Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 729/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6017 Samodzielne funkcje techniczne w budownictwie
658
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Rada Izby Inżynierów Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 33a ust. 4 i 5
journal: Dz.U. 2019 poz 1117
law: Ustawa z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa - t.j.
article: art. 64a par. 2
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca (spr.) Sędzia NSA Wojciech Kręcisz Sędzia del. WSA Cezary Kosterna Protokolant Dorota Onyśk po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2022 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 listopada 2021 r. sygn. akt VI SAB/Wa 113/21 w sprawie ze skargi M. P. na bezczynność i przewlekłość Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I

Wyrokiem z dnia 8 listopada 2021 r., sygn. akt VI SAB/Wa 113/21 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") w sprawie ze skargi M. P. (dalej jako: "skarżący") na bezczynność i przewlekłość Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w przedmiocie rozpoznania wniosku w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego stwierdził, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa dopuściła się bezczynności (1); że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (2); zobowiązał Krajową Radę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2020 r. uzupełnionego pismem z dnia 10 marca 2021 r., w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (3); w pozostałym zakresie oddalił skargę (4) oraz zasądził od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (5).

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

Dnia 27 grudnia 2020 r. skarżący za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, złożył wniosek o uznanie jego kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego na terenie Rzeczypospolitej Polskiej. Jako podstawę żądania wskazał art. 13 ust. 1 oraz art. 16 § 1 ust. lit. b ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej (Dz.U. z 2016 r. poz. 65; dalej jako: "ustawa o uznawaniu kwalifikacji"). Do wniosku skarżący załączył liczne dokumenty potwierdzające przywołane w treści wniosku fakty.

Pismem z dnia 1 lutego 2021 r. Prezes Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zawiadomił skarżącego, w trybie art. 33a ust. 2 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz.U. 2019 r., poz. 1117, dalej jako: "ustawa o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa "), o otrzymaniu jego wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych (w specjalności inżynieryjnej drogowej do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń) zdobytych w Wielkiej Brytanii. Następnie organ zobowiązał skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni, pod rygorem pozostawienia bez rozpoznania wniosku, m.in. dokumentów poświadczających jego doświadczenie zawodowe, zawierających wyszczególnienie obiektów budowlanych, przy których pełnił funkcje projektanta i zakresów prac/czynności wykonanych przy realizacji tych projektów; charakterystycznych parametrów ww. obiektów budowlanych oraz ich charakterystykę i konstrukcję; zaświadczenia właściwego organu poświadczającego, że jako inżynier nie został zawieszony/nie pozbawiono go prawa wykonywania działalności/zawodu; dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu "Chartered Engineer wydanego przez stowarzyszenie zrzeszone w Radzie Inżynierów (Engineering Council); dokumentów MIET Certificate, certyfikatu rejestracyjnego spółki A. .; pisma [...].

Z zachowaniem terminu skarżący wskazał, że dokumenty potwierdzające doświadczenie zawodowe nie stanowią braku formalnego jego wniosku, w związku z czym wezwanie jest bezzasadne. Podniósł, że posiada ukończone kształcenie regulowane zgodnie z art. 3 (1) (e) dyrektywy 2005/36/WE, gdzie zgodnie z art. 13 (2) tejże dyrektywy zwalniają z obowiązku przedłożenia zaświadczenia o doświadczeniu zawodowym, tym samym przepisy ustawy wyraźnie wskazuje, iż zaświadczenie o doświadczeniu zawodowym przedkłada się w sytuacji gdy jest to wymagane, w niniejszej sytuacji nie jest to zaś wymagane. Analogiczna regulacja została wprowadzona do ustawy z dnia 22 grudnia 2015 r. o zasadach uznawania kwalifikacji zawodowych nabytych w państwach członkowskich Unii Europejskiej.

Wskazał, że zgodnie z art. 13 ust. 2 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych, zmienionej przez dyrektywę 2013/55/UE z dnia 20 listopada 2013 r. (dalej jako: "Dyrektywa 2005/36/WE"), w jego obecnym brzmieniu, dostęp do zawodu i umożliwienie jego wykonywania przyznaje się wnioskodawcom, którzy wykonywali dany zawód w pełnym wymiarze czasu pracy przez jeden rok lub przez równoważny okres w niepełnym wymiarze czasu pracy w okresie ostatnich dziesięciu lat w innym państwie członkowskim, które nie reguluje tego zawodu, oraz posiadają przynajmniej jedno poświadczenie kompetencji lub dowód posiadania kwalifikacji wydane przez inne państwo członkowskie, które nie reguluje tego zawodu. Skarżący dodał także, że na podstawie dyrektywy 2005/36/WE, w brzmieniu sprzed zmian wprowadzonych dyrektywą 2013/55/UE, obowiązywał wymóg dwuletniego doświadczenia. Jednocześnie jako dowód potwierdzający doświadczenie zawodowe, skarżący przedłożył oświadczenie, że zgodnie z art. 16 (1) (1) (b) ustawy o uznawaniu kwalifikacji przez trzy lata wykonywał na stanowisku kierownika przedsiębiorstwa, a uprzednio ukończył trwające, co najmniej trzy lata, szkolenie przygotowujące do wykonywania tej działalności, potwierdzone świadectwem uznawanym na terytorium państwa wnioskodawcy lub uznanym przez organizację zawodową właściwą dla danej działalności w tym państwie za spełniające wszystkie wymagane warunki tj. był dyrektorem spółki B. (w posiadaniu organu), która świadczyła usługi związane z budownictwem zgodnie z Klasyfikacją SIC. Tym samym art. 16 wyraźnie wskazuje, że jeżeli przepisy regulacyjne uzależniają podejmowanie lub wykonywanie działalności regulowanej od posiadania wiedzy ogólnej lub zawodowej i umiejętności, właściwych dla danej działalności, właściwy organ uznaje kwalifikacje zawodowe wnioskodawcy za spełniające wymagania określone w tych przepisach, jeżeli wnioskodawca przedłoży dokumenty potwierdzające powyższy fakt.

Skarżący wyjaśnił, że nie jest możliwe przedłożenie dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu Chartered Engineer wydanego przez stowarzyszenie zrzeszone w Radzie Inżynierów (Engineering Council), gdyż żaden organ, poza Engineering Council, nie wydaje dokumentu potwierdzającego posiadanie tytułu Chartered Engineer, tylko Engineering Council może wydać dokument nadający tytuł Chartered Engineer, żadna inna organizacja, nawet zrzeszona w Engineering Council, nie jest uprawniona do wystawienia dokumentu nadającego tytuł Chartered Engineer. Dodatkowo wskazał, że zwolnienie go z wymogu posiadania tytułu Chartered Engineer potwierdza także skarga złożona za pośrednictwem systemu SOLVIT przez Ministerstwo Zjednoczonego Królestwa, tj. skarga o numerze [...], z której jednoznacznie wynika, że nie można żądać posiadania tytułu Chartered Engineer w przypadku ukończenia kształcenia regulowanego zgodnie z art. 3 (1) (e) dyrektywy 2005/36/WE. Skarżący zauważył także, że brak konieczności posiadania tytułu Chartered Engineer potwierdzają także pisma organu ministerialnego Zjednoczonego Królestwa, załączone do jego pisma, oraz orzecznictwo Trybunału Europejskiego UE. Posiadanie tego tytułu jest dobrowolne. Tytuł CEng jest równoważnikiem posiadania tytułu rzeczoznawcy budowlanego, a nie inżyniera z uprawnieniami, zatem zdaniem sakrżącego żądanie organu pozbawione jest podstaw prawnych, szczególnie, że organ we wcześniejszych postępowaniach nigdy tego tytułu nie żądał.

Podniósł także skarżący, że zgodnie z Brytyjską ustawą The European Union (Recognition of Professional Qualifications) Regulations 2015 - 2015 No. art. 2 (6) (b), profesje wymienione w załączniku II do tej ustawy są zawodami regulowanymi, gdzie wśród tych profesji jest wymieniony zawód regulowany tj. członkostwo: Member of the Institution of Engineering and Technology (MIET), zatem Skarżący przedłożył ten dokument oraz dodatkowo dokument potwierdzający rejestrację w Engineering Council. Skarżący przedłożył dyplom MIET i wyjaśnił, że nie jest on brakiem formalnym, zatem bezzasadne jest żądanie organu.

Pismem z dnia 10 marca 2021 r. skarżący oświadczył, że rezygnuje z doręczania pism za pomącą środków komunikacji elektronicznej zgodnie z art. 391 § 1d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. 2021 poz. 735; dalej jako: "k.p.a.")

Pismem z dnia 13 kwietnia 2021 r., organ poinformował skarżącego, że jego wniosek, wobec nieuzupełnienia jego braków formalnych, pozostawiono bez rozpoznania.

Pismem z 23 maja 2021 r., złożonym za pośrednictwem elektronicznej skrzynki podawczej organu, skarżący wniósł, w oparciu o art. 37 ust. 1 k.p.a. ponaglenie na niezałatwienie sprawy w terminie. Równocześnie zażądał wyjaśnienia czy organ rozpatrujący niniejsza sprawę dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania oraz stwierdzenie czy miało ono miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a także wyjaśnienie przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności lub przewlekłości, a w razie potrzeby także podjęcie środków zapobiegających bezczynności lub przewlekłości w przyszłości.

Organ - postanowieniem z dnia 28 maja 2021 r. - uznał ponaglenie za nieuzasadnione, gdyż prowadząc postępowanie nie dopuszczono się ani bezczynności, ani przewlekłości.

Skarżący złożył skargę na działalność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa zarzucając temu organowi zarówno bezczynność, jak i przewlekłe prowadzenie postępowania w zakresie rozpoznania jego wniosku o uznanie kwalifikacji zawodowych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa dopuściła się bezczynności (1); że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (2); zobowiązał Krajową Radę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do rozpoznania wniosku skarżącego z dnia 27 grudnia 2020 r. uzupełnionego pismem z dnia 10 marca 2021 r., w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy (3); w pozostałym zakresie oddalił skargę (4) oraz zasądził od Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa na rzecz skarżącego kwotę 100 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (5). W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wskazał, że organ dysponując wnioskiem skarżącego i załączonymi do tego wniosku dokumentami oraz stanowiskiem skarżącego w przedmiocie (celowości) wykonania wezwania organu do uzupełnienia braków ww. pisma, powinien był rozpoznać sprawę merytorycznie. Nie można bowiem przy tym mylić kompetencji administracyjnej z pozytywnym rozstrzygnięciem wniosku. Zdaniem Sądu czym innym jest obowiązek skorzystania przez organ z kompetencji, , a czym innym jest merytoryczna treść rozstrzygnięcia, jakie po rozpoznaniu tego wniosku zapadnie. W ocenie Sądu w takich okolicznościach sprawy zaistniała bezczynność organu. W związku z tym, Sąd w wydanym wyroku stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności i - zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. - zobowiązał organ do rozpoznania wniosku z dnia 27 grudnia 2020 r., uznając, że wniosek ten - po jego uzupełnieniu pismem z dnia 10 marca 2021 r. - zawiera ostateczne stanowisko skarżącego w sprawie. Sąd wyznaczył organowi w ww. zakresie 30-dniowy termin liczony od daty doręczenia mu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Ponadto dokonując oceny charakteru zaistniałej bezczynności zgodnie z art. 149 § 1a p.p.s.a., Sąd stwierdził, że nie miała ona miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Kierując się przedstawionymi wyżej kryteriami Sąd uznał, że w rozpoznawanej sprawie bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd uwzględnił bowiem, że bezczynność w tej sprawie była skutkiem nieprawidłowej interpretacji przez organ przepisów prawa, która to interpretacja doprowadziła do wadliwego zobowiązania skarżącego do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 27 grudnia 2020 r., a w konsekwencji - do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Wobec tego, Sąd uznał za niecelowe wymierzenie organowi grzywny.

II

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie złożył organ, zaskarżając go w części w jakiej skarga została uwzględniona i wyniku czego stwierdzona została bezczynność organu oraz został on zobowiązany do rozpoznania wniosku skarżącego w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego z dnia 27 grudnia 2020 r. uzupełnionego pismem z dnia 10 marca 2021 r., w terminie 30 dni od otrzymania prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, a także w części jej rozstrzygnięcia o kosztach postępowania. Na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. organ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

1. art. 33 a ust. 4 i 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa przez jego błędne zastosowanie i uznanie, że brak załączenia do wniosku dokumentów, o którym mowa w tym przepisie, nie może zostać uznany za brak formalny wniosku z uwagi na ich materialnoprawny charakter,

2. art. 51 Dyrektywy 2005/36/WE poprzez uznanie, że wyklucza ona możliwość kierowania przez organ wezwań w celu uzupełnienia wniosku o uznanie kwalifikacji zawodowych,

3. art. 149 § 1 pkt. 1 p.p.s.a. poprzez częściowe uwzględnienie skargi skarżącego i stwierdzenie bezczynności organu, w sytuacji, gdy do bezczynności nie doszło gdyż, organ prawidłowo zastosował art. 64 § 2 k.p.a. i wezwał wnioskodawcę do przedłożenia dokumentów wymaganych przepisami prawa tj. art. 33a ust. 4 i 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa, a następnie na skutek nieuzupełnienia braków pozostawił wniosek bez rozpoznania,

4. art.149 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 37 § 1 pkt. 1 k.p.a. w zw. z art. 35 k.p.a. poprzez uznanie, że organ dopuścił się bezczynności, bowiem nie powinien wzywać wnioskodawcy do uzupełnia braków formalnych w trybie art. 64 § 2 k.p.a. lecz wydać merytorycznie decyzję,

5. art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. w zw. z art. 33a ust. 4 i 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa poprzez brak odniesienia się przez Sąd konkretnie do treści wezwania z dnia 17 lutego 2021 r. i uzasadnienia, dlaczego wskazane w jego treści dokumenty mają zdaniem Sądu charakter materialoprawny.

Wobec powyższego organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji oraz zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów wynika, że istota spornego w rozpatrywanej sprawie zagadnienia odnosi się do oceny prawidłowości przeprowadzonej przez Sąd I instancji kontroli działalności Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa oraz prawidłowości rezultatu tej kontroli, który wyraził się w ustaleniu, że w sprawie z wniosku strony skarżącej dotyczącego uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego organ administracji pozostawał w bezczynności, która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Według Sądu I instancji – jak wynika to z uzasadnienia zaskarżonego wyroku – brak było bowiem podstaw do pozostawienia wniosku strony bez rozpoznania w związku z nie usunięciem w terminie jego braków wskazanych w wezwaniu organu administracji publicznej, albowiem przepis art. 33a ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa określa wymogi wniosku w zakresie odnoszącym się do jego treści oraz załączników, co w relacji do przedmiotu sprawy inicjowanej wnioskiem strony – w tym treści tego wniosku uzupełnionego pismem z dnia 10 marca 2021 r. – oraz treści kompetencji organu administracji, obligowało ten organ do merytorycznego rozpatrzenia żądania tego wniosku.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna, której zarzuty wyznaczają, zgodnie z zasadą dyspozycyjności, granice kontroli zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, nie uzasadnia twierdzenia, że rezultat tej kontroli powinien wyrazić się w krytycznej ocenie wyroku Sądu I instancji, której konsekwencją powinno być jego uchylenie.

Uwzględniając istotę spornej w rozpatrywanej sprawie kwestii przypomnienia wymaga, że jakkolwiek przepisy ustawy p.p.s.a. nie określają na czym stan bezczynności organów administracji polega, ani też nie definiują pojęcia "stanu bezczynności organu", to jednak nie oznacza to, że treść tego pojęcia, w sensie przedmiotowym i podmiotowym jest niedookreślona, a zakres kognicji sądów administracyjnych w sprawach na bezczynność organów administracji niczym nieograniczony. Poza sporem jest bowiem, że zakres przedmiotowy skargi na bezczynność organu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. jest wyznaczony zawartym w tym przepisie odesłaniem do art. 3 § 2 pkt 1 - 4a tej ustawy (a także art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. definiującym bezczynność), zaś zakres podmiotowy, treścią pojęcia "działalności administracji publicznej".

Z powyższego wynika, że w sprawach ze skarg na bezczynność organu administracji publicznej, w celu ustalenia istnienia/nieistnienia stanu bezczynności organu istotne znaczenie ma precyzyjne zidentyfikowanie przedmiotu żądania zawartego w skardze na bezczynność i skonfrontowanie tego żądania oraz jego zasadności z istnieniem po stronie organu administracji prawnego obowiązku działania – na wniosek lub z urzędu – polegającego na załatwieniu (rozstrzygnięciu) konkretnej sprawy. W postępowaniu ze skargi na bezczynność, uwzględniając stan faktyczny i stan prawny danej sprawy sąd administracyjny rozstrzyga więc, czy rzeczywiście organ administracji pozostaje w bezczynności polegającej na tym, że w terminie wynikającym z przepisów obowiązującego prawa nie podejmuje on żadnych czynności, do podjęcia których jest zobowiązany albo, że jakkolwiek czynności te podjął i prowadził postępowanie, to jednak nie były to czynności celowe służące załatwieniu sprawy co do jej istoty, albo – mimo istnienia obowiązku wynikającego z przepisów prawa – nie zakończył prowadzonego postępowania wydaniem decyzji, postanowienia lub też innego aktu, lub nie podjął innej stosownej czynności, do podjęcia której był zobowiązany lub nie wykonał obowiązku, o którym mowa w art. 36 k.p.a.

W rekapitulacji przedstawionych uwag wprowadzających trzeba więc stwierdzić, że ocena zasadności skargi na bezczynność organu oraz zawartego w tej skardze żądania musi być więc zasadniczo konfrontowana z istnieniem prawnego obowiązku działania organu administracji zobowiązanego – na wniosek lub z urzędu – do załatwienia konkretnej sprawy w sposób, w formie i w terminie, przewidzianymi w przepisach obowiązującego prawa oraz, co nie mniej istotne, skorelowanego z nim indywidualnego uprawnienia, które miałoby doznać naruszenia w związku z bezczynnością organu

W rozpatrywanej sprawie, której istota sprowadza się do kwestii oceny istnienia/nieistnienia stanu bezczynności Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w sprawie z wniosku strony w przedmiocie uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawody regulowanego, podstawowe znaczenie miało ustalenie dotyczące istnienia skorelowanego z treścią żądania skargi na bezczynność obowiązku działania wymienionego organu, a mianowicie obowiązku polegającego na załatwieniu wymienionej sprawy poprzez jej rozstrzygnięcia w drodze decyzji albo wydaniu innego przewidzianego przepisami prawa aktu, w tym aktu motywowanego brakiem spełniania przez ten wniosek przewidzianych prawem wymogów uniemożliwiających jego rozpoznanie i merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a w tym kontekście udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy organ obowiązek ten wykonał.

Sąd I instancji prawidłowo rekonstruując i identyfikując treść żądania zawartego w skardze na bezczynność Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa w relacji do treści żądania wniosku strony skarżącej z dnia 27 grudnia 2020 r., w prawidłowy sposób określił i ustalił relację tego żądania do prawnych podstaw oraz treści obowiązku działania organu administracji w rozpatrywanej sprawie, a zasadności tego wniosku nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej, w których granicach – zgodnie z zasadą dyspozycyjności (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 10 marca 2021 r., sygn. akt II OSK 1492/18; 19 stycznia 2021 r., sygn. akt II OSK 2523/20; 17 grudnia 2020 r., sygn. akt II GSK 832/18; 29 października 2020 r. sygn. akt I GSK 285/18; 16 lipca 2020 r. sygn. akt I GSK 611/20; 4 grudnia 2019 r. sygn. II FSK 2031/18; akt 17 lutego 2015 r. sygn. akt II OSK 1695/13) – jest zobowiązany operować Naczelny Sąd Administracyjnego. Zwłaszcza, gdy w tym kontekście podkreślić również – o czym mowa jeszcze dalej – że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią (zob. wyrok NSA z dnia 13 października 2017 r., sygn. akt II FSK 1445/17).

Uwzględniając powyższe, w odpowiedzi na zarzuty skargi kasacyjnej – których komplementarny charakter uzasadnia, aby rozpoznać je łącznie – trzeba przede wszystkim podkreślić, że postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa jest wszczynane na wniosek zainteresowanego i kończy się (powinno się zakończyć) wydaniem decyzji, nie później niż w terminie 3 miesięcy od dnia złożenia przez wnioskodawcę wszystkich niezbędnych dokumentów (art. 33a ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa).

Co przy tym nie mniej istotne z punktu widzenia istoty spornej w sprawie kwestii, przepis art. 33a przywołanej ustawy określa również wymogi wniosku – gdy chodzi o jego konieczną treść – oraz obligatoryjne załączniki tego wniosku stanowiąc, że wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa zawiera: 1) imię (imiona), nazwisko, datę i miejsce urodzenia wnioskodawcy; 2) obywatelstwo wnioskodawcy oraz nazwę państwa członkowskiego, w którym wnioskodawca uzyskał kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa; 3) określenie zawodu regulowanego albo działalności regulowanej wraz z określeniem formy, w jakiej działalność ma być wykonywana; 4) informację o posiadanych kwalifikacjach i uprawnieniach; 5) informacje o ukończonym kształceniu regulowanym; 6) wykaz dokumentów dołączonych do wniosku (ust. 4), do którego dołącza się – jak z kolei wynika to z ust. 5 art. 33a ustawy – 1) dokument potwierdzający obywatelstwo wnioskodawcy; 2) dokumenty potwierdzające kwalifikacje zawodowe architekta lub inżyniera budownictwa oraz, o ile jest to wymagane, dokumenty potwierdzające doświadczenie zawodowe wnioskodawcy; 3) zaświadczenie wydane przez właściwy organ państwa członkowskiego nie wcześniej niż 3 miesiące przed dniem złożenia wniosku, poświadczające, że architektowi lub inżynierowi budownictwa nie zawieszono prawa wykonywania działalności lub nie zakazano wykonywania zawodu, z tym jednocześnie, że dokumenty, o których mowa w ust. 5 pkt 2, nie są wymagane w przypadku architektów posiadających kwalifikacje zawodowe potwierdzone dokumentami wymienionymi w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 5 ust. 5.

Konfrontując treść przywołanych przepisów prawa z treścią wezwania adresowanego do strony skarżącej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – którego przesłanki stosowania aktualizują się, co nie jest bez znaczenia, w sytuacji, gdy podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, a strona nie uzupełni braków podania w wyznaczonym przez organ administracji terminie – nie ma podstaw, aby w relacji do treści wniosku strony skarżącej uzupełnionego pismem z dnia 10 marca 2021 r., podważać prawidłowość oceny Sądu I instancji, a mianowicie, że pozostawienie podania strony bez rozpoznania było bezpodstawne, a w konsekwencji, że Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa, jako organ właściwy w sprawie, której dotyczy podanie strony pozostawała w bezczynności w jej załatwieniu.

Zasadności tego wniosku, w żadnym stopniu, ani też zakresie nie podważają zarzuty skargi kasacyjnej.

Ponownie odwołując się do znaczenia konsekwencji wynikających z zasady dyspozycyjności obowiązującej w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny oraz ponownie podkreślając, że w przypadku skargi kasacyjnej będącej kwalifikowanym środkiem zaskarżenia, czytelność sformułowanego w niej komunikatu jest istotna z tego powodu, że ustawa wiąże powstanie określonych skutków procesowych nie tylko z samym wniesieniem tego pisma (jak w przypadku skargi czy też zażalenia), ale także z jego treścią, trzeba podnieść, że zarzucając Sądowi I instancji brak odniesienia się do treści wezwania z dnia 17 lutego 2021 r. do uzupełnienia braków podania – co nota bene nie może być uznane za zabieg skuteczny, gdy w tej mierze odwołać się do analizy sprawozdawczej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku (zob. s. 1 – 2) oraz jego części analitycznej osadzonej na gruncie egzegezy przepisów regulujących postępowanie w sprawie uznania kwalifikacji zawodowych architekta lub inżyniera budownictwa (zob. s. 14 – 16) – oraz podnosząc zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. oraz zarzut niewłaściwego zastosowania art. 33a ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa, sam skarżący kasacyjnie organ nie odwołuje się do treści wymienionego wezwania, a tym samym nie wyjaśnia na czym konkretnie w relacji do treści tego wezwania oraz dokumentów, o dołączenie których wystąpił do strony – a których znaczenia dla oceny skuteczności wniosku strony skarżącej również nie wyjaśnia – miałaby polegać prawidłowość jego działania, a tym samym zgodność tego działania z przywołanymi przepisami prawa, a co w konsekwencji należałoby przeciwstawić nieprawidłowym – zdaniem organu – ocenom tego Sądu.

Z oczywistych więc powodów – osadzonych na gruncie znaczenia konsekwencji wynikających z przywołanych powyżej zasad – stanowisko skarżącego organu nie mogło więc prowadzić do podważenia zgodności z prawem zaskarżonego wyroku.

Tym bardziej – co również trzeba podkreślić – że zarzut naruszenia art. 64 § 2 k.p.a. nie został uzasadniony w sposób, w jaki należałoby tego oczekiwać w świetle znaczenia konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a. (zob. w tej mierze np. wyroki NSA z dnia: 9 czerwca 2021 r., sygn. akt III FSK 3619/21; 21 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2162/13; 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2084/13; 27 listopada 2014, sygn. akt I FSK 1752/13; 10 października 2014 r., sygn. akt II OSK 793/13; 20 sierpnia 2014 r., sygn. akt I OSK 2575/13).

Nie mniej istotne deficyty towarzyszą również zarzutowi niewłaściwego zastosowania art. 33a ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa. Zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego zakłada bowiem potrzebę wykazania i wyjaśnienia, jak dany przepis prawa powinien być stosowany ze względu na ustalony stan faktyczny sprawy albo dlaczego, ze względu na ten stan faktyczny nie powinien być on stosowany, a w przypadku zarzutu niezastosowania tego przepisu, dlaczego powinien być on w sprawie zastosowany. Zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie polega więc na zarzuceniu tzw. błędu subsumcji, tj. gdy stan faktyczny sprawy błędnie uznano za odpowiadający albo nieodpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w danej normie prawnej. Innym słowy, zarzut niewłaściwego zastosowania prawa materialnego (w formie pozytywnej) wiąże się z zarzuceniem zastosowania normy prawnej, która nie powinna być w danej sprawie zastosowana, albo (w formie negatywnej) z zarzuceniem niezastosowania normy prawnej, która w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną powinna być zastosowana w sprawie ze względu na ustalenia jej stanu faktycznego – niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego przez sąd administracyjny, rozumiane jest więc, jako sytuacja polegająca albo na bezzasadnym tolerowaniu błędu subsumcji popełnionego przez organ administracyjny, albo wręcz przeciwnie, na bezzasadnym zarzuceniu organowi popełnienia takiego błędu. W związku z tym więc, że w odniesieniu do omawianej formy naruszenia prawa materialnego istota rzeczy sprowadza się do zarzucenia tzw. błędu subsumcji, to za uzasadnione należałoby uznać oczekiwanie odnośnie do potrzeby wyjaśnienia na czym w relacji stanu faktycznego miałby polegać zarzucany błąd subsumpcji. Jeżeli tak – a sporną w sprawie kwestią jest ocena zaktualizowania się przesłanek stosowania art. 64 § 2 k.p.a. w relacji do art. 33a ust. 4 i ust. 5 ustawy o samorządach zawodowych architektów i inżynierów budownictwa określającego prawne wymogi wniosku, o którym w nim mowa – to siłą rzeczy zarzut niewłaściwego zastosowania przywołanych przepisów prawa, aby mógł być rozpoznany, nie mógł abstrahować od potrzeby odniesienia się do sfery faktów, albowiem dopiero z wyznaczonej nimi perspektywy można byłoby ocenić, czy istotnie przepisy prawa, których naruszenia zarzuca skarga kasacyjna, rzeczywiście zostały niewłaściwie zastosowane. Tak się jednak nie stało, albowiem uzasadnienie skargi kasacyjnej do tej istotnej kwestii w ogóle, ani też w żadnym innym aspekcie nie nawiązuje.

Co więcej, o braku zasadności zarzutów kasacyjnych – w tym również zarzutu naruszenia art. 51 dyrektywy 2005/36/WE oraz argumentacji odwołującej się do jej celów (zob. s. 4 – 5 skargi kasacyjnej), których nota bene kontrolowane orzeczenie nie podważa, co jest aż nadto oczywiste, gdy w opozycji do stanowiska organu podkreślić, że Sąd I instancji orzekał w sprawie ze skargi na bezczynność organu administracji publicznej, a także argumentacji odwołującej się do znaczenia dodatkowych załączników, "[...] które nie są wymienione w przepisie, ale które mogą mieć znaczenie dla oceny sprawy i wyniku postępowania." (s. 3 skargi kasacyjnej) – trzeba również, jeżeli nie przede wszystkim, wnioskować na tej podstawie, że brakami podania w rozumieniu art. 64 § 2 k.p.a., są niewątpliwie takie tylko braki podania, które uniemożliwiają nadanie mu biegu.

Stosowanie przywołanego przepisu prawa – w relacji do określonych nim przesłanek – powinno bowiem służyć wyłącznie usunięciu braków formalnych pisma wynikających ze ściśle określonych przepisów i nie może zmierzać do merytorycznej oceny przedstawionego wniosku oraz jego załączników, a w konsekwencji odnosić się do okoliczności, które organ administracji, przed którym inicjowane jest postępowanie uznaje za istotne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy. Zwłaszcza, że ustalenia faktyczne są przeprowadzane na etapie postępowania wyjaśniającego w sprawie (zob. np. wyroki NSA z dnia: 22 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2240/21; 8 lutego 2022 r., sygn. akt Ii OSK 2556/21; 26 września 2017 r., sygn. akt II OSK 1071/16; 30 września 1999 r., sygn. akt I SAB/ 89/99; 23 stycznia 1996 r., sygn. akt II SA 1473/94).

W korespondencji do przedstawionych argumentów oraz w ich rekapitulacji trzeba więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za uzasadnione, a tym samym za skuteczne. Sąd I instancji nie bez usprawiedliwionych podstaw stwierdził bowiem, że w sprawie z wniosku strony skarżącej dotyczącego uznania kwalifikacji zawodowych do wykonywania zawodu regulowanego Krajowa Rada Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa pozostawała w bezczynności.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.