Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 262/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1  lit. c
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn Sędziowie: Sędzia NSA Halina Filipowicz-Kremis (spr.) Sędzia WSA Władysław Kulon Protokolant: Kinga Bilska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. sprawy ze skargi J. B. i M. B. na decyzję D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. na rzecz skarżących kwotę 997 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] nr [...] D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego we W. (dalej jako: DWINB, organ II instancji, organ odwoławczy) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. (dalej: PINB, organ I instancji) z [...] nr [...] nakładającą na W. D. (dalej: inwestor) obowiązek wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem.

Z akt sprawy wynika, że na wniosek J. B., współwłaściciela lokalu nr [...] na parterze w budynku przy ul. [...] w S., PINB przeprowadził w dniu 19 września 2018 r. kontrolę wykonanych robót budowlanych w znajdującym się na 1.piętrze lokalu nr [...], którego właścicielem jest inwestor. Organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie w sprawie robót budowlanych wykonywanych w lokalu nr [...] bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach. Po przeprowadzeniu oględzin doprecyzowano przedmiot postępowania stwierdzając, że dotyczy ono wykonania robót budowlanych polegających na przebudowie lokalu mieszkalnego nr [...], które to roboty budowlane wykonywane zostały bez wymaganego prawem pozwolenia lub zgłoszenia.

Organ I instancji w dniu 17 października 2018 r. przeprowadził oględziny w lokalach nr [...] i [...], znajdujących się na parterze, stanowiących współwłasność M. B. oraz J. B. (dalej: skarżący) oraz w lokalu nr [...] stanowiącym własność inwestora, ulokowanym na 1 piętrze. W każdym z lokali stwierdzono liczne pęknięcia na ścianach i sufitach. Wskazano na spękania, które pojawiły się na ścianach i na suficie korytarza po wykonaniu dotychczasowych robót w lokalu nr [...], a także na ścianach zewnętrznych budynku. Odnośnie do spękań na ścianach zewnętrznych inwestor oświadczył do protokołu, że istniały już wcześniej. Organ I instancji stwierdził przy tym, że roboty budowlane prowadzone były przez inwestora w lokalu nr [...] bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia właściwemu organowi. Inwestor oświadczył, a następnie złożył do akt projekt budowlany sporządzony przez J. B., który jednak nie został złożony organowi administracji architektoniczno-budowlanej celem uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Przedmiotem projektu budowlanego jest przebudowa lokalu mieszkalnego nr [...] w budynku przy ul. [...] w S. polegająca na połączeniu dwóch pokoi z kuchnią celem uzyskania pokoju (salonu) z aneksem kuchennym wraz z wykonaniem podciągu przed rozebraniem ściany nośnej wewnątrz mieszkania. Zgodnie z opisem robót przed przystąpieniem do wykonania podciągu istniejące belki stalowe stropodachu należało podstemplować. Sam podciąg przyjęto z dwóch belek stalowych dwuteowych I-200. Przed jego wykonaniem należało wykonać gniazda w ścianie nośnej z wykonaniem poduszek betonowych z betonu B15 o grubości minimum 10 cm i na całej długości ich oparcia i szerokości ściany. Po wykonaniu "poduszek" zgodnie z projektem należało przystąpić do wykucia bruzdy poziomej pod sufitem z jednej strony ściany celem ułożenia belki stalowej. Po jej ułożeniu i zakotwieniu należało przystąpić do wykucia bruzdy z drugiej strony ściany i osadzenia drugiej belki stalowej. Do rozebrania ściany nośnej przystąpić można było dopiero po wykonaniu podciągu.

Podczas oględzin w lokalu nr [...] stwierdzono, że otwór powstały po rozbiórce ściany ma wymiar 3,25 m (długość) i 2,55 m (wysokość), zaś grubość ściany wynosi 0,50 m. Nad otworem zamontowano dwa dwuteowniki 200 mm oparte na poduszkach betonowych – długości 25 cm. Pracownicy PINB wykonali dwie odkrywki stropu pomiędzy lokalami skarżących znajdującymi się na parterze a lokalem nr [...] na piętrze. Stwierdzono, że podczas wykonywania robót w lokalu nr [...] zerwano stare deski podłogowe, odkrywając polepę żużlową (tzw. szlakę) w przestrzeniach między belkami. Następnie ułożono ok. dwucentrymetrową warstwę styropianu, położono folię i wylano około szcześciocentrymetrową warstwę betonu, co spowodowało zwiększenie obciążenia drewnianego stropu między kondygnacjami. Podczas oględzin inwestor usunął polepę, aby odsłonić deski ślepego pułapu i łaty, do których te deski zostały przybite gwoździami w celu umożliwienia oceny stanu technicznego poszczególnych elementów stropu drewnianego. Ponowne oględziny przeprowadzono w lokalu nr [...] w dniu 6 grudnia 2018 r., podczas których stwierdzono, że styropian położono na belkach i polepie.

Pismem z dnia 22 października 2018 r. pełnomocnik skarżących poinformował PINB, że wskutek robót budowlanych przeprowadzanych w lokalu nr [...] na 85% powierzchni pomieszczeń warstwa betonu spoczywa na styropianie i stuletnich deskach ślepego pułapu o grubości 15 mm i listewkach grubości 20 mm x 20 mm, pod spodem znajduje się sufit z desek przybitych od spodu do belek stropowych. W piśmie podkreślono, że stwarza to bezpośrednie zagrożenie lokatorów lokali nr [...] i [...]. Wylany beton dociążył stropy w ilości 120 kg/m2. Ponadto nastąpiło osiadanie stropu o kilka milimetrów, co objawiło się spękaniami podłużnymi na styku ściana-strop oraz ościeży otworów drzwiowych (góra-dół). Pełnomocnik skarżących wniósł o dokonanie rozbiórki betonowej wylewki w lokalu nr [...] i przywrócenie stanu jaki miał miejsce przed remontem.

Postanowieniem z dnia [...] nr [...] PINB wstrzymał wykonanie robót budowlanych w lokalu nr [...] oraz nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie 30 dni inwentaryzacji wszystkich wykonanych robót budowlanych oraz przedstawienia oceny technicznej prawidłowości dotychczas wykonanych robót budowlanych, z uwzględnieniem wpływu robót na konstrukcję budynku. Ponadto, w razie stwierdzenia nieprawidłowości organ nakazał wskazać zakres robót niezbędnych do wykonania w celu doprowadzenia tych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Pełnomocnik inwestora przedłożył w terminie opracowanie pn. "Inwentaryzacja z oceną techniczną wykonanych robót" (dalej: inwentaryzacja). Autorzy inwentaryzacji opisali zakres prac zrealizowanych w kuchni, łazience oraz w pokojach. Roboty w zakresie rozbiórki części ściany konstrukcyjnej zostały zgodnie z inwentaryzacją wykonane na podstawie projektu budowlanego J. B. Stwierdzono, że nad wyburzoną częścią ściany konstrukcyjnej zamontowano dwa dwuteowniki 200, a w miejscu zdemontowanej podłogi, na całości powierzchni, ułożono styropian, folię oraz wylano podłoże betonowe o grubości 6 cm. W opracowaniu znalazły się nadto obliczenia konstrukcji metodą stanów granicznych – nośności. Autorzy inwentaryzacji wskazali, że zastosowane rozwiązanie z wykonaniem wylewki betonowej o grubości 6cm jest wadliwe dla pokoju nr 1, gdyż dociążenie belek stropowych przy rozpiętości 5,22 m powoduje przekroczenie dopuszczalnej nośności o 70%, bez obciążenia użytkowej wykorzystanie nośności w 97%, a przy rozpiętości belek 3,90 m w pokoju nr 2 – całkowite wykorzystanie nośności i minimalne przekroczenie dopuszczalnego ugięcia. Wskazano przy tym, że w pozostałych pomieszczeniach o mniejszych niż 3,90 m rozpiętościach nie ma zagrożenia w eksploatacji. Założono, że belki drewniane stropu nie są miejscowo lub na końcach zmurszałe. W zakresie zaleceń wskazano, że należy zdemontować podłogę w pokoju nr 1, rozebrać wylewkę betonową razem ze styropianem i żużlem, oczyścić tzw. ślepy pułap, dokonać sprawdzenia stanu technicznego desek ślepego pułapu, wykonać z dwóch warstw folii paroizolacje. Jako izolację akustyczną zalecono zastosować wełnę Rockwool Rockslab Sonic o grubości 10 cm. Autorzy inwentaryzacji wskazali zarazem, że belki stropowe wsparte zostały bezpośrednio na konstrukcyjnych ścianach murowanych. W budynkach ceglanych funkcje wieńców przejmował mur ceglany i jego wiązanie. Z biegiem lat znaczna utrata nośności spoin cegieł przestało spełniać swoją funkcję. Konsekwencją braku zwieńczenia było nierównomierne osiadanie ścian budynku i powstające zarysowania ścianach i sufitach. W opinii autorów inwentaryzacji miejscowe zarysowania nie mają żadnego istotnego znaczenia dla konstrukcji obiektu.

Pismem z dnia 5 listopada 2018 r. M. B. zwrócił się do PINB z informacją, że w dobudówce do budynku powstałej w 1978 r. oprócz pęknięć ścian nośnych powstały pęknięcia na sufitach, które były widoczne podczas oględzin przeprowadzonych 17 października 2018 r. Pęknięcia te ciągle się powiększają oraz powstają nowe. W piśmie wskazano, że skarżący dysponuje dokumentacją z 1978 r. dotyczącą dobudowy, którą może udostępnić PINB. Pismem z tego samego dnia pełnomocnik skarżących poinformował organ I instancji o uwydatnieniu w ostatnich dniach uszkodzeń w lokalu nr [...].

Pełnomocnik inwestora, inż. T. P., ustosunkowując się do pism i uwag wnoszonych przez skarżących oraz ich pełnomocnika w całości podtrzymał wnioski zawarte w sporządzonej inwentaryzacji.

Po zapoznaniu się z aktami sprawy pełnomocnik skarżących pismem z dnia 3 grudnia 2018 r. poinformował, że wykonana analiza statyczna dotyczy jedynie układu belek w kierunku podłużnym belek, natomiast brak jest analizy dotyczącej przestrzeni pomiędzy belkami, czyli w kierunku prostopadłym do osi belek. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że odległość między belkami w osi wynosi 88 cm co stanowi sporą rozpiętość pola, na której nie ma żadnej warstwy konstrukcyjnej, jest natomiast wylewka betonowa o grubości 6 cm. Wylewka ta na pasie 1 m daje wagę około 108 kg – bez obciążeń użytkowych. Ponadto, wylewka nie jest zbrojona, zaś stuletnie deski ślepego pułapu o grubości 15 mm, oparte na listewkach o grubości 25 mm nie można traktować jako konstrukcji. Zdaniem pełnomocnika skarżących autorzy inwentaryzacji dokonali obliczeń jak dla płyty konstrukcyjnej, która w ogóle nie istnieje.

W kolejnym piśmie z dnia 11 grudnia 2018 r. pełnomocnik inwestora podtrzymał swój stanowisko w sprawie. Ponadto w dniu 18 grudnia 2018 r. do protokołu z przeglądania akt sprawy złożył pismo z obliczeniami nośności płyty betonowej, z którego wynika że nośność jest zapewniona. Według oświadczenia wykonawcy zastosowano do betonu zbrojenie rozproszone.

Decyzją z [...] nr [...] PINB nałożył na inwestora obowiązek wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych w lokalu nr [...] do stanu zgodnego z prawem. W pokoju nr 1 o wymiarach 4,97 m x 4,00 m nakazano inwestorowi:

1. Rozebranie wylewki betonowej wraz ze styropianem i polepą żużlową;

2. Oczyszczenie "ślepego pułapu";

3. Sprawdzenie stanu technicznego drewnianych belek stropowych łącznie z oceną oparcia końcówek tych belek oraz wykonanie dokumentacji fotograficznej odkrytego stropu;

4. Sprawdzenie stanu technicznego desek ślepego pułapu i wykonanie dokumentacji fotograficznej;

5. Wykonanie paraizolacji z dwóch warstw folii;

6. Wykonanie izolacji akustycznej podłogi przez zastosowanie wełny mineralnej o grubości 10cm

7. Wykonanie posadzki w pokoju nr 1 o lekkiej konstrukcji zgodnei ze wskazaniami i pod nadzorem osoby właściwie uprawnionej i wpisanej na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego.

Organ wyznaczył inwestorowi termin do 30 kwietnia 2019 r. na wykonanie prac, a nadto w zakresie pkt 1-2 nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej odwołanie wnieśli skarżący w części dotyczącej pozostawienia wylewki betonowej w pozostałych pomieszczeniach ze stropem drewnianym. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że autorzy inwentaryzacji błędnie wskazali, że odległość w osiach pomiędzy belkami wynosi 77 cm, kiedy w rzeczywistości wynosi ona 88 cm. Odległość między belkami wynosi 74 cm i taka jest rozpiętość desek ślepego pułapu. Pełnomocnik skarżących podniósł, że deski ślepego pułapu oparte są jedynie na długości 2,5 cm na listwach. Takiego oparcia nie przewiduje profesjonalny program komputerowy, w którym minimalne oparcie wynosi 5 cm. Przyjmując nawet 5 cm oparcia desek ślepego pułapu naprężenia zostały przekroczone o 16%. Zatem, zdaniem pełnomocnika skarżących, przy podparciu 2,5 cm naprężenia dopuszczalne przekroczone są o co najmniej 30%. Do odwołania załączono stosowne wyliczenia sporządzone przez pełnomocnika skarżących, inż. L. B. oraz inż. S. I. Załączono również dokumenty poświadczające wpis do D. Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa obu autorów oraz decyzje poświadczające posiadanie stosownych uprawnień. Z wyliczeń wynika, że odnośnie do belki o długości 4,97 m dopuszczalne naprężenia przekraczają naprężenia dopuszczalne o 114%, zaś w przypadku belki o długości 3,71 m o 19% - w sytuacji, w której wyliczenia pełnomocnika inwestora nie wskazują na żadne odchylenia od norm.

Decyzją z dnia [...] DWINB utrzymał decyzję PINB w mocy. Uzasadniając swoje stanowisko organ odwoławczy oprócz przytoczenia zastosowanych przepisów prawa materialnego podzielił pogląd wyrażony w decyzji organu I instancji. Zdaniem DWINB organ I instancji wyczerpująco ustalił, że zaistniały przesłanki uzasadniające wdrożenie trybu z art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Organ odwoławczy ocenił, że w sposób wyczerpujący został zebrany w sprawie materiał dowodowy. Prawidłowo również PINB zdaniem organu odwoławczego uzasadnił swoją decyzję. Ustosunkowując się do odwołania DWINB ograniczył się do wskazania, że argumentacji w nim podnoszona stanowi jedynie powtórzenie zaprezentowanego w toku postępowania stanowiska skarżących.

W skardze na powyższą decyzję w zakresie dotyczącym pozostawienia wylewki betonowej w pozostałych pomieszczeniach za stropem drewnianym skarżący zarzucili organowi odwoławczemu naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm., dalej jako: Prawo budowlane), zgodnie z którym obiekt budowlany jako całość oraz jego poszczególne części, wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając spełnienie podstawowych wymagań dotyczących obiektów budowlanych określonych w załączniku do rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) Nr 305/2011 z dnia 9 marca 2011 r. ustanawiającego zharmonizowane warunki wprowadzania do obrotu wyrobów budowlanych i uchylającego dyrektywę Rady 89/106/EWG (Dz. Urz. UE L 88 z 04.04.2011, str. 5, z późn. zm.), dotyczących nośności i stateczności konstrukcji. Zarzucono przy tym naruszenie art. 5 ust. 2 Prawa budowlanego stwierdzając, że w przypadku użytkowania lokalu nr [...] bez rozebrania warstw nadmiernie obciążających strop ma miejsce pogorszenie jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej obu lokali mieszkalnych.

W uzasadnieniu skargi przytoczono argumentację analogiczną jak w odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej. Warto wskazać przy tym, że pełnomocnik skarżących posiadający stosowne uprawnienia budowlane wskazał na następujące wadliwości przedłożonej inwentaryzacji:

- zastosowanie błędnego współczynnika do ciężaru warstwy wylewki z zaprawy cementowej (1,1) tak jakby była to warstwa konstrukcyjna, zaś wylewka nie stanowi warstwy konstrukcyjnej zatem prawidłowy współczynnik to 1,3;

- zaniżony został ciężar żużla z 10,0 kN/m3 na 6,0 kN/m3, przy czym nie można ustalić źródła takiej wartości;

- ciężar tynku ustalony został w inwentaryzacji na 1,9 kN/m3, a powinno być 19,0 kN/m3.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Na rozprawie w dniu 22 października 2019 r. pełnomocnik skarżących wniósł o uchylenie decyzji organu I i II instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje.

W myśl art. 1 § 1-2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.) odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Sąd uznał, iż wniesiona w niniejszej sprawie skarga zasługuje na uwzględnienie.

W myśl art. 134 § 1 i art. 135 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych w przytoczonych wyżej przepisach doprowadziła do uznania, że decyzja organu II instancji wydana została w sposób niezgodny z prawem.

Przedmiotem rozpoznawanej przez sąd sprawy jest decyzja D. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. utrzymująca

w mocy decyzję pierwszoinstancyjną nakazującą inwestorowi wykonanie określonych w tej decyzji robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w S. do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących obowiązki te powinny zostać rozszerzone o pozostałe pomieszczenia znajdujące się w lokalu nr [...] ze stropem drewnianym, gdyż błędnie ustalono, że przekroczone zostały dopuszczalne naprężenia dla belek stropowych wyłącznie w jednym z pomieszczeń, gdy tymczasem dopuszczalne naprężenia zostały przekroczone dla wszystkich belek stropowych oraz dla desek ślepego pułapu.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji wydane zostały w ramach tzw. postępowania naprawczego na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1 (postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia), organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Zgodnie z art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Bezsporną okolicznością w sprawie jest brak legitymowania się przez inwestora stosownym pozwoleniem na budowę. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się bowiem, że wyburzenie ściany nośnej (konstrukcyjnej) ingeruje w konstrukcję całego budynku, tym samym stanowi przebudowę, a w konsekwencji wymaga uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 627/2012). Pomimo tego, że inwestor dysponował projektem budowlanym w zakresie przebudowy lokalu nr [...] to nie wystąpił do organu administracji architektoniczno-budowlanej o wydanie pozwolenia na budowę.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia zakresu nałożonego na inwestora obowiązku wykonania określonych robót budowlanych i czynności w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Organy nadzoru obu instancji ustalając zakres tego obowiązku oparły się bowiem na sporządzonym na zlecenie inwestora opracowaniu pn. Inwentaryzacja z oceną techniczną wykonanych robót. Z opracowania tego wynika, że przekroczenie nośności belek stropowych nastąpiło wyłącznie w pokoju nr 1 o wymiarach 4,97 m x 4,00 m. W opinii wprost wskazano, że w pozostałych pomieszczeniach o mniejszych niż 3,90 m rozpiętości nie ma zagrożenia w eksploatacji.

Do przeciwnych wniosków doszedł pełnomocnik skarżących wraz ze współautorem wyliczeń obciążeń inż. S. I. Zdaniem autorów dopuszczalne naprężenia zostały poważnie przekroczone dla wszystkich belek stropowych oraz dla desek ślepego pułapu, a w konsekwencji obowiązkiem wykonania określonych robót budowlanych objęte powinny być wszystkie pomieszczenia ze stropem drewnianym. Pełnomocnik skarżącego wymienił konkretne nieprawidłowości, które jego zdaniem występują w inwentaryzacji sporządzonej na zlecenie inwestora. Wśród niech wymienił: zastosowanie błędnego współczynnika do ciężaru warstwy wylewki z zaprawy cementowej (1,1) tak jakby była to warstwa konstrukcyjna, zaś wylewka nie stanowi warstwy konstrukcyjnej zatem prawidłowy współczynnik to 1,3; zaniżenie ciężaru żużla z 10,0 kN/m3 na 6,0 kN/m3 oraz ustalenie ciężaru tynku na wartość 1,9 kN/m3, a powinno być 19,0 kN/m3. W odwołaniu pełnomocnik skarżącego podniósł, że autorzy inwentaryzacji nie wykonali stosownych obliczeń w kierunku prostopadłym do osi belek.

Biorąc pod uwagę rozbieżności w znajdujących się w aktach sprawy opiniach biegłych stwierdzić należy z całą mocą, że organ odwoławczy nie przeprowadził w sposób prawidłowy i wyczerpujący postępowania dowodowego, czego przejawem jest – jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżących – oparcie się jedynie na inwentaryzacji sporządzonej na zlecenie inwestora. Zarazem organ odwoławczy nie uargumentował dlaczego odmawia wiarygodności wyliczeniom dokonanym przez pełnomocnika skarżących oraz inż. S. I. Organ II nie dokonał również we własnym zakresie konfrontacji obu opinii ograniczając się jedynie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do wskazania, że treść odwołania oraz jego uzupełnienie stanowią powtórzenie stanowiska już uprzednio wyrażonego w toku postępowania przez skarżących. Organ odwoławczy argumentując, że inwentaryzacja sporządzona została przez osoby posiadające uprawnienia budowlane w tym do projektowania i do kierowania robotami budowlanymi w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oparł swoją decyzją jedynie o to opracowanie. Tymczasem, zgodnie z zasadą ogólną rządzącą postępowaniem administracyjnym, a zwłaszcza w zakresie postępowania dowodowego, wyrażoną w art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Rozwinięcie tej zasady znajduje wyraz w art. 77 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Wskazać należy, że przepis ten zobowiązuje organy administracji publicznej nie tyko do zebrania, ale i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Zdaniem sądu, właśnie kompleksowego rozpatrzenia materiału dowodowego w niniejszej sprawie zabrakło.

Wskazać przy tym należy na istotę postępowania odwoławczego wynikającą z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), której w żadnym razie nie można interpretować w ten sposób, że rolą postępowania odwoławczego jest jedynie kontrola organu I instancji. Postępowanie przed organem II instancji polega bowiem na ponownym, w pełni merytorycznym rozpoznaniu sprawy administracyjnej. A zatem, zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt III SA/Kr 697/19).

W niniejszej sprawie organ odwoławczy w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, co potwierdzają zarówno akta sprawy, jak i treść zaskarżonej decyzji. Wskazać należy, że do odwołania skarżący przedłożyli nieudostępniane wcześniej organowi wyliczenia przekroczeń dopuszczalnego naprężenia sporządzone przez osoby posiadające odpowiednie uprawnienia budowlane. Organ odwoławczy tymczasem wskazał w uzasadnieniu decyzji, że odwołanie nie wskazało na żadne nowe okoliczności i stanowiło jedynie powtórzenie wyrażonego już uprzednio stanowiska. W tym zakresie nie sposób jednak zgodzić się z organem II instancji, gdyż choć istotnie pełnomocnik skarżących już wcześniej m. in. w piśmie z dnia 3 grudnia 2018 r. wskazał na nieprawidłowości przedłożonej inwentaryzacji, jednak dopiero na etapie złożenia odwołania przedłożono organowi stosowne wyliczenia. Sąd nie znajduje przyczyn, dla których organ odwoławczy nie przeprowadził tego dowodu oraz nie dokonał konfrontacji z opinią przedłożoną przez drugą stronę. Nie sposób również znaleźć przyczyny takiego stanu rzeczy w treści uzasadnienia decyzji, albowiem rozważania własne organu odwoławczego są szczególnie lakoniczne. Zgodnie natomiast z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Biorąc pod uwagę treść uzasadnienia zaskarżonej decyzji bez wątpienia doszło do naruszenia zacytowanego wyżej przepisu, w zakresie w jakim organ nie wyjaśnił przyczyn, z powodu których odmówił wiarygodności opinii przedłożonej przez skarżących, co tym samym podaje w wątpliwość rzeczywiste przeprowadzenie tego dowodu. Podkreślić przy tym należy, że nie może stanowić dla DWINB usprawiedliwienia wyrażona w art. 80 k.p.a. zasada swobodnej oceny dowodów, zgodnie z którą organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Swobodna ocena dowodów może zostać przeprowadzona dopiero po rozpatrzeniu całego materiału dowodowego. Nie należy zatem interpretować prawa organów do swobodnej oceny dowodów jako uprawnienia do wybiórczego rozpatrywania środków dowodowych.

Biorąc pod uwagę powyższe sąd stwierdza, że organ odwoławczy naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Odnosząc się jeszcze raz do naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności wskazać należy, że organ nie skorzystał z instrumentów jakie dają, a w pewnym zakresie wręcz zobowiązują organy administracji publicznej, przepisy k.p.a. Zgodnie z art. 136 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Przepis ten powinien być szczególnie uwzględniany przez organy administracji publicznej, w sytuacji, w której to wraz z odwołaniem strony przedkładają nowe dowody bądź też składają wnioski dowodowe. Zatem w niniejszej sprawie organ odwoławczy powinien samodzielnie przeanalizować złożone wraz z odwołaniem wyliczenia lub też zlecić postępowanie wyjaśniające w tym zakresie PINB. W ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego organy mogły nie tylko przeprowadzić dowód z opinii przedłożonej przez pełnomocnika skarżących, ale mogły rozważyć powołanie własnego biegłego, co wydaje się szczególnie uzasadnione w obliczu dysponowania sprzecznymi opiniami.

Organ odwoławczy mógł nadto rozważyć przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, celem bezpośredniego skonfrontowania stanowisk obu stron. Zgodnie z art. 89 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej przeprowadzi, z urzędu lub na wniosek strony, w toku postępowania rozprawę, w każdym przypadku gdy zapewni to przyspieszenie lub uproszczenie postępowania lub gdy wymaga tego przepis prawa. Zgodnie zaś § 2 cytowanego przepisu organ powinien przeprowadzić rozprawę, gdy zachodzi potrzeba uzgodnienia interesów stron oraz gdy jest to potrzebne dla wyjaśnienia sprawy przy udziale świadków lub biegłych albo w drodze oględzin. W świetle zacytowanego przepisu oraz biorąc pod uwagę okoliczności sprawy, w której mamy do czynienia zarówno ze sprzecznymi interesami stron, jak i zaistniałą potrzebą wyjaśnienia sprzecznych informacji wynikających z opinii biegłych, w ocenie sądu organ odwoławczy rozważyć powinien przeprowadzenie rozprawy administracyjnej. Przeprowadzenie rozprawy wydaje się być uzasadnione również z uwagi na występujące w sprawie zagrożenie życia lub zdrowia ludzi oraz bezpieczeństwa mienia, gdyż jako bezpośredni środek dowodowy ogranicza czas trwania postępowania związany np. z wymianą korespondencji. Biorąc zatem pod uwagę powyższe w ocenie sądu organ odwoławczy naruszył również wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Reasumując, zaskarżoną decyzję należało uchylić na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., który stanowi, że sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję, gdy stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W dalszym postępowaniu organ nadzoru budowlanego winien podjąć pod uwagę dotychczasowe wskazówki i podjąć takie działania, które umożliwią ustalenie stanu faktycznego sprawy z poszanowaniem zasad prowadzenia postępowania dowodowego. Ustalenia poczynione przez organ nadzoru budowlanego winny znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji, zawierającym wskazanie faktów, które uznano za udowodnione, dowodów, na których się oparto, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej.