Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 3551/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-12-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Hasła tematyczne: Transport
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 13 ust. 1 pkt 3, art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13ha ust. 1, 2 i 6, art. 5 ust. 1 pkt 1-7, art. 13hc ust. 1, art. 4, art. 13i ust. 1, art. 13 hd ust. 1, art. 13i ust. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 260
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jednolity
article: załącznik nr 2 pkt 8 lit. b, par. 4
journal: Dz.U. 2011 nr 80 poz 433
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę  elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej
article: art. 2 pkt 33, art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2011 nr 77 poz 417
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej
article: par. 3 ust. 3 pkt 4, par. 5 ust. 10, par. 5 ust. 2 pkt 1
journal: Dz.U. 2011 nr 91 poz 524
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania  opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego
journal: Dz.U. 2012 poz 467
law: Rozporządzenie Ministra Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś-Rosińska Sędzia WSA Danuta Szydłowska Protokolant ref. staż. Łukasz Kawalec po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi T. O. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lutego 2013 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego na rzecz skarżącego T. O. kwotę 737 (siedemset trzydzieści siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego (GITD) z dnia [...] czerwca 2013 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 267; dalej: kpa), art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1, art. 13k ust. 4 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t. jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 260, zwanej dalej udp) oraz załącznika nr 2 pkt 8 lit. b do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), art. 50 pkt 1 lit. j, art. 51 ust. 6 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1265 ze zm., zwanej dalej utd), po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez p. T.O. (strony, skarżącego) od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiło wykonywanie przejazdu w dniu [...] lutego 2013 r. po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K. wymienionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 80, poz. 433 z późn. zm.), bez uiszczenia opłaty, o której mowa wart. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało zarejestrowane w systemie o godzinie [...] przez bramownicę kontrolną nr [...].

Strona, reprezentowana przez pełnomocnika, złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy od ww. decyzji. Pełnomocnik oświadcza, że w dniu przeprowadzonej kontroli, tj. w dniu [...] lutego 2013 r., stwierdzono, że skarżący poruszał się zespołem pojazdów (o dopuszczalnej masie całkowitej przekraczającej 3,5 tony) w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie [...] po odcinku płatnej drogi krajowej nr [...] bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Pełnomocnik zarzuca brak oznakowania informującego o poborze opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej (brak umieszczenia tabliczki T-34). Zdaniem pełnomocnika, skarżący nie może być zobowiązany do opłaty za przejazd płatnym odcinkiem drogi, gdyż nie został o tym obowiązku należycie powiadomiony poprzez umieszczenie tabliczki T-34. Ponadto reprezentant strony podnosi, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej nie może stanowić podstawy do wymagania od użytkowników dróg znajomości wszystkich płatnych odcinków dróg publicznych. Dodatkowo rozporządzenie to nie reguluje precyzyjnie przebiegu odcinków dróg publicznych, w związku z czym nie można dokładnie ustalić przebiegu drogi, na której obowiązuje elektroniczny pobór opłat. Pełnomocnik wskazuje, że skarżący został pozbawiony możliwości przeprowadzenia dowodu zgodnie z art. 78 § 1 kpa. Podnosi, że w czasie przeprowadzonej kontroli drogowej, trwającej 3 godziny, sporządzono protokół kontroli, zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, zawiadomiono o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. W takiej sytuacji skarżący nie posiadał możliwości sprawdzenia wiarygodności zarzutu, powołania pełnomocnika, czy skorzystania z prawa do przeprowadzenia dowodów. Zdaniem reprezentanta skarżącego, decyzja została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad i praw gwarantowanych w kpa.

Pełnomocnik wskazuje, że w czasie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w dniu [...] lutego 2013 r. skarżący poruszał się po drodze krajowej nr [...] i czterokrotnie przejechał pod bramownicami kontrolnymi, co wiązało się z przejazdami bez uiszczenia opłaty elektronicznej i skutkowało nałożeniem czterech kar pieniężnych (każda po 3.000 zł). Oświadcza, że zgodnie z art. 13k ust. 1 pkt 1 udp karę pieniężną wymierza się za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Nie jest natomiast wskazane, iż karę tę wymierza się za każdorazowe minięcie bramownicy kontrolnej. Nie jest możliwe zatem kilkukrotne wymierzanie kary pieniężnej za jeden przejazd drogą krajową. Zdaniem reprezentanta strony ustawodawca nie wprowadził kary pieniężnej za przejazd odcinka drogi krajowej bez opłaty. Wobec tego bezpodstawnym jest nakładanie kary na kierowcę poprzez sumowanie odcinków dróg płatnych. Żaden przepis udp nie daje prawa do naliczania kary za ilość mijanych bramownic, a tym bardziej za ilość przebytych odcinków dróg. Pełnomocnik skarżącego podnosi, że nałożona kara pieniężna jest nieproporcjonalna do powstałego naruszenia.

W konkluzji pełnomocnik strony wnosi o ponowne rozpatrzenie sprawy, wstrzymanie rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji, jej zmianę i uchylenie nałożonej kary pieniężnej. Domaga się także nałożenie jednej kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł z tytułu naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wskazanej w decyzjach nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...].

Organ, ponownie rozpoznając sprawę, ustalił następujący stan faktyczny:

W dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie [...] na drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K. w miejscowości S. inspektor Inspekcji Transportu Drogowego zatrzymał do kontroli mobilnej zespół pojazdów składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] i przyczepy lekkiej marki [...] o nr rej. [...]. Pojazdem samochodowym kierował p. T.O. Dopuszczalna masa całkowita kontrolowanego zespołu pojazdów wynosiła 3800 kg, co zostało ustalone na podstawie okazanych do kontroli przez kierowcę dowodów rejestracyjnych.

Kontrola dokonana za pośrednictwem urządzenia DSRC (skanera) zainstalowanego w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego wykazała, iż ww. pojazd nie został wyposażony w urządzenia pokładowe viaBox służące do naliczania i pobierania opłaty elektronicznej, co skutkowało jego zatrzymaniem do kontroli mobilnej. W toku przeprowadzonej kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej stwierdzono, że w dniu [...] lutego 2013 r. o godz. [...] na drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K. poruszał się ww. zespół pojazdów, którego dopuszczalna masa całkowita przekraczała 3,5 tony, bez urządzenia viaBox przeznaczonego do pobierania opłaty za przejazd po drodze krajowej. Naruszenie zostało zarejestrowane w systemie pod numerem [...] przez bramownicę kontrolną nr [...] i potwierdzone dokumentacją fotograficzną znajdującą się w aktach sprawy. Kierujący został przesłuchany w charakterze strony. Oświadczył, że to on prowadził przedmiotowy zespół pojazdów w dniu [...] lutego 2013 r. (o godz. [...],[...],[...] i o godzinie [...]) oraz w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie [...] po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K., na której pobiera się opłatę elektroniczną. Podał, iż wjechał na drogę objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ sądził, że opłata elektroniczna jest naliczana od masy własnej pojazdu, a nie od jej dopuszczalnej masy całkowitej.

Odcinek drogi krajowej, po którym ustalono poruszanie się kontrolowanego zespołu pojazdów w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie [...], został wyszczególniony w załączniku nr 2 pkt 8 lit. [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Mając na względzie powyższe okoliczności stwierdzono, że kierujący – p. T.O. - w dniu [...] lutego 2013 r. nie uiścił opłaty za przejazd ww. zespołem pojazdów o godzinie [...] po płatnej drodze krajowej nr [...], o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Konsekwencją tego było nałożenie na kierującego pojazdem kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp.

Powyższy stan faktyczny ustalono na podstawie następujących dowodów: protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r., dowodów rejestracyjnych skontrolowanego zespołu pojazdów, protokołu z przesłuchania strony w dniu [...] lutego 2013 r., protokołu z oględzin kontrolowanego pojazdu w dniu [...] lutego 2013 r., dokumentacji fotograficznej z przejazdu w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie [...].

Organ ponownie rozpoznając sprawę podniósł, iż elektroniczny system poboru opłat z dniem 1 lipca 2011 r. zastąpił system "winietowy". Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej spoczywa na korzystającym z dróg krajowych lub ich odcinków, natomiast sankcja za naruszenie tego obowiązku nakładana jest na kierującego pojazdem, na co wskazuje wykładnia normy prawnej - art. 13k udp.

W myśl art. 5 ust. 1 udp do dróg krajowych zalicza się: 1) autostrady i drogi ekspresowe oraz drogi leżące w ich ciągach do czasu wybudowania autostrad i dróg ekspresowych; 2) drogi międzynarodowe; 3) drogi stanowiące inne połączenia zapewniające spójność sieci dróg krajowych; 4) drogi dojazdowe do ogólnodostępnych przejść granicznych obsługujących ruch osobowy i towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów) lub wyłącznie ruch towarowy bez ograniczeń ciężaru całkowitego pojazdów (zespołu pojazdów); 5) drogi alternatywne dla autostrad płatnych; 6) drogi stanowiące ciągi obwodnicowe dużych aglomeracji miejskich; 7) drogi o znaczeniu obronnym.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t. jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm; dalej: prd), za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony.

Według art. 13ha ust. 1 udp, opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6, to jest w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 1 udp za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Zgodnie z art. 51 ust. 6 lit. b utd GITD jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w udp. Stosownie do art. 13k ust. 4 udp kary pieniężne, o których mowa w art. 13k ust. 1 udp, nakładają w drodze decyzji administracyjnej uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 131 ust. 1 udp. Według art. 50 pkt 1 lit. j utd do zadań Inspekcji należy kontrola prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Na podstawie art. 51 ust. 5 utd czynności związane z realizacją zadań określonych w art. 50 pkt 1 utd w zakresie określonym w art. 68-75 utd wykonują inspektorzy Inspekcji.

Stosownie do treści art. 56 ust. 1 pkt 3 utd inspektor ma prawo do nakładania i pobierania kar pieniężnych oraz grzywien w drodze mandatów karnych w zakresie określonym w udp.

Według art. 131 ust. 1 pkt 2 udp do kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej, w tym kontroli używanego w pojeździe urządzenia, o którym mowa w art. 13i ust. 3 udp, jeżeli jest ono wymagane, oraz do nałożenia i pobierania kar pieniężnych, o których mowa w art. 13k udp, są uprawnieni inspektorzy Inspekcji Transportu Drogowego.

Zgodnie z art. 7 kpa w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Organ administracji publicznej jest obowiązany zebrać i ocenić dowody na okoliczności faktyczne, które w jego ocenie są istotne dla sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego. Fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy to fakty dotyczące przedmiotu postępowania, których ustalenie jest niezbędne dla prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Znaczenie ma tylko taki fakt, z którym prawo wiąże skutek prawny. Przepisy ustawy o drogach publicznych nie przewidziały wyłączenia odpowiedzialności administracyjnej w rozpatrywanej sprawie administracyjnej, a więc jakiekolwiek fakty wskazujące na przyczyny nieuiszczenia opłaty elektronicznej nie mają wpływu na treść decyzji administracyjnej, bowiem prawo nie wiąże z nimi żadnego skutku prawnego. Należy podkreślić, iż wszystkie decyzje w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej mają charakter decyzji związanych. Organ, rozstrzygając sprawę, nie ma zatem możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Tak też było w niniejszej sprawie. Organ stwierdził naruszenie przez kierującego art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, wobec czego na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp był obowiązany wymierzyć za to naruszenie karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. Nie zaistniały takie okoliczności, w świetle których wymierzenie takiej kary byłoby nieuzasadnione, bezpodstawne czy bezprawne.

GITD, ponownie rozpoznając sprawę, mając na względzie treść art. 7, art. 77 oraz art. 80 kpa stwierdza, iż w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalono stan faktyczny. Na poczynione ustalenia w pełni pozwalał zgromadzony materiał dowodowy. Z całokształtu zebranego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że kontrolowany zespół pojazdów, niewyposażony w urządzenie viaBox służące do poboru opłaty elektronicznej, poruszał się w dniu [...] lutego 2013 r. po drodze krajowej nr [...] wyszczególnionej w załączniku nr 2 pkt 8 lit. [...] do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej i za kontrolowany przejazd zarejestrowany o godzinie [...] przez bramownicę kontrolną nr [...] nie została uiszczona opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie potwierdza dokumentacja fotograficzna znajdująca się w aktach sprawy.

Strona postępowania administracyjnego została ustalona prawidłowo, gdyż jest nią p. T.O., który kierował w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie [...] kontrolowanym zespołem pojazdów, co potwierdził w protokole z przesłuchania strony. Należy zaznaczyć, że w dniu [...] lutego 2013 r. po zakończeniu kontroli drogowej, p. stronie zostało doręczone zawiadomienie o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej (dowód: zawiadomienie o wszczęciu postępowania z pokwitowaniem odbioru strony - w aktach sprawy).

W przedmiotowej sprawie należy wskazać, iż zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 udp karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych wymierza się za każdy stwierdzony przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty (za każdy zaistniały przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty). Przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowi "naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty", które to pojęcie zostało zdefiniowane wprost w § 2 pkt 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 133, poz. 773). W rozumieniu tego przepisu "naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty" to w szczególności taki przypadek, w którym zaistniała jedna z okoliczności wymienionych w art. 13k ust. 1 udp uzasadniająca nałożenie kary pieniężnej. Organ wyjaśnia, że przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej jest rejestrowany w systemie elektronicznego poboru opłat przez bramownicę kontrolną. Za każde naruszenie zarejestrowane albo przez urządzenie kontrolne w postaci przejazdu bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej albo stwierdzone podczas kontroli mobilnej, jest wymierzana kara przewidziana w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp. Zgodnie z wykładnią literalną, ale również celowościową art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, kary pieniężne wymierza się za każde stwierdzone naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej - tj. za każdy stwierdzony przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia opłaty.

Z protokołu kontroli nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. wynika, że w odniesieniu do skarżącego zostało stwierdzonych pięć naruszeń w postaci przejazdu po płatnym odcinku drogi krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej (cztery naruszenia zostały zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat przez bramownice kontrolne, natomiast ostatnie naruszenie zostało ustalone w oparciu o wynik przeprowadzanej kontroli mobilnej w dniu [...] lutego 2013 r.). GITD informuje, że każde naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat w postaci zapisu ewidencyjnego (ER) stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej. W tym miejscu organ wskazuje, że zapis ewidencyjny (ER) zawiera również obraz przejazdu pojazdu po płatnym odcinku drogi krajowej. Każdy zapis ewidencyjny zawierający obraz przejazdu pojazdu należy rozumieć jako odrębną indywidualną sprawę administracyjną wymagającą rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej stosownie do treści przepisu art. 1 pkt 1 kpa.

Ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiące odrębne sprawy administracyjne w rozumieniu przepisu art. 1 pkt 1 kpa, za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 udp w jednej decyzji administracyjnej.

Z powyższych względów GITD mając na względzie ustalenia zawarte w protokole kontroli dokonał wyodrębnienia przejazdów, które stanowiły podstawę nałożenia kar pieniężnych, bowiem każdy przejazd został zindywidualizowany w postaci zapisu ewidencyjnego (ER). Przy wyodrębnieniu spraw administracyjnych organ kierował się następującymi okolicznościami:

- dniem popełnienia naruszenia,

- innym fragmentem odcinka drogi krajowej, za który istnieje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej,

- czasem popełnienia naruszenia.

Odmienność którejkolwiek z powyższych przesłanek przesądza bowiem o fakcie dokonania odrębnego przejazdu, za który pobierana jest opłata elektroniczna. Powyższe okoliczności świadczą o dokonaniu innego naruszenia przez kierującego pojazdem, które polega na naruszeniu obowiązku w innym stanie faktycznym, co do miejsca lub czasu, a zatem stanowi odrębną indywidualną sprawę administracyjną, która powinna zostać załatwiona osobną decyzją administracyjną. Z przyjętym w tym przedmiocie stanowiskiem organu zgodził się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (VIII Wydział Zamiejscowy w Radomiu), który w wyroku z dnia 27 lutego 2013 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 688/12) wskazał: "Odnosząc się do trzykrotnego ukarania za jeden przejazd, Sąd zgadza się z twierdzeniem organu, iż każdy zarejestrowany zapis ewidencyjny (obraz pojazdu) wskazujący na naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej powinien stanowić odrębną podstawę do wszczynania postępowań administracyjnych z art. 13k u.d.p.".

W niniejszej sprawie wnioskujący wykonywał przejazd w dniu [...] lutego 2013 r. o godz. [...] po odcinku drogi krajowej nr [...] i za ten przejazd nie została uiszczona wymagana opłata. Wobec tego na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp za ten konkretny przejazd należało wymierzyć karę pieniężną w wysokości 3.000 złotych. Organ informuje, że w stosunku do pozostałych czterech naruszeń (przejazdów bez uiszczenia opłaty elektronicznej) toczą się bowiem odrębne postępowania administracyjne. GITD wyjaśnia, że na gruncie postępowania administracyjnego nie ma instytucji "zbiegu przestępstw", czy czynu ciągłego ani ciągu przestępstw. W świetle aktualnego brzmienia przepisów ustawy o drogach publicznych karę administracyjną wymierza się za dany przejazd bez uiszczenia wymaganej opłaty. W ocenie organu nie zasługuje na uwzględnienie żądanie pełnomocnika, by za przejazdy wykonywane przez skarżącego w dniu [...] lutego 2013 r. została nałożona jedna kara pieniężna w wysokości 3.000 zł. Kierujący wykonywał cztery przejazdy o różnych porach, zatem dopuścił się czterech naruszeń i za każde z nich należało wymierzyć karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Pełnomocnik zarzuca brak oznakowania informującego o poborze opłaty elektronicznej za przejazd po drodze krajowej. Należy stanowczo podkreślić, iż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie powoływane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na których brak powołuje się pełnomocnik strony (brak umieszczenia tabliczki T-34) mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji wynikającej ze znaku (zob. glosa do postanowienia SN z dnia 23 września 2009 r., 1 KZP 15/09 R. A. Stefański, Prok. i Pr. 2010/3/148). Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieziszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Należy powołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. (sygn. akt VI SA/WA 2253/11), w którym to Sąd podzielił pogląd organu i stwierdził, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien wybrać odpowiednią trasę tak, aby nie narazić się na sankcje finansowe. Tak więc skarżący nie może skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był właściwie oznakowany.

Organ wskazuje, że za właściwe ustawienie znaków drogowych, w tym prawidłowe umieszczenie tabliczki T-34, odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawowym obowiązkiem inspektorów transportu drogowego jest kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych. Skoro zaś obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe, na które powołuje się skarżący, mają jedynie charakter informacyjny, to organy Inspekcji Transportu Drogowego muszą stosować się do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Inaczej same dopuściłyby się łamania przepisów prawa. Nie bez znaczenia jest też, że decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 13k udp mają charakter decyzji związanych, a więc organ w przypadku ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej ma ustawowy obowiązek wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej kierującemu pojazdem.

Należy wskazać, że GITD jest organem, który rozstrzyga sprawy związane z kontrolą i obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych drogach krajowych. Zatem prowadzi postępowanie administracyjne w celu zbadania, czy w danym konkretnym przypadku doszło do naruszenia art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, czy została prawidłowo uiszczona opłata elektroniczna. Na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego i poczynionych ustaleń organ wydaje odpowiednie decyzje administracyjne. Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w udp. GITD nie jest organem właściwym do ustalania organizacji ruchu na drogach krajowych oraz stosowania znaków i sygnałów drogowych. Trzeba wyjaśnić, iż podmiotem odpowiedzialnym za właściwe oznakowanie odcinków dróg krajowych jest zarządca w tym konkretnym przypadku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad (GDDKiA).

Organ wyjaśnia, iż zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 udp korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazd po drogach krajowych pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ww. ustawy. Jednak aby wymagana opłata elektroniczna za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej została pobrana w prawidłowy sposób, każdy kierujący jest zobowiązany posiadać w pojeździe wymagane urządzenie stosownie do treści art. 13i ust. 3 udp, zgodnie z którym podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ww. ustawy. Zatem przed wjazdem na płatny odcinek drogi krajowej w pojeździe powinno znajdować się wymagane urządzenie, za pośrednictwem którego w prawidłowy sposób będzie pobierana opłata elektroniczna. Organ przytoczył również treść ust. 1 § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego. Zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 1-4 tego rozporządzenia przed rozpoczęciem korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną użytkownik zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną, odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie, instaluje urządzenie w pojeździe, wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1 tego rozporządzenia. Zatem w sytuacji, gdy kierujący pojazdem po płatnym odcinku drogi krajowej nie będzie posiadał wymaganego urządzenia albo naruszy obowiązek zawarty w art. 13i ust. 4a i ust. 4b udp, to będzie nakładana kara pieniężna w wysokości 3.000 złotych określona przepisami ustawy o drogach publicznych.

Należy podkreślić, iż opłata elektroniczna jest naliczana i pobierana jedynie przy pomocy zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBox. Brak takiego urządzenia pokładowego w pojeździe, co miało miejsce w niniejszej sprawie, skutkuje obowiązkiem nałożenia (z woli ustawodawcy) właśnie na kierującego pojazdem kary pieniężnej z tytułu nieuiszczenia wymaganej opłaty za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Niedopełnienie obowiązku w postaci braku zainstalowanego w pojeździe stosownego urządzenia skutkuje niewniesieniem opłaty elektronicznej za przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej. Należy wskazać, że tak wykonywany przejazd jest rejestrowany w systemie przez każde urządzenie kontrolne (bramownicę kontrolną) jako incydent w postaci nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Konsekwencją tego jest nałożenie kary pieniężnej zgodnie z dyspozycją art. 13k ust. 1 pkt 1 udp.

Organ podkreśla, że z treści art. 13 ust. 1 pkt 3 udp jasno wynika, że obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej dotyczy pojazdów samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony. Dopuszczalna masa całkowita to, zgodnie z definicją zawartą w art. 2 pkt 54 ww. ustawy, dopuszczalna największa określona właściwymi warunkami technicznymi masa pojazdu obciążonego osobami i ładunkiem, dopuszczonego do poruszania się po drodze. Organ wyjaśnia skarżącemu, że przy określaniu dopuszczalnej masy całkowitej zespołu pojazdów sumuje się dopuszczalną masę całkowitą pojazdu samochodowego (niezależnie czy jest to samochód osobowy czy samochód ciężarowy) i przyczepy lub naczepy (niezależnie od tego, czy znajduje się na niej ładunek czy nie). W niniejszej sprawie skarżący poruszał się zespołem pojazdów (samochodem ciężarowym o DMC równej 3300 kg wraz z przyczepą lekką o DMC równej 500 kg) o łącznej dopuszczalnej masie całkowitej wynoszącej 3800 kg. Dla ustalenia odpowiedzialności strony bez znaczenia pozostaje faktyczna (rzeczywista) masa własna zespołu pojazdów. Z ustaleń kontrolujących wynikało, że został naruszony przez kierowcę obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, co skutkowało nałożeniem na kierującego kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 1 udp.

Reprezentant strony podnosi, że rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. nie może stanowić podstawy do wymagania od użytkowników dróg znajomości wszystkich płatnych odcinków dróg publicznych. Zarzuca, że rozporządzenie to nie reguluje precyzyjnie przebiegu odcinków dróg publicznych, w związku z czym nie można dokładnie ustalić przebiegu drogi, na której obowiązuje elektroniczny pobór opłat. W przedmiotowej sprawie podniesione przez pełnomocnika argumenty nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i nie zasługują na uwzględnienie. Należy podkreślić, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej zawiera dwa załączniki, które przedstawiają zamknięty katalog dróg krajowych lub ich odcinków, za przejazd którymi należy uiścić wymaganą opłatę elektroniczną, co wiąże się z obowiązkiem posiadania w pojeździe wymaganego urządzenia viaBox umożliwiającego prawidłowy pobór opłaty. W załącznikach są wymienione zarówno poszczególne autostrady, drogi ekspresowe, jak i drogi krajowe, za przejazd którymi należy uiścić stosowaną opłatę. Organ zaznacza, że w załączniku nr 2 pkt 8 lit. [...] tego rozporządzenia wymieniona jest droga krajowa nr [...], czyli droga, po której poruszał się w dniu [...] lutego 2013 r. kontrolowany kierowca. Zatem za przejazd tą drogą powinna być pobrana opłata elektroniczna. Trzeba zaznaczyć, iż odcinek drogi krajowej nr [...], tj. granica miasta P. - granica miasta K., został wyraźnie wskazany w ww. rozporządzeniu, zatem w sposób jasny i precyzyjny została ustalona droga krajowa, za przejazd którą należy uiścić opłatę. Dlatego też skarżący powinien albo wybrać inną, alternatywną, niepłatną drogę krajową, albo powinien zaopatrzyć pojazd w urządzenie viaBox w celu prawidłowego uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd płatną drogą, czego kierujący w konsekwencji nie uczynił.

Należy nadmienić, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Brak wiedzy, czy świadomości w zakresie obowiązującej w Polsce kategorii dróg publicznych czy też ponoszenia opłat elektronicznych nie może niewątpliwie być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Podkreślenia wymaga fakt, że obowiązek w zakresie ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2008 r. Nr 218, poz. 1391). Stosownie zaś do art. 9 tejże ustawy przepisy ustanawiające ten obowiązek weszły w życie z dniem 1 lipca 2011 r. Ustawodawca przewidział zatem prawie trzyletni okres vacatio legis. Strona miała zatem wystarczająco dużo czasu na zaznajomienie się z nowymi rozwiązaniami prawnymi. Decydując się na przejazd po płatnym odcinku drogi krajowej skarżący powinien powziąć wszelkie niezbędne informacje na temat obowiązku ponoszenia opłaty elektronicznej i warunków, jakie trzeba spełnić, by w prawidłowy sposób uiścić opłatę i tym samym dochować wszelkich starań, by nie naruszyć przepisów udp.

Pełnomocnik wskazuje, że skarżący został pozbawiony możliwości przeprowadzenia dowodu zgodnie z art. 78 § 1 kpa. Podnosi, że w czasie przeprowadzonej kontroli drogowej, trwającej 3 godziny, sporządzono protokół kontroli, zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów, zawiadomiono o zakończeniu postępowania administracyjnego oraz wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej. Organ uważa, że zarzut dotyczący naruszenia czynnego udziału strony w postępowaniu jest bezzasadny. Strona miała możliwość czynnego udziału w toczącym się postępowaniu administracyjnym, a przed wydaniem decyzji do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Strona niniejszego postępowania administracyjnego była jednocześnie osobą kontrolowaną. Zatem brała bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli i miała zapewnioną możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli, z czego strona w powyższym stanie faktycznym nie skorzystała. Należy zauważyć, iż strona zapoznała się z treścią naruszenia oraz sposobem, w jaki dokonano ustalenia naruszenia. Była także poinformowana o możliwości składania wyjaśnień, wypowiedzenia się co do zaistniałego stanu faktycznego, wytłumaczenia się z braku w pojeździe urządzenia służącego do pobierania opłat elektronicznych. Nie żądała umożliwienia jej kontaktu z inną osobą, np. z pełnomocnikiem ani też przeprowadzenia dowodu w myśl art. 78 § 1 kpa. Kierowca w trakcie czynności kontrolnych został przesłuchany w charakterze strony. Oświadczył, iż wjechał na drogę objętą obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej, ponieważ sądził, że opłata elektroniczna jest naliczana od masy własnej pojazdu, a nie od jej dopuszczalnej masy całkowitej. Osoby dokonujące kontroli przeprowadziły postępowanie wyjaśniające. Po zatrzymaniu kierującego do kontroli zebrali istotny w sprawie materiał dowodowy. Stwierdzili brak urządzenia viaBox w pojeździe oraz zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat naruszenie w postaci przejazdu po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Został więc naruszony przez skarżącego obowiązek określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp, zatem słusznie została nałożona kara pieniężna za naruszenie tego obowiązku. W świetle powyższego nie można uznać, aby organ zaniechał przeprowadzenia rzetelnego postępowania. Organ przy tym umożliwił stronie przedstawienie jej stanowiska, z czego skorzystała. Skoro organ przed wydaniem decyzji dysponował koniecznym i wystarczającym materiałem do wymierzenia na mocy art. 13k ust. 1 pkt 1 udp kary pieniężnej za sporny przejazd, nie było uzasadnione prowadzenie dalszego postępowania dowodowego. W ocenie organu nie został naruszony ani art. 10 § 1 kpa, ani też zasady i prawa gwarantowane stronie w przepisach kpa.

Zgodnie art. 35 § 2 kpa niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. W niniejszej sprawie inspektorzy wzięli pod uwagę stwierdzone w sposób niebudzący wątpliwości naruszenie w postaci nieuiszczenia opłaty za przejazd drogą płatną. Strona nie złożyła takich wniosków ani nie przedstawiła takich istotnych dowodów, które mogłyby w jakikolwiek sposób wpłynąć na ostateczne rozstrzygnięcie. Organ prawidłowo zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy (mając na względzie słuszny interes społeczny i interes strony) i na jego podstawie wydał właściwą decyzję administracyjną. Należy zaznaczyć, iż zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Tym samym, mając na uwadze szybkość postępowania administracyjnego, organ jednocześnie wydał protokół kontroli, zawiadomienie o wszczęciu postępowania i decyzję administracyjną, umożliwiając stronie złożenie stosownych wyjaśnień przed wydaniem tej decyzji.

W niniejszej sprawie kontrolowany pojazd nie był wyposażony w urządzenie viaBox. Kierujący przedmiotowym pojazdem w dniu [...] lutego 2013 r. o godzinie [...] odbył zatem przejazd po płatnej drodze krajowej nr [...] bez uiszczenia należnej opłaty elektronicznej. Określony w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazd po płatnych odcinkach dróg krajowych został naruszony, dlatego kara pieniężna, o której mowa w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, została nałożona prawidłowo.

Organ wskazuje, iż w rozpatrywanej sprawie wina i stopień ewentualnego zawinienia nie są przesłankami odpowiedzialności administracyjnej. W niniejszym stanie faktycznym przesłanką odpowiedzialności jest stwierdzenie nieprzestrzegania przez określony podmiot nałożonych prawem obowiązków. Zaakcentować przy tym należy, iż na gruncie prawa administracyjnego zasadą jest, że odpowiedzialność ogranicza się do ustalenia, czy doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego skutkującego nałożeniem kary administracyjno-prawnej. Nie dokonuje się natomiast oceny i nie czyni przedmiotem rozważań kwestii zawinionego działania strony lub braku winy, braku zachowania należytej staranności, podjęcia wystarczających środków ostrożności mających wyłączyć ponoszenie przez stronę odpowiedzialności administracyjnej czy też dopuszczenia się rażącego niedbalstwa. Do odpowiedzialności administracyjnej wystarczy jedynie, że organ stwierdzi naruszenie przepisu prawa materialnego obligującego go do wydania decyzji, w której określi karę administracyjną. Odpowiedzialność administracyjna skonstruowana jest na zasadzie ryzyka i oznacza, że nieważne jest, czy podmiot, który ma być ukarany zawinił, czy też po prostu nastąpiło określone zdarzenie. Wypada poinformować stronę, że to tylko w jej ocenie naruszenie nastąpiło z przyczyn obiektywnych. Z analizy zaś zgromadzonego materiału dowodowego w sposób niebudzący wątpliwości wynika, że spowodowane było brakiem urządzenia służącego do poboru opłaty elektronicznej w kontrolowanym pojeździe, a więc okolicznością zależną od skarżącego. Organ mając na względzie powyższą argumentację wyjaśnia, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż obecnie nie jest możliwe uiszczenie opłaty elektronicznej w inny sposób. Urządzenie powinno zaś znajdować się w pojeździe podczas wykonywania przejazdu na drodze, za której przejazd opłata się należy. Opłata jest bowiem naliczana za pośrednictwem tego urządzenia.

Organ ponownie rozpoznając sprawę stwierdził, iż okoliczności podniesione przez pełnomocnika skarżącego nie mogą stanowić podstawy do umorzenia postępowania administracyjnego i uchylenia nałożonej kary pieniężnej za wykonywanie przejazdu z naruszeniem obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Ustawodawca nie przewidział bowiem okoliczności pozwalających na odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13k ust. 1 udp w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Z tych względów przyczyny, z powodu których opłata nie została uiszczona, nie są okolicznościami istotnymi dla rozpoznania sprawy administracyjnej. Wynikające z naruszenia przepisów ustawy o drogach publicznych kary pieniężne są nakładane na podstawie obiektywnie stwierdzonych naruszeń. Bez znaczenia są okoliczności, skutkiem których strona (kierujący) dopuściła się nieprawidłowości, albowiem organy administracji nie są upoważnione do ustalania i oceny przyczyn powstałych naruszeń prawa, lecz mają za zadanie jedynie stwierdzenie zaistniałych skutków. Kara administracyjna nie jest konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej. Odpowiedzialność administracyjna przewidziana w ustawie o drogach publicznych nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

Należy podkreślić, iż ustawodawca nie przewidział możliwości nakładania kary pieniężnej za przejazd po drodze płatnej bez uiszczenia wymaganej opłaty w zależności od sytuacji rodzinnej, czy majątkowej kierującego. Ponadto należy podkreślić, iż ustawodawca nie przewidział możliwości miarkowania wysokości kary pieniężnej w zależności od możliwości finansowych, zdarzeń losowych czy rodzaju wykonywanego zawodu lub prowadzonej działalności przez kierującego pojazdem samochodowym. Należy powołać wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2253/11, który wskazuje, że obowiązujące przepisy prawa nie przewidują możliwości miarkowania kary przez organ. W rozpoznawanej sprawie jest to kara 3.000 złotych i ustawodawca nie przewidział możliwości obniżenia tej kary albo zastosowania zamiast tej innego rodzaju kary np. upomnienia. Jeszcze raz trzeba podkreślić, że decyzja o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd po drodze płatnej bez wymaganej opłaty ma charakter decyzji związanej i organ stwierdzający naruszenie nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary. Zgodnie z treścią art. 13k ust. 1 pkt 1 udp za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł.

Pełnomocnik skarżącego podnosi, że nałożona kara pieniężna jest nieproporcjonalna do powstałego naruszenia. Zaznaczyć trzeba, iż organ rozstrzygając sprawę nie ma możliwości wydania decyzji o innej treści niż ta, którą przewidują przepisy prawa, o ile zaistniał określony w tych przepisach stan faktyczny. Ponadto istotnym jest, że wysokość nakładanych kar pieniężnych za konkretne naruszenia jest wyraźnie oznaczona w art. 13k ust. 1 i 2 udp, a organy orzekające nie mają możliwości dowolnego kształtowania ich wysokości ze względu na okoliczność sprawy czy sytuację materialną strony. Taryfikator w sposób ścisły wskazuje wysokość kary administracyjnej za dane naruszenie, zatem organ rozpoznający sprawę nie ma prawnej możliwości ustalania innej niż określona w ustawie wysokości kary.

Organ informuje stronę, że zgodnie z art. 55 w zw. z art. 64 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1240 ze zm., zwanej dalej ufp) należności pieniężne stanowiące niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, przypadające organom administracji rządowej, państwowym jednostkom budżetowym i państwowym funduszom celowym, mogą być umarzane w całości albo w części lub ich spłata może być odraczana lub rozkładana na raty. Na podstawie art. 57 ufp strona może wystąpić do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, której przypadają wpływy z tytułu kar pieniężnych za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, z wnioskiem o umorzenie należności w całości bądź części, odroczenie terminu spłaty całości lub części należności lub rozłożenie całości lub części należności na raty. Jednakże jest to odrębne postępowanie administracyjne. Główny Inspektor Transportu Drogowego nie jest organem właściwym w przedmiocie stosowania przepisów ufp do kar pieniężnych nakładanych z tytułu nieuiszczenia opłaty elektronicznej.

Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. Nr 133, poz. 773) dopuszczalnym jest przeprowadzanie kontroli stacjonarnej oraz kontroli mobilnej, celem sprawdzenia prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej.

Kontrola stacjonarna polega na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej za pomocą stacjonarnych lub przenośnych przyrządów automatycznych ujawniających i rejestrujących informacje o naruszeniu obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej (por. § 2 pkt 10 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r.). Kontrola mobilna polega natomiast na kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej dokonywanej bezpośrednio przez kontrolującego, tj. funkcjonariusza Policji, inspektora Inspekcji Transportu Drogowego, naczelnika urzędu celnego, dyrektora izby celnej, funkcjonariusza Straży Granicznej (por. § 2 pkt 11 ww. rozporządzenia z dnia 23 czerwca 2011 r., w zw. z art. 131 ust. 1 ustawy o drogach publicznych).

Umocowanie do sporządzenia protokołu kontroli przez inspektora Inspekcji Transportu Drogowego wynika z przepisu art. 131 ust. 2 udp w zw. z przepisem § 6 pkt 1 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej. Protokół podpisuje kontrolujący i kontrolowany, który może wnieść zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak również może odmówić jego podpisania. Protokół kontroli drogowej stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 kpa, zatem sporządzony w przepisanej formie przez powołany do tego organ państwowy stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Podpisanie protokołu kontroli drogowej bez zastrzeżeń, co miało miejsce w niniejszej sprawie, stanowi dowód na okoliczności w nim stwierdzone i wyznacza granice postępowania administracyjnego, co do faktów i stanu prawnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 grudnia 2009 r., sygn. akt II GSK 240/09).

Konkludując powyższe, należy stwierdzić, iż strona, wykonując przejazd w ustalonym powyżej stanie faktycznym w dniu [...] lutego 2013 r. o godz. [...] po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K., była obowiązana do uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższego obowiązku kierujący pojazdem nie dopełnił, dlatego też organ prawidłowo ocenił materiał dowodowy i karę pieniężną w wysokości 3.000 zł (słownie: trzy tysiące złotych) za naruszenie art. 13 ust. 1 pkt 3 udp nałożył słusznie i zgodnie z prawem.

Skargę na wymienione powyżej cztery decyzje GITD wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona, działająca za pomocą pełnomocnika, zarzucając organowi II instancji

1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 utd poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu odpowiedzialności skarżącego skutkującej nałożeniem kary pieniężnej wskazanej w art. 13k ust. 1 pkt 1 utd;

2. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 utd poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na nałożeniu na skarżącego kilku kar za jeden przejazd po drodze krajowej;

3. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw, tj.:

• art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowych spraw oraz ich załatwienia,

• art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i prowadzenie postępowań w sposób niepogłębiający zaufania jego uczestników do władzy publicznej,

• art. 11 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i niewyjaśnienie przez organ administracji zasadności przesłanek nałożenia kar pieniężnych;

• art. 9 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, że w dniu kontroli na odcinku drogi, na którym poruszał się skarżący nie było znaku oznaczającego, iż dany odcinek drogi jest płatny,

• 8, 10, 76 77, 78, 80, 81 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie i nie przeprowadzenie pełnego i wyczerpującego postępowania dowodowego skutkującym brakiem rozpoznania spraw co do istoty.

4. naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasad zaufania obywateli do państwa poprzez nałożenie na skarżącego kar będących konsekwencją uchybienia po stronie organu państwowego.

Wobec zaskarżenia ww. decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a także zwrot kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy, skarżący raz jeszcze przede wszystkim wskazał, że na drodze krajowej nr [...] na odcinku drogi granica m. P.— granica m. K., po którym to odcinku poruszał się skarżący nie było właściwych znaków, które informowały kierujących o poborze opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną. Mianowicie brak było poprawnie umieszczonej tabliczki T-34 wskazującej na pobór opłaty elektronicznej za przejazd drogą publiczną. W związku z powyższym skarżący nie został o obowiązku uiszczenia opłaty za przejazd drogą krajową należycie powiadomiony przez umieszczenie tabliczki T - 34. Wskazać należy, iż rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 roku w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej nie stanowi dostatecznej podstawy do wymagania od użytkowników dróg znajomości wszystkich płatnych odcinków dróg publicznych. Ponadto, powyższe rozporządzenie nie reguluje precyzyjnie przebiegu odcinków płatnych dróg krajowych, w związku z czym nie można dokładnie ustalić przebiegu drogi, na której obowiązuje elektroniczny pobór opłat.

Skarżący podkreślił, że jest pracownikiem firmy budowlanej, nie prowadzi działalności gospodarczej zajmującej się transportem, w związku z czym, nie był on w stanie ustalić dokładnie trasy, na której nie obowiązuje obowiązek uiszczania opłat elektronicznych za przejazd drogą krajową. Jednocześnie wskazał, iż podstawową zasadą użytkowania dróg publicznych według art. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. u.d.p. jest powszechne prawo do korzystania z nich zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie, w ocenie skarżącego, organ administracji w zaskarżonej decyzji wskazał, iż za właściwe ustawienie znaków drogowych, w tym prawidłowe umieszczenia tabliczki T-34, odpowiada zarządca drogi, czyli Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Z związku z tym, skarżący nie może ponosić negatywnych konsekwencji błędów i uchybień w działalności Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych. Organ administracji uznał, iż ww. argumenty nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy i nie zasługują na uwzględnienie. Wskazać należy, iż powołana wyżej argumentacja ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Skoro na drodze, po której kierował się skarżący nie było znaku informującego o obowiązku ponoszenia opłat, nie można od skarżącego wymagać dokładnej znajomości powołanego wyżej rozporządzenia i przebiegu płatnych odcinków dróg. Organ administracji wskazał, że kierujący pojazdami mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych. Niewątpliwie wykaz dróg, na których pobiera się opłaty za przejazd nie należy do podstawowych przepisów dotyczących dróg publicznych, w związku z czym skarżący nie miał obowiązku ich dokładnej znajomości. Brak należytego poinformowania skarżącego o płatnym odcinku drogi uniemożliwiło mu wybór innego odcinka drogi - niepłatnego. Gdyby droga była prawidłowa oznakowana skarżący wybrałby odcinek drogi niepodlegający opłacie.

Nadto skarżący podniósł, iż zgodnie z powołanym przepisem art. 13k ust. 1 udp kara w wysokości 3.000 zł może zostać wymierzona za przejazd całym odcinkiem drogi, a nie za każdorazowe miniecie bramownicy kontrolnej. W przedmiotowej sprawie została zastosowana wykładnia rozszerzająca w/w przepisu, skutkująca nałożeniem na skarżącego kary w łącznej wysokości 12.000 zł. Przepis z art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych nie pozwala na kumulację kar.

Uzasadniając zarzuty naruszenie przepisów postępowania skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie w zaledwie 3 godziny trwania kontroli przeprowadzono następujące czynności:

- sporządzono protokół kontroli;

- zawiadomiono o wszczęciu postępowania administracyjnego wraz z informacją o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, materiałów i zgłoszonych żądań, zapoznania się z aktami sprawy oraz składania dodatkowych wyjaśnień i dokumentów;

- zawiadomiono o zakończeniu postępowania administracyjnego;

- wydano decyzję o nałożeniu kary pieniężnej.

W takiej sytuacji skarżący nie posiadał możliwość sprawdzenia wiarygodności zarzutu, powołania pełnomocnika, czy skorzystania z prawa do złożenia wniosku o przeprowadzenie dowodów. W związku z powyższym decyzja o nałożeniu kary została wydana z rażącym naruszeniem podstawowych zasad i praw gwarantowanych stronie przez k.p.a. Niewątpliwie doszło zatem do naruszenia wyżej powołanych przepisów postępowania. Organ administracji przeprowadził postępowanie w sposób niepogłębiający zaufania jego uczestników do władzy publicznej. Jednocześnie w przedmiotowym postępowaniu nie została wyjaśniona przez organ administracji zasadność przesłanek nałożenia kary pieniężnej.

Wręczenie w dacie kontroli zawiadomienia o wszczęciu postępowania i równoczesne wydanie w tej dacie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej stanowi ponadto naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu, zagwarantowanej w art. 10 § 1 k.p.a. Podstawy odstąpienia od zasady zapewnienia stronie czynnego udziału i procedura z tym związana zawarta jest w § 2 i 3 tego przepisu. Organ nie wskazał, iż zachodzą przyczyny uzasadniające odstąpienie od zasady określonej w § 1. (Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 2 marca 2012 r. sygn. akt VI SA/Wa 2087/11).

W dniu [...] września 2013 r. pełnomocnik skarżącego skierował do tut Sądu pismo procesowe, w którym w związku ze skierowaniem do Trybunału Konstytucyjnego pytania prawnego dotyczącego konstytucyjności art. 13k ust. 1 udp (sprawa o sygn. akt: P 36/13) wniósł o zawieszenie niniejszego postępowania do czasu wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia w sprawie.

W odpowiedzi na skargę GITD wniósł o oddalenie skargi, powtarzając w zasadzie argumentację podniesioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji

W ocenie organu zarzuty skarżącego nie znajdują uzasadnienia.

Zdaniem organu, zarzut naruszenia art. 8, art. 9 oraz art. 10 kpa jest bezzasadny. Strona niniejszego postępowania administracyjnego brała bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli i miała zapewnioną możliwość zgłaszania uwag do protokołu kontroli, tym samym zapoznała się z treścią naruszenia oraz sposobem w jaki dokonano ustalenia naruszenia, została także poinformowana o treści art. 10 kpa. Była także poinformowana o treści art. 10 kpa (dowód: podpis kierującego pod zawiadomieniem o wszczęciu postępowania administracyjnego - w aktach sprawy). Zgodnie art. 35 § 2 kpa niezwłocznie powinny być załatwiane sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Zgodnie z art. 12 § 1 kpa organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia.

Organ podkreślił, że strona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie wskazała nowych dowodów potwierdzających uiszczenie przez nią opłaty elektronicznej za przejazd, a organ ponownie rozpoznając sprawę oparł się wyłącznie na materiale dowodowym zgromadzonym podczas kontroli drogowej z którym strona zapoznała się. Należy wskazać, że strona w toku prowadzonego postępowania administracyjnego została prawidłowo poinformowana przez organ o przysługujących jej zgodnie z przepisami kpa środkach prawnych.

Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżącego organ wskazuje, iż zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektroniczne początkiem albo końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Odnośnie pozostałych argumentów skarżącego podniesionych w niniejszej skardze należy stwierdzić, iż na użytek niniejszej odpowiedzi na skargę pozostaje aktualne stanowisko organu odwoławczego precyzyjnie i dokładnie wyrażone w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.– Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., którą po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonego przez p. T.O. reprezentowanego przez adwokata, od decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lutego 2013 r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, utrzymano zaskarżoną decyzję w mocy.

Należy zwrócić uwagę, że powyższą decyzją nałożono w/w karę za wykonywanie przejazdu w dniu [...] lutego 2013 r. po drodze krajowej nr [...] na odcinku granica miasta P. - granica miasta K. bez uiszczenia opłaty, o której mowa wart. 13 ust. 1 pkt 3 udp. Powyższe naruszenie zostało zarejestrowane w systemie o godzinie [...] przez bramownicę kontrolną nr [...].

Natomiast pełnomocnik skarżącego wskazuje, że w czasie przeprowadzonej kontroli stwierdzono, że w dniu [...] lutego 2013 r. skarżący poruszał się po drodze krajowej nr [...] i czterokrotnie przejechał pod bramownicami kontrolnymi, co wiązało się z przejazdami bez uiszczenia opłaty elektronicznej i skutkowało nałożeniem czterech kar pieniężnych (każda po 3.000 zł - decyzje nr [...], nr [...], nr [...] oraz [...]. Pełnomocnik strony objął skargą wszystkie w-w decyzje.

Zaskarżonym decyzjom zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 13k ust. 1 pkt 1 utd poprzez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, a także naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik spraw, tj.: art. 7, art. 8, art. 11, art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przedmiotowych spraw, oraz art. 8, 10, 76 77, 78, 80, 81 k.p.a. poprzez błędne zastosowanie. Nadto w skardze zarzucono naruszenie podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego wyrażonych w art. 2 Konstytucji RP.

Wobec zaskarżenia ww. decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego, a także zwrot kosztów postępowania wywołanego niniejszą skargą.

Odnosząc się do przedstawionych zarzutów Sąd przede wszystkim stwierdza, że przedmiotem niniejszego postępowania jest jedna, powołana wyżej decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r. (nr [...]), którą nałożono na stronę karę pieniężną w kwocie 3000 zł. Jest to jedna sprawa administracyjna. Jednocześnie Sąd zauważa, że w żadnej wydanej w tej sprawie decyzji nie nałożono na stronę kary łącznej w kwocie 12.000 zł.

Zgadzając się z organem, że mamy tutaj do czynienia z jedną sprawą administracyjną Sąd jednocześnie nie podziela poglądu organu, że każde naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zarejestrowane w systemie elektronicznego poboru opłat w postaci zapisu ewidencyjnego (ER) stanowi odrębną podstawę do nałożenia kary pieniężnej.

Jednakże w praktyce w tego rodzaju sprawach (por. np. [...] i [...]) wydawany jest przez organy Inspekcji Transportu Drogowego szereg decyzji, odpowiadających ilości przekroczonych bramownic, nakładających kary pieniężne w kwotach po 3000 zł., zwłaszcza w przypadku niezainstalowania w pojeździe viaBoxu.

Kwestie opłat elektronicznych za użytkowanie dróg publicznych są przedmiotem szeregu regulacji prawnych, zarówno dyrektyw unijnych, jak i przepisów krajowych, które zresztą w znacznej części implementują te dyrektywy.

Wśród przepisów krajowych szczególne miejsce zajmuje ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz przepisy wykonawcze do tej ustawy, a w szczególności:

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokość stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r., Nr 80, poz. 433),

- rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie obliczania maksymalnej stawki opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 77.417),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania oraz przekazywania opłat elektronicznych i kar pieniężnych na rachunek Krajowego Funduszu Drogowego (Dz.U. Nr 91 poz. 524),

- rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 23 czerwca 2011 r. w sprawie trybu, sposobu i zakresu kontroli prawidłowości uiszczenia opłaty elektronicznej (Dz. U. 133, poz. 773).

Istotne znaczenie dla kwestii opłat elektronicznych ma również ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym (Dz. U. 2012 r. poz. 931; w szczególności rozdział 5a) oraz rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie stawek opłat za przejazd autostradą (Dz. U 2012.467).

Definicje niektórych pojęć związanych z poborem opłaty elektronicznej (m.in. skrzyżowania i węzła) zawiera rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. Nr 43, poz. 430, z późn. zm.).

Obowiązek ponoszenia opłat elektronicznych został ustalony w ustawie z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 218, poz. 1391), z tym że – zgodnie z art. 9 powołanej ustawy - art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy zmienianej w art. 1, dodawany ustawą zmieniającą, stosuje się od dnia 1 lipca 2011 r.

Zgodnie z art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej.

W myśl art. 13ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych opłata, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, zwana dalej "opłatą elektroniczną", jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w przepisach wydanych na podstawie ust. 6 powołanego przepisu.

Jak wskazuje R. Stachowska (LEX, Komentarz do art. 13(ha) ustawy o drogach publicznych) "Przepisy art. 13ha zostały dodane do ustawy na mocy ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw. Poprzez ww. nowelizację przepisów została dokonana implementacja do krajowego porządku prawnego postanowień dyrektywy 2006/38/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 17 maja 2006 r., zmieniająca dyrektywę 1999/62/WE w sprawie pobierania opłat za użytkowanie niektórych typów infrastruktury przez pojazdy ciężarowe (Dz. Urz. UE L 157 z 09.06.2006, s. 8).(...) Jak wynika z uzasadnienia do projektu ustawy z dnia 7 listopada 2008 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych oraz niektórych innych ustaw (nr druku 562), wprowadzającej opłatę elektroniczną, system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniający liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto") jest oceniany jako wydajniejszy niż system winietowy i jednocześnie korzystniejszy dla korzystających z dróg. Winieta bowiem jest opłatą ryczałtową, natomiast myto jest opłatą za rzeczywistą liczbę przejechanych kilometrów."

Na podstawie art. 13ha ust. 6 Rada Ministrów otrzymała delegację do określenia, w drodze rozporządzenia, dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną (pkt 1), a także ustalenia dla nich wysokości stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 ustawy - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna (pkt 2).

Na podstawie wspomnianej delegacji Rada Ministrów wydała dnia 22 marca 2011 r. rozporządzenia w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej.

Zgodnie z § 2 powołanego rozporządzenia opłatę elektroniczną pobiera się na enumeratywnie wymienionych drogach krajowych lub ich odcinkach klasy:

A i S określonych w załączniku nr 1 do rozporządzenia;

GP i G określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia.

Drogi krajowe objęte systemem elektronicznego poboru opłat nie obejmują wszystkich dróg krajowych w rozumieniu art. 5 ust. 1 pkt 1-7 ustawy o drogach publicznych, lecz obejmują jedynie drogi wymienione w załącznikach nr 1 i 2 powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r.; rozporządzenie to weszło w życie z dniem 1 lipca 2011 r.

Natomiast zgodnie z § 4 wspomnianego rozporządzenia początkiem lub końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Jak już wspomniano, pojęcia "skrzyżowania" i "węzła" zostały zdefiniowane tak w ustawie o drogach publicznych (art. 4 pkt 9), jak i w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (§ 3 pkt 9 i 10).

W odniesieniu do trasy, która wchodzi w grę w rozpatrywanej sprawie, powołane rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. stanowi w załączniku nr 2 (pkt 8b, a obecnie – zdaniem Sądu – pkt 11 a, b, c)), w którym wymieniono drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną.

Zauważyć tu należy, że powołane rozporządzenie wymienia tę trasę jako jeden odcinek – niezależnie od ilości zamontowanych tam bramownic. Inaczej mówiąc, rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymieniając drogi krajowe lub ich odcinki klasy GP i G, na których pobiera się opłatę elektroniczną, odnosi obowiązek wniesienia tej opłaty za przejazd określoną w odpowiednim załączniku do rozporządzenia drogą lub jej odcinkiem, nie wchodząc w kwestie techniczne, tzn. m.in. ilości bramownic – chyba, że za takie uszczegółowienie uzna się wspomniany § 4 powołanego rozporządzenia, zgodnie z którym początkiem lub końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest: 1) punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo 2) punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

W ocenie Sądu, przejazd każdą z dróg lub ich odcinków wymienionych w załącznikach nr 1 i 2 do rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. wymaga odrębnej opłaty elektronicznej. Być może, z subiektywnego punktu widzenia kierującego pojazdem samochodowym przejazd po wymienionych odcinkach dróg stanowi jedną podróż. Jednakże z prawnego punktu widzenia, zgodnie z powołanym rozporządzeniem Rady Ministrów, na przejazd ten składa się przejazd po kilku wyodrębnionych odcinkach dróg, za które pobierana jest odrębna, indywidualnie naliczana opłata elektroniczna. Fakt, że odcinki te stykają się praktyczne ze sobą, nie ma znaczenia prawnego, gdyż ich wyodrębnienie nastąpiło w sferze prawnej, wspomnianym rozporządzeniem, w którym każdy z tych odcinków został imiennie wyodrębniony. Przepis wyodrębniający określony odcinek tworzy, wraz z przepisami powołanego rozporządzenia oraz odpowiednimi przepisami ustawy o drogach publicznych, odrębną normę prawną, z której wynika obowiązek wniesienia za przejazd tym odcinkiem określonej opłaty elektronicznej, a jej nie wniesienie jest sankcjonowane administracyjną karą pieniężną w kwocie 3000 zł.

Analiza niniejszej sprawy, jak i licznych spraw z zakresu opłaty elektronicznej, pozwala zauważyć, że organy nakładając na kierującego pojazdem samochodowym karę pieniężna za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty naliczają powyższą karę za przejazd pod każdą bramownicą, stosując posiłkowo § 4 rozporządzenia Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków..., gdyż teoretycznie na każdym skrzyżowaniu można wjechać na drogę bądź z niej zjechać, a więc - w ocenie organu - każdy taki odcinek zawarty miedzy dwoma bramownicami stanowi odrębny przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku, ponieważ zgodnie z treścią § 4 wskazanego powyżej rozporządzenia początkiem albo końcem drogi krajowej lub jej odcinka, na którym pobiera się opłatę elektroniczną, jest punkt przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu albo punkt przecięcia osi drogi z granicą miasta na prawach powiatu lub granicą państwową.

Powyższy przepis jest, w ocenie Sądu, przepisem czysto technicznym, wskazującym jedynie sposób naliczania opłaty elektronicznej i mającym na celu ułatwienie obliczenia wysokości opłaty elektronicznej za cześć odcinka po jakim porusza się kierujący. Inna interpretacja powyższego zapisu prowadziłaby do wniosku, że § 4 rozporządzenia wprowadza nowe "pododcinki", niezależne od treści zał. Nr 1 i 2 do powyższego rozporządzenia, a także przepisów ustawy o drogach publicznych.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. , korzystający z dróg publicznych są obowiązani do ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 22 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym.

Na podstawie art. 13k ust. 1 pkt 1 udp, za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną, bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł. W przypadku uiszczenia opłaty w niepełnej wysokości wymierzana jest natomiast kara w wysokości 1.500 zł (art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy). Z powyższego wynika wprost, że kara jest bezpośrednio powiązana z przejazdem po danej drodze krajowej lub jej odcinku.

Udp nie zawiera definicji "przejazdu", jednak przyjęta przez organy ITD definicja przejazdu w oparciu o definicję początku i końca drogi krajowej zawarta w § 4 rozporządzenia wydaje się co najmniej niepełna, gdyż nie każdy przejazd zawarty jest miedzy dwoma najbliższymi punktami przecięcia osi dróg w węźle lub skrzyżowaniu, albo przecięcia osi drogi z granica miasta na prawach powiatu lub granica państwa. W ocenie Sądu, kara pieniężna winna być nakładana za przejazd bez uiszczenia opłaty po drodze krajowej lub jej odcinku (bez względu a długość przejazdu, a nie za przejazd pomiędzy dwoma najbliższymi bramownicami),o których mowa w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia. Za taki przejazd jedną drogą krajową bez uiszczenia opłaty nakłada się karę w wysokości 3000 zł. W procesie wykładni prawa w pierwszej kolejności należy bowiem opierać się głównie na wykładni literalnej we wszystkich tych przypadkach, w których treść normy jest klarowna i jasna.

Rozporządzenie Rady Ministrów dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną zostało wydane na podstawie delegacji zawartej w ustawie o drogach publicznych w art.13 ha ust.6 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z powyższa delegacją Rada Ministrów, w drodze rozporządzenia była upoważniona do określenia dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną, ustalenia dla nich wysokość stawek opłaty elektronicznej za przejazd kilometra, dla danej kategorii pojazdu, w wysokości nie większej niż określona w ust. 4 art.13ha ustawy o drogach publicznych - mając na uwadze potrzeby utrzymania i ochrony dróg istotnych dla rozwoju sieci drogowej, koszty poboru opłaty elektronicznej oraz klasę drogi, na której jest pobierana opłata elektroniczna. Powyższa delegacja ustawowa upoważnia więc Radę Ministrów jedynie do wskazania dróg publicznych, na których obowiązuje opłata elektroniczna, a także ustalenia wysokości stawek opłaty elektronicznej, w żądanym zaś przypadku nie upoważnia do definiowania jakichkolwiek pojęć zawartych w ustawie. Wobec powyższego należy uznać, że w § 4 ustawodawca wskazał jedynie na najkrótszy odcinek drogi krajowej lub jej odcinek za jaki pobiera się opłatę elektroniczną, a odcinka powyższego w żadnym razie nie należy utożsamiać z przejazdem, gdyż za przejazd w rozumieniu ustawy o drogach publicznych i przepisów rozporządzenia powinien być uznany przejazd po drodze krajowej lub jej odcinku od chwili wjazdu na drogę do chwili zjazdu z tej drogi - niezależnie od ilości mijanych po drodze skrzyżowań czy węzłów.

Zgodnie z art. 13ha ust. 2 opłatę elektroniczną ustala się jako iloczyn liczby kilometrów przejazdu i stawki tej opłaty za kilometr dla danej kategorii pojazdu. Przepis ten jest, jak wskazała R. Stachowska (op. cit.), bezpośrednim wyrazem przejścia na system poboru opłaty za przejazd po drogach krajowych uwzględniającym liczbę przejechanych kilometrów (typu "myto").

Zgodnie z art. 13hc ust. 1 u.d.p. uiszczenie opłaty elektronicznej następuje w systemie elektronicznego poboru opłat, co wynika wprost z art. 13i powołanej ustawy. Przepis ten nawiązuje wprost do przepisu art. 13i u.d.p., który odgrywa zasadnicze znaczenie dla funkcjonowania systemu elektronicznego poboru opłat, określając ramy technologiczne tego systemu i podstawowe obowiązki dla kierującego pojazdem w ramach elektronicznego systemu poboru opłat (R. Stachowska, op. cit.).

Art. 4 u.d.p., ani żaden inny przepis tej ustawy, jak również przepisy wykonawcze nie definiują pojęcia elektronicznego poboru opłat, czy – systemów elektronicznego poboru opłat (zgodnie z art. 13i ust. 1 mowa tu bowiem o wielu systemach i opłatach). Tym niemniej na podstawie art. 13i można ustalić:

- rodzaje opłat, do których uiszczania powinny służyć systemy elektronicznego poboru opłat; niewątpliwie należą do nich opłaty za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym, o których mowa w art. 13 ust 1 pkt 3 ustawy o drogach publicznych;

- dopuszczalne wymagania technologiczne odnoszące się do systemów elektronicznych, które zostały najpierw wskazane w art. 2 ust. 1 dyrektywy 2004/52/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie interoperacyjności systemów elektronicznych opłat drogowych we Wspólnocie, a następnie wymienione w art. 13i ust. 1 u.d.p. Wdrażając ww. dyrektywę do krajowego porządku prawnego przepis art. 13i ust. 1 u.d.p. określa trzy dopuszczalne technologie: lokalizacji satelitarnej, systemu łączności ruchomej opartej na standardzie GSM - GPRS, zgodnym z normami państw członkowskich Unii Europejskiej wdrażających normę GSM TS 03.60/23.060 (standard telefonii komórkowej) i systemu radiowego do obsługi transportu i ruchu drogowego, pracującego w paśmie częstotliwości 5,8 GHz;

- obowiązek oferowania przez podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych (tzw. viaBOX) w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; urządzenia te powinny być interoperacyjne i zdolne do komunikowania się między systemami elektronicznego poboru opłat na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej oraz wszystkimi systemami używanymi na terytorium pozostałych państw członkowskich Unii Europejskiej (ust. 3 i 4);

- niejako drugostronnie – przepis ten (ust. 4a i 4b) zobowiązuje kierującego pojazdem samochodowym wyposażonym w urządzenie, o którym wyżej mowa, do:

1) włączenia urządzenia podczas przejazdu po drodze, na której pobiera się opłatę;

2) wprowadzenia do urządzenia prawidłowych danych o rodzaju pojazdu;

3) używania urządzenia zgodnie z przeznaczeniem.

Jednocześnie kierujący pojazdem samochodowym wyposażonym w w/w urządzenie, w przypadku stwierdzenia niesprawności tego urządzenia, jest obowiązany do niezwłocznego zjechania z drogi objętej obowiązkiem uiszczenia opłaty elektronicznej.

Generalnie biorąc, na podstawie powołanego przepisu można stwierdzić, że ramy technologiczne systemów elektronicznego poboru opłat tworzą – z jednej strony – odpowiednie systemy łączności i rozliczeń (komunikacji), z drugiej zaś, po stronie użytkowników dróg – odpowiednie urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych. Innymi słowy, obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX.

Już brak zainstalowania w pojeździe w/w urządzenia, w czasie wykonywania przejazdu po drogach wymienionych w załącznikach do powołanego wyżej rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. skutkuje tym, że opłata elektroniczna nie zostaje uiszczona, zaś organ administracji publicznej jest obowiązany do wymierzenia kierującemu pojazdem samochodowym kary pieniężnej, zgodnie z dyspozycją wyrażoną w art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. W konsekwencji kierujący pojazdem niezaopatrzonym w urządzenie viaBOX, nie powinien poruszać się po odcinkach dróg krajowych, o których mowa w powołanym wyżej rozporządzeniu Rady Ministrów, i już sam wjazd na drogi lub ich odcinki wymienione w powołanym rozporządzeniu Rady Ministrów powoduje konieczność nałożenia odpowiedniej kary pieniężnej.

Sąd podziela również ocenę, że obowiązek posiadania urządzenia do poboru opłat elektronicznych jest obowiązkiem o charakterze bezwzględnym, gdyż ustawodawca nie przewidział żadnej możliwości odstąpienia od obowiązku nałożenia tej kary.

Należy zauważyć, że użytkowanie płatnych autostrad, dróg krajowych i ich odcinków odbywa się w istocie na podstawie umowy cywilnoprawnej zawieranej między użytkownikiem drogi a operatorem systemu poboru opłat. Art. 13 ust. 1 pkt 3 nakłada na korzystających z dróg publicznych obowiązek ponoszenia opłat za przejazdy po drogach krajowych pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy – Prawo o ruchu drogowym. Z kolei art. 13ha stanowi, że opłata elektroniczna jest pobierana za przejazd po drogach krajowych lub ich odcinkach, określonych w odpowiednich przepisach wykonawczych oraz ustala zasady ustalania wysokości (stawki) tej opłaty dla poszczególnych kategorii pojazdów. Art. 13 k ust. 1 u.d.p. stanowi zaś, że za przejazd po drodze krajowej kierującemu pojazdem samochodowym, o którym mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3, za który pobiera się opłatę elektroniczną:

1) bez uiszczenia tej opłaty - wymierza się karę pieniężną w wysokości 3.000 zł;

2) bez uiszczenia tej opłaty w pełnej wysokości - wymierza się karę pieniężną w wysokości 1.500 zł.

Poprzedzające ten przepis, nakładający karę administracyjną za przejazd, za który pobiera się opłatę elektroniczną, przepisy u.d.p. stanowią m.in., że opłatę elektroniczną pobiera – formalnie biorąc - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad, przy czym minister właściwy do spraw transportu, za zgodą Rady Ministrów, może powierzyć przygotowanie, wdrożenie, budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych, w tym pobór opłaty elektronicznej, drogowej spółce specjalnego przeznaczenia, utworzonej w trybie ustawy z dnia 12 stycznia 2007 r. o drogowych spółkach specjalnego przeznaczenia, z zastrzeżeniem art. 13hd ust. 3 (art. 13hb ust. 1 i 3). Zgodnie z tym zastrzeżeniem Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad albo drogowa spółka specjalnego przeznaczenia, o której mowa w art. 13hb ust. 3, za zgodą ministra właściwego do spraw transportu i po uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw finansów publicznych, może w drodze umowy powierzyć budowę lub eksploatację systemu elektronicznego poboru opłat elektronicznych innemu podmiotowi, zwanemu dalej "operatorem" (art. 13hd ust. 1). Zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu wybór operatora następuje zgodnie z ustawą z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759, z późn. zm.)), ustawą z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym, ustawą z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi albo ustawą z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym. Z kolei zgodnie z ust. 3 powołanego przepisu umowa, o której mowa w ust. 1, może upoważnić operatora do poboru tych opłat.

Właściwe organy skorzystały z powyższych upoważnień powierzając funkcję operatora firmie Kapsch Telematic Services Sp. z o.o. z siedzibą w Warszawie.

Zgodnie z art. 13i ust. 2 podmioty pobierające opłaty z wykorzystaniem systemów elektronicznego poboru opłat powinny oferować urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.

W konsekwencji z przedstawionych przepisów u.d.p. wynika, raczej w sposób pośredni, dorozumiany, że korzystający z dróg publicznych powinni zawrzeć stosowną umowę z operatorem, która to umowa określa ich obowiązki związane z korzystaniem z dróg publicznych, a jednocześnie zobowiązuje operatora do zaoferowania korzystającym z dróg publicznych urządzenia na potrzeby pobierania tych opłat do instalacji w pojazdach samochodowych.

W rezultacie znacząca ilość kwestii związanych z poborem opłaty elektronicznej zostaje niejako przerzucona do umowy cywilnej zawieranej między operatorem a korzystającym z dróg publicznych – i w związku z tym zobowiązanym do wnoszenia opłaty elektronicznej.

Tutaj należy jeszcze zauważyć, że zgodnie z § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania.... opłatę elektroniczną wnosi się na rachunek bankowy, o którym mowa w § 3 ust. 3 pkt 4, w formie gotówkowej lub bezgotówkowej (§ 5 ust. 10, przy czym, zgodnie z ust. 2 powołanego przepisu opłatę elektroniczną wnosi się w formie: 1) przedpłaty albo 2) płatności okresowej z zabezpieczeniem.

Zgodnie § 3 z powołanego wyżej rozporządzenia został ustanowiony pewien model (wzór) postępowania poprzedzający rozpoczęcie korzystania z sieci dróg krajowych objętych opłatą elektroniczną. Zgodnie z tym wzorem użytkownik:

1) zawiera umowę z pobierającym opłatę elektroniczną dotyczącą korzystania z dróg krajowych lub ich odcinków objętych opłatą elektroniczną (umowa);

2) odbiera od pobierającego opłatę elektroniczną urządzenie;

3) instaluje urządzenie w pojeździe;

4) wnosi przedpłatę - w przypadku wybrania formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 1;

5) ustanawia zabezpieczenie oraz przekazuje pobierającemu opłatę elektroniczną dokument potwierdzający jego ustanowienie - w przypadku wybrania przez użytkownika formy wnoszenia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2.

Jednocześnie przepis ten (ust. 2) stanowi, że umowa między operatorem i użytkownikiem dróg publicznych podlegających opłacie elektronicznej zawierana jest w formie pisemnej, przy czym zawiera ona (ust. 3) w szczególności:

1) dane użytkownika, o których mowa w ust. 4;

2) dane pojazdu podlegającego obowiązkowi wniesienia opłaty elektronicznej, obejmujące w szczególności numer rejestracyjny, dopuszczalną masę całkowitą oraz oznaczenie klasy emisji spalin;

3) wskazanie formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2;

4) wskazanie numeru rachunku bankowego, na który wnoszona będzie opłata elektroniczna;

5) wskazanie formy zabezpieczenia - w przypadku wyboru formy wniesienia opłaty elektronicznej, o której mowa w § 5 ust. 2 pkt 2;

6) określenie warunków udostępniania urządzenia przez pobierającego opłatę elektroniczną za kaucją.

Zgodnie z ust. 4 dane, o których mowa w ust. 3 pkt 1, określane na podstawie odpowiednich dokumentów (ust. 5), obejmują:

1) firmę lub imię i nazwisko;

2) numer z Krajowego Rejestru Sądowego lub identyfikator REGON albo odpowiednik zagranicznego rejestru handlowego;

3) numer dokumentu tożsamości - o ile użytkownikiem jest osoba fizyczna;

4) numer identyfikacji podatkowej - o ile taki numer użytkownik posiada;

5) adres lub siedzibę.

W konsekwencji, zgodnie z § 5 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych i ich rozliczania..., w myśl którego opłatę elektroniczną wnosi się w formie m.in. (pkt 1) przedpłaty, polski system poboru opłat elektronicznych za przejazd po określonych rogach krajowych lub ich wyznaczonych odcinkach wyklucza – co do zasady – powstanie debetu na koncie użytkownika takiej drogi. Użytkownik taki albo ma zawartą umowę z operatorem, zainstalowane urządzenie viaBOX oraz odpowiednie środki na koncie, albo nie powinien w ogóle wjeżdżać na taką drogę – pod rygorem nałożenia określonej wyżej pieniężnej kary administracyjnej. W żadnym zaś razie system ten nie przewiduje możliwości późniejszego, już po wjeździe na drogę, uzupełnienia środków na koncie np. w najbliższej stacji paliw. Jest to rozwiązanie, za którym – wobec znacznej mobilności środków transportu – przemawiają istotne argumenty.

Z brzmienia całości tego przepisu wynika, w ocenie Sądu, że obowiązek wyposażenie pojazdu w odpowiednie urządzenie do rejestracji opłat, zabezpieczenie środków finansowych na te opłaty oraz ich uiszczanie, a także obowiązek zapłaty nałożonych kar obciąża – generalnie biorąc – przedsiębiorcę. Posługiwanie się w tym przypadku przez ustawodawcę pojęciem "użytkownika", którym jest - zgodnie z § 2 pkt 5 powołanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury - podmiot zobowiązany do uiszczenia opłaty elektronicznej, jest następstwem wielości desygnatów tego pojęcia, obejmującego zarówno osoby prawne, jak i osoby prowadzące działalność gospodarczą, a także (czego również nie można wykluczyć) osoby fizyczne. W rozpatrywanej sprawie strony nie podniosły zarzutu ukarania niewłaściwej osoby, a zatem zarzutu o charakterze podmiotowym.

Za pozbawione głębszej refleksji należy uznać zamieszczone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji rozważania (a właściwie ich brak) i ustalenia organu odwoławczego dotyczące kierującego pojazdem – zwłaszcza w kontekście art. 13 ust. 1 pkt 1 u.d.p. oraz § 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 30 kwietnia 2011 r. w sprawie wnoszenia opłat elektronicznych.

Już na marginesie trzeba wskazać, że późniejsze zmiany poszły w innym kierunku (por. ustawę z dnia 29 sierpnia 2014 r. o zmianie ustawy o drogach publicznych, ustawy o autostradach płatnych oraz o Krajowym Funduszu Drogowym oraz ustawy o transporcie drogowym – Dz. U. 2014, poz. 1310). Jest oczywiste, że zmiany te jako późniejsze nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie.

Na tle przedstawionych rozważań Sąd uważa, że w rozpatrywanej sprawie miał miejsce jeden przejazd, obejmujący trzy odcinki techniczne do poboru takiej opłaty – powinna zostać nałożona jedna kara w wysokości 3.000 zł.

Dalej, należy zauważyć, że kwestionując zaskarżoną decyzję skarżący podnosi, że na dzień kontroli sporny odcinek drogi krajowej na przedmiotowym odcinku nie był oznakowany jako płatny. Zdaniem pełnomocnika, skarżący nie może być zobowiązany do opłaty za przejazd płatnym odcinkiem drogi, gdyż nie został o tym obowiązku należycie powiadomiony poprzez umieszczenie tabliczki T-34. Zdaniem organu, jest to zarzut nietrafny, gdyż o zaliczeniu do kategorii drogi krajowej, za którą pobiera się opłatę elektroniczną, rozstrzygają wyłącznie powoływane wyżej przepisy ustawy o drogach publicznych i rozporządzeń wykonawczych, nie zaś znak drogowy. Znaki drogowe, na których brak powołuje się pełnomocnik strony (brak umieszczenia tabliczki T-34) mają bowiem charakter znaków informujących, a nie znaków zakazu lub nakazu. Istotny jest bowiem rodzaj dyrektywy płynącej ze znaku, a mianowicie można się nie stosować tylko do dyrektywy, której uczestnik ruchu jest obowiązany się podporządkować, a taką jest zakaz lub nakaz. Taki obowiązek nie powstaje w zakresie informacji wynikającej ze znaku. Podstawą wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 13k ust. 1 udp było nieziszczenie opłaty elektronicznej określonej w przepisach udp na odcinku drogi wymienionym w rozporządzeniu wykonawczym, a nie niezastosowanie się do znaku drogowego, który w tym zakresie nie kreuje obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Uzasadniając tę tezę organ powołał się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 lutego 2012 r. (sygn. akt VI SA/WA 2253/11), w którym to Sąd podzielił pogląd organu i stwierdził, że brak znaku informacyjnego nie jest przesłanką wyłączającą odpowiedzialność użytkownika za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej. Znak informacyjny w przeciwieństwie do znaków nakazu czy zakazu przekazuje kierowcom określone informacje a nie wprowadza dyrektywy określonego zachowania się, której złamanie powoduje nałożenie określonych sankcji finansowych. Obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z samego prawa i jego powstanie nie jest powiązane bezpośrednio z oznakowaniem drogi. Skarżący przed rozpoczęciem przejazdu winien wybrać odpowiednią trasę tak, aby nie narazić się na sankcje finansowe. Tak więc skarżący nie może skutecznie zwolnić się od obowiązku uiszczenia kary pieniężnej, podnosząc, że płatny odcinek drogi krajowej nie był właściwie oznakowany.

Organ wskazuje, że za właściwe ustawienie znaków drogowych, w tym prawidłowe umieszczenie tabliczki T-34, odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawowym obowiązkiem inspektorów transportu drogowego jest kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych. Skoro zaś obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej wynika z przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym, a znaki drogowe, na które powołuje się skarżący, mają jedynie charakter informacyjny, to organy Inspekcji Transportu Drogowego muszą stosować się do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym. Inaczej same dopuściłyby się łamania przepisów prawa. Nie bez znaczenia jest też, że decyzje wydawane w oparciu o przepis art. 13k udp mają charakter decyzji związanych, a więc organ w przypadku ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej ma ustawowy obowiązek wymierzenia w drodze decyzji administracyjnej kary pieniężnej kierującemu pojazdem.

Główny Inspektor Transportu Drogowego jest organem właściwym w sprawach związanych z kontrolą uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd po drogach krajowych, na zasadach określonych w udp. GITD nie jest natomiast organem właściwym do ustalania organizacji ruchu na drogach krajowych oraz stosowania znaków i sygnałów drogowych, gdyż podmiotem odpowiedzialnym za właściwe oznakowanie odcinków dróg krajowych jest zarządca - w tym konkretnym przypadku Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad.

W tym miejscu należy powołać się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1692/12, w którym stwierdzono, że co prawda obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże warunkiem zastosowania sankcji z art. 13 k. ust. 1 pkt udp, przy respektowaniu reguł wynikających z art. 2 Konstytucji RP jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak aby obywatele korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

W powołanym wyroku Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjna opartą na analogicznym zarzucie jak podnoszony przez skarżącego w niniejszej sprawie stwierdził, że "choć podziela stanowisko zaprezentowane przez Sąd pierwszej instancji, że obowiązek ponoszenia opłaty elektronicznej wynika bezpośrednio z przepisów ustawy o drogach publicznych, jednakże w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy podstawowe znaczenie ma odpowiedź na pytanie, czy przesłanką do wymierzenia kary pieniężnej określonej w art. 13k ust. 1 pkt 1 udp jest odpowiednie oznakowanie drogi publicznej, czy też brak takiego oznakowania nie ma wpływu na wymierzenie tej kary.

Po przedstawieniu regulacji prawnej dotyczącej obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej zawartej w przepisach udp, a także przepisach wykonawczych do tej ustawy, w tym w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. (Dz. U. Nr 220, poz. 2181), rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym ww. rozporządzenie z dnia 3 lipca 2011 r. a także odwołując się do art. 7 ust. 1 ustawy prawo o ruchu drogowym Naczelny Sąd Administracyjny wywiódł, że z przedstawionych unormowań wynika, iż zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34.

Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T- 34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Znaki te jednocześnie umożliwiają uczestnikom ruchu podjąć decyzję co do wyboru drogi, płatnej bądź bezpłatnej. Oznacza to, że znak drogowy w postaci tabliczki T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata. Przejazd po drodze oznaczonej znakiem T-34 bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku. W konsekwencji należy uznać, że obok funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty, a zatem łączy w swojej treści zarówno funkcję informacji, jak i zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania (...). W świetle powyższych rozważań, należy stwierdzić, że umieszczona pod znakiem drogowym tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, uniemożliwia użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze znajduje się i dokonania odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego w takiej sytuacji z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać karę pieniężną.

(...)

Prawo administracyjne ujemne konsekwencje wiąże z faktem obiektywnego naruszenia prawa, to jednak zgodnie ze standardami demokratycznego państwa prawa i zaufania do jego organów, nie do zaakceptowania jest taka sytuacja, gdy korzystającemu z drogi publicznej i stosującemu się do dyrektyw płynących ze znaków drogowych, wymierzana jest kara pieniężna, stanowiąca w istocie konsekwencję niedopełnienia obowiązku odpowiedniego oznakowania drogi przez właściwe organy administracji.

Przepis art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych funkcjonuje w określonym otoczeniu prawnym, zatem jego znaczenie powinno być odczytywane w łączności z innymi przepisami i celami, jakie ustawodawca chciał osiągnąć określoną regulacją prawną. Istotą kary administracyjnej jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, zatem niezgodna z art. 2 Konstytucji RP jest wykładnia tego przepisu dokonana przez Sąd pierwszej instancji, która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektywy postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Wyrażona w powołanym art. 2 Konstytucji zasada opiera się, zgodnie z orzecznictwem Trybunału, na "pewności prawa a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie ich działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych" (wyrok z 14 czerwca 2000 r., sygn. P 3/00, OTK ZU nr 5/2000, poz. 138).

Podsumowując te rozważania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że nie można poprawnie stosować prawa bez ustalenia znaczenia, czyli sensu przepisów prawa i norm prawnych, a więc bez przeprowadzenia ich wykładni. A ta kwesta jest przedmiotem sporu w niniejszej sprawie i w rezultacie przedmiotem skargi kasacyjnej. Celem wykładni jest ustalenie nie jakiegokolwiek znaczenia przepisów prawa i norm prawnych, ale znaczenia "rzeczywistego". Należy przez nie rozumieć zarówno takie znaczenie, jakie można przypisać przepisom prawa i normom prawnym w chwili wejścia ich w życie, mającymi odpowiadać tzw. woli ustawodawcy, lecz także takie znaczenie, jakie odpowiada istniejącym w chwili stosowania prawa warunkom społecznym i gospodarczym. Skoro w rozpoznawanej sprawie wykładnia językowa, na której oparł się Sąd pierwszej instancji, nie usunęła wątpliwości interpretacyjnych omawianych norm prawnych, należało przejść do korzystania z wykładni systemowej, która opiera się na założeniu, że system prawa jest pewną logiczną zorganizowaną całością o wspólnych wartościach. Znaczenia przepisów prawnych nie można dochodzić w oderwaniu od innych przepisów zawartych w określonym akcie prawnym, a także innych aktach prawnych należących do danej gałęzi prawa czy całego porządku prawnego. W tym miejscu należy podkreślić, że punktem wyjścia w ramach wykładni systemowej zewnętrznej jest Konstytucja RP. Zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi, tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku".

Powyższy pogląd został podtrzymany w kolejnych wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego przykładowo w wyroku z dnia 15 stycznia 2014 r. sygn. akt II GSK 1434/12, czy też w wyroku z dnia 20 marca 2014 r. sygn. akt II GSK 1992/12.

Za nietrafne Sąd uznał natomiast podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. 7, art. 8, art. 11, art. 9 k.p.a. oraz art. 10, 76 77, 78, 80, 81 k.p.a. Sąd uznał bowiem, że względna szybkość postępowania jest właściwa dla kontroli drogowych, zwłaszcza w odniesieniu do kontroli wniesienia opłat elektronicznych, relatywnie prostych dowodowo i nie dopatrzył się w szczególności naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż strona uczestniczyła w całym postępowaniu dowodowym i miała wgląd do wszystkich materiałów dowodowych, a także art. 78 K.p.a., który nie uniemożliwił przecież skutecznego zgłaszania wniosków dowodowych tak przed organem I instancji, jak i w postępowaniu odwoławczym

Ponownie rozpoznając sprawę, dopiero w następstwie wyjaśnienia kwestii oznakowania ww. odcinka drogi (według stanu na dzień kontroli), organ ustali, mając na uwadze poczynione wyżej oceny prawne i wskazania Sądu odnośnie dalszego postępowania, którymi jest związany, czy uchybienie przez skarżącego obowiązkowi uiszczenia opłaty elektronicznej czyni zgodną z prawem decyzję nakładającą na niego karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia tej opłaty

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 152 powołanej ustawy orzeczono, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 powołanej ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.