Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1111/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-11-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 900
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony  Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80 oraz art. 107 par. 3 w zw. z art. 8 i art. 11
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i lit. c oraz art. 200 w zw. z art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 5 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. T. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego R. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "organ", "Minister"), po rozpoznaniu wniosku R. T. (dalej: "skarżący") z [...] listopada 2017 r., odmówił wyłączenia stosowania wobec skarżącego art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej, Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 723; dalej: "ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym"), mając za podstawę art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister podał, że we wniosku z [...] listopada 2017 r. (data wpływu do organu: [...] listopada 2017 r.) skarżący wskazał, iż podczas służby pełnionej przez niego w okresie od [...] maja 1985 r. do [...] grudnia 1985 r., którą zakwalifikowano jako służbę na rzecz totalitarnego państwa, przez pierwsze miesiące zapoznawał się z przepisami i aktami prawnymi, a przez kolejny miesiąc pełnił zastępstwo. W ramach realizacji obowiązków w referacie paszportów Służby Bezpieczeństwa, skarżący przyjmował wnioski i stawiał pieczątki w dowodach osobistych. Nie wykonywał żadnych zadań inspektora Służby Bezpieczeństwa. W 1985 r. objął stanowisko kontrolera Grupy [...] Rejonowego Urzędu Spraw Wewnętrznych w [...], później starszego policjanta Samodzielnej Sekcji Ruchu Drogowego Komendy Rejonowej Policji, a następnie pełnił obowiązki Naczelnika Wydziału [...] Komendy Powiatowej Policji w [...].

Skarżący został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w [...][...]sierpnia 2012 r. i ma ustalone prawo do emerytury, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Według Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "IPN"), skarżący pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, od [...] maja 1985 r. do [...] grudnia 1985 r., tj. przez 7 miesięcy. Natomiast całkowity okres jego służby wynosi 27 lat, 3 miesiące i 14 dni. Do wysługi emerytalnej został zaliczony okres zasadniczej służby wojskowej w wymiarze 1 roku, 11 miesięcy i 1 dnia.

Z kopii akt osobowych o sygnaturze [...] oraz [...], przekazanych przy piśmie IPN z [...] lutego 2018 r., nie wynika, aby skarżący nierzetelnie wykonywał zadania i obowiązki w okresie pełnienia służby.

Komendant Główny Policji w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. przekazał informację dotyczącą przebiegu służby skarżącego. Podał, iż zgromadzone w sprawie dokumenty wskazują, że skarżący po dniu 12 września 1989 r. rzetelnie wykonywał zadania i obowiązki. Potwierdzają to informacje zawarte m.in. w opiniach służbowych oraz wnioskach o mianowanie na kolejne wyższe stopnie policyjne i stanowiska służbowe. Skarżący wielokrotnie otrzymał zwiększony dodatek służbowy do uposażenia oraz był wyróżniany nagrodami pieniężnymi, a w 2010 r. został odznaczony Srebrnym Medalem "Za Długoletnią Służbę".

W aktach sprawy nie stwierdzono informacji o udzielonych skarżącemu karach dyscyplinarnych, a także prowadzonych wobec niego postępowaniach karnych lub karno-skarbowych. Brak jest również dokumentów potwierdzających jego udział w zdarzeniach, które mogły stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia.

Analizując przesłanki formalne wymienione w art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, tj. krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia, Minister podkreślił, że muszą być one spełnione łącznie. Nadto przesłanki te są nieostre, co umożliwia organowi indywidualne podejście do każdej sprawy poprzez uznanie administracyjne. Organ przywołał leksykalne definicje pojęć: "krótkotrwałość" i "rzetelność".

Zdaniem Ministra, krótkotrwałość winna być analizowana przede wszystkim w ujęciu bezwzględnym, jako długość okresu służby na rzecz totalitarnego państwa. Dodatkowo należy ocenić tę przesłankę w aspekcie proporcjonalnym, tj. w porównaniu stosunku służby na rzecz totalitarnego państwa do całości okresu służby byłego funkcjonariusza. Wedle wykładni językowej, krótkotrwałość jest tożsama z nietrwałością, przelotnością lub chwilowością.

Natomiast rzetelne wykonywanie obowiązków służbowych oznacza ich realizację na najwyższym poziomie w sposób niebudzący żadnych wątpliwości ani pod kątem jakości, ani z punktu widzenia moralności i honoru funkcjonariusza służb publicznych. Postawa rzetelnego funkcjonariusza charakteryzuje się wzorowością w działaniu służbowym, nie tylko w zakresie podejmowania i nienagannej realizacji zadań obligatoryjnych, ale także wykazywania inicjatywy i realizowania obowiązków dodatkowych.

Zwrot "szczególnie z narażeniem zdrowia i życia" należy ocenić jako czynnik podnoszący wartość rzetelnej służby funkcjonariusza. Jednakże warunek "narażenie zdrowia i życia" odnosi się do kwalifikacji narażenia, rozumianej jako stwierdzenie istnienia zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby, przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, czy też nie miało charakteru hipotetycznego, ale było rzeczywiste, dowiedzione i miało charakter wyjątkowy.

Odnosząc się do przesłanki szczególnie uzasadnionego przypadku, organ stwierdził, iż spełnienie tego warunku należy postrzegać przez pryzmat całkowitego braku jakichkolwiek faktów mogących stawiać rzetelność służby osoby zainteresowanej pod znakiem zapytania. Omawiana przesłanka znalazła się w ustawie obok dwóch pozostałych przesłanek. Oznacza to, że krótkotrwałość służby na rzecz państwa totalitarnego i rzetelność służby pełnionej po dniu 12 września 1989 r., nawet z narażeniem zdrowia i życia, nie wystarczą do oceny, czy zastosowanie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym jest zasadne.

Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpatrywanej sprawy, Minister stwierdził, że nie kwestionuje rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków przez skarżącego w trakcie pełnienia służby po dniu 12 września 1989 r.

"Abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa przez ww. oraz rzetelności wykonywania zadań i obowiązków służbowych po dniu 12 września 1989 r.", organ wskazał na brak jakichkolwiek dowodów, aby służba ta pełniona była z narażeniem zdrowia i życia. Zaznaczył przy tym, że służba w Policji zawsze wiąże się z potencjalnym ryzykiem dla zdrowia i życia funkcjonariuszy, nawet gdy realizowane czynności służbowe są tego rodzaju, iż jakiekolwiek zagrożenie dla zdrowia lub życia wydaje się być mało prawdopodobne lub nawet wykluczone. Gdyby zamiarem ustawodawcy było uznanie, że potencjalne zagrożenie, jakie niesie za sobą służba, jest wystarczające do stwierdzenia, iż służba

pełniona była z narażeniem zdrowia i życia, to nie dookreślałby drugiej przesłanki analizowanego przepisu (zawartej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym) poprzez wskazanie, że rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., ma mieć miejsce "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", gdyż z racji specyfiki samej służby każdy funkcjonariusz Policji spełniałby ten wymóg.

Ponadto świadczenie emerytalne wypłacane skarżącemu nie było podwyższone ze względu na służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. z 2005 r. Nr 86 poz. 734 ze zm.).

Reasumując, Minister uznał, że w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione przesłanki dopuszczalności wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a, wskazane w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. "Szczególnie uzasadniony przypadek", według organu, zachodzi wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Uprawnienie z art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter wyjątkowy i dotyczy wyłącznie osób, w przypadku których "krótkotrwałość" jest niezaprzeczalna, a "rzetelność" służby oczywista, bezdyskusyjna i poparta nadzwyczajnymi osiągnięciami - w szczególności pełniona z narażeniem zdrowia i życia, bowiem tylko wtedy można uznać, iż w sprawie zachodzi "szczególnie uzasadniony przypadek".

Odnosząc się do wniosku o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z przesłuchania w charakterze świadków osób wskazanych przez pełnomocnika skarżącego w piśmie z [...] czerwca 2018 r., Minister podkreślił, że jest związany treścią informacji o pełnieniu służby sporządzoną przez IPN oraz dokumentacją dotyczącą przebiegu służby przesłaną przez Komendanta Głównego Policji. Ponadto

żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami.

Powyższa decyzja Ministra stała się przedmiotem skargi skarżącego (reprezentowanego przez adwokata Jarosława Koneckiego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a.") polegające na dowolnej ocenie zebranego w sprawie materiału dowodowego; przekroczenie granic uznania administracyjnego poprzez uznanie, że służba skarżącego przed dniem 31 lipca 1990 r. nie nosiła cech krótkotrwałości, natomiast służba po 12 września 1989 r. nie była pełniona z narażeniem zdrowia i życia i nie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, które to okoliczności wymagane są do zastosowania przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sytuacji gdy w ocenie skarżącego takie przesłanki zostały spełnione;

2) art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. polegające na niewyczerpującym zebraniu materiału dowodowego poprzez zaniechanie realizacji wniosku dowodowego skarżącego z [...] czerwca 2018 r., który zmierzał do wykazania, że jego służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia, w sposób wzorowy, co ma dla rozstrzygnięcia sprawy istotne znaczenie w świetle treści przepisu art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął ww. zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

W świetle art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.; dalej: "ustawa o covid"), przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Nadto wedle rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 października 2020 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz. U. z 2020 r., poz.1829), począwszy od 17 października 2020 r. m.st. Warszawa, będące siedzibą tut. Sądu, zostało objęte strefą czerwoną. Powyższe oznacza, że odpowiednie zastosowanie znajduje również zarządzenie nr 39 Prezesa Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") z dnia 16 października 2020 r. w sprawie odwołania rozpraw oraz wdrożenia w NSA działań profilaktycznych służących przeciwdziałaniu potencjalnemu zagrożeniu zakażenia wirusem SARS-CoV-2 w związku z objęciem Miasta Stołecznego Warszawy obszarem czerwonym (§ 1 w związku z § 3 tego zarządzenia).

Uwzględniając z jednej strony powyższe regulacje, a z drugiej strony brak technicznych możliwości przeprowadzenia zdalnie rozprawy z udziałem stron oraz konieczność rozpoznania wniesionej w niniejszej sprawie skargi, Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy o covid, co poprzedził odwołaniem wyznaczonego w tej sprawie posiedzenia jawnego (vide pisma informacyjne Sądu z [...] października 2020 r. skierowane do pełnomocnika skarżącego i organu).

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: (pkt 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz (pkt 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zgodnie z art. 8a ust. 2 tej ustawy, do osób, o których mowa w ust. 1, stosuje się odpowiednio przepisy art. 15, art. 22 i art. 24 (ust. 2).

W myśl art. 11 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, w sprawach nieuregulowanych w ustawie stosuje się przepisy ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, Kodeksu postępowania administracyjnego oraz przepisy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

Podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana przez organ na podstawie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym ma charakter decyzji uznaniowej. Zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Wybór natomiast rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną (vide wyrok NSA z 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie: orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wprawdzie sądowa kontrola decyzji opartej na uznaniu administracyjnym ma ograniczony zakres, jednak obejmuje badanie, czy organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, zgodnie z celem danej ustawy oraz czy wyboru takiego dokonał po ustaleniu i rozważeniu istotnych dla sprawy okoliczności. Kontroli sądowej podlega w szczególności uzasadnienie decyzji uznaniowej z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną oraz z wyrażeniami normatywnymi, określającymi przesłanki aktualizacji upoważnienia do wydania decyzji uznaniowej. Przy takim zakresie kontroli obowiązkiem sądu jest sprawdzenie, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, a przede wszystkim, czy uzasadnił podjęte rozstrzygnięcie wystarczająco zindywidualizowanymi przesłankami (vide J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 404 - 405).

Uznaniowość w doktrynie i orzecznictwie ujmowana jest jako szczególny rodzaj dyskrecjonalnej kompetencji organu, której granice wyznacza - wyrażona w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - zasada związania administracji publicznej prawem (vide M. Jaśkowska [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 1. Instytucje prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski i A. Wróbel, Warszawa 2010, s. 222 i nast.).

Stopień dyskrecjonalności działania organu konkretyzują normy prawa materialnego - w analizowanym przypadku przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawierający przesłanki oparte na pojęciach niedookreślonych (nieostrych), a więc zawierających elementy ocenne. Zatem obowiązkiem organu było dokonanie interpretacji tych pojęć, a następnie odniesienie się do wskazanych przesłanek oraz ich rozważenie (wyważenie) na tle okoliczności faktycznych rozpatrywanej sprawy.

Sąd orzekający w przedmiotowej sprawie w pełni podziela stanowisko NSA, zaprezentowane w wyroku z 15 grudnia 2008 r., sygn. akt I OSK 622/08, wedle którego użycie w tekście przepisu pojęcia niedookreślonego zobowiązuje organ administracji publicznej do "doprecyzowania" (skonkretyzowania) tego pojęcia przy uwzględnieniu okoliczności faktycznych konkretnej sprawy i kontekstu normatywnego, w którym to pojęcie funkcjonuje. Uznanie administracyjne, a więc upoważnienie organu administracji publicznej do dokonania wyboru konsekwencji prawnych stosowanej normy prawa administracyjnego, może być zrealizowane dopiero po dokonaniu interpretacji, czyli nie dotyczy ani wykładni tekstu prawnego, ani oceny występujących faktów, ani nawet wykładni pojęć nieostrych. Zatem w sytuacji, gdy w sprawie występują niedookreślone przesłanki podjęcia decyzji, to uzasadnienie powodów przyjęcia przez organ stosujący prawo danego rozumienia określonego pojęcia musi być bardzo szczegółowe, pełne i przekonujące. Organ stosujący prawo jest zobowiązany do udowodnienia poprawności przyjętego przez siebie rozumienia danego pojęcia i przedstawienia argumentów przemawiających za przyjęciem określonego sposobu rozumowania.

Przepis art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym zawiera trzy pojęcia niedookreślone: "krótkotrwała służba", "rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków" oraz "szczególnie uzasadniony przypadek". Jak już nadmieniono, obowiązkiem Ministra było nie tylko dokonanie interpretacji tych pojęć, ale również odniesienie się do wszystkich wymienionych przesłanek oraz ich przeanalizowanie na tle okoliczności faktycznych tej konkretnej, indywidualnej sprawy administracyjnej.

W ocenie Sądu, organ nie dopełnił tych obowiązków, czym dopuścił się naruszenia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 w związku z art. 8 i art. 11 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższych uchybień procesowych, brak było podstaw do uznania, że Minister w sposób należyty zastosował przepis prawa materialnego, tj. art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, a w konsekwencji, iż uzasadniona była odmowa wyłączenia stosowania wobec skarżącego przepisów art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Uzasadnienie decyzji stanowi wyjaśnienie podjętego rozstrzygnięcia. Z tego względu motywy decyzji, w szczególności wydanej w oparciu o uznanie administracyjne, powinny być tak ujęte, aby strona mogła zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Z uzasadnienia decyzji uznaniowej powinno wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione, a ostateczne rozstrzygnięcie jest ich logiczną konsekwencją. Zaniechanie w powyższym zakresie powoduje, iż organ naraża się na skuteczny zarzut dowolności (arbitralności) decyzji.

Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, Minister w ogóle nie wypowiedział się w kwestii spełnienia przez skarżącego przesłanki krótkotrwałości wymienionej w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Organ bowiem posłużył się w tej decyzji sfomułowaniem "abstrahując od oceny krótkotrwałości pełnienia służby na rzecz totalitarnego państwa". Oznacza to, że z przyczyn, które nie zostały wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, Minister pominął bądź uznał za nieistotną kwestię weryfikacji przesłanki z art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym w realiach niniejszej sprawy. Wedle Uniwersalnego Słownika Języka Polskiego pod red. S. Dubisza (t. 1, s. 7, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003 r.), "abstrahować" to "nie brać pod uwagę tego co w danym momencie uważa się za mniej istotne; pomijać". Takiej postawy organu nie sposób zaakceptować w świetle obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Skoro Minister podkreślał w części wstępnej uzasadnienia decyzji, że intencją ustawodawcy było zagwarantowanie zindywidualizowanego podejścia do strony, to powinien dokonać rzetelnej oceny przesłanki krótkotrwałości służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym - zarówno w ujęciu bezwzględnym (długości tego okresu), jak i w ujęciu proporcjonalnym (w odniesieniu do całego okresu jego służby). Jednak organ nie dokonał takiej oceny w zaskarżonej decyzji, jak też nie wypowiedział się stanowczo i ostatecznie, czy skarżący spełnia omawianą przesłankę. Poprzestał jedynie na powtórzeniu, iż całkowity okres służby skarżącego wynosi 27 lat, 3 miesiące i 14 dni, z czego służba na rzecz totalitarnego państwa obejmuje 7 miesięcy. Tym samym organ zaniechał zajęcia stanowiska, czy w przypadku skarżącego ww. przesłanka została spełniona, czy też nie i z jakiego powodu.

Zdaniem Sądu, nawet w oderwaniu od całkowitego stażu służby skarżącego (ujęcie bezwzględne), 7 miesięcy służby na rzecz totalitarnego państwa jest okresem krótkotrwałym, a zwłaszcza w kontekście ponad 27-letniej całkowitej wysługi (ujęcie proporcjonalne).

Ustawa o zaopatrzeniu emerytalnym wymaga też, aby osoba, w odniesieniu do której organ może zastosować art. 8a, rzetelnie wykonywała zadania i obowiązki po 12 września 1989 r., wskazując, iż to rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków ma miejsce w szczególności wówczas, gdy służba była pełniona z narażeniem zdrowia i życia.

Minister nie kwestionował rzetelnego wykonywania przez skarżącego zadań i obowiązków po 12 września 1989 r. W tym miejscu należy zaakcentować, że ustawodawca nie stawia znaku równości pomiędzy rzetelnym wykonywaniem zadań a narażaniem zdrowia i życia. Podstawą uznania, iż służba była wykonywana rzetelnie, mogą być również inne okoliczności, nie zaś wyłącznie służba z narażaniem zdrowia i życia. Takie stanowisko zostało zaakceptowane przez NSA m.in. w wyrokach z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19, sygn. akt I OSK 1569/15 i sygn. akt I OSK 1466/19. W orzeczeniach tych Sąd kasacyjny podniósł, że gdyby ustawodawca zakładał odniesienie wymienionego w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym kryterium wyłącznie w stosunku do osób pełniących służbę z narażeniem zdrowia i życia, to co najmniej pominąłby zwrot "w szczególności", ustanawiając warunek sine qua non "narażenia zdrowia i życia" dla przyjęcia spełnienia kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków". Zwrot "w szczególności" nie wyraża tego rodzaju warunku. W konsekwencji nie można przyjąć, że jedynie narażanie zdrowia i życia – jako wyłączna kwalifikacja - może decydować o podstawach badania kryterium pełnienia służby w sposób rzetelny, a tym samym przesądzać o jego spełnieniu. Zwrot "w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", odnoszący się do generalnego kryterium "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.", stanowi dodatkowy kwantyfikator oceny sposobu wykonywania służby po wskazanej dacie, ukierunkowując Ministra na szczególne uwzględnienie sytuacji, w których rzetelności w wykonywanej służbie towarzyszyło właśnie realnie istniejące zagrożenie życia i zdrowia - w związku z pełnionymi rzetelnie zadaniami i obowiązkami.

Podkreślenia także wymaga, że działać "rzetelnie" to działać dokładnie, należycie, uczciwie (vide B. Dunaj [red.] Słownik współczesnego języka polskiego, Warszawa 1999, tom 2, s. 285), czyli innymi słowy działać w sposób, który powinien cechować normalne wykonywanie obowiązków przez każdego człowieka. Dla stwierdzenia rzetelności wykonywania obowiązków służbowych nie jest więc konieczne legitymowanie się nagrodami czy wyróżnieniami dotyczącymi przebiegu służby, chociaż niewątpliwie takie nagrody i wyróżnienia mogą ugruntowywać przekonanie o rzetelności wykonywania zadań i obowiązków.

W kwestii "szczególnie uzasadnionego przypadku" Minister ograniczył się do ogólnego twierdzenia, że zachodzi on wówczas, gdy strona legitymuje się wybitnymi osiągnięciami w służbie, szczególnie wyróżniającymi ją na tle pozostałych funkcjonariuszy. Jednakże powyższego sposobu pojmowania organ nie rozważył na tle niniejszej sprawy, pomijając awanse skarżącego, nagrody pieniężne, zwiększony dodatek służbowy oraz resortowe odznaczenie w postaci Srebrnego Medalu "Za Długoletnią Służbę".

Ponownie rozpoznając sprawę, Minister uwzględni powyższe rozważania prawne oraz ustali istotne okoliczności faktyczne dotyczące służby skarżącego (jego postawę, charakter służby i warunki pełnienia służby), a następnie dokona oceny spełnienia przez niego przesłanek wskazanych w art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Dopiero wnikliwa ocena przebiegu całej służby skarżącego w zestawieniu z krótkotrwałym czasem jej pełnienia przed 31 lipca 1990 r. powinna stanowić punkt wyjścia do rozważań, czy sprawa skarżącego stanowi szczególnie uzasadniony przypadek w rozumieniu art. 8a ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania orzeczono w punkcie drugim sentencji wyroku w oparciu o art. 200 w związku z art. 205 § 2 ww. ustawy.