Wyrok NSA, sygn. akt OSK 1967/04
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2005-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz, Sędziowie NSA Henryk Dolecki, Małgorzata Jaśkowska (spr.), Protokolant Anna Wieczorek, po rozpoznaniu w dniu 8 września 2005 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.09.2004 r., sygn. akt 2 V SA 3411/02 w sprawie ze skargi A. Ś. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 października 2002 r. Nr [...] w przedmiocie wymeldowania oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Na wniosek państwa D. i H. małżonków Ś. z dnia 19 maja 2000 r. zostało wszczęte postępowanie o wymeldowanie ich syna A. Ś. z pobytu stałego w lokalu przy ul [...] w Warszawie.

Burmistrz Gminy Warszawa Bielany wydał w dniu 19 czerwca 2000 r., na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, decyzję o wymeldowaniu A. Ś. w wyniku ustalenia, iż nie zamieszkuje on od dwudziestu lat w lokalu nr [...] w Warszawie i utracił prawo do pobytu w tym lokalu wskutek oświadczenia woli H. i D. małżonków Ś., którym przysługiwało spółdzielcze lokatorskie prawo do tego lokalu. Orzeczenie to zostało utrzymane w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 29 marca 2001 r nr KOB /795/Lo/00. Decyzja SKO została zaskarżona do Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z dnia 29 maja 2002 (sygn. akt VSA 1258/01) ją uchylił. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w toku sprawy nastąpiła zmiana sytuacji prawnej lokalu w związku ze śmiercią H. i D. Ś. oraz nabycia prawa do lokalu przez ich wnuka B. S.. Tymczasem postępowanie odwoławcze prowadzono już po śmierci wnioskodawców. Zdaniem sądu, okoliczność tę organ administracji publicznej winien uwzględnić przy ponownym badaniu sprawy.

Wojewoda Mazowiecki rozpatrując ponownie sprawę w wyniku wniesionego odwołania decyzją z dnia 11 października 2002 r. utrzymał w mocy orzeczenie pierwszej instancji (decyzja [...]). W uzasadnieniu orzeczenia organ wskazał na zmianę stanu prawnego, jaka miała miejsce w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r., który orzekł o niezgodności art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych z art. 52 ust. 1 i art. 83 w związku z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji, zdaniem Wojewody, do wydania decyzji o wymeldowaniu osoby z pobytu stałego w trybie pierwszej części art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji niezbędne jest spełnienie jedynie jednej z dwóch przesłanek tj. warunku faktycznego opuszczenia miejsca pobytu stałego bez wymeldowania się. Wojewoda wskazał też, że podnoszona w wyroku kwestia prawa do lokalu nie ma w obecnym stanie prawnym znaczenia dla treści merytorycznego rozstrzygnięcia. W sprawie nie budził bowiem od początku wątpliwości fakt opuszczenia przez A. Ś. spornego lokalu ponad 20 lat temu i skoncentrowanie przez niego swoich interesów życiowych w lokalu nr 11 przy ul. [...] w Warszawie.

W skardze do NSA z dnia 5 listopada 2002 r. skarżący A. Ś. zarzucił brak wnikliwości w rozpatrzeniu jego sprawy przez organ. Podniósł, że przedmiotowy lokal odziedziczył i wiąże z nim swoją przyszłość. W toku postępowania Sąd ustalił, że H. Ś. zmarł dnia 23 marca 2001 r., zaś D. Ś. w dniu 25 sierpnia 2000 r. Spadek po nich nabyli A. Ś. i jego siostra A. S. w udziale po ½ części każde z nich.

Ponadto zostało ustalone, iż Spółdzielnia Budowlano - Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie zawarła umowę o ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawo do lokalu z B. i U. małżonkami S..

Wyrokiem z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt 2 V S.A. 3411/02, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę A. Ś. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 11 października 2002 r. nr WSO.III.5110/389/02 w przedmiocie wymeldowania. W uzasadnieniu wskazał, że podstawą materialnoprawną w sprawie był przepis art.15 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych, w którym od dnia 19 czerwca 2002 r. nie występuje już z mocy wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2002 r. przesłanka dotycząca uprawnienia do przebywania w lokalu. Stąd zdaniem Sądu organy administracji publicznej trafnie przyjęły, iż badaniu i ocenie w przedmiotowej sprawie podlega jedynie fakt niezamieszkiwania skarżącego w spornym lokalu. Podkreślił przy tym, iż przesłanka opuszczenia lokalu jest spełniona, jeśli opuszczenie to ma charakter trwały i dobrowolny. W sprawie niniejszej Sąd ustalił, że skarżący nie zamieszkuje w spornym lokalu, a jego centrum życiowe znajduje się w innym miejscu. Potwierdził to sam skarżący w protokole przesłuchania z dnia 8 czerwca 2000 r., odwołaniu z 10 lipca 2000 r. i skardze do NSA z 25 kwietnia 2001 r. Jak wynika ponadto z oświadczenia skarżącego, jakie złożył w dniu 3 października 2002 r. przed pracownikiem Urzędu Wojewódzkiego w Warszawie, już po wydaniu wyroku NSA z dnia 29 maja 2002 r., nie objął przedmiotowego lokalu w posiadanie. Zdaniem Sądu na wynik sprawy nie ma wpływu okoliczność, iż organ nie ocenił statusu prawnego lokalu ani nie doręczył decyzji B. S., na rzecz którego ustanowiono spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu. Okoliczność ta nie narusza bowiem oceny prawnej, wyrażonej przez NSA w poprzednim wyroku, z uwagi na zmianę stanu prawnego po wejściu w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Odpis wyroku wraz z uzasadnieniem doręczono stronie dnia 24 października 2004 r.

W skardze kasacyjnej wniesionej w dniu 23 listopada 2004 r. A. Ś., działający za pośrednictwem adwokata, zaskarżył wyrok w całości i zażądał jego uchylenia w całości, przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zwolnienia na podstawie art. 246 § 1 ust.1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zwanej dalej p.p.s.a., Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) od wpisu od skargi kasacyjnej. W uzasadnieniu środka odwoławczego zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., polegające na naruszeniu zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a., wskutek niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, co miało wpływ na treść orzeczenia. Ponadto Skarżący zarzucił wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, w szczególności art. 15 ust.2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych przez niewłaściwe jego zastosowanie, wskutek błędnego ustalenia, że istnieją podstawy do wymeldowania skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zarówno Wojewoda Mazowiecki na etapie postępowania administracyjnego, jak i WSA w toku postępowania sądowoadministracyjnego nie wyjaśnili należycie stanu faktycznego sprawy. Po wydaniu poprzedniego wyroku NSA nie przesłuchano bowiem skarżącego. W aktach znajduje się jedynie notatka st. Inspektora E. J. z Urzędu Wojewódzkiego, z której wynika, iż zgłosił się do niej A. Ś. i stwierdził, że nie mieszka w przedmiotowym lokalu. Nie ma tam jednak informacji, kiedy opuścił lokal, i czy do niego w ciągu 20 lat nie powrócił. Trudno uznać zdaniem Skarżącego tę notatkę za dowód z jego przesłuchania. W konsekwencji zarzucono, iż Wojewoda w ogóle nie przeprowadził postępowania dowodowego. Tymczasem w sprawie jest istotne, kiedy skarżący opuścił sporny lokal.

Ponadto w skardze kasacyjnej wskazano, że nie można podzielić stanowiska Sądu, iż fakt opuszczenia lokalu został potwierdzony w protokole przesłuchania z 8 czerwca 2000 r., odwołaniu i w skardze do NSA. Po pierwsze, w protokole nie ma żadnych informacji o opuszczeniu lokalu przez skarżącego. Należy zatem domniemywać, że zarówno on, jak i jego matka nie byli przesłuchiwani na tę okoliczność. Po drugie, już w skardze skarżący na s.2 uzasadnienia podawał, że po 1979 r. powrócił do lokalu po eksmisji z mieszkania przy ul. [...] uzasadnienia skargi w aktach postępowania administracyjnego prowadzonego przez Wojewodę Mazowieckiego/. Wojewoda winien więc przeprowadzić postępowanie dowodowe, aby ustalić kiedy skarżący zamieszkiwał w spornym lokalu, czy go opuścił, jakie były tego okoliczności, czy miało to charakter dobrowolny itd.

Wreszcie zdaniem Skarżącego, zarówno organ, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie ustalili przy ponownym rozpoznawaniu sprawy kwestii, na którą zwrócił uwagę NSA w wyroku z 29 maja 2002 r., a mianowicie zagadnienia tytułu prawnego do spornego lokalu. Tymczasem ta okoliczność ma zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną znaczenie przy ustalaniu podstaw faktycznych orzeczenia. Ustalenie bowiem w jaki sposób doszło do ustanowienie spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu na rzecz B. S. - wnuka rodziców skarżącego może mieć znaczenie dla ustalenia przyczyn i okoliczności opuszczenia lokalu przez skarżącego, jego dobrowolności, czy też konieczności.

Skarżący podniósł też zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności, gdyż jego zdaniem w niniejszej sprawie nie miała zastosowania żadna z wymienionych w tym przepisie okoliczności. Skarżący nie opuścił bowiem przedmiotowego lokalu. Opuszczenie takie musi mieć charakter trwały i dobrowolny. Tymczasem skarżący wrócił do lokalu po 1979 r., co wynika z przesłuchania przeprowadzonego w dniu 8 czerwca 2000 r., i pozostawił w spornym lokalu część rzeczy osobistych. Ponadto od dnia 19 maja 2000 r. do chwili obecnej konsekwentnie deklaruje chęć zamieszkania w danym lokalu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, że:

Skarga nie ma uzasadnionych podstaw, o których jest mowa w art. 174 ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), i jako taka podlega oddaleniu.

Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej, a mająca świadczyć według wnioskodawcy o jej zasadności, zasadza się na dwóch głównych zarzutach – naruszenia przepisów postępowania oraz naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, Skarżący twierdzi, że WSA w Warszawie nie ustalił, w jaki sposób opuścił on lokal, czy było to dobrowolne, czy też nie, wreszcie czy powracał on do przedmiotowego lokalu na ul. [...], czy też do niego nie powracał. W konsekwencji, został sformułowany zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, w postaci art. 15 § 2 ustawy, z uwagi na to, iż nie zaszła zdaniem A. Ś. okoliczność dobrowolnego opuszczenia przez niego lokalu.

Oceniając zasadność powyższych zarzutów zauważyć w pierwszym rzędzie należy, iż jednym z aspektów obowiązku meldunkowego, ustanowionego przez ustawodawcę w ustawie z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (zwanej dalej ustawą, tekst jedn. Dz. U. Nr 81 poz. 960 ze zm.) jest wynikający z jej art. 4 pkt. 2 obowiązek wymeldowania się z miejsca pobytu stałego lub czasowego. Co do zasady zatem każdy, kto przestał przebywać w danym miejscu, gdyż przeniósł swoje centrum życiowe, powinien fakt ten zgłosić organowi meldunkowemu poprzez złożenie wniosku o wymeldowanie. Równocześnie jako powszechnie znaną praktykę należy traktować zaniedbywanie przez sporą grupę obywateli tego aspektu obowiązku meldunkowego. Mając to na uwadze ustawodawca wprowadził w ustawie rozwiązania, które umożliwiają wymuszenie przez organy meldunkowe zgodności pomiędzy stanem faktycznym, a zapisami w ewidencji ludności. Na konieczność zapewnienia środków organom administracji publicznej w tym zakresie zwrócił również uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 25 kwietnia 2003 r. (sygn. akt V SA 3657/02, opublikowany we Wspólnocie nr 8 z 2004 r. 8 poz. 55).

Takim przepisem jest art. 15 ust. 2 ustawy. Zgodnie z nim organ gminy ma obowiązek (wydaje) na wniosek strony, lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 2 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Takie uregulowanie oznacza, że wyłączną przesłanką faktyczną, pozwalającą organowi na wydanie decyzji o wymeldowaniu osoby z danego lokalu jest sam fakt opuszczenia przez nią miejsca pobytu. W orzecznictwie podkreśla się jednak, iż przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego jest spełniona, jeżeli opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne (tak m.in. NSA w wyroku z dnia 23 kwietnia 2001 r., sygn.. akt V SA 3169/00, niepublikowany, LEX nr 50123).

W niniejszej sprawie uznać należy, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że A. Ś. opuścił w 1979 r. mieszkanie rodziców – D. i H. Ś. bez własnej woli, podobnie jak brak jest podstaw do przyjęcia, iż po 1979 r. wrócił na stałe do tego mieszkania skąd następnie został usunięty wbrew swojej woli. W notatce służbowej, sporządzonej w dniu 3 października 2002 r. przez urzędnika E. J., a podpisanej osobiście przez A. Ś. zostało bowiem zawarte wyraźne stwierdzenie, że w przedmiotowym lokalu on nadal nie zamieszkuje z uwagi na wymianę zamków w drzwiach wejściowych. Aktualnie zamieszkuje tam bowiem syn siostry. Natomiast sam A. Ś. mieszka z żoną i synem przy ul. [...] w Warszawie. Tym samym, jako oczywisty i niepodlegający żadnym wątpliwościom należy traktować fakt, iż w chwili wydawania zaskarżonej decyzji A. Ś. w przedmiotowym lokalu nr 3 przy ul. [...] w Warszawie nie mieszkał.

Na marginesie wskazać przy tym należy, iż zdaniem NSA, nawet w sytuacji, w której strona (co nie wynika jednak ze zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego) została bezprawnie usunięta z zajmowanego przez nią mieszkania, to jeżeli nie skorzystała ona we właściwym czasie z przysługujących środków prawnych, umożliwiających powrót do lokalu (tzw. powództwa posesoryjnego, jakie należy wytoczyć przed sądem powszechnym), możliwe będzie wydanie przez organ decyzji o jej wymeldowaniu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy (podobnie NSA w wyroku z dnia 12 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 3078/00, niepublikowane, LEX nr 78937). W niniejszej sprawie nie wykazano jednak w żaden sposób, aby A. Świercz dochodził w okresie od 1979 r. jakichkolwiek uprawnień związanych z ewentualnym bezprawnym pozbawieniem go posiadania mieszkania swoich rodziców.

Zasadniczy zatem błąd w rozważaniach, zawartych w skardze kasacyjnej, a także przedstawionych w toku całego postępowania przez Skarżącego polega na tym, iż traktuje on obowiązek meldunkowy za związany z uprawnieniem do lokalu. Tymczasem ewidencja ludności służy wyłącznie zbieraniu informacji w zakresie danych o miejscu zamieszkania i pobytu osób, a więc rejestracji stanu faktycznego, a nie stanu prawnego. Nie jest ona zatem formą kontroli nad legalnością zamieszkania i pobytu. Jako niedopuszczalne i nieskuteczne należy traktować nadużywanie instytucji zameldowania w celu osiągnięcia rezultatu, mieszczącego się w granicach innej sprawy, której przedmiotem jest uprawnienie do zajmowanego lokalu (podobnie NSA OZ w Bydgoszczy w wyroku z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt SA/Bd 1242/03, opublikowany we Wspólnocie z 2004 r., poz. 54). Jeżeli zatem Skarżący uważa, że to z nim Spółdzielnia Budowlano – Mieszkaniowa "[...]" w Warszawie powinna zawrzeć umowę ustanawiającą spółdzielcze lokatorskie prawo do lokalu może dochodzić swoich praw poprzez wytoczenie stosownego powództwa przed sądami powszechnymi.

Jako konsekwencję błędnego zapatrywania Skarżącego na instytucję ewidencji ludności należy potraktować, zawarty w skardze kasacyjnej, zarzut naruszenia prawa przez WSA w Warszawie, poprzez nieustalenie przez ten Sąd okoliczności nabycia spółdzielczego lokatorskiego prawa do lokalu nr 3, mieszczącego się w Warszawie przy ul. [...] przez B. S.. Zarzut ten jest chybiony, bowiem art. 10 ust. 1 ustawy z 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych, wobec niekonstytucyjności przepisu art. 9 ust. 2, stanowi, iż wyłączną przesłanką zameldowania określonej osoby w oznaczonym lokalu jest sam fakt przebywania w nim, bez konieczności legitymowania się dokumentem uprawniającym do tego. Istota czynności zameldowania polega zatem wyłącznie na akcie rejestracji danych o miejscu pobytu oznaczonej osoby (art. 1 ust. 2 powyższej ustawy). Taki wniosek stanowi zresztą kontynuację poglądu, wyrażonego przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 7 lipca 2003 r. (sygn. akt V SA 2425/02, opublikowany we Wspólnocie nr 9 z 2004 r. poz. 58). W tej sytuacji, dla dokonania przez WSA w Warszawie zasadności decyzji, wydanej przez Wojewodę Mazowieckiego w dniu 11 października 2002 r. zbędne było dokonywanie przez Sąd pierwszej instancji jakichkolwiek ustaleń w tym zakresie. Okoliczność ta była bowiem bez znaczenia dla merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej.

Mając na uwadze wskazane wyżej okoliczności sprawy Sąd na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.