Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 713/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Służba zdrowia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.145 par.1 pkt 1 lit.c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.73, art.74 par.1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art.134 ust.1, art.147,art.148,art.152,art.154
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Wojciech Kręcisz (spr.) Sędzia del. WSA Joanna Zabłocka Protokolant Kacper Tybuszewski po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2014 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Instytutu "C." w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 października 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 1117/12 w sprawie ze skargi Instytutu "C." we Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odwołania w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz Instytutu "C." w Ł. kwotę 320 (trzysta dwadzieścia) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 października 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Instytutu "C." w Ł. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2012 r. w przedmiocie postępowania w sprawie zawierania umów na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

W dniu [...] października 2011 r. [...] Oddział Wojewódzki NFZ ogłosił konkurs ofert na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: świadczenia zdrowotne odrębnie kontraktowane, w zakresie: badania genetyczne na terenie miasta Ł., z okresem obowiązywania umowy od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2014 r. W ogłoszeniu przedmiotowego postępowania wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż [...] zł na okres rozliczeniowy od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r.

Oferenci przystępujący do konkursu ofert w przedmiotowym postępowaniu, oprócz wymagań wynikających z przepisów prawa powszechnie obowiązującego, powinni byli spełniać wymagania określone przez Prezesa NFZ na podstawie art. 146 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. z 2008 r. nr 164, poz.1027 ze zm., dalej "ustawa o świadczeniach"), wskazane w:

1. Zarządzeniu Nr 46/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 września 2011 r. w sprawie warunków postępowania dotyczących zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 53/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r.,

2. Zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, zmienionym zarządzeniem Nr 70/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 20 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 77/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 26 października 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 80/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 3 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 82/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 4 listopada 2011 r., zmienionym zarządzeniem Nr 84/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 16 listopada 2011 r., oraz Nr 91/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 13 grudnia 2011 r.,

3. Zarządzeniu Nr 67/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 20 października 2011 r. w sprawie określenia warunków zawierania i realizacji umów w rodzaju świadczenia zdrowotne odrębnie kontraktowane, zmienionym zarządzeniem Nr 74/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 24 października 2011 r..

Odwołujący się, złożył ofertę w dniu [...] listopada 2011 r. W przedmiotowym postępowaniu zostały złożone 4 oferty.

W rankingu otwarcia przedmiotowego postępowania oferta odwołującego zajęła czwartą pozycję, z łączną liczbą [...] punktów. W poszczególnych kryteriach punktacja odwołującego przedstawiała się następująco:

- ciągłość – [...] punktów;

- jakość – [...] punktów;

- oferta cenowa – [...] punktów.

Oferta uznana za najlepszą, zdobyła [...] punktów i uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym, ostatnią wybraną ofertą w przedmiotowym postępowaniu była oferta która uzyskała [...] pkt zamykając jednocześnie listę oferentów wybranych w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wyczerpanie łącznej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu.

W dniu [...] grudnia 2011 r., zgodnie z art. 154 ust. 1 ustawy oświadczeniach, do Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ wpłynęło odwołanie Dyrektora Instytutu C. w Ł. od rozstrzygnięcia wydanego w przedmiotowym postępowaniu.

Po przeprowadzeniu analizy akt sprawy, Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ w dniu [...] stycznia 2012 r. wydał decyzję o nr [...], oddalającą odwołanie w całości. W uzasadnieniu decyzji Dyrektor [...]OW NFZ stwierdził, że oferta odwołującego nie została wybrana, ponieważ nie uzyskała wystarczającej liczby punktów w ocenie oferty w rankingu, który był tworzony według kryteriów ustalonych w sposób jednolity dla wszystkich oferentów.

Od powyższej decyzji odwołujący złożył odwołanie do Prezesa NFZ wnosząc jego o uwzględnienie i ponowne przeprowadzenie konkursu ofert.

W wyniku rozpatrzenia odwołania Prezes Funduszu przypomniał, że w dniu [...] grudnia 2011 r. Komisja konkursowa przeprowadziła z odwołującym negocjacje. Odwołujący pozostał przy niezmienionej ilości świadczeń w wysokości [...] oraz cenie jednostkowej w wysokości [....] zł za jednostkę rozliczeniową. W przypadku ofert wybranych do zawarcia umowy, bilans ceny w stosunku do przedmiotu zamówienia był korzystniejszy niż w ofercie odwołującego. Tym samym Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania nie wybrała oferty złożonej przez odwołującego, ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach, a mianowicie pominięcia przez komisję części kryteriów oceny takich jak kompleksowość i dostępność, organ II instancji zaznaczył, że parametry kryteriów oceny oraz waga poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej określone zostały w "Tab. 1.8 świadczenia zdrowotne kontraktowane odrębnie", które stanowią załącznik nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. ze zm. i ocena złożonej oferty dokonana została zgodnie z tymi kryteriami oraz zgodnie z załącznikiem nr 3 do zarządzenia nr 67/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 18 października 2011 r., ze zm.

Natomiast w kwestii wzięcia pod uwagę w kryterium jakości i posiadania jedynie certyfikatu jakości zaznaczył, że oceny oferty w tym kryterium dokonano zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. ze zm.

W odniesieniu do zarzutu, iż Fundusz nie ujawnił dokumentacji związanej z postępowaniem i ocen dokonanych przez komisję konkursową oraz liczby punktów uzyskanych przez innych oferentów, organ stwierdził, iż ograniczenie możliwości przedstawienia ofert innych oferentów, wynika z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.).

Prezes Funduszu w świetle przedstawionych okoliczności stwierdził, że [...] Oddział Wojewódzki NFZ nie naruszył w toku postępowania konkursowego zasad, określonych w ustawie o świadczeniach, aktach wykonawczych wydanych na jej podstawie, czy też zarządzeniach wydanych przez Prezesa NFZ. Biorąc pod uwagę powyższe nie został naruszony interes prawny odwołującego i złożone odwołanie nie może zostać uwzględnione.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł pełnomocnik Instytutu C. w Ł. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 147, art. 148, art. 147 i art. 148 ustawy o świadczeniach oraz naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 73 i art. 74 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania poprzez odmowę udostępnienia skarżącemu pełnych akt postępowania, powołując się na orzeczenia NSA z dnia 27 sierpnia 2012 r., sygn. akt II GSK 1054/11, z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/12 oraz z dnia 7 sierpnia 2012 r. sygn. akt II GSK 1054/11, Sąd I instancji wskazał, iż orzecznictwo nie wypracowało w tym zakresie jednolitej zasady, a więc należy przyjąć, że w kwestii udostępnienia akt sprawy w przedmiocie zawarcia umów o świadczenia opieki zdrowotnej orzeczenia będą zapadały a casu ad casum, stosownie do oceny stanu konkretnej sprawy. W ocenie tego Sądu w niniejszej sprawie udostępnienie skarżącemu szczegółowych materiałów związanych z przedstawioną punktacją nie mogło mieć wpływu na wynik postępowania.

Odnosząc się w dalszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, tj. art. 147 i 148 ustawy o świadczeniach poprzez ich błędną wykładnię zauważył, że zgodnie z art. 147 kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców są jawne i nie podlegają zmianie w toku postępowania.

Odnosząc się zaś do zarzutów pominięcia przez komisję części kryteriów oceny takich jak kompleksowość i dostępność, Sąd I instancji podniósł, że szczegółowe parametry kryteriów oceny oraz waga poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej określone zostały w "Tab. 1.8 świadczenia zdrowotne kontraktowane odrębnie", które stanowią załącznik nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. ze zm. Analiza treści przywołanych parametrów kryteriów oceny oraz wagi poszczególnych kryteriów w ocenie łącznej wskazuje, iż w postępowaniu prowadzonym w celu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju świadczenia zdrowotne odrębnie kontraktowane, w zakresie: badania genetyczne, ocena złożonej oferty dokonana została zgodnie z kryteriami określonymi w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia oraz zgodnie z załącznikiem nr 3 do zarządzenia nr 67/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 18 października 2011 r. , ze zm., z których wynika, że w zakresie badań genetycznych wyboru ofert dokonuje się z zastosowaniem kryteriów wziętych pod uwagę przez Komisję konkursową, w związku z powyższym zarzut ten został uznany przez Sąd I instancji za bezzasadny.

Natomiast w kwestii wzięcia pod uwagę w kryterium jakości jedynie posiadania certyfikatu jakości, Prezes Funduszu zaznaczył a, że oceny oferty w tym kryterium dokonano zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia nr 54/2011/DSOZ Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r., ze zm., w którym określono, w "Tab.1.8 świadczenia zdrowotne kontraktowane odrębnie" poprzez uwzględnienie w tym kryterium personelu i posiadanego sprzętu medycznego jako kryteria bezwzględnie obowiązujące i nie podlegające ocenie w ww. postępowaniu, przyjmując jednocześnie jako warunek dodatkowo ocenny, posiadanie certyfikatu, w związku z powyższym stawiany zarzut również należało uznać za bezzasadny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Instytut C. w Ł. wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. w zw. z art. 176 p.p.s.a. zarzucono:

I. naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 147 i 148 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez, jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że pominięcie przez komisję konkursową części kryteriów określonych przez Prezesa NFZ w zarządzeniu Nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a mianowicie zastosowanie jedynie kryterium ceny, jakości i ciągłości, nie narusza wskazanego przepisu, podczas gdy powyższe zarządzenie wprowadziło łącznie pięć kryteriów oceny ofert, a mianowicie: jakości, kompleksowości, dostępności, ciągłości oraz ceny;

2. art. 147 i 148 o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych poprzez, jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że przyjęcie przez komisję konkursową jako jedynej przesłanki dla oceny kryterium jakości tego czy świadczeniodawca posiada zewnętrzną ocenę jakości (certyfikat ISO) nie stanowi naruszenia wskazanego przepisu, w sytuacji gdy przesłanka ta jest mało przydatna dla oceny poziomu jakości udzielanych świadczeń i winna być traktowana co najwyżej jako jeden z elementów oceny tej kategorii, a pominięcie przy ocenie tego kryterium istotnych kategorii takich jak kwalifikacje personelu, jego umiejętności oraz doświadczenie, wyposażenie oferenta w sprzęt i aparaturę medyczną oraz wyniki kontroli prowadzonej przez Narodowy Fundusz Zdrowia, które powinny być wzięte pod uwagę zgodnie z zarządzeniem Prezesa NFZ Nr 54/2011/DSOZ z dnia 30 września 2011 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej;

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art 73 i 74 § 1 k.p.a. poprzez, nieuwzględnienie skargi pomimo, że organ naruszył wskazane przepisy postępowania poprzez odmowę udostępnienia pełnych akt postępowania w szczególności w zakresie treści ofert złożonych przez pozostałych świadczeniodawców, pomimo że dane w nich zawarte nie zawierają klauzuli "tajne" lub "ściśle tajne", a odmowa wglądu do tych dokumentów pozbawia świadczeniodawcę możliwości weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a w konsekwencji zaskarżonej decyzji, co uniemożliwia skarżącemu obronę swoich praw;

2. art. 141 § 4 zdanie pierwsze p.p.s.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstawy rozstrzygnięcia dokonanego przez Sąd i lakoniczne, a wręcz niezrozumiałe przedstawienie dlaczego Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela zarzutu naruszenia art. 147 i 148 u.ś.o.z. (str. 26 uzasadnienia).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest zasadna i zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270 ze zm., dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 147 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej oraz art. 148 pkt 1 i art. 152 ust. 1 tej ustawy, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 73 i art. 74 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. dalej "k.p.a." oraz art. 141 § 4 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie odnosi się do zagadnienia prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując legalność decyzji Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wydanej w sprawie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stwierdził, że decyzja ta podjęta została bez naruszenia prawa. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika między innymi, że rola NFZ w prowadzonych postępowaniach sprowadza się do zbierania ofert usługodawców, a następnie wynegocjowania z nimi takiej ceny i liczby świadczeń, aby dokonać wyboru oferty lub większej liczby ofert przedstawiający najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia, a wyboru ofert dokonuje się z uwzględnieniem zasad konkurencyjności, co oznacza, iż do zawarcia umowy zostają zakwalifikowane oferty z najwyższą ilością punktów oceny. W sytuacji więc, gdy oferta złożona przez stronę nie została wybrana komisję konkursową ze względu na niewystarczającą liczbę punktów w ocenie oferty ([...] punktów), zaś oferta uznana za najlepszą zdobyła [...] punktów i uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym, a ostatnią wybraną ofertą była oferta, która uzyskała [...] pkt zamykając jednocześnie listę oferentów wybranych w przedmiotowym postępowaniu z uwagi na wyczerpanie łącznej wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu, to kwestia udostępnienia/nieudostępnienia stronie szczegółowych materiałów związanych z przedstawioną punktacją nie mogła mieć wpływu na wynik postępowania. Jednocześnie, w odniesieniu do podnoszonych przez stronę zarzutów naruszenia przepisów art. 147 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a w tym kontekście w odniesieniu do spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii prawidłowości oceny kryterium jakości, Sąd I instancji odwołując się do zarządzenia Prezesa NFZ z dnia 30 września 2011 r. podniósł, że z jego treści wynika, iż kryteria personelu i posiadanego sprzętu medycznego jako kryteria bezwzględnie obowiązujące nie podlegały ocenie w prowadzonym postępowaniu, a z przyjętych rozwiązań wynika, że jednocześnie warunkiem dodatkowo ocennym było posiadanie certyfikatu.

Podważając prawidłowość tego stanowiska, strona skarżąca kasacyjnie zarzucała mu wadliwość w zakresie odnoszącym się do kontroli prawidłowości przeprowadzonych przez organ administracji ustaleń faktycznych, które stanowiły podstawę wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, co w szczególności – jak wynika ze sposobu skonstruowania i uzasadnienia zarzutu postawionego w ramach podstawy określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz z istoty tego zarzutu - wiązała z niezasadnym, jej zdaniem, ograniczeniem się tylko i wyłącznie do jej "sprawy", tj. "sprawy" Instytutu [...] w Ł., jako oferenta, który przystąpił do konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w określonym w ogłoszeniu o jego przeprowadzeniu zakresie. W tym względzie, w szczególny sposób podkreślała to, że odmowa udostępnienia pełnych akt postępowania w szczególności w zakresie treści ofert złożonych przez pozostałych świadczeniodawców oraz odmowa wglądu do tych dokumentów pozbawiała ją, jako świadczeniodawcę przystępującego do postępowania konkursowego, możliwości weryfikacji poprawności rozstrzygnięcia komisji konkursowej, a ponadto uniemożliwiało obronę jej praw w tym postępowaniu. Strona skarżąca kasacyjnie podnosiła również, że w rozpatrywanej sprawie przy ocenie kryterium jakości, wbrew art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, błędnie organ administracji nie uwzględnił wszystkich składających się na to kryterium kategorii – w szczególności w zakresie odnoszącym się do kwalifikacji personelu oraz wyposażenia w sprzęt medyczny - co gdyby nastąpiło, mogłoby skutkować przyznaniem stronie większej liczby punktów. W tej mierze zarzucała również, że Sąd I instancji w niedostateczny sposób odniósł się do tej kwestii w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie podając jednocześnie przekonujących argumentów o braku zasadności zarzutu naruszenia przez organ przywołanego przepisu ustawy.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, za usprawiedliwiony uznać należy przede wszystkim zarzut postawiony w pkt II ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej, a mianowicie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w związku z art. 73 i art. 74 § 1 k.p.a. Postawiona na jego tle kwestia udostępnienia/nieudostępnienia świadczeniodawcy w postępowaniu wywołanym wniesionym przez niego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert akt tego postępowania, w tym zwłaszcza, podlegających możliwości włączenia do nich akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a tym samym dokumentacji pozostałych oferentów, ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia wydana w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, nie jest niezgodna z prawem.

Stanowisko Sądu I instancji prezentowane we wskazanej kwestii, a mianowicie, że nieudostępnienie w rozpatrywanej sprawie stronie skarżącej kasacyjnie, jako świadczeniodawcy, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej pozostawało bez wpływu na ocenę o zgodności z prawem kontrolowanej decyzji, a to z uwagi na stosunkowo wysoką różnicę w punktacji (trzech) ofert, które zostały wybrane przez komisję konkursową, a ofertą strony, nie może być uznane za prawidłowe. Przyjmując bowiem, w świetle przywołanych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku judykatów Naczelnego Sądu Administracyjnego, że ocena udostępnienia (lub odmowy udostępnienia) przez organy NFZ akt sprawy stronie skarżącej podlega ocenie tych organów i tym samym kontroli sądów administracyjnych, a w konsekwencji, że w kwestii udostępnienia akt sprawy w przedmiocie zawarcia umów o świadczenia opieki zdrowotnej orzeczenia będą zapadały a casu ad casum, stosownie do oceny stanu konkretnej sprawy, Sąd I instancji w istocie rzeczy nie przeprowadził w rozpatrywanej sprawie kontroli prawidłowości stosowania przez organ administracji przepisów art. 73 i art. 74 § 1 k.p.a. Przywołany powyżej argument, że z punktu widzenia oceny o braku naruszenia przez organ przywołanych przepisów zasadnicze znaczenie ma okoliczność w postaci znacznej różnicy w punktacji ofert, nie może być uznany za przekonujący i miarodajny. Zwłaszcza, gdy w kontekście analizowanej kwestii spornej podkreślić, że w uzasadnieniu przywoływanego przez Sąd I instancji wyroku NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, wyraźnie i jednoznacznie podkreślono, iż "[...] organy Funduszu kontrolując wynik postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie mogą się ograniczyć do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Mają również obowiązek swoją ocenę zindywidualizować i wyjaśnić, dlaczego w tym konkretnym przypadku poszczególni oferenci zostali ocenieni przyznaniem takiej, a nie innej liczby punktów. Inaczej mówiąc, nie można tą drogą sprowadzać roli organów kontrolnych i w konsekwencji sądów administracyjnych do zadania polegającego na odpowiedzi na pytanie, czy ocena wyrażająca się przyznaniem np. 100 punktów jest rzeczywiście wyższa od oceny 75 punktów i dlatego wytypowanie do zawarcia umowy świadczeniodawcy, który uzyskał 100 punktów jest zgodne z określonymi ustawą zasadami przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy." W świetle powyższego, nie może więc budzić żadnych wątpliwości, iż postulat indywidualizacji ocen w postępowaniu wywołanym odwołaniem wniesionym od rozstrzygnięcia konkursu ofert, odzwierciedlonej następnie w treści wydawanego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia, nie może być zrealizowany inaczej, jak tylko poprzez włączenie do akt tego postępowania, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, co dopiero umożliwia przeprowadzenie i sformułowanie pełnej oceny odnośnie do tego, czy interes prawny odwołującego się istotnie doznał uszczerbku w związku z naruszeniem przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Jakkolwiek bowiem faktem jest, że dwuinstancyjne (kontrolne) postępowanie administracyjne, o którym mowa w art. 152 i 154 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które nie ma cech postępowania administracyjnego, a ponadto nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy i nie jest następnym jego etapem, co prowadzi do wniosku, że akta postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie są i nie stają się automatycznie z chwilą wniesienia odwołania aktami sprawy administracyjnej, to jednak nie oznacza to, że wymienione akta nie mogą być włączone do postępowania administracyjnego stosownie do jego potrzeb. W tej mierze, w świetle powyżej przedstawionych uwag uznać należy, że wręcz powinny one zostać do tego postępowania włączone. Jeżeli bowiem, organ ma za zadanie skontrolować zgodność rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców, to musi nie tylko porównać oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontować te oceny z samymi ofertami. Tym samym, zarówno oceny poszczególnych ofert, jak i oferty powinny być włączone do akt kontrolnego postępowania administracyjnego. Zwłaszcza, że jak podkreślono w uzasadnieniu przywołanego powyżej wyroku NSA w sprawie II GSK 121/12, nie ma podstaw, aby twierdzić, że na gruncie regulacji zawartych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej doszło do wyłączenia stosowania w postępowaniu administracyjnym prowadzonym przez organy Funduszu przepisów art. 73 - 74 k.p.a. - potrzebę ochrony informacji obejmujących np. tajemnicę przedsiębiorstwa lub ochrony danych osobowych - może być ona bowiem zapewniona poprzez korzystanie z innych, odpowiednich regulacji prawnych, np. odpowiednio art. 55 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. W przeciwnym wypadku mogłoby bowiem dojść do istotnego ograniczenia możliwości rozpatrzenia przez organ sprawy według zasad określonych w k.p.a., gwarantujących przeprowadzenie rzeczywistej i rzetelnej kontroli zaskarżonego wyniku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej.

Przedstawione podejście do kwestii możliwości, a także i potrzeby włączenia do akt kontrolnego postępowania administracyjnego akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, która w konsekwencji bezpośrednio wiąże się z zagadnieniem udostępnienia świadczeniodawcy w postępowaniu wywołanym wniesionym przez niego odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert akt wymienionego postępowania konkursowego, uzasadnione jest charakterem i istotą pierwszego spośród powyżej wymienionych postępowań.

Uwzględniając konsekwencje wypływające z normatywnej treści art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, w świetle art. 152 ust. 1 i art. 154 tej ustawy stwierdzić należy, że postępowanie zainicjowane odwołaniem jest postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego wobec postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (postępowania konkursowego lub postępowania w trybie rokowań). Odwołanie jako środek zaskarżenia służy weryfikacji zaskarżonego rozstrzygnięcia, umożliwiając jego wzruszenie i dąży do wyeliminowania tą drogą z obrotu prawnego określonego rozstrzygnięcia. Z art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika, że przedmiotem kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem, jest rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy polegające na dokonaniu wyboru świadczeniodawców, z którymi zostaną zawarte umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, i siłą rzeczy wskazujące świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umów. Wobec tego należy więc stwierdzić, że odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny tylko jego oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Przemawia za tym charakter tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu - klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty, z samego założenia i istoty mieści w sobie porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu. W sytuacji więc, gdy ustawa nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1), to równe traktowanie w zakresie ocen ofert jest kwestią pewnych relacji pomiędzy tymi ocenami. Nie jest więc możliwe skontrolowanie respektowania zasady równego traktowania przy ustalaniu rankingu świadczeniodawców wyłącznie na podstawie weryfikacji oceny oferty odwołującego się dokonanej pod względem zgodności z wymaganiami stawianymi świadczeniodawcom. Narusza bowiem tę zasadę również prawidłowa ocena oferty odwołującego się w sytuacji, gdy jednocześnie ocena któregokolwiek z jego konkurentów wyżej uplasowanego w rankingu została bezpodstawnie zawyżona. Tym samym również teza, która legła u podstaw kontrolowanej przez Sąd I instancji decyzji (por. s. 5 – 6 uzasadnienia decyzji z dnia 28 marca 2012 r.), a mianowicie, że postępowanie odwoławcze jest ograniczone do zbadania przez organ czy w toku postępowania konkursowego interes prawny świadczeniodawcy, którego oferta nie została wybrana nie doznał uszczerbku na skutek niezgodnego z prawem działania komisji konkursowej lub dyrektora oddziału wojewódzkiego Funduszu, co oznacza, że jest ono wyłącznie ograniczone do "sprawy" danego podmiotu, tj. odwołującego się, nie znajduje uzasadnienia w treści rozwiązań prawnych przyjętych na gruncie ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Sprzeciwia się jej treść przepisów art. 152 ust. 1 i 154 przywołanej ustawy, która tylko przy zaprezentowanym powyżej kierunku ich interpretacji uwzględniającym istotę i charakter kontrolnego postępowania odwoławczego, w tym również w wymiarze odnoszącym się do potrzeby stosowania w nim instytucji włączenia do jego akt, akt postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz instytucji udostępnienia ich stronie postępowania administracyjnego w celu umożliwienia realizacji jej praw, gwarantuje możliwość przeprowadzenia rzeczywistej, a nie tylko pozorowanej kontroli rozstrzygnięć podejmowanych w postępowaniach o zawarcie umów o udzielanie świadczeń, z punktu widzenia przestrzegania przez Fundusz zasad, o których mowa w art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach (wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12).

W związku z powyższym, za uzasadniony uznać należało zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 73 i art. 74 § 1 k.p.a.

Za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw uznać należało natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a.

Wbrew stanowisku prezentowanemu przez stronę skarżącą kasacyjnie, Sąd I instancji nie naruszył wymienionego przepisu ustawy procesowej w sposób, w jaki przedstawione zostało to w skardze kasacyjnej oraz w jej uzasadnieniu. Z analizy tak postawionego oraz uzasadnionego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wynika, że strona skarżąca kasacyjnie wyraźnie zmierza do kwestionowania merytorycznej prawidłowości stanowiska zawartego w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji odnośnie do wykładni i stosowania przepisów art. 147 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych naruszenie których zarzuciła organowi administracji. W tej mierze, podkreślenia wymaga jednak, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Jakkolwiek bowiem w świetle funkcji perswazyjnej uzasadnienia wyroku nie budzi wątpliwości, że jego celem jest przekonanie stron postępowania o trafności wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, to jednak ewentualna wadliwość argumentacji w nim zawartej, czy też prezentowanie przez stronę innego poglądu prawnego, niż zawarty w uzasadnieniu wyroku, który z punktu widzenia stanowiska strony nie jest dla niej korzystny, czy też satysfakcjonujący, nie może jeszcze świadczyć o naruszeniu przez Sąd I instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. Zwłaszcza w sytuacji, gdy uzasadnienie wyroku zawiera odniesienie się do zarzutów zawartych w skardze poprzez odwołanie się do treści konkretnych przepisów prawa, a ponadto, gdy zawiera wyjaśnienie odnoszące się do ich zastosowania w sprawie.

Odnosząc się natomiast do zarzutów błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 147 i art. 148 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych stwierdzić należy, że w sytuacji, gdy z punktu widzenia oceny prawidłowości i zgodności z prawem stanowiska wyrażonego w zaskarżonym wyroku Sądu I instancji zasadnicze znaczenie miał zarzut postawiony w pkt II ppkt 1. petitum skargi kasacyjnej, który okazał się skuteczny, to merytoryczna ocena zarzutów naruszenia prawa materialnego, na aktualnym etapie postępowania w rozpoznawanej sprawie, musiałaby być uznana za zdecydowanie przedwczesną. Ocena zgodności z prawem rezultatu przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli wykładni i zastosowania przez organ administracji przywołanych przepisów prawa materialnego nie może bowiem pomijać tego zasadniczego jej elementu, który na tle regulacji zawartej w art. 152 i art. 154 w związku z art. 73 i art. 74 § 1 k.p.a. wiąże się z przedstawioną powyżej istotą kontrolnego postępowania odwoławczego oraz jego celem, a ponadto z charakterem wydawanego w nim rozstrzygnięcia.

Ponownie rozpatrując sprawę ze skargi Instytutu [...] w Ł. na decyzję Prezesa NFZ wydaną w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, Sąd I instancji w procesie kontroli jej zgodności z prawem uwzględni przedstawiony powyżej kierunek wykładni wymienionych przepisów ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych oraz przepisów k.p.a.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 w związku z art. 203 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.