Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 518/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-09-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Skarżony organ: Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA - Beata Blankiewicz-Wóltańska, Sędzia WSA - Irena Jakubiec-Kudiura, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant referent stażysta - Jolanta Replin, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2018 r. sprawy ze skargi M.J., I. W. - wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą ... na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia ... stycznia 2018 r. nr ... w przedmiocie określenia kwoty dofinansowania przypadającej do zwrotu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. J., I. W. – wspólników spółki cywilnej prowadzących działalność gospodarczą pod nazwą K. (dalej: "Skarżąca", "Strona", "Beneficjent") jest decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] stycznia 2018 r. znak: [...] utrzymująca w mocy decyzję Polskiej Agencji Rozwoju Przedsiębiorczości z [...] grudnia 2016 r. nr [...] określającą kwotę dofinasowania przypadającą do zwrotu.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym.

W dniu [...] grudnia 2008 r. pomiędzy Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości (dalej: "PARP") a Skarżącą została zawarła umowa o dofinansowanie nr [...]. Przedmiotem umowy było dofinansowanie Projektu pn. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, realizowanego z udziałem środków europejskich.

[...] lipca 2009 r. Beneficjent złożył w Regionalnej Instytucji Finansującej - [...] Agencja Rozwoju Regionalnego S.A. (dalej: "RIF") wniosek o płatność pośrednią nr [...]. Beneficjent przedłożył do rozliczenia wydatki na kwotę netto w łącznej wysokości 42.367,12 zł, przy czym zakupy w kwocie 40.032,69 zł dokonane zostały od jednego dostawcy, tj. firmy A.. Wraz z wnioskiem o płatność Beneficjent nie przedłożył dokumentacji uzasadniającej wybór wskazanego dostawcy.

W związku z tym, RIF zwróciła się do Beneficjenta o złożenie dokumentacji przedstawiającej kryteria wyboru dostawcy/wykonawcy celem zbadania, czy zachowany został obowiązek określony w § 12 ust. 4 umowy, zgodnie z którym dla zakupów o wartości poniżej 50.000 zł, Beneficjent jest zobowiązany wskazać kryteria wyboru dostawcy/wykonawcy.

W odpowiedzi Beneficjent wyjaśnił, iż wybór dostawców zarówno oprogramowania Windows jak i CND może odbywać się jedynie wśród firm wskazanych jako przedstawiciele lub partnerzy przez dostawców licencji, czyli firmy M. i C. Ceny programów są identyczne u wszystkich sprzedawców współpracujących z dostawcami licencji. Zdecydowano o wyborze firmy A., ponieważ jest partnerem zarówno M., jak i C. ponadto jest dostawcą sprzętu komputerowego. A. zaoferował najniższe ceny w stosunku do jakości pośród innych badanych przez Kancelarię dostawców sprzętu komputerowego. Ponadto jako dostawca zarówno sprzętu, jak i oprogramowania może przejąć całość zobowiązań gwarancyjnych, co stanowi duże ułatwienie dla Kancelarii.

Wniosek o płatność nr [...] został zaakceptowany i Beneficjent 13 maja 2010 r. otrzymał dofinansowanie ze środków unijnych oraz budżetu państwa. W ramach refundacji wydatków objętych wnioskiem o płatność w łącznej wysokości 20 105,79 zł wypłacona została kwota ze środków dotacji celowej budżetu państwa w wysokości 3 015,87 zł oraz kwota ze środków EFRR w wysokości 17 089,92 zł.

Wobec faktu, iż okres kwalifikowalności wydatków w Projekcie upłynął 14 stycznia 2011 r., a Beneficjent nie złożył innych wniosków o płatność niż wniosek nr [...], RIF pismem z [...] września 2014 r. wystąpiła do Beneficjenta z wezwaniem do złożenia wniosku o płatność końcową wraz z wymaganą dokumentacją oraz z wyjaśnieniami. Równocześnie RIF zwróciła się z prośbą o przekazanie informacji w przypadku, gdyby Beneficjent zaprzestał realizacji Projektu.

[...] września 2014 r. wpłynęły do RIF wnioski o płatność pośrednią nr [...] oraz wniosek o płatność końcową [...].

W procesie weryfikacji złożonych wniosków o płatność stwierdzono, że za wyjątkiem faktur VAT nr [...], wszystkie faktury przedstawione przez Beneficjenta do rozliczenia zostały wystawione przez firmę A.. Kwota zakupów od powyższego dostawcy w ramach całego Projektu wynosiła łącznie 54.035,34 zł netto.

W związku z tym, pismem z [...] października 2014 r., RIF zwróciła się z prośbą o dostarczenie dokumentacji potwierdzającej przeprowadzenie postępowania ofertowego i wyboru firmy A., jako dostawcy oprogramowania i sprzętu komputerowego w ramach Projektu.

W odpowiedzi, w piśmie z 31 października 2014 r. Beneficjent oświadczył, iż wszelkie zlecenia dla firmy A. składane były drogą mailową, a na poszczególne zlecane zadania firma wystawiała zlecenie w swoim systemie i przed wystawieniem faktury zlecenia te były weryfikowane przez Beneficjenta pod kątem zgodności wykonywanych prac z zamówieniem. Beneficjent oświadczył też, że nie przechowuje zleceń po ich dokonaniu jednak wystąpił do Wykonawcy o ich powtórne wydanie. Wskazał, iż wybór dostawcy sprzętu i oprogramowania poprzedzony był analizą cen proponowanych przez poszczególnych dostawców przed złożeniem wniosku. Późniejszy wybór dostawcy był zdeterminowany pierwszym wyborem.

W piśmie z [...] listopada 2014 r. RIF ponownie wezwała Beneficjenta do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej, że wypełnił on zapisy umowy określone w jej § 12 ust. 2 oraz ust. 3, tj. zapisy odnoszące się do obowiązków:

- przekazania zapytania ofertowego do minimum trzech potencjalnych oferentów;

- pozyskania co najmniej trzech ofert od potencjalnych oferentów w odpowiedzi na powyższe zapytanie, ważnych na dzień złożenia zamówienia lub zawarcia umowy;

- przedstawienia dokumentu potwierdzającego zamieszczenie ogłoszenia o dokonanym zakupie na swojej stronie internetowej lub w prasie, bądź w siedzibie Beneficjenta;

- przedstawienia protokołu z wyboru dostawcy.

Wobec braku złożenia wymaganej dokumentacji w wyznaczonym terminie, RIF pismem z [...] grudnia 2014 r. ponownie wezwała Beneficjenta do pilnego przekazania wyjaśnień.

W przesłanych uzupełnieniach z 13 grudnia 2014 r. Beneficjent powtórzył argumentację przedstawioną w uprzednim piśmie kierowanym do RIF.

Pismem z [...] grudnia 2014 r. po raz kolejny RIF wezwała Beneficjenta do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej, iż zostały wypełnione zapisy § 12 umowy o dofinansowanie w zakresie przeprowadzonego postępowania ofertowego. Ponadto, RIF zwróciła się z prośbą o przekazanie zdjęć ogłoszenia zamieszczonego w Kancelarii oraz wydruku wiadomości e-mail, które zostały wymienione w piśmie Beneficjenta stanowiącym uzupełnienia z 18 grudnia 2014 r.

Beneficjent 31 grudnia 2014 r przekazał kolejne wyjaśnienia, jednakże nie odniósł się do uwag i wymagań RIF w zakresie uzupełnienia dokumentacji związanej z postępowaniem ofertowym, przekazał jedynie zdjęcia ogłoszenia.

W wyniku weryfikacji dokumentów dołączonych do złożonych przez Beneficjenta w RIF 30 września 2014 r. wniosków o płatność pośrednią oraz końcową, jak i składanych późniejszych uzupełnień i wyjaśnień, RIF stwierdziła, że postępowanie ofertowe mające na celu wyłonienie dostawcy nie zostało przeprowadzone, pomimo że Beneficjent dokonał zakupów na kwotę przewyższającą 50.000 zł, a przeprowadzenie postępowania było jego obowiązkiem zgodnie z zapisami § 12 ust. 2 oraz ust. 3 umowy o dofinansowanie. Beneficjent, pomimo wielokrotnych wezwań nie dostarczył: zapytania ofertowego, co najmniej trzech ofert, protokołu z wyboru dostawcy. Nie dostarczył również wydruku widomości e-mail będącej ofertą firmy A. złożonej w odpowiedzi na wywieszone zapytanie ofertowe. Beneficjent nie przedstawił też umowy lub zamówienia zawartych z dostawcą, w których to dokumentach określono by warunki świadczenia usług. W ramach uzupełnień dostarczył zdjęcie prezentujące umieszczenie zapytania ofertowego.

W konsekwencji RIF nie rekomendowała żadnych wydatków poniesionych przez Beneficjenta w ramach płatności pośrednich z wniosków o płatność nr [...] i z wniosku o płatność końcową nr [...] oraz zarekomendowała zwrot nieprawidłowo wypłaconego dofinasowania, jakie Beneficjent otrzymał w ramach wniosku o płatność pośrednią nr [...]. Swoje stanowisko RIF zawarła w piśmie skierowanym do PARP z [...] stycznia 2015 r.

Pismem z [...] lutego 2015 r. PARP poinformowała Beneficjenta, iż w ramach realizowanego Projektu stwierdzono wydatki niekwalifikowalne, poniesione na podstawie faktur wystawionych przez firmę A..

PARP, działając na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. finansach publicznych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2077 ze zm.), dalej: "u.f.p.", wezwała Beneficjenta do zwrotu środków otrzymanego dofinansowania w wysokości 20 105,79 zł wraz z odsetkami należnymi w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych naliczonymi za okres od dnia wypłaty tych środków, do dnia dokonania ich zwrotu.

W związku z brakiem uregulowania przez Beneficjenta należności wynikających z wezwania do zwrotu wszczęte zostało z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie zwrotu środków.

W toku postępowania Beneficjent zwrócił się z wnioskiem o ponowną weryfikację dokumentów. Zdaniem Beneficjenta, spełnione były wymogi do uznania wydatków za kwalifikowalne wszystkich wydatków poniesionych na podstawie faktur wystawionych przez firmę A.. Na poparcie swoich twierdzeń Beneficjent załączył do pisma trzy oferty dotyczące zakupu serwera z firm:

I. w kwocie zestawu 24.000 zł netto brak daty złożenia oferty,

PHU S. w kwocie zestawu 23.382 zł netto, oferta z 28 listopada 2008 r.,

B. K. w kwocie zestawu 35.000 zł netto, oferta z 3 października 2008 r.

Wszystkie oferty zawierały dodatkowo informację "Moduły CDN OPTIMA zgodnie z cennikiem C.". Beneficjent dołączył dodatkowo zamówienie na pakiet C. ERP OPTIMA skierowane do firmy A., które nie posiadało daty jego wystawienia.

W wyniku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego PARP decyzją z [...] grudnia 2016 r. nr [...] określiła Beneficjentowi zobowiązanie do zwrotu środków w wysokości 20.105,79 zł wraz z odsetkami należnymi w wysokości ustalonej jak dla zaległości podatkowych. W uzasadnieniu wskazano, iż z zebranego materiału dowodowego wynika, że w rozpatrywanej sprawie doszło do wykorzystania przez Beneficjenta środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Tym samym, działanie Beneficjenta skutkowało ziszczeniem się przesłanek wskazanych w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Po przeanalizowaniu dokumentacji dotyczącej zakupu sprzętu do obsługi on-line klientów oraz stosownych programów finansowo-księgowych, PARP stwierdziła, że Beneficjent nie przeprowadził prawidłowo postępowania ofertowego o udzielenie zamówienia dla zrealizowanych zakupów, co stanowi naruszenie procedury wyboru wykonawcy określonej w § 12 ust. 2 i 3 umowy o dofinansowanie, w szczególności zasad uczciwej konkurencji, efektywności, jawności i przejrzystości postępowania. Nieprawidłowość jakiej dopuściła się Strona polegała na wyborze Wykonawcy usługi zakupu serwera i oprogramowania bez przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wyboru wykonawcy dla zamówień o wartości powyżej 50.000 zł, a Strona nie dopełniła obowiązku przekazania zapytania ofertowego do, co najmniej, trzech potencjalnych wykonawców zamówienia oraz obowiązku odpowiedniego upublicznienia zapytania ofertowego.

Zdaniem PARP, mając na uwadze powyższe ustalenia stwierdzić należało, że Beneficjent naruszył zapisy § 12 ust. 2 i 3 wiążącej go umowy o dofinansowanie, co w konsekwencji oznacza, że naruszone zostały procedury, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem Skarżąca wniosła odwołanie.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] stycznia 2018 r. znak [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w całości, uznając jej słuszność pod względem faktycznym i prawnym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz poprzedzającej ją decyzji wydanej przez PARP. Zarzuciła naruszenie przepisów:

art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. oraz § 12 ust. 2, 3, 4 umowy o dofinansowanie nr [...] w ramach działania 8.2. Wspieranie wdrażania elektronicznego biznesu typu B2B osi priorytetowej 8. Społeczeństwo informacyjne - zwiększanie innowacyjności gospodarki Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, 2007 - 2013, łączącej strony niniejszej sprawy, poprzez przyjęcie, że Beneficjent zobowiązany był do stosowania procedury określonej w § 12 ust. 3 umowy podczas, gdy sam wniosek dotyczył dofinansowania wydatków w kwocie 40.032,69 zł, a co za tym idzie procedura przewidziana w § 12 ust. 3 umowy nie powinna mieć zastosowania;

art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 184 u.f.p. oraz § 12 ust. 2, 3, 4 umowy, poprzez ustalenie, że Beneficjent nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego w toku dokonywanych zakupów, w sytuacji, w której w toku postępowania administracyjnego przedstawiono dowody na spełnienie wymagań określonych w § 12 ust. 2 umowy, tj. na okoliczność dokonania zakupów w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę, z zachowaniem zasad jawności, przejrzystości i uczciwej konkurencji, na dowód czego na żądanie organu I instancji Beneficjent przedstawił dokumenty, o których mowa w § 12 ust. 3 umowy, tj. co najmniej trzy oferty (w rozumieniu art. 66 Kodeksu cywilnego) oraz udokumentował fakt zamieszczania ogłoszenia o dokonywanym zakupie w siedzibie Beneficjenta, które to dowody są wystarczające do przyjęcia, że kryteria z § 12 ust. 2 umowy w toku wykonywania umowy zostały spełnione;

art. 66 Kodeksu cywilnego, art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), dalej: "K.p.a.", art. 7, art. 7a, art. 7b, art. 8 i art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na zaniechaniu dokonania czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania materiału dowodowego w sposób wyczerpujący i pełny, dokonania oceny materiału dowodowego w sposób dowolny z przekroczeniem granic swobodnej oceny dowodów, z rozstrzygnięciem wątpliwości na niekorzyść Beneficjenta, co skutkowało wydaniem rozstrzygnięcia w sposób pogłębiający nieufność w stosunku do organów administracji, w szczególności poprzez:

- brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność aktualności ofert przedłożonych przez Beneficjenta, pomimo pojawienia się wątpliwości w tym zakresie, takich jak chociażby dowodu wezwania oferentów do złożenia stosownych oświadczeń;

- brak przeprowadzenia dowodów na okoliczność wiarygodności złożonego zaproszenia do składania ofert, wywieszonego w siedzibie Beneficjenta;

- wadliwą ocenę, że oferty przedstawione przez Beneficjenta nie mogły zostać uznane z powodów formalnych, w sytuacji, w której brak było wadliwości przedstawionych dokumentów;

- wadliwą ocenę, że Beneficjent nie okazał ogłoszenia w przedmiocie zapytania ofertowego, skierowanego do wykonawców oraz uznanie, iż dostarczone w tym zakresie przez Beneficjenta dokumenty są niewystarczające, ze względu na fakt, iż nie zawierają czasu i miejsca wywieszenia ogłoszenia, podczas gdy żadne przepisy powszechnie obowiązującego prawa ani też postanowienia umowy nie przewidują wymogu, aby zapytanie ofertowe zawierało informację w przedmiocie czasu i miejsca jego wywieszenia;

art. 207 ust. 1, art. 207 ust. 2a, art. 207 ust. 8, art. 207 ust. 9 oraz art. 184 u.f.p. w związku z art. 98 ust. 2 u.f.p. oraz art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, poprzez zastosowanie wyżej wymienionych przepisów i zobowiązanie Beneficjenta do zwrotu środków, w sytuacji gdy w świetle okoliczności sprawy, brak jest podstaw do stwierdzenia wystąpienia wskazanej w przepisie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. przesłanki wykorzystania środków z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p, a zatem Beneficjent nie naruszył procedur w sposób uzasadniający nałożenie sankcji, zaś nawet gdyby przyjąć stanowisko przeciwne, to naruszenie takie nie spowodowało szkody w budżecie Unii Europejskiej, a tym samym nie mogło stanowić podstawy wydania rzeczonej decyzji;

art. 207 ust. 1 pkt 2, art. 207 ust. 2a, art. 60 u.f.p. oraz art. 54 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz.201 ze zm.), dalej "O.p.", poprzez wadliwe naliczenie odsetek w przedmiotowej sprawie;

art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez nieuchylenie decyzji organu I instancji i nie orzeczenie co do istoty sprawy, pomimo naruszeń prawa materialnego, o których mowa powyżej.

W motywach skargi Strona rozwinęła powyższe zarzuty.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko i argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. W tym zakresie mieści się ocena, czy zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu i czy postępowanie prowadzące do jego wydania nie jest obciążone wadami uzasadniającymi wyeliminowanie tego rozstrzygnięcia z obrotu prawnego. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

Dokonując oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Skarżąca na podstawie umowy z dnia [...] grudnia 2008 r. zawartej z Polską Agencją Rozwoju Przedsiębiorczości realizowała projekt pn. "[...]" w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013. Zgodnie z § 3 ust. 1 tej umowy Skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projektu w pełnym zakresie w terminie wskazanym w § 6 ust. 3 z należytą starannością, zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami (pkt 1) oraz z obowiązującymi przepisami prawa krajowego i wspólnotowego (pkt 2).

W krajowym porządku prawnym zasady prowadzenia polityki rozwoju, podmioty prowadzące tę politykę oraz tryb współpracy między nimi, określone zostały w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r. Nr 84 poz. 712 ze zm.); dalej: "u.z.p.p.r.".

Zgodnie z art. 25 u.z.p.p.r. za prawidłową realizację programu operacyjnego odpowiada: instytucja zarządzająca, którą jest odpowiednio minister właściwy do spraw rozwoju regionalnego lub zarząd województwa (pkt 1); w przypadku programu rozwoju – odpowiednio właściwy minister lub zarząd województwa (pkt 2). Na podstawie art. 26 ust. 1 pkt 1, 5-8, 10, 11, 14, 15 i 15a u.z.p.p.r. do zadań instytucji zarządzającej należy między innymi: wypełnianie obowiązków wynikających z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 (...); zawieranie z beneficjentami umów o dofinansowanie projektu lub podejmowanie decyzji, o której mowa w art. 28 ust. 2; określenie kryteriów kwalifikowalności wydatków objętych dofinansowaniem w ramach programu operacyjnego; określenie poziomu dofinansowania projektu, jako procentu wydatków objętych dofinansowaniem; określenie systemu realizacji programu operacyjnego; zarządzanie środkami finansowymi przeznaczonymi na realizację programu operacyjnego, pochodzącymi z budżetu państwa, budżetu województwa lub ze źródeł zagranicznych; dokonywanie płatności ze środków programu operacyjnego na rzecz beneficjentów; prowadzenie kontroli realizacji programu operacyjnego, w tym kontroli realizacji poszczególnych dofinansowanych projektów; odzyskiwanie kwot podlegających zwrotowi, w tym wydawanie decyzji o zwrocie środków przekazanych na realizację programów, projektów lub zadań, o której mowa w przepisach o finansach publicznych; ustalanie i nakładanie korekt finansowych, o których mowa w art. 98 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006.

W myśl art. 30 ust. 1 u.z.p.p.r., umowa o dofinansowanie stanowi podstawę dofinansowania projektu. Umowa ta określa warunki dofinansowania projektu, a także prawa i obowiązki beneficjenta z tym związane (art. 30 ust. 2), w czym mieszczą się także zasady zwrotu otrzymanych środków w przypadku – ogólnie rzecz ujmując – nieprawidłowego ich wykorzystania.

Stosownie do treści art. 207 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 157 poz. 1240 ze zm.), dalej: "u.f.p.", w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowych z udziałem środków europejskich są wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji przewidzianej w art. 207 ust. 9 u.f.p. – wydanej po bezskutecznym upływie terminu (zakreślonego w wezwaniu, w trybie określonym w ust. 8 tego przepisu) zwrotu środków lub wyrażenia zgody na pomniejszenie kolejnych płatności.

Zgodnie z przepisem art 184 ust. 1 u.f.p., wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 (środki pochodzące z budżetu Unii Europejskiej oraz niepodlegające zwrotowi środki z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA) – pkt 2 oraz środki pochodzące ze źródeł zagranicznych niepodlegające zwrotowi, inne niż wymienione w pkt 2 – pkt 3), są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu.

W ocenie Sądu, pod pojęciem procedur, o których mowa w art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 184 ust. 1 u.f.p., należy rozumieć nie tylko procedury określone w powszechnie obowiązującym prawie publicznym (europejskim i krajowym). Sąd orzekający w sprawie podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 22 stycznia 2015 r. o sygn. akt II GSK 2004/13, zgodnie z którym, procedury te mogą wynikać nie tylko z aktu prawa powszechnie obowiązującego, ale także z łączącej strony umowy o dofinansowanie, w której zostaje określony uzgodniony sposób działania beneficjenta. NSA stwierdził, że sposób ten jest obowiązujący i odstępstwo od niego stanowi naruszenie procedur, o jakim mowa w art. 184 u.f.p. (por. także wyroki NSA: z dnia 19 czerwca 2012 r. o sygn. akt II GSK 732/11; z dnia 9 stycznia 2014 r. o sygn. akt II GSK 1546/12; z dnia 23 czerwca 2015 r. o sygn. akt II GSK 1141/14; orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Pogląd ten został podtrzymany w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 października 2015 r. o sygn. akt II GSK 2109/14, w którym wskazano, że pod pojęciem "innych procedur" należy rozumieć nie tylko procedury określone obowiązującymi powszechnie normami prawa, lecz również postanowienia umowy zawartej w wyniku wyłonienia danego projektu do dofinansowania. Rozwijając tę tezę NSA wskazał dodatkowo, że wynika to ze specyfiki ustawy z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 383 ze zm.; zwanej dalej: "u.z.p.p.r."). Powyższą regulacją przyjęto, że u podstaw tworzenia krajowych systemów realizacji programów operacyjnych i regionalnych nie leżą przepisy prawa powszechnie obowiązującego, zaś same projekty realizowanie są w oparciu o zaakceptowany wniosek oraz umowę, która określa obowiązki zarówno beneficjenta, jak też instytucji udzielającej dofinansowania, a której wzór jako element systemu realizacji programu operacyjnego (co wynika z art. 26 ust. 1 pkt 8 u.z.p.p.r.) stanowi dokumentację konkursową. Podpisana przez beneficjenta według wzoru umowa określa procedurę wykonywania przez niego projektu. W tej sytuacji, stosując zarówno gramatyczną, jak też systemową wykładnię przepisu art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. należy przyjąć, że w pojęciu "innych procedur" mieszczą się umowy zawierane przez beneficjentów na wykonanie zgłoszonych przez nich w ramach określonych programów operacyjnych i wyłonionych do dofinansowania projektów. Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela ten pogląd i przyjmuje w rozpoznawanej sprawie za własny.

Reasumując powyższe Sąd stwierdza, iż naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. może wynikać z postanowień umowy oraz procedur, których stosowanie w umowie postanowiono, określonych w innych, przywołanych w umowie aktach, co z kolei implikuje wydanie decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

W konsekwencji, w przypadku zawarcia umowy o dofinansowanie zgodnie z przyjętym przez instytucję wzorem uznać należy, że reguluje ona również procedurę realizacji projektu. Niewypełnienie przez stronę postanowień umowy powoduje zatem konieczność odzyskiwania przez organ kwot podlegających zwrotowi.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż procedurę, o której mowa w art. 184 u.f.p. stanowiły m.in. zapisy umowy o dofinansowanie projektu, zawartej w dniu 28 grudnia 2008 r. pomiędzy Skarżącą a PARP. Jednocześnie Skarżąca zobowiązała się do zrealizowania projektu zgodnie z umową i jej załącznikami, w szczególności z opisem zawartym we wniosku o dofinansowanie wraz z załącznikami (§ 3 ust. 1 pkt 1 umowy).

W myśl § 12 ust. 2 ww. umowy o dofinansowanie projektu, w zakresie w jakim Beneficjent nie jest zobowiązany do stosowania ustawy Prawo zamówień publicznych, Beneficjent zobowiązany jest dokonywać zakupów w oparciu o najbardziej korzystną ekonomicznie ofertę, z zachowaniem zasad jawności, przejrzystości i uczciwej konkurencji oraz dołożyć wszelkich starań w celu uniknięcia konfliktu interesów rozumianego jako brak bezstronności i obiektywności w wypełnianiu funkcji jakiegokolwiek podmiotu objętego umową w związku z jej realizacją. Beneficjent zobowiązuje się dokonywać czynności związanych z zakupem w formie pisemnej, przy czym dla dokumentowania czynności innych niż zawarcie umowy dopuszczalna jest forma elektroniczna i faks.

W celu potwierdzenia zachowania powyższych zasad Beneficjent jest zobowiązany z zastrzeżeniem ust. 4, do przedstawienia na żądanie wskazanych instytucji, co najmniej trzech ofert (w rozumieniu art. 66 K.c.), ważnych na dzień złożenia zamówienia lub zawarcia umowy, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych dostawców towarów lub usług, związanych z realizacją inwestycji oraz udokumentować fakt zamieszczenia ogłoszenia o dokonywanym zakupie na swojej stronie internetowej lub w prasie bądź też w siedzibie Beneficjenta (§ 12 ust. 3 umowy). W przypadku, gdy łączna wartość zakupów od jednego dostawcy lub wykonawcy usług nie przekracza kwoty 50.000 zł, Beneficjent jest zobowiązany, w celu potwierdzenia zachowania zasad określonych w ust. 2 do wskazania kryteriów wyboru dostawcy/wykonawcy.

Jak wynika z prawidłowo ustalonego stanu faktycznego sprawy, kontrolując realizację projektu "[...]" organ powziął wątpliwości, co do prawidłowości poniesionych przez Skarżącą wydatków na rzecz firmy A.. W toku weryfikacji złożonych przez Skarżącą wniosków o płatność pośrednią oraz końcową oraz uwzględniając składane wyjaśnienia stwierdzono, że za wyjątkiem faktur VAT nr [...], wszystkie przedstawione do rozliczenia faktury zostały wystawione przez firmę A.. Kwota zakupów od powyższego dostawcy w ramach całego projektu wynosiła łącznie 54.035,34 zł netto.

Jednocześnie stwierdzono, że nie zostało przeprowadzone postępowanie ofertowe uzasadniające wybór ww. dostawcy, czym naruszono regulacje przytoczonego wyżej § 12 ust. 2 oraz ust. 3 umowy o dofinansowanie.

Odnosząc się do zarzutów skargi, iż procedura zawarta w § 12 ust. 3 umowy nie powinna mieć zastosowania gdyż sam wniosek dotyczył dofinansowania wydatków w kwocie 40.032,69 zł, Sąd stwierdza, że takie stanowisko nie znajduje uzasadnienia. Z treści § 12 ust. 4 umowy wynika, iż przepis ten dotyczy przypadku gdy łączna wartość zakupów od jednego dostawcy lub wykonawcy usług nie przekracza kwoty 50.000 zł. Kryterium zastosowania tego przepisu dotyczy zatem łącznej wartości zakupów od jednego dostawcy lub wykonawcy usług. Natomiast w sprawie jest bezsporne, iż łączna kwota zakupów w ramach projektu od firmy A. wynosiła 54.035,34 zł netto.

Należy podkreślić, że Skarżąca była kilkakrotnie wzywana do dostarczenia dokumentacji potwierdzającej, że wypełniła warunki określone w § 12 ust. 2 oraz ust. 3 umowy oraz do złożenia wyjaśnień w tej sprawie. Mimo wielokrotnych wezwań Skarżąca nie dostarczyła zapytania ofertowego, protokołu wyboru dostawcy, wydruku wiadomości e-mail będącej ofertą firmy A. w odpowiedzi na wywieszone zapytanie ofertowe. Skarżąca nie przedstawiła też umowy lub zamówienia zawartych z dostawcą, w których to dokumentach określono by warunki świadczenia usług. Odpowiadając na wezwanie organu Skarżąca dostarczyła zdjęcie ogłoszenia zamieszczonego w siedzibie Kancelarii oraz trzy oferty dotyczące zakupu serwera z I., PHU S., B. K. Jednakże oferta I. nie zawiera daty sporządzenia, natomiast oferty PHU S. i B.K. zostały sporządzone przed okresem kwalifikowalności wydatków. Ponadto oferty nie zawierają terminu ważności. Podnoszony przez Skarżącą argument, iż żadne przepisy prawa nie wymagają aby oferta dla swej ważności, była opatrzona datą lub miała wskazany termin jej obowiązywania nie znajdują uzasadnienia.

Obowiązkiem Skarżącej było dochowanie należytej staranności w zakresie wypełnienia obowiązujących przy realizacji umowy procedur określonych w § 12 ust. 2 i 3 umowy, co oznacza w tym przypadku zapewnienie, na podstawie przedłożonych przez Skarżącą dokumentów, możliwości weryfikacji związku czasowego między wyborem dostawcy towarów i usług na rzecz projektu, a przedłożonymi przez Skarżącą ofertami. Skarżąca była bowiem zobowiązana udokumentować wybór dostawcy towarów i usług dla celów realizacji projektu, a w celu potwierdzenia zachowania wymaganych zasad, do przedstawienia na żądanie wskazanych instytucji, co najmniej trzech ofert (w rozumieniu art. 66 K.c.), ważnych na dzień złożenia zamówienia lub zawarcia umowy.

Zasadnie zatem organ stwierdził, że przedstawione przez Skarżącą oferty nie mogą potwierdzać wypełnienia procedury dokonywania zakupów na cele projektu.

Uzasadnione wątpliwości budzą również oświadczenia Skarżącej w przedmiocie dochowania procedury zakupów w ramach projektu ze względu na sprzeczność z wcześniejszymi oświadczeniami w tej sprawie.

W piśmie z dnia 31 października 2014 r. Skarżąca wskazywała, że: "Wybór dostawcy sprzętu i oprogramowania poprzedzony analizą cen proponowanych przez poszczególnych dostawców przed złożeniem wniosku. Późniejszy wybór dostawcy był zdeterminowany pierwszym wyborem." (str.4). W piśmie z dnia 17 grudnia 2016 r. Skarżąca stwierdziła, że "Pierwszy wybór dostawcy programów C. zdeterminował więc kolejne" (str.3).

W związku z powyższym Sąd stwierdza, że Skarżąca nie wykazała, że dochowała wymogów określonych w § 12 ust. 2 oraz ust. 3 umowy. Niedopełnienie tych wymogów w procesie wyłaniania wykonawcy dostaw towarów i usług na cele projektu uzasadnia stanowisko organów, iż Skarżąca naruszyła postanowienia umowy. Takim działaniem Skarżąca naruszyła zatem procedury realizacji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka 2007-2013, a sfinansowanie tych wydatków w ramach Projektu pn. "[...]" powoduje szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

W ocenie Sądu działające w sprawie organy prawidło przyjęły, iż Skarżąca naruszyła procedury, o których mowa w art. 184 u.f.p., bowiem dokonywała wydatków, w sposób naruszający zasady określone w umowie. Stanowisko takie znajduje pełne oparcie w materiale dowodowym.

Wbrew zarzutom skargi Sąd nie dopatrzył się przy tym aby organy naruszyły zapisy umowy, czy też inne przepisy znajdujące zastosowanie w niniejszej sprawie. W szczególności organ prawidłowo dokonał oceny kwalifikowalności wydatków, zgodnie z zasadami wynikającymi z umowy. W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, z jakich przyczyn określone wydatki poniesione przez Skarżącą przy realizacji projektu nie mogły zostać uznane za kwalifikujące się do objęcia wsparciem, jak również dokonano ich szczegółowego wyliczenia. W konsekwencji Sąd stwierdza, iż w sprawie zaistniały przesłanki do wydania decyzji na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p.

Zgodnie z art. 60 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Spójności oraz Funduszu Spójności oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1260/1999 (Dz.U.UE.L.2006.210.25 ze zm.; zwane dalej: "rozporządzeniem Rady (WE) nr 1083/2006"), instytucja zarządzająca odpowiada za zarządzanie programami operacyjnymi i ich realizację zgodnie z zasadą należytego zarządzania finansami, a w szczególności za: a) zapewnienie, że operacje są wybierane zgodnie z kryteriami mającymi zastosowanie do programu operacyjnego oraz że spełniają one mające zastosowanie zasady wspólnotowe i krajowe przez cały okres ich realizacji, b) weryfikacje, że współfinansowane towary i usługi są dostarczone oraz że wydatki zadeklarowane przez beneficjentów na operacje zostały rzeczywiście poniesione i są zgodne z zasadami wspólnotowymi i krajowymi (...). Z kolei art. 70 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006, stanowi, że państwa członkowskie są odpowiedzialne za zarządzanie programami operacyjnymi i ich kontrolę, w szczególności za pomocą następujących działań:

a) zapewnienia, że systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych są ustanowione zgodnie z art. 58-62 i że funkcjonują skutecznie;

b) zapobiegania, wykrywania i korygowania nieprawidłowości oraz odzyskiwania kwot nienależnie wypłaconych wraz z odsetkami z tytułu zaległych płatności w stosownych przypadkach. Państwa członkowskie zgłaszają te nieprawidłowości Komisji i informują Komisję na bieżąco o przebiegu postępowań administracyjnych i prawnych

W przypadku braku możliwości odzyskania kwot nienależnie wypłaconych beneficjentom, państwa członkowskie odpowiadają za zwrot utraconych kwot do budżetu ogólnego UE, jeżeli zostanie stwierdzone, że straty powstały z jego winy lub w wyniku niedbalstwa z jego strony (art. 70 ust. 2).

W art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 zdefiniowano pojęcie "nieprawidłowość", które oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego. Zatem definicja "nieprawidłowości" zawiera trzy elementy: (i) musi wystąpić działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego, (ii) które powoduje naruszenie przepisu prawa Unii oraz (iii) które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego.

Zarówno Komisja Europejska jak również TSUE przyjmują szeroką wykładnię przesłanki naruszenia prawa wspólnotowego. Za nieprawidłowość należy w związku z tym uznać zarówno naruszenie prawa unijnego, jak i prawa krajowego. Oznacza to, iż do popełnienia nieprawidłowości, z punktu widzenia art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 dochodzi również wtedy, gdy naruszony został przepis krajowy ustanawiający wymogi związane z wydatkowaniem środków finansowych budżetu Unii, przyjęty w obszarach nieuregulowanych prawem unijnym lub ustanawiający wymogi bardziej rygorystyczne od tych, które wynikają z przepisów prawa Unii. Dlatego też zarówno wykrycie naruszenia prawa Unii Europejskiej, jak też naruszenia prawa krajowego takiego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego stanowi nieprawidłowość, w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 i skutkuje powstaniem obowiązku odzyskania przez państwo członkowskie kwot wydatkowanych nieprawidłowo, w tym nałożenia korekty finansowej (art. 98).

Powyższe regulacje wskazują, że samo naruszenie procedur obowiązujących przy wykorzystaniu środków pochodzących z budżetu UE nie oznacza automatycznie obowiązku stosowania korekt i zwrotu środków unijnych. Konieczna jest bowiem ocena skutków tego naruszenia w kontekście uregulowań określonych w art. 2 pkt 7 i art. 98 ust. 2 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006. Środki unijne podlegają zatem zwrotowi tylko wówczas gdy wykorzystano je z naruszeniem procedur, które to naruszenie stanowi "nieprawidłowość" w rozumieniu art. 2 pkt 7 cytowanego rozporządzenia. Wymieniona "nieprawidłowość" ma natomiast miejsce w sytuacji gdy wskutek naruszenia procedur doszło do powstania szkody lub mogłoby dojść do jej powstania w budżecie ogólnym UE. Możliwość powstania szkody należy rozumieć jako możliwość uszczuplenia środków unijnych. Dla uznania zatem, że doszło do powstania "nieprawidłowości" w rozumieniu art. 2 pkt 7 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 wystarczy ustalenie, że wskutek naruszenia procedur obowiązujących przy wydatkowaniu środków unijnych powstała hipotetyczna możliwość powstania szkody w budżecie ogólnym UE.

Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela stanowisko, jakie zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 kwietnia 2017 r. o sygn. akt II GSK 1984/15, zgodnie z którym, "nieprawidłowością" jest zatem nie tylko działanie wywołujące szkodę, ale także mogące ją wywołać (szkoda potencjalna). Taki zaś charakter należy przypisać naruszeniu prawa polegającemu na braku wykazania, że wydatkowała ona środki publiczne z zachowaniem wymaganych zasad, w tym zwłaszcza wyboru oferty najbardziej korzystnej ekonomicznie. Tego rodzaju naruszenie mogło wywołać potencjalną szkodę w budżecie Unii Europejskiej. Ponadto, zgodnie z wyjaśnieniami Komisji nr 2006/C 179/02 oraz orzecznictwa ETS, do beneficjenta, którego nie obowiązują przepisy o zamówieniach publicznych, powinny być stosowane podstawowe zasady zaczerpnięte z traktatów Unii Europejskich, w tym także zasada przejrzystości, równego traktowania i uczciwej konkurencji czyli te zasady, które są wymienione w treści § 12 ust. 2 umowy o dofinansowanie, a których Skarżąca nie dochowała (por. także wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r. sygn. akt II GSK 173/13).

W kwestii zarzutów dotyczących nieprawidłowego wyliczenia odsetek, Sąd stwierdza, że zgodnie z art. 207 ust. 1 u.o.f.p., w przypadku gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich są: wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, wykorzystane z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków. Prawidłowo zatem w decyzji z dnia [...] grudnia 2016 r. PARP wskazał, że odsetki należy naliczyć od dnia 13 maja 2010 r., tj. od dnia przekazania środków. Jednocześnie organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał okresy wyłączone z naliczania odsetek. Należy podkreślić, że zgodnie z art. 53 § 3 O.p. to Skarżąca jest zobowiązana do samodzielnego naliczenia odsetek oraz ich wpłacenia bez wezwania.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 7, art. 80, art. 107 § 3, art. 8 K.p.a. W ocenie Sądu postępowanie prowadzone przez organy w rozpoznawanej sprawie było zgodne z prawem. Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny sprawy, zaś zebrany materiał dowodowy był wystarczający do wydania decyzji. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, postępowania były prowadzone z poszanowaniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, zaś wydane decyzje spełniają wymogi określone w art. 107 k.p.a. Organ odniósł się do wszystkich dokumentów i dowodów zgromadzonych w sprawie i dokonał oceny ich znaczenia dla podjętego rozstrzygnięcia zgodnie z art. 80 K.p.a.

Wobec niestwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, jak również przepisów postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga jest niezasadna i na zasadzie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.