Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 832/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Małgorzata Jarecka (spr.) Protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Szpojankowski po rozpoznaniu w dniu 19 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej M. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. akt IV SA/Wa 1754/15 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 listopada 2015 r. sygn. IV SA/Wa 1754/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy z dnia [...] lutego 2015 r. odmawiającą ustalenia na wniosek M. P. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku biurowo-usługowego z częścią magazynową, szamba szczelnego, miejsc parkingowych naziemnych wraz z drogą wewnętrzną na działce ew. nr [...] oraz zjazdu na teren inwestycji przy ul. [...] w W.. Uzasadniając rozstrzygnięcie odmowne, organ wskazał, że zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r. poz. 199) wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe w przypadku spełnienia wskazanego w tym przepisie warunku statuującego zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, który zakłada wymóg wznoszenia jedynie zabudowy o podobnej funkcji do zastanej w danym miejscu. Powyższy przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - co do dopuszczalnych wartości parametrów zabudowy - skonkretyzowano w regulacjach § 4 (linia zabudowy), § 5 (wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu), § 6 (szerokość elewacji frontowej), § 7 (wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki) oraz § 8 (geometria dachu) rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1588). Z uwzględnieniem ustalonych w sposób określony we wskazanych przepisach wartości wymienionych parametrów dokonuje się po wyznaczeniu zgodnie z § 3 ww. rozporządzenia obszaru analizowanego, analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Organ zauważył, że w rozpoznawanej sprawie inwestycja - budynek biurowo-usługowy z częścią magazynową oraz infrastruktura towarzyszącą - jest planowana w wyznaczonym przez organ I instancji, zgodnie z § 3 cyt. rozporządzenia, obszarze analizowanym, w którym brak, z wyjątkiem jednego starego budynku mieszkalnego (prawdopodobnie pozostałość zabudowy zagrodowej), innej zabudowy. Brak jest przy tym podstaw do powiększenia obszaru analizy, choć w dalszym sąsiedztwie istnieją zakłady przemysłowe, tereny po PKP itp., albowiem wizja terenowa, jak i oględziny map wykazały, że aby dotrzeć do pełnowartościowych i tworzących większe zgrupowanie obiektów zlokalizowanych przy ul. [...], które mogłyby uzasadnić wniosek inwestora, trzeba byłoby obszar analizowany powiększyć kilkukrotnie. W świetle akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze za uprawnione uznało stwierdzenie organu I instancji, zgodnie z którym teren na badanym obszarze wzdłuż ul. [...] jest niezbudowany. Meandrujący kształt drogi (ul. [...]), związany z układem istniejących działek porolniczych, może ulec zmianie po uchwaleniu planu miejscowego, wobec czego zagospodarowanie przedmiotowego terenu powinno nastąpić zgodnie z przyszłym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Oddalając skargę M. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zasadnie organy obu instancji przyjęły, iż w kontrolowanej sprawie nie było możliwe ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem, ponieważ nie zostały spełnione przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie tyle zakwestionował ustalenia faktyczne (charakter i cechy zabudowy terenu objętego analizą urbanistyczną) poczynione w sprawie, ile zarzucił organom orzekającym, że gdyby określiły one odmiennie granice terenu analizowanego, to skutkowałoby to identyfikacją zabudowy, której kontynuacja mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia. Powyższe wskazuje zatem, że zarzuty skargi dotyczą wadliwego, zdaniem strony, rozumienia reguły kontynuacji stanu zastanego, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określanej też mianem zasady "dobrego sąsiedztwa", przez co zasadnicze znaczenie, jak podkreślił to Sąd, ma ustalenie, jaka jest treść normatywna wskazanej regulacji prawnej. Zdaniem Sądu I instancji, nie sposób z normy art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodzić, aby wolą prawodawcy było dopuszczanie zabudowy w możliwie szerokim zakresie. Wręcz przeciwnie, wynika z niej możliwość realizacji zabudowy tylko pod warunkiem spełnienia określanego warunku - gdy mianowicie "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu". Słuszna była konstatacja skargi, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", mogą być poszczególne obiekty, położone w granicach terenu analizowanego. Mylne byłoby jednak w ocenie Sądu uznanie, jakoby warunkiem wystarczającym dla zapewnienia spełnienia wymagania "dobrego sąsiedztwa" było ujawnienie występowania na terenie analizowanym – o stosunkowo dowolnej wielkości - jakiejkolwiek zabudowy, odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej, a - gdy zabudowa ta jest zróżnicowana, co do funkcji i parametrów - jakoby istniała w istocie dowolność zarówno, co do wyboru funkcji nowej zabudowy (w granicach którejkolwiek z występujących na danym terenie), jak i parametrów - gdy mieszczą się w widełkach pomiędzy krańcowymi spośród występujących.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady: 1) zachowanie ładu w kwestii estetyki przestrzeni - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy", 2) możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy. Ochrona możliwości dalszego, optymalnego wykorzystywania walorów działek sąsiadujących z inwestycją może być też - w pewnych aspektach – zapewniana poprzez regułę kontynuacji parametrów zabudowy wobec potencjalnych negatywnych oddziaływań obiektów o dużych gabarytach, względem małych, w kontekście generowanych emisji w związku z normalnym użytkowaniem, zacienienia działek sąsiednich itd. Wobec treści rozważanej regulacji punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa", jak zauważył Sąd, powinien być sposób zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Prawodawca, formułując taką zasadę expressis verbis, wyraził stanowisko, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znaczenie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych postrzeganych jako harmonijna całość.

Sąd zauważył jednocześnie, że realizacja wskazanych wyżej dwóch celów (ochrona walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni) poprzez zasadę kontynuacji zabudowy nie jest racjonalna w odniesieniu do znacznego terenu, zaś zapewnienie ładu w takim wymiarze powinno być realizowane przez instytucję planów zagospodarowania przestrzennego. Wobec tego koncepcja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa" w oparciu o kryterium występowania danego rodzaju obiektów na terenie analizowanym, na stosunkowo szerokim obszarze, o ile równocześnie dany teren nie był dotąd zagospodarowany względnie jednorodnie, nie realizuje wskazanych wcześniej celów, a w istocie nie służy żadnym - poza realizacją zamierzeń danego inwestora. O ile występowało uprzednio pewne wymieszanie funkcji czy parametrów zabudowy, nie prowadzi to bowiem ani do odtworzenia spójnych założeń architektonicznych możliwych do przestrzegania przez ludzi (bo znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - do objęcia perspektywą z poziomu przestrzeni publicznej - np. ulicy), ani nie eliminuje potencjalnych uciążliwości, ograniczających komfort korzystania z nieruchomości sąsiednich w następstwie typowych interakcji zabudowy o zróżnicowanym charakterze.

Jak wynika z § 3 cyt. rozporządzenia Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej i logicznej, wolą prawodawcy było, aby generalnie analiza urbanistyczna nie była nazbyt szeroka. Ma ona obejmować teren o całkowitej szerokości wyznaczonej trzykrotnością frontu działki inwestycyjnej (z możliwością jego poszerzenia w pewnych, szczególnie uzasadnianych przypadkach). Logiczne powiązanie § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym ma zbliżone znaczenie do określenia przyległa (chociaż nie tożsame) potwierdza, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania przede wszystkim działek bezpośrednio granicznych, chyba że analiza byłaby węższa niż 50 m. Sąd podkreślił, że nie determinuje to oczywiście wniosku, iż a priori pozbawione było racjonalnego celu poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie działki bezpośrednio przyległe, jak trafnie zauważa się jednakże w judykaturze, analiza taka może mieć pewne uzasadnienie z punktu widzenia realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, m.in. wtedy, gdy na określonym, jednorodnie zagospodarowanym terenie istnieje zabudowa odbiegająca funkcją lub parametrami od dominującej, akceptacja jej kontynuacji na działce względem niej sąsiedniej mogłaby być bezzasadna.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji wskazał, że sporządzona w toku postępowania analiza urbanistyczna objęła zbyt rozległy teren, powinna bowiem obejmować figurę geometryczną o szerokości trzykrotności frontu działki inwestycyjnej, gdy tymczasem sięga terenów o szerokości siedmiokrotnej bez wskazania szczególnych względów, które by miały za tym przemawiać. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, prawidłowe były bowiem wnioski wynikające z tejże analizy. Pomimo znacznego poszerzenia terenu objętego analizą, przy drodze publicznej, gdzie znajduje się działka inwestycyjna, jak podkreślił Sąd, nie ujawniono obiektów, do których można by nawiązać, określając parametry i funkcje zabudowy według wniosku skarżącego. W skardze strona wywiodła, że tego rodzaju obiekty znajdują się w części zachodniej terenu analizowanego, nie kwestionując jednak, że nie leżą one przy tej samej drodze publicznej. W tej sytuacji, wobec faktu, że działki przyległe przy tej samej drodze są zagospodarowane w sposób odmienny – działki, gdzie znajdują się użytki rolne bądź stara zabudowa mieszkaniowa (zagrodowa) – nie jest możliwe nawiązanie do zabudowy na terenie objętym analizą, lecz nie widocznej z jednej perspektywy, po zabudowie działek przyległych. Sąd uznał za konieczne podkreślenie, że samo występowanie na określonym – znacznym - terenie zabudowy o określonych funkcjach nie pozwala na nawiązanie akurat do zabudowy wskazywanej przez wnioskodawcę w celu określania wymagań zagospodarowania jednej z działek w danym kompleksie. Determinowałoby to bowiem przyszłą zabudowę działek sąsiednich (przyległych), skoro działki te mają obecnie charakter użytków rolnych bądź charakter mieszkaniowy (w skardze wywodzi się, że budynek po stronie południowej od działki inwestycyjnej nadaje się do zamieszkania). Sama okoliczność, że wskazany teren znajduje się generalnie w centralnych częściach miasta – jak zaznaczył Sąd - nie może przesądzać o możliwości nawiązania do dowolnej zabudowy znajdującej się w okolicach w celu jego zagospodarowania według woli inwestora. Zmiana struktury zainwestowania całych kompleksów terenów, wobec woli prawodawcy wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może nastąpić jedynie na podstawie uchwalanych planów zagospodarowania przestrzennego, co do których nie wyrażono w ustawie prymatu uwzględniania stanu zastanego. Ustalenie warunków zabudowy - w drodze rozstrzygnięcia indywidualnego - jest natomiast możliwe tylko, gdy chodzi o kontynuację istniejącej funkcji i parametrów zabudowy. Nie można zatem było uznać za trafną argumentacji strony skarżącej sformułowanej na rozprawie, że - gdy określony teren jest zagospodarowany w sposób chaotyczny - możliwe jest ustalenie warunków zabudowy w oparciu o cechy zabudowy dowolnie wybranych obiektów, nawet stosunkowo odległych. Zasada taka nie wynika z reguł gospodarowania przestrzenią, zakreślonych art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie sposób jej też wywieść z reguł racjonalnego gospodarowania przestrzenią.

W świetle powyższego, jak uznał Sąd punktem odniesienia dla planowanej zabudowy nie mogą być obiekty położne wprawdzie przy tej samej drodze publicznej, co działka inwestycyjna, lecz za jej załamaniem (teren poza granicami analizy, po południowej stronie). Zabudowa ta nie może tworzyć kompozycyjnej całości z działką inwestycyjną, mając na uwadze także to, że między nimi występują tereny niezagospodarowane i dom mieszkalny. Oddalenie działki jest na tyle znaczne, że nie ma mowy o kontynuacji zabudowy, skoro pomiędzy obiektami występują działki o użytkach rolnych oraz działka zabudowana domem mieszalnym. Nie może mieć przesądzającego znaczenia okoliczność, jakie przeznaczenie terenu przewiduje się w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy. O ile rodzaj zabudowy pozostawałby nawet w zgodzie z jego ogólnymi postanowieniami, to jednak dopiero plan zagospodarowania przestrzennego przesądzi o parametrach i cechach zabudowy przejętych na danym terenie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył M. P., zaskarżając go w całości i wnosząc o jego uchylenie i rozpoznanie skargi na podstawie art. 188 p.p.s.a., ewentualnie – uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący zarzucił naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej", podczas gdy interpretacja tego pojęcia wymaga dokonania wykładni funkcjonalnej i pojęcie to należy odnieść do obszaru tworzącego pewną urbanistyczną całość z uwzględnieniem pełnej charakterystyki oraz funkcji całego terenu, na którym planowana jest inwestycja,

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że zróżnicowana oraz mało intensywna zabudowa działek sąsiednich stanowi przeszkodę w ustaleniu kierunków zabudowy na przyszłość i tym samym wyklucza możliwość ustalenia warunków zabudowy,

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w sytuacji, gdy decyzja Zarządu Dzielnicy Wola m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2015 r. oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy wynikający z błędnej wykładni statuowanej przez ww. przepis zasady dobrego sąsiedztwa.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący wskazał, że ustawodawca nie zdefiniował pojęcia "działki sąsiedniej", jednakże w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje koncepcja optująca za szerokim rozumieniem tego terminu. W tym zakresie podkreśla się, że ww. pojęcia nie można ograniczyć do działki inwestora, lecz odnieść je należy do pewnego obszaru tworzącego urbanistyczną całość. Z powyższego wynika zatem, iż statuowana przez art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy tzw. zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie - jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą dla każdego przypadku należy określić oddzielnie (wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r. sygn. II OSK 984/2011). To szerokie rozumienie ww. pojęcia ma prowadzić do konieczności podejmowania przez organ takich poszukiwań na danym terenie objętym analizą urbanistyczną, które umożliwia uwzględnienie wniosku inwestora.

Skarżący zaznaczył, że wprawdzie istotą ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest utrzymanie ładu przestrzennego, to jednak restrykcyjna - ze względu na interes publiczny - literalna wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy nie może prowadzić do automatycznego uznania prymatu ładu przestrzennego nad prawem własności, niezależnie od tego, jakie są okoliczności i wymogi konkretnej sprawy. Taki pogląd jest bowiem uzasadniony konstytucyjną zasadą działania w ramach wymogu demokratycznego państwa prawa. Rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu należy zatem traktować szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która nakazuje rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu tj. niedającą się z nią w praktyce pogodzić. W przypadku zaś wątpliwości co do rozumienia kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu, należy te wątpliwości rozstrzygać mając na uwadze zasadę wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy (wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2013 r. sygn. II OSK 2611/2011).

Wnoszący skargę kasacyjną podkreślił, że w toku postępowania, załączając stosowny materiał zdjęciowy, wskazywał, iż przy ul. [...] posadowione są: magazyn opon, warsztat wulkanizacji, budynek murowany z pomieszczeniami biurowymi, warsztat naprawczy [...], a także stacja paliw. Po tej samej stronie drogi znajduje się także dwupiętrowy murowany budynek z jednopiętrową dobudówką, w której znajdują się pomieszczenia biurowe, zaś na parterze niewielki warsztat. Od południowej strony działki objętej wnioskiem znajdują się natomiast tereny przemysłowe z zabudową magazynową parterową, silosami do przeładunku betonu, a także magazyny parterowe należące do [...]. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia, Sąd I instancji skupił się na wykazaniu, że na obszarze analizy brak jest obiektu tożsamego z tym planowanym przez skarżącego. Sąd I instancji w ogóle nie uwzględnił jednak cech i parametrów architektonicznych oraz urbanistycznych całego obszaru [...] (terenów przemysłowych z infrastrukturą kolejową). Bez dokonania takiej analizy nie jest natomiast możliwe przedstawienie pełnej charakterystyki terenu sąsiedniego, a w konsekwencji jednoznacznie ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy.

Skarżący podkreślił, że mając na względzie przyszły plan zagospodarowania przestrzennego i wynikający z tegoż planu ład przestrzenny, wystąpił do Urzędu Miasta st. Warszawy Biura Architektury i Planowania Przestrzennego z zapytaniem, czy planowana inwestycja nie będzie kolidowała z przyszłym planem zagospodarowania. W odpowiedzi na powyższe zapytanie, w dniu 9 stycznia 2014 r. skarżący uzyskał następującą odpowiedź: "Projekt planu przewiduje w ślad za studium dla przeważającej części działki nr [...] (części południowej o powierzchni około 3300 m²) funkcje usługowe. Część działki jest przewidziana w projekcie również w ślad za studium pod drogę klasy zbiorczej". Mając na względzie powyższą wytyczną, skarżący tak zaprojektował inwestycję, aby spełniała założenia przyszłego planu zagospodarowania. Ponadto, skarżący aktualnie posiada informacje uzyskane w trakcie procedury wyłożenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wskazujące, że projektowana inwestycja nie koliduje z założeniami planu w zakresie przeznaczenia terenu przeznaczenia gruntu pod usługi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zważywszy, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

W złożonej skardze kasacyjnej jej autor ograniczył się wyłącznie do postawienia Sądowi I instancji zarzutu naruszenia prawa materialnego związanego z oparciem się przez Sąd przy kontroli zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2015 r. na błędnej wykładni art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, która prowadziła do wadliwego zastosowania tego przepisu. Takie sformułowanie podstaw kasacyjnych ma konsekwencje dwojakiego rodzaju. Po pierwsze, powoduje, że zasadność zarzutu naruszenia prawa materialnego nie może sprowadzać się do jednoczesnego podważania przez skarżącego stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygania w sprawie, czego skutkiem jest to, że zastosowany przepis ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym może podlegać ocenie jedynie w ramach ustaleń faktycznych jakie zostały w sprawie przyjęte w odniesieniu do charakteru i cech zabudowy terenu objętego przeprowadzoną przez organy analizą urbanistyczną. Uniemożliwia to między innymi uwzględnienie argumentacji skarżącego zamieszczonej w skardze kasacyjnej wskazującej, że Sąd I instancji zaniechał rozważenia w sprawie cech i parametrów architektonicznych oraz urbanistycznych całego obszaru [...], w tym dowodów wskazujących na stricte przemysłowy charakter terenów sąsiadujących z terenem inwestycji. Po drugie, konsekwencją zawężenia podstawy skargi kasacyjnej wyłącznie do art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest niemożność podważenia przez skarżącego prawidłowości wyznaczenia przez organy granic obszaru analizowanego. Zarzucając błędną wykładnię pojęcia "działki sąsiedniej" zamieszczonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy, skarżący nie zwrócił uwagi na to, że szczegółowe ramy prawne określające sposób identyfikacji zabudowy, której kontynuacja mogłaby stanowić podstawę do ustalenia warunków zabudowy dla planowanego przedsięwzięcia współwyznaczają przepisy regulujące sposób przeprowadzania analizy urbanistycznej, w szczególności określające obszar analizowany i jego granice. W dotychczasowym orzecznictwie podkreśla się, że pojęcia "działki sąsiedniej" i "obszaru analizowanego" mają odmienne znaczenia i nie mogą być używane zamiennie (por. wyrok NSA z dnia 28 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 899/17). Przyjmuje się, że skoro w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. wprowadzają kategorię "obszaru analizowanego", to wyznaczenie tego obszaru jest wskazaniem, które spośród szeroko rozumianych działek sąsiednich będą stanowiły punkt odniesienia w zakresie charakterystyki urbanistycznej i architektonicznej (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2545/10; wyrok NSA z dnia 14 maja 2008 r. sygn. II OSK 617/07; wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. II OSK 657/06). Wykonując upoważnienie ustawowe z art. 61 ust. 6 ustawy w zakresie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, Minister infrastruktury w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. określił sposób wyznaczania granic obszaru analizowanego. Wprawdzie organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niemniej powinien opierać się na ustaleniu, że granice obszaru analizowanego wyznacza się w odległości, co do zasady, trzykrotnej szerokości frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy (nie mniejszej jednak niż 50 metrów). Powyższy wskaźnik nie jest stały i może zostać podwyższony, jednakże musi to być uzasadnione określonymi rzeczywistymi przyczynami nakazującymi w konkretnym przypadku takie działanie traktować jako zgodne z zasadą zachowania ładu przestrzennego. W rozpoznawanej sprawie istota zarzutu stawianego Sądowi I instancji sprowadza się nie tyle do wykazania, że Sąd oparł się na wadliwym rozumieniu "działki sąsiedniej", ile, że bezpodstawnie sprzeciwił się konieczności wyznaczenia obszaru analizowanego, którego granice odpowiadałyby faktycznemu, tj. przemysłowemu zagospodarowaniu terenu [...]. Podważenie przeprowadzonej w toku postępowania przez organy analizy opierające się na założeniu, że granice obszaru analizowanego powinny zostać wyznaczone szerzej, albowiem odpowiada to cechom terenu, powinno zatem opierać się przede wszystkim na zakwestionowaniu powyższego przepisu rozporządzenia wykonawczego kształtującego normatywne granice obszaru analizowanego, a nie kwestionowaniu znaczenia pojęcia "działki sąsiedniej", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega przy tym, by wykładnia wskazanego wyżej przepisu przyjęta przez Sąd I instancji pozostawała w istotnej sprzeczności ze sposobem jego rozumienia, który został przedstawiony w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Należy mieć na uwadze, że obszerne rozważania Sądu I instancji w odniesieniu do zasad utrzymywania ładu przestrzennego nie pozwalają uznać, by Sąd I instancji sprzeciwił się powszechnie przyjmowanemu w orzecznictwie sądowym stanowisku, zgodnie z którym działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie – co stanowiło istotę zapatrywania wnoszącego skargę kasacyjną. Akceptowany przez skarżącego wniosek, iż zasadę dobrego sąsiedztwa należy odnosić do obszaru stanowiącego pewną urbanistyczną całość jest widoczny w tych rozważaniach Sądu, w których podkreśla się wymóg jednorodności zabudowy. Tą kwestią, która różnicuje stanowiska Sądu I instancji oraz skarżącego, jest to, jak dalece można poszerzać obszar analizowany w celu poszukiwania na danym terenie zabudowy pozwalającej na ustalenie parametrów dla planowanej inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny w tym zakresie podziela stanowisko Sądu I instancji, zgodnie z którym art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stoi na przeszkodzie dowolnemu wyznaczaniu obszaru analizowanego. Rozszerzenie obszaru analizowanego w celu poszukiwania w okolicy działki sąsiedniej posiadającej zabudowę uzasadniającą uwzględnienie żądania zawartego we wniosku o ustalenie warunków zabudowy jest limitowane możliwością harmonijnego wkomponowania nowej inwestycji w istniejące otoczenie (por. wyrok NSA z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. II OSK 436/17; wyrok NSA z dnia 7 listopada 2017 r. sygn. II OSK 3035/15; wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2017 r. sygn. II OSK 2481/15). Tego rodzaju zapatrywanie wyraził również Trybunał Konstytucyjny, który w wyroku z dnia 20 lipca 2010 r. sygn. K 17/08, OTK-A 2010/6/61, podkreślił, że wykładnia nadawana art. 61 ust. 1 ww. ustawy przez pryzmat jej art. 1 i 2 zakłada konieczność "dopasowywania" nowej zabudowy do większej liczby działek z danego terenu w odległości pozwalającej jednakże na zachowanie harmonii architektonicznej na całym terenie i ochronę walorów estetycznych przestrzeni. Znaczne poszerzenie przyjmowanego do analizy obszaru, będące efektem niejako "poszukiwania" przez organ podobnie zagospodarowanych działek, czego żądał skarżący, prowadzi w istocie do zaburzenia harmonijnego ukształtowania przestrzeni, doprowadzając do powstania zabudowy rozproszonej, jeżeli wszystkie lub większość sąsiednich działek stanowią działki niezabudowane. W tego rodzaju sytuacji, na obszarze pozbawionym zabudowy, dla którego nie sporządzono miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, lokalizowanie zabudowy nie powinno być dopuszczalne, biorąc pod uwagę, że nie spełnia ona warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (por. wyrok NSA z dnia 7 lipca 2017 r. sygn. II OSK 2831/15; wyrok NSA z dnia 1 września 2009 r. sygn. II OSK 1344/08). W sprawie niespornym pozostawało, że w obszarze analizowanym z wyjątkiem jednego starego budynku mieszkalnego brak było innej zabudowy, przez co nie można w sposób uprawniony twierdzić, by w tym obszarze występowała "działka sąsiednia", której zabudowa o określonych funkcjach pozwalałaby na nawiązanie do zabudowy wskazywanej przez wnioskodawcę w celu określania dla niej szczegółowych wymagań w decyzji ustalającej warunki zabudowy. Z tego powodu zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym okazał się nieuzasadniony.

Naczelny Sąd Administracyjny sprzeciwia się jednocześnie twierdzeniu, zgodnie z którym wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie pozwala na nadanie ładowi przestrzennemu prymatu nad prawem własności i wynikającą z niego wolnością zabudowy przez inwestora określonej nieruchomości. Pod pojęciem ładu przestrzennego, zgodnie z przepisem art. 2 pkt 1 ww. ustawy, należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Niewątpliwie o prymacie ładu przestrzennego nad prawem własności nie można mówić w znaczeniu odpowiadającemu automatyzmowi przyznawania wyższości interesowi publicznemu nad indywidualnym interesem właściciela, oba te interesy powinny bowiem podlegać w konkretnym przypadku próbie wyważenia. Niemniej jednak, jeżeli uwzględnienie żądania podmiotu występującego o ustalenie warunków zabudowy nie da się pogodzić z wymogiem zachowania ładu przestrzennego na określonym obszarze, tejże kategorii ogólnej powinno zostać nadane pierwszeństwo.

W tych warunkach Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.