Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 495/22
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2023-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134, art. 135, art. 141 § 4, art. 153, art. 183 § 1
journal: Dz.U. 2023 poz 259
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 137
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - t.j.
article: art. 70 § 1 i § 4, art. 120, art. 122, art. 208 § 1, art. 210
journal: Dz.U. 2022 poz 2651
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r.  Ordynacja podatkowa (t. j.)
article: art. 67 ust. 1, art. 252
journal: Dz.U. 2017 poz 2077
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Salachna Sędzia NSA Piotr Piszczek Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 691/21 w sprawie ze skargi [...] Fundacji [...] z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia 13 lipca 2021 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia dotacji podlegającej zwrotowi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

I.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 24 listopada 2021 r., sygn. akt I SA/Łd 691/21, na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a i c, w związku z art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2022 r., poz. 329; dalej: p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi [...] Fundacji [...] z siedzibą w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z 13 lipca 2021 roku nr [...] w przedmiocie umorzenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 31 maja 2021 r, nr [...]

Jak wskazał sąd pierwszej instancji, powyższą decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi (SKO) utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 31 maja 2021 r. o odmowie umorzenia [...] Fundacji [...] w Ł. kwoty dotacji podlegającej zwrotowi na podstawie decyzji Marszałka Województwa Łódzkiego z 12 grudnia 2014 r., w wysokości 41.488,83 zł wraz z odsetkami z tytułu pobrania dotacji za 2013 r. w nadmiernej wysokości.

Wskazane wyżej decyzje wydane zostały w ponownie przeprowadzonym postępowaniu, gdyż wyrokiem z 20 listopada 2019 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Łd 12/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi uchylił (uprzednią) decyzję SKO z 25 października 2017 r., utrzymującą w mocy decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 14 lipca 2017 r. odmawiającą umorzenia wskazanej kwoty. SKO ponownie rozpatrując sprawę, decyzją z 19 maja 2020 r., uchyliło decyzję Marszałka Województwa Łódzkiego z 14 lipca 2017 r.

W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że na podstawie art. 70 § 1 ustawy z 29 sierpnia 1997 roku Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r., poz. 1325; dalej O.p.). zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Na podstawie art. 67a O.p. i art. 153 p.p.s.a. organ uznał za prawidłowe ustalenia organu pierwszej instancji dotyczące analizy bieżącej sytuacji finansowej Fundacji i podzielił stanowisko tego organu w kwestii niezaistnienia w sprawie przesłanki interesu publicznego. SKO uznało, że nawet szczególny charakter działalności Fundacji nie może jej stawiać ponad innymi podmiotami w podobnej sytuacji. Fakt prowadzenia działalności pożytku publicznego i specyfika tej działalności, czy nawet wysoki poziom artystyczny Fundacji i wdrażanych przez nią projektów, nie mogą być jedynymi argumentami przemawiającymi za istnieniem interesu publicznego. Organ wskazał także, że z materiału dowodowego wynika, że strona niewątpliwie miała wpływ na powstanie należności i nie można uznać, że Fundacja dochowała należytej staranności by na bieżąco eliminować możliwość pobrania dotacji w nadmiernej wysokości. Fundacja posiadała wiedzę i doświadczenie w zakresie procedury oraz kryteriów przyznawania i rozliczania dotacji, stąd wniosek, że "po pobraniu dotacji środki z tego źródła nie musiały zostać od razu rozdysponowane".

Zdaniem organu, wobec podpisania umowy w jej określonym brzmieniu i "pewnej lekkomyślności w wydatkowaniu środków", konsekwencją jest konieczność zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości. Zdaniem SKO zachowanie strony nosi znamiona winy, a zatem poczucie krzywdy i niesprawiedliwości jest w tym przypadku jedynie subiektywne i jako takie nie może być traktowane jako świadczące o spełnieniu przesłanki ważnego interesu zobowiązanego. Z tego względu, skoro nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 67a O.p., nie ma podstaw do wydania decyzji uznaniowej w postaci zgody bądź odmowy umorzenia należności, lecz organ jest zobligowany do wydania decyzji związanej tj. odmowy umorzenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

Uwzględniając skargę na powyższą decyzję WSA wskazał, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez odmowę zastosowania art. 70 § 1 O.p i art.70 § 4 O.p , w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, z czym wiążą się naruszenia przepisów postępowania (art. 120 O.p, art. 122 i art. 210 § 1 pkt. 4 i art. 210 § 4 i art. 208 § 1 O.p ), także w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. WSA podniósł, że przedmiotem sporu jest odmowa umorzenia zaległości z tytułu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem otrzymanej na podstawie umowy z dnia 9 kwietnia 2013 r. dotacji na realizację zadania publicznego z zakresu kultury i ochrony dziedzictwa narodowego pn. [...] Festiwal [...]w Ł. "[...]". Zdaniem WSA, biorąc pod uwagę datę podpisania umowy o udzielenie dotacji, czy nawet datę decyzji nakładającej obowiązek zwrotu wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem części dotacji (12 grudnia 2014 r.), organy winny szczególnie wnikliwie zbadać zagadnienie przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji. Tymczasem z decyzji SKO w ogóle nie wynika, że zagadnienie to zostało zbadane, bo za takie zbadanie nie można uznać jednego zdania odnoszącego się do kwestii przedawnienia znajdującego się na stronie 11 zaskarżonej decyzji. Zdaniem WSA, zagadnienie to rozważył organ pierwszej instancji, jednakże absolutnie błędnie, a ma ono kluczowe znaczenie z tego powodu, że przedawniony obowiązek zwrotu wygasa i postępowanie o przyznanie ulg w jego spłacie staje się bezprzedmiotowe.

WSA zauważył, że istotna w sprawie jest data, od której należy liczyć bieg terminu przedawnienia. W tym zakresie WSA w pełni podzielił poglądy wyrażone w wyroku WSA w Gliwicach z 3 września 2019 roku (SA/Gl 357/19) i powołanym w tym wyroku orzecznictwie oraz poglądach doktryny. Zgodnie z art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz.U z 2021 r., poz. 305; dalej: u.f.p), dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności, o których mowa w pkt 1 i 2. Stosownie zaś do art. 252 ust. 5 u.f.p., zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego podlega ta część dotacji, która została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, nienależnie udzielona lub pobrana w nadmiernej wysokości. W myśl art. 252 ust. 6 pkt 1 i 2 u.f.p., odsetki od dotacji podlegających zwrotowi do budżetu jednostki samorządu terytorialnego nalicza się począwszy od dnia przekazania z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dotacji wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem oraz następującego po upływie terminów zwrotu określonych w ust. 1 i 2 w odniesieniu do dotacji pobranej nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Kwoty dotacji podlegające zwrotowi, w przypadku o którym mowa w wyżej wskazanym przepisie, stanowią nieopodatkowane należności budżetowe o charakterze publicznoprawnym (art. 60 u.f.p.). Obowiązek zwrotu dotacji, o którym mowa w przywołanym art. 252 u.f.p. wynika z mocy prawa i decyzja w przedmiocie zwrotu dotacji ma charakter deklaratoryjny (L. Lipiec-Warzecha, Kom. do art. 169 ustawy o finansach publicznych, Wyd. ABC 2011 r. oraz m.in. wyroki NSA: z 3 września 2014 r. sygn. akt II GSK 916/13 i z 8 marca 2016 r., sygn. akt II GSK 2190/14). W myśl art. 67 u.f.p., do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, nieuregulowanych niniejszą ustawą stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego i odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a więc badając kwestię przedawnienia rozważyć należy odpowiednie stosowania przepisów Działu III Ordynacji podatkowej, m.in. w zakresie rozpoczęcia biegu terminu przedawnienia. Decyzja orzekająca o zwrocie dotacji ma charakter deklaratoryjny, a w związku z tym do obliczenia terminu przedawnienia, podobnie jak w przypadku zobowiązań powstających z mocy prawa, powinien mieć zastosowanie art. 70 § 1 O.p., w myśl którego zobowiązanie podatkowe przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności podatku. Bieg terminu przedawnienia rozpoczyna się niezależnie od wydania decyzji w przedmiocie stwierdzenia obowiązku zwrotu dotacji i jedynie przed jego upływem możliwe jest jej skuteczne prawnie doręczenie beneficjentowi (zob. wyrok NSA z 5 września 2018 r. sygn. akt I GSK 2583/18). Sąd pierwszej instancji podzielił pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 3644/15, że bieg terminu przedawnienia należy ściśle wiązać z charakterem zobowiązania podlegającego zwrotowi. Jeżeli zatem przyznane środki finansowe są środkami nienależnymi w rozumieniu ustawy, a obowiązek zwrotu dofinansowania nienależnego powstaje z chwilą zaistnienia przesłanek przewidzianych przepisami prawa, to obowiązek zwrotu należy wiązać z dniem otrzymania tych środków przez beneficjenta. Stanowisko tej treści NSA wywiódł z brzmienia art. 207 ust. 1 u.f.p., wskazując m.in. na fakt, że ustawodawca nakazuje liczyć odsetki od zwracanej kwoty od dnia przekazania środków beneficjentowi, traktując te środki jak zaległości podatkowe. W konsekwencji zastosowanie art. 70 § 1 O.p. prowadzi do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta. W takich więc przypadkach wydanie i doręczenie decyzji powinno nastąpić w ciągu pięciu lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem. WSA stwierdził, że bieg terminu przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji pobranych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, wykorzystanych niezgodnie z przeznaczeniem, pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna się z końcem roku, w którym beneficjent otrzymał i miał wykorzystać dotację. Skoro sporna dotacja była przyznana i przekazana skarżącej w 2013, to termin przedawnienia powinien być liczony odpowiednio od końca 2013 r. i zasadniczo upływał 31 grudnia 2018 r., stosownie do regulacji art. 70 § 1 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p.

Organ odwoławczy w ogóle nie zajął się zagadnieniem przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji, natomiast z rozważań organu pierwszej instancji (strona 5 decyzji) wynika, że 21 sierpnia 2018 r. wpłynął do organu egzekucyjnego tytuł wykonawczy, a 27 września 2018 r. nastąpiło doręczenie Fundacji odpisu tytułu wykonawczego i sporządzenie protokołu o stanie majątkowym. 21 grudnia nastąpiło zajęcia konta bankowego skarżącej, a zawiadomienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego zostało doręczone Fundacji 9 stycznia 2019 r. Natomiast 15 listopada 2019 r. organ egzekucyjny odmówił umorzenia egzekucji z wniosku Fundacji, zaś 9 kwietnia 2020 r. nastąpił plan podziału kwoty wyegzekwowanej z zajętego rachunku bankowego i 30 kwietnia 2020 r. przekazano wierzycielowi uzyskaną z egzekucji kwotę - 3,20 zł. Zdaniem WSA, spośród tych zdarzeń skutek w postaci przerwania biegu przedawnienia wywołuje jedynie zastosowanie środka egzekucyjnego w postaci zajęcia wierzytelności dłużnika z rachunków bankowych. Takiego skutku nie wywołuje wystawienie tytułu wykonawczego, doręczenie go dłużnikowi, czy sporządzenie protokołu o stanie majątkowym. Jak wynika z uchwały NSA z 13 czerwca 2013 r. (I FPS 6/12), "za zdarzenie powodujące przerwanie biegu terminu przedawnienia należy bowiem uznać wyłącznie zastosowanie środka egzekucyjnego. Jednocześnie należy wskazać, że zastosowanie środka egzekucyjnego tylko wtedy wywoła skutek w postaci przerwania biegu terminu przedawnienia, gdy zawiadomienie o jego zastosowaniu nastąpi przed upływem terminu przedawnienia. Zawiadomienie o zastosowaniu środka egzekucyjnego, jako odrębna czynność, samo przez się nie przerywa więc biegu terminu przedawnienia, lecz stanowi dodatkowy i konieczny zarazem warunek, który musi się ziścić w odpowiednim czasie (przed upływem terminu przedawnienia), aby właśnie zastosowanie środka egzekucyjnego mogło być uznane za zdarzenie przerywające bieg tego terminu." Pogląd ten podzielił sąd pierwszej instancji, nie znajdując podstaw do wystąpienia z wnioskiem, o którym mowa w art. 269 § 1 p.p.s.a.

Jak zauważył WSA, z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, że środek egzekucyjny w postaci zajęcia rachunku bankowego został zastosowany przed upływem terminu przedawnienia (21 grudnia 2018 r.), ale doręczenie zawiadomienia o zastosowaniu środka egzekucyjnego nastąpiło już po upływie terminu przedawnienia (9 stycznia 2019 r.), co oznacza, że skutek w postaci przerwania biegu przedawnienia w tej sprawie nie wystąpił i obowiązek zwrotu dotacji wygasł z dniem 31 grudnia 2018 r. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do rozważenia kwestii przedawnienia, w szczególności wskazania okoliczności, które wymienione są w art. 70 O.p, a które zaistniały przed 31 grudnia 2018 r. i jeśli takie zdarzenia nie występują w tej sprawie, będzie zobowiązany do umorzenia postępowania o przyznanie ulgi na podstawie art. 208 § 1 O.p. WSA podniósł przy tym, że "wobec prawdopodobnego przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji, obowiązek ten wygasł na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p w związku z art. 59 § 1 pkt. 9 O.p, w związku z tym nie istnieje już obowiązek jej zwrotu, a wszelkie działania zmierzające do jej wyegzekwowania będą bezprawne. Ponieważ zagadnienie przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji ma kluczowe, i niejako wstępne znaczenie dla oceny zarzutów wskazanych w skardze, odstąpiono od ich merytorycznego rozpoznania".

II.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył organ i zaskarżając ten wyrok w całości wniósł o jego uchylenie w całości i oddalenie skargi, bądź uchylenie tego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpatrzenia, a ponadto orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1. naruszenie prawa materialnego:

a) art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r., poz. 137; dalej p.u.s.a.) przez niewłaściwe zastosowanie, gdyż dokonano oceny dowolnej, która to ocena nie przystaje do stanu prawnego i zebranego materiału dowodowego, a także - co kluczowe - jest sprzeczna z oceną dokonaną wcześniej przez sądy administracyjne orzekające w sprawach dotyczących tej konkretnej kwoty dotacji tj.:

1) ustalenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi - za sygn. I SA/Łd 745/15 oraz

2) odmowy umorzenia dotacji podlegającej zwrotowi - za sygn. I SA/Łd 12/18) - co spowodowane było błędną wykładnią norm prawa materialnego i procesowego, gdyż przedawnienie jest kwestią badaną przez sąd z urzędu, a orzekający w sprawie tej konkretnej dotacji skład orzekający w 2019 r., nie dopatrzył się i nie stwierdził, że zobowiązanie rzeczone jest przedawnione (mimo iż skład orzekający w sprawie, która jest obecnie zaskarżana uznał, że przedawnienie miałoby nastąpić 31 grudnia 2018 r. - względnie 31 grudnia 2013 r. - jak wskazano w niektórych fragmentach uzasadnienia wyroku - co akurat nie wydaje się możliwe,

b) art. 70 § 1 i 4 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że:

- bieg terminu przedawnienia dotacji z 2013 r. nie został przerwany i w związku z tym, termin ten - liczony od końca 2013 r. - upłynął z dniem 31 grudnia 2018 r. (przy czym w niektórych fragmentach uzasadnienia wyroku wskazano również datę 31 grudnia 2013 r.);

- w postępowaniu w sprawie umorzenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości organy administracji mogą w sposób niezależny od postępowania w sprawie zwrotu dotacji rozpatrywać kwestię przedawnienia i nie są związane innymi rozstrzygnięciami, które w sprawie zapadły i dotyczyły tej samej dotacji,

c) art. 110 § 1 k.p.a. poprzez niedostrzeżenie, że w obrocie prawym pozostaje decyzja Marszałka Województwa Łódzkiego z 12 grudnia 2014 r., Nr [...], która nie została uchylona, a zatem organy administracji i sądy administracyjne orzekające w sprawie są nią związane;

2. naruszenie przepisów postępowania:

a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w związku z art. 120, art. 122, art. 210 § 1 pkt 4, art. 210 § 4, art. 208 § 1 O.p. przez:

- błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone w stopniu uzasadniającym uchylenie ostatecznej decyzji, podczas gdy stanowisko organów administracji jest zgodne z wykładnią przepisów prawa materialnego - tj. art. 70 ust. 1 i 4 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. i procesowego oraz dotychczasową linią orzeczniczą sądów administracyjnych;

- błędne przyjęcie, że przepisy art. 120, art. 122, art. 210 § 1 pkt 4, art. 210 § 4, art. 208 § 1 O.p. w ogóle mają zastosowanie w sprawie umorzenia dotacji, w sytuacji, gdy w tego rodzaju postępowaniach mają zastosowanie jedynie przepisy działu III O.p., nie zaś działu IV O.p., co oznacza, że w tym zakresie mogły co najwyżej zostać naruszone przepisy k.p.a. a nie O.p.,

b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 70 § 1 i 4 O.p. przez błędne przyjęcie, że organy administracji, wydając decyzję, naruszyły normy prawa materialnego dotyczące przedawnienia zobowiązania do zwrotu dotacji, które to przedawnienie musiało zostać poddane analizie z urzędu w uprzednio prowadzonym przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Łodzi postępowaniu w sprawie za sygn. akt I SA/Łd 745/15 (zwrot dotacji) oraz za sygn. akt I SA/Łd 12/18 (umorzenie) i którego nie stwierdził żaden z orzekających w wymienionych sprawach skład orzekający, choć w zaskarżanym niniejszą skargą wyroku stwierdzono, że przedawnienie to, co do zasady nastąpiło z dniem 31 grudnia 2018 r. (przy czym w niektórych fragmentach uzasadnienia wyroku wskazano również datę 31 grudnia 2013 r.);

c) art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i brak umorzenia postępowania w sytuacji, gdy Sąd I Instancji uznał, że zobowiązanie do zwrotu dotacji jest przedawnione, co zdaniem Sądu sprawia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

d) art. 153 p.p.s.a. przez przyjęcie, że organy administracji i sądy administracyjne nie są związane zapadłymi w sprawie wyrokami (w sprawach za sygn. I SA/Łd 745/15 oraz I SA/Łd 12/18), przy czym drugi ze wskazanych zapadł po 31 grudnia 2018 r., a Sąd nie dopatrzył się przedawnienia, mimo iż kwestia przedawnienia jest badana z urzędu;

e) art. 134 p.p.s.a. przez wykroczenie poza granice danej sprawy, jako, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd I Instancji odniósł się niemalże w całości do kwestii przedawnienia zwrotu dotacji, zaś kwestia ta stanowi odrębną, poddaną odrębnej analizie kwestię i sprawę administracyjną, która już została zakończona i nie podlega weryfikacji w toku tego postępowania, które dotyczy zastosowania ulgi w spłacie zobowiązania;

f) art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. przez brak spójnej oceny zebranego materiału dowodowego, brak wykazania, że uchybienia miały wpływ na wynik rozstrzygnięcia, brak jasnych, pełnych i wyczerpujących wskazań, co do dalszego prowadzenia postępowania, oraz niespójność sentencji wyroku z treścią uzasadnienia - tym bardziej, że Sąd I Instancji raz wskazuje, że zobowiązanie przedawniło się 31 grudnia 2013 r. (str. 10), a innym razem, że 31 grudnia 2018 r. (str. 8), na skutek czego trudno stwierdzić, które z zaleceń Sądu są dla organów administracji wiążące.

III.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem sformułowane w niej zarzuty nie podważyły prawidłowości zaskarżonego wyroku, który, pomimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, jak też nie zostały spełnione warunki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenia oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego, przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że skarga kasacyjna ma sformalizowany charakter, czego konsekwencją - między innymi - jest niemożność merytorycznego rozpoznania tych zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych ma istotne znaczenie, gdyż stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać tylko te zarzuty przytoczone w podstawach kasacyjnych, co do których wnoszący skargę kasacyjną zarówno poprawnie wskazał przepisy (potencjalnie) naruszone, jak i określił, na czym konkretnie naruszenie tych przepisów polegało (zob. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09).

W rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi pierwszej instancji, w ramach podstawy obejmującej naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), naruszenie art. 1 Prawa o ustroju sądów administracyjnych, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu - ujętego w skardze kasacyjnej jako samodzielny wzorzec kontroli (pkt 1-a podpunkt - 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej), w szczególności wobec oceny sprzecznej z "oceną dokonaną wcześniej przez sądy administracyjne orzekające w sprawach dotyczących tej konkretnej kwoty dotacji...".

Zarzut ten jest bezpodstawny. Zauważyć należy, że art. 1 p.u.s.a. ma charakter normy ustrojowej, co wynika wprost z treści tego przepisu. Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd pierwszej instancji mógłby więc naruszyć art. 1 p.u.s.a., gdyby bezpodstawnie odmówił rozpoznania skargi, albo zastosował inne kryterium kontroli niż kryterium zgodności z prawem (zob. np. wyrok NSA z 23 września 2020 r., sygn. akt I GSK 429/18). Naruszenie art. 1 § 2 p.u.s.a. może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym powołany przepis nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli (zob. np. wyrok NSA z 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II GSK 2147/11). Przepis art. 1 p.u.s.a. nie może stanowić podstawy zarzutu błędnego rozstrzygnięcia, gdyż celowi temu służą inne przepisy (zob. wyrok NSA z 28 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1979/14).

Biorąc pod uwagę wyżej opisane reguły interpretacyjne, za całkowicie bezpodstawne uznać należy twierdzenie organu, że sąd pierwszej instancji naruszył art. 1 p.u.s.a., wykraczając "poza granice przewidzianej w przepisach prawa zasady legalizmu dokonując zbyt daleko idącej wykładni przepisów O.p. w związku z przepisami k.p.a.". Niezasadność tak sformułowanego zarzutu wynika z tego, że ewentualnie błędna wykładnia przepisów ma związek z błędnym stosowaniem prawa, nie zaś z zastosowaniem innego kryterium kontroli niż zgodność z prawem, o czym stanowi art. 1 § 2 p.u.s.a.

Nieusprawiedliwiony jest również zarzut pominięcia "kwestii właściwości", co miałoby być rezultatem dokonania przez WSA oceny dowolnej i wykraczającej poza granice określone normą zawartą w art. 1 p.u.s.a. oraz art. 134 i 135 p.p.s.a., jak też pominięcia tego, że w sprawie zwrotu i umorzenia dotacji orzekały już sądy administracyjne - w sprawach w sprawach I SA/Łd 745/15 oraz I SA/Łd 12/18. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że sąd pierwszej instancji niewątpliwie nie rozstrzygnął w zaskarżonym wyroku sprawy decyzji SKO w Łodzi z 8 maja 2015 r. (nr [...]) w przedmiocie ustalenia kwoty dotacji pobranej przez skarżącą Fundację w nadmiernej wysokości, która była przedmiotem kontroli w sprawie zakończonej prawomocnym wyrokiem WSA w Łodzi (sygn. akt I SA/Łd 745/15). Sąd pierwszej instancji nie rozstrzygnął również sprawy zakończonej decyzją SKO w Łodzi z 25 października 2017 r. (nr S.K.O. [...]) o odmowie umorzenia kwoty dotacji podlegającej zwrotowi, bowiem tę sprawę rozstrzygnął WSA w Łodzi prawomocnym wyrokiem z 20 listopada 2019 r. (sygn. akt I SA/Łd 12/18), uchylając decyzję organu.

Zupełnie innym zagadnieniem jest prawidłowość dokonanej przez sąd pierwszej instancji wykładni przepisów prawa materialnego oraz ocena ich zastosowania w ustalonym w sprawie stanie faktycznym, co winno być przedmiotem odpowiednio sformułowanego zarzutu naruszenia prawa materialnego.

Niezasadne są zarzuty naruszenia art. 70 § 1 i 4 O.p. w zw. z art. 67 ust. 1 u.f.p. oraz art. 110 § 1 k.p.a. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy naruszyły przepisy prawa materialnego poprzez odmowę zastosowania art. 70 § 1 i 4 O.p., co doprowadziło w konsekwencji do naruszenia przepisów postępowania - art. 120, art. 122 i art. 210 § 1 pkt. 4 oraz art. 210 § 4 i art. 208 § 1 O.p. W tym zakresie sąd pierwszej instancji przedstawił szeroki wywód prawny, uznając w rezultacie, że zastosowanie art. 70 § 1 O.p. prowadzi do konkluzji, że pięcioletni termin przedawnienia, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym upłynął termin płatności, w przypadku wykorzystania środków niezgodnie z przeznaczeniem lub w nadmiernej wysokości, rozpoczyna swój bieg od dnia otrzymania tych środków przez beneficjenta, natomiast wydanie i doręczenie decyzji zobowiązującej do zwrotu takich środków powinno nastąpić w ciągu pięciu lat od końca roku kalendarzowego, w którym dotacja była przyznana i powinna zostać wykorzystana zgodnie z przeznaczeniem.

Rezultatu powyższej wykładni skarżący kasacyjnie organ w istocie nie podważył, bowiem pomimo formalnego podniesienia zarzutu błędnej wykładni art. 70 § 1 i 4 O.p., organ wskazał nie na wadę wykładni, lecz na błędne uznanie przez WSA, że "bieg terminu przedawnienia dotacji z 2013 r. nie został przerwany i w związku z tym, termin ten - liczony od końca 2013 r. - upłynął z dniem 31 grudnia 2018 r.". Także w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie sformułowano jakichkolwiek zarzutów odnośnie dokonanej przez WSA wykładni tych przepisów, ograniczając się do stwierdzenia, że nie sposób się zgodzić ze stanowiskiem sądu, że - w związku z art. 252 u.f.p. - w sprawie mają one zastosowanie.

Niezrozumiałe jest przy tym twierdzenie organu, że "odrębną kwestię stanowi bowiem zwrot dotacji, a odrębną - kwestia umorzenia dotacji podlegającej zwrotowi", skoro sąd pierwszej instancji uznał, że to w rozpoznawanej sprawie - nie zaś w sprawie dotyczącej zobowiązania do zwrotu dotacji - niezbędne jest rozważenie kwestii przedawnienia, a mianowicie "w szczególności wskazania okoliczności, które wymienione są w art. 70 O.p, a które zaistniały przed dniem 31 grudnia 2018 roku". Trafnie w tym zakresie uznał sąd pierwszej instancji, że przedawnienie spornego zobowiązania nakłada na właściwy organ obowiązek umorzenia postępowania na podstawie art. 208 § 1 O.p., przy czym dotyczy to także postępowania o przyznanie ulgi w spłacie zobowiązania, które staje się bezprzedmiotowe w sytuacji przedawnienia objętego tym postępowaniem zobowiązania. Prawidłowo więc sąd pierwszej instancji przyjął za konieczne wyjaśnienie powyższej kwestii w ponownie prowadzonym postępowaniu, przy czym za niespójne z tym stanowiskiem, a więc błędne z punktu widzenia przedmiotu niniejszego postępowania należy uznać stwierdzenie WSA, że "wobec prawdopodobnego przedawnienia obowiązku zwrotu dotacji, obowiązek ten wygasł na podstawie art. 67 ust. 1 u.f.p w związku z art. 59 § 1 pkt. 9 O.p, w związku z tym nie istnieje już obowiązek jej zwrotu, a wszelkie działania zmierzające do jej wyegzekwowania będą bezprawne". Uchybienie to pozostaje jednak bez wpływu na trafność zaskarżonego wyroku wobec prawidłowego stanowiska WSA co do dalszego postępowania (art. 153 p.p.s.a.).

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w świetle nieusprawiedliwionych zarzutów naruszenia prawa materialnego, niezasadne okazały się także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Trafnie bowiem określił WSA zakres koniecznych w sprawie ustaleń organów, jako wynikający z norm prawa materialnego, które według niepodważonej skutecznie oceny WSA mają zastosowanie w sprawie. Z tego względu słusznie uznał sąd pierwszej instancji, że niepoczynienie przez organy koniecznych ustaleń w sprawie stanowi naruszenie przepisów art. 120,122, 210 § 1 pkt. 4 i § 4 oraz art. 208 § 1 O.p.

Z tego także powodu niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. a i c w zw. z art. 145 § 3 p.p.s.a. Jak wynika z tych przepisów, w przypadku, o którym mowa w § 1 pkt 1 i 2, sąd stwierdzając podstawę do umorzenia postępowania administracyjnego, umarza jednocześnie to postępowanie. Już nawet językowe znaczenie wskazanej normy prawnej prowadzi do oczywistego wniosku, że skoro sąd pierwszej instancji uznał za konieczne uzupełnienie postępowania przez organ, to z tego samego powodu przedwczesne byłoby jego umorzenie na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. przez sąd.

Nieusprawiedliwione są także zarzuty naruszenia art. 153 i 134 p.p.s.a., gdyż wbrew tezie organu, sąd pierwszej instancji nie wyraził poglądu, że organy administracji i sądy administracyjne nie są związane zapadłymi w sprawie wyrokami (w sprawach o sygn. akt I SA/Łd 745/15 oraz I SA/Łd 12/18), albowiem w najmniejszym zakresie wyroków w tych sprawach nie podważył. Co więcej, sąd pierwszej instancji nie wyszedł poza granice rozpoznawanej sprawy, bowiem trafnie uznał, że kwestia przedawnienia zwrotu dotacji ma istotne znaczenie, o czym była mowa wyżej, a co nie było przedmiotem rozstrzygnięć we wskazanych w skardze kasacyjnej wyrokach WSA w Łodzi.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 w związku z art. 153 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że przez ocenę prawną należałoby rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena ta, jak i wskazania co do dalszego postępowania organu, powinny zostać sformułowane w uzasadnieniu orzeczenia, które w tym zakresie wykazuje moc wiążącą. Przyjmuje się, że związanie oceną prawną powinno być rozumiane jako wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w rozpatrywanej sprawie, przy czym przedmiotem takiej oceny mogą być zarówno przepisy prawa materialnego, jak i postępowania, co miało miejsce w niniejszej sprawie.

Jest istotne, że związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania, obliguje organ do wykonania wytycznych sądu, lecz nie jest równoznaczne z tym, że w ramach ponownego rozpoznania sprawy organ ten ma ograniczyć się jedynie do realizacji tych wskazań, jeżeli do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne okaże się wyjście ponad sprecyzowane przez sąd wytyczne.

Powyższy pogląd Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę w pełni akceptuje, uznając ponadto, że ma on istotne znaczenie w świetle podniesionego zarzutu skargi kasacyjnej. Podkreślić bowiem należy, że autor skargi kasacyjnej słusznie wskazał, że sąd pierwszej instancji w sposób niekonsekwentny zajął stanowisko odnośnie kwestii stwierdzenia przedawnienia zobowiązania, uznając z jednej strony, że "obowiązek zwrotu dotacji wygasł z dniem 31 grudnia 2018 roku", a z drugiej strony stwierdzając, że "w ponownym postępowaniu organ pierwszej instancji będzie zobowiązany do rozważenia kwestii przedawnienia". Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza jednak, że z mocy art. 153 p.p.s.a. organy administracji zobowiązane są niewątpliwie do rozważenia wskazanego przez WSA zagadnienia prawnego dopiero po dokonaniu koniecznych ustaleń w sprawie. Oznacza to, że kwestia ewentualnego stwierdzenia wygaśnięcia zobowiązania oraz - w konsekwencji - dalszego bytu sprawy administracyjnej w kontekście przesłanki bezprzedmiotowości, podlegać będzie rozważaniu przez organy dopiero w świetle poczynionych ustaleń, prowadzonych według wskazań co do dalszego postępowania, wyrażonych w wyroku sądu pierwszej instancji.

Z tych względów zarzuty skargi kasacyjnej nie mogły zostać uznane za mające usprawiedliwione podstawy. Biorąc pod uwagę powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.