Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 639/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2019-07-03 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 28 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Diana Trzcińska Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Protokolant Starszy Sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 3 lipca 2019 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki z graniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr [...] w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości Ch., w obrębie geodezyjnym Ch., w gminie C. 1. stwierdza nieważność § 4 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6, zaskarżonej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek o numerach: [...], [...], [...], [...], 2. stwierdza nieważnośc zaskarżonej uchwały w całości w zakresie działki o numerze [...], 3. zasądza od Rady Gminy w C. na rzecz skarżącego "A" Spółki z graniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w C. kwotę 797 zł (siedemset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

A. wniosła skargę na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr XXXIV/414/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie geod. C., w gminie C.

Skarżąca Spółka wniosła o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w zakresie odnoszącym się do działek skarżącej nr [..]-[..] w tym stwierdzenie nieważność § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 ww. uchwały ewentualnie uchylenie ww. uchwały w ww. zakresie oraz zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej kosztów procesu wg. norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że już raz przedmiotowa uchwała była przedmiotem kontroli (ze skargi innych osób) Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. W prawomocnym wyroku z dnia 30 grudnia 2013 (sygn. akt II SA/Gd 755/13 ) Sąd stwierdził nieważności § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 uchwały Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r. nr XXXIV/414/2013 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C., w obrębie geod. C., w gminie C. w zakresie odnoszącym się do określonych działek podając wyczerpującą argumentację dla swojego rozstrzygnięcia.

Skarżąca tak samo jak w przywołanej sprawie zarzuca zaskarżonej uchwale naruszenie art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2012 roku, poz. 647 ze zm.) w związku z art. 64 ust. 1 i ust. 3 w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, polegające na nieuzasadnionym ograniczeniu prawa własności skarżącej co uzasadnia uwzględnienie skargi.

Skarżąca w pełni popiera argumentację ww. wyroku i uznaje ją za własną na poparcie przedmiotowej skargi ( w załączeniu skarżąca dołącza wydrukowany ze strony internetowej wyrok sądu i wnosi, żeby argumenty z ww. wyroku uznać za jej argumenty własne dla poparcia skargi - oczywiście z uwzględnieniem, że w przedmiotowej sprawie chodzi o inne numery działek wskazane w petitum przedmiotowej skargi oraz działki skarżącej leżą na terenie 18R). Stan faktyczny obecnej sprawy ze sprawą wyżej wymienioną jest identyczny, różnią się one tylko numerami działek oraz stroną wnoszącą skargę.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi

Dodał organ, że wszystkie działki objęte skargą, skarżąca nabyła w 2017 r. i 2018 r., czyli była świadoma obowiązujących ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nabywanych działek.

Odnosząc się do stawianych zarzutów wskazano, że wyłączenie spod zabudowy terenów wskazanych w Studium, a w konsekwencji wprowadzenie zakazu zabudowy poprzez uchwalenie planu miejscowego uzasadnia przede wszystkim położenie działek na terenach leśnych (Ls) oraz zadrzewionych i zakrzaczonych (Lz), w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo. Teren objęty ustaleniami planu nie był nigdy brany pod uwagę jako potencjalny kierunek rozwoju miejscowości C. z uwagi na uwarunkowania przyrodnicze, dlatego też Wójt Gminy nie mógł wprowadzić zabudowy na terenie objętym planem, ponieważ naruszałoby to ustalenia Studium. Działki skarżącej stanowią tereny niezabudowane (poza dz. geod. [..]- obiekt o nieustalonym statusie prawnym), które prawie w całości znajdują się w pasie 100m od linii brzegowej Jeziora C.

Projekt planu uzyskał pozytywne opinie i uzgodnienia wszystkich uczestniczących w procedurze organów, w związku z czym spełnione zostały wszystkie wymogi w zakresie ustaleń dla terenów objętych planem oraz możliwe było przedłożenie przedmiotowego projektu do uchwalenia.

Zgodnie z art. 1 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w planowaniu i zagospodarowaniu uwzględnia się zwłaszcza "walory architektoniczne i krajobrazowe", na równo z innymi wymienionymi w ust. 2 wymaganiami i wartościami, w tym prawem własności oraz walorami ekonomicznymi przestrzeni. Formułując ustalenia planu miejscowego brano pod uwagę wszystkie te elementy, odpowiednio wyważając interesy publiczne i prywatne.

Plan miejscowy z ustaleniem zakazu zabudowy jak widać z dotychczasowej praktyki jest jedynym prawnie dostępnym narzędziem, by skutecznie uchronić obszar opracowania przed zabudową, gdy inne dostępne w sytuacji braku planu narzędzia prawne np. decyzje o warunkach zabudowy okazują się działaniem nieskutecznym (świadczy o tym orzecznictwo i praktyka rozstrzygnięć samorządowych kolegiów odwoławczych).

Rada Gminy jest organem, który uchwalając Studium, a także uchwalając plan miejscowy musi pogodzić interesy indywidualne z interesami całej społeczności samorządowej. Są pewne obszary krajobrazowo-przyrodnicze, które wymagają szczególnej ochrony i sytuacja taka zaistniała w niniejszej sprawie. Ochrona przyrody, ochrona krajobrazu otwartego przed zabudową jest w tym przypadku bezspornie uzasadniona, pamiętać należy że krajobraz jest podstawowym komponentem dziedzictwa przyrodniczego i kulturowego, jest ważną częścią jakości życia ludzi, w tym w obszarach o szczególnie wysokiej jakości, na obszarach uznawanych jako charakteryzujące się wyjątkowym pięknem (za taki trzeba uznać krajobraz Parku Krajobrazowego, zwłaszcza w granicach objętych planem) dla jego ochrony uzasadnione jest wprowadzanie ograniczeń dotyczących zagospodarowania i użytkowania. Krajobraz jest częścią środowiska, zatem jego ochrona ma rangę konstytucyjną (zasada zrównoważonego rozwoju, zapewnienia ochrony środowiska, art. 5 Konstytucji), uprawnione są zatem działania gminy służące wdrażaniu rozwiązań (np. uchwalanie planu miejscowego) zapewniających realizację tego celu, nawet wówczas, gdy będzie się to wiązało z ingerencją w prawa podmiotów trzecich, w tym wypadku prawa właścicieli nieruchomości. Zgodność planu miejscowego ze studium jest warunkiem wymaganym ustawą (art. 9 ust 4, art. 15 ust 1) o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, którego Rada Gminy musi niewątpliwie przestrzegać.

Stosownie do brzmienia art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowych planów, należy do zadań własnych gminy. W licznych wyrokach sądów administracyjnych dominuje teza, że naruszenie interesu prawnego skarżącego następuje wyłącznie wtedy, gdy w trakcie uchwalania planu następuje naruszenie obiektywnego porządku prawnego, co w tej konkretnej sprawie nie nastąpiło.

Gmina uchwalając ten plan działała zgodnie z obowiązującym prawem, w granicach przysługującego gminie władztwa planistycznego, w ramach którego ustala przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów położonych na jej terenie. Mając wyłączną kompetencję do planowania przestrzennego może, pod warunkiem, że działa w granicach i na podstawie prawa, samodzielnie kształtować sposób zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, jeżeli oczywiście władztwa tego nie nadużywa.

W przedmiotowej sprawie skarżąca nie wykazała, że uchwalając powyższy plan Rada Gminy dopuściła się naruszenia norm prawnych, czy też nadużyła władztwa planistycznego.

Działania Rady Gminy podjęte w przedmiotowej sprawie podyktowane były dbałością o interes publiczny, którym zgodnie z ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest "uogólniony cel dążeń i działań uwzględniających zobiektywizowane potrzeby ogółu społeczeństwa lub lokalnych społeczności związanych z zagospodarowaniem przestrzennym".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. 2018 r., poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta co do zasady sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Stosownie natomiast do art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej jako p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej wykonywana przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego.

Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Unormowanie to nie określa, jakiego rodzaju naruszenia prawa są podstawą do stwierdzenia przez sąd nieważności uchwały. Doprecyzowanie przesłanek określających kompetencje sądu administracyjnego w tym względzie następuje w przepisach prawa materialnego. W niniejszej sprawie podstawę orzekania stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. 2018, poz. 1945 ze zm., dalej jako u.p.z.p.).

Zaskarżona uchwała Rady Gminy z 26 kwietnia 2013 r. dotyczy uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego będącego aktem prawa miejscowego. W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżąca Spółka jest właścicielem działek w obrębie C., które są położone na obszarze objętym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym zaskarżoną uchwałą. Z racji podjęcia zaskarżonej uchwały przed 1 czerwca 2017 r. koniecznym warunkiem skuteczności wniesienia skargi było poprzedzenie jej wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, które skarżąca Spółka wystosowała do organu. Rada Gminy odmówiła usunięcia naruszenia prawa.

Skarga spełnia warunki formalne do uruchomienia kontroli Sądu, bowiem naruszenie interesu prawnego (uprawnienia) skarżącej przesądza o skutecznym wniesieniu skargi, ale samo przez się nie implikuje jeszcze uwzględnienia skargi. Stwierdzenie nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego może nastąpić tylko w razie stwierdzenia określonych, stypizowanych naruszeń prawa (zob. np. wyrok WSA w Krakowie z dnia 14 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 17/19, CBOSA).

Zgodnie z art. 28 ust. 1 u.p.z.p. istotne naruszenie zasad sporządzania planu miejscowego, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, przy czym przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej związanej ze sporządzaniem planu, a więc zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253). Natomiast do kategorii istotnych naruszeń prawa należy zaliczyć takie naruszenie, które prowadzi do skutków nieakceptowalnych w demokratycznym państwie prawa i które w konsekwencji prowadzi do sytuacji, gdy przyjęte ustalenia planistyczne są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad lub trybu sporządzania planu miejscowego (zob. wyrok WSA w Krakowie z dnia 5 marca 2019 r., sygn. II SA/Kr 1557/18, CBOSA).

We wniesionej skardze Spóła nie sformułowana samodzielnie zarzutów wskazując, że są one tożsame z tymi wniesionym w sprawie o sygn. II SA/Gd 755/13. Koniecznym staje się zatem odwołanie do wyroku wydanego w owej sprawie w dniu 30 grudnia 2013 r. W sprawie II SA/Gd 755/13 zostało podniesione, że Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy C. - zmienione uchwałą Rady Gminy C. z dnia 30 czerwca 2011 r. określiło teren [..] przy brzegu Jeziora C., od granicy terenu zabudowy wsi, wzdłuż fragmentu drogi wojewódzkiej [..] oraz granicy obszaru Natura 2000 mającego znaczenie dla Wspólnoty (specjalny obszar ochrony siedlisk) "[..] jako teren wymagający wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy.

W oparciu o wyżej wymieniony zapis Studium, Rada Gminy w drodze uchwały z dnia 26 kwietnia 2013 r. uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego terenu w miejscowości C. w obrębie geod. C., w gminie C., w którym wprowadziła daleko idące ograniczenia w wykonywaniu prawa własności do terenów objętych planem.

W konsekwencji uchwalenia planu we wskazanym wyżej kształcie, prawo własności działek należących do skarżącej zostało w znaczący sposób ograniczone, głównie przez wprowadzenie na ich działkach całkowitego zakazu zabudowy.

Skarżący w sprawie II SA/GD 755/13 wyjaśnili, że w § 4 ust. 2 uchwały ustalono dla poszczególnych rodzajów przeznaczeń zakres dopuszczalnych funkcji, rodzajów zabudowy oraz sposobów użytkowania. I tak, na terenach oznaczonych literą R przewidziano zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej i budowli rolniczych oraz zakaz sytuowania wszelkiej innej zabudowy kubaturowej, a także wiat, altan itp. obiektów. Dopuszczalne sposoby zagospodarowania ograniczono do: upraw rolniczych, lokalizacji podziemnej sieci elektroenergetycznej, podziemnych sieci telekomunikacyjnych, naziemnych sieci elektroenergetycznych nn i SN, sieci wodociągowych i kanalizacyjnych, o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono zakazu ich sytuowania, lokalizacji tras turystycznych pieszo-rowerowych, o ile w ustaleniach szczegółowych nie ustalono zakazu ich sytuowania.

Zarzucono w sprawie II SA/Gd 755/13, że opisane powyżej ograniczenia w sposobie gospodarowania nieruchomościami położonymi w granicach planu, w tym w postaci zakazu zabudowy, naruszają prawo własności, a w konsekwencji również interes prawny właścicieli poszczególnych działek.

Skarżący stwierdzili, że podejmując decyzję o ograniczeniu prawa własności organ zobowiązany jest wskazać, jaki interes publiczny uzasadnia to ograniczenie i czy jest on na tyle ważny, że bezwzględnie wymaga ingerencji w prawa indywidualnych obywateli. Nie jest bowiem tak, że interes publiczny ma zawsze przewagę na interesem prywatnym. Wskazując na orzecznictwo sądów administracyjnych podnieśli, że przyjęte rozwiązania planistyczne muszą być racjonalne oraz wiarygodnie uzasadnione.

Zdaniem skarżących w sprawie II SA/Gd 755/13 nie można uznać, że wprowadzenie na całym terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego zakazu zabudowy jest racjonalne oraz uzasadnione. Wskazali, że obszar, który został objęty przedmiotowym planem, jest częścią Parku Krajobrazowego. Uchwała nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. z 2011 roku, nr 66,poz. 1459) wprowadza - w celach ochrony Parku, określonych w § 2 uchwały, zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7 uchwały Sejmiku). Uchwała ta została wydana na podstawie art. 17 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2013 roku, poz. 627 ze zm.). Zdaniem skarżących, uznać należy, że rozwiązanie przyjęte przez Sejmik Województwa ma realizować cel w postaci ochrony przyrody określony w ww. ustawie. Wprowadzenie zakazu budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych (z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej łub rybackiej) odpowiada wymaganiom ustawowym.

Skarżący podkreślili, że w zaskarżonej uchwale wprowadzono całkowity (czyli niedopuszczający budowy obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej) zakaz zabudowy na znacznie większym obszarze niż wynikający z ww. uchwały Sejmiku. Zaznaczyli przy tym, że inne akty prawne z zakresu ochrony środowiska, wskazane w przedmiotowym planie miejscowym (ustawa o ochronie przyrody, rozporządzenie Ministra Środowiska w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków, załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska w sprawie ustanowienia Planu ochrony dla Parku Narodowego "[..]"), nie zawierają żadnych konkretnych postanowień w zakresie ograniczeń zabudowy. Stąd nie mogą być one podstawą tak radykalnych ograniczeń, jak te przewidziane w uchwale.

Zdaniem skarżących w sprawie II SA/Gd 755/13, ingerencja w ich własność jest nadmierna, ponieważ nie ma żadnych przesłanek uzasadniających tak daleko posunięte ograniczenia. Realizacja celów ochrony przyrody zrealizowana została bowiem poprzez wydanie uchwały przez Sejmik Województwa w sprawie Parku Krajobrazowego. Ograniczenia dużo surowsze, wynikające z planu miejscowego, nie odpowiadają konstytucyjnej zasadzie proporcjonalności.

Skarżący w sprawie II SA/Gd 7455/13 zarzucili, że wskazane powyżej ustalenia planu miejscowego naruszają wyrażoną w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa. Na terenach położonych przy Jeziorze, na wschód od terenu objętego planem miejscowym działki są zabudowane, a prawa do takiego zabudowania odbiera się skarżącym. Zdaniem skarżących, działając w ramach władztwa planistycznego, Rada nie dysponuje pełną swobodą przy określaniu przeznaczenia danego terenu, lecz związana jest wymaganiami naczelnych i uniwersalnych zasad prawa. Jeżeli właściciele części działek położonych wokół Jeziora mają prawo do ich zabudowywania, nie powinno się tego prawa odbierać właścicielom działek położonych na terenach, które są objęte przedmiotowym planem miejscowym. Co do niektórych z działek położonych na terenie planu miejscowego wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy, które zostały w nim usankcjonowane. Tak więc, na terenie objętym całkowitym zakazem zabudowy zostaną wybudowane określone budowle, ale tylko na niektórych działkach. Oznacza to, że skarżący - jako właściciele pozostałych działek są w kwestii zabudowy dyskryminowani. Podjęte przez Gminę działania naruszają zatem standardy konstytucyjnej ochrony prawa własności i równości wobec prawa.

Z powyższych względów, w ocenie skarżących, tym bardziej niezrozumiałe jest uzasadnianie zakazu zabudowy niekorzystnymi i słabymi warunkami dla tej zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie. Względy te nie przeszkadzały bowiem Wójtowi Gminy w wydawaniu przedmiotowych decyzji o ustaleniu warunków zabudowy w stosunku do działek sąsiednich.

Wracając do skargi A. powtórzyć należy, że zakwestionowała ona § 4 ust. 2 pkt 1, 3, 4, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 1 pkt 2, 5, 6, § 15 ust. 2 pkt 2, 5, 6 oraz § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 w odniesieniu do działek [..]-[..].

Przechodząc do treści uchwały przytoczenia wymagają kwestionowane jej zapisy.

W § 4 ust. 2 pkt 1 uchwały, na terenach oznaczonych literą R (działki o numerach [..]-[..]), przewidziano zakaz lokalizacji zabudowy zagrodowej i budowli rolniczych oraz zakaz sytuowania wszelkiej innej zabudowy kubaturowej, a także wiat, altan itp. obiektów.

Dodatkowo w § 6 ust. 5 uchwały ustalono, ze względu na położenie w obszarach chronionych przyrodniczo, w zasięgu korytarza ekologicznego, nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych - oznaczonych jako R, ZL, ZE. Zakaz ten, jak wskazano w § 6 ust. 5 uchwały, uwarunkowany jest ponadto, ekspozycją krajobrazową (położenie w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na Jezioro C.), szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie.

W § 11 ust. 1 pkt 1 uchwały ustalono, że w zakresie zaopatrzenia w wodę nie przewiduje się realizacji sieci wodociągowych. Natomiast w § 14 ust. 1 uchwały ustalono zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1, dla którego dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne.

Ponadto, w odniesieniu Karty dla terenów 8R, 9.R, 11.R, 18.R, 20.R w przepisie § 15 ust. 3 pkt 2 ustalono:

2) Przeznaczenie terenu, sposoby zagospodarowania i zabudowy:

a) funkcja podstawowa - teren gruntów rolnych zagospodarowanie zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 1), nakaz utrzymania dotychczasowej funkcji i użytkowania rolniczego;

b) funkcje dopuszczalne - zieleń ekologiczna, naturalna, zadrzewienia;

pkt 5 i 6:

5) Parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy: nie dotyczy ze względu na zakaz sytuowania zabudowy;

6) Szczegółowe warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy: ustala się zakaz zabudowy;

Niewątpliwie opisane powyżej ustalenia planu naruszają interes prawny skarżącej Spółki, ponieważ pozbawiają ją uprawnień wynikających z treści prawa własności przedmiotowych nieruchomości. Przepisem prawa materialnego gwarantującym właścicielowi określone uprawnienia jest art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 roku - Kodeks cywilny (Dz. U. nr 16, poz. 93 ze zm.) – w skrócie "k.c.", zgodnie z którym

- w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Prawo zabudowy nieruchomości wypełnia treść prawa korzystania z gruntu. Skoro ustalenia planu wykluczają możliwość zabudowy nieruchomości, stanowiących własność skarżącej, oznacza to, że ograniczają istotnie prawo korzystania z nieruchomości, a tym samym ograniczają służące skarżącej prawo własności.

Ponieważ spełnione zostały warunki formalne dopuszczalności skargi, zaś skarżącej służyła legitymacja skargowa, należało dokonać oceny zaskarżonej uchwały pod względem zgodności jej zapisów, dotyczących działek będących własnością skarżącej, z przepisami prawa.

W ustawie o samorządzie gminnym brak jest kryteriów określających zakres kontroli zaskarżonej w trybie art. 101 u.s.g. uchwały rady gminy. Z tego względu należy odwołać się do cytowanego wyżej art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych. Przepis ten, z racji umieszczenia w ustawie - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tj. ustawie regulującej ustrój i właściwość sądów administracyjnych, posiada bowiem charakter ogólnego unormowania. W myśl powołanego przepisu, sąd administracyjny sprawuje w zakresie swojej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, czyli kontroluje akty administracyjne z punktu widzenia ich legalności - zgodności z prawem materialnym i procesowym.

Z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.) – dalej zwanej w skrócie "ustawą", wynika natomiast, że Istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Przez zasady sporządzania planu należy rozumieć zasady dotyczące problematyki merytorycznej, związanej ze sporządzaniem planu, a więc: zawartości planu, zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2006, 3. wydanie, str. 253).

Z materiałów przyjętych do opracowania zaskarżonego planu miejscowego wynika, że na obszarze, na którym położone są nieruchomości skarżącej, występują zróżnicowane formy ochrony przyrody. Należą do nich: otulina Parku Narodowego "", Park Krajobrazowy, obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 [..] oraz w niewielkim zakresie (część zachodnia obszaru planu) obszar mający znaczenie dla Wspólnoty [..].

Park Narodowy "[..]" został utworzony rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 maja 1996 r. w sprawie utworzenia Parku Narodowego "[..]" (Dz. U. nr 64, poz. 305 ze zm.). W rozporządzeniu wyznaczono obszar Parku oraz strefy ochronnej, zwanej otuliną.

Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. (Dz. U. nr 230, poz. 1545) ustanowiono plan ochrony dla Parku Narodowego "[..]". Rozporządzenie zawiera m.in. ustalenia do studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, planów zagospodarowania przestrzennego województwa, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń zewnętrznych, mogących mieć swoje źródło w otulinie Parku, które stanowią załącznik nr 7 do rozporządzenia. Wynika z nich, że przy uchwalaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego należy uwzględniać ustalenia polegające m.in. na:

– ograniczaniu zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo w określonych w załączniku strefach,

– uwzględnieniu w inwestycjach drogowych bezpiecznych przejść dla migrujących zwierząt,

– dążeniu do utworzenia strefy ciszy na Jeziorze, na odcinkach graniczących z Parkiem w pasie 200 m od brzegu,

– we wsiach o zwartej zabudowie lokalizowaniu nowej zabudowy w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy,

– ograniczaniu zabudowy na terenach rolniczych – nie rozpraszaniu zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych,

– wprowadzaniu zakazu lokalizacji nowych budynków i budowli: na gruntach leśnych, z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną, bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką,

– dążeniu do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zasobów i skupisk zabudowy oraz wzrostu wykorzystania przestrzeni miejscowości, przy zapewnieniu określonych indywidualnie w planach zagospodarowania przestrzennego dla poszczególnych miejscowości wymogów w zakresie proporcji terenów zabudowanych i zieleni oraz minimalnych rozwiązań w zakresie uzyskiwania i zachowywania ładu i porządku w przestrzeni publicznej.

Zgodnie § 2 uchwały nr 144/VII/11 Sejmiku Województwa z dnia 27 maja 2011 r. w sprawie Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj.. nr 66, poz. 1459) szczegółowe cele ochrony Parku są następujące:

– zachowanie unikatowych form ukształtowania terenu, w szczególności rynien jeziornych, dolin rzecznych oraz niecek wytopiskowych,

– ochrona struktury hydrograficznej charakterystycznej dla obszarów sandrowych oraz poprawy stanu czystości wód powierzchniowych,

– zachowanie ważnych dla utrzymania różnorodności biologicznej typów siedlisk, w szczególności specyficznych stref ekotonowych oraz siedlisk wodnych, torfowiskowych i bagiennych,

– utrzymanie ciągłości przestrzennej ekosystemów leśnych i ich renaturalizacja,

– aktywna ochrona pomaturalnych fitocenoz nieleśnych,

– ochrona różnorodności fauny, w tym renaturalizacja siedlisk zniekształconych i nie wprowadzanie gatunków obcych geograficznie,

– ochrona tożsamości kulturowej Ziemi, a zwłaszcza specyfiki jednostek osadniczych i sieci dróg, lokalnej tradycji architektonicznej oraz dziedzictwa kultury materialnej i niematerialnej,

– ochrona i rewaloryzacja zespołów krajobrazu otwartego, w szczególności przedpoli punktów i ciągów widokowych oraz specyficznych wnętrz krajobrazowych.

Na mocy § 3 ww. uchwały Sejmiku na terenie Parku wprowadzono m.in. następujące zakazy: realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. nr 199, poz. 1227 ze zm.) (§ 3 pkt 1), budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od:

a) linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych,

b) zasięgu lustra wody w sztucznych zbiornikach wodnych usytuowanych na wodach płynących przy normalnym poziomie piętrzenia określonym w pozwoleniu wodnoprawnym, o którym mowa w art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne

– z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (§ 3 pkt 7).

W § 4 ust. 1 omawianej uchwały Sejmiku wskazano, że zakaz, o którym mowa w § 3 pkt 7, nie dotyczy:

1) obszarów zwartej zabudowy wsi, w granicach określonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, gdzie dopuszcza się uzupełnianie zabudowy mieszkaniowej i usługowej pod warunkiem wyznaczenia nieprzekraczalnej linii zabudowy od brzegów wód, określonej poprzez połączenie istniejących budynków na przylegających działkach;

2) istniejących siedlisk rolniczych - w zakresie uzupełniania istniejącej zabudowy o obiekty niezbędne do prowadzenia gospodarstwa rolnego, pod warunkiem nie przekraczania dotychczasowej linii zabudowy od brzegów wód;

3) istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, zrealizowanych na podstawie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, które utraciły moc przed dniem 1 stycznia 2004 r. - gdzie dopuszcza się modernizację istniejącego zainwestowania (rozbiórkę, odbudowę, nadbudowę poddasza użytkowego, przebudowę) w celu poprawy standardów ochrony środowiska oraz walorów estetyczno-krajobrazowych, pod warunkiem niezwiększania powierzchni zabudowy, a także nie przybliżania zabudowy do brzegów wód;

4) budowy lub przebudowy obiektów budowlanych i urządzeń technicznych służących celom parku krajobrazowego.

W § 4 ust. 2 uchwały Sejmiku określono natomiast, że odstępstwa od zakazów wymienione § 4 ust. 1 mają zastosowanie w przypadku gdy w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm.) dla obszaru Natura 2000 sprawujący nadzór nad obszarem sporządza projekt planu zadań ochronnych na okres 10 lat; pierwszy projekt sporządza się w terminie 6 lat od dnia zatwierdzenia obszaru przez Komisję Europejską jako obszaru mającego znaczenie dla Wspólnoty lub od dnia wyznaczenia obszaru specjalnej ochrony ptaków. Z Biuletynu Informacji Publicznej zawartego na stronie internetowej Regionalnej Dyrekcji Ochrony Środowiska ([..]) wynika, że zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 7 kwietnia 2015 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [..] taki plan został sporządzony. W § 7 zarządzenia wskazano, że wskazania do zmian w istniejących studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, dotyczące eliminacji lub ograniczenia zagrożeń wewnętrznych lub zewnętrznych, niezbędne dla utrzymania lub odtworzenia właściwego stanu ochrony gatunków zwierząt, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000, zawiera załącznik nr 6. Jednak z racji nieobowiązywania tego zarządzenia w dacie procedowania skarżonego planu nie można weryfikować jego zgodności z zarządzeniem wydanym po jego powstaniu.

Zgodnie z art. 36 ustawy o ochronie przyrody na obszarach Natura 2000, z zastrzeżeniem ust. 2, nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura 2000. (ust. 1); prowadzenie działalności, o której mowa w ust. 1, na obszarach Natura 2000 wchodzących w skład parków narodowych i rezerwatów przyrody, jest dozwolone wyłącznie w zakresie, w jakim nie narusza to zakazów obowiązujących na tych obszarach (ust. 2); jeżeli działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka lub rybacka wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, na którym nie mają zastosowania programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości, regionalny dyrektor ochrony środowiska może zawrzeć umowę z właścicielem lub posiadaczem obszaru, z wyjątkiem zarządców nieruchomości Skarbu Państwa, która zawiera wykaz niezbędnych działań, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki i terminy rozliczenia należności za wykonane czynności, a także wartość rekompensaty za utracone dochody wynikające z wprowadzonych ograniczeń (ust. 3).

Z przedstawionych regulacji, dotyczących ustanowionych na obszarze planu miejscowego, na którym położone są nieruchomości skarżącej, form ochrony przyrody, wynika jednoznacznie, że nie przewidują one całkowitego i bezwzględnego zakazu zabudowy. Ograniczenia, wynikające z uchwały Sejmiku Województwa w sprawie Parku Krajobrazowego, również nie wprowadzają bezwzględnego zakazu realizowania nowej zabudowy. Po pierwsze, dopuszcza ona budowę nowych obiektów budowlanych w odległości większej niż 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Po drugie, dopuszcza budowę nowych obiektów budowlanych również w pasie 100 m od linii brzegów, jeżeli obiekty te służą turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej. Po trzecie, dopuszcza pod określonymi warunkami zabudowę w pasie 100 m od linii brzegów na obszarach zwartej zabudowy wsi, istniejących siedlisk rolniczych oraz istniejących obiektów letniskowych, mieszkalnych i usługowych, jeżeli w trakcie postępowania strona wykaże brak niekorzystnego wpływu planowanej inwestycji na chronione: krajobrazy, siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin, zwierząt i grzybów.

W tym miejscu należy zauważyć, że ograniczenia zawarte w ww. uchwale Sejmiku są w większości powtórzeniem zapisów art. 17 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który wymienia zakazy, które mogą zostać wprowadzone w parku krajobrazowym. Również w tym przepisie ustawodawca postanowił, że w parku krajobrazowym może być wprowadzony m.in. zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej (art. 17 ust. 1 pkt 7). Innym ograniczeniem wynikającym także z ustawy o ochronie przyrody jest zakaz realizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, z zastrzeżeniami wynikającymi z art. 17 ust. 2 i 3 ustawy.

Załącznik nr 7 do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 15 grudnia 2008 r. w sprawie ustanowienia planu ochrony dla Parku Narodowego "[..]" wprowadza ustalenia dla aktów planistycznych obowiązujące w otulinie Parku. Ustalenia te wprowadzają ograniczenie zabudowy w przebiegu istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, w strefach wytyczonych w ww. załączniku. Z analizy granic powyższych stref wynika, że nie obejmują one obszaru zaskarżonego planu miejscowego, a tym samym nieruchomości będących własnością skarżącej (działki skarżącej wyraźnie oznaczone na mapie znajdującej się na k. 82 akt sądowych).

Ustalenia zawarte w załączniku nr 7 do ww. rozporządzenia wprowadzają ponadto wymagania ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, który to teren także nie pokrywa się z terenem objętym planem miejscowym.

Powyższe ustalenia potwierdza treść załącznika graficznego do Studium zatytułowanego "Uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego", na którym oznaczono zarówno przebieg istniejących korytarzy ekologicznych, łączących Park z obszarami cennymi przyrodniczo, jak zasięg ochrony i rewaloryzowania fizjonomii przedpoli ciągów widokowych, które nie pokrywają się z nieruchomościami skarżącej.

Również punkt ujęcia i kierunek widoku o wybitnej wartości oznaczony na ww. mapie Studium oraz na załączniku graficznym nr 1 do planu nie pokrywa się z działkami skarżącej. Zgodnie z zapisem § 6 ust. 10 zaskarżonej uchwały jedynie wschodnia część obszaru planu położona jest w zasięgu atrakcyjnego widoku na Jezioro z punktu widokowego usytuowanego poza obszarem planu, natomiast wszystkie działki skarżącej usytuowane są w jego części północnej.

W związku z powyższym nie znajdują potwierdzenia zapisy § 6 ust. 5 uchwały dotyczącej planu miejscowego, w którym Rada uzasadniała zakaz zabudowy wszystkich terenów oznaczonych jako R, a więc terenów, na których położone są nieruchomości skarżącej, położeniem ich w zasięgu korytarza ekologicznego, a także istniejącą ekspozycją krajobrazową (położeniem w zasięgu atrakcyjnego widoku z punktu poza obszarem planu na Jezioro).

W odniesieniu do możliwości zabudowy załącznik nr 7 do ww. rozporządzenia wprowadza nadto:

– wymóg lokalizowania nowej zabudowy we wsiach o zwartej zabudowie w bezpośrednim nawiązaniu do istniejących skupisk zabudowy(pkt 4 lit. g),

– na terenach rolniczych wymóg nie rozpraszania zabudowy wiejskiej, z wyłączeniem inwestycji związanych z koniecznością rozwoju gospodarstw rolnych (pkt 4 lit. h),

– zakaz lokalizacji nowych budynków i budowli na gruntach leśnych z wyjątkiem obiektów związanych z gospodarką leśną i infrastrukturą techniczną oraz bez równoczesnego zagospodarowania otaczającego terenu zielenią, w tym wysoką (pkt 4 lit. i),

– wymóg dążenia do wypełnienia w pierwszej kolejności wolnych miejsc w strukturze istniejących zespołów i skupisk zabudowy (pkt 4 lit. j).

Z powyższych zapisów nie wynika zatem bezwzględny i całkowity zakaz zabudowy na terenach otuliny Parku Narodowego "[..]", a wręcz przeciwnie, dopuszczają one możliwość zabudowy, po spełnieniu określonych wymogów.

Ogólnikowa argumentacja zawarta w zapisach § 6 ust. 5 uchwały, zgodnie z którą zakaz zabudowy terenów oznaczonych jako R, ZL, ZE uwarunkowany jest ponadto "szczególną wartością ekologiczną obszaru wynikającą z bardzo dużego zróżnicowania struktury środowiska pod względem fizjograficznym i ekologicznym, niekorzystnymi i słabymi warunkami dla zabudowy ze względu na ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie", również nie stanowi – zdaniem Sądu, uzasadnienia dla wprowadzenia całkowitego zakazu zabudowy terenu nieruchomości skarżącej.

Sąd orzekający w niniejszym składzie podziela stanowisko zawarte w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Gd 755/13, gdzie wskazano, że Rada nie wykazała, aby zachodziły okoliczności uzasadniające wprowadzenie zakazów dalej idących od przyjętych w powszechnie obowiązujących przepisach wprowadzających wyżej opisane formy ochrony przyrody. Co za tym idzie, przewidziane zapisami planu wyłączenie nieruchomości pozostających własnością skarżącej spod możliwości jakiejkolwiek zabudowy nie mieści się w granicach władztwa planistycznego gminy, przysługującego jej z mocy art. 3 ust. 1 ustawy. Zgodnie z tym przepisem kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Na mocy przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarach tej gminy. Wynika to wprost z art. 6 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Władztwo planistyczne obejmuje samodzielne ustalenie przez gminę przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy. Nie do zakwestionowania jest prawo gminy do wprowadzenia na jej obszarze określonych ograniczeń w wykonywaniu prawa własności w związku z określeniem w miejscowym planie lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego, pod warunkiem, że ograniczenia te gmina wprowadza w odpowiedniej proporcji do celów koniecznych dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej, stanowiącej element szeroko rozumianego porządku publicznego.

To, że gmina dysponuje zespołem uprawnień, kształtowanym przepisem art. 3 ust. 1 ustawy, nie oznacza oczywiście, że może uprawnienia te wykonywać dowolnie, a jej samodzielność w tym zakresie jest nieograniczona.

Uprawnienia gminy w zakresie określenia polityki przestrzennej nie mogą być nadużywane. Prawnie wadliwymi będą zatem nie tylko te ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które naruszają przepisy prawa, ale także te, które będą wynikiem ewentualnego nadużycia przysługujących gminie uprawnień (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 1716/07, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, które wraz z innymi przepisami prawa kształtują sposób wykonywania prawa własności, stanowią jednocześnie podstawę do ograniczenia wyrażonej w art. 140 k.c. swobody w wykonywaniu prawa własności.

Gmina, sprawując władztwo planistyczne, musi mieć jednak na uwadze, że wprowadzone ograniczenia prawne własności muszą być konieczne ze względu na wartości wyżej cenione np. potrzeba interesu publicznego. Na organie uchwalającym plan miejscowy ciąży każdorazowo obowiązek wyważenia interesów prywatnych i interesu publicznego. W każdym więc przypadku organ gminy musi wykazać, że ingerencja w sferę prawa własności pozostaje w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia.

Konstytucja RP - w art. 64 ust. 3 w zw. z art. 31 ust. 3 - dopuszcza możliwość ograniczenia prawa własności, ale z poszanowaniem zasady proporcjonalności, tj. zakazem nadmiernej – w stosunku do chronionej wartości – ingerencji w sferę praw i wolności jednostki (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzennego. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, wyd. 4, C.H. Beck, Warszawa 2008, s. 57).

Należy również dostrzec, że właściwy organ kształtując politykę przestrzenną na terenie gminy musi uwzględnić wszystkie wartości i wymogi określone w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy, przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań, jak również kierować się zasadami rangi konstytucyjnej, jak zasada proporcjonalności, zasada równego traktowania, zasada ochrony własności.

Tak więc organ przy uchwalaniu planu musi niejednokrotnie dokonać wyboru, którym z wymogów będących często we wzajemnej konkurencji przyznać pierwszeństwo. Są to przykładowo - według art. 1 ust. 2 ustawy: wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (pkt 1), walory architektoniczne i krajobrazowe (pkt 2), wymagania ochrony środowiska (pkt 3), walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6), prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9).

W przedmiotowej sprawie – zdaniem Sądu, Rada nie dokonała prawidłowego rozważenia, czy wartości, jakie powinny być brane pod uwagę przy uchwalaniu planu, uzasadniają tak daleko idącą ingerencję w prawo własności skarżącej, która polega na wyłączeniu możliwości jakiejkolwiek zabudowy ich nieruchomości. Brak jest bowiem wykazania, aby istniały jakiekolwiek wymogi uzasadniające wprowadzony w planie całkowity zakaz zabudowy nieruchomości skarżącej. Podkreślić należy, że wymogi z zakresu walorów krajobrazowych oraz ochrony środowiska zostały już na rozpatrywanym terenie uwzględnione w normach powszechnie obowiązujących, to jest w aktach ustanawiających na tym terenie otulinę Parku Narodowego "[..]", Park Krajobrazowy oraz obszary Natura 2000 "[..]" i "[..]". W wyroku z dnia 22 września 2011 r., wydanym w sprawie o sygn. akt II OSK 1222/11, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wprowadzenie w akcie prawa miejscowego zakazów dalej idących od dopuszczalnych przepisami z zakresu ochrony przyrody narusza konstytucyjną zasadę proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W kolejnym natomiast zasadnie podkreślił, że "przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody nie zawierają generalnych zakazów zabudowy na terenach strefy ochronnej parku krajobrazowego. Tym samym z faktu umiejscowienia działek skarżącej na terenie otuliny parku krajobrazowego nie można wywodzić znacznego zróżnicowania w przyjmowanych rozwiązaniach planistycznych w odniesieniu do dziełek sąsiednich" (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 grudnia 2012 roku, sygn. akt II OSK 2244/12).

Z materiałów planistycznych, a także z treści zaskarżonej uchwały, nie wynika wykazanie przyczyn, dla których Rada uznała za konieczne przyjęcie rozwiązań tak daleko naruszających prawa własności skarżącej. Brak jest wyjaśnienia dla nadmiernej, w ocenie Sądu, ingerencji w uprawnienia właścicielskie skarżącej. Należy jeszcze raz podkreślić, że z uwagi na dobra wskazywane przez Radę (ochrona przyrody, krajobrazu), uprawnienia te zostały już ograniczone w aktach ustanawiających formy ochrony przyrody na rozpatrywanym obszarze, jednak nie są to ograniczenia w sposób bezwzględny wyłączające prawo zabudowy. Skoro cele ochrony przyrody i środowiska, w tym konieczność ochrony walorów przyrodniczych oraz walorów krajobrazowych, są realizowane na terenie nieruchomości skarżącej poprzez wprowadzenie opisanych wyżej form ochrony przyrody, z zachowaniem dopuszczalnych sposobów zabudowy nieruchomości, to wprowadzenie całkowitego zakazu zabudowy w planie musiałoby zostać uzasadnione innymi względami natury konstytucyjnej lub wymogami wymienionymi w art. 1 ust. 1 i 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takich względów oraz wymagań Rada Gminy w zaskarżonej uchwale nie przedstawiła, a w ocenie Sądu powinna. Powoływanie się w § 6 ust. 5 uchwały, na położenie nieruchomości skarżącej w obszarze cennym przyrodniczo i krajobrazowo, czy też szczególną wartość ekologiczną obszaru, nie uzasadnia wprowadzenia dalej idących ograniczeń w sytuacji, gdy ochrona powyższych walorów jest już realizowana poprzez wprowadzone powyższymi regulacjami formy ochrony przyrody i krajobrazu.

Powtórzyć należy, że swoboda planistyczna gminy nie może w sposób nadmierny naruszać interesów prawnych i wolności innych podmiotów i nie można tym tłumaczyć wszelkich dowolnych działań gminy, która w sytuacjach szczególnych powinna rozważyć inne warianty planistyczne. Dotyczy to zwłaszcza przypadków, kiedy rozwiązania planu ingerują w prawo własności poprzez możliwość pozbawienia tego prawa lub jego ograniczenia. W niniejszej sprawie taką ingerencję powodują zapisy planu przewidujące dla terenu nieruchomości skarżącej zakaz zabudowy.

Prawo własności niewątpliwie podlega szczególnej ochronie (art. 64 ust. 2 Konstytucji), co jednak nie wyklucza zastosowania do tego prawa generalnej zasady wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, dokonując wykładni art. 31 ust 3 Konstytucji podkreślał, że ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych praw i wolności może mieć miejsce wtedy, gdy jest konieczne dla ochrony wskazanych w tym przepisie wartości i przy zastosowaniu niezbędnych środków. Niezbędność to również skorzystanie ze środków jak najmniej uciążliwych dla podmiotów, których prawa i wolności ulegną ograniczeniu. Ustalenie treści aktu planistycznego powinno mieć zatem na uwadze zasadę proporcjonalności obciążeń właścicieli nieruchomości znajdujących się w zasięgu działania aktu i charakteryzujących się takimi samymi lub podobnymi właściwościami. Konieczne jest więc badanie rozwiązań alternatywnych i poszukiwanie rozwiązań relatywnie najmniej uciążliwych (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 2003 r., sygn. akt II SA/Lu 371/02). Ponadto na każdym etapie postępowania planistycznego, organy powinny rozważać wszystkie wchodzące w grę interesy i wyważać interes ogólny z indywidualnym. Organ ma zatem obowiązek wskazać, o jaki interes publiczny chodzi i udowodnić, że jest on na tyle ważny i znaczący, że bezwzględnie wymaga ograniczenia uprawnień indywidualnych obywateli (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 listopada 1993 r., sygn. akt III ARN 49/93, OSN z 1994, Nr 4, poz. 181; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 29 sierpnia 2006 r., sygn. akt II SA/Wr 415/05). Ustawowa regulacja planowania i zagospodarowania przestrzennego ma więc w stosunku do własności i potrzeb publicznych pełnić rolę instrumentu, zapewniającego wszechstronne poszukiwanie optymalnego rozwiązania nieuchronnych konfliktów związanych z gospodarowaniem przestrzenią. Skoro ingerencja planistyczna gminy jest wyjątkiem od zasady nienaruszalności własności gruntu, więc każde wyznaczenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dodatkowych granic wykonywania prawa własności musi być adekwatnie, szczegółowo, profesjonalnie i wiarygodnie uzasadnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1510/08, Lex nr 597314).

Mając powyższe na uwadze wskazać należy, że Rada winna była wyjaśnić szczegółowo przyjęte w zaskarżonej uchwale przeznaczenie nieruchomości skarżącej. W szczególności winna była wyjaśnić, czy zakwalifikowanie działek należących do skarżącej do terenów oznaczonych w planie symbolami R przeznaczonych pod tereny rolne z zakazem zabudowy, odpowiada przedstawionej wyżej zasadzie proporcjonalności.

W ocenie Sądu Rada nie wykazała w toku niniejszego postępowania, że zachodzi niezbędna konieczność tak dalekiego ograniczenia prawa własności skarżącej, to jest, że istnieją określone cele lub wymogi, których realizacja skutkowałaby koniecznością objęcia nieruchomości skarżącej zakazem zabudowy.

Rada w żaden sposób nie uzasadniła w jaki sposób wskazywane w § 6 ust. 5 uchwały "ukształtowanie powierzchni i warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie", miałyby uzasadniać całkowity zakaz zabudowy w zasadzie prawie wszystkich terenów objętych planem, w tym w szczególności działek skarżącej. Podnieść należy, że co do zasady to do właścicieli nieruchomości należy ocena, czy ukształtowanie powierzchni oraz warunki gruntowo-wodne, a także przyjeziorne położenie nieruchomości, stanowią czynniki wykluczające realizację zabudowy. W toku procesu inwestycyjnego w budownictwie inwestor przedkłada, w razie konieczności, ekspertyzy wykazujące możliwość realizacji inwestycji budowlanych na danym gruncie. Ponadto dostrzec należy, że na działkach położonych w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej jest realizowana zabudowa. Również ten fakt podważa wskazaną powyżej argumentację Rady.

Rozpoznając niniejszą sprawę Sąd miał nadto na uwadze, że granice władztwa planistycznego wyznacza także wynikająca z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasada równości mówiąca, że wszyscy są wobec prawa równi oraz że wszyscy mają prawo do równego traktowania przez władze publiczne. Zdaniem Sądu, zasada ta została naruszona w zaskarżonym planie poprzez określenie przeznaczenia działek skarżącej z wykluczeniem zabudowy, przy jednoczesnym wyznaczeniu w planie terenów, na których dopuszczono realizację zabudowy "na podstawie wydanych decyzji administracyjnych". Należy przy tym podkreślić, że - wbrew twierdzeniom Rady, z zapisów planu nie wynika, jakich prawomocnych decyzji administracyjnych dotyczy ta regulacja.

W § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały ustalono nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych - oznaczonych jako R, ZL, ZE.

Natomiast w § 14 ust. 1 uchwały ustalono zakaz zabudowy dla wszystkich terenów w obszarze planu, z wyłączeniem terenu 10.R1, dla którego dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne.

Po pierwsze, ww. zapisy planu mówią o prawomocnych decyzjach administracyjnych, bez ich uszczegółowienia. Należy więc przyjąć, że uwzględniają również ewentualne ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, które – bez takiego zapisu planu, w myśl przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podlegałyby wygaszeniu jako sprzeczne z zapisem planu zakazującym zabudowy.

Ponadto oba ww. zapisy są sprzeczne, określają bowiem różny zakres zakazu zabudowy. Z § 6 ust. 5 wynika, że na terenach oznaczonych jako R, (i ZL, ZE) ustalono nakaz zachowania dotychczasowego rolnego i leśnego użytkowania, w tym zakaz zabudowy dla wszystkich terenów, dla których nie wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocnych decyzji administracyjnych. Natomiast z § 14 ust. 1 uchwały wynika, że ustalony zakaz zabudowy (bezwarunkowy) dotyczy wszystkich terenów w obszarze planu, za wyjątkiem terenu 10.R1, dla którego jedynie dopuszczono pozostawienie zabudowy, dla której wydano prawomocne decyzje administracyjne. Nie wiadomo przy tym czy zapis § 14 ust. 1 uchwały dotyczy tylko zabudowy, która już powstała w dniu uchwalania planu, czy również zabudowy przyszłej.

Należy również zauważyć, że jeżeli Rada, konstruując ww. zapisy, chciała aby dotyczyły one jedynie tych terenów, na których rozpoczęto już procesy budowlane, a więc dla których wydano ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, jak wywodzi w odpowiedzi na skargę, to takie zapisy pozbawione byłyby normatywnej treści. Zgodnie bowiem z art. 65 ustawy, organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli: 1) inny wnioskodawca uzyskał pozwolenie na budowę; 2) dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji (ust. 1); przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę (ust. 2); stwierdzenie wygaśnięcia decyzji, o których mowa w ust. 1, następuje w trybie art. 162 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (ust. 3). Oczywistym zatem pozostaje, że również bez tak sformułowanych zapisów planu, w mocy pozostałyby ostateczne decyzje o pozwoleniu na budowę, na podstawie których inwestor mógłby budować.

Jeżeli natomiast przyjąć, że § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały uwzględnia również ostateczne decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzje o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, to zasadne kwestionowanie jest wprowadzenie tego zapisu z naruszeniem zasady równości. Brak jest bowiem rzeczywistej cechy odróżniającej nieruchomości skarżącej znajdujące się na terenach oznaczonych jako R, od nieruchomości znajdujących się na tych samych terenach, na których – zgodnie z § 6 ust. 5 zaskarżonej uchwały - dopuszczono zabudowę gdy "wydano dotychczas (do dnia uchwalenia planu) prawomocne decyzje administracyjne". Tym bardziej, że również te nieruchomości (objęte możliwością zabudowy), podobnie zresztą jak nieruchomości znajdujące się na terenie oznaczonym jako R1 (teren rolny z dopuszczoną zabudową zagrodową), położone są - jak cały obszar planu - na terenie otuliny Parku Narodowego "[..]", Zaborskiego Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 [..], co potwierdza brak cechy odróżniającej je w sposób relewantny od nieruchomości skarżącej. Mając zatem powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że kwestionowany zakaz zabudowy został wprowadzony na działkach skarżącej również z naruszeniem zasady równości wynikającej z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Na działkach należących do skarżącej wykluczono bowiem jakąkolwiek zabudowę, pomimo iż część sąsiednich działek z obszaru planu, w wyniku zapisu planu dopuszczającego zabudowę "na podstawie wydanych prawomocnych decyzji administracyjnych", została w istocie przeznaczona pod zabudowę. Konsekwencją powyższych naruszeń jest nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej właścicieli niemal jednakowych gruntów, gdzie zakres uprawnień wynikających z przysługującego skarżącej prawa własności został uszczuplony.

Należy w tym miejscu wyjaśnić również, że przepisy regulujące zakres władztwa planistycznego adresowane są w organów planistycznych, zatem to te organy w toku procedury planistycznej są obowiązane przestrzegać norm konstytucyjnych i ustawowych, a także innych powszechnie obowiązujących przepisów, które wprowadzają ograniczenia uprawnień w swobodnym kształtowaniu przeznaczenia nieruchomości położonych na terenie gminy. Ostatecznie to rada gminy ma zatem obowiązek wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi występującymi na terenie objętym uchwałą o miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Wyrazem interesu publicznego w przeznaczeniu nieruchomości w planie są wymagane ustawą uzgodnienia z określonymi organami. Organy uzgadniające treść projektu planu przedstawiają wymogi interesu publicznego w zakresie swojej właściwości. Nie mogą natomiast wyrażać występujących na danym terenie interesów prywatnych. Te są bowiem konkretyzowane przez podmioty, którym służą określone prawa do terenów objętych procedurą planistyczną. W konsekwencji interes publiczny i interesy prywatne podlegają rozważeniu przez radę gminy. Sama okoliczność pozytywnego uzgodnienia określonych rozwiązań planistycznych przez uprawnione do tego organy - w niniejszej sprawie m. in. przez Dyrektora Parku Narodowego "[..]", nie zwalniała zatem Rady z obowiązku rozważenia, czy interes publiczny przemawia za ograniczeniem interesu prywatnego właścicieli nieruchomości objętych planem. Analiza ta winna być, jak to już wyżej wskazano, szczegółowa i dogłębna. Tymczasem takiej analizy w niniejszej sprawie zabrakło.

W świetle cytowanego powyżej art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym naruszenie zasad sporządzania planu, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części. Zasady sporządzania planu dotyczą problematyki merytorycznej, określają wymogi związane ze sporządzaniem aktu planistycznego, a więc zawartości aktu planistycznego (część tekstowa i graficzna, inne załączniki), zawartych w nim ustaleń. Jedną z naczelnych zasad planowania przestrzennego jest zasada zrównoważonego rozwoju przestrzennego i - proporcjonalnego do potrzeb i oczekiwań rezultatu planu, ograniczenia praw podmiotów władających nieruchomościami objętymi aktem.

Opisane powyżej naruszenia władztwa planistycznego przez uchwalającą zaskarżoną uchwałę Radę poprzez jego nadużycie, w świetle art. 28 ust. 1 ustawy, stanowią o naruszeniu zasad sporządzania aktu planistycznego i są podstawą stwierdzenia jego nieważności w całości lub w części.

Rozważając zakres, w jakim zaskarżona uchwała podlegać winna wyeliminowaniu z obrotu prawnego, Sąd stwierdził, że dopuszczalnym jest stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części, w której doszło do przekroczenia władztwa planistycznego do nieuzasadnionego zróżnicowania sytuacji prawnej skarżącej i innych właścicieli działek. Organ - dokonując bowiem spornych zapisów planu dotyczących zakazu zabudowy, nie uzasadnił wprowadzenia tak daleko idącej ingerencji w prawo własności skarżącej. Ponadto w sposób nieuzasadniony zróżnicował sytuację prawną właścicieli podobnych gruntów, przeznaczając niektóre z nich - w wyniku niejasnych zapisów planu - pod zabudowę, zaś działki skarżącej z zabudowy całkowicie wykluczając. Nieuzasadnione ograniczenie możliwości zabudowy nieruchomości będących własnością skarżącej zostało ujęte w zaskarżonej uchwale w tej jej części, która została objęta wnioskami skargi, zapisy te w konsekwencji podlegały wyeliminowaniu z obrotu prawnego.

Działka [..] należąca do skarżącej znajduje się na rysunku planu w części oznaczonej symbolem 17.ZE. Jednak część tekstowa uchwały nie odnosi się do jednostki oznaczonej 17.ZE. Powtórzyć należy za Naczelnym Sądem Administracyjnym, że część graficzna planu miejscowego powinna stanowić odzwierciedlenie zapisów części tekstowej i nie może być z nią sprzeczna. To część tekstowa planu zawiera normy prawne, rysunek planu obowiązuje tylko w takim zakresie, w jakim przewiduje to część tekstowa planu (wyrok z 15 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1795/15). Nie może tutaj znaleźć zastosowanie stanowiska Wójta Gminy, że pomimo braku dokonania w części tekstowej uchwały ustalenia co do przeznaczenia terenu oznaczonego w części graficznej 17.ZE to dla terenu oznaczonego ZE obowiązują jednakowe ustalenia. Konieczność precyzyjnego określenia przeznaczenia terenu w określonych jednostkach planistycznych wykluczają domniemanie, że przeznaczenie terenu ZE jest obowiązujące także dla terenu 17.ZE. Brak jednostki redakcyjnej w części tekstowej odnoszącej się do terenu 17.ZE powoduje konieczność stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały w całości co do działki nr [..]. W konsekwencji w odniesieniu do tej działki nie obowiązują żadne ustalenia kwestionowanej uchwały.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny - działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stwierdził nieważność uchwały nr XXXIV/414/2013 Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2013 r. w zaskarżonej części tj. § 4 ust. 2 pkt 1, § 6 ust. 5, § 11 ust. 1 pkt 1, § 14 ust. 1, § 15 ust. 3 pkt 2, 5, 6 - w zakresie odnoszącym się do działek skarżącej oraz w całości w zakresie działki nr [.]..

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200, art. 201 § 1 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzone koszty złożyły się następujące kwoty – 300 zł tytułem zwrotu uiszczonego wpisu sądowego oraz 480 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego (wynagrodzenie pełnomocnika) oraz 17 zł tytułem uiszczonej opłaty od udzielonego pełnomocnictwa.