Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 852/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2022-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Opłaty administracyjne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 135, art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c)
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 155
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 39 ust. 3, 3a, art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 3, ust. 6, ust. 6d, ust. 8, ust. 11, ust. 13, ust. 15, art. 40f ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2068
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Paweł Zaborniak Sędziowie WSA Ewa Partyka /spr./ WSA Piotr Godlewski Protokolant specjalista Anna Mazurek–Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 grudnia 2022 r. sprawy ze skargi Województwa Podkarpackiego na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 6 kwietnia 2022 r.nr SKO.4122/119/2021 w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie ustalenia opłaty rocznej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.58.2014/2021; II. umarza postępowanie administracyjne w sprawie zmiany decyzji Starosty Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego z dnia 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.58.2014; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz strony skarżącej Województwa Podkarpackiego kwotę 697 zł /słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi Województwa Podkarpackiego (dalej: "Województwo", "strona skarżąca") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: "SKO", "Kolegium", "organ odwoławczy") z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/119/2021, utrzymująca w mocy decyzję Starosty Ropczycko-Sędziszowskiego (dalej: "Starosta", "organ I instancji") z dnia 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.58.2014/2021 odmawiającą zmiany ostatecznej decyzji zezwalającej na umieszczenie kanalizacji teletechnicznej w pasie drogowym drogi powiatowej w zakresie ustalenia opłaty rocznej. Stan faktyczny sprawy przedstawia się następująco;

W wyniku rozpoznania wniosku Województwa Podkarpackiego, decyzją z dnia 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.58.2014, Starosta Ropczycko-Sędziszowski zezwolił na wykonanie robót związanych z umieszczeniem kanalizacji teletechnicznej (rurociąg kablowy) w pasie drogowym drogi powiatowej Nr 1328R Ocieka - Kamionka w m. Ocieka - dz. nr ewid. 2057/2 i 3765 (wzdłużne ułożenie oraz 1 przekroczenie drogi). W decyzji organ obliczył opłatę roczną za pierwszy rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym na kwotę 40,32 zł oraz za każdy następny rok umieszczenia urządzenia w pasie drogowym na kwotę 525,70 zł.

W dniu 31 maja 2021 r. do Starostwa Powiatowego w Ropczycach wpłynął wniosek Województwa Podkarpackiego o zmianę ww. decyzji w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, przy zastosowaniu nowych stawek opłat, ustalonych na podstawie znowelizowanego art. 40 ust. 8 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (u.d.p.).

Decyzją z dnia 30 września 2021 r. nr WD.7130.2.58.2014/2021, organ I instancji, działając na podstawie art. 104 i art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 ze zm., dalej: "K.p.a."), odmówił zmiany decyzji własnej z dnia 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.58.2014.

Zdaniem Starosty, w rozpoznawanej sprawie nie zostały spełnione przesłanki wskazane w art. 155 K.p.a. Jak wyjaśnił, przepis ten może być zastosowany tylko w postępowaniu prowadzonym w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego oraz z udziałem tych samych stron. Przepis art. 155 K.p.a. może być więc stosowany wobec decyzji ostatecznej tylko w czasie, kiedy obowiązuje podstawa prawna, na jakiej ta decyzja została wydana. Zmiana regulacji prawnej oznacza konieczność rozpatrywania uprawnień strony w świetle nowego stanu prawnego i prowadzi do powstania nowej sprawy administracyjnej. Uchylenie dotychczas obowiązującej uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej wysokość opłaty za zajęcie pasa drogowego i ustalenie innej stawki opłaty nową uchwałą wyłącza zatem możliwość dokonania zmiany decyzji zezwalającej na zajęcie pasa drogowego w oparciu o przepis art. 155 K.p.a.

Ponadto w ocenie organu I instancji zmiana decyzji jest sprzeczna z interesem społecznym, gdyż obniżenie opłaty za zajęcie pasa drogowego w istocie pozbawia Powiat znacznej części dochodów z zajęcia pasa drogowego pod obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej, które przeznaczane są na poprawę bezpieczeństwa użytkowników dróg i bieżące utrzymanie dróg. W związku z powyższym istnieje co najmniej wątpliwość, że zmiana ta spełnia warunek z art. 155 K.p.a., tj. słusznego interesu społecznego.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że ustawa z 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, nie przewiduje aktualizacji stawek ustalonych już w ostatecznych decyzjach. Nie ma zatem podstaw prawnych do zmiany stawek opłat, w tym ich obniżenia w związku z nowelizacją art. 40 ust. 8 u.d.p., na mocy nowej decyzji administracyjnej. Co więcej, uchyleniu uległ art. 40f ust. 1 u.d.p., który stanowił podstawę do tego, aby właściwy zarządca drogi, w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, ustalał z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty.

Organ I instancji zwrócił uwagę, że stanowisko o braku przesłanek do zmiany wysokości opłaty w przypadku zmiany stawek w kolejnych latach znalazło także potwierdzenie w orzecznictwie (wyrok NSA z dnia 22 kwietnia 2008 r., sygn. akt II GSK 80/08), podobnie wypowiedział się Minister Administracji i Cyfryzacji ("Analiza prawna dotycząca zajęcia pasa drogowego w kontekście realizowanych projektów budowy regionalnych sieci szerokopasmowych"). Potwierdzeniem przytoczonych powyżej argumentów jest informacja przedstawiona dnia 8 lipca 2021 r. na posiedzeniu Zespołu ds. Infrastruktury Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego.

Po rozpoznaniu odwołania Województwa, organ odwoławczy, decyzją z dnia 6 kwietnia 2022 r. nr SKO.4122/119/2021, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 155 K.p.a., utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powtórzył argumentację organu I instancji, wskazując ponadto, że istotna dla sprawy jest również zasada trwałości decyzji administracyjnej, tym bardziej, że od dnia wydania decyzji do wszczęcia postępowania w przedmiocie jej zmiany w trybie art. 155 K.p.a. minęło ponad 5 lat. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę, że ustawa z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw nie zawiera jakichkolwiek przepisów przejściowych i końcowych pozwalających na stosowanie przepisów po nowelizacji do stanu faktycznego i prawnego obowiązującego przed nowelizacją. W efekcie przyjęcie przez organ interpretacji Województwa prowadziłoby do złamania jednej z podstawowych zasad prawnych - tj. zakazu działania prawa wstecz, który stanowi jeden z elementów zasady demokratycznego państwa prawnego, wyrażonej w art. 2 Konstytucji RP.

Zaskarżając powyższą decyzję w całości do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, Województwo zarzuciło naruszenie:

- art. 155 K.p.a. poprzez odmowę zmiany ostatecznej decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.58.2014, pomimo, że za dokonaniem zmiany przemawia słuszny interes strony oraz interes publiczny, a na dokonanie zmiany wyraził zgodę skarżący, i pomimo że uprzednio organ I instancji rozpatrując sprawę, nie miał podstaw prawnych i faktycznych do odmowy zmiany decyzji ostatecznej z dnia 2 grudnia 2014 r.,

- art. 138 § 1 pkt 1 i 2 w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie przez organ odwoławczy w mocy decyzji organu I instancji oraz poprzez niezastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 i nieuchylenie decyzji organu I instancji i orzeczenie co do istoty, tj. co do zmiany, na podstawie trybu z art. 155 K.p.a., decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. nr WD.7130.2.58.2014,

- art. 7, art. 7a, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez nienależyte zbadanie materiału dowodowego i błędne uznanie, że zasadne jest pozostawienie w obrocie decyzji ustalającej opłatę za zajęcie pasa drogowego w wysokości wielokrotnie większej niż obecnie przewidują przepisy prawa,

- art. 2 i art. 7 Konstytucji RP w zw. z art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. poprzez niedziałanie organów administracyjnych w granicach i na podstawie przepisów prawa oraz nieprzeprowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do organów władzy publicznej, w szczególności poprzez utrzymanie w mocy przez organ odwoławczy odmownej decyzji organu I instancji, w przedmiocie uwzględnienia wniosku skarżącego, i w rezultacie postawienie skarżącego w sytuacji rażąco nierównoprawnej z innymi podmiotami,

- art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez jego niezastosowanie i w rezultacie zaakceptowanie dyskryminujących i różnicujących warunków dla skarżącego,

- art. 40 ust. 3 i 8 u.d.p. poprzez pozostawienie skarżącemu wyższych stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej i pozostawienie go w niekorzystnym położeniu względem innych podmiotów, pomimo że na dzień złożenia przez skarżącego wniosku oraz na dzień orzekania przez organ I instancji istniały kryteria prawne i faktyczne do dokonania zmiany wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogi publicznej.

Wobec powyższego Województwo wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi Województwo stwierdziło, że interpretacja organu odwoławczego stoi w opozycji z linią orzeczniczą sądów administracyjnych, które konsekwentnie w orzeczeniach podkreślają, że nie można przyjąć "automatycznie" tezy, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. możliwa jest tylko w niezmienionym stanie prawnym. Sądy wskazują, że organy administracyjne zobligowane są do zbadania i ocenienia okoliczności faktycznych i prawnych, składających się na daną sprawę administracyjną. Tym samym za daleko idące jest stwierdzenie, że musi być to ten sam stan prawny i faktyczny, który istniał w chwili wydania pierwotnej decyzji. Zmiana prawa, polegająca na wprowadzeniu np. nowej ustawy, która zachowuje, bądź tylko nieistotnie zmienia normę prawną, czyli tak jak to jest w przedmiotowej sprawie, stanowiącą podstawę wydania ostatecznej decyzji, nie stoi na przeszkodzie do zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a., jeżeli zmiana stanu prawnego nie wpływa na tożsamość stosunku prawnego, ukształtowanego zmienianą ustawą. Województwo podkreśliło, że nie uległy zmianie zasady uzyskiwania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego, a jedynie zmodyfikowano zasadę odpłatności. Nie ma przy tym znaczenia, że opłata za zajęcie oparta jest o inną podstawę prawną niż rozstrzygnięcie co do samego zezwolenia, ze względu na integralność obu elementów budujących rozstrzygnięcie z art. 40 u.d.p. Istotą tego rozstrzygnięcia jest umożliwienie stronie dokonania legalnego zajęcia pasa drogowego drogi publicznej, opłata za to zajęcie jest ekwiwalentem za to zajęcie, a zmiana jej wysokości nie powoduje zmiany materialnej konstrukcji dotychczasowego prawa przez nową regulację prawną.

Województwo wskazało, że poruszona przez organ odwoławczy kwestia wyeliminowania przez ustawodawcę art. 40f ust. 1 u.d.p., jako najprawdopodobniej przeszkoda do zastosowania trybu z art. 155 K.p.a., stanowi błędną interpretację przepisów przez ten organ. Jak wskazał NSA w wyroku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II GSK 2673/21: "(...) skoro skutkiem uchylenia art. 40f ustawy o drogach publicznych jest odmienne traktowanie różnych podmiotów gospodarczych (a nawet tego samego podmiotu) w zakresie opłat za zajęcie pasa drogowego, to dopiero zastosowanie art. 155 k.p.a. pozwala przywrócić swego rodzaju stan równowagi i doprowadzi do urzeczywistnienia zasad określonych w art. 32 Konstytucji RP. Według tego przepisu, wszyscy są wobec prawa równi. Wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne (ust. 1). Nikt nie może być dyskryminowany w życiu publicznym, społecznym lub gospodarczym z jakiejkolwiek przyczyny (ust. 2)".

Województwo podkreśliło, że zasada trwałości decyzji administracyjnych jest ograniczona, poprzez instytucję zmiany decyzji ostatecznej. Sprzeczne z zamysłem ustawodawcy byłoby zatem, gdyby brak możliwości skorzystania z nadzwyczajnych instrumentów wzruszenia decyzji ostatecznych dał się usprawiedliwić tylko ogólną zasadą trwałości decyzji administracyjnych, przy jednoczesnym braku zważenia innych okoliczności w ramach konkretnie rozpoznawanej sprawy. Brak, na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, w ustawie z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnej oraz niektórych innych ustaw, przepisów przejściowych w zakresie stosowania norm prawa dawnego, jako wyjątek od zasady lex posterior derogat legi priori, należało interpretować w ten sposób, że ustawodawca nie wyłączył możliwości zmiany decyzji w trybie 155 K.p.a.

Województwo zauważyło, że za zmianą decyzji o wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego przemawiał zarówno interes indywidualny jak i interes społeczny. Obniżenie opłat pozwala bowiem na obniżenie kosztów inwestycyjnych i eksploatacyjnych, związanych z budową i wykorzystaniem sieci telekomunikacyjnej, a tym samym wpływa na zwiększenie ich dostępności dla ogółu społeczeństwa. Ponadto wskazało, że dla wielu decyzji ostatecznych dotyczących zajęcia pasa drogowego dla urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, uzyskało pozytywne rozstrzygnięcie w przedmiocie zmiany tych decyzji w zakresie ustalenia nowych stawek opłat.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Sąd administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 2492). Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r., poz. 329 z późn. zm. – dalej: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Natomiast w myśl art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia ich nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięte są one naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 K.p.a. lub innych przepisach. Jednocześnie w ramach prowadzonej kontroli legalności decyzji sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia - art. 135 P.p.s.a.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd w składzie rozpoznającym sprawę podziela w całości stanowisko tutejszego Sądu zaprezentowane w wyroku z dnia 8 listopada 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 841/22 wydanym w sprawie ze skargi Województwa Podkarpackiego na decyzję SKO utrzymującą w mocy decyzję Starosty w sprawie zmiany decyzji w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury technicznej niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami. Powołanym wyrokiem Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję Starosty oraz umorzył postępowanie w sprawie zmiany decyzji Zarządu Powiatu w Ropczycach. Z uwagi na to, że sprawa dotyczyła identycznego zagadnienia prawnego na tle analogicznej sytuacji faktycznej i prawnej, Sąd oparł w całości swoje rozważania na stanowisku Sądu wyrażonym w powołanym wyroku.

Przedmiotem niniejszej skargi jest decyzja SKO w Rzeszowie z 6 kwietnia 2022 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty z 30 września 2021 r. o odmowie zmiany decyzji ostatecznej zezwalającej na umieszczenie kanalizacji teletechnicznej w pasie drogowym drogi powiatowej w zakresie ustalenia opłaty rocznej. Natomiast przedmiotem wniosku o zmianę w trybie art. 155 K.p.a. ostatecznego orzeczenia administracyjnego była wydana na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a oraz art. 40 ust. 1 i 2 pkt 3, ust. 3, 6, 11, 13 i 15 u.d.p. decyzja Starosty z dnia 2 grudnia 2014 r. w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, wykonanie robót związanych z umieszczeniem w tym pasie obiektów i urządzeń telekomunikacyjnych oraz ustaleniem opłaty za zajęcie pasa drogowego. Strona skarżąca zwróciła się do właściwego starosty o zmianę powyższej decyzji w części dotyczącej wysokości ustalonej opłaty za zajęcie pasa drogowego. W dniu wydania decyzji ostatecznej objętej wnioskiem o zmianę obowiązywała – podjęta na podstawie obowiązującego w tym dniu art. 40 ust. 8 u.d.p. – uchwała Rady Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego Nr XIV/84/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawek opłat za zajęcie pasa drogowego.

Po wydaniu ostatecznej decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. stan prawny w zakresie podstaw normatywnych do zmiany tego rodzaju decyzji w zakresie wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego podlegał zmianom.

Z dniem 1 lipca 2016 r. weszła w życie zmiana ustawy o drogach publicznych polegająca na dodaniu do tej ustawy nowego przepisu art. 40f (art. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2016 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, Dz. U. poz. 903). Przepis art. 40f u.d.p. stanowił, że w przypadku ustalenia przez organ jednostki samorządu terytorialnego stawek opłat niższych niż stawki opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w rozumieniu ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. - Prawo telekomunikacyjne, właściwy zarządca drogi ustala z urzędu, w drodze decyzji, nową wysokość opłaty (ust. 1), natomiast dla okresu, za który opłata stała się należna jeszcze przed dniem wejścia w życie uchwały jednostki samorządu terytorialnego ustalającej niższe stawki opłat, obowiązuje opłata ustalona w dotychczasowej wysokości (ust. 2). Celem powyższej regulacji było wprowadzenie szczególnej podstawy do wydawania decyzji dokonujących na bieżąco aktualizacji wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej w związku z obniżaniem przez właściwe organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego stawek opłat, na podstawie których ustalono opłatę za zajęcie pasa drogowego. Na podstawie art. 40f ust. 1 u.d.p. właściwy zarządca drogi w razie obniżenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego wydawał decyzję ustalającą nową (niższą) wysokość opłaty. Decyzja ustalająca nową wysokość opłaty dokonywała w ten sposób częściowej zmiany wydanej wcześniej decyzji ostatecznej w sprawie zajęcia pasa drogowego i określenia wysokości opłaty.

Kolejna zmiana normatywna w rozważanym zakresie weszła w życie 25 października 2019 r. W art. 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1815 z późn. zm.) dokonano zmiany ustawy o drogach publicznych m. in. przez nadanie nowego brzmienia art. 40 ust. 8 tej ustawy (art. 2 pkt 2 lit. c ustawy zmieniającej) oraz uchylenie art. 40f (art. 2 pkt 4 ustawy zmieniającej). Celem zmiany art. 40 ust. 8 u.d.p. było "obniżenie stawek opłat za zajęcie pasa drogowego dla dróg, których zarządcą jest jednostka samorządu terytorialnego do poziomu przewidzianego już aktualnie dla dróg krajowych, a więc w odniesieniu do obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej stawki opłaty, o których mowa w ust. 4 i 6, nie mogą przekroczyć 0,20 zł za jeden dzień zajmowania pasa drogowego, a stawka opłaty, o której mowa w ust. 5, nie może przekroczyć 20 zł.", natomiast uchylenie art. 40f nastąpiło w związku "ze zidentyfikowanymi wątpliwościami interpretacyjnymi oraz rozbieżnościami w stosowaniu obowiązku dostosowania, z urzędu przez właściwego zarządcę dróg, wydanych już decyzji o zajęciu pasa drogowego w celu umieszczenia infrastruktury telekomunikacyjnej, do wysokości tych stawek wynikającej z uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego" (uzasadnienie rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, druk sejmowy nr 3484). Jednocześnie w ustawie zmieniającej zamieszczono regulacje intertemporalne. W art. 24 postanowiono, że do postępowań w sprawie ustalenia nowej wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, o których mowa w art. 40f ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 2 w brzmieniu dotychczasowym. Z kolei w art. 29 zawarto regulację, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego dostosują, w terminie 3 miesięcy od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, wysokości stawek opłat określonych w uchwałach, o których mowa w art. 40 ust. 8 ustawy zmienianej w art. 2, do ich wysokości ustalonych niniejszą ustawą, w przypadku gdy obowiązujące stawki są wyższe niż stawki maksymalne wprowadzane niniejszą ustawą.

W nawiązaniu do art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw i art. 40 ust. 8 u.d.p. w brzmieniu nadanym powyższą ustawą zmieniającą, Rada Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego uchwałą nr XIII/95/2019 z dnia 29 listopada 2019 r. w sprawie ustalenia wysokości opłat za zajęcie pasa drogowego wprowadziła nowe (obniżone) stawki opłat za zajęcie pasa drogowego dróg powiatowych, w tym w zakresie zajęcia przez obiekty i urządzenia infrastruktury telekomunikacyjnej (§ 1 ust. 2 uchwały).

Strona skarżąca jako podmiot obciążony obowiązkiem uiszczania opłat za zajęcie pasa drogowego w celu umieszczenia w nim obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej zwróciła się w dniu 31 maja 2021 r. (data wniesienia podania do organu pierwszej instancji) o zmianę ostatecznej decyzji Starosty z dnia 2 grudnia 2014 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, albowiem opłata ta została ustalona na podstawie ww. uchwały Rady Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego Nr XIV/84/2004 z dnia 24 czerwca 2004 r., natomiast w związku z art. 29 ustawy z dnia 30 sierpnia 2019 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rozwoju usług i sieci telekomunikacyjnych oraz niektórych innych ustaw, została podjęta przez Radę Powiatu Ropczycko-Sędziszowskiego nowa uchwała nr XIII/95/2019 z dnia 29 listopada 2019 r., obniżająca wysokość opłat.

Sąd stwierdza, że podnoszone przez stronę skarżącą argumenty oraz przywołane orzecznictwo sądów administracyjnych na tle możliwości i zakresu stosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do decyzji ostatecznych zezwalających na zajęcie pasa drogowego w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego, niezależnie od uchylenia art. 40f u.d.p., utraciły w toku prowadzonego postępowania administracyjnego znaczenie prawne. O ile bowiem w dniu wydania przez Starostę decyzji o odmowie zmiany części ostatecznej decyzji z dnia 2 grudnia 2014 r. (30 września 2021 r.) możliwość stosowania art. 155 K.p.a. w odniesieniu do tego rodzaju decyzji ostatecznych przez ich zmianę w zakresie wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego była aprobowana w orzecznictwie sądów administracyjnych, o tyle już w dniu wydania będącej przedmiotem skargi do tut. Sądu decyzji organu odwoławczego (6 kwietnia 2022 r.) stan prawny uległ istotnej zmianie.

Ustawą z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych (Dz. U. z 2022 r., poz. 32) dokonano zmiany (art. 3) art. 40 u.d.p. przez dodanie nowej jednostki redakcyjnej (ust. 6d). Nowy przepis art. 40 ust. 6d u.d.p. wszedł w życie 18 stycznia 2022 r. (art. 6 w zw. z art. 3 ustawy nowelizującej), stanowiąc że: "Do decyzji administracyjnej wydanej na podstawie ust. 1, dotyczącej zajęcia pasa drogowego w przypadkach, o których mowa w ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, przepisu art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, 1491 i 2052) nie stosuje się.". W sprawie nie ulega wątpliwości, że weryfikowana decyzja ostateczna z dnia 2 grudnia 2014 r. została wydana na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 u.d.p., a więc dotyczyła "umieszczania w pasie drogowym obiektów budowlanych niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego oraz reklam", a ze względu na rodzaj posadowionych obiektów i urządzeń (rurociąg światłowodowy kablowy, studnia kablowa, zasobniki kablowe) dodatkowo dotyczyła obiektów (urządzeń) infrastruktury telekomunikacyjnej, która zgodnie z art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne obejmuje urządzenia telekomunikacyjne, oprócz telekomunikacyjnych urządzeń końcowych, oraz w szczególności linie, kanalizacje kablowe, słupy, wieże, maszty, kable, przewody oraz osprzęt, wykorzystywane do zapewnienia telekomunikacji.

Sąd wyjaśnia, że wprowadzony ustawą nowelizującą z dnia 2 grudnia 2021 r. przepis art. 40 ust. 6d u.d.p. wyłączył w sposób bezpośredni i trwały stosowanie art. 155 K.p.a. w odniesieniu do ostatecznych decyzji wydanych w sprawach zajęcia pasa drogowego w zakresie obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej (w znaczeniu określonym w art. 2 pkt 8 ustawy z dnia 16 lipca 2004 r. Prawo telekomunikacyjne) w części dotyczącej ustalenia wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego. Od dnia 18 stycznia 2022 r. art. 40 ust. 6d w zw. z art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. jest zatem przepisem szczególnym względem art. 155 K.p.a., eliminując nie tylko stosowanie tego ostatniego, lecz także wszczęcie i prowadzenie postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3 u.d.p. w części dotyczącej ustalonych opłat za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie – co jest kluczowe w przedmiotowej sprawie – ustawodawca w art. 5 ustawy nowelizującej z dnia 2 grudnia 2021 r. postanowił, że do postępowań wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie tej ustawy (przed 18 stycznia 2022 r.) prowadzonych na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, w przypadkach, o których mowa w art. 40 ust. 6d ustawy zmienianej w art. 3, stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 3 w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Z powyższej regulacji intertemporalnej wynika, że we wszczętych przed dniem 18 stycznia 2022 r. i będących w toku postępowań nadzwyczajnych w sprawie uchylenia lub zmiany na podstawie art. 155 K.p.a. ostatecznych decyzji dotyczących zajęcia pasa drogowego wydanych na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 i 3, w zakresie ustanowionej w tej decyzji wysokości opłaty za zajęcie pasa drogowego, jeżeli decyzja dotyczy obiektów i urządzeń infrastruktury telekomunikacyjnej, należy bezpośrednio stosować nowe prawo, a więc nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. W konsekwencji organy pierwszej lub drugiej instancji orzekające w trybie art. 155 K.p.a. w sprawach zmiany lub uchylania decyzji o zajęciu pasa drogowego w rozważanym wyżej zakresie miały obowiązek uznania, że dalsze prowadzenie postępowania nadzwyczajnego w tym przedmiocie jest niedopuszczalne ze względu na wyłączenie przez nowy art. 40 ust. 6d u.d.p. możliwości stosowania art. 155 K.p.a. Postępowanie takie powinno było zatem – niezależnie od instancji – ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. (pierwsza instancja) albo art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p., po uprzednim uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji (druga instancja).

Omówiona powyżej ostatnia zmiana normatywna nie została dostrzeżona przez SKO, co doprowadziło do wadliwego utrzymania w mocy decyzji Starosty z dnia 30 września 2021 r., podczas gdy prawidłowe zastosowanie art. 5 w zw. z art. 6 ustawy z dnia 2 grudnia 2021 r. o zmianie ustawy o scalaniu i wymianie gruntów, ustawy o utracie mocy prawnej niektórych ksiąg wieczystych oraz ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p. oraz w zw. z art. 155 K.p.a. powinno było w dniu 6 kwietnia 2022 r. doprowadzić do uchylenia decyzji Starosty i umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji (art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 155 K.p.a. w zw. z art. 40 ust. 6d u.d.p.). Ze względu na wyłączenie przez art. 40 ust. 6d u.d.p. w zakresie w nim przewidzianym stosowania art. 155 K.p.a. jako podstawy wydania decyzji rozstrzygającej sprawę weryfikacyjną nie było możliwości orzekania co do istoty tego rodzaju sprawy przez zmianę/uchylenie albo odmowę zmiany/uchylenia ostatecznej decyzji.

W tym stanie rzeczy, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł w punkcie pierwszym wyroku o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji, natomiast wobec stwierdzenia, że w postępowaniu przed skarżonym organem odwoławczym zaistniała podstawa do ostatecznego i definitywnego umorzenia postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji na podstawie art. 155 K.p.a., w punkcie drugim wyroku orzeczono o umorzeniu postępowania administracyjnego w sprawie zmiany decyzji ostatecznej Starosty z dnia 2 grudnia 2014 r. w części dotyczącej ustalenia opłaty za zajęcie pasa drogowego. Jednocześnie Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a. w punkcie trzecim wyroku o zasądzeniu od skarżonego organu na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania sądowego, na które złożyły się wpis (200 zł) oraz koszty zastępstwa procesowego (497 zł).