Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2558/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6122 Rozgraniczenia nieruchomości
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 184, art. 182 par. 2 i 3
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 30 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2019 poz 725
law: Ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2148/19 w sprawie ze skargi K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 20 lutego 2020 r. sygn. akt I SA/Wa 2148/19 oddalił skargę K. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z [...] maja 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. decyzją z [...] maja 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy J. z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania z wniosku K. P. w sprawie rozgraniczenia działek nr [...] i nr [...] w miejscowości P.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, że kwestie rozgraniczania nieruchomości reguluje ustawa z dnia 17 maja 1989 r. Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz.U. z 2019 r. poz. 725 ze zm.), powoływana dalej jako "P.g.k." Ustawa ta nie definiuje pojęcia strony postępowania rozgraniczeniowego, dlatego należy w tym zakresie stosować ogólne zasady postępowania administracyjnego, tj. art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", zgodnie z którym stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności od organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Odnosząc się do pojęcia interesu prawnego organ wskazał, że musi on być indywidualny, konkretny i sprawdzalny obiektywnie, a w orzecznictwie przyjmuje się dodatkowo, że podstawą interesu prawnego może być jedynie przepis powszechnie obowiązującego prawa materialnego. Organ dodał, że w doktrynie prezentowany jest pogląd, że w postępowaniu rozgraniczeniowym stronami są wszyscy, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów przyległych do przedmiotu rozgraniczenia. Oprócz właścicieli mogą to być użytkownicy wieczyści, samoistni posiadacze oraz podmioty którym przysługują ograniczone prawa rzeczowe do tych nieruchomości.

W ocenie organu skarżący nie wykazał, aby przysługiwało mu jakiekolwiek prawo do nieruchomości mających podlegać rozgraniczeniu, a tym samym nie wykazał również interesu prawnego w postępowaniu rozgraniczeniowym.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie od powyższej decyzji wywiódł K. P.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd podzielił ustalenia faktyczne i prawne poczynione przez organy administracyjne. Przypomniał, że przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego jest rzecz w znaczeniu materialnym, tj. nieruchomość, rozumiana jako część powierzchni ziemi stanowiąca odrębny przedmiot własności (art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny; Dz. U. 2018 r. poz. 1025 ze zm., powoływanej dalej jako "K.c."). W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że istotą postępowania rozgraniczeniowego jest ustalenie przebiegu granic między nieruchomościami gruntowymi (nie działkami ewidencyjnymi) wtedy, gdy albo nie zostały dotychczas ustalone, albo są one sporne. W ten sposób następuje ustalenie zasięgu prawa własności w stosunku do sąsiadujących ze sobą nieruchomości, tj. ustalenie do jakiego miejsca w terenie sięga prawo własności przysługujące właścicielom gruntów sąsiednich. W rezultacie rozgraniczenia następuje skonkretyzowanie nieruchomości jako odrębnego przedmiotu własności. Postępowanie w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości związane jest zatem z prawem własności nieruchomości. W postępowaniu tym są realizowane przepisy prawa cywilnego dotyczące ochrony własności – dochodzi w nim do ukształtowania treści stosunków cywilnoprawnych między właścicielami sąsiednich nieruchomości.

W doktrynie wskazuje się, że odwołując się do celu i przedmiotu postępowania rozgraniczeniowego należy uznać, że legitymację czynną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego mają właściciele i każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, a ponadto, z pewnymi zastrzeżeniami i ograniczeniami: użytkownicy wieczyści i każdy ze współużytkowników, osoby którym przysługuje na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe oraz każda z osób współuprawnionych z tytułu tego prawa rzeczowego, jeżeli rozstrzygnięcie w sprawie o rozgraniczenie ma wpływ na zakres wykonywania tego prawa oraz władający gruntami na zasadzie samoistnego posiadania.

Sąd wskazał, że z treści ksiąg wieczystych dla nieruchomości stanowiących działki ewidencyjne nr [...] i nr [...] wynika, że skarżący nie posiada żadnego prawa rzeczowego w stosunku do tych nieruchomości. Organ pierwszej instancji w piśmie z [...] lutego 2019 r. zwrócił się do skarżącego o nadesłanie dokumentu potwierdzającego interes prawny w postępowaniu, tj. tytuł prawny do dysponowania którąkolwiek z działek będących przedmiotem postępowania. Pomimo wezwania skarżący dokumentu takiego nie nadesłał. Z akt sprawy wynika jedynie, że skarżący zamieszkuje w domu znajdującym się na jednej z działek. Okoliczność ta nie może jednak świadczyć o posiadaniu legitymacji czynnej w sprawie, ponieważ nie wiąże się z posiadaniem jakiegokolwiek prawa rzeczowego do nieruchomości, a zamieszkiwania w domu znajdującym się na działce nie można utożsamiać z posiadaniem samoistnym gruntu.

Treść skargi oraz przebieg postępowania przed organem, w ocenie Sądu, wskazuje, że skarżący domaga się zmiany granicy nieruchomości ze względu na konieczność naprawy komina, który wystaje poza działkę i stwarza zagrożenie pożarowe. Tego rodzaju interes faktyczny nie daje jednak podstawy do zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego zgodnie z art. 28 K.p.a. Podstawę taką daje jedynie interes prawny.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. P., zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a", naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 28, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 i art.. 33 ust. 1 P.g.k. oraz art. 336 K.c. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie oraz przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działania organu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 28. art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 105 § 1 oraz art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1 i 2 i art. 33 ust. 1 P.g.k. oraz art. 336 K.c. wskutek niezebrania całokształtu materiału dowodowego i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący zebranego w sprawie materiału dowodowego, nieuwzględnienie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu z dokumentów znajdujących się w aktach innych postępowań administracyjnych, mało wnikliwe rozpatrzenie materiału dowodowego, zwłaszcza w zakresie przesłanki interesu prawnego skarżącego do występowania w charakterze strony w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym, a w konsekwencji wadliwe uznanie, że postępowanie administracyjne jest bezprzedmiotowe z uwagi na to, że skarżącemu nie przysługuje status strony w ww. postępowaniu i niezasadne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji umarzającej postępowanie rozgraniczeniowe,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 61 § 1, § 2 i § 4 oraz 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 123 § 1 oraz art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1, 2 i 4 P.g.k. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie oraz przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działania organu pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80, art. 61 § 1, § 2 i § 4 i art. 107 § 1 pkt 6 i § 3, art. 123 § 1 oraz art. 136 § 1 i art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. oraz art. 30 ust. 1, 2 i 4 P.g.k. przez niezasadne niewszczęcie przedmiotowego postępowania rozgraniczeniowego z urzędu i niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący przyczyn niewszczęcia przez organ postępowania w przedmiotowej sprawie z urzędu, wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez niewyjaśnienie przyczyn uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu,

3. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 135, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit c oraz art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 79a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przez nieuwzględnienie skargi i jej oddalenie oraz przeprowadzenie niewłaściwej kontroli legalności działania organu, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 79a § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przez niepoinformowanie skarżącego w piśmie z [...] lutego 2019 r. dotyczącym możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji spełnione lub wykazane, co może skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z żądaniem strony,

4. na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 30 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 P.g.k. oraz art. 28 K.p.a. i art. 336 K.c. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie przez błędne uznanie, że w postępowaniu rozgraniczeniowym osobie faktycznie korzystającej z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje status strony ww. postępowania, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie ww. przepisu i uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącemu nie przysługuje interes prawny do występowania w charakterze strony.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i decyzji ją poprzedzającej oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu (koszty pomocy prawnej nie zostały opłacone ani w całości, ani w części). Skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

Zarządzeniem z [...] grudnia 2020 r., w związku z wnioskiem o przyspieszenie terminu rozprawy, na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 1842), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne z uwagi na to, że przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Jednocześnie, strony postępowania zostały poinformowane, że w terminie czternastu dni od dnia otrzymania ww. zarządzenia, mogą dodatkowo przedstawić, na piśmie, swoje stanowisko w sprawie, w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że pomimo wniosku skarżącego kasacyjnie o przeprowadzenie rozprawy, w sprawie istniały podstawy do jej rozpoznania na posiedzeniu niejawnym. Taką możliwość z uwagi na obowiązujący stan epidemii wprowadził art. 15zzs4 ust. 2 i 3 ustawy z 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych. Powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 P.p.s.a. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy z 2 marca 2020 r. jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości. Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie uprawnienia przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej powinno następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego. Ten standard ochrony praw stron i uczestników został zachowany, skoro strony zostały o tym powiadomione i miały możliwość pisemnego zajęcia stanowiska w sprawie (wyrok NSA z 8 grudnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1918/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.).

Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd w subsumcji, czyli niewłaściwie uznał, że stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu określonemu w hipotezie normy prawnej. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu - dlaczego powinien być zastosowany. Uzasadniając zaś naruszenie przepisów postępowania wykazać należy, że uchybienie im mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym argumentacja powołana na poparcie zarzutów sprowadzała się praktycznie do polemiki ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd Wojewódzki.

Analiza środka odwoławczego prowadzi do wniosku, że istotę sporu stanowi zagadnienie materialnoprawne. Konieczne jest zatem odniesienie się w pierwszej kolejności do zarzutu naruszenia prawa materialnego, ponieważ stwierdzenie przez Sąd pierwszej instancji braku naruszeń przepisów postępowania (które następnie stały się podstawą skargi kasacyjnej) było wynikiem przyjętej przez ten Sąd wykładni prawa materialnego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy.

Tak jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji istota sporu w sprawie sprowadza się do ustalenia, czy skarżący ma interes prawny, a co za tym idzie legitymację czynną, do skutecznego wszczęcia postępowania w przedmiocie rozgraniczenia nieruchomości stanowiących działki nr [...] i nr [...] położonych w miejscowości P. Tego zagadnienia materialnoprawnego, tj. statusu strony postępowania rozgraniczeniowego, dotyczą zarzuty skargi kasacyjnej, zarówno oparte na podstawie kasacyjnej naruszenia przepisów postępowania wymienione w pkt 1, jak i naruszenia prawa materialnego. Nie ma sporu między stronami co do tego, że w postępowaniu rozgraniczeniowym toczącym się na podstawie ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne, ze względu na brak przepisu szczególnego, należy stosować ogólną normę postępowania administracyjnego wyrażoną w art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Tytułem przypomnienia jedynie, należy wskazać, że tylko przepis prawa materialnego stanowiąc podstawę interesu prawnego stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony (zob. wyrok NSA z 10 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1012/04; z 20 września 2006 r. sygn. akt II OSK 837/05; z 11 stycznia 2008 r. sygn. akt II OSK 1828/06; z 12 maja 2011 r. sygn. akt I OSK 1043/10). Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnej osoby wówczas, gdy w tym postępowaniu wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw. Interes prawny powinien wywodzić się z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, a więc nie tylko z przepisów prawa administracyjnego. W orzecznictwie i piśmiennictwie prezentowany jest pogląd, że interes prawny dający określonemu podmiotowi status strony postępowania administracyjnego może wynikać także z norm prawa cywilnego (por. A. Wróbel, w: M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Kraków 2005, s. 259 oraz wyrok NSA z dnia 13 października 2003 r., ONSA 2003, nr 4; wyrok SN z dnia 13 grudnia 2002 r., III RN 128/02).

Autorka skargi kasacyjnej zarzucając błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 30 ust. 1 i 2, art. 33 ust. 1 P.g.k. oraz art. 28 K.p.a. i art. 336 K.c. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i art. 151 P.p.s.a. wskazała, że Sąd pierwszej instancji błędnie uznał, że w postępowaniu rozgraniczeniowym osobie faktycznie korzystającej z nieruchomości będącej przedmiotem postępowania rozgraniczeniowego nie przysługuje status strony ww. postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazała, powołując się na wyrok WSA w Poznaniu z 28 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 734/06, że do podmiotów mających interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym należy zaliczyć również dzierżawcę danej nieruchomości, władającego nią faktycznie jako posiadacz zależny, zgodnie z art. 336 K.c. Ponadto, wywodząc z orzecznictwa sądów powszechnych: uchwały SN z 10 maja 1994 r. sygn. akt III CZP 62/94 i wyroku SN z 3 stycznia 1956 r. IV CR 1/56, OSNCP 1956, poz. 60) oraz Komentarza do art. 30 ustawy Prawo geodezyjne i kartograficzne pod red. Maćkowiaka Jarosława, Myślińskiego Tomasza, Stefańskiej Ewy, Lex 2018), wskazała, że do osób mających interes prawny w takim postępowaniu zalicza się osobę używającą nieruchomości, niebędącą jej właścicielem, lecz wówczas do udziału w sprawie trzeba wezwać właściciela.

Naczelny Sąd Administracyjny w pełni aprobuje powyższe rozumienie normy prawnej wywiedzionej z art. 30 ust. 1 P.g.k. w związku z art. 28 K.p.a. Zauważyć przy tym należy, że Sąd pierwszej instancji nie dokonał w istocie sprzecznej wykładni tych przepisów z wykładnią przedstawioną przez skarżącą kasacyjnie w oparciu o poglądy orzecznictwa i doktryny. Sąd pierwszej instancji przyjął bowiem, że legitymację czynną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego mają właściciele i każdy ze współwłaścicieli nieruchomości, a ponadto, z pewnymi zastrzeżeniami i ograniczeniami: użytkownicy wieczyści i każdy ze współużytkowników, osoby którym przysługuje na nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe oraz każda z osób współuprawnionych z tytułu tego prawa rzeczowego, jeżeli rozstrzygnięcie w sprawie o rozgraniczenie ma wpływ na zakres wykonywania tego prawa oraz władający gruntami na zasadzie samoistnego posiadania. Dodatkowo Sąd Wojewódzki zwrócił uwagę, że badając legitymację czynną do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego należy odwołać się do celu i przedmiotu tego postępowania, które związane jest z prawem własności (uzasadnienie wyroku k – 40 akt sądowych). Tak rozumiany przez Sąd Wojewódzki interes prawny w postępowaniu rozgraniczeniowym nie wyklucza ani użytkownika, któremu przysługuje ograniczone prawo rzeczowe, ani osoby używającej nieruchomości, która jest współuprawniona z tytułu prawa rzeczowego do nieruchomości ani też władającego gruntami posiadacza, które to tytuły do nieruchomości eksponuje autorka skargi kasacyjnej w jej uzasadnieniu wskazując, że skarżący określał siebie jako użytkownika – posiadacza faktycznego.

Przy czym zważyć trzeba jeszcze, że po pierwsze powołane w skardze kasacyjnej orzeczenia Sądu Najwyższego przyznające legitymację do udziału w postępowaniu osobie używającej nieruchomość, która nie jest właścicielem, wymagają udziału właściciela nieruchomości w postępowaniu, po drugie dotyczą posiadania nieruchomości o spornym lub nieuregulowanym stanie prawnym, co nie dotyczy nieruchomości w rozpoznawanej sprawie, a po trzecie wskazane orzeczenie WSA w Poznaniu z 28 marca 2007 r. sygn. akt III SA/Po 734/06 przyznaje status strony postępowania rozgraniczeniowego posiadaczowi zależnemu, który włada faktycznie nieruchomością jako dzierżawca. W rozpoznawanej sprawie zaś z niespornych ustaleń wynika, że działka nr [...] jest wyłączną własnością A. K., a działka nr [...] jest własnością małżonków W. i M. G. Na nieruchomościach tych nie zostały ustanowione żadne prawa rzeczowe na rzecz K. P. Skarżący nie wskazał tez żadnego innego prawa, w zakresie którego wywodzi posiadanie i z którym łączy swoje władztwo nad nieruchomością oznaczoną jako działka nr [...]. Tymczasem jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie stronami postępowania o rozgraniczenie są wszyscy ci, których uprawnienia wynikają bezpośrednio z praw podmiotowych do gruntów (nieruchomości) przyległych do przedmiotu rozgraniczenia (por. St. Rudnicki Komentarz do kodeksu cywilnego, Wydawnictwo Prawnicze Lexis Nexis, Warszawa 2003, str. 121). Posiadanie zaś co do zasady nie jest zaliczane do praw podmiotowych, a ze względu na swoją skomplikowaną naturę nie zawsze łatwo jest ustalić, czy określone posiadanie jest związane z prawem, czy też jest posiadaniem bezprawnym.

Ponadto wskazać trzeba, że sposób sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa materialnego nie pozwala w sposób precyzyjny określić granic zaskarżenia. Nie zostało bowiem określone przez autorkę skargi kasacyjnej konkretnie, czy naruszenia normy wynikającej z art. 30 ust. 1 P.g.k. w związku z art. 28 K.p.a. należy upatrywać w takim rozumieniu tej normy prawa materialnego przez Sąd pierwszej instancji, które wprawdzie uwzględnia jako stronę postępowania posiadacza samoistnego, ale eliminuje posiadacza zależnego, czy chodzi jednak o wyeliminowanie z kręgu stron użytkownika nieruchomości. Gdyby nawet przyjąć, że intencją autorki skargi kasacyjnej było wskazanie tego pierwszego sposobu naruszenia prawa materialnego, to naruszenie prawa w tym zakresie nie miałoby wpływu na wynik sprawy, nawet w razie podzielenia zasadności tego zarzutu. Skarżący bowiem w toku postępowania administracyjnego i sądowego nie wskazał jaki charakter ma jego władztwo wynikające z zamieszkiwania w budynku położonym na nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Dodatkowo zwrócić uwagę należy, że z akt sprawy wynika, że na tej nieruchomości ustanowione zostało ograniczone prawo rzeczowe – nieodpłatne i dożywotnie prawo służebności osobistej mieszkania polegające na korzystaniu z domu w całości na rzecz M. P. (wydruk z KW nr [...] na dzień [...] marca 2019 r.). Sąd pierwszej instancji podjął próbę wyjaśnienia na rozprawie kwestii relacji skarżącego z M. P., jednakże pełnomocniczka skarżącego wyjaśniła, że nie rozmawiała o tym ze skarżącym; ten wspomniał jedynie o siostrze, z którą mieszka (protokół rozprawy w dniu 20 lutego 2021 r., k – 32 akt sądowych). Nie została zatem wyjaśniona przez skarżącego zasadnicza kwestia w sprawie, tj. czy władztwo skarżącego wiąże się z ograniczonym prawem rzeczowym do nieruchomości, np. z zamieszkiwania z osobą mającą służebność mieszkania, czy wynika ono z zakresu innego prawa, z którym łączy się jego władztwo nad nieruchomością. Innymi słowy nie zostało wykazane, że istnieje domniemanie, że posiadanie skarżącego jest zgodne ze stanem prawnym, co pozwoliłoby zaliczyć go do podmiotów mających prawo żądania wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego lub uczestniczenia w postępowaniu wszczętym z wniosku strony lub z urzędu (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 20 czerwca 2018 r., sygn. akt II SA/Rz 352/18

Nie można przy tym zgodzić się ze skarżącym, że wykazanie interesu prawnego skarżącego w postępowaniu rozgraniczeniowym należało wyłącznie do organu administracyjnego. Organ jest wprawdzie zobowiązany, w myśl art. 7 K.p.a., do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10). W toku postępowania wyjaśniającego organy podjęły wszelkie kroki niezbędne do prawidłowego ustalenia podstawy faktycznej rozstrzygnięcia. Określiły z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego. Ustaliły stan prawny nieruchomości objętych wnioskiem o rozgraniczenie, zwróciły się do skarżącego w piśmie z [...] lutego 2019 r. o nadesłanie dokumentu potwierdzającego interes prawny w postępowaniu wyjaśniając, że chodzi o tytuł prawny do dysponowania nieruchomością. Ustaliły na podstawie jego oświadczenia, że skarżący zamieszkuje w domu położonym na jednej z działek, przy czym samodzielnie już ustaliły, że skarżący nie jest zameldowany pod wskazanym adresem. Obowiązkiem skarżącego było natomiast naprowadzanie organu na określone czynności dowodowe (co umożliwi przeprowadzenie dowodu z urzędu) przez powoływanie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, które muszą pozostawać w związku z rozpoznawaną sprawą. Skarżący swoją aktywność w toku postępowania administracyjnego ograniczył natomiast do zgłoszenia żądania przeprowadzenia przez organ dowodów z akt postępowań administracyjnych toczących się przed innymi organami administracyjnymi. Nie można zgodzić się z zarzutem skargi kasacyjnej, że zgromadzenie dokumentów w taki sposób należało do obowiązków organu. Skoro strona prowadzi postępowania administracyjne przed różnymi organami administracyjnymi, to powinna dysponować dokumentami, które przekazuje do tych organów, jak również tymi dokumentami, które doręczane są jej przez organy. Obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego nie ma charakteru absolutnego w tym znaczeniu, że organ nie jest zobowiązany do poszukiwania, niejako w zastępstwie strony, dowodów mających potwierdzić korzystne dla tej strony okoliczności. To na stronie postępowania administracyjnego ciąży obowiązek udowodnienia okoliczności, na podstawie których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W niniejszej sprawie organy administracji przeanalizowały wszystkie te okoliczności, które były niezbędne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, a ponadto w sposób wyczerpujący wyjaśniły motywy podjętych rozstrzygnięć, co Sąd Wojewódzki prawidłowo zaaprobował.

Za nieusprawiedliwione należy uznać zatem zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 79a § 1 i art. 80 K.p.a. Naruszenie przez Sąd powołanych w skardze kasacyjnej przepisów mogło mieć miejsce wówczas, gdyby dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji Sąd nie dostrzegł, że rozstrzygnięcie to narusza przepisy prawa, bądź odnajdując te błędy prawne niewłaściwie ocenił ich wpływ na wynik sprawy administracyjnej, przy czym w obu wypadkach ta wadliwość w rozumowaniu Sądu musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. wynika bowiem, że gdyby organ nie naruszył przepisów prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Tylko takie naruszenia przepisów mogłyby uzasadniać zastosowanie przez Sąd pierwszej instancji środka przewidzianego w ww. przepisie. W niniejszej sprawie nie można Sądowi pierwszej instancji postawić skutecznie tego zarzutu, gdyż nie dopuścił się naruszenia, które miałoby wpływ na podjęte rozstrzygnięcie. Zasadnie podzielił stanowisko organów, że postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, a przepisy mające zastosowanie w niniejszej sprawie zostały właściwie zinterpretowane. Poczynione ustalenia przedstawiono w uzasadnieniach podjętych decyzji w sposób rzetelny. Nie sposób więc kwestionować ustaleń faktycznych, które legły u podstaw zaskarżonego wyroku, a zakres prowadzonego przez organy postępowania dowodowego determinowany był treścią przepisów prawa materialnego mających zastosowanie w tej sprawie.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jako nietrafny uznać należy zarzut naruszenia w tej sprawie obowiązku informacyjnego określonego w art. 9 K.p.a. oraz zasady zaufania do władzy publicznej określonej w art. 8 § 1 K.p.a. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kwestionuje dokonaną w sprawie przez organy i zaaprobowaną przez Sąd pierwszej instancji ocenę prawną. Tymczasem uszło uwadze autora skargi kasacyjnej, że obowiązek o którym mowa w tym przepisie nie oznacza wymogu udzielania stronie porad prawnych dotyczących jej sytuacji. Przy pomocy tego zarzutu nie można podważać oceny prawnej rozstrzygnięcia (wyrok NSA z 12 października 2012 r. sygn. akt I OSK 1124/11).

Niezasadny jest także zarzut naruszenia przepisów postępowania wymieniony w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczący niewyjaśnienia w sposób wyczerpujący przyczyn niewszczęcia przez organ postępowania w sprawie z urzędu, wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji przez niewyjaśnienie przyczyn uznania, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania z urzędu.

Zgodnie z art. 30 ust. 1 P.g.k. wójtowie (odpowiednio burmistrzowie, prezydenci miast) przeprowadzają rozgraniczenie nieruchomości z urzędu lub na wniosek strony. Jak stanowi natomiast art. 30 ust. 2 ww. ustawy postępowanie o rozgraniczenie nieruchomości przeprowadza się z urzędu przy scaleniu gruntów, a także jeżeli jest brak wniosku strony, a potrzeby gospodarki narodowej lub interes społeczny uzasadniają przeprowadzenie rozgraniczenia. Wykładnia tych przepisów prowadzi do wniosku, że zasadą jest wszczynanie postępowania rozgraniczeniowego na wniosek. Wszczęcie postępowania z urzędu jest dopuszczalne jedynie w przypadkach enumeratywnie wskazanych - tj. przy scaleniu gruntów bądź z uwagi na uzasadniające przeprowadzenie postępowania rozgraniczeniowego "potrzeby gospodarki narodowej" lub "interes społeczny". Przyznać należy, że takie ujęcie dopuszczalności wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu w Prawie geodezyjnym i kartograficznym za pomocą klauzul generalnych, stwarza duży margines swobody interpretacyjnej przy ocenie ich występowania. Ponadto należy przyjąć, że na podstawie art. 61 § 2 K.p.a. wójt (burmistrz, prezydent miasta) może, ze względu na szczególnie ważny interes strony, wszcząć z urzędu postępowanie także w przypadkach niewymienionych w art. 30 ust. 2 P.g.k., a więc w sytuacji, w której komentowana ustawa wymaga wniosku strony. Jednakże wówczas organ jest obowiązany uzyskać na to zgodę strony w toku postępowania, a w razie nieuzyskania zgody postępowanie rozgraniczeniowe umorzyć. W ramach powyższego zarzutu autorka skargi kasacyjnej, pomimo tego, że kwestionuje niewszczęcie postępowania z urzędu, nie neguje wykładni wskazanych przepisów. Skupia się na niewyjaśnieniu przez organ i Sąd pierwszej instancji przyczyn braku uznania, że zachodzą przesłanki do wszczęcia postępowania rozgraniczeniowego z urzędu. Jeśli chodzi o uzasadnienie zaskarżonej decyzji to zarzut ten jest gołosłowny, ponieważ organ odwoławczy wyjaśnił, że wszczęcie postępowania z urzędu leży w zakresie autonomii organu, a ponadto zarzut ten mogłaby podnosić wyłącznie osoba mająca interes prawny we wszczęciu postępowania. Odnośnie zaś do tego zarzutu skierowanego do Sądu pierwszej instancji w zakresie naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a., to w istocie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku kwestia ta nie została poruszona. Jednakże naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. musi być na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), taka okoliczność zaś w ogóle nie była w skardze kasacyjnej wykazywana. Ponadto Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Natomiast okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich zasadniczych elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Na koniec w odniesieniu do sposobu sformułowania zarzutów skargi kasacyjnej, w szczególności zarzutów naruszenia przepisów postępowania, należy poczynić generalną uwagę, że autorka skargi kasacyjnej nie powiązała konkretnych okoliczności sprawy z konkretnymi regulacjami przytoczonych przepisów prawnych. W ramach każdego punktu skargi kasacyjnej została w wymieniona zbitka powtarzających się kilkunastu przepisów, których naruszenie uzasadnione zostało przytoczeniem różnych okoliczności. Tym samym, analizowane zarzuty należy ocenić jako szeroko zarysowane, ale nieprecyzyjnie, bowiem wskazane okoliczności w poszczególnych punktach skargi kasacyjnej zostały przedstawione jako przemawiające za naruszeniem przez Sąd pierwszej instancji pakietowo wskazanych norm prawa procesowego. Powołanie przez skarżącą szeregu przepisów w omawianych zarzutach czyni wątpliwym jakie naruszenie jest zarzucane zaskarżonemu wyrokowi i jakie okoliczności mają wskazywać na zasadność zarzutu skarżącego. Niezbędna konkretyzacja zarzutów nie zastała także precyzyjnie przedstawiona w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Ponadto zarzut naruszenia art. 151 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. i w powiązaniu z szeregiem przepisów K.p.a. jest sformułowany o tyle niepoprawnie, że pierwsze dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c P.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 P.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych.

Reasumując prawidłowa jest ocena Sądu Wojewódzkiego, że skarżący domaga się zmiany granic nieruchomości ze względu na interes faktyczny, który nie daje podstawy do skutecznego zainicjowania postępowania rozgraniczeniowego.

Mając powyższe na względzie, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. w związku z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, orzekł jak w sentencji wyroku.

Orzeczenie nie obejmuje rozstrzygnięcia w przedmiocie kosztów z tytułu sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej na rzecz radcy prawnego ustanowionego z urzędu należnych od Skarbu Państwa (art. 250 P.p.s.a.). Koszty nieopłaconej pomocy prawnej przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w art. 258 - 261 P.p.s.a.