Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 138/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2016-04-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 2, art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1.	Przepis art. 146 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) zawiera negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej (przesłanki niedopuszczalności jej uchylenia) w sytuacji stwierdzenia, że podana przez stronę podstawa wznowienia wystąpiła. Z kolei przepis art. 151 k.p.a. wskazuje sposoby rozstrzygania kończące wznowione postępowanie.

2.	W sytuacji stwierdzenia przez organ, że wystąpiła podstawa wznowienia, ale nie miała ona wpływu na wynik sprawy, bowiem ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna – powinien zastosować art. 151 § 2 k.p.a., a nie odmawiać uchylenia decyzji ostatecznej kontrolowanej we wznowionym postępowaniu, z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. czyniąc ten przepis podstawą swego rozstrzygnięcia.

TEZY

1.	Przepis art. 146 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.) zawiera negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej (przesłanki niedopuszczalności jej uchylenia) w sytuacji stwierdzenia, że podana przez stronę podstawa wznowienia wystąpiła. Z kolei przepis art. 151 k.p.a. wskazuje sposoby rozstrzygania kończące wznowione postępowanie.

2.	W sytuacji stwierdzenia przez organ, że wystąpiła podstawa wznowienia, ale nie miała ona wpływu na wynik sprawy, bowiem ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna – powinien zastosować art. 151 § 2 k.p.a., a nie odmawiać uchylenia decyzji ostatecznej kontrolowanej we wznowionym postępowaniu, z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. czyniąc ten przepis podstawą swego rozstrzygnięcia.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Sędziowie sędzia NSA Mieczysław Markowski, sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Anna Makal, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2016 r. sprawy ze skargi F. N. na decyzję Wojewody P. z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia we wznowionym postępowaniu decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej 1. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Starosty B. z dnia [...] września 2015 roku, nr [...]; 2. zasądza od Wojewody P. na rzecz skarżącego F. N. kwotę 254 (dwieście pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

II SA/Bk 138/16

UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] września 2015 r. znak [...] Starosta B. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. nr [...] zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej Z. Sp. z o. o. w B. pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na terenie wsi B., gm. B. na nieruchomościach nr [...], [...], [...], [...], [...],[...], [...], [...], [...], [...],(kategoria obiektu XXVI). W podstawie prawnej decyzji wskazano art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.), dalej jako k.p.a.

Powyższa decyzja z dnia [...] września 2015 r. została wydana po przeprowadzeniu wznowionego postępowania, zainicjowanego wnioskiem E. i F. N. z czerwca 2008 r., zawierającego żądanie przyznania im statusu strony postępowania w rozumieniu art. 28 k.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (dalej jako p.b.). Wnioskodawcy argumentowali, że zostali pominięci w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r., mimo że ich działki nr [...], [...], [...] i [...] sąsiadują bezpośrednio z zamierzeniem budowlanym. Nadto wskazali, że w związku z inwestycją doznają utrudnień w prowadzeniu gospodarstwa rolnego, ich działki znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie linii energetycznej objętej budową i przebudową, zaś jej część napowietrzna pozostaje niezdemontowana na działce nr[...]. Zwrócili uwagę, że przyjęto od nich skutecznie zgłoszenie budowy ogrodzenia z bramą działki nr [...], w kolizji z zaprojektowanym słupem energetycznym (nr [...]) w pasie drogi gminnej nr [...] od strony ich działki.

Po wpływie powyższego wniosku nie został on pierwotnie załatwiony pozytywnie, bowiem najpierw odmówiono wznowienia postępowania nie przyznając wnioskodawcom przymiotu strony. Decyzje odmowne zostały jednak uchylone przez tutejszy Sąd wyrokiem z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 799/08. Sąd stwierdził nie dość staranne wyjaśnienie faktu posiadania przez wnioskodawców przymiotu strony oraz wskazał, że w przypadku wątpliwości w tej kwestii właściwą drogą ustalenia interesu prawnego podmiotu żądającego wznowienia na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest wznowienie postępowania i ocena tego przymiotu w postępowaniu wznowionym.

Skutkiem wyroku w sprawie II SA/Bk 799/08 było wydanie przez Starostę w dniu [...] maja 2009 r. postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 147 i 149 § 1 k.p.a.

Następnie decyzją z dnia [...] listopada 2009 r., wydaną na podstawie art. 151 §1 pkt 1 k.p.a., organ pierwszej instancji odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. Argumentował, że wnioskodawcy nie posiadają przymiotu strony. Nadto przywołał art. 146 § 2 k.p.a. i wskazał, że odmawia uchylenia ostatecznej decyzji także i z tego powodu, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Wojewoda P. utrzymał w dniu [...] grudnia 2009 r. decyzję pierwszoinstancyjną w mocy, jednakże wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie II SA/Bk 71/10 tutejszy Sąd ponownie uchylił obydwie decyzje administracyjne wydane we wznowionym postępowaniu. Sąd wskazał, że nadal brakuje wszechstronnej oceny organu odnośnie tego, czy nieruchomość wnioskodawców znajduje się w "obszarze oddziaływania inwestycji", a tym samym czy przysługuje im przymiot strony, zaś ustalenie tego obszaru wymaga sięgnięcia do przepisów prawa energetycznego, budowlanego i prawa cywilnego oraz do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku ze sprawy II SA/Bk 799/08. Nadto Sąd zwrócił uwagę na toczące się równolegle postępowanie nieważnościowe dotyczące tego samego ostatecznego pozwolenia na budowę. Skarga kasacyjna od wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10 została oddalona wyrokiem NSA w sprawie II OSK 2375/10 z dnia 14 marca 2012 r.

W wyniku wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10 postępowanie wznowione powróciło po raz kolejny do organu pierwszej instancji, gdzie pozostawało przez pewien czas zawieszone z uwagi na toczące się postępowanie nieważnościowe odnośnie tego samego ostatecznego pozwolenia na budowę (zakończone prawomocnie odmową stwierdzenia nieważności – vide wyrok NSA z dnia 9 października 2014 r. w sprawie II OSK 791/13).

Po podjęciu zawieszonego postępowania, wspomnianą na wstępie niniejszego uzasadnienia decyzją z dnia [...] września 2015 r. organ pierwszej instancji po raz kolejny odmówił uchylenia własnej ostatecznej decyzji z dnia [...] lipca 2007 r. o pozwoleniu na budowę. Uznając za spełnione formalne przesłanki wznowienia (zachowanie terminu, wskazanie ustawowej podstawy wznowienia), dokonał oceny interesu prawnego wnioskodawców w kontekście przepisów prawa budowlanego (w szczególności art. 5 ust. 1 pkt 9, art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2 p.b. ), prawa energetycznego i prawa ochrony środowiska formułując końcową konkluzję, zgodnie z którą zaprojektowanie inwestycji w kształcie zatwierdzonym ostatecznym pozwoleniem na budowę powodowało objęcie działek nr [...] i nr [...] należących do wnioskodawców obszarem oddziaływania budowanej linii elektroenergetycznej. W konsekwencji, jak skonkludował organ pierwszej instancji, powinni być oni stroną postępowania zakończonego ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. tj. stroną, o której mowa w art. 28 ust. 2 p.b. Przymiotu strony im nie zapewniono, zatem wystąpiła podstawa wznowienia z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i postępowanie to (zakończone ostatecznym pozwoleniem na budowę) należało przeprowadzić ponownie, tym razem z udziałem pominiętej strony. Tak też uczyniono, bowiem z akt administracyjnych pierwszoinstancyjnych wynika, że Starosta odniósł się do projektu budowlanego linii elektroenergetycznej oraz zarzutów wnioskodawców wznowienia zgłoszonych do tegoż projektu, a następnie skonkludował, że mimo niebrania przez małżonków N. udziału w postępowaniu zakończonym decyzją ostateczną z dnia [...] lipca 2007 r. – nie można było wydać decyzji innej niż dotychczasowa (kontrolowana we wznowionym postępowaniu). Jak wskazał bowiem organ pierwszej instancji, ponowna ocena projektu budowlanego, dokonana w postępowaniu wznowionym przeprowadzonym z udziałem wnioskodawców, wskazuje że ostateczne pozwolenie na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. było decyzją prawidłową pod względem merytorycznym, a zatem w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Organ pierwszej instancji wskazał na przepis art. 146 § 2 k.p.a. i uczynił ten przepis podstawą swojej decyzji odmawiającej uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2007 r.

E. N. złożyła odwołanie od powyższej decyzji i zarzuciła:

- naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 151 § 2 w związku z art 146 § 2 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, bowiem brak było podstaw do uznania, że w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja w swej istocie odpowiadająca decyzji dotychczasowej; art. 7, art. 77, art 80 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i dokonanie dowolnej oceny prowadzącej do uznania, że nie istniały podstawy do uchylenia przedmiotowej decyzji; art 7 w związku z art. 107 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego i bezpodstawną odmowę przyznania wiarygodności zgłaszanym przez odwołującą twierdzeniom; art. 77 k.p.a., poprzez nierozważenie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego;

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art 5 ust. pkt 6 p.b. poprzez nieuwzględnienie ochrony uzasadnionego interesu odwołującej się wynikającego z przepisów art. 143 i art. 144 Kodeksu cywilnego i odmowę uchylenia ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy zatwierdzony decyzją projekt budowlany narusza prawa odwołującej się poprzez ograniczenie dostępu do drogi publicznej oraz niezapewnienie bezpieczeństwa korzystania z legalnie wybudowanej bramy wjazdowej; art 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych w zw. z art 35 ust 1 pkt 3 p.b. poprzez wydanie decyzji bez uzyskania wymaganego prawem stanowiska innego organu .

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podważała zastosowanie przez organ przepisu art 146 § 2 k.p.a.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. znak [...] Wojewoda P. utrzymał zaskarżoną decyzję pierwszoinstancyjną w mocy. Organ odwoławczy wyjaśnił zasady prowadzenia postępowania w przedmiocie wznowienia tj. przede wszystkim jego dwuetapowość oraz to, że kończy się jednym z rozstrzygnięć z art. 151 k.p.a. Wojewoda podkreślił znaczenie art. 146 § 2 k.p.a. oraz wskazał, że sformułowana w tym przepisie negatywna przesłanka uchylenia decyzji po wznowieniu postępowania wystąpiła w przedmiotowej sprawie, bowiem nie można było wydać innej decyzji niż dotychczasowa tj. o pozwoleniu na budowę spornej linii energetycznej. Organ odwoławczy ustosunkował się także do zarzutów odwołania i wskazał, że: organ właściwy do udzielenia pozwolenia na budowę nie miał prawa nakazywać, zakazywać czy narzucać zakresu inwestycji; w przedmiotowej sprawie inwestycja polegała na budowie i przebudowie linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami na szczegółowo wskazanych nieruchomościach wsi B. gm. B. Zgodnie z załączonym projektem budowlanym planowana inwestycja obejmowała m.in. budowę na odcinku pomiędzy projektowanym słupem nr [...] a istniejącym słupem nr [...] kablowej linii elektroenergetycznej podziemnej nn przebiegającej w pasach drogowych, w tym drodze gminnej (działce nr [...]) w odległości 1,0 m od linii rozgraniczającej drogę z działkami rolnymi nr [...], [...] i [...] (będącymi własnością małżonków N.), z jednoczesnym pozostawieniem na działce nr [...] istniejących słupów nr [...] i [...] przebudowywanej linii, przy czym kończący zakres tej przebudowy słup nr [...] zlokalizowany został w odległości 0,5 m od linii rozgraniczającej drogę gminną (działka nr [...]) z działką nr [...], bez przyłącza kablowego istniejącego na działce nr [...] do budynku mieszkalnego wnioskodawców. Zdaniem Wojewody, organ pierwszej instancji oceniając tak scharakteryzowaną inwestycję zastosował się do wytycznych Sądu zawartych w uzasadnieniu wyroku w sprawie II SA/Bk 799/08 tzn. ze względu na bliską odległość planowanego słupa od granicy nieruchomości nr [...] i pozostawienie na działce nr [...] istniejących słupów nr [...] i nr [...] przebudowywanej linii uznał ich za stronę wznowionego postępowania. Trafnie również organ pierwszej instancji, zdaniem Wojewody, zastosował art. 146 §2 k.p.a. i stwierdził brak naruszenia zasad z art. 5 ust. 1 pkt 9 oraz art. 6 p.b. oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Jak wskazał Wojewoda, inwestor w dniu [...] września 2009 r. dokonał skutecznego zgłoszenia przyłącza kablowego do budynku mieszkalnego wnioskodawców, a następnie z uwagi na zły stan techniczny i stwarzanie zagrożenia dla bezpieczeństwa ludzi i mienia usunął z działki siedliskowej wnioskodawców istniejące słupy nr [...] i nr [...]. Skutkiem tych działań była radykalna poprawa warunków zasilania w energię elektryczną ogółu mieszkańców wsi B.(w tym również gospodarstwa małżonków N.). Organ odwoławczy stwierdził również, że decyzja Starosty z dnia [...] lipca 2007 r. zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę i przebudowę linii energetycznej niskiego napięcia wraz z przyłączami uprawomocniła się w dniu [...] sierpnia 2007 r. tj. przed zgłoszeniem przez F. N. budowy "ogrodzenia działki nr [...]" (zgłoszenie z dnia[...] sierpnia 2007 r.). W dniu wydawania skarżonej decyzji słup nr [...] nie kolidował z zagospodarowaniem działki nr [...]. Wojewoda P. uznał także za bezzasadne zarzuty procesowe odwołania, bowiem - w jego ocenie -dokonano analizy zgromadzonego materiału dowodowego i zapewniono odwołującej się i jej mężowi udział w postępowaniu. W związku zaś z tym, że Starosta w sposób wyczerpujący zbadał sprawę i wykazał w uzasadnieniu skarżonej decyzji, że po wznowieniu postępowania mogła być wydana wyłącznie taka sama decyzja, Wojewoda nie znalazł podstaw do uchylenia decyzji pierwszoinstancyjnej z dnia [...] września 2015 r.

Skargę na powyższą decyzję złożył do sądu administracyjnego F. N. zarzucając:

I. naruszenie prawa materialnego tj. art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych poprzez niedochowanie procedury i nieuzyskanie zezwolenia zarządcy drogi wydanego w drodze decyzji administracyjnej; art. 35 ust. 1 pkt. 3 p.b. poprzez jego pominięcie i nieuzyskanie uzgodnienia projektu budowlanego z zarządcą drogi; art. 5 ust. 1 pkt 9 p.b. w zw. z art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego poprzez jego pominięcie i nieuwzględnienie, że zaskarżone orzeczenie narusza prawo do korzystania z własności nieruchomości rolnej zgodnie z jej przeznaczeniem, utrudniając prowadzenie działalności rolniczej

II. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7 k.p.a. poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w szczególności nieuwzględnienie przy podjęciu decyzji interesu społecznego i słusznego interesu stron, w kontekście umiejscowienia słupa nr [...] w miejscu nieutrudniającym swobodnego przejazdu, co w konsekwencji doprowadziło do uznania, iż w wyniku wznowienia postępowania zapadłaby wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej; art. 9 i 11 k.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie podstaw i przesłanek utrzymania w mocy decyzji pierwszoinstancyjnej; art. 77 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania dowodowego w sposób niewyczerpujący oraz brak wszechstronnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego; art. 107 §3 k.p.a. poprzez niewskazanie powodów, dla których organ pierwszej instancji odmówił wiarygodności i mocy dowodowej twierdzeniom i dowodom wskazywanym przez skarżącego; art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie w sytuacji wystąpienia zarzucanych naruszeń.

Skarżący zgłosił również wniosek dowodowy tj. zażądał, aby sąd wezwał Wójta Gminy B. do przesłania szczegółowo wymienionych we wniosku dokumentów na okoliczność zakresu wyrażonej przez Wójta zgody na lokalizację słupa nr [...] na działce nr [...].

Uzasadnienie skargi zawiera przedstawienie stanowiska skarżącego odnośnie nieprawidłowo, jego zdaniem, zastosowanego przepisu art. 146 § 2 k.p.a. Zdaniem bowiem skarżącego, ostateczne pozwolenie na budowę – którego wznowienie dotyczyło – zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, a tego organ błędnie się nie dopatrzył. Nadto, w ocenie skarżącego, organ rozstrzygał w oparciu o nieprawidłowe rozumienie przepisu art. 146 § 2 k.p.a., bowiem użyte w tym przepisie sformułowanie "odpowiadania w swej istocie decyzji dotychczasowej" powinno być rozumiane jako ewentualność wydania decyzji takiej samej, co stwierdzić należy nie w wyniku mechanicznego porównania dwóch rozstrzygnięć, lecz oceny ich istoty, czyli treści praw lub obowiązków. Skarżący wyjaśnił również, na czym w jego ocenie polegają wady ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. tj. na braku stanowiska zarządcy drogi odnośnie lokalizacji słupa nr [...] w pasie drogowym naprzeciw działki nr [...] (art. 145 § 1 pkt 6 k.p.a.); na naruszeniu jego prawa własności nieruchomości poprzez ograniczenie korzystania z niej, ograniczenie prawa do wybudowania bramy i legalnego z niej korzystania, co zdaniem skarżącego potwierdzają wyroki wydane w sprawie niniejszej o sygnaturach II SA/Bk 71/10 i II OSK 2375/10. W jego ocenie, również działanie organu drugiej instancji nie doprowadziło do wyeliminowania nieprawidłowości występujących w przedmiotowej sprawie, zaś uzasadnienie decyzji odwoławczej ogranicza się do lakonicznego opisania stanu faktycznego, bez własnej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz do wskazania nieprawdziwych faktów. Odnośnie zastosowania przez organ przepisu art. 146 § 2 k.p.a. jako podstawy rozstrzygnięcia skarżący wskazał, że w jego ocenie przepis ten nie ma odniesienia do sytuacji, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Nadto związanie organu wnioskiem inwestora nie może być utożsamiane wyłącznie z obowiązkiem wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Ustalenie przez organ, że na skutek zrealizowania określonej inwestycji nastąpi naruszenie praw osób trzecich obliguje tenże organ do wydania odmownej decyzji o pozwoleniu na budowę.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, bowiem zaskarżona decyzja i decyzja pierwszoinstancyjna zostały wydane z naruszeniem prawa procesowego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy.

Kontrolowane decyzje zostały wydane w postępowaniu wznowionym dotyczącym ostatecznego pozwolenia na budowę z dnia [...] lipca 2007 r., co ma istotne znaczenie dla oceny legalności rozstrzygnięć je kończących. Nie bez znaczenia jest też fakt, że dwukrotnie wypowiadał się w sprawie niniejszej tutejszy Sąd. Zgodnie bowiem z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie.

Zauważyć zatem należy, że po wyroku z dnia 26 maja 2009 r. w sprawie II SA/Bk 799/08 doszło do wznowienia kontrolowanego postępowania (postanowieniem z dnia [...] maja 2009 r.) celem przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Stanowiło to zrealizowanie oceny Sądu w sprawie II SA/Bk 799/08, bowiem pozwalało na ocenę istnienia interesu prawnego wnioskodawców w postępowaniu wznowionym. Zakończyło się ono decyzjami odmawiającymi uchylenia ostatecznego pozwolenia na budowę, bowiem organ przyjął brak przymiotu strony u wnioskodawców (podstawą prawną tych decyzji był przepis art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a., zaś w ich uzasadnieniu powołano się na art. 146 § 2 k.p.a.).

W kolejnym wyroku, z dnia 25 sierpnia 2010 r. w sprawie II SA/Bk 71/10, decyzje odmawiające uchylenia decyzji ostatecznej zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, bowiem Sąd ocenił, że organ nadal nie ustalił w sposób wyczerpujący "obszaru oddziaływania inwestycji", a tym samym jego ocena co do nieposiadania przez wnioskodawców przymiotu strony była przedwczesna. Nadto, zdaniem Sądu, organy błędnie powołały art. 146 § 2 k.p.a., bowiem przepis ten ma zastosowanie wyłącznie po przeprowadzeniu merytorycznej oceny ostatecznej decyzji, co do której toczy się wznowione postępowanie, a tego w sprawie zabrakło.

Mając na uwadze powyższe wypowiedzi Sądu w sprawach II SA/Bk 799/08 i II SA/Bk 71/10, którymi organy były związane, stwierdzić trzeba, że zadaniem tychże organów prowadzących wznowione postępowanie, zwłaszcza po wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10, było przede wszystkim prawidłowe ustalenie "obszaru oddziaływania inwestycji", co z kolei pozwoliłoby na przesądzenie posiadania lub nieposiadania przez wnioskodawców przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. Jeśli doszło by do pozytywnego przesądzenia tej kwestii, należało dokonać - w postępowaniu wznowionym przeprowadzonym z udziałem wnioskodawców jako pełnoprawnych stron - merytorycznej oceny wniosku o pozwolenie na budowę.

W tym miejscu istotne jest wskazanie, że skoro kontrolowane postępowanie ma charakter nadzwyczajny i toczyło się w przedmiocie wznowienia, rozstrzygnięciami kończącymi to postępowanie mogły być jedynie te wskazane w art. 151 k.p.a. tzn.:

- na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. organ mógłby odmówić uchylenia decyzji ostatecznej, jeśli po wznowieniu stwierdziłby brak podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miałaby miejsce, gdyby organ - po prawidłowym wyznaczeniu "obszaru oddziaływania inwestycji" - ustalił, że wnioskodawcy jednak nie mieli przymiotu strony w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. Na możliwość wydania rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. wskazał również tutejszy Sąd w sprawie II SA/Bk 799/08 na stronie 10 uzasadnienia, przy czym wyraźnie podkreślił, że do zastosowania tego przepisu uprawnia ustalenie o braku przymiotu strony, które w konsekwencji wyłącza konieczność merytorycznej oceny ostatecznej decyzji, co do której toczy się wznowione postępowanie (vide także: wyrok z dnia 23 maja 2013 r. sygn. akt II SA/Bk 546/12, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl, powoływanej dalej w skrócie jako CBOSA);

- na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. organ mógłby uchylić ostateczną decyzję, jeśli stwierdziłby istnienie podstaw do jej uchylenia wymienionych w art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a. i wydać nową decyzję rozstrzygającą co do istoty sprawy. Taka sytuacja, zdaniem Sądu, miałaby miejsce, gdyby organ ustalił - po prawidłowym wyznaczeniu "obszaru oddziaływania inwestycji", że wnioskodawcy mieli przymiot strony postępowania, a brak zapewnienia im udziału w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę doprowadził do wydania merytorycznie wadliwej decyzji, skutkiem czego zachodzi podstawa do wydania nowej decyzji rozstrzygającej sprawę co do istoty;

- na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. organ mógłby stwierdzić, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana z naruszeniem prawa oraz wskazać okoliczności, z powodu których tej decyzji nie uchylił, wynikające z art. 146 k.p.a.

Okolicznościami wymienionymi w art. 146 k.p.a., z powodu których nie można uchylić ostatecznej decyzji we wznowionym postępowaniu, są:

- upływ czasu (gdy od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło dziesięć lat – w przypadku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 lub jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło pięć lat – w przypadku podstawy wznowienia z art. 145 § 1 pkt 3-8 oraz w art. 145a i art. 145b k.p.a.) – art. 146 § 1 k.p.a.;

- jeśli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej - art. 146 § 2 k.p.a.

Jak wynika z akt administracyjnych, po wyroku w sprawie II SA/Bk 71/10 organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie co do przyczyn wznowienia (tzn. co do tego, czy wnioskodawcy posiadają przymiot stron i czy powinien być im zapewniony udział w postępowaniu zakończonym ostatecznym pozwoleniem na budowę) i doszedł do wniosku, że "obszar oddziaływania obiektu" obejmuje ich działki, zatem powinni być stroną wznowionego postępowania (art. 28 ust. 2 p.b.). To ustalenie zobowiązywało organ pierwszej instancji w dalszej kolejności do przeprowadzenia postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.).

Z uzasadnienia decyzji pierwszoinstancyjnej wynika, że organ podjął się merytorycznej oceny ostatecznego pozwolenia na budowę. Odniósł się do treści art. 35 ust. 1 i art. 32 ust. 4 p.b. oraz ustosunkował się w kontekście tych norm do przedłożonego przez inwestora rozwiązania projektowego linii energetycznej. Skonkludował następnie, że w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania co do rozstrzygnięcia istoty sprawy – już z udziałem małżonków N. jako wnioskodawców wznowienia - nie może wydać innej decyzji niż dotychczasowa tzn. innej w swej treści niż ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę z dnia [...] lipca 2007 r. Inaczej rzecz ujmując organ pierwszej instancji przyznał, że doszło do uchybień procesowych w postępowaniu zwykłym, bowiem nie zapewnił udziału wszystkim jego stronom (co po wznowieniu naprawił), ale nie mógłby wydać pozwolenia na budowę innej treści niż kwestionowana ostateczna decyzja z dnia [...] lipca 2007 r., bowiem jest ona merytorycznie prawidłowa.

Nie wchodząc w merytoryczną ocenę powyższej konkluzji Sąd jest jednak zobowiązany zauważyć, że tak sformułowana ocena organu pierwszej instancji, podtrzymana przez organ odwoławczy (o poprawności ostatecznego pozwolenia na budowę mimo jego wydania bez udziału wszystkich stron), nie mogła doprowadzić tychże organów do wydania na podstawie art. 146 § 2 k.p.a. decyzji odmawiającej uchylenia decyzji dotychczasowej. Jak wynika bowiem z powyżej wskazanego rozumienia normy art. 151 k.p.a., właściwą podstawą przy wskazanej wyżej konkluzji organu była ta z art. 151 § 2 k.p.a. Organ pierwszej instancji powinien był zatem ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa oraz do wskazania okoliczności, z powodu których nie uchylił decyzji ostatecznej. Wskazanie to obejmowałoby także stwierdzenie, że w wyniku wznowienia mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej.

Tymczasem z akt sprawy wynika, że organy nie dostrzegły różnicy między funkcjami i znaczeniem przepisów art. 146 k.p.a. i art. 151 k.p.a. Zdaniem zaś Sądu, przepis art. 146 k.p.a. zawiera negatywne przesłanki uchylenia decyzji ostatecznej (przesłanki niedopuszczalności jej uchylenia) w sytuacji stwierdzenia, że podana przez stronę podstawa wznowienia wystąpiła. Z kolei przepis art. 151 k.p.a. wskazuje sposoby rozstrzygania kończące wznowione postępowanie. Oznacza to, że przepis art. 146 k.p.a., w tym jego § 2, nie jest podstawą rozstrzygnięcia kończącego wznowione postępowanie ale jest jego przesłanką, zaś podstawą rozstrzygnięcia zawsze powinien być art. 151 k.p.a. Jeśli zatem organ dochodzi do wniosku, że wystąpiła podstawa wznowienia, ale de facto nie miała ona wpływu na wynik sprawy, bowiem ponowna merytoryczna ocena sprawy co do istoty prowadzi do konkluzji o braku podstaw do wydania decyzji innej w swej treści niż dotychczasowa decyzja ostateczna – powinien zastosować art. 151 § 2 k.p.a., a nie odmawiać uchylenia decyzji ostatecznej kontrolowanej we wznowionym postępowaniu, z powołaniem się na art. 146 § 2 k.p.a. (tak np. w wyrokach z dnia 26 lutego 2016 r., II OSK 1620/14; z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Rz 166/14; z dnia 7 maja 2014 r., II SA/Bd 1132/13, CBOSA).

Okoliczność, że organy w sprawie niniejszej odmówiły uchylenia decyzji ostatecznej na podstawie art. 146 § 2 k.p.a., a nie rozważyły – przy sformułowanej konkluzji - potrzeby zastosowania art. 151 § 2 k.p.a. i go nie zastosowały, jest uchybieniem procesowym mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Czymś innym jest bowiem "odmowa uchylenia decyzji ostatecznej" a czymś innym "stwierdzenie jej wydania z naruszeniem prawa oraz wskazanie okoliczności, z powodu których nie uchylono tej decyzji". Skutkiem tego ostatnio wskazanego rozstrzygnięcia jest bowiem pozostawienie wadliwej procesowo, ale prawidłowej merytorycznie decyzji ostatecznej w obrocie prawnym, jednakże również powstanie uprawnienia do wystąpienia z roszczeniem odszkodowawczym przed sądem powszechnym i na zasadach prawa cywilnego (tak też w wyroku z dnia 17 października 2012 r., II SA/Gd 323/12, CBOSA). Przesądza to o wpływie wadliwości polegającej na zastosowaniu błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1c p.p.s.a. i konieczności uchylenia zaskarżonej decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję pierwszoinstancyjną oraz tejże decyzji pierwszoinstancyjnej przy zastosowaniu art. 135 p.p.s.a.

Z uwagi na powyżej stwierdzone wadliwości proceduralne sąd nie ustosunkowywał się do sformułowanych w skardze zarzutów prawa materialnego. Skutkiem niniejszego wyroku będzie bowiem konieczność powtórzenia wznowionego postępowania i jego zakończenia w oparciu o prawidłową podstawę prawną tj. wynikającą z art. 151 k.p.a. – w zależności od wyników postępowania, które organ wraz ze sposobem rozumowania prowadzącym do tych wyników przedstawi w uzasadnieniu decyzji zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a.

Wskazać nadto należy, że z zasady dwuinstancyjności postępowania wynika także konieczność ponownej, wszechstronnej, merytorycznej oceny sprawy na etapie odwoławczym. Zatem również i Wojewoda, nie tylko organ I instancji, ma obowiązek uzasadnienia swojej decyzji w sposób wskazujący na to, że zbadał sprawę w jej całokształcie, a nie tylko ustosunkował się do zarzutów odwołania. Zdaniem Sądu, powyższe wymagania formułowane w przepisach prawa do organu odwoławczego w sprawie niniejszej nie zostały wypełnione z należytą starannością, do czego skłania lektura uzasadnienia zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2015 r.

Ponowne rozpoznanie sprawy, począwszy od etapu pierwszoinstancyjnego, będzie również uzasadniało rozważenie kwestii podniesionych w skardze, które nie były przedmiotem dotychczasowej oceny organów, w tym do treści dokumentów o których dopuszczenie jako dowód wnioskował skarżący. Przeprowadzenie tych dowodów, z uwagi na wskazane wyżej powody uchylenia zaskarżonych decyzji było na etapie sądowym zbędne.

Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c w związku z art. 135 ustawy z dni 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzeczono jak w sentencji.

W przedmiocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a.