Uchwała Składu Pięciu Sędziów NSA, sygn. akt OPK 24/99
NSA w Warszawie (przed reformą)
Data orzeczenia: 1999-11-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 603  Utrzymanie i ochrona dróg publicznych i innych dróg ogólnodostępnych, ruch na tych drogach, koleje, lotnictwo cywilne, p
Hasła tematyczne: Ruch drogowy
Administracyjne postępowanie
Powołane przepisy: article: art. 73 ust. 1, art. 71, art. 72 ust. 1-2, art. 59 ust. 3
journal: Dz.U. 1997 nr 98 poz. 602
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym.
article: poz. 365
journal: Dz.U. 1998 nr 5 poz. 7
Teza: Rejestracji pojazdu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ od dnia wejścia w życie tej ustawy, dokonuje się w formie decyzji administracyjnej.

TEZY

Rejestracji pojazdu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ od dnia wejścia w życie tej ustawy, dokonuje się w formie decyzji administracyjnej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny przy udziale Wiesława Czerwińskiego, prokuratora Prokuratury Apelacyjnej, delegowanego do Ministerstwa Sprawiedliwości w sprawie o stwierdzenie nieważności z urzędu rejestracji pojazdu dokonanej w dniu 1 kwietnia 1998 r. po rozpoznaniu w dniu 15 listopada 1999 r. na posiedzeniu jawnym, pytania prawnego pełnego składu Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. zgłoszonego na podstawie art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./, o następującym brzmieniu:

Czy w stanie prawnym ukształtowanym ustawą z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, a przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 57 poz. 365/, w szczególności przy zestawieniu treści art. 73 ust. 1 aktualnego prawa o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./ z treścią wcześniejszego odpowiednika tego przepisu, tj. art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./, rejestracji pojazdów dokonywało się w formie decyzji administracyjnej?"

podjął następującą uchwałę:


UZASADNIENIE

Pełny skład Samorządowego Kolegium Odwoławczego we W. na wniosek składu orzekającego Kolegium uchwałą nr 1/99 z dnia 9 czerwca 1999 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z pytaniem prawnym przytoczonym w sentencji uchwały, w trybie art. 22 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych /Dz.U. nr 122 poz. 593 ze zm./.

Pytanie prawne zostało sformułowane na tle następującego stanu faktycznego:

Prezydent Miasta W. dnia 1 kwietnia 1998 r. zarejestrował samochód marki Opel Omega, którego właścicielem jest Dolnośląskie Towarzystwo Leasingowe S.A. we W. W piśmie z dnia 7 stycznia 1999 r. Naczelnik Urzędu Skarbowego w I. podniósł, że rejestracja nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ zarejestrowano opisany pojazd jako samochód ciężarowo - osobowy, mimo że dokonane w nim przez poprzedniego właściciela przeróbki nie zostały poparte świadectwem homologacji, a pojazd został sprowadzony na polski obszar celny jako samochód osobowy i jako taki został zarejestrowany w kraju po raz pierwszy. Po wszczęciu postępowania z urzędu skład Kolegium powziął wątpliwości co do trybu rejestrowania pojazdów w stanie prawnym obowiązującym w okresie od wejścia w życie ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /1 styczeń 1998 r./ do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 57 poz. 365/.

W uzasadnieniu uchwały podano, że istnieją poważne wątpliwości co do trybu rejestracji pojazdów w oparciu o art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawa o ruchu drogowym. Przepis art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawa o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./, stanowiący odpowiednik art. 73 ust. 1 ustawy z 1997 r. jednoznacznie stwierdzał, że rejestracji pojazdów dokonuje się - co do zasady  - "wydając w drodze decyzji dowód rejestracyjny". Natomiast w aktualnie regulującym sprawę rejestracji pojazdu art. 73 ust. 1 nowego Prawa o ruchu drogowym pominięto zwrot "w drodze decyzji", ograniczając się do stwierdzenia, że rejestracji dokonuje się na wniosek właściciela wydając dowód rejestracyjny oraz tablice /tablicę/ rejestracyjne. Aktualnie brzmienie obowiązujących przepisów może - zdaniem Kolegium - sugerować założoną przez ustawodawcę zmianę sposobu rejestrowania pojazdów poprzez zastąpienie trybu decyzyjnego stosowną czynnością materialno-techniczną, polegającą na wydaniu dokumentu stwierdzającego dopuszczenie pojazdu do ruchu. Poprawność takiej czynności podlegałaby kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego na podstawie art. 16 ust. 1 pkt 4 ustawy o NSA z dnia 11 maja 1995 r. /Dz.U. nr 74 poz. 368 ze zm./. Zasadność takiego rozumowania potwierdza zachowanie w wielu innych przepisach ustawy Prawa o ruchu drogowym z 1997 r. decyzyjnego trybu załatwiania niektórych spraw z organizacją tego ruchu związanych. Tytułem przykładu wskazano na decyzję w przedmiocie: zwolnienia z obowiązku homologacji /art. 81 ust. 2 ustawy/, cofnięcie uprawnień do wykonywania badań technicznych pojazdów /art. 84 ust. 8 ustawy/, cofania zezwoleń na prowadzenie szkolenia przygotowującego zainteresowanych do kierowania pojazdami /art. 104 ust. 2 ustawy/, skreślenia egzaminatora z ewidencji /art. 113 ust. 2 ustawy/, zatrzymania prawa jazdy lub pozwolenia do kierowania tramwajem /art. 138 ust. 1 i art. 139 ust. 1 ustawy/, czy cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdem silnikowym /art. 140 ust. 1 ustawy/.

Wątpliwości co do trybu rejestracji pojazdu w sprawie będącej przedmiotem rozpatrzenia przez Kolegium nie usuwa rozporządzenie Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów, którego załącznik nr 1, określający wzór wniosku o rejestrację, czasową rejestrację lub wyrejestrowanie pojazdu, na stronie 2 zawiera formularz aktu podejmowanego przez organ administracji /w załatwieniu wniosku, jak można mniemać/ określony mianem decyzji. Rozporządzenie to bowiem weszło w życie w dniu 23 maja 1998 r., a kwestionowanej rejestracji dokonano w dniu 1 kwietnia 1998 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Przedstawione przez Kolegium zagadnienie prawne, czy rejestracja pojazdu na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./, zwanej dalej ustawą, zostało związane ze stanem prawnym obowiązującym od dnia wejścia w życie tej ustawy do dnia wejścia w życie rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów /Dz.U. nr 57 poz. 365/, zwanego dalej rozporządzeniem, na skutek przyjęcia założenia, iż rejestracja pojazdu następowała w innej prawnej formie przed wejściem w życie rozporządzenia, a w innej po wejściu w życie rozporządzenia. Założenie to nie jest trafne. To, w jakiej prawnej formie organ załatwia sprawę o zarejestrowanie pojazdu nie określa i nie może określać rozporządzenie, gdyż jest to materia ustawowa uregulowana w samej ustawie. Zresztą przepisy ustawy, na podstawie których zostało wydane rozporządzenie nie zawierają upoważnienia do uregulowania tej sprawy w akcie wykonawczym do tej ustawy. Oznacza to, że przedstawione w pytaniu zagadnienie prawne w jednakowym stopniu odnosi się do stanu prawnego obowiązującego po wejściu w życie ustawy, zarówno przed, jak i po wejściu w życie rozporządzenia.

Od 1 stycznia 1998 r. obowiązek i podstawowe zasady rejestracji pojazdów określone są w przepisach ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. nr 98 poz. 602 ze zm./. Zgodnie z art. 71 tej ustawy pojazdy /oprócz wymienionych w ust. 3/ są dopuszczane do ruchu, jeżeli odpowiadają warunkom określonym w art. 66 i są zarejestrowane /ust. 2/, a dokumentem stwierdzającym dopuszczenie tych pojazdów na stałe do ruchu jest dowód rejestracyjny /ust. 1/. Rejestracji dokonuje się na podstawie dokumentów wymienionych w art. 72 ust. 1 i 2 ustawy lub określonych w trybie ust. 3 tego przepisu. W myśl art. 73 ust. 1 ustawy pojazdy - z zastrzeżeniem ust. 2-5, na wniosek ich właściciela rejestruje starosta "wydając dowód rejestracyjny oraz tablice /tablicę/ rejestracyjne".

Z treści przedstawionego pytania prawnego i jego uzasadnienia wynika, że Kolegium nie kwestionuje, iż przedmiotem unormowania jest sprawa z zakresu administracji publicznej. Stanowisko to jest prawidłowe i nie wymaga uzasadnienia.

Wątpliwości Kolegium budzi natomiast prawna forma załatwiania spraw dotyczących rejestracji pojazdów, gdyż żaden z powołanych przepisów nie stanowi wprost by właściwa w tym zakresie była droga decyzji administracyjnej. Konstrukcja art. 73 ust. 1 ustawy może rzeczywiście budzić tego typu wątpliwości, zwłaszcza, że przepis ten został sformułowany inaczej niż dotyczący tej samej materii poprzednio obowiązujący art. 59 ust. 3 ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym /Dz.U. 1992 nr 11 poz. 41 ze zm./, który stanowił, że właściwy organ dokonuje rejestracji pojazdów, "wydając w drodze decyzji dowód rejestracyjny".

Nieprzekonujący jest jednak argument Kolegium, że skoro ustawodawca, regulując szereg kwestii związanych z organizacją ruchu drogowego przewidział tam wprost formę decyzji administracyjnej, a nie uczynił tego tylko przy normowaniu rejestracji pojazdów, to należy przyjąć, że w powyższych sprawach wykluczył taki sposób ich załatwiania.

Proponowana metoda wykładni systemowej wewnętrznej mogłaby być przydatna dla rozstrzygnięcia omawianego zagadnienia tylko wówczas, gdyby ustawodawca w nowym Prawie o ruchu drogowym rzeczywiście w sposób wyczerpujący i jednoznaczny określił uprawnienia decyzyjne organów. Tymczasem w ustawie nie zawsze sprecyzowano, w jakiej formie prawnej mają być podejmowane określone działania. I tak w art. 84 ustawy tylko w przypadku diagnosty jednoznacznie przesądzono, że cofnięcie uprawnienia do wykonywania badań technicznych następuje w drodze decyzji /ust. 7 i 8/. Takiego wymogu nie sformułowano wprost w przypadku cofnięcia upoważnienia udzielonego stacji kontroli pojazdów /art. 84 ust. 4 pkt 3/, mimo że w orzecznictwie sądu administracyjnego konsekwentnie przyjmowano i przyjmuje się, iż sprawy dotyczące upoważnień udzielonych stacjom kontroli pojazdów, w świetle dotychczasowych przepisów i nowego Prawa o ruchu drogowym, powinny być rozstrzygane w drodze decyzji administracyjnej /np. wyroki NSA: z dnia 31 marca 1999 r., II SA 1871/98, z dnia 13 listopada 1999 r. II SA 1266/98 i z dnia 16 maja 1996 r., II SA 1056/95/. Podobnie w art. 111 ustawy brak wskazania co do formy załatwiania spraw dotyczących wpisu do ewidencji egzaminatorów osób ubiegających się o uprawnienia do kierowania pojazdami. Mimo tego np. w kwestii odmowy dokonania powyższego wpisu decyzyjne kompetencje organu nie powinny budzić wątpliwości /por. wyrok NSA z dnia 26 listopada 1998 r., II SA 667/98/.

Dla rozstrzygnięcia przedstawionego pytania prawnego brak określenia co do formy załatwiania spraw dotyczących rejestracji pojazdów nie może mieć zatem rozstrzygającego znaczenia. W doktrynie prawa administracyjnego oraz w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego wielokrotnie zresztą podkreślano, że o tym, czy dany akt administracyjny jest decyzją przesądza nie jego nazwa lecz charakter sprawy oraz treść przepisu będącego podstawą działania organu załatwiającego tę sprawę. Zwraca się również uwagę na to, że przepisy prawa materialnego przewidują decyzyjną formę załatwiania danej sprawy nie tylko w sposób bezpośredni, ale także przez wyrażoną w formie czasownikowej kompetencję organu do rozstrzygania sprawy /np. zezwala, przydziela, stwierdza/. Za decyzję uznaje się jednostronne rozstrzygnięcie organu administracyjnego o wiążących konsekwencjach obowiązującej normy prawa administracyjnego dla indywidualnie określonego podmiotu i konkretnej sprawy, podejmowane w sferze stosunków zewnętrznych, poza systemem organów państwowych i podległych im jednostek, np. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 12 października 1998 r., OPS 6/98 /ONSA 1999 Nr 1 poz. 3/ oraz wyrok NSA z dnia 15 października 1987 r., SA/Wr 730/87 /ONSA 1988 Nr 1 poz. 18/. Podnosi się ponadto, że w przypadku gdy uprawnienia strony nie powstają bezpośrednio z mocy prawa, lecz w wyniku konkretyzacji normy prawnej, organ administracyjny - o ile nie jest przewidziana inna forma jego działania - obowiązany jest dokonać tej konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej /wyrok NSA z dnia 31 sierpnia 1984 r., SA/Wr 430/84 - OSPiKA 1986 z. 9-10 poz. 176/. Z uwagi na zawartą w art. 104 Kpa zasadę załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych przez wydanie decyzji, wyłączenie decyzyjnej formy załatwienia takich spraw musi być przy tym wyraźne. Nie można go domniemywać /wyrok NSA z dnia 25 stycznia 1998 r., II SA 1329/97/.

Z użytych w art. 73 ust. 1 i art. 72 ust. 1 ustawy sformułowań "rejestracji pojazdu dokonuje (...) starosta" i "rejestracji dokonuje się (...)" wynika, że uzyskanie przewidzianych w tych przepisach uprawnień przez dany podmiot nie następuje z mocy samego prawa. lecz dopiero w wyniku konkretyzacji normy prawnej. W art. 73 ust. 1 ustawy jest mowa o dwóch czynnościach organu rejestracyjnego: o dokonaniu rejestracji oraz o wydaniu dowodu rejestracyjnego i tablic /tablicy/ rejestracyjnych. Samo wydanie dowodu rejestracyjnego jest tylko czynnością materialno-techniczną. Sama ta czynność nie wyznacza jednak sytuacji prawnej jednostki, gdyż zawsze musi być ona poprzedzona rozstrzygnięciem przez dany organ, czy w konkretnej sytuacji osoba ubiegająca się o rejestrację danego pojazdu spełnia wszystkie określone wymagania ustawowe. Takie działania organu autorytatywnie konkretyzują sytuację prawna podmiotu i noszą wszelkie znamiona procesu podejmowania decyzji. Akt rejestracji pojazdu ma zatem cechy decyzji administracyjnej w znaczeniu materialnoprawnym.

Zauważyć ponadto należy, że norma art. 73 ust. 1 ustawy ma formę zdania złożonego podrzędnie, składającego się ze zdania głównego i równoważnika wyrażonego imiesłowem przysłówkowym współczesnym. Równoważnik imiesłowowy zakończony na "ąc" zastępuje zdanie czasowe, przyczynowe, przyzwalające i sposobowe. Wskazuje również na czynność równoczesną /przeszłą, teraźniejszą/ z czynnością zdania głównego. Taka składnia omawianego przepisu eksponuje łączność między określonymi w nim zachowaniami organu. Wydanie dowodu rejestracyjnego i tablic może zatem nastąpić tylko w razie pozytywnego załatwienia wniosku strony o zarejestrowanie pojazdu, co następuje o tyle jednocześnie, aby decyzja o zarejestrowaniu poprzedziła materialno-techniczną czynność wydania dowodu rejestracyjnego i tablic.

Pogląd taki znajduje także potwierdzenie w art. 71 ust. 1 i ust. 2 ustawy. Z przepisów tych wynika bowiem, że co do zasady tylko pojazdy zarejestrowane są dopuszczane do ruchu, a dokumentem stwierdzającym dopuszczenie takich pojazdów do ruchu jest właśnie dowód rejestracyjny. Dowód rejestracyjny spełnia więc dwojakiego rodzaju rolę: potwierdza wydanie decyzji o zarejestrowaniu pojazdu oraz jest dokumentem stwierdzającym dopuszczenie zarejestrowanego pojazdu do ruchu.

Nie ulega wątpliwości, że wniosek właściciela o zarejestrowanie pojazdu wszczyna postępowanie, które kończy zarejestrowanie pojazdu, ale przecież w określonych sytuacjach organ może odmówić zarejestrowania pojazdu. Złożenie wniosku w organie rejestrującym oznacza zatem wszczęcie postępowania w sprawie o zarejestrowanie pojazdu, która wymaga rozstrzygnięcia. Jest to sprawa indywidualna rozstrzygana w postępowaniu przed organem administracji publicznej. Skoro ustawa nie wyłącza stosowania w tych sprawach kodeksu postępowania administracyjnego, postępowanie w tych sprawach normuje ten kodeks. Nie ulega zaś kwestii, że załatwienie sprawy w tym postępowaniu /zarówno pozytywne dla strony, jak i negatywne/ następuje przez wydanie decyzji, która rozstrzyga sprawę co do jej istoty albo w inny sposób kończy sprawę w danej instancji /art. 104 par. 2 Kpa/.

Oznacza to, że pod rządem ustawy, tak jak i poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 1 lutego 1983 r. Prawo o ruchu drogowym, rejestracja pojazdu następuje w drodze decyzji administracyjnej.

To, że sprawa o zarejestrowanie pojazdu jest rozstrzygana w drodze decyzji administracyjnej, nie musi oznaczać, że rejestracja pojazdu wymaga wydania decyzji pisemnej zawierającej wszystkie elementy określone w art. 107 par. 1 Kpa, która zostanie doręczona stronie. Zgodnie z ogólną zasadą wyrażoną w art. 12 par. 1 Kpa organ administracji powinien posługiwać się najprostszymi środkami prowadzącymi do załatwienia sprawy. Jakkolwiek, co do zasady, sprawy należy załatwiać w formie pisemnej /art. 14 par. 1 Kpa/, to jednak przepis art. 14 par. 2 Kpa stwarza możliwość załatwiania spraw ustnie, gdy przemawia za tym interes strony, a przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie. W przypadku ustnego załatwiania sprawy, treść oraz istotne motywy takiego załatwienia powinny być utrwalone w aktach w formie protokołu lub podpisanej przez stronę adnotacji. Jeżeli decyzja nie jest doręczona stronie na piśmie, organ jest nią związany od chwili ogłoszenia /art. 110 Kpa/.

W przypadku pozytywnego załatwienia wniosku właściciela o zarejestrowanie pojazdu, interes strony przemawia za załatwieniem sprawy ustnie, a ustawa prawo o ruchu drogowym, ani inny przepis prawny nie stoi temu na przeszkodzie.

Do takiego sposobu załatwienia sprawy nawiązuje załącznik nr 1 do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 marca 1998 r. w sprawie rejestracji i oznaczania pojazdów. Dane zamieszczone na stronie 2 wzoru wniosku /nazwane "decyzją"/ można rozumieć jako utrwalenie w aktach treści oraz istotnych motywów załatwienia sprawy w formie protokołu lub adnotacji, podpisanej przez stronę /art. 14 par. 2 Kpa/.

Mając na uwadze przytoczone wyżej względy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 18 ust. 2 i art. 50 ustawy o NSA, podjął uchwałę jak w sentencji.