Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 18/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-09-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 41 ust. 2 pkt 5
journal: Dz.U. 2015 poz 355
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 10 par. 1, art. 77, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędziowie WSA Piotr Borowiecki, Danuta Kania, Protokolant specjalista Aleksandra Weiher, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji - oddala skargę -


UZASADNIENIE

Komendant Główny Policji rozkazem personalnym z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] zwalniający [...] R. S. ze służby w Policji z dniem [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji Komendant Główny Policji wskazał, iż w dniu [...] marca 2016 r. Komendant Powiatowy Policji w O. skierował do Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. wniosek personalny o wdrożenie procedury zmierzającej do zwolnienia ze służby w Policji [...] R. S. - dzielnicowego Rewiru Dzielnicowych Komisariatu Policji w G. Komendy Powiatowej Policji w O. - na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. W uzasadnieniu wniosku wskazał m.in. na następujące okoliczności:

- ukaranie wymienionego karą nagany na mocy orzeczenia z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] za podjęcie bez zgody przełożonego zajęcia zarobkowego poza służbą w postaci wykonywania funkcji społecznego kuratora;

- ukaranie wymienionego karą nagany na mocy orzeczenia z dnia [...] sierpnia 2015 r. nr [...] za zaniechanie wykazania w oświadczeniu majątkowym świadczenia w postaci ryczałtu w kwocie 5754 zł za sprawowanie funkcji społecznego kuratora sądowego;

- opinię służbową z dnia [...] lipca 2015 r. o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej (drugiej opinii służbowej po upływie co najmniej 6 miesięcy nie zdołano wydać z uwagi na przebywanie policjanta na zwolnieniu lekarskim od dnia [...] listopada 2015 r.);

- ukaranie wymienionego karą ostrzeżenia o niepełnej przydatności do służby na zajmowanym stanowisku na mocy orzeczenia z dnia [...] października 2015 r. nr [...] za niepowiadomienie Sądu Rodzimego i Nieletnich o stwierdzeniu zaistnienia okoliczności świadczących o demoralizacji nieletniego;

- ponowne uzyskanie informacji, że [...] R. S. pomimo braku pisemnej zgody przełożonego na podjęcie zajęcia zarobkowego poza służbą w 2015 r. wykonywał funkcję kuratora Sądu Rejonowego w O. (postępowanie dyscyplinarne w tej sprawie zostało wszczęte w dniu [...] stycznia 2016 r. i tego samego dnia zawieszone ze względu na przebywanie obwinionego na długotrwałym zwolnieniu lekarskim);

- absencję wymienionego od września 2009 r. do marca 2016 r. w wymiarze 442 dni (przy czym przez 3 kolejne lata [...] R. S. korzystał ze zwolnienia lekarskiego w okresie poprzedzającym bezpośrednio okres Świąt Bożego Narodzenia, powracając do służby pod koniec I kwartału);

- pismo Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym wskazano na potrzebę zmiany dzielnicowego.

Mając powyższe na uwadze Komendant Powiatowy Policji w O. stwierdził, ze zachowanie [...] R. S. uniemożliwia kontynuowanie przez niego służby w Policji bez uszczerbku dla tej instytucji, jej dobrego imienia oraz innych funkcjonariuszy, chociażby z powodu uniemożliwienia ustalenia czy spełnia on nadal kryteria określone w art. 25 ust. 1 ustawy o Policji. Wymieniony bowiem swoim postępowaniem narusza obowiązujący porządek prawny oraz inne normy i zasady współżycia społecznego, przez co świadomie dezorganizuje funkcjonowanie grupy zawodowej, wywołując niejednokrotnie trudne do odwrócenia zakłócenia w postrzeganiu Policji w lokalnym społeczeństwie, nie przejawia też gotowości podporządkowania się szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w formacji uzbrojonej o strukturze hierarcbicznej jaką jest Policja.

Po dokonaniu analizy stanu faktycznego Komendant Wojewódzki Policji w P. wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w celu zbadania zasadności zwolnienia [...] R. S. ze służby w Policji z uwagi na ważny interes służby.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2016 r. Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. [...], poproszony o wydanie opinii w przedmiotowej sprawie, zażądał dopuszczenia do udziału w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w P. dopuścił Zarząd Wojewódzki NSZZ Policjantów woj. [...] do udziału w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia [...] R. S. ze służby w Policji. Następnie Przewodniczący ww. organizacji związkowej, pismem z dnia [...] kwietnia 2016 r. poinformował, że "materiały postępowania przygotowawczego włączone do postępowania nie dają podstaw do zwolnienia funkcjonariusza ze służby w Policji".

Komendant Wojewódzki Policji w P., po uwzględnieniu całości materiałów zgromadzonych w sprawie, rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2016 r., na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 45 ust. 1 ustawy o Policji, zwolnił [...] R. S. z dniem [...] sierpnia 2016 r. ze służby w Policji. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 k.p.a., nadano rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu Komendant Wojewódzki Policji w P. wskazał na wymierzone policjantowi kary dyscyplinarne oraz opinię służbową o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych, wszczęte postępowanie dyscyplinarne oraz przebywanie na długotrwałym zwolnieniu lekarskim. Stwierdził, że sytuacja związana z częstą nieobecnością [...] R. S. w służbie wpływa bardzo negatywnie na wizerunek Policji w lokalnym środowisku, gdyż w związku z postępowaniem policjanta Rada Gminy K. na czele z wójtem sukcesywnie odmawiała udzielenia wsparcia finansowego dla Komisariatu Policji w G. w zakresie dofinansowania zakupu radiowozu. Wobec powyższego Komendant Wojewódzki Policji w P. uznał, że postawa [...] R. S. uniemożliwia kontynuowanie służby bez uszczerbku dla jej ważnych interesów, rozumianych również jako jej dobre imię i wiarygodność. Postawa policjanta uniemożliwia jednocześnie realizację przez wymienionego podstawowych zadań Policji określonych w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o Policji.

W odwołaniu od rozkazu personalnego z dnia [...] sierpnia 2016 r. pełnomocnik skarżącego podniósł zarzut naruszenia art. 62 ust. 1 ustawy o Policji w zw. z art. 90 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ryczałt przyznawany kuratorowi społecznemu na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych stanowi zarobek, co doprowadziło do uznania, że skarżący wykonując czynności społecznego kuratora sądowego, wykonywał zajęcie zarobkowe poza służbą. Podnosząc także zarzut naruszenia art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. pełnomocnik strony wniósł o uchylenie zaskarżonego rozkazu w całości oraz wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonego rozkazu personalnego.

Komendant Główny Policji uznał zarzuty odwołania za niezasadne i rozstrzygnięciem z dnia [...] października 2016 r. orzekł jak na wstępie. W motywach rozstrzygnięcia organ przybliżył instytucję zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Wskazał, iż w wielu zawodach, zwłaszcza wymagających zaufania społecznego - a do takich należy zaliczyć zawód policjanta - pewne zachowania, nawet niezwiązane ze służbą powodują, że nie można pozostawić takiego funkcjonariusza w służbie.

W niniejszej sprawie bezspornym jest, że [...] R. S. zwracał się do Komendanta Powiatowego Policji w O. o zgodę na wykonywanie zajęcia zarobkowego jako społeczny kurator Sądu Rodzinnego i Nieletnich w O. raportami z dnia: [...] stycznia 2014 r., [...] lutego 2014 r., [...] kwietnia 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] maja 2014 r., [...] czerwca 2014 r., [...] lipca 2014 r., [...] sierpnia 2014 r., [...] września 2014 r., [...] października 2014 r., [...] listopada 2014 r., [...] stycznia 2015 r., a także z dnia [...] lutego 2015 r. i z dnia [...] marca 2015 r. Wszystkie te raporty zostały rozpatrzone odmownie. Pomimo tego [...] R. S. wykonywał funkcję kuratora społecznego nie tylko w okresie do dnia ukarania go karą dyscyplinarną nagany przez Komendanta Powiatowego Policji w O. w dniu [...] marca 2015 r. (oraz w II instancji Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. w dniu [...] kwietnia 2015 r.), ale również po tym dniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 8 października 2015 r. sygn. akt IV/Po 467/15 oddalił skargę na powyższe rozstrzygnięcie, a strona wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji.

Ponadto w sprawie nie budzi wątpliwości, że [...] R. S. został jeszcze dwukrotnie ukarany karą dyscyplinarną (orzeczenie w sprawie niewykazania w oświadczeniu majątkowym ryczałtu za wykonywanie funkcji kuratora społecznego zostało uchylone przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 911/15, a Komendant Wojewódzki Policji w P. wniósł skargę kasacyjną; natomiast wobec orzeczenia w sprawie zaniechania czynności służbowej m.in. w postaci powiadomienia sądu o demoralizacji nieletniego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 10 sierpnia 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 94/16 skargę oddalił, a strona wniosła skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji), a także wydano wobec niego opinię o niewywiązywaniu się z obowiązków służbowych w okresie odbywania służby stałej.

Kolejnym aspektem niniejszej sprawy stała się duża absencja chorobowa wskazanego policjanta [...] R. S. w roku 2013 przebywał na zwolnieniach lekarskich przez 117 dni, w roku 2014 - 70 dni, w roku 2015 - 105 dni, zaś w roku 2016 nie pełnił służby w ogóle, tj. do dnia zwolnienia ze służby przebywał na zwolnieniu lekarskim, co daje ponad 500 dni zwolnienia na przestrzeni niespełna 4 lat. Organ przy tym w żaden sposób nie zakwestionował zasadności wystawienia przedmiotowych zwolnień lekarskich, jak też nie podważał również tego, iż okres przebywania na zwolnieniach lekarskich był usprawiedliwioną nieobecnością w służbie. Rozpoznając przedmiotową sprawę organ administracji badał jednak wpływ zwolnień lekarskich na funkcjonowanie komórek i jednostek organizacyjnych Policji i ich przełożenie na interes służby.

Komendant Główny Policji podkreślił, iż przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 k.p.a. chroniąc słuszny interes obywateli (policjantów), wymagają również uwzględnienia interesu społecznego (interesu służby), który wynika ze szczególnego charakteru Policji jako formacji powołanej do ochrony bezpieczeństwa obywateli oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego. Sprawne funkcjonowanie tej formacji opiera się na właściwej realizacji zadań przez poszczególne jednostki organizacyjne Policji. W ocenie organu II instancji niezaprzeczalnym pozostaje, że sytuacja [...] R. S. wpływała negatywnie na organizację służby w Komisariacie Policji w G. Komendy Powiatowej Policji w O. Wymieniony policjant winien bowiem realizować zadania na poziomie odpowiadającym posiadanemu przygotowaniu i umiejętnościom, tymczasem policjant w okresie ostatnich kilku lat, tj. 2013-2016 przebywał na zwolnieniach lekarskich ponad 500 dni. Powyższa sytuacja rzutuje więc ujemnie na ważny interes służby, jakim jest zapewnienie bezpieczeństwa obywateli poprzez wykonywanie zadań przez wszystkich policjantów jednostki. Omawiana sytuacja dezorganizowała tok służby. Długotrwała, ciągła nieobecność strony w służbie w naturalny sposób zmuszała przełożonych do zapewnienia zastępstwa za nieobecnego funkcjonariusza, co z kolei prowadziło do zwiększenia obciążenia pozostałych w służbie policjantów. Zwiększona ilość zadań służbowych, po stronie obecnych w służbie policjantów, wprost przekłada się na realne obniżenie poziomu efektywności, jakości zleconych zadań. Na powyższe bezsprzecznie wskazuje treść pisma Wójta Gminy K. z dnia [...] stycznia 2016 r., w którym wskazano na liczne zapytania i skargi mieszkańców Gminy K., sołtysów i radnych oraz poproszono o zmianę przydziału i skierowanie do Gminy K. nowego dzielnicowego, gdyż obecnie punkt przyjęć jest praktycznie cały czas nieczynny ze względu na liczne nieobecności [...] R. S. spowodowane zwolnieniami lekarskimi. Taki stan rzeczy bezspornie sprzeczny jest z interesem organu i godzi w "ważny interes służby". Sytuacja taka może rodzić napięcia i konflikty, a ponadto skutkować obniżeniem poziomu motywacji i zaangażowania w realizację zadań pozostałych funkcjonariuszy, jak również przyczyniać się do trudności z utrzymaniem dyscypliny służbowej w samej jednostce.

Niezwykle istotne z punktu widzenia interesu służby, jest to, aby osoby pełniące służbę w Policji w sposób należyty wykonywały przydzielone im obowiązki. Brak dyspozycyjności policjanta, wynikający ze stanu zdrowia, czy też różnych zdarzeń losowych, niezależnie od ich przyczyny, jest w oczywisty sposób sprzeczny z interesem służby. Jednoznaczne więc jest, że za sprzeczne z interesem służby należy uznać, iż [...] R. S. w latach 2013- 2016 przez ponad 500 dni nie realizował żadnych obowiązków służbowych, przebywając w tym czasie na zwolnieniach lekarskich. W sprawie nie budzi jednak wątpliwości, że - niezależnie od przyczyn nieobecności - absencja policjanta w służbie w tak poważnym wymiarze, nie pozostaje bez skutków dla Policji jako organizacji powołanej dla ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, a tym samym interesu społecznego. Absencje [...] R. S. za wyjątkiem roku 2013 nie wynikały ze schorzeń, które zostały spowodowane wypadkiem w służbie. Długotrwała absencja policjanta ma zaś wpływ zarówno na organizację jak i efektywność działania macierzystej jednostki Policji (patrz wyrok NSA z dnia 15 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 1033/12). Na sprawę radykalnie rzutuje też fakt, że w trakcie pełnienia przez wymienionego służby został on w roku 2015 trzykrotnie ukarany dyscyplinarnie, a ponadto negatywnie zaopiniowany w służbie. R. S. po ukaraniu w marcu 2015 r. karą nagany za wykonywanie funkcji kuratora społecznego bez zgody przełożonego nadał (w okresie od dnia [...] lutego 2015 r. do dnia [...] listopada 2015 r.) wykonywał tę funkcję. Powyższe wskazuje na lekceważenie przełożonych oraz całej formacji Policji, jej zasad i obowiązującej w niej norm prawnych, godzi w zasadę hierarchiczności, a także wskazuje na brak umiejętności podporządkowania obowiązującej w Policji szczególnej dyscyplinie służbowej obowiązującej w formacji uzbrojonej. Zachowanie policjanta świadczy o tym, że przedkłada on swoje prywatne interesy i dążenia ponad dobro służby.

Przedstawiony powyżej stan faktyczny związany z częstymi nieobecnościami skarżącego oraz jakością pełnionej przez niego służby w służbie w ocenie Komendanta Głównego Policji słusznie został potraktowany jako sprzeczny z ważnym interesem służby, a tym samym, w łącznym zestawieniu, uzasadniający rozwiązanie z [...] R. S. stosunku służbowego w oparciu o art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Ustosunkowując się do zarzutów strony Komendant Główny Policji stwierdził, iż organ I instancji w sposób prawidłowy przeprowadził postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. Przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego organ I instancji w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy oraz dokonał oceny dowodów z zachowaniem reguł określonych w k.p.a. Reguły te polegały na tym, że oparto się na materiale dowodowym zgromadzonym w toku postępowania, materiał ten został poddany ocenie i ocena ta odniesiona została do poszczególnych dowodów z uwzględnieniem ich znaczenia dla sprawy.

Organ odwoławczy stwierdził także, iż rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w P. spełnia wymagania określone w art. 108 § 1 k.p.a., gdyż w jego uzasadnieniu przytoczono okoliczności wskazujące, że zachodzą przesłanki uzasadniające przedłożenie interesu społecznego nad indywidualny interes strony. W praktyce orzeczniczej sądów administracyjnych ugruntował się pogląd dopuszczający wykonywanie bez zbędnej zwłoki czynności dotyczących stosunku służbowego policjantów.

Rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2016 r. stał się przedmiotem skargi wniesionej przez R. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie.

Zaskarżając decyzję w całości pełnomocnik skarżącego zarzucił jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy: 1) art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, przez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zaistniała przesłanka odwołania skarżącego ze służby w Policji w postaci "ważnego interesu służby"; 2) art. 62 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych w zw. z art. 62 ust. 1 ustawy o Policji, poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na uznaniu, że ryczałt przyznawany kuratorowi społecznemu na podstawie art. 90 ust. 1 ustawy o kuratorach sądowych stanowi zarobek, co doprowadziło do uznania, że skarżący wykonując czynności społecznego kuratora sądowego, wykonywał zajęcie zarobkowe poza służbą, a w konsekwencji przedkłada swoje prywatne interesy i dążenia ponad dobro służby.

Pełnomocnik strony podniósł także zarzut naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynika sprawy: art. 7 k.p.a., przez nieuwzględnienie interesu społecznego i słusznego interesu strony przy wydawaniu zaskarżonego rozkazu personalnego; 2) art. 10 § 1 k.p.a., przez uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji; 3) art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez brak rozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, co skutkowało dowolnymi błędnym przyjęciem, że ważny interes służby przemawia za zwolnieniem skarżącego ze służby.

Mając powyższe na uwadze strona skarżącą wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozkazu personalnego wraz z utrzymanym nim w mocy rozkazem personalnym z dnia [...] sierpnia 2016 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa udzielonego przez adwokata.

W uzasadnieniu skargi pełnomocnik strony wskazał, iż analiza okoliczności niniejszej sprawy przez organy I i II instancji miała charakter wybiórczy, jednostronny i tendencyjny. Skarżący z tytułu pełnionej funkcji społecznego kuratora sądowego uzyskiwał miesięczny ryczałt z tytułu ponoszonych kosztów związanych ze sprawowanym przez niego nadzorem podopiecznych. Pełnienie tej funkcji jest wykonywaniem pracy społecznie użytecznej, z którą nie łączy się uzyskiwanie dochodu. Uzyskiwany z tego tytułu ryczałt nie stanowi dochodu, a jedynie zwrot poniesionych wydatków. Działalność, z którą wiąże się otrzymanie tego ryczałtu, nie może być zatem uznana za działalność zarobkową. W wyroku z dnia 20 stycznia 2016 r. w sprawie IV SA/Po 911/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu stwierdził, że ryczałt, o którym mowa w art. 90 ust. 1 ustawy o kuratora sądowych, jest tylko zwrotem zaangażowanych własnych środków finansowych pokrywających koszty dojazdu do nadzorowanego czy dozorowanego oraz koszty sporządzenia sprawozdania, których następnie kurator uzyskuje zwrot. Wypłacenie takiego ryczałtu rekompensuje jedynie ponoszony czasowo przez kuratora uszczerbek, nie dając po jego stronie żadnego rzeczywistego przysporzenia majątkowego, nie stanowi on zatem przychodu, nie wymaga więc ujawnienia w oświadczeniu majątkowym. Skoro zatem pełnienie funkcji kuratora społecznego przez skarżącego nie skutkowało uzyskiwaniem przez skarżącego dochodu, to wykonywanie takich czynności bez zgody przełożonego służbowego nie mogło zostać uznane za naruszające 62 ust. 1 ustawy o Policji.

Strona skarżąca zwróciła uwagę, że zgoda na podjęcie zajęć poza służbą, w tym pełnienie funkcji kuratora społecznego, została wydana innym policjantom służących w przedmiotowej jednostce. W sposób zupełnie arbitralny podejmowano wobec skarżącego decyzje o odmowie zgody na pełnienie funkcji społecznego kuratora sądowego.

Zdaniem strony, okoliczność okresowej niezawinionej niezdolności skarżącego do pracy nie powinna być przyczyną zwolnienia ze służby. W takiej sytuacji przełożony funkcjonariusza, dysponujący wystarczającymi zasobami ludzkimi, powinien tak zorganizować pracę, aby sytuacja nie miała negatywnego skutku dla bezpieczeństwa obywateli. W każdej jednostce Policji należy mieć na uwadze możliwość wystąpienia okoliczności uniemożliwiających pełnienie służby przez ze względu na stan zdrowia.

Należy również uwzględnić, że z opinii NSZZ Policjantów wynika wprost, iż w niniejszej sprawie nie ma podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji. NSZZ Policjantów zwrócił uwagę, że organ I instancji pominął całkowicie fakt, iż orzeczenia kar dyscyplinarnych nie są prawomocne.

Nadto organ I instancji uniemożliwił skarżącemu czynny udział w postępowaniu przed tym organem. Odwołujący przez cały czas postępowania wyrażał chęć skorzystania z art. 10 k.p.a. Nie mógł tego jednak uczynić ze względu na stan zdrowia. W żadnej mierze nie dążył do przedłużenia postępowania. Organ I instancji wydał rozkaz personalny bez umożliwienia odwołującemu zapoznania się z pełnym materiałem sprawy, a następnie zajęcia precyzyjnego stanowiska. Okoliczność ta została potwierdzona przez organ II instancji, który przyznał, że organ I instancji nie uwzględnił wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2016 r. o wydłużenie terminu na zapoznanie się z materiałami sprawy. Okoliczność, iż na zwolnieniu lekarskim wskazano "chory może chodzić" nie oznacza, że mógł on stawić się do siedziby organu w celu podjęcia niezbędnych czynności urzędowych.

W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz uznając zarzuty skargi za niezasadne w całości podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Skarga ocenia w świetle powyższych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie.

Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do ustalenia, czy w realiach faktycznych sprawy istniał ważny interes służby, uzasadniający zwolnienie skarżącego ze służby w Policji. Na tę okoliczność powołuje się organ przywołując art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r. nr 355 ze zm.), będący materialnoprawną podstawą wydania zaskarżonego rozkazu personalnego.

W myśl powołanego przepisu, policjanta można zwolnić ze służby, gdy wymaga tego ważny interes służby. Jest więc to uprawnienie przyznane organowi w sytuacji, gdy dojdzie do przekonania, że interes społeczny (interes służby) przeważa nad słusznym interesem strony.

Użyte w powołanym przepisie sformułowanie "można zwolnić" oznacza, że decyzje w tym zakresie podejmowane są w ramach uznania administracyjnego i mają charakter fakultatywny. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że sądowa kontrola decyzji uznaniowych jest ograniczona. Sprowadza się ona bowiem do zbadania, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności i arbitralności, to jest czy organ wybrał dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz czy takiego wyboru dokonał po ustaleniu i rozważeniu okoliczności obiektywnie istotnych dla załatwienia danej sprawy.

Pokreślenia wymaga, iż o tym, jakie okoliczności są rzeczywiście istotne dla rozstrzygnięcia danej sprawy, decydują przepisy prawa materialnego mające w niej zastosowanie a nie subiektywne przekonanie strony. Zatem warunkiem zastosowania instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji jest wykazanie, że rozwiązanie z policjantem stosunku służbowego było niezbędne z uwagi "na ważny interes służby". Ustawa o Policji nie definiuje tego pojęcia i nie zawiera jednoznacznych wskazówek dotyczących sposobu interpretacji przedmiotowego sformułowania. W orzecznictwie sądów administracyjny utrwalony jest jednak pogląd, że istnienie omawianej przesłanki musi być rozważane z uwzględnieniem okoliczności konkretnej sprawy oraz przepisów regulujących zarówno cel i sposób funkcjonowania Policji, jak również status funkcjonariuszy tej formacji. Należy zatem mieć na uwadze, że Policja wykonuje niezwykle ważne zadania w imieniu Państwa. Jest formacją służącą społeczeństwu i zapewniającą obywatelem bezpieczeństwo, ochronę ich życia i zdrowia. Realizacja tych funkcji niewątpliwie wymaga znacznego zaangażowania się i dyspozycyjności wszystkich funkcjonariuszy Policji oraz określonych ich kwalifikacji a także odpowiednich predyspozycji psychicznych i zdrowotnych. Osoby, które dobrowolnie decydują się na podjęcie służby w Policji, muszą liczyć się z tym, że ich status będzie kształtował się odmiennie niż pracowników umownych. Ze służbą publiczną w formacjach mundurowych łączą się nie tylko liczne przywileje ale też zwiększone obowiązki a nawet pewne ograniczenia wolności osobistych. Każdy funkcjonariusz decydując się na taką służbę, składa rotę ślubowania i zobowiązuje się do respektowania tych zasad oraz dbałości o dobro macierzystej formacji.

Wszystkim policjantom przysługuje zwiększona ochrona trwałości stosunku służbowego, ale ochrona ta nie ma charakteru bezwzględnego i nie sięga ona tak daleko, jak tego oczekuje skarżący. Ustawodawca w interesie funkcjonariuszy reglamentuje przyczyny zwolnienia ich ze służby. Jednocześnie jednak nie kwestionuje konieczności prowadzenia przez organy Policji racjonalnej polityki kadrowej, w tym podejmowania działań zabezpieczających także interesy formacji i zapewniających ochronę interesu społecznego. Ustawa o Policji dopuszcza zatem możliwość zwolnienia ze służby nawet w przypadkach niezawinionych przez policjantów, gdy wymaga tego dobro formacji. Osiągnięciu tego celu ma służyć między innymi instytucja przewidziana w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji.

Wyrażenie "ważny interes służby", o jakim mowa w powołanym przepisie, może zatem obejmować różne sytuacje faktyczne, gdy potrzeba ochrony interesu służby (interesu społecznego) - jako interesu nadrzędnego - uzasadnia zwolnienie policjanta ze służby, a nie jest możliwe rozwiązanie z nim stosunku służbowego na innych podstawach ustawowych. Przedmiotowe pojęcie można w szczególności łączyć z koniecznością realizacji przez struktury policyjne podstawowych zadań Policji, o których mowa w ustawie (por. wyrok NSA z dnia 16 marca 1995 r. sygn. akt II SA 1802/94). Potrzeba skorzystania z omawianej instytucji może w konsekwencji zachodzić również w przypadkach stale powtarzających się nieobecności policjanta w służbie, gdyż takie sytuacje niewątpliwie mają negatywny wpływ na organizację i efektywność działania Policji, a w szczególności jednostki, w której dany policjant powinien wykonywać obowiązki służbowe. Nieprzewidziane, długotrwałe i częste nieobecności każdego policjanta w służbie zawsze są zjawiskiem obiektywnie niekorzystnym dla sprawnego funkcjonowania takiej jednostki. Wymagają bowiem podejmowania przez przełożonych nagłych zmian organizacyjnych, to jest ustawicznego organizowania zastępstw, zmiany grafików służby, obciążania pozostałych funkcjonariuszy dodatkowymi obowiązkami itp. Mogą też pociągać zwiększone wydatki związane z pełnieniem przez innych policjantów służby w godzinach ponadliczbowych. Istotne jest również i to, że częste absencje policjanta, niezależnie od tego czy zostały one spowodowane złym stanem jego zdrowia (lub innych członków rodziny), jak również inne przypadki formalnie usprawiedliwionej nieobecności, wykluczają dyspozycyjność funkcjonariusza. Nie pozwalają przełożonym liczyć na obecność policjanta w służbie w czasie na nią przeznaczonym, ani na to, że funkcjonariusz będzie mógł realizować zadania służbowe zgodnie z aktualnymi potrzebami służby, a ponadto że w razie konieczności będzie mógł zastąpić innego policjanta. W takich sytuacjach dalsze formalne pozostawienie funkcjonariusza w służbie bezspornie nie leży ani w interesie Policji ani w interesie społecznymi, czyli Państwa oraz jego obywateli. Zachodzą zatem uzasadnione podstawy do rozwiązania z nim stosunku służbowego na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji – patrz wyrok NSA z dnia 23 marca 2017 r. sygn. akt I OSK 436/16 (publik. LEX nr 2305605).

Powyższe stanowisko ugruntowane jest już w orzecznictwie sądów administracyjnych. Interpretacja art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji, dokonana przez organy orzekające w niniejszej sprawie jest zatem prawidłowa.

W rozpoznawanej sprawie, wbrew odmiennym zapatrywaniom strony skarżącej, organy Policji dostatecznie wykazały, że w przypadku R. S. taka właśnie sytuacja szczególna zachodziła i w związku z tym uzasadnione było rozwiązanie z nim stosunku służbowego z uwagi na ważny interes służby. Z ustaleń faktycznych poczynionych w sprawie wynika bowiem, że bezpośrednią przyczyną zwolnienia R. S. był brak dyspozycyjności spowodowany długotrwałą absencją w służbie, niska ocena pracy funkcjonariusza oraz niestosowanie się do rygorów służby.

W toku postępowania administracyjnego bezsprzecznie wykazano, iż skarżący w latach 2013 – 2016 r. przebywał na zwolnieniach lekarskich ponad 500 dni, z czego od początku 2016 r. do dnia rozwiązania stosunku służbowego służby nie pełnił w ogóle. Skarżący stara się bagatelizować skutki swoich długotrwałych nieobecności w służbie podnosząc, iż przełożeni powinni tak organizować prace, aby niezawiniona absencja funkcjonariuszy Policji nie miała negatywnego wpływu na bezpieczeństwo obywateli. W każdej jednostce Policji należy mieć na uwadze możliwość wystąpienia okoliczności uniemożliwiających pełnienie służby przez funkcjonariuszy ze względu na stan zdrowia. Takie twierdzenia są bezzasadne, zwłaszcza dla pozostałych funkcjonariuszy jednostki, których przez dotychczasowy 4-letni okres obciążał obowiązek wykonywania zadań przypisanych do stanowiska zajmowanego przez skarżącego. Skarżący zdaje się nie dostrzegać, iż w każdej jednostce Policji funkcjonuje określony stan etatowy mający zapewnić odpowiedni poziom realizacji zadań ustawowych Policji. Policjant jest zaś częścią zespołu realizującego określone zadania. Niezdolność policjanta do planowanej służby burzy określony porządek rzeczy i o ile ten stan nie ma znacznego rozmiaru, doraźnie (w ramach zastępstw) jest możliwy do zaakceptowania. Sytuacja ulega jednak diametralnej zmianie wówczas, gdy absencja policjanta osiąga znaczne rozmiary, bowiem wykonywanie jego zadań spoczywa na barkach innych funkcjonariuszy, kosztem nadgodzin pracy i ograniczenia czasu odpoczynku po służbie. Policjant przebywający długotrwale na zwolnieniach lekarskich nie jest dyspozycyjny, blokuje etat w jednostce uniemożliwiając jego obsadzenie funkcjonariuszem gwarantującym należyte wykonywanie zadań służbowych. Prawo policjantów do korzystania z przysługujących im uprawnień w zakresie ochrony zdrowia nie oznacza, że przełożeni zobowiązani są w nieskończoność tolerować długie i stale powtarzające się nieobecności podwładnych w służbie. Chodzi tu przy tym nie o ochronę własnych interesów przełożonych czy o wygodę innych policjantów lecz bezwzględny obowiązek zapewnienia jak najbardziej efektywnego realizowania funkcji publicznych dla dobra Policji, Państwa i jego społeczeństwa. Trudno mówić o możliwości prawidłowego wykonywania takich zadań, gdy policjant przez wiele lat wykazuje brak niezbędnej dyspozycyjności oraz stale przedstawia kolejne zwolnienia lekarskie oraz gdy przełożony nie ma pewności kiedy i na jaki ewentualnie okres podwładny wróci do służby, a ponadto czy reakcją funkcjonariusza na każdą próbę powierzenia czynności zgodnych z zajmowanym stanowiskiem nie będzie kolejne zwolnienie lekarskie. Nie wymaga zatem szczególnego dowodzenia fakt, że nieobecność nawet jednego funkcjonariusza w służbie dezorganizuje pracę każdej jednostki. Wszystkie zadania przypisane poszczególnym strukturom Policji muszą być realizowane na bieżąco. Oczywistym jest, że czynności związane z obowiązkami przypisanymi do zajmowanego przez skarżącego stanowiska musieli dodatkowo wykonać pozostali policjanci. Obciążanie ich takimi czynnościami często musiało odbywać się kosztem ich prawa do odpoczynku i nie pozostawało bez wpływu na terminowość i jakość realizowania powierzonych zadań.

Nie bez znaczenia dla oceny przydatności skarżącego do pełnienia służby w Policji pozostaje fakt, iż w opinii służbowej z dnia [...] lipca 2015 r. został on oceniony jako funkcjonariusz niewywiązujący się z obowiązków służbowych. Kolejnej oceny nie przeprowadzono bowiem zainteresowany przebywał na zwolnieniu lekarskim. Nawet pomijając fakt, iż skarżący został ukarany licznymi karami dyscyplinarnymi, w tym karą stwierdzającą jego niepełną przydatność do służby (orzeczenie z dnia [...] października 2015 r.), albowiem o zasadności nałożenia tych kar rozstrzygnie ostatecznie Naczelny Sąd Administracyjny, to jednak nienależyte wywiązywanie się przez skarżącego z obowiązków służbowych zostało dostrzeżone poza strukturami Policji. Otóż, pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. (k – 40 akt administracyjnych) Wójt Gminy K. zwrócił się do Komendanta Komisariatu Policji w G. o zmianę dzielnicowego – funkcjonariusza R. S. - z powodu licznych skarg mieszkańców Gminy, sołtysów oraz radnych na praktycznie stale nieczynny punkt przyjęć interesantów. Zatem nieobecność skarżącego w służbie i brak zaangażowania w należyte wykonywanie zadań służbowych przybrały rzeczywisty i znaczny wymiar, jednoznacznie stawiający Policję w złym świetle. To z kolei, w ocenie Sądu, uzasadniało podjęcie przez przełożonych skarżącego funkcjonariusza zdecydowanych działań, mających na celu radyklane rozwiązanie piętrzącego się na przestrzeni znacznego okresu nierozwiązywalnego konfliktu na linii przełożeni – funkcjonariusz.

Nie negując przy tym dobrych intencji skarżącego, przejawiających się objęciem i wykonywaniem funkcji kuratora społecznego, nie można jednak nie dostrzec, iż w sytuacji gdy wymieniony nie wywiązywał się należycie z obowiązków służbowych policjanta, to jego społeczna aktywność zasadnie nie spotkała się z akceptacją przełożonych. Nie ma w niniejszej sprawie większego znaczenia, czy sprawowanie funkcji kuratora sądowego jest zajęciem zarobkowych, czy też nie, natomiast istotne jest to, iż działalność społeczna funkcjonariusza Policji nie może odbywać się kosztem wykonywania zadań służbowych. W takiej sytuacji, brak zgody przełożonych na podejmowanie przez skarżącego ww. działalności jest zasadny, zaś zlekceważenie decyzji przełożonego policjanta podyktowanych dobrem służby, słusznie może być postrzegane jako sprzeniewierzenie się dyscyplinie służbowej. Skoro skarżący nie jest w stanie pogodzić obowiązków służbowych i działalności społecznej, z tego zaś powodu służba w Policji doznaje stałego wymiernego uszczerbku, to nie sposób zaakceptować poglądu, że interes Policji w tej sytuacji powinien ustąpić przed słusznym interesem strony.

Na powyższe okoliczności trafnie powołały się organy administracji obu instancji. W swych decyzjach w sposób szczegółowy i przekonujący wyjaśniły, dlaczego zdecydowały się na zastosowanie wobec niej instytucji przewidzianej w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji. Organy zasadnie wzięły po uwagę, że postawa skarżącego w ostatnich latach, w tym sposób wykonywania obowiązków służbowych nieakceptowalny w ramach Policji i na zewnątrz, częste okresy absencji, a także brak realnych perspektyw przystąpienia w najbliższym czasie do faktycznego wykonywania obowiązków służbowych, były nie do pogodzenia z dobrem macierzystej formacji. Przy powszechnie znanych trudnościach kadrowych i finansowych Policji dalsze utrzymywanie takiego stanu było niemożliwe, gdyż narażałoby to ważny interes służby na poważne straty. Dlatego rozwiązanie ze skarżącym stosunku służbowego było w pełni uzasadnione.

W przedstawionej sytuacji, wbrew odmiennym zapatrywaniom skarżącego, organom zwolnieniowym nie można zarzucić ani nadużycia prawa ani podjęcia niedozwolonego aktu dyskryminacji.

Odnosząc się zarzutu skargi mówiącego, iż w opinii NSZZ Policjantów nie było uzasadnionych podstaw do zwolnienia skarżącego ze służby w Policji, stwierdzić należy, iż opinia związku zawodowego nie ma charakteru wiążącego (patrz wyrok NSA z dnia 29 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 3134/12 – publik. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem negatywna opinia organizacji związkowej nie wykluczała możliwości zwolnienia policjanta ze służby na przyjętej podstawie.

Natomiast zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się i składania wniosków mógłby odnieść skutek tylko wówczas, gdyby skarżący wykazał, że uchybienie to uniemożliwiło mu dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej taki zarzut spoczywa bowiem ciężar wykazania związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy. Takiego związku skarżący w niniejszej sprawie nie wskazał.

Reasumując, zwolnienie skarżącego ze służby w trybie przewidzianym w art. 41 ust. 2 pkt 5 ustawy o Policji poprzedzone zostało wyjaśnieniem wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności dotyczących wystąpienia przesłanek "ważnego interesu służby". Organy nie uchybiły w sposób istotny przepisom Kodeksu postępowania administracyjnego. Postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a., zaś motywy rozstrzygnięcia zostały przedstawione w sposób zgodny z postanowieniami art. 107 § 3 k.p.a.

W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.