Wyrok NSA, sygn. akt I SA 2587/81
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1982-01-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Opłaty administracyjne
Powołane przepisy: article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1980 nr 24 poz. 93
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzania w nim zmian.
article: art. 2 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 1980 nr 3 poz. 6
law: Ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska.
Teza: Jakkolwiek w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 24 poz. 93/ użyto niezbyt ścisłego pojęcia "pył zawieszony ogółem", to jednak wykładnia systemowa i celowościowa art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/ oraz par. 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia przemawiają za interpretacją, że przez pojęcie to prawodawca rozumiał całą ilość emitowanego do powietrza pyłu, a nie poszczególne jego frakcje.

TEZY

Jakkolwiek w załączniku nr 1 do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 24 poz. 93/ użyto niezbyt ścisłego pojęcia "pył zawieszony ogółem", to jednak wykładnia systemowa i celowościowa art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/ oraz par. 3 ust. 1 cytowanego rozporządzenia przemawiają za interpretacją, że przez pojęcie to prawodawca rozumiał całą ilość emitowanego do powietrza pyłu, a nie poszczególne jego frakcje.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny oddalił na podstawie art. 207 par. 2 Kpa skargę Kombinatu - Huta im. Lenina na decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 9 lipca 1981 r. nr OS-2-0871/1818/489/81/BR w przedmiocie ustalenia opłaty w kwocie 11.436.120 zł za wprowadzenie do powietrza atmosferycznego substancji zanieczyszczających.


UZASADNIENIE

Uwzględniając nadesłany przez Kombinat - Huta im. Lenina wykaz ilości substancji zanieczyszczających emitowanych do powietrza atmosferycznego, Prezydent Miasta Krakowa, decyzją z dnia 30 kwietnia 1981 r., ustalił dla Kombinatu opłatę za wprowadzenie do powietrza atmosferycznego substancji zanieczyszczających w kwocie 11.436.120 zł. W uzasadnieniu tej decyzji w poz. 1 podano, że opłata w wysokości 2.385.200 zł wynika z wykazanej przez Kombinat emisji pyłów ogółem, równej 11.926.000 kg. W poz. 2-7 przedstawiono wyliczenie wysokości opłat za wprowadzanie do powietrza innych substancji zanieczyszczających.

Od tej decyzji Kombinat-Huta im. Lenina wniósł odwołanie do Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, uważając, że stosownie do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 24 poz. 93/ opłata powinna być wymierzona wyłącznie za wprowadzanie do powietrza pyłu zawieszonego w ilości 2.484.000 kg, a nie pyłu ogółem w ilości 11.926.000 kg, jak to przyjęto w zaskarżonej decyzji. Załącznik nr 1 do wymienionego rozporządzenia Rady Ministrów uwzględnia bowiem tylko pył zawieszony ogółem i krzemowy.

Minister Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska, po rozpatrzeniu odwołania Kombinatu, decyzją z dnia 9 lipca 1981 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu decyzji podał, że przepisy ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/ oraz aktów wykonawczych do tej ustawy, jak również polskie normy, nie zawierają definicji pyłu zawieszonego, toteż przy obliczaniu opłat za wprowadzanie zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego należy na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. w sprawie opłat za gospodarcze korzystanie ze środowiska i wprowadzanie w nim zmian /Dz.U. nr 24 poz. 93/ brać pod uwagę całą ilość emitowanego pyłu, a nie poszczególne jego frakcje.

Kombinat-Huta im. Lenina zaskarżył przedstawioną wyżej decyzję Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzucając jej zupełnie dowolną interpretację przepisów ustawy i cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów. Już sam fakt użycia przez ustawodawcę określenia "pył zawieszony ogółem", zamiast "pył ogółem", świadczy, że nie miał on na myśli wszystkich pyłów, lecz pewną określoną ich kategorię. W tych bowiem przypadkach, w których ustawodawca ma na uwadze całość pyłów, nie używa określeń uściślających ich rodzaj. Kombinat przyznaje w skardze, że pojęcie pyłu zawieszonego nie zostało zdefiniowane w obowiązujących przepisach i normach. Jest ono jednak znane teoretykom i praktykom ochrony środowiska jako oznaczające tę ilość pyłów, która wykazuje ruchy Browna. Praktycznie przyjmuje się, że jest to pył o frakcji poniżej 10-20 mikrometrów. Kombinat wykazywał w sprawozdaniach dla organu administracji państwowej, obok ilości pyłu ogółem, również ilość pyłu zawieszonego, do którego zaliczał pył o frakcji poniżej 20 mikrometrów, opierając się - w braku aktualnych przepisów - na praktyce wynikającej ze stosowania uchylonego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1966 r. /Dz.U. nr 42 poz. 253/. Gdyby Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przytoczone dowody na różnicę między pojęciem "pył ogółem" a pojęciem "pył zawieszony" nie są wystarczające, skarżący wnosi o powołanie biegłego i proponuje zwrócenie się o opinię do Politechniki Warszawskiej - Instytut Inżynierii Środowiska.

W odpowiedzi na skargę organ administracji państwowej wniósł o jej oddalenie wywodząc, że podniesiony w skardze zarzut niezgodności zaskarżonej decyzji z par. 3 cytowanego rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 września 1980 r. nie zasługuje na uwzględnienie. Wymieniony w poz. 28 załącznika nr 1 do wymienionego rozporządzenia "pył zawieszony ogółem" obejmuje całą ilość pyłu emitowanego ze źródła, bez podziału na frakcje, ponieważ w chwili wykonywania pomiaru pył jest zawieszony w emitorze niezależnie od wymiaru ziaren. Z punktu widzenia ochrony środowiska szkodliwe jest emitowanie zarówno pyłu drobnego, jak i pyłu łatwo opadającego, toteż nie ma podstaw do naliczenia opłat jedynie za wielkość wyemitowanego pyłu drobnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W rozpoznawanej sprawie spór między Kombinatem-Huta im. Lenina a Ministerstwem Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska sprowadza się w istocie do interpretacji pojęcia "pył zawieszony", użytego w zał. nr 1 do omawianego rozporządzenia. Skarżący jest zdania, że pył zawieszony jest jedynie częścią pyłu emitowanego do powietrza, praktycznie pyłem o frakcji poniżej 1-20 mikrometrów. Organ administracji państwowej stoi natomiast na stanowisku, że sporne pojęcie obejmuje całą ilość pyłu emitowanego ze źródła, bez podziału na frakcje.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zajęte przez naczelny organ administracji państwowej. Przemawia za tym m.in. wykładnia celowościowa i systemowa. Stosownie do treści art. 2 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/, ochrona środowiska wyraża się w szczególności w przeciwdziałaniu lub zapobieganiu szkodliwym wpływom na środowisko, powodującym jego zniszczenie, uszkodzenie, zanieczyszczenie, zmiany cech fizycznych lub charakteru elementów przyrodniczych. Nie ulega zaś wątpliwości, że pyły o wymiarach powyżej 10-20 mikrometrów wywierają szkodliwy wpływ na środowisko. Janusz Zajączkowski w pracy "Odpylanie w przemyśle" /Wydawnictwo "Arkady", 1971 r./ na stronie 6 podaje, że rozróżnia się pyły "uciążliwe dla otoczenia i zanieczyszczające powietrze". Pierwsze są to pyły o wymiarach powyżej 10 mikrometrów, opadające w pobliżu miejsca wydzielania i tworzące osady, drugie - to pyły mniejsze, trwale zanieczyszczające powietrze. W świetle powyższego nie można przyjąć, aby zamiarem ustawodawcy było dopuszczenie zanieczyszczania środowiska przez uciążliwe dla otoczenia pyły o wymiarach powyżej 10 czy 20 mikrometrów i aby te ostatnie były wolne od opłat.

W myśl par. 3 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia jednostki organizacyjne ponoszą opłaty za wprowadzenie do powietrza atmosferycznego substancji zanieczyszczających, ustalone w zależności od ich rodzaju i ilości. Skoro zaś wszelkie pyły są substancjami zanieczyszczającymi, to nie ma podstaw do uznania, że opłata ma być pobierana tylko za niektóre ich frakcje. Gdyby ustawodawca miał zamiar zwolnić jednostki organizacyjne od opłaty za wprowadzenie do powietrza atmosferycznego pewnych kategorii pyłów, to niewątpliwie uczyniłby stosowny zapis. Brak zaś w ustawie z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środowiska /Dz.U. nr 3 poz. 6/ oraz w przepisach wykonawczych, jak również w Polskich Normach, pojęcia "pył zawieszony", wskazuje, że ustawodawcy chodziło o całą ilość emitowanego do powietrza pyłu, a nie o poszczególne jest frakcje, aczkolwiek użył pojęcia niezbyt ścisłego i zrozumiałego zarówno z punktu widzenia teorii, jak i praktyki.

Wobec niestwierdzenia że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa, stosownie do treści art. 207 par. 5 Kpa, należało orzec jak w sentencji.