Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1834/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-11-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust 1 , art. 4 ust 1 i 3 art.13 ust 1, art. 15 ust 2, art.14 ust 2
journal: Dz.U. 2014 poz 782
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant: st. asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt II SAB/Wa 552/14 w sprawie ze skargi A. Z. na bezczynność Prezydenta [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Miasta [...] na rzecz A. Z. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 26 lutego 2015r. (sygn. akt II SAB/Wa 552/14), stwierdził, że zarzucona Prezydentowi [...] bezczynność w przedmiocie dostępu do informacji publicznej nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Sąd umorzył postępowanie w pozostałym zakresie i zasądził od Prezydenta [...] na rzecz skarżącego A. Z. kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Powyższy wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wnioskiem z dnia [...] maja 2014 r. A. Z. zwrócił się na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz art. 61 Konstytucji RP do Burmistrza Dzielnicy [...] Miasta [...] [...], o udostępnienie w formie pisemnej (poprzez przesłanie na adres wnioskodawcy) informacji publicznej o lokalach mieszkalnych będących własnością [...] w Dzielnicy [...], które zostały zbyte na rzecz ich najemców w okresie od [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. wraz z informacją o: adresie budynku, numerze księgi wieczystej budynku, numerze lokalu, wielkości lokalu w m2, roku budowy budynku i cenie uzyskanej za sprzedany lokal.

W odpowiedzi na wniosek Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] w piśmie z [...] maja 2014 r. poinformował wnioskodawcę, że zgodnie z ustawą z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518) oraz przepisami prawa miejscowego, przeznaczone do sprzedaży lokale umieszcza się w wykazach stanowiących załącznik do uchwał Zarządu Dzielnicy [...] podejmowanych w sprawach przeznaczenia lokali do sprzedaży, które podawane są do publicznej wiadomości m. in. poprzez opublikowanie w Biuletynie Informacji Publicznej. Jednocześnie podał, że nie dysponuje gotową informacją o lokalach sprzedanych na rzecz najemców w okresie od dnia [...] stycznia 2012 r. do dnia [...] grudnia 2012 r. Uznał, że udostępnienie żądanej informacji wymaga przetworzenia posiadanych danych, wezwał więc A. Z. do wykazania w terminie 14 dni od otrzymania tego pisma, iż rozpatrzenie wniosku będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Wnioskodawca w piśmie z [...] czerwca 2014 r. nie zgodził się ze stanowiskiem organu, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną. Niezależnie od powyższego podał, iż zamierza przygotować publikację prasową dotyczącą gospodarowania nieruchomościami mieszkalnymi i użytkowymi wraz ze wskazaniem praktyki organów gospodarowania takim zasobem. Jego intencją jest usprawnienie procesów związanych z gospodarowaniem nieruchomościami i zarządzaniem nimi.

W skardze na bezczynność Prezydenta [...] wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, A. Z. zarzucił organowi naruszenie art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 1 ust. 1 w związku z art. 10 ust. 1 art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez nieudostępnienie żądanej informacji w ustawowym terminie. Wniósł o zobowiązanie organu do rozpoznania wniosku z [...] maja 2014 r. i zasądzenie kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu podał, że żądana informacja jest informacją publiczną i znajduje się w posiadaniu organu, zaś organ do chwili obecnej jej nie udostępnił, a zatem pozostaje w bezczynności.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek, zgodnie z rozwiązaniami przyjętymi w ustawie o dostępie do informacji publicznej, następuje w formie czynności materialno-technicznej. Jedynie odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 wymagają formy decyzji administracyjnej (art. 16 ust. 1 u.d.i.p.). Zgodnie z art. 13 u.d.i.p. udostępnienie informacji na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od daty złożenia wniosku, z zastrzeżeniem ust. 2 i art. 15 ust. 2 (ust. 1). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w określonym terminie, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (ust. 2). Organ stwierdził, że bezczynność w zakresie udostępnienia informacji publicznej będzie miała miejsce w sytuacji "milczenia" wobec wniosku strony, tj. wówczas, gdy we wskazanym terminie zobowiązany podmiot nie udzieli żądanej informacji lub nie podejmie nakazanych prawem czynności. Jakikolwiek przejaw działania ze strony organu wyklucza zarzut bezczynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1135/12, publ.: LEX nr 1260046). W niniejszej sprawie organ [...] maja 2014 r. (a więc po upływie 10 dni od wpływu wniosku) poinformował A. Z., że nie dysponuje gotową informacją i udostępnienie danych wymaga przetworzenia, wzywając jednocześnie do wykazania interesu publicznego. Po wpływie od skarżącego pisma zawierającego stanowisko co do interesu publicznego (tj. [...] czerwca 2014 r.), w ciągu niespełna miesiąca została wydana decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej.

W piśmie procesowym z [...] listopada 2014 r. pełnomocnik skarżącego wniósł o umorzenie postępowania sądowoadministracyjnego w niniejszej sprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Uzasadniając wniosek podał, że organ wydał w dniu [...] lipca 2014 r. decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej, która została doręczona skarżącemu [...] sierpnia 2014 r., co w danym momencie wykluczało stan bezczynności organu.

Wyrokiem z dnia 26 lutego 2015 r. (sygn.. akt II SAB/Wa 552/14) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a. stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa i na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. umorzył postępowanie w pozostałym zakresie. Zasądził też od Prezydenta [...] na rzecz A. Z. kwotę 357 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Sąd uznał, że żądana informacja o lokalach mieszkalnych będących własnością Miasta [...] – Dzielnicy [...], które zostały zbyte na rzecz ich najemców w okresie od [...] stycznia 2012 r. do [...] grudnia 2012 r., jest informacją publiczną, dotyczy bowiem gospodarowania mieniem komunalnym. Prezydent [...] jako organ wykonawczy samorządu terytorialnego, jest zaś organem szeroko rozumianej władzy publicznej, a nadto dysponuje żądaną informacją publiczną.

Sąd stwierdził, że organ na dzień wniesienia skargi, tj. [...] lipca 2014 r., pozostawał w bezczynności, gdyż w terminie 14 dni od daty wpływu do organu odpowiedzi skarżącego na wezwanie o wykazanie szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji, ani jej nie udostępnił, ani też nie wydał decyzji o odmowie jej udostępnienia. Bezczynność organu nie istniała jednak w dniu orzekania przez Sąd, gdyż organ wydał w dniu [...] lipca 2014 r. (doręczoną [...] sierpnia 2014 r.) decyzję o odmowie udostępnienia żądanej przez skarżącego informacji. Postępowanie w niniejszej sprawie stało się zatem bezprzedmiotowe w części dotyczącej zobowiązania organu do dokonania czynności polegającej na rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Sąd uznał, że nie było tu mowy o kwalifikowanej formie bezczynności, gdyż wynikła ona z błędnego poglądu, iż decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej winna być wydana w terminie jednego miesiąca od wpływu do organu odpowiedzi skarżącego na wezwanie o wykazanie przedmiotowego interesu.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył pełnomocnik [...], zaskarżając wyrok w części stwierdzającej, że przy rozpatrzeniu wniosku o udostępnienie informacji publicznej miała miejsce bezczynność organu i wnosząc uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania lub o zmianę zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi w trybie art. 188 p.p.s.a., oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W skardze kasacyjnej, powołując podstawy kasacyjne z art.174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzucił wyrokowi naruszenie prawa materialnego polegające na dokonaniu błędnej wykładni oraz niewłaściwym zastosowaniu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm) oraz art. 35 § 3 k.p.a poprzez uznanie, że organ wydając decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej w terminie jednego miesiąca od wpływu do organu odpowiedzi wykazującej interes publiczny w uzyskaniu żądanych informacji pozostawał w bezczynności. Strona skarżąca stwierdziła także naruszenie przepisów postępowania w postaci art. 149 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uwzględnieniu skargi na bezczynność organu, która – zdaniem strony – nie miała miejsca.

Zdaniem organu, decyzja Sądu I instancji jest wynikiem dokonania błędnej wykładni art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, póz. 1198 z późn. zm) oraz art. 35 § 3 k.p.a. Organ podnosi w uzasadnieniu, że do wydania decyzji odmownej w pierwszej instancji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, zgodnie z którym załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania ( art. 35 § 3 kpa).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Tak więc postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie sprowadzało się wyłącznie do badania zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej.

Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd pierwszej instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd pierwszej instancji.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, a zarzuty skargi kasacyjnej są chybione.

W szczególności bezzasadny jest zarzut naruszenia art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej przez dokonanie jego błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania, jak również art. 35 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, że organ wydając decyzje o odmowie udostępnienia informacji publicznej w terminie jednego miesiąca nie naruszył przepisów.

Po pierwsze - przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej są przepisami lex specialis w stosunku do k.p.a. i ustanawiają własne terminy udostępnienia informacji: 14 dni lub termin dodatkowego nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku tj. art.13 tej ustawy.

Po drugie odwołanie się do stosowania k.p.a. (art.16 ust.2 u.d.i.p.) ograniczone zostało do decyzji odmownych lub umarzających i nie stwarza możliwości stosowania przepisów określających terminy rozpatrzenia sprawy zgodnie z art. 35 k.p.a., gdyż odwołania to dotyczy wyłącznie zasad dotyczących wydanie takiej decyzji oraz postępowania po ich wydaniu, a nie fazy i terminów poprzedzających ich wydanie. Zatem w kwestii procedury załatwiania wniosku o udostępnienie informacji publicznej odesłanie do przepisów k.p.a. następuje w bardzo wąskim zakresie stanowiąc, że jedynie do decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej oraz decyzji o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej mają zastosowanie przepisy k.p.a.

Po trzecie - należy zauważyć, że przyjęcie argumentacji strony skarżącej kasacyjnie prowadziłoby do powstania sytuacji niepewności, nieuzasadnionego rozejścia się sposobu załatwienia wniosku o udzielnie informacji, gdy po upływie 14 dni nie doszłoby jeszcze do udostępnienia informacji (brak czynności materialno-technicznej), a jednocześnie brakiem decyzji o odmowie jej udzielenia lub o umorzeniu postępowania, które mogłyby być wydawane dopiero po miesiącu od dnia złożenia wniosku.

Stanowisko znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych w analogicznych sprawach, gdzie wskazuje się, że postępowanie w przedmiocie dostępu do informacji publicznej kończy się w momencie wydania żądanej informacji w formie czynności materialno - technicznej, bądź wydaniem decyzji o odmowie udostępnienia informacji lub o umorzeniu postępowania (por. wyrok NSA z dnia 18 września 2014 r., sygn. I OSK 139/14), a termin określony w art. 13 ust. 2 ustawy ma zastosowanie nie tylko do czynności polegającej na udostępnieniu informacji, ale również do wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 października 2014 r., sygn. II SAB/Kr 242/14), w konsekwencji pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot, w terminie wskazanym w art. 13 ustawy, stosownych czynności, tj. nieudostępnienie informacji lub niewydanie decyzji o odmowie jej udzielenia (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 7 lutego 2013 r., sygn. II SAB/Kr 3/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 13 stycznia 2015 r., sygn. IV SAB/G1165/14).

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 149 p.p.s.a., podnieść należy, że jest on nieprecyzyjny, gdyż nie wiadomo, do której normy zawartej w tym przepisie się odnosi. Nie dość, że art. 149 dzieli się paragrafy (a paragraf 1 dzieli się jeszcze na punkty), to jeszcze zawiera kilka norm prawnych określających postępowanie WSA w razie uwzględnienia skargi na bezczynność organu. Wnoszący skargę kasacyjną (działając za pośrednictwem profesjonalnego pełnomocnika) nie sprecyzował, którą z tych norm WSA naruszył. Ze względu na wyżej wskazane ograniczenie wynikające z regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. W judykaturze podkreśla się jednak, że wadliwość zgłoszonej podstawy kasacyjnej jest czasami możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka zaskarżenia. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej stwierdzono, że sąd I instancji naruszył przepis art.149 p.p.s.a., gdyż "ustalony stan faktyczny powinien skutkować oddaleniem skargi." Jednak zarzut ten jest w zasadzie konsekwencją sformułowania zarzutu pierwszego. Uznanie zarzutu pierwszego za bezzasadny skutkuje takim samym orzeczeniem co do zarzutu drugiego.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za niemającą usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 w zw. z art.205 § 2 p.p.s.a.