Postanowienie WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2633/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-04-09 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6203 Prowadzenie aptek i hurtowni farmaceutycznych
Hasła tematyczne: Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Inspektor Farmaceutyczny
Treść wyniku: Odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3, art. 58 par. 1 pkt 1, art. 232 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 37au, art. 70, art. 108, art. 115, art. 123, art. 122e, art. 123
journal: Dz.U. 2008 nr 45 poz 271
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Henryka Lewandowska - Kuraszkiewicz Sędzia WSA Dorota Wdowiak Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 kwietnia 2013 r. sprawy ze skargi P. K. na postanowienie Głównego Inspektora Farmaceutycznego z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie kontynuowania czynności kontrolnych w aptece postanawia 1. odrzucić skargę; 2. zwrócić skarżącemu P. K. kwotę 100 (sto) złotych tytułem uiszczonego wpisu sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2011 r. nr [...] Główny Inspektor Farmaceutyczny (zwany dalej "GIF"), po rozpoznaniu zażalenia przedsiębiorcy prowadzącego działalność pod firmą PPHU T. [...], ul. [...] na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego w [...] z dnia [...] marca 2011 r. o kontynuowaniu czynności kontrolnych w aptece ogólnodostępnej o nazwie "[...]" położonej w [...] przy ul. [...]– utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Jako podstawę prawną zaskarżonego postanowienia GIF wskazał art. 115 pkt 4 w zw. z art. 24 ust. 3c i art. 87 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne (Dz. U. z 2008 r. Nr 45, poz. 271 ze zm, zwaną dalej także "PF") oraz art. 79 ust. 2 pkt 5 i art. 80 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz. 1447 ze zm. – zwaną dalej "u.o.d.g.") oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. – zwaną dalej "k.p.a.").

Stosownie do pouczenia zawartego w postanowieniu, P. K., zwany dalej skarżącym, złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia ew. uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Głównemu Inspektorowi Farmaceutycznemu. Zarzucił:

1) naruszenie jego interesu prawnego polegającego na tym, że GIF przyjął za własne stanowisko WIF, bez wyjaśnienia podnoszonych przez niego okoliczności faktycznych, uznając tym samym działania inspektorów farmaceutycznych za legalne,

2) naruszenie art. 7, 8 i 11 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy,

3) naruszenie art. 79 ust. 2 pkt 5 u.o.d.g. poprzez niewyjaśnienie na jakiej podstawie uznano, że w sprawie "istnieje przesłanka bezpośredniości zagrożenia życiem, zdrowia lub środowiska naturalnego".

W odpowiedzi na skargę GIF wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz przywołaną argumentację prawną i ustalenia faktyczne.

Pismem procesowym z dnia 4 marca 2013 r. GIF wniósł o odrzucenie skargi wskazując, że w analogicznych sprawach ze skarg A. K., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie prawomocnym postanowieniem z dnia 11 października 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 1471/11 odrzucił skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu z powodu jej niedopuszczalności.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję, postanowienie lub inny akt administracyjny wyłącznie z punktu widzenia zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania kwestionowanego aktu. Zakres właściwości rzeczowej wojewódzkiego sądu administracyjnego wyznaczają przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) – zwanej dalej "p.p.s.a.".

Zgodnie z art. 3 ustawy kontrola obejmuje orzekanie w sprawach skarg na:

1) decyzje administracyjne;

2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;

3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;

4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;

4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach;

5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej;

6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej;

7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego;

8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1 - 4a.

Katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność, rozszerzają przepisy ustaw szczególnych, które przewidują sądową kontrolę.

Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność. Jednym zaś z warunków dopuszczalności skargi jest pozostawanie sprawy, której ona dotyczy w kognicji sądu administracyjnego. Stosownie bowiem do treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego skarga podlega odrzuceniu.

W niniejszej sprawie rozważenia wymagało, czy w związku z treścią art. 3 § 2, a w szczególności pkt 2 lub 4 powołanej ustawy p.p.s.a., zaskarżone postanowienie wydane w procedurze kontrolnej podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego.

Ani ustawa o swobodzie działalności gospodarczej ani ustawa Prawo farmaceutyczne nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych w zakresie kontroli legalności środków stosowanych przez organy inspekcji farmaceutycznej w toku postępowania kontrolnego, a jak już wyżej zaznaczono samo odesłanie do stosowania w sprawach nieuregulowanych przepisów k.p.a. nie daje do tego podstawy.

Zgodnie z art. 37au. ustawy z dnia 6 września 2001 r. – Prawo farmaceutyczne, zawartym w rozdziale 2b Przepisy ogólne w sprawie działalności objętych zezwoleniami, do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy, o której mowa w art. 38, 70, 74 i 99, stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej. Powyższe, na gruncie rozpoznawanej sprawy oznacza, że do kontroli działalności gospodarczej w zakresie obrotu detalicznymi produktami leczniczymi w aptekach i punktach aptecznych stosuje się przepisy rozdziału 5 wymienionej ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (por. art. 37 au. w zw. z art. 70 PF).

Powyższej zasady nie zmieniają uregulowania szczególne zawarte w ustawie – Prawo farmaceutyczne, wskazujące na specyfikę kontroli w obszarze działalności farmaceutycznej, w tym wymagań dotyczących aptek, hurtowni farmaceutycznych i placówek obrotu pozaaptecznego. Zasady tej nie przekreśla również powołanie wyspecjalizowanej "inspekcji farmaceutycznej" sprawującej m. in. nadzór nad obrotem wyrobami medycznymi – w celu zabezpieczenia interesu społecznego w zakresie bezpieczeństwa zdrowia i życia ludzi przy stosowaniu produktów leczniczych i wyrobów medycznych, znajdujących się w hurtowniach farmaceutycznych, aptekach, działach farmacji szpitalnej, punktach aptecznych i placówkach obrotu pozaaptecznego (por. art. 108 PF) oraz szczególnych uprawnień inspektorów farmaceutycznych (por. art. 115 do 123 PF).

Ustawa – Prawo farmaceutyczne doprecyzowuje pojęcie kontroli w rozumieniu tej ustawy, jako czynności podejmowanych przez inspektorów farmaceutycznych w związku ze sprawowanym nadzorem nad jakością produktów leczniczych będących przedmiotem obrotu oraz mających na celu sprawdzenie warunków prowadzenia obrotu produktami leczniczymi (por. art. 2 pkt 7d) PF). Przejawem szczególnych uregulowań w świetle omawianej ustawy jest także to, że organ zezwalający może upoważnić do dokonywania kontroli działalności gospodarczej, na którą zostało wydane zezwolenie, także inny organ administracji wyspecjalizowany w kontroli danego rodzaju działalności, który wówczas ma takie samie uprawnienia, jak inspektorzy organu zezwalającego (por. art. 37 at. ust. 5 PF). Szczególnej regulacji został poddany także sposób dokumentowania przebiegu kontroli (por. art. 122 e PF) oraz wydawania doraźnych zaleceń, uwag i wniosków wynikających z przeprowadzonej kontroli (por. art. 122 k i 123 PF).

Jak wskazano już wcześniej, przykładowo wymienione odrębności i uregulowania szczególne wynikające z przepisów prawa farmaceutycznego nie zmieniają jednak, w ocenie Sądu, podstawowej zasady wyrażonej w art. 37au PF, a mianowicie że do kontroli działalności gospodarczej przedsiębiorcy w zakresie obrotu detalicznymi produktami leczniczymi w aptekach i punktach aptecznych stosuje się przepisy rozdziału 5 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, co w praktyce oznacza, że przedmiotem postępowania w trybie procedury kontrolnej jest wyłącznie ustalenie stanu faktycznego. Dotyczy to zarówno postępowania kontrolnego prowadzonego na podstawie ustawy Prawo farmaceutyczne, jak i ustawy o swobodzie działalności gospodarczej.

Postępowanie kontrolne jest postępowaniem odrębnym od postępowania administracyjnego. Przedmiotem postępowania administracyjnego jest ustalenie stanu faktycznego będącego podstawą do autorytatywnej konkretyzacji normy materialnego prawa administracyjnego w celu rozstrzygnięcia o prawach lub obowiązkach jednostki. Postanowienia podejmowane w postępowaniu kontrolnym nie są wydawane w postępowaniu administracyjnym, nie kształtują uprawnień lub obowiązków jednostki, co może nastąpić jedynie w ich następstwie.

Odesłanie w art. 84c ust. 16 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej do stosowania w zakresie nieuregulowanych w postępowaniach kontrolnych przepisów k.p.a. nie daje podstaw do nadania im charakteru prawnego postępowania administracyjnego. W ocenie Sądu, nie można wyłącznie z przyznania w świetle dyspozycji art. 84c ust. 10 cytowanej ustawy prawa zażalenia na postanowienie, wyprowadzić dopuszczalności drogi przed sądem administracyjnym. Art. 3 § 2 pkt 2 ustawy p.p.s.a. stanowi bowiem expressis verbis o zaskarżalności postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym. Postanowienie o kontynuowaniu czynności kontrolnych nie kończy postępowania administracyjnego, jak i nie rozstrzyga istoty sprawy.

Zaskarżone postanowienie, sprowadzające się do ustalenia stanu faktycznego w zakresie przestrzegania przepisów w zakresie obrotu wyrobami medycznymi i produktami leczniczymi w aptekach i punktach pozaaptecznych, nie stanowi też aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, gdyż nie kształtuje bezpośrednio uprawnień lub obowiązków materialnoprawnych wynikających z przepisów prawa. Tym samym postanowienie to nie podlega, w ocenie Sądu, zaskarżeniu do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.

Możliwość objęcia kognicją sądów administracyjnych aktów wydanych na podstawie przepisów szczególnych, do których nie odnoszą się warunki określone w art. 3 § 2, przewiduje art. 3 § 3 ustawy p.p.s.a. Wymaga to jednak regulacji w przepisie szczególnym właściwości sądów administracyjnych. Jak już jednak to wykazano wcześniej, zarówno ustawa - Prawo Farmaceutyczne, jak i ustawa o swobodzie działalności gospodarczej, nie stanowi o właściwości sądów administracyjnych do kontroli i stosowania środków wobec postanowień wydawanych w postępowaniu kontrolnym, w tym postanowienia o kontynuowaniu czynności kontrolnych. Podobny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 24 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 120/12; treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.

Samo, błędne pouczenie o prawie złożenia skargi do sądu administracyjnego zawarte w zaskarżonym postanowieniu prawa tego stronie nie przyznaje.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.

O zwrocie wpisu od skargi orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.