Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1694/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-11-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Sędziowie sędzia WSA Alina Balicka, sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2018 r. sprawy ze skargi L. B., M. D., M. D., J. K. i M. M. na uchwałę Rady Miasta W. z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

L. B., M. D., M. D., J. K. oraz M. M., reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika, przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie uczynili uchwałę Rady [...]. [...] z [..] marca 2018 r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego rejonu [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z dnia [...] kwietnia 2018 r., poz. [...] - zwanego dalej Planem miejscowym) w części odnoszącej się do działki nr [...] z obrębu [...], będącej we współwłasności Skarżących, a opisanej w księdze wieczystej nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy dla W. -[...] w W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych, która to działka oznaczona została na rysunkach stanowiących załączniki do Planu Miejscowego symbolem "[...]".

Skarżący zarzucili zaskarżonej uchwale naruszenie:

1) art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, poprzez faktyczne wywłaszczenie i doprowadzenie do utraty przez Skarżących możliwości faktycznego korzystania z nieruchomości wskutek uchwalenia Planu Miejscowego, która poprzez jego uchwalenie staje się bezużyteczna, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej zwanej u.p.z.p.);

2) art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, wobec braku istnienia i wykazania przez Radę Miasta przesłanek przemawiających za tak drastycznym ograniczeniem Skarżących w sposobie korzystania z nieruchomości, w szczególności poprzez brak jakiegokolwiek interesu (publicznego lub prywatnego) przemawiającego za takim ograniczeniem, co jednocześnie stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

3) art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, poprzez rzeczywiste i najdalej posunięte ograniczenie możliwości władania nieruchomością i rozporządzania nią przez Skarżących, naruszające istotę prawa własności i uprawnień z nim związanych oraz postawienie Skarżących w gorszej pozycji od właścicieli i użytkowników wieczystych innych okolicznych nieruchomości objętych Planem Miejscowym, dla których – w przeciwieństwie do nieruchomości – przewidziane są inne, korzystniejsze możliwości zagospodarowania gruntu, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.,

4) art. 20 ust. 1 u.p.z.p., poprzez naruszenie postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W., przyjętego uchwałą Rady [...]. [...] z [...] października 2006 r. nr [...] (zwanego dalej Studium) i uchwalenie Planu miejscowego niezgodnego ze Studium, co stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego oraz istotne naruszenie trybu jego sporządzania w rozumieniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p.

W tym stanie rzeczy Skarżący wnieśli o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w sprawie Planu Miejscowego w części odnoszącej się do nieruchomości oraz o zasądzenie od Rady [...] W. na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych przy zastosowaniu wielokrotności stawki podstawowej.

W odpowiedzi na skargę profesjonalny pełnomocnik Rady [...] W. wniósł o oddalenie skargi i odniósł się do jej zarzutów wskazując, że:

zarzut naruszenia art. 21 ust.2 Konstytucji RP jest niezasadny i oparty został o błędną interpretację zarówno wspomnianego artykułu Konstytucji, jak i zapisów zaskarżonej uchwały. W wyniku uchwalenia przedmiotowego Planu działka Skarżących została przeznaczona na cele publiczne, co ewentualnie może skutkować jej wywłaszczeniem. Do momentu zaś zagospodarowania działki Skarżących zgodnie planem, czyli przeznaczenia jej pod drogę publiczną możliwe jest jej wykorzystanie w sposób dotychczasowy. Skarżący mają zatem możliwość faktycznego korzystania z nieruchomości oraz ubiegania się o odszkodowanie, bądź wykup nieruchomości na podstawie art. 36 u.p.z.p;

zarzut naruszenia art. 2 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP oparty jest na pominięciu okoliczności faktycznych zaistniałych w przedmiotowej sprawie. Przedmiotowa droga ma stanowić ważne połączenie komunikacyjne dla wielu terenów znajdujących się w zasięgu Planu Miejscowego. Ustalenie drogi dojazdowej [...] jako przedłużenia istniejącego odcinka ul. M. było konieczne, aby po pierwsze zapewnić i zabezpieczyć możliwość obsługi komunikacyjnej dla mieszkańców z budynku przy ul. D. [...], po drugie zaś brak zabudowy i przedłużenie ulicy pozwoli w przyszłości na zagospodarowanie kolejnych przestrzeni na miejsca postojowe (na brak wystarczającej liczby miejsc postojowych skarżą się mieszkańcy we wnioskach do planu, ponadto problem ten dostrzegła Miejska Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna podczas dyskusji nad koncepcjami projektu). Droga [...]stanowi również dojazd do terenu parkingu [...]. Po trzecie, jest to rozwiązanie urbanistyczne zakładające "otwarcie" tej przestrzeni na [...], zapewnienie widoku na zieleń oraz ułatwienie dostępu do niej. Droga [...] stanowi w planie ważne połączenie komunikacyjne umożliwiające obsługę aż ośmiu jednostek terenowych: [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...];

zarzut naruszenia art. 21 ust. 1 w zw. z art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP nie koresponduje ze stanem faktycznym w przedmiotowej sprawie. Skarżący podnoszą, że zostali postawieni w gorszej sytuacji niż właściciele i użytkownicy wieczyści innych okolicznych nieruchomości objętych tym planem. Skarżący wychodzą z założenia, że Organ miał obowiązek określić identyczne warunki zagospodarowania terenu dla wszystkich nieruchomości objętych planem. Ustawa wymienia szereg przesłanek, które muszą być uwzględnione w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dlatego sytuacja prawna i faktyczna poszczególnych nieruchomości może się różnić, co może być skutkiem konieczności przyjęcia różnych założeń odnośnie zagospodarowania. W przedmiotowym stanie faktycznym ustalenia planu w dużej mierze odzwierciedlają dotychczasowe zagospodarowanie terenów. Skarżący nie uwzględnili, że okoliczne nieruchomości, w tym tereny [...],[...] i [...] stanowią obszar już istniejącej zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej, czego nie można powiedzieć o działce Skarżących, która stanowi niezbędny dojazd do już istniejących budynków. Przyjęcie innych założeń skutkowałoby naruszeniem zasady zachowania ładu przestrzennego i zrównoważonego rozwoju, wymienionych w art. 1 ust. 1 u.p.z.p.;

zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 u.p.z.p. związany jest z błędną interpretacją przez Skarżących postanowień Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...]. Przedmiotowa działka Skarżących znajduje się w Studium w strefie [...], w której faktycznie powinna przeważać zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna, jednakże Studium nie narzuca ulokowania zabudowy mieszkaniowej wielorodzinnej na każdej działce w tej strefie. W przedmiotowej strefie, zgodnie ze Studium dopuszczone jest również inne zagospodarowanie terenów, czego Skarżący nie dostrzegają. Tym samym powoływanie się na zapisy Studium, jako rzekomo gwarantujące im możliwość lokalizowania zabudowy mieszkaniowej jest niezasadne.

W piśmie z [...] lipca 2018 r., stanowiącym replikę odpowiedzi na skargę, profesjonalny pełnomocnik Skarżących doprecyzował skargę poprzez wskazanie, że:

w ocenie Skarżących Plan miejscowy jest nieważny z uwagi na naruszenia art. 28 ust. 1 u.p.z.p., które to naruszenie ma charakter wielopłaszczyznowy i jest powiązane ze wszystkimi zarzutami podniesionymi w skardze;

w judykaturze przyjęto, że przepisy rangi konstytucyjnej, z uwagi na naczelną pozycję w systemie prawa, należą także do przepisów regulujących zasady sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, tym samym nieważność przedmiotowego Planu miejscowego Skarżący upatrują przede wszystkim w naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), zasady ochrony prawa własności, w tym ochrony przed nieuzasadnionym wywłaszczeniem (art. 64 ust. 1 i 3 oraz art. 21 ust. 2 Konstytucji), zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji);

nadto naruszenia wymagającego usunięcia Planu miejscowego z obrotu Skarżący upatrują w niezgodności Planu ze Studium obowiązującym w tym zakresie, a przez to w naruszeniu art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 20 ust. 2 u.p.z.p.;

wobec tego skarga na Plan miejscowy dotyczy przede wszystkim żądania stwierdzenia nieważności § 35 uchwały, odnoszącego się do nieruchomości Skarżących oraz stosowych części załącznika graficznego w odniesieniu do tejże nieruchomości, opisanej symbolem [...];

nadto skargą objęte są – w części odnoszącej się do przeznaczenia [...], którym to przeznaczeniem jest objęta wyłącznie nieruchomość Skarżących – § 6 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 1 lit. a tiret trzecie; § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 i 3, § 22 ust. 4 pkt 1, § 27 ust. 4 pkt 1, § 28 ust. 3, § 31 ust. 3, § 32 ust. 3, § 33 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego.

Profesjonalny pełnomocnik Skarżących wskazał, że w istocie za przeznaczeniem nieruchomości pod projektowaną drogę publiczną klasy dojazdowej nie stoi interes publiczny, ale co najwyżej interes prywatny wąskiego grona mieszkańców pobliskiego wobec nieruchomości budynku, zlokalizowanego na terenie oznaczonym w Planie miejscowym symbolem [...] przy ul. D. [...], dla którego to budynku planowana droga miałaby jedynie poszerzyć możliwość już istniejącej obsługi komunikacyjnej. Nieruchomość przy ul. D. [...] ma bowiem zapewniony faktyczny dostęp do drogi publicznej ul. Z. R. (dawnej ul. D.) wzdłuż budynku usytuowanego przy ul. D. [...], po obu jego stronach. Podobnie nie można uzasadniać przeznaczenia całej nieruchomości Skarżących pod przedłużenie ul. M. li tylko z powodu braku wystarczającej liczby miejsc postojowych dla kilku okolicznych budynków. Ponadto jak wynika z załącznika mapowego do skarżonej uchwały, teren oznaczony symbolem [...] ma zapewnioną obsługę komunikacyjną od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) – symbol [...] oraz od przedłużenia ul. M. na działce nr [...] objętej symbolem [...];[...] od przedłużenia ul. M. na działce nr [...] objętej symbolem [...], a na dalszym odcinku obsługa ta mogłaby być zapewniona jedynie na wydzielonej części nieruchomości, z pozostawieniem pozostałej części nieruchomości pod zabudowę zgodnie z zapisami Studium; [...] od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) – symbol [...] oraz od przedłużenia ul. M. na działce nr [...] objętej symbolem [...];[...], działka nr [...], od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) – symbol [...] poprzez ustanowioną na czas nieoznaczony służebność gruntową na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego/właściciela tej nieruchomości, ujawnioną w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla nieruchomości; [...] m.in. działka nr [...], od strony ul. Z. R. (dawnej ul. T. D.) – symbol [...] poprzez ustanowioną na czas nieoznaczony służebność gruntową na rzecz każdoczesnego użytkownika wieczystego/właściciela tej nieruchomości, ujawnioną w dziale III księgi wieczystej nr [...] prowadzonej m.in. dla nieruchomości; [...] oraz [...] chociażby poprzez strefę [...]. Z usytuowania działki w terenie wynika, że stanowiłaby ona dodatkowy dojazd wyłącznie do jednej nieruchomości przy ul. D. [...] albo do [...] [...], który z założenia przyjętego w uchwale jest terenem pozbawionym ruchu kołowego i który to teren ma już zapewnioną odpowiednią komunikację, co zostało wykazane. Profesjonalny pełnomocnik Skarżących nie zgodził się z ocenę zawartą w odpowiedzi na skargę, że Rada [...] W. nie nadużyła swoich uprawnień wynikających z władztwa planistycznego i wskazał, że obecne wywłaszczenie jest wywłaszczeniem de facto a nie de iure i rodzi po stronie Skarżących określone ograniczenia i wyłączenia, jednocześnie nie przyznając żadnych uprawnień w zamian.

W odpowiedz na to pismo z [...] lipca 2018 r. profesjonalny pełnomocnik Rady [...] W. podtrzymał argumentację zaprezentowaną w odpowiedzi na skargę, dodając, że Skarżący całkowicie pomijają fakt, że droga [...] stanowi jedyny dojazd do teren [...]. Poza tym o konieczności przedłużenia ul. M. świadczą również względy ochrony przeciwpożarowej. Zgodnie z pismem Komendy Miejskiej Państwowej Straży Pożarnej [...] W. z [...] sierpnia 2014 r. (pismo znajduje się w aktach planistycznych) koniecznym było uwzględnienie w projekcie planu zapisów dotyczących ochrony przeciwpożarowej. Przewidziana w planie droga dojazdowa [...] stanowi jedyną drogę pożarową dla nieruchomości (droga bez przejazdu ale z zawrotką min. 20m x 20m). Drogi dojazdowe do budynków na terenach [...] i [...] oraz ewentualnego obiektu kubaturowego na terenie [...], o których piszą Skarżący, nie spełniają wymagań stawianych drogom pożarowym. Profesjonalny pełnomocnik Organu wskazał również, że dostęp od drogi [...] do terenu [...] jest niewystarczający dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego terenu, ponieważ teren [...] przylega do drogi [...] jedynie wąskim paskiem, który nie może stanowić jedynej obsługi komunikacyjnej tego terenu. Okoliczność, że dla części terenów objętych planem, które mają mieć zapewnioną obsługę komunikacyjną z terenu [...] dopuszcza się również obsługę komunikacyjną z innych stron, nie oznacza, że ta pozostała obsługa komunikacyjna jest wystarczająca. Ponadto w ocenie profesjonalnego pełnomocnika Organu, za niedorzeczne należy uznać stwierdzenie, że obsługa komunikacyjna terenów [...] i [...] może odbywać się poprzez teren [...] w sytuacji kiedy intencją Skarżących jest ograniczenie obsługi komunikacyjnej terenu [...]. Określając zaś przeznaczenie terenu [...] pod drogę publiczną Organ wyważył w sposób prawidłowy interes indywidualny i interes publiczny i zastosował się do zasady proporcjonalności, a decyzja ta była uzasadniona racjami społecznymi, względami bezpieczeństwa przeciwpożarowego, jak również koniecznością zachowania w planie ładu przestrzennego. Zdaniem profesjonalnego pełnomocnika Organu, nie można zgodzić się ze Skarżącymi, jakoby postanowienia planu w jakikolwiek sposób naruszały regulacje Studium, ponieważ argumentacja Skarżących, że teren [...] musi być w całości przeznaczony wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną w żaden sposób nie wynika z treści Studium. Na obszarze [...] Studium ustala priorytet dla lokalizowania funkcji mieszkaniowej i niezbędnych inwestycji celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej, dopuszcza lokalizowanie funkcji usługowej z zaleceniem, by udział tej funkcji kształtował się w granicach 40% powierzchni zabudowy terenu. Zgodnie zaś ze Studium na terenie całego [...] W. dopuszcza się inwestycje celu publicznego o znaczeniu lokalnym, w tym drogi. Nie można zatem zgodzić się ze Skarżącymi, że ustalenie w obszarze [...] drogi dojazdowej stanowiło naruszenie zapisów Studium. Ponadto wbrew twierdzeniu Skarżących przeznaczenie przedmiotowej działki pod cele publiczne w zaistniałym stanie faktycznym było w pełni uzasadnione, a wprowadzenie w Planie miejscowym innych rozwiązań było niemożliwe lub stwarzałoby poważne zagrożenie pożarowe i w znacznym stopniu utrudniłoby zapewnienie prawidłowego skomunikowania tego terenu. Jednocześnie zapisy przedmiotowej uchwały w żaden sposób nie naruszają ustaleń zawartych w Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego [...] W.. Plan Miejscowy był poddany kontroli pod względem kontroli zgodności z prawem przez Wojewodę [...], w wyniku której Wojewoda nie stwierdził jakiegokolwiek naruszenia ustaleń Studium przez zaskarżona uchwałę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Na wstępie wskazać należy, że niniejsza skarga została wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (jedn. tekst Dz. U z 2017 r., poz. 1875 ze zm. - zwanej dalej u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem prawo do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę z zakresu administracji publicznej ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostało naruszone takim aktem, przy czym zaskarżenie uchwały do sądu musi być poprzedzone wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa.

W niniejszej sprawie takie wezwanie zostało wniesione. Dokonując oceny dopuszczalności złożonej skargi należy mieć na względzie, że przepis art. 101 ust. 1 u.s.g. stanowi lex specialis w stosunku do ogólnej normy art. 50 p.p.s.a. Strona inicjująca postępowanie sądowe w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną (interes prawny), oraz że ze względu na istnienie tego związku zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sytuację prawną, pozbawiając ją np. uprawnień lub uniemożliwiając ich realizację (naruszenie interesu prawnego).

W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości Sądu, że Skarżący posiadają interes prawny w kwestionowaniu przedmiotowego planu miejscowego, są bowiem współwłaścicielami działki nr [...], z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym w tym planie symbolem [...].

Nie wystarczy jednak samo posiadanie interesu prawnego w skarżeniu planu. Należy też wykazać, że kwestionowane postanowienia planu naruszają ten interes. Przyjmuje się, że postanowienia planu naruszają interes prawny, wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone prawo Skarżących wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na nich nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nich ciążący (por. wyrok NSA z 19 czerwca 2009 r., sygn. akt II OSK 205/09).

W rozpatrywanej sprawie Skarżący upatrują ograniczenia ich prawa własności w przeznaczeniu całej należącej do nich działki nr [...] pod drogę publiczną klasy dojazdowej [...], podczas gdy takie przeznaczenie (w dodatku całej ich działki) jest wg nich zbędne, a w Studium obszar ten umieszczony został w strefie [...], w której powinna przeważać zabudowa mieszkaniowa wielorodzinna.

Zatem w ocenie Sądu, Skarżący wykazali także, iż doszło do naruszenia ich indywidualnego interesu prawnego przez kwestionowany zapis Planu miejscowego. Dla stwierdzenia nieważności postanowień planu lub stwierdzenia, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności - konieczne jest jednakże również wykazanie, że owo naruszenie interesu prawnego nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach prawa. Jest więc bezprawne.

W tym celu konieczne jest rozważenie argumentacji Skarżących i kontrargumentów Organu, dla ustalenia czy doszło do takiego naruszenia interesu prawnego Skarżących, które nie znajduje oparcia o obowiązujących normach prawnych, a przez to nie może zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawa.

Rozważenie tej kwestii wymaga odwołania się do przepisów prawa, które obowiązywały w czasie uchwalania tego planu. Omawiany plan został uchwalony w 2018 r. Stwarza to konieczność oceny zgodności z prawem tego planu przez pryzmat przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu aktualnym w dacie jego uchwalenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pod rządami której uchwalono zaskarżony plan zagospodarowania przestrzennego, gmina w ramach zadań własnych ustala przeznaczenie terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określa sposoby zagospodarowania i warunki zabudowy terenu, a uprawnienie to realizuje między innymi przez uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. To uprawnienie gminy określane w doktrynie jako tzw. władztwo planistyczne oznacza, że gmina na swoim terenie samodzielnie rozstrzyga o zasadach zagospodarowania. Nie może ono jednak nosić cech dowolności. Rozstrzygnięcie o przeznaczeniu terenu i zasadach jego zagospodarowania musi być dokonane z uwzględnieniem obowiązujących przepisów i na zasadach określonych w ustawie, skoro miejscowy plan zagospodarowania wraz z innymi przepisami kształtuje sposób wykonywania m. in. prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). W związku z tym wszelkie rozstrzygnięcia planistyczne, które ograniczają właściciela w sposobie korzystania z niej, muszą być dokonywane z uwzględnieniem obowiązującego prawa. Korespondują z tym prawa przyznawane posiadającym tytuł do nieruchomości, sformułowane w art. 6 ust. 2 cyt. ustawy. Oznacza to, że ograniczenie prawa własności musi mieć oparcie w normie ustawowej, uprawniającej gminę do takiego działania. Należy też podkreślić, że uprawnienie gminy do ustalania przeznaczenia terenu i sposobu jego zagospodarowania nie może być nadużywane i niezależnie od swej legalności jest oceniane także pod kątem dopełnienia i tych uprawnień. Prawnie wadliwymi ustaleniami planu będą zatem nie tylko te, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem nadużycia przysługujących gminie tzw. uprawnień władczych. W polskim porządku prawnym prawo własności korzysta z najdalej idących gwarancji ochrony, wynikających z ustaw oraz z Konstytucji RP. Jak wielokrotnie wskazuje się w orzecznictwie nie jest to jednakże prawo nieograniczone i absolutne. Regulacjom przewidującym ochronę prawa własności towarzyszą bowiem jednocześnie normy dopuszczające ingerencję w to prawo. Wskazać tu należy przede wszystkim na przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, stanowiące, że własność i inne prawa majątkowe podlegają równej ochronie prawnej, ale obok których ustrojodawca zawarł jednocześnie regulacje dopuszczające ograniczoną ingerencję we własność (art. 21 ust. 2 i art. 64 ust. 3 Konstytucji RP) - w granicach określonych przez ustawy i w zakresie nienaruszającym istoty własności. w tym jeśli chodzi o wywłaszczanie – to jedynie na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Trzeba też wspomnieć o przepisach ustawowych przewidujących ochronę prawa własności. W szczególności chodzi tu o przepis art. 140 Kodeksu cywilnego, który stanowi, że uprawnienia właścicielskie (posiadanie, korzystanie z rzeczy i rozporządzanie nią) mogą być wykonywane w granicach określonych przez ustawę i zasady współżycia społecznego - a zatem nie w sposób absolutny.

Zgodnie z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla bezpieczeństwa lub porządku publicznego bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Ingerencja w sferę prawa rzeczowego do nieruchomości (własności, i odpowiednio użytkowania wieczystego) musi zatem pozostawać w racjonalnej, odpowiedniej proporcji do wskazanych celów (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2010r., sygn. akt II OSK 1708/09). Nade wszystko jednak naruszenia prawa własności mogą mieć miejsce przy zachowaniu konstytucyjnie chronionej zasady proporcjonalności.

Skoro więc miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalany jest na podstawie przepisów rangi ustawowej, to ograniczenia w prawie własności wprowadzane tym planem co do zasady są prawnie dopuszczalne. W praktyce ustalenia planu często ograniczają prawo własności, ale przez to normy wynikające z aktu prawa miejscowego jakim jest plan, nie mogą być a priori uznane za sprzeczne z normami konstytucyjnymi oraz z art. 140 k.c., przewidującymi szczególną ochronę tego prawa. Warunkiem zachowania równowagi jest, by pozostawały w zgodzie z zasadą proporcjonalności. Wspomniany wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2014r., sygn. akt II OSK 240/13).

W niniejszej sprawie, w ocenie Sądu, przeznaczenie działki nr [...], z obrębu [...], położonej na terenie oznaczonym w przedmiotowym Planie symbolem [...] - wbrew wywodom skargi - nie narusza chronionej konstytucyjnie zasady proporcjonalności. W konsekwencji nie prowadzi też do nadużycia przez Gminę tzw. władztwa planistycznego. Tą regulacją Planu nie doszło więc do zarzuconego istotnego naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego w rozumieniu art. 28 u.p.z.p.

Sąd przekonała argumentacja Organu, że zajęcie całej działki Skarżących pod tę drogę publiczną klasy dojazdowej jest konieczne. Przemawia za tym ważny interes publiczny. Trzeba mieć na względzie, że obecnie teren ten nie jest właściwie skomunikowany. Stąd poprowadzenie "przedłużenia" ul. M. w postaci drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...] jest społecznie uzasadnione. Służyć ono będzie tak obsłudze budynków przy ul. D. [...], jak i stworzy możliwość zagospodarowania kolejnych przestrzeni pod miejsca postojowe (stanowić będzie jedyny dojazd do terenu oznaczonego w Planie symbolem [...] - parkingu). Teren objęty planem (zwłaszcza jego część wschodnia) jest niezwykle interesujący przyrodniczo. Z tego też względu zrezygnowano z ruchu samochodów w dalszej jego wschodniej części. Z uwagi na występujący tu Zespół przyrodniczo-krajobrazowy "[...]" na wschód od drogi [...] przewidziano jedynie powiązania pieszo-rowerowe oraz piesze. Jest to więc przestrzeń zielona miasta, która ma być otwarta dla jego mieszkańców. Tworzy ją oznaczony symbolem [...] park stanowiący zieleń urządzoną z obiektami sportowymi oraz lasy o symbolach w planie [...] oraz [...]. Dostęp do tego terenu ma być ogólnodostępny. Nie może więc zostać odcięty przez zabudowę działki nr [...], czego oczekują Skarżący. Stanowiłoby to drastyczne ograniczenie dostępu do parku i obiektów sportowych w nim usytuowanych. Na końcu drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...] winna być wykonana zawrotka, co z kolei implikuje jej szerokość, lecz ta szerokość nie wynika tylko z tego faktu. Trafna jest zatem argumentacja Organu w tym zakresie i Sąd ją w całości podziela. Słuszny jest poza tym argument wskazujący na istnienie zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie nieruchomości Skarżących i na wynikającą stąd konieczność ich właściwego skomunikowania, także w kontekście wymogów wynikających z przepisów przeciwpożarowych (tereny oznaczone symbolami [...] i [...]). Pozostałe drogi dojazdowe publiczne przewidziane w tym planie celu tego nie spełnią, z uwagi na ich usytuowanie i już występującą zabudowę (drogi [...] i [...]). Poza tym teren oznaczony w Planie symbolem [...], tylko wąskim paskiem przylega do drogi [...], co nie wystarcza dla prawidłowej obsługi komunikacyjnej tego terenu. Wobec tego prawidłowe jego skomunikowanie jest możliwe właśnie w razie wykonania drogi publicznej klasy dojazdowej o symbolu [...], o szerokości i długości jak na rysunku planu. Celu tego nie da się więc osiągnąć przez realizację tej drogi jedynie na działce nr [...]. Droga [...] musi zostać przedłużona o działkę nr [...].

Wobec tego w sposób prawidłowy i proporcjonalny kwestionowane ustalenia Planu wyważyły więc interes indywidualny i interes publiczny, stosując się do gwarantowanej konstytucyjnie zasady proporcjonalności.

Argumentacja skargi, że działka ta została uprzednio już odebrana Skarżącym, a następnie zwrócona jako zbędna (postępowanie dekretowe), nie może przemawiać za koniecznością zapewnienia w Planie miejscowym możliwości jej zabudowy.

Podnoszona z kolei przez Skarżących niezgodność Planu miejscowego ze Studium, a więc naruszenie art. 20 ust. 1 u.p.z.p. - jak trafnie wywiódł Organ - w niniejszej sprawie nie zachodzi. Nie jest tak, że teren [...] musi zostać w całości przeznaczony wyłącznie pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną i niezbędne inwestycje celu publicznego z zakresu infrastruktury społecznej oraz pod uzupełniającą funkcję usługową. Studium z racji na swą skalę nie określa w szczególności sieci dróg dojazdowych. Oczywiste jest jednak, że tereny mieszkaniowe jak i usługowe muszą być skomunikowane, bowiem zabudowę można realizować tylko wówczas, gdy teren inwestycji ma dostęp do drogi publicznej. Ustalenie więc w obszarze [...] drogi dojazdowej publicznej nie stanowiło naruszenia postanowień Studium.

Droga [...] wytyczona w granicach zobrazowanych na rysunku planu stanowi więc ważny odcinek komunikacyjny dla dużej części obszaru objętego tym Planem.

Nie było zatem podstaw do stwierdzenia nieważności § 35 uchwały, w odniesieniu do nieruchomości Skarżących oraz stosowych części załącznika graficznego w odniesieniu do tej nieruchomości, położnej na terenie o symbolu [...], jak wnosiła skarga. Podobnie Sąd nie podzielił stanowiska Skarżących o konieczności stwierdzenia nieważności § 6 ust. 2 pkt 3, § 7 ust. 1 pkt 1, § 11 ust. 1 lit. a tiret trzecie; § 15 ust. 1, § 17 ust. 1 i 3, § 22 ust. 4 pkt 1, § 27 ust. 4 pkt 1, § 28 ust. 3, § 31 ust. 3, § 32 ust. 3, § 33 ust. 2 pkt 3 Planu miejscowego w odniesieniu do części drogi [...], usytuowanej na nieruchomości Skarżących.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – z uwagi na nieuwzględnienie skargi w całości - na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) - orzekł jak w sentencji.

-----------------------

12