Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1132/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-11-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28, art. 61a par. 1, art. 138 par. 1 pkt 1, art. 156 par. 1 pkt 1-7, art. 157 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) del. WSA Marta Laskowska-Pietrzak Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek po rozpoznaniu w dniu 30 listopada 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 835/15 w sprawie ze skargi T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 835/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T. G. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r., znak [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] marca 2015 r., znak: [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku T. G. o ponowne rozpatrzenie sprawy - utrzymał w mocy postanowienie własne z [...] lutego 2015 r. znak: [...] odmawiające stwierdzenia nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] lutego 2014 r. nr [...] utrzymującego w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego z [...] października 2013 r. nr [...] odmawiające na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania na wniosek T. G. w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu (budynku mieszkalnego) usytuowanego na działce nr ew. [...] przy ul. Ż. 29 w T.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ omówił stan faktyczny sprawy i wskazał, że wniosek o wydanie nakazu rozbiórki spornego budynku złożył T. G. wskazując we wniosku, że jest to samowola budowlana nie podlegająca zasiedzeniu. Budynek został wzniesiony w latach 1989-1996 zamiast wcześniejszego drewnianego istniejącego jeszcze w dniu [...] września 1989 r. Skarżący przypuszcza, że nowy murowany dom wzniesiono bez wymaganej dokumentacji, wyjaśnił również, że jest właścicielem sąsiedniej nieruchomości przy ul. Ż. [...] w T.

PINB dla Powiatu Łódzkiego Wschodniego postanowieniem z [...] października 2013 r. nr [...] na podstawie art. 61 § 1 k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania.

Łódzki WINB postanowieniem z [...] lutego 2014 r. utrzymał ww. postanowienie w mocy.

T. G. wniósł o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia Łódzkiego WINB.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z [...] lutego 2015 r. działając jako organ pierwszej instancji odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Łódzkiego WINB z [...] lutego 2014 r.

Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy Główny Inspektor podtrzymał swoje stanowisko zawarte w postanowieniu z [...] lutego 2014 r. i stwierdził, że w aktach sprawy znajduje się poświadczona kopia mapy zasadniczej obiektu, którego rozbiórki domaga się T. G.. Z mapy tej wynika, że sporny budynek oznaczony nr [...], jest usytuowany na działce sąsiedniej o nr [...] i znajduje się w odległości 9,5 m od granicy z działką nr [...] należącą do T. G.. Takie usytuowanie budynku stanowi o tym, że obiekt nie tworzy ograniczeń w zagospodarowaniu działki nr [...] należącej do wnioskodawcy. Wobec czego organ stwierdził, że T. G. nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu w sprawie legalności budynku znajdującego się na działce nr [...]. A zatem zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. należało odmówić wszczęcia postępowania z wniosku T. G..

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] marca 2015 r., znak: [...], złożył T. G. wnosząc o jego uchylenie, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucił istotne naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 35 § 2, art. 75, art. 77 i art. 78, art. 80 i art. 123 § 2 k.p.a. poprzez naruszenie zasad pogłębiania zaufania do organów, przekroczenie granicy swobodnej oceny dowodów.

W skardze wskazał, że budynek na działce sąsiedniej jest samowolą budowlaną, a jego interes prawny wynika z faktu, że Prawo budowlane przewiduje odpowiedzialność karną w związku z samowolą budowlaną, zaś przepisy kodeksu cywilnego gwarantują niewzruszalność praw strony i uzasadniają słuszność żądań.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację prezentowaną w zaskarżonym orzeczeniu.

Wyrokiem z dnia 20 stycznia 2016 r., sygn. akt VII SA/Wa 835/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2015 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane w postępowaniu nieważnościowym. W tego rodzaju postępowaniu organ zobligowany jest wyłącznie do kontroli orzeczenia w aspekcie wystąpienia w nim przesłanek enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Oznacza to, że organ rozpatrując sprawę w postępowaniu o stwierdzenie nieważności nie rozstrzyga jej ponownie merytorycznie, lecz orzeka wyłącznie w kwestii wadliwości kontrolowanego aktu administracyjnego. Działa więc jako organ kasacyjny i w oparciu o zamknięty materiał dowodowy (tj. ten materiał, który posłużył do wydania badanego orzeczenia) weryfikuje badany akt administracyjny. Działanie organu w trybie wniosku o stwierdzenie nieważności wymaga więc zupełnie innego podejścia do sprawy i zasadniczo się różni od postępowania zwykłego. W takim postępowaniu organ nadzoru ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości natury procesowej, jak i dotyczących prawa materialnego, opierając się jednak na już zgromadzonych dowodach, tj. tych występujących w postępowaniu poprzedzającym wydanie decyzji weryfikowanej.

Zgodnie z art. 156 § 1 k.p.a. organ stwierdza nieważność decyzji/postanowienia która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana został bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną; 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie; 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą; 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. A zatem, stwierdzenie nieważności decyzji/postanowienia jest nadzwyczajnym środkiem weryfikacji orzeczenia administracyjnego będącym wyjątkiem od zasady trwałości decyzji. Służy on wzruszeniu i wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktu dotkniętego wadami prawnymi wymienionymi enumeratywnie w art. 156 § 1 k.p.a. Jedną z tych przesłanek jest wydanie decyzji z rażącym naruszeniem prawa. W rezultacie stwierdzenie nieważności pozostającej w obrocie decyzji i tym samym naruszenie pewności obrotu prawnego powinno być uzasadnione przede wszystkim wagą naruszenia prawa, tzn. jego rażącym charakterem. Z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia w sytuacji, gdy interpretacja obowiązującego przepisu prawa nie nasuwa jakichkolwiek wątpliwości i którego treść bez żadnych sporów może zostać ustalona, zaś organ narusza go w sposób oczywisty i nie dający się w żadnej mierze pogodzić z zasadą praworządności. Innymi słowy pod pojęciem rażącego naruszenia prawa należy rozumieć sytuację, gdy decyzja administracyjna ze względu na naruszenia prawa materialnego lub procesowego nie jest możliwa do pogodzenia z porządkiem prawnym.

Sąd podzielił zdanie organu prowadzącego postępowanie nadzorcze, iż kontrolowane postanowienie Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nie jest dotknięte którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a.

Postanowienie, którego stwierdzenia nieważności domaga się T. G., wydane zostało na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w oparciu o który organ odwoławczy utrzymuje w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji, które w kontrolowanej sprawie wydano na podstawie art. 61 § 1 k.p.a.

Art. 61a § 1 k.p.a., stanowi podstawę do wydania przez organ administracji publicznej postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte. Ustawodawca wprowadził w tej regulacji dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, należy zatem przyjąć, iż w postanowieniu wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a. organ nie może formułować wniosków i ocen dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym.

W niniejszej sprawie organy stopnia podstawowego w postępowaniu zwyczajnym uznały, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie wydania nakazu rozbiórki spornego budynku jest okoliczność, iż skarżący nie ma przymiotu strony w tym postępowaniu.

Zasadniczą kwestią dla rozpoznania niniejszej sprawy jest zatem ustalenie czy organy prawidłowo odmówiły statusu strony T. G. w postępowaniu którego wszczęcia dochodził a następnie ocena prawidłowości odmowy stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia.

Obowiązkiem organu po otrzymaniu wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w konkretnej sprawie jest dokonanie oceny, czy wnioskujący ma przymiot strony konieczny dla skutecznego prawnie wszczęcia postępowania - a więc, czy ma on interes prawny, o którym mowa w art. 28 k.p.a.

Zgodnie z treścią tego przepisu stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Przy czym o tym, czy jest się stroną danego postępowania administracyjnego, nie decyduje sama wola czy subiektywne przekonanie danej osoby, ale okoliczność czy istnieje przepis prawa materialnego pozwalający zakwalifikować interes danej osoby, jako "interes prawny". Pojęcie zaś interesu prawnego ma charakter materialnoprawny, to znaczy, że musi wynikać z przepisów prawa materialnego, czyli normy prawnej stanowiącej podstawę ustalenia uprawnienia lub obowiązku. Nie wystarczy wykazać jakiegokolwiek interesu, ale musi mieć on charakter prawny, a więc musi istnieć norma prawna przewidująca w określonym stanie faktycznym i w określeniu do odpowiedniego podmiotu możliwość wydania określonej decyzji lub podjęcia czynności.

Zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. W przypadku gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania (art. 61 a § 1 k.p.a.).

Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby. W niniejszej sprawie słusznie organy w postępowaniu zwyczajnym zauważyły, że przyczyną uzasadniającą odmowę wszczęcia postępowania dotyczącego "samowoli budowlanej" budynku posadowionego na działce sąsiedniej w stosunku do działki skarżącego jest okoliczność, iż wszczęcie postępowania administracyjnego następuje na wniosek strony gdy ta wykaże swój interes prawny. Ten zaś ustala się w pierwszej kolejności w oparciu o powołany już wyżej przepis 28 k.p.a. Skarżący nie wykazał swojego interesu prawnego. Wykazał jedynie, że jest właścicielem działki sąsiedniej nr [...] jednocześnie nie wskazując na żadne wypływające z tego faktu okoliczności mogące świadczyć o naruszeniu jego interesu prawnego. Skarżący swój interes prawny wywodzi również z faktu, że ustawa Prawo budowlane przewiduje odpowiedzialność karną w związku z samowolą budowlaną, zaś przepisy kodeksu cywilnego gwarantują niewzruszalność praw strony i uzasadniają słuszność takich żądań. Nadto sporny budynek posadowiony jest w odległości 9,5 m od granicy z działką nr [...] należącą do skarżącego.

Organy orzekające w przedmiotowej sprawie prawidłowo stwierdziły, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania administracyjnego we wnioskowanej sprawie. Takie usytuowanie budynku jak słusznie zauważyły organy nie ogranicza w żaden sposób zagospodarowania działki skarżącego.

We wniosku o wszczęcie postępowania a następnie we wniosku o stwierdzenie nieważności T. G. nie wskazał na żadne okoliczności, które stanowiłyby o tym, że sporny obiekt w jakikolwiek sposób ogranicza zagospodarowanie lub użytkowanie jego działki.

W ocenie Sądu zgodzić się zatem należy z organami orzekającymi w niniejszej sprawie, że T. G. nie należy do kręgu podmiotów mających interes prawny do wszczęcia postępowania we sprawie "samowoli budowlanej" na działce nr [...]. Skarżący nie wykazał w żaden sposób naruszenia jego interesu prawnego. Innymi słowy sfera materialnych praw i obowiązków skarżącego nie została w żaden sposób naruszona działaniem podjętym na działce nr ew. [...] w T. przy granicy z działką nr ew. [...], której właścicielem jest T. G..

Z kolei organ nadzorczy przeanalizował wszystkie przesłanki nieważnościowe i doszedł do prawidłowego wniosku, że kontrolowane postanowienie nie jest obarczone żadną wadą nieważnościową.

W ocenie Sądu należało zatem przyjąć, że zaskarżone postanowienie a także utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji zostały wydane zgodnie z prawem. W świetle powyższego słusznie bowiem organy uznały, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności kontrolowanego postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. Jak już wyżej wskazano tryb stwierdzenia nieważności to instytucja pozwalająca wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenia obarczone największą kwalifikowaną wadliwością, a w kontrolowanym postanowieniu Sąd takiej wadliwości się nie dopatrzył. Nadto, organy przeprowadziły postępowanie w poszanowaniu zasad wynikających z art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 78 i art. oraz z art. 107 § 3 k.p.a.

Biorąc pod uwagę prawidłowość rozstrzygnięć obu organów oraz brak zasadności argumentacji podniesionej w skardze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), skargę oddalił.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł T. G. podnosząc zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...].

Zdaniem skarżącego kasacyjnie błędny jest pogląd Sądu I instancji, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. we wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności ww. postanowienia. W ocenie skarżącego kasacyjnie ma on interes prawny w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...] w T. i nie brał on bez własnej winy w postępowaniu zakończonym postanowieniem Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2014 r., nr [...]. W postępowaniu tym naruszono jego prawa wskutek zmiany granic działki o nr ew. [...] poprzez kwestionowaną przez niego budowę

Skarżący kasacyjnie stwierdził, że Sąd I instancji oparł się zasadniczo na ustaleniach organów administracji nie pochylając się nad jego wywodem. Skarżący kasacyjnie wyraził pogląd, że Sąd powinien dokonać całościowej oceny z uwzględnieniem wszystkich okoliczności sprawy, w szczególności zbadać wszechstronnie, czy prawidłowo w postępowaniu administracyjnym oceniono kwestię interesu prawnego.

Samodzielność jurysdykcyjna sądu administracyjnego wyraża się w tym, że powinien we własnym zakresie ocenić, czy prawidłowo określono krąg podmiotów mogących być stroną w postępowaniu o wydanie nakazu rozbiórki, a tym samym stroną o stwierdzenie nieważności. W razie istotnych wątpliwości, co do prawidłowości zgromadzonych w postępowaniu dowodów sąd rozpoznający skargę na postanowienie zapadłe w oparciu o to postępowanie powinien wydać orzeczenie kasatoryjne. Kontrola, o której mowa w art. 3 P.p.s.a. nie może być kontrolą czysto formalną i poprzestawać na bezkrytycznym przyjmowaniu dowodów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym. Wszelkie wątpliwości w tym zakresie powinny dawać asumpt do uzupełnienia postępowania dowodowego w postępowaniu toczącym się na skutek orzeczenia kasatoryjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez T. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 157 § 2 K.p.a. w zw. z art. 28 K.p.a. W pełni podzielić należy stanowisko Sądu, że skarżący kasacyjnie nie posiada interesu prawnego w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Łódzkiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...]. Postanowieniem tym WINB utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2013 r., nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania nakazu rozbiórki domu mieszkalnego położonego na działce o nr ew. [...].

Zgodnie z treścią art. 61 § 1 K.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Z kolei zgodnie z treścią art. 28 K.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący kasacyjnie nie ma interesu prawnego w domaganiu się rozbiórki budynku mieszkalnego znajdującego się na działce o nr ew. [...]. Postawienie tego budynku nie wiąże się z nałożeniem na skarżącego kasacyjnie jakiegokolwiek obowiązku jak też nie skutkuje przyznaniem mu jakiegokolwiek uprawnienia. Zmiana przebiegu granicy należącej do skarżącego kasacyjnie nieruchomości, jeśli takowa miała miejsce, nastąpiła nie na skutek budowy budynku mieszkalnego, tylko na skutek budowy budynku mieszkalnego na sąsiedniej działce o nr ew. [...], gdyż budynek ten znajduje się około 9,5 m od granicy z działką skarżącego kasacyjnie.

Kwestia nie brania bez własnej winy udziału w postępowaniu może mieć znaczenie wyłącznie postępowaniu o wznowienie postępowania nie zaś postępowaniu o stwierdzenie nieważności postanowienia lub decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.