Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2863/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy~Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski (spr.) sędzia del. WSA Grzegorz Antas po rozpoznaniu w dniu 27 września 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 923/18 w sprawie ze skargi M. G.i K. K. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w przedmiocie uchwalenia zmiany Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy J. oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Lu 923/18, po rozpoznaniu sprawy ze skargi M. G. i K. K. na uchwałę Rady Gminy J. z dnia [...] 2018 r., nr [...] w sprawie uchwalenia zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy J., stwierdził nieważność tej uchwały w części tekstowej oraz w części graficznej w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości J. i zasądził od Gminy J. na rzecz M. G. i K. K. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wyrok ten został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

M. G. i K. K. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie skargę na uchwałę Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] 2018 r. w sprawie Uchwalenia Zmiany Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gm. J.

Skarżący zaskarżonej uchwale zarzucili:

1) nieuwzględnienie wniosku w procedurze planistycznej dotyczącej zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. J. złożonego w dniu 21 listopada 2011 r. dotyczącego działki o nr [...] położonej w m. J., gm. J. Skarżący wnioskowali o przeznaczenie nieruchomości, których są właścicielami, w tym działki o nr [...] pod zabudowę jednorodzinną z możliwością zabudowy szeregowej i bliźniaczej;

2) niezgodne z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z zapisami warunkującymi zmiany przeznaczenia z tekstu studium, dokonywanie zmian przeznaczenia nieruchomości [...] podczas procedury planistycznej w Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego w pierwszej kolejności z terenów rolniczych - 9R5 na tereny ZŁ- łęgowe, a przy kolejnym wyłożeniu z terenów łęgowych na tereny upraw polowych – niezgodne z wnioskowanym przeznaczeniem;

3) brak uwzględnienia złożonych wniosków w procedurze planistycznej, które były wykazane w uchwale Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] 2016 r. i zgodnie z tą uchwałą powinny zostać "skierowane do realizacji w najbliższej edycji zmian studium";

4) brak wykazania złożonego przez skarżących wniosku dla działki [...] w przeprowadzonej analizie w sprawie Aktualności Studium Uwarunkowań i Kierunków zagospodarowania przestrzennego gm. J., która to była jednym z głównych elementów uzasadniających przyjęcie uchwały Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...] 2015 r. w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany Studium gm. J.;

5) przyjmowanie wniosków i ich rozpatrywanie po terminie wskazanym w obwieszczeniu Wójta Gminy J. z dnia 9 listopada 2015 r.;

6) naruszenie art. 10 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm., dalej: "k.p.a.") podczas trwania całej procedury planistycznej. Zdaniem skarżących skoro przyjmowane i rozpatrywane wnioski mogły być po terminie to dlaczego wójt ani razu nie zaproponowała skarżącym ponownego złożenia wniosku jeśli ten z roku 2011 był niewłaściwy;

7) naruszenie art. 1 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, dalej: "u.p.z.p."), w którym to ustawa określa wyznaczanie nowych terenów pod zabudowę, a w szczególności punkt 4a) poprzez uzupełnianie istniejącej zabudowy:

a. w miejscowości S. zostały wyznaczone tereny pod zabudowę mieszkaniową i częściowo usługową na działkach, które nawet nie sąsiadują z jakąkolwiek zabudową, są to działki o następujących numerach: [...], [...], [...], [...], [...], [...] (zał. nr 20). Ponadto opiniowane zmiany przez RDOŚ w L. w piśmie do wójta z dnia 6 grudnia 2017 r. odmawiającym uzgodnień odnosi się do nowowyznaczonych terenów pod zabudowę mieszkaniową cyt.: "(...) trudno się zgodzić z poglądem, że wyznaczone w studium zmiany stanowią uzupełnienie wyznaczonych ciągów budowlanych i nie ingerują w otwartą przestrzeń" (zał. nr 24),

b. wyznaczenie terenów usługowych na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w miejscowości P., które to znajdują się w terenie ESOCH i dla którego to terenu są wyznaczone szczególne warunki. W obecnej zmianie studium obszar przeznaczony pod usługi został powiększony wielokrotnie w stosunku do tego co było w studium poprzedzającym (zał. nr 21) oraz załącznik studium z 2005 r. (zał. nr 22);

8) naruszenie art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., polegające na degradacji przeznaczenia nieruchomości sąsiadującej z działką skarżących nr [...] tj. działką zabudowaną budynkiem mieszkalnym oraz budynkami gospodarczymi o nr [...] położona w m. J. z terenów zabudowy zagrodowej na tereny łęgowe. Według obowiązującego studium z roku 2005, działka o nr [...] była wyznaczona jako tereny zabudowy mieszkaniowej, a w roku 2007 Miejscowy Plan zagospodarowania przestrzennego w/w działkę określił jako teren zabudowy zagrodowej o symbolu 9RM7 z wyznaczoną od strony północnej drogą KDW. W obecnym studium przyjętym w skarżonej uchwale, działka ta jest wykazana jako tereny łęgowe. Art. 10 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. wręcz nakazuje uwzględnienie w studium uwarunkowań wynikających z dotychczasowego przeznaczenia zagospodarowania i uzbrojenia terenu;

9) naruszenie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez niezgodność zapisów z treści studium a załącznikiem graficznym. We wnioskach i zaleceniach – opis studium, wielokrotnie zespół opracowujący zmianę studium zaznacza, że tereny w m. J. są wykazane do tworzenia dodatkowych terenów mieszkaniowych jako priorytetowe, bo właśnie tam jest największe zapotrzebowanie;

10) naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 12 u.p.z.p. poprzez niezachowanie jawności i przejrzystości procedur planistycznych;

11) naruszenie art. 10 ust. 2 pkt 16 ppkt 2a u.p.z.p., który dotyczy wyznaczania obszarów na których będzie wytwarzana energia ze źródeł odnawialnych o mocy przekraczającej 100KW. Powyższy artykuł nakłada obowiązek wyznaczania stref ochronnych, a także ustalenia rozmieszczenia urządzeń wytwarzających energię odnawialną na etapie zmian w studium.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy J. wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie o jej oddalenie.

W ocenie organu administracji, w kontekście art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 994, dalej "u.s.g.") i wymogu materialnoprawnie ugruntowanego interesu prawnego bądź uprawnienia, skarżący nie legitymują się uprawnieniem, które kształtowałoby interes umożliwiający skuteczne zakwestionowanie zaskarżonej uchwały, tym samym nie doszło do naruszenia przez zaskarżoną uchwałę interesu prawnego skarżących. Odnosząc zaskarżone studium do działki stanowiącej przedmiot współwłasności skarżących, które to uprawnienie w sensie materialnoprawnym kształtuje interes prawny skarżących, zdaniem organu, nie wynika z nich, ażeby interes ten doznawał jakiegokolwiek naruszenia rozumianego jako uszczuplenie praw bądź nałożenie obowiązków.

Niezależnie od powyższego w ocenie organu nie doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego.

Zdaniem organu przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Nie doszło również do istotnego naruszenia zasad sporządzania studium w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p., a uchwała została podjęta przez właściwy miejscowo i rzeczowo organ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że skarga podlegała uwzględnieniu. Stwierdził że ustalenia zaskarżonej uchwały odnoszące się do działki nr [...] położonej w miejscowości J., naruszają interes prawny skarżących. Skarżący są bowiem właścicielami działki nr [...] objętej ustaleniami zaskarżonej uchwały, której ustalenia kształtują sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zakwestionowane przez skarżących ustalenia zaskarżonej uchwały przewidujące przeznaczenie terenu działki nr [...] pod funkcję terenów upraw rolnych (R), mają realny wpływ na wykonywanie przysługującego skarżącym prawa własności do tej działki, ograniczając je w sposób oczywisty. Skarżący mają zatem legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały.

Sąd podniósł, że działka skarżących, przeznaczona w Studium pod uprawy rolne jest położona centralnie pomiędzy działkami oznaczonymi symbolem M/ML – tereny zabudowy mieszkaniowej i letniskowej.

Według organu administracji przyczyną przeznaczenia działki skarżących pod uprawy rolne był brak wniosku skarżących dotyczący przeznaczenia działki oraz sąsiedztwo rzeki [...]. Sąd zauważył, że działki sąsiadujące z działką, której właścicielami są skarżący leżą w takiej samej odległości od rzeki [...], co działki sąsiednie oznaczone symbolem M/ML. Zdaniem Sądu powyższe świadczy o różnym traktowaniu właścicieli sąsiadujących działek. Zaskarżoną uchwałą dokonano zmiany przeznaczenia sąsiednich działek na działki oznaczone symbolem M/ML, natomiast działka skarżących pozostała wśród nich działką rolną. Świadczy to o naruszeniu ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm., dalej: "Konstytucja RP") zasady jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji. W ocenie Sądu, naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP legło u podstaw stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz graficznej w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości J.

Sąd zwrócił też uwagę na to, że w trakcie konsultacji społecznych dotyczących zmiany studium prowadzonych w dniach od dnia 14 listopada 2017 r. do dnia 5 grudnia 2017 r. wpłynęło pismo skarżących w dniu 21 listopada 2017 r. zawierające "Protest w związku ze zmianą Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania przestrzennego Gminy J.". Skarżący nie zgodzili się w powyższym piśmie z przeznaczeniem działki nr ewid. [...] na grunty przeznaczony pod ZŁ – tereny łęgowe. Organ administracji w odpowiedzi na skargę wskazał, że konsultacje społeczne nie są właściwe do składania nowych wniosków, gdy tymczasem po konsultacjach społecznych ostatecznie zmieniono przeznaczenie działki [...] z terenów łęgowych na tereny upraw rolnych (R). Skoro uchwałodawca dokonał zmiany przeznaczenia działki [...] na tym etapie postępowania planistycznego mógł rozważyć inną zmianę przeznaczenia, szczególnie w kontekście zmiany przeznaczenia wszystkich sąsiednich działek na tereny oznaczone symbolem M/ML zabudowa mieszkaniowa i letniskowa.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniosła Gmina J. Wyrok został zaskarżony w całości.

Wyrokowi zarzucono:

I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz.1302 ze zm., dalej: "p.p.s.a."), polegające na tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uwzględnił skargę i stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części tekstowej oraz w części graficznej, w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości J., w sytuacji gdy zaskarżona uchwała w przedmiotowym zakresie nie narusza ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasady jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakazu różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie, tym samym brak jest podstaw by twierdzić, że zaskarżona uchwała podjęta została z naruszeniem zasad sporządzania studium;

2. art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec nieprzedstawienia w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku takich ustaleń, jakie mogłyby być podstawą do uwzględnienia skargi i stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy.

II. Przepisów prawa materialnego, a mianowicie:

1. art. 28 ust.1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że za naruszenie zasad sporządzenia studium uznać należy przeznaczenie w studium działki skarżących jako teren upraw rolnych, w sytuacji gdy uzasadnieniem takiego działania organu był brak wniosku skarżących dotyczącego przeznaczenia działki, sąsiedztwo rzeki [...], brak zabudowań na tej działce, jak również okoliczność, że przekształcenie tak dużego terenu oddalonego od dróg, który nigdy nie był zabudowany wiązałoby się z dużymi dodatkowymi kosztami dla gminy związanymi z doprowadzeniem infrastruktury technicznej i infrastruktury komunikacyjnej (drogi) do tak dużego terenu działki, ponadto teren ten stanowi dodatkowy korytarz pomagający w utrzymaniu odpowiednich warunków środowiskowo – klimatycznych w tym rejonie (fauna, przewietrzanie, migracje);

2. art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 ust. Konstytucji RP, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że ustalenia zawarte w części tekstowej oraz w części graficznej zaskarżonej uchwały, w zakresie dotyczącym działki o numerze ewidencyjnym [...] położonej w miejscowości J. naruszają ustanowioną na gruncie art. 32 ust. Konstytucji RP zasadę jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej, w sytuacji gdy uzasadnieniem takiego działania organu był brak wniosku skarżących dotyczącego przeznaczenia działki, sąsiedztwo rzeki [...], brak zabudowań na tej działce, jak również okoliczność, że przekształcenie tak dużego terenu oddalonego od dróg, który nigdy nie był zabudowany wiązałoby się z dużymi dodatkowymi kosztami dla gminy związanymi z doprowadzeniem infrastruktury technicznej i infrastruktury komunikacyjnej (drogi) do tak dużego terenu działki, ponadto teren ten stanowi dodatkowy korytarz pomagający w utrzymaniu odpowiednich warunków środowiskowo – klimatycznych w tym rejonie (fauna, przewietrzanie, migracje);

3. art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 31 ust. Konstytucji RP, poprzez jego błędną wykładnię a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że zaskarżoną uchwałą naruszony został interes prawny skarżących poprzez dokonanie zmiany zaskarżoną uchwałą przeznaczenia sąsiednich działek na działki oznaczone symbolem M/WIL, natomiast działka skarżących pozostała wśród nich działką rolną, świadczy o naruszeniu art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, w sytuacji gdy zaskarżone studium nie zmieniało sytuacji działek sąsiednich a pozostawienie działki skarżących jako działki rolnej uzasadnione było brakiem wniosku skarżących dotyczącego przeznaczenia działki, sąsiedztwo rzeki [...], brakiem zabudowań na tej działce, jak również okolicznością, że przekształcenie tak dużego terenu oddalonego od dróg, który nigdy nie był zabudowany wiązałoby się z dużymi dodatkowymi kosztami dla gminy związanymi z doprowadzeniem infrastruktury technicznej i infrastruktury komunikacyjnej (drogi) do tak dużego terenu działki, ponadto teren ten stanowi dodatkowy korytarz pomagający w utrzymaniu odpowiednich warunków środowiskowo – klimatycznych w tym rejonie (fauna, przewietrzanie, migracje).

Na podstawie powyższych zarzutów wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie, ewentualnie, w razie zaistnienia przesłanek z art. 188 p.p.s.a., uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi oraz o zasądzenie od skarżących na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi skarżący, odnosząc się do przedstawionych przez Gminę zarzutów, wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywoływanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.), sprawę skierowano na posiedzenie niejawne.

Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności sprawę rozpoznano w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego, nie można zgodzić się twierdzeniem jakoby zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 28 ust. 1 u.p.z.p., art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 31 Konstytucji RP (w skardze kasacyjnej przepis ten określono jako "art. 31 ust.") oraz art. 101 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 31 Konstytucji RP (w skardze kasacyjnej przepis ten określono jako "art. 31 ust.").

Po pierwsze, Sąd I instancji trafnie uznał, że skarżący, będąc właścicielami działki nr [...], objętej ustaleniami uchwały w sprawie Studium posiadają interes prawny, który został naruszony na skutek przeznaczenia terenu tejże działki pod funkcję tereny upraw rolnych (R). Jak wynika z akt sprawy i czemu nie zaprzecza skarżąca kasacyjnie, właściciele działki nr [...] zwracali się do organu Gminy o przeznaczenie terenu przedmiotowej działki pod zabudowę mieszkaniową. Określenie w Studium działki nr [...] jako terenu upraw rolnych, wyłącza w tym przypadku możliwość przeznaczenia jej w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego pod zabudowę mieszkaniową. Zatem w związku z wprowadzonymi przez Studium ograniczeniami w zakresie korzystania z nieruchomości, skutkującymi naruszeniem interesu prawnego, właściciele nieruchomości uzyskują legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie Studium na podstawie art. 101 ust.1 u.s.g., zgodnie z którym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego."

Po drugie, z niekwestionowanych okoliczności faktycznych zawartych w dokumentacji planistycznej wynika, że działka skarżących jest położona pomiędzy działkami oznaczonymi symbolem M/ML (tereny zabudowy mieszkaniowej i letniskowej). Nieobjęcie działki skarżących ustaleniami odnoszącymi się do działek do niej przyległych, motywowane brakiem złożenia stosownego wniosku w początkowej fazie procedury sporządzania Studium, nie znajduje podstaw w obowiązującym porządku prawnym.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że procedura sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, przewiduje udział społeczeństwa na różnych etapach tej procedury. Możliwość składania wniosków dotyczy początkowej fazy postępowania planistycznego. Ich treść obejmuje propozycje i postulaty o charakterze "otwartym", w tym znaczeniu, że nie mają one odniesienia do skonkretyzowanych zamierzeń organu gminy, które zostają ujęte w projekcie studium sporządzanym na późniejszym etapie procedury planistycznej. Po sporządzeniu projektu studium, wójt, burmistrz, albo prezydent miasta, zgodnie z dyspozycją określoną w art. 11 pkt 7 u.p.z.p., jest zobowiązany do wyłożenia projektu studium do publicznego wglądu oraz do zorganizowania dyskusji publicznej. Kolejnym wyrazem partycypacji społecznej w procedurze sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest możliwość wnoszenia uwag do projektu studium. Jak z powyższego wynika instytucje wniosków, o których mowa w art. 11 pkt 1 i 3 u.p.z.p. i uwag, o których mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p. odnoszą się do różnego przedmiotu i służą odmiennym celom. Stąd też, brak jest nie tylko formalnoprawnych, ale również czysto racjonalnych podstaw do uznania związków i zależności pomiędzy tymi instytucjami. Dlatego też, nie można przychylić się do poglądu prezentowanego przez Gminę, że powodem nierozpatrzenia uwag do projektu Studium jest niezłożenie stosownego wniosku na wcześniejszym etapie procedury planistycznej (przed sporządzeniem projektu Studium). Działania Gminy podjęte na podstawie błędnej wykładni przepisów normujących tryb sporządzania studium doprowadziły do istotnego naruszenie zasad jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. Tak należy bowiem ocenić odmowę uwzględnienia uwagi powodowaną brakiem złożenia wniosku w początkowym etapie procedury sporządzania Studium.

Po trzecie, określenie działki nr [...] jako terenu upraw rolnych przy równoczesnym określeniu działek przyległych jako trenów zabudowy mieszkaniowej i letniskowej, w okolicznościach udokumentowanych w aktach planistycznych i przedstawionych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, daje podstawy do uznania, tak jak to uczynił Sąd I instancji, że powyższe ustalenia Studium zostały podjęte z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, jak również zasady proporcjonalności.

To, że ustalenia Studium wiążą organy przy sporządzaniu i uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, sprawia, że rozstrzygnięcia podejmowane w ramach tychże ustaleń powinny pozostawać w zgodzie z konstytucyjnymi zasadami chroniącymi prawa i wolności obywatelskie, w tym z zasadami równości wobec prawa i proporcjonalności.

Twierdzenia skarżącej kasacyjnie, kwestionujące naruszenie zasady równości wobec prawa poparte sąsiedztwem działki nr [...] z rzeką [...], brakiem zabudowy terenu, jego wielkością, oddaleniem od drogi i tym, że skarżący nie złożyli stosownego wniosku, nie zasługują na uwzględnienie. Sąd w zaskarżonym wyroku trafnie zauważył, że działki oznaczone symbolem M/ML przylegające do działki nr [...] leżą w takiej samej odległości od rzeki [...]. Także brak zabudowy na przedmiotowej działce nie usprawiedliwia nierównego traktowania. Fakt, że dana nieruchomość nie jest zabudowana nie ma znaczenia dla oceny tego czy może być przeznaczona zgodnie z wolą właściciela pod zabudowę, jeżeli okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne nie stoją temu na przeszkodzie. Także znaczny obszar działki oraz odległość od drogi nie powinny wpływać na ustalenia Studium, które ze swej istoty mają charakter ogólny i wytyczają kierunki zagospodarowania gminy, których uszczegółowienie następuje w ustaleniach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nietrafność argumentu wynikającego z tego, że skarżący nie złożyli wniosku na początku procedury planistycznej, zaś swoje żądania wyrazili w uwagach do projektu Studium, została już wyjaśniona w niniejszym uzasadnieniu.

Z powyższych względów nie sposób zgodzić się zarzutami skargi kasacyjnej przedstawionymi w pkt II 1-3.

Brak zasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego rzutuje na ocenę zarzutu naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a., wskazanego w pkt. I 1. Przywołany przez skarżącą kasacyjnie przepis należy bowiem do tzw. przepisów wynikowych. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem: "Naruszenie art. 147 § 1 p.p.s.a., tj. naruszenie przepisu, który nie normuje postępowania przed sądami administracyjnymi, a reguluje jeden ze sposobów rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, może być skutecznie zarzucany jedynie w sytuacji, w której autor skargi kasacyjnej zdoła wykazać, że sąd stwierdził nieważność uchwały po niezasadnym uwzględnieniu skargi." (wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2020 r., sygn. akt II OSK 3590/19, LEX nr 3099854; tak też w wyroku NSA z dnia 27 września 2016 r., sygn. akt II GSK 637/15, LEX nr 2207066). Jeżeli zatem w ocenie składu orzekającego zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zasługiwały na uwzględnienie, tym samym zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. nie może zostać uznany na usprawiedliwiony.

Także zarzut naruszenia art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie znajduje w niniejszej sprawie uzasadnionych podstaw. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a.: "Uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania."

Kontrolowane uzasadnienie zawiera wszystkie wymagane przepisem ustawy elementy, konieczne dla oceny legalności kontrolowanej w sprawie decyzji. W zaskarżonym wyroku Sąd na s. 18-20 dokonał stosownych ustaleń (w tym odwołując się również do wypowiedzi pełnomocnika Gminy na rozprawie) świadczących o wadliwości ustaleń Studium donoszących się do działki nr [...], podnoszonych w niniejszym uzasadnieniu, a odnoszących się do naruszenia zasady równości wobec prawa, błędnej oceny charakteru konsultacji społecznych, czy też niezgodnego z zasadą proporcjonalności ograniczenia właścicieli w prawie do korzystania z własności nieruchomości.

W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty nie znalazły usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.