Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2322/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6090 Budownictwo wodne, pozwolenie wodnoprawne
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 9 w zw. z art. 7 i art. 77 par. 1, art. 107 par. 3 w zw. z art. 8 i art. 11
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant asystent sędziego Julia Słomińska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 marca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2835/16 w sprawie ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 2835/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie w sprawie ze skargi [...] Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych we [...] (KPZMiUW) na decyzję Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej (Prezes KZGW) z dnia [...] sierpnia 2016 r., nr [...], w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, w pkt 1. uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. zasądził zwrot kosztów postępowania sądowego. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] marca 2016 r., Nr [...], orzekł o udzieleniu "[...]" S.A. z/s w [...] (Spółka), pozwolenia wodnoprawnego na odprowadzanie ścieków z Obwodu Utrzymania Autostrady "[...]" autostrady A 1, sekcja 6 (w km 75+000 - 89+450) do istniejącego kanału deszczowego, poprzez studnię S 16/15, a następnie wylotem Wl/SO-6/44 do Strugi [...] oraz o wygaszeniu uprzedniego pozwolenia wodnoprawnego.

W uzasadnieniu w/w decyzji wskazano, że w toku postępowania o udzielenie Spółce pozwolenia KPZMiUW występował o nałożenie na wnioskującą Spółkę obowiązku wykonania oznaczonych robót naprawczych oraz uczestniczenia przez nią w utrzymaniu Strugi [...] (rozumianej jako uczestniczenie w kosztach utrzymania).

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł KPZMiUW.

W wyroku przytoczono dalej, że powołaną na wstępie decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Prezes KZGW, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., K.p.a.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Zdaniem organu odwoławczego nie było uzasadnione stwierdzenie zawarte w odwołaniu, wedle którego "stanowisko organu I instancji zasadniczo odbiega od dotychczasowej praktyki przy wydawaniu pozwoleń wodnoprawnych, w których to organy uprawnione do wydawania przedmiotowych decyzji nakładały na uprawnionego zobowiązanie do uczestniczenia w utrzymaniu wód, urządzeń lub dokonania ich przebudowy". Organy administracji publicznej są bowiem związane przepisami prawa; każda sprawa jest przy tym rozpatrywana indywidualnie; w zakresie pozwolenia wodnoprawnego jego treść jest zdeterminowana przepisami art. 128 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., uPw), nie zaś zapisami obowiązujących uprzednio decyzji.

Administrator Strugi [...] wystąpił również o zobowiązanie operatora autostrady A 1 do wykonania prac naprawczych w zakresie: odbudowy umocnień, uzupełnienia ubytków w skarpach cieku oraz odmulenia dna tego cieku. Zdaniem organu odwoławczego jakkolwiek tego rodzaju prace kwalifikują się jako roboty utrzymaniowe, których obowiązek wykonania można nałożyć na podmiot w decyzji dotyczącej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, jednak również w tym przypadku odwołujący się nie wskazał uzasadnienia tego żądania, a w związku z tym nie było podstaw do uwzględnienia przedmiotowego wniosku.

W skardze do WSA w Warszawie, KPZMiUW zarzucił naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 128 ust. 2 pkt. 3 i 4 (w świetle treści uzasadnienia skargi, w następstwie oczywistego błędu, przywołano pkt 2) w zw. z art. 22 ust 1 uPw, poprzez błędne uznanie, jakoby dyspozycja powołanych przepisów nakłada na stronę wnioskującą o wykonanie robót i uczestniczenie w kosztach utrzymaniu przez korzystającego z wód, obowiązek sprecyzowania stopnia owego uczestnictwa i wykazania potrzeby wnioskowanych robót w wyniku realizacji udzielonego pozwolenia nawet wówczas, gdy – jak w stanie faktycznym przedmiotowej sprawy – korzystający z takiego sposobu odprowadzania ścieków w związku z administrowaniem obwodu utrzymania autostrady, tak w przeszłości jak i obecnie, nie kwestionują potrzeby uregulowania tej kwestii.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nim w mocy decyzji organu I instancji, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ administracji II instancji wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko, sformułowane w zaskarżonej decyzji.

Spółka wniosła o oddalenie skargi, podzielając stanowisko organu administracji, a dodatkowo przywołując argumentację mającą przemawiać za brakiem zasadności nałożenia na nią obowiązków w pozwoleniu wodnoprawnym. Wywodzono, że brak ku temu merytorycznie przesłanek w świetle regulacji, zakreślających możliwość obciążenia Spółki dodatkowymi obowiązkami, wobec korzystania z wód w granicach pozwolenia.

Opisanym na wstępie wyrokiem z dnia 16 marca 2017 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę, choć zaznaczył, że tylko część jej zarzutów jest zasadna.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki wskazał, że jeżeli w istocie informacje, którymi dysponował organ administracji, nie były wystarczające dla nałożenia na Spółkę stosownych obowiązków, jak i doprecyzowania i zakresu (aby były egzekwowalne) – winien był on – wobec jednoznacznego żądania nałożenia obowiązków – zwrócić się do KPZMiUW, zakreślając mu stosowny termin do przedłożenia konkretnych informacji. Przed wystąpieniem o stosowne informacje organ winien był rozważyć, czy – o ile Spółka wnosząca o pozwolenie nie kwestionuje obciążających ją dotąd obowiązków wynikających z analogicznego, uprzedniego pozwolenia – nie byłoby wystarczające odwołanie się do ustaleń poczynionych w drodze zawartego wcześniej porozumienia (powoływanego przez skarżącego), czy też zapisów zawartych w decyzji, którą wygaszono. O ile w toku procedowania określone kwestie nie byłyby sporne między stronami, prowadzenie postępowania wyjaśniającego w danym zakresie mogłoby się okazać bezzasadne, wobec treści art. 12 § 1 K.p.a. (zasada ekonomii postępowania). Ta uwaga – zdaniem sądu a quo – traci na znaczeniu w sprawie, w sytuacji gdy Spółka w swoim stanowisku skierowanym do tegoż sądu, jednoznacznie neguje obciążenie jej obowiązkami, wobec wnioskowanego pozwolenia.

W ocenie sądu pierwszej instancji z treści uzasadnienia zaskarżonego aktu nie sposób ustalić, aby wskazane uwarunkowania miał na uwadze organ odwoławczy. Uchybiono tym samym obowiązkowi właściwego uzasadnienia orzeczenia, jako mającego odzwierciedlać rozumowanie organu i proces wnikliwego rozważenia sprawy (wymagania z art. 107 § 3, w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Zdaniem tegoż sądu nie można więc uznać, aby sprawa była wyjaśniona we wskazanym aspekcie. Wskazane wcześniej kwestie mogą mieć natomiast istotne znacznie dla wyniku sprawy (w kontekście zasadności równoczesnego obciążenia konkretnymi obowiązkami, wobec uzyskania pozwolenia). Nie było wystarczającą argumentacją w danym zakresie samo wskazanie, że organ administracji stosownymi danymi nie dysponuje, a strona ich nie przedłożyła, skoro nie wskazano, że była ona do tego wzywana. Nie jest też przekonywującym argumentem wskazanie, że stosowne obowiązki mogą być nałożone także w terminie późniejszym, w odrębnym akcie. O ile bowiem w danym przypadku zachodziłyby merytoryczne przesłanki do obciążenia uprawnionego z pozwolenia także stosownymi obowiązkami, to – skoro możliwość taka jest generalnie przewidywana przez prawodawcę – nie sposób uznać za dopuszczalne odstąpienie od nałożenia obowiązków na etapie udzielania pozwolenia, gdy merytorycznie ujawniono ku temu przesłanki.

W tych okolicznościach za przedwczesne uznano dokonywanie oceny naruszenia przepisów prawa materialnego, za niezasadne uznano takoż odnoszenie się do argumentacji Spółki o braku przesłanek do nakładaniu na nią stosownych obowiązków.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła [...] S.A. z/s w [...], reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika.

W skardze kasacyjnej Spółki zaskarżono powyższy wyrok w całości na podstawie art. 173 § 1 i 2 oraz art. 177 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (wówczas: Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm., Ppsa).

Skarżąca kasacyjnie zarzuca powyższemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj.:

a. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c (na rozprawie sprecyzowano, że chodzi o ustawę – Ppsa) w zw. z art. 9 w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. poprzez wadliwe przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji kontroli prawidłowości postępowania organu II instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji przejawiające się w uznaniu, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ ten uchybił obowiązkowi informowania skarżącego o istotnych uwarunkowaniach sprawy oraz zaniechał podejmowania czynności koniecznych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i jej załatwienia, a tym samym zaniechał obowiązku należytego wyjaśnienia sprawy, co skutkowało uchyleniem zaskarżonej decyzji;

b. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 8 i art. 11 K.p.a., poprzez wadliwe przeprowadzenie przez sąd pierwszej instancji kontroli prawidłowości

postępowania organu II instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji, przejawiające

się w uznaniu, że organ w sposób wadliwy uzasadnił zaskarżony akt, co skutkowało

uchyleniem zaskarżonej decyzji;

c. art. 141 § 4 Ppsa poprzez sporządzenie przez sąd pierwszej instancji ogólnikowego uzasadnienia, niewyjaśniającego podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia pełną ocenę i kontrolę toku rozumowania sądu, uniemożliwiając polemizowanie z dokonaną przez sąd oceną stanu faktycznego i prawnego sprawy.

Na podstawie art. 188 Ppsa skarżąca kasacyjnie Spółka wnosi o zmianę zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji i oddalenie skargi w całości, ewentualnie, w przypadku uznania, że istota sprawy nie została dostatecznie wyjaśniona, na podstawie art. 185 § 1 Ppsa wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie w tym zakresie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania;

Na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa wnosi także o zasądzenie od skarżącego na rzecz Spółki kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa skarżąca kasacyjnie wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną fakt, że skarżący błędnie ocenił wystarczalność i moc dowodową oferowanych przez siebie dokumentów i przedstawianych informacji, w żaden sposób nie może rzutować na ocenę prawidłowości procedowania zarówno organu tak I jak i II instancji. Skarżący mając wiedzę co do sposobu oceny jego żądań przez organ I instancji, na etapie postępowania odwoławczego i ich niewystarczalność dla uwzględnienia zgłaszanych przez niego żądań, miał możliwość, aby wcześniejsze swoje zaniedbania naprawić, czego nie uczynił i co w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (s. 2, drugi akapit od dołu strony) słusznie wytknął organ II instancji.

Skarżąca kasacyjnie Spółka podnosi również, że w uzasadnieniu wyroku sąd pierwszej instancji przywołuje co prawda przepisy odnoszące się do postępowania administracyjnego, w oparciu o które powinny działać organy przy rozpoznaniu sprawy – art. 9 K.p.a. odnoszący się do zasady informowania, art. 7 K.p.a. wyrażający zasadę prawdy obiektywnej, art. 12 § 1 K.p.a. – lecz nie wskazuje konkretnie naruszenia którego z tych przepisów dopuścił się organ odwoławczy przy wydania zaskarżonej decyzji i z czego konkretnie, z jakich okoliczności sprawy, taki wniosek wywodzi. W tym aspekcie – obszernie przywołując oznaczone judykaty, które miały uzasadniać prezentowaną argumentację – podkreśla się, że strona skarżąca jest podmiotem profesjonalnym, gdy idzie o prowadzoną przez niego działalność z zakresu zarządzania wodami

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 Ppsa (aktualnie: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 Ppsa, a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 Ppsa, które Sąd rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Postępowanie sądowoadministracyjne zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie art. 193 zdanie drugie Ppsa. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 Ppsa, określając zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną.

A. Za niezasadne uznać należy zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów prawa procesowego, w zakresie wadliwego przeprowadzenia przez sąd pierwszej instancji kontroli prawidłowości postępowania organu II instancji przy wydaniu zaskarżonej decyzji.

Wskazane w skardze kasacyjnej Spółki przepisy K.p.a. zobowiązują organ do stania na straży praworządności, podejmowania z urzędu lub na wniosek stron wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 K.p.a.). Organy powinny prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), zatem są zobowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, czuwając nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 K.p.a.). Organy powinny także wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierują się przy załatwieniu sprawy, aby w ten sposób w miarę możności doprowadzić do wykonania przez strony decyzji bez potrzeby stosowania środków przymusu (art. 11 K.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego powinien ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona, co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia skonstruowanego zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a.

Przypomnieć należy, że w toku postępowania do organu I instancji (Marszałka Województwa [...]) wpłynęło pismo od KPZMiUW (z dnia 4 marca 2016 r.), w którym podmiot ten, występując w imieniu właściciela wody, wyraził zgodę na przejęcie planowanych do odprowadzania ścieków na warunkach określonych w przedłożonym operacie wodnoprawnym; jednocześnie wskazał, że "zobowiązuje się operatora autostrady A 1, tj. firmę [...] Sp. z o.o. do:

- uczestniczenia w utrzymaniu (konserwacji) Strugi [...] w km 0+000 - 1+275 (warunek wynika z dokonanych wcześniej z inwestorem autostrady A 1 firmą [...] S.A. w [...] uzgodnień - pisma znak: [...] z dnia 30 czerwca 2005 r., [...] z dnia 13 września 2005 r.),

- dokonania naprawy (odbudowy) umocnień faszynowych, uzupełnienia ubytków w skarpach cieku oraz odmulenia dna Strugi [...] na odcinku 0+000 -1+275 (warunek wynika z prowadzonych uzgodnień pomiędzy [...] S.A. a firmą [...] Sp. z o.o. dotyczących wprowadzenia przez system odwodnienia autostrady do Strugi [...] ścieków deszczowych z projektowanej drogi ekspresowej S-5 - pismo znak: MG/W/47/02.16 z dnia 1 marca 2016 r.)".

W ramach postępowania administracyjnego zapewniony jest czynny udział strony, w związku z czym strona zainteresowana uzyskaniem konkretnego rozstrzygnięcia, może przedstawiać organowi swoje racje, przedkładać stosowne dane i informacje, gdy są niezbędne dla określenia zakresu obowiązków i uprawnień, będących przedmiotem rozstrzygnięcia mającego zapaść w tej sprawie. Brak odniesienia się organu I instancji do uwag strony, zawartych w w/w piśmie KPZMiUW, czyniło iluzorycznym prawo do jej czynnego udziału w postępowaniu. Oceny tej nie mogły podważyć nawet okoliczności tego rodzaju, że – w myśl art. 132 ust. 2 pkt 2 lit. d. w zw. z art. 131 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 uPw – zasadniczo to wnioskujący o uzyskanie pozwolenia winien zarysować proponowany zakres obowiązków ubiegającego się o wydanie pozwolenia w stosunku do osób trzecich. Zagadnienia te zostały następnie podniesione w odwołaniu od decyzji organu I instancji, a Prezes KZGW utrzymując ją w mocy stwierdził, nie wykluczając dopuszczalności nałożenia tego rodzaju obowiązków na Spółkę, że odwołujący się szczegółowo nie uzasadnił tego żądania.

W realiach rozpoznawanej sprawy podzielić należy co do zasady stanowisko WSA w Warszawie, że nie sposób uznać, aby kwestie dotyczące z problemem utrzymania Strugi [...] w kontekście ubiegania się przez Spółkę o kolejne pozwolenie wodnoprawne, zostały wyjaśnione w sposób właściwy w kontekście zarzutu skarżącego, że w danym przypadku istniały przesłanki do nałożenia związanych z tym obowiązków na podmiot uprawniony z pozwolenia. Organ odwoławczy dysponował możliwościami, jakie dawał chociażby art. 136 K.p.a. odnośnie dopuszczalności uzupełnienia postępowania dowodowego, aby te kwestie wyjaśnić.

Zdaniem Sądu Naczelnego jeżeli w istocie informacje, którymi dysponowały organy administracji, nie były wystarczające dla nałożenia na Spółkę stosownych obowiązków, jak i doprecyzowania i zakresu (aby były egzekwowalne) – organ II instancji winien był, tak jak to wskazano w zaskarżonym wyroku – wobec jednoznacznego żądania nałożenia obowiązków – zwrócić się do odwołującego się, zakreślając mu stosowny termin do przedłożenia konkretnych informacji.

Jak trafnie wskazał sąd pierwszej instancji wskazane w piśmie KPZMiUW z dnia 4 marca 2016 r. kwestie mogły mieć istotne znacznie dla wyniku sprawy, już chociażby w kontekście zasadności równoczesnego obciążenia konkretnymi obowiązkami wobec uzyskania przez Spółkę pozwolenia wodnoprawnego. Nie było wystarczającą argumentacją w danym zakresie samo wskazanie, że organ administracji stosownymi danymi nie dysponuje, a strona ich nie przedłożyła, skoro nie wskazano, że była ona do tego wzywana. Organ odwoławczy wprawdzie wskazywał, że stosowne obowiązki mogą być nałożone także w terminie późniejszym w odrębnym akcie, to nie sposób było uznać za dopuszczalne odstąpienie od nałożenia tych obowiązków na etapie udzielania pozwolenia, gdy merytorycznie ujawniono ku temu przesłanki. Za nietrafne przyjdzie także uznać te argumenty strony skarżącej kasacyjnie, w których eksponowano ograniczenie standardu procesowego w aspekcie udzielania informacji stronie postępowania administracyjnego, a wynikającego z art. 9 K.p.a., w kontekście wywody odnośnie profesjonalnego charakteru strony skarżącej gdy idzie o gospodarowanie wodami.

B. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na przepis art. 107 § 3 K.p.a., w którym precyzuje się, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne – wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Jak wyjaśnia się w orzecznictwie sądów administracyjnych, uzasadnienie decyzji, stanowiące jej obowiązkowy składnik, jest wyrazem prawidłowego przeprowadzenia przez organ procesu rozpoznawczego i dedukcyjnego w zakresie niezbędnym dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną jej część. Z tego względu motywy decyzji powinny być tak ujęte, aby strona mogła poznać tok rozumowania poprzedzającego wydanie rozstrzygnięcia oraz zrozumieć i w miarę możliwości zaakceptować zasadność przesłanek faktycznych i prawnych, jakimi kierował się organ przy załatwianiu sprawy. Konsekwentnie, niezrealizowanie dyspozycji art. 107 § 3 K.p.a., i brak właściwego uzasadnienia decyzji, narusza zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd zaskarżonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 marca 1998 r., II SA 96/98, publ. LEX nr 41681).

Dodatkowo Naczelny Sąd Administracyjny podkreśla, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie daje również możliwość pełnej i merytorycznej weryfikacji decyzji w postępowaniu sądowym. Motywy, jakimi kierowano się przy wydaniu decyzji, muszą wprost wynikać z decyzji, umożliwiając sądowi administracyjnemu kontrolę prawidłowości działań organu, które doprowadziły do jej wydania.

Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy należy zgodzić się z sądem pierwszej instancji, że z treści uzasadnienia zaskarżonej do tegoż sądu decyzji nie sposób ustalić, aby wskazane uwarunkowania miał na uwadze organ odwoławczy. Uchybiono tym samym obowiązkowi właściwego uzasadnienia orzeczenia, jako mającego odzwierciedlać rozumowanie organu i proces wnikliwego rozważenia sprawy (art. 107 § 3, w zw. z art. 8 i 11 K.p.a.). Nie można więc uznać, aby sprawa była wyjaśniona we wskazanym uprzednio aspekcie.

Skoro zatem w niniejszej sprawie Prezes KZGW nie ustalił istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności faktycznych, gdy idzie o zagadnienie ponoszenia kosztów utrzymania Strugi [...] i dokonania robót naprawczych, stwierdzić należy, że stan faktyczny sprawy ustalony został w sposób dowolny. Nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy należało uznać za naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny, w świetle okoliczności rozpoznawanej sprawy za zasadne uznaje zatem stanowisko sądu pierwszej instancji wskazujące na naruszenie przez organ II instancji przepisów art. 7, 8, 11, 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zatem zarzuty zawarte w pkt II. a. – b. skargi kasacyjnej uznać należało za nietrafne.

C. Nie jest również skuteczny zarzut kasacyjny naruszenia art. 141 § 4 Ppsa. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej jedynie wówczas, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji, tak podstawy faktycznej, jak i prawnej podjętego rozstrzygnięcia (vide: J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2011, uwaga 7 do art. 141). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie, bowiem sąd pierwszej instancji dostatecznie jasno wskazał na podstawę prawną i faktyczną wydanego wyroku. To, czy jest to prezentacja pełna i przekonująca, czy zawiera spójną ocenę, czy posługuje się ogólnikami, schematyzmem, jest innym zagadnieniem. Sąd w tym składzie skłania się do wniosku, że zarzuty skargi kasacyjnej w powyższym obszarze mają charakter subiektywny, motywy zaskarżonego wyroku są jasne i zrozumiałe.

W orzecznictwie panuje pogląd, wedle którego tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu pierwszej instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 Ppsa (por. m. in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 marca 2013 r., II OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Z wytycznych sądu pierwszej instancji wynika ponadto, że organ II instancji winien rozważyć czy nie zachodzą w sprawie przesłanki do wydania decyzji po myśli art. 138 § 2 K.p.a.

D. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za pozbawione usprawiedliwionych podstaw i na podstawie art. 184 Ppsa orzekł jak w sentencji.