Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 913/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-09-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Rudnicki (spr.), , Asesor WSA Elżbieta Granatowska, Sędzia WSA Tomasz Stawecki, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2021 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Uzasadnienie.

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2021 r., znak [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Gminy [...] reprezentowanej przez adw. D P od decyzji Wojewody [...]z [...] grudnia 2020 r., znak: [...] - utrzymał ww. decyzję w mocy.

GINB wyjaśnił, że ww. decyzją z [...]grudnia 2020 r. Wojewoda [...] po wszczęciu postępowania z urzędu, stwierdził nieważność decyzji Starosty [...] z [...]września 2020 r., znak: [...],[...],[...], odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...]z [...]maja 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...]pozwolenia na rozbudowę szkoły o łącznik wraz z jej przebudową na działkach nr ewid. [...] i [...]obr. [...] ; budowę centrum aktywności i rekreacji sportowej wraz z salą gimnastyczną na potrzeby działalności "Transgranicznego Centrum [...]", na działkach nr ewid. [...]i [...]położonych w obr. [...], wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, w tym budową instalacji gazowej, p. pożarowej i wentylacji mechanicznej, budową wewnętrznej sieci kanalizacji deszczowej oraz oświetlenia zewnętrznego, utwardzenia terenu pod miejsca postojowe, komunikację i plac manewrowy, na działkach nr ewid. [...], [...] i [...] położonych w obr, [...][...], gmina [...] (zmienionej decyzją Starosty [...]z [...]lipca 2017 r., Nr [...] znak: [...]oraz decyzją Starosty [...]z [...] maja 2019 r" Nr [...] znak: [...]). Od powyższej decyzji organu wojewódzkiego Gmina [...]reprezentowana przez adw. D P wniosła odwołanie.

GINB wyjaśnił zasady i cel postepowania nadzwyczajnego i odnosząc się do zarzutu skarżącej dotyczącego naruszenia art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 393 § 1 k.p.a. w zw. z art. 393 § 2 k.p.a., w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez wydanie i doręczenie pełnomocnikowi odwołującego się pisma, którego nie można uznać za decyzję w rozumieniu przepisów k.p.a. z uwagi na brak podpisu pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji stwierdził, że zgodnie z art. 393 § 1 k.p.a. w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism w taki sposób.

Stosownie do art. 393 § 2 pkt 1 k.p.a. wydruk pisma, o którym mowa w § 1, zawiera informację, że pismo zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała, albo opatrzone zaawansowaną pieczęcią elektroniczną albo kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną.

W aktach sprawy znajduje się wydruk zaskarżonej decyzji Wojewody [...] z [...]grudnia 2020 r., opatrzony informacją, że decyzja została podpisana podpisem elektronicznym wraz z potwierdzeniem zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym, z którego wynika, że ww. decyzja została podpisana za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego 17 grudnia 2020 r., o godzinie 10:21:06 przez K K, Dyrektor Wydziału Infrastruktury. Wobec powyższego zarzut skarżącej był chybiony.

W myśl art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa, albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (według stanu na dzień wydania badanej decyzji, dalej: "Pr. bud.") decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata.

Stosownie do art. 41 ust. 1 i 2 Pr. bud. rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy (ust. 1). Pracami przygotowawczymi są: wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy (ust. 2).

W przypadku zaistnienia jednej z przesłanek wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwy organ jest zobowiązany stwierdzić wygaśnięcie tej decyzji, co następuje w formie decyzji administracyjnej, która wywołuje skutki prawne od dnia, w którym powstały przesłanki wygaśnięcia decyzji, a zatem jest ona decyzją deklaratoryjną. Wygaśnięcie decyzji następuje z mocy prawa, zaś rolą aktu deklaratoryjnego jest jedynie stwierdzenie, że taki skutek prawny zaistniał. Bez względu na to czy stwierdzono wygaśnięcie decyzji czy też nie, nie istnieje ona w obrocie prawnym.

GINB wskazał na art. 45 ust. 1 Pr. bud. i art. 76 § 1 k.p.a., przytaczając obszernie stanowisko Starosty [...] , wyrażone w uzasadnieniu decyzji z [...] września 2020 r., znak: [...],[...],[...]. Również skarżąca zarzuca w odwołaniu naruszenie art. 37 ust 1 w zw. z art. 36a Pr. bud. przez wadliwe przyjęcie, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie wpływa na bieg terminu ważności zmienianego pozwolenia, przy czym termin ważności decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczyna bieg od dnia wejścia w życie ostatniej decyzji zmieniającej, nadającej aktualny kształt pozwoleniu na budowę. W tymże kontekście GINB podzielił jednak argumentację organu wojewódzkiego z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie wpływa na bieg trzyletniego terminu ważności zmienianego pozwolenia na budowę i nie podziela przytoczonego powyżej stanowiska organu stopnia podstawowego oraz skarżącej.

W doktrynie oraz orzecznictwie sądowo-administracyjnym wskazuje się, że brzmienie przepisu art. 37 Prawa budowlanego nie pozwala na wyprowadzenie w drodze wykładni poglądu o dopuszczalności wartościowania okoliczności powodujących nierozpoczęcie robót budowlanych lub ich przerwanie. W szczególności brzmienie to nie uprawnia organów administracji architektoniczno - budowlanej do uzależniania stwierdzenia wygaśnięcia pozwolenia budowlanego od tego, czy przerwa była przez stronę zawiniona czy też nie. W przedmiotowej sprawie nieprzystąpienie do budowy spowodowane było decyzją inwestora, który dwukrotnie wystąpił z wnioskami o zmianę pozwolenia na budowę. Tego rodzaju okoliczność nie przemawia za uznaniem, że bieg 3- letniego terminu z art. 37 ust 1 Pr. bud. w stosunku do decyzji Starosty [...] z [...]maja 2016 r., Nr [...], został wstrzymany i jak twierdzi skarżąca rozpoczął na nowo bieg po uostatecznieniu się pierwszej decyzji zmieniającej tj. decyzji Starosty [...]z [...]lipca 2017 r., Nr [...], a nawet drugiej decyzji zmieniającej tj. decyzji Starosty [...]z [...] maja 2019 r. Nr [...] Wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę nie przerywa biegu 3-letniego terminu obowiązywania pozwolenia na budowę, określonego w art. 37 ust. 1 Pr. bud.

Jak wynika z akt, zarejestrowany dziennik budowy nr [...] z [...] kwietnia 2020 r., do decyzji Starosty [...]z [...]lipca 2017 r., Nr [...], znak: [...]został przesłany do inwestora przy piśmie Starosty [...][...] kwietnia 2020 r., a więc po upływie ponad 3 lat od wydania ww. decyzji Starosty [...]z [...]maja 2016 r. Jak wynika z pisma inwestora - Gminy [...]z 8 września 2020 r., po wydaniu ww. decyzji Starosty [...]z [...]maja 2016 r., Nr [...], na działkach inwestycyjnych nr ewid. [...] i [...] dokonano jedynie prac przygotowawczych polegających na wycince oraz pielęgnacji drzew.

Z art. 41 ust 2 Pr. bud. wynika, że ustawodawca przewidział zamknięty katalog prac przygotowawczych, które stanowią rozpoczęcie robót budowlanych. Prace te nie mogą być przedmiotem interpretacji rozszerzającej. Wykonywanie innych prac przygotowawczych, o których przepis ten nie stanowi nie może być uznane za rozpoczęcie budowy. Wycinki drzew na terenie działek inwestycyjnych nie można zaliczyć do prac przygotowawczych.

Skoro przez ponad 3 lata od dnia, w którym ww. decyzja Starosty [...]z [...]maja 2016 r., Nr [...]stała się ostateczna nie został wydany zarejestrowany dziennik budowy, ani nie zostały wykonane jakiekolwiek prace przygotowawcze zmierzające do realizacji inwestycji, to stosownie do art. 37 ust 1 Pr. bud., ww. decyzja Starosty [...]z 31 maja 2016 r., wygasła.

Starosta [...]naruszył w sposób rażący art. 37 ust 1 Pr. bud., odmawiając wygaśnięcia ww. decyzji Starosty [...]z [...]maja 2016 r., Nr [...].

Stosownie zaś do art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. GINB wyjaśnił, na czym polega rażące naruszenie prawa i uznał, że tak właśnie Starosta [...]naruszył ww. art. 37 ust 1 Pr. bud. Organy administracji architektoniczno-budowlanego są zobowiązane do stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę w przypadku, gdy budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Ustawodawca nie pozostawił organom żadnego luzu decyzyjnego w tym zakresie.

Mając to na uwadze, GINB nie uwzględnił zarzutów skarżącej naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 par 1 k.p.a.; art. 37 ust 1 Pr. bud. oraz zarzutu naruszenia art. 32 ust 1 w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. Wyjaśnił, że zarzut dotyczący naruszenia art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 Konstytucji RP polegający na nieudostępnieniu akt sprawy pełnomocnikowi Gminy [...] nie może odnieść zamierzonego skutku. Jak wynika z akt sprawy, e-mailem z 3 listopada 2020 r., oraz pismem z 6 listopada 2020 r., pełnomocnik inwestora adw. D P wystąpił o udzielenie informacji, w jakim dniu istnieje możliwość zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym. W odpowiedzi na ww. wniosek Wojewoda [...] e-mailem poinformował stronę, że osobiste spotkanie nie jest możliwe, ale jest w stanie przesłać skany akt sprawy na adres wskazany przez pełnomocnika. Ponadto pismem z 18 listopada 2020 r. Wojewoda [...] poinformował wnioskodawcę, że może przesłać skany akt sprawy na wskazany przez niego adres, a w przypadku gdyby chciał również zapoznać się z projektem budowlanym możliwe będzie umówienie osobistej wizyty. Powyższe pismo z 18 listopada 2020 r., zostało odebrane przez pełnomocnika w dniu 7 grudnia 2020 r. W e-mailu z 14 grudnia 2020 r. adw. D P poinformował Wojewodę [...] , że wnosi o udostępnienie wszystkich akt sprawy w drodze mailowej. Z akt sprawy nie wynika, aby żądane akta zostały udostępnione. To jednak nie przemawia za uchyleniem zaskarżonej decyzji Wojewody [...], zważywszy na to, że w postępowaniu nieważnościowym organy orzekają w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, którym dysponował organ wydający kontrolowaną decyzję.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżącej o zebraniu całego materiału dowodowego i możliwości zapoznania się z tym materiałem GINB wyjaśnił, że zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych, strona stawiająca zarzut naruszenia art. 10 k.p.a. powinna wykazać, że uchybienie to uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych oraz że uchybienie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca nie wykazała, jakich konkretnych czynności procesowych nie dokonała oraz, że miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Skarżąca stosownie do art. 73 k.p.a. miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy na etapie postępowania odwoławczego, z czego jednak nie skorzystała.

Zarzuty odwołania dotyczące naruszenia przepisów procesowych tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 41 ust 2 pkt 3 Prawa budowlanego, art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. nie zasługiwały na uwzględnienie. Fakt, że skarżąca nie zgadza się z przyjętym rozstrzygnięciem nie oznacza, że zapadło ono w oparciu o wadliwie ustalony stan faktyczny sprawy, czy też w oparciu o niepełną analizę zgromadzonego materiału dowodowego. Wojewoda [...] w treści zaskarżonej decyzji wskazał, dlaczego jego zdaniem kontrolowana decyzja Starosty [...]z [...]września 2020 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz wyjaśnił, na podstawie jakich dowodów i okoliczności doszedł do takiego przekonania.

Analiza kontrolowanej decyzji Starosty [...] z [...]września 2020 r. prowadzi do stwierdzenia, że nie jest ona obarczona żadną z pozostałych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., tj. decyzja nie została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości, nie dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną lub sprawy załatwionej milcząco, nie została skierowana do osoby niebędącej strona w sprawie, nie była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność nie miała charakteru trwałego, w razie jej wykonania nie wywołałaby czynu zagrożonego karą, nie zawiera wady powodującej jej nieważność z mocy prawa.

Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca, wnosząc pismem swego pełnomocnika, datowanym na 9 kwietnia 2021 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaskarżając ją w całości. Pełnomocnik zarzucił decyzji:

"1) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 393 § 1 k.p.a. w zw. z art. 393 § 2 k.p.a. w zw. z art. 76 § 1 k.p.a. w zw. z art. 14 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez wydanie i doręczenie pisma, którego nie można uznać za decyzję Organu II instancji w rozumieniu przepisów k.p.a., z uwagi na brak podpisu pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji uczynionego in fine pisma, niemożności stosowania art. 393 k.p.a. do pism załatwiających sprawę będącą przedmiotem postępowania, w tym decyzji administracyjnych, które mogą być wydawane ( zgodnie z art. 14 k.p.a.) jedynie w formie pisemnej lub w formie dokumentu elektronicznego, co stanowi o tym, że doręczona "decyzja" nie może być uznana za pismo załatwiające sprawę (decyzję) w rozumieniu przepisów k.p.a., albowiem nie została sporządzona w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe;

2) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 393 k.p.a. w zw. z art. 14 k.p.a. w zw. z art. 107 k.p.a. w zw. z art. 109 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie "decyzji", w wyniku przyjęcia, że "orzeczenie" Organu I instancji (Wojewody [...] ), zostało wydane zgodnie z art. 393 k.p.a., albowiem: "w aktach sprawy organu wojewódzkiego" znajduje się wydruk opatrzony podpisem elektronicznym, z którego wynika, że "decyzja" została podpisana za pomocą kwalifikowanego podpisu elektronicznego, podczas gdy pełnomocnik Gminy [...]nie otrzymał (jako załącznika do decyzji) informacji o tym, że decyzja została podpisana w w/w sposób, jak i pozbawiony został (dwukrotnie - na etapie I oraz II instancji prawa do obrony, w wyniku uniemożliwienia jemu wglądu do akt, jak i niezawiadomienia o uprawnieniach wynikających z art. 10 k.p.a., pozostawiając już na marginesie fakt, że decyzja administracyjna nie może zostać wydana w trybie art. 393 k.p.a.:

3) rażące naruszenie przepisów prawa procesowego i materialnego, tj. art. 73 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. w zw. z art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a polegające na nieuchyleniu decyzji Organu I instancji, pomimo wyraźnego przyznania przez Organ II instancji dot. nieudostępnienia ( zaniechania udostępnienia) pełnomocnikowi Odwołującego się akt sprawy przez Organ I instancji, pomimo wyraźnych wniosków i pism pełnomocnika w tymże zakresie, wobec przyjęcia tezy, że: "w postępowaniu nieważnościowym organy orzekają w oparciu o zamknięty materiał dowodowy, którym dysponował organ wydający kontrolowana decyzję", co nie wynika z przepisów prawa, każda strona postępowania ma prawo do wglądu do akt sprawy, ma prawo zapoznać się z całym materiałem, nie może domniemywać w oparciu o jakie materiały organ wydał orzeczenie, co naruszyło przysługujące Skarżącemu prawo do obrony, czyniąc z postępowania administracyjnego postępowanie inkwizycyjne;

4) rażące naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. w zw. z art. 81 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, a polegające na powtórnym niezawiadomieniu Strony o zebraniu całego materiału dowodowego, możliwości zapoznania się z tymże materiałem, wypowiedzenia się i składania wniosków co do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (w trybie art. 10 k.p.a.) przez Organ II instancji, czego wcześniej nie uczynił także Wojewoda [...] , do czego Organ II instancji był zobowiązany, a czemu, przed zakończeniem postępowania wyjaśniającego, po raz kolejny, mimo podniesionego w odwołaniu zarzutu, uchybił;

5) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wydaną w sprawie decyzję, w wyniku ich wadliwego zastosowania w następstwie uznania - przez Organ II instancji - że zakwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, przy czym interpretacja ocenna Organu nie znajduje odzwierciedlenia w przywołanej przez Organ argumentacji, albowiem decyzji administracyjnej Starosty [...]z dnia [...]września 2020 roku nie można poczytywać, jako orzeczenia niebudzącego wątpliwości pod względem sprzeczności z prawem, nie do pogodzenia z porządkiem prawnym, rażąco sprzecznego w sposób oczywisty ( na pierwszy rzut oka), mając na względzie - również - fakt, że Organ II nie przedstawił realnej wagi stwierdzonych naruszeń w świetle całokształtu okoliczności sprawy, nie uwzględniając w swojej ocenie jakichkolwiek skutków społeczno - ekonomicznych (zakończona budowa SZKOŁY, liczne dofinansowania) oraz realnych skutków prawnych z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa, jak również dla Odwołującego się;

6) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 roku Prawo budowlane ( t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) [ dalej też, jako: "pr. bud’] w zw. z art. 36a pr. bud., poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu, że decyzja o zmianie pozwolenia na budowę nie wpływa na bieg trzyletniego terminu ważności zmienianego pozwolenia, przy czym termin ważności decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczyna bieg od dnia wejścia w życie ostatniej decyzji zmieniającej, nadającej aktualny kształt pozwoleniu na budowę, co przez pryzmat stosowania wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, ma zapewnić Inwestorowi możliwość skonsumowania tegoż orzeczenia w przepisanym art, 37 ust. 1 pr. bud. terminie, albowiem a contrario, decyzja zmieniająca wydana na parę dni przed upływem terminu obowiązywania decyzji pierwotnej nakładałaby możliwość jej skonsumowania - przez Inwestora - w nierealnie przepisanym do tego terminie (np. 2 dni), a poza tym wyniki wykładni podniesione przez Organ I oraz Organ II instancji nie znajdują potwierdzenia w przepisach prawa, do czego zobowiązuje nadrzędna zasada legalizmu ujęta w art. 7 Konstytucji RP;

7) rażące naruszenie przepisów prawa materialnego oraz procesowego, tj. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, poprzez bezwzględne uchybienie naczelnej zasadzie proporcjonalności oraz proporcjonalności konstytucyjnej, przy czym nie zaszły jakiekolwiek względy natury prawno-faktycznej pozwalające na zastosowanie odstępstwa od tejże zasady, jak również zastosowanie środka nieadekwatnego do stopnia zawinienia, w tym ustalonego - przez Organ - stanu faktycznego sprawy, wobec braku wypowiedzenia się Skarżącego w zakresie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, pozbawienia Skarżącego prawa do obrony, w tym składania stosownych wniosków;

8) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 3 pr. bud., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na wadliwym i niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego, jak również niepodjęciu wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego zebrania materiału dowodowego, wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy;

9) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. art. 80 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, polegające na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz na jego dowolnej, a nie swobodnej ocenie,

10) naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a. w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a., mające istotny wpływ na treść wydanej w sprawie decyzji, poprzez nienależyte uzasadnienie skarżonego orzeczenia z uwagi na zawarcie w nim zbyt ogólnikowych twierdzeń, na których oparł się Organ rozpoznający niniejszą sprawę oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom i faktom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej bądź je pominął, jak również niewyjaśnienie zasadności stwierdzenia nieważności decyzji, wobec nieprzytoczenia - przez Organ - wagi stwierdzonego ( rażącego!) naruszenia, a także społeczno-ekonomiczno-faktycznych skutków wydania decyzji nieważnościowej, wobec nadrzędnych okoliczności faktycznych mających olbrzymie znaczenie w rozpatrywanej sprawie".

Pełnomocnik skarżącej wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, zasadzenie kosztów postepowania i "rozpoznanie sprawy - na podstawie art. 91 § 1 p.p.s.a. - z pominięciem kolejności, z uwagi na okoliczności i twierdzenia wskazane treścią uzasadnienia i podniesionych zarzutów".

Uzasadniając skargę pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że brak było formalno-prawnych podstaw do wydania przez organ II instancji decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Decyzja organu I instancji nie możne zostać uznana za decyzję w rozumieniu przepisów k.p.a., z uwagi na brak podpisu pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji uczynionego in fine pisma, niespełnienie przez doręczone pismo jakichkolwiek przesłanek, o którym stanowi dyspozycja art. 393 k.p.a., jak i niemożność zweryfikowania kwalifikowanego podpisu elektronicznego in fine pisma. Patrząc na s. 4 in fine zaskarżonej decyzji, która została doręczona pełnomocnikowi nie można dostrzec podpisu i pieczęci osoby upoważnionej, pomimo tego, że decyzja została doręczona pełnomocnikowi w trybie art. 39 k.p.a. drogą tradycyjną. Jeżeli decyzja została wydana w trybie art. 393 k.p.a., to powinna zawierać potwierdzenie kopii wydruku z dokumentem elektronicznym, jako załącznik do wydanej decyzji. W/w załącznik powinien zostać dołączony do decyzji doręczonej stronie postępowania lub pełnomocnikowi strony. Pełnomocnik Gminy [...] nie otrzymał załącznika do decyzji, który potwierdzał kopię wydruku z dokumentem elektronicznym. Bez znaczenia jest fakt, że w aktach sprawy organu wojewódzkiego znajduje się wydruk zaskarżonej decyzji Wojewody [...]z [...]grudnia 2020 r., opatrzony informacją, że została podpisana podpisem elektronicznym wraz z potwierdzeniem zgodności kopii wydruku z dokumentem elektronicznym, albowiem strona postępowania nie mogła zapoznać się z aktami przed, jak i po wydaniu decyzji, jak i nawet do końca prowadzenia sprawy przez organ II instancji, wobec nieuzasadnionej odmowy dostępu oraz uchybienia art. 10 k.p.a. Zgodnie z art. 107 § 1 pkt 3 k.p.a., decyzja zawiera podpis z podaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego pracownika organu upoważnionego do wydania decyzji, a jeżeli decyzja wydana została w formie dokumentu elektronicznego - kwalifikowany podpis elektroniczny. Jako, że postępowanie nie było prowadzone po zgodzie wyrażonej w trybie art. 391 k.p.a., a także doręczenia dokonywano zgodnie z art. 40 k.p.a. koniecznym było pominięcie trybu z art. 392 k.p.a. Organ zastosował "COVID-ową" instytucję wydruku, wprowadzoną ustawą z 16 kwietnia 2020 roku, tj. art. 393 k.p.a. Doręczenie wydruku nie ma skutku równoważnego doręczeniu pisma w formie dokumentu elektronicznego, którego treść wydruk odzwierciedla. Nie jest to także doręczenie o podwójnej naturze, a mianowicie, że doręczenie wydruku wywołuje takie skutki, jakby doręczone zostało pismo w formie dokumentu elektronicznego, co z oczywistych względów jest wykluczone. W związku z tym z wydrukiem i jego doręczeniem ustawodawca nie wiąże innych skutków niż tylko domniemanie, że wydruk »stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w formie dokumentu elektronicznego. Wydruk pisma sporządzony niezgodnie z komentowanym przepisem nie posiada waloru dokumentu urzędowego, z którym Kodeks wiąże domniemanie prawdziwości na podstawie art. 76 k.p.a. Wobec powyższego, wbrew twierdzeniom organu II instancji, decyzja Wojewody [...]nie spełnia obligatoryjnych przesłanek z art. 393 § 2 k.p.a.

Pism organu I oraz II instancji nie można traktować, jako decyzji w rozumieniu k.p.a., wobec czego wydane orzeczenia nie istnieją w obrocie prawnym, co potwierdza brzmienie art. 14 § 1 k.p.a. i jednoznaczne poglądy komentatorów art. 393 k.p.a., przytoczone przez pełnomocnika. Pierwsza z decyzji w sprawie wydanych przez GINB znak: [...]została podpisana, natomiast zaskarżona już nie.

Nie ulega wątpliwości, że do dnia wydania i doręczenia decyzji przez organ I oraz II instancji, pełnomocnik nie został zawiadomiony o możliwości zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji (art. 10 k.p.a.), nie otrzymał wnioskowanych skanów akt, a także nie został poinformowany o sposobie rozstrzygnięcia złożonego przez niego wniosku o zawezwanie do wzięcia udziału w sprawie Powiatu [...]– z naruszeniem art. 123 k.p.a. Tym samym naruszone zostały interesy skarżącej, albowiem przed dniem wydania decyzji nie poinformowano jej o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym, złożenia wyjaśnień, złożenia uwag oraz nie udostępniono akt sprawy, o co wnioskowała wielokrotnie do Wojewody [...]. Pełnomocnik omówił dyspozycje art. 10 § 1 k.p.a. i stwierdził, że Gmina [...]została w całości pozbawiona prawa do obrony, a także możliwości skonsumowania swojego prawa z art. 10 k.p.a.

Organ II instancji przyznał, że z akt sprawy nie wynika, aby akta zostały udostępnione, choć nie miało to znaczenia procesowego. Wojewoda [...], pomimo zawiadomienia o wszczęciu postępowania, nie udostępnił skarżącej akt sprawy oraz nie zawiadomił jej o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed dniem wydania decyzji. Jak stwierdził pełnomocnik, "Inkwizycja Organu I oraz Organu II instancji wydaje się bezgraniczna, a model prowadzenia postępowania nie przystaje do zasadach nakreślonych w k.p.a. i Konstytucji RP, również względem art. 10 k.p.a.".

Omawiając prawa stronnym gwarantowane art. 10 k.p.a., pełnomocnik stwierdził, że Wojewoda [...]nie udostępnił akt sprawy Gminie [...]i nie zawiadomił Gminy o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym i złożenia stosownych wyjaśnień, wiedząc i zdając sobie sprawę z tego, że strona postępowania nie zaznajomiła się z materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy oraz nie wyraziła swojego stanowiska, do czego była w pełni uprawniona. Wyrażenie stanowiska, zawnioskowanie odpowiednich dowodów, przedłożenie wyjaśnień, zawnioskowanie osobowych źródeł dowodowych, wpłynęłoby na finalne stanowisko Wojewody [...]. Sposób postępowania i ponowne niezawiadomienie Gminy [...]noszą znamiona rażącego naruszenia prawa. Po pierwsze, wbrew twierdzeniom organu II instancji, strona postępowania ma prawo zapoznania się z każdym dokumentem, który w aktach sprawy się znajduje, a na organie spoczywa bezwzględny obowiązek zawiadomienia o tymże fakcie, po drugie Gmina [...]zmierzała przejrzeć zgromadzoną dokumentację oraz wyszczególnić, jakimi materialnym źródłami dowodowymi organy dysponują, po trzecie zamierzała złożyć wnioski dowodowe dotyczące realizowanej inwestycji, jej przebiegu, etapu, zakończenia jej realizacji, skutków społecznych i społeczno- ekonomicznych, które powstaną w przypadku unieważnienia decyzji, po czwarte, przygotowano wnioski dowodowe w przedmiocie przesłuchania Wójta Gminy [...], pracowników merytorycznych, po piąte, zamierzano wnieść o przedłużenie postępowania, celem zapoznania się z aktami sprawy, które znajdują się w posiadaniu organów - w zakresie wypowiedzenia się co do ich treści, po szóste strona zamierzała przedstawić swój pogląd prawny oraz prawno-faktyczny, poparty stosownymi okolicznościami pracowników Gminy [...], społeczności lokalnej, czy innych podmiotów profesjonalnych. To tylko część z zakresu dowodowego, który bezwzględnie przysługiwał Gminie [...], a którego to została pozbawiona. Skarżąca stosownie do treści art. 73 k.p.a. nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy na etapie postępowania odwoławczego, co też pełnomocnik uzasadniał wskazując na daty pism organu. Zawiadomienie o przedłużeniu postępowania pełnomocnik odebrał na 3 dni przed odbiorem zaskarżonej decyzji, z momentem odbioru zawiadomienia decyzja była już wydana i przygotowana do doręczenia przez UP [...]. Tym samym, wobec braku zawiadomienia z art. 10 k.p.a., skarżąca nie miała możliwości zapoznania się z aktami sprawy, gdyż sprawa była już dawno rozstrzygnięta.

W zakresie naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 1 k.p.a. pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest wyłącznie zbadanie, czy w danej sprawie wystąpiła jedna z przesłanek nieważności decyzji określonych w art. 156 § 1 k.p.a. W tym postępowaniu organ nie rozpatruje sprawy co do istoty (jak w postępowaniu odwoławczym), nie dokonuje samodzielnych ustaleń faktycznych w tej sprawie, lecz opiera się na materiale dowodowym, którym dysponował organ wydając zaskarżoną decyzję. Wyjaśnił też obszernie przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji. Ocenna waga naruszenia nie została jednak przez GINB odniesiona do negatywnych skutków, jakie mogą powstać mieniu Gminy (i nie tylko) w przypadku uzyskania przez zaskarżone orzeczenie waloru ostateczności. Organ II nie przedstawił realnej wagi stwierdzonych naruszeń w świetle całokształtu okoliczności sprawy, nie uwzględniając w swojej ocenie jakichkolwiek skutków społeczno - ekonomicznych (zakończona budowa szkoły, liczne dofinansowania) oraz realnych skutków prawnych z punktu widzenia demokratycznego państwa prawa, stwierdzając jedynie, że: "skutki analizowanego uchybienia są szczególnie poważne i nie mogą być akceptowane z punktu widzenia zasady praworządnego państwa".

Podkreślane przez Organ II instancji "rażące" naruszenie prawa nie jest oczywiste, a tym bardziej w jakikolwiek sposób widoczne, albowiem przepisy art. 37 i art. 36a Pr. bud. nie stanowią o okolicznościach prawnych podnoszonych przez organ. Organa uchybiły zasadzie wynikającej z art. 7 Konstytucji. "

Termin ważności decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczyna bieg od dnia wejścia w życie ostatniej decyzji zmieniającej, nadającej aktualny kształt pozwoleniu na budowę, co przez pryzmat stosowania wykładni systemowej oraz funkcjonalnej, ma zapewnić inwestorowi możliwość skonsumowania tegoż orzeczenia w przepisanym dyspozycją art. 37 ust. 1 Pr. bud. terminie. A contrario, decyzja zmieniająca wydana (ostateczna) na parę dni przed upływem terminu obowiązywania decyzji pierwotnej nakładałaby możliwość jej skonsumowania - przez inwestora - w nierealnie przepisanym do tego terminie np. 5 dni kalendarzowych, gdyż po upływie tychże dni pierwotne pozwolenie na budowę straciłoby ważność (upływ 3-letniego terminu). W ślad za ugruntowanym orzecznictwem oraz piśmiennictwem zauważyć należy, że wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 może spowodować, że decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestanie obowiązywać w części (chociaż formalnie nie zostanie uchylona), a w tej części w jej miejsce wejdzie, tj. zacznie obowiązywać, nowa decyzja (zmieniająca), która w zależności od zakresu wnioskowanych przez inwestora zmian skonsumuje (wchłonie) postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmieni lub też, uwzględniając postanowienia decyzji pierwotnej, rozszerzy je o inne nowe elementy bądź w przypadku zmniejszenia zamierzenia inwestycyjnego nawet je unieważni. Nawet jednorazowa zmiana decyzji o pozwoleniu na budowę ma istotny wpływ na bieg terminu ważności pozwolenia na budowę. Zasadne wydaje się przyjęcie, że termin ważności decyzji o pozwoleniu na budowę rozpoczyna bieg od dnia wejścia w życie ostatniej decyzji zmieniającej, nadającej aktualny kształt pozwoleniu na budowę. Decyzja zmieniająca powinna być wydana w trakcie obowiązywania pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem zmiana jest możliwa tylko w trakcie trwania 3-letniego okresu. Rację ma Wojewoda [...]podnosząc, że decyzja zmieniająca powinna bezwzględnie nawiązywać do decyzji pierwotnej i stanowić o jej istnieniu, przy czym nie ma racji w zakresie ewentualnego naruszenia z art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., które mogłoby się przykładowo pojawić, gdyż: wydanie decyzji o zmianie pozwolenia na budowę, na podstawie art. 36a ust. 1 Pr. bud. może spowodować, że decyzja o pozwoleniu na budowę (pierwotna) przestanie obowiązywać w części, (chociaż formalnie nie zostanie uchylona), a w tej części w jej miejsce wejdzie, tj. zacznie obowiązywać nowa decyzja, która w zależności od zakresu wnioskowanych przez inwestora zmian skonsumuje postanowienia decyzji pierwotnej bądź całkowicie je zmieni lub rozszerzy o nowe elementy. Poza tym, decyzja Starosty [...]nie została przeanalizowana pod kątem innych pozytywnych przesłanek nieważnościowych, co Organ ma obowiązek uczynić. W niniejszej sprawie skupił się jedynie na art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Działanie organów stanowiło uchybienie zasadzie proporcjonalności, podczas gdy nie zaszły jakiekolwiek względy natury prawno-faktycznej pozwalające na zastosowanie odstępstwa od tejże zasady. Organy zastosowały środek nieadekwatny (nieważność) do stopnia hipotetycznego zawinienia, w tym realnie zaistniałego stanu faktycznego (sprawa dotyczy przedsięwzięcia dotyczącego rozbudowy szkoły, mającego charakter transgraniczny, dotowanego ze środków Ministerstwa, a więc nadrzędnego zadania własnego gminy w postaci edukacji oraz gospodarki nieruchomościami, ukończonego pod względem inwestycyjnym (złożono wniosek o pozwolenie na użytkowanie), chodzi o dobro lokalnej społeczności gminnej, a przede wszystkim dzieci, przy czym domniemaną niekompetencją Starosty zostanie obciążony - finalnie - inwestor), Organy nie dysponują dowolnością w ocenie treści pojęć nieostrych, w szczególności "rażącego" naruszenia prawa, a dokonując stosownych postąpień muszą kierować się przepisami ustawowymi, uwzględniając jednocześnie konstytucyjną zasadę proporcjonalności ograniczeń w celu zagwarantowania ich ochrony. Prawodawca dopuścił możliwość ograniczeń wolności praw konstytucyjnych, ale gdy są konieczne w demokratycznym państwie. Zasada ta, chociaż niesformułowana wprost w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, ma charakter formalny. Sama nie wskazuje dopuszczalnego zakresu ingerencji w prawa konstytucyjne. Zasada proporcjonalności znajduje zastosowanie przy ocenie ingerencji państwa przede wszystkim prawodawczej w wolności lub prawa człowieka.

Pełnomocnik przedstawił analizę art. 31 ust. 3 Konstytucji, stwierdzając, że wszystkie podmioty prawa powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Wynika stąd w szczególności, że prawodawca, przyznając jednostkom określone uprawnienia, nie może określać kręgu osób uprawnionych w sposób dowolny. Musi on przyznać dane uprawnienie wszystkim podmiotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Równość wobec prawa to także zasadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy przede wszystkim rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej.

Organ II instancji rozpoznał zgromadzony materiał dowodowy w sposób dowolny, a nie swobodnie. Materiał dowodowy został rozpatrzony w sposób niewyczerpujący, co implikowało jego dowolna oceną. Dowolność wyklucza art. 6 k.p.a.

Prawidłowo sporządzone uzasadnienie faktyczne - art. 107 § 3 k.p.a. - powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, czego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Bezspornym jest to, że wadliwe ustalony stan faktyczny prowadzi do podania przez organ błędnej podstawy prawnej, a także jej błędnego wyjaśnienia, które powinno zostać poczynione w sposób poprawny na zasadzie art. 107 § 3 in fine k.p.a., co miało bezpośredni wpływ na treść wydanego w sprawie orzeczenia, w tym naruszyło naczelną zasadę, o której stanowi art. 9 k.p.a. oraz 11 k.p.a. Jest to tez naruszenie art. 6 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę GINB podtrzymał swoje stanowisko i wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 137) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi przepisami prawa, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." wynika, że w wypadku, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Biorąc pod uwagę powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja GINB nie naruszała prawa w omówiony sposób, a skarga nie była zasadna.

Na wstępie, odnosząc się do zarzutów pełnomocnika skarżącej w zakresie "rażącego naruszenia przepisów prawa procesowego i materialnego" (pkt. 1 – 7 skargi), co implikowałoby konieczność zastosowania przez sąd meriti art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wyjaśnić należy, że skoro tut. Sąd – co wynika z dokonanej poniżej oceny prawnej - nie dopatrzył się zwykłego naruszenia przez GINB przepisów prawa procesowego lub materialnego, to tym bardziej nie stwierdził naruszenia kwalifikowanego, uzasadniającego stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji.

Istotą sprawy zawisłej przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie było to, czy decyzja Starosty [...] z [...] maja 2016 r., Nr [...], zatwierdzająca projekt budowlany i udzielającej Gminie [...]pozwolenia na rozbudowę szkoły o łącznik wraz z jej przebudową na działkach nr ewid[...] i [...]obr. [...]; budowę centrum aktywności i rekreacji sportowej wraz z salą gimnastyczną na ww. działkach wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną wygasła ex lege – zgodnie z art. 37 ust. 1 Pr. bud., w brzmieniu obowiązującym w dniu upływu trzyletniego terminu od daty jej wydania. W konsekwencji zaś, czy Starosta [...] nie naruszył rażąco ww. przepisu, odmawiając decyzją z [...]września 2020 r., znak: [...],[...],[...]stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji tego organu z [...] maja 2016 r.

Zgodnie z art. 37 ust. 1 Pr. bud., w brzmieniu mającym zastosowanie w sprawie niniejszej, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasała, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Ustawodawca w sposób niepozostawiający wątpliwości interpretacyjnych określił a quo początek trzyletniego terminu prawnego istnienia decyzji o pozwoleniu na budowę – jest nim dzień uzyskania ostateczności takiej decyzji. Decyzja administracyjna wówczas staje się ostateczna, jeżeli nie służy od niej odwołanie w administracyjnym toku instancji (lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy) – art. 16 § 1 1 k.p.a.

Udzielenie pozwolenia na budowę powoduje nie tylko nabycie przez stronę uprawnienia do legalnego prowadzenia robót budowlanych na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego, ale również oznacza powstanie po stronie inwestora obowiązku rozpoczęcia budowy w ciągu trzech lat oraz nieprzerywania budowy przez czas termin ten przekraczający.

Zgodnie z art. 16 § 1 k.p.a. zmiana decyzji ostatecznej jest możliwa w przypadkach prawem przewidzianych. Tym niemniej, dokonanie zmiany decyzji pierwotnej w ustawowym trybie art. 154 § 1 lub art. 155 k.p.a. (mającym w niniejszej sprawie zastosowanie) nie powoduje wyeliminowania z obrotu prawnego tej pierwotnej decyzji, a jedynie oznacza nowe - częściowe lub nawet całkowite - ukształtowanie kwestii regulowanych zmienianą decyzją. Eliminacja z obrotu decyzji i to ze skutkiem ex tunc następuje wyłącznie w wypadku stwierdzenia nieważności decyzji, o którym mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Zmiana zaś decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. może nastąpić jedynie wówczas, gdy brak jest podstaw prawnych do jej uchylenia lub zmiany w trybie wznowienia postępowania (art. 145 § 1) lub do stwierdzenia nieważności (art. 156 § 1) – tak też Sąd Najwyższy w wyroku z 6 stycznia 1999 r., sygn. akt III RN 101/98, OSNAPiUS 1999/20, poz. 637. Decyzja wydana na podstawie art. 155 k.p.a. może dotyczyć wyłącznie kwestii rozstrzygniętych zmienianą (uchylaną) decyzją organu, a nie kwestii nowych.

Innymi słowy, zmiana ostatecznej decyzji w trybie nadzwyczajnym oznaczać wprawdzie może nowe określenie praw i obowiązków strony tej decyzji (i w takim zakresie ta decyzja zmieniająca stanie się również ostateczna w terminie wynikającym z art. 16 § 1 k.p.a.), ale nie oznacza "przesunięcia" lub przerwania terminu trzyletniego z art. 37 ust. 1 Pr. bud. wymaganego dla rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż ten liczony jest od daty wydania pozwolenia na budowę, a nie od daty jego potencjalnej zmiany.

Jak podkreśla się w orzecznictwie, "wyjątkiem powodującym wstrzymanie biegu terminu z art. 37 ust. 1 p.b. jest tylko taka sytuacja, w której rozpoczęcie procesu budowlanego lub jego kontynuowanie stanowiłoby niedopuszczalne naruszenie zakazu wynikającego z wydanego przez Sąd bądź organ administracji publicznej aktu. Nie można bowiem jako obciążającego inwestora konsekwencjami wynikającymi z art. 37 ust. 1 p.b. (tj. wygaśnięciem pozwolenia na budowę), traktować takiego przerwania budowy, które wynika z ostatecznych, a więc wykonalnych rozstrzygnięć właściwych organów nakazujących wstrzymanie budowy, względnie z takich aktów, które z innych przyczyn powodują niedopuszczalność prowadzenia budowy na podstawie pozwolenia na budowę" (por. wyrok WSA w Kielcach z 27 lipca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 267/17, CBOSA). Podobnie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzając, że termin określony w art. 37 ust. 1 Pr. bud. przerywa swój bieg wyłącznie w sytuacji, gdy wykonanie decyzji o pozwoleniu na budowę lub decyzji o pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych zostało wstrzymane postanowieniem sądu administracyjnego lub organu administracji publicznej, gdyż "taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z istniejącym porządkiem prawnym, gdyż podporządkowanie się inwestora zakazom wynikającym z któregokolwiek z powyższych postanowień uniemożliwiałoby mu skorzystanie z zagwarantowanych w decyzji ostatecznej uprawnień, w tym przypadku dotyczących budowy obiektu budowlanego (por. wyrok NSA z 10 czerwca 2005 r., sygn. akt OSK 1269/04, CBOSA). Podobny pogląd prezentowany jest też w doktrynie (por. np. komentarz do art. 37 Pr. bud. w: A. Plucińska-Filipowicz, M. Wierzbowski Marek, Prawo budowlane. Komentarz, wyd. IV WKP 2021).

Tut. Sąd pogląd ten podziela, biorąc pod uwagę jasną i niewymagającą wykładni treść dyspozycji art. 37 ust. 1 Pr. bud., w sposób niebudzący wątpliwości prawnych określającą termin początkowy biegu terminu do wygaśnięcia ex lege decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro skutek prawny w postaci wygaśnięcia decyzji z mocy prawa następuje z upływem trzyletniego terminu od uzyskania przymiotu ostateczności takiej decyzji, to prawnym obowiązkiem organu administracji architektoniczno budowlanej, który udzielił pozwolenia na budowę, jest - zgodnie z art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 1 Pr. bud. – stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę.

Skoro z akt sprawy wynika wprost, że skarżąca Gmina nie rozpoczęła budowy w okresie trzech lat od uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, tj. od [...]czerwca 2016 r. (co nie jest zresztą sporne w sprawie) i budowę zaczęła dopiero po 7 kwietnia 2020 r. (data rejestracji dziennika budowy i zawiadomienie skarżącej o rozpoczęciu robót budowlanych), to nie ulega wątpliwości, że budowa została rozpoczęta już po wygaśnięciu pozwolenia na budowę.

Należy też zwrócić uwagę na hipotezę obowiązującego w dacie wydawania decyzji o pozwoleniu na budowę art. 41 ust. 1, 2 i 4 Pr. bud., zgodnie z którym rozpoczęcie budowy następowało z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Pracami przygotowawczymi było wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; wykonanie niwelacji terenu; zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów i wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. Gmina była też zobowiązana zawiadomić o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych, dla których wymagane jest pozwolenie na budowę, właściwy organ oraz projektanta sprawującego nadzór nad zgodnością realizacji budowy z projektem, dołączając na piśmie m. in. oświadczenie kierownika budowy (robót), stwierdzające sporządzenie planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz przyjęcie obowiązku kierowania budową (robotami budowlanymi), a także zaświadczenie, o którym mowa była w art. 12 ust. 7.

Jak wynika z powyższego, wycinka przez skarżącą drzew i krzewów nie stanowiła robót przygotowawczych, natomiast z akt sprawy nie wynika – a skarżąca tego w żaden sposób w postępowaniu administracyjnym lub sądowym nie wykazuje – aby Gmina w okresie trzech lat od daty uzyskania pozwolenia na budowę zawiadomiła organ nadzoru budowlanego o zamierzonym terminie rozpoczęcia robót budowlanych i w ogóle ustanowiła kierownika robót budowlanych, który złożyłby ww. oświadczenie. Do 7 kwietnia 2020 r. nie zarejestrowała też w organie administracji architektoniczno budowlanej dziennika budowy. Dlatego też nie sposób przyjąć, że przed wygaśnięciem pozwolenia na budowę skarżąca rozpoczęła zezwoloną budowę.

W kontekście uzasadnienia kontrolowanej przez organa obu instancji decyzji Starosty [...]z [...]września 2020 r., znak: [...],[...],[...], odmawiającej stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Starosty [...]z [...] maja 2016 r., Nr [...], zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Gminie [...]pozwolenia na budowę należy ponadto wyjaśnić, co następuje. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest znajomość regulacji prawnych dotyczących ustalania terminu, od którego decyzja administracyjna staje się ostateczna. Jak słusznie stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, "Gmina jest podmiotem publicznym, a organ wykonawczy gminy sam wydaje decyzje administracyjne, zatem powinien znać regulacje prawne dotyczące ustalania terminu, od którego decyzja administracyjna staje się ostateczna" (wyrok z 10 marca 2020 r., sygn. akt II OSK 1483/18, CBOSA). Jeżeli więc, per analogiam, inny podmiot publiczny, jakim jest Starosta Gorzowski, odmawia stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, pomimo tego, że skutek taki nastąpił ex lege (art. 37 ust. 1 Pr. bud.) to rażąco narusza nie tylko ww. przepis, ale również art. 6 i art. 162 § 1 pkt 1 i § 3 k.p.a. Rażące naruszenie prawa w takim wypadku nie tylko związane jest z niebudzącym wątpliwości interpretacyjnych art. 37 ust. 1 Pr. bud., ale również z wyrażoną w Konstytucji RP zasadą praworządności (art. 7).

Podnoszone przez pełnomocnika skarżącej skutki społeczno ekonomiczne wybudowania szkoły, jako przemawiające na korzyść mniejszej wagi naruszenia prawa (a więc nierażącego) nie mogą w tej sprawie mieć znaczenia prawnego. Osoba, która buduje obiekt budowlany po wygaśnięciu pozwolenia na budowę czyni to samowolnie. Nie ma w takim wypadku znaczenia, czy obiektem tym jest szkoła, czy budynek mieszkalny, czy też inny obiekt budowlany. Zasadą prawa budowlanego, wynikającą z art. 28 Pr. bud. (niezmienną od 1994 r.) jest to, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, o ile jest wymagane. Zgodnie zaś z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP wszyscy są wobec prawa równi i mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne.

Niedopuszczalnym byłoby wartościowanie przez organa administracji publicznej wagi naruszenia prawa w zależności od tego, kto je narusza i w jakim celu. Na tym właśnie polega zasada proporcjonalności. Tym niemniej, wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej, podmiotem prawa do równego traktowania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) jest osoba fizyczna i prawna, natomiast podmiotem tego prawa nie są osoby prawne prawa publicznego (tak np. komentarz do art. 32 w: P. Tuleja (red.), Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, LEX/el. 2021), a takim podmiotem jest Gmina [...].

Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Dlatego właśnie obowiązkiem organów administracji publicznej jest działanie zgodne z prawem i wykonywanie tych obowiązków, które ustawa na organa nakłada. Jeżeli więc organa obu instancji w sprawie niniejszej prawidłowo – co ocenił powyżej prawnie tut. Sąd – uznały rażące naruszenie art. 37 ust. 1 Pr. bud. przez Starostę [...], to ich obowiązkiem (art. 6 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.) było stwierdzenie nieważności wadliwej decyzji organu administracji architektoniczno budowlanej w celu jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Dlatego też zarzuty ujęte w pkt 5 – 10 skargi nie były zasadne. Odnosząc się natomiast do zarzutów z pkt. 1 – 4 skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyjaśnia, co następuje.

Zgodnie z art. 393 § 1 i § 2 k.p.a. w przypadku pism wydanych przez organ administracji publicznej w formie dokumentu elektronicznego przy wykorzystaniu systemu teleinformatycznego, które zostały opatrzone kwalifikowanym podpisem elektronicznym, doręczenie może polegać na doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z tego systemu odzwierciedlającego treść tego pisma, jeżeli strona lub inny uczestnik postępowania nie złożyła podania w formie dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą organu administracji publicznej, nie wystąpiła do organu administracji publicznej o takie doręczenie lub nie wyraziła zgody na doręczanie pism w taki sposób. Z akt sprawy wynika, że skarżąca ani nie wystąpiła do organu o takie doręczenie, ani nie wyraziła zgody na doręczanie pism w taki sposób. Tym samym przesłanki z ww. przepisu zostały spełnione.

Wydruk takiego pisma powinien zawierać informację, że pismo zostało wydane w formie dokumentu elektronicznego i podpisane kwalifikowanym podpisem elektronicznym, ze wskazaniem imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego osoby, która je podpisała i identyfikator tego pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane. Jak wynika z załączonej do skargi kopii decyzji organu I instancji, doręczony pełnomocnikowi skarżącej wydruk zawierał (wbrew jego twierdzeniom) ww. informacje, za wyjątkiem identyfikatora pisma. Brak ten nie świadczy jednak – co podnosi pełnomocnik skarżącej – o tym, że wydruk decyzji decyzją nie jest. Należy bowiem zauważyć, że zgodnie z art. 393 § 4 wydruk pisma, o którym mowa w § 1 k.p.a. stanowi dowód tego, co zostało stwierdzone w piśmie wydanym w postaci elektronicznej. Jest więc dowodem na okoliczność wydania decyzji o treści, zawartej w wydruku. Sam zaś identyfikator pisma, nadawany przez system teleinformatyczny, za pomocą którego pismo zostało wydane nie ma prawnego znaczenia dla solennej formy decyzji, potwierdzanej wydrukiem elektronicznym.

Niewątpliwym więc prawnie jest to, że zarówno decyzja organu I, jak i II instancji ma formę solenną i jest decyzją, a nie, że – jak twierdzi pełnomocnik skarżącej – "doręczona "decyzja" nie może być uznana za pismo załatwiające sprawę (decyzję) w rozumieniu przepisów k.p.a., albowiem nie została sporządzona w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe".

Należy też podkreślić, że wbrew twierdzeniom skargi art. 393 § 1 k.p.a. stanowi o doręczeniu wydruku pisma uzyskanego z systemu teleinformatycznego, a nie o wydaniu decyzji w trybie elektronicznym. Zgodnie zaś z art. 14 § 1a k.p.a., co umknęło uwadze pełnomocnika skarżącej, sprawy należy prowadzić i załatwiać na piśmie utrwalonym w postaci papierowej lub elektronicznej. Pisma utrwalone w postaci papierowej opatruje się podpisem własnoręcznym. Pisma utrwalone w postaci elektronicznej opatruje się kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem zaufanym albo podpisem osobistym lub kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną organu administracji publicznej ze wskazaniem w treści pisma osoby opatrującej pismo pieczęcią.

W odniesieniu do zarzutów dotyczących naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., jak również nienależytego prowadzenia postępowania nadzwyczajnego i nieustalenia stanu faktycznego sprawy wyjaśnić należy, że organa obu instancji zgodnie z art. 107 § 3 w zw. z art. 11 k.p.a. wyjaśniły w uzasadnieniu decyzji zarówno przesłanki rozstrzygnięcia, stan faktyczny, jak i prawny sprawy odnosząc się zarówno do dyspozycji art. 37 ust. 1 w zw. z art. 41 Pr. bud., jak i szczegółowo analizując te dokumenty z akt sprawy, które miały znaczenie dla ustalenia przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. - to jest rażącego naruszenia prawa przez Starostę [...]. W takim też zakresie stan faktyczny sprawy został ustalony zgodnie z ogólnymi regułami procesowymi, określonymi w art. 7 i 77 § 1 k.p.a., zaś – wbrew stanowisku pełnomocnika skarżącej – organa obu instancji dokonując prawidłowej subsumpcji prawnej tak ustalonego stanu sprawy nie dokonały dowolnej oceny dowodów

Słusznie też wyjaśnił GINB w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że skuteczność procesowa zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wymaga od strony niebudzącego wątpliwości wykazania, jakie to konkretne czynności procesowe zostały stronie uniemożliwione i jaki miało to wpływ na wynik sprawy.

Wbrew zarzutom skargi "wyrażenie stanowiska, zawnioskowanie odpowiednich dowodów, przedłożenie wyjaśnień, zawnioskowanie osobowych źródeł dowodowych" nie zostało skarżącej przez organ uniemożliwione. Jak wynika z akt sprawy, pełnomocnik skarżącej w piśmie z 28 października 2020 r. przedstawił Wojewodzie [...]swoje stanowisko w sprawie odnośnie konieczności "zawezwania do udziału w sprawie Powiatu [...]" i potencjalnych roszczeń odszkodowawczych z art. 4171 (jak należy rozumieć § 2 tego artykułu). W odpowiedzi na wiadomość elektroniczną pełnomocnika skarżącej z 3 listopada 2020 r. inspektor[...] Urzędu Wojewódzkiego poinformowała go o możliwości przesłania skanów tych dokumentów z akt sprawy, których pełnomocnik nie posiada. W tym celu przesłała też spis akt posiadanych przez organ z prośbą o wskazanie, które dokumenty pełnomocnik chciałby w kopii (skanie) otrzymać. Podobnej treści pismo, informujące o ograniczeniu kontaktów ze stronami w stanie pandemii, z 18 listopada 2020 r., zostało do pełnomocnika skierowane przez organ I instancji. Organ przesłał spis posiadanych akt i listę dodatkowych dokumentów, proponując przesłanie ich skanów. Organ poinformował przy tym, że jeżeli pełnomocnik Gminy będzie chciał osobiście przejrzeć akta w siedzibie organu, powinien zadzwonić pod wskazany nr telefonu w celu umówienia osobistego spotkania z osobą prowadzącą sprawę, przejrzenia akt, sporządzenia kopii lub notatek. W odpowiedzi na ww. pismo pełnomocnik skarżącej poprosił o udostępnienie całych akt (e-mail z 15 grudnia 2020 r.) i wykonanie skanów również "projektu budowlanego i innych obszernych wymiarowo dokumentów".

Jak wynika z powyższego, od daty otrzymania ww. pisma Wojewody [...] z [...]listopada 2020 r. aż do dnia ww. pisma e-mail z 15 grudnia 2020 r. pełnomocnik skarżącej ani nie skorzystał z propozycji telefonicznego umówienia spotkania w siedzibie organu w celu przejrzenia akt, ani nie wskazał konkretnej listy dokumentów, których skany chciałby otrzymać. Z takiej możliwości nie skorzystał również w trakcie postępowania przed organem II instancji.

Dlatego też nie sposób uznać, że organ I lub II instancji uniemożliwił pełnomocnikowi strony zapoznanie się z aktami sprawy, gdyż to sam pełnomocnik nie skorzystał z możliwości umówienia spotkania w celu przejrzenia akt w siedzibie organu, zaś nieprzesłanie mu skanów dokumentów spowodowane było tym, że pomimo dwukrotnej prośby organu nie wskazał, jakie konkretne dokumenty niebędące w jego posiadaniu chciałby w kopii (skanie) otrzymać.

Należy też stwierdzić, że pełnomocnik skarżącej miał wystarczający czas od dnia zgłoszenia pełnomocnictwa (20 października 2020 r.) na to, aby w postępowaniu przed Wojewodą lub przed GINB złożyć "wnioski dowodowe dot. realizowanej inwestycji, jej przebiegu, etapu, zakończenia jej realizacji, skutków społecznych i społeczno- ekonomicznych, które powstaną w przypadku unieważnienia decyzji", jak również "przygotowane wnioski dowodowe w przedmiocie przesłuchania Wójta Gminy [...], pracowników merytorycznych". Mógł też "wnieść o przedłużenie postępowania, celem zapoznania się z aktami sprawy, które znajdują się w posiadaniu organów - w zakresie wypowiedzenia się co do ich treści" i nic nie stało na przeszkodzie, aby przedstawił "swój pogląd prawny oraz prawno-faktyczny, poparty stosownymi okolicznościami pracowników Gminy [...], społeczności lokalnej, czy innych podmiotów profesjonalnych". To, że tego nie uczynił nie jest w żaden sposób zawinione przez organa, ale wynika albo z obranej taktyki procesowej, albo zaniechania pełnomocnika Gminy.

Nadzwyczajne postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w przeważającej mierze prowadzone jest w oparciu o materiały i stan sprawy, zakończonej kwestionowaną co do ważności decyzją; odrębne postępowanie dowodowe jest rzadkie z uwagi na przedmiot orzekania – to, czy kontrolowania w tym postępowaniu decyzja rażąco narusza prawo. W tej zaś sprawie są to dokumenty z postępowania o wydanie pozwolenia na budowę i dokumenty wytworzone do dnia ostatniej decyzji o zmianę tegoż pozwolenia. Dysponentem i posiadaczem takich dokumentów jest nie tylko organ administracji publicznej, prowadzący postępowanie, ale również Gmina [...], jako podmiot występujący w charakterze strony. Pełnomocnik skarżącej miał więc z natury rzeczy dostęp do tak powstałych dokumentów, będących w posiadaniu Gminy, a jednocześnie został dwukrotnie przez organ poinformowany o dokumentach pozostałych, które też mogły mu być udostępnione w formie skanu lub w trakcie osobistej wizyty w siedzibie organu – gdyby pełnomocnik wskazał, jakie dokumenty chce otrzymać lub zadzwonił do urzędu w celu umówienia spotkania.

Nie jest zrozumiały zarzut naruszenia art. 84 (jak należy rozumieć § 1 tego artykułu). Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Takie "wiadomości specjalne", wymagające opinii biegłego, nie występują co do zasady w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdyż badaniu organu podlega zaistnienie jednej z przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Rozstrzygnięcie takiej sprawy leży całkowicie i wyłącznie w gestii organu meriti, a to zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a.

Nie została też naruszona zasada dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.), gdyż GINB – co wprost wynika z uzasadnienia decyzji – przeprowadził własną ocenę stanu faktycznego i dokonał własnej subsumpcji prawnej. Analiza akt sprawy nie pozwala na uznanie, że organ naruszył zasadę informowania strony, wyrażoną w art. 9 k.p.a. Pomijając fakt, że skarżąca była w obu instancjach reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, adwokata (a więc osobę, która w ramach należycie wykonywanych obowiązków zawodowych mogła poinformować ją o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogły mieć wpływ na ustalenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego oraz działać tak, aby nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa, udzielając niezbędnych wyjaśnień i wskazówek), to pełnomocnik skarżącej nie wskazał, czym organ ww. zasadzie uchybił.

Z powyższych przyczyn, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.