Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 406/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-03-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 4
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Protokolant Daniel Zdzieszyński po rozpoznaniu w dniu 4 marca 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 r. sygn. akt II SA/Kr 1062/09 w sprawie ze skargi B. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie; 2. zasądza od B. B. na rzecz S. K. kwotę 450 (słownie: czterysta pięćdziesiąt ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 19 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr 1062/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi B. B. uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 roku, Nr [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie zapadł w następującym stanie faktycznym.

Decyzją z dnia z dnia [...] lutego 2009 roku, Nr [...] Prezydent Miasta Krakowa po rozpatrzeniu wniosku S. K. ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących z garażami i zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. 60 Podgórze, z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. 60 oraz wjazdem z działki nr [...] obr. 60 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie.

W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Krakowa wskazał na brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru objętego wnioskiem oraz powołał się na spełnienie w złożonym wniosku wszystkich warunków ustawowych przewidzianych przepisami prawa. W toku postępowania uzyskano uzgodnienia i opinie organów w zakresie wymaganym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła B. B.. Odwołująca się wyraziła kategoryczny sprzeciw wobec ustalenia warunków dla przedmiotowej inwestycji. W odwołaniu wskazano, iż obszar planowanej zabudowy sąsiaduje, a w części pokrywa się z terenem Parku Rzecznego Drwinka, określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym dnia 4 lutego 2009 roku przez Radę Miasta Krakowa Uchwałą Nr LXIV/821/09. Odwołująca się podniosła, iż zagospodarowanie w sposób wskazany w zaskarżonej decyzji spowoduje znaczne ograniczenie możliwości korzystania z dzierżawionej przez nią nieruchomości, to jest działki nr 40 obr. 60. Odwołująca się wskazała także, że zrealizowanie planowanej inwestycji spowoduje znaczne obniżenie wartości jej nieruchomości, a także dyskomfort, utratę swobody i intymności przy korzystaniu z jej nieruchomości.

Decyzją dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...], z dnia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po rozpatrzeniu odwołania B. B. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 roku.

Organ II instancji stwierdził, że decyzja organu I instancji jest prawidłowa i zgodna z przepisami prawa. Oceniając dokonaną przez uprawnioną osobę wpisaną na listę samorządu architektów analizę urbanistyczno-architektoniczną organ odwoławczy stwierdził, iż odpowiada ona wymogom formalnym. Analiza ta opisuje sposób zagospodarowania terenu oraz występujące w obszarze analizowanym parametry. Kolegium po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego nie znalazło podstaw do zakwestionowania jej prawidłowości.

W odniesieniu do nowoprojektowanej zabudowy linia zabudowy ustalona została w odległości 7 m od granicy działki drogowej ul. [...] nr ew. [...] obr. 60 Podgórze. W załączniku nr 3 do decyzji wskazano, iż wyznaczenie linii zabudowy stanowić będzie kontynuację linii zabudowy na działce nr [...] i równocześnie będzie zgodne z ustawą z dnia 21 marca 1985 roku o drogach publicznych. Podniesiono także, iż przy realizacji wnioskowanych budynków o lokalizacji w głębi działki, ustalić należy orientację budynków identyczną z orientacją obiektów na działkach nr [...],[...],[...],[...].

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki ustalono na poziomie do 25%, natomiast wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej ustalono na poziomie min. 55%. Jednocześnie wskazano, iż jest to średni wskaźnik występujący w analizowanym obszarze.

Szerokość elewacji frontowej ustalono od strony frontu działki, tj. od ul. [...] na poziomie do 13 m dla każdego z budynków. W załączniku nr 3 wskazano, iż w obszarze występują budynki jednorodzinne wolnostojące o szerokości od około 9 do 11 m (dz. nr [...]-[...]) do 18-22 m (dz. nr [...],[...]), w związku z czym wyznaczona dla planowanej inwestycji szerokość działki mieści się w granicach szerokości budynków występujących w analizowanym obszarze.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej ustalono przy dachach połaciowych: przy kalenicach w układzie równoległym – do okapu – 5 m; przy wysokości kalenic – do 9 m; natomiast przy kalenicach w układzie prostopadłym do osi drogi – do gzymsu lub attyki i kalenicy – do 9 m. W treści załącznika nr 3 wskazano, że dla przedmiotowej lokalizacji charakterystyczna i dopuszczalna jest zabudowa o wysokości elewacji frontowej nawiązującej do średniej obszaru, która równocześnie stanowi kontynuację z działek sąsiednich nr ew. [...],[...].

Zdaniem organu odwoławczego wyznaczone parametry urbanistyczne pozwolą na kontynuację zastanego ładu urbanistycznego, którego częścią jest wnioskowany teren. Planowana zabudowa stanowić będzie kontynuację: rodzaju zabudowy, funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu oraz parametrów i wskaźników kształtujących zabudowę na działkach sąsiednich, m.in. na działkach nr [...],[...] obr. 60 Podgórze. Analiza całokształtu przeprowadzonego postępowania, a także ustalonych w decyzji parametrów, zdaniem Kolegium, prowadzi do wniosku, że organ I instancji dokonał prawidłowej oceny istniejącego w obszarze analizowanym stanu zagospodarowania.

Odnosząc się do zarzutów strony odwołującej się w przedmiocie naruszenia interesów osób trzecich poprzez zmniejszenie komfortu i intymności zamieszkania w związku z wydaną decyzją, organ II instancji stwierdził, iż nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli decyzja jest zgodna z przepisami prawa, co zachodzi w rozpatrywanej sprawie.

Ustosunkowując się do zarzutu dotyczącego częściowego zlokalizowania inwestycji na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, Kolegium wskazało, że inwestor dokonał ograniczenia części działki zajętej pod inwestycję, tak by inwestycja nie wchodziła na tereny lasu, a warunki zabudowy ustalone zostały dla części działki nieobjętej planem. Z drugiej strony, jeżeli prawodawca całkowicie chciałby wyłączyć działkę objętą obszarem inwestycji spod zabudowy przeznaczyłby ją w miejscowym planie zabudowy w całości pod zieleń.

Organ odwoławczy wskazał, iż ma świadomość, że inwestor wystąpił równocześnie o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego dla inwestycji pod nazwą "budowa trzech budynków mieszkalnych, jednorodzinnych, wolnostojących wraz z zagospodarowaniem terenu na działkach nr [...], [...] obr. 60 Podgórze, z infrastrukturą techniczną na działkach nr [...], [...] obr. 60 oraz wjazdem z działki nr [...] obr. 60 Podgórze przy ul. [...] w Krakowie" i uzyskał decyzję ustalającą warunki zabudowy dla tej inwestycji. Kolegium wskazało, że w odniesieniu do tego samego terenu można jednak wydać decyzję o warunkach zabudowy dla takiego samego zamierzenia inwestycyjnego więcej niż jednemu wnioskodawcy, zaś jednemu wnioskodawcy w odniesieniu do tego samego terenu można wydać decyzję o warunkach zabudowy dla różnego rodzaju inwestycji. W przypadku, gdy inwestor uzyska pozwolenie na budowę w oparciu o jedną z wydanych decyzji, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy stwierdza wygaśnięcie pozostałych decyzji. Jednocześnie wskazano, że zakres inwestycji jest różny i nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie res iudicata.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie złożyła B. B., domagając się jej uchylenia.

Skarżąca przytoczyła argumenty analogiczne jak w odwołaniu od decyzji organu I instancji w zakresie częściowego zlokalizowania inwestycji na terenie "Parku Rzecznego Drwinka". Zarzuciła także bezprawne pominięcie w sprawie strony postępowania, to jest J. B., który jest współdzierżawcą terenu, do którego zaskarżona decyzja ogranicza dostęp.

W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutu pominięcia w postępowaniu J. B., organ odwoławczy podniósł, iż nie był on stroną w postępowaniu przed organem I instancji, a okoliczność bycia współdzierżawcą terenu nie daje mu przymiotu strony w tym postępowaniu.

Wyrokiem z dnia 19 października 2009 roku, sygn. akt II SA/Kr Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] kwietnia 2009 roku, Nr [...] oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2009 roku, Nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji naruszają przepisy prawa materialnego, które mają wpływ na wynik sprawy, co w myśl art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. stanowi podstawę do ich uchylenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Art. 77 § 1 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Rezultatem prawidłowo zebranego materiału dowodowego i jego oceny jest decyzja administracyjna, której jednym z elementów jest uzasadnienie faktyczne i prawne. Uzasadnienie powinno zawierać wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi organ kierował się przy podejmowaniu decyzji. W szczególności winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa.

Sąd wskazał, że podstawę rozstrzygnięcia w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy, ustalenia warunków zabudowy decyzją administracyjną wymaga każda zmiana zagospodarowania terenu polegająca na wykonaniu robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu lub jego części, jeżeli na danym obszarze nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. O ile plan miejscowy ustanawia lokalny porządek planistyczny, o tyle decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi w istocie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami, inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

Sąd I instancji wskazał również, jakie wymogi wynikające z art. art. 61 ust. 1 wymienionej wyżej ustawy należy spełnić, aby mogła zostać wydana decyzja o ustaleniu warunków zabudowy. Podał także, jakie wymogi niezbędne do wydania decyzji o warunkach zabudowy wynikają z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164 póz. 1588).

Sąd stwierdził, że w przedmiotowej sprawie wyznaczony został obszar analizowany zgodnie z § 3 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 roku. Obszar ten wyznaczony został w sposób prawidłowy, jednakże niektóre wymogi określone w tym rozporządzeniu, zdaniem Sądu I instancji, nie zostały określone w sposób pozwalający na ich akceptację pod względem legalności.

Zdaniem Sądu, kwestią wymagającą ponownego rozpoznania będzie ustalenie linii zabudowy. Skarżąca zarzuciła dokonanym w tym zakresie ustaleniom sprzeczność z § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 roku, wskazując, iż proponowania lokalizacja planowanych budynków nie nawiązuje do żadnej linii budynków istniejących. Rozstrzygnięcie tej kwestii, w ocenie Sądu, związane było ze stanowiskiem Kolegium, wyrażonym w decyzji (poprzednio uchylającej decyzję organu l instancji) z dnia 30 lipca 2008 roku, w którym Kolegium podniosło, iż § 4 ust. 1 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 roku stanowi, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, gdy tymczasem analiza i wydana na jej podstawie decyzja odnosi się do "nieprzekraczalnej" linii zabudowy. Zarzucono tam, iż linia zabudowy dla wnioskowanej inwestycji nie została oznaczona. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ I instancji powinien więc był we wskazanym w decyzji kasacyjnej zakresie uzupełnić postępowanie wyjaśniające w tej sprawie. Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie miało racji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie twierdząc w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż organ I instancji zastosował się do wskazówek zawartych w decyzji organu odwoławczego z dnia 30 lipca 2008 roku.

Sąd wskazał, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy dla wnioskowanego zamierzenia zawiera cztery załączniki. W załączniku nr 1 zatytułowanym: "warunki zabudowy" dla przedmiotowej inwestycji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy w odległości 7 m od granicy z działki drogowej ul. [...] nr ew. [...] obr. 60 Podgórze, zgodnie z § 4 ust. 1 i ust. 4 w/w rozporządzenia. Załącznik nr 2 zawiera oznaczenie linii rozgraniczających teren inwestycji, oraz jak wynika z legendy wskazanie "nieprzekraczalnych linii zabudowy" i granicy zajętości terenu pod infrastrukturę techniczną i drogową.

Sąd stwierdził, że niezgodne z § 4 rozporządzenia jest określenie zarówno w warunkach zabudowy, jak i w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji parametru, o którym mowa w tym przepisie. Mówi on o obowiązującej linii nowej zabudowy, a nie o "nieprzekraczalnej linii zabudowy". Pojęcia te, zdaniem Sądu, różnią się od siebie zasadniczo. Pierwsze z nich, zgodne z brzmieniem przepisu jest podstawą do wyznaczenia linii nowej zabudowy w sposób, o którym mowa w § 4, wynikający z istniejących w obszarze analizowanym warunków. Określenie linii nowej zabudowy, jako obowiązującej oznacza, że nie są możliwe żadne odstępstwa od tak ustalonego jej przebiegu. Natomiast określenie "nieprzekraczalna linia zabudowy" oznacza, że planowany obiekt może być posadowiony w sposób odbiegający od jej przebiegu, byleby nie przekraczał we wskazanym kierunku tak określonej linii. Użycie określenia "nieprzekraczalna linia zabudowy" jest niezgodne z treścią § 4 rozporządzenia. Linia nowej zabudowy, o której mowa w § 4 jest linią obowiązującą, bez możliwości dokonania odstępstwa. Na poparcie swojego stanowiska Wojewódzki Sąd Administracyjny powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 roku, sygn. akt II OSK 1864/08.

Problem ten widziało również SKO w swojej kasacyjnej decyzji z 30 lipca 2008 roku. Celem ustawodawcy nie było ustanowienie dla parametrów nowej zabudowy tylko wielkości granicznych, nieprzekraczalnych, poniżej których inwestor może dowolnie zagospodarować teren nie objęty planem, ale ustalenie konkretnych wymagań, którym musi odpowiadać nowa zabudowa, aby zrealizowana była zasada dobrego sąsiedztwa. W przeciwnym razie, zdaniem Sądu, przepisy rozporządzenia byłyby sformułowane w sposób odmienny od obowiązujących.

Organ administracji wskazał, że "nieprzekraczalne linie zabudowy" wyznaczono zgodnie z § 4 ust. 4 i 1 rozporządzenia, podczas gdy z § 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 roku wynika, że zasada jest, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Ustępy 2-4 stanowią wyjątek od tej zasady. Normodawca mówi w nich o wyznaczeniu linii zabudowy, nie precyzując, że linię zabudowy wyznacza się tylko od frontu działki. Zdaniem Sądu, jeżeli tak, to tego przepisu nie można wykładać inaczej niż brzmi jego treść. Skoro powiedziano tylko o linii zabudowy, to oznacza to, że chodzi o wszystkie linie zabudowy i nie ma żadnych podstaw, aby linie te ograniczać np. do frontowej linii zabudowy. Ustęp 4 § 4 cytowanego rozporządzenia dopuścił inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, ale musi być w tym zakresie dokonana analiza i organ orzekający musi uzasadnić, dlaczego stosuje wyjątek od zasady.

Wskazane wyżej rozważania, zdaniem Sądu, mają swoje szczególne uzasadnienie na tle niniejszej sprawy, gdzie specyficzne ukształtowanie (przebieg granic) działki nr [...] obr.60 Podgórze w Krakowie sprawia, że w znaczącej części, a działka nr [...] w całości, znajdują się za działkami nr [...]-[...] niemal równolegle do drogi, co sprawia, iż ewentualna realizacja więcej niż jednego budynku mieszkalnego jednorodzinnego na tej działce następowałaby de facto w tzw. drugiej linii zabudowy (tj. za istniejącą już zabudową wzdłuż ul. [...] na działce nr [...],[...]). Tymczasem przeprowadzona w sprawie analiza urbanistyczna (ani wyniki tej analizy) nic nie mówi o możliwości lokalizacji budynków mieszkalnych na działkach objętych wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy w tzw. drugiej linii zabudowy. Co więcej taka okoliczność w ogóle nie była przedmiotem analizy urbanistycznej przedłożonej do akt sprawy. Autor analizy z 7 listopada 2008 roku, tak jak i autor analizy z 13 kwietnia 2008 roku, nie dokonywał oceny sposobu zagospodarowania obszaru analizowanego pod kątem występowania tzw. drugiej linii zabudowy, a w szczególności, czy występuje ona (a w konsekwencji czy jest kontynuacją takiej linii zabudowy) po tej stronie ulicy [...], po której zlokalizowane są działki objęte wnioskiem o warunki zabudowy.

Specyficzne położenie działek nr [...] i [...] obr.60 Podgórze względem ul. [...], zdaniem Sądu, rodzi również dodatkowe problemy. Otóż w warunkach zabudowy (załącznik do decyzji organu I instancji z [...] lutego 2009 roku) wskazano, że "dla projektowanych budynków, przy ich realizacji w głębi działki, ustala się orientację identyczną z orientacją budynków mieszkalnych jednorodzinnych, zlokalizowanych na działkach nr [...]-[...] – obręb 60 Podgórze". W ocenie Sądu, pomijając już samą nieprecyzyjność nakazu orientowania planowanych budynków względem istniejących już budynków, to problem podstawowy wiąże się z tym, że obowiązujące przepisy § 6 i § 2 pkt 5 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku nakazują, aby elewacja frontowa budynku znajdowała się od strony frontu działki, czyli od strony tej części działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Tymczasem ulica [...] na wysokości w/w działek skręca, co sprawia, że ewentualne obiekty w głębi działki [...] i [...] mogą być skierowane elewacją frontową od strony frontu działki (i nie będą wówczas orientowane według już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich) albo mogą być orientowane według już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a tak nakazują warunki zabudowy (i nie będą wówczas skierowane elewacją frontową od strony frontu działki). Tym samym zasadny jest, zdaniem Sądu, zarzut pełnomocnika skarżącej podniesiony na rozprawie, że "trudno się zorientować z treści decyzji gdzie będzie się znajdować front projektowanych budynków – równolegle czy prostopadle do ulicy [...]". Ta niespójność potwierdzona zastaje, zdaniem Sądu, w warunkach zabudowy mówiących o wysokości planowanych budynków. Określono tam, że wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki przy dachach połaciowych i przy kalenicach w układzie równoległym (lub zbliżonym do równoległego) do osi drogi – do okapu wynosi 5 m przy wysokości kalenic do 9 m, a przy kalenicach w układzie prostopadłym (lub zbliżonym do prostopadłego) do osi drogi – do gzymsu lub attyki i kalenicy wynosi do 9 m. Zatem same warunki przewidują różne możliwości sytuowania elewacji frontowej budynków w zależności od tego, czy będą one od strony frontu działki, czy też będą orientowane wedle już istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wskazano wyżej jest to sprzeczne z obowiązującymi przepisami i w sposób pośredni świadczy o tym, iż w ten sposób de facto wprowadzana jest druga linia zabudowy na tym terenie. Jednocześnie nie jest to (nie wynika to w szczególności z przedłożonej analizy) inne wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, o czym jest mowa w § 4 ust.4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 roku.

Organ odwoławczy, zdaniem Sądu, nie dokonał żadnych samodzielnych ustaleń, bezkrytycznie przytaczając treść rozstrzygnięcia organu I instancji oraz powołując w szerokim zakresie treść zastosowanych w sprawie przepisów.

Sąd I instancji stwierdził, że zgodzić należy się z zarzutem, iż część działki nr [...] objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i samą decyzją (pomimo korekty linii rozgraniczających teren inwestycji dokonanej w trakcie postępowania administracyjnego) była w chwili orzekania przez SKO w Krakowie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park rzeczny Drwinka" z dnia 4 września 2009 roku, nr LXIV/821/09 i leży w obszarze 1 ZL - teren leśny. Sąd stwierdził również, że w całości podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie, iż J. B. nie przysługiwał status strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a tym samym zarzut skarżącej podnoszony w skardze jest w tym zakresie całkowicie nieuzasadniony.

Za całkowicie nieuzasadniony Sąd I instancji uznał zarzut, iż zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji nie uwzględniają ograniczeń jakie nakłada § 271 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie – ze względu na sąsiedztwo obszarów leśnych. Akt ten nie ma bowiem zastosowania w przedmiotowej sprawie, a poruszana kwestia będzie badana dopiero na etapie wystąpienia przez inwestora do właściwego organu administracji publicznej o uzyskanie pozwolenia na budowę. Nie jest to natomiast przedmiotem badania w postępowaniu o ustalanie warunków zabudowy.

Zdaniem Sądu, organ I instancji błędnie ustalił wnioskodawcę planowanej inwestycji. Postępowanie zostało wszczęte na wniosek (i toczyło się z udziałem) inwestora S. K., a nie jak podawał organ administracyjny "Kancelarii Radcy Prawnego S. K.". Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie natomiast prawidłowo już wskazało osobę wnioskodawcy i tym samym adresata decyzji administracyjnej.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę kasacyjną złożył S. K., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, iż wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie dla inwestycji, która nie przekracza "obowiązującej linii nowej zabudowy", wyznaczonej w oparciu o istniejącą zabudowę,

2) art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji dopuścił różne możliwości sytuowania elewacji frontowej,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez uwzględnienie skargi pomimo istnienia przesłanek do utrzymania w całości decyzji organu drugiej instancji,

4) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uzasadnienia prawnego w stosunku do przyznanego przez sąd I instancji zarzutu objęcia części działki, której dotyczył wniosek o wydanie decyzji warunków zabudowy miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park rzeczny Drwinka".

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną nie można się zgodzić z przeprowadzoną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykładnią pojęcia "obowiązującej linii nowej zabudowy", jako linii, od której przebiegu nie można dokonać odstępstwa. Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną taka interpretacja jest nieuzasadniona w świetle wykładni systemowej, a także prowadzi do rozszerzenia ustawowych ograniczeń uprawnień właścicieli nieruchomości w zakresie możliwości zabudowy należących do nich gruntów, w oparciu o normy niższego rzędu, zawarte w rozporządzeniu.

Ustawodawca w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, regulując przesłanki, których łączne zaistnienie jest niezbędne dla ustalenia warunków zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego, posłużył się określeniem "linii zabudowy", podczas gdy prawodawca w przepisie § 4 rozporządzenia wykonawczego z dnia 26 sierpnia 2003 roku mówi o "obowiązującej linii nowej zabudowy". W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną przyjęcie interpretacji, że akt niższego rzędu, zawierający normy wykonawcze w stosunku do ustawy, może posługiwać się pojęciem nieznanym ustawie i tym samym w sposób odmienny niż to czyni ustawa kształtować możliwości lokalizacji nowej zabudowy jest niedopuszczalne w świetle wykładni systemowej. Tak bowiem jak nie sposób interpretować przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym bez uwzględnienia norm rangi konstytucyjnej, tak samo niedopuszczalna jest wykładnia omawianego rozporządzenia w oderwaniu od brzmienia przepisu ustawy. Przepis rangi podustawowej musi być interpretowany w taki sposób, aby ostateczny wynik jego wykładni mieścił się w ramach wyznaczonych przez ustawę. Natomiast z całą pewnością normy zawarte w rozporządzeniu nie mogą ograniczać praw wynikających z przepisów ustawowych.

Mając na uwadze § 1 rozporządzenia, w którym prawodawca, określając przedmiot regulacji rozporządzenia, wskazuje wymagania dotyczące ustalenia "linii zabudowy", zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, należy uznać, że przepisy rozporządzenia wyjaśniają zawarte w ustawie pojęcie "linia zabudowy", w szczególności określając kryteria jej wyznaczania. Nie ma zatem potrzeby odrębnej interpretacji pojęcia "obowiązująca linia nowej zabudowy". Pod pojęciem "linia zabudowy" należy zatem rozumieć linię powstałą z przedłużenia istniejącej już zabudowy, w części najbardziej zbliżonej do drogi publicznej, wyznaczającą odległość zabudowy od pasa drogowego. Wyznaczenie linii zabudowy oznacza przy tym wytyczenie w tym zakresie potencjalnego terenu inwestycji stanowiącego część nieruchomości inwestora, znajdującą się po przeciwnej linii zabudowy, niż pas drogowy. Prawem inwestora jest natomiast wybór miejsca planowanej inwestycji na tym terenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w skarżonym wyroku przyjął wykładnię "nieprzekraczalnej linii zabudowy", jako linii, od której przebiegu można odstąpić, byleby nie przekroczyć jej we wskazanym kierunku. Natomiast przedstawioną przez Sąd interpretację pojęcie "obowiązująca linia nowej zabudowy", jako linii, od której wytyczenia w żadnym wypadku nie można odstąpić należy, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną odrzucić.

Na poparcie swojego stanowiska wnoszący skargę kasacyjną przytoczył orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w tym przedmiocie.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną wątpliwości budzi także fragment uzasadnienia skarżonego wyroku, w którym Sąd argumentuje, że skoro normodawca powiedział tylko o linii zabudowy, to oznacza to, że chodzi o wszystkie linie zabudowy i nie ma żadnych podstaw, aby linie te ograniczać np. do frontowej linii zabudowy. Argumentacja Sądu, jest w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną niejasna. Wynika z niej bowiem, że organ administracji, ustalając warunki zabudowy, powinien wyznaczyć więcej niż jedną linię zabudowy dla tego samego zamierzenia budowlanego. Skoro zdaniem Sądu, linii zabudowy nie można ograniczać tylko do frontowej linii zabudowy, to oznaczałoby to, że należy wytyczać ją także w stosunku do innych parametrów zabudowy, np. poprzez ustalenie przebiegu linii bocznych czy linii tylnych. Nakaz ten jednak, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, wydaje się być całkowicie nieuzasadniony w świetle art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z § 4 rozporządzenia wykonawczego z 26 sierpnia 2003 roku.

Podobne zastrzeżenia, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, budzi też fragment uzasadnienia wyroku, w którym Sąd zgodził się z zarzutem skarżącej, że część działki nr [...] objęta wnioskiem o wydanie decyzji warunkach zabudowy i samą decyzją (pomimo korekty linii rozgraniczających teren inwestycji dokonanej w trakcie postępowania administracyjnego) była w chwili orzekania przez SKO w Krakowie objęta "Miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park rzeczny Drwinka" z dnia 4 trześnia 2009 r., nr LXIV/821/09 i leży w obszarze 1 ZL - teren leśny. Sąd, poprzestając na arbitralnym stwierdzeniu, że zgadza się z zarzutem skarżącej, w nawet jednym zdaniu nie uzasadnił swojego stanowiska, nie podał też normy prawa, która została przez organ administracji naruszona. Tymczasem, co prawda planowana inwestycja, dla której ustalone zostały warunki zabudowy, w części objęta jest miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, to jednak teren zamierzenia inwestycyjnego, określony poprzez linie rozgraniczające, już tym planem objęty nie jest. Spełniona jest, zatem przesłanka z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis ten nie odwołuje się bowiem do pojęcia działki ale do pojęcia terenu, a ten może składać się z wielu działek lub też z części jednej z nich. Brak jest, zatem podstaw dla odmowy ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego, którego realizacja planowana jest na działce, w części objętej planem zagospodarowania przestrzennego, gdy teren inwestycji ograniczony jest do części działki nieobjętej tym planem.

Nie można też, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zgodzić się z zarzutem Sądu, że zaskarżona decyzja w przedmiocie warunków zabudowy daje różne możliwości sytuowania elewacji frontowych budynków. Pojęcie elewacji frontowej zostało zdefiniowane w rozporządzeniu z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z § 6 ust. 1 tego aktu elewacja frontowa, to elewacja zlokalizowana od frontu działki. Frontem działki jest natomiast, w myśl § 2 pkt 5 tego rozporządzenia, część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. W świetle przytoczonych przepisów nie ma wątpliwości, która ściana budynku stanowi elewację frontową. Nie wpływa na to w szczególności układ kalenicy dachu. Kwestia zaprojektowania kalenicy bądź to w układzie równoległym do osi drogi, bądź to w układzie prostopadłym do tej osi, nie ma żadnego znaczenia dla określenia elewacji frontowej budynku. Przedmiotem regulacji decyzji ustalającej warunki zabudowy dla danego zamierzenia inwestycyjnego jest wysokość kalenicy oraz geometria dachu. Są to przy tym elementy konstrukcyjne obiektu budowlanego niezależne od funkcji, czy określenia ścian budynku. Swobodnie sobie można bowiem wyobrazić różne warianty konstrukcji dachu (z różnym układem kalenicy) przy pozostawieniu w tym samym układzie ścian budynku. Problemu orientowania budynków w stosunku do istniejącej zabudowy nie można przy tym interpretować w kontekście usytuowania elewacji frontowej. Jak już to zostało bowiem wskazane powyżej, normodawca definiując elewację frontową, określił ją jako elewację zlokalizowaną od strony drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Przepis ten nie daje organom administracji żadnego luzu decyzyjnego – elewacja frontowa to zawsze ta ściana budynku, która znajduje się od strony drogi. Tak też ją określił organ administracji, wskazując, że elewacja frontowa to elewacja od strony ul. [...]. Nakaz takiego samego orientowania względem budynków zlokalizowanych w południowej pierzei ul. [...] dotyczy nie elewacji frontowych, ale kalenic projektowanych budynków. Układ kalenic nie ma przy tym wpływu na układ elewacji budynków.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna wniesiona przez S K ma usprawiedliwione podstawy.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut naruszenia 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003 roku, Nr 80, poz. 717 ze zm.) w zw. z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie ma uzasadnienia przywiązywanie tak dużej wagi, jak to uczynił Sąd I instancji, do rozróżnienia pojęć "linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy". Organ administracji powinien oczywiście posługiwać się ustawowym pojęciem "linia zabudowy". Użycie sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" nie skutkuje jednak jakościową zmianą ustalonych warunków zabudowy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oczywistym jest, że po to ustalana jest w decyzji o warunkach zabudowy linia zabudowy, by nie była ona na etapie konkretnej lokalizacji inwestycji w projekcie budowlanym przekraczana. Użycie sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" zamiast "linia zabudowy" jest jedynie podkreśleniem, że linie zabudowy nie można przekraczać. Dopatrywanie się przez Sąd I instancji zasadniczych różnic pomiędzy sformułowaniami "linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy" i kwestionowanie z tego powodu prawidłowości decyzji o warunkach zabudowy jest zabiegiem sztucznym i nieuzasadnionym.

Formułowanie definicji pojęcia "nieprzekraczalna linia zabudowy" byłoby uzasadnione wówczas, gdyby ustawodawca regulując kwestie zagospodarowania przestrzennego posługiwał się takim pojęciem nie wskazując, co przez to pojęcie należy rozumieć. Taka sytuacja jednak nie występuje. Ani w ustawie z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ani w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ustawodawca nie posługuje się tym pojęciem. Nie ma więc powodów do sztucznego tworzenia definicji tego pojęcia i budowania w oparciu o nią argumentacji przemawiającej za uchyleniem decyzji ustalającej warunki zabudowy, w sytuacji, gdy użycie przez organ administracji sformułowania "nieprzekraczalna linia zabudowy" można wyjaśnić w sposób dużo prostszy i nieskomplikowany. Organ administracji użył tego pojęcia po prostu w znaczeniu "linii zabudowy", dodając zbędny okolicznik "nieprzekraczalna".

Chybione jest powoływanie się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny na poparcie swojego poglądu na temat różnic pojęć "linia zabudowy" i "nieprzekraczalna linia zabudowy" na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2009 roku, sygn. akt II OSK 1864/08. W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny w ogóle nie zajmował się tym zagadnieniem. Rozważania na ten temat znajdują się wyłącznie w tej części uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której przytaczana jest treść uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Powołując się w niniejszej sprawie na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego powołał się w istocie na argumentację przedstawioną przez Wojewódzki Sąd Administracyjny. Oddalenie skargi kasacyjnej w sprawie o sygn. akt II OSK 1864/08 nie świadczy o tym, że Naczelny Sąd Administracyjny automatycznie zaakceptował wszystkie poglądy Sądu I instancji wyrażone w wyroku, który był poddany kontroli. Jak to zostało już bowiem wyżej wskazane Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę jedynie w granicach zarzutów skargi kasacyjnej.

Zgodnie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Z powyższego przepisu, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, można wywieść pogląd, iż linia zabudowy, którą ma ustalić organ administracji w decyzji o warunkach zabudowy, to linia wyznaczana na działce od strony drogi publicznej, to jest od frontu działki. Nie ma zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego podstaw prawnych do formułowania poglądu, iż organ administracji ma obowiązek wyznaczyć drugą, wewnętrzną linię zabudowy.

W przedmiotowej sprawie jedynie część działki o nr ew. [...] graniczy bezpośrednio z drogą. Pozostała część tej działki oraz działka [...] są oddzielone od drogi innymi działkami. O lokalizacji budynków w tej części działek decydują przepisy prawa budowlanego, a w szczególności przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Rozporządzenie to zawiera przepisy określające, w jakiej odległości mogą być usytuowane budynki od granicy z sąsiednimi nieruchomościami. Nie ma podstaw prawnych do tego, by tworzyć dodatkowe ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości poprzez określanie przez organy administracji na etapie ustalania warunków zabudowy wewnętrznych, dodatkowych linii zabudowy.

Z § 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) istotnie wynika, że obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się, jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Z rozporządzenia tego nie wynika oczywiście wprost, że linia zabudowy to wyłącznie linia od frontu działki. Wykładni tego przepisu należy jednak dokonywać w powiązaniu z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pozwala to wówczas, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykazać, iż wolą ustawodawcy było, by linia zabudowy wyznaczana była wyłącznie od strony drogi publicznej. W ten sposób następuje bowiem określenie minimalnego obszaru niepodlegającego zabudowie z uwagi na jego przyleganie do drogi publicznej, z jednoczesnym zachowaniem ustawowego wymogu kontynuacji parametrów zagospodarowania terenu, wynikających z usytuowania zabudowy względem drogi publicznej na działkach sąsiednich.

Nie można oczywiście wykluczyć, że zaistnieje potrzeba wyznaczenia dwóch linii zabudowy na przykład wówczas, gdy działka jest działką narożną i graniczy z dwiema drogami. W takiej sytuacji uzasadnionym byłoby wyznaczenie linii zabudowy na działce w odniesieniu do obydwu dróg, a nie tylko w stosunku do jednej. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie miała miejsca.

Za zasadny uznać należy zarzut art. 61 ust. 1 i ust. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z § 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 roku w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że organ administracji dopuścił różne możliwości sytuowania elewacji frontowej.

Konkretne usytuowanie budynków na działce nastąpi na etapie zatwierdzania projektu budowlanego i wydawania pozwolenia na budowę. Jeśli budynki te będą zlokalizowane w tej części działki, która graniczy z drogą, to elewacja frontowa tych budynków będzie musiała być skierowana w stronę drogi. Jeśli natomiast budynki będą usytuowane w tej części działki, która oddzielona jest od drogi inną działką, to okoliczność, w którą stronę będzie skierowana elewacja frontowa nie ma żadnego znaczenia. Nie ma bowiem w takim przypadku wymogu sytuowania elewacji frontowej w kierunku granicy tej działki, która graniczy z drogą.

Podzielić należy pogląd wnoszącego skargę kasacyjną, iż na umiejscowienie elewacji frontowej nie mają wpływu określone w decyzji zasady liczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej. Kalenica, to najwyższa część dachu utworzona na przecięciu połaci dachowych. W zapisach zawartych w załączniku nr 1 do decyzji wskazano sposób liczenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu prostopadłym do frontu działki lub budynków posiadających połacie dachowe z kalenicą o przebiegu równoległym. Elewacja frontowa pozostaje w tym samym miejscu, tylko w zależności od tego czy kalenica będzie o przebiegu prostopadłym, czy też podłużnym, inaczej będzie liczona wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej.

Za zasadny uznać należy podniesiony przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny rzeczywiście w uzasadnieniu wyroku ograniczył się do stwierdzenia, że zgodzić należy się z zarzutem, że część działki o nr ew. [...] objęta wnioskiem o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i samą decyzją (pomimo korekty linii rozgraniczających teren inwestycji dokonanej w trakcie postępowania administracyjnego) była w chwili orzekania przez SKO w Krakowie objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru "Park rzeczny Drwinka" z dnia 4 września 2009 roku, nr LXIV/821/09 i leży w obszarze 1 ZL - teren leśny. Sąd I instancji nie wskazał jednak, czy okoliczność ta ma wpływ na prawidłowość kontrolowanej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, czy też okoliczność ta wpływu takiego nie ma. Można jedynie stwierdzić, iż dla tej części działki o nr ew. [...], która nie jest objęta miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest dopuszczalne.

Rozpatrując sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny weźmie pod uwagę wskazane wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego. Przede wszystkim jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny, przystępując ponownie do rozpoznania skargi winien wyjaśnić, czy skarżącej przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie warunków zabudowy na rzecz wnoszącego skargę kasacyjną. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że status strony postępowania w sprawie o wydanie decyzji o warunkach zabudowy są właściciele nieruchomości sąsiadujących z nieruchomością, dla której ma być wydana decyzja o warunkach zabudowy. Zauważyć przy tym należy, iż nieruchomość sąsiednia, to nie tylko nieruchomość granicząca bezpośrednio z nieruchomością, dla której ustalane są warunki zabudowy.

W przedmiotowej sprawie skarżąca wskazała, iż jest współdzierżawcą działki o nr ew. 40 z obrębu nr 60. Skarżąca wskazała również, że dzierżawi tę działkę na mocy umowy nr [...]. Nadto skarżąca podniosła, iż współdzierżawcą tejże działki jest J. B..

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że podziela stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż J. B. nie przysługiwał status strony w postępowaniu administracyjnym. Jednocześnie jednak uznaje za stronę postępowania skarżącą, która posiada taki sam tytuł prawny do działki o nr ew. 40 jak J. B..

Zgodnie z art. 50 § 1 p.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym.

Przytoczony wyżej przepis, określając krąg podmiotów uprawnionych do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, odwołuje się do pojęcia "interesu prawnego". Nie można uznać, że każdorazowe skierowanie w postępowaniu administracyjnym decyzji do podmiotu, który nie ma interesu prawnego i obiektywnie nie przysługuje mu status strony skutkuje nabyciem przez taki podmiot nabyciem praw strony i koniecznością merytorycznego rozpoznania przez sąd administracyjny wniesionej przez taki podmiot skargi.

Skierowanie decyzji przez organ administracji do podmiotu, który nie posiadał w postępowaniu administracyjnym interesu prawnego, jedynie formalnie czyni z tego podmiotu stronę w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Sąd administracyjny nie może skargi wniesionej przez taki podmiot odrzucić. Nie zwalnia to jednak sądu administracyjnego od obowiązku badania na etapie rozpoznawania skargi, czy podmiot wnoszący skargę ma interes prawny do jej wniesienia, a nie tylko interes formalny. W przypadku stwierdzenia przez sąd administracyjny braku u skarżącego interesu prawnego sąd oddala skargę z tego właśnie powodu, nie badając merytorycznie podniesionych w skardze zarzutów.

W odwołaniu od decyzji organu I instancji skarżąca stwierdziła, że planowana przez inwestora inwestycja "zmienia charakter naszego miejsca zamieszkania". Z załączonej do analizy terenu mapy wynika jednak, że na działce o nr ew. 40 nie ma żadnych zabudowań. Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien więc wezwać skarżącą do udzielenia informacji, czy swój interes prawny do udziału w postępowaniu wywodzi ona wyłącznie z faktu, że jest dzierżawcą działki o nr ew. 40, czy też jest właścicielem lub użytkownikiem wieczystym innej działki sąsiadującej z terenem inwestycji. Od poczynienia tych ustaleń zależy bowiem, czy w ponownym postępowaniu skarga będzie rozpatrywana merytorycznie, czy też jej rozpatrzenie ograniczy się do ustalenia, że skarżąca nie ma interesu prawnego do udziału w postępowaniu w sprawie o ustalenie warunków zabudowy dla działki o nr ew. [...] oraz działki o nr ew. [...].

Odnośnie do podniesionego przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 151 p.p.s.a. poprzez uwzględnienie skargi pomimo istnienia przesłanek do utrzymania w całości decyzji organu drugiej instancji stwierdzić należy, iż o tym, czy skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zasadna, czy nie rozstrzygnie Wojewódzki Sąd Administracyjny, rozpoznając ponownie sprawę. Z pewnością powodem uchylenia zaskarżonej do Sądu I instancji decyzji nie mogą być powody wskazane w kontrolowanym w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 185 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. zasądzono od B. B. na rzecz S. K. kwotę 450 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.