Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt I SA/Kr 1813/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2013-06-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6536 Ulgi w spłacaniu należności pieniężnych, do których nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej (art. 34 i 34a  ustaw
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

|Sygn. akt I SA/Kr 1813/12 | W Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 7 czerwca 2013r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, w składzie następującym:, Przewodniczący Sędzia: WSA Paweł Dąbek (spr.), Sędziowie: WSA Ewa Michna, WSA Bogusław Wolas, Protokolant: Bożena Piątek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 czerwca 2013r., sprawy ze skargi B. A. S., na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, z dnia 8 października 2012r. Nr [...], w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne, zdrowotne i Fundusz Pracy, - uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji -


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia 8 października 2012 r., Zakład Ubezpieczeń Społecznych, działając na podstawie art. 138 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.) oraz art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2007r. Nr 11 poz. 74 ze zm.; dalej: u.s.u.s.) utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia 18 lipca 2012 r. nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy.

Powyższe rozstrzygnięcia zapadły w następujących okolicznościach. Pismem z dnia 29 marca 2012 r. B.S.dalej: skarżąca) wniosła do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zalęgłych należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne i Fundusz Pracy. W uzasadnieniu wniosku podała, że jej emerytura wynosi 1.360 zł, z czego 356 zł jest objęte zajęciem egzekucyjnym. Skarżąca podniosła, że jeszcze niedawno była w stanie spłacać zadłużenie ratalnie, jednak ZUS nie zgadzał się na taką formę spłaty.

Decyzją z dnia 18 lipca 2012 r. ZUS odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek za osobę prowadzącą działalność gospodarczą w łącznej kwocie 63.576,00 zł (wraz z odsetkami).

Organ ustalił, że skarżąca prowadziła działalność gospodarczą i w latach 1999 – 2009 była zgłoszona w ZUS jako płatnik składek, a od 2010 r. jest względem niej prowadzone postępowanie egzekucyjne dotyczące zaległości z tytułu składek za okres od czerwca 2000 do grudnia 2008 r. Ponadto wskazał, że w maju 2012 r. świadczenie emerytalne skarżącej wynosiło 891,08 zł netto, a ze świadczenia dokonywane jest potrącenie w kwocie 372,95 zł. Ustalił również, że w latach 2010 – 2012 była zatrudniona w wymiarze 0,5 etatu, z czego w 2011 r. uzyskała dochód w kwocie 14.313,89 zł. Organ podał, że skarżąca prowadzi gospodarstwo domowe z mężem, który w 2011 r. z tytułu stosunku pracy uzyskał dochód w kwocie 24.275,05 zł oraz korzystał w 2012 r. z zasiłku chorobowego w kwocie 1.037,66 zł netto. Od maja 2012 r. mąż skarżącej jest zarejestrowany jako bezrobotny i pobiera zasiłek w wys. 597,90 zł. Ponadto wraz ze skarżącą zamieszkuje pełnoletnia córka. Organ przyjął, że skarżąca cierpi na nadciśnienie, chorobę zwyrodnieniową kręgosłupa oraz, że przebyła chorobę nowotworową. Średniomiesięczne koszty leczenia skarżącej mieszczą się w przedziale od 80 do 120 zł. Skarżąca posiada zadłużenie z tytułu zaległości podatkowych. Organ podał, że skarżąca zalega z opłatami za wodę na kwotę 238,43 zł.

Organ przypomniał treść przepisów regulujących umorzenie zaległości z tytułu składek względem ZUS wskazując, że w sprawie mają zastosowanie również przepisy dot. zaległości osób prowadzących działalność gospodarczą. Organ stwierdził, że sytuacja skarżącej nie wyczerpuje żadnej z przesłanek umorzenia zaległości. W szczególności podał, że zadłużenie nie może zostać określone jako całkowicie nieściągalne. Świadczy o tym przede wszystkim aktualność postępowania egzekucyjnego (i ściągania części świadczenia emerytalnego). W ocenie organu, ustalony stan faktyczny nie przemawia za uznaniem, że spłata należności pozbawiłaby skarżącą i jej rodzinę możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Wskazał, że posiada ona stałe źródło utrzymania, a ponadto zamieszkuje wspólnie z córką, co do której nie wypowiedziała się, czy osiąga dochody. Organ stwierdził ponadto, że przedłożone przez skarżącą rachunki (za opał, energię elektryczną, wodociągi i kanalizację) nie obrazują wszystkich wydatków jej rodziny (pominięto np. wysokość czynszu), co uniemożliwia organowi rzetelne przeprowadzenie bilansu dochodów i wydatków skarżącej. Organ wskazał również, że problemy finansowe rodziny skarżącej są wynikiem przejściowej sytuacji, jaką jest brak zatrudnienia męża i córki skarżącej – nie wykazano bowiem, by osoby te nie mogły podjąć pracy zarobkowej.

Pismem z dnia 30 lipca 2012 r. skarżąca odwołała się do Prezesa ZUS od powyższej decyzji. Wskazała w nim w pierwszej kolejności na rozbieżności w kwotach zadłużenia, podawane przez ZUS i organy egzekucyjne. Podniosła, że wszczęto względem niej egzekucję dobrowolnych składek na ubezpieczenie wypadkowe. Wskazała, że faktyczna kwota pobieranej przez nią emerytury wynosi 869,08 zł netto. Podniosła, że funkcjonowała w warunkach samozatrudnienia, co nie oznacza, że była przedsiębiorcą. Zwróciła uwagę, że jej mąż kontynuuje leczenie na skutek urazu stawu kolanowego i nie posiada pełnej zdolności do pracy wobec decyzji komisji lekarskiej ZUS. Skarżąca zwróciła uwagę, że jej dodatkowe dochody były wynikiem bardzo trudnej sytuacji finansowej, a wykonywanie pracy spowodowało problemy zdrowotne. Konkludując, podniosła, że jej zadłużenie – wciąż narastające – jest niemożliwe do spłacenia i stanowi zagrożenie dla jej bytu.

Zaskarżoną decyzją z dnia 8 października 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych po ponownym rozpoznaniu sprawy utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie.

Organ streścił dotychczasowy przebieg postępowania oraz przypomniał treść przesłanek umorzenia zaległości z tytułu składek. W tym świetle uznał, że jego poprzednia decyzja z dnia 18 lipca 2012 r. jest prawidłowa. Podobnie jak poprzednio organ uznał, że sytuacja skarżącej nie wyczerpuje znamion całkowitej nieściągalności zadłużenia, a egzekucja należności nie pociągnie zbyt ciężkich skutków dla skarżącej i jej rodziny. Organ wyjaśnił przy tym, że nawet w razie ziszczenia się jednej z przesłanek nie miałby obowiązku uwzględnienia żądania skarżącej, gdyż decyzje w przedmiocie umorzenia zaległości są wydawane w ramach uznania administracyjnego. Odnosząc się do ewentualnej nieściągalności zadłużenia organ przypomniał, że płatnik odpowiada za zadłużenie całym, a więc również przyszłym majątkiem. Wobec faktu, że egzekucja należności jest kontynuowana organ stwierdził, że istnieje możliwość całkowitej spłaty zadłużenia. Organ zauważył, że choć skarżąca i jej mąż mają problemy zdrowotne, to nadal aktualne jest stwierdzenie, że mają stałe źródło dochodów (emerytura), a pełnoletnia córka skarżącej (co do której nie stwierdzono niezdolności do pracy) może osiągać dochody i partycypować w utrzymaniu gospodarstwa domowego. Organ wskazał, że pomimo zadłużenia względem ZUS jak i zaległości podatkowych na kwotę 6.596,80zł z tytułu podatku dochodowego od osób fizycznych oraz 8.259,50 zł z tytułu podatku od towarów i usług, skarżąca nie korzysta z pomocy społecznej. W ocenie organu oznacza to, że sytuacja materialna skarżącej jest stabilna. Organ dostrzegł, że jednorazowa spłata zadłużenia względem ZUS może nie być możliwa, jednak skarżąca ma możliwość zawarcia układu ratalnego z wierzycielem. ZUS zwrócił także uwagę, że skarżąca mogła zostać określona jako przedsiębiorca, gdyż prowadziła działalność gospodarczą.

Pismem z dnia 6 listopada 2012 r. skarżąca wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o jej uchylenie oraz o wydanie decyzji umarzającej zaległe należności względem ZUS, nakazanie organowi rzetelnego ponownego przeliczenia zadłużenia (w tym rozliczenia wyegzekwowanej kwoty), zaliczenia jej do składkowego okresu emerytalnego oraz ponownego przeliczenia podstawy emerytury z całości okresu składkowego z uwzględnieniem pominiętych lat 2009 do 2009.

W uzasadnieniu skargi zwrócono uwagę na stale rosnącą wysokość zadłużenia oraz na nieścisłości związane z podawaniem przez ZUS różnych kwot zadłużenia. Przemawia to zdaniem skarżącej za uznanie zadłużenia za niespłacalne. Ponadto skarżąca zauważyła, że ZUS prowadzi egzekucję należności, które uległy przedawnieniu zgodnie z ustawą opublikowaną w Dz. U. z 2003 r., Nr 241, poz. 2074. Ponadto skarżąca przedstawiła swoje uwagi dot. zaliczenia okresów spłaty zadłużenia jako okresów składkowych i uwzględnienia ich w ustaleniu wysokości świadczenia emerytalnego.

Odpowiadając na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 7 grudnia 2012 r. skarżąca wniosła o odrzucenie odpowiedzi ZUS na skargę z uwagi na brak rzeczowego odniesienia się organu do zarzutów i twierdzeń skarżącej. Wskazała, że nie jest prawdą, jakoby skarżąca nie była objęta pomocą społeczną. W świetle posiadanego prawa do emerytury, skarżąca oceniła jako bulwersujące twierdzenie organu, że nie stara się o zatrudnienie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Na wstępie rozważań należy wskazać, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z kolei art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) stanowi, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W wyniku takiej kontroli decyzja może zostać uchylona w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, b i c p.p.s.a.). Z przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. wynika z kolei, że Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja, została wydana z naruszeniem prawa, skutkującym koniecznością wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Wadliwość zaskarżonej decyzji wynika z niewłaściwie przeprowadzonego postępowania dowodowego.

Rozpoznając niniejszą sprawę należy jednak najpierw przypomnieć, że zgodnie z treścią art. 28 ust. 1 i 2 u.s.u.s., należności z tytułu składek, pod którym to pojęciem należy rozumieć składki, odsetki za zwłokę, koszty egzekucyjne, koszty upomnienia i dodatkową opłatę (art. 24 ust. 2 u.s.u.s.), mogą być umarzane w całości lub w części przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności. Jak wynika z ust. 3 tego przepisu, całkowita nieściągalność, zachodzi, gdy: 1) dłużnik zmarł nie pozostawiając żadnego majątku lub pozostawił ruchomości niepodlegające egzekucji na podstawie odrębnych przepisów albo pozostawił przedmioty codziennego użytku domowego, których łączna wartość nie przekracza kwoty stanowiącej trzykrotność przeciętnego wynagrodzenia i jednocześnie brak jest następców prawnych oraz nie ma możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie; 2) sąd oddalił wniosek o ogłoszenie upadłości dłużnika lub umorzył postępowanie upadłościowe z przyczyn, o których mowa w art. 13 i art. 361 pkt 1 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze; 3) nastąpiło zaprzestanie prowadzenia działalności przy jednoczesnym braku majątku, z którego można egzekwować należności, małżonka, następców prawnych, możliwości przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa; 4) nie nastąpiło zaspokojenie należności w zakończonym postępowaniu likwidacyjnym; 4a) wysokość nieopłaconej składki nie przekracza kwoty kosztów upomnienia w postępowaniu egzekucyjnym; 5) naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję albo gdy 6) jest oczywiste, że w postępowaniu egzekucyjnym nie uzyska się kwot przekraczających wydatki egzekucyjne. Powyższe wyliczenie stanowi zamknięty katalog sytuacji, w których można uznać, iż ma miejsce całkowita nieściągalność należności z tytułu składek. Dopiero zaistnienie którejkolwiek z przesłanek określonych w tym przepisie, daje potencjalną możliwość umorzenia tych należności.

Z kolei w art. 28 ust. 3a u.s.u.s. przewidziano możliwość umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne w uzasadnionych przypadkach, pomimo braku ich całkowitej nieściągalności. Dotyczy to jednakże wyłącznie należności ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek (definicję ustawową płatnika składek zawiera art. 4 pkt 2 u.s.u.s.). Przesłanki umorzenia należności w oparciu o przepis art. 28 ust. 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych określone zostały w § 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365; dalej: rozporządzenie). Wskazanymi w tym akcie przesłankami umożliwiającymi umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne są okoliczności związane z wykazaniem przez zobowiązanego, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, ponieważ pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla niego i jego rodziny (w tej części przepis podlega wykładni ścisłej zgodnie z zasadą exceptiones non sunt extendandae). Wypełniając upoważnienie ustawowe, Minister Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej wskazał przykładowe stany faktyczne, w których może nastąpić umorzenia zaległości. Zgodnie z tym rozporządzeniem, możliwość umorzenia należności istnieje np.: 1) gdy opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych; 2) w przypadku poniesienia strat materialnych w wyniku klęski żywiołowej lub innego nadzwyczajnego zdarzenia powodujących, że opłacenie należności z tytułu składek mogłoby pozbawić zobowiązanego możliwości dalszego prowadzenia działalności oraz w razie 3) przewlekłej choroby zobowiązanego lub konieczności sprawowania opieki nad przewlekle chorym członkiem rodziny, pozbawiającej zobowiązanego możliwości uzyskiwania dochodu umożliwiającego opłacenie należności.

Przy wydawaniu decyzji o charakterze uznaniowym organ obowiązany jest do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy w celu stwierdzenia, czy zostały spełnione określone w przepisach przesłanki. Dopiero w ten sposób przeprowadzona analiza stanu faktycznego sprawy stanowi materiał będący podstawą do wydania decyzji o charakterze uznaniowym. Ma to szczególne znaczenie zwłaszcza wtedy, gdy organ ma pozbawić obywatela pewnych praw, nałożyć na niego obowiązek, czy też odmówić mu możliwości skorzystania z uprawnień przewidzianych przez prawo, jak miało to miejsce w przedmiotowej sprawie (tak NSA w wyroku z dnia 10 października 2007 r., sygn. akt II GSK 176/07, LEX nr 399183).

Należy zatem zauważyć, że podstawowe znaczenie dla prawidłowego zastosowania prawa materialnego w niniejszej sprawie ma ustalenie stanu faktycznego w zakresie wysokości środków finansowych, jakie rzeczywiście pozostają w dyspozycji skarżącej. Tymczasem organ orzekając w obu instancjach w istocie rozważania w tym zakresie zakończył na skopiowaniu kwot wykazanych przez skarżącą oraz jej męża w zeznaniach na podatek dochodowy od osób fizycznych. Jak jednak organowi (zobowiązanemu do zapewnienia skuteczności wszystkim przepisom prawa powszechnie obowiązującemu) zapewne wiadomo, wykazywany w takich zeznaniach przychód czy nawet dochód nie jest tożsamy z przyrostem środków finansowych (płynnych), pozostających do dyspozycji podatników. Ma to o tyle istotne znaczenie, że jak sam organ podał, skarżąca wykazuje zaległości podatkowe w podatku od towarów i usług oraz w podatku dochodowym od osób fizycznych. Kwoty te nie mogą zostać pominięte w ustaleniu rzeczywistej sytuacji finansowej skarżącej. Ponadto organ nie wyjaśnia, którą kwotę (przychodu czy dochodu) wykorzystuje przy ocenie sytuacji finansowej rodziny skarżącej.

W zaskarżonej decyzji organ przytacza dochody, które skarżąca osiągnęła za lata 2009 – 2011. Nie wiadomo jednak czemu mają te ustalenia służyć. Organ ma obowiązek ustalić sytuację majątkową strony na dzień wydania decyzji, czyli ustalić dochody, jakie strona aktualnie osiąga. Oczywiście dochody uzyskane we wcześniejszym okresie również mogą rzutować na sytuację majątkową strony, lecz jedynie w kontekście stwierdzenia, że uzyskała ona na tyle duże dochody, iż mogła poczynić z nich oszczędności. Niestety organ poza przytoczeniem określonych faktów, nie wyciągnął z nich żadnych wniosków. Niezrozumiałe jest przy tym stwierdzenie organu, że sytuacja zdrowotna skarżącej nie wpływa na jej zdolności zarobkowe, gdyż otrzymuje stałą emeryturę. Wszak wcześniej organ wskazał, że skarżąca uzyskała dodatkowe dochody w latach wcześniejszych, czyli brał je pod uwagę. Skoro skarżąca wykazuje tak duże dolegliwości zdrowotne, być może brak podejmowania dodatkowej pracy jest właśnie związany z tymi dolegliwościami i w konsekwencji skutkuje niemożnością uzyskania wyższych dochodów, co już bezpośrednio przekłada się na sytuację finansową skarżącej. Pomimo tego organ nie przeprowadził w tym kierunku żadnego postępowania wyjaśniającego. Gdyby jednak brak podejmowania dodatkowego zatrudnienia faktycznie był spowodowany dolegliwościami zdrowotnymi, to oznaczałoby to, że sytuacja majątkowa skarżącej uległa znacznemu pogorszeniu w stosunku do lat wcześniejszych. Biorąc przy tym pod uwagę fakt, że mąż skarżącej doznał urazu i uzyskał status bezrobotnego, sytuacja majątkowa skarżącej wykazuje tendencję spadkową i organ powinien to wziąć pod uwagę przy wydawaniu decyzji. Organ powinien również ustalić, czy jest to tendencja stała, czy też istnieje możliwość poprawy sytuacji finansowej skarżącej. Bez przeprowadzenia jednak w tym kierunku postępowania dowodowego, organ może jedynie poruszać się w sferze przypuszczań i domysłów, gdy tymczasem powinien ustalić istnienie rzeczywistych faktów.

Ponadto organ konsekwentnie posługuje się kilkoma kwotami, jakie rzekomo otrzymywać ma skarżąca tytułem emerytury. Poza wszelkim sporem pozostaje okoliczność, że organ wydający kontrolowane decyzje jako powołany do wypłacania emerytur dysponuje zapewne aparatem pozwalającym – bez znacznych nakładów sił i środków – na ustalenie jednoznacznej wysokości otrzymywanych przez skarżącą comiesięcznych świadczeń. Co więcej w aktach sprawy zalega decyzja ZUS o przeliczeniu emerytury z dnia 3 kwietnia 2012 r., w którym wyraźnie wskazano, że wysokość świadczenia do wypłaty wynosi miesięcznie 869,08 zł (k. 49 akt administracyjnych). Tymczasem organ wskazał, że miesięczna emerytura, którą uzyskuje skarżąca zamyka się kwotą 1.507,73 zł brutto miesięcznie, po potrąceniach w kwocie 372,95 zł (str. 7 decyzji), aby następnie podać, że świadczenie emerytalne skarżącej wynosi 891,08 zł miesięcznie (str. 9 decyzji). Już ta okoliczność świadczy o nienależytym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, gdyż sam organ nie może się zdecydować w jakiej wysokości skarżąca uzyskuje świadczenie emerytalne, choć w aktach sprawy znajduje się dokument z którego ta wysokość wynika. Żadna z podanych przez organ kwot, nie odpowiada jednak wysokości świadczenia emerytalnego wynikającego z dokumentu znajdującego się w aktach sprawy.

Ponadto organ konsekwentnie w ustaleniu sytuacji finansowej skarżącej dłużniczki uwzględnia ewentualne dochody członków jej rodziny. Nie wyjaśnia przy tym, czy mąż oraz córka skarżącej są traktowani również jak dłużnicy i to z ich majątku ma zostać spłacone zadłużenie, czy też informacje o ich dochodach są istotne z innego punktu widzenia, np. partycypacji w kosztach utrzymania gospodarstwa domowego. Ma to o tyle istotne znaczenie, że z punktu widzenia obowiązujących przepisów nie każdy członek rodziny dłużnika odpowiada całym swoim majątkiem wobec wierzyciela. Pozostawanie natomiast we wspólnym gospodarstwie domowym tylko w niektórych wypadkach (a i wtedy nie w pełnym zakresie) pozwala na łączną ocenę sumy dochodów jego członków.

Bez względu na powyższe rozważania, ustalenia w zakresie dochodów członków rodziny skarżącej są niekompletne. Organ bowiem dysponując wiedzą, że córka skarżącej zamieszkuje z nią w jednym gospodarstwie oraz jest pełnoletnia, nie wykorzystał przysługujących mu możliwości ustalenia wysokości jej ewentualnych dochodów, czy też ustalenia, że np. uczy się i pozostaje na utrzymaniu rodziców, czy poszukuje pracy, czy też jest osobą bezrobotną. Nie wezwał skarżącej o podanie informacji w tym zakresie ani nie podjął kroków zmierzających do podjęcia ustaleń zmierzających w tym kierunku, np. zwracając się do odpowiednich organów podatkowych. Organ uznał przy tym, że okoliczność, co do której dowodów mu nie dostarczono, jako nieudowodniona działa na niekorzyść strony skarżącej. Takie wnioskowanie jest nie do pogodzenia nie tylko z ogólną zasadą dowodową postępowania administracyjnego, ale również z zasadą zaufania obywateli do organów państwa, wynikającej z art. 8 k.p.a.

Pozostając na gruncie ustaleń dotyczących sytuacji finansowej całej rodziny skarżącej należy zauważyć, iż zdaniem organu fakt, że przyjęty przez organ dochód na członka rodziny nie stanowi nawet minimum socjalnego, jest wynikiem przejściowych problemów związanych z brakiem pracy męża skarżącej, a znalezienie pracy przez niego "jest tylko kwestią czasu". Takie rozumowanie organu stoi w jawnej sprzeczności z przedstawioną kilka wierszy wcześniej okolicznością, że mąż skarżącej nie posiada pełnej zdolności do pracy. Rozważania w tym zakresie, a zwłaszcza wniosek, iż "przy odpowiednim własnym zaangażowaniu znalezienie pracy jest tylko kwestią czasu" nie dają się uzasadnić zwłaszcza zasadami doświadczenia życiowego oraz powszechną wiedzą o stanie rynku pracy, a zwłaszcza możliwościach zarobkowych osób w wieku skarżącej i jej męża. W tym zakresie organ całkowicie pominął nie tylko rozsądny wniosek płynący z częściowej niezdolności do pracy męża skarżącej, ale również wpływ przebytych przez skarżącą chorób i jej wiek, a także zasady doświadczenia życiowego, zgodnie z którymi nie wydaje się zasadne stawianie takich samych wymogów co do źródeł dochodów osobom w wieku produkcyjnym, jak i osobom z ustalonym prawem do emerytury. Odnośnie zaś możliwości zarobkowych córki skarżącej, jak zostało to już przedstawione wcześniej, organ nie podjął żadnego postępowania dowodowego. W istocie stanowisko organu sprowadza się do przyjęcia założenia, że jeżeli tylko mąż skarżącej oraz jej córka będą chcieli to od razu podejmą pracę i w ten sposób pomogą skarżącej w spłacie zadłużenia. Organ nie wskazał jednak, co już wcześniej zostało zasygnalizowane, czy mają oni obowiązek spłacić zadłużenie skarżącej, czy też mają jedynie pomóc skarżącej, przejmując w całości koszty jej utrzymania.

W zaskarżonej decyzjach nie sposób doszukać się ustaleń związanych z miesięcznymi wydatkami skarżącej i jej rodziny. Organ koncentruje się jedynie na dochodach, choć nawet ich właściwie nie ustalił, przemilcza natomiast wydatki konieczne i niezbędne do zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. W zaskarżonej decyzji znalazło się stwierdzenie, że nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia zagrożenia dla bytu skarżącej, ani zagrożenia dla zaspokojenia podstawowych potrzeb życiowych przez nią i jej rodzinę. Z czego organ wywiódł takie stwierdzenie, nie wiadomo. Byłoby ono uzasadnione, gdyby organ rzeczywiście ustalił faktyczne dochody i porównał je z rzeczywistymi wydatkami, które również musi ustalić. Bez podjęcia działań w tym kierunku stwierdzenie to jest gołosłowne i wyraźnie świadczy o wadliwości zaskarżonej decyzji.

Organ podkreślał również, że "całkowita nieściągalność zadłużenia musi mieć charakter trwały, nieprzemijający, gdy z okoliczności sprawy niezbicie wynika, iż nie ma żadnych szans na poprawę finansową dłużniczki". Ta prima facie trafna konstatacja nie daje się jednak pogodzić z zasadami doświadczenia życiowego. Organ nie wskazał, w jakim stanie faktycznym można mówić o takiej "pozbawionej szans na poprawę" sytuacji. Co jednak bardziej istotne, nie wyjaśnił, jak identyfikuje w takiej sytuacji interes faktyczny dłużnika w umorzeniu zaległości. Wszak, skoro sytuacja finansowa dłużnika ma być permanentnie (i przyszłościowo) beznadziejna, to w czym to umorzenie miałoby dłużnikowi pomóc? Organ prowadzi te powierzchowne rozważania dotyczące analizy, w jakiej sytuacji może uznać, że w odniesieniu do skarżącej zachodzi przesłanka całkowitej nieściągalności, wskazując jednocześnie, że to organ prowadzący postępowanie egzekucyjne jako jedyny jest powołany do ustalenia czy zachodzi omawiana przesłanka. Tymczasem choć ZUS jest wystawcą tytułów wykonawczych, z którymi związane jest prowadzone postępowanie egzekucyjne, to jego gospodarzem jest Naczelnik Urzędu Skarbowego Kraków Podgórze, a nie Zakład Ubezpieczeń Społecznych (zob. k. 51 akt administracyjnych). Nie sposób zatem zaakceptować takiego rozumowania organu, bowiem kłócą się one również z zasadami logiki.

Nie do zaakceptowania jest przy tym stwierdzenie organu, że to skarżąca nie wykazała określonych faktów i to jedynie na niej spoczywa ciężar takiego udowodnienia. Już to stwierdzenie organu świadczy, że nie ustalił on należycie stanu faktycznego sprawy. Jeżeli organ miał pewne wątpliwości, powinien podjąć próbę przesłuchania skarżącej w charakterze strony. Gdyby zaś dowodu tego nie udało się przeprowadzić, organ powinien wezwać skarżącą do złożenia pisemnych wyjaśnień odnośnie sprecyzowanych wątpliwości organu co do rzetelności przedłożonego oświadczenia. Działania takie nie zostały jednak podjęte, co potwierdza tezę o nienależytym ustaleniu stanu faktycznego. Należy podkreślić, że okoliczność, iż skarżąca ma interes w udowodnieniu faktów, na które się powołuje, nie uwalnia organu administracyjnego od obowiązku wyczerpującego ustalenia stanu faktycznego sprawy.

Ponadto, jak zauważa organ, wskazane powyżej przepisy art. 28 ust. 1, 2 i 3a u.s.u.s. oparte są na konstrukcji tzw. "uznania administracyjnego". Kontrola przez Sąd legalności decyzji wydanych w tych ramach sprowadza się w pierwszej kolejności do badania, czy w procesie dochodzenia do tych rozstrzygnięć organy uwzględniły całokształt okoliczności faktycznych oraz czy w ramach swego uznania nie naruszyły one zasady swobodnej oceny dowodów, jak również, czy stan faktyczny sprawy został prawidłowo ustalony. Z całą stanowczością należy się opowiedzieć przeciwko prezentowanemu przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych poglądowi, że w każdej sytuacji, w razie spełnienia przez zainteresowanego przesłanek do wydania decyzji (uznaniowej) organ ma dowolność w wyborze kierunku decyzji. W przekonaniu Sądu, organ wydający decyzję administracyjną o charakterze uznaniowym wciąż musi uwzględniać szereg reguł ogólnych, rządzących funkcjonowaniem struktur władzy publicznej, a zwłaszcza zasady demokratycznego państwa prawnego i wynikającej z niej zasady proporcjonalności (także np. art. 7 k.p.a.) oraz dokonać m.in. oceny relacji interesu społecznego i interesu indywidualnego zainteresowanego w sprawie. Prawidłowe zastosowanie tych zasad może (w niektórych stanach faktycznych) doprowadzić do tego, że zakres swobodnego uznania organu zostanie drastycznie ograniczony. Nie zasługuje zatem na obronę twierdzenie organu, że w przypadku decyzji o charakterze uznaniowym, strona powinna "przekonać organ, że w tej sytuacji zasadne jest wydanie rozstrzygnięcia w oczekiwanej przez stronę treści". To rzetelnie zebrany (przez organ) materiał dowodowy umożliwia organowi taką ocenę sytuacji zainteresowanego, która – w świetle art. 7 k.p.a. – stanowi podstawę do przyjęcia, czy w świetle kodeksowej zasady proporcjonalności należy skorzystać z przypisanej organowi kompetencji.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych, ponownie rozpatrując sprawę winien przede wszystkim wziąć pod uwagę wszelkie dyrektywy wskazane w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności, organ powinien rzetelnie i wszechstronnie ustalić stan faktyczny, zwłaszcza w zakresie rzeczywistych dochodów skarżącej oraz możliwości partycypacji członków gospodarstwa domowego skarżącej w kosztach jego utrzymania. W nowej decyzji musi się w związku z powyższym znaleźć informacja, jakie miesięczne dochody uzyskuje skarżąca (i pozostali członkowie jej gospodarstwa) i w jaki sposób organ dokonał takich ustaleń. Dotyczy to również wydatków. Ponadto na podobnych zasadach organ będzie musiał ustalić rzeczywiste wydatki skarżącej i jej rodziny. Stanowić to będzie punkt wyjścia dla dalszych rozważań organu, które muszą uwzględnić zarówno wiek, stan zdrowia skarżącej jak i interes społeczny i słuszny interes strony. Po prawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, Zakład Ubezpieczeń Społecznych dokonując analizy prawnej winien pamiętać, że uznanie administracyjne nie oznacza dowolności w wyborze kierunku decyzji względem jednostki.

Mając powyższe na uwadze, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" oraz art. 135 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Jak wynika bowiem z motywów wskazanych w niniejszym uzasadnieniu, organ naruszył w szczególności art. 7 i 77 § 1 k.p.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z uwagi na tożsamość naruszenia prawa, na podstawie art. 135 p.p.s.a. Sąd zastosował ten środek również względem decyzji wydanej przez organ w pierwszej instancji.

Jedynie na marginesie należy zauważyć, że w toku postępowania sądowoadministracyjnego skarżąca wniosła pismem procesowym z dnia 7 grudnia 2012 r. o odrzucenie odpowiedzi ZUS na skargę. Należy zwrócić uwagę, że odpowiedź ta jest pismem procesowym w sprawie i przepisy prawa nie znają instytucji jej odrzucenia przez Sąd ze względów merytorycznych. Z tego powodu wniosek skarżącej o odrzucenie odpowiedzi na skargę należało uznać za pozbawiony zasadności (zob. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 7 lipca 2004 r., sygn. akt II SA/Ka 806/02, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Biorąc pod uwagę zakres niniejszego postępowania, Sąd nie mógł odnieść się do pozostałych zarzutów skargi, takich jak: zarzuty odnośnie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, księgowania wpłaconych kwot, zaliczenia pewnych okresów, jako składkowych, ustalenia stażu pracy oraz ponownego przeliczenia wymiaru emerytury.

Mając powyższe na uwadze, orzeczono, jak w sentencji.