Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 1392/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-06-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, ust. 2 pkt 3
journal: Dz.U. 2020 poz 713
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym.

SENTENCJA

﻿Sygn. akt III SA/Gl 1392/21 W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 22 czerwca 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Dorota Fleszer Sędzia WSA Adam Gołuch Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi Wojewody Śląskiego na uchwałę Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 25 lutego 2021 r. nr XXVIII/149/2021 w przedmiocie skargi na uchwałę rady gminy w sprawie określenia zasad zbycia, oddania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą Nr XXVIII/149/2021 Rada Gminy Chełm Śłąski 25 lutego 2021 r. określiła zasady zbycia, oddania w dzierżawę, najem, użytkowanie łub użyczenie aktywów trwałych będących w posiadaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Chełmie Śląskim, dla którego podmiotem tworzącym jest Gmina Chełm Śląski; dalej jako "uchwała".

W skardze Wojewoda Śląski (dalej także: skarżący) zawnioskował o stwierdzenie jej nieważności w całości, jako sprzecznej z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 1 - 10 ustawy z dnia 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 1461; dalej jako "ustawa") w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.; dalej "u.s.g.") w związku z art. 54 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o działalności leczniczej (t.j. Dz. U. z 2021 r., poz. 711 ze zm.).

W uzasadnieniu Wojewoda wyjaśnił, że na sesji 25 lutego 2021 r. Rada Gminy Chełm Śląski przyjęła uchwałę, a jej załącznik stanowi zasady zbycia, oddania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie, aktywów trwałych będących w posiadaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Chełmie Śląskim, dla którego podmiotem tworzącym jest Gmina Chełm Śląski. Sporna uchwała została doręczona organowi nadzoru 2 marca 2021 r. i ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego z dnia 4 marca 2021 r. pod pozycją 1590. W jej podstawie prawnej wskazano m.in. art. 54 ust. 2 i 3 ustawy o działalności leczniczej.

Jednakże w toku badania legalności tej uchwały organ nadzoru uznał, iż uchwała jest niezgodna z prawem. Zgodnie bowiem z treścią art. 54 ust. 1 - ust. 3a ww. ustawy:

1. Samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje posiadanym mieniem.

2. Zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący.

3. Zasady, o których mowa w ust. 2, polegają w szczególności na ustanowieniu wymogu uzyskania zgody podmiotu tworzącego na zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych.

3a. Wymogu uzyskania zgody, o której mowa w ust. 3, nie stosuje się w przypadku, gdy zbycie, wydzierżawienie, wynajęcie, oddanie w użytkowanie oraz użyczenie aktywów trwałych następuje na rzecz podmiotu leczniczego, a aktywa te będą używane, w okresie ogłoszenia stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii, w celu zwalczania epidemii.

Natomiast z przepisu art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy; a zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Nadto z treści art. 13 pkt 2 ustawy wynika, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Zatem organ nadzoru podkreślił, że dla kwalifikacji danego aktu jako aktu prawa miejscowego znaczenie decydujące ma charakter norm prawnych i kształtowanie przez te normy sytuacji prawnej adresatów. Jeżeli uchwała zawiera przynajmniej jedną normę postępowania o charakterze generalnym i abstrakcyjnym trzeba uznać, że jest ona aktem prawa miejscowego, który podlega obowiązkowi publikacji w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Charakter generalny mają te normy, które określają adresata poprzez wskazanie cech, nie zaś wymienienie ich z imienia (nazwy). Natomiast abstrakcyjność normy wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w określonych, z reguły powtarzalnych okolicznościach, a nie w jednej konkretnej sytuacji. Zatem różnica pomiędzy aktem normatywnym stanowiącym akt prawa miejscowego, a aktem kierownietwa wewnętrznego sprowadza się do tego, że akt prawa miejseowego rozstrzyga w sposób bezwzględny o prawach i obowiązkach podmiotów tworzących wspólnotę samorządową, natomiast akt kierownictwa wewnętrznego określa jedynie zadania, organizację oraz obowiązki osób i jednostek organizacyjnych gminy.

W ocenie organu nadzoru sporna uchwała jest sprzeczna z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 1 - 10 ustawy w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 54 ust. 2 ustawy o działalnośei leezniczej bowiem Rada Gminy tą uchwałą uregulowała zasady zbycia, oddania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych będących w posiadaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Chełmie Śląskim, dla którego podmiotem tworzącym jest Gmina Chełm Śląski; w § 4 uchwały określono, że uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Śląskiego – podczas gdy stanowi ona akta kierownictwa wewnętrznego i nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Nie stanowi aktu prawa miejscowego, bo nie posiada cech, które umożliwiłyby zakwalifikowanie jej do tej kategorii aktów. Przepisy uchwały podjętej na podstawie art. 54 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej adresowane są wyłącznie do jednostek organizacyjnych, co stanowi podstawę do zaliczenia ich do norm prawa wewnętrznie obowiązującego i uchwała taka nie ustanawia przepisów powszechnie obowiązujących. Adresatem takiej uchwały nie jest bowiem społeczność lokalna. Jest to typowy akt normatywny kierownictwa wewnętrznego, mający moc wiążącą jedynie wewnątrz określonego układu organizacyjnego - pomiędzy organami gminy a skonkretyzowanym, indywidualnie wskazanym samodzielnym publicznym zakładem opieki zdrowotnej.

Nadto w ocenie organu nadzoru uchwała ta zawiera również inne nieprawidłowości tj. treść § 6 załącznika do niej jest sprzeczna z art. 54 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej. Przepis ten stanowi przekroczenie upoważnienia z art. 54 ust. 2 ustawy, gdyż nie reguluje zasad zbycia, oddania w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie, aktywów trwałych będących w posiadaniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a nakłada na Dyrektora Zakładu obowiązek przedkładania corocznie Wójtowi sprawozdania obejmującego wykaz zawartych umów.

W konsekwencji więc stwierdzenie nieważności spornej uchwały w całości – zdaniem organu nadzoru – było uzasadnione i konieczne, a upływ ustawowego terminu, określonego w art. 91 ust. 1 u.s.g., uniemożliwił organowi wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy stwierdziła, że argumenty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Wskazano, że skarga zawiera obszerny wywód na okoliczność stosowania art. 40 ust. 1 u.s.g., podczas gdy w podstawie prawnej zaskarżonej uchwały wskazano m.in. art.40 ust. 2 pkt 3 u.s.g., zgodnie z którym organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Natomiast Wojewoda nie wykazał w ogóle sprzeczności - i to istotnej - zaskarżonej uchwały z art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. Tym samym nieuzasadniony jest zarzut naruszania art. 4 ust. 1 w zw. z art. 13 pkt 1-10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych.

Odnosząc się do zarzucanej nieprawidłowość § 6 załącznika do uchwały wyjaśniono, że art. 54 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej jest normą kompetencyjną; zakres przedmiotowy zasad uchwalonych przez podmiot tworzący określa przepis art. 54 ust. 3 tej ustawy i jest to katalog otwarty postanowień dotyczących zasad gospodarowania mieniem. Podkreślono, że w skardze nie wykazano rodzaju naruszenia prawa. Z porównania treści art. 91 ust. 1 oraz art. 91 ust. 4 u.s.g. wynika, że ustawa wyróżnia dwie kategorie wad uchwał lub zarządzeń organów gminy - istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. Rozgraniczenie kategorii wad uchwał ma znaczenie dla dopuszczalności podjęcia rozstrzygnięcia stwierdzającego nieważność takich uchwał.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje :

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie zaś do art. 147 § 1 p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5, stwierdza nieważność aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Odnośnie aktów organów gmin powyższe przepisy pozostają w związku z art. 91 u.s.g., który stanowi, że uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Z kolei przewidziane w art. 93 ust. 1 u.s.g. prawo organu nadzoru do wniesienia skargi do sądu administracyjnego przysługuje wówczas, gdy organ ten przed upływem 30 dni od daty doręczenia mu uchwały organu gminy nie skorzystał ze środka nadzoru określonego w art. 91 tej ustawy. Ponieważ Wojewoda nie stwierdził nieważności tej uchwały we własnym zakresie był uprawniony do wniesienia skargi.

Z powyższego wynika, że jedynym kryterium rozpoznania sprawy jest zgodność zaskarżonego aktu z prawem, jego legalność. Sąd przy tej ocenie kieruje się jedynie prawem, a nie zasadami celowości, czy słuszności albo sprawiedliwości społecznej. Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonego aktu wykazało, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kontrolę Sądu w niniejszej sprawie zainicjowała skarga Wojewody, wniesiona na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., której przedmiotem jest uchwała nr Nr XXVIII/149/2021 Rady Gminy Chełm Śląski z dnia 25 lutego 2021 r. w sprawie określenia zasad zbycia, oddania w dzierżawę, najem, użytkowanie łub użyczenie aktywów trwałych będących w posiadaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej w Chełmie Śląskim, dla którego podmiotem tworzącym jest Gmina Chełm Śląski. Zarzut dotyczy sprzeczności z art. 4 ust. 1 w związku z art. 13 pkt 1 - 10 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych w związku z art. 40 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 54 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej przy uznaniu uchwały za akt prawa miejscowego podczas gdy stanowi akta kierownictwa wewnętrznego i nie podlega ogłoszeniu w wojewódzkim dzienniku urzędowym - co powinno być zdaniem skarżącego organu traktowane jako istotne naruszenie prawa, skutkujące nieważnością uchwały.

W ocenie organu nadzoru również § 6 załącznika do uchwały jest sprzeczny z art. 54 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej, bowiem stanowi przekroczenie upoważnienia z art. 54 ust. 2 ustawy, gdyż nie reguluje zasad zbycia, oddania w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie, aktywów trwałych będących w posiadaniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a kompetencje dyrektora zakładu.

Rozpoznając zatem przedmiotowy spór zaakcentować należy, że w orzecznictwie podkreśla się, że termin "sprzeczność" jest pojęciem nieostrym. Przez sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (wyrok NSA z 29.11.2006r., I OSK 1287/06, LEX nr 320891). Sprzeczność z prawem uchwały (zarządzenia) organu samorządu terytorialnego zachodzi w sytuacji, gdy doszło do wydania aktu z naruszeniem przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał (zarządzeń), podstawy prawnej podejmowania uchwał (zarządzeń), przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz naruszenia przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (zarządzeń) (por. m.in. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, LEX nr 33805). Sprzeczność uchwały (zarządzenia) z prawem musi być oczywista i bezpośrednia (wyrok WSA w Warszawie z 21.03.2007 , IV SA/Wa 2296/06 , LEX nr 320813).

Natomiast art. 40 u.s.g. stanowi podstawę podejmowania aktów prawa miejscowego. Zgodnie z treścią norm z ust. 1 - na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. A na mocy ust. 2 pkt 3 organy gminy mogą wydawać akty prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy – i w oparciu o tą normę Rada Gminy – jak podkreślono w odpowiedzi na skargę – podjęła sporną uchwałę.

Natomiast normy z art. 54 ustawy o działalności leczniczej regulują zasady gospodarowania mieniem. Zgodnie z ust. 1 - samodzielny publiczny zakład opieki zdrowotnej gospodaruje posiadanym mieniem. Zbycie aktywów trwałych samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, oddanie ich w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie może nastąpić wyłącznie na zasadach określonych przez podmiot tworzący (ust. 2).

Konkludując zatem powyższe uwarunkowania prawne stwierdzić należy, że Rada Miasta określając zasady zbycia, oddania w dzierżawę, najem, użytkowanie lub użyczenie aktywów trwałych będących w posiadaniu Samodzielnego Publicznego Zakładu Opieki Zdrowotnej, dla którego podmiotem tworzącym jest Gmina naruszyła wskazywane w skardze przepisy.

Zauważyć należy, że – zgodnie ze stanowiskiem doktryny - z aktami prawa miejscowego mamy do czynienia wówczas, gdy spełniają łącznie warunki: muszą być wydane przez organ, którego właściwość miejscowa rozciąga się tylko na część terytorium państwa, organ ten musi posiadać kompetencje do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących; muszą posiadać charakter generalny, cechy ogólności i abstrakcyjności (vide: Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. III).

A z mocy art. 4 ust. 1 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych – jedynie akty normatywne, zawierające przepisy powszechnie obowiązujące, ogłaszane w dziennikach urzędowych wchodzą w życie po upływie czternastu dni od dnia ich ogłoszenia, chyba że dany akt normatywny określi termin dłuższy. Art. 13 pkt 2 tej ustawy stanowi, że w wojewódzkim dzienniku urzędowym ogłasza się: akty prawa miejscowego stanowione przez sejmik województwa, organ powiatu oraz organ gminy, w tym statuty województwa, powiatu i gminy.

Natomiast regulacje zawarte w spornej uchwale bez wątpienia mają walor aktu kierownictwa wewnętrznego i powinny być ujęte w formie regulaminu, zarządzenia itp., a nie w formie aktu prawa miejscowego, ogłaszanego w wojewódzkim dzienniku urzędowym. Analiza poszczególnych zapisów kolejnych jednostek redakcyjnych załącznika do spornej uchwały wskazuje, że są one adresowane wyłącznie do kierownictwa, dyrekcji tegoż Zakładu Opieki Zdrowotnej, a nie do szerokiego grona adresatów.

Zaakcentować należy, że jedną z cech aktu prawa miejscowego jest jego abstrakcyjność co wyraża się w tym, że nakazywane, zakazywane albo dozwolone postępowanie ma mieć miejsce w pewnych, z reguły powtarzalnych, okolicznościach, nie zaś w jednej konkretnej sytuacji. Powszechne obowiązywanie oznacza prawną możliwość regulowania postępowania wszystkich kategorii adresatów prawa i obywateli, organów państwowych, osób prawnych i organizacji społecznych. W rezultacie cechą odróżniającą akt normatywny generalny od aktu indywidualnego jest to, iż akt administracyjny indywidualny reguluje prawne stosunki między organem a daną jednostką (adresatem aktu) w indywidualnym przypadku, zaś akt normatywny generalny ustala normę prawną mającą regulować stosunek społeczny pewnej kategorii, mogący powstać między organem a każdą nieznaną z góry jednostką.

Natomiast w przedmiotowej sytuacji mamy ustalone zasady gospodarowania mieniem skierowane do kierownictwa ZOZ i nakładające na to kierownictwo konkretne wymogi w kwestii warunków zawierania umów i dysponowania mieniem gminnym, ale będącym w posiadaniu ZOZ.

Tym samym zasadne okazały się zarzuty skargi.

Także uzasadnione było twierdzenie o przekroczeniu kompetencji w treści § 6 załącznika do uchwały jako sprzecznej z art. 54 ust. 2 ustawy o działalności leczniczej skoro nie reguluje ona zasad zbycia, oddania w dzierżawę, najem, użytkowanie oraz użyczenie, aktywów trwałych będących w posiadaniu samodzielnego publicznego zakładu opieki zdrowotnej, a nakłada obowiązki na Dyrektora ZOZ.

Mając powyższe na względzie Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku

-----------------------

2