Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 382/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2019-11-13 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art.  51 Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Janiszewska-Ziołek ( spr.) Sędziowie sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Ewa Majchrzak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 listopada 2019r. sprawy ze skarg M. G. i M. G. oraz M. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie doprowadzenia budynków mieszkalnych do stanu zgodnego z prawem oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z [...] marca 2019 r. (Nr [...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2019 r. we [...] i nakazał M. G. i M. G. (właścicielom nieruchomości przy ul. [...] we [...] i jednocześnie następcom prawnym inwestora) obowiązek doprowadzenia budynków mieszkalnych wielorodzinnych do stanu poprzedniego poprzez likwidację ośmiu otworów okiennych znajdujących się w ścianie bocznej budynku frontowego i ścianie tylnej budynku oficyny, usytuowanych na granicy nieruchomości przy ul. [...] od strony nieruchomości przy ul. [...] we [...] – poprzez ich zamurowanie bądź wypełnienie luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, posiadających odpowiednią klasę odporności ogniowej (jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie będzie przekraczać 10 % powierzchni ściany).

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego we [...] (dalej "PINB") przeprowadził w dniu [...] stycznia 2018 r. kontrolę na terenie nieruchomości położonej we [...] przy ul. [...] i w wyniku przeprowadzonych oględzin ustalił, że w ścianie budynku należącego do M. i M. małżonków G., usytuowanej w granicy nieruchomości znajduje się 8 otworów okiennych (różnych wielkości). PINB wszczął postępowanie, w toku którego pozyskano: oświadczenie H. S. (przedstawione do akt sprawy przez małżonków G. ) – zamieszkującej w budynku objętego kontrolą od 1948 r. oraz kopię projektu budowlanego budynku. Na podstawie tak zgromadzonego materiału dowodowego PINB decyzją z [...] maja 2018 r. umorzył postępowanie administracyjne przyjmując, że otwory okienne nie zostały wykonane w warunkach samowoli budowanej, gdyż istnieją od co najmniej 1948 r.

Decyzja ta została uchylona w całości na skutek uwzględnienia odwołania wniesionego przez M. M. (właściciela nieruchomości przy ul. [...] we [...]). [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej "WINB") decyzją z [...] października 2018 r. przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania.

Po ponownie przeprowadzonym postępowaniu PINB decyzją z [...] stycznia 2019 r. ([...]) nakazał M. G. i M. G. obowiązek przywrócenia przedmiotowych budynków do stanu poprzedniego poprzez likwidację ośmiu otworów okiennych znajdujących się w ścianie granicznej budynków usytuowanych przy ul. [...]. Organ przyjął, że osiem okien znajdujących się w ścianie granicznej budynków powstało przed 1948 r. w sprzeczności z wymogami prawa obowiązującego między 1930 r. (data powstania budynku) a 1948 r., które przewidywały zakaz wykonywania w ścianie granicznej budynku otworów okiennych.

Na skutek odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez M. i M. małżonków G. WINB wydał zaskarżoną (wskazaną na wstępie) decyzję. Ustalenia faktyczne dotyczące okresu powstania otworów okiennych zostały zaakceptowane przez organ odwoławczy, w który w związku z tym dokonał analizy przepisów budowlanych obowiązujących przed wejściem w życie ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane – w tym przepisy rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli. W konkluzji tej części rozważań WINB stwierdził zasadność przeprowadzenia postępowania naprawczego i nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego – ze wskazaniem, że przepis ten znajduje zastosowanie także do robót już wykonanych i zakończonych (art. 51 ust. 7 Prawa budowlanego).

WINB uznał jednak, że obowiązek nałożony w kontrolowanej decyzji został opisany w sposób nieprecyzyjny tj. ograniczony wyłącznie do likwidacji przedmiotowych okien poprzez ich zamurowanie – co jest niezgodne z obowiązującymi przepisami, które dopuszczają możliwość wypełnienia otworów okiennych w ścianie oddzielenia przeciwpożarowego materiałem przepuszczającym światło (takimi jak luksfery, cegła szklana, materiał posiadający odpowiednią odporność ogniową) jeżeli powierzchnia wypełnionych otworów nie przekracza 10 % powierzchni ściany.

W odniesieniu do zarzutów odwołania WINB dodatkowo wskazał, że małżonkowie G. jako następcy prawni, którzy weszli w prawa i obowiązki inwestora prawidłowo zostali uznani za adresatów nakazu wykonania określonych robót budowlanych.

Na powyższą decyzję organu odwoławczego skargi wnieśli: małżonkowie M. i M. G. oraz M. M..

W skardze wywiedzionej przez małżonków G. zarzucono naruszenie:

- art. 40 ust. 1 i art. 52 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię, a w konsekwencji nieprawidłowe obciążenie obowiązkiem przeprowadzenia robót naprawczych skarżących zamiast inwestora (wykonawcy zakwestionowanych robót), a ponadto nieprawidłowe uznanie skarżących za następców prawnych inwestora podczas, gdy następcą prawnym inwestora jest tylko ten podmiot, na rzecz którego przeniesiono decyzję o pozwoleniu na budowę,

- art. 51 ust. 7 w zw. z art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego poprzez błędną ich wykładnię i w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie w sytuacji niezachodzenia w sprawie przesłanek wymienionych w art. 51 ust. 1 tej ustawy,

- art. 28 § 3 k.p.a. w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez nie zapewnienie udziału w postępowaniu inwestorowi zakwestionowanych robót,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom prawa i niepełne uzasadnienie decyzji w zakresie odnoszącym się do "stanu poprzedniego",

- art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy – w tym w szczególności terminu wykonania zakwestionowanych robót budowalnych, inwestora tych robót i stanu poprzedniego istniejącego przed wykonaniem spornych robót.

Formułując powyższe zarzuty skarżący (reprezentowani przez zawodowego pełnomocnika) wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego, a ponadto o zasądzenie na rzecz skarżących od organu odwoławczego kosztów postępowania.

W skardze wywiedzionej przez M. M. zarzucono naruszenie:

- art. 7, 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie i nie wskazanie, jakie względy przemawiają za dopuszczeniem możliwości usunięcia samowoli budowlanej również w inny sposób niż zamurowanie otworów okiennych,

- art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego może polegać na wypełnieniu otworów okiennych luksferami, cegłą szklaną lub innym materiałem o podobnych właściwościach, podczas gdy w stanie poprzedzającym dokonanie samowoli budowlanej miejsca, w których wykuto otwory okienne były zamurowane.

Skarżący, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie – podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi okazały się niezasadne.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019r., poz. 2167 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu.

Materialnoprawną podstawę dla wydania przedmiotowych decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (j.t. Dz.U. z 2018r., poz.1202 ze zm. – dalej powoływanej jako "p.b.").

Organy nadzoru budowlanego prawidłowo zakwalifikowały roboty budowlane, w wyniku których powstały sporne otwory okienne jako roboty budowlane o charakterze przebudowy. Zgodnie z definicją zawartą w art. 3 pkt 7a p.b. przez przebudowę należy bowiem rozumieć wykonanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji. Jak słusznie wskazano wykonanie w istniejącym obiekcie przedmiotowych otworów okiennych wyczerpuje tę definicję.

Zgodnie z art. 28 ust.1 p.b. roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. Z kolei zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 1 p.b. pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na remoncie istniejących obiektów budowlanych. Przez remont należy rozumieć wykonywanie w istniejącym obiekcie budowlanym robót budowlanych polegających na odtworzeniu stanu pierwotnego, a niestanowiących bieżącej konserwacji, przy czym dopuszcza się stosowanie wyrobów budowlanych innych, niż użyto w stanie pierwotnym (art.3 pkt 8 p.b.). Takimi robotami jest np. wymiana okien. Nie jest natomiast remontem likwidacja bądź tworzenie otworów okiennych. Tego rodzaju roboty stanowią bowiem przebudowę w rozumieniu art.3 pkt 7a p.b. i nie zostały wymienione w art. 29 p.b. jako zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę.

Reasumując, wykonanie otworów okiennych wymaga uprzedniego uzyskania pozwolenia na budowę.

W myśl art. 48 ust.1 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo

2) bez wymaganego zgłoszenia dotyczącego budowy, o której mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1a, 2b i 19a, albo pomimo wniesienia sprzeciwu do tego zgłoszenia.

Zgodnie z art.49b ust.1 p.b. właściwy organ nakazuje, z zastrzeżeniem ust. 2, w drodze decyzji, rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego zgłoszenia bądź pomimo wniesienia sprzeciwu przez właściwy organ.

Natomiast w myśl art. 50 ust.1 p.b. w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych:

1) bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia lub

2) w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska, lub

3) na podstawie zgłoszenia z naruszeniem art. 30 ust. 1, lub

4) w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym lub w przepisach.

Z kolei art.51 ust.1 p.b. stanowi, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa art. 50 ust. 1, właściwy organ w drodze decyzji:

1) nakazuje zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Jednakże zgodnie z art.50 ust.7 p.b. przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio, jeżeli roboty budowlane, w przypadkach innych niż określone w art. 48 albo w art. 49b, zostały wykonane w sposób, o którym mowa w art. 50 ust. 1.

Przepisy art. 51 p.b. stanowią kontynuację postępowania administracyjnego zapoczątkowanego wstrzymaniem prowadzenia robót budowlanych postanowieniem wydanym na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., chociaż nie tylko, jeśli weźmie się pod uwagę brzmienie art. 51 ust. 7 i art. 37 ust. 3 p.b.. Przepis art. 51 ust. 7 p.b. umożliwia bowiem również stosowanie przepisów art. 51 p.b. w przypadkach, o których mowa w art. 50 ust. 1, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane

Zakres przedmiotowy art. 51 p.b., czyli to, w jakich sprawach mają zastosowanie omawiane przepisy, w zasadzie wynika z brzmienia art. 50 ust. 1 p.b., na podstawie którego zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Generalne wyłączenie w powyższym przepisie spraw, które podlegają orzekaniu na podstawie art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 p.b. powoduje, że na podstawie przepisów art. 51 p.b. orzeka się w sprawach dotyczących wykonywania robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, jednak innych niż budowa.

W odróżnieniu od art. 48–49 b p.b., w których zostały zamieszczone procedury umożliwiające legalizację samowoli budowlanych, w art.51 p.b. ustawodawca zawarł procedurę określaną zazwyczaj jako "naprawcza", bo nie mamy do czynienia w tym przypadku z samowolą budowlaną w znaczeniu powszechnie przyjętym. Przepisy art. 51 mają też często zastosowanie w różnych innych sytuacjach, kiedy mogły zostać naruszone przepisy prawa budowlanego lub warunki określone w pozwoleniu na budowę.

Jak można wnosić z art.51 ust. 7 p.b., zakres regulacji art. 51 nie tylko dotyczy postępowania, w którym wcześniej wydano postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 p.b., lecz także przypadków, kiedy roboty budowlane już "zostały wykonane", co zgodnie z terminologią przyjętą w ust. 4 należałoby odnieść do stanu faktycznego – gdy "budowa została zakończona" i nie było potrzeby wydawania postanowienia o wstrzymaniu wykonywania robót budowlanych.

Z art. 51 ust. 7 p.b. wynika, że przepisy ust. 1 pkt 1 i 2 oraz ust. 3 stosuje się odpowiednio również wówczas, gdy roboty budowlane, o których mowa w art. 50 ust. 1, zostały już wykonane, z czego można wnioskować, że w związku z tym nie zostało wydane postanowienie o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. W takim przypadku nie ma też zastosowania zastrzeżenie z art. 51 ust. 1 p.b., że decyzja musi być wydana przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia. Wydania decyzji na podstawie tego przepisu nie poprzedza bowiem postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 3 lipca 2008 r., II SA/Po 617/07, LEX nr 510198; wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2011 r., II OSK 165/10 baza LEX nr 952971).

Reasumując ten wątek organy administracji prawidłowo przyjęły, iż w przypadku wykonania robót budowlanych, w tym robót budowlanych o charakterze przebudowy, bez wymaganego pozwolenia zachodzi stan faktyczny określony w art. 50 ust. 1 pozwalający na wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego. W takim przypadku organ nadzoru budowlanego prowadzi postępowanie administracyjne w oparciu o procedurę określoną w art. 51 p.b., która przewiduje wydanie na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 p.b. nakazu zaniechania dalszych robót budowlanych bądź rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego albo na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 nałożenie obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem i określenie terminu ich wykonania. W przypadku, gdy roboty budowlane, o których jest mowa w art. 50 ust 1 zostały już wykonane, zgodnie z art. 51 ust 7 p.b. przepisy art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 mają odpowiednie zastosowanie bez wstrzymania robót budowlanych przewidzianego w art. 50 p.b.

Ideą postępowania naprawczego jest doprowadzenie wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. W toku postępowania w tym przedmiocie organ nadzoru budowlanego winien ustalić czy przeprowadzone roboty są zgodne z przepisami prawa oraz - ewentualnie - jakie czynności należy przedsięwziąć, aby zaistniały stan doprowadzić do zgodności z prawem. W wypadku ustalenia, że nie jest możliwe doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem lub też strona nie przejawia koniecznej w tym kierunku inicjatywy, organ ma obowiązek nakazać zaniechanie dalszych robót budowlanych bądź rozbiórkę obiektu budowlanego lub jego części, bądź doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. Celem wszystkich powyższych czynności jest zagwarantowanie bezpieczeństwa wszystkim użytkownikom danego obiektu oraz ochrona osób trzecich.

Tak więc ratio legis art. 51 u.p.b. polega na doprowadzeniu prowadzonych lub zakończonych robót do stanu zgodnego z obowiązującym prawem. Wybór merytorycznego rozstrzygnięcia - spośród możliwych na gruncie wskazanego artykułu - zależy od rodzaju samowoli budowlanej, jej zakresu, skutków i możliwych sposobów uzyskania stanu zgodnego z prawem, ale w aspekcie przepisów prawa administracyjnego. Nakaz rozbiórki lub doprowadzenie do stanu poprzedniego może nastąpić wówczas, gdy z ustaleń dokonanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 51 u.p.b. wynika, że doprowadzenie do stanu zgodnego z prawem nie jest możliwe w inny sposób, jak tylko rozebranie samowolnie wykonanego obiektu lub jego części. Wiąże się to z koniecznością podjęcia przez organ nadzoru budowlanego – zarówno z urzędu, jak i na wniosek strony postępowania – wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 k.p.a.) oraz oceny okoliczności istotnych dla sprawy w oparciu o cały zgromadzony materiał dowodowy (art. 80 k.p.a.), a także wykazania zgodnie z zasadami prowadzenia postępowania wyjaśniającego podstaw dla których organ uznał, iż w sprawie nie istnieje możliwość doprowadzenia danego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem w drodze decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 i 3 u.p.b., co z kolei powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji wydanej przez organ (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.).

Przechodząc na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż organy administracji nie naruszyły w toku postępowania wyżej wskazanych przepisów procesowych. Przede wszystkim prawidłowo ustaliły, że sporne otwory okienne zostały wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę.

Nie ulega w sprawie wątpliwości, że sporządzony i zatwierdzony w 1930 r. projekt budowlany dotyczył budynku posadowionego w granicy między działkami położonymi przy ulicy [...] i [...], a ściana graniczna pozbawiona była wg projektu otworów okiennych. W sprawie wydaje się nie budzić wątpliwości, że usytuowanie okien w ścianie szczytowej budynku na nieruchomości skarżących jest efektem nie tyle nieprawidłowo zrealizowania projektu budowlanego (bo projekt w ogóle otworów okiennych w ścianie granicznej nie uwzględniał), co robót wykonanych później – czego strony nie kwestionują. Organy wprawdzie przyjęły, że okna zostały wykute pomiędzy rokiem 1930 i 1948 i z pewnością nie jest to określenie ścisłe, to jednak (wbrew twierdzeniom skarżących) nie wpływa to na trafność przyjętego rozstrzygnięcia.

Z całą stanowczością należy stwierdzić, że sporne okno nie zostało zaakceptowane, zalegalizowane na przestrzeni jego użytkowania żadnym aktem administracyjnym organów architektonicznych czy organów nadzoru budowlanego.

W toku podejmowanych czynności organ ustalił, że przedmiotowe otwory okienne powstały przed 1948 r. - co jasno wynika z pisma H. S. - mieszkanki nieruchomości przy ul. [...]. Sąd nie ma jakichkolwiek podstaw by podważać wiarygodność jej oświadczenia pisemnego. Sąd nie dostrzega żadnych racjonalnych motywów, by w/w osoba miała zeznawać i oświadczać nieprawdę, skoro nie jest powiązana z żadną ze stron niniejszego postępowania. Natomiast wobec braku podstaw do zasadnego kwestionowania prawdziwości oświadczenia pisemnego H. S. przesłuchiwanie dalszych osób w charakterze świadków nie było niezbędne, a przynajmniej skarżący nie wykazali takiej potrzeby dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia.

Strona skarżąca podnosiła, że nie ustalono kiedy dokładnie i przez kogo utworzony został sporny otwór okienny. Wbrew zarzutom strony skarżącej w celu nakazania jej doprowadzenia budynku do stanu zgodnego z prawem nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty powstania otworu okiennego. Wystarczające jest ustalenie pod rządami której ustawy Prawo budowlane fakt ten miał miejsce, co w niniejszym przypadku zostało uczynione. Organy nadzoru budowlanego prześledziły bowiem rygory prawne związane z zabudową nieruchomości, obowiązujące od rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (j.t. Dz. U. z 1939 r., Nr 34, poz. 216 ze zm.). Rozporządzenie to jednoznacznie wskazywało, że nie tylko na budowę budynku, wymagane było pozwolenie na budowę (art. 333 rozp.). Również odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego wymagało zatwierdzenia właściwej władzy (art. 353 rozp.). Trafnie organ wskazał, że przepisy rozporządzenia RP nie zezwalały na usytuowanie otworów okiennych w ścianie w granicy, ani też zbliżonej do granicy mniej niż 4 metry (art. 196 w/w aktu).

Trafnie również organy przyjęły, że na przestrzeni od budowy okien aż do zakończenia postępowania w niniejszej sprawie na żadnym etapie obowiązywania kolejnych regulacji prawa budowlanego prawodawca nie zezwalał na umiejscowienie okien w ścianie granicznej czy postawionej bliżej niż 4 metry od granicy.

W świetle powyższego za całkowicie bezzasadny i nieracjonalny należy uznać zarzut skarżących, że organy nie ustaliły jaki był "stan poprzedni". Właśnie prawidłowe ustalenie przez organy, że sporne otwory okienne zostały wykonane w drodze samowoli budowlanej niezgodnie z przepisami obowiązującymi zarówno aktualnie, jak i w czasie budowy budynku stanowi jedną z przesłanek przemawiających za wydaniem decyzji nakazującej doprowadzenie przedmiotowego budynku do stanu poprzedniego. Stan poprzedni to stan zgodności z przepisami techniczno - budowlanymi. Przy ustaleniu ram czasowych, w których sporne okna powstały, biorąc pod uwagę stan prawny obowiązujący od 1928 r. do dziś (w różnym brzmieniu, jednak zawsze istniał zakaz wykonywania okien na ścianach budynków usytuowanych na granicy z działką sąsiednią), do stwierdzenia że okna zostały wykonane bezprawnie nie jest konieczne ustalenie dokładnej daty ich wykonania. Jeszcze raz należy bowiem podkreślić, że zgodnie z przywołanymi przepisami prawnymi, tj. przepisami rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli, jak również z § 80 ust. 2 pkt 3 zarządzenia Ministra Budownictwa i Przemysłu Materiałów Budowlanych z dnia 29 czerwca 1966 r. oraz § 12 rozporządzenia z dnia Ministra Administracji, Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w ścianie budynku, która znajdowała się w granicy z działką sąsiednią, nie można było wykonywać m.in. otworów okiennych. Również w obecnie obowiązującym rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dniu 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (t.j.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 ze zm.) prawodawca wskazał, że nie jest możliwe istnienie ściany w granicy z działką sąsiednią, w której to ścianie wykonane zostały otwory okienne. Zgodnie z § 12 ust. 1 pkt w/w rozporządzenia jeżeli z przepisów § 13, 60 i 271-273 lub przepisów odrębnych określających dopuszczalne odległości niektórych budowli od budynków nie wynikają inne wymagania, budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż 4 m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy.

W świetle powyższych uregulowań bez znaczenia jest też zarzut skargi dotyczący niezabudowania sąsiedniej działki.

Wskazany powyżej § 13 rozporządzenia przewiduje warunki zachowania odpowiedniego czasu oświetlenia, § 60 określa wymogi dotyczące nasłonecznienia pomieszczeń w budynkach wielomieszkaniowych oraz w innych budynkach przeznaczonych na pobyt ludzi, zaś § 271-273 określają warunki odległości między budynkami ze względu na konieczność zachowania bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Z regulacji tych wynika zatem, że wymóg posadowienia ściany budynku z oknem we wskazanej w § 12 rozporządzenia odległości wynika nie tylko z konieczności zachowania względów bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Ocenę możliwości doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu poprzedniego (zgodnego z prawem) wpływ ma nie tylko kwestia zachowania bezpieczeństwa pożarowego. Otóż istniejące okna ograniczają znacznie legalne zamierzenia inwestycyjne na sąsiedniej działce (co podkreślał jej właściciel – M. M.). Ograniczenia te wynikają właśnie z istnienia okien w ścianie zbliżonej do granicy na nienormatywną odległość. Należy wskazać, że oceniając możliwość i zasadność nałożenia obowiązków w postępowaniu naprawczym organy winny uwzględniać uzasadnione i prawnie chronione interesy osób trzecich. Nie do pogodzenia z zasadą praworządności jest akceptacja inwestycji zrealizowanej nielegalnie właśnie w sytuacji, gdy legalizacja ograniczałaby swobodę inwestycyjną właściciela nieruchomości sąsiedniej. Oznaczałoby to przyznanie większej ochrony robotom wykonanym w warunkach samowoli niż robotom (nawet tym planowanym) zgodnym z prawem. Tego aspektu w ogóle zdaje się nie dostrzegać strona skarżąca, która powołuje się na obecny stan niezabudowania działki sąsiedniej.

Nieistotny dla legalności zaskarżonej decyzji jest także zarzut, iż obecny stan budynku nie jest zawiniony przez obecnych właścicieli, istnieje od kilkudziesięciu lat, a obowiązkiem organów było ustalenie osoby (osób, które dopuściły się samowoli budowlanej).

Stanowisko takie jest błędne, ponieważ nakaz doprowadzenia budynku do stanu poprzedniego (zgodnego z prawem) jest obowiązkiem o charakterze nieosobistym, bowiem wynika on z faktu władztwa nad określoną rzeczą. Koncepcja, że nakaz doprowadzenia do stanu poprzedniego jest obowiązkiem o charakterze osobistym, jest nieuprawniona i pozostaje w sprzeczności z ugruntowanym poglądem sądów administracyjnych stwierdzającym, że dokonanie czynności cywilnoprawnej, polegającej na przeniesieniu własności nieruchomości powoduje, że obowiązek rozbiórki, czy też obowiązek doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem, czy też zgodnego ze stanem poprzednim przechodzi na nowego właściciela. (vide: wyroki NSA o sygn. akt: II OSK 153/13, II OSK 1347/10, II OSK 2446/17 opublikowane na stronie www. orzeczenia.nsa.gov.pl – baza CBOSA)

Organ wydając decyzję w oparciu o art. 51 ust. 1 p.b. oczywiście powinien rozważyć wybór adresata nałożonego obowiązku. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 p.b. w pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki obciążony jest inwestor lub też jego następca prawny. Nakaz rozbiórki, czy nałożenie określonych obowiązków może być skierowane do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest jednak posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu. Pojęcie inwestora w rozumieniu art. 52 p.b. oznacza w istocie sprawcę samowoli budowlanej. W pierwszej kolejności zatem określony nakaz powinien być skierowany do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej i ma tytuł prawny do obiektu lub też do jego następcy prawnego. W pewnych okolicznościach nakaz rozbiórki lub wykonania innych czynności może zostać skierowany również do inwestora, który nie jest właścicielem nieruchomości, na której zrealizowano obiekt budowlany – dotyczy to zwłaszcza sytuacji, w której nie jest możliwe ustalenie inwestora – sprawcy samowoli budowlanej. Taka sytuacja zaistniała w realiach rozpoznawanej sprawy albowiem budynek został wzniesiony w latach 30-tych XX wieku, a samowoli budowlanej dopuszczono się przed rokiem i w tej sytuacji ustalenie sprawcy samowoli lub jego następców prawnych byłoby znacznie utrudnione i nie dawałoby gwarancji wykonania nakazu.

Sąd nie znalazł w tym stanie rzeczy podstaw do uwzględnienia skargi wywiedzionej przez M. i M. G..

Za niezasadną Sąd uznał również skargę M. M., który kwestionuje możliwość usunięcia skutków samowoli budowlanej poprzez wypełnienie otworów okiennych luksferami lub materiałem o podobnych właściwościach odporności ogniowej. Skarżący twierdzi bowiem, że wyłącznie zamurowanie otworów umożliwi jemu usytuowanie budynku na jego nieruchomości w zgodzie z obowiązującymi przepisami prawa.

Sąd rozpoznający sprawę w pełni aprobuje stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych zgodnie, z którym przeszklenie wykonane z luksferów należy traktować jako część ściany, a nie okno (vide: wyrok NSA z dnia 7 lipca 2015 r., II OSK 3093/13, wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., II OSK 1275/05, wyrok NSA z dnia 2 października 2015 r., II OSK 409/14 – dostępne w bazie CBOSA strona j.w.). Zatem ścianę, w której znajdują się przeszklenia wykonane z luksferów (lub innego materiału o podobnych właściwościach odporności ogniowej) należy uznać za ścianę bez okien w rozumieniu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych jakimi powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Ograniczenia związane z sytuowaniem obiektów z oknami w stosunku do granicy wynikające z powyższego przepisu podyktowane są przesłankami dwojakiej natury. Po pierwsze, otwory okienne lub drzwiowe w ścianie budynku usytuowanej w odległości 4 m od granicy działki, naruszałyby intymność i spokój właściciela sąsiedniej działki. Po drugie zaś, ograniczenia te wynikają z bezpieczeństwa pożarowego i zagrożenia z tym związanego dla obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce. Mając na uwadze funkcje jakie spełnia okno, nie można uznać, że funkcje te zostają zachowane, jeżeli otwór okienny zostanie wypełniony luksferami, które z natury swej, nie pozwalają na obserwację tego co jest na zewnątrz tak, jak przez otwory okienne wypełnione szybami (vide: wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2006 r., II OSK 1275/05 – dostępne j.w.). Nie ma zatem żadnego prawnego uzasadnienia oczekiwanie wyrażane przez skarżącego, aby powyższe wypełnienie nastąpiło poprzez "zamurowanie". Stąd Sąd nie dopatrzył się naruszenia powołanych w skardze przepisów – w tym art. 51 ust. 1 p.b.

W tym stanie rzeczy z przyczyn wskazanych i opisanych wyżej na podstawie art.151 p.p.s.a. obie skargi podlegały oddalenia.