Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 347/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-08-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 101 ust. 1,
journal: Dz.U. 2015 poz 1515
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: art. 16 ust. 4 i 5,
journal: Dz.U. 2011 nr 5 poz 13
law: Ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym
article: art. 147 par. 1,
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Asesor WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. c. z siedzibą w C. na uchwałę Rady Gminy Solec -Zdrój z dnia 11 lutego 2016 r. nr XVII/90/2016 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych w gminie, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z nich I. stwierdza nieważność § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części; III. zasądza od Gminy Solec - Zdrój na rzecz A. C. prowadzącej działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w C. kwotę 171,56 (sto siedemdziesiąt jeden i 76/100) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia 11 lipca 2016 r. nr XVII/90/2016 Rada Gminy Solec-Zdrój, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 8 i 15 oraz art. 40 ust. 1 i 41 ust 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz. 1515; zm.: 2015 r. poz. 1890) oraz art. 15 ust. 1 pkt 6 i ust. 2 i art. 16 ust. 4-7 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (tj. Dz. U. z 2015 r. poz.1440; zm.: Dz. U. z 2015 r. poz. 1890), zmieniła uchwałę Rady Gminy Solec-Zdrój nr XV/75/2012 z dnia 18 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych w Gminie Solec-Zdrój, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z nich. W § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały postanowiono, że w ww. uchwale z dnia 18 kwietnia 2012 r. wprowadza się następujące zmiany: "w § 2 w punkcie 2 dodaje się podpunkt d) brzmieniu: d) ze względów bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego należy zachować odstępy czasowe co najmniej 15 minutowe między środkami transportu poszczególnych operatorów i przewoźników wjeżdżającymi na dany przystanek komunikacyjny". Nadto w § 1 ust. 2 zaskarżonej uchwały postanowiono, że w ww. uchwale z dnia 18 kwietnia 2012 r. wprowadza się następujące zmiany: ,,w § 3 w punkcie 1 kwotę "0,01 zł" zastępuje się kwotą "0,03 zł".

W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazano, że Rada Gminy Solec-Zdrój, zgodnie z zapisami art. 15 i 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym (Dz. U. z 2011 r. Nr 5 poz. 13 z późn. zm.) uchwałą nr XV/75/2012 z 18 kwietnia 2012 r. w sprawie określenia przystanków komunikacyjnych w Gminie Solec-Zdrój, warunków i zasad korzystania z tych przystanków oraz ustalenia stawki opłat za korzystanie z nich (zm. uchwałą nr XXIV/128/2013 i uchwałą nr XXXVII/217/2014) określiła przystanki, ustaliła stawkę za jedno zatrzymanie na przystanku i określiła przewoźnikom zasady korzystania z tych przystanków. Wskazano, że przeszło trzy lata funkcjonowania uchwały, zwiększenie liczby podmiotów korzystających z przystanków, zmiany organizacji ruchu, jakie w tym czasie miały miejsce, wymuszają modyfikację pierwotnie ustalonych zasad.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę, po uprzednim wezwaniu organu do usunięcia naruszenia prawa, wywiodła A. C. prowadząca działalność gospodarczą pod firmą Usługi Handel Transport A. C. z siedzibą w C., która, powołując się na art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zaskarżyła tę uchwałę w całości i wniosła o stwierdzenie jej nieważności w całości oraz zwrot kosztów postępowania poniesionych przez skarżącą. Strona zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 16 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym poprzez niewłaściwe zastosowanie i wprowadzenie stawek o dyskryminującym charakterze.

Na poparcie zarzutów skargi, strona podniosła, że Rada Gminy w Solcu-Zdrój, korzystając z ustawowej delegacji zawartej w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, podjęła zaskarżoną uchwałę, jednakże przyjęto w niej jednolitą dla operatorów i wszystkich przewoźników stawkę - ustaloną w ustawie o publicznym transporcie zbiorowym - w kwocie 0,03 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystankach komunikacyjnych. Mimo, że ustawa o publicznym transporcie zbiorowym, w art. 16 ust. 4, jasno wymaga zastosowania przy ustalaniu wysokości stawki niedyskryminujących zasad, w przedmiotowej uchwale, w opinii strony, nie postarano się w żaden sposób uwzględnić odmiennych sytuacji operatorów i różnych przewoźników, co w efekcie doprowadziło do dyskryminacji niektórych z nich, w tym skarżącej.

Autorka skargi wskazała, że przyjęte uchwałą rozwiązanie jest całkowicie sprzeczne z założeniami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, co wprost wynika z uzasadnienia jej projektu, gdzie wskazano, że niedyskryminujące zasady odnoszą się w szczególności do takich kwestii jak np. "uwzględnienie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz". Na kwestię tę w toku całego procesu legislacyjnego silnie wskazywał również Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów, mając na uwadze duże ryzyko poszkodowania mniejszych przewoźników przez gminy podejmujące przedmiotowe uchwały. W przypadku jednakowej stawki za każdy punkt przystankowy (dworzec/przystanek) dla każdego przewoźnika powstanie sytuacja, w której przewoźnik realizujący kurs autobusem o pojemności do 20 miejsc, zatrzymujący się na przystankach zatokach bez wiat, będzie ponosił takie same koszty jak przewoźnik posiadający tabor o pojemności 50 miejsc realizujący kursy na tej samej trasie. Strona wskazała na orzeczenia sądów administracyjnych i stanowisko Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów na poparcie powyższej argumentacji.

Skarżąca podniosła, że w transporcie publicznym na terenie Gminy Solec-Zdrój występują ich minimum dwa rodzaje - duże i małe. Małe to pojazdy o liczbie miejsc 22 włącznie, zaś duże – powyżej tej liczby. Rozgraniczenie takie przyjęte zostało przez samorządy przy wnoszeniu opłaty od środków transportu - deklaracja DT-1. Strona podkreśliła, że "mały" autobus zajmuje dwukrotnie mniej miejsca na przystanku czy dworcu. Podobnie ilość pasażerów autobusu małego, na poziomie 20 osób, jest co najmniej dwukrotnie mniejsza niż autobusu dużego, średnio 50 osób, co przekłada się na dwa razy więcej "śmieci" na przystanku, a więc dwukrotnie większe koszty utrzymania przystanku w czystości.

Strona podniosła, że świadczy usługi przewozu osób na liniach regularnych m. in. Solec-Zdrój – Kielce przez Busko-Zdrój i regularnie czyni opłaty za korzystanie z przystanków na terenie Gminy Solec-Zdrój.

W sytuacji zatem, gdy skarżąca jest właścicielem firmy przewozowej, a zaskarżona uchwała nakłada na nią obowiązek uiszczania opłat za korzystanie z przystanków, zaś opłaty te wynikają wprost z unormowań zaskarżonej uchwały, to jej interes prawny wynikający ze wskazanych wyżej norm materialnoprawnych – art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym - został naruszony treścią zaskarżonej uchwały. Wobec powyższego strona jako przedsiębiorca posiada legitymację do wniesienia skargi, zaś sama opłata, którą przewoźnicy wnoszą na rzecz gminy winna być proporcjonalna do wielkości pojazdu, jakim wykonywany jest przewóz.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Organ podkreślił, że skarga dotyczy jedynie ustalonej w uchwale stawki opłat za jedno zatrzymanie środka transportu dla operatorów i przewoźników korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Solec-Zdrój, która jest określona tylko w § 3 zaskarżonej uchwały i nie zarzuca naruszenia przepisów prawa materialnego w zakresie przyjętego wykazu przystanków komunikacyjnych, jak i ustalenia warunków i zasad korzystania z przystanków komunikacyjnych określonych w § 1 pkt 1 ww. uchwały Rady Gminy Solec-Zdrój. Stąd wnoszenie o stwierdzenie nieważności uchwały w całości jest bezzasadne.

W ocenie organu, różnicowanie opłaty za korzystanie z przystanków w oparciu o kryterium rodzajów pojazdów używanych przez danego przewoźnika byłoby naruszeniem wyrażonej w art. 16 ust. 4 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym zasady niedyskryminacji, albowiem decydującym kryterium jest sam fakt zatrzymania się danego środka transportu na przystanku. Nie ma przy tym w realiach Gminy Solec-Zdrój znaczenia, czy będzie to przewoźnik dysponujący większym lub mniejszym środkiem transportu, albowiem to nie ta kwestia jest decydująca dla wygenerowania kosztów związanych z utrzymaniem czystości i obsługi samego przystanku, które ma rekompensować przedmiotowa opłata, a przede wszystkim ilość pasażerów korzystających z danego kursu. Ta zaś nie jest zależna wprost od wielkości pojazdu, a od wielu zmiennych, takich jak chociażby: cel kursu, jego godzina i dzień wykonywania, czy wreszcie ceny biletu. Zdaniem organu, okoliczność, że dany pojazd może pomieścić np. 50 pasażerów i tylu się w danym pojeździe znajduje, nie oznacza, że tyle osób wsiądzie i wysiądzie na danym przystanku, zatem nie można przyjąć, że kurs taki przełoży się na większą ilość śmieci do posprzątania w obrębie danego przystanku. Nadto, podobne trasy wykonywane są pojazdami o porównywalnej wielkości taborów, albowiem jazdy lokalne są wykonywane z użyciem autobusów i busów przeznaczonych dla mniejszej ilości pasażerów (tzw. autobusy małe), zaś pojazdy mieszczące większą ilość miejsc (tzw. autobusy duże) realizują raczej kursy dalekobieżne, gdzie przystanki w Solcu-Zdroju są tylko przystankami tzw. przelotowymi, autobus nie ma dłuższego przestoju, wsiadają i wysiadają jedynie pasażerowie zainteresowani daną destynacją. Z tych autobusów korzysta kilkoro pasażerów dla jednego kursu, co nie jest liczbą większą a raczej mniejszą, niż liczba osób korzystających z lokalnych tras, które obsługiwane są przez mniejszy tabor i innych przewoźników.

Niezależnie od powyższego nie sposób uznać, w ocenie organu, że przepisy ustawy o publicznym transporcie zbiorowym nakładają na organ uchwałodawczy obowiązek zróżnicowania stawek opłat z uwagi na kryterium wielkości taboru przewoźników. Kryterium i wyznacznikiem uchwalonej opłaty ma być niedyskryminacja, ale w odniesieniu do konkretnych realiów faktycznych. Skoro na terenie Gminy Solec-Zdrój, jak wskazano wyżej, charakterystyczną dla publicznego transportu zbiorowego jest jego lokalność, a kursy realizowane przez pojazdy dysponujące większą ilością miejsc są statystycznie o wiele rzadsze, a nadto korzysta z takich kursów jednorazowo podobna ilość osób, to nie ma - jak stwierdził organ - podstaw do różnicowania opłat z uwagi na przedmiotowe kryterium. Podobna ilość pasażerów korzysta z przystanku, czekając na kurs realizowany przez przewoźnika dysponującego mniejszym jak i większym pojazdem, to ilość śmieci czy zabrudzenie przystanku będzie podobne - a na pewno nie będzie się różnić na tyle, aby dywersyfikować stawkę opłaty za korzystanie z przystanku.

W ocenie organu, uzależnianie wysokości opłaty od hipotetycznego możliwego obłożenia danego kursu, bez uwzględnienia realiów tj. rzeczywistej liczby pasażerów kursów realizowanych przez duży i mały tabor, byłoby dyskryminujące a priori, albowiem faktycznie nie ma przełożenia wprost na czynności związane z utrzymaniem czystości i porządku na przystankach w Gminie Solec-Zdrój.

Zaskarżona uchwała nie ma więc charakteru dyskryminującego, zatem w takim stanie rzeczy nie ma podstaw do jej zmiany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 3 § 1 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga A. C. częściowo okazała się zasadna.

Na wstępie zauważyć należy, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Stosownie do art. 40 ust. 1 z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. z 2015 r. poz. 1515 ze zm.), powoływanej dalej jako: "ustawa o samorządzie gminnym", na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty prawa miejscowego jako akty prawa powszechnie obowiązującego (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP) mają charakter generalny i abstrakcyjny i obejmują swoim zasięgiem wszystkie podmioty funkcjonujące na obszarze swojego obowiązywania (w tym przypadku na terenie gminy).

Zgodnie natomiast z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

W niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały do sądu administracyjnego w tej części, w której uchwała postanawia o wysokości opłat za korzystanie z przystanków znajdujących się na terenie Gminy Solec-Zdrój, skoro w ramach prowadzonej działalności gospodarczej skarżąca wykonuje publiczny transport zbiorowy na terenie tej Gminy i bezspornie uiszcza opłaty z tytułu zatrzymywania się pojazdów należących do skarżącej na przystankach na terenie Gminy Solec-Zdrój. W ocenie Sądu, powyższy interes prawny skarżącej, znajdujący swoje źródło w przepisach prawa materialnego tj. art. 16 ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. o publicznym transporcie zbiorowym ( Dz. U. z 2011 r., nr 5, poz. 13), powoływanej dalej jako: "ustawa o publicznym transporcie zbiorowym", został naruszony wraz z podjęciem § 1 ust. 2 kwestionowanej skargą uchwały, o czym świadczą poniższe rozważania. Natomiast Sąd uznał, że skarżąca nie dopatrzył się naruszenia interesu prawnego skarżącej w związku z tym, że w § 1 ust. 1 zaskarżonej uchwały wprowadzono zmianę do uchwały z dnia 18 kwietnia 2012 r. poprzez dodanie postanowienia w zakresie zachowywania - ze względów bezpieczeństwa uczestników ruchu drogowego - odstępów czasowych pomiędzy środkami transportu poszczególnych operatorów i przewoźników, w każdym razie takiego naruszenia autorka skargi należycie nie wykazała.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym. Stosownie do tego przepisu, za korzystanie przez operatora i przewoźnika z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, mogą być pobierane opłaty. Stawka opłaty jest ustalana w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad. W myśl art. 16 ust. 5 pkt 1 i 2 tej ustawy, stawka opłaty, o której mowa w ust. 4, nie może być wyższa niż: 0,05 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku komunikacyjnym; 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu.

Zgodnie z powołanymi przepisami ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, rada gminy może określić opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych lub dworców, których właścicielem albo zarządzającym jest jednostka samorządu terytorialnego, przez operatorów, przy czym nie może być ona wyższa niż 5 groszy za jedno zatrzymanie środka transportu na przystanku i 1 zł za jedno zatrzymanie środka transportu na dworcu. Co istotne, ustalenie opłaty winno nastąpić z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad.

Zatem, podzielając przy tym pogląd wyrażony już w orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach (zob. np. wyroki: z dnia 19 października 2017 r., II SA/Ke 566/17, czy z dnia 14 czerwca 2018 r., II SA/Ke 303/18, oba na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl), stwierdzić należy, że obowiązkiem właściwego organu danej jednostki samorządu terytorialnego jest rozważenie w procesie uchwałodawczym dotyczącym uchwały w przedmiocie ustalenia stawki opłaty, o której mowa w art. 16 ust. 4 i 5 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym, czy nie będzie ona dyskryminować określonego kręgu jej adresatów. Delegacja ustawowa zawarta w art. 16 ust. 4 ww. ustawy obliguje radę gminy do dokonania uprzedniej analizy wskazującej, że zastosowanie - jak w niniejszym przypadku – jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników operujących na przystankach, których gmina jest właścicielem lub zarządzającym, będzie uwzględniać niedyskryminujące zasady. Należy przez to rozumieć zapewnienie traktowania wszystkich przewoźników w sposób równorzędny poprzez wyeliminowanie lub ograniczenie konkurencji wśród przewoźników wykonujących usługi przewozu w granicach miasta (gminy). Aby ustalić, czy uchwała odpowiada ratio legis przepisu upoważniającego, należałoby zbadać treść uzasadnienia uchwały oraz materiałów dokumentujących jej przygotowanie i uchwalenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2015 r., II GSK 2489/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Kryteria, jakimi kierowali się radni podejmujący uchwałę, winny wynikać zatem z uzasadnienia uchwały, a także towarzyszących podjęciu uchwały dokumentów. Dla oceny motywów działania organu nie może być wystarczająca sama treść uchwały, z której nie wynikają racje, jakimi kierował się organ podejmujący rozstrzygnięcie skierowane do adresatów stojących na zewnątrz administracji i dotyczące ich sytuacji prawnej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2016 r., II GSK 1405/16, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Na podstawie uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie sposób ustalić, czy podejmując tę uchwałę i ustalając przedmiotową opłatę w wysokości 0,03 zł dla wszystkich przewoźników wykonujących przewozy pasażerów i korzystających z przystanków komunikacyjnych na terenie Gminy Solec-Zdrój, organ uchwałodawczy uwzględnił niedyskryminujące zasady. Ani z postanowień uchwały, ani z jej krótkiego uzasadnienia i przedłożonych przez organ dokumentów towarzyszących podjęciu uchwały nie wynika, aby Rada Gminy Solec-Zdrój przed jej podjęciem rozważyła niedyskryminujące zasady. Uzasadnienie uchwały w zakresie podwyższenia wysokości kwestionowanej opłaty wskazuje, że ponad trzy lata funkcjonowania uchwały, zwiększenie liczy podmiotów korzystających z przystanków, zmiana organizacji ruchu, jakie w tym czasie miały miejsce, spowodowały zmodyfikowanie dotychczasowych zasad. Nie wynika z treści tego uzasadnienia, że ustalenie jednolitej stawki dla wszystkich przewoźników nastąpiło po uprzednim rozważeniu, iż takie postanowienie uchwały nie będzie dyskryminować przewoźników korzystających z przystanków na terenie Gminy. Specyfika lokalna, na którą wskazuje organ w odpowiedzi na skargę, może uzasadniać zastosowanie jednolitej stawki opłaty dla przewoźników zatrzymujących się na przystankach komunikacyjnych na terenie ww. Gminy, niemniej jednak organ winien dać temu wyraz we wskazany powyżej sposób, nie zaś dopiero na etapie postępowania sądowoadministracyjnego.

Istotnie ustawa z dnia 16 grudnia 2010 r. nie definiuje pojęcia "niedyskryminujących zasad". W uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 16 grudnia 2010 r. (druk sejmowy nr 2916) podniesiono: "stawki opłat powinny być ustalane z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad dla wszystkich operatorów i przewoźników wykonujących publiczny transport zbiorowy na obszarze właściwości organizatora. W szczególności odnosi się to do takich kwestii jak np.: jednakowa wysokość stawki opłaty, uwzględnianie standardu poszczególnych przystanków komunikacyjnych lub dworców, uwzględnianie wielkości taboru, jakim wykonywany jest przewóz. W sytuacji, gdy przystanki lub dworce są własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, za ich korzystanie mogą być pobierane opłaty, których stawka może być ustalona w drodze uchwały podjętej przez właściwy organ danej jednostki samorządu terytorialnego, również z uwzględnieniem niedyskryminujących zasad, o których mowa powyżej. Jednakże w projektowanym art. 15 ust. 5 wprowadzona została górna granica, do której właściwy organ może ustalić stawkę omawianej opłaty, co ma służyć ograniczeniu dowolności w jej ustalaniu w nadmiernej wysokości. Przedmiotowa stawka będzie ulegała waloryzacji, o czym mówi projektowany ust. 6 omawianego artykułu. Możliwość nałożenia omawianej opłaty uzasadniona jest tym, że zarówno operatorzy jak i przewoźnicy wykonujący publiczny transport zbiorowy i korzystający przy tym z przystanków lub dworców będących własnością lub w zarządzie jednostki samorządu terytorialnego, partycypowali w kosztach związanych m.in. z korzystaniem z infrastruktury transportowej, z utrzymaniem przystanków lub dworców w należytym stanie, co związane jest z ich sprzątaniem, konserwacją odnawianiem itp.".

Z cytowanego wyżej uzasadnienia projektu ustawy wynika, że przy ustalaniu wysokości opłaty za korzystanie z przystanków komunikacyjnych (lub dworca) należy uwzględnić między innymi takie kwestie, jak standard poszczególnych przystanków oraz wielkość taboru, jakim jest wykonywany przewóz (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Jako standard przystanków należy rozumieć infrastrukturę przystanku (istnienie wiaty, kiosku, ławek, utwardzenie podjazdu dla środków komunikacyjnych i inne), a także jego wielkość. Pod pojęciem taboru należy rozumieć ogół środków transportowych, jakim dysponuje przewoźnik (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 października 2013 r., III SA/Łd 736/13, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl)

Jednocześnie zauważyć należy, że przedmiotowa opłata jest przeznaczana na obsługę przystanku komunikacyjnego, a więc na jego remont, konserwację, odnowienie, przebudowę, rozbudowę w tym m.in. wiat i innych budynków dla pasażerów, a także na utrzymanie czystości na przystankach. Celem wprowadzenia opłaty jest zatem spowodowanie, aby wszyscy przewoźnicy korzystający z przystanków komunikacyjnych partycypowali w kosztach związanych z ich utrzymaniem.

Dla oceny wpływu czynnika formułowanego jako wielkość taboru, którym wykonywany jest przewóz, na wysokość opłaty istotne jest więc przeznaczenie tej opłaty. Wysokość kosztów ponoszonych przez gminę na utrzymanie przystanków zależy od wielkości pojazdów, jakie zatrzymują się na tych przystankach. Im większa pojemność pojazdu, tym potencjalnie większa liczba przewożonych pasażerów, którzy jednocześnie korzystają z tych przystanków. Ponadto większe pojazdy wymagają też większych zatok przystankowych oraz zjazdów na nie, co wiąże się z większymi kosztami ich zbudowania i utrzymania. Większe pojazdy, o większym nacisku na oś powodują też szybsze zużycie i częstsze uszkodzenia nawierzchni dróg w rejonie przystanków, co też wiąże się z większymi kosztami ich remontów. Stąd uzasadnione jest twierdzenie skarżącej, że rodzaj pojazdów dokonujących przewozów na terenie Gminy Solec-Zdrój może mieć znaczenie przy ocenie, czy wprowadzenie jednej stawki opłaty dla środków transportu zatrzymujących się na przystanku bez względu na wielkość (gabaryty) tych pojazdów nie będzie dyskryminować określonej grupy adresatów tej uchwały.

Niemniej rozstrzygające w niniejszej sprawie było to, że podejmując zaskarżoną uchwałę, nie powołano się na żadne argumenty związane z kryterium niedyskryminacji, które byłyby analizowane i rozważane przez radnych głosujących nad zaskarżoną uchwałą. Potwierdza to także analiza protokołu nr XVII/2016 z XVII Sesji Rady Gminy Solec-Zdrój odbytej w dniu 11 lutego 2016 r., na której podjęto przedmiotową uchwałę.

Należy zatem uznać, że z powyższych przyczyn zaskarżoną uchwałę w zakresie § 1 ust. 2 nie podjęto w zgodzie z upoważnieniem ustawowym zawartym w art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym (zob. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16). Za niezgodny z prawem uznać należy bowiem wydany na podstawie art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie drogowym akt prawa miejscowego, co do którego nie sposób ustalić, czy wydający go organ kierował się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania, a więc czy stanowi on prawidłowy akt wykonawczy do tej ustawy, zgodny z jej celami i uszczegółowiający zawarte w niej regulacje.

Powyższe skutkowało stwierdzeniem, że zaskarżona uchwała w części dotyczącej § 1 ust. 2 w sposób istotny narusza art. 16 ust. 4 ustawy o publicznym transporcie zbiorowym i art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Jednakże, jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak wskazania motywów podjęcia uchwały wpływa także zasadniczo na jej ocenę z punktu widzenia standardów konstytucyjnych. Skoro granice samodzielności działania organów gminy wyznacza legalność działania tych organów, a wykonywanie uchwałodawczej działalności rady gminy (miasta) powinno się odbywać zawsze zgodnie z obowiązującym prawem, to słusznie wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. ww. wyrok NSA, II GSK 1405/16), że podjęcie uchwały z niewypełnieniem delegacji ustawowej stanowi także istotne naruszenie art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP, a także zasady praworządności i legalności wynikających z art. 7 Konstytucji RP.

Dodatkowo i wyłącznie ubocznie podnieść należy, nie polemizując z argumentacją organu zawartą w odpowiedzi na skargę, a zmierzającą do uzasadnienia zastosowania jednolitej stawki opłaty za korzystanie przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych znajdujących się na terenie Gminy Solec-Zdrój, że jest ona spóźniona, aby sanować istotne naruszenie prawa w związku z podjęciem zaskarżonej uchwały w zakresie § 1 ust. 2.

Z powyższych przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie I sentencji wyroku.

W pkt II wyroku oddalono skargę w pozostałej części, albowiem strona zaskarżyła przedmiotową uchwałę w całości, a z przyczyn podanych wyżej, w całości nie mogła zostać uwzględniona.

O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego, na które składają się wpis od skargi (300 zł) i opłata notarialna za odpis pełnomocnictwa (14,76 zł) oraz opłaty pocztowe (13,60 zł), orzeczono w punkcie III sentencji wyroku na podstawie art. 200 i art. 206 p.p.s.a. w związku z § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Rady Ministrów z 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisów w postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. nr 221 poz. 2193 ze zm.). Sąd zasądził na rzecz skarżącej zwrot połowy poniesionych kosztów postępowania odpowiednio do zakresu skargi, który został uwzględniony.