Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 833/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2009-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 59 ust. 1 , art. 61 ust. 1 pkt 1 - 5 ustawy
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: § 3 - § 8
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.),, sędzia NSA Danuta Tryniszewska-Bytys, Protokolant Marta Marczuk, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi J. S. S. i J. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] października 2008 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego

w B. z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta B. z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie dwóch budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących oraz dwóch budynków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej z wbudowanymi garażami, na działce nr [...] i części działki nr [...], położonych w B., przy ul. B. wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz zjazdem i wewnętrzną drogą dojazdową z ul. B. (działka nr [...]).

U podstaw podjętego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia.

W wyniku uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze

w B. poprzedniej decyzji organu I instancji z dnia [...] czerwca 2008 r., Prezydent Miasta B. działając na wniosek inwestora – M. G., po przeprowadzeniu postępowania administracyjnego decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r. znak [...] ustalił warunki zabudowy dla wyżej opisanej inwestycji.

Organ l instancji w oparciu o treść art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym dokonał nowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu i na tej podstawie ustalił warunki zabudowy dla planowanej inwestycji. Prezydent Miasta B. uznał, iż wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej. Ze względu na swój zakres

i charakter jest uzupełnieniem istniejącej zabudowy i nie będzie kolidowała z funkcją

i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu.

Na powyższą decyzję odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. wnieśli J. i J. S. S., żądając uchylenia skarżonej decyzji w całości i umorzenia postępowania w sprawie. Skarżący zarzucili, iż decyzja dotknięta jest wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie odpowiada naczelnej zasadzie ustawy - zasadzie ładu przestrzennego. Podnieśli, że organ I instancji nie zbadał, jakie standardy ładu przestrzennego obowiązują na obszarze, na który będą oddziaływać budynki, wzniesione według parametrów określonych w decyzji. Decyzja została wydana bez niezbędnych analiz i pomiarów.

W ocenie skarżących organ I instancji rażąco naruszył art. 61 § 1 kpa, poprzez samowolne i bezprawne wykroczenie poza ramy wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Organ określił bowiem w decyzji, inaczej niż we wniosku, którego treścią był związany, takie parametry jak: ilość kondygnacji budynków oraz szerokość elewacji frontowej. Decyzja nie określiła natomiast jednego z istotnych dla ładu przestrzennego i dla nich samych elementu, tj. długości planowanych budynków.

Dalej podnieśli, iż przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem zasady tzw. "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ I instancji nie ustalił i nie wskazał bowiem żadnej działki sąsiedniej, która spełniałaby kryteria określone w tym przepisie. W szczególności nie podano, aby w jakimkolwiek sąsiedztwie występowała działka w zabudowie szeregowej i wolnostojącej o takiej intensywności zabudowy i koncentracji budynków. Poszczególne parametry nowej zabudowy zostały zaś ustalone na podstawie wyrywkowych i niereprezentatywnych wycinków informacji zebranych na analizowanym obszarze lub wręcz bez żadnych informacji

z terenu analizowanego.

Skarżona decyzja narusza też przepisy § 3 - 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Analiza, o której mowa w § 3 rozporządzenia, nie została w istocie przeprowadzona, gdyż organ przeanalizował zabudowę na przypadkowo wybranych około 10 działkach, w tym położonych poza granicami wyznaczonego obszaru, by następnie na podstawie owych niereprezentatywnych danych określić wskaźniki dla nowej zabudowy. Także wymogi dla nowej zabudowy zostały ustalone niezgodnie z § 4 - 8 rozporządzenia. Ponadto zdaniem skarżących, organ I instancji dopuścił się naruszenia art. 7 kpa, poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz nieuwzględnienie interesu społecznego oraz słusznego interesu skarżących.

Końcowo zarzucili, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 107 § 1 i 3 kpa, gdyż jest niewiarygodna (organ wybiórczo i według nieznanego klucza wybierał sobie działki do wydania decyzji), niepełna (nie zostały ustalone cechy zabudowy i zagospodarowania w obszarze analizowanym) i wykraczająca poza obszar analizowany (linia zabudowy została określona na podstawie linii zabudowy na działkach położonych poza wyznaczonym obszarem analizowanym).

W wyniku rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2008 r. Nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie spełnione zostały warunki określone w art. 61 ust. 1 ustawy, konieczne do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Podniósł, iż wbrew twierdzeniom odwołujących analiza została przeprowadzona na wszystkich zabudowanych działkach znajdujących się w granicach wyznaczonego obszaru. Zasada "dobrego sąsiedztwa" została spełniona, albowiem zabudowa działek położonych na obszarze analizowanym pozwala na określenie wymagań nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Brak jest natomiast podstaw do uznania, iż nowa zabudowa szeregowa służąca celom mieszkalnym dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy na obszarze analizowanym zabudowa taka występuje.

Organ podkreślał, iż wymagania dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone zgodnie z przepisami rozporządzenia. Obowiązującą linię nowej zabudowy określono w oparciu o § 4 ust. 4 rozporządzenia przyjmując za podstawę wartość średnią w stosunku do linii zabudowy na najbliżej położonych działkach zabudowanych, położonych po obu stronach działki objętej wnioskiem. Wskaźnik zaś wielkości powierzchni nowej zabudowy określony został na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia, z uwagi na fakt, iż w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki objęte obowiązującym planem miejscowym, który dopuszcza w przypadku budowy budynku mieszkalnego zabudowę działki nawet do 50% jej całkowitej powierzchni. Z tego względu uznano za zasadne ustalenie tego wskaźnika dla nowej zabudowy do 30%. Odnosząc się do zarzutu nieprawidłowego ustalenia szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi frontowej oraz parametrów geometrii dachu, organ uznał, iż właściwie zastosowano w tym względzie przepisy § 6 - § 8 rozporządzenia. O wadliwości decyzji nie świadczy też zdaniem organu fakt, iż organ I instancji nie określił długości planowanych budynków. Z żadnego przepisu prawa nie wynika bowiem konieczność określenia, w decyzji o warunkach zabudowy, takiego wymagania dla nowej zabudowy.

Za chybiony uznano również zarzut, iż decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 61 § 1 kpa, poprzez inne, niż wskazane we wniosku określenie ilości kondygnacji budynków oraz szerokości elewacji frontowej budynków. Podkreślono, iż ustalona w decyzji liczba kondygnacji odpowiada treści żądania inwestora, w tym zakresie. Ponadto określenie wymogów dla nowej zabudowy jest kompetencją organu, który dokonuje w trakcie postępowania koniecznych ustaleń

i opierając się na obowiązujących w tym zakresie przepisach prawa wskazuje te wymagania, także w sposób odmienny od wskazanych we wniosku.

Kolegium nie zgodziło się także z twierdzeniem, iż przedmiotowa sprawa powinna być rozpatrzona łącznie z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji planowanej na sąsiedniej nieruchomości. Wskazało, że przedsięwzięcie to nie zostało objęte wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy złożonym przez M. G., który spowodował wszczęcie postępowania w rozpoznawanej sprawie. Ponadto w sytuacji złożenia takiego wniosku odnośnie sąsiedniej nieruchomości przez inną osobę, brak byłoby podstaw do łącznego rozpatrywania tych dwóch odrębnych spraw.

Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyli J. i J. S. S. Zarzucili oni naruszenie:

a) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zwanej dalej ustawą - poprzez brak eliminacji błędu organu I instancji polegającego na niezrealizowaniu celów ustawy, którym jest między innymi zachowanie ładu przestrzennego;

b) art. 138 § 2 kpa w zw. z art. 7 kpa i art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy - poprzez brak eliminacji błędu organu I instancji polegającego na przyjęciu spełnienia warunku tzw. dobrego sąsiedztwa;

c) art. 138 § 2 w zw. z art. 6 i 7 w zw. z art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 52 ust.1 i 2 ustawy - poprzez brak eliminacji błędu organu I instancji polegającego na samodzielnym wykroczeniu poza zakres wniosku inwestora.

W uzasadnieniu - podobnie jak w postępowaniu administracyjnym - wskazali, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 1 ust. 1 ustawy

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż nie odpowiada naczelnej zasadzie ustawy - zasadzie ładu przestrzennego. Podnieśli, że Kolegium wydało rozstrzygnięcie, pomimo nie zbadania, jakie standardy ładu przestrzennego obowiązują na obszarze, na który będą oddziaływać budynki, wzniesione według parametrów określonych w decyzji. Zarzucili, że decyzja została wydana bez rzetelnej analizy cech obecnej zabudowy otaczającej nieruchomość objętą wnioskiem, jako że analiza ta nie została przeprowadzona na podstawie cech wszystkich działek znajdujących się w granicach obszaru analizowanego, lecz jedynie w oparciu

o parametry działek wybiórczo i dowolnie wybranych przez organ.

Zdaniem skarżących decyzja narusza art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, albowiem niespełniony został wymóg tzw. "dobrego sąsiedztwa". Organy administracji nie ustaliły bowiem żadnej działki sąsiedniej, która spełniałaby kryteria określone w tym przepisie. Poszczególne parametry nowej zabudowy zostały zaś ustalone stronniczo i nieprofesjonalnie, na podstawie wybranych nieruchomości na obszarze całej dzielnicy. Przede wszystkim niezgodnie z prawem została wyznaczona w decyzji linia zabudowy, a mianowicie na podstawie linii zabudowy na działkach, które leżą poza granicami obszaru poddanego analizie. Jako niezgodny z prawem ocenili także sposób wyznaczenia wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy do powierzchni terenu objętego wnioskiem, a to z powodu wadliwej analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu i błędnego ustalenia średniej intensywności zabudowy w rejonie ulic: W., P. i B. Zdaniem skarżących wskaźnik ten wynosi 16%, zaś Kolegium nie podało, na jakiej zasadzie dopuszcza jego podwojenie. Ponadto, cząstkowy plan miejscowy, na który powołuje się Kolegium, zakazuje na obszarze objętym tym planem, lokalizacji i budowy budynków jednorodzinnych bliźniaczych i szeregowych. Z powodu wadliwie przeprowadzonej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie można też uznać za prawidłowe, wyznaczonych w decyzji organu I instancji takich wymagań dla nowej zabudowy, jak: szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, czy geometria dachu. Nadto zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisu art. 61 § 1 kpa, poprzez wykroczenie poza zakres wniosku inwestora, między innymi w ustaleniu odmiennej ilości kondygnacji budynków.

Skarżący zarzucili także naruszenie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 kpa, gdyż decyzja organu I instancji obarczona była licznymi wadami, które uzasadniały jej uchylenie i przeprowadzenia w całości postępowania wyjaśniającego.

Powołując się na powyższe wnieśli o uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ i instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w kwestionowanej decyzji

i wniosło o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zarzuty skargi są niezasadne.

Stosownie do treści art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) zwanej dalej p.p.s.a., sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w sprawie.

Sąd nie posiada natomiast uprawnień do oceny słuszności, czy też celowości skarżonej decyzji, jak również nie rozpatruje sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd orzeka w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Oznacza to, że sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy dany zarzut nie zostanie podniesiony w skardze.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. nie dopatrzył się, aby w zaskarżonej decyzji zostało naruszone prawo materialne oraz przepisy postępowania administracyjnego.

Przede wszystkim wskazać należy, iż wobec braku na terenie inwestycji obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego właściwie wskazano, iż zgodnie z treścią art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r.

o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) - zwanej dalej ustawą, zamierzona inwestycja wymaga ustalenia warunków zabudowy w drodze decyzji. W świetle powołanej ustawy zasadą jest bowiem, iż podstawowym instrumentem zagospodarowania przestrzeni jest tworzenie miejscowych planów, a w przypadku ich braku, ustalenie warunków zabudowy

i zasad zagospodarowania terenu wymaga wydania decyzji administracyjnej.

Wyznacznikiem rozstrzygnięcia merytorycznego tego rodzaju decyzji jest zgodność projektowanej inwestycji z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Skoro treść tego rozstrzygnięcia determinują przepisy prawa, to ponad wszelką wątpliwość decyzja ta nie ma charakteru uznaniowego. Przeciwnie zgodnie z utrwalonym już w doktrynie poglądem - decyzja o warunkach zabudowy jest typowym przykładem aktów związanych, czyli takich, w których organ bada jakiś stan faktyczny pod kątem zgodności z przepisami prawa. Stąd, jeśli stwierdzi jego niezgodność z przepisami prawa, to zobowiązany jest wydać decyzję odmowną, jeśli zaś jej nie stwierdzi - ma obowiązek wydać decyzję zgodną z żądaniem wnioskodawcy. Inaczej mówiąc zgodność z normami prawa powszechnie obowiązującymi jest warunkiem koniecznym, ale i wystarczającym do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ zobligowany jest do wydania pozytywnej decyzji - art. 56 ustawy (tak: Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, Wyd. 2. str. 453). Omawiane rozstrzygnięcie nie zależy zatem

o woli organów czy też zgody strony postępowania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpatrywanej sprawy stwierdzić należy, iż organy obu instancji prawidłowo przyjęły, iż zamierzona inwestycja nie narusza prawa. W ocenie Sądu podjęte decyzje oparte są na racjonalnych przesłankach wynikających z analizy faktycznych okoliczności sprawy oraz stanu prawnego odnoszącego się do terenu, na którym projektowana jest inwestycja. Na obszarze planowanej inwestycji nie obowiązuje bowiem miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, prawidłowo również wykazano łączne spełnienie wszystkich wymogów, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 – 5 ustawy. Przedstawiona przez organy administracji w tej mierze argumentacja znajduje swoje odzwierciedlenie

w zgromadzonym w niniejszej sprawie materiale dowodowym, w tym

w przeprowadzonej analizie cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

W rozpoznawanej sprawie – wbrew twierdzeniom skarżących - obszar przyjęty do analizy wyznaczony został prawidłowo, obejmuje on bowiem teren, którego funkcje zabudowy i zagospodarowania oraz cechy zabudowy i zagospodarowania pozwalają w pełni na ustalenie wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania.

Wskazać należy, iż stosownie do § 3 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) - zwanego dalej rozporządzeniem, granice obszaru analizowanego wyznacza się

w każdej sprawie w zależności od planowanej inwestycji, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki pod nową zabudowę, nie mniejszej niż 50 m. Oznacza to, że analiza funkcji oraz celu zabudowy i zagospodarowania terenu nie obejmuje tylko zabudowy na działce bezpośrednio graniczącej z działką, której dotyczy wniosek, ale zabudowy w całym obszarze analizowanym. W rozpoznawanej sprawie organy administracji uczyniły przedmiotem analizy wszystkie znajdujące się w wyznaczonym obszarze działki zabudowane, prawidłowo pomijając zaś te, których większa część powierzchni znalazła się poza jego granicami.

Z przeprowadzonej przez organy administracji analizy wynika, iż planowana inwestycja znajduje się na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej oraz zabudowy jednorodzinnej w zabudowie bliźniaczej. Uzasadnione jest zatem stwierdzenie, iż ze względu na swój zakres i charakter jest ona uzupełnieniem istniejącej zabudowy i nie będzie kolidowała z funkcją i zagospodarowaniem wnioskowanego i przyległego terenu. Posiada przy tym dostęp do drogi publicznej (ul. B.) oraz istnieje możliwość zapewnienia wystarczającej dla planowanej inwestycji infrastruktury technicznej, przy czym teren ten wymaga wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej. Ponadto projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy uzgodniono z Wojewódzkim Zarządem Melioracji i Urządzeń Wodnych w B. w zakresie melioracji wodnych (postanowienie z dnia [...] maja 2008 r., Nr [...]).

Sąd podziela w tym miejscu stanowisko organu odwoławczego, iż sama już możliwość określenia na podstawie istniejącej zabudowy wymagań dotyczących nowej zabudowy szeregowej w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech

i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jest wystarczająca do uznania, iż przesłanka "dobrego sąsiedztwa", o której mowa w art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy, została spełniona. Twierdzenie skarżących, iż nowa zabudowa szeregowa służąca celom mieszkalnym dopuszczalna jest wyłącznie wówczas, gdy na analizowanym obszarze zabudowa taka już występuje, w żadnym wypadku nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia bowiem wymaga, iż pojęcie kontynuacji funkcji zabudowy

i zagospodarowania terenu należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Należy uznać, że przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej

z dotychczasową i rzeczywistą funkcją terenu oraz obiektów już istniejących, czyli niedającą się z nią w praktyce pogodzić, co jak już wskazano wyżej, w sprawie niniejszej nie ma miejsca. Kwestii kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu nie wolno zaś interpretować zawężająco, np.: jako możliwość powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co istniejące. Nie można uznać, że podstawą do decyzji odmownej byłby sam brak zgodności pomiędzy inwestycją a zastanym zagospodarowaniem terenu, rozumiany jako brak tożsamości obiektu projektowanego z obiektem istniejącym. Trzeba raz jeszcze podkreślić, iż celem ustawodawcy jest zachowanie ładu przestrzennego, a nie zablokowanie inwestycji w razie braku planu miejscowego (por. wyrok WSA w Białymstoku z dnia 7 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Bk 412/2006).

W ocenie Sądu również warunki nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały ustalone zgodnie z obowiązującymi normami. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. Zasadą jest, iż obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (§ 4 ust. 1 rozporządzenia).

W rozpoznawanej sprawie organy administracji uznały jednak za uzasadnione wyznaczyć nową linię zabudowy w odległości 6 metrów od linii rozgraniczającej ulicę B., przyjmując za podstawę średnią wartość w stosunku do linii zabudowy na działkach nr [...] i [...], a które to działki są najbliżej położonymi działkami zabudowanymi, po obu stronach zamierzonej inwestycji. Takie stanowisko organów zasługuje w pełni na aprobatę, cytowane rozporządzenie w § 4 ust. 4 dopuszcza bowiem również inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy.

Niezasadny jest również podniesiony w skardze zarzut nieprawidłowego ustalenia wskaźnika zabudowy. Zgodnie z § 5 ust. 1 rozporządzenia wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Na badanym terenie wskaźnik ten jest zróżnicowany i wynosi od 10% do 38%, tak więc średni wskaźnik tej wielkości – jak słusznie ustaliły to organy administracji - w obszarze analizowanym wynosi 24 %. Należy jednak w tym miejscu podkreślić, iż od powyższej reguły ustalania wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy, przepisy rozporządzenia przewidują odstępstwo. Zgodnie bowiem z § 5 ust. 2 rozporządzenia dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania przedmiotowego terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy. Jak wynika z ustaleń organów obu instancji w granicach obszaru analizowanego znajdują się działki objęte obowiązującym planem miejscowym dla części osiedla P., który dopuszcza, w przypadku budowy budynku mieszkalnego, zabudowę działki nawet do 50% jej całkowitej powierzchni. W świetle powyższego nie ulega wątpliwości, iż wyznaczenie przez organy administracji w przedmiotowej sprawie dla nowej zabudowy wyższego wskaźnika niż średni, tj. do 30%, było dopuszczalne jako nienaruszające przepisów rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Sąd w pełni podziela również ustalenia organów dotyczące określenia parametrów nowej zabudowy odnośnie szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jak też geometrii dachu. Ustalenia te zostały dokonane w oparciu o ocenę zabudowy występującej na obszarze planowanej inwestycji pod kątem możliwości ustalenia warunków dla planowanego przedsięwzięcia, według zasad określonych w § 6 – § 8 cytowanego wyżej rozporządzenia.

Wskazać w tym miejscu tylko należy, iż zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy, co do zasady, na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z analizy akt wynika, że szerokość elewacji frontowych istniejącej zabudowy w granicach analizowanego terenu wynosi od 4 m do 20 m. Zatem ustalona w decyzji szerokość elewacji frontowej dla nowej zabudowy – 9 m mieści się granicach wyznaczonych przez przepis § 6 ust. 1 rozporządzenia.

Organy administracji prawidłowo także wyznaczyły wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej. Stosownie do regulacji § 7 ust. 1 rozporządzenia, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio dla istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, przy czym jeżeli wysokość ta na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą w obszarze analizowanym. Z ustaleń organów wynika, iż wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych w obszarze poddanym analizie wynosi od 3 do 9 m. Określona więc wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla nowej zabudowy – do 5 metrów, nie przekracza średniej jej wielkości występującej w obszarze analizowanym.

Ustalając geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) należało mieć na uwadze § 8 rozporządzenia. Zgodnie z zawartą tam regulacją geometrię dachu ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących w obszarze analizowanym. Jak wykazały organy w obszarze analizowanym układ połaci dachowych jest zróżnicowany. Występują dachy płaskie lub wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do 45°. Kierunki głównych kalenic równoległe lub prostopadłe w stosunku do frontów działek, zaś wysokość kalenic waha się od 4 m do 12 m. W tej sytuacji należy podzielić stanowisko organów, że dachy dla nowej zabudowy mają być wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych do 45°, zaś wysokość budynków, utożsamiana z wysokością kalenic ma być do 9 m. Niewątpliwie takie określenie warunków geometrii dachu stanowi realizację wymogów płynących z § 8 rozporządzenia.

Za całkowicie chybiony uznać również należy zarzut skarżących, że kontrolowana decyzja została wydana z naruszeniem art. 61 § 1 kpa, poprzez wykroczenie poza zakres wniosku inwestora, w tym odmienne niż wnioskowane określenie ilości kondygnacji planowanych budynków. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, iż ustalona w zaskarżonej decyzji liczba kondygnacji odpowiada treści żądania inwestora w tym zakresie. Niezależnie od tego, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżących, iż treść decyzji o warunkach zabudowy winna w pełni odpowiadać zgłoszonemu przez inwestora żądaniu. Na aprobatę zasługuje stanowisko organu II instancji, iż to właśnie rzeczą organu administracji jest dokonanie, w oparciu o obowiązujące przepisy, ustaleń i określenie wymogów dla nowej zabudowy, przy czym wyniki tak przeprowadzonej analizy mogą doprowadzić do określenia warunków inwestycji w sposób odmienny od wstępnie proponowanej przez inwestora. Gdyby przyjąć za twierdzeniem skarżących, iż organ administracji związany jest treścią żądania wnioskodawcy, praktycznie mało który wniosek mógłby zostać uwzględniony. Trudno bowiem przypuszczać, aby inwestor we własnym zakresie, dokonał prawidłowej, tj. zgodnej z obowiązującymi przepisami, analizy warunków zabudowy planowanej inwestycji.

Końcowo stwierdzić należy, iż wydanie kwestionowanej decyzji poprzedziło dokładne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających znaczenie dla podejmowanego w sprawie rozstrzygnięcia. Ocena ta nie nosi zaś cech dowolności (art. 80 kpa). Zgodnie zaś z art. 107 kpa w decyzji zawarto podstawowe jej elementy, wskazano także uzasadnienie faktyczne i prawne. W szczególności uzasadniono stanowisko organu, wyjaśniono podstawy prawne decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Mając powyższe na względzie uznać należy, iż zaskarżona decyzja odpowiada prawu, dlatego też skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002 r. (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), o czym orzeczono jak na wstępie.