Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1068/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2014-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e, art. 63 ust.2, art. 71, art. 84 ust. 1
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 126, art. 156 § 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzenna Glabas (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Jezielska Sędzia WSA Katarzyna Matczak Protokolant specjalista Karolina Hrymowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi Generalnego Dyrektora na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Generalnego Dyrektora kwotę 200 zł (słownie: dwieście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Z przekazanych Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie akt sprawy wynika, że w dniu 19 sierpnia 2011 r. do Urzędu Miejskiego wpłynął wniosek M. C., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą "[...]" o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie obiektu małej elektrowni wodnej (MEW) na rzece Ł. w km 19+500 w S. wraz z niezbędną infrastrukturą.

Postanowieniem z dnia 20 lutego 2012 r., znak: "[...]" Burmistrz orzekł na podstawie art. 63 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008r.

o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa

w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.), dalej jako: "ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku",

o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko,

a następnie decyzją z dnia "[...]" r., nr ‘[...]", na zasadzie art. 84 ust. 1 stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Decyzja ta stała się ostateczna i prawomocna.

Postanowieniem z dnia 29 sierpnia 2012r. Burmistrz przeniósł tę decyzję na spółkę A.

W dniu 9 stycznia 2013 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej jako: "GDOŚ"), działając na podstawie art. 76 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji

o środowisku, wystąpił do Samorządowego Kolegium Odwoławczego

z wnioskiem o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Wskazał, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem § 4 rozporządzenia Wojewody Nr 162 z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny (Dz. Urz. Woj. Warm.-Maz. Nr 201, poz. 3154), dalej jako: "rozporządzenie" oraz art. 81 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Wyjaśnił, iż mała elektrownia wodna, dla której Burmistrz wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach planowana jest na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny wyznaczonego rozporządzeniem. Na terenie tym, stosownie do art. 24 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, Wojewoda wprowadził zakazy, w szczególności w § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku oraz zakazy ujęte w § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia, tj. zakaz zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk, innych schronień i miejsc rozrodu oraz tarlisk, złożonej ikry, z wyjątkiem amatorskiego połowu ryb oraz wykonywania czynności związanych z racjonalną gospodarką leśną, rybacką i łowiecką, oraz zakaz dokonywania zmian stosunków wodnych, jeżeli służą innym celom niż ochrona przyrody lub zrównoważone wykorzystanie użytków rolnych i leśnych oraz racjonalna gospodarka wodna lub rybacka. GDOŚ zauważył, że zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia wprowadzone na chronionym obszarze zakazy nie dotyczą realizacji inwestycji celu publicznego, zaś zgodnie z § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia zakaz, o którym mowa w § 4 ust. 1 pkt 2 nie dotyczy realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w rozumieniu § 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2004 r. w sprawie określenia rodzajów przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko oraz szczegółowych uwarunkowań związanych z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do sporządzenia raportu o oddziaływaniu na środowisko (Dz. U. Nr 257, poz. 2573, ze. zm.) po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. GDOŚ podniósł, że przedmiotowe zamierzenie nie stanowi inwestycji celu publicznego w rozumieniu art. 2 pkt 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z tym przepisem przez inwestycję celu publicznego należy rozumieć działania o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizacje celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. GDOŚ wskazał, że ustawa o gospodarce nieruchomościami zawiera zamknięty katalog listy celów publicznych, co oznacza, iż nie może zostać poszerzona w drodze wykładni, a celem publicznym może być tylko cel jednoznacznie wyrażony w art. 6 ust. 1 pkt 1-9 ustawy, lub cel określony jako publiczny w innej ustawie. Podkreślono, iż mała elektrownia wodna nie korzysta z przymiotu inwestycji celu publicznego. Stąd inwestycja polegająca na budowie małej elektrowni wodnej na rzece Ł. w km 19 +500 w S. nie może korzystać z odstępstwa dla inwestycji celu publicznego od zakazów ustanowionych na Obszarze Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. Realizacja na terenie tego obszaru małej elektrowni wodnej, która jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, w myśl § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, jest możliwa jedynie po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. GDOŚ zaznaczył, że organ ten wskazał na konieczność opracowania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko i przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Stanowisko to jednak nie zostało podzielne przez Burmistrza, który uznał, iż przedsięwzięcie jest inwestycją celu publicznego i odstąpił od oceny oddziaływania na środowisko,

a następnie wydał decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach. GDOŚ stwierdził,

że nieprzeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko uniemożliwiło ewentualne skorzystanie z odstępstwa, o którym mowa w § 4 ust. 3 rozporządzenia. Zdaniem GDOŚ tylko przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko mogło wykluczyć,

iż realizacja przedsięwzięcia nie naruszy zakazów, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia.

Pełnomocnik spółki A wniosła o umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia "[...]" r., nr "[...]", ewentualnie rozstrzygnięcie o odmowie stwierdzenia nieważności.

Decyzją z dnia "[...]" r., nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło nieważność powołanej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a., uznając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 1, 2 i 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 i § 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny. W motywach rozstrzygnięcie Kolegium przytoczyło treść przepisów § 4 rozporządzenia powoływanych przez GDOŚ. Potwierdzono, że na terenie Obszaru Chronionego Obszaru Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny dopuszczalna jest zawsze realizacja przedsięwzięć, które należą do inwestycji celu publicznego. Realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które mogą wymagać sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko oraz realizacja przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, które służą racjonalnej gospodarce leśnej, rolnej, łowieckiej lub rybackiej w celu poprawy stanu środowiska, poza przypadkiem inwestycji celu publicznego, których realizacja dopuszczalna jest jak już wskazano zawsze, jest możliwa po uzgodnieniu z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w Olsztynie. Zaznaczono, że przedmiotowa inwestycja w myśl § 3 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla których obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko może być stwierdzony. Kolegium stanęło na stanowisku, że przedmiotowa inwestycja nie stanowi inwestycji celu publicznego w myśl art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i jej budowa jest niedopuszczalna stosownie do § 4 ust. 1 pkt 1,2 i 6 w zw. z § 4 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia. Stwierdzono, że decyzja rażąco narusza również § 4 ust. 1 pkt 2 w zw. z § 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, gdyż na Obszarze istnieje zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko Zakaz ten może zostać derogowany tylko w dwóch przypadkach określonych w § 4 ust. 3 pkt 1 i 2 rozporządzenia, a warunkiem sine qua non zastosowania wyjątków jest uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Ponieważ planowana inwestycja nie jest inwestycją celu publicznego, decyzja środowiskowa zezwalająca i sankcjonująca realizację planowanego przedsięwzięcia na wskazanym terenie mogła zostać wydana jedynie w przypadku jej uzgodnienia ze wskazanym organem, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Nie zmienia tego fakt wydania decyzji stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Zarówno decyzja określająca środowiskowe uwarunkowania zgody na realizację przedsięwzięcia jak i decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko są decyzjami pozytywnymi dla inwestora w tym znaczeniu, iż otwierają drogę do uzyskania pozwolenia na budowę i realizacji inwestycji. Wydanie decyzji stwierdzającej brak konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko następuje z pominięciem etapu uzgodnień z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska i Powiatowym Inspektorem Sanitarnym i jest poprzedzone wydaniem przez organ główny postanowienia o barku konieczności oceny oddziaływania na środowisko.

W ocenie składu orzekającego Kolegium wydanie takiego postanowienia nie powoduje, iż przestaje obowiązywać zakaz określony we wskazanym powyżej § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia co do realizacji na terenie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Kolegium podkreśliło, że decyzja z dnia "[...]" r. obarczona jest kwalifikowaną wadą polegającą na rażącym naruszeniu wskazanej regulacji, bowiem została wydana

w sytuacji obowiązującego na wskazanym terenie zakazu realizacji przedsięwzięcia,

a zakaz ten nie został derogowany w jedyny możliwy sposób, tj. poprzez uzyskanie wymaganego w § 4 ust. 3 rozporządzenia - uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska.

Pełnomocnik inwestora wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy, domagając się uchylenia decyzji kasacyjnej Kolegium i umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. Decyzji kasacyjnej Kolegium zarzucił naruszenie:

1. art. 126 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a w zw. z art. 63 ust 2 ustawy

o udostępnianiu informacji o środowisku poprzez niewłaściwe zastosowanie

i stwierdzenie nieważności niezaskarżanego zażaleniem postanowienia Burmistrza z dnia 20 lutego 2012 r. o odstąpieniu od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia;

2. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż decyzja Burmistrza z dnia "[...]" r. nr "[...]" o realizacji przedsięwzięcia i stwierdzeniu braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, została wydana z rażącym naruszeniem prawa, podczas gdy powyższe rozstrzygnięcia zostały oparte na wykładni organu, iż mała elektrownia wodna stanowi inwestycję celu publicznego;

3. art. 2 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich błędną wykładnię,

a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że mała elektrownia wodna nie stanowi inwestycji celu publicznego;

4. art. 14 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 4a i 4b ustawy o planowaniu

i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich błędną wykładnię,

a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie kwalifikuje przedmiotowej inwestycji jako inwestycji celu publicznego;

5. § 4 ust. 1 pkt 1 i 6 rozporządzenia Wojewody, poprzez ich błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż przedmiotowa inwestycja doprowadzi do zabijania dziko występujących zwierząt, niszczenia ich nor, legowisk i innych schronisk oraz spowoduje zmiany stosunków wodnych;

6. § 4 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Wojewody, poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, iż w ramach prowadzonego postępowania powinno mieć miejsce uzgodnienie z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska;

7. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie i nieumorzenie przedmiotowego postępowania z uwagi na to,

iż dotyczy sprawy administracyjnej rozstrzygniętej już decyzją ostateczną;

5. art. 8 k.p.a poprzez niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie wniosku Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza z dnia "[...]" roku nr "[...]", pomimo iż powyższy wniosek został skierowany przez organ po upływie roku od wydania decyzji, a strona na podstawie wskazanej decyzji podjęła czynności celem realizacji inwestycji;

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia "[...]"r.,

nr "[...]" Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło własną decyzję z dnia "[...]" i umorzyło postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza. W uzasadnieniu Kolegium podniosło, że rozporządzenie Nr 162 Wojewody z dnia 19 grudnia 2008 r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny nie może stanowić dostatecznej podstawy prawnej weryfikacji decyzji w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Wskazano, że rozporządzenie to wydane zostało na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jednolity: Dz. U. z 2013 r., poz. 627 ze zm.). Obszar chronionego krajobrazu jest jedną z form ochrony przyrody wyliczonych w art. 6 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody. Celem ochrony przyrody - stosownie do art. 2 ust. 2 tej ustawy - jest zaś utrzymanie procesów ekologicznych i stabilności ekosystemów; zachowanie różnorodności biologicznej; zachowanie dziedzictwa geologicznego i paleontologicznego; zapewnienie ciągłości istnienia gatunków roślin, zwierząt i grzybów, wraz z ich siedliskami, przez ich utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony; ochrona walorów krajobrazowych, zieleni w miastach i wsiach oraz zadrzewień; utrzymywanie lub przywracanie do właściwego stanu ochrony siedlisk przyrodniczych, a także pozostałych zasobów, tworów i składników przyrody; kształtowanie właściwych postaw człowieka wobec przyrody przez edukację, informowanie i promocję w dziedzinie ochrony przyrody. Zaznaczono, że powyższe cele są realizowane przez: 1) uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w polityce ekologicznej państwa, programach ochrony środowiska przyjmowanych przez organy jednostek samorządu terytorialnego, koncepcji przestrzennego zagospodarowania kraju, strategiach rozwoju województw, planach zagospodarowania przestrzennego województw, strategiach rozwoju gmin, studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego i planach zagospodarowania przestrzennego morskich wód wewnętrznych, morza terytorialnego i wyłącznej strefy ekonomicznej oraz w działalności gospodarczej i inwestycyjnej; 2) obejmowanie zasobów, tworów i składników przyrody formami ochrony przyrody; 3) opracowywanie i realizację ustaleń planów ochrony dla obszarów podlegających ochronie prawnej, programów ochrony gatunków, siedlisk i szlaków migracji gatunków chronionych; 4) realizację programu ochrony i zrównoważonego użytkowania różnorodności biologicznej wraz z planem działań; 5) prowadzenie działalności edukacyjnej, informacyjnej i promocyjnej w dziedzinie ochrony przyrody; 6) prowadzenie badań naukowych nad problemami związanymi z ochroną przyrody. Kolegium wywiodło, że z powyższego wynika, iż cele ochrony przyrody, a co za tym idzie i odpowiednie formy ochrony przyrody są realizowane przez uwzględnianie wymagań ochrony przyrody w różnych płaszczyznach aktywności władzy publicznej. Niemniej nie ma tu mowy o rozstrzyganiu spraw indywidualnych w drodze decyzji administracyjnej. Zauważono, że rozporządzenie Nr 162 Wojewody w swej treści zawiera zakazy wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, wynikające z potrzeb ochrony danego konkretnego obszaru chronionego krajobrazu. Zakazy te, zdaniem Kolegium, stanowią normy bezpośrednio (wprost) obowiązujące, niewymagające dla swej skuteczności wydania indywidualnego aktu administracyjnego. Przepisy takie nie są realizowane w procesie stosowania prawa, ale spełniają się przez ich przestrzeganie. Kolegium argumentowało, że świadczy o tym regulacja zawarta w art. 127 ustawy o ochronie przyrody zawierająca przepisy karne, penalizujące umyślne naruszenie zakazów obowiązujących w obszarach chronionego krajobrazu. Kolegium wyjaśniło, że z mocy art. 6 k.p.a. organy prowadzące postępowanie administracyjne działają na podstawie prawa. Przy wydawaniu decyzji administracyjnych nie mogą jednak działać jedynie w granicach prawa. Są zatem zobowiązane do stosowania prawa, ale nie są upoważnione do kontroli przestrzegania bezpośrednio zobowiązujących zakazów prawnych. Oznacza to, że przepisy rozporządzenia Wojewody jako takie nie mogą stanowić podstawy prawnej decyzji. W świetle art. 156 ust. 1 pkt 2 in fine k.p.a. do wydania decyzji z rażącym naruszeniem prawa może dojść wówczas, gdy wada kwalifikowana tkwi w przedmiotowej decyzji. Choć jednym z celów postępowania administracyjnego jest zapewnienie praworządności, to w tym przypadku chodzi o oczywistą i istotną sprzeczność pomiędzy treścią decyzji a podstawą prawną jej wydania. Jeśli zatem przepisy rozporządzenia Nr 162 Wojewody z samej swej natury nie mogą stanowić podstawy orzekania w sprawach indywidualnych, to do rażącego naruszenia tych przepisów prawa w ogóle dojść nie mogło. Test legalności decyzji Burmistrza w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności aktu nie może bowiem obejmować całości porządku prawnego. O rażącej (jaskrawej) sprzeczności treści decyzji z prawem w takim przypadku mowy być nie może.

Poza tym Kolegium podniosło, że kwestionowana decyzja wydana została stosownie do art. 84 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Charakter takiej decyzji jest odmienny, niż typowych decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Decyzja taka jest bowiem podejmowana w następstwie wydania postanowienia,

o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stosownie do art. 84 ust. 1 tej ustawy w jej treści stwierdza się brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Przenosząc te uwarunkowania prawne na grunt postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności, Kolegium wskazało, że niedopuszczalne jest de facto weryfikowanie postanowienia wydanego w toku postępowania zwykłego w trybie nadzwyczajnym dotyczącym decyzji. Postanowienie mogło być zaskarżone i poddane kontroli instancyjnej, co jednak nie nastąpiło. Nie można odwrócić skutków pierwotnego postanowienia poprzez obalenie mocy obowiązującej decyzji. W przypadku wydania postanowienia, w sytuacji kiedy organ nie stwierdzi potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wydanie odmiennej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach niż stwierdzającej brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko powodowałoby kolizję orzeczeń.

Dodatkowo Kolegium zauważyło, że do decyzji Burmistrza odniósł się implicite Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie na kanwie sprawy pod sygn. akt II SA/Ol 1347/12 (wyrok z dnia 9 kwietnia 2013 r., LEX nr 1310583). Stwierdzono, że choć przedmiotem zaskarżenia było postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia, adekwatne pozostają te fragmenty uzasadnienia prawomocnego wyroku, które odnoszą się do decyzji. Kolegium zaznaczyło, że sąd orzekał w granicach danej sprawy i z urzędu brał pod uwagę nieważność.

Mając powyższe na uwadze oraz okoliczność, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu i w jego trakcie ostatecznie nie wykryto wad kwalifikowanych weryfikowanej decyzji Burmistrza, decyzję będącą przedmiotem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Kolegium uchyliło

a postępowanie w tym przedmiocie umorzyło.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wniósł o uchylenie decyzji kasacyjnej Kolegium

i zasądzenie kosztów postępowania wywołanych wniesieniem skargi. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1. art. 105 w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez umorzenie postępowania;

2. art. 131 w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. oraz art. 10 k.p.a., poprzez brak zawiadomienia stron o prowadzonym postępowaniu;

3. art. § 4 rozporządzenia Wojewody Nr 162, poprzez uznanie, że naruszenie przepisów tego unormowania w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie stanowi rażącego naruszenia prawa, o jakim mowa w art. 156 ust. 1 pkt 2 k.p.a.

W uzasadnieniu skargi GDOŚ podniósł argumenty jak w wystąpieniu z dnia

9 stycznia 2013r.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko i argumenty podniesione w zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do zarzutów skargi, Kolegium zaznaczyło, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności zostało wszczęte z urzędu. Natomiast rozstrzyganie poprzez odmowę stwierdzenia nieważności dotyczy postępowań wszczynanych na żądanie stron. Inaczej bowiem organy nadzoru wydając decyzje odmowne w postępowaniach wszczętych z urzędu rozstrzygałyby o nieistniejących w obrocie prawnych żądaniach stron. Zauważono, że w teorii prawa administracyjnego jest to rzecz oczywista i w doktrynie niekwestionowana. W tego typu przypadkach nie chodzi o umorzenie postępowania z przyczyn formalnych, ale o umorzenie z przyczyn faktycznych - tzw. umorzenie materialne. Kolegium wskazało też, że z rozdzielnika zawiadomienia z dnia 24 czerwca 2014 r. wynika wprost, że GDOŚ został zawiadomiony o wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i możliwości wypowiedzenia się co zebranych w toku tego postępowania materiałów.

Pismem procesowym z dnia 14 listopada 2014r. uczestnik postępowania wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że przed zainicjowaniem niniejszego postępowania - dnia 21 marca 2012r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska dotyczące wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza z dnia "[...]" r. W odpowiedzi na tę inicjatywę, w piśmie z dnia 9 maja 2012 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze przekazało Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska swoje stanowisko w zakresie braku istnienia przesłanek mogących skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji. W piśmie tym podkreślono, że "w tym stanie prawnym i faktycznym należy uznać, że decyzja organu I instancji nie wypełnia żadnej z przesłanek zawartych w przepisie art. 156 k.p.a., w tym w szczególności nie została wydana z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a". Ponadto w rozstrzygnięciu z dnia 9 maja 2012 r. organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie zostały zrealizowane przesłanki z art. 84 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Stanowisko to, zdaniem uczestnika, należało potraktować jako ostateczne merytoryczne rozstrzygnięcie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w zakresie formalnych i faktycznych podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji. Wobec powyższego nie jest obecnie możliwe i prawnie dopuszczalne ponowne rozstrzyganie merytoryczne w zakresie tego samego przedmiotu postępowania, co uzasadnia wniosek o umorzenie postępowania w przedmiotowej sprawie. Prowadzenie takiego postępowania oraz wydanie kolejnego rozstrzygnięcia obok wcześniej wyrażonego stanowiska, stanowiłoby naruszenie zasad postępowania administracyjnego.

Inwestor nie zgodził się, aby planowana inwestycja w sposób rażący naruszała powołane przepisy rozporządzenia Wojewody. Zarzucił, że skarżący nie wyjaśnił na podstawie jakich przesłanek oparł swoje twierdzenia o zagrożeniu dla zwierząt

i stosunków wodnych, jakie rzekomo ma wywołać realizacja przedmiotowej inwestycji. W związku z tym nie można przyjąć, by doszło do rażącego naruszenia prawa, poprzez rzekome złamanie rozporządzenia Wojewody. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie wykazał bowiem na żadnym etapie postępowania w tej sprawie, by doszło do naruszenia prawa, które wywołało skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania. Inwestor podkreślił, że w analizowanym stanie faktycznym wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia "[...]" r. zostało poprzedzone postanowieniem Burmistrza z dnia 20 lutego 2012 r., w którym odstąpiono od obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia. Odstąpienie od tego obowiązku, zdaniem inwestora, gwarantuje, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie będzie w sposób znaczący oddziaływać na środowisko, a zatem w analizowanej sprawie zakaz z art. 24 ust. 1 pkt 2 ustawy o ochronie przyrody nie znajdzie zastosowania. Inwestor podniósł, że wydane przez Burmistrza postanowienie zostało poprzedzone przeprowadzeniem gruntownej analizy dotyczącej wpływu planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Nie mogło zatem dojść do rażącego naruszenia prawa, wywołującego nieakceptowalne skutki

w sferze ochrony środowiska. Inwestor wywiódł, że w toku niniejszego postępowania nie jest prawnie dopuszczalne dokonywanie jakiejkolwiek oceny prawidłowości wydania przez Burmistrza postanowienia o odstąpieniu od przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, ponieważ z uwagi na brzmienie art. 126 k.p.a. prawidłowość tego rozstrzygnięcia mogła być weryfikowana wyłącznie w trybie zwykłego postępowania odwoławczego. Postanowienie to nie podlega zaskarżeniu zażaleniem, a zatem nie dotyczy go ocena orzeczenia pod kątem przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji z art. 156 k.p.a. W związku z tym słusznie Samorządowe Kolegium Odwoławcze przyjęło, iż nie można odwrócić skutków pierwotnego postanowienia poprzez obalenie mocy obowiązującej decyzji. Zważono też, że burmistrz nie był związany opinią RDOŚ.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz. U. z 2014 r., poz. 1647) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Sąd administracyjny, kontrolując zgodność zaskarżonej decyzji z prawem nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia w tym zakresie całego materiału dowodowego spoczywa na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności decyzji administracyjnej. Oznacza to, że sąd administracyjny nie rozstrzyga merytorycznie sprawy zawisłej przed organami administracyjnymi, a jedynie w przypadku stwierdzenia, iż zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. – powoływanej w dalszym ciągu uzasadnienia jako: "p.p.s.a.") uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając sprawę w świetle powołanych kryteriów Sąd uwzględnił skargę, gdyż skład orzekający Kolegium, wydając zaskarżoną decyzję w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy o stwierdzenie nieważności, niewłaściwie rozważyło stan prawny weryfikowanej sprawy.

Przede wszystkim nie można się zgodzić z Kolegium, że postanowienie wydane w trybie art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku – którym organ decyzyjny nie stwierdza potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, wywołuje nieodwracalne skutki, wobec jego niezaskarżenia w postępowaniu instancyjnym. Bezspornym jest, że na postanowienie to nie przysługuje zażalenie. Wynika to z treści art. 65 ust. 2 wskazanej ustawy, który zastrzega, że zażalenie przysługuje na postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 1, a więc którym organ stwierdza obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Oznacza to, że postanowienie wydane w trybie art. 63 ust. 2 można zaskarżyć tylko w odwołaniu od decyzji. Stanowi o tym art. 142 k.p.a. Okoliczność, że żadna ze stron postępowania nie wniosła odwołania i tym samym nie zakwestionowano spornego postanowienia, w rezultacie czego decyzja stwierdzająca brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stała się ostateczna, nie może skutkować brakiem wzruszalności tego rozstrzygnięcia w postępowaniu nadzwyczajnym. Art. 126 k.p.a., w myśl którego do postanowień, na które przysługuje zażalenie stosuje się odpowiednio przepisy art. 156-159, nie może być odczytywany tylko a contrario w ten sposób, że nie można stwierdzić nieważności postanowienia na które nie przysługiwało zażalenie. Właściwe rozumienie tego przepisu oznacza, że postanowienia wydane w toku postępowania, na które przysługuje zażalenie mogą być wzruszone w trybie nadzwyczajnym samoistnie, natomiast te, na które nie przysługiwało zażalenie można kwestionować tylko łącznie z decyzją ostateczną. Zasadność takiego stanowiska potwierdza omawiany przypadek, gdyż postanowienie, o którym mowa w art. 63 ust. 2 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku determinuje wprost treść decyzji ostatecznej. Niemożliwe do zaakceptowania jest w takiej sytuacji twierdzenie o niedopuszczalności weryfikowania legalności stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia będącego przedmiotem rozstrzygnięcia na środowisko na obszarze jego planowanej lokalizacji. Uprawomocnienie się spornego postanowienia nie mogło stanowić przeszkody do oceny, czy powołana decyzja ostateczna jest dotknięta wadą nieważności z art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a.

Błędnie też Kolegium wywiodło, że wydając weryfikowaną decyzję Burmistrz nie był związany przepisami ustawy o ochronie przyrody i wydanymi na jej podstawie przepisami wykonawczymi. Zgodnie z art. 63 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku właściwy organ rozważając obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, uwzględnia usytuowanie przedsięwzięcia z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego – uwzględniające obszary wymagające specjalnej ochrony ze względu na występowanie gatunków roślin i zwierząt lub ich siedlisk lub siedlisk przyrodniczych objętych ochroną, w tym obszary Natury 2000 oraz pozostałe formy ochrony przyrody. Ponadto zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach określa środowiskowe uwarunkowania realizacji przedsięwzięcia. W wyroku z dnia 8 maja 2014r., sygn. akt IV SA/Wa 1842/13 (publ. na stronie orzeczenia.nsa.gov.pl) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przekonywująco argumentował, że uwarunkować oznacza uzależnić od określonych warunków. Inaczej mówiąc uwarunkować czymś swoją zgodę. Uwarunkowania środowiskowe powinny obejmować ogół elementów przyrodniczych, w tym uwzględniać bezwzględnie obowiązujące na danym terenie przepisy prawa, wprowadzające z uwagi na ochronę przyrody ograniczenia w możliwości jego zagospodarowania. Według G. Dobrowolskiego "Przedmiotem postępowania zmierzającego do wydania decyzji, o której mowa w art. 71 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, jest określenie środowiskowych uwarunkowań realizacji konkretnego przedsięwzięcia (zob. G. Dobrowolski, Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, Toruń 2011, s. 268.). Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją administracyjną w znaczeniu k.p.a., jej celem jest więc konkretyzacja norm prawnych z zakresu ochrony środowiska i ochrony przyrody, obowiązujących na wnioskowanym terenie, względem indywidualnie określonego adresata i planowanego przez niego zamierzenia budowlanego. Zgodnie z art. 86 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku, decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań wiąże organ wydający decyzje wymienione w art. 72 ust. 1 ustawy o udostępnieniu informacji o środowisku. Na podstawie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje zapewnienie spełnienia wymagań dotyczących ochrony środowiska w procesie inwestycyjno-budowlanym. W postępowaniu w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań przedsięwzięcia muszą być więc respektowane rygory prawne ustanowione w ramach ochrony przyrody.

Wbrew przekonaniu wyrażonemu w zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenie Wojewody nr 162 z dnia 19 grudnia 2008r. w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny stanowiły podstawę prawną kontrolowanej decyzji. Rozporządzenie to jest aktem prawa miejscowego wydanym na podstawie ówcześnie obowiązującego art. 39 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2001r. Nr 80, poz. 872 ze zm.) i art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody – w brzmieniu wtedy obowiązującym (Dz.U. z 2004 r. Nr 92, poz.880). Przepis art. 39 ustawy o administracji rządowej w województwie stanowił, że na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie wojewoda oraz organy administracji niezespolonej stanowią akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Tożsamą treść zawiera aktualnie obowiązujący (od 1 kwietnia 2009r.) art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206). Natomiast art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody stanowił w dacie wydania przedmiotowego rozporządzenia, że wyznaczenie obszaru chronionego krajobrazu następuje w drodze rozporządzenia wojewody, które określa jego nazwę, położenie, obszar, sprawującego nadzór, ustalenia dotyczące czynnej ochrony ekosystemów oraz zakazy właściwe dla danego obszaru chronionego krajobrazu lub jego części wybrane spośród zakazów wymienionych w art. 24 ust. 1, wynikające z potrzeb jego ochrony. Wskazać można, że z dniem 1 sierpnia 2009 r. weszła w życie ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie niektórych ustaw w związku ze zmianami w organizacji i podziale zadań administracji publicznej w województwie (Dz. U Nr 92, poz. 753 ze zm.), która przeniosła kompetencję, o której mowa w art. 23 ust. 2 na sejmik województwa (art. 21 pkt 3 ustawy zmieniającej). Zgodnie z art. 35 ust. 1 tej ustawy nowelizującej do czasu wejścia w życie aktów prawa miejscowego wydanych na podstawie upoważnień zmienianych niniejszą ustawą zachowują moc dotychczasowe akty prawa miejscowego. Ponieważ Sejmik Województwa nie wydał nowego rozporządzenia w sprawie obszaru Chronionego Krajobrazu Doliny Dolnej Łyny, powołane rozporządzenie nadal funkcjonuje, realizując delegację ustawową z art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody. Jako akt prawa miejscowego zawierający normy powszechnie obowiązujące, rozporządzenie to bezwzględnie wiąże przy wydawaniu aktów administracyjnych o charakterze indywidualnym, dotyczących terenu nim objętego. Wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach Burmistrz nie mógł pominąć określonych w tym rozporządzeniu zakazów i nakazów. Z uzasadnienia decyzji poddanej kontroli w trybie nadzwyczajnym, wynika, że Burmistrz stwierdził, że projektowana inwestycja jest inwestycją celu publicznego i z tego powodu nie mają do niej zastosowania zakazy ustanowione rozporządzeniem. Stąd wniosek, że Burmistrz stosował przepisy rozporządzenia, a rolą organu wyższego stopnia jest ocena, czy Burmistrz nie naruszył w tym względzie prawa w stopniu rażącym.

Nie jest też zasadne twierdzenie Kolegium, że WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 9 kwietnia 2013r., sygn. akt II SA/Ol 1347/12 rozważał nieważność postępowania zakończonego kwestionowaną decyzją Burmistrza. Jak zauważył sam organ wyrok ten dotyczył odmowy wszczęcia postępowania z wniosku zupełnie innego inwestora. W wyroku tym Sąd rozstrzygnął tylko o braku interesu prawnego spółki A w sprawie z wniosku innej spółki odnośnie do podobnego przedsięwzięcia. Zauważyć należy, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy. Oznacza to, że sąd nie może wypowiadać się co do legalności aktu administracyjnego podlegającego odrębnemu zaskarżeniu. Kwestionowana decyzja Burmistrza nie została dotychczas poddana kontroli tutejszego Sądu.

Nie ma też racji uczestnik postępowania, że postępowanie administracyjne podlegało umorzeniu wobec orzekania już przez SKO w dniu 9 maja 2012r.

w przedmiocie nieważności kwestionowanej decyzji. W aktach sprawy znajduje się pismo Kolegium datowane na ten dzień, adresowane do RDOŚ, stanowiące odpowiedź Kolegium na wniosek RDOŚ z dnia 28 lutego 2012r. o wszczęcie z urzędu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji. W piśmie tym SKO zajęło stanowisko, że brak jest podstaw prawnych do wszczęcia postępowania

w sprawie stwierdzenia nieważności tej decyzji. Pismo to zostało podpisane jedynie przez Prezesa SKO. Pismem tym rozważano tylko wszczęcie postępowania nadzwyczajnego z urzędu, do którego nie doszło.

Omówione przez Sąd uchybienia procesowe, pozostające w ścisłym związku z ostatecznym wynikiem sprawy, powodują konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium rozstrzygnie czy Burmistrz zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami przyjął, że kwestionowane przedsięwzięcie, polegające na budowie małej elektrowni wodnej, stanowi inwestycję celu publicznego, czy zamierzenie to wymagało uzgodnienia z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w myśl § 4 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia, a w konsekwencji czy Burmistrz miał podstawy do stwierdzenia braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium oceni czy doszło do naruszeń we wskazanym zakresie i oceni stopień tych naruszeń.

Rozstrzygnięcie o niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku uzasadnia przepis art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

O kosztach postępowania orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.