Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 802/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2014-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 138 par. 2, art. 136
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 marca 2014 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jarosław Wichrowski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Joanna Brzezińska sędzia WSA Leszek Tyliński Protokolant: asystent sędziego Krzysztof Cisewski po rozpoznaniu w II Wydziale na rozprawie w dniu 26 marca 2014 roku sprawy ze skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w B. na decyzję [...][...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania dotyczącego rozbiórki garażu 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od [...][...] Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w [...] kwotę 757 zł (siedemset pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Na skutek pisma E. K., C. K., S. A. i E. G. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta B. (PINB) wszczął postępowanie w sprawie istniejącego budynku garażowego na terenie nieruchomości przy ul. E. w B., w toku którego ustalił, że zarządcą nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy obiekt, jest P. w B. Wskazana spółdzielnia nabyła ten obiekt wraz z działką w 1996 r. i spółdzielnia nie dysponuje żadnymi dokumentami budowlanymi dotyczącymi realizacji obiektu (oświadczenie w toku oględzin). Przedmiotowy obiekt istnieje co najmniej od 1968 r., co potwierdzają m.in. podkłady geodezyjne z 1996 r., z 1995 r., rysunek z miejscowego planu szczegółowego zagospodarowania przestrzennego Śródmieścia Miasta B. z 1981r. i kopia z mapy obrębowej z M. Pracowni Geodezyjnej z 1968 r. W oparciu o powyższe ustalenia oraz okoliczność, że w zatwierdzonym projekcie budowlanym stanowiącym integralną część decyzji Prezydenta Miasta B. z dnia [...] czerwca 1996 r., nr [...] o pozwoleniu na budowę, przedmiotowy garaż nie został przewidziany do likwidacji, PINB decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] odmówił wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego obiektu garażowego.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r. nr [...] K.-P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (WINB) utrzymał w mocy w/w decyzję PINB.

Wyrokiem z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 234/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił ww. decyzję WINB z dnia [...] stycznia 2007 r. oraz poprzedzającą ją decyzję PINB z dnia [...] listopada 2006 r., z uwagi na stwierdzone naruszenie przez organy obu instancji przepisów postępowania - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, dalej powoływanej jako k.p.a.) oraz przepisu prawa materialnego - art. 37 ust.1 pkt 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 1974 r. Nr 38, poz. 229).

W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, że wycena szacunkowa garażu opracowana w listopadzie 1996 r. przez Biuro Ekspertyz "[...]" w B. nie pozwalała na przyjęcie zawartego w niej ustalenia, że wiek obiektu wynosi 60 lat, jako że brak jest w tym dokumencie uzasadnienia tego ustalenia i w związku z tym w tym zakresie na organach ciążył obowiązek dopuszczenia dowodu z opinii uzupełniającej bądź dowodu z odrębnej opinii biegłego na okoliczność wieku spornego garażu, a także iż organy oparły decyzje na dokumentach bez podania numeru karty akt administracyjnych z lat 1995, 1996 i 1968, używając do ich określenia nazewnictwa, które udaremniło Sądowi odnalezienie ich w aktach administracyjnych, w związku z czym Sąd na tej podstawie hipotetycznie założył, że chodziło o karty akt 64 oraz 68 i 53. Zdaniem Sądu ustalenia organów potwierdzają jedynie, że od [...] marca 1968 r. do [...] grudnia 1995 r. w miejscu położenia spornego garażu istniał obiekt budowlany o zbliżonych do niego wymiarach (k. 53 i k. 64) oraz że sporny obiekt istniał już od [...] kwietnia 1996 r. (k. 68). Koniecznym jest więc potwierdzenie tożsamości spornego garażu z obiektem naniesionym na mapach. Ponadto Sąd nie uznał stanowiska skarżących, że sporny garaż nie istniał na zakupionej przez spółdzielnię nieruchomości, jak również, że naniesiony na mapach (k. 64, 53, 68) obiekt ma inne wymiary niż te, które zostały zawarte w wycenie szacunkowej (k. 41). Stwierdzając, że na wzniesienie spornego obiektu konieczne było we wszystkich stanach prawnych - począwszy od rozporządzenia Prezydenta Rzeczpospolitej z dnia 16 lutego 1928 r. o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli (Dz. U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216) do chwili obecnej - uzyskanie pozwolenia na budowę, Sąd zarzucił organom nieprawidłowe przeprowadzenie postępowania dowodowego z uwagi na nie zwrócenie się do właściciela nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy garaż, o przedłożenie dokumentów jego budowy, w tym i pozwolenia na budowę stosownie do treści art. 63 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118), a ponadto nie odebranie od pracowników spółdzielni oświadczeń (zeznań) co do istotnych okoliczności sprawy oraz nie podjęcie próby uzyskania tych dokumentów z innych źródeł, tj. Urzędu Miasta B., poprzedniego właściciela nieruchomości R. M. B. (lub członków jej rodziny) oraz zeznań tych osób pod kątem, czy i od kiedy sporny obiekt znajdował się na nieruchomości w momencie jej sprzedaży.

Z uwagi na powyższe Sąd zalecił organowi przesłuchanie pracowników wykonawcy domu mieszkalnego zlokalizowanego na nieruchomości ze spornym garażem oraz uznał za konieczne przeprowadzenie oględzin garażu w sytuacji, gdy zostanie potwierdzone zastosowanie przesłanek wynikających z przepisu art. 37 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane.

PINB po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], na podstawie art. 81 ust. 1, art. 83 ust. 1 i art. 103 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane oraz art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane, odmówił wydania decyzji o rozbiórce przedmiotowego budynku garażowego.

Ponownie rozpatrując sprawę PINB wezwał P. do dostarczenia dokumentów budowlanych związanych z realizacją spornego garażu, w wyniku czego pismem z dnia [...] grudnia 2007 r. spółdzielnia poinformowała organ, że poprzedni właściciel nie przekazał żadnych dokumentów ani dokumentacji technicznej dotyczącej spornego garażu. Organ ustalił również, że poprzedni właściciel nieruchomości – R. B. - zmarła w dniu [...] lipca 1997 r. Za pośrednictwem spółdzielni organ uzyskał wiedzę na temat wykonawcy inwestycji i w dniu [...] kwietnia 2008 r. przesłuchał w charakterze świadka kierownika budowy T. K. (k. 210 akt administracyjnych organu I instancji), który zeznał, że część zabudowy garażowo-gospodarczej w trakcie realizacji budynku mieszkalnego została zlikwidowana, za wyjątkiem garażu, który istniał przed rozpoczęciem robót, a w trakcie budowy był wykorzystywany jako zaplecze budowy oraz że w trakcie budowy garaż ten zachował istniejące gabaryty i nie był przebudowywany (z wyjątkiem likwidacji przybudówki gospodarczej). W dniu [...] maja 2008 r. dwóch pracowników PINB oraz pracownik P. wykonali oględziny garażu w obecności jego użytkownika B. A. oraz E. G., S. i A. A. Zdarzenie zostało utrwalone protokołem oraz fotografiami (k. 220-230). Z uwag do protokołu osób zainteresowanych wynika, że m.in. nie dokonano pomiaru wewnątrz garażu, a budynek posiada inną wysokość niż w inwentaryzacji.

W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w tym wyniki przeprowadzonego postępowania uzupełniającego, organ wskazał, że przeprowadzone dowody uzupełniające potwierdziły, iż wykonanie spornego obiektu miało miejsce przed 1995 r., natomiast oparte na akcie notarialnym argumenty wnioskodawców o braku zabudowy nieruchomości organ odparł twierdząc, że jest to jedynie dowód przedmiotu sprzedaży. Dostarczony zaś wypis z kartoteki budynków (k. 197) wskazujący na rok budowy spornego garażu jako 1997 organ określił jako rok zgłoszenia obiektu i powołał się na stanowisko Wydziału Mienia i Geodezji z dnia [...] maca 2008 r. (k. 199).

Nie godząc się ze stanowiskiem organu E. G. wniosła odwołanie od ww. decyzji PINB, w którym zarzuciła organowi naruszenie art. 7 k.p.a. przez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz art. 49 b § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i niezasadne wydanie decyzji w oparciu o stan prawny uregulowany ustawą Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r. Odwołująca wskazując, że w sprawie w dalszym ciągu nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności, PINB uzyskując informację o śmierci poprzedniej właścicielki nieruchomości – R. B., nie podjął żadnych starań celem uzyskania potrzebnej dokumentacji od członków jej rodziny oraz nie podjął on próby ustalenia, z jakiego okresu pochodzą materiały użyte do budowy spornego garażu. W kolejnym zaś piśmie E. G. i C. K. zarzuciły naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35, art. 73 § 1, art. 79 k.p.a., niewyciągnięcie konsekwencji w stosunku do utrudniających postępowanie administracyjne – P. i B. A., ukrywanie dokumentów przez organ, nieuwzględnienie wszystkich ważnych dla sprawy okoliczności oraz niewyjaśnienie chociażby, do kogo należy nieruchomość, na której posadowiony jest przedmiotowy garaż wybudowany bez wymaganego prawem pozwolenia.

Po rozpatrzeniu ww. odwołania WINB, decyzją z dnia [...] sierpnia 2008 r., nr [...], orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. Uzasadniając rozstrzygnięcie organ II instancji podkreślił, że PINB wypełnił zalecenia Sądu zawarte w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. i uzupełnił materiał dowodowy sprawy oraz że dokonana przez niego ocena spornego garażu była prawidłowa. Odnosząc się do zarzutu odwołujących, że na terenie nieruchomości przy ul. E. w B. w momencie jej zakupu przez spółdzielnię nie istniał murowany garaż, tylko jedynie szopa, organ wskazał, że jest on chybiony, albowiem ze znajdującej się w aktach sprawy wyceny szacunkowej garażu, opracowanej w listopadzie 1996 r. przez Biuro Ekspertyz "[...]" w B. wynika, iż obiekt garażu istniał już przed 1995r., zaś z zamieszczonej w opracowaniu kserokopii fotografii datowanej na dzień [...] lipca 1996 r. wynika, że sporny obiekt nie jest szopą, lecz obiektem murowanym wyposażonym we wrota garażowe.

Na powyższą decyzję organu II instancji wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy E. G. i C. K., domagając się jej uchylenia. Skarżące zarzuciły organowi naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 35 § 3 i art. 79 k.p.a., oraz przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 § 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r., art. 48 § 1 i art. 49 b § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez odmowę wydania decyzji o rozbiórce spornego obiektu pomimo zaistnienia przesłanek określonych w tych przepisach. Podtrzymując stanowisko, że sporny obiekt, stanowiący samowolę budowlaną, powstał przed 1997 r., skarżące wskazały, że o okoliczności tej świadczą wskazane przez nie dowody zgromadzone w aktach sprawy. Podkreśliły, że wcześniej istniał w północno-zachodniej części działki samowolny obiekt budowlany, który jednak nie jest tożsamy z obecnie istniejącym obiektem. Był to obiekt oznakowany literą "g", co zdaniem skarżących oznacza zabudowania gospodarcze. Powyższe wynika z Projektu Zagospodarowania Terenu z dnia [...] kwietnia 1996 r. Zgodnie z obowiązującą wówczas Polską Normą PN-62/B-0103 obiekt budowlany przeznaczony do rozbiórki oznaczało się na projekcie budowlanym przez pokazanie jego obrysu liniami przekreślającymi równoległymi, tak jak to uczyniono na projekcie zagospodarowania działki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 21 stycznia 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 816/08 oddalił skargę. Podkreślając w motywach wyroku związanie sądu i orzekających w sprawie organów oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w ww. wyroku WSA z dnia 18 lipca 2007 r., Sąd wskazał, że powoływany przez skarżące akt notarialny z dnia [...] stycznia 1996 r. nie stanowi dowodu potwierdzającego rzeczywisty stanu faktyczny nieruchomości, gdyż w świetle art. 3 ustawy z dnia 6 lipca 1982r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz. U. z 2001 r. Nr 124, poz. 1361) adnotacja zawarta w akcie notarialnym, że przedmiotem obrotu jest nieruchomość niezabudowana, nie mieści się w pojęciu prawa jawnego. Zgromadzone w toku postępowania administracyjnego dokumenty świadczą o istnieniu obiektu w miejscu istniejącego obecnie garażu przed 1995 r. I tak mapa obrębu [...] wykonana w skali 1:500 potwierdzona za zgodność z oryginałem przez Miejską Pracownię Geodezyjną, G. w B. w dniu [...] października 2006 r. (k. 53 akt administracyjnych organu I Instancji, tom I) wskazuje, że w miejscu obecnie istniejącego obiektu istniał obiekt oznaczony lit. "g" już w dniu [...] marca 1968 r.; załącznik do decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego przy ul. E. w B. z dnia [...] stycznia 1996 r., Nr [...] stanowiący plan sytuacyjno-wysokościowy wykonany w skali 1:500 z dnia [...] grudnia 1995 r. (k. 64 akt administracyjnych jak wyżej) potwierdza lokalizację obiektu (istniejącego garażu) w 1995 r. w tym samym miejscu, co obecnie; zbiorcza plansza sieci projektu zagospodarowania terenu sporządzona przez Przedsiębiorstwo Projektowo-Wykonawcze "[...]" sp. z o.o. projektu mgr inż. arch. J. G. wykonana w skali 1:500 (k. 68 akt administracyjnych jak wyżej) świadczy, że w miejscu istniejącego garażu istniał obiekt budowlany oznaczony lit. "g" już w dniu [...] kwietnia 1996 r. Nie pozostaje w sprzeczności z powyższymi dowodami pod względem lokalizacji również inny dokument, stanowiący projekt zagospodarowania terenu sporządzony przez Przedsiębiorstwo Projektowo-Wykonawcze "[...]" sp. z o.o. projektu B. K. wykonany w skali 1:500 (k. 86 akt administracyjnych jak wyżej). Autentyczność powyższych dowodów, stanowiących dokumenty urzędowe, nie została podważona żadnym wyrokiem sądu w postępowaniu karnym, ani jakimkolwiek dowodem przeciwnym. W ocenie Sądu w sprawie nie ma znaczenia ani oznaczenie obiektu na mapach lit. "g", ani też to, czy był on przeznaczony do rozbiórki. Ważne jest natomiast, czy istnieją dowody na to, że istniejący przed 1995 r. obiekt został rozebrany i w jego miejscu powstał sporny garaż. Tej ostatniej natomiast okoliczności skarżące w sprawie nie wykazały. W świetle powyższego Sąd uznał za trafne stanowisko zawarte w wycenie szacunkowej z listopada 1996 r. Biura Ekspertyz "[...]", że sporny obiekt pochodzi z lat 60. Okoliczność zaś, że wykonany rzut przyziemia garażu na str. 2 tego dokumentu posiada wymiary: długość 9.10 m, szerokość 4.03 m, a wysokość wewnątrz garażu 2,63 m, natomiast z dokumentacji znajdująca się w aktach administracyjnych organu I instancji, tom II (k. 104), wykonanej jako inwentaryzacja powykonawcza na dzień [...] stycznia 2007 r. wynika, że wymiary zewnętrzne obiektu wynoszą: 9,17 m na 4,06 m, nie ma znaczenia, albowiem te ostatnie wymiary nie odbiegają znacznie od dokumentacji technicznej zawartej w wycenie szacunkowej z 1996 r. (niezgodność waha się w granicach 3 cm), a rozpiętość w czasie pomiędzy sporządzeniem powyższych dokumentów technicznych wynosi 10 lat, i nie wykluczone, że sporny obiekt był remontowany lub modernizowany.

Uznając zatem, że obiekt powstał przed 1995 r., Sąd wskazał, że zastosowanie do niego mają przepisy ustawy z dnia 24 października 1974 r. Prawo budowlane. W związku z tym oceny wymagało zbadanie wystąpienia w sprawie przesłanek warunkujących przymusową rozbiórkę określonych w art. 37 ust. 1 tej ustawy. Wskazane przesłanki nie zaistniały w rozpatrywanej sprawie, albowiem ani miejscowy plan zagospodarowania terenu nie stanowi przeszkody dla obiektu (w miejscu lokalizacji spornego garażu dopuszcza się wnoszenie tego typu obiektów budowlanych), ani też w aktach sprawy nie ma dowodu na to, aby przedmiotowy garaż powodował niebezpieczeństwo dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalne pogorszenie warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia, zaś inwentaryzacja powykonawcza projektu K. M. z dnia [...] stycznia 2007 r. (a więc osoby uprawnionej) zawiera w pkt 9 ocenę stanu technicznego, z której wynika, że: "budynek znajduje się w stanie technicznym zadawalającym i może być wykorzystywany na garaż samochodowy". Także pracownicy nadzoru budowlanego nie stwierdzili, aby stan budynku stwarzał jakiekolwiek niebezpieczeństwo. W związku z tym, z uwagi na nie wystąpienie przesłanek z art. 37 ust. 1 ww. ustawy, Sąd uznał orzeczenie w przedmiocie odmowy rozbiórki spornego garażu za odpowiadające przepisom prawa.

Odnosząc się do dokumentów z lat trzydziestych XX w., dostarczonych przez organ oraz strony postępowania już po wydaniu zaskarżonej decyzji, Sąd wyjaśnił, że stanowią one w sprawie nową okoliczność, nieznaną organowi w dniu wydawania orzeczenia oraz wskazał, że nie mieszczą się one w granicach rozpoznawanej sprawy i nie są one podstawą do zastosowania przesłanki wynikającej z art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także, że mogą one jedynie posłużyć jako okoliczności do wznowienia postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją. Zdaniem Sądu nie miała wpływu na wynik sprawy decyzja o pozwoleniu na użytkowanie garażu (k. 14 akt organu II instancji) z dnia [...] lutego 2007 r., nr [...], jako że decyzja ta dotyczyła odrębnego postępowania i nie stanowi ona dowodu na okoliczność wzniesienia garażu w 1997 r. To samo odnosi się do powoływanych przez skarżące w uzasadnieniu skargi w punktach 8-13 dokumentów z ewidencji gruntów i budynków, gdyż sporny garaż został w 1997 r. zgłoszony przez aktualnego właściciela – P. w B. - do ewidencji gruntów i na tej podstawie naniesione zostały zmiany w ewidencji. Dowodem na to jest pismo (k. 134 Tom II akt organu I instancji) UM B. Wydziału Mienia i Geodezji z dnia [...] grudnia 2007 r. oraz poprzedzająca je korespondencja tego organu z E. G. Sąd wskazał także, że nieprzekonywającym jest, aby w dniu podpisania aktu notarialnego, tj. [...] stycznia 1996 r. nieruchomość była niezabudowana garażem, a na załączniku graficznym do decyzji ustalającej warunki zabudowy z dnia [...] stycznia 1996 r. garaż ten był naniesiony jako obiekt istniejący.

Od powyższego wyrok E. G. wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego. Domagając się uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I Instancji do ponownego rozpoznania, podniosła zarzut naruszenia:

1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania, w szczególności 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez nie dokonanie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i obarczenie przeprowadzonego postępowania administracyjnego licznymi wadami;

2) prawa materialnego poprzez jego błędne zastosowanie, w szczególności przepisu art. 49b § 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane i niezasadne wydanie decyzji przez organ I instancji w oparciu o stan prawny uregulowany ustawą Prawo budowlane z dnia 24 października 1974 r.

Po rozpatrzeniu ww. skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 lutego 2010 r. w sprawie II OSK 935/09 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd II instancji wskazując na zasadność zarzutu skargi kasacyjnej braku pełnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, tj. naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. podkreślił, że w przedmiotowej sprawie WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 234/07 nakazał poczynić organom ustalenia w zakresie "wieku" spornego garażu - a więc i co do okoliczności, czy w sprawie doszło do rozebrania spornego garażu i jego odbudowy przy użyciu nowych materiałów - jako ustaleń mających znaczenie dla określenia właściwych przepisów, według których należy zbadać zagadnienie legalności wzniesienia i rozbiórki spornego obiektu, i w tym zakresie nakazał organom dopuścić dowód z opinii uzupełniającej Biura Ekspertyz "[...]" w B., bądź dowód z odrębnej opinii biegłego na okoliczność ustalenia wieku garażu, a także wykonać szereg różnorodnych czynności, aby uzyskać dokumenty z różnych źródeł, tj. zobowiązać spółdzielnię do przedłożenia dokumentacji budowlanej, odebrać zeznania bądź oświadczenia od pracowników spółdzielni co do istotnych okoliczności w sprawie, uzyskać dokumentację z Urzędu Miasta w B., przesłuchać poprzedniego właściciela – R. M. B. lub członków jej rodziny celem uzyskania niezbędnych informacji i dokumentów, a w sytuacji niemożności przeprowadzenia takiego dowodu przesłuchać pracowników przedsiębiorstwa budowlanego prowadzącego prace budowlane na przedmiotowej nieruchomości. W sprawie natomiast wykonano tylko cztery czynności po wyroku (poza prawidłowym opisaniem dokumentów zgromadzonych wcześniej w tej sprawie), tj. wezwano spółdzielnię do przedstawienia stosownych dokumentów, których ta nie miała, ustalono, że poprzednia właścicielka nie żyje, przesłuchano kierownika budowy T. K. w dniu [...] kwietnia 2008 r. (oświadczył, że jego zdaniem sporny obiekt nie był przebudowywany) oraz dokonano oględzin spornego garażu w dniu [...] maja 2008 r. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy Sąd I instancji uznał, że w miejscu obecnie istniejącego obiektu istniał obiekt oznaczony lit. "g" już [...] marca 1968 r., potwierdzając tym samym stanowisko organów administracji, które po wykonaniu ww. czynności uzupełniających uznały, że nie jest istotny wiek budynku, a ważne jest to, że powstał on przed 1 stycznia 1995 r. Konsekwencją takiego stanowiska było również to, że do takiego obiektu mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 października 1974r. Prawa budowlanego.

Zdaniem Sądu II instancji poczynione ustalenie, że na spornym terenie przed rokiem 1995 istniał już obiekt budowlany, zostało już przesądzone w mającym wiążące znaczenie (art. 153 p.p.s.a.) wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., w sprawie natomiast należało zbadać - wobec stanowiska skarżących, że przedmiotowy budynek powstał po roku 1995 w ramach samowoli budowlanej, czy sporny garaż jest tożsamym z obiektem tam wcześniej istniejącym (który został zaznaczony na mapie z [...] marca 1968 r. i z [...] grudnia 1995 r.), a więc również i to, czy po 1995 r. (po zakupie nieruchomości przez spółdzielnię) sporny obiekt nie został wzniesiony (odbudowany bądź przebudowany) na miejscu i obrysie - fundamentach dotychczasowego obiektu. W sprawie jednak nie poczyniono jednoznacznych ustaleń w tym zakresie. Sąd I instancji, powołując się na art. 153 p.p.s.a., nie dokonał również oceny, czy niewykonanie wszystkich czynności nakazanych w poprzednim wyroku Sądu z dnia 18 lipca 2007 r. pozwoliło na pełne wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności. Zdaniem Sądu II instancji, niewykonanie wszystkich nakazanych czynności (w szczególności nie dopuszczenie dowodu z uzupełniającej opinii Biura Ekspertyz "[...]" w B., bądź dowodu z odrębnej opinii biegłego na okoliczność ustalenia wieku budynku garażowego) w istocie doprowadziło do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy.

Jednocześnie Sąd II instancji uznał stanowisko Sądu I instancji, że istotne w sprawie jest to, iż strona przeciwna nie wykazała, że istniejący przed 1995 r. obiekt budowlany został rozebrany i w jego miejsce postawiony sporny garaż, za błędne, albowiem to organ administracyjny, a nie stronę w myśl art. 77 k.p.a. obciąża ciężar dowodu. Ponadto Sąd II instancji stwierdził, że oparcie się wyłącznie na dowodzie w postaci oświadczenia kierownika budowy T. K. na okoliczność zrealizowania spornego obiektu przed dniem 1 stycznia 1995 r., który to świadek podkreślił, że sporny garaż zachował swoje gabaryty i nie był przebudowywany, nie jest wystarczające w sprawie, tym bardziej, że ww. nie precyzuje, kiedy rozpoczęto roboty budowlane budynku wielorodzinnego. Uwzględniając powyższe Sąd II instancji uznał, że zaakceptowanie przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku zaniechania przez orzekające w sprawie organy podjęcia możliwych czynności procesowych celem jednoznacznego rozstrzygnięcia ww. wątpliwości stanowi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. i czyni zarzut kasacji naruszenia prawa procesowego za zasługujący na uwzględnienie. Z tego też powodu Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z dnia 10 maja 2011 r. w sprawie II SA/Bd 332/10 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PINB dla Miasta B. z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał w pierwszej kolejności, że zgodnie z treścią art. 190 zd. 1 i art. 153 p.p.s.a. sąd w niniejszej sprawie związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez NSA oraz oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w wyroku wydanym przez WSA w Bydgoszczy dnia 18 lipca 2007 r. Z analizy akt sprawy wynika, że WSA w Bydgoszczy w ww. wyroku wskazując na konieczność poczynienia ustaleń w zakresie "wieku" spornego garażu, jako okoliczności istotnej dla ustalenia, według jakich przepisów należy zbadać zagadnienie legalności wniesienia i rozbiórki spornego obiektu, oraz przesądzając, że z dowodów zgromadzonych w sprawie (kopii z map – k. 53, 64 i 68 akt administracyjnych organu I instancji) wynika, iż na terenie przedmiotowej nieruchomości istniał od [...] marca 1968 r. do [...] grudnia 1995 r. obiekt budowlany w miejscu położenia spornego garażu oraz że sporny garaż istniał już od [...] kwietnia 1996 r., stwierdził, iż w sprawie należy potwierdzić tożsamość spornego garażu z obiektem naniesionym na mapach, tj. rozstrzygnąć, czy obiekt istniejący na mapach w okresie przynajmniej do [...] grudnia 1995 r. jest garażem, o który toczy się spór i czy przypadkiem nie zachodzi sytuacja, że po roku 1995 (w związku np. ze zmianą właściciela nieruchomości) został on wzniesiony (odbudowany) na miejscu i obrysie dotychczasowego obiektu. W tym celu Sąd nakazał organom przeprowadzenie szeregu określonych czynności, w tym przede wszystkim przeprowadzenia dowodu z opinii uzupełniającej Biuro Ekspertyz "[...]" w B. bądź dowodu z odrębnej opinii biegłego na okoliczność wieku spornego garażu, jako że wycena szacunkowa garażu opracowana w listopadzie 1996 r. przez to biuro nie pozwala na przyjęcie zawartego w niej ustalenia, że wiek spornego obiektu wynosi 60 lat – z uwagi na brak w dokumencie jakiegokolwiek uzasadnienia tego istotnego dla sprawy ustalenia, czy też dowodu z zeznań bądź dokumentów pochodzących od pracowników P. i dotychczasowego właściciela nieruchomości R. M. B. lub członków jej rodziny na okoliczność, czy (i od kiedy) sporny garaż znajdował się na nieruchomości w momencie jej sprzedaży spółdzielni. Jak słusznie zauważył NSA w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r., w sprawie wykonano tylko cztery czynności po wyroku, tj. wezwano spółdzielnię do przedstawienia stosownych dokumentów, których ta nie miała, ustalono, że poprzednia właścicielka nie żyje, przesłuchano kierownika budowy T. K. w dniu [...] kwietnia 2008 r. (oświadczył, że jego zdaniem sporny obiekt nie był przebudowywany) oraz dokonano oględzin spornego garażu w dniu [...] maja 2008 r. W oparciu o tak zgromadzony materiał dowodowy organy uznały, że nie jest istotny wiek budynku, a ważne jest to, że obiekt powstał przed 1 stycznia 1995 r.

Zdaniem Sądu poczynienie takiej konstatacji, przy jednoczesnym niewykonaniu wszystkich nakazanych wyrokiem z dnia 18 lipca 2007 r. czynności, spowodowało nie wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy, wskazanych w ww. wyroku. Nie przeprowadzenie bowiem dowodu z uzupełniającej opinii Biura Ekspertyz "[...]" w B., bądź dowodu z odrębnej opinii biegłego na okoliczność ustalenia wieku budynku garażowego w istocie doprowadziło do nie wyjaśnienia sprawy w zakresie podstawowego zarzutu stron, że sporny obiekt po roku 1995 został odbudowany. Dowód z opinii co do spornego obiektu pozwoliłby na ustalenie, czy w sprawie mamy do czynienia z jednolitą budową, z jakiego okresu pochodzą materiały budowlane użyte do realizacji spornego garażu i czy obiekt ten nosi ślady odbudowy lub przebudowy. Takie ustalenia stworzyłyby możliwość zweryfikowania, czy sporny garaż jest nowym budynkiem postawionym w obrysie poprzednio istniejącego obiektu, czy też jest to obiekt, który w niezmienionym kształcie istnieje od wielu lat. Należy podkreślić, że to właśnie na potrzebę ustalenia tych kwestii, jako mających istotne znaczenie w sprawie, wskazywał WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r. Poczyniona zaś w oparciu o uzupełniony materiał dowodowy konstatacja organów, że obiekt powstał na spornym terenie przed 1 stycznia 1995 r., w zasadzie nie wniosła niczego nowego do sprawy, bowiem okoliczność tą przesądził już wcześniej Sąd w ww. wyroku. W sprawie natomiast należało przesądzić w oparciu o prawidłowo i wyczerpująco zgromadzony materiał dowodowy, że obiekt istniejący na przedmiotowym gruncie niewątpliwie przed 1995 r. jest tożsamym obiektem ze spornym garażem, i że ten ostatni nie został wzniesiony po zakupie przez spółdzielnię nieruchomości na miejscu i obrysie dotychczas istniejącego obiektu. Z uwagi więc na okoliczność, że orzekające w sprawie organy nie rozstrzygnęły w sposób niebudzący wątpliwości tych kwestii i w konsekwencji nie dokonały wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez podjęcie możliwych czynności procesowych, określonych w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., co jednoznacznie stwierdził Sąd II instancji w wyroku z dnia 3 lutego 2010 r. (którym to stanowiskiem Sąd zgodnie z art. 190 p.p.s.a. jest związany), Sąd uznał, że w przedmiotowej sprawie naruszone zostały przepisy art. 7 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 153 p.p.s.a. i z tego powodu uchylił rozstrzygnięcia organów obu instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia celem przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części zgodnie ze wskazówkami zawartymi w uzasadnieniu wyroku, i tym samym w wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 18 lipca 2007 r. i NSA z dnia 3 lutego 2010 r. Jednocześnie Sąd uznał zarzuty skargi naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 103 ust. 2, art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane za przedwczesne i tym samym niezasługujące na uwzględnienie. To bowiem dopiero wyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy pozwoli na wybór właściwych przepisów, według których należy zbadać zagadnienie legalności wzniesienia i rozbiórki spornego garażu.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...], PINB dla Miasta B. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie przedmiotowego garażu.

W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ wskazał, że w ramach dodatkowego postępowania wyjaśniającego przesłuchano jako świadków T. K. - kierownika budowy zrealizowanego budynku mieszkalnego przy ulicy E., który był jednocześnie prezesem firmy wykonującej roboty budowlane oraz D. P., która pracowała w P. w latach 1995-1999, tj. w okresie zakupu przedmiotowej nieruchomości oraz realizacji budynku mieszkalnego. Ww. oświadczyli, że sporny budynek garażowy istniał już w momencie zakupu nieruchomości przez spółdzielnię i jego funkcja nie była zmieniana, za wyjątkiem okresu, gdy w trakcie budowy budynku mieszkalnego był wykorzystywany jako zaplecze budowy.

Ponadto w ramach prowadzonego postępowania uzyskano za pośrednictwem K.-P. WINB z Archiwum Państwowego w B. dokumenty z roku 1937, dotyczące budowy garażu przy ulicy E. w B. Z dokumentów tych wynika, iż rzeczony garaż został wybudowany na podstawie zezwolenia budowlanego z dnia [...].09.1937 r., wydanego przez Zarząd Miejski w B. - Wydział VIII/1 - Nadzór Budowlany. Ponadto Zarząd Miejski w B. wydał poświadczenie odbioru tego obiektu w stanie ukończonym w dniu [...].04.1938 r.

W celu wyeliminowania wątpliwości co do tożsamości obecnie istniejącego obiektu z garażem wybudowanym w latach 1937-1938 zlecono wykonanie przez rzeczoznawcę budowlanego orzeczenia technicznego na okoliczność ustalenia wieku tego obiektu.

Orzeczenie techniczne, opracowane przez rzeczoznawcę budowlanego mgr inż W. K., jednoznacznie potwierdza, że istniejący obecnie budynek garażowy jest tożsamy z obiektem, na który zostało wydane zezwolenie budowlane z dnia [...] .09.1937 r. Świadczą o tym: użyte materiały budowlane, sposób konstrukcji obiektu oraz wymiary obiektu i usytuowanie charakterystycznych elementów konstrukcyjnych (np.: ścianka wewnętrzna i komin), zgodne z wydanym w roku 1937 zezwoleniem budowlanym. Powyższe orzeczenie techniczne określa wiek przedmiotowego garażu na ok. 65 -75 lat.

Na skutek odwołań wniesionych przez S. A., E. G., E. K. i A. A. WINB decyzją z dnia [...] maja 2013 r., nr [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że nadal organ I instancji nie dokonał należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w nawiązaniu do uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy z dnia 10 maja 2011 r. Z zebranej dokumentacji nie wynika, czy jest to obiekt, który w niezmienionym kształcie istnieje od wielu lat, bądź czy nie doszło do rozebrania spornego obiektu i jego odbudowy w obrysie poprzednio istniejącego obiektu. Organ I instancji winien odnieść się do wymiarów, które wynikają z dokumentacji uzyskanej m.in. z Archiwum Państwowego z 1937 r. oraz do wymiarów istniejącego obiektu tak, aby, jak stwierdził WSA w Bydgoszczy w wyroku z dnia 18 lipca 2007 r., organ rozstrzygnął w sposób nie budzący jakichkolwiek wątpliwości, że sporny garaż nie został wzniesiony już po zakupie nieruchomości w miejscu dotychczasowego obiektu. Zasadne jest ustalenie aktualnego stanu prawnego korzystając przy tym np. z wyciągu z ksiąg wieczystych prowadzonych dla nieruchomości i lokali wyodrębnionych przy ul. E. w B.

Ponadto organ I instancji nie dokonał należytego uzasadnienia decyzji, czym naruszył art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Prawidłowa decyzja administracyjna powinna zawierać m.in. uzasadnienie faktyczne i prawne zgodnie z dyspozycją art. 107 § 3 k.p.a. Organ I instancji pominął ww. uzasadnienie faktyczne oraz uzasadnienie prawne nie wskazując i nie wyjaśniając stronie, dlaczego przedmiotowe postępowanie zostało umorzone. Okoliczności powodujące bezprzedmiotowość postępowania muszą być stwierdzone i wykazane w decyzji o umorzeniu postępowania tak, aby bez wątpliwości można było uznać rozstrzygnięcie za właściwe.

Organ II instancji nie może uzupełnić postępowania w zakresie przeprowadzanego postępowania dowodowego, ponieważ w tej istotnej części postępowanie byłoby tylko jednoinstancyjne, co sprzeczne jest z art. 15 k.p.a.

Ze względu na konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego z uwagi na występujące braki w zebranym materiale dowodowym oraz naruszenie przez organ I instancji obowiązujących przepisów art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a., nie jest możliwe pozostawienie w obrocie prawnym zaskarżonej decyzji.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy na powyższą decyzję złożyła P. w B. zarzucając jej:

naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji z uwagi na uznanie, że w sprawie zachodzi konieczność przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego;

naruszenie przepisu postępowania, które miało istotny wypływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego;

naruszenie przepisu postępowania, tj. art. 105 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do umorzenia postępowania.

Mając na względzie powyższe skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca wywodziła, że decyzja kasacyjna organu II instancji wydawana na podstawie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. jest uzasadniona wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi istotne braki w materiale dowodowym stanowiącym podstawę rozstrzygnięcia organu I instancji. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego stosownie do przepisu art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W sytuacji bowiem, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwiłoby organowi odwoławczemu prawidłowe załatwienie sprawy, nie jest dopuszczalne wydanie decyzji kasacyjnej, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej bez wykazania uzasadnieniu, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Uchylenie w oparciu o tę podstawę prawną decyzji przez organ II instancji nie jest możliwe z powołaniem się na naruszenie przepisów k.p.a., tj. art. 7, art. 77 i art. 80 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Organ administracji, odstępując od możliwości uzupełnienia postępowania dowodowego i wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2, powinien wskazać przyczyny niezastosowania art. 136 (wyrok SN z 9.06.1999 r., III RN 7/99, OSNAPiUS 2000, nr 9, poz. 338). W uzasadnieniu decyzji organ II instancji tymczasem nie wyjaśnił w ogóle, dlaczego nie jest możliwe przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego oraz że w jego ocenie istnieje konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego, przy czym skarżąca zakłada, że chodzi o uzupełnienie postępowania dowodowego w znacznej części, mimo że organ II instancji tego nie stwierdził, bowiem z całą pewnością nie zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego w całości. Wskazana w uzasadnieniu przyczyna dotycząca zasady dwuinstancyjności postępowania jest chybiona, bowiem organ II instancji co do zasady powinien przeprowadzać uzupełniające postępowanie dowodowe, a jedynie w ściśle określonych przypadkach może z tego powodu uchylić decyzję organu I instancji. Nawet jeżeli zasadne byłoby przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, to możliwym byłoby przesłuchanie biegłego przez organ II instancji na okoliczności wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i nie byłoby to równoznaczne z przeprowadzeniem postępowania dowodowego w znacznej części.

Podkreślić należy, że nawet jeżeli istnieje konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego, to zasadą powinno być uzupełnienie postępowania dowodowego w toku postępowania odwoławczego i merytoryczne rozpatrzenie sprawy przez organ odwoławczy. Sama potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego nie uzasadnia jeszcze uchylenia decyzji przez organ II instancji w każdym takim przypadku. Konieczne jest wystąpienie potrzeby uzupełnienia postępowania dowodowego w znacznym stopniu lub w całości. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania (wyrok NSA OZ w Poznaniu z 17.10.1996 r., I SA/Po 234/96; wyrok NSA z 13.05.1999 r., IV SA 723/97).

W niniejszej sprawie skarżąca stoi jednak na stanowisku, że postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, a sporządzone w toku postępowania orzeczenie techniczne jednoznacznie ustaliło wiek budynku na ok. 65-75 lat, co wyklucza jego późniejsze powstanie i świadczy o tym, że istniejący obiekt jest obiektem tożsamym z wybudowanym w latach trzydziestych XX w. Nie ma wobec tego potrzeby przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego, a nawet jeżeli taka potrzeba by zaistniała, to leżała ona w kompetencjach organu II instancji, który mógłby chociażby przeprowadzić dowód z wyjaśnień rzeczoznawcy, który sporządził orzeczenie techniczne.

Zgodnie z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Mając na względzie treść tego przepisu wskazać należy, że zarówno organ I instancji, jak i organ II instancji nie ocenili wiarygodności dowodów z przesłuchanych w sprawie świadków, ale jednocześnie nie odmówili wiarygodności i mocy dowodowej zeznań świadków T. K. i D. P. Tymczasem z zeznań T. K. wynika, że był on kierownikiem budowy budynku mieszkalnego przy ul. E. w latach 1996-1997 oraz że budynek garażowy istniał znacznie wcześniej, nie był on rozbierany, nie był przebudowywany, a w trakcie budowy był wykorzystywany jako zaplecze socjalne. Z kolei D. P. zeznała, że w momencie zakupu nieruchomości przez P. i w trakcie budowy istniał już budynek garażowy. Organ administracji pozostawił poza swoimi rozważaniami twierdzenia podniesione przez świadków i pominął istotne dla sprawy okoliczności, czym naruszył przepis art. 80 k.p.a.

Bezpodstawny jest więc zarzut, że organ I instancji nadal nie dokonał należytego wyjaśnienia stanu faktycznego w nawiązaniu do uzasadnienia wyroku WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 332/10) i nie zachodzi zatem potrzeba uzupełnienia postępowania dowodowego. Całkowicie nieuzasadniony jest zarzut, że z zebranej dokumentacji nie wynika, czy jest to obiekt, który w niezmienionym kształcie istnieje od wielu lat, bądź czy nie doszło do rozebrania spornego obiektu i jego odbudowy w obrysie poprzednio istniejącego obiektu, zaś organ I instancji winien odnieść się do wymiarów, które wynikają z dokumentacji uzyskanej m.in. z Archiwum Państwowego z 1937 r. oraz do wymiarów istniejącego obiektu.

Skarżąca nie podzieliła także stanowiącego podstawę do uchylenia decyzji organu I instancji zarzutu dotyczącego uzasadnienia decyzji i wskazał, że postawiony zarzut nie dyskwalifikuje decyzji jako wydanej z naruszeniem prawa, bowiem analiza uzasadnienia decyzji pozwala na stwierdzenie okoliczności istotnych dla podjęcia decyzji przesłanek. Uzasadnienie decyzji koresponduje z sentencją jest konkretne, czytelne i oparte na obszernie przedstawionym stanie faktycznym. Pozwala ono na poznanie przesłanek, którymi kierował się organ wydając decyzję o takiej właśnie treści i ustalenie, że decyzja jest zgodna z prawem. Organ I instancji wskazując na bezprzedmiotowość postępowania odwołał się do przedstawionych w uzasadnieniu decyzji okoliczności.

W ocenie skarżącej nie jest zasadny zarzut dotyczący bezprzedmiotowości postępowania. Zgodnie z orzecznictwem NSA bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której mowa w art. 105 § 1 k.p.a., to brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W toku postępowania organ I instancji ustalił, że budynek garażowy istniejący na nieruchomości przy ul. E. został wybudowany w latach trzydziestych na podstawie zezwolenia budowlanego z 1937 r. i w odniesieniu do tego budynku wydane zostało poświadczenie odbioru obiektu. Wobec tego dalsze prowadzenie postępowania w sprawie legalności tej budowy było bezprzedmiotowe.

W obrocie prawnym istnieje dokument poświadczający odbiór obiektu i w związku z tym nie ma możliwości prowadzenia postępowania legalizacyjnego czy naprawczego w trybie art. 51 Prawa budowlanego z 1991 r., czy art. 40 Prawa budowlanego z 1974 r. Skoro już raz organ potwierdził legalność wybudowanego obiektu, to sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności jest prowadzenie postępowania zmierzającego do zakwestionowania legalności tego obiektu (art. 6 i 7 k.p.a.).

Z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ stwierdzi brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy. Skoro zatem organ wszczął postępowanie w sprawie legalności budowy ogrodzenia i stwierdził, że przy jego realizacji nie doszło do naruszenia przepisów - zasadnie uznał, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe i umorzył je. Nie doszło tym samym do naruszenia art. 105 § 1 k.p.a. Takie stanowisko zajął NSA w wyroku z 14.4.2010 r. (II OSK 665/09). Na stronę może zostać nałożony obowiązek wykonania określonych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, a jeżeli takiej możliwości nie ma, to postępowanie należy umorzyć jako bezprzedmiotowe z uwagi na brak sprawy, która może być przedmiotem postępowania.

Uczestnicy postępowania E. G. w piśmie z dnia [...].01.2014 r. wniosła o oddalenie skargi, natomiast uczestnik B. A. w piśmie z dnia [...].03.2014 r. poparł skargę w całości i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty można podzielić.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z treścią art. 190 zd. 1 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny, natomiast w myśl art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Niewątpliwie zatem dokonując analizy niniejszej sprawy Sąd musiał uwzględnić wykładnię prawa dokonaną w wyroku NSA z dnia 3.02.2010 r. w sprawie II OSK 935/09 oraz ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w wyrokach WSA w Bydgoszczy z dnia 18.07.2007 r. w sprawie II SA/Bd 234/07 oraz z dnia 10.05.2011 r. w sprawie II SA/Bd 332/10. Z cytowanych wyżej wyroków wynika zobowiązanie organów do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego związanego z istnieniem przedmiotowego garażu, tj. kiedy został on zbudowany, czy od tego czasu był przebudowywany lub w jego miejsce powstał inny, nowy obiekt. Temu celowi miało służyć uzupełnienie postępowania dowodowego, w szczególności poprzez dopuszczenie dowodu z opinii biegłego na okoliczność tego, czy obiekt istniejący na przedmiotowym gruncie przed 1995 r. jest tożsamym obiektem ze spornym garażem, i że ten ostatni nie został wzniesiony po zakupie przez spółdzielnię nieruchomości na miejscu i obrysie dotychczas istniejącego obiektu. Organ I instancji zgodnie z zaleceniami przesłuchał świadków T. K. (k. 289 akt adm.) i pracownika spółdzielni D. P. (k. 298 akt adm.) oraz dopuścił dowód z opinii biegłego na okoliczność wieku przedmiotowego garażu (k. 314 akt adm.).

Nie przesądzając o prawidłowości rozstrzygnięcia organu I instancji, stwierdzić trzeba, że organ odwoławczy uchylając zaskarżoną decyzję i nie przeprowadzając uzupełniającego postępowania dowodowego, w przypadku stwierdzenia istnienia takiej konieczności, niewątpliwie naruszył art. 138 § 2 zd. 1 w zw. z art. 136 k.p.a. Zgodnie z treścią cytowanych przepisów organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przy czym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję.

W orzecznictwie sądowym wykładnia ww. przepisów jest jednolita i wynika z niej, że organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 k.p.a. tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Nawet konieczność przeprowadzenia kilku dowodów mieści się w kompetencjach organu odwoławczego (tak. np. wyrok NSA z dnia 7.02.2013 r., II OSK 1274/11, LEX nr 1358392).

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji wskazał, że "z zebranej dokumentacji nie wynika, czy jest to obiekt, który w niezmienionym kształcie istnieje od wielu lat, bądź czy nie doszło do rozebrania spornego obiektu i jego odbudowy w obrysie poprzednio istniejącego obiektu." Organ przy tym w żaden sposób nie odnosi się do treści orzeczenia technicznego autorstwa mgr inż. W. K. z dnia [...].10.2012 r., z którego treści wynika, że przedmiotowy budynek należy uznać za zrealizowany w swej podstawowej bryle w 1937 r. Niewątpliwie analiza tej opinii wnosi do sprawy istotne okoliczności, natomiast nawet zakładając, że nie wyjaśnia wszystkich wątpliwości, nie byłoby naruszeniem art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a. dodatkowe przesłuchanie biegłego lub nawet zlecenie sporządzenia pisemnego uzupełnienia opinii. Jednakowoż uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie pozwala na ustalenie tego, co wynika z ww. opinii i ustalenia jakich okoliczności w związku z tym, zdaniem organu, w niej brakuje. Ponadto organ odwoławczy stwierdził, że "organ I instancji winien odnieść się do wymiarów, które wynikają z dokumentacji uzyskanej m.in. z Archiwum Państwowego z 1937 r. oraz do wymiarów istniejącego obiektu". Ponieważ dowody te znajdują się w aktach sprawy, organ II instancji mógł we własnym zakresie dokonać ich analizy i oceny w celu ustalenia wymiarów garażu, co pozwoliłoby łącznie z opinią na ustalenie, czy obiekt ten jest tożsamym obiektem istniejącym tam już przed 1995 r. i że aktualnie istniejący garaż nie został wzniesiony po zakupie przez spółdzielnię nieruchomości na miejscu i obrysie dotychczas istniejącego obiektu.

Zatem w ocenie Sądu kwestie, których zdaniem organu II instancji nie wyjaśnił PINB, mogły zostać wyjaśnione w postępowaniu odwoławczym. Zakres tych czynności w żaden sposób nie przekracza możliwości przeprowadzenia postępowania dowodowego w trybie art. 136 k.p.a., w szczególności w przypadku wątpliwości organu co do treści orzeczenia technicznego W. K. nie było przeciwwskazań, o czym wspomniano już wcześniej, do ewentualnego dodatkowego przesłuchania autora lub zlecenia mu sporządzenia opinii uzupełniającej.

Niezrozumiałe jest natomiast stwierdzenie WINB nakazujące organowi I instancji ustalenie aktualnego stanu prawnego nieruchomości – nie wyjaśniono, czemu miałoby to służyć. W ocenie Sądu okoliczność ta nie ma znaczenia dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i konieczność jej ustalenia nie wynika również z treści wcześniejszych wyroków zapadłych w niniejszej sprawie.

Reasumując, w sytuacji, gdy przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 k.p.a. umożliwia organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub znacznej części jest równoznaczne z naruszeniem przepisów art. 136 i art. 138 § 2 zd. 1 k.p.a., co słusznie zarzucono zaskarżonej decyzji w skardze.

Niezrozumiały jest natomiast zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego. Zapewne skarżąca miała na myśli zarzut braku wszechstronnej oceny całokształtu materiału dowodowego, co niewątpliwie miało miejsce z uwagi na podjęcie decyzji kasacyjnej. W tym kontekście zarzut naruszenia art. 80 k.p.a. należałoby uznać za zasadny.

Z kolei zarzut naruszenia art. 105 k.p.a. należało uznać za przedwczesny, ponieważ ewentualna możliwość jego zastosowania będzie mogła być dokonana po przeprowadzeniu przez organ II instancji oceny zebranego materiału dowodowego.

Ponowne rozpoznanie sprawy winno nastąpić z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd uwag, tj. organ winien dokonać własnej analizy i oceny całego zebranego materiału dowodowego, a w przypadku uznania, że nie pozwala on na rozstrzygnięcie, przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego na podstawie art. 136 k.p.a. Mając powyższe na uwadze w oparciu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji.

Na podstawie art. 152 cyt. ustawy Sąd określił, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349) z uwzględnieniem uiszczonych przez skarżącą wpisu w kwocie [...] zł (§ 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 221, poz. 2193) oraz opłaty skarbowej od pełnomocnictwa w kwocie [...] zł.