Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 282/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2011-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1,  art. 151 par. 2
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Łucja Franiczek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Iwona Bogucka, Sędzia WSA Włodzimierz Kubik, Protokolant Barbara Urban, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2011 r. sprawy ze skargi Spółki [...] w S. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie wydania decyzji w sprawie pozwolenia na budowę z naruszeniem prawa oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją Starosty B. z dnia [...] r. nr [...] zatwierdzono projekt budowlany i udzielono Zarządowi Miasta i Gminy S. pozwolenia na budowę targowiska miejskiego między ulicami [...] i [...] w S. na działkach nr [...] i [...] k.m. [...].

Wnioskiem z dnia 23 listopada 2008 r., nadanym w dniu 25 listopada 2008 r. Spółka [...] w S. domagała się wznowienia postępowania, zakończonego powyższą decyzją na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 kpa oraz uchylenia decyzji dotychczasowej i ponownego przeprowadzenia postępowania, zarzucając że działka na której usytuowano w znacznej części targowisko miejskie stanowi jej własność.

Tymczasem Spółka została pominięta w postępowaniu, bowiem od dnia 17 maja 1998 r. nie miała organów, a zatem bez własnej winy nie miała należytej reprezentacji, którą odzyskała dopiero dnia 16 listopada 2008 r. i od tego momentu biegnie termin z art. 148 § 1 kpa. Zdaniem Spółki, Starosta B. prowadząc postępowanie wiedział o tych okolicznościach, co w myśl art. 150 § 2 kpa, czyni Wojewodę właściwym w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] przekazał powyższy wniosek Staroście B. Jednakże wskutek zażalenia Spółki, postanowieniem z dnia [...] r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uchylił postanowienie Wojewody i umorzył postępowanie I instancji, stwierdzając że organem właściwym w sprawie jest wojewoda ( art. 150 § 2 kpa ).

W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wznowił postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty B. z dnia [...] r., a następnie decyzją z dnia [...] r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 4, art. 151 § 1 pkt 1 i 2 i art. 105 kpa, orzekł o uchyleniu decyzji dotychczasowej w części dotyczącej działki nr [...] i umorzeniu postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę na tej działce oraz odmowie uchylenia decyzji w pozostałej części.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki [...], decyzją z dnia [...] r. nr [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił powyższą decyzję i umorzył postępowanie organu I instancji, bowiem decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości ( art. 151 § 1 kpa ), gdyż Wojewoda [...] właściwy był jedynie do wydania postanowienia o wznowieniu postępowania z równoczesnym wyznaczeniem organu właściwego do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.

Z kolei Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] wznowił postępowanie w powyższej sprawie i wyznaczył Prezydenta Miasta D. do przeprowadzenia postępowania wznowieniowego.

Następnie decyzją z dnia [...] r. nr [...], podjętą z up. Prezydenta Miasta D. na podstawie art. 146 § 1 i 2 oraz art. 151 § 2 kpa, orzeczono o stwierdzeniu wydania decyzji Starosty B. z dnia [...] r. z naruszeniem prawa, wskazując że wobec upływu ponad 5 lat od dnia ogłoszenia i doręczenia tejże decyzji nie można jej uchylić. W motywach decyzji organ I instancji wskazał, że postępowanie zakończone kwestionowaną decyzją prowadzone było bez czynnego udziału Spółki z powodu braku właściwie ustanowionej reprezentacji, gdyż Kurator powołany postanowieniem Sądu Rejonowego w Z. z dnia [...] r. nie miał prawa zarządzania jej majątkiem i zastępowania jej organów. Decyzja z dnia [...] r. została odebrana w dniu 18 października 2001 r., zaś zwrotne potwierdzenie odbioru opatrzono pieczęcią i nieczytelnym podpisem. Jednakże mimo wad procesowych, w ocenie organu rozstrzygnięcie dotychczasowe było prawidłowe, zaś z powodu upływu terminu z art. 146 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 kpa, nie można było uchylić kwestionowanej decyzji, stąd też ograniczono się do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

Spółka [...] w S. wniosła odwołanie od powyższej decyzji, w którym domagała się stwierdzenia jej nieważności oraz stwierdzenia nieważności decyzji, której dotyczyło wznowione postępowanie. Zdaniem Spółki, w toku wznowionego postępowania ujawniono wystąpienie przesłanek skutkujących stwierdzeniem nieważności decyzji dotychczasowej jako rozstrzygnięcia najdalej idącego. Inwestorem obiektu była bowiem Gmina S. jako osoba prawna, a nie - Zarząd Miasta i Gminy jako organ, zaś w związku z pominięciem Spółki w postępowaniu jako właściciela działki, Gmina nie uzyskała uprawnienia do korzystania z gruntu dla celów budowlanych.

Pismem z daty 7 grudnia 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] powiadomił o wszczęciu na żądanie Spółki postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej Starosty B. z dnia [...] r. znak [...].

Następnie na wezwanie organu odwoławczego z dnia 6 grudnia 2010 r. Spółka w piśmie z dnia 20 grudnia 2010 r. wyjaśniła, że jej wszelkie pisma mają charakter odwołania, co nie wyklucza możliwości wskazania przesłanek nieważność decyzji. Nadto, Spółka podniosła, że Wojewoda nie czekając na jej wyjaśnienia, powiadomił o wszczęciu na jej żądanie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty B., co w istocie stanowiło działanie z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności Starosty B. z dnia [...] r., bowiem w świetle pisma Spółki z dnia 20 grudnia 2010 r., nie wnioskowała ona o stwierdzenie nieważności decyzji z dnia [...] r., ani też organ nie miał intencji wdrożenia takiego postępowania z urzędu.

Następnie zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. podjętą z up. Wojewody [...] po rozpatrzeniu odwołania Spółki od decyzji Prezydenta Miasta D. z dnia [...] r. orzeczono o utrzymaniu w mocy decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, że nie budzi wątpliwości wystąpienie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Aczkolwiek w postępowaniu wznowieniowym organ I instancji nie ustalił daty ostatniego doręczenia decyzji dotychczasowej, od której należy liczyć termin przedawnienia, to jednak z akt sprawy wynika, że datą tą jest dzień 18 października 2001 r., kiedy to decyzję doręczono Spółce do rąk Kuratora A. K. Pozostałym stronom przedmiotową decyzję doręczono zaś w okresie od 5 września do 7 września 2001 r. W tym stanie rzeczy pięcioletni termin z art. 146 § 1 kpa, upłynął w dniu 18 października 2006 r., co uniemożliwia uchylenie decyzji Starosty B., mimo jej wydania z naruszeniem prawa. Stąd też odwołania nie uwzględniono.

W skardze do sądu administracyjnego Spółka [...] w S. domagała się uchylenia decyzji organów obydwu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Zdaniem skarżącej, organom administracji umknęło bowiem, że doręczenie kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji do rąk kuratora nie było skuteczne, a nie budzi wątpliwości, że organ I instancji nie ustalił daty ostatniego doręczenia decyzji, otwierającej bieg terminu przedawnienia z art. 146 § 1 kpa, przy czym datę wniosku o wznowienie należy oceniać wg daty jego nadania, zaś doręczenie wniosku przerywa bieg przedawnienia. Nadto, skarżąca Spółka podniosła, że organ I instancji nie wyprowadził należytych wniosków z faktu wydania decyzji dotychczasowej z rażącym naruszeniem prawa (pominięciem Spółki i brakiem tytułu inwestora do dysponowania terenem Spółki na cele budowlane), zaś w dacie wydania zaskarżonej decyzji toczyło się i nadal toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji organu I instancji i decyzji Starosty B.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, bowiem nawet przy przyjęciu, że doręczenie decyzji dotychczasowej do rąk kuratora nie było skuteczne, to ostatnie doręczenie tejże decyzji nastąpiło M. W. w dniu [...] r., zaś złożenie podania o wznowienie postępowania nie przerywa biegu przedawnienia z art. 146 § 1 kpa, jako że jest to termin materialnoprawny. Nadto, organ odwoławczy wyjaśnił, że od decyzji z dnia [...] r. wniesiono odwołanie, zaś nie toczy się postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta D. z dnia [...] r.

Następnie pismem z dnia 6 czerwca 2011 r. organ odwoławczy zwrócił się z zapytaniem, czy niniejsze postępowanie sądowe zostanie zawieszone w sytuacji uchylenia przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego decyzji tego organu z dnia [...] r. i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania na mocy decyzji z dnia [...] r.

Skarżąca Spółka nie wniosła sprzeciwu w kwestii wniosku Wojewody o zawieszenie postępowania sądowego ( pismo z dnia 24 czerwca 2011 r.).

W toku rozprawy sądowej pełnomocnik Gminy S. pozostawiła wniosek o zawieszenie postępowania do uznania Sądu.

Rozpoznając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona. Mimo częściowo wadliwego uzasadnienia, zaskarżona decyzja nie narusza bowiem prawa materialnego, ani też w toku wznowionego postępowania organy administracji nie naruszyły reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania.

Z mocy art. 145 § 1 pkt 4 kpa, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony, przy czym miesięczny termin do złożenia podania biegnie od dnia, w którym strona dowiedziała się o decyzji.

W niniejszej sprawie nie jest sporny fakt wystąpienia powyższej przesłanki wznowieniowej, bowiem kwestionowaną decyzję Starosty B. z dnia [...] r. o pozwoleniu na budowę, doręczono Kuratorowi skarżącej Spółki , ustanowionemu w trybie art. 42 kc, który nie miał prawa zarządzania majątkiem Wspólnoty, ani też zastępowania jej organów.

Należytą reprezentację skarżąca Spółka uzyskała dopiero w dniu 16 listopada

2008 r., zaś wniosek o wznowienie postępowania z daty 23 listopada 2008 r., nadano w dniu 25 listopada 2008 r., a zatem z dochowaniem ustawowego terminu.

Jednakże zasadnie organy administracji stwierdziły istnienie negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej z art. 146 § 1 kpa, w postaci upływu 5 – letniego terminu od doręczenia decyzji, co wyklucza możliwość jej wyeliminowania z obrotu prawnego w trybie wznowieniowym w każdym wypadku, a zatem także wówczas, gdy decyzja ta jest dotknięta nie tylko wadą procesową, ale także jest wadliwa materialnie. Oczywiście zasadnie wywodziła skarżąca Spółka, że termin z art. 146

§ 1 kpa należy liczyć od daty ostatniego doręczenia decyzji tej stronie, która brała udział w postępowaniu i była prawidłowo reprezentowana. Nie chodzi zatem o datę doręczenia decyzji temu podmiotowi, który został pominięty w postępowaniu z powodu braku organów, co dotyczy niniejszej sprawy, jak błędnie uznały organy obydwu instancji. Jednak wadliwa wykładnia art. 146 § 1 kpa, nie miała wpływu na wynik sprawy, skoro organ odwoławczy jako powołany do ponownego rozpoznania sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego ustalił w oparciu o akta sprawy administracyjnej, że kwestionowana decyzja została doręczona innym stronom w okresie od 5 do 7 września 2001 r. Powyższe ustalenia faktyczne organu odwoławczego nie są kwestionowane w skardze i znajdują potwierdzenie w przedstawionych aktach, z których wynika, że w dniu 7 września 2001 r. doręczono decyzję M. W. Stąd też od tej daty należało liczyć bieg 5 – letniego terminu z art. 146 § 1 kpa jako negatywnej przesłanki uchylenia decyzji dotychczasowej. Nie ma przy tym żadnego znaczenia fakt, że organ

I instancji nie ustalił daty ostatniego doręczenia, skoro ustalenia te poczynił organ odwoławczy w oparciu o przedstawione akta sprawy. Bez znaczenia jest zarzut, że datę złożenia wniosku o wznowienie postępowania należało liczyć od dnia jego nadania za pośrednictwem poczty, a nie – wpływu do organu.

W niniejszej sprawie 5 – letni termin z art. 146 § 1 kpa upłynął bowiem w dniu

8 września 2006 r., a wniosek o wznowienie nadano w dniu 25 listopada 2008 r. Chybiony jest też zarzut skargi, że doręczenie wniosku o wznowienie postępowania przerywa bieg przedawnienia, bowiem termin z art. 146 § 1 kpa, ma charakter materialnoprawny i dotyczy daty orzekania przez organ administracji we wznowionym postępowaniu. Co więcej, skoro w niniejszej sprawie powyższy 5 – letni termin upłynął ponad dwa lata przed nadaniem wniosku o wznowienie, spór na tym tle nie ma żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy.

Żadne wady prawne decyzji Starosty B. z dnia [...] r. nie mogły zatem prowadzić do jej uchylenia w wyniku wznowienia postępowania w świetle art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa. Prawidłowo zatem organy administracji ograniczyły się do stwierdzenia wydania tej decyzji z naruszeniem prawa, co otwiera skarżącej Spółce drogę do dochodzenia odszkodowania z tytułu poniesionej szkody w wyniku wydania wadliwej decyzji z dnia [...] r.

Wreszcie, należy się odnieść do zbiegu postępowania wznowieniowego z postępowaniem o stwierdzenie nieważności tej samej decyzji. Otóż, w niniejszej sprawie postępowanie wznowieniowe zostało wszczęte wcześniej, a do wdrożenia drugiego trybu nadzwyczajnego doszło dopiero po wydaniu decyzji organu I instancji, a przy czym przed wydaniem zaskarżonej decyzji, Wojewoda [...] uprzednio, bo w dniu 3 lutego 2011 r. umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty B.

Przepisy procedury administracyjnej nie regulują zaś kwestii zbiegu obydwu postępowań nadzwyczajnych. Stąd też w niniejszej sprawie należało dać pierwszeństwo postępowaniu o wznowienie jako wdrożonemu wcześniej.

Istotny jest też fakt, że orzeczenie o stwierdzeniu wydania decyzji z naruszeniem prawa w postępowaniu wznowieniowym ( art. 146 § 1 kpa ), nie eliminuje wadliwej decyzji z obrotu prawnego, a zatem nie pozbawia strony możliwości żądania stwierdzenia jej nieważności jako skutku dalej idącego. Zatem brak podstaw do ferowania zarzutu, że Wojewoda [...] przed wydaniem decyzji w postępowaniu wznowieniowym zobowiązany był je zawiesić na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa do czasu prawomocnego zakończenia sprawy o stwierdzenie nieważności decyzji Starosty B.

Co więcej, w tym wypadku wydaniu postanowienia na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 kpa stoi na przeszkodzie fakt, że Wojewoda [...] jest zarówno organem odwoławczym w sprawie wznowieniowej, jak i organem I instancji w sprawie stwierdzenia nieważności tej samej decyzji.

Uchylenie decyzji Wojewody z dnia [...] r. nastąpiło zaś w dniu 11 maja 2011 r., a zatem już po wniesieniu niniejszej skargi. Tymczasem sądowa kontrola administracji sprawowana jest na podstawie stanu faktycznego i prawnego z daty wydania zaskarżonej decyzji. W tej zaś dacie, jak i w dacie orzekania przez sąd administracyjny, decyzja Starosty B. nie została wyeliminowana z obrotu prawnego w trybie stwierdzenia jej nieważności, zaś spełnione były ustawowe przesłanki do stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa w wyniku wznowienia postępowania ( art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 1 kpa ).

Z tych też względów skarga nie mogła odnieść skutku i jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.). Odnosząc się zaś do pisma Wojewody z dnia 6 czerwca 2011 r., wskazać przyjdzie, że w niniejszej sprawie brak było podstawy prawnej do zawieszenia niniejszego postępowania sądowego na podstawie art. 56 tej ustawy, bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności nie jest zaskarżona decyzja. Skład orzekający nie dopatrzył się też przesłanek fakultatywnego zawieszenia postępowania sądowego z art. 125 § 1 pkt 1 i art. 126 cyt. ustawy, bowiem zaskarżona decyzja nie niweczy możliwości stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji Starosty B. w odrębnym postępowaniu nadzwyczajnym, które było w toku w dacie wydania zaskarżonej decyzji i orzekania przez sąd administracyjny w sprawie wznowieniowej.

su.