Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1732/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-10-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6 ust 1 pkt 2, art 14 ust 5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Joanna Runge-Lissowska, Sędzia NSA Barbara Adamiak (spr.), Sędzia del. WSA Olga Żurawska-Matusiak, Protokolant asystent sędziego Dorota Chromicka, po rozpoznaniu w dniu 15 października 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prokuratora Okręgowego w Białymstoku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 16 kwietnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bk 40/13 w sprawie ze skargi Prokuratora Okręgowego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 20 czerwca 2011 r., nr XIII/105/11 w przedmiocie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Białystok oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

W dniu 20 czerwca 2011 r. Rada Miejska Białegostoku, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 5 ust. 5, art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty, przyjęła uchwałę Nr XIII/105/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Białystok.

W § 2 ust. 1 uchwały ustalono, że bezpłatne nauczanie, wychowanie i opieka w przedszkolach prowadzonych przez Gminę Białystok następuje w wymiarze 5 godzin dziennie, według planu ustalonego dla każdego oddziału przez dyrektora przedszkola.

W § 3 ust. 1 wskazano, że rodzice wnoszą opłatę za świadczenia realizowane w czasie wykraczającym poza czas realizacji podstawy programowej, o którym mowa w § 2 ust. 1, obejmujące w szczególności: 1. realizację zadań opiekuńczo – wychowawczych w zakresie: a). fachowej opieki pedagogicznej, b). adaptacji dzieci w środowisku przedszkolnym, c). rozwijania zdolności twórczych, d). wspierania indywidualnych zainteresowań; 2. organizowania zajęć sportowych i imprez okolicznościowych; 3. prowadzenia zajęć relaksacyjno – wychowawczych; 4. zapewnienie bezpieczeństwa i opieki dzieciom w czasie zajęć terapeutycznych i profilaktycznych z udziałem logopedy, nauczyciela gimnastyki korekcyjnej i innych specjalistów.

W § 3 ust. 2 ustalono miesięczną opłatę za korzystanie ze świadczeń, o których mowa w ust. 1 realizowanych w wymiarze nie przekraczającym 4 godzin dziennie, uzależniając jej wysokość od liczby dzieci z tej samej rodziny uczęszczających do przedszkola i jako procent minimalnego wynagrodzenia za pracę (pierwsze dziecko – 14 %, drugie dziecko tej samej rodziny – 12 %, trzecie i kolejne dziecko z tej samej rodziny – nie pobiera się opłat).

W § 3 ust. 3 i 4 ustalono – jako % minimalnego wynagrodzenia za pracę, wysokość opłaty za korzystanie przez dziecko wymagające kształcenia specjalnego (7 %) i przebywające w placówce powyżej 4 h dziennie poza czasem realizacji podstawy programowej (0,2 %).

W § 3 ust. 6 ustalono wysokość opłaty za pobyt dziecka, co do którego zadeklarowano pobyt wyłącznie w zakresie 5 h dziennie realizacji podstawy programowej, a korzystającego z usług ponad ten czas jako 0,2 % minimalnego wynagrodzenia za pracę.

W § 4 wskazano, że szczegółowy zakres świadczeń oraz odpłatności określa umowa cywilnoprawna zawierana pomiędzy przedszkolem a rodzicem dziecka. W § 5 – wskazano, że opłaty ustalone uchwałą nie obejmują kosztów wyżywienia dziecka. W § 6 określono szczegółowe zasady przyjmowania dzieci do przedszkoli. W § 9 ustalono, że uchwała wchodzi w życie z dniem 1 września 2011 r. po uprzednim ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Podlaskiego.

Przedmiotowe ogłoszenie miało miejsce w dniu 27 lipca 2011 r. w Dz. Urz. Woj. Podl. Nr 197, poz. 2406.

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 22 lipca 2011 r. nr NK-II.4131.2.96.2011.AŁ Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność § 3 ust. 10 uchwały nr XIII/105/11 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 20 czerwca 2011 r. w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Białystok. Zdaniem Wojewody ustalenia zawarte we wskazanym paragrafie, zgodnie z którym "W przypadku nieobecności dziecka opłata, o której mowa w ust. 2, 3 i 5 nie podlega zwrotowi za wyjątkiem nieobecności spowodowanej leczeniem sanatoryjnym oraz szpitalnym. W takim wypadku opłata zostaje obniżona proporcjonalnie do czasu trwania obecności" - w sposób istotny naruszają prawo. Zdaniem organu nadzoru wskazany zapis jest sprzeczny z brzmieniem art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty, z których wynika kompetencja rady gminy do ustalania opłat za świadczenia w prowadzonych przez gminę przedszkolach publicznych. Jak wskazano w rozstrzygnięciu nadzorczym, z powyższych przepisów wynika, że zasady pobierania przedmiotowych opłat powinny opierać się na zasadzie ekwiwalentności. Opłata powinna być pobierana w związku z wyraźnie wskazanymi usługami i czynnościami organów państwowych lub samorządowych, dokonywanych w interesie konkretnych podmiotów. Ustalenie, że nie daje podstaw do obniżenia wynagrodzenia przedszkola nieobecność dziecka spowodowana innymi okolicznościami niż pobyt sanatoryjny lub szpitalny – narusza, w ocenie organu nadzoru, zasadę ekwiwalentności świadczeń.

Powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze nie zostało zaskarżone do sądu administracyjnego.

W dniu 17 stycznia 2013 r. została złożona do sądu administracyjnego skarga Prokuratora Okręgowego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 20 czerwca 2011 r. nr XIII/105/11 w przedmiocie opłat za przedszkole, której to uchwały dotyczyło powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze. Prokurator zarzucił uchwale istotne naruszenie prawa tj. art. 14 ust. 5 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 2 tej ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Polega ono, w ocenie skarżącego, na ustaleniu w § 3 ust. 2 w związku z ust. 1 i § 2 ust. 1 uchwały miesięcznej opłaty za korzystanie ze świadczeń realizowanych w wymiarze nieprzekraczającym 4 h dziennie (w czasie wykraczającym poza zapewnione bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w wymiarze 5 h dziennie) - w wysokości uzależnionej od minimalnego wynagrodzenia za pracę, niezależnej od kalkulacji poszczególnych kosztów, uniemożliwiającej kontrolę i ocenę ustalonej opłaty z punktu widzenia zachowania wymagania ekwiwalentności. Wniósł o stwierdzenie nieważności kwestionowanej uchwały w całości, bowiem – w jego ocenie – pozostawienie jej w obrocie prawnym w pozostałym zakresie (niezaskarżonym) czyniłoby jej zapisy bezprzedmiotowymi.

Prokurator wywodził, że przedszkole publiczne jest zobowiązane do bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki w wymiarze co najmniej 5 godzin dziennie, przy czym rada gminy może wydłużyć ten czas, ale też jest uprawniona do ustalenia wysokości opłaty za udzielane świadczenia mając na uwadze czas pobytu dziecka w przedszkolu przekraczający ustawowe minimum. Z art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakres udzielonego radzie upoważnienia ogranicza się do ustalenia wysokości opłaty za pobyt przekraczający ustawowe minimum. Wyjaśniając pojęcie "opłaty" Prokurator wskazał, że jest ona rozumiana jako instytucja prawnofinansowa, z założenia ekwiwalentna, którą pobiera się za zindywidualizowane świadczenie oferowane przez podmiot prawa publicznego. Stąd też, zdaniem skarżącego, zaskarżona uchwała powinna precyzyjnie określać poszczególne świadczenia oferowane przez przedszkola publiczne, a także powołać co składa się na każde z tych świadczeń z osobna. Chodzi bowiem o możliwość dokonania rzetelnej oceny czy żądana opłata pozostaje w związku z oferowaną usługą. Zatem przedmiotowa opłata nie może też mieć charakteru stałego, bowiem powstałby wówczas obowiązek jej ponoszenia w każdym przypadku uczęszczania przez dziecko do przedszkola, bez uwzględnienia rodzaju otrzymywanych świadczeń, ich jakości oraz czasu trwania. Zdaniem Prokuratora zaskarżona uchwała wprowadziła faktycznie opłatę stałą, bowiem ustaliła w niej stawkę miesięczną, której wysokość jest zależna od czynnika zewnętrznego tj. minimalnego wynagrodzenia za pracę, przy czym uczyniono to bez jakiegokolwiek uzasadnienia. W ocenie skarżącego tak ustalona opłata posiada cechy ryczałtu, podczas gdy opłata wymieniona w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty powinna być poprzedzona kalkulacją ekonomiczną i respektowaniem zasady ekwiwalentności. Reasumując Prokurator wskazał, że w jego ocenie istotne naruszenie prawa zaskarżoną uchwałą polega na: nieprecyzyjności ustalenia wysokości opłaty za realizację świadczeń przedszkolnych w wymiarze ponad 5 h dziennie, ustalenie w istocie stałej opłaty za korzystanie ze świadczeń przedszkola przekraczających czas realizacji bezpłatnego nauczania w wymiarze do 4 h dziennie, ustalenie wysokości opłaty zależnie od czynnika zewnętrznego (wysokości minimalnego wynagrodzenia za pracę), brak powołania się na rzeczywistą kalkulację ekonomiczną uzasadniającą ustaloną wysokość opłaty, a tym samym uniemożliwienie zweryfikowania kryteriów mających wpływ na tę wysokość.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że wysokość opłaty została poprzedzona niezbędną kalkulacją, z której wynikały następujące wielkości: koszt 1 h procesu edukacyjnego w 2010 r. – 3, 10 zł, w 2011 r. – 3,18 zł; koszt funkcjonowania 1 h stołówek przedszkolnych w 2010 r. – 0,44 zł, w 2011 r. – 0,44 zł. Wysokość opłat w zaskarżonej uchwale ustalono natomiast od 1 września 2011 r. na poziomie 2,31 zł za 1 h (w przypadku deklaracji przebywania dziecka w przedszkolu 9 h dziennie) i 2,77 zł za każdą 1 h korzystania ze świadczeń przedszkola ponad czas bezpłatnego nauczania, wychowania i opieki (w przypadku deklaracji przebywania dziecka przez 5 h dziennie i korzystającego także z usług ponad minimum programowe). W związku ze wzrostem najniższego wynagrodzenia w roku 2012 r. i 2013 r. wysokość opłat wynosiła odpowiednio: 2,50 i 3 zł – w 2012 r. oraz 2,67 zł i 3,20 zł - w 2013 r. Organ wyjaśnił również, że odniesienie poziomu opłaty do najniższego wynagrodzenia było motywowane zapewnieniem indeksacji bez konieczności ponownego podejmowania uchwały. Nadto opłata ustalona według procentu najniższego wynagrodzenia była i tak nieproporcjonalnie niższa wobec rzeczywistych kosztów, zatem nawet wzrost tego wynagrodzenia nie tworzył zagrożenia ustalania wysokości opłaty przekraczającej rzeczywiste koszty. W ocenie organu ustalenie opłaty wskaźnikiem procentowym nie eliminuje możliwości kontroli oceny rzeczywistych kosztów.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 16 kwietnia 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 40/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Białymstoku na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku z 20 czerwca 2011 r. nr XIII/105/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Białystok, oddalił skargę. W uzasadnieniu Sąd wywodził, że skarga jest niezasadna. Punktem wyjścia dla prawnej oceny zaskarżonej uchwały jest fakt zmiany z dniem 1.09.2010 r. brzmienia podstawy materialnoprawnej uchwały, zamieszczonej w art. 6 ust. 1 pkt 2 i 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty. Zmiana powyższa dokonana została ustawą z dnia 5.08.2010 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty (Dz. U z 2010 r. Nr 148, poz. 991). Na mocy art. 2 ww. ustawy zmieniającej uchwały organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego wydane na podstawie dotychczasowego brzmienia art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, zachowały moc do czasu wydania uchwał przewidzianych na podstawie nowego brzmienia art. 14 ust. 5 zmienianej ustawy, nie dłużej niż do dnia 31.08.2011. Rady gmin zostały więc zobligowane do podjęcia przed 1.09.2011 r. nowych uchwał ustalających opłaty za świadczenia udzielane przez przedszkola, uwzględniających aktualne brzmienie definicji przedszkola publicznego zamieszczonej w art. 6 ust. 1 ustawy o systemie oświaty i dostosowanego do tej definicji nowego brzmienia upoważnienia materialnoprawnego do ustalenia opłat, zamieszczonego w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty.

Do 31.08.2010 r. przedszkole publiczne definiowane było jako przedszkole, które:

1. prowadzi bezpłatne nauczanie i wychowanie w zakresie co najmniej podstawy programowej wychowania przedszkolnego,

2. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności,

3. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Upoważnienie zaś do ustalania przez rady gmin opłat za świadczenia udzielane przez tak definiowane przedszkola, zawarte w art. 14 ust. 5 ustawy o systemie oświaty, miało brzmienie następujące: "Opłaty za świadczenia prowadzonych przez gminę przedszkoli publicznych ustala rada gminy, a w przypadku innych przedszkoli publicznych – organy prowadzące te przedszkola, z uwzględnieniem art. 6 pkt 1" . Rady gmin miały zatem za zadanie ustalania opłat za udzielane przez przedszkola świadczenia wychodzące ponad podstawę programową wychowania przedszkolnego, gdyż świadczenia co najmniej w tej podstawie się mieszczące, były bezpłatne z mocy ustawy.

W praktyce, tak ujęta definicja przedszkola publicznego, wymagająca od rad gmin uchwalania opłat za świadczenia wyłącznie "wychodzące" ponad minimum programowe, wymagała szczegółowego wykazywania, za jakiego rodzaju świadczenia opłata jest żądana, gdyż tylko ten sposób umożliwiał kontrolę prawidłowości ustalenia opłaty.

Na mocy wymienionej wyżej ustawy nowelizującej ustawę o systemie oświaty, przedszkole publiczne zostało zdefiniowane jako takie, które:

1. realizuje programy wychowania przedszkolnego uwzględniające podstawę programową wychowania przedszkolnego,

2. zapewnia bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę w czasie ustalonym przez organ prowadzący, nie krótszym niż 5 godzin dziennie,

3. przeprowadza rekrutację dzieci w oparciu o zasadę powszechnej dostępności,

4. zatrudnia nauczycieli posiadających kwalifikacje określone w odrębnych przepisach.

Dostosowane zaś do tej definicji upoważnienie dla rad gmin do uchwalania opłat stanowi o ustalaniu opłat za "świadczenia udzielane przez przedszkola publiczne w czasie przekraczającym wymiar zajęć, o którym mowa w art. 6 ust. 1 pkt 2" (obecne brzmienie art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty).

Konsekwencją nawiązania w treści aktualnego upoważnienia ustawowego dla uchwał o ustaleniu opłat za przedszkola, wyłącznie do jednego elementu definiującego przedszkole publiczne tj. do czasu pobytu (przekraczającego bezpłatny pobyt, co najmniej 5 – godzinny), stał się brak potrzeby szczegółowego wykazywania w uchwałach konkretnych świadczeń, które podlegają opłacie oraz przeprowadzania starannej kalkulacji ekonomicznej poszczególnych składników opłaty. Opłata za przedszkole powinna być adekwatna do rzeczywistego czasu przebywania w nim dziecka. Ustawodawca przy tym nie związał rad gmin konkretnym sposobem ustalenia opłaty, co oznacza, że w granicach prawa mieści się ustalenie opłaty zarówno według stawki godzinowej, jak też jako procent przyjętej kwoty bazowej.

Rada Miejska Białegostoku ustaliła opłatę w sposób procentowy. Przyjęła, że bezpłatny jest 5 – godzinny pobyt w przedszkolu, natomiast za korzystanie ze świadczeń realizowanych w wymiarze nieprzekraczającym 4 godzin dziennie ponad bezpłatny czas pobytu, należna opłata stanowi 14% minimalnego wynagrodzenia za pracę na pierwsze dziecko, 12 % minimalnego wynagrodzenia za pracę na drugie dziecko tej samej rodziny, natomiast za trzecie i kolejne dziecko z tej samej rodziny uczęszczające do przedszkola nie pobiera się opłat. Uchwała zróżnicowała także opłatę za pobyt w przedszkolu dziecka wymagającego kształcenia specjalnego (jako 7% najniższego wynagrodzenia) oraz przewidziała sytuację obniżenia opłaty o 50% za dziecko z rodzin najuboższych. Uchwała przewidziała też godzinową stawkę opłaty za pobyt przekraczający zadeklarowane bezpłatne 5 – godzinne korzystanie ze świadczeń oraz za pobyt przekraczający 9 godzin (jako 0,2% minimalnego wynagrodzenia za pracę).

Przy ocenie legalności zaskarżonej uchwały nie można abstrahować od wypracowanego sposobu funkcjonowania w praktyce uchwały po wyeliminowaniu przez Wojewodę Podlaskiego w ramach nadzoru, par. 3 ust. 10 ograniczającego zwroty (odpisy) za nieobecność dziecka w przedszkolu jedynie dla przypadków nieobecności spowodowanej leczeniem sanatoryjnym oraz szpitalnym. Konsekwencją wyeliminowania opisanego wyżej ograniczenia, stało się ponoszenie opłat wyłącznie za zrealizowane świadczenia tj. za rzeczywisty pobyt dziecka w przedszkolu. Każda nieobecność dziecka, niezależnie od przyczyny nieobecności, powoduje proporcjonalne obniżenie opłaty.

Treść uchwały ustalającej opłaty za przedszkole winna być odczytywana w kontekście całokształtu przepisów regulujących działanie placówek przedszkolnych oraz realizację zadań oświatowych gminy oraz oceniana w aspekcie konstytucyjnie chronionej samodzielności jednostek samorządu terytorialnego. Z art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty wynika, że zakładanie i prowadzenie przedszkoli publicznych jest zadaniem własnym gminy. Według art. 5 ust. 7 w związku z art. 3 pkt 1 ww. ustawy, organ prowadzący przedszkole odpowiada za jego działalność. Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego finansowane są na zasadach określonych w odrębnych ustawach, przy czym zapewnienie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej w przedszkolach, jest zadaniem oświatowym gmin. W art. 5 "a" ust. 3 ustawy o systemie oświaty wskazano, że środki niezbędne na realizację zadań oświatowych, o których mowa w ustępie 2, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie szkół i placówek, zagwarantowane są w dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Działalność prowadzonych przez gminy przedszkoli publicznych jest narazie w całości finansowana przez gminy. Objęcie także wychowania przedszkolnego subwencją oświatową jest dopiero w fazie projektowanych zmian do ustawy o systemie oświaty (fakt powszechnie znany). Gminy nie mogą się zrzec wykonywania obligatoryjnych zadań własnych. W świetle art. 16 ust. 2 i 165 Konstytucji RP jednostki samorządu terytorialnego, wykonując zadania publiczne, uczestniczą, w zakresie określonym przez ustawodawcę, w sprawowaniu władzy w granicach przyznanej im przez prawo i prawem chronionej samodzielności. W płaszczyźnie finansowej zasada samodzielności gmin realizuje się w odniesieniu do tych dochodów, które ustawowo zostały im zagwarantowane. Przepisem art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty, ustawodawca zagwarantował gminie prawo do ustalania opłat za pobyt w przedszkolach przekraczających ustawowo określony jako minimum bezpłatny czas pobytu. Nie ma zatem podstaw do postawienia gminie zarzutu przekroczenia uprawnień miejscowego prawodawcy w określeniu bezpłatnego czasu pobytu w prowadzonych przez tę gminę przedszkolach jako ustawowo gwarantowane 5 godzin oraz ustalaniu opłat za pobyt ponad czas bezpłatnych świadczeń w sposób zapewniający częściowe partycypowanie w pokrywaniu wydatków na utrzymanie placówek. Zauważyć należy - jak wynika to z odpowiedzi na skargę – że w momencie podejmowania uchwały, opłata ustalona według procentu najniższego wynagrodzenia była i tak nieproporcjonalnie niższa wobec rzeczywistych kosztów a zatem nawet wzrost najniższego wynagrodzenia nie tworzył zagrożenia ustalenia wysokości opłaty przekraczającej rzeczywiste koszty. Brak skarg rodziców dzieci uczęszczających do przedszkola na uchwałę, mimo dwukrotnej indeksacji opłat, spowodowanej wzrostem minimalnego wynagrodzenia od 1.01.2012r z kwoty 1386 złotych do kwoty 1500 złotych oraz od 1.0.2013r. z kwoty 1500 złotych do kwoty 1600 złotych, dowodzi akceptacji przyjętego rozwiązania. Funkcjonowanie systemu opłat za przedszkola w kształcie nadanym zaskarżoną uchwałą oraz rozstrzygnięciem nadzorczym organu nadzoru, pozwala na ponoszenie opłat jedynie za rzeczywiście świadczone usługi.

Zdaniem składu orzekającego, zaskarżona uchwała nie "wypaczyła" istoty pojęcia "opłaty", jaką jest ekwiwalentność. Opłata jest bowiem proporcjonalna do zindywidualizowanego w umowach zawieranych na podstawie par. 4 uchwały przez przedszkole z rodzicem dziecka, wymiaru czasu pobytu dziecka w przedszkolu. Nadto, wbrew zarzutowi skargi, pozwala rodzicowi poznać szczegółowy zakres realizowanych świadczeń, albowiem ten również jest określony umową, przy czym w par. 3 ust. 1 uchwały wskazane zostały w sposób przykładowy, jakie świadczenia, realizowane w czasie wykraczającym ponad bezpłatne nauczanie, wychowanie i opiekę, podlegają opłacie. Jak zauważył Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 24.01.2013r wydanym w sprawie I OSK 1468/12, zbędne jest powtarzanie w uchwale szczegółowych świadczeń, za które opłaty są określone, skoro nie ma wątpliwości, że przedszkole musi realizować program wychowawczo – dydaktyczny i sprawować opiekę nad dziećmi, a realizacja tych zadań podlega kontroli zarówno nadzoru pedagogicznego, administracyjnego, jak i społecznego przez radę przedszkola i radę rodziców.

Sąd nie podzielił twierdzenia Prokuratora o potrzebie przedstawienia szczegółowej kalkulacji opłaty. W powołanym wyżej wyroku NSA o sygn. I OSK 1468/12, sąd wyższej instancji nie podzielił trafności poglądu o konieczności przeprowadzania stosownej kalkulacji ekonomicznej i wskazywania rzeczywistych kosztów oferowanych przez przedszkola świadczeń, w uchwałach podejmowanych na podstawie znowelizowanego brzmienia upoważnienia ustawowego oraz znowelizowanej definicji "przedszkola publicznego". Stanowisko takie – jak stwierdził NSA – byłoby zasadne w sytuacji, gdyby opłaty pokrywały w pełni osobowe i rzeczowe koszty udzielanych świadczeń. Natomiast w sytuacji, gdy opłaty mają charakter symboliczny i z oczywistych względów stanowią jedynie niewielki procent ponoszonych przez gminę kosztów udzielonych świadczeń, przeprowadzenie takiej kalkulacji nie jest uzasadnione, ponieważ opłaty z żaden sposób nie mogą naruszać zasady ekwiwalentności.

Sąd stwierdził, że nie dopatrzył się zarzuconego przez Prokuratora na rozprawie naruszenia prawa w okoliczności podpisania odpowiedzi na skargę na uchwałę Rady Miejskiej Białegostoku przez Prezydenta Miasta Białegostoku ani zarzuconej niekompletności akt postępowania administracyjnego. Jak słusznie zauważył pełnomocnik organu, dla podejmowania przez radę gminy uchwał nie tworzy się odrębnych akt. Do sądu przedłożona została sporna uchwała, protokół z obrad Rady Miejskiej Białegostoku, na którym podjęto uchwałę, rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego oraz analiza kosztów utrzymania przeszkoli prowadzonych przez Gminę Białystok, a na żądanie sądu także wniosek Prezydenta Miasta Białegostoku o podjęcie uchwały wraz z jej projektem i uzasadnieniem uchwały oraz pozytywna opinia Komisji Edukacji i Wychowania Rady Miejskiej Białegostoku dla projektu uchwały a także całość akt postępowania nadzorczego prowadzonego przez Wojewodę Podlaskiego w odniesieniu do uchwały. Ponieważ Prokurator nie określił, jakich materiałów niezbędnych dla kontroli legalności uchwały, brakuje, Sąd nie uwzględnił wniosku strony skarżącej zawartego w piśmie z dnia 5.03.2013r. o przeprowadzenie dowodu z "akt" Rady Miejskiej Białegostoku. Co zaś się tyczy drugiego z zarzutów, Sąd zauważa, że w uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia13.11.2012r. sygn. I OPS 3/12, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 par. 1 w związku z art. 28 par. 1 i 32 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta) chyba, że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej. W niniejszym postępowaniu sądowym Prokurator nie wykazał konfliktu interesów organu wykonawczego i uchwałodawczego Gminy Miejskiej Białegostoku, którego istnienie mogłoby stanowić przeszkodę dla reprezentowania przez Prezydenta Białegostoku Rady Miasta Białystok (aktualna statutowa nazwa organu) przed sądem.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 w związku art. 147 ustawy – Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi.

Prokurator Okręgowy w Białymstoku wniósł od wyroku skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości. Skargę kasacyjną oparł na zarzutach:

1) naruszenia prawa materialnego, a mianowicie przepisów art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.) poprzez błędną wykładnię polegająca na uznaniu, że ustalenie przez Radę Miejską Białegostoku w § 3 ust. 1 – 9 uchwały z dnia 20 czerwca 2011 r. Nr XIII/105/11 w sprawie ustalenia opłat za świadczenia udzielane przez przedszkola prowadzone przez Gminę Białystok – miesięcznej stałej opłaty za korzystanie z przykładowo wymienionych świadczeń realizowanych w wymiarze do 4 godzin dziennie (poza udzielanymi bezpłatnie świadczeniami w wymiarze 5 godzin dziennie) i opłat za każda rozpoczęta godzinę korzystania przez dziecko ze świadczeń przedszkola poza czas deklarowanego przez rodziców pobytu dziecka w przedszkolu, obliczanych według wskazanego procentowego wskaźnika minimalnego wynagrodzenia za pracę – spełnia kryterium określenia opłaty za rzeczywisty czas pobytu dziecka w przedszkolu;

2) naruszenia przepisów postępowania mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 54 § 1 – 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) – poprzez przyjęcie, ze spełnia wymogi określone w tym przepisie w sprawie skargi, której przedmiotem, jest działanie (akt prawa miejscowego) Rady Miejskiej Białegostoku, przekazanie skargi Sądowi i wniesienie odpowiedzi a skargę przez Prezydenta Miasta Białegostoku bez przedłożenia stanowiska w sprawie organu, którego działania dotyczy skarga, podjętego odpowiednio do właściwości i kompetencji tego organu – które to uchybienie, uwzględniając treść dokumentów załączonych do odpowiedzi na skargę i przedłożonego Radzie Miejskie Białegostoku uzasadnienia projektu skarżonej uchwały, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

3) naruszenia przepisów postępowania, mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) w zw. z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie jako następstwo wadliwie sprawowanej funkcji kontrolnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony akt nie narusza prawa i w konsekwencji nie uwzględnienie skargi.

Na tych podstawach wnosił o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.

Miasto Białystok w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego w postępowaniu kasacyjnym według norm przepisanych. W piśmie procesowym z 7 października 2013 r. poinformowano o uchyleniu uchwały, uchwałą z 30 września 2013 r. Nr XLIX/516/13.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Nie jest zasadny zarzut naruszenia przez błędną wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty (tj. Dz. U. z 2004 r. nr 256, poz. 2572 ze zm.). W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził prawidłową wykładnię art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty w oparciu o konstrukcję delegacji ustawowej w tym przepisie oraz zakres kompetencji do stanowienia prawa miejscowego w art. 94 Konstytucji RP. Nie jest zasadny wywód w skardze kasacyjnej, że jest to stała, zryczałtowana należność ponoszona przez rodziców. Ustalona miesięczna opłata za korzystanie ze świadczeń w wymiarze nie przekraczającym 4 godzin dziennie w wysokości 14% minimalnego wynagrodzenia za pracę, naliczana jest za godziny pobytu dziecka w przedszkolu (§ 3 ust. 2 uchwały). Ustalona opłata za korzystanie ze świadczeń powyżej 4 godzin za każdą rozpoczętą godzinę korzystania ze świadczeń powyżej 4 godzin dziennie ustalono w wysokości 0,2% minimalnego wynagrodzenia, ograniczając również do pierwszego i drugiego dziecka (§ 3 ust. 4 uchwały), jest opłatą symboliczną pod względem wysokości, a zatem określenie, że pobiera się ją za rozpoczętą godzinę nie narusza przepisów prawa. Ustalona opłata uzależniona jest od czasu przez jaki dziecko korzysta ze świadczeń przedszkola. O opłacie stałej można mówić w sytuacji, gdy jest ustalona nieadekwatnie do czasu, w jakim udzielane są świadczenia. Nie można podzielić stanowiska, że naruszono przepisy prawa przez przyjęcie różnego sposobu obliczania procentowego wskaźnika minimalnego wynagrodzenia za pracę: opłaty miesięcznej (§ 3 ust. 2 uchwały) i opłaty za każdą rozpoczętą godzinę (§ 3 ust. 3 uchwały). Takie zróżnicowanie wypływające z zakresu korzystania ze świadczeń, przez określenie stawki miesięcznej za korzystanie ze świadczeń w ustalonym podstawowym zakresie (w wymiarze nie przekraczającym 4 godzin dziennie) oraz wymiarze ponad podstawowy (świadczenia powyżej 4 godzin), a tym samym mieści się w delegacji art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wyłączenie zajęć dodatkowych organizowanych przez przedszkole na zlecenie rodziców nie powoduje braku przejrzystości regulacji. Dla zlecających jasny jest zakres zlecenia, co wyłącza konieczność regulacji przedmiotowej co do wysokości opłat za świadczenie.

W zaskarżonym wyroku Sąd przeprowadził zatem prawidłową wykładnię art. 6 ust. 1 pkt 2 i art. 14 ust. 5 pkt 1 ustawy o systemie oświaty. Wywody w skardze kasacyjnej co do naruszenia przepisów prawa w uchwale nie są zasadne.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 54 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Art. 54 § 1 należy interpretować w powiązaniu z regulacją przepisów prawa ustrojowego. Zgodnie z art. 31 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) "Wójt kieruje bieżącymi sprawami gminy oraz reprezentuje ją na zewnątrz". W uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. I OPS 3/12, stwierdzono: "W postępowaniu przed sądem administracyjnym w sprawach skarg, których przedmiotem jest uchwała rady gminy, zdolność procesową (art. 26 § 1 w związku z art. 28 § 1 i art. 32 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) ma wójt (burmistrz, prezydent miasta), chyba że w sprawie zachodzą okoliczności szczególne, których nieuwzględnienie mogłoby prowadzić do pozbawienia rady gminy prawa do ochrony sądowej". W sprawie Miasto Białystok reprezentowane było przez ustawowego przedstawiciela. Skarga na uchwałę Rady Miasta Białystok została oddalona. W takim zakresie wywodzenie naruszenia prawa do ochrony sądowej nie jest zasadne. Rada Miasta Białystok może zmieniać treść podejmowanych uchwał, do tego droga postępowania sądowoadministracyjnego nie jest potrzebna. Jeżeli zatem wolą Rady byłoby ustalenie innej wysokości opłat, to ma pełną drogę prawną skutecznego działania uchwałodawczego. Sąd zatem nie naruszył art. 54 § 1-3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Wnoszący skargę kasacyjną cofnął na rozprawie zarzut naruszenia art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) poprzez błędne przyjęcie jako następstwo wadliwie sprawowanej funkcji kontrolnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że zaskarżony akt nie narusza prawa i w konsekwencji nie uwzględnienie skargi. Zarzut ten nie byłby zasadny, ponieważ Sąd pierwszej instancji przeprowadził zgodnie z art. 1 § 2 ustawy – Prawo o ustroju sądów administracyjnych kontrolę zaskarżonej uchwały i zastosował prawidłowo art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.