Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 5593/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6413 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące województwa; skargi organów samorządu województwa na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części
Powołane przepisy: article: art. 22 ust. 1, art. 18b ust. 1, art. 18a ust. 5, art. 25a, art. 21a, art. 33 ust. 5, art. 19 ust. 2, art. 23, art. 11b ust. 3, art. 51 ust. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.
article: art. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 870
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach - t.j.
article: art. 14 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 1461
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 1651
law: Ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 39/21 w sprawie ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 4 i 6; § 12 ust. 1 w zakresie sformułowania: "po zasięgnięciu opinii Wójta", ust. 2 i ust. 3; § 14 ust. 2 pkt 8; § 18 ust. 4 pkt. 5 w zakresie sformułowania: "radcy prawnego"; § 23 ust. 2; § 37; § 39 ust. 5; § 44, § 45 ust. 2 Załącznika nr 1 do Statutu Gminy [...], a także Załącznika nr 5 do Statutu Gminy [...] w zakresie: § 6; § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 oraz § 1 Załącznika nr 6 do Statutu Gminy [...], 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz Gminy [...] kwotę 720 (siedemset dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 39/21 oddalił skargę Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały Rady Gminy Lesznowola nr 318/XXVIII/2020 z dnia 24 września 2020 r.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Na sesji w dniu 24 września 2020 r. Rada Gminy Lesznowola podjęła uchwałę nr 318/XXVIII/2020 w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Lesznowola (zwaną dalej "uchwałą"). Uchwała została doręczona Wojewodzie [...] w dniu 5 października 2020 r.

Jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 18 ust. 2 oraz art. 22 ustawy o samorządzie gminnym (dalej: u.s.g.), a zgodnie z § 1 uchwały uchwalono Statut Gminy Lesznowola w brzmieniu załącznika nr 1 (zwany dalej "Statutem").

Rozstrzygnięciem nadzorczym Wojewoda [...] stwierdził nieważność uchwały Nr 318/XXVlll/2020 Rady Gminy Lesznowola z dnia 24 września 2020 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Lesznowola w części obejmującej jej Załącznik nr 1 czyli Statut Gminy Lesznowola w zakresie: § 8 ust. 1 pkt 4, 6 i 9; § 9; § 12 ust. 1 w zakresie sformułowania: "po zasięgnięciu opinii Wójta", ust. 2 i ust. 3; § 14 ust. 2 pkt 1 i 8; § 18 ust. 4 pkt. 5 w zakresie sformułowania: "radcy prawnego"; § 20 ust. 6; § 23 ust. 2; § 36 ust. 2; § 37; § 39 ust. 5; § 44, § 45 ust. 2 i § 49 oraz Załącznika nr 5 do Statutu Gminy Lesznowola w zakresie: § 6; § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 oraz § 1 Załącznika nr 6 do Statutu Gminy Lesznowola. Organ nadzoru uznał wskazane wyżej postanowienia Statutu Gminy Lesznowola oraz Regulaminu Pracy Komisji Rewizyjnej (Załącznik nr 5 do Statutu Gminy Lesznowola) i Regulaminu Pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji (Załącznik nr 6 do Statutu Gminy Lesznowola) za naruszające prawo w sposób istotny.

Gmina [...] wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając w części rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] tj. stwierdzenie nieważności § 8 ust. 1 pkt 4 i 6; § 12 ust. 1 w zakresie sformułowania: "po zasięgnięciu opinii Wójta", ust. 2 i ust. 3; § 14 ust. 2 pkt 8; § 18 ust. 4 pkt 5 w zakresie sformułowania: "radcy prawnego"; § 23 ust. 2; § 37; § 39 ust. 5; § 44, § 45 ust. 2 Załącznika nr 1 oraz Załącznika nr 5 do Statutu Gminy Lesznowola w zakresie: § 6; § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 oraz § 1 Załącznika nr 6 do Statutu Gminy Lesznowola.

Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę uznając, że zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze zostało wydane zgodnie z prawem.

Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przepis art. 91 u.s.g. uznaje za nieważne uchwały lub zarządzenia sprzeczne z prawem (ust. 1). Jednocześnie stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności takiego aktu, ograniczając się do wskazania, iż wydano go z naruszeniem prawa (ust. 4). Analiza wskazanych przepisów prowadzi do wniosku, że istnieją dwa rodzaje wad uchwały lub zarządzenia, w postaci "nieistotnego naruszenia prawa" oraz "sprzeczności z prawem".

Kwestią zasadniczą była ocena czy organ nadzoru ocenił prawidłowo regulacje wprowadzane przez Gminę. Kolejnym elementem oceny było ustalenie stopnia naruszenia przepisów. Sąd I instancji odniósł się szczegółowo do poszczególnych zarzutów Gminy i argumentacji podniesionej przez Wojewodę w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego.

Konkludując stwierdził, iż zaskarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie narusza prawa, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie, bowiem organ przedstawił w zakresie każdej części zakwestionowanej uchwały na czym polegało naruszenie prawa w postaci oczywistej sprzeczność zapisów uchwały z przytoczonymi przepisami prawa.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniosła Gmina [...], zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie prawa materialnego:

- art. 22 ust. 1 u.s.g. polegające na jego błędnej wykładni,

- art. 18b ust. 1 u.s.g. polegające na pominięciu tego przepisu przy rozpatrywaniu niniejszej sprawy;

- art. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz. U. z 2018 r., poz. 870 ze zm.), polegające na jego błędnym zastosowaniu,

- art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) polegające na jego błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu

- art. 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2020 r., poz. 1651 ze zm.), polegające na jego błędnym zastosowaniu,

- art. 18a ust. 5 u.s.g. polegające na jego błędnej wykładni,

- art. 25a u.s.g. polegające na jego błędnej wykładni oraz błędnym zastosowaniu,

- art. 21a i art. 33 ust. 5 u.s.g. polegające na ich błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu,

- art. 19 ust. 2 i art. 23 u.s.g. polegające na ich błędnej wykładni i błędnym zastosowaniu,

- art. 11 b ust. 3 u.s.g. polegające na jego błędnej wykładni,

- art. 51 ust. 3 u.s.g.

co skutkowało oddaleniem skargi.

Mając powyższe na uwadze skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie II Wydział, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu zaznaczono także, że strona skarżąca nie zaskarżyła rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...] w całości, lecz w części. Skarga nie dotyczyła § 8 ust. 1 pkt 9 (pkt 2 str. 14 i 15 oraz 23 uzasadnienia wyroku); § 14 ust. 2 pkt 1 (pkt 6 str. 16 i str. 23 uzasadnienia wyroku); § 20 ust. 6 (pkt 7 str. 17 i str. 23 uzasadnienia wyroku); § 36 ust. 2 (pkt 10 str. 18 i str. 23 uzasadnienia wyroku); § 49 (pkt 13 str. 19 - 21 i str. 23 uzasadnienia wyroku).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Ponadto oświadczył, że nie żąda przeprowadzenia rozprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że w niniejszej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie odniosła się do pisma w sprawie wyrażenia zgody na skierowanie sprawy na posiedzenie niejawne, natomiast strona przeciwna pismem z dnia [...] marca 2022 r., (k. 104 a.s.) wyraziła zgodę na rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym.

W związku z brakiem odpowiedzi od r.pr. T. P. na pismo Sądu z dnia 15 marca 2022 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID – 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) Przewodnicząca Wydziału III zarządzeniem z dnia 5 maja 2022 r. skierowała sprawę na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku nie jest możliwe.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Na wstępie, za stroną skarżącą zauważyć należy, że jak wynika z rubrum wyroku z dnia 17 marca 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 39/21 oraz sporządzonego do niego uzasadnienia istotnie przedmiotem rozpoznania i orzekania była objęta także ta część rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r., znak: [...], która nie została zaskarżona do sądu administracyjnego, a dotycząca stwierdzenia nieważności § 8 ust. 1 pkt 9 (pkt 2 str. 14 i 15 oraz 23 uzasadnienia wyroku); § 14 ust. 2 pkt 1 (pkt 6 str. 16 i str. 23 uzasadnienia wyroku); § 20 ust. 6 (pkt 7 str. 17 i str. 23 uzasadnienia wyroku); § 36 ust. 2 (pkt 10 str. 18 i str. 23 uzasadnienia wyroku) oraz § 49 (pkt 13 str. 19 - 21 i str. 23 uzasadnienia wyroku) uchwały Nr 318/XXVlll/2020 Rady Gminy Lesznowola z dnia 24 września 2020 roku w sprawie uchwalenia Statutu Gminy Lesznowola w części obejmującej jej Załącznik nr 1 czyli Statut Gminy Lesznowola. Niewątpliwie stanowi to istotną wadę postępowania, lecz jak słusznie wskazał pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie, ze względu na treść rozstrzygnięcia zaskarżonego wyroku (oddalenie skargi) pozostaje ona bez wpływu na rozstrzygnięcie.

Przepisy ustawy o samorządzie gminny wyznaczają zakres przedmiotowy regulacji statutowych. Stanowią one o ramach normy kompetencyjnej dla organu uchwałodawczego, gdyż zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej zobligowane są do działania na podstawie i w granicach prawa. Statut gminy jest przy tym aktem prawa, miejscowego, a zatem zastosowanie ma także przepis art. 94 Konstytucji RP, z którego wynika, iż organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego, obowiązujące na obszarze działania tych organów, jedynie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Powyższe regulacje konstytucyjne wymagają, żeby materia regulowana wydanym aktem normatywnym wynikała z upoważnienia ustawowego i nie przekraczała zakresu tego upoważnienia. Oznacza to, że każde unormowanie wykraczające poza udzielone upoważnienie jest naruszeniem normy a więc stanowi naruszenie konstytucyjnych warunków legalności aktu prawa miejscowego wydanego na podstawie upoważnienia ustawowego (vide: NSA z 14.12.2011 r., sygn. II OSK 2058/11). Nadmienić także należy, że - w konsekwencji - postanowienia statutu gminy stanowiące realizację normy kompetencyjnej nie mogą naruszać innych przepisów ustawy (być z nimi sprzeczne).

Jednocześnie należy mieć na uwadze, że gminie przysługuje względna samodzielność, a zgodnie z art. 165 ust. 2 Konstytucji RP podlega ona ochronie sądowej. Samodzielność samorządu stanowi podstawową i immanentną cechę samorządu gminnego i dotyczy nie tylko sfery prywatnoprawnej, ale także publicznoprawnej. Samodzielność publicznoprawna gminy oznacza, że jest ona zdecentralizowanym podmiotem władzy publicznej, działającym na podstawie i w granicach wynikających z przepisów obowiązującego prawa i w tym zakresie jakakolwiek ingerencja podmiotu zewnętrznego (np. organu nadzoru) dopuszczalna jest wyjątkowo i tylko w przypadkach wprost wskazanych w prawie. Sądy administracyjne są więc zobowiązane ochronić samodzielność gminy w zakresie wykonywania zadań publicznych przed bezpodstawną, nieuzasadnioną lub nadmierną ingerencją organów nadzoru. Jedną z rudymentarnych postaci samodzielności gminy jest samodzielność organizacyjna, zaś jej najważniejszym przejawem jest uchwalanie statutu.

Odnosząc się do poszczególnych zarzutów skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że na uwzględnienie zasługuje zarzut dotyczący nieuprawnionego stwierdzenia nieważności § 1 Regulaminu Pracy Komisji Skarg, Wniosków i Petycji, który stanowi Załącznik Nr 6 do Statutu Gminy Lesznowola. Treść tego paragrafu odpowiada wprost regulacji zawartej w art. 18b ust. 1 u.s.g., która w sposób oczywisty ma charakter podstawowy i kierunkowy (wiążący) dla regulacji zamieszczanych w statucie gminy. Odwoływanie się przez organ nadzoru do art. 2 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o petycjach (Dz.U. 2018 r. poz. 870) było całkowicie nieuzasadnione. Tym samym ingerencja Wojewody [...] była w tym zakresie niedopuszczalna i stanowiła rażące przekroczenie jego uprawnień nadzorczych.

Również zawarte w § 8 ust. 1 pkt 4 i 6 Statutu regulacje odnoszące się do przewodniczącego rady gminy mieszczą się w zakresie samodzielności organizacyjnej gminy, a także dotyczą organizacji pracy rady gminy. Przewodniczący rady gminy, ze względu na wykonywaną funkcję, powinien pełnić dyżury dla interesantów – czy to w sposób stały, czy doraźny (np. po wcześniejszym umówieniu się) chociażby w celu przyjmowania skarg, wniosków, postulatów, czy też petycji. Wbrew twierdzeniu organu nadzoru zakwestionowany przepis § 8 ust. 1 pkt 4 Statutu nie nakłada obowiązku pełnienia takich dyżurów przez Przewodniczącego Rady Gminy (nie narzuca kiedy, jak często i w jakiej formule mają być one odbywać), lecz jedynie wskazuje gdzie będą one pełnione – w Urzędzie Gminy (co wydaje się być oczywistym i właściwym wyborem miejsca dla pełnienia dyżurów). Do czynności związanych z organizacją pracy rady gminy zaliczyć także należy dysponowanie przez Przewodniczącego Rady Gminy środkami finansowymi przeznaczonymi na podróże służbowe i szkolenia radnych (§ 8 ust. 1 pkt 6 Statutu). Elementy te w pełni mieszczą się w zakresie delegacji ustawowej, wynikającej z art. 22 ust. 1 oraz art. 19 ust. 2 u.s.g.

W podobny sposób ocenić należy zarzuty dotyczące § 37 oraz § 39 ust. 5 Statutu. Ze względu na sformułowanie § 37 ust. 1 Statutu trudno mówić o nałożeniu na radnych obowiązku odbywania spotkań ze swoimi wyborcami. Jednocześnie jak wynika z brzmienia § 37 ust. 2 radny może, stosownie do potrzeb, przyjmować obywateli Gminy w siedzibie Urzędu Gminy w sprawach dotyczących Gminy i jej mieszkańców, a zgodnie z § 39 ust. 5 Statutu Klub Radnych może korzystać z pomieszczeń Urzędu Gminy. Jak to już wyżej podniesiono, wskazanie w Statucie siedziby Urzędu Gminy (udostępnienie pomieszczeń w Urzędzie Gminy) jako miejsca spotkań radnych z mieszkańcami oraz miejsca funkcjonowania klubów radnych wydaje się być oczywistym i właściwym wyborem, pozostającym w sferze regulacji objętej samodzielnością organizacyjną gminy.

Nie można także podzielić zarzutu naruszenia art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1461) przez § 23 ust. 2 Statutu. Z treści tego paragrafu wynika, że przepisy porządkowe ogłasza się w drodze obwieszczeń poprzez przekazanie sołtysom, których obowiązkiem jest niezwłoczne ich rozplakatowanie w miejscach publicznych na terenie jednostek pomocniczych. Skoro na terenie Gminy [...] nie występuje przyjęty zwyczajowo inny sposób ogłaszania aktów prawnych (np. poprzez ogłoszenia dobosza), to trudno umieścić je w Statucie. Taka możliwość (a wręcz obowiązek) dotyczy wyłącznie sytuacji, gdyż na danym terenie istnieje przyjęty zwyczaj ogłaszania przepisów porządkowych. Natomiast całkowicie chybiona jest sugestia Sądu I instancji zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 18), że mogłoby to być wskazanie w Statucie publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, jeżeli nie jest to obecnie zwyczajowo przyjęty sposób publikacji przepisów porządkowych. Jednocześnie wprost z treści powołanego art. 14 ust. 1 wynika obowiązek ogłaszania przepisów porządkowych nie tylko w drodze obwieszczeń, ale także w środkach masowego przekazu (zwłaszcza jeżeli nie następuje to w sposób zwyczajowo przyjęty na danym terenie). Ta regulacja ustawowa wiąże gminę wprost. W § 23 Statutu wskazano tylko w jaki sposób następuje ogłoszenie przepisów porządkowych na terenie Gminy w drodze obwieszczeń.

W pełni podzielić należy argumentację skarżącej kasacyjnie, iż ani organ nadzoru, ani sąd administracyjny nie może narzuć gminie sposobu sprawowania obsługi prawnej, w tym co do wyboru podmiotu dokonującego oceny prawnej projektów uchwały. Niewątpliwie wskazanie w § 18 ust. 4 pkt 5 Statutu - radcy prawnego, który zresztą w przeciwieństwie do adwokata może być zatrudniony w gminie na umowie o pracę oraz posiada uprawnienia i niezbędną wiedzę do sporządzania opinii prawnych było zgodne z prawem i jako takie mieści się w samodzielności organizacyjnej gminy. Zatem we wskazanym przepisie nie wskazano podmiotu, który nie mógłby sporządzić opinii o zgodności projektu aktu prawnego z obowiązującym prawem.

Jak wynika z brzmienia art. 18a ust. 5 u.s.g. zasady i tryb działania komisji rewizyjnej określa statut gminy. W tym kontekście nie można uznać za istotnie naruszających art. 18a ust. 5 u.s.g. postanowień § 8 ust. 3 i 9 ust. 3 Załącznika Nr 5 do Statutu tj. Regulaminu Procy Komisji Rewizyjnej, nakładających na kierownika jednostki kontrolowanej obowiązki: zapewnienia niezbędnych warunków i środków do sprawnego przeprowadzenia kontroli oraz złożenia pisemnego uzasadnienia w razie odmowy udostępnienia dokumentów oraz zawiadomienia Rady, Wójta i Komisji Rewizyjnej o sposobie realizacji zaleceń pokontrolnych. Unormowania te wiążą się z trybem działania komisji rewizyjnej. Podobnie zresztą ocenić należy § 6 Załącznika Nr 5 do Statutu Gminy Lesznowola. Wbrew twierdzeniom organu nadzoru nie jest tu adekwatne odwołanie się do art. 25a u.s.g. W § 6 nie chodzi bowiem o kwestie związane z głosowaniem w komisji i obowiązkiem wyłączenia się radnego od udziału w głosowaniu, jeżeli dotyczy ono jego interesu prawnego, lecz o wyłączenie radnego od udziału w czynnościach Komisji (a więc nie tylko od głosowania) - odpowiednio do zasad określonych w art. 24 Kodeksu postępowania administracyjnego. Rada gminy może w ramach samodzielności organizacyjnej, mając na względzie zapewnienie bezstronności i uniknięcie zarzutu stonniczości, wprowadzić dodatkowe ograniczenia dla radnego (poza aktem glosowania) w wykonywaniu czynności podejmowanych w ramach Komisji Rewizyjnej.

Jako błędne ocenić należy kwestionowanie poprzez art. 21a i art. 33 ust. 5 u.s.g. postanowień zawartych w § 12 ust. 1 (co do sformułowania "po zasięgnięciu opinii Wójta"), ust. 2 i ust. 3 Statutu. Nic nie stoi na przeszkodzie, aby w sesjach rady gminy uczestniczyły osoby mające istotny wpływ na funkcjonowanie gminy (Wójt, Zastępca Wójta, Sekretarz i Skarbnik Gminy), a także uwzględniając porządek obrad rady gminy inne osoby po zasięgnięciu przez Przewodniczącego Rady opinii Wójta. Opinia taka nie ma charakteru wiążącego, a jedynie informacyjny. Stanowi jednak potencjalnie jeden z elementów płaszczyzny współpracy tych podmiotów w zakresie wykonywania przez nie zadań gminy. W tych też kategoriach ocenić należy, samą - co należy podkreślić - możliwość zobowiązania do udziału w sesjach rady gminy kierowników gminnych jednostek organizacyjnych. Polecenie takie, nakładające obowiązek uczestniczenia w sesji rady gminy, może wydać jedynie Wójt. Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu skargi kasacyjnej "z przywołanych przepisów wynika więc, kto i w jakim zakresie może wydawać polecenia służbowe wskazanym w nich osobom (pracownikom urzędu, kierownikom jednostek organizacyjnych). Postanowienia § 12 ust. 3 Statutu Gminy, dotyczące obecności w czasie sesji Rady Gminy określonych osób, w tym także w razie potrzeby kierowników gminnych jednostek organizacyjnych, nie naruszają przywołanych przepisów, nie wskazują w szczególności osoby, która może zobowiązać danego kierownika jednostki organizacyjnej do udziału w sesji. Trzeba mieć na uwadze także inny, zakwestionowany przepis Statutu, tj. ust. 1 tego paragrafu 12. Zgodnie z jego treścią przewodniczący rady ustala listę osób zaproszonych (czyli osób innych niż radni) na sesję, po zasięgnięciu opinii wójta. Bezspornym jest zatem, iż to wójt wydaje polecenie uczestnictwa w sesji kierownikom jednostek organizacyjnych czy też innym, podległym mu pracownikom" i kwestia ta leży wyłącznie w jego kompetencji. Polecenie uczestnictwa w sesji wobec tych osób, może wydać im tylko ich zwierzchnik służbowy czyli wójt gminy. Dlatego ani przewodniczący rady gminy, ani inna osoba, o ile nie została do tego upoważniona przez wójta gminy, nie może w sposób wiążący zobligować ich do uczestniczenia w sesji rady gminy.

Nic nie stoi także na przeszkodzie (poza wyjątkami przewidzianymi przez ustawę - jak np. art. 28aa ust. 5 u.s.g. - czego zresztą treść § 14 ust. 2 pkt 8 Statutu w żaden sposób nie uchyla i nie może uchylać), aby w statucie rada gminy wprowadziła ograniczenia czasowe dla wystąpień osób biorących udział w obradach rady gminy. Przyznał to zresztą sam organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego z 2 listopada 2020 r. (s. 3).

W żaden sposób nie narusza art. 11 b ust. 3 u.s.g., który nakazuje zasady dostępu do dokumentów i korzystania z nich określić w statucie gminy, § 45 ust. 2 Statutu określający termin ("bez zbędnej zwłoki, jednakże w terminie nie dłuższym niż 14 dni"), z zachowaniem którego Wójt zawiadamia na piśmie osobę wnioskującą o terminie, miejscu i sposobie wglądu do dokumentów.

Wreszcie niezasadne było kwestionowanie przez organ nadzoru naruszenia art. 51 ust. 3 u.s.g. w odniesieniu do § 44 Statutu. Otóż zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 in fine u.s.g. określenie zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez jednostki pomocnicze stanowi wyłączną kompetencję rady gminy. Przepis ten pozostaje w ścisłej korelacji z art. 51 ust. 3 u.s.g., w którym ustawodawca postanowił, że statut gminy określa uprawnienia jednostki pomocniczej do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Brzmienie tegoż przepisu sugeruje, że istnieje jakiś zakres uprawnień jednostek pomocniczych do samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. Tymczasem w świetle definicji budżetu nie wydaje się to możliwe. Ramy budżetu mają charakter sztywny. W związku z tym nie ma w nich miejsca na przyznanie uprawnień innym podmiotom niż organy gminy. Przepis ten należy interpretować jako obowiązek ujmowania w budżecie gmin wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych gminy, ale zamieszczenie tych wydatków w budżecie nie może być rozumiane jako przyznanie tym jednostkom jakichkolwiek uprawnień. (zob. M.Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010). Jednostki pomocnicze gminy nie tworzą własnych budżetów, a gospodarkę finansową prowadzą w ramach budżetu gminy. Organ wykonawczy jednostki pomocniczej prowadzi gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy i za pośrednictwem rachunku bankowego gminy. Oznacza to, że zakres zadań jednostek pomocniczych będzie ograniczony postanowieniami uchwał rady gminy dotyczącymi spraw finansowo-budżetowych. Wprawdzie art. 51 ust. 3 u.s.g. sugeruje, że statut gminy może przyznać jednostkom pomocniczym pewien zakres uprawnień do samodzielnego prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy. W świetle definicji budżetu nie wydaje się to możliwe. Ramy budżetu mają charakter sztywny i nie ma w nich miejsca na przyznawanie uprawnień innym podmiotom niż organy gminy. Przepis ten więc należy rozumieć jako obowiązek ujmowania w budżecie gmin wydatków na sfinansowanie działalności jednostek pomocniczych. Jednakże zamieszczenie tych wydatków w budżecie nie może być rozumiane jako przyznanie tym jednostkom jakichkolwiek uprawnień. W szczególności jednostka pomocnicza nie nabywa z tego tytułu żadnego roszczenia ani też nie ma uprawnienia do innego przeznaczenia środków przekazanych z budżetu gminy, niż to wynika z uchwały budżetowej. Gospodarka finansowa jednostki pomocniczej pozostaje w pełni zależna od odpowiednich postanowień uchwały budżetowej gminy w tym zakresie. W § 44 ust. 2 Statutu wskazano jednak na możliwość wyodrębnienia w budżecie Gminy środków stanowiących fundusz sołecki. Jedynie w tym zakresie - jako nieistotne naruszenie prawa - wskazać należy, że w powołano w treści ust. 2 ustawę z dnia 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim. Tymczasem zagadnienia dotyczące funduszu sołeckiego reguluje obecnie ustawa z 21 lutego 2014 r. o funduszu sołeckim (Dz.U. z 2014 r., poz. 301).

W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 148 p.p.s.a. zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w części obejmującej § 8 ust. 1 pkt 4 i 6; § 12 ust. 1 w zakresie sformułowania: "po zasięgnięciu opinii Wójta", ust. 2 i ust. 3; § 14 ust. 2 pkt 8; § 18 ust. 4 pkt. 5 w zakresie sformułowania: "radcy prawnego"; § 23 ust. 2; § 37; § 39 ust. 5; § 44, § 45 ust. 2 Załącznika nr 1 do Statutu Gminy Lesznowola, a także Załącznika nr 5 do Statutu Gminy Lesznowola w zakresie: § 6; § 8 ust. 3 i § 9 ust. 3 oraz § 1 Załącznika nr 6 do Statutu Gminy Lesznowola.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 720 złotych. Na koszty te składają się wyłącznie koszty wynagrodzenia dla pełnomocnika skarżącego kasacyjnie za zastępstwo procesowe przed Sądem I instancji (480 zł) oraz sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej (240 zł).