Postanowienie WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1234/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2022-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
6219 Inne o symbolu podstawowym 621
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Odrzucenie skargi
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 58 par. 1 pkt 5a
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 18 ust. 2 pkt 9 lit a
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 58 par. 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  ; art. 18 ust. 2 pkt 9a ustawy o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2016 r. poz. 446)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędziowie sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek sędzia WSA Katarzyna Korycka po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 maja 2022 r. sprawy ze skargi I. B., Z. B. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] września 2016 r. nr [...] w przedmiocie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz domów jednorodzinnych postanawia: 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić ze Skarbu Państwa - Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na rzecz skarżących solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczoną tytułem wpisu sądowego od skargi.


UZASADNIENIE

Skarżący I. B. i Z. B., działając przez pełnomocnika, wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy skargę na uchwałę Rady Miasta B. z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz domów jednorodzinnych stanowiących własność Miasta B. oraz zbywania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi ([...] z [...] października 2016 r.). Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446) oraz art. 13 ust. 1, art. 28 ust. 1, art. 34 ust. 6, 6a i 6b, art. 37 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 i 6, art. 67 ust. 1, 1a i 3 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 1774 i poz. 1777 oraz z 2016 r. poz. 65, poz. 1250 i poz. 1271) oraz art. 2, art. 3, art. 3a ust. 1, art. 22 ust. 3 pkt 5 i 5a ustawy z 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. z 2015 r. poz. 1892).

W skardze wniesiono o stwierdzenie nieważności § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały oraz o zasądzenie od organu na rzecz Skarżących zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego wg norm przepisanych. Zarzucono:

1) naruszenie art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (dalej: u.g.n.) poprzez niezgodne z prawem i wykraczające poza upoważnienie ustawowe różnicowanie sytuacji najemców lokali komunalnych, podczas gdy jakakolwiek dyskryminacja obywateli Rzeczpospolitej Polskiej w życiu politycznym, społecznym lub gospodarczym jest zabroniona,

2) naruszenie art. 75 Konstytucji RP poprzez odgórne i arbitralne uniemożliwienie określonej grupie najemców ubiegania się o wykup mieszkania komunalnego, bez każdorazowego badania indywidualnej sytuacji najemców, podczas gdy zgodnie z ww. artykułem władze publiczne powinny popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania.

W uzasadnieniu skargi podano, że Skarżący są najemcami lokalu komunalnego nr [...], położonego w B. przy ul. C. Najemca – Z. B. wynajmuje lokal na mocy decyzji Prezydenta Miasta B. z [...] lipca 1980 r. o przydziale lokalu mieszkalnego na podstawie art. 39 ust. 1 i art. 51 ustawy z 10.04.1974r. – Prawo lokalowe (Dz. U. Nr 14 poz. 84 z 1974r.). Lokal nr [...] sąsiaduje z lokalem nr [...], zajmowanym w chwili obecnej przez osobę nie mającą tytułu prawnego do lokalu. Oba lokale połączone są z klatką schodową korytarzem przechodzącym przez lokal nr [...]. Mieszkańcy lokalu nr [...] i nr [...] korzystają ze swoich lokali samodzielnie. Skarżący podnieśli, że od 2006 r. ubiegają się o wykup mieszkania od Miasta B. Skarżący podali, że jako podstawę odmowy sprzedaży lokalu Miasto powołuje § 5 ust. 1 i 2 Uchwały wskazując, że zbycie lokalu nr [...] na rzecz Skarżących doprowadziłoby do sytuacji, w której lokal nr [...] utraciłby możliwość usamodzielnienia. Skarżący od zarządcy oraz członków Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości wspólnej przy ul. C. domagają się podjęcia uchwały o włączeniu wspólnego korytarza do części wspólnej nieruchomości, na co uzyskali zgodę Wspólnoty. Bezskutecznie zwrócili się także w tej sprawie do A. Sp. z o.o., jako zarządcy lokalu. Powołują się na uzyskane stanowiska, że bez zgody właściciela lokali nr [...] i [...] (Miasto B.) działania w celu włączenia korytarza do części wspólnej nieruchomości nie będą możliwe.

Skarżący [...] lipca 2021 r. skierowali do Rady Miasta B. wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z żądaniem uchylenia § 5 ust. 1 i 2 Uchwały. W odpowiedzi Rada Miasta B. odmówiła uchylenia skarżonych przepisów Uchwały.

Skarżący skargę wnieśli na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wskazując, że ich legitymacja czynna polega na naruszeniu interesu prawnego. Podali, że § 5 zaskarżonej uchwały narusza ich indywidualny interes prawny polegający na możliwości nabycia lokalu mieszkalnego wchodzącego w skład zasobu mieszkaniowego Miasta B. Ponadto podali, że lokal nr [...] spełnia warunki samodzielności w myśl art. 2 ust. 2 ustawy o własności lokali (Dz. U. z 2020 r. poz. 1048). Proces sprzedaży lokali w budynku przy ul. C. został rozpoczęty, co w myśl § 3 w zw. z § 2 ust. 1 uchwały, uprawniało ich do złożenia wniosku o jego wykup. Powołali się również na prawo zagwarantowane najemcy w art. 34 ust. 1 pkt 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 t.j.) (dalej: u.g.n.). W ich ocenie, przepis § 5 ust. 1 i 2 Uchwały narusza art. 2 oraz art. 32 Konstytucji RP w zw. z art. 34 ust. 1 pkt 3 u.g.n. poprzez niezgodne z prawem i wykraczające poza upoważnienie ustawowe różnicowanie sytuacji najemców lokali komunalnych. Nadto, przepis § 5 ust. 1 i 2 Uchwały narusza art. 75 Konstytucji RP nakazujący władzom publicznym popierać działania obywateli zmierzające do uzyskania własnego mieszkania. W ich ocenie, sprzedaż lokalu nr [...] na ich rzecz w żaden sposób nie wpłynie negatywnie na korzystanie z lokalu nr [...] przez osoby go zajmujące. Skoro ze względów faktycznych i prawnych (sąsiadka Skarżących nie ma tytułu prawnego do lokalu nr [...] , zatem nie może i nie chce ubiegać się o jego wykup) nie jest możliwa sprzedaż obu lokali, czy to samodzielnie czy do współwłasności, z punktu widzenia racjonalnej gospodarki mieniem gminy pożądane byłoby sprzedanie przynajmniej jednego z lokali, zamiast żadnego z nich. Zdaniem autora skargi, usunięcie § 5 ust. 1 i 2 Uchwały z obrotu prawnego nie wpłynie negatywnie na sytuację Gminy jako właściciela nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, ponieważ w dalszym ciągu najemcom lokali nie będzie przysługiwało roszczenie o sprzedaż wynajmowanego lokalu mieszkalnego na jego rzecz. Gmina będzie miała większą swobodę oceny konkretnego przypadku, zaś najemcy nie zostaną arbitralnie pozbawieni prawa wykupu mieszkania.

W udzielonej odpowiedzi na skargę organ stanowiący Miasta B. wniósł o oddalenie skargi jako oczywiście bezzasadnej wskazując, że kwestionowany zapis uchwały ujęty w jej § 5 jest oczywistym wyrazem ciążącego na każdej jednostce samorządu terytorialnego obowiązku racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym. Zdaniem organu, przedmiotem wyodrębnienia i zbycia może być wyłącznie lokal samodzielny w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (t.j. Dz. U. z 2021r. poz. 1048 ). W tej konkretnej sprawie przesłankę samodzielności (potwierdzoną zaświadczeniem o samodzielności) spełnia substancja mieszkaniowa, którą na potrzeby najmu stanowią lokale [...] i [...] powstałe z funkcjonalnego podziału lokalu ujętego w inwentaryzacji jako numer [...]-[...]. Zbycie substancji lokalu nr [...] stanowiącej część lokalu nr [...]-[...], która ma wspólny korytarz z substancją wynajętą jako lokal nr [...], doprowadziłoby do sytuacji, w której substancja wynajmowana jako nr [...] pozbawiona byłaby w świetle prawa możliwości jej usamodzielnienia i nie mogłaby ona zostać sprzedana w przyszłości przez Miasto B. Sytuacja ta pozostałaby w ewidentnej sprzeczności z zasadą racjonalnego gospodarowania mieniem komunalnym. W sensie prawnym, przedmiotem sprzedaży może być jedynie w tej sprawie całość zespołu izb tworzących samodzielny lokal nr [...]- [...].

Organ zaznaczył, że z zawartej umowy najmu nie wynika przyrzeczenie ani jakiekolwiek inne zobowiązanie ze strony Miasta B. w przedmiocie sprzedaży najmowanej substancji mieszkaniowej. W obecnie obowiązującym stanie prawnym najemcom nie przysługuje wobec właściciela lokalu roszczenie o jego sprzedaż ani też nie posiadają oni upoważnienia do wskazywania i narzucania właścicielowi sposobu, w jaki winien on gospodarować mieniem stanowiącym jego własność. Zaskarżony zapis uchwały Rady Miasta B. znajduje pełną legitymację w prawie właściciela do decydowania o tym, które lokale przeznacza do sprzedaży. W ramach tego uprawnienia właściciel ma też pełne prawo do postanawiania o wycofaniu niektórych lokali z zamiaru ich sprzedaży, a także określenia dodatkowych uwarunkowań ich sprzedaży. Zdaniem organu, takie stanowisko znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowym. Organ na poparcie stanowiska powołał orzeczenia sądów administracyjnych (postanowienie NSA z 22 listopada 2018r. sygn. I OSK 2884/16, wyrok WSA w Krakowie z 19 czerwca 2017r. sygn. II SA/Kr 513/17 oraz wyrok WSA w Bydgoszczy z 7 lutego 2018r. sygn. II SA/Bd 792/17).

Organ wskazał również, że zapis § 5 zaskarżonej Uchwały funkcjonuje w obrocie prawnym od 2010 r. Został on wprowadzony jako § 3a do obowiązującej wówczas uchwały Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] listopada 2005 r. w sprawie zasad sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych oraz domów jednorodzinnych stanowiących własność Miasta B. oraz zbywania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi (Dz. Urz. Woj. [...]) uchwałą Nr [...] Rady Miasta B. z dnia [...] lutego 2010r. zmieniającą uchwałę Rady Miasta B. w sprawie zasad sprzedaży na rzecz najemców lokali mieszkalnych oraz domów jednorodzinnych stanowiących własność Miasta B. oraz zbywania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi (Dz. Urz. Woj. [...] z 2010 r. Nr [...]). Uchwała ta, oraz jej poszczególne zapisy, przed publikacją podlegała ocenie organu nadzoru i jako zgodna z literą prawa została wprowadzona do obrotu prawnego i w nim funkcjonowała nie wzbudzając kontrowersji.

Zdaniem organu, powyższe zarzuty zawarte w skardze nie mają usprawiedliwionych podstaw, a kwestionowane przez skarżących zapisy § 5 uchwały mieszczą się w prawie jednostki samorządu terytorialnego do określenia dodatkowych uwarunkowań sprzedaży lokali, w których jedno z pomieszczeń służy do obsługi więcej niż jednego lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega odrzuceniu.

Na wstępie należy zaznaczyć, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.).

Stosownie do art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r. poz. 329; zwanej dalej: "p.p.s.a."), zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawie skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej. Kryterium legalności umożliwia sądowi administracyjnemu, uwzględniającemu skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdzenie nieważności tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdzenie, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, tj. akt prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inny niż akty prawa miejscowego, podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie poddana została uchwała Rady Miasta B. z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w sprawie zasad sprzedaży lokali mieszkalnych oraz domów jednorodzinnych, stanowiących własność Miasta B. oraz zbywania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi (. [...]).

Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jednakże nie pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g.

W art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej wynikającej z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidując, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69).

Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2 poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z 22 lutego 1984r. I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Wawa 2003, s. 424).

Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem, to na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z 7 maja 2008r., II OSK 84/08).

W ocenie Sądu, argumenty podniesione w niniejszej skardze przez stronę skarżącą na uzasadnienie jej legitymacji skargowej, nie mogą być uznane za prawidłowo wykazujące naruszenie zaskarżoną uchwałą interesu prawnego skarżącej.

Bezsporne w przedmiotowej sprawie jest, że Skarżący są najemcami lokalu komunalnego nr [...] położonego w B. przy ul. C. Lokal został im przydzielony decyzją Prezydenta Miasta B. o przydziale lokalu mieszkalnego z [...] lipca 1980 r. Skarżący od czasu przydziału lokalu zamieszkuje w nim z rodziną. Lokal nr [...] sąsiaduje z lokalem nr [...], zajmowanym w chwili obecnej przez osobę nie mającą tytułu prawnego do lokalu. Oba lokale połączone są z klatką schodową korytarzem, przechodzącym przez lokal nr [...]. Mieszkańcy lokalu nr [...] i nr [...] korzystają ze swoich lokali samodzielnie, ale żaden z lokali nie ma odrębności.

Bezsporne jest również to, że Skarżący od 2006 r. ubiegają się o wykup mieszkania od Miasta B. Powyższe okoliczności faktyczne nie mają wpływu postanowienia § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały.

W ocenie Sądu, istotne w niniejszej sprawie jest jaki charakter posiada uchwała. Czy jest ona aktem wewnętrznym czy też zewnętrznym. Wyjaśnienie powyższej kwestii umożliwi dopiero ocenę, czy § 5 ust. 1 i 2 zaskarżonej uchwały narusza interes prawny Skarżących.

W ocenie Sądu, zaskarżona uchwała jest aktem wewnętrznym, skierowanym do organu wykonawczego Rady Miasta B., którego zadaniem będzie zastosowanie się do wytycznych podjętej uchwały.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 30 czerwca 2016 r., I OSK 258/16 (wskazane orzeczenie zapadło w analogicznym sporze dlatego w znacznej mierze Sąd przytoczy zawartą w nim argumentację) zarówno akty prawa miejscowego, jak i akty prawa wewnętrznego są do siebie zbliżone lub nawet tożsame pod względem podmiotowym (tworzone przez organy jednostek samorządu terytorialnego) oraz przedmiotowym (obejmują potencjalnie cały zakres działania jednostek samorządu terytorialnego). Podstawową różnicą jest krąg adresatów tych aktów prawnych oraz zakres obowiązywania w przypadku aktów prawa wewnętrznego ograniczony do podmiotów (adresatów) pozostających względem organów je stanowiących w stosunku szeroko pojętej podległości ustrojowej oraz organizacyjnej (por. M. Stahl, Stanowienie prawa miejscowego jako prawna forma działania organów samorządu terytorialnego [w:] System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, A. Wróbla, Z. Niewiadomskiego, t. 5, Prawne formy działania administracji, Warszawa 2013). Akt wewnętrzny, podobnie jak akt powszechnie obowiązujący, jest wydawany na podstawie prawa i w granicach prawa, przez ustawowo upoważnione organy. W świetle powyższego, akt wewnętrzny odpowiada przyjętemu przez doktrynę modelowi aktu kierownictwa. Przepisy w nim zawarte oddziałują jedynie na sferę obowiązków i uprawnień gminy. Tego rodzaju akty nie zawierają zatem norm generalnych i abstrakcyjnych kierowanych do podmiotów zewnętrznych wobec rady gminy, nie przyznają bowiem praw, ani nie nakładają obowiązków nieokreślonemu kręgowi odbiorców.

Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446). Przepis ten stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących: zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy. Przepis ten uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Norma powyższego przepisu skierowana jest do organu wykonawczego rady gminy, którego zadaniem będzie zastosowanie się do wytycznych podjętej uchwały. W literaturze i orzecznictwie zawraca się uwagę na samodzielność wójta w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym, do którego bez wątpienia należą lokale komunalne wynajmowane przez gminę na podstawie decyzji przydziałowych. Kompetencja do podejmowania wszelkiego rodzaju decyzji w zakresie gospodarowania mieniem gminnym należy do wyłącznej kompetencji organu wykonawczego gminy - wójta, w przedmiotowej sprawie prezydenta.

Dlatego, w przypadku uchwały rady gminy przyznającej organowi wykonawczemu kompetencje dotyczące sfery majątkowej, przy decyzjach przekraczających zwykły zarząd, akt ten skierowany jest wyłącznie do organu wykonawczego gminy – wójta, burmistrza, prezydenta. Tym samym jest aktem administracyjnym wewnętrznym, a nie zewnętrznym.

Uchwała podejmowana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9a usg zawiera wewnętrzne wytyczne dla organu wykonawczego, a nie stron. Oznacza to, że nie może ona zostać zaskarżona na podstawie art. 101 usg przez osoby powołujące się na naruszenie ich interesu prawnego. Podmioty niezadowolone z treści takiej uchwały posiadają wyłącznie interes faktyczny, a nie prawny. Uchwała podjęta przez radę dotycząca majątku gminy, skierowana jest do organu wykonawczego, uprawnionego do reprezentowania gminy, wywołuje skutki wyłącznie wewnątrz gminy, pomiędzy organami gminy. Osoby trzecie nie posiadają uprawnień do skarżenia tej treści aktu. Skutki prawne w sferze prawa administracyjnego powstaną dopiero w wyniku złożenia oświadczania woli przez organ uprawniony do reprezentacji, w tym wypadku prezydenta.

Własność mienia w pojęciu samorządowym odpowiada definicji mienia w rozumieniu art. 44 k.c. Mieniem jest własność i inne prawa majątkowe. Własność, czyli wyłączne prawa korzystania z rzeczy i rozporządzania nią (art. 140 kc) jest rodzajem silniejszego prawa i zezwala właścicielowi na rozporządzanie rzeczą. Takich gwarancji nie daje w żadnym wypadku decyzja przydziałowa i umowa najmu.

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej przez Sąd sprawy należy podkreślić przesłanki wynikające z art. 101 ust. 1 usg., które dają uprawnienia osobom trzecim do zaskarżenia uchwały rady gminy, o ile jest ona aktem zewnętrznym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Argumenty skargi dotyczące ograniczenia wprowadzonego przez § 5 ust. 1 i 2 usg. mają drugorzędne znaczenie. Podobnie rzecz ma się ze stanowiskiem, że zbycie lokalu nr [...] na rzecz Skarżących doprowadziłoby do sytuacji, w której lokal nr [...] utraciłby możliwość usamodzielnienia.

Skarżący nie posiadają interesu prawnego, a wykazali się jako najemcy wyłącznie interesem faktycznym.

Zaskarżona uchwała, której przedmiotem są zasady sprzedaży lokali mieszkalnych oraz domów jednorodzinnych stanowiących własność Miasta B. oraz zbywania udziałów w częściach wspólnych nieruchomości zabudowanych budynkami mieszkalnymi, jest aktem podjętym w sprawie z zakresu administracji publicznej i z tego względu podlega kognicji sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Warszawie z 12.01.2015 r., I SA/Wa 2930/15, LEX nr 1747130).

Nie każdy jednak podmiot może skutecznie wnieść skargę do Sądu w przypadku podjęcia tej uchwały. Skutecznie wnieść skargę do Sądu mógł Wojewoda jako organ nadzoru. Zgodnie z art. 91 ust. 1 usg. Uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90. Po upływie terminu określonego w powyższym przepisie, Wojewoda może skorzystać z uprawnień określonych w art. 93 ust. 1 usg. Przepis ten stanowi, że po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Z kolei z brzmienia art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że przed przystąpieniem do oceny zaskarżonej uchwały sąd zobligowany jest w pierwszej kolejności skontrolować, czy skarga pochodzi od osób uprawnionych do jej złożenia. Postępowanie sądowoadministracyjne bezwzględnie oparte jest bowiem na zasadzie skargowości.

Badanie, czy podmiot wnoszący skargę na uchwałę organu z zakresu administracji publicznej jest do tego uprawniony, następuje w kontekście przesłanek określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g., który jest w okolicznościach niniejszej sprawy tym przepisem szczególnym, o jakim mowa w art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Podmiot skarżący, na podstawie wskazanych przepisów, musi wykazać się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Legitymacja skargowa do zaskarżenia uchwał i zarządzeń wymaga bowiem wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia postanowieniami zaskarżanego aktu, a nie tylko interesu prawnego, czy interesu faktycznego. Interes prawny podmiotu skarżącego, o jakim traktuje art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wynikać - z normy prawa materialnego - kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. O interesie prawnym można mówić wtedy, gdy ma on oparcie w przepisach prawa. W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (wyrok NSA z 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Tak więc istotą interesu prawnego jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 3 czerwca 1996 r., II SA 74/96 (ONSA 1997/2/89) interes prawny podmiotu wnoszącego skargę do sądu przejawia się w tym, iż podmiot ten działa bezpośrednio, we własnym imieniu i ma roszczenie o przyznanie uprawnienia lub zwolnienie z nałożonego obowiązku.

Kryterium "interesu prawnego" ma zatem charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem lub czynnością organu administracji. To zaś oznacza, iż przymiot strony w postępowaniu sądowoadministracyjnym, toczącym się na podstawie art. 101 u.s.g. ma ten, czyj interes prawny (uprawnienie) zostały naruszone zaskarżoną uchwałą organu gminy (por. A. Kabat [ w:] B.Dauter, B.Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze, 2002, s.135; J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz, Warszawa 2004, s. 89).

Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, kiedy to konkretny podmiot jest wprawdzie zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz dla którego - z przepisu prawa - nie wynikają żadne uprawnienia lub obowiązki. Podmiot taki nie posiada zatem uprawnień lub obowiązków chronionych przepisami prawa. Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 1503/18, orzeczenia.nsa.gov.pl, i powołane tam stanowisko doktryny oraz komentarz do art. 101 ustawy o samorządzie gminnym A.Matan w Dolnicki Bogdan (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, wyd. II, WKP 2018).

W przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną postępowania toczącego się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., nie ma charakteru actio popularis - nie jest skargą wnoszoną w interesie publicznym. Dopiero ustalenie, że skarżący posiada legitymację do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy, otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny, przy czym naruszenie to nie może mieć charakteru przyszłego i niepewnego, ale jak już wskazano powinno być realne i aktualne (por. też wyroki w sprawach o sygn. akt: OSK 476/04, I OSK 2933/14, CBOSA).

W świetle opisanego wyżej, kwalifikowanego charakteru legitymacji do zaskarżenia uchwał organu gminy, Sąd stwierdza, że skarżący w przedmiotowej sprawie nie spełnili przesłanki przewidzianej w art. 101 ust. 1 u.s.g. do wniesienia skargi na zaskarżoną uchwałę.

Wbrew przekonaniu Skarżących, powołane przez ich pełnomocnika w skardze okoliczności, nie świadczą o istnieniu po ich stronie interesu prawnego w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały, a jedynie o istnieniu interesu faktycznego, który w świetle art. 101 ust. 1 u.s.g nie jest wystarczający do uznania legitymacji skarżących. Posiadanie bowiem nieruchomości na podstawie umowy najmu nie rodzi po stronie Skarżących interesu prawnego, lecz wyłącznie interes faktyczny. Skarżący wywodzą, że zaskarżona uchwała wpłynęła na ich sferę prawnomaterialną, pozbawiła ich pewnych uprawnień albo uniemożliwiła ich realizację. O powodzeniu skargi przesądza natomiast wykazanie naruszenia przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną Skarżących. Interes ten powinien być aktualny, bezpośredni i realny.

Osoba skarżąca uchwałę organu gminy musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Innymi słowy, zmuszona jest udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę materialnoprawną, na przykład pozbawia ją pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. Niespełnienie tej przesłanki winno natomiast skutkować odrzuceniem skargi - stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.

Przedstawiona przez Skarżących argumentacja dowodzi istnienia wyłącznie po ich stronie interesu faktycznego, dlatego też złożona przez niech skarga podlegała odrzuceniu. Zgodnie z bowiem przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego.

Sąd nie może rozpoznać sprawy merytorycznie. Twierdzenia strony skarżącej o niezgodności z prawem uchwały sąd administracyjny może bowiem weryfikować dopiero po stwierdzeniu, że skarga na uchwałę została wniesiona przez legitymowany podmiot.

Nawet ewentualna sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli uchwała ta nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., orzeczono jak w pkt 1 sentencji. Sąd z urzędu zwrócił stronie skarżącej cały uiszczony wpis od skargi zgodnie z art. 232 § 1 pkt 1 i § 2 p.p.s.a., o czym orzekł w pkt 2 sentencji.