Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 876/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2019-10-16 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 71 a ust 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art 59 , 61
journal: Dz.U. 2018 poz 1945
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Agnieszka Nawara-Dubiel (spr.) Sędziowie : WSA Krystyna Daniel WSA Małgorzata Łoboz Protokolant : starszy referent sądowy Katarzyna Krawczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 października 2019 r. sprawy ze skargi R. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 29 maja 2019 r. znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 18 grudnia 2018 r. znak [...] Burmistrz Miasta i Gminy N. B., po rozpatrzeniu wniosku E. S. orzekł o ustaleniu warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego obejmującego zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny jednorodzinny na działkach nr [...] obr. N. B., gmina N. B..

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż w toku postępowania uzyskano wymagane prawem opinie i uzgodnienia oraz ustalono, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji sporządziła mgr inż. arch. B. K., posiadająca stosowne uprawnienia. W decyzji ustalono szczegółowe warunki zabudowy, a także dołączono do niej, stanowiące jej integralną część: Załącznik Nr 1 — część graficzna warunków zabudowy, Załącznik Nr 2 — części tekstowa analizy architektoniczne —urbanistycznej i jej wyniki, Załącznik nr 3 — części graficzna wyników analizy.

Od decyzji tej odwołanie złożyła R. Z., zarzucając naruszenie w art. 19, art. 20 oraz art. 65 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71a ustawy Prawo budowlane poprzez rozpatrzenie sprawy będącej we właściwości Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P., naruszenie art. 71a ustawy Prawo budowalne poprzez jego niezastosowanie, naruszenie art. 71 ust. 4 ustawy Prawo budowlane poprzez ustalenie warunków zabudowy pomimo sprzeciwu Starosty [...] wobec zgłoszenia zmiany sposobu użytkowania, naruszenie art. 59 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej, naruszenie art. 71 ust. 2 pkt 5 ustawy Prawo budowlane poprzez nieprzedłożenie specjalistycznej ekspertyzy technicznej, podczas gdy zmiana sposobu użytkowania obiektu zmieniła zasady bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Wniesiono o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 26 lipca 2019 r., znak [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia wskazano art. 59 ust. 1, art. 56 w zw. z art. 64 ust. 1, art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945, dalej jako u.p.z.p.), § 1 - 9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., nr 164, poz. 1588, dalej jako rozporządzenie), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2018 r. nr 2096 z późn. zm., dalej jako k.p.a.).

W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Kolegium zwróciło się do Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w P. o wyjaśnienie, jakie postępowania dotyczące terenu przedmiotowej inwestycji toczyły się przez tym organem. W efekcie ustalono, iż przed PINB w P. toczyło się postępowanie w sprawie wykonanych robót w budynku gospodarczym położonym na dz. nr [...] w N. B. związanych z jego nadbudową i rozbudową. Postępowanie to decyzją z dnia 18 lutego 2019 r. zostało umorzone. W dniu 18 października 2018 r. E. S. otrzymał sprzeciw w sprawie złożonego zgłoszenia zamiaru zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku w związku z nieuzupełnieniem obligatoryjnego elementu wniosku (decyzji o warunkach zabudowy). Obecnie przed PINB toczy się postępowanie prowadzone w oparciu o art. 71a ustawy Prawo budowlane. Postępowanie to nie zostało zakończone, organ oczekuje bowiem na przedłożenie przez Inwestora decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej zmiany sposobu użytkowania budynku. Wyjaśniono także, że w związku z tym, że sprawa dotyczy jedynie zmiany sposobu użytkowania budynku, nie toczy się i nie toczyło postępowanie legalizacyjne w trybie art. 48 ustawy Prawo budowlane.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze po przeprowadzeniu analizy zgromadzonego materiału dowodowego stwierdziło, że w niniejszej sprawie istniały, wobec nieobowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p., co nie jest kwestionowane.

Wbrew twierdzeniom odwołania, procedowanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji jest w niniejszej sprawie dopuszczalne. Jak ustalono, w stosunku do inwestycji przedmiotowej toczy się bowiem postępowanie w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane. Jak wskazuje się w doktrynie i w orzecznictwie, przepis art. 71a ust. 1 znajduje zastosowanie w sytuacji, gdy dojdzie do samowoli budowlanej, polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia w myśl przepisów art. 71 ust. 2, a także art. 71 ust. 6 pkt 2. Natomiast w sytuacji gdy inwestor wykona razem ze zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części także roboty budowlane bez wymaganego pozwolenia na budowę, organ nadzoru budowlanego zobligowany jest do przeprowadzenia postępowania naprawczego na podstawie przepisów art. 50 i 51, a nie art. 71a. Trzeba bowiem przyjąć, że taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania w rozumieniu norm Prawa budowlanego, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym przepisem art. 71a (por.: wyrok NSA z 29.02.2008 r., II OSK 119/07, CBOSA; wyrok WSA w Poznaniu z 15.12.2011 r., II SA/Po 962/11, CBOSA). Z przedłożonych w toku postępowania odwoławczego wyjaśnień PINB w P., przed którym toczy się ww. postępowanie w trybie art. 71a ustawy Prawo budowlane, wynika, że organ nadzoru budowanego ustalił, iż doszło do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny (ze względu na sprzeciw Starosty [...] wobec dokonanego zgłoszenia dotkniętego brakami), jednak postępowanie dotyczące samowolnie wykonanych prac polegających na rozbudowie i nadbudowie tego budynku zostało umorzone. Przyjąć zatem należy, że jeżeli doszło jedynie do samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku — a na takim stanowisku stoi organ nadzoru budowalnego - to uzasadnia to stosowanie art. 71a ustawy Prawo budowlane.

Jak stanowi art. 71a ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

Dokumenty, o których mowa w zacytowanym przepisie obejmują m. in. - w sytuacji, w której dany teren nie jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - decyzję o warunkach zabudowy. Stąd też decyzja o warunkach zabudowy w stanie faktycznym niniejszej sprawy może zostać wydana pomimo, iż doszło już do wnioskowanej zmiany sposobu użytkowania. Jest to sytuacja stanowiąca wyjątek od wynikającej z art. 59 u.p.z.p. zasady, że warunki zabudowy ustala się dla inwestycji planowanych, a nie zrealizowanych. Odnosząc się w tym miejscu do zarzutu odwołania wyjaśnić należy, że owa wyjątkowa sytuacja nie powoduje zmiany właściwości organu kompetentnego do ustalania warunków zabudowy. Organem tym jest, na zasadach ogólnych, wójt (burmistrz, prezydent miasta), a decyzja dołączana jest do akt sprawy prowadzonej rzeź organ nadzoru budowlanego.

W świetle powyższego są podstawy do prowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy w przedmiotowej sprawie i ustalenia tych warunków w razie wykazania, że spełnione są konstytutywne przesłanki określone w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p.

Jeśli chodzi o wykazanie w przedmiotowej sprawie owych przesłanek, Kolegium wskazało, że ustalenie przez organ prowadzący postępowanie tego, jaki rodzaj zabudowy dominuje w analizowanym obszarze, pozwala następnie na określenie warunków zabudowy dla nowej inwestycji.

Analiza architektoniczno - urbanistyczna w przedmiotowej sprawie została sporządzona przez uprawnioną osobę - mgr inż. arch. B. K.. Dokument analizy stanowi załącznik do projektu decyzji o warunkach zabudowy sporządzonego zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Analiza obejmuje część tekstową i graficzną.

W analizie wyznaczano obszar analizowany w odległości równej trzykrotności długości frontu terenu inwestycji. Front terenu inwestycji stanowi jego południowa krawędź, co wynika jednoznacznie z załącznika graficznego. Krawędź ta ma długość ok. 23 m, a więc granice obszaru analizowanego przebiegają w odległości min. 69 m od granic terenu inwestycji. Kolegium nie ma zastrzeżeń do sposobu wyznaczenia obszaru analizowanego i frontu terenu inwestycji w przedmiotowej sprawie.

Dokonując charakterystyki zabudowy w obszarze analizowanym wskazano, że rejon planowanej inwestycji położony jest w rejonie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usługowej. Wskazano, że zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna zlokalizowana jest od strony wschodniej, zachodniej i południowo - wschodniej terenu inwestycji. Z kolei zabudowa usługowa występuje od strony południowo - wschodniej. Podkreślono, że teren inwestycji sąsiaduje bezpośrednio z terenami zabudowanymi, a zabudowa sytuowana jest po obu stronach drogi gminnej. Z powyższego wynika w sposób jednoznaczny, że wnioskowana zmiana sposobu użytkowania będzie stanowiła kontynuacje funkcji zabudowy zastana w obszarze analizowany i wpisze się w charakter i cechy zabudowy sąsiadującej. Obszar analizowany cechuje bowiem zasadniczo jednolity sposób zagospodarowania zarówno pod względem funkcji jak i cech zabudowy. W związku z tym Kolegium stwierdziło, że nie ma wątpliwości, że istnieją działki sąsiednie zabudowane mogące stanowić punkt odniesienia dla kształtowania nowego sposobu zagospodarowania zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. (np. dz. nr [...] i in.).

Z przeprowadzonej analizy oraz z treści wniosku inicjującego postępowanie wynika, że w ramach planowanej inwestycji nie ulegną zmianie żadne parametry budynku, w którym planowana jest zmiana funkcji. W szczególności zmianie nie ulegnie ani linia zabudowy, ani wskaźnik powierzchni zabudowy, ani też szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej oraz geometria dachu. Odstąpiono zatem od szczegółowego analizowania tych parametrów zabudowy na działkach sąsiednich ustalając jedynie w warunkach zabudowy, że poszczególne wskaźniki nie ulegną na skutek inwestycji zmianie. Powyższe nie budzi wątpliwości Kolegium.

Wskazano również, że w obszarze analizowanym występuje zabudowa mieszkaniowa w granicach działek (np. na dz. [...]), w związku z czym nie ma uwarunkowanych względami ładu przestrzennego przeszkód, aby przedmiotowy budynek, po zmianie jego sposobu użytkowania, znajdował się w granicy działki.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że sporządzona w sprawie analiza, jest kompletna i przekonująca i może być uznana za wiarygodny dowód na spełnienie podstawowej przesłanki ustalenia warunków zabudowy wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Organ I instancji określił także szczegółowe warunki zabudowy w zakresie ochrony środowiska, ochrony przyrody i ochrony zieleni, ochrony wód i gospodarki wodnej, geologii, ochrony powietrza i ochrony przed hałasem, ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej oraz warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Ustalenia te są kompletne, oparte o przeprowadzone w toku postępowania uzgodnienia i wydane opinie i nie wzbudziły zastrzeżeń Kolegium.

Ustalono, że przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne ma bezpośredni dostęp do drogi publicznej - drogi gminnej na dz. nr [...] poprzez istniejący zjazd, co wynika z pozyskanej opinii postanowienia Burmistrza Gminy i Miasta N. B. - zarządcy drogi gminnej z dnia 26 października 2018 r.

Za udowodnione także uznać należy, że istniejące uzbrojenie terenu inwestycji jest wystarczające dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego. Do wniosku załączono umowy z poszczególnymi dysponentami sieci potwierdzające zapewnienie dostaw mediów do przedmiotowego budynku, uwzględniające przedmiotową zmianę sposobu użytkowania obiektu (umowa o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków zawarta z firmą [...] wraz z warunkami technicznymi przebudowy istniejącego przyłącza wodociągowego i przyłączenia do sieci kanalizacji sanitarnej (karty 8-13, oświadczenie o zaspokojeniu zapotrzebowania na energię elektryczną z istniejącego przyłącza). Kwestia zapewnienia wystarczającego dla zamierzenia inwestycyjnego uzbrojenia w media nie budzi wątpliwości Kolegium.

Jeśli natomiast chodzi o uzbrojenie terenu w zakresie drogi dojazdowej, spełnienie tego warunku potwierdza pozytywna opinia zarządcy drogi gminnej, który przesłany do uzgodnienia projekt decyzji o warunkach zabudowy zaakceptował bez uwag (postanowienie z dnia 26 października 2018 r., karta 61 akt sprawy)

Na gruncie przedmiotowej sprawy nie budzi wątpliwości, że teren inwestycji nie wymaga zgody, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (teren inwestycji położona jest w granicach miasta N. B.), oraz że przedmiotowa decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi, te zatem przesłanki ustalenia warunków zabudowy uznać należy za spełnione.

Opisaną wyżej decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie R. Z.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p,a. polegające na wybiórczym, a nie wyczerpującym zebraniu i ocenie materiału dowodowego i przez to wadliwe, bo niepełne, uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji błąd w ustaleniach faktycznych, polegający na:

a. nieprawidłowym nieustaleniu, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. (dalej: PINB) z 18 lutego 2019 roku w przedmiocie umorzenia postępowania, na którą powołuje się Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jest nieprawomocna, podczas gdy skarżąca R. Z., pismem z 8 marca 2019 roku, złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia;

b. nieprawidłowym ustaleniu, jakoby postępowanie przed PINB prowadzone w oparciu o art. 71a ustawy prawo budowlane nie zostało zakończone, gdyż organ ten oczekiwać miałby na przedłożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy:

< PINB nie wydał żadnego postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 ustawy prawo budowlane, w tym nie zobowiązał inwestora do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy,

< 9 maja 2019 roku, czyli bez mała 3 tygodnie przed wydaniem rozstrzygnięcia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, PINB zakończył przedmiotowe postępowanie, nie rozpoznając jego istoty, a pismem z 23 maja 2019 roku skarżąca R. Z., złożyła odwołanie od tego rozstrzygnięcia;

c. błędnym - a przy tym wewnętrznie sprzecznym - ustaleniu, jakoby przyczyną samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przez inwestora był sprzeciw Starosty [...] wobec dokonanego zgłoszenia dotkniętego brakami, podczas gdy zmiana sposobu użytkowania budynku, jak podaje sam inwestor, nastąpiła już w 2015 roku, czyli na 3 lata przed złożeniem przedmiotowego wniosku do Starosty [...]

2. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, rażące, naruszenie art. 71 ust. 4 ustawy prawo budowlane oraz art. 71a ust. 1 ustawy prawo budowlane w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegające na niedopuszczalnym ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji już zrealizowanej - tj. wydanie decyzji o warunkach zabudowy trzy lata po zmianie przez inwestora sposobu użytkowania budynku i w toku postępowania legalizacyjnego, bez przewidzianego prawem postanowienia PINB, podczas gdy wydanie decyzji o warunkach zabudowy w stosunku inwestycji już zrealizowanych lub będących w toku dopuszczalne jest wyjątkowo - w sytuacji nałożenia na inwestora przez organ nadzoru budowlanego obowiązku przedłożenia tej decyzji w ramach postępowania zmierzającego do doprowadzenia inwestycji do stanu zgodnego z prawem (co w niniejszej sprawie nie nastąpiło); nie jest natomiast dopuszczalne, aby inwestor inicjował postępowanie co do ustalenia warunków zabudowy samodzielnie - niezależnie od działań podejmowanych przez organ nadzoru budowlanego;

3. mające istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia naruszenie art. 15 k.p.a, polegające na przeprowadzeniu przez Samorządowe Kolegiom Odwoławcze uzupełniającego postępowania dowodowego i podjęcie rozważań w przedmiocie art. 71a ustawy prawo budowlane oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo że organ I instancji w sposób nieprawidłowy nie dokonał analizy tych przepisów, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Na podstawie tych zarzutów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza Gminy i Miasta N. B. w całości, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i w całości podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podniesiono także, że kwestia podnoszona w skardze sprowadza się do interpretacji przepisów ustawy Prawo budowlane, w szczególności art. 71 i 71 a tej ustawy. Kolegium stoi na stanowisku, że pomimo stwierdzenia, że przedmiotowa zmiana sposobu użytkowania budynku została dokonana w sposób samowolny, możliwe jest wydanie dla tej inwestycji warunków zabudowy. Nie budzi wątpliwości, że decyzja o warunkach zabudowy jest niezbędna dla zalegalizowania zmiany sposobu użytkowania budynku bez wymaganego zgłoszenia. Podkreślono, że ani w dacie złożenia wniosku, ani też w dacie wydania decyzji organu I instancji nie toczyło się jeszcze postępowanie legalizacyjne. Inwestor mógł zatem skutecznie wystąpić o ustalenie warunków zabudowy, celem przedłożenia decyzji jako koniecznego elementu głoszenia planowanej zmiany sposobu użytkowania budynku. Podkreślić należy, że to właśnie brak kompletu wymaganych dokumentów stał się przyczyną sprzeciwu wobec zgłoszenia poczynionego przez Skarżącego już wcześniej. W sytuacji, w której organ nadzoru budowlanego, który już po wydaniu (nieostatecznej) decyzji o warunkach zabudowy, wszczął postępowanie w trybie art. 7la ustawy Prawo budowlane, nie było konieczności wydawania postanowienia w trybie art. 71 a ust. 2 tejże ustawy. Organ ten miał bowiem wiedzę o procedowanym wniosku o ustalenie warunków zabudowy dla tejże inwestycji. Podkreślono specyficzny stan faktyczny przedmiotowej sprawy, w której to zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego na mieszkalny nastąpić musiała w trybie awaryjnym, w związku ze zniszczeniem budynku, w którym inwestor dotychczas zamieszkiwał. Kolegium miało te okoliczności na uwadze wydając decyzję w przedmiotowej sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Kontroli Sądu w niniejszej sprawie podlega decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego o ustaleniu warunków zabudowy, dotycząca zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, bez zmiany parametrów tego budynku tj. wysokości, szerokości elewacji frontowej, linii zabudowy czy geometrii dachu. Z przeprowadzonej analizy architektoniczno – urbanistycznej wynika niespornie, że w obszarze analizowanym, w tym również z bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości objętej wnioskiem, znajdują się liczne budynki o funkcji mieszkalnej. Uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia inwestycyjnego. Na terenie objęty wnioskiem nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.Tym samym poza sporem pozostaje, że zaskarżona decyzja prawidłowo zezwala na wnioskowana zmianę sposobu użytkowania budynku gospodarczego.

Spór w sprawie sprowadza się do tego, czy w ogóle możliwe było ustalenie warunków zabudowy, w sytuacji gdy nie zostało jeszcze wydane przez PINB postanowienie na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 1186 z późn. zm.), choć postępowanie legalizacyjne było już w toku.

W pierwszej kolejności wskazać zatem należy na istotne daty związane z niniejszym postępowaniem.

Decyzja o warunkach zabudowy wydana została przez organ I Instancji w dniu 18 grudnia 2018 r. Postępowanie legalizacyjne dotyczące zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego budynku gospodarczego bez uprzedniego zgłoszenia, w trybie art. 71a ustawy prawo budowlane, wszczęte zostało na wniosek skarżącej w dniu 15 marca 2019 r. (k. 145 akt adm.) Zaskarżona decyzja organu II Instancji wydana została w dniu 26 lipca 2019 r.

Dodatkowo, w dniu 11 września 2018 r., również na wniosek skarżącej, wszczęte zostało postępowanie dotyczące robót budowlanych nielegalnie przeprowadzonych w przedmiotowym budynku gospodarczym (k. 144 akt adm.), które organ I Instancji tj. PINB w P. zakończył wydaniem w dniu 18 lutego 2019 r. decyzji nr. [...] znak [...] o umorzeniu postępowania, albowiem nie stwierdził, aby w budynku tym przeprowadzono roboty budowlane prowadzące do jego rozbudowy czy nadbudowy (k. 146-148 akt adm.) Jak wynika z pisma PINB w P. z dnia 4 marca 2019 r. (k. 135) stanowiącego odpowiedź na wezwanie SKO w K. do złożenia wyjaśnień, decyzja jest nieostateczna. Skarżąca fakt ten w swoje skardze potwierdza, wskazując, że złożyła od niej odwołanie.

W aktach sprawy znajduje się również decyzja Starosty [...] w P. z dnia 18 października 2018 r. znak [...] o zgłoszeniu sprzeciwu wobec zgłoszenia dokonanego przez E. S., dotyczącego zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny. Zgłoszenia dokonano w dniu 29 sierpnia 2018 r. Jak wskazano w uzasadnieniu, przyczyną wniesienia sprzeciwu był brak uzupełnienia braków zgłoszenia.

W tym miejscu szczególnego podkreślenia wymagają okoliczności, w których doszło do zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny.

Jak wynika z akt sprawy, na nieruchomości, na której znajduje się przedmiotowy budynek gospodarczy, znajdował się również stary dom mieszkalny, który jak twierdzi PINB w P., został rozebrany, ze względu na niebezpieczeństwo jego zawalenia się (pismo PINB k. 135). Skarżący natomiast wskazuje, że dom się zawalił i wówczas dostał nakaz rozbiórki (k. 86). E. S. otrzymał zasiłek celowy z pomocy społecznej na częściowe pokrycie wydatków związanych z przystosowaniem pomieszczeń gospodarczych na cele mieszkalne. W aktach sprawy na k. 79 znajduje się kserokopia decyzji Miejsko – Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w N. B. o przyznaniu tego zasiłku. Z jej uzasadnienia wynika, że dach drewnianego domu uległ w połowie zawaleniu na skutek ulewnych deszczy w lipcu 2015 r. Z uzasadnienia tej decyzji, jak również z dokumentów zgromadzonych przez SKO w K., wynika także trudna sytuacja osobista i majątkowa E. S., który prowadzi gospodarstwo domowe tylko z matką, która jest osobą w podeszłym wieku (91 lat), jest osobą schorowaną, a ich łączny dochód miesięczny to około [...] zł. W tej sytuacji, wobec zawalenia się starego domu mieszkalnego, E. S. wraz z matką zamieszkał tam, gdzie było to możliwe, czyli w budynku gospodarczym.

Zmiana sposobu użytkowania budynku gospodarczego wymuszona została zatem nadzwyczajną i nagłą sytuacją życiową, nie była zaś wynikiem rozmyślnego lekceważenia przepisów prawa. W tego rodzaju sytuacjach jest oczywistym, że człowiek zabezpiecza sobie w pierwszej kolejności elementarne potrzeby, a taką jest potrzeba posiadania "dachu nad głową", na dalszy plan odsuwając związane z tym formalności.

Innymi słowy, z punktu widzenia przepisów prawa budowlanego, taka zmiana sposobu użytkowania zawsze będzie nielegalna w tym sensie, że zgłoszenie zawsze nastąpi następczo, a nie uprzednio w stosunku do dokonanej zmiany.

Z akt administracyjnych, zgromadzonych głównie przez organ II Instancji wynika, że w ramach postępowania legalizacyjnego dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego, przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy, nie zostało wydane postanowienie na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane.

Zgodnie z tym przepisem, w razie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części bez wymaganego zgłoszenia, organ nadzoru budowlanego, w drodze postanowienia:

1) wstrzymuje użytkowanie obiektu budowlanego lub jego części;

2) nakłada obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie dokumentów, o których mowa w art. 71 ust. 2.

W skład tych dokumentów wchodzi między innymi zaświadczenie wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Co do zasady nie ulega wątpliwości i nie jest to sporne w orzecznictwie sądów administracyjnych, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy nie jest aktem, w którym organ określałby warunki realizacji przedsięwzięcia istniejącego, w tym zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Ten wniosek wypływa z analizy treści art. 59 ustawy o planowaniu a w szczególności ustępu 3 tej regulacji materialnoprawnej. W myśl tych postanowień: W przypadku zmiany zagospodarowania terenu, o której mowa w ust. 2, bez uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu nieruchomości: 1) wstrzymanie użytkowania terenu, wyznaczając termin, w którym należy wystąpić z wnioskiem o wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, albo 2) przywrócenie poprzedniego sposobu zagospodarowania.

Wyjątkowo dopuszcza się wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zamierzenia już zrealizowanego, jeżeli w odniesieniu do tego zamierzenia toczy się postępowanie legalizacyjne przewidziane w przepisach ustawy Prawo budowlane. Takie postępowanie może dotyczyć nie tylko budowy obiektu, ale także nielegalnej zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego. Organ nie może ustalić decyzją warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji już faktycznie wykonanej a tym bardziej użytkowanej, jeżeli nie przewiduje tego przepis szczególny. W przypadku nielegalnej zmiany sposobu użytkowania terenu takim przepisem szczególnym jest art. 71a ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane.

W niniejszej sprawie poza sporem jest, że postępowanie legalizacyjne w trybie art. 71a ustawy prawo budowlane zostało wszczęte przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przez organ II Instancji tj. SKO w K.. Nie zostało natomiast wydane postanowienie na podstawie art. 71a ust. 1 pkt. 2 tej ustawy, które zobowiązywałoby uczestnika E. S. do przedłożenia zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Powstaje zatem pytanie czy w okolicznościach faktycznych tej konkretnej sprawy, organ powinien był umorzyć postępowanie o wydanie warunków zabudowy jako bezprzedmiotowe.

Zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie było do tego podstaw. Każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i winna być rozpatrywana w konkretnych okolicznościach faktycznych.

Po pierwsze, bezspornie przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przez organ II instancji (decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I Instancji jest w istocie decyzją o ustaleniu warunków zabudowy) w sprawie zostało już uprzednio wszczęte postępowanie legalizacyjne w trybie art. 71a ustawy prawo budowlane, co oznacza, że uczestnik decyzję taką będzie musiał organowi nadzoru budowlanego przedłożyć. Po drugie, we wskazanych wyżej szczegółowo okolicznościach faktycznych, uczestnik w zasadzie nie miał szans na uprzednie zgłoszenie zamiaru sposobu użytkowania budynku gospodarczego. W świetle przepisów prawa budowlanego, nie ma natomiast znaczenia moment w jakim rozpoczęła się procedura legalizacyjna po nielegalnej zmianie sposobu użytkowania - w tym przypadku nie ma znaczenia czy nastąpiło to bezpośrednio po zamieszkaniu w budynku gospodarczym czy trzy lata później. Po trzecie, w okolicznościach tej sprawy organy słusznie dążą do jak najpilniejszego jej załatwienia, a umorzenie kontrolowanego postępowania miałoby tylko ten skutek, że uczestnik E. S. musiałby oczekiwać na wydanie stosownego postanowienia przez PINB, aby ponowić wniosek o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, która najpewniej przy identycznym wniosku byłaby identyczna. Jak już wyżej stwierdzono, z punktu widzenia przepisu art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, decyzja nie budzi wątpliwości.

W tej sytuacji Sąd doszedł od przekonania, że nie było przeszkód do wydania decyzji o warunkach zabudowy w zakresie zmiany sposobu użytkowania budynku gospodarczego na budynek mieszkalny, nawet pomimo braku postanowienia wydanego przez PINB na podstawie art., 71a ust. 1 pkt. 2 ustawy prawo budowlane.

Zarzuty skargi dotyczące wyjaśnionych wyżej kwestii tj. naruszenia art. 71 oraz art. 71a ustawy prawo budowlane w zw. z art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, są zatem nieuzasadnione.

Nie jest uzasadniony zarzut naruszenia art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., poprzez: nieprawidłowe ustalenie, że decyzja PINB w P. z 18 lutego 2019 roku w przedmiocie umorzenia postępowania jest nieprawomocna; nieprawidłowe ustalenie, że postępowanie przed PINB prowadzone w oparciu o art. 71a ustawy prawo budowlane nie zostało zakończone, gdyż organ ten oczekiwać miałby na przedłożenie przez inwestora decyzji o warunkach zabudowy, podczas gdy PINB nie wydał żadnego postanowienia w trybie art. 71a ust. 1 ustawy prawo budowlane, w tym nie zobowiązał inwestora do przedłożenia decyzji o ustaleniu warunków zabudowy; błędne ustalenie, jakoby przyczyną samowolnej zmiany sposobu użytkowania budynku przez inwestora był sprzeciw Starosty [...] wobec dokonanego zgłoszenia dotkniętego brakami, podczas gdy zmiana sposobu użytkowania budynku, jak podaje sam inwestor, nastąpiła już w 2015 roku, czyli na 3 lata przed złożeniem przedmiotowego wniosku do Starosty [...]

Twierdzenia Kolegium zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (str.3), dotyczące przywołanych wyżej postępowań i decyzji administracyjnych opierają się wyłącznie na zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym. Kolegium stwierdza fakt, że PINB umorzył postępowanie, co do robót budowlanych w budynku gospodarczym i jest to okoliczność niezaprzeczalna, gdyż taka decyzja znajduje się w aktach sprawy. Ocena, czy decyzja ta jest prawidłowa i jakie będą jej dalsze losy, pozostaje poza zakresem właściwości Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które w tym zakresie nie sfomułowało żadnych ocen prawnych.

Niezaprzeczalnie PINB wszczął również postępowanie na podstawie art. 71a ustawy prawo budowlane. Ustalenie tego faktu przez organ II Instancji było konieczne w niniejszej sprawie.

Podobnie uzasadnienie decyzji sprzeciwu w sprawie zmiany sposobu użytkowania, podaje takie a nie inne jego motywy, a Kolegium je po prostu przywołało.

Kolegium, wbrew twierdzeniom skargi, nie ocenia, czy decyzje te są prawidłowe czy nie, a jedynie wskazuje, że takie zostały wydane. Podobnie Sąd w niniejszym postępowaniu nie wypowiada się co do ich zgodności z prawem, bo sprawa niniejsza dotyczy ustalenia warunków zabudowy, a nie postępowań przed organami nadzoru budowlanego. Kolegium dokonało własnych dodatkowych ustaleń, celem prawidłowego rozpoznania odwołania i załatwienia sprawy. Zgromadziło w związku z tym dodatkowy materiał dowodowy, na którym oparło rozstrzygnięcie.

Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 15 k.p.a., co miałoby polegać na przeprowadzeniu przez Samorządowe Kolegiom Odwoławcze uzupełniającego postępowania dowodowego i podjęcie rozważań w przedmiocie art. 71a ustawy prawo budowlane oraz art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, pomimo że organ I instancji w sposób nieprawidłowy nie dokonał analizy tych przepisów, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności.

Zasada dwuinstancyjności postępowania jest jedną z podstawowych zasad postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a., art. 78 Konstytucji R.P.), zasada ta oznacza, że strona postępowania ma prawo do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed organem administracji publicznej. Zgodnie z jednolitym stanowiskiem prezentowanym przez sądy administracyjne i piśmiennictwo, do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, nie wystarcza jednak stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzje, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone. Zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego nie może być rozumiana w ten sposób, że wszystkie istotne dowody powinny zostać przeprowadzone w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, a rolą organu odwoławczego jest tylko dokonanie kontroli rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Zasady tej nie można również interpretować w ten sposób, że każdy dowód w sprawie musi być przeprowadzony i oceniony zarówno przez organ pierwszej, jak i drugiej instancji. Konkluzja taka nie tylko, że byłaby sprzeczna z zasadą szybkości postępowania administracyjnego (art. 12 § 1 k.p.a.) ale i byłaby nie do pogodzenia z art. 136 § 1 k.p.a. a również z art. 138 § 2 Kpa. Przepis ten przewiduje wydanie decyzji kasatoryjnej wyłącznie wyjątkowo i tylko gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Uzupełnienia materiału dowodowego dokonane w niniejszej sprawie przed organem II Instancji nie naruszały zasady dwuinstancyjności postępowania. Nie jest też zasadne twierdzenie, że rozważania organu II Instancji dotyczące art. 71a ustawy prawo budowlane, doprowadziły do tego, że organ II Instancji orzekał w "innej sprawie". Gdyby przyjąć tok rozumowania strony skarżącej, to w każdym przypadku, gdy organ I Instancji pewnej kwestii nie wyjaśnił lub określonego przepisu nie rozważył, organ II Instancji zmuszony byłby uchylić decyzję organu I instancji. Tymczasem tezy tej, w świetle obowiązujących przepisów i zasad postępowania administracyjnego, obronić niepodobna.

Wobec powyższego skarga jako nieuzasadniona została oddalona na zasadzie art. 151 p.p.s.a.