Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 473/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2016-09-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji
Powołane przepisy: article: art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: par. 18
journal: Dz.U. 2015 poz 1422
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich  usytuowanie - tekst jedn.
article: par. 8 ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 462
law: Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy  projektu budowlanego
article: art. 6, art. 8, art. 104 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 7
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Agnieszka Jurczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 września 2016 r. sprawy ze skargi "A" Sp. z o. o. w B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie pozwolenia na budowę 1. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżącej Spółki kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta B. odmówił zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę budynku usługowo – handlowego, na nieruchomości oznaczonej numerem [...] oraz [...], położonej w B. przy ul. [...], na rzecz inwestora – A. G.

W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzja ta została wydana w wyniku powtórnego rozpatrzenia sprawy, w związku z ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r., nr [...], uchylającą uprzednio wydaną decyzję i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia. Po przeanalizowaniu okoliczności sprawy organ pierwszej instancji doszedł do przekonania, że planowana inwestycja leży zbyt blisko krawędzi jezdni ulicy równoległej do ul. [...], a tym samym nie odpowiada regulacjom zawartym w ustawie o drogach publicznych. Nadto, w ocenie organu, inwestor nie przedstawił jednoznacznego stanowiska zarządcy drogi odnośnie możliwości połączenia terenu planowanej inwestycji z drogą publiczną oraz lokalizacji budynku w bezpośrednim sąsiedztwie jezdni. Oprócz tego wątpliwości wzbudziła kwestia zapewnienia odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, gdyż inwestor nie zapewnił ich na swojej nieruchomości, lecz przedstawił umowę dzierżawy tych miejsc z podmiotem trzecim, co zdaniem organu budzi wątpliwości odnośnie "trwałości" spełnienia tego warunku. W ocenie organu pierwszej instancji przedłożony projekt nie spełniał wymogów wskazanych w art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a tym samym nie można było uwzględnić złożonego przez inwestora wniosku.

Od decyzji tej odwołanie złożył inwestor, wnosząc o uchylenie w całości decyzji wydanej przez organ pierwszej instancji oraz wydanie przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia reformacyjnego, orzekającego co do istoty sprawy, zgodnie z wnioskiem. Pełnomocnik strony zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 35 ust. 1 i ust. 3 Prawa budowlanego, co miało polegać na stwierdzeniu, że przedstawiony projekt budowlany oraz dołączona doń dokumentacja nie spełnia wymogów określonych tym przepisem. Zarzucił ponadto: naruszenie art. 7 ust. 3 i 4 oraz art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez uznanie, że działka objęta wnioskiem inwestora ([...]) wchodzi w skład drogi publicznej; § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że dla projektowanej inwestycji nie zapewniono odpowiedniej ilości miejsc parkingowych, pomimo przedłożenia dokumentów wykazujących uprawnienie do korzystania z takich miejsc na innej nieruchomości. W odwołaniu podniesiono również zarzut naruszenia art. 10; art. 7 i art. 77 oraz art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego, co miało polegać na niewłaściwej ocenie zgromadzonego materiału dowodowego oraz na niepowiadomieniu strony o możliwości zapoznania się i wypowiedzenia się odnośnie zgromadzonego materiału dowodowego.

Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, Wojewoda [...] uchylił w całości decyzję organu pierwszej instancji i orzekł o zatwierdzeniu projektu budowlanego i wydaniu pozwolenia na budowę dla planowanej inwestycji. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy opisał dotychczasowy przebieg postępowania stwierdzając, że podniesione odwołaniu zarzuty zasługiwały na uwzględnienie.

Przeprowadzona analiza dostarczonej dokumentacji pozwoliła bowiem stwierdzić, że planowana inwestycja jest zgodna z treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Inwestor zapewnił wymaganą planem ilość miejsc parkingowych poprzez zawarcie umowy dzierżawy tych miejsc z władającą nieruchomością sąsiednią (działka nr [...]) Parafią "Z" w B. Organ, powołując się na stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych uznał, że przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie nie zawierają wymogu zapewnienia takich miejsc wyłącznie na nieruchomości inwestora, co oznacza, że możliwe jest skorzystanie z nieruchomości sąsiedniej w ramach zawartej z jej właścicielem umowy dzierżawy. Analiza złożonego projektu pozwoliła organowi odwoławczemu stwierdzić, że jest on zgodny z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W szczególności zaś w projekcie tym znalazła się ekspertyza techniczna budynku, którego ściana ma bezpośrednio przylegać do ściany projektowanego budynku jak również inwestor przedłożył wymagane uzgodnienia dotyczące zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz sanitarno – higienicznych. Nadto inwestor uzyskał uzgodnienia z dysponentami sieci, informacje dotyczące bezpieczeństwa i ochrony zdrowia oraz charakterystykę energetyczną budynku. Wbrew stanowisku organu pierwszej instancji, projektowany obiekt posiada dostęp do drogi publicznej, umożliwiający włączenie do ul. [...]. Jezdnia, przy której leży działka inwestora stanowi drogę serwisową, umożliwiającą bezkolizyjny dojazd do posesji znajdujących się wzdłuż ulicy. Organ uznał tym samym, że istnieją przesłanki do uwzględnienia wniosku inwestora.

Skargę na powyższą decyzję złożyła jedna ze stron postępowania – "A" Sp. z o.o. w B. zarzucając rozstrzygnięciu wydanemu przez organ odwoławczy naruszenie:

- art. 35 ust. 3 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie i nieuwzględnienie faktu, iż planowana inwestycja przylega bezpośrednio do pasa drogowego, co z kolei oznacza, że inwestor winien spełnić wszystkie warunki nałożone nań przez Miejski Zarząd Dróg w piśmie z dnia 9 października 2013 r.;

- art. 29 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie – brak obowiązku uzyskania zezwolenia na lokalizację lub przebudowę zjazdu z drogi publicznej, tak jak wymagał tego zarządca drogi w swoim piśmie z dnia 9 października 2013 r.;

- § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie poprzez uznanie, że zapewniono wymaganą tym przepisem ilość miejsc parkingowych na nieruchomości objętej pozwoleniem;

- naruszenie przepisów ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków – co miało polegać na nieuzgodnieniu przebiegu przez zabudowywaną nieruchomość istniejącej kanalizacji;

- naruszenie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne poprzez brak uzgodnienia zewnętrznej sieci energetycznej z dostawcą – dołączone do akt sprawy uzgodnienia w momencie wydawania decyzji były nieważne;

- naruszenie art. 39 ustawy Prawo budowlane poprzez niewyegzekwowanie obowiązków wynikających z przywołanych wyżej przepisów ustawowych oraz miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego odnośnie uzgodnienia z organem właściwym do spraw ochrony zabytków;

- naruszenie treści uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w związku z § 4 pkt 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, co miało polegać na poczynieniu niewłaściwych ustaleń odnośnie linii zabudowy, w sytuacji, gdy wspomniana uchwała kwestii tej nie reguluje;

- naruszenie art. 7 i art. 8 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez brak aktywności w podejmowaniu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, przy uwzględnieniu interesu strony oraz słusznego interesu obywateli;

- art. 77 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przekroczenie swobodnej oceny dowodów i wydanie decyzji w sytuacji, gdy nie zostały wyjaśnione wszystkie okoliczności sprawy.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania wg norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko prezentowane w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji. Organ podkreślił, że inwestor dysponował wymaganymi prawem uzgodnieniami a planowana inwestycja jest zgodna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla tego obszaru. Wbrew stanowisku zawartemu w skardze, teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej (poprzez drogę serwisową), a stanowisko zarządcy drogi zostało sformułowane już po upływie ustawowego terminu tej czynności.

W piśmie procesowym z dnia 25 sierpnia 2016 r. Prezydent B., działając w imieniu gminy oświadczył, że działka nr [...], znajdująca się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej inwestycji wchodzi w skład drogi publicznej – ul. [...]. Nieruchomości składające się na tzw. drogę serwisową znajdują się w pasie drogowym ul. [...], a w konsekwencji planowana inwestycja winna być zlokalizowana w odległościach wskazanych w art. 43 ustawy o drogach publicznych. Zwrócono również uwagę, że zawarta przez inwestora umowa dzierżawy miejsc parkingowych w odległości 80 m od działki inwestycyjnej nie zapewni trwałości tych miejsc dla projektowanego budynku.

Na rozprawie, w dniu 2 września 2016 r. pełnomocnik uczestnika postępowania – A. G. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie od skarżącej kosztów postępowania. Wskazał, że droga serwisowa nie jest drogą publiczną i nie spełnia warunków, o których mowa w ustawie o drogach publicznych. Kwestia miejsc parkingowych została natomiast przesądzona w orzecznictwie sądów administracyjnych. Pełnomocnik dodał, że uzgodnienia uzyskiwane przez inwestora i przedkładane wraz z dokumentacją architektoniczno – budowlaną muszą być aktualne na dzień złożenia wniosku, albowiem w przeciwnym przypadku to strony ponosiłyby konsekwencje przewlekłości postępowania.

Pełnomocnik drugiego z uczestników postępowania – Miejskiego Zarządu Dróg w B. przychylił się do stanowiska strony skarżącej i oświadczył, że ul. [...] jest drogą publiczną, a droga serwisowa, leżąca w ciągu tej ulicy również posiada ten status. Wobec tego odległości planowanego budynku względem drogi serwisowej winny być zachowane. Pełnomocnik podkreślił również, że Miejski Zarząd Dróg nie wydawał zgody na skomunikowanie terenu inwestycji z drogą publiczną a inwestor o taką drogę nie występował. Pełnomocnik A. G. złożył do akt kopię pisma Naczelnika Wydziału Komunikacji z dnia 1 lipca 2016 r., z którego wynika, że droga serwisowa nie jest droga publiczną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył co następuje:

Skarga zasługiwała na uwzględnienie gdyż rodzaj i charakter stwierdzonych przez Sąd naruszeń, jakich dopuścił się organ odwoławczy, świadczy zarówno o zaistnieniu przyczyn określonych w art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., jak również o naruszeniu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy oraz o innym naruszeniu przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Z uwagi na najdalej idące skutki, w pierwszej kolejności omówienia wymaga naruszenie prawa powodujące nieważność zaskarżonej decyzji. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przyczyna stwierdzenia nieważności decyzji zachodzi m.in. wówczas, gdy decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Poprzez rażące naruszenie prawa należy rozumieć sytuację, w której oczywistym i niebudzącym wątpliwości jest działanie organu wbrew treści przepisu, a następstwa wydanej decyzji są nie do zaakceptowania z punktu widzenia wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP zasady praworządności. W ocenie Sądu do tego rodzaju naruszenia doszło w niniejszej sprawie, co skutkować musiało wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego poprzez stwierdzenie jej nieważności na zasadzie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a.

Za rażące naruszenie prawa materialnego, którego dopuścił się organ odwoławczy przy wydawaniu zaskarżonej decyzji, uznać należy przyjęcie, wbrew treści art. 35 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.), że przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest zgodny, w zakresie projektu zagospodarowania terenu, z przepisami (w tym techniczno – budowlanymi).

Zgodnie z treścią § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422), zwanego dalej rozporządzeniem, zagospodarowując działkę budowlaną, należy urządzić, stosownie do jej przeznaczenia i sposobu zabudowy, miejsca postojowe dla samochodów użytkowników stałych i przebywających okresowo, w tym również miejsca postojowe dla samochodów, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W odniesieniu do terenu, na którym planowana jest sporna inwestycja ilość miejsc parkingowych określona została w § 10 ust. 1 pkt 1 lit. d uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] r. nr [...] w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru obejmującego teren [...], położony pomiędzy ulicami: [...],[...],[...],[...],[...] (z Placem [...]) i rzeką [...] jako zachodnią granicą planu (Dz. Urz. Woj. [...] z [...] r., Nr [...], poz. [...]). Z regulacji tej wynika, że dla nowych inwestycji będących obiektami usługowymi przewidziano obowiązek zapewnienia 5 – 10 miejsc parkingowych na 1000 m2 powierzchni użytkowej. Inwestor, którego planowany obiekt miał mieć powierzchnię 465,43 m2 przedłożył umowę dzierżawy nieruchomości (z dnia [...] r.) należącej do Parafii "Z" w B. (działka nr [...]) celem utworzenia na niej pięciu miejsc parkingowych. Sąd orzekający w niniejszej sprawie stoi na stanowisku, że zawarcie tego rodzaju umowy czyni zadość wymogowi wskazanemu w § 18 ust. 1 rozporządzenia, o ile tylko bezsporny będzie funkcjonalny związek pomiędzy nieruchomością będącą terenem inwestycji a tą, na której znajdują się wydzierżawione miejsca parkingowe, a ponadto miejsca te zlokalizowane będą na obszarze objętym projektem zagospodarowania terenu. Wbrew wywodom zawartym w skardze, umowa dzierżawy miejsc parkingowych stanowi tytuł prawny do nieruchomości i jako taka dostatecznie legitymuje inwestora do wykazania, że warunek ów został spełniony. W realiach niniejszej sprawy uwadze organu odwoławczego z pola widzenia umknął jednakże fakt, że wspomniane miejsca parkingowe nie znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenu inwestycji lecz ok. 80 m dalej, a więc trudno stwierdzić, że będą one służyły obsłudze wzniesionego przez wnioskodawcę budynku. Akceptacja poglądu przeciwnego, milcząco dokonana przez organ odwoławczy, prowadziłaby zaś do sprzecznego z zasadami logiki wniosku, że warunek ów mógłby być spełniony zawsze, o ile tylko inwestor wykazałby się stosowną umową dzierżawy lub innym tytułem prawnym do dowolnej nieruchomości, na której mogą być zapewnione owe miejsca parkingowe. Ponadto trudno uznać za racjonalne umiejscowienie w takiej odległości miejsc parkingowych dla osób niepełnosprawnych, które z natury rzeczy winny mieć zapewnioną możliwość pokonania jak najkrótszego dystansu pomiędzy postojem dostosowanego do ich potrzeb pojazdu a terenem, na którym znajduje się inwestycja o charakterze usługowym, do której miejsca te należą.

Niezależnie od powyższych wywodów wskazać przyjdzie, że zatwierdzony zaskarżoną decyzją projekt budowlany nie spełniał w zakresie miejsc parkingowych wymogów wynikających z treści § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r., poz. 462 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w części graficznej projektu zagospodarowania działki lub terenu powinien znaleźć się m.in. układ komunikacji wewnętrznej, który obejmuje również parkingi. Tymczasem, znajdujący się w dokumentacji budowlanej projekt zagospodarowania terenu w ogóle nie obejmuje swoim zakresem miejsc parkingowych, które winny być zapewnione dla obsługi powstającej inwestycji. Za spełnienie wskazanego warunku z pewnością nie może uchodzić znajdujący się w aktach sprawy, bliżej niezidentyfikowany rysunek zatytułowany "zagospodarowanie-lokalizacja wydzierżawionych miejsc parkingowych na urządzonym parkingu (PGR137/21) dla inwestycji zlokalizowanej na parceli [...]". Żaden przepis prawa budowlanego, w szczególności zaś regulacje powołanego wyżej rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r., nie przewiduje możliwości "rozbicia" projektu zagospodarowania działki lub terenu na szereg opracowań, obejmujących poszczególne elementy, jakie w projekcie tym winny się znaleźć. Z tego też względu organ odwoławczy, orzekając o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzielając inwestorowi pozwolenia na budowę w naruszył obowiązujące przepisy – art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w związku z § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego oraz w związku § 18 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych (...) i § 10 ust. 1 pkt 1 lit. d powołanego wyżej planu miejscowego. Bezsporność naruszenia tych przepisów, przy jednoczesnym braku jakiejkolwiek argumentacji pozwalającej na zrozumienie motywów działania organu, pozwala na sformułowanie zarzutu rażącego naruszenia prawa w tym zakresie polegającego na zatwierdzeniu projektu budowlanego pomimo braku obligatoryjnego elementu układu komunikacyjnego – miejsc parkingowych.

W rozpoznawanej sprawie doszło również do rażącego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności zaś art. 8 k.p.a. w związku z art. 104 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej zobowiązane są prowadzić postępowanie administracyjne w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zaufanie to powinno być budowane poprzez praworządne (oparte na obowiązujących regulacjach) oraz bezstronne prowadzenie postępowania. Z kolei art. 104 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, w piśmie z dnia 17 listopada 2015 r. wezwał inwestora do uzupełnienia przedłożonej dokumentacji projektowej o ekspertyzę techniczną budynku sąsiedniego, informując jednocześnie wszystkie strony o przewidywanym uchyleniu decyzji Prezydenta Miasta B. odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę oraz o przewidywanym orzeczeniu co do istoty sprawy poprzez udzielenie wnioskowanego przez inwestora pozwolenia na budowę. Pismo to zostało oprotestowane przez skarżącą Spółkę, która zarzuciła organowi brak podstawy prawnej do takiego działania. Odwołując się do treści przywołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego wskazać przyjdzie, że Kodeksowi nieznana jest instytucja antycypacji treści przyszłego rozstrzygnięcia i informowania o tym stron. Przypomnieć trzeba, że stosownie do treści art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu musi mieć oparcie w obowiązujących regulacjach prawnych. Zasada ta została zresztą uściślona w art. 6 k.p.a., który stanowi, że organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Nie ulega więc najmniejszej wątpliwości, że organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne każdą swoją czynność i aktywność w tym postępowaniu winien opierać na obowiązujących regulacjach prawnych, bacząc zarazem, aby w najmniejszym stopniu nie dawać żadnej ze stron postępowania podstaw do sformułowania zarzutu naruszenia bezstronności. Z tej perspektywy wystosowanie do stron postępowania pisma, w którym organ informuje o przewidywanym wyniku tegoż postępowania stanowi rażące złamanie zasady zaufania obywatela do organu, gdyż tylko w orzeczeniu kończącym postępowanie administracyjne organ ma prawo wypowiadać się na temat kształtu i treści stosunku prawnego nim kreowanego. Stanowisko organu prezentowane w piśmie z dnia 17 listopada 2015 r. może nasuwać daleko idące wątpliwości odnośnie neutralności procesowej organu, który niejako z góry zakłada finalną treść wydanego rozstrzygnięcia, pomijając to, iż do daty wydania decyzji okoliczności sprawy mogą ulec zmianie, a co za tym idzie również finalne rozstrzygnięcie może okazać się inne od zakładanego. Naruszenie to jawi się tym bardziej jaskrawie w niniejszej sprawie albowiem występują w niej strony o spornych interesach. Z tego też powodu Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja została wydana po przeprowadzeniu postępowania obarczonego nieusuwalnymi, rażącymi wadami, co skutkować musiało stwierdzeniem jej nieważności również ze względu na naruszenie zasad postępowania.

Przechodząc do omówienia pozostałych naruszeń, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji, wskazać należy, że w toku postępowania organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie zbadał kwestii uzgodnień dotyczących przebiegu kanalizacji. O ile bowiem w piśmie z dnia 14 maja 2013 r. "C" S.A. uzgodnił warunki przebudowy fragmentu sieci elektroenergetycznej, z którym kolidować miała sporna inwestycja, o tyle brak jest tego rodzaju uzgodnienia z podmiotem odpowiedzialnym za dostawy wody oraz obsługę sieci kanalizacyjnych (ściekowej oraz deszczowej). Jest to zaś kwestia o tyle znacząca, że na znajdujących się w dokumentacji technicznej rysunkach, na nieruchomości objętej wnioskiem uwidoczniona jest bliżej niezidentyfikowana instalacja kanalizacyjna oznaczona symbolem "kd 200", przebiegająca przez teren inwestycji i kolidująca z planowanym obiektem budowlanym. Wątpliwości w tym zakresie organ wydający decyzję nie rozstrzygnął.

Pozostając przy wątku uzgodnień z dostawcami mediów, Sąd zwraca uwagę na podniesioną w skardze kwestię dat ich ważności i konsekwencji ich upływu. Wbrew stanowisku inwestora i organu odwoławczego, uzyskanie uzgodnienia oraz zapewnienie dostaw poszczególnych mediów nie stanowi wyłącznie formalnego zadośćuczynienia wymogowi wskazanemu w art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, lecz podlega ocenie organu rozpoznającego taki wniosek, m.in. pod względem warunków, jakie dla planowanej inwestycji stawiają dostawcy tych mediów. W uzgodnieniach tych znajdują się daty ich ważności, albowiem zmieniające się okoliczności faktyczne mogą doprowadzić do sytuacji, w której pierwotne plany inwestora, ze względu na przyczyny odeń niezależne, a leżące po stronie dostawców spowodują zmianę zamierzeń inwestycyjnych. Z tego też powodu Sąd stoi na stanowisku, że wspomniane uzgodnienia winny zachować ważność na dzień rozstrzygania wniosku (a więc w dacie wydania decyzji), a jeżeli wymogu tego nie spełniają, organ winien jest wezwać wnioskodawcę o uzupełnienie tego braku wniosku i przedstawienie aktualnych uzgodnień. W niniejszej sprawie warunki przyłączenia inwestycji do sieci elektroenergetycznej zostały wydane w dniu [...] r. i obowiązywały przez dwa lata od daty ich doręczenia. Warunki podłączenia do sieci wodociągowej oraz kanalizacyjnej również zostały wydane na dwa lata, w dniu [...] r., natomiast uzgodnienie z podmiotem władającym kanalizacją ściekową w zakresie lokalizacji budynku na nieruchomości i zbliżenia się do niej na minimalną odległość również obowiązywać miało dwa lata od dnia wydania tego uzgodnienia (7 lutego 2013 r.). Oznacza to, że w dacie udzielenia pozwolenia na budowę ([...] r.) inwestor nie legitymował się ważnymi uzgodnieniami, czego nie dostrzegł organ wydający to pozwolenie, a co zdaniem Sądu miało wpływ na wynik sprawy i stanowiło naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego.

Kontynuując wskazać przyjdzie, że niewyjaśniona została również kwestia odległości planowanej inwestycji drogi, w kontekście sporów odnośnie charakteru "drogi serwisowej" przebiegającej równolegle w stosunku do ul. [...]. W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje się jednoznacznie rozstrzygnąć, czy planowana budowa będzie spełniała warunki wskazane w art. 43 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.), zwanej dalej u.d.p., co niewątpliwie stanowi jedno z istotnych kryteriów warunkujących dopuszczalność inwestycji. Oceny tej nie zmienia stanowisko udzielone przez Naczelnika Wydziału Komunikacji w piśmie z dnia 1 lipca 2016 r., wedle którego droga serwisowa nie jest drogą publiczną. Pomijając wątpliwości odnośnie kompetencji Naczelnika Wydziału Komunikacji co do wyrażania opinii na temat zakwalifikowania określonej drogi do kategorii dróg publicznych, należy zwrócić uwagę, że pismo to nie stanowiło materiału dowodowego w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, stąd też nie mogło mieć wpływu na jej ocenę przez Sąd. Na marginesie w tym miejscu wskazać przyjdzie, że zarządcą dróg na terenie miasta B., za wyjątkiem dróg ekspresowych i autostrad, jest Prezydent miasta (art. 19 ust. 5 u.d.p.), którego w tym zakresie w toku postępowania reprezentował Dyrektor Miejskiego Zarządu Dróg wyrażając odmienne stanowisko.

Rację trzeba natomiast przyznać organowi odwoławczemu, który uznał, że nieruchomość inwestora ma zapewniony dostęp do drogi publicznej. Pomijając wskazane wyżej zastrzeżenia dotyczące charakteru drogi serwisowej wskazać przyjdzie, że jej istnienie wypełnia wymóg wynikający z treści art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, co zresztą przyznano w piśmie Miejskiego Zarządu Dróg w B. z dnia 9 października 2013 r., w którym wprost wskazano, że nieruchomość o numerze [...] posiada dostęp do drogi publicznej. Trudno zarazem zrozumieć stanowisko podmiotu administrującego drogą, zgodnie z którym na inwestora nałożono obowiązek uzyskania decyzji zezwalającej na zjazd z drogi publicznej (ul. [...]), skoro komunikację z tą droga zapewnia właśnie wspomniana wyżej "droga serwisowa". Tym samym celowość nałożenia na inwestora obowiązku uzyskania odrębnej decyzji o zezwoleniu na zjazd z drogi publicznej, w takich okolicznościach sprawy jest dyskusyjna.

Nie ma natomiast racji strona skarżąca, podnosząc zarzut niewyegzekwowania obowiązku uzgodnienia planowanej inwestycji z organem właściwym do spraw ochrony zabytków. Takie uzgodnienie, w formie decyzji z dnia [...] r., wydanej przez Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków znajduje się w aktach administracyjnych, w dokumentacji przedłożonej przez inwestora i w ocenie Sądu stanowi wystarczającą podstawę do prowadzenia robót budowlanych. Organ powołany do ochrony zabytków w swoim rozstrzygnięciu wskazał wymogi związane z realizacją spornej inwestycji a także dodatkowe warunki konserwatorskie. Treść decyzji wydanej przez Konserwatora koreluje z wymogami zawartymi w § 5, § 7 oraz § 16 uchwały Rady Miasta B. z dnia [...] r., nr [...], w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Odnosząc się do sformułowanego w skardze zarzutu odnośnie niewłaściwego ustalenia linii zabudowy dla planowanej inwestycji, Sąd zauważa, że w przywołanej wyżej uchwale z dnia [...] r. brak jest regulacji odnośnie dopuszczalnej linii zabudowy dla projektowanych inwestycji. Jednakże wbrew wywodom strony skarżącej nie można w takiej sytuacji odwoływać się do treści rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588). Z brzmienia § 1 przywołanego rozporządzenia wprost wynika, że ma ono zastosowanie wyłącznie w tych sytuacjach, w których nieruchomość nie jest objęta regulacjami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stąd też, o ile plan nie reguluje kwestii linii zabudowy, ocena dopuszczalności usytuowania konkretnego obiektu budowlanego oraz jego korelacji z zabudową sąsiednią należy do organu administracji architektoniczno – budowlanej, który w granicach swoich kompetencji, przy uwzględnieniu przepisów szczególnych, ocenia jej wpływ na nieruchomości sąsiednie.

Na koniec wreszcie Sąd zwraca uwagę na przekroczenie przez organ odwoławczy terminów przewidzianych do załatwienia sprawy. Odwołanie inwestora od decyzji organu pierwszej instancji zostało złożone w dniu 4 września 2015 r. Organ odwoławczy otrzymał je wraz z aktami sprawy w dniu 14 września 2015 r. Postanowieniem z dnia [...] r. Wojewoda [...] poinformował strony o przewidywanym terminie zakończenia postępowania, przypadającym na dzień 30 listopada 2015 r. Następnie, pismem z dnia 26 października 2015 r. wezwał organ pierwszej instancji o nadesłanie dodatkowych dokumentów, które ten ostatni przekazał w dniu 6 listopada 2015 r. W dniu 17 listopada 2015 r. inwestor został zobowiązany do uzupełnienia dokumentacji architektoniczno – budowlanej, którą uzupełnił w dniu 8 grudnia 2015 r. W dniu 21 grudnia 2015 r. organ odwoławczy poinformował strony o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, natomiast decyzja kończąca postępowanie w sprawie została wydana dopiero w dniu [...] r. Ocena działania organu odwoławczego, a zwłaszcza fakt, że od momentu zawiadomienia stron o zapoznaniu się z materiałem dowodowym do momentu wydania decyzji upłynęło niemal dwa i pół miesiąca, a od momentu wniesienia odwołania do rozstrzygnięcia sprawy – pół roku, daje podstawy do sformułowania zarzutu prowadzenia postępowania odwoławczego w sposób przewlekły, co jednakże wobec niepodjęcia przez strony środków mających na celu zwalczanie tej przewlekłości, nie miało bezpośredniego wpływu na finalny wynik tego postępowania.

Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto w oparciu o art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi w kwocie 500,00 zł.

Jeżeli chodzi o wskazania co do dalszego postępowania, to wynikają one wprost z powyższych wywodów. Obowiązkiem organu odwoławczego będzie ponowne rozpatrzenie odwołania wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji z uwzględnieniem dokonanej przez Sąd oceny prawnej. W pierwszej jednak kolejności organ odwoławczy winien ustalić, czy doszło do rozpoczęcia realizacji spornej inwestycji, gdyż ta okoliczność może mieć zasadniczy wpływ na dalsze losy postępowania.