Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1125/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2018-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 52
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.
article: art. 15 par. 1 art. 33 par. 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 1966 nr 24 poz 151
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jerzy Bortkiewicz sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant asystent sędziego Magdalena Tambelli – Orwat po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi J. W. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zarzutów w postępowaniu egzekucyjnym oddala skargę.


UZASADNIENIE

Postanowieniem z [...] czerwca 2017r. nr [....] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T., na podstawie art. 34 § 1 i § 5 oraz art. 33 § 1 pkt 4 i 5 ustawy z 17.06.1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016r. poz. 599 ze zm. – dalej: "u.p.e.a."), oraz art. 123 ustawy z 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz.U. z 2016r., poz. 23), po rozpatrzeniu zarzutów zgłoszonych przez J. W. w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej, uznał zgłoszone zarzuty za nieuzasadnione.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z [...] maja 2017r. nr [...], wymierzył J. W. grzywnę w celu przymuszenia wykonania obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 59,93 m², wybudowanego na działce o nr geodezyjnym [...]/1 w miejscowości Z., gmina L. Wraz z ww. postanowieniem, organ doręczył zobowiązanemu tytuł wykonawczy nr [...] stosowany w egzekucji obowiązku o charakterze niepieniężnym.

Pismem z dnia [...] maja 2017r. zobowiązany J. W., wniósł zarzuty w sprawie prowadzonego postępowania egzekucyjnego, podnosząc zarzut błędu, co do osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku wskazanej w decyzji PINB z [...] grudnia 2014r. oraz niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym, a także błędne uznanie przez organ, że podział nieruchomości do użytkowania (podział quo ad usum) pomiędzy współwłaścicieli nieruchomości nie ma wpływu na ustalenie, który ze współwłaścicieli zobowiązany jest do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę.

PINB wskazał, że decyzją z [...] grudnia 2014r. znak: [...], utrzymaną w mocy decyzją WINB z [...] lutego 2015r. nakazał K. Z. oraz P. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy 59,93 m², wybudowanego na działce o nr geodezyjnym [...]/1 w miejscowości Z., gmina L., bez wymaganego pozwolenia. Z akt sprawy wynika, że powyższy obowiązek nie został przez zobowiązanych wykonany, natomiast aktualnie tytuł prawny do nieruchomości posiadają K. Z. oraz J. W.

Odnośnie zarzutu, o którym mowa w art. 33 pkt 4, tj. błąd co do osoby zobowiązanej, organ wskazał, że J. W. jest współwłaścicielem nieruchomości o nr geodezyjnym [...]/1 w miejscowości Z., gmina L., obarczonej samowolą budowlaną w postaci wybudowanego budynku mieszkalnego o pow. zabudowy 59,93 m². W związku z posiadanym tytułem prawnym do nieruchomości, jest w niniejszej sprawie jednym ze zobowiązanych, co wynika z art. 52 Prawa budowlanego. W związku z okolicznością, ze inwestor nie posiada aktualnie tytułu do nieruchomości, zobowiązanym jest właściciel, a także współwłaściciel, w związku z powyższym organ zarzut ten uznał za nieuzasadniony. W zakresie zarzutu art. 33 pkt 5, tj. niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym organ wskazał na stanowisko orzecznictwa i doktryny, z którego wynika, że niewykonalność obowiązku polega na niemożności jego wykonania nawet w przypadku uwzględnienia aktualnych osiągnięć wiedzy i techniki. PINB nie rozstrzygał w przedmiocie zarzutu błędnego uznania przez PINB, że podział quo ad usum pomiędzy współwłaścicieli nieruchomości nie ma wpływu na ustalenie, który ze współwłaścicieli zobowiązany jest do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę, jest to bowiem zarzut merytoryczny, niewynikający z katalogu, zawartego w art. 33 u.p.e.a.

W zażaleniu na powyższe postanowienie J. W., zarzucił naruszenie przepisów art. 33 § 1 pkt 4 i 5 u.p.e.a. oraz art. 52 Prawa budowlanego, a także błędne uznanie, że podział quoad usum w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia. Zobowiązany wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienie, tytułu wykonawczego nr [...] oraz umorzenie postępowania egzekucyjnego w stosunku do siebie.

W ocenie wnoszącego zażalenie błędne jest uznanie przez PINB, że zobowiązany jest on do wykonania obowiązku ustalonego w decyzji PINB w T. z [...] grudnia 2014 r. Obowiązek bowiem wynikający z tej decyzji nałożony został na K. Z. oraz P. W. Wnoszący zażalenie wskazał, że w związku z powyższym, na podstawie tej decyzji nie może być przeciwko niemu wszczęte postępowanie egzekucyjne. Nabył własność udziałów w nieruchomości nr [...]/1 od P. W., przy czym poprzedni właściciele dokonali jej podziału do użytkowania i korzystania (podział quo ad usum). W wyniku tego podziału w chwili nabycia udziałów we współwłasności, wnoszący zażalenie wskazał, iż objął w samoistne posiadanie i wyłączne użytkowanie niezabudowaną część tej nieruchomości. Zabudowaną część nieruchomości objęła w samoistne posiadanie i wyłączne użytkowanie współwłaścicielka K. Z.

W ocenie wnoszącego zażalenie, błędny jest pogląd organu pierwszej instancji, że podział quo ad usum nie ma wpływu na wykonanie obowiązku, pozostaje on bowiem w sprzeczności z art. 28 ust. 2 i art. 52 Prawa budowlanego. Przy orzekaniu o obowiązku rozbiórki budynku należy mieć na uwadze, że osoba zobowiązana w decyzji do rozbiórki musi mieć realną możliwość wykonania takiego obowiązku. Sam tytuł prawny – jak wskazał wnoszący zażalenie – nie jest wystarczający do nałożenia obowiązku wykonania rozbiórki. Zdaniem wnoszącego zażalenie, spośród osób zobowiązanych do wykonania obowiązku rozbiórki organ nadzoru budowlanego zobowiązany jest wskazać tego, kto ma prawny obowiązek oraz realną możliwość wykonania takiej decyzji, przy czym odpowiedzialność ta nie jest solidarna. Podział quoad usum wywiera określone skutki prawne i faktyczne. Wydzielone części współwłaściciele obejmują w samoistne i wyłączne użytkowanie oraz sprawują wyłączny zarząd tą wydzieloną częścią nieruchomości.

Organ, w ocenie wnoszącego zażalenie, przed wszczęciem egzekucji zobowiązany był ustalić, czy ma on realną możliwość wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę budynku z [...] grudnia 2014 r., co wynika z art. 29 par. 1 u.p.e.a. Wnoszący zażalenie stwierdził, że nie ma takiej możliwości, ponieważ w wyniku podziału quo ad usum objął w samoistne posiadanie i wyłączne użytkowanie oraz w wyłączny zarząd niezabudowaną część nieruchomości. Nigdy nie był posiadaczem, użytkownikiem czy zarządcą tej części nieruchomości, na której znajdują się budynki, w tym budynek, który ma być rozebrany. Wnoszący zażalenie zakwestionował dokonaną przez organ wykładnię pojęcia "niewykonalność".

Postanowieniem z [...] lipca 2017r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 83 ust. 2 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1332), art. 17 § 1, art. 18, art. 23 § 1 i § 4 oraz art. 33 § 1 pkt 4 i 5 oraz art. 34 § 4 i § 5 ustawy z 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t. jedn. Dz.U. z 2017r., poz. 1201), utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

Organ odwoławczy wskazał, że podstawą zarzutów egzekucyjnych mogą być wyłącznie okoliczności enumeratywnie wymienione w art. 33 § 1 pkt 1-10 u.p.e.a.

Odnosząc się do zarzutu opartego o art. 33 § 1 pkt 4 u.p.e.a. WINB wyjaśnił, że w dniu wydania egzekwowanej decyzji, tj. w dniu [...].12.2014 r., P. W. posiadał tytuł prawny do nieruchomości i miał prawne możliwości złożenia środków zaskarżenia co do nałożonego na niego obowiązku. Wskutek sprzedaży swojej części P. W. nie ma już prawa do dysponowania tą nieruchomością, zatem też nie jest zobowiązanym do wykonania nałożonego obowiązku. Jego następcą prawnym stał się J. W., będący łącznie z K. Z. współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości w częściach odpowiednio 495/500 i 5/500. Wnoszący zażalenie posiada obecnie prawo do dysponowania niniejszą nieruchomością i jest w pełni za tę nieruchomość odpowiedzialny i zobowiązany do wykonania obowiązków z nią związanych. Organ odwoławczy wskazał, że wszelkie ewentualne roszczenia wobec poprzedniego właściciela (np. o sprzedaż nieruchomości wraz z samowolą budowlaną czy o dokonany podział quo ad usum) nie są przedmiotem postępowania przed organami nadzoru budowlanego. Podział quoad usum na przedmiotowej nieruchomości, który umownie reguluje jej podział pomiędzy współwłaścicielami, jak wskazał WINB, wiąże tylko jej strony, a nie modyfikuje obowiązków wynikających z przepisów prawa budowlanego. Wobec powyższego, osobami zobowiązanymi do wykonania przedmiotowego nakazu rozbiórki są wszyscy współwłaściciele nieruchomości, wobec których organ nadzoru budowlanego prowadzi indywidualnie postępowanie egzekucyjne.

Odnosząc się do zarzutu opartego na art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. organ odwoławczy wskazał, że o niewykonalności obowiązku można mówić wyłącznie wówczas, gdy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym, czyli oznacza to sytuację, w której istnieją niezależne od zobowiązanego oraz trwałe przyczyny braku możliwości wykonania obowiązku. W ocenie WINB wnoszący zażalenie ma realną możliwość wykonania tej decyzji, techniczna możliwość rozbiórki przedmiotowego obiektu istnieje, a decyzja ta nie jest sprzeczna z prawem. Organ zwrócił uwagę, że o niewykonalności nie stanowi dokonany podział quo ad usum

Organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej, nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Organ egzekucyjny nie jest ponadto uprawniony do badania zasadności decyzji będącej podstawą egzekucji, tj. decyzji PINB w T. z [...].12.2014r.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższe postanowienie J. W. zarzucił, analogicznie jak w zażaleniu:

- naruszenie przepisów art. 33 § 1 pkt 4 i 5 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oraz art. 52 Prawa budowlanego poprzez uznanie, że skarżący, jako współwłaściciel nieruchomości zobowiązany jest wykonać obowiązek wynikający z decyzji z [...] grudnia 2014 r. w sprawie [...] mimo podziału nieruchomości do użytkowania i korzystania pomiędzy współwłaścicielami, a zarzut niewykonalności obowiązku wynikającego z w/w decyzji jest całkowicie bezzasadny,

- błędne uznanie, że podział nieruchomości pomiędzy współwłaścicielami do wyłącznego użytkowania i korzystania (podział quo ad usum) w niniejszej sprawie nie ma żadnego znaczenia.

W związku z powyższym skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz postanowienia PINB z [...] czerwca 2017r. nr [...], uchylenie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...].05.2017 r. w całości, umorzenie postępowania w stosunku do skarżącego oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania.

Zarzuty skargi stanowią w swej istocie powtórzenie zarzutów zażalenia.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonego postanowienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga podlega oddaleniu.

Przedmiot sądowej kontroli legalności w niniejszej sprawie stanowi postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. (dalej WINB) z [...] lipca 2017r. nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymujące w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. (dalej PINB) z dnia [...] czerwca 2017r. o uznaniu za nieuzasadnione zarzutów zgłoszonych w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej obowiązku rozbiórki budynku mieszkalnego wzniesionego na nieruchomości nr dz. [...]/1 w miejscowości Z. gm. L. wynikającego z decyzji PINB z [...] grudnia 2014r.

Zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane w trybie przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2016r. poz. 599 z późn.zm., dalej "u.p.e.a."). Ustawa ta zgodnie z art. 1 określa: 1) sposób postępowania wierzycieli w przypadkach uchylania się zobowiązanych od wykonania ciążących na nich obowiązków, o których mowa w art. 2, 2) prowadzone przez organy egzekucyjne postępowanie i stosowane przez nie środki przymusu służące doprowadzeniu do wykonania lub zabezpieczenia wykonania obowiązków, o których mowa w art. 2.

Egzekucję administracyjną stosuje się do obowiązków określonych w art. 2 (w tym obowiązków o charakterze niepieniężnym pozostających we właściwości organów administracji publicznej), gdy wynikają one z decyzji lub postanowień właściwych organów, albo - w zakresie administracji rządowej i jednostek samorządu terytorialnego - bezpośrednio z przepisu prawa, chyba że przepis szczególny zastrzega dla tych obowiązków tryb egzekucji sądowej (art. 3 § 1 u.p.e.a.). Zgodnie z art. 5 § 1 pkt 1 ustawy, uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 jest w odniesieniu do obowiązków wynikających z decyzji lub postanowień organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego - właściwy do orzekania organ I instancji.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w T. jest zarówno wierzycielem (art. 1a pkt 13 w zw. z art. 5 § 1 pkt 1), jak i organem egzekucyjnym obowiązku (art. 1a pkt 7 w zw. z art. 20 § 1 pkt 4 u.p.e.a.), egzekucji administracyjnej podlega bowiem obowiązek o charakterze niepieniężnym - rozbiórki budynku mieszkalnego.

Niesporne w sprawie pozostaje, że decyzją z [...] grudnia 2014r. ([...]) PINB, na podstawie art. 49 ust. 3 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane, nakazał K. Z. oraz P. W. rozbiórkę budynku mieszkalnego o powierzchni zabudowy: 6,55m × 9,15m = 59,93m2, wybudowanego na działce nr [...]/1 w miejscowości Z. gm. L. bez wymaganego pozwolenia na budowę. Decyzja została utrzymana w mocy ostateczną decyzją WINB z [...] lutego 2015r.

Mając na uwadze zarzuty skarżącego zwrócić należy uwagę, iż z treści uzasadnienia tej decyzji wynika, że inwestorem tego budynku był A. S., który w toku postępowania legalizacyjnego nie uiścił opłaty legalizacyjnej, w związku z czym orzeczono nakaz rozbiórki. Organ ustalił jednak, że w toku postępowania inwestor A. S. sprzedał swoje udziały w nieruchomości córce – K. Z. (z domu S.) oraz P. P. W. Także udziały po zmarłej J. S. nabyła K. Z. W dacie wydania decyzji współwłaścicielami nieruchomości (działki nr [...]/1) byli K. Z. i P. W., a inwestor stracił prawo do dysponowania nieruchomością. Organ zatem zgodnie z art. 52 P.b. uznał, że tytuł prawny uprawniający do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę posiadali współwłaściciele nieruchomości, jako następcy prawni, na których nałożył obowiązek. Stanowisko to zaakceptował i potwierdził WINB w decyzji z [...] lutego 2015r. po rozpatrzeniu odwołania P. W.

Organ ustalił, że w lipcu 2015r. P. W. zbył swój udział we własności nieruchomości J. W. W piśmie z [...] września 2016r. w odpowiedzi na zawiadomienie o przeprowadzeniu oględzin, J. W. ogólnikowo poinformował organ, że współwłaściciele działki oznaczonej nr [...]/1 w oparciu o przepis art. 206 i 207 kc dokonali podziału działki do użytkowania i korzystania (podział quo ad usum), w wyniku którego z chwila nabycia udziału we własności tej nieruchomości objął w samoistne posiadanie i wyłączne użytkowanie niezabudowana cześć tej nieruchomości. Zdaniem skarżącego decyzje nakazujące rozbiórkę oraz opróżnienie innego lokalu powinny być kierowane do osób, które posiadają tytuł prawny do budynków, będących samoistnymi posiadaczami i wyłącznymi użytkownikami. Stanowisko to skarżący konsekwentnie podnosił w zażaleniu oraz skardze, nie przedstawiając jednak na potwierdzenie swoich twierdzeń żadnego dowodu, chociażby wskazywanej umowy.

Sąd zważył, że argumentacja skarżącego, zmierzająca wyłącznie do uchylenia się od odpowiedzialności za wykonanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej, obciążającej nieruchomość, której jest współwłaścicielem, jest chybiona i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa.

Kluczowe bowiem znaczenie, w ocenie Sądu, ma uwzględnienie w kontrolowanej sprawie istoty postępowania egzekucyjnego, którego skuteczność jest jego podstawowym i jedynym celem. Chodzi bowiem o to, aby wierzyciel mógł skutecznie wyegzekwować swoje roszczenie.

Nie ulega wątpliwości, że dopóki istnieje w obrocie prawnym wymieniona decyzja PINB z [...] grudnia 2014r., to wynikający z niej obowiązek zmierzający do przywrócenia stanu zgodnego z prawem, musi być wykonany, a w razie bezczynności zobowiązanego/zobowiązanych wierzyciel obowiązany jest, na mocy art. 6 u.p.e.a., uruchomić środki prawne niezbędne do realizacji określonego obowiązku.

Przywołać należy pogląd wyrażony między innymi w uzasadnieniach wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2006r. sygn. akt II OSK 1071/05 i z dnia 21 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1921/07, z dnia 19 kwietnia 2013r. sygn. II OSK 2575/11, zgodnie z którym z przepisu art. 52 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane wynika jednoznacznie, że obowiązek wykonania rozbiórki obiektu budowlanego lub jego części nakazany decyzją obciąża nie tylko inwestora (osobę, która dopuściła się samowoli budowlanej), ale także właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego. Okoliczność, że inwestor i właściciel obiektu budowlanego, który był stroną w postępowaniu, w którym została wydana decyzja nakazująca rozbiórkę, po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę zbył nieruchomość, nie oznacza, że obowiązek wykonania decyzji nie obciąża już ani inwestora, ani aktualnego właściciela nieruchomości. W takich przypadkach obowiązek wykonania decyzji obciąża także aktualnego właściciela nieruchomości i także w stosunku do niego może być prowadzone postępowanie egzekucyjne.

W powyższych orzeczeniach zwraca się nadto uwagę, iż co prawda przepis art. 28a u.p.e.a. nie reguluje kwestii podstaw przejścia egzekwowanego obowiązku na inną osobę, lecz wprowadził, możliwość kontynuowania postępowania egzekucyjnego w stosunku do innej osoby, niż ta przeciwko, której wystawiony został tytuł wykonawczy, jeżeli na tą inną osobę, jako następcę prawnego zobowiązanego, w toku postępowania egzekucyjnego, przeszedł obowiązek objęty tytułem wykonawczym. Nie można zatem przyjąć, że postępowania egzekucyjnego nie można prowadzić w stosunku do następcy prawnego właściciela nieruchomości, tylko dlatego, że po wydaniu decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu zobowiązany z treści decyzji podmiot przeniósł swój udział we własności nieruchomości na inną osobę. Podstawę taką stanowi przepis art. 52 Prawa budowlanego.

Uzupełniając powyższy wywód można dodać, iż skoro ustawodawca przewidział możliwość kontynuowania prowadzonego postępowania egzekucyjnego w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę prawnego zobowiązanego (art. 28a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji), to takie same przesłanki przemawiają za możliwością wszczęcia postępowania w sytuacji przejścia obowiązku na następcę prawnego jeszcze przed wszczęciem postępowania egzekucyjnego.

Mimo, iż przepisy Kodeksu cywilnego zasadniczo dotyczą praw i obowiązków wynikających z prawa cywilnego, jednak nie budzi wątpliwości, iż z istota prawa własności wiążą się nie tylko korzyści i ciężary w zakresie stosunków cywilnoprawnych. To ciężarów obciążających rzecz z pewnością należą także obowiązku o charakterze publicznoprawnym jak podatki, różnego rodzaju opłaty, czy też inne nałożone w drodze ostatecznych decyzji administracyjnych. W niniejszej sprawie już wydając decyzję nakładającą obowiązek rozbiórki przedmiotowego budynku mieszkalnego organ, na podstawie art. 52 Praw budowlanego, nałożył ten obowiązek nie na inwestora, lecz na współwłaścicieli w częściach ułamkowych nieruchomości, której część składową stanowi tenże obiekt budowlany.

Podkreślenia wymaga, iż zbywanie udziału we współwłasności następuje w tej sprawie pomiędzy osobami spokrewnionymi, skarżący nie wykazał, aby jako współwłaściciel nieruchomości ujętej w księdze wieczystej kw nr [...] obejmującej dwie działki ewidencyjne o łącznej powierzchni 5,5881 ha (dz. nr 231/1 – i dz. nr 292) nie miał prawnej i rzeczywistej możliwości wykonania obowiązku nałożonego ww. decyzją. Z treści księgi wieczystej wynika, iż udział K. Z. w prawie własności tej nieruchomości wynosi 5/500, a skarżącego J. W. 495/500. Sąd podziela stanowisko organów, iż ewentualny (niewskazany przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego ani sądowego) podział umowny pomiędzy współwłaścicielami do użytkowania (podział quoad usum) stanowi wyłącznie podział współposiadania nieruchomości, i nie może stanowić skutecznie podstaw wyłączenia odpowiedzialności współwłaściciela, który nabył udziały we własności już po wydaniu ostatecznej decyzji administracyjnej nakładającej obowiązek rozbiórki budynku na współwłaścicieli (a nie inwestora). Należy podkreślić, że tego typu podział nieruchomości do użytkowania w zadane sposób nie zmienia zakresu prawa własności umawiających się współwłaścicieli. Nie stanowi on zniesienia współwłasności, a jest jedynie wewnętrznym podziałem, który ma ułatwić współwłaścicielom korzystanie z rzeczy wspólnej. Podział taki nie uprawnie do samodzielnego rozporządzania żadną częścią rzeczy wspólnej i z pewnością, nie znosi samoistnie obowiązku publicznoprawnego następcy prawnego uprzedniego właściciela - wykonania obowiązku rozbiórki nałożonego ostateczną decyzją administracyjną.

W takiej sytuacji PINB prawidłowo wystosował do obojga właścicieli nieruchomości i posadowionego na niej spornego budynku (tj. K. Z. i J. W.) w dniu [...] grudnia 2016 r. upomnienia wraz z wezwaniem każdego z nich do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...] grudnia 2014r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia upomnienia i zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego. Pomimo skutecznego doręczenia zobowiązanym upomnień, organ stwierdził, że obowiązek nadal nie został wykonany (wizja lokalna).

Zgodnie z przepisem art. 15 § 1 u.p.e.a. egzekucja administracyjna może być wszczęta, jeżeli wierzyciel, po upływie terminu do wykonania przez zobowiązanego obowiązku, przesłał mu pisemne upomnienie, zawierające wezwanie do wykonania obowiązku z zagrożeniem skierowania sprawy na drogę postępowania egzekucyjnego, chyba że przepisy szczególne inaczej stanowią. Postępowanie egzekucyjne może być wszczęte dopiero po upływie 7 dni od dnia doręczenia tego upomnienia. Wszczęcie egzekucji administracyjnej następuje z chwila doręczenia zobowiązanemu odpisu tytułu wykonawczego (art. 26 § 5 pkt 1).

W niniejszej sprawie w dniu [...] maja 2017r. doręczono skarżącemu jako zobowiązanemu odpis tytułu wykonawczego nr [...] wystawionego [...] maja 2017r. dotyczącego nakazu rozbiórki budynku mieszkalnego wybudowanego na działce nr [...]/1 w miejscowości Z. nałożonego decyzją PINB z [...] grudnia 2014r. wraz z postanowieniem z [...] maja 2017r. o nałożenia grzywny w celu przymuszenia.

Zgodnie z przepisem art. 122 § 1 u.p.e.a. zobowiązanemu służy prawo zgłoszenia zarzutów i wniesienia zażalenia w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego (art. 33 i 34) oraz prawo wniesienia zażalenia na postanowienie o nałożeniu grzywny (art. 122 § 3). Skarżący złożył zarówno zarzuty w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego, jak i zażalenie na postanowienie o nałożeniu grzywny (sprawa toczyła się pod sygn. II SA/Bd 1124/17).

W myśl art. 33 § 1 u.p.e.a., podstawą zarzutu w sprawie prowadzenia egzekucji administracyjnej może być:

1) wykonanie lub umorzenie w całości albo w części obowiązku, przedawnienie, wygaśnięcie albo nieistnienie obowiązku;

2) odroczenie terminu wykonania obowiązku albo brak wymagalności obowiązku z innego powodu, rozłożenie na raty spłaty należności pieniężnej;

3) określenie egzekwowanego obowiązku niezgodnie z treścią obowiązku wynikającego z orzeczenia, o którym mowa w art. 3 i 4;

4) błąd co do osoby zobowiązanego;

5) niewykonalność obowiązku o charakterze niepieniężnym;

6) niedopuszczalność egzekucji administracyjnej lub zastosowanego środka egzekucyjnego;

7) brak uprzedniego doręczenia zobowiązanemu upomnienia, o którym mowa w art. 15 § 1;

8) zastosowanie zbyt uciążliwego środka egzekucyjnego;

9) prowadzenie egzekucji przez niewłaściwy organ egzekucyjny;

10) niespełnienie w tytule wykonawczym wymogów określonych w art. 27, a w zagranicznym tytule wykonawczym - wymogów określonych w art. 102 ustawy o wzajemnej pomocy.

Na postanowienie w sprawie zgłoszonych zarzutów służy zobowiązanemu oraz wierzycielowi niebędącemu jednocześnie organem egzekucyjnym zażalenie (§ 5).

Odnosząc te uwagi do specyfiki rozważanej sprawy, należy najpierw zauważyć, że z tytułu wykonawczego nr [...] z [...] maja 2017r., wystawionego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w T. wynika, iż podstawą prawną obowiązku jest omówione wyżej orzeczenie z dnia [...] grudnia 2014r. nr [...]. Istnienie i treść obowiązku nałożonego na skarżącego (obecnego współwłaściciela nieruchomości i posadowionego na niej przedmiotowego budynku) należy uznać za bezsporne, gdyż nie było kwestionowane.

Podstawą zarzutu do postępowania egzekucyjnego mogą być tylko i wyłącznie okoliczności, których zamknięty katalog określony został w art. 33 u.p.e.a.

Skarżący podniósł zarzuty naruszenia art. 33 § 1 pkt 4 i 5 u.p.e.a., powołując się na błąd co do osoby zobowiązanej do wykonania obowiązku określonego ww. decyzją oraz że taki obowiązek jest dla skarżącego wykonalny. W tym zakresie skarżący nie kwestionuje ustalenia, że jest współwłaścicielem nieruchomości obejmującej działkę nr [...]/1, na której wzniesiony został budynek objęty przedmiotowym nakazem rozbiórki. Zarzuca jednakże organom błędne uznanie, iż wskazywany przez niego podział nieruchomości pomiędzy współwłaścicieli do użytkowania (guoad usum) nie ma wpływu na ustalenie, który ze współwłaścicieli zobowiązany jest do wykonania decyzji nakazującej rozbiórkę.

Jak stanowi art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. u.p.e.a. organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej; organ ten nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w zakresie dopuszczalności egzekucji administracyjnej organ egzekucyjny, zgodnie z art. 29 § 1 ustawy egzekucyjnej, bada z urzędu ten problem i zobowiązany jest samodzielnie go rozstrzygać, art. 29 § 1 ustawy został skonstruowany w ten sposób, że nadaje organowi egzekucyjnemu kompetencje do szerokiej kontroli z urzędu dopuszczalności egzekucji (bez szczegółowego określenia zakresu badania) z wyłączeniem jedynie badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Art. 29 § 2 ww. ustawy nakazuje wręcz organowi egzekucyjnemu niepodejmowanie egzekucji, jeżeli jest ona niedopuszczalna, a to może być wyznaczone zarówno przesłankami podmiotowymi jak również przedmiotowymi. Obowiązek badania z urzędu dopuszczalności egzekucji rozciąga się na całe postępowanie egzekucyjne, nabiera jednak szczególnego charakteru na pierwszym etapie tego postępowania, zwłaszcza gdy w sprawie zostały złożone zarzuty dotyczące postępowania egzekucyjnego. Z obowiązku powyższego nie zwalnia organu egzekucyjnego okoliczność, że w istocie postępowanie prowadzone na skutek zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego jest postępowaniem szczególnym, w którym organ analizuje postępowanie egzekucyjne w zakresie podniesionych zarzutów, których podstawy enumeratywnie wyliczono w art. 33 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji.

W rozpatrywanej sprawie egzekucja dotyczy nakazu rozbiórki obiektu budowlanego.

Obowiązek wykonania rozbiórki spoczywa - zgodnie z art. 52 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - na inwestorze, właścicielu lub zarządcy obiektu budowlanego (...). Zazwyczaj podmiotem zobowiązanym do wykonania nakazu rozbiórki będzie właściciel, który zrealizował obiekt, dlatego - zgodnie z art. 28a ustawy o egzekucji w administracji - w razie zbycia nieruchomości wraz z przeznaczonym do rozbiórki obiektem budowlanym, obowiązek wykonania nakazu rozbiórki przechodzi na nabywcę; w konsekwencji dalsze środki egzekucyjne powinny być - zasadniczo - stosowane wobec nowego właściciela po wystawieniu przeciwko niemu tytułu wykonawczego. W orzecznictwie wyrażono również pogląd, że z uwagi na alternatywne wymienienie w art. 52 inwestora, właściciela lub zarządcy obiektu budowlanego, nie jest wykluczone, że egzekucja może toczyć się dalej przeciwko dotychczasowemu właścicielowi - jest to jednak dopuszczalne tylko wówczas, gdy dotychczasowy właściciel jest nadal posiadaczem i zarządcą nieruchomości. Stanowisko takie wynika z faktu, że w postępowaniu egzekucyjnym chodzi o wykonanie obowiązku wynikającego z decyzji, a nie o wykonanie decyzji w stosunku do osoby wymienionej w decyzji. Podkreślić należy, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem kryterium wyboru adresata decyzji spośród podmiotów określonych w art. 52 Prawa budowlanego jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu (por. wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., sygn. II OSK 158/07, LEX nr 468723, wyrok WSA w Lublinie z dnia 9 listopada 2010 r., sygn. II SA/Lu 448/10, LEX nr 753840, wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r., II SA/Kr 1658/11, LEX nr 1121396).

W prawie publicznym generalnie obowiązującą regułą jest, że uprawnienia i obowiązki mają charakter osobisty. Od tej reguły art. 30 § 4 Kodeksu postępowania administracyjnego wprowadza wyjątek stanowiąc "W sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia prawa lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni". Po zakończeniu postępowania administracyjnego nie wygasa reguła następstwa prawnego, którą należy wyprowadzić z regulacji materialnoprawnej prawa administracyjnego w związku z przepisami prawa cywilnego. Przejście obowiązku na inny podmiot może nastąpić na skutek przekształcenia zobowiązanego w nowy podmiot prawa, w wyniku zmiany właściciela rzeczy, z którą związany jest egzekwowany obowiązek w następstwie umów cywilnoprawnych sprzedaży, darowizny lub też w wyniku innych czynności prowadzących do zmiany podmiotu zobowiązanego. Odnośnie formy wstąpienia w miejsce dotychczasowej strony postępowania przyjąć należało, że następuje ono z mocy prawa. Wynika to z samej treści art. 30 § 4 k.p.a. - kategoryczna formuła tej normy czyni wstąpienie obligatoryjnym. W ten sposób bezpośrednio przepis prawa procesowego konkretyzuje sytuację procesową określonego podmiotu, bez potrzeby konkretyzacji ze strony organu administracji publicznej (por. wyroki NSA w sprawie II OSK 1383/12, z dnia 13 czerwca 2014r. sygn akt II OSK 112/13).

Norma zawarta w art. 28 a ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji ma zastosowanie jedynie w wypadku przejścia obowiązku objętego tytułem wykonawczym na następcę zobowiązanego w trakcie trwania postępowania egzekucyjnego. Tymczasem w niniejszej sprawie jak wynika z akt administracyjnych data zbycia udziałów przez P. W. na rzecz J. W. wyprzedza datę doręczenia zobowiązanemu upomnienia oraz odpisu tytułu wykonawczego, a zatem wyprzedza datę wszczęcia egzekucji administracyjnej (art. 26 §5 u.p.e.a.).

Wbrew jednak stanowisku skarżącego w niniejszej sprawie organu zasadnie uznały, iż nieuzasadnione okazały się zgłoszone zarzuty w sprawie prowadzenia wobec skwarzącego egzekucji administracyjnej przedmiotowego obowiązku publicznoprawnego. W ocenie Sadu, mimo, iż adresatem decyzji z [...] grudnia 2014r. obok K. Z. pozostaje bowiem P. W., skarżący nie wykazał, aby wobec zbycia jego udziału we własności nieruchomości zabudowanej spornym budynkiem posiada on obecnie tytułu prawny do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Zważyć należy, że skarżący stał się zobowiązanym w powyższej decyzji na zasadzie sukcesji administracyjnoprawnej. Nie wykazał żadnymi dowodami, aby zaszły okoliczności prawne uniemożliwiające mu jako właścicielowi nieruchomości (udział 495/500) rzeczywiste doprowadzenie do wykonania obowiązku rozbiórki budynku trwale związanego z tą nieruchomością (superficio solo cedit) nałożonego ostateczną decyzją. Brak jest zatem podstaw, aby uznać za uzasadniony zarzut określony w art. 33 § 1 pkt 5 u.p.e.a. – niewykonalności obowiązku o charakterze niepieniężnym. Występujące w tym przepisie pojęcie niewykonalności obowiązku oznacza w istocie taką sytuację, kiedy niewykonalność jest następstwem przeszkód o charakterze nieusuwalnym. Trwała niewykonalność zachodzi wówczas, gdy czynności składające się na treść tych obowiązków, zawartych w decyzji są niewykonalne z przyczyn technicznych lub prawnych tkwiących w ich naturze (por. Postępowanie egzekucyjne w administracji – Komentarz pod redakcją prof. Romana Hausera oraz prof. Andrzeja Skoczylasa, Wydawnictwo C.H.BECK Warszawa 2011r. str. 197, wyrok NSA z dnia 8 lutego 2006 r., II OSK 509/05, LEX nr 196712).

Ponadto poza gołosłownymi twierdzeniami o zawarciu (bez określenia konkretnej daty), bliżej nieokreślonej co do treści umowy cywilnoprawnej przez poprzednich właścicieli, rzekomo dokonującej podziału nieruchomości do użytkowania, skarżący nie przedstawił takiego dokumentu, ani w inny sposób nie uwiarygodnił jego istnienia, a tym bardziej wpływu na zwolnienie go, jako współwłaściciela nieruchomości, z odpowiedzialności ze wykonanie powyższej decyzji nakazującej rozbiórkę budynku wybudowanego w warunkach samowoli budowlanej.

Z tych powodów, Sąd zważył, iż zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę jako niezasadną należało zatem oddalić.