Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1338/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 23.
journal: Dz.U. 2017 poz 2222
law: Ustawa z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych - tekst jedn.
article: art. 7.
journal: Dz.U. 2017 poz 1260
law: Ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym - tekst jednoloty
article: art. 2 pkt 16b i 16c.
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 115.
journal: Dz.U. 2016 poz 2134
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c), art. 141 par. 4.
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 6, art. 8, art. 12 par. 1, art. 61 par. 1, art. 75 par. 1, art. 80.
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Gabriela Jyż (spr.) Sędzia NSA Andrzej Kuba Sędzia NSA Małgorzata Korycińska Protokolant Konrad Piasecki po rozpoznaniu w dniu 8 września 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skarg kasacyjnych: P. K. N. O. S.A. w P. oraz Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 lutego 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 1943/17 w sprawie ze skargi P. K. N. O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2017 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 15 lutego 2018 r. uwzględnił skargę P. K. N. O. S.A. w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Płocku z dnia [...] lipca 2017 r., w przedmiocie kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego, uchylając tą decyzję.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

w trakcie kontroli pasa drogowego ul. Ch. w P., przeprowadzonej w dniu 23 kwietnia 2014 r., stwierdzono umieszczenie dwustronnej reklamy o treści "O. P. K. N. O. S. A.", której najdalej wysunięty element znajdował się w pasie drogowym tej ulicy. Przeprowadzone postępowanie dowodowe oraz późniejsze kontrole wykazały, że najdalej wysunięty element wymienionej reklamy znajdował się w odległości 7,80 m od zewnętrznej krawędzi jezdni. Nośnik reklamy w dniu 19 sierpnia 2014 r. nadal znajdował się w pasie drogowym wymienionej ulicy. Na podstawie protokołu przyjęcie przebiegu granicy nieruchomości położonej w P., obręb nr [...], przy ul. Ch., oznaczonej jako działka nr [...] i utrwalenia wznowionych punktów granicznych ustalono, że konstrukcja tablicy w części znajdowała się na działce położnej przy ul. Ch. o nr [...], a w części w pasie drogowym ul. Ch. na działce o nr [...] w obrębie nr [...]. Na uzyskanej od Gminy Miasta P. mapie zasadniczej w skali 1:500, widniała lokalizacja konstrukcji reklamy, tj. trzech słupów, z czego dwa słupy zlokalizowane były na działce o nr [...], natomiast jeden słup zlokalizowany był poza granicami tej działki, a mianowicie na działce o nr [...] stanowiącej pas drogowy ul. Ch., obrazujący odmienną lokalizację reklamy (posadowienia jej fundamentów), niż lokalizacja ujęta w założeniu projektu. Gmina Miasto P. poinformowało również, że na przestrzeni lat 1985-2016, granice działki o nr [...] obręb [...] nie uległy zmianie.

Ustalenia te stały się podstawą decyzji Prezydenta Miasta Płocka z [...] maja 2017 r., którą nałożono na skarżącą spółkę karę pieniężną w wysokości 735.087,60 złotych za zajęcie pasa drogowego ulicy Ch. [...] w P. przez umieszczenie części obiektu budowlanego o powierzchni 11,30 m2 w okresie od 19 grudnia 2000 r. do 17 listopada 2014 r., tj. przez 5.082 dni bez zezwolenia zarządy drogi. Organ wskazał w motywach, że działka o nr [...] powstała z działki o nr [...] w związku z powiększeniem strefy ochronnej dla M. Z. R. i P. w P.. Uznał, że skoro dokumenty o warunkach zabudowy i zagospodarowania nie uwzględniały przedmiotowej działki – działki drogowej, to inwestor nie miał prawa lokalizować czegokolwiek na tej działce bez zezwolenia właściciela bądź zarządcy terenu. Stwierdził również, że spółka dysponowała dokumentami potwierdzającymi realizację inwestycji na działce o nr [...] i [...], tj. poza pasem drogowym, nie mniej jednak dokonała zajęcia pasa drogowego, czyli działki o nr [...]. Umieszczenie części reklamy w tej lokalizacji potwierdziły opinia techniczna uprawnionego geodety z 23 czerwca 2014 r. oraz kontrole przeprowadzone w tym miejscu przez pracowników organu.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, objętą skargą decyzją, utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

Sąd I instancji uwzględniając skargę na tą decyzję, w pierwszej kolejności wskazał, co również podnosiła strona skarżąca jak i organ, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2015 r., sygn. akt VI SA/Wa 2290/15, orzekając w sprawie dotyczącej działki nr [...] przy ul. Ch. [...] w P., przesądził fakt wydzielenia i zajęcia spornego w przedmiotowej sprawie pasa drogowego.

Wobec tego, Sąd I instancji stwierdził, że istota sporu w niniejszej sprawie sprowadzała się do rozstrzygnięcia, czy zbudowany przez skarżącą pylon – maszt stanowił reklamę, czy też do tej kategorii się nie zaliczają. Kwestia ta była w ocenie Sądu istotna, gdyż miała wpływ na wysokość kary pieniężnej wymierzonej podmiotowi za umieszczenie masztu bez zezwolenia.

Sąd wskazał, że przed budynkiem stanowiącym własność skarżącej spółki na terenie, na którym prowadzi działalność skarżąca umieszczono maszt – pylon z napisem "O. P. K. N. O. S. A.". Wskazał również, że zależnie od treści umieszczonej na tablicy będziemy mieli do czynienia z działalnością reklamową, jeżeli będzie zawierać treści o charakterze wartościującym czy zachęcającym lub informacyjną (reprezentacja), jeżeli nie będzie zawierać takich treści.

W ocenie Sądu I instancji treść znajdująca się na maszcie miała charakter ściśle informacyjny, informując o tym, że w danym miejscu znajduje się siedziba P. K. N. O. SA oraz, że właśnie tu prowadzi on swoją działalność. Słowo O. stanowi część nazwy skarżącej, jest jej symbolem – godłem, jednak w ocenie Sądu w żadnym razie nie zachęca do niczego ani nie ma charakteru wartościującego.

W ocenie Sądu przywołana treść znajdująca się na maszcie została błędnie odczytana przez organ jako reklama. W konsekwencji, zdaniem Sądu, organy obu instancji słusznie nałożyły na skarżącą spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jednak do wyliczenia kary zastosowano niewłaściwy współczynnik za zajęcie 1m2 pasa drogowego, gdyż nie było to zajęcie przez reklamę jak uznał organ.

W podstawie prawnej wyroku Sąd podał art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, dalej: p.p.s.a.).

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Płocku, skargą kasacyjną zaskarżyło w całości wyrok Sądu I instancji zarzucając mu naruszenie:

I. prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo o działalności gospodarczej (Dz.U. nr 101, poz. 1178 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 sierpnia 2004 r. w związku z art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12 pakt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., nr 2222 ze zm.) oraz w zw. z Uchwałą nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta Płocka (Dz. Urz Woj. Mazowieckiego z 2004 r., nr 100, poz. 2457 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu przez Sąd, iż zbudowany przez skarżącą pylon-maszt o treści "O. P. K. N. O. S. A." ma charakter jedynie informacyjny, gdyż nie zawiera żadnych treści o charakterze wartościującym czy zachęcającym i nie stanowi "reklamy" w rozumieniu art. 4 pkt 23 ustawy o drogach publicznych, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego uznania, że do wyliczenia kary za zajęcie pasa drogowego zastosowano niewłaściwą stawkę za zajęcie 1m2 pasa drogowego;

II. prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 ustawy Prawo o działalności gospodarczej w brzmieniu obowiązującym do dnia 21 sierpnia 2004 r. w związku z art. 4 pkt 23, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych w zw. z Uchwałą nr 465/XXIII/04 Rady Miasta Płocka z dnia 30 marca 2004 r. w sprawie wysokości stawek opłat za zajęcie 1m2 pasa drogowego na terenie miasta P. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na zastosowaniu przepisów stanowiących podstawę materialno – prawną rozstrzygnięcia nieobowiązujących w dniu orzekania w sprawie.

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie organ, wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie co do istoty sprawy poprzez oddalenie skargi ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sprawy WSA w Warszawie. Wniósł również o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

P. K. N. O. S.A. w P., również wywiódł skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji w całości, przy czym zakresem zaskarżenia objęte zostało uzasadnienie wyroku z wyjątkiem części dotyczącej uwzględnienia skargi opisanej w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Strona zarzuciła wyrokowi:

1. naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, tj.

1. art. 145 § 1 pakt 1 lit. c) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 § 1, art. 61 § 1 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i wskazanie w uzasadnieniu, że zajęcie pasa drogowego nie budzi wątpliwości (s. 15 i 19) i w sprawie należało wymierzyć spółce karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia (s.21), będące następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadą praworządności oraz zasadą szybkości postępowania jest wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 13 latach od zaistnienia okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu w stosunku do obiektu dla którego ten sam organ (Prezydent Miasta Płocka) bez zastrzeżeń wydał decyzję o pozwoleniu na budowę, podczas gdy należało przyjąć, że powyższe jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a. i kara pieniężna za zajęcie pasa drogowego nie może być wymierzona za okres poprzedzający wszczęcie postępowania, jeżeli strona użytkowała obiekt w zaufaniu do prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę uzyskanej od organu, a zastrzeżenia tego samego organu co do posadowienia obiektu, będące podstawą wymierzenia kary pieniężnej, ujawniły się wiele lat później – co powinno uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji z zastosowaniem powyższej interpretacji i wskazaniami co do dalszego postępowania stosownie do art. 141 § 4 zd. drugie p.p.s.a.;

2. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. polegające na pominięciu części zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (pkt 26 skargi) i braku zawarcia w wyroku jakichkolwiek rozważań w tym zakresie oraz stwierdzenie niezasadności zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2.4-2.5 skargi), bez uzasadnienia takiego poglądu, co uniemożliwia spółce podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem WSA w Warszawie w powyższym zakresie oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej;

2. naruszenie prawa materialnego, tj:

1. § 11 ust. 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 stycznia 1986 r. w sprawie wykonywania niektórych przepisów ustawy o drogach publicznych (Dz.U. Nr 6, poz. 33 ze zm.) w zw. z art. 40 ust. 4 ustawy o drogach publicznych oraz w zw. z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania masztu informacyjnego spółki, poprzez jego błędną interpretację, polegającą na przyjęciu, że w sprawie doszło do samowolnego zajęcia pasa drogowego, w rozumieniu § 11 ust. 4 powołanego rozporządzenia, podczas gdy należało przyjąć, że wykonanie obiektu na podstawie ostatecznej i uzgodnionej przez zarządcę drogi decyzji o pozwoleniu na budowę, nie może być uznane za samowolne a interpretacja Sądu I instancji i organów obu instancji nie uwzględnia konieczności zastosowania takiej sytuacji wykładni prokonstytucyjnej, zgodnej z art. 64 ust. 1 i 3 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP;

2. art 4 ust. 1 ustawy o drogach publicznych w brzmieniu obowiązującym w dacie wykonania przedmiotowego masztu informacyjnego spółki oraz art. 38 ust. 1 tej ustawy poprzez niezasadne przyjęcie, że o granicach pasa drogowego decyduje granica własności, w związku z czym pas drogowy ul. Ch. obejmował działkę ew. nr [...] (s.18), podczas gdy należało przyjąć, że ówcześnie obowiązująca definicja "drogi lub pasa drogowego" miała charakter funkcjonalny i węższy od obecnie obowiązującej i nieprawidłowo zastosowanej przez organ, dlatego granic pasa drogowego nie można było ustalić tylko na podstawie granicy własności i przedmiotowa część masztu informacyjnego spółki znajdująca się na działce ew. nr [...] mogła nie znajdować się w pasie drogowym w chwili jej wykonania, a zatem nie było możliwe wymierzenie kary pieniężnej za takie posadowienie masztu, a nawet w przypadku późniejszego rozszerzenia granic pasa drogowego, z uwagi na treść art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych;

3. przedmiotem zaskarżenia jest uzasadnienie zaskarżonego wyroku z wyjątkiem części dotyczącej tego, że przedmiotowy obiekt na działce nr [...] przy ul. Ch. w P. nie jest reklamą, tj. strony 19 wyroku z wyłączeniem trzeciego akapitu (zaczynając od słów: "Bezspornym jest, że w okresie (...)" i strony 20 wyroku z wyjątkiem części dotyczącej uzasadnienia rozstrzygnięcia o kosztach postępowania na stronie 21 wyroku: "O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 w zw. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) w zw. z § 2 pkt 7 Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.)." oraz z wyjątkiem części dotyczącej stosowania względniejszych obowiązujących w dacie wykonania przedmiotowego obiektu, znajdującej się na s.16 wyroku "(...) należało zastosować w sprawie przepisy ustawy o drogach publicznych w brzmieniu z daty zdarzenia (...)".

Podnosząc te zarzuty, skarżąca wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i udzielenie innego uzasadnienia prawnego w zakresie objętym zaskarżeniem oraz wskazań co do dalszego postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługują na uwzględnienie, ponieważ mają usprawiedliwione podstawy, chociaż nie wszystkie zarzuty w nich pomieszczone są zasadne.

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres jego kontroli przez Sąd drugiej instancji. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w sprawie nie występują.

Skarga kasacyjna Samorządowego Kolegium Odwoławczego jest zasadna w tym zakresie w jakim kwestionuje przyjętą przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocenę, iż treść znajdująca się na przedmiotowym pylonie - maszcie miała charakter ściśle informacyjny, informując o tym, że w danym miejscu znajduje się siedziba P. K. N. O. SA oraz, że właśnie tu prowadzi on swoją działalność. "Słowo O. stanowi część nazwy skarżącej, jest jej symbolem – godłem, jednak w ocenie Sądu w żadnym razie nie zachęca do niczego ani nie ma charakteru wartościującego." (s. 20 uzasadnienia zaskarżonego wyroku WSA). W ocenie Sądu I instancji przywołana treść znajdująca się na maszcie została błędnie odczytana przez organ jako reklama. W konsekwencji, zdaniem WSA, organy obu instancji słusznie nałożyły na skarżącą spółkę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia, jednak do wyliczenia kary zastosowano niewłaściwy współczynnik za zajęcie 1m2 pasa drogowego, gdyż nie było to zajęcie przez reklamę jak uznał organ.

Tej oceny Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w analizowanej kwestii Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił. Przypomnieć należy, iż z treści art. 4 pkt 23) ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.: Dz. U. z 2017 r., poz. 2222 ze zm.) wynika, iż reklama jest to: "umieszczone w polu widzenia użytkownika drogi tablica reklamowa lub urządzenie reklamowe w rozumieniu art. 2 pkt 16b i 16c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073), a także każdy inny nośnik informacji wizualnej, wraz z jej elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, niebędący znakiem drogowym, o którym mowa w przepisach wydanych na podstawie art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1260, z późn. zm.), ustawionym przez gminę znakiem informującym o obiektach zlokalizowanych przy drodze, w tym obiektach użyteczności publicznej, znakiem informującym o formie ochrony zabytków lub tablicą informacyjną o nazwie formy ochrony przyrody w rozumieniu art. 115 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2016 r. poz. 2134, z późn. zm.)." Art. 2 pkt 16b) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że: pod pojęciem "tablicy reklamowej" - należy rozumieć "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, o płaskiej powierzchni służącej ekspozycji reklamy, w szczególności baner reklamowy, reklamę naklejaną na okna budynków i reklamy umieszczane na rusztowaniu, ogrodzeniu lub wyposażeniu placu budowy, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem". Natomiast art. 2 pkt 16c) tejże ustawy określa, iż: "urządzenie reklamowe" to "przedmiot materialny przeznaczony lub służący ekspozycji reklamy wraz z jego elementami konstrukcyjnymi i zamocowaniami, inny niż tablica reklamowa, z wyłączeniem drobnych przedmiotów codziennego użytku wykorzystywanych zgodnie z ich przeznaczeniem".

| Sąd II instancji uznaje za swoją ukształtowaną już licznymi wyrokami sądów administracyjnych (w tym NSA) linię |

|orzeczniczą, z której wynika, iż: "Reklamą są wszystkie nośniki, które nie są znakami i sygnałami lub znakiem informującym o obiektach |

|użyteczności publicznej ustanowionym przez gminę, bez względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie |

|prowadzonej przez podmiot działalności czy sformułowań mających na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, zwiększenia zbytu czy |

|rozszerzenia klienteli na dany produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną podmiotu lub jego logo." (teza|

|nr 2 do wyroku NSA z 6 czerwca 2017 r., sygn. akt II GSK 2749/15, Lex nr 2330112; por. także: wyrok NSA z 15 grudnia 2017 r., sygn. akt|

|II GSK 718/16, Lex nr 2472444; wyrok NSA z 16 października 2018 r., sygn. akt II GSK 901/18; wyrok NSA z 26 kwietnia 2012 r. , sygn.. |

|akt II GSK 410/11). W wyroku z dnia 26 kwietna 2012 r. (sygn. akt II GSK 410/11) Naczelny Sąd Administracyjny sformułował następującą |

|tezę, którą skład orzekający w niniejszej sprawie podziela: "Ustawodawca w art. 4 pkt 23 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach |

|publicznych (tj. Dz. U. z 2007 r., Nr 19, poz. 115 z poźn. zm.) przyjął bardzo szerokie rozumienie pojęcia reklamy na potrzeby tejże |

|ustawy. Reklamą w rozumieniu tego przepisu jest każdy nośnik informacji wizualnej - nie będący znakiem w rozumieniu przepisów o znakach|

|i sygnałach lub znakiem informującym o obiektach użyteczności publicznej ustawionym przez gminę - jeżeli spełnia łącznie następujące |

|przesłanki, a mianowicie: a) występuje w jakiejkolwiek materialnej formie, np. tablicy, billboardu, znaku etc., b) wraz z elementami |

|konstrukcyjnymi oraz zamocowaniami i c) został umieszczony w polu widzenia użytkowników drogi. Reklamą są zatem wszystkie nośniki, |

|które nie są znakami i sygnałami drogowymi lub znakami informującymi o obiektach użyteczności publicznej ustawionymi przez gminę, bez |

|względu na ich treść, tzn. nie muszą zawierać informacji o przedmiocie prowadzonej prze podmiot działalności, czy sformułowań mających |

|na celu wpływanie na kształtowanie się popytu, promocję towarów lub usług, zwiększenie zbytu, czy rozszerzenie klienteli na dany |

|produkt lub usługę. Wystarczające jest, by nośniki zawierały nazwę własną i logo podmiotu." |

|Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej wniesionej przez P. K. N. O. S.A. w P. za zasadne uznał NSA w części zarzuty naruszenia |

|przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj. zarzuty naruszenia: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 141 § |

|4 p.p.s.a. w zw. z art. 6, art. 8, art. 12 § 1 w zw. z art. 61 § 1 k.p.a. "poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów będące |

|następstwem wadliwego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgodne z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej, zasadą |

|praworządności oraz zasadą szybkości postępowania jest wszczęcie postępowania administracyjnego po ponad 13 latach od zaistnienia |

|okoliczności mających świadczyć o rzekomym zajęciu pasa drogowego, przez co wymiar kary wzrósł z przyczyn leżących po stronie organu", |

|"podczas gdy należało przyjąć, że powyższe jest sprzeczne z zasadami wyrażonymi w art. 6, art. 8 i art. 12 § 1 k.p.a." (pkt 2.1 |

|podpunkt 2.1.1. petitum skargi kasacyjnej) i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. "polegające na |

|pominięciu części zarzutów skargi, tj. zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. (pkt 26 skargi) i braku zawarcia w wyroku jakichkolwiek |

|rozważań w tym zakresie oraz stwierdzenie niezasadności zarzutu naruszenia art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. (pkt 2.4-2.5 skargi), bez |

|uzasadnienia takiego poglądu, co uniemożliwia spółce podjęcie merytorycznej polemiki ze stanowiskiem WSA w Warszawie w powyższym |

|zakresie oraz powoduje, że zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli kasacyjnej." (punkt 2.1 podpunkt 2.1.2 petitum skargi kasacyjnej).|

|Przypomnieć należy, iż ustawodawca w art. 141 § 4 p.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu |

|sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w |

|wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać |

|wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może |

|stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu |

|administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA |

|z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało |

|sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie |

|występuje drugi z wymienionych przypadków. Uzasadnienie nie zawiera odniesienia się przez Sąd I instancji do wskazanych wyżej zarzutów |

|skargi, co stanowi istotne uchybienie w zakresie konstrukcji i treści tegoż uzasadnienia. Należy podkreślić, iż zgodnie z jednolitym |

|stanowiskiem doktryny i judykatury naruszenie zasad ogólnych k.p.a. przez organ administracji powoduje taką samą wadliwość postępowania|

|jak naruszenie każdego innego przepisu k.p.a. oraz przepisu prawa materialnego. Zatem nieodniesienie się w sposób jasny i wnikliwy do |

|zarzutów naruszenia przez organ administracji zasad okólnych k.p.a. zawartych w art. 6, art. 7, art. 12 § 1 k.p.a. w zw. z art. 61 § 1 |

|k.p.a. oraz nieodniesienie się do zarzutów dotyczących naruszenia przez organy art. 75 § 1 i art. 80 k.p.a. w niniejszej sprawie, |

|sformułowanych w skardze, jest naruszeniem art. 141 § 4 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji |

|doszło także do naruszenia wskazywanego w tych zarzutach skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Natomiast Naczelny Sąd |

|Administracyjny nie podzielił zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. i art. 134 § 1 p.p.s.a., ponieważ WSA |

|wydał wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.) i orzekł w granicach sprawy, nie będąc związanym |

|wnioskami, zarzutami skargi i powołaną w niej podstawa prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). |

|W tej sytuacji odnoszenie się przez NSA do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego sformułowanych w |

|punkcie 2.2. petitum skargi kasacyjnej Spółki O. byłoby przedwczesne. |

| |

|Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając we wskazanym zakresie skargi kasacyjne, orzekł w oparciu o art. |

|185 § 1 p.p.s.a., jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a. w zw. z treścią art. 203 pkt 1 i 2 p.p.s.a. NSA postanowił |

|odstąpić od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości. |

| |

| |

| |

| |