Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2999/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-22 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 28 ust 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Leszek Kiermaszek (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Agnieszka-Wilczewska-Rzepecka Protokolant: starszy sekretarz sądowy Agnieszka Chustecka po rozpoznaniu w dniu 22 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt VII SA/Wa 1529/16 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] kwotę 1150 (jeden tysiąc sto pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 31 maja 2017 r., sygn. akt VII SA/Wa 1529/16 oddalił skargę [...] sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej określanej jako Spółka) na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2016 r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji w sprawie zmiany pozwolenia na budowę.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...] Starosta [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił [...] sp. z o.o. S.K.A. z siedzibą w [...] (dalej powoływanej jako inwestor) pozwolenia na budowę drogi dojazdowej, zjazdów, sieci kanalizacyjnej deszczowej, sieci elektrycznej oświetleniowej, 87 miejsc postojowych, 2 zatok autobusowych z wiatami oraz przepustu drogowego na działkach o nr: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] przy ul. [...] w miejscowości [...], gmina [...] oraz na działce o nr [...] w miejscowości [...], gmina [...].

Na wniosek inwestora Starosta [...] decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i zmienił tę decyzję w zakresie objętym tym projektem. Decyzja ta stała się ostateczna.

Spółka złożyła następnie wniosek o stwierdzenie nieważności ostatnio powołanej decyzji. Wojewoda Pomorski wszczął postępowanie w tej sprawie, a po rozpoznaniu wniosku decyzją z dnia [...] lutego 2016 r., znak [...] odmówił stwierdzenia nieważności tej decyzji w zakresie obejmującym działki o nr [...], [...] i [...] (obecnie [...]), graniczące z działką nr [...] oraz umorzył postępowanie w pozostałym zakresie.

W wyniku odwołania Spółki od tej decyzji Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 2096, ze zm., dalej określanej jako K.p.a.), wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] maja 2016 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. i w tym zakresie umorzył postępowanie organu pierwszej instancji, a w pozostałej części utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

Motywując podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że Spółka nie była stroną postępowania zakończonego wydaniem przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] lipca 2013 r. i powołał przepisy art. 28 K.p.a. i art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r. poz. 290, ze zm., obecnie Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, ze zm.; dalej zwanej ustawą). Składając wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego istnienie interesu prawnego do udziału w postępowaniu wywodziła z faktu bycia właścicielem działki nr [...], która graniczy z działką inwestycyjną nr [...] (obecnie [...]) i dalej położonej działki nr [...]. W tym kontekście organ wyjaśnił, że zmiany objęte projektem zamiennym polegały na korekcie układu drogowego w zakresie: przebiegu krawędzi jezdni, układu chodników, ciągów pieszych, ilości i usytuowania miejsc postojowych oraz lokalizacji wiat autobusowych, korekcie zjazdów z drogi głównej na projektowane drogi osiedlowe, zmianie lokalizacji trafostacji (zasilającej m.in. oświetlenie drogowe, jak i [...]), zmianie przebiegu układu sieci kanalizacyjnej deszczowej z przyłączami uzupełnionej o sieć wodno-kanalizacyjną z przyłączami, zmianie parametrów i lokalizacji przepustu zgodnie z pozwoleniem wodnoprawnym.

Organ podkreślił, że budowę ul. [...] przewidziano w odległości ok. 9,5 m od granicy działki nr [...], a usytuowanie bariery drogowej zaprojektowano w odległości ok. 9 m od granicy tej działki. Natomiast projektowany przepust drogowy ma zostać zlokalizowany na tej części działki inwestycyjnej nr [...] (obecnie [...]), która nie przylega do działki nr [...], która stanowi własność Spółki i znajduje się w odległości ok. 7 m od granicy wskazanej działki. Budowa przepustu i rowu nie uniemożliwia wybudowania w przyszłości drogi w korytarzu oznaczonym w planie miejscowym symbolem 19.KDD i połączenia jej z ul. [...]. Poza tym działki należące do Spółki nie posiadały dostępu do drogi publicznej za pośrednictwem działki nr [...] (obecnie [...]) w miejscu lokalizacji przepustu drogowego. Także ta działka nie stanowiła drogi, a jedynie była przeznaczona w planie miejscowym pod drogę. Organ w konkluzji stwierdził, że inwestycja nie wprowadza ograniczeń w zagospodarowaniu nieruchomości Spółki, obie nieruchomości nie znajdują się zatem w obszarze oddziaływania inwestycji, stąd Spółka nie jest stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r. W konsekwencji wszczęte postępowanie nadzwyczajne winno zostać umorzone.

Spółka wniosła skargę na tę decyzję podważając stanowisko organu, że należące do niej działki nr [...] i [...] nie znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji obejmującej budowę przepustu drogowego na działkach nr [...], [...] oraz [...] (obecnie [...]) i w konsekwencji nieposiadania interesu prawnego do bycia stroną postępowania. Spółka zakwestionowała także pogląd o zgodności z przepisami rozwiązań odnoszących się do budowy drogi i przepustu drogowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy z dotychczasową argumentacja wnosił o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 maja 2017 r. wskazał, że zasadniczym powodem wydania zaskarżonej decyzji było stwierdzenie braku przymiotu strony Spółki, który uprawniałby ją do skutecznego żądania wszczęcia postępowania nadzwyczajnego. Nawiązując do art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy Sąd wyjaśnił pojęcie strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę i obszaru oddziaływania obiektu budowlanego, a następnie podzielił stanowisko organu, że Spółka nie wykazała wystąpienia prawnych ograniczeń w zagospodarowaniu swoich nieruchomości związanych z realizacją inwestycji.

Rozwijając tę myśl Sąd powtórzył ustalenia organu dotyczące usytuowania nieruchomości w stosunku do realizowanej inwestycji i odniósł się do poszczególnych zarzutów zawartych w skardze. W pierwszej kolejności wyjaśnił, że żadna z działek będących własnością Spółki nie posiadała dostępu do drogi publicznej, bowiem działka inwestycyjna nr [...] (obecnie [...]) nie stanowiła drogi publicznej, gdyż była przeznaczona w miejscowym planie pod drogę lokalną. Zdaniem Sądu budowa przepustu drogowego na działkach nr [...] i [...] nie niweczy takiego przeznaczenia nieruchomości, bowiem ustalenia planu przewidują m.in. budowę układu odwadniającego obejmującego system kanalizacji deszczowej, cieki naturalne, kanały, rowy i drenaże. Realizacja tego systemu, w tym przepustu drogowego, nie powoduje zmiany przewidzianego w planie przyszłego układu komunikacyjnego, tj. budowy drogi dojazdowej oznaczonej w planie 19 KDD, która nie została jeszcze geodezyjnie wyznaczona.

W ocenie Sądu interes prawny Spółki nie wynika także z faktu wybudowania przepustu na nieruchomości stanowiącej działkę nr [...], ponieważ obiekt ten został dopuszczony do użytkowania na podstawie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. Tym samym okoliczność ta nie może świadczyć o wadliwości zaskarżonej w niniejszej sprawie decyzji.

W końcowej części uzasadnienia Sąd powołał wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 lutego 2011 r., sygn. akt II SA/Łd 1475/10 konstatując, że przymiot strony w postępowaniu w sprawie o pozwolenie na budowę nie przysługuje z samej racji bycia właścicielem, użytkownikiem wieczystym bądź zarządcą nieruchomości położonej w sąsiedztwie działki na której miałyby być prowadzone roboty objęte pozwoleniem na budowę. Konieczne jest bowiem wykazanie, że nieruchomość znajduje się w otoczeniu takiego obiektu budowlanego którego realizacja, na podstawie przepisów odrębnych, wprowadza związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tejże nieruchomości.

Z tych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zgodnie z art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718, ze zm., obecnie Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej powoływanej jako P.p.s.a.), oddalił skargę.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła skargę kasacyjną od wyroku z dnia 31 maja 2017 r., zaskarżając go

w całości. Skarga kasacyjna zawiera zarzut materialnoprawny, podniesiony w pierwszej kolejności, a także zarzuty procesowe.

Najpierw pełnomocnik zarzucił błędną wykładnię art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy, polegającą na zbyt rygorystycznym rozumieniu przez Sąd pierwszej instancji pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, na skutek czego odmówiono Spółce przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym.

Następnie podniósł mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a. z uwagi na nieprzeprowadzenie dowodu uzupełniającego z urzędu w postaci wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 527/16. W ocenie pełnomocnika dowód ten ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, gdyż pośrednio wskazuje, że działki należące do Spółki znajdują się w obszarze oddziaływania inwestycji, natomiast przeprowadzenie tego dowodu nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania.

Ostatni zarzut odniesiono do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. wskazując na dokonanie niewłaściwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji.

W oparciu o te zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku

w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, według norm przepisanych. Wniesiono także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor na wstępie powołał orzecznictwo sądów administracyjnych mające przemawiać za stanowiskiem, że Spółce przysługuje przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę spornej inwestycji. W tym kontekście pełnomocnik wyraził pogląd, że należy umożliwić szerszemu kręgowi podmiotów uczestnictwo w tym postępowaniu, nie ograniczając hermetycznie rozumienia pojęcia obszaru oddziaływania obiektu, jak zrobił to Sąd pierwszej instancji.

Pełnomocnik podkreślił także, że realizacja inwestycji pozbawi Spółkę dostępu do drogi dojazdowej, która zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, stanie się w przyszłości drogą publiczną. Spółka nie twierdziła natomiast, że droga dojazdowa jest już drogą publiczną.

W kolejnym fragmencie uzasadnienia skargi kasacyjnej jej autor odniósł się do zgodności inwestycji z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W tym kontekście wskazał, że skoro miejscowy plan przewidywał, że na terenie działki nr [...] ma zostać wybudowana droga dojazdowa, która będzie w przyszłości drogą publiczną, to ma ona pełne prawo do żądania wzruszenia decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Pełnomocnik stwierdził przy tym, że dla oceny naruszenia interesu strony nie ma znaczenia, że na chwilę obecną działka nr [...] nie jest jeszcze drogą publiczną. Zgodnie z władztwem planistycznym, które przysługuje Gminie, wskazana działka została oznaczona jako droga publiczna - droga dojazdowa. W związku z tym Spółka podjęła decyzję o zakupie działek, bowiem była to dla niej kwestia kluczowa. Tymczasem w wyniku wydania przez organy budowlane zgody na budowę przepustu w wersji przedstawionej w projekcie zamiennym, jego realizacja uniemożliwi budowę drogi dojazdowej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor oraz [...] sp. z o.o. [...] sp.k. z siedzibą w [...] wnieśli o jej oddalenie akcentując, że należące do Spółki nieruchomości nie znajdują się w obszarze oddziaływania planowanej inwestycji.

Spółka w piśmie procesowym z dnia 17 października 2019 r. rozwinęła zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej akcentując, że miejsce usytuowania przepustu drogowego i rowu melioracyjnego oddziałuje bezpośrednio na jej nieruchomości poprzez pozbawienie działek nr [...] i [...] dostępu do drogi publicznej oraz zajęcie pod tę inwestycję części działki nr [...]. Przepust, rów i bariera energochłonna nad wylotem przepustu niemal w całości pokrywają przestrzeń działki nr [...], a nadto nachodzą na działkę nr [...] w taki sposób, że uniemożliwiają wykonanie drogi dojazdowej zaplanowanej na tej działce zgodnie z ustaleniami planu miejscowego, co pozbawi także działkę nr [...] dostępu do drogi publicznej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie z zarzutów w niej zawartych okazały się uzasadnione.

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie wymienione w § 2 tego przepisu przesłanki nieważności postępowania sądowego. Kontrola instancyjna orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego sprawowana jest zatem co do zasady w ramach zakreślonych przez podstawy kasacyjne, wskazane i uzasadnione w skardze kasacyjnej, bez możliwości dokonywania przez Naczelny Sąd Administracyjny ich samodzielnej konkretyzacji, uściślania czy korekty (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 2164/17 - LEX nr 2697722).

Rozważania na temat zarzutów kasacyjnych należy przeprowadzić w kolejności odwrotnej od tej, w jakiej je sformułowało, tj. począwszy od zarzutów procesowych. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony za pomocą tego rodzaju zarzutu, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji tego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd przepis prawa materialnego. Jednakże oba zarzuty w ramach podstawy naruszenia przepisów postępowania nie są uzasadnione.

Pierwszy z nich podnosi naruszenie art. 106 § 3 P.p.s.a., a jego zasadność pełnomocnik upatruje w tym, że Sąd pierwszej instancji bezpodstawnie nie przeprowadził uzupełniającego dowodu z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 30 listopada 2016 r., sygn. akt II SA/Gd 527/16 (sentencji i uzasadnienia) celem wykazania, że należące do Spółki nieruchomości położone są w obszarze oddziaływania inwestycji. Odnosząc się do tak skonstruowanego zarzutu na wstępie zauważyć trzeba, że dowód z dokumentu uzupełniający materiał dowodowy zebrany w postępowaniu administracyjnym może być przeprowadzony przez sąd, z urzędu lub na wniosek strony, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Powołany wyrok wydany został w następstwie przeprowadzonej przez sąd administracyjny kontroli zgodności z prawem decyzji podjętej przez organ nadzoru budowlanego w innym w postępowaniu prowadzonym w stosunku do robót budowlanych wykonywanych przez inwestora w oparciu o ostateczną decyzję o pozwoleniu na budowę. Inwestor roboty budowlane objęte obowiązkiem uzyskania pozwolenia na budowę może rozpocząć jedynie na podstawie takiej decyzji i winien je prowadzić w oparciu o ustalenia i warunki określone w pozwoleniu na budowę, zatwierdzonym projekcie budowlanym i przepisach. Dla oceny legalności decyzji w sprawie pozwolenia na budowę nie ma znaczenia, czy roboty budowlane rozpoczęte po jej wydaniu wykonywane są zgodnie z pozwoleniem, z istotnym odstępstwem od warunków i ustaleń pozwolenia, względnie czy są realizowane w warunkach pozwalających na przyjęcie tzw. samowoli budowlanej w rozumieniu art. 48 ust. 1 ustawy. Dla wyniku rozpoznawanej sprawy nie miało więc znaczenia, czy inwestor prowadzi roboty budowlane przy budowie przepustu drogowego i rowu melioracyjnego przy granicy z działką nr [...] (a w przypadku rowu melioracyjnego bez pozwolenia na budowę), jak twierdzi Spółka, czy też w miejscu wynikającym z projektu budowlanego zamiennego, zatwierdzonego decyzją Starosty [...] z dnia [...] lipca 2013 r., odległym - jak ustalił organ - o około 7 m od granicy tej działki. Okoliczność ta nie wpływa również na ocenę, czy działka nr [...], stanowiąca przedmiot własności Spółki, położona jest na terenie znajdującym się w obszarze oddziaływania obiektu, który został wyznaczony w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę. Nieprzeprowadzenie więc przez Sąd pierwszej instancji dowodu uzupełniającego z treści powołanego na wstępie orzeczenia sądu nie było niezbędne dla wyjaśnienia spornej między stronami kwestii. Uwagi te należy także odnieść do dalszych orzeczeń zarówno Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 19 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 786/17), jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku (wyrok z dnia 19 czerwca 2019 r., sygn. akt II SA/Gd 262/19), a o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu także z tych dokumentów w postępowaniu kasacyjnym wnosił pełnomocnik Spółki w piśmie z dnia 17 października 2019 r.

Nie jest usprawiedliwiony kolejny zarzut odniesiony do art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., nie jest on przy tym wolny od mankamentów i z tego powodu nie pozwala na pełną weryfikację poczynionych w sprawie ustaleń faktycznych. Powołane przepisy określają możliwości orzecznicze sądu administracyjnego (uchylenie decyzji lub postanowienia w całości lub w części) w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję lub postanowienie, jeżeli sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c). W orzecznictwie sądowym od dawna utrwalony jest pogląd, że wymienione przepisy, należące do grupy norm określających przesłanki, formę i treść orzeczenia sądu, nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2018 r., sygn. akt I OSK 2030/16 - LEX nr 2537280). Dla skuteczności zarzutu naruszenia tych przepisów koniecznie jest ich powiązanie z innymi przepisami: w pierwszym przypadku materialnoprawnymi, w drugim zaś - procesowymi normującymi postępowanie sądowe w sprawach z zakresu kontroli działalności administracji publicznej lub regulującymi ogólne postępowanie administracyjne. Nieskuteczną, bo spóźnioną próbę wskazania tych przepisów podjął pełnomocnik Spółki w piśmie z dnia 17 października 2019 r. przytaczając przepisy art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 15 K.p.a., tymczasem zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a. przytoczenie podstaw skargi kasacyjnej następuje w skardze kasacyjnej, jest to element tego środka zaskarżenia niepodlegający konwalidacji, co oznacza, że w piśmie procesowym w toku postępowania kasacyjnego może nastąpić jedynie rozwinięcie argumentacji celem poparcia zgłoszonego już zarzutu.

W tej sytuacji przyjąć trzeba, że zarzuty procesowe nie doprowadziły do podważenia faktów przyjętych w zaskarżonym wyroku za podstawę orzekania, a ocenę zasadności zarzutów materialnoprawnych naruszenia art. 28 ust. 2 i art. 3 pkt 20 ustawy należało dokonać mając na względzie przyjęty przez Sąd pierwszej instancji stan faktyczny sprawy.

W tych ramach przede wszystkim należy mieć w polu widzenia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli sądowej ostatecznej decyzji umarzającej postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zmianie pozwolenia na budowę, nie zaś decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji. Umorzenie zaś wszczętego postępowania nadzwyczajnego zostało uzasadnione brakiem przymiotu strony Spółki po przyjęciu, że należące do niej nieruchomości (działki nr [...] i [...]) znajdują się poza obszarem oddziaływania obiektu (inwestycji objętej zmianą pozwolenia budowlanego). Kluczowym więc w sprawie zagadnieniem jest właściwe rozumienie pojęcia strony postępowania w sprawie pozwolenia na budowę.

Definicja strony postępowania administracyjnego zawarta jest w art. 28 K.p.a., jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Jednakże na potrzeby postępowania w sprawie pozwolenia na budowę, prowadzonego na podstawie ustawy, ustawodawca przyjął inną definicję. Stosownie do art. 28 ust. 2 ustawy stronami są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei pojęcie "obszaru oddziaływania obiektu" zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 20, przez które ustawa rozumie teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu, w tym zabudowy, tego terenu. W postępowaniu nadzwyczajnym w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę stronami są niewątpliwie osoby biorące udział w postępowaniu zwyczajnym na prawach strony, jednakże mogą być nimi także inne osoby, jeśli wynik tego postępowania dotyka ich interesu prawnego lub obowiązku.

W orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że obszar oddziaływania obiektu winien zostać ustalony indywidualnie na potrzeby konkretnej inwestycji. W tym celu należy ustalić wszystkie przepisy odrębne, które wprowadzają ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Uwzględnić przy tym trzeba charakter i rozmiar zamierzenia budowlanego, funkcję, formę, konstrukcję projektowanego obiektu (obiektów) i inne cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu, znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji. Ustalenie tych indywidualnych cech, mając na uwadze treść nakazów i zakazów zawartych w przepisach odrębnych, pozwala wytyczyć wokół projektowanego obiektu specjalną strefę, nazwaną przez ustawodawcę obszarem oddziaływania obiektu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2007 r., sygn. akt II OSK 1321/07 - LEX nr 347949). Do przepisów odrębnych w znaczeniu wynikającym z art. 3 pkt 20 ustawy należy zaliczyć cały szereg przepisów z dziedziny prawa publicznego, przede wszystkim budowlanego, w tym przepisy techniczno-budowlane, z zakresu zagospodarowania przestrzennego, ochrony środowiska, ochrony przyrody, prawa wodnego, prawa o ruchu drogowym, ochrony przeciwpożarowej itd. Badanie kwestii oddziaływania obiektu na otaczający teren oceniać należy także w kontekście przepisów prawa cywilnego, które gwarantują właścicielowi nieruchomości sąsiedniej prawo do korzystania z niej zgodnie z przeznaczeniem i przez to mogących być źródłem interesu prawnego. Ustalenie więc obszaru oddziaływania wymaga rozważenia szeregu zagadnień związanych z wzajemnym oddziaływaniem jednej nieruchomości na drugą, stąd nie można ograniczać badania oddziaływania projektowanego obiektu na otoczenie tylko do zachowania standardowych warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane i ich usytuowanie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 kwietnia 2019 r., sygn. akt II OSK 1509/17 - LEX nr 2665547).

Słusznie zauważył pełnomocnik wnoszącego skargę kasacyjną, że obszar oddziaływania nie może być tak rozumiany, że w praktyce stanowi barierę nie do przebycia dla podmiotów posiadających tytuł prawny do nieruchomości znajdujących się w otoczeniu projektowanego zamierzenia budowlanego. Aczkolwiek dla uznania danej osoby za stronę nie jest wystarczające samo subiektywne przekonanie tej osoby, że realizacja inwestycji oddziaływać będzie na teren nieruchomości, do której ma tytuł prawny. Interes prawny musi istnieć obiektywnie, realnie. Nie zawsze więc właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości bezpośrednio graniczącej z terenem inwestycji będzie mógł być stroną postępowania w sprawie pozwolenia na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK 666/09 - Palestra 2010 r. nr 5-6, str. 246 i n.). Jednakże stroną takiego postępowania będzie mogła być nawet osoba legitymująca się takim tytułem do nieruchomości dalej położonej od terenu inwestycji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 sierpnia 2005 r., sygn. akt OSK 1865/04 - LEX nr 837411). Jak już wskazano, o tym czy dana osoba będzie stroną postępowania rozstrzygają okoliczności konkretnej sprawy.

W procesie ustalania obszaru oddziaływania nie chodzi o jednoznaczne przesądzenie negatywnego wpływu projektowanego obiektu na znajdujące się w otoczeniu nieruchomości, w tym obiekty budowlane na tych nieruchomościach, ale o realną możliwość spowodowania szkodliwego oddziaływania inwestycji na otoczenie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2016 r., sygn. akt II OSK 827/15 - ONSAiWSA 2018 r. z. 3, poz. 49). Niedopuszczalnym jest więc uzależnianie przyznania osobie mającej taki tytuł przymiotu strony wyłącznie od wykazania negatywnego oddziaływania inwestycji na nieruchomość znajdująca się w jej otoczeniu. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w otoczeniu projektowanego obiektu ma prawo sprawdzenia, czy ograniczenia związane z zagospodarowaniem i zabudową nieruchomości zostaną zachowane, czy zamierzenie budowlane ograniczy jego uprawnienia do zgodnego z prawem zagospodarowania własnej nieruchomości. Weryfikacja zarzutów zgłaszanych przez właściciela, użytkownika lub zarządcę nieruchomości położonej na terenie w otoczeniu projektowanej inwestycji powinna być dokonana w toku prowadzonego postępowania przy merytorycznym rozpoznaniu sprawy (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2209/14 - LEX 2089928, z dnia 22 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1042/17 - centralna baza orzeczeń sądów administracyjnych).

Rozważania powyższe dostarczają wystarczających podstaw do przyjęcia, że usprawiedliwionym okazał się zarzut skargi kasacyjnej naruszenia art. 3 pkt 20 w związku z art. 28 ust. 2 ustawy przez ich błędną wykładnię.

W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, w ustalonym stanie faktycznym sprawy przyjął, że Spółka nie legitymuje się interesem prawnym, aczkolwiek działka nr [...] stanowiąca jej własność graniczy z terenem inwestycji - działką nr [...] (obecnie [...]), zaś usytuowanie spornego przepustu drogowego zaprojektowano w odległości około 7 m od granicy z działką Spółki. Jeśli się weźmie pod uwagę sformułowane przez Spółkę zarzuty, wyartykułowane we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji i powtórzone w odwołaniu od decyzji odmawiającej stwierdzenia nieważności tej decyzji w części, wskazywanie na utrudnienie czy wręcz uniemożliwienie zrealizowania w przyszłości jej zamierzeń inwestycyjnych wskutek sposobu usytuowania przepustu drogowego i rowu melioracyjnego, nakazywało to przyjąć, że Spółka posiada własny, indywidualny interes prawny uzasadniający udział w postępowaniu w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę jako strona, a w konsekwencji także w postępowaniu nadzwyczajnym o stwierdzenie nieważności tej decyzji. Nie można było uznać, w przedstawionych okolicznościach sprawy, że Spółka w sposób oczywisty i bez potrzeby dogłębnego przeanalizowania sytuacji w jakiej się znalazła wskutek zamiaru realizacji zamierzenia budowlanego w bezpośredniej bliskości działki nr [...], nie jest stroną postępowania. Zaprojektowanie usytuowania przepustu drogowego w sposób nienaruszający przepisów techniczno-budowlanych nie oznacza jeszcze, że przez to nie mógł zostać naruszony interes Spółki jako osoby trzeciej w procesie inwestycyjnym.

Podsumowując, przyjąć należało, że działka nr [...], z uwagi na jej usytuowanie i możliwy wpływ realizacji inwestycji na zamierzenia inwestycyjne Spółki, położona jest w obszarze oddziaływania obiektu (planowanej inwestycji), co oznacza, że Spółka jest stroną prowadzonego postępowania. Oddzielnym zagadnieniem jest, czy zgłaszane zarzuty są uzasadnione. Stanowisko w tym zakresie winno zostać wyrażone w ramach oceny, czy decyzja o zmianie pozwolenia na budowę dotknięta jest kwalifikowaną wadą w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Sąd pierwszej instancji niezasadnie więc oddalił skargę, mimo że powinien ją uwzględnić, wobec czego trzeba zastosować w postępowaniu kasacyjnym art. 188 P.p.s.a. W świetle tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, a taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zarówno zaskarżony wyrok, jak i zaskarżoną decyzję. Oznacza to, że sprawa wraca na etap postępowania z odwołania Spółki od decyzji organu pierwszej instancji o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji w zakresie obejmującym działki nr [...], [...] i [...] (obecnie [...]), graniczące z działką nr [...] i umorzeniu wszczętego postępowania w pozostałym zakresie. W postępowaniu tym organ odwoławczy przyjmie, że Spółka jest stroną tego postępowania. Dołoży również starań, by precyzyjnie określić, zgodnie ze zmienionym pozwoleniem budowlanym, usytuowanie projektowanego przepustu drogowego i rowu melioracyjnego.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 i art. 200 P.p.s.a. Koszty te sprowadzają się do wpisu od skargi, skargi kasacyjnej, opłaty kancelaryjnej od wniosku o sporządzenie uzasadnienia wyroku oraz wynagrodzenia pełnomocnika procesowego, będącego radcą prawnym, za obie instancje w wysokości określonej w przepisach w sprawie opłat za czynności radców prawnych.