Postanowienie NSA, sygn. akt II GW 32/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
643  Spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego (art. 22 § 1 pkt 1 Kpa) oraz między tymi organami
Hasła tematyczne: Spór kompetencyjny/Spór o właściwość
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Wskazano organ właściwy do rozpoznania sprawy
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1793
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jedn.
article: art. 15 § 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 21 § 1 pkt 3, § 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Krystyna Anna Stec (spr.) Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Grzelak po rozpoznaniu w dniu 26 września 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej wniosku Wójta Gminy K. z dnia 27 lipca 2017 r. o rozstrzygnięcie sporu o właściwość pomiędzy Wójtem Gminy K. a Prezydentem Miasta R. w sprawie o ustalenie prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych postanawia: wskazać Wójta Gminy K. jako organ właściwy do rozpatrzenia sprawy.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia 27 lipca 2017 r., Wójt Gminy K., działając na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257; dalej: kpa), wniósł o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Wójtem Gminy K. a Prezydentem Miasta R. przez wskazanie Prezydenta Miasta R. jako właściwego organu do rozpatrzenia wniosku Szpitala Miejskiego w R. w sprawie potwierdzenia prawa M. B. do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych w trybie ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793 ze zm.).

W uzasadnieniu wniosku wskazano, że pismem z dnia 27 czerwca 2017 r. Prezydent Miasta R., na podstawie art. 65 § 1 kpa, przekazał Wójtowi Gminy K. wniosek Szpitala Miejskiego w R. z dnia 15 czerwca 2017 r. o ustalenie M. B. prawa do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.

Wójt Gminy K. - Ośrodek Pomocy Społecznej w K. po dokonaniu analizy przekazanej dokumentacji oraz wstępnych ustaleń uznał jednak, że brak było podstaw do przekazania mu sprawy. We wniosku Szpitala Miejskiego w R. o potwierdzenie prawa do świadczeń zdrowotnych M. B. wskazano adres zamieszkania J. [...], [...] K. Pracownicy socjalni Ośrodka Pomocy Społecznej w K. udali się pod wskazany adres. W trakcie wizyty przeprowadzono rozmowę z siostrą M.. – E. M., która oświadczyła, że od 2013 roku jest właścicielem budynku pod numerem J. [...], [...] K., jej brat M. B. od kilkunastu lat nie mieszka pod tym adresem. Został wymeldowany w 2014 r. W budynku nie ma żadnych rzeczy osobistych M. B.. E. M. oświadcza, że brat M. B. mieszka pod adresem R., dzielnica [...] ul. P. [...]. gdzie ma konkubinę i syna, a z nią kontaktuje się jedynie telefonicznie raz na kilka miesięcy. Wskazała, że centrum życiowe brata jest w R.

M. B. nie posiada stałego ani czasowego zameldowania na terenie Gminy K. (pismo Urzędu Gminy K. z dnia 11 lipca 2017 r.). Ponadto nie widnieje w deklaracji gospodarowania odpadami komunalnymi dla nieruchomości J. [...] położonej w Gminie K.; nie składał deklaracji i nie jest zameldowany na terenie gminy K. (pismo Urzędu Gminy K., z dnia 20 lipca 2017 r.).

Poza tym z informacji uzyskanych od Powiatowego Urzędu Pracy w R. wynika, że M. B. bez zameldowania był zarejestrowany w tamtejszym urzędzie jako osoba bezrobotna w okresie od dnia 12 stycznia 2016 do 30 marca 2016 r., a będąc zarejestrowanym podał adres korespondencyjny : [...] R., ul. P. [...].

Reasumując powyższe, z ustaleń poczynionych przez Ośrodek Pomocy Społecznej w K. zdaniem Wójta Gminy K. wynika, że M. B. nie mieszka i nie przebywa na terenie G. K. pod adresem J. [...], [...] K., a w konsekwencji Wójt Gminy K. - Ośrodek Pomocy Społecznej w K. nie jest organem właściwym do rozstrzygnięcia sprawy.

W odpowiedzi na wniosek Wójta Gminy K. Prezydent Miasta R. podniósł, że wniosek Szpitala Miejskiego w R. Sp. z o.o. z dnia 15 czerwca 2017 r. o ustalenie prawa do świadczeń zdrowotnych na podstawie art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, zawiera dane świadczeniobiorcy – M. B. - potwierdzone jego własnoręcznym podpisem, które określają miejsce zamieszkania: J. [...], [...] K. M. B. nie posiada na terenie Miasta R. jakiejkolwiek formy zameldowania, nie figuruje w bazie mieszkańców Miasta R. - stałych, czasowych, byłych, nie posiada wydanego przez Prezydenta Miasta R. dowodu osobistego, a podpisany przez niego wniosek zawierający dane zamieszkania na terenie Gminy K. wskazuje, że M. B. nie ześrodkowuje swej aktywności na terenie R., a sam fakt leczenia w Szpitalu Miejskim w R. nie przesądza o woli strony w tym względzie. Zdaniem Prezydenta Miasta R., podnoszony we wniosku Wójta Gminy K. argument rejestracji M. B. w Powiatowym Urzędzie Pracy w R. jako osoby bezrobotnej pod adresem korespondencyjnym w R., dotyczył pierwszego kwartału roku 2016, podczas gdy świadczenie zdrowotne zostało udzielone 21 czerwca 2017 r. i nie koreluje z faktem zeszłorocznej rejestracji w PUP R.

Reasumując, Prezydent Miasta R. uznał się za organ niewłaściwy do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń zdrowotnych dla M. B.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: ppsa) w zw. z art. 4 tej ustawy z zastrzeżeniem art. 22 § 1 kpa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje spory o właściwość powstałe pomiędzy organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Przez spór o właściwość, o którym mowa w powyższych przepisach, należy zaś rozumieć sytuację, w której przynajmniej dwa organy administracji publicznej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też każdy z nich uważa się za niewłaściwy do jej załatwienia (spór negatywny).

W rozpoznawanej sprawie zaistniały spór jest sporem negatywnym i dotyczy wskazania organu właściwego w sprawie rozpoznania wniosku o potwierdzenie prawa M. B. do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Żaden ze sporzących się organów nie uznaje się bowiem za właściwy do rozpoznania wniosku w powyższym zakresie.

Nie ulega kwestii, że właściwość organu właściwego do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 1793; dalej: ustawa o świadczeniach).

Przepis ten stanowi, że dokumentem potwierdzającym prawo do świadczeń opieki zdrowotnej świadczeniobiorcy /.../ jest decyzja wójta (burmistrza, prezydenta) gminy właściwej ze względu na miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy, potwierdzająca to prawo.

Kwestia ustalenia organu właściwego do wydania decyzji określonej w przywołanym przepisie była już kilkakrotnie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Skład orzekający w rozpoznawanej sprawie podziela wyrażany już w orzecznictwie pogląd, że art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach stanowi lex specialis w stosunku do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie reguluje jednakże kwestii właściwości organu w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

W tej materii brak jest możliwości zastosowania ustawy o pomocy społecznej, w szczególności jej art. 101 ust. 1 i 2, zgodnie z którym właściwość miejscową gminy ustala się według miejsca zamieszkania osoby ubiegającej się o świadczenie (ust. 1) a w przypadku osoby bezdomnej właściwą miejscowo jest gmina ostatniego miejsca zameldowania tej osoby na pobyt stały (ust. 2).

Wprawdzie ustawa o świadczeniach stanowi w art. 54 ust. 3 pkt 3, że decyzję, o której mowa w ust. 1, wydaje się m. in. po stwierdzeniu spełniania kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Treść regulacji nie pozwala jednak uznać, że przytoczony przepis odsyła do ustawy o pomocy społecznej także co do ustalania właściwości organu.

W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego przychylić natomiast należy się do stanowiska, że w sytuacji, gdy na podstawie przepisów szczególnych nie można wskazać organu właściwego do rozpatrzenia sprawy, subsydiarnie zastosowanie muszą znaleźć zasady zawarte w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, regulujące ogólne zasady ustalania właściwości miejscowej organu administracji publicznej. Stosowanie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego jest bowiem wyłączone tylko w takim zakresie, w jakim przepisy szczególne z zakresu prawa administracyjnego zawierają odmienne uregulowania. Tymczasem - jak już wskazano - art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach nie pozwala na określenie właściwości organu w przypadku braku możliwości ustalenia miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy. Brak w tej kwestii także innych przepisów szczególnych. Tak więc, jeśli ustalenie organu właściwego miejscowo w sprawie nie jest możliwe w oparciu o przepis art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach, to ustalanie właściwości miejscowej organu następuje z uwzględnieniem regulacji zawartych w art. 21 § 1 i 2 kpa.

Zgodnie z art. 21 § 1 pkt 3 kpa, właściwość miejscową organu administracji publicznej ustala się według miejsca zamieszkania (siedziby) w kraju, w braku miejsca zamieszkania w kraju - według miejsca pobytu strony lub jednej ze stron, a jeśli nie ma w kraju miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu - według ostatniego miejsca zamieszkania (siedziby) lub pobytu w kraju.

Brzmienie przepisu wskazuje zatem, że według ogólnej zasady ustalenia organu właściwego miejscowo do załatwienia sprawy dokonuje się według miejsca zamieszkania strony - ewentualnie według miejsca jej pobytu. Dopiero w sytuacji braku możliwości ustalenia miejsca zamieszania lub pobytu strony organ właściwy miejscowo określa się według ostatniego miejsca zamieszkania lub ostatniego miejsca pobytu.

Z kolei według art. 21 § 2 kpa, jeżeli nie można ustalić właściwości miejscowej w sposób wskazany w § 1, sprawa należy do organu właściwego dla miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Rozważając w pierwszym rzędzie zastosowanie art. 21 § 1 pkt 3 kpa do ustalenia właściwości miejscowej organu w sprawie w przedmiocie wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczenia opieki zdrowotnej, trzeba mieć na względzie, że treść regulacji szczególnej w stosunku do unormowań kpa - zawartej w przytoczonym wyżej art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - wskazuje, że wolą ustawodawcy było powiązanie właściwości miejscowej organu wyłącznie z miejscem zamieszkania świadczeniobiorcy, nie zaś - jak stanowi art. 21 § 1 pkt 3 kpa - ewentualnie także z miejscem pobytu strony. W zatem, w sytuacji braku możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, właściwość miejscową organu właściwego do wydania decyzji, o której mowa w art. 54 ust. 1 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tzn. decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej - ustala się według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy.

Trzeba przy tym wskazać, że ani przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego ani przepisy ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych nie definiują pojęcia "miejsca zamieszkania".

W konsekwencji przy ustaleniu miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy zasadne jest posiłkowanie się treścią art. 25 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 380 ze zm.), zgodnie z którym miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu. W świetle tego przepisu o miejscu zamieszkania decydują dwa czynniki: zewnętrzny (fakt przebywania) i wewnętrzny (zamiar stałego pobytu). Wyrażenie zamiaru stałego pobytu nie wymaga złożenia oświadczenia woli (nie jest czynnością prawną). Wystarczy więc, że zamiar taki wynika z zachowania danej osoby polegającego na ześrodkowaniu swojej aktywności życiowej w określonej miejscowości.

Tak rozumiane zamieszkanie nie sprowadza się więc do zameldowania, choć w praktyce fakt meldunku na pobyt stały bywa uznawany za potwierdzenie, że dana osoba przebywa (przebywała) w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu. W myśl bowiem art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności (aktualnie: Dz. U. z 2017 r., poz. 657 - tekst jednolity) pobytem stałym jest zamieszkanie w określonej miejscowości pod oznaczonym adresem z zamiarem stałego przebywania. Fakt meldunku w istocie niejednokrotnie potwierdza zatem, że zameldowany posiada (posiadał) zamiar stałego tam przebywania.

Jeżeli zaś nie można ustalić właściwości miejscowej według miejsca zamieszkania lub według ostatniego miejsca zamieszkania świadczeniobiorcy, dopiero wówczas właściwość organu ustala się – w myśl art. 21 § 2 kpa – według miejsca, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące wszczęcie postępowania, albo w razie braku ustalenia takiego miejsca - do organu właściwego dla obszaru dzielnicy Śródmieście w m.st. Warszawie.

Z okoliczności faktycznych przedstawionych w rozpoznawanym przypadku wynika że zebrany w spawie materiał pozwala jedynie na ustalenie ostatniego miejsca zameldowania świadczeniobiorcy, nie daje natomiast możliwości ustalenia aktualnego miejsca zamieszkania – jako miejsca pobytu z zamiarem stałego tam pobytu.

W świetle dotychczasowych rozważań powyższe uzasadnia przyjęcie, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie prawa M. B. do świadczeń opieki zdrowotnej, jest Wójt Gminy K. - jako organ właściwy ze względu na ostatnie miejsce zamieszkania świadczeniobiorcy.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 4 w zw. z art. 15 § 2 ppsa, orzekł jak w sentencji postanowienia.