Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1238/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4, art. 3 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Joanna Sieńczyło-Chlabicz Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędzia del. WSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Protokolant Tomasz Haintze po rozpoznaniu w dniu 7 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 593/14 w sprawie ze skarg K. M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009; z dnia [...] lutego 2014 r., nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Klaudii Murzyn na rzecz Dyrektora Małopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 19 grudnia 2014 r., sygn. akt III SA/Kr 593/14, oddalił skargi K. M. na decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w K.:

z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2009,

z dnia [...] lutego 2014r. Nr [...] w przedmiocie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2009.

Sąd I instancji rozstrzygał, biorąc pod uwagę następujący stan sprawy:

I

W dniu [...] maja 2009 r. do Biura Powiatowego ARiMR w N. wpłynęły wnioski K. M. (dalej skarżąca, wnioskodawczyni, strona ) o przyznanie na 2009 r. jednolitej płatności obszarowej (dalej JPO) oraz płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (dalej ONW).

Wnioski dotyczyły przyznania płatności do obszaru położonego na działkach ewidencyjnych znajdujących się w powiecie nowosądeckim, gminie M., obrębie ewidencyjnym D. nr 0002 oraz M. nr 0001.

Skarżąca łącznie zadeklarowała:

- 7,03 ha do płatności JPO, w ramach działek ew. nr 52 (dz. rolna F o pow. 2,62 ha), 96 (I - 0,12 ha), 120 (H - 0,20 ha), 1712 (A - 1,40 ha), 90/1 (G - 2,50 ha), 328/1 (B - 0,07 ha), 329/2 (B - 0,04 ha), 330/3 (B - 0,03 ha), 330/4 (B - 0,05 ha) oraz

- 5,44 ha do płatności ONW, w ramach działek ew. nr 52 (dz. rolna F o pow. 2,62 ha), 96 (I - 0,12 ha), 120 (H - 0,20 ha), 90/1 (G - 2,50 ha), 328/1 (B - 0,07 ha).

Postępowanie zostało zakończone decyzjami Kierownika ww. Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] listopada 2009 r. oraz z dnia [...] października 2009 r.

Na mocy tych decyzji powierzchnię uprawnioną do płatności JPO oszacowano na poziomie zadeklarowanym, co oznaczało przyznanie i wypłacenie stronie kwoty 3564,07zł, a powierzchnię uprawnioną do płatności ONW oszacowano na poziomie 5,37 ha, co oznaczało przyznanie i wypłacenie kwoty 1718,40 zł.

Po uprawomocnieniu się w/w decyzji ustalono, że powierzchnię uprawnioną do przyznanych nimi płatności oszacowano nieprawidłowo. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności w/w rozstrzygnięć zostało zakończone decyzjami Dyrektora [...] OR ARiMR nr [...] i nr [...] z dnia [...] lipca 2013 r., na mocy których decyzje organu I instancji zostały usunięte z obrotu prawnego. Przyczyną tego rozstrzygnięcia było ustalenie, że w decyzjach pierwotnych, odnośnie do przynajmniej części działek ewidencyjnych skarżącej nie uwzględniono wyliczonego dla tych działek tzw. maksymalnego kwalifikowanego obszaru.

Rozstrzygając odwołania decyzjami nr [...] i nr [...] z dnia 16 września 2013r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy przez organ I instancji, wydano decyzje Kierownika w/w Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] października 2014 r., nr [...] i nr [...].

Na ich podstawie ustalono przedeklarowanie zgłoszonej powierzchni i powierzchnię uprawnioną do płatności JPO oszacowano na poziomie 5,89 ha, a uprawnioną do płatności ONW na poziomie 4,31 ha. Konsekwencją tego było przyznanie stronie ww. płatności w pomniejszonej wysokości, w łącznej kwocie 1830,20 zł (JPO) i 656 zł (ONW).

Od powyższych decyzji skarżąca wniosła odwołania twierdząc m.in., że decyzje organu I instancji są krzywdzące i nie odzwierciedlają faktycznego stanu działek zadeklarowanych do płatności.

Decyzjami z dnia [...] lutego 2014 r. Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

W uzasadnieniach rozstrzygnięć stwierdzono min. że materiał dowodowy zebrany w sprawie (w tym zdjęcia lotnicze) i jego skrupulatna analiza doprowadziły do wniosku, że w 2009 r. obszarem uprawnionym do płatności JPO było 5,89 ha, a do płatności ONW - 4,31 ha. Zdaniem organu odwoławczego deklarując powierzchnie do płatności skarżąca nie uwzględniła terenów, które nie są uprawnione do płatności, przeszacowała powierzchnie rzeczywiście użytkowane rolniczo bądź zadeklarowała do płatności tereny znajdujące się poza działkami ewidencyjnymi wymienionymi we wniosku. Szacunki dotyczące działek zakwestionowanych w sprawie strony wskazywały na zawyżenie ich powierzchni i były przyczyną odpowiedniego zmniejszenia płatności.

II

Na powyższe decyzje K. M. wniosła skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. W skargach zarzuciła:

- wydanie decyzji przed wyznaczonym jej terminem na zapoznanie się z aktami sprawy i złożenie ewentualnych nowych wyjaśnień,

- brak uwzględnienia korzystnych dla strony wyników kontroli wykonanych w 2007 r. i 2013r., a także wyższych, niż zastosowany w zaskarżonych decyzjach poziomów powierzchni referencyjnej dla działki ewidencyjnej nr 90/1,

- brak uwzględnienia korzystnych dla strony rozstrzygnięć wydanych w postępowaniach dotyczących ustalenia kwot pobranych nienależnie,

- brak uwzględnienia omyłek strony w deklaracjach dotyczących działki 90/1 wynikających z braku analizy wpisanych przez ARiMR we wnioskach zaniżonych wartości powierzchni referencyjnej dotyczącej działki nr 90/1,

- brak uwzględnienia rzeczywistej sytuacji na działce ewidencyjnej nr 120 i 121.

W odpowiedzi na skargi organ wniósł o ich oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

III

Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., po uprzednim połączeniu spraw do wspólnego rozpoznania i wyrokowania, opisanym na wstępie wyrokiem skargi oddalił.

Sąd I instancji wskazał, że zaskarżone decyzje zostały wydane wobec potrzeby uwzględnienia w rozstrzygnięciach dotyczących płatności JPO i ONW za 2009 r. powierzchni referencyjnej, tj. uprawnionej do płatności. Organy po uwzględnieniu areału faktycznie uprawnionego do płatności w ramach części działek, wyliczonego głównie w oparciu o zdjęcia lotnicze, wydały kwestionowane decyzje gdzie powierzchnię uprawnioną do płatności JPO oszacowano na poziomie 5,89 ha i ONW 4,31 ha.

Z kolei zarzuty skargi sprowadzały się zasadniczo do kwestionowania przez skarżącą powierzchni przyjętej przez organy jako uprawnionej do płatności, która zdaniem skarżącej powinna zostać objęta płatnością w zakresie wskazanym we wniosku.

Tym samym, jak wskazał Sąd I instancji, postępowanie wyjaśniające było skoncentrowane na ustaleniu, jaka część powierzchni zadeklarowanej przez stronę w jej wniosku o przyznanie ww. wsparcia jest uprawniona do jego przyznania.

Dokonując oceny sprawy, w świetle przedstawionego stanu prawnego, Sąd uznał, że postępowanie zmierzające do ustalenia należnych stronie płatności przeprowadzone zostało prawidłowo. Przy ustalaniu obszaru powierzchni uprawnionej do płatności wzięto pod uwagę, jak wskazał wyniki kontroli administracyjnej, dołączone do nich zdjęcia, wyniki kontroli na miejscu z dnia [...] maja 2013 r., [...] czerwca 2013 r., [...] listopada 2013 r. oraz zdjęcia lotnicze z lat 2002 — 2012 oraz oświadczenia skarżącej.

Weryfikując prawidłowość zaskarżonych rozstrzygnięć w oparciu o tak zgromadzony materiał Sąd I instancji stwierdził, że organy miały podstawy do przyjęcia, że powierzchnia uprawniona za 2009 r. do płatności JPO i ONW była mniejsza niż powierzchnia, którą strona zadeklarowała we wniosku o przyznanie tych płatności.

Niezgodność ta została ustalona na podstawie porównania powierzchni zadeklarowanych w ramach kwestionowanych działek oraz powierzchni referencyjnych (tzw. PEG) wyliczonych dla tych obszarów i zapisanych w systemie LPIS. Wyniki tego porównania oraz pomiary przeprowadzone na dostępnych w systemie informatycznym ARiMR zdjęciach lotniczych (pochodzących m.in. z 2009 r.) zakwestionowanego obszaru, nie pozwalały na uznanie, że na całej jego powierzchni, zgodnie z normami i wymogami prowadzona była przez stronę działalność rolnicza w okresie istotnym dla płatności, o które wystąpiono.

Sąd I instancji zaaprobował wnioski organów, zgodnie z którymi, dla oceny prawidłowości ustalenia obszaru uprawnionego do płatności na rok 2009, nie mogą być przesądzające wyłącznie wyniki inspekcji terenowych przeprowadzonych na miejscu w 2013r. Jest to o tyle zasadne, że jak wskazał Sąd, organ dysponuje zdjęciami lotniczymi kwestionowanych działek (zwłaszcza działki 90/1, obszar której był głównie kwestionowany w skardze) z 2009 r., co jest najbardziej miarodajne dla odzwierciedlenia stanu istniejącego w 2009 r.

Sąd orzekający podkreślił przy tym, że organy podejmując próbę odtworzenia stanu istniejącego na kwestionowanych działkach w 2009 r. wzięły pod uwagę stan tych działek istniejący w okresie wcześniejszym i późniejszym. W ten sposób dokonano skrupulatnej analizy zmian stanu zadrzewień i zakrzaczeń, tak aby końcowo ustalić stan faktyczny istniejący w 2009 r. Zawartość ww. zdjęć pozwalała m.in. na przyjęcie, że w 2009 r. działka ta była zadrzewiona i zakrzewiona w większym stopniu niż np. w roku 2011.

Odnośnie ustalonego przez organy obszaru działek, względem których stwierdzono zawyżenie powierzchni uprawnionej do płatności JPO i ONW, tj. nr F (dz. nr 52),H ( dz. nr 120), I (dz. nr 96) oraz działki B (dz. nr 329/2, 330/4, 330/3, 328/1 — tylko względem JPO), z których wykluczono odpowiednio obszar 0,05 ha, 0,09 ha, 0,02 ha oraz 0,01 ha (tylko względem JPO), skarżąca nie podnosiła zarzutów, a Sąd I instancji nie dopatrzył się istnienia jakichkolwiek nieprawidłowości.

Zarzuty skarżącej, jak wskazano, dotyczyły przede wszystkim oceny stanu działki ew. nr 90/1. W przypadku tej działki z płatności za 2009 r. wykluczono łącznie 0,97 ha (za uprawniony uznano obszar 1,53 ha, deklarowano w 2009 r. 2,50 ha). Wyniki czynności kontrolnych nakierowanych na ustalenie łącznej powierzchni uprawnionej do wsparcia, szczegółowo opisane w zaskarżonych decyzjach wskazały na to, że skarżąca dysponując tymi samymi załącznikami graficznymi (sporządzonymi wg fot. z 2003 r. - przy wnioskach za 2009 i 2010 r. oraz z 2009 r. przy wnioskach z 2011 i 2012 r.) w każdym z lat 2009-2012 r. inaczej szkicowała granice obszaru użytkowanego (według niej) rolniczo na działce ew. nr 90/1. Ponadto pomiary prowadzone odnośnie tej działki w oparciu o zdjęcia lotnicze z różnych lat i inspekcje terenowe z roku 2013 przyniosły wyniki rozbieżne. W związku z powyższym za najbardziej przydatny dowód mogący służyć do oszacowania pow. uprawnionej do płatności za rok 2009 słusznie, zdaniem Sadu I instancji uznano fotografie lotnicze wykonane w roku 2009. Sprawdzenie prawidłowości ustalenia areałów uprawnionych do wsparcia w ramach tego wyliczenia zostało dokonane m.in. w ramach postępowania odwoławczego. Polegało to na ponownych pomiarach powierzchni uprawnionej, wykonanych na odpowiednio przybliżonym w/w zdjęciu lotniczym. Uzyskane wyniki potwierdziły, że teren uprawniony do wsparcia w znacznej części nie pokrywał się z obszarem oznaczonym przez stronę na załączniku graficznym, jako użytkowany rolniczo w 2009 r. Sąd I instancji podzielił też stanowisko organu, że ww. powierzchnie nie mogły zostać ustalone — jak chciała skarżąca - wprost według wyników kontroli terenowych, ponieważ te zostały wykonane dopiero w roku 2013. A jak wskazują zapisy np. protokołu z listopada 2013 r. na ww. działce miały miejsce prace polegające na wycince części zadrzewień i zakrzaczeń, co sprawia, że stan z czasu kontroli zupełnie już nie oddawał stanu działki w roku 2009.

Odnosząc się do zarzutu pozbawienia skarżącej prawa udziału postepowaniu poprzez fakt, że zaskarżone decyzje zostały omyłkowo wydane i wysłane zanim upłynął termin na zapoznanie się przez skarżącą z aktami spraw dot. tych płatności Sąd stwierdził, że w istocie, w tym zakresie doszło do naruszenia przez organ odwoławczy art. 10 k.p.a., niemniej jednak, w ocenie Sądu I instancji naruszenie to, z uwagi na treść wyjaśnień skarżącej nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Odnośnie twierdzenia skarżącej, że nie uwzględniono wyników kontroli przeprowadzonej w 2007 r. Sąd orzekający stwierdził, że jej wyniki nie są miarodajne dla określenia stanu faktycznego istniejącego na gruncie w 2009 r. Ponadto wykonawcą tej kontroli, jak wyjaśnił była firma (M. G. G.-P.) działająca na zlecenie ARiMR. Stwierdzono wówczas, że powierzchnia zadeklarowana do płatności na działce 90/1 (3,17 ha) jest równa pow. stwierdzonej. Ponadto pomiar z roku 2007 wykonano tachimetrem elektronicznym (a nie GPS), bez opisu jak tego konkretnie dokonano, a sytuację na w/w działce dokumentuje tylko jedno zdjęcie.

Tymczasem w zaskarżonych decyzjach jednoznacznie wykazano dlaczego za prawidłowy uznano PEG liczony w oparciu o fotografię z roku 2009 na poziomie 1,53 ha.

Odnośnie podnoszonego w skardze umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia kwot do zwrotu przez skarżącą do ARiMR Sąd I instancji stwierdził, że nie mogło mieć to wpływu na wynik rozstrzygnięcia albowiem stanowiło jedynie konsekwencję zwrotu przez skarżącą kwot ustalonych jako nienależnie pobrane.

Konkludując, w ocenie Sądu orzekającego organy działały w niniejszej sprawie zgodnie z zasadą praworządności i na podstawie obowiązujących przepisów prawa. Ocena zebranych w sprawie dowodów znalazła swój wyraz w uzasadnieniu skarżonych decyzji i zdaniem Sądu orzekającego jest ona prawidłowa. W tych warunkach Sąd I instancji nie dopatrzył się uchybień prawa mogących skutkować ich uchyleniem.

IV

Skargą kasacyjną wniesioną przez K. M., jej autor skarżąc w całości wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając w podstawie wskazanej art. 174 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego :

art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej p.p.s.a., w zw. z art. 3 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 133 p.p.s.a. i art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) poprzez wadliwe wykonywanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej polegające na sprzeczności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych z zebranym materiałem dowodowym, tj. uznanie, że skarżone decyzje o płatnościach i ustaleniach o niezgodności deklaracji z obszarem były prawidłowe, a tym samym płatności te stronie nie przysługują, podczas gdy:

a) zarówno organy I i II instancji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny w K.. w swoich ustaleniach oparły się tylko i wyłącznie na ortofotomapie z września 2009 r., a nie przeprowadziły żadnych dowodów uzupełniających, które wskazałyby na pozorną różnicę pomiędzy obszarem zadeklarowanym, następnie niezasadnie zweryfikowanym na niekorzyść strony, co wynikało z nieprawidłowości fotomapy oraz błędów organu kontrolnego, który wszak dowolnie ustalił trzebież lasu bez jakichkolwiek śladów jego wycinki na spornej działce w analizowanym następnie przez Sąd części tego gruntu;

b) wbrew twierdzeniom Sądu skarżąca przedstawiła dowody wykazujące błędne wyliczenie powierzchni gruntów objętych wnioskiem z uwagi na brak dokładności fotografii lotniczych dozwalających ARiMR na różne interpretacje tego samego zdjęcia lotniczego;

c) ustalenie powierzchni gruntów przez organy I i II instancji nastąpiło w oparciu o uprzednio przygotowaną i wypełnioną przez Agencję informację dotyczące działek deklarowanych do płatności, w tym działki spornej o nr 90/1, która wbrew twierdzeniom Sądu nie była sporządzona przez skarżącą, a jedynie podpisana przez K. M. jako zgodna z przedłożonymi już wyliczeniami PEG i powierzchni trwałych użytków rolnych (odpowiednio 2,27 ha i 2,50 ha), która była podstawą wydania zaskarżonej decyzji, a następnie jej wzruszenia, gdy skarżone rozstrzygnięcie pomija fakt, że ustalenia z tej informacji, w tym w szczególności ustalone powierzchnie upraw, zostały wprost wyliczone w wiadomy jedynie Agencji sposób także na rok 2008 jako PEG JPO opow. 2,26 ha, a dowodem labilności opacznie interpretowanej przez Sąd meriti jest uzasadnienie kolejnej z szeregu decyzji Dyrektora ARiMR z dnia 21.02. 2014 r. nr 86/R06/14 ze strony 4/6 i 5/6 wykazujące różne obszary także przed rzekomym wycięciem drzew i krzewów, o pow. ca 1,00 ha w latach 2002 - 2013;

d) dowolne przyjęcie, iż deklarowane wyczyszczenie z zakrzaczeń/zadrzewień mogło być dokonane bez jakichkolwiek zgłoszeń i zezwoleń na wycinkę oraz bez ocechowania drzew przez właściwe Nadleśnictwo przy przyjęciu iż na analizowanej, acz niezbyt dokładnej fotografii lotniczej z roku 2009 widnieją dorodne drzewa w terenie, który podczas poprzednich kontroli stanowił użytek kwalifikowany do powierzchni PEG JPO ( vide wniosek o przyznanie płatności za rok 2008 załączony do skargi;

e) ustalenie prawidłowości interpretacji fotomapy przyjętej w obu skarżonych decyzjach Dyrektora Oddziału ARiMR, w sytuacji gdy ten sam organ odmiennie interpretuje tą samą mapę w odniesieniu do tej samej części gruntu oraz samodzielnie bez udziału strony wylicza powierzchnie we wnioskach o przyznanie płatności oraz w informacjach o działce 90/1 z pominięciem, iż kontrole winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych czego brakło w niniejszej sprawie;

- co doprowadziło do braku pełnego ujęcia w uzasadnieniu wyroku zarzutów podniesionych przez stronę w skardze oraz pominięcie przez Sąd zarzutów dotyczących błędnie przyjętego stanu faktycznego i dokonanej oceny dowodów, gdyż powtórzenie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku argumentacji organów I i II stopnia, bez odniesienia się do nich w sposób wyczerpujący w kontekście konkretnych zarzutów skargi, zaś prezentowane w judykaturze stanowisko jednoznacznie stwierdza, że w każdym przypadku Sąd ma obowiązek szczegółowo uzasadnić swoje stanowisko, zwłaszcza w sytuacji, gdy podzielając ocenę sprawy dokonaną przez organ w postępowaniu administracyjnym, nie podziela argumentów strony skarżącej, zaś przedstawienia w uzasadnieniu własnego stanowiska sądu nie można zastępować ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających.

W oparciu o art. 176 w/w ustawy p.p.s.a. autor skargi kasacyjnej wniósł o:

- dopuszczenie dowodu z opisanych wyżej i załączonych do niniejszej skargi dokumentów, a to z uprzednio przygotowanych i wypełnionych przez Agencję informacji z roku 2009 dotyczącej działek deklarowanych do płatności, w tym działki spornej o nr 90/1 oraz wniosku o przyznanie płatności na rok 2008, jak też z decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...].02.2014 r. nr [...] i jej uzasadnienia ze stron 4/6 i 5/6, w której wykazuje różne obszary także przed rzekomym wycięciem drzew i krzewów na obszarze ca 1,00 ha w latach 2002 - 2013, z oświadczenia pełnomocnika skarżącej S.H. z [...] sierpnia 2010 r.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podano argumenty na poparcie przedstawionych zarzutów.

Dyrektor [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie lub ewentualnie jej odrzucenie z powodu, jak wskazano braku zdolności sądowej, wskazanego jako strona postępowania [...] Oddziału Regionalnego ARiMR w K. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

V

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Natomiast wniosek organu o jej odrzucenie nie okazał się uzasadniony.

Skarżąca istotnie bowiem, mimo że w nagłówku skargi kasacyjnej tytułuje organ administracji jako [...] Oddział Regionalny ARiMR w K., to nie ulega wątpliwości, iż wniesiony od wyroku Sądu I instancji środek odwoławczy prawidłowo kieruje, jak wynika z jej treści, wobec Dyrektora Oddziału Regionalnego ARiMR w K. wskazując go zasadnie jako stronę postępowania kasacyjnego. Z tego względu nie można uznać, że nieprawidłowe określenie przez autora skargi kasacyjnej w tytule skargi kasacyjnej organu uzasadnia przyjęcie braku zdolności sądowej strony przeciwnej i odrzucenie skargi kasacyjnej z tego powodu w oparciu o art. 180 w zw. z art. 58§1 pkt 5 p.p.s.a.

Skarga kasacyjna podlegała zatem rozpoznaniu. Przypomnieć w tym miejscy wypada, że w postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji.

Związanie wnioskami skargi kasacyjnej oznacza niemożność wyjścia poza tę część wyroku Sądu pierwszej instancji, której strona nie zaskarżyła. Związanie natomiast podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że Naczelny Sąd Administracyjny jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. W tym zakresie Sąd II instancji ma obowiązek odnieść się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej.

Powyższe oznacza, że Sąd kasacyjny nie może zajmować się kwestiami, które nie znajdują odpowiedniego odzwierciedlenia w zarzutach skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć wyłącznie na naruszeniu prawa materialnego przez jego błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie ( pkt 1 ) lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy ( pkt 2). Kasacja nieodpowiadająca tym wymaganiom, pozbawiona konstytuujących ją elementów treściowych uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności.

Podkreślić ponadto należy, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Podniesione w skardze kasacyjnej w niniejszej sprawie zarzuty naruszenia prawa ograniczają się do naruszenia przepisów procesowych, a mianowicie art. 141 § 4 ustawy z 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi ( Dz. U Nr 153 poz. 1270 ze zm. dalej jako p.p.s.a. ) w zw. z art. 3 §1 i w zw. art. 134 § 1, w zw. z art. 133 p.p.s.a. i art. 1 §1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. Nr 153 poz. 1269 ze zm. ).

W ramach naruszeń wskazanych przepisów skarżąca zarzuca wadliwe wykonanie obowiązku kontroli decyzji administracyjnej polegające na sprzeczności przyjętych przez Sąd ustaleń faktycznych z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, brak przeprowadzenia dowodów uzupełniających, brak odniesienia się do zarzutów podniesionych przez stronę w skardze dotyczących błędnie, jej zdaniem przyjętego stanu faktycznego i dokonanej oceny dowodów jak też zastąpienie własnego stanowiska ogólnikową aprobatą stanowiska organów orzekających.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna, choć formalnie odpowiada przedstawionym wymogom, to jednak zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżony wyrok nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa.

Zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. jest bezzasadny. Przepis ten stanowi, że "sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Fakt rozpoznania przedmiotowej sprawy i wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny świadczy o tym, że nie doszło do naruszenia powołanego przepisu. Określona przez ustawę kontrola została przez ten Sąd w stosunku do zaskarżonej decyzji zrealizowana. Polegała ona na wyjaśnieniu problemu zgodności tej decyzji z prawem, a zatem na zbadaniu kwestii jej legalności. Zakończeniem dokonanego aktu wymiaru sprawiedliwości było wydanie zaskarżonego wyroku. Wydanie wyroku niezgodnego z oczekiwaniem strony skarżącej nie może być utożsamiane z uchybieniem powołanej normie.

Nie zasługują również na uwzględnienie zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 133 § 1, art. 134 art. i art. 141 § 4 p.p.s.a. Przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. stanowi, że Sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności zaskarżonej decyzji bierze pod uwagę okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw jej wydania. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić podstawę kasacyjną np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, przeprowadzenia postępowania dowodowego przez sąd z naruszeniem przesłanek zawartych w art. 106 § 3 p.p.s.a., czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2010 r. sygn. akt I FSK 497/09; LEX nr 594014). Żadna z wyżej wymienionych sytuacji w tej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zaistniała. Sąd I instancji weryfikując ustalony stan faktyczny oparł się na zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym. W wydanym rozstrzygnięciu zasadnie uznał, że organy Agencji należycie zbadały i odtworzyły stan działek istniejący w 2009r., jak też w okresie wcześniejszym oraz ustalony na skutek inspekcji terenowej w 2013r. Analizując zmianę stanu zadrzewień i zakrzaczeń końcowo ustaliły stan faktyczny istniejący w 2009r. Zarzut autora skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji oparł się wyłącznie na ortofotomapie z 2009r. jest chybiony w świetle podjętych przez organy działań.

Nie jest też trafny zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 134 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Do naruszenia tego przepisu mogłoby więc dojść gdyby sąd wyszedł poza granice tej sprawy lub gdyby nie dokonał kontroli decyzji w pełnym zakresie, co w rozpoznawanej sprawie nie miało miejsca. To, że strona nie zgadza się z oceną materiału dowodowego dokonaną w tej sprawie przez Sąd pierwszej instancji, nie oznacza jednak, że doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a.

Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób opisany w zarzucie i w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wyjaśnić należy, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera stanowiska odnośnie do stanu faktycznego przyjętego, jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia (uchwała 7 sędziów NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09), jak również, gdy sporządzone jest w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku (por. np.: wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1620/10; wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r.).

Zgodnie z przepisem art.141 § 4 p.p.s.a, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Omawiana regulacja określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, który ma służyć wyjaśnieniu stronom powodów rozstrzygnięcia i umożliwić kontrolę instancyjną. Strona wnosząca skargę kasacyjną w istocie nie zarzuca, by uzasadnienie orzeczenia nie zawierało któregoś z niezbędnych elementów lub że sporządzono je w sposób uniemożliwiający kontrolę kasacyjną. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia. Sytuacja ta nie zachodzi w rozpoznawanej sprawie, ponieważ uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane elementy, prawidłowo wyjaśniające przesłanki podjętego w sprawie rozstrzygnięcia, a przeprowadzenie kontroli instancyjnej orzeczenia jest w pełni możliwe.

Sąd I instancji zasadnie bowiem wyjaśnił weryfikując ustalony stan faktyczny i opierając się na zebranym materiale dowodowym, zgromadzonym przez organy administracyjne, że powierzchnia spornej działki nr ew. 90/1 uprawniona do płatności JPO i płatności i ONW w 2009r. wyniosła 1,53 ha i pokrywa się z powierzchnię referencyjną ( tzw. PEG), wyliczoną dla tego obszaru i zapisaną w systemie LPIS. Zgodnie z treścią mającego w sprawie zastosowanie art. 6 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004r. "system identyfikacji działek rolnych, o którym mowa w art. 20 Rozporządzenia (WE) Nr 1782/2003 ( w 2009r. w .w/w przepisowi odpowiadał art. 17 rozporządzenia nr 73/2009) będzie stosowany na poziomie działek referencyjnych takich jak działka katastralna lub na poziomie bloku produkcyjnego, co zapewni jednolitą identyfikację każdej działki referencyjnej. Ponadto Państwa członkowskie zapewnią wiarygodny sposób identyfikacji działek rolnych, a w szczególności będą wymagały złożenia pojedynczego szczegółowego wniosku lub dostarczenia dokumentów określonych przez właściwe władze, które umożliwią zlokalizowanie oraz zmierzenie każdej działki rolnej . GIS będzie działał na podstawie krajowego systemu geodezji."

Określenie powierzchni referencyjnej odbywa się na podstawie map dostępnych w systemie informatycznym Agencji, informacji zawartych w EGiB , wnioskach stron oraz wyników kontroli wykonanych w gospodarstwach.

Uznać należy, że ortofotomapy cyfrowe pozyskane w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989r. prawo geodezyjne i kartograficzne jako podstawowy dokument do wykonywania pomiarów i kompleksowej oceny powierzchni kwalifikowanej w ramach działki zyskują miano wiarygodnego, niemniej niewyłącznego, ogólnie dostępnego źródła dokonywania pomiarów powierzchni oraz interpretacji w zakresie zagospodarowania i użytkowania gruntów.

Wobec przedstawionej w zaskarżonym wyroku argumentacji, brak jest podstaw by przyznać słuszność twierdzeniu, że na podstawie zebranej w sprawie dokumentacji czynione ustalenia są dowolne i niewiarygodne niezależnie od tego, że istotnie wyniki czynności kontrolnych ukierunkowane na ustalenie łącznej powierzchni uprawnionej do wsparcia, co do działki ew. nr 90/1 poczynając od 2002r. dały różne wyniki pomiarów wg fotografii lotniczych. W 2009r. załącznik graficzny wykonano wg fotografii z 2003r. , a zadeklarowany przez stronę obszar stanowił powierzchnię 2,5 ha. mimo że ostatni pomiar wg fotografii lotniczej z 2009r. określał PEG dla spornej działki na 1,53 ha., co nie znalazło odzwierciedlenia w dokumentacji wniosku.

Zarzut skarżącej kasacyjne, iż weryfikując powierzchnię referencyjną uprawnioną do płatności w 2009r. organy wyłącznie oparły swoje ustalenia na ortofotomapie z 2009r. jest, jak już wyżej wskazano nieuzasadniony, niezależnie od tego, że w rezultacie poczynionych ustaleń organy ostatecznie uznały, że powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza (PEG) spornej działki ew.nr 90/1 obliczona w oparciu o ortofotomapę z 2009r. jest najbardziej wiarygodna ze względu na widoczny na niej stan upraw i zadrzewień z danego okresu czasu.

Sąd I instancji wyjaśnił zatem z jakich względów nie można było oprzeć się na zdjęciach z okresu 2002 r., jak też uwzględnić wyniki pomiarów z inspekcji dokonanej w 2013 r. oraz dlaczego nie było możliwe uwzględnienie wyników kontroli z 2007r. Odniesiono się również do oświadczenia S. H., wg którego główne prace związane z usunięciem zadrzewień i zakrzaczeń ze spornej działki ew. nr 90 /1 wykonane zostały najpóźniej w 2010r. Tym samym okoliczności te dotyczące w istocie okresu późniejszego nie mogły, jak zasadnie wskazano wpłynąć na rozstrzygnięcie odnośnie płatności JPO i ONW za 2009 r.

Sąd I instancji wyjaśnił dlaczego zaaprobował ustalenia organów, w świetle których wykluczono z płatności JPO i ONW na rok 2009 powierzchnię tej działki wynoszącą 0,97 ha. Wskazał bowiem zasadnie, że pomiary dotyczące przedmiotowej działki w oparciu o zdjęcia lotnicze z różnych lat i wyniki inspekcji terenowej z 2013r. przyniosły rozbieżne wyniki. Stąd porównując stan przedmiotowej działki z okresu poprzedzającego i następującego po roku 2009, słusznie wzięto pod uwagę stan w/w, działki w szerszym okresie czasowym niż 2009r. Wyjaśniono również, że wyniki czynności kontrolnych nakierowanych na ustalenie powierzchni uprawnionej do wsparcia wskazały, że skarżąca dysponując tymi samymi załącznikami graficznymi (sporządzonymi wg fot. z 2003 r. - przy wnioskach za 2009 i 2010 r. oraz z 2009 r.- przy wnioskach z 2011 i 2012 r.) w każdym z lat 2009-2012 r. inaczej szkicowała granice obszaru użytkowanego (według niej) rolniczo na działce ew. nr 90/1. Wyjaśniono również, że wynik ponownych pomiarów powierzchni uprawnionej, potwierdzał, że teren uprawniony do wsparcia w znacznej części nie pokrywał się z obszarem oznaczonym przez stronę w załączniku graficznym jako użytkowany rolniczo w 2009 r. Natomiast zarzuty nieprawidłowości ortofotomapy, błędu organu kontrolnego, który zdaniem skarżącej dowolnie ustalił wycinkę lasu i błędnie wyliczył powierzchnię gruntów objętych wnioskiem nie mogą być zawarte, a tym samym skutecznie podważać ustalonego stanu faktycznego w zarzucie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Tego rodzaju jak wskazane w skardze kasacyjnej, zdaniem skarżącego nieprawidłowosci w zakresie ustalenia stanu faktycznego dotyczą bowiem zasad prowadzonego postępowania, których to naruszenia skarżąca kasacyjnie nie zarzuca, a zatem ustaleń tych nie podważa.

Za niezasadny uznać też należy zarzut skarżącej, iż ustalenie powierzchni gruntów nastąpiło w oparciu o uprzednio przygotowane i wypełnione przez organ ARiMRu informacje dotyczące działek deklarowanych do płatności w tym do działki ew. 90/1. Tym samym było zgodne z przedłożonymi już wyliczeniami PEG.

Wbrew stanowisku skarżącej Sąd I instancji wskazał prawidłowo, że ustalenie powierzchni działek we wniosku za 2009r. na wstępnie wydrukowanym formularzu zawierającym informacje na temat maksymalnego kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną stanowi deklarację rolnika, który składając wniosek poprawia wstępnie wydrukowany formularz jeżeli należy wprowadzić poprawki. Podpisując natomiast formularz wstępnie zadrukowany zawierający informację na temat maksymalnego kwalifikowalnego obszaru przypadającego na działkę referencyjną producent wyraża zgodę na dane w nim figurujące. Z porównania natomiast wniosków składanych na przestrzeni lat 2009 – 2012 wynika, jak podkreślił Sąd I instancji, że strona inaczej szkicowała granice obszaru użytkowanego wg niej na przedmiotowej działce. Prawidłowość interpretacji ortofotomapy z 2009r. nie została skutecznie podważona przez skarżącą, a Sąd I instancji wyjaśnił powody swego stanowiska wskazując, iż przedłożone w toku postępowania sądowego dokumenty nie mogą mieć zasadniczego znaczenia w sprawie, gdyż nie dotyczą okresu, za który przyznano wnioskowane płatności JPO i ONW.

W sprawie niniejszej, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wbrew zarzutom skargi kasacyjnej wystarczająco odniósł się do stawianych zarzutów, w sposób szczegółowy wskazał i wyjaśnił podstawę rozstrzygnięcia. Przytoczył ustalenia dokonane przez organy Agencji i poddał je ocenie pod kątem zgodności z prawem.

Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed NSA, jak już wyżej wskazano nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia, w zakresie wskazanym w zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych. Wnikająca z art. 183 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, poza braną z urzędu pod rozwagę nieważnością postępowania, wyznacza zakres badania legalności orzeczenia sądu pierwszej instancji.

Artykuł 183 p.p.s.a. wyłącza zarazem zastosowanie w postępowaniu kasacyjnym art. 106 § 3 p.p.s.a. w związku z art. 193 p.p.s.a. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł uwzględnić wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z dokumentów wymienionych w skardze kasacyjnej. Skoro wojewódzki sąd administracyjny nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną do sądu decyzją administracyjną bowiem materiał dowodowy zebrany przez sąd administracyjny nie służy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, lecz weryfikacji kompletności materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych sprawy oraz prawidłowości opartych na nich ustaleń organu administracji publicznej w zakresie stanu faktycznego sprawy, to tym bardziej Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej nie może podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny, działając w granicach skargi kasacyjnej, uznając że nie została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono stosownie do treści art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i § 14 ust 2 pkt 2 lit b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r., poz. 490 ze zm.).