Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 182/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 154, art. 155, art. 127
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka (spr.) Sędzia WSA Stanisław Nitecki Protokolant Monika Rał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2015 r. sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku dla opiekuna uchyla zaskarżoną decyzję.


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Nr [...], działając na podstawie art. 127, art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: Kpa) w zw. z art. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (tekst jedn. Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856, z późn. zm.) i § 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 17 listopada 2003 roku w sprawie obszarów właściwości miejscowej samorządowych kolegiów odwoławczych (Dz.U. Nr 198, poz. 1925 ze zm.) – po rozpatrzeniu pisma A.W. negującego odmowę zmiany własnej decyzji tegoż organu z dnia [...] r., mocą której utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r. (nr [...]) odmawiającą przyznania jej świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką T. W.w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. oraz od dnia 15 maja 2014 r. – utrzymało w mocy własną decyzję.

Argumentując podjęte rozstrzygniecie organ odwoławczy w pierwszej kolejności przedstawił, w porządku chronologicznym, przebieg zdarzeń i regulacje prawne przedmiotu. W tych ramach na wstępie odnotował, że – działający z upoważnienia Burmistrza P. – Zastępca Dyrektora Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w P. decyzją z dnia [...] r., nr [...] odmówił A.W. przyznania świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna z tytułu opieki nad matką T. W. w okresie od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia 14 maja 2014 r. oraz od dnia 15 maja 2014 r. Odmowa – jak zaznaczył organ odwoławczy – nastąpiła w związku z tym, że nie zostały spełnione warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz.U. z 2013 r., poz. 1456, dalej: "ustawa" lub "u.ś.r.") w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. W myśl bowiem art. 17 pkt 5 tej ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Natomiast w przedmiotowej sprawie, na co zwrócił uwagę, matka strony pozostaje w związku małżeńskim z J. W., który nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Z tej przyczyny – jak zaznaczył – strona nie spełnia warunków do przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego określonego w ustawie o świadczeniach rodzinnych.

Od decyzji pierwszoinstancyjnej A.W. wniosła odwołanie do Kolegium, które decyzją z dnia [...] r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Następnie w dniu 18 września 2014 r. do Kolegium wpłynął wniosek strony datowany na dzień 17 września 2014 r. o jej zmianę. W piśmie tym strona wskazała, że jej ojciec – J.W. uzyskał orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r. W jej ocenie była ona zatem uprawniona do świadczenia pielęgnacyjnego, które – jak zaznaczyła – przysługiwało jej na czas nieokreślony, a następnie zostało jej "odebrane" wskutek zmiany przepisów prawa. Strona zwróciła się o przywrócenie utraconych praw od 1 lipca 2014 r.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] r., nr [...] – działając m.in. na podstawie art. 154 Kpa – odmówiło zmiany własnej decyzji z dnia [...] r.

Zaakcentowało, że "we wniosku o ponowne rozpatrzenie" sprawy A.W. zarzuciła między innymi błędną interpretację art. 17 ustawy o świadczeniach rodzinnych, odmienną od tej wskazanej w decyzji z dnia [...] r., (nr [...]), mocą której nabyła uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego. Ponadto podniosła także, jak wskazało Kolegium, błędne powołanie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 567), który zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 grudnia 2013 r., sygn. akt K 27/13, został uznany za niezgodny z Konstytucją RP.

W dalszej kolejności organ odwoławczy podniósł, że A. W. wskazała także, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego zostało utracone wskutek zmiany przepisów, a nie przez zmianę sytuacji faktycznej.

W tych okolicznościach Kolegium odnosząc się do regulacji prawnych przedmiotu stwierdziło, że zgodnie z art. 154 § 1 Kpa, decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Natomiast stosownie do jego § 2 – w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji.

Podkreśliło, że postępowanie administracyjne przeprowadzone w trybie art. 154 § 1 Kpa jest postępowaniem szczególnym, które stanowi wyjątek od zasady trwałości aktu administracyjnego, wyrażonej w art. 16 Kpa, jako podstawowej zasady ogólnej postępowania administracyjnego. Zastosowanie art. 154 § 1 Kpa wymaga spełnienia łącznego następujących przesłanek:

a) decyzja ostateczna nie tworzy praw dla żadnej ze stron postępowania,

b) za uchyleniem lub zmianą takiej decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

Ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa, przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, należy do właściwego organu administracji publicznej, który jest w tym zakresie związany przepisem art. 7 in fine. Przesłanki wymagania interesu społecznego lub słusznego interesu strony muszą być ustalone w konkretnej sprawie i muszą zyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony w rozumieniu art. 154 § 1 Kpa musi być interesem znajdującym oparcie w obowiązujących przepisach prawa. Rozpatrując kwestię przesłanek z art. 154 Kpa należy przyjąć, że słuszny interes strony nie może być sprzeczny z jasno brzmiącym przepisem ustawy ani też go zastępować, bowiem zasada praworządności, wyrażona w art. 6 Kpa zobowiązuje organy administracji do działania na podstawie przepisów prawa.

Argumentując podkreśliło także, że art. 154 § 1 i 2 Kpa nie daje podstaw do uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, na mocy, której strona nie nabyła prawa, jeżeli przepisy ustaw sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takich decyzji ostatecznych lub wprowadzają wyraźny zakaz uchylania albo zmiany wszelkich decyzji ostatecznych. W razie, gdy organ uzna za bezzasadne żądanie strony uchylenia lub zmiany decyzji w trybie art. 154 Kpa, jest obowiązany wydać decyzję odmawiającą uchylenia lub zmiany decyzji dotychczasowej. Zaznaczyło, że pogląd ten znajduje akceptację w doktrynie wskazując na Jaśkowska M., Wróbel A., Komentarz aktualizowany do ustawy Kodeks postępowania administracyjnego.

Następnie podniosło, że A. W. wniosła o zmianę decyzji Kolegium z dnia [...] r. (nr [...]) w związku z tym, że na podstawie orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z dnia [...] r., wydanego przez Powiatowy Zespół do Spraw Orzekania o Niepełnosprawności w R., jej ojciec – J.W., został zaliczony do znacznego stopnia niepełnosprawności. Ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od dnia 30 lipca 2014 r. Dokument ten wskazuje nadto, że wymaga on konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji.

Kontynuując wskazywanie motywów rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że przyznanie zasiłku dla opiekuna uzależnione jest od spełnienia warunków uregulowanych w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2014 r. poz. 567 ze zm.), która weszła w życie z dniem 15 maja 2014 r. Ustawa ta określa warunki nabywania oraz zasady ustalania i wypłacania zasiłków dla opiekunów osobom, które utraciły prawo do świadczenia pielęgnacyjnego z dniem 1 lipca 2013 r. w związku z wygaśnięciem z mocy prawa decyzji przyznającej prawo do świadczenia pielęgnacyjnego.

Zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy – zasiłek dla opiekuna przysługuje osobie, jeżeli decyzja o przyznaniu jej prawa do świadczenia pielęgnacyjnego wygasła z mocy prawa na podstawie art. 11 ust. 3 ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1548 oraz z 2013 r. poz. 1557) z dniem 1 lipca 2013 r. Z kolei jej art. 2 ust. 2 stanowi, że zasiłek dla opiekuna przysługuje:

za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992, z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.;

od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Podniósł przy tym, że w myśl art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

matce albo ojcu,

innym osobom, na których, zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. Nr 9, poz. 59, z późn. zm.), ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności,

opiekunowi faktycznemu dziecka -

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji, albo osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Argumentując rozstrzygnięcie uwypuklił, że stosownie do art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit, a ustawy, świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Następnie Kolegium podkreśliło, że to brzmienie art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit a, zostało wprowadzone przez art. 1 pkt.6 lit.6 tiret trzecie ustawy z dnia 19 sierpnia 2011 r. (Dz.U. Nr 205, poz. 1212) zmieniającej nin. ustawę z dniem 14 października 2011 r.

W tym stanie skonstatowało, że uprawnienie A. W. do świadczenia pielęgnacyjnego, nabyte na podstawie decyzji Kolegium z dnia [...] r., (nr [...]), zostało ustalone na mocy wcześniejszego brzmienia art. 17 ust. 5 pkt. 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, kiedy to brzmiał: "świadczenia pielęgnacyjne nie przysługują, jeżeli: osoba wymagająca opieki: pozostaje w związku małżeńskim". Stąd też – jak podało –"uzasadnienie stanowiska Kolegium oraz powołane orzecznictwo sądów administracyjnych odnosiło się do ówczesnego stanu prawnego". Jego zdaniem, na gruncie przedmiotowej sprawy, należało rozpatrywać kwestię uprawnień A. W. do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określonych w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r., gdyż do takiego stanu prawnego odwołuje się przepis art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz.U. z 2014 r., poz. 567). Przesłanka negatywna, ujęta w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych, odnosząca się do krewnych osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności, którzy ubiegaliby się o świadczenie pielęgnacyjne (lub już je otrzymują) w sytuacji, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, ma uzasadnienie w przekonaniu ustawodawcy, że zobowiązanym do opieki nad osobą tego wymagającą powinien być w pierwszej kolejności jej małżonek, chyba że sam jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, co ustawodawca skorygował nowelizacją z dnia 19 sierpnia 2011 r., będącą wynikiem sygnalizacji Trybunału Konstytucyjnego, zawartej w postanowieniu z dnia [...] r., [...]. Uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego dla krewnych "otwiera się" zatem dopiero wówczas, gdy małżonek osoby wymagającej opieki jest niepełnosprawny w stopniu znacznym, a więc kiedy nie jest możliwe wypełnianie przez niego we właściwy sposób obowiązku alimentacyjnego.

Kolegium zwróciło uwagę, że po uwzględnieniu dołączonego dokumentu w postaci orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności dla J. W. z dnia [...]r. stan faktyczny przedstawiał się następująco: wymagająca opieki matka strony – T. W., legitymująca się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, pozostaje w związku małżeńskim z J. W., który także posiada orzeczony znaczny stopień niepełnosprawności. Zatem ojciec strony, ze względu na stwierdzoną niepełnosprawność, nie jest w stanie sprawować opieki nad swoją żoną, a matką strony – T. W. W takiej sytuacji wypełnianie obowiązku alimentacyjnego przypada córce małżonków W., która sprawuje opiekę nad matką.

W konsekwencji – w jego ocenie – zostały spełnione przesłanki do świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r. Jednakże spełnienie tych warunków nastąpiło dopiero od dnia 8 września 2014 r., co – jak stwierdziło – ma istotny wpływ na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie.

Podsumowując organ odwoławczy zaznaczył, że na podstawie decyzji Kolegium z dnia [...] r., strona posiadała prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Wówczas Kolegium uchyliło odmowną decyzję organu pierwszej instancji w całości i orzekło co do istoty sprawy, poprzez przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego na okres od 1 wrześni 2011 r. w wysokości 520 zł miesięcznie. Decyzja ta wygasła z mocy prawa z dniem 1 lipca 2013 r. na podstawie ustawy z dnia 7 grudnia 2012 r. o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2012 r. poz. 1548). Zatem wystąpiła przesłanka określona w art. 2 ust. 1 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów. Jednakże zwrócił uwagę, iż w art. 2 ust. 2 ustawy, ustawodawca określił kolejny warunek poprzez wskazanie konkretnego czasookresu, w którym spełnienie warunków do świadczenia pielęgnacyjnego ma wpływ na uprawnienie do zasiłku dla opiekuna. Przepis ten stanowi bowiem, że zasiłek dla opiekuna przysługuje:

1) za okresy od dnia 1 lipca 2013 r. do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, w których osoba spełniała warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.,

2) od dnia wejścia w życie ustawy, jeżeli osoba spełnia warunki do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego określone w ustawie z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych w brzmieniu obowiązującym w dniu 31 grudnia 2012 r.

Warunek ten w przedmiotowej sprawie nie został – w ocenie organu odwoławczego – spełniony, gdyż strona nie wypełniła warunków do otrzymania świadczenia pielęgnacyjnego za okresy od 1 lipca 2013 r. do 14 maja 2014 r., czyli do dnia poprzedzającego dzień wejścia w życie ustawy, a także od dnia 15 maja 2014 r., czyli od dnia wejścia w życie ustawy. Spełnienie tych warunków nastąpiło dopiero od dnia 8 września 2014 r., a w takim przypadku zasiłek dla opiekuna nie przysługuje.

Podsumowując, w ocenie Kolegium brak jest podstaw do zmiany własnej decyzji z dnia [...] r., gdyż słuszny interes strony nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach strona skarżąca wyraziła niezadowolenie z rozstrzygnięcia, zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie prawa materialnego oraz procesowego w stopniu mającym wpływ na jego treść, a to:

1) art. 6, 7, 8 Kpa w zw. z art. 107 § 1 Kpa poprzez oparcie się przy wydawaniu decyzji na błędnie rozumianych przesłankach faktycznych oraz niezasadne przywoływanie ich w uzasadnieniu,

2) art. 17 pkt 5 ustawy o świadczeniach rodzinnych i stwierdzeniu, że skarżącej nie należy się zasiłek dla opiekuna z tytułu opieki nad matką T. W.

W motywach autor skargi wskazał, że organ odwoławczy niezasadne powołał się na art. 11 ust. 3 ustawy o zmianie ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż zgodnie z wyrokiem TK z dnia 5 grudnia 2013 r., Sygn. akt K 27/11 został on uznany za niezgodny z Konstytucją. Zaznaczył, że strona miała prawo do zasiłku, które zostało jej odebrane w związku z wejściem w życie znowelizowanych przepisów, uznanych w konsekwencji za niekonstytucyjne, a nie przez zmianę okoliczności faktycznych.

Odpowiadając na skargę organ drugoinstancyjny podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym orzeczeniu i stwierdził, że jest ona nieuzasadniona oraz nie zawiera żadnych argumentów, które podważałyby jego merytoryczną prawidłowość. Tym samym wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi. Ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: Ppsa) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty. Stosownie do art. 134 § 1 Ppsa sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Powyższe oznacza, że Sąd bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze.

Przeprowadzona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach kontrola legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

W tym miejscu wskazać należy, iż stan faktyczny sprawy jest w zasadniczej części bezsporny i został zaprezentowany przy okazji omawiania dotychczasowego przebiegu postępowania. W ocenie Sądu brak jest zatem uzasadnionych podstaw do jego ponownego przedstawiania w tej części uzasadniania.

Na wstępie rozważań jawi się uwaga, że podniesione w skardze zarzuty dotyczyły zarówno prawa procesowego, jak i materialnego. Rozpatrzenie ich należało rozpocząć od kwestii procesowych, albowiem prawidłowo ustalony stan faktyczny w oparciu o rzetelnie zgromadzone i rozpatrzone dowody daje dopiero podstawę do skontrolowania prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego. Należy przy tym zauważyć, że podniesione przez stronę skarżącą naruszenie przepisów prawa materialnego stanowi w istocie konsekwencję zarzutów dotyczących błędnego ustalenia stanu faktycznego i jego błędnej oceny.

Tym samym w pierwszej kolejności należy wskazać na pisma strony z dnia:

pierwsze – 9 lipca 2014 r., w którym podnosiła ona, że jej ociec – J.W. jest tak jak mama strony po [...], ponadto "cierpi na chorobę skóry dłoni i stopy, noga, która została jest owrzodzona, chorobę oczu ([...]) i chore obie rogówki. Tata ma obecnie 73 lata i legitymuje się umiarkowanym stopniem niepełnosprawności. W tej sytuacji nie jest w stanie się opiekować mamą, ponieważ sam tej opieki potrzebuje", i

drugie – 17 września 2014 r., w którym wnosi o zmianę decyzji Kolegium z dnia [...] r., mocą której utrzymano w mocy decyzję organu pierwszej instancji z dnia [...] r., odmawiającą przyznania jej świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna.

Wniesienie przez stronę tych pism poprzedził stan faktyczny, w którym okoliczności istotne dla sprawy są związane z chronologią zdarzeń – notabene –bezsporną, tj.:

po pierwsze – decyzją Kolegium z dnia [...] r. przyznano stronie świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad matką T. W. od dnia 1 września 2010 r.,

po drugie – ojciec strony legitymuje się orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, w którym ustalono, że niepełnosprawność istnieje od [...] r., a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od [...] r., stwierdzono nadto, że jest niezdolny do pracy i wymaga długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby. Orzeczenie datuje się na dzień [...] r.;

po trzecie – decyzją Kolegium z dnia [...] r., po rozpatrzeniu odwołania strony, utrzymano w mocy decyzję Burmistrza P. z dnia [...] r., mocą której odmówiono stronie świadczenia w formie zasiłku dla opiekuna na podstawie art. 2 pkt , pkt 2, ust. 3, art. 10 ustawy o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów z dnia 4 kwietnia 2014 r., (Dz.U. z 2014 r., poz. 567) w związku z opieką nad matką T.W. w okresie od dnia 01 lipca 2013 do dnia 14 maja 2014 r., oraz w okresie od dnia 15 maja 2014 r.

Zatem pismo strony z dnia 17 września 2014 r., które wpłynęło do organu w dniu 18 września 2014 r. – co wymaga podkreślenia – złożone zostało w terminie prawa do wniesienia skargi do Sądu Administracyjnego w Gliwicach, co zresztą wynika z pouczenia zawartego w decyzji z dnia [...] r., której ono dotyczy. Decyzja ta, jak wynika ze zwrotnego potwierdzenia odbioru znajdującego się w aktach sprawy na stronie – o niemożliwym do odczytania numerze, (4 albo 1, albo też 11) przed potwierdzeniem oznaczonym kartą "1b", za którym z kolei znajduje się pismo oznaczone nr 6, w teczce opisanej "akta organu I organu instancji..." doręczona została stronie w dniu 3 września 2014 r., czego dowodzi oznaczenie rodzaju pisma, jako: "decyzja [...]. Zatem – o ile jest to potwierdzenie odbioru dotyczące tejże decyzji – od tego dnia rozpoczął swój bieg 30- dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego.

W tym miejscu jawi się ogólna uwaga, że akta sprawy są niekompletne, ułożone chaotycznie, w sposób nie pozwalający na ocenę techniki ich ułożenia, tj. czy wg chronologii zdarzeń, czy wg przedmiotu. Zawierają kserokopie decyzji, w większości bez pokwitowań ich doręczeń, co wpływa nie niemożność wskazania czasu ich doręczenia a tym samym ustaleniu nabycia przez nie przymiotu prawomocności. Toteż – jak wskazano powyżej – nie wiadomo czy decyzja objęta skargą – z uwagi na pismo strony z dnia 17 września 2014 r. – miała, w czasie wnoszenia tegoż pisma przez stronę, przymiot ostateczności w rozumieniu art. 16 Kpa, gdyż tylko taka podlega weryfikacji w trybie art. 154 Kpa, a nadto tak też ocenił ją organ odwoławczy wskazując ten tryb zarówno w podstawie jak i w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r.

W konsekwencji takiego ciągu zdarzeń organ drugoinstancyjny orzekając na podstawie min. art. 154 Kpa decyzją z dnia [...] r. odmówił zmiany własnej decyzji z dnia [...] r., wydanej w trybie odwoławczym, gdyż po rozpatrzeniu odwołania strony od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. odmawiającej przyznania zasiłku dla opiekuna w związku z opieką nad jej matką – T.W..

W decyzji tej organ odwoławczy pouczył stronę, że przysługuje od niej, w trybie art. 127 § 1 i art. 129 § 2 Kpa, wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Z prawa tego strona skorzystała i w dniu 27 listopada 2014 r. złożyła środek odwoławczy negując dokonane przez ten organ ustalenia i niewłaściwą ich subsumcję pod normy prawne, stanowiące przedmiot rozpoznania.

W następstwie powyższego decyzją z dnia [...] r., będącą przedmiotem badania Sądu, Kolegium utrzymało w mocy decyzję z dnia [...] r., odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] r.

Mając zatem na uwadze powyżej wskazany ciąg zdarzeń bez wątpienia w ocenie Sądu – dla oceny prawidłowości działań Kolegium w aspekcie wydania zaskarżonej decyzji – kluczowe znaczenie ma pismo strony z dnia 17 września 2014 r., którym uruchomiono procedowanie w trybie art. 154 Kpa.

W aktach sprawy brak jest materiałów pozwalających na ustalenie działań organu po wpłynięciu do niego w dniu 18 września 2014 r. tegoż pisma. Zwłaszcza w aspekcie ustaleń odnoszących się do podstaw stwierdzenia przymiotu ostateczności decyzji, co do której – jeszcze w czasie trwającego prawa do złożenia skargi do sądu administracyjnego – zasadność i poprawność zakwestionowała strona wskazując na jej wadliwość sprowadzającą się do błędnych ustaleń i braku właściwego dowodzenia.

Nie wiadomo dlaczego organ odwoławczy ocenił, że dotyczy ono weryfikacji decyzji w trybie nadzwyczajnym i co spowodowało, że wybrał ten tryb spośród innych dających podstawę do wzruszenia decyzji ostatecznych, a także dlaczego wskazane przez stronę przesłanki dotyczące wadliwości interpretacji prawa materialnego oraz naruszenia zasad dowodzenia ocenił w aspekcie wypełnienia norm stypizowanych w art. 154 Kpa. W przedmiotowej sprawie jest to konsekwentnie podnoszona przez stronę okoliczności stanu zdrowia jej ojca. Niemniej jednak w sprawie istotne jest to, że skoro organ drugoinstancyjny decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję pierwszej instancji z dnia [...] r. odmawiającą stronie przyznania zasiłku dla opiekunów, a w dniu 17 listopada 2014 r. odmówił zmiany własnej decyzji wskutek pisma strony z dnia 17 września 2014 r., kwestionującego zasadność rozstrzygnięcia z dnia [...] r., uznane przez niego jako "wniosek o zmianę decyzji ostatecznej", to kluczowym jest – dla oceny kolejno wydanych w tym przedmiocie decyzji Kolegium – aż do objętej skargą z dnia 2 stycznia 2015 r., utrzymującej w mocy decyzję Kolegium z dnia [...] r. odmawiającą zmiany własnej decyzji z dnia [...] r., mocą której utrzymano w mocy decyzję pierwszoinstancyjną odmawiającą stronie przyznania prawa do zasiłku dla opiekunów – ustalenie woli strony wyrażonej w piśmie z odniesieniem czasu jej wyartykułowania do terminów ustawowych i przypisanych im trybów zaskarżenia.

Powyższe jest niezbędne do dokonania oceny merytorycznej działania organów.

Skład orzekający w pełni akceptuje pogląd wyrażony przez NSA w wyroku z dnia 16 czerwca 2015, sygn. akt II OSK 2728/13, że "organ administracji dysponując pismem strony nie może przypisywać mu znaczenia, jakie z niego nie wynika, nie może domniemywać jakie były intencje strony przy składaniu pisma i co strona chciała osiągnąć. Jeżeli pismo wzbudza wątpliwości swoją treścią organ może wezwać stronę do jego jednoznacznego sformułowania. Jeżeli jednak pismo jest jasne i nie budzi wątpliwości, to brak jest podstaw do działania organu i wzywania strony do dodatkowych wyjaśnień w tym zakresie".

Ponadto – z uwagi wybór trybu rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy – wskazać należy, że w doktrynie i orzecznictwie przyjęty jest pogląd, że postępowanie odwoławcze oparte jest na zasadzie skargowości. Nie ma ono charakteru inkwizycyjnego, a zatem może ono zostać wszczęte wyłącznie na skutek odwołania wniesionego przez podmiot legitymowany (stronę), nigdy zaś z urzędu. To dopiero czynność strony, którą jest wniesienie odwołania, powoduje, że organ wyższego stopnia może korzystać z uprawnień, jakie są przewidziane dla organu odwoławczego (zob. M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz LEX, Wolters Kluwer, Warszawa 2011, s. 741; zob. także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 1984 r., sygn. akt II SA 2048/83, ONSA 1984, Nr 1, poz. 51).

Ponadto Sąd zwraca uwagę, że postępowania, o których mowa w art. 154 i 155 Kpa są nadzwyczajnymi trybami postępowania mającymi na celu wzruszenie ostatecznych decyzji administracyjnych. W postępowaniach tych weryfikacja ostatecznej decyzji następuje tylko z jednego punktu widzenia a mianowicie czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Przesłanka interesu społecznego lub słusznego interesu strony powinna podlegać ocenie według wynikającej z art. 7 Kpa zasady uwzględnienia z urzędu interesu społecznego oraz słusznego interesu strony. O uwzględnieniu obu tych interesów można mówić tylko w takich przypadkach jeżeli ich uwzględnienie nie narusza prawa tzn. nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem. Nadto uchylenie lub zmiana ostatecznej decyzji może dotyczyć takich decyzji, które mają charakter uznaniowy. Chodzi tu o taką sytuację, gdy ustawodawca w przepisie materialnoprawnym przewiduje pewien "luz decyzyjny". W obszarze tego "luzu" organ ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia przy czym każde z tych rozstrzygnięć jest podejmowane w granicach prawa. W postępowaniach, o których mowa w art. 154 i 155 Kpa nie jest natomiast dopuszczalna merytoryczna kontrola wydanego rozstrzygnięcia. Organ nie może zatem dokonywać w tym trybie ponownej oceny merytorycznej wydanej decyzji. W przeciwnym wypadku postępowania określone w art. 154 i 155 Kpa służyłyby do ponownego rozpoznania spraw już zakończonych ostateczną decyzją administracyjną niejako "w kolejnej instancji". Prowadziłoby to do niedopuszczalnego naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 Kpa). Organ administracji nie jest zatem uprawniony do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy lecz winien dokonać jej analizy jedynie pod kątem zbadania dwóch przesłanek jakimi są interes społeczny lub słuszny interes strony – pr. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 1081/10, z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 607/10, z 25 listopada 2010 r., sygn. akt II OSK 1810/09, z 5 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 586/06, z 9 maja 2005 r., sygn. akt OSK 1764/04.

Przedmiotem postępowania, o którym mowa w art. 154 Kpa nie jest ponowne merytoryczne rozpoznanie sprawy już ostatecznie zakończonej. W postępowaniu tym niedopuszczalna jest zatem weryfikacja ostatecznej decyzji z uwagi na wadliwość merytorycznego rozstrzygnięcia. Postępowanie to służy weryfikacji decyzji tylko z jednego punktu widzenia tj. czy za zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony przy czym słuszny interes strony nie może być rozumiany jako kwestionowanie decyzji bo jest ona wadliwa merytorycznie i tym samym krzywdząca dla strony, co pominął organ odwoławczy oceniając charakter jej pisma z dnia 17 września 2014 r. Tym samym przedwczesną byłaby dokonana przez Sąd ocena merytoryczna działań organów w kontekście prawa strony do objętego skargą świadczenia.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod uwagę wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzeczono, jak w sentencji.