Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 43/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-08-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Dyrektor Ośrodka Pomocy Społecznej
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1 pkt 16, art. 59 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 64 poz 593
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej
article: art. 25
journal: Dz.U. 1964 nr 16 poz 93
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie Anna Łukaszewska - Macioch NSA Paweł Miładowski (spr.) Protokolant Barbara Dąbrowska po rozpoznaniu w dniu 20 sierpnia 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta J. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem Miasta J. a Prezydentem Miasta L. w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpatrzenia wniosku I. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Prezydenta Miasta L. jako organ właściwy do rozpatrzenia wniosku I. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] I. P. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej w J.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] i [...] Kierownika Działu ds. Domów Pomocy Społecznej i Ośrodków Wsparcia Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie działający z upoważnienia Prezydenta Miasta L. przekazał sprawę do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. celem rozpatrzenia zgodnie z właściwością.

W uzasadnieniu organ wskazał, iż zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej ( Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.) właściwość miejscową ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenia. Zdaniem organu z załączonych dokumentów wynika, iż wnioskodawczyni jest mieszkanką gminy J.-M. gdzie posiada gospodarstwo rolne, otrzymuje emeryturę z powiatu B., a w L. przebywa czasowo z powodu pogarszającego się stanu zdrowia.

Postanowieniem z dnia [...], nr [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. przekazał wniosek I. P. do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L.

W uzasadnieniu wskazano, iż wnioskodawczyni obecnie z uwagi na stan zdrowia niepozwalający jej na samodzielną egzystencję, mieszka u córki w L. Organ wskazał również, iż fakt posiadania gospodarstwa rolnego nie świadczy o jego uprawnieniu i osiąganiu dochodu, a przyznanie świadczenia emerytalnego przez ZUS w B. nie zobowiązuje do comiesięcznego odbioru tego świadczenia w miejscu zameldowania.

Na skutek wniesionego zażalenie postanowieniem z dnia [...] , nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Z. uchyliło postanowienie Kierownika Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. wskazując, iż jeżeli organ, któremu podanie przekazano, uzna, że nie jest organem właściwym, nie może wydać postanowienia o przekazaniu podania organowi, od którego je otrzymał, lecz powinien wystąpić do sądu administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego.

W zaistniałej sytuacji Burmistrz Miasta J. wnioskiem z dnia [...] wystąpił o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Miejskim Ośrodkiem Pomocy Społecznej w J. a Miejskim Ośrodkiem Pomocy Rodzinie w L. w sprawie ustalenia organu właściwego do rozpoznania wniosku I. P. o skierowanie do domu pomocy społecznej. Burmistrz wskazał, iż z wywiadu środowiskowego i zgromadzonych dokumentów wynika, że miejscem zamieszkania wnioskodawczyni jest L.

W odpowiedzi na wniosek Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. wskazał, iż oceniając zamiar stałego pobytu należy na podstawie zewnętrznych okoliczności ustalić, gdzie znajduje się centrum aktywności życiowej.

Dyrektor MOPR podniósł, iż skarżąca niewątpliwie nie może obecnie samodzielnie mieszkać w swoim domu M. N., gdzie mieszkała przez [...] lat, ale należy zauważyć, że nie wymeldowała się stamtąd i nie wyzbyła się własności domu oraz gospodarstwa rolnego, co byłoby wyrazem zamiaru zerwania związków z M. N. Zdaniem organu związki skarżącej z innymi gminami, na terenie których przebywała, opierają się wyłącznie na potrzebie zapewnienia jej opieki. Organ zwrócił uwagę, iż zaskarżenie postanowienia o przekazaniu sprawy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L. a niezaskarżenia postanowienia o przekazaniu sprawy wg właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. świadczy o przekonaniu strony, co do jej miejsca zamieszkania na terenie gminy J..

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Stosownie do art. 15 § 1 pkt 4 w zw. z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozstrzyga sprawy o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej.

Spór jaki powstał w niniejszej sprawie jest sporem o właściwość miejscową pomiędzy gminami, albowiem kierowanie do domu pomocy społecznej i ponoszenie odpłatności za pobyt w nim należą, stosownie do art. 17 ust. 1 pkt 16 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), do zadań własnych gminy.

Ustawa o pomocy społecznej, regulując właściwość miejscową gminy do załatwiania spraw, posługuje się generalnie pojęciem miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie, z nielicznymi wyjątkami. Przy pomocy tego też pojęcia określa właściwość miejscową gminy w sprawach kierowania do domu pomocy społecznej. W art. 59 ust. 1 ustawa o pomocy społecznej stanowi, że decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej wydaje organ gminy właściwej dla osoby w dniu kierowania, zaś właściwą gminę wskazuje art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z nim, właściwość miejscową gminy ustala się wg miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie.

Z uwagi na fakt, iż przepisy ustawy o pomocy społecznej nie zawierają definicji "miejsca zamieszkania" wyjaśnienia tegoż pojęcia można poszukiwać w innych przepisach w szczególności w ustawie z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny ( Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.). Zgodnie z art. 25 Kc, miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. Z unormowania tego wynika, że dla przyjęcia zamieszkiwania danej osoby w określonej miejscowości konieczne jest ustalenie występowania dwóch przesłanek, a mianowicie przebywania i zamiaru stałego pobytu, przy czym przesłanki te muszą wystąpić łącznie. O ile ustalenie pierwszej przesłanki nie nastręcza trudności, o tyle przy ustalaniu "zamiaru stałego pobytu" mogą decydować różnorakie okoliczności. W doktrynie przyjmuje się, że o zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej (zob. St. Dmowski, St. Rudnicki - Komentarz do Kodeksu cywilnego, Wydanie 7, LexisNexis 2006. str.117).

Podzielając takie pojmowanie pojęcia "miejsce zamieszkania" uznać należy, że w przypadku I. P. obie przesłanki spełnia Gmina Miasto L. Nie ulega wątpliwości, iż w dniu składania wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej jak i w dniu wydawania postanowienia o przekazaniu sprawy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. I. P., z uwagi na stan zdrowia i konieczność stałej opieki, przebywała od [...] w L.

Zatem sporne może być wyłącznie druga przesłanka zamieszkiwania, a więc "zamiar stałego pobytu".

Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., iż niewymeldowanie się z miejscowości M. oraz niewyzbycie się własności domu oraz gospodarstwa rolnego przesądza o miejscu zamieszkania.

W niniejszej sprawie dla ustalenia gdzie I. P. mieszka nie jest istotne czy wyzbyła się ona swojego majątku w M., lecz fakt aktualnego miejsca pobytu z zamiarem stałego pobytu. Podobnie fakt niewymeldowania się z miejscowości M. w żadnym wypadku nie może świadczyć o zamiarze stałego pobytu w tej miejscowości.

Stwierdzić należy, że miejsce zamieszkania nie zawsze tożsame jest z adresem zameldowania. Miejsce zamieszkania rozumieć, bowiem należy zgodnie z art. 25 kodeksu cywilnego. Natomiast samo zameldowanie konkretnej osoby na pobyt stały w danym lokalu nie jest jednoznaczne z jej faktycznym zamieszkiwaniem w określonym czasie w miejscu takiego zameldowania. Zauważenia wymaga przy tym, iż samo zameldowanie jest czynnością materialno-techniczną o charakterze deklaratoryjnym ( por. wyrok NSA z dnia 17 listopada 2006 r., sygn. akt II OSK 1399/05). Ponadto zameldowanie jest instytucją służącą wyłącznie celom ewidencyjnym, potwierdzającą fakt pobytu w danym lokalu.

Jak wskazały oba podmioty pozostające w sporze I. P. w obecnym stanie choroby nie jest zdolna do samodzielnej egzystencji i wymaga ciągłej opieki. Fakt dysponowania przez córkę I. P. jej pieniędzmi, które są wydatkowane na jej utrzymanie, w tym na częściowe pokrywanie rachunków za mieszkanie, opieka nad nią oraz zatrudnienie do tego opiekunki w L. pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że to właśnie L. jest głównym ośrodkiem działalności I. P., a zatem pozwala na stwierdzenie, iż to L. jest miejscem jej zamieszkania.

Za powyższym przemawia również fakt, iż jako dom opieki społecznej, do którego skierowana miała być wnioskodawczyni wskazano ośrodek w J., czyli miejscowości położonej w pobliżu L., a nie J. Wybór domu opieki społecznej położonego niedaleko L., a oddalonego od J. świadczy jednoznacznie, iż za miejsce zamieszkania I. P. nie uznaje już domu w M. N., a wskazuje na chęć pozostania blisko rodziny zamieszkałej w L.

Zdaniem Sądu również okoliczność niezaskarżenia postanowienia o przekazaniu sprawy wg właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. nie świadczy o przekonaniu strony, co do jej miejsca zamieszkania na terenie gminy J. Taki tok rozumowania jest całkowicie błędny. Prawo zaskarżenia orzeczeń organów administracji jest to uprawnienie strony. Zdaniem Sądu z faktu zaskarżenia postanowienia o przekazaniu sprawy do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w L., a niezaskarżenia postanowienia o przekazaniu sprawy wg właściwości do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w J. nie można wyprowadzić wniosku co do przekonania strony o miejscu zamieszkania.

Zamiar przebywania na stałe w L. i jednocześnie przebywanie w tej miejscowości czyni z niej miejsce zamieszkania I. P. w rozumieniu art. 25 Kc. Konsekwencją tego stanowiska będzie to, że Prezydenta Miasta L. uznać należy zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej za organ właściwy do rozpatrzenia wniosku I. P. o skierowanie jej do Domu Pomocy Społecznej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w postanowieniu, w oparciu o art. 15 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.