Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2234/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-19 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 183, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 141 par. 4, art. 134
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 28
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego
article: art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c i ust. 2 pkt 2, art. 73 ust. 1 pkt 4, art. 122, art. 124, art. 140 ust. 1, art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2005 nr 239 poz 2019
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a, art. 28 ust. 2, art. 61, art. 66, art 30 ust. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz Protokolant asystent sędziego Anna Dziosa-Płudowska po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1378/11 w sprawie ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z powiększeniem zbiornika wodnego oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 30 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 1378/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi w sprawie ze skargi M. P. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] 2011 r. nr [...] znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z powiększeniem zbiornika wodnego, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyro ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z [...] 2010 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej WINB, Wojewódzki Inspektor bądź organ II instancji), na podstawie art. 138 § 1 pkt 3, art. 127 § 1 i art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ([j.t.] Dz. U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071 ze zm., dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania M. P. (dalej skarżący), od decyzji z [...] 2009 r. nr [...] znak [...] (dalej decyzja z [...] 2009 r.) Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] (dalej PINB, Powiatowy Inspektor bądź organ I instancji), umarzającej jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie prowadzenia robót budowlanych związanych z powiększeniem zbiornika wodnego na nieruchomości położonej w miejscowości [...] nr [...] w gminie [...], na działce o nr ewid. [...] – umorzył postępowanie odwoławcze.

W uzasadnieniu WINB wskazał, że pismem z 10 lipca 2006 r. skierowanym do organu I instancji, skarżący wniósł między innymi o wszczęcie postępowania dotyczącego "nielegalnie wybudowanych stawów" na działkach nr ewid. [...], będących w posiadaniu B. C. (działka nr [...]) i I. W. (działka nr [...]). Dnia 17 sierpnia 2006 r. PINB dokonał oględzin nieruchomości w [...] - działki nr [...], ustalając w oparciu o okazany akt notarialny z 4 lutego 1983 r. Rep. A nr [...] i postanowienie z 14 grudnia 2005 r. [sygn. I Ns 962/05] Sądu Rejonowego dla Łodzi – Widzewa, że nieruchomość stanowi współwłasność B. C., M. C. i T. C. Stwierdził, że na nieruchomości znajduje się między innym zbiornik wodny o wymiarach 24 m x 22 m. W toku oględzin B. C. oświadczyła do protokołu, że "staw istniał na działce nr ewid. [...] w momencie przejęcia nieruchomości. W roku 2005 staw został oczyszczony, wyszlamowany i pogłębiony" bez zmiany jego obrysu. B. C. złożyła do akt sprawy oświadczenie I. W. – właścicielki nieruchomości sąsiedniej i H. S. – właścicielki nieruchomości do 1981 r. I. W. oświadczyła, że staw na działce nr [...] "istniał zawsze odkąd pamiętam. Pani B. C. w roku 2005 jedynie wykonała jego oczyszczenie, a także umocnienie grobli, między innymi grobli, która przebiega wzdłuż granicy naszych działek". H. S. oświadczyła, że w momencie zbywania nieruchomości tj. w 1981 r. na działce nr [...] "istniał przed rzeczką staw". W protokole czynności kontrolnych zapisano, że "staw jest podłączony do rowu 5001". Zapoznany z treścią protokołu skarżący nie wnosił zastrzeżeń ani uwag do przytoczonych powyżej ustaleń organu I instancji.

Dnia 24 sierpnia 2006 r. do organu I instancji wpłynęło pismo B. A. – poprzedniego właściciela przedmiotowej nieruchomości, który oświadczył: "w roku 1981 gdy kupiłem działkę znajdował się na niej przed rowem melioracyjnym nr 5001 staw. Fakt, że na tej działce był staw był powodem jej zakupu, ponieważ planowałem hodowlę ryb". Na dowód powyższego do niniejszego pisma dołączył kopię pisma z 6 lipca 1982 r. kierowanego do Urzędu Gminy w [...], z którego wynika że planował zagospodarowanie działki nr [...] "pod kątem hodowli ryb".

W tym samym dniu do PINB wpłynęło pismo skarżącego, w którym wskazano, że staw rybny o powierzchni 528 m² został wykonany w 2005 r. na gruntach: nieużytku o powierzchni 150 m², a pozostałą część stawu czyli: 250 m² wybudowano na łące i na terenie lasu o powierzchni 128 m². Dowodem na to, że przed 2005 r. na owej nieruchomości nie było stawu jest, zdaniem skarżącego, zdjęcie satelitarne (ortofotomapa) wykonane w 2002 r. W ocenie Powiatowego Inspektora, na dołączonym przez skarżącego wydruku zdjęcia satelitarnego teren, na którym znajduje się obecnie staw, jest zadrzewiony bądź zakrzewiony, a tym samym nie ma możliwości zweryfikowania, czy na nieruchomości znajdował się zbiornik wodny. Wątpliwości budzi data wykonania omawianego zdjęcia. Ze zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności z treści aktu notarialnego Rep. A Nr [...] wynika, że w dniu sporządzania aktu (dnia 4 lutego 1983 r.), nieruchomość była zabudowana domkiem letniskowym drewnianym na fundamencie betonowym. Na dołączonym wydruku zdjęcia satelitarnego owa działka jest niezabudowana.

WINB wyjaśnił, że 2 października 2006 r. przesłuchano w charakterze świadka I.W., która oświadczyła, że "staw istniał od chwili kiedy pamięta tj. od lat 50–tych ubiegłego wieku. Do roku 2005 staw był zaniedbany i zarośnięty olszynami, jeżynami". Przesłuchany w tym samym charakterze B. A. podtrzymał swe wcześniejsze stanowisko, że w momencie zakupu owej nieruchomości, a więc w 1981 r., na działce nr [...] znajdował się staw o powierzchni około 300–400 m², przy czym wskazał, że jest to wielkość podana z dużym przybliżeniem. Staw miał kształt nieregularny. Świadek nie pamiętał, czy między strumykiem (rowem melioracyjnym), a stawem istniała "burta", ale według świadka prawdopodobnie "strumyk" nie płynął przez staw. Na pytanie skarżącego, czy można było przejść przez obecnie istniejący staw świadek odpowiedział: "można było przedostać się taczką, jednak nie jest w stanie sobie przypomnieć, w którym to było miejscu". Dodatkowo świadek oświadczył, że kiedy był właścicielem nieruchomości, były plany wyczyszczenia zarówno jego stawu, jak i leżącego w sąsiedztwie stawu należącego do skarżącego. Organ podkreślił, że z powyższym stanowiskiem zgodził się skarżący zastrzegając, że czyszczenie stawu miało miejsce jedynie na działce nr [...]. Do czyszczenia stawu na działce nr [...] w tamtym okresie nie doszło.

WINB podał, że postanowieniem z [...] 2007 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2007 r.) PINB, w oparciu o art. 81c ust. 2 ustawy [z dnia 7 lipca 1994 r.] Prawo budowlane [tj. Dz. U z 2006 r., nr 156, poz. 1118 ze zm.] zobowiązał współwłaścicieli działki nr [...] do wykonania "opinii o stanie technicznym samowolnie powiększonego zbiornika wodnego znajdującego się na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości [...] nr [...]", zawierającej inwentaryzację geodezyjną zbiornika i "uzyskanie odpowiednich pozwoleń wodnoprawnych na korzystanie z zasobów wodnych rowu melioracyjnego", a w razie potrzeby projektu robót jakie należy wykonać w celu doprowadzenia stawu do stanu zgodnego z przepisami. Organ podkreślił, że w uzasadnieniu postanowienia z [...] 2007 r. wskazano, że "w roku 2005 staw został oczyszczony, wyszlamowany i pogłębiony, a tym samym rozbudowany do obecnych wymiarów". Postanowieniem z [...] 2007 r. nr [...] (dalej postanowienie z [...] 2007 r.) WINB po przeprowadzonym postępowaniu zażaleniowym, postanowienie z [...] 2007 r. utrzymał w mocy w części merytorycznej i uchylił w części dotyczącej terminu wykonania obowiązku, orzekając jednocześnie o nowym terminie wykonania obowiązku. Mimo wniesienia do sądu administracyjnego skargi na powyższe postanowienie, została ona skutecznie cofnięta, w wyniku czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi postanowieniem z 4 grudnia 2007 r., II SA/Łd 731/07 umorzył postępowanie sądowoadministracyjne.

Obowiązani do przedłożenia opinii o stanie technicznym zbiornika wodnego 28 grudnia 2007 r. przedstawili opinię sporządzoną przez mgr inż. M. P., dysponującego stosownymi uprawnieniami budowlanymi. Z opinii wynikało, że zbiornik zajmuje powierzchnię 0,0625 ha góra i powierzchnię 0,0450 ha w obrysie czaszy. Autor stwierdził, że skarpy o nachyleniu 1:1 są w stanie naturalnym, nieumocnione. Z opinii wynikało, że istniejący zbiornik nie jest połączony z pobliskim rowem, w szczególności nie jest zasilany wodą z tego rowu, ani nie odprowadza powierzchniowo wody do tego cieku. Autor opinii wskazał, że roboty wykonane w 2005 r. miały charakter remontowy i związane były z doprowadzeniem wymiarów zbiornika do pierwotnego stanu.

Organ podkreślił, że w aktach sprawy znajduje się, przekazany przez M. C., oryginał pisma Starosty [...] z [...] 2008 r. znak [...], w którym wskazano, że zakres robót określony w przedłożonej inwentaryzacji zbiornika wodnego jest zgodny art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne ([j.t.] Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej pw bądź Prawo wodne), a pozwolenie wodnoprawne na utrzymywanie urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji nie jest wymagane. PINB informację tę zamierzał potwierdzić i dwukrotnie zwracał się do Starosty o informację co do wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, zaznaczając po raz pierwszy, że zbiornik wodny został według ustaleń organu pierwszej instancji powiększony, a po raz drugi wskazując, że wykonano samowolnie roboty polegające na oczyszczeniu, wyszlamowaniu i pogłębieniu zbiornika wodnego. Pismami z: 14 maja 2008 r. i 8 lipca 2008 r. Starosta [...] podtrzymał swe stanowisko o braku wymogu uzyskania pozwolenia wodnoprawnego.

Z powyższym zapatrywaniem nie zgodził się skarżący, który zakwestionował wiarygodności złożonej opinii technicznej. Wskazał, że stanowisko to nie uwzględnia stanu powierzchni nieużytku przed rozpoczęciem prac ziemnych. Podkreślił, że świadek B. A. stwierdził, że na powierzchni nieużytku przebiegała droga o szerokości około 4 m, po której jeździł dowożąc wodę na budowę domu.

Na wniosek skarżącego dnia 14 października 2008 r. PINB przesłuchał w charakterze świadka C. B., który oświadczył, że wykonywał roboty budowlane na działce nr [...], na podstawie zlecenia skarżącego i za zgodą B. C. Świadek podał, że roboty przez niego wykonywane polegały na "wyczyszczeniu dwóch zabagnionych dziur", w ramach tych robót wykonano czynności: "przygotowanie terenu do wykopu, wyczyszczenie, wykopanie pniów po starych drzewach". Nadto wskazał: "przez środek obecnie istniejącego zbiornika wodnego przebiegała droga o szerokości około 3 m".

Organ II instancji wskazał, że w tak ustalonym stanie faktycznym i prawnym, decyzją z [...] 2009 r. nr [...], PINB na podstawie art. 105 § 1 kpa umorzył postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z powiększeniem zbiornika wodnego na działce nr [...]. Odwołanie od tej decyzji wniósł skarżący, nie zgadzając się z jej treścią i podnosząc, że organ "zajął się tylko wybudowanym zbiornikiem wodnym bez zezwolenia natomiast nie wiadomo dlaczego pominął urządzenie, którymi woda z rowu 5001 zasilała wybudowany staw". Dodatkowo w odwołaniu zarzucono, że organ nie przesłuchał w charakterze świadka B. P. Po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego WINB decyzją z [...] 2009 r. nr [...] uchylił w całości decyzję z [...] 2009 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wskazano na sprzeczności w zgromadzonym materiale dowodowym dotyczącym kwestii podłączenia zbiornika wodnego stanowiącego przedmiot postępowania do rowu nr 5001. Kwestia ta zdaniem organu ma zasadnicze znaczenie dla oceny, czy na wykonanie przedmiotowych robót wymagane było pozwolenie wodnoprawne.

Wyrokiem z 11 grudnia 2009 r., II SA/Łd 598/09 (dalej wyrok II SA/Łd 598/09) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił decyzję z [...] 2009 r. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że zastosowanie w omawianej sprawie normy art. 138 § 2 kpa do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia jest nadużyciem, a ewentualne braki w materiale dowodowym winny być wyeliminowane przez organ odwoławczy. Sąd wskazał, że "ogólnie przywołana potrzeba uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez właścicieli dziatki, na której zlokalizowany jest staw, jak też konieczność sporządzenia raportu w sprawie oddziaływania na środowisko nie może stanowić uzasadnienia dla uchylenia się przez organ odwoławczy od merytorycznego rozpatrzenia sprawy".

W ponownie prowadzonym postępowaniu WINB ustalił, że "zbiornik wodny nie jest podłączony do rowu nr 5001". Z zeznań świadków Ł. B. i W. W. wynikało, że przez zbiornik wodny od lat 60. przebiegała droga, na którą to okoliczność powołuje się skarżący. W toku tego postępowania B. P. (pomocnik operatora koparki w czasie wykonywania prac ziemnych na działce nr [...]), oświadczył, że przed wykonaniem robót w 2005 r. teren przeznaczony pod staw to była droga przebiegająca przez środek działki, która łączyła stronę północną i południową działki o długości 25 m, przy skraju tej drogi stała duża olszyna. Po obu stronach drogi znajdowały się niewielkie porośnięte krzewami nieużytki, podtopione wodą o powierzchni około 200 m². Wykonując prace ziemne operator koparki ustawił ją po stronie północnej, usypał wał między rowem nr 5001 a stawem. Później udając się w kierunku południowym zlikwidował drogę, usunął dużą olszynę, powiększył po obu stronach zabagnione rozlewisko do łącznej powierzchni około 600–650 m² i pogłębił staw na głębokość około 1,5–2 m. W toku tego postępowania przeprowadzono dowód z przesłuchania stron. W tym charakterze przesłuchani zostali: M. C., T. C., I. W. potwierdzając wcześniejsze oświadczenia. Skarżący wskazał, że z uwagi na zasięg ramienia koparki nie byłoby możliwe wyszlamowanie i oczyszczenie stawu, gdyby przez środek zbiornika wodnego nie przebiegała droga w kierunku północ–południe. Dodatkowo B. C. oświadczyła, że prace związane z oczyszczeniem stawu wykonywał skarżący, i że przed oczyszczeniem staw mógł wydawać się mniejszy bo przy grobli rosły krzewy, sitowie, a rzęsa pokrywała wodę.

W tak ustalonym stanie faktycznym WINB decyzją z [...] 2010 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] 2010 r.), ponownie uchylił rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W motywach decyzji wskazano, że "z uzupełniającego materiału dowodowego wynika w sposób bezsporny, że zbiornik wodny został w wyniku wykonanych w 2005 r. robót budowlanych rozbudowany" i posiada połączenie z rowem nr 5001. W konsekwencji niezbędnym było uzyskanie przez inwestora pozwolenia wodnoprawnego, jak również sporządzenie raportu oddziaływania na środowisko. Powyższe rozstrzygnięcie wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 3 marca 2011 r., II SA/Łd 1216/10 (dalej wyrok II SA/Łd 1216/10) zostało uchylone, a sprawa przekazana do ponownego rozpoznania. Sąd powołując się na naruszenie art. 153 ustawy [z dnia 30 sierpnia 2002 r.] Prawo [o] postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.] wskazał, że organ odwoławczy nie przeanalizował posiadania interesu prawnego przez skarżącego, nie wyjaśnił przesłanek swojego działania, jak również nie przeanalizował całości zgromadzonych materiałów dowodowych, co w konsekwencji skutkowało błędnymi ustaleniami.

Prowadząc po raz kolejny postępowanie PINB uzupełnił materiał dowodowy w zakresie odpisów ksiąg wieczystych prowadzonych dla działek nr ewid. [...], szkicu sytuacyjnego, informacji i dokumentów z lat 1970–2011, pozwalających na ustalenie okresu powstania stawu na nieruchomości stanowiącej przedmiot postępowania. Po ponownym przeanalizowaniu zgromadzonych materiałów i uwzględnieniu wskazówek Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi organ wywiódł, że postępowanie odwoławcze oparte jest w pełni na zasadzie skargowości. Oznacza to, że może ono być skutecznie wszczęte tylko w wyniku podjęcia przez uprawniony podmiot czynności procesowej jaką jest wniesienie odwołania od decyzji organu I instancji. Oznacza to niedopuszczalność wszczęcia postępowania w tym trybie z własnej inicjatywy organu wyższego stopnia, a zatem z urzędu (wyrok NSA z 25.5.1984 r., II SA 2048/83). Rozstrzygnięcia organu odwoławczego wydane w sytuacji braku żądania uprawnionego podmiotu byłoby dotknięte wadą rażącego naruszenie prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa.

Organ wskazał, że zgodnie z normą wyrażoną w art. 28 kpa, stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Interes prawny występuje wtedy gdy konkretne rozstrzygnięcie bezpośrednio lub pośrednio oddziałuje na sytuację prawną danej osoby. Cechą interesu prawnego, o którym mowa w przepisie art. 28 kpa jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Źródłem interesu prawnego są przepisy prawa materialnego, nie można go wywodzić ze zdarzeń przyszłych i niepewnych, cechą interesu prawnego jest bowiem jego realność, nie może być przewidywany czy hipotetyczny. Od tak rozumianego interesu należy odróżnić interes faktyczny czyli sytuację kiedy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak wykazać przepisu prawa powszechnie obowiązującego, który stanowiłby podstawę jego uprawnienia do żądania stosownych czynności organu (wyrok NSA z 25.10.2006 r., II GSK 163/06).

WINB wskazał, że w analizowanej sprawie postępowanie wszczęto w związku z podejrzeniem samowolnie wykonanych robót budowlanych związanych z pogłębieniem i powiększeniem zbiornika wodnego na nieruchomości w [...] nr [...]. Adresatami rozstrzygnięć wydawanych w trybie art. 50–51 pb, zgodnie z art. 52 pb, mogą być inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego. Przymiot stron w postępowaniach prowadzonych w tym trybie przysługuje podmiotom, których interes prawny wynika z norm rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690 ze zm., dalej rozporządzenie z 2002 r.), w szczególności z norm odległościowych. Analizując prowadzone przez PINB postępowanie, WINB stwierdził, że jakkolwiek skarżący jest właścicielem nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością stanowiącą przedmiot niniejszego postępowania, oznaczoną nr ewid. [...], to brak przepisu prawa, który uzależniałby jego sytuację prawną od wyniku toczącego się postępowania w sprawie robót budowlanych dotyczących zbiornika wodnego na sąsiedniej nieruchomości. W orzecznictwie sądownictwa administracyjnego co prawda wyrażony został pogląd, że postępowanie prowadzone w trybie art. 51 pb, jest postępowaniem, które wobec niezłożenia przez inwestora wniosku o pozwolenie na budowę, niejako zastępuje postępowanie w przedmiocie pozwolenia na budowę, dlatego w postępowaniu tym ma zastosowanie art. 28 ust. 2 pb jako uregulowanie lex specialis w stosunku do unormowania zawartego w art. 28 kpa (wyrok NSA z 13.12.2006 r., II OSK 94/06, Lex nr 319419), lecz pogląd ten jest odosobniony i zdaniem WINB, nie przystaje do realiów analizowanej sprawy.

WINB podkreślił, że w toku postępowania ustalono, że wykonane roboty budowlane związane były w istocie z utrzymaniem istniejącego zbiornika w należytym stanie technicznym i polegały na jego oczyszczeniu, wyszlamowaniu i pogłębieniu, który to obowiązek ciąży, zgodnie z art. 61 pb na właścicielu lub zarządcy obiektu. Ewentualne postępowanie dotyczące niedopełnienia omawianego obowiązku mogłoby się toczyć w trybie art. 66 pb. Jak wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych "w postępowaniu toczącym się w oparciu o art. 66 pb dotyczącym utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego stronami są wyłącznie właściciele i zarządcy obiektów, których postępowanie dotyczy. Po wejściu w życie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718) i zmianie brzmień przepisów art. 5 i 61 pb w postępowaniu w przedmiocie utrzymania i użytkowania obiektu budowlanego odpadła przesłanka nakazująca uwzględnienie uzasadnionych interesów osób trzecich. Tym samym w obecnym stanie prawnym właściciele nieruchomości sąsiednich nie mają uprawnień strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 66 pb (wyrok NSA z 4.7.2007 r., II OSK 999/06). W tej sytuacji, zdaniem WINB, interesu prawnego M. P. nie można wywieść z art. 61 i 66 pb. Tym samym zaszła przesłanka bezprzedmiotowości postępowania, o której mowa w art. 105 § 1 kpa, a zatem postępowanie odwoławcze zgodnie z art. 138 § 1 pkt 3 kpa należało umorzyć.

Skargę na decyzję z [...] 2011 r. złożył skarżący wnosząc o uchylenie w całości zaskarżanej decyzji, a tym samym "wznowienie" umorzonego postępowania odwoławczego.

Skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 28 kpa. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w postępowaniu administracyjnym nigdy nie ustalono, że roboty wykonywane przy budowie przedmiotowego stawu były robotami związanymi z jego oczyszczeniem. Zdaniem skarżącego, z materiału dowodowego wyraźnie wynika, że podczas robót budowlanych zbiornik został poszerzony w jego koronie i pogłębiony o około 1,5 m. W związku z powyższym nie można tych prac zakwalifikować jako robót związanych z jego oczyszczeniem. Wskazał, że prace wykonywane były samowolnie, bez stosownego pozwolenia na budowę lub zgłoszenia.

Odnosząc się do kwestii interesu prawnego skarżący wskazał, że wywód WINB na ten temat wywołuje wrażenie, że osoba to pisząca sama nie rozumie, na czym polega różnica między interesem prawnym i faktycznym. Zdaniem skarżącego, jego indywidualnym obowiązkiem było zgłosić samowolę budowlaną, konkretnym – gdyż wskazał miejsce budowy, aktualnym – ponieważ staw był w trakcie budowy (zasilany wodą z rury połączonej z rowem znajdującym się wzdłuż działek i zasilającym w wodę działki sąsiednie). Skarżący podał, że w wyniku prac budowlanych na działce na [...], w dolnym odcinku rowu nie było wody, co źle wpłynęło na faunę i florę na jego działce, na której również znajduje się staw. Podkreślono w skardze, że lustro wody stawu położonego na działce [...] – po jego rozbudowie – jest oddalone o 3 m od granicy, a okalająca staw burta usypana jest w granicy nieruchomości. Spowodowało to, że skarżący musiał przebudować ogrodzenie, gdyż siatka pod wpływem ciężaru ziemi uległa zniszczeniu. Występujące podsiąki ze stawu położonego na działce [...], na grunt skarżącego, spowodowały konieczność wzmocnienia płotu dla uniknięcia jego podmycia i zniszczenia. Skarżący wskazał, że woda w rowie raz płynie a raz nie, w zależności od tego jak właściciele działki na [...] dysponują wodami z rowu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, powołując się na argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny Łodzi, powołując art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 134 § 1, art. 135 i 210 ppsa, uchylił decyzję z [...] 2011 r.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że odpowiadając na pytanie o legalność zaskarżonej decyzji należy przede wszystkim – abstrahując nieco od tego, że zaskarżona decyzja umarza postępowanie odwoławcze – wskazać na kilka okoliczności, które jak się zdaje, w następstwie wieloletniego prowadzenia niniejszego postępowania, umknęły z pola widzenia organu administracji.

Po pierwsze, wydaje się, że organ już nie pamięta, jaka była pierwotna treść żądania skarżącego wynikająca z jego pisma z 10 lipca 2006 r. Skarżący wówczas wniósł o wszczęcie postępowania dotyczącego nielegalnie wybudowanych stawów na działkach nr ewid. [...]. W toku prowadzonego postępowania organ podejmuje działania w odniesieniu do działki nr [...], a o pozostałej części wniosku skarżącego zdaje się nie pamiętać. Istnieje potrzeba załatwienia całości wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie.

Po drugie, staw ziemny, a z takim obiektem mamy do czynienia w niniejszej sprawie, jest reglamentowany zarówno w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane ([j.t.] Dz. U. z 2010 r., nr 243, poz. 1623 ze zm.), jak i ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne ([.t.] Dz. U. z 2005 r., nr 239, poz. 2019 ze zm.). Analiza powyższych regulacji, a w szczególności art. 2 ust. 2 pkt 2 pb i art. 62 ust. 2 pw prowadzi do wniosku, że przepisy obu ustaw nie naruszają się wzajemnie w odniesieniu do urządzeń wodnych. Między tymi uregulowaniami obu ustaw nie ma stosunku konkurencji (wyrok WSA w Warszawie z 15.12.2010 r., VII SA/Wa 1448/10, Lex nr 759986).

Po trzecie, prace ziemne na działce nr [...] wykonano w warunkach samowoli budowlanej. Przy czym jakie będą skutki powyższej okoliczności zależeć będzie z jednej strony od tego przy jakim rodzajowo obiekcie roboty te były wykonywane, a z drugiej od tego jakiego rodzaju były to roboty i jaki był ich zakres.

Uwagi te mają istotne znaczenie dla możliwości zgodnego z prawem rozpoznania wniosku inicjującego kontrolowane postępowanie. By tak się stało organ musi mieć świadomość, że dokonanie prawidłowej subsumcji, a więc zastosowanie prawidłowej normy prawnej, adekwatnej do rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, uzależnione jest od dokonania właściwych ustaleń w następstwie prawidłowej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Analizując działania organu w powyższej kwestii Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą przyczyną wadliwości wydanego rozstrzygnięcia i przyczyną wieloletniego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie, jest brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w niniejszej sprawie (art. 77 § 1 w zw. z art. 80 kpa).

Dotychczas nie doczekały się jednoznacznych ustaleń – w następstwie braku wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego – okoliczności związane z charakterem urządzenia wodnego oraz charakterem i zakresem wykonanych robót budowlanych.

Odnosząc się do charakter obiektu, wobec którego wykonano prace budowlane wskazać należy, że stosownie do art. 29 § 2 pkt 9 w zw. z art. 30 § 1 pkt 2 pb, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na wykonywaniu urządzeń melioracji wodnych szczegółowych, z wyjątkiem ziemnych stawów hodowlanych. Dla realizacji takiej inwestycji wystarczające jest zgłoszenie zamiaru przystąpienia do wykonania takich prac. Art. 73 ust. 1 pw wskazuje, co zalicza się do urządzeń melioracji wodnych szczegółowych wymieniając m.in. w pkt 4 ziemne stawy rybne. Tym samym ustalenie jaki charakter ma staw znajdujący się na działce nr [...] i czy rzeczywiście jest to staw czy zbiornik nie mający jakiegoś szczególnego przeznaczenia, ma kapitalne znaczenie dla możliwości prawidłowego prowadzenia postępowania w niniejszej sprawie. W dotychczasowym postępowaniu brakuje ustaleń w powyższym zakresie tak, że nie można jednoznacznie powiedzieć z jakim urządzeniem wodnym, w rozumieniu art. 9 ust. 1 pkt 19 pw mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W szczególności czy jest to urządzenie melioracji wodnych szczególnych (staw rybny lub staw hodowlany), czy zbiornik lub staw przeznaczony do celów rekreacyjnych. Dopiero udzielenie odpowiedzi w powyższej kwestii pozwoli organowi precyzyjnie odnieść się do wykonanych prac i dokonać ich oceny na gruncie norm Prawa budowlanego.

Ustalenie charakteru obiektu pozwoli miarodajnie odnieść się do zarzutów stawianych przez M. P. w zakresie potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego i prowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedmiotowej inwestycji. Dotychczas rozważania organów obu instancji w tych kwestiach nie wyszły poza zakres ogólnikowości. W powyższym zakresie organ winien natomiast przede wszystkim, odwołując się do treści art. 122 w zw. z art. 124 pw, dokonać analizy sytuacji wskazanych w owych przepisach w oparciu o dokonaną ocenę charakteru obiektu i wykonanych prac budowlanych. Dopiero wówczas możliwa będzie jednoznaczna odpowiedź na pytanie, czy stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie pozwala na subsumcję do wskazanej powyżej normy art. 122, a tym samym czy istnieje potrzeba uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, czy też nie. W powyższym zakresie należy zwrócić uwagę na stanowisko prezentowane w kwestii konieczności uzyskania pozwolenia wodnoprawnego przez Starostwo Pabianickie, a więc organ właściwy do ewentualnego wydania takowego pozwolenia (art. 140 pw). Stanowisko tego organu wyrażane trzykrotnie jest co prawda jednoznaczne, ale jest ono prezentowane na tle różnych stanów faktycznych, bowiem za każdym razem w uzasadnieniu stawianego zapytania przytaczane były inne okoliczności. Co gorsza – w świetle tego co zostało już powiedziane – przytaczane uzasadnienia miały charakter hipotetyczny, bowiem nie wynikały z rzetelnych ustaleń organu, tak co do charakteru obiektu, jak i charakteru wykonanych prac ziemnych.

Kompetentne odniesienie się do zarzutu o konieczności prowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia winno następować w oparciu o analizę zapisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397, dalej rozporządzenie z 2010 r.). O ile stan faktyczny ustalony w niniejszej sprawie pozwoli na jego subsumcję do którejkolwiek z norm tegoż rozporządzenia, to dopiero wówczas pojawi się potrzeba wdrożenia postępowania w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko w oparciu o przepisy art. 59 i nast. ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm., dalej udiś).

W kwestii charakteru i zakresu prac budowlanych wykonanych w 2005 r. na działce nr [...] należy podnieść, że organy obu instancji prowadziły dość wszechstronne postępowanie wyjaśniające. Wyniki tego postępowania nie przyniosły jednak jednoznacznego rezultatu. Analizując stanowisko prezentowane z jednej strony przez skarżącego, a z drugiej przez właścicieli działki nr [...] jasno widać wyraźny konflikt co do tego, jaki był stan działki nr [...] przed wykonaniem prac ziemnych w 2005 r. i jaki był zakres prac wówczas wykonanych. Odbiciem owej różnicy stanowisk jest przeprowadzone postępowanie wyjaśniające. Mimo oczywistych rozbieżności organ nie pokusił się nawet o ocenę zebranego w tym zakresie materiału dowodowego i nie zawarł swej oceny w motywach decyzji, mimo że art. 107 § 3 [kpa], wskazując konieczne elementy uzasadnienia faktycznego decyzji mówi o potrzebie wskazania faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z tego punktu widzenia jako zupełnie dowolne jawi się stanowisko organu, że wykonane roboty budowlane "związane były w istocie z utrzymaniem istniejącego zbiornika w należytym stanie technicznym". Dowolność ta istniała będzie dopóty, dopóki organ nie wytłumaczy w przekonywujący sposób, dlaczego odmówił wiarygodności i mocy dowodowej tym dowodom, które wskazują, że wykonane prace budowlane doprowadziły w istocie do odtworzenia nieistniejącego już stawu.

Precyzyjne określenie charakteru i zakresu wykonanych prac pozwoli wskazać czy w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem urządzeń wodnych, przez co należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację tych urządzeń, czy też jedynie z utrzymywaniem urządzeń wodnych, przez co należy rozumieć ich eksploatację, konserwację i remont w celu zachowania ich funkcji (art. 9 ust. 2 pkt 2 w zw. z art. 64 ust. 1 pw). Powyższe jednoznaczne ustalenia pozwolą dokonać poprawnej kwalifikacji prawnej wykonanych robót na gruncie Prawa budowlanego.

Dokonanie przez organ ustalenia, że w niniejszej sprawie mamy do czynienia z wykonaniem w warunkach samowoli urządzenia wodnego – przez co należy rozumieć także odbudowę, rozbudowę, przebudowę, rozbiórkę lub likwidację takiego urządzenia – winno prowadzić w pierwszej kolejności do wyjaśnienia kwestii związanych z tym czy legalne wykonanie owego obiektu budowlanego winno nastąpić w oparciu o pozwolenie na budowę, czy też zgłoszenie. Udzielona w tym zakresie odpowiedź determinować będzie dalsze działania organu w oparciu o regulacje odnoszące się do konsekwencji prawnych realizacji obiektów, bądź wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli (art. 48–51 pb).

Zgoła odmienne przedstawia się sytuacja w razie ustalenia, że na działce nr [...] dokonano jedynie czynności związanych z utrzymywaniem urządzeń wodnych, przez co należy rozumieć ich eksploatację, konserwację oraz remont w celu zachowania ich funkcji. O ile prace budowlane związane z eksploatacją i konserwacją obiektu budowlanego nie podlegają nawet zgłoszeniu, o tyle wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów i urządzeń budowlanych podlega zgłoszeniu (art. 3 pkt 8 w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 pb). Ewentualne ustalenie organu, że wykonane roboty ziemne stanowiły jedynie eksploatację lub konserwację może uprawniać organ do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego (art. 105 § 1 kpa). W razie dokonania ustaleń wskazujących na wykonanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejącego obiektu pojawi się potrzeba zastosowania regulacji odnoszących się do konsekwencji prawnych wykonania robót budowlanych w warunkach samowoli (art. 50–51 pb).

Na marginesie powyższych rozważań wskazać należy, że dnia 28 grudnia 2007 r. właściciele działki nr [...] przedłożyli opinię o stanie technicznym zbiornika wodnego. Opinia ta – w ujęciu formalnym – wypełnia przewidziany w art. 50 ust. 3 pb obowiązek przedłożenia "inwentaryzacji wykonanych robót budowlanych lub odpowiednich ocen technicznych bądź ekspertyz". Tak więc wyciągnięcie przez organ wniosku – w oparciu o ocenę zgromadzonego materiału dowodowego – że w sprawie miałaby zastosowanie norma art. 50 pb, pozwoliłaby organowi na dokonanie oceny prawidłowości wykonanych robót w oparciu o zgromadzoną już w aktach sprawy dokumentację. Oczywiście przedłożona ocena techniczna, jak każdy dowód zgromadzony w toku postępowania, winna podlegać ocenie ze strony organu, tak z punktu widzenia przydatności, jak i merytorycznej poprawności. Możliwość skorzystania z przedłożonej opinii technicznej z pewnością przyczyniłaby się do sprawniejszego załatwienia przedmiotowej sprawy.

W tym miejscu należy odnieść się do kwestii posiadania przez skarżącego przymiotu strony w toczącym się postępowaniu, a więc do zasadniczego elementu uzasadniającego zaskarżone rozstrzygnięcie. Na wstępie należy wskazać na prawidłowość wniosku organu, że – co do zasady – krąg uczestników postępowania prowadzonego w niniejszej sprawie winien zostać wyznaczony w oparciu o normę art. 28 kpa, a nie art. 28 ust. 2 pb. Skoro art. 28 ust. 2 pb stanowi lex specialis w stosunku do art. 28 kpa i jest przepisem bardziej restrykcyjnym, bowiem bardziej ogranicza prawa obywatelskie niż norma art. 28 kpa, to jego stosowanie nie może być interpretowane rozszerzająco, a w związku z tym może on mieć zastosowanie wyłącznie w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę a nie w innych postępowaniach uregulowanych przepisami Prawa budowlanego (wyrok WSA w Warszawie z 4.3.2011 r., VII SA/Wa 1524/09, Lex nr 996562; wyrok WSA we Wrocławiu z 9.3.2011 r., II SA/Wr 519/10, Lex nr 994083).

Odnosząc się do samego pojęcia interesu prawnego należy zgodzić się z organem odwoławczym co do tego, że stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa materialnego, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającą na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację tego podmiotu w zakresie prawa materialnego (wyrok NSA z 1.12.1998 r., IV SA 2214/97, Lex nr 43718), przy czym aktualnie nie budzi już zastrzeżeń stanowisko, że norma będąca podstawą interesu prawnego może należeć do każdej gałęzi prawa (postanowienie NSA z 12.7.2011 r., II OSK 1227/11, Lex nr 846691). Błędnie wywodził organ odwoławczy, że interes prawny skarżącego może wynikać z norm rozporządzenia z 2002 r., w szczególności z norm określających odległości między inwestycją, a nieruchomością sąsiednią. Owe normy mogą stanowić o źródle interesu prawnego, ale stanowią one jedynie fragment regulacji prawnych, z których interes prawny może wynikać. Organ odwoławczy nie dość, że zasadniczo spłycił analizę mogących stanowić źródło interesu prawnego norm prawnych zawartych w powyższym rozporządzeniu, to dodatkowo zupełnie pominął argumentację, którą dla wykazania swego interesu prawnego zaprezentował skarżący odwołując się działań właścicieli działki nr [...], zakłócających korzystanie z jego nieruchomości przez obniżanie poziomu wody w stawie należącym do skarżącego czy uszkadzaniu ogrodzenia. Argumentacja odwołująca się do immisji sąsiedzkich – w rozumieniu art. 144 Kodeksu cywilnego – zupełnie nie została przez organ dostrzeżona, nie mówiąc już o jej ocenie pod kątem źródeł interesu prawnego w toczącym się postępowaniu. Z powyższego punktu widzenia wydane przez organ odwoławczy rozstrzygnięcie umarzające postępowanie odwoławcze ocenić wypada jako dowolne, pozbawione podstaw we wszechstronnie przeprowadzonej analizie okoliczności sprawy (art. 77 § 1 i art. 80 kpa), a przez to naruszające normę art. 138 § 1 pkt 3 kpa.

Nie ulega wątpliwości, że wyznaczenie zakresu podmiotowego sprawy, w następstwie przeprowadzenia badania interesu prawnego poszczególnych podmiotów ma kluczowe znaczenie w wielu postępowaniach toczonych na gruncie Prawa budowlanego. Na kwestię tę zwracał uwagę tutejszy Sąd w poprzednich wyrokach kontrolujących wcześniejsze decyzje organu odwoławczego. Na gruncie Prawa budowlanego występują i takie postępowania, w których krąg podmiotowy jest z góry ograniczony do konkretnie wskazanych stron i wówczas regulacje zarówno art. 28 kpa, jak i art. 28 ust. 2 pb, jako normy lex generali nie mogą znaleźć zastosowania. Problem zasadza się w tym, że organ nie dokonując wszechstronnej oceny, tak charakteru obiektu, jak i charakteru i zakresu wykonanych robót, nie jest w stanie w przekonujący sposób wskazać, jaki rodzaj postępowania uregulowany w Prawie budowlanym winien w niniejszej sprawie wdrożyć. Sąd I instancji za przedwczesne uznał odnoszenie się do kwestii stron takowego postępowania.

W świetle tego co zostało powyżej powiedziane zupełnie niezrozumiałe są rozważania organu odwoławczego na temat stron postępowania toczonego na gruncie art. 61 i 66 pb. Norma art. 61 pb nie jest podstawą żadnego z postępowań uregulowanych w owej ustawie, a art. 66 pb normuje postępowanie między innymi w razie znajdowania się obiektu w stanie zagrażającym życiu lub zdrowiu, bezpieczeństwu mienia lub środowisku albo w taki sposób użytkowanemu. Żaden z elementów ujawnionego dotychczas stanu faktycznego nie daje podstaw nawet do rozważania zastosowania owego uregulowania w niniejszej sprawie. Trudno zrozumieć odwołanie się do owego uregulowania.

Wbrew temu co wskazał organ odwoławczy – że w postępowaniu opartym o art. 66 pb, ustawodawca nie wskazał w sposób szczegółowy kręgu podmiotowego. Istniejące poglądy, że stronami tegoż postępowania są wyłącznie właściciel nieruchomości i jej zarządca wynikają z analizy art. 28 kpa i wskazania, że tylko te podmioty mają interes prawny w owym postępowaniu (wyrok WSA w Krakowie z 16. 4.2010 r., II SA/Kr 541/09, Lex nr 686654; wyrok WSA we Wrocławiu z 16.7.2009 r., II SA/Wr 173/09, Lex nr 553284). Pogląd ten nie jest jednolity i dopuszcza się możliwość istnienia interesu prawnego także po stronie innych podmiotów (wyrok WSA w Krakowie z 18.5.2011 r., II SA/Kr 390/11, Lex nr 993311).

Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wywiodła B. C. (dalej skarżąca kasacyjnie), reprezentowana przez radcę pr. A. W.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania przez naruszenie art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa przez nienależyte uzasadnienie wyroku I instancji, przejawiające się w sprzecznościach w ustaleniach faktycznych i dokonanej ocenie prawnej, błędnym powołaniu treści materiałów dowodowych, co skutkowało błędnym przedstawieniem stanu faktycznego i mogło mieć wpływ na wynik postępowania;

II. prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, które miało istotny wpływ na wynik postępowania przez naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 i art. 144 kc przez przyjęcie, że skarżący M. P. wykazał interes prawny w postępowaniu administracyjnym, podczas gdy ten Sąd nie wskazał żadnego przepisu prawa materialnego, z którego można by wywieść istnienie interesu prawnego;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (j.t. Dz.U. 2012, poz. 145), przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że B. C. dopuściła się samowoli budowlanej, podczas gdy czynności wykonane mieściły się w hipotezie powołanego przepisu, tj. nie stanowił[y] wykonania urządzeń wodnych, lecz roboty związane z utrzymywaniem urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji.

Wskazując na powyższe naruszenia skarżąca kasacyjnie domagała się uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznania skargi, a gdyby Sąd nie podzielił tego żądania, uchylenia w całości zaskarżonego wyroku i przekazania w całości sprawy do rozpoznania Sądowi I instancji; zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W piśmie procesowym z 28 lipca 2012 r., zatytułowanym "Uwagi do skargi kasacyjnej", M. P. podtrzymał dotychczas podnoszone twierdzenia o faktach.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zarzuty skargi kasacyjnej okazały się częściowo zasadne.

W świetle art. 183 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270, zm. 1101 i 1529, dalej ppsa), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zakres rozpoznawania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez wskazanie postaw kasacyjnych. Strona, która kwestionuje orzeczenie wojewódzkiego sądu administracyjnego, wnosząc skargę kasacyjną, obowiązana jest wskazać przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania, które jej zadaniem zostały przez Sąd naruszone (art. 174 i 176 ppsa). Wskazanie naruszonych przepisów winno nastąpić przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Zgodnie z art. 176 ppsa, skarżący kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy.

Nieusprawiedliwionym okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa. Trafnie Sąd I instancji wskazał, że zasadniczą przyczyną wieloletniego prowadzenia postępowania w kontrolowanej sprawie jest brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, przy braku przedstawienia w uzasadnieniach kontrolowanych decyzji prawidłowej oceny zebranych dowodów i – w odrębnej części uzasadnienia – prawidłowo ustalonego stanu faktycznego (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 80, i art. 107 § 3 kpa). W orzecznictwie Sądów administracyjnych i w doktrynie trafnie wskazuje się, że organ rozpatrując materiał dowodowy nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu, może natomiast zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa) odmówić dowodowi wiarygodności [w całości bądź w części], ale wówczas obowiązany jest uzasadnić, z jakiej robi to przyczyny. Pominięcie oceny określonego dowodu budzić musi uzasadnione wątpliwości co do trafności oceny innych środków dowodowych, może bowiem prowadzić do wadliwej ich oceny (W. Siedlecki, Uchybienia procesowe w sądowym postępowaniu cywilnym, Wwa 1971, s. 100-101). Dlatego organ obowiązany jest, zgodnie z art. 77 § 1 i art. 80, dokładnie przeanalizować każdy przeprowadzony dowód (B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, C. H. Beck 2014 s. 368, nb 8). Takiej oceny, a zwłaszcza przedstawienia jej rezultatów, w zaskarżonej decyzji zabrakło. Oceny dowodów nie może zastąpić przytoczenie w uzasadnieniu fragmentów zeznań poszczególnych świadków bądź stron, skoro nie poddano ocenie ani zeznań każdego z tych świadków lub stron, w powiązaniu z zeznaniami innych świadków bądź stron i dowodami z dokumentów, które – gdyby w wyniku prawidłowej oceny wszystkich zebranych w sprawie dowodów - prowadzić mogłyby do odmiennych ustaleń.

Na gruncie przepisów procedury cywilnej przyjmuje się, że uzasadnienie wyroku może pełnić wobec jego sentencji dwojaką funkcję: 1) dopełniającą (uzupełniającą) i 2) wyjaśniającą - zgodną ze swym normalnym przeznaczeniem. Pierwsza łączy się ściśle z przedmiotem rozstrzygnięcia sądu; sąd bowiem rozstrzyga nie tylko opierając się na określonej normie prawnej, ale także na skonkretyzowanym stanie faktycznym. Druga wyjaśnia, dlaczego sąd wydał określone rozstrzygnięcie, odtwarzając przebieg rozumowania sądu (J. Klich– Rump, Podstawa faktyczna rozstrzygnięcia sądowego w procesie cywilnym, Warszawa 1977, s. 161-162; M. Waligórski, Podstawy kasacyjne procesu cywilnego w świetle różnicy pomiędzy faktem i prawem, Lwów 1936, s. 328; tegoż autora: Moc dowodowa ustaleń faktycznych zawartych w uzasadnieniu orzeczenia, Nowe Prawo 1953, nr 3, s. 28; J. Wróblewski: Sądowe stosowanie prawa, Warszawa 1998, s. 305-308). Obie te funkcje można z powodzeniem odnieść do roli, jaką ma do spełnienia uzasadnienie wyroku w postępowaniu sądowoadministracyjnym (pkt 4 uzasadnienia uchwały 7 Sędziów NSA z 15.2..2010 r., II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010/3/39, z aprobująca glosą M. Kiełkowskiego, Przegląd Podatkowy 2011/11/51-55).

Przeniesienie przy nowelizacji kpa zasadniczych treści art. 328 § 2 kpc do art. 107 § 3 kpa, daje podstawy do rozważania szeregu zagadnień na tle poglądów nauki procesu cywilnego. W doktrynie wskazuje się, że główne elementy treści uzasadnienia zostały w ten sam sposób uregulowane w obu postępowaniach [procesie cywilnym i postępowaniu administracyjnym], a funkcje spełniane przez uzasadnienie są takie same (J. Borkowski – op. cit. s. 463-465, nb 13, 14).

Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji wymaga najpierw dokonania oceny dowodów, z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Na tym etapie organ winien ocenić, którym dowodom winien odmówić dania wiary (w całości bądź części), a którym dać wiarę i dlaczego. Ta praca myślowa organu znaleźć winna odzwierciedlenie w odrębnej części uzasadnienia decyzji (uzasadnieniu faktycznym, które w szczególności winno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (verba legis – art. 107 § 3 in medio kpa). Dopiero wykonanie tej pracy myślowej organu, winno być przełożone na ustalony stan faktyczny, to jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Tylko bowiem fakty ustalone przez organ, a nie twierdzone przez strony, mogą być podstawą aktu subsumcji (podciągnięcia prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego, pod normę prawa materialnego, która winna znaleźć zastosowanie w sprawie).

Ustaleń stanu faktycznego nie może zastąpić cytowanie wybranych fragmentów zeznań poszczególnych zeznań świadków i stron, i opatrywanie ich uwagami w rodzaju "również i tym razem potwierdzili wcześniejsze sprzeczne stanowiska co do tego czy zbiornik wodny został powiększony czy też nie" (s. 4 uzasadnienia decyzji z [...] 2011 r.). Ustalając stan faktyczny organ obowiązany jest ustalić w sposób jednoznaczny i wiążący fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, dając temu wyraz w odpowiedniej części uzasadnienia. W kolejnej części uzasadnienia organ obowiązany jest w sposób jednoznaczny i przekonujący wskazać, którym dowodom dał wiarę, a którym dania wiary odmówił (w całości bądź w części) i dlaczego.

Częściowo trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 9 ust. 2 pkt 2 pw, z tym że nie w brzmieniu j.t. Dz. U. 2012 r., poz. 145 (który to jednolity tekst obowiązuje od dnia 9 lutego 2012 r.), lecz w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej decyzji (j.t. Dz. U. 2005/239/2019 ze zm.). Sąd administracyjny kontroluje bowiem zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny z daty jej wydania (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 343-344, uw. 1; A. Kabat w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wolters Kluwer 2013, s. 427, uw. 2, s. 852-853 , uw. 3).

Kognicję organu administracji publicznej określa norma prawa materialnego, wskazująca na fakty istotne z punktu widzenia dyspozycji normy materialnoprawnej (B. Adamiak – op. cit. s. 369 nb 2). W tak określonym zakresie badania faktów istotnych dla rozstrzygnięcia danej sprawy, normy procesowe (w szczególności art. 7 i art. 77 § 1 kpa), wpływają na konkretyzację zakresu faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, które należy ustalić w konkretnej sprawie. W orzecznictwie Sądu Najwyższego utrwalonym jest pogląd, że o tym, jakie okoliczności – jako istotne (art. 227, 316 § 1 kpc) – wymagają wyjaśnienia, decydują przepisy prawa materialnego, które winny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie (uzasadnienie wyroku SN z 30.8.1990 r., IV CR 236/90, OSNC 1991, nr 10-12, p. 125, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W. Pr. 1998 t. 1 s. 227 uw. 6; przykładowo - wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4.4.2012 r., II OSK 2097/10).

Organ przygotowujący decyzję zbiera i segreguje fakty. Dla organu ustalone fakty otwierają możliwość zastosowania normy prawa administracyjnego. Z samym faktem nie łączą się tu jeszcze automatycznie konsekwencje prawne. Nastąpią one tylko wtedy, gdy się okaże, że sytuacja faktyczna dokładnie odpowiada normie, która ma być zastosowana. Sposób klasyfikowania i dobierania faktów sprawy ma kluczowe znaczenie dla samej możliwości wydania orzeczenia. Jednocześnie organ ustala obowiązujące normy prawne, dokonując wykładni przepisów i kompletuje tym samym faktyczne i prawne przesłanki decyzji, jednak przesłanki te – obiektywnie istniejące i znalezione - przeobrażają się w motywy decyzji. Z nich organ czerpie świadomość, że winien postąpić w określony sposób i kształtuje w sobie przekonanie, że ten wybrany sposób jest najlepszy z możliwych (J. Zimmermann, Znaczenie uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji publicznej dla orzecznictwa sądowoadministracyjnego, ZNSA 2010/5-6/512). Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji Sąd I instancji, rozstrzygając w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi (art. 134 § 1 ppsa), uwzględniając że kontrolowane postępowanie toczy się od lipca 2006 r. (od 5 lat i 8 miesięcy), a rozstrzyganie w sprawie poprzedzało wydanie dwu prawomocnych wyroków (art. 153 ppsa), z naruszeniem art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ppsa w zw. z art. 28 kpa i art. 144 kc, i art. 9 ust. 2 pkt 2 pw błędnie podniósł, że "za przedwczesne wypada uznać odnoszenie się do kwestii stron takowego postępowania" (s. 18 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 1378/11) i z pominięciem brzytwy Ockhama, wskazał na zagadnienia wymagające dalszych wyjaśnień, mimo że dotychczasowy przebieg kontrolowanego postępowania, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrowanej sprawy, do czynienia takich wskazań nie upoważniał.

Z tej przyczyny nieadekwatnie do stanu prawnego i faktycznego sprawy, Sąd i instancji w zaskarżonym wyroku nakazał organowi badać, czy przedmiotowy staw należy do urządzeń melioracji wodnej szczegółowych (jest stawem rybnym bądź stawem hodowlanym; s. 12-13 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 1378/11). Na planowanie zagospodarowania działki nr [...] "pod kątem hodowli ryb" wskazał śwd. B. A., lecz planu tego nie zrealizował. O tym, że przedmiotowy staw miał być "stawem rybnym" twierdził – bez jakichkolwiek podstaw faktycznych – M. P.

Ustawy: Prawo wodne, Prawo budowlane ani Prawo geologiczne i górnicze (to ostatnie nie mające w sprawie zastosowania), nie definiuje pojęcia: "staw rybny" (art.9 ust. 1 pkt 19 lit. c pw), "ziemny staw rybny" (art. 73 ust. 1 pkt 4 pw), ani pojęcia "ziemne stawy hodowlane" (art. 29 ust. 2 pkt 9 lit. a pb). Jednakże pojęcia te są powszechnie przyjęte w piśmiennictwie fachowym, gdzie pod pojęciem staw rozumie się sztuczny zbiornik wodny, znacznie płytszy od jeziora, nie mający strefy głębinowej; za stawy uważa się tylko takie zbiorniki, które zostały sztucznie wykonane przez obwołowanie i które zasila woda z rzeki, potoku, źródła lub opadów atmosferycznych. Podstawowym warunkiem przydatności stawu do hodowli (staw rybny bądź staw hodowlany) jest jego spuszczalność i możliwość całkowitego osuszenia dna. W praktyce spuszczenie wody i osuszenie dna stawu jest możliwe, gdy jego dno znajduje się powyżej zwierciadła wody gruntowej (R. Prawocheński, Rybactwo stawowe, PWRiL 1986; L. Król, Wydobycie kruszywa naturalnego a budowa stawów rybnych w świetle wymagań technicznych i przepisów prawa, Gospodarka surowcami mineralnymi 2005/2/83, 84, 88).

Z prawidłowo podzielonej przez organy obu instancji opinii mgr inż. M. P. (dalej Opinia) wynika, że staw na działce nr [...] nie jest połączony z pobliskim rowem – w szczególności nie jest zasilany wodą z tego rowu ani nie odprowadza powierzchniowo wody do tego cieku. Autor Opinii wskazał, że staw zasilany jest głównie wodami gruntowymi, których zwierciadło układa się zgodnie z krzywą depresji wody dopływającej wody do istniejącego rowu. Dodatkowo zbiornik zasilany jest wysiąkami wód z terenów zalesionych, położonych w południowej części działki i wodami powierzchniowymi, z własnej zlewni o bardzo małej powierzchni. Autor Opinii nie stwierdził w terenie istnienia żadnych budowli wodnych związanych z tym zbiornikiem. Skarpa zbiornika znajduje się 0,5 m. od granicy działki nr [...]. Biegły stwierdził dobry stan zbiornika; poziom lustra wody w grudniu 2007 r. ca 0,6 m powyżej terenu ; napełnienie średnie 0,9 m. Mimo, że skarżący kwestionował Opinię, nie podważył jej skutecznie – w szczególności nie przedłożył ekspertyzy rzeczoznawcy, mogącej prowadzić do odmiennych ocen i wniosków. Skoro staw na działce nr [...] nie ma charakteru stawu rybnego ani hodowlanego (bo jego dno nie znajduje się powyżej zwierciadła wody gruntowej; nie jest zasilany czystą wodą ze strumienia, nie jest spuszczalny i nie ma możliwości osuszenia jego dna), i nie jest zasilany z rowu nr 5001, to na wykonanie robót przez inwestorów w 2005 r. nie było potrzeby uzyskania pozwolenia wodnoprawnego (art. 122 w zw. z art. 124 pw). Starosta [...] (jako organ właściwy - art. 140 ust. 1 pw), mimo że odpowiadał na trzy różne pytania PINB, zaprezentował w każdym ze swych pism z: 16 kwietnia 2008 r., 14 maja 2008 r. i 8 lipca 20008 r., jednoznaczne, umotywowane, a nie zdawkowe stanowisko, zgodnie z którym na utrzymywanie urządzeń wodnych w celu zachowania ich funkcji, nie było potrzebne pozwolenie wodnoprawne - z przywołaniem podstawy faktycznej i prawnej. Stanowisko Starosty [...] nie zostało skutecznie podważone i jest wiążące dla organu nadzoru budowlanego.

Trafnie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do uznania, że w kontrolowanej sprawie zaistniała potrzeba wdrożenia postępowania na podstawie art. 59 i nast. udiś. W szczególności analiza przepisów rozporządzenia z 2010 r. wskazuje, że jedynym przepisem, który mógłby być przedmiotem analizy, jest § 3 ust. 1 pkt 105 tego rozporządzenia. Jednakże to, że staw na działce [...] nie jest stawem rybnym ani hodowlanym, jego niewielka (0,0450 ha) powierzchnia i brak ujęcia wody pozwalającego na pobór wody w ilości 1 l wody na sekundę, wykluczają subsumcję stanu faktycznego w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, pod przepis § 3 ust. 1 pkt 105 rozporządzenia z 2010 r. Z tych samych względów wykluczona była subsumcja pod przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. nr 257, poz. 2573 ze zm., dalej rozporządzenie z 2004 r.), obowiązującego w dacie wykonania robót będących przedmiotem kontrolowanego postępowania. W szczególności jedynym przepisem, który mógł być przedmiotem analizy, był przepis § 3 ust. 1 pkt 91 rozporządzenia z 2004 r., którego treść normatywna odpowiadała obecnie obowiązującemu § 3 ust. 1 pkt 105 rozporządzenia z 2010 r. Brak zatem podstaw faktycznych i prawnych do uznania, że na jakimkolwiek etapie poprzedzającym wykonanie robót i etapie wykonywania przedmiotowych robót zaistniała potrzeba prowadzenia postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia.

Mimo że przedmiotem pisma skarżącego z 10 lipca 2006 r. było żądanie wszczęcia postępowania dotyczącego "nielegalnie wybudowanych stawów na działkach o nr ewid. [...]", a przedmiotem kontrolowanego postępowania jest wyłącznie legalność robót wykonanych w 2005 r. na działce nr [...], to zagadnienie "pozostałej części wniosku skarżącego" (s. 12 uzasadnienia wyroku II SA/Łd 1378/11) nie ma znaczenia dla oceny legalności zaskarżonej decyzji. Pismo z 10 lipca 2006 r. doprowadziło do podjęcia przez PINB czynności kontrolnych na działce nr [...], a w ich wyniku do wszczęcia z urzędu postępowania przed organem nadzoru budowlanego w zakresie legalności robót jedynie na działce nr 211 (Z. Kostka w: red. A. Gliniecki, Prawo budowlane. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 648, uw. 3). Zagadnienie legalności robót na odrębnej nieruchomości (działce nr [...]), przy odrębnym zbiorniku, może być przedmiotem odrębnego postępowania, bowiem brak jakiegokolwiek związku przedmiotowego i podmiotowego w obu tych sprawach. Nie wiadomo także, czy PINB prowadził postępowanie dotyczące robót na działce nr [...] i z jakim skutkiem. Zagadnienie to nie mogło stanowić przesłanki uchybienia zaskarżonej decyzji.

Trafnie Wojewódzki Sąd wykluczył możliwość zastosowania w kontrolowanym postępowaniu art. 61 i 66 pb. Słusznie Sąd I instancji wskazał, że WINB błędnie ograniczył swe rozważania dla oceny interesu prawnego skarżącego jedynie do przepisów rozporządzenia z 2002 r. Jednak trwające od 5 lat i 8 miesięcy nie wykazało, by Marek Pluciński miał w kontrolowanym postępowaniu materialnoprawną legitymację strony w rozumieniu art. 28 kpa bądź art. 28 ust. 2 pb. Powoływane przez skarżącego okoliczności: podniesienie lustra wody w stawie na działce nr [...]; okresowe zanikanie wody w dolnym odcinku rowu nr 5001, co miało "źle wpływać na faunę i florę na jego działce", mogło przemawiać za legitymacją skarżącego wyłącznie w odrębnym postępowaniu, w oparciu o art. 29 ust. 3 pw, które może toczyć się przed innym organem (S. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka, Kodeks cywilny. Komentarz. Własność i inne prawa rzeczowe, LexisNexis 2013 s. 87-88, uw. 10). Zagadnienie prawidłowości posadowienia ogrodzenia między działką nr 212 a działką nr [...] i ewentualnego wpływu stawów na obu tych działkach na istniejące ogrodzenie, może być przedmiotem postępowania przed Sądem powszechnym (art. 244 kc; S. Rudnicki, G. Rudnicki, J. Rudnicka – op. cit. s. 75 uw. 2; s. 81-87, uw. 7-10), nie zaś w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym.

W szczególności organ odwoławczy dokona starannej oceny wszystkich zebranych dowodów (w tym zgromadzonych informacji i dokumentów z lat 1970-2011) i na tej podstawie dokona precyzyjnych ustaleń, z których będzie jednoznacznie wynikać, kiedy powstał staw na działce nr [...], jaki miał kształt i wymiary, i czy oraz w jakich latach następowały zmiany w jego budowie. Zarówno ustalenia faktyczne, jak i ocena dowodów, winny zostać przedstawione w odrębnych częściach uzasadnienia decyzji, spełniającego wymogi art. 107 § 1 i 3 kpa. Dopiero w oparciu o te ustalenia możliwe będzie dokonanie oceny, czy roboty wykonane przez inwestorów w 2005 r. na działce nr [...] były wyłącznie związane z eksploatacją i konserwacją uprzednio istniejącego obiektu budowlanego (związane z utrzymywaniem urządzenia wodnego w celu zachowania jego funkcji; art. 9 ust. 1 pkt 19 lit. c w zw. z art. 2 pkt 2 in fine pw; art. 3 pkt 8 in medio pb), czy też były budową, rozbudową, przebudową bądź remontem tego urządzenia (art. 3 pkt 8 in princ. w zw. z art. 29 ust. 2 pkt 1 i art. 30 ust. 1 pkt 2 pb; s. 15-15 uzasadnienia II SA/Łd 1378/11).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżony wyrok odpowiada prawu, mimo tego, że jego uzasadnienie we wskazanej części jest wadliwe (art. 184 ppsa). Wobec tego [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, ponownie rozpatrując sprawę, związany będzie oceną prawną oraz wytycznymi zawartymi w niniejszym uzasadnieniu.