Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 659/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60,  art. 61
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie Sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Sędzia WSA Ewa Osipuk Protokolant St. sekretarz sądowy Grażyna Wojtyszek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi M.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze (Kolegium, organ odwoławczy), działając na podstawie art. 59 ust. 1, art. 60, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.) i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej jako: k.p.a.) w związku z art. 16 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawie zakończonej decyzją Kolegium z dnia "[...]" o stwierdzeniu nieważności decyzji Nr "[...]" Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" ustalającej, na wniosek M. J., warunki zabudowy działki nr "[...]", obręb "[...]", dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego orz gospodarczego wolnostojącego w obrębie siedliska, rodzaj zabudowy: zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym o powierzchni nieprzekraczającej średniej w gminie, utrzymało w/w decyzje w mocy.

Skarżona decyzja zapadła na tle poniższego stanu faktycznego.

W aktach sprawy znajduje się wniosek z dnia 14 października 2008 r. (data wpływu do organu, tożsama) identyfikujący inwestora jako M. J. o ustalenie warunków zabudowy działki nr "[...]", obręb "[...]" dla inwestycji polegającej na budowie budynku gospodarczo-magazynowego i mieszkalnego w zabudowy zagrodowej – siedliska gospodarczego. Wniosek nie określa gabarytów projektowanego zamierzenia inwestycyjnego, a co istotniejsze, nie jest opatrzony podpisem inwestora, w imieniu którego został złożony.

Decyzją Nr "[...]" z dnia "[...]" Wójt Gminy "[...]" ustalił warunki zabudowy, z wniosku M. J., dla inwestycji polegającej na budowie na działki nr "[...]", obręb "[...]" budynku mieszkalnego oraz gospodarczego wolno stojącego w obrębie siedliska rolniczego; rodzaj zabudowy: zabudowa zagrodowa w gospodarstwie rolnym o powierzchni nieprzekraczającej średniej danej gminie. Decyzja określa m. in. szerokość elewacji frontowej, geometrię dachu orz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, nie definiuje zaś wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu działki). Załącznik nr 1 do decyzji określa linie rozgraniczające teren inwestycji, zaś załączniki nr 2A i 2B stanowią analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (odpowiednio jej część tekstową i graficzną). Decyzja nie identyfikuje stron postępowania. Brak również adnotacji, czy (ewentualne, kiedy) stała się ostateczna, choć przyjąć należy, że takowy status uzyskała, skoro na jej egzemplarzu widnieje adnotacja "otrzymałem 27.11.2008 r." opatrzona nazwiskiem J. (najprawdopodobniej) M.

W dniu 28 sierpnia 2018 r. I. i A. S. wystąpili do Kolegium z wnioskiem o stwierdzenie nieważności w/w decyzji zarzucając jej naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 w zw. z at. 61 ust. 4 u.p.z.p. w zw. z § 1 pkt 2, 3 i § 3 pkt 2 rozporządzenia ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Podali, ze powstały obiekt jest nieproporcjonalny do otaczającej zabudowy, gdyż jego gabaryty wielokrotnie przewyższają wskaźniki budynków sąsiednich.

Kolegium decyzją z dnia "[...]" stwierdziło nieważność decyzji Nr "[...]" Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Podało, że na załącznikach do decyzji widnieje tylko pieczęć i podpis o treści "Inspektor R. M."", a zatem załączniki nie zostały podpisane przez organ wydający decyzję, tj. Wójta Gminy "[...]", a zatem nie mogły być traktowane jako dokument określający treść decyzji. W konsekwencji badana decyzja jest w ocenie Kolegium niekompletna. Nadto decyzja narusza art. 61 ust. 1 u.p.z.p., gdyż nic nie wskazuje, aby Burmistrz prowadził postępowanie w kierunki określonym rzez hipotezę w/w przepisu.

Nie podzielając argumentacji wniosku o ponowne rozpatrzenia sprawy M. J., skarżoną decyzją z dnia "[...]" Kolegium otrzymało w mocy własną decyzję z dnia "[...]" Podało, że z treści decyzji Burmistrza "[...]" z dnia "[...]" ani też z załącznika do niej nr 2B nie wynika, w jakiej skali została wykonana mapa oraz w jaki sposób organ wyznaczał granicę obszaru analizowanego dodając, że z kopii mapy wynika, że ów obszar analizowany został wyznaczony w sposób dowolny, nie spełniający wymogów rozporządzenia. W rezultacie powyższego Kolegium uznało, że naruszenie prawa polega na wydaniu decyzji w oparciu o niekompletny i nieuzupełniony wniosek oraz nieprawidłowe pod względem formalnym i merytorycznym załączniki do decyzji, w tym błędnie wyznaczony obszar analizowany. Rażące naruszenie prawa przejawia się właśnie w wydaniu rzeczonej decyzji, pomimo niedokonania prawidłowej analizy i sporządzenia poprawnych załączników do niej.

W skardze pełnomocnik M. J., r.pr. zarzuciła rozstrzygnięciu naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. poprzez niewskazanie konkretnego warunku, który nie został spełniony, art. 7 k.pa. i w zw. z art. 75 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. Poprzez przyjęcie, że brak podpisu na załącznikach do decyzji skutkuje uznaniem, że została ona wydana z rażącym naruszaniem prawa. Podała, że skarżący omyłkowa nie wskazał we wniosku gabarytów planowanych obiektów, co oznacza, ze godził się na ustalenie wymagań w tym zakresie w granicach obowiązujących na danym terenie.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 2107) oraz art. 133 § 1, art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie jego wydania. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia może mieć miejsce w sytuacji, gdy przedmiotowa kontrola wykaże naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi tu o naruszenie, które skutkuje przyjęciem, że bez jego popełnienia nie doszłoby do wydania rozstrzygnięcia określonej treści. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega prawidłowość zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność zastosowania wykładni tych przepisów.

O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., można mówić tylko wtedy, gdy decyzja wydana została wbrew wyraźnemu, jednoznacznemu brzmieniu przepisu. Rażące naruszenie prawa to naruszenie tzw. kwalifikowane, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, oczywiste, czyli takie, które stanowi zaprzeczenie stanu prawnego istotnego z punktu widzenia danego rozstrzygnięcia. Przy czym chodzi o stan prawny w zakresie jego obowiązywania i interpretacji niewątpliwy, niepozwalający i nierodzący rozbieżności w wykładni. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z treścią przepisu przez ich proste zestawienie ze sobą, przy czym nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, a o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny. Charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana, jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Zatem nie jest rażącym naruszeniem prawa błędna wykładnia danego przepisu. Zagadnienie wykładni prawa jest uznawane za uchylające się spod kwalifikacji pod przesłankę rażącego naruszenia prawa, bo taki zarzut można postawić tylko zastosowaniu przepisu, którego treść jest niewątpliwie i jednolicie rozumiana. W sposób rażący może zostać naruszony wyłącznie przepis, który może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy taki, który nie wymaga stosowania wykładni prawa. Jeżeli zatem przepis może być różnie rozumiany, to taka sytuacja nie skutkuje oceną wydanego w oparciu o jeden z możliwych wniosków interpretacyjnych aktu, jako rażąco wadliwego (por. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2016 r., sygn. akt I OSK 1668/15, publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl). W doktrynie i orzecznictwie panuje zgoda, że przesłankę " rażącego naruszenia prawa " należy odnosić do norm materialnoprawnych. Brak jednak jednolitości w kwestii, czy dotyczy ona również przepisów proceduralnych. Sąd w składzie rozpoznającym sprawę uznaje, że " rażące naruszenie prawa" w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., powinno być rozumiane jako naruszenie zarówno przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego, jednakże w sposób inny niż wymieniony w art. 156 § 1 pkt 2, in principio oraz 3-7 k.p.a., a także w art. 145 § 1 k.p.a.

Materialnoprawną podstawa decyzji Nr "[...]" Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]" stanowił art. 61 ust. 1 u.p.z.p. stanowiący, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu (pkt 1); teren ma dostęp do drogi publicznej (pkt 2); istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego (pkt 3); teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzeniu poprzednio obowiązujących miejscowych planów (pkt 4); decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi (pkt 5).

W orzecznictwie przyjmuje się, iż celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, a zatem zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Oznacza to, że w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga dostosowania nowej zabudowy do funkcji wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanych już działek nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (kontynuacja gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej (zob. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, CBOSA). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Pojęcie kontynuacji funkcji należy zatem rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela, czy inwestora po to, aby mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy, a przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu (zob. wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008 r., akt II OSK 58/07, CBOSA).

Postępowanie o ustalenie warunków zabudowy uznawane jest za postępowanie wszczynane tylko na wniosek inwestora, co wynika z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Faktem pozostaje, że wniosek z dnia 14 października 2008 r. z widniejącym nazwiskiem M. J., nie został opatrzony podpisem. Jednak, w ocenie Sądu, ta okoliczność nie może samoistnie świadczyć o naruszeniu art. 52 ust. 1 u.p.z.p. w rozumieniu nadanym przez art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. Niedoznająca wyjątku zasada, że ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następuje na wniosek (tylko) inwestora winien, a contrario, winna być interpretowana głównie jako zakaz ustalania rzeczonych warunków zabudowy z urzędu. Takie jest właśnie ratio legis zasady wolności zabudowy zawartej w art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. Nadto zwrot, na wniosek, winien być odczytywany w kontekście inicjatywy potencjalnego inwestora, której immanentnym potwierdzeniem jest wprawdzie podpis wnoszącego podanie, niemniej jego brak – połączony z niezastosowaniem właściwej procedury mającej usanować rzeczony defekt wniosku - nie może skutkować uznaniem o naruszeniu prawa, tj. art. 51 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 63 ust. 3 k.p.a. w stopniu rażącym w rozumieniu nadanym przez art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Przy ocenie rzeczonego braku nie sposób pominąć faktu, że inwestor konkludentnie (dorozumianie) usankcjonował uprzedni brak podpisu pod wnioskiem (najczęściej wynikający z oczywistej omyłki zaniechania) poprzez akceptację wydania decyzji i jej warunków), której odbiór potwierdził własnoręcznym podpisem. W tej sytuacji niedwuznacznie wyraził swoją wolę zainicjowania postępowania w przedmiocie zdefiniowanych we wniosku z dnia 14 października 2008 r. W tym też znaczeniu winien być odczytywany zwrot, na wniosek, z art. 52 ust. 1 u.p.z.p. tj., że ustalenie rzeczonych warunków zabudowy następuje z inicjatywy zainteresowanego inwestora. W reasumpcji, skoro nie jest kwestionowanym, ze wniosek z dnia 14 października 2008 r. został złożony z inicjatywy M. J. i w jego imieniu, czego dowodem jest następczą akceptacja tego stanu rzeczy przez zainteresowanego, to nie sposób zasadnie twierdzić, że w powyższym zakresie w ogóle doszło do jakiegokolwiek naruszenia prawa, a z całą pewnością nie zasługuje na aprobatę teza o rażącym naruszeniu art. 52 ust. 1 poprzez brak opatrzenia wniosku podpisem.

Kolejną, w ocenie Kolegium, przesłanką mającą przemawiać za stwierdzeniem nieważności analizowanej decyzji Wójta Gminy "[...]", były nieprawidłowe pod względem formalnym i merytorycznym załączniki do w/w decyzji. Owe nieprawidłowości przejawiały się w fakcie niepodpisania załącznika nr 1 do decyzji obrazującego linie rozgraniczające teren inwestycji oraz załącznika nr 2A (cześć tekstowa analizy funkcji raz cech zabudowy i zagospodarowania terenu) i nr 2B (cześć graficzna owej analizy) przez organ wydający decyzję, tj. w przedmiotowym wypadku przez Wójta Gminy "[...]". W tej mierze należy podać, że elementy, jakie powinna zawierać decyzja o warunkach zabudowy, zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 54 u.p.z.p. stosowanym, na podstawie art. 64 u.p.z.p., odpowiednio do decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z niego, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1. Paragraf 9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań przewiduje ponadto, że: warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (ust. 1); wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy (ust. 2); część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii (ust. 3); część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy (ust. 4). Stosownie do tych przepisów decyzja o warunkach zabudowy powinna się więc składać z czterech części: decyzji w postaci tekstowej, części graficznej decyzji, tekstowych wyników analizy oraz części graficznej tych wyników. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że decyzja o warunkach zabudowy (jej część tekstowa) powinna zawierać dwa załączniki: jeden w postaci mapy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji - czego wymaga art. 54 ust. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. - oraz drugi, w postaci wyników analizy, na którą składać się muszą część opisowa i część graficzna, o czym stanowi wprost § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003, Nr 164, poz. 15888, rozporządzenie) (tak też: wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2007 r., II OSK 200/06, niepubl.) Mówiąc w pewnym uproszczeniu, kompletna decyzja o warunkach zabudowy powinna obejmować dwie mapy: jedną, stanowiącą wymaganą część graficzną decyzji (z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji) oraz drugą stanowiącą, część graficzną obligatoryjnie załączanych do inwestycji wyników analizy (z naniesionym granicami obszaru analizowanego). Potwierdza to jednoznacznie treść § 9 ust. 3 rozporządzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych, które zresztą skład orzekający w rozpoznawanej sprawie w pełni podziela, przyjmuje się, że określone w § 9 rozporządzenia załączniki są integralną częścią decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu. Załączniki zaś do decyzji są jej integralną częścią, a zatem muszą zawierać dokładne oznaczenie decyzji oraz zawierać właściwy podpis, gdyż załączników nie można traktować inaczej jak decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 200/06 - LEX nr 327707). Obowiązek ten dotyczy zarówno części tekstowej i graficznej decyzji, jak również załączników w postaci wyników analizy, zawierających także część tekstową i graficzną. Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu odsyła bowiem w swojej treści do załącznika graficznego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 marca 2008 r., II OSK 1742/06, LEX nr 490163). W konsekwencji załącznik ten stanowi niezbędny składnik przedmiotowej decyzji w rozumieniu art. 107 § 2 k.p.a. Zatem brak podpisu osoby dokonującej adnotacji, że dany dokument stanowi załącznik do decyzji powoduje, że nie można uznać, że taki dokument jest dokumentem publicznym i może być traktowany jako wiążący załącznik do decyzji, określający treść tejże decyzji. Brak podpisania załącznika przez osobę upoważnioną zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. powoduje kwalifikowaną wadliwość decyzji, stanowi rażące naruszenie prawa, którego skutkiem jest nieważność rozstrzygnięcia organu stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Również Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 maja 2006 r., II GSK 37/06 stanął na stanowisku, zgodnie z którym "brak podpisu upoważnionej osoby na załączniku do decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Skutkiem rażącego naruszenia prawa jest nieważność decyzji administracyjnej stosownie do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.", (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 1997 r., SA/Gd 2939/95, LEX nr 30583, gdzie stwierdzono, że "brak podpisu osoby upoważnionej do wydania decyzji stanowi rażące naruszenie prawa. Dopuszczalne jest sporządzenie załącznika do decyzji, lecz taki załącznik musi zawierać przynajmniej dokładne oznaczenie decyzji, a przede wszystkim właściwy podpis, gdyż załącznika tego nie można traktować inaczej jak decyzji. Skoro więc załącznik ten nie zawiera podpisu, to nie może być traktowany jako decyzja".). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., II OSK 690/07 wyraził wprost pogląd, że "skoro załącznik graficzny do decyzji ma stanowić jej integralną część, to musi odpowiadać takim samym wymogom jak decyzja, czyli powinien być opatrzony podpisem osoby upoważnionej do podejmowania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, wskazywać datę i numer decyzji, której integralną część stanowi (podobnie - wyrok NSA z 12 października 2006 r., II OSK 491/06, LEX nr 289267). Dla porządku rzeczy wspomnieć jednak wypada, że część graficzna decyzji o warunkach zabudowy nie jest dokumentem o takim stopniu dokładności i szczegółowości jak projekt zagospodarowania terenu. Decyzja ta nie określa bowiem precyzyjnie elementów przynależnych dla projektu zagospodarowania terenu (por. art. 34 ust. 3 pkt 1 p.b.).

Sąd, w składzie orzekającym, co do zasady podziela powyższy pogląd. Jednak specyfika przedmiotowej sprawy przejawia się w tym, że załączniki nr 2A i 2B będące analizą funkcji raz cech zabudowy i zagospodarowania terenu wprawdzie nie zostały podpinane przez organ wydający decyzję, w tym przypadku przez Wójta Gminy "[...]", lecz przez zidentyfikowanego personalnie inspektora, zaś załącznik ilustrujący linię rozgraniczającą teren inwestycji został opatrzony podpisem jedynie urbanisty. W tym stanie dowodowym Kolegium uznało, że wspomniane załączniki nie mogą być uznane za część składową decyzji nr "[...]" Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", a przeto analizowana decyzja jest nieważna, jako sprzeczna art. 54 pkt 3 u.p.z.p. Jednak nie było przedmiotem dociekań Kolegium, czy wskazany personalnie inspektor był upoważniony do sporządzenia rzeczonej analizy funkcji. Także materiał dowodowy sprawy nie wyjaśnia tej kwestii, a zwłaszcza tekst decyzji nie daje odpowiedzi, czy zdefiniowany personalnie pracownik organu (najprawdopodobniej) był chociażby upoważniony do sporządzania projektu analizowanej decyzji. Rzeczona okoliczność wprawdzie byłaby indyferentna w aspekcie uznania przedmiotowej analizy za załączniki do decyzji o warunkach zabudowy. Jednakże Sąd wyraża przekonanie, że podpisanie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu przez pracownika organu nie odbiera tej analizie mocy dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 k.p.a., w przypadku dowodowego potwierdzenia, że pracownik był upoważniony do jej sporządzenia, względnie przygotowania projektu decyzji o warunkach zabudowy, choćby jednocześnie nie był upoważniony przez wójta gminy do wydawania decyzji w indywidualny sprawach z zakresie administracji publicznej w rozumieniu art. 39 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. 2018, poz. 994 j.t.). Okoliczność ta pozostaje istotna z tego punktu widzenia, że choć samej analizy nie sposób uznać za załącznik, w rozumieniu § 9 ust. 2 rozporządzenia, do decyzji o warunkach zabudowy, właśnie z uwagi na jej treść (ewentualną) i moc dowodową, o czym poniżej.

Przechodząc do oceny wskazanego przez Kolegium naruszenia art. 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez niesporządzenie prawidłowej analizy i również nieprawidłowych załączników do decyzji należy, w pierwszej kolejności, należy zdefiniować charakter przywołanego art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a uprzednio samą istotę i cel analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Otóż, w ocenie Sądu, hipoteza art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ma charakter otwarty, wręcz blankietowy co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w tym znaczeniu, że - w zakresie wskazanym przez art. 61 ust. 7 u.p.z.p. - jej treść jest definiowana przez unormowania analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w rozumieniu § 3 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 2-5 rozporządzenia. W tym właśnie przejawia się cel rzeczonej analizy funkcji, tzn., że jej uregulowania w zakresie od § 4 do § 8 rozporządzenia uszczegółowiają treść normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., a w konsekwencji umożliwiają jego realną stosowalność ad casum. W tym kontekście przedmiotowa analiza - choć nie opatrzona podpisem wójta (względnie osoby upoważnionej do wydania decyzji w jego imieniu), ale podpisana przez pracownika organu upoważnionego do jej sporządzenia, względne do sporządzenia projektu decyzji, chociażby z uwagi na posiadane kwalifikacje architekta - będzie spełniała swój, zdefiniowany powyżej, cel, tj. umożliwi ocenę ustalonych warunków zabudowy przez pryzmat ewentualnego spełnienia przesłanki statuowanej przez art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Reasumując ten wątek rozważań stwierdzić należy, że sporządzenie tej analizy ma kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, a jej treść jest jednym z głównych elementów materiału dowodowego, pozwalającym stwierdzić, czy zachodzą przesłanki do ustalenia warunków zabudowy w danej sprawie, w dalszej zaś perspektywie pozwalającym dokonać kontroli prawidłowości działania organów administracji w takim postępowaniu.

Jeśli zaś chodzi o art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., to w ocenie Sądu, ma ona charakter bezwzględnie obowiązujący w tym znaczeniu, że brak koherencji zamierzenia inwestycyjnego zgłoszonego we wniosku ze stanem zabudowy w obszarze analizowanym w znaczeniu § 2 pkt 4 rozporządzenia i wyznaczonym według wskazań § 3 ust. 2 rozporządzenia, uniemożliwia wydanie pozytywnej decyzji i czyni bezprzedmiotowe dalsze postępowanie w zakresie pozostałych przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 u.p.z.p., zaś ustalenie owej zgodności (właściwie niesprzeczności) otwiera, co do zasady, możliwość zadośćuczynienia wnioskowi.

Rekapitulując, skoro wyniki analizy stanowią uzasadnienie dla rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, zaś przepisy rozporządzenia pozostawiają organom pewną swobodę w zakresie ustalania obszaru analizowanego oraz poszczególnych parametrów ( § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i §7 ust. 4 rozporządzenia), to Sąd wyraża osąd, że tylko w ogóle nieprzeprowadzenie analizy, jej sporządzenie z nieweryfikowalną dowodowo granicą obszaru analizowanego, względnie formalnie jej przeprowadzenie co do warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy, lecz nie połączone z poczynieniem wiążących (jakichkolwiek) ustaleń w zakresie § 4 - § 8 rozporządzenia, może zostać zakwalifikowane za rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym ostatnim przypadku, tak sporządzoną analizę, pozbawioną treści w zakresie § 4 - § 8 rozporządzenia, można by zdefiniować, jako wypełniająca znamiona pozorności. Inne uchybienia, w szczególności związane z ujawnieniem procesu decyzyjnego (braki w uzasadnieniu decyzji, w tym szczegółowość i kompletność analizy lub jej wyników) można uznać za rażące naruszenie prawa tylko w przypadku, gdy wydane rozstrzygnięcie w ogóle nie znajduje odzwierciedlenia w zebranych materiałach, zaś porównanie zamierzenia z otoczeniem nasuwa w sposób oczywisty wniosek o naruszeniu zasady dobrego sąsiedztwa lub ładu przestrzennego.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy należy dostrzec, że analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania do decyzji Nr "[...]" Wójta Gminy "[...]" z dnia "[...]", mającą stanowiąc załącznik nr 2A (część tekstowa) i nr 2B (jej część graficzna), opatrzona podpisem inspektora, pracownika (najprawdopodobniej) organu, nie zawiera jakichkolwiek ustaleń w zakresie § 4 - § 8 rozporządzenia, ani też nie czyni ustaleń w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenów w obszarze analizowanym. W tej sytuacji, w rozumieniu powyżej zdefiniowanym, rzeczona analiza jest pozorna z punktu widzenia konstytuujących ją elementów. I ta właśnie okoliczność, a nie samo w sobie niepodpisanie jej przez wójta gminy (osobę upoważnioną do wydawania decyzji), czyni decyzję Nr "[...]"Wójta Gminy "[...]" nieważną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., właśnie z uwagi na rażące naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez formalne sporządzenie analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, lecz nie połączone z poczynieniem konstytuujących rzeczoną analizą funkcji ustaleń co do kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, w zakresie określnym w § 4 - § 8 rozporządzenia. Prezentowanej oceny Sądu w niczym nie zmieniłby fakt podpisania załączników do ocenianej decyzji przez Wójta Gminy "[...]", tj. rzeczona czynność statuowałaby je załącznikami, lecz nadal w zakresie ustaleń faktycznych zakreślonych przez § 4 - § 8 rozporządzenia byłyby one treściowo nieokreślone. Rekapitulując, badana decyzja Wójta Gminy "[...]" zasługuje na wyeliminowanie jej z obrotu prawnego, jako, że nie pozwala na ocenę prawidłowości dokonanej analizy, o której mowa w § 3 rozporządzenia, czego konsekwencją jest brak możliwości kontroli, czy została zachowana przesłanka wydania decyzji z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W tym też zakresie diagnoza Kolegium była prawidłowa, acz tylko w zakresie pkt 1 ust. 1 art. 61 u.p.z.p.

Mając powyższe na uwadze, Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.