Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt III SA/Kr 1110/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2023-01-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2
journal: Dz.U. 2023 poz 40
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tadeusz Kiełkowski Sędziowie: WSA Ewa Michna (spr.) WSA Janusz Kasprzycki Protokolant: specjalista Anna Chwalibóg po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 stycznia 2023 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Nowym Sączu na uchwałę Nr X/76/2003 Rady Gminy w Jodłowniku z dnia 29 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenie statutu Sołectwa Mstów stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Rada Gminy Jodłownik, działając na podstawie art. 35 ust.1 i ust. 3 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 40) podjęła 29 sierpnia 2003 r. uchwałę nr X/76/2003 w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Mstów.

Skargę na powyższą uchwałę wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Prokurator Okręgowy w Nowym Sączu, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Prokurator zarzucił istotne naruszenie art. 35 ust. 1 w zw. z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym przez niepoddanie projektu Statutu Sołectwa Mstów konsultacjom z mieszkańcami tego Sołectwa w sposób, który powinien zostać uprzednio określony w uchwale rady gminy regulującej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

W uzasadnieniu skargi Prokurator wskazał, że zgodnie powołanymi przepisami jednostkę pomocniczą tworzy rada gminy, w drodze uchwały, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami lub z ich inicjatywy. Następnie powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 Prokurator podał, że "przepisy art. 5 ust. 2 oraz 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie pozostawiają żadnych wątpliwości, że uchwały dotyczące statutów jednostek pomocniczych powinny były zostać podjęte dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tych jednostek pomocniczych, których samorząd pomocniczy miał być uregulowany statutami". Dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym konieczne było zatem uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2012 r., II SA/Gd 458/12 i wyrok NSA z 3 września 2013 r., II OSK 652/13). Z kolei za Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Lublinie (wyrok z 29 maja 2008 r., III SA/Lu 178/08) Prokurator podał, że: "wymóg przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej winien być przy tym rozumiany jako rzeczywiste omówienie z mieszkańcami proponowanych regulacji i umożliwienie mieszkańcom wyrażenia o nich opinii. Konsultacje z mieszkańcami stanowią zatem obligatoryjny element zarówno procedury uchwalania statutu jednostki pomocniczej, jak i dokonywania w nim zmian niezależnie od tego, jakich kwestii projektowane zmiany dotyczą. Chodzi tu przy tym o konsultacje rzeczywiste, dające możliwie wszystkim zainteresowanym mieszkańcom szansę na zapoznanie się z projektowaną uchwałą i na wyrażenie w tej sprawie swojego stanowiska. Jednocześnie podkreślić trzeba, iż zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy rada gminy powinna określić odrębną uchwałą podjętą stosownie do przepisu art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym".

Konfrontując powyższe rozważania z realiami niniejszej sprawy, Prokurator wskazał, że Rada Gminy Jodłownik podejmując zaskarżoną uchwałę nie poddała projektów przyjętych nią statutów konsultacjom z mieszkańcami przeprowadzonym w trybie, który powinna określić w uchwale podjętej na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały. Co więcej, z przekazanej dokumentacji wynikało, że Rada Gminy Jodłownik w ogóle nie podjęła wymaganej normą art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym uchwały ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Tymczasem uchwała taka, określając między innymi podmiot uprawniony do inicjowania konsultacji, sposób i formę tych konsultacji, czas i miejsce ich przeprowadzenia, reguły ustalania wyników, sposób przekazania tych wyników do wiadomości społeczności lokalnej (wyrok WSA we Wrocławiu z 10 maja 2013 r., III SA/Wr 140/13), stanowi podstawę przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami jednostki pomocniczej. W ocenie Prokuratora, nie spełniało wymogu np. poddanie projektu statutu konsultacji przez samo tylko ogłoszenie na stronie internetowej (na podstawie zarządzenia Wójta Gminy) z możliwością kierowania uwag do opublikowanego projektu uchwały, w sytuacji gdy trybu tych konsultacji, wbrew wymogom ustawowym, nie określono w odrębnej uchwale. Dalej Prokurator wskazał, że w odpowiedzi na jego pismo z 24 listopada 2021 r., w którym wniósł m.in. o nadesłanie materiałów w postaci uchwały rady Gminy Jodłowniki odnoście konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek, Rada Gminy wskazała, że nie podejmowano uchwały w sprawie konsultacji z mieszkańcami gminy w zakresie uchwalenia statutów jednostek pomocniczych. Natomiast Wydział Prawny i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego w Krakowie, na zapytanie Prokuratora z 7 marca 2022 r. odpowiedział pismem z 14 marca 2022 r., że z posiadanych przez ten Wydział informacji wynika, że podjęcie przez Radę Gminy Jodłownik uchwał w sprawie uchwalenia statutów sołectw, nie było poprzedzone podjęciem uchwał w sprawie określenia zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami w sprawie przyjęcia statutów jednostek pomocniczych. Tymczasem projekt statutu nie tylko należało podać do publicznej wiadomości, ale konieczne było przekazanie wyjaśnień mieszkańcom terenu, których statut ma dotyczyć oraz stworzenie realnych możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a także rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń. Takich rozważań organ stanowiący nie przeprowadził.

Prokurator podniósł również, że skoro wymogiem ustawowym w zakresie trybu uchwalania statutu jednostki pomocniczej jest przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, to już z tej regulacji wynika też obowiązek rady gminy posiadania szczegółowej dokumentacji wykazującej legalność jej działań, i to dokumentacji, z której treści wynikać powinno prowadzenie konsultacji w sposób sformalizowany, określony w wydanej uprzednio na podstawie art. 5a ustawy o samorządzie gminnym uchwale dotyczącej zasad ich przeprowadzania. Prokurator powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 18 września 2014 r., III SA/Kr 380/14 podał, że: "faktu poprzedzenia zaskarżonej uchwały konsultacjami nie można uzasadniać li tylko i wyłącznie domniemaniem praworządności działań organu administracji". Podał też, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy Rada Gminy podejmując zaskarżoną uchwałę nie wskazała regulacji ustalającej zasady przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami. Jakkolwiek wynik konsultacji w sprawie statutu nie jest wiążący dla rady gminy, to jednak ich brak lub ich przeprowadzenie w sposób prowizoryczny, nie dający mieszkańcom realnej możliwości wyrażenia swojej opinii, należy ocenić jako istotne naruszenie prawa, które powinno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały rady gminy podjętej w sprawie określenia statutu jednostki pomocniczej. Norma art. 91 ust. 1 i 4 ustawy o samorządzie gminnym wyraźnie wskazuje bowiem, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy Jodłownik wniósł o oddalenie skargi w całości.

W pierwszej kolejności organ podniósł należy, że zaskarżona uchwała została przesłana do organu nadzoru - Wojewody Małopolskiego, który w 30 - dniowym terminie nie wszczął postępowania w sprawie naruszenia przez Radę Gminy przepisów prawa. Co więcej pomimo upływu prawie 20 lat od daty podjęcia zaskarżonej uchwały organ nadzoru nie wnosił żadnych zastrzeżeń zarówno do treści uchwały jak też do trybu jej procedowania co wskazuje na jej zgodność z prawem. W związku z powyższym organ wniósł o zwrócenie się do Wojewody Małopolskiego o przesłanie do sądu opinii prawnej odnośnie skarżonej uchwały i dopuszczenie dowodu z tego dokumentu na fakt, że zaskarżona uchwała nie narusza przepisów prawa i w ocenie organu nadzoru nie ma podstaw do wszczęcia postępowania z urzędu w sprawie stwierdzenia jej nieważności.

Organ podkreślił, że uczestnikami procesu konsultacji społecznych przeprowadzanych na podstawie art. 5a ust. 1 i 2 ustawy o samorządzie gminnym są zawsze dwa podmioty. Pierwszym jest organ konsultujący (decydent) - uprawniony do rozstrzygania o sposobie wykonywania zadań publicznych. Drugim uczestnikiem jest zbiorowy podmiot konsultowany, czyli mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego przeprowadzającej konsultacje. Ustawodawca przy tym nie określa wymogów, jakim powinien odpowiadać tryb konsultacji pozostawiając to swobodnemu uznaniu organom stanowiącym gmin. Organ wskazał, że ustawa nie narzuca ani formy, ani trybu przeprowadzenia konsultacji, pozostawiając przedmiotowe kwestie w gestii rady gminy. W praktyce - choć tryb i zasady przeprowadzania konsultacji społecznych określa uchwała podjęta na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, odbywa się to przez wywieszenie wymaganych informacji na tablicy ogłoszeń urzędu gminy, na tablicach ogłoszeń znajdujących się w pobliżu miejsc zamieszkania mieszkańców danej jednostki pomocniczej, przez stronę internetową urzędu, BIP, a także w każdy inny zwyczajowo przyjęty sposób. Należy bowiem zapewnić realne możliwości sformułowania przez te osoby uwag lub propozycji, a potem także - rozważenie tych propozycji czy zastrzeżeń przez organ gminy. To do organu należy obowiązek wykazania spełnienia wymogu przeprowadzenia konsultacji społecznych (wyrok WSA w Kielcach z 4 marca 2021 r., II SA/Ke 1049/20). Zdaniem organu, czynności te zostały zrealizowane przed podjęciem zaskarżonej uchwały i w ocenie organem nadzoru, w zakresie legalności uchwał spełniały wymóg konsultacji i przez prawie 20 lat nikt nie kwestionował tego stanu rzeczy, dlatego tez zaskarżanie uchwał po takim okresie nie jest celowe, gdyż funkcjonują one w obrocie prawnym spełniając swą funkcje i cel oznaczony w ustawie.

W ocenie organu zbędne jest wcześniejsze uchwalanie szczegółowych zasad jakie będą obowiązywać przy konsultacji, gdyż rada jako organ stanowiący jeżeli podejmując uchwałę uzna, że poprzedzające ją podanie do publicznej wiadomości projektu uchwały z informacją o prawie i możliwości składania wniosków zastrzeżeń i uwag czy wniosków do projekt uchwały spełnia wymogi konsultacji do tryb o jakim stanowi art. 35 ustawy o samorządzie gminnym jest zachowany.

Organ podkreślił, że stwierdzenie nieważności uchwały oznacza konieczność zbadania aktu prawnego w dacie jego podjęcia z treścią przepisu prawnego, który rażąco ma być naruszony. W kontekście użytego w art. 156 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 z późn. zm.) – dalaj "k.p.a." nieostrego pojęcia "rażące naruszenia prawa", tak w doktrynie jak i w orzecznictwie sądów administracyjnych, za rażące naruszenie prawa uznaje się pogwałcenie zasad ogólnych k.p.a. Uważa się przy tym, że o tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia. W odniesieniu do przepisów o postępowaniu administracyjnym za rażące ich naruszenie przyjmuje się oczywiste niezastosowanie lub nieprawidłowe zastosowanie zasad ogólnych postępowania administracyjnego. Akcentuje się jednocześnie, że chodzi o wady wyjątkowo ciężkie, które należy usunąć przez unicestwienie obarczonej tymi wadami decyzji administracyjnej (wyrok WSA w Warszawie z 2 czerwca 2022 r., VII SA/Wa 826/22). Nie każde naruszenie prawa przez organ stanowiący skutkuje stwierdzeniem nieważności wydanego aktu prawnego, leczy tylko naruszenie prawa mające cechę rażącego, gdy uchwała nim dotknięta wywołuje skutki prawne niedające się pogodzić z wymaganiami praworządności, którą należy chronić nawet kosztem obalenia funkcjonującej w obrocie uchwały zalegalizowanej w trybie nadzoru. W świetle poglądów doktryny i orzecznictwa nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego chodzi bowiem nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto, o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli stabilność ostatecznej decyzji administracyjnej" (por. wyrok NSA z 12 maja 2022 r., II OSK 1839/19).

Zdaniem organu, skoro żaden przepis powszechnie obowiązujący nie stawia szczegółowych wymaga dotyczących trybu, sposobu i miejsca przeprowadzania konsultacji to uznanie przez radę, że wywieszenie projektów uchwał na tablicy, zamieszczenie na stronie BIP czy poddanie pod konsultację na zebraniach wiejskich spełnia te wymogi, jeżeli tak uzna rada, gdyż w tej materii to rada jest jedynym organem uprawnionym do takiej oceny.

Z uwagi na fakt, że skarga dotyczy aktu prawnego sprzed prawie 20 lat organ wniósł o wydanie zarządzenia o wyznaczeniu dodatkowego terminu celem skompletowania materiału dowodowego.

W piśmie z 14 grudnia 2022 r., stanowiącym odpowiedź na wezwanie Sądu organ podał, że nie podtrzymuje wniosku o przesłanie opinii Wojewody Małopolskiego. Podał też, że 29 sierpnia 2022 r. została podjęta uchwala w przedmiocie konsultacji społecznych.

Na rozprawie zdalnej w dniu 19 stycznia 2023 r. Sąd połączył do wspólnego rozpoznania sprawy wszystkich skarg od III SA/Kr 1105/22 do III SA/Kr 1116/22 na podstawie art. 111 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 z późn. zm.) – dalej "p.p.s.a.".

Prokurator podtrzymał skargę. Natomiast pełnomocnik organu wnosił o oddalenie skargi podkreślając, że zaskarżone uchwały wywołały nieodwracalne skutki prawne – były bowiem podstawą działania poszczególnych sołectw przez 20 lat, były też kontrolowane przez Wojewodę, który nie stwierdził ich nieważności. Pełnomocnik organu podkreślał również, że konsultacje zostały faktycznie przeprowadzone, a tylko z powodu braku odrębnej uchwały, nie można mówić o naruszeniu prawa w tym zakresie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje.

Skarga była zasadna ponieważ w dacie uchwalenia statutów niezbędna była uprzednia procedura ich konsultacji na podstawie odrębnie podjętej uchwały rady gminy w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Przedmiotem kontroli Sądu był uchwała nr X/76/2003 Rady Gminy Jodłownik z 29 sierpnia 2003 r. w sprawie uchwalenia Statutu Sołectwa Mstów.

Rozpoznając sprawę Sąd kierował się przy tym poglądami sądów administracyjnych, w analogicznych sprawach, tj. m.in. oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 listopada 2021 r., III OSK 4305/21. Z tych to powodów uzasadnienie powtarza przedstawioną w nim argumentację.

Zgodnie z art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami. Statut jednostki pomocniczej, jak stanowi art. 35 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, określa w szczególności:

1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej;

2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej;

3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej;

4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji;

5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Powołana regulacja zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy do uchwalenia statutu jednostki pomocniczej.

Jednakże w myśl art. 5a ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, w wypadkach przewidzianych ustawą oraz w innych sprawach ważnych dla gminy mogą być przeprowadzane na jej terytorium konsultacje z mieszkańcami gminy. Zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy (art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Rada gminy jest zatem zobowiązana do określenia w sposób kompletny i wyczerpujący zasad i trybu przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

Jak więc wskazują przytoczone przepisy rada gminy powinna podjąć uchwałę określającą zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Co więcej, powszechnie przyjmuje się w orzecznictwie, że uchwały określające zasady i tryb konsultacji z mieszkańcami mają charakter prawa miejscowego, które musi zostać opublikowane w wojewódzkim dzienniku urzędowym zgodnie z art. 13 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1461). w zw. z art. 40 ust. 1, art. 41 ust.1, art. 42 ustawy o samorządzie gminnym (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i wskazane tam orzecznictwo). Uchwała z zakresu prawa miejscowego, która podlega obowiązkowi ogłoszenia, a która nie zostaje przekazana do ogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym, jest w całości nieważna. Przy czym nieważność ta dotyczy nie tylko jej postanowień sprzecznych z przepisami, ale dotyczy całości uchwały jako aktu prawa miejscowego, gdyż z powodu jej nieogłoszenia w wojewódzkim dzienniku urzędowym nie może ona wywołać skutków prawnych w niej zamierzonych.

Jednym z przepisów szczególnych, w którym ustawy o samorządzie gminnym wprowadza wymóg przeprowadzenia obligatoryjnych konsultacji społecznych, jest art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Uchwała dotycząca nadania statutu jednostki pomocniczej (sołectwa) powinna zostać podjęta dopiero po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami tej jednostki pomocniczej, której samorząd pomocniczy ma być uregulowany statutem. Inaczej mówiąc, dla spełnienia wymogu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, konieczne jest uprzednie przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa, któremu statut ma być nadany (wyroki NSA: z 3 września 2013 r., II OSK 652/13; z 15 lipca 2021 r., III OSK 3688/21; por. też wyrok TK z 23 marca 2003 r., U 10/01, OTK-A 2003, Nr 3, poz. 23).

Konsultacje z mieszkańcami przeprowadza się zgodnie z postanowieniami uchwały rady gminy ustalającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji. Wymagane jest bowiem w pierwszej kolejności podjęcie uchwały w przedmiocie konsultacji z mieszkańcami, a następnie faktyczne przeprowadzenie takich konsultacji. Stosownie do art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym o legalności działania organu rozstrzyga to, czy konsultacje poprzedzające określenie organizacji i zakresu działania jednostki pomocniczej odrębnym statutem, przeprowadzone zostały na podstawie regulacji zawartych w uchwale określającej zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami.

W rozpoznawanej sprawie, Rada Gminy Jodłownik, przed uchwaleniem Statutu Sołectwa Mstów, nie podjęła zgodnie z art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym, uchwały regulującej zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami tego sołectwa. W związku z powyższym w ocenie Sądu należy przyjąć, że uchwalony uchwałą z 29 sierpnia 2003 r., nr X/76/03 Statut Sołectwa Mstów nie zostały poddany społecznej konsultacji z mieszkańcami tych sołectw, gdyż należy raz jeszcze podkreślić, iż sposób dokonywania konsultacji powinien być określony w uchwale rady gminy poprzedzającej czynność konsultacji.

Odnosząc się natomiast do argumentów podniesionych przez pełnomocnika organu na rozprawie to należy podkreślić, że upływ czasu od daty podjęcia uchwały będącej prawem miejscowym – nie stanowi przesłanki braku możliwości stwierdzenia nieważności takiej uchwały. Zgodnie bowiem z art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Uchwały w przedmiocie konsultacji społecznych, jak już Sąd wskazywał powyżej, w świetle przepisów prawa są prawem miejscowym. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zasady i tryb przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy tworzą zespół norm adresowanych do mieszkańców, które określają uprawnienia i obowiązki mieszkańców, a nie poszczególnych osób (por. wyrok NSA z 16 grudnia 2019 r., II OSK 3156/18 i powołane tam w sposób obszerny orzecznictwo). W konsekwencji skoro ustawodawca nie ograniczył możliwości stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały będącej prawem miejscowym z uwagi na upływ czasu lub nawet wywołanie nieodwracalnych skutków prawnych – to należało skargę Prokuratora uwzględnić.

Uchwała w przedmiocie konsultacji społecznych jako prawo miejscowe, umożliwia wszystkim mieszkańcom wzięcie w udziału w konsultacjach w sposób przewidziany w tych przepisach. Nie jest więc wystarczające faktyczne prowadzenie konsultacji np. na zebraniach wiejskich, ponieważ potencjalnie mieszkańcy gminny mogliby wybrać inną formę. Zasady demokratycznego państwa prawa wymagają, aby reguły partycypacji członków wspólnoty samorządu terytorialnego w tworzeniu prawa (tu: konsultacje w przedmiocie statutów) zostały z góry określone w sposób jasny (a więc w formie uchwały podejmowanej w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) i były znane (poprzez wymóg publikacji takiej uchwały).

Podobnie "nieodwracalność skutków prawnych" wywołanych uchwałą, co do zasady nie ma znaczenia przy kontroli legalności prawa miejscowego przez sąd administracyjny. Zgodnie z art. 156 § 2 k.p.a. nie stwierdza się nieważności decyzji, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Przepis ten jednak literalnie dotyczy "decyzji" organów administracyjnych, a nie prawa miejscowego. Z tych to powodów powoływane w odpowiedzi na skargę orzeczenia sądów administracyjnych w zakresie rozumienia "rażącego naruszenia prawa" decyzji administracyjnych są nieadekwatne w sprawie.

Nie miało przy tym znaczenia dla stwierdzenia istotności naruszeń procedury podejmowania i ogłaszania aktów prawnych, że sam akt statutu został przekazany do Wydziału Prawnego i Nadzoru Małopolskiego Urzędu Wojewódzkiego, który nie wnosił żadnych uwag i nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego. Sąd administracyjny kontrolując uchwałę organów samorządu terytorialnego nie jest ograniczony stanowiskiem organów nadzoru podejmowanych w trybie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, chyba że zaskarżona uchwała przed rozstrzygnięciem sądu, została wyeliminowana z obrotu prawnego.

Reasumując powyższe rozważania należałoby wskazać, że naruszenie zasad regulujących procedurę legislacyjną aktów prawa miejscowego (tu: uchwalenie statutów bez uprzednich konsultacji przeprowadzonych zgodnie z odrębnie podjętą uchwałą w trybie art. 5a ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym) stanowi istotne naruszenie prawa w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Powołany przepis stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Zarzuty skargi były zatem uzasadnione. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w zaskarżonym zakresie w sposób istotny naruszała prawo i na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.