Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 427/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2021-03-02 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust 4, art. 32, art. 35 ust 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 15 ust. 2 pkt 6
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 145 par 1 pkt 1 lita, c, art. 134
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc – Malec (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędzia WSA Grzegorz Grymuza po rozpoznaniu w Wydziale II w dniu 2 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi O. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2020r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2019r., znak: [...] oraz postanowienie Starosty L. z dnia [...] października 2019r., znak: [...]; II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej O. K. kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewoda decyzją z dnia [...] marca 2020r., Nr IF-VI 1.7840.[...].2.2020. IM – po rozpatrzeniu odwołania O. K. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 80 ust. 1 pkt 2, art. 81 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2019r. poz. 1186) utrzymał w mocy decyzję Starosty L. z dnia [...] grudnia 2019r., znak: [...] o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na użytkowe mieszkalne nad lokalem mieszkalnym nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym przy u. B. w [...] na działce nr ewid.[...] w m. T. , gm. W..

W uzasadnieniu Wojewoda wskazał następujący stan faktyczny i prawny:

Postępowanie zostało wszczęte na wniosek O. i A. K. z [...] sierpnia 2019r. o wydanie decyzji udzielającej pozwolenia na realizację wyżej opisanej inwestycji.

Po uzupełnieniu wniosku w zakresie oświadczenia o prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz ustaleniu stron postępowania, organ I instancji wszczął postępowanie, w toku którego postanowieniem z [...] października 2019r. nałożył na inwestorów obowiązek usunięcia stwierdzonych braków i nieprawidłowości; w dniu [...] listopada 2019r. do organu wpłynęło uzupełnienie wniosku wraz z poprawioną dokumentacją projektową i pismem wyjaśniającym.

Rozpoznając sprawę organ stwierdził, że planowana inwestycja narusza ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w zakresie ilości dopuszczalnych kondygnacji w budynkach wielorodzinnych, co oznacza, że nie został wypełniony pkt 1 postanowienia z dnia [...] października 2019r. Ponadto w punkcie 3 tego postanowienia organ wezwał inwestorów do usunięcia rozbieżności występujących między projektem budowlanym, złożonym w celu uzyskania pozwolenia na budowę: przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na użytkowe w budynku mieszkalnym wielorodzinnym a projektem budowlanym, na podstawie którego udzielono pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, w zakresie konstrukcji dachu. W odpowiedzi na wezwanie w tym zakresie, inwestorzy w piśmie z [...] listopada 2019r. wskazali, że decyzją z [...] lutego 2013r. O. K. uzyskała pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie spornego poddasza nieużytkowego. Organ I instancji porównał projekt będący przedmiotem niniejszego postępowania ze znajdującym się w aktach organu projektem, na podstawie którego została wydana decyzja o pozwoleniu na przebudowę poddasza. W wyniku tej analizy stwierdzono, że stan istniejący (według projektu będącego przedmiotem niniejszego postępowania) poddasza nieużytkowego odbiega od formy zatwierdzonej w decyzji z dnia [...] lutego 2013r. o pozwoleniu na jego przebudowę. Z rysunku przekroju więźby dachowej i docieplenia poddasza nieużytkowego sporządzonego w projekcie z 2013r. wynika, że poddasze nie spełnia wymogów § 72 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, natomiast z rysunku dołączonego do projektu zmiany sposobu użytkowania, wysokość pomieszczeń w poddaszu wynosi ok. 2,53 m i jest odpowiednia dla zmiany na pomieszczenia mieszkalne. "Na tej podstawie organ nie był w stanie jednoznacznie stwierdzić, czy przedmiotowe poddasze nieużytkowe ma wymaganą wysokość, aby mogło pełnić funkcję mieszkalną, czy też takiej wysokości nie posiada".

W związku z tym, decyzją z [...] grudnia 2019r. organ odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania spornego poddasza nieużytkowego, a wskazaną na wstępie decyzją z [...] grudnia 2019r. Wojewoda utrzymał tę decyzję w mocy.

Przede wszystkim Wojewoda wskazał, że zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 pkt 1 pr. bud. przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: (...) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu (...).

W ocenie Wojewody sporna inwestycja narusza przepisy planu miejscowego.

Budynek zlokalizowany na działce nr ewid.[...] został zrealizowany na podstawie decyzji z dnia [...] kwietnia 1999r. o udzieleniu pozwolenia na budowę, zmienionej decyzją z dnia [...] września 1999r. w związku z decyzjami Wójta Gminy W. o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z dnia [...] grudnia 1998r. oraz z dnia [...] lipca 1999r. W świetle tych decyzji, dopuszczalna wysokość zabudowy dla przedmiotowego budynku została określona jako: "piwnice + parter + piętro + II + III piętro". Budynek mieszkalny wielorodzinny składa się z trzech segmentów: A, B i C. Segment C, w którym znajduje się lokal nr [...], posiada w swoim obrysie piwnicę, częściowo zagłębioną poniżej powierzchni otaczającego terenu i z uwagi na obniżenie poziomu terenu – także niski parter dla garaży i lokali usługowych oraz parter i 2 piętra, tj. jedną kondygnację podziemną (piwnica) i cztery kondygnacje nadziemne. Obie wymienione decyzje Wójta Gminy W. o warunkach zabudowy (z dnia [...] grudnia 1998r. i z dnia [...] lipca 1999r.) nie zezwalały na wykorzystanie strychu budynku mieszkalnego wielorodzinnego na pomieszczenia użytkowe.

Następnie wszedł w życie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego Gminy W. (uchwała Rady Gminy W. nr [...] z [...] sierpnia 2009r.), dalej jako "m.p.z.p.", a więc obecnie każda inwestycja podejmowana na terenie objętym planem musi być zgodna z jego ustaleniami. Przedmiotowy budynek znajduje się na obszarze określonym w planie miejscowym jako MW/U - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, z podstawowym przeznaczeniem terenu pod budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości do czterech kondygnacji. Nie ulega wątpliwości, że powyższy zapis o dopuszczalnej wysokości budynku dotyczy kondygnacji nadziemnych - plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego, regulującym ład urbanistyczny na obszarze, którego dotyczy, co za tym idzie - kondygnacje niewpływające na ten ład pozostają poza regulacjami planu. Za kondygnację niewpływającą na ład urbanistyczny należy bez wątpienia uznać wszelkie kondygnacje podziemne. Jednocześnie należy wskazać, że obowiązujący zapis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny podlegać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2019r., poz. 1065), jako kondygnację podziemną określa "kondygnację zagłębioną poniżej poziomu przylegającego do niej terenu co najmniej w połowie jej wysokości w świetle, a także każdą usytuowaną pod nią kondygnację". Sporny budynek, w segmencie C posiada piwnicę, z poziomem posadzki na wysokości (- 2,80m) poniżej poziomu posadowienia parteru oraz niski parter obejmujący garaże i lokale usługowe, z poziomem posadzki (- 3,55m) poniżej poziomu posadowienia parteru. Wskazać należy, że przekryte są one wspólnym stropem, różnica poziomów posadzki skutkuje odmienną wysokością pomieszczeń w części stanowiącej piwnicę i niski parter. Niski parter, ze względu na ukształtowanie terenu wokół budynku, nie jest zagłębiony poniżej otaczającego go terenu, przez co nie można go uznać za kondygnację podziemną. Spełnia zatem definicję kondygnacji nadziemnej, zawartą w w/w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury: "należy przez to rozumieć każdą kondygnację niebędącą kondygnacją podziemną". Jednocześnie organ przytoczył, określoną w rozporządzeniu definicję "kondygnacji", zgodnie z którą "należy przez nią rozumieć poziomą część budynku, zawartą pomiędzy powierzchnią posadzki na stropie lub najwyżej położonej warstwy podłogowej na gruncie a powierzchnią posadzki na stropie lub warstwy osłaniającej izolację cieplną stropu, znajdującego się nad tą częścią budynku, przy czym za kondygnację uważa się także poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi oraz poziomą część budynku stanowiącą przestrzeń na urządzenia techniczne, mającą średnią wysokość w świetle większą niż 2 m; za kondygnację nie uznaje się nadbudówek ponad dachem, takich jak maszynownia dźwigu, centrala wentylacyjna, centrala klimatyzacyjna, obudowa wyjścia z klatki schodowej, kotłownia lub inne pomieszczenia techniczne".

W ocenie Wojewody, poddasze nieużytkowe nie stanowi więc kondygnacji w rozumieniu rozporządzenia w/s w.t. Oznacza to, że segment C przedmiotowego budynku posiada 4 kondygnacje nadziemne: niski parter (garaże i lokale usługowe), parter, I piętro, II piętro (lokale mieszkalne), co wypełnia dopuszczalną wysokość budynku określoną w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Inwestycja planowana przez inwestorów, tj. zmiana sposobu użytkowania z poddasza nieużytkowego na użytkowe (mieszkalne), na którym znajdują się pomieszczenia z przeznaczeniem na stały pobyt ludzi, spowodowałaby, że poddasze takie stałoby się odrębną kondygnacją w rozumieniu przepisów prawa, a co za tym idzie - segment C miałby wysokość pięciu kondygnacji, co jest niezgodne z planem. Podkreślił, że plan posługuje się pojęciem kondygnacji, nie uwzględniając w ogóle kwestii poddasza użytkowego, dlatego nie można przyjąć, że wskazany przepis planu dotyczy wyłącznie kondygnacji pełnych, natomiast poddasze użytkowe stanowi kondygnację nieobjętą regulacją planu. Wobec definicji "poddasza użytkowego" i "kondygnacji" zawartych rozporządzeniu w/s w.t. należy uznać, że zapis planu o dopuszczalnej wysokości budynku do czterech kondygnacji, dotyczy każdej kondygnacji nadziemnej. Ponieważ poddasze z pomieszczeniami przeznaczonymi na pobyt ludzi stanowi kondygnację w świetle przepisów prawa, należy je traktować jak każdą inną kondygnację nadziemną, co wyklucza zgodność planowanej inwestycji z zapisami planu miejscowego.

W związku z tym, że inwestycja jest niezgodna z planem miejscowym, wniosek skarżących o wydanie pozwolenia na realizację spornej inwestycji nie mógł być uwzględniony.

Wojewoda wyjaśnił ponadto, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w L. z dnia [...] sierpnia 2009r. udzielająca pozwolenia na użytkowanie budynku pozostaje bez znaczenia w niniejszej sprawie. Wskazano w niej, że udzielono pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego zawierającego: "(...) trzy kondygnacje mieszkalne - segment C (...) z nieużytkowym poddaszem i 2 lokalami usługowymi, zlokalizowanego na działce nr [...], położonej na terenie osiedla B. w miejscowości T., gm. W.". Decyzja ta posługuje się pojęciem "kondygnacja mieszkalna", które jest pojęciem węższym, niż pojęcie "kondygnacja" i oznacza kondygnację zawierającą lokale mieszkalne. Pomija wprawdzie w całości kondygnację określoną w projekcie budowlanym jako niski parter, zawierającą garaże i lokale usługowe, która nie jest przeznaczona na lokale mieszkalne, jednak pozostaje kondygnacją w świetle obowiązujących przepisów prawa i co za tym idzie, musi zostać uwzględniona w określeniu wysokości budynku.

Wojewoda zwrócił też uwagę, że powodem wydania decyzji odmownej przez organ I instancji było nieuzupełnienie braków wskazanych w pkt 3 postanowienia z dnia [...] października 2019r. tj. wezwania do usunięcia rozbieżności występujących między projektem budowlanym złożonym w celu uzyskania pozwolenia na budowę: przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na użytkowe w budynku mieszkalnym wielorodzinnym a projektem budowlanym, na podstawie którego udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku, w zakresie konstrukcji dachu. W ocenie Wojewody ta argumentacja nie była wystarczająca do wydania decyzji odmownej, gdyż w piśmie z dnia [...] listopada 2019r. inwestorzy wskazali, że decyzją z dnia [...] lutego 2013r. skarżąca uzyskała pozwolenie na wykonanie robót budowlanych polegających na przebudowie poddasza nieużytkowego nad lokalem mieszkalnym nr [...]. Analiza dokumentacji, na podstawie której została wydana decyzja wskazana w w/w piśmie, dokonana przez organ I instancji wykazała, że wysokości pomieszczeń na poddaszu, określone w projekcie przebudowy poddasza, nie odpowiadają wysokościom wskazanym w projekcie zmiany sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na użytkowe mieszkalne, co nie pozwala organowi na jednoznaczne stwierdzenie, czy w rzeczywistości wysokości wskazane w projekcie dotyczącym zmiany sposobu użytkowania spełniają obowiązujące przepisy w zakresie wysokości pomieszczeń przeznaczonych na stały pobyt ludzi.

Wojewoda zauważył, że inwestorzy odnosząc się do tego wezwania w piśmie z dnia [...] listopada 2019r. wyjaśnili, że niezgodność wynika z wykonanych robót objętych pozwoleniem na budowę z dnia [...] lutego 2013r., natomiast niezgodność projektu tych robót z projektem zmiany sposobu użytkowania poddasza, będącym przedmiotem niniejszego postępowania, nie była przedmiotem postanowienia z dnia [...] października 2019r. W tej sytuacji organ powinien ponownie zastosować art. 35 ust. 3 pr. bud. i wezwać Inwestorów do usunięcia stwierdzonej niezgodności. Zaniechanie organu w tym zakresie stanowi niewątpliwe naruszenie przepisów postępowania, jednak wobec niezgodności planowanej inwestycji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W., wadliwość ta nie miała – zdaniem Wojewody - wpływu na rozstrzygnięcie.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie O. K. domagała się uchylenia decyzji organów obu instancji, zarzucając ich wydanie z naruszeniem przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 15, 77 § 1, 80, 140 k.p.a. (polegającym na wadliwościach w zakresie ustaleń faktycznych sprawy i oceny zgromadzonych materiałów dowodowych, a także niedostatecznym uzasadnieniu decyzji odmownej) oraz w konsekwencji z naruszeniem przepisów prawa materialnego tj.

1) art. 35 ust. 3 w zw. z art. 35 ust. 1 pkt 1- 3 pr. bud. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że:

- projekt budowlany dot. przebudowy i zmiany sposobu użytkowania spornego poddasza nieużytkowego jest niezgodny z m.p.z.p. oraz projektem budowlanym, na podstawie którego udzielono pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku (ewentualnie z projektem robót budowlanych wykonanych na podstawie pozwolenia na budowę z dnia [...] lutego 2013 r.) w zakresie konstrukcji dachu;

- sformułowanie "kondygnacja" użyte w m.p.z.p. należy interpretować tak, że sporna inwestycja dotyczy V, a nie IV kondygnacji;

2) art. 34 ust. 4 i 4a w zw. z art. 35 ust. 4 i art. 35 ust. 1 pkt 1 – 4 oraz art. 32 ust. 4 pr. bud. poprzez nieuzasadnioną odmowę udzielenia pozwolenia na budowę pomimo spełnienia wymaganych przesłanek.

3) art. 35 ust. 3 poprzez niewezwanie wnioskodawców do wyjaśnienia/usunięcia stwierdzonej niezgodności pomiędzy projektem robót wykonanych na podstawie pozwolenia z [...] lutego 2013 r. z projektem zmiany sposobu użytkowania poddasza.

Skarżąca ponadto zarzuciła naruszenie art. 7a k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. przez tłumaczenie na niekorzyść wnioskodawców wątpliwości wynikających ze sformułowania "kondygnacja" w m.p.z.p., podczas gdy z uwagi na to, że plan nie precyzuje tego pojęcia wątpliwości organu powinny być rozstrzygane na korzyść wnioskodawców, przez przyjęcie że sporne poddasze może stanowić maksymalnie IV kondygnację.

Zarzuciła także naruszenie art. 7b k.p.a. w zw. z art. 8 ust. 1 i 2 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez pominięcie zaświadczenia Wójta Gminy W., że inwestycja jest zgodna z ustaleniami m.p.z.p., do którego organ powinien się odnieść, tym bardziej, że PINB w decyzji udzielającej pozwolenia na użytkowanie wprost wskazał, że segment C ma tylko 3 kondygnacje, a więc segmenty A i B mają po 4 kondygnacje z lokalami użytkowymi w niskim parterze.

Dodatkowo wskazała, że przy wykładni postanowień miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy mieć na względzie maksymalną ochronę uprawnień właścicielskich, a rozszerzająca wykładnia planu na niekorzyść właścicieli nieruchomości byłaby sprzeczna z konstytucyjną zasadą ochrony prawa własności.

Wobec spełnienia przez wnioskodawców wymogów określonych w art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 pr. bud. organ nie mógł odmówić wydania decyzji o pozwoleniu.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że kontrola sądu administracyjnego jest ograniczona wyłącznie do zbadania legalności, a więc zgodności z prawem wydanego rozstrzygnięcia. Wynika to z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), dalej jako "p.p.s.a."). Sąd administracyjny bada, czy zaskarżony akt administracyjny (decyzja, postanowienie) jest zgodny z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami proceduralnymi normującymi podstawowe zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Rozpatrując skargę w takim zakresie należy uznać, że skarga jest zasadna.

W świetle obowiązujących przepisów, realizacja inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego połączonej z wykonaniem robót budowlanych (np. z przebudową - co ma miejsce w niniejszej sprawie), jest możliwe wyłącznie na podstawie pozwolenia właściwego organu architektoniczno-budowlanego. Wynika to z art. 28 § 1 i art. 71 ust. 6 pkt 1 pr. bud.

Stosownie do art. 35 ust. 4 pr. bud. – razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Tymi warunkami jest m.in. zgodność inwestycji z przepisami odrębnymi i miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

W rozpatrywanej sprawie organy bezzasadnie uznały, że inwestycja jest niezgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego Gminy W. z [...] sierpnia 2009r. (m.p.z.p.).

Działka objęta inwestycją położona jest w terenie oznaczonym w tym planie symbolem MW/U z przeznaczeniem - zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna z usługami, z podstawowym przeznaczeniem terenu pod budynki mieszkalne wielorodzinne o wysokości do czterech kondygnacji.

Organy obu instancji stwierdziły, że na skutek przebudowy spornego poddasza nieużytkowego i zagospodarowania go na cele mieszkalne powstanie V kondygnacji, co w świetle przytoczonego m.p.z.p., byłoby niedopuszczalne.

Stanowisko organów jest błędne. Plan miejscowy nie zawiera ograniczeń w zakresie przeznaczenia lokali, w terenie objętym inwestycją, na cele mieszkalne, wręcz przeciwnie - jest to teren typowo mieszkaniowy. Przepis § 13 m.p.z.p., na który powołują się organy obu instancji określa jeden z parametrów zabudowy tj. jej wysokość, który z mocy art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2020r., poz.293) powinien znaleźć się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Zasadniczo wysokość może być (i powinna) być określana w metrach, ale dopuszczalne jest też określanie jej poprzez wskazanie liczby kondygnacji. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 8 sierpnia 2017r., II SA/Rz 640/17; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 11 grudnia 2018r., II SA/Ol 758.18; wyrok WSA w Olsztynie z dnia 29 listopada 2018r., II SA/Ol 721/18). Jak trafnie wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 3 kwietnia 2013.r, II SA/Gd 542/12 – "Podanie maksymalnej wysokości zabudowy służy postawieniu pewnej granicy w przestrzeni, ponad którą inwestorzy nie mają prawa realizować obiektów budowlanych. Określenie takiej wysokości wynikać może z już ukształtowanej wysokości istniejących obiektów i zamiaru kontynuowania takiej wysokości zabudowy, jak również z chęci wprowadzenia nowych założeń kształtowania ładu przestrzennego, podyktowanego względami architektonicznymi". Określenie wysokości zabudowy (w jakikolwiek sposób), jako wskaźnika zabudowy, nie ma więc na celu ograniczenia określonego sposobu wykorzystywania tych lokali/pomieszczeń, które znajdują się ponad pewną granicą w przestrzeni, a więc wskaźnik ten nie przesądza o tym, jak każde z tych lokali/ pomieszczeń/ kondygnacji będzie wykorzystywany. Zresztą sam organ I instancji wprost stwierdza, że m.p.z.p. nie wymaga, by "kondygnacja" dotyczyła wyłącznie lokali mieszkalnych. Przez określenie w miejscowym planie ilości kondygnacji określona została w istocie dopuszczalna wysokość budynku (zabudowa mieszkaniowo wielorodzinna o wysokości do IV kondygnacji". Przepisy m.p.z.p. nie pozwalają na uznanie, że celem miejscowego prawodawcy było ograniczenie zabudowy mieszkalnej, czy jej zagęszczenia w terenie objętym sporna inwestycją, poprzez wyłączenie możliwości wykorzystywania poddaszy na takie cele. Oczywiście prawodawca miejscowy miał takie uprawienia, ale z analizy m.p.z.p. nie wynika, by wprowadził takie ograniczenia dla terenu objętego inwestycją, wręcz przeciwnie – są to tereny zabudowy mieszkaniowej i to jest ich główne przeznaczenie.

Organy bez potrzeby skupiły się więc na definicji "kondygnacji", zawartej w rozporządzeniu w/s w.t., w świetle którego poddasze nieużytkowe nie stanowi "kondygnacji", nie zauważając, że sporna inwestycja nie polega na nadbudowie, lecz na przebudowie istniejącego już w budynku wielorodzinnym poddasza, a sama zmiana jego przeznaczenia na cele mieszkalne nie spowoduje, że istniejący budynek stanie się wyższy - tylko zaś taka okoliczność mogłaby oznaczać niezgodność inwestycji z planem miejscowym w zakresie dopuszczalnej wysokości zabudowy.

W związku z tym, odmowa zatwierdzenia projektu z powodu jej z niezgodności z planem, jest bezpodstawna. Podobne stanowisko zajął Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w prawomocnym wyroku z dnia 30 czerwca 2008., II SA/Lu 168/08 (dotyczącym także przebudowy poddasza nieużytkowego). Trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2014r., II OSK 929/13, że "w razie wystąpienia wątpliwości, co do interpretacji planu, należy mieć na uwadze jak gdyby "pierwszeństwo (ważkość) zapisów planu miejscowego" służących zachowaniu ładu przestrzennego, nie zapominając o tym, iż art. 4 ustawy Prawo budowlane statuuje zasadę wolności budowlanej, mającą z kolei zapewnić inwestorowi zrealizowanie jego zamierzenia budowlanego zapobiegając poszukiwaniu w formalistycznie rozumianych przepisach przeszkód w tym zakresie". Wprawdzie Sąd ma na uwadze, że NSA w cytowanym wyroku akcentował to, że interpretacji planu miejscowego nie można dokonywać w oderwaniu od warunków technicznych, ale w tamtej sprawie stan faktyczny był nieco inny (plan miejscowy określał wysokość zabudowy w metrach oraz w kondygnacjach). NSA uznał wiec, że dopuszczalna wysokość budynku określona w planie zagospodarowania przestrzennego (w metrach) sama z siebie ogranicza dopuszczalną liczbę kondygnacji, a ta zaś liczba ograniczona jest przez ustalone minimalne (stosownie do § 72 ust. 1 rozporządzenia) wysokości pomieszczeń. W niniejszej sprawie mamy natomiast do czynienia z budynkiem już zrealizowanym legalnie, o wysokości określonej w m.p.z.p. (posiada 4 kondygnacje), a jednocześnie sporna inwestycja tej wysokości nie zmieni. (podobnie wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2008r., II OSK 672/07 dotyczący adaptacji strychu na cele mieszkalne).

Analiza sprawy prowadzi także do wniosku, że wadliwe było również poprzedzające wydanie zaskarżonych decyzji (organu I i II instancji) postanowienie z dnia [...] października 2019r. wydane na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud.

Organ w pkt 3 tego orzeczenia nałożył na inwestorów następując obowiązek: "Usunąć rozbieżności występujące między projektem budowlanym, złożonym w celu uzyskania pozwolenia na budowę: przebudowę ze zmianą sposobu użytkowania poddasza nieużytkowego na użytkowe w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, a projektem budowlanym, na podstawie którego udzielono pozwolenie na budowę przedmiotowego budynku, w zakresie konstrukcji dachu. W przypadku zamiaru przebudowy konstrukcji dachu, w celu uzyskania dodatkowej powierzchni użytkowej, należy przedłożyć stosowne opracowanie, sporządzone przez projektanta posiadającego odpowiednie uprawnienia budowlane, legitymującego się zaświadczeniem, o którym mowa w art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r.- Prawo budowlane".

Formułując ten obowiązek organ nie zauważył, że obecny projekt w zakresie konstrukcji dachu uwzględnia istniejący stan faktyczny, czyli konstrukcję dachu, która powstała w wyniku ostatecznej decyzji o pozwoleniu na przebudowę z 2013r. Organ domaga się pominięcia tej decyzji i zatwierdzonego nią projektu z 2012r. w zakresie konstrukcji dachu, co jest nieuzasadnione. Decyzja z 2013.r jest decyzją ostateczną, została wydana przez ten sam organ, a więc obecnie nie może pomijać jej warunków. Jeśli w ocenie organu aktualny projekt zawiera rozwiązania techniczne sprzeczne z przepisami techniczno - budowlanymi, to powinien nakazać inwestorowi usunięcie tych nieprawidłowości w sposób wyraźny, a więc jeżeli stwierdza niezgodność inwestycji z § 72 rozporządzenia ws. w.t., to powinien wskazać, na czym ta niezgodność polega i kiedy dany warunek może być uznany za spełniony. Organ nie może natomiast obecnie nakazywać inwestorowi zachowania zgodności poprzednich zatwierdzonych projektów z obecnym. Organ architektoniczno -budowlany jest uprawniony wyłącznie do oceny zgodności inwestycji z przepisami, natomiast poprzednie zatwierdzone projekty są o tyle istotne, że jeśli inwestor na ich podstawie wykonał roboty budowlane, to obecnie robót tych nie można uznać co do zasady za niezgodne z przepisami (zresztą w tym zakresie uprawniony jest organ nadzoru budowlanego, a nie organy architektoniczno - budowlane). Organ architektoniczno-budowlany powinien czuwać, by projekt nie naruszał przepisów, uwzględniając, że stwierdzony stan faktyczny powstał w wyniku realizacji ostatecznej decyzji z 2013r. Tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że wykonane roboty na podstawie ostatecznego pozwolenia (z 2013r.) stanowią zagrożenie bezpieczeństwa, byłby on upoważniony do nakazania odpowiednich zmian w przedstawionych obecnie w projekcie, tak by zezwalając na przebudowę zlikwidować stan zagrożenia. To samo dotyczy sytuacji, gdy inwestor wykonał roboty niezgodnie ( tj. z odstępstwami) z pozwoleniem. W innym wypadku ze względu na to, że inwestor działał legalnie dokonując robót budowalnych na podstawie ostatecznego pozwolenia, powstały na skutek tych robót stan faktyczny powinien być uznawany przez organ za legalnie istniejący. Nawet więc, jeśli nie jest on obecnie zgodny z projektem budowlanym 1999r., ale jest zgodny z decyzją z 2013. i jednocześnie nie powoduje zagrożenia bezpieczeństwa, organ nie jest uprawniony do kwestionowania jego zgodności z prawem. Oznacza to, że obecnie projekt powinien przewidywać rozwiązania, które stosownie do aktualnego stanu faktycznego będą rozwiązaniami zgodnymi z przepisami techniczno - budowlanymi i to powinno podlegać zbadaniu przez organ.

Kwestia ta nie została należycie wyjaśniona przez organy obu instancji i budzi wątpliwości.

Organ nakazał inwestorom (postanowieniem z dnia [...] października 2019r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 pr. bud.) doprowadzenie projektu do zgodności z § 72 rozporządzenia, który wymaga, by wysokość pokoju wynosiła co najmniej 2,5 m. Z akt wynika, że inwestorzy wykonali ten obowiązek, wskazując, że zlikwidowali sufit podwieszany i obecnie wysokość poddasza wynosi 2, 53 m, co zresztą potwierdził w uzasadnieniu organ I instancji. Jednocześnie jednak uznał, że "stan istniejący poddasza odbiega od formy zatwierdzonej w decyzji na przebudowę z 2013r." Różna jest wysokość dachu budynku mieszkalnego wielorodzinnego, a co za tym idzie przestrzeń użytkowa poddasza. Z projektu z 2013r. dotyczącego przekroju więźby dachowej i docieplenia poddasza wynika, że poddasze nie spełnia § 72 ust. 1 rozporządzenia. Natomiast z obecnego projektu (poprawionego) wynika, że spełnia ten warunek, gdyż ma wysokość 2,53 m. Organ w związku z tym twierdzi, że nie jest w stanie stwierdzić, czy poddasze ma, czy też nie ma, wymaganej dla lokalu mieszkalnego wysokości.

Konkluzja organu I instancji jest niejasna, zaś organ odwoławczy całkowicie ją pomija, w szczególności nie wyjaśnia, o jakie parametry związane z konstrukcją dachu chodzi, w jakim zakresie konstrukcja dachu jest niezgodna z przepisami, skoro jednocześnie uznaje, że wysokość poddasza przedstawiona w projekcie budowlanym obecnie jest zgodna z § 72.

W świetle przedstawionych okoliczności zarzuty skargi okazały się uzasadnione, gdyż organy nie dokonały ustaleń pozwalających na przyjęcie, że sporna inwestycja nie spełnia warunków z art. 35 ust. 4 pr. bud., co pozwalałoby na wydanie decyzji odmownej. Sąd nie stwierdza, by inwestycja naruszała przepis m.p.z.p., natomiast kwestia jej zgodności z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi powinna być starannie zbadana przez organ, z uwzględnieniem, że w projekcie zrezygnowano z sufitu podwieszanego, co zwiększyło wysokość poddasza do wymaganej w § 72 rozporządzenia wysokości 2,53 m.

Decyzje organów obu instancji zostały wydane zatem z naruszeniem przepisów postępowania tj. 7, 77, 80, 107 § 3 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 35 ust. 4 pr. bud.

W związku z tym obie decyzje podlegały uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" oraz art. 135 p.p.s.a.; o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 cyt. ustawy.

Mając na względzie art. 134 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...), Sąd uchylił także postanowienie organu I instancji z dnia [...] października 2019r. W świetle przedstawionego stanu faktycznego i prawnego obowiązek nałożony przez organ tym postanowieniem w pkt 3. był bezpodstawny, a zatem jego niewykonanie nie może stanowić przeszkody do udzielenia pozwolenia na realizację spornej inwestycji. Konieczne stało się więc wyeliminowanie z obrotu całego postanowienia.

Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni powyższe uwagi i dokonaną przez sąd wykładnię obowiązujących przepisów.