Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 586/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2022-07-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6071 Trwały zarząd nieruchomościami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargę

SENTENCJA

Dnia 6 lipca 2022 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator Sędziowie: WSA Agnieszka Nawara – Dubiel WSA Sebastian Pietrzyk (spr.) po rozpoznaniu w dniu 6 lipca 2022 roku na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi H. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] znak: [...] z dnia 14 lutego 2022 roku w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, skargę oddala.


UZASADNIENIE

Skarżąca H. B. złożyła skargę na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lutego 2022 roku, znak: SKO.GN/4160/2/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 roku, znak: SKO.GN/4160/120/2022 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 16 lipca 2009 roku, znak:GN.6.IV.7002/8/2001/03 orzekającej o zmianie ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 30 października 2003 roku, znak: GN.6.IV.7002/8/2001/03, dotyczącej ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Domu Pomocy Społecznej w P. na nieruchomości położonej w Chrzanowie.

Zaskarżone postanowienie zapadło w następujących okolicznościach.

Zarząd Powiatu w Chrzanowie decyzją z dnia 30 października 2003 r. (znak GN.6.IV.7002/8/2001/03) po rozpoznaniu wniosku Dyrektora Domu Pomocy Społecznej w P. orzekł o ustanowieniu trwałego zarządu na rzecz Domu Pomocy Społecznej w P. na nieruchomości położonej w Chrzanowie, obręb P..

W dniu 14 września 2021 r. skarżąca złożyła do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że przedmiotowa nieruchomość, której dotyczy wskazana decyzja, nie stanowiła własności Powiatu Chrzanowskiego w chwili jej wydania, a wcześniej własności Skarbu Państwa w chwili przekazania jej na rzecz Powiatu Chrzanowskiego. Okoliczność tę potwierdza fakt, że obecnie toczy się postępowanie przed Wojewodą Małopolskim o wydanie decyzji administracyjnej stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo - parkowy w P., składająca się obecnie z działek nr [...] obręb P., gm. Chrzanów, powiat chrzanowski, nie była objęta działaniem art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (t.j. Dz. U. z 1945 roku, Nr 3, poz. 13 ze zm.) – dalej jako "dekret" lub "dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej".

Na uzasadnienie wskazywanej podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, to jest rażącego naruszenia prawa, skarżąca wskazała, że decyzja wydawana w trybie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 roku o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) jest decyzją deklaratywną, na mocy której organ stwierdza, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej decyzja ta wywołuje skutki ex tunc.

Tym samym właścicielami nieruchomości stanowiących szereg działek położonych w P., pow. chrzanowski, na dzień 1 stycznia 1999 r. byli spadkobiercy przedwojennych właścicieli, a nie Skarb Państwa, a później Powiat Chrzanowski. Skarżąca wskazała także, że przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 1899 ze zm.) – dalej jako "u.g.n." regulujące instytucję trwałego zarządu dotyczą tylko i wyłącznie nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa albo jednostek samorządu terytorialnego. Doszło zatem do rażącego naruszenia powyższych przepisów poprzez ustanowienie zarządu trwałego na nieruchomości, nie stanowiącej własności tego rodzaju jednostki - tu Powiatu Chrzanowskiego.

Skarżąca podniosła także, że złożyła również wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2000 r., znak: GG.VI.7222/V/58/2000/AC o przekazaniu nieruchomości na własność Powiatu Chrzanowskiego. Dodatkowo przedstawiła porządek spadkobrania na okoliczność wykazania, że skarżąca oraz wskazane przez nią osoby jako uczestnicy postępowania są następcami prawnym spadkobierców przedwojennych właścicieli nieruchomości.

Samorządowe Kolegium wskazało, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Organ administracji ma obowiązek na wstępie ustalić, czy postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest dopuszczalne. Niedopuszczalność postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji może mieć charakter przedmiotowy jak i podmiotowy. Niedopuszczalność przedmiotowa zachodzi w szczególności, gdy strona wystąpi z żądaniem stwierdzenia nieważności nie decyzji administracyjnej, a innej formy działalności administracji, np. umowy cywilnej, gdy żąda stwierdzenia nieważności decyzji, która została wyeliminowana z obrotu prawnego, nie są znane organowi treść uzasadnienie i okoliczności wydania decyzji, nie istnieje dokumentacja dotycząca decyzji dotkniętej wadą nieważności, czy też żądanie zostało oparte na przesłankach stanowiących podstawę do uruchomienia innych trybów nadzwyczajnych. Natomiast przyczynami podmiotowymi niedopuszczalności są: brak zdolności prawnej, brak legitymacji po stronie Wnioskodawcy. Niedopuszczalność postępowania z ww. powodów rodzi konieczność podjęcia rozstrzygnięcia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2021 roku, poz. 735 ze zm.) – dalej jako "k.p.a.".

Kolegium wskazało, że legitymację do żądania wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności na wniosek ma podmiot, który twierdzi, że decyzja wadliwa dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku (art. 28 kpa). Natomiast stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, zakończonego wydaniem kwestionowanej decyzji, lecz również każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji (por. uzasadnienia do wyroków NSA: z dnia z dnia 12 stycznia 1994 r., sygn. II SA 2164/92, z dnia 1 grudnia 1999 r., sygn. IV SA 2520/98).

Przesłanką, która sprawia, że danemu podmiotowi przypisać można status strony, a przez to legitymację do wniesienia środka zaskarżenia (tu wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji) jest więc ustalenie przysługiwania interesu prawnego, o czym stanowi art. 28 k.p.a.

Treścią pojęcia interesu prawnego na gruncie prawa administracyjnego jest wyłącznie publiczne prawo podmiotowe, rozumiane jako przyznanie przez przepis prawa jednostce konkretnych korzyści, które można realizować w postępowaniu administracyjnym, z uwagi na fakt, iż orzeka się o nich przez wydanie decyzji administracyjnej. Cechami tego interesu będzie to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny ani tylko ewentualny, a ponadto sprawdzalny obiektywnie, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego. Zasadnym jest dokonanie rozróżnienia pomiędzy interesem prawnym, a interesem faktycznym, czyli sytuacji, w której dana osoba jest w zasadzie bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, jednakże nie może tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającego stanowić podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. W takim bowiem przypadku podmiotowi temu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu administracyjnym, ponieważ o charakterze strony nie może decydować jedynie sama wola osoby zainteresowanej, czy przyznanie jej takiego przymiotu przez organ administracji publicznej, lecz określony przepis prawa.

Interes prawny Wnioskodawczyni do występowania w charakterze strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 30.10.2003 r o ustanowieniu trwałego zarządu na wyżej wskazanej nieruchomości, rozpatrywać należy przede wszystkim przy uwzględnieniu przedmiotu tego postępowania. W myśl art. 43 i następnych ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. dz. U. Z 2000 r. nr 46, poz. 543) ustanowienie trwałego zarządu jest jedną z prawnych form władania nieruchomościami publicznymi i dotyczy wyłącznie władania nimi przez państwowe lub komunalne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej (por. też art. 18 u.g.n.), do których należy nieruchomość. Zarząd ustanawiać mogą zatem podmioty publiczne - właściciele nieruchomości Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego.

Dla wykazania posiadania interesu prawnego w udziale w postępowaniu dotyczącym ww. przedmiotu (w tym w postępowaniu nadzwyczajnym), Wnioskodawczym winna zatem wykazać posiadanie uprawnień materialnoprawnych do ww. nieruchomości, na której ustanowiono zarząd trwały tj. uprawnień mający swe źródło w przepisach prawa materialnego (np. regulujących prawa rzeczowe tu - prawo własności do nieruchomości). W dodatku chodzi tu o istnienie tego rodzaju uprawnień w dacie ubiegania się o wszczęcie postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji, wszak interes prawny oparty na tych uprawnieniach musi mieć charakter aktualny, a nie ewentualny, zależny od zdarzeń przyszłych i niepewnych.

Kolegium wskazało, że skarżąca nie posiada obecnie żadnych uprawnień do przedmiotowych nieruchomości (wynikające np. z prawa własności), na postawie których mogłaby ona skutecznie domagać się uznania za stronę postępowania nadzwyczajnego dotyczącego ustanowienia zarządu trwałego na przedmiotowej nieruchomości.

Powoływanie się przez Stronę na własne przekonanie, że nieruchomość, której dotyczy ww. decyzja nie stanowiła własności Powiatu Chrzanowskiego (w chwili jej wydania), a wcześniej własności Skarbu Państwa, (w chwili przekazania jej na rzecz Powiatu Chrzanowskiego), lecz własność osób prywatnych (poprzedników prawnych Wnioskodawczym) i popieranie tego przekonania faktem wszczęcia i prowadzenia przez Wojewodę Małopolskiego postępowania o wydanie decyzji stwierdzającej, że ww. nieruchomość nie była objęta działaniem art. 2 ust. 1 list. e dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej (toczącego się obecnie pod nr WS-III.7515.1.20.2016.NA) jest niewystarczające. Zwrócić uwagę należy przede wszystkim, że ww. postępowanie pozostaje w toku, nie zakończone zostało ostateczną i prawomocną decyzją. Nie została zatem rozstrzygnięta ostatecznie i prawomocnie kwestia istnienia podstaw prawnych do stwierdzania, że sporna nieruchomość nie została przejęta na cele reformy rolnej na podstawie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN. Tym samym brak jest obecnie podstaw do stwierdzenia, że ww. nieruchomość nie przeszła w trybie ww. dekretu na własność Skarbu Państwa, a następnie na własność Powiatu Chrzanowskiego, i tym samym pozostała własnością osób prywatnych przed jej przejęciem, a następnie ich spadkobierców. Obecnie Wnioskodawczyni nie jest władna wywieść jakichkolwiek uprawnień do przedmiotowej nieruchomości mających swe źródło w prawie własności, które wymagałyby ochrony w przedmiotowym postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji.

Póki nie zostanie stwierdzone ostatecznie i prawomocnie, że prawo do ww. nieruchomości w dacie wydania skarżonej decyzji przysługiwało innym podmiotom - poprzednikom prawnym Wnioskodawczyni, a tym samym obecnie uprawnienia z tego tytułu do nieruchomości przysługują także Wnioskodawczyni, brak jest podstaw do stwierdzenia, że po stronie Wnioskodawczyni powstało roszczenie o ukształtowanie jej sytuacji prawnej poprzez stwierdzenie nieważności ww. decyzji o ustanowieniu trwałego zarządu. Interes, na który powołuje się Strona wnioskująca nie ma obecnie cechy interesu aktualnego, lecz co najwyżej ewentualnego. Ponadto, obecnie zainteresowanie Wnioskodawczyni istnieniem w obrocie prawnym ww. decyzji o trwałym zarządzie rozpatrywać należy w kategorii interesu faktycznego. Póki nie zostanie stwierdzone na mocy aktu administracyjnego, z mocą wsteczną, że ww. nieruchomość nie została objęta ww. dekretem, a tym samym, że za właścicieli ww. nieruchomości należało uznawać wskazane we wniosku osoby prywatne , a nie Skarb Państwa, poty interes faktyczny nie znajduje źródła w konkretnych powszechnie obowiązujących przepisach prawnych.

Mając na względzie powyższe, Kolegium stwierdziło, że Wnioskodawczyni nie wykazała, istnienia interesu prawnego do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 30.10.2003 r. (znak GN.6.IV.7002/8/2001/03). Zaistniały zatem podstawy do wydania w oparciu o treść art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skarżąca podniosła, że organ uznał podanie za niepochodzące od osoby niebędącej stroną w sprawie bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego. Jak zaznaczyła skarżąca, stwierdzenie przez Wojewodę Małopolskiego, że przedmiotowa nieruchomość nie była objęta działaniem dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej skutkować będzie uznaniem, że była ona stale własnością spadkobierców przedwojennego właściciela. Nie było zatem możliwe ustanowienie na niej – jako na nieruchomości prywatnej – trwałego zarządu. W świetle powyższego, jak oceniła skarżąca, przysługuje jej przymiot strony w sprawie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie po ponownym rozpoznaniu sprawy postanowieniem z dnia 14 lutego 2022 roku utrzymało postanowienie Kolegium z dnia 29 listopada 2021 roku w mocy. Organ podkreślił, że ma obowiązek odmówić wszczęcia postępowania, m.in. gdy żądanie wniesie osoba niebędąca stroną postępowania. Powołując się na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ wskazał, że stroną postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności jest nie tylko strona postępowania zwykłego, lecz każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczyć mogą skutki stwierdzenia nieważności decyzji. W ocenie organu, dla wykazania interesu prawnego, skarżąca powinna – czego nie dokonała – wykazać posiadanie uprawnień materialnoprawnych do ww. nieruchomości, np. uprawnień regulujących prawo własności do nieruchomości. Organ zaznaczył, że chodzi o istnienie tego rodzaju uprawnień w dacie ubiegania się o wszczęcie postępowania, bowiem interes prawny musi mieć charakter aktualny, a nie ewentualny – zależny od zdarzeń przyszłych i niepewnych. Organ zwrócił uwagę, że powoływane przez skarżącą postępowanie przed Wojewodą Małopolskim nie zakończyło się, zatem jej interes należy rozpatrywać w kategorii interesu jedynie faktycznego, zaś jej uprawnienia – jako co najwyżej ewentualne.

W skardze na powyższe postanowienie, skarżąca zarzuciła naruszenie:

– art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, pomimo przeprowadzenia przez organ postępowania wyjaśniającego, podczas gdy przepis ten znajduje zastosowanie wyłącznie w przypadku oczywistego braku interesu prawnego strony, niewymagającego prowadzenia postępowania wyjaśniającego;

– naruszenie art. 61a § 1 w zw. z art. 157 § 2, art. 28 i art. 30 § 4 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że podanie w sprawie pochodzi od osoby niebędącej stroną, podczas gdy:

skarżąca, jako spadkobierczyni właścicieli nieruchomości z daty przeprowadzenia reformy rolnej, zgodnie z rzeczywistym materialnoprawnym stanem, obecnie jest współwłaścicielem nieruchomości objętych decyzją Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 16 lipca 2009 roku,

w 2016 r. wszczęto z wniosku m.in. skarżącej postępowanie o stwierdzenie ze skutkiem ex tunc, że nieruchomości stanowiące zespół pałacowo – parkowy w P. nie podpadały pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a co za tym idzie własność nieruchomości od początku przysługiwała i przysługuje nadal spadkobiercom dawnych właścicieli zespół pałacowo – parkowy w P.,

w toku przed Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji (nr sprawy: DAP-WPK-727-2-41/2021/MGa jest postępowanie w sprawie stwierdzenia decyzji Wojewody Małopolskiego z dnia 19 października 2000 roku nr GG.VI.7222/V/58/2000/AC o przekazaniu nieruchomości na własność Powiatu Chrzanowskiego,

w toku przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Krakowie jest spawa o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 30 października 2003 roku o ustanowieniu trwałego zarządu (nr sprawy: SKO.GN/4160/1/2022) – obecnie w toku postępowanie sądowoadministracyjne wskutek wniesienia skargi,

a skarżąca okoliczności te wykazała w toku postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżonym postanowieniem, przy czym jednocześnie brak wydania od 2016 roku decyzji w przedmiocie niepodpadania nieruchomości pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej nie może stanowić okoliczności obciążającej skarżącej i mającej determinować rzekomy brak jej interesu prawnego;

– naruszenie art. 7 w zw. z art. 8 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 i art. 64 ust. 1-3 Konstytucji RP poprzez odmowę skarżącej prawa do ochrony jej prawa własności, pomimo wykazania słusznego interesu strony związanego z materialnoprawnym statusem skarżącej, jako współwłaściciela nieruchomości.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego i postanowienia je poprzedzającego. Skarżąca wniosła także o zwrócenie się do Wojewody Małopolskiego o nadesłanie akt sprawy znak: WS-III.7515.1.20.2016.NA oraz przeprowadzenie dowodu z dokumentów akt sprawy na okoliczność wszczęcia w 2016 r. i prowadzenia postępowania w sprawie, że nieruchomości nie były objęte art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, a nieruchomości te stanowią przedmiot decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 16 lipca 2009 roku.

Uzasadniając skargę, skarżąca wskazała, że poglądy zawarte w przytoczonych przez SKO (s. d uzasadnienia) wyrokach NSA w pełni podziela. Nie sposób jednak przychylić się do dalszej konstatacji organu, jakoby tak rozumiany oczywisty brak interesu prawnego w niniejszej sprawie zachodził. W istocie same już dalsze rozważania organu świadczą o prowadzeniu postępowania wyjaśniającego przez SKO w Krakowie, co samo w sobie czyni nieprawidłowym zastosowanie przepisu art. 61a § 1 K.p.a. Z tych przyczyn konkluzja organu o rzekomym braku interesu prawnego skarżącej jest nieprawidłowa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje.

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 p.p.s.a.).

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 p.p.s.a.

Wskazać również należy, że zgodnie z art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, iż sąd przy ocenie legalności decyzji bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., sygn. II OSK 795/07).

Na podstawie art. 119 pkt. 3) p.p.s.a. sprawa została skierowała do rozpoznania w trybie uproszczonym.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawą prawną wydania zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 14 lutego 2022 roku, znak: SKO.GN/4160/2/2022 utrzymujące w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 29 listopada 2021 roku, znak: SKO.GN/4160/2/2022 odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 16 lipca 2009 roku, znak:GN.6.IV.7002/8/2001/03 był art. 61a k.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przepis art. 61 § 5 stosuje się odpowiednio.

Kwestia możliwości odmowy wszczęcia postępowania z przyczyn podmiotowych, to jest braku legitymacji przez podmiot występujący z żądaniem wszczęcia postępowania jest przedmiotem ugruntowanego już stanowiska wyrażanego tak w piśmiennictwie jak i orzecznictwie ugruntowane, zgodnie z którym "wniesienie podania przez legitymowany podmiot jako przesłanka dopuszczalności prowadzenia postępowania ma znaczenie zarówno wtedy, gdy ocenia się dopuszczalność wszczęcia i prowadzenia postępowania w trybie zwyczajnym, jak i wówczas, gdy ocenia się dopuszczalność jego prowadzenia w trybie nadzwyczajnym" (por. np. uzasadnienie do wyroku WSA w Warszawie z 20 listopada 2013 r., sygn. VII SA/Wa 1630/13). Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 28 k.p.a., w konsekwencji czego nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania. Oznacza to, że organ administracji publicznej zobowiązany jest zbadać treść żądania podmiotu wnoszącego podanie, a gdy wskazane przez wnioskodawcę elementy określające jego legitymację do złożenia wniosku w sposób oczywisty przeczą tezie o istnieniu jego interesu prawnego w sprawie, wydaje on postanowienie o odmowie wszczęcia danego postępowania (wyroki NSA: z 8.02.2018 r., sygn. I OSK 2468/17; z 6.12.2017 r., sygn. II OSK 939/16; z 29.11.2017 r., sygn. II OSK 330/17; z 6.02.2013 r., sygn. II GSK 1966/11).

W orzecznictwie podkreśla się zarazem, że odmowa wszczęcia postępowania z przyczyny podmiotowej na podstawie art. 61a § 1 może mieć miejsce jedynie w sytuacjach oczywistych, niewymagających analizy sprawy i przeprowadzenia dowodów. W innych przypadkach należy wszcząć postępowanie na żądanie osoby mieniącej się jego stroną zgodnie z art. 61 § 3, dopiero bowiem czynności podejmowane we wszczętym postępowaniu stwarzają możliwość do zweryfikowania tezy wnoszącego podanie co do posiadania przez niego interesu prawnego w sprawie, warunkującego przypisanie mu statusu strony postępowania (wyroki NSA: z 14.02.2018 r., sygn. II OSK 970/16; z 29.11.2017 r., sygn. II OSK 337/17; z 23.11.2017 r., sygn. I OSK 135/16, z 3.02.2017 r., sygn. I OSK 821/15). W razie negatywnego wyniku czynności dowodowych zmierzających do zbadania statusu osoby wnoszącej podanie jako strony postępowania organ administracji publicznej powinien zakończyć te czynności procesowe decyzją o umorzeniu postępowania. Trudno bowiem przyjąć, że po przeprowadzeniu postępowania dowodowego w oparciu o art. 7 i 77 § 1 organ miałby odmawiać wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1." (pow. cyt za M. Romańska, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] Knysiak-Sudyka Hanna (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. II, WKP 2019, LEX/el.; podobnie por. A. Wróbel, Komentarz do art. 61a k.p.a, pkt 3 i 4 [w:] Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej, Komentarz aktualizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego, LEX/el. 2022, J. Wegner, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] Chróścielewski Wojciech (red.), Kmieciak Zbigniew (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, WKP 2019 LEX/el; P.M. Przybysz, Komentarz do art. 61a k.p.a. [w:] P.M. Przybysz, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX el.2022).

Zagadnienie ustalania kręgu stron postępowania nieważnościowego było przedmiotem licznych orzeczeń. Stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji będą zarówno strony postępowania, w którym wydano decyzję, jak i inne podmioty, których interesu prawnego lub obowiązku mogą dotyczyć skutki stwierdzenia nieważności decyzji (zob. tezę pierwszą wyroku NSA z 3 grudnia 1996 r., II SA/Gd 74/96, wyrok NSA z 12 stycznia 1994 r., II SA 2164/92, ONSA 1995, nr 1, poz. 32). Organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie nieważności decyzji, jeżeli z żądaniem takim występuje podmiot, którego legitymacja procesowa nie budzi wątpliwości (zob. np. wyrok NSA z 28 maja 1999 r., II SA 666/99, wyrok NSA z 15 grudnia 1998 r., I SA 651/98; wyrok NSA z 20 lutego 1998 r., I SA 1883/97). Podkreśla się przy tym, że choć przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Niemniej, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracyjny dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku danego podmiotu (wyrok z dnia 29 czerwca 2021 r. VII SA/Wa 1907/20). W sytuacji, gdy ustalenie wymaga przeprowadzenia bardziej szczegółowego postępowania wyjaśniającego, ustalenie czy osoba wnioskująca o stwierdzenie nieważności decyzji ma interes prawny w sprawie, winno nastąpić w toku postępowania administracyjnego. Wówczas właściwy organ powinien wszcząć tzw. postępowanie nieważnościowe, co stwarza możliwość do szczegółowego badania interesu prawnego wnioskodawcy oraz następnie, czy zachodzą ustawowe przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji.( wyrok z 24 lutego 2021 r. VII SA/Wa 1565/20). Interes prawny, od którego uzależnione jest przyznanie osobie przymiotu strony w określonej sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniości wpływu sprawy na sferę prawną danej osoby nie pozwala na jej uznanie za stronę. (wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 lutego 2021 r.). Nadto interes prawny musi mieć charakter aktualny, konkretny i obiektywny (wyrok NSA z 15 czerwca 2021 r. sygn. II GSK 1290/18 , wyrok NSA z 3 października 2017 r. sygn. II OSK 2360/16 , wyrok NSA z dnia 24 lutego 2015, sygn. II OSK 2625/13; wyrok NSA z 15 grudnia 2011, sygn. I OSK 57/11).

Wydanie zatem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania jest możliwe w sytuacjach oczywistych, gdy wnioskodawca nie przymiotu strony. W myśl art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Natomiast stosownie do zapisów art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym to tyle, co wskazać przepis prawa powszechnie obowiązującego, na którym składający odwołanie opiera swoje żądanie. Przy tym interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie przymiotu strony w sprawie, musi bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu. Brak bezpośredniego wpływu sprawy na sferę prawną nie pozwala na uznanie składającego wniosek za stronę. Ponadto interes prawny musi być aktualny, a zatem uzasadniony okolicznościami i zdarzeniami, które wystąpiły lub nadal trwają (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98).

Podkreślić należy cechami interesu prawnego są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. uzasadnienia do wyroków: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, a także Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2020 roku, sygn. I OSK 2816/18 oraz literatura tam cytowana: J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2020, s.374-375; G. Łaszczyca, Negatywne źródła interesu prawnego jako elementu pojęcia strony ogólnego postępowania administracyjnego, w: Fenomen prawa administracyjnego, Warszawa 2019, s. 592 i nast.).

Od tak pojętego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, tj. sytuację, w której dany podmiot jest zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz jego żądanie nie znajduje oparcia w przepisach prawa materialnego powszechnie obowiązującego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 września 1999 r. sygn. akt IV SA 1285/98; LEX nr 47898).

Na gruncie niniejszej sprawy skarżąca nie posiada interesu prawnego, który byłyby aktualny i realny. Powoływane przez nią okoliczności, które mają świadczyć o posiadaniu interesu prawnego dotyczą sfery zdarzeń przyszłych i na tę chwilę jeszcze niepewnych. Sama skarżąca wskazuje, że wszczęte przez nią postępowanie się toczy i jeszcze się nie zakończyło. Przez to jej sytuacja prawna nie została w tym zakresie w sposób pewny, realny i aktualny ustalona. Z tych względów nie jest możliwe uznanie, że skarżąca dysponuje interesem prawnym, który pozwala złożyć jej skutecznie wniosek o wszczęcie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 16 lipca 2009 roku orzekającej o zmianie ostatecznej decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie z dnia 30 października 2003 roku, znak: GN.6.IV.7002/8/2001/03, dotyczącej ustanowienia trwałego zarządu na rzecz Domu Pomocy Społecznej w P. na nieruchomości położonej w Chrzanowie.

Co więcej, wbrew twierdzeniom skarżącej, na gruncie niniejszej sprawy zachodzi oczywisty brak interesu prawnego i nie jest konieczne prowadzenie dodatkowych analiza, które miałyby tę kwestię przesądzić. Nie jest także trafne spostrzeżenie skarżącej, jakoby Kolegium w tym zakresie prowadziło jakiekolwiek postępowanie wyjaśniające, co uniemożliwiałoby przecież wydanie postanowienia na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zaznaczyć trzeba, że sama skarżąca we wniosku z dnia 10 września 2021 roku o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnych, wskazała, że w przedmiocie "potwierdzenia, że nieruchomość nie przeszła na własność Skarbu Państwa toczy się obecnie postępowanie przed Wojewodą Małopolskim" (str. 2 skargi – k. 16 a.a.), z czego jednoznacznie wynika, że skarżąca nie jest właścicielem wskazanej nieruchomości i tym samym nie dysponuje realnym i aktualnym interesem prawnym. Stwierdzenie przy czym powyższej okoliczności nie wymagało prowadzenia przez Kolegium jakiekolwiek postępowania wyjaśniającego, którego zresztą Kolegium i tak nie prowadziło.

Zatem w nawiązaniu do tych przepisów skarżąca powinna była wykazać istnienie swojego interesu prawnego, czego w najmniejszym stopniu nie uczyniła. Wprost przeciwnie skarżąca akcentowała, że toczą się postępowania administracyjne, których przedmiotem jest odzyskanie przez nią nieruchomości w Chrzanowie, co tylko potwierdza potencjalny charakter jej interesu prawnego. Okoliczność ta uzasadniała odmowę wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Zarządu Powiatu w Chrzanowie. Dlatego też wszystkie podniesione zarzuty, które podkreślają i akcentują brak aktualności interesu prawnego skarżącej nie tylko nie zasługują na uwzględnienie, ale wręcz potwierdzają trafność rozstrzygnięcia Kolegium.

Zauważyć należy, że skarżone rozstrzygnięcie nie zamyka skarżącej drogi do złożenia przez nią w przyszłości wniosku o stwierdzenie nieważności wraz z zaistnieniem zmiany okoliczności, to jest uzyskania legitymacji prawnej wywodzonej z posiadania tytułu własności do przedmiotowej nieruchomości. Tym samym nie mogą ostać się zarzuty naruszenia konstytucyjnych i procesowych gwarancji ochrony prawa własności.

Jak już wspomniano postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji należy do nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnych w czasie, a tym samym wyłom w zasadzie pewności prawa. Dlatego regulacje prawne w tym zakresie nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, także w aspekcie legitymacji skargowej. Skoro zatem skarżąca na dzień złożenia wniosku nie legitymowała się żadnym tytułem prawnym do przedmiotowej nieruchomości, a jednocześnie z treści księgi wieczystej wynikało bezsprzecznie, że tytuł prawny przysługuje powiatowi chrzanowskiemu trafne jest stanowisko organu, że skarżąca nie dysponuje interesem prawnym, który pozwala na wszczęcie postępowania w przedmiotowej sprawie.

Wobec powyższego skarga, jako niezasadna, podlega oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.