Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2210/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-07-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i w tym zakresie przekazano sprawę do ponownego rozpoznania WSA, w pozostałym zakresie oddalono skargę kasacyjną
Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)

SENTENCJA

Dnia 20 lipca 2022 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Tomasz Bąkowski sędzia del. WSA Piotr Broda po rozpoznaniu w dniu 20 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 2715/18 w sprawie ze skarg [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] na uchwały Rady Miejskiej w Piasecznie z dnia 17 stycznia 2018 r. nr 1285/XLIII/2018 oraz z dnia 4 lipca 2018r. nr 1487/XLIX/2018 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla pkt 2. i 3. zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. w pozostałym zakresie oddala skargę kasacyjną, 3. zasądza od Miasta i Gminy Piaseczno na rzecz [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 390 (trzysta dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 12 lutego 2019 r., IV SA/Wa 2715/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skarg T. sp. z o.o. z/s w J. (Spółka) na uchwały Rady Miejskiej w P. z 17 stycznia 2018 r., nr 1285/XLIII/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. – część I (Dz. Urz. Woj. Maz. z 17 stycznia 2018 r., poz. 2167), oraz z dnia 4 lipca 2018 r., nr 1487/XLIX/2018, w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. - etap II dla terenów 1Pt, 4KDL, 10KDL, 21KDD, 29KDD, 28KDPJ, 48KDPJ i 57KDPR (Dz. Urz. Woj. Maz. z 8 sierpnia 2018 r., poz. 7776), w pkt 1. stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w P. z 17 stycznia 2018 r., nr 1285/XLIII/2018 (u1285) w części obejmującej § 29 (teren 1P) oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego, w pkt 2. w pozostałym zakresie skargę na u1285 oddalił, w pkt 3. oddalił skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. z 4 lipca 2018 r., nr 1487/XLIX/2018 (u1487), w pkt 4. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Spółka zaskarżyła do WSA w Warszawie u1285 w części obejmującej jej przepisy od § 1 do § 14 włącznie (ustalenia ogólne) oraz § 18 (tereny 11MN/U) i § 29 (teren 1P) oraz u1487 w części obejmującej przepisy od § 1 do § 11 włącznie (ustalenia ogólne) oraz § 12 (tereny 28 KDPJ i teren 29 KDD, 57 KDPR).

Zaskarżonym uchwałom skarżąca zarzuciła:

1) istotne naruszenie przepisów określających tryb ich sporządzania, a także właściwość organów w tym zakresie, w postaci:

a) art. 15 ust. 1 pkt 1-3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Upzp) poprzez brak opatrzenia projektów u1285 oraz u1487 uzasadnieniem, co było obligatoryjne, a bez czego nie było możliwe prawidłowe zaopiniowanie i uzgodnienie planu oraz nie jest możliwa prawidłowa kontrola uchwał;

b) art. 17 pkt 1-4 Upzp poprzez naruszenie kolejności czynności planistycznych przewidzianych w art. 17 Upzp poprzez umożliwienie organom powołanym do opiniowania i uzgadniania planu zgłaszania wniosków co do jego kształtu jeszcze przed zgłoszeniem wniosków do planu przez zainteresowane podmioty, wskutek czego organy te uczestniczyły w opracowaniu projektu planu na niewłaściwym etapie, gdy tymczasem ich kompetencja obejmuje wyłącznie opiniowanie i uzgadnianie już gotowego projektu planu miejscowego przygotowanego przez burmistrza;

c) art. 17 pkt 1 Upzp poprzez brak ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, w tym przypadku w J., o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu objętego następnie zaskarżonymi uchwałami, skutkiem czego Spółka została pozbawiona możliwości złożenia wniosków do planu (Spółce pozostało w tej sytuacji jedynie zgłoszenie uwag do planu na dalszym etapie procedury, z której to możliwości Spółka skorzystała);

d) art. 17 pkt 5 i 6 Upzp poprzez sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, o której mowa w art. 17 pkt 5 Upzp, dopiero w 2017 r., podczas gdy już w sierpniu 2016 r. przystąpiono do opiniowania i uzgadniania projektu planu w trybie art. 17 pkt 6 Upzp, zaś opinie i uzgodnienia przedłożono jeszcze w 2016 r., skutkiem czego procesowi opiniowania i uzgadniania podlegał projekt planu pozbawiony prognozy skutków finansowych jego uchwalenia (a szerzej: pozbawiony w ogóle uzasadnienia - vide zarzut naruszenia art. 15 ust. 1 pkt 1-3 Upzp);

e) art. 17 pkt 13 Upzp poprzez brak ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie wynikającym z rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu w trybie art. 17 pkt 11 Upzp;

f) art. 17 pkt 1-14 Upzp w zw. z art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 2 Upzp poprzez:

- błędne podjęcie u1487 w trybie art. 28 ust. 2 Upzp (z powołaniem się na rozstrzygnięcie nadzorcze), tj. bez zachowania czynności przewidzianych w art. 17 Upzp, gdy tymczasem na podstawie art. 28 ust. 2 Upzp została przyjęta wyłącznie uchwała Rady Miejskiej w P. Nr 1440/XLVI1/2018 z 16 maja 2018 r., uchylona następnie uchwałą Nr 1486/XLIX/2018 Rady Miejskiej w P. z 4 lipca 2018 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w P. Nr 1440/XLVII/2018 z 16 maja 2018 r. (vide opis stanu faktycznego poniżej), wobec czego - wydana dopiero w dalszej kolejności - u1487 była zupełnie nową uchwałą, do której nie stosował się art. 28 ust. 2 Upzp, w zw. z czym u1487 powinna była być procedowana jako nowy akt, z zachowaniem wszystkich czynności przewidzianych w art. 17 Upzp (całej procedury planistycznej);

- podjęcie u1487 w brzmieniu odbiegającym od u1285, przy braku zarazem ponowienia w jakimkolwiek zakresie czynności określonych w art. 17 Upzp, choć ewidentnie w tej sytuacji procedurze planistycznej (dotyczącej u1285) podlegał inny projekt planu, aniżeli przyjęty w u1487;

g) art. 20 ust. 1 Upzp poprzez:

- zbiorcze ("blokowe") rozstrzygnięcie przez radę miejską, przy podejmowaniu u1285, o wszystkich uwagach zgłoszonych do planu, w sposób powielający stanowisko burmistrza, gdy tymczasem każda z uwag do planu powinna była być głosowana przez radę miejską odrębnie (indywidualnie), tak by rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie było fikcyjne;

- brak rozstrzygnięcia przez radę miejską, jednocześnie z podjęciem u1487, o uwagach zgłoszonych do planu (na sesji 4 lipca 2018 r. nie głosowano w ogóle w tej kwestii), gdy tymczasem z załącznika nr 2 do u1487 (kolumny 9 i 10 w tabeli) - bezpodstawnie w zaistniałej sytuacji - wynika, że Rada Miejska w P. zajęła stanowisko w powyższym przedmiocie, choć w rzeczywistości nie miało to miejsca;

- sprzeczność części tekstowej i graficznej planu objętego uchwałami w zakresie sposobu wyznaczenia linii zabudowy na nieruchomości;

h) § 38 i nast. w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016, poz. 283 ze zm., rZTP) w zw. z art. 34 ust. 1 Upzp poprzez brak określenia w uchwałach poprzednich (wcześniejszych) planów miejscowych, które w związku z wejściem w życie uchwał utraciły moc obowiązującą, przy braku zarazem wskazania, czy te poprzednie (wcześniejsze) plany miejscowe tracą moc w całości czy w części (a jeśli tak, to konkretnie jakiej);

2) istotne naruszenie przepisów określających zasady sporządzania planów miejscowych objętych uchwałami, w postaci art. 4 ust. 1 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2-4, z art. 3 ust. 1, z art. 6 ust. 1-2 i z art. 15 ust. 2 pkt 6 Upzp w zw. z art. 20, z art. 21 ust. 1-2, z art. 31 ust. 3, z art. 32 ust. 1 i z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. poprzez:

- przekroczenie granic władztwa planistycznego przyznanego gminie i przyjęcie w uchwałach rozwiązań, których skutkiem jest praktyczne pozbawienie Spółki możliwości korzystania z zachodniej części nieruchomości dla celów produkcyjnych, skoro Spółka ani nie prowadzi działalności w zakresie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, ani nie ma potrzeby lokalizowania na nieruchomości terenowych budowli sportowych, ani nie zajmuje się realizacją publicznego układu drogowego, który dodatkowo jest zbędny;

- brak wyważenia interesu publicznego oraz interesów Spółki, na niekorzyść tej ostatniej, przy ustalaniu przeznaczenia nieruchomości w uchwałach, w sytuacji, gdy przesłanki do takiego działania nie zachodziły, ani nie zostały w żaden sposób merytorycznie uzasadnione, co skutkowało naruszeniem zasady proporcjonalności przy podejmowaniu uchwał;

- przekroczenie granic władztwa planistycznego przyznanego gminie i narzucenie Spółce, bez żadnych ku temu przesłanek publicznych, przeznaczenia jej prywatnej własności na cele budownictwa mieszkaniowego z usługami oraz na cele sportowe, co nie ma żadnego związku z przedmiotem działalności Spółki, a więc prowadzi do "faktycznego wywłaszczenia" Spółki z prawa własności (części) jej nieruchomości;

- wprowadzenie dla terenu nieruchomości przeznaczenia, które w części wyklucza się, ergo jest wzajemnie sprzeczne;

- przekroczenie granic władztwa planistycznego przyznanego gminie i wytyczenie linii zabudowy na nieruchomości w sposób wewnętrznie sprzeczny (sprzeczność części tekstowej i graficznej planu objętego uchwałami), wadliwy pod względem urbanistyczno-architektonicznym (vide opinia), a w efekcie prowadzący do ograniczenia Spółce możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości oraz prowadzenia tam działalności gospodarczej, w sytuacji, gdy rozwiązania przyjęte w uchwałach przewidują dla nieruchomości ograniczenia wykraczające dalece poza normy wynikające z przepisów odrębnych; to z kolei oznacza, że inni przedsiębiorcy prowadzący na terenie gminy P. działalności gospodarczą, jeśli odbywa się to poza granicami planów wprowadzonych uchwałami, będą w uprzywilejowanej względem Spółki pozycji, gdyż pod względem inwestycyjnym nie będą skrępowani przepisami uchwał, które w praktyce wykluczają prowadzenie na nieruchomości jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej zgodnej z przedmiotem aktywności Spółki;

- brak określenia terminów, w jakich przewidziane na nieruchomości inwestycje o charakterze publicznym miałyby zostać zrealizowane przez gminę.

Skarżąca wniosła o:

a) stwierdzenie nieważności u1285 oraz u1487 w zaskarżonej części;

b) dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z załączonego do niniejszej skargi dokumentu w postaci opinii na temat możliwości zagospodarowania działek firmy T. sp. z o. o., położonych przy ul. [...] w J., po wprowadzeniu uchwał Rady Miejskiej w P.: nr 1285/XLIII/2018 z dnia 17 stycznia 2018 r. i nr 1487/XLIX/2018 z dnia 4 lipca 2018 r., sporządzonej przez dra hab. arch. J.B. (opinia JB) - na okoliczność istotnego naruszenia zasad sporządzania planów miejscowych objętych uchwałami, a w efekcie sprzeczności z prawem (nieważności) u1285 oraz u1487;

c) zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała, że rozstrzygnięciem nadzorczym z 21 lutego 2018 r., znak: WNP-1.4131.19.2018.JF, Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność u1285 w części dotyczącej m.in. terenów oznaczonych jako 28 KDD/28 KDPJ, 29 KDD i 57K DPR, które wchodzą w skład nieruchomości (29 KDD i 57 KDPR) lub prowadzą do niej (28 KDD/28 KDPJ). Powyższe skutkowało podjęciem przez Radę Miejską w P. uchwały Nr 1440/XLVII/2018 z 16 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. - etap I, dla terenów 1 Pt, 4 KDL, 10 KDL, 21 KDD, 29 KDD, 28 KDPJ, 48 KDPJ i 57 KDPR (u1440). Uchwała ta została następnie uchylona uchwałą Nr 1486/XLIX/2018 Rady Miejskiej w P. z 4 lipca 2018 r. w sprawie uchylenia uchwały Rady Miejskiej w P. Nr 1440/XLVII/2018 z 16 maja 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. - etap I, dla terenów 1 Pt, 4 KDL, 10 KDL, 21 KDD, 29 KDD, 28 KDPJ, 48 KDPJ i 57 KDPR (u1486). Z kolei u1487 przewiduje na nieruchomości tereny oznaczone jako 29 KDD (projektowana droga publiczna dojazdowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających) oraz 57 KDPR (projektowana droga publiczna pieszo-rowerowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających). Ponadto w u1487 określono również przeznaczenie terenu 28 KDPJ pod projektowaną drogę publiczną pieszo-jezdną o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, prowadzącą do nieruchomości. W efekcie, dla terenu nieruchomości obowiązują obecnie ustalenia planistyczne wynikające z u1285 (1P - teren produkcyjny z dopuszczeniem lokalizacji terenowych budowli sportowych i 11 MN/U - teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej z dopuszczeniem zabudowy usługowej) oraz z u1487 (29 KDD- projektowana droga publiczna dojazdowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających; 57 KDPR - projektowana droga publiczna pieszo-rowerowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających; 28 KDPJ projektowana droga publiczna pieszo-jezdna o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających, prowadząca do nieruchomości).

Skarżąca podniosła, że przy podejmowaniu zaskarżonych uchwał doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przyznanego gminie w zakresie dotyczącym przede wszystkim sposobu wyznaczenia linii zabudowy, przeznaczenia (zachodniej) części nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną (z dopuszczeniem usług) oraz pod drogi publiczne, jak również dopuszczenia na terenie produkcyjnym (na dodatek w jego części o funkcji retencyjnej) lokalizowania terenowych budowli sportowych. Za powyższym przemawia dodatkowo brak jakiegokolwiek wyważenia interesu publicznego z interesem prywatnym Spółki (przy braku zarazem uzasadnienia do uchwał, co już wcześniej było przedmiotem odrębnych zarzutów), skutkiem czego nastąpiła nieproporcjonalna ingerencja w przysługujące jej prawo własności nieruchomości oraz naruszenie zasad swobody prowadzenia przez nią działalności gospodarczej. Spółka została bowiem "faktycznie wywłaszczona" z zachodniej części nieruchomości, jak też pozbawiono ją możliwości (choćby najmniejszej) przebudowy swojego obiektu, nie wspominając o jego rozbudowie lub wzniesieniu nowych obiektów o przeznaczeniu produkcyjnym.

Wyrokując w sprawie IV SA/Wa 2715/18 kolejno wskazano, że w odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Dalej w wyroku przywołano, że pismem procesowym z 1 lutego 2019 r. Spółka podtrzymała wszystkie zarzuty, wnioski i twierdzenia skargi. Wskazała m. in., że treść uzasadnienia zaskarżonych uchwał powstała dopiero ex post już po przeprowadzeniu procedury planistycznej, co stanowi naruszenie art. 17 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 Upzp. Taki stan rzeczy zaburzył przebieg całej procedury planistycznej, w której zarówno podmioty opiniujące, jak i osoby zgłaszające uwagi nie miały pełnego i właściwego rozeznania co do motywów stojących za przyjętymi w projekcie planu rozwiązaniami. W efekcie przedłożone przez organ do akt sprawy uzasadnienia zaskarżonych uchwał okazują się niewiarygodne, co rzutuje na całość pozostałej dokumentacji oraz argumentacji organu, których w tej sytuacji również nie sposób uznać za rzetelne, pewne i przekonujące.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że na rozprawie w dniu 12 lutego 2019 r., na podstawie art. 111 § 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Ppsa) zarządził połączenie spraw o sygn. akt IV SA/Wa 2715/18 i IV SA/Wa 2716/18 do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia i prowadzić je dalej pod sygnaturą IV SA/Wa 2715/18.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie w części uwzględnił skargę, tj. w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku, albowiem wymienione tam postanowienia części tekstowej oraz część rysunku planu zostały uchwalone z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego. W pozostałym zakresie skargę oddalił.

Jako niezasadny sąd wojewódzki ocenił zarzut naruszenia procedury planistycznej przez błędne podjęcie u1487 w trybie art. 28 ust. 2 Upzp, bez zachowania czynności przewidzianych w art. 17 tej ustawy. Sąd ten podzielił stanowisko organu, że w tym przypadku znajdowały zastosowanie uregulowania art. 28 ust. 2 Upzp, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z 21 lutego 2018 r. stwierdzało nieważność u1285 w części dotyczącej wytyczonych dróg publicznych stanowiących obsługę komunikacyjną obszaru dla którego sporządzono plan. Nie zachodziła więc konieczność ponawiania czynności z art. 17 Upzp.

Jako niezasadny sąd pierwszej instancji potraktował zarzut naruszenia art. 20 ust. 1 Upzp poprzez zbiorcze "blokowe" rozstrzygnięcie przy podejmowaniu u1285 o wszystkich uwagach zgłoszonych do planu. W tym przedmiocie sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu zawarte w odpowiedzi na skargę, które koresponduje z aktami administracyjnymi zawierającymi m. in. protokoły z sesji Rady Miejskiej w P., z których wynika, że rozstrzygnięcie uwag odbyło się poprzez analizę ich na komisjach rady i zostało poddane odrębnemu glosowaniu na sesji Rady Miejskiej w P. przed uchwaleniem planu.

WSA w Warszawie jako niezasadne również potraktował zawarte w skargach zarzuty naruszenia rZTP poprzez brak uzasadnienia projektów kwestionowanych uchwał oraz poprzez brak określenia wcześniejszych uchwał, które utraciły moc obowiązującą.

Sąd wojewódzki stwierdził, że organ gminy nie tylko nie ustalił w § 29 u1285 prawidłowego sposobu zagospodarowania terenu produkcyjnego oznaczonego na rysunku planu symbolem 1P, dla którego ustalił przeznaczenie terenu – teren produkcyjny z dopuszczeniem lokalizacji terenowych budowli sportowych, ale także nie wyważył interesu ogólnego z interesem indywidualnym podmiotu posiadającego tytuł własności do tego terenu, tj. skarżącej spółki. W ocenie tegoż sądu, przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem 1P w części na lokalizację terenowych budowli sportowych, nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności oraz bez racjonalnego uzasadnienia. Nie zgodzono się z twierdzeniami organu, że przeznaczenie części działek nr [...],[...],[...] stanowiących własność skarżącej na lokalizację terenowych obiektów sportowych, jest uzasadnione względami społecznymi zminimalizowania uciążliwości związanej z produkcyjnym charakterem tego terenu dla pobliskiej zabudowy mieszkaniowej. Jednocześnie teren tych działek nie został określony w planie jako cel publiczny. Taka niespójna argumentacja z pewnością – zdaniem WSA w Warszawie – nie przemawia za dopuszczalnością tak dalece ingerującej w prawo własności polityki przestrzennej gminy. Zdaniem sądu pierwszej instancji, przeznaczenie w zakwestionowanym planie działek nr [...],[...],[...] na lokalizację ogólnodostępnych terenowych budowli sportowych stanowiło nieuzasadnione, nieproporcjonalne i godzące w istotę własności ograniczenie prawa własności prywatnej, co stanowi istotne naruszenie art. 64 ust. 3 Konstytucji, art. 140 K.c. i art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp. Powyższe skutkowało na podstawie art. 147 § 1 Ppsa stwierdzeniem nieważności § 29 u1285 w części obejmującej teren oznaczony symbolem 1P oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego (pkt 1. wyroku).

Natomiast w pozostałym zakresie sąd wojewódzki uznał, że zarzuty skargi nie zasługiwały na uwzględnienie, ponieważ zakwestionowane "zapisy" nie przekraczają granic władztwa planistycznego gminy. Sąd ten nie dopatrzył się bowiem, że przy podejmowaniu zakwestionowanych uchwał w zakresie wskazanym w skargach doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przyznanego gminie w zakresie dotyczącym sposobu wyznaczenia linii zabudowy, przeznaczenia (zachodniej) części nieruchomości pod zabudowę jednorodzinną z dopuszczeniem usług oraz pod drogi publiczne.

Gdy idzie o linię zabudowy, to sąd pierwszej instancji przekonała argumentacja organu, że jej wyznaczenie z trzech stron było uzasadnione utrzymaniem istniejącego stanu zabudowy na terenie skarżącej Spółki i nie wychodzenie z nową zabudową poza linię, co "było uwarunkowane bliskością istniejącej linii zabudowy mieszkaniowej z uwagi na ochronę tej zabudowy przed nadmiernym hałasem wytwarzanym przez urządzenia klimatyzacyjne działające w halach produkcyjnych skarżącej". Sąd ten uznał, że od strony północnej nie było takiej konieczności, gdyż "zabezpieczenie stanowiły wymogi prawa budowlanego". Od strony wschodniej wyznaczenie linii spowodowane było potrzebą zachowania dotychczas istniejącej kubatury tej zabudowy. Uchwała zachowuje i dopuszcza możliwość rozbudowy od strony północnej i zachodniej na powierzchni do 4 m od linii zabudowy lub granicy działki, co powoduje że Spółka ma zachowane obiektywne możliwości rozbudowy obiektów o około 1/5 dotychczasowej powierzchni. Zdaniem sądu a quo przeznaczenie zachodniej części nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług, ma uzasadnienie w istniejącej sąsiedniej zabudowie o takim samym charakterze, podstawowym bowiem typem zabudowy dla tego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i niska wielorodzinna. W tej sytuacji tego rodzaju określenie przeznaczenia części zachodniej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami jest logiczne, racjonalne, dokonane z zachowaniem zasady proporcjonalności i w związku z tym zarzuty skargi przekroczenia granic władztwa planistycznego są niezasadne. Sąd podzielił także stanowisko oraz argumentację organu w zakresie wyznaczenia obsługi komunikacyjnej dla obszaru objętego planem.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła T. sp. z o.o. z/s w J. (Spółka) – zastępowane przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w części obejmującej pkt 1, pkt 2 oraz pkt 3 wyroku, tj. w zakresie, w jakim WSA w Warszawie:

1) stwierdził nieważność uchwały nr 1285/XLIII/2018 Rady Miejskiej w P. z 17 stycznia 2018 r. dot. uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. – część I części wsi J. - część I (Dz. Urz. Woj. Maz. z 1 marca 2018 r., poz. 2167), która weszła w życie 16 marca 2018 r. (u1285), w zakresie obejmującym § 29 (teren 1P) wraz z odpowiadającą mu częścią załącznika graficznego; w tym miejscu skarżąca kasacyjnie - jeszcze przed formalnym przytoczeniem podstaw kasacyjnych wraz 2 ich uzasadnieniem - wyjaśnia, że istotą omawianej części niniejszej skargi jest zakwestionowanie zawartych w uzasadnieniu wyroku: (i) opisu stanu sprawy, (ii) oceny prawnej oraz (iii) wyjaśnienia podstawy prawnej, gdyż wyrok w tej części odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia, co zgodnie z utrwalonym podglądem powoduje konieczność zaskarżenia wyroku także w tym zakresie; Spółka nie kwestionuje bowiem kierunku (sposobu) rozstrzygnięcia tego fragmentu sprawy przez sąd pierwszej instancji, to jest stwierdzenia nieważności u1285 w zakresie obejmującym § 29 (teren IP) wraz z odpowiadającą mu częścią załącznika graficznego, jednakże skarżący nie może podzielić całokształtu stojącej za takim rozstrzygnięciem argumentacji WSA i z tym zastrzeżeniem, jak również przy uwzględnieniu treści art. 134 § 2 w zw. z art. 193 Ppsa (tj. zakazu reformationis in peius), należy odczytywać właściwe w tej mierze podstawy kasacyjne niniejszej skargi oraz ich uzasadnienie;

2) oddalił w pozostałym zakresie skargę Spółki na u1285;

3) oddalił skargę Spółki na uchwałę Nr 1487/XL1X/2018 Rady Miejskiej w P. z 4 lipca 2018 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części wsi J. - etap I, dla terenów 1 Pt, 4 KDL, 10 KDL, 21 KDD, 29 KDD, 28 KDPJ, 48 KDPJ i 57 KDPR (Dz. Urz. Woj. Maz. z 8 sierpnia 2018 r., poz. 7776), która weszła w życie 23 sierpnia 2018 r. (u1487).

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1) w ramach drugiej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 2 Ppsa) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, w postaci:

a) art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa, z art. 15 ust. 1 pkt 1-3 Upzp, z art. 17 pkt 4 Upzp oraz z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez:

- sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, że przedłożone akta administracyjne zawierają uzasadnienie zarówno do projektu u1285, jak też do projektu u1487 (s. 14 uzasadnienia wyroku), a także, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały została zachowana (s. 13 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem projekty u1285 oraz u1487 - w momencie ich sporządzenia - nie zostały opatrzone uzasadnieniem, co było obligatoryjne, a bez czego nie mogło nastąpić prawidłowe zaopiniowanie i uzgodnienie projektu planu oraz nie była (i nie jest nadal) możliwa prawidłowa kontrola sądowa uchwał;

- błędne przyjęcie, że nie doszło w omawianym zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwał, stanowiącego przyczynę ich nieważności; z ostrożności, gdyby NSA uznał przepisy art. 15 ust. 1 pkt 1-3, art. 17 pkt 4 i art. 28 ust. 1 Upzp za normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, Spółka wnosi - na zasadzie falsa demonstratio non nocet - o potraktowanie ww. zarzutu jako wypełniającego w tej części podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, obejmującą błędną wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 15 ust. 1 pkt 1-3, art. 17 pkt 4 oraz art. 28 ust. 1 Upzp w powyższym zakresie;

b) art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa, z art. 17 pkt 1-4 Upzp oraz z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez:

- sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały została zachowana oraz, że sekwencje i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą planistyczną (s. 13 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem WSA nie dostrzegł, że doszło do naruszenia kolejności czynności planistycznych przewidzianych w art. 17 Upzp poprzez umożliwienie organom powołanym do opiniowania i uzgadniania projektu planu formułowania wniosków co do jego kształtu jeszcze przed zgłoszeniem wniosków do planu przez zainteresowane podmioty, wskutek czego organy te uczestniczyły w opracowaniu projektu planu na niewłaściwym etapie, bowiem ich kompetencja obejmuje wyłącznie opiniowanie i uzgadnianie gotowego już projektu planu miejscowego przygotowanego przez burmistrza, nie zaś współtworzenie projektu tego planu; błędne przyjęcie, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwał, a także właściwości organów w tym zakresie, co stanowiło przyczynę nieważności uchwał; z ostrożności, gdyby NSA uznał przepisy art. 17 pkt 1-4 Upzp oraz art. 28 ust. 1 Upzp za normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, wnosi - na zasadzie falsa demonstratio non nocet - o potraktowanie ww. zarzutu jako wypełniającego w tej części podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, obejmującą błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 1-4 oraz art. 28 ust. 1 Upzp w zakresie wskazanym powyżej;

c) art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa, z art. 17 pkt 1 Upzp oraz z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez:

- sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały została zachowana oraz, że sekwencje i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą planistyczną (s. 13 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem nie doszło do ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, w tym przypadku w J., o podjęciu uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu objętego następnie uchwałami, skutkiem czego Spółka została pozbawiona możliwości złożenia wniosków do planu (Spółce pozostało w tej sytuacji jedynie zgłoszenie uwag do planu na dalszym etapie procedury, z której to możliwości Spółka skorzystała);

- błędne przyjęcie, że nie doszło w omawianym zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwał, stanowiącego przyczynę ich nieważności; z ostrożności, gdyby NSA uznał przepisy art. 17 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 Upzp za normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, wnosi – na zasadzie falsa demonstratio non nocet - o potraktowanie ww. zarzutu jako wypełniającego w tej części podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, obejmującą błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 1 oraz art. 28 ust. 1 Upzp w zakresie wskazanym powyżej;

d) art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa, z art. 17 pkt 5 i 6 Upzp oraz z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez:

sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały zostało zachowana oraz, że sekwencje i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą planistyczną (s. 13 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem sporządzenie prognozy skutków finansowych uchwalenia planu, o której mowa w art. 17 pkt 5 Upzp, nastąpiło dopiero w 2017 r., podczas gdy już w sierpniu 2016 r. przystąpiono do opiniowania i uzgadniania projektu planu w trybie art. 17 pkt 6 Upzp, zaś opinie i uzgodnienia przedłożono jeszcze w 2016 r., skutkiem czego procesowi opiniowania i uzgadniania podlegał projekt planu pozbawiony prognozy skutków finansowych jego uchwalenia (a szerzej: pozbawiony w ogóle uzasadnienia);

- błędne przyjęcie, że nie doszło w omawianym zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwał, stanowiącego przyczynę ich nieważności; z ostrożności, gdyby NSA uznał przepisy art. 17 pkt 5 i 6 oraz art. 28 ust. 1 Upzp za normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, wnosi – na zasadzie falsa demonstratio non nocet - o potraktowanie ww. zarzutu jako wypełniającego w tej części podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, obejmującą błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 5 i 6 oraz art. 28 ust. 1 Upzp w zakresie wskazanym powyżej;

e) art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa, z art. 17 pkt 13 Upzp oraz z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez:

- sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały została zachowana oraz, że sekwencje i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą planistyczną (s. 13 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem WSA przeoczył, że nie doszło do ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie wynikającym z rozpatrzenia uwag zgłoszonych do planu w trybie art. 17 pkt 11 Upzp;

- błędne przyjęcie, że nie doszło w omawianym zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwał, stanowiącego przyczynę ich nieważności; z ostrożności, gdyby NSA uznał przepisy art. 17 pkt 13 oraz art. 28 ust. 1 Upzp za normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, wnosi – na zasadzie falsa demonstratio non nocet - o potraktowanie ww. zarzutu jako wypełniającego w tej części podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, obejmującą błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 13 oraz art. 28 ust. 1 Upzp w zakresie wskazanym powyżej;

f) art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa, z art. 17 pkt 1-14 Upzp, z art. 20 ust. 1 Upzp oraz z art. 28 ust. 1 i 2 Upzp poprzez:

- sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały została zachowana oraz, że sekwencje i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą planistyczną (s. 13-14 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem błędne było podjęcie u1487 w trybie art. 28 ust. 2 Upzp (z powołaniem się na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego), tj. bez zachowania czynności przewidzianych w art. 17 Upzp, ponieważ na podstawie art. 28 ust. 2 Upzp została przyjęta wyłącznie u1440, uchylona następnie u1486 (vide opis stanu faktycznego poniżej), wobec czego - wydana dopiero w dalszej kolejności - u1487 była zupełnie nową uchwałą, do której nie stosował się art. 28 ust. 2 Upzp, w związku z czym powinna była być procedowana jako nowy akt, z zachowaniem czynności przewidzianych w art. 17 Upzp (całej procedury planistycznej);

- sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały została zachowana oraz, że sekwencje i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą planistyczną (s. 13-14 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem do podjęcia u1487 doszło w brzmieniu odbiegającym od u1285, przy braku zarazem ponowienia w jakimkolwiek zakresie czynności określonych w art. 17 Upzp, choć ewidentnie w tej sytuacji procedurze planistycznej (dot. u1285) podlegał inny projekt planu, aniżeli przyjęty w u1487;

- błędne przyjęcie, że nie doszło w omawianym zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwał, stanowiącego przyczynę ich nieważności; z ostrożności, gdyby NSA uznał przepisy art. 17 pkt 1-14, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 i 2 Upzp za normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, wnosi - na zasadzie falsa demonstratio non nocet - o potraktowanie ww. zarzutu jako wypełniającego w tej części również podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, obejmującą błędną wykładnię, a w efekcie niewłaściwe zastosowanie art. 17 pkt 1-14, art. 20 ust. 1 Upzp oraz art. 28 ust. 1 i 2 Upzp w zakresie wskazanym powyżej;

g) art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa, z art. 20 ust. 1 Upzp oraz z art. 28 ust. 1 Upzp poprzez:

- sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały została zachowana oraz, że sekwencje i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą planistyczną (s. 13 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem błędne było zbiorcze ("blokowe") rozstrzygnięcie przez radę miejską, przy podejmowaniu u1285, o wszystkich uwagach zgłoszonych do planu, w sposób powielający stanowisko burmistrza, ponieważ każda z uwag do planu powinna była być głosowana przez radę miejską odrębnie (indywidualnie), tak by rozstrzygnięcie w tym przedmiocie nie było fikcyjne;

- sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały zostało zachowana oraz, że sekwencje i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą planistyczną (s. 13 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem nie doszło w ogóle do rozstrzygnięcia przez organ, jednocześnie z podjęciem u1487, o uwagach zgłoszonych do planu (na sesji 4 lipca 2018 r. nie głosowano w ogóle w tej kwestii), chociaż z załącznika nr 2 do u1487 (kolumny 9 i 10 w tabeli) - bezpodstawnie w zaistniałej sytuacji - wynika, że Rada Miejska w P. zajęła stanowisko w powyższym przedmiocie (w rzeczywistości zaś nie miało to miejsca);

- sprzeczne z aktami sprawy przyjęcie, iż akta administracyjne potwierdzają, że (...) procedura [planistyczna] w przypadku kontrolowanej uchwały została zachowana oraz, że sekwencja i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne, zgodnie z przewidzianą w ustawie procedurą planistyczną (s. 13 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem zachodzi sprzeczność części tekstowej i graficznej planu objętego uchwałami w zakresie sposobu wyznaczenia linii zabudowy na nieruchomości Spółki;

- błędne przyjęcie, że nie doszło w omawianym zakresie do istotnego naruszenia trybu sporządzania uchwał, stanowiącego przyczynę ich nieważności; - z ostrożności, gdyby NSA uznał przepisy art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Upzp za normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, wnosi – na zasadzie falsa demonstratio non nocet - o potraktowanie ww. zarzutu jako wypełniającego w tej części podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, obejmującą błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Upzp w zakresie wskazanym powyżej;

h) art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa w zw. z art. 141 § 4 zd. 1 Ppsa poprzez: dowolne i niemające żadnego oparcia w aktach sprawy przyjęcie, że wyznaczenie linii zabudowy było uwarunkowane bliskością istniejącej linii zabudowy mieszkaniowej z uwagi na ochronę tej zabudowy przed nadmiernym hałasem wytworzonym przez urządzenia klimatyzacyjne działające w holach produkcyjnych skarżącej (s. 19 uzasadnienia wyroku), gdy tymczasem tej treści ustalenie WSA nie znajduje żadnego oparcia w rzeczywistości, ani nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem, który znajdowałby się w aktach niniejszej sprawy; jest to zatem li tylko pozbawiona podstaw merytorycznych spekulacja Sądu I instancji;

i) art. 147 § 1 Ppsa w zw. z art. 28 ust. 1 Upzp oraz art. 151 Ppsa poprzez:

- brak uwzględnienia skargi Spółki wniesionej do WSA także w zakresie objętym punktami 2. oraz 3. wyroku, zaś co do punktu 1. wyroku brak uwzględnienia tej skargi również z przyczyn podanych w zarzutach oznaczonych jako ll.l. a)-h) powyżej oraz II.2.a) poniżej; wadliwe oddalenie skargi w zakresie objętym punktami 2. oraz 3. wyroku;

z ostrożności, gdyby NSA uznał przepis art. 28 ust. 1 Upzp za normę prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, wnosi - na zasadzie falsa demonstratio non nocet - o potraktowanie ww. zarzutu jako wypełniającego w tej części podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego, obejmującą błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 Upzp w zakresie wskazanym powyżej;

2) w ramach pierwszej podstawy kasacyjnej (art. 174 pkt 1 Ppsa), obrazę prawa materialnego, w postaci:

a) art. 4 ust. 1 Upzp w zw. z art. 1 ust. 2-4, z art. 3 ust. 1, z art. 6 ust. 1-2, z art. 15 ust. 2 pkt 6 i z art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 20, z art. 21 ust. 1-2, z art. 31 ust. 3, z art. 32 ust. 1 i z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów, tj.:

- wadliwe przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przyznanego gminie w sytuacji, gdy skutkiem uchwał jest praktyczne pozbawienie Spółki możliwości korzystania z zachodniej części jej nieruchomości dla celów produkcyjnych, skoro Spółka nie prowadzi działalności w zakresie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego, ani nie zajmuje się realizacją publicznego układu drogowego, który dodatkowo jest zbędny, co wynika z opinii (w aktach sprawy), a także z faktu stwierdzenia w punkcie 1. wyroku nieważności u1285 w zakresie obejmującym § 29 (teren IP) wraz z odpowiadającą mu częścią załącznika graficznego; wadliwe przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przyznanego gminie w sytuacji, gdy w uchwałach narzucono Spółce, bez żadnych ku temu przesłanek publicznych, przeznaczenie Jej prywatnej własności na cele budownictwa mieszkaniowego z usługami, co nie ma związku z przedmiotem działalności Spółki, a więc prowadzi do "faktycznego wywłaszczenia" skarżącego z prawa własności (części) nieruchomości;

- wadliwe przyjęcie, że nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego przyznanego gminie w sytuacji, gdy w uchwałach wytyczono linie zabudowy na nieruchomości Spółki w sposób wewnętrznie sprzeczny (sprzeczność części tekstowej i graficznej planu objętego uchwałami), wadliwy pod względem urbanistyczno-architektonicznym (vide opinia), a w efekcie prowadzący do ograniczenia Spółce możliwości wykonywania prawa własności nieruchomości oraz prowadzenia tam działalności gospodarczej; rozwiązania przyjęte w uchwałach przewidują bowiem dla nieruchomości Spółki ograniczenia wykraczające dalece poza normy wynikające z przepisów odrębnych, co oznacza również, że inni przedsiębiorcy prowadzący na terenie gminy P. działalność gospodarczą, jeśli odbywa się to poza granicami planów wprowadzonych uchwałami, będą w uprzywilejowanej względem Spółki pozycji, gdyż pod względem inwestycyjnym nie będą skrępowani przepisami uchwał, które w praktyce wykluczają prowadzenie na nieruchomości jakiejkolwiek działalności inwestycyjnej zgodnej z przedmiotem aktywności Spółki (vide: też opinia);

- wadliwe zaakceptowanie braku określenia w uchwałach terminów, w jakich przewidziane na nieruchomości Spółki inwestycje o charakterze publicznym, w postaci układu drogowego, miałyby zostać zrealizowane przez gminę; błędne przyjęcie, że nie doszło w omawianym zakresie do istotnego naruszenia zasad sporządzania uchwał, stanowiącego przyczynę ich nieważności.

Jednocześnie zaznaczono, że w przypadku, gdyby NSA uznał przepisy wymienione w zarzutach oznaczonych wcześniej jako ll.l.a)-i) za normy prawa materialnego w rozumieniu art. 174 pkt 1 Ppsa, - na zasadzie falsa demonstratio non nocet – Spółka wnosi o potraktowanie tych zarzutów jako wypełniających w tej części podstawę kasacyjną naruszenia prawa materialnego w zakresie wskazanym szczegółowo już wyżej.

Wobec powyższego skarżąca kasacyjnie wnosi o:

1. uchylenie wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie w tym zakresie skargi poprzez:

a) stwierdzenie nieważności u1285 w pełnej części zaskarżonej skargą Spółki;

b) stwierdzenie nieważności u1487 w pełnej części zaskarżonej skargą Spółki;

2) rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie;

3) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym także kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Jednocześnie, z najdalej posuniętej ostrożności, na wypadek oddalenia przez NSA skargi kasacyjnej co do punktu 1. (pierwszego) wyroku, skarżąca kasacyjnie wnosi o uznanie, że w tym zakresie wyrok odpowiada prawu mimo błędnego uzasadnienia (art. 184 Ppsa) oraz skorygowanie w tej części opisu stanu sprawy, oceny prawnej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej – wyrażonych przez WSA w Warszawie w uzasadnieniu wyroku w sposób wadliwy i niepełny - tak, aby Rada Miejska w P. była związana oceną prawną we właściwym brzmieniu, skorygowanym należycie przez NSA (art. 134 § 2 oraz art. 153 w zw. z art. 193 Ppsa).

W obszernym uzasadnieniu zrekapitulowano przebieg postępowania oraz rozwinięto zarzuty skargi kasacyjnej.

W piśmie procesowym z 29 marca 2022 r. skarżąca kasacyjnie cofnęła wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wnosząc jednocześnie o rozpoznanie "skargi" na posiedzeniu niejawnym oraz zrzekając się rozprawy. W pozostałym zakresie potrzymała wszystkie zarzuty i wnioski skargi kasacyjnej.

Pismem zaś z 1 kwietnia 2022 r. pełnomocnik organu wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości i zasądzenie od skarżącego na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. 2022, poz. 329) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, jej przeprowadzenia.

W ocenie Sądu nie można stwierdzić, aby skarga kasacyjna nie posiadała usprawiedliwionych podstaw.

A. Skarga kasacyjna w zakresie zaskarżenia pkt 1 wyroku IV SA/Wa 2715/18 w odniesieniu do stwierdzenia nieważności u1285 w części obejmującej § 29 (teren 1P) oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego, nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Sąd pierwszej instancji stwierdzając nieważność u1285 w części uznał, że wymienione w jej § 29 postanowienia części tekstowej oraz część rysunku planu zostały uchwalone z naruszeniem zasad sporządzania planu miejscowego (s. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wypowiadając się na temat rozumienia tzw. władztwa planistycznego oraz potrzeby uwzględniania ochrony własności w procesie planowania przestrzennego, sąd stwierdził, że organ gminy nie tylko nie ustalił w § 29 u1285 prawidłowego sposobu zagospodarowania terenu produkcyjnego oznaczonego na rysunku planu symbolem 1P, dla którego ustalił przeznaczenie terenu – teren produkcyjny z dopuszczeniem lokalizacji terenowych budowli sportowych, ale także nie wyważył interesu ogólnego z interesem indywidualnym podmiotu posiadającego tytuł własności do tego terenu, tj. skarżącej Spółki (s. 17 uzasadnienia skarżonego wyroku). Sąd Naczelny podziela to stanowisko, jak i dalsze wywody w tym zakresie sądu pierwszej instancji, który nie zgadzając się z twierdzeniami organu wskazywał, że przeznaczenie części działek stanowiących własność skarżącej Spółki na lokalizację terenowych obiektów sportowych, jest uzasadnione względami społecznymi zminimalizowania uciążliwości związanej z produkcyjnym charakterem tego terenu dla pobliskiej zabudowy mieszkaniowej, a jednocześnie teren tych działek nie został określony w planie jako cel publiczny. W ocenie sądu pierwszej instancji taka niespójna argumentacja z pewnością nie przemawia za dopuszczalnością tak dalece ingerującej w prawo własności polityki przestrzennej gminy. W zaskarżonym wyroku słusznie wskazano, że przeznaczenie terenów na cele ogólnodostępnych terenowych urządzeń sportowych nie jest realizacją celu publicznego, uzasadniającą wywłaszczenie i przyznanie stosownego odszkodowania za pozbawienie prawa własności, co powinno wzbudzić refleksję organu, że przeznaczając na taki właśnie cel ww. teren stanowiący własność skarżącej Spółki, w istocie pozbawia ją prawa do korzystania z prawa własności bez zagwarantowanego odszkodowania.

Orzeczenie zawarte w pkt 1. zaskarżonego wyroku Spółka, w skardze kasacyjnej eksponując względy ostrożności procesowej, uznaje za odpowiadające prawu (s. 9 skargi kasacyjnej), wywodząc jednakowoż jego błędne uzasadnienie w tym zakresie i domagając się skorygowania "w tej części" opisu stanu sprawy, oceny prawnej oraz wyjaśnienia podstawy prawnej. W skardze kasacyjnej nie wyłuszczono jednak przyczyn owego błędnego uzasadnienia. Z oceną prawną naruszenia zasad sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego wyrażoną w wyroku IV 2715/18 w rozważanym aspekcie Sąd Naczelny się zgadza. Co do podstawy prawnej stwierdzenia nieważności to w wyroku wskazano, że rozstrzygnięcie sądu pierwszej instancji w pkt 1. sentencji wydano na podstawie art. 147 § 1 Ppsa. Dodać wypadnie, że art. 28 ust. 1 Upzp określa, że istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Wprawdzie sąd pierwszej instancji uznając, że "przeznaczenie terenu oznaczonego w planie symbolem 1P w części na lokalizację terenowych budowli sportowych, nastąpiło w sposób nieprzemyślany, bez uwzględnienia zasad ochrony własności oraz bez racjonalnego uzasadnienia", nadto nie godzący się z twierdzeniami organu, że przeznaczenie części działek nr [...],[...],[...] stanowiących własność skarżącej Spółki na lokalizację terenowych obiektów sportowych, jest uzasadnione względami społecznymi zminimalizowania uciążliwości związanej z produkcyjnym charakterem tego terenu dla pobliskiej zabudowy mieszkaniowej, oceniający tę argumentacją za niespójną i nie przemawiającą za dopuszczalnością tak dalece ingerującej w prawo własności polityki przestrzennej gminy (por. motywy zaskarżonego wyroku na s. 17 – uwaga Sądu) jednoznacznie nie ocenił takiego działania organu uchwałodawczego, jako naruszającego zasady sporządzania planu miejscowego w sposób "istotny" w rozumieniu art. 28 ust. 1 Upzp, to nie można mieć wątpliwości, iż taki stopień naruszenia tych zasad został w istocie przyjęty. Świadczy o tym stanowisko sądu a quo o naruszeniu przez organ planistyczny w § 29 u1285 w sposób istotny art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, art. 140 K.c. oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 Upzp (s. 19 skarżonego wyroku).

B. Skuteczne są zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa, co z kolei uzasadniało uchylenie pkt 2 i 3 skarżonego wyroku i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpatrzenia. Z pierwszego z tych przepisów wynika m. in., że sąd wydaje wyrok co do reguły na podstawie akt sprawy, z kolei art. 141 § 4 Ppsa określa wymogi uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego, które powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 Ppsa mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 Ppsa może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej, a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 Ppsa). Zarzut naruszenia tego przepisu mógłby być skuteczny wówczas, gdyby sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego dlaczego sąd uznał zaskarżone akty za zgodne lub niezgodne z prawem. Powołany przepis można naruszyć w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, jeżeli uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Zatem błędne uzasadnienie orzeczenia stanowi podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 Ppsa, jeżeli prowadzi do niezgodnego z prawem załatwienia sprawy. W orzecznictwie zauważa się, że jakkolwiek czynność procesowa sporządzenia pisemnego uzasadnienia dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i ma sprawozdawczy charakter, a więc sama przez się nie może wpływać na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to niemniej tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce i że prowadzone przez ten sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa (por. motywy wyroku NSA z 2 lutego 2006 r., II FSK 325/05, CBOSA.nsa,gov.pl). W szczególności za wadę uzasadnienia orzeczenia, skutkującą uwzględnieniem skargi kasacyjnej, należy uznać nieustosunkowanie się w nim do zarzutów podniesionych w skardze lub w toku postępowania pierwszoinstancyjnego, których trafność zobowiązywałaby sąd do uwzględnienia skargi. Uogólniając, należy stwierdzić, że do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. W ocenie Sądu Naczelnego taki przypadek w oznaczonej części kwestionowanego wyroku zachodzi w przedmiotowej sprawie.

C. Trafnie Spółka podnosi, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku jest w wielu miejscach powierzchowne, niepełne, a niekiedy także wewnętrznie sprzeczne. Sąd pierwszej instancji w odniesieniu do linii zabudowy w motywach swego wyroku przywołał w istocie stanowisko pełnomocnika organu zaprezentowane podczas rozprawy (vide – treść protokołu z rozprawy, k. 210 akt sądowych) i uzasadnianie jej potrzebą ochrony zabudowy mieszkaniowej przed "nadmiernym hałasem wytwarzanym przez urządzenia klimatyzacyjne działające w halach produkcyjnych skarżącej" (s. 19 skarżonego wyroku). Trafnie jednak strona skarżąca kasacyjnie zauważa, że ustalenie to nie zostało poparte jakimkolwiek dowodem, a ma charakter spekulacji sądu. Z motywów zaskarżonego wyroku wprost to nie wynika, ale uwaga powyższa zdaje się odnosić do u1285, skoro posłużono się odnośnikiem do hal produkcyjnych Spółki, zlokalizowanych – jak to wynika z materiału aktowego – w konturze 1P ujętym w u1285. Orzekanie na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 Ppsa) nie może oznaczać bezkrytycznej aprobaty przez sąd dla stanowiska meriti jednej ze stron sporu w sprawie sądowoadministracyjnej, tylko z tego względu, że zostało ono odnotowane w aktach. Skoro sąd wojewódzki stwierdził nieważność u1285 w części obejmującej § 29 tej uchwały oraz odpowiadającej jej części załącznika graficznego, zatem obejmującego również linie zabudowy w konturze 1P, wypowiadając się w uzasadnieniu wyroku odnośnie zasadności wyznaczenia linii zabudowy, wprowadza wewnętrzną sprzeczność w motywach wyroku, nie uwzględniając w ten sposób swego rozstrzygnięcia w pkt 1. sentencji. Skoro stwierdzono nieważność u1285 także w części jej załącznika graficznego odpowiadającej terenowi oznaczonemu konturem 1P, to takie rozstrzygnięcie sądu obejmuje również w tym zakresie ustalone na tym załączniku graficznym linie zabudowy. Ta wadliwość dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, a naruszenie tego przepisu miało istotny wpływ na wynik sprawy w odniesieniu do pkt 2 i 3 sentencji zaskarżonego wyroku.

D. Odnosząc się do niektórych zarzutów skargi dotyczących procedury planistycznej sąd pierwszej instancji stwierdził, iż niezasadność zarzutu naruszenia kolejności czynności planistycznych znajdować ma potwierdzenie w przedłożonych temu sądowi aktach administracyjnych zawierających dokumentację przedsięwziętych przez organ czynności zmierzających do przyjęcia uchwały w przedmiocie planu zagospodarowania przestrzennego, "sekwencja i czynności podjęte w tym zakresie przez organ były w całokształcie poprawne", akta administracyjne potwierdzać mają, że powyższa procedura w przypadku kontrolowanej uchwały (podkr. Sądu) została zachowana (s. 13 skarżonego wyroku). Zauważyć wypadnie, że przedmiotem skargi Spółki były dwie uchwały – u1285 i u1487. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku należało zatem wyraźnie odnosić się do przedmiotu zaskarżenia, użycie sformułowania "kontrolowana uchwała" bez bliższego oznaczenia czy ten passus dotyczy u1285 czy też u1487, powoduje wątpliwości co do zrozumienia w części motywów kwestionowanego skargą kasacyjną wyroku, a w konsekwencji prowadzi do wniosku o trafności zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Odnotować wypadnie, że w motywach swego wyroku sąd wojewódzki wypowiada się w niektórych kwestiach wyraźnie odnosząc swe uwagi łącznie tak do obu zaskarżonych uchwał, jak i konkretnie tylko do jednej lub drugiej z nich. Nawet uznanie z kontekstu szerszej wypowiedzi sądu pierwszej instancji zawartej na s. 13 wyroku, że aprobowanie przez sąd wojewódzki legalności procedury planistycznej odnosi się do czynności właściwych organów poprzedzających podjęcie przez Radę Miejską w P. u1285, to wywody tam zawarte z uwagi na ich ogólnikowość w odsyłaniu do treści akt administracyjnych, nie poddają się kontroli, na co trafnie zwrócono uwagę w skardze kasacyjnej. Brak konkretności przywołania oznaczonych dokumentów, mających znajdować się w tych aktach, a potwierdzających wywodu wyroku w praktyce uniemożliwia dokonanie kontroli tegoż orzeczenia.

E. WSA w Warszawie przywołując treść przepisów art. 17 Upzp określających kolejność (sekwencję) czynności właściwych organów gminy przy podejmowaniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego swoje przekonanie o zgodności tej procedury z przepisami Upzp wspiera stwierdzeniem, że znajdować to ma potwierdzenie w aktach administracyjnych. Rzecz w tym, że takie stwierdzenie winno być skonkretyzowane i odnoszące się do precyzyjnego wskazania poszczególnych dokumentów, które w tych aktach administracyjnych mają się znajdować, skoro sąd administracyjny orzeka m. in. na ich podstawie w sprawie (art. 133 § 1 Ppsa).

G. W skardze podniesiono zarzut naruszenia przepisów art. 15 ust. 1-3 Upzp w aspekcie braku opatrzenia projektów u1285 i u1487 stosownymi uzasadnieniami. Spółka w skardze zauważając wprowadzenie obowiązku uzasadnienia projektu uchwały planistycznej na mocy ustawy z 9 października 2015 r. o rewitalizacji (Dz. U. 2017, poz. 1023) oraz okoliczność skierowania projektu u1285 do uzgadniania i opiniowania w lipcu 2016 r., eksponowała brak cyt. ustawie przepisów intertemporalnych i konieczność stosowania reguły tempus regit actum. W tym aspekcie wywodziła nakaz uzupełnienia projektu planu o jego uzasadnienie, zarazem procedowanie nad projektem u1487 już w trakcie obowiązywania znowelizowanego przepisu art. 15 ust. 1 Upzp, gdy idzie o opatrywanie projektu planu stosownym uzasadnieniem. Brak takiego działania ze strony organu wykonawczego gminy skarżąca określała jako uchybienie istotne. Zarzut ten został powtórzony w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w zw. z art. 15 ust. 1 pkt 1, z art. 17 pkt 4 oraz z art. 28 ust. 1 Upzp. Do zarzutu skargi w powyższym zakresie sąd pierwszej instancji się nie odniósł, nie czyni tego ten fragment stanowiska sądu a quo w zaskarżonym wyroku, gdzie stwierdzono: "Niezasadne są również zawarte w skargach zarzuty naruszenia zasad techniki prawodawczej poprzez brak uzasadnienia projektów kwestionowanych uchwał oraz poprzez brak określenia wcześniejszych uchwał, które utraciły moc obowiązująca. W tym zakresie Sąd stwierdza, że przedłożone akta administracyjne zawierają uzasadnienie zarówno do projektu uchwały Nr 1285, jak też do projektu uchwały Nr 1487". W skardze kasacyjnej podkreślono brak udostępnienia Spółce w toku zapoznawania się z dokumentacją planistyczną w kwietniu 2018 r. uzasadnienia do u1285, brak przedłożenia sądowi wojewódzkiemu uzasadnień do zaskarżonych uchwał wraz z odpowiedzią na skargę. Przywołując treść obu przedłożonych uzasadnień do zaskarżonych uchwał Spółka wywodzi, że zostały one sporządzone ex post, co stanowić ma istotne naruszenie art. 17 pkt 4 w zw. z art. 15 ust. 1 Upzp, uzasadnienie do u1487 ma charakter pozorny, uzasadnienia do projektów uchwał nie zawierają żadnego elementu pozwalającego na stwierdzenie momentu ich sporządzenia, co ujść miało uwadze sądu wojewódzkiego i nie znalazło odzwierciedlenia w treści zaskarżonego wyroku. Nie przesądzając trafności stanowiska Spółki co do obowiązku sporządzenia uzasadnienia tak do u1285 w aspekcie nowelizacji art. 15 ust. 1 Upzp w trakcie prac planistycznych nad projektem planu przez organy gminy, jak i do u1487, nie do odparcia jest zarzut braku konkretnego odniesienia się przez sąd wojewódzki do tego z kolei zarzutu skargi, gdzie podnoszono te kwestie, ograniczenie się sądu a quo do odnotowania uzasadnień do projektów zaskarżonych uchwał wyłącznie w aspekcie obowiązków mających źródło w przepisach rZTP dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

H. W skardze podniesiono zarzut, powtórzony w skardze kasacyjnej, że błędnie i z naruszeniem kolejności czynności planistycznych, umożliwiono organom właściwym do opiniowania i uzgadniania planu, zgłoszenie wniosków do niego jeszcze przed zgłoszeniem wniosków do planu przez zainteresowane podmioty. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak ustosunkowania się do powyższego zarzutu, jeśli nie liczyć ogólnikowego stwierdzenia o poprawności procedury planistycznej przez organ wykonawczy gminy. Brak konkretnego odniesienia się do w/w zarzutu skargi dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

I. W skardze podniesiono również zarzut, także powtórzony w skardze kasacyjnej, braku ogłoszenia w sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego. Sąd pierwszej instancji także ten zarzut skargi pozostawił bez właściwego rozpatrzenia ograniczając się do stwierdzenia, że "Przebieg procedury w formie ogłoszenia Burmistrza P. o terminie zbierania wniosków, terminach wyłożenia projektu planu do publicznego wglądu, dyskusji publicznej i składania uwag do projektu, był publikowany na stronach BIP Urzędu Miasta i Gminy w P. oraz w prasie lokalnej, co odpowiada wymogom art. 17 pkt. 1 Upzp". Brak konkretnego odniesienia się do w/w zarzutu skargi dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa, skoro niemożliwa jest kontrola zaskarżonego wyroku w tym zakresie.

J. W skardze podniesiono również zarzut bezpodstawnego odwrócenia kolejności czynności przewidzianych w art. 17 pkt 5 i 6 Upzp poprzez wpierw wystąpienie przez organ wykonawczy gminy do właściwych organów o uzgodnienie i zaopiniowanie projektu planu, a dopiero późniejsze (w 2017 r.) sporządzenie prognozy jego skutków finansowych. Zarzut ten powtórzono w skardze kasacyjnej. W kwestionowanym wyroku sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do powyższego zarzutu, ograniczając się do ogólnego stwierdzenia o zachowaniu prawidłowości procedury planistycznej. Brak konkretnego odniesienia się do w/w zarzutu skargi dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

K. Nie jest z kolei uzasadniony zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o zarzut przeoczenia przez sąd pierwszej instancji braku ponowienia uzgodnień w niezbędnym zakresie, a w konsekwencji błędnego przyjęcia, że nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania planu w zakresie braku ponowienia uzgodnień wobec rozpatrzenia uwag do planu. Również nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa, gdy idzie o kwestię ujęcia jako błędne zbiorczego (blokowego) rozstrzygnięcia przez radę miejską przy podejmowaniu u1285, o wszystkich uwagach do planu. Nieskuteczność zarzutu naruszenia przepisów art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 Ppsa w powyższych zakresach wynika z tego, że kwestia braku ponowienia uzgodnień, jak i trybu podejmowania u1487, a także zbiorczego (blokowego) rozstrzygania w przedmiocie uwag do projektu planu, mogą być podnoszone w ramach zarzutów naruszenia prawa materialnego – Upzp. Polemika z merytorycznym stanowiskiem zajmowanym w tych kwestiach przez sąd pierwszej instancji nie dowodzi naruszenia art. 141 § 4 Ppsa.

L. W ocenie Sądu Naczelnego przedwczesny jest zarzut błędnej wykładni, a w konsekwencji niewłaściwego zastosowania art. 17 pkt 1-14, art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 i 2 Upzp w kontekście tych wywodów Spółki, że u1487 byłą "zupełnie nową uchwałą", w konsekwencji czego powinna być procedowana jako nowy akt z zachowaniem całej procedury planistycznej. W tym zakresie sąd wojewódzki podzielił stanowisko organu, że do u1487 znajdowały zastosowanie uregulowania art. 28 ust.2 Upzp, bowiem rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody z 21 lutego 2018 r. stwierdzało nieważność uchwały u1285 w części dotyczącej wytyczonych dróg publicznych stanowiących obsługę komunikacyjną obszaru dla którego sporządzono plan, prezentując dalej pogląd, że nie zachodziła więc konieczność ponawiania czynności z art. 17 ustawy (s. 14 uzasadnienia skarżonego wyroku). Z art. 28 ust. 2 Upzp wynika, że jeżeli rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stwierdzające nieważność uchwały w sprawie studium lub planu miejscowego, stanie się prawomocne z powodu niezłożenia przez gminę, w przewidzianym terminie, skargi do sądu administracyjnego lub jeżeli skarga zostanie przez sąd odrzucona albo oddalona, czynności, o których mowa w art. 11 i 17, ponawia się w zakresie niezbędnym do doprowadzenia do zgodności projektu studium lub planu z przepisami prawnymi. Sąd pierwszej instancji za niesporne przyjął, że Wojewoda Mazowiecki stwierdził nieważność w części dotyczącej m. in. terenów oznaczonych jako 28 KDD/28 KDPJ, 29 KDD i 57K DPR, które wchodzą w skład nieruchomości Spółki (29 KDD i 57 KDPR) lub prowadzą do niej (28 KDD/28 KDPJ). Powyższe skutkowało podjęciem przez Radę Miejską w P. u1440, która to uchwała została następnie uchylona u1486, a w konsekwencji podjęta została u1487. Ta ostatnia przewiduje na nieruchomości Spółki m. in. tereny oznaczone jako 29 KDD (projektowana droga publiczna dojazdowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających) oraz 57 KDPR (projektowana droga publiczna pieszo-rowerowa o zmiennej szerokości w liniach rozgraniczających). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy aby rozpoznać zarzut Spółki, że uchwałą podjętą wyłącznie w trybie art. 28 ust. 2 Upzp była u1440, a przed podjęciem u1487 należało przeprowadzić w pełnym zakresie całą procedurę planistyczną, okoliczność prawomocności rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego musiałaby wynikać z akt sprawy, skoro sąd orzeka na ich podstaw. Tymczasem akta sprawy nie zawierają tego rozstrzygnięcia nadzorczego, nie wynika z nich, aby było ono prawomocne, nie wynika także, aby sąd pierwszej instancji w tym zakresie dążył do uzyskania niezbędnego materiału aktowego w tym zakresie.

Co do argumentacji Spółki odnośnie błędnego nieopublikowania u1440 i u1486 w wojewódzkim dzienniku urzędowym (pkt 49 i 50 uzasadnienia skargi kasacyjnej), to nie zostały one powiązane z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów prawa, przeto Sąd Naczelny do nich – będąc związany podstawami kasacyjnymi – nie może się ustosunkować.

M. W ocenie Sądu Naczelnego nie jest trafny zarzut błędnej wykładni, a w rezultacie niewłaściwego zastosowania art. 20 ust. 1 oraz art. 28 ust. 1 Upzp w zakresie, w jakim zarzuca się Radzie Miejskiej w P. "blokowe" głosowanie nad uwagami do planu. Z art. 20 ust. 1 Upzp wynika, że plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu że nie narusza on ustaleń studium, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag do projektu planu oraz sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz zasadach ich finansowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego trafnie podkreślano, że z przepisu tego nie wynika, aby każda uwaga do projektu planu powinna być rozpatrywana oddzielnie (por. np. wyrok NSA z 15 marca 2017 r., II OSK 1807/15, LEX nr 2293556). Rozstrzygnięcie rady w przedmiocie zgłoszonych uwag, o których stanowi art. 20 ust. 1 Upzp, ma wprawdzie charakter merytoryczny i towarzyszy mu ocena zasadności uwagi, w której wyniku uwaga może zostać uwzględniona lub odrzucona, to jednak przyjąć należy, że może to nastąpić w jednym głosowaniu nad uchwaleniem projektu samego planu (wyrok NSA z 31 maja 2016 r., II OSK 738/15, LEX nr 2083590). Stanowisk wyrażone w przywołanych judykatach w realiach przedmiotowej sprawy podziela Sąd Naczelny w tym składzie.

N. Co się tyczy zarzutów naruszenia wyłuszczonych w podstawie kasacyjnej przepisów prawa materialnego w ocenie Sądu Naczelnego, uwzględniając ponadto uprzednie uwagi zawarte w niniejszym uzasadnieniu, a dotyczące naruszenia przepisów art. 133 § 1 i art. 141 § 4 Ppsa, dojść należy do wniosku, że przedwczesne jest rozstrzygania na tym etapie kwestii przekroczenia granic władztwa planistycznego w zakresie, w jakim sąd pierwszej instancji oddalił skargi Spółki. Spółka uzasadniając podstawę kasacyjną ujmującą zarzut naruszenia przepisów art. 4 ust. 1 w zw. z art. 1 ust. 2-4, z art. 3 ust. 1, z art. 6 ust. 1-2, z art. 15 ust. 2 pkt 6 i z art. 28 ust. 1 Upzp w zw. z art. 20, z art. 21 ust. 1-2, z art. 31 ust. 3, z art. 32 ust. 1 i z art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP w zw. z art. 1 Protokołu nr 1 do Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności z 4 listopada 1950 r. poprzez błędną wykładnię, a w rezultacie niewłaściwe zastosowanie tych przepisów dowodzi, że sąd wojewódzki nie wyjaśnił w wyroku jakie wartości miałyby przesądzać o zasadności ograniczeń prawa własności Spółki, nie rozważył braku sprecyzowania w planie terminu zrealizowania inwestycji w zakresie dróg publicznych (choć sąd pierwszej instancji czynił pokrewne uwagi w odniesieniu do terenowych obiektów sportowych), nie odniósł się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wywodów zawartych w opinii JB, która wyraża stanowisko Spółki, w szczególności w kwestiach wyznaczania linii zabudowy także w części zachodniej nieruchomości Spółki. Trafna jest uwaga skarżącej kasacyjnie, że sąd pierwszej instancji nie ustosunkował się do twierdzeń Spółki w powyższym zakresie, zwłaszcza że uprzednio dopuścił dowód z "opinii" JB, będącej w istocie wyrażeniem stanowiska Spółki w oznaczonych kwestiach (por. pkt 93 uzasadnienia skargi kasacyjnej). W tych okolicznościach ograniczenie się sądu wojewódzkiego w motywach swego wyroku do stwierdzenia, że przeznaczenie zachodniej części nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z dopuszczeniem usług ma uzasadnienie w istniejącej sąsiedniej zabudowie o takim samym charakterze, podstawowym bowiem typem zabudowy dla tego obszaru jest zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna i niska wielorodzinna, a ponadto "w tej sytuacji tego rodzaju określenie przeznaczenia części zachodniej nieruchomości pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną z usługami jest logiczne, racjonalne, dokonane z zachowaniem zasady proporcjonalności i w związku z tym zarzuty skargi przekroczenia granic władztwa planistycznego są niezasadne", uznać wypadnie zdecydowanie za przedwczesne. Wypadnie zauważyć, że w protokole rozprawy pełnomocnik organu wywodził, że funkcja mieszkaniowo-usługowa (w aspekcie ujęcia w planie konturu 11MNU "wynika z zamiaru utrzymania na tym terenie dopuszczalnych wyższych norm ochrony przed hałasem", kwestii tej sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił. Ponadto stanowiska sądu a quo w kwestii przekroczenia władztwa planistycznego, gdy idzie o porównanie zarzutów skargi wobec treści § 29 u1285 i braku akceptacji ze strony sądu pierwszej instancji odnośnie dopuszczenia lokalizacji tam (tj. w konturze 1P – uwaga Sądu) terenowych obiektów sportowych, a nie uznanie podobnej argumentacji Spółki w odniesieniu do przeznaczenia części zachodniej nieruchomości strony skarżącej kasacyjnie na cele mieszkaniowo-usługowe, pozostają ze sobą w wyraźnym rozziewie.

O. Z tych wszystkich względów i działając na podstawie art. 184 i art. 185 § 1 Ppsa orzec należało jak w sentencji niniejszego wyroku. Rozpoznając sprawę w zakresie, w jakim przekazano ją do ponownego rozpoznania, WSA w Warszawie ustosunkuje się do wszystkich zarzutów skargi, a swoje stanowisko odnoszące się do zawartości akt sprawy czynił będzie z należytą precyzją i konkretnością. W szczególności sąd wojewódzki uzupełni akta sprawy o dokumenty związane z prawomocnością rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Mazowieckiego z 21 lutego 2018 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części u1285.

P. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 Ppsa.