Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 622/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-11-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 155 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Anna Siedlecka Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant starszy sekretarz sądowy Anna Biłous po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 14 listopada 2013r. sprawy ze skarg S. K., D. K., N. K. i D. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej jednorazową opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości oddala skargi.


UZASADNIENIE

Stan faktyczny i prawny sprawy rozpoznanej zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. nr [...] z dnia [...] r. wydanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 157 § 1 i art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (j.t. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) - dalej k.p.a. przedstawia się następująco.

Wójt Gminy Ś. K. w dniu [...] r. wydał decyzję o znaku [...], którą ustalił dla D. K. i J. K. opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości 194826,00 zł., w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i sprzedażą przez właściciela nieruchomości położonej w obrębie R., gmina Ś. K., oznaczonej w operacie ewidencji gruntów jako działki o numerach [...], [...], [...], [...] , [...], [...], i udział 1/3 w działce [...] i [...] oraz udział 1/13 w działce[...] . W decyzji określono także 14 dniowy termin do wniesienia ww. kwoty na konto Urzędu Gminy Ś. K. liczony od daty, w której decyzja stanie się ostateczna. Na uzasadnienie decyzji podano, że nieruchomość położona w R. oznaczona w operacie ewidencji gruntów jako [...], [...], [...], [...], [...], [...], i udział 1/3 w działce [...] i [...] i udział 1/13 w działce [...] stanowi własność D. K. i J. K. Na skutek uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwałą Rady Gminy Ś. K. nr [...] z dnia [...] r. przeznaczenie przedmiotowych działek o przeznaczeniu dotychczasowym jako rolnicze zostało zmienione na przeznaczenie pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną, pod zabudowę mieszkaniowo-usługową oraz drogi publiczne. Nadto organ podał, że działki o numerach [...] , [...], [...], [...], i udział 1/3 w działce [...] i [...] i udział 1/13 w działce zostały sprzedane w latach 2006 i 2007, natomiast działki o numerach [...] i [...]właściciel przekazał w formie darowizny w 2007 r. Uzasadniając zaś wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości Wójt Gminy Ś.K. podał obliczenia zawarte w operatach szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego. Jak wynika z akt administracyjnych sprawy powyższa decyzja nie została oprotestowana zwykłym środkiem odwoławczym i jako ostateczna weszła do obrotu prawnego.

D. i J. K. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpili do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. - (dalej SKO we W.) żądając stwierdzenia powyższej decyzji, czyniąc przy tym zarzut wydania jej z rażącym naruszeniem prawa, a to art. 247 § 1 pkt 3 ustawy Ordynacja podatkowa. Zdaniem wnioskodawców kwestionowaną decyzją ustalono opłatę jednorazową także w związku ze zbyciem w drodze darowizny dwóch działek gruntu (nr [...] i [...]), mimo że ,,działki darowane nie podlegają regulacji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym". Opłata naliczana w związku z darowaniem ww. działek gruntu wyniosła 78 894,30 zł i zdaniem stron, jest nienależna. Jako podstawę twierdzenia o nienależnym ustaleniu opłaty i wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji przywołano uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r., OPS 3/09. Jak wskazano zgodnie z jej treścią ,,pobranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie obejmuje sytuacji, gdy nieruchomość została darowana osobie bliskiej". Wnioskodawcy wskazali także, że termin ,,zbywa" pojawiający się w regulacji przepisu art. 36 ust. 4 ustawy należy interpretować, w razie wątpliwości, w sposób zawężający, wyłącznie do przypadków odpłatnego zbycia nieruchomości. Zamiarem ustawodawcy, w ich ocenie, nie było objęcie obowiązkiem uiszczania opłatą planistyczną tych podmiotów, które wyzbyły się swojego majątku nieodpłatnie. Na poparcie przedstawionego stanowiska, oprócz powołanej uchwały NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., OPS 3/09, strony przywołały także uchwałę NSA (sygn. akt OPK 16/00 oraz wyrok WSA w Gliwicach (sygn. akt II SA/Gl 1326/08).

W trakcie prowadzonego postępowania w sprawę stwierdzenia nieważności decyzji zmarł J. K., natomiast organ decyzyjny ustalił, iż na mocy postanowienia Sądu Rejonowego dla W. K. we W. Wydział I Cywilny z dnia [...] r. (sygn. akt I NS 389/10) spadek po nim nabyli żona D. K., córka N. K., córka S. K. oraz syn D.K. Merytorycznie rozpoznając wniosek SKO we W. w dniu [...] r. wydało decyzję nr[...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś. K. z dnia [...] r. o znaku[...]. Uzasadniając swoje stanowisko organ wskazał, że podany jako podstawa prawna wniosku przepis art. 247 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.) nie ma zastosowania w sprawie opłaty planistycznej, gdyż w sprawie stwierdzenia nieważności, jako trybie nadzwyczajnym zastosowanie mają przepisy k.p.a. Z uwagi na fakt, że stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznych, może mieć ono miejsce wtedy, gdy decyzja w sposób niewątpliwy dotknięta jest przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Prawidłowość zaś decyzji ocenia się według stanu prawnego istniejącego wdacie jej wydania.

Zdaniem organu decyzyjnego zgodnie z treścią art. 36 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, stanowiącym podstawę kwestionowanej decyzji, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym od wzrostu wartości nieruchomości. Kolegium nie podzieliło kwalifikacji prawnej wnioskodawców wskazujących na rażące naruszenie prawa objawiające się naliczeniem opłaty pomimo faktu, że w ich ocenie darowanie nieruchomości osobie bliskiej nie powoduje powstania obowiązku uiszczenia opłaty. Cechą rażącego naruszenia prawa jest, to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą, a charakter naruszenia prawa powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa i powinna ulec wyeliminowaniu z obrotu prawnego. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji należy mieć na uwadze, że ustawodawca, wprowadzając nadzwyczajny tryb kontroli decyzji administracyjnej w postaci stwierdzenia nieważności, nie odniósł go do każdej decyzji naruszającej prawo, ale tylko do takiej, która została wydana z rażącym naruszeniem w znaczeniu, jakie przydaje mu wykładnia językowa, gramatyczna tego pojęcia. Wstępnym warunkiem uznania, że wystąpiło rażące naruszenie prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest stwierdzenie, iż w zakresie objętym konkretną decyzją administracyjną obowiązywał niewątpliwy stan prawny. Rażące naruszenie prawa występuje w przypadku naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. O rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko w razie oczywistego naruszenia prawa, tj. takiego, gdy kwestionowane rozstrzygnięcie stoi w oczywistej sprzeczności z jasno sformułowanym przepisem prawa tj. takim, którego pełną normatywną treść można wydobyć w drodze wykładni gramatycznej, z pominięciem wykładni funkcjonalnej czy też systemowej.

Na gruncie przywołanych kryteriów kwalifikacji naruszeń prawa jako rażących, organ decyzyjny poddał ocenie darowanie przez J. K. współwłasności nieruchomości żonie D.K., która następnie nieruchomość tą darowała bratu J. J., w kierunku pojęcia ,,zbycie" przyjętego w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Na tym tle wykazano rozbieżności w ocenie dokonywanej przez sądy administracyjne, przywołując jednocześnie wydawane w podobnych sprawach orzeczenia. Organ zauważył, iż właśnie rozbieżność orzecznictwa doprowadziła do zadania pytania prawnego, na skutek którego podjęta została uchwała siedmiu sędziów z dnia 10 grudnia 2009 r. Uchwała ta, jak podano, została podjęta po wydaniu kwestionowanej decyzji, zatem w okolicznościach sprawy wcześniejsze wydanie decyzji kwalifikującej zbycie nieruchomości poprzez darowanie jako podstawę naliczenia jednorazowej opłaty nie może się wiązać z rażącym naruszeniem prawa jako przesłanką do stwierdzenia jej nieważności. W dalszej części uzasadnienia decyzji SKO we W. dokonało oceny stanu faktycznego na tle pozostałych przesłanek wynikających z art. 156 k.p.a. warunkujących stwierdzenie nieważności decyzji Wójta Gminy Ś.K., nie stwierdzając jednak ich istnienia.

D. K., N. K., S. K. i D. K. złożyli jednobrzmiące wnioski o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją SKO we W. z dnia [...]r. Na uzasadnienie wniosku podano naruszenie art. 32 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 1997 r., Nr 78, poz. 483 ze zm.) poprzez złamanie zasady równości obywateli wobec prawa oraz zasady nakładania podatków i innych danin publicznych w drodze ustawy. Kolejne zarzuty odnosiły się zaś do naruszenia art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez uznanie, że darowanie jest zbyciem, o którym mowa w tym przepisie oraz naruszenie art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odpowiednio złamanie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pomimo zmaterializowania przesłanek. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy szczegółowo opisano podniesione zarzuty odnosząc je do realiów sprawy, równocześnie dokonując analizy orzecznictwa administracyjnego związanego ze sprawą.

SKO we W. rozpoznając wniosek w dniu 14 maja 2013 r. wydało decyzję o znaku [...], którą odmówiło stwierdzenia nieważności opisanej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, ze zaskarżona decyzja odpowiada przepisom prawa materialnego i procesowego i z tego powodu podzielono w całości argumentację zawartą w decyzji z dnia [...] r. Wskazano zasadę trwałości decyzji administracyjnych wynikającą z art. 16 k.p.a., wskazującą na możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji tylko w przypadkach przewidzianych w k.p.a. lub w ustawach szczególnych. Przesłanki stwierdzenia nieważności zarówno pozytywne jak i negatywne zostały wskazane w art. 156 k.p.a., natomiast zaistnienie tych przesłanek organ winien badać na gruncie stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dacie wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne. Ocena legalności badanej decyzji musi nastąpić przy uwzględnieniu przepisów, które były podstawą jej wydania.

Wychodząc z takiego założenia organ przyjął, że uwzględniony winien być stan prawny na dzień 17 sierpnia 2007 r., tj. daty wydania decyzji przez Wójta Gminy Ś. K. Zdaniem organu stosowanie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymaga skomplikowanych procesów wykładni na podstawie dyrektyw językowych i systemowych. Jeżeli w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, ustaloną procentowo w stosunku do wartości nieruchomości. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i jej wysokość nie może przekraczać 30% wzrostu wartości nieruchomości. Na tle art. 36 ust. 4 ustawy następowały zmiany, gdyż pierwotnie obowiązek uiszczenia opłaty wiązał się z dokonaniem czynności prawnej w postaci sprzedaży nieruchomości, jednakże po zmianie ustawy dokonanej w dniu 23 listopada 2003 r. rozszerzono zakres czynności prawnych, których dokonanie skutkuje powstaniem obowiązku opłaty, co dokonano poprzez zmiany zapisu ,,sprzedaż nieruchomości" na ,,zbycie nieruchomości". Następnie ustawą z dnia 15 października 2008 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 220, poz. 1413), do art. 36 dodano ust. 4a, zwalniający od obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości wchodzących w skład gospodarstwa rolnego na następcę w rozumieniu ustawy o ubezpieczeniu społecznym rolników albo przepisów w sprawie szczególnych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania ,,Renty strukturalne" objętego Programem rozwoju obszarów wiejskich na lata 2007-2013. Zatem skoro ustawodawca wprowadził jako lex specialis, przepis zwalniający tylko w powyższej sytuacji ,,nieodpłatne przeniesienie własności nieruchomości" spod obowiązku ustalenia opłaty planistycznej, to w pozostałych sytuacjach, jako zasada, nieodpłatne zbycie wiązałoby się z obowiązkiem jej ustalenia. We wcześniejszym stanie prawnym, sprzed nowelizacji, można było uważać, że opłata jednorazowa jest należna we wszystkich przypadkach zbycia, a wiec również nieodpłatnego.

SKO we W. jako bezsporne uznało, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierała definicji legalnej pojęcia ,,zbycie nieruchomości". Choć sama opłata nie jest opłatą o charakterze cywilnoprawnym, chociaż obowiązek jej uiszczenia aktualizuje się poprzez dokonanie czynności prawnej regulowanej prawem cywilnym. Z tego powodu wykładnia pojęcia ,,zbycie" ukierunkowana została na płaszczyznę prawa cywilnego, gdzie przez zbycie uznawane są czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie prawa, w tym odpłatne i nieodpłatne. Dodatkowo art. 37 ust. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w odniesieniu do zasad określania wartości nieruchomości oraz zasad określania skutków finansowych uchwalania lub zmiany planów miejscowych, a także w odniesieniu do osób uprawnionych do określania tych wartości i skutków finansowych odsyłał do stosowania przepisów o gospodarce nieruchomości. Przepis ten dawał więc podstawę do stosowania art. 4 pkt 3b ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdzie przez zbycie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Opierając się na wyżej wskazaną analizę obowiązujących w chwili wydania decyzji naliczającej jednorazową opłatę uznano, że w dacie wydawania decyzji obowiązujące przepisy dawały mocne jurydyczne argumenty do wykładni obejmującej opłatą z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, czynności prawne przenoszące prawo własności nieruchomości gruntowej lub użytkowania wieczystego pod tytułem nieodpłatnym.

Następnie SKO we W. przystąpiło do analizy orzecznictwa sądowoadministracyjnego w zakresie kwalifikacji nieodpłatnego zbycia nieruchomości jako podstawy do naliczenia jednorazowej opłaty. Podano, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 6 sierpnia 2008 r. (sygn. akt II SA/Gd 349/08) wyraźnie stwierdził, że przeniesienie własności nieruchomości w drodze umowy darowizny stanowi zbycie nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którym wiąże się obowiązek uiszczenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Przez zbywanie albo nabywanie nieruchomości należy rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości lub przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Pogląd ten został powtórzony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lipca 2008 r. (sygn. akt II OSK 877/07), gdzie podano, że ,,zbycie nieruchomości obejmuje wszystkie formy dyspozycji nieruchomością w tym także sprzedaż i darowiznę. Mając na uwadze wykładnię systemową wskazać trzeba, iż definicję legalną tego pojęcia zawiera art. 4 pkt 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2004 r., Nr 261, poz. 2603 ze zm.), zgodnie z którym ilekroć w ustawie jest mowa o zbywaniu albo nabywaniu nieruchomości, należy przez to rozumieć dokonywanie czynności prawnych, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości albo przeniesienie prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, albo oddanie jej w użytkowanie wieczyste. Z tego przepisu wynika zatem, iż pojęcie zbycia nieruchomości obejmuje wszelkie czynności prawne, na podstawie których następuje przeniesienie własności nieruchomości". Podobne stanowisko wyrażono w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 18 czerwca 2009 r. (sygn. akt II SA/Gd 207/09) i wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie (II SA/Sz 1118/06). Z kolei w wyrokach Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w Gliwicach i Krakowie w sprawach II SA/Gl 376/06, II SA/Gl 414/06, II SA/Kr 152/08 oraz w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach II OSK 955/05, II OSK 301/08 przyjęto, że zbycie nieruchomości pod tytułem darmym nie stwarza obowiązku uiszczenia renty planistycznej.

Jak dalej uzasadniało SKO we W. rozbieżności w orzecznictwie skutkowały koniecznością przedstawienia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienia czy pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku w uchwaleniem planu miejscowego, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w razie zbycia tej nieruchomości, obejmuje także sytuację, gdy przeniesienie własności nieruchomości na rzecz osób bliskich nastąpiło pod tytułem darmym. Na skutek postawionego zagadnienia prawnego została wydana uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. (II OPS 3/09), która przesądziła, że pobieranie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie obejmuje sytuacji, gdy została darowana osobie bliskiej (ONSAiWSA 2010/2/22). Odnosząc się z kolei do podjęcia przez rozszerzony skład Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały w sprawie uznania zbycia nieruchomości pod tytułem darmym jako przesłanki do uiszczenia ,,opłaty planistycznej" organ zauważył, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntował się pogląd, że ,,o poważnych wątpliwościach prawnych będzie można mówić wówczas, gdy w sprawie pojawią się kwestie prawne, których wyjaśnienie nastręcza znaczne trudności, głównie z powodu możliwości różnego rozumienia przepisów prawnych. Podstawą do przyjęcia, że wystąpiła przesłanka określona w powołanym przepisie, będzie również pojawienie się w danej kwestii prawnej rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych" - (postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dni 25 czerwca 2007 r. IFSP 1/07). Jurydycznie ukształtowane przesłanki determinujące podjęcie uchwały wykluczają oczywistość naruszenia prawa. Skoro w sprawie pojawiły się nie tylko wątpliwości, ale ,,poważne wątpliwości" oraz rozbieżność w orzecznictwie, to nie może być mowy o rażącym naruszeniu prawa poprzez wydanie decyzji przyjmującej jeden z możliwych wariantów wykładni przepisów. Brak jest jednoznaczności i oczywistości naruszenia. Co istotne wykładnia pojęcia ,,zbycie nieruchomości" obejmuje także darowiznę ma umocowanie w przepisach ustawy oraz orzecznictwie sądów. W konsekwencji nie sposób mówić o rażącym naruszeniu prawa i konieczności stwierdzenia nieważności decyzji.

Podobnie jak miało to miejsce w przypadku decyzji z dnia [...] r. o znaku [...], SKO we W. ponownie rozpoznając sprawę dokonało analizy sprawy badając ewentualność wystąpienia innych kwalifikowanych naruszeń prawa. Jako wyznacznik wskazano art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustalana jest na dzień jej sprzedaży. Wzrost wartości nieruchomości stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego, a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia opłaty jednorazowej należy doręczyć stronie postępowania w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące.

W realiach rozpoznawanej sprawy D. K. i J. K. dokonali zbycia poszczególnych działek gruntu wchodzących w skład nieruchomości opisanej w księdze wieczystej nr [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w O. V Wydział Ksiąg Wieczystych, na podstawie umów sprzedaży i darowizny zawartych po wejściu w życie uchwały nr [...] Rady Gminy Ś. K. z dnia [...] r. w prawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obręb R., gmina Ś. K. oraz zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wsi Ż. W. – teren ,,B" obejmującej działkę nr[...] , gmina Ś. K. (Dz. Urz. Woj. Doln. z dnia 3 grudnia 2003 r., Nr 219, poz. 3156). W dniu wejścia w życie planu miejscowego (17 grudnia 2003 r.), D. K. i J. K. byli właścicielami nieruchomości, co warunkuje możliwość ustalenia opłaty, na skutek zbycia przez nich nieruchomości. W ocenie SKO we W. naliczając opłatę organ prawidłowo przeprowadził postępowanie dowodowe ustalając wartość nieruchomości na podstawie operatów szacunkowych sporządzonych przez uprawnionego rzeczoznawcę majątkowego. Rzeczoznawca zasadnie ustalił wartość nieruchomości według stanu sprzed i po uchwaleniu planu miejscowego, zaś samo ustalenie wartości nieruchomości nastąpiło według cen z dnia ich zbycia.

Uznając, że brak podstaw do twierdzenia, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone z kwalifikowanymi naruszeniami prawa organ wskazał także, że sprawa została rozpoznana przez organ właściwy, nie została wcześniej załatwiona inną decyzją ostateczną.

Nie godząc się z wydanym rozstrzygnięciem jednobrzmiące skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu na wyżej opisaną decyzję SKO we W. wnieśli D. K., S. K., N. K. i D. K. Występując z żądaniem uchylenia zaskarżonej decyzji skarżący podnieśli zbliżone zarzuty jak we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a mianowicie: naruszenie art. 32 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez złamanie zasady równości obywateli wobec państwa oraz zasady nakładania podatków i innych danin publicznych w drodze ustawy, art. 8 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez odpowiednio złamanie zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów państwa i odmowę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej pomimo zmaterializowania przesłanek, przede wszystkim zaś, powołanie się w uzasadnieniu decyzji na ,,stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, podczas gdy stan faktyczny jak i stan prawny w dacie wydania zaskarżonej decyzji, jak i dacie wniosku o stwierdzenie nieważności tejże – w odniesieniu do art. 36 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie uległ zmianie. Zarzut odnoszący się do naruszenia przepisów prawa materialnego, a to art. 36 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym autorzy skargi uzasadniają błędnym uznaniem przez organ, że darowanie jest zbyciem, o którym mowa w tym przepisie.

W szczegółowych motywach skarg, skarżący opisując istotę sprawy podali, że decyzja Wójta Gminy Święta K. z dnia [...] r. spełnia kryteria wymienione w decyzji SKO we W. z dnia [...] r.: zaistniała oczywistość naruszenia prawa polegająca na widocznej, tzn. rzucającej się w oczy, sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną oraz przepis, który został naruszony nie wymaga przy jego stosowaniu wykładni prawa. W dalszej części uzasadnienia skarg, skarżący podali, iż nie kwestionują sporu zaistniałego wokół pojęcia ,,zbycia nieruchomości", jednakże uznają, że sprawa ta została przesądzono uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2009 r. Jako niezrozumiałą zaś podają końcową część skarżonej decyzji, jako że opisane tam zostały inne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, w stosunku do tych jakie wskazali oni we wniosku skierowanym do organu. Nadto przywołano argumentację zawartą we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji na stronach 10-14.

Odpowiadając na skargę SKO we W. uznało, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i wniosło o jej oddalenie, podając przy tym, że w postępowaniu nadzorczym w sprawie stwierdzenia nieważności, obowiązkiem organu jest weryfikacja legalności decyzji z pozycji wszystkich przesłanek z art. 156 k.p.a., a nie tylko tych, na które wskazuje strona.

Na rozprawie wyznaczonej na dzień 14 listopada 2013 r. Sąd postanowił połączyć do łącznego prowadzenia i rozpoznania sprawy ze skarg D. K., S. K., N. K. i D. K. uznając, iż mogły być one jedną skargą.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie i musiała zostać oddalona.

Wyjaśniając motywy podjętego rozstrzygnięcia należy przypomnieć, że stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a.. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto sąd stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach albo stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub w innych przepisach. W razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala (art. 151 p.p.s.a.).

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie stwierdził aby wydana ona została z naruszeniem prawa, wobec czego brak było podstaw do uwzględnienia skargi.

Objęta sądową kontrolą decyzja S. we W. oraz wcześniejsza decyzja tego organu podjęte zostały w wyniku przeprowadzania postępowania nadzwyczajnego w trybie przepisów art. 156 k.p.a., regulujących instytucję stwierdzenia nieważności decyzji.

Istotne jest, że do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie dochodzi w postępowaniu zwykłym, ale w postępowaniu nadzwyczajnym, kiedy zupełnie wyjątkowo, wbrew zasadzie trwałości decyzji ostatecznej, można z enumeratywnie wyliczonych ustawowo przyczyn uznać decyzję ostateczną za dotkniętą tak ciężką wadą, że zachodzi konieczność uznania jej za nieważną. Działanie w postępowaniu "nieważnościowym" wymaga zatem innego podejścia do sprawy niż w postępowaniu instancyjnym. Organ administracji winien tutaj oceniać kwestie czysto prawne i rozstrzygać je według zasad stosowanych przy kasacji. Stwierdzenie nieważności decyzji może mieć miejsce w zupełnie nadzwyczajnych sytuacjach. W stosunku do uchyleń decyzji w trybie zwykłym z powodu naruszenia przepisów prawa wymogi są tutaj bowiem o wiele wyższe

Wyliczenie przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji dokonane zostało w art. 156 § 1 k.p.a. Zaznaczyć należy, że przesłanki te, z racji ich wyczerpującego wyliczenia, nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie lub nawet ścieśniająco. W orzecznictwie wskazuje się, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej, stanowiące wyjątek od zasady stabilności decyzji, wymaga bezspornego ustalenia, że uchylona decyzja jest dotknięta jedną z wad, określonych w art. 156 § 1 k.p.a. (wyrok NSA z dnia 7 lipca 1983 r., II SA 581/83).

W rozpoznawanej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wszczęło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy Ś.K. w przedmiocie naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości. Istota sporu, jaki powstał między stronami a organem, w pierwszym rzędzie sprowadza się zatem do konieczności wyjaśnienia, czy decyzji Wójta Gminy Ś. K. można przypisać cechę kwalifikowanego naruszenia prawa. Skład orzekający w niniejszej sprawie, podzielił w tym względzie stanowisko S, we W. co do braku podstaw stwierdzenia nieważności ww. decyzji ze względu na rażące naruszenie prawa.

Zarówno w judykaturze jak i w doktrynie akcentuje się, że pojęcie "rażące naruszenie prawa" jest niedookreślone. Przy interpretacji tego zwrotu warto zatem odwołać się do odnoszących się do tej kwestii poglądów orzecznictwa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 lutego 2005 r. (OSK 1134/04 nie publik.) w którym wskazano, że o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. np. wyrok SN z dnia 8 kwietnia 1994 r., III ARN 13/94 – ONS 1994, Nr 3, poz. 36; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r., V SA 535/94 - ONSA 1995, Nr 2, poz. 91. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy który nie wymaga wykładni prawa. Skutki, które wywołuje decyzja rażąco naruszająca prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu wymagań praworządności gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa.

Cechą rażącego prawa jest zatem to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą. Chodzi o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy jasno sformułowany przepis prawa, nie wymaga wykładni prawa. W orzecznictwie uznaje się, że rażące naruszenie prawa występuje, gdy orzeczenie wydane przez organ w sposób ewidentny odbiega od normy prawnej, przy czym wykładania tej normy nie budzi wątpliwości (por. wyrok NSA z dnia 13 lipca 2001 r., III SA 1110/00 ,nie publik., z dnia 3 grudnia 2008 r. I OSK 1808/07; z dnia 18 listopada 2008 r. II OSK 1396/07). Już samo wyrażenie "rażące naruszenie prawa" wskazuje, że zastosowana przez organ interpretacja powinna "rzucać się w oczy", "odbijać od tła". Jak stwierdził NSA "Nie można przyjąć, że prawo zostało naruszone w rażący sposób, jeżeli istnieje możliwość różnej jego interpretacji (...). Zastosowanie przy wydaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa, nie może być uznane za rażące naruszenie prawa" (wyrok z dnia 5 października 2001 r., IV SA 1295/98). Podzielić należy wielokrotnie prezentowany pogląd, że nietrafna wykładnia, nieoczywistych i nieprecyzyjnych przepisów prawa nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. W szczególności, gdy rozstrzygnięcie wymaga złożonego procesu wykładni, której wynik jest sporny, to wówczas wybór jednej z rozbieżnych interpretacji uznanych później za wadliwą, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji (por. NSA w wyroku z dnia 28 maja 2008 r. I OSK 878/07). Celem postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w związku z rażącym naruszeniem prawa nie może być tylko ustalenie właściwej wykładni zastosowanej normy prawnej (chociaż oczywiście jest to element niezbędny tego postępowania) ale ocena, czy przyjęcie innego rozumienia przepisów przez organ, który wydał kwestionowaną decyzję, odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że może być uznane za rażące naruszenie prawa. Inaczej mówiąc nie jest wystarczające stwierdzenie, że określony przepis (przepisy) należy rozumieć inaczej niż przyjął to organ wydający kwestionowaną decyzję, ale konieczne jest ponadto dokonanie oceny w okolicznościach sprawy, że to inne rozumienie przepisu jest rażąco wadliwe (tak NSA w wyroku z dnia 26 maja 2004 r., OSK 221/04, teza opublik. Rzeczpospolita 2004, nr 123, C2).

Skoro, jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie przepisy art. 36 ust. 4 i art. 37 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - uznawane również w piśmiennictwie za niejednoznaczne - w okresie wydania decyzji przez Wójta Gminy Ś. K. powodowały rozbieżną wykładnię, to nie można przyjąć, że wybierając jedną z interpretacji - która później została uznana za wadliwą - organ ten w sposób rażący naruszył prawo. Z tego też względu, nie można przyjąć, że wykładnia dokonana przez organ gminy była oczywiście błędna i odbiega od prawidłowego rozumienia przepisów w takim stopniu, że mogło ono być uznane za rażące naruszenie prawa. Nie można bowiem mówić o oczywistym naruszeniu prawa, gdy przepis wymaga złożonej wykładni a jego interpretacja powoduje rozbieżności w orzecznictwie.

Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, również z tego powodu, że decyzja ustalająca opłatę z tytułu wzrostu wartości nieruchomości została wydana w sierpniu 2007 r., natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uchwałę w sprawie II OPS 3/09 traktującą niepobieraniu opłaty z tytułu wzrost wartości nieruchomości na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podjął w dniu 10 grudnia 2009 r.

W tej sytuacji zaangażowanie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznanie zagadnienia prawnego:

- po pierwsze dowodzi istnienia rozbieżności w orzecznictwie i praktyce organów decyzyjnej,

- po drugie wskazuje, że skoro sprawę musiał rozstrzygnąć w drodze uchwały Naczelny Sąd Administracyjny w formie uchwały posiadała ona co najmniej złożony i skomplikowany charakter

- i po trzecie organ decyzyjny tj. Wójt Gminy Ś. K. w chwili orzekania nie działał w ramach jednoznacznej praktyki orzeczniczej i jednolitego orzecznictwa, a sama uchwała została wydana po dwóch latach, stąd z perspektywy S. we W., jako organu badającego sprawę w trybie nadzwyczajnym nie mogło mieć miejsca rżące naruszenie prawa, a więc organ nie miał podstaw do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Bez znaczenia więc pozostaje fakt, na który powołują się wnioskodawcy, że już w 2000 r. uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie pięcioosobowym wypowiadał się w sprawie przedmiotowej opłaty, skoro jak wskazują chociażby orzeczenia powołane przez wnioskodawców i S. we W. w uzasadnieniu decyzji orzecznictwo w tym zakresie było dalej rozbieżne i różna również była praktyka organów.

W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądowoadministracyjnego na tle możliwości stwierdzenia nieważności decyzji, w sytuacji niejednoznaczności przepisów prawa materialnego w chwili podejmowania przez organ rozstrzygnięcia administracyjnego nie sposób również za skuteczny uznać zarzuty skarżących opierające się na złamaniu zasad wynikających z Konstytucji, które jak się wydaje swoje źródło mają w, niewłaściwej ich zdaniem, interpretacji przepisów prawa materialnego. Skoro w przypadku problemów z ustaleniem jednoznacznej treści przepisu organy, a nawet sady administracyjne prezentują wręcz skrajnie odmienne poglądy, nie sposób uznać, aby przyjmując za właściwą jedną z możliwych i ogólnie stosowanych interpretacji Wójt Gminy Ś. K. złamał zasadę równości obywateli wobec prawa czy naruszył zasadę nakładania podatków i innych danin publicznych w drodze ustawy. Skoro nie miało miejsce rażące naruszenie prawa, w niniejszym przypadku nie można powiedzieć aby zostały naruszone zasady konstytucyjne.

Nie znalazł uznania Sądu zarzut skargi dotyczący przeanalizowania w uzasadnieniu decyzji także innych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, niż wskazane we wniosku. Taka konstrukcja uzasadnienia decyzji jest właściwa, gdyż organ niejako z urzędu badając wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy miał obowiązek zweryfikować decyzję pierwszoinstancyjną, co także wiązało się z wykazaniem braku jakiejkolwiek wadliwości decyzji na gruncie art. 156 k.p.a. Słuszne zresztą stanowisko takie zaprezentowano również w odpowiedzi na skargę.

Skład orzekający podzielił w całej rozciągłości stanowisko organu decyzyjnego, który nie zgodził się z poglądem skarżących, że w sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Ordynacja podatkowa. Wielokrotnie wskazywano bowiem w orzeczeniach sądów administracyjnych, że organy administracyjne rozpoznające sprawę naliczenia opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości przyjmują jako podstawę prawa materialnego przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, natomiast w sensie procesowym zastosowanie mają przepisy k.p.a.

Wobec przedstawionych wyżej okoliczności faktycznych i prawnych Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się podstaw do wyeliminowana zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego z przyczyn określonych w art. 145 § 1 i § 2 p.p.s.a. i zgodnie z art. 151 przywołanej ustawy, skargę oddalił.