Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 486/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2017-09-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 216, art. 136, art. 137
journal: Dz.U. 1997 nr 115 poz 741
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami.
article: art. 23
journal: Dz.U. 2013 poz 687
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Cylc-Malec (sprawozdawca), Sędziowie WSA Marta Laskowska-Pietrzak, WSA Bogusław Wiśniewski, Protokolant Referent stażysta Paweł Kobylarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 września 2017 r. sprawy ze skargi T. Z. i M. Z. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r., nr [...] Wojewoda po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta L. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm.), dalej "k.p.a." - uchylił decyzję Starosty L. z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości, oznaczonej jako działka nr [...] o pow. 0,0018 ha i nr [...] o pow. 0,0302 ha (obr. 18, ark. 1), położonej w L. przy ul. [...] i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] listopada 2013 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej - budowę drogi gminnej nr 106487L - ul. [...] objęte zostały działki nr [...] i nr [...]. Decyzja ta została wydana na podstawie przepisów ustawy z dnia [...] kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 687), dalej jako "specustawa". Wydzielone mocą tej decyzji działki nr [...] o pow. 0,0018 ha i nr [...] o pow. 3474 ha zostały przeznaczone pod pas drogowy drogi publicznej i stały się własnością Gminy L.. Właścicielami działki nr [...] byli T. i M. małżonkowie Z., a właścicielką działki nr [...] - M. W.. Postanowieniem Sądu Rejonowego L. - Zachód w L. z dnia [...] listopada 2014 r. sygn. akt II Ns [...] stwierdzono, że T. Z. i M. Z. nabyli z dniem [...] sierpnia 2004 r. przez zasiedzenie własność, na prawie wspólności ustawowej działki nr [...] o pow. 0,0302 ha, która - jak wynika ze sporządzonej w toku niniejszego postępowania dokumentacji geodezyjnej - stanowi część dawnej działki nr [...], objętej decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r.

Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2015 r. T. i M. małżonkowie Z., wystąpili do Prezydenta Miasta L. o zwrot działki nr [...] oraz części działki nr [...] jako niewykorzystanych na cel wywłaszczenia tj. pod budowę ulicy [...].

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. Wojewoda wyłączył Prezydenta Miasta L. od prowadzenia tej sprawy i wyznaczył do jej prowadzenia

Starostę L., gdyż objęta wnioskiem o zwrot działka nr [...] i część działki nr [...] stanowi własność Gminy L..

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Starosta L. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, a następnie wystąpił do Z. L. o informacje, czy działki nr [...] i nr [...] wchodzą w skład pasa drogowego drogi gminnej nr 106487L - ul. [...] oraz czy w obszarze tych działek zlokalizowano jakiekolwiek urządzenia drogi publicznej oraz czy działki te stały się zbędne na cel wywłaszczenia i czy inwestycja zatwierdzona decyzją z dnia [...] października 2013 r. została zakończona w obszarze działek objętych wnioskiem o zwrot.

W odpowiedzi na powyższe Z. L. wyjaśnił, że zgodnie z decyzją Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2013 r. określającą linie regulacyjne terenu inwestycji, działka nr [...] i działka nr [...], z której podziału powstała działka nr [...] były przeznaczone pod pas drogowy drogi gminnej nr 106487L - ul. [...]. Z przeprowadzonej geodezyjnej inwentaryzacji powykonawczej wynika, że jedynie na części przedmiotowych działek został wykonany chodnik z kostki prefabrykowanej, a inwestycja - budowa ul. [...] została zakończona w obszarze działek objętych zwrotem.

W trakcie postępowania do akt sprawy została sporządzona przez uprawnionego geodetę T. C. dokumentacja geodezyjno - prawna, przyjęta do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w Miejskim Ośrodku Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej Urzędu Miasta L. pod nr [...] w celu wydzielenia części gruntu niewykorzystanego pod budowę ulicy [...]. Do dokumentacji załączono sprawozdanie techniczne, z którego wynika, że z części działki nr [...] zajęto pod ulicę obszar 0,25 m2, który dołączono do działki nr [...] nie powodując zmiany jej powierzchni. Z kolei z działki nr [...] zaprojektowano działkę nr [...] o pow. 0,0300 ha w granicach ogrodzenia i pozostający fragment o pow. 0,0002 ha pod ulicą oznaczono jako zarezerwowany numer działki [...].

W dniu [...] stycznia 2017 r. na przedmiotowej nieruchomości przeprowadzono oględziny z udziałem stron postępowania oraz geodety i stwierdzono, że działka nr [...] o pow. 0,0018 ha w całości położona jest w ogrodzeniu posesji wnioskodawców. Również projektowana działka nr [...] o pow. 0,0300 ha niemal w całości leży w ogrodzeniu tej posesji, jedynie od strony wschodniej niewielka część działki (ok. 3 m2) znajduje się poza ogrodzeniem i porośnięta jest chwastem. Część nieruchomości oznaczona projektowanym numerem [...] o pow. 0,0002 ha leży poza ogrodzeniem posesji i zajęta jest pod chodnik. Ponadto stwierdzono, że w obszarze działki nr [...] i projektowanej działki nr [...] nie zlokalizowano żadnych urządzeń drogi publicznej.

Podczas rozprawy w dniu [...] stycznia 2017 r. wnioskodawcy cofnęli wniosek o zwrot tej części działki nr [...], która pozostaje poza ogrodzeniem ich posesji od strony wschodniej i zabudowanej chodnikiem, w pozostałym zakresie podtrzymali żądanie. Przedstawiciel Z. L. oświadczył, że nie sprzeciwia się zwrotowi działek nr [...] i nr [...], które nie zostały wykorzystane pod budowę ul. [...], gdyż przedmiotowy teren okazał się zbędny dla realizacji tej inwestycji.

Przedstawiciel Gminy L. sprzeciwił się natomiast zwrotowi podnosząc, że przepisy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości nie mają zastosowania do nieruchomości przejętych na podstawie specustawy, poza tym nie można uznać, że nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia w sytuacji, gdy nie minęły jeszcze terminy na rozpoczęcie realizacji celu wywłaszczenia i jego zakończenie, przewidziane w art. 137 ustawy z dnia [...] sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.), dalej "u.g.n.".

Mając powyższe na uwadze, wskazaną na wstępie decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. organ I instancji orzekł zwrot nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] o pow. 0,0018 ha oraz działki nr [...] o pow. 0,0300 ha, stanowiącej część aktualnej działki nr [...], położonej w L. przy ul. [...] na rzecz T. i M. małż. Z.. Jednocześnie organ umorzył postępowanie w części dotyczącej pozostałego obszaru działki nr [...], wykazanego jako projektowana działka nr [...] o pow. 0,0002 ha. Z uwagi na to, że nie ustalono odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, organ orzekł zwrot nieruchomości bez zwrotu odszkodowania na rzecz Gminy L..

Organ I instancji na podstawie zgromadzonego materiału ustalił, że na działkach nr [...] i nr [...] nie zrealizowano celu wywłaszczenia jakim była budowa ul. [...], której to budowę zakończono. Na tym terenie nie usytuowano żadnych urządzeń drogi publicznej, a grunt niemal w całości leży w ogrodzeniu posesji wnioskodawców i zagospodarowany jest jako jej funkcjonalna część. W związku z powyższym zwrot tej nieruchomości jest zasadny, tym bardziej że zarządca drogi - Z. L. nie sprzeciwia się jej zwrotowi.

Organ odniósł się również do stanowiska Prezydenta Miasta L. wyrażonego na rozprawie w dniu [...] stycznia 2017 r., stwierdzając, że możliwe i dopuszczalne jest orzeczenie zwrotu nieruchomości przejętej na rzecz jednostki samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej w przypadku niewykorzystania tej nieruchomości na cel przewidziany w tej decyzji. Natomiast przepis art. 216 u.g.n. ma charakter uzupełniający, a jego celem jest rozszerzenie instytucji zwrotu nieruchomości na wypadki odjęcia prawa własności, które nie mieszczą się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricte. W ocenie organu w niniejszej sprawie przepisy dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości należy stosować wprost.

Od decyzji organu I instancji odwołanie wniósł Prezydent Miasta L., wnosząc o jej uchylenie.

Zdaniem Prezydenta przepis art. 216 u.g.n. nie ma zastosowania do gruntów nabytych na podstawie specustawy, gdyż nabywanie nieruchomości w celu realizacji inwestycji drogowej zostało określone przepisami rozdziału 3 tej ustawy, który nie przewiduje możliwości zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na jej podstawie.

Wojewoda uwzględnił zarzuty odwołania i zaskarżoną decyzją z dnia [...] kwietnia 2017 r. uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie przed tym organem.

W pierwszej kolejności Wojewoda wskazał, że decyzja udzielająca pozwolenia na realizację inwestycji z dnia [...] października 2013 r. została w części przez Wojewodę uchylona, a wyrokiem z dnia [...] września 2015 r., sygn. akt II SA/Lu [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargi E. M., M. Z., T. Z. i E. K. na decyzję Wojewody, to jednak uchylenie nie dotyczyło objętych wnioskiem o zwrot działek nr [...] i nr [...], dlatego rozstrzygnięcie to nie ma wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Następnie Wojewoda przytaczając treść art. 136, 137 i 216 u.g.n., a także art. 23 specustawy podzielił stanowisko Prezydenta Miasta L., że niedopuszczalny jest zwrot nieruchomości nabytych na podstawie specustawy, gdyż ustawa ta nie została wymieniona w art. 216 u.g.n., a tylko nieruchomości wywłaszczone na podstawie ustaw w nim wskazanych podlegają zwrotowi; jednocześnie również specustawa nie przewiduje możliwości zwrotu takich nieruchomości, w szczególności takim przepisem nie jest art. 23 specustawy. Przepis ten odsyła wprawdzie do przepisów u.g.n., jednak odesłanie to należy interpretować w ten sposób, że przepisy u.g.n. mają zastosowanie tylko do stanów faktycznych związanych z nabywaniem nieruchomości pod drogi.

W związku z tym organ zobowiązany był wydać decyzję o umorzeniu postępowania (art. 105 § k.p.a.), bowiem brak jest podstawy prawnej do jego prowadzenia i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego.

W obszernej skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie T. Z. i M. Z., reprezentowani przez adwokata J. W. domagali się uchylenia decyzji Wojewody, zarzucając jej wydanie z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 3 w zw. z art. 137 ust. 1 i art. 216 u.g.n. poprzez błędne przyjęcie, że nie przysługuje roszczenie o zwrot nieruchomości zbędnej na cel określony w decyzji wydanej na podstawie specustawy, gdyż możliwość zwrotu wywłaszczonej w tym trybie nieruchomości wynika z art. 136 ust. 3 u.g.n., natomiast art. 216 u.g.n. ma zastosowanie do wywłaszczeń dokonanych na podstawie ustaw obowiązujących przed wejściem w życie u.g.n. (1 stycznia 1998 r.). W konsekwencji, z faktu, iż w art. 216 u.g.n. nie została wymieniona specustawa nie można a contrario wyprowadzić wniosku, że przepisy rozdziału 6 działu III u.g.n. nie znajdują zastosowania do wywłaszczeń dokonanych na podstawie specustawy, tak jak to uczynił Wojewoda w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z dnia [...].04.2017 r. Specustawa jest bowiem ustawą aktualnie obowiązującą i w związku z tym, z uwagi na fakt, iż art. 216 u.g.n. jest przepisem przejściowym (ze swej istoty nie odnosi się zatem w ogóle do ustaw aktualnie obowiązujących), nie mogła ona zostać uwzględniona w jego treści.

Zdaniem skarżących przepis art. 216 u.g.n. nie może być interpretowany jako przepis ustanawiający zakaz stosowania art. 136 i nast. u.g.n. do przypadków zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie aktualnie obowiązujących aktów prawnych innych niż u.g.n. Ze swej istoty przepis przejściowy nie reguluje stosunków prawnych nawiązanych już po wejściu w życie nowej ustawy. Takie stosunki prawne nie stanowią przedmiotu regulacji przepisu przejściowego, albowiem objęte są zakresem regulacji części zasadniczej nowej ustawy.

Uwzględniając natomiast fakt, że art. 136 i nast. u.g.n. posługują się pojęciem "nieruchomości wywłaszczonej" i nie wyłączają zastosowania uregulowanej w nich procedury zwrotu nieruchomości do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstawie specustawy, należy dojść do wniosku, że zastosowanie przedmiotowych przepisów do zwrotu takiej nieruchomości jest nie tylko dopuszczalne, ale konieczne. Nieruchomość przejęta na podstawie specustawy na własność przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego stanowi bowiem "nieruchomość wywłaszczoną". Przeciwny pogląd, wyrażony przez Wojewodę, jest - zdaniem skarżących - naruszeniem norm konstytucyjnych tj. art. 2, 21 oraz 64 Konstytucji RP. Prowadzi bowiem do niedopuszczalnego w obowiązującym porządku konstytucyjnym: zróżnicowania sytuacji prawnej byłego właściciela nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie u.g.n. oraz byłego właściciela nieruchomości, która została wywłaszczona na podstawie specustawy, na niekorzyść tego drugiego.

Na poparcie swojego stanowiska skarżący przytoczyli wyroki sądów administracyjnych, m.in. wyrok NSA z dnia 29.06.2016 r., sygn. I OSK 2315/14; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.11.2014 r., sygn. II SA/Po 627/14, wyrok NSA z dnia 29.06.2016 r., sygn. I OSK 1315/14, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26.11.2014 r., sygn. II SA/Po 627/14 oraz stwierdzili, że powyższe stanowisko znajduje również swoje odzwierciedlenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2008r., sygn. akt SK 43/07, OTK-A 2008, nr 10, 175 (Dz. U. nr 2i poz. 1476) oraz wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 października 20011 sygn.. akt SK 22/01, OTK- A 2001, nr 7, poz. 216 (Dz. U. nr 129 poz. 1447) (uzasadnienie wyroku, s. 7 u góry).

Zdaniem skarżących, przeszkody do stosowania wprost art. 136 u.g.n. jako podstawy zwrotu nieruchomości wywłaszczonej na podstawie specustawy nie stanowi art. 23 specustawy, gdyż specustawa stanowi regulację fragmentaryczną, pomijającą zagadnienie dokonywania zwrotu nieruchomości. W zakresie zwrotu należy zatem odwołać się do regulacji ogólnej, tj. art. 136 i nast. u.g.n., która obejmuje swoim zakresem przedmiotowym wszystkie przypadki zwrotu wywłaszczonych nieruchomości, chyba że w zakresie zwrotu obowiązują uregulowania szczególne w innych ustawach. Biorąc natomiast pod uwagę fakt, iż specustawa takich uregulowań szczególnych nie zawiera, do zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na jej podstawie stosuje się art. 136 i nast. u.g.n.

Ponadto zdaniem skarżących, również brak upływu terminów ustanowionych w art. 137 u.g.n. (tj. 7 lat lub 10 lat) nie stanowi przeszkody do dokonania zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na rzecz poprzednich właścicieli, jeżeli inwestycja celu publicznego została zrealizowana przed upływem tych terminów i nie objęła swoim zakresem nieruchomości wywłaszczonej. Terminy przewidziane w art. 137 ust. 1 zostały zastrzeżone dla przypadków, gdy inwestycja będąca przedmiotem wywłaszczenia nie została jeszcze zrealizowana, a taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie, gdyż przedmiotowa inwestycja drogowa, została zrealizowana w obszarze działek zawnioskowanych do zwrotu. Uregulowania u.g.n. w zakresie zwrotu wywłaszczonych nieruchomości przewidują dwie sytuacje, w których może nastąpić zwrot nieruchomości na rzecz poprzedniego właściciela (lub jego spadkobiercy), a mianowicie:

gdy inwestycja celu publicznego została już zrealizowana i nie objęła swym zasięgiem wywłaszczonej nieruchomości. W tym przypadku u.g.n. nie uzależnia zwrotu nieruchomości od upływu terminu (rozpoczynającego się od dnia gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna), albowiem upływ terminu nie ma w tym wypadku żadnego znaczenia (liczy się to, że na wywłaszczonej nieruchomości nie została i nie zostanie zrealizowana inwestycja publiczna, o czym świadczy fakt zakończenia procesu inwestycyjnego).

gdy inwestycja celu publicznego nie została jeszcze zrealizowana (choć mogła zostać już rozpoczęta). W tym przypadku u.g.n. uzależnia zwrot nieruchomości od upływu terminu (rozpoczynającego się od dnia gdy decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna) 7 lat lub 10 lat, w zależności od tego czy zostały już rozpoczęte prace związane z realizacją celu wywłaszczenia czy też nie. Ustanowienie przedmiotowych terminów jest w analizowanym przypadku uzasadnione, albowiem obliguje inwestora do wszczęcia i prowadzenia robót z zachowaniem dyscypliny czasowej. Dzięki takiej regulacji ustawodawca eliminuje z rzeczywistości społecznej sytuacje polegające na odbieraniu w drodze przymusu administracyjnego właścicielom należących do nich nieruchomości, które następnie nie są zagospodarowywane zgodnie z celem wywłaszczenia. Należy bowiem pamiętać, że wywłaszczenie jest bardzo drastycznym sposobem przejmowania przez podmiot prawa publicznego prawa własności przysługującego obywatelowi i w związku z tym musi podlegać szczególnym obostrzeniom (jednym z nich jest ustanowienie w art 137 ust. 1 u.g.n. terminów dyscyplinujących inwestora publicznego do działania bez nadmiernej zwłoki).

W świetle powyższego dokonanie przez organ I instancji zwrotu na rzecz T. i M. małżonków Z. spornej nieruchomości, przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n. było prawidłowe, wadliwa jest natomiast uchylająca ją decyzja organu odwoławczego.

Skarżący podnieśli przy tym, ze powołane przez Prezydenta Miasta L. wyroki sądów administracyjnych nie dotyczą zagadnień dopuszczalności orzeczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości przed upływem terminów określonych w przedmiotowym przepisie w przypadku zrealizowania inwestycji celu publicznego przed ich upływem, a więc nie mają znaczenia dla niniejszej sprawy. Bezsporne jest bowiem, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana poza obszarem odebranej im nieruchomości przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., a ponadto ustalono ponad wszelką wątpliwość, że odebrane im działki są zbędne dla realizacji celu publicznego, albowiem nie zostały i nie zostaną wykorzystane dla realizacji tego celu (cel ten został już bowiem zrealizowany poza ich obszarem). Jest już przesądzone, że odebrana im nieruchomość nie zostanie wykorzystana na cel wywłaszczenia, ponieważ cel ten został już zrealizowany poza tą nieruchomością.

W ocenie skarżących, z przytoczonych przez Prezydenta Miasta L. wyroków nie wynika, że zwrot wywłaszczonej nieruchomości nie jest możliwy przed upływem terminów określonych w art. 137 ust. 1 u.g.n., gdyż sądy administracyjne wyraziły w nich jedynie pogląd, że zwrot taki nie jest możliwy jeżeli nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, który nie został jeszcze zrealizowany oraz że zwrot nie jest możliwy jeżeli nieruchomość została wykorzystana na cel wywłaszczenia, który został zrealizowany po upływie terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. Sądy nie odnosiły się natomiast do sytuacji, gdy nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, który został zrealizowany przed upływem terminów z art. 137 ust. 1 u.g.n. i nie objął swoim zakresem nieruchomości wywłaszczonej, czyli do sytuacji, która występuje w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Rację ma bowiem Wojewoda, że w świetle obowiązujących przepisów nie jest dopuszczalny zwrot nieruchomości przejętych w celu realizacji inwestycji drogowej na podstawie specustawy, gdyż ustawa ta nie przewiduje możliwości zwrotu takich nieruchomości, natomiast przepisy u.g.n. w zakresie zwrotu nieruchomości wywłaszczonych nie mają zastosowania w takiej sytuacji.

Zgodnie z przepisem art. 136 ust. 3 u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu.

Nieruchomość uznaje się za zbędną, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu (art. 137 ust. 1 pkt 1) albo gdy pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany (art. 137 ust. 1 pkt 2). Natomiast jeżeli w przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 2, cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część (art. 137 ust. 2).

Z przytoczonego przepisu wynika, że zwrot jest możliwy wyłącznie w odniesieniu do nieruchomości wywłaszczonych, a takimi są nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego w trybie ugn (ustawa ta jest podstawowym aktem prawnym regulującym zasady wywłaszczenia nieruchomości), a ponadto są to również nieruchomości przejęte na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na podstawie innych ustawy, ściśle wymienionych w art. 216 u.g.n.

Przepis ten stanowi, że (ust.1) - Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 lub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. poz. 64 oraz z 1982 r. poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 138, z 1961 r. poz. 47 i 159 oraz z 1972 r. poz. 192), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. poz. 216, z 1972 r. poz. 312 oraz z 1985 r. poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. poz. 159, z 1972 r. poz. 193 oraz z 1974 r. poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jednorodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w miastach i osiedlach (Dz. U. poz. 192, z 1973 r. poz. 282 oraz z 1985 r. poz. 99) oraz do nieruchomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na podstawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego; (ust. 2) - Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie:

1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. poz. 240 oraz z 1957 r. poz. 172);

2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. poz. 31);

3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. poz. 127, z późn. zm.).

W sprawie niniejszej sporna nieruchomość nie została wywłaszczona ani na podstawie u.g.n., ani nie została przejęta na rzecz Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego na podstawie żadnej z wymienionych w art. 216 u.g.n. - ustaw.

Materialnoprawną podstawą jej wydania był art. 11 g ust. 1 specustawy drogowej.

Ustawa ta (specustawa) ma natomiast szczególny charakter wynikający z jej celu, którym jest stworzenie warunków prawnych umożliwiających sprawną i szybką realizację inwestycji drogowych w związku z czym przewiduje ona uproszczony tryb przejmowania nieruchomości niezbędnych na ten cel. Zgodnie z treścią art. 1, ustawa określa ona zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 260), zwanych dalej "drogami", a także organy właściwe w tych sprawach. Specustawa drogowa normuje proces inwestycyjny w zakresie dróg publicznych. Dlatego stanowi akt szczególny w stosunku do ustawy o gospodarce nieruchomościami (por. Marian Wolanin, Ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, C.H. Beck 2009, s. 286). Ustawa ta w żadnym z przepisów nie reguluje kwestii związanych ze zwrotem lub alternatywnym wykorzystaniem nieruchomości bądź ich części, które nie zostały wykorzystane na realizację inwestycji drogowej. Nie zawiera też bezpośredniego odesłania do u.g.n. w zakresie stosowania przepisów tej ustawy o zwrocie nieruchomości, jak również odesłania generalnego do przepisów u.g.n. - w sprawach nieuregulowanych w ustawie (specustawie drogowej).

Specustawa drogowa wprawdzie w art. 23 stanowi, że w sprawach nieuregulowanych w niniejszym rozdziale stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami, ale z uwagi na to, że przepis ten został zawarty w rozdziale 3 noszącym tytuł "Nabywanie nieruchomości pod drogi" należy przyjąć, że odsyła on do przepisów u.g.n., ale tylko w sprawach dotyczących nabywania nieruchomości pod drogi. W specustawie drogowej brak jest zatem regulacji dotyczącej zwrotu nieruchomości, bądź jej części niewykorzystanej na realizację inwestycji drogowej. Przejęcie nieruchomości w trybie specustawy drogowej pod realizację inwestycji drogowej nie jest wywłaszczeniem w rozumieniu u.g.n. Specustawa drogowa odbiera bowiem własność z mocy prawa.

Wprawdzie przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 specustawy drogowej nosi znamiona wywłaszczenia - dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem, jednakże nie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w trybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymienionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w art. 216 u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Nie jest zatem możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami o zwrocie nieruchomości przejętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (tak w wyroku NSA z dnia 19 lipca 2007r., I OSK 2785/15).

Takie samo stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2010 r" sygn. I OSK 1602/09 (LEX nr 745095) stwierdzając, że "Przepis art. 216 u.g.n. stanowiący normę o charakterze szczególnym, nie podlega interpretacji rozszerzającej. Wyliczenie w nim ustaw i przepisów poszczególnych ustaw ma charakter enumeratywny i stanowi katalog zamknięty. Niedopuszczalne jest stosowanie przepisów o wywłaszczeniu do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych niż wymienione w tym artykule, a także nieruchomości przejętych bez żadnego tytułu prawnego i co do których nie wydano w tym przedmiocie żadnych decyzji administracyjnych." (podobnie stwierdził również NSA w wyrokach z dnia 25 maja 2016 r., I OSK 1975 oraz z dnia 18 marca 2015 r" I OSK 1698/13).

Wobec braku odesłania w specustawie drogowej do przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami w sprawach dotyczących zwrotu nieruchomości, brak jest więc podstaw do zastosowania przepisów tej ustawy (u.g.n.) w niniejszej sprawie.

Wobec braku podstaw prawnych do orzekania o zwrocie spornej nieruchomości, niecelowe jest odnoszenie się do zarzutów skargi dotyczących terminów wskazanych w art. 137 u.g.n.

Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że stanowisko Wojewody jest prawidłowe, dlatego zasadnie organ ten uchylił decyzję Starosty L. i umorzył postępowanie przed tym organem jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprawa administracyjna jest bowiem bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne, czy negatywne staje się prawnie niedopuszczalne. Bezprzedmiotowym jest postępowanie m.in. z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy (wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006 r., sygn. I OSK 967/05, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2003 r. , sygn. II SA 428/01).

Skarga podlega zatem oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r" poz.1369).

Z tych względów, orzeczono jak w sentencji.