Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 422/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2019-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Prawo miejscowe
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 3 par 2 pkt 7, art. 148, art. 151 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6, art. 15 ust. 3 pkt 8 art. 17 pkt 6 lit.a tiret 4, art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1 i 5, art. 98 ust. 1 i ust. 3
journal: Dz.U. 2019 poz 506
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity
article: 161 ust. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 2126
law: Ustawa z dnia 9 czerwca 2011 r. - Prawo geologiczne i górnicze - tekst jedn.
article: par 4 pkt 6, par 4 pkt 9 lit. c
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1587
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania  przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daria Sachanbińska Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Krupiński Sędzia WSA Krzysztof Sobieralski (spr.) Protokolant St. inspektor sądowy Joanna Szyndrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy Kędzierzyn-Koźle na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 marca 2019 r., nr IN.I.743.13.2019.MW w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu przez Gminę Kędzierzyn-Koźle jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 marca 2019 r. (nr IN.I.743.13.2019.MW) w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr V.41.2019 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kędzierzyn-Koźle dla obszaru w rejonie ul. Kłodnickiej.

Wojewoda Opolski stwierdził trojakiego rodzaju naruszenia prawa.

Po pierwsze, organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1945 z późn. zm.) – zwanej dalej "u.p.z.p", w związku z art. 161 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz. U. z 2017 r. poz. 2126 z późn. zm.) poprzez brak wystąpienia o opinię projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do właściwego organu administracji geologicznej w zakresie swojej właściwości rzeczowej. W § 9 kwestionowanej uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle wskazano, iż obszar planu miejscowego znajduje się w zasięgu Głównego Zbiornika Wód Podziemnych nr 332 (Subniecka Kędzierzyńsko-Głubczycka). Wojewoda wskazał, że teren, na którym występują wody podziemne podlega ochronie uregulowanej w przepisach Prawa geologicznego i górniczego, na co wskazuje przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 tejże ustawy. Zgodnie z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego organem administracji geologicznej pierwszej instancji jest marszałek województwa. Z kolei, w myśl art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarty u.p.z.p., wójt, burmistrz lub prezydent miasta po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Wyżej wskazane przepisy nakładają na organy gminy obowiązek wystąpienia do marszałka województwa jako organu administracji geologicznej o opinię o projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z dokumentacji prac planistycznych wynika, że Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle nie dopełnił ustawowego obowiązku wystąpienia do Marszałka Województwa Opolskiego o opinię o projekcie planu, przez co doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Po drugie, organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1587) - zwanego dalej "rozporządzeniem", poprzez ustalenie minimalnego wskaźnika określającego liczbę miejsc do parkowania dla rowerów. Wojewoda podkreślił, że art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wymienia elementy, które należy obowiązkowo określić w planie miejscowym. Wśród nich wymienia się między innymi minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji. Dalej wywiedziono, że obligatoryjnym elementem w miejscowym planie jest także, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 10 u.p.z.p., określenie zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. Zgodnie z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia jednym z elementów tychże zasad są wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Na tej podstawie Wojewoda opolski uznał, że lokalizacja oraz wskaźniki określające minimalną liczbę miejsc do parkowania na rowery nie należą do zbioru ustaleń, które należy uwzględnić w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i wykraczają poza dopuszczalny zakres norm, o których stanowi miejscowy plan.

Po trzecie, organ nadzoru stwierdził naruszenie art. 15 ust. 2 pkt 2 i 6 oraz art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia poprzez wprowadzenie nakazu odnośnie stosowania materiału wykończenia zewnętrznych elewacji frontowych budynków. W ocenie Wojewody Opolskiego wprowadzenie nakazu stosowania określonych rodzajów materiałów wykończeniowych elewacji oraz wprowadzenie zakazu stosowania określonych rodzajów materiałów wykończeniowych przekracza zakres władztwa planistycznego gminy.

Końcowo organ nadzoru stwierdził, że w analizowanym przypadku został naruszony tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, którego zachowanie stanowi przesłankę formalnoprawną zgodności tego planu z przepisami prawa, dlatego nie znajduje uzasadnienia unieważnienie tylko części zapisów kwestionowanej uchwały.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu pełnomocnik Gminy Kędzierzyn-Koźle wniósł o uchylenie zaskarżonego aktu nadzoru. W skardze sformułowano pięć zarzutów.

Pierwszy z zarzutów dotyczy naruszenia przepisów postępowania - art. 6 i art. 61 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 z późn. zm.) – zwanej dalej K.p.a., w związku z art. 91 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019, poz. 506) - zwanej dalej "u.s.g.", i z art. 17 pkt 6 lit. a i b u.p.z.p. poprzez wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego w sprawie nieobjętej toczącym się postępowaniem nadzorczym, a to z racji wszczęcia postępowania nadzorczego z powodu naruszenia art. 17 pkt 6 lit. b u.p.z.p., a wydaniu rozstrzygnięcia stwierdzającego naruszenie innego przepisu tej samej ustawy, a to art. 17 pkt 6 lit. a.

Drugi zarzut dotyczy naruszenia przepisów postępowania, czyli art. 7 i 77 K.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 u.s.g. poprzez zaniechanie wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału, a to dokumentacji planistycznej oraz wyjaśnień organu - i w konsekwencji błędne przyjęcie, "jakoby okoliczności wytknięte jako uchybienia w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nadzorczego a także w treści rozstrzygnięcia nadzorczego miały mieć charakter istotnych naruszeń zasad sporządzania planu miejscowego - mimo, iż z okoliczności sprawy wynika, że uzgodnienie organu administracji geologicznej nie było wymagane, a opinia tego organu byłaby pozytywna, zaś pozostałe zarzucane organowi planistycznemu okoliczności nie miały wpływu na całokształt ustaleń planu".

Trzeci zarzut odnosi się do naruszenia prawa materialnego, a to art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte w związku z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, skutkujące nietrafnym uznaniem naruszenia w postaci braku opinii organu administracji geologicznej za istotne naruszenie trybu sporządzania planu miejscowego.

W ocenie pełnomocnika strony skarżącej w niniejszej sprawie uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym nie wprowadza planu miejscowego na obszar wcześniej nieobjęty planem - lecz zastępuje na nim plan miejscowy z roku 2003, przyjęty uchwałą Nr IX/98/2003 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 22 maja 2003 r., co wynika wprost z § 17 uchwały. Organ nadzoru stracił z pola widzenia okoliczność wynikającą z dokumentacji planistycznej, iż już w dacie uchwalania poprzedniego planu miejscowego złoże wody, z którego obecnością wiąże wymóg opiniowania projektu planu, było rozpoznane, poddane analizie i nie doznało od tej pory większych zmian. Jedyne zmiany hydrologiczne ma obszarze mogły mieć związek z powodzią w roku 2010, ale pod względem ryzyka powodziowego dokumentacja planistyczna do uchwały nr N//41/19 jest kompletna.

Czwarty zarzut odnosi się do naruszenia prawa materialnego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy i art. 2 pkt 31 ustawy z dnia 20 kwietnia 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r. poz. 1990 z późn. zm.) poprzez ich błędną wykładnię, skutkującą nieuprawnionym przyjęciem, jakoby wymóg określenia minimalnej ilości miejsc do parkowania pojazdów przewidziany w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. miał nie dotyczyć miejsc przeznaczonych dla rowerów, mimo iż taka wykładnia jest sprzeczna z definicją pojazdu zawartą w art. 2 pkt 31 Prawa o ruchu drogowym.

Piąty zarzut dotyczy naruszenia przepisów prawa materialnego - art. 28 ust. 1 u.p.z.p. w związku z art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, jakoby w granicach podstawy prawnej określonej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. miało nie mieścić się określanie rodzajów materiałów dopuszczonych do stosowania w fasadach obiektów budowlanych - mimo, iż taki wymóg dotyczy zasad kształtowania zabudowy w zakresie kolorystyki i formy obiektów.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumentację wyrażoną w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

W trakcie rozprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Opolu pełnomocnik skarżącej Gminy Kędzierzyn-Koźle podtrzymał skargę i – uzupełniając żądanie skargi – wniósł "o orzeczenie, iż skarżone rozstrzygnięcie nadzorcze nie może być wykonywane". Stwierdził również, że nie kwestionuje faktu, iż Gmina nie uzyskała opinii geologicznej, niemniej podkreśla, że z tą opinią miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miałby taką samą treść.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiotem skargi wniesionej przez Gminę Kędzierzyn-Koźle jest rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, stanowiące jeden z rodzajów aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 z późn. zm.) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej: "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, stosując środki określone w ustawie. Sądowa kontrola aktów nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego polega na zbadaniu, czy przy wydawaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia prawa, dającego podstawę do jego uchylenia (art. 148 P.p.s.a.). Badana jest zatem wyłącznie legalność podjętego aktu nadzoru. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt nadzoru odpowiada prawu, sąd oddala skargę (art. 151 P.p.s.a.). Stosownie do treści art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który nie miał w sprawie zastosowania. W przypadku sprawy zainicjowanej skargą jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru nad działalnością organów tej jednostki samorządu terytorialnego, zakres przedmiotowy rozpoznania przez sąd administracyjny tego rodzaju sprawy bezpośrednio obejmuje ten akt nadzoru, ale pośrednio ocena zgodności z prawem dotyczy także zaskarżonego aktu prawa miejscowego. Sąd oddalając skargę, uznaje zasadność ingerencji nadzorczej, zaś uchylając akt nadzoru, pośrednio uznaje brak przesłanek do stwierdzenia nieważności zakwestionowanego aktu prawotwórczego. Przy rozpoznawaniu skargi na rozstrzygnięcie nadzorcze dotyczące aktu (np. uchwały lub zarządzenia) organu jednostki samorządu terytorialnego obowiązkiem sądu jest najpierw zbadanie zgodności z prawem samego aktu, a dopiero w następnej kolejności badanie legalności rozstrzygnięcia nadzorczego, mocą którego stwierdzono nieważność owego aktu. Innymi słowy działanie sądu ma charakter dwustopniowy rozpoznając skargę na akt nadzoru stwierdzający nieważność uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego, sąd bada treść samej uchwały, aby ocenić, czy stwierdzenie nieważności zostało podjęte zgodnie z przepisem ustanawiającym kryteria tego stwierdzenia, a następnie bada, czy rzeczywiście uchwała w sposób istotny narusza prawo (zob.: wyrok WSA w Gdańsku z dnia 11 lutego 2015 r., sygn. akt I SA/Gd 1389/14 oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Po 24/17 – oba publikowane w CBOSA). Działanie sądu posiada taki charakter, gdyż między obiema sferami działania administracji zachodzi pełna tożsamość ich podstawy materialnoprawnej.

Jak wyżej wskazano, bezpośrednim przedmiotem zaskarżenia, a zatem również kontroli sądowej, jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Opolskiego z dnia 13 marca 2019 r. (nr IN.I.743.13.2019.MW) w przedmiocie stwierdzenia nieważności w całości uchwały nr V.41.2019 Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kędzierzyn-Koźle dla obszaru w rejonie ul. Kłodnickiej. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, zwanej nadal u.s.g., który stanowił podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, a o ich nieważności w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały organowi nadzoru. Stosownie do art. 98 ust. 1 u.s.g., rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem, w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia. Zgodnie z ust. 3 tego przepisu, do złożenia skargi uprawniona jest gmina lub związek międzygminny, których interes prawny, uprawnienie albo kompetencja zostały naruszone. Podstawą do wniesienia skargi jest uchwała organu, który podjął uchwałę albo którego dotyczy rozstrzygnięcie nadzorcze. Uwzględniając powyższe przepisy, dostrzec trzeba, że uchwała Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 stycznia 2019 r. została doręczona Wojewodzie Opolskiemu w dniu 11 lutego 2019 r., a zatem rozstrzygnięcie nadzorcze z dnia 13 marca 2019 r. wydane zostało z zachowaniem ustawowego terminu. Spełnione zostały też wymogi dopuszczalności kontroli sądowoadministracyjnej. Skarga dotyczy bowiem aktu, o jakim mowa w art. 3 § 2 pkt 7 P.p.s.a. i wniesiona została w przepisanym prawem terminie, a przed jej wniesieniem zachowano wymogi proceduralne, wynikające z art. 98 ust. 3 u.s.g., gdyż złożenie skargi poprzedzone zostało podjęciem przez Radę Miasta Kędzierzyn-Koźle stosownej uchwały z dnia 28 marca 2019 r. Należy zaznaczyć, że o takim charakterze wskazanej uchwały przesądził Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 października 2019 r. (II OSK 3040/19).

W sprawie sądowoadministracyjnej, w której przedmiotem rozpoznania jest zgodność z prawem rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody sposób kontroli sądowej wyznacza treść przepisu art. 28 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nadal zwanej w skrócie u.s.g., zgodnie z którym istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przepis art. 28 ust. 1 u.s.g. ustanawiający przesłanki nieważności uchwał o studium i planie miejscowym stanowi zatem lex specialis wobec art. 91 ust. 1 u.s.g., tym samym wyłącza jego stosowanie. Oznacza to, że zarówno wyrok sądu administracyjnego stwierdzający nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak i rozstrzygnięcie nadzorcze tej treści, mogą być wydane w przypadku zaistnienia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 u.s.g., tj. istotnego naruszenia zasad lub istotnego naruszenia trybu sporządzania planu. Inne naruszenia prawa, niewymienione w art. 28 ust. 1 tej ustawy, należy traktować jako nieistotne, w rozumieniu art. 91 ust. 4 u.s.g., a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały o planie.

Stosownie do art. 91 ust. 3 u.s.g., każde rozstrzygnięcie nadzorcze wojewody, z racji wymaganego uzasadnienia faktycznego i prawnego, musi jednoznacznie wskazywać, jaki przepis został uchwałą naruszony i na czym to naruszenie polega (zob. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Komentarz pod red. Alicji Plucińskiej Filipowicz i Marka Wierzbowskiego, LexisNexis Warszawa 2014, s. 303-304). Nadto - co należy podkreślić - obligatoryjnym elementem rozstrzygnięcia nadzorczego jest wywód dotyczący rodzaju (charakteru) naruszenia prawa (por. wyrok NSA z dnia 10 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1546/09, wszystkie orzeczenia powołane w uzasadnieniu dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Skarżąca Gmina Kędzierzyn-Koźle kwestionuje stwierdzone przez Wojewodę Opolskiego naruszenia prawa i wywodzi w skardze, że organ niewłaściwie zastosował art. 28 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały. Z kolei Wojewoda zarzuca skontrolowanej uchwale istotne naruszenie trybu oraz zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skutkujące stwierdzeniem nieważności uchwały w części objętej rozstrzygnięciem nadzorczym. W tak zarysowanym stanie faktycznym, kontroli Sądu podlegało to, czy Wojewoda Opolski w sposób zgodny z prawem skorzystał z przyznanej mu przywołanymi przepisami kompetencji nadzorczej, a tym samym, czy prawidłowo - kwestionując legalność uchwały - stwierdził jej nieważność.

Zasady sporządzania planu miejscowego, o których mowa w art. 28 ust. 1 u.s.g., rozumiane są jako wartości i merytoryczne wymogi kształtowania przez uprawnione organy polityki przestrzennej, dotyczące m.in. zawartych w akcie planistycznym ustaleń. Pojęcie zasad sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego jest związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartością aktu planistycznego (część tekstowa, graficzna i załączniki), zawartych w nim ustaleń oraz standardów dokumentacji planistycznej. W odniesieniu do planu miejscowego, jego zawartość (tekstową i graficzną) określają przepisy art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy. Przedmiot uchwały szczegółowo określa art. 15 ust. 2 i 3 ustawy, natomiast standardy dokumentacji ustala, wydane na podstawie art. 16 ust. 2 ustawy, cytowane już wyżej rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal zwane rozporządzeniem. Natomiast tryb sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - czyli rodzaj, zakres i kolejność czynności podejmowanych obligatoryjnie w związku z przygotowaniem projektu i uchwaleniem planu - reguluje art. 17 u.p.z.p.

Przechodząc do kwestii szczegółowych należy odnieść się do zarzutów skargi w kontekście podstaw, na których oparto rozstrzygnięcie nadzorcze oraz treści aktu prawa miejscowego.

Zarzut skarżącej Gminy prowadzenia postępowania w sprawie nieobjętej toczącym się postępowaniem nadzorczym jest niezasadny. Błędne powołanie artykułu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wpłynęło na zakres prowadzonego postępowania nadzorczego. Zakres wszczętego postępowania nadzorczego obejmował bowiem postępowanie w przedmiocie uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle nr V/41/19 z dnia 31 stycznia 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy Kędzierzyn-Koźle dla obszaru w rejonie ul. Kłodnickiej. Omyłkowe powołanie przepisu prawa materialnego w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania nie wpłynęło na zakres sprawy. W treści zawiadomienia w sposób jednoznaczny wskazano zarzut braku opinii organu administracji geologicznej. W treści rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Opolskiego wskazano już prawidłową jednostkę redakcyjną ustawy. Wskazana omyłka nie stanowiła naruszenia art. 6 K.p.a.

Niezasadny jest zarzut zaniechania wnikliwego rozpatrzenia zebranego w sprawie materiału. Organ nadzoru wszczynając postępowanie opierał się na przekazanej dokumentacji planistycznej. Natomiast wyjaśnienia Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle nie mogły zostać uwzględnione przed wydaniem rozstrzygnięcia nadzorczego, gdyż, pomimo obowiązku doręczania korespondencji między podmiotami publicznymi w formie elektronicznej stosownie do treści art. 392 K.p.a., wyjaśnienia z dnia 11 marca 2019 r. zostały nadane w placówce pocztowej, a wpłynęły do Urzędu Wojewódzkiego w dniu 15 marca 2019 r, a więc po zakończeniu sprawy nadzorczej.

W niniejszej sprawie pierwszym z powodów wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę Opolskiego, że kontrolowana uchwała narusza art. 17 pkt 6 lit. a tiret czwarte u.p.z.p. w związku z art. 161 ust. 1 Prawa geologicznego i górniczego, gdyż Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle nie wystąpił o opinię w przedmiocie projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do właściwego organu administracji geologicznej. Powołany przepis u.p.z.p. stanowi w sposób niebudzący wątpliwości, że wójt (burmistrz, prezydent miasta) po podjęciu przez radę gminy uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu miejscowego występuje o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej w zakresie udokumentowanych złóż kopalin i wód podziemnych. Z akt sprawy oraz wyjaśnień organu wynika, że Prezydent Miasta Kędzierzyn-Koźle nie wystąpił o przedmiotową opinię. Wbrew twierdzeniom pełnomocnika skarżącej Gminy Kędzierzyn-Koźle, nawet hipotetyczne przyjęcie, że taka opinia byłaby pozytywna nie ma wpływu na to, czy wymóg wystąpienia o nią przez organ wykonawczy gminy może, czy musi zostać spełniony. Przy czym bez znaczenia pozostaje okoliczność, że uchwała objęta rozstrzygnięciem nadzorczym wprowadza plan miejscowy na obszar już wcześniej objęty planem z 2003 r., który utracił moc. Tak jak nie ma znaczenia okoliczność, że złoże wody, z którego istnieniem wiąże się wymóg opiniowania projektu planu było poddane analizie przed uchwaleniem tego poprzedniego planu. Sprawa planistyczna zakończona uchwałą Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 stycznia 2019 r. (nr V/41/19) nie jest ani kolejnym etapem, ani kontynuacją procedury planistycznej zakończonej uchwałą Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 22 maja 2003 r. (nr IX/98/2003). Jest to bowiem nowa sprawa o charakterze autonomicznym. Oznacza to, że ilekroć podejmowana jest uchwała w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, tylekroć musi zostać zachowany pełny tryb jego sporządzania, określony w art. 17 u.p.z.p. Gdy z uwagi na stan faktyczny sprawy planistycznej – udokumentowane złoża kopalin i wód podziemnych – pojawia się konieczność wystąpienia o opinię o projekcie planu do właściwych organów administracji geologicznej, wówczas powołany wyżej przepis prawa wymaga, aby organ gminy zwrócił się o nią. Zatem zaniechanie organu w tym zakresie stanowi istotne naruszenie trybu (procedury) sporządzania planu miejscowego, powodujące nieważność podjętej uchwały w całości. Słusznie więc organ nadzoru stwierdził nieważność przedmiotowej uchwały.

Jakkolwiek wskazane wyżej naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 stycznia 2019 r., a w konsekwencji do oddalenia skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze, to - z uwagi na ustawową konieczność całościowego rozpoznania sprawy sądowoadministracyjnej - Sąd odniesie się do pozostałych wskazanych przez Wojewodę Opolskiego podstaw stwierdzenia nieważności uchwały oraz do zarzutów skargi.

Drugim powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia poprzez wprowadzenie w § 11 ust. 8 planu następującego zapisu: "W granicach działek budowlanych ustala się minimalny wskaźnik miejsc do parkowania dla rowerów: 1 stanowisko postojowe na lokal usługowy o powierzchni użytkowej do 50 m2 i 1 stanowisko postojowe na każde kolejne rozpoczęte 50 m2powierzchni użytkowej powyżej". Sąd podkreśla, że według art. 15 ust. 2 u.p.z.p. rada gminy zobligowana jest umieścić w planie miejscowym - jako element o charakterze obowiązkowym - m.in. minimalną liczbę miejsc do parkowania w tym miejsca przeznaczone na parkowanie pojazdów zaopatrzonych w kartę parkingową i sposób ich realizacji (pkt 6). Uszczegółowienie tych wymogów zawarte zostało w § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia, w myśl którego ustalenia dotyczące zasad modernizacji, rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej powinny zawierać wskaźniki w zakresie komunikacji i sieci infrastruktury technicznej, w szczególności ilość miejsc parkingowych w stosunku do ilości mieszkań lub ilości zatrudnionych albo powierzchni obiektów usługowych i produkcyjnych. Z treści przytoczonych przepisów wynika, że ustawodawca nie rozróżnia rodzaju miejsc parkingowych ze względu na środek lokomocji. Dlatego, zdaniem Sądu, określenie w planie wskaźników miejsc postojowych dla rowerów nie jest ustaleniem poczynionym bez podstawy prawnej. Co więcej, Sąd uznał, że w obecnej dobie, przy powszechnym wykorzystywaniu rowerów jako środka lokomocji, a tym samym z uwagi na intensyfikację ruchu rowerowego, konieczne staje się zabezpieczenie warunków postoju tych pojazdów. Określenie zatem miejsc postojowych dla rowerów w zaskarżonej uchwale jest rozwiązaniem nie tylko racjonalnym, ale również pożądanym - na co słusznie zwróciła uwagę Gmina - z punktu widzenia ochrony środowiska przed zanieczyszczeniami. Podobne stanowisko w omawianej kwestii wyraził tutejszy Sąd w wyroku z dnia 18 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Op 171/19 oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 14 października 2015 r., sygn. akt II SA/Gd 25/15, który trafnie podniósł, że nie stanowi samoistnie przekroczenia granic władztwa planistycznego przyjęcie przez radę gminy parametrów i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu innych jeszcze niż wymienione w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy, a pozostających w zgodzie z jej celami oraz istotą planowania przestrzennego. Z tego względu Sąd nie podzielił zastrzeżeń Wojewody Opolskiego i uznał, że w przypadku postanowień zawartych w § 11 ust. 8 uchwały nie doszło do istotnego naruszenia zasad sporządzania planu. Tym samym brak było podstaw do przyjęcia, tak jak to uczynił Wojewoda, że analizowane postanowienia planu zostały wydane z naruszeniem przepisów art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy w związku z § 4 pkt 9 lit. c rozporządzenia. W tym zakresie zarzut skarżącej Gminy, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jest zasadny.

Trzecim powodem wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego było stwierdzenie przez Wojewodę, że kontrolowana uchwała w § 14 ust. 9 narusza art. 15 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., gdyż w treści tego przepisu nie mieści się określanie rodzajów materiałów dopuszczonych do stosowania na elewacjach frontowych obiektów budowlanych na terenach "MN". Również w tym przypadku rację ma skarżąca Gmina, bowiem w ocenie Sądu nie doszło do przekroczenia granic władztwa planistycznego. Wskazanie w uchwalonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego rodzajów materiałów budowlanych, z których mogą zostać wykonane elewacje budynków mieści się w zakresie regulacji art. 15 ust. 3 pkt 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Treść kwestionowanych przez Wojewodę Opolskiego postanowień uchwały jedynie uszczegóławia zasady kształtowania i ochrony ładu przestrzennego w zakresie rodzaju materiałów elewacyjnych oraz ich kolorystyki. Ustalenia te nie wykraczają poza dyspozycję art. 15 ust. 3 pkt 8 u.p.z.p., a ponadto są one wynikiem wdrożenia do postanowień planu wymogów konserwatorskich określonych w piśmie Opolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 3 stycznia 2018 r. Uregulowanie tych kwestii w akcie prawa miejscowego służy urzeczywistnieniu ładu przestrzennego, w szczególności zaś prowadzi do kształtowania standardów i walorów architektonicznych zabudowy w obszarze miasta, wpływając na estetykę zabudowy oraz walory miejskiego krajobrazu z uwzględnieniem zabytkowego układu urbanistycznego. Zakwestionowana regulacja stanowi również w ocenie Sądu dopuszczalny normatywny wyraz wizji architektonicznej, przestrzennej i urbanistycznej obszaru w rejonie ul. Kłodnickiej w Kędzierzynie-Koźlu. Dlatego również w tym zakresie zarzut skarżącej Gminy, iż nie doszło do naruszenia zasad sporządzania planu miejscowego jest zasadny.

Jakkolwiek w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to jednak doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania tego planu, co stanowi wystarczającą podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miasta Kędzierzyn-Koźle z dnia 31 stycznia 2019 r., a w konsekwencji do oddalenia skargi Gminy na rozstrzygnięcie nadzorcze. Mając na uwadze powyższe, Sąd działając na podstawie art. 151 § 1 P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji.