Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 3021/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-09-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1, art. 65 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 778
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: par. 3 ust. 1, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński del WSA Rafał Wolnik (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Kuberska-Pellegrino po rozpoznaniu w dniu 9 września 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. J. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 lipca 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 774/14 w sprawie ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. J. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy w postępowaniu wznowieniowym 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] i poprzedzającą ją decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. J. w W. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 774/14, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej Nieruchomości przy Al. J. w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2014 r., nr [...], w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, oddalił skargę.

W uzasadnieniu powyższego wyroku zawarto następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] lutego 2010 r. D. M. złożyła wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie kiosku handlowego typu "R." na działce ew. nr [...] w obrębie [...] przy Al. J. na terenie Dzielnicy W. [...].

W wyniku rozpatrzenia tego wniosku, Prezydent Miasta W. wydał decyzję z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. skarżąca Wspólnota Mieszkaniowa wniosła odwołanie od ww. decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (dalej: SKO) postanowieniem z dnia [...] października 2010 r. stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 stycznia 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2192/10, uchylił to postanowienie, a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 16 października 2012 r., sygn. akt II OSK 1075/11, oddalił skargę kasacyjną od wyroku z dnia 28 stycznia 2011 r.

Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. skarżąca Wspólnota wskazała, że jej pismo z dnia [...] czerwca 2010 r. należy traktować jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2010 r.

Zarząd Dzielnicy [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2013 r. wznowił postępowanie zakończone decyzją Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2010 r., a następnie, decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...], uchylił wskazaną decyzję Prezydenta Miasta W. i jednocześnie ustalił warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca Wspólnota zarzuciła nieprawidłowe ustalenie parametrów inwestycji.

Rozpoznając to odwołanie, zaskarżoną do Sądu pierwszej instancji decyzją, SKO uchyliło decyzję pierwszoinstancyjną w części dotyczącej pkt 1.1.1, w zakresie dotyczącym wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ew. nr [...] w obrębie [...] (0,2%) oraz ustaliło ten wskaźnik na 0,025 (tj. 2,5%), a w pozostałym zakresie utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy.

W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzona analiza funkcji, cech zabudowy i zagospodarowania przestrzennego spełnia wymagania, o jakich mowa w przepisach prawa. Organ wskazał na zgodność planowanej inwestycji w zakresie wymagań, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (wówczas: Dz.U. z 2012 r., poz. 647 z późn. zm.), zwanej dalej u.p.z.p. Organ wyjaśnił ponadto, dlaczego uznał za dopuszczalne odstępstwa w zakresie niektórych parametrów planowanej inwestycji wskazując, że wynikają one z analizy i charakteru obiektu. Powołał się przy tym na konkretne przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588), zwanego dalej rozporządzeniem.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca Wspólnota wniosła o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Zarzuciła, że kwestionowana decyzja jest wadliwa, zaś decyzje poprzedzające ustalające warunki zabudowy dla planowanej inwestycji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy. Zdaniem skarżącej, analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiedniego dla terenu spornej inwestycji nie może być ogólnikowa, zaś organ z naruszeniem art. 7, art. 8, art. 9 i art. 107 § 3 k.p.a. nie podjął czynności zmierzających do wyjaśnienia istotnych dla sprawy okoliczności. Decyzji zarzucono też naruszenie art. 1 ust. 2 pkt 1, 5 i 7 oraz art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz przepisów rozporządzenia, w szczególności §§ 5 - 7 poprzez wydanie decyzji choć przepisy to uniemożliwiają. Skarżąca podniosła, iż sporna inwestycja będzie prowadzona w granicy i w bezpośrednim sąsiedztwie jej nieruchomości a budynki będą stykały się całą szerokością (planowanej inwestycji) i jej zdaniem będzie to miało negatywny wpływ na sposób korzystania z nieruchomości przez mieszkańców, stanowiąc jednocześnie istotne zagrożenie dla bezpieczeństwa struktury jej budynku. Tym samym według skarżącej, decyzja jest sprzeczna z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej p.p.s.a., uznał tę skargę za nieuzasadnioną.

Sąd pierwszej instancji na wstępie swoich rozważań przytoczył przepisy u.p.z.p. i rozporządzenia. Odnosząc się do zarzutów skargi zwrócił uwagę, że inwestycja zaplanowana jest w ścisłym centrum największej w kraju aglomeracji – stolicy kraju, przy Al. J., gdzie co do zasady występuje potężna gabarytowo wielokondygnacyjna zabudowa wielomieszkaniowa - przy czym granice gruntów wydzielonych pod budynki mieszkalne (bloki i kamienice) przebiegają po ścianie budynku. Nieruchomość skarżącej Wspólnoty została wydzielona po ścianie budynku, wzdłuż którego przebiega będąca własnością Miasta W. droga publiczna z chodnikiem dla pieszych, na którym planowana jest inwestycja. Inwestycja ta polega na posadowieniu w ścisłym centrum W. na chodniku dla pieszych kiosku ruchu o konkretnie określonych we wniosku gabarytach ze wskazaniem na gotowy projekt.

Sąd pierwszej instancji, odwołując się do treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji, uznał dokonaną przez organ odwoławczy ocenę analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu za zgodną z przepisami u.p.z.p. i rozporządzenia.

Odnosząc się do zarzutów dotyczących naruszenia kwestionowaną decyzją przysługujących skarżącej uprawnień do korzystania z nieruchomości, Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organ właściwy w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie posiada uprawnień kształtujących. Decyzje o warunkach zabudowy mają charakter deklaratoryjny, nie konstytuują praw czy obowiązków. To dopiero organ architektoniczno-budowlany w decyzji o pozwoleniu na budowę ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tej ustawy jest możliwe udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła skarżąca Wspólnota, zaskarżając ten wyrok w całości. Zarzuciła, w trybie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego:

- art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w związku z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez niewłaściwą wykładnię i zastosowanie tychże polegające na nieuwzględnieniu naruszenia już na tym etapie norm przewidzianych dla usytuowania budynków w kontekście lokalizacji działki przy granicy nieruchomości skarżącej;

- art. 54 i art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez uwzględnienie usytuowania inwestycji przy granicy nieruchomości sąsiedniej już na etapie ustalania warunków zabudowy i naruszenia kompetencji zastrzeżonych dla organów architektoniczno - budowlanych;

- art. 61 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przez wadliwą wykładnię, niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie spełnienia przesłanek warunków zabudowy w sytuacji gdy inwestycja nie spełnia kryterium ustawy, m.in zasady tzw. dobrego sąsiedztwa, a także nie ma uzasadnienia i oparcia w wynikach analizy obszaru;

- art. 61 ust. 1 pkt 1, § 3 ust. 1, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia poprzez dopuszczenie lokalizacji inwestycji na granicy nieruchomości skarżącej.

Ponadto w trybie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 oraz 80 k.p.a., przez błędne uznanie, że organy zebrały w sposób prawidłowy materiał dowodowy, dokonały jego wyczerpującej oceny i wydały rzetelne i zgodne z prawem rozstrzygnięcie w sprawie, a także w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w ustawie, a także mimo że zebrany przez organ materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, niewłaściwie przeprowadzono postępowanie, nie wyjaśniono wszystkich okoliczności sprawy, w tym w kontekście lokalizacji inwestycji w granicy działki wspólnoty, w efekcie wadliwie ustalono stan faktyczny i uznano iż spełnione zostały kryteria ustawy i rozporządzenia. Tym samym Sąd winien był sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., czego nie uczynił i co miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem przy prawidłowym ich zastosowaniu wynik sprawy byłby inny;

- art. 7 i 77 par 1, art. 80 k.p.a., § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia przez błędne uznanie iż prawidłowo sporządzono analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w tym pod kątem lokalizacji inwestycji w granicy wspólnoty a w rezultacie dokonano właściwych ustaleń faktycznych;

- art. 107 § 3 k.p.a., § 3 ust. 1 i 2, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia przez m.in. nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji organów spełnienia tzw dobrego sąsiedztwa oraz dopuszczenia możliwości realizacji inwestycji w granicy działki skarżącej;

- art. 7 w związku z art. 77 i 80 k.p.a. - poprzez nie rozpatrzenie całości materiału dowodowego pod kątem zarzutów podnoszonych przez skarżących w odwołaniu, a w szczególności pod kątem ustalenia czy przy wydaniu decyzji uwzględnione zostały wymagania ładu przestrzennego, o których mowa w u.p.z.p. oraz rozporządzeniu w kontekście lokalizacji inwestycji w granicy działki skarżącej;

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. przez brak stwierdzenia wskazanych w powyższych przepisach naruszeń postępowania administracyjnego;

- art. 145 ust. 1 lit. a) p.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji zaistnienia przesłanki do uchylenia decyzji administracyjnej w postaci powyżej wskazanych naruszeń prawa materialnego, w tym art 61 ust 1 ustawy i § 3 ust. 1, § 9 ust. 1-4 rozporządzenia.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W obszernym uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano argumenty na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2016 r. skarżąca Wspólnota wniosła o umorzenie postępowania wskazując na niezgodność objętej zaskarżoną decyzją inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co winno skutkować stwierdzeniem wygaśnięcia tej decyzji na zasadzie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Granice te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze kasacyjnej podstaw kasacyjnych.

Wskazać w tym miejscu przyjdzie, że decyzje poddane kontroli sądowej w niniejszym postępowaniu wydane zostały w trybie wznowieniowym. Z uwagi jednak na wspomniane wyżej związanie granicami skargi kasacyjnej oraz na fakt, że skarżąca kasacyjnie wskazując podstawy kasacji nie sformułowała żadnego zarzutu pod adresem tego trybu postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny nie może z urzędu dokonać kontroli w tym zakresie. To z kolei oznacza, że należy przyjąć, iż tryb wznowieniowy i wydane w tym trybie decyzje nie naruszają przepisów art. 145 – 152 k.p.a.

Przystępując do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów stwierdzić przyjdzie, że są one uzasadnione. W szczególności za uzasadnione należało uznać te zarzuty, które dotyczą naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w związku z przepisami rozporządzenia oraz wskazania w zaskarżonej decyzji konkretnej lokalizacji spornego obiektu, które to naruszenia nie zostały przez Sąd pierwszej instancji dostrzeżone, co w rezultacie doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia.

Zasadnie twierdzi skarżąca kasacyjnie, że zamieszczenie w decyzji o warunkach zabudowy pozwolenia na usytuowanie obiektu budowlanego w konkretnym miejscu, a na dodatek bezpośrednio przy granicy działki bez dostatecznego uzasadnienia wynikającego z przeprowadzonej analizy, stanowi naruszenie prawa materialnego. Przewidziana przepisami art. 59 i nast. u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy ma charakter promesy uprawniającej do późniejszego uzyskania pozwolenia na budowę na warunkach w niej określonych. Nie jest to akt upoważniający do podjęcia i realizacji inwestycji, ale stanowiący podstawę do ubiegania się o pozwolenie na budowę. Dopiero w tym następnym postępowaniu organ architektoniczno-budowlany ustala szczegóły techniczne dotyczące planowanej inwestycji i ocenia, czy w świetle przepisów prawa budowlanego i przepisów wykonawczych do tego prawa możliwe jest udzielenie pozwolenia na realizację zamierzonej inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy, wydawana w braku obowiązującego dla terenu objętego wnioskiem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ma rozstrzygnąć tylko o dopuszczalności realizacji określonego rodzaju inwestycji na tym terenie a także określić warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych. Zarówno w orzecznictwie sądów administracyjnych jak i w doktrynie zwrócono uwagę na to, że organ wydający decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno-budowlanej.

Celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Warunkiem wydania przez organ decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, iż planowana inwestycja spełnia warunek zachowania zasady dobrego sąsiedztwa tj. że inwestycja ta jest dostosowana do cech zabudowy występującej już w danym terenie, że nie będzie elementem obcym, nie dostosowanym do układu urbanistycznego zastanego w obszarze na którym ma być ona realizowana.

Powyższe nie oznacza, że realizacja inwestycji znacznie odbiegającej od dominujących w obszarze analizowanym parametrów nie jest w ogóle możliwa w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z przepisami rozporządzenia istnieje możliwość wyznaczenia tych parametrów w sposób odmienny, jeżeli wynika to z uwarunkowań urbanistycznych. Wyjątki takie przewidziane zostały w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia. W każdym z tych przypadków wymagane jest jednak, aby odstępstwo od ogólnych zasad ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy wynikało z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia. Nie można wszak przyjąć, iż organ zawsze powinien wyznaczać parametry nowej zabudowy w sposób odmienny niż wskazują to zasady podstawowe, tak by zaspokoić żądanie potencjalnego inwestora. W tej sytuacji zapisy dotyczące zasad wyznaczania wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni działki ale także linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej - nie miałyby znaczenia. Zawsze bowiem organ parametry te mógłby wyznaczać dowolnie, a jedyny wymóg formalny sprowadzałby się do konieczności jakiegokolwiek uzasadnienia tego stanowiska w analizie. Stanowisko takie byłoby w sposób oczywisty wadliwe. Ustalenie parametrów nowej zabudowy w sposób odmienny od zasad ogólnych jest możliwe tylko wtedy, gdy analiza urbanistyczno-architektoniczna wykazuje iż odstąpienie od tych zasad jest uzasadnione konkretnymi, wskazanymi uwarunkowaniami jakie wykazuje zabudowa w terenie sąsiednim.

W niniejszej sprawie charakter zabudowy występujący w obszarze, w którym planowana jest inwestycja jest całkowicie odmienny od zabudowy projektowanej. Dopuszczenie zatem lokalizacji takiej inwestycji wymagałoby wskazania w analizie powodów, dla których jest to możliwe, w tym argumentów przemawiających za zachowaniem ładu przestrzennego, pomimo znacznej różnicy w parametrach zabudowy. Tymczasem w wynikach analizy brak jest ustaleń odnośnie możliwości i powodów odstąpienia od średnich wskaźników. W aktach sprawy, poza częścią tekstową i graficzną wyników analizy, brak jest materiałów, mogących wskazywać na okoliczność, że przeprowadzona została analiza pod kątem odstąpienia od średnich wskaźników. Podjęta przez Sąd pierwszej instancji próba uzasadnienia tych odstępstw dokonana w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie pozwala na przyjęcie, iż inne ich wyznaczenie wynika z analizy. Zresztą obowiązek uzasadnienia wyników analizy spoczywa na organach planistycznych, nie zaś na sądzie administracyjnym. Brak jest zatem możliwości dokonania oceny, czy rzeczywiście zaszły w sprawie okoliczności, o których mowa w § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia.

Wskazać ponadto przyjdzie, że obowiązkiem organów ustalających warunki zabudowy jest nie tylko dołączenie do decyzji wyników analizy (§ 9 ust. 2 rozporządzenia), ale przede wszystkim przeprowadzenie tej analizy (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Jeżeli wyniki analizy dołączone do decyzji nie pozwalają, tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, na odczytanie motywów jakimi kierował się urbanista lub architekt przy jej sporządzaniu, wówczas w aktach sprawy winny znajdować się dokumenty obrazujące proces przeprowadzenia tej analizy. W szczególności ma to znaczenie w sytuacji, gdy w stosunku do planowanej inwestycji mają znaleźć zastosowanie wyjątki określone we wskazanych przepisach rozporządzenia.

Należy podkreślić, że powyższe rozważania nie przesądzają o braku możliwości ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na posadowieniu kiosku w sąsiedztwie zabudowy wysokościowej, której parametry znacznie odbiegają od parametrów zamierzonej inwestycji. Kiosk, jako obiekt architektoniczny stanowić może komponujące się z otoczeniem uzupełnienie istniejących funkcji i zabudowy. Ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju obiektu wymaga jednak przeprowadzenia rzetelnej, uzasadnionej i spełniającej wszelkie wymagania analizy urbanistycznej, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku, uchylając również zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 p.p.s.a.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na wniosek skarżącej kasacyjnie, na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi w kwocie 200,00 zł, wpis od skargi kasacyjnej w kwocie 100,00 zł, opłata kancelaryjna od wniosku o sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku, opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz wynagrodzenie pełnomocnika za obie instancje wynikające z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) i pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2013 r., poz. 461) w związku z § 21 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800).

Wskazać należy, że wpis od skargi w niniejszej sprawie wynosi 200,00 zł, zgodnie § 2 ust. 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 221, poz. 2193). Nadpłacone kwoty wpisów od skargi i od skargi kasacyjnej podlegają zwrotowi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 225 p.p.s.a.

Niezależnie od powyższego stwierdzić przyjdzie, choć nie mogło mieć to wpływu na wynik postępowania kasacyjnego, że po wydaniu zaskarżonego wyroku wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obejmujący swoim zasięgiem teren, na którym miała być zlokalizowana sporna inwestycja. Plan ten został uchwalony uchwałą Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 3 lipca 2014 r., Nr LXXXV/2214/2014 i wszedł w życie z dniem 15 sierpnia 2014 r. (Dz. Urz. Woj. Mazowieckiego z 2014 r., poz. 6891 z późn. zm.). Zgodnie z zapisami tego planu ustalono zakaz lokalizacji kiosków w przestrzeniach publicznych (§ 8 pkt 5), a ponadto zakaz lokalizowania tymczasowych obiektów budowlanych (§ 14). Wskazać przy tym przyjdzie, że zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290), tymczasowymi obiektami budowlanymi są m.in. kioski uliczne. Powołane zapisy planu miejscowego świadczą niewątpliwie o tym, że jego ustalenia są inne niż w zaskarżonej decyzji. W tej sytuacji obowiązkiem organu jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., chyba że dla objętej tą decyzją inwestycji wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 65 ust. 2 u.p.z.p.). Wydaje się ponadto, że o ile nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, ani też decyzja stwierdzająca wygaśnięcie decyzji o warunkach zabudowy, to dla przedmiotowego terenu obowiązujące są ustalenia planu, a nie pozostającej w obrocie prawnym decyzji o warunkach zabudowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1207/09 - http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Powyższe uwagi determinują tok dalszego postępowania. Rozstrzygnięcie zawarte w niniejszym wyroku powoduje, że w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja Prezydenta Miasta W. z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. W obrocie prawnym pozostaje też postanowienie Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] maja 2013 r. o wznowieniu postępowania zakończonego wymienioną decyzją. Kontynuując zatem postępowanie wznowieniowe, organ pierwszej instancji ustali, czy dla planowanej inwestycji wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeżeli decyzja taka nie została wydana, to wyda decyzję w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., a następnie umorzy postępowanie wznowieniowe jako bezprzedmiotowe. Jeżeli natomiast wydana została ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, to organ przeprowadzi postępowanie wznowieniowe i wyda decyzję przewidzianą art. 151 k.p.a. przy uwzględnieniu oceny prawnej wyrażonej w niniejszym wyroku.

Dodać jeszcze wypadnie, że skoro do tej pory nie została wydana decyzja o wygaśnięciu zaskarżonej decyzji w trybie art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. (a przynajmniej nie została ona ujawniona w postępowaniu sądowoadministracyjnym), to wniosek skarżącej kasacyjnie o umorzenie postępowania nie mógł zostać uwzględniony.