Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 915/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2017-03-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6181 Zajęcie nieruchomości i wejście na nieruchomość, w tym pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 124 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2015 poz 1774
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Protokolant st. sekr. sąd. Natalia Sikorska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 marca 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] września 2016 r. Nr [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 15 marca 2016 r., nr [...], Starosta [...], dalej jako "Starosta", działając na podstawie art. 6 pkt 2, art. 124 ust. 1, 2, 3, 4 i 7 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jednolity Dz. U. z 2015 roku poz. 1774 ze zm.) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz.U. z 2016 roku poz. 23), po rozpatrzeniu wniosku spółki [...] Operator Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością, z siedzibą w P., dalej jako "[...]" albo "Spółka", ograniczył sposób korzystania z nieruchomości, oznaczonej ewidencyjnie jako działka nr [...], arkusz mapy 2, obręb 0002 [...], jednostka zapisanej w prowadzonej przez Sąd Rejonowy w S., księdze wieczystej numer [...], jako własność J. K., poprzez zezwolenie wnioskodawcy [...] na wykonanie prac polegających założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość kablowego odcinka linii elektroenergetycznej SN 15 kV [...], odgałęzienie kierunek stacje transformatorowe [...] 1 i 2, w tym na posadowienie dwóch słupów krańcowych oraz ułożenie w ziemi odcinka linii kablowej o długości około 79m na głębokości ok. 1 m w pasie technologicznym linii o szerokości 1,5 m (2 x 0,75 m od osi linii) i powierceni 118,5 m2 (pkt 1 decyzji) oraz określił, że ostateczna decyzja stanowi podstawę dokonania wpisu w Księdze wieczystej (pkt 2 decyzji).

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wyjaśniono, że pismem z dnia 28 kwietnia 2015 r. do organu wpłynął wniosek [...] reprezentowanej przez radcę prawnego T. R. (pełnomocnictwo z dnia 23 maja 2014 r.), o wydanie, przez Starostę decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z opisanej wyżej nieruchomości poprzez zezwolenie na założenie i przeprowadzenie przez nieruchomość kablowego odcinka linii elektroenergetycznej SN 15 kV [...], odgałęzienie kierunek stacje transformatorowe [...] 1 i 2. Wnioskowano również o wydanie decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości z rygorem natychmiastowej wykonalności.

We wniosku [...] wyjaśniono, że ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości będzie polegało na zezwoleniu inwestorowi na wejście na teren nieruchomości w celu założenia i przeprowadzenia przez nieruchomość kablowego odcinka linii elektroenergetycznej SN 15 kV [...], odgałęzienie kierunek stacje transformatorowe [...] 1 i 2, w tym na posadowienie dwóch słupów krańcowych oraz ułożenie w ziemi odcinka linii kablowej o długości około 79 m na głębokości ok. 1 m w pasie technologicznym linii o szerokości 1,5 m (2 x 0,75 m od osi linii) i powierzchni 118,5 m2. Do wniosku dołączono ostateczną decyzję o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (decyzja Burmistrza Miasta i Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] października 2014 r., która stała się ostateczna w dniu [...] listopada 2014 r.) oraz korespondencję prowadzoną z właścicielem nieruchomości, dotyczącą prób uzyskania zgody na realizację inwestycji celu publicznego na wskazanej powyżej działce. Z załączonej do wniosku dokumentacji wynikało, że inwestor prowadził rokowania z właścicielem nieruchomości, jednak zakończyły się one wynikiem negatywnym i nie doszło do udostępnienia nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia organ I instancji przytoczył treść przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, wskazując, że w sprawie zostały przesłanki wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości. I tak, planowana inwestycja stanowi cel publiczny, o jakim mowa w art. 6 pkt 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zaś przebieg inwestycji został precyzyjnie określony w oparciu o decyzję lokalizacyjną oraz jej załącznik graficzny. Również [...], jako przedsiębiorstwo przesyłowe, była podmiotem uprawnionym do wystąpienia z wnioskiem do odpowiedniego starosty o wydanie decyzji w oparciu o art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

Zdaniem Starosty, z wniosku i załączonej do niego korespondencji dotyczącej rokowań w sprawie uzyskania praw do terenu na potrzeby realizacji inwestycji wynika, że inwestor rozpoczął negocjacje w grudniu 2014 r. Korespondencja w sprawie warunków wyrażenia zgody między inwestorem a właścicielem nieruchomości trwała do kwietnia 2015 r. i zakończyła się wynikiem negatywnym. Jak podkreślono, z przedłożonej korespondencji z rokowań wynika, że strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. W świetle powyższego organ I instancji uznał, że strony nie osiągnęły porozumienia, a tym samym można przyjąć, że negocjacje uznać należy za zakończone wynikiem negatywnym. Za spełniony tym samym należy uznać ustawowy warunek poprzedzenia wystąpienia przez inwestora z wnioskiem o czasowe zajęcie nieruchomości przeprowadzeniem rokowań z właścicielem nieruchomości.

Starosta dokonał wreszcie analizy przebiegu linii kablowej SN 15 kV przez nieruchomość będącą przedmiotem wniosku, zgodnie z decyzją Burmistrza Miasta i Gminy W. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nr [...] z dnia [...] października 2014 r. oraz przeprowadził w dniu [...] lipca 2015 r. p oględziny nieruchomości położonej w [...], stanowiącej działkę nr [...]. Analiza zakresu i sposobu usytuowania urządzeń na przedmiotowej nieruchomości, określonych w decyzji lokalizacyjnej oraz oględziny nieruchomości pozwoliły uznać za udowodnione, że zaproponowany przez Spółkę przebieg linii, jak i szerokość pasa technologicznego, stanowi minimalne, niezbędne obciążenie przedmiotowej nieruchomości.

W dalszej części uzasadnienia podkreślono, że w toku prowadzonego postępowania przeprowadzona została w dniu [...] października 2015 r., rozprawa administracyjna, podczas trwania której J. K., oświadczył, że wyraził zgodę na przeprowadzenie inwestycji na jego nieruchomości i zgodę tą wyraził na piśmie. Jednocześnie, po zapoznaniu się z aktami sprawy, oświadczył, że pisma z jego zgodą nie ma w aktach sprawy. W związku z powyższym zobowiązał się do doręczenia niniejszego pisma w terminie 7 dni od dnia przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Następnie J. K. zakwestionował głębokość posadowienia linii kablowej. Jego zdaniem głębokość 1 m jest za mała, gdyż koliduje z niektórymi pracami polowymi. Jak wskazał sygnalizował tą kwestię inwestorowi. Ponadto J. K. wyraził swoje niezadowolenie z rokowań poprzedzających niniejsze postępowanie, gdyż, jak twierdzi, nie otrzymał odpowiedzi na zadawane pytania a kwota zaproponowanego odszkodowania jest niewspółmierna do kwot wynagrodzeń uzyskanych przez właścicieli innych nieruchomości. W odpowiedzi na pytanie właściciela nieruchomości o kwestie odszkodowawcze za lokalizację linii kablowej prowadzący rozprawę przytoczył treść art. 128 ust. 5 ustawy o gospodarce nieruchomościami i poinformował, że sprawa odszkodowania może być przedmiotem odrębnego postępowania administracyjnego, na wniosek właściciela nieruchomości, po zakończeniu inwestycji. Właściciel nieruchomości poprosił o zaprotokołowanie, że słupy elektroenergetyczne istniejące na jego nieruchomości stanowią przeszkodę w pracach polowych oraz podnoszą koszty ich przeprowadzenia.

W dniu 15 października 2015 r. do organu wpłynęło pismo J. K., z dnia [...] kwietnia 2015 r., kierowane do firmy A S.A., w którym wyraża zgodę na zrealizowanie na jego nieruchomości inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu linii kablowej SN 15kV [...], odgałęzienie kierunek stacje transformatorowe [...] 1 i 2. Analiza wniosku o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości i opisanego powyżej pisma Pana J. K. pozwoliła stwierdzić, że właściciel nieruchomości wyraził zgodę na realizację inwestycji na zaproponowanych warunkach. W związku z powyższym, w celu ustalenia czy rokowania poprzedzające postępowanie przed Starostą [...] zakończyły się wynikiem negatywnym, tutejszy organ pismem z dnia 17 listopada 2015 r. zwrócił się do Spółki z zapytaniem czy takie pismo zostało firmie A doręczone.

Odpowiadając na powyższe [...] wyjaśniła, że pismo J. K. zostało doręczone w dniu [...] kwietnia 2015 r. a wniosek o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości jest datowany na dzień [...] kwietnia 2015 r. i w tym dniu został nadany. W związku rozminięciem się pisma właściciela nieruchomości i wniosku o ograniczenie Spółka poinformowała organ, że ponownie skierowano do właściciela nieruchomości pismo o wyrażenie zgody na realizację inwestycji, poprzez podpisanie i odesłanie oświadczenia o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji oraz wypłatę z tego tytułu odszkodowania. Jednocześnie wnioskodawca zwrócił się z prośbą o wstrzymanie się z rozstrzygnięciem w przedmiotowej sprawie.

Pismem z dnia [...] stycznia 2016 r. Spółka poinformowała organ, że właściciel nieruchomości nie podpisał przesłanego mu oświadczenia dotyczącego warunków wyrażenia zgody na realizację inwestycji na jego nieruchomości. Wnioskodawca zaznaczył, że integralną częścią przesłanego oświadczenia jest załącznik mapowy, który w sposób precyzyjny określa warunki techniczne wykonania planowanej inwestycji. Zdaniem Spółki właściciel nieruchomości twierdzi, że wyraził zgodę na realizację inwestycji, jednakże na samej rozprawie administracyjnej zakwestionował głębokość ułożenia linii. Tym samym, zdaniem [...], zgoda właściciela nieruchomości, wyrażona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie pozwala bezspornie stwierdzić, że właściciel wyraził zgodę na budowę linii kablowej zgodnie z oczekiwaniami Spółki. Ponadto, zdaniem Spółki, brak woli podpisania, przez właściciela, ponownie przesłanego oświadczenia z mapą, pozwala stwierdzić, że właściciel nie wyraża zgody na realizację planowanego przedsięwzięcia. W związku z powyższym wnioskodawca wniósł o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości oraz decyzji zezwalającej na niezwłoczne zajęcie nieruchomości, zgodnie z treścią złożonego wniosku.

Odwołując się do orzeczeń sądów administracyjnych organ podzielił stanowisko Spółki, że trudno uznać, że właściciel jednoznacznie wyraził zgodę na realizację inwestycji, bowiem, mimo, iż twierdził, że zgodę taką wyraził, nie podpisał, przesłanego, przez wnioskodawcę, oświadczenia o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji wraz z załącznikiem mapowym, na którym określony był zakres ingerencji w prawo własności. W oświadczeniu tym wnioskodawca jasno określił niezbędny zakres ograniczenia własności w związku z realizacją inwestycji.

Odnosząc się do kwestii podnoszonych na rozprawie, przez właściciela nieruchomości, dotyczących sposobu przeprowadzenia rokowań, podniesiono, że organ prowadzący sprawę w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie ma kompetencji do oceny prowadzonych wcześniej negocjacji przez przedsiębiorstwo przesyłowe, ani do oceny operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego na zlecenie przedsiębiorstwa przesyłowego. Podobnie, jeśli chodzi o rozstrzyganie kwestii roszczeń cywilnych właściciela nieruchomości kierowanych do przedsiębiorstwa przesyłowego, związanych z usytuowaniem na jego działce innych urządzeń elektroenergetycznych, tj. słupów elektroenergetycznych, stwierdzić należy, że tutejszy organ nie posiada ustawowych kompetencji do rozstrzygania tychże kwestii. Art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami pozwala prowadzącemu postępowanie organowi na sprawdzenie, czy w ogóle doszło do rokowań i czy zakończyły się ona wynikiem negatywnym.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł J. K. podnosząc zarzuty: 1) naruszenie art. 124 ust. 1, 2 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewskazanie zakresu czasowego, na jaki został ograniczony sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela na rzecz wnioskodawcy w sytuacji, gdy jest to konieczny element decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, która ma charakter czasowy, 2) naruszenie art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez brak rozpatrzenia całości materiału dowodowego dotyczącego rokowań prowadzonych między uczestnikami niniejszego postępowania, a w konsekwencji uznania, iż nie doszło do wyrażenie zgody na ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości przez jej właściciela w sytuacji, gdy wyraził on na to zgodę.

Wojewoda (dalej jako "Wojewoda"), decyzją z dnia 22 września 2016 r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty z dnia 15 marca 2016 r. w pkt. 2, natomiast w pozostałym zakresie utrzymuję zaskarżoną decyzję w mocy.

Uzasadniając powyższe stanowisko organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania oraz wyjaśnił, że do wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości konieczne jest spełnienie następujących przesłanek: brak zgody właściciela lub użytkownika wieczystego nieruchomości oraz zgodność inwestycji z planem miejscowym, bądź też - w przypadku jego braku - z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ponadto inwestycja ma służyć realizacji celu publicznego, o którym mowa w art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie spełniona została spełniona przesłanka zgodności planowanej inwestycji z decyzją o lokalizacji celu publicznego. [...] dołączyła do wniosku m.in. decyzję nr [...] o lokalizacji celu publicznego z 10 października 2014 r. Analiza porównawcza załącznika graficznego do decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego, a także załącznika graficznego nr [...] oraz nr [...] do decyzji organu I instancji wynika, że przebieg linii oraz lokalizacja projektowanych słupów są zgodne z decyzją o lokalizacji celu publicznego. Mając na uwadze to, że planowana inwestycja dotyczy przebudowy istniejącej linii elektroenergetycznej, w powiązaniu z faktem ustalenia jej przebiegu w decyzji o lokalizacji celu publicznego, jej przebieg wskazany w załącznikach graficznych do zaskarżonej decyzji uznać należało za jedyny możliwy.

Odnosząc się do zarzutów odwołania wyjaśniono, że twierdzenie odwołującego się, że decyzja wydana w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami winna wskazywać również termin ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości nie znajduje oparcia w treści wskazanego przepisu. Nie wskazuje on bowiem obowiązku ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości w aspekcie czasowym. Przeciwko zasadności wskazanego wyżej zarzutu przemawiają również regulacje zawarte w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Artykuł 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Natomiast art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost stanowi, że obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy.

Art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku.

Z powyższego wynika, że gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wiążącego się z koniecznością określenia przez właściwy organ okresu tego ograniczenia, to takie warunki zawarłby wprost w przepisie, tak jak uczynił to w przypadku decyzji, o których mowa w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże wobec braku analogicznej regulacji odnośnie decyzji wydawanych w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, że ustawodawca nie przewidział możliwości ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości w wymiarze czasowym.

Odnosząc się do kwestii dotyczącej wyniku rokowań przeprowadzonych między [...], a właścicielem nieruchomości, organ odwoławczy przeanalizował treść dołączonych do akt sprawy dokumentów z rokowań oraz materiału zebranego w toku postępowania. Z zebranego w sprawie materiału dowodowego wynika, że w niniejszej sprawie strony nie osiągnęły porozumienia w zakresie warunków technicznych przeprowadzenia inwestycji. Wskazuje na to zarówno fakt niepodpisania przez właściciela nieruchomości oświadczenia o wyrażeniu zgody na założenie i przeprowadzenie odcinka linii kablowej SN 15 kV [...], odgałęzienie kierunek stacje transformatorowe [...] 1 i 2, jak i odmienne stanowiska stron dotyczące charakteru ustaleń dotyczących głębokości, na której posadowiony ma zostać kabel. Rację ma zatem inwestor wskazując, że zgoda wyrażona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie pozwala na bezsporne ustalenie, że właściciel wyraził zgodę na budowę linii kablowej zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Ponadto w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r. właściciel nieruchomości wskazał, że powodem niepodpisania przez niego oświadczenia o wyrażeniu zgody na założenie i przeprowadzenie odcinka linii kablowej SN 15 kV [...], odgałęzienie kierunek stacje transformatorowe [...] 1 i 2, był fakt, że zawierało ono oświadczenie o udzieleniu prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane zgodnie z art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.). Organ odwoławczy podkreślił przy tym, że celem rokowań prowadzonych przed ewentualnym wszczęciem postępowania o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest właśnie uzyskanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, co umożliwia realizację inwestycji. Stąd też uznać należało prawidłowość stanowiska Starosty.

Wojewoda w niniejszej natomiast sprawie uchylił natomiast pkt 2 zaskarżonej decyzji, nie orzekając w tymże zakresie reformatoryjnie, gdyż nie istnieje przepis prawa, który uprawniałby do orzekania przez organy, że decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowi podstawę wpisu do Księgi wieczystej.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu J. K. podtrzymując zarzuty zawarte w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał swoje stanowisko i wniósł o jej oddalenie.

Podczas trwania rozprawy sądowoadministracyjnej w dniu 16 marca 2017 r. skarżący podniósł, że kwestionuje decyzje, ponieważ nie był zadowolony z negocjacji – negocjowana kwota była bardzo niska. Natomiast pełnomocnik [...] – radca prawny T. R., oświadczyła, że negocjacje było prowadzone bardzo profesjonalne. Rozpoczęto od propozycji służebności, przy czym skarżący wielokrotnie wyrażał zgodę, po czym się z niej wycofywał. Problem stanowiła natomiast kwota odszkodowania. Ostatecznie przyjęto, że zgoda nie została jednoznacznie wyrażona.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi w art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. Nr 1647 ze zm.) oraz w art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016, po. 718), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze.

Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest kwestia prawidłowości wydania decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił przepis art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć, w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprowadza nadto dodatkową przesłankę ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wskazując, że udzielenie zezwolenia, o którym mowa w ust. 1, powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac, o których mowa w ust. 1. Rokowania przeprowadza osoba lub jednostka organizacyjna zamierzająca wystąpić z wnioskiem o zezwolenie. Do wniosku należy dołączyć dokumenty z przeprowadzonych rokowań.

Nie ulega wątpliwości, że decyzje wydawane na podstawie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami naruszają interes właściciela nieruchomości poprzez ograniczenie prawa własności. Z tego powodu ustawodawca dopuścił możliwość ich wydawania jedynie w celu umożliwienia uprawnionym jednostkom realizacji inwestycji celu publicznego, a więc takich, które są realizowane w interesie społecznym i mają służyć ogółowi (zob.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 3 lutego 2011 r., II SA/Ke 567/10, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Jednocześnie zaznaczyć należy, że decyzja wydana w trybie art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie pozbawia właściciela nieruchomości przysługującego mu prawa własności, a jedynie ogranicza to prawo poprzez zezwolenie na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości określonych przewodów i urządzeń.

Wydanie decyzji o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości uzależnione jest od spełnienia dwóch podstawowych warunków. Po pierwsze, jak wynika z art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, właściciel nieruchomości nie wyraża zgody na realizację inwestycji, a ograniczenie w sposobie korzystania z nieruchomości musi nastąpić zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub decyzji o lokalizacji inwestycji calu publicznego i dotyczyć może tylko konkretnie wskazanych w tym przepisie urządzeń przesyłowych. Ponadto jak wynika z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami podmiot wnoszący o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości musi wykazać, iż stosowny wniosek poprzedził rokowaniami z właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości o uzyskanie zgody na wykonanie prac. Ustawodawca daje więc pierwszeństwo umownego uregulowania kwestii dysponowania nieruchomością związanego z realizacją wymienionych w art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami inwestycji celu publicznego. Dopiero nieosiągnięcie porozumienia między właścicielem nieruchomości a inwestorem pozwala organowi administracji do rozstrzygnięcie spornej kwestii w formie decyzji administracyjnej.

Bezspornym w niniejszej sprawie jest, że do ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości doszło zgodnie z wydaną uprzednio decyzją o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Wnioskowane przez [...] ograniczenie, które miało dotyczyć działki skarżącego odpowiadało treści decyzji lokalizacyjnej Burmistrza Miasta i Gminy W. nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Analiza załącznika graficznego decyzji Burmistrza oraz przebiegu inwestycji przedstawionego w załącznikach do decyzji Starosty prowadzi do wniosku, że przebieg planowanej przez inwestora inwestycji jest zbieżny z przebiegiem linii elektroenergetycznej przedstawionym w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego.

Spór w sprawie sprowadzał się natomiast przede wszystkim do oceny spełnienia przesłanki z art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zdaniem skarżącego wyraził on bowiem zgodę na realizację planowanej inwestycji, co czyni prowadzone obecnie postępowanie bezprzedmiotowym. Zdaniem Sądu stanowisko powyższe nie jest trafne.

W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że strony zmierzające do załatwienia sprawy w drodze rokowań nie są związane jakimikolwiek regułami w zakresie ich przeprowadzenia oprócz obowiązku zainicjowania rokowań poprzez przedstawienie przez jedną z nich swojemu adwersarzowi propozycji jej rozstrzygnięcia. Rokowania mogą zostać zatem zakończone w dowolnym czasie, chociażby w sytuacji, gdy – w ocenie którejś ze stron – nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano przy tym jakiejś szczególnej formy ich zakończenia. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decydują nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2012 r., I OSK 357/11, orzeczenia.nsa.gov.pl). Brak wypracowania wspólnego stanowiska, musi skutkować uznaniem braku zgody właściciela na przeprowadzenie prac na jego gruncie. Zaznaczyć trzeba, że przepis art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie wymaga prowadzenia "skutecznych rokowań". W przeciwnym wypadku nigdy nie można byłoby wszcząć procedury co do wydania decyzji w oparciu o art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 września 2014 r., I OSK 296/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Spełnienie obowiązku przeprowadzenia rokowań jako przesłanka wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza taką sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi określone warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażaniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 7 października 2009 r., IV SA/Po 381/09, orzeczenia.nsa.gov.pl).

Przebieg negocjacji w sprawie objętej badaną skargą został przedstawiony szczegółowo przez organy administracji, a okoliczności z tym związane zostały przytoczone w części wstępnej niniejszego uzasadnienia. Sąd stwierdza, że proces negocjacji opisany przez organy odpowiada dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy. I tak, pismem z dnia 15 grudnia 2014 r., (k. 19 – 21 akt organu I instancji) skierowanym do skarżącego, [...] zaprosiła go do rokowań dotyczących przeprowadzenia inwestycji polegającej na założeniu i przeprowadzeniu przez nieruchomość kablowego odcinka linii elektroenergetycznej SN 15 kV [...], odgałęzienie kierunek stacje transformatorowe [...] 1 i 2. W aktach sprawy widnieje zwrotne potwierdzenie odbioru powyższego pisma przez szwagierkę właściciela nieruchomości. Pismem z dnia [...] grudnia 2014 r. (k. 12 akt organu I instancji), skutecznie doręczonym Spółce, właściciel nieruchomości oświadczył, że swoje stanowisko w sprawie przedstawi do końca stycznia 2015 r. Pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 11 akt organu I instancji) inwestor zwrócił się do właściciela nieruchomości o ustosunkowanie się do propozycji przesłanej w zaproszeniu do rokowań, natomiast pismem z dnia [...] stycznia 2015 r. (k. 9 akt organu I instancji) właściciel nieruchomości zwrócił się o wyjaśnienie, w którym miejscu będą posadowione 2 nowe słupy krańcowe i jakie to będą słupy. Zwrócił się również o ich rysunek lub szkic wraz z wymiarami i wskazał na nieadekwatność zaoferowanej kwoty odszkodowania. Pismem z dnia [...] lutego 2015 r. (k. 8 akt organu I instancji) właściciel nieruchomości ponowił powyższe pytania i dodatkowo zwrócił się o informację na jakiej głębokości będzie ułożony kabel pod ziemią. [...] pismem z dnia [...] lutego 2015 r., przesłała właścicielowi nieruchomości mapę ze szczegółową lokalizacją projektowanych do budowy stanowisk słupów krańcowych i rysunek przedstawiający sylwetkę słupa krańcowego oraz jego wymiary, a także poinformowała, że kwota odszkodowania została określona na podstawie odszkodowań wypłacanych właścicielom nieruchomości za realizację prac oraz zaznaczyła, że realizacja inwestycji spowoduje uwolnienie części przestrzeni powietrznej nad nieruchomością. Zaznaczyć przy tym należy, że w aktach sprawy widnieje zwrotne potwierdzenie odbioru ww. pisma przez Z. K.. Kolejnym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., [...] oświadczyła, że z uwagi na brak odpowiedzi na pismo z dnia [...] lutego 2015 r. oraz brak porozumienia w sprawie inwestycji rokowania w sprawie założenia i przeprowadzenia linii kablowej SN 15 kV uważa za zakończone wynikiem negatywnym.

W toku postępowania kilkukrotnie (tj. podczas rozprawy administracyjnej, która odbyła się dnia [...] października 2015 r., pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., złożonym do akt sprawy w dniu[...] października 2015 r., oraz pismem z dnia [...] lutego 2016 r.) właściciel nieruchomości podkreślił, że wyraża zgodę na przeprowadzenie inwestycji. Z analizy całokształtu korespondencji prowadzonej między Spółką a właścicielem nieruchomości wynika jednak, że kwestia sporna dotyczy warunków udzielenia zgody. Zgodnie z twierdzeniem właściciela nieruchomości zawartego w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r., kwestia głębokości położenia kabla była przedmiotem wspólnych ustaleń i nie była ona negowana. Natomiast zgodnie ze stanowiskiem [...] przedstawionym podczas rozprawy administracyjnej i w piśmie Spółki z dnia [...] stycznia 2016 r., właściciel nieruchomości w istocie nie wyraził zgody na realizację inwestycji, gdyż nie podpisał oświadczenia o wyrażeniu zgody na realizację inwestycji, a ponadto kwestionuje głębokość ułożenia linii kablowej. Spółka wskazała również, że zgoda właściciela wyartykułowana w piśmie z [...] kwietnia 2015 r. nie pozwala na bezsporne ustalenie, że właściciel wyraził zgodę na budowę linii kablowej zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy.

Mając na względzie powyższe ustalenie Wojewoda zasadnie uznał, że w niniejszej sprawie strony nie osiągnęły porozumienia w zakresie warunków technicznych przeprowadzenia inwestycji. Wskazuje na to zarówno fakt niepodpisania przez właściciela nieruchomości oświadczenia o wyrażeniu zgody na założenie i przeprowadzenie odcinka linii kablowej SN 15 kV [...], odgałęzienie kierunek stacje transformatorowe [...] 1 i 2, jak i odmienne stanowiska stron dotyczące charakteru ustaleń dotyczących głębokości, na której posadowiony ma zostać kabel. Sąd podziela stanowisko, że zgoda wyrażona w piśmie z dnia [...] kwietnia 2015 r. nie pozwala na bezsporne ustalenie, że właściciel wyraził zgodę na budowę linii kablowej zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy.

Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenie art. 124 ust. 1, 2 i 7 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez niewskazanie zakresu czasowego, na jaki został ograniczony sposób korzystania z nieruchomości przez jej właściciela na rzecz wnioskodawcy, za trafne uznać należy stanowisko Wojewody, że brak jest podstaw do zawarcia powyższego zastrzeżenia w decyzji w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości. Jak bowiem zasadnie wyjaśnił organ odwoławczy, art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie obejmuje aspektu czasowego obowiązku ograniczania sposobu korzystania z nieruchomości. Przeciwko zasadności wskazanego wyżej zarzutu przemawiają również regulacje zawarte w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 126 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, w drodze decyzji zobowiązuje właściciela, użytkownika wieczystego lub osobę, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z konserwacją, remontami oraz usuwaniem awarii ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń nienależących do części składowych nieruchomości, służących do przesyłania lub dystrybucji płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, a także usuwaniem z gruntu tych ciągów, przewodów, urządzeń i obiektów, jeżeli właściciel, użytkownik wieczysty lub osoba, której przysługują inne prawa rzeczowe do nieruchomości nie wyraża na to zgody. Decyzja o zobowiązaniu do udostępniania nieruchomości może być także wydana w celu zapewnienia dojazdu umożliwiającego wykonanie czynności. Natomiast art. 124 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wprost stanowi, że obowiązek udostępnienia nieruchomości może być ustanowiony na czas nie dłuższy niż 6 miesięcy.

Art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi, że w przypadku siły wyższej lub nagłej potrzeby zapobieżenia powstaniu znacznej szkody, z zastrzeżeniem ust. 5, starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, udziela, w drodze decyzji, zezwolenia na czasowe zajęcie nieruchomości na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, licząc od dnia zajęcia nieruchomości. W przypadku postępowania prowadzonego na wniosek, wydanie decyzji następuje niezwłocznie, nie później jednak niż w terminie 7 dni, licząc od dnia złożenia wniosku.

Stąd też istotnie przyjąć należało, że gdyby wolą racjonalnego ustawodawcy było ustanowienie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości, wiążącego się z koniecznością określenia przez właściwy organ okresu tego ograniczenia, to takie warunki zawarłby wprost w przepisie, tak jak uczynił to w przypadku decyzji, o których mowa w art. 124b ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 126 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Jednakże wobec braku analogicznej regulacji odnośnie decyzji wydawanych w trybie art. 124 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy przyjąć, że ustawodawca nie przewidział możliwości ograniczenia sposobu korzystania nieruchomości w wymiarze czasowym.

Podsumowując dotychczasowe rozważania wskazać należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadały prawu. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, działając na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.