orzecznictwie sądów administracyjnych jednomyślnie prezentowane jest stanowisko, że wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego jest dopuszczalne wyłącznie z powodu przeszkód oczywistych, zarówno o charakterze przedmiotowym, jak i podmiotowym, tj. takich, których wystąpienie jest możliwe do stwierdzenia po wstępnej analizie żądania. Zastosowanie instytucji określonej w art. 61a § 1 k.p.a. powinno być zatem ograniczone co do zasady do takich sytuacji, w których brak jest możliwości wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, a ustalenie tych okoliczności nie wymaga prowadzenia postępowania dowodowego. Odmowa wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. z "innych uzasadnionych przyczyn" nie może być rozumiana jako sytuacja, w której odmawia się wszczęcia postępowania na podstawie oceny materialnoprawnego elementu sytuacji prawnej obywatela (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 4 września 2014 r., sygn. II SA/Bk 491/14). Zatem wypowiedzi piśmiennictwa i orzecznictwa wskazują, że chodzi tu o przyczyny natury formalnej. Choć ustawodawca nie dokonał konkretyzacji przyczyn uniemożliwiających wszczęcia postępowania, to należy jednak uznać, że przepis ten odnosi się do takich sytuacji, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania administracyjnego. Przesłanka ta zostanie spełniona, gdy np. w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy, gdy w tej sprawie zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym (zob. komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2014, s. 317). "Inne uzasadnione przyczyny" to także przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania, jak np. wniesienie żądania przez osobę niemającą zdolności do czynności prawnych, wniesienie żądania w sprawie rozstrzygniętej już decyzją, wniesienie żądania w sprawie, w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw (zob. Z. R. Kmiecik, Wszczęcie ogólnego postępowania administracyjnego, Warszawa 2014, s. 211-212; A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 61a Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el, teza 3).

W realiach niniejszej sprawy należy wskazać, że organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji w sprawie refundacji poniesionych kosztów leczenia w innym państwie członkowskim UE lub Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu stwierdził, że złożony przez skarżącego w dniu 30 sierpnia 2021 r. wniosek zawierający żądanie zwrotu kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych stronie na terenie Francji - dotyczących przeprowadzonego zabiegu przeszczepienia węzłów chłonnych spod pachy do kończyny dolnej - nie dotyczy sprawy podlegającej załatwieniu w formie decyzji administracyjnej i z tego względu brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania administracyjnego i wydania decyzji administracyjnej co do istoty sprawy.

Z powyższym stanowiskiem nie sposób się zgodzić.

Zgodnie z art. 42b ust. 1 u.ś.z.f.p. świadczeniobiorca jest uprawniony do otrzymania od Funduszu zwrotu kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa będącego stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym, zwanego dalej "zwrotem kosztów".

Stosownie zaś do art. 42d ust. 1 u.ś.z.f.p. decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów wydaje, na wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, zwany dalej "wnioskiem o zwrot kosztów", Prezes Funduszu.

Z kolei w art. 42d ust. 2 u.ś.z.f.p. wskazano, że Prezes Funduszu wydaje decyzję administracyjną o odmowie zwrotu kosztów, wskazując w punktach 1-9 przypadki stanowiące podstawę do wydania takiej decyzji.

W doktrynie zauważa się, że "w myśl postanowień art. 9 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/24/UE z dnia 9 marca 2011 r. w sprawie stosowania praw pacjentów w transgranicznej opiece zdrowotnej (Dz. U. UE. L. 2011.88.45) państwo członkowskie ubezpieczenia zapewnia, aby procedury administracyjne dotyczące korzystania z transgranicznej opieki zdrowotnej oraz zwrotu kosztów poniesionych w innym państwie członkowskim były oparte na obiektywnych i niedyskryminacyjnych kryteriach, które są konieczne i proporcjonalne do celu, jaki ma zostać osiągnięty. Procedura zwrotu kosztów na podstawie przepisów implementujących dyrektywę transgraniczną realizowana jest w trybie administracyjnym, w drodze decyzji dyrektora oddziału wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia właściwego ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (obecnie Prezesa NFZ – przyp. WSA). (...) Wszczęcie procedury następuje na pisemny wniosek świadczeniobiorcy lub jego przedstawiciela ustawowego, którego wzór został określony w załączniku do rozporządzenia Ministra Zdrowia z 4.11.2014 r. w sprawie wzoru wniosku o zwrot kosztów świadczeń opieki zdrowotnej udzielonych poza granicami kraju (Dz. U. poz. 1538). Rozpoczęcie rozpatrywania wniosków następuje zgodnie z kolejnością wpływu do właściwego oddziału wojewódzkiego Funduszu. Dyrektor oddziału wojewódzkiego Funduszu (obecnie Prezes NFZ – przyp. WSA) wydaje decyzję administracyjną w sprawie zwrotu kosztów (art. 42d ust. 1) lub o odmowie zwrotu kosztów (art. 42d ust. 2) (zob. komentarz do art. 42d u.ś.z.f.p. [w:] A. Pietraszewska-Macheta (red.), Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Komentarz, wyd. III, WKP 2018).

Z powyższego wynika, że organ - w przypadku złożenia przez świadczeniobiorcę wniosku o zwrot kosztów świadczenia opieki zdrowotnej, będącego świadczeniem gwarantowanym, udzielonego na terytorium innego niż Rzeczpospolita Polska państwa członkowskiego Unii Europejskiej lub państwa będącego stroną umowy o Europejskim Obszarze Gospodarczym – jest zobowiązany do wydania w oparciu materialnoprawne podstawy wynikające z u.ś.z.f.p. decyzji administracyjnej, orzekając o zwrocie kosztów świadczenia opieki zdrowotnej udzielonego za granicą albo o odmowie zwrotu tych kosztów.

Konieczność wydania decyzji w sprawach dotyczących refundacji kosztów leczenia poza granicami kraju akcentowana jest także w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. (sygn. akt II GSK 3597/17) zwrócił uwagę, że w polskiej procedurze administracyjnej obowiązuje zasada, zgodnie z którą każde postępowanie wszczęte wnioskiem strony powinno zostać zakończone wydaniem decyzji administracyjnej. Zatem złożony przez stronę wniosek o dokonanie zwrotu kosztów leczenia poza granicami kraju powinien zostać rozpoznany przez wydanie decyzji administracyjnej rozstrzygającej, czy wniesione przez stronę żądanie jest zasadne. Wydanie decyzji umożliwia bowiem skarżącemu, w przypadku negatywnego rozstrzygnięcia, wszczęcie procedury odwoławczej, a następnie skierowanie skargi do sądu administracyjnego, który dopiero wówczas może ocenić, czy w sprawie istniała podstawa prawna do dokonania zwrotu kosztów leczenia za granicą. Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku z dnia 9 stycznia 2018 r. przywołał także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2005 r. (sygn. akt OSK 1185/04), w którym z kolei podkreślono, że obywatel ma prawo do tego, by jego oparte na prawie materialnym roszczenia i wnioski były rozpatrywane w ramach przewidzianej prawem procedury. Nie jest zatem zgodne z zasadami konstytucyjnymi takie postępowanie organów wykonujących administrację publiczną, w którym wnioski obywateli załatwiane są poza procedurą. Także w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 24 maja 2012 r. (sygn. akt II GPS 1/12) Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w demokratycznym państwie prawnym nie można dopuścić do sytuacji, w której wnioski jednostek mające znaczenie dla realizacji ich praw byłyby rozpatrywane poza procedurą. Jednostka powinna mieć gwarancję rozpoznania jej wniosku w formie decyzji, wydawanej w odpowiedniej procedurze, która następnie podlega kontroli.

W rozpoznawanej sprawie, co prawda, wniosek skarżącego nie został rozpoznany "poza procedurą", jednakże rozpoznanie tego wniosku zostało bezpodstawnie ograniczone do kwestii wyłącznie formalnych warunkujących możliwość wszczęcia postępowania, nie zaś do oceny kwestii materialnoprawnych warunkujących przyznanie lub odmowę przyznania skarżącemu prawa do zwrotu kosztów leczenia poniesionych za granicą, co należy ocenić za działanie wadliwe. Akcentowana przez Prezesa NFZ już na etapie odpowiedzi na skargę kwestia braku uzyskania przez skarżącego (świadczeniobiorcę) przed podjęciem leczenia za granicą uprzedniej stosownej zgody Prezesa NFZ a zarazem niewykazania przez niego, że leczenie przeprowadzone na terenie Francji wynikało z nagłej i koniecznej potrzeby ratowania jego zdrowia lub życia, jako okoliczności uzasadniającej brak podstaw do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania w przedmiocie zwrotu wnioskowanych kosztów leczenia poniesionych za granicą, jest oczywiście bezzasadna w okolicznościach niniejszej sprawy w świetle możliwości zastosowania art. 61a § 1 k.p.a. i wydania zaskarżonego postanowienia.

Wskazywane w sprawie przez organy okoliczności dotyczące braku możliwości wydania decyzji nie stanowią przesłanki procesowej, która na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. uzasadnia odmowę wszczęcia postępowania z innej uzasadnionej przyczyny uniemożliwiającej wszczęcie postępowania administracyjnego. Są to bowiem kwestie merytoryczne, które mogą być przedmiotem rozważań dopiero po wszczęciu przez organ administracyjny postępowania i w konsekwencji mogą stanowić podstawę do stwierdzenia, czy istnieją prawne przesłanki do refundacji kosztów leczenia skarżącego. Rozstrzygnięcie zatem o zasadności czy także rozmiarze zwrotu kosztów leczenia skarżącego przeprowadzonych na terenie Francji, winno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej. Należy zatem stwierdzić, że organ administracji publicznej, na skutek wniosku skarżącego winien wszcząć postępowanie administracyjne w sprawie i - nie przesądzając na tym etapie o zasadności żądania skarżącego - zakończyć je wydaniem decyzji (por. wyrok NSA z dnia 23 lutego 2021 r., sygn. akt II GSK 1112/20).

Mając powyższe na uwadze Prezes NFZ wydając zaskarżone postanowienie naruszył art. 61a § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie, a zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku – na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. uchylił zaskarżone postanowienie.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają z powyższych rozważań oraz oceny prawnej i wiążą Prezesa NFZ w niniejszej sprawie stosownie do art. 153 p.p.s.a.

Sprawę rozpoznano w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym (art. 120 p.p.s.a.).

Powołane w treści niniejszego uzasadnienia orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w Internetowej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych (orzeczenia.nsa.gov.pl).