Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 272/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 217-220; art. 7; art. 8; art. 77 § 1; art. 80; art. 6
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 2 ust. 1a, ust.2, ust.5;
journal: Dz.U. 2015 poz 1892
law: Ustawa z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
Teza: Zaświadczenie potwierdza stan faktyczny, nie ma charakteru władczego, ani wiążącego, może być uchylone bądź zmienione w razie zmiany okoliczności, które były podstawą jego wydania. Nie jest objęte regułą res iudicata.

Nie oznacza to jednak, że strona, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy, może skutecznie ponawiać w nieskończoność merytorycznie tożsame wnioski. Przy niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych ta sama strona nie może domagać się ponownie od tego samego organu wydania zaświadczenia o żądanej uprzednio treści. Nie jest bowiem dopuszczalne ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, czyli rozstrzyganie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem w sprawie, w której występują te same strony, ta sama jest jej podstawa prawna, okoliczności faktyczne oraz prawa i obowiązki stron, które z wynikają z rozstrzygnięcia.

Pojęcie samodzielności lokalu mieszkalnego wiąże się wprost z kwestią ustanowienia odrębnej własności lokalu. Odrębną własność stanowić może jedynie samodzielny lokal mieszkalny. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy może zostać wydane tylko wtedy, gdy lokal spełnia wymogi samodzielności, w tym także te odnoszące się do prawnych przesłanek samodzielności.

Odrębna własność lokalu stanowi kategorię prawną, a nie konstrukcję materialno-techniczną. W konsekwencji też dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie nie tylko, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym.

Gdy w budynku mieszkalnym, po 1 stycznia 1995 r., dokonano rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu muszą zostać uwzględnione dokumenty wymagane art. 2 ust. 1a u.w.l.

TEZY

Zaświadczenie potwierdza stan faktyczny, nie ma charakteru władczego, ani wiążącego, może być uchylone bądź zmienione w razie zmiany okoliczności, które były podstawą jego wydania. Nie jest objęte regułą res iudicata.

Nie oznacza to jednak, że strona, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy, może skutecznie ponawiać w nieskończoność merytorycznie tożsame wnioski. Przy niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych ta sama strona nie może domagać się ponownie od tego samego organu wydania zaświadczenia o żądanej uprzednio treści. Nie jest bowiem dopuszczalne ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, czyli rozstrzyganie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem w sprawie, w której występują te same strony, ta sama jest jej podstawa prawna, okoliczności faktyczne oraz prawa i obowiązki stron, które z wynikają z rozstrzygnięcia.

Pojęcie samodzielności lokalu mieszkalnego wiąże się wprost z kwestią ustanowienia odrębnej własności lokalu. Odrębną własność stanowić może jedynie samodzielny lokal mieszkalny. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy może zostać wydane tylko wtedy, gdy lokal spełnia wymogi samodzielności, w tym także te odnoszące się do prawnych przesłanek samodzielności.

Odrębna własność lokalu stanowi kategorię prawną, a nie konstrukcję materialno-techniczną. W konsekwencji też dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie nie tylko, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym.

Gdy w budynku mieszkalnym, po 1 stycznia 1995 r., dokonano rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu muszą zostać uwzględnione dokumenty wymagane art. 2 ust. 1a u.w.l.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca) Asesor sądowy Brygida Myszyńska-Guziur po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 maja 2022 r. sprawy ze skargi Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "N. w L. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lutego 2022 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r., znak: SKO.41/123/PO/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, po rozpatrzeniu zażalenia Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w L. (dalej także jako: "wnioskodawca" lub "skarżący"), utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2021 r., znak: AB-ZA-I.7120.183.2021 odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L..

Rozstrzygnięcie organu zostało wydane w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny.

Wnioskiem z dnia 29 października 2021 r. Własnościowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w [...] ponownie wystąpiła do Urzędu Miasta Lublin Wydział Architektury i Budownictwa o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego (usługowego) nr [...] w budynku przy ul. [...] w L..

Po rozpatrzeniu wniosku Prezydent Miasta Lublin postanowieniem z dnia 20 grudnia 2021 r., znak: AB-ZA-I.7120.183.2021 odmówił Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" wydania zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku mieszkalnym wielorodzinnym z usługami przy ul. [...] w L.. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, iż do wniosku dołączono kopię decyzji z dnia 28.09.2000 r., znak: AAB.III.4.7355/346/2000 udzielającej pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z usługami nr C-ll w zespole zabudowy mieszkalno - usługowej przy ul. [...] w L. oraz kopię zaświadczenia o samodzielności lokali znajdujących się w budynku gospodarczo-garażowym oraz budynku mieszkalnym przy ul. [...] w L., z wyłączeniem lokali usługowych oznaczonych numerami od [...] do [...]. Jednocześnie Spółdzielnia wniosła o załączenie do akt rzutu kondygnacji (kopii) wchodzącej w skład zatwierdzonego projektu budowlanego budynku, z oznaczeniem lokalu i pomieszczeń do niego przynależnych, załączonego do zaświadczenia o samodzielności lokali (w tym lokalu nr [...]) znak [...]_dnia [...].09.2007_r. lub załączonego do decyzji pozwolenia na użytkowanie z dnia 28.09.2000 r. znak [...] lub kopii w/w rysunku znajdujących się w posiadaniu organu. Rozpoznając złożony wniosek organu uznał, że jest on niekompletny i wezwał wnioskodawcę do jego uzupełnienia o rzut kondygnacji (kopię) wchodzący w skład zatwierdzonego projektu budowlanego budynku, z oznaczeniem lokalu i pomieszczeń do niego przynależnych, potwierdzony za zgodność z projektem budowlanym i aktualnym stanem lokalu przez osobę uprawnioną — rzeczoznawcę, osobę pełniąca samodzielne funkcje techniczne w budownictwie. Ustosunkowując się do wezwania WSM "[...]" pismem z dnia 22.11.2021 r., powołując się na art. 220 kpa, zakwestionowała jego zasadność, nie przedkładając wymaganego dokumentu. Z uwagi na powyższe organ odmówił wydania zaświadczenia o samodzielności przedmiotowego lokalu. Organ wskazał, iż zasadniczym powodem odmowy zaświadczenia był brak dostarczenia przez Wnioskodawcę dokumentów przewidzianych w art. 2 ust. 5 i 6 ustawy o własności lokali oraz toczące się postępowanie przed organem Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w Lublinie, mające na celu ustalenie charakteru prawnego lokalu i legalności jego obecnego użytkowania na cele usługowe. Organ wskazał, iż postanowieniem z dnia 16.07.2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie utrzymało w mocy zaskarżone przez WSM "[...]" postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, potwierdzając tym samym zgodność podjętego rozstrzygnięcia z prawem. Organ podniósł, iż przyczyny, dla których nastąpiła odmowa wydania zaświadczenia, nie zostały wyeliminowane. Pomimo wezwania organu, Spółdzielnia nie przedłożyła dokumentacji technicznej z oznaczeniem lokalu, stanowiące przedmiot postępowania o w wydanie zaświadczenia. Ponadto organ wskazał, iż z informacji uzyskanej od Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 16.12.2021 r. wynika, że Lubelski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją ostateczną z dnia 7 czerwca 2021 r., znak ZOA-XXI.7721.8.2020, uchylił decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Lublinie z dnia 8 marca 2021 r. znak PINB 7358/112/2014, umarzającą postępowanie administracyjne w w/w sprawie. Wyniku powyższego, postępowanie administracyjne w w/w sprawie, prowadzone jest przed organem I instancji i do dnia dzisiejszego nie zostało wydane rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. W tym okolicznościach nie jest możliwe wydanie zaświadczenia bez uprzedniego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego przez organ nadzoru budowlanego.

W wyniku zażalenia wniesionego przez wnioskodawcę w sprawie orzekało Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lublinie, które postanowieniem z dnia 8 lutego 2022 r. utrzymało w mocy rozstrzygnięcie odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L..

Kolegium, odwołując się do przepisów art. 217 § 1 k.p.a., art. 218 § 1 k.p.a. i art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, wyjaśniło, że strona ubiegająca się o wydanie zaświadczeń o samodzielności lokali w budynku (postępowanie uproszczone), musi mieć na względzie, że art. 2 ust. 1a i art. 2 ust. 2 u.w.l. należy odczytywać łącznie - jedynie więc lokale, które spełniają łącznie określone w obu tych przepisach przesłanki, mogą zostać uznane za lokale samodzielne. Tym samym lokal musi być samodzielny w sensie technicznym, ale równocześnie musi spełniać przesłanki z art. 2 ust. la ww. ustawy. Stosownie do art. 2 ust. 1a ustawy o własności lokali, przy ustanowieniu odrębnej własności samodzielnego lokalu (wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu ma na celu ustanowienie odrębnej jego własności) zasadą jest zgodność z: ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Możliwość odstąpienia od powyższych wymogów, zawarta w przepis art. 2 ust. 1 b ustawy o własności lokali, stanowi jedynie wyjątek. Strona ubiegająca się o możliwość skorzystania z takiego wyjątku, którym jest odstępnie od spełnienia określonych w art. 2 ust. la w/w ustawy wymogów, winna w sposób nie budzący wątpliwości wykazać przesłanki umożliwiające skorzystanie z art. 2 ust. Ib ustawy. Co do zasady bowiem, jeżeli budynek istniał przed 1 stycznia 1995 r. lub powstał na podstawie pozwolenia na budowę przed tą datą - to wówczas nie stosuje się przepisu art. 2 ust. la ustawy. W innych przypadkach wymóg art. 2 ust. la ustawy ma zastosowanie i podlega badaniu w toku postępowania.

Jak zauważyło Kolegium z akt przedmiotowej sprawy wynika, że budynek mieszkalny wielorodzinny z usługami przy [...] w L. został zrealizowany na podstawie pozwoleniu na budowę wydanego po w/w dacie. Decyzją z dnia 28 września 2000 r., znak AAB.III.4.7355/346/2000 udzielono pozwolenia na użytkowanie w/w budynku. Powyższe oznacza, że wymóg art. 2 ust. la ustawy ma w niniejszy przypadku zastosowanie. Ocenie podlega zatem zgodność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy. Z akt sprawy wynika, że w sprawie lokalu nr [...] (przebudowanego po dacie oddania budynku do użytkowania) toczy się obecnie przed organem nadzoru budowlanego postępowanie administracyjne w przedmiocie zgodności jego użytkowania z wydanym pozwoleniem na budowę. Decyzją z dnia 8 marca 2021 r., znak PINB 7358/112/2014 Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Lublinie umorzył postępowanie w sprawie zmiany sposobu użytkowania pomieszczeń piwnicznych na lokal użytkowy nr [...], jednakże decyzją z dnia 7 czerwca 2021 r. znak ZOA-XXI.7721.8.2020 Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w/w decyzję organu I instancji, przed którym ponownie toczy się postępowanie w powyższym przedmiocie. W tym stanie rzeczy, do czasu zakończenie w/w postępowania, w którym określony zostanie charakter prawny lokalu i legalność jego obecnego użytkowania, wydanie zaświadczenia nie jest możliwe. Może to nastąpić dopiero po ostateczny załatwieniu sprawy w w/w przedmiocie. W wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 16 grudnia 2020 r. sygn. akt III SA/Lu 831/20, stwierdzono, że organ zobowiązany do wydania zaświadczenia posiadając wiedzę, że uruchomione zostało postępowanie w zakresie ustalenia charakteru prawnego użytkowania lokalu nie może tej okoliczności w swojej ocenie pominąć, mając na względzie przede wszystkim skutki wydania takiego zaświadczenia (ustanowienie odrębnej własności) i nałożony art. 6 kpa obowiązek do działania na podstawie i w granicach prawa (por. wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt III SA/Lu 831/20).

Niezależnie od powyższego organ podniósł, że zgodnie z art. 2 ust. 5 ustawy o własności lokali, lokale wraz z pomieszczeniami do nich przynależnymi zaznacza się na rzucie odpowiednich kondygnacji budynku, a w razie położenia pomieszczeń przynależnych poza budynkiem mieszkalnym - także na wyrysie z operatu ewidencyjnego; dokumenty te stanowią załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu.

Wnioskodawca, mimo żądania organu I instancji, nie przedłożył stosownych dokumentów (rzutu kondygnacji wchodzącej w skład zatwierdzonego projektu budowlanego budynku, z oznaczeniem lokalu i pomieszczeń do niego przynależnych, potwierdzonych za zgodność z projektem budowlanym i aktualnym stanem lokalu przez osobę uprawnioną). Przy czym z żądania organu wynika, że nie istnieje dokumentacja techniczna budynku (rzuty), na której stosowne zaznaczenia mogłyby zostać naniesione, co wymagałoby dokonania zaznaczeń stosownie do art. 2 ust. 6 ustawy. Organ w tym kontekście podkreślił, że to po stronie wnioskodawcy leży obowiązek sporządzenia i przedłożenia odpowiedniej dokumentacji, w oparciu o którą organ administracji będzie mógł procedować. Jeżeli dokumentacji takiej brak bądź jest ona wadliwa, to nie można oczekiwać, że na jej podstawie wydane zostanie zaświadczenia. W tym miejscu należy wskazać, iż nawet jeżeli organ dysponuje dokumentacją pierwotną budynku, to nie obejmuje ona przecież dokonanych następnie zmian w obrębie budynku, stąd koniecznym jest naniesienie ich na rzutach. Tego natomiast w badanym przypadku zabrakło.

Postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie zostało zaskarżone przez Własnościową Spółdzielnię Mieszkaniową "[...]" z siedzibą w L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie.

W skardze postanowieniu zarzucono naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mających istotny wpływ na wynik sprawy tj.:

- art. 217 § 1 i 2 kpa poprzez uznanie, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że nie wystąpiła podstawa do wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu, a także przez brak potwierdzenia stanu samodzielności lokalu nr [...] znanego już organowi,

- art. 220 § 1 i § 2 k.p.a. przez żądanie oświadczeń na potwierdzenie faktów, które znane są organowi z urzędu, tj. żądanie złożenia rzutów kondygnacji budynku, które znajdują się w posiadaniu organu,

- art. 6 k.p.a. przez działanie poza granicami prawa, tj. dokonywanie czynności prawnych kreujących stan prawny w sytuacji, gdy wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu ogranicza się wyłącznie do potwierdzenie określonego stanu prawnego lub faktycznego, art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 78 § 1, i art.80 kpa poprzez błędną ocenę całości zebranego w toku sprawy materiału dowodowego, pominięcie dowodów istotnych, nie dokonanie wyczerpującej oceny zebranego materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie jakie zmiany uniemożliwiające wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] dokonane zostały w lokalu nr [...] od czasu poprzednio wydanego zaświadczenia o samodzielności dla tego lokalu i pominięcie dokumentów znajdujących się w posiadaniu organu - co w rezultacie doprowadziło do utrzymania w mocy orzeczenia organu I instancji i nieuzasadnionej odmowy wydania rzeczonego zaświadczenia, przepisów prawa materialnego tj. art.2 ust. 2 ustawy o własności lokalu (dalej jako uowl) poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, na skutek pominięcia i niezastosowania jako samoistnej przesłanki samodzielności, skutkującej wydaniem aktualnego zaświadczenia.

Wskazując na takie zarzuty w skardze wniesiono o uchylenie postanowień organów obu instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania prawem przewidzianych, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity Dz.U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sąd kontroluje zaskarżone akty pod względem ich zgodności z prawem, przy czym nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, lecz granicami danej sprawy - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz.U. z 2022 r., poz. 329 - dalej jako: "p.p.s.a."). Sąd ma obowiązek dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy, nawet jeżeli nie zostały podniesione w skardze. Sąd bada legalność zaskarżonego postanowienia, jego zgodność z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz z prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Uchylenie postanowienia następuje w szczególności w przypadku, gdy zaskarżony akt narusza przepisy prawa materialnego lub przepisy postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 3 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.).

Skarga w sprawie nie zasługuje na uwzględnienie ponieważ zaskarżone postanowienie zostało wydane bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozstrzygające w sprawie organ nie naruszył także przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy.

W rozpoznawanej sprawie organ administracji nie naruszył reguł wynikających z przepisów art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r., Kodeks postępowania administracyjnego. Organ zebrał i rozważył wyczerpująco materiał dowodowy konieczny do rozstrzygnięcia sprawy. W takim też zakresie ustalił stan faktyczny i wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy.

Organ nie naruszył dyspozycji art. 6 k.p.a. Zasada legalizmu (praworządności) oznacza, że organ musi działać na podstawie i w granicach prawa.

W sprawie organ działał na podstawie przepisów obowiązującego prawa.

Prawnomaterialną podstawę orzeczenia wydanego w sprawie stanowiły przepisy art. 217-220 k.p.a. stosowane w związku z art. 2 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (tekst jednolity Dz.U. z 2021 r., poz. 1048 - dalej także jako: "ustawa" lub "u.w.l.").

Zaskarżonym rozstrzygnięciem utrzymano w mocy postanowienie odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L..

Podzielając w całości ustalenia i oceny, które legły u podstaw odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu, stwierdzić należy, że w realiach przedmiotowej sprawy odmowa wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. uzasadniona jest również ze względów proceduralnych z uwagi na to, że tożsame w swej treści żądanie Własnościowej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" z siedzibą w L. zostało już rozstrzygnięte prawomocnymi postanowieniami Prezydenta Miasta Lublin z dnia 21 maja 2021 r. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 lipca 2021 r.

Uzupełniając zatem rozważania prawne organów wskazać należy, że zaskarżone obecnie postanowienie Prezydenta Miasta Lublin z dnia 20 grudnia 2021 r., znak: AB-ZA-I.7120.183.2021 o odmowie wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L., wydane zostało w następstwie wniosku skarżącego z dnia 29 października 2021 r., który wpłynął do organu w dniu 5 listopada 2021 r. (k.1 akt administracyjnych organu I instancji).

Jednakże tożsamy w swej treści wniosek skarżącej o wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. był już przedmiotem rozpoznania organów w 2021 r.

Już bowiem w 2021 r. - wnioskiem z dnia 19 marca 2021 r. skarżąca wystąpiła do Prezydenta Miasta L. o wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu użytkowego (usługowego) nr [...] w budynku przy ul. [...] w L..

Wniosek ten został rozpoznany przez organy: postanowienie Prezydenta Miasta L. z dnia 21 maja 2021 r., znak AB-ZA-I.7120.49.2021 odmawiające wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L., zostało utrzymane w mocy postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] lipca 2021 r., znak: [...]

Obecnie skarżąca ponowiła zatem tożsamy w swej treści wniosek o wydanie zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L., pomimo, że żądanie takie zostało już rozstrzygnięte prawomocnymi i pozostającymi w obrocie prawnym orzeczeniami organów administracji.

Powyższe należy uznać za niedopuszczalne.

W kwestii tej podzielić należy stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II SA/Bk 48/22, w którym wskazano, że nie jest dopuszczalne ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, czyli rozstrzyganie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem w sprawie, w której występują te same strony, ta sama jest jej podstawa prawna, okoliczności faktyczne oraz prawa i obowiązki stron, które wynikają z rozstrzygnięcia. Skoro zaświadczenie jest pochodną istniejących faktów lub stanu prawnego, to tylko wraz ze zmianą tych faktów lub stanu prawnego dotychczasowe zaświadczenie - postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści, staje się nieaktualne i może być wydane nowe, odpowiadające aktualnemu stanowi prawnemu lub aktualnym faktom. W sprawie, w której postępowanie kończy się wydaniem zaświadczenia lub wydaniem postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia, nie obowiązuje zasada powagi rzeczy osądzonej (res iudicata). Nie oznacza to jednak, że strona może skutecznie ponawiać w nieskończoność merytorycznie tożsame wnioski i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych istotnych okoliczności i dowodów (tak też NSA w wyroku z dnia 24 listopada 2010 r., sygn. akt I OSK 1488/10, CBOSA). W ocenie składu orzekającego w niniejszej sprawie w niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych ta sama strona nie może domagać się ponownie od tego samego organu wydania zaświadczenia o żądanej uprzednio treści. Nie jest bowiem dopuszczalne ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, czyli rozstrzyganie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem w sprawie, w której występują te same strony, ta sama jest jej podstawa prawna, okoliczności faktyczne oraz prawa i obowiązki stron, które z wynikają z rozstrzygnięcia.

Stanowisko takie znajduje aprobatę także w orzecznictwie innych sądów administracyjnych, w tym także w judykaturze Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. akt II SA/Wa 684/17, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 435/16, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 kwietnia 2020 r., sygn. akt I OSK 728/19 oraz przywołane w tych orzeczeniach orzecznictwo).

W taki też sposób kwestia ta jest również oceniana w piśmiennictwie prawniczym, gdzie wskazuje się, że do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia czy zaświadczenia o określonej treści nie ma zastosowania res iudicata. Może bowiem ulec zmianie stan faktyczny i prawny. Zasada res iudicata nie ma również zastosowania do postanowień o odmowie wydania zaświadczenia określonej treści. Dopuszczalność wydania nowego zaświadczenia nie oznacza jednak, że strona może skutecznie ponawiać stale merytorycznie tożsame wnioski, i to przy niezmienionym stanie prawnym sprawy i w sytuacji braku jakichkolwiek nowych, istotnych okoliczności i dowodów (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego Opublikowano: LEX/el. 2022).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie stanowisko takie w całości podziela i przyjmuje za swoje.

Zaświadczenie potwierdza stan faktyczny, nie ma charakteru władczego, ani wiążącego, może być uchylone bądź zmienione w razie zmiany okoliczności, które były podstawą jego wydania. Nie jest objęte regułą res iudicata.

Nie oznacza to jednak, że strona, przy niezmienionym stanie prawnym i faktycznym sprawy, może skutecznie ponawiać w nieskończoność merytorycznie tożsame wnioski. Przy niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych ta sama strona nie może domagać się ponownie od tego samego organu wydania zaświadczenia o żądanej uprzednio treści. Nie jest bowiem dopuszczalne ponowne merytoryczne rozstrzyganie w sprawie uprzednio już rozstrzygniętej, czyli rozstrzyganie w sprawie tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym, a zatem w sprawie, w której występują te same strony, ta sama jest jej podstawa prawna, okoliczności faktyczne oraz prawa i obowiązki stron, które z wynikają z rozstrzygnięcia.

Oba złożone wnioski dotyczyły tego samego, a mianowicie wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w L.. Od czasu rozpoznania poprzedniego wniosku nie zmienił się ani stan prawny, ani stan faktyczny sprawy. Skarżący w uzasadnieniach wniosków powołuje się na te same okoliczności. Co więcej podkreślić należy, że choć poprzednio wydane postanowienia: Prezydenta Miasta Lublin z dnia 21 maja 2021 r. i Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 lipca 2021 r. są ostateczne, to nadal trwa wszczęte w tej sprawie postępowanie sądowoadministracyjne. Od postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 lipca 2021 r., znak: SKO.41/2417/PO/2021 wnioskodawca wniósł skargę, która została oddalona wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 grudnia 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 732/21. Wyrok ten nadal jest nieprawomocny albowiem wnioskodawca wniósł od niego skargę kasacyjną, która nie została rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Podsumowując należy zatem stwierdzić, że zaskarżone postanowienie jest prawidłowe z tego podstawowego względu, że przy niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych wnioskodawca nie może domagać się ponownie od tego samego organu wydania zaświadczenia o treści, co którego to żądania organy rozstrzygnęły już postanowieniami: Prezydenta Miasta Lublin z dnia 21 maja 2021 r., znak AB-ZA-I.7120.49.2021 oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lublinie z dnia 16 lipca 2021 r., znak: SKO.41/2417/PO/2021.

Niezależnie od powyższego podzielić należy także przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia ustalenia i oceny, które legły u podstaw odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu w obecnie zaskarżonym rozstrzygnięciu.

Odrębna własność lokalu stanowi kategorię prawną, a nie konstrukcję jedynie techniczną. Z tych też względów wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu wymaga z jednej strony weryfikacji przesłanek "technicznych" samodzielności lokalu (art. 2 ust. 2 u.w.l.), z drugiej – weryfikacji zgodności z wymogami prawno-budowlanymi, o których mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Budynek, w którym znajduje się przedmiotowy lokal został zrealizowany na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 24 marca 1999 r., a przystąpienie do jego użytkowania nastąpiło na podstawie decyzji 28 września 2000 r., znak AAB.III.4.7355/346/2000.

Oznacza to, że przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu usytuowanego w przedmiotowym budynku konieczne jest badania warunków określonych w art. 2 ust. 1a u.w.l., które w sprawie nie zostały spełnione.

Zgodnie z art. 2 ust. 1a u.w.l. ustanowienie odrębnej własności samodzielnego lokalu następuje zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo treścią decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu albo uchwały o ustaleniu lokalizacji inwestycji mieszkaniowej oraz zgodnie z pozwoleniem na budowę albo skutecznie dokonanym zgłoszeniem, i zgodnie z pozwoleniem na użytkowanie albo skutecznie dokonanym zawiadomieniem o zakończeniu budowy.

Jak wskazał już więc Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 14 września 2021 r., sygn. akt II SA/Lu 419/21 pojęcie samodzielności lokalu mieszkalnego wiąże się wprost z kwestią ustanowienia odrębnej własności lokalu. Odrębną własność stanowić może jedynie samodzielny lokal mieszkalny. Zaświadczenie, o którym mowa w art. 2 ust. 3 ustawy może zostać wydane tylko wtedy, gdy lokal spełnia wymogi samodzielności, w tym także te odnoszące się do prawnych przesłanek samodzielności. Odrębna własność lokalu stanowi kategorię prawną, a nie konstrukcję materialno-techniczną. W konsekwencji też dla wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu konieczne jest ustalenie nie tylko, czy lokal spełnia warunki samodzielnego lokalu w znaczeniu technicznym i funkcjonalnym, ale także w sensie prawnym. Gdy w budynku mieszkalnym, po 1 stycznia 1995 r., dokonano rozbudowy i zmiany sposobu użytkowania części pomieszczeń, przy wydawaniu zaświadczenia stwierdzającego samodzielność lokalu muszą zostać uwzględnione dokumenty wymagane art. 2 ust. 1a u.w.l.

Tak też wzgląd na te okoliczności, tj. fakt, że w przypadku przedmiotowego lokalu nr [...] doszło nie tylko do jego przebudowy, ale przede wszystkim do istotnej zmiany sposobu jego użytkowania, sprawia, że spornego lokalu nie można uznać za samodzielny w sensie prawnym dopóki kwestia sposobu jego użytkowania nie zostanie zalegalizowana w sposób przewidziany przepisami prawa budowlanego.

Ta też okoliczność stanowiła zasadniczy i pierwszoplanowy powód odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L. co do czego orzeczono postanowieniami, które były kontrolowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w poprzednio prowadzonej sprawie sygn. akt II SA/Lu 732/21.

Z ustaleń dokonanych w tamtym postępowaniu administracyjnym wynikało, że pierwotnie pomieszczenia składające się na lokal nr [...] zaprojektowane zostały jako pomieszczenia techniczne i następnie jako warsztat konserwatorski dla Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]". Obecnie pomieszczenia te użytkowane są jako lokal usługowy - salon kosmetyczno-fryzjerski.

Niewątpliwie więc nastąpiło przekształcenie pomieszczeń technicznych (warsztatu konserwatorskiego) w lokal usługowy do świadczenia usług kosmetyczno-fryzjerskich. Doszło zatem do istotnej zmiany sposobu użytkowania lokalu. Zmiana sposobu użytkowania przedmiotowego lokalu na lokal użytkowy ma fundamentalne znaczenie już z tego powodu, że zmienia to warunki bezpieczeństwa pożarowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne.

Wobec zmiany sposobu użytkowania lokalu i braku jej zalegalizowania w sposób określony prawem nie sposób jest przyjąć, że przedmiotowy lokal użytkowany jest zgodny z pierwotnie wydanym pozwoleniem na użytkowanie, co wyklucza możliwość uznania go za lokal samodzielny w znaczeniu prawnym, o którym mowa w art. 2 ust. 1a u.w.l.

Powyższe uniemożliwia zaś wydanie zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Nie ma tu racji skarżący twierdząc, że sprawa legalności użytkowania lokalu pozostaje nieistotna w niniejszym postępowaniu, które nie dotyczy sposobu użytkowania lokalu, lecz wydania zaświadczenia o samodzielności lokalu.

Zaistniała istotna zmiana sposób użytkowania lokalu z pomieszczenia technicznego (warsztatu konserwatorskiego) na lokal usługowy sprawia, że taki sposób użytkowania lokalu jest sprzeczny z wydanym w sprawie pozwoleniem na budowę oraz pozwoleniem na użytkowanie budynku. Zgodność lokalu ze stanem prawnym, w tym w szczególności ze stanem wynikającym z pozwolenia na użytkowanie, musi być zaś badana także przy wydawaniu zaświadczenia o samodzielności lokalu, co wynika wprost z treści art. 2 ust. 1a u.w.l.

W ocenie Sądu podzielić należy także wywody organu odnośnie nieprzedstawienia przez wnioskodawcę wymaganej dokumentacji technicznej , o której mowa w art. 2 ust. 5 u.w.l.

Po pierwsze z akt sprawy wynika, że przedstawiana przez wnioskodawcę dokumentacja w postaci rzutu kondygnacji przedmiotowego lokalu jest nieczytelna, a więc ustalenia dokonywane na jej podstawie nie mogą być w pełni miarodajne.

Po drugie z ustaleń dokonanych w poprzednich postępowaniach administracyjnych prowadzonych z udziałem skarżącej wynika, że w przypadku przedmiotowego lokalu doszło nie tylko do zmiany sposobu użytkowania, ale również do jego przebudowy. Skoro obecnie toczy się postępowanie w sprawie udzielenia prawa do użytkowania lokalu, z uwagi na zmianę sposobu jego dotychczasowego użytkowania, który został również w pewnym stopniu przebudowany, to korzystanie z zasobów archiwalnych jest bezcelowe, tym bardziej, że zachodzi nadto rozbieżność w zakresie powierzchni lokalu pomiędzy tą funkcjonującą pierwotnie a tą ustaloną obecnie. Powyższe prowadziłoby do procedowania na nieaktualnej już dokumentacji, a w konsekwencji skutkowałoby błędnymi ustaleniami.

Z ustaleń dokonanych w poprzednim postępowaniu administracyjnym, prowadzonym na żądanie skarżącej, wynikało, że już po dacie oddania budynku do użytkowania nastąpiła jego przebudowa. Nadto opinią biegłego, oględzinami i pomiarami objęte było wyłącznie jedno pomieszczenie lokalu [...] o powierzchni 52,76 m˛. Powierzchnia pomieszczeń po drugiej stronie korytarza – 20, 01 m˛, została ustalona na podstawie dokumentacji projektowo-wykonawczej, ze względu na brak udostępnienia pomieszczeń do pomiarów. Skoro więc doszło do zmian w obrębie budynku, to koniecznym jest przedłożenie takiej dokumentacji – rzutu kondygnacji budynku – na której takie zmiany będą zaktualizowane. Stosownie do art. 2 ust. 5 u.w.l. ww. dokumentacja stanowi, załącznik do aktu ustanawiającego odrębną własność lokalu, koniecznym jest zatem, aby bez żadnych wątpliwości potwierdzała to co zostało w tym akcie stwierdzone. Zaświadczenie o samodzielności lokali ma wiążące znaczenie dla organów ewidencyjnych (ewidencja gruntów i budynków) oraz podatkowych (podatki i opłaty stałe). Doniosłość prawna takiego zaświadczenia stanowi podstawę do sporządzenia aktu notarialnego np. sprzedaży lokalu, czy też ustanowienia odrębnej własności lokalu. Niedopuszczalnym zatem jest, aby dokumentacja, na podstawie której dokonano wydania takiego zaświadczenia wzbudzała jakiekolwiek wątpliwości w zakresie jej prawidłowości.

W zakończeniu zwrócić należy uwagę na sprzeczność przedstawianej w skardze argumentacji z istotą złożonego wniosku, którego przedmiotem pozostaje wydanie kolejnego już zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego nr [...] w budynku przy ul. [...] w L..

W wywodach zawartych w skardze strona skarżąca stara się wywieść, że w przypadku przedmiotowego lokalu nie doszło ani do zmiany sposobu jego użytkowania, ani do jego przebudowy. Skarżąca wskazując na brak zmian w stanie faktycznym lokalu m.in. w celu wykazania twierdzenia o aktualności pierwotnie złożonej dokumentacji technicznej budynku. Skoro jednak nie doszło do zmian w substancji i stanie prawnym lokalu to tym samym brak jest podstaw do wydania kolejnego zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu usługowego. Pierwsze, pierwotne zaświadczenie potwierdzające samodzielność przedmiotowego lokalu zostało wydane bowiem już w dniu 5 września 2007 r. W takiej sytuacji, gdyby faktycznie - jak sugeruje skarżąca - nie doszło do żadnych zmian w stanie faktycznym i prawnym lokalu - to brak byłoby podstaw do wydania nowego, kolejnego zaświadczenia potwierdzającego samodzielność lokalu, albowiem - jak już wyżej wskazywano - w niezmienionych okolicznościach prawnych i faktycznych nie można domagać się ponownie od tego samego organu wydania zaświadczenia o żądanej uprzednio treści.

Z tych wszystkich względów, wobec braku podstaw do uwzględnienia skargi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., skargę oddalił.