Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 883/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2021-02-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 44 par. 4, art. 110 par. 1, art. 138 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder,, asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk (spr.), , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 2 lutego 2021 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi K. Sp. z o.o. w W. zarządcy masy sanacyjnej M. Sp. z o.o. w O. na postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia wstrzymującego roboty budowlane 1. uchyla zaskarżone postanowienie, 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz strony skarżącej K. Sp. z o.o. w W. zarządcy masy sanacyjnej M. Sp. z o.o. w O. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] października 2020 r. P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.2020.1333), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...].12.2019r. (zatytułowanego jako odwołanie) M. Sp. z o.o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o.o. reprezentowanej przez r. pr. D. C. na postanowienie z dnia [...].11.2019r. (zatytułowane jako decyzja) nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wstrzymujące M. Sp. z o. o. roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W. oraz zobowiązujące inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów, uchylił zaskarżone postanowienie.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności:

W związku wnioskiem P. Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w B. znak: [...] z dnia [...].06.2019r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w B. w dniu [...].07.2019r. dokonał czynności kontrolnych na terenie działek nr geod. [...] i [...] (sortownia śmieci) w S., gm. W. W wyniku podjętych działań stwierdzono, iż istniejące na tym terenie budynki kubaturowe zrealizowane są zgodnie z udzielonymi pozwoleniami na ich budowę, natomiast utwardzenie terenu działki nr geod. [...] wraz z instalacją odwadniającą wykonane zostało bez wymaganego pozwolenia na budowę. Na terenie działki nr geod. [...] oznaczonym jako drogi dojazdowe i place manewrowe oraz na terenie działki nr geod. [...] w odległości około 10 m od legalnie istniejącego namiotu halowego magazynowego na powierzchni około 1 ha usypane były ogromne ilości odpadów komunalnych. Miejscami, gdzie śmieci było mniej, na działce nr geod. [...] widoczne były fragmenty betonowej pyty. W większości hałdy w znacznym stopniu wykraczały poza teren utwardzony. Według oświadczenia przedstawicielki inwestora – E. R., w marcu 2018 P. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska w B. przeprowadził kontrolę zgodności z przepisami sposobu składowania odpadów, a następnie nałożył na Spółkę opłatę 87 tys. zł dziennie za składowanie odpadów bezpośrednio na gruncie. W związku z tym, na przełomie lipca i sierpnia na terenie działki nr geod. [...] wykonana została betonowa płyta wraz z odwodnieniem.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. stwierdził, że wskutek przeprowadzonej inwestycji powstała budowla (składowisko odpadów), która wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Dlatego organ pierwszej instancji decyzją z dnia [...].11.2019r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 Prawa budowlanego, wstrzymał M. Sp. z o. o. roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W. oraz zobowiązał inwestora do przedłożenia w terminie do [...] maja 2020 roku zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie w terminie do dnia [...] lipca 2020 roku - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przepisami szczegółowymi w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Po rozpatrzeniu odwołania z dnia [...].12.2019r. M. Sp. z o.o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o., organ II instancji decyzją z dnia [...].01.2020r. nr [...] uchylił powyższą decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem tego rozstrzygnięcia był przede wszystkim fakt, iż zaskarżona decyzja została wydana zamiast postanowienia, o którym mowa w przepisie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego (w ówczesnym brzmieniu).

Na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia 21 stycznia 2020 r. sprzeciw wniósł M. Sp. z o. o., pozostający w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o. Wyrokiem z dnia 13.03.2020r. sygn. akt II SA/Bk 127/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję z dnia [...].01.2020r. nr [...] wskazując, iż organ II instancji powinien traktować decyzję z dnia [...].11.2019r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako postanowienie. Ponadto wskazał, jakich ustaleń powinien dokonać organ II instancji w tym postępowaniu.

Mając powyższe na uwadze, w celu wykonania w/w wyroku organ II instancji w dniu [...] kwietnia 2020r. wystosował do pełnomocnika strony skarżącej wezwanie. W dniu [...] maja 2020 r. pełnomocnik w odpowiedzi na powyższe wskazał, iż nie posiada informacji na temat okoliczności faktycznych wskazanych w wezwaniu. Na tej podstawie organ II instancji ponowił wezwanie bezpośrednio do inwestora M. Sp. z o.o. W dniu [...] maja 2020 r. Spółka ta zwróciła się o wyznaczenie nowego terminu na przedłożenie stosownych dokumentów i udzielania odpowiedzi na żądane pytania. Termin ten przez organ został przedłużony do dnia [...] sierpnia 2020 r., a następnie do [...] października 2020 r. Jednocześnie w dniu [...] sierpnia 2020 r. organ ponowił swoje wcześniejsze wezwanie do spółki.

W międzyczasie rozpatrując przedmiotową sprawę Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., w dniu [...].02.2020r. wydał kolejne rozstrzygnięcie w tym samym przedmiocie tj. postanowienie nr [...] wstrzymujące M. Sp. z o. o. roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W. oraz zobowiązujące inwestora do przedłożenia w terminie do [...] maja 2020 roku zaświadczenia Burmistrza W. o zgodności przedmiotowej inwestycji z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego, a następnie w terminie do dnia [...] lipca 2020 roku - 4 egzemplarzy projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3 ustawy - Prawo budowlane, przepisami szczegółowymi w tym dotyczącymi lokalizacji obiektu na działce oraz aktualnego oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Postanowienie zostało wysłane do pełnomocnika Spółki, jednakże zostało zwrócone z adnotacją "adresat nieznany". W związku z powyższym, organ pierwszej instancji pozostawił korespondencję w aktach sprawy ze skutkiem doręczenia. Zobowiązana Spółka nie przedłożyła dokumentów określonych w postanowieniu z dnia [...].02.2020r. nr [...] w wyznaczonych terminach, dlatego decyzją z dnia [...].10.2020r. nr [...], wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 i ust. 4 Prawa budowlanego (w brzmieniu sprzed 19 września 2020r.), organ pierwszej instancji nakazał M. Sp. z o. o. rozbiórkę betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W..

O wydaniu postanowienia z dnia [...].02.2020 r. oraz nakazu rozbiórki (z uwagi a niewykonanie nałożonych obowiązków) dowiedział się P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (decyzja o nakazie rozbiórki została do niego zaskarżona) i w związku z tym w dniu [...] października 2020 r. wydał postanowienie nr [...] (przedmiot zaskarżenia w niniejszej sprawie).

W uzasadnieniu swego stanowiska podniósł, że zaskarżona decyzja (będąca postanowieniem zgodnie z wyrokiem z dnia 13.03.2020r. sygn. akt II SA/Bk 127/20 WSA w Białymstoku) nie może pozostać w obrocie prawnym i podlega uchyleniu, bowiem w czasie trwania niniejszego postępowania zażaleniowego skutki rodziło postanowienie z dnia [...].02.2020r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. o tożsamej treści, jak zaskarżone postanowienie (nazwane decyzją). Ponieważ właściciel przedmiotowego betonowego utwardzenia nie wykonał nałożonych obowiązków, organ pierwszej instancji nakazał mu rozbiórkę, kończąc postępowanie administracyjne. Organ II instancji podkreślił, że skoro właściciel utwardzenia nie skorzystał z możliwości legalizacji i postępowanie zostało zakończone, istnienie zaskarżonego postanowienia jest nieuzasadnione albowiem nie może już ono rodzić skutków prawnych, a w obrocie prawnym pozostaje drugie postanowienie w tej samej sprawie. Tutejszy organ wykorzystał fakt wniesienia przez właściciela utwardzenia zażalenia w celu uchylenia rozstrzygnięcia, które obecnie stało się zbędne.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie złożył K. Sp. z o. o. zarządca masy sanacyjnej M. Sp. z o.o., reprezentowana przez pełnomocnika r.pr. D. C.

Na podstawie art. 57 § 1 pkt 3 p.p.s.a. zaskarżonemu postanowieniu zarzucono mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przepisów:

1) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 44 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2020 poz. 256 z późn. zm., dalej jako "k.p.a.") poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że postanowienie PINB z dnia [...] lutego 2020 roku, znak [...] (zwane dalej "drugie postanowienie PINB") zostało wysłane "na adres wskazany przez pełnomocnika Spółki" i jego pozostawienie przez PINB korespondencji w aktach sprawy miało miejsce "ze skutkiem doręczenia" w sytuacji gdy prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów wykluczyłoby możliwość uznania przez WINB, że drugie postanowienie PINB należało uznać za doręczone w trybie art. 44 § 4 k.p.a.;

2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 125 § 1 w zw. z art. 110 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że drugie postanowienie PINB miało wywołać skutki prawne i tym samym uzasadniać uchylenie pierwszego postanowienia PINB w sytuacji, gdy błędne zaadresowanie przez PINB przesyłki zawierającej drugie postanowienie PINB skutkowało jej niedoręczeniem pełnomocnikowi K. i jej opatrzeniem przez operatora pocztowego adnotacją "adresat nieznany", wskutek czego drugie postanowienie PINB nie weszło do obrotu prawnego i nie nastąpiły jakiekolwiek skutki prawne związane z jego ewentualnym doręczeniem; prawidłowe zastosowanie powyższych przepisów wykluczyłoby możliwość uznania przez WINB, że "w czasie trwania niniejszego postępowania zażaleniowego skutki rodziło" drugie postanowienie PINB, a "w obrocie prawnym pozostaje drugie postanowienie w tej samej sprawie".

Z uwagi na przedstawione powyżej zarzuty pełnomocnik wniósł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzenie na rzecz K. zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podniósł, iż zgodnie z art. 134 § 2 p.p.s.a. sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego. Nie ulega wątpliwości, iż treść zaskarżonego rozstrzygnięcia jest korzystna dla skarżących, gdyż postanowienie tutejszego organu uchyla nakaz wstrzymania robót budowlanych oraz nakaz przedłożenia szeregu dokumentów. Natomiast rozstrzygnięciem niekorzystnym dla skarżących jest decyzja z dnia [...].10.2020r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. nakazująca M. Sp. z o. o. rozbiórkę betonowego utwardzenia placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W. Jednakże decyzja ta jest nieostateczna ponieważ tutejszy organ prowadzi w stosunku do niej postępowanie odwoławcze. Wyrokiem z dnia 13.03.2020r. sygn. akt II SA/Bk 127/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, tutejszy organ został zobowiązany do ustalenia inwestora przedmiotowego utwardzenia. Pismem z dnia [...].11.2020r. pełnomocnik M. Sp. z o. o. oświadczyła, że inwestorem w niniejszej sprawie była S. Sp. z o.o. Sp.k. W celu potwierdzenia tej informacji prezes tej spółki został wezwany w celu przesłuchania w charakterze świadka. Czynności te jeszcze nie odbyły się. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego doręczenia postanowienia z dnia [...].02.2020r. [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., organ II instancji wskazał, że wyłączną winę za fakt nieotrzymania tego pisma ponosi strona skarżąca. W pełnomocnictwie przedłożonym do akt sprawy (karta nr 139 akt organu pierwszej instancji) wskazany został adres pełnomocnika i na ten adres organ skierował postanowienie. Ponieważ adres ten nie został wskazany właściwie (nie podano nr pokoju) organ stwierdził, że to strona z nienależytą starannością zadbała o własny interes.

W odpowiedzi na powyższe skarżąca spółka podtrzymała swoje argumenty ze skargi oraz wskazała, że samo uchylenie zaskarżonego aktu administracyjnego nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zakazu reformationis in peius.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Rozważania w sprawie należy poprzedzić wyjaśnieniem, że będąca przedmiotem skargi sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym. Zgodnie bowiem z art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U.2019, poz. 2325, dalej "p.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. Do takiej kategorii rozstrzygnięć należy zaliczyć zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2020r. uchylające postanowienie z dnia [...].11.2019r. (zatytułowane jako decyzja) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B., wstrzymujące M. Sp. z o. o. roboty budowlane związane z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W. oraz zobowiązujące inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów.

Organ II instancji zaskarżone postanowienie wydał na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020, poz. 256 zwanej dalej k.p.a.) i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz.U.2020, poz. 1333), po rozpatrzeniu zażalenia z dnia [...].12.2019r. (zatytułowanego jako odwołanie) M. Sp. z o.o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o.o. reprezentowanej przez r. pr. D. C.

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że sprawa niniejsza jest nietypowa, bowiem głównym powodem uchylenia zaskarżonego postanowienia Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...].11.2019r. (zatytułowane jako decyzja) była okoliczność wydania drugiego postanowienia tego samego organu, zarówno w stosunku do tego samego podmiotu, jak i w tym samym przedmiocie tj. wstrzymania robót budowlanych inwestorowi M. Sp. z o.o. związanych z betonowym utwardzeniem placu służącego do składowania odpadów komunalnych wraz z instalacją odwadniającą, znajdującego się na działce nr geod. [...] w m. S., gm. W. oraz zobowiązania inwestora do przedłożenia wymaganych dokumentów. Sytuacja taka zaistniała jeszcze zanim został rozpoznany sprzeciw M. Sp. z o. o., pozostającej w zarządzie sanacyjnym K. Sp. z o. o. W sprawie tej dopiero wyrokiem z dnia 13.03.2020r. sygn. akt II SA/Bk 127/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku uchylił decyzję z dnia [...].01.2020r. nr [...] wskazując, iż organ II instancji powinien traktować decyzję z dnia [...].11.2019r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. jako postanowienie, ale jednocześnie nakazał organowi II instancji dokonać pewnych ustaleń. Organ II instancji podjął trzykrotnie próbę wykonania wytycznych Sądu wzywając w tym zakresie najpierw pełnomocnika strony skarżącej, a później samą spółkę M. Sp. z o. o., która wniosła o przedłużenie terminu do wykonania nałożonych obowiązków oraz złożenia wyjaśnień. Termin te został przedłużony ostatecznie do dnia [...] października 2020 r., ale w dniu [...] października 2020 r. została już wydana decyzja organu I instancji nakazująca rozbiórkę przedmiotowej inwestycji, z powodu niewykonania obowiązków nałożonych postanowieniem z dnia [...] lutego 2020r., co skłoniło organ II instancji do zakończenia niniejszego postępowania.

Zarzuty przedmiotowej skargi opierają się na dwóch kwestiach ze sobą powiązanych, a mianowicie nieskuteczności doręczenia w sposób zastępczy postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2020 r. pełnomocnikowi strony skarżącej, a co za tym idzie braku skutków prawnych tego postanowienia w stosunku do strony skarżącej. Dalszą konsekwencją podniesionych zarzutów jest prawidłowość zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie uchylenia zaskarżonego postanowienia, z powodu istnienia "drugiego postanowienia" rozstrzygającego tą sama kwestiach.

W tych okolicznościach ustalenia te są niezbędne i choć dotyczą "drugiego postanowienia", które nie zostało w sprawie zaskarżone, muszą być ocenione w niniejszym postępowania.

Zauważyć zatem należy, iż zaskarżone postanowienie opiera się na założeniu, że doszło do skutecznego doręczenia "drugiego postanowienia" organu I instancji, w trybie art. 44 k.p.a. Świadczyć ma o tym koperta wraz ze zwrotnym potwierdzeniem odbioru, znajdująca się w aktach sprawy. Wynika z niej, że pierwsze awizo przesyłki zawierającej postanowienie miało miejsce w dniu [...] lutego 2020 r., kolejne w dniu [...] lutego 2020 r. Odbiór przesyłki jednak nie nastąpił. W dniu [...] marca 2020 r. Poczta Polska zwróciła ją nadawcy, z adnotacją "adresat nie podjął przesyłki w terminie" i odręcznym zapisem "adresat nieznany".

W ocenie Sądu, w tych okolicznościach organ nie dokonał wystarczająco wnikliwej oceny skuteczności doręczenia "drugiego postanowienia" z [...] lutego 2020 r. w kontekście całej regulacji zawartej w art. 44 k.p.a.

Zgodnie z art. 39 k.p.a. organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez operatora pocztowego, swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Powołany przepis wprowadza zasadę oficjalności doręczeń. Ustawowy obowiązek dokonywania wszelkich doręczeń z urzędu spoczywa na organie prowadzącym postępowanie administracyjne. Zasada ta znajduje zastosowanie w każdym postępowaniu, niezależnie od jego struktury podmiotowej. Zapewnia organowi administracyjnemu stanowczy wpływ na sam tok postępowania, służy także zrównaniu w tym zakresie pozycji prawnej podmiotów uczestniczących w postępowaniu. Strony i inni uczestnicy postępowania nie muszą składać osobnych wniosków lub żądań co do doręczania im pism, jak też nie muszą dowiadywać się w siedzibie organu, czy jest jakieś pismo do odebrania w ich sprawie.

W myśl art. 42 § 1-3 k.p.a., pisma doręcza się osobom fizycznym w ich mieszkaniu lub miejscu pracy. Pisma mogą być doręczane również w lokalu organu administracji publicznej, jeżeli przepisy szczególne nie stanowią inaczej. W razie niemożności doręczenia pisma w sposób określony w § 1 i 2, a także w razie koniecznej potrzeby, pisma doręcza się w każdym miejscu, gdzie się adresata zastanie. W przypadku nieobecności adresata pismo doręcza się, za pokwitowaniem, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi. O doręczeniu pisma sąsiadowi lub dozorcy zawiadamia się adresata, umieszczając zawiadomienie w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy to nie jest możliwe, w drzwiach mieszkania (art. 43 k.p.a.).

Z kolei, zgodnie z art. 44 § 1 pkt 1 k.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma w sposób wskazany w art. 42 i 43 (bezpośrednio adresatowi albo innym wymienionym w tych przepisie osobom):

1) operator pocztowy w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej - w przypadku doręczania pisma przez operatora pocztowego;

2) pismo składa się na okres czternastu dni w urzędzie właściwej gminy (miasta) - w przypadku doręczania pisma przez pracownika urzędu gminy (miasta) lub upoważnioną osobę lub organ.

Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż czternaście dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4).

W świetle powyższego nie budzi wątpliwości, że adresat pisma musi być zawiadomiony w sposób nie budzący wątpliwości zarówno o pozostawieniu pisma w miejscu, gdzie może je odebrać, jak i terminie odbioru. Brak takiego zawiadomienia lub wątpliwość, czy zostało ono dokonane, czyni doręczenie bezskutecznym.

Fakt prawidłowego wykonania czynności pozwalających na uznanie skuteczności doręczenia zastępczego powinien być odnotowany. Musi być wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w art. 44 k.p.a. Jeżeli organ poweźmie wątpliwość, czy osoba doręczająca przesyłkę wypełniła wymagane prawem czynności (z uwagi na brak lub pozostawienie niepełnej adnotacji przez doręczyciela), może zwrócić się do operatora o stosowne wyjaśnienia (tak: wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., I OSK 1084/06, orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA).

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, treść utrwalona na kopercie zawierającej postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 7 lutego 2020r. nie pozwala ustalić, w sposób nie budzący wątpliwości, że strona skarżąca została powiadomiona o próbie doręczenia jej przesyłki. Na kopercie widnieje odnotowanie dwukrotnego awiza przez listonosza oraz data zwrotu przesyłki do nadawcy z uwagi na niepodjęcie jej w terminie. Wątpliwości Sądu wzbudziła jednak ta okoliczność, że na zwrotnym potwierdzeniu odbioru w miejscu wskazania przyczyn nieodebrania przesyłki, zakreślona została rubryka wskazująca, że powodem był "adresat nieznany". W tej zaś sytuacji, zdaniem Sądu, na podstawie posiadanych danych, zarówno Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, jak i P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie mógł w sposób jednoznaczny przyjąć fikcji doręczenia "drugiego postanowienia" w trybie art. 44 k.p.a., a przynajmniej powinien mieć wątpliwości, czy doszło do skutecznego doręczenia.

Organ winien był ustalić przyczyny takiego zapisu na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Jeżeli bowiem adres nie był pełny, to można przypuszczać że powiadomienie o pozostawieniu przesyłki w skrzynce odbiorczej, nie zostało dokonane prawidłowo. Natomiast z akt sprawy wynika, że "drugie postanowienie" zostało skierowane na adres: "Kancelaria Prawnicza, D. C.". Słusznie podnosi pełnomocnik w skardze, że taki sposób zaadresowania przesyłki do pełnomocnika K. nie tylko nie znajduje odzwierciedlenia w aktach sprawy, w tym składanych pismach procesowych, ale także w złożonym pełnomocnictwie. Jak wynika z pism procesowych złożonych przez pełnomocnika adres ten brzmiał: "r.pr. D. C. z kancelarii prawniczej D.". Natomiast w pełnomocnictwie udzielonym w dniu [...] grudnia 2019 r. radcy prawnemu D. C. adres ten brzmiał: "radca prawny D. C. z Kancelarii Prawniczej D. sp. k. z siedzibą w W.," (k. 139 akt admin.). "Drugie postanowienie" organu I instancji nie zostało zaś wysłane na żaden z tych adresów, choć różnica wydaje się minimalna. Korespondencja ta nie zawierała nazwy kancelarii, ani też nie zawierała numeru pokoju, a więc danych, które nawet wzięte pod uwagę osobno w sposób nie budzący wątpliwości mogły zidentyfikować prawidłowy adres pełnomocnika, tym bardziej, że doręczenie dotyczyło adresu znajdującego się w dużym mieście, gdzie jak podnosi strona skarżąca, pod tym samym adresem działa wiele kancelarii. Podkreślić przy tym należy, że pozostała korespondencja organów obu instancji zawierała z reguły numer pokoju, choć wskazanie Kancelarii w świetle załączonego pełnomocnictwa byłoby również prawidłowe.

Niewątpliwie zatem, z uwagi na doniosłość skutków prawnych fikcji doręczenia pisma, wszelkie okoliczności dotyczące sposobu, w jaki adresat został zawiadomiony, a także czy adres widniejący na przesyłce był wystarczający dla jej doręczenia, nie mogą nasuwać wątpliwości i muszą wynikać z materiału dowodowego sprawy. Przepis bowiem art. 44 § 4 k.p.a. może być stosowany tylko w sytuacji skierowania korespondencji na prawidłowy adres strony (podobnie NSA w postanowieniu z dnia 29.02.2012, sygn. akt I OSK 270/12, CBOSA). W kontekście tego wskazać należy również, że "drugie postanowienie" nakładające określone obowiązki na inwestora zostało wysłane tylko pełnomocnikowi na niepełny adres, a inwestor pisma tego nie otrzymał. Wprawdzie przy prawidłowym doręczeniu takie postępowanie jest właściwe, bowiem doręczenie pisma pełnomocnikowi wyklucza przesyłanie tego również stronie reprezentowanej. Jednakże w niniejszej sprawie decyzja nakazująca rozbiórkę z dnia [...] października 2020 r. została już wysłana przez ten sam organ na adres pełnomocnika ze wskazaniem numeru pokoju, ale jednocześnie inwestorowi i stronie na którą taki obowiązek rozbiórki został nałożony. Powyższe potwierdza, że w sytuacji tych dwóch korespondencji organ I instancji nie był konsekwentny, co powinno rodzić przez organ II instancji wątpliwości o prawidłowości doręczenia zastępczego.

Trafnie przy tym podnosi strona skarżąca, że ani z uzasadnienia wyroku Sądu wydanego w sprawie niniejszej, ani z całokształtu czynności podejmowanych przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego po wydaniu wyroku Sądu nie wynikało, aby doszło do wydania "drugiego postanowienia", które miałoby przesądzać o kształcie rozstrzygnięcia podejmowanego przez organ II instancji, czyli o wydaniu zaskarżonego postanowienia. Ponadto, mimo że stronie skarżącej przysługiwało na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. prawo wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań bezpośrednio przed wydaniem postanowienia (w tej fazie postępowania, w której organ II instancji, dowiedział się o drugim rozstrzygnięciu organu I instancji) nie zawiadomił o możliwości wykonania tego uprawnienia, choć miał świadomość przyjęcia "fikcji doręczenia zastępczego" "drugiego postanowienia PINB", które niejako "zastąpiło" prowadzone przez WINB w ciągu ponad 7 miesięcy czynności procesowe zmierzające do wykonania wyroku z dnia 13.03.2020r. sygn. akt II SA/Bk 127/20 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku.

W tych okolicznościach w ocenie Sądu, nie można uznać, że doszło do skutecznego doręczenia zastępczego postanowienia organu I instancji z dnia [...] lutego 2020 r., a tym samym zarzuty skargi zawarte w punkcie I są uzasadnione. W postanowieniu z dnia 20.01.2021 w sprawie sygn. akt I FZ 297/20 NSA wskazał, "ponieważ instytucja doręczenia zastępczego wywiera tak istotne skutki dla praw uczestników postępowania powinna być stosowana z zachowaniem reguł ustawowych, a każde odstępstwo winno skutkować przyjęciem, że w istocie nie doszło do zastępczego doręczenia pisma (por. wyrok NSA z 11 marca 2014 r., I FSK 1880/13 oraz z 19 stycznia 2017 r., I FSK 1016/15; publ. CBOSA). Za wszelkie błędy popełnione w zakresie doręczenia odpowiada organ administracji publicznej, a prowadzą one do tego, że czynność doręczenia, w tym w szczególności oparta na "fikcji doręczenia", nie może być uznana za skuteczną (por. wyrok NSA z 11 maja 2012 r., I FSK 1134/11; publik. CBOSA)". Wszelkie zatem nieprawidłowości z tym związane obciążają organ dokonujący doręczenia.

Powyższa okoliczność powoduje również uwzględnienie drugiego zarzutu skargi, a mianowicie naruszenia art. 110 § 1 k.p.a. w zw. art. 125 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 126 k.p.a.

W myśl art. 110 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Utrwalony jest pogląd, że doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi wprowadzenie jej do obrotu prawnego. Co do zasady, skuteczne doręczenie przynajmniej jednej ze stron postępowania powoduje, że akt administracyjny wywołuje skutki prawne, wobec jego wejścia do obrotu prawnego. Czym innym jest jednak związanie organu i wszystkich stron decyzją, która weszła do obrotu prawnego, a czym innym jest relacja między organem, a stroną, której decyzji nie doręczono. Stosunek ten polega na tym, że wobec takiej strony organ nie wywiązał się z obowiązku załatwienia sprawy i zawiadomił o tym rozpatrzeniu.

W uchwale NSA z dnia 4.12.2000 r. w sprawie sygn. akt FPS 10/00 (LEX nr 44971) wskazano, że "decyzja administracyjna, jako akt zewnętrzny będący oświadczeniem władczym woli organu administracji, może być uznana za wydaną z chwilą ujawnienia woli organu na zewnątrz struktur organizacyjnych i stworzenia adresatowi rozstrzygnięcia możliwości zapoznania się z treścią tego oświadczenia woli. Skoro bowiem decyzja administracyjna jest oświadczeniem woli o charakterze zewnętrznym, to musi ona ujawniać wolę organu administracyjnego w sposób dostateczny, i to na zewnątrz organu. Oświadczenie woli nieskierowane na zewnątrz nie może być uznane za decyzję. Nie wystarczy też wskazanie adresata decyzji. Oświadczenie woli, które ma być złożone adresatowi decyzji, jest złożone z chwilą, gdy doszło do adresata w taki sposób, że mógł się on zapoznać z jego treścią. Procesowe pojęcie decyzji wywodzić trzeba z art. 104 k.p.a. łącznie z art. 105 i 107, a także art. 1 pkt 1 tego kodeksu (J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2000, s. 416). Zgodnie z art. 104 k.p.a. "Organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji (...)". Wydanie decyzji zatem jest formą załatwienia sprawy. Powstaje pytanie, co oznacza sformułowanie "załatwia sprawę", użyte w art. 104 k.p.a. Otóż załatwienie sprawy administracyjnej w formie decyzji, a więc aktu administracyjnego zewnętrznego, może oznaczać jedynie rozstrzygnięcie sprawy przez władcze działanie prawne organu administracji publicznej, skierowane do konkretnego adresata. Sprawa administracyjna nie jest załatwiona, gdy organ administracji, spełniając wymagania formalne przewidziane w art. 107 § 1 k.p.a., poprzestaje na tym i nie doręcza decyzji stronie. Spełnienie bowiem przez organ administracji wymagań formalnych decyzji oznacza jedynie, że decyzja została sporządzona, a nie wydana. Za tym stwierdzeniem przemawia także argumentacja wynikająca z art. 109 i 110 k.p.a. Zgodnie z art. 109 k.p.a. decyzję doręcza się stronom na piśmie, a art. 110 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej, który wydał decyzję, jest nią związany od chwili doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Decyzja procesowa, jako akt zewnętrzny, musi być zakomunikowana stronie. Dopóki nie zostanie zakomunikowania stronie, dopóty jest aktem niewywierającym żadnych skutków. Uzewnętrznienie decyzji w stosunku do strony stwarza nową sytuację procesową (np. możliwość wniesienia odwołania). Doręczenie lub ogłoszenie decyzji stanowi jej wprowadzenie do obrotu prawnego. Od tego dopiero momentu decyzja wiąże organ administracji publicznej i stronę. (...) Decyzja sporządzona (a więc spełniająca wymagania formalne), ale niedoręczona nie załatwia sprawy administracyjnej". Sąd podziela pogląd wyrażony w tym zakresie, przy czym zaakcentować należy, że sama teza tej uchwały straciła już na aktualności, jednakże poglądy w zakresie charakteru prawnego decyzji administracyjnej oraz wywoływania skutków prawnych są nadal aktualne.

W związku z powyższym należy uznać, że stanowisko strony skarżącej w zakresie obu zarzutów zasługuje na uwzględnienie, a argumentacja podniesiona w odpowiedzi na skargę w zakresie tego, że to strona skarżąca z nienależytą starannością zadbała o własne interesy jest nieprawidłowe z w/w przyczyn. To organ I instancji nie dochował wymaganej staranności przy ustalaniu adresu, bowiem adres ten nie pokrywał się ani z adresem wskazanym w pełnomocnictwie (brak wskazania Kancelarii), ani też z adresem wskazanym w pismach procesowych (brak wskazania numeru pokoju). Nie można również podzielić poglądu organu II instancji o zakazie orzekania na niekorzyść skarżącego wynikającym z art. 134 § 2 p.p.s.a. Podkreślić należy, że uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nie wywołuje dla strony skarżącej niekorzystnych skutków, a nawet wprost przeciwnie. Utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia mogłoby spowodować negatywne dla strony konsekwencje, łącznie z nakazem rozbiórki przedmiotowej inwestycji, co jest konsekwencją postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. oraz decyzji z dnia [...] października 2020 r. Uwzględnienie zaś skargi otwiera stronie skarżącej możliwość zakończenia postępowania w sposób zgodny z prawem i wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Białymstoku z dnia 13 marca 2020 r.

W wyroku z dnia 9.10.2019 r. NSA podniósł, że "naruszenie zakazu reformationis in peius, wyrażonego w art. 134 § 2 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym, z samej istoty tego postępowania, może nastąpić w stosunkowo niewielkiej ilości przypadków. Rozstrzygnięcia sądu administracyjnego są bowiem, co do zasady, rozstrzygnięciami o charakterze kasacyjnym, a więc nie rozstrzygają sprawy co do istoty w tym sensie, że nie kończą postępowania administracyjnego wydaniem rozstrzygnięcia merytorycznego. Wywołują natomiast taki skutek, że w konsekwencji naruszenia przez organy administracji czy to przepisów prawa materialnego czy to przepisów procesowych postępowanie administracyjne prowadzone jest ponownie i organ kończy je wydaniem stosownej decyzji. Samo więc uchylenie decyzji nie powoduje jeszcze, że dochodzi do naruszenia zakazu reformationis in peius. Taki skutek może wywołać dopiero ocena prawna czy też wskazania sądu administracyjnego, które implikowałyby wydanie przez organ administracji rozstrzygnięcia w sposób oczywisty niekorzystnego dla strony, która wniosła skargę (II OSK 2810/17, CBOSA).

Końcowo należy jeszcze wskazać, że zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z którym organ uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istotny sprawy, albo uchylając tę decyzję umarza postępowanie w pierwszej instancji w całości albo w części. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy uchylił zaskarżone postanowienie (zwane decyzją) i jednocześnie nie orzekł co do istoty sprawy ani też nie umorzył postępowania w pierwszej instancji. Wskazać należy, że w orzecznictwie wskazuje się, że mogą zachodzić sytuacje, kiedy rozstrzygnięcie organu II instancji nie wymaga ani orzekania co do istoty sprawy ani też umorzenia postępowania, ale sytuacje te są traktowane na zasadzie wyjątku, co uzasadnia, że organ wydając takie rozstrzygnięcie powinien w sposób wyczerpujący wyjaśnić swoje rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie organ nie odniósł się do tej kwestii, ani też nie wykazał, że nie zostały spełnione przesłanki do umorzenia postępowania. Naruszenie to jednakże nie ma większego znaczenia w świetle przedstawionej powyżej argumentacji o nieskuteczności doręczenia zastępczego dokonanego przy doręczania postanowienia z dnia [...] lutego 2020 r. o skutków prawnych z tym związanych. W tych okolicznościach argumentacja organu II instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia nie może zostać uznana za prawidłową oraz skutkującą uchyleniem zaskarżonego rozstrzygnięcia i jednocześnie zakończeniem postępowania w zakresie nałożonych obowiązków na inwestora oraz wykonania zaleceń Sądu zawartych w wyroku z dnia 13 marca 2020 r.

Ponieważ organ II instancji nie wyjaśnił sprawy w pełnym zakresie oraz nie dokonał właściwej oceny poczynionych ustaleń Sąd uznał, że wydane postanowienie narusza art. 7, 77 § 1, art. 80, art. 44 § 4 oraz art. 110 § 1 k.p.a., a także art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez uznanie, że postanowienie organu I instancji wydane w dniu [...] lutego 2020 r. wywołuje skutki prawne w stosunku do strony skarżącej, mimo nieprawidłowego doręczenia, a zatem wcześniej wszczęte postępowania należy zakończyć.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Na koszty te składają się wpis od skargi w kwocie 100 zł, wynagrodzenie pełnomocnika 480 zł oraz opłata skarbowa 17 zł.