Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 687/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2018-12-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6032 Inne z zakresu prawa o ruchu drogowym
6392 Skargi  na  uchwały rady powiatu  w przedmiocie ...  (art. 87  i  88  ustawy o  samorządzie powiatowym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Prawo miejscowe
Ruch drogowy
Skarżony organ: Rada Powiatu
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 12 pkt 11, art. 40 ust. 1, art. 79 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 995
law: Ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym - tekst jedn.
article: art. 87 ust. 2, art. 94
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 130a , ust. 1-2, ust. 2a, ust. 5c, ust. 6.
journal: Dz.U. 2018 poz 1990
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w S. na uchwałę Rady Powiatu w Sandomierzu z dnia 28 września 2017r. nr XXXIII/208/2017 w przedmiocie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXXIII/208/2017 z dnia 28 września 2017r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu Rada Powiatu w Sandomierzu (dalej: Rada Powiatu), działając na podstawie art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2016 r., poz. 814 ze zm.) i art. 130a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017r. poz. 1260 ze zm.), w związku z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 3 sierpnia 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r. poz. 772) uchwaliła, że :

§1.1.Ustala się opłatę za usunięcie pojazdu z drogi na koszt właściciela w przypadkach określonych w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym w wysokości brutto:

1) rower lub motorower - 110 zł,

2) motocykl - 218 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 476 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 594 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 841 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1239 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne - 1508 zł.

2.Ustala się opłatę za każdą dobę parkowania na parkingu strzeżonym pojazdu usuniętego z drogi na koszt właściciela w wysokości brutto:

1) rower lub motorower - 19 zł,

2) motocykl - 26 zł,

3) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 39 zł,

4) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 51 zł,

5) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 73 zł,

6) pojazd o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t -133 zł,

7) pojazd przewożący materiały niebezpieczne -196 zł.

3.Ustala się koszty, o których mowa w art. 130a ust. 2a ustawy Prawo o ruchu drogowym tj. powstałych w wyniku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu, w wysokości:

gdy odstąpienie nastąpiło przed załadunkiem pojazdu, a po przyjeździe na miejsce zdarzenia - 50 % stawki określonej w ust. 1 uwzględniającej rodzaj pojazdu,

gdy odstąpienie nastąpiło po załadunku pojazdu - 80 % stawki określonej w ust.1 uwzględniającej rodzaj pojazdu.

W § 2 wykonanie uchwały powierzono Zarządowi Powiatu w Sandomierzu.

W § 3 wskazano, że traci moc uchwała Nr XXIII/132/2016 Rady Powiatu w Sandomierzu z dnia 21 września 2016r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu.

W § 4 postanowiono o ogłoszeniu uchwały w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego oraz o jej obowiązywaniu od 1 stycznia 2018r.

W uzasadnieniu uchwały Rada Powiatu wskazała, że "zgodnie z art. 130a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017r. poz. 1260 z późn. zm. - zwanej dalej: Prawem o ruchu drogowym, ustawą), usuwanie pojazdów z dróg oraz prowadzenie parkingu strzeżonego dla pojazdów usuniętych z dróg i przechowywanych do czasu ich odbioru przez właściciela należy do zadań powiatu. Przepis art. 130a ust. 6 ww. ustawy nakłada na Radę Powiatu obowiązek ustalania corocznie wysokości opłat i kosztów za usuwanie pojazdów z drogi i przechowywanie ich na parkingu strzeżonym. Koszty związane z usunięciem i przechowywaniem pojazdów usuniętych ponosi osoba będąca właścicielem w chwili wydania dyspozycji usunięcia pojazdu. Corocznie Minister Rozwoju i Finansów ogłasza wysokość maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym. Stawki na 2018r. ogłoszone zostały w obwieszczeniu przez Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenie obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r. poz. 772). W projekcie uchwały proponuje się przyjęcie na 2018r. maksymalnych wysokości stawek opłat za usunięcie i przechowywanie usuniętych pojazdów takich jak w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów na 2017r. Wysokość powyższych stawek opłat uzasadnia się tym, że mają one wpływać na kierowców by motywować do przestrzegania przepisów prawa, a to z kolei wpływa bezpośrednio na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Większość przypadków przez które dochodzi do wydania przez Policję dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi jest prowadzenie pojazdu przez kierującego pod wpływem alkoholu lub środka działającego podobnie lub kierującego bez wymaganych uprawnień".

W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w całości, Prokurator Rejonowy w Sandomierzu zarzucił rażące naruszenie prawa, tj. art. 12 pkt 7 i art. 40 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 130 a ust. 6 ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym, poprzez przekroczenie przez Radę Powiatu w Sandomierzu upoważnienia ustawowego do wydania uchwały, zawartego w powyżej wskazanych przepisach, poprzez ustalenie wysokości opłat za usunięcie pojazdu w zawyżonej kwocie bez uwzględnienia rzeczywistych kosztów usuwania pojazdów na obszarze powiatu, zaś przyjęte stawki stanowią nieuzasadniony wpływ do budżetu jednostki samorządu terytorialnego i tym samym niewynikającą z przepisów prawa dolegliwość fiskalną dla obywateli.

W uzasadnieniu skargi jej autor podniósł, że analiza uchwały wskazuje, iż stawki opłat z tytułu usunięcia pojazdu z drogi oraz przechowywania go na parkingu strzeżonym zostały wyznaczone na poziomie maksymalnych stawek określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M. P. 2017.772), w którym na podstawie art. 130 a ust. 6c ustawy z dnia 20 czerwca 1997r. Prawo o ruchu drogowym ogłoszone zostały maksymalne wysokości stawek kwotowych opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym, obowiązujących w 2018r.

Skarżący zauważył, że w dniu 21 sierpnia 2018r. pomiędzy Powiatem Sandomierskim a przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: "Pomoc Drogowa Auto Service" z siedzibą w Sandomierzu zawarto umowę Nr ZP/5/2018, z której wynika, że strony umowy umówiły się na tak wysokie opłaty aczkolwiek niższe niż to wynika z zaskarżonej uchwały, a które Powiat płaci temu podmiotowi za świadczone usługi usunięcia pojazdu z drogi. Według tej umowy, koszty te wynoszą dla:

1.roweru lub motoroweru - 100 zł,

2.motocykla - 200 zł,

3.pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 450 zł,

4.pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 580 zł,

5.pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 820 zł,

6.pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 1.230 zł,

7.pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 1.500 zł.

W przypadku stawek kwotowych opłat za przechowywanie za 1 dobę przewidziano w przypadku:

1.roweru lub motoroweru - 18 zł,

2.motocykla - 20 zł,

3.pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej do 3,5 t - 35 zł,

4.pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 t do 7,5 t - 50 zł,

5.pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 7,5 t do 16 t - 70 zł,

6.pojazdu o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 16 t - 130 zł,

7.pojazdu przewożącego materiały niebezpieczne - 190 zł.

Rada Powiatu Sandomierskiego podejmując ww. uchwałę naruszyła przepis art. 130 a ust. 6 Prawo o ruchu drogowym, ponieważ przy uchwalaniu tej uchwały nie wzięła pod uwagę znacznie niższych, rzeczywistych kosztów usuwania i przechowywania pojazdów obowiązujących na obszarze Powiatu. Zaproponowane przez wykonawcę koszty, tak usunięcia pojazdów, jak też ich przechowywania na parkingu strzeżonym są również wysokie, w granicach maksymalnych dopuszczalnych przez ustawodawcę kwot, aczkolwiek niższe od kosztów ustalonych w uchwale.

Skarżący podkreślił, że przesłankami materialnoprawnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy Prawo o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały aczkolwiek nie oznacza to, że Rada ma dowolność w ustaleniu ich na takim maksymalnym poziomie. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że "w projekcie uchwały proponuje się przyjęcie na 2018r. maksymalnych wysokości stawek opłat za usunięcie i przechowywanie usuniętych pojazdów takich jak w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów na 2017r. Wysokość powyższych stawek opłat uzasadnia się tym, że mają one wpływać na kierowców by motywowały do przestrzegania przepisów prawa, a to z kolei wpływa bezpośrednio na bezpieczeństwo w ruchu drogowym". Nadto Rada Powiatu miała na celu niejako represjonowanie, karanie kierowców uzasadniając, iż większość przypadków usunięcia pojazdów dotyczy kierujących pod wpływem alkoholu lub środka działającego podobnie lub kierujących bez wymaganych uprawnień.

Skarżący podkreślił, że z dotychczasowego orzecznictwa sądów administracyjnych dotyczących tej problematyki wynika, że ustawodawca określając w art. 130a ust. 6 jedynie dwa opisane wyżej kryteria, które powinny stanowić podstawę ustalenia wysokości opłat, wykluczył jednocześnie możliwość kierowania się przy podejmowaniu uchwały innymi względami, aniżeli te, które zostały wymienione w treści tego przepisu. Oznacza to, że żadne inne względy, w szczególności odnoszące się do kosztów ponoszonych z tego tytułu przez powiat, kalkulacji strat wynikających z konieczności ponoszenia kosztów, które nie zostaną nigdy zwrócone przez właścicieli odholowanych i przechowywanych na parkingu strzeżonym pojazdów i w konsekwencji ustalenia opłat na takim poziomie, aby ryzyko tych strat chociażby częściowo zminimalizować, nie mogą być brane pod uwagę ( por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 lutego 2018r. sygn. II SA/Sz 1314/17; podobnie wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018r. sygn. II SA/Bd 791/17).

Autor skargi podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 13 stycznia 2017r., sygn. I OSK 1916/16, zgodnie z którym "odczytanie treści art. 130a ust. 6a Prawa o ruchu drogowym w ten sposób, że obejmuje ona również przesłankę zapewnienia wpływu dochodu do budżetu oznacza zatem jego wadliwą wykładnię. Tym samym wzięcie "pod uwagę" tej przesłanki przy podejmowaniu przedmiotowej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że wskazane przez organ i wzięte "pod uwagę" rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na rok 2016 w umowie z podmiotem zewnętrznym kształtują się na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015r. W realiach tej sprawy powołanie się zatem na przesłankę konieczności sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2 przy jednoczesnym odwołaniu się do przesłanki pozaustawowej i zaakceptowanych w umowie kosztów odholowania pojazdów na poziomie w znacznym stopniu niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości określonej rozporządzeniem Ministra Finansów z dnia 11 sierpnia 2015r., wskazuje na nieprawidłowe skorzystanie przez organ z upoważnienia ustawowego".

W odpowiedzi na skargę Rada Powiatu w Sandomierzu wniosła o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniosła, że przy ustalaniu wysokości opłat za usuwanie pojazdów z dróg na koszt właściciela oraz za przechowywanie usuniętych pojazdów na parkingu strzeżonym dokonano analizy wszystkich kosztów usuwania i przechowywania pojazdów jakie ponosi Powiat Sandomierski, ale także uwzględniono konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w art. 130a ust. 1 i 2 ustawy - Prawo o ruchu drogowym. Zgodnie z wyrokiem WSA w Bydgoszczy z dnia 23 stycznia 2018r. (sygn. akt II SA/Bd 791/17) "Przesłankami materialnymi, którymi winien kierować się organ samorządu podejmując uchwałę na podstawie art. 130a ust. 6 ustawy - Prawo o ruchu drogowym są: konieczność sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z dróg i przechowywania tych pojazdów na parkingach strzeżonych oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu. Treść art. 130a ust. 6 wskazuje, że żadne inne przesłanki, poza wymienionymi w tym przepisie, nie mogą wpłynąć na sposób zrealizowania upoważnienia ustawowego. Organ ma obowiązek wziąć pod uwagę powyższe kryteria materialnoprawne, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały. Uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek." Zaproponowane przez Zarząd Powiatu w Sandomierzu kwoty są wynikiem uwzględnienia przesłanek ustawowych oraz ich odniesienia do realiów Powiatu Sandomierskiego. Zasada kalkulacji stawki z uwzględnieniem przesłanki sprawnej realizacji zadań została przez ustawodawcę pozostawiona swobodnemu uznaniu rady, która ustalając je na wskazanym uchwałą poziomie wzięła pod uwagę ilość pojazdów usuniętych w latach poprzednich, ilość pojazdów usuniętych i nieodebranych przez właścicieli w latach poprzednich. Zaznaczyć należy, że w wielu przypadkach powiat realizując przedmiotowe zadanie nie może odzyskać poniesionych kosztów, przede wszystkim z uwagi na bezskuteczną egzekucję, bądź też w związku z niemożnością ustalenia osoby zobowiązanej do poniesienia tych kosztów (np. niemożność ustalenia właściciela pojazdu). Faktycznie odzyskiwane środki nie pokrywają jednak kosztów realizacji tego zadania. Stawki ustalone w zaskarżonej uchwale nie przekraczają stawek maksymalnych, określonych w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. i nie są to też stawki "znacznie wyższe", jak ocenił skarżący, niż zaproponowane przez firmę D.S. - Pomoc Drogowa , Inż. [...], któremu powierzono realizację zadania własnego powiatu w zakresie usuwania pojazdów z dróg oraz prowadzenia parkingu strzeżonego. Należy również zaznaczyć, że przedmiotowe stawki nie mają charakteru karnego, tym niemniej stanowią one bezpośredni skutek zachowania niezgodnego z prawem, który zresztą taki skutek przewiduje. Właściciele pojazdów są świadomi faktu usunięcia pojazdu oraz jego parkowania na wyznaczonym parkingu, zatem sami powinni dążyć do zminimalizowania kosztów poprzez niezwłoczny ich odbiór.

Końcowo Rada Powiatu podkreśliła, że w niniejszej sprawie zachowane zostały wynikające z ww. przepisu warunki, tj. sprawna realizacja zadań oraz rzeczowa analiza rzeczywistych kosztów usunięcia i przechowywania pojazdów.

Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce -Zachód w Kielcach delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach poparła skargę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018r., poz. 1302), zwanej dalej p.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności.

Przedmiotem skargi jest uchwała nr XXXIII/208/2017 z dnia 28 września 2017r. w sprawie wysokości opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym oraz wysokości kosztów w przypadku odstąpienia od wykonania dyspozycji usunięcia pojazdu obowiązujących w 2018r.

W myśl art. 12 pkt 11 ustawy o samorządzie powiatowym, do wyłącznej właściwości rady powiatu należy podejmowanie uchwał w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady powiatu.

Zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego, gdyż określa zakres obowiązku ponoszenia opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów. Dotyczy zatem sytuacji powtarzalnych, a nie jednorazowych, a przy tym adresatami tej uchwały są osoby określone generalnie. Uchwała ma charakter normatywny, generalny i abstrakcyjny.

Zgodnie z art. 87 ust. 2 Konstytucji RP akty prawa miejscowego są źródłami powszechnie obowiązującego prawa na obszarze działania organów, które je ustanowiły. Natomiast zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego ustanawiają akty prawa miejscowego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Ustawa określa też zasady i tryb wydawania aktów prawa miejscowego.

Z mocy art. 40 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, organy stanowiąc akty prawa miejscowego muszą działać na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach. Przy ich podejmowaniu organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinien kierować się przesłankami przewidzianymi w ustawie stanowiącej podstawę prawną do jego wydania. Stosownie do art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym uchwała sprzeczna z prawem jest nieważna.

W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że każde "istotne naruszenie prawa" uchwałą organu samorządu terytorialnego oznacza jej nieważność. Pojęcie istotnego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w ustawach samorządowych. W orzecznictwie przyjmuje się, że istotnymi naruszeniami prawa, o jakich mowa w powołanym wyżej przepisie ustrojowym, są takie naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały. Ponadto, niewątpliwym jest, że istotnie naruszają prawo przepisy aktu prawa miejscowego pozostające w sprzeczności z przepisami ustawowymi.

Zaskarżona w sprawie niniejszej uchwała została podjęta na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, zgodnie z którym rada powiatu, biorąc pod uwagę konieczność sprawnej realizacji zadań, o których mowa w ust. 1-2, oraz koszty usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, ustala corocznie, w drodze uchwały, wysokość opłat, o których mowa w ust. 5c, oraz wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a. Wysokość kosztów, o których mowa w ust. 2a, nie może być wyższa niż maksymalna kwota opłat za usunięcie pojazdu, o których mowa w ust. 6a.

Maksymalne stawki opłat ulegają corocznej zmianie na następny rok kalendarzowy w stopniu odpowiadającym wskaźnikowi cen towarów i usług konsumpcyjnych w okresie pierwszego półrocza roku, w którym stawki ulegają zmianie, w stosunku do analogicznego okresu roku poprzedniego (art. 130a ust. 6b ustawy). Wysokość stawek na 2018r. została określona w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r., poz. 772).

Z zawartego w art. 130a ust. 6 ustawy upoważnienia ustawowego wynika, że ustawodawca przyznał radzie powiatu kompetencję prawodawczą zastrzegając powinność uwzględnienia dwóch kryteriów: 1) konieczności sprawnej realizacji zadań w zakresie usuwania pojazdów z drogi, 2) kosztów usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu (rzeczywistych kosztów).

Żadne inne przesłanki nie mogą determinować sposobu zrealizowania upoważnienia, zaś wpływ tych przesłanek na ostateczne rozstrzygnięcie wyznaczony jest obowiązkiem ich wzięcia pod uwagę, co daje organowi pewną elastyczność w kształtowaniu treści uchwały (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2017r. sygn. I OSK 1916/16 dostępny w bazie LEX).

Ponieważ uchwała ustalająca wysokość opłat i kosztów jest aktem prawa miejscowego, a ponadto nakłada ona pewne finansowe obowiązki na właścicieli usuwanych pojazdów, aby było możliwe skontrolowanie jej prawidłowości, niezbędne jest, aby z jej uzasadnienia albo przynajmniej z innych dokumentów (przykładowo protokołu z sesji, na której została ona podjęta) wynikało, że przy jej podejmowaniu organ powiatu (radni) faktycznie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 ustawy. Sposób bowiem realizowania upoważnienia ustawowego zdeterminowany jest obowiązkiem wzięcia pod uwagę powyższych materialnoprawnych przesłanek ustalenia wysokości tych opłat i kosztów.

Wymóg prawidłowego uzasadnienia aktów administracji publicznej zaliczany jest do standardów dobrej administracji oraz sprawiedliwego procesu. W orzecznictwie sądowym zawraca się uwagę, że konieczność prawidłowego uzasadnienia uchwały można wyprowadzić z ogólnych zasad ustrojowych zawartych w art. 2 i 7 Konstytucji RP, a dodatkowo przy zastosowaniu analogii legis - art. 107 § 3 kpa.

W sytuacji gdy właściwy organ, na podstawie upoważnienia ustawowego, nakłada na obywateli określony obowiązek, w szczególności, gdy ustawodawca pozostawił organowi margines swobody, w stosownym uzasadnieniu projektu tego aktu, właściwy organ winien wskazać argumenty przemawiające za przyjęciem konkretnych rozwiązań, w realiach niniejszej sprawy, wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu (kosztów odstąpienia od usunięcia pojazdów). Brak natomiast umotywowania uchwalenia ww. stawek (kosztów) na poziomie stawek maksymalnych w kontekście określonych kryteriów ustawowych, nosi niewątpliwie cechę arbitralności i nie buduje zaufania członków wspólnoty samorządowej do organów samorządu stanowiących prawo (por. wyrok WSA we Wrocławiu z 13 grudnia 2017r., III SA/Wr 739/17, dostępny w CBOSA).

Ustalenie stawek opłat za usuwanie i przechowywanie pojazdów usuniętych z dróg powinno przy tym zostać poprzedzone szczegółową kalkulacją, która z kolei pozwoli na dokonanie miarodajnej oceny, czy wysokość stawek została ustalona arbitralnie z pominięciem ustawowych kryteriów, czy też stanowi ona odzwierciedlenie dokonanej rzetelnie analizy uwzględniającej wytyczne ustawodawcy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 1 lutego 2018r., II SA/Sz 1314/17, dostępny w CBOSA).

W sprawie niniejszej, w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, Rada Powiatu powołała się na to, że stawki na 2018r. zostały ogłoszone w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. (M.P. z 2017r.,poz.772) oraz, że proponuje się przyjęcie na 2018r. maksymalnych wysokości stawek opłat za usunięcie i przechowywanie usuniętych pojazdów - takich jak w obwieszczeniu Ministra Rozwoju i Finansów na 2017r. Nadto wysokość powyższych stawek opłat uzasadniła tym, że mają one wpływać na kierowców by motywować do przestrzegania przepisów prawa, a w konsekwencji wpływać na zachowanie bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Rada Powiatu podkreśliła, że większość przypadków przez które dochodzi do wydania przez Policję dyspozycji usunięcia pojazdu z drogi dotyczy prowadzenia pojazdu przez kierującego pod wpływem alkoholu lub środka działającego podobnie lub kierującego bez wymaganych uprawnień.

Innych motywów jakimi kierowała się Rada przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały nie zawierają również materiały nadesłane przez organ, w tym protokół z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta.

Podkreślić należy, że prawidłowe odczytanie treści art. 130a ust.6 ustawy oznacza, że nie obejmuje ona, wskazanej przez Radę Powiatu, przesłanki "represjonowania czy też karania kierowców" z uzasadnieniem, że większość przypadków usunięcia pojazdów dotyczy kierujących pod wpływem alkoholu lub środka działającego podobnie lub kierujących bez wymaganych uprawnień. Tym samym wzięcie pod uwagę pozaustawowej przesłanki przy podejmowaniu zaskarżonej uchwały oznacza wadliwe zrealizowanie kompetencji administracyjnej, zwłaszcza gdy dodatkowo uwzględni się okoliczność, że rzeczywiste koszty odholowania pojazdów ustalone na 2018r. w umowie z podmiotem zewnętrznym (umowa z dnia 17 sierpnia 2016r. zawarta przez Powiat Sandomierski z J. M. "Przewozy[...]" – obowiązująca od 21 sierpnia 2016r. do 21 sierpnia 2018r. oraz umowa z dnia 21 sierpnia 2018r. zawarta przez Powiat Sandomierski z przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą: "Pomoc Drogowa [...]" z siedzibą w S. – obowiązująca od 22 sierpnia 2018r. do 22 sierpnia 2020r.) kształtują się na poziomie znacznie niższym w stosunku do przyjętych w uchwale stawek w maksymalnej wysokości.

W tym miejscu jedynie ubocznie zauważyć należy, że Rada Powiatu w podstawie prawnej uchwały powołuje obwieszczenie Ministra Finansów z dnia 3 sierpnia 2017r. w sprawie ogłoszenia obowiązujących w 2018 r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017 r. poz. 772), natomiast w uzasadnieniu uchwały powołuje obwieszczenie Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 25 lipca 2017r. w sprawie ogłoszenie obowiązujących w 2018r. maksymalnych stawek opłat za usunięcie pojazdu z drogi i jego przechowywanie na parkingu strzeżonym (M.P. z 2017r. poz. 772), a jednocześnie wskazuje, że w projekcie uchwały proponuje się przyjęcie maksymalnych stawek - takich jak w obwieszczeniu na 2017r. Porównanie stawek z obu tych obwieszczeń wskazuje, że Rada Powiatu ustaliła maksymalne stawki opłat ogłoszone w obwieszczeniu z 28 lipca 2016r.

Podkreślić należy, że obwieszczenie niewątpliwie jest istotne, gdyż ustawa Prawo o ruchu drogowym w art. 130a ust. 6a i 6b nie pozwala na ustalenie opłat w wysokości wyższej niż w nim określone. Jednakże powołanie się w uzasadnieniu tylko na to obwieszczenie świadczy o tym, że organ przy ustalaniu wysokości opłat nie kierował się przesłankami określonymi w art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym, a jedynie wysokością maksymalnych możliwych do ustalenia opłat. Również nie może być uwzględniona podkreślana przez organ okoliczność, że mają one wpływać na kierowców by motywować do przestrzegania przepisów prawa, a przez to wpływać na bezpieczeństwo w ruchu drogowym. Nie jest to bowiem przesłanka ustawowa, którą stosownie do art. 130a ust. 6 ustawy organ mógłby się kierować przy ustalaniu wysokości opłat.

Sumując powyższe, uchwała w przedmiocie ustalenia opłat za usunięcie pojazdu i jego przechowywanie będzie zgodna z prawem wtedy, gdy jej treść będzie zdeterminowana wyłącznie koniecznością sprawnej realizacji tych zadań i kosztami usuwania i przechowywania pojazdów na obszarze danego powiatu, a nie innymi okolicznościami, a wysokość przyjętych stawek opłat będzie wynikiem wzięcia pod uwagę wyłącznie powyższych przesłanek. Tego wymogu zaskarżona uchwała nie spełnia. Z materiałów nadesłanych przez organ, w tym protokołu z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta również nie sposób odczytać motywów jakimi kierował się organ podejmując zaskarżoną uchwałę.

W ocenie Sądu, z uzasadnienia zaskarżonej uchwały nie wynika czym, faktycznie kierowała się Rada Powiatu określając sporne stawki. Zdaniem Sądu, Rada Powiatu nie uzasadniła ustalenia wysokości opłat za usunięcie i przechowywanie pojazdów, gdyż z uzasadnienia spornej uchwały powinno szczegółowo wynikać jakie dane zostały wzięte pod uwagę przy ustalaniu wysokości stawek za usunięcie pojazdu z drogi i jego parkowanie na parkingu strzeżonym. Na podstawie uzasadnienia uchwały możliwe musi być bowiem dokonanie oceny, czy uchwałodawca nie wykroczył poza granice ustawowego upoważnienia oraz czy uwzględnił kryteria nie przewidziane w ustawie. Jej treść, lakoniczność jej uzasadnienia i okoliczności podnoszone przez organ w odpowiedzi na skargę wskazują na arbitralność ustalonych przez Radę Powiatu w Sandomierzu opłat i kosztów oraz na brak dokonania jakiejkolwiek analizy kryteriów ustawowych przed jej podjęciem. Również materiały nadesłane przez organ, w tym protokół z sesji, na której zaskarżona uchwała została podjęta nie zawierają analizy kryteriów ustawowych.

W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem przepisu art. 130a ust. 6 Prawa o ruchu drogowym. Dlatego też należało stwierdzić jej nieważność w całości, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 79 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym.