Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2570/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-07-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 28
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 140
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie NSA Monika Nowicka del. WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Protokolant starszy inspektor sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lipca 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2014 r. sygn. akt I SA/Wa 3031/13 w sprawie ze skarg Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie oraz Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargi, 2. zasądza od Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie oraz Gminy S. na rzecz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skarg Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie oraz Gminy S. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej wyrokiem z dnia 16 czerwca 2014 r. w sprawie I SA/Wa 3031/13 uchylił zaskarżoną decyzję, stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu oraz zasądził od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżących Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie oraz Gminy S. kwoty po 440 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wyrok ten oparł na następujących ustaleniach:

Wojewoda Podkarpacki decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r., nr N-VI.7533.1.4.2013, wydaną na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 z późn. zm.), w związku z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3 poz. 13 z późn. zm.), po rozpatrzeniu wniosku A.C. stwierdził, że nieruchomość położona w S., stanowiąca zespół pałacowo-parkowy o łącznej pow. 26,4478 ha, obejmująca obecnie działki oznaczone w ewidencji gruntów i budynków nr: 1 o pow. 0,0607 ha, 2 o pow. 0,1236 ha, 3 o pow. 0,0955 ha, 4 o pow. 0,5122 ha, 5 o pow. 2,0088 ha, 6 o pow. 2,6618 ha, 7 o pow. 7,0278 ha, 8 o pow. 0,0846 ha, 9 o pow. 0,2319 ha, 10 o pow. 12,2467, 11 o pow. 1,3942 - nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W uzasadnieniu tej decyzji organ stwierdził, że zespół pałacowo-parkowy nie posiadał charakteru nieruchomości rolnej, bowiem pełnił funkcję rezydencji oraz stanowił centrum życia towarzyskiego i kulturalnego. Zdaniem organu ze znajdującego się w Archiwum Państwowym w Przemyślu protokołu w sprawie przejęcia na cele reformy rolnej z mocy Dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego o przeprowadzeniu reformy rolnej majątku S. własność [...] i przekazania go w zarząd wynika, że przejęto w S. ogólny obszar 414,34 ha, z czego 228,67 ha przypadało na grunty orne, 30,98 ha na łąki, 75,36 ha na pastwiska, 3,48 ha na lasy, 8,22 ha na ogrody warzywne, 2,08 ha na szkółki drzew owocowych, 25,43 ha na parki, 14,55 ha na podwórza, zabudowania, drogi, 5,08 ha na wody, 20,79 ha na nieużytki.

Organ ustalił, że aktualnym właścicielem działek oznaczonych w ewidencji gruntów i budynków miasta S. nr: 1, 2, 6, 7, 8, 9, 10, 11, jest Skarb Państwa, a wykonawcą prawa własności Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie. Natomiast prawo własności działek nr: 3, 4 i 5, w oparciu o akt notarialny - umowę nieodpłatnego przekazania przez Agencję Nieruchomości Rolnych z dnia 17 grudnia 2010 r. Nr Repertorium [...], nabyła Gmina S.

2. Odwołanie od decyzji Wojewody Podkarpackiego z dnia [...] czerwca 2013 r. wniosła Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie żądając uchylenia decyzji w całości i orzeczenia co do istoty sprawy poprzez wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy o łącznej powierzchni 26,4478 ha podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 li. e dekretu, ewentualnie uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej k.p.a.) umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr 3 o powierzchni 0,0955 ha, nr 4 o powierzchni 0,5122 ha, nr 5 o powierzchni 2,0088 ha (obręb S., powiat przeworski).

W uzasadnieniu tej decyzji, powołując art. 28 k.p.a., organ wskazał, że w postępowaniach w sprawie podpadania nieruchomości pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej stronami są byli właściciele nieruchomości lub ich spadkobiercy oraz aktualni jej właściciele i użytkownicy wieczyści.

Zespół pałacowo-parkowy objęty zaskarżoną decyzją obejmuje szereg działek ewidencyjnych, należących niegdyś w całości do Skarbu Państwa, którego prawa właścicielskie wykonywała Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie. W dniu 17 grudnia 2010 r. działki ewidencyjne nr 3 o powierzchni 0,0955 ha, nr 4 o powierzchni 0,5122 ha, nr 5 o powierzchni 2,0088 ha zostały nieodpłatnie przekazane Gminie S., która nadal jest ich właścicielem, jak wynika z wpisu w dziale II księgi wieczystej [...].

Agencja Nieruchomości Rolnych była więc uprawniona do skutecznego wniesienia odwołania jedynie w zakresie pozostałych działek ewidencyjnych, w przypadku których nadal wykonuje prawo własności Skarbu Państwa.

Zdaniem organu z nagłówka i treści odwołania nie wynika, by odwołujący się ograniczył swoje odwołanie do tej właśnie części. Wnioski odwołania obejmują uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy w zakresie całego zespołu pałacowo-parkowego, a więc także części stanowiącej własność Gminy S.

Skoro decyzja Wojewody Podkarpackiego została zaskarżona w całości, to w ocenie organu, Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie nie miała interesu prawnego, aby złożyć odwołanie w części dotyczącej działek nr 3 powierzchni 0,0955 ha, nr 4 o powierzchni 0,5122 ha, nr 5 powierzchni 2,0088 ha, stanowiących własność innego podmiotu.

Z tego względu organ umorzył postępowanie odwoławcze w części dotyczącej działek stanowiących własność Gminy S. Wskazał, że odwołanie w pozostałej części zostanie rozpatrzone poprzez wydanie odrębnej decyzji.

3. Skargi na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] października 2013 r. wniosły Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie oraz Gmina S. (skargi te zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia postanowieniem z dnia 16 stycznia 2014 r).

W skardze Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania zarzucając jej naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr 3 o powierzchni 0,0955 ha, nr 4 o powierzchni 0,5122, nr 5 o powierzchni 2,0088 ha (obręb S., powiat przeworski).

W uzasadnieniu skargi wskazano, że wymienione działki stanowiły integralną część zespołu pałacowo parkowego w S. i były ściśle z nim powiązane zarówno pod względem funkcjonalnym, organizacyjnym i finansowym, zatem Agencja Nieruchomości Rolnych posiada interes prawny w niniejszym postępowaniu również w zakresie dotyczącym tych działek chcąc wykazać związek funkcjonalny i w związku z tym przysługuje jej przymiot strony.

W swojej skardze Gmina S. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego, zarzucając naruszenie prawa materialnego tj. art. 28 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie posiadała interesu prawnego w zaskarżeniu całości decyzji wydanej przez Wojewodę Podkarpackiego. Podobnie, jak w skardze Agencji Nieruchomości Rolnych wskazano, że w dniu przekazania na rzecz Skarbu Państwa wszystkie działki objęte odwołaniem Agencji Nieruchomości Rolnych były ze sobą powiązane, a sprawa winna być rozpoznawana jako całość. Wyłączenie ze sprawy działek nr 3, 4 i 5 może uniemożliwić wykazanie przez Agencję Nieruchomości Rolnych, że zespół pałacowo - parkowy w S. w chwili przekazania na rzecz Skarbu Państwa jako całość podpadał pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Uczestnik postępowania A.C., reprezentowany przez adwokata wniósł o oddalenie skarg i zasądzenie kosztów postępowania sądowego podnosząc, że działki ewidencyjne nr 3, 4 i 5 nie są nierozerwalnie związane z resztą dawnego majątku. Świadczy o tym fakt, że Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie w dniu 17 grudnia 2010 r. dokonała niejako podziału przedmiotowego dawnego majątku ziemskiego i umową notarialną przeniosła część jego własności w postaci ww. działek na Gminę S., która była zresztą stroną postępowania administracyjnego przed Wojewodą Podkarpackim i miała możliwość zaskarżyć przedmiotową decyzję w części dotyczącej wymienionych działek, stanowiących jej własność.

4. Wojewódzki Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skarg uznał, że zasługują one na uwzględnienie. W ocenie tego Sądu zaskarżona decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydana została z naruszeniem przepisu art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 k.p.a., co miało wpływ na wynik sprawy bowiem brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr 3 o powierzchni 0,0955 ha, 4 o powierzchni 0,5122 ha i 5 o powierzchni 2,0088 ha (obręb S., powiat przeworski).

Sąd Wojewódzki wskazał, że zgodnie z art. 28 k.p.a., stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek, przy czym o istnieniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego przyznające stronie określone uprawnienie lub nakładające obowiązek.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezsporne było, że właścicielem działek ewidencyjnych nr 3, 4 i 5, w zakresie których Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi umorzył postępowanie odwoławcze, jest Gmina S., a nie Skarb Państwa, którego uprawnienia właścicielskie wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie. Nie oznacza to jednak, że Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie odwoławczym decyzji organu I instancji w całości. Kwestią o zasadniczym znaczeniu w tej sprawie jest bowiem ustalenie przedmiotu postępowania, w ramach którego wydana została decyzja o umorzeniu postępowania odwoławczego w części dotyczącej wymienionych działek ewidencyjnych.

Sąd Wojewódzki wskazał, że postępowanie administracyjne wszczęte zostało wnioskiem A.C. (doprecyzowanym wnioskiem z dnia 26 listopada 2007 r.) o ustalenie, że nieruchomość stanowiąca zespół pałacowo-parkowy w S. złożona z działek: 1 o pow. 0,0607 ha, 2 o pow. 0,1236 ha, 3 o pow. 0,0955 ha, 4 o pow. 0,5122 ha, 5 o pow. 2,0088 ha, 6 o pow. 2,6618 ha, 7 o pow. 7,0278 ha, 8 o pow. 0,0846 ha, 9 o pow. 0,2319 ha, 10 o pow. 12,2467, 11 o pow. 1,3942, o łącznej pow. 26,4478 ha nie podpada pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Jak podkreślił Sąd mając na uwadze taki przedmiot sprawy, należało w pierwszej kolejności ocenić, czy sprawa ta stanowi sprawę podzielną. Tylko bowiem wówczas, gdyby sprawa była podzielna, można byłoby z niej wyodrębnić części nadające się do rozstrzygnięcia względnie samodzielnego, a tym samym możliwe byłoby wydanie decyzji częściowej, rozstrzygającej sprawę co do istoty w określonym zakresie. W ocenie Sądu, sprawa, w której wydana została kwestionowana odwołaniem decyzja Wojewody Podkarpackiego nie stanowi sprawy podzielnej. Konsekwencją powyższego ustalenia jest stwierdzenie o braku możliwości odrębnego, częściowego rozstrzygania przez organ administracji publicznej – co do istoty – w zakresie poszczególnych działek ewidencyjnych wchodzących w skład nieruchomości stanowiącej zespół pałacowo-parkowy.

Jak podkreślono w uzasadnianiu interes prawny Agencji Nieruchomości Rolnych, która jest stroną postępowania w sprawie z wniosku A.C. o ustalenie, że nieruchomość wymieniona w tym wniosku jako zespół pałacowo-parkowy nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej, nie może być w postępowaniu odwoławczym zawężony do tych tylko działek ewidencyjnych, których właścicielem jest aktualnie Skarb Państwa.

Przedmiotem ustalenia w sprawie nie jest bowiem to, czy określona działka ewidencyjna podpadała, czy nie podpadała pod przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Źródłem sporu, a w konsekwencji istotą postępowania, w ramach którego Wojewoda Podkarpacki wydał decyzję z dnia [...] czerwca 2013 r. jest ustalenie, czy określona we wniosku nieruchomość (o danej powierzchni i granicach) przeszła na własność Skarbu Państwa w sytuacji, gdy zdaniem poprzedniego właściciela (jego następców prawnych) nieruchomość nie miała charakteru rolniczego.

Z tej przyczyny, zdaniem Sądu pierwszej instancji, niedopuszczalne było umorzenie postępowania odwoławczego w części dotyczącej trzech wymienionych w zaskarżonej decyzji działek ewidencyjnych, zaś obowiązkiem organu było rozpatrzenie sprawy w drugiej instancji w jej całokształcie. W konsekwencji uznając naruszenie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję. Rozstrzygnięcie zawarte w punkcie 2 wyroku Sąd oparł na przepisie art. 152 p.p.s.a. O zwrocie kosztów postępowania sądowego, w punkcie 3 i 4 wyroku, na rzecz odpowiednio Agencji Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie oraz Gminy S. Sąd pierwszej instancji orzekł, na podstawie przepisu art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.

4. Skargę kasacyjną od wyroku złożył Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi zaskarżając go w całości i zarzucając mu:

1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, to jest:

- art. 28 k.p.a. w zw. z art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (tekst jedn. Dz.U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.) oraz art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN polegającą na przyjęciu, że właściciel części działek ewidencyjnych objętych postępowaniem w sprawie podpadania nieruchomości pod art. 2 ust. 1 lit e) dekretu PKWN ma interes prawny (a tym samym przymiot strony) także w odniesieniu do pozostałych działek ewidencyjnych objętych tym postępowaniem, co do których nie posiada on żadnego tytułu prawnego;

- § 5 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN w związku z art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN polegającą na przyjęciu, że przedmiot postępowania prowadzonego w trybie § 5 rozporządzenia jest niepodzielny, a zatem niedopuszczalne są odmienne rozstrzygnięcia organu odwoławczego w odniesieniu do różnych części nieruchomości objętych jednym wnioskiem.

2) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 127 § 1 k.p.a. i § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN poprzez przyjęcie, że organ odwoławczy, w sytuacji wniesienia odwołania przez jedną ze stron mającą tytuł prawny jedynie do niektórych nieruchomości objętych postępowaniem pierwszoinstancyjnym, ma obowiązek rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, także w części dotyczącej nieruchomości, której właściciel nie zaskarżył decyzji pierwszoinstancyjnej (wbrew zasadzie skargowości);

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, w związku z art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w sprawie brak było podstaw do umorzenia postępowania odwoławczego w części dotyczącej działek ewidencyjnych nr 3 o pow. 0,0955 ha, 4 o pow. 0,5122 ha, 5 o pow. 2,0088 ha (obręb S., powiat przeworski).

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w uzasadnieniu skarżonego wyroku próżno jednak szukać odpowiedzi na pytanie, jaki wpływ na sytuację prawną Skarbu Państwa (którego prawa wykonuje Agencja Nieruchomości Rolnych) mogłoby mieć rozstrzygnięcie dotyczące działek nr 3, 4 i 5 (stanowiących przecież - okoliczność ta jest bezsporna - własność Gminy S.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie dokonał błędnej wykładni art. 28 k.p.a., uznając, że Skarb Państwa (Agencja Nieruchomości Rolnych) miał interes prawny, aby zaskarżyć decyzję Wojewody Podkarpackiego także w części dotyczącej działek stanowiących własność Gminy S.

Sąd ten przyjął, że sprawa ma charakter niepodzielny, co również jest zdaniem skarżącego kasacyjnie, błędne, gdyż sprawa prowadzona w trybie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN nie dotyczy bowiem nieruchomości w ścisłym tego słowa znaczeniu (odrębnego przedmiotu własności, dla którego prowadzona jest konkretna księga wieczysta), lecz określonej przez wnioskodawcę części powierzchni ziemi, niezależnie od jej nomenklatury wieczystoksięgowej lub geodezyjnej.

Przedmiotem postępowania nie jest więc a priori określony i dany raz na zawsze wykaz działek, zależy on bowiem od uznania strony, która wskazuje działki ewidencyjne we wniosku (np. wszystkie działki składające się na jedną nieruchomość, część działek składających się na jedną nieruchomość, działki wchodzące w skład różnych nieruchomości; także części działek, jeśli są możliwe do zidentyfikowania), częstokroć w trakcie postępowania modyfikując swoje żądanie. Skoro wnioskodawca może dowolnie zakreślać przedmiot postępowania, to nie ma przeszkód, aby postępowanie odwoławcze było ograniczone do części, co do której odwołujący się ma interes prawny.

Zakres żądania jest kształtowany przez subiektywny pogląd wnioskodawcy o tym, że wskazane działki tworzą część rezydencjonalną, a nie przez obiektywne istnienie zespołu pałacowo-parkowego i granicach. Dopiero na skutek rozpatrzenia wniosku można określić, czy działki określane jako zespół pałacowo-parkowy stanowiły taki kompleks, a jeśli tak - to w jakiej części. Z praktyki orzeczniczej Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wynika, że w wielu przypadkach jedynie część działek objętych wnioskiem stanowi część rezydencjonalną, w związku z tym tylko ta część jest uznawana za niepodpadającą pod art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN, co potwierdza judykatura.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie przyjęte przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stanowisko o niepodzielności sprawy prowadzonej na podstawie § 5 rozporządzenia w sprawie wykonania dekretu PKWN oznaczałoby, że wniesienie odwołania przez obecnego właściciela części nieruchomości prowadzi do rozpoznania sprawy przez organ odwoławczy także w odniesieniu do nieruchomości stanowiących własność innych osób, które odwołania nie złożyły (nawet wbrew woli tych ostatnich). W związku z tym pozostali obecni właściciele (Gmina S.) pozbawieni byliby swobody dysponowania swoimi uprawnieniami procesowymi; nawet w przypadku akceptacji decyzji pierwszoinstancyjnej byliby oni arbitralnie uznani za niezadowolonych z niej.

5. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Agencja Nieruchomości Rolnych Oddział Terenowy w Rzeszowie wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu odpowiedzi wskazano, że działki objęte postępowaniem stanowiły integralną część zespołu pałacowo – parkowego w S. i były z nim ściśle powiązane pod względem funkcjonalnym, organizacyjnym i finansowym co oznacza, że Agencji Nieruchomości Rolnych przysługuje interes prawny a tym samym przymiot strony.

Fakt wykazania tytułu prawnego do niektórych nieruchomości nie ogranicza w żadnym stopniu organu odwoławczego do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Gmina S. wniosła o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych popierając stanowisko zawarte w uzasadnieniu skarżonego wyroku. Podkreślono, że wyłączenie spod rozpoznania części nieruchomości uniemożliwi ustalenie wzajemnych relacji między majątkiem ziemskim a zespołem pałacowo-parkowym, w konsekwencji ustalenie ich charakteru w dacie wejścia w życie dekretu PKWN.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

6. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki określone w § 2 art. 183 p.p.s.a. w tej sprawie nie występują. Tym samym wyrok Sądu I instancji podlega kontroli pod kątem ustalenia, czy jest on wadliwy w zakresie objętym zarzutami wyartykułowanymi w skardze kasacyjnej. Dodać przy tym należy, że rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli wskazanymi przepisami prawa materialnego lub procesowego. Natomiast NSA nie jest władny badać czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w podstawach, na których środek oparto.

7. Skarga kasacyjna jest zasadna w zakresie obu sformułowanych w niej podstaw. Zgodnie z regułą ogólną stroną, która ma bezpośredni interes prawny w postępowaniu dotyczącym stwierdzenia czy dana nieruchomość podpada pod działanie przepisów dekretu o reformie rolnej jest były właściciel lub jego następca prawny oraz podmiot, któremu aktualnie przysługuje tytuł prawny (własność, użytkowanie wieczyste) do przedmiotowej nieruchomości. W niniejszej sprawie nie ma wątpliwości, że przymiot strony, jako implikacja bezpośredniego interesu prawnego, przysługuje w niniejszym postępowaniu Agencji Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa w odniesieniu do nieruchomości (działek), których jest użytkownikiem w imieniu Skarbu Państwa, zaś Gminie S. - w odniesieniu do nieruchomości (działek) nr 3, 4, i 5 jako ich właścicielowi.

Kwestią sporną, objętą pierwszą wskazaną podstawą skargi kasacyjnej jest to, czy Agencja Nieruchomości Rolnych Skarbu Państwa ma również interes prawny w postępowaniu odnoszącym się nieruchomości, stanowiących własność Gminy S. Problem ten, rozpatrywany przez Sąd I instancji w odniesieniu do pojęcia "niepodzielności" sprawy w gruncie rzeczy ma złożoną naturę materialnoprawną i procesową. Rozpatrując go pod kątem przedmiotu postępowania należy wskazać, że zadaniem postępowania administracyjnego prowadzonego w stosunku do tego przedmiotu w oparciu o przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) było ustalenie i rozstrzygnięcie, czy część majątku ziemskiego w postaci zespołu pałacowo-parkowego położonego w S. podpadała pod art. 2 ust. 1 lit. e dekretu i tym samym podlegała przejęciu na cele reformy rolnej.

Podstawowym obowiązkiem organu administracji w takim postępowaniu było ustalenie, czy wszystkie nieruchomości wchodzące w skład konkretnej nieruchomości ziemskiej (objęte wnioskiem) miały bezpośrednio charakter rolniczy bądź, w przypadku braku takiego stwierdzenia, były funkcjonalnie związane z taką nieruchomością ziemską. Ów "związek funkcjonalny", ma decydujące znaczenie przy ocenie stanów faktycznych, w których na nieruchomościach obejmujących zespoły pałacowo-parkowe czy dworsko-pałacowe, z tej przyczyny, że na cele reformy rolnej mogły być przejmowane takie nieruchomości, które stanowiły tereny, a nie obiekty rezerwowane dla realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 pkt d i e) dekretu PKWN.

W judykaturze, w szczególności po podjęciu uchwały składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. sygn. akt OPS 2/06 (ONSAiWSA 2006, nr 5, poz. 123), utrwaliło się jednolite stanowisko, co do rozumienia "związku funkcjonalnego" obiektów o charakterze nierolniczym z gospodarstwem rolnym jako przesłanki koniecznej dla uznania, że "rezydencja" właściciela nieruchomości ziemskiej przeszła na rzecz Państwa na mocy dekretu PKWN.

Taki "związek funkcjonalny" zachodzi, co do zasady, gdy nie jest możliwe prawidłowe funkcjonowanie gospodarstwa rolnego bez części rezydencjalnej i odwrotnie, natomiast o jego występowaniu w danej sprawie decydują okoliczności faktyczne ustalone w danej sprawie. Ze względu na granice i przedmiot niniejszej skargi kasacyjnej nie ma potrzeby przytaczania bogatego orzecznictwa w tym zakresie, konieczne jest natomiast podkreślenie, że badaniu – w aspekcie wskazanego powiązania funkcjonalnego, podlegają łącznie wszystkie nieruchomości objęte postepowaniem administracyjnym prowadzonym w oparciu o § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

W następstwie takiego badania wskazanego powiązania funkcjonalnego może dojść do rozstrzygnięcia, w którym tylko niektóre z ogółu nieruchomości (działek) objętych wnioskiem dotyczącym zespołu pałacowo-parkowego mogą zostać uznane za podpadające albo niepoddające pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, na co trafnie zwraca się uwagę w skardze kasacyjnej. Przeczy to konstatacji Sądu Wojewódzkiego o niemożliwości odrębnego rozstrzygania o poszczególnych nieruchomościach objętych wnioskiem.

8. Odnosząc się do kwestii przedmiotowej wskazać należy, że pojęcie "niepodzielności", którym operuje Sąd pierwszej instancji nie jest kategorią procesową ani też materialnoprawną. Nie ma bowiem o niej mowy w przepisach kodeksowych lub przepisach rozporządzenia o reformie rolnej. Sytuację prawną, która występuje w przedmiotowej sprawie należy natomiast rozważyć w kontekście współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym.

Zagadnienie to jest złożone i w niektórych aspektach sporne, gdyż regulacja kodeksowa jest szczątkowa (wyłącznie art. 62 k.p.a.). W doktrynalnej charakterystyce instytucji współuczestnictwa w postępowaniu administracyjnym zwraca się uwagę, że o współuczestnictwie decydują więzi wewnętrzne lub zewnętrzne oraz materialne bądź procesowe podłoża sprawy administracyjnej (por. A. Skóra, Współuczestnictwo w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2009, s 163 i n.).

Na tle przedstawionej wyżej charakterystyki sprawy, opartej na art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN, wzajemna relacja skarżących Agencji Nieruchomości Rolnych oraz Gminy S. ma charakter formalny i procesowy. Istniejąca między tymi podmiotami więź wynikająca z przedmiotu i trybu prowadzonego przez organ jednego postępowania administracyjnego może być rozpatrywana wyłącznie jako przypadek współuczestnictwa formalnego z art. 62 k.p.a., czyli współuczestnictwa opartego na więzi zewnętrznej wynikającej z jednakowej podstawy prawnej i jednakowej podstawy faktycznej spraw administracyjnych objętych właściwością tego samego organu.

Uznać należy, że bezpośredni interes prawny, pojmowany jako kategoria prawa materialnego, nie przysługuje Agencji Nieruchomości Rolnych w odniesieniu do nieruchomości, których Agencja ta nie jest właścicielem albo użytkownikiem wieczystym. Rozstrzygnięcie sprawy w stosunku do nieruchomości stanowiących własność Gminy S. nie zmienia sytuacji prawnej Agencji Nieruchomości Rolnych w odniesieniu do nieruchomości (działek), których jest właścicielem. Nie implikuje też w żadnym zakresie wyniku sprawy w stosunku do tychże działek. Prawa Agencji Nieruchomości Rolnych i interes prawny z nich wynikający są bowiem autonomiczne i niekolizyjne w stosunku do praw i interesu prawnego Gminy S.

Formalny charakter więzi między tymi podmiotami umożliwia jedynie prowadzenie jednego postępowania, w ramach którego rozstrzygane są sprawy oparte na jednakowej lub bardzo zbliżonej podstawie prawnej i faktycznej. Nie powoduje to jednak powstania między tymi podmiotami lub sprawami węzłów materialnoprawnych, będących przecież fundamentami interesu prawnego wymaganego również do zaskarżenia decyzji jako strony w odniesieniu do konkretnej sprawy objętej danym postępowaniem.

Stan faktyczny sprawy nie daje również podstaw do wywodzenia takiego interesu, a zatem i legitymacji Agencji Nieruchomości Rolnych do wniesienia odwołania w zakresie dotyczącym działek będących własnością gminy S. z innych praw materialnych, w szczególności tzw. praw refleksowych, które uzasadniają pośredni interes prawny w zaskarżeniu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2016 r., I OSK 1138/14).

Dlatego umarzając postępowanie odwoławcze w stosunku do wskazanych w zaskarżonej decyzji działek organ trafnie uznał, co błędnie ocenił Sąd Wojewódzki, że Agencja Nieruchomości Rolnych nie ma interesu prawnego w postępowaniu odwoławczym, w odniesieniu do tych działek, których właścicielem jest inny podmiot (Gmina S.). Z tych względów zarzuty stawiane zaskarżonemu orzeczeniu zasługują na uwzględnienie.

Uznając, że zachodzą przesłanki do rozstrzygnięcia istoty sprawy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił obie skargi.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 202 § 1 p.p.s.a.