Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 604/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2013-01-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6324 Rodzina   zastępcza,  pomoc na usamodzielnienie dla wychowanka rodziny zastępczej
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66 par. 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 226 ust. 5, ust. 6 i ust. 8, art. 251, art. 54 ust. 1, ust. 2, ust. 4 i ust. 8, art. 85 ust. 1
journal: Dz.U. 2011 nr 149 poz 887
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej1)
article: art. 75, art. 78 c, art. 106
journal: Dz.U. 2009 nr 175 poz 1362
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym Przewodniczący : Sędzia NSA Julia Szczygielska Sędziowie : Sędzia WSA Lidia Serwiniowska Sędzia WSA Alojzy Wyszkowski (spr.) Protokolant : Dorota Hurman po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 10 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu podania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze we W., po rozpatrzeniu zażalenia M. L., dalej skarżąca, utrzymało w mocy postanowienie, wydane na podstawie art. 66 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze z.), dalej k.p.a., z upoważnienia Prezydenta W, przez Kierownika Działu Rodzinnej Pieczy Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu skarżącej podania z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2012 r. zatytułowanym "pismo przedsądowe" skarżąca wystąpiła o wypłatę kwoty 29.646 złotych tytułem różnicy pomiędzy pomocą otrzymaną na częściowe utrzymanie dziecka – K. E., dalej małoletnia, w rodzinie zastępczej, a sumą jaką powinna otrzymać z tytułu pełnienia funkcji zawodowej niespokrewnionej rodziny zastępczej za okres od 1 stycznia 2011 r. do 31 grudnia

2011 r. Podniosła, że pomimo niepodpisania z nią umowy na prowadzenie zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej, w sposób konkludentny doszło do zawarcia z nią takiej umowy, względnie do wykonywania tej funkcji na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia. Dodała, że małoletnia jest dzieckiem niepełnosprawnym, co oznacza, że mogła zostać umieszczona wyłącznie w rodzinie zastępczej zawodowej (art. 74 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej). Wskazała, że za wykonywanie funkcji zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej należy się jej wynagrodzenie w wysokości nie mniejszej niż 95 % podstawy, o której mowa w art. 78c ustawy o pomocy społecznej, za cały okres pobytu małoletniej pod jej opieką w 2011 r. Wyjaśniła, że należną kwotę wskazaną we wniosku wyliczyła na podstawie miesięcznego wynagrodzenia w wysokości 160 % podstawy.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy podał, że pismem z dnia [...] marca 2011 r. organ I instancji poinformował skarżącą o braku możliwości zawarcia z nią umowy na pełnienie w 2011 r. funkcji zawodowej niespokrewnionej specjalistycznej rodziny zastępczej do czasu zakończenia prowadzonego przez Prokuraturę Rejonową we W. postępowania wyjaśniającego na podstawie zawiadomienia o podejrzeniu popełnienia przestępstwa z dnia [...] stycznia 2011 r. Odmowę zawarcia przedmiotowej umowy organ potwierdził ponownie w piśmie z dnia [...] kwietnia 2011 r. informując skarżącą, że powrót małoletniej pod jej opiekę nie skutkuje dla organu obowiązkiem zawarcia umowy, a jedynie koniecznością wypłacenia środków na częściowe pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej.

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. organ I instancji, powołując się na art. 66 § 3 k.p.a. zwrócił skarżącej podanie z dnia [...] kwietnia 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że wniosek skarżącej zawiera żądanie, które wykracza poza katalog świadczeń przewidzianych w ustawie z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2011 r., nr 149, poz. 887 ze zm.), dalej ustawa o wspieraniu rodziny i tym samym nie może zostać rozpatrzony przez organ, do którego został skierowany. Jednocześnie organ wskazał, że skarżąca od 1 stycznia 2011 r. otrzymuje świadczenie na pokrycie kosztów utrzymania dziecka umieszczonego w pieczy zastępczej w kwocie 827,55 zł miesięcznie oraz dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka w kwocie 200 zł miesięcznie z tytułu posiadania przez małoletnią orzeczenia o niepełnosprawności. Przyznał, że skarżąca stanowi dla małoletniej rodzinę zastępczą niezawodową, natomiast zgodnie z art. 85 ust. 1 i 2 ustawy o wspieraniu rodziny, wynagrodzenie przysługuje rodzinie zastępczej zawodowej. Ze skarżącą nie zawarto jednak stosownej umowy, a zatem nie jest możliwe wypłacenie wynagrodzenia z tego tytułu. Zdaniem organu, kwestia niepodpisania ze skarżącą umowy o pełnienie funkcji zawodowej niespokrewnionej rodziny zastępczej nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym, lecz w procesie cywilnym przed sądem powszechnym. Wskazał, że nie może wydać stosownej decyzji administracyjnej, ponieważ przedmiot roszczenia nie został sprecyzowany w ustawie o wspieraniu rodziny, na podstawie której organ wydaje decyzje administracyjne.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2012 r. organ odwoławczy, po rozpatrzeniu zażalenia skarżącej, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie zwrotu skarżącej podania z dnia [...] kwietnia 2012 r.

W uzasadnieniu podał, że do 31 grudnia 2011 r. zasady wypłaty wynagrodzenia dla rodzin pełniących funkcję zawodowej rodziny zastępczej regulowały przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t. j. Dz. U. z 2009 r. nr 175, poz. 1362 ze zm.). Zgodnie z art. 75 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pełnienie funkcji niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej wymagało: 1) uzyskania pozytywnej opinii ośrodka pomocy społecznej właściwego ze względu na miejsce zamieszkania kandydata do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, wydanej na podstawie rodzinnego wywiadu środowiskowego oraz 2) odbycia szkolenia oraz uzyskania zaświadczenia kwalifikacyjnego. W myśl ust. 2 art. 75 wskazanej ustawy z rodziną, która miała pełnić funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej, starosta zawierał umowę, do której miały zastosowanie odpowiednio przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93, ze zm.) dotyczące umowy zlecenia. Dodał, że art. 75 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej stanowił natomiast, że zawodowa niespokrewniona z dzieckiem wielodzietna lub specjalistyczna rodzina zastępcza otrzymuje wynagrodzenie z tytułu świadczonej opieki i wychowania w wysokości do 160% podstawy, nie mniej jednak niż 95 % podstawy (art. 78c ustawy o pomocy społecznej).

Wskazał, że od 1 stycznia 2012 r. zasady i formy sprawowania pieczy zastępczej oraz pomocy w usamodzielnianiu jej pełnoletnich wychowanków reguluje ustawa o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. W myśl art. 54 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, z rodziną zastępczą niezawodową spełniającą warunki do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, posiadającą opinię koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej oraz co najmniej 3-letnie doświadczenie jako rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka, starosta zawiera, na wniosek tej rodziny, umowę o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej. Z rodziną zastępczą niezawodową spełniającą warunki do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, posiadającą pozytywną opinię koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej, starosta może zawrzeć, na wniosek tej rodziny, umowę o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej (ust. 2). Natomiast art. 54 ust. 8 wskazuje, że w zakresie nieuregulowanym ustawą do umowy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące umowy zlecenia. Zgodnie zaś z art. 85 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, rodzinie zastępczej zawodowej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje wynagrodzenie nie niższe niż kwota 2.000 zł miesięcznie. Ponadto, z przepisu art. 54 ust. 3 pkt 9 tej ustawy, wynika, że wysokość wynagrodzenia przysługującego rodzinie zastępczej oraz sposób jego wypłaty określa umowa.

Organ odwoławczy wskazał, że przywołane przepisy ustawy o pomocy społecznej oraz ustawy o wspieraniu rodziny jednoznacznie wskazują, wbrew stanowisku skarżącej, że uzyskanie statusu zawodowej rodziny zastępczej jest (było) uwarunkowane spełnieniem określonych wymagań, wskazujących, że kandydat ubiegający się o ten status daje rękojmię należytego wypełniania funkcji zawodowej rodziny zastępczej - stąd stan zdrowia podopiecznego nie jest (nie był) okolicznością, powodującą uzyskanie statusu zawodowej rodziny zastępczej w sposób dorozumiany (konkludentny). Podstawą prawną do faktycznego wykonywania funkcji zawodowej rodziny zastępczej niespokrewnionej z dzieckiem zarówno w poprzednim jak i obowiązującym stanie prawnym jest (była) umowa zawierana przez tę rodzinę z właściwym miejscowo starostą. Spełnienie wszystkich warunków do pełnienia funkcji rodziny zastępczej, co do zasady, nie obligowało i nie obliguje starosty do zawarcia umowy (wyjątek art. 54 ust. 1 obowiązującej ustawy). Zawarcie przedmiotowej umowy jest (było) czynnością cywilnoprawną, do której odpowiednie zastosowanie mają (miały) przepisy dotyczące umowy zlecenia, przy czym z woli ustawodawcy umowa ta jest (była) czynnością prawną o charakterze odpłatnym. Zarówno ustawa o pomocy społecznej, jak i przepisy obowiązującej ustawy o wspieraniu rodziny łączą (łączyły) z pełnieniem funkcji zawodowej rodziny zastępczej prawo do wynagrodzenia, którego konkretyzacja w zakresie wysokości oraz sposobu wypłaty następuje (następowała) w treści umowy, a nie w decyzji administracyjnej organu. Zatem wskazał, że tylko umowa może (mogła) stanowić podstawę wypłaty żądanego przez skarżącą wynagrodzenia.

W świetle powyższych okoliczności faktycznych i prawnych organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, że wniosek skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. zawierał żądanie, które wykraczało poza katalog świadczeń przewidzianych zarówno w ustawie o pomocy społecznej oraz w ustawie o wspieraniu rodziny o prawie do których rozstrzyga się w formie decyzji administracyjnej i tym samym nie może zostać rozpatrzony przez organ, do którego został skierowany. Wskazał, że skarżąca, kwestionując zasadność odmowy podpisania z nią umowy o pełnienie funkcji zawodowej rodziny zastępczej może wystąpić z żądaniem zobowiązania organu do złożenia oświadczenia woli w drodze powództwa wytoczonego przed sądem powszechnym na podstawie art. 64 Kodeksu cywilnego.

W skardze na powyższe postanowienie skarżąca, domagając się jego uchylenia, zarzuciła naruszenie art. 106 ustawy o pomocy społecznej, poprzez niewydanie decyzji administracyjnej w przedmiotowej sprawie. Dodała, że kwestia zawarcia umowy zlecenie na prowadzenie zastępczej, niespokrewnionej rodziny zawodowej być może pozostaje poza postępowaniem administracyjnym jednak, zupełnie czymś innym jest przyznanie świadczeń z pomocy społecznej, które zgodnie z art. 106 ustawy o pomocy społecznej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. W uzasadnieniu podniosła, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej małoletnia jako osoba niezdolna do samodzielnej egzystencji mogła zostać umieszczona wyłącznie w rodzinie zastępczej zawodowej. Dodała, że pomimo spełnienia wszystkich ustawowych wymagań odmówiono jej zawarcia w 2011 r. kolejnej umowy na prowadzenie zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem specjalistycznej rodziny zastępczej. Pomimo odmowy, zgodnie z orzeczeniem sądu rodzinnego małoletnia przez cały 2011 r. do chwili obecnej, pozostawała pod jej opieką. Podniosła również, że pomimo wydania orzeczenia o charakterze formalnym (zwrot wniosku) jego uzasadnienie wskazuje, że organ l instancji dokonał merytorycznej oceny złożonego podania. W związku z tym, uznać należało, że zwrot wniosku jest jedynie pozorny, a rozstrzygnięcie zapadło w niewłaściwej formie i w oparciu o niewłaściwe przepisy, ponieważ w 2011 r. kwestia funkcjonowania rodzin zastępczych uregulowana była w ustawie o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację i stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym podlega prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji (postanowienia) następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wynika z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Podkreślenia wymaga, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą Sądu w rozpoznawanej sprawie jest objęte postanowienie z dnia [...] maja 2012 r. Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. utrzymujące w mocy postanowienie Kierownika Działu Rodzinnej Pieczy Zastępczej Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej we W. z dnia [...] kwietnia 2012 r., wydane na podstawie art. 66 § 3 k.p.a., o zwrocie skarżącej podania z dnia [...] kwietnia 2012 r.

Stosownie do treści art. 66 § 3 k.p.a., jeżeli podanie wniesiono do organu niewłaściwego, a organu właściwego nie można ustalić na podstawie danych podania, albo gdy z podania wynika, że właściwym w sprawie jest sąd powszechny, organ, do którego podanie wniesiono, zwraca je wnoszącemu. Zwrot podania następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie.

Z powyższego wynika, że organ, aby mógł zastosować art. 66 § 3 k.p.a. i zwrócić podanie wnioskodawcy, musi stwierdzić, że sprawa objęta podaniem jest sprawą z zakresu prawa cywilnego, rodzinnego i opiekuńczego, prawa pracy, sprawą z zakresu ubezpieczeń społecznych bądź sprawą, do której przepisy k.p.c. stosuje się z mocy ustaw szczególnych (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 1 września 2011 r. sygn. akt I OSK 1466/10, lex nr 964676 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 marca 2012 r. sygn. akt III SA/Łd 20/12, lex nr 1146080).

Przedmiotem wniosku skarżącej z dnia [...] kwietnia 2012 r. było żądanie wypłaty wynagrodzenia z tytułu bezumownego pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej. Zdaniem skarżącej w sposób konkludentny została zawarta z nią umowa na prowadzenie zawodowej rodziny zastępczej, względnie wykonywała tę funkcję na zasadzie prowadzenia cudzych spraw bez zlecenia.

Mając na uwadze żądanie skarżącej zawarte we wniosku z dnia [...] kwietnia 2012 r. oraz przepisy materialno-prawne mające zastosowanie w niniejszej sprawie, zgodzić się należy, ze stanowiskiem organów obu instancji, że sprawa z wniosku skarżącej nie podlega rozstrzygnięciu w postępowaniu administracyjnym, lecz w procesie cywilnym przed sądem powszechnym.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. nr 149 poz. 887 ze zm.), dalej ustawa o wspieraniu rodziny. Jak bowiem wynika z art. 226

ust. 5 ustawy o wspieraniu rodziny, sprawy o wynagrodzenia, dodatki oraz świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania dziecka lub osoby przebywającej w rodzinie zastępczej lub placówce opiekuńczo-wychowawczej typu rodzinnego, do których prawo powstało przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, podlegają, z zastrzeżeniem ust. 9, rozpatrzeniu na zasadach i w trybie określonych w przepisach dotychczasowych (tj. na podstawie ustawy o pomocy społecznej), na wniosek osoby otrzymującej te świadczenia, dodatki i wynagrodzenia. Wniosek, o którym mowa składa się w terminie 1 miesiąca od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy (ust. 6 wskazanego przepisu). Ustawa o wspieraniu rodziny weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. (art. 251 wskazanej ustawy). Zgodnie z art. 226 ust. 8 ustawy o wspieraniu rodziny, w przypadku niezłożenia wniosku w terminie, o którym mowa w ust. 6, do spraw, o których mowa w ust. 5, stosuje się przepisy niniejszej ustawy (tj. przepisy ustawy o wspieraniu rodziny).

Zgodnie z art. 54 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, z rodziną zastępczą niezawodową spełniającą warunki do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, posiadającą opinię koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej oraz co najmniej 3-letnie doświadczenie jako rodzina zastępcza lub prowadzący rodzinny dom dziecka, starosta zawiera, na wniosek tej rodziny, umowę o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej.

Natomiast w myśl art. 54 ust. 2 wskazanej ustawy, z rodziną zastępczą niezawodową spełniającą warunki do pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej, posiadającą pozytywną opinię koordynatora rodzinnej pieczy zastępczej, starosta może zawrzeć, na wniosek tej rodziny, umowę o pełnienie funkcji rodziny zastępczej zawodowej.

Umowa, o której mowa w ust. 1 i 2 wskazanego przepisu, określa w szczególności: wysokość wynagrodzenia przysługującego rodzinie zastępczej oraz sposób wypłaty (art. 54 ust. 3 pkt 9 cytowanej ustawy).

Na podstawie art. 54 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny, starosta może upoważnić kierownika powiatowego centrum pomocy rodzinie do zawierania i rozwiązywania umów, o których mowa w ust. 1 i 2.

Zgodnie z art. 54 ust. 8 wskazanej ustawy, w zakresie nieuregulowanym niniejszą ustawą do umowy mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny dotyczące umowy zlecenia.

W myśl art. 85 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny, rodzinie zastępczej zawodowej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka przysługuje wynagrodzenie nie niższe niż kwota 2.000 zł miesięcznie.

Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w razie istnienia jednoznacznej normy stanowiącej o załatwieniu sprawy w drodze umowy i braku wyodrębnienia etapu postępowania lub kwestii do rozstrzygnięcia w trybie postępowania administracyjnego przez wydanie aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej, rozpoznawanie wniosku o przyznanie stosownej pomocy ze strony Państwa powinno się zaliczać do czynności poprzedzających dobrowolne zawarcie umowy lub spór o nią przed sądem powszechnym. Źródłem takiego sporu są, bowiem jedynie różniące się ze sobą oceny stron, co do spełnienia warunków do przyznania pomocy, a nie wskazane przez ustawodawcę załatwianie tego rodzaju spraw w drodze umowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 384/08, lex 518216 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r. sygn. akt II GSK 394/05, lex nr 236399)

Z powyższych rozważań wypływa wniosek, że pełnienie funkcji rodziny zastępczej nie jest powierzane w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny nie wynika publicznoprawny obowiązek organów administracji do rozstrzygania w formach władczych o powierzeniu pełnienia funkcji rodziny zastępczej, w tym zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. Ustawodawca przewidział wyłącznie zawarcie przez starostę umowy z rodziną, która będzie pełniła funkcję zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. Jednakże samo podjęcie decyzji o zawarciu umowy nie następuje w formie władczej, gdyż pełnienie niniejszej funkcji nie jest świadczeniem z pomocy społecznej, lecz realizacją zadań powiatu z zakresu pomocy społecznej w ramach współpracy z osobami fizycznymi opartej na zasadzie partnerstwa.

Reasumując należy stwierdzić, że ustawa o wspieraniu rodziny nie zawiera regulacji stanowiącej podstawę do orzekania przez starostę w formie władczego aktu o powierzeniu pełnienia funkcji rodziny zastępczej w tym zawodowej niespokrewnionej z dzieckiem rodziny zastępczej. W uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 marca 2006 r., sygn. akt II GPS 1/06 (ONSAiWSA 2006, nr 4, poz. 95) Sąd podkreślił, że podstawą władczego działania organu administracji publicznej może być tylko kompletna norma materialna, determinująca wszystkie elementy stosunku administracyjno-prawnego, w tym określająca kompetencję (zdolność, możność) organu administracji publicznej do autorytatywnego zastosowania określonej normy prawa przedmiotowego. Nadto powołując się na stanowisko doktryny Sąd wskazał, że pojęcie kompetencji odróżnia się od pojęcia zadań czy zakresu działania organu administracji publicznej. Z określenia zadań nie wynika automatycznie upoważnienie (kompetencja) do podejmowania określonych czynności lub aktów. Również samo określenie zakresu działania organu nie może stanowić podstawy do działań władczych organu administracji. Organ administracji publicznej nie ma przyrodzonej mu kompetencji do działania w formach władczych. Dlatego też każdorazowo takie jego działanie musi mieć konkretną podstawę prawną (normę kompetencyjną ustalającą formy prawne, jakimi może się posługiwać organ administracji).

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należy, że pełnienie funkcji rodziny zastępczej nie jest powierzane w drodze decyzji administracyjnej, także wypłata wynagrodzenia przysługującego rodzinie zastępczej zawodowej, o którym mowa w art. 85 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny również nie następuje w formie decyzji administracyjnej, lecz na podstawie umowy zawartej ze starostą. Taki wniosek płynie również wprost z literalnego brzmienia art. 88 ust. 4 ustawy o wspieraniu rodziny, który przewiduje obowiązek wydania decyzji wyłącznie w przypadku przyznania oraz odmowy przyznania świadczenia, dodatku i dofinansowania do wypoczynku, o których mowa w art. 80 ust. 1, art. 81, art. 83 i art. 84 udzielanych na wniosek odpowiednio rodziny zastępczej, rodziny pomocowej lub prowadzącego rodzinny dom dziecka.

Bez wątpienia organ I instancji nie był właściwy do wydania decyzji administracyjnej, zgodnie z żądaniem skarżącej. W świetle obowiązujących przepisów, nie można wskazać innego organu administracji publicznej, właściwego do rozpatrzenia wniosku skarżącej. Zatem, organ I instancji zasadnie zastosował art. 66 ust. 3 k.p.a. i zwrócił podanie skarżącej, wskazując, że właściwym w niniejszej sprawie jest sąd powszechny. Jak bowiem wynika z przytoczonych przepisów ustawy o wspieraniu rodziny wypłata wynagrodzenia z tytułu pełnienia funkcji rodziny zastępczej zawodowej może nastąpić wyłącznie na podstawie umowy zawartej ze starostą, a z roszczeniem o zawarcie takiej umowy skarżąca może wystąpić wyłącznie w ramach procesu cywilnego przed sądem powszechnym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 lutego 2009 r. sygn. akt I OSK 384/08 lex nr 518216).

Odnosząc się do zarzutu skargi naruszenia art. 106 ustawy o pomocy społecznej wskazać należy, że powyższy przepis nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Zgodzić się należy ze skarżącą, że przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w formie decyzji administracyjnej (ust. 1 wskazanego przepisu). Jednak zauważyć należy, że zgodnie z art. 36 pkt 1 wskazanej ustawy, świadczeniami pieniężnymi z pomocy społecznej jest: 1) zasiłek stały, 2) zasiłek okresowy, 3) zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy, 4) zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie, 5) pomoc na usamodzielnienie oraz na kontynuowanie nauki, 6) świadczenie pieniężne na utrzymanie i pokrycie wydatków związanych z nauką języka polskiego dla cudzoziemców, którzy uzyskali w Rzeczypospolitej Polskiej status uchodźcy lub ochronę uzupełniającą, 7) wynagrodzenie należne opiekunowi z tytułu sprawowania opieki przyznane przez sąd, o którym mowa w art. 53a ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W powyższym katalogu świadczeń nie zostało zawarte wynagrodzenie przysługujące rodzinie zastępczej zawodowej, które przysługuje na podstawie umowy zawartej ze starostą.

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu, zaskarżone postanowienie i postanowienie je poprzedzające organu I instancji w niczym nie naruszają prawa. Z tych względów, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny skargę oddalił, co orzeczono w sentencji wyroku.