Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 89/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6042 Gry losowe i zakłady wzajemne
Hasła tematyczne: Gry losowe
Kara administracyjna
Skarżony organ: Dyrektor Izby Celnej
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art.23f
journal: Dz.U. 2009 nr 201 poz 1540
law: Ustawa z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder, Sędziowie sędzia WSA Paweł Janusz Lewkowicz (spr.), sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 maja 2014 r. sprawy ze skargi "F." Sp. z o.o. w W. na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary porządkowej oddala skargę


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia [...] listopada 2013 r., nr [...], Dyrektor Izby Celnej w B. utrzymał w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] o nałożeniu na F. Sp. z o.o. w W. (dalej jako Skarżąca) kary porządkowej w kwocie 1500 zł. Postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. wydane zostało przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] sierpnia 2013 r. nałożył na Skarżącą karę porządkową w kwocie 1500 zł, za niedostarczenie w wyznaczonym terminie automatu do gier o niskich wygranych do wskazanej przez organ prowadzący postępowanie upoważnionej jednostki badającej i nie podjęcie żadnych działań w celu uzasadnienia swojego zaniechania w tym zakresie. Na powyższe postanowienie skarżąca wniosła zażalenie w dniu [...] września 2013 r. do Dyrektora Izby Celnej w B. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

- naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w zw. z art. 23b ust. 1 ustawy o grach hazardowych, przez bezpodstawne jego zastosowanie, tj. bezpodstawne nałożenie na Spółkę kary porządkowej za brak realizacji żądania poddania automatu do gier o niskich wygranych badaniu sprawdzającemu jednostki badającej Izby Celnej w B., pomimo że odmowa nie była bezzasadna, jako że w stanie faktycznym niniejszej sprawy, żądanie organu poddania automatu badaniu sprawdzającemu nie jest poparte uzasadnionym podejrzeniem, iż zarejestrowany automat nie spełnia warunków określonych w ustawie, Dyrektor Izby Celnej w B. w dniu [...] listopada 2013 r. postanowieniem nr [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia organ II instancji wyjaśnił, że w wezwaniu Naczelnik Urzędu Celnego w Ł. wskazał jako jednostkę badającą, Laboratorium Celne przy Izbie Celnej w B., posiadające upoważnienie Ministra Finansów . Jednocześnie w pouczeniu omawianego wezwania organ l instancji zawiadomił Spółkę, iż na podstawie art. 262 § 1 pkt. 2 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa strona, która mimo prawidłowego wezwania organu podatkowego bezzasadnie odmówi okazania przedmiotu oględzin, może zostać ukarana karą porządkową do 2800 zł. Sprawdzenie wykonania wezwania w Wydziale Laboratorium Celne Izby Celnej w B. wykazało, iż na dzień [...] sierpnia 2013 r. Spółka nie dostarczyła do wskazanej jednostki badającej automatu do gry celem przeprowadzenia badania sprawdzającego. Zdaniem organu, ignorując wezwanie, Spółka uniemożliwiła organowi podatkowemu przeprowadzenie postępowania w sposób wymagany przepisami prawa. W ocenie Dyrektora Izby Celnej w B. określenie kary porządkowej w wysokości 1 500 zł było sprawiedliwe i zasadne.

Na postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B. spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, zaskarżając postanowienie organu odwoławczego w całości i wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie od Dyrektora Izby Celnej w B. na rzecz skarżącej kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego spółki w tym postępowaniu przez radcę prawnego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie art. 23b ust. 3 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych ( u.g.h. ) w związku z § 7 ust. 2 pkt 5 i § 22 zarządzenia nr 28 Ministra Finansów z dnia 28 czerwca 2013 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym ( Dz. Urz. MF poz. 19 ) i w związku z § 1 ust. 2 i § 6 ust. 2 zarządzenia nr 30 Ministra Finansów z dnia 29 października 2009 r. w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym ( Dz. Urz. MF poz. 72 z późn. zm.) oraz w związku z art. 58 § 1 Kodeksu Cywilnego iart. 7 Konstytucji RP, przez przyjęcie, że dopuszczalne jest żądanie poddania automatu o niskich wygranych badaniu sprawdzającemu przez jednostkę nie mającą statusu jednostki badającej upoważnionej do badań technicznych automatów i urządzeń do gier (z uwagi na fakt, że upoważnienie/pełnomocnictwo udzielone przez Ministra Finansów w dniu [...] listopada 2012 r. nr [...] Izbie Celnej w B. było dotknięte sankcją nieważności ex tunc), podczas gdy badanie sprawdzające może być wykonane wyłącznie przez jednostkę mającą status jednostki badającej,

2) naruszenie art. 262 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej w związku z art. 23b ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych przez bezpodstawne ich zastosowanie, w sytuacji gdy odmowa poddania automatu o niskich wygranych badaniu przez Izbę Celną w B. nie była bezzasadna, gdyż funkcjonalność rzeczonego automatu jest bezsporna (ustalona przez jednostkę badającą - Wyższą Szkołę Informatyki i Umiejętności w Łodzi), a organ nie poparł żądania poddania automatu badaniu sprawdzającemu uzasadnionym podejrzeniem, że urządzenie to nie spełnia parametrów ustawowych.

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że w ocenie skarżącej spółki przepisy prawa obowiązujące w dniu 27 listopada 2012 r. tj. w dacie udzielenia przez Ministra Finansów upoważnienia Izbie Celnej w B. - nie zezwalały izbom celnym na prowadzenie badań technicznych automatów i urządzeń do gier. Ten stan uległ zmianie dopiero z dniem wejścia w życie § 7 ust. 2 pkt 5 zarządzenia nr 28 Ministra Finansów w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym (wydanego w oparciu o delegację ustawową zamieszczoną w art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o Służbie Celnej). Poprzednie zarządzenie Ministra Finansów – nr 30 z dnia 29 października 2009 r. - takiej kompetencji izbom celnym nie przyznawało. W konsekwencji Izba Celna w B. nie posiada upoważnienia do przeprowadzania badań automatów, bowiem w dacie jego udzielenia nie było ku temu podstawy prawnej. Było ono zatem nieważne od dnia jego wydania.

Zakwestionowano również w skardze istnienie "uzasadnionego podejrzenia" niespełnienia przez automat warunków ustawowych. Dyrektor Izby Celnej w B. w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje.

Skarga jest niezasadna i podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zatem kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest natomiast według stanu faktycznego i prawnego na dzień wydania aktu oraz na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego.

Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej: "p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Podkreślenia przy tym wymaga, że uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Przedmiotem kontroli dokonywanej przez Sąd w niniejszej sprawie z punktu widzenia kryterium legalności jest zaskarżone postanowienie Dyrektora Izby Celnej w B., utrzymujące w mocy postanowienie Naczelnika Urzędu Celnego w Łomży o nałożeniu na F. Sp. z o.o. w W. kary porządkowej w kwocie 1500 zł.

Zdaniem Sądu, organy trafnie zastosowały przepis art. 262 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm., dalej: o.p.), który mógł mieć zastosowanie w prowadzonym przez organy celne postępowaniu w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych. Z art. 8 ustawy z dnia 1 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. Nr 201, poz. 1540 ze zm., dalej: u.g.h.) wynika bowiem wprost, że do postępowań określonych w ustawie stosuje się odpowiednio przepisy o.p. Postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu do gier o niskich wygranych jest jednym z postępowań przewidzianych w u.g.h., co wynika z jej art. 23 "a" i 23 "b" dodanych ustawą z dnia 26 maja 2011 r. zmieniającą ustawę o grach hazardowych oraz niektóre inne ustawy (Dz. U. Nr 134, poz. 779). Zatem od strony proceduralnej, w kwestiach nieuregulowanych odrębnie w u.g.h., ma zastosowanie procedura przewidziana przepisami o.p.

Również, zdaniem Sądu, czynność związana z poddaniem automatu do gier przez podmiot eksploatujący badaniu sprawdzającemu (wynikająca z obowiązku nałożonego przez właściwego miejscowo naczelnika urzędu celnego na podstawie art. 23b ust. 1 u.g.h.) mieści się w katalogu czynności objętych możliwością nałożenia kary porządkowej w przypadku bezzasadnej odmowy jej wykonania. Z przepisu art. 262 § 1 pkt 2 o.p. wynika bowiem, że możliwość ukarania, między innymi strony postępowania, karą porządkową została przewidziana za bezzasadną odmowę złożenia wyjaśnień, zeznań, wydania opinii, okazania przedmiotu oględzin lub udziału w innej czynności. Obowiązek poddania automatu do gier badaniu, nałożony na podstawie art. 23b ust. 1 u.g.h., jest inną czynnością dowodową, o jakiej mowa w art. 262 § 1 pkt 2 o.p.

W tym przedmiocie wielokrotnie wypowiadał się Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku. Przykładowo, odrzucając skargi podmiotów eksploatujących automaty do gier wniesione na - oparte na treści art. 23 "b" u.g.h. - wezwania wystosowane przez organy celne do poddania automatów badaniu sprawdzającemu, stwierdził że wezwanie te mają charakter czynności dowodowych, a nie czynności rozstrzygających o uprawnieniach i obowiązkach administracyjnoprawnych strony (por. postanowienia w sprawach: II SA/Bk 463/12, II SA/Bk 464/12, II SA/Bk 465/12 i II SA/Bk 466/12). Oddalając zaś skargi na postanowienia o ukaraniu karą porządkową WSA w Białymstoku prezentował identyczny pogląd (np. w sprawach: II SA/Bk 1110/13, II SA/Bk 1063/13, II SA/Bk 1112/13, II SA/Bk 1181/13, II SA/Bk 83/14, II SA/Bk 84/14, II SA/Bk 85/14). Skład orzekający w sprawie niniejszej w pełni podziela stanowisko zajęte we wskazanych sprawach.

Skoro zatem badanie sprawdzające automatu, przeprowadzane przez uprawnioną do tego jednostkę badającą, wymaga współdziałania strony polegającego na dostarczeniu przedmiotu badania do jednostki, to odmowa wykonania powyższej czynności jest równoznaczna z odmową strony "udziału w innej czynności", o jakiej mowa w art. 262 § 1 pkt 2 o.p. Przepis art. 262 § 1 pkt 2 o.p. stanowi o dopuszczalności dyscyplinowania strony nałożeniem kary porządkowej w przypadku bezzasadnej odmowy dokonania czynności dowodowej. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2011 r. w sprawie II FSK 775/10, bezzasadna odmowa strony udziału w czynności dowodowej to odmowa nieznajdująca potwierdzenia w obowiązujących przepisach. Oznacza to, że przed nałożeniem na stronę sankcji za odmowę udziału w czynności dowodowej, istnieje obowiązek organu ustalenia, czy w konkretnym stanie faktycznym strona zobowiązana do dokonania czynności podjęła starania celem wytłumaczenia przyczyn niewykonania wezwania oraz czy wskazane przez nią przyczyny były obiektywnie uzasadnione (por. wyrok z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 875/11).

W okolicznościach niniejszej sprawy wskazane przez Spółkę przyczyny usprawiedliwiające, jej zdaniem, odmowę poddania automatu badaniu sprawdzającemu, nie znajdują w ocenie Sądu podstawy w obowiązujących przepisach, a tym samym nie mogą być uznane za obiektywnie uzasadnione.

Bezzasadny pozostaje także zarzut braku legitymacji jednostki badającej do wykonania badania sprawdzającego. Izba Celna w B. została upoważniona przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań automatów i urządzeń do gier oraz sporządzania opinii technicznych upoważnieniem z dnia [...] listopada 2012 r., wskazanym skarżącej przez organ I instancji w kierowanym do niej wezwaniu. Jednostka ta figuruje w wykazie jednostek upoważnionych. Zgodzić się należy ze stanowiskiem WSA w Gorzowie Wielkopolskim zawartym w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 października 2013 r. w sprawie II SA/Go 743/13, że z treści art. 23f ust. 1-6 u.g.h. wynika, iż podanie do publicznej wiadomości wykazu jednostek badających upoważnionych do badań technicznych automatów i urządzeń do gier (jak stanowi ustęp 6 tego przepisu) stanowi wystarczającą podstawę do zwrócenia się z odpowiednim zleceniem. Brak jest podstaw do nakładania na podmiot zlecający badanie dodatkowego obowiązku sprawdzania ważności akredytacji jednostki badającej, zamieszczonej w odpowiednim wykazie przez właściwego ministra. Organy prowadzące postępowanie w sprawie cofnięcia rejestracji automatu, a także podmioty zobowiązane, nie mają uprawnienia do podważania czy weryfikacji upoważnień Ministra Finansów udzielonych jednostkom badającym do przeprowadzania badań automatów ani podważania udzielonego jednostce badawczej upoważnienia. Stąd zastrzeżenia skarżącej co do istnienia upoważnienia dla jednostki badającej w dacie jego udzielenia nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Nadto podważanie mocy dowodowej dowodu może nastąpić dopiero po jego przeprowadzeniu. Dopóki dany podmiot znajduje się w wykazie jednostek badających upoważnionych przez Ministra Finansów do przeprowadzania badań, dopóty organy podatkowe są uprawnione do wyznaczania tych jednostek do przeprowadzania badania sprawdzającego w konkretnej sprawie, a podmiot zobowiązany powinien podporządkować się nałożonemu obowiązkowi.

Zgodnie z art. 23f ust. 1 u.g.h., upoważnienia do badań technicznych automatów i urządzeń do gier udziela minister właściwy do spraw finansów publicznych jednostce badającej, która spełnia warunki: akredytacji PCA lub innego państwa UE; zapewnia odpowiedni standard przeprowadzanych badań; osoby zarządzające tą jednostką oraz osoby przeprowadzające badania automatów i urządzeń do gier posiadają nienaganną opinię; jednostka posiada autonomiczność względem podmiotów prowadzących działalność w zakresie gier hazardowych oraz ich organizacji i stowarzyszeń. Z kolei według art. 23f ust. 2 u.g.h. upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na wniosek jednostki badającej, do którego dołącza się dokumenty potwierdzające spełnienie warunków określonych w ust. 1, w szczególności: 1) certyfikat akredytacji; 2) certyfikaty lub inne dokumenty określające standard przeprowadzanych badań; 3) aktualne zaświadczenia, że osoby wymienione w ust. 1 pkt 3 nie były skazane za umyślne przestępstwo lub umyślne przestępstwo skarbowe; 4) oświadczenia złożone, pod rygorem odpowiedzialności karnej, przez osoby wymienione w ust. 1 pkt 3, że nie pozostają z podmiotem prowadzącym działalność w zakresie gier hazardowych ani z osobami: a) zarządzającymi takim podmiotem lub go reprezentującymi, b) będącymi akcjonariuszami (wspólnikami) takiego podmiotu lub jego pracownikami – w stosunku prawnym lub faktycznym, który może wywoływać uzasadnione zastrzeżenia do ich bezstronności. Ponadto według art. 23f ust. 3 u.g.h. upoważnienie do badań technicznych automatów i urządzeń do gier jest udzielane na okres nie dłuższy niż do upływu okresu ważności akredytacji.

W świetle powołanych przepisów trudno uznać argumenty skarżącej za trafne. Udzielenie Izbie Celnej w B. upoważnienia przez Ministra Finansów wymagało przeprowadzenia przez ten organ ustaleń w zakresie spełnienia wymogów z art. 23f ust. 1 u.g.h., co mogło nastąpić po przedłożeniu wniosku przez Izbę spełniającego wymogi art. 23f ust. 2 u.g.h.

W tym miejscu jeszcze raz należy podkreślić, że zarzuty co do badań i ewentualnego niespełnienia wymogów prawem przewidzianych przez jednostkę badającą mogłyby być podnoszone po ich przeprowadzeniu. Tymczasem skarżąca jeszcze przed badaniami dyskredytuje jednostkę badawczą, zarzucając jej brak bezstronności i akredytacji. W ocenie Sądu, kwestia oceny legalności upoważnienia dla danej jednostki organizacyjnej przez Ministra Finansów do przeprowadzenia badań automatów lub urządzeń do gier może być rozstrzygana jedynie w postępowaniu głównym, dotyczącym cofnięcia rejestracji automatu (por: wyrok z dnia 18 grudnia 2013 r., II SA/Go 952/13).

Ze wskazanych wyżej powodów nie mogły odnieść skutku zarzuty niezgodności udzielenia upoważnienia z przepisami prawa obowiązującego w dacie tego udzielenia, w tym odwoływanie się przez skarżącą do zarządzeń Ministra Finansów (nr 30 i nr 28) w sprawie nadania statutów izbom celnym i urzędom celnym. Sprawa upoważnienia Izby Celnej w B. jest bowiem sprawą incydentalną w głównym postępowaniu dotyczącym cofnięcia rejestracji automatu.

Orzeczenia organów zawierają także uzasadnienie wysokości wymierzonej kary. Mając na względzie całokształt okoliczności sprawy, w tym okres, w którym działanie skarżącej uniemożliwiało prowadzenie postępowania w sprawie, prawidłowość zastosowanej konstrukcji wezwania organu w trybie i na zasadach art. 155 o.p., przy uwzględnieniu ogólnego zagrożenia karą porządkową, nałożenie kary w kwocie 1 500 zł znajduje uzasadnienie.

Odnośnie zarzutu braku wyczerpującego i przekonującego umotywowania wystąpienia w sprawie uzasadnionego podejrzenia, że zarejestrowany automat nie spełnia warunków określonych w ustawie – to zdaniem składu orzekającego, organ w sposób przekonujący wywiódł o źródle tego podejrzenia (powołał konkretne sformułowanie opinii technicznej), wskazał na czym nieprawidłowe działanie automatu ma polegać (umożliwienie prowadzenia gry za stawkę wyższą niż dopuszczona ustawowo) oraz wyczerpująco uzasadnił, dlaczego podważa wartość dowodową opinii WSIiU (por. argumenty dotyczące cofnięcia upoważnienia tej jednostce przez Ministra Finansów). Okoliczność, iż – jak to nazywa strona – funkcjonalność automatu polegająca na możliwości poddania ryzyku gry wcześniej uzyskanych wygranych gromadzonych na liczniku była znana Ministrowi w dacie rejestracji automatu, nie ma znaczenia w sprawie. Wprowadzenie przez ustawodawcę możliwości poddania automatów już eksploatowanych na rynku badaniom sprawdzającym na podstawie art. 23b u.g.h. miało na celu właśnie zweryfikowanie tych automatów, już zarejestrowanych, o ile powstanie co do nich uzasadnione podejrzenie działania niezgodnego z warunkami u.g.h. Taka sytuacja zaistniała w sprawie niniejszej, co przekonująco wykazały organy.

Mając powyższe na uwadze należało uznać, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu zarówno w zakresie podstawy do nałożenia kary porządkowej, jak i jej wysokości uzasadnionej przez organy. Zarzuty skargi są nieuzasadnione, a Sąd z urzędu także nie dopatrzył się naruszenia prawa dyskwalifikującego zaskarżone postanowienie.

Mając powyższe na uwadze, na mocy art. 151 p.p.s.a., należało orzec jak w sentencji