Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1088/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 1  ust. 2, art. 10, art. 14
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym

SENTENCJA

Dnia 23 stycznia 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Leszek Tyliński (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Anna Klotz asesor WSA Katarzyna Korycka Protokolant: asystent sędziego Magdalena Gadecka-Kauczor po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 roku sprawy ze skargi E. S., M. S. na uchwałę Rady Gminy C. z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Chełmża podjęła uchwałę Nr XXXVII/297/13 z dnia 30 sierpnia 2013 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie miejscowości Kuczwały (opubl. w Dz. Urz. Woj. Kuj. – Pom. z 2013 r., poz. 2805).

Pismem z dnia [...] sierpnia 2018 r. E. S. i M. S. (dalej skarżący) na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2018 r., poz. 994) oraz art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302) wnieśli skargę na ww. uchwałę Rady Gminy, żądając stwierdzenia jej nieważności w całości.

Zaskarżonej uchwale, zarzucili naruszenie prawa materialnego i procesowego w tym art. 1 ust. 2 pkt 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11, 12, ust. 3 i 4, art. 10, art. 14 ust. 3, art. 15 ust. 1 pkt 1, 2, 3, ust. 2 pkt 2, 10,12, ust. 3, art. 16, art. 17, art. 20 ust. 1, art. 27, art. 32 ust. 2 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej "upup"). Zdaniem skarżących nastąpiło przekroczenie granic władztwa planistycznego, co spowodowało bezpodstawne ograniczenie prawa własności oraz pozbawienie władztwa nad częścią współwłasności tj. działki nr [...]. Skarżący jednocześnie podnieśli, że przedmiotowa sprawa ma związek ze sprawami poprzednio przez nich kierowanymi do sądu administracyjnego. W ocenie skarżących zaplanowano budowę fermy wiatrowej, na której miały stanąć dwie elektrownie wiatrowe wraz z urządzeniami i obiektami obsługującymi, place technologiczne oraz drogi wewnętrzne do tych elektrowni, nie mając możliwości realizacji tych urządzeń i dróg w granicach wewnętrznych gminy. Skarżący wskazali przy tym, że przedmiotowym planem jest objęta ich własność. Skarżący są przeciwni powstaniu tej inwestycji. Stwierdzili, że ich działka znajduje się w odległości ok. 400 m od planowanej elektrowni i stąd będzie oddziaływać na ich zdrowie i życie.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu odpowiedzi organ wyjaśnił odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 1 ust. 2 pkt 3, 4, 5, 6, 7, 9, 11,12, ust. 3 oraz ust. 4 upzp, że jest on bezzasadny.

Powołane w skardze ust. 2 pkt 11 i 12 oraz ust. 3 i 4 upzp zostały dodane przez ustawę z dnia 9 października 2015 r. o rewitalizacji i zaczęły obowiązywać od 18 listopada 2015 r. Zatem te regulacje nie mogły zostać przez organ naruszone w procesie planistycznym skarżonej uchwały.

Natomiast w procesie planowania uwzględniono wartości wynikające z art. 1 ust. 2 pkt 3, 4, 5, 6, 7, 9 upzp, w tym wymagania ładu przestrzennego, ochrony środowiska lub potrzeby interesu publicznego sporządzając plan miejscowy zgodny z obowiązującymi regulacjami prawnymi.

Również w ocenie organu zarzut naruszenia art. 10 upzp, jest bezzasadny, ponieważ w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża (dalej "studium"), przyjętym uchwałą Nr XLV/308/09 Rady Gminy Chełmża z dnia 30 października 2009 r. teren objęty zaskarżonym planem miejscowym to teren rolny R. Studium dla terenów rolnych R dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych - punkt 16.6. strona 119.

Kolejny zarzut tj. naruszenia art. 14 ust. 3 upzp organ uznał za bezzasadny, gdyż plan miejscowy, w wyniku którego następuje zmiana przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze, sporządzono dla całego obszaru wyznaczonego w studium. Przed podjęciem uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie miejscowości Kuczwały, uzyskano zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi -decyzja z dnia [...] lutego 2013 r. Zgodę poprzedziło wystąpienie Wójta Gminy Chełmża pismem z dnia 13 listopada 2012 r. do Kujawsko-Pomorskiej Izby Rolniczej z siedzibą w Przysieku o opinię wniosku o zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na cele nierolnicze i nieleśne - do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zarząd Kujawsko- Pomorskiej Izby Rolniczej nie zgłosił zastrzeżeń. Marszałek Województwa Kujawsko-Pomorskiego postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. pozytywnie zaopiniował wnioskowane przeznaczenie na cele nierolnicze gruntów w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości Kuczwały.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1-3 upzp w związku z brakiem uzasadnienia organ stwierdził, że dopiero zmiana upzp obowiązująca od 18 listopada 2015 r. w art. 15 ust. 1 upzp wprowadziła zapisy dotyczące sporządzania uzasadnienia oraz jego zakresu zaś zaskarżony plan został uchwalony 30 sierpnia 2013 r.

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 2 upzp organ uznał go za bezzasadny, ponieważ w planie miejscowym określono zasady ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, przytaczając zapisy. Podobnie odniósł się organ do zarzutu naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 10 upzp uznając go za bezzasadny, gdyż w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie miejscowości Kuczwały zostały określone zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej, przytaczając na tę okoliczność stosowane jego zapisy.

Ponadto zdaniem organu zarzut naruszenia art. 15 ust. 2 pkt 12 upzp jest bezzasadny, ponieważ w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie miejscowości Kuczwały, w § 5 pkt 12, § 6 pkt 12, § 7 pkt 12, § 8 pkt 12 oraz § 9 pkt 12 zostały określone stawki procentowe, na podstawie których pobiera się opłatę, o której mowa w art. 36 ust. 4 uopp jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Natomiast żądania odszkodowania jeżeli, w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą, wartość nieruchomości uległa obniżeniu nie wymaga określenia uchwałą stawki procentowej.

Poza tym organ nie uznał za zasadny zarzut naruszenia art. 15 ust. 3 upzp, gdyż w planie miejscowym określono wymagane granice obszarów i terenów. Również za takowy nie uznał zarzutu naruszenia art. 16 upzp. Organ podał, że wnioski wynikające z analizy materiałów planistycznych pozwoliły na zastosowanie mapy w skali 1:2000 zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1587).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 17 upzp organ podał, że Wójt Gminy Chełmża pismem z dnia 13 maja 2010 r. zawiadomił instytucje i organy właściwe do uzgadniania i opiniowania o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości Kuczwały. Wystąpienie do gmin sąsiednich o opinie do m.p.z.p następuje wtedy gdy obszar oddziaływania planu miejscowego również będzie oddziaływał na tereny należące do tych gmin. Gmina Łysomice jest gminą sąsiednią, lecz inwestycja nie wychodzi poza obszar Gminy Chełmża. Zgodnie z art. 17 pkt 6 lit a tiret drugi, wójt występuje o opinie do wójtów, burmistrzów gmin albo prezydentów miast, graniczących z obszarem objętym planem, w zakresie rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Projekt planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie miejscowości Kuczwały nie przewidywał rozmieszczenia inwestycji celu publicznego o znaczeniu lokalnym.

Wojewódzki Sztab Wojskowy (za którego pośrednictwem przekazywane są dokumenty do Szefostwa Służb Ruchu Lotniczego Sił Zbrojnych RP) otrzymał dnia 25 lipca 2011 r. oraz 15 maja 2012 r. projekt planu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów położonych w rejonie miejscowości Kuczwały do zaopiniowania i w ciągu 14 dni nie wydał opinii, co oznaczało milczącą zgodę.

Według organu zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 upzp jest bezzasadny. Obszar planu obejmuje grunty rolne, a planowane przedsięwzięcie nie jest sprzeczne z ustaleniami studium (studium obowiązywało do 29 marca 2017 r.). Granice miejscowego planu obejmują zasięgiem tereny rolne R. Zgodnie z ustaleniami studium punkt 16.6. strona 119 - dla terenów rolnych R dopuszcza się lokalizację elektrowni wiatrowych. Poprzez zapisy planu, określające między innymi przeznaczenie terenów i zasady ich zagospodarowania oraz zasady kształtowania ładu przestrzennego, w tym zakazy i nakazy chroniące walory środowiska przyrodniczego i krajobrazu zostały stworzone narzędzia prawne umożliwiające zarówno realizację planowanej inwestycji w odnawialne źródła energii, jak i zrównoważony rozwój wokół miejscowości. Przed sporządzeniem projektu uchwały w sprawie przystąpienia do opracowania planu miejscowego wykonano analizy zasadności przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu i stopnia zgodności przewidywanych rozwiązań z ustaleniami studium.

Obligatoryjnym elementem procedury planistycznej jest sporządzenie prognozy skutków finansowych, która to opisuje wpływ na finanse publiczne i budżet gminy. (Prognoza skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Kuczwały Maj 2010 r.).

W odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 27 i art. 32 ust. 2 i 3 upzp organ uznał go za bezzasadny, wyjaśniając że w dacie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości Kuczwały obowiązywało studium, do którego zmiany przystąpiono uchwałą Nr XXXV/278/13 Rady Gminy Chełmża z dnia 25 czerwca 2013 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Chełmża. W dniu 28 października 2014 r. Rada Gminy Chełmża podjęła uchwałę Nr LV/415/14 w sprawie aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Chełmża oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego w oparciu o Analizę zmian w zagospodarowaniu przestrzennym Gminy Chełmża w latach 2010-2014 dotyczącą aktualności studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Gminy Chełmża oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Również kolejny zarzut naruszenia art. 36 ust. 1 upzp organ uznał za bezzasadny, podając że w związku z uchwaleniem planu miejscowego korzystanie z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków numerem działki [...] stanowiącej własność skarżących w miejscowości K., w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem jest możliwe i nie jest w żaden sposób ograniczone, teren użytkowany jest rolniczo, a przeznaczenie w/w działki w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczono symbolem R1 (rolnictwo). Nie zaszła zmiana funkcji terenu, w związku z tym szacowanie skutków uchwalenia planu dla działki nr [...] jest bezzasadne. Punkt 5.2 prognozy skutków finansowych uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla terenów w miejscowości Kuczwały opisuje, że nie zachodzi sytuacja spadku wartości nieruchomości i opracowania prognozy odszkodowań z tego tytułu.

Organ wskazał, że przywołana w skardze decyzja środowiskowa Nr [...] z [...] października 2011 r. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 2 elektrowni wiatrowych o mocy znamionowej do 3MW zlokalizowanych w miejscowości K. na terenie działek nr [...] w Gminie C., nie jest związana z procedowaniem planu miejscowego. Decyzja została wydana na podstawie ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko. Postępowanie wszczęte zostało na wniosek z dnia [...] czerwca 2010 r. W. Sp. z.o.o. Zgodnie z art. 80 ust. 2 powołanej ustawy w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji, organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (plan został uchwalony w 2013 r.).

Organ podał, że zarzut zatajenia istnienia rzeki Fryba jest bezzasadny. Na załączniku graficznym jak i w tekście planu miejscowego w § 8 został określony symbol dla wód śródlądowych i rowów melioracyjnych i szczegółowe wytyczne ochrony (symbol WS). Dodatkowo w Prognozie oddziaływania na środowisko miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w rejonie miejscowości Kuczwały w rozdziale 2.4. Wody powierzchniowe opisane zostały warunki terenu, jak i również w rozdziale 4.5 oddziaływanie na wody powierzchniowe i podziemne.

Granica działka nr [...] o pow. 8,38 ha stanowiącej własność skarżących oddalona jest od granicy planowanej elektrowni EW1 o około 460 m i planowanej elektrowni EW2 o około 530 m. Siedlisko gospodarstwa rolnego skarżących na działce nr [...] oddalone jest o około 720 m od granicy zewnętrznej planowanej lokalizacji elektrowni EW - 1.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Stosownie do art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przystępując do oceny wystąpienia po stronie skarżącej interesu prawnego do wniesienia skargi stwierdzić przede wszystkim trzeba, że w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych, podzielanym w pełni przez tutejszy sąd, podkreśla się, że podmiot, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jego konkretną, indywidualną sytuacją prawną. Musi udowodnić, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), pozbawia go pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. O powodzeniu takiej skargi przesądza wykazanie przez stronę skarżącą naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na jej sytuację prawną. Przy czym interes ten winien być bezpośredni i realny, aktualny, a nie przyszły, hipotetyczny lub ewentualny. Kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi być oceniane w płaszczyźnie materialnoprawnej i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków strony skarżącej a zaskarżonym aktem (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 1 października 2013 r. sygn. akt I OSK 1209/13 - Lex nr 1391696, 10 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2349/14 - Lex nr 1657653, 7 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 1183/11 - Lex nr 1340094, 24 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 2400/12 - Lex nr 1361627, 17 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 208/12 - Lex nr 1218851).

Wskazuje się także, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego. Obowiązku takiego nie ma jednak wówczas, gdy naruszony zostaje wprawdzie interes prawny lub uprawnienie, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego, w którego ramach rada gminy ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 355/11 - Lex nr 920623 oraz wyroki Wojewódzkich Sądów Administracyjnych w: Poznaniu z dnia 14 maja 2014 r. sygn. akt II SA/Po 890/13 - Lex nr 1474201, Krakowie z dnia 14 października 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 719/13 - Lex nr 1384888).

Zdaniem Sądu, skarżący posiadają interes prawny do wniesienia niniejszej skargi, wynikający z tego, że są on właścicielami nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] objętą planem zagospodarowania przestrzennego.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 upzp istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. W aktualnym stanie prawnym - zarówno istotne naruszenie ,,zasad sporządzania", jak i ,,trybu sporządzania" miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pozwala na stwierdzenie nieważności takiej uchwały w całości lub części. Zasady sporządzania planu miejscowego rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania polityki przestrzennej przez uprawnione organy dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego należy wiązać ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej. Natomiast tryb postępowania odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia studium, czy też planu miejscowego począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania studium lub planu, a skończywszy na uchwaleniu studium lub planu (zob. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 23 maja 2017 r., II SA/Gd 75/17, www.orzezcenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach rozpatrywanej sprawy wypada podkreślić, że nieważność uchwały rady gminy w sprawie planu miejscowego powoduje tylko ,,istotne" naruszenie trybu jej sporządzenia, co jasno wynika z art. 28 ust. 1 upzp.

Jest przy tym bezsporne, że owa ,,istotność" to kwalifikator wyrażający konieczność oceny ewentualnego wpływu uchybienia na treść uchwały, a zarazem obowiązek wyważenia i zachowania pewnych proporcji pomiędzy wagą lub skalą stwierdzonych uchybień, a skutkami zastosowania sankcji nieważności.

W niniejszej sprawie nie wystąpiła tak rozumiana ,,istotność" naruszenia trybu sporządzenia planu miejscowego.

Oceniając prawidłowość skorzystania przez gminę w niniejszej sprawie z przysługującej jej samodzielności planistycznej w pierwszej kolejności wskazać należy, że zgodnie z art. 21 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c. właściciel rzeczy korzysta z niej z wyłączeniem innych osób zgodnie z jej społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i zasadami współżycia społecznego, z tym, że przy wykonywaniu własności jest ograniczony treścią przepisów szczególnych.

Powyższe oznacza, iż prawo własności nie jest prawem bezwzględnym i absolutnym. Doznaje ono bowiem w określonych sytuacjach ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowiąc, że własność może być ograniczona, przy czym tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie w jakim nie narusza to istoty prawa własności, a więc z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Ingerencja w sferę prawa własności musi zatem pozostawać w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. Takimi przepisami ustawowymi dającymi podstawę do ograniczenia prawa własności są m.in. regulacje zawarte w przepisach upzp. upoważniające gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1). Z istoty planowania przestrzennego wynika zatem, że plan miejscowy może ograniczać prawo własności nieruchomości i prawo użytkowania wieczystego. Świadczą o tym przepisy art. 36 i art. 37 upzp w których ustawodawca przewidział środki ochrony na wypadek, gdy na skutek uchwalenia planu miejscowego lub jego zmiany korzystanie z nieruchomości lub jej części w dotychczasowy sposób lub zgodny z dotychczasowym przeznaczeniem stało się niemożliwe bądź istotnie ograniczone. Ważne jest, czy takie ograniczenie korzystania z nieruchomości jest dopuszczalne przede wszystkim w świetle przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także innych ustaw, w tym art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to kwestia nadużycia władztwa planistycznego, które - jak już wskazano - w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca.

Według art. 3 ust. 1 upzp kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, z wyjątkiem morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz terenów zamkniętych, należy do zadań własnych gminy. Jednocześnie zgodnie z art. 1 ust. 2 upzp w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza: pkt 1 - wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; (...); pkt 3 -wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; (...); pkt 5 - wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; (...); pkt 7 - prawo własności; (...); pkt 9 potrzeby interesu publicznego. Ustalając przeznaczenie terenu lub określając potencjalny sposób zagospodarowania i korzystania z terenu, organ waży interes publiczny i interesy prywatne, w tym zgłaszane w postaci wniosków i uwag, zmierzające do ochrony istniejącego stanu zagospodarowania terenu, jak i zmian w zakresie jego zagospodarowania, a także analizy ekonomiczne, środowiskowe i społeczne (art. 1 ust. 3 upzp). Cyt. przepis stanowi podstawę do konstrukcji instytucji tzw. władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalania zasad zagospodarowania terenu. W miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu, plan ten jest aktem prawa miejscowego i jako taki zawiera ustalenia powszechnie wiążące na obszarze, na którym obowiązuje. Uprawnienia przyznanego w art. 3 ust. 1 upzp gmina nie może wykonywać całkowicie dowolnie, skoro w art. 1 ust. 2 cyt. ustawy wskazane zostały wartości, które powinny być uwzględnione przez radę gminę przy uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak już wyżej wskazano, są to m.in. wymagania ładu przestrzennego, walory architektoniczne i krajobrazowe, wymagania ochrony środowiska, prawo własności, jak też potrzeby interesu publicznego.

Oczywiste jest, że przy tworzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ujawniają się zwykle sprzeczne interesy różnych podmiotów, dochodzić może do kolizji interesów między poszczególnymi członkami wspólnoty samorządowej, a samą wspólnotą. Rozstrzyganie tych konfliktów w procesie uchwalania planu miejscowego wymaga wyważenia interesu poszczególnych właścicieli nieruchomości oraz interesu publicznego całej wspólnoty samorządowej. Zachowanie właściwej równowagi pomiędzy wartościami chronionymi konstytucyjnie i ustawowo wyklucza zakładanie prymatu interesu ogólnego nad jednostkowym i odwrotnie, tym samym nie zawsze interes ogólny winien posiadać pierwszeństwo, gdy chodzi o ukształtowanie treści planu. Nie oznacza to jednak, że jakiekolwiek naruszenie interesu indywidualnego z góry naznacza taki plan stygmatem nielegalności. W judykaturze eksponuje się, że w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust. 1 pkt 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wolą ustawodawcy było pozostawienie organom gminy uprawnienia do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (aktów prawa miejscowego), przy jednoczesnym jednak nałożeniu obowiązku przestrzegania reguł stanowienia prawa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2012 r., II OSK 162/12, www. orzeczenia.nsa.gov.pl).

Trafnie w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 sierpnia 2016 r., II OSK 2964/14 (publik. www.CBOSA) wskazano, że władztwo planistyczne nie jest równoznaczne z nieskrępowaną dowolnością. Dowolności takiej nie oznacza możliwość ingerencji w prawo własności. Z istoty swojej plan miejscowy jest instrumentem prawnym, który wpływa na sposób wykonywania prawa własności (art. 6 ust. 1 upzp). Taką możliwość ingerencji przewiduje przede wszystkim konstytucyjny system ochrony prawa własności i nawiązująca do tego systemu ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ingerencja w prawo własności jest bowiem wpisana w proces planowania przestrzennego. Nie stanowi w tym zakresie o jakichś nadzwyczajnych walorach prawa własności, które jest tylko jednym z wielu wartości jakie powinny być uwzględnione w planowaniu przestrzennym (por. art. 1 ust. 2 upzp). W ocenie orzekającego Sądu z przepisów takich jak art. 140 k.c. oraz art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP wynika właśnie możliwość ingerencji w prawo własności. Problem nie polega więc na tym czy plan miejscowy narusza prawo własności, lecz czy ta ingerencja następuje z naruszeniem prawa, ewentualnie zasady proporcjonalności, która wymaga wyważenia różnych grup interesów - publicznego (ład przestrzenny) i prywatnego (prawo własności). Wtedy w ogóle można mówić o przekroczeniu władztwa planistycznego przez organ gminy.

Organom gminy przysługuje prawo władczego rozstrzygnięcia co do przeznaczenia terenu pod określone funkcje, nawet wbrew woli właścicieli gruntów objętych planem. Samo naruszenie interesu prawnego, o czym była wyżej mowa, nie jest jednak dostatecznie wystarczające do uwzględnienia skargi na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego i stwierdzenia jej nieważności. Konieczne jest w tym zakresie dokonanie oceny i ustalenie, że wprowadzona zmiana planu jest sprzeczna z obowiązującymi przepisami prawa.

Wobec powyższego istotą sporu zawisłego w tej sprawie pomiędzy stronami postępowania jest odpowiedź na pytanie, czy Rada Gminy podejmując uchwałę z dnia 30 sierpnia 2013 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nadużyła przysługujące jej ,,władztwo planistyczne"?

W ocenie Sądu Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie przekroczyła granic władztwa planistycznego.

Przede wszystkim należy zauważyć, że uchwalony plan miejscowy jest zgodny z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy (art. 15 ust. 1 upzp). Nadto z materiałów planistycznych wynika racjonalne uzasadnienie uchwalenia przedmiotowego planu.

Należy wskazać, że zgodnie z art. 9 ust. 1 upzp studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego sporządzane jest w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jest zatem aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), a z drugiej strony określa długofalową politykę przestrzenną gminy. Jest przy tym aktem o charakterze ogólnym, wyznacza podstawowy zarys, czy kierunki zagospodarowania gminy, natomiast uszczegółowienie zasad zagospodarowania terenów następuje w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Studium pełni przez to też funkcję koordynującą ustalenia przyszłych planów miejscowych. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że chociaż studium nie jest aktem prawa miejscowego (art. 9 ust. 5 ustawy), to jego ustalenia są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, co wprost wynika z art. 9 ust. 4 (tak NSA w wyroku z dnia 12 czerwca 2014 r. II OSK 66/13 opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Postanowienia studium dotyczące zagospodarowania terenów gminy powinny wyznaczać konkretne dyrektywy na przyszłość, nie mogą natomiast regulować kwestii szczegółowych zastrzeżonych przez ustawodawcę dla miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (wyroki NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r., II OSK 350/10, 19 marca 2008 r., II OSK 751/07 opubl. w Centalnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). O ile zatem ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinny być - w myśl regulacji art. 15 ust. 2 i art. 16 ust. 1 upzp - w miarę szczegółowe, o tyle treść studium, aktu kreującego politykę przestrzenną gminy, powinna być formułowana w sposób bardziej ogólny. W orzecznictwie zwraca się uwagę, że stopień związania planu ustaleniami studium zależy przede wszystkim od treści konkretnych postanowień studium, przy czym punktem wyjścia dla dokonania powyższej oceny jest zawsze określenie przedmiotu i sposobu ujęcia ustaleń studium. Zgodność ta nie może być rozumiana ogólnie i nie może oznaczać wyłącznie spójności ze studium, lecz jest to stopień związania znacznie silniejszy niż spójność, bądź niesprzeczność (wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2014 r. II OSK 3154/13 i 12 czerwca 2014 r. sygn. akt II OSK 66/13 opubl. w CBOSA). Stan taki będzie miał miejsce, gdy plan miejscowy dokona sprecyzowania ustaleń dokonanych w studium lub na podstawie przyznanego gminie władztwa planistycznego unormuje stany nieujęte w studium, nie powodując przy tym uszczerbku dla realizacji na terenie objętym planem funkcji przewidzianej w studium (wyroki NSA z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt II OSK 2769/13, 12 lutego 2013 r., sygn. akt II OSK 2460/12, publikowany LEX nr 1351346, z dnia 3 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 240/13 CBOSA). Należy mieć przy tym na uwadze, że z natury rzeczy plan cechuje większa szczegółowość niż studium, może on konkretyzować jego ustalenia, a także operuje rysunkiem (mapą) o zupełnie innej skali, co często nie pozwala na proste porównanie obu dokumentów. Dlatego kategoria ustawowa ,,zgodności" studium i planu traktuje się elastycznie i analizuje zawsze dla konkretnego studium i konkretnego planu.

Ustalenia dla nieruchomości stanowiącej zabudowaną działkę nr [...] objętą planem zagospodarowania przestrzennego zostały zapisane w § 7 miejscowego planu tj. dla terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem R1. W myśl tego planu podstawowym przeznaczeniem przedstawionego wyżej terenu jest rolnictwo (§ 7 pkt 1 lit. a). Stwierdzono w nim m.in., że nie występuje potrzeba określenia parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu (§ 7 pkt 6). Poza tym wskazano w § 7 pkt 9 planu na szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy:

a) ustala się zakaz zabudowy budynków na stały pobyt ludzi i zwierząt,

b) ustala się strefy ograniczonego użytkowania od projektowanych i istniejących napowietrznych sieci elektroenergetycznych, w których obowiązuje zakaz nasadzeń zieleni wysokiej,

c) dopuszcza się przebywanie nad terenem śmigieł elektrowni wiatrowych.

W kolejnych punktach ustalono:

10) zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej:

a) z istniejącego systemu elektroenergetycznego, po jego rozbudowie,

b) urządzenia infrastruktury technicznej projektować zgodnie z wymogami określonymi w przepisach szczególnych,

c) ewentualne kolizje z istniejącym uzbrojeniem terenu, winny być szczegółowo rozwiązane zgodnie z przepisami szczególnymi w tym zakresie na etapie sporządzania dokumentacji projektowej;

11) sposób i termin tymczasowego zagospodarowania, urządzania i użytkowania terenów:

a) strefy ograniczonego użytkowania obowiązują do czasu istnienia napowietrznych linii elektroenergetycznych,

b) dopuszcza się urządzenie tymczasowych dróg dojazdowych dla transportu elementów elektrowni wiatrowych na czas ich budowy;

12) stawka procentowa służącą naliczeniu opłat z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wysokości: 0%.

Odnosząc się do treści zarzutów skargi skarżących zauważyć należy, że nie odnoszą się one do konkretnych zapisów planu miejscowego lecz mają charakter ogólnikowy, z których można wysnuć wniosek, że skarżący są przeciwni inwestycji związanej z budową elektrowni wiatrowych. W związku z tym należy stwierdzić, że organ w odpowiedzi na skargę trafnie i wyczerpująco ustosunkował się do owych zarzutów, co skład orzekający w pełni podziela. Brak zatem jest celowości powielania w uzasadnieniu argumentów znanych skarżącym z treści odpowiedzi organu na skargę, a przytoczonych przez Sąd w treści uzasadnienia.

Reasumując stwierdzić przyjdzie, że zakres ingerencji Gminy w prawo własności skarżących nie nosi znamion dowolności i mieści się w granicach wyznaczonych prawem Gminy do władczego rozstrzygania o zasadach kształtowania ładu przestrzennego. Ponadto nie można również zapominać o tym, że kontrola sądu administracyjnego w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie może dotyczyć celowości czy słuszności dokonywanych w nim rozstrzygnięć, lecz ogranicza się jedynie do badania zgodności z prawem podejmowanych uchwał, a zwłaszcza przestrzegania zasad planowania oraz określonej ustawą procedury planistycznej. Jak słusznie akcentuje się w orzecznictwie, żaden sąd administracyjny nie posiada kompetencji do merytorycznej oceny trafności i celowości rozwiązań planu, skoro jedynym kryterium dopuszczalnym w postępowaniu sądowym jest kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2010 r., sygn. II OSK 1947/10; z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. II OSK 834/10).

Sąd nie mógł się podjąć kontroli legalności przywołanej w skardze decyzji środowiskowej Nr [...] z [...] października 2011 r. dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu 2 elektrowni wiatrowych o mocy znamionowej do 3MW zlokalizowanych w miejscowości K. na terenie działek nr [...] w Gminie C., ponieważ przedmiotem zaskarżenia rozpoznawanej sprawy sądowoadministracyjnej były jak wyżej wskazano ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Biorąc zatem pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) orzekł o oddaleniu wniesionej w sprawie skargi.