Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 277/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2012-09-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6132 Kary pieniężne za naruszenie wymagań ochrony środowiska
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 3 pkt 50,art. 5-7, art. 180, art. 181, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 291 pkt 2
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Dybowski Sędziowie WSA Bożena Popowska /spr./ WSA Tomasz Grossmann Protokolant st. sekr. sąd. Justyna Hołyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2012 r. sprawy ze skargi Zakładu Rolniczo-Przemysłowego F. HS S.A. w Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2012r. nr [...] w przedmiocie opłaty podwyższonej za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. określa, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. na rzecz skarżącego Zakładu Rolniczo-Przemysłowego F. HS S.A. w Ś. kwotę [...] złote ([...]) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Marszałek Województwa Wielkopolskiego (dalej: "Marszałek Województwa") – działając na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 272 pkt 1, art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 277 ust. 1 i 2, art. 281 ust. 1, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 286 ust. 1, art. 287 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 z późn. zm.; dalej: "Prawo ochrony środowiska", w skrócie: "P.o.ś."), art. 53 § 1, art. 53 § 3 i 4, art. 55 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005 r. Nr 8, poz. 60 z późn. zm.) oraz obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 20 września 2007 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2008 (M.P. Nr 68, poz. 754) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., dalej: "k.p.a.") – wymierzył Zakładowi Rolniczo-Przemysłowemu "F. HS" S.A. z siedzibą w Ś. (dalej: "Spółka" lub "Skarżąca") opłatę (stanowiącą różnicę między opłatą należną a wynikającą z wykazu zawierającego zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat) za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza, za okres I półrocza 2009 r. w kwocie [...] zł, naliczoną w sposób określony w załączniku nr 1 do decyzji.

W uzasadnieniu decyzji organ, po przytoczeniu przepisów prawa, wskazał, że Spółka złożyła zbiorcze zestawienie informacji za emisję gazów lub pyłów do powietrza za I półrocze 2009 r. w dniu 07 sierpnia 2009 r. na sumę wynikającą z wykazu w kwocie [...] zł. Rozliczając emisję pyłów lub gazów do powietrza w tym okresie nie policzyła zwyżki w wysokości 500% za brak pozwolenia zintegrowanego dla obiektu Zakład Utylizacji Odpadów "P." (dalej: "P."). Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. Nr 177, poz. 1736) termin uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę został określony na dzień 31 grudnia 2005 r.

Marszałek Województwa wskazał, że w toku prowadzonych postępowań administracyjnych Spółce udzielono następujących pozwoleń wydanych przez Wojewodę Wielkopolskiego (dalej: "Wojewoda"):

• decyzja z dnia [...] grudnia 2005 r., znak: [...], udzielająca pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów – "P.", która na skutek procedury odwoławczej została uchylona przez Ministra Środowiska (dalej: "MŚ") decyzją z dnia [...] czerwca 2006 r., znak: [...].;

• decyzja z dnia [...] lutego 2007 r., znak: [...], udzielająca pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów "P", która na skutek procedury odwoławczej została uchylona decyzją MŚ z dnia [...] sierpnia 2007 r., znak: [...].;

• decyzja z dnia [...] maja 2009 r., znak [...], udzielająca pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania odpadów "P.", która na skutek procedury odwoławczej została uchylona decyzją MŚ z dnia [...] października 2009 r., znak: [...].

Organ I instancji zaznaczył, że w dalszym ciągu prowadzi postępowanie w celu wydania pozwolenia zintegrowanego. Z udostępnionych Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa Wielkopolskiego (dalej: "UMWW") przez Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Poznaniu (dalej: "WWIOŚ") protokółów pokontrolnych dotyczących wyników kontroli przeprowadzonych w dniach 27 marca 2009 r., 02 kwietnia 2009 r. i 16 kwietnia 2009 r. jednoznacznie wynika, że obiekt "P." do dnia zakończenia kontroli, tj. do 16 kwietnia 2009 r., nie uzyskał wymaganego pozwolenia zintegrowanego z określonymi warunkami wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza.

Dalej organ I instancji podał, że według sporządzonej przez Biuro Prawne UMWW opinii prawnej dotyczącej zasadności naliczania opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska w przedmiotowej sprawie, w przypadku, gdy uzyskanie pozwolenia zintegrowanego na wniosek prowadzącego instalację jest objęte postępowaniem administracyjnym, ciągłymi procedurami odwoławczymi, przyjmuje się, że skoro jednostka organizacyjna w ramach swojej działalności gospodarczej powoduje pogorszenie stanu środowiska i czyni to z naruszeniem art. 210 ust. 1 P.o.ś., to musi z tego tytułu ponosić opłaty podwyższone. Stanowisko takie znajduje uzasadnienie w gramatycznej wykładni postanowień art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. W przepisach tych nie określono jakichkolwiek podstaw pozwalających na odstąpienie od obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych. Przepisy te nie uzależniają obowiązku ponoszenia opłat podwyższonych od tego, z jakich przyczyn podmiot korzystający ze środowiska bez stosownej decyzji nie posiadał takiej decyzji. Organ podkreślił, że z zasady praworządności wynika, iż organy administracji zobowiązane są z urzędu do przestrzegania przepisów prawa. Skoro te nie przewidują możliwości odstąpienia od obowiązku wniesienia opłat podwyższonych, oznacza to, że ustawodawca ich po prostu nie przewidział i nie mogą być one wyinterpretowane.

Organ podniósł, że Spółka składając wykaz zawierający zbiorcze zestawienie informacji o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat dla obiektu "P." za I półrocze 2009 r., w tabeli A, w pozycji "pozwolenie na wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza" wpisała: pozwolenie znak: [...] z dnia [...] lutego 2007 r. wydane przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego ważne od dnia 01 lutego 2007 r. do dnia 10 maja 2019 r., obliczając emisję pyłów i gazów z instalacji bez zwyżki 500%, mimo iż pozwolenie to nigdy nie stało się ostateczne. Wykazana kwota [...] zł stanowi jedynie część opłaty, nie zawiera bowiem zwyżki w wysokości [...] zł za brak pozwolenia od dnia 01 stycznia 2009 r. do dnia 10 maja 2009 r.

Marszałek Województwa stwierdził, że wobec powyższego miał obowiązek wymierzyć przedmiotową opłatę w drodze decyzji. Wskazał, że pismem z dnia 28 czerwca 2011 r. zawiadomił stronę o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia wysokości opłaty za wprowadzanie gazów lub pyłów za okres I półrocza 2009 r., a następnie zapewnił stronie udział w postępowaniu oraz ustosunkowanie się do twierdzeń i żądań.

Odnosząc się do zarzutów stawianych przez Spółkę organ I instancji wskazał, że jednoznaczne stwierdzenie, iż winę za nieuzyskanie przez Stronę pozwolenia zintegrowanego w okresie prawie 6 lat ponoszą wyłącznie organy administracji publicznej nie jest zgodne z prawdą. Na powyższe złożyło się wiele okoliczności. Sprawą nastręczającą najwięcej trudności w tym przypadku jest niezwykle skomplikowana i niejasna regulacja prawna odnosząca się do działalności prowadzonej przez Spółkę. Jednym z jej przejawów było wystąpienie przez tut. organ do MŚ o interpretację określonych przepisów. Ten zaś przesłał odpowiedź po ponad pół roku. Nie bez wpływu na przedłużające się postępowania były też wielokrotne zmiany i modyfikacje wniosków dokonywanych przez stronę. W wielu przypadkach dokumentacja składana przez Spółkę nie była kompletna, co skutkowało koniecznością wzywania do uzupełnienia braków – zarówno formalnych, jak i merytorycznych – wniosku. Odbyło się również wiele spotkań roboczych. Na marginesie organ zauważył, że strona ani razu nie skorzystała z możliwości zweryfikowania rozstrzygnięć organów administracji poprzez złożenie skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego.

Odwołanie od opisanej decyzji złożyła Spółka, zarzucając naruszenie:

1) art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. – przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – przez nieuwzględnienie w sprawie wszystkich okoliczności faktycznych mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nieuwzględnienie zawinienia (bezczynności i działania niezgodnego z prawem) ze strony organów administracji publicznej oraz braku winy ze strony Spółki;

3) art. 8 k.p.a. – przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, polegające na obciążeniu strony konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej, a także "niezwykle skomplikowanej i niejasnej regulacji prawnej odnoszącej się do działalności prowadzonej przez" Spółkę oraz polegające na nieuwzględnieniu przy wydawaniu zaskarżonej decyzji oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku WSA w Poznaniu wydanym w analogicznym do występującego w niniejszej sprawie stanie faktycznym;

4) art. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.; dalej: "Konstytucja") – przez obarczenie strony negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej oraz jakością obowiązującego prawa określanego przez organ jako "niezwykle skomplikowane i niejasne";

5) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – przez błędne określenie podstawy prawnej decyzji oraz rozbieżności między przytoczoną podstawą a uzasadnieniem prawnym decyzji;

6) art. 10 § 1 w zw. z art. 40 § 2 k.p.a. – przez niedoręczenie decyzji pełnomocnikowi strony, a tym samym naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym.

Wskazując na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i umorzenie postępowania administracyjnego, ewentualnie – z daleko posuniętej ostrożności procesowej, na wypadek uznania przez organ odwoławczy, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres okoliczności faktycznych sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie – o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości w trybie art. 138 § 2 k.p.a. i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: "SKO") utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu, po przytoczeniu stanu faktycznego i prawnego sprawy, organ II instancji wskazał, że z przedstawionego stanu faktycznego sprawy wynika, iż Spółka nie posiadała pozwolenia zintegrowanego w okresie I półrocza 2009 r. Skarżąca rozliczając emisję pyłów lub gazów do powietrza w I półroczu 2009 r. nie policzyła zwyżki w wysokości 500% za brak pozwolenia zintegrowanego.

W ocenie SKO twierdzenia i zarzuty Skarżącej są bezzasadne. Należy zgodzić się ze zdaniem organu I instancji, że decyzja wydawana na podstawie art. 288 ust. 1 P.o.ś. nie nakłada nowego zobowiązania, a jedynie wskazuje jego wysokość. Tym samym ma ona charakter deklaratoryjny. Także przedstawiciele doktryny są zdania, iż decyzja wymierzająca opłatę za korzystanie ze środowiska ma charakter deklaratoryjny. Dalej organ odwoławczy wyjaśnił, że opłaty za korzystanie ze środowiska są ustalane przez podmiot zobowiązany do ich ponoszenia we własnym zakresie i wnoszone na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego, co oznacza, że obowiązek ponoszenia opłat powstaje z mocy samego prawa, bez konieczności wydawania przez organ administracji decyzji określającej wysokość zobowiązania z tego tytułu. Podmiot zobowiązany wnosi opłatę do końca miesiąca następującego po upływie każdego półrocza. Z powyższego wynika, że to na podmiocie korzystającym ze środowiska ciąży obowiązek prawidłowego ustalenia wysokości należnej opłaty zgodnie z normami prawnymi. W ocenie SKO bez znaczenia w niniejszej sprawie jest zarzut Skarżącej dotyczący bezczynności organu I instancji i opieszałości w wydawaniu decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego. Z akt sprawy wynika, że prowadzenie postępowania przez ponad 5 lat od złożenia wniosku przez Spółkę wynika m. in. z faktu wnoszenia odwołań od wydanych decyzji organu I instancji przez Stowarzyszenie Ekologiczne Przyjaciół Ziemi N. (dalej: "Stowarzyszenie") i w konsekwencji – ponownego rozpoznawania sprawy. W ten sposób realizowała się zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażona w art. 15 k.p.a. Organ wskazał, że stronie, która zarzuca w odwołaniu organowi administracji publicznej naruszenie prawa polegające na przewlekłym prowadzeniu postępowania lub na bezczynności organu przysługiwała, na ogólnych zasadach, skarga do sądu administracyjnego (skarga na bezczynność organu administracji publicznej). Skarżąca z przysługującego jej prawa nie skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu nie doręczenia zaskarżonej decyzji pełnomocnikowi Spółki organ stwierdził, że zarzut ten jest bez znaczenia wobec zaskarżenia ww. decyzji przez tegoż pełnomocnika w ustawowym terminie. Tym samym uznać należy, że powyższe uchybienie organu I instancji nie naruszyło praw podmiotowych Skarżącej.

SKO wskazało, iż za chybiony uznać także należy zarzut Skarżącej dotyczący błędnego określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Wbrew twierdzeniom Skarżącej, przepis art. 287 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. obowiązywał zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w okresie, którego owa decyzja dotyczy. Zgodnie z art. 60a ust. 1 ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. Nr 130, poz. 1070 z późn. zm.) ww. przepis obowiązuje do dnia 31 grudnia 2012 r.

Organ podkreślił, że w świetle przywołanych wyżej przepisów jedyna istotna dla sprawy okoliczność, to fakt korzystania przez Spółkę z instalacji bez posiadania pozwolenia zintegrowanego. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy Skarżąca wprowadzała gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego. Okoliczność ta okazała się na gruncie rozpoznawanej sprawy bezsporna. Bez wpływu dla oceny zgodności z prawem wydanej decyzji pozostają przyczyny takiego stanu rzeczy, bowiem ustawodawca nie przewidział takich przesłanek dla powstania obowiązku poniesienia opłaty podwyższonej za wprowadzanie do powietrza gazów lub pyłów bez stosownego pozwolenia.

Skargę na powyższą decyzję SKO do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosła Spółka, powtarzając większość zarzutów podniesionych w odwołaniu, tj. dotyczących naruszenia:

1) art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. – przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska bez względu na okoliczności faktyczne i prawne uniemożliwiające uzyskanie wymaganego pozwolenia;

2) art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. – przez nieuwzględnienie wszystkich okoliczności faktycznych sprawy mających istotny wpływ na jej wynik, a w szczególności nie uwzględnienie zawinienia (bezczynność i inne działania niezgodne z prawem) ze strony organów administracji publicznej;

3) art. 8 k.p.a. – przez naruszenie wyrażonej w tym przepisie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, polegające na obciążeniu strony konsekwencjami bezczynności i błędów organów administracji publicznej; a także nie uwzględnienie przez organy obu instancji wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1065/10, wydanego w identycznym stanie faktycznym i prawnym, w którym jednoznacznie stwierdzono, że interpretacja art. 276 ust. 1 P.o.ś. przeprowadzona przez organ nie może znaleźć akceptacji, a tym samym podjęta na jej podstawie zaskarżona decyzja nie może pozostać w obrocie prawnym;

4) art. 2 Konstytucji przez obarczenie Skarżącej negatywnymi skutkami bezprawnego działania organów administracji publicznej.

Ponadto strona skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie:

5) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. – przez zastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym nie znajdował on zastosowania, a w konsekwencji utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji wydanej z naruszeniem prawa;

6) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. – przez niezastosowanie tego przepisu w stanie faktycznym i prawnym, w którym przepis ten znajdował zastosowanie;

7) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. – przez pominięcie przez organ I instancji w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 292 P.o.ś., na który organ ten wskazuje dopiero w uzasadnieniu decyzji, a także nie ustosunkowanie się organu II instancji do wskazanej rozbieżności.

Z powołaniem się na powyższe Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa. Na wypadek powzięcia przez Sąd w sprawie wątpliwości co do tego, czy art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. pozostają w sprzeczności z przepisami Konstytucji, zwłaszcza z jej art. 2, w zakresie, w jakim ww. przepisy Prawa ochrony środowiska nie przewidują właściwych gwarancji prawnych dla podmiotu korzystającego ze środowiska oraz obciążają go negatywnymi konsekwencjami bezczynności i niezgodnego z prawem działania organów administracji publicznej, stanowiąc, w przypadku przyjęcia wykładni prezentowanej w niniejszej sprawie przez organy obu instancji, podstawę do nakładania kar administracyjnych bez względu na stopień zawinienia, bądź wręcz brak zawinienia podmiotu ukaranego – Skarżąca wniosła o przedstawienie przez Sąd, w trybie art. 193 Konstytucji, pytania prawnego Trybunałowi Konstytucyjnemu w powyższym zakresie i zawieszenie postępowania sądowoadministracyjnego do czasu rozpatrzenia przez Trybunał Konstytucyjny tego pytania prawnego. Ponadto Skarżąca wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu zakończenia postępowania sądowoadministracyjnego.

W uzasadnieniu skargi opisano stan faktyczny w sprawie, wskazując m.in. że wnioskiem z dnia 26 października 2005 r. Spółka wystąpiła o wydanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej – Zakład Unieszkodliwiania Odpadów P. w Ś., a także opisując kolejno wydawane decyzje w sprawie pozwolenia zintegrowanego. Dalej Skarżąca wskazała, że aktualnie Marszałek Województwa w dalszym ciągu prowadzi postępowanie w przedmiocie udzielenia pozwolenia zintegrowanego, które do chwili złożenia skargi nie zostało zakończone wydaniem decyzji. Podkreśliła, że dnia 26 października 2011 r. upłynęło już 6 lat od zainicjowania przez stronę postępowania administracyjnego o udzielenie jej pozwolenia zintegrowanego.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 276 ust. 1 oraz art. 292 P.o.ś. Skarżąca wskazała, że wykładnię powyższych przepisów o charakterze ewidentnie sankcyjnym dokonaną w sprawie przez organy obu instancji uznać należy za błędną. Opiera się ona na pojmowaniu odpowiedzialności administracyjnoprawnej w sposób całkowicie pomijający okoliczności faktyczne, które wpłynęły na powstanie określonej odpowiedzialności. Okoliczności te zaś winny być brane pod uwagę w świetle przepisów Konstytucji, a w szczególności wyrażonej w niej (art. 2) zasady demokratycznego państwa prawa. Skarżąca powołując się na stanowisko doktryny wskazała, że szczególnie w prawie administracyjnym dekodowanie znaczenia normy prawnej za pomocą wykładni gramatycznej nie zawsze przynosi pożądane efekty i istnieje możliwość odstąpienia od wymierzenia obowiązku ponoszenia przedmiotowych opłat w sytuacji wykazania, że uczyniło się wszystko, aby do naruszenia przepisów nie dopuścić. Skarżąca wyjaśniła, iż dopełniła wszystkich obowiązków związanych z uzyskaniem przedmiotowego zezwolenia, jednak pomimo jej starań, uwieńczonych czterokrotnym uzyskaniem pozytywnej decyzji organu I instancji, organy administracji publicznej przez 6 lat od momentu wszczęcia postępowania nie były w stanie wydać prawidłowej ostatecznej decyzji w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego. W odniesieniu do sytuacji Spółki nie istniały negatywne przesłanki uniemożliwiające wydanie pozwolenia zintegrowanego, o których mowa w art. 188 P.o.ś. Wobec powyższego należy uznać, że Spółka w momencie składania wniosku wraz z niezbędną dokumentacją, spełniała wymagania dla uzyskania przedmiotowego pozwolenia. Skarżąca wskazała, iż nie ponosi także odpowiedzialności za niezastosowanie przez organ II instancji, w żadnym z postępowań odwoławczych, art. 138 § 1 ust. 2 k.p.a. i nie wydanie w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego decyzji reformacyjnej. W ocenie Skarżącej prezentowana przez nią wykładnia analizowanych przepisów pozostaje zbieżna z poglądem Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonym w uchwale NSA z dnia 21 maja 1998 r., sygn. akt OPS 13/98, jak również z poglądem wyrażonym w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11. Skarżąca wskazała, iż poglądy podzielające stanowisko wyrażone w powołanych uchwałach NSA znajdują swoje odbicie zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie, które przytoczyła. Podniosła, że zarówno w postępowaniu przed organem I instancji, jak również w postępowaniu odwoławczym, dokonano błędnej, wyłącznie gramatycznej wykładni przepisów art. 276 ust. 1 i art. 292 P.o.ś. W ocenie Skarżącej wykładnia prezentowana w niniejszej sprawie przez organy obu instancji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z ratio legis kar administracyjnych, które mają na celu mobilizowanie podmiotów do terminowego i prawidłowego wykonywania obowiązków na rzecz państwa.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 7 oraz art. 77 k.p.a. Skarżąca wyjaśniła, że oba przepisy potwierdzają konieczność dokonywania wykładni art. 276 ust. 1 oraz art. 292 P.o.ś. w sposób uwzględniający okoliczności, w rezultacie których występuje brak pozwolenia zintegrowanego przez podmiot korzystający ze środowiska. Okoliczności te mają istotne znaczenie dla rozpatrzenia sprawy i ich pominięcie jest równoznaczne z nie zebraniem całości materiału dowodowego w toku postępowania administracyjnego. Zdaniem Skarżącej pominięcie przez organy obu instancji, jak wykazano – okoliczności niezależnych od niej, w wyniku których Skarżąca nie może uzyskać wymaganego pozwolenia, świadczy o pewnym "automatyzmie" w działaniu organów administracji, nie uwzględnieniu słusznego interesu obywatela i naruszeniu art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. Skarżąca podniosła, iż organy naruszyły powołane przepisy również poprzez całkowite pominięcie faktu wydania w dniu 24 marca 2011 r. wyroku przez WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 1065/10, który zapadł w analogicznym stanie prawnym.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 Konstytucji Skarżąca, odwołując się do poglądów doktryny, wskazała, że sposób prowadzenia postępowania przez organy administracji publicznej właściwe w przedmiocie wydania pozwolenia zintegrowanego nie może obciążać w sposób sankcyjny Spółki, gdyż naruszałoby to zasadę demokratycznego państwa prawnego. Liczne błędy organów administracji publicznej połączone z rażącym naruszeniem przepisów k.p.a. dotyczących terminów załatwiania sprawy w postępowaniu administracyjnym nie mogą stanowić podstawy wymierzenia sankcji stronie. Skarżąca podniosła, iż odmienna interpretacja mogłaby prowadzić do sytuacji, w których organy rozmyślnie przedłużałyby toczące się postępowanie.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. Skarżąca wskazała, że zaskarżone decyzje przerzucają na stronę negatywne konsekwencje uchybień popełnianych w toku trwającego przez 6 lat postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Według Skarżącej organ I instancji w zaskarżonej decyzji stara się obciążyć stronę konsekwencjami opieszałości własnej oraz innych organów (w tym Ministra Środowiska), przy czym, w ocenie Skarżącej, wystąpienie do MŚ było inicjatywą organu prowadzącego postępowanie, nie znajdującą uzasadnienia w obowiązujących przepisach procedury administracyjnej. Skarżąca podkreśliła, że możliwość wystąpienia do sądu administracyjnego (np. ze skargą na bezczynność organu) jest jej uprawnieniem, a nie obowiązkiem. Fakt, iż strona nie skorzystała z przysługującego jej prawa do złożenia środka zaskarżenia nie może powodować negatywnych dla niej konsekwencji i stanowić usprawiedliwienia dla organów administracyjnych prowadzących postępowanie w sposób rażąco odbiegający od podstawowych zasad wyrażonych w k.p.a. W ocenie Skarżącej organy obu instancji dopuściły się naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa również poprzez całkowite pominięcie przy wydawaniu zaskarżonych rozstrzygnięć korzystnego dla Spółki, prawomocnego wyroku WSA w Poznaniu z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt. IV SA/Po 1065/10, znanego organom z urzędu.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżąca wskazała, iż SKO rozpatrując wniesione odwołanie powinno było uwzględnić żądanie Skarżącej i uchylić decyzję organu I instancji, i w tym zakresie umorzyć postępowanie (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), gdyż Skarżąca uprawdopodobniła, iż nie posiadanie wymaganego pozwolenia zintegrowanego nie jest spowodowane zaniechaniem bądź celowym działaniem strony, a wynika głównie z błędów popełnionych przez organy administracji. Zamiast tego organ odwoławczy utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy, czym dopuścił się rażącego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a.

Zdaniem Skarżącej organowi I instancji zarzucić można również naruszenie art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez pominięcie w powołaniu podstawy prawnej zaskarżonej decyzji przepisu art. 292 P.o.ś. Organ wskazuje na powyższy przepis dopiero na etapie uzasadnienia prawnego decyzji. Przepis ten zaś jest kluczowy dla postępowania z uwagi na to, że reguluje kwestię opłaty podwyższonej z tytułu korzystania ze środowiska bez wymaganego pozwolenia.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Odnosząc się do zarzutów zawartych w skardze skonstatował, że nie mają one uzasadnienia wobec obowiązujących przepisów prawa. SKO podtrzymało swoje dotychczasowe stanowisko, wskazując w szczególności, że bez wpływu na odpowiedzialność Spółki jest zarzut Skarżącej dotyczący bezczynności organu I instancji i opieszałości w wydawaniu decyzji dotyczącej pozwolenia zintegrowanego. System prawny jest w założeniu kompletny i w sytuacji nieprawidłowości w pracach organów upoważnionych do wydawania decyzji powinny znajdować zastosowanie środki dyscyplinujące. Za chybiony uznało także SKO zarzut błędnego określenia podstawy prawnej zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że, wbrew twierdzeniom Skarżącej, przepis art. 287 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. obowiązywał zarówno w dniu wydania zaskarżonej decyzji, jak i w okresie, którego owa decyzja dotyczy.

Postanowieniem z dnia 15 maja 2012 r., sygn. akt IV SA/Po 277/12, tut. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji.

Pismem procesowym z dnia 10 lipca 2012 r. pełnomocnik Skarżącej podtrzymał skargę. Podniósł, że w dniu [...] maja 2012 r. Marszałek Województwa decyzją znak: [...] po raz piąty udzielił Spółce pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt lub odpadowej tkanki zwierzęcej oraz instalacji do odzysku lub unieszkodliwiania odpadów niebezpiecznych. Podkreślono, że po raz kolejny wniesione zostało przez Stowarzyszenie odwołanie od powyższej decyzji i tym samym postępowanie w przedmiocie uzyskania pozwolenia nadal nie zostało zakończone. Według Skarżącej pięciokrotne uzyskanie pozytywnej decyzji organu I instancji (każdorazowo uchylanej przez organ II instancji z powodu uchybień formalnych popełnionych przez organ I instancji) dowodzi, że organ ten jednoznacznie uznał, że Skarżąca spełnia wymagania określone w art. 184 ust. 2 oraz art. 208 P.o.ś. dotyczące uzyskania przedmiotowego pozwolenia. Skarżąca podniosła, że ciągłe przedłużanie postępowania zarówno przez organy, jak i uczestników postępowania, powoduje generowanie nie tylko niebagatelnych kosztów związanych z prowadzonym od 6 lat postępowaniem, ale przyczynia się także do uwikłania w liczne spory związane z podejmowaniem przez Marszałka Województwa prób nałożenia na stronę wyjątkowo dolegliwych kar administracyjnych tytułem podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, choć okoliczności w żaden sposób tego nie usprawiedliwiają. Pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że chybiony jest zarzut organu nie skorzystania przez stronę z prawa wynikającego z art. 316 oraz art. 318 P.o.ś., gdyż, w ocenie Skarżącej, przepisy te nie znajdują w niniejszej sprawie zastosowania z uwagi na treść art. 317 P.o.ś.

Wraz z pismem z dnia 30 lipca 2012 r. pełnomocnik Skarżącej przesłał kserokopie decyzji – ostatecznych pozwoleń sektorowych, na podstawie których do dnia 31 grudnia 2005 r. Zakład prowadził przedmiotową instalację. W piśmie przypomniano, że obowiązek uzyskania przez Skarżącą pozwolenia zintegrowanego dla prowadzonej instalacji powstał z dniem 31 grudnia 2005 r. Spółka złożyła wniosek o wydanie w/w pozwolenia z odpowiednim wyprzedzeniem. Tak więc, wskazane okoliczności i dowody stanowią dowód, że Spółka dopełniła wszelkich ciążących na niej obowiązków prawnych związanych z prowadzoną działalnością.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.; dalej w skrócie "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu (czynności)

Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonej decyzji SKO oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa, Sąd doszedł do przekonania, iż decyzje te nie mogą się ostać, gdyż przy ich wydaniu doszło do istotnego naruszenia prawa materialnego oraz procesowego.

Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięcia określającego przedmiotową opłatę stanowiły przepisy Prawa ochrony środowiska. Zgodnie z art. 273 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzanie gazów lub pyłów do powietrza. Wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzanych do powietrza (art. 274 ust. 1 pkt 1 P.o.ś.). Podmiotami zobligowanymi do ich ponoszenia w rozumieniu art. 275 P.o.ś. są podmioty korzystające ze środowiska w rozumieniu art. 3 pkt 20 P.o.ś., czyli m.in. osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego. Zgodnie z art. 277 ust. 2 P.o.ś. podmiot korzystający ze środowiska jest zobowiązany do ustalenia we własnym zakresie wysokości należnej opłaty według stawek obowiązujących w okresie, w którym korzystanie ze środowiska miało miejsce, i wniesienia jej na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Sytuację korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji reguluje art. 276 ust. 1 P.o.ś., zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. Wysokość tej opłaty reguluje art. 291 pkt 2 P.o.ś.

Istota sporu w niniejszej sprawie sprowadza się do wykładni art. 276 ust. 1 P.o.ś.

Zdaniem organów administracji orzekających w niniejszej sprawie, dla oceny legalności zaskarżonej decyzji istotne było wyłącznie to, czy Skarżąca wprowadzała gazy lub pyły do powietrza bez pozwolenia zintegrowanego.

Z powyższą wykładnią nie można się zgodzić.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że dokonując wykładni powyższego przepisu należy mieć na uwadze uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r., sygn. akt II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012/2/220). Zgodnie z tą uchwałą, w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 P.o.ś., przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W uzasadnieniu powyższej uchwały NSA wskazał, iż choć niezałatwienie przez właściwy organ w terminie tego rodzaju sprawy nie wyłącza samo przez się zastosowania art. 276 ust. 1 P.o.ś., to nie można jednak całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności prawnych i faktycznych, które to niezałatwienie sprawy spowodowały. Skład orzekający NSA podzielił pogląd wyrażony w uzasadnieniu uchwały siedmiu sędziów NSA z 21 grudnia 1998 r., OPS 13/98, zgodnie z którym stwierdzenie, iż strona nie ponosi odpowiedzialności prawnej z tego powodu, że nie posiada wymaganego pozwolenia, może dotyczyć sytuacji wyjątkowej i wymaga oceny indywidualnie w każdej sprawie oraz oczywiście po uwzględnieniu wszystkich okoliczności. Dopiero ich łączna ocena pozwoli na sformułowanie wniosku, że w danej sprawie naliczenie i wymierzenie opłaty podwyższonej stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) i wynikającą z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasadą bezpieczeństwa prawnego, zasadą sprawiedliwości, a także z zasadą praworządności materialnej (art. 7 Konstytucji). Do tych okoliczności należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w związku z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 P.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 P.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 P.o.ś.) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 P.o.ś.). Ponadto, eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w związku z art. 207 P.o.ś. Ponadto, w omawianej uchwale podniesiono, że okoliczności, które powinien badać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 P.o.ś., powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska wystąpił o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny oraz kiedy podmiot wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia, lecz także to, czy jest to decyzja nieostateczna, czy ostateczna, lecz zaskarżona do sądu administracyjnego. Oznacza to, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, lecz także systemową i celowościową. Nie można bowiem z góry wykluczyć w każdej sytuacji, że przyczyna braku wymaganego pozwolenia nie ma znaczenia. Jest bowiem oczywiste, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i art. 181 P.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Przyczyny braku pozwolenia u takiego podmiotu nie mogą usprawiedliwiać rozpoczęcia działalności, ponieważ podmiot ten nie może korzystać z uprzywilejowanej sytuacji prawnej w zakresie ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska. Dodatkowo przemawia za tym dyspozycja przepisu art. 317 ust. 3 P.o.ś., który stanowi, że odroczenie płatności może objąć opłaty podwyższone najwyżej w części, w jakiej przewyższa ona kwotę opłaty, jaką ponosiłby podmiot korzystający ze środowiska, gdyby posiadał pozwolenie albo inną wymaganą decyzję.

Powyższe jednoznacznie wskazuje, że wykładnia zaprezentowana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że dla wymierzenia opłaty podwyższonej wystarczającą przesłanką jest brak pozwolenia zintegrowanego, nie jest zasadna.

Ponadto, Sąd w tym miejscu zauważa, że w wyroku z dnia 24 marca 2011 r., sygn. akt IV SA/Po 1065/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu skargi Spółki na decyzję SKO w przedmiocie opłaty za korzystanie ze środowiska za lata poprzednie dokonał podobnej, jak w niniejszym wyroku, wykładni powyższego przepisu. W uzasadnieniu powołanego wyroku WSA wskazał m.in., że za podstawowe założenie, leżące u podstaw interpretacji art. 276 ust. 1 P.o.ś. w ślad za Trybunałem Konstytucyjnym i NSA należy przyjąć to, że stosowanie przepisów represyjnych, a takim jest ww. przepis, nie może prowadzić do rezultatu, który byłby sprzeczny z podstawowymi zasadami konstytucyjnymi wywodzonymi z klauzuli demokratycznego państwa prawnego – zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz zasady bezpieczeństwa prawnego. Podmiot, który nie dopełnił obowiązku prawnego, musi mieć możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności. Odrzucenie tego poglądu, przy założeniu, że w postępowaniu administracyjnym mogą być stosowane ustawowo określone różnego rodzaju sankcje administracyjne o charakterze represyjnym za naruszenie obowiązków, mogłoby prowadzić w poszczególnych sprawach do kolizji także z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości (por. W. Radecki, Opłaty i kary pieniężne w ochronie środowiska, Komentarz do przepisów ustaw, Warszawa 2009, s. 96). Dalej WSA wskazał, że w zgodzie z tymi poglądami pozostaje uzasadnienie wyroku NSA z dnia 01 czerwca 2010 r. (sygn. akt II OSK 871/09), w którym, w stanie faktycznym zbliżonym do stanu niniejszej sprawy, NSA podniósł, że kluczową kwestią wymagającą ustalenia jest ocena istnienia, bądź też braku, materialnoprawnej podstawy do naliczenia i wymierzenia opłaty podwyższonej za dany okres. NSA podzielił poglądy doktryny i tej części orzecznictwa sądów administracyjnych, w świetle których w celu określenia znaczenia pojęcia "braku wymaganego pozwolenia" należy oprzeć się na wykładni systemowej. Zdaniem NSA: "Trzeba bowiem wziąć pod uwagę przyczyny braku wymaganego pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza oraz ustalić przesłanki, które to spowodowały." W stanie faktycznym tamtej sprawy NSA doszedł do wniosku, że skarżąca spółka nie ponosi odpowiedzialności za brak przedmiotowego pozwolenia, ponieważ jest to wynik przewlekłości postępowania właściwego organu administracji publicznej. W referowanym wyroku WSA zwrócił także uwagę, że fakt, iż "organ II instancji trzykrotnie uchylał decyzję udzielającą pozwolenia na korzystanie ze środowiska Zakładowi "F. HS" S.A. i przekazywał sprawę do ponownego rozpoznania, oznacza w pierwszej kolejności, że organ I instancji nieprawidłowo prowadził postępowanie. Wykazane przez organ II instancji braki we wniosku o pozwolenie wskazują, że organ I instancji nie dopatrzył się tych braków, nie wezwał do uzupełnienia wniosku i złożenia wyjaśnień, co należy do obowiązków organów administracji państwowej, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, zasadą udzielania informacji, a także zasadami określonymi w art. 11 i art. 12 k.p.a. W związku z niniejszą sprawą należy też wskazać na kompetencje organu II instancji, unormowane alternatywnie w art. 138 par. 1 pkt 2 ab initio oraz w art. 138 par. 2 k.p.a. W sprawach o pozwolenie na korzystanie ze środowiska z wniosku Spółki organ II instancji działał na tej drugiej podstawie. Ocena tego pozostaje poza granicami niniejszej sprawy, natomiast orzekający Sąd ma kompetencje do wyrażenia stanowiska, jak wyżej. Tzn., że fakt, że organ I instancji udzielił pozwolenia oznacza, iż organ ten uznał, że Strona wywiązała się z obowiązków i przedłożyła prawidłowo przygotowany wniosek wraz z dokumentacją, które upoważniają do podjęcia decyzji pozytywnej".

Zwrócić należy uwagę, że cytowany wyrok WSA dotyczył II półrocza 2007 r., natomiast niniejsze postępowanie dotyczy opłaty podwyższonej za późniejszy okres, tj. I półrocza 2009 r.

Sąd w niniejszym składzie w pełni aprobuje zaprezentowane wyżej poglądy sądów administracyjnych i również stoi na stanowisku, że do przesłanki "braku wymaganego pozwolenia" należy zastosować wykładnię nie tylko językową, ale także systemową i celowościową. Powyższe oznacza, że okoliczności, które winien zbadać właściwy organ wydając decyzję w przedmiocie opłaty podwyższonej w trybie art. 276 ust. 1 P.o.ś. powinny uwzględniać nie tylko to, czy podmiot korzystający ze środowiska legitymuje się stosowną decyzją, lecz także m.in. to, czy wystąpił on o wydanie pozwolenia, czy wniosek był kompletny, kiedy wystąpił z wnioskiem o wydanie pozwolenia oraz czy ewentualnie uzyskane pozwolenie jest nieostateczne, czy też ostateczne, lecz zaskarżone do sądu administracyjnego. Wobec powyższego, przed wydaniem decyzji w przedmiotowej sprawie organ nie powinien ograniczyć się tylko do stwierdzenia, że Skarżąca nie legitymuje się pozwoleniem zintegrowanym, lecz przed wymierzeniem opłaty podwyższonej winien ustalić, jakie są przyczyny nie posiadania przez Skarżącą takiego pozwolenia.

Sąd, opowiadając się za powyższą wykładnią na gruncie niniejszej sprawy brał pod uwagę okoliczność, że Skarżąca faktycznie ubiega się o pozwolenie zintegrowane dla przedmiotowej instalacji po raz pierwszy. Jednakże w przedmiotowej sprawie należy również mieć na uwadze, że przedsiębiorstwo Skarżącej (w tym ww. instalacja) istniało i funkcjonowało już przed wejściem w życie Prawa ochrony środowiska, która to ustawa wprowadziła obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego.

W przedmiotowej sprawie należy mieć również na uwadze regulację zawartą w ustawie z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy – Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 100, poz. 1085 z późn. zm.; dalej: "ustawa wprowadzająca"). Zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy wprowadzającej, prowadzący istniejącą instalację, z której emisja wymaga pozwolenia zintegrowanego, powinien je uzyskać do dnia 1 stycznia 2004 r., przy czym – w myśl art. 19 ust. 5 ustawy wprowadzającej, przez "istniejącą instalację" rozumie się instalację, dla której pozwolenie na budowę zostało wydane przed dniem wejścia w życie ustawy, a której użytkowanie rozpocznie się nie później niż do dnia 30 czerwca 2003 r. Wskazać w tym miejscu należy, że na mocy art. 19 ust. 2 ustawy wprowadzającej, minister właściwy do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, mógł określić, w drodze rozporządzenia, późniejsze terminy do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych w poszczególnych dziedzinach przemysłu oraz skali prowadzonej działalności, z tym że termin ten nie mógł przekroczyć dnia 31 października 2007 r. Na podstawie powyższej delegacji ustawowej wydane zostało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego (Dz. U. nr 177, poz. 1736). Na mocy powyższego rozporządzenia, dla instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę, późniejszy termin do uzyskania pozwolenia zintegrowanego zakreślono na dzień 31 grudnia 2005 r.

W przedmiotowej sprawie Skarżąca wymagane pozwolenie uzyskała przed tą datą – w dniu 28 grudnia 2005 r.; Wojewoda udzielił pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania do 2.262 Mg/dobę. Wprawdzie powyższa decyzja została następnie uchylona decyzją MŚ, a do dnia rozpoznania niniejszej sprawy Skarżąca nie legitymuje się ostatecznym pozwoleniem zintegrowanym, to jednakże, dokonując oceny wydanych w niniejszej sprawie decyzji należy mieć na uwadze, że obecna decyzja Marszałka Województwa w przedmiocie pozwolenia zintegrowanego, z dnia 16 maja 2012 r., jest piątą z kolei decyzją pierowszoinstancyjną wydaną na wniosek Skarżącej o udzielenie takiego pozwolenia, który to wniosek został złożony ponad sześć i pół roku temu. Ponadto wskazać należy, że na pełnomocnik Skarżącej oświadczył i udokumentował, że przedmiotową instalację prowadził wcześniej (tj. przed zaktualizowaniem się obowiązku uzyskania pozwolenia zintegrowanego) na podstawie pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza (decyzja Wojewody z dnia [...] września 2000 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody z dnia [...] kwietnia 2005 r., nr [...]), pozwolenia wodnoprawnego (decyzja Wojewody z dnia [...] lutego 2001 r., nr [...] oraz decyzja Wojewody z dnia [...] czerwca 2005 r., nr [...]), jak również pozwolenia na wytwarzanie odpadów niebezpiecznych (decyzja Wojewody z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...]) – k. 216–243 akt sądowych

W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie, istotna do ustalenia pozostaje okoliczność, czy wyżej wskazane pozwolenia sektorowe w istocie dotyczyły tej samej instalacji do unieszkodliwiania lub odzysku odpadów (P.), o niezmienionych parametrach, co następnie pozwoli na ustalenie, czy Skarżąca posiadała wcześniej stosowne pozwolenia umożliwiające legalne użytkowanie instalacji. Powyższe, w powiązaniu z faktem, że Skarżąca w terminie przewidzianym przepisami prawa wystąpiła o stosowne pozwolenie zintegrowane, które uzyskała (decyzją nieostateczną) przed upływem tego terminu, pozwoli na ustalenie, czy w przedmiotowej sprawie organ, w świetle przedstawionych wyżej wywodów, zasadnie nałożył na Skarżącą opłatę podwyższoną. Tymczasem, organy obu instancji, z naruszeniem art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. okoliczności tych nie wyjaśniły. Sąd przyjmując prezentowaną wykładnię miał też na uwadze fakt, że wykładnia odmienna może prowadzić do sytuacji, w której podmiot, który prowadząc uprzednio działalność na podstawie wymaganych przepisami prawa pozwoleń, a na którego w trakcie prowadzenia tej działalności na mocy przepisów ustawy nałożono obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego, i który w stosownym terminie wystąpił z wnioskiem i uzyskał takowe pozwolenia, ale na skutek różnych czynników, również leżących po stronie organu, nie może uzyskać ostatecznej decyzji - byłby zrównany w sytuacji prawnej z podmiotem, który daną działalność dopiero rozpoczyna. W ocenie Sądu, należy odróżnić sytuację, w której podmiot prowadzący działalność gospodarczą na podstawie poprzednio wymaganego (i wystarczającego) pozwolenia stara się po raz pierwszy o pozwolenie zintegrowane od sytuacji podmiotu, który stara się o takie pozwolenie po raz pierwszy z uwagi na fakt, że dopiero zamierza rozpocząć daną działalność. O ile w drugim przypadku podmiot może powstrzymać się od rozpoczęcia prowadzenia działalności, a ewentualne szkody wynikłe z tego tytułu mogą być naprawione poprzez wypłatę stosowanego odszkodowania, o tyle w drugim przypadku opieszałość organu w wydaniu decyzji – na gruncie wykładni zaprezentowanej przez organy w niniejszej sprawie – oznaczać będzie dla podmiotu już prowadzącego działalność, konieczność zaprzestania prowadzenia tej działalności, co w konsekwencji może doprowadzić nawet do likwidacji zakładu w wyniku np. utraty płynności finansowej lub utraty rynku zbytu. Powyższych negatywnych konsekwencji, w szczególności likwidacji zakładu lub utraty rynku nie da się, w ocenie składu orzekającego, naprawić poprzez wypłatę stosownego odszkodowania.

Ponadto wskazać należy, że stosownie do art. 180 P.o.ś., kto eksploatuje instalację bez wymaganego pozwolenia lub z naruszeniem jego warunków, podlega karze aresztu albo ograniczenia wolności, albo grzywny. Jednakże należy mieć na uwadze, że przy ustalaniu powyższego wykroczenia, obowiązkiem Sądu jest wzięcie pod uwagę stopnia zawinienia sprawcy.

Sąd w tym miejscu przypomina, że w cytowanej wyżej uchwale Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż oczywiste jest, że podmiot korzystający ze środowiska, który rozpoczyna eksploatację instalacji przed rozpoczęciem działalności, musi posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i art. 181 P.o.ś., które wydaje na jego wniosek właściwy organ ochrony środowiska. Dla orzekającego tu Sądu, nie ulega wątpliwości, że opłata podwyższona winna być nałożona wobec podmiotu, który bez pozwolenia zintegrowanego rozpoczął daną działalność gospodarczą. Nie daje to jednak podstaw do uznania, że opłata podwyższona ma być naliczona, bez jakiejkolwiek refleksji, na podmiot, który prowadził uprzednio taką samą działalność na podstawie pozwolenia sektorowego, a na którego nałożono następnie, w drodze ustawy, obowiązek uzyskania pozwolenia zintegrowanego. Co prawda, podmiot ten nie posiada ostatecznego pozwolenia zintegrowanego wydanego po raz pierwszy, to jednakże nie można uznać, iż rozpoczął on działalność bez wymaganego pozwolenia. Takiemu podmiotowi można ewentualnie zarzucić, że wystąpił z wnioskiem o uzyskanie nowo wymaganego pozwolenia za późno lub jego wniosek nie spełniał wymogów i z tych względów nie mógł być rozpoznany w terminie. Natomiast nie można uznać, że w sytuacji, gdy podmiot podejmuje niezbędne działania celem uzyskania pozwolenia zintegrowanego na potrzeby kontynuacji prowadzonej działalności, a tylko (lub w przeważającej mierze) na skutek opieszałości organów pozwolenie takie nie zostaje udzielone decyzją ostateczną, to taka okoliczność ma obciążać podmiot prowadzący działalność gospodarczą. Ponadto, sytuacja takiego podmiotu byłaby (niezasadnie) zupełnie odmienna od sytuacji podmiotu, w stosunku, do którego organ I instancji w przepisanym terminie wydał pozwolenie zintegrowane, a żadna ze stron nie wniosła odwołania. NSA w przywołanej uchwale wskazał również, że obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska byłoby nieuzasadnione.

Takie działanie organów państwa, jak wskazano wyżej, nie daje się pogodzić z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawa. W tym względzie należy mieć na uwadze zasadę wyrażoną w art. 2 Konstytucji, że Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Ta konstytucyjna zasada wiąże się z zasadą ogólną wyrażoną w art. 8 k.p.a., tj. zasadą zaufania do organów państwa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podkreślał, że w celu realizacji wskazanej wyżej zasady, na ustawodawcy ciąży obowiązek starannego uwzględniania za pomocą powszechnie przyjętych technik stanowienia prawa, ze szczególnym uwzględnieniem techniki przepisów przejściowych, ochrony praw słusznie nabytych i ochrony interesów będących w toku (zob. wyrok TK z 13.04.1999 r., K 36/98, LEX 36398). Jeśli zaś na gruncie obowiązujących reguł wykładni możliwe są różne interpretacje określonego przepisu, organy stosujące prawo powinny ustalić jego rozumienie w taki sposób, aby możliwie najpełniej urzeczywistniać zasady i wartości konstytucyjne. Takimi zasadami są, jak to już wyżej wspomniano, m.in. zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa oraz pewności prawa. Trybunał Konstytucyjny w swoich orzeczeniach podnosi, iż zasada ochrony zaufania jednostki do państwa i stanowionego przez nie prawa "opiera się na pewności prawa, a więc takim zespole cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne; umożliwiają jej decydowanie o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego, jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny. Bezpieczeństwo prawne jednostki związane z pewnością prawa umożliwia więc przewidywalność działań organów państwa, a także prognozowanie działań własnych. W ten sposób urzeczywistniana jest wolność jednostki, która według swoich preferencji układa swoje sprawy i przyjmuje odpowiedzialność za swoje decyzje, a także jej godność, poprzez szacunek porządku prawnego dla jednostki, jako autonomicznej, racjonalnej istoty (...)". Innymi słowy, "treść omawianej zasady sprowadza się do takiego stanowienia i stosowania prawa, by nie stawało się ono swoistą pułapką dla obywatela i by mógł on układać swoje sprawy w zaufaniu, iż nie naraża się na prawne skutki, których nie mógł przewidzieć w momencie podejmowania decyzji i działań, oraz w przekonaniu, że jego działania podejmowane pod rządami obowiązującego prawa i wszelkie związane z tym następstwa będą także i później uznawane przez porządek prawny" (zob. wyrok TK z 21.12.1999 r., K. 22/99, OTK ZU 1999 r., nr 7, poz. 166, s. 904-905; por też wyrok TK z 15.02.2005 r., K 48/04, OTK-A 2005, z. 2, poz. 15).

Sąd, przyjmując prezentowaną w niniejszej sprawie wykładnię, miał również na uwadze sankcyjny charakter opłaty podwyższonej. Wymierzenie opłaty, będącej przedmiotem skargi, stanowi przejaw władczej ingerencji państwa w sferę praw majątkowych jednostki, ale ingerencja ta jest konsekwencją jej niezgodnego z prawem zachowania. Odpowiedzialność karnoadministracyjna to – zdaniem Trybunału Konstytucyjnego – przejaw interwencjonizmu państwowego w sferach, jakie zostały uznane przez ustawodawcę za szczególnie istotne (zob. wyrok TK z 24.01.2006 r., SK 52/04, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 6). Nie negując trafności przytoczonych poglądów, w ocenie Sądu, strona nie może ponosić sankcji za wadliwe działanie organów administracji. Obciążanie podmiotu korzystającego ze środowiska ujemnymi konsekwencjami opieszałego lub przewlekłego prowadzenia postępowania administracyjnego, w postaci podwyższonych opłat za korzystanie ze środowiska, byłoby nieuzasadnione i niesprawiedliwe.

W tym miejscu wskazać należy, że Sądowi znany jest z urzędu pogląd wyrażony m.in. w wyroku NSA z dnia 15 maja 2012 r. (sygn. akt II OSK 354/12, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym, każdy podmiot korzystający ze środowiska, który po raz pierwszy rozpoczyna eksploatację danej instalacji, musi przed rozpoczęciem tej działalności posiadać wymagane pozwolenie na wprowadzenie do środowiska substancji lub energii w świetle art. 180 i art. 181 P.o.ś., które właściwy organ ochrony środowiska wydaje na wniosek zainteresowanego podmiotu.

W uzasadnieniu cytowanego wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w świetle art. 201 ust. 1 P.o.ś., pozwolenia zintegrowanego, w odróżnieniu od pozwolenia na wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza, wymaga prowadzenie instalacji, której działalność z powodu rodzaju i skali prowadzonej w niej działalności, może powodować znaczne zanieczyszczenia nie tylko poszczególnych elementów przyrodniczych, lecz nawet środowiska jako całości, biorąc pod uwagę w szczególności rozmiar i skalę prowadzonej w danej instalacji działalności. Ponadto, nie pozwala to z tej przyczyny uznać, że należy opłatę za korzystanie ze środowiska – za okres, w którym nawet z przyczyn leżących po stronie organu, jeżeli upłynął już termin ważności poprzedniego pozwolenia, lecz właściwy organ nie stwierdził jeszcze jego wygaśnięcia, zaś nowe pozwolenie nie zostało jeszcze wydane – uiszczać w wysokości takiej opłaty jak w okresie ważności dotychczasowego pozwolenia.

Odnosząc się do powyższego wskazać należy, iż przywołane rozstrzygnięcie NSA zapadło na gruncie odmiennego stanu faktycznego. W szczególności wskazać należy, że w niniejszej sprawie – w przeciwieństwie do sprawy kontrolowanej cytowanym wyrokiem NSA – Skarżąca przed upływem zakreślonego przez prawodawcę terminu uzyskała wymagane pozwolenie zintegrowane (acz nieostateczne).

Podsumowując, stojąc na gruncie celowościowej i systemowej interpretacji art. 276 ust. 1 P.o.ś., uwzględniającej przywołane zasady konstytucyjne, Sąd jest zdania, iż zaskarżona decyzja jest niezgodna z normą zakodowaną w tym przepisie. Błędem organu było oparcie orzeczenia wyłącznie na wykładni gramatycznej, mimo tego, że stan faktyczny sprawy wskazywał, iż strona nie uchylała się od obowiązku pozyskania pozwolenia na korzystanie ze środowiska (pozwolenia zintegrowanego).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c p.p.s.a. orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku, uchylając zaskarżoną decyzję. Odnośnie wykonalności orzeczenia (pkt 2) orzeczono na podstawie art. 152 p.p.s.a. O kosztach postępowania (pkt 3) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 2 pkt 1 lit. a w zw. z § 6 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.) – uwzględniając kwoty: uiszczonego przez Skarżącą wpisu ([...] zł), należnego wynagrodzenia pełnomocnika obliczonego według stawki minimalnej ([...] zł) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł), tj. łącznie [...] zł.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ winien ustalić wszelkie okoliczności mające wpływ na odpowiedzialność Skarżącej za brak pozwolenia zintegrowanego. W tym miejscu przypomnieć należy, że do okoliczności tych należy w szczególności zaliczyć: posiadanie w poprzednim okresie przez podmiot korzystający ze środowiska pozwolenia na eksploatację instalacji w rozumieniu art. 180 w zw. z art. 181 P.o.ś., termin wystąpienia z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia oraz spełnienie wymagań przewidzianych dla wniosku, przebieg postępowania w tej sprawie, a także brak naruszenia zasad ogólnych prawa ochrony środowiska, a przede wszystkim zasady zrównoważonego rozwoju (art. 3 pkt 50 P.o.ś.), zasady kompleksowości (art. 5 P.o.ś.), zasady prewencji i przezorności (art. 6 P.o.ś.) oraz zasady "zanieczyszczający płaci" (art. 7 P.o.ś.). Ponadto, eksploatowanie instalacji powinno spełniać regułę najlepszych dostępnych technologii w rozumieniu art. 3 pkt 10 w zw. z art. 207 P.o.ś.. W szczególności zaś organ winien ustalić, czy przedstawione przez stronę w trakcie postępowania sądowego pozwolenia sektorowe odnosiły się do przedmiotowej instalacji oraz czy nie doszło do zmian w tej instalacji wymagających uzyskania nowego pozwolenia, a co za tym idzie – czy mamy do czynienia z kontynuacją eksploatacji instalacji o niezmienionych parametrach. Ponadto, rolą organu będzie ustalenie, czy pozwolenia te miały walor decyzji ostatecznych. Stosownie do poczynionych ustaleń, organ podejmie właściwe rozstrzygnięcia, mając na uwadze okoliczności podniesione w niniejszym uzasadnieniu, a w szczególności fakt, że strona nie może ponosić negatywnych konsekwencji opieszałości organu w ostatecznym rozstrzygnięciu wniosku z 2005 r. o udzielenie pozwolenia zintegrowanego.

ja


ZDANIE ODRĘBNE

sygn. IV SA/Po 277/12

U Z A S A D N I E N I E zdania odrębnego

Zgłaszając zdanie odrębne, zarówno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 13 września 2012 r. IV SA/Po 277/12 (dalej wyrok IV SA/Po 277/12), jak i od uzasadnienia tego wyroku, miałem na uwadze zasadnicze różnice w wykładni prawa materialnego i prawa procesowego, a nadto w stosunku do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w orzeczeniu.

Nie zgadzam się z uchyleniem zaskarżonej decyzji.

Zasadniczą różnicą między stanowiskiem wyroku IV SA/Po 277/12 i uzasadnienia a zgłaszającego zdanie odrębne, jest przeświadczenie Sądu, że organy obu instancji dopuściły się błędnej wykładni art. 276 ust. 1 P.o.ś. w stopniu, który miał wpływ na wynik sprawy.

Z uchwały 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2011 r. II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012/2/22, dalej uchwała II OPS 2/11) wynika, że w sprawie o wymierzenie opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska bez wymaganego pozwolenia lub innej decyzji na podstawie art. 276 ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (j.t. Dz.U. z 2008 r. nr 25, poz. 150 ze zm., dalej P.o.ś.) przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. W uzasadnieniu wyroku IV SA/Po 277/12 powołano uchwałę II OPS 2/11 i uchwałę 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 1998 r. OPS 13/98 (ONSA 1999/2/46, dalej uchwała OPS 13/98). Zgłaszający zdanie odrębne wyprowadza z obu tych uchwał odmienne wnioski, w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Konstrukcja przepisów art. 180, 181, 182, 201, 272, 273 ust. 1 i 2, 275, 276 ust. 1 i 2, 292, 298 P.o.ś. wskazuje, że ustawodawca przewiduje dwie rozłączne sytuacje: gdy podmiot korzysta ze środowiska na podstawie właściwego pozwolenia (w szczególności pozwolenia zintegrowanego); bądź gdy podmiot korzysta ze środowiska bez właściwego pozwolenia.

Korzystanie ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia (art. 276 ust. 1 P.o.ś.) wiąże się z obowiązkiem uiszczenia właściwej opłaty (art. 273 ust. 1 P.o.ś.). Jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia przekroczy lub naruszy warunki tego pozwolenia, wówczas ponosi karę administracyjną (art. 273 ust. 2 poś). Tam gdzie nie ma decyzji, nie może być administracyjnej kary pieniężnej (W. Radecki w: M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, C. H. Beck 2011, s. 998 nb 1, s. 984 nb 29, 30; s. 1047 nb 20 pkt 1). Kary te wymierza się adekwatnie do poziomu przekroczeń emisji, szczegółowo określonej w wymaganym pozwoleniu.

W przypadku korzystania ze środowiska "bez uzyskania wymaganego pozwolenia" (verba legis - art. 276 ust. 1 P.o.ś.), nie ma możliwości porównania emisji z wzorcem, którym dla podmiotu korzystającego ze środowiska jest wymagane pozwolenie, które określa szczegółowo dopuszczalne wartości emisji. W takiej sytuacji ustawodawca wprowadził opłatę podwyższoną, jako sankcję z brak decyzji (art. 276 ust. 1 poś; uzasadnienie uchwały II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, z. 2, poz. 27 s. 108-110; W. Radecki – op. cit. s. 984 nb 29, 30; s. 1047 nb 20 pkt 2).

Wymaganym pozwoleniem może być wyłącznie takie, które w świetle prawa jest wymagane dla danej instalacji a decyzja udzielająca wymaganego pozwolenia jest ostateczna w okresie, którego dotyczy sprawa o uiszczenie opłat, bądź administracyjnej kary pieniężnej albo opłaty podwyższonej.

Udzielenie danemu podmiotowi kilku pozwoleń sektorowych, nie zastępuje braku pozwolenia zintegrowanego, gdy w świetle ustawy niezbędne było uzyskanie pozwolenia zintegrowanego (art. 201 ust. 1 i 2 P.o.ś.). Ujęcie instalacji w grupie wymagającej pozwolenia zintegrowanego jest wiążące; wyłączenie obowiązku uzyskania pozwoleń sektorowych następuje automatycznie (M. Górski – op. cit. s. 721 nb 2; 726 nb 1, s. 806 nb 1). Wobec nieuzyskania ostatecznego pozwolenia zintegrowanego do dnia 31 grudnia 2005 r., uprzednio wydane pozwolenia sektorowe wygasły dnia 31 grudnia 2005 r. o północy (§ 1 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 września 2003 r. w sprawie późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego Dz. U. nr 177, poz. 1736, lp 6.7 załącznika, dalej rozporządzenie z 2003 r.).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalonym jest pogląd, że podmiot który po raz pierwszy wystąpił o wydanie pozwolenia zintegrowanego, ponieważ dotychczas nie posiadał tego pozwolenia (ale – w konkretniej sprawie rozstrzyganej wyrokiem NSA z 15.5.2012 r. II OSK 354/12, dalej wyrok II OSK 354/12 – posiadał pozwolenia sektorowe), przyczyna braku wymaganego (in concreto - pozwolenia zintegrowanego) pozwolenia, nie ma znaczenia (uzasadnienie uchwały II OPS 2/11, ONSAiWSA 2012, z. 2, poz.27 s. 109 – drugi stan faktyczny; wyrok II OSK 354/12).

Nie sposób przyjąć, że przepisy o pozwoleniu zintegrowanym były zaskoczeniem dla podmiotu eksploatującego instalację. Prowadzący instalację Zakład Rolniczo-Przemysłowy F. w Ś. (obecnie Zakład Rolniczo-Przemysłowy F. SA w Ś.) jest profesjonalistą, prowadzącym co najmniej od 1999 r. (k. 161 akt IV SA/Po 277/12) szereg instalacji – w szczególności do unieszkodliwiania lub odzysku padłych lub ubitych zwierząt oraz odpadowej tkanki zwierzęcej, o zdolności przetwarzania ponad 10 ton na dobę (instalacja w obiekcie "P.", badane w postępowaniach: IV SA/Po 1065/10 w przedmiocie opłaty podwyższonej za II półrocze 2007 r., IV SA/Po 275/12 w przedmiocie opłaty podwyższonej za II półrocze 2010 r., IV SA/Po 276/12 w przedmiocie opłaty podwyższonej za I półrocze 2008 r., IV SA/Po 277/12 w przedmiocie opłaty podwyższonej za I półrocze 2009 r., IV SA/Po 278/12 w przedmiocie opłaty podwyższonej za I półrocze 2010 r., IV SA/Po 279/12 w przedmiocie opłaty podwyższonej za II półrocze 2009 r., IV SA/Po 280/12 w przedmiocie opłaty podwyższonej za I półrocze 2008 r.; jak i w Zakładzie Utylizacji Odpadów Szczególnych i Wysokiego Ryzyka E. w Ś., badane w sprawie IV SA/Wa 1572/06 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i IV SA/Po 1174/11 Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P.).

Koncepcję pozwoleń zintegrowanych wprowadzała dyrektywa Rady 96/61/WE z 24.9.1996 r. dotycząca zintegrowanego zapobiegania zanieczyszczeniom i ich kontroli (Dz. Urz. WE L nr 257 s. 26; M. Górski – op. cit. s. 712 nb 4, 5; s. 721 nb 2), która została wdrożona w wewnętrznym prawie polskim ustawą Prawo ochrony środowiska (art. 201 ust. 1 i art. 203 P.o.ś. w brzmieniu pierwotnym Dz.U. nr 62, poz. 627). Ustawa Prawo ochrony środowiska weszła w życie z dniem 1 października 2001 r., za wyjątkiem art. 201-219, 272-321 i art. 401 ust. 2 P.o.ś., które weszły w życie dnia 1 stycznia 2002 r. (art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2001 r. o wprowadzeniu ustawy - Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz o zmianie niektórych ustaw Dz.U. nr 100, poz. 1085, dalej ustawa wprowadzająca).

Ustawodawca w art. 19 ust. 1 ustawy wprowadzającej, wprowadził długi okres dostosowawczy, wskazując, że prowadzący istniejącą instalację, z której emisja wymaga pozwolenia zintegrowanego, winien je uzyskać do dnia 1 stycznia 2004 r. W ust. 2, 3 i 4 art. 19 ustawy wprowadzającej, upoważniono ministra właściwego do spraw środowiska, w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw gospodarki, do określenia w drodze rozporządzenia, późniejszych terminów do uzyskania pozwolenia zintegrowanego, z uwzględnieniem warunków ekonomicznych i technicznych w poszczególnych dziedzinach przemysłu oraz skali prowadzonej działalności; termin ten nie mógł przekroczyć – pierwotnie – 31 grudnia 2010 r.; a od 7 lutego 2003 r. – dnia 31 października 2007 r. W rozporządzeniu z 2003 r. ustalono późniejszy termin do uzyskania pozwolenia zintegrowanego dla instalacji, użytkowanej przez Skarżącego, do dnia 31 grudnia 2005 r. (Lp. 6.7).

Mając na uwadze długi okres dostosowawczy, pierwszy wniosek Skarżącego o pozwolenie zintegrowane związane z działalnością Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów "P." w Ś., z dnia 26 października 2005 r. (k. 78 akt IV SA/Po 280/12; k. 106 § 5 ppsa w zw. z art. 230 kpc), został złożony z naruszeniem aprobowanej w doktrynie reguły czterech miesięcy (W. Radecki – op. cit. s. 1042 nb 9). W dalszym postępowaniu dochodziło wielokrotnie do zmieniania i uzupełniania wniosku o wydanie pozwolenia zintegrowanego (k. 119 akt IV SA/Po 277/12). Mimo, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 24.3.2011 r. IV SA/Po 1065/10 zapadł w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym, to nie wiązał on Sądu w sprawie IV SA/Po 277/12 na podstawie art. 153 ppsa. Skarżąca wytoczyła 7 skarg na 7 odrębnych decyzji, których przedmiotem były opłaty podwyższone za 7 odrębnych półroczy (od II półrocza 2007 r. do II półrocza 2010 r.), przy czym wyrok IV SA/Po 1065/10 zapadł w sprawie opłaty podwyższonej za II półrocze 2007 r. Zatem nie wiązał on organów ani Sądu w sprawie IV SA/Po 277/12, bowiem nie była to ta sama sprawa, skoro dotyczyła opłaty podwyższonej za I półrocze 2009 r.

Wyrok IV SA/Po 1065/10 jest tylko przykładem aktu subsumcji, który winien być oceniany w kategorii trafności tego aktu, bądź braku takiej trafności. W stosunku do stanu prawnego, istniejącego w dacie wydania wyroku IV SA/Po 1065/10 (24.3.2011 r.), należało w sprawie IV SA/Po 277/12 wziąć pod uwagę podjęcie dnia 12 grudnia 2011 r. uchwały abstrakcyjnej 7 Sędziów NSA II OPS 2/11 (art. 264 § 2 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 ppsa). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i w doktrynie utrwalonym jest pogląd, że wykładnia zawarta w uchwale abstrakcyjnej w sposób pośredni wiąże wszystkie składy orzekające sądów administracyjnych. Dopóki nie nastąpi zmiana tego stanowiska, dopóty sądy administracyjne obowiązane są je respektować (art. 269 § 1 ppsa; wyrok NSA z 28.7.2005 r., II FSK 576/05, akceptowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 670, uw. 1; glosa A. Skoczylasa do uchwały NSA z 30.6.2008 r., I FPS 1/08, OSP 2009/1/4 s. 25; W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011 s. 340-344).

W ocenie zgłaszającego zdanie odrębne, skład orzekający w sprawie IV SA/Po 277/12, mimo przywołania uchwały II OPS 2/11, wyprowadził zeń i z poprzedzającej ją uchwały OPS 13/98, błędne wnioski. Skoro bowiem Skarżąca nie uzyskała na podstawie ostatecznej decyzji wymaganego pozwolenia zintegrowanego (a tylko pozwolenie zintegrowane było pozwoleniem wymaganym w rozumieniu art. 276 ust. 1 P.o.ś.), przeto organy obu instancji obowiązane były nałożyć na Skarżącego w kontrolowanym postępowaniu opłatę podwyższoną za I półrocze 2009 r. Stan faktyczny sprawy w pełni odpowiada sentencji uchwały II OPS 2/11 i drugiemu stanowi faktycznemu, opisanemu w uzasadnieniu uchwały (ONSAiWSA 2012/2/22 s. 109).

Skoro w żadnym okresie Skarżący nie korzystał z wymaganego od dnia [...] grudnia 2005 r. pozwolenia zintegrowanego, to nie zachodziła potrzeba badania okoliczności, przedstawionych we wskazaniach co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku IV SA/Po 277/12. Za taką wykładnią przemawiało także stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowane w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15.5.2012 r.: II OSK 354/12, II OSK 355/12 i II OSK 356/12 (cboisa). W ocenie zgłaszającego zdanie odrębne, wyroki te zapadły na podstawie zbliżonego stanu faktycznego, jak w sprawie IV SA/Po 277/12. Uzyskanie nieostatecznego pozwolenia zintegrowanego dnia [...] grudnia 2005 r. (na trzy dni przed terminem ostatecznym, wynikającym z rozporządzenia z 2003 r.), które to pozwolenie zintegrowane następnie zostało uchylone, nie stanowi o istotnej różnicy między powoływanymi stanami faktycznymi.

Sytuacja, w jakiej znalazł się Skarżący, przy wykładni zastosowanej w wyroku IV SA/Po 277/12, prowadziłaby do nieuzasadnionego uprzywilejowania Skarżącego wobec innych podmiotów, korzystających ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia. Skoro Skarżący nie ma wymaganego pozwolenia, nie można nałożyć nań administracyjnych kar pieniężnych, bo nie ma wzorca w postaci ostatecznego pozwolenia zintegrowanego, z którym można porównać przekroczenie czy naruszenie warunków korzystania ze środowiska (art. 273 ust. 2 P.o.ś.). Z kolei nie wydanie ostatecznego pozwolenia zintegrowanego – przy wykładni przyjętej w wyroku IV SA/Po 277/12 – prowadziłoby do niemożności nałożenia opłat podwyższonych za każde półrocze w okresie: od 1 stycznia 2006 r. do 31 grudnia 2006 r.; 1 stycznia 2007 do 31 grudnia 2010 r. Z systemu cboisa i oso wynika, że decyzje dotyczące I i II półrocza 2006 r. nie były przedmiotem skarg do sądów administracyjnych.

Aktualny stan prawny chroni należycie stronę przed bezczynnością organu, a od [...] kwietnia 2011 r. także przed przewlekłością w prowadzeniu postępowania administracyjnego. Skarżący nie wskazuje, by skorzystał z któregoś z przysługujących stronie środków prawnych, pozwalających na sądową kontrolę postępowania merytorycznego o udzielenie pozwolenia zintegrowanego bądź skargi na bezczynność czy przewlekłość. Nie ulega wątpliwości, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego porządkuje stan prawny (odpowiednio – art. 190 i 153 ppsa) i pozwala uniknąć długotrwałego postępowania administracyjnego. Stronie przysługuje także ewentualne roszczenie odszkodowawcze (uzasadnienie uchwały II OPS 2/11 (ONSAiWSA 2012/2/22 s. 110-111, 114).

Odpowiedzialność na podstawie przepisów działu II Tytułu VI P.o.ś. wymagałaby udowodnienia winy konkretnej osobie, w odrębnym postępowaniu, nie zaś samego ustalenia opłaty podwyższonej.

Mając na uwadze powyższe, w rozpatrywanej sprawie należało skargę oddalić (art. 151 ppsa).

Z tychże względów czułem się zobowiązany zgłosić zdanie odrębne, zarówno co do sentencji, jak i co do uzasadnienia wyroku.

ja