Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 724/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2017-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 37 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 1974 nr 38 poz 229
law: Ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Magdalena Józefczyk WSA Marcin Kamiński /spr./ Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...]; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz strony skarżącej A. Sp. z o.o. w [...] kwotę 1014 zł /słownie: jeden tysiąc czternaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi O Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej: skarżąca lub Spółka) jest decyzja [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], wydaną w przedmiocie nakazu rozbiórki urządzenia reklamowego.

Stan faktyczny i prawny sprawy ze skargi na powyższą decyzję przedstawia się następująco:

W dniu 17 maja 2016 r. pracownicy Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] przeprowadzili kontrolę w sprawie budowy tablicy reklamowej (pylonu z cenami), zlokalizowanego na działce nr 3408 w [...], przy drodze krajowej nr 4. Wobec dokonanych wówczas ustaleń, w piśmie z dnia 30 maja 2016 r. organ nadzoru budowanego zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w sprawie budowy wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na ww. nieruchomości.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Spółce rozbiórkę wolnostojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego – pylonu z cenami, zlokalizowanego na działce nr 3408 w [...].

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (k.p.a.) oraz art. 48 ust. 1 pkt 1, art. 52 i art. 81 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (u.p.b.).

Uwzględniając odwołanie skarżącej, decyzją z dnia [...] października 2016 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił ww. decyzję z dnia [...] sierpnia 2016 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Organ odwoławczy podniósł, że wydanie prawidłowego aktu administracyjnego kształtującego dany stosunek administracyjny jest uwarunkowane uprzednim należytym ustaleniem stanu faktycznego. Ustalenie daty budowy urządzenia reklamowego w postępowaniu w sprawie legalności obiektu budowlanego wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego (dowodowego). Powyższy element stanu faktycznego sprawy, mający zasadniczy wpływ na tryb postępowania i wynik sprawy, powinien być ustalony należycie, zgodnie z zasadami postępowania i w sposób niewątpliwy. Zdaniem PWINB, organ I instancji nie ustalił daty budowy obiektu budowlanego stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego. Nie można bowiem uznać, że wskazanie okresu lat 1993-2012 jest ustaleniem daty budowy obiektu budowlanego. Tak podany okres budowy nie daje możliwości ustalenia jakie dokładnie przepisy prawa materialnego mają zastosowanie w sprawie. Zwrócić należy uwagę, że tryb postępowania stosunku do samowolnie wzniesionych obiektów budowlanych, co do zasady zależy od daty ich powstania. Do obiektów budowlanych wybudowanych bez wymaganego pozwolenia na budowę, których budowę zakończono przed dniem 1 stycznia 1995 r., na mocy art. 103 ust. 2 u.p.b. zastosowanie mają przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Z kolei do obiektów wybudowanych samowolnie, po 1 stycznia 1995 r., zastosowanie ma art. 48 albo art. 49b u.p.b.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] nakazał Spółce dokonać rozbiórki wolno stojącego trwale związanego z gruntem urządzenia reklamowego, zlokalizowanego na działce nr 3408 położnej w [...].

W podstawie prawnej decyzji organ wskazał art. 104 k.p.a., art. 103 ust. 2 u.p.b. oraz art. 37 ust. 1 pkt 2 i art. 38 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ I instancji podniósł, że na działce nr 3408 położonej w [...], przy stacji paliw, znajduje się wolnostojące trwale związane z gruntem urządzenie reklamowe (pylon z cenami). Tablica konstrukcji stalowej zamocowana jest do stopy betonowej za pomocą śrub. Tablica ta posiada wysokość 7,5 m oraz szerokość 1,95 m. Usytuowana jest w odległości 10,25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr [...] poza terenem zabudowy i 3,30 m od granicy działki. Tablica reklamowa jest podświetlana. Podczas kontroli nie okazano wymaganego Prawem budowlanym pozwolenia na budowę.

Organ podał, że w piśmie z dnia 24 czerwca 2016 r. zwrócił się do Starosty [...] o przesłanie dokumentów związanych z pozwoleniem na budowę stacji paliw i pozwoleniem na użytkowanie oraz udzielenie informacji czy Starosta [...] udzielał pozwolenia na budowę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr 308 położonej w [...]. W dniu 7 lipca 2016 r. Starosta [...] przesłał pozwolenie na kontynuowanie robót budowlanych przy samowolnej budowie stacji paliw z małą gastronomią i warsztatem z dnia [...] czerwca 1992 r. nr [...], wydane przez Kierownika Urządu Rejonowego w [...], wraz z załącznikami i potwierdzenie o przyjęciu do użytkowania stacji paliw z dnia [...] lipca 1993 r. nr [...], wydane przez Urząd Rejonowy w [...] wraz z załącznikami. Zdaniem PINB, z przesłanych dokumentów wynika, że nie obejmowały one budowy urządzenia reklamowego. Ponadto z uzyskanej odpowiedzi wynika, że Starosta [...] w latach 1993-2016 nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr 3408 położonej w [...].

Organ I instancji podał, że decyzją z dnia [...] września 2012 r. Starosta [...] udzielił pozwolenia dla P S.A. [...] na przebudowę stacji [...] polegającą na przebudowie infrastruktury technicznej, budowie zbiornika wody deszczowej z zewnętrznymi instalacjami, budowę bezodpływowego zbiornika na nieczystości ciekłe z zewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, budowę miejsc postojowych. W projekcie budowlanym, stanowiącym załącznik do ww. pozwolenia na budowę, na projekcie zagospodarowania działki opisany został pylon cenowy, który pozostaje bez zmian.

PINB wskazał, że w dniu 25 listopada 2016 r. przeprowadzono rozprawę administracyjną w terenie, podczas której ustalono, że urządzenie znajduje się poza terenem zabudowy oraz poza obszarami zabudowanym. Organ podał, że podczas rozprawy ustalono również okres budowy urządzenia reklamowego: sporne urządzenie istnieje od 1993 r. W ocenie organu I instancji, z uwagi na fakt, że sporne urządzenie reklamowe wybudowane zostało w 1993 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, sprawę samowoli budowlanej, zgodnie z art. 103 ust 2 u.p.b., rozpatrzono w oparciu o przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Budowa przedmiotowego urządzenia reklamowego, zgodnie art. 28 ust.1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. wymagała uzyskania pozwolenia na budowę. Organ podał, że samowolna budowa obiektu budowlanego oznacza konieczność rozważenia okoliczności, o których mowa w art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., a w przypadku niezaistnienia przypadków tam przewidzianych zastosowanie art. 42 tej ustawy.

Stosownie do przepisów art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. - obiekty budowlane lub ich części, będące w budowie lub wybudowane niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy, podlegają przymusowej rozbiórce albo przejęciu na własność Państwa bez odszkodowania i w stanie wolnym od obciążeń, gdy terenowy organ administracji państwowej stopnia powiatowego stwierdzi, że obiekt budowlany lub jego część:

1) znajduje się na terenie, który zgodnie z przepisami o planowaniu przestrzennym nie jest przeznaczony pod zabudowę albo przeznaczony jest pod innego rodzaju zabudowę, lub

2) powoduje bądź w razie wybudowania spowodowałby niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

Organ podał, że z posiadanych dokumentów przesłanych przez Wójta Gminy [...] tj. wypisu i wyrysu miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...], obowiązującego w latach 1992-1994 wynika, że teren oznaczony symbolem B50KS przeznaczony był pod lokalizację stacji paliw wraz z zapleczem gastronomiczno - hotelarskim oraz w terenach oznaczonych symbolem B46MN,UR, zabudowa jednorodzinna z możliwością prowadzenia rzemiosła nieuciążliwego. W chwili obecnej działka nr 3408 w [...] nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W ocenie organu I instancji, lokalizacja urządzenia reklamowego narusza przepisy określone w art. 43 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Zgodnie z art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli ww. ustawy, obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości 25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni ogólnodostępnej drogi krajowej poza terenem zabudowy. Zdaniem PINB, lokalizacja urządzenia reklamowego z uwagi na powyższą lokalizację naruszającą normy odległościowe powoduje zagrożenie dla ludzi i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia.

Organ wskazał, że pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało zdefiniowane w u.d.p. Natomiast rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, w którym zdefiniowano w § 3 ust. 2 pojęcie "teren zabudowy", zgodnie z § 2, ma zastosowanie przy projektowaniu, budowie oraz przebudowie dróg publicznych i związanych z nimi urządzeń budowlanych, a także przy projektowaniu i budowie urządzeń niezwiązanych z drogami publicznymi, sytuowanych w ich pasach drogowych.

Jak wynika z pisma Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] listopada 2015 r. [...], reklama znajduje się poza terenem zabudowy i poza pasem drogowym. Organ wskazał, że zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2184/14, do zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. Ponadto zgodnie z ww. wyrokiem, posiłkowo można sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym dotyczących obszaru zabudowanego, co – jak podał organ – zostało poczynione w opisywanej sprawie.

Organ I instancji podniósł, że mając na uwadze lokalizację urządzenia reklamowego, która narusza wskazane przepisy, nakazano dokonać rozbiórki istniejącego urządzenia reklamowego. Zdaniem PINB, w opisywanej sprawie nie ma możliwości wdrożenie postępowania legalizacyjnego ze względu na naruszenie przepisów określonych w art. 43 u.d.p., w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem.

We wniesionym odwołaniu od powyższej decyzji, Spółka – reprezentowana przez adwokata zarzuciła naruszenie:

1) art. 43 ust. 1 Ip. 3 u.d.p., polegające na błędnej interpretacji pojęcia "sytuowanie", który wskazuje na proces powstania obiektu, a nie proces jego eksploatacji;

2) art. 38 ust. 1 u.d.p., polegające na jego niezastosowaniu w sytuacji, gdy urządzenie reklamowe nie powoduje zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi;

3) art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77, 80 oraz 107 § 1 k.p.a. poprzez uznanie, iż urządzenie reklamowe znajduje się poza "terenem zabudowy", pomimo iż nie przeprowadzono wystarczających ustaleń w tym zakresie, a jedynie oparto się na położeniu znaku D-43, który dotyczy "obszaru zabudowanego"; pojęcia te nie są natomiast tożsame i brak podstaw dla posługiwania się ustawieniem znaku D-43, do ustalenia czy dany obiekt budowlany znajduje się poza terenem zabudowy czy też nie;

4) art. 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 80 i 107 § 1 k.p.a. poprzez brak jakichkolwiek ustaleń oraz uzasadnienia, iż lokalizacja urządzenia reklamowego powoduje zagrożenie dla ludzi i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia, a tym samym błędne przyjęcie, iż spełniony został warunek z art. 37 ustawy Prawo budowlane z 1974 r.

5) art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 k.p.a. polegające na braku dokładnych ustaleń dotyczących daty budowy urządzenia reklamowego.

Skarżąca podniosła, że pierwszej kolejności należy odnieść się do zastosowania przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. Organ przyjmuje, iż z uwagi na fakt, że przedmiotowe urządzenie reklamowe wybudowane zostało w 1993 r. bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, sprawę niniejszą zgodnie z art. 103 ust. 2 u.p.b. rozpatrzono w oparciu o przepisy ustawy Prawo budowlane 1974 r. Jednocześnie jednak organ nie odnosi się w żaden sposób do zmian stanu prawnego w zakresie art. 43 ust. 1 u.d.p. Zdaniem odwołującej się, organ nie wskazał jakie brzmienie tegoż przepisu stanowiło podstawę rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie.

Spółka podała, że powyższe uwagi nie odnoszą się jednak do podstawowego uchybienia dotyczącego zarzutu błędnej interpretacji art. 43 ust. 1 Ip 3 u.d.p. Jak trafnie wskazał WSA w Poznaniu w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 sierpnia 2010 r. II SA/Po 184/10, pojęcie "sytuowanie", którym posłużył się ustawodawca w art. 43 ust. 1 u.d.p., należy rozumieć nie tylko jako odległość obiektu budowlanego od krawędzi jezdni, lecz sformułowanie to wskazuje, "kiedy w procesie powstawania obiektu przepis ten znajduje zastosowanie. W tej sytuacji interpretacja tego przepisu nie może abstrahować od unormowań Prawa budowlanego. Przepis art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, odnosi się do nowej zabudowy. (...)". Przepis ten określa bowiem minimalne odległości, które co do zasady powinny być zachowane pomiędzy obiektem budowlanym a zewnętrzną krawędzią jezdni podczas budowy takiego obiektu. Ściśle rzecz ujmując, dyspozycja art. 43 ust. 1 u.d.p., normuje odległości, jakie muszą być zachowane między obiektem budowlanym a krawędzią jezdni istniejącej drogi publicznej podczas budowy obiektu budowlanego.

Spółka zauważyła, że minimalne odległości nie mają zastosowania także do znajdujących się w pasie obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub ruchu drogowego, jeżeli ich istnienie w pasie drogowym legalizuje art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sytuacji, nawet gdyby przyjąć, że art. 43 ust. 1 może mieć zastosowanie do już istniejących obiektów budowlanych, należy jednoznacznie stwierdzić, że urządzenie reklamowe zlokalizowane w odległości 10,25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni, nie powoduje zagrożenia i utrudnień dla ruchu drogowego i nie zakłóca wykonywania zadań zarządcy drogi. Tym samym zgodnie z powołanym przepisem, obiekt ten może pozostać w tym miejscu w dotychczasowym stanie. W ocenie skarżącej dodać należy jednak, iż organ nie przeprowadził w tym zakresie jakichkolwiek ustaleń, a jedynie dowolnie stwierdził, że lokalizacja pylonu "powoduje zagrożenie dla ludzi i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia". Zdaniem Spółki, takiego twierdzenia nie można również wyprowadzić z informacji uzyskanych od Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...], tym bardziej, że jak wskazuje GDDKiA, reklama znajduje się poza pasem drogowym.

Spółka podniosła, że w orzecznictwie wskazuje się, iż dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "teren zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (tak np. NSA w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2184/14). Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, organ posługuje się właśnie znaczeniem tego terminu zgodnie z powołanym powyżej rozporządzeniem, co należy również uznać za nieprawidłowe. W ocenie skarżącej należy podnieść, że proste przyjęcie, iż pylon z cenami ustawiony jest poza "terenem zabudowy" na podstawie ustawienia znaku D-43 jest nieprawidłowe.

W ocenie Spółki pod uwagę należy wziąć fakt, że w nieobowiązującym już planie zagospodarowania przestrzennego teren oznaczony symbolem B46MN, UR, przeznaczony był na zabudowę jednorodzinną z możliwością prowadzenia rzemiosła nieuciążliwego. Dodatkowo, biorąc pod uwagę brzmienie art. 43 ust. 1 obowiązujące w roku 1993, "obiekty budowlane przy drogach powinny być sytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni co najmniej: w przypadku drogi krajowej – 10 m "na terenie zabudowy miast i wsi". Mając na uwadze powyższe należy stwierdzić, iż pylon cenowy położony jest właśnie na terenie zabudowy wsi Kraczkowa, co potwierdza fakt zabudowy jednorodzinnej po obu stronach drogi w otoczeniu stacji benzynowej. Skarżąca wskazała, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji brak jest jednak prawidłowego uzasadnienia dotyczącego pojęcia "terenu zabudowy". W uzasadnieniu decyzji organ I instancji zupełnie dowolnie stwierdził bowiem, że "lokalizacja urządzenia reklamowego z uwagi na nieprzepisową lokalizację powoduje zagrożenie dla ludzi i niedopuszczalne pogorszenie warunków użytkowych dla otoczenia". Twierdzenie tego organ jednak w żaden sposób nie uzasadnia. Co więcej, w tym zakresie organ nie przeprowadził jakichkolwiek ustaleń.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...],[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy opisaną wyżej decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2017 r.

Organ odwoławczy podał, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym na tle dokumentacji zgromadzonej w aktach przedmiotowej sprawy stwierdził, że rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest prawidłowe a odwołanie nie zasługiwało na uwzględnienie. Organ wskazał, że przedmiotem postępowania jest legalność budowy "reklamy - pylonu z cenami", zlokalizowanego na działce nr 3408 położonej w [...].

PWINB wskazał, że obowiązująca do 1 stycznia 1995 r. ustawa z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane nie zawierała pojęcia "tablicy reklamowej", lecz pojęcie "urządzenia reklamowego". Definicje reklamy, tablicy reklamowej, oraz urządzenia reklamowego zostały wprowadzone ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (u.p.z.p.). Zgodnie z art. 2 u.p.z.p., pod pojęciem "reklamy" należy rozumieć upowszechnianie w jakiejkolwiek wizualnej formie informacji promującej osoby, przedsiębiorstwa, towary, usługi, przedsięwzięcia lub ruchy społeczne; zaś tablicy reklamowej - przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem. Natomiast pod pojęciem "urządzenia reklamowego" należy rozumieć przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem.

Zdaniem PWINB, reklama będąca przedmiotem opisywanego postępowania całkowicie wpisuje się w pojęcie "urządzenia reklamowego". Zgodnie z art.2 8 ustawy Prawo budowlane z 1974 r., roboty budowlane (w tym na budowę urządzeń reklamowych - art. 2 pkt 3 ustawy), z wyjątkiem rozbiórek, można było rozpocząć po uzyskaniu pozwolenia na budowę. W ocenie organu odwoławczego, przeprowadzone postępowanie wykazało, że Starosta [...] w latach 1993-2016 nie wydał decyzji o pozwoleniu na budowę urządzenia reklamowego zlokalizowanego na działce nr 3408 położonej w [...]. Biorąc pod uwagę ustaloną przez organ I instancji datę budowy reklamy, tj. 1993 r., organ słusznie dokonał oceny popełnionej samowoli w oparciu o przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. w związku z normą wynikającą z art. 103 ust. 2 u.p.b.

Organ odwoławczy podał, że przepisy ustawy Prawo budowlane z 1974 r. przewidywały legalizację samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego lub jego części dopiero po wykluczeniu przesłanek przymusowej rozbiórki określonych w art. 37 tej ustawy.

Dopiero wykluczenie obu przesłanek przymusowej rozbiórki wynikającej z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. otwiera drogę do legalizacji samowoli budowlanej na podstawie art. 40 i art. 42, po ewentualnym dokonaniu zmian lub przeróbek, niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego przepisami.

Zdaniem organu odwoławczego, w opisywanym przypadku nie można zalegalizować spornego urządzenia, jako że zaistniała przesłanka o nakazie rozbiórki zawartą w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. Rzeczone urządzenie reklamowe narusza bowiem art. 43 ust. 1 u.d.p. Przepis ten ma zastosowanie przy ocenie legalności wzniesionego urządzenia reklamowego. W ocenie organu odwoławczego, w sprawie nie ma natomiast zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., który dotyczy obiektów budowlanych i urządzeń, istniejących w pasie drogowym. Przedmiotowe reklama zlokalizowana jest bowiem poza pasem drogowym.

Organ odwoławczy podał, że w uzasadnieniu uchwały z dnia 16 grudnia 2013 r., II OPS 2/13, NSA wskazał, iż wszystkie przesłanki rozbiórki obiektu budowlanego należy odnosić do daty orzekania przez organ administracji. Respektując to stanowisko, w celu wykluczenia przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oceny stanu faktycznego w odniesieniu do przepisów u.d.p., w brzmieniu obowiązującym obecnie, a nie w dacie budowy. Doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem powinno uwzględniać przepisy obowiązujące obecnie, czyli w dacie orzekania. Nie jest bowiem możliwe wydanie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem już nieobowiązującym. Zdaniem PWINB, z przepisu art. 43 ust. 1 u.d.p. wynika, że obiekty budowlane przy drogach oraz niebędące obiektami budowlanymi reklamy umieszczone przy drogach poza obszarami zabudowanymi, powinny być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej, co najmniej: 10 m - w terenie zabudowy, 25 m - poza terenem zabudowy. Organ wskazał, że w opisywanej sprawie kwestią sporną stała się kwalifikacja terenu, na którym urządzenie reklamowe jest zlokalizowane, zwłaszcza, że pojęcie "terenu zabudowy" nie zostało w ustawie o drogach publicznych zdefiniowane.

Organ odwoławczy zauważył, że w kwestii definicji "terenu zabudowy" orzecznictwo w latach poprzednich nie było jednolite. Jednakże obecnie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przeważa pogląd, że dla oceny czy teren przylegający do drogi publicznej jest "terenem zabudowy" w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. nie można stosować definicji "terenu zabudowy" zawartej w § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Takie stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny m.in. w wyroku z dnia 24 maja 2016 r., II OSK 2184/14, w którym zwrócono uwagę, że teren zabudowy w rozumieniu tego przepisu nie może być utożsamiany z terenem znajdującym się w granicach administracyjnych miasta. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego powinien być to teren, na którym według stanu faktycznego istniejącego w dacie uzgodnienia dominują obszary o miejskich zasadach zagospodarowania. To do organu uzgadniającego – zarządcy drogi należy ocena czy dany teren jest terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p. Sąd dodał, że dla oceny czy dany teren jest "terenem zabudowy" w rozumieniu tego przepisu można posiłkowo sięgnąć do przepisów Prawa o ruchu drogowym dotyczących obszaru zabudowanego.

W ocenie PWINB, organ powiatowy kierując się aktualną linią orzeczniczą dokonał ustaleń w zakresie istniejącego oznakowania w terenie i przyjął w poczet materiału dowodowego pismo Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w [...] z dnia [...] listopada 2015 r., z którego wynika, że urządzenie reklamowe znajduje się poza terenem zabudowy i poza pasem drogowym.

W myśl przepisu art. 43 ust. 1 lp. 3 tabeli u.d.p., obiekt budowlany jakim jest urządzenie reklamowe powinno być usytuowane w odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej co najmniej 25 m poza terenem zabudowy. Organ odwoławczy wskazał, że urządzenie reklamowe będące przedmiotem zaskarżonej decyzji znajduje się w odległości 10,25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej nr 4 [...]. Przepis art. 43 ust. 2 u.d.p. dopuszcza możliwość usytuowania obiektu budowlanego w odległości mniejszej niż wskazana w art. 43 ust. 1, lecz przypadek ten zgodnie z art. 43 ust. 3 ww. ustawy nie ma zastosowania przy sytuowaniu reklam poza terenem zabudowy, jak w opisywanym przypadku.

Zdaniem PWINB, nie ulega wątpliwości, że odległości usytuowania obiektów budowlanych od krawędzi jezdni, podane w ustawie o drogach publicznych, mają na celu zapewnienie bezpieczeństwa ruchu na drogach publicznych poszczególnych kategorii. Każde usytuowanie obiektów budowlanych, w szczególności urządzeń reklamowych w odległości mniejszej, takie zagrożenie powoduje. Świadczy o tym chociażby fakt, że ustawodawca, dopuszczając w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość zmniejszenia odległości obiektów budowlanych od zewnętrznej krawędzi jezdni, podanych w art. 43 ust. 1 u.d.p., po wcześniejszym uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi, wykluczył stosowanie tej zasady w stosunku do reklam sytuowanych poza terenem zabudowy (art. 43 ust. 3 tej ustawy).

Organ odwoławczy podniósł, że brak jest możliwości usunięcia określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego z 1974 r. zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy. Usunięcie zagrożenia jakie stwarza przedmiotowa reklama polegałoby na wybudowaniu jej w innej lokalizacji. Zdaniem PWINB, nakazanie powyższego wykracza poza ramy art. 40 ustawy Prawo budowlane z 1974 r. oraz kompetencje organów nadzoru budowlanego. Wybudowanie reklamy w innym miejscu, aby spełniała wymogi określone w przepisach, wymaga uzyskania wcześniej pozwolenia na budowę, do którego wydania organem właściwym jest organ architektoniczno-budowlany. Tym samym, stanowisko PINB nakazujące Spółce rozbiórkę spornego urządzenia reklamowego uznać należało za zasadne.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Spółka powtórzyła zasadniczo zarzuty sformułowane w odwołaniu.

Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p. skarżąca podniosła, iż zarzut ten podnoszony był już w odwołaniu od decyzji organu I instancji, jednakże organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do zarzutu tego się nie odniósł. Jedyny fragment uzasadnienia zaskarżonej skargą decyzji, który może dotyczyć tego zarzutu sprowadza się do twierdzenia: "Wbrew twierdzeniom odwołującej przepis ten ma zastosowanie przy ocenie legalności wzniesionego urządzenia reklamowego". Skarżąca podała, że mając na uwadze powyższe, po raz kolejny podnosi, iż użyte w art. 43 ust. 1 u.d.p., pojęcie "sytuowanie" dotyczy jedynie procesu powstawania obiektu budowlanego. W ocenie skarżącej odnieść należy się również do zawartego w decyzji organu odwoławczego stwierdzenia, iż art. 38 ust. 1 u.d.p. nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ przedmiotowa reklama jest poza pasem drogowym. Zdaniem skarżącej, skoro dozwolone jest pozostawienie w pasie drogowym obiektów budowlanych, które nie powodują zagrożenia i utrudnień ruchu drogowego i nie zakłócają wykonywania zadań zarządu drogi, to tym bardziej możliwe powinno być pozostawienie takich obiektów poza pasem drogowym (tj. znajdujących się w większej odległości od zewnętrznej krawędzi jezdni). Skarżąca dodała, że sporny pylon nie powoduje zagrożenia ani utrudnienia w ruchu drogowym, a tym bardziej nie zakłóca wykonywania zadań zarządcy drogi. Skarżąca powtórzyła również, że organ w żaden sposób nie uzasadnił spełnienia przesłanek wynikających z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. Organ odwoławczy przyjmuje błędne (nieuzasadnione) założenie, że skoro dany obiekt znajduje się w mniejszej odległości od wskazanej w u.d.p., należy automatycznie przyjąć, iż powoduje zagrożenie. Takie wnioskowanie – zdaniem Spółki – należy uznać za nieprawidłowe i pozbawione podstaw prawnych. Ustalenia dotyczące ewentualnego niebezpieczeństwa jakie może powodować pylon z cenami, powinny zostać dokonana w ramach ustaleń faktycznych, a nie poprzez interpretację czy też powiązanie dwóch (lub większej liczby) przepisów. Skarżąca podniosła również, że za zupełnie niezrozumiałe należy uznać twierdzenie organu, że pylon cenowy powoduje niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Jak wynika z nadesłanych akt administracyjnych, postanowieniem z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...][...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. skarga podlegała uwzględnieniu jako uzasadniona, albowiem zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, których rodzaj i forma miały wpływ na wynik sprawy rozumiany jako treść końcowego rozstrzygnięcia sprawy o nakazanie rozbiórki urządzenia reklamowego będącego samowolą budowlaną.

W toku przeprowadzonej z urzędu, w pełnym zakresie oraz niezależnie od podniesionych zarzutów i sformułowanych wniosków legalnościowej kontroli kwestionowanych rozstrzygnięć Sąd stwierdził z jednej strony naruszenia prawa materialnego w zakresie wykładni i zastosowania art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, z drugiej zaś – będące konsekwencją wadliwego zastosowania prawa materialnego – naruszenia prawa procesowego w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Odnosząc się do zasadniczych i spornych zagadnień w przedmiotowej sprawie oraz – pośrednio – do zarzutów podniesionych w skardze, należy wskazać na następujące przesłanki i argumenty, które zadecydowały o uwzględnieniu skargi.

Po pierwsze, nie ulega wątpliwości, że sporny obiekt budowlany jest budowlą, która zasadnie została zakwalifikowana jako wolno stojące i trwale z gruntem związane urządzenie reklamowe. Brak również podstaw do podważenia prawidłowości ustaleń organów, że obiekt powstał w 1993 roku i w kolejnych latach był poddawany określonym modyfikacjom. Powyższe urządzenie zostało zlokalizowane w odległości 10,25 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi krajowej. Zgodnie z lokalizacją znaków drogowych na odcinku drogi krajowej, przy którym usytuowane jest urządzenie, sporny obiekt znajduje się poza obszarem zabudowanym (zgodnie z art. 2 pkt 15 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym oraz pkt. 5.2.48.1 i 5.2.48.2. załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków drogowych i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach) i jednocześnie poza pasem drogowym.

Wątpliwości strony skarżącej budzi natomiast kwestia kwalifikacji obszaru, na którym znajduje się urządzenie, jako terenu zabudowy albo terenu niestanowiącego terenu zabudowy. Kwalifikacja ta ma istotne znaczenie, gdyż w przypadku obiektów usytuowanych poza obszarem zabudowanym w terenie zabudowy minimalna odległość obiektu od zewnętrznej krawędzi drogi krajowej wynosi 10 m, natomiast w odniesieniu do obiektów znajdujących w tym obszarze poza terenem zabudowy odległość ta wynosi 25 m. Przyjęcie, że sporne urządzenie znajduje się poza obszarem zabudowanym i poza terenem zabudowy skutkuje zatem uznaniem, że norma odległościowa z art. 43 ust. 1 lp. 3 lit. a) u.d.p. nie została naruszona.

Rozstrzygając powyższe wątpliwości, należy zauważyć, że istotnie w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. np. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1619/15, LEX nr 2287235) kwestionuje się zasadność mechanicznego odwoływania się do definicji zawartej w § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie, trafnie podnosząc, że powyższy akt ma zastosowanie do budowy dróg publicznych i związanych z nimi drogowych urządzeń budowlanych. Z drugiej jednak strony ocena danego obszaru – mieszącego się poza tzw. obszarem zabudowanym, który jest wyznaczany za pośrednictwem odpowiednich znaków drogowych (zob. powyżej), oraz zlokalizowanego w sąsiedztwie pasa drogowego – jako terenu zabudowy musi uwzględniać fakt istnienia już na tym obszarze zabudowy niezwiązanej z usytuowaną w sąsiedztwie zabudową drogową. Niezależnie zatem od tego czy na danym obszarze wokół pasa drogowego dominuje zabudowa miejska lub wiejska, i czy teren poza obszarem zabudowanym jest położony w granicach administracyjnych miasta albo wsi, istotne dla oceny, że obiekt znajduje się w terenie zabudowy albo poza terenem zabudowy w rozumieniu art. 43 ust. 1 u.d.p., jest stwierdzenie czy obiekt ten znajduje się na terenie mającym związek z zabudową drogową oraz utrzymaniem, zarządzaniem lub obsługą ruchu drogowego, czy też na terenie niemającym takiego związku. Trzeba bowiem pamiętać, że pojęcia "w terenie zabudowy" i "poza terenem zabudowy" zostały użyte w kontekście norm wyznaczających warunki sytuowania obiektów względem krawędzi jezdni drogi publicznej, które mają służyć odpowiedniemu odseparowaniu drogi i urządzeń oraz obiektów drogowym od zabudowy pozadrogowej. Z tego względu uzasadniony jest pogląd, że w przedmiocie kwalifikacji danego obiektu jako usytuowanego w sąsiedztwie pasa drogowego w terenie zabudowy albo poza terenem zabudowy powinien zawsze wypowiedzieć się właściwy zarządca drogi (por. wyrok NSA z dnia 28 lutego 2017 r., II OSK 1619/15, LEX nr 2287235). W związku z tym nie ma również znaczenia argument, że przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. w brzmieniu obowiązującym do dnia 31 grudnia 1998 r. wyznaczał normy odległościowe "w terenie zabudowy miast i wsi" oraz "poza terenem zabudowy". Kwestia charakteru zabudowy jako miejskiej albo wiejskiej ma bowiem znaczenie drugorzędne.

W przedmiotowej sprawie organy orzekające dysponowały odpowiednim stanowiskiem zarządcy drogi krajowej co do uznania obszaru usytuowania urządzenia reklamowego za obszar poza terenem zabudowy. Stanowisko to – podlegające ograniczonej kontroli legalnościowej – należy uznać za uzasadnione, gdyż teren, na którym znajduje się urządzenie, jest niewątpliwie zabudowany nie tylko zabudową usługową (m.in. stacja paliw, obiekt gastronomiczny), lecz także zabudową jednorodzinną (po drugiej stronie drogi). Powyższe rodzaje zabudowy nie wykazują dostatecznego związku z zabudową drogową oraz potrzebami zarządzania drogą lub ruchem drogowym.

Po drugie, nie znajduje uzasadnienia pogląd, że przepis art. 43 ust. 1 u.d.p. odnosi się jedynie do sytuowania powstających obiektów budowalnych, natomiast nie ma zastosowania do obiektów już zrealizowanych. Taka wykładnia nie tylko nie ma podstaw w literalnym brzmieniu powyższego przepisu, lecz jej przyjęcie dodatkowo podważyłoby stosowanie trybów usuwania naruszeń prawa, które miały miejsce w toku realizacji zakończonych już i istniejących inwestycji budowlanych. W sprawie nie znajduje także zastosowania art. 38 ust. 1 u.d.p., albowiem przepis ten odnosi się jedynie do obiektów i urządzeń budowlanych istniejących w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych.

Po trzecie, zasadnicze znaczenie w sprawie ma problem prawidłowej (pełnej) wykładni oraz właściwego zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane w zw. z art. 103 ust. 2 u.p.b.

Organy orzekające w sprawie wykluczyły zastosowanie przesłanki pozytywnej orzeczenia nakazu rozbiórki samowoli budowlanej (i jednocześnie negatywnej przesłanki legalizacji tej samowoli) z art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Podstawą orzeczenia rozbiórkowego stała się natomiast przesłanka z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, która w ocenie organów została zrealizowana przez to, że usytuowanie spornego urządzenia narusza bezpośrednio warunek odległościowy z art. 43 ust. 1 u.d.p., a każde tego rodzaju "usytuowanie obiektów budowlanych, w szczególności urządzeń reklamowych (...)" powoduje zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Organ w tym zakresie przyjął swoiste domniemanie, stwierdzając, że "ustawodawca dopuszczając w szczególnie uzasadnionych przypadkach możliwość zmniejszenia odległości obiektów budowalnych od zewnętrznej krawędzi jezdni, podanych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych, po wcześniejszym uzyskaniu zgody właściwego zarządcy drogi, wykluczył stosowanie tej zasady w stosunku do reklam sytuowanych poza terenem zabudowy – art. 43 ust. 3 tej ustawy". Jednocześnie organ odwoławczy wyraźnie wskazał, że rozbiórka z przyczyn określonych w art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane "może być nakazana tylko wówczas, gdy brak jest możliwości usunięcia określonych w tym przepisie zagrożeń lub pogorszeń na zasadzie art. 40 tej ustawy" (zob. s. 5 uzasadnienia decyzji odwoławczej).

Sąd kontrolując legalność wykładni operatywnej i zastosowania przepisu art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane na tle dokonanych przez organy ustaleń faktycznych, stwierdził, że operacje interpretacji i subsumpcji organów nie zostały prawidłowo zakończone i jako takie są przedwczesne.

Z jednej strony należy wyraźnie stwierdzić, że przesłanka art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane została prawidłowo powiązana z brzmieniem norm odległościowych z art. 43 ust. 1 u.d.p. i w związku naruszeniem tych norm trafnie przyjęto, że usytuowanie spornego urządzenia reklamowego bezpośrednio narusza powyższy przepis. Powyższe normy odległościowe kształtowały się identycznie również w momencie realizacji samowoli budowalnej. Z drugiej jednak strony organy pominęły zasadniczą kwestię, że norma wynikająca z art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane ma samodzielny charakter, a sformułowane w pkt. 1 i pkt. 2 tego przepisu przesłanki materialnoprawne wydania decyzji rozbiórkowej są niezależne od przesłanki wybudowania obiektu "niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie ich budowy". Oznacza to, że organ nadzoru budowalnego stwierdziwszy, że obiekt wybudowano niezgodnie z przepisami obowiązującymi w okresie jego budowy (w przedmiotowej sprawie niezgodnie z art. 43 ust. 1 u.d.p.) jest następnie zobowiązany do oceny, czy wybudowany niezgodnie z prawem obiekt jest zlokalizowany w sposób naruszający aktualne regulacje planistyczne (art. 37 ust. 1 pkt 1), lub czy obiekt poprzez swoje usytuowanie i funkcjonowanie powoduje niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia (art. 37 ust. 1 pkt 2).

Również w przypadku drugiej przesłanki istotny jest aktualny stan w zakresie istnienia niebezpieczeństwa lub niedopuszczalnego pogorszenia warunków. Co nie mniej istotne, stan ten musi nie tylko istnieć aktualnie i realnie, lecz także bezpośrednio zagrażać dobrom prawnym wymienionym w art. 37 ust. 1 pkt 2. Organy nadzoru budowlanego muszą zatem w pierwszej kolejności dokonać konkretyzacji treściowej (poprzez wykładnię operatywną) przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2, następnie powiązać tak ustaloną treść z wyczerpująco ustalonym stanem faktycznym sprawy. Oczywiście stan faktyczny w tym zakresie musi zawierać ustalenia co do takich okoliczności, które potwierdzają albo zaprzeczają realizację stanu niebezpieczeństwa albo stanu niedopuszczalnego pogorszenia. Jeżeli brak w tym przedmiocie ustaleń, to samo odwołanie się do faktu naruszenia poprzez wybudowanie obiektu przepisu prawa (w przedmiotowej sprawie naruszenia art. 43 ust. 1 u.d.p.) nie jest wystarczające do zastosowania sankcji rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane.

Nie można więc, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie samej tylko wykładni naruszonych przez nielegalną budowę przepisów (np. art. 43 ust. 1 w zw. z art. 43 ust. 3 u.d.p.) konstruować swoistego domniemania realizacji przesłanek z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane, które konsumuje niejako konieczność pełnej wykładni przesłanki z art. 37 ust. 1 pkt 2 oraz szczegółowych ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych co do konieczności lub możliwości subsumpcji ustalonego stanu faktycznego pod tę przesłankę.

Warto zauważyć, że podobne podejście można spotkać również w aktualnym orzecznictwie sądów administracyjnych na tle stosowania art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (por. np. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 3 grudnia 2013 r., II SA/Rz 638/13; wyrok NSA z dnia 29 września 2015 r., II OSK 332/14; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 2 grudnia 2016 r., II SA/Rz 368/16).

W sprawie, której dotyczy skarga, organy nadzoru budowlanego będą zatem zobowiązane do poczynienia pełnych i wyczerpujących ustaleń co do zrealizowania przez sporne urządzenie reklamowe przesłanek materialnoprawnych z art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r., polegających na aktualnym istnieniu stanu realnego i bezpośredniego niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo stanu niedopuszczalnego pogorszenia warunków użytkowych lub zdrowotnych dla otoczenia w związku z usytuowaniem i funkcjonowaniem powyższego urządzenia w sąsiedztwie pasa drogowego drogi krajowej w ustalonej odległości, która – jak ustalono – narusza przepisy o drogach publicznych. W tym zakresie konieczne będą ustalenia i oceny związane przykładowo następującymi okolicznościami: układ sieci drogowej (np. istnienie skrzyżowań, zakrętów, wjazdów i wyjazdów, wysepek) oraz natężenie ruchu w sąsiedztwie urządzenia reklamowego; warunki widoczności przy wjeździe i wyjeździe ze stacji benzynowej; potencjalne przesłonięcie pola widzenia kierowców zbliżających się do spornego urządzenia; wszelkie fakty świadczące o zaistnieniu w przeszłości zagrożeń dla bezpieczeństwa lub porządku ruchu drogowego w sąsiedztwie spornego urządzenia (np. w związku z wypadkami lub kolizjami drogowymi; informacjami uzyskanymi przez zarządcę drogi lub kontrolerów ruchu drogowego). Organy rozważą w związku z tym wystąpienie do właściwych podmiotów (np. zarządcy drogi krajowej, właściwych jednostek Policji lub Inspekcji Transportu Drogowego) z żądaniem udzielenia informacji w przedmiocie powyższych okoliczności, mając na względzie całą perspektywę czasową funkcjonowania obiektu (od 1993 roku do momentu ponownego orzekania). W sferze kompetencji organów pozostaje również ocena co do koniczności powołania w sprawie biegłego z zakresu bezpieczeństwa ruchu drogowego.

Ponownie rozpoznając sprawę właściwe organy uwzględnią sformułowane wyżej ocenę prawną oraz wskazania co do konieczności uzupełnienia postępowania dowodowego, ustaleń faktycznych oraz rozważań prawnych (art. 153 p.p.s.a.).

Mając na względzie powyższe argumenty, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 p.p.s.a orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.