Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2180/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 127 a  § 1 i 2, art. 57 § 1, art. 110 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zdzisław Kostka Sędziowie sędzia NSA Grzegorz Czerwiński sędzia del. WSA Anna Szymańska (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 28 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Po 1100/18 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania 1) uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2) zasądza od [...] na rzecz [...] kwotę 357 (słownie: trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 28 marca 2019 r. (sygn. akt II SA/Po 1100/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu ze skargi [...] (dalej jako "skarżący") uchylił zaskarżone postanowienie Wojewody [...] z [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Wyrok powyższy został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżący zwrócił się do Starosty [...] (dalej jako: "organ I instancji") z wnioskiem o dopuszczenie do udziału w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę budynków mieszkalnych wielorodzinnych na działkach nr ewid. [...], [...] obręb [...], gm. [...] w charakterze strony, wskazując na wpływ (zacienienie) projektowanej inwestycji na działkę nr ew. [...] w miejscowości [...], której jest właścicielem. Organ I instancji wezwał [...] (dalej jako: "inwestor" lub "skarżący kasacyjnie") do przedstawienia analizy zacieniania przez planowaną inwestycję nieruchomości [...]. Następnie w oparciu o tę analizę pismem z 29 sierpnia 2018 r. Starosta poinformował [...], że nie dopuszcza go do udziału w charakterze strony w postępowaniu administracyjnym w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę.

Następnie decyzją z [...] września 2018 r., nr [...], Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na budowę inwestycji obejmującej zespół czterech budynków mieszkalnych wielorodzinnych, wolnostojących [budynek A – 11 mieszkań, budynek B – 11 mieszkań, budynek C – 11 mieszkań i budynek D – 11 mieszkań] z wewnętrznymi instalacjami wod.-kan., elektryczną, c.o. i gazu, miejscami postojowymi dla samochodów osobowych (66 miejsc), placem zabaw oraz pozostałą infrastrukturą techniczną, obiekty 3-kondygnacyjne, bez podpiwniczenia z dachami wielospadowymi – kat. obiektu XIII na działce o nr ewid.: [...]i [...]w miejscowości [...], gmina [...]. Decyzja ta została doręczona dwóm stronom postępowania: inwestorowi w dniu 6 września 2018 r. oraz Powiatowemu Zarządowi Dróg w [...] w dniu 7 września 2018 r.

Wskazane strony w dniu 7 września 2018 r. złożyły w Starostwie pisemne oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od wymienionej decyzji.

Skarżący w dniu 20 września 2018 r. (data nadania odwołania w placówce pocztowej) wniósł do Wojewody [...] odwołanie od decyzji Starosty [...]. W uzasadnieniu podniesiono, iż decyzja ta dotknięta jest poważnymi wadami, w szczególności postępowanie toczyło się bez udziału stron postępowania, a organ wydał decyzję o pozwoleniu na budowę przed uzyskaniem pozwolenia wodnoprawnego.

Postanowieniem z [...] listopada 2018 r., nr [...] Wojewoda [...] na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. Zostało ono bowiem złożone przez osobę nie mającą statusu strony postępowania. Stronami postępowania byli inwestor oraz Powiatowy Zarząd Dróg w [...], natomiast skarżący nie brał udziału jako strona w postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Wojewoda wyjaśnił również, że kwestia zbadania dopuszczalności odwołania wyprzedza zagadnienie terminowości jego wniesienia. Zdaniem Wojewody decyzja organu I instancji stała się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi oświadczeń stron o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, tj. z dniem 7 września 2018 r. - zgodnie z art. 127a § 2 k.p.a.

Na powyższe postanowienie skargę wniósł [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym do Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrokiem uchylił postanowienie Wojewody [...] o stwierdzeniu niedopuszczalności odwołania.

Sąd stwierdził, że termin do wniesienia odwołania wynosi 14 dni od dnia doręczenia decyzji stronie, a gdy decyzja została ogłoszona ustnie – 14 dni od dnia jej ogłoszenia stronie (art. 129 § 2 k.p.a.). W sprawie tej odwołanie wniosła osoba, która nie była uznana przez organ I instancji za stronę postępowania i której organ nie doręczył rozstrzygnięcia. W tej sytuacji termin do wniesienia odwołania dla pominiętej strony biegnie od dnia doręczenia decyzji stronie, której najpóźniej decyzję doręczono. Postępowanie odwoławcze przed organem odwoławczym rozpoczyna się od badania przesłanek formalnych. Na tym etapie organ odwoławczy obowiązany jest ocenić, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie (art. 134 k.p.a.).

Sąd I instancji ustalił dalej, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Wojewoda [...] był uprawniony do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych w sytuacji, gdy podmiot wnoszący odwołanie nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i jednocześnie podnosi on, że powinien zostać uznany za stronę tego postępowania.

W takim stanie faktycznym Sąd I instancji przyjął, że twierdzenie odwołującego się, że decyzja organu I instancji dotyczy jego interesu prawnego, powinno podlegać weryfikacji w toku postępowania odwoławczego. Kwestia ustalenia interesu prawnego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji i który wniósł odwołanie od zapadłej decyzji, stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy. W ocenie Sądu I instancji legitymacja [...], nie biorącego udziału w postępowaniu przed organem I instancji, do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...], wiąże się z oceną istnienia po stronie skarżącego interesu prawnego i stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy. Organ I instancji wezwał inwestora do złożenia analizy zacienienia nieruchomości skarżącego. Ustalenia organu pierwszej instancji poczynione w tym zakresie wymagały ich zweryfikowania w aspekcie oceny, czy odwołującemu przysługiwał przymiot strony postępowania. Powinno to jednak zostać szczegółowo wyjaśnione przez organ odwoławczy z udziałem skarżącego, występującego w charakterze strony. W razie stwierdzenia przez organ odwoławczy, że wnoszący odwołanie nie ma interesu prawnego (a więc przymiotu strony), postępowanie odwoławcze powinno zostać umorzone na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.

Jednocześnie Sąd zwrócił uwagę, że jeśli organ uznał, że wniesione przez skarżącego odwołanie jest niedopuszczalne, nie powinien badać, czy środek odwoławczy został wniesiony w ustawowym terminie.

W kwestii stanowiska Wojewody, który wskazując na przepis art. 127 a § 1 k.p.a. uznał, że z racji zrzeczenia się prawa do odwołania przez strony postępowania, decyzja organu I instancji stała się ostateczna od daty złożenia tych oświadczeń - Sąd I instancji nie podzielił tego stanowiska. Wskazał, że zgodnie z art. 127 a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Wyrażenie "w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania" należy wykładać w korespondencji z art. 57 § 1 k.p.a. Skutkiem tego jest przyjęcie, że początek biegu terminu do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przypada na dzień następujący po dniu doręczenia decyzji stronie. W sprawie tej Zarząd Dróg Powiatowych w [...] odebrał decyzję organu I instancji w dniu [...] września 2018 r., natomiast inwestor w dniu 7 września 2018 r. Oświadczenia o zrzeczeniu prawa do wniesienia odwołania podmioty te złożyły w tym samym dniu – 7 września 2018 r. Bieg terminu do wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji rozpoczął się w dniu następnym po dniu doręczenia decyzji, a więc dla Zarządu Dróg Powiatowych w dniu 7 września 2018 r., a dla inwestora – w dniu 8 września 2018 r. Przepis art. 57 § 1 k.p.a. stanowi bowiem, że jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie (w przypadku odwołania dzień doręczenia decyzji), przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. W konsekwencji, inwestor mógł skutecznie zrzec się prawa do wniesienia odwołania od dnia 8 września 2018 r.

Tymczasem oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania złożone zostało w dniu 7 września 2018 r. tj. poprzedzającym pierwszy dzień biegu terminu do wniesienia odwołania. W tej sytuacji nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania, z uwagi na uzyskanie przez decyzję przymiotu ostateczności i prawomocności. Zrzeczenie bowiem złożone przez inwestora było prawnie bezskuteczne, a to skutkuje koniecznością przyjęcia, że odwołanie skarżącego z dnia 20 września 2018 r. wniesione zostało w terminie do wniesienia odwołania przez inwestora, dla którego termin ten rozpoczął swój bieg w dniu 8 września 2018 r., a zakończył w dniu 21 września 2018 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: "NSA") wniósł [...].

Skarżący kasacyjnie zarzuca naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 134 k.p.a. w zakresie dotyczącym stwierdzenia niedopuszczalności odwołania poprzez błędne przyjęcie, że Wojewoda [...] jako organ odwoławczy orzekając o niedopuszczalności odwołania z przyczyn podmiotowych rozstrzygnął o braku legitymacji procesowej skarżącego, pomijając kwestię istnienia po jego stronie interesu prawnego. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 134 k.p.a. z uwagi na nieprawidłowe zastosowanie, podczas gdy brak interesu prawnego po stronie skarżącego wynikał w sposób bezpośredni i nie budzący wątpliwości z okoliczności faktycznych i prawnych sprawy.

Dalej podniesiono zarzut błędnej wykładni art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 a § 1 k.p.a. w zakresie dotyczącym stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania przez błędne przyjęcie, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że odwołanie skarżącego w związku ze złożeniem przez strony oświadczeń o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nastąpiło po terminie z uwagi na fakt złożenia przez strony oświadczeń w dniu poprzedzającym rozpoczęcie biegu terminu do wniesienia odwołania, podczas gdy z wykładni przepisów mających zastosowanie wynika, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania może nastąpić w dniu doręczenia lub ogłoszenia decyzji stronie tego postępowania.

Skarga kasacyjna wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi kasacyjnej przez NSA, ewentualnie o uwzględnienie skargi w całości poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku sądu I instancji i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania.

W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które NSA rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku.

Jako zasadny NSA uznaje zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w zw. z art. 127 a § 1 k.p.a. polegającego na błędnym przyjęciu, że nie zaistniały podstawy do stwierdzenia, że odwołanie nastąpiło z uchybieniem terminu. Błędne stanowisko Sądu I instancji spowodowane było wadliwą wykładnią przepisów, że oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania nie może nastąpić w dniu doręczenie lub ogłoszenia decyzji stronie postępowania.

Zgodnie z art. 134 k.p.a. organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Powyższe oznacza, iż przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania odwołania organ II instancji winien skontrolować przesłanki formalne, w tym przede wszystkim czy nie doszło do wniesienia odwołania z uchybieniem terminu do jego wniesienia oraz czy zostało ono wniesione przez podmiot uprawniony. Odwołanie - zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. - od decyzji wydanej przez organ I instancji strona może wnieść tylko do jednej instancji. Wojewoda stwierdzając niedopuszczalność odwołania [...] przyjął, że skarżący złożył odwołanie z uchybieniem terminu do jego złożenia, albowiem wszystkie strony postępowania tj. inwestor oraz Powiatowy Zarząd Dróg w [...] złożyły w dniu 7 września 2018 r. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania od decyzji. Z uwagi na tę okoliczność, zgodnie z art. 127 a § 2 k.p.a., decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna z dniem doręczenia organowi powyższych oświadczeń, co miało miejsce w dniu 7 września 2018 r. Organ odwoławczy podkreślił, że stronami postępowania były jedynie te dwa podmioty, natomiast skarżący [...] nie brał udziału w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji.

Sąd I instancji natomiast przyjął wadliwą interpretację art. 127 a § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a., co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. Zgodnie z art. 127 a § 1 k.p.a. w trakcie biegu terminu do wniesienia odwołania strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania wobec organu administracji publicznej, który wydał decyzję. Zrzeczenie się prawa do złożenia odwołania jest czynnością procesową zawierającą oświadczenie woli, kształtującą w sposób odmienny tok postępowania administracyjnego od zasady przyjętej w art. 15 k.p.a. tj. zasady dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z tym przepisem strona ma prawo, aby jej sprawa została dwukrotnie rozpatrzona przez dwa różne organy administracji publicznej. Składając natomiast takie oświadczenie strona rezygnuje z prawa do ponownego rozpatrzenia sprawy.

Instytucja prawa do zrzeczenia się odwołania została wprowadzona do k.p.a. ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Warunkiem skutecznego skorzystania z tego prawa jest złożenie go przez stronę, poprzez oświadczenie woli jednoznacznie i autonomiczne. Ponadto musi być ono złożone "w trakcie biegu terminu do złożenia odwołania". Wykładni tego pojęcia nie można dokonywać z pominięciem art. 129 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż odwołanie wnosi się w terminie 14 dni (jeżeli przepisy szczególne nie określają innych terminów) od dnia doręczenia decyzji stronie. A zatem momentem kluczowym dla ustalenia początku biegu terminu do dokonania tej czynności procesowej jest doręczenie decyzji stronie. Z chwilą zapoznania się z rozstrzygnięciem (tj. decyzją) strona może realizować prawo zaskarżenia w zakreślonym terminie lub zrezygnować z niego. Wskazuje na to również treść art. 110 § 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej, który wydał decyzję jest nią związany od chwili jej doręczenia lub ogłoszenia, o ile kodeks nie stanowi inaczej. Z chwilą doręczenia stronie decyzja wchodzi do obrotu prawnego i jako taka już w tym momencie wywołuje skutek prawny, co oznacza, że może być w tym samym dniu zarówno merytorycznie, jak i formalnie zakwestionowana.

Natomiast zupełnie innym zagadnieniem jest kwestia sposobu obliczania terminu do zrealizowania tego uprawnienia i zakreślenie daty krańcowej. Otóż art. 57 § 1 k.p.a. wprowadził zasadę, iż jeżeli początkiem terminu określonego w dniach jest pewne zdarzenie prawne, to przy obliczaniu terminu dnia, w którym doszło do tego zdarzenia, nie uwzględnia się. Oznacza to, że dla ustalenia zachowania terminu, jego bieg rozpoczyna się dopiero następnego dnia po dniu, w którym nastąpiło zdarzenie tj. doręczenie decyzji i biegnie przez okres 14 dni. Jeśli strona złoży odwołanie tego samego dnia, w którym otrzymała decyzję, wniesie je skutecznie, choć termin rozpocznie swój bieg dopiero od dnia następnego. Analogicznie w przypadku skorzystania z prawa do zrzeczenia się prawa do wniesienia odwołania. Otóż strona może złożyć oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w dniu doręczenia jej decyzji, po tym doręczeniu (tak wyrok NSA z 19 września 2019 r. sygn. akt II OSK 1849/19 oraz wyrok NSA z 29 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 873/19).

Rozróżnienie instytucji prawa do zaskarżenia oraz zasad liczenia terminu do realizacji tego prawa ma tutaj kluczowe znaczenie. Wadliwe bowiem rozumienie art. 127 § 1 k.p.a. w zw. z art. 57 § 1 k.p.a. w zw. z art. 127 a § 1 k.p.a. doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skoro jedna ze stron (Powiatowy Zarząd Dróg) złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania w dniu doręczenia jej decyzji, to takie oświadczenie jest bezskuteczne. W konsekwencji bieg terminu do złożenia odwołania dla Powiatowego Zarządu Dróg zakończył się 21 września 2018r. Strona ta bowiem otrzymała decyzję w dniu 7 września 2018 r. Ustalenie to należy uznać za błędne.

Przyjmuje się, że termin do wniesienia odwołania dla podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a który wniósł odwołanie, liczy się od dnia doręczenia (ogłoszenia) decyzji stronie, która brała udział w postępowaniu i najpóźniej otrzymała decyzję. Po upływie ustawowego terminu do wniesienia odwołania strona może skutecznie bronić się przez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Pogląd taki jest utrwalony w doktrynie i w orzecznictwie (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck 2016, s.589, wyrok NSA z 7 kwietnia 2009 r. sygn. akt II OSK 505/08, wyrok NSA z 24 listopada 2010 r. sygn. akt II OSK 1762/09, wyrok NSA z 18 lipca 2014 r. sygn. akt II OSK 555/13, wyrok NSA z 16 lipca 2014 r. sygn. akt I OSK 3115/12).

Poprzez błędne ustalenie, że decyzja organu nie stała się ostateczna, gdyż termin do wniesienia odwołania dla Zarządu upływał dopiero z dniem 21 września 2018 r., Sąd I instancji uznał, że odwołanie skarżącego zostało złożone skutecznie i w terminie dla Zarządu, co powodowało konieczność rozpatrzenia w pierwszej kolejności, czy [...] posiada przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę. Należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, że kwestia ustalenia interesu prawnego podmiotu, który nie brał udziału w postępowaniu przed organem I instancji, a który podejmował takie starania i w tym celu organ prowadził dodatkowe postępowanie, stanowi jeden z elementów merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie występuje zatem oczywisty brak legitymacji, co uniemożliwia stwierdzenie niedopuszczalności odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. z przyczyn podmiotowych. Jednakże Sąd I instancji wskutek błędnej interpretacji przepisów procesowych wadliwie przyjął, że decyzja organu I instancji w dniu złożenia odwołania przez skarżącego była nieostateczna. Powyższe ustalenie faktyczne dokonane przez Sąd I instancji wskutek wadliwej interpretacji przepisów procesowych, doprowadziło do naruszenia art. 127a § 2 k.p.a.

Zgodnie z tym przepisem z dniem doręczenia organowi administracji publicznej oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania przez ostatnią ze stron postępowania, decyzja staje się ostateczna i prawomocna. Skoro w dniu 7 września 2018 r. wszystkie strony postępowania zrzekły się prawa do wniesienia odwołania, z tym dniem decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna i prawomocna. Tym samym odwołanie [...] wniesione w dniu 20 września 2018 r. zostało złożone od decyzji ostatecznej. Jak stwierdził NSA w wyroku z 5 stycznia 2016 r. (sygn. akt II OSK 1067/14) jeżeli odwołanie wnoszone jest przez podmiot, któremu nie przysługiwał status strony w postępowaniu przed organem pierwszej instancji i który nie wniósł odwołania od decyzji kończącej postępowanie w terminie otwartym dla innej strony postępowania biorącej w nim udział, to organ odwoławczy powinien stwierdzić jego niedopuszczalność w trybie art. 134 k.p.a., bowiem dotyczy ono decyzji ostatecznej. Takie stanowisko przyjął zasadnie Wojewoda w zaskarżonym postanowieniu uznając, że z uwagi na fakt, że strony postępowania złożyły w dniu 7 września 2018 r. oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do wniesienia odwołania, to zgodnie z art. 127 a § 2 k.p.a. decyzja o pozwoleniu na budowę stała się ostateczna z dniem doręczenia tych oświadczeń organowi I instancji.

Jednocześnie art. 127 a § 1 k.p.a. stanowi, że strona może zrzec się prawa do wniesienia odwołania. Ponieważ przepis statuuje odstępstwo od zasady dwuinstancyjności należy dokonywać jego ścisłej wykładni. Zrzeczenie się prawa odwołania może dotyczyć wyłącznie strony w rozumieniu formalnym tj. przyjętym przez organ administracji publicznej. I wyłącznie strona w takim rozumieniu jest uznawana za podmiot, którego dyspozytywna wola rezygnacji ze złożenia odwołania może wywołać skutek wynikający z art. 127 a § 2 k.p.a. tj. ostateczność decyzji. Organ bowiem w tym postępowaniu tj. na etapie realizacji przez strony prawa do zaskarżenia decyzji nie jest uprawniony do badania legitymacji podmiotu ubiegającego się o udział w postępowaniu administracyjnym. Zatem prawa swoje podmiot, który twierdzi, że jest stroną - będzie realizował poprzez złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. Wówczas będzie podlegała badaniu kwestia legitymacji i interesu prawnego w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego.

Z powyższych względów, NSA na podstawie art. 188 p.p.s.a uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę [...]. Skarga ta podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. jako bezzasadna, gdyż - jak wskazano powyżej - organ odwoławczy prawidłowo uznał, że odwołanie zostało złożone od decyzji ostatecznej i prawomocnej i jako takie należało je uznać za niedopuszczalne na podstawie art. 134 k.p.a.

Wobec uwzględnienia skargi kasacyjnej i uchylenia wyroku Sądu I instancji uwzględniającego skargę, NSA orzekł o kosztach postępowania kasacyjnego należnych od skarżącego na rzecz skarżącego kasacyjnie na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. Koszty te obejmują wpis sądowy od skargi kasacyjnej w wysokości 100 zł, 240 zł wynagrodzenia pełnomocnika profesjonalnego oraz 17 zł tytułem zwrotu opłaty od pełnomocnictwa .