Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 190/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-08-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 130a
journal: Dz.U. 2012 poz 1137
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Anna Jarosz WSA Tomasz Grossmann (spr.) Protokolant ref. staż. Ewa Stawicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2017 r. ze skargi J. P., J. P. [...] s.c. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usunięcie i dozór pojazdów 1. uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie z dnia [...] sierpnia 2016 roku, nr [...], 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] solidarnie na rzecz skarżących J. P., J. P. kwotę 614 (sześćset czternaście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej też jako "SKO" lub "organ II instancji") – po rozpatrzeniu zażalenia J. P. i J. P. na postanowienie Starosty [...] z [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usuwanie i dozór pojazdów usuniętych z dróg publicznych – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej w skrócie "k.p.a.") w zw. z art. 17 § 1, art. 102 § 2 i art. 174 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2014 r. poz. 1619 ze zm.; dalej w skrócie "u.p.e.a."), § 3 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237; dalej też jako: "rozporządzenie z 2011 r. ") w zw. z art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej w skrócie "p.r.d."), a także art. 10, art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 13 ustawy z 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2010 r. Nr 152, poz. 1018; zwanej też dalej: "ustawą zmieniającą z 22.07.2010 r."), utrzymało w mocy ww. postanowienie Starosty.

Zaskarżone postanowienie SKO zapadło, jak wynika z jego uzasadnienia, w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu [...] września 2015 r. do Starosty [...] wypłynął wniosek J. P. i J. P. (zwanych też dalej "Wnioskodawcami" lub "Skarżącymi") w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za usuwanie i parkowanie nw. pojazdów za okres od daty wystawienia dyspozycji usunięcia pojazdów do dnia ich odebrania przez Powiat [...]

[...]

Postanowieniem z [...] listopada 2015 r. Starosta [...] (dalej też jako "Starosta" lub "organ I instancji") przyznał Wnioskodawcom łączną kwotę [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z holowaniem oraz sprawowany dozór nad ww. pojazdami. Na skutek zażalenia Wnioskodawców, SKO postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. uchyliło ww. postanowienie Starosty w całości i przekazało sprawę do rozpatrzenia przez organ I instancji.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Starosta, postanowieniem z [...] kwietnia 2016 r., przyznał Wnioskodawcom łączną kwotę [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z holowaniem oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony, wyszczególnionymi wyżej w punktach oznaczonych lit. a–lit. g, a także łączną kwotę [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z holowaniem oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad motorowerem marki [...], określonym wyżej w punkcie oznaczonym lit. h. Na skutek zażalenia Wnioskodawców, SKO postanowieniem z [...] lipca 2016 r. uchyliło ww. postanowienie Starosty w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Przywołanym na wstępie postanowieniem z [...] sierpnia 2016 r. Starosta orzekł:

1. Przyznać dozorcy – J. P. i J. P. łączną kwotę [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z holowaniem oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony marki:

a[...]

2. Przyznać dozorcy – J. P. i J. P. łączną kwotę [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z holowaniem oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad motorowerem marki:

[...]

3. Przekazać kwotę, o której mowa w pkt 1 i 2, na wskazany rachunek bankowy po uprawomocnieniu się postanowienia.

Zażalenie na opisane postanowienie Starosty złożyli Wnioskodawcy reprezentowani przez pełnomocnika, adw. R. M., która zarzuciła zaskarżonemu postanowieniu Starosty:

1) naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 102 § 2 u.p.e.a. w zw. z art. 130a p.r.d. – poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że stawki opłat za usunięcie i parkowanie pojazdów wynikające z uchwał rady powiatu nie mogą stanowić elementu ustalania kwoty za dozór oraz że umowy zawarte z dozorowanym a Powiatem w zakresie usunięcia i przechowywania pojazdów z dróg nie stanowią jednoznacznej podstawy do przyznania wynagrodzenia za ten czasokres,

2) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wydatki dozorcy za holowanie są nienależne oraz że dozorowany nie wykazał kosztów dozorowania,

- art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. polegające na tym, iż organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego zebranego w sposób dowolny i niewyczerpujący, a mianowicie w zakresie ustaleń poczynionych przez organ w zakresie wysokości wynagrodzenia za dozór, oraz oparcie się na ustaleniach i ocenie dokonanej w innych sprawach, co stanowi naruszenie przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- art. 15 w zw. art. 139 k.p.a. poprzez ich naruszenie, tj. wydanie zaskarżonego orzeczenia mniej korzystnego w swej treści niż poprzednio zaskarżone, w oparciu o ten sam materiał dowodowy.

Z powołaniem się na te zarzuty pełnomocnik wniosła o:

1. przyznanie Wnioskodawcom dochodzonej kwoty,

ewentualnie

2. uchylenie zaskarżonego postanowienia Starosty w całości i przekazanie sprawy temu organowi do ponownego rozpatrzenia,

3. zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych wraz z opłatą od pełnomocnictwa.

W uzasadnieniu swojego stanowiska pełnomocnik Wnioskodawców wskazała, że:

- ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien w pierwszej kolejności wziąć pod uwagę informacje podane przez dozorcę o poniesionych kosztach, a dopiero w przypadku ich niepodania, mimo uprzedniego wezwania, wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi (zastosowanie metody porównawczej);

- uchwały Rady Powiatu stanowią swego rodzaju wyznacznik ustalenia wynagrodzenia dozorcy;

- organ I instancji nie wziął pod uwagę, że Wnioskodawców wiążą umowy: [...] i [...] Dlatego uznać należy, iż stawki określone we wskazanych wyżej umowach skierowane są do Wnioskodawców,

- organ popełnił błąd w ustaleniach faktycznych przyjmując, że Wnioskodawcy nie wykazali kosztów dozorowania. Tymczasem Wnioskodawcy przedłożyli jedynie faktury związane z prowadzoną działalnością w zakresie dozoru. Organ, dokonując analizy przedstawionych materiałów, nie wskazał, że ma jakiekolwiek wątpliwości, iż owe zestawienie kosztowe dotyczy całej prowadzonej przez Wnioskodawców działalności gospodarczej. W takim przypadku powinien wezwać Wnioskodawców do ustosunkowania się, wyjaśnienia rozbieżności, czego jednak nie uczynił;

- wydatki za wykonywanie dozoru to m.in. zakup artykułów biurowych, ubezpieczenie i wynagrodzenia pracowników, energia elektryczna, zakup odzieży roboczej i środków BHP, składki ZUS pracowników i właścicieli. Bez tego rodzaju wydatków dozorowany nie byłby w stanie faktycznie i skutecznie wykonywać nałożonych na niego obowiązków;

- przedstawione wysokości kosztów w tabelach znajdują potwierdzenie w załączonych kopiach dowodów poniesionych kosztów;

- w zaskarżonym postanowieniu organ I instancji bezzasadnie przyznał mniejsze należne kwoty – poprzednio przyznano kwotę łącznie [...] zł i [...] zł, a obecnie [...] zł i [...] zł. Wobec braku wyjaśnienia przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz uprzedniego zaskarżenia postanowienia, naruszony został zakaz reformationis in peius,

- ustalając wysokość wynagrodzenia należnego jednostce wykonującej dozór pojazdów usuniętych z drogi, organ powinien wziąć pod uwagę wynagrodzenia uzyskiwane przez inne podmioty prowadzące parkingi depozytowe dozorujące pojazdy usunięte z drogi,

- organ winien zwrócić się pisemnie do wybranych podmiotów o udzielenie na piśmie odpowiedzi w zakresie przechowywania pojazdów na parkingach. Tymczasem organ jedynie otrzymał telefoniczną odpowiedź – niezweryfikowane oświadczenia podmiotów prowadzących parkingi im rynkach lokalnych i innych powiatów, bez badania, czy dysponują oni właściwościami parkingu skarżącego – parkingu depozytowego, pomijając przy tym wszelkie inne sposoby i metody ustalenia należytego wynagrodzenia. Organ I Instancji powinien wybrać jedynie podmioty, które zajmują się dozorowaniem parkingów o takim samym charakterze jak strona, nie może to być zwykły parking strzeżony – a wskazane przez organ w notatce służbowej z [...].02.2016 r. parkingi takiego specjalnego wymogu nie spełniają. Organ I instancji nie zwrócił się do lokalnych przedsiębiorców zajmujących się tego samego rodzaju działalnością i spełniających wskazane wymogi pomimo ich istnienia. Jedynie w zaskarżonym postanowieniu wskazał, iż podmioty - przedsiębiorcy przyjęli bez zastrzeżeń przyjęte przez organ stawki wynagrodzenia za dozór i te postanowienia są prawomocne. Powoływanie się na tego rodzaju ustalenia faktyczne z innych postępowań w skarżonym postanowieniu jawi się jako obraza prawa procesowego, i nie może być ta okoliczność brana pod uwagę, tym bardziej, iż Wnioskodawcy przeczą tym okolicznościom;

- pozbawiony uzasadnienia prawnego jest argument, jakoby wypłata wymaganych środków była zbyt wysoka, z uwagi na niskie wartości każdego z pojazdów;

- podczas spotkania w grudniu 2014 r. ustalono, iż nastąpi spłata zgodnie z żądaniem. Wtedy nie była kwestionowana wysokość wynagrodzenia, ani też sposób jego ustalenia. Jednak w obecnej chwili, mimo deklaracji składanych przez organ, żadna propozycja ugody nie została zaproponowana;

- kwestionowana przez organ wysokość stawek uchwał Rady Powiatu z lat 2007 i 2010 nie odbiega od ustalonych stawek z ww. umowy z [...].07.2011 r. nr [...] i z umowy z [...].05.2013 r. nr [...] Tym bardziej stawki z ww. umów stanowiły podstawę do zawarcia ugód;

- błędnie zsumowano łączną liczbę dób za auto marki [...], gdzie zsumowanie jednostkowych dób nie daje sumy 530. Dlatego też nie wiadomo, na czym organ oparł swoje wyliczenia.

Utrzymując w mocy kwestionowane postanowienie Starosty z [...] sierpnia 2015 r. – opisanym na wstępie postanowieniem z [...] grudnia 2016 r. – Samorządowe Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że przedmiotowa sprawa dotyczy pojazdów usuniętych w okresie obowiązywania regulacji art. 130a p.r.d. w brzmieniu sprzed dnia 04 września 2010 r., jednakże które były przechowywane przez Wnioskodawców także w okresie, w którym obowiązywały już regulacje art. 130a p.r.d. w brzmieniu od dnia 21 sierpnia 2011 r., co implikowało konieczność zwrócenia uwagi także na przepisy przejściowe zawarte w ustawie zmieniającej z 22.07.2010 r. – tj. na jej art. 9, art. 10, art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 13.

Analiza przywołanych przez SKO w uzasadnieniu swego postanowienia regulacji i zapadłych na ich kanwie orzeczeń doprowadziła ten organ do wniosku, że w okolicznościach rozpatrywanej sprawy przy określaniu należnych dozorcy wydatków nie należy przyjmować stawek określonych w uchwałach rady powiatu w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie. Zespół orzekający SKO nie podzielił także stanowiska pełnomocnika Wnioskodawców, jakoby opłaty za parkowanie pojazdów ustalone przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. miały stanowić istotny punkt odniesienia dla ustalenia wysokości kosztów oraz wynagrodzenia przysługującego dozorcy. Stawki określone w takiej uchwale dotyczą właściciela pojazdu, a ponadto są to stawki maksymalne. Dlatego, wbrew zarzutom zażalenia, pominięcie przez organy treści uchwał Rady Powiatu [...] nie może być uznane za naruszenie reguł postępowania dowodowego. Ewentualne uwzględnienie opłat za parkowanie, jakie ustala rada powiatu w drodze uchwały, przy ustalaniu kosztów i wynagrodzenia dozorcy mogłoby mieć miejsce wyłącznie w sytuacji wykazania, że stawka określona w uchwale odzwierciedla wysokość koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru w trybie art. 102 § 2 u.p.e.a. oraz wynagrodzenia za dozór – czego, zdaniem SKO, Wnioskodawcy nie uczynili. Ponadto, w ocenie tego organu, brak jest prawnej możliwości wypłaty należnego Wnioskodawcom wynagrodzenia w wysokości wynikającej ze wskazywanych przez nich umów – umowy z [...] lipca 2011 r. Nr [...] wraz z Aneksem nr [...] do niej oraz z umowy z [...] maja 2013 r. Nr [...] – gdyż nie mają one odniesienia do pojazdów usuniętych z drogi przed dniem [...] września 2010 r., a tylko takie pojazdy objęte są zaskarżonym postanowieniem Starosty. W konsekwencji SKO uznało, że organ I instancji prawidłowo rozstrzygnął, iż orzekanie o kosztach dozoru powinno nastąpić na podstawie art. 102 § 2 u.p.e.a., z którego wynika konieczność wykazania przez dozorcę konkretnych koniecznych wydatków poniesionych na dozór konkretnego pojazdu.

W wyniku analizy przedłożonych przez Wnioskodawców wyliczeń kosztów poniesionych w związku z wykonywaniem dozoru nad pojazdami oraz wynagrodzenia za dozór, organ II instancji stwierdził, że nie wszystkie wydatki wskazane przez Wnioskodawców mogły zostać zakwalifikowane jako konieczne wydatki związane z dozorem. Przede wszystkim, w ocenie SKO, nie należało brać pod uwagę przedstawionych kosztów za okresy, w których nie sprawowano dozoru nad pojazdami objętymi zaskarżonym postanowieniem, tj. za okresy przed [...] kwietnia 2009 r. oraz po [...] czerwca 2013 r. Ponadto należało uwzględnić niekwestionowaną okoliczność, że Wnioskodawcy prowadzili działalność nie tylko w zakresie dozoru, ale także w zakresie pomocy drogowej 24h dla samochodów osobowych, dostawczych i ciężarowych, napraw blacharskich, napraw mechanicznych i elektrycznych, napraw i wymian eksploatacyjnych czynnych przez całą dobę. W efekcie SKO podzieliło ustalenia organu I instancji co do tego, które rodzaje wydatków, spośród przedstawionych przez Wnioskodawców, należało uznać za wydatki rzeczywiście niezbędne w związku z pełnieniem dozoru nad pojazdami objętymi postanowieniem, a których nie.

SKO uznało za niewadliwe także ustalenia Starosty dotyczące wysokości wynagrodzenia za dozór, podkreślając m.in., że w tym zakresie stosować należało odpowiednio przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące umowy przechowania (art. 836 k.c.) oraz że organ I instancji oparł swoje ustalenia również o stawki stosowane przez podmioty prowadzące parkingi depozytowe, z zasadnym wyłączeniem tych przedsiębiorców, którzy ubiegają się o przyznanie kwot wynikających ze złożonych wniosków za przechowanie pojazdów na parkingach strzeżonych w latach 2009–2013, gdyż ich stanowiska w tej materii mogłyby być nieobiektywne. W konsekwencji SKO uznało za rzetelne ustalenie przez organ I instancji wynagrodzenia za dozór dokonane w drodze uśrednienia stawek wynagrodzeń stanowiących dochód przedsiębiorców świadczących usługi tego samego rodzaju, skutkujące przyjęciem, że wynagrodzenie to wynosi średnio [...] zł za dobę przechowywania samochodu osobowego oraz [...] zł za dobę przechowywania motocykla. Także w tym zakresie SKO nie podzieliło zarzutów pełnomocnika Wnioskodawców, wytykając zarazem, że Wnioskodawcy nie wykazali, na jakiej podstawie przyjęli, iż wynagrodzenie za dozór powinno wynosić 20% marży.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów zażalenia, organ II instancji wskazał, że powoływany przez pełnomocnika Wnioskodawców zakaz reformationis in peius –oznaczający niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy "na niekorzyść strony odwołującej się" – nie odnosi się do decyzji wydawanych przez organ pierwszej instancji, a do decyzji merytorycznych wydawanych przez organ odwoławczy. Poza tym SKO zauważyło, że Starosta w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia wyjaśnił, iż w swym wcześniejszym postanowieniu z [...] kwietnia 2016 r. błędnie zsumował kwotę wynagrodzenia za dozór i liczbę dób. Stwierdzenia zaś organu I instancji, że podmioty - przedsiębiorcy przyjęli bez zastrzeżeń przyjęte przez organ stawki wynagrodzenia za dozór i te postanowienia są prawomocne oraz że wyplata wymaganych środków jest zbyt wysoka z uwagi na niskie wartości każdego z pojazdów, nie mają – zdaniem SKO – znaczenia dla przedmiotowej sprawy i nie były brane pod uwagę przez ten ostatni organ przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy. SKO uznało, iż nie może również odnieść się do kwestii poruszanych podczas spotkania w grudniu 2014 r. oraz poczynionych wówczas ustaleń.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na opisane wyżej postanowienie SKO z [...] grudnia 2016 r., J. P. i J. P., prowadzący działalność gospodarczą pod firmą "[...].", reprezentowani przez dotychczasowego pełnomocnika, w istotnym zakresie powtórzyli zarzuty i argumenty na ich poparcie podniesione uprzednio w zażaleniu na postanowienie Starosty z [...] sierpnia 2016 r., jako że zarzucili naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego – art. 130a p.r.d. w zw. art. 102 § 2 u.p.e.a. – poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że umowy zawarte z dozorowanym a Powiatem w zakresie usunięcia i przechowywania pojazdów z dróg nie stanowią jednoznacznej podstawy do przyznania wynagrodzenia za ten czasookres,

2) przepisów postępowania, tj.:

- błąd w ustaleniach faktycznych polegający na uznaniu, że wydatki dozorcy za holowanie są nienależne oraz że dozorowany nie wykazał kosztów dozorowania,

- naruszenie art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 k.p.a. polegające na tym, iż organ wydał rozstrzygnięcie na podstawie materiału dowodowego zebranego w sposób dowolny i niewyczerpujący, a mianowicie w zakresie ustaleń poczynionych przez organ w zakresie wysokości wynagrodzenia za dozór, oraz oparcie się na ustaleniach i ocenie dokonanych w innych sprawach, co stanowi naruszenie przepisów, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 15 w zw. art. 139 k.p.a. (naruszenie zakazu reformationis in peius) poprzez wydanie zaskarżonego orzeczenia mniej korzystnego w swej treści niż poprzednio zaskarżone, w oparciu o ten sam materiał dowodowy.

Dodatkowo w skardze podniesiono zarzut naruszenia prawa materialnego, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 102 § 2 u.p.e.a. w związku z § 1 i § 3 pkt 2b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 50, poz. 549; dalej też jako "rozporządzenie z 2002 r."), poprzez odmowę naliczenia podatku VAT i przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie podatek VAT nie występuje, mimo, iż Starostwo Powiatowe nie uzyskało w tej kwestii, wiążącej w danej sprawie, interpretacji podatkowej.

Z powołaniem się na ww. zarzuty pełnomocnik Skarżących wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, tj. Staroście [...],

2. ewentualnie o przyznanie należnego – wnioskowanego wynagrodzenia Skarżącym,

3. zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego "według faktycznie poniesionych" wraz z opłatą od pełnomocnictwa.

SKO w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Na rozprawie w dniu 03 sierpnia 2017 r. strona skarżąca podtrzymała wnioski i wywody skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.; dalej w skrócie: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu) – do której to kategorii postanowień należą niewątpliwie postanowienia w sprawie zwrotu wydatków związanych z wykonywanie dozoru oraz wynagrodzenia za dozór wydane na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2016 r. poz. 599, z późn. zm.), co jasno wynika z art. 102 § 4 tej ustawy. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu.

Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego utrzymujące w moce postanowienie Starosty [...] o przyznaniu J. P. i J. P. – wspólnikom spółki cywilnej pod nazwą "[...] – łącznej kwoty [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z holowaniem oraz wynagrodzenia za dozór sprawowany nad pojazdami o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 tony marki:

[...]

a także kwoty [...]zł tytułem zwrotu koniecznych wydatków związanych z holowaniem i wynagrodzenia za dozór sprawowany nad motorowerem [...]

Sądowi w niniejszym składzie wiadomym jest z urzędu, że w podobnych sprawach orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu – m.in. prawomocnym wyrokiem z 02 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Po 814/16. Odwołanie się do tego akurat wyroku jest o tyle celowe, że choć wprost dotyczył on innego podmiotu skarżącego ([...]), to jednak odnosił się on do istotnie podobnych okoliczności faktycznych i prawnych, w szczególności do zbieżnego okresu holowania i dozorowania pojazdu (od [...] sierpnia 2009 r. do [...] marca 2012 r.), tych samych zarządzeń Starosty [...] w sprawie wyznaczenia jednostki usuwającej pojazd z drogi oraz prowadzącej parking strzeżony (z [...] maja 2007 r. nr [...] i z [...] maja 2010 r. nr [...]) oraz najprawdopodobniej tej samej umowy zawartej przez grupę przedsiębiorców dozorujących ze Starostą [...] (z [...] lipca 2011 r. nr [...]). Wobec faktu uprawomocnienia się ww. wyroku WSA należy jeszcze zaznaczyć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Przechodząc do kontroli aktów zapadłych w niniejszej sprawie należy stwierdzić, że w ocenie Sądu zarówno zaskarżone postanowienie SKO, jak i poprzedzające je postanowienie Starosty naruszają prawo procesowe w stopniu powodującym konieczność ich wyeliminowania z obrotu prawnego. W ocenie Sądu zgromadzony przez organy materiał dowodowy nie był bowiem wystarczający dla jej rozstrzygnięcia, co już skutkowało koniecznością uwzględnienia skargi, mimo że nie wszystkie podniesione w niej zarzuty można uznać za trafne.

Przed przystąpieniem do szczegółowych rozważań należy wskazać na okoliczność wielokrotnego nowelizowania art. 130a ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (tekst pierwotny: Dz.U. Nr 98, poz. 602; tekst obowiązujący w dacie wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2012 r. poz. 1137, z późn. zm.), regulującego zagadnienia związane z usuwaniem pojazdu z drogi na koszt właściciela.

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem tego artykułu – dodanego do ustawy Prawo o ruchu drogowym z dniem 1 stycznia 2002 r. (zob. Dz. U. z 2001 r. Nr 129, poz. 1444) – w przypadkach określonych w ust. 1 i 2 art. 130a: pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę (art. 130a ust. 5); usunięty pojazd umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, wysokość opłat ustala rada powiatu (art. 130a ust. 6); wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6 (art. 130a ust. 7). Jednocześnie w art. 130a ust. 10 p.r.d. prawodawca ustalił, że pojazd usunięty w trybie określonym w ust. 1 lub 2 i nieodebrany przez uprawnioną osobę w terminie 6 miesięcy od dnia usunięcia uznaje się za porzucony z zamiarem wyzbycia się. Pojazd ten przechodził na rzecz Skarbu Państwa z mocy ustawy.

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 07 czerwca 2005 r., sygn. akt 23/04 (Dz.U. Nr 109, poz. 925; OTK-A 2005, nr 6, poz. 62) przepisy art. 130a ust. 5 i ust. 6 zdanie pierwsze p.r.d. zostały uznane za niezgodne z art. 2 i art. 22 Konstytucji RP, przy czym w myśl tego wyroku zakwestionowane przepisy traciły moc z dniem 30 czerwca 2006 r. Zasadniczą przesłanką stwierdzenia przez Trybunał Konstytucyjny (dalej w skrócie "TK") sprzeczności powyższej regulacji p.r.d. z Konstytucją RP było naruszenie zasady swobody prowadzenia działalności gospodarczej, ze względu na brak określenia w ustawie jakichkolwiek przesłanek materialnoprawnych, które determinowałyby treść rozstrzygnięć podejmowanych przez starostę, zarówno co do wyznaczenia podmiotu gospodarczego, który z wyłączeniem innych uczestników tej sfery rynku usług byłby uprawniony do usuwania pojazdów z drogi w sytuacjach opisanych w art. 130a ust. 1 i 2 p.r.d., jak i podmiotu prowadzącego parking strzeżony, na którym następnie umieszczany byłby usunięty pojazd. TK skonstatował, że regulacja (także ta zawarta w ustawie), która ustanawia ograniczenie w korzystaniu z wolności działalności gospodarczej, nie może poprzestawać na określeniu tylko formalnych elementów tego ograniczenia. Samo więc przyznanie staroście kompetencji do podejmowania działań o charakterze reglamentacyjnym, bez jednoczesnego doprecyzowania merytorycznych przesłanek jej realizacji, nie może być uznane za spełniające konstytucyjny wymóg ustawowej podstawy ograniczenia. Brak bowiem materialnych przesłanek wykonywania przez starostę kompetencji określonych w art. 130a ust. 5 i 6 zd. pierwsze p.r.d. skutkuje niemożnością precyzyjnego określenia charakteru, jak i treści wprowadzanego ograniczenia. Niezależnie od powyższego, TK wskazał, że inną okolicznością budzącą wątpliwości z punktu widzenia art. 2 Konstytucji RP jest niejasność co do charakteru prawnego stosunków pomiędzy starostą a podmiotem wyznaczonym do wykonywania czynności określonych w art. 130a ust. 5 i 6 p.r.d. oraz między właścicielem pojazdu, a tym podmiotem. Taka sytuacja ułatwia "manipulowanie statusem", co oznacza możliwość rozmaitej kwalifikacji prawnej tych stosunków i przypisanie im diametralnie odmiennych reżimów prawnych.

W związku z ww. wyrokiem TK, z dniem 19 października 2006 r. doszło do – wprowadzonej ustawą z dnia 22 września 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. Nr 190, poz. 1400) – nowelizacji art. 130a p.r.d., który w zakresie istotnym dla przedmiotu niniejszej sprawy otrzymał brzmienie:

- ust. 5a: "W przypadkach określonych w ust. 1 i 2 pojazd jest usuwany z drogi przez jednostkę wyznaczoną przez starostę";

- ust. 5b: "Starosta, wyznaczając jednostkę do usuwania pojazdów, kieruje się przesłankami zachowania rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę: 1) standard wyposażenia i oznakowania pojazdu przeznaczonego do usuwania lub przemieszczania pojazdów; 2) liczbę i rodzaj pojazdów przystosowanych do usuwania lub przemieszczania pojazdów, stosownie do wielkości obszaru świadczonych usług; 3) deklarowany czas przybycia na miejsce zdarzenia; 4) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia usunięcia pojazdu z drogi; 5) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją; 6) konieczność zachowania warunków konkurencji; 7) proponowaną cenę usługi";

- ust. 5c: "Pojazd usunięty z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 i 2, umieszcza się na wyznaczonym przez starostę parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie";

- ust. 5d: "Starosta, wyznaczając jednostkę do prowadzenia parkingu strzeżonego, kieruje się przesłankami rzetelności oraz zapewnienia najwyższej jakości świadczonych usług, a w szczególności bierze pod uwagę: 1) standard wyposażenia parkingu strzeżonego, a zwłaszcza rodzaj ogrodzenia, oświetlenie i monitoring; 2) liczbę miejsc do parkowania pojazdów; 3) proponowany rodzaj zabezpieczenia pojazdów; 4) warunki utrzymywania pojazdów, a zwłaszcza pojazdów z uszkodzeniami powypadkowymi; 5) miejsce położenia parkingu; 6) opinię właściwego miejscowo komendanta powiatowego Policji w zakresie dotychczasowego przebiegu ewentualnej współpracy jednostki z Policją; 7) zobowiązanie jednostki do realizacji każdego zlecenia umieszczenia pojazdu na parkingu strzeżonym; 8) konieczność zachowania warunków konkurencji; 9) proponowaną cenę usługi";

- ust. 5e: "Wyznaczenie jednostki usuwającej pojazd oraz prowadzącej parking strzeżony, na którym umieszcza się usunięty pojazd, następuje poprzez wybór najkorzystniejszej oferty z uwzględnieniem warunków określonych w ust. 5b i 5d. Wyznaczenie następuje na czas określony, nie dłuższy niż 3 lata. Starosta może wyznaczyć więcej niż jedną jednostkę";

- ust. 6: "Wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu";

- ust. 7: "Wydanie pojazdu następuje po okazaniu dowodu uiszczenia opłaty, o której mowa w ust. 6".

Wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 03 czerwca 2008 r., sygn. akt P 4/06 (Dz.U. Nr 100, poz. 649; OTK-A 2008, nr 5, poz. 76) przepis art. 130a ust. 10 p.r.d. w zakresie, w jakim dopuszczał odjęcie prawa własności pojazdu bez prawomocnego orzeczenia sądu, został uznany za niezgodny z art. 46, art. 21 ust. 1, art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz z art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, przy czym w myśl tego wyroku ww. przepis we wskazanym zakresie utracił moc z dniem 12 czerwca 2009 r.

Do kolejnej znaczącej nowelizacji art. 130a p.r.d. doszło ustawą z dnia 22 lipca 2010 r. o zmianie ustawy - Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 152, poz. 1018; w skrócie "ustawa zmieniającą z 22.07.2010 r."), która dokonała szeregu zmian w ww. artykule, wchodzących w życie w różnych terminach.

W szczególności z dniem 4 września 2010 r. weszła w życie zmiana art. 130a ust. 10 p.r.d., zgodnie z którą starosta w stosunku do pojazdu usuniętego z drogi, w przypadkach określonych w ust. 1 lub 2, występuje do sądu z wnioskiem o orzeczenie jego przepadku na rzecz powiatu, jeżeli prawidłowo powiadomiony właściciel lub osoba uprawniona nie odebrała pojazdu w terminie 3 miesięcy od dnia jego usunięcia. Nadto w tej samej dacie weszły w życie, dodane do art. 130a, ustępy 10a–10l, stanowiące m.in., że jednostka prowadząca parking strzeżony, w przypadku nieodebrania pojazdu z parkingu w terminie określonym w ust. 10, powiadamia o tym fakcie właściwego miejscowo starostę oraz podmiot, który wydał dyspozycję usunięcia pojazdu, nie później niż trzeciego dnia od dnia upływu tego terminu (art. 130a ust. 10g) oraz że koszty związane z usuwaniem, przechowywaniem, oszacowaniem, sprzedażą lub zniszczeniem pojazdu powstałe od momentu wydania dyspozycji jego usunięcia do zakończenia postępowania ponosi osoba będąca właścicielem tego pojazdu w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdu, z zastrzeżeniem ust. 10d i 10i, przy czym decyzję o zapłacie tych kosztów wydaje starosta (art. 130a ust. 10h).

Z kolei z dniem 21 sierpnia 2011 r. ustawa zmieniająca z 22.07.2010 r. m.in. uchyliła art. 130a ust. 5a, 5b, 5d i 5e – które upoważniały starostę do władczego wyznaczania jednostki organizacyjnej upoważnionej do usuwania pojazdów z drogi oraz prowadzenia parkingu strzeżonego, na którym pojazdy te są przechowywane, oraz ustalały kryteria, jakimi winien się organ przy tym wyznaczaniu kierować – wprowadzając w to miejsce art. 130a ust. 5f p.r.d., zgodnie z którym usuwanie pojazdów oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych w przypadkach, o których mowa w ust. 1 lub 2, należy do zadań własnych powiatu, zaś starosta realizuje te zadania przy pomocy powiatowych jednostek organizacyjnych lub powierza ich wykonywanie zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych.

W tym miejscu wypada zauważyć, że powierzenie wykonywania ww. zadań zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, oznacza konieczność przeprowadzenia odpowiedniej, przewidzianej tymi przepisami, procedury zmierzającej do wyłonienia podmiotu zewnętrznego, który będzie owe zadania realizował, a następnie zawarcia z nim cywilnoprawnej umowy. Powyższe wynika wprost z regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (ówcześnie: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759; dalej w skrócie "p.z.p."), mocą których na zamawiającego nałożono obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, a jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewidziano zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 p.z.p. wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (dalej w skrócie "k.c."), jeżeli przepisy ustawy Prawo zamówień publicznych nie stanowią inaczej.

Na mocy tej samej ustawy zmieniającej z 22.07.2010 r. i z tą samą datą – tj. z dniem 21 sierpnia 2011 r. – weszła w życie także zmiana art. 130a ust. 6 p.r.d., który stanowił dotąd, że wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, ustala rada powiatu, zaś po nowelizacji wskazywał, że rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1 i 2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a. Nową regulację uzupełniały zapisy zawarte w dodanych ustępach 6a–6e, ustanawiające maksymalną dopuszczalną wysokość opłat oraz zasady ich waloryzacji, oraz wskazujące, że opłaty te stanowią dochód własny powiatu.

W świetle przytoczonych wyżej regulacji oraz ich zmian w czasie należy dokonać oceny charakteru stosunków prawnych, które powstają w następstwie usunięcia pojazdu z drogi w trybie przewidzianym w art. 130a ust. 4 p.r.d. i umieszczenia go na parkingu strzeżonym do czasu uiszczenia opłaty za jego usunięcie i parkowanie, względnie usunięcia go z parkingu w sytuacji orzeczenia przepadku nieodebranego pojazdu na rzecz właściwego powiatu. Zauważyć bowiem należy, iż w następstwie takowego usunięcia pojazdu z drogi dochodzi każdorazowo do zaistnienia kilku, wzajemnie ze sobą powiązanych, acz możliwych do wyodrębnienia, stosunków prawnych w następujących relacjach:

- właściciel pojazdu – organ administracji publicznej, do którego zadań należy usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingu,

- właściciel pojazdu – podmiot faktycznie usuwający pojazdy i prowadzący parking strzeżony, na którym są one przechowywane,

- ww. podmiot dokonujący usunięcia pojazdu i prowadzący parking – ww. organ administracji publicznej.

Kontrolowana sprawa dotyczy ostatniego z wyszczególnionych stosunków prawnych, którego głównym przedmiotem jest przechowywanie (dozorowanie) usuniętego z drogi pojazdu.

Z powyższego w pierwszej kolejności wynika, iż w relacji: podmiot faktycznie usuwający pojazdy z drogi i prowadzący parking strzeżony – organ administracji, do zadań którego należy zapewnienie realizacji ww. czynności, nie znajdują zastosowania regulacje dotyczące ustalenia opłat obciążających właściciela usuwanego pojazdu, o jakich mowa w art. 130a p.r.d., co obejmuje zarówno decyzyjny tryb ustalania tych opłat, jak i wysokość opłat ustalanych przez radę powiatu na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym [por. uchwała NSA(7) z 13.04.2015 r., I OPS 4/14; wyrok NSA z 31.07.2014 r., I OSK 3079/12 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej w skrócie "CBOSA"). Stąd też za bezzasadny uznać należało ten, poza wszystkim nazbyt ogólnikowy w ocenie Sądu, zarzut podniesiony w uzasadnieniu skargi pod adresem organów: "niewzięcia pod uwagę wskaźnika, jakim są uchwały Rady Powiatu zakresie ustalenia wynagrodzenia dozorcy".

Dalej zauważyć należy, iż odnośnie do stosunku prawnego pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej, w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, iż stosunek ten jest co do zasady stosunkiem administracyjnoprawnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, wykonywanych przy pomocy (z udziałem) podmiotów spoza administracji publicznej, którymi są jednostki wyznaczone do usunięcia pojazdów z drogi lub prowadzenia parkingów dla takich pojazdów. Motywując to stanowisko sądy administracyjne wskazywały, że skoro usuwanie pojazdów z drogi i ich przechowywanie jest zadaniem wykonywanym przez jednostki wyznaczone przez organy administracji publicznej, to również te jednostki wykonują zadanie z zakresu administracji publicznej, a wobec tego łączy je z organami administracji publicznej stosunek prawny o charakterze administracyjnym, oparty na założeniu, że jednostki te otrzymają wynagrodzenie i zwrot kosztów za wykonywanie nałożonych na nie obowiązków (por. wyrok NSA z 17.06.2016 r., I OSK 2167/14, CBOSA).

W ocenie Sądu w składzie orzekającym w niniejszej sprawie pogląd, w myśl którego stosunek prawny pomiędzy podmiotem prowadzącym parking, a organem administracji publicznej, jest stosunkiem administracyjnoprawnym, powstałym na skutek władczych działań organów administracji, był bez wątpienia trafny przed dniem wejścia w życie nowelizacji art. 130a p.r.d. wprowadzonej ustawą zmieniającą z 22.07.2010 r., tj. przed 21 sierpnia 2011 r. W stanie prawnym obowiązującym do 20 sierpnia 2011 r. wskazanie podmiotu faktycznie realizującego zadania z zakresu usuwania pojazdów z drogi i ich przechowywania miało bowiem charakter jednostronnego władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej (starosty), który wyznaczał jednostkę do usuwania pojazdów (art. 130 ust. 5 p.r.d. w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5b p.r.d.) oraz do ich przechowywania (art. 130 ust. 6 p.r.d. w pierwotnym brzmieniu, następnie art. 130a ust. 5c p.r.d.) – na który to władczy charakter tego wyznaczenia i wynikające zeń konsekwencje wskazano w przywołanym wyżej wyroku TK z 07 czerwca 2005 r., sygn. K 23/04.

Natomiast wprowadzenie przez ustawodawcę z dniem 21 sierpnia 2011 r. zmiany, polegającej na rezygnacji z wyznaczania przez starostę podmiotu upoważnionego do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego, i zastąpienie władczej formy wyłaniania wykonawcy tych czynności, powierzeniem ich wykonywania zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych, zasadniczo zmieniło charakter stosunku prawnego łączącego organ reprezentujący powiat oraz podmiot, któremu powierzono usuwanie pojazdów i prowadzenie parkingi strzeżonego dla pojazdów usuniętych. Jak to już bowiem wyżej wskazano, obowiązująca ustawa Prawo zamówień publicznych nakłada na zamawiającego obowiązek przygotowania i przeprowadzenia odpowiadającego wymogom tej ustawy postępowania o udzielenie zamówienia, i przewiduje sądową kontrolę prawidłowości przeprowadzenia tego postępowania sprawowaną przez sąd powszechny. A jako jedyną formę udzielenia zamówienia przewiduje zawarcie umowy, przy czym w art. 139 ust. 1 p.z.p. wprost wskazano, że do umów w sprawach zamówień publicznych stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego, jeżeli przepisy ustawy (p.z.p.) nie stanowią inaczej. Skoro ustawodawca przewidział od 21 sierpnia 2011 r. w art. 130a ust. 5f p.r.d. powierzanie usuwania pojazdów oraz prowadzenia parkingów strzeżonych dla pojazdów usuniętych, w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, to uznać należy, iż w sytuacji, gdy doszło do powierzenia wykonywania ww. czynności w tym trybie (tj. do wyłonienia przez starostę oferty na wykonywanie tych czynności i zawarcia umowy z oferentem), to brak jest podstaw dla ustalania wysokości wynagrodzenia dozorcy w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. Nr 46, poz. 237, z późn. zm.). A podmiotem właściwym do rozpoznawania sporów wynikłych pomiędzy reprezentowanym przez starostę powiatem oraz podmiotem, któremu powierzono wykonywanie tych zadań w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, jest sąd powszechny. Zupełnie nieracjonalnym byłoby bowiem przyjęcie koncepcji odmiennej, tj. uznanie, iż pomimo wyłonienia usługodawcy w trybie przepisów o zamówieniach publicznych – co wiąże się z m.in. koniecznością złożenia przez niego odpowiedniej oferty, dokonania jej oceny, a następnie zawarcia umowy o charakterze cywilnoprawnym – umowa ta pozbawiona jest jakiegokolwiek znaczenia prawnego, a ustalenie kosztów przechowywania i wynagrodzenia dozorcy następuje nadal w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (ówcześnie: Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954; tekst obowiązujący na dzień wydania zaskarżonego postanowienia: Dz. U. z 2016 r. poz. 599 z późn. zm.).

Biorąc przy tym pod uwagę hierarchię obowiązujących w Polsce źródeł prawa, należy zgodzić się ze stanowiskiem wyrażonym m.in. w wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 814/16, iż poprzez wskazaną wyżej nowelizację art. 130a p.r.d., która weszła w życie z dniem 21 sierpnia 2011 r., ustawodawca wyłączył w odniesieniu do kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów oraz wynagrodzenia podmiotu, którym zadania te starosta powierzył, stosowanie ww. rozporządzenia z 2011 r. Zauważyć bowiem należy, iż rozporządzenie to zostało wydane na podstawie art. 174 u.p.e.a., zgodnie z którym Rada Ministrów może, w drodze rozporządzenia, rozciągnąć stosowanie w całości lub w części przepisów działu II rozdziału 6 w zakresie przechowywania, oszacowania i sprzedaży zajętych ruchomości na określone ruchomości, które stały się własnością Skarbu Państwa albo powiatu na podstawie przepisów o likwidacji mienia, o przepadku mienia, z tytułu spadków lub z innych tytułów albo gdy Skarb Państwa na podstawie szczególnych przepisów jest upoważniony do sprzedaży cudzej ruchomości. Rozporządzenie to w szczególności określa przypadki, w których może nastąpić nieodpłatne przekazanie ruchomości przez Skarb Państwa albo powiat lub ich niszczenie, a także sposób rozliczania wydatków związanych z przechowywaniem lub sprzedażą ruchomości niestanowiących własności Skarbu Państwa.

Oczywistą, w ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie, jest konstatacja, iż delegacja ustawowa zawarta w przywołanym wyżej przepisie u.p.e.a. dotyczy tylko możliwości uregulowania w drodze aktu wykonawczego zagadnień nie uregulowanych już wprost w aktach rangi ustawowej.

Taka właśnie sytuacja braku uregulowania w ustawie zagadnień związanych z ponoszeniem przez organy władzy publicznej kosztów zleconego innym podmiotom usuwania pojazdów z drogi i następnie przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych, występowała na gruncie ustawy Prawo o ruchu drogowym w brzmieniu obowiązującym do 20 sierpnia 2011 r., kiedy to przepisy przewidywały jedynie władcze wyznaczanie przez starostę jednostki do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, bez wskazania w ustawie sposobu dokonywania rozliczeń pomiędzy organem władzy publicznej, a podmiotem wyznaczonym. Sytuacja uległa jednak zasadniczej zmianie z chwilą wejścia w życie nowelizacji przepisów ustawy Prawo o ruchu drogowym, przewidującej powierzanie wykonywania zadań własnych powiatu polegających na usuwaniu pojazdów i prowadzeniu parkingu strzeżonego podmiotom zewnętrznym, w trybie przepisów o zamówieniach publicznych. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż przepisy nowelizujące ustawę Prawo o ruchu drogowym m.in. przed dodanie do art.130a ustępu 5f, weszły w życie 21 sierpnia 2011 r., a przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lutego 2011 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji – w dniu 3 marca 2011 r. Oznacza to bowiem, że w zakresie wyłączenia stosowania przepisów ww. rozporządzenia w odniesieniu do kosztów usuwania i przechowywania pojazdów przez podmioty wyłonione przez starostę w trybie przepisów o zamówieniach publicznych, znajdzie dodatkowo zastosowanie także reguła kolizyjna, zgodnie z którą regulacja późniejsza deroguje regulację wcześniejszą.

Zwrócić w tym miejscu należy również uwagę na przepisy wprowadzające, zawarte w ustawie zmieniającej z 22.07.2010 r. Zgodnie z art. 9 tej ustawy jednostki usuwające pojazdy oraz jednostki prowadzące parkingi strzeżone wyznaczone na podstawie przepisów obowiązujących przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, realizują swoje zadania przez okres, na jaki zostały do tego wyznaczone (ust. 1), zaś w przypadku, gdy okres, na jaki została wyznaczona jednostka usuwająca pojazdy lub jednostka prowadząca parking strzeżony, upływa przed terminem 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, starosta może wyznaczyć jednostkę usuwającą pojazdy oraz jednostkę prowadzącą parking strzeżony, na podstawie przepisów dotychczasowych, na czas określony, nie dłuższy niż do 12 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 2). Cytowana regulacja uwzględnia zatem zasadniczą zmianę trybu wyłaniania podmiotów usuwających pojazdy i prowadzących parkingi strzeżone – z władczego wyznaczenia na powierzenie w trybie przepisów o zamówieniach publicznych – oraz eliminuje problemy intertemporalne związane z tą zmianą.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy stwierdzić, że za bezsporną w tej sprawie uchodzi okoliczność, iż należący do Skarżących parking (pod adresem ul. [...], [...], pod którym to adresem zarówno w dniu wydania dyspozycji usunięcia pojazdów, jak i w dacie wydania skarżonych postanowień prowadziła nieprzerwanie działalność, acz ze zmiennym składem osobowym i brzmieniem firmy, spółka aktualnie działająca pod firmą "[...] w drodze aktu władczego Starosty [...] – tj. zarządzenia z [...] maja 2007 r. nr [...], a następnie zarządzenia z [...] maja 2010 nr [...] – został wyznaczony jako miejsce zabezpieczenia pojazdu usuniętego z drogi. Z niekwestionowanych ustaleń organu wynika, że ostatnie wyznaczenie obejmowało okres 3 lat. Z tych też przyczyn Starosta uznał się właściwy do rozpoznawania wniosku Skarżących w zakresie całego okresu dozorów nad przedmiotowymi pojazdami, na przestrzeni od [...] marca 2009 r. (początek dozoru nad motorowerem marki [...]) do [...] czerwca 2013 r. (koniec dozoru nad pojazdem marki [...]).

Należy jednak zauważyć, iż w swym wniosku z [...] września 2015 r. Skarżący, wnosząc o wypłatę wynagrodzenia "za usuwane i parkowane pojazdy" wyszczególnione w załączonym do wniosku wykazie, powołali się m.in. na umowę z [...] Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy, pomimo ich obszerności, nie sposób doszukać się egzemplarzy powołanych umów (jest tylko kserokopia aneksu nr [...] do ww. umowy z [...] lipca 2011 r.) tudzież należycie udokumentowanych informacji dotyczących stron i treści tych umów, oraz trybu ich zawarcia. Brak ten należy uznać za istotny, a to już z następujących względów.

- Nie można obecnie wykluczyć, iż postanowienia ww. umów (a zwłaszcza umowy z [...] lipca 2011 r. nr [...]) znajdują zastosowanie także do pojazdów objętych zaskarżonym postanowieniem, np. za czas ich przechowywania w okresie obowiązywania tych umów. Wprawdzie SKO w uzasadnieniu swego postanowienia stwierdziło kategorycznie, że żadna z ww. umów "nie ma odniesienia do pojazdów usuniętych z drogi przez dniem [...] września 2010 r. a tym samym objętych zaskarżonym postanowieniem", ale wobec braku w aktach sprawy egzemplarzy tych umów, prawdziwość cytowanego twierdzenia nie poddaje się weryfikacji, a samo twierdzenie jawi się jako gołosłowne.

- W świetle dotychczasowych uwag nie można też wykluczyć, iż w drodze ww. umów (a zwłaszcza umowy z [...] lipca 2011 r. nr [...]) doszło do powierzenia spółce Skarżących, z dniem [...] sierpnia 2011 r., wykonywania zadań związanych z usuwaniem pojazdów oraz prowadzeniem parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych, zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych (art. 130a ust. 5f p.r.d.). Wprawdzie w uzasadnieniu skargi (s. 10) pełnomocnik Skarżących stwierdził, że wskazane umowy nie były zawierane na podstawie prawa zamówień publicznych, ale – po pierwsze – wobec braku w aktach sprawy egzemplarzy tych umów oraz dokumentów lub wiarygodnych informacji związanych z procesem ich zawierania, prawdziwość cytowanego twierdzenia nie poddaje się w ogóle weryfikacji, a samo twierdzenie jawi się jako gołosłowne. Po drugie, w odniesieniu do umowy z [...] maja 2013 r. nr [...] stwierdzenie to pozostaje w jawnej sprzeczności ze stanowiskiem organu (SKO) wyrażonym w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, z którego wynika, iż do zawarcia tej umowy doszło "na mocy art. 130a ust. 5f p.r.d."

Poczynienie ustaleń dotyczących powyższych okoliczności ma niewątpliwie istotne znaczenie dla wyniku sprawy, albowiem determinuje tryb, w jakim Skarżący dochodzić mogą roszczeń z tytułu usunięcia i przechowywania pojazdu, obejmujących koszty tych działań oraz wynagrodzenie za dozór. Sąd w niniejszym składzie podziela bowiem pogląd prawny wyrażony w uzasadnieniu wyroku WSA o sygn. akt II SA/Po 814/16, zgodnie z którym choć należności z tytułu usunięcia pojazdu i jego przechowywania przypadające za okres, w którym strona skarżąca funkcjonowała jako podmiot wyznaczony przez Starostę [...], dochodzić może ona zasadniczo w trybie administracyjnym, to w przypadku ustalenia, iż po wejściu w życie art. 130a ust. 5f p.r.d. wykonywanie zadań związanych z przechowywaniem pojazdów usuniętych z drogi powierzone jej zostało zgodnie z przepisami o zamówieniach publicznych i zawarta z nią została w tym zakresie odpowiednia umowa, to właściwym do rozstrzygania sporów w tym zakresie (tj. co do należności za okres objęty taką umową) będzie sąd powszechny. Albowiem spór ten dotyczył będzie wykonania umowy cywilnoprawnej, zawarcie której znajdowało podstawę w przepisach prawa powszechnie obowiązującego rangi ustawowej.

- Jednakże nawet jeśli – jak twierdzą Skarżący – do zawarcia żadnej z ww. umów nie doszło w trybie ustawy Prawo zamówień publicznych, to nie jest jeszcze kategorycznie wykluczona możliwość, iż strony tych umów (obu lub choćby jednej z nich), w ramach przysługującej im autonomii woli, poddały spory wynikające z tych umów kognicji sądów powszechnych (albo, co mniej prawdopodobne, arbitrażowych), co wyłączałoby drogę administracyjną w tej sprawie.

Stwierdzone braki w aktach administracyjnych sprawy uniemożliwiają weryfikację także tej istotnej okoliczności.

- Wreszcie, nawet jeżeli analiza ww. umów (która, jak to już wyżej wskazano, jest niemożliwa na obecnym etapie postępowania przede wszystkim wobec braku w aktach sprawy egzemplarzy tych umów) doprowadziłaby do wniosku, że – jak twierdzi SKO – żadna z tych umów nie obejmuje wprost swym zakresem pojazdów objętych przedmiotowym postępowaniem, to jeszcze by nie oznaczało, iż treść ww. umów, a zwłaszcza stawki w nich określone, pozbawione są jakiejkolwiek relewancji w tym postępowaniu. Skoro bowiem jedną ze stron takiej umowy był najpewniej podmiot publicznoprawny (jednostka samorządu terytorialnego lub jej organ) – a więc podmiot zobligowany ustawowo do przestrzegania dyscypliny finansów publicznych, tj. w szczególności do ponoszenia tylko wydatków uzasadnionych – to nie sposób przyjąć, że przewidziane w tych umowach stawki (a szerzej: zasady ustalania i zwrotu wydatków związanych usuwaniem z drogi i dozorem pojazdów oraz ustalania wynagrodzenia należnego z tego tytułu) zostały określone w całkowitym oderwaniu od rzeczywiście ponoszonych ówcześnie przez dozorcę kosztów (wydatków) oraz od ówcześnie panujących realiów rynkowych (tj. stawek wynagrodzeń stosowanych wówczas w obrocie). W konsekwencji – niezależnie od wcześniejszych uwag – wbrew odmiennemu stanowisku organów, stawki określone w ww. umowach, a zwłaszcza w umowie z [...] lipca 2011 r. nr [...] (z uwagi na okres jej obowiązywania), powinny zostać wzięte pod uwagę, co najmniej jako punkt odniesienia do oceny zasadności kwot wydatków i wynagrodzeń wskazanych we wniosku Skarżących, przynajmniej za okresy dozoru, w których obowiązywały te umowy. Nie sposób bowiem racjonalnie zakładać, że w takim samym okresie (tj. w okresie obowiązywania danej umowy) rzeczywiste wydatki oraz należne wynagrodzenie dozorcy mogły i powinny kształtować się odmiennie w odniesieniu do poszczególnych pojazdów tylko z uwagi na datę usunięcia danego pojazdu z drogi (przed czy po zawarciu ww. umowy).

Także z tego względu niezbędne było, zdaniem Sądu, pozyskanie przez organy do akt administracyjnych sprawy oraz przeprowadzenie analizy ww. umów – czego organy obu instancji niezasadnie zaniechały.

W ocenie Sądu niewyjaśnienie powyższych okoliczności mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i stanowi samodzielną podstawę do uchylenia zaskarżonego postanowienia SKO oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty, jako wydanych z istotnym naruszeniem przepisów postępowania – art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 144 i art. 140 k.p.a.

Z tych względów, po poczynieniu brakujących ustaleń, organ ponownie rozpoznający sprawę powinien m.in. ocenić, czy i ewentualnie w jakim zakresie w sprawie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, dotyczące należnego dozorcy zwrotu kwot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenia za dozór, oraz czy, a jeśli tak to kiedy, istniejący pomiędzy Starostą a Skarżącymi stosunek administracyjnoprawny – wynikający z pierwotnie władczego aktu wyznaczenia ich spółki do usuwania pojazdów i prowadzenia parkingu dla pojazdów usuniętych – przekształcił się w stosunek cywilnoprawny, wynikający z zawarcia w trybie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, względnie w "zwykłym" trybie cywilnoprawnym, umowy, mocą której powierzono Skarżącym wykonywanie tych zadań powiatu.

Niezależnie od powyższego Sąd zauważył, iż wniosek Skarżących obejmował wynagrodzenie nie tylko za dozór, ale także za usunięcie (holowanie) przedmiotowych pojazdów. W wykazie stanowiącym załącznik do wniosku Skarżący określili koszt holowania każdego z pojazdów na [...] zł [zob. kolumna tabeli: "Stawka (brutto) za holowane"). Organ I instancji w pkt 1 lit. a–g swego rozstrzygnięcia – zaakceptowanego bez zastrzeżeń przez organ II instancji – wskazał, iż zwrot wydatków oraz wynagrodzenie zostały przyznane "za holowanie i okres dozoru" poszczególnych pojazdów. Niemniej jednak analiza wyliczeń rzeczywistych kosztów i należnego wynagrodzenia za dozór przedstawionych w uzasadnieniach postanowień organów obu instancji, prowadzi do wniosku, iż organy te nie uwzględniły w swej kalkulacji, kosztów holowania pojazdów. Pomimo zarzutu podniesionego w zażaleniu, SKO nie wypowiedziało się w żaden sposób co do zasadności dochodzenia zwrotu kosztów holowania przez Skarżących. Z treści uzasadnienia postanowienia tego organu oraz poprzedzającego je postanowienia Starosty można jedynie pośrednio wnosić, iż zdaniem tych organów konieczne wydatki związane z dozorem, o jakich mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a., nie obejmują kosztów holowania pojazdu.

W związku z tym należy przywołać uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 listopada 2011 r. o sygn. akt I OSP 1/10 (CBOSA), w której w wyniku rozpoznania zagadnienia prawnego – zawierającego się w pytaniach:

"1. Czy organ egzekucyjny na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.) może przyznać na żądanie dozorcy zwrot koniecznych wydatków związanych z wykonywaniem dozoru oraz wynagrodzenie za dozór pojazdu usuniętego z drogi w trybie art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.)?

2. Czy w świetle art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym organ egzekucyjny jest zobowiązany do zwrotu na rzecz dozorcy kosztów usunięcia z drogi pojazdu nieodebranego przez właściciela?" – stwierdzono, że: "Jeżeli właściciel pojazdu usuniętego z drogi w przypadkach, o których mowa w art. 130a ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) nie odebrał pojazdu w określonym terminie, jednostce wyznaczonej do prowadzenia parkingu strzeżonego (jednostce wyznaczonej do usuwania pojazdów) może być przyznane wynagrodzenie za cały okres wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrot kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, w tym kosztów usunięcia pojazdu z drogi, na podstawie art. 102 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2002 r. Nr 110, poz. 968 ze zm.) w związku z § 3 pkt 1 lit. c rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 23 kwietnia 2002 r. w sprawie rozciągnięcia stosowania przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 50, poz. 449)." Zatem – jak z powyższego wynika – w ocenie NSA koszt usunięcia pojazdu z drogi mieści się w pojęciu "kosztów związanych z wykonywaniem dozoru". Stanowisko to, mimo zaistniałej zmiany przepisów, zwłaszcza w zakresie dotyczących właściwości organu orzekającego w sprawie wynagrodzenia za wykonywania dozoru nad pojazdem oraz zwrotu kosztów związanych z wykonywaniem dozoru, należy uznać za nadal aktualne.

Z tych względów przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ, mając na uwadze powyższą ocenę prawną, powinien odnieść się do wniosku Skarżących także w części dotyczącej żądanego zwrotu kosztów holowania pojazdów usuniętych z drogi.

Niezależnie od powyższych uwag Sąd podziela ogólne rozważania organów dotyczące sposobu ustalania należności z tytułu koniecznych wydatków związanych z wykonywanym dozorem oraz wynagrodzenia za dozór, o których mowa w art. 102 § 2 u.p.e.a. Z treści ww. przepisu wynika, iż przyznanie podmiotowi przechowującemu pojazd zarówno zwrotu poniesionych wydatków, jak i wynagrodzenia za dozór może się odbyć wyłącznie na wniosek (żądanie) dozorcy, przy czym to dozorca winien wykazać wysokość poniesionych kosztów, jak i określić wysokość żądanego wynagrodzenia. Organ przyznaje zarówno zwrot koniecznych wydatków oraz wynagrodzenie za dozór na żądanie dozorcy, a więc to przede wszystkim na stronie (wnioskodawcy) ciąży obowiązek jednoznacznego sformułowania roszczenia, jak i jego udokumentowania. Rolą organu rozpatrującego wniosek (żądanie) jest jego wnikliwe zweryfikowanie, w szczególności poprzez sprawdzenie, czy przechowawca wykazał wysokość poniesionych kosztów oraz czy wnioskowane przezeń wynagrodzenie za dozór jest adekwatne, a więc czy odpowiada słusznemu wynagrodzeniu przyjętemu w danych stosunkach. W ocenie Sądu nie sposób oczekiwać od organu prowadzenia z urzędu, czy też na wniosek strony, postępowania dowodowego zmierzającego do ustalenia przez organ, zamiast strony, jakie koszty dozorca poniósł. Sąd podziela jednocześnie pogląd prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych, iż dopiero w sytuacji, gdy strona nie wykazała zasadności swoich roszczeń – nie przedstawiła stosownych obliczeń poniesionych kosztów i należnego wynagrodzenia, lub wyliczenia te budzą uzasadnione wątpliwości – rolą organu jest ustalenie wysokości tych wydatków we własnym zakresie, w oparciu o dostępne organowi informacje. Jak to już wyżej wskazano, przy dokonywaniu tych ustaleń nie mogą być stosowane wprost stawki dobowe określone w uchwałach podjętych na podstawie art. 130a ust. 6 p.r.d. (por. wyroki NSA: z 31.07.2014 r., I OSK 3079/12; z 21.01.2016 r., I OSK 550/14 – CBOSA).

W tym świetle nie budzi wątpliwości Sądu, iż przedstawione przed stronę zestawienie kosztów poniesionych przy sprawowaniu dozoru przedmiotowego pojazdu nie było w pełni adekwatne i uzasadnione. Strona bowiem domagała się zwrotu kosztów zakupu szeregu materiałów i usług (wymienionych szczegółowo przez organy w wydanych postanowieniach), nie wykazując dostatecznie ich bezpośredniego, racjonalnego związku ze sprawowanym dozorem (lub okresem tego dozoru). W tym zakresie należy podzielić krytyczne uwagi organów obu instancji. Zarazem jednak formułowanie dalszych, bardziej szczegółowych uwag w tym zakresie byłoby na obecnym etapie postępowania co najmniej przedwczesne, mając na względzie wyrażone wyżej przez Sąd stanowisko co do konieczności pozyskania i przeanalizowania treści odnośnych umów (z [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz z [...] maja 2013 r. nr [...]), także w zakresie określonych w nich zasad zwrotu wydatków związanych z usuwaniem z drogi i dozorem pojazdów.

Analogiczne stwierdzenie należy odnieść również do poczynionych przez organy ustaleń w kwestii wynagrodzenia należnego za sprawowany dozór. W konsekwencji trzeba ograniczyć się w tym zakresie do stwierdzenia, że z art. 102 § 2 u.p.e.a. nie wynika sposób ustalenia wysokości tych wydatków, wobec czego – jak trafnie przyjęły organy – w takiej sytuacji znajduje zastosowanie art. 836 k.c., który stanowi, że jeżeli wysokość wynagrodzenia za przechowywanie nie jest określona w umowie albo w taryfie, przechowawcy należy się wynagrodzenie w danych stosunkach przyjęte, chyba że z umowy lub z okoliczności wynika, że zobowiązał się przechować rzecz bez wynagrodzenia. Takie rozwiązanie normatywne, w przypadku braku wskazania przez wnioskodawcę należnego wynagrodzenia, albo wskazania go w wysokości nieadekwatnej, zasadniczo nakłada na organ orzekający obowiązek ustalenia należnego wynagrodzenia poprzez zastosowanie metody porównawczej, która pozwoliłaby na określenie wysokości wynagrodzenia z uwzględnieniem stawek stosowanych przez inne podmioty prowadzące działalność tego samego rodzaju (zob. wyrok NSA z 21.01.2016 r., I OSK 550/14, CBOSA). Należy jednak zauważyć, że także cytowany przepis Kodeksu cywilnego nie pozwala na abstrahowanie od treści zawartej pomiędzy stronami umowy – czego niezasadnie w kontrolowanej sprawie dopuściły się organy. Poza tym należy podzielić zarzuty Skarżących, iż poczynione przez organ I instancji ustalenia porównawcze w zakresie stawek wynagrodzeń stosowanych przez innych przedsiębiorców nie zostały przez ten organ udokumentowane w sposób należyty, pozwalający na ich intersubiektywną weryfikację.

Całkowicie niezasadny okazał się natomiast zarzut Skarżących dotyczący naruszenia przez organy w postępowaniu administracyjnym zakazu reformationis in peius. W tym zakresie w pełni trafne są wyjaśnienia SKO zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia.

Mając wszystko to na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a., orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, tj. uchylił postanowienia obu instancji.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając koszt uiszczonego wpisu (100 zł), wynagrodzenie pełnomocnika Skarżącej (480 zł) ustalone na podstawie § 15 ust. 1 w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. poz. 1800, z późn. zm.) oraz koszt opłaty skarbowej od pełnomocnictw (2 x 17 zł) – łącznie 614 zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni wyrażone przez Sąd uwagi, wskazania i oceny prawne. W szczególności dokona brakujących ustaleń dotyczących charakteru i treści umowy z [...] lipca 2011 r., nr [...] oraz umowy z [...] maja 2013 r. nr [...], w celu określenia właściwego trybu ustalania należności za dozór przedmiotowych pojazdów, zwłaszcza za okresy, w których obowiązywały te umowy, a także rozważenia konieczności bezpośredniego, tudzież zasadności posiłkowego stosowania postanowień tych umów przy ustalaniu ww. należności. Ponadto organ winien wyraźnie odnieść się do kwestii zwrotu kosztów holowania przedmiotowych pojazdu, a także ustosunkować się do podniesionego w skardze żądania powiększania kwot ustalanych należności o wartość podatku VAT.