Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1533/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-04-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 kwietnia 2017 r. sprawy ze skargi [...] spółka z o.o. w [...] na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę.


UZASADNIENIE

K. i A. W. pismem z dnia [...].12.2014 r. złożyli wniosek o wznowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego postępowania zakończonego ostateczną decyzją Starosty T. z dnia [...] czerwca 2014 r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę zespołu przyjęciowo-magazynującego ziarno (pow. zabudowy 914,29 m², kubatura 629,55 m³) wraz z instalacja elektryczną, instalacją zbiornikową na gaz płynny z dwoma zbiornikami naziemnymi o V=4850 oraz elementów urządzenia terenów zlokalizowanych na działce o nr geod. [...] w m. D., gm. O. We wniosku tym wyjaśnili, że wnoszą o wznowienie postępowania, ponieważ teren, na którym jest realizowana inwestycja, graniczy z nieruchomością, położoną w D., której są właścicielami, stanowiącą działki geod. nr [...],[...] i [...], a o postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie zostali poinformowani przez organ prowadzący postępowanie, nie mieli też możliwości dowiedzenia się o sprawie z innych źródeł. Wskazali ponadto, że projektowana inwestycja w sposób drastyczny wpływa na warunki zamieszkania i korzystania z ich nieruchomości, która jest wykorzystywana pod funkcje mieszkalne, a nie pod funkcje usługowo-przemysłowe, które są realizowane na sąsiedniej działce. Z tego też powodu sposób zainwestowania na tej działce ma dla nich bardzo istotne znaczenie, a pomimo to są pomijani przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę.

Starosta T. decyzją z dnia [...].03.2015 r., wydaną na podstawie art. 104 i art. 151 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; ze zm., dalej powoływanej jako K.p.a.), odmówił uchylenia ww. ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] czerwca 2014 r.

W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ jako powód odmowy uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę podał to, że w postępowaniu prowadzącym do wydania tej decyzji obszar oddziaływania obiektu ograniczony został do działki nr [...], a zatem mieści się on w granicach nieruchomości, do której tytułem prawnym dysponuje inwestor. Ponadto, sporna inwestycja nie narusza przepisów odrębnych wynikających m.in. z:

- ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane,

- rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej z dnia 7 października 1997 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budowle rolnicze i ich usytuowanie,

- rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie,

- ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska,

- ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne.

W związku z powyższym, zdaniem Starosty, nie ma podstaw do uznania, że pomimo faktu, iż działki wnioskodawców sąsiadują z działką, na której realizowana jest inwestycja, znajdują się one automatycznie w obszarze jej oddziaływania, a tym samym brak jest podstaw do uznania ich za stronę postępowania, więc tym samym nie można uznać, iż jako strona nie brali oni udziału w postępowaniu. Nie ma więc podstaw do uchylenia decyzji dotychczasowej na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. z powodu braku podstawy wznowienia przewidzianej w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.

W odwołaniu od tej decyzji K. i A. W. wnieśli o wznowienie postępowania w celu uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...].06.2014 r. Uzasadniając swoje stanowisko ponowili argumenty, że projektowana inwestycja w sposób drastyczny wpływa na warunki zamieszkania i korzystania z ich nieruchomości, która jest nieruchomością wykorzystywaną pod funkcje mieszkalne, a nie pod funkcje usługowo-przemysłowo-produkcyjne, które są realizowane na sąsiedniej działce. Podkreślili, że z tego powodu sposób zainwestowania na tej działce ma dla nich bardzo istotne znaczenie, a pomijani są przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę. Nowa inwestycja, tj. zakład produkcyjny, generuje potężny hałas, wzmożony ruch samochodów ciężarowych (powodujący nawet spadanie dachówek z dachów), zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu pieszych i rowerzystów. W październiku 2014 r. odbywały się dostawy ogromnej ilości kukurydzy, a co za tym idzie przejechały dziesiątki ciężkich kilkudziesięciotonowych samochodów ciężarowych zarówno w dzień i w nocy. Dowodem tego jest skierowany zbiorowy protest mieszkańców wsi D. do Wójta Gminy O.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...].09.2015 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia Wojewoda wskazał, że prawidłowo po wznowieniu postępowania organ przystąpił do badania, czy podana przez stronę podstawa wznowienia w rzeczywistości wystąpiła. Jednak wynik tego badania okazał się nieprawidłowy - prowadzący do naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2013 r. poz. 1409) oraz art. 28 K.p.a. i w konsekwencji prowadzący także do naruszenia art. 151 § 1 pkt 1 K.p.a. przez niezasadne jego zastosowanie. Powyższe naruszenia prawa, zdaniem Wojewody, miały wpływ na wynik sprawy, co skutkuje uchyleniem decyzji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że obowiązkiem organu prowadzącego było (po wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) ustalenie, czy wnioskującym o wznowienie postępowania przysługiwał status strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę zakończonym wydaniem decyzji z dnia [...].06.2014 r. Wyjaśnił, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje przede wszystkim przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, w myśl którego stronami w tym postępowaniu są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Uzupełnieniem powyższej regulacji jest art. 3 pkt 20 cyt. ustawy, zgodnie z którym obszar oddziaływania obiektu to teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Podkreślił, że przepis cyt. przepis zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Poza tym istotne jest, że terminem "obszar oddziaływania obiektu" posłużono się w art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym zapewnienie dostępu do drogi publicznej. Wojewoda podkreślił, że art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego stanowi lex specialis w stosunku do treści art. 28 K.p.a. stanowiącego, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Nie oznacza to jednak wyłączenia stosowania art. 28 K.p.a. W postępowaniu o pozwolenie na budowę nadal przymiot strony powiązany jest z istnieniem interesu prawnego lub obowiązku określonego podmiotu, a nie z ich naruszeniem. Postępowanie o pozwolenie na budowę nie przestaje być postępowaniem administracyjnym, w którym przymiot strony ustala się w oparciu o istnienie konkretnego, indywidualnego interesu prawnego, tj. interesu opartego na przepisach prawa (art. 28 K.p.a.). Przepis art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego nie wprowadza w tym zakresie żadnych odstępstw, w szczególności nie uzależnia przymiotu strony od ustalenia naruszenia tego interesu. Istnienie interesu prawnego jest zatem główną kwestią, którą organ powinien przy ocenie statusu strony rozważyć.

Następnie Wojewoda wyjaśnił, że kluczowe znaczenie dla ustalenia kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę ma właściwe rozumienie terminu "obszar oddziaływania inwestycji wyznaczony na podstawie przepisów odrębnych" i wyjaśnił, że nie ogranicza on kręgu stron wyłącznie do właścicieli działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji, ale zalicza do tego kręgu również właścicieli działek położonych dalej, pod warunkiem ustalenia oddziaływania inwestycji na te działki.

Skargę na powyższą decyzję Wojewody złożyła Grupa Producentów Rolnych B. sp. z o.o. zarzucając jej naruszenie:

a) art. 138 § 2 K.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, mimo iż decyzja winna zostać utrzymana w mocy na podstawie art. 138 § 1 ust. 1 K.p.a.;

b) art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji w sposób wadliwy, tj. wewnętrznie sprzeczny i niewyjaśniający okoliczności jakimi kierował się organ wydając zaskarżoną decyzję;

c) art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego błędną wykładnię.

Wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1332/15, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że kwestię statusu strony w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę reguluje art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej powoływana jako P.b. lub ustawa). Przepis ten jest przepisem szczególnym w stosunku do regulacji wynikającej z ogólnych zasad postępowania, tj. z art. 28 K.p.a. W myśl art. 28 ust. 2 P.b., stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ustawowa definicja "obszaru oddziaływania obiektu" zamieszczona została w art. 3 pkt 20 P.b. Przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu. Celem tej regulacji było przesądzenie w ustawie, że osoby trzecie mogą skutecznie kwestionować zamierzenie inwestycyjne inwestora jedynie wówczas, gdy mają w sprawie interes prawny i tylko w takim zakresie, w jakim zamierzenie to koliduje z ich uzasadnionym interesem. Inaczej mówiąc, przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie, lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Zawężenie to nie może jednak oczywiście prowadzić do sytuacji bezzasadnego pozbawiania przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę osób innych niż inwestor. Należy w związku z tym zauważyć, że art. 3 pkt 20 ustawy zawiera otwartą definicję obszaru oddziaływania obiektu. Odsyła bowiem do przepisów odrębnych, którymi są m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawa wodnego, a także przepisy z zakresu zagospodarowania przestrzennego. Należy również zaznaczyć, że przy ocenie, czy określony podmiot jest stroną postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę, nie ma znaczenia, czy interes prawny tego podmiotu został naruszony, a jedynie czy taki interes mu przysługuje (por. wyrok NSA z 9.10.2007 r., II OSK 1321/06, LEX nr 347949).

Odnosząc powyższe do realiów sprawy Sąd stwierdził, że stanowisko wyrażone przez Wojewodę w zaskarżonej decyzji, iż wnioskodawcy powinni zostać uznani za strony postępowania, aby następnie w toku tego postępowania mogli wykazywać, że ich nieruchomość znajduje się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji w świetle obowiązujących przepisów prawa, jest zbyt daleko idące, zwłaszcza jeżeli się weźmie pod uwagę, że odległości pomiędzy budynkami skarżącej i K. i A. W. są znaczne (ok. 100 m). Zgodzić należy się także ze skarżącą, że Wojewoda, jeżeli już wyraził takie stanowisko, to powinien wskazać konkretny przepis prawa, z którego wynikałoby ograniczenie w zagospodarowaniu działek wnioskodawców przez inwestycję skarżącej, czego jednak nie zrobił. Organ I instancji natomiast stwierdzając, że obszar oddziaływania spornego obiektu mieści się w granicach nieruchomości, do której tytułem prawnym dysponuje inwestor, wymienił jednocześnie, jakich przepisów sporna inwestycja nie narusza. Wojewoda do tej wypowiedzi organu I instancji nie nawiązał, co czyni jego zarzut w tym zakresie gołosłownym.

Ponadto, Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarł obszerne rozważania teoretyczne na temat przymiotu strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, które ukierunkowane były na udowodnienie tezy o konieczności uznania wnioskodawców za strony postępowania. Stwierdził też wprost, że wynik badania przez organ I instancji przymiotu strony wnioskodawców jest nieprawidłowy. Przesądził tym samym we własnym zakresie o konieczności uznania ich za strony postępowania o pozwoleniu na budowę. Niezrozumiałym jest więc, dlaczego w tej sytuacji zdecydował o skierowaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz nakazał zbadanie faktycznie możliwości wpływu spornej inwestycji na sposób wykonywania prawa własności wskutek zacieniania i innych immisji, bliżej nie precyzując wskazanego kierunku badań.

Ponadto, Wojewoda wbrew wymogom procesowym, nie stwierdził w uzasadnieniu rozstrzygnięcia kasacyjnego, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie mieści się w granicach wyznaczonych treścią art. 136 K.p.a. Wskazać należy, że zgodnie z tym artykułem, organ odwoławczy może przeprowadzić z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Wobec tego przyjąć należy, że tylko w sytuacji, gdy organ II instancji wykaże, że do wyjaśnienia sprawy w zakresie istotnie wpływającym na jej rozstrzygnięcie, niewystarczające jest przeprowadzenie przez niego postępowania dowodowego dodatkowego, wydanie decyzji kasacyjnej można uznać za uzasadnione. W tej sprawie Wojewoda nie odniósł się do tej kwestii.

Oceniając prawidłowość zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. przez Wojewodę Sąd wskazał, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Wymagane jest bowiem dodatkowo jednoczesne wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Wydanie decyzji określonej art. 138 § 2 K.p.a. stanowi wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i dopuszczalne jest wyjątkowo i to tylko wtedy, gdy zaistnieją ustawowe przesłanki do jej wydania, gdyż zgodnie z ustanowioną w art. 15 K.p.a., a doprecyzowaną w art. 127 K.p.a., zasadą dwuinstancyjności, każda sprawa administracyjna winna podlegać dwukrotnemu merytorycznemu rozpoznaniu i rozstrzygnięciu, przez dwa różne organy administracji publicznej. Skuteczne bowiem wniesienie odwołania przenosi na organ II instancji kompetencję do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej, a postępowanie odwoławcze nie ogranicza się do kontroli decyzji I instancji. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania jedynie wtedy, gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy wymaga przeprowadzenia dodatkowego, obszernego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów, które to postępowanie dowodowe ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie (por. A. Wróbel, Komentarz aktualizowany do art. 138 Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2014). Tym samym przesłanki z art. 138 § 2 K.p.a. nawiązują do nieprzeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Zwrócić należy także uwagę na istotną rolę uzasadnienia w przypadku decyzji kasacyjnej. Przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie rozstrzygnięcia kasacyjnego, powinny znaleźć jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu decyzji. Powinno z niego wynikać, dlaczego organ nie orzekł merytorycznie i jakie konkretnie okoliczności wymagają zbadania przez organ I instancji. Pominięcie tych elementów uzasadnienia decyzji kasacyjnej skutkuje stwierdzeniem jej wadliwości. W ocenie Sądu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło przekonujących, odnoszących się do okoliczności faktycznych niniejszej sprawy argumentów, które byłyby dla organu I instancji jednoznaczną wskazówką przy ponownym rozpoznaniu sprawy.

Mając na uwadze powyższe, uznając że w sprawie niniejszej doszło do naruszenia art. 138 § 2 K.p.a. i że naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji wyroku.

Ponownie rozpoznając sprawę organ winien dokonać oceny zaistnienia przesłanek orzekania kasacyjnego, stosownie do powyższego stanowiska Sądu, z uwzględnieniem specyfiki tego postępowania w przypadku postępowania wznowionego w oparciu o przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a w przypadku uznania, iż brak jest takich przesłanek - rozstrzygnąć merytorycznie sprawę we własnym zakresie.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2016 r., nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi I instancji.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż, jako że ustawodawca wyraźnie nie wskazał przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia obszaru oddziaływania obiektu, należy uznać, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu. Za takie należy uznać w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego. Należy jednak brać pod uwagę również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w Kodeksie cywilnym i innych ustawach, np. art. 144 K.c..Zgodnie z przywołanym przepisem, właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. W języku prawniczym zakłócenia te, nazywane immisjami, dzielą się na immisje bezpośrednie i pośrednie (materialne, niematerialne, pozytywne i negatywne). W nauce prawa cywilnego przyjmuje się, że odległość pomiędzy nieruchomością wyjściową a nieruchomością dotkniętą skutkami immisji nie ma znaczenia, istotne jest występowanie związku przyczynowego między emisją zakłóceń wychodzących z jednej nieruchomości oraz skutkami tej emisji odczuwanymi na innej nieruchomości.

Organ I instancji nie zbadał w sposób zupełny, czy właścicielom działek sąsiednich o nr [...],[...], [...] przysługuje status strony z uwzględnieniem wyżej wskazanego przepisu, choć przemawiał za tym szereg okoliczności. Mianowicie należy zwrócić uwagę na budzące wątpliwość zapisy pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy O. z dnia [...] lutego 2014 r., znak [...], i pkt 6 decyzji o warunkach zabudowy Wójta Gminy O. z dnia [...] listopada 2014 r., znak [...], odnoszące się do wymagań dotyczących, jak napisano, "inwestorów osób trzecich". Zawarto w nich zupełnie niezrozumiałą informację, która brzmi: "pozbawieniem dostępu do drogi publicznej, g) pozbawieniem możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności: w trakcie robót budowlanych chronić istniejące uzbrojenie terenu albo uzyskać zgodę właścicieli na jego przebudowę, h) pozbawieniem dostępu do światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, i) uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, j) zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby." Ponadto. na str. 14 projektu architektoniczno-budowlanego mowa jest o immisjach w postaci hałasu i wibracji. Fakt, że hałas i wibracje nie przekraczają dopuszczalnych norm, nie oznacza, że wyłącza zastosowanie mierników oceny, o których mowa w art. 144 K.c. Zachowanie norm administracyjnych nie przesądza jeszcze bowiem o tym, że poziom hałasu i wibracji nie przekracza przeciętnej miary, o której mowa we wspomnianym przepisie. Ponadto, ze str. 29 projektu budowlanego z branży sanitarnej wynika, że istnieje strefa zagrożenia wybuchem na terenie inwestycji. Zaś ze str. 15 projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że ocena stopnia zagrożenia wybuchem powinna zostać dokonana przez inwestora lub użytkownika. W konsekwencji niezupełnego zbadania statusu stron postępowania, właściciele działek sąsiednich nie mogli brać udziału w postępowaniu, a tym samym wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów w przedmiocie doniosłym z punktu widzenia ich interesów.

Organ I instancji naruszył przepisy art. 7 i art. 77 K.p.a., bowiem nie doszło do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Wydając decyzję o odmowie uchylenia decyzji o pozwoleniu na budowę Starosta pominął fakt, że w uzasadnieniu do swego wniosku wnioskodawcy podnieśli również wadliwość innych decyzji, tj. decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, a w zażaleniu nadmienili, że złożyli wnioski o wznowienie postępowania w ich przedmiocie. Organ I instancji nie zbadał, jaki jest wynik tych postępowań, który może rzutować na ocenę przysługiwania bądź nie wnioskodawcom statusu strony.

Organ I instancji ponownie rozpatrując sprawę winien zbadać, jak rozstrzygnięty został wniosek o wznowienie postępowania w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. W dalszej kolejności organ I instancji winien ustalić czy wnioskodawcy mogą być uznani za strony z uwzględnieniem wyniku ww. postępowań oraz mierników z art. 144 K.c., tj. miernika przeciętnej miary, wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Określając, czy immisje, jakie powodować może inwestycja o tym charakterze, przekraczają przeciętną miarę należy wziąć pod uwagę:

częstotliwość występowania zakłóceń;

porę, w której zakłócenia są wywoływane;

intensywność oddziaływań oraz zakres niedogodności i ograniczeń, jakich w związku z nimi doznają właściciele nieruchomości sąsiednich;

skutki immisji dotykające zdrowia i życia ludzi;

pozytywną społeczną wartość działalności wytwarzającej immisje.

Społeczno-gospodarcze przeznaczenie nieruchomości należy ustalać oceniając charakter zarówno nieruchomości wyjściowej, jak i nieruchomości objętych immisjami. W przedmiotowym postępowaniu wymaga ustalenia charakter nieruchomości wnioskodawców. W przypadku ustalenia, że działki będące ich własnością mają funkcję mieszkalną, należy uwzględnić istnienie potrzeby zapewnienia mieszkańcom spokojnego wypoczynku. W związku z tym inwestor winien prowadzić działalność tak, by nie zakłócać wiodącej na danym terenie funkcji mieszkaniowej.

Miernik stosunków miejscowych, który należy również wziąć pod uwagę, odnosi się do powszechnego zapatrywania ludności zamieszkałej na obszarze Gminy. Należy wziąć pod uwagę w szczególności protest mieszkańców i rozważyć przedstawiane na nim argumenty.

Zaskarżona decyzja Starosty T. z dnia [...] czerwca 2014 r. została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. przepisów art. 7 i art. 77 § 1, art. 10 § 1 i art. 80 K.p.a. Konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Nie jest wystarczające w tym zakresie przeprowadzenie postępowania dowodowego dodatkowego przez organ odwoławczy. W świetle brzmienia art. 136 K.p.a. organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, a z uwagi na niezbadanie przez organ I instancji wyniku postępowań mogących mieć znaczenie w sprawie i ewentualnego wpływu immisji na działki sąsiednie, a w konsekwencji tego, czy wnioskodawcom przysługiwał statusu strony, byłoby to konieczne.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Grupa Producentów Rolnych B. sp. z o.o. w D. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie przepisów prawa:

procesowego przez błędne zastosowanie:

art. 153 P.p.s.a. przez brak respektowania wskazań WSA w Bydgoszczy wyrażonych w wyroku z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1332/15,

art. 138 § 2 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie

materialnego:

- art. 28 ust. 2 P.b. przez uznanie, że za strony postępowania mogą być uznane osoby z uwzględnieniem mierników wynikających z przepisu art. 144 K.c., tj. miernika "przeciętnej miary" wynikającej ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych.

W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że zgodnie z art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W rozpatrywanej sprawie istotne znaczenie posiada pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt II SA/Bd 1332/15. W ocenie skarżącej organ powtórzył wcześniejsze błędy wskazane przez WSA w Bydgoszczy wydając identyczne w swoim zakresie rozstrzygnięcie. Takie działanie organu powoduje bezpośrednie naruszenie przepisu art. 153 P.p.s.a.

Ponadto, organ błędnie uznał, że art. 144 K.c. jest przepisem odrębnym, pozwalającym na uznanie za stronę postępowania w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Nie można zgodzić się z poglądem, że przepis ten, który zawiera zakaz dokonywania tzw. immisji pośrednich z własnej nieruchomości na inne nieruchomości ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych, stanowi normę prawną, na podstawie której dokonuje się oceny statusy strony w postępowaniu i udzielenie pozwolenia na budowę. Powyższy przepis nie wprowadza bowiem żadnym ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje (tak WSA w Poznaniu w wyroku z 6.07.2016 r. IV SA/Po 256/16, LEX nr 2087589).

Przepis art. 30 pkt 20 P.b. nie definiuje pojęcia obszaru oddziaływania obiektu wprost, lecz poprzez odesłanie do licznych regulacji, przewidujących m.in. szczegółowe wymogi dla odległości w zabudowie i zagospodarowaniu terenu. Do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., należą m.in. przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie oraz przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków, ochrony przyrody, prawo wodne. Przepisem odrębnym, na podstawie którego określonemu podmiotowi można przyznać status strony postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę, nie jest jednak art. 144 K.c. (por. A. Ostrowska [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Glinieckiego, Warszawa 2015, uw. 21 do art. 28, s. 273; por. też wyroki NSA: z 27.11.2012 r., I OSK 1665/12; z 28.04.2009 r., II OSK 12/08 - CBOSA). Przepis ten nie wprowadza bowiem żadnym ograniczeń w zagospodarowaniu działek, na które w ten sposób inwestycja oddziałuje.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r., poz. 718, dalej przywoływana jako P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W rozumieniu powyższych przepisów, sąd administracyjny bada legalność, czyli innymi słowy zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron, oraz z przepisami proceduralnymi, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sąd orzekając w sprawie nie kieruje się zasadami słuszności, czy też celowości i nie ocenia kwestionowanego w skardze rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasad współżycia społecznego. Natomiast stosownie do art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia następuje wówczas, gdy sąd stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), albo inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Po myśli art. 134 § 1 P.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). W przypadku zaś, gdy nie zachodzą okoliczności wskazane w art. 145 § 1 P.p.s.a, skarga podlega oddaleniu w oparciu o przepis art. 151 P.p.s.a.

Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji naruszeń prawa skutkujących koniecznością jej uchylenia (art. 145 § 1 P.p.s.a.).

W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że w myśl art. 153 P.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Przez ocenę prawną rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, natomiast wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej. Dotyczą one sposobu działania w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz wskazanie kierunku, w którym powinno zmierzać przyszłe postępowanie dla uniknięcia wadliwości w postaci np. braków w materiale dowodowym lub innych uchybień procesowych (A. Kabat (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2006, wyd. II., str. 324). Ocena prawna zawarta w orzeczeniu sądu administracyjnego utraci moc wiążącą w przypadku zmiany stanu prawnego, jeżeli to spowoduje, że pogląd sądu stanie się nieaktualny. Ewentualne naruszenie przez organ administracji publicznej art. 153 P.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu.

W związku z powyższym, w niniejszej sprawie Sąd był obowiązany skontrolować, czy organ uwzględnił ocenę prawną i wskazówki zawarte w wyroku WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18.03.2016 r. w sprawie II SA/Bd 1332/15. W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę organ odwoławczy podołał temu obowiązkowi. W szczególności organ wskazał na konkretne przepisy, które mogą mieć zastosowanie przy ocenie tego, czy wnioskodawcom winien przysługiwać przymiot strony postępowania w sprawie wydania decyzji dotyczącej pozwolenia na budowę. Organ w tym zakresie wskazał na art. 144 K.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Sąd jest świadomy istniejących w tym zakresie rozbieżności zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak, z powodów wskazanych poniżej, przychyla się do stanowiska, że także art. 144 K.c. winien mieć zastosowanie w analizowanej sprawie.

Jak wskazują komentatorzy (vide Alicja Plucińska-Filipowicz (red.), Arkadiusz Despot-Mładanowicz, Komentarz aktualizowany do art.3 ustawy - Prawo budowlane, LEX/el), definiując w art. 3 pkt 20 P.b. obszar oddziaływania obiektu, ustawodawca odesłał do przepisów odrębnych. Obszar oddziaływania obiektu stanowi bowiem teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania tego terenu. W pojęciu ograniczenia w zagospodarowaniu terenu ustawodawca wyraźnie ujął ograniczenie zabudowy na terenie wyznaczonym w otoczeniu obiektu budowlanego. Pojęcie obszaru oddziaływania obiektu musi być doprecyzowane przy każdej inwestycji na podstawie cech indywidualnych obiektu oraz jego przeznaczenia w odniesieniu do przepisów odrębnych, na podstawie których można ustalić obszar wokół realizowanej inwestycji, który będzie wprowadzał związane z tym obiektem budowlanym ograniczenia zagospodarowania tego terenu (wyrok NSA z 14.12.2010 r., II OSK 1872/09, LEX nr 746836). Zadaniem organów w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę jest ustalenie, przy uwzględnieniu rodzaju i charakterystyki planowanego obiektu budowlanego, wszystkich przepisów odrębnych, które wprowadzają związane z tym obiektem ograniczenia zagospodarowania znajdującego się w jego otoczeniu terenu, oraz wyznaczenie na ich podstawie obszaru oddziaływania, którego granice powinny być wyraźnie zakreślone w uzasadnieniu podjętej przez organ decyzji. Wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, przyjąć należy, że są to wszystkie powszechnie obowiązujące przepisy prawa wprowadzające określonego rodzaju ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania tego terenu, w tym w szczególności przepisy techniczno-budowlane, przepisy z zakresu ochrony środowiska, ochrony zabytków czy też przepisy prawa miejscowego (wyrok NSA z 16.03.2011 r., II OSK 472/10, LEX nr 1080305). Nie można też wykluczyć, że przepisami powodującymi ograniczenia czy też utrudnienia w zakresie zagospodarowania danego terenu będą również przepisy dotyczące własności i innych praw rzeczowych określone w kodeksie cywilnym i innych ustawach. Realizacja inwestycji może bowiem uniemożliwić realizację tych praw i dochodzenie roszczeń w stosownej procedurze przed sądem powszechnym (wyrok NSA z 24.04.2009 r., II OSK 626/08, LEX nr 556248). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że do przepisów odrębnych, w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.b., należą nie tylko przepisy rozporządzeń określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, przepisy z zakresu ochrony środowiska oraz zagospodarowania przestrzennego, ale także przepisy prawa cywilnego w zakresie ochrony prawa własności. Wskazuje się również, że przez ograniczenie możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć także utrudnienia w korzystaniu z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem (zob. wyroki NSA: z 8.06.2011 r., II OSK 1296/10; z 28.03.2007 r., II OSK 208/06; z 26.06.2012 r., II OSK 1613/11; z 17.04.2014 r., II OSK 1899/13, wszystkie dostępne w CBOSA).

Dlatego wyłączną przesłanką uznania, że działka sąsiednia znajduje się w obszarze oddziaływania obiektu budowlanego, nie jest okoliczność, że sąsiaduje ona z działką, na której ma być realizowana inwestycja budowlana. W wyroku z 15.04.2010 r., II OSK 666/09, Palestra 2010, nr 5–6, s. 246–248, NSA stwierdził, że pojęcie obszaru oddziaływania obiektu będzie się materializować, gdy na podstawie konkretnych indywidualnych parametrów danej inwestycji (jej przedmiotu) będą się również konkretyzować odpowiednie wynikające z odrębnych przepisów normy, które będą wytyczać pewną strefę wobec projektowanego obiektu.

Należy mieć również na względzie, że obszar oddziaływania obiektu budowlanego nie może być utożsamiany tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi. Obiekt budowlany może bowiem wprowadzać określone ograniczenie w zagospodarowaniu terenu, co nie oznacza, że jego realizacja jest niezgodna z przepisami techniczno-budowlanymi i co za tym idzie, że nie można będzie uzyskać na jego realizację pozwolenia na budowę (wyrok NSA z 6.06.2013 r., II OSK 332/12, LEX nr 1352906). Przy ustalaniu obszaru oddziaływania inwestycji nie jest wystarczające wykazanie, że zostały zachowane odległości tego obiektu od granic działek sąsiednich, o których mowa w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych. Należy również rozważyć, czy tego rodzaju inwestycja będzie w sposób negatywny oddziaływać na nieruchomość sąsiednią, np. stanowiąc źródło nadmiernej emisji hałasu, w tym wpływać na sposób jej zagospodarowania (wyrok NSA z 15.02.2013 r., II OSK 1994/11, CBOSA). W wyroku z 26.06.2012 r., II OSK 1613/11, CBOSA, NSA uznał, iż nie można przyjąć, że zachowanie odległości dla danego rodzaju obiektów, przyjęte w przepisach określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie, przesądza o tym, że oddziaływanie tych obiektów nie wykracza poza obszar nieruchomości inwestora, a więc nieruchomości sąsiadujące nie znajdują się w obszarze ich oddziaływania. Przy czym nie ma znaczenia, czy działki objęte oddziaływaniem inwestycji graniczą bezpośrednio z działką, na której zaprojektowano budowę obiektu budowlanego, skoro obszar oddziaływania obiektu może obejmować dalej położone tereny. Pod pojęciem ograniczenia możliwości zagospodarowania działki sąsiedniej należy rozumieć również utrudnienia w możliwości użytkowania jej zgodnie z przeznaczeniem.

Biorąc pod uwagę powyższe stwierdzić trzeba, że nie był zasadny zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ odwoławczy art. 28 ust. 2 P.b.

Nie był również zasadny zarzut naruszenia art. 153 P.p.s.a. Jak wynika z wcześniejszych rozważań, Wojewoda wskazał na konkretny przepis (tj. art. 144 K.c.), który winien mieć zastosowanie przy ocenie posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony w toczącym się postępowaniu. Należy w tym zakresie wskazać, że organ I instancji nie poczynił w tym zakresie żadnych konkretnych ustaleń mających na celu ustalenie występowania immisji oraz ich zakresu. Niewątpliwie dokonywanie ustaleń w tym zakresie przez organ II instancji spowodowałoby naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 K.p.a.). Sąd oczywiście w pełni podziela pogląd wyrażony w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18.03.2016 r., II SA/Bd1332/15, co do zakresu czynności dowodowych, które winien podjąć organ II instancji i kierując się nimi doszedł do wniosku, że zakres tegoż postępowania dowodowego jest na tyle szeroki i dotyczy kwestii, które w ogóle nie podlegały do tej pory ustaleniu, że konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. Słusznie wskazał Wojewoda, że organ I instancji winien dodatkowo ustalić wynik spraw dotyczących wznowienia postępowań w przedmiocie decyzji o warunkach zabudowy i decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedmiotowej inwestycji w celu ustalenia tego, jak ten wynik może rzutować na ocenę przysługiwania bądź nie wnioskodawcom statusu strony.

Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego w sposób mający wpływ na wynik sprawy, ani też nie narusza przepisów postępowania, w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie narusza prawa w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, co skutkowało oddaleniem skargi na podstawie art. 151 P.p.s.a.