Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 611/02
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2004-04-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 620  Ochrona zdrowia, w tym sprawy dotyczące chorób zawodowych, zakładów opieki zdrowotnej, uzdrowisk, zawodu lekarza, pielęg
Skarżony organ: Inspektor Sanitarny

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Nowacki (spr.), Sędziowie: p.o. Sędziego WSA Małgorzata Łuczyńska, WSA Krzysztof Szczygielski, Protokolant asystent sędziego Paulina Hućko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 kwietnia 2004 r. przy udziale - sprawy ze skargi A. K. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie choroby zawodowej uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. Nr [...] z dnia [...]. bg/


UZASADNIENIE

Decyzją nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art.12 ust.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej/Dz.U. nr 90 z 1998r. poz.575 z późn. zm./, § 1 ust.1 i § 10 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych/Dz.U. nr 65 poz.294 z późn. zm./ stwierdził brak podstaw do uznania u A. K. choroby zawodowej w postaci obustronnego odbiorczego ubytku słuchu większego w uchu lewym typu pozaślimakowego.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z treścią § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w załączniku do rozporządzenia, jeżeli spowodowana była wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie.

Z orzeczenia lekarskiego z dnia [...] Poradni Chorób Zawodowych oraz orzeczenia z dnia [...] Instytutu Medycyny Pracy wynika, iż brak jest podstaw diagnostyczno-orzeczniczych do rozpoznania choroby zawodowej u A. K.. W związku z brakiem klinicznego rozpoznania choroby zawodowej organ administracji orzekł jak w sentencji decyzji.

Odwołanie od wymienionej decyzji złożyła A. K. podnosząc, iż jest ona krzywdząca. Odwołująca była narażona na hałas i ubytek słuchu winien zostać uznany za chorobę zawodową.

Decyzją nr [...] z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Sanitarny w Ł. na podstawie art.12 ust.2 pkt.1 ustawy z dnia 14 marca 1985r. o Inspekcji Sanitarnej/Dz.U. nr 90 z 1998r. poz.575 z późn. zm./, § 1 i 10 ust.1 i 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych/Dz.U. nr 65 poz.294 z późn. zm./ i art.138 § 1 pkt.1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu administracji I instancji.

W uzasadnieniu stwierdzono, iż zgodnie z treścią § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych za chorobę zawodową uważa się chorobę określoną w załączniku do rozporządzenia, jeżeli spowodowana była wykonywaniem zatrudnienia w warunkach narażających na jej powstanie.

A. K. poddana była badaniom specjalistycznym w uprawnionych do orzekania o chorobach zawodowych jednostkach organizacyjnych służby zdrowia zgodnie z § 7 wymienionego rozporządzenia tj. w Wojewódzkim Ośrodku Medycyny Pracy w Ł. i w Instytucie Medycyny Pracy w Ł..

Wymienione jednostki wydały orzeczenia stwierdzające, iż rozpoznane schorzenie nie wykazuje cech choroby zawodowej. Z lekarskiego punktu widzenia typ zawodowego uszkodzenia słuchu rozpoznaje się w przypadkach stwierdzenia ubytku słuchu typu odbiorczego u pracowników przewlekle narażonych na poziomy hałasu uznane w świetle współczesnego stanu wiedzy medycznej za stwarzające ryzyko utraty słuchu. Ze względu na zróżnicowaną wielkość ubytku słuchu występującą u osób narażonych , a wynikającą z indywidualnej wrażliwości ucha przyjmuje się jednolite kryterium określające stopień upośledzenia słuchu jako chorobę zawodową oparte na współczesnym stanie wiedzy medycznej, a mianowicie: uszkodzenie słuchu typu odbiorczego o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. Schorzenie rozpoznane u A. K. nie nosi cech choroby zawodowej. Dochodzenie epidemiologiczne nie wykazało również narażenia zawodowego przekraczającego NDN hałasu na zajmowanym stanowisku pracy. Wobec nie spełnienia wymogów określonych w § 1 ust.1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. organ odwoławczy utrzymał w mocy zaskarżoną decyzje organu administracji I instancji.

Na wymienioną decyzję skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła A. K..

W uzasadnieniu skarżąca podniosła, iż zaskarżona decyzja jest dla niej krzywdząca. Była ona narażona na hałas i ubytek słuchu jest tego następstwem. W konkluzji wnosiła o ponowne rozpoznanie jej sprawy.

Strona przeciwna w odpowiedzi na skargę wnosiła o jej oddalenie podtrzymując swoje stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga A. K. jest uzasadniona.

Należy zaznaczyć, iż z dniem 1 stycznia 2004r., na podstawie art.1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1271/ weszła w życie ustawa z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ oraz ustawa z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/.

Zgodnie z treścią art.97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. przepisy wprowadzające ustawę-prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę-prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sprawy, w których skargi zostały wniesione do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004r. i postępowanie nie zostało zakończone, podlegają rozpoznaniu przez właściwe wojewódzkie sądy administracyjne na podstawie przepisów ustawy – prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Skarga A. K. została wniesiona przed dniem 1 stycznia 2004r. i do tego dnia postępowanie nie zostało zakończone. Skarga ta winna więc zostać rozpoznana na podstawie ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zaś sądem właściwym do jej rozpatrzenia jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, utworzony z dniem 1 stycznia 2004r. dla obszaru województwa łódzkiego.

Zgodnie z treścią art.1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. prawo o ustroju sądów administracyjnych/Dz.U. nr 153 poz.1269/ sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl zaś art.1 § 2 wymienionej ustawy kontrola o której mowa w § 1 sprawowana jest pod względem zgodności z prawem jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Zgodnie z treścią art.3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi/Dz.U. nr 153 poz.1270/ sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

W myśl zaś art.145 § 1 wymienionej ustawy sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1./ uchyla decyzje lub postanowienie w całości lub w części jeżeli stwierdzi:

a./ naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy

b./ naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego

c./ inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy

2./ stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art.156 kodeksu postępowania administracyjnego lub innych przepisach

3./ stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub innych przepisach.

Z wymienionych przepisów wynika, iż sąd bada legalność zaskarżonej decyzji czy jest ona zgodna z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej naruszyły przepisy postępowania administracyjnego i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podstawą prawną rozstrzygnięcia stanowiły przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. w sprawie chorób zawodowych(Dz. U. Nr 65 z 1983r. poz.294 z późn. zm./

Zgodnie z treścią § 1 ust.1 wymienionego rozporządzenia za choroby zawodowe uważa się choroby określone w wykazie chorób zawodowych stanowiących załącznik do rozporządzenia jeżeli zostały spowodowane działaniem czynników szkodliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy.

Z wymienionego przepisu wynika, iż o tym czy schorzenie jest chorobą zawodową decyduje spełnienie dwóch przesłanek a mianowicie: schorzenie musi być wymienione w wykazie chorób zawodowych oraz praca musi być wykonywana w warunkach narażających na powstanie tego schorzenia. W przypadku stwierdzenia obu przesłanek istnieje domniemanie, iż choroba jest następstwem warunków w jakich praca była świadczona a więc, że istnieje związek przyczynowy pomiędzy chorobą a warunkami pracy. Domniemanie takie może być obalone w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. Dla obalenia domniemania niezbędne jest wykazanie jakie konkretne przyczyny spowodowały chorobę i dlaczego warunki pracy nie miały wpływu na powstanie schorzenia. Pogląd taki wyraził Sad Najwyższy w wyroku z dnia 19 lipca 1984r. w sprawie II PRN 9/84/OSNCP nr 4 z 1985r. poz.53/ oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 29 lutego 1996r. w sprawie I S.A. 1540/95/Prawo Pracy nr 3 z 1997r. poz.37/.

W myśl pkt.15 załącznika do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 listopada 1983r. chorobą zawodową jest uszkodzenie słuchu wywołane działaniem hałasu.

Analiza punktu 15-go wymienionego załącznika wskazuje, iż stopień uszkodzenia słuchu nie jest przesłanką stwierdzenia, że schorzenie to jest chorobą zawodową. Z punktu 15-go wynika jedynie, że choroba zawodową jest uszkodzenie słuchu wywołanie działaniem hałasu. W punkcie tym nie ma mowy, że musi to być uszkodzenie słuchu konkretnego stopnia. Rozmiar uszkodzenia słuchu może mieć znaczenie dla oceny zdolności do pracy konkretnej osoby lub dla ustalenia wielkości dochodzonego odszkodowania. Nie ma natomiast żadnego znaczenia dla uznania schorzenia za chorobę zawodową. Pogląd, iż brak jest podstaw do wyłączenie z pojęcia choroby zawodowej uszkodzenia słuchu ze względu na stopień stwierdzonego uszkodzenia wyraził Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 28 czerwca 2000r. w sprawie III RN 202/99 /Wokanda nr 9 z 2000r. str.33/ i w wyroku z dnia 14 marca 2002r. w sprawie III RN 78/01 /Prawo Pracy nr 3 z 2003r. str.31/ oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 listopada 1998r. w sprawie I S.A. 1342/98 /Lex nr 45831/ i w wyroku z dnia 22 marca 2001r. w sprawie I S.A. 1389/00 /Lex nr 77664/. Sąd w obecnym składzie podzielił poglądy wyrażone w wymienionych wyrokach.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji obu instancji błędnie uznały, iż chorobą zawodową jest uszkodzenie słuchu o wielkości co najmniej 30 dB w uchu lepiej słyszącym. Organ odwoławczy podał nadto, iż pogląd taki wyraził zespół ekspertów w piśmie Ministerstwa Zdrowia i Opieki Społecznej z dnia 26 października 1999r. Wymieniony pogląd nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawnych. W punkcie 15-ym wykazu chorób zawodowych jest mowa jedynie o uszkodzeniu słuchu wywołanym hałasem. Nie przewidziano w nim natomiast, że musi to być obniżenie ostrości słuchu o co najmniej 30 dB bądź, że musi nastąpić pogorszenie społecznej wydolności słuchu. Skoro przesłanki takie nie występują w punkcie 15-ym wykazu chorób zawodowych to organy administracji błędnie odmówiły stwierdzenia choroby zawodowej gdyż u skarżącej nie występuje uszkodzenie słuchu powyżej 30 dB w uchu lepiej słyszącym.

Organy administracji obu instancji również błędnie przyjęły, iż u A. K. nie występuje choroba zawodowa bo dochodzenie epidemiologiczne nie wykazało narażenia na hałas przekraczający dopuszczalne normy. Należy zaznaczyć, iż z przepisu § 1 ust.1 rozporządzenia z dnia 18 listopada 1983r. nie wynika, iż czynniki szkodliwe dla zdrowia występujące w środowisku pracy muszą przekraczać dopuszczalne normy. Istotny jest jedynie sam fakt narażenia pracownika na działanie czynników szkodliwych dla zdrowia. Wrażliwość każdego pracownika na działanie takich czynników jest inna. Ten sam czynnik szkodliwy jak np. hałas może u jednych osób nie wywołać uszkodzenia słuchu a u innych może spowodować upośledzenie słuchu. Przestrzeganie przez pracodawcę przepisów dotyczących NDN może mieć znaczenie dla ustalenia winy zakładu pracy w powstaniu choroby zawodowej lecz nie ma żadnego znaczenia dla stwierdzenie istnienia choroby zawodowej. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 stycznia 1994r. w sprawie I S.A. 1640/93 /ONSA nr 1 z 1995r. poz.28/ i w wyroku z dnia 27 lutego 1998r. w sprawie I S.A. 1862/97 /Lex nr 45840/. Nie ma więc żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy fakt, iż na stanowiskach pracy skarżącej nie występowało przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu.

Z zebranego materiału dowodowego wynika, iż u skarżącej rozpoznano odbiorczy ubytek słuchu typu pozślimakowego, większy w uchu lewym. A. K. przez okres 19-u lat pracowała jako czekoladziarz – pakowaczka oraz jako zwijarka – pakowaczka i była narażona na działanie hałasu. Organy administracji obu instancji nie wykazały, iż schorzenie skarżącej powstało wskutek przyczyn nie mających związku z warunkami pracy i że warunki te nie miały wpływu na powstanie schorzenia.

Przy wydaniu decyzji organy administracji oparły się na dwóch orzeczeniach a mianowicie na orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy z dnia [...] oraz na orzeczeniu Instytutu Medycyny Pracy z dnia [...] Oba orzeczenia są lakoniczne i sprowadzają się do stwierdzenia, że nie ma podstaw do rozpoznania choroby zawodowej. Nie wyjaśniają natomiast dlaczego upośledzenie słuchu nie jest chorobą zawodową i dlaczego schorzenie to nie ma związku z narażeniem na hałas.

Należy zaznaczyć, iż opinia biegłego lub instytutu jest konieczna gdy w sprawie są wymagane wiadomości specjalne i sytuacja taka ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Opinia powinna zawierać wnioski biegłego przedstawione w sposób logiczny i dostępny dla stron oraz organu prowadzącego postępowanie. W uzasadnieniu powinny być wyjaśnione przesłanki, które doprowadziły do konkluzji opinii. Uzasadnienie winno być tak napisane aby można było skontrolować logiczny tok rozumowania biegłego. Dowód z opinii biegłego, jak każdy inny dowód jest bowiem oceniany pod kątem fachowości i logiczności. Oceny takiej dokonują zarówno strony jak i sąd.

Orzeczenia Poradni Chorób Zawodowych i Instytutu Medycyny Pracy nie odpowiadają wymogom opinii w znaczeniu o którym mowa w art.84 § 1 kpa. Nie wyjaśniają one co to jest ubytek słuchu typu pozślimakowego i ślimakowego oraz jaki ma to związek z wykonywaniem pracy w narażeniu na działanie hałasu. Nie wyjaśniają także etiologii schorzenia rozpoznanego u A. K. ani nie zawierają wyczerpującego uzasadnienia. Przede wszystkim jednak nie wyjaśniają jaka jest przyczyna upośledzenia słuchu o skarżącej. Dla oceny, iż dane schorzenie nie jest chorobą zawodową konieczne jest wykazanie w sposób jasny i wyczerpujący jakie inne okoliczności nie związane z warunkami pracy doprowadziły do powstania choroby. Oba orzeczenia nie zawierają w tej kwestii praktycznie żadnego uzasadnienia. Wprawdzie w orzeczeniu Poradni Chorób Zawodowych znajduje się zdanie, iż "obraz kliniczny ubytku słuchu nie jest charakterystyczny dla uszkodzeń słuchu spowodowanym hałasem" lecz brak jest uzasadnienia tego stwierdzenia. Nie wyjaśniono jakie upośledzenie słuchu jest charakterystyczne dla ubytku słuchu spowodowanego hałasem oraz dlaczego schorzenia rozpoznanego u skarżącej nie można uznać za spowodowane hałasem.

Organy administracji obu instancji odmawiając stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej naruszyły przepisy postępowania określone w art.7, 77 § 1 i 84 § 1 kpa. Nie podjęły bowiem wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego. Również w sposób wyczerpujący nie zebrały i nie rozpatrzyły materiału dowodowego zaś swoje decyzje oparły na orzeczeniach Poradni Chorób Zawodowych i Instytutu Medycyny Pracy nie spełniających wymogu opinii. Uchybienia jakich dopuściły się organy administracji obu instancji są istotne i miały one wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze na podstawie art.145 § 1 pkt.1c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. sąd uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ł. z dnia [...].

Rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji jest tego rodzaju, iż nie podlega wykonaniu. W związku z czym orzekanie czy i w jakim zakresie decyzja organu odwoławczego może być wykonana jest bezprzedmiotowe. Mając to na uwadze sąd odstąpił od orzekania w tej kwestii.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy winny zostać uzupełnione orzeczenia lekarskie gdyż zarówno orzeczenie Poradni Chorób Zawodowych jak i Instytutu Medycyny Pracy nie odpowiadają wymogom opinii w znaczeniu o którym mowa w art.84 § 1 kpa. Należy wyjaśnić dokładnie na czym polega upośledzenie słuchu typu odbiorczego u skarżącego, co to jest ubytek słuchu typu ślimakowego i pozaślimakowego i na czym one polega oraz przede wszystkim co było przyczyną powstania niedosłuchu u A. K.. Należy również rozważyć możliwość ponownego zbadania skarżącej gdyż poprzednie badania zostały wykonane przeszło 2 lata temu i od tego czasu stan jej zdrowia mógł ulec zmianie. Dopiero po wydaniu orzeczeń odpowiadających wymogom opinii organy administracji winny ocenić zebrany materiał dowodowy i wydać rozstrzygnięcie w przedmiocie stwierdzenia lub odmowy stwierdzenia u skarżącej choroby zawodowej. Przy wydaniu decyzji organy administracji winny uwzględnić fakt, iż w razie stwierdzenia schorzenia wymienionego w wykazie chorób zawodowych oraz wykonywania pracy w warunkach narażających na jego powstanie istnieje domniemanie, że choroba jest następstwem warunków w jakich praca była wykonywana. Obalenie tego domniemania może nastąpić tylko w razie wykazania, że chociaż praca była wykonywana w warunkach narażających na powstanie choroby to jednak została spowodowana przyczynami nie pozostającymi w związku z pracą. Swoje rozstrzygnięcia organy administracji winny nadto uzasadnić w sposób odpowiadający wymogom określonym w art.107 § 3 kpa.