Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2395/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-10-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art.17 ust. 5 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie: Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia NSA Elżbieta Kremer (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 października 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej T. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 497/21 w sprawie ze skargi T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 marca 2021 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 września 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 497/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę T. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Słupsku z dnia 17 marca 2021 r. w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

Skarżąca złożyła w dniu 23 grudnia 2020 r. wniosek o przyznanie jej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną w stopniu znacznym córką.

We wniosku podała, że ma ustalone prawo do emerytury, lecz art. 17 ust. 5 pkt 1 lit a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2020 r., poz. 111 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.ś.r.", nie może wykluczać prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, "przymuszając" osobę do uzyskania świadczenia mniej korzystnego.

Wójt Gminy L. decyzją z dnia 26 stycznia 2021 r. odmówił przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad córką, w tym także w części stanowiącej różnicę pomiędzy wysokością świadczenia pielęgnacyjnego a wysokością pobieranej emerytury.

W ocenie organu, pomimo spełnienia przesłanki sprawowania stałej opieki nad osobą niepełnosprawną, wymagającą opieki, istnieje negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a u.ś.r. Organ wskazał, że w toku postępowania zawiadomił stronę o konieczności przedstawienia przesłanki zależnej od strony, dotyczącej udowodnienia, że strona nie jest uprawniona do emerytury lub że prawo do emerytury zostało zawieszone poprzez wstrzymanie jej wypłaty.

Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca.

Decyzją z dnia 17 marca 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Słupsku utrzymało w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że bezsporne były okoliczności niepełnosprawności córki skarżącej, która wymaga pomocy i opieki, którą sprawuje skarżąca. Z uwagi jednak na dokonane ustalenia, że skarżąca uprawniona jest do emerytury zachodzi negatywna przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Kolegium wskazało na poglądy zawarte w orzeczeniach sądów administracyjnych, które nie wykluczają możliwości przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w przypadku posiadania uprawnienia do emerytury, pod warunkiem rezygnacji z prawa do emerytury, czy też zawieszenia prawa do pobierania emerytury.

W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła naruszenie art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. poprzez błędną wykładnię, polegającą na pominięciu celów ustawy o świadczeniach rodzinnych i przyjęcie, że pobieranie emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalając skargę podzielił stanowisko wyrażone orzecznictwie, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki. Praktyka taka, niezależnie od trudności co do ustalenia jej podstawy prawnej, spowodowałaby dalsze wątpliwości co do zachowania zasady równości oraz komplikacje w zakresie ustalania przez organ wysokości należnej wypłaty świadczenia w sytuacji otrzymania np. trzynastej emerytury, czy też w zakresie odprowadzanych składek na ubezpieczenie zdrowotne i ubezpieczenie emerytalno-rentowe.

W przypadku zbiegu uprawnień do różnych świadczeń rodzinnych ustawodawca wprowadził zasadę wypłaty jednego świadczenia wybranego przez osobę uprawnioną. Taka regulacja znajduje się w art. 27 ust. 5 u.ś.r., gdzie wskazano, że w przypadku zbiegu uprawnień do świadczenia rodzicielskiego, pielęgnacyjnego, specjalnego zasiłku opiekuńczego, dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10 lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustalaniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów – przysługuje jedno z tych świadczeń wybrane przez osobę uprawnioną – także w przypadku, gdy świadczenia te przysługują w związku z opieką nad różnymi osobami. W przepisie tym nie zostały wymienione inne świadczenia, np. emerytalne czy rentowe. Biorąc jednak pod uwagę zasady konstytucyjne uznać należy, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Wybór może zrealizować przez złożenie do organu rentowego wniosku o zawieszenie prawa do emerytury.

Sąd zaznaczył, że wyboru między emeryturą a świadczeniem pielęgnacyjnym nie można utożsamiać ze złożeniem jedynie oświadczenia o wyborze któregoś z tych świadczeń lub ze złożeniem jedynie wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego przy jednoczesnym pobieraniu emerytury. Wybór świadczenia pielęgnacyjnego musi być uzewnętrzniony złożeniem wniosku o zawieszenie prawa do emerytury do organu rentowego, czyli organu innego, niż organ właściwy do rozpatrzenia wniosku o przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego nie powstaje ponadto z chwilą złożenia takiego wniosku, bowiem dopiero wstrzymanie prawa do emerytury skutkuje powstaniem takiej możliwości.

Sąd zauważył przy tym, że emerytura jest prawem niezbywalnym, ale zawieszenie tego prawa eliminuje negatywną przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r., w postaci ustalonego prawa do emerytury. Istota ograniczenia prawa do zasiłku pielęgnacyjnego dla emeryta, wynikająca z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. musi być interpretowana jako wiążąca się nie z samym prawem do emerytury, lecz z jego realizacją w postaci wypłaty świadczenia. Skoro zawieszenie prawa do emerytury skutkuje wstrzymaniem jej wypłaty, to uznać należy, że eliminuje się w ten sposób negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie nie doszło do sytuacji, by na skutek złożonego przez skarżącą wniosku pobierana przez nią emerytura została zawieszona. Skarżąca nie złożyła też wniosku o zawieszenie emerytury. Skarżąca, reprezentowana przez adwokata, po doręczeniu jej w dniu 18 stycznia 2021 r. wezwania organu do wykazania, że nie jest uprawniona do emerytury lub prawo do emerytury zostało zawieszone poprzez wstrzymanie jej wypłaty, nie udowodniła tej okoliczności. Z treści skargi wynika natomiast, że skarżąca stoi na stanowisku, że pobieranie przez opiekuna osoby niepełnosprawnej emerytury nie stanowi negatywnej przesłanki do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Tak więc skarżąca, mimo wezwania jej przez organ I instancji do przedłożenia dowodu na zawieszenie emerytury, nie poczyniła żadnych starań, by móc uzyskać prawo do wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego. Podkreślono, że jedynie na wniosek skarżącej, złożony do organu rentowego, emerytura mogła być zawieszona, co skutkowałoby wstrzymaniem jej wypłaty. Eliminowałoby to negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła T. K., zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1518 ze zm.), polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Wskazując na powyższe skarżąca kasacyjnie wniosła o:

1) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości;

2) rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym;

3) zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego oraz kosztów postępowania poniesionych przed Sądem I instancji;

4) rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie należy wskazać, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Analiza akt sprawy wskazuje, że nie zachodzi żadna z przesłanek wskazanych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego mogą zatem dotyczyć jedynie naruszeń przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej oraz ich uzasadnienia jako podstawy kasacyjnej. Koniecznym warunkiem uznania, że strona prawidłowo powołuje się na jedną z podstaw kasacyjnych jest wskazanie, które przepisy ustaw zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć to wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w świetle art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym i powinna czynić zadość nie tylko wymaganiom przewidzianym dla pisma w postępowaniu sądowym, lecz także właściwym dla niej wymaganiom konstrukcyjnym.

W skardze kasacyjnej został sformułowany jeden zarzut, mianowicie na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych poprzez błędną wykładnię polegającą na pominięciu celów ustawy i przyjęcie, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Skutkiem podniesienia wyłącznie zarzutu naruszenia prawa materialnego jest konieczność uznania, że w sprawie nie doszło do naruszeń przepisów prawa procesowego, tak więc poczynione przez organy i zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ustalenia faktyczne są wiążące.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wskazać należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zauważyć bowiem trzeba, że teza skargi kasacyjnej, jakoby Sąd I instancji przyjął, że okoliczność pobierania przez opiekuna emerytury stanowi negatywną przesłankę do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stoi w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku rozważając, czy wniosek o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną wymaga załatwienia odmownego w każdym przypadku, gdy strona posiada prawo do jednego ze świadczeń, o których mowa w art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. miał na względzie, że sądy administracyjne w zakresie analizowanej materii dostrzegają potrzebę uzupełnienia wyników wykładni językowej przepisu art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. wynikami wykładni celowościowej, funkcjonalnej, systemowej. Sąd I instancji zauważył, że pozbawienie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego osób pobierających emeryturę w niższej wysokości niż to świadczenie powoduje, że ten cel nie jest w stosunku do tej grupy opiekunów realizowany, mimo że sprawując opiekę po uzyskaniu prawa do emerytury opiekun nie może podjąć pracy zarobkowej, a także dostrzegł, że w orzecznictwie zróżnicowane są stanowiska co do formy realizacji tak rozumianej wykładni omawianego przepisu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku opowiedział się za stanowiskiem, zgodnie z którym wypłata świadczenia pielęgnacyjnego w wysokości odpowiadającej różnicy pomiędzy ustawową wysokością tego świadczenia i wysokością emerytury (netto), pozostawałaby w sprzeczności z treścią art. 17 ust. 3 u.ś.r., który wysokość świadczenia pielęgnacyjnego określa jednoznacznie kwotowo i nie pozwala na samodzielne określanie jego wysokości przez organ administracji w oparciu o jakiekolwiek przesłanki.

Zaprezentowany w skardze kasacyjnej pogląd, że skoro skarżąca ma ustalone prawo do emerytury, to nie przysługuje jej świadczenie pielęgnacyjne nie jest zatem konkluzją i stanowiskiem Sądu I instancji, który obszernie i jednoznacznie wyjaśnił, że osoba, która spełnia warunki do przyznania wyższego świadczenia pielęgnacyjnego i chce je otrzymać, a pobiera emeryturę, winna móc dokonać wyboru jednego z tych świadczeń przez rezygnację z pobierania świadczenia niższego. Zarzut skargi kasacyjnej oparty jest wobec powyższego na nieprawidłowym założeniu, co pozbawia go waloru skuteczności.

Jednocześnie prawidłowo Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku przyjął, że warunkiem niezbędnym do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, w sytuacji pobierania przez osobę zainteresowaną emerytury, jest dokonanie przez osobę uprawnioną wyboru jednego z tych świadczeń. Wybór taki może zostać zrealizowany przez złożenie do właściwego organu wniosku o zawieszenie prawa do emerytury na podstawie art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 504 ze zm.). W tym ujęciu funkcję analizowanego art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. należy bowiem rozumieć jako sposób uniknięcia kumulacji pobieranych świadczeń, nie zaś jako wykluczenie możliwości ustalenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji, gdy osoba ubiegająca się o to świadczenie spełnia przesłanki do uzyskania innego świadczenia określonego w tym przepisie.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje przy tym, że o możliwości złożenia wniosku o zawieszenie emerytury i uzależnieniu przyznania świadczenia pielęgnacyjnego od przedstawienia decyzji o wstrzymaniu jej wypłaty, organ winien stronę poinformować. Obowiązek informowania stron wynika z art. 9 K.p.a. Taka informacja powinna być udzielona stronie wówczas, gdy postępowanie z wniosku o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego wykaże, że zachodzą przesłanki umożliwiające uwzględnienie wniosku i jedyną przeszkodą jest pobieranie emerytury. Wówczas, o ile strona doprowadzi do zawieszenia prawa do emerytury, możliwe będzie płynne przejście osoby uprawnionej z systemu świadczeń emerytalnych do systemu świadczeń rodzinnych (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 lutego 2022 r. sygn. akt I OSK 1147/21, z dnia 11 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 1681/21 oraz z dnia 6 maja 2022 r. sygn. akt I OSK 1488/21; dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych – http://orzeczenia.nsa.gov.pl)

W rozpoznawanej sprawie organy dopełniły ww. wymogów, bowiem jak wynika z akt sprawy pismem z dnia 15 stycznia 2021 r. Wójt Gminy L. zawiadomił skarżącą, że w niniejszym postępowaniu nie została spełniona przesłanka z art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r. Wyjaśniono przy tym, że wskazany przepis przewiduje, że nie jest możliwe uzyskanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w sytuacji gdy strona ma przyznane prawo do emerytury decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Słupsku 14 grudnia 2012 r. oraz wezwano skarżącą do udowodnienia, że nie jest uprawniona do emerytury lub prawo do emerytury zostało zawieszone poprzez wstrzymanie jej wypłaty. W zakreślonym terminie T. K., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, nie wykazała okoliczności, które eliminowałyby negatywną przesłankę wyłączającą nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, a zatem właściwie Sąd I instancji ocenił, że organy zasadnie odmówiły przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia.

W świetle powyższego brak było podstaw do uznania, że zaskarżony wyrok narusza art. 17 ust. 5 pkt 1 lit. a u.ś.r.

Mając na uwadze podane argumenty, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji o oddaleniu skargi kasacyjnej. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był przepis art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.