Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 978/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2007-06-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 106 poz 1126
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Bożena Walentynowicz Sędzia NSA Jerzy Bujko Sędzia NSA Leszek Kiermaszek /spr./ Protokolant Anna Jusińska po rozpoznaniu w dniu 15 czerwca 2007 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "P" Sp. z o.o. w P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 marca 2006 r. sygn. akt VII SA/Wa 1556/05 w sprawie ze skargi "P" Sp. z o. o. w P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wstrzymania użytkowania stacji paliw oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 marca 2006 r., sygn. VII SA/Wa 1556/05, oddalił skargę wniesioną przez "P" Sp. z o. o. w P. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2005 r., którym uchylono postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu W. z dnia [...] stycznia 2001 r. o odmowie wstrzymania użytkowania stacji paliw położonej w Ł. przy zbiegu ulic K. i W.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przytaczając stan faktyczny sprawy wskazał, że z wnioskiem o wstrzymanie użytkowania powyższej stacji paliw przez "P" wystąpiła S. Sp. z o.o. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. odmawiając wstrzymania użytkowania tego obiektu podał, że pozostaje w obrocie prawnym decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia 6 grudnia 1999 r. o udzieleniu "P" Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie stacji paliw, aczkolwiek od decyzji tej zostało wniesione odwołanie, a Wojewoda Mazowiecki postanowieniem z dnia 30 sierpnia 2000 r. zawiesił postępowanie odwoławcze do czasu rozstrzygnięcia przez Naczelny Sąd Administracyjny skargi S. Sp. z o.o. na decyzję Wojewody Mazowieckiego o pozwoleniu na budowę, sygn. akt IV SA 1336/99. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego zauważył ponadto, że zgodnie z art. 82 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w sprawach związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego właściwymi są organy administracji architektoniczno-budowlanej, nie zaś organy nadzoru budowlanego.

W zażaleniu na to postanowienie S. Sp. z o.o. podniosła, że inwestor nie mógł przystąpić do użytkowania stacji paliw, skoro nie posiada ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Inwestor nielegalnie więc użytkuje obiekt budowlany, a stan taki prowadzić może do katastrofy budowlanej. Jednocześnie wniósł o podjęcie działań w celu nałożenia na inwestora grzywny zgodnie z art. 93 pkt 7 ustawy Prawo budowlane.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] września 2005 r. uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził dokonanie przez organ pierwszej instancji niewłaściwej oceny stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy. Organ ten rozpatrzył bowiem wniosek co do meritum, gdy tymczasem nie posiadał kompetencji do takiego działania. W stanie prawnym obowiązującym w dacie podjęcia postanowienia przez organ pierwszej instancji do właściwości organów nadzoru budowlanego w kwestiach związanych z użytkowaniem obiektu należała jedynie kontrola samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektów wcześniej przyjętych do legalnego użytkowania. Organ odwoławczy wskazał także na uchybienie procesowe, gdyż zgodnie z art. 104 Kpa tylko decyzją można załatwić sprawę co do istoty, zaś organ pierwszej instancji rozstrzygnął w formie postanowienia. Poza tym zauważył, że tylko wydanie ostatecznej decyzji rodzi określone prawa i obowiązki. W związku ze zmianą przepisów ustawy Prawo budowlane w zakresie kompetencji organów w rozpoznawanej sprawie organ pierwszej instancji winien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające całości, co usprawiedliwia podjęcie rozstrzygnięcia kasacyjnego z przekazaniem sprawy organowi do ponownego rozpoznania.

Na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła "P" Sp. z o.o. zarzucając naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego oraz błędną interpretację stanu faktycznego i prawnego sprawy. Skarżąca zarzuciła również, że organy nie uwzględniły, iż S. Sp. z o.o. nie miała legitymacji procesowej do złożenia wniosku o wstrzymanie użytkowania stacji paliw, bowiem stroną postępowania w sprawie pozwolenia na użytkowanie winien być wyłącznie inwestor. W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził na wstępie, że mając na względzie treść przepisu art. 82 ust. 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, prawidłowo uznał organ odwoławczy, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie miał kompetencji do orzekania w przedmiocie wstrzymania bądź odmowy wstrzymania użytkowania stacji paliw. Organ ten, do którego wpłynął wniosek powinien był go przekazać do organu właściwego w tym zakresie. Słusznie również przyjął organ odwoławczy, że brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania wniosku, a organ pierwszej instancji przyjął całkowicie błędnie, że nieostateczna decyzja Burmistrza Miasta Ł. z dnia 6 grudnia 1999 r. o udzielnie "P" Sp. z o.o. pozwolenia na użytkowanie rodzi skutki prawne i umożliwia legalne użytkowanie tego obiektu. Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił również stanowisko organu odwoławczego, że sprawa wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego od początku przy zastosowaniu znowelizowanych przepisów prawa budowlanego.

Sąd pierwszej instancji zgodził się jedynie z zarzutem skarżącej Spółki, że rozpatrzenie zażalenia nastąpiło z rażącym przekroczeniem terminu przewidzianego w art. 35 § 3 Kpa, stwierdził jednak, że postanowienie organu pierwszej instancji rozstrzygało sprawę w sposób korzystny dla inwestora a z jego wydaniem nie wiązały się negatywnie dla inwestora skutki.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżyła w całości "P" Sp. z o.o. w P. W oparciu o podstawę z art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie przepisów art. 134 § 1 w zw. z art. 135 oraz art. 141 § 4 tej ustawy, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny nie zwrócił uwagi, że organ drugiej instancji winien był stwierdzić nieważność postanowienia pierwszej instancji skoro przyjął, iż akt ten został wydany bez podstawy prawnej. Oznacza to, że wszczęte postępowanie administracyjne powinno było zostać umorzone, a ewentualne postępowanie przed organami nadzoru budowlanego mogło być prowadzone na podstawie obecnie obowiązujących przepisów prawa budowlanego. Obowiązkiem sądu pierwszej instancji było stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt lub czynność organu niezgodne z prawem. Sąd administracyjny obowiązany jest do brania pod rozwagę z urzędu przesłanek nieważności postępowania administracyjnego. Wszelkie naruszenia prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu winny być przez sąd wychwycone i we właściwy sposób usunięte z obrotu prawnego, czego w niniejszej sprawie, w ocenie autora skargi kasacyjnej, sąd pierwszej instancji nie uczynił. Następnie podważał ten fragment uzasadnienia zaskarżonego wyroku, w którym sąd pierwszej instancji przyjął, że skarżąca nie jest uprawniona do legalnego użytkowania stacji paliw. Twierdzenie to uznał za bezzasadne, skoro inwestorowi wydano zgodnie z obowiązującymi przepisami decyzję o pozwoleniu na użytkowanie obiektu, ponadto zaś zakończenie budowy stacji paliw (29 września 1999 r.) i złożenie wniosku o pozwolenie na użytkowanie wraz z dokumentacją nastąpiło przed wydaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowienia o wstrzymaniu wykonania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Wnosząca skargę kasacyjną wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym pełnomocnik uczestnika postępowania S. P. Sp. z o.o. wniósł o uwzględnienie skargi kasacyjnej podnosząc jednocześnie, że strony doszły do porozumienia, co uzasadnia poparcie wniosków skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionej podstawy. Chybione są twierdzenia autora skargi kasacyjnej, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny dopuścił się naruszenia przepisu art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej Ppsa, który określa zakres przedmiotowy uzasadnienia wyroku sądu administracyjnego. Stosownie do treści tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Dodatkowo uzasadnienie wyroku uwzględniającego skargę powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z regulacji powyższej wynika, że uzasadnienie wyroku pełni doniosłą rolę, gdyż pozwala nie tylko na poznanie racji, jakim się kierował Sąd podejmując określonej treści rozstrzygnięcie, ale także umożliwia dokonanie właściwej kontroli instancyjnej w granicach wyznaczonych art. 183 § 1 Ppsa. Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że wbrew poglądowi wnoszącego skargę kasacyjną uzasadnienie wyroku Sądu I instancji odpowiada konstrukcji prawidłowego uzasadnienia. Sąd ten, po przedstawieniu stanu faktycznego i prawnego rozpoznawanej sprawy oraz stanowisk stron, w sposób wyraźny i jednoznaczny wskazał, z jakich powodów uznał za zgodne z prawem kasacyjne orzeczenie organu odwoławczego z przekazaniem sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Nie można przy tym skutecznie zakwestionować przytoczonej i poprawnie wyjaśnionej podstawy prawnej wyroku oddalającego skargę.

Słusznie stwierdził Sąd I instancji, że w stanie prawnym obowiązującym w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji, do właściwości tego organu należały zadania i kompetencje enumeratywnie wyliczone w art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126). Oznacza to, że do właściwości organu nadzoru budowlanego pierwszej instancji nie należało orzekanie w sprawach nie wymienionych w tym przepisie. Skoro więc postępowanie administracyjne zostało wszczęte na skutek wystąpienia Spółki S. i było prowadzone w przedmiocie "zakazania P. Sp. z o.o. użytkowania stacji paliw w Ł. przy zbiegu ulic K. i W.", to trafnym jest pogląd, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu W. nie miał kompetencji do podjęcia merytorycznego orzeczenia (zakazującego użytkowanie bądź odmawiającego wydanie zakazu użytkowania). Podstawy prawnej do wydania rozstrzygnięcia w tym przedmiocie nie stwarzał przytoczony w wystąpieniu z dnia 8 września 2000 r. przepis art. 55 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, ani żaden inny przepis prawa budowlanego, co dostrzega wnoszący skargę kasacyjną. Nie można zgodzić się z zarzutem autora tej skargi, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny mając w polu widzenia wydanie przez organ pierwszej instancji aktu administracyjnego bez podstawy prawnej winien był stwierdzić jego nieważność. Zgłaszającemu ten zarzut umknęło jednakże, że na drodze administracyjnej w granicach rozpoznawanej sprawy doszło już do wyeliminowania z obrotu prawnego aktu organu pierwszej instancji dotkniętego wadą kwalifikowaną. Słusznie zwrócił na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając za legalne zaskarżone postanowienie uchylające rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.

Nie znajduje uzasadnienia kolejny zarzut wnoszącego skargę kasacyjną, że Sąd I instancji akceptując kasacyjne orzeczenie organu odwoławczego nie zwrócił uwagi, iż postępowanie administracyjne winno być jednocześnie umorzone, gdy tymczasem organ odwoławczy przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. Należy mieć na względzie, że organ odwoławczy zaskarżone postanowienie podjął w sytuacji, gdy stan prawny uległ zmianie. Z chwilą wejścia w życie ustawy z dnia 10 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 718 ze zm.) zmieniły się zadania i właściwość organów nadzoru budowlanego, w tym również w sprawach związanych z użytkowaniem obiektu budowlanego. Wobec tego, że poddawana była w wątpliwość kwestia legalności użytkowania stacji paliw przez skarżącą Spółkę, koniecznym było przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji. Słusznie zatem Wojewódzki Sąd Administracyjny podzielił stanowisko organu odwoławczego o istnieniu podstaw, w zmienionym stanie prawnym, do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym do podjęcia kasacyjnego orzeczenia z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. Nie sposób przy tym podważyć wyrażonego przez Sąd poglądu, że ostateczna decyzja o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego uprawnia inwestora do przystąpienia do jego użytkowania. Tylko bowiem taka decyzja kształtuje uprawnienia inwestora w tym zakresie.

Rozważania powyższe skłaniają do konkluzji, iż Sąd I instancji dokonał właściwej, merytorycznej kontroli działalności administracji publicznej przez orzekające w sprawie organy co oznacza, że Sąd ten rozstrzygając sprawę w jej całokształcie nie dopuścił się naruszenia art. 134 § 1 Ppsa, a wobec braku podstaw do stosowania innych środków prawnych - także art. 135 Ppsa.

Z tych wszystkich powodów, wobec braku podstaw branych pod rozwagę z urzędu, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 Ppsa.