Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 867/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-11-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 11d ust. 1, art. 11 f ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 1363
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - t.j.
article: art. 4 pkt 2, 3, 5, art. 2 ust. 1, ust. 3, art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 1376
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - t.j.
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2021 poz 1899
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Ewa Partyka /spr./ Sędziowie WSA Maciej Kobak AWSA Karina Gniewek-Berezowska Protokolant sekretarz sądowy Agata Danicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2021 r. sprawy ze skargi M. K. i M. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2021 r. nr [ ] w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej - skargę oddala -


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi M.N. i M.K. (dalej: "skarżące") jest decyzja Wojewody [...] (dalej: "Wojewoda", "organ odwoławczy") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] uchylająca w części decyzję Starosty [...] (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia [...] listopada 2020 r. Nr [...] znak: [...] wydaną w przedmiocie udzielenia zezwolenia na realizację inwestycji drogowej i w tym zakresie orzekająca co do istoty sprawy oraz w pozostałym zakresie utrzymująca decyzję organu I instancji w mocy.

Z akt administracyjnych sprawy wynika, że wskazaną wyżej decyzją z dnia [...] listopada 2020 r. Starosta, działając na podstawie art. 11a ust. 1 i ust. 2a, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1363 – dalej zwana: "specustawą") oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm. – dalej: "k.p.a."), udzielił Burmistrzowi Miasta [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, polegającej na: "Budowie drogi gminnej klasy D od km 0+000 do km 0+521 – ul. [...] w [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną", na działkach nr: 38/30, 38/29, 38/28, 38/18, 38/17, 39, 50/1, 49/1, 48/1, 47/1, 46/1, 45/1, 44/1, 43/3, 43/5, 42/1, 41/11, 41/7, 41/9, 40/5, 40/12, 38/62, 38/64, 38/57, 38/59, 38/42, 38/40, 38/48, 38/46, 38/52, 38/50, 38/55, 38/53, 38/66, położonych w województwie [...], powiecie [...], jednostce ewidencyjnej [...], obręb ewidencyjny [...]. Linie rozgraniczające teren inwestycji, stanowiące linie podziału nieruchomości, oznaczono linią ciągłą i przerywaną koloru czerwonego na załączniku nr 1 do decyzji.

W ramach wydanego zezwolenia Starosta między innymi: zatwierdził projekt budowlany; zatwierdził podział nieruchomości zgodnie z mapami projektu podziału nieruchomości, przyjętymi do Państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego przez Starostę [...], na podstawie operatu technicznego wpisanego przez Powiatowy Ośrodek Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] do ewidencji materiałów zasobu w dniu [...] lipca 2020 r., identyfikator ewidencyjny: [...]; oznaczył nieruchomości bądź części nieruchomości, które z mocy prawa stają się własnością Gminy Miejskiej [...] oraz określił inne obowiązki i warunki w zakresie realizacji tej inwestycji, wynikające z przepisów prawa. Decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności.

Odwołanie od powyższej decyzji Starosty wnieśli M.K., M.N. oraz W.N., zarzucając naruszenie:

- art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (dalej: "u.d.p."), poprzez pominięcie, że do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych, a obecnie ul. [...] w [...] jest właśnie taką drogą wewnętrzną, która nie ma znaczenia lokalnego;

- art. 1 ust. 1 w zw. z art. 11a ust. 1 specustawy w zw. z art. 1 u.d.p., gdyż przedmiotowa inwestycja nie spełnia wymagań dla uznania jej za drogę publiczną, jest to w zasadzie poszerzenie drogi wewnętrznej dojazdowej, będącej jedynie we współwłasności Miasta [...], zlokalizowanej na działce nr 39 do kilku nieruchomości, które mają już dostęp do drogi publicznej, a nadto brak jest uchwały Rady Miasta, która zaliczałaby tę inwestycję do kategorii dróg gminnych lub przewidywałaby plany utworzenia większej sieci dróg. Ponadto brak jest w aktach sprawy jakiejkolwiek uchwały tego organu, chociażby intencyjnej, iż w przyszłości droga ta uzyska status drogi publicznej;

- art. 21 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 23 specustawy, poprzez dokonanie wywłaszczenia nieruchomości na cel indywidualny, a nie publiczny. Zdaniem odwołujących się inwestycja będzie służyła właścicielom jedynie kilku nieruchomości, a to nie spełnia wymogu realizacji celu publicznego;

- art. 118 ust. 1 u.g.n., poprzez nieprzeprowadzenie rozprawy dotyczącej wywłaszczenia uczestników, do czego obliguje odesłanie zawarte w art. 23 specustawy;

- art. 97 ust. 3 pkt 1 u.g.n. w zw. z art. 23 specustawy, poprzez brak wszczęcia postępowania o podział nieruchomości z urzędu;

- art. 17 ust. 1 specustawy w zw. z art. 108 § 1 k.p.a., poprzez nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy planowana inwestycja nie służy realizacji interesu społecznego, a jedynie interesu indywidualnego, jako zapewnienie dojazdu do kilku nieruchomości, które już posiadają taki dojazd drogą wewnętrzną;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a., poprzez bezpodstawne odstąpienie od ustalenia dokładnego stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieustalenie, czy granice nieruchomości podlegających podziałowi nie są sporne oraz czy nieruchomość, na której zlokalizowana jest droga stanowi wyłączną własność Miasta [...], czy też jest we współwłasności z innymi podmiotami. Ponadto organ nie przeprowadził dowodów wnioskowanych przez uczestników, a jeśli przeprowadził takie dowody, to nie dokonał w tym zakresie stosownych ustaleń w uzasadnieniu decyzji;

- art. 80 k.p.a., poprzez dokonanie dowolnych ustaleń na podstawie części dowodów zgromadzonych w sprawie i przyjęcie w konsekwencji, że znajdują zastosowanie do niniejszej sprawy przepisy specustawy;

- art. 107 § 1 i § 3 k.p.a., poprzez brak zamieszczenia w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innych dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego polegającego na wyjaśnieniu podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa.

W wyniku rozpoznania wniesionych odwołań, Wojewoda opisaną na wstępie decyzją z dnia 5 marca 2021 r., działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., częściowo uchylił zapisy zaskarżonej decyzji, w tym również załącznik nr 1 arkusz 2.1. do zaskarżonej decyzji i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, w pozostałym zakresie utrzymał decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że omawiana inwestycja dotyczy budowy drogi gminnej klasy D, która zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 4 u.d.p., stanowi jedną z kategorii dróg publicznych, co uzasadnia prowadzenie postępowania w trybie przepisów specustawy drogowej. Wskazał, że postępowanie zostało wszczęte na wniosek właściwego zarządcy drogi, tj. Burmistrza Miasta [...], stosownie do art. 11a specustawy.

Następnie Wojewoda ocenił, że inwestor spełnił wszystkie nałożone specustawą wymogi w zakresie złożonego wniosku. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 11b ust. 1 specustawy, przed złożeniem wniosku o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej zarządca drogi wystąpił i uzyskał pozytywne opinie właściwych miejscowo zarządu województwa, zarządu powiatu oraz burmistrza miasta. Ponadto do wniosku dołączono inne stosowne opinie i uzgodnienia, jak również pozwolenie wodnoprawne. Wojewoda ocenił również, że przedłożony projekt budowlany jest zgodny z art. 34 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane oraz rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego.

Dokonując oceny postępowania prowadzonego przed organem I instancji, Wojewoda uznał, że nie naruszono w tym zakresie przepisów prawa. Przy rozpatrywaniu wniosku zostały zachowane wymogi proceduralne wynikające ze specustawy. O wszczęciu postępowania zainteresowane strony zostały powiadomione w drodze obwieszczenia, stosownie do art. 11d specustawy. Ponadto zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało wysłane do wnioskodawcy oraz dotychczasowym właścicielom nieruchomości za zwrotnym potwierdzeniem odbioru.

W ocenie Wojewody również sama decyzja nie zawiera tego rodzaju wad, które musiałyby skutkować jej uchyleniem w całości przez organ odwoławczy. Jak stwierdził Wojewoda, kontrolowana decyzja, czyni zadość wymogom określonym w art. 11f ust. 1 specustawy, ponieważ zawiera wszystkie niezbędne elementy wskazane w tym przepisie. O wydaniu decyzji poinformowano strony w drodze obwieszczenia, a ponadto zawiadomienia o jej wydaniu przesłano dotychczasowym właścicielom nieruchomości, samą zaś decyzję przesłano również wnioskodawcy. Na skutek wezwania organu, które miało na celu usunięcie dostrzeżonych nieprawidłowości, pismem z dnia 12 stycznia 2021 r. pełnomocnik inwestora poinformował, że zwiększono szerokość projektowanego zjazdu indywidualnego (na działce nr 38/61 przed podziałem nr 38/2) do 4,5 m, zrezygnowano z budowy chodnika wzdłuż zjazdów na przedmiotowych nieruchomościach, w konsekwencji czego w projekcie budowlanym skorygowany został projekt zagospodarowania terenu oraz przedłożono skorygowaną mapę przedstawiającą proponowany przebieg drogi, uwzględniającą powyższe zmiany, tj. arkusz 2.1. W związku z dokonanymi zmianami organ odwoławczy skorygował decyzję Starosty w zakresie wprowadzenia załącznika nr 1a w miejsce uchylonego załącznika nr 1 (arkusz 2.1).

Odnosząc się do zarzutów odwołania Wojewoda stwierdził, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wskazał, że część tych zarzutów była już podnoszona na etapie postępowania przed organem I instancji, który udzielił w tym zakresie wyczerpujących odpowiedzi, czemu dał wyraz również w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego braku podstaw do zastosowania przepisów specustawy organ wyjaśnił, że to od inwestora, a więc właściwego zarządcy danej drogi zależy, czy skorzysta on z tzw. specustawy drogowej i na jej podstawie uzyska decyzję zezwalającą na realizację inwestycji drogowej. Warunkiem koniecznym do skorzystania z tej możliwości jest to, aby inwestycja dotyczyła drogi publicznej w rozumieniu u.d.p. Organ wyjaśnił, że decydujące znaczenie ma w tym zakresie nie aktualny, lecz docelowy status drogi. Nie ma zatem podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest "po śladzie" istniejącej drogi na gruntach prywatnych.

Ustosunkowując się do kwestii rygoru natychmiastowej wykonalności, Wojewoda wskazał, że nadanie tego rygoru kwestionowanej decyzji zostało trafnie uzasadnione przez organ wydający decyzję poprawą bezpieczeństwa ruchu, poprawą dostępności komunikacyjnej oraz dojazdu mieszkańców do nieruchomości, zwiększenia bezpieczeństwa ruchu drogowego i pieszego poprzez budowę chodnika oraz koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa ruchu poprzez poprawę widoczności w obrębie projektowanych skrzyżowań.

W kwestii zarzutu dotyczącego dokonania wywłaszczenia nieruchomości na cel indywidualny, a nie publiczny, Wojewoda wskazał, że stosownie do art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. W ocenie organu budowa drogi gminnej, publicznej niewątpliwie stanowi cel publiczny, co potwierdza art. 6 u.g.n., zgodnie z którym, celem publicznym w rozumieniu ustawy jest m.in.: wydzielanie gruntów pod drogi publiczne.

Wyjaśniając kwestie dotyczące braku przeprowadzenia rozprawy dotyczącej wywłaszczenia uczestników organ, powołując się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podał, że przepis art. 23 specustawy jasno wskazuje, iż stosowanie przepisów u.g.n. winno mieć miejsce w sprawach nieuregulowanych w Rozdziale 3 tejże ustawy, zatytułowanym: "Nabywanie nieruchomości pod drogi". Nie może natomiast ulegać wątpliwości, iż kwestia nabywania nieruchomości pod drogi realizowane na mocy specustawy drogowej została unormowana w tejże ustawie.

Z wydaną decyzją nie zgodziły się M.K. i M.N. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wniosły o uchylenie decyzji organów obydwu instancji, wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżące zarzuciły naruszenie art. 139 k.p.a., poprzez rozstrzygnięcie w pkt l-IV na niekorzyść strony wnoszącej odwołanie, poprzez zmianę decyzji na korzyść inwestora, któremu organ II instancji umożliwił dokonanie skorygowania mapy stanowiącej załącznik do decyzji (str. 11 uzasadnienia); natomiast w części objętej pkt V decyzji dotyczącej utrzymania decyzji organu I instancji w mocy zarzuciły naruszenie art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 145 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, na skutek stwierdzenia braku podstaw do jej uchylenia, jak również ponowiły w tym zakresie wszystkie zarzuty podniesione uprzednio w odwołaniu od decyzji organu I instancji.

W obszernym uzasadnieniu skargi, skarżące podniosły między innymi, że kwestionowana decyzja opiera się na błędnym założeniu, iż ul. [...] jest drogą publiczną. Zdaniem skarżących, już sam fakt, że jej współwłaścicielami są osoby fizyczne wyklucza możliwość uznania jej za taką drogę. Podkreśliły, że przedmiotowa inwestycja drogowa jest planowania wzdłuż istniejącej drogi wewnętrznej dla nieruchomości, które posiadają już dostęp do dwóch dróg publicznych, w związku z czym nie spełnia kryteriów dotyczących realizacji inwestycji w trybie specustawy. W ocenie skarżących sporna inwestycja nie poprawi jakości sieci dróg lokalnych, gdyż wszystkie okoliczne nieruchomości posiadają już odpowiedni dostęp do drogi publicznej. Przedmiotowa droga nie będzie również służyć ogółowi mieszkańców, gdyż nie prowadzi w żadne publicznie dostępne miejsce, tylko do indywidualnych gospodarstw.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Postanowieniem z dnia 1 września 2021 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 137). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 – określanej dalej jako P.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W myśl art. 145 P.p.s.a., sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności

z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, albo zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach.

W ramach kontroli legalności sąd stosuje przewidziane prawem środki

w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Po rozpoznaniu sprawy w przedstawionych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Przedmiotem kontroli Sądu były decyzje i postępowanie dotyczące zezwolenia na realizację inwestycji drogowej.

W pierwszej kolejności należało się odnieść do zarzutów wskazujących na niedopuszczalność zastosowania przepisów specustawy. Jeżeli bowiem okazałyby się one zasadne to powyższe oznaczałoby, że decyzje zostały wydane z rażącym naruszeniem prawa, co obligowałoby Sąd do stwierdzenia ich nieważności.

Według skarżących niedopuszczalne było wydanie decyzji w oparciu o specustawę, gdyż ulica [...] nie jest drogą publiczną. Nie ma też dowodów na to, że taką drogą będzie w przyszłości. Ponadto droga ta jest przedmiotem współwłasności także osób fizycznych.

Odnosząc się do powyższego Sąd stwierdza, że przytoczone w skardze orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego (NSA) zostały wydane w innych stanach faktycznych. W okolicznościach kontrolowanej sprawy nie ulega wątpliwości, że co prawda ulica [...] rzeczywiście w chwili wydania decyzji była drogą wewnętrzną, której współwłaścicielami, poza Gminą Miejską [...], były także osoby fizyczne, jednakże decyzja jasno określa, że zezwolenie na realizację inwestycji dotyczy budowy drogi gminnej klasy D. Nie ulega więc wątpliwości, że w przyszłości taki status droga ta będzie miała. Idąc tokiem rozumowania skarżących nie byłoby w ogóle możliwe wydanie decyzji w trybie specustawy zawsze w wypadku, gdyby jakakolwiek droga na gruncie fizycznie nie istniała i dopiero miałaby zostać wybudowana. Tak nie jest bo specustawa ma zastosowanie także do budowy nowych dróg.

Stosownie do treści art. 4 pkt 2 u.d.p. droga to budowla wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi, urządzeniami oraz instalacjami, stanowiąca całość techniczno-użytkową, przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowana w pasie drogowym. Wedle natomiast art. 4 pkt 3 u.d.p. przez ulicę rozumie się drogę na terenie zabudowy lub przeznaczonym do zabudowy zgodnie z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w której ciągu może być zlokalizowane torowisko tramwajowe. Zgodnie natomiast z art. 4 pkt 5 u.d.p. jezdnia, to część drogi przeznaczona do ruchu pojazdów.

W świetle art. 1 u.d.p. drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie tej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. U.d.p. stosownie do art. 2 ust. 1 dzieli drogi publiczne, ze względu na funkcje w sieci drogowej, na następujące kategorie: 1) drogi krajowe; 2) drogi wojewódzkie; 3) drogi powiatowe; 4) drogi gminne. Jak wynika z art. 2 ust. 2 u.d.p. ulice leżące w ciągu dróg wymienionych w ust. 1 należą do tej samej kategorii co te drogi. Art. 8 ust. 1 u.d.p. stanowi natomiast, że drogami wewnętrznymi są drogi, drogi rowerowe, parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg.

Należy też zauważyć, że zgodnie z art. 2 ust. 3 u.d.p., drogi publiczne, ze względów funkcjonalno-technicznych, dzielą się na klasy określone w warunkach technicznych, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 z późn. zm.), jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Stosownie do treści § 7 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 2016 r., poz. 124, dalej powoływane jako "rozporządzenie"), z zastrzeżeniem wyjątków, minimalna szerokość ulicy w liniach rozgraniczających wynosi 10 m (ulica klasy D).

W sprawie bezsporne było, że ulica [...] aktualnie nie posiada statusu drogi publicznej. Wniosek złożony przez zarządcę dróg gminnych – Burmistrza Miasta [...] dotyczył jednak budowy drogi gminnej klasy D od km 0 + 521 wraz z niezbędną infrastrukturą. Według załączonej do wniosku mapy istniejącą na gruncie drogę oznaczono L ½, co według legendy oznacza ulicę lokalną istniejącą na działce nr 39 oznaczoną w ewidencji jako droga. Nawet według twierdzeń skarżących droga ta służyła do prowadzenia ruchu drogowego zapewniając dojazd do przyległych nieruchomości. Z mapy zaś wynika, że stanowi ona łącznik między dwoma drogami publicznymi, krajową i powiatową.

Fakt, że zarówno w chwili złożenia wniosku jak i w chwili zakończenia postępowania administracyjnego ul. [...] nie posiadała statusu drogi publicznej, nie oznacza, że w sprawie nie znajdowała zastosowania specustawa drogowa. Zgodnie z art. 1 ust. 1 specustawy określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Na tle wykładni tego przepisu oraz powołanych wyżej przepisów u.d.p. w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowało się stanowisko, które podziela również Sąd orzekający w niniejszej sprawie, że uproszczone zasady i procedury przygotowania i realizacji inwestycji drogowych, określone w specustawie drogowej, mające na celu przyspieszenie procesu rozwoju infrastruktury drogowej w Polsce, mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne, w rozumieniu ustawy o drogach publicznych (zob. np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 12; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt II OSK 2348/10, wszystkie powoływane wyroki dostępne na www.cbois.nsa.gov.pl).

W uzasadnieniach orzeczeń, w których kategorycznie wyłączano dopuszczalność stosowania przepisów specustawy drogowej do budowy (rozbudowy) dróg wewnętrznych (np. w wyroku NSA z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 1111/08), zwracano uwagę, z jednej strony na cel, jaki mają specjalne zasady przygotowania i realizacji inwestycji drogowych (ułatwienie realizacji inwestycji drogowych, jako celu publicznego), a z drugiej strony na zasadniczo odmienny charakter inwestycji w zakresie dróg publicznych, które stanowią cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 1 u.g.n., od inwestycji polegających na budowie lub modernizacji dróg wewnętrznych, które nie zaliczają się do celów publicznych.

Akceptując zatem w pełni pogląd, zgodnie z którym specustawa drogowa nie ma zastosowania do budowy (rozbudowy) dróg wewnętrznych, a zarazem mając na względzie cel tej szczególnej regulacji, należy odróżnić trzy sytuacje. Pierwszą, w której przepisy specustawy drogowej zostałyby zastosowane do budowy drogi wewnętrznej. Drugą, w której zostałyby one zastosowane do modernizacji takiej drogi, która po modernizacji pozostanie drogą wewnętrzną. I wreszcie trzecią, w której przepisy specustawy drogowej zostałyby zastosowane do budowy drogi publicznej (np. drogi gminnej) z wykorzystaniem terenu, na którym znajduje się droga wewnętrzna ("po śladzie" lub niemal "po śladzie" tej drogi). W pierwszej i drugiej sytuacji zastosowanie specustawy drogowej jest niedopuszczalne. W trzeciej jednak, w ocenie Sądu, znajduje ona zastosowanie. W tym bowiem przypadku modernizacja (rozbudowa) drogi wewnętrznej będzie służyć realizacji celu publicznego – budowie drogi publicznej.

Jak wcześniej wskazano specustawa drogowa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych. Decydujące znaczenie ma zatem nie aktualny, tylko docelowy status drogi. Nie ma zatem podstaw, by odmawiać jej zastosowania z tego powodu, że projektowana droga publiczna wytyczona jest "po śladzie" istniejącej drogi wewnętrznej. Akceptacja takiego ograniczenia oznaczałaby uprzywilejowanie gmin, które realizują układ komunikacyjny, wykorzystując np. tereny przeznaczone pod zabudowę mieszkaniową, czy usługi, względem gmin, które czynią to z wykorzystaniem istniejących dróg wewnętrznych. Zakładając, że z reguły budowa dróg publicznych poprzez modernizację istniejących dróg wewnętrznych cechuje się zdecydowanie mniejszą ingerencją w prawo własności niż ich realizacja na terenach, które dotychczas były wykorzystywane w inny sposób, takie uprzywilejowanie należy uznać za całkowicie nieuzasadnione.

Dlatego organ administracji, do którego wpływa wniosek o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, ma obowiązek zweryfikować, w jaki sposób wnioskodawca określił rodzaj inwestycji drogowej. Powinien w szczególności ustalić, czy planowana droga zaliczona została – przez wnioskodawcę – do jednej z kategorii dróg określonych w art. 2 ust. 1 u.d.p., a także, jaką klasę techniczną przewidział dla niej wnioskodawca, oraz czy spełnia ona wymagania techniczne i użytkowe określonej dla tej klasy. Jeżeli z wniosku wynika, że projektowana droga ma być drogą publiczną i spełnia minimalne warunki techniczne i użytkowe, to nie ma przeszkód do zastosowania specustawy drogowej, chociażby przebiegała ona "po śladzie" istniejącej drogi wewnętrznej.

Sąd podziela tym samym w tym zakresie stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 9 kwietnia 2010 r. sygn. akt II OSK 91/10, że z art. 1 ust. 1 specustawy nie wynika obowiązek kategoryzacji drogi w sposób określony w art. 7 ust. 2 u.d.p. (zaliczenie do kategorii dróg gminnych w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu jednostki samorządu terytorialnego) przed złożeniem wniosku o wydanie zgody na wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Art. 7 u.d.p. nie przewiduje takiej sytuacji i nie wymaga, aby uchwała o zaliczeniu drogi do kategorii dróg gminnych dotyczyła drogi planowanej. Nie ma więc przeszkód, aby uchwała taka została podjęta w stosunku do drogi już zrealizowanej, w stosunku do której nie będzie wątpliwości, co do jej parametrów i innych warunków technicznych.

Przepis art. 1 ust. 1 specustawy stanowi, że ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów u.d.p.

Jeszcze raz podkreślić należy, że ze sformułowania ww przepisu specustawy nie wynika obowiązek organu składającego wniosek o zezwolenie na realizację inwestycji drogowej na podstawie tej ustawy uzyskania wcześniej uchwały rady gminy o zaliczeniu projektowanej drogi do kategorii jednej z dróg określonych w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Jego analiza wskazuje, że odwołuje się on do ustawy o drogach publicznych, ale bez odniesienia się do konkretnych przepisów i czyni to odnośnie nie do rodzaju drogi publicznej, lecz do pojęcia "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych".

Sąd podziela więc pogląd wyrażony m.in. w wyrokach NSA z dnia 9 kwietnia 2010r. sygn. akt II OSK 91/10 (wyżej powołany) oraz z dnia 17 czerwca 2016 r., II OSK 931/16, że nie można na gruncie reguł językowych wykładni wyprowadzić ze sformułowania art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych normy, której treścią jest spełnienie przed złożeniem wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej przez właściwy podmiot obowiązku dokonania kategoryzacji drogi publicznej, zgodnie z art. 2 ustawy o drogach publicznych, jako jednej z czterech rodzajów dróg, w sposób przewidziany w art. 7 ust. 2 u.d.p., czyli w drodze uchwały rady gminy. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy z 2003r. nie powołuje się na konkretne przepisy ustawy o drogach publicznych, w szczególności na jej art. 7 ust. 2 w zw. z art. 2 ust. 1. Nie wskazuje tym samym na rozumienie tego terminu w ten sposób, że obejmuje on określenie rodzaju drogi publicznej, o którym mowa w art. 2 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez przewidzianą w art. 7 ust. 2 u.d.p. uchwałę rady gminy.

Odesłanie z art. 1 ust. 1 ustawy wskazuje natomiast na użycie pojęcia "droga publiczna" poprzez konstrukcję "przygotowanie inwestycji w zakresie dróg publicznych" i w tym sensie nie może to być droga wewnętrzna, nie będąca drogą publiczną w rozumieniu tej ustawy. Tyle, że nie oznacza to, że już na etapie procesu inwestycyjnego inwestor ma obowiązek przedstawić uchwałę rady gminy o zaliczeniu drogi do dróg publicznych czy nawet uchwałą intencyjną dotyczącą tej kwestii.

Należy zatem przyjąć, że w ramach inwestycji w zakresie dróg publicznych, wystarczy określenie rodzaju drogi publicznej przez samego wnioskodawcę, przy spełnieniu innych wymogów formalnych wniosku, określonych w art. 5 specustawy. Jak wskazał NSA w powołanych wyrokach, zastosowanie argumentu funkcjonalnego nie może prowadzić do takiego rozszerzenia obowiązku wnioskodawcy, że w jego wyniku ustalony zostaje obowiązek przedłożenia uchwały rady gminy, klasyfikującej na gruncie art. 7 ust. 2 u.d.p. daną planowaną drogę, jako drogę gminną. Tym bardziej, że argument językowy wykładni art. 7 ust. 1 oraz ust. 2 u.d.p. wskazuje na zaliczenie drogi, nie wskazując, aby była to droga planowana, zaś art. 7 ust. 3 mówi wprost o drogach istniejących, co w powiązaniu z argumentacją funkcjonalną przemawia za tym, aby podjęcie uchwały na gruncie art. 7 u.d.p. skojarzyć z sytuacją, gdy droga jest już wybudowana i nie ma wątpliwości co do jej parametrów i innych warunków technicznych, a także co do stanu własności gruntów, na których ona jest usytuowana.

Należy także podkreślić, że w art. 7 ust. 2 u.d.p. określona została norma kompetencyjna dla rady gminy. Sięganie do niej w ten sposób, że aktualizację jej zastosowania określa się poprzez niewskazany w żadnym przepisie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych moment poprzedzający złożenie wniosku o ustalenie lokalizacji drogi publicznej, jest nieuprawniony i niezgodny z ogólnym wymogiem ścisłego, związanego przede wszystkim z zastosowaniem reguł językowych, rekonstruowania norm kompetencyjnych - ustalenia zakresu ich normowania oraz zakresu ich zastosowania (zob. ww wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2010r., sygn. akt II OSK 91/10).

Również w doktrynie prezentowany jest pogląd, że ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych znajduje zastosowanie przede wszystkim w przypadku budowy nowych dróg publicznych. Wtedy to jednak tereny zamierzone do zastosowania pod drogę publiczną, nie są jeszcze w całości wyodrębnione planistycznie, ani ewidencyjnie, ani też własnościowo. Także w ewidencji gruntów i budynków tereny te nie muszą stanowić użytków drogowych. Istotne jest określenie, jaką funkcję w sieci drogowej dana droga ma pełnić, aby na jej podstawie ustalić, czy przedmiotem budowy będzie droga wewnętrzna, czy droga publiczna. Pozostałe natomiast kwestie dotyczące planistycznego, ewidencyjnego (geodezyjnego) i własnościowego wyodrębnienia terenu pod drogę publiczną mają być przedmiotem zezwolenia na realizację inwestycji drogowej wydawanej na podstawie tej ustawy (M. Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Komentarz, Warszawa 2009, s. 52, 53).

Wystarczającym sposobem określenia charakteru planowanej drogi jako drogi publicznej oraz kategorii tej drogi jest więc wskazanie tego we wniosku przez inwestora, co w kontrolowanej sprawie zostało uczynione.

Organ II instancji zajął stanowisko odnośnie powyższego zarzutu i jest ono prawidłowe.

Nie jest także zasadny zarzut dotyczący tego, że wywłaszczenie nastąpiło na cel, który nie jest celem publicznym. Treść art. 6 pkt 1 u.g.n. wyraźnie to potwierdza bo wymienia wydzielanie gruntów pod drogi publiczne jako jeden z celów publicznych w rozumieniu tej ustawy. Po zrealizowaniu inwestycji stanowiącej przedmiot decyzji droga będzie służyć nie tylko zapewnieniu dojazdu do położonych przy niej nieruchomości ale będzie spełniać parametry drogi publicznej przewidziane w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie i stanowić wobec tego dogodny łącznik pomiędzy [...] – ul. [...] i [...] – ul. [...]. Z powszechnie dostępnych w internecie zdjęć z google.maps wynika, że jest to jedna z kilku istniejących w terenie utwardzonych ale nie asfaltowych uliczek pomiędzy ww ulicami. Nie zasługuje więc na uwzględnienie argument, że będzie ona służyć wyłącznie jako dojazd do nieruchomości kilku osób bo poprawi komfort komunikacyjny w okolicy.

W ocenie Sądu nie doszło także do naruszenia art. 139 k.p.a., który oznacza zakaz pogorszenia sytuacji prawnej strony odwołującej się. Jedyne zmiany decyzji, które zostały dokonane w drugiej instancji były związane z korektą załącznika 1 arkusz 2.1 i przyjęciem w to miejsce załącznika nr 1a, który uwzględnia przepis art. 11 f ust. 1 pkt 8 specustawy w zakresie możliwości wykonania chodnika na terenach prywatnych oraz obowiązujące przepisy w zakresie warunków technicznych – takich jak normatywna szerokość zjazdów z drogi publicznej, a także sprostowanie wadliwego oznaczenia działki, której dotyczyła decyzja. Organ I instancji na str. 4 decyzji w wierszu 22 od góry wskazał nr "46/" zamiast "46/2". Wspomniana korekta pierwotnego załącznika nr 1 rzeczywiście dotyczyła działki nr 38/61 powstałej z podziału 38/2, której współwłaścicielami byli M.N. i W.N. ale wyłącznie w zakresie dostosowania szerokości zjazdu do szerokości 4,5 m zgodnie z przepisem wynikającym z rozporządzenia ww Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. (konkretnie z § 79).

Natomiast druga ze skarżących jest jedynie współwłaścicielką działki nr ew. 39, która jest drogą i która jest wywłaszczona na mocy decyzji i w tym zakresie żadnych zmian na jej niekorzyść nie wprowadzono decyzją drugoinstancyjną. To stwierdzenie odnosi się także do M.N.

O naruszeniu zasady reformationis in peius można mówić wówczas, gdy następuje pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się. W ocenie Sądu porównanie rozstrzygnięć decyzji I i II instancji w niniejszej sprawie nie potwierdza aby taki przypadek zachodził. Chodzi bowiem o obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej a zdaniem Sądu w stanie faktycznym sytuacja prawna osób, które wniosły odwołanie się nie zmieniła. Nie można bowiem uznać, że stwierdziwszy naruszenie obowiązujących norm technicznych dotyczących szerokości zjazdu organ II instancji byłby zobligowany do uchylenia decyzji I instancji tylko po to, aby organ I instancji dostosował rozstrzygnięcie do powyższego. Trudno uznać, że sytuacja skarżących stała się w ten sposób mniej korzystna. Nie uległ bowiem zmniejszeniu zakres praw tych stron ani nie zwiększył się zakres ich obowiązków. Skarżące zresztą bliżej nie precyzują na czym to naruszenie art. 139 k.p.a. miałoby polegać w odniesieniu do nich samych a Sąd nie znajduje żadnych podstaw do podzielenia zasadności tego zarzutu.

Zasadnie też Wojewoda zauważa, że przepis art. 23 specustawy wskazuje, że przepisy u.g.n. stosuje się w sprawach nieuregulowanych w ustawie. Tymczasem Rozdział 3 specustawy autonomicznie reguluje kwestie nabywania nieruchomości pod drogi i nie przewidziano tam obligatoryjnej rozprawy administracyjnej. Z tego faktu nie sposób wywodzić, że w takim razie poprzez art. 23 należałoby stosować art. 118 u.g.n., gdyż byłoby to w sprzeczności z ideą jaka przyświecała uchwaleniu specustawy drogowej. Chodziło bowiem o ułatwienie inwestycji drogowych, przyśpieszenie toku wielu postępowań, które gdyby nie ta ustawa musiałyby zostać przeprowadzone odrębnie, w tym także wywłaszczenia. Sąd podziela w całej rozciągłości szeroko uzasadniony pogląd Wojewody przedstawiony w zaskarżonej decyzji dotyczący tej kwestii. Jest on zgodny z utrwaloną linią orzecznictwa tam podnoszoną i nie ma potrzeby w tej sytuacji jej ponownie cytować.

Wobec tego, że wniosek dotyczył budowy drogi gminnej kategorii D nie było potrzeby wszczynania odrębnych postępowań mających na celu ustalenie i określenie lokalizacji inwestycji, wywłaszczeniowego, związanego z pozwoleniem na budowę czy wreszcie dotyczącego podziału nieruchomości, skoro inwestor zdecydował się wykorzystać możliwość jaka istnieje w oparciu o przepisy specustawy drogowej i wszystko to przeprowadzić w ramach jednego postępowania, co dopuścił ustawodawca właśnie poprzez uchwalenie specustawy.

Wbrew zarzutom skargi, biorąc także pod uwagę wcześniej poruszane kwestie, należycie i wystarczająco zostały też uzasadnione okoliczności, które zdecydowały o nadaniu decyzji I instancji rygoru natychmiastowej wykonalności. W ocenie Sądu konieczność poprawy warunków ruchu przez budowę nowej nawierzchni jezdni w miejsce istniejącej drogi wewnętrznej o nawierzchni gruntowej, nieutwardzonej, poprawa dostępności komunikacyjnej oraz dojazdu do nieruchomości, zwiększenie bezpieczeństwa ruchu – choćby przez poszerzenie jezdni i budowę chodnika czy wreszcie poprawa widoczności w obrębie projektowanych skrzyżowań mogą być uznane za uzasadniony interes społeczny i gospodarczy. Twierdzenia skarżących są jedynie polemiką z prawidłowym i przekonującym uzasadnieniem organów

Granice nieruchomości zostają ustalone m.in. właśnie poprzez podział nieruchomości. Innych rozgraniczeń nieruchomości w toku takiego postępowania się nie przeprowadza. Przepisy specustawy nie przewidują obowiązku organów ustalenia czy granice są sporne. Z akt sprawy wynika, że droga wewnętrzna nie była wyłączną własnością Gminy Miasta [...] lecz była to współwłasność także osób fizycznych. Dopiero decyzja ostateczna, która zapadła w sprawie doprowadziła do stanu, w którym właścicielem jest ww gmina.

Stan faktyczny sprawy został więc ustalony prawidłowo bez naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a..

Decyzja zawiera wszystkie wskazane przepisami art. 11f ust. 1 specustawy obligatoryjne elementy, w toku całego postępowania dokonywane były wymagane obwieszczenia, co szczegółowo opisał Wojewoda w uzasadnieniu swojej decyzji i ma odzwierciedlenie w aktach sprawy. Wojewoda usunął dostrzeżone nieprawidłowości poprzez zmianę załącznika Nr 1 (2.1) na 1a (2.1), a także sprostował oczywisty błąd w oznaczeniu jednej z działek. Także wniosek złożony przez inwestora odpowiadał wymaganiom art. 11d ust. 1 specustawy. Skarżące zarzucając brak oceny przez organy dowodów nie kwestionują jednocześnie wiarygodności któregokolwiek z nich, a biorąc pod uwagę specyfikę postępowania opartego o specustawę drogową i zawartość akt Sąd uznał, że uchybienie to nie mogło mieć żadnego wpływu na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę przedstawione wcześniej podstawy eliminacji decyzji administracyjnych przez Sąd wobec ich niestwierdzenia skargę należało oddalić na podstawie art. 151 P.p.s.a.