Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2403/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-05-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 53 ust. 1 pkt 12
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 16 maja 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. K. prowadzącej działalność pod nazwą [..] z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 631/17 w sprawie ze skargi E. K. prowadzącej działalność pod nazwą [..] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] stycznia 2017 r., nr [..] w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 stycznia 2018 r., sygn. akt VII SA/Wa 631/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę E. K. prowadzącej działalność pod nazwą [..] z siedzibą w B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] stycznia 2017 r. w przedmiocie odmowy wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z dnia [.] listopada 2016 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji odmówił E. K., prowadzającej działalność gospodarczą pod nazwą [..] wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym dla pojazdów marki: [..]

Organ wyjaśnił, że prowadzona przez skarżącą działalność gospodarcza (detektywistyczna), do realizacji której wykorzystywane są pojazdy objęte wnioskiem skarżącej o wydanie zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym, nie jest związana z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r., poz. 1137). Zgodnie z tym przepisem, pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1- 11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego – na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych.

Po załatwieniu wniosku E.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [..] stycznia 2017 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 23 listopada 2016 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że każde uprzywilejowanie w ruchu drogowym ma charakter wyjątkowy, a uprzywilejowanie na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 12 jest o tyle szczególne, że przepis ten określa wprost warunki tego uprzywilejowania. Zezwolenia są wydawane w ramach uznania administracyjnego przy spełnieniu przesłanek zawartych w tym przepisie, a więc jeżeli pojazd jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Organ wskazał, że prowadzona przez skarżąca działalność gospodarcza, do realizacji której wykorzystywane są pojazdy proponowane do uprzywilejowania w ruchu drogowym, nie jest związana z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego. Wykonywanie usług detektywistycznych nie jest związane z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a używanie pojazdów do nałożonych na wnioskodawcę czynności określonych w art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych nie odpowiada kryteriom używania pojazdów w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego w rozumieniu art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła E. K.. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż pojazdy będą wykorzystywane również do ratowania mienia, co stanowi także przesłankę uzasadniającą zezwolenie na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym.

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że możliwość uzyskania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów samochodowych jest warunkowane wykazaniem przez wnioskodawcę użytkowania przedmiotowego pojazdu w związku z czynnościami polegającymi na ratowaniu życia lub zdrowia ludzkiego. Art 53 ust. 1 pkt 12 Prawa o ruchu drogowym uzasadnia wydanie zezwolenia na używanie pojazdów jako uprzywilejowanych w przypadkach bezpośrednich faktycznych działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie w przypadkach działań mogących hipotetycznie wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości. Możliwość prawna uznania pojazdu za uprzywilejowany w ruchu drogowym istnieje tylko w sytuacji, gdy jest on używany w związku z ratowaniem życia lub mienia albo zmniejszeniem skutków katastrofy.

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji słusznie odmówił skarżącej wydania zgody na uprzywilejowanie wnioskowanych przez nią pojazdów. W toku badanego postępowania administracyjnego skarżąca nie wykazała okoliczności, że wnioskowane pojazdy mają być wykorzystywane w związku z czynnościami polegającymi na ratowaniu życia lub zdrowia ludzkiego. Wykazanie zaś w/w przesłanki stanowi warunek konieczny, umożliwiający uzyskanie przedmiotowego zezwolenia.

Uwypuklone w skardze czynności podejmowane przez osobę trudniącą się zawodem detektywa, wbrew argumentacji skarżącej, nie uprawniają do wydania zezwolenia na uprzywilejowanie w ruchu drogowym pojazdów wykorzystywanych do świadczenia usług detektywistycznych, bowiem nie są one użytkowane w sposób stały, faktyczny i bezpośredni do działań związanych z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego.

Sąd nie podzielił także argumentacji skargi, iż wykorzystywanie przedmiotowych pojazdów do działań związanych z ratowaniem mienia, uprawniałoby Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania niniejszego zezwolenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że nie są tożsame czynności polegające na "ochronie zdrowia i życia ludzkiego" z czynnościami polegającymi na "ochronie mienia".

Skargę kasacyjną od tego orzeczenia wniosła E. K., zarzucając mu naruszenie:

a) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 6 K.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 pkt 12 ustawy – Prawo o ruchu drogowym poprzez oddalenie skargi w przypadku, w którym w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca wykazała, że objęte wnioskiem środki transportu będą wykorzystywane do działań związanych z ratowaniem mienia, a okoliczność ta stanowi podstawę do wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym,

b) Art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 150 p.p.s.a. w zw. z art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych poprzez oddalenie skargi, pomimo że w toku prowadzonego postępowania administracyjnego skarżąca wskazywała wprost, że jako podmiot wpisany na listę posiadaczy licencji detektywistycznej, posiada uprawnienia do podejmowania czynności tego rodzaju jak poszukiwanie osób zaginionych bądź ukrywających się, poszukiwanie mienia, zbieranie informacji o sprawach, w których toczą się postępowania karne, względnie postępowania skarbowe, stąd ów otwarty katalog czynności powiązany z oświadczeniami przedłożonymi wraz z wnioskiem o udzielenie winien przemawiać za udzieleniem zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym.

Z uwagi na powyższe, wniesiono o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez wydanie orzeczenia o uchyleniu decyzji wydanej przez Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [..] stycznia 2017 r., zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, a także o dopuszczenie na podstawie art. 193 w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów w postaci umów o świadczenie usług detektywistycznych nr [..] z [..] stycznia 2018 r. oraz nr [..] z [..] lutego 2018 r. na okoliczność faktycznego wykonywania przez skarżącą kasacyjnie usług uzasadniających udzielenie zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dokonał zawężającej, błędnej wykładni ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Fakt, że skarżąca wykorzystuje środek transportu do ratowania mienia stanowi przesłankę uzasadniającą zezwolenie na uprzywilejowanie pojazdów.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

W niniejszej sprawie skarżąca podniosła zarzut naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego, powołując się na pkt 1 art. 174 p.p.s.a., który dotyczy naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie.

Zarzutu tego w niniejszej sprawie nie można jednak podzielić.

W pierwszej kolejności wskazać jednak należy, że w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutów naruszenia przepisów postępowania, a tym samym nie został zakwestionowane ustalenia w zakresie stanu faktycznego i jego oceny. Brak skutecznych zarzutów naruszenia przepisów postępowania powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny przyjmuje jako punkt odniesienia ustalony w sprawie stan faktyczny będący następstwem oceny zgromadzonej w sprawie dokumentacji. Skarga kasacyjna opiera się wyłącznie na zarzucie naruszenia prawa materialnego, a zatem należy przypomnieć, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Z powyższych powodów nie mógł odnieść skutku zarzut dotyczący – w ramach podnoszonego zarzutu naruszenia prawa materialnego – ustalenia stanu faktycznego przez wskazanie, że objęte wnioskiem środki transportu będą wykorzystywane do działań związanych z ratowaniem mienia, a zdaniem skarżącej okoliczność ta stanowi podstawę do wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez Sąd I instancji nie może następować przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Jeżeli skarżący uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, ponieważ wadliwie oceniono treść złożonego wniosku, a Sąd I instancji pominął fakt, że skarżąca wykorzystuje środki transportu objęte wnioskiem również do ratowania mienia, to zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie nie mógł osiągnąć skutku.

Odnosząc się do podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu w punkcie "a" i "b" zauważyć należy, iż zgodnie z utrwalonym już w tym względzie orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzut "błędnej wykładni" lub "niewłaściwego zastosowania" prawa materialnego wymaga wykazania i wyjaśnienia, na czym polega błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego, naruszenie którego zarzuca skarżący, przy jednoczesnym wykazaniu, jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być on stosowany ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu, dlaczego powinien być zastosowany. (por. wyrok NSA z dnia 04.07.2013 r., sygn. I GSK 934/12, lex nr 1372091). Podnosząc w skardze kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa materialnego, autor skargi kasacyjnej nie wywiązał się w pełni prawidłowo z tego obowiązku, gdyż dopiero na podstawie analizy uzasadnienia można ustalić, że zarzut naruszenia prawa materialnego wiąże się z błędną jego wykładnią, a to błędną wykładnię art. 53 ust.1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.).

Uzasadniając podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez art. 53 ust.1 pkt 12 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (j.t. Dz. U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) w związku z art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. i art. 150 p.p.s.a. w związku z art. 6 k.p.a. przez błędną wykładnię skarżąca kasatoryjnie podała, że błędna wykładnia polegała na przyjęcie, że wykorzystywanie środków transportowych do ratowania mienia lub innych czynności detektywistycznych (poszukiwanie osób zaginionych, ukrywających się, poszukiwanie mienia, zbieranie informacji w sprawach, w których toczy się postępowanie karne, skarbowe) nie uprawnia do wydania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów.

Nie sposób podzielić tego zarzutu. Sąd I instancji dokonał poprawnej wykładni art. 53 ust.1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, w niczym nie uchybiając ww. przepisowi prawa, jak również ustanowionej w art. 6 k.p.a. zasadzie praworządności. Przepis art. 53 ust.1 pkt 12 ustawy - Prawo o ruchu drogowym ustanawia przesłanki uprzywilejowania pojazdu w ruchu drogowym. Zgodnie z jego treścią, pojazdem uprzywilejowanym w ruchu drogowym może być pojazd samochodowy jednostki niewymienionej w pkt 1-11, jeżeli jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego – na podstawie zezwolenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Z przepisu tego wynika, że zezwolenie na uprzywilejowanie pojazdu w ruchu drogowym wydawane jest w wyłącznie w tych przypadkach, gdy jest używany w związku z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, co trafnie Sąd pierwszej instancji wskazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Podstawą uprzywilejowania pojazdu w ruchu drogowym nie może zatem być używanie pojazdu do ratowania mienia. Życie, zdrowie ludzkie, mienie, spokój, porządek i bezpieczeństwo publiczne należą do kategorii tzw. dóbr policyjnych. Ustawy każdorazowo wskazują określone kategorie dóbr policyjnych, które obejmują ochroną w konkretnych przypadkach. Z objęcia ochroną życia i zdrowia ludzkiego nie można wyprowadzić wniosku, iż ochrona ta rozciąga się na inne jakościowo dobro policyjne jakim jest mienie ludzkie. Słusznie w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się bardzo wąską interpretację tego przepisu ze względu na występującą kolizję dóbr chronionych przez prawo w przypadku uprzywilejowania pojazdów na drogach publicznych.

W orzecznictwie sądów administracyjnych orzekających w analogicznych sprawach słusznie przyjmuje się kierunek wykładni zakładający, iż nadanie uprawnienia w postaci uprzywilejowania pojazdu jest możliwe tyko w tych przypadkach, w których chodzi o bezpośrednie, faktyczne działania związane z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego, a nie działania ewentualne i hipotetyczne, które mogą wystąpić w bliżej nieokreślonej przyszłości (vide wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 1207/08, wyrok z dnia 4 lipca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 804/2008 oraz wyrok z dnia 26 marca 2008 r., sygn. akt VI SA/Wa 85/2008, wyrok z dnia 19 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 131/2007). Idąc tym kierunkiem wykładni trafnie przyjęto w orzecznictwie, że również nie wszystkie pojazdy przeznaczone do realizacji umów w zakresie podstawowej opieki zdrowotnej wymagają uprzywilejowania w ruchu drogowym oraz, że nie wszystkie usługi transportu sanitarnego świadczone na podstawie wskazanych umów z zakładami opieki zdrowotnej są usługami związanymi bezpośrednio z ratowaniem życia lub zdrowia ludzkiego (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2014 r., sygn. I OSK 1814/12, niepubl.)

Taki kierunek wykładni przedmiotowego przepisu jest konsekwencją kolizji dóbr objętych ochroną prawną. Uprzywilejowanie pojazdów w ruch po przekroczeniu pewnej ich liczby stwarza bowiem zagrożenia dla bezpieczeństwa ruchu drogowego. Sens uprzywilejowania w ruchu niektórych pojazdów polega na ułatwieniu możliwie szybkiego dotarcia do określonego miejsca pojazdom bezpośrednio biorącym udział w akcjach ratowniczych, w których zagrożone są określone dobra policyjne. Skuteczność tego rozwiązania jest zachowana dopóty, dopóki liczba pojazdów uprzywilejowanych jest ograniczona do niezbędnego minimum. Intencje ustawodawcy zmierzają tym samym do zawężenia kategorii pojazdów uprzywilejowanych w ruchu drogowym z uwagi na zagrożenie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Każde bowiem zwiększenie liczby pojazdów uprzywilejowanych w istotny sposób wpływa na wzrost zagrożenia bezpieczeństwa w ruchu drogowym, gdyż zwiększenie liczby tego rodzaju pojazdów ogranicza możliwości właściwego korzystania z uprzywilejowania pojazdom, które obligatoryjnie z tego uprawnienia korzystają (pojazdy wymienione w art. 53 ust. 1 pkt 1-11). Zwiększanie liczby pojazdów uprzywilejowanych może sprowadzić także zagrożenia dla najcenniejszych dóbr, takich jak życie czy zdrowie ludzkie. Zaznaczyć tutaj należy, iż niektóre z pojazdów obligatoryjnie uprzywilejowanych z mocy ustawy służą ratowaniu nie tylko dóbr najcenniejszych.

Tym samym organ administracyjny uprawniony do wydania przedmiotowego zezwolenia w swej istocie dokonuje rozstrzygnięcia konfliktu między potrzebą indywidualną a potrzebą ochrony interesu społecznego. Ochrona interesu indywidualnego kończy się tam, gdzie zaczyna się ochrona interesu społecznego. Wykładnia przedmiotowego przepisu zmierzać więc musi w tym kierunku.

Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji przyjął prawidłową wykładnię art. 53 ust.1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym.

Zarzut naruszenia prawa materialnego sformułowany w pkt "b" skargi kasacyjnej jest pozbawiony treści. Po pierwsze, zmierza on do kwestionowania stanu faktycznego przez wskazanie rodzaju czynności wykonywanych przez skarżącą w ramach prowadzonej działalności detektywistycznej, co nie może okazać się skuteczne w ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego. Po drugie, skarżąca nie wskazuje, czy zarzuca Sądowi I instancji błędną wykładnię art. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001 r. o usługach detektywistycznych i jaka winna być jego prawidłowa wykładnia, czy też kwestionuje jego niewłaściwe zastosowanie. Po trzecie, podstawą materialnoprawną wydawania zezwolenia na uprzywilejowanie pojazdów w ruchu drogowym jest art. 53 ust.1 pkt 12 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stąd też ewentualna błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie art. 2 ustawy o usługach detektywistycznych nie mogły mieć wpływu na treść zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się z kolei do naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1a p.p.s.a. i art. 150 p.p.s.a. wskazać należy, iż mają one charakter przepisów procesowych, stąd też nie jest możliwe - w ramach podniesionego zarzutu naruszenia prawa materialnego – badanie ewentualnych naruszeń przepisów postępowania przez Sąd I instancji.

Biorąc powyższe pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu - na podstawie art. 184 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.