Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 3089/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-08-13 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 136  ust. 1, 2, 3
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 97  par. 1  pkt 4 i  art. 100  par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie: WSA Joanna Gierak-Podsiadły (spr.) WSA Izabela Ostrowska Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi wniesionej przez M. L. jest postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...]. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz A. G. i M. L. działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] u zbiegu ulic [...] i [...] oraz wzywające ww. osoby do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o rozpatrzenie ważności umowy sporządzonej w dniu [...] Rep. A Nr [...] na mocy której Województwo [...] przeniosło własność działki nr [...] na rzecz B. G. oraz B. i K. małż. P.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Starosta [...] decyzją z dnia [...] nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz A. G. w [...] części oraz M.L. w [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] i ulicy [...], oznaczonej w projekcie podziału przyjętym w dniu [...] do Miejskiego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...] pod nr [...] nr ewidencyjnym [...], o powierzchni [...] ha oraz odmówił zwrotu na rzecz A. G. i M. L. części wywłaszczonej nieruchomości nr [...], która weszła w skład działek oznaczonych obecnie nr: [...]. Jednocześnie zobowiązał A.G. i M. L. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł, odpowiednio po [...] części.

W odwołaniu od powyższej decyzji M. L. wniósł o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, w celu przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w szczególności w zakresie odmowy zwrotu na rzecz A. G. i M. L. części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Ponadto zarzucił, że rozstrzygnięcie organu I instancji zapadło z naruszeniem zarówno przepisów prawa materialnego, jak i procedury administracyjnej, uzasadniając, że zgodnie z przepisem art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściwy organ zawiadamia poprzedniego właściciela nieruchomości lub jego spadkobierców o zamiarze użycia nieruchomości lub jej części na cel inny niż określony jako cel wywłaszczenia. W przedmiotowej sprawie Zarząd Województwa [...] nie dopełnił powyższego obowiązku i w 2007 r. zbył, w trybie bezprzetargowym na rzecz osób fizycznych, nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...]. Przy czym w postępowaniu o zwrot nieruchomości nie podjęto próby wyjaśnienia zaistniałej sytuacji i tym samym rozstrzygnięcie zapadło z naruszeniem art. 7, art. 8 oraz art. 9 k.p.a.

Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] nr [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...]. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wyjaśnił, że aktem notarialnym z dnia [...] Rep. A-nr [...] A. D. zbył w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) na rzecz Skarbu Państwa nieruchomość oznaczoną jako działka nr [...] o powierzchni [...] ha, położoną w [...] przy ulicy [...], która weszła w skład terenu, na którym została zlokalizowana budowa ulicy [...] (obecnie [...]). Spadkobiercy A. D.: A. G. i M. L. wystąpili z wnioskami z dnia 13 października 2008 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości z uwagi na jej zbędność na cel wywłaszczenia. Starosta [...] decyzją z dnia [...] orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] i ul. [...], oznaczonej w projekcie podziału nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha oraz odmówił zwrotu na rzecz wnioskodawców części nieruchomości nr [...], która weszła w skład działek oznaczonych obecnie nr: [...]. Powyższą decyzję Wojewoda [...] uchylił decyzją z dnia [...] nr [...] i sprawę przekazał do ponownego rozpatrzenia ze względu na naruszenie przepisów proceduralnych. W ponownym postępowaniu Starosta [...] przeprowadził m. in. oględziny nieruchomości podczas wizji w dniu 18 listopada 2010 r. oraz rozprawę administracyjną w dniu 5 lutego 2009 r., w trakcie której M. L. oświadczył, że żądanie zwrotu dotyczy całej wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej wówczas nr [...]. Dalej w uzasadnieniu wydanej decyzji organ powołał treść art. 136 ust. 3, art. 137 oraz art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) i wskazał, że z ustaleń dokonanych w postępowaniu administracyjnym wynika, że część wywłaszczonej nieruchomości, oznaczona w projekcie podziału nr [...] o powierzchni [...] ha nie została wykorzystana na cel wykupu. W trakcie przeprowadzonej wizji lokalnej na gruncie ustalono, że na działce tej urządzono zieleń. Dlatego też organ I instancji orzekł o zwrocie na rzecz wnioskodawców wymienionej działki. Ponadto część wykupionej przez Skarb Państwa nieruchomości, oznaczonej obecnie numerami [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha oraz część działek nr [...] o powierzchni [...] ha i [...] o powierzchni [...] ha, zajęte zostały pod budowę ul. [...] (obecnie [...]) oraz pod budowę ulicy [...]. Jednocześnie część nieruchomości, która weszła w skład działki nr [...] o powierzchni [...] ha, stanowi obecnie własność po [...] części B.G. oraz B. i K. P. na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] Rep. A Nr[...] – to prawo własności ujawnione zostało w księdze wieczystej [...] prowadzonej przez Sąd Rejonowy w [...]. Organ pierwszej instancji odmówił zwrotu wymienionych działek uzasadniając, że w stosunku do działek nr [...] zrealizowano ulicę, zatem cel wywłaszczenia został zrealizowany. Organ odwoławczy wskazał, że dwie pierwsze z wymienionych działek zajęte zostały pod realizację ulicy [...], a nie jak określono w celu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, pod ulicę [...] (obecnie ul. [...]). Jednak zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym zadośćuczynienie roszczeniu o zwrot nieruchomości wywłaszczonej, a zajętej obecnie pod drogę publiczną na podstawie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, prowadziłoby do skutku sprzecznego z prawem, polegającego na nabyciu przez osobą fizyczną nieruchomości stanowiącej część drogi publicznej. Stosownie do przepisu art. 103 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administracją publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) zarówno ulica [...], jak i ul. [...] z dniem 1 stycznia 1999 r. stały się drogami publicznymi zaliczonymi do kategorii dróg powiatowych (przed tą datą zaliczonymi do kategorii dróg wojewódzkich). Organ odwoławczy wyjaśnił także, że przedmiotem zwrotu może być tylko nieruchomość wywłaszczona, która w dniu orzekania o zwrocie stanowi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, dlatego też działka nr [...], z uwagi na to, że stanowi własność osób fizycznych, nie może być przedmiotem zwrotu na rzecz spadkobierców byłego właściciela. Stwierdził, że pomimo wystąpienia przesłanek z art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy w przypadku, gdy w chwili rozpatrywania wniosku o zwrot przedmiotowa nieruchomość nie jest we władaniu Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego, a stanowi własność osób trzecich. Roszczenie o zwrot nieruchomości wywłaszczonej może być skierowane wyłącznie wobec podmiotu publicznoprawnego, tj. Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zatem skoro wywłaszczenie nieruchomości jest dopuszczalne tylko na rzecz tych podmiotów, to również zobowiązanie do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości może obciążać tylko te podmioty. Dla skutecznego orzeczenia o zwrocie nieruchomości istotne jest zatem nie tylko spełnienie ustawowych przesłanek, ale również to, czy podmiotowi publicznoprawnemu nadal przysługuje prawo własności do tej nieruchomości, pozwalające na restytucję poprzedniego stanu prawnego. W ocenie organu zaniechanie zawiadomienia osób uprawnionych o możliwości żądania przez nich zwrotu nieruchomości wywłaszczonej i zbycie jej na rzecz osób trzecich może skutkować zgłoszeniem przez te osoby roszczenia o odszkodowanie, dochodzonego przed sądem cywilnym, jeżeli nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia i jej zbycie zniweczyło możliwość zwrotu nieruchomości.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższą decyzję Wojewody [...] złożył M. L., wnosząc o jej uchylenie w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...].

Wyrokiem z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 444/11, Wojewódzkie Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r. skargę kasacyjną wniósł M. L. Zarzucił zakwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 136 ust. 1, 2 i 3 w zw. z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 1997 r. Nr 115, poz. 741 z późn. zm.). W skardze kasacyjnej postawiono także zarzut naruszenia licznych przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 410/12 uchylił zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] (pkt 1), w pozostałym zaś zakresie oddalił skargę kasacyjną (pkt 2). Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Za zasadny uznał natomiast zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów prawa materialnego formułowany jako zarzut błędnej wykładni art. 136 ust. 1-3 w związku z art. 229 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, przekładający się bezpośrednio na niezastosowanie przez Sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny przypomniał, że art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zawiera normę o charakterze bezwzględnie obowiązującym, stanowiącą, że nieruchomość wywłaszczona nie może być użyta na inny cel, niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, z uwzględnieniem art. 137 – do którego nawiązuje wprost również treść art. 136 ust. 3, chyba że poprzedni właściciel lub jego spadkobierca nie złożą wniosku o zwrot tej nieruchomości. Przepis art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada zatem kategoryczny zakaz użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny, niż w decyzji o wywłaszczeniu cel, jeśli nie zostaną spełnione określone przesłanki. Dopuszczalność wykorzystania nieruchomości na inny cel jest uzależniona w istocie od wyrażenia zgody przez poprzedniego właściciela bądź jego spadkobiercę, która przejawia się brakiem wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Jednakże, aby skutecznie podnosić skutki braku wniosku podmiotów uprawnionych do zwrotu nieruchomości, właściwy organ administracji powinien dokonać zawiadomienia o zamiarze wykorzystania nieruchomości na inny cel, który to wymóg wprowadza przepis art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zadysponowanie nieruchomością na inny cel, bez zawiadomienia o tym zamiarze, a zatem bez faktycznej zgody, stanowi naruszenie zakazu wyrażonego w treści art. 136 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dokonanie obrotu nieruchomością, do której prawo zwrotu zostało zastrzeżone w ustawie jej byłemu właścicielowi bądź jego spadkobiercom, bez ich zgody, jest działaniem niezgodnym z prawem, naruszającym chronione prawem interesy wywłaszczonego.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał zatem, iż prawidłowa wykładania art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami prowadzi do wniosku, że wyzbycie się wywłaszczonej nieruchomości przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego nie stanowi automatycznie przeszkody do dochodzenia zwrotu nieruchomości, a zwłaszcza nie jest dopuszczalne uznanie za taką przeszkodę wyzbycie się nieruchomości w sposób urągający zasadom określonym w art. 136 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nawet jeśli nieruchomość nie pozostaje we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostki samorządu terytorialnego, a nie zachodzą przeszkody, o których mowa w art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, złożenie przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie wyłącza powinności organu administracji, do którego wpłynął wniosek, przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, o której mowa w art. 137 ustawy.

Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę, że uprawnienie do żądania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości ma charakter prawa konstytucyjnego. Wskazał też na pierwszeństwo wynikających z ustawy praw poprzedniego właściciela nad prawnymi skutkami działań organów państwa opartych na nieprzestrzeganiu prawa.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji naruszył normę wynikającą z art. 136 ust. 1-3 cyt. ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu, polegającą na przyjęciu, że sprzedaż części wywłaszczonej nieruchomości, na której nie został zrealizowany cel wywłaszczenia, która weszła w skład działki nr [...] o powierzchni [...] ha na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] Rep. A-nr [...] bez zawiadomienia poprzedniego właściciela o zamiarze jej użycia na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu, automatycznie uzasadnia odmowę jej zwrotu. W sprawie jest niesporne, że nie został zrealizowany obowiązek wynikający z art. 136 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami polegający na zawiadomieniu przez organ poprzedniego właściciela tej nieruchomości lub jego spadkobiercy o zamiarze użycia wywłaszczonej nieruchomości lub jej części na inny cel niż określono w decyzji o wywłaszczeniu i poinformowaniu go jednocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Sąd pierwszej instancji zaaprobował stanowisko organów, które przyznały, że działka nr [...] nie została wykorzystana na cel, na który została wywłaszczona, to jednak z uwagi na fakt, że nie pozostaje już własnością Miasta [...], zwrot jej nie jest możliwy. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego akceptacja powyższego stanowiska organów w istocie legalizowałoby bezprawne działanie organów, które rozporządziły przedmiotową nieruchomością z naruszeniem art. 136 ust. 2 cyt. ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wskazał bowiem, że w razie wystąpienia pozytywnych przesłanek warunkujących zwrot wywłaszczonej nieruchomości, to na organach powinien spoczywać ciężar doprowadzenia do stanu prawnego, w którym staną się one na powrót organami rzeczywiście władającymi nieruchomością. Tylko w sytuacji niemożliwości doprowadzenia do takiego stanu brak władania przez Skarb Państwa bądź jednostkę samorządu terytorialnego wywłaszczoną nieruchomością stanowi negatywną przesłankę jej zwrotu.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w razie wystąpienia przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, na organie administracji ciąży obowiązek doprowadzenia do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego władać będzie nieruchomością podlegającą zwrotowi. O ile Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego z naruszeniem zakazów zawartych w art. 136 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami utraciły władanie nad nieruchomością podlegającą zwrotowi, to na tych podmiotach w pierwszej kolejności spoczywa obowiązek podjęcia czynności zmierzających do doprowadzenia do stanu, w którym na powrót Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego obejmie władztwo nad tą nieruchomością. Do podjęcia takich czynności uprawnieni są również byli właściciele lub spadkobiercy właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, którzy także posiadają interes prawny do zakwestionowania legalności takiej umowy, ich roszczenie o zwrot nieruchomości bowiem nie wygasło, skoro w związku z brakiem zawiadomienia o możliwości zwrotu nie rozpoczął biegu trzymiesięczny termin, po upływie którego roszczenie o zwrot nieruchomości lub jej części wygasa.

Skoro zatem dla rozstrzygnięcia sprawy o zwrot wywłaszczonej nieruchomości niezbędne jest doprowadzenie do sytuacji, w której Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego jest właścicielem nieruchomości, to w ocenie Naczelnego Sadu Administracyjnego nie ulega wątpliwości, że kwestia ważności dokonanej w opisanych warunkach czynności prawnej stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W konsekwencji, jeżeli rozstrzygnięcie sprawy o zwrot nieruchomości stało się zależne od wcześniejszego doprowadzenia stosunków prawnych do stanu, w którym wykonalna stanie się decyzja o zwrocie nieruchomości, to Sąd pierwszej instancji niezasadnie przyjął, że nie miał w sprawie zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Przypomniał, że ustawodawca wyposażył organy administracji w środki prawne, które mają na celu uzyskanie rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym, jeżeli podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania przed tym innym organem bądź sądem jest wyłącznie strona. Jak wynika z art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji wzywa stronę do dokonania czynności inicjującej stosowne postępowanie, np. do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego – w rozpoznawanej sprawie mającego na celu podważenia ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości.

W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej, wydając decyzję o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, dokonały zatem błędnej wykładni art. 136 ust. 1-3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, a Sąd pierwszej instancji nie zasadnie to stanowisko zaakceptował.

Ponieważ nie zostały uwzględnione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził jedynie naruszenie prawa materialnego, uwzględniając z tego względu skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt: I SA/Wa 444/11 w części dotyczącej odmowy zwrotu działki nr [...] i rozpoznał w tym zakresie skargę. Po rozpoznaniu skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] Naczelny Sąd Administracyjny uchylił tę decyzję, jak i poprzedzającą ją decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...], w części odmawiającej zwrotu na rzecz A.G. i M. L. części nieruchomości nr [...], która weszła w skład działki oznaczonej obecnie numerem [...]. W pozostałym zakresie skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.

Ponownie rozpoznając sprawę, Starosta [...] wydał w dniu [...] postanowienie znak: [...] (sprostowane postanowieniem z dnia [...] znak:[...]).

Powyższym postanowieniem – na podstawie art. 97 § 1 pkt 4, art. 100 § 1 i art. 101 § 1 i § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267) – zwanej dalej: k.p.a., w związku z art. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651 ze zm.) – zwanej dalej: u.g.n. – organ zawiesił z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz A. G. i M. L. działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] u zbiegu ulic [...] i [...], stanowiącej część nieruchomości oznaczonej dawniej nr [...], wykupionej na Skarb Państwa od A. D. aktem notarialnym w dniu [...] Rep. A [...] w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości z przeznaczeniem pod budowę ulicy [...] (obecnie [...]) z uwagi na to, że rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji o zwrocie zależy od uprzedniego rozstrzygnięcie przez sąd powszechny sprawy ważności zawartej umowy przenoszącej własność działki (pkt 1). Jednocześnie w pkt 2 sentencji postanowienia organ wezwał A. G. i M. L. do wystąpienia, w terminie 3 miesięcy od otrzymania ww. postanowienia, z wnioskiem do sądu powszechnego o rozpatrzenie ważności umowy sporządzonej w dniu [...] Rep. [...] przez notariusza I. P. w Kancelarii Notarialnej w [...] przy ul. [...], na mocy której Województwo [...] przeniosło własność działki nr [...] o pow. [...] na rzecz B. G. oraz B. i K. P.

W zażaleniu na powyższe postanowienie M. L. zaskarżył orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie. Skarżący zakwestionował prawidłowość zobowiązania jego oraz A. G. do wystąpienia do sądu powszechnego o rozpatrzenie ważności umowy z dnia [...]. W ocenie skarżącego z wiążącego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., jak również z treści art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika, że w pierwszej kolejności obowiązek ten spoczywa na Skarbie Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego, o ile podmioty te z naruszeniem zakazów z art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. utraciły własność nieruchomości podlagającej zwrotowi – jak miało to miejsce w okolicznościach niniejszej sprawy.

W piśmie z dnia 14 października 2013 r. skarżący podniósł ponadto, że Starosta [...] wydając postanowienie z dnia [...] wykazał się brakiem obiektywizmu i stronniczością. Zwrócił uwagę, że sprawa rozpoznawana jest w Delegaturze – Placówce Zamiejscowej w [...], a dotyczy wicestarosty K. P., który wcześniej był na tym terenie przez dwie kadencje Przewodniczącym Rady Powiatu. Wadliwe nabycie części wywłaszczonej nieruchomości nastąpiło w okresie, gdy pełnił tę funkcję i między innymi na jego rzecz, był on bezpośrednio zainteresowany nabyciem części wywłaszczonej nieruchomości.

Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] nr[...] – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a. w związku z art. 9a i art. 136 ust. 3 u.g.n. – utrzymał w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...].

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ stwierdził, iż konieczność rozstrzygnięcia przez sąd powszechny ważności umowy notarialnej z dnia [...] Rep. A-Nr [...] – na mocy której Województwo [...] przeniosło własność działki nr [...] o pow. [...] ha na rzecz B. G. oraz B. i K. P. – stanowi zagadnienie wstępne, od rozstrzygnięcia którego zależy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji w sprawie zwrotu nieruchomości na rzecz spadkobierców byłego właściciela nieruchomości. Sam fakt zawieszenia postępowania w sprawie organ uznał za niekwestionowany przez skarżącego.

W ocenie Wojewody [...] organ pierwszej instancji podjął czynności zmierzające do doprowadzenia do stanu, w którym na powrót Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego obejmie władztwo nad nieruchomością, zawieszając postępowanie w sprawie zwrotu nieruchomości do czasu rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego, jakim jest ustalenie ważności wskazywanej umowy notarialnej. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych stwierdził jednak, że sam fakt prowadzenia postępowania o zwrot nieruchomości nie rodzi po stronie organu – Starosty [...] – przesłanki interesu prawnego w wykazaniu nieważności tej umowy. Wskazał, że interes prawny do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego w kwestii ustalenia ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości mają A. G. i M. L. jako spadkobiercy A.D. – byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości.

Odnosząc się do podnoszonej przez stronę kwestii braku obiektywizmu i stronniczości w postępowaniu, z uwagi na nabycie wymienionej nieruchomości m. in. przez K. P. w okresie, gdy pełnił on funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu w [...], a obecnie pełni funkcję Wicestarosty [...], organ uznał, że wskazane okoliczności nie stanowią podstawy do wyłączenia z urzędu organu – Starosty [...] na podstawie art. 25 k.p.a.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] wniósł M. L.

Powyższe postanowienie zaskarżył w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na wynik sprawy:

1) art. 100 § 1 k.p.a. i 97 k.p.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. oraz wadliwą interpretację art. 189 k.p.c. poprzez :

a) przyjęcie, że z żądaniem wszczęcia postępowania mającego za cel doprowadzenie do stanu, w którym Skarb Państwa lub organ samorządowy władał będzie wywłaszczoną i wadliwie sprzedaną nieruchomością podlegającą zwrotowi, mają obowiązek wystąpić następcy prawni wywłaszczonego właściciela nieruchomości pod rygorem nastąpienia negatywnych dla nich skutków prawnych, kiedy w myśl wyraźnych wytycznych w tym zakresie zawartych w zapadłym w tej sprawie i wiążącym wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 410/12, str. 31 uzasadnienia, że powinność ta ciąży w pierwszej kolejności na organie;

b) uznanie przez organ, że postępowaniem rozstrzygającym o zagadnieniu wstępnym winno być postępowanie o ustalenie nieważności umowy z dnia [...] przenoszącej własność nieruchomości, kiedy w myśl prawa doprowadzenie do stanu, w którym Skarb Państwa lub organ samorządowy władał będzie wywłaszczoną i wadliwie sprzedaną nieruchomością podlegającą zwrotowi wymaga przeprowadzenia postępowania windykacyjnego, a kwestia nieważności umowy rozstrzygana byłaby w postępowaniu windykacyjnym "prejudycjalną";

c) uznanie, że organ nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 189 k.p.c. w wytoczeniu powództwa o ustalenie nieważności umowy z dnia [...] przenoszącej własność nieruchomości na osoby trzecie, kiedy jest dokładnie odwrotnie, organ ma oczywisty interes prawny w wytoczeniu takiego powództwa, a wynika on z zapadłego i przywołanego wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 410/12 oraz z unormowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

2) art. 7 k.p.a. i art. 8 k.p.a. poprzez brak działania przez organ z urzędu w kwestii odzyskania zbytej nieruchomości lub ustalenia nieważności notarialnej umowy sprzedaży z dnia [...] Rep. A [...], podczas gdy powinność taka ciąży na organie na podstawie prawomocnego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r. sygn. akt I OSK 410/12, a przejawia się w obowiązku zawieszenia postępowania i w równoczesnym wystąpieniu do sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 100 § 1 k.p.a., co spowodowało naruszenie zasady działania organu w sposób budzący zaufanie uczestników postępowania do władzy publicznej.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go postanowienia Starosty [...] z dnia [...] nr [...] w całości oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył stanowisko prezentowane w zażaleniu, że możliwość zwrotu wywłaszczonej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi lub jego następcom prawnym uwarunkowana jest podjęciem czynności zmierzających do przywrócenia władztwa nad nieruchomością Skarbowi Państwa lub jednostce samorządu terytorialnego. Do podjęcia takich czynności, w pierwszej kolejności zobligowany jest podmiot, na którym ciążył obowiązek zawiadomienia o przeznaczeniu nieruchomości na inny cel niż wskazany w decyzji, poprzedniego właściciela nieruchomości lub też jego następców prawnych, jak orzekł Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie. Podmiotem, na którym spoczywa obowiązek wystąpienia do sądu powszechnego z odpowiednim roszczeniem, jest więc w ocenie skarżącego Starosta [...].

Zdaniem skarżącego, Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazał, z jakiego rodzaju roszczeniem winien wystąpić Starosta na drogę postępowania sądowego, czy np. z roszczeniem o ustalenie ważności umowy sprzedaży nieruchomości, na jakie wskazuje Starosta, czy windykacyjnym, na co zdaniem skarżącego wskazują okoliczności sprawy, zwłaszcza, że na wywłaszczonej działce stanowiącej przedmiot postępowania nie posadowiono żadnego budynku.

Uzasadniając naruszenie art. 100 § 1 k.p.a. skarżący wskazał, że zgodnie z interpretacją zapadłego w niniejszej sprawie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego organ miał obowiązek wystąpić do sądu z odpowiednim żądaniem zmierzającym do odzyskania wadliwie sprzedanej nieruchomości. Zgodnie z dyspozycją art. 101 § 1 k.p.a., zawieszając z urzędu postępowanie, sam organ powinien był równocześnie wystąpić do sądu o rozstrzygnięcie powstałego w sprawie zagadnienia wstępnego. Organ natomiast, zawieszając postępowanie, wskazał stronom na taką możliwość, sam pozostając biernym.

Skarżący zwrócił uwagę, że skoro organ w pierwszej kolejności powinien doprowadzić do stanu sprzed naruszenia prawa, zwrócić osobom wywłaszczonym odebraną im nieruchomość, to oczywistym jest, że instrumentem służącym realizacji tak zdefiniowanego celu jest roszczenie windykacyjne, a nie ustalające. Zagadnieniem wstępnym winno być zatem nie ustalenie nieważności notarialnej umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...], lecz wystąpienie z roszczeniem windykacyjnym (powództwem o wydanie nieruchomości).

Zdaniem skarżącego także interes prawny organu w wytoczeniu powództwa ustalającego wytaczanego w trybie art. 189 k.p.c. jest w rozpoznawanej sprawie oczywisty i nie budzący wątpliwości. Jak wyjaśnił, wyraża się on w konieczności prawnej zainicjowania takiego postępowania wynikającej z uzasadnienia wyroku z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 410/12, oraz z unormowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym rozstrzygnięciu i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna i podlega oddaleniu.

Na wstępie przypomnieć należy, że wydanie zaskarżonego postanowienia było efektem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (wyrok z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt I SA/Wa 444/11) oraz Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 410/12) sprawy (ze skargi M.L.) w przedmiocie zwrotu na rzecz A. G. i M. L., w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., nieruchomości oznaczonej dawniej jako działka nr [...], o pow. [...] ha położonej w [...]. Na skutek wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w obrocie prawnym pozostała decyzja Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], utrzymująca w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] (którą: orzeczono o zwrocie na rzecz A.G. w [...] części oraz M. L. w [...] części nieruchomości położonej w [...] przy ulicy [...] i ulicy [...], oznaczonej nr ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] ha, odmówiono zwrotu na rzecz A. G. i M. L. części wywłaszczonej nieruchomości nr [...], która weszła w skład działek oznaczonych obecnie nr: [...] i [...] oraz zobowiązano A. G. i M. L. do zwrotu zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości w kwocie [...] zł, odpowiednio po [...] części), w części, która nie dotyczy odmowy zwrotu obecnej działki nr [...] (stanowiącej część dawnej nieruchomości nr [...]). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 lipca 2013 r. orzekł bowiem o uchyleniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, decyzji Wojewody [...] z dnia [...] nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części dotyczącej odmowy zwrotu ww. działki nr [...], a jednocześnie oddalił skargę kasacyjną w pozostałym zakresie. W związku z powyższym, do rozpatrzenia w sprawie pozostał wniosek A. G. i M. L. o zwrot części wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej obecnie nr [...]. Sprawa zwrotu pozostałych nieruchomości, tj. działek o nr ewid. [...] oraz o nr: [...] (stanowiących część dawnej nieruchomości nr [...]), została prawomocnie osądzona przywołanymi wyżej wyrokami Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Fakt, że w niniejszej sprawie orzekał już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oraz Naczelny Sąd Administracyjny, wywołuje także skutek związania oceną prawną wyrażoną w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 410/12. Oznacza to, zgodnie z art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) – dalej jako: p.p.s.a., że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w tej samej sprawie w przyszłości formułować nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie.

Dalej, przypomnieć trzeba, iż przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie było postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] nr [...], utrzymujące w mocy postanowienie Starosty [...] z dnia [...] nr [...] zawieszające z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz A. G. i M. L. działki nr [...] o pow. [...] ha, położonej w [...] u zbiegu ulic [...] i [...] oraz wzywające ww. osoby do wystąpienia z wnioskiem do sądu powszechnego o rozpatrzenie ważności umowy sporządzonej w dniu [...] Rep. A Nr [...], na mocy której Województwo [...] przeniosło własność działki nr [...] na rzecz B. G. oraz B. i K. P.

Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowią art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a. Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. mogą być wyłącznie kwestie prawne, które albo ujawniły się w toku postępowania i dotyczą istotnej dla sprawy przesłanki decyzji, albo z przepisów prawa materialnego wynika wprost konieczność rozstrzygnięcia danej kwestii prawnej. Chodzi przy tym o kwestie, których rozstrzygnięcie nie mieści się w kompetencjach organu prowadzącego postępowanie administracyjne w danej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 24 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2378/10, z dnia 28 listopada 2012 r., sygn. akt I OSK 924/12, z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2108/11, publ. CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odpowiedzi na pytanie, czy w okolicznościach konkretnej sprawy występuje kwestia prejudycjalna, o której mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., należy poszukiwać w treści przepisów materialnego prawa administracyjnego, mających w niej zastosowanie (wyrok NSA z dnia 22 grudnia 1993 r., sygn. akt SA/Wr 1160/93, publ. CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Tryb rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego regulują przepisy art. 100 k.p.a. Jak stanowi art. 100 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, który zawiesił postępowanie z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., wystąpi równocześnie do właściwego organu lub sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo wezwie stronę do wystąpienia o to w oznaczonym terminie, chyba że strona wykaże, że już zwróciła się w tej sprawie do właściwego organu lub sądu. Jedynie wyjątkowo organ administracji, mimo, iż rozstrzygniecie zagadnienia wstępnego nie mieści się w zakresie jego właściwości, może je rozstrzygnąć we własnym zakresie. Zgodnie z art. 100 § 2 i § 3 k.p.a. będzie to miało miejsce wówczas, gdy zawieszenie postępowania z przyczyny określonej w art. 97 § 1 pkt 4 mogłoby spowodować niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważną szkodę dla interesu społecznego, a także wówczas, gdy strona mimo wezwania nie wystąpiła o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego albo gdy zawieszenie postępowania mogłoby spowodować niepowetowaną szkodę dla strony.

W ocenie Sądu, rozstrzygnięcie organu zawarte w zaskarżonym postanowieniu jest prawidłowe. Wątpliwości nie budzi zarówno prawidłowość określenia tego, co w niniejszej sprawie stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ani też prawidłowość dalszego działania organu, tj. zawieszenie postępowania oraz zobowiązanie A. G. i M.L. do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem.

W rozpoznawanej sprawie A. G. i M. L. wystąpili z żądaniem zwrotu nieruchomości nr ewid. [...] w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n., zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Z wnioskiem o zwrot nieruchomości lub jej części występuje się do starosty, wykonującego zadanie z zakresu administracji rządowej, który zawiadamia o tym właściwy organ. Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art. 140. W sytuacji, gdy nieruchomość została użyta na cel inny niż w decyzji o wywłaszczeniu, a przeszkodą w zwrocie nieruchomości jest przeniesienie jej własności z zaniechaniem przez organ obowiązku z art. 136 ust. 2 ustawy (bez poinformowania poprzedniego właściciela nieruchomości o powzięciu zamiaru użycia wywłaszczonej nieruchomości na inny cel niż określony w decyzji o wywłaszczeniu i możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości), nie jest wyłączona możliwość zwrotu takiej nieruchomości w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. Doprowadzenie do stanu, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego sprawuje władztwo nad nieruchomością wywłaszczoną, co jest warunkiem niezbędnym do rozpoznania sprawy jej zwrotu, możliwe jest jedynie po podważeniu ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości, zawartej z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. Z tego względu kwestia ważności takiej umowy niewątpliwie pozostaje zagadnieniem wstępnym, uniemożliwiającym organowi administracji kontynuowanie postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W realiach niniejszej sprawy organ prawidłowo ocenił, że z uwagi dokonanie zbycia działki nr [...] o pow. [...] ha (i w efekcie przeznaczenia jej na inny cel, niż uzasadniający wywłaszczenie), bez zawiadomienia o tym zamiarze poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercy i poinformowania równocześnie o możliwości zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, czyli z naruszeniem obowiązków wynikających z art. 136 ust. 2 u.g.n., ważność umowy przenoszącej własność nieruchomości, zawartej aktem notarialnym z dnia [...] Rep. A-Nr [...], stanowi zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 ust. 1 pkt 4 k.p.a., którego rozstrzygnięcie jest warunkiem koniecznym wydania orzeczenia w przedmiocie zwrotu ww. nieruchomości. Organ zgodnie z prawem zawiesił zatem postępowanie w sprawie zwrotu na rzecz A. G. i M. L. działki nr [...] mając przy tym na względzie także brzmienie art. 229 u.g.n..

Nie ma natomiast racji skarżący twierdząc, iż zagadnieniem wstępnym winno być wystąpienie z roszczeniem windykacyjnym (powództwem o wydanie nieruchomości). Ewentualny zwrot wywłaszczonej nieruchomości, którego domagał się skarżący oraz A. G., może nastąpić tylko na podstawie przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami, po uzyskaniu pozytywnej decyzji o zwrocie nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 u.g.n.

Kwestią sporną w niniejszej sprawie było określenie podmiotu, na którym ciąży obowiązek wystąpienia do sądu powszechnego z roszczeniem o ustalenie ważności umowy notarialnej z dnia [...] Rep. A Nr [...], przenoszącej własność działki o nr [...] i powierzchni [...] ha.

Wyjaśnienia wymaga, że organ, zawieszając postępowanie na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., ma ograniczoną swobodę przy dokonaniu wyboru, czy sam wystąpi do właściwego sądu lub organu o rozstrzygnięcie zagadnienia występnego, czy wezwie do tego stronę. Uprawnienie do wszczęcia i prowadzenia postępowania przed sądem cywilnym uzależnione jest od posiadania zdolności sądowej i legitymacji procesowej w danej sprawie. Określenie podmiotów, którym przysługuje legitymacja do wystąpienia do sądu powszechnego, następuje na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego oraz przepisów materialnego prawa cywilnego. W orzecznictwie sądowym jednolicie przyjmuje się, że przepis art. 100 § 1 k.p.a. nie daje organowi administracji prowadzącemu postępowanie legitymacji do wystąpienia do sądu powszechnego cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Organ ten, stosownie do art. 100 § 1 k.p.a., mógłby wystąpić do sądu w takiej sprawie tylko wówczas, gdyby inny przepis przyznawał mu zdolność sądową i legitymację procesową w tej sprawie (por. wyroki NSA: z dnia 8 kwietnia 2011 r., sygn. akt I OSK 850/10, z dnia 26 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2049/11, z dnia 19 lutego 2014 r., sygn. akt I OSK 1670/12, publ. CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Sam fakt prowadzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 136 i nast. ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrot części nieruchomości niegdyś wywłaszczonej nie przyznaje organowi prowadzącemu to postępowanie zdolności sądowej do występowania do sądu cywilnego o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego. Z przepisów prawa materialnego ani z przepisu art. 100 § 1 k.p.a. także nie wynika legitymacja organu do wystąpienia ze stosownym powództwem, co znajduje potwierdzenie w przywołanym wyżej orzecznictwie sądowym. W rozpoznawanej sprawie organ nie mógł zatem samodzielnie wystąpić do sądu powszechnego o rozstrzygnięcie kwestii ważności umowy notarialnej z dnia [...]. Zasadnie wezwał więc A. G. i M. L. do wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego. To strony kontrolowanego postępowania administracyjnego – następcy prawni byłego właściciela wywłaszczonej nieruchomości, są przede wszystkim zainteresowani jej odzyskaniem i to oni mają w związku z tym interes prawny, aby doprowadzić do stwierdzenia nieważności wspomnianej umowy.

Działanie organu w niniejszej sprawie jest także zgodne z oceną prawną i wytycznymi zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 2013 r., sygn. akt I OSK 410/12, którym organy oraz Sąd rozpoznający niniejszą sprawę są związane. Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wspomnianego orzeczenia wskazał w sposób ogólny, że to na organach powinien spoczywać ciężar doprowadzenia do stanu prawnego, w którym na powrót Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego obejmie władztwo nad nieruchomością, które utraciły z naruszeniem zakazów zawartych w art. 136 ust. 1 i 2 u.g.n. Powyższe wskazanie należy jednak rozpatrywać w ścisłym związku z kwestią legitymacji organu administracji do wystąpienia do właściwego sądu powszechnego o rozstrzygnięcie kwestii stanowiącej zagadnienie wstępne. Od tego bowiem, czy organ posiada legitymację do wystąpienia do sądu powszechnego ze stosownym powództwem, zależy określenie, w jaki sposób organ zrealizuje ciążący na nim obowiązek doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Brak po stronie organu wspomnianej legitymacji nie oznacza, że jest on zwolniony z obowiązku doprowadzenia do stanu prawnego, w którym Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego na powrót włada wywłaszczoną nieruchomością. W tej sytuacji organ realizuję tę powinność poprzez podjęcie takich działań zmierzających do uzyskania rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym, jakie pozostają w jego kompetencji, czyli zawiesza prowadzone postępowanie i jednocześnie wzywa stronę do wystąpienia do właściwego sądu o rozstrzygnięcie zagadnienia wstępnego.

Nie ma zatem racji skarżący twierdząc, że z przywołanego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, iż zobowiązanym do wystąpienia do sądu powszechnego jest w pierwszej kolejności organ, który wbrew ocenie prawnej i wytycznym zawartym w wiążącym go orzeczeniu przerzucił ten obowiązek na następców prawnych poprzedniego właściciela wywłaszczonej nieruchomości. Skarżący wydaje się nie zauważać całości wywodu Naczelnego Sądu Administracyjnego odnośnie powinnego działania organu administracji przy doprowadzeniu do zgodnego z prawem stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości w przypadku jej zbycia z naruszeniem art. 136 ust. 2 u.g.n. Skarżący ograniczył się do błędnej interpretacji uwag Sądu o charakterze ogólnym. Zauważyć zaś należy, że w późniejszym kluczowym fragmencie uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny przenosi rozważania o charakterze ogólnym na grunt rozpoznawanej sprawy. Odnosząc się do stanu prawnego i faktycznego rozpoznawanej sprawy wprost wskazuje, że to strona postępowania powinna wystąpić do sądu powszechnego. Na str. 32 uzasadnienia Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził bowiem: "ustawodawca wyposażył organy administracji w środki prawne, które mają na celu uzyskanie rozstrzygnięcia o charakterze prejudycjalnym, jeżeli podmiotem uprawnionym do wszczęcia postępowania przed tym innym organem bądź sądem jest wyłącznie strona. I tak, jak to wynika z art. 100 § 1 k.p.a., organ administracji wzywa stronę do dokonania czynności inicjującej stosowne postępowanie, np. do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego – w rozpoznawanej sprawie mającego na celu podważenia ważności umowy przenoszącej własność wywłaszczonej nieruchomości.". W ocenie Sądu, powyższy fragment uzasadnienia Sądu kasacyjnego w całości potwierdza prawidłowość zaskarżonego w sprawie rozstrzygnięcia, tak w kontekście art. 97 § 1 pkt 4, jak i powyżej omawianego art. 100 § 1 Kodeksu.

Mając na uwadze, że stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będą związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, Sąd za zasadne uznał ustosunkowanie się również do podnoszonego przez skarżącego w trakcie postępowania administracyjnego zarzutu o bezstronności Wicestarosty Powiatu [...] – K. P. (będącego jedną ze stron umowy sprzedaży nieruchomości z dnia [...]), uzasadniającego wyłączenie organu pierwszej instancji, tj. Starosty [...] od załatwienia sprawy. W tym też kontekście Sąd stwierdza, iż za prawidłowe należy uznać stanowisko organu II wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, że fakt nabycia przez K. P. przedmiotowej nieruchomości w okresie, gdy pełnił on funkcję Przewodniczącego Rady Powiatu w [...], a obecnie pełni funkcję Wicestarosty [...], nie stanowi podstawy do wyłączenia Starosty [...] na podstawie art. 25 k.p.a. Jak trafnie podkreśla się bowiem w orzecznictwie strona postępowania nie może żądać wyłączenia organu (podobnie i osoby pełniącej funkcję organu) z innych przyczyn, niż wymienione w art. 25 k.p.a., nawet, jeżeli zdaniem strony mogą zachodzić wątpliwości co do bezstronności organu. Wyjątek w tym zakresie dotyczy tylko sytuacji, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1186/12, CBOSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wymieniony w art. 25 k.p.a. katalog przesłanek uzasadniających wyłączenie organu ma charakter zamknięty. Nie jest zatem dopuszczalne wyłączenie organu administracji od załatwienia sprawy z powołaniem się na inne niż wskazane tam przesłanki, w tym także na przesłanki wymienione w art. 24 k.p.a., uzasadniające wyłączenie pracownika organu. Okoliczność przywołana przez skarżącego nie wypełniała zaś żadnej z przesłanek uregulowanych w art. 25 Kodeksu. Niemniej na marginesie Sąd dostrzega, iż na mocy postanowienia Wojewody [...] z [...] nr [...], zapadłego po rozpatrzeniu wniosku Starosty [...] z dnia [...] (i po kontrolowanych w sprawie rozstrzygnięciach), ten ostatni organ został wyłączony od dalszego prowadzenia niniejszej sprawy, a w jego miejsce wyznaczono Prezydenta Miasta [...].

Z wymienionych powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.