Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 295/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2019-10-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2 pkt 1 , art. 6,  art. 7 ust. 1, ust. 2, art. 11 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1161
law: Ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych - tekst jedn.
article: art. 10 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elwira Brychcy Sędziowie Sędzia WSA Barbara Drzazga Sędzia WSA Danuta Rzyminiak-Owczarczak (spr.) Protokolant st.sekr.sąd. Ewa Wąsik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu [...] października 2019 roku sprawy ze skargi B. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych; oddala skargę


UZASADNIENIE

Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] z dnia [...] marca 2018 r., działając na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, ze zm., dalej k.p.a.), art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161), nie wyraził zgody na przeznaczenie na cele nieleśne [...] ha gruntów leśnych niestanowiących własności Skarbu Państwa, położonych na działkach o nr ewid. wskazanych w załączniku nr [...] do wniosku, w obrębie [...], gmina [...].

W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie uchwały Nr [...] Rady Miejskiej [...] z dnia [...] lutego 2017 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującej działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] położone w [...] (zmienionej uchwałą Nr [...] z dnia [...] maja 2017 r.) oraz projektu uchwały Rady Miejskiej [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego działki nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] położone w [...], dla przedmiotowych gruntów leśnych ustalono przeznaczenie: tereny zabudowy letniskowej (ML). Ponadto w ramach postępowania [...] Izba Rolnicza opinią nr [...] z [...] maja 2018 r. pozytywnie zaopiniowała wniosek Burmistrza [...] w sprawie zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne.

Organ następnie wyjaśnił, że na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego ustalono, iż przedmiotowe grunty leśne znajdują się w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu [...]" oraz w przeważającej części w granicach obszaru Natura 2000 - Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "[...]" ([...]) i obszaru Natura 2000 - specjalnego obszaru ochrony siedlisk "[...]" ([...]). Obszary objęte granicami miejscowego planu znajdują się również w bezpośrednim sąsiedztwie i graniczą od strony wschodniej z Siedliskiem przyrodniczym [...] i naturalne eutroficzne zbiorniki wodne ze zbiorowiskami z [...], [...]. Przedmiotowy obszar znajduje się poza zasięgiem głównego zbiornika wód podziemnych [...] - [...]. Na gruntach leśnych objętych wnioskiem gatunkiem panującym jest sosna, zróżnicowana wiekowo i bonitacyjnie.

Organ wskazał, że jak wynika z uzasadnienia złożonego wniosku na działkach objętych granicami miejscowego planu znajdują się w większości budynki rekreacyjne. Do miejscowego planu przystąpiono w celu uregulowania stanu prawnego, określenia zasad zabudowy i zagospodarowania terenu, określenia ograniczeń dla zabudowy wynikających z uwarunkowań środowiskowych oraz umożliwienia zalegalizowania zabudowy, a w tym uzyskania zgody na przeznaczenie części lasów na cele nieleśne. Na cele zmiany przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne wskazano minimalną powierzchnię wynikającą wyłącznie z terenu zajętego przez budynki (w nielicznych przypadkach budynki planowane) oraz z normatywnej odległości budynku od granicy lasu - tj. 12m wokół budynku. Ponadto miejscowy plan opracowuje się na wniosek właścicieli działek z tym, że potrzebę opracowania miejscowego planu dla obszarów położonych w otoczeniu jezior sygnalizowana była od dawna z uwagi na konieczność przeciwdziałania pojawianiu się rozrzuconej, przypadkowej zabudowy i wyznaczeniu, obszarów predestynowanych na cele rozwoju rekreacji i wypoczynku.

Następnie wyjaśniono, że stosownie do obowiązujących zapisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2018 r., poz. 1073 ze zm., dalej: u.p.z.p.) za kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej gminy (miasta) odpowiedzialny jest wójt (burmistrz, prezydent miasta). Proces uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga z kolei uzyskania szeregu przewidzianych prawem uzgodnień oraz m.in. zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne wydanej przez organ uprawniony (art. 17 pkt 6c u.p.z.p.). Organ wskazał, że taka konstrukcja przepisów prawa zobowiązuje wójta (burmistrza, prezydenta miasta) do rozsądnego gospodarowania gruntami leśnymi położonymi w obrębie gminy.

Z kolei ustawa z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (dalej: "ustawa o.g.r.l.") jedynie w art. 6 stanowi o przesłankach, jakimi winien kierować się organ przy przeznaczaniu gruntów leśnych na cele nieleśne. Na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji jako nieużytki, a w razie ich braku grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Z kolei art. 3 ust. 2 ustawy o.g.r.l. stanowi, że ochrona gruntów leśnych polega na ograniczaniu przeznaczenia ich na cele nieleśne lub nierolnicze. Wskazane przepisy wyznaczają zadania marszałka województwa i innych organów wskazanych w ustawie, spośród których najistotniejszym zadaniem jest ochrona gruntów rolnych i leśnych.

Organ wskazał, że grunty leśne objęte wnioskiem stanowią część dużego, zwartego powierzchniowo obszaru gruntów, porośniętego drzewostanem leśnym, który poprzez planowane zagospodarowanie zostanie naruszony. Zmiana przeznaczenia nie jest też zasadna z racjonalnego punktu widzenia, bowiem przedmiotowe grunty leśne, będące częścią dużego, zwartego powierzchniowo obszaru, powinny zostać w dotychczasowym leśnym użytkowaniu, z zachowaniem ich cennych walorów naturalnych, objętych formami ochrony przyrody o znaczeniu ponadlokalnym.

Biorąc pod uwagę argumenty wnioskodawcy, iż uchwalenie dla tego terenu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwoli na prawne usankcjonowanie istniejącej zabudowy, która mogła powstać na gruntach leśnych objętych wnioskiem bez wymaganych prawem pozwoleń, jak również powstrzyma dalsze zagospodarowanie tych terenów bez określonych w miejscowym planie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów, organ wskazał, że zgodnie z u.p.z.p. władzom gminy nadano kompetencje co do kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej na terenie gminy. Burmistrz posiada odpowiednie instrumenty prawne, pozwalające przeciwstawiać się zagospodarowaniu terenów w sposób chaotyczny, bezprawny i bez jego wiedzy. Do przestrzegania przepisów wymienionej ustawy zobowiązane są również wszystkie organy administracji publicznej, w tym również organy gminy, które powinny się do nich stosować wcześniej, z chwilą przystąpienia do prac nad aktami prawa miejscowego. Zanim sporządzi się wniosek o zmianę przeznaczenia gruntów na cele nierolnicze i nieleśne należy dokonać szczegółowej analizy omawianego obszaru i wyjaśnić wszelkie rozbieżności co do stanu faktycznego na nieruchomościach objętych wnioskiem. Odmienne postępowanie gminy w procesie prac planistycznych może stanowić naruszenie przywołanego obowiązku prawnego. W takim przypadku późniejsze powoływanie się wnioskodawcy na wiążące, przyjęte przez gminę zapisy w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, czy istniejący, prawnie nieuregulowany stan faktyczny na gruntach, nie mogą stanowić podstawy do uwzględnienia wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Organ przytoczył stanowisko zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (sygn. akt IV SA/Wa 842/12), że planowanych zamierzeń inwestycyjnych gminy nie można przedkładać ponad uwarunkowania ustawowe. Strona powinna liczyć się z sytuacją, iż nie zawsze będzie możliwa realizacja zaplanowanych działań.

Odnosząc się do opinii [...] Izby Rolniczej Marszałek Województwa zauważył, że organ ten nie odniósł się do kwestii merytorycznych, dotyczących zasadności przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w myśl zapisów ustawy o.g.r.l.

Organ podniósł, że ustanowienie przez ustawodawcę instrumentów prawnych przewidujących ochronę gruntów rolnych i leśnych świadczy o tym, że wskazane interesy właścicieli nieruchomości oraz gminy nie pozostają w automatyczny sposób w pozycji nadrzędnej w stosunku do potrzeb tej ochrony. W świetle regulacji ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych interesy te mogą zatem doznawać uzasadnionych ograniczeń. Mając powyższe na uwadze organ odmówił wyrażenia zgody na wnioskowaną zmianę przeznaczenia gruntów.

Od powyższego rozstrzygnięcia odwołanie wniósł Burmistrz [...]. Odwołujący podniósł, iż Marszałek Województwa [...] nie uwzględnił pozytywnej opinii Rady Powiatowej Wojewódzkiej Izby Rolniczej w [...]. Organ nie wziął pod uwagę także uzgodnienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej: "RDOŚ"). Ponadto Burmistrz zauważył, że poprzez planowaną zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego organy Gminy [...] chcą podjąć się ochrony gruntów, które zgłoszono w przeprowadzonym postępowaniu jako atrakcyjne z punktu widzenia turystyki i rekreacji, będących funkcją strategicznego rozwoju Gminy. Burmistrz podkreślił, że zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na nieleśne nie zainicjuje regularnej wycinki i nie spowoduje, iż istniejący drzewostan straciłby funkcję krajobrazową. Jednocześnie rozmiar i ukształtowanie terenu działek uniemożliwia na nich racjonalną gospodarkę leśną. Ponadto Burmistrz zarzucił Marszałkowi Województwa przekroczenie kompetencji oraz nadmierną ingerencję w kształtowanie i prowadzenie samorządnej polityki Gminy [...] oraz uniemożliwienie realizacji zadań własnych przez organy Gminy [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: "Kolegium" lub "SKO") decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Marszałka Województwa [...].

Kolegium stwierdziło, że organ I instancji dokonał należytej wykładni art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o.g.r.l., a także wyczerpująco uzasadnił wydane rozstrzygnięcie, do czego obligowały go obowiązujące normy prawne. Ponadto organ I instancji podkreślił, iż na mocy ustawy o.g.r.l. jest on powołany do ochrony gruntów rolnych i leśnych. Każde odstąpienie od wspomnianej zasady winno być poprzedzone rzetelną analizą oraz być uzasadnione istotnymi okolicznościami. W przedmiocie skuteczności i zasadności zastosowania w przedmiotowej sprawie normy prawnej wyrażonej w art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o.g.r.l. Kolegium wskazało, że regulacja ta ustanawia generalną zasadę, która powinna zmierzać do ograniczenia sposobu wykorzystania gruntów leśnych na cele nieleśnie i nierolnicze. O takim charakterze świadczy także umiejscowienie art. 3 ust. 2 pkt 1 o.g.r.l. w rozdziale 1 ustawy o.g.r.l. zatytułowanym "Przepisy ogólne". Wnioskodawca w postępowaniu, o którym mowa w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o.g.r.l. musi udowodnić zasadność i niezbędność przeznaczenia nieruchomości leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, a także, że planowany cel nie jest możliwy do realizacji na gruntach, o których mowa w art. 6 ustawy o.g.r.l. Dopiero wówczas, gdy organ właściwy uzna, że wykazany słuszny interes prawny jest dobrem o wyższej wartości, niż wynikający z ogólnej zasady ograniczenia zmiany przeznaczenia gruntów, winien wydać decyzję pozytywną.

Kolegium wskazało, że w warunkach rozpatrywanej sprawy istotną okoliczność stanowi wydanie decyzji w warunkach uznania administracyjnego. Marszałek należycie uargumentował swoje stanowisko, które mieści się w granicach uznania administracyjnego, gdyż negatywna decyzja wynika z normy prawnej nakazującej ochronę gruntów leśnych oraz ograniczeniu ich wykorzystania na cele nieleśne i nierolnicze. Kolegium zgodziło się ze stanowiskiem organu I instancji, iż zgłoszone w postępowaniu grunty stanowią nieruchomości o wysokich walorach przyrodniczych, których przeobrażenie jest niepożądane z punktu widzenia znaczenia dla środowiska naturalnego i krajobrazu. W odniesieniu do argumentu wydania decyzji odmownej pomimo pozytywnego zaopiniowania wniosku o zmianę przeznaczenia terenów leśnych przez [...] Izbę Rolniczą, Kolegium stwierdziło, iż zgodnie z powszechnie podzielanym poglądem judykatury wydanie opinii jako formy współdziałania organów administracji publicznej nie obliguje organu prowadzącego postępowanie do uwzględnienia wydanej opinii przez organ współdziałający i nie determinuje organu prowadzącego do akceptacji stanowiska wyrażonego opinią w wydanej decyzji administracyjnej. Jednoznacznie w tym przedmiocie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale Składu Pięciu Sędziów NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98. Natomiast w przedmiotowej sprawie najistotniejsze jest to, że organ I instancji zgodnie z wymogiem proceduralnym określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o.g.r.l, wystąpił do właściwej izby rolniczej, a także, iż wyjaśnił w uzasadnieniu swojej decyzji, z jakich powodów nie uwzględnił stanowiska organu opiniodawczego.

W odniesieniu do argumentów dotyczących aspektu samorządności organu wykonawczego gminy oraz jego odpowiedzialności w zakresie kształtowania i prowadzenia polityki przestrzennej Kolegium podniosło, że gdyby ustawodawca przewidział pełną samodzielność i niezależność wójta (burmistrza, prezydenta) w zakresie prowadzenia polityki przestrzennej, wówczas nie zdecydowałby się zastrzeżenie kompetencji w przedmiocie wyrażenia zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych dla innych organów administracji publicznej. Przeciwnie, zróżnicowany katalog organów określonych w art. 7 ustawy o.g.r.l. zakłada intencjonalne uzależnienie zmiany przeznaczenia gruntów rolnych, bądź leśnych od uzyskania zgody właściwego organu. Przy wydawaniu decyzji, o której mowa w art. 7 ustawy o.g.r.l, organ właściwy powinien wziąć pod uwagę całokształt okoliczności istotnych dla sprawy oraz należycie wyważyć zasadę ochrony gruntów i leśnych oraz interesu wnioskodawcy. Świadczy o tym także zrezygnowanie przez ustawodawcę z ustanowienia pozytywnego katalogu enumeratywnych przesłanek, które każdorazowo obligowałyby organ do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej (tak jak w art. 7 ust. 2a ustawy o.g.r.l). Ustawodawca zatem zdecydował się na zapewnienie organowi administracji publicznej warunków kompleksowej oceny wszystkich okoliczności oraz obligujących do wyważenia wartości potencjalnych pozytywnych skutków związanych ze zmianą przeznaczenia gruntów oraz zagrożeń i negatywnych zmian związanych z takim przekształceniem.

W uznaniu Kolegium kwestię norm kompetencyjnych należy rozpatrywać w kontekście wyraźnego upoważnienia ustawowego. Jeśli mamy na względzie, iż kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej jest zadaniem własnym gminy, to organem właściwym do wydania zgody w sprawie określenia sposobu przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nieleśne i nierolnicze zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o.g.r.l. jest marszałek województwa, co jest zadaniem własnym samorządu województwa, a co wprost stwierdza art. 5 ust. 3 tejże ustawy. Intencjonalnym założeniem ustawodawcy było zatem stworzenie systemu, w którym określanie przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje w drodze współdziałania organów, gdzie ostateczny rezultat jest wypadkową podjętych rozstrzygnięć zgodnie z pełnionym zakresem kompetencyjnym. Należy zatem uznać, iż organ I instancji działał w oparciu o upoważnienie ustawowe wyznaczające materialną podstawę prawną wydania decyzji (art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o.g.r.l.), natomiast orzekanie w warunkach uznania administracyjnego formalnie nie obligowało go do wydania decyzji administracyjnej zgodnej z żądaniem. Dlatego też w kontekście oceny poprawności wydanego rozstrzygnięcia istotnym było stwierdzenie, że organ I instancji należycie uzasadnił zaskarżoną decyzję administracyjną, a także, że argumentacja organu przemawiała za wydaniem decyzji niewyrażającej zgody na przeznaczenie zgłoszonych w postępowaniu gruntów leśnych na cele nieleśne.

Ponadto Kolegium podzieliło stanowisko, iż przeprowadzone zmiany w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie mogą być uzasadnione potrzebą prawnej legitymizacji istniejącej zabudowy, która mogła powstać z naruszeniem obowiązujących norm prawnych. Za uzasadnione uznano stanowisko organu I instancji, że dostosowywanie stanu prawnego do istniejącego stanu faktycznego poprzez wyrażenie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o.g.r.l. byłoby sprzeczne z zasadą ochrony gruntów leśnych.

Na opisaną decyzję SKO w [...] Burmistrz [...] wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Skarżący podtrzymał argumenty merytoryczne przytoczone w uzasadnieniu odwołania od decyzji Marszałka Województwa [...], w tym: znaczenie terenów rekreacji, w tym rekreacji indywidualnej, w realizacji strategii rozwoju gminy [...], wykorzystanie walorów naturalnych gminy dla rozwoju funkcji turystyki i rekreacji na zasadach zrównoważonego rozwoju gminy, porządkowanie brzegów jezior poprzez określenie zasad zabudowy i zagospodarowania terenów, wyważenie poszczególnych funkcji: leśnej, rolnej i rekreacyjnej na obszarze objętym miejscowym planem i doprowadzenie tym samym do stanu równowagi w środowisku, uwzględnienie uzasadnionych wniosków właścicieli gruntów i umożliwienie im zagospodarowania gruntów stanowiących ich własność zgodnie z zamierzeniami. Burmistrz [...] zarzucił Kolegium naruszenie przy rozpatrzeniu odwołania przepisów:

- art 6 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 o.g.r.l. - poprzez błędną ich wykładnię i uznanie, iż nie zachodzą przesłanki do zmiany przeznaczenia [...] ha gruntów leśnych położonych w obrębie [...], gm[...], na cele nieleśne,

- art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 5 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz.U. z 2018 r., poz. 1614, ze zm.) - poprzez nieuznanie kompetencji RDOŚ w [...] do oceny przedsięwzięcia pod kątem jego oddziaływania na środowisko,

- art. 17 pkt 6 lit. b tiret 1, 2 i 9 u.p.z.p. poprzez nieuznanie kompetencji innych organów do oceny przedsięwzięcia w zakresie im przypisanym,

- art. 8 § 1, art. 8 § 2, art. 7 a, art. 6, art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie słusznego interesu właścicieli gruntów, który nie stoi w sprzeczności z interesem społecznym związanym z ochroną gruntów rolnych i leśnych.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy lub uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ drugiej instancji.

Zdaniem Burmistrza [...] poza stwierdzeniem, iż uzasadnienie było "wyczerpujące", Kolegium nie stwierdziło, czy argumenty w nim zawarte odpowiadają obowiązującym przepisom. SKO podtrzymując twierdzenie Marszałka uznało, iż tylko użytkowanie leśne przedmiotowego obszaru zagwarantuje zachowanie jego cennych walorów naturalnych oraz ochronę przyrody o znaczeniu ponadlokalnym. Jednocześnie ani w decyzji Marszałka Województwa, ani w decyzji Kolegium nie stwierdzono, co stanowi o "cennych walorach naturalnych" przedmiotowego lasu, ani też który z walorów zostanie utracony poprzez wydanie zgody i dlaczego. Kolegium nie uzasadniło, co stanowi o nadrzędności zasady ochrony gruntów leśnych nad interesem właścicieli gruntów i interesem społeczno-gospodarczym gminy [...]. Burmistrz [...] wskazał, że w przedmiotowym wniosku chodzi o to, aby wydana zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne mogła stanowić podstawę do uregulowania stanu prawnego gruntów, a nie odwrotnie.

Skarżący podniósł, że grunty, których dotyczy wniosek mieszkańców, stanowią grunty rolno-leśne nabyte przez właścicieli w odległych latach (1990 - 2000), często zabudowane budynkami gospodarczymi, przed ich zakupem. Inne grunty, zamienne, o mniejszych walorach gospodarczych, nie mogą być zatem brane pod uwagę, bo dotyczyłyby nieadekwatnych okoliczności. Burmistrz między innymi sporządza miejscowy plan na wniosek jego właścicieli. Wniosek dotyczył tego właśnie obszaru, a odpowiedzią na wniosek było podjęcie procedury dla tego obszaru. Objęcie miejscowym planem innego obszaru byłoby w tym wypadku nieuzasadnione i nielogiczne. Art. 6 ust. 1 ustawy o.g.r.l. stanowi, iż na cele nierolnicze i nieleśne można przeznaczać przede wszystkim grunty oznaczone w ewidencji grantów jako nieużytki, a w razie ich braku - inne grunty o najniższej przydatności produkcyjnej. Żaden z organów nie wyważył jednak wartości produkcyjnej lasów na przedmiotowym obszarze, a w tym na każdej z działek. Na powierzchnię objętą wnioskiem o wydanie zgody składa się [...] działek, na których cały las, a nie tylko obszar objęty wnioskiem o zgodę na zmianę ich przeznaczenia zajmuje od [...] m do [...] m. Uprawa lasu na powierzchni do [...] ha jest wyłącznie ponoszeniem kosztów, na które składają się: nasadzenia, usuwanie wiatrołomów, pielęgnacja i utrzymanie lasu. Natomiast uzysk drewna z powierzchni pokrytej lasem od [...] m do nawet [...] m, po jego wyrębie, nie pokryje kosztów pielęgnacji do czasu wycinki, ani kosztów samej wycinki po dojściu drzew do wieku rębnego. Gospodarka leśna na obszarze objętym wnioskiem nie przyniesie zatem adekwatnych do nakładów korzyści finansowych, a zatem nie jest gospodarczo uzasadniona. Korzyści finansowe z wyrębu lasu produkcyjnego nie są zatem porównywalne z korzyściami społecznymi i wizerunkowymi, jakie odnosi gmina w związku z rozwojem funkcji rekreacji i wypoczynku, a także gospodarczymi będącymi skutkiem rozwoju funkcji rekreacji, turystyki i wypoczynku na terenie gminy [...] - jednej z głównych funkcji rozwojowych gminy (podatki od nieruchomości, turystyka pobytowa, rozwój funkcji zależnych - handlu, kultury, sportu, gastronomii). Nie można też pominąć korzyści wynikających ze zmiany przeznaczenia terenów, mających pozytywny wpływ na kształt krajobrazu. Ten pozytywny aspekt wynika z faktu, że nie nastąpi, przynajmniej na części terenu, która jest objęta wnioskiem o zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, okresowa całkowita wycinka gospodarcza zadrzewień, co następuje przy prowadzeniu gospodarki leśnej. Po uzyskaniu zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w związku z planowanym przeznaczeniem terenu na cele rekreacji, wycinka drzew podlega innym regulacjom prawnym: na każde pojedyncze drzewo wymagane będzie uzyskanie zgody, która wydawana jest wyłącznie w uzasadnionych wyższymi racjami przypadkach.

Zdaniem strony skarżącej przeznaczenie [...] ha gruntów leśnych na cele nieleśne w związku z proponowanym zagospodarowaniem terenu nie jest sprzeczne z zasadami ochrony gruntów leśnych określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy o.g.r.l. Zasady te zostały w rozpatrywanym przypadku spełnione poprzez:

- przeznaczenie gruntów na cele nierolnicze i nieleśne obejmuje wyłącznie niewielki, położony po wschodniej stronie drogi powiatowej, skrajny fragment kompleksu leśnego, rozciągający się głównie po zachodniej stronie wspomnianej drogi, a ponadto tylko część terenu, położonego pomiędzy drogą powiatową a gruntami rolnymi oddzielającymi las od brzegu jeziora - tym samym twierdzenie o naruszeniu ciągłości kompleksu leśnego jest nieuzasadnione stanem faktycznym, bo jest to skraj terenu, a nie wnętrze kompleksu leśnego;

- określenie w miejscowym planie niskiego wskaźnika powierzchni zabudowy, niewielkiej intensywności zabudowy i dominującej nad tymi wskaźnikami powierzchni terenu biologicznie czynnego, nie spowoduje znacznego uszczerbku w powierzchni kompleksu leśnego, a w konsekwencji nie zapoczątkuje procesów degradacji i dewastacji gruntów leśnych oraz nie spowoduje liczących się szkód w drzewostanie i produkcji leśnej, co więcej, ewentualny ubytek drzew liczyłby się w sztukach, w liczbie porównywalnej do liczby corocznych wiatrołomów; zabudowa letniskowa o tak ograniczonych parametrach nie spowoduje też ruchów masowych ziemi, o których mowa w przywołanym przepisie;

- wartość użytkowa gruntów, które utraciły charakter gruntów leśnych, faktycznie nie ulegnie zmianie z uwagi na pozostawienie w większości istniejących zadrzewień i prowadzenie wymaganych prac pielęgnacyjnych;

- poza ścisłym terenem wskazanym na lokalizowanie budynków wraz z terenem spełniającym wymóg zachowania odległości wynikający z przepisów przeciwpożarowych (12 m do ściany lasu), na działkach nadal prowadzone będzie poprawianie wartości użytkowej zadrzewień o charakterze gospodarczym oraz praktykowane będzie zapobieganie obniżaniu ich produkcyjności w sposób określony w planie urządzeniowym lasów, bo grunty nadal będą objęte tym planem;

- zgodnie z ustaleniami miejscowego planu nie nastąpi zmiana naturalnego ukształtowania powierzchni ziemi.

Zdaniem skarżącego w tym kontekście argument kierowania się zasadami ochrony drzewostanów jest nieuzasadniony. W tym przypadku sensem miejscowego planu jest lokalizowanie ukrytych w drzewostanie niewielkich domków rekreacji indywidualnej nie powodujących penetracji przez ich mieszkańców okolicznych lasów państwowych, bo podstawą tego rodzaju rekreacji jest brzeg jeziora, zbiornik wodny i własny las. Przedmiotowa enklawa leśna nie stanowi żadnego rodzaju lasów ochronnych (wodochronnych lub glebochronnych), a jedynie leży na obszarach podlegających ochronie na podstawie ustawy o ochronie przyrody. Ponadto gmina [...] jest jedną z niewielu gmin w obszarze województwa [...] o wysokim stopniu zalesienia. [...]% powierzchni gminy stanowią lasy, przy średniej w województwie [...]%. W sumie lasami pokryte jest [...] ha terenu, z tego wnioskiem o zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne objęte jest zaledwie [...]% całości gruntów leśnych. Ponadprzeciętny wskaźnik lesistości na terenie gminy [...] jednoznacznie wskazuje, że burmistrz "rozsądnie gospodaruje gruntami", a zatem i przedmiotowy przypadek rozważył gruntownie zanim podjął decyzję o przystąpieniu do opracowania miejscowego planu. Potwierdziła to też pozytywna opinia [...] Izby Rolniczej.

Ponadto w świetle konstytucyjnej zasady ochrony własności organ powinien rozważyć, czy ograniczenie własności poprzez zakaz zabudowy na tym terenie jest konieczne ze względu na ochronę środowiska, tj. ochronę gruntów wysokiej klasy i czy ograniczenie to nie narusza w sposób nadmierny podstawowych wolności człowieka zagwarantowanych konstytucyjnie (tak wyrok WSA w Warszawie sygn. IV SA/Wa 2058/16 z dnia 13.01.2017 r.).

W zakresie zarzutu naruszenia art. 23 ust. 5 i art. 30 ust. 5 ustawy z dnia [...] kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody Burmistrz wyjaśnił, że przeprowadzono analizę zasadności odstąpienia od zasady ochrony gruntów rolnych i leśnych. Spełniono również warunek uzgodnienia projektu miejscowego planu pod kątem ochrony środowiska. Burmistrz podniósł, że sporządzona w toku prac planistycznych Prognoza oddziaływania na środowisko wykazała brak negatywnego wpływu planowanego zagospodarowania terenu na środowisko przyrodnicze i krajobraz, co stało się podstawą uzgodnienia projektu miejscowego planu przez RDOŚ w [...] (Postanowienie nr [...] z [...] maja 2018 r.). Projekt planu uzyskał też pozytywną opinię tego organu. Skoro powyższa instytucja stwierdziła poprzez uzgodnienie miejscowego planu i przyjęciu prognozy oddziaływania na środowisko, a także pozytywne zaopiniowanie planu, że planowane przedsięwzięcie nie będzie wywierać negatywnego wpływu na środowisko, argument negatywnego oddziaływania w tym zakresie nie może stanowić podstawy odmowy wydania zgody.

Podobnie - nie Marszałek Województwa, ale Zarząd Województwa, na podstawie art. 17 pkt 6 lit b tiret 9 u.p.z.p., posiada kompetencje do uzgadniania przedsięwzięcia objętego miejscowym planem w zakresie uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego, o którym mowa w art. 38 i art. 38 a u.p.z.p. Jednak obecnie brak podstaw do oceny uwzględnienia wyników audytu krajobrazowego z uwagi na jego brak. Przy planowanym zagospodarowaniu terenu walory krajobrazu nie zostają naruszone z uwagi na ukrycie zabudowy w kilkudziesięcioletnim drzewostanie oraz większa gwarancję zachowania drzewostanu na podstawie obowiązujących przepisów, innych niż przepisy regulujące gospodarkę leśną.

Skarżący wskazał na brak jednoznacznych kryteriów odróżnienia dobra wyższej wartości od dobra zachowania [...] ha lasu gospodarczego, a także kryteriów pozwalających ocenić, czy cel założony przez wnioskodawcę jest wystarczająco "doniosły" w porównaniu z zyskiem gospodarczym z [...] ha lasu, stwarza zagrożenie dowolności w kreowaniu stanu prawnego, co w tym przypadku nastąpiło. Odnosi się wrażenie, że jedynym argumentem, który ostał się w uzasadnieniu decyzji jest fakt, iż część planowanej zabudowy powstała z pominięciem obowiązujących przepisów, co jest zdecydowanie naganne, jednak nie może stanowić samo w sobie podstawy odmowy wydania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne. Właściciele gruntów wielokrotnie próbowali unormować ten stan. Informacje, które uzyskiwali w instytucjach leśnych i w Starostwie Powiatowym wskazywały jedyną drogę - opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem skarżącego SKO nie odniosło się również do zarzutu nie uwzględnienia obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, które wskazuje przeznaczenie przedmiotowego obszaru na cele terenów zabudowy letniskowej UT4. Zgodnie z art. 9 pkt 4 u.p.z.p. ustalenia Studium są wiążące przy uchwalaniu planu, tym samym organ planistyczny nie może pomijać ustaleń Studium.

Ponadto SKO pominęło aspekt naruszenia przepisów k.p.a., a w szczególności art. 6, art. 7 i art. 7a poprzez nieuznanie prymatu interesu strony w sytuacji, gdy pozytywnemu rozstrzygnięciu sprawy nie stoi na przeszkodzie interes społeczny; art. 7, art. 11, art. 77 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepoczynienie ustaleń wystąpienia przesłanek, które miałyby charakter jasny, czytelny, wyczerpujący i zindywidualizowany; założono natomiast wbrew obiektywnym uwarunkowaniom, wystąpienie przesłanek wyłącznie negatywnych, co uderza w chronione konstytucyjnie prawo własności, które jeżeli musi zostać ograniczone, to wyłącznie w minimalnym, wymaganym niepodważalnymi obiektywnymi uwarunkowaniami, zakresie. W tym wypadku szkody społeczne związane z wydaniem zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne w świetle uznania tylko wybranego argumentu dotyczącego ponadprzeciętnej lesistości gminy [...], nie przewyższałyby słusznego interesu właścicieli gruntów.

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W odpowiedzi na zarzuty skargi Kolegium podniosło, że zakładana zmiana przeznaczenia gruntów nie powinna służyć legalizacji zabudowy powstałej z naruszeniem norm prawa budowlanego oraz dostosowaniu stanu prawnego do aktualnie ukształtowanego stanu faktycznego polegającego na wzniesieniu nielegalnej zabudowy. Ponadto niezrozumiałym jest przywołane domniemane stanowisko Starosty [...] oraz innych instytucji leśnych, jakoby jedyną drogą doprowadzenia stanu faktycznego do stanu zgodności z obowiązującym stanem prawnym było uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wzniesienie zabudowy stanowiącej samowolę budowlaną powinno podlegać procedurze legalizacji zabudowy, bądź jeśli jest to niemożliwe koniecznym jest dokonanie rozbiórki obiektu budowlanego. Przedmiotowa kwestia powinna zatem podlegać merytorycznej ocenie właściwego organu inspekcji nadzoru budowlanego. Ponadto odmowy ograniczenia przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne nie należy rozpatrywać tylko w kontekście zysków finansowych z uzysku drewna z prowadzonej gospodarki leśnej na tym terenie, ale należy mieć na względzie szerszy wpływ, m.in. na funkcjonowanie lokalnego ekosystemu, walory krajobrazowe, czy zapewnienie bioróżnorodności na tym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Przedmiotem sądowej kontroli w niniejszym postępowaniu były przytoczone na wstępnie decyzje Marszałka Województwa [...] (decyzja organu I instancji) oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego (zaskarżona decyzja organu II instancji) odmawiające zgody na przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych położonych w [...], gmina [...], o łącznej powierzchni [...] ha, stanowiących 21 wydzielonych ewidencyjnie działek gruntu, przewidzianych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pod tereny zabudowy letniskowej (ML).

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 1161) - dalej "ustawą o.g.r.l." Zgodnie z art. 7 ust. 1 tej ustawy przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jednocześnie zgodnie z art. 7 ust. 2 u.o.g.r.l. planowana zmiana przeznaczenia gruntów leśnych musi być poprzedzona zgodą odpowiednio w stosunku do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa - Ministra Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa oraz pozostałych gruntów leśnych (tj. niestanowiących własności Skarbu Państwa) - marszałka województwa po uzyskaniu opinii izby rolniczej. Zgodnie z art. 11 ust. 1 ustawy o.g.r.l. zgoda na wyłączenie gruntów leśnych przeznaczonych na cele nieleśne następuje w drodze decyzji administracyjnej. Postępowanie wszczyna się na wniosek wójta (burmistrza, prezydenta miasta) - art. 7 ust. 3 ustawy o.g.r.l.

Wnioskodawcą w przedmiotowej sprawie był Burmistrz [...], który wystąpił o wyrażanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych o pow. ok. [...] ha na cele nierolnicze i nieleśne nieruchomości stanowiących dz. ewid. nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...], gmina [...]. Do złożonego wniosku załączony został projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego wspomniane nieruchomości oraz wypisy z rejestru gruntów dla wszystkich działek objętych granicami miejscowego planu. Wszystkie wskazane przez Wnioskodawcę nieruchomości stanowią własność osób fizycznych, zatem organem właściwym do wydania decyzji administracyjnej w I instancji był Marszałek Województwa [...].

Postępowanie w sprawie uzyskania wymaganej zgody jest postępowaniem stanowiącym fragment procedury uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W postępowaniu administracyjnym o wydanie zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne marszałek województwa musi ocenić zasadność takiego zamiaru, a także zbadać, czy argumenty podniesione we wniosku przemawiają za udzieleniem takiej zgody. Przy podejmowaniu rozstrzygnięcia organ winien także rozważyć, czy doniosłość celów założonych przez wnioskodawcę uzasadnia zmianę sposobu wykorzystania gruntów. Ponadto organ musi zważyć, czy realizacja celów obranych przez wójta (burmistrza, prezydenta) jest możliwa do osiągnięcia z wykorzystaniem innych gruntów o niższej wartości produkcyjnej (art. 6 ustawy o.g.r.l.). Marszałek województwa musi ponadto dokonywać zrównoważonej oceny potencjalnych korzyści płynących ze zmiany sposobu zagospodarowania gruntów leśnych oraz wynikających z generalnej zasady ograniczania przeznaczania gruntów leśnych na cele nieleśne i nierolnicze wynikającej z art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o.g.r.l.

Ponadto w ramach postępowania organ, zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 7 ust. 1 pkt 5 ustawy o.g.r.l., zobowiązany był wystąpić do właściwej Izby Rolniczej o wydanie opinii w przedmiocie wniosku Burmistrza [...] o uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia na cele nieleśne przedmiotowych [...] ha gruntów leśnych. [...] Izba Rolnicza opinią nr [...] z dnia [...] maja 2018 r., [...], pozytywnie oceniła wniosek Burmistrza [...]. Rozpatrujące sprawę organy administracji uznały jednakże, że opinia ta nie ma charakteru wiążącego, przy czym jednocześnie wskazały, że Izba Rolnicza nie odniosła się do kwestii merytorycznych, dotyczących zasadności przeznaczenia przedmiotowych gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne w myśl zapisów ustawy o.g.r.l. Stanowisko to Sąd podziela. Sąd podziela również stanowisko, iż wydanie opinii jako formy współdziałania organów administracji publicznej nie obliguje organu prowadzącego postępowanie do jej uwzględnienia i nie determinuje organu prowadzącego do akceptacji stanowiska wyrażonego opinią w wydanej decyzji administracyjnej (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 1999 r., OPK 14/98. W przedmiotowej sprawie najistotniejsze jest to, na co zasadnie zwrócono uwagę w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że organ I instancji, zgodnie z wymogiem proceduralnym określonym w art. 7 ust. 2 pkt 5 ustawy o.g.r.l., wystąpił do właściwej izby rolniczej, a także, iż odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji, z jakich powodów nie uwzględnił stanowiska organu opiniodawczego.

W tym miejscu podnieść również należy, że o ile Marszałek Województwa [...] zajmował określone stanowisko, jako organ uzgadniający zakres projektu planu oraz zakres Prognozy oddziaływania na środowisko, w ramach procedury planistycznej związanej z procedowaniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla przedmiotowego obszaru, to uzgadnianie to dotyczyło odpowiednich zadań rządowych i samorządowych i nie obejmowało kwestii wyrażenia zgody o jakiej stanowią przepisy ustawy o.g.r.l.

Przechodząc dalej wyjaśnić należy, że decyzja administracyjna rozstrzygająca w przedmiocie wyrażenia zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne ma charakter uznaniowy, co oznacza, że pozostawiono organowi ocenę danej sytuacji przez pryzmat posiadanej specjalistycznej wiedzy. Podkreślić należy, że Sąd bada decyzje uznaniowe jedynie pod kątem ich zgodność z prawem, a nie ingeruje w celowość ich wydania. Z tego względu kontrola sądowa takich decyzji powinna zmierzać jedynie do ustalenia, czy na podstawie przepisów prawa dopuszczalne było wydanie rozstrzygnięcia, czy organ przy jej wydaniu nie przekroczył granic uznania i czy uzasadnił rozstrzygnięcie dostatecznie zindywidualizowanymi przesłankami (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 494 - 495).

W opinii Sądu rozpatrujące sprawę organy administracji wymogom tym sprostały. Marszałek Województwa [...], a następnie Kolegium, orzekając w niniejszej sprawie prawidłowo wyważyły interes strony i interes społeczny oraz nie przekroczyły zasady uznania administracyjnego. Wbrew zarzutom skargi stan faktyczny sprawy został ustalony w sposób prawidłowy, jak również prawidłowo został oceniony. W szczególności poddano analizie argumentację przytoczoną w treści wniosku o wyrażenie zgody na przeznaczenie na cele nieleśne [...] ha gruntów leśnych obejmujących wymienione działki geodezyjne gruntu oraz motywy, które zainicjowały przystąpienie do prac nad uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przedmiotowego obszaru. Uwzględniono również uwarunkowania przyrodnicze na obszarze obejmującym przedmiotowe działki gruntu.

Burmistrz [...] motywował wystąpienie z wnioskiem koniecznością przeciwdziałania pojawianiu się rozrzuconej, przypadkowej zabudowy i wyznaczeniu obszarów predestynowanych na cele rozwoju rekreacji i wypoczynku. Jednocześnie jednak, jak wskazał Wnioskodawca, opracowanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowić ma usankcjonowanie stanu już istniejącego, czyli samowolnie powstałej zabudowy. O tym, że takie założenie miało podstawowe znaczenie dla zainicjowanego zamiaru zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, co zgodnie z przepisami może nastąpić wyłącznie w drodze uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, świadczy również analiza załączonej do wniosku mapy ewidencyjnej. Z mapy tej wynika bowiem, że przekształceniu mają podlegać wyłącznie działki już zabudowane, a jak wynika z akt sprawy, zabudowa ta powstała z pominięciem uzyskania wymaganych prawem pozwoleń i zgód. Co przy tym istotne, przedmiotowe działki są rozproszone i nie graniczą ze sobą, co podważa stanowisko Burmistrza, iż przystąpienie do procedury planistycznej dla tego obszaru nie jest sprzeczne z zasadami ochrony gruntów leśnych określonymi w art. 3 ust. 2 ustawy o.g.r.l. i świadczy o racjonalnym gospodarowaniu terenami leśnymi.

Należy mieć na uwadze, że przeznaczenie gruntów leśnych czy rolnych na cele nierolnicze i nieleśne jest krokiem wstępnym do zrealizowania jakiegoś przedsięwzięcia inwestycyjnego na tych gruntach. Tymczasem w rozpatrywanym przypadku podstawowym celem zainicjowania procedury planistycznej było zalegalizowanie zabudowy, która powstała na gruntach leśnych z pominięciem uzyskania nie tylko zezwolenia na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na ten cel, ale i z pominięciem wymogów określonych w przepisach u.p.z.p. oraz prawa budowlanego. W takich uwarunkowaniach zrozumiałe jest, że podstawowego znaczenia nabiera aspekt ochrony środowiska oraz danie prymatu dobru społecznemu nad interesem prywatnym. Rozpatrujące sprawę organy należycie wyważyły oba te dobra i w opinii Sądu doszły do prawidłowych wniosków, co skutkowało odmową wyrażenia zgody na wnioskowaną zmianę przeznaczenia działek objętych wnioskiem Burmistrza [...].

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku odniesienia się przez Kolegium do obowiązku zachowania zgodności postanowień projektu procedowanego planu miejscowego z zapisami Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania wskazać należy, że wymienione studium jest aktem planistycznym poprzedzającym miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Według art. 10 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Interpretacja gramatyczna art. 14 ust. 3 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że jeżeli studium wyznacza jakiś obszar do zmiany przeznaczenia, to plan miejscowy musi objąć cały ten obszar, nawet gdyby zamierzona inwestycja miała być realizowana na jednej działce wchodzącej w skład tego obszaru (por. W. Radecki "Ustawa o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Komentarz", Lex – Komentarz do art. 7 ustawy o.g.r.l.). Zatem również w świetle wymienionego stanowiska, podzielonego w orzecznictwie sądów administracyjnych, wyjęcie do prac nad planem z większego zwartego kompleksu leśnego tylko niektórych działek, i to nie graniczących ze sobą, poddaje w wątpliwość zasadność uwzględnienia wniosku o przeznaczenie na cele nieleśne przedmiotowych [...] ha gruntów leśnych. Ponadto kwestia opracowania projektu planu zgodnego w zakresie przedmiotowego obszaru z zapisami obowiązującego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie ma istotnego znaczenia dla oceny przeprowadzanej przez organy orzekające w trybie ustawy o.g.r.l. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto wyczerpująca analizę wzajemnych relacji pomiędzy u.p.z.p. i ustawą o.g.r.l., a wnioski wynikające z tej analizy Sąd w całości podziela i zbędnym jest ich ponowne przytaczanie w tym miejscu. Prawidłowo również oceniono kompetencje organów gminy oraz organów właściwych do rozpatrywania wniosków o przeznaczenie na cele nieleśne leśnych.

Również uzasadnienie zaskarżonej decyzji spełnia wymagania o jakich mowa w art. 107 § 3 k.p.a. Organy w sposób spójny i logiczny, w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, wyczerpująco uzasadniły swoje stanowisko, z uwzględnieniem słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony. Nie można uznać, by wydając rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie przekroczono granice uznania administracyjnego, czy też naruszono przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi.

Mając na względzie powyższe Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji nie naruszają wskazanych w skardze i będących podstawą wydanych decyzji przepisów prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 wyżej powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd skargę oddalił.