Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2515/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia del. WSA Michał Ruszyński Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 25 kwietnia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. S., J. S., S. U. i W. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 224/17 w sprawie ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w G., E. S., J. S., S. U. i W. M. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 7 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 224/17 oddalił skargę D. Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w G., E. S., J. S., S. U., W. M. na uchwałę Rady Miasta G. z dnia [...] czerwca 2014 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Przedmiotowy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy.

Rada Miasta G. podjęła w dniu [...] czerwca 2014 r. uchwałę w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego M., rejon ulic M. i G. w mieście G.

Skarżący W. M., S. U., E. S. i J. S. pismem z [...] października 2014 r. wezwali Radę Miasta G. do usunięcia naruszenia prawa spowodowanego powyższą uchwałą. Ponieważ na wezwanie to Rada Miasta G. nie odpowiedziała, skarżący wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku.

Wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073, ze zm.; dalej: u.p.z.p.) oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze zm.; dalej: P.p.s.a.) stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w planie miejscowym należy obowiązkowo określić szczegółowe zasady i warunki scalania i podziału nieruchomości objętych planem. Ustalenia dotyczące szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości powinny zawierać określenie parametrów działek uzyskiwanych w wyniku scalania i podziału nieruchomości, w szczególności minimalnych lub maksymalnych szerokości frontów działek, ich powierzchni oraz określenie kąta położenia granic działek w stosunku do pasa drogowego. Zaskarżona uchwała nie spełniała wymogów w tym zakresie, gdyż nie wynikają z niej obligatoryjne elementy zasad i warunków podziału, jakimi są powierzchnie działek, szerokości ich frontów i kąt położenia w stosunku do pasa drogowego. Sąd pierwszej instancji uznał, że pomimo tego, że w planie nie przewidziano obszarów objętych obowiązkowym scaleniem i podziałem nieruchomości, to w planie obligatoryjnie należało określić zasady podziału i scalania, są one bowiem niezbędne dla realizacji uprawnienia właścicieli nieruchomości objętych planem do wystąpienia z wnioskiem o przeprowadzenie procedury scaleniowej.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1761/15 orzekając w sprawie ze skargi kasacyjnej Gminy Miasta G. uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę WSA w Gdańsku do ponownego rozpoznania. NSA wskazał, że zgodnie z wyrażonymi już wielokrotnie poglądami sądów administracyjnych i doktryny ww. obowiązek nie ma charakteru bezwzględnego, gdyż musi być dostosowany do warunków faktycznych panujących na obszarze objętym planem. Zatem nawet brak zamieszczenia w treści zaskarżonego planu zagospodarowania przestrzennego przepisów dotyczących zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie może sam w sobie prowadzić do stwierdzenia nieważności całego planu. Rada gminy może więc odstąpić od obowiązku określenia szczegółowych warunków i zasad scalenia i podziałów, gdy uzasadniają to okoliczności faktyczne i prawne. Jeśli stan faktyczny danego terenu objętego planem nie daje podstaw do zamieszczania w planie ustaleń wymienionych w art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., to ich brak nie może stanowić o niezgodności planu z prawem. Obligatoryjne jest ustalenie szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości wówczas, gdy w planie przewidziano obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziałów. W niniejszej sprawie okoliczność taka nie ma miejsca, zatem brak podstaw do twierdzenia, że w planie tym obligatoryjnie należało określić szczegółowe zasady scalania i podziału.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Przede wszystkim wskazał, że w sprawie znajduje zastosowanie art. 190 P.p.s.a., w myśl którego wojewódzki sąd administracyjny, któremu sprawę przekazano, pozostaje związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. W niniejszej sprawie nie uległ zmianie stan faktyczny i prawny, co oznacza, że Sąd, nie znajdując podstaw do zastosowania odstępstw od konieczności podzielenia poglądów prawnych wyrażonych przez NSA w wyroku z 10 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1761/15, zobowiązany był wykładnię prawa tam przedstawioną przyjąć przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały. W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wyraził stanowisko, że w brak w niniejszej uchwale określenia zasad scalania i podziału nieruchomości nie może prowadzić do stwierdzenia jej nieważności, bowiem nie wynika aby był to konieczny element zaskarżonej uchwały z powodu braku nieruchomości przewidzianych do scalenia lub podziału.

Przechodząc do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały Sąd pierwszej instancji podkreślił, że z dniem 18 listopada 2015 r. nastąpiła zmiana treści art. 28 ust. 1 u.p.z.p., który wyznacza podstawy do ewentualnego stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały. Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p., w brzmieniu obowiązującym obecnie istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Podczas wydawania poprzedniego wyroku do stwierdzenia nieważności uchwały wystarczyło naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego. Wówczas przepis nie wymagał, aby to naruszenie było istotne. W obowiązującym stanie prawnym, w przypadku naruszenia zasad sporządzania planu ustawodawca wymaga, aby przedmiotowe naruszenie miało charakter istotny, co oznacza, że nie każde naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego będzie powodować stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Natomiast każde naruszenie właściwości organów w zakresie sporządzania planu miejscowego będzie powodować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części.

Przystępując do oceny zarzutów strony skarżącej Sąd pierwszej instancji wskazał, że pierwszym zarzutem podniesionym w skardze był zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., § 4 pkt 13 oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587), poprzez określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty określonej w art. 36 ust 4 u.p.z.p., pomimo braku wzrostu wartości nieruchomości oraz określenia tej stawki jedynie dla części stref objętych planem. Przedmiotową opłatę ustala się w przypadku zbycia nieruchomości, gdy dochodzi do wzrostu wartości nieruchomości będącej następstwem uchwalenia lub zmiany planu miejscowego. Aprobując pogląd, że obowiązki określone w przepisie art. 15 ust. 2 u.p.z.p. nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego i uzależnione są od okoliczności faktycznych uzasadniających zawarcie w planie ustaleń określonych w tym przepisie, Sąd pierwszej instancji zgodził się ze stanowiskiem, że rada gminy jest zwolniona z obowiązku określenia w planie miejscowym omawianej stawki opłaty planistycznej w sytuacji, gdy oczywistym jest, że w wyniku uchwalenia planu (lub jego zmiany) nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości lub też, gdy w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do ustalenia renty planistycznej. Wówczas brak stawki procentowej z tytułu renty planistycznej dla takich terenów, nie stanowi o naruszeniu zasad sporządzania planu. Sytuacja taka może dotyczyć wyłączne terenów, co do których oczywisty i bezsporny już na etapie tworzenia planu jest brak podstaw do stosowania instytucji określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. W badanej uchwale organ odstąpił od wymierzenia opłaty odnośnie terenów objętych strefami [...], [...], [...]. Są to tereny zieleni krajobrazowo-ekologicznej, lasy i tereny zabudowy mieszanej produkcyjno-usługowej. W tych jednostkach postanowienia planu nie spowodują zmian w wartości terenów i pomimo braku szczegółowego uzasadnienia w materiałach planistycznych braku określenia stawki procentowej dla tych terenów nie budzi wątpliwości Sądu, że nie ma konieczności ustalenia tego parametru pozwalającego na określenie opłaty planistycznej. Jednocześnie zasadnym było ustalenie stawki procentowej dla terenów [...] i [...]. W planie doszło bowiem do zmiany przeznaczenia tych terenów. Dotychczasowa funkcja produkcyjno-składowa i zieleni dostępnej uległa zmianie na funkcję mieszkaniowo-usługową. Taka zmiana co do zasady uzasadnia stanowisko, że wartość tych nieruchomości z dużym prawdopodobieństwem wzrosła.

Sąd pierwszej instancji odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego braku sporządzenia przez Radę Miasta G. uzasadnienia do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zaznaczył, że przepisy u.p.z.p. nie nakładają na radę gminy obowiązku sporządzenia uzasadnienia uchwały dotyczącej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a zatem jego brak nie stanowi naruszenia zasad uchwalenia planu. Stanowi on natomiast o wadliwości trybu postępowania, wskazuje bowiem na brak oceny przez organ w toku postępowania kwestii, które powinny być przez organ uwzględnione, bądź brak dania wyrazu dokonania tej oceny w uchwale. Jednak jest to wadliwość nieistotna z punktu widzenia rzeczywistej prawidłowości unormowań uchwały planistycznej, jej skutki mogą być usunięte przez organ poprzez późniejsze wyjaśnienie związanych z tym kwestii. Nie może ona zatem prowadzić do stwierdzenia nieważności uchwały.

Podobnie do tego skutku nie może prowadzić, zdaniem Sądu pierwszej instancji, zarzut dotyczący treści prognozy skutków finansowych. Stosownie do art. 17 pkt 5 u.p.z.p. jednym z etapów procedury planistycznej jest sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu miejscowego, z uwzględnieniem art. 36 tej ustawy. Szczegóły dotyczące prognozy skutków finansowych określa § 11 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który stanowi m.in., że prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinna zawierać w szczególności prognozę wpływu ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na dochody własne i wydatki gminy, w tym na wpływy z podatku od nieruchomości i inne dochody związane z obrotem nieruchomościami gminy oraz na opłaty i odszkodowania, o których mowa w art. 36 u.p.z.p. Kwestionowanie wyników i treści prognozy finansowej nie ma w istocie znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ze skargi na plan, a ponadto dopełniono wymogu, jakim jest sporządzenie prognozy finansowej stanowiącej załącznik do planu. Natomiast treść tej prognozy nie podlega weryfikacji Sądu.

Sąd nie podzielił także zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez niewprowadzenie w planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Stanowisko organu administracji geologicznej wyrażane jest, zgodnie z art. 17 pkt 6 lit. a u.p.z.p. w formie opinii. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym opinie nie mają charakteru wiążącego, choć ich uzyskanie jest obowiązkową częścią procedury planistycznej; negatywna opinia nie wstrzymuje dalszej pracy nad projektem planu, kwestia czy rada gminy uwzględni treść opinii czy też nie w postanowieniach opracowywanego planu pozostaje w jej wyłącznej gestii. Skarżący w istocie negują brak w planie nałożenia obowiązku sporządzania dokumentacji geologicznej lub geologiczno-inżynierskiej obejmującej zagadnienie stateczności zbocza oraz sposobu zabezpieczenia gruntu przed ruchami masowymi ziemi w projekcie budowlanym przy planowaniu inwestycji budowlanej. Tymczasem na terenie, dla którego opinia zalecała wykonanie takich opracowań plan wprowadził zakaz lokalizacji budowy budynków. Zarzut jest więc pozbawiony uzasadnienia.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzut naruszenia art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez nieponowienie uzyskania opinii oraz dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu planu miejscowego. Skarżący wskazywali, że organ planistyczny zaniechał przy ponownym wyłożeniu planu uzyskania wymaganych opinii oraz dokonania uzgodnień, a w szczególności, skarżący zarzucali, że organ nie dokonał uzgodnienia projektu planu z organem właściwym do spraw melioracji wodnych. Z materiałów planistycznych wynika, że przed wyłożeniem projektu planu podlegającego następnie uchwaleniu rada gminy uzyskała od organów wymagane art. 17 u.p.z.p. opinie i uzgodnienia. Powtórzenia procedury planistycznej poprzez ponowne uzyskanie opinii i uzgodnień konieczne jest tylko wówczas, gdy następuje istotna zmiana planu, to jest proponowane rozwiązanie w ogóle nie było przedmiotem oceny organów uzgadniających i opiniujących. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie, zdaniem Sądu pierwszej instancji, nie miała miejsca.

Podniesiony w skardze zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez zawarcie w planie zagospodarowania przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, jest natomiast w ocenie Sadu pierwszej instancji, częściowo uzasadniony. Uchwała w sprawie planu w § 7 pkt 18, w § 8 pkt 18, w § 9 pkt 18, § 10 pkt 18 i § 11 pkt 18 określa zalecenia i informacje nie będące podstawą wydawania decyzji administracyjnych. O ile strona skarżąca ma rację, że kwestia planowania przestrzennego nie polega na informowaniu, lecz na przesądzeniu o sposobie zagospodarowania określonego terenu, o tyle z tego samego powodu brak jest podstaw aby elementy informacyjne planu stanowiły o istotnym naruszeniu zasad planowania i procedury planistycznej. Co do istoty brak jest podstaw, aby takim informacjom planu nadawać charakter normatywny, który determinowałby konkretne zagospodarowanie terenu. W odniesieniu do dodatkowych elementów zagospodarowania terenu, np. w kwestii ruchów mas ziemnych, plan w tym zakresie nie wyznacza żadnego konkretnego położenia w ramach linii rozgraniczających. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia, że ww. element informacyjny planu zawiera w sobie taką treść, która mogłaby stanowić postanowienie normatywne planu. Z takiego oznaczenia elementów informacyjnych planu i w ogóle z istoty tego rodzaju elementów planu nie można prawnie wywodzić określonych praw i obowiązków. Na taki zabieg prawny nie zezwalają przepisy u.p.z.p., a zatem nie ma podstaw do stwierdzenia, że takie "elementy informacyjne" jednocześnie wpływają na sposób zagospodarowania poszczególnych działek. Są to pozaprawne elementy planu, które nie powinny wywoływać, żadnych skutków prawnych dla właścicieli nieruchomości, jak i potencjalnych inwestorów, chyba że faktycznie w oparciu o plan nakazy zabezpieczenia osuwisk by wydano.

Sąd pierwszej instancji nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez nieokreślenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Wyjście do rozważań co do zasadności tego zarzutu powinno stanowić twierdzenie, że przeznaczenie danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Ponadto do zadań własnych gminy, oprócz uchwalania planów zagospodarowania przestrzennego, należy również - stosownie do normy art. 7 ust. 1 ustawy o samorządzie gminy - zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty, w szczególności zadania te obejmują sprawy ładu przestrzennego, gminnych ulic, organizacji ruchu drogowego, porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli oraz ochrony przeciwpożarowej i przeciwpowodziowej. Wbrew twierdzeniom skargi z żadnych przepisów nie wynika obowiązek zapewnienia komunikacji terenów mieszkaniowych poprzez drogi publiczne. Podmioty, które wskutek ustaleń planu miejscowego otrzymują przysporzenie w postaci przekwalifikowania ich gruntów na cele mieszkaniowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli, a nie wyłącznie sieć dróg publicznych. Skonfliktowanie współwłaścicieli nie może mieć tu znaczenia. Bezspornie każdy ze skarżących posiada zapewniony dostęp do drogi publicznej, co czyni ten zarzut niezasadnym.

Sąd nie podzielił zarzutu naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego oraz z art. 31 ust. 3 w zw. z art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego polegające na ograniczeniu prawa własności właścicieli przez wyłączenie w strefach [...], [...], [...] budowy obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2. W ramach przysługującego gminie władztwa planistycznego rada gminy może wprowadzić na danych terenach takie ograniczenia. Rada Miasta G. uzasadniając swoje stanowisko w tym zakresie, wskazała, że wyłączenie obiektów handlowych powyżej 500 m2 powierzchni jest wynikiem przyjęcia ogólnej zasady kreowania centrum osiedlowego w części wjazdowej i centralnej, tj. u zbiegu ulic M. i P. Wprowadzenie dużych powierzchni handlowych poza wyznaczonym do tego miejscem w strukturę jednorodnego funkcjonalnie, kameralnego zespołu mieszkaniowego, jest niekorzystne dla sposobu funkcjonowania tego osiedla oraz z punktu widzenia ogólnie przyjętych zasad kompozycji urbanistycznej. Działania rady gminy w tym zakresie mieszczą się w granicach przysługującego jej władztwa planistycznego. Ograniczenie prawa własności w tym zakresie nie nastąpiło zatem, w ocenie Sądu, sprzecznie z prawem. Z okoliczności sprawy nie wynika, by wprowadzenie ograniczeń naruszało zasady równego traktowania obywateli. Zabudowa taka nie jest bowiem dopuszczalna na całym obszarze objętym planem. Wprowadzone planem przeznaczenie nieruchomości wykluczające zabudowę obiektami handlowymi o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2 nie narusza zatem przewidzianej w art. 32 Konstytucji RP zasady równości w traktowaniu uczestników procesu planistycznego, ani zasady proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych. Sąd podzielił stanowisko Rady Miasta, że z uwagi na planowane zachowanie terenu objętego planem jako spokojnego miejsca do mieszkania nie pozwala na dopuszczenie realizacji większego obiektu handlowego. Jest oczywiste, że istnienie w określonym miejscu centrum handlowego lub chociażby wielkopowierzchniowego obiektu handlowego ma wpływ na ruch samochodowy w jego sąsiedztwie. Natomiast mniejsze obiekty spełnią rolę zapewnienia możliwości zaopatrzenia gospodarstw domowych w przedmioty pierwszej potrzeby.

Zarzut sprzecznego z prawem zakazania w strefach [...], [...] oraz [...] lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, który był podstawą budowy obiektu jest w ocenie Sądu pierwszej instancji częściowo uzasadniony. Organ planistyczny uzasadniając w odpowiedzi na skargę takie unormowanie, wskazał, że ograniczenie lokalizacji nośników reklamowych ma za zadanie ograniczyć możliwość realizacji wolnostojących nośników reklamowych, które nie współgrają ze skalą i formą zabudowy osiedla M. oraz umieszczania na elewacjach istniejących budynków przypadkowych nośników nieprzewidzianych w projekcie budowlanym budynku. Poprzez powyższe ustalenia wykluczające tego typu reklamy zdecydowano się chronić kameralny charakter i estetykę osiedla M., co wpływa w sposób korzystny na jakość życia mieszkańców całej dzielnicy. Co do zasady, gmina w ramach władztwa planistycznego może wprowadzić na danym terenie zakaz umieszczania nośników reklamowych o określonej wielkości lub charakterze, jeżeli jest on uzasadniony określonymi występującymi na danym terenie okolicznościami, w szczególności zamiarem ochrony ładu przestrzennego i estetyki terenu. W tym zakresie Gmina realizuje swoje uprawnienia wynikające z przysługującego jej władztwa planistycznego i działa w granicach określonych przez § 4 pkt 2 powołanego rozporządzenia, zgodnie którym w planie miejscowym zamieszcza się ustalenia dotyczące zasad ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, które powinny zawierać określenie cech elementów zagospodarowania przestrzennego, które wymagają ukształtowania oraz określa nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia w zagospodarowaniu terenów. W ocenie Sądu jest to zbyt daleka ingerencja, gdyż różnicuje możliwość umieszczania reklam od tego czy zostało to przewidziane już w pierwotnym projekcie budowlanym czy po wybudowaniu obiektu. Takie rozwiązanie narusza zasadę równości, jednak nie można uznać, że istotnie narusza zasady sporządzania planu, brak jest bowiem przepisu prawa wykluczającego takie rozwiązanie. Trudno odmówić słuszności wprowadzonego zakazu reklam w sytuacji, gdy dotyczy on obszaru o funkcji wyłącznie niemal mieszkaniowej i cechach kameralnego osiedla położonego w [...] Parku Krajobrazowym.

Sąd pierwszej instancji nie uznał za usprawiedliwiony zarzutu naruszenia przepisów prawa poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli przez dopuszczenie jedynie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych. Rada Gminy w odpowiedzi na skargę wskazywała, że celem wprowadzenia wymogów z zakresie ogrodzeń było budowanie spójnej estetyki osiedla. Zgodnie z art. 12 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb zasady i warunki sytuowania obiektów małej architektury, tablic i urządzeń reklamowych oraz ogrodzeń, ich gabaryty, standardy jakościowe oraz rodzaje materiałów budowlanych, z jakich mogą być wykonane. Gmina ma zatem wynikające z przepisów prawa uprawnienie do kształtowania standardów w tym zakresie. Sąd przyznał rację Radzie Miasta w tym zakresie, że dla utrzymania walorów krajobrazowych i przyrodniczych konieczne jest dopuszczenie jedynie ogrodzeń komponujących się z terenami zielonym, pośród których znajduje się osiedle M.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 K.c., art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego poprzez ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zmianę przeznaczenia części działki [...] ze strefy produkcyjno - usługowej ([...]) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej. Rada Miasta G. wskazywała w odpowiedzi na skargę na konieczność dokonania korekty linii rozgraniczającej terenu przeznaczonego pod funkcję zieleni. Korekta ta, jak wynika z treści planu, miała związek z ustaleniami planistycznymi dla sąsiedniej nieruchomości, przewidującej na tej wysokości zachowanie terenów zielonych i zakaz zabudowy. Organ wskazywał, że część działki [...], o której mowa w zarzucie, została włączona do terenu inwestycyjnego, gdyż stanowiła fikcję planistyczną ze względu na stan istniejący - była przeznaczona pod zieleń dostępną (jako teren [...]) i jednocześnie była zabudowana budynkiem usługowym. Budynek ten, w którym znajduje się blacharnia i lakiernia samochodowa, w planie poprzednio obowiązującym był zlokalizowany częściowo na terenie przeznaczonym pod zieleń dostępną ([...]). Przedmiotowym planem usankcjonowano istniejący stan poprzez poszerzenie terenu przeznaczonego pod zabudowę przemysłowo-usługową ([...]), a właściciel działki [...] zyskał większy teren inwestycyjny. Brak jest w tej sytuacji podstaw do uznania naruszenia prawa właściciela nieruchomości, w stosunku do postanowień poprzednio obowiązującego w tym zakresie planu przestrzennego uchwalonego uchwałą z dnia [...] grudnia 1996 r. nr [...] ([...]), możliwości w zakresie zabudowy nieruchomości uległy bowiem zwiększeniu. Taki zabieg usankcjonowany planem jest korzystny dla skarżącego, bowiem skarżący już dokonał zabudowy terenu.

Za niezasadne Sąd uznał także zarzuty związane z naruszeniem przepisów ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1205, ze zm.) poprzez zmianę przeznaczenia przedmiotów gruntów leśnych na cele nieleśne. Przeznaczenie na cele nieleśne gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa - wymaga uzyskania zgody ministra właściwego do spraw środowiska, a pozostałych gruntów leśnych, jak w niniejszej sprawie - zgody marszałka województwa. (art. 7 ust. pkt 2 i 5 powołanej ustawy) Zgoda taka została w niniejszej sprawie udzielona. Sąd nie podzielił argumentacji skarżących, że w tym konkretnym przypadku przeznaczenie gruntów leśnych na nieleśne niekorzystnie odbije się na przyrodzie, gdyż osiedle M. umiejscowione jest pośród zieleni [...] Parku Krajobrazowego i ze wszystkich stron okala je zieleń i zadrzewienie. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczy fragmentów działek znajdujących się w obrębie [...] o łącznej powierzchni 0,44 ha, co pozwoliło na formalnoprawne uregulowanie istniejącego na ewidencyjnych terenach leśnych innego niż leśne użytkowanie, gdyż wymienione tereny są częściowo przekształcone, w większości pozbawione drzewostanu, pokryte trawą z występującymi w podszycie krzewami głogu, bzu, berberysu, a także żarnowca i jałowca. Na działce o numerze [...], która stanowiła ewidencyjny teren leśny, zlokalizowany jest obiekt mieszkaniowo-usługowy. W celu zminimalizowania strat w leśnictwie oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, miejscowy plan zagospodarowania w terenie [...], gdzie położone są ww. działki leśne, wprowadził funkcję mieszkaniowo-usługową z zachowaniem minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej objętej inwestycją. Ta sama argumentacja nie pozwala, zdaniem Sadu, na uznanie naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., art. 2 ust. 1 pkt 7, 8, 9 oraz art. 2 ust. 2 pkt 4, 5 ustawy o ochronie przyrody poprzez przeznaczenie gruntu leśnego na cele nieleśne wywierając negatywny wpływ na zachowanie, zrównoważone użytkowanie oraz odnawianie zasobów, tworów i składników przyrody, w tym w szczególności zadrzewień oraz podjęcie działań niezgodnych z głównymi celami ochrony przyrody ujemnie wpływając na ochronę walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień.

Za niezasadny Sąd uznał także zarzutu zawyżenia wskaźnika intensywności zabudowy. Jak wynika ze sporządzonych przez Radę Miasta wykazów graficznych dołączonych do odpowiedzi na skargę, wskaźnik intensywności zabudowy przyjęty w planie nie odbiega od wskaźników przewidzianych na terenach sąsiednich, które wynoszą w granicach od 0,3 do 0,8, w na obszarze położonym najbliżej terenu objętego planem kształtują się na poziomie 0,4. Wskaźnik ten to jedyny parametr chroniący przed nadmiernym zagęszczeniem zabudowy. Przyjęcie niewłaściwych parametrów intensywności zabudowy wywołuje niepożądane z punktu widzenia ładu przestrzennego skutki w postaci zabudowy bardzo intensywnej - swoim charakterem zbliżonej do wielorodzinnej; decyduje też o odbiorze przestrzeni jako mniej lub bardziej intensywnie zabudowanej. Z tych też przyczyn, ten element kształtowania ładu przestrzennego został w planie miejscowym ustalony w taki sposób, aby zapewnić właściwą intensywność zabudowy w nawiązaniu do istniejącej intensywności zabudowy na działkach sąsiednich i z uwzględnieniem położenia osiedla M.

Podobnie zarzut skarżącej spółki naruszenia zasad ogólnych kształtowania polityki przestrzennej przez przyjęcie warunków zabudowy nowych terenów rażąco odbiegających od obecnej zabudowy i brak harmonii dobrego sąsiedztwa planowanej i istniejącej zabudowy, Sąd uznał za niezasadny. Gmina w ramach przysługującego jej władztwa planistycznego ma prawo do unormowania w planie przeznaczenia nieruchomości. Teren objętym planem do tej pory przeznaczony był pod zabudowę produkcyjno–składową oraz funkcję zieleni publicznej. W sąsiedztwie terenów objętych planem znajdują się tereny zabudowy mieszkaniowej osiedla M. Wprowadzenie na obszarze objętym planem obok istniejącej funkcji produkcyjno –usługowej funkcji mieszkaniowej, występującej w sąsiedztwie, nie narusza harmonii planowanej i istniejącej zabudowy. Docelowo Rada Miasta komponując przeznaczenie terenów objętych unormowaniami planu zmierza do zachowania krajobrazu kameralnego osiedla mieszkaniowego z zachowaniem już istniejących obiektów, także tych o funkcji innej niż mieszkaniowa.

Sąd uznał, że zaskarżone przepisy miejscowego planu nie naruszają obowiązujących w dacie podjęcia uchwały przepisów prawa. Wprowadzone w uchwale rozwiązania uzasadnione są potrzebami kształtowania ładu przestrzennego, a gmina nie nadużyła przyznanego jej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym władztwa planistycznego. Nie istnieją w konsekwencji podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w jakiejkolwiek części.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyli W. M., S. U., E. S. oraz J. S. zarzucając naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., oraz § 4 pkt 9, pkt 13 i pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że brak ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu i nie uzasadnia stwierdzenia nieważności uchwały,

2) naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., oraz § 4 pkt 13 i pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że obowiązki ustanowione w tym przepisie nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego i są uzależnione od okoliczności faktycznych uzasadniających zawarcie w planie ustaleń tego przepisu oraz uznaniu, że określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty jedynie dla części stref objętych planem nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu,

3) naruszenie § 12 i pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu,

4) art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia stawki procentowej renty planistycznej dla terenów objętych strefami [...], [...], [...] oraz brak sporządzenia uzasadnienia uchwały w wyżej wskazanym zakresie nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, a treść prognozy nie podlega weryfikacji Sądu,

5) art. 17 pkt 9 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że organ nie ma obowiązku wprowadzenia w planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych oraz uznanie, iż opinia w tym zakresie nie ma charakteru wiążącego,

6) art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że nie istnieje obowiązek ponowienia uzyskania opinii oraz dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

7) art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że zawarcie w planie zagospodarowania przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami, ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, mających charakter nieostry i pozwalający na różną interpretację, nie stanowi istotnego uchybienia skutkującego jego nieważnością planu,

7) art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że określenie w planie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości wykracza poza władztwo planistyczne gminy,

8) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, iż ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez wyłączenie w strefach [...], [...], [...] obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego,

9) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędna wykładnię polegającą na uznaniu, że ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zakazanie w strefach [...], [...], [...]lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym narusza zasadę równości, jednak nie narusza w sposób istotny zasad sporządzenia planu,

10) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez dopuszczenie jedynie ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego,

11) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zmianę przeznaczenia części działki [...] ze strefy produkcyjno - usługowej ([...]) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej, w sytuacji gdy nie istnieje interes publiczny, który przy uwzględnieniu konstytucyjnej zasady proporcjonalności uzasadniałby tego typu ograniczenie, nie stanowi nadużycia władztwa planistycznego,

12) art. 3 ust. 2 pkt. 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegającej na błędnej wykładni i uznaniu, że zmiana przeznaczenia przedmiotów gruntów leśnych na cele nieleśne negatywnie nie wpłynie na stan ochrony przyrody na wskazanym terenie.

Rada Miasta G. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie nie posiada usprawiedliwionych podstaw.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 i 13 oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez brak ustalenia szczegółowych zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wydając zaskarżony wyrok pozostawał bowiem związany oceną prawną wyrażoną w przedmiotowej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 marca 2017 r., sygn. akt II OSK 1761/15. Sąd ten uznał, że brak jest uzasadnienia do twierdzenia, że w przedmiotowym planie miejscowym w odniesieniu do wskazanego obszaru były podstawy do obligatoryjnego określenia szczegółowych zasad scalania i podziału nieruchomości. Zgodnie z art. 190 P.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można więc oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Kolejnej skargi kasacyjnej w sprawie sądowoadministracyjnej nie można zatem oprzeć na podstawach stanowiących rozszerzenie lub poprawienie podstaw kasacyjnych pierwotnej skargi kasacyjnej, bowiem godzi to w powagę rzeczy osądzonej.

Nie znajduje uzasadnienia zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 u.p.z.p., § 4 pkt 13 oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez przyjęcie, że obowiązki ustanowione w tym przepisie nie mają charakteru bezwzględnie wiążącego i są uzależnione od okoliczności faktycznych uzasadniających zawarcie w planie ustaleń tego przepisu oraz uznaniu, że określenie stawki procentowej jednorazowej opłaty jedynie dla części stref objętych planem nie stanowi naruszenia zasad sporządzania planu. Należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że rada gminy jest zwolniona z obowiązku określenia w planie miejscowym omawianej stawki opłaty planistycznej w sytuacji, gdy w wyniku uchwalenia planu (lub jego zmiany) nie nastąpi zmiana przeznaczenia nieruchomości i w konsekwencji nie dojdzie do wzrostu wartości nieruchomości lub też, gdy w stosunku do pewnych nieruchomości nie mogą zaistnieć przesłanki do wymiaru renty planistycznej. Sytuacja taka dotyczyć może wyłączne terenów, co do których oczywisty i bezsporny brak jest podstaw do stosowania instytucji określonej w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. Rada Miasta G. ustaliła natomiast stawki procentowe dla terenów [...] i [...], co do których doszło do zmiany ich przeznaczenia. Dotychczasowa funkcja produkcyjno-składowa i zieleni dostępnej uległa zmianie na funkcję mieszkaniowo-usługową.

Istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotnego naruszenia trybu ich sporządzania nie stanowi brak sporządzenia przez Radę Miasta G. uzasadnienia do uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wprawdzie każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych ograniczeń wykonywania prawa własności powinno być uzasadnione i brak takiego uzasadnienia stanowi o wadliwości postępowania. Jednak nie jest to wadliwość przesądzająca co do zasady o nieprawidłowości unormowań uchwały planistycznej. Jej skutki, jak trafnie przyjął Sąd pierwszej instancji mogą bowiem być usunięte przez organ poprzez późniejsze wyjaśnienie związanych z tym kwestii, w szczególności w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa lub w odpowiedzi na skargę.

Prawidłowe jest stanowisko Sądu pierwszej instancji co do braku podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 17 pkt 5 u.p.z.p. oraz § 12 pkt 19 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że niesporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie określenia stawki procentowej renty planistycznej nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Zarzut co do treści prognozy we wskazanym zakresie nie może stanowić istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego. Prognoza skutków finansowych stanowi analizę ekonomiczną, która w zakresie dochodów z renty planistycznej nie jest możliwa do szczegółowego oszacowania. Pobranie renty planistycznej jest bowiem uzależnione od przesłanki niemożliwej do ustalenia na etapie sporządzania planu miejscowego - zbycia nieruchomości w terminie 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy albo jego zmiana stały się obowiązujące (art. 37 ust. 3 i 4 u.p.z.p.).

Sąd pierwszej instancji zasadnie nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 17 pkt 9 oraz art. 19 u.p.z.p. polegającego na niewprowadzeniu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zmian wynikających z uzyskanej opinii organu administracji geologicznej w zakresie terenów zagrożonych osuwaniem się mas ziemnych. Wprowadzenie tych zmian nie było możliwe, bowiem na terenie, dla którego opinia zalecała wykonanie takich opracowań plan wprowadził zakaz lokalizacji budowy budynków. Ponadto kwestia obowiązku sporządzania dokumentacji geologicznej lub geologiczno-inżynierskiej obejmującej zagadnienie stateczności zbocza oraz sposobu zabezpieczenia gruntu przed ruchami masowymi ziemi, nie jest rozstrzygana w planie miejscowym, ale na etapie projektowania inwestycji zgodnie z wymogami ustalonymi w art. 34 ust. 3 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) i przepisach wykonawczych do tej ustawy.

W rozpatrywanej sprawie nie naruszono art. 17 pkt 13 oraz art. 19 u.p.z.p. Przepis ten wprowadza obowiązek ponowienia uzyskania opinii i dokonania uzgodnień po wprowadzeniu zmian wynikających ze zgłoszonych uwag do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale tylko w niezbędnym zakresie. Powtórzenie procedury planistycznej poprzez ponowne uzyskanie opinii lub uzgodnień konieczne jest zatem tylko wówczas, gdy następuje istotna zmiana planu, to jest wprowadzone w wyniku zgłoszonych uwag rozwiązanie nie było przedmiotem oceny organów uzgadniających. W skardze kasacyjnej nie wykazano aby taki przypadek wystąpił w rozpatrywanej sprawie.

Nie może odnieść skutku zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 u.p.z.p. oraz § 4 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zawarcie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zaleceń niebędących ani nakazami, ani zakazami ani zasadami, o których mowa w wyżej wskazanych przepisach, może być w wyjątkowych przypadkach uzasadnione specyfiką uwarunkowań zagospodarowania danego terenu i co do zasady nie może stanowić istotnego uchybienia planu miejscowego powodującego jego nieważność.

Sąd pierwszej instancji nie naruszył art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p. oraz § 4 pkt 9 rozporządzenia w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez jego błędną wykładnię. Przede wszyskim Sąd ten nie uznał bowiem, wbrew twierdzeniu skarżących kasacyjnie, że określenie w planie miejscowym zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej oraz zasad i warunków scalania i podziału nieruchomości wykracza poza władztwo planistyczne gminy. Wskazał natomiast, że przeznaczenie danego terenu pod drogę mieści się w pojęciu władztwa planistycznego gminy. Zauważył jedynie, że obowiązujących przepisów nie wynika obowiązek zapewnienia w planie miejscowym systemów komunikacji na terenach mieszkaniowych przewidujących jedynie drogi publiczne. Stanowisko Sądu w tej kwestii jest trafne. Podmioty, które wskutek ustaleń planu miejscowego otrzymują przysporzenie w postaci przekwalifikowania ich gruntów na cele mieszkaniowe muszą się liczyć z tym, że elementem rozwiązań komunikacyjnych będą również drogi wewnętrzne, utrzymywane przez ich właścicieli, a nie wyłącznie sieć dróg publicznych.

W pełni należy podzielić stanowisko Sądu pierwszej instancji o braku w sprawie podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez wyłączenie w strefach [...], [...], [...] obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 500 m2. Rada Miasta G. przyjęła, że wyłączenie obiektów handlowych powyżej 500 m2 powierzchni w tych strefach jest wynikiem przyjęcia ogólnej zasady kreowania centrum osiedlowego w części wjazdowej i centralnej, tj. u zbiegu ulic M. i P. Uzasadnione jest zatem przyjęcie że wprowadzenie dużych powierzchni handlowych poza wyznaczonym do tego miejscem w strukturę jednorodnego funkcjonalnie, kameralnego zespołu mieszkaniowego, byłoby niekorzystne dla sposobu funkcjonowania tego osiedla. Ze skargi kasacyjnej oraz okoliczności sprawy nie wynika, by wprowadzenie tego rodzaju ograniczeń na obszarze zabudowy mieszkaniowej naruszało zasady równego traktowania obywateli, ani zasady proporcjonalności w ważeniu interesu publicznego i interesów indywidualnych. Władztwo planistyczne jest wynikającą z u.p.z.p. kompetencją gminy do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej. Obejmuje ono samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 3 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.).

W zakresie władztwa planistycznego mieści się także ograniczenie lokalizacji wolnostojących nośników reklamowych, które nie współgrają ze skalą i formą zabudowy osiedla M. oraz umieszczania na elewacjach istniejących budynków nośników nieprzewidzianych w zatwierdzonym projekcie budowlanym budynku. Ma to na celu chronić kameralny charakter i estetykę osiedla M., a w konsekwencji wpływać w sposób korzystny na jakość życia mieszkańców całej dzielnicy. Nie można odmówić słuszności wprowadzonego zakazu reklam w sytuacji, gdy dotyczy on obszaru o funkcji wyłącznie niemal mieszkaniowej i cechach kameralnego osiedla położonego w [...] Parku Krajobrazowym. Brak jest zatem podstaw do stwierdzenia naruszenia art. 6 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 oraz art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zakazanie w strefach [...], [...], [...] lokalizacji nośników reklamowych wolnostojących oraz reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym, nie narusza w sposób istotny zasad sporządzenia planu.

Nie można się natomiast zgodzić z oceną Sądu, że ograniczenie prawa własności właścicieli poprzez zakazanie reklam nieprzewidzianych w pierwotnym projekcie budowlanym jest zbyt daleką ingerencją, gdyż różnicuje możliwość umieszczania reklam od tego czy zostało to przewidziane już w pierwotnym projekcie budowlanym czy po wybudowaniu obiektu. Takie rozwiązanie nie narusza zasady równości, bowiem jest uzasadnione potrzebą ochrony praw nabytych. Plan miejscowy nie może pozbawiać inwestorów, którym zatwierdzono już ostateczną decyzją administracyjną projekt budowlany przewidujący budowę takich reklam, prawa do ich zrealizowania.

Jako bezpodstawny należy uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP polegający na ograniczeniu prawa własności właścicieli przez dopuszczenie jedynie budowy ogrodzeń ażurowych lub ogrodzeń z żywopłotów, z wykluczeniem ogrodzeń z prefabrykatów betonowych. W pełni podzielić należy stanowisko Rady Miasta G., że dla utrzymania walorów krajobrazowych i przyrodniczych konieczne jest dopuszczenie jedynie ogrodzeń komponujących się z terenami zielonymi, pośród których znajduje się osiedle mieszkaniowe M.

Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 6 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 7 u.p.z.p., art. 140 Kodeksu cywilnego, art. 31 ust. 3, art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji RP poprzez niewłaściwe zastosowanie i nadużycie władztwa planistycznego polegające na ograniczeniu prawa własności przez zmianę przeznaczenia części działki [...] ze strefy produkcyjno - usługowej ([...]) w teren zieleni krajobrazowo-ekologicznej. Rada Miasta G. wyjaśniła w odpowiedzi na skargę, że konieczność dokonania korekty linii rozgraniczającej terenu przeznaczonego pod funkcję zieleni, miała związek z ustaleniami planistycznymi dla sąsiedniej nieruchomości, przewidującej na tej wysokości zachowanie terenów zielonych i zakaz zabudowy. Przedmiotowym planem usankcjonowano istniejący stan poprzez poszerzenie terenu przeznaczonego pod zabudowę przemysłowo-usługową ([...]), a właściciel działki [...] zyskał większy teren inwestycyjny. W konsekwencji możliwości w zakresie zabudowy nieruchomości uległy zwiększeniu, a zatem nie można uznać tego za nadużycie władztwa planistycznego.

Podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku nie może stanowić także zarzut naruszenia art. 3 ust. 2 pkt 1, 2 i 5 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych polegający na błędnej wykładni i uznaniu, że zmiana przeznaczenia przedmiotów gruntów leśnych na cele nieleśne negatywnie nie wpłynie na stan ochrony przyrody na wskazanym terenie. Zmiana przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne dotyczyła fragmentów działek znajdujących się w obrębie [...] o łącznej powierzchni 0,44 ha, co pozwoliło na formalnoprawne uregulowanie istniejącego na ewidencyjnych terenach leśnych innego niż leśne użytkowanie, gdyż wymienione tereny są częściowo przekształcone i w większości pozbawione drzewostanu. W celu zminimalizowania strat w leśnictwie oraz negatywnego oddziaływania na środowisko, miejscowy plan wprowadził funkcję mieszkaniowo-usługową z zachowaniem minimum 30% powierzchni biologicznie czynnej dla działki budowlanej objętej inwestycją. Sam fakt ewentualnego oddziaływania tych zmian na stan ochrony przyrody nie jest równoznaczny z istotnym naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. Na etapie sporządzania planu miejscowego uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia tych gruntów na cele nieleśne. Ewentualny wpływ dokonania tej zmiany przeznaczenia na stan ochrony przyrody na wskazanym terenie nie uzasadnia przyjęcia, że istotnie naruszono zasady sporządzania planu miejscowego.

W tym stanie rzeczy, wobec bezzasadności zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. Z uwagi na brak oceny prawnej zarzutów w odpowiedzi na skargę kasacyjną, na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a., Sąd odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.