Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1185/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6136 Ochrona przyrody
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie NSA Andrzej Gliniecki (spr.) del. WSA Mariola Kowalska Protokolant Agnieszka Kuberska po rozpoznaniu w dniu 25 października 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r. sygn. akt IV SA/Wa 2323/10 w sprawie ze skargi [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od [...] z siedzibą w W. na rzecz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie kwotę 350 (trzysta pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt IV SA/Wa 2323/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpatrzeniu skargi [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...]z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...]; w pkt 2 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2009 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r. nr [...]; w pkt 3 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] września 2006 r. nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r. nr [...]; w pkt 4 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...]; a w pkt 5 zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] z siedzibą w W. kwotę 457 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Jak wynika z akt sprawy, Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] w pkt I zezwolił RSM "[...] na usunięcie 145 drzew, w pkt II ustalił opłatę za usunięcie tych drzew w kwocie 464 633,80 zł (którą to kwotę należy wpłacić na konto (...) w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stanie się ostateczna), a w pkt III zezwolił RSM "[...]" na przesadzenie 15 drzew, w pkt IV ustalił opłatę za przesadzenie drzew wymienionych w pkt III w wysokości 16 260,70 zł. Termin płatności odroczono na okres 2 lat od daty przesadzenia. Jeżeli po tym okresie drzewa zachowają żywotność opłata zostanie umorzona. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] zaskarżając decyzję w całości i podnosząc zarzut, że naliczenie opłaty za usunięcie drzew jest niezgodne z art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody. Z przepisu tego wynika, że nie pobiera się opłat za usunięcie drzew, które posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień i zakrzewień. Według miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzonego uchwałą Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] września 1992 r. drzewa objęte decyzją zostały posadzone na terenach, które nie były przewidziane pod zakrzewienia i zadrzewienia. Tereny te były przeznaczone na cele mieszkaniowo-usługowe.

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło punkt II decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] i umorzyło postępowanie w tym zakresie zaś w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że działka należąca do Spółdzielni położona jest w obszarze oznaczonym symbolem MU-14, w którym preferuje się utrzymanie i rozwój funkcji mieszkaniowych wraz z urządzeniami I stopnia, funkcji usługowych II i III stopnia obsługi. W obszarze tym dopuszcza się utrzymanie i lokalizowanie innych funkcji niekolidujących z funkcjami preferowanymi. W obszarze tym wyklucza się natomiast lokalizowanie obiektów, których uciążliwości i szkodliwości dla środowiska wykraczałaby poza granice terenu inwestycji. Sformułowanie zawarte w art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody wskazuje, że dotyczy on drzew posadzonych, jednakże, zdaniem Kolegium uznać należy, iż dotyczy to także samosiejek. Samorządowe Kolegium Odwoławcze powołało się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 1997 r., sygn. akt II SA/Wr 1467/96 (OSP 1998/12/2/12), w którym Sąd stwierdził, że: "opłat tych nie pobiera się również za usuwanie drzew i krzewów wyrosłych w wyniku samosiewu na gruncie przeznaczonym w planie na inne cele niż zadrzewienie lub zakrzewienie". W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego bez znaczenia jest zatem dla oceny merytorycznej decyzji organu I instancji ustalenie, które z drzew objętych decyzją są drzewami posadzonymi, a które wyrosły w wyniku samosiewu. Skargę do sądu administracyjnego na powyższą decyzję wniosło Stowarzyszenie [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03 po rozpoznaniu skargi Stowarzyszenia [...] uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2003 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd stwierdził, iż wykładnia art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody dokonana przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze jest błędna. Sąd stwierdził, że przepis ten nie zwalnia od uiszczenia opłaty za wycięcie drzew wyrosłych w wyniku samosiewu, tzw. samosiejek. Nadto, zdaniem Sądu, przeznaczenie terenu w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego należy ustalać na datę posadzenia drzew lub krzewów, a nie na datę wydawania decyzji zezwalającej na wycięcie drzew. Od powyższego wyroku RSM [...] wniosła skargę kasacyjną, która wyrokiem NSA z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 192/05 została oddalona.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że istnieje konieczność ustalenia, które z drzew objętych decyzją organu I instancji wyrosły w wyniku samosiewu (tzw. samosiejek), jakie było przeznaczenie terenu w planie zagospodarowania przestrzennego, w okresie w którym posadzono drzewa. Następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zezwolił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na usunięcie 145 drzew i ustalił opłatę za ich usunięcie w kwocie 464 633,80 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy stwierdził, że z protokołu oględzin drzew oraz inwentaryzacji zieleni według stanu na dzień 12 października 2002 r. wynika, że drzewa objęte zezwoleniem były samosiejkami. Nie występują w nim żadne zapisy wskazujące na to, że drzewa były posadzone celowo lub tymczasowo. Działka ma powierzchnię 2,5 ha zaś występujące na niej drzewa rosły w bliskich odległościach od siebie, chaotycznie, bez żadnego planu. Na działce znajdowały się miejsca mniej lub więcej zadrzewione lub całkowicie pozbawione zadrzewień.

Od powyższej decyzji Prezydenta m.st. Warszawy odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 2006 r., Nr [...] w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Kolegium stwierdziło, że organ I instancji nie rozważył możliwości zastosowania art. 47e ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, to jest uzależnienia udzielenia zezwolenia od zastąpienia drzew lub krzewów przewidzianych do usunięcia innymi drzewami lub krzewami.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...] zezwolił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na usunięcie 145 drzew i ustalił opłatę za ich usunięcie w kwocie 464 633,80 zł. W uzasadnieniu decyzji Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że zgodnie z przepisami ustawy o ochronie przyrody uzależnienie udzielenia zezwolenia na usunięcie drzew od zastąpienia drzew przewidzianych do usunięcia innymi drzewami nie zwalnia organu I instancji od naliczenia opłaty za ich usunięcie. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...]. Skargę do WSA w Warszawie na powyższą decyzję SKO wniosła RSM [...]. Wyrokiem z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1641/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r. Nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dla oceny prawidłowości wydanego przez organ administracji rozstrzygnięcia znaczenie ma okoliczność zajęcia w przeszłości nieruchomości pod ogródki działkowe i w konsekwencji jej wpływu na ustalenie, które spośród drzew wyrosły samoistnie, a które mogły być zasadzone przez człowieka. Znaczenie może mieć także stwierdzona dotychczas przez organy orzekające okoliczność o nierównomiernym rozmieszczeniu drzew na całym terenie, niekiedy w bardzo bliskich odległościach od siebie, chaotycznie, bez żadnego planu. Zdaniem Sądu, nie przesądzając znaczenia tych okoliczności, organy administracji powinny jednak poddać je łącznej ocenie w ramach art. 80 k.p.a., aby po wyjaśnieniu wszystkich okoliczności faktycznych, z zastosowaniem wszelkich środków dowodowych, przewidzianych przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, jakie okażą się niezbędne, dokonać należycie uzasadnionej oceny dopuszczalności ustalenia wobec skarżącej opłaty za wycięcie drzew na podstawie udzielonego zezwolenia. Wymierzenie tej opłaty stanowi wyraz władczego działania organów administracji publicznej wobec danego podmiotu, gdzie władztwo to ograniczone jest niewątpliwym stwierdzeniem spełnienia wszystkich prawnie określonych warunków, od których zależy dopuszczalność wymierzenia tej opłaty i to w określonej wysokości. Jako zaś zobowiązanie dla danego podmiotu, wymierzenie tej opłaty nie może być wynikiem niejednoznacznych lub niepełnych ustaleń organów, zwłaszcza w tym zakresie, w jakim ustawodawca przewidział zwolnienie z jej poniesienia. W tym kontekście, zdaniem Sądu, niepełne zastosowanie się organów orzekających do oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 16 lipca 2004 r., miało wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skoro mogło rzutować na wysokość ustalonego zobowiązania z tytułu opłaty za wycięcie drzew. Tym samym, w ocenie Sądu, stanowi to naruszenie art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w sposób uzasadniający uchylenie decyzji organów obu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania z uwzględnieniem oceny prawnej zawartej w wyroku Sądu z dnia 16 lipca 2004 r. poprzez ustalenie stanu faktycznego w sposób zgodny z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. dla prawidłowej oceny zastosowania w sprawie art. 47g ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody.

Następnie Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] zezwolił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] na usunięcie 145 drzew i ustalił opłatę za ich usunięcie w kwocie 464 633,80 zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]. Decyzją z dnia [...] września 2009 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło zaskarżoną decyzję Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] czerwca 2008 r., Nr [...] w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Zdaniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego Prezydent był zobowiązany do ustalenia obiektywnie istniejącego stanu faktycznego na datę wydania decyzji. Prezydent powinien dokonać ponownych oględzin drzew, których ma dotyczyć zezwolenie i przeprowadzić postępowanie zgodnie ze wskazówkami zawartymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2007 r. oraz stwierdzić, czy istnieje przedmiot sprawy dający podstawę do wydania decyzji, to jest, czy stan faktyczny uległ zmianie, a następnie podjęć stosowną decyzję.

Prezydent Miasta Stołecznego Warszawy decyzją z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew z terenu położonego przy ul. [...], kolidujących z realizacją zespołu mieszkaniowego "[...]" wszczęte na wniosek RSM "[...]" z dnia [...] listopada 2002 r. W uzasadnieniu decyzji Prezydent m.st. Warszawy stwierdził, że postępowanie w sprawie wydania zezwolenia na wycięcie drzew z terenu położonego przy ul. [...], kolidujących z realizacją zespołu mieszkaniowego "Wrzosy" wszczęte zostało wnioskiem RSM "[...]" z dnia 6 listopada 2002 r. W toku tego postępowania wydawane decyzje były uchylane kilkakrotnie i sprawa wracała do ponownego rozpatrzenia. W tym okresie na terenie objętym wnioskiem o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew wybudowane zostało przez RSM "[...]" osiedle mieszkaniowe na podstawie pozwolenia na budowę. Znajdujące się tam drzewa, zostały usunięte bez wymaganego zezwolenia. W tej sytuacji postępowanie o wydanie zezwolenia na wycięcie drzew, zdaniem Prezydenta Miasta stało się bezprzedmiotowe, bowiem przedmiot wniosku, a więc drzewa, nie istnieje na przedmiotowym terenie.

Od powyższej decyzji odwołanie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" stwierdzając, że SKO w Warszawie w dniu [...] sierpnia 2003 r. wydało w tej sprawie decyzję ostateczną, nie może więc być mowy o jakimkolwiek działaniu RSM "[...]" bez zezwolenia właściwego organu.

Po rozpatrzeniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] października 2010 r., Nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2009 r., Nr [...], podzielając zawarte w niej stanowisko.

Na powyższą decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] października 2010 r. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła [...] Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 18 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Wa 402/12, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – dalej p.p.s.a. podjął rozstrzygnięcie opisane na wstępie niniejszego uzasadnienia.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd wskazał, że z akt sprawy wynika, iż decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] Prezydent m.st. Warszawy zezwolił [...] Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" na wycięcie drzew oraz naliczył Spółdzielni opłatę za usunięcie tych drzew. Następnie decyzją [...] sierpnia 2003 r., Nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie uchyliło punkt II decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] i umorzyło postępowanie w tym zakresie zaś w pozostałej części decyzję organu I instancji utrzymało w mocy. Decyzja z dnia [...] sierpnia 2003 r. została uchylona dopiero wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r. W okresie między wydaniem decyzji przez organ odwoławczy, a wydaniem wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny decyzja zezwalająca na wycięcie drzew była ostateczna. Nadto Sąd stwierdził, że do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w części dotyczącej zwolnienia Spółdzielni od obowiązku uiszczenia opłaty. Z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r. wynika, że Sąd zakwestionował prawidłowość rozstrzygnięcia Kolegium jedynie w części dotyczącej zwolnienia Spółdzielni od obowiązku uiszczenia opłaty. Uznać więc należy, że w części dotyczącej zezwolenia na wycięcie drzew oraz w części zezwalającej na przesadzenie drzew rozstrzygnięcie Prezydenta m.st. Warszawy nie było kwestionowane. Nie było więc podstaw do uchylenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2006 r., Nr [...] całości decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] i przekazywania sprawy w całości do ponownego rozpatrzenia temu organowi administracji. Wykonanie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03 uzasadniało uchylenie decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] jedynie w części ustalającej wysokość opłaty za zezwolenie na wycinkę drzew, to jest punktu II tej decyzji.

Kwestia ustalenia, czy istnieją podstawy do nałożenia na Spółdzielnię obowiązku uiszczenia opłaty za zezwolenie na wycinkę drzew, a jeżeli tak to w jakiej wysokości nadal pozostaje aktualna i to właśnie ta kwestia jest przedmiotem postępowania administracyjnego. Nie ma więc podstaw do formułowania poglądu, że postępowanie administracyjne stało się bezprzedmiotowe. Nadal tym samym pozostaje aktualna kwestia wykonania wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zawartych w wyroku z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03. Niezależnie od tego, czy organy administracji uważają te wytyczne za trafne, czy też nie, zgodnie z art. 153 p.p.s.a. są one związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania zawartymi w tym orzeczeniu.

W konsekwencji powyższych wskazań organy administracji były zobowiązane do ustalenia, czy 145 drzew objętych zezwoleniem na usunięcie było tzw. samosiejkami. Jeśli cześć drzew była samosiejkami, to opłata winna być naliczana tylko od tej części. Z kolei w odniesieniu do drzew zasadzonych organy administracji były zobowiązane do ustalenia, jakie było przeznaczenie terenu, na którym zostały zasadzone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego obowiązującym w dacie zasadzenia drzew.

Sąd podkreślił, że z uwagi na fakt, iż w postępowaniu wydanych zostało dużo decyzji, w których zawarto różnego rodzaju zalecenia dla organu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał za konieczne wyeliminowanie z obrotu prawnego nie tylko zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej ale także decyzji, które zapadły na wcześniejszym etapie postępowania. Jest to zdaniem Sądu niezbędne dla prawidłowego zakończenia sprawy. Jak to zostało już wcześniej wskazane istotną dla rozstrzygnięcia sprawy kwestią jest zrealizowanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1641/07 jedynie potwierdzał konieczność realizacji tych wytycznych.

Zdaniem Sądu, aktualnie po wyeliminowaniu z obrotu prawnego wskazanych w sentencji wyroku decyzji sprawa wraca do etapu, w którym wydany został prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03 uchylający decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie [...] sierpnia 2003 r., Nr [...]. Powstaje więc sytuacja, w której Samorządowe Kolegium Odwoławcze będzie zobowiązane do rozpatrzenia odwołania RSM "[...]" od decyzji Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r., Nr [...] z uwzględnieniem wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03. Nie zostały przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu uchylone decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] czerwca 2007 r., Nr [...] i decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2007 r., Nr [...], gdyż te decyzje zostały już wyeliminowane z obrotu prawnego na mocy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 1641/07. Zrealizowanie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03 po upływie ponad ośmiu lat od daty wszczęcia postępowania będzie trudne, zwłaszcza że drzewa, których dotyczyło zezwolenie na usunięcie już nie istnieją. Niemniej jednak organy administracji winny nałożony na nie obowiązek wykonać. W ocenie Sądu przy ponownym rozpoznaniu sprawy realizując wytyczne Sądu sformowane w sprawie sygn. akt IV SA 3541/03 organy administracji winny mieć na względzie, że ustalenie, iż drzewa, na usunięcie których Spółdzielnia uzyskała zgodę, są tzw. samosiejkami skutkuje koniecznością nałożenia na Spółdzielnię opłaty. Stąd też ustalenie to musi być absolutnie pewne. Dowody wskazywane przez Prezydenta m.st. Warszawy we wcześniejszych decyzjach, iż wszystkie drzewa, których dotyczyło pozwolenie na usunięcie, są samosiejkami, zdaniem Sądu, nie pozwalają na poczynienie ustaleń absolutnie pewnych. Okoliczność, iż drzewa rosły w bliskich odległościach od siebie, chaotycznie, bez żadnego planu, że na działce znajdowały się miejsca mniej lub więcej zadrzewione lub całkowicie pozbawione zadrzewień jak również okoliczność, że w protokole oględzin nie ma żadnych zapisów wskazujących na to, że drzewa były posadzone wskazuje na duże prawdopodobieństwo, że drzewa były samosiejkami. Okoliczności te nie dają natomiast podstaw do poczynienia ustaleń absolutnie pewnych. Drzewo posadzone i samosiejka niczym się od siebie nie różnią. Nie można wykluczyć, że osoba sadząca drzewa sadziła je chaotycznie, bez określonego wcześniej planu. Ponownie stwierdzić należy, iż podstawą nałożenia opłaty muszą być ustalenia absolutnie pewne. Nie wystarczy duże prawdopodobieństwo zaistnienia określonych okoliczności. Jeśli nie zostaną ujawnione dodatkowe dowody pozwalające na poczynienie absolutnie pewnych ustaleń, że drzewa, których dotyczy zezwolenie na usunięcie (lub część tych drzew) były samosiejkami, to wówczas, zdaniem Sądu, należy przyjąć, że drzewa te zostały posadzone. To z kolei skutkowało będzie obowiązkiem ustalenia przez organy administracji, czy drzewa, których dotyczy zezwolenie na usunięcie, posadzono na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień. Jeśli tak, to opłata za usunięcie drzew nie powinna być od Spółdzielni pobierana. Data posadzenia drzew może być ustalona pośrednio na podstawie średnicy pni tychże drzew. Jeśli okaże się, że był to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zatwierdzony uchwałą Miasta Stołecznego Warszawy nr [...] z dnia [...] września 1992 r., a drzewa objęte decyzją zostały posadzone na terenach przeznaczonych na cele mieszkaniowo-usługowe, to zdaniem Sądu, uznać należy, że tereny te nie były przeznaczone pod zadrzewienia lub zakrzewienia. Oznaczałoby to, że od Spółdzielni nie powinna być pobierana opłata za zezwolenie na usunięcie drzew. Podkreślić bowiem należy, że w sprawie zastosowanie będą miały przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 99, poz. 1079 ze zm.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA w Warszawie z dnia 18 lutego 2011 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie:

1) art. 47f ust. 4 ustawy o ochronie przyrody oraz art. 105 § 1 k.p.a. i art. 138 § 2 k.p.a. poprzez ich błędną wykładnię,

2) art. 170 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna w realiach niniejszej sprawy nie jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw.

Sąd w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku zawarł kilka stwierdzeń odnoszących się do stanu faktycznego sprawy i ocen prawnych będących tego konsekwencją, z którymi w świetle całokształtu sprawy nie można się zgodzić, gdyż zaważyły one na błędnym rozstrzygnięciu końcowym, w którym Sąd doszedł do wniosku, iż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły z naruszeniem art. 105 § 1 k.p.a.

W związku z powyższym zdaniem Sądu pierwszej instancji ustalenie czy istnieją podstawy do nałożenia na Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" obowiązku uiszczenia opłaty za zezwolenie na wycinkę drzew i w jakiej wysokości, pozostaje nadal aktualne podobnie jak pozostaje aktualne w tym zakresie wykonanie wytycznych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zawartych w wyroku z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03.

Z przedstawionym powyżej poglądem Sądu pierwszej instancji, jak i z jego poszczególnymi elementami, nie można się zgodzić analizując cały tok postępowania administracyjnego i postępowania sądowoadministracyjnego, trwających od 2002 r., skutkiem czego w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody w związku z art. 158 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Głównym punktem sporu i rozbieżną oceną skutków prawnych dla całej sprawy, jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2003 r., która uchyliła pkt II decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r., ustalający opłatę za usunięcie 145 drzew i umorzyła postępowanie w tym zakresie, w pozostałej części dotyczącej między innymi zezwolenia na usunięcie 145 drzew utrzymała w mocy zaskarżoną decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r.

Bezspornym jest, co wynika ze skargi kasacyjnej, jak i z uzasadnienia zaskarżonego wyroku, że decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2003 r. zanim została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie była decyzją ostateczną z wszelkimi tego konsekwencjami wynikającymi z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 16, art. 110 i art. 130 k.p.a.). Tak więc zgodnie z obowiązującym prawem decyzja ta podlegała wykonaniu przez stronę (mogła być wykonana), która wniosła o wydanie zezwolenia na usunięcie 145 drzew. Jak wynika z akt sprawy IV SA 3541/03 i II OSK 192/05 wykonanie ww. decyzji SKO w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2003 r. w toku postępowania sądowoadministracyjnego nigdy nie było wstrzymane przez sądy administracyjne. Bezpodstawne więc jest twierdzenie Prezydenta m.st. Warszawy w uzasadnieniu jego decyzji z dnia [...] grudnia 2009 r., że drzewa o których była mowa we wniosku RSM "[...]" zostały usunięte bez wymaganego zezwolenia. Brak więc też jest podstaw prawnych do wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie usunięcia przedmiotowych drzew bez zezwolenia o czym zamieszczono informację w piśmie Urzędu m.st. Warszawy z dnia [...] stycznia 2010 r. ([...]) przesyłającym odwołanie RSM "[...] do SKO w Warszawie.

Również Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 8) nie podziela poglądu, że drzewa zostały wycięte przez skarżącą Spółdzielnię bez zezwolenia.

O tym, że drzewa objęte wnioskiem RSM "[...]" z dnia 6 listopada 2002 r. (data wpływu) zostały usunięte przez wnioskodawcę po uzyskaniu decyzji ostatecznej (decyzja SKO w Warszawie z [...] sierpnia 2003 r.) może świadczyć skarga Stowarzyszenia [...], która wpłynęła do NSA w Warszawie w dniu 22 września 2003 r., pismo tego Stowarzyszenia do WSA z dnia 15 marca 2004 r. (data wpływu) oraz protokół rozprawy z dnia 16 lipca 2004 r. Nie ma natomiast w przesłanych aktach sprawy dowodów na to, że przedmiotowe drzewa zostały usunięte przed wydaniem przez SKO w Warszawie decyzji z dnia [...] sierpnia 2003 r., co by mogło stanowić podstawę do wszczęcia postępowania z urzędu o usunięcie drzew bez zezwolenia.

Wyrokiem WSA w Warszawie z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03, ze skargi Stowarzyszenia [...], została uchylona w całości, na co zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej, decyzja SKO w Warszawie z dnia [...] sierpnia 2003 r. Wyrok ten stał się prawomocny przez oddalenie skargi kasacyjnej RSM [...] wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 192/05, czego nie zauważa się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, chociaż nie ma to istotnego wpływu na wynik sprawy.

Z uzasadnień powyższych wyroków wynika, że Sądy je wydające przy podjęciu rozstrzygnięcia, nie wzięły pod uwagę faktu, iż przedmiotowe drzewa faktycznie zostały już usunięte, wychodząc z założenia, że kontrola sądowa administracji publicznej, polegająca na kontroli zaskarżonego aktu (decyzja, postanowienie) opiera się na stanie faktycznym i stanie prawnym istniejącym w dacie wydania kontrolowanego aktu. Co do zasady z tą regułą należy się zgodzić, jednak gdyby sądy administracyjne w swoich orzeczeniach uwzględniły stan faktyczny sprawy na dzień orzekania w sprawie tzn. fakt, że decyzja ostateczna została już faktycznie wykonana przez usunięcie drzew, to nieco inaczej może by formułowały wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 141 § 4 (zdanie drugie) p.p.s.a. i które na zasadzie art. 153 p.p.s.a. wiążą sąd i organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia.

Nieco bowiem groteskowo brzmią wskazania Sądu co do dalszego postępowania, z których wynika, że organy powinny ustalić, które z wyciętych od co najmniej roku drzew były tzw. samosiejkami, a które były posadzone na terenach przeznaczonych w planach zagospodarowania przestrzennego na cele nieprzewidujące zadrzewień lub zakrzewień i w związku z tym postępowanie trawa od dziesięciu lat.

Należy więc zgodzić się z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, iż fakt usunięcia przedmiotowych drzew (na podstawie ostatecznej decyzji) stanowi przesłankę do umorzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., tylko szkoda, że organy do tego wniosku doszły tak późno, skoro należało to już uczynić po wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 192/05, zamiast wydawać kolejną decyzję SKO w Warszawie z dnia [...] lutego 2006 r. uchylającą w całości decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak powiedziano wcześniej, kontrola sądowa zaskarżonego aktu, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. opiera się na ustaleniach stanu faktycznego i stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego aktu (zasada tempus regit actum).

Związanie sądu oraz organu, o którym mowa w art. 153 p.p.s.a. dotyczy jedynie oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniu, nie dotyczy natomiast ustaleń stanu faktycznego sprawy. Podobnie sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. jest jedynie związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyroki NSA: z 3 listopada 2009 r., I FSK 1170/08, Lex nr 588733, z 8 stycznia 2010 r., II FSK 1245/08, Lex nr 558872).

Ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania, o których mowa w art. 153 p.p.s.a. tracą moc wiążącą w razie zmiany stanu prawnego, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz z uwagi na podjęcie przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego uchwały zawierającej ocenę prawną odmienną od wyrażonej we wcześniejszym wyroku sądu administracyjnego. W podobnych okolicznościach Sąd pierwszej instancji może odstąpić od wykładni wiążącej Naczelnego Sądu Administracyjnego, o której mowa w art. 190 p.p.s.a. (P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 5, Warszawa 2012, s. 400 i s. 519, wyrok NSA z 28 marca 2012 r., I OSK 670/11, Lex nr 1145122, wyrok NSA z 10 stycznia 2012 r., II FSK 1296/10, Lex nr 1107582).

W niniejszej sprawie skoro WSA w Warszawie w wyroku z dnia 16 lipca 2004 r., sygn. akt IV SA 3541/03 i NSA w wyroku z dnia 16 listopada 2005 r., sygn. akt II OSK 192/05 nie uwzględniły faktu, że w dacie orzekania przedmiotowe drzewa były już usunięte, co jest bezsporne, była podstawa do przyjęcia, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wynikające z ww. wyroków utraciły moc wiążącą na skutek zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie powinno już wówczas umorzyć postępowanie w sprawie, które z uwagi na wykonanie pkt I decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] grudnia 2002 r. stało się bezprzedmiotowe, przestał istnieć fizycznie przedmiot sprawy administracyjnej, drzewa zostały usunięte zgodnie z wydanym zezwoleniem, kiedy te miało walor ostateczności. I w tym zakresie należy również się zgodzić z poglądem wyrażonym w skardze kasacyjnej, trudno bowiem merytorycznie rozpatrywać sprawę należnej opłaty za usunięcie drzew, skoro nie ma już przedmiotowych drzew. Dalsze prowadzenie postępowania, jak wykazały wydane później decyzje i wyroki sądu administracyjnego jest bezcelowe, bowiem nie ma już możliwości dokonania niezbędnych w sprawie ustaleń stanu faktycznego, bez których niemożliwe jest ustalenie opłaty należnej za usunięcie drzew.

Decyzja administracyjna zezwalająca na usunięcie określonej ilości drzew i ustalająca jednocześnie wysokość należnej opłaty za to, niezależnie od redakcji osnowy decyzji, nie może być traktowana jako dwa odrębne i niezależne od siebie rozstrzygnięcia administracyjne, które można oddzielnie zaskarżać i oddzielnie wykonywać. Należy bowiem zauważyć, że rozstrzygnięcie zezwalające na usunięcie drzew, jest ściśle związane z wysokością ustalonej opłaty, która zależna jest od ilości drzew, ich gatunku, rodzaju i wieku. Obowiązek uiszczenia w ustalonej wysokości opłaty jest ściśle powiązany z zezwoleniem organu na usunięcie określonej ilości konkretnych drzew, co w sumie stanowi jedno rozstrzygnięcie składające się z dwu zależnych od siebie elementów, jest to jedna sprawa administracyjna, co wynika z brzmienia art. 47f ust. 4 ustawy z dnia 16 października 1991 r. o ochronie przyrody, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Jeżeli więc w odwołaniu lub skardze do sądu administracyjnego kwestionuje się tylko wysokość ustalonej opłaty za usunięcie drzew, co najczęściej ma miejsce, to w praktyce przy rozstrzygnięciu tej kwestii, nie da się pominąć tego elementu decyzji, w której organ zezwolił na usunięcie określonej ilości konkretnych drzew.

Aby zaś dokonać korekty ustalonej wysokości opłaty za przewidziane do wycięcia drzewa, musi istnieć możliwość dokonania oględzin drzewostanu, który stanowi podstawowy element materiału dowodowego w sprawie.

Z bezprzedmiotowością postępowania w sprawie zezwolenia na usunięcie drzew będziemy mieli do czynienia z chwilą usunięcia drzew, jeżeli to nastąpi przed wydaniem decyzji ostatecznej, będzie to działanie bez wymaganego zezwolenia. Natomiast jeżeli usunięcie drzew ma miejsce na podstawie decyzji ostatecznej (w części dotyczącej zezwolenia i opłaty, bądź braku podstaw do ustalenia opłaty), jak w tym przypadku, to trudno mówić o usunięciu drzew bez wymaganego zezwolenia. Bezprzedmiotowe staje się postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę, kiedy roboty budowlane zostały już wykonane, podobnie jak staje się bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego, kiedy ten już został rozebrany (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 11, Warszawa 2011, s. 412). Należy zgodzić się z poglądem prezentowanym w doktrynie, że bezprzedmiotowość postępowania "należy pojmować jako refleks bezprzedmiotowości sprawy administracyjnej, która miała być rozstrzygnięta w trybie tego postępowania" (W. Dawidowicz, Zarys procesu administracyjnego, PWN, Warszawa 1989, s. 134).

Oprócz powyżej omówionej argumentacji przemawiającej za umorzeniem postępowania, należy także wskazać przepis art. 47i ust. 2 ustawy z dnia 16 października 1991 r. zgodnie z którym: "nie można wydać decyzji w sprawie ustalenia opłat, jeżeli od końca roku kalendarzowego, w którym usunięto drzewa lub krzewy, upłynęło 5 lat", tego ograniczenia czasowego nie dostrzegł również Sąd w zaskarżonym wyroku. Tymczasem powyższy przepis jest przesłanką materialnoprawną, prowadzącą do umorzenia postępowania administracyjnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a.

W świetle dotychczasowych rozważań należy również uznać za uzasadniony zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a.

Na marginesie należy zauważyć, że w sentencji zaskarżonego wyroku rozstrzygnięcie zamieszczone w pkt 2 i 3 zostały błędnie sformułowane, gdyż decyzje SKO w Warszawie tam wymienione nie utrzymywały w mocy decyzji Prezydenta m.st. Warszawy, lecz je uchylały i przekazywały sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W świetle podjętego rozstrzygnięcia kasacyjnego nie ma to jednak większego znaczenia.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 151 oraz art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.