Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 97/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2010-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Grunty warszawskie
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1  pkt 2,  art. 16 par. 1,  art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: WSA Iwona Kosińska (spr.) WSA Bogdan Wolski Protokolant Ewa Szymańska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 maja 2010 r. sprawy ze skargi [...] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności orzeczenia administracyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

I SA/Wa 97/10

UZASADNIENIE

Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] listopada 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku [...] S.A. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] stwierdzającą nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...].

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce L. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...], oznaczonego nr hip. [...] jedyną bowiem przesłanką odmowy przyznania prawa własności czasowej zgodnie z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) była niemożliwość korzystania z przedmiotowego gruntu przez dotychczasowego właściciela zgodnie z planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast w trakcie postępowania organ nadzoru stwierdził, że organ dekretowy nie zbadał przeznaczenia nieruchomości zgodnie z obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia planem zagospodarowania przestrzennego i w związku z tym nie dokonał oceny, czy korzystanie z nieruchomości przez jej dotychczasową właścicielkę dało pogodzić się z przeznaczeniem tej nieruchomości określonym w planie.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem uczestnik postępowania nadzorczego [...] S.A. z siedzibą w W. złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W jego uzasadnieniu wnioskodawca stanął na stanowisku, że organ nadzoru nie wykazał w należyty sposób, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony w terminie, oraz nie dokonał wyczerpującego zebrania materiału dowodowego i nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i prawnego sprawy. Ponadto wskazał, że w dacie wydania przedmiotowego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. obowiązywały przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31). Zgodnie z art. 3 tego dekretu nieruchomości stanowiące własność Skarbu

I SA/Wa 97/10

Państwa niezbędne dla realizacji narodowych planów gospodarczych mogły być przekazywane wykonawcom tych planów na własność lub w zarząd i użytkowanie. W związku z tym niezbędność terenu dla realizacji zadań określonych w narodowym pla-nie gospodarczym uzasadniała w ocenie wnioskodawcy odmowę przyznania prawa wła-sności czasowej L. K.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku organ nadzoru stwierdził, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ wyjaśnił, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jedno-znacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zagospoda-rowania przestrzennego i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Bez dokonania przez organ tych ustaleń odmowa przyznania własności czasowej musi być traktowana jako rażąco naruszająca prawo i orzeczenie zawierające takie rozstrzy-gnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Organ nadzorczy stanął na stanowisku, że organ dekretowy badając przesłanki przy-znania dotychczasowemu właścicielowi prawa własności czasowej powinien odnieść się do planu w sposób prawidłowy uchwalonego i obowiązującego. Takim planem w rozpo-znawanej sprawie dla przedmiotowej nieruchomości był w dacie wydania orzeczenia administracyjnego Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo [...] w dniu [...] sierpnia 1931 r. Organ nadzoru podkreślił, że wobec uszkodzenia zachowanego rysunku planu nie jest możliwe dokładne odczytanie z tego planu jego zapisu dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, jednakże dokonując badania materiałów archiwalnych dotyczących nieruchomości położonych w tym rejonie ustalono, że przeznaczony on był pod zabudowę luźną lub grupową dwukonnygnacyjną. W tej sytuacji w ocenie Ministra uzasadnienie orzeczenia administracyjnego z dnia [...] czerwca 1950 r., że przedmiotowy teren przeznaczony jest pod użyteczność publiczną i został przydzielony inwestorowi publicznemu wykonawcy Narodowego Planu Gospodarczego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących w dacie wydania zaskarżonego orzeczenia zapisach planu zagospodarowania przestrzennego. Wobec czego Minister wskazał na orzecznictwo sądów administracyjnych, zgodnie z którym niewyjaśnienie, jakie przeznaczenie ma nieruchomość w planie zabudowy i oparcie się w tym względzie na planie zagospodarowania przestrzennego będącym dopiero w

I SA/Wa 97/10

opracowywaniu, czyli w taki sposób jak uczynił w niniejszej sprawie organ dekretowy, rażąco narusza przepis art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Równocześnie organ nadzoru wyjaśnił, że dekret z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych, na który powołuje się wnioskodawca, nie był podstawą wydania orzeczenia z dnia [...] czerwca 1950 r. Organy dekretowe wydające zaskarżone orzeczenie były w trakcie orzekania związane przesłanką z art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. W tej sytuacji nie znajdują podstawy w zebranym materiale dowodowym zarzuty wnioskodawcy, że niezbędność terenu dla realizacji zadań określonych w narodowym planie gospodarczym w sposób prawidłowy uzasadniała odmowę przyznania L. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Dodatkowo Minister ustosunkowując się do zarzutu nieustalenia, czy wniosek o przyznanie prawa własności czasowej został złożony przez L. K. w terminie, wyjaśnił powołując się na treść rozporządzenia Ministra [...] z dnia [...] stycznia 1948 r. wydanego w porozumieniu z Ministrem [...] w sprawie obejmowania w posiadanie gruntów przez gminę m.st. Warszawy (Dz. U. Nr [...], poz. [...]) wydanego na podstawie art. 4 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, że w dniu 4 października 1948 r. do Zarządu Miejskiego W. wpłynął wniosek L. K. o przyznanie za czynszem symbolicznym prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości [...]. Wniosek ten z punktu widzenia powołanych przepisów prawa został złożony przed terminem, bowiem ogłoszenie o objęciu przedmiotowego gruntu w posiadanie przez Gmi-nę W. ukazało się w Dzienniku Zarządu Miejskiego W. nr [...] z dnia [...] kwietnia 1949 r. Jednakże Minister powołał się na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. akt OPK 3/03 (publ. ONSA 2004/1/12), zgodnie z którą wniosek dotychczasowego właściciela gruntu o przyznanie mu na tym gruncie prawa własności czasowej o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, zgłoszony przed objęciem gruntu w posiadanie podlega rozpoznaniu i stanął na stanowisku, że w tej sytuacji uznać należy, że przedmiotowy wniosek dekretowy został złożony w terminie.

Mając powyższe na uwadze organ nadzoru utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lutego 2009 r.

3

I SA/Wa 97/10

Na decyzję Ministra Infrastruktury skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółka Akcyjna [...] z siedzibą w W. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej. W obszernym uzasadnieniu skargi Spółka zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 156 § 1 pkt 2 i art. 105 kpa oraz prawa materialnego, tj. art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Podniosła, że na przedmiotowym terenie przed wydaniem orzeczenia dekretowego prowadzone było [...] pod nazwą [...] Spółka z o.o., którego udziałowcami było [...] S. i F. K. [...] to zostało objęte nacjonalizacją na podstawie art. 3 ust. 1b ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.). W aktach sprawy znajduje się protokół zdawczo-odbiorczy z dnia [...] maja 1950 r., w którym zawarty jest wniosek L. K. jako hipotecznej właścicielki nieruchomości (nr hip. [...]) o wyłączenie spod przejęcia budynku mieszkalnego stanowiącego jej własność. Skarżący podkreślił, że prawdopodobnie wniosek ten nie został rozpatrzony, bowiem z akt sprawy wynika, że przedmiotowy protokół zdawczo-odbiorczy nie został zatwierdzony w prawem przewidziany sposób. W ocenie skarżącego, nie zmienia to jednak faktu, że [...] zostało jednak znacjonalizowane. A zatem w ocenie skarżącego w niniejszym postępowaniu nie zostało ostatecznie wyjaśnione, czy przedmiotowy budynek posadowiony na gruncie objętym przepisami dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze W. wszedł w skład znacjonalizowanego [...], a jedynie fakt ten nie został ujawniony w odpowiedniej księdze wieczystej. W opinii skarżącego skoro budynek (budynki) znajdujące się na przedmiotowej nieruchomości mógł z jakichkolwiek przyczyn być objęty przejęciem na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r., to mogłoby to dotyczyć również i gruntu przedmiotowej nieruchomości, o ile nie istniałby dekret [...] z 1945 r. i grunt ten już wcześniej nie stał się własnością Skarbu Państwa. Oznacza to, w ocenie skarżącego, że w postępowaniu dekretowym z wniosku byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości w dniu publikacji orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu o przejęciu przedsiębiorstwa pod nazwą [...] Spółka z o.o., czyli w dniu [...] stycznia 1949 r., niezależnie od ustaleń ówczesnego planu zabudowania mogła przestać istnieć możliwość ustanowienia na tym gruncie prawa własności czasowej, a zatem wniosek dekretowy stał się bezprzedmiotowy i postępowanie o ustanowienie tego prawa winno zostać umorzone. W tej sytuacji w ocenie skarżącego przedmiotowe

I SA/Wa 97/10

orzeczenie administracyjne mogło być wydane z rażącym naruszeniem prawa, jednak-że z innych przyczyn niż wskazane w zaskarżonej decyzji Ministra. Postępowanie dekretowe mogło bowiem w opinii skarżącego wymagać decyzji umarzającej je, nie zaś rozstrzygnięcia merytorycznego. W tej sytuacji skarżący stanął na stanowisku, że od wyjaśnienia zatem zagadnień związanych z "potencjalną możliwością objęcia nieruchomości lub jej składników" przepisami ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. zależała prawidłowa ocena co do postępowania zakończonego orzeczeniem dekretowym z dnia [...] czerwca 1950 r., a zatem także prawidłowe rozpoznanie zagadnienia stwierdzenia nieważności tego orzeczenia. W związku z tymi wątpliwościami, które nie zostały w ocenie skarżącego wyjaśnione przez organ nadzoru w prowadzonym postępowaniu, mimo że mogły one mieć istotny wpływ na wynik sprawy, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżo-nej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy wcześniejszej decyzji tegoż organu.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację zawartą w zaskarżonych decyzjach. Podkreślił, że w jego ocenie dla dokonywanej w trybie nadzoru oceny prawidłowości wydania orzeczenia dekretowego bez znaczenia są przepisy dotyczące nacjonalizacji znajdującego się na gruncie [...], skoro to nie te przepisy były podstawą prawną wydanego orzeczenia administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę z dnia 10 maja 2010 r. uczestnik postępowania M. W. wniosła o jej oddalenie. Podkreśliła, że w niniejszej sprawie organ nadzoru zgromadził kompletny i niezbędny materiał dowodowy i ocenił go zgodnie z obowiązującymi zasadami postępowania. W ocenie uczestniczki ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego została dokonana wnikliwie i prawidłowo, a ustalony stan faktyczny jest prawidłowy. Organ nadzoru miał obowiązek zbadać niniejszą sprawę z punktu widzenia zgodności wydanego orzeczenia administracyjnego z przepisami tzw. dekretu [...]. Odwołując się do konkretnych orzeczeń sądowych uczestniczka postępowania stanęła na stanowisku, że niedopuszczalne zatem było w tym postępowaniu odwoływanie się dla uzasadnienia odmowy przyznania prawa użytkowania wieczystego do przepisów ustawy o przejęciu na własność państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej. Przepisy te bowiem nie stanowiły podstawy zaskarżonego orzeczenia administracyjnego. Ponadto w ocenie uczestniczki postępowania kwestia oceny legalności przejęcia [...], który znajdował się na przedmiotowym gruncie na podstawie przepisów dotyczących nacjonalizacji przemysłu może być wyłącznie przedmiotem odrębnego postępowania. W tej sytuacji organ nadzoru nie był

I SA/Wa 97/10

uprawniony do badania innych okoliczności sprawy aniżeli kwestii nieważności decyzji w oparciu o przepisy dekretu [...], czyli zgodnie z żądaniem stron składających wniosek o wszczęcie postępowania nadzorczego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na niezasadność skargi.

Przedmiotem postępowania nadzorczego zakończonego zaskarżoną decyzją jest orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] odmawiające przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonego nr hip.[...].

W pierwszej kolejności wyjaśnić należy, że zgodnie z zaświadczeniem Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] czerwca 2004 r. (znajdującym się w aktach adm. sprawy) wpisem jawnym jako ostatni właściciel tej nieruchomości przed wejściem w życie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) ujawniona była L. K., której spadkobiercami (postanowienia sądowe w aktach adm. sprawy) są wnioskodawcy i uczestnicy postępowania M. W., A. P., K. P. i J. O. Jak wynika z treści uzasadnienia wniosku z dnia [...] lutego 2004 r. o stwierdzenie nieważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r., na przedmiotowej działce przed wojną wybudowany został budynek mieszkalny. Ponadto na części tej nieruchomości oraz na terenie sąsiednich działek, które [...] S. i F. K. [...] od Zarządu Miejskiego W., prowadzony był [...]. [...] ten na podstawie orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia [...] stycznia 1949 r. nr [...] został przejęty na własność Skarbu Państwa. Decyzjami z dnia [...] kwietnia 2002 r. nr [...] oraz z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] Wojewoda

ISA/Wa97/10

[...] stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem [...] grudnia 1990 r. przez [...], poprzednika prawnego skarżącej Spółki, prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa położonego w W. przy ulicy [...] oznaczonego obecnie jako działka nr [...], w skład których wchodzi m.in. przedmiotowa dawna działka hipoteczna położona przy ulicy [...]. Prezydent W. decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. zatwierdził projekt podziału działek nr [...], które zostały oznaczone jako działka nr [...], w skład której weszła część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...]. Pozostała część przedmiotowej działki znajduje się obecnie w działce nr [...] stanowiącej własność Skarbu Państwa i pozostaje we władaniu Zarządu [...].

Przechodzą do oceny zasadności złożonej skargi Sąd orzekający stwierdził, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. stwierdził nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce L. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...]. Kontrolowane postępowanie toczyło się zatem na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa, który stanowi, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W związku z tym przypomnieć należy, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od generalnej zasady trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne, stwierdzenie ich nieważności może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi dotknięta jest którąkolwiek z wad kwalifikowanych, wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne dla stwierdzenia nieważności decyzji o których mowa w powołanym przepisie. Wbrew przekonaniu skarżącego w postępowaniu, którego podstawę stanowił dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę w granicach określonych w art. 156 § 1 kpa i nie może swojej kognicji (oraz przedmiotu prowadzonego postępowania nadzorczego) dowolnie poszerzyć na inne, późniejsze postępowania administracyjnych i wydane w nich ewentualnie orzeczenia,

I SA/Wa 97/10

czyli w niniejszej sprawie ocenę prawidłowości i skutków prawnych wydanego już po wejściu w życie powołanego dekretu orzeczenia Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia [...] stycznia 1949 r., dotyczącego nacjonalizacji [...], a także kwestie hipotetycznej możliwości zastosowania w stosunku do przedmiotowej nieruchomości przepisów dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 4, poz. 31). Organ nadzoru ma obowiązek rozpatrywać sprawy co do istoty, która wynika z treści złożonego przez uprawniony podmiot wniosku o stwierdzenie nieważności konkretnego orzeczenia administracyjne-go, art. 156 kpa oraz przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną kontrolowanego w trybie nadzoru orzeczenia. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, jak wy-mżej wspomniano, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Materialnoprawną podstawę badanego w trybie nadzorczym orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. nr [...] odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], wynikającą zarówno ze złożonego do organu nadzoru wniosku, jak i podstawy prawnej wydania kontrolowanego orzeczenia, stanowił art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Te zatem przepisy wyznaczają zatem zakres przedmiotowy kontrolowanego postępowania nadzorczego. Dodatkowo jedynie podkreślić należy, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa Minister Infrastruktury w ogóle nie posiada kompetencji do dokonywania oceny prawidłowości orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia [...] stycznia 1949 r. Organem właściwym w tej sprawie jest jedynie Minister Gospodarki. Prawidłowo zatem organ nadzoru rozpatrywał niniejszą sprawę jedynie w oparciu o treść Kodeksu postępowania administracyjnego oraz dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 7 ust. 2 powołanego dekretu z 1945 r. gmina obowiązana była uwzględnić wniosek dotychczasowego właściciela gruntu, jego następców prawnych lub osób prawa jego reprezentujących albo prawnych następców właściciela o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) do gruntu określonego w art. 7 ust. 1 dekretu, jeżeli korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z jego przeznaczeniem według planu zabudowania (później planu zagospodarowania przestrzennego). Prawidłowo zatem w postępowaniu nadzorczym organ uznał, że zasadniczą kwestią dla prawidło-

ISA/Wa97/10

wego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, czyli prawidłowości wydania orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. odmawiającego przyznania dotychczasowej właścicielce L. K. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...], było ustalenie przeznaczenia tej nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego, obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia. Należy podkreślić, że z art. 7 powołanego dekretu wynika obowiązek organu administracji rozpatrującego wniosek byłego właściciela albo jego następcy prawnego, nie tylko uzyskania informacji o przeznaczeniu określonej nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ale również obowiązek wnikliwego rozważenia, czy istnieje możliwość realizowania nadal przez dotychczasowych właścicieli funkcji określonej w tym planie dla danej nieruchomości, a ponadto jeśli chodzi o osoby prawne, czy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności w zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. W niniejszej sprawie, w orzeczeniu z dnia [...] czerwca 1950 r. organ odmówił dotychczasowemu właścicielowi przyznania prawa własności czasowej do gruntu do spornej nieruchomości, twierdząc w uzasadnieniu, że korzystanie z tego gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu według opracowywanego planu zagospodarowania. Zgodnie z powszechnie przyjętym orzecznictwem oraz doktryną organ odmawiając przyznania własności czasowej nie mógł opierać swojego rozstrzygnięcia na zapisach nieobowiązującego planu ani tym bardziej na zapisach dopiero opracowywanego aktu prawnego. Prawidłowo zatem organ nadzoru podjął działania w sprawie ustalenia, jaki plan zagospodarowania przestrzennego obowiązywał w dniu wydania kwestionowanego orzeczenia administracyjnego i jakie były jego zapisy w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Jak wynika z poczynionych ustaleń organu nadzoru, w dacie wydania kwestionowanego orzeczenia obowiązywał Ogólny Plan Zabudowania W. zatwierdzony przez Ministerstwo [...] w dniu [...] sierpnia 1931 r. Zgodnie ze sposobem w jaki obecnie organ nadzoru ustalił zapisy tego planu, który w niniejszej sprawie należy uznać za całkowicie uzasadniony, teren przedmiotowej nieruchomości przeznaczony był pod zabudowę luźną i grupową o liczbie kondygnacji [...]. Z uzasadnienia kwestionowanego orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] czerwca 1950 r. nie wynika, by organ dekretowy orzekający w sprawie w jakikolwiek sposób odniósł się do tego zapisu, poprzestając na stwierdzeniu, że przedmiotowa nieruchomość przeznaczona jest na cele użyteczności publicznej.

ISA/Wa97/10

Na marginesie jedynie należy wskazać, że problematyka przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu w sytuacji, gdy plan zagospodarowania przestrzennego przeznaczał nieruchomość na cele użyteczności publicznej, była już przedmiotem rozważań sądów administracyjnych. W uchwale siedmiu sędziów z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 5/08 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w planie zagospodarowania przestrzennego na cele użyteczności publicznej nie wyłączało możliwości przyznania byłemu właścicielowi prawa własności czasowej na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu. W uzasadnieniu powyższej uchwały Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w art. 7 dekretu nie posłużono się konstrukcją prawną, iż odmawia się przyznania prawa własności czasowej (prawa wieczystej dzierżawy), jeżeli grunt znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej, ale konstrukcją według której przyznanie (lub odmowa przyznania) prawa własności czasowej do gruntu zostało uzależniona od tego, czy da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta konstrukcja prawna zakłada zatem konieczność rozważenia, czy przeznaczenie terenu w planie na określony cel, w tym także cel użyteczności publicznej da się pogodzić z przyznaniem prawa własności czasowej do określonego gruntu znajdującego się na tym terenie. Nie można więc z góry wykluczyć przyznania prawa własności czasowej do określonego gruntu z tego tylko powodu, że grunt ten znajduje się na terenie przeznaczonym na cele użyteczności publicznej. Możliwe przecież było przeznaczenie większego terenu na cele użyteczności publicznej, z możliwością jednak wykorzystania części tego terenu także na inne cele.

Raz jeszcze podkreślić należy, że dokumentem będącym podstawą do oceny przesłanki z art. 7 dekretu jest obowiązujący w dniu wydania orzeczenia konkretny za-pis planu zagospodarowania przestrzennego, a nie jak to miało miejsce w niniejszej sprawie jedynie informacja o zapisie w opracowywanym planie zagospodarowania przestrzennego. Oznacza to, że odmowa przyznania byłemu właścicielowi prawa do gruntu na podstawie art. 7 dekretu była dopuszczalna tylko wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił przeznaczenie gruntu na podstawie obowiązującego planu zabudowy i jednocześnie stwierdził, że korzystanie z gruntu przez byłego właściciela nie da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu wynikającym z tego planu. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musi natomiast być traktowana jako rażąco naruszająca prawo, a orzeczenie zawierające takie rozstrzygnięcie powinno być ocenione jako dotknięte wadą wskazaną w art. 156 §

I SA/Wa 97/10

1 pkt 2 kpa. W każdym bowiem przypadku powoływania się przez organ dekretowy na przeszkodę w ustanowieniu własności czasowej (użytkowania wieczystego) z powodu zapisu planu zagospodarowania przestrzennego, konieczne jest wskazanie przez ten organ konkretnego zapisu obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego stanowiącego rzeczywiście taką przeszkodę. Powoływanie się zaś na zapisy opracowywanego planu zagospodarowania przestrzennego jest niedopuszczalne i stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art 156 § 1 pkt 2 kpa. Oznacza to, w ocenie Sądu orzekającego, że w niniejszej sprawie organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność kwestionowanego orzeczenia administracyjnego. Podkreślić należy, że swoje stanowisko Minister, zgodnie z treścią art. 107 § 3 kpa, dokładnie i wyczerpująco przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu za całkowicie chybione należy zatem uznać podniesione w sprawie argumenty, z których żaden merytorycznie nie dotyczy prawidłowości wydanego orzeczenia administracyjnego. Skarżący w swoich zarzutach skupia się bowiem i swoje racje wywodzi z orzeczenia nacjonalizacyjnego Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. nr [...] ogłoszonego w Monitorze Polskim z dnia [...] stycznia 1949 r. wydanego w trybie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej (Dz. U. Nr 3, poz. 17, ze zm.). W tej sytuacji wyjaśnić należy, że sporna nieruchomość w dniu wejścia w życie tej ustawy podlegała już działaniu dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy. Grunt ten przeszedł zatem na własność gminy z dniem wejścia w życie dekretu, tj. z dniem 21 listopada 1945 r. Późniejsza ewentualna nacjonalizacja mogła dotyczyć jedynie gruntów nieobjętych działaniem dekretu, których w niniejszej sprawie nie było. W tym zatem zakresie ewentualna nacjonalizacja nie mogła mieć doniosłości prawnej dla własności gruntu. Konsekwencją przejęcia przedmiotowej nieruchomości na podstawie tzw. dekretu [...] bowiem przejście z mocy prawa jej własności na Gminę (a następnie w 1950 r. na Skarb Państwa, na podstawie art. 32 ust. 2 ustawy z dnia 20 marca 1950 r. o terenowych organach jednolitej władzy państwowej - Dz. U. Nr 14, poz. 130) oraz powstanie prawa dotychczasowego właściciela oraz innych osób wymienionych w art. 7 ust. 1 tego dekretu do złożenia w terminie 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę wniosku o przyznanie na tym gruncie prawa wieczystej dzierżawy (użytkowania wieczystego) z czynszem symbolicznym. Sytuacja prawna budynków była - stosownie do art. 7 ust. 5 i 8 dekretu - pochodną tego, czy dotychczasowy właściciel skorzystał z prawa złożenia wniosku w obowiązującym terminie, jak to miało miejsce (z przyczyn prawidłowo wyjaśnionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji) w rozpatrywa-

ISA/Wa97/10

nej sprawie. W ocenie Sądu brak jest prawnego uzasadnienia do twierdzenia, że ten sam grunt tzw. nieruchomości [...] mógł być prawnie skutecznie objęty działaniem z mocy prawa zarówno dekretu [...] z dnia 26 października 1945 r., jak i późniejszym orzeczeniem nacjonalizacyjnym wydanym na podstawie ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej, czyli niejako podlegać podwójnej nacjonalizacji - wcześniejszej z mocy dekretu z 1945 r. i ponownej z mocy ustawy z 1946 r. W ocenie Sądu ustawa z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej był aktem autonomicznymi i jego przepisy nie mogły wpływać rozszerzająco lub zawężająco na sytuację prawną byłych właścicieli nieruchomości [...]. Mogła ona mieć zastosowanie jedynie do tych nieruchomości, które spełniały podane w niej przesłanki, a więc które do dnia wejścia w życie tego aktu nie zostały już znacjonalizowane na mocy wcześniejszych przepisów prawa. Przepisów o nacjonalizacji nie można bowiem interpretować dowolnie i rozszerzająco. Oznacza to, że interpretacja przepisów ustawy z dnia 3 stycznia 1946 r. o przejęciu na własność Państwa podstawowych gałęzi gospodarki narodowej przedstawiona przez skarżącego w złożonej skardze, z której wynika, że nacjonalizacja [...] dokonana orzeczeniem Ministra Przemysłu i Handlu z dnia [...] grudnia 1948 r. ogłoszonym w Monitorze Polskim z dnia [...] stycznia 1949 r. obejmuje również majątek i roszczenia nienależące do nacjonalizowanego [...] lecz do konkretnej osoby fizycznej, jest w ocenie Sądu błędna i nie znajduje uzasadnienia prawnego.

Zauważyć również należy, że kontrolowane przez Sąd postępowanie prowadzo-ne było w trybie art. 156 kpa, a zatem w tzw. trybie szczególnym wzruszania ostatecz-nej decyzji administracyjnej. Kwestionowane decyzje Ministra Infrastruktury prawidłowo zatem nie dotyczyły kwestii właściwych dla postępowania zwykłego. Inny bowiem jest przedmiot obu tych postępowań. W pierwszym przypadku organ bada legalność ostatecznej decyzji administracyjnej, w drugim organ prowadzi postępowanie w sprawie oceny zasadności zgłoszonych przez strony roszczeń. Oznacza to, że akcentowana w skardze kwestia realnej możliwości ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości [...] może być dopiero teraz, na skutek wydania zaskarżonej decyzji, przedmio-tem odrębnego postępowania tzw. zwykłego, w którym wszelkie zarzuty skarżącego w tym zakresie będą mogły być merytorycznie rozpatrzone a ich zasadność będzie podlegać ocenie organu prowadzącego to postępowanie. Skutkiem bowiem wydanej przez

ISA/Wa97/10

Ministra Infrastruktury decyzji nadzorczej jest fakt "odżycia" wniosku dekretowego i konieczność jego ponownego rozpatrzenia, przy uwzględnieniu okoliczności istnienia już konkurencyjnego prawa do spornej nieruchomości ustanowionego na rzecz skarżącego. Te kwestie nie mogły jednak być przedmiotem kontrolowanego postępowania nadzorczego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.

13