Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 986/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 24 ust. 1, 3 i 5, art. 32 ust. 1 pkt 1-19
journal: Dz.U. 2004 nr 4 poz 27
law: Ustawa z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 75 ust. 1
journal: Dz.U. 2007 nr 155 poz 1095
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Stanisław Gronowski Sędzia NSA Joanna Kabat-Rembelska (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 11 października 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej C. G. Spółki z o.o. w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt VI SA/Wa 387/10 w sprawie ze skargi C. G. Spółki z o.o. w W. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z dnia [...] października 2009 r., 3. zasądza od Ministra Finansów na rzecz C. G. Spółki z o.o. w W. 1270 zł (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) tytułem kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt VI SA/Wa 387/10 oddalił skargę C. G. Sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Finansów z [...] grudnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach.

Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia faktyczne:

W dniu [...] kwietnia 2009 r. do Ministra Finansów wpłynął wniosek C. G. Sp. z o.o. z siedzibą w W., w sprawie udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w C. Podobny wniosek złożyła [...] czerwca 2009 r. T. T. Sp. z o.o. z siedzibą w C. Minister Finansów, zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 4, poz. 27 ze zm., dalej: ustawa o grach), zarządził przetarg.

W związku z ogłoszonym przetargiem wpłynęły dwie oferty: C. G. Sp. z o.o. i T. T. Sp. z o.o.

Komisja przetargowa, powołana przez Ministra Finansów, oceniając ofertę spółki T. T. stwierdziła, że nie spełnia ona wymagań co do treści ofert określonej w zawiadomieniu o przetargu. W związku z powyższym oferta T. T. Sp. z o.o. została odrzucona. W przypadku oceny oferty C. G. komisja przetargowa wzięła pod uwagę, że opinia o lokalizacji ośrodka gier na automatach przy ul. A. K. [...] w C., zawarta w uchwale nr [...] Rady Miasta w C. z [...] marca 2009 r., jest negatywna. Suma punktów uzyskanych w przetargu przez spółkę C. G. wyniosła 15.

Minister Finansów decyzją z [...] października 2009 r. odmówił obu uczestnikom przetargu udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w C. pod wskazanymi przez nie adresami.

Organ, w uzasadnieniu decyzji, w części dotyczącej wniosku C. G. podał, że odmawiając udzielenia zezwolenia miał na uwadze negatywną opinię Rady Miasta C., co do wskazanej przez spółkę lokalizacji. Minister Finansów podniósł, że działalność w zakresie gier i zakładów jest działalnością szczególną i akceptacja władz lokalnych jest istotnym elementem przemawiającym za zlokalizowaniem ośrodka w danym miejscu. O uzyskaniu zezwolenia nie decyduje tylko sam fakt wolnych lokalizacji, ale także prowadzona przez Państwo polityka w dziedzinie gier i zakładów wzajemnych.

C. G. Sp. z o.o., pismem z [...] października 2009 r. złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Minister Finansów, orzekając na skutek wniosku skarżącej, decyzją z [...] grudnia 2009 r. utrzymał w mocy własną decyzję z [...] października 2009 r.

W uzasadnieniu zauważył, że rada gminy jest organem samorządu lokalnego, posiada znajomość miejscowych warunków i jest władna ocenić słuszność zlokalizowania ośrodka gier na terytorium gminy. Organ podkreślił, że zezwolenie na prowadzenie salonu gier na automatach ma charakter decyzji uznaniowej. Minister udziela zezwolenia tylko, gdy uzyskuje ono akceptację organu gminy, a praktyka taka jest zgodna z prawem. Wskazał również, że nowa ustawa z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych wprowadziła bezwzględny obowiązek dołączenia do wniosku pozytywnej opinii rady gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalając skargę C. G. Sp. z o.o. powołał, na wstępie art. 6 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tj.: Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095), ustanawiający generalną zasadę wolności i równych możliwości podejmowania działalności gospodarczej, jednak z zachowaniem warunków przewidzianych przepisami prawa. Podkreślił, że w powołanej ustawie przewidziane są ograniczenia deklarowanej na wstępie swobody. W myśl art. 75 ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, podejmowanie działalności gospodarczej, na podstawie ustaw wymienionych w tym przepisie, wymaga zezwolenia. Wśród tych ustaw, w art. 75 ust. 1 pkt 2, wymieniona jest ustawa z 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych. Zdaniem Sądu, do działalności gospodarczej prowadzonej na podstawie przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych, zasady pełnej swobody działalności gospodarczej nie stosuje się i powoływanie się przez skarżącą na tę zasadę, jako na źródło uprawnień, było nieuzasadnione.

Sąd pierwszej instancji zaznaczył, że decyzja o zezwoleniu na prowadzenie salonu gier na automatach jest z istoty rzeczy decyzją o charakterze uznaniowym i brak istnienia przesłanek negatywnych do jego uzyskania nie rodzi po stronie wnioskodawcy roszczenia o wydanie zezwolenia. To organ ocenia całokształt okoliczności sprawy i rozstrzyga, czy zezwolić na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Jeżeli przesłanki pozytywne wymienione w ustawie są spełnione, a przesłanek negatywnych brak, organ może, ale nie musi, wydać zezwolenie. Aby ta decyzja uznaniowa nie była nacechowana dowolnością, organ musi wskazać okoliczności, które spowodowały wydanie takiej a nie innej decyzji.

WSA zauważył, że art. 32 ust. 1 ustawy o grach określa zakres dokumentacji wymaganej do wniosku o wydanie zezwolenia na prowadzenie gier na automatach. Zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 4 ustawy o grach, wniosek powinien zawierać m.in. opis usytuowania geograficznego budynku lub miejsca, w którym ma być ulokowany ośrodek gier, wyraźne określenie jego rozmiarów, wraz z planem i ogólnymi informacjami związanymi z konstrukcją, zaś zgodnie z art. 32 ust. 1 pkt 15 załącznikiem do wniosku jest także opinia rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Zdaniem Sądu, z powyższego wynika, że ustawodawca przywiązuje szczególną wagę do miejsca, w którym mają być prowadzone gry i chce to miejsce poddać niejako podwójnej ocenie: najpierw władzy samorządowej, a następnie Ministra. Z punktu widzenia interesu publicznego, reprezentowanego przez władzę lokalną (radę gminy) oraz władzę centralną (Ministra Finansów), nie jest obojętne gdzie będzie prowadzona działalność w zakresie gier na automatach, a zezwolenie nie jest wydawane na tę działalność w ogóle, tylko na działalność w konkretnym miejscu.

W ocenie WSA, uzasadniona jest praktyka Ministra Finansów, że przy podejmowaniu decyzji o wydaniu zezwolenia na prowadzenie gier na automatach bierze pod uwagę opinię rady gminy i nie podejmuje rozstrzygnięć sprzecznych z tą opinią. Negatywna opinia rady gminy stanowi wyraźny sygnał, że władza lokalna, mając na uwadze dobro publiczne gminy, nie życzy sobie salonu gier w miejscu wskazanym przez wnioskodawcę. Pominięcie takiej opinii przez Ministra Finansów i wydanie zezwolenia, wbrew opinii rady gminy, byłoby nie do zaakceptowania z punktu widzenia interesu publicznego tej gminy.

Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty skargi dotyczące bezprawnego stawiania stronie dodatkowego warunku w postaci opinii pozytywnej (a nie jakiejkolwiek). Zdaniem WSA, obowiązek przedłożenia opinii rady gminy był podyktowany koniecznością brania pod uwagę stanowiska władzy lokalnej, i nie służy samemu tylko gromadzeniu dokumentacji, której treść można pominąć. Celem tego ustawowego uregulowania było właśnie kierowanie się przez Ministra przy podejmowaniu decyzji opinią rady gminy. W rozpoznawanej sprawie Minister zasadnie wziął pod uwagę negatywną opinię Rady Miasta C. i odmówił udzielenia zezwolenia. Zdaniem WSA, ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540) nie pozostawia już żadnych wątpliwości, że opinia władz lokalnych, co do prowadzenia na jej terenie działalności w dziedzinie gier musi mieć znaczenie decydujące. Jest to jednak jedynie doprecyzowanie intencji ustawodawcy, bowiem dawne przepisy także nie dawały podstaw do pominięcia przy wydawaniu zezwolenia stanowiska rady gminy.

C. G. Sp. z o.o. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, żądając jego zmiany poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Ministra Finansów z [...] października 2009 r.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego tj.: art. 24 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy z 29 lipca 1992 r. o grach w związku z art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej poprzez uznanie, że Minister Finansów w toku postępowania o udzielenie zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w C. był uprawniony do wymagania pozytywnej opinii rady gminy o lokalizacji salonu gier na automatach a tym samym umożliwienie radzie gminy zdecydowania o odmowie wydania zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach w C. wbrew kompetencjom określonym w ustawie o grach.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że WSA w W. błędnie uznał, że reglamentowanie działalności w zakresie gier poprzez objęcie możliwości podjęcia takiej działalności obowiązkiem uzyskania zezwolenia wyłącza stosowanie regulacji określonych w art. 6 ust. 2 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej. Zdaniem skarżącej, objęcie wielu obszarów działalności obowiązkiem uzyskania zezwolenia, nie wyłącza stosowania w takiej działalności zasad wolności gospodarczej, a jedynie ogranicza te zasady przez ścisłe określenie warunków i granic takiej działalności. Zasady określone w art. 6 ust. 1 i ust. 2 ustawy o swobodzie działalność gospodarczej mają zastosowanie w tych ściśle wyznaczonych ramach.

Strona skarżąca zakwestionowała stanowisko WSA sprowadzające się do bezpodstawnej modyfikacji art. 24 ust. 1 ustawy o grach. Przyjęta przez Sąd pierwszej instancji wykładnia omawianego przepisu oznacza, że minister decyduje jedynie o wydaniu zezwolenia, a w zakresie odmowy udzielenia zezwolenia właściwa rada gminy, gdyż wydanie negatywnej opinii o lokalizacji przesądza o nieuwzględnieniu wniosku.

Skarżąca nie zgodziła się ze stwierdzeniem Sądu, że wprowadzenie w ustawie z 9 listopada 2009 r. o grach hazardowych obowiązku przedstawienia pozytywnej opinii rady gminy stanowiło jedynie doprecyzowanie intencji ustawodawcy, gdyż taki warunek wynikał także z poprzednio obowiązującej ustawy. Według skarżącej, zarówno Minister Finansów jak też Wojewódzki Sąd Administracyjny nie wzięli też pod uwagę, że ustawa o grach hazardowych nie przewiduje możliwości podjęcia działalności w zakresie prowadzenia salonów gier na automatach, a obowiązek pozytywnej opinii rady gminy dotyczy kasyn gry a więc nie można tej regulacji odnieść bezpośrednio do salonów gier.

W odpowiedzi Minister Finansów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W stanie prawnym obowiązującym w dacie wydawania przez Ministra Finansów decyzji, będącej przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego, podjęcie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie regulowanym ustawą o grach i zakładach wzajemnych wymagało uzyskania zezwolenia (art. 75 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej; tekst jednolity Dz. U. z 2007 r., Nr 155, poz. 1095 ze zm.).

W literaturze przyjmuje się, że "Zezwolenie, licencja i zgoda, obok koncesji, są pozwoleniami wydawanymi przez właściwe organy państwa na prowadzenie działalności gospodarczej. (...). Pozwolenie jest indywidualnym aktem prawnym (decyzją administracyjną), wydawanym na wniosek zainteresowanego podmiotu (przedsiębiorcy) w celu uzyskania zgody na podejmowanie i prowadzenie działalności gospodarczej. Pozwolenie usuwa w sposób zindywidualizowany ustawowy zakaz podjęcia działalności gospodarczej, a tym samym daje prawo do korzystania z konstytucyjnej zasady wolności gospodarczej" (Komentarz do art. 75 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, Dz. U. z 2007 r. Nr 155, poz. 1095) [w:] A. Powałowski (red.), S. Koroluk, M. Pawełczyk, E. Przeszło, K. Trzciński, E. Wieczorek: Ustawa o swobodzie działalności gospodarczej. Komentarz, ABC 2007). Z reguły zezwolenia wydawane są w drodze decyzji administracyjnych związanych. Oznacza to, że jeżeli przedsiębiorca spełni wymogi ustawowe, uprawniony organ zobowiązany jest do jego wydania. Jedynie wyjątkowo zezwolenia na prowadzenie działalności gospodarczej wydawane są w ramach uznania administracyjnego ( np. zezwolenia, o których mowa w art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 20 października 1994 r. o specjalnych strefach ekonomicznych; tekst jednolity DZ. U. z 2007 r. Nr 42, poz. 274 ze zm.). Uznanie administracyjne wiąże się z takim przepisem, który stanowi, że organ "może" wydać decyzję lub nadać jej określoną treść.

Odnosząc te uwagi o charakterze ogólnym do rozpoznawanej sprawy należy zauważyć, że stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o grach zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych. Użycie przez ustawodawcę słowa "udziela" wskazuje, że w przypadku wspomnianych zezwoleń decyzja organu ma charakter związany. Nie powinno zatem ulegać wątpliwości, że w przypadku, gdy przedsiębiorca ubiegający się o zezwolenie na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie określonym w art. 24 ust. 1 ustawy o grach spełnia warunki podmiotowo – przedmiotowe szczegółowo wymienione w ustawie, minister właściwy do spraw finansów publicznych takie zezwolenie wydaje.

Należało zatem rozważyć, czy także w przypadku, gdy wydanie decyzji na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o grach poprzedzone jest przeprowadzeniem przetargu, ma ona charakter związany. Wątpliwości w tym zakresie pojawiają się w związku z regulacją zawartą w art. 24 ust. 4 ustawy o grach, w myśl której wynik przetargu nie jest dla ministra właściwego do spraw finansów publicznych wiążący.

W tym miejscu należy przypomnieć, że w sytuacji, gdy o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot spełniający określone w ustawie warunki, minister właściwy do spraw finansów publicznych ogłasza i przeprowadza przetarg.

Ustawodawca powierzył ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych do unormowania, w drodze rozporządzenia, szczegółowe warunki przeprowadzenia wspomnianego przetargu z uwzględnieniem w szczególności, by sposób ogłoszenia przetargu zapewniał właściwe poinformowanie podmiotów zainteresowanych przetargiem, by warunki uczestnictwa w przetargu nie eliminowały podmiotów spełniających wymagania warunkujące uzyskanie zezwolenia oraz by oceny ofert miały charakter obiektywny, przejrzysty i niedyskryminujący żadnego uczestnika przetargu.

Minister Finansów, wykonując upoważnienie zawarte w art. 24 ust. 3 ustawy o grach, wydał w dniu 3 czerwca 2003 r. rozporządzenie w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o grach i zakładach wzajemnych. Z § 23 ust. 1 rozporządzenia wynika, że podmiotem właściwym do prowadzenia postępowania przetargowego będzie komisja złożona co najmniej z trzech osób wyznaczonych przez ministra właściwego do spraw finansów publicznych spośród pracowników ministerstwa. W myśl § 24 rozporządzenia z dnia 3 czerwca 2003 r. przetarg ofert składa się z dwóch części - jawnej i niejawnej (§ 24). W części jawnej przetargu komisja przetargowa stwierdza prawidłowość ogłoszenia przetargu, odrzuca oferty złożone po wyznaczonym terminie oraz otwiera pozostałe koperty z ofertami (§ 25), zaś w części niejawnej (§ 26) - odrzuca oferty niespełniające wymagań określonych w przepisach ustawy o grach i zakładach wzajemnych oraz wymagań co do treści ofert określonych w zawiadomieniu o przetargu, wybiera najkorzystniejszą ofertę albo ustala, że żadna z ofert nie została przyjęta. Następnie komisja sporządza protokół i przekazuje go ministrowi właściwemu do spraw finansów publicznych (§ 27 ust. 2), a także zawiadamia uczestników postępowania przetargowego o terminie wydania decyzji w sprawie zezwolenia, który nie może być dłuższy niż 14 dni od dnia zakończenia postępowania przetargowego (§ 28 ust. 2).

W świetle przytoczonych unormowań należy przyjąć, że postępowanie o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach jest administracyjnym postępowaniem jurysdykcyjnym, a organem administracji publicznej właściwym do rozpatrzenia i załatwienia sprawy w tym zakresie jest Minister Finansów. Wspomniane postępowanie, w przypadku gdy o jedno zezwolenie ubiega się więcej niż jeden podmiot, jest jedynie poprzedzone postępowaniem kwalifikacyjnym mającym na celu wyłonienie najlepszej oferty. Minister Finansów jest zobowiązany do przeprowadzenia postępowania administracyjnego w sprawie o udzielenie zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier losowych, zakładów wzajemnych lub gier na automatach, zgodnie z wszelkimi zasadami procedury administracyjnej. Przede wszystkim ma on zatem obowiązek przeprowadzić wyczerpujące postępowanie wyjaśniające i dowodowe. Brak związania wynikiem przetargu oznacza, że Minister Finansów może, według swego uznania zaakceptować wybór komisji przetargowej lub wybrać innego oferenta spełniającego ustawowe warunki konieczne do udzielenia zezwolenia. Postępowanie administracyjne prowadzone po zakończeniu przetargu nie może zatem ograniczać się do oceny prac komisji przetargowej, a ewentualne uchybienia w tym zakresie, o ile nie uzasadniają unieważnienia przetargu na podstawie art. 24 ust. 5 ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie mogą prowadzić do odmowy udzielenia zezwolenia.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, możliwość dokonania przez organ wyboru przedsiębiorcy, któremu zostanie udzielone zezwolenie nie przesądza o tym, że decyzja w sprawie zezwolenia, o której mowa w art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych ma charakter uznaniowy. W przypadku wielości podmiotów ubiegających się o jedno zezwolenie od uznania Ministra Finansów zależy wybór jednego z nich, a nie to, czy zezwolenie w ogóle zostanie udzielone. Brak jest bowiem dostatecznych podstaw do przyjęcia, że niezwiązanie wynikiem przetargu jest równoznaczne z upoważnieniem Ministra Finansów do działania w ramach uznania administracyjnego przy wydawaniu wspomnianej decyzji. W związku z tym należy stwierdzić, że po dokonaniu wyboru najlepszej oferty Minister Finansów, stosownie do art. 24 ust. 1 ustawy o grach i zakładach wzajemnych "udziela" zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie wymienionym w tym przepisie. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela wyrażanego w dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych, w tym w zaskarżonym wyroku poglądu o uznaniowym charakterze decyzji wydawanej na podstawie art. 24 ust. 1 ustawy o grach (por. wyrok NSA z 13 grudnia 1995 r., sygn. akt II SA 107/95 Wokanda 1996, nr 5, poz. 38).

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że nie można wykluczyć, iż Minister Finansów po otrzymaniu wyniku przetargu uzna, że żadna z ofert nie może być przyjęta a w konsekwencji odmówi udzielania zezwolenia. Jednak takie rozstrzygnięcie musi być poprzedzone oceną złożonych ofert i stwierdzeniem, że nie odpowiadają one warunkom określonym w ustawie lub kryteriom ustalonym w zawiadomieniu o przetargu.

W rozpoznawanej sprawie Minister Finansów odmówił C. G. Sp. z o.o. udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach z tej tylko przyczyny, że załączona do wniosku uchwała Rady Miasta C. z [...] marca 2009 r. zawierała negatywną opinię proponowanej lokalizacji salonu gier na automatach. Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że takie rozstrzygnięcie mieści się w ramach uznania administracyjnego przysługującego Ministrowi Finansów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne, gdyż żaden ze wskazanych przez WSA przepisów ustawy o grach nie przyznawał Ministrowi Finansów prawa do odmowy udzielenia zezwolenia na urządzanie i prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach wyłącznie z powodu negatywnej opinii rady gminy.

W tym miejscu należy zauważyć, że art. 32 ust. 1 pkt 1-19 ustawy o grach określał niezbędne elementy między innymi wniosku o udzielenie zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Z treści art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach wynikało, że wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie tego rodzaju działalności winien zawierać opinię rady gminy o lokalizacji ośrodka gier. Niewątpliwie opinia rady gminy wydana na podstawie powołanego przepisu powinna dotyczyć tylko lokalizacji ośrodka gier. Ustawodawca nie sprecyzował przy tym przesłanek oceny tej lokalizacji, pozostawiając to swobodnemu uznaniu organu uprawnionemu do wydania opinii. Ta swoboda uznania jednak odnosić się może jedynie do oceny proponowanego przez wnioskodawcę miejsca usytuowania ośrodka gier, a nie do innych przesłanek niezwiązanych z lokalizacją. Jednocześnie należy podkreślić, że z treści art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach nie wynika, iż do wniosku musi być załączona pozytywna opinia o lokalizacji ośrodka gier. Opinia ta może być zarówno pozytywna jak i negatywna. Opinia negatywna nie pozbawia strony skarżącej możliwości uzyskania zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach. Opinia nie jest bowiem wiążąca dla organu wydającego zezwolenie. Organ ten ocenia, czy przyczyny wydania negatywnej opinii rady gminy o lokalizacji ośrodka gier mają znaczenie dla wydania zezwolenia na prowadzenie takiej działalności. Dodać należy, na co trafnie zwróciła uwagę skarżąca, że w ogłoszonych kryteriach przetargu stanowisko rady miało duże znaczenie, gdyż za pozytywną opinię można było uzyskać 8 punktów. Nie oznacza to jednak, że negatywna opinia rady gminy mogła, bez uwzględnienia innych kryteriów, stanowić samodzielną podstawę odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie salonu gier na automatach, w szczególności bez rozważenia motywów podjętej przez radę gminy uchwały.

Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., jeżeli nie ma naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, zachodzi zaś jedynie naruszenie prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny może uchylić zaskarżone orzeczenie i rozpoznać skargę. W tym przypadku Sąd orzeka na podstawie stanu faktycznego przyjętego w zaskarżonym wyroku.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w rozpoznawanej sprawie doszło jedynie do naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 24 ust. 1 i art. 32 ust. 1 pkt 15 ustawy o grach na skutek zaakceptowania przez Sąd pierwszej instancji błędnej wykładni powołanych przepisów przyjętej przez Ministra Finansów.

Naczelny Sąd Administracyjny z podanych wcześniej przyczyn postanowił na podstawie art. 188 p.p.s.a. rozpoznać skargę i uchylić zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Finansów z 9 października 2009 r.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O kosztach postępowania kasacyjnego Sąd orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a. w związku z § 18 ust 1 pkt 1 lit. c) oraz pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).