Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1688/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-03-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 145
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Włodzimierz Ryms Sędziowie: Sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ Sędzia del. WSA Joanna Brzezińska Protokolant: starszy asystent sędziego Anna Sidorowska-Ciesielska po rozpoznaniu w dniu 8 marca 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Kr 1504/14 w sprawie ze skargi K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] lipca 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu usunięcia ziemi oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 19 lutego 2015 r., sygn. akt II SA/Kr 1504/14 oddalił skargę K. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2014 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu usunięcia ziemi.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach sprawy:

Wójt Gminy [...] decyzją z dnia [...] 2014 r., znak: [...] orzekł o odmowie wydania decyzji nakazującej A. i W. L. - właścicielom działki nr [...] położonej w [...] usunięcie ziemi nawiezionej na działkę nr [...] i część działki nr [...] stanowiącej ciek wodny "[...]". Jako podstawę prawną decyzji organ I instancji wskazał art. 104 k.p.a. w zw. z art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2012 r. poz. 145 z późn. zm.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] po rozpatrzeniu odwołania K. Ś. i J. Ś. decyzją z dnia [...] 2014 r., znak [...] utrzymało decyzję organu I instancji w mocy.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium opisało przebieg postępowania, które zostało wszczęte na wniosek K. i S. Ś. z dnia [...] 2003 r. W piśmie tym wnioskodawcy zwrócili uwagę na naruszenie przez S. L. stosunków wodnych poprzez nawiezienie ziemi na jego działkę i na działkę stanowiącą ciek wodny [...].

Kolegium uzasadniając swoje rozstrzygnięcie wskazało, że w świetle art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. organ obowiązany był ustalić trzy grupy okoliczności. Pierwszą z tych okoliczności jest zmiana na gruncie powodująca zmianę stosunków wodnych, drugą szkodliwy wpływ tej zmiany na stan nieruchomości sąsiedniej, tj. powstanie szkody. Te dwa ustalenia muszą zostać powiązane trzecią okolicznością - związkiem przyczynowo skutkowym. Fakt zmiany dokonanej na gruncie musi skutkować zmianą stosunków wodnych, a ta musi doprowadzić w sposób dający się wykazać do powstawania szkód na nieruchomości sąsiedniej. Kolegium zwróciło uwagę, że w niniejszej sprawie odwołanie, a także wcześniejsze stanowisko strony odwołującej się w toku ponownie prowadzonego postępowania, oparte było na kwestionowaniu ustaleń zawartych w opinii biegłego, a następnie w decyzji przez Wójta Gminy [...], dotyczących sposobu i źródeł ustalenia tych trzech grup okoliczności.

Organ podzielił wątpliwości zgłaszane w treści odwołania co do zakresu i formy opinii biegłego, bowiem istotnie brak jest powodów, dla których biegły zatytułował swoje opracowanie "analiza prawno-techniczna ...", nie zgodził się jednak z zarzutem odwołania, że biegły nie dokonał oceny, czy doszło do zmiany stosunków wodnych.

W ocenie organu, trafnie również zarzucono opinii biegłego brak ustaleń w zakresie położenia rzędnych cieków wodnych [...] i [...]. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że organ administracji publicznej, choć w niektórych sprawach zmuszony jest zasięgnąć wiadomości specjalnych posiadanych przez biegłego z danej dziedziny, to bynajmniej nie jest związany jej treścią, a wręcz ma obowiązek, wynikający z art. 80 k.p.a., dokonania swobodnej oceny takiej opinii i wysnucia samodzielnych wniosków, dających podstawy do sformułowania rozstrzygnięcia. Opinia biegłego jest jednym z dowodów w sprawie i w niniejszym przypadku zasadnym było dopuszczenie ustaleń z opinii biegłego mgr inż. M. K., na okoliczność ustalenia, czy na działce nr [...] położonej w [...] doszło do zmiany stanu wody na gruncie ze szkodą dla działki nr [...].

Zatem fakt, że zakres opinii jest bardzo szeroki i w istocie obejmuje przede wszystkim analizę akt sprawy, co jest domeną należącą raczej do organu, nie stoi na przeszkodzie przyjęciu, iż biegły na str. 46-49 opinii przedstawił własne ustalenia w zakresie zmian stanu wody na gruncie - dz. nr [...]. Ustalenia te, w opinii Kolegium, zasługują na uznanie, bowiem poparte są danymi z oględzin dokonanych przez biegłego w dniu [...] 2013 r., które to dane biegły przytacza na karcie nr 35 opinii.

Dowód z opinii biegłego podlega ocenie organu - tak jak każdy dowód - z zastosowaniem zasady swobodnej oceny dowodów. Obowiązek oceny opinii biegłego, jak każdego dowodu w sprawie, zachodzi także wtedy, gdy strony postępowania nie wniosły do opinii zastrzeżeń (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 17 maja 2012, sygn. akt. ll SA/Gd 97/12), zatem to do organu należy ostatecznie ocena przydatności treści zawartych w opinii biegłego. Ocena opinii biegłego odbywa się pod kątem jej wartości dowodowej. Organ może ocenić zgodność opinii ze stanem faktycznym (opis nieruchomości, relacja z oględzin terenu itd.), aktualność opinii, przejrzystość treści, logikę wywodów i jednoznaczność wniosków.

Analizując pod tym kątem opinię sporządzoną przez mgr inż. M. K., Kolegium podzieliło ocenę organu l instancji w zakresie przydatności wniosków w niej zawartych. Zdaniem Kolegium, sporządzona opinia pozwala na przyjęcie za udowodnione, że właściciele działki nr [...] dokonali zmian w stanie wody na gruncie do nich należącym, jednak, że zmiany te nie wpłynęły niekorzystnie na stan gruntu oznaczonego jako działka nr [...]. W tym zakresie, w szczególności przekonującym zdaje się być argument, dotyczący posadowienia budynków zlokalizowanych na działce nr [...] na terenie cechującym się wysokim poziomem wód gruntowych (str. 50 opinii) oraz dotyczący złego stanu technicznego fundamentów w tych budynkach. Biegły w tym zakresie powołuje się na treść opinii J. M., opracowanej w październiku 1998 r., a Kolegium nie znalazło przeszkód, aby i ten dokument dopuścić, jako dowód na okoliczność ustalenia szkodliwego wpływu zmian dokonanych na dz. nr [...] na teren działki nr [...].

Kolegium podkreśliło, że pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodą na gruncie sąsiednim musi występować związek przyczynowo - skutkowy. Poprawność konstrukcji tego związku przerwana jest ustaleniami dotyczącymi stanu technicznego budynków położonych na działce nr [...] i wysokiego poziomu wód gruntowych na tym terenie. Przyjąć zatem należy, iż brak jest dowodu na to, że działania podjęte przez właścicieli dz. nr [...] wpłynęły szkodliwie na grunt sąsiedni oznaczony jako dz. nr [...] w miejscowości [...].

Powyższą decyzję zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie K. Ś. i J. Ś., zarzucając jej naruszenie:

1/ art. 7, 77 i 80 k.p.a. przez oparcie decyzji na opinii biegłego, która w istocie nie jest opinią lecz analizą prawno - techniczną jak to sam zatytułował biegły i nie zawiera samodzielnych własnych ustaleń, pomiarów czy wyliczeń, a w szczególności nie ustala rzędnych potoku "[...]" i "[...]", mimo iż sam biegły w swojej opinii uznał to za celowe,

2/ art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. przez nieuchylenie decyzji pierwszej instancji mimo przyznania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że zarzuty są zasadniczo słuszne (strona 4 uzasadnienia decyzji).

Na tej podstawie skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organów obu instancji.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Skarga J. Ś. została odrzucona postanowieniem z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. II SA/Kr 1504/14.

Oddalając skargę wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy [...] o odmowie nakazania usunięcia ziemi nawiezionej na działkę [...] i część działki [...] położonych w [...].

Decyzja Wójta Gminy [...] dotyczyła sprawy z zakresu prawa wodnego i wydana została na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne. Z przepisu tego wynika, że zmiana stanu wody na gruncie musi wywołać szkodę na gruncie sąsiednim, aby zaistniały podstawy do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy.

Sąd wskazał, że decyzja oparta została w głównej mierze na ustaleniach opinii biegłego i do tego faktu nawiązują wszystkie zarzuty skargi, choć formułowane w kontekście naruszenia różnych przepisów postępowania.

Opinia sporządzona przez mgr inż. M. K. w listopadzie 2013 r. zatytułowana została: "Analiza prawno - techniczna w sprawie zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej nawiezieniem ziemi na działki nr [...] oraz [...] w miejscowości [...] i zmiany linii brzegowej potoku [...]".

Opinia jest opracowaniem obszernym zarówno w części tekstowej jak i w zakresie dokumentacji fotograficznej. Poza sporem pozostaje, że znaczna część opinii (pierwsze 34 strony) składa się ze spisu i opisu dokumentów znajdujących się w aktach spraw, z którymi biegły się zapoznał. Biegły wyraził swoją opinię co do sposobu rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej, a to nie jest rolą biegłego. Jednakże okoliczności te zdaniem Sądu, opinii tej nie dyskwalifikują. Na k. 35 - 40 autor szczegółowo opisał bowiem własne spostrzeżenia poczynione podczas oględzin w terenie w dniu [...] 2013 r., natomiast na kartach 46 - 50 sformułował własną ocenę w zakresie zmian stosunków wodnych na gruncie jak i ich wpływu na nieruchomość skarżącej.

Z opinii wynika, że działki [...] (własność A. i W. L.) oraz [...] (własność skarżącej) graniczą ze sobą bezpośrednio tworząc jedną płaszczyznę nieznacznie nachyloną w kierunku cieku wodnego [...]. Nadto działka [...] posiada także nieznaczne nachylenie w stronę przeciwną niż działka skarżącej. Pomiędzy tym działkami zlokalizowany jest niewielki wał ziemny o szerokości kilkudziesięciu centymetrów, podniesiony w stosunku do pozostałego terenu. Wał ten skutecznie chroni działkę nr [...] przed ew. spływem wody ze strony działki [...]. Obie działki od strony północnej graniczą z drogą gminną.

Sąd podkreślił, że na k. 47 – 49 biegły opisuje wszystkie ustalone przez siebie zmiany stanu wód na nieruchomościach należących zarówno do skarżącej, jak i państwa [...]. Biegły stwierdza, że do zmiany stosunków wodnych dochodziło na tych nieruchomościach kilkukrotnie i od kilkudziesięciu lat, przy czym część zmian dokonali sami skarżący lub ich poprzednicy prawni. Kwestię wpływu nawożenia ziemi na działkę [...] i [...] autor przedstawia na str. 48 i 49 opinii (pkt. 4 i 5), wskazując, że "działanie takie było (...) neutralne dla działki nr [...] ponieważ nie zmienił się kierunek spływu tej wody, tj. w stronę cieku "[...]" i dalej w stronę wschodnią, w stronę potoku "[...]", czyli w stronę przeciwną do zabudowań na działce nr [...]". Dalej biegły wskazuje, że nawiezienie ziemi i odpadów na skarpy potoku [...] nie może być przyczyną zalewania działki nr [...] i budynków zlokalizowanych na tej działce.

Na stronie 49-51 opinii autor przedstawia wnioski płynące z dokonanych ustaleń, są one sformułowane jasno i wobec obszernych wyjaśnień zawartych w opinii, w tym także dokumentacji fotograficznej oraz wydruku zdjęcia lotniczego ze strony internetowej "geoportal" – są zdaniem Sądu wiarygodne i logiczne. Opinia jest - pomimo wskazanych drobnych uchybień - rzetelna i mogła stanowić podstawę merytoryczną podjęcia przez organ administracyjny zaskarżonej decyzji.

Sąd wskazał, że wypowiedź biegłego co do porównania (nie zaś pomiarów) rzędnych cieków wodnych, jest przytaczana w skardze bez wskazania całego kontekstu wypowiedzi. Sporny fragment opinii brzmi następująco (k. 49-50): "Teza właścicieli działki nr [...], że nawiezienie ziemi na skarpy cieku "[...]" powoduje zalewanie budynków zlokalizowanych na działce nr [...] w przypadku cofki wód potoku "[...]" w świetle wypowiedzi, zarówno pisemnych jak i wypowiedzi ustnej (podczas oględzin z dnia [...] 2013r.) przedstawicieli Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...], nie da się obronić. Oczywiście potwierdzenie takiego wniosku można będzie uzyskać dopiero na podstawie porównania rzędnej przy ujściu [...] do potoku "[...]" i rzędnej w górnej części "[...]", przy której zlokalizowane są zabudowania na działce [...]. Niemniej jednak podczas oględzin dnia [...] 2013 r. P. W. R. – przedstawiciel Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] nie zaobserwował zalewania posesji PP. Ś. wodami potoku [...]".

Okoliczności wyżej wskazane znajdują potwierdzenie także w piśmie Małopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w [...] z dnia [...] 2012 r., gdzie stwierdzono, że rozmiary cieku [...] nie mają znaczenia i wpływu na zalewanie przylegających działek przy cofce wód z potoku [...] w czasie wysokich stanów.

Sąd wskazał, że rozważania te dotyczą różnych możliwych przyczyn zalewania zabudowań skarżącej, umieszczone są w ciągu logicznym innych przyczyn, jednak nie mają znaczenia z punktu widzenia rozpoznania istoty sprawy – czy nawożenie ziemi na działkę [...] ma negatywny, szkodliwy wpływ na stan działki [...] z powodu zmiany stosunków wodnych.

Kolejnym zarzutem skargi dotyczącym opinii i jej wiarygodności jest powołanie się na stanowisko biegłego J. M. (biegłego powołanego w 1998 r. przez PZU) zawarte w "ekspertyzie geologiczno – budowlanej budynku mieszkalnego i gospodarczych w miejscowości [...]". Ekspertyza ta przekazana została biegłemu przez K. Ś. po oględzinach w dniu [...] 2013 r. Sąd przyznał, że biegły obszernie cytuje tę ekspertyzę w swojej opinii (jak i wiele innych dokumentów, w tym wyniki oględzin w których osobiście nie brał udziału), jednakże trudno czynić mu z tego powodu zarzut. Wniosek jaki wyciąga z różnych zgromadzonych w aktach dokumentów – w tym spornej ekspertyzy - sprowadza się do wskazania, że: "podstawową przyczyną nawadniania terenów jest brak zabezpieczenia drogi publicznej od góry rowem drogowym. Ze zdjęć widać, że podczas powodzi i ulewnych deszczy woda spływa od strony drogi gminnej, brak jest natomiast dowodów na to, że podtapianie posesji na działce [...] związane jest z cofką wody z potoku "[...]" do cieku "[...]" (k. 45-46 opinii).

Sąd wskazał, że kwestię tę dostrzegali również sami skarżący, gdyż w pkt. 2 swojego wniosku z dnia [...] 2003 r. wszczynającego kontrolowane postępowanie, pełnomocnik skarżącej wnosił o wykonanie "kanalizacji drogi wzdłuż nieruchomości małż. Ś. (...) dalszy stan zamakania domu małż. Ś. wynikający z niepodjęcia tej decyzji zmusi mych klientów do wniesienia powództwa o odszkodowanie".

Sąd za niezasadny uznał zarzut dotyczący uchybienia przez organ obowiązkowi powołania innego biegłego dla wydania nowej opinii, na wniosek złożony w toku postępowania przez skarżącą. Zgodnie z art. 78 k.p.a., żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1). Organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania (§ 1), które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy (§ 2). Jak stwierdził NSA w wyroku z dnia 7 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 1754/13, kierowanie się zasadami wyrażonymi w art. 7 oraz 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienia żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Materiał sprawy musi odpowiadać na wątpliwości strony i nawet jeśli nie zgadza się ona z rozstrzygnięciem, musi, w razie kontroli instancyjnej lub sądowoadministracyjnej, dawać przekonanie kontrolującemu o słuszności zaskarżonego aktu. Zdaniem Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy, w tym w szczególności opinia biegłego mgr inż. M. K. uprawniały organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Także zarzut, że decyzja organu II Instancji w znacznej części zawiera rozważania teoretyczne dotyczące art. 29 ustawy Prawo wodne, Sąd uznał za nieuzasadniony. Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., uzasadnienie prawne decyzji winno zawierać wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Trudno zatem czynić organowi z tego tytułu zarzut, zwłaszcza że uzasadnienie faktyczne decyzji także czyni zadość temu przepisowi.

Sąd uznał zatem, że skoro z zebranego materiału dowodowego nie wynika, że nawożenie ziemi szkodliwie wpłynęło na nieruchomość stanowiącą własność skarżącej, to brak było podstaw do działania organu w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez nakazanie usunięcia tej ziemi.

Wobec powyższego, Sąd oddalił skargę, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła K. Ś., zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

I. Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a. - poprzez błędne uznanie przez Sąd I instancji, że organ administracyjny dokonał w sposób prawidłowy ustaleń stanu faktycznego sprawy, podczas gdy stan faktyczny nie został ustalony w sposób wadliwy, z naruszeniem zasad ustalania prawdy materialnej przy dowolnej, a nie swobodnej ocenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego;

2) art. 3 § 1 w zw. z art. 133 § 1 i w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne uznanie, że przedmiotem kontrolowanego postępowania jest jedynie nawożenie ziemi na działkę nr [...], podczas gdy przedmiotem kontrolowanego postępowania jest zmiana stosunków wodnych w obrębie wskazanej działki,

3) art. 3 § 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez błędne przeprowadzenie kontroli zaskarżonej decyzji i w efekcie nieuzasadnione oddalenie skargi, podczas gdy istniały podstawy do uwzględnia złożonej skargi.

II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne - poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że właściwy organ (wójt, burmistrz, prezydent) może nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom tylko wówczas, gdy zmiana stanu wody na gruncie wywoła szkodę na gruncie sąsiednim, podczas gdy prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna przyjmować, że możliwość wydania decyzji o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ma miejsce wówczas, gdy szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, co ma miejsce również wtedy, gdy nie dojdzie jeszcze do wyrządzenia szkody na gruncie sąsiednim.

Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego, według norm powszechnie obowiązującego prawa.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

W niniejszej sprawie podstawę materialnoprawną decyzji organów stanowił art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, stosownie do którego, jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom.

Powołany przepis statuuje administracyjny tryb orzekania o przywróceniu stanu poprzedniego lub wykonaniu urządzeń zapobiegających szkodom na gruntach sąsiednich wskutek dokonanej przez właściciela gruntu zmiany stanu wodnego. Przesłanką wydania nakazu jest stwierdzenie, że doszło do zmiany stosunków wodnych na gruncie wskutek działań właściciela gruntu oraz, że zmiana stosunków wodnych szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie.

Należy podkreślić, że art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne ogranicza zakres postępowania prowadzonego przez organy do ustalenia zaistnienia przesłanek w nim wskazanych. Zakres postępowania administracyjnego prowadzonego na podstawie powołanego przepisu nie obejmuje badania wszystkich przyczyn mających wpływ na stan wody na gruncie. Rzeczą organów prowadzących postępowanie w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne jest bowiem zbadanie, czy konkretna zmiana stosunków wodnych na gruncie miała negatywny wpływ na grunty sąsiednie. Stwierdzenie takiego wpływu daje możliwość nałożenia stosownego obowiązku. Brak jest natomiast podstaw do nakładania na organ obowiązku badania, czy jakieś inne czynniki mają wpływ na stan wody na gruncie. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte na wniosek K. Ś. z dnia [...] 2003 r. W piśmie tym wniesiono o nakazanie S. L., w trybie art. 29 Prawa wodnego, usunięcia ziemi nawiezionej na jego działkę (dz. nr [...]) i na część działki nr [...], stanowiącej ciek wodny [...]. Prowadzone na podstawie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne postępowanie administracyjne miało zatem na celu zbadanie, czy nawiezienie ziemi na działkę nr [...] i część działki nr [...] spowodowało zmianę stanu wody na gruncie i czy zmiana ta miała szkodliwy wpływ na działkę nr [...]. Przedmiotem sprawy było wobec tego ustalenie zasadności wydania wobec właścicieli działki nr [...] nakazu usunięcia ziemi. W tak określonym przedmiocie sprawy nie mieści się badanie innych przyczyn zalewania działki nr [...]. Niezasadne są zatem kierowane pod adresem organów zarzuty braku ustalenia, z jakiego powodu dochodzi do zalewania działki nr [...], jak i zarzuty nieprawidłowego określenia przedmiotu niniejszej sprawy. W rozpoznawanej sprawie brak było podstaw do ustalania i poszukiwania wszelkich powodów zalewania działki nr [...], jako wykraczających poza przedmiot niniejszej sprawy. Organy były obowiązane do ustalenia, czy istnieje związek pomiędzy konkretnym działaniem właściciela nieruchomości a zmianą stanu wód, negatywnie wpływającą na grunt sąsiedni, co też uczyniły.

Organy administracji, jak i Sąd I instancji prawidłowo uznały, że opinia sporządzona przez mgr inż. M. K., pomimo dostrzeżonych uchybień, jest rzetelna i mogła stanowić podstawę ustaleń, że na skutek nawiezienia ziemi na działkę nr [...] i część działki nr [...] nie doszło do zmiany stosunków wodnych, która szkodliwie oddziaływałaby na działkę nr [...]. Biegły szczegółowo przedstawił własne spostrzeżenia poczynione podczas oględzin w terenie dokonanych w dniu [...] 2013 r. (s. 35 - 40), a następnie sformułował własną ocenę w zakresie zmian stosunków wodnych na gruncie, jak i ich wpływu na działkę nr [...] (s. 46 - 50). Z opinii tej wynika, że nawiezienie ziemi przez właścicieli działki [...] było neutralne dla działki nr [...], ponieważ nie spowodowało zmiany kierunku spływu wód, tj. w stronę cieku "[...]" i dalej w stronę wschodnią, w stronę potoku "[...]", czyli w stronę przeciwną do zabudowań na działce nr [...]. Biegły wskazał, że nawiezienie ziemi i odpadów na skarpy potoku [...] nie może być przyczyną zalewania działki nr [...] i budynków zlokalizowanych na tej działce.

Wobec powyższego stwierdzić należy, że w niniejszej sprawie organy, na podstawie prawidłowo przeprowadzonego postępowania dowodowego, a przede wszystkim w oparciu o opinię biegłego, zasadnie uznały, że brak było podstaw do podjęcia działań w trybie art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne poprzez nakazanie usunięcia ziemi.

Odnosząc się do zarzutu błędnej wykładni art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wskazać należy, że przepis ten odnosi się do szkodliwego oddziaływania na grunty sąsiednie. Oddziaływanie takie może polegać również na tym, że pojawia się zagrożenie dla nieruchomości sąsiedniej, m.in. w postaci zalania lub zatopienia. Przewidziane w powołanym przepisie środki oprócz funkcji naprawczej pełnią również funkcję prewencyjną, zgodnie bowiem z art. 29 ust. 3 Prawa wodnego, mają one zapobiegać szkodom, a nie wyłącznie usuwać ich skutki. Należy zgodzić się zatem ze skarżącą kasacyjnie, że wydanie decyzji nakładającej określone obowiązki w trybie powołanego przepisu może mieć miejsce również wtedy, gdy nie dojdzie jeszcze do wyrządzenia szkody na gruncie sąsiednim. W niniejszej sprawie jednak, brak było podstaw do uznania, że w wyniku nawiezienia ziemi przez właścicieli działki nr [...] zaistniało zagrożenie zalaniem działki nr [...], tak więc przyjęta przez Sąd I instancji wykładnia art. 29 ust. 3 ustawy Prawo wodne, wskazująca na konieczność wystąpienia szkody na gruncie sąsiednim, jako podstawy do wydania pozytywnej decyzji administracyjnej w trybie powołanego przepisu, nie miała żadnego wpływu na dokonane w sprawie ustalenia, mające znaczenie dla jej rozstrzygnięcia.

Mając powyższe na względzie, uznając podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty za niezasadne, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł, jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 184 p.p.s.a.