Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1722/07
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-01-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 w zw. z art. 60 ust. 1,3,4 i art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
Teza: 1. Ograniczenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może być rozumiane jako przeniesienie określonego w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obowiązku zapewnienia poszanowania uzasadnionego interesu osób trzecich do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakter obu postępowań, aczkolwiek dotyczący tego samego celu inwestycyjnego, jest jednak odmienny i ma inny zakres. Zakres ochrony interesu osób trzecich realizowany jest także na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie.

3. Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji.

TEZY

1. Ograniczenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może być rozumiane jako przeniesienie określonego w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obowiązku zapewnienia poszanowania uzasadnionego interesu osób trzecich do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakter obu postępowań, aczkolwiek dotyczący tego samego celu inwestycyjnego, jest jednak odmienny i ma inny zakres. Zakres ochrony interesu osób trzecich realizowany jest także na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

2. Przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie.

3. Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Zygmunt Niewiadomski sędzia NSA Stanisław Nowakowski (spr.) Protokolant Elżbieta Maik po rozpoznaniu w dniu 6 stycznia 2009 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 lipca 2007 r. sygn. akt IV SA/Wa 742/07 w sprawie ze skargi H. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie sygn. akt IV SA/Wa 742/07 z dnia 31 lipca 2007 r. uchylono decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lutego 2007r., mocą której utrzymano w mocy decyzję Prezydenta Miasta Płocka z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] znak [...] ustalającą na wniosek E. C. warunki zabudowy dla inwestycji pod nazwą: wjazd na działkę nr [...], przewidzianej do realizacji w P. przy ul. [...] na dz. [...] i [...].

Do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę wniosła H. Ż., która już na etapie postępowania przed organem pierwszej instancji wniosła: "o zmianę lokalizacji wjazdu i jego przesunięcie w kierunku południowym (w stronę ulicy [...]). Podniosła, że wjazd do projektowanego budynku usługowego Salon Samochodowy przy ulicy [...] w P. na działce nr [...], nie powinien być lokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr [...], na której w odległości 8 m. od granicy znajduje się budynek mieszkaniowy jednorodzinny".

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd pierwszej instancji wskazał na następującą motywację rozstrzygnięcia: Zdaniem Sądu decyzje zostały wydane z naruszeniem przepisów postępowania określających wymagania dotyczące uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Skoro nie ma uzasadnienia stanowiska, to nie można uznać, że określone istotne okoliczności były rozważane przez organ administracyjny, a to mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia polegała natomiast na dokonaniu oceny stanu faktycznego w kontekście niewłaściwie zinterpretowanych uwarunkowań formalnoprawnych (regulacji prawa materialnego).

Sąd I instancji przyjmuje, że wniosek inwestora o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy nie spełniał wymagań, o których mowa w art. 52 ust. 2 pkt 2 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z powołanym przepisem wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać opis inwestycji obejmujący m. in. dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko, natomiast wnioskodawca w rubryce 4 wniosku o wydanie decyzji dla inwestycji pod nazwą wjazd na działkę nr [...] przy ul. [...] w P. zatytułowanej "dane charakteryzujące wpływ planowanej inwestycji na środowisko" podał tylko, że planowana inwestycja nie pogarsza warunków środowiska. Brak we wniosku opisu danych charakteryzujących wpływ inwestycji na środowisko oraz niezwrócenie się przez organ o uzupełnienie wniosku w tym zakresie, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, daje podstawę do stwierdzenia, że okoliczności te nie były przedmiotem rozważań i oceny organu administracji przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie. W konkluzji Sąd podnosi, że: "(...) inwestycja polegająca na budowie drogi wywiera określony wpływ na środowisko". Jednakże podkreśla się w uzasadnieniu wyroku, że w rozpatrywanym przypadku nie było potrzeby sporządzania określonych dokumentacji specjalistycznych (przeprowadzenie procedury ocen oddziaływania na środowisko nie było w tym wypadku wymagane). W ocenie Sądu pierwszej instancji, organ administracji nie został zwolniony z obowiązku rozważenia potrzeby zabezpieczenia interesów osób trzecich w związku z ewentualnymi uciążliwościami przedsięwzięcia przewidzianego w art. 54 pkt. 2 lit. d ustawy, a za niezbędny warunek uczynienia zadość temu wymaganiu Sąd uznaje zgromadzenie informacji o ewentualnej uciążliwości obiektu, czego organy obu instancji nie uczyniły.

Orzekające organy nie wywiązały się także z obowiązku dokonania oceny analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Obowiązek ten nakłada na organy przepis art. 54 pkt 2 lit. a w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Tymczasem organ I instancji w uzasadnieniu decyzji wspomniał jedynie o istnieniu tej analizy, zaś organ odwoławczy ustosunkowując się do zarzutów odwołania w tym przedmiocie stwierdził tylko, że przeprowadzono analizę, nie dokonał zaś jej oceny. Zdaniem Sądu, znajdująca się w aktach sprawy analiza nie tylko nie zawiera opisu analizowanego stanu faktycznego (por. § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ale jest jedynie zbiorem hipotez, twierdzeń nie zwierających uzasadnienia w części opisowej.

Za chybione Sąd administracyjny I instancji uznaje także twierdzenia organu odwoławczego co do badania w toku postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę zapewnienia ochrony interesu osób trzecich. Zadaniem Sądu Samorządowe Kolegium Odwoławcze pominęło, że przepis art. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w brzmieniu obowiązującym od dnia 11 lipca 2003 r., nie zawiera już wymogu, aby obiekt budowlany zapewniał ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich, co musiało być uwzględnione jako należące do zakresu orzekania organu administracji architektoniczno - budowlanej. W świetle obecnych regulacji osoby trzecie, co do zasady, nie są także stronami w postępowaniu prowadzonym przed tymi organami (art. 28 ust. 2 ustawy - Prawo budowlane).

Sąd podnosi, że organy orzekające nie rozważyły możliwości innej lokalizacji planowanej inwestycji. Decyzję o ustaleniu warunków zabudowy wydaje się na wniosek zainteresowanego (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ustawy), co do zasady, zgodnie z żądaniem zawartym we wniosku. Organ administracji publicznej nie może jednak wniosku interpretować ściśle (zawężąjąco). Według Sądu pierwszej instancji na tym etapie starań o realizację zamierzenia inwestycyjnego "(...)organ jest zobowiązany maksymalnie szeroko określić możliwości inwestowania. W związku z tym organ powinien, zwłaszcza wobec podniesionych w sprawie zarzutów co do lokalizacji wjazdu na działkę, przeprowadzić dodatkowe postępowanie dowodowe, zmierzające do ustalenia, czy proponowana przez inwestora lokalizacja wjazdu jest jedyną możliwą lokalizacją, biorąc pod uwagę zarówno jego potrzeby i interesy, jak i możliwość zminimalizowania uciążliwości wjazdu dla użytkowników sąsiedniej działki (uzasadniony interes osób trzecich)".

W skardze kasacyjnej od opisanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pełnomocnik inwestora (radca prawny) zarzuca naruszenie:

1) art. 54 w związku z art. 60 ust. 1, 3 i 4, art. 61 ust. 1 i art. 64 oraz art. 6, 55 i 56 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.);

2) rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), wydanego na podstawie art. 61 ust. 6 i 7 ustawy wymienionej w pkt 1;

3) art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.); przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sposób wskazany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.

Wskazując na podstawy skargi kasacyjnej wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał zaskarżony wyrok, oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną podnosi, że Sąd pierwszej instancji uzasadnia rozstrzygnięcie naruszeniem przepisów postępowania określających wymagania dotyczące uzasadnienia rozstrzygnięcia. Ma to wynikać z oceny Sądu w tym, że nastąpiło naruszenie przez organy orzekające przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), a w szczególności przepisów art. 1 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 52 i 54 tej ustawy, niektóre z nich w związku z art. 64 ustawy. Nadto w zaskarżonym wyroku sformułowany jest zarzut naruszenia przepisów przywołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną przepisy dotyczące przedmiotu sprawy są tak skonstruowane, że nie można w nich do końca oddzielić przepisów materialnoprawnych od przepisów formalnoprawnych. Z tego wysuwany jest wniosek, że na gruncie tych przepisów nie można formułować zarzutu braku zachowania przepisów proceduralnych. Podnosi nadto pełnomocnik, że w wyroku nie wskazano by organy administracji samorządowej dopuściły się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Podkreśla się, że inwestycja polega na wykonaniu wjazdu na działkę Nr [...] z działek Nr [...] i [...] użytkowanych jako drogi. Jest to więc, w ocenie pełnomocnika inwestora, inwestycja prosta, o minimalnym stopniu skomplikowania.

Nie można uznać za trafny sformułowany w wyroku Sądu pierwszej instancji zarzut, że inwestor we wniosku o wydanie warunków zabudowy nie podał danych o wpływie inwestycji na środowisko zgodnie z przepisem art. 52 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – a ograniczył się tylko do podania, że inwestycja nie pogarsza warunków środowiska. Przy ocenie tego zarzutu należy wziąć pod uwagę - z jednej strony okoliczność, że "chodzi o budowę tak prostą", a z drugiej strony, iż obie nieruchomości położone są przy drodze publicznej. Tak więc, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, budowa przedmiotowego wjazdu nie zmienia warunków środowiska dla nieruchomości H. Ż..

Inwestor nie podziela również tych zastrzeżeń zaskarżonego wyroku, które dotyczą wad spornej decyzji w zakresie oceny analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy w myśl art. 54 pkt 2 powołanej ustawy. Pełnomocnik nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że sporna decyzja nie odpowiada warunkom określonym w § 9 tego rozporządzenia. Decyzja składa się z części tekstowej i graficznej. Do decyzji został załączony dokument zatytułowany "Wyniki analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu", z którego treści wynika, że zamieszczone zostały wypowiedzi, iż została wykonana analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie objętym art. 61 cytowanej ustawy, a także, że spełnione zostały warunki określone w tym przepisie. Analiza obejmuje obszar 50 m od projektowanej inwestycji i wykonana została przez osobę posiadającą wymagane kwalifikacje zawodowe. Analizowany obszar naniesiony został na załączoną do decyzji mapę o wymaganych parametrach.

Nie zgadzając się ze stwierdzeniami Sądu pełnomocnik podnosi, że w sprawie zastosowanie ma norma przepisu art. 56 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według której nie można odmówić wydania decyzji o zabudowie, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

W szczególności, jego zdaniem, zaskarżona do WSA decyzja nie podlega zakwestionowaniu z punktu widzenia ochrony interesów osób trzecich. Podkreśla, że należy wziąć pod uwagę, iż usytuowanie nieruchomości na takich terenach samo przez się wpływa na korzystanie z własności. Ochrona osób trzecich nie może, zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, sięgać tak daleko, aby nie liczyć się z tym, że nieruchomość jest położona na terenach przeznaczonych pod zabudowę oraz nie może oznaczać zanegowania prawa sąsiada do zabudowania swojej nieruchomości według własnej koncepcji. Taka sytuacja ma miejsce w zakresie usytuowania wjazdu.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył mąż H. Ż. działający z jej pełnomocnictwa, w której przedstawia wykaz dokumentów jakie dotyczą sprawy pozwolenia na budowę przedmiotowej działki. Nadto podnosi, że E. C. nie jest już właścicielem działki nr [...] przy ul. [...] w P., a H. Ż. nie jest już współwłaścicielką sąsiadującej z działką nr [...] nieruchomości (działki [...] i [...]). We wniosku pełnomocnik H. Ż. domaga się oddalenia skargi kasacyjnej i zasądzenia od wnoszącego tę skargę kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, aczkolwiek zarzuty podniesione w stosunku do uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie są trafne i uzasadnione. Wyrok, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, jest jednak zgodny z prawem.

W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji istota wyrażonego stanowiska wynika już z pierwszego zdania rozważań, w którym podano, że Sąd "uznał, że zostały one (decyzje – przyp. NSA) wydane z naruszeniem przepisów postępowania określających wymagania dotyczące uzasadnienia rozstrzygnięcia (art. 54 w związku z art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (...). Brak uzasadnienia stanowiska nie pozwala uznać, iż określone istotne okoliczności były rozważane przez organ administracyjny, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Wadliwość uzasadnienia polegała na dokonaniu oceny stanu faktycznego w kontekście niewłaściwie zinterpretowanych uwarunkować formalnoprawnych (regulacji prawa materialnego)".

Problem jest w tym, że z tego stanowiska nic nie wynika. Decyzje zawierają bowiem wszelkie wymagane prawem przesłanki i ustalenia, gdy bierze się pod uwagę ten zakres, do którego się odnosiły (warunki zabudowy). Z uzasadnienia wyroku natomiast nie wynika, co takiego miałoby jeszcze się znaleźć w decyzji by spełniała ona wymagania jakie określa ustawa. Nie wynika też z uzasadnienia w jakim zakresie naruszone zostały przepisy prawa materialnego, a w jakim przepisy postępowania. Ma to znaczenie istotne. Sąd pierwszej instancji bowiem przyjmuje, że brak uzasadnienia ma w tej sprawie "wpływ na wynik sprawy", natomiast wiadomo, iż uzasadnienie decyzji należy, co do zasady, do prawa procesowego a jego naruszenie musi mieć istotny wpływ na wynik sprawy by, zgodnie z prawem, uchylić decyzję administracyjną jako wadliwą.

Zasadnie podnosi strona wnosząca skargę kasacyjną, że inwestor wniosek wypełnił prawidłowo. Nie wiadomo bowiem, co miałby w takim przypadku, jak w tej sprawie, jeszcze dodać.

W uzasadnieniu wyroku Sądu pierwszej instancji określa się inwestycje jako budowę drogi (str. 3 uzasadnienia), co jednak nie ma żadnego odniesienia do stanu faktycznego sprawy. Nadto o żadnej budowie drogi nie ma wzmianki w aktach, natomiast jest to sprawa o lokalizację wjazdu na działkę (zjazdu). Takie błędne określenie inwestycji ma prawdopodobnie znaczenie przy ocenie dlaczego Sąd pierwszej instancji takie stanowisko przyjął w tej sprawie. Inaczej przebiega ustalenie warunków zabudowy dla drogi, a inaczej zjazdu z drogi.

Usprawiedliwione są także zarzuty podnoszone w skardze kasacyjnej, że nie jest wymagane dla tak prostej inwestycji zamieszczenie opisu obejmującego dane charakteryzujące wpływ inwestycji na środowisko. Przepis art. 52 ust. 2 pkt 2, który poprzez art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ma zastosowanie w sprawie, obejmuje trzy podstawy jakie co do zasady zamieszczane są w charakterystyce inwestycji, a z porównania ich wyraźnie wynika, że nie muszą mieć łącznie zastosowania do każdej inwestycji. Projektowana inwestycja znajduje się wszak przy drodze publicznej, co oznacza, że wjazd z drogi na działkę winien być dostosowany do ruchu drogowego i spełniać inne konieczne warunki techniczne. Z wjazdu z drogi publicznej nie będzie niewątpliwie korzystała większa ilość pojazdów aniżeli z samej drogi (ulicy), a zatem w tym zakresie nie zwiększa się obciążenie nieruchomości sąsiednich, aczkolwiek planowana inwestycja może mieć wpływ na zwiększenie ruchu na ulicy, co jednak nie ma w sprawie znaczenia.

Zarzuty skargi kasacyjnej znajdują także usprawiedliwienie, gdy wskazują na wadliwą wykładnię przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 154, poz. 1588). Sąd pierwszej instancji podniósł, że: "Podkreślić należy, że zalegająca w aktach sprawy analiza nie tylko nie zawiera opisu analizowanego stanu faktycznego (por. § 9 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588), ale jest jedynie zbiorem hipotez, twierdzeń nie zwierających uzasadnienia w części opisowej". Niezrozumiałe jest co Sąd miał na uwadze. W aktach sprawy bowiem jest analiza prawidłowo opisana i sporządzona przez uprawnioną osobę. Sąd nie wykazał o jakie uzasadnienie może w tej sprawie chodzić i jakie miałoby to mieć znaczenie w sprawie, nie mówiąc już o istotnym wpływie na wynik sprawy.

Zasadny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, bowiem przepis ten nakazuje poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich, a zatem zasadnie organ odwoławczy podał, że ochronę interesów osób trzecich w sposób szczegółowy uwzględnia się w postępowaniu w przedmiocie pozwolenia na budowę. Sąd pierwszej instancji przyjmuje zaś, że skoro w postępowaniu o pozwolenie na budowę nie wszystkie osoby trzecie mogą brać udział, to znaczy, iż taką ochronę należy zapewnić w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Jest to pogląd oczywiście nietrafny i dowolny. Ograniczenie kręgu stron w postępowaniu o pozwolenie na budowę przez art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane nie może być rozumiane jako przeniesienie określonego w art. 5 ust. 1 pkt 9 tej ustawy obowiązku zapewnienia poszanowania uzasadnionego interesu osób trzecich do postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy. Charakter obu postępowań, aczkolwiek dotyczący tego samego celu inwestycyjnego, jest jednak odmienny i ma inny zakres. Zakres ochrony interesu osób trzecich realizowany jest także na podstawie art. 54 pkt 2 lit. d w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nietrafne jest także zobowiązanie organów administracji samorządowej do rozważenia możliwości innej lokalizacji inwestycji, aniżeli wskazana przez inwestora. Żaden przepis nie daje takiego uprawnienia stronie nie będącej realizatorem inwestycji. Wprost przeciwnie, rację ma strona wnosząca skargę kasacyjną, że skoro lokalizacja jest zgodna z przepisami odrębnymi, to nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy (art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu przestrzennym).

Mimo wady uzasadnienia, które trafnie przedstawił w skardze kasacyjnej pełnomocnik strony, nie uwzględniono istoty zadania inwestycyjnego, a co za tym idzie nie zastosowano właściwych przepisów, co w konsekwencji doprowadziło, że Naczelny Sąd Administracyjny, dostrzegając wadliwość uzasadnienia jakie przedstawił Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 31 lipca 2007 r., jednocześnie uznał, iż samo rozstrzygniecie odpowiada prawu, a tym samym skarga kasacyjna stosownie do art. 184 P.p.s.a. podlega oddaleniu.

Z dokumentacji jak została przedstawiona do wniosku o ustalenie warunków zabudowy pod nazwą wjazd na działkę nr [...] nie wynika, że chodzi w niej o zagospodarowanie samej działki przez odpowiednie usytuowanie wjazdu na nieruchomość. Z dotychczasowych niepełnych ustaleń można sądzić, iż chodzi o zjazd z drogi publicznej jaką jest ul. [...] w P.. We wniosku o warunki zabudowy podano wprost, że sprawa dotyczy wjazdu z ul. [...].

Stosownie natomiast do art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115 ze zm.) "Budowa lub przebudowa zjazdu należy do właściciela lub użytkownika nieruchomości przyległych do drogi, po uzyskaniu, w drodze decyzji administracyjnej, zezwolenia zarządcy drogi na lokalizację zjazdu lub przebudowę zjazdu, z zastrzeżeniem ust. 2". Zarówno w sprawie pozwolenia na budowę zjazdu (a za taki przyjmuje się zgodnie z art. 4 pkt 8 powołanej ustawy o drogach publicznych "połączenie drogi publicznej z nieruchomością położoną przy drodze, stanowiące bezpośrednie miejsce dostępu do drogi publicznej w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym"), jak w sprawie o ustalenie warunków zabudowy chodzi o ustalenie lokalizacji i to w rozumieniu przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie ma zatem różnicy między żądaniem sformułowanym we wniosku a sytuacją jaka przewidziana jest w art. 29 ustawy o drogach publicznych. Organy administracji ani Sąd pierwszej instancji tej okoliczności w ogóle nie wzięły pod uwagę. Wprawdzie z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd żądanie określił jako warunki zabudowy dotyczące budowy drogi, jednakże to nie zostało wyjaśnione, a nadto budowa drogi nie ma tu miejsca. Budowa zjazdu może być fragmentem drogi ale nie drogą. Przepisy nie posługują się określeniem "wjazdu" na drogę publiczną, natomiast definicja ustawowa "zjazdu" jest adekwatna także do wjazdu (wyjazdu) z działki. Nie może bowiem zostać wybudowany wjazd na działkę z drogi publicznej bez wydania decyzji przez zarządcę drogi zezwalającej na lokalizację zjazdu.

W ocenie składu orzekającego, przepis art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest przepisem szczególnym w stosunku do przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zakresie ustalania warunków zabudowy. Potwierdza to ust. 3 art. 29 ustawy, który nie pozwala na odmienną lokalizację zjazdu aniżeli przewidziana w powołanym przepisie.

W niniejszej sprawie wniosek dotyczył ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji pod nazwą "wjazd na działkę". Dla inwestora punktem odniesienia jest wjazd z ulicy na teren swej nieruchomości. Ustawodawca mając na celu ochronę dróg publicznych przed niezgodną z warunkami technicznymi ich zabudową, jak i bezpieczeństwo związane z ruchem drogowym, za punkt odniesienia przyjmuje drogę publiczną oraz określa warunki w jakich może dojść do lokalizacji zjazdu z drogi publicznej, na nieruchomość przyległą do drogi publicznej. Skoro jednak nie jest do zaakceptowania by zjazd z drogi publicznej na położoną przy niej nieruchomość mógł mieć odrębną lokalizację aniżeli wjazd z nieruchomości na drogę, to konsekwentnie należy przyjąć, że co do zasady jest to tożsame zamierzenie inwestycyjne.

Organy rozpoznając sprawę w ogóle nie odniosły się do przepisów ustawy o drogach publicznych, a zwłaszcza nie zwróciły uwagi, czy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które wymagają dla danej inwestycji ustalenia warunków zabudowy, zaś stosownie do art. 32 ust. 4 pkt 1 ustawy Prawo budowlane bez ustalenia warunków zabudowy nie jest dopuszczalne wydanie pozwolenia na budowę, mają zastosowanie także w sprawie budowy zjazdu z drogi publicznej, którego lokalizacja jest ustalana w drodze decyzji na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Wykładnia i stosowanie prawa nie może prowadzić do pominięcia rozwiązań, które pozwalają na takie wyjaśnienie przepisów, by przyjęte w ustawie rozwiązania wzajemnie się nie wykluczały, ani nie dublowały. Skoro w ustawie o drogach publicznych w art. 29 ust. 1 na budowę zjazdu z drogi publicznej konieczne jest uzyskanie decyzji zezwalającej na jego lokalizację, wydanej przez zarządcę drogi, to na to samo zamierzenie inwestycyjne nie trzeba uzyskać decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, która by de facto dotyczyła tego samego, gdyż warunki zabudowy w istocie są także ustaleniem lokalizacji.

Warunki zabudowy nieruchomości położonej przy drodze publicznej mogą obejmować także wjazd. Wówczas powinien on być zawsze związany z rozplanowaniem inwestycji na danej nieruchomości i konieczne będzie przed wydaniem decyzji, uzgodnienie na podstawie art. 53 ust. 4 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z właściwym zarządcą drogi – w odniesieniu do obszarów przyległych do pasa drogowego. (Na marginesie należy podnieść, że takie uzgodnienie znajduje się w aktach sprawy - postanowienie Prezydenta Miasta Płocka z dnia 16 października 2006 r., - aczkolwiek w rozpoznawanej sprawie wydał je ten sam organ, który jest zarządcą drogi organem właściwym do ustalenia warunków zabudowy – co nie jest dopuszczalne).

Ustalenia jakie zostały poczynione w sprawie nie wystarczają by jednoznacznie określić z jaką sytuacją mamy do czynienia. Z akt wynika, że chodzi w istocie o zjazd z ulicy. W aktach znajduje się także dokumentacja w formie fotokopii obrazującą sprawę o pozwolenie na budowę określoną jako "zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku usługowego – salonu samochodowego wraz z przyłączami zewnętrznymi oraz zjazdem na działkę z ul. [...] w P.".

Reasumując należy stwierdzić, że wyrok uchylający decyzje jest zgodny z prawem, gdyż należy przyjąć, iż nie zostały poczynione wyczerpujące ustalenia co do tego czy w sprawie chodzi o zjazd z drogi publicznej, czy też jedynie o wjazd jako element zabudowy działki, który nie był przedmiotem rozpatrywania sprawy gdy ustalano warunki zabudowy nieruchomości dla budynku usługowego.

Z tych zatem względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie powołanego art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, bowiem zaskarżony wyrok mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.