Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 978/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188, 134 par. 1, art. 141 par. 4, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 7, art. 77, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Marzenna Linska – Wawrzon Sędzia del. NSA Andrzej Irla Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 1 lutego 2017r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 905/14 w sprawie ze skargi P. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbudowę budynku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. W. na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego kwotę 300 (trzysta) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 22 grudnia 2014 r., po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. W. (dalej również jako "skarżący") na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r. w przedmiocie odmowy pozwolenia na rozbudowę budynku, uchylił zaskarżoną decyzję.

Wyrok zapadł w następującym stanie sprawy:

Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego działając na podstawie art. 7 pkt 1, art. 36 ust. 1 pkt 1, art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz.U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 1 kodeksu postępowania administracyjnego (dalej kpa), po rozpatrzeniu odwołania P. W., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta m. st. Warszawy nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., odmawiającą pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. C. w W., działka nr [...], zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym.

Minister wskazał, że budynek przy ul. C. znajduje się w granicach strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 1979 r. nr A-942. W jej uzasadnieniu stwierdzono, że zabudowa Saskiej Kępy wraz z siatką ulic jest jednolitym zespołem architektonicznym, który powstał w latach międzywojennych XX w. Większość obiektów na tym terenie to dzieła przodujących wówczas architektów. Budynek wzniesiony w latach 30. XX w. jest elementem zabudowy strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa" o charakterze zabytkowym. Jest skrajnym segmentem zespołu budynków przy ul. C. (poszczególne segmenty mają nadane osobne numery [...]). Jednocześnie teren inwestycji jest objęty ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, przyjętego uchwałą nr LXXXIII/2764/2006 Rady m. st. Warszawy z dnia 19 października 2006 r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 227, poz. 8461). W § 17 ust. 1 planu wskazano, iż przedmiotowy budynek znajduje się w ewidencji właściwych służb ochrony zabytków, a na objętym ochroną konserwatorską terenie dopuszcza się ograniczoną dobudowę, rozbudowę – części mieszkalnej od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki oraz budowę garaży, przy preferencji garaży zagłębionych do poziomu piwnic istniejącego budynku z wykorzystaniem stropu garaży jako posadzki tarasu pod warunkiem zachowania: pierwotnego stylu obiektów oraz zastosowanych zasad i proporcji bryły obiektu; kompozycji elewacji i jej podziałów; typu oraz pochylenia dachu; detalu architektonicznego; typu użytych materiałów etc; pierwotnego charakteru i stylu towarzyszących obiektowi małych form architektonicznych; wartościowej zieleni wysokiej towarzyszącej obiektowi oraz zachowania ustalonego minimalnego procentowego udziału terenu czynnego na gruncie rodzimym biologicznie na działce określonego w dalszych przepisach szczegółowych (§ 17 ust. 2 pkt 3 planu). Zgodnie z § 17 ust. 2 pkt 2 planu, dopuszcza się także remonty kapitalne i modernizacyjne w/w obiektów pod warunkiem zachowania: pierwotnego stylu obiektu oraz proporcji bryły, podziałów i kompozycji elewacji, typu oraz pochylenia i pokrycia dachu; detalu architektonicznego; typu użytych materiałów etc., rodzaju faktury, kolorystyki etc.; pierwotnego charakteru i stylu towarzyszących obiektowi małych form architektonicznych oraz wartościowej zieleni wysokiej oraz ogrodzeń (od strony ulicy) towarzyszących obiektowi. W przypadku braku dokumentacji architektoniczno-budowlanej przed przystąpieniem do projektu należy wykonać inwentaryzację architektoniczno-budowlaną wraz z częścią opisową fotograficzną całości obiektu jak i detali architektonicznych w odpowiednich skalach.

Przytaczając zapisy planu miejscowego organ podkreślił, że stosownie do przepisu art. 7 pkt 4 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, jedną z form ochrony zabytków są ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego.

Analizując przedłożony projekt budowlany Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego uznał, podzielając stanowisko Stołecznego Konserwatora Zabytków, że planowana rozbudowa budynku przy ul. C. jest niedopuszczalna z punktu widzenia ochrony wartości zabytkowych strefy Saskiej Kępy, jako obszaru wpisanego do rejestru zabytków, a także sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w zakresie ochrony konserwatorskiej tego budynku. Podkreślił, że zgodnie z projektem budowlanym inwestycja obejmuje w poziomie piwnic wyburzenie wszystkich obwodowych i wewnętrznych ścian budynku (oprócz ściany szczytowej od strony sąsiedniego budynku nr [...] na działce nr [...], której fundamenty zostaną podbite – podział własności przebiega w osi tej ściany), a następnie wykonanie nowych, z których odtworzona w miejscu istniejącej zostanie ściana frontowa, natomiast ściana od strony elewacji tylnej, łącznie z partią garażową zostanie przesunięta w głąb działki, w związku z planowaną rozbudową budynku. W poziomie parteru planuje się wyburzenie wszystkich stropów i ścian, poza ścianą elewacji frontowej, która podlegać będzie przebudowie w partii otworów. Część garażu zajmie rozbudowa budynku mieszkalnego. Zabudowana zostanie również istniejąca wnęka pomiędzy budynkiem mieszkalnym i garażem. W poziomie I piętra planuje się wyburzenie wszystkich ścian, poza ścianą elewacji frontowej, a na II i III piętrze także częścią elewacji wschodniej. Przebieg ściany elewacji wschodniej budynku mieszkalnego zostanie zmieniony w części południowej, w miejscu projektowanej nowej klatki schodowej. W ramach planowej rozbudowy przewiduje się zmianę bryły budynku przez dostawienie od strony południowej klatki schodowej, o gabarytach równych obecnej wysokości budynku. Jednocześnie zmianie ulegnie głębokość zabudowy. Linia elewacji tylnej budynku, zgodnie z dokumentacją rysunkową zostanie przesunięta o 1,93 m w kierunku ogrodu, przy czym w części opisowej projektu wskazano na przesunięcie ścian zewnętrznych od strony ogrodu o 3,0 m w poziomie parteru i o 1,5 m na piętrach +2 i +3. Ściana wschodnia budynku mieszkalnego w poziomie parteru zostanie przesunięta w kierunku wschodnim o ok. 2,20 m (kosztem szerokości budynku garażu) i o ok. 1,45 m powyżej parteru. W elewacji frontowej zmieniona zostanie lokalizacja oraz kształt otworu wejściowego i jednego z otworów okiennych. Drugi otwór zostanie zlikwidowany. Poszerzony zostanie otwór garażowy. W ostatniej kondygnacji w miejscu blendy zaprojektowano dodatkowy otwór okienny. Projektowane jest docieplenie od zewnątrz ścian elewacji frontowej i wschodniej budynku oraz wymiana stolarki okiennej ze zmianą podziałów. Od strony ul. C. zasadniczo zostanie zachowany układ płyt piaskowca, przy czym w części rysunkowej nadano płytom odmienny kształt na części garażowej i mieszkalnej.

Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego stwierdził, że zakres inwestycji według dokumentacji (rzuty kondygnacji), odbiega od zakresu wynikającego z przekrojów. Rozbieżność ta, w opinii Ministra, pozostaje bez wpływu na rozstrzygnięcie sprawy.

Organ podał, że ochrona konserwatorska budynku przy ul. C. ma na celu między innymi powstrzymanie działań zmierzających do wymiany tego budynku na nową zabudowę, a planowana inwestycja stoi w sprzeczności z celami tej ochrony. Za najcenniejszą wartość zabytku uznaje się jego autentyzm, zatem ze względów konserwatorskich należy dążyć do zachowania wszelkich jego cech i parametrów architektonicznych i oryginalnej substancji obiektu. Przedmiotowy budynek stanowi oryginalny fragment przedwojennej zabudowy miejskiej "Saskiej Kępy", który pomimo dokonanych przekształceń elewacji budowli i jej wystroju zachował znaczną część walorów architektonicznych stanu pierwotnego. Tymczasem planowana rozbudowa, w zakresie określonym w dokumentacji, zakłada niemal całkowitą wymianę struktury istniejącego budynku mieszkalnego na nową, rozbudowę bryły w kierunku wschodnim (w poziomie parteru kosztem budynku garażu i poprzez dostawienie klatki schodowej) oraz północnym, zasadniczą zmianę charakteru elewacji budynku od strony ogrodowej, przebudowę otworów elewacji frontowej i wymianę oryginalnej kamiennej okładziny.

Organ odwoławczy wskazał, że organy ochrony konserwatorskiej już raz wypowiedziały się co do możliwości i warunków konserwatorskich dla realizacji inwestycji na tym obszarze, uzgadniając miejscowy plan. Ocena możliwości realizacji planowanych prac przy przedmiotowym budynku w kontekście ochrony wartości strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa" powinna więc uwzględniać ustalenia planu miejscowego, które są wiążące również dla organu ochrony zabytków.

Minister podniósł, że organ I instancji uzgodnił ustalenia z § 17 ust. 2 pkt 3 planu, które dopuszczają realizację ograniczonej dobudowy, rozbudowy – części mieszkalnej od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki, pod określonymi w planie warunkami. Ustalenia te znalazły odbicie w wytycznych konserwatorskich z dnia [...] września 2011 r. wydanych przez Prezydenta m. st. Warszawy w sprawie prowadzenia robót budowlanych na terenie nieruchomości ul. C., w związku z art. 27 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z nimi nie została wykluczona możliwość rozbudowy budynku od strony ogrodu, a ocenie poddano konkretne rozwiązania, którym zarzucono zbyt radykalną zmianę kompozycji oraz podziałów elewacji północnej.

Podsumowując Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego dokonał oceny planowanych prac w aspekcie regulacji art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami i uznał, iż zamierzona inwestycja stoi w kolizji z chronionym przez organ interesem społecznym, wpłynie bowiem negatywnie na wartości zabytkowe strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa", której nieruchomość przy ul. C. stanowi historyczny element. Planowana rozbudowa obejmuje bowiem zarówno budynek mieszkalny przy ul. C., jak i garaż. Poza rozbudową budynku mieszkalnego i garażu od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki, przewidywana jest także rozbudowa budynku mieszkalnego od strony sąsiedniej działki przy ul. C. (zlikwidowanie w linii elewacji frontowej części garażu oraz dostawienie klatki schodowej wysuniętej poza linię elewacji wschodniej). Z uwagi na powyższe planowana inwestycja nie spełnia wymogów określonych w miejscowym planie i jest sprzeczna z zasadą dopuszczenia ograniczonej dobudowy, rozbudowy części mieszkalnej jedynie od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki oraz zachowania pierwotnego stylu obiektu, proporcji bryły, podziałów i kompozycji elewacji.

Organ wskazał, że w aktach sprawy znajdują się opinie: prof. dr hab. A. O. z [...] lutego 2012 r., dr T. D. z [...] lutego 2012 r. oraz dr hab. J. L. z [...] października 2012 r., w których negatywnie oceniono objęte wnioskiem prace oraz opinia prof. dr hab. L. K. z [...] sierpnia 2012 r., w której m.in. pozytywnie oceniono powiększenie powierzchni podpiwniczenia i pogłębienia piwnic, wydłużenie garażu w głąb działki i pełne przeszklenie elewacji od strony południowej oraz wyrażono brak kategorycznego sprzeciwu wobec dodania schodów w narożniku południowo-wschodnim z racji komfortu i bezpieczeństwa.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł P. W., reprezentowany przez adw. M. S.

Decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej ppsa) w zw. z art. 170 ppsa w zw. z art. 8 kpa w zw. z art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 15 kpa;

2. art. 80 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa;

3. art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 roku o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z § 17 ust. 1 i ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

4. art. 7 pkt 4 i art. 27 ustawy o ochronie zabytków w zw. z art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 87 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w zw. z art. 6 kpa.

Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W uzasadnieniu skargi wywodzono, że ponieważ część ogrodowa okala przedmiotowy budynek z dwóch stron, tworząc literę "L", od strony południowej i od strony wschodniej, dobudowa i rozbudowa możliwa jest zarówno od strony elewacji południowej, jak i od strony elewacji wschodniej, przy czym winna ona dążyć w kierunku "wnętrza działki", to jest środka działki ew. nr 177. Te wymogi spełnia planowana rozbudowa, w szczególności klatka schodowa dobudowana jest od strony ogrodu w jego części północno-wschodniej i dobudowa ta zostanie dokonana w kierunku "wnętrza działki", patrząc od strony istniejącej elewacji. Podkreślono, że budynek przy ul. C. nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za uzasadnioną wskazał, że sprawa będąca przedmiotem rozstrzygnięcia była już kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt VII SA/Wa 1104/13, oddalił skargę M. B. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2014 r., którą uchylono decyzję odmawiającą pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. C. w Warszawie i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu wyroku Sąd między innymi wskazał, iż organ konserwatorski nie odniósł się do przewidzianej w § 17 planu miejscowego możliwości ograniczonej dobudowy i rozbudowy i nie rozważył czy takie działania są dopuszczalne w odniesieniu do budynku przy ul. C. w W., w szczególności poprzez odniesienie postanowień planu do złożonego przez inwestora projektu budowanego.

Sąd I instancji podkreślił, że powyższe wskazania mają charakter wiążący zarówno dla organu administracji, który ponownie rozpoznaje sprawę, jak i dla sądu (art. 153 ppsa), po czym wskazał, że działka nr [...], na której posadowiony jest budynek przy ul. C., stanowi fragment strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa" wpisanej do rejestru zabytków pod nr A-942, na podstawie decyzji Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 1979 r. i z tej racji prowadzenie robót budowlanych w budynku przy ul. C. wymaga pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków) – w tym wypadku Stołecznego Konserwatora Zabytków, na mocy odpowiedniego porozumienia. Jednocześnie teren dzielnicy Saska Kępa objęty jest ochroną konserwatorską na podstawie ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego uchwałą Rady m. st. Warszawy z dnia 19 października 2006 r. Oznacza to zbieg prawnych form ochrony zabytku nieruchomego za jaki została uznana Saska Kępa – art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w postaci wpisu do rejestru zabytków oraz ustaleń ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 1 i 4 cyt. ustawy).

Sąd podniósł następnie, że stosownie do art. 9 ust. 3 cyt. ustawy wpis do rejestru historycznego układu urbanistycznego, ruralistycznego lub historycznego zespołu budowlanego nie wyłącza możliwości wydanie decyzji o wpisie do rejestru wchodzących w skład tych układów lub zespołu zabytków nieruchomych. Wpisanie do rejestru zabytków układu urbanistycznego ma na celu zachowanie najcenniejszych elementów historycznego rozplanowania oraz kompozycji przestrzennej zespołu. Oznacza to między innymi zachowanie w niezmienionym kształcie rozplanowania placów i ulic, ich przebiegu, szerokości i przekroju, a także zachowanie gabarytów zabudowy i zasadniczych proporcji wysokościowych kształtujących zespół. Zabytkowy układ urbanistyczny tworzą zarówno budowle posiadające indywidualne wartości zabytkowe, kwalifikujące je do wpisu do rejestru zabytków na podstawie odrębnej decyzji administracyjnej, jak również obiekty nowe, pozbawione wartości zabytkowych, ale mające znaczenie dla całego układu z uwagi na historyczną kompozycję przestrzenną.

Objęcie ochroną układu urbanistycznego – art. 6 ust. 1 lit. b ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – nie oznacza samo przez się, że ochrona ta rozciąga się na poszczególne obiekty tego układu. Wpisany jest obszar ze względu na swoje zabytkowe cechy i nie oznacza to, że ochronie konserwatorskiej podlegają wszystkie jego elementy, zwłaszcza że wpisu obszaru dokonuje się ze względu na jego historyczny charakter lub inne cechy uzasadniające wpis. W decyzji o wpisie układu do rejestru nie wymienia się poszczególnych obiektów, lecz granice tego układu.

Podnosząc, że art. 9 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami odpowiada treści art. 14 i 15 ustawy z dnia 15 lutego 1962 r. o ochronie dóbr kultury (t.jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 98, poz. 1150 ze. zm.) oraz przywołując wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego (z dnia 19 lutego 1997 r. sygn. akt SA/GD 2823/95; z dnia 21 września 1993 r. sygn. SA/Po 3224/92; z dnia 8 stycznia 1998 r. sygn. I SA 730/97), Sąd podał, że istniejący wpis do rejestru zabytków układu urbanistycznego nie podważa celowości wpisania również (indywidualnie) budynku do rejestru zabytków.

Przytoczywszy art. 19 ust. 3 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami oraz powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 listopada 2010 r. II OSK 1823/10, Sąd podkreślił, że jeśli plan miejscowy zostanie uchwalony po wiążących gminę uzgodnieniach z konserwatorem zabytków, to jako prawo miejscowe (art. 14 ust. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) wiąże również organy ochrony konserwatorskiej, przy czym uzgodniony z konserwatorem zabytków plan miejscowy musi dawać potencjalnemu inwestorowi pewność co do warunków i możliwości zagospodarowania nieruchomości, do której posiada tytuł prawny.

Zdaniem Sądu I instancji, przytaczając obszerne fragmenty miejscowego planu (§17) Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie odniósł ich do zamierzenia inwestycyjnego objętego wnioskiem P. W. Za organem I instancji powtórzył argumentację dotyczącą szczegółowych rozwiązań konstrukcyjnych i architektonicznych przedstawionych w projekcie budowlanym uznając je za niedopuszczalne z punktu widzenia ochrony walorów zabytkowych układu urbanistycznego i zespołu budowlanego strefy Saskiej Kępy. Pominął przy tym fakt, że budynek przy ul. C. w W. nie jest wpisany do rejestru zabytków i tym samym nie ma cech zabytku, mimo że znajduje się na terenie układu urbanistycznego objętego ochroną konserwatorską. Podkreślając, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla Saskiej Kępy uzgodniony został z konserwatorem zabytków i jako prawo miejscowe wiąże organy ochrony konserwatorskiej i przesądza o sposobie ochrony zabytków, Sąd stwierdził, iż jeżeli istnieje plan miejscowy, konserwator zabytków swoje stanowisko co do możliwości rozwiązań architektonicznych może oprzeć wyłącznie na treści planu, który wcześniej uzgodnił. Przewidziana w § 17 miejscowego planu ograniczona dobudowa i rozbudowa części mieszkalnej od strony ogrodu w kierunku wnętrza działki, a także remonty kapitalne i modernizacje obiektów budowlanych z zachowaniem określonych w planie warunków stanowią wiążące ustalenia dla organu konserwatorskiego, który musi je uwzględnić analizując przedłożony przez inwestora projekt budowlany. Tak więc, jeżeli plan miejscowy jako jedna z prawnych form ochrony zabytku nieruchomego nie wyklucza rozbudowy i dobudowy budynku przy ul. C., to organy ochrony konserwatorskiej nie mogą takiej zabudowy wykluczyć, powołując się na wpis do rejestru zabytków.

W opinii Sądu, samo stwierdzenie, iż rozwiązania projektowe są niedopuszczalne z punktu widzenia ochrony walorów zabytkowych jest daleko niewystarczające, gdyż nie wskazuje na tok rozumowania organu, a tym samym narusza art. 107 § 3 kpa. Tym samym organ odwoławczy z naruszeniem art. 153 ppsa, nie zastosował się do wytycznych zawartych w wyroku z dnia 4 października 2013 r., VII SA/Wa 1109/13.

Ponadto, zdaniem Sądu I instancji, nie do końca ustalono stan faktyczny sprawy, bowiem organ odwoławczy zauważając pewne rozbieżności w przedłożonym projekcie budowlanym uznał je za nieistotne, gdy tymczasem wyjaśnienie w tym zakresie dotyczące rozwiązania projektowego ściany frontowej może mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.

Z powyższych względów Sąd Wojewódzki uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego – art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków oraz przepisów postępowania – art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kpa, co miało wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W opinii Sądu, ponownie rozpoznając sprawę organ winien uwzględnić powyższe wskazania, mając przede wszystkim na uwadze ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego.

Zaskarżając powyższy wyrok w całości skarżący kasacyjnie zarzucił mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa:

I. naruszenie prawa materialnego, a w szczególności:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji z uwagi na pominięcie tego, że organ prawidłowo ustalił, że wnioskowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z postanowieniami planu miejscowego, a zatem prawidłowo stosując art. 36 ust. 1 pkt 1 odmówił wydania pozwolenia;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w wyniku niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że ochrona w planie zagospodarowania przestrzennego jest niezależną formą ochrony od ochrony obszarowej;

II. naruszenie przepisów postępowania w postaci:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 107 § 3 kpa, ze względu na niezasadne stwierdzenie wystąpienia podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji polegającej na mającym mieć wpływ na wynik sprawy braku w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w zakresie odniesienia się przez organ do przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie, a w szczególności co do okoliczności, że przedmiotowy budynek jest objęty ochroną konserwatorską jako element chronionego układu, podczas gdy wada tego rodzaju nie wystąpiła;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa oraz art. 141 § 4 ppsa, polegające na niezasadnym stwierdzeniu, że wyjaśnienie przez organ rozbieżności w przedłożonym projekcie budowlanym może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wobec braku wyjaśnienia w uzasadnieniu na czym miałby polegać ten wpływ;

3. art. 141 § 4 ppsa, poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, jakoby organ pominął w uzasadnieniu decyzji kwestię zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Wskazując na powyższe skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na rzecz organu od strony przeciwnej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną P. W., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o odrzucenie skargi kasacyjnej w całości, ewentualnie o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na jego rzecz od skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718), zwanej dalej ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 ppsa – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Rozpoznając w tak zakreślonych granicach wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, należy stwierdzić, iż została ona oparta na zarzutach naruszenia zarówno prawa materialnego, jak i przepisów postępowania.

W odniesieniu do prawa materialnego skarżący kasacyjnie zarzucił "w szczególności" naruszenie: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1446 z późn. zm.); 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, zaskarżony wyrok narusza art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji z uwagi na pominięcie tego, że organ prawidłowo ustalił, że wnioskowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z postanowieniami właściwego planu miejscowego, a zatem prawidłowo stosując art. 36 ust. 1 pkt 1 odmówił wydania pozwolenia.

Przepis art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami stanowi, że pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru.

W rozpatrywanej sprawie nie budzi wątpliwości, że przedmiotowe roboty budowlane wymagały pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków (w tym wypadku – na mocy stosownego porozumienia – Stołecznego Konserwatora Zabytków), bowiem działka nr [...], na której posadowiony jest budynek przy ul. C. w W., stanowi fragment strefy ochrony konserwatorskiej "Saska Kępa", wpisanej do rejestru zabytków decyzją Konserwatora Zabytków m. st. Warszawy z dnia 2 kwietnia 1979 r., pod numerem A-942. Tak też przyjął Sąd I instancji, wyraźnie to stwierdzając w motywach zaskarżonego kasacyjnie wyroku (s. 11).

Abstrahując od tego, czy organ administracyjny prawidłowo ustalił, że wnioskowane zamierzenie budowlane jest niezgodne z postanowieniami właściwego planu miejscowego, nie można uznać, że podejmując zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami tylko dlatego, że odmówił pozwolenia na rozbudowę przedmiotowego budynku. Przepis ten bowiem nie obliguje organu ochrony konserwatorskiej do wydania decyzji pozytywnej dla podmiotu wnioskującego o udzielenie stosownego pozwolenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym kasacyjnie wyroku uznał jednak, że "zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego – art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków" (s. 14). Przyjął bowiem, że w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpoznawanej sprawy przepis ten został przez organ administracji niewłaściwie zastosowany, ponieważ okoliczności te mogły uzasadniać podjęcie decyzji pozwalającej na rozbudowę przedmiotowego budynku.

Ocena tak rozumianego naruszenia art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków zależy zatem od tego, czy uzasadnione jest stanowisko, iż w realiach niniejszej sprawy zachodziły podstawy do wydania decyzji pozytywnej dla podmiotu wnioskującego o udzielenie pozwolenia na rozbudowę obiektu budowlanego.

W tej sytuacji przed końcową oceną tego zarzutu konieczna jest ocena zasadności pozostałych zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, kwestionowany przez niego wyrok został podjęty także z kolejnym naruszeniem prawa materialnego, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji w wyniku niewłaściwej wykładni polegającej na przyjęciu, że ochrona w planie zagospodarowania przestrzennego jest niezależną formą ochrony od ochrony obszarowej.

Wedle art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, formami ochrony zabytków są:

1) wpis do rejestru zabytków;

4) ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, decyzji o warunkach zabudowy, decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, decyzji o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej lub decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego.

Każda z tych form jest niezależna od siebie i wystarczy, że zachodzi którakolwiek z nich, aby dany obiekt (obszar) był nią objęty. Konieczne jest zatem rozważenie, czy – w sytuacji gdy konkretny obiekt lub obszar objęty jest różnymi formami ochrony zabytków, wymienionych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami – każda z tych form jest zachowana. Dla uznania, że obiekt ten czy obszar nie jest prawidłowo chroniony, przez co naruszono art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, wystarczające jest ustalenie, że doszło do naruszenia którejkolwiek z form obejmujących ten obiekt (obszar). Dokonanie takiego ustalenia zależy od konkretnych okoliczności danej sprawy. Musi zatem być poprzedzone należycie ustalonym stanem faktycznym.

Prawidłowość zastosowania przepisów prawa materialnego zależy bowiem od właściwego przeprowadzenia postępowania administracyjnego i prawidłowości ustaleń faktycznych.

W odniesieniu do przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zarzucił, że zaskarżony wyrok narusza: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 107 § 3 kpa; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa oraz art. 141 § 4 ppsa; 3) art. 141 § 4 ppsa.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 107 § 3 kpa doszło ze względu na niezasadne stwierdzenie wystąpienia podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji polegającej na mającym mieć wpływ na wynik sprawy braku w uzasadnieniu skarżonej decyzji, w zakresie odniesienia się przez organ do przesłanek uzasadniających wydanie decyzji odmownej w przedmiotowej sprawie, a w szczególności co do okoliczności, że przedmiotowy budynek jest objęty ochroną konserwatorską jako element chronionego układu, podczas gdy wada tego rodzaju nie wystąpiła.

Zdaniem strony, naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7 i 77 kpa oraz art. 141 § 4 ppsa, polegało na niezasadnym stwierdzeniu, że wyjaśnienie przez organ rozbieżności w przedłożonym projekcie budowlanym może mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, wobec braku wyjaśnienia w uzasadnieniu na czym miałby polegać ten wpływ.

W opinii skarżącego kasacyjnie, art. 141 § 4 ppsa został naruszony poprzez przyjęcie w uzasadnieniu wyroku, jakoby organ pominął w uzasadnieniu decyzji kwestię zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego.

Dokonując oceny zasadności powyższych zarzutów skargi kasacyjnej, zarówno dotyczących prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, stwierdzić należy, że nawet zgodność z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie pozbawia organu ochrony konserwatorskiej możliwości odmowy udzielenia pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie objętym ochroną obszarową tylko ze względów konserwatorskich. Konieczne jest jednak, aby wynikało to z okoliczności konkretnej sprawy, a organ musi należycie swoje stanowisko uzasadnić. Ochrona konserwatorska nie oznacza, że żadne zmiany w danym obiekcie nie mogą być wprowadzone.

Przechodząc do okoliczności zachodzących w rozpatrywanej sprawie stwierdzić należy, że w odniesieniu do Saskiej Kępy w istocie można mówić przy ochronie obszarowej o ratowaniu tego, co pozostało z przedwojennego układu urbanistycznego, mocno zaburzonego, jeśli chodzi o zabudowę, w okresie powojennym. Zmiany wprowadzone w latach powojennych widoczne są również na przedmiotowym obiekcie budowlanym, czterosegmentowym, usytuowanym w Warszawie przy ul. C.. Budynek przy ul. C. jest segmentem skrajnym. Jak wynika z akt sprawy, w przeszłości segmenty skrajne – przy ul. C. i przy ul. C. – stanowiły lustrzane odbicia. Obecnie jednak – co widać chociażby na znajdujących się w aktach zdjęciach – oba te segmenty różnią się wyraźnie. Niemniej jednak projektowana przebudowa budynku przy ul. C. nie nawiązuje do obecnego wyglądu budynku przy ul. C. i po ewentualnym zrealizowaniu przedstawionego projektu budowlanego budynek przy ul. C. niewątpliwie nie stanowiłby lustrzanego odbicia budynku przy ul. C., tak jak i obecnie odbiciem takim nie jest. Zauważyć wypada, że obecny wygląd budynku przy ul. C. zdecydowanie odbiega od jego pierwotnego wyglądu, co wynika z akt administracyjnych sprawy. Trudno więc byłoby uznać ewentualne nawiązanie do jego obecnego wyglądu za nawiązywanie do stanu pierwotnego. W zamierzeniu zaś organu ochrony konserwatorskiej, konieczna jest ochrona tego, co pozostało ze stanu pierwotnego obszaru Saskiej Kępy. Tymczasem z akt administracyjnych i z przedmiotowego projektu budowlanego wynika, że projektowana inwestycja bardziej nawiązuje do stanu pierwotnego obiektu niż już istniejący stan budynku przy ul. C. W tej sytuacji tak dalece posunięta ochrona dotychczasowego stanu budynku przy ul. C., jak zaprezentowana przez organ w zaskarżonej decyzji i w skardze kasacyjnej, nie znajduje uzasadnienia w realiach tej sprawy.

Podkreślić należy, że w świetle unormowań ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, inna, bardziej restrykcyjna i dalej idąca może być ochrona konserwatorska na obszarze, na którym znajduje się dobrze zachowana zabudowa zabytkowa, będąca w stanie zbliżonym do istniejącej w okresie, w którym powstawała, a inna na obszarze, na którym zabudowa uległa licznym zmianom i modyfikacjom.

Nie można przy tym pomijać interesu inwestora, właściciela danego obiektu, który przeznaczając nieraz znaczne środki w celu np. zaspokojenia swoich potrzeb mieszkaniowych, ma prawo zrealizować odpowiadający jego oczekiwaniom i obecnym wymogom obiekt budowlany, jeżeli nie narusza to charakteru tego obiektu.

Powracając do niniejszej sprawy zauważyć jednak trzeba, że realizacja zakwestionowanego przez organy ochrony konserwatorskiej obiektu – poprzez zmianę widocznej z poziomu ulicy bryły budynku spowodowanej dobudową od strony działki sąsiedniej klatki schodowej – zaburzałaby z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej, objęty ochroną obszarową teren inwestycji. Niezależnie od tego, poprzez takie usytuowanie klatki schodowej nie zachowano wszystkich ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przewidzianych dla nieruchomości przy ul. C. Zgodnie bowiem z § 17 planu, do obiektów będących w ewidencji właściwych Służb Ochrony Zabytków zaliczono w pkt 1 m.in. obiekt przy ul. C. W myśl zaś ust. 2 tego paragrafu, w zakresie zasad i warunków kształtowania zabudowy dla obiektów, tj. budynek z działką znajdujących się w ewidencji Służb Ochrony Zabytków plan: 1) ustala zakaz likwidacji w/w obiektów, dokonywania nadbudowy oraz zasadniczych zmian gabarytów obiektów; 2) dopuszcza remonty kapitalne i modernizacje w/w obiektów pod warunkiem zachowania: a. pierwotnego stylu obiektu oraz proporcji bryły, podziałów i kompozycji elewacji, (...). Stosownie do pkt 3 tego ustępu, plan dopuszcza ograniczoną dobudowę, rozbudowę części mieszkalnej od strony ogrodowej w kierunku wnętrza działki (...).

Dobudowanie od strony sąsiedniej działki klatki schodowej doprowadziłoby do zasadniczych zmian gabarytów obiektu i do zmiany proporcji bryły budynku. Naruszałoby więc ust. 2 pkt 1 i pkt 2 lit. a) § 17 planu. Ponadto nastąpiłoby w kierunku działki sąsiedniej, a nie w kierunku wnętrza działki, co spowodowałoby naruszenie § 17 pkt 3 planu.

W tym stanie rzeczy uznać należy, że chociaż nie wszystkie argumenty podnoszone przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego w motywach zaskarżonej decyzji i w skardze kasacyjnej są trafne, to samo rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji – odmowa udzielenia pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. C. w W., działka nr [...], zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym, było prawidłowe.

Uzasadnione zatem są zarzuty naruszenia przez zaskarżony kasacyjnie wyrok art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) ppsa w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 oraz w związku z art. 7 pkt 1 i 4 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, gdyż w realiach rozpatrywanej sprawy nie można uznać, że podejmując zaskarżoną decyzję z dnia [...] marca 2014 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego naruszył powyższe przepisy prawa materialnego.

Podejmując zaskarżoną decyzję organ nie naruszył też przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kpa – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem ustalił, że w realiach rozpoznawanej sprawy należało odmówić pozwolenia na rozbudowę budynku przy ul. C. w W., zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym. Zbyt daleko idące argumenty mające uzasadniać tę odmowę – o czym była wyżej mowa – nie miały wpływu na wynik sprawy, gdyż odmowa była trafna. Przy ponownym rozpatrywaniu sprawy należy jednak uwzględnić, że przy ochronie obszarowej do zabudowy Saskiej Kępy nie można odnosić tak restrykcyjnych kryteriów, jak można byłoby to uczynić np. w stosunku do zabudowy dobrze zachowanej zabudowy średniowiecznej. Nie można też zapominać, że budynek przy ul. C. w W. nie jest wpisany indywidualnie do rejestru zabytków.

Co do zarzutów naruszenia art. 141 § 4 ppsa stwierdzić trzeba, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rzeczywiście nie wykazał w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że wyjaśnienie przez organ rozbieżności w przedłożonym projekcie budowlanym mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej i na czym wpływ ten miałby polegać. Ponadto, wbrew stanowisku Sądu I instancji, organ nie pominął w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji kwestii zgodności inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego i prawidłowo przyjął, że inwestycja ta nie jest zgodna ze szczegółowymi unormowaniami planu. Gdyby Sąd I instancji nie naruszył powyższych unormowań, to nie uwzględniłby z opisanych wyżej powodów skargi, a więc wyrok byłby inny.

W tym stanie rzeczy wskazane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej mają w realiach niniejszej sprawy usprawiedliwione podstawy, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona.

Mając na względzie powyższe Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Powyższe nie pozbawia właściciela budynku przy ul. C. w W. możliwości uzyskania pozwolenia na rozbudowę tego obiektu budowlanego, jednak rozbudowa ta – w przeciwieństwie do przedstawionej w przedłożonym projekcie budowlanym – musi być zgodna w szczególności z wszystkimi unormowaniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym nie może prowadzić do zasadniczych zmian gabarytów obiektu i do zmiany proporcji jego bryły, a także nie może być realizowana w kierunku działki sąsiedniej.