Postanowienie NSA, sygn. akt I OW 264/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6322 Usługi opiekuńcze, w tym skierowanie do domu pomocy społecznej
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Pomoc społeczna
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1769
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Małgorzata Pocztarek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Małgorzata Borowiec sędzia NSA Marek Stojanowski po rozpoznaniu w dniu 12 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza [...] o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Burmistrzem [...] a Wójtem Gminy [...] w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku J.M.o skierowanie do domu pomocy społecznej postanawia: wskazać Wójta Gminy [...] jako organ właściwy w sprawie.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 14 grudnia 2018 r. Burmistrz [...] zwrócił się do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy tym organem, a Wójtem Gminy [...] przez wskazanie organu właściwego do rozstrzygnięcia wniosku J.M. dotyczącego skierowania do domu pomocy społecznej.

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że 23 listopada 2018 r. J.M. wystąpił z wnioskiem o umieszczenie w domu pomocy społecznej. Z uwagi na fakt stałego zameldowania w miejscowości [...], Gmina [...], Wojewódzki Szpital Kliniczny w Opolu przesłał komplet dokumentów wraz z zaświadczeniami do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], który z kolei odesłał dokumenty do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...], uznając za miejsce zamieszkania J.M. miejscowość [...].

Burmistrz [...] wskazał, że J.M. posiada stały meldunek w Gminie [...], w okresie 20 lat okresowo przebywał na terenie Gminy [...], w tych okresach pomieszkiwał w barakowozie, nie czynił starań o lokal mieszkalny na terenie Gminy [...]. J.M. nigdy nie zwracał się o jakąkolwiek pomoc do Ośrodka Pomocy Społecznej w [...]. Pod adresem [...] znajduje się gospodarstwo Pana A.K. - budynki gospodarcze, maszyny i zwierzęta, gdzie zamieszkiwał J.M.

Następnie Burmistrz, powołując definicję osoby bezdomnej z art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej, uznał, iż z uwagi, że J.M. przebywając okresowo na terenie Gminy [...] zamieszkiwał w barakowozie, nie posiadał meldunku na terenie Gminy [...], to jest on osobą bezdomną w myśl tego przepisu. W związku z powyższym, zdaniem Burmistrza, organem właściwym do rozpoznania przedmiotowego wniosku jest gmina zameldowania J.M. na pobyt stały, tj. Gmina [...].

Wójt Gminy [...] w odpowiedzi na wniosek wskazał,

że w ramach dokonanych ustaleń, w tym w szczególności na podstawie obszernych wyjaśnień złożonych przez J.B. - właściciela nieruchomości, na której zlokalizowany jest budynek mieszkalny w miejscowości [...] stwierdzono, że J.M. nie zamieszkuje pod wskazanym adresem, jak również nie przebywa tam nawet czasowo od 30 lat. J.B. również od 19 lat na stałe mieszka we wskazanym budynku, jest siostrzeńcem J.M., który opuścił miejsce zamieszkania dobrowolnie i przez okres 30 lat nie kontaktował się z rodziną oraz nie podał adresu nowego miejsca zamieszkania.

Z rodzinnego wywiadu środowiskowego przekazanego w dniu 3 grudnia 2018 r. wynika, że od 20 lat J.M. mieszka w [...], w pokoju udostępnionym przez A.K. w zamian za pomoc w gospodarstwie. W świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego Wójt ustalił, że J.M. nie zamieszkuje na terenie Gminy [...] oraz nie jest osobą bezdomną, ponieważ zamieszkuje w lokalu mieszkalnym udostępnionym przez A.K. W tej miejscowości skupia się Jego centrum spraw życiowych. Jak bowiem powyżej wykazano, J.M. 30 lat temu opuścił miejscowość [...] położoną w Gminie [...] i od tego czasu nie pojawił się na terenie właściwości tej Gminy, trwale zerwał z tą miejscowością wszelkie więzy. Nie utrzymywał nawet kontaktu z zamieszkującą tam rodziną.

W tych okolicznościach, zdaniem Wójta, przepisem określającym właściwość miejscową gminy jest art. 101 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Konsekwencją tego jest wniosek, iż organem właściwym do rozpatrzenia wniosku J.M. o skierowanie do domu pomocy społecznej, z uwagi na jego miejsce zamieszkania i pobytu jest Burmistrz [...].

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość powstałe między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, jeżeli odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek,

a organami jednostek rządowych.

Przez spory, o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć sytuacje, w których przynajmniej dwa organy administracji publicznej uważają się za właściwe w sprawie (spór pozytywny), względnie dochodzi między tymi organami do sporu negatywnego, tj. każdy z organów uważa się za niewłaściwy.

Z takim właśnie negatywnym sporem o właściwość między dwoma organami samorządu terytorialnego mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem żaden

z organów nie uznaje swojej kompetencji do rozpoznania wniosku J.M. o skierowanie do domu pomocy społecznej.

Stosownie do treści art. 54 ust. 1 u.p.s., osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Decyzję o skierowaniu do domu pomocy społecznej i decyzję ustalającą opłatę za pobyt w takiej placówce wydaje organ gminy właściwej dla tej osoby w dniu jej kierowania do domu pomocy społecznej (art. 59 ust. 1 ustawy). Dla rozpoznania zaistniałego w sprawie sporu o właściwość podstawowe znaczenie ma treść przepisu art. 101 u.p.s., który stanowi, że właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1), a w przypadku osoby bezdomnej właściwą jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2). Pojęcie osoby bezdomnej na użytek ustawy o pomocy społecznej definiuje art. 6 pkt 8 tej ustawy. Przepis ten stanowi, że bezdomnym jest osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym w rozumieniu przepisów o ochronie praw lokatorów i mieszkaniowym zasobie gminy oraz niezameldowana na pobyt stały w rozumieniu przepisów o ewidencji ludności, a także osoba niezamieszkująca w lokalu mieszkalnym i zameldowana na pobyt stały w lokalu, w którym nie ma możliwości zamieszkania.

Należy przy tym wskazać, iż u.p.s. nie definiuje pojęcia "miejsce zamieszkania" i w tej kwestii należy odwołać się do przepisów kodeksu cywilnego. Art. 25 k.c. przez miejsce zamieszkania osoby fizycznej nakazuje rozumieć miejscowość, w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Stosownie do treści tego przepisu miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że na prawną konstrukcję miejsca zamieszkania składają się dwa elementy: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). O stałości pobytu na określonym terytorium decyduje przede wszystkim takie przebywanie, które ma na celu założenie tam ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów, chodzi zatem o aktualne centrum życiowej działalności człowieka. O zamiarze stałego pobytu można mówić wówczas, gdy występują okoliczności pozwalające przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosku, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności danej dorosłej osoby fizycznej, w której koncentrują się jej czynności życiowe, i to bez względu na adres jej zameldowania. Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli. Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby, a mianowicie ześrodkowania aktywności życiowej w określonej miejscowości. Należy jednocześnie zauważyć, że samo zameldowanie, będące kategorią prawa administracyjnego, nie przesądza o miejscu zamieszkania w rozumieniu prawa cywilnego.

W oparciu o zebrane w sprawie materiały uznać należy, że J.M. jest osobą bezdomną w rozumieniu ustawy. Bezspornie nie ma bowiem możliwości zamieszkiwania w miejscu, w którym jest zameldowany na pobyt stały tj. w miejscowości [...], Gmina [...], z uwagi na oświadczenie właściciela mieszkania J.B. oraz jego wnioskiem o wymeldowanie J.M.. Należy również zauważyć, że J.M. nie przebywa w miejscowości [...] od około 30 lat. Ponadto jak wynika z wywiadu środowiskowego oraz oświadczenia A.K., J.M. w ciągu ostatnich 20 lat przebywał kilkakrotnie na terenie jego posesji w [...], gdzie pomieszkiwał w barakowozie. Z akt sprawy wynika również, że na dzień złożenia wniosku o rozstrzygnięcie sporu, J.M. przebywał w Wojewódzkim Szpitalu Klinicznym w Opolu, gdzie był leczony z powody wypadku. Wszystkie przedstawione wyżej okoliczności, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozwalają na stwierdzenie, iż J.M. jest osobą bezdomną w rozumieniu art. 6 pkt 8 ustawy o pomocy społecznej.

Zgodnie natomiast z ww. przepisami i ugruntowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych stanowiskiem, w przypadku osoby bezdomnej nie ma mowy o miejscu zamieszkania. Tym samym nie bada się jej zamiaru co do stałego pobytu, lecz ustala się gminę ostatniego miejsca zameldowania na pobyt stały (por. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 kwietnia 2007 r., I OW 109/06, z 4 lipca 2008 r., I OW 30/08, z 30 grudnia 2015, I OW 208/15 i z 19 kwietnia 2017 r., I OW 256/16). W związku z faktem, że niekwestionowanym przez organy ostatnim miejscem zameldowania na pobyt stały wnioskodawcy była miejscowość [...], Gmina [...], organem właściwym do rozpoznania jego wniosku o skierowanie do domu pomocy społecznej, na podstawie art. 101 ust. 2 u.p.s., jest Wójt Gminy [...].

Z tego też względu Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4, art. 15 § 1 pkt 4 oraz § 2 P.p.s.a., postanowił jak w sentencji.