Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 463/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa~Minister Rozwoju
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1961 nr 18 poz 94
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadzie i trybie wywłaszczania nieruchomości - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Borkowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jarosław Łuczaj, sędzia WSA Agnieszka Wójcik, Protokolant ref. Magdalena Dębska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2018 r. sprawy ze skargi L. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia

14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 1257), dalej jako "k.p.a." – po rozpatrzeniu wniosku L. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska

z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 2462 m2 oraz umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania – utrzymał

w mocy ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] czerwca 2017 r.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie przedstawia się w sposób następujący.

Decyzją z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...] oznaczonej na mapie wykonanej przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] w dniu [...].03.1971 r. pod nr ks. zam. [...], oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 2462 m2 z nieruchomości o powierzchni 3,5024 ha zapisanej w księdze wieczystej pn.

KW nr [...] (dawniej [...] nr hip. [...]), stanowiącej własność J. K. (punkt 4 decyzji).

Decyzją z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska utrzymała w mocy ww. decyzję z dnia [...] marca 1972 r. nr [...].

Decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wznowiła postępowanie i uchyliła ww. decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenie przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. w części dotyczącej odszkodowania

i przekazała sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 1976 r. nr [...] Prezydent Miasta [...] ustalił odszkodowanie na rzecz byłej właścicielki wywłaszczonej nieruchomości J. K. o pow. 2462 m2, w wysokości 22 158 zł.

Pismem z dnia [...] maja 2009 r. L. K., reprezentowany przez adwokata G. P., wystąpił do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. W piśmie z dnia [...] października 2010 r. sprecyzował, że wniosek obejmuje żądanie stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] marca 1972 r. w całości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2462 m2 i umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] w części dotyczącej odszkodowania.

Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. L. K. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, odnosząc się m.in. do opinii geodety sporządzonej w sprawie na okoliczność, jakim działkom odpowiada obecnie wywłaszczona nieruchomość nr [...] o pow. 2462 m2.

W tych okolicznościach, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, została wydana opisana na wstępie decyzja Ministra Infrastruktury

i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, że wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94). W sprawie istotne znaczenie ma ocena, czy spełnione zostały materialno-prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia. Zgodnie z art. 3 ust. 1 powołanej ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

Celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...], o powierzchni 2462 m2, jak wynika z treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1972 r., była budowa ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] w mieście [...], a więc cel użyteczności publicznej. Oprócz nieruchomości stanowiącej własność

J. K., na przedmiotowy cel użyteczności publicznej w zatwierdzonych planach gospodarczych było przeznaczonych jeszcze sześć innych nieruchomości, zgodnie

z akceptacją nr [...] z dnia [...] marca 1964 r. projektu realizacji budowy ul. [...] oraz decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego obejmującą równocześnie ustalenie lokalizacji szczegółowej nr [...].

Podstawę prawną wydanej przez Wydział Budownictwa, Urbanistyki

i Architektury Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] decyzji o lokalizacji szczegółowej nr [...] stanowił przepis art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r.

o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). W myśl natomiast art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.

Organ podał, że w 1972 r. - kiedy dokonano wywłaszczenia - obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373). Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 dekretu, każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego ww. dekretem planu gospodarczego na dany rok lub na dłuższy okres. Nabycie zatem nieruchomości niezbędnej dla realizacji zadania gospodarczego następowało dla potrzeb wykonywanego w ramach planu gospodarczego zadania, dla realizacji którego nastąpiło wywłaszczenie.

Organ dodał, że w aktach archiwalnych znajduje się pismo z dnia [...] stycznia 1972 r. nr [...], z którego wynika, że inwestycja budowy ulicy znajdowała się

w programie instancji partyjnej i została już zlecona do wykonania przedsiębiorstwu robót drogowych z terminem rozpoczęcia robót na dzień [...] marca 1972 r., co oznaczało, iż inwestycja po pierwsze - mieściła się w przyjętych założeniach planów zarówno realizacyjnych jak i zagospodarowania przestrzennego, a po drugie - była priorytetowa z uwagi na wsparcie rozwoju przemysłu włókienniczego poprzez infrastrukturę. Ponadto z akt archiwalnych wynika, że dzielnica [...], w której znajdowały się zawnioskowane do wywłaszczenia nieruchomości, była ujęta w planie zagospodarowania jako dzielnica przemysłowa, w której znajdowały się już [...], [...], magazyny [...] i [...] "[...]", [...] i powstające Zakłady [...] "[...]", co z kolei wiązało się

z częstym ruchem samochodów obsługujących przedmiotowe przedsiębiorstwa i wobec braku szerokiej drogi przystosowanej do wzmożonego ruchu znacznie utrudniało ruch drogowy.

Poza tym, w orzeczeniu Zarządu Miejskiego [...] Biuro Pomiarów z dnia [...] lipca 1948 r. zatwierdzającego plan podziału gruntu rolnego stanowiącego własność sukcesorów S. i H. małż. M. (rodziców m.in. J. K.) położonego przy [...] wynika, że zgodnie z prawomocnym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego tereny te przeznaczone były pod rozbudowę przemysłu bez prawa zabudowy mieszkaniowej i że plan ten winien był być ujawniony w dziale III wykazu hipotecznego nieruchomości. Zatem plan zagospodarowania przestrzennego na przestrzeni lat nie uległ zmianie i nieruchomości stanowiące po podziale własność córek S. i H. M. były przewidziane pod budownictwo przemysłowe i związaną z nim infrastrukturę.

Minister wskazał, że niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości ustalano nie w chwili wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, tj. w chwili uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie. Należy zatem przyjąć, że przepisy ww. ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji określonego wcześniej planu gospodarczego

i nie pozwalały na podważenie ustaleń, w tym ustaleń dotyczących niezbędności

i odpowiedniości dokonanych w planie zagospodarowania przestrzennego.

Zdaniem organu, w niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego dla [...] decyzją

o lokalizacji szczegółowej wydaną przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...], miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości spornej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę ulicy realizowało cel użyteczności publicznej oraz służyło wykonaniu zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, co spełniało przesłanki określone w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 6 ustawy, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić

do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie. Zauważył, że w aktach archiwalnych brak jest oferty skierowanej do J. K., jednakże

z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1972 r., wynika, że nabycie nieruchomości

w trybie art. 6 ustawy wywłaszczeniowej nie dało pozytywnego rezultatu z powodu niewyrażenia zgody na jej zawarcie przez właścicielkę. W treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1972 r. wskazano, że J. K. domagała się przyznania nieruchomości zamiennej. Zatem skoro rokowania o dobrowolne nabycie nieruchomości zostały przeprowadzone, ale nie przyniosły rezultatu, to stwierdzić należy, że spełniony został wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Organ podkreślił, że pomimo poszukiwania akt w Archiwum Państwowym w [...], Archiwum Zakładowym [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], Archiwum Zakładowym Urzędu Miejskiego w [...], nie pozyskał całego materiału dowodowego.

Minister stwierdził, że zgodnie z art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie, w którym należało wskazać m. in. nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej lub zbioru dokumentów, cel wywłaszczenia

z uzasadnieniem konieczności nabycia, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania, osobę właściciela, wyniki rokowań. Ponadto, do wniosku należało dołączyć zaświadczenie o zatwierdzeniu lokalizacji szczegółowej, mapę obszaru wywłaszczanego oraz poświadczony odpis z księgi wieczystej stwierdzający prawo własności nieruchomości oraz istniejące na nieruchomości obciążenie lub odpis dokumentu ze zbioru dokumentów poświadczony przez właściwy sąd powiatowy.

Organ wskazał, że w aktach archiwalnych sprawy znajdują się dwa wnioski

o wywłaszczenie o prawie tożsamej treści - z dnia [...] marca 1971 r. i z dnia [...] sierpnia 1971 r., skierowane do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...], posiadające oznaczenie [...]. Zdaniem organu, brak dokumentów archiwalnych uniemożliwił dokonanie w sposób bezsporny oceny wniosku wywłaszczeniowego

w zakresie braków formalnych.

Minister podał, że zgodnie z art. 16 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., o wszczęciu postępowania właściwy organ zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. Pismem z dnia [...] października 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło strony o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, wyznaczając rozprawę na dzień [...] listopada 1971 r. Organ zauważył, że jak wynika z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1972 r., rozprawa wywłaszczeniowa została przeprowadzona. W trakcie rozprawy potwierdzono niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na wskazany cel.

Organ podał, że po przeprowadzeniu rozprawy właściwy organ wydawał decyzję, w której orzekał o wywłaszczeniu w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek o wywłaszczenie. Decyzja o wywłaszczeniu w szczególności powinna zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie, jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie, na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne oraz pouczenie o środkach odwoławczych (art. 20 ust. 1 i art. 22 ust. 1).

Zdaniem organu, z treści decyzji z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] wynika, iż wszystkie powyższe wymogi zostały spełnione. Po rozpatrzeniu odwołania J. K. oraz

I. N., decyzją z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska utrzymała w mocy ww. decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] stycznia 1973 r. została potwierdzona niezbędność wywłaszczenia nieruchomości pod przebudowę ulicy [...] w [...], jak również podano, że odszkodowanie ustalono w sposób prawidłowy, zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami na podstawie opinii biegłego.

Minister wskazał, że decyzją z dnia [...] czerwca 1973 r. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska wznowiła postępowanie w stosunku do decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] w części orzekającej

o wywłaszczeniu z uwagi na zmiany w stanie własnościowym oraz w stosunku do decyzji z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] na skutek skargi J. K. oraz uchyliła zaskarżone decyzje w części dotyczącej odszkodowania i przekazała w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Zdaniem organu, skoro decyzja z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska i utrzymana nią w mocy decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] zostały uchylone

w części orzekającej o przyznanym odszkodowaniu i sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, to zasadnie Minister Infrastruktury

i Budownictwa umorzył postępowanie w części dotyczącej odszkodowania z uwagi na brak przedmiotu oceny. Bezprzedmiotowość postępowania zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. obliguje organ do umorzenia postępowania, co miało miejsce w sprawie. W świetle powyższego organ uznał, że brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej

i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]

o powierzchni 2462 m2, stanowiącej własność J. K..

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez L. K. zarówno we wniosku

o ponowne rozpatrzenie sprawy, jak i w dalszej korespondencji, dotyczących żądania wycofania z obiegu prawnego wszelkich decyzji dotyczących działek nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...] – organ wskazał, że wymienione nieruchomości były przedmiotem trzech odrębnych postępowań zakończonych decyzjami wywłaszczeniowymi i umową sprzedaży. W prowadzonym postępowaniu przedmiotem oceny były decyzje dnia [...] marca 1972 r. oraz z dnia [...] stycznia 1973 r. dotyczące wywłaszczenia działki nr [...]. W celu odniesienia się do zarzutów skarżącego konieczne było sporządzenie opinii geodezyjnej przez A. G. geodetę uprawnionego w dniu [...] sierpnia 2017 r., uzupełnionej w dniu [...] września 2017 r.

Minister podał, że w celu ustalenia faktycznych rozmiarów powierzchni wywłaszczonych działek oraz ich numeracji, organ nadzorczy wystąpił do Wydziału Ksiąg Wieczystych Sądu Rejonowego w [...] o nadesłanie map z akt księgi wieczystej KW nr [...], stanowiących podstawy wpisów, co było także zgodne z wnioskiem skarżącego L. K.. Nadesłane z akt księgi wieczystej mapy potwierdziły, iż na ich podstawie dokonano wpisów o odłączaniu z księgi wieczystej części nieruchomości

w związku z wydanymi decyzjami wywłaszczeniowymi oraz potwierdzone zostało, że wywłaszczona działka nr [...] wchodzi obecnie w skład działek nr [...] i [...], które stanowią pas drogowy ul. [...] w [...]. Działka nr [...] o pow. 1999 m2 KW nr [...] stanowi drogę, właścicielem jest Prezydent Miasta [...] wykonujący zadanie starosty z zakresu administracji rządowej, a zarządcą jest Zarząd Dróg Miejskich w [...]. Natomiast druga działka nr [...] o pow. 399 m2 KW nr [...] jest własnością Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Spółki Cywilnej R. S. oraz T. S.. Zarzut, że obecna działka nr [...] wchodziła w skład nieruchomości wywłaszczonej decyzją z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...], nie znalazł potwierdzenia w materiale dowodowym.

Organ dodał, że kwestia oceny decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] grudnia 1971 r. nr [...] orzekającej o wywłaszczeniu działki nr [...] o powierzchni 899 m2 i działki nr [...]

o powierzchni 3350 m2 z nieruchomości o powierzchni 35024 m2 zapisanej w księdze wieczystej pn. [...] KW nr [...] oraz działki nr [...] o powierzchni 9341 m2 (po wznowieniu [...] o pow. 4670 m2) z nieruchomości o powierzchni 17512 m2, utrzymanej w mocy decyzją z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych – podlegała już ocenie sądowej. Wyrokiem z dnia 17 października 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 698/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny

w Warszawie oddalił skargę S. K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa

i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...].

Natomiast działka o tożsamym nr [...] o pow. 3115 m2 zapisana w księdze wieczystej KW nr [...] została sprzedana przez J. K. w trybie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości Państwowemu Zakładowi Energetycznemu w [...] (akt notarialny Rep. [...] z dnia [...] stycznia 1975 r.), a do oceny umowy sprzedaży jest właściwy sąd powszechny.

Odnosząc się do zarzutu pomniejszenia kwoty odszkodowania z tytułu zaległości podatkowych, organ wskazał, że kwestia przyznanego odszkodowania nie jest przedmiotem kontroli, bowiem w związku z uchyleniem w tym zakresie ocenianych decyzji została wydana przez Prezydenta Miasta [...] nowa decyzja z dnia [...] sierpnia 1976 r.

Minister nie stwierdził, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że decyzje wydane zostały przez organ właściwy rzeczowo i miejscowo oraz powołano w nich prawidłową podstawę prawną. Nie dotyczyły one również sprawy rozstrzygniętej poprzednio inną decyzją administracyjną i zostały skierowane do osoby będącej stroną postępowania. Również wykonanie tych decyzji, w dacie ich wydania, nie prowadziło do czyny zagrożonego karą, ani też nie zawierała wady powodującej jej nieważność z mocy prawa. Zaskarżone decyzje były ponadto wykonalne w dacie ich wydania. W związku z tym nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję wniósł L. K..

Skarżący zarzucił wydanie decyzji z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu oraz prawa do udziału w rozprawie.

W odpowiedzi na skargę Minister Inwestycji i Rozwoju podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, badając prawidłowość zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni.

Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych, mających wpływ na wynik sprawy, wad w postępowaniu administracyjnym, zgodnie z przepisem art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), przy czym zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami

i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w ramach tak zakreślonej kognicji, Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu ani naruszenia norm prawa materialnego, ani też naruszenia przepisów postępowania, które uzasadniałoby uwzględnienie skargi. Przeprowadzona pod względem zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do oceny, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

Kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu podlegała decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...], utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] stycznia 1973 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1972 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 2462 m2 oraz umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji w części dotyczącej odszkodowania.

Kontrolowana decyzja została wydana w nadzwyczajnym trybie postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. oraz ma na celu ustalenie, czy decyzja obarczona jest kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., powodującą konieczność wyeliminowania orzeczenia z obrotu prawnego.

Zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być bezsporne (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 1999 r. sygn. akt I SA/8/98, Lex nr 47276). Stwierdzenie nieważności może mieć miejsce tylko wówczas, gdy decyzja w sposób oczywisty zawiera przynajmniej jedną

z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. W orzecznictwie podkreśla się, że wykładnia tego przepisu nie może mieć charakteru rozszerzającego. W szczególności, w odniesieniu do wady wymienionej w § 1 pkt 2 tego przepisu, nie można utożsamiać pojęcia rażącego naruszenia prawa z każdym naruszeniem przepisów, lecz z obrazą oczywistą i niewątpliwie istotną dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. Taką cechę ma jedynie naruszenie, które dotyczy przepisu mającego zastosowanie w bezpośrednim jego znaczeniu i które powoduje, że skutków decyzji nie można pogodzić

z wymaganiami praworządności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego

o sygn. akt: II OSK 2573/13, II GSK 1933/13, I OSK 2010/13, I OSK 113/14, II OSK 400/14, I OSK 880/14 – dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Rażące naruszenie prawa określa się jako oczywiste naruszenie przepisu prawa, które koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki ekonomiczne lub gospodarcze decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia

9 lutego 2005 r. sygn. akt OSK 1134/04).

Postępowanie nieważnościowe nie ma na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter nie jest tożsamy ze specyfiką innego rodzaju postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości decyzji administracyjnej pod kątem ściśle określonych wad prawnych. Katalog przesłanek warunkujących stwierdzenie nieważności zakreśla ramy powierzonej sądowi kontroli legalności decyzji wydanej w postępowaniu nadzwyczajnym.

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy, wskazać należy,

że kwestionowane w trybie nadzwyczajnym decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94).

Zgodnie z art. 3 ust. 1 cytowanej ustawy, wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych.

W sprawie należało zatem w pierwszej kolejności zbadać, czy spełnione zostały materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, przy czym kwestionowane decyzje należało ocenić pod względem zgodności z przepisami ww. ustawy, mając na uwadze stan faktyczny i prawny istniejący w dacie ich wydania.

Stosownie do art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem o wywłaszczenie z dnia [...] sierpnia 1971 r. wystąpiło Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...]. Pismem z dnia [...] października 1971 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w [...] zawiadomiło strony

o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego, zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy oraz wyznaczyło rozprawę na dzień 30 listopada 1971 r. Z treści decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] marca 1972 r. wynika, że we wskazanym terminie została przeprowadzona rozprawa wywłaszczeniowa, podczas której potwierdzono niezbędność wywłaszczenia nieruchomości na wskazany cel.

Wskazać trzeba, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości obowiązywał dekret z dnia 1 października 1947 r. o planowej gospodarce narodowej (Dz. U. z 1947 r. Nr 64, poz. 373), zgodnie z którym każde zadanie gospodarcze mogło być realizowane wyłącznie w ramach ustalonego planu gospodarczego na dany rok lub dłuższy okres.

W niniejszej sprawie celem wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 2462 m2, było przeznaczenie jej pod budowę ul. [...] od skrzyżowania z ul. [...] do ul. [...] w [...], co wypełnia przesłankę celu użyteczności publicznej. Powyższe wynika z treści decyzji o wywłaszczeniu z dnia [...] marca 1972 r. nr [...]. Na wskazany cel w zatwierdzonych planach gospodarczych było przeznaczonych jeszcze sześć innych nieruchomości, zgodnie z akceptacją z dnia [...] marca 1964 r. nr [...] projektu realizacji budowy ul. [...] oraz decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego, obejmującą ustalenie lokalizacji szczegółowej.

Niezbędność wywłaszczenia potwierdza decyzja Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w [...] o lokalizacji szczegółowej nr [...] wydana na podstawie art. 30 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którym organy planowania przestrzennego ustalały lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana. Stosownie do art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej były zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego.

W niniejszej sprawie organ wywłaszczeniowy, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego [...] decyzją o lokalizacji szczegółowej, miał podstawy do uznana niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wywłaszczenia.

Należy również stwierdzić, że w sprawie został spełniony wymóg określony

w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zgodnie z którym ubiegający się

o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przewidzianej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Wprawdzie w aktach sprawy nie zachowała się oferta dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, lecz z uzasadnienia decyzji z dnia [...] marca 1972 r. wynika, że ubiegający się o wywłaszczenie wystąpił do właścicielki nieruchomości z ofertą dobrowolnej sprzedaży nieruchomości, lecz oferta nie została przyjęta.

W okolicznościach niniejszej sprawy zauważyć trzeba, że w przypadku niemożności odnalezienia lub niezachowania się w całości akt archiwalnych dotyczących kontrolowanego orzeczenia, po upływie znacznego okresu czasu, ewentualne braki w materiale dowodowym należy interpretować na korzyść pozostawienia orzeczenia w obrocie prawnym. Nie można bowiem domniemywać wystąpienia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku braku bezspornych dowodów na ich zaistnienie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 października 2003 r. sygn. akt I SA 3087/01, Lex nr 149467). Podkreślenia wymaga specyfika sprawy, polegająca na niezachowaniu się całości akt archiwalnych postępowania wywłaszczeniowego. W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego, powyższa okoliczność nie może być traktowana jako dowód na to, że niezachowana dokumentacja nie została we właściwym trybie i czasie sporządzona (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2016 r. sygn. akt I OSK 1488/14).

Na skutek upływu znacznego okresu czasu akta postępowań wywłaszczeniowych są często niepełne, a okoliczność ta, przy braku dowodów przeciwnych, nie może prowadzić do stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2014 r. sygn. akt I OSK 463/13, z dnia 15 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 722/10, z dnia 17 września 2008 r. sygn. akt I OSK 912/07 - dostępne: orzeczenia.nsa.gov.pl). Stanowisko to podziela skład orzekający w niniejszej sprawie.

Reasumując, w rozpatrywanej sprawie zostały spełnione materialnoprawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, o których mowa w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., takie jak niezbędność wywłaszczenia nieruchomości oraz cel wywłaszczenia. Zasadne było ponadto umorzenie przez organ postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji w części dotyczącej odszkodowania, z uwagi na uchylenie kwestionowanych decyzji w tej części w wyniku wznowienia postępowania administracyjnego decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 1973 r. nr [...] oraz przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a., postępowanie podlega umorzeniu, jeżeli stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Ponieważ uchylenie kwestionowanych decyzji w części dotyczącej odszkodowania spowodowało, że we wskazanym zakresie przestały one funkcjonować w obrocie prawnym, nie było możliwe procedowanie w trybie nadzwyczajnym wobec ww. decyzji w tej części, gdyż brak było przedmiotu postępowania.

Z opisanych względów, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko wyrażone

w zaskarżonej decyzji, z uwagi na brak podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. W przedmiotowym postępowaniu wywłaszczeniowym nie wystąpiła przesłanka rażącego naruszenia prawa. Ponadto, kwestionowane orzeczenia nie zawierają jakiejkolwiek innej wady, skutkującej koniecznością stwierdzenia ich nieważności.

Z tych przyczyn, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.