Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SAB/Po 34/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2010-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Zobowiązano do podjęcia czynności
Oddalono skargę w części
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a i b, pkt 5 lit. c, art. 16 ust. 1, art. 13 ust. 1 i 2, art. 14 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 8
journal: Dz.U. 2007 nr 223 poz 1655
law: Ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych - tekst jednolity
article: art. 61
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 153, art. 286 par. 2, art. 151, art. 149, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Tomasz Świstak Protokolant st.sekr.sąd. Mariola Kaczmarek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 06 października 2010r. sprawy ze skargi Z. J. na bezczynność Burmistrza K. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej w zakresie wniosków z dnia [...] listopada 2009 r., [...] kwietnia 2010 r., [...] maja 2010 r.; I. oddala skargę w zakresie wniosku z dnia [...] listopada 2009 r., II. nakazuje Burmistrzowi K. [...] rozpatrzenie wniosku Z. J. z dnia [...] kwietnia 2010 r. i to w terminie 14 dni, III. oddala skargę w zakresie wniosku z dnia [...] maja 2010 r., IV. zasądza od Burmistrza K. [...] na rzecz skarżącego kwotę 100,- zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. /-/ T. Świstak /-/ W. Batorowicz /-/ E. Podrazik


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] listopada 2009 r. skarżący Z. J. zwrócił się do Burmistrza K. [...] o udostępnienie informacji publicznej poprzez udzielenie odpowiedzi dlaczego Burmistrz nie złożył:

- w 2008 i 2009 r. wniosków o dofinansowanie inwestycji drogowych w ramach [...] Programu Przebudowy Dróg [...],

- wniosku preselekcyjnego o pozyskanie środków finansowych w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego, Działanie [...] – "[...]" w 2008 r. (termin złożenia wniosku upłynął [...] marca 2008 r.),

- wniosku preselekcyjnego o pozyskanie środków finansowych w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego, Działanie [...] – "[...]" (termin złożenia wniosku upłynął [...] grudnia 2008 r.). Wnioskodawca domagał się pełnego uzasadnienia takiego stanowiska organu w pisemnej odpowiedzi.

W odpowiedzi na wniosek Burmistrz pismem z dnia [...] grudnia 2009 r. poinformował wnioskodawcę, iż pytania zadane w formie "dlaczego", a nie dotyczące zaistniałych faktów, nie noszą znamion informacji publicznej w myśl przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. Nr 112, poz. 1198).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez przesłanie kserokopii umów zawartych pomiędzy Burmistrzem K. [...] a wykonawcami następujących inwestycji:

- przebudowa drogi [...] w miejscowości A – 2007 r.,

- przebudowa drogi [...] w miejscowości B – 2008 r.,

- przebudowa drogi [...] w miejscowościach C i D – 2009 r.

W odpowiedzi na ten wniosek Burmistrz pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. poinformował wnioskodawcę, iż przesyła kopie umów objętych wnioskiem skarżącego, a dotyczące przebudowy dróg [...]: A w 2007 r., B w 2008 r. oraz C i D w 2009 r. Przesłane kopie umów - odpowiednio: nr [...] z dnia [...] października 2007 r. dotycząca inwestycji w miejscowości A, nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. dotycząca inwestycji w miejscowościach C i D i nr [...] z dnia [...] października 2008 r. dotycząca inwestycji w miejscowości B - nie zawierały danych wykonawcy robót drogowych, jak i wysokości jego wynagrodzenia za wykonanie umowy, ponadto nie zawierały podpisów stron umowy.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r. skarżący wezwał Burmistrza do usunięcia naruszenia prawa poprzez przekazanie pełnych kserokopii zawartych umów.

W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz powiadomił skarżącego, iż żądane kserokopie przedmiotowych umów zostały przekazane skarżącemu jako załączniki do pisma z dnia [...] kwietnia 2010 r., "natomiast wszelkie pozostałe (...) informacje dotyczące postępowań w powyższym zakresie, a dotyczące zamówień publicznych udostępniane są na stronach internetowych www.[...] , co zgodnie z art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2001 r. Nr 112, poz. 1198) stanowi spełnienie wymogu ustawowego".

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący ponownie wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej na wniosek z dnia [...] kwietnia 2010 r. W piśmie tym stwierdził, iż domagał się przekazania pełnych kserokopii umów bez jakichkolwiek wykreśleń, bowiem stanowią one informację publiczną i podlegają udostępnieniu. Ponadto podał, iż nie wnosił o przekazanie informacji dotyczących postępowań przetargowych dotyczących przebudowy dróg [...], a przy tym na stronie www.[...] nie ma żadnych informacji o przebudowie drogi wykonanej w A w 2007 r.

W odpowiedzi na wezwanie Burmistrz pismem z dnia [...] maja 2010 r. przesłał skarżącemu kserokopię umowy na modernizację drogi gruntowej w miejscowości A z dnia [...] października 2007 r. zawierającą dane kontrahenta i podpisy stron umowy. Przesłana kopia nie zawierała oferty kontrahenta będącej załącznikiem do umowy.

Pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący kolejny raz wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa poprzez przesłanie kserokopii umów dotyczących modernizacji drogi [...] w B w 2008 r. oraz w C i w D w 2009 r.

Następnie pismem z dnia [...] maja 2010 r. skarżący wniósł o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie drogą pocztową kserokopii dokumentów przetargowych na wykonanie zadania inwestycyjnego w 2007 r. pod nazwą "Przebudowa dróg [...] w miejscowości A", to jest ogłoszenia o udzieleniu zamówienia publicznego, specyfikację istotnych warunków zamówienia, zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty.

W odpowiedzi Burmistrz pismem z dnia [...] czerwca 2010 r. poinformował skarżącego, iż "kolejnymi pismami z dnia [...].04 2010 r., [...].05 2010 r. oraz [...].05.2010 r. uzyskał (...) dostęp do informacji publicznej w pełnym (...) zakresie." Nadto pismem z tej samej daty, w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] maja 2010 r., wyjaśnił, iż udostępnienie dokumentów przetargowych dotyczących zadania inwestycyjnego w 2007 r. nie jest możliwe ponieważ zdanie "Przebudowa dróg [...] w miejscowości A" realizowane było "zgodnie z art. 4 pkt 8 PZP, która to informacja zamieszczona jest w przekazanej (...) umowie dotyczącej wykonania powyższego zadania".

W skardze z dnia [...] lipca 2010 r. na bezczynność Burmistrza K. [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznych Z. J. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 w zw. z art/. 10 ust. 1 i art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie informacji zgodnie z wnioskiem w określonym terminie. To jest odpowiednio w zakresie:

1) udzielenia odpowiedzi dlaczego Burmistrz nie złożył w 2008 i 2009 r. wniosków o dofinansowanie inwestycji drogowych w ramach [...] Programu Przebudowy Dróg [...] i wniosku preselekcyjnego o pozyskanie środków finansowych w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego, Działanie [...] – "[...]" w 2008 r. (termin złożenia wniosku upłynął [...] marca 2008 r.) oraz wniosku preselekcyjnego o pozyskanie środków finansowych w ramach [...] Regionalnego Programu Operacyjnego, Działanie[...] – "[...]" (termin złożenia wniosku upłynął [...] grudnia 2008 r.).

2) przekazania kserokopii umów zawartych pomiędzy Burmistrzem K. [...]. a wykonawcami inwestycji: a) przebudowa drogi [...]: - w miejscowości B – 2008 r.; - w miejscowościach C i D – 2009 r.; b) przekazania kserokopii dokumentów przetargowych na wykonanie zadania inwestycyjnego w 2007 r. pod nazwą "Przebudowa dróg [...] w miejscowości A", to jest ogłoszenia o udzieleniu zamówienia publicznego, specyfikację istotnych warunków zamówienia, zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty.

Skarżący domagał się zobowiązania organu do dokonania czynności w zakresie udostępnienia informacji publicznych zgodnie z jego wnioskiem z dnia [...] listopada 2009 r., [..] kwietnia 2010 r. i [...] maja 2010 r. oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skarżący podał między innymi, iż na wniosek z dnia [...] listopada 2009 r. otrzymał pisemną odpowiedź, ale nie w formie decyzji administracyjnej. W zakresie wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. (i wezwania z dnia [...] kwietnia 2010 r.) otrzymał kserokopie umów nr [...], jednak nie były to kserokopie umów podpisanych przez strony i nie zawierały istotnych elementów umowy: nazwy wykonawcy oraz kwoty wynagrodzenia za wykonanie przedmiotu umów. Burmistrz [...] nie wydał decyzji odmawiającej mu udzielania informacji publicznej, a jedynie do pisma z dnia [...] maja 2010 r. dołączył kserokopie umowy nr [...], ale nie przekazał kserokopii umów podpisanych i zawierających wszystkie informacje na realizację dróg w C i D w 2009 r. oraz w B w 2008 r. Skarżący stwierdził, iż w dalszym ciągu nie otrzymał podpisanych przez strony pełnych umów na zadania dotyczące modernizacji dróg [...] w B w 2008 r. oraz w C i D w 2009 r. Skarżący zarzucił także, iż organ w niewłaściwej formie (nie wydał decyzji) poinformował go o tym, że udostępnienie dokumentów dotyczących zadania inwestycyjnego z 2007 r., których domagał się skarżący we wniosku z dnia [...] maja 2010 r., nie jest możliwe ponieważ wykonanie tego zadania "było zgodne z art. 4 pkt. 8 PZP". W ocenie skarżącego do dnia wniesienia skargi jego wnioski z dnia [...] listopada 2009 r. i z dnia [...] maja 2010 r. w ogóle nie zostały załatwione, zaś wniosek z dnia [...] kwietnia 2009 r. nie został załatwiony w pełni. Zdaniem skarżącego jego wnioski dotyczą informacji publicznych, to jest informacji o działaniach władz samorządowych oraz innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne i podlegają udostępnieniu zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa. Wnioski skarżącego nie zostały "wykonane", mimo że organ informacje objęte wnioskami wytworzył i posiada. W ocenie strony organ pomimo odmowy udostępnienia informacji i przekazania dokumentów zgodnie z wnioskami, nie wydał decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz K. [...]. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ wskazując na stanowisko orzecznictwa i doktryny stwierdził, iż bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej następuje, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie informacji publicznej, a w tym wypadku organ nie pozostawił wniosków skarżącego bez odpowiedzi, lecz kolejnymi pismami udzielił wnioskodawcy odpowiedzi, a co więcej udostępnił skarżącemu część dokumentów, objętych żądaniem strony, a niepublikowanych w BIP. Ponadto organ podał, iż zarzuty skargi dotyczące wniosku z dnia [...] listopada 2009 r. nie dotyczy informacji publicznej, bowiem nie odnosi się do sfery faktów ani też dokumentów, opinii czy ocen przez organ dokonywanych. W konsekwencji brak podstaw do wydania decyzji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, jak i udostępnienia informacji. Zdaniem organu pismem z dnia [...] grudnia 2010 r. organ w całości wypełnił ustawowe wymogi postępowania zawarte w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

W zakresie zarzutów dotyczących przekazania kserokopii umów zawartych z wykonawcami wyżej opisanych inwestycji w zakresie przebudowy dróg [...] organ stwierdził, iż dysponent informacji publicznej jest zobowiązany do jej udostępnienia tylko wtedy, gdy informacja ta nie została wcześniej udostępniona wnioskodawcy (nie ma żadnego trybu dostępu do niej - art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Według organu tylko informacja nieudostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej jest udostępniana na wniosek, zaś w przypadku informacji udostępnionej w BIP nie ma obowiązku jej indywidualnego udsotępnienia (na uzasadnienie tego poglądu organ przywołał stanowisko orzecznictwa). organ zwrócił uwagę na to, że wszelkie informacje dotyczące realizacji przedmiotowych inwestycji drogowych z 2008 r. i 2009 r. znajdują się w Biuletynie Informacji Publicznej i są ogólnie dostępne, o czym poinformował skarżącego pismem z dnia [...] maja 2010 r. Zdaniem organu brak podstaw do szczególnego traktowania wniosku skarżącego, "nawet biorąc pod uwagę fakt, iż przez kilka poprzednich kadencji pełnił on funkcje Burmistrza". W odniesieniu do wniosku dotyczącego inwestycji z 2007 r. organ wskazał na to, że sam skarżący w piśmie z dnia [...] maja 2010 r. przyznał, iż otrzymał kserokopię umowy. Organ podkreślił, iż umowa ta zawiera wszystkie elementy, o udostępnienie których skarżący występował, a z uwagi na fakt, że inwestycja była realizowana w trybie art. 4 pkt 8 ustawy prawo zamówień publicznych, inna dokumentacja nie jest wymagana przez prawo.

Na rozprawie w dniu 6 października 2010 r. strony podtrzymały dotychczas prezentowane stanowiska. Skarżący dodał, iż chciał uzyskać informacje, czy umowa podpisana przez Burmistrza jest zgodna z projektami przetargowymi, zaś odnośnie umowy z 2007 r. podał, iż nadal brakuje załącznika do umowy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest bezczynność Burmistrza K. [...] polegająca na nierozpatrzeniu żądań skarżącego, zawartych we wnioskach z dnia: [...] listopada 2009 r., [...] kwietnia 2010 r. i [...] maja 2010 r.

Dla oceny, czy istotnie po stronie Burmistrza, jako organu władzy publicznej, zachodzi bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej konieczne jest rozważenie, czy wszystkie wnioski skarżącego dotyczyły udostępnienia informacji publicznej oraz czy udzielone skarżącemu odpowiedzi, połączone z przekazaniem kserokopii dokumentów, mogą być uznane za załatwienie wniosku zgodnie z wymogami ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.).

Pojęcie informacji publicznej ustawodawca określił w art. 1 ust. 1 i art. 6 powołanej ustawy. Informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 ustawy. Z uwagi na użycie niezbyt precyzyjnych sformułowań przy ich wykładni należy kierować się art. 61 Konstytucji RP, zgodnie z którym prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Uwzględniając powyższe w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz w doktrynie utrwalił się pogląd, zgodnie z którym informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują, bądź gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, w zakresie ich kompetencji (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 26 czerwca 2008 r., sygn. akt II SAB/Ke 7/08, wyrok WSA w Warszawie z dnia 29 października 2007 r., sygn. akt II SAB/Wa 85/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt II SAB/Kr 109/08, wyrok NSA z dnia 30 października 2002r., sygn. akt II SA 181/02 publikowane na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl; M. Jaśkowska, Dostęp do informacji publicznej w świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, Toruń 2002, s. 28). Wyjaśnić przy tym należy, że art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawiera wyczerpującego katalogu informacji publicznych w tym danych publicznych. Stąd też nieuprawniony byłby wniosek, iż warunkiem uznania danych publicznych za informację publiczną jest jedynie zmaterializowanie tej informacji w formie dokumentów urzędowych, o jakich mowa w art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o dostępie do informacji publicznych. Z art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. b tejże ustawy wynika przy tym, że informacją publiczną są również stanowiska w sprawach publicznych zajęte przez organy władzy publicznej i przez funkcjonariuszy publicznych, w tym radnych i to niezależnie od formy utrwalenia tych stanowisk.

Wyraz "informacja" obejmuje swoim znaczeniem znacznie szerszy zakres pojęciowy niż wyraz "dokumenty" i nie można zawężać i utożsamiać dostępu do informacji publicznej z dostępem do dokumentów. Należy jednak podnieść, że to dokument - w szerokim tego słowa rozumieniu - będzie podstawowym nośnikiem informacji publicznej (tak tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 października 2008 r. sygn. akt IV SAB/Po 14/08, Lex nr 509779).

Zatem informacją publiczną nie jest tylko dokument urzędowy, niemniej jednak informacja tego rodzaju winna być w jakiejś formie uprzednio uzewnętrzniona, utrwalona, a poprzez to możliwa do udostępnienia czy w formie informacji prostej (nieprzetworzonej), czy to przetworzonej (np. wytworzonej w oparciu o istniejące zestawienia, rejestry). Należy przy tym podkreślić, iż informacja publiczna dotyczy wyłącznie sfery faktów. Informację publiczną stanowi bowiem treść wszelkiego rodzaju dokumentów i inne utrwalone treści, odnoszące się do organu władzy publicznej i dotyczące sfery jego działalności. Wniosek o udzielenie informacji publicznej nie może też zmierzać do kwestionowania żądanych informacji, nie może być próbą nawiązania polemiki. Wniosek ma dotyczyć faktów, nie może być zaś środkiem do ich kwestionowania (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 listopada 2007 r. sygn. akt II SAB/Wa 68/07, LEx nr 445283).

Odnosząc powyższe poglądy do treści wniosku skarżącego z dnia [...] listopada 2009 r. należy stwierdzić, iż domaganie się w trybie dostępu do informacji publicznej udzielenia przez Burmistrza K. [...] odpowiedzi na pytania, dlaczego nie złożył w 2008 i 2009 r. wniosków preselekcyjnych o dofinansowanie ze środków publicznych (w ramach określonych programów) inwestycji drogowych i gospodarki [...], nie stanowi wniosku dotyczącego informacji publicznej w rozumieniu art. 1 ust. 1 i art. 6 ust. 1 - w szczególności danych publicznych (pkt 4) i informacji o majątku publicznym (pkt 5 lit. c). Jeżeli organ uprzednio nie wytworzył, to znaczy nie uzewnętrznił w ramach swoich kompetencji przyczyn domniemanego niezłożenia przedmiotowych "wniosków preselekcyjnych", to nie można w trybie dostępu do informacji publicznej skutecznie domagać się podania przez ten organ motywów, jakimi kierował się w tym względzie. Nie oznacza to, że skarżący w ogóle pozbawiony jest możliwości uzyskania odpowiedzi na nurtujące go pytania. Jeżeli bowiem strona uprzednio dowiedziała się o domniemanym fakcie, iż Burmistrz K. [...] nie złożył określonych wniosków w ramach poszczególnych publicznych programów dofinansowania, to może chociażby skorzystać z trybu składania petycji, skarg i wniosków, o których mowa w Dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego celem wytknięcia organowi ewentualnych zaniedbań. Zdaniem Sądu żądanie ujawnienia motywacji określonej osoby piastującej funkcje organu administracji publicznej, w tym wypadku Burmistrza K. [...] w zakresie przyczyn niepodjęcia wstępnych działań w celu pozyskania środków na dofinansowanie określonych inwestycji gminnych, które nie zostały wcześniej uzewnętrznione, skonkretyzowane w postaci określonych treści (wyrażenia swojego stanowiska w tym względzie przez organ), nie mieści się w granicach gwarantowanego Konstytucją i ustawą szczególną prawa do informacji publicznej.

Mając na uwadze powyższe należy uznać, iż żądanie dotyczące podania przyczyn, motywów, dla których organ wykonawczy gminy nie złożył "wniosków preselekcyjnych" o dofinansowanie określonych inwestycji nie odnosi się do informacji publicznej. Stąd też organ nie był zobowiązany do udzielenia skarżącemu tego rodzaju informacji, jak również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Wydanie decyzji odmownej jest niedopuszczalne, gdy żądana informacja nie jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. W takiej sytuacji nie znajdują bowiem zastosowania jej przepisy, a co za tym idzie również art. 16. Prawidłowość działania organu administracji w takiej sytuacji podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego. Wnioskodawcy, który uważa, że powinien uzyskać w danej sprawie dostęp do informacji publicznej, przysługuje zaś skarga na bezczynność organu administracji publicznej w tym zakresie (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 14 kwietnia 2010 r. sygn. akt II SA/Gd 128/10, Lex nr 576258).

Orzecznictwo i doktryna zgodnie przyjmują, że bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności. Bezczynność organu w sytuacji określonej przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej polega na tym, że organ zobowiązany do podjęcia czynności materialno-technicznej w przedmiocie informacji publicznej, takiej czynności nie podejmuje, względnie nie wyda decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. Innymi słowy, z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ milczy wobec wniosku strony o udzielenie takiej informacji. Od "milczenia" organu należy jednak odróżnić sytuację, w której organ odpowiada na wniosek o udzielenie informacji publicznej, lecz nie może podać żądanych informacji, bowiem ich po prostu nie ma. W takiej sytuacji odpowiedź organu na wniosek zainteresowanego podmiotu trzeba potraktować jako udzielenie informacji, choć oczywiście takie stanowisko organu może nie satysfakcjonować zainteresowanego. W przeciwnym razie w sytuacji, gdy organ nie ma żądanej informacji, ewentualne orzeczenie sądu zobowiązujące do udzielenia informacji byłoby w ogóle niewykonalne. Nie można bowiem zobowiązać kogoś do udzielenia informacji, której nie ma, która nie została wytworzona w zakresie kompetencji działania organu (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1067/08, Lex nr 491969 i wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 maja 2004 r. sygn. akt II SAB/Wa 63/04, Lex nr 158995).

Wobec powyższego odpowiedź organu z dnia [...] czerwca 2010 r. na wniosek skarżącego z dnia [...] maja 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej poprzez przekazanie kserokopii dokumentów przetargowych (ogłoszenia o udzieleniu zamówienia publicznego, specyfikację istotnych warunków zamówienia, zawiadomienia o wyborze najkorzystniejszej oferty) na wykonanie zadania inwestycyjnego w 2007 r. pod nazwą "Przebudowa dróg [...] w miejscowości A" należy uznać za wystarczający sposób załatwienia przedmiotowego wniosku. Organ wyjaśnił bowiem skarżącemu w tym piśmie, że udostępnienie dokumentów przetargowych dotyczących zadania inwestycyjnego w 2007 r. nie jest możliwe ponieważ zadanie to realizowane było "zgodnie z art. 4 pkt 8 PZP". Skoro przedmiotowa inwestycja nie została przeprowadzona przez podmiot wyłoniony w trybie przetargowym na podstawie przepisów ustawy, to w konsekwencji trudno oczekiwać, by organ dysponował dokumentacją postępowania przetargowego, które nie zostało przeprowadzone. Wyjaśnienie organu w tym względzie jest może nazbyt lakoniczne, jednakże zostało skierowane do osoby byłego burmistrza, który - na co wskazuje treść wniosku (precyzyjne określenie żądanych informacji) - mógł się rozeznać co do treści pisma organu z dnia [...] czerwca 2010 r. Istotnie, na bezprzetargowy tryb wyłonienia wykonawcy omawianego zadania inwestycyjnego wskazuje również treść umowy z 2007 r., której kserokopia została skarżącemu przekazana przy piśmie z dnia [...] maja 2010 r. (zapis, iż umowę zawarto "w trybie art. 4 pkt 8 Prawa Zamówień Publicznych").

Reasumując tę część rozważań Sąd stwierdza, iż Burmistrz K. [...]. nie pozostawał w bezczynności co do wniosków skarżącego z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] maja 2010 r. Pierwszy wniosek nie dotyczył uprzednio wytworzonej informacji publicznej, lecz treści należących do sfery intencji, motywacji organu. Drugi wniosek dotyczył zaś dokumentów, które w ogóle nie zostały wytworzone ani zgromadzone przez organ, który nie przeprowadził postępowania przetargowego w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. Organ w tym zakresie udzielił pisemnie skarżącemu stosownych wyjaśnień. W tym zakresie skarga podlegała oddaleniu, bowiem organ nie naruszył prawa.

Co się tyczy wniosku z dnia [...] kwietnia 2010 r. Sąd uznał, iż organ pomimo zareagowania na ten wniosek i wymiany pism ze skarżącym w istocie nadal pozostaje w bezczynności.

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (art. 13 ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 2).

Udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób i w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku, podmiot obowiązany do udostępnienia powiadamia pisemnie wnioskodawcę o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazuje, w jaki sposób lub w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. W takim przypadku, jeżeli w terminie 14 dni od powiadomienia wnioskodawca nie złoży wniosku o udostępnienie informacji w sposób lub w formie wskazanych w powiadomieniu, postępowanie o udostępnienie informacji umarza się (art. 14 ust. 2).

Mając na względzie dotychczasowe uwagi zauważyć należało nadto, że w przypadku, gdy przedmiotem żądania jest dostęp do informacji publicznej w rozumieniu powołanej ustawy, to załatwienie sprawy polega albo na udzieleniu informacji albo wydaniu decyzji o odmowie udzielenia informacji, zgodnie z art. 16 ust. 1 tej ustawy, lub umorzeniu postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 ustawy. Jak już wspomniano, jedynie w przypadku stwierdzenia, że żądanie nie dotyczy informacji publicznej poprzestać należy na powiadomieniu, iż wniosek nie znajduje podstaw w przepisach prawa (por. wyrok NSA z 25 marca 2003 r., sygn. II SA 4059/02, Monitor Prawniczy 2003/10/436, wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r. sygn. II SA 2867/02, Wokanda 2003/6/33, wyrok NSA z 19 grudnia 2002 r. sygn. II SA 3301/02, LEX nr 78064).

W ocenie Sądu umowy dotyczące wykonywania zadań publicznych, finansowanych z budżetu gminy, o których mowa we wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r., są dokumentami zawierającymi informację publiczną (art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy o dostępie do informacji publicznej), które mogą być udostępnione stronie niezależnie od danych przetargowych, których udostępnienie następuje na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2007 r. Nr 223, poz. 1655 ze zm.). W sytuacji, gdy wnioskodawca ma zapewniony dostęp do żądanych informacji publicznych w innym trybie, np. trybie o udzielenie zamówienia publicznego, wyłączone jest stosowanie trybu z ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 2 ustawy). W takim przypadku skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej jako niezasadna podlega oddaleniu (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 21 października 2008 r. sygn. akt II SAB/Wa 50/08, Lex nr 519831), jednakże czym innym jest informacja o przebiegu jawnego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego (art. 8 tej ustawy) zamieszczana w Biuletynie Informacji Publicznej, a czym innym treść określonej umowy zawartej z kontrahentem wyłonionym w drodze przetargu w trybie przepisów tej ustawy. Wiadomości o zadysponowaniu środkami budżetowymi przez gminę, w tym wypadku poprzez zawarcie umowy gospodarczej o określonej treści i wydatkowanie środków, jak i co do podmiotu, któremu gmina powierzyła wykonanie robót związanych z realizowaną inwestycją drogową są informacjami dotyczącymi konkretnych faktów. Stąd też mają charakter informacji publicznej i mogą być przedmiotem wniosku o udostępnienie takiej informacji.

Działań podjętych przez Burmistrza K. [...] nie można uznać za udostępnienie informacji publicznej zgodnie z wnioskiem skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. ani też za "zmodyfikowane" załatwienie jego wniosku, względnie rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu art. 16 powołanej ustawy.

Treść wniosku skarżącego - powiązana z pismami, które skierował do organu w dniach [...] kwietnia i [...] maja 2010 r. - wskazuje, iż domagał się on od organu udostępnienia informacji publicznej w dokładnie określonej formie, to jest pełnych kserokopii umów dotyczących opisanych przez skarżącego inwestycji drogowych. Tymczasem organ najpierw (pismem z dnia [...] kwietnia 2010 r.) przesłał skarżącemu teksty umów nr [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. i nr [...] z dnia [...] października 2008 r., które nie zawierały danych wykonawcy zadania, kwoty wynagrodzenia ani podpisów stron umowy. Następnie, pismem z dnia [...] maja 2010 r. (w odpowiedzi na pismo skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. wzywające na usunięcia naruszenia prawa) wyjaśnił, iż kopie żądanych umów przekazał skarżącemu uprzednio, natomiast pozostałe informacje dotyczące prowadzonych postępowań w powyższym zakresie, a dotyczące zamówień publicznych udostępnione zostały na stronach internetowych (www.[...]), zgodnie z art. 7 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Organ niewątpliwie nie udzielił mu informacji w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem. W żadnym z pism kierowanych do skarżącego nie wyjaśnił także, iż żądana informacja publiczna nie może być udostępniona w sposób lub w formie określonych we wniosku i o przyczynach takie stanu rzeczy, jak również nie wskazał sposobu lub formy, w jakiej informacja może być wnioskodawcy udostępniona niezwłocznie (art. 14 ust. 2). Odsyłanie skarżącego do informacji przetargowych zawartych w Biuletynie Informacji Publicznej nie dotyczyło informacji, których dotyczył jego wniosek. Jeszcze raz należy przypomnieć, że przedmiotem wniosku były określone umowy, nie zaś wyniku postępowania przetargowego prowadzonego w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych. W ocenie Sądu za niedopuszczalne należy uznać swoiste "blankietowe" udostępnienie skarżącemu treści zawartych umów i odesłanie do strony internetowej, na której miałby znaleźć dane do uzupełnienia tych umów. Należy przy tym zauważyć, iż co do umowy nr [...] z dnia [...] października 2007 r. skarżący nie uzyskałby żadnych "danych do uzupełnienia", bowiem zamówienia na wykonanie inwestycji objętej tą umową nie dokonano w trybie przetargowym i nie zamieszczono stosownych informacji w Biuletynie. Tę ostatnią okoliczność dostrzegł sam organ, gdyż pismem z dnia [...] maja 2010 r. przesłał kserokopię umowy nr [...], która zawierała dane istotne postanowienia umowy, w tym dane kontrahenta i podpisy stron umowy. Przy tym udostępnicie skarżącemu kserokopii ostatniej z omawianych umów również jest wadliwe, bowiem nie zawiera załącznika do umowy (§ 1), który przedstawia ofertę wykonawcy inwestycji drogowej, a poprzez to sposób wykonania zadania objętego tą umową (przedmiot umowy). W konsekwencji skarżący trafnie wskazał, iż jego wniosek z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie został w pełni wykonany.

Organ administracji publicznej nie może nie rozstrzygnąć wniosku o udostępnienie żądanej informacji publicznej. Jeśli zatem wnioskodawca chciał zapoznać się z informacjami, które miałaby zawierać informacje podlegające ochronie na podstawie innych ustaw (między innymi dane osobowe), to organ powinien zastosować art. 14 ust. 2 ustawy o dostępnie do informacji publicznej i na przykład wyjaśnić wnioskodawcy, iż dokona tzw. anonimizacji danych personalnych podmiotów prywatnych wymienionych w udostępnianym dokumencie. Ponadto, jeśli zdaniem organu z jakichś przyczyn informacja publiczna nie mogła być udostępniona (wyłączenie jawności informacji), to stosownie do art. 16 powołanej ustawy winien rozstrzygnąć sprawę poprzez wydanie decyzji odmawiającej jej udostępnienia. Stąd też, skoro Burmistrz nie udostępnił informacji w żądanej przez skarżącego formie, w pełnym zakresie, ani też nie poinformował go o zachodzeniu warunków z art. 14 ust. 2 tej ustawy, jak i nie rozpatrzył wniosku odmownie poprzez wydanie decyzji administracyjnej, to zarzut bezczynności organu jest uzasadniony. Zastosowana przez organ forma lakonicznych pism w zakresie wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. nie pozwala też na uznanie, iż pismo tego rodzaju stanowi wprawdzie wadliwą, ale jednak decyzję zawierające podstawowe, minimalne elementy tej formy władczego rozstrzygnięcia. Ocena przedmiotowych pism z punktu widzenia art. 107 § 1 - 3 k.p.a. oraz art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej prowadzi do wniosku, że nie można uznać, iżby organ w sprawie odmówił skarżącemu udostępnienia żądanej informacji publicznej i z jakiej przyczyny.

W konsekwencji uznać należy, iż skarga jest zasadna w części dotyczącej wniosku skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. i w tym zakresie podlegała uwzględnieniu. Częściowe uwzględnienie skargi w niniejszej sprawie oznacza, że organ rozpatrzy wniosek skarżącego z dnia [...] kwietnia 2010 r. o udostępnienie informacji publicznej. W tym zakresie winien respektować zaprezentowaną przez Sąd ocenę prawną dotychczasowego postępowania. Zgodnie z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, wyrażone w orzeczeniu sądu, wiążą organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Zaznaczenia również wymaga, iż niniejszy wyrok jedynie zobowiązuje organ do załatwienia sprawy, co jeszcze nie przesądza tego, czy w dalszym postępowaniu żądana informacja publiczna zostanie udostępniona skarżącemu w pełniej żądanej formie. Możliwe jest bowiem, że dana informacja nie powinna zostać w ogóle udostępniona bądź też nie w sposób i nie w formie określonej przez wnioskodawcę (art. 14, art. 16 ust. 1 i art. 22 powołanej ustawy). Ocena w tym zakresie należy do dysponenta informacji publicznej, który wyjaśni, czy wszystkie dane mogą zostać ujawnione, czy też całość lub część z nich objęta jest tajemnicą (a jeśli tak, to jakiego rodzaju) i w związku z tym dane te podlegają ochronie. Należy jednakże zauważyć, iż jeżeli umowy: nr [...] z 2008 r. i nr [...] z 2009 r. zawierają istotne dane, które uprzednio zostały ujawnione w informacji o postępowaniach przetargowych, to rzeczą niezrozumiałą będzie "ochrona" takich danych poprzez ich usuwanie z treści umów udostępnianych skarżącemu. Ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej powinna przyjąć formę decyzji administracyjnej zawierającej wszystkie ustawowo wymagane elementy struktury tej formy rozstrzygnięcia sprawy. Organ będzie obowiązany rozpatrzyć sprawę niezwłocznie po otrzymaniu akt sprawy zgodnie z treścią art. 286 § 2 p.p.s.a., w terminach, o których mowa w art. 13 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Określony przez Sąd termin do załatwienia sprawy uwzględnia terminy przewidziane w ustawie o dostępie do informacji publicznej i jest wystarczający do niezwłocznego załatwienia sprawy. Wyznaczony termin należy liczyć zgodnie z art. 286 § 2 p.p.s.a.

W tym stanie rzeczy Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił w części skargę w pkt I i II, zaś na podstawie 149 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o przepis art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a. mając na uwadze wysokość kosztów sądowych poniesionych przez skarżącego.

/-/ T.Świstak /-/ W.Batorowicz /-/E.Podrazik