Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1832/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2022-03-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 art. 60 art. 61
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 7 art. 11 art. 77 par. 1 art. 80, art. 107 par. 3 art. 156 par. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), Sędziowie asesor WSA Elżbieta Granatowska, sędzia WSA Andrzej Siwek, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 marca 2022 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2020 r. znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2020 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (dalej: "SKO",) na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a."), oraz art. 1 i 2 ustawy z 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych, po rozpatrzeniu odwołania Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] od decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] listopada 2019 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na nadbudowie o dwie kondygnacje mieszkalne oficyny, wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne, budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. [...], na terenie inwestycji stanowiącym działkę ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...] w [...] - utrzymało w mocy ww. decyzję.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że [...] Sp. z o.o., pismem z 17 czerwca 2019 r., wystąpiła z wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie o dwie kondygnacje mieszkalne oficyny wraz ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne budynku mieszkalnego wielorodzinnego na części ww. działki. We wniosku wskazano, że powierzchnia zabudowy wynosi 287,0m², zaś pow. użytkowa: łącznie - 412,0 m².

Zawiadomieniem z 24 lipca 2019 r. powiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie oraz o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, a także składania wniosków i uwag. Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] decyzją z [...] listopada 2019r. nr [...] ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji (dalej: "decyzja WZ"). Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, złożyła odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia.

SKO przytoczyło art. 61 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz.U. z 2020 r., poz. 293, dalej: "u.p.z.p") i stwierdziło, że uzależnia on zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Taka regulacja ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno- estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa określa konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

Kolegium powołało się na wyrok NSA z 7 grudnia 2006 r., sygn. akt II OSK 1440/05, w którym stwierdzono, że działka sąsiednia powinna być zabudowana w taki sposób, że zabudowa ta umożliwia określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania przestrzennego, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu w najbliższej okolicy. W art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie chodzi o to, by nowa zabudowa była odtworzeniem istniejącej zabudowy sąsiedniej, ale o to by na jej podstawie możliwe było określenie cech nowej zabudowy, która ma być kontynuacją, przez co należy rozumieć zachowanie charakteru zabudowy.

Kontynuacja funkcji oznacza, że nowa zabudowa musi mieścić się w granicach zastanego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu. Nowa zabudowa jest dopuszczalna, gdy można ją pogodzić (nie jest sprzeczna) z funkcją istniejącą na analizowanym obszarze. Ochrona ładu przestrzennego - na terenach, gdzie nie ma planu zagospodarowania przestrzennego - ma na celu powstrzymanie zabudowy, której nie da się pogodzić z zastanym w analizowanym obszarze sposobem zagospodarowania terenu.

Odnosząc się do warunku określonego w pkt 1 SKO stwierdziło, że ocena spełnienia tego warunku powinna zostać dokonana poprzez analizę funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tj. Dz. U. Nr 164, poz. 1588). W § 2 pkt 2 i 3 ww. rozporządzenia podana jest definicja funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz definicja cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast § 3 wskazuje na konieczność dokonania analizy funkcji i cech oraz sposób ich dokonania.

Zgodnie z § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, organ w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany (w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów) i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Aby wydać ustalić warunki zabudowy i zasady zagospodarowania terenu organ I instancji zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy powinien ustalić istnienie, chociaż jednego budynku odpowiadającego planowanej inwestycji w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

W ocenie SKO, organ I instancji w sposób prawidłowy określił front terenu inwestycji wskazując, że stanowi on odcinek 1-2, o szerokości ok. 32m na załączniku graficznym do decyzji. Prawidłowo ustalił granice obszaru analizowanego we wszystkich kierunkach w odległości 96 m od granic działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja.

W wynikach analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu, stanowiących załącznik nr 2 decyzji wskazano, że "Planowana inwestycja ma miejsce wewnątrz kwartału ulic [...],[...],[...], w zabudowie śródmiejskiej, o funkcji mieszanej mieszkaniowa - usługowej. Teren inwestycji obejmuje kamienicę frontową usytuowaną bezpośrednio w linii rozgraniczającej ul. [...], co stanowi część działki ewidencyjnej nr [...] w obrębie [...]. Planowana nadbudowa dotyczy kamienicy frontowej. (...) Jednocześnie wyznaczono granice obszaru analizowanego w taki sposób, aby mieścił on kwartał zabudowy ograniczony ulicami [...],[...],[...]. Planowana nadbudowa dotyczy kamienicy frontowej [...]. Dlatego też właściwym i jedynym punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów wysokościowych oficyny jest wyłącznie istniejąca, otaczająca zabudowa oficynowa i kamienica frontowa". Z powyższego wynika, że organ I instancji prawidłowo ustalił granice obszaru i na tej podstawie dokonał analizy urbanistycznej.

Organ odwoławczy przytoczył treść wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19 (w sprawie dotyczącej rozpatrzenia odrębnego wniosku o warunki zabudowy nieruchomości przy ul. [...], który zawierał inne parametry zabudowy), z którego wynikało, że "poza obszarem analizowanym znalazły się zabudowane działki nr [...] i [...]. Pomimo tego, iż znajdują się one w odległości mniejszej niż 96, 0m od granicy działki objętej wnioskiem (nr [...]) pominięcie tych działek w trakcie sporządzania analizy było zdaniem Sądu prawidłowe. Wskazać bowiem należy, iż działka nr [...] wraz ze znajdującą się na niej XIX-wieczną kamienicą znajduje się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...], podlegającego ochronie konserwatorskiej na mocy wpisu do Rejestru zabytków pod nr [...] decyzją z lipca 1965r. Ponadto, przedmiotowy obiekt został ujęty w Gminnej Ewidencji Zabytków utworzonej na podstawie Zarządzenia nr [...] Prezydenta m. [...] z dnia [...] lipca 2012r. w sprawie założenia ewidencji zabytków Miasta [...][...]. (...) Mając powyższe na uwadze Sąd wskazuje, iż istotny dla planowanej inwestycji obszar analizy w postaci głównie ulicy [...] został wyznaczony prawidłowo. Z uwagi na zabytkowy charakter kamienicy znajdującej się przy ul. [...] na działce nr [...], objętej wnioskiem, analizę urbanistyczną należało przeprowadzić głównie wzdłuż tej ulicy i jej bliskim sąsiedztwie, jak to uczynił organ I instancji. Niecelowe w tej sytuacji byłoby poszerzenie kręgu analizowanego obszaru o kolejne zabudowane nieruchomości tj. działki nr [...] oraz [...], z uwagi na ich dalszą odległość, a nawet niewidoczność z perspektywy działki, na której zaplanowano inwestycję. Działka nr [...] położona jest przy ul. [...] (w bliskiej odległości zbiegu ulic [...] i [...]) natomiast działka [...], jakkolwiek położona przy ul. [...], jednakże w dużo dalszej odległości, u zbiegu z ulicą [...]. Wskazać należy, iż właśnie z uwagi na taki charakter terenu inwestycji wyznaczono granice obszaru pomiędzy ulicami [...],[...] i [...]. I dlatego właściwym punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów kamienicy frontowej jest wyłącznie zabudowa wzdłuż tej ulicy, tworząca zwartą jej pierzeję".

WSA w tym wyroku wskazał, że analiza obszaru wykazała przy tym zachowanie zasady dobrego sąsiedztwa oraz zasady kontynuacji funkcji i cech zabudowy. Wokół terenu inwestycji znajdują się budynki mieszkalne wielorodzinne z usługami. Zatem planowana inwestycja będzie stanowić kontynuację funkcji w analizowanym obszarze. Warunek w zakresie "kontynuacji funkcji" należy rozumieć szeroko, to znaczy w taki sposób, że tylko wówczas nie jest on spełniony, gdy projektowana inwestycja jest sprzeczna z dotychczasową funkcją terenu i nie da się z nią w praktyce pogodzić. Organ I instancji ustala warunki zabudowy biorąc pod uwagę istniejącą zabudowę oraz charakter wnioskowanej inwestycji, przy czym ustalenia te wymagają szczegółowego uzasadnienia.

Zgodnie z § 4 rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Trafnie wskazał organ I instancji, że obowiązująca linia zabudowy pozostaje bez zmian, linię tę wyznacza bowiem zabudowa frontowa ul. [...]. Przedmiotem wniosku jest ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie na cele mieszkalne oficyny, a więc budynku już istniejącego. W tym zakresie zatem niezmienna pozostaje linia zabudowy. W świetle ww. zakresu inwestycji również wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki pozostaje bez zmian.

Stosownie do § 6 rozporządzenia, szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to przeprowadzonej analizy. W przedmiotowej sprawie, szerokość elewacji frontowej jest już wyznaczona przez szerokość elewacji istniejącego budynku. Zatem również ten parametr pozostaje bez zmian.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (por. § 7 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 (por. § 7 ust. 3 i 4 rozporządzenia). WSA w Warszawie w ww. wyroku z 20 stycznia 2020 r., podał, że "z analizy wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kamienicy [...] wynosi około 21,5 m, co stanowi kontynuację wysokości kamienicy sąsiedniej pod nr [...]. Elewacja w części środkowej jest wycofana, przez co nadbudowa w postaci dwupoziomowych mieszkań również pozostaje wycofana, tym samym wysokość górnej elewacji frontowej pozostaje bez zmian". Zatem z uwagi na okoliczność, że przedmiotem wniosku jest nadbudowa oficyny (budynku nieprzylegającego do ulicy) brak jest podstaw do wyznaczania nowej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, bowiem pozostaje ona bez zmian.

Stosownie do § 8 rozporządzenia geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. W kwestionowanej decyzji z [...] listopada 2019 r. wskazano, że dopuszcza się dach jednospadowy o kącie nachylenia nawiązującym do kąta nachylenia istniejącego dachu oficyny.

W przedmiotowej sprawie (zarówno w decyzji, jak i w wynikach analizy), organ I instancji nie uzasadnił szczegółowo zajętego stanowiska, jednakże z pisma Urzędu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] czerwca 2020 r., znak: [...] wynika, że "właściwym punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów kamienicy frontowej jest wyłącznie zabudowa wzdłuż tej ulicy, a dla gabarytów oficyny, zabudowa bezpośrednio granicząca z oficyną (wewnątrz kwartału) oraz gabaryty wysokościowe istniejącej części oficyny bocznej kamienicy frontowej. Budynki, których dotyczy inwestycja posiadają już określony układ połaci dachowych oraz tworzonych przez te połacie kierunki kalenic dachowych, co w oczywisty sposób eliminuje układ kalenic przy nadbudowie obiektów. (...) Zabudowa ul. [...] posiada główne kalenice równoległe do tej ulicy. Zabudowa oficynowa z uwagi na usytuowanie wzdłuż granic działek - kalenice równoległe do tych granic. Nadbudowa powtarza te kierunki. Należy zauważyć, że budynki usytuowane wzdłuż ul. [...] posiadają zróżnicowaną geometrię dachów spadzistych, jeśli chodzi o kąty nachylenia. Występują tu również dachy płaskie. Działki sąsiednie są zabudowane kamienicami, które zostały nadbudowane w nowoczesnym stylu, z dachami płaskimi. Dotyczy to również kamienicy bezpośrednio sąsiadującej tj. [...], która została wcześniej nadbudowana w sposób, do którego nawiązuje geometrią dachów nadbudowa [...]".

Organ odwoławczy uznał powyższe uzasadnienie za wystarczające. Za uzasadnione uznał ustalenie parametru geometrii dachu. Podał, że organ I instancji dopuścił wysokość nadbudowanej oficyny - 24,0m. Z ww. pisma Urzędu Dzielnicy [...] m. [...] z 17 czerwca 2020 r., wynika, że deklarowana we wniosku wysokość oficyny, która wynosi 24,0m z tolerancją 5%, nawiązuje do wysokości istniejącego fragmentu oficyny bocznej kamienicy frontowej i jest kontynuacją tej wysokości. "Oficyna boczna [...] przylega bezpośrednio do oficyny bocznej [...], która również wcześniej została nadbudowana. Ustalenie kalenicy oficyny bocznej, nie jest uzależnione od średniej obszaru tylko od wysokości graniczących budynków. Ponadto, w sytuacji zależności tego parametru od przepisów zawartych w ustawie Prawo budowlane i rozporządzeń wykonawczych do tej ustawy, wysokość nadbudowy oficyny ma prawo ulec zmianie (stąd przyjęta tolerancja 5%) na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Nadbudowa oficyny bezpośrednio wzdłuż granicy z działkami nr [...] i [...], zależy w głównej mierze od przepisów techniczno-budowlanych, a jednocześnie powinna być zgodna z ustalonym w decyzji WZ parametrem wysokościowym",

SKO nie uznało za zasadne zarzuty podnoszone w odwołaniu oraz w ich uzupełnieniu Wspólnoty Mieszkaniowej przy ul. [...]. Stwierdziło, że wszystkie wyznaczone parametry oraz ich wielkość znajdują uzasadnienie w dokonanej przez organ I instancji analizie obszaru wokół inwestycji. Zwróciło uwagę, że postanowieniem z [...] sierpnia 2019 r., znak: [...][...] Wojewódzki Konserwator Zabytków uzgodnił projekt przedmiotowej decyzji z [...] listopada 2019 r. W uzasadnieniu konserwator wskazał, że wnioskowane prace obejmują nadbudowę oficyny północnej budynku o dwie kondygnacje mieszkalne oraz zmianę sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na cele mieszkalne. "Powyższe działania są zgodne z zaleceniami konserwatorskimi wydanymi przez [...] WKZ w dniu [...] listopada 2018r. Stwierdza się, iż objęte wnioskiem działania są dopuszczalne w ujęciu konserwatorskim".

Z powyższą decyzją nie zgodziła się Wspólnota Mieszkaniowa przy ul. [...] w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc pismem datowanym na 12 sierpnia 2020 r., skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zarzuciła zaskarżonej decyzji:

"2.1) naruszenie § 1 r.s.u. w zw. z § 3 ust. 1-2 r.s.u. - poprzez nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, polegające na braku zbadania parametrów zabudowy znajdującej się na wszystkich zabudowanych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym,

2.2) naruszenie art. 78 § 1 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie zawnioskowanego przez Skarżącego w piśmie z 15 maja 2020 r. dowodu, a mianowicie brak sporządzenia dla Inwestycji nowej analizy urbanistycznej, w ramach której zbadano by szerszy zakres okolicznej zabudowy, niż zakres zabudowy poddany badaniu w analizie urbanistycznej będącej podstawą Decyzji WZ i Skarżonej Decyzji,

2.3) naruszenie art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 r.s.u. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ("r.s.u.") w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. - poprzez naruszenie wymogu jednoznaczności decyzji o warunkach zabudowy, przejawiające się w następujących nieprawidłowościach:

2.3.1) z jednej strony Prezydent m. [...] - stosownie do wniosku Inwestora - dopuszcza podwyższenie w ramach Nadbudowy Oficyny jej przednich ścian zewnętrznych {elewacji frontowej), a z drugiej - zakazuje w Decyzji WZ podwyższenia w ramach Nadbudowy Oficyny jej przednich ścian zewnętrznych (elewacji frontowej),

co było wynikiem błędnego uznania, iż przednie ściany zewnętrzne Oficyny nie są elewacją frontową i sformułowania zapisów Decyzji WZ w oparciu o to uznanie,

2.3.2) zawarte w pkt 1.1.9 Decyzji WZ rozstrzygnięcie, iż kąt nachylenia dachu spadzistego Nadbudowy Oficyny ma "nawiązywać do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny", podtrzymane w tym zakresie przez SKO, jest:

2.3.2.1) niesamodzielne (ani w Skarżonej Decyzji, ani w Decyzji WZ nie ma informacji, ile wynosi kąt nachylenia dachu spadzistego istniejącej oficyny Budynku),

2.3.2.2) puste i nieniosące w sobie żadnej treści (każdy kąt nachylenia dachu spadzistego w ten czy inny sposób będzie nawiązywać do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny Budynku: np. 10°, 30", 60°), co oznacza pełną dowolność Inwestora w zakresie wskazanego parametru,

2.4) naruszenie § 1 r.s.u. w zw. z § 3 ust. 1-2 r.s.u. w zw. § 8 r.s.u. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. - poprzez ustalenie wysokości głównej kalenicy w oparciu o niezupełną analizę urbanistyczną, jako że Prezydent m. [...] i SKO nie dysponowali danymi dotyczącymi wysokości zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym lub choćby ich większości, a jedynie danymi o wysokości pięciu budynków znajdujących się po tej samej stronie ul. [...], co Inwestycja,

2,5) naruszenie § 1 pkt 5 r.s.u. w zw. z § 8 r.s.u. w zw. z § 9 ust. 1 r.s.u. - poprzez brak ustalenia dla Inwestycji układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu ".

Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także przyznanie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżąca Wspólnota (powołując się na orzecznictwa sądów administracyjnych) podniosła m.in., że w ramach analizy urbanistycznej nie zbadano parametrów zabudowy znajdującej się na wszystkich zabudowanych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym, co stanowiło naruszenie § 1 r.s.u. w zw. z § 3 ust. 1-2 r.s.u. Po przeprowadzeniu analizy urbanistycznej w ramach nowego postępowania, Prezydent m. [...] doszedł do wniosku, że inwestycja jest niedopuszczalna, gdyż - ze względu na swoją wysokość - zaburzałaby ład przestrzenny. Wniosek ten wynikał z faktu, że - w przeciwieństwie do niniejszej sprawy - Prezydent m. [...] uwzględnił w analizie urbanistycznej nie tylko wysokości zabudowy występujące po tej samej stronie ul. [...], co inwestycja, lecz również po przeciwnej. Z tego powodu inwestor cofnął swój nowy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, a postępowanie przed Prezydentem m. [...] zostało umorzone.

Omawiana negatywna analiza urbanistyczna (złożona przez skarżącego do akt sprawy), potwierdza zasadność wyjaśnionego wyżej zarzutu niekompletności analizy, w oparciu o którą wydano decyzję WZ i skarżoną decyzję. W piśmie z 11 maja 2020 r., skarżący zwrócił się do SKO o przeprowadzenie dowodu, poprzez sporządzenie dla Inwestycji nowej analizy urbanistycznej, w ramach której - podobnie jak to uczynił Prezydent m. [...] w ramach nowego postępowania - zbadano by szerszy zakres okolicznej zabudowy, niż zakres zabudowy poddany badaniu w analizie urbanistycznej będącej podstawą decyzji WZ i zaskarżonej decyzji. Kolegium nie uwzględniło tego wniosku, ani je odniosło się do niego w zaskarżonej decyzji, co stanowi naruszenie art. 78 § 1 k.p.a.

Parametry zabudowy ustalone w decyzji o warunkach zabudowy powinny zostać określone jednoznacznie i nie pozostawiać możliwości różnych interpretacji. Muszą stanowić samodzielną i uniezależnioną (w sensie znaczeniowym) od uzasadnienia orzeczenia całość, kompleksowo wyznaczając kształt przyszłego przedsięwzięcia. W niniejszej sprawie decyzja WZ, ani tym bardziej jej brzmienie zmienione zaskarżoną decyzją, nie spełnia wymogu jednoznaczności rozstrzygnięcia.

Wspólnota wyjaśniła m.in. pojęcie "elewacja" oraz "elewacja frontowa". Podała, że z wniosku o ustalenie warunków zabudowy wynika, że zamiarem inwestora była nadbudowa oficyny o dwie kondygnacje i zwieńczenie jej dachem jednospadowym. Sama oficyna jest przy tym odpowiednio wyodrębnioną względem frontu budynku częścią obiektu: Ustalając warunki zabudowy dla tak zawnioskowanych parametrów inwestycji, w decyzji WZ oraz zaskarżonej decyzji Prezydent m. [...] i SKO przyjęli pojęcie elewacji frontowej sprzeczne z zaprezentowanym rozumowaniem. Uznali mianowicie, że płaszczyzny pionowe oficyn w żadnym zakresie nie stanowią elewacji frontowej. Wskazany organy przyjęły zatem, że elewacją frontową nie są przednie ściany zewnętrzne nadbudowy oficyny (s. 5-6 zaskarżonej decyzji, s. 4 analizy urbanistycznej do decyzji WZ, s. 1 decyzji WZ). Pojęcie elewacji frontowej przyjęte przez Prezydenta m. [...] i SKO odbiega od prawidłowego rozumienia tego zwrotu.

W decyzji WZ, utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją ustalono, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ma pozostać bez zmian: "1.1.8. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej - bez zmian (...)" (s. 1 decyzji WZ). Jednocześnie w decyzji WZ dopuszczono nadbudowę oficyny do wysokości 24 m oraz wskazano, że owa nadbudowa powinna mieć dach jednospadowy: "1.1.5.[1.1.4] Ustala się następujące zasady dla nadbudowy oficyny: (...) - wysokość nadbudowy (w kalenicy dachu) - dopuszcza się deklarowaną wysokość 24,0m (,..) 1.1.9. geometria dachów - dopuszcza się dach jednospadowy (...)" (s. 1 decyzji WZ). Opisane zapisy można rozumieć dwojako. Z jednej strony, Prezydent m. [...] - uwzględniając wniosek inwestora - dopuszcza podwyższenie w ramach nadbudowy oficyny jej przednich ścian zewnętrznych (elewacji frontowej). Z drugiej jednak strony, z obiektywnego punktu widzenia, w szczególności z punktu widzenia organu zatwierdzającego projekt budowlany, zacytowane wyżej zapisy decyzji WZ (pkt 1.1.5 [1.1.4] i 1.1.9) oznaczają, że na podstawie decyzji WZ nie można zrealizować żadnej elewacji frontowej, czyli przedniej ściany zewnętrznej oficyny, zaś wysokość kalenicy jej jednospadowego dachu powinna wynosić 24 m.

Opisana niejasność co do finalnego kształtu inwestycji dopuszczonej decyzją WZ narusza wymóg jednoznaczności rozstrzygnięcia, a w konsekwencji wymaga jego uchylenia.

Skarżąca nadmieniła, że Prezydent m. [...], w pkt 1.1.9. decyzji WZ, podtrzymanej w tym zakresie przez SKO orzekł, że kąt nachylenia dachu spadzistego nadbudowy oficyny ma "nawiązywać do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny". Takie rozstrzygnięcie jest niedopuszczalne, gdyż narusza wymóg jednoznaczności. Po pierwsze, wymóg jednoznaczności zakłada, że rozstrzygnięcie każdej decyzji o warunkach zabudowy musi być samodzielne, tj. w oparciu o nie samo powinna istnieć możliwość zrozumienia ustalonych parametrów zabudowy. Zapis, że kąt nachylenia dachu spadzistego nadbudowy oficyny ma "nawiązywać do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny" tego warunku nie spełnia. Oznacza bowiem, że przy wydaniu pozwolenia na budowę konieczne będzie ustalenie na podstawie dowodów, ile wynosił kąt nachylenia dachu spadzistego istniejącej oficyny budynku w dniach wydania decyzji WZ i zaskarżonej decyzji (ani zaskarżonej decyzji, ani w decyzji WZ tej informacji nie zawarto). Po drugie zapis, że kąt nachylenia dachu spadzistego nadbudowy oficyny ma "nawiązywać do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny" w rzeczywistości jest zapisem pustym i nie niesie w sobie żadnej treści, gdyż każdy kąt nachylenia dachu spadzistego w ten czy inny sposób będzie nawiązywać do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny budynku (np. 10°, 30°, 60°). W rzeczywistości więc Prezydent m. [...] i SKO dopuścili dowolny kąt nachylenia dachu spadzistego nadbudowy oficyny.

W pkt 1.1-5 [1.1.4] decyzji WZ, podtrzymanej w tym zakresie w zaskarżonej decyzji ustalono, że wysokość główny kalenicy powinna wynosić 24 m. Metodykę ustalenia konkretnej wartości wysokości głównej kalenicy ustala § 8 r.s.u.: "Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Stosownie do utrwalonego na gruncie § 1 r.s.u. w zw. z § 3 ust. 1-2 r.s.u. i orzecznictwa wynika, że do ustalenia wysokości głównej kalenicy konieczna jest znajomość parametrów wysokościowych dla wszystkich zabudowanych nieruchomości znajdujących się w obszarze analizowanym.

Przy ustalaniu gabarytów wysokościowych inwestycji powszechną praktyką jest spisywanie w analizach urbanistycznych danych dotyczących parametrów wysokościowych obejmujących każdą zabudowę znajdującą się w obszarze analizowanym. W niniejszej sprawie, przy ustaleniu wysokości inwestycji Prezydent m. [...] i SKO nie dysponowali danymi dotyczącymi zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym lub choćby ich większości, a jedynie danymi o wysokości pięciu budynków znajdujących się po tej samej stronie ul. [...], co inwestycja. Tym samym, wysokość głównej kalenicy została ustalona w decyzji WZ w sposób sprzeczny z § 1 r.s.u. w zw. z § 3 ust. 1-2 r.s.u. w zw. § 8 r.s.u. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a.

Zgodnie z § 1 pkt 5 r.s.u. w zw. z § 8 r.s.u. w zw. z § 9 pkt 1 r.s.u., w decyzji o warunkach zabudowy ustala się układ połaci dachowych i kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki. W ocenie skarżącej, w odniesieniu do inwestycji tych parametrów nie ustalono i nie wyjaśniono przyczyny takiego braku, co oznacza naruszenie przepisów.

W odpowiedzi na skargę, SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie.

Pismem procesowym z 12 stycznia 2021 r., skarżąca Wspólnota, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika uzupełniła powyższą skargę, zarzucając dodatkowo SKO "naruszenie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - poprzez wydanie decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją". Wniosła na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. o "przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z decyzji SKO z [...] listopada 2020 r. ([...]) - na okoliczność uchylenia decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie oficyny Budynku, z powodu poprzedniego rozstrzygnięcia tej sprawy ostateczną decyzją (art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. - powaga rzeczy osądzonej)".

W uzasadnieniu ww. pisma podniosła, że inwestor dąży do nadbudowy frontu i oficyny budynku. W tym celu złożył do Prezydenta m. [...] - Urzędu Dzielnicy [...] - 5 wniosków o wydanie decyzji o warunkach nadbudowy:

1) wniosek z 4 grudnia 2018 r. - nadbudowa frontu i oficyny budynku, załatwiony pozytywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., decyzji SKO z [...] lipca 2020r. ([...]). Sprawa jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1944/20;

2) wniosek z 18 czerwca 2019 r. - nadbudowa frontu budynku, załatwiony pozytywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] października 2019 r., decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]). Sprawa jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1946/20,

3) wniosek z 17 czerwca 2019 r. - nadbudowa oficyny budynku, załatwiony pozytywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]). Sprawa jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 1947/20,

4) wniosek z 3 grudnia 2019 r. - nadbudowa frontu Budynku, załatwiony pozytywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r., decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]). Sprawa jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie pod sygn. akt IV SA/Wa 2062/20,

5) wniosek z 3 grudnia 2019 r. - nadbudowa oficyny Budynku, załatwiony negatywnie mocą: decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r., decyzji SKO z [...] listopada 2020 r. ([...]). Sprawa nie jest obecnie rozpoznawana przez WSA w Warszawie.

Wszystkie powyższe wnioski Inwestora obejmowały inwestycje o takim samym przedmiocie. Wniosek z pkt 2 pokrywał się z wnioskiem z pkt 4 (nadbudowa frontu), wniosek z pkt 3 pokrywał się z wnioskiem z pkt 5 (nadbudowa oficyny), a wniosek z pkt 1 (nadbudowa frontu oraz oficyny) pokrywał swoim przedmiotem wnioski z pkt 2,3,4 i 5 (odrębnie zgłoszone nadbudowa frontu oraz nadbudowa oficyny). Wszystkie te wnioski dotyczyły więc tej samej sprawy.

Dla nadbudowy frontu budynku decyzja o ustaleniu warunków zabudowy stała się ostateczna z chwilą wydania decyzji SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 4). Oznacza to, że późniejsze ostateczne ustalenie warunków zabudowy dla nadbudowy frontu budynku było niedopuszczalne. Z tego powodu decyzja SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 1), w zakresie, w jakim dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy frontu budynku, oraz cała decyzja SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 2) są obarczone wadą nieważności ze względu na ich wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Co się tyczy nadbudowy oficyny budynku, SKO wydało w odniesieniu do niej tego samego dnia jednocześnie 2 decyzje w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy: decyzję SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 1) oraz decyzję SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 3). Tym samym, mocą tych decyzji dwukrotnie, ostatecznie i jednocześnie rozstrzygnięto tę samą sprawę - ustalenie warunków zabudowy dla nadbudowy oficyny budynku. Nakazuje to uznać, że z tego powodu decyzja SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 1), w zakresie, w jakim dotyczy ustalenia warunków zabudowy dla nadbudowy oficyny budynku, oraz cała decyzja SKO z [...] lipca 2020 r. ([...]) (pkt 3) są obarczone wadą nieważności ze względu na ich wydanie z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Skarżąca Wspólnota wskazała, że w decyzji SKO z [...] listopada 2020 r. ([...]) (pkt 5) zostało rozpatrzone odwołanie skarżącej od decyzji Prezydenta m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r., o ustaleniu warunków zabudowy dla nadbudowy oficyny budynku. W ww. orzeczeniu SKO uznało, że dla tej inwestycji już została wydana ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, a zatem wydanie kolejnej decyzji w tej samej sprawie naruszałoby art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. W konsekwencji, SKO uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m. [...] i umorzyło postępowanie w sprawie.

Uczestnicy postępowania złożyli w przedmiotowej sprawie pisma procesowe. Inwestor [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, w piśmie procesowym z 29 stycznia 2021 r., wniosła o oddalenie skargi. W uzasadnieniu podniosła m.in., że w jej ocenie zarzuty skarżącej Wspólnoty nie zasługują na uwzględnienie.

Odnośnie zarzutu nieprawidłowego przeprowadzenia analizy urbanistycznej podała, że zarzut ten stanowi powtórzenie podnoszonego przez skarżącą zarzutu nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, poprzez pominięcie działek nr [...] i nr [...]. Powyższa kwestia była przedmiotem rozważań WSA w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/20. Niezmiernie istotnym jest fakt, że w najbliższym sąsiedztwie kamienicy objętej wnioskiem - na odcinku pomiędzy ulicami [...] i [...] występują obiekty tak współczesne, jak i historyczne o wysokości przekraczającej planowaną nadbudowę. Przy czym obiekty historyczne często posiadają nadbudowy w formie prostopadłościanów wycofanych od frontowego lica obiektu. Podlegające ochronie konserwatorskiej wnętrze ulicy [...] jest tworzone przez zwarte pierzeje budynków w większości historycznych, ale też współczesnych o zróżnicowanej wysokości kalenic i gzymsów tworzących charakterystyczną dla tej ulicy "linię nieba". Projekt inwestycji został przez organ konserwatorski zaakceptowany, w konsekwencji czego [...] WKZ wydał decyzję o pozwoleniu na przebudowę i nadbudowę nieruchomości znajdującej się na terenie układu urbanistycznego ulicy [...] podlegającego ochronie konserwatorskiej. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że wnioskowane prace obejmują kompleksowy remont budowlany i konserwatorski obiektu wraz z klatkami schodowymi i elewacją oraz nadbudowę budynku frontowego i oficyny o dwie kondygnacje, a ze względu na formę planowanych prac "zostanie zachowana wizualna ciągłość elewacji wyznaczona przez linie gzymsów istniejących budynków sąsiednich".

Odnośnie zarzutu braku przeprowadzenia dodatkowego dowodu spółka stwierdziła, że skarżący podaje nieprawdę wskazując, że inwestor wystąpił do Prezydenta m. [...] o ustalenie warunków zabudowy dla analogicznej inwestycji. Prezydent m. [...] Biuro Architektury i Planowania Przestrzennego jest organem właściwym w przypadku inwestycji przekraczających 30 metrów wysokości, skarżąca podaje zatem nieprawdę. Skarżąca Wspólnota nie dysponowała żadnym dowodem, którego brak przeprowadzenia zarzuca organowi odwoławczemu. W przywołanym przez skarżącą postępowaniu nie zostało wydane żadne rozstrzygnięcie. Wbrew twierdzeniom skarżącej, nie została także sporządzona analiza urbanistyczna, a jedynie jej projekt (nieznany inwestorowi), który dotyczył inwestycji o innych parametrach. Wnioskowany "dowód" z projektu analizy sporządzonej w innym (umorzonym) postępowaniu dla inwestycji o innych parametrach nie miał znaczenia dla sprawy, zwłaszcza, że w sprawie analogicznej przesądził WSA w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. IV SA/Wa 2834.

Odnośnie zarzutu błędnego uznania, że przednie ściany zewnętrzne oficyny nie są elewacją frontową podała, że definicja frontu działki ustalona została rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia przez front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Definicja ta określa, która ze ścian budynku uznawana jest za elewację frontową. Jednak definicja elewacji frontowej budynku nie została określona w ustawie, gdyż uznano ją za pojęcie powszechnie zrozumiałe.

Rzekoma wadliwość wynika jedynie z przyjętej przez skarżącego definicji elewacji frontowej. Skarżący w pierwszej kolejności samodzielnie ustala treść definicji, posługując się przy tym nieznanym parametrem "architektonicznego wyeksponowania", czy też "wystarczającego wyeksponowania pod względem architektonicznym" wywodząc z powyższego, że wyrażone w decyzji organu I instancji stanowisko urbanisty, że przednie ściany oficyny nie są elewacją frontową - jest wadliwe. oferowane przez skarżącą wspólnotę rozwiązania projektowe nijak mają się do postanowień decyzji, a eksponowana niejednoznaczność nie została dostrzeżona ani przez organy obu instancji, ani przez organ konserwatorski, to właśnie ze względu na uzgodnienie projektu decyzji przez [...] WKZ rozważania co do rzekomych możliwości interpretacji decyzji o warunkach zabudowy pozbawione są racji. Organ konserwatorski nie tylko uzgodnił projekt decyzji, ale także wydał już w sprawie decyzję o pozwoleniu na wykonywanie robót budowlanych przy obiekcie objętym ochroną konserwatorską. Odbywa się to na podstawie i w odniesieniu do konkretnego projektu. Kwestionowane obecnie przez skarżącego ustalenie w zakresie elewacji frontowej stanowi rozwiązanie tożsame z zastosowanym w decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na nadbudowie nieruchomości skarżącego, w której stwierdzono, że parametr ten nie znajduje zastosowania do oficyny. Nie zachodzi w tym zakresie ani zarzucana przez skarżącego sprzeczność, ani zarzucany brak jednoznaczności rozstrzygnięcia. Z kolei (w odpowiedzi na zarzut braku ustalenia układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy) spółka podkreśliła, że wystarczającym jest stwierdzenie, iż parametry te zdefiniowane są już przez istniejący budynek. Planowana inwestycja parametry te odtwarza.

Pismem procesowym z 25 sierpni 2021 r. Stowarzyszenie Mieszkańcy [...] w [...] wniosło o oddalenie skargi, przedstawiając w uzasadnieniu argumentację odnoszącą się zarówno do zabytkowego charakteru inwestycji, jak i dopuszczalności rozstrzygnięcia organów obu instancji w tej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja i decyzja ją poprzedzająca nie naruszały prawa w sposób opisany powyżej, a skarga była niezasadna. Wyjaśnić też należy, że 3 marca 2022 r. tut. Sąd wyrokiem w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1831/21 oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej na decyzję SKO z [...] lipca 2020 r., znak: [...], którą organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] maja 2020r., nr [...], ustalającą dla tego samego inwestora warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla nadbudowy na cele mieszkalne części frontowej budynku mieszkalnego wielorodzinnego, na terenie stanowiącym część działki ewid. nr [...] w obrębie [...] przy ul. [...], w Dzielnicy [...] m. [...]. Z tej przyczyny, część rozważań prawnych w niniejszej sprawie jest tożsama z poczynionymi w sprawie sygn. akt VII SA/Wa 1831/21.

Ustawa z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 741, dalej: "u.p.z.p.") określa zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej i zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy - przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań (art. 1 ust. 1).

W kształtowaniu ładu przestrzennego u.p.z.p. wprowadza nakaz uwzględnienia m.in. wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, walorów architektonicznych i krajobrazowych, walorów ekonomiczne przestrzeni, prawa własności i potrzeb interesu publicznego (art. 1 ust. 2). Zgodnie z art. 2 pkt. 1 cyt. ustawy ładem przestrzennym jest takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

Regułą tworzenia ładu przestrzennego jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W sytuacji, kiedy plan taki nie został na danym terenie uchwalony, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 4 ust. 2 pkt. 2 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 59 ust. 1 u.p.z.p. zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy.

Przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy określone zostały w art. 61 ust. 1 u.p.z.p.; zgodnie z pkt 1 – 3 tego przepisu przesłanką jest to, aby co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, była zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Ponadto, teren ma mieć dostęp do drogi publicznej, a istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu ma być wystarczające dla danego zamierzenia budowlanego.

Kwestie szczegółowe dotyczące procedury dokonywania w decyzji ustaleń niezbędnych i dopuszczalnych warunków nowej zabudowy w sytuacji braku planu miejscowego ustawodawca pozostawił do regulacji aktem niższego rzędu. Akt taki stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r., Nr 164 poz. 1588, dalej: "rozporządzenie").

Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy zasadniczej (w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej), przyjętej do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmującej teren, którego wniosek dotyczy i obszar, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. W ten sposób prawodawca określił w rozporządzeniu sposób, w jaki organ ma wyznaczyć teren poddawany analizie planistycznej dla potrzeb określenia dopuszczalnych warunków zabudowy.

Rozporządzenie przewiduje również sposób wyznaczenia linii nowej zabudowy (§ 4). wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu (§ 5), szerokości elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki (§ 6) i wysokości dla nowej zabudowy górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki (§ 7). Organ wydający decyzję o warunkach zabudowy, działając na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) musi więc ustalić (art. 7 i 77 § 1 k.p.a.) stan faktyczny analizowanego obszaru w sposób określony w wiążącym go rozporządzaniu, a następnie dokonać subsumpcji prawnej w sposób niewykraczający poza granice swobodnej oceny (art. 80 k.p.a.).

Odnosząc powyższą ocenę prawną do sprawy zawisłej przed tut. Sądem należy stwierdzić, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że organ I instancji prawidłowo przeprowadził analizę warunków wymaganych dla ustalenia warunków zabudowy w tej sprawie i w konsekwencji wydał słuszną decyzję ustalającą wiążące inwestora warunki zabudowy, zaś SKO – zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – poprawnie utrzymało w mocy tą decyzję.

Analiza decyzji organu I instancji prowadzi do wniosku, że ustalone przez ten organ warunki zabudowy, oznaczone szczegółowo w pkt. 1 - 2 decyzji z [...] listopada 2019 r., ustalone zostały w sposób zgodny z wymaganiami art. 7 w zw. z art. 77 § 1 i art. 80 oraz ww. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z powołanymi powyżej przepisami rozporządzenia wykonawczego. Zarówno treść przedmiotowa tych warunków, jak i sposób ich ustalenia został zaś przez organ przedstawiony w uzasadnieniu decyzji w sposób odpowiadający wymogom z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. i nie sposób doszukać się w tym zakresie braku uzasadnienia faktycznego lub prawnego (a więc potencjalnego naruszenia art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ pierwszoinstancyjny, aby ustalić wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, wyznaczył wokół działki nr ewid. [...] przy ul. [...] w [...], której dotyczył wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w prawidłowej odległości i przeprowadził w tak wyznaczonym obszarze wymaganą prawem analizę. Z jej wyników należało – co słusznie zauważył organ II instancji - wysnuć wnioski, że działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, zagospodarowane są w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących planowanej inwestycji, zarówno w zakresie kontynuacji funkcji, jak i cech, parametrów zabudowy oraz zagospodarowania terenu.

W stanowiących załącznik Nr 2 do decyzji pierwszoinstancyjnej wynikach analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy organ wyraźnie wskazał, że charakter ustalanej w decyzji dopuszczalności inwestycji (nadbudowy na cele mieszkalne części frontowej budynku) powodował konieczność uwzględnienia wyłącznie zabudowy przy ul [...] – a to ze względu na odniesienie się do gabarytów wysokościowych frontów innych, istniejących już kamienic w celu niezakłócania zwartej pierzei zachodniej tej ulicy.

Prawidłowość takiego, jak w sprawie niniejszej, wyznaczenia dla inwestycji obejmującej nadbudowę oficyny kamienicy przy ul [...] w [...] obszaru analizowanego i uwzględnienia wyłącznie zabudowy przy ul. [...] nie może budzić w świetle uzasadnienia organu wątpliwości.

Wskazać ponadto należy, że ta właśnie kwestia była przedmiotem kontroli sądowej, dokonanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który – wprawdzie w wydanym po dniu decyzji pierwszoinstancyjnej - prawomocnym wyroku z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19 (CBOSA) stwierdził, że zarówno wyznaczenie obszaru dla analizy, jak i zawężenie parametrów analizowanej inwestycji przy ul. [...] do zabudowy ulicy [...] jest prawidłowe. Sąd wskazał przy tym na zabytkowy charakter kamienicy znajdującej się przy ul. [...], objętej wnioskiem i analizą urbanistyczną, stwierdzając, że "należało ją przeprowadzić głównie wzdłuż tej ulicy i jej bliskim sąsiedztwie, jak to uczynił organ I instancji. Niecelowe w tej sytuacji byłoby poszerzanie kręgu analizowanego obszaru o kolejne zabudowane nieruchomości". Ponadto, jak ocenił WSA w Warszawie w ww. wyroku, "właśnie z uwagi na taki charakter terenu inwestycji wyznaczono granice obszaru pomiędzy ulicami [...],[...],[...]. I dlatego właściwym punktem odniesienia dla kształtowania gabarytów kamienicy frontowej jest wyłącznie zabudowa wzdłuż tej ulicy, tworząca zwartą jej pierzeję".

Należy w tym kontekście zauważyć, że organ II instancji nie mógł w postępowaniu odwoławczym nie uwzględnić oceny prawnej sądu administracyjnego z ww. wyroku - w niezmienionym stanie prawnym i faktycznym. Wprawdzie bowiem organ nie orzekał w niniejszej sprawie "ponownie" w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., tym niemniej dokonana przez WSA w Warszawie w wyroku z 20 stycznia 2020 r. ocena prawna stanowiła "wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie (por. S. Hanausek [w:] System Prawa Procesowego Cywilnego, t. 3, Zaskarżanie orzeczeń sądowych, red. W. Siedlecki, Ossolineum 1986, s. 318). Stanowiła więc sądową akceptację sposobu identycznego zastosowania przez organ udzielający warunków zabudowy w takim samym stanie faktycznym normy prawnej, jak i wyjaśnienie, dlaczego stosowanie tej normy przez organ, który wydał ten akt, było poprawne.

Należy też wyjaśnić, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. ww. prawomocny wyrok WSA w Warszawie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Jakkolwiek związanie prawomocnym wyrokiem wiąże tylko w danej sprawie, może odnosić się do innych postępowań w zakresie, w jakim w wyroku tym rozstrzygnięta została określona kwestia prawna, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia w innej sprawie, jako zagadnienie wstępne, czy też dalszy element kształtujący proces stosowania prawa przez sąd (tak też np. komentarz do art. 170 p.p.s.a. w: B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021; por. też wyrok NSA z 24 listopada 2020 r., II FSK 1014/19, CBOSA).

Słusznie też w tym zakresie na znaczenie w tej sprawie wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19 wskazał w zaskarżonej decyzji zarówno organ odwoławczy, jak i inwestor (w piśmie procesowym z 11 stycznia 2021 r.

Dlatego też w konsekwencji, uznając za prawidłowe prawnie wyznaczenie obszaru analizowanego i odniesienie się przez organ I instancji wyłącznie do zwartej pierzei utworzonej przez kamienice w zwartej zabudowie ul. [...] w [...], tut. Sąd nie podzielił w tym zakresie zarzutów skarżącej co do prawidłowości ustalonych w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] z [...] listopada 2019 r. warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Wbrew skardze nie został więc naruszony § 1 w zw. z § 3 ust. 1-2 rozporządzenia przez "nieprawidłowe przeprowadzenie analizy urbanistycznej, polegające na braku zbadania parametrów zabudowy znajdującej się na wszystkich zabudowanych nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym",

Należy ponadto wyjaśnić – na co słusznie zwróciło uwagę SKO w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - że obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 rozporządzenia). Analiza akt sprawy i treści decyzji pierwszoinstancyjnej wskazuje na to, że Zarząd Dzielnicy [...] m. [...] nie miał więc podstaw do stwierdzenia zmian w istniejącej w dacie orzekania linii zabudowy (zabudowa frontowa ul. [...]), jako że żądane ustalenie warunków zabudowy dotyczyło nadbudowy istniejącej już oficyny. W konsekwencji, nie uległ też zmianie wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki, co poprawnie zostało wskazane w decyzji organu I instancji.

Jak wynika z wniosku inwestora, analizy akt i decyzji organu I instancji, nie zmieniła się – z uwagi na rodzaj planowanej inwestycji – szerokość elewacji frontowej kamienicy, już przecież wyznaczona wobec istnienia budynku. Poprawnie więc organ I instancji w pkt. 1.1.7 decyzji odwołał się do w tym zakresie do obowiązującej wówczas definicji z ww. § 2 pkt 5 rozporządzenia.

Odnosząc się natomiast do kwestii wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, określonej, jako niezmienna w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...], należy w całości podzielić to stanowisko. Nie sposób podzielić w tym zakresie zarzutu skargi naruszenia art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a. i art. 8 § 1 k.p.a. przez "naruszenie wymogu jednoznaczności decyzji o warunkach zabudowy: w sposób ujęty w skardze. Po pierwsze, jak już była o tym mowa w części poprzedzającej, organ pierwszoinstancyjny słusznie stwierdził, że żadne parametry elewacji frontowej budynku przy ul. [...] nie zmienią się w związku z nadbudową oficyny. Tym samym nie zezwalał na "podwyższenie w ramach Nadbudowy Oficyny jej przednich ścian zewnętrznych {elewacji frontowej)", ani też nie zabraniał "w Decyzji WZ podwyższenia w ramach Nadbudowy Oficyny jej przednich ścian zewnętrznych (elewacji frontowej)". Po trzecie, z treści decyzji organu I instancji nie wynika, aby organ ten uznawał, że "przednie ściany zewnętrzne Oficyny nie są elewacją frontową". Organ natomiast prawidłowo zinterpretował pojęcie elewacji frontowej, odnosząc stwierdzany brak zmian w zakresie jej gabarytów do wymogu z § 1 rozporządzenia.

W takim też zakresie tut. Sąd - podzielając w pełni stwierdzenia organu I instancji co do braku jakichkolwiek zmian elewacji frontowej w związku z nadbudową oficyny – wskazuje na ocenę prawną (art. 170 p.p.s.a.) wyrażoną w ww. wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19 – na którą nota bene powołuje się również SKO - że "z analizy wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej kamienicy [...] wynosi około 21,5 m, co stanowi kontynuację wysokości kamienicy sąsiedniej pod nr [...]. Elewacja w części środkowej jest wycofana, przez co nadbudowa w postaci dwupoziomowych mieszkań również pozostaje wycofana, tym samym wysokość górnej elewacji frontowej pozostaje bez zmian". Uzasadnione więc w pełni było stwierdzenie organu I instancji, że wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej pozostaje bez zmian. W tym też zakresie twierdzenia pełnomocnika skarżącej, podnoszone w skardze, a dotyczące dokonywanej przez niego wykładni pojęcia "elewacja" były nietrafne i nie mogły odnieść zamierzonego skutku procesowego.

Należy też zwrócić uwagę, że w okolicznościach niniejszej sprawy udzielane warunki zabudowy oficyny dotyczyły powiązania kształtu dachu całej nadbudowy (jednospadowy) z już istniejącym dachem oficyny – "o kącie nachylenia nawiązującym do nachylenia istniejącego dachu oficyny" – pkt 1.1.9 decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też – wbrew twierdzeniom skargi – takie ustalenie odpowiadało wymogom § 8 rozporządzenia. Nie zasługuje na uznanie zarzut skarżącej, że takie określenie jest "niesamodzielne (ani w Skarżonej Decyzji, ani w Decyzji WZ nie ma informacji, ile wynosi kąt nachylenia dachu spadzistego istniejącej oficyny Budynku)", a i ze jest "puste i nieniosące w sobie żadnej treści (każdy kąt nachylenia dachu spadzistego w ten czy inny sposób będzie nawiązywać do kąta nachylenia dachu istniejącej oficyny Budynku: np. 10°, 30", 60°), co oznacza pełną dowolność Inwestora w zakresie wskazanego parametru". Trzeba bowiem wskazać, że szczegółowe parametry techniczne np. dachy nadbudowy zostaną określone w projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do wniosku o pozwolenie na budowę. Obowiązkiem projektanta będzie więc wykazanie zgodności kąta nachylenia dachu nadbudowy oficyny z kątem nachylenia już istniejącego dachu oficyny. Organ administracji architektoniczno budowlanej sprawdzał bowiem będzie zgodność projektu architektoniczno budowlanego z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu( art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego).

Z powyższych przyczyn tut. Sąd uznał też za niezasadny zarzut naruszenia art. 78 § 1 k.p.a. (przez nieprzeprowadzenie na wniosek skarżącego z 15 maja 2020 r. dowodu - nowej analizy urbanistycznej). Zgodnie z art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy, a w tej sprawie taka okoliczność nie powstała. Organ zasadnie bowiem przyjął, jako kontynuację zabudowy, pierzeję ul. [...], zaś wyznaczenie obszaru analizowanego było poprawne.

Nie został również naruszony art. 4 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. w zw. z § 9 ust. 1 rozporządzenia w zw. z art. 107 § 1 pkt 3 i art. 8 § 1 k.p.a. Jak bowiem wynika z dokonanej powyżej oceny prawnej tut. Sądu (ale również oceny wyrażonej w wyroku WSA w Warszawie z 20 stycznia 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 2834/19), wysokość górnej elewacji frontowej kamienicy przy ul. [...] nie ulegała zmianie na skutek udzielenia warunków zabudowy wycofanej w stosunku do niej nadbudowy. Tym samym niezasadnym był zarzut "posłużenia się pojęciem wysokość obiektu, bez jednoczesnego wyjaśnienia, w jaki sposób ta wysokość powinna być mierzona, co wywołuje istotną dwuznaczność", a organa obu instancji – wbrew skardze – nie "zastosowali własnej, niejasnej nomenklatury" pojęć wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki lub wysokość głównej kalenicy. Organa w ogóle nie "definiowały" ww. pojęć, niezgodnie z § 7 ust. 1 i § 8 rozporządzenia. SKO natomiast – w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji – wskazuje na ww. ocenę prawną sądu administracyjnego w takim zakresie. Jest prawem strony (nawet reprezentowanej przez profesjonalnego pełnomocnika) niezgadzanie się z oceną prawną zawartą w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego, ale nie może to odnieść oczekiwanego skutku procesowego.

Niezasadne były zarzuty naruszenia § 1 w zw. z § 3 ust. 1-2 i § 8 rozporządzenia w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez "ustalenie wysokości głównej kalenicy w oparciu o niezupełną analizę urbanistyczną, jako że Prezydent m. [...] i SKO nie dysponowali danymi dotyczącymi wysokości zabudowy na wszystkich działkach w obszarze analizowanym lub choćby ich większości, a jedynie danymi o wysokości pięciu budynków znajdujących się po tej samej stronie ul. [...], co Inwestycja" oraz § 1 pkt 5 w zw. z § 8 i § 9 ust. 1 rozporządzenia przez "brak ustalenia dla Inwestycji układu połaci dachowych i kierunku głównej kalenicy dachu".

Po pierwsze, § 1 rozporządzenia zawiera jedynie stwierdzenie, że rozporządzenie to określa sposób ustalania w decyzji o warunkach zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – z natury rzeczy więc nie mógł być naruszony. Po drugie, zgodnie z § 8, geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym – co w niniejszej sprawie organ I instancji ustalił w pkt. 1.1.9 i 1.1.5 decyzji, słusznie biorąc pod rozwagę, że kalenica dachu nadbudowy nie jest główną kalenicą budynku, która odnosi się do dachu zasadniczego całego budynku, a układ połaci dachowych budynku jest już ukształtowany. Tym samym, skoro połać dachowa nadbudowy określona została w decyzji pierwszoinstancyjnej, jako jednospadowa (pkt. 1.1.9), to przez określenie kąta nachylenia organ ustalił również jej układ; taki sam, jak dachu już istniejącego całej oficyny. Po trzecie, zgodnie z § 9 ust. 1 rozporządzenia warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną – co w niniejszej sprawie zostało też ustalone zarówno w części tekstowej, jak i graficznej (załącznik Nr 1 i 2 do decyzji).

Tym samym, organ I instancji – o czym była już mowa – prawidłowo ustalił stan faktyczny i w tym zakresie zebrał wymagane dowody, przez ustalenie obszaru analizowanego i odniesienie się do warunków wyznaczanych istniejącą pierzeją ulicy [...].

Należy też wyjaśnić – niezależnie od zrzutów skargi – że organa nie naruszyły prawa przez ustalenie warunków zabudowy dla części działki ewidencyjnej. Z przepisów mogących mieć w sprawie zastosowanie nie wynika bowiem zakaz ustalania warunków zabudowy dla części nieruchomości (w tym części działki ewidencyjnej); § 1 rozporządzenia w ogóle nie zawiera w swej hipotezie sposobu oznaczenia terenu, którego dotyczą ustalane warunki zabudowy. Nie jest ponadto kwestionowane ani w orzecznictwie, ani w literaturze, że warunki zabudowy mogą być ustalone dla części działki gruntowej. Ponadto, zgodnie z pkt. 1.1.3 decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...], "planowaną inwestycję należy realizować na terenie działki ewid. nr [...]" w określonych w decyzji granicach z sąsiadującymi działkami.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podniesionego w piśmie procesowym skarżącej z 12 stycznia 2021 r. naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. przez "wydanie decyzji, która dotyczy sprawy poprzednio rozstrzygniętej ostateczną decyzją" Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje.

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną albo sprawy, którą załatwiono milcząco. Dla stwierdzenia, że w sprawie występuje tzw. res iudicata, niezbędne jest wystąpienie tożsamości obu spraw. Decyzja ostateczna ma bowiem powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Sprawa musi dotyczyć więc tych samych podmiotów i tego samego przedmiotu; musi więc występować tożsamość stron, podstawy prawnej oraz faktycznej i treści żądania strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 listopada 2021 r., sygn. akt I OSK 2529/20, CBOSA).

Nie przywiązał jednak pełnomocnik skarżącej stawiając zarzut naruszenia przez organ art. 158 § 1 pkt 3 k.p.a. należytej wagi do tego, że po pierwsze przepis ten zawiera przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji (a więc wszczęcia i prowadzenia postępowania nadzwyczajnego, zmierzającego do zbadania, czy decyzja obarczona jest wadą stypizowaną w tym punkcie i – w razie pozytywnego wyniku badania - wydania decyzji stwierdzającej jej nieważność), a po drugie, że organ odwoławczy, rozpoznając odwołanie od decyzji pierwszoinstancyjnej nie prowadzi postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności. Nie bada on istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, ale ponownie rozpatruje sprawę rozstrzygniętą zaskarżoną decyzją. Postępowanie odwoławcze, jako kodeksowy tryb właściwego postępowania zainicjowanego odwołaniem (a nie wnioskiem o stwierdzenie nieważności) ma pierwszeństwo przed trybem nadzwyczajnym, a więc takim, w którym organ podejmuje postępowanie z urzędu lub na wyraźne żądanie strony. Pełnomocnik skarżącej mógł – opowiadając się za prezentowaną w części piśmiennictwa i orzecznictwa koncepcją dopuszczalności wszczęcia postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieostatecznej decyzji administracyjnej, z takim wnioskiem wystąpić (zamiast odwołania) – czego nie uczynił.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie nie dopatrzył się przesłanek zastosowania art. 145 § pkt 2 p.p.s.a. i stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji z urzędu. Pomiędzy bowiem decyzjami:

1. Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...],

2. Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...] i

3. Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r., uchylonej decyzją SKO z [...] listopada 2020 r. znak [...]

- nie zachodzi tożsamość, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a.

Po pierwsze, decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. dotyczyła inwestycji, polegającej na nadbudowie frontu i oficyny budynku przy ul. [...], podczas, gdy pozostałe decyzje nr [...] z [...] kwietnia 2019 r. i nr [...] z [...] listopada 2019 r. dotyczyły innej budowy - tylko nadbudowy oficyny ww. budynku. Brak jest tym samym zarówno tożsamości przedmiotu ww. spraw, jak i tożsamości żądań z wniosku inwestora z 4 grudnia 2018 r. z żądaniami z wniosków z 17 czerwca 2019 r. i z 3 grudnia 2019 r.

Po drugie, pomiędzy sprawami rozstrzygniętymi decyzjami Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r. i nr [...] z [...] maja 2020 r. brak było tożsamości podstawy prawnej rozstrzygnięcia i (w efekcie) samego rozstrzygnięcia. Ponadto, ww. decyzja Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] maja 2020 r. została wyeliminowana z obrotu prawnego wobec jej ostatecznego w toku postepowania administracyjnego uchylenia przez SKO [...] listopada 2020 r. (decyzja znak [...]). Pełnomocnik skarżącej przyznał zaś w piśmie procesowym z 12 stycznia 2021 r., że ww. decyzja SKO jest także prawomocna, nie dostrzegając jednakże skutków prawnych usunięcia z obrotu prawnego decyzji, której tożsamości z decyzją pozostającą w obrocie upatrywał.

Po trzecie, decyzja SKO z [...] lipca 2020 r., znak [...], zmieniająca decyzję organu I instancji w części i w pozostałej utrzymująca ją w mocy dotyczyła nadbudowy frontu i oficyny budynku przy ul. [...], a nie nadbudowy samej oficyny; stąd też brak tożsamości zarówno sprawy, jak i rozstrzygnięcia ze sprawą i rozstrzygnięciem zawartym w decyzji Zarządu Dzielnicy [...] m. [...] nr [...] z [...] listopada 2019 r., utrzymanej w mocy decyzją SKO z [...] lipca 2020 r. znak [...].

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19 (...) – t. jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.