Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1118/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-02-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1959 nr 52 poz 315
law: Rozporządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 r. w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są  odpowiednie na cmentarze.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Miron Sędziowie sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak sędzia del. WSA Sławomir Wojciechowski (spr.) Protokolant asystent sędziego Małgorzata Mańkowska po rozpoznaniu w dniu 22 lutego 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 stycznia 2016 r. sygn. akt II SA/Kr 1444/15 w sprawie ze skargi D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 26 stycznia 2016 roku, sygn. II SA/Kr 1444/15, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 stycznia 2016 roku, oddalił skargę D. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] 2015 roku, nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy.

Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący:

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia [...] 2015 roku, nr [...], po rozpoznaniu wniosku D. R., odmówił ustalenia warunków zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego p.n.: "Budowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego z garażem wbudowanym na działkach nr [...] oraz budowa zjazdu z działki nr [...]". W motywach rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, iż nie zostały spełnione łącznie warunki wymienione w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2015 roku, poz. 199 ze zm., dalej jako: "u.p.z.p."), tj. nie został spełniony warunek z pkt 5 tego przepisu w zakresie zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. W tym zakresie organ wskazał na przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze (Dz. U. nr 52, poz. 315, dalej jako: "rozporządzenie"), wskazując że odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych powinna wynosić, co najmniej 150 m, a może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone. Stwierdzono, że ww. przepisy służące głównie ograniczeniu szkodliwego wpływu cmentarzy na otoczenie, mają zastosowanie zarówno w przypadku lokalizowania nowych cmentarzy, jak i w przypadku lokalizacji obiektów wokół cmentarzy już istniejących. W sprawie ustalono, że działki objęte wnioskiem znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, tak więc planowany budynek mieszkalny byłby usytuowany w strefie sanitarnej cmentarza, co jest niezgodne z powyższymi przepisami.

Kwestionując powyższą decyzję odwołanie wniósł D. R., zarzucając naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 roku, poz. 267 ze zm., dalej jako: "K.p.a."), poprzez wydanie decyzji bez podstawy prawnej, art. 7, art. 77 i art. 107 K.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz art. 11 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie przesłanek, jakimi kierował się organ przy załatwieniu sprawy. Przedmiotem zarzutów jest także naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 oraz § 7 rozporządzenia poprzez błędną interpretację i przyjęcie, że przepis ten nie ma zastosowania w sprawie. W uzasadnieniu odwołania jego autor napisał, iż decyzja została wydana bez podstawy prawnej, gdyż organ bezpodstawnie stwierdził, że art. 5 ustawy z dnia 31 stycznia 1959 roku o cmentarzach i chowaniu zmarłych (Dz. U. Nr 11, poz. 62 ze zm., dalej jako: "ustawa") oraz rozporządzenie odnoszą się do cmentarzy w ogóle, a nie tylko nowych. Tymczasem cmentarz powstał w latach 20-tych XX wieku (ok. 1928 roku), a więc przed wejściem w życie rozporządzenia, które zgodnie z § 7 wyłącza jego zastosowanie w sprawie. Gdyby stosować przepisy rozporządzenia, to cmentarz w obecnym miejscu nie mógłby powstać z uwagi na to, że istniejący na nieruchomości dom powstał wcześniej. Organ pominął, iż przepisy nie zabraniają lokowania budynków mieszkalnych, jeśli inwestor godzi się na sąsiedztwo cmentarza, a lokalizacja domu nie zagraża bezpieczeństwu inwestora. Organ nie wyjaśnił, dlaczego dopuszcza wykładnię szerszą, aniżeli wykładnia literalna. Następnie odwołujący zarzucił także ograniczenie prawa własności do dysponowania gruntem, naruszenie zasady uwzględniania słusznego interesu strony, naruszenie zasady równego traktowania obywateli w podobnych stanach faktycznych, jak również brak ustosunkowania się do jego twierdzeń i powołanego orzecznictwa sądowego zapadłego w analogicznych stanach faktycznych, z którego wynika, że przepisy rozporządzenia nie mogą być stosowane jako przepisy odrębne.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] 2015 roku utrzymało w mocy kwestionowaną decyzję organu pierwszej instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i przedstawił treść regulacji ustawowych wskazując następnie, iż działki objęte wnioskiem znajdują się w bliskiej odległości od cmentarza zlokalizowanego przy ul. [...], tj. w obszarze strefy sanitarnej cmentarza, czyli w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza. Okoliczność ta – w ocenie Kolegium – jest bezsporna i jednoznacznie wynika z mapy ewidencyjnej gruntów stanowiącej załącznik zarówno do analizy, jak i do zaskarżonej decyzji. W sprawie stanowisko zajął Zespół Urbanistyczny, który stwierdził niezgodność inwestycji z przepisami odrębnymi.

Mając powyższe na uwadze Kolegium stwierdziło, że zasadnie organ pierwszej instancji rozpatrując sprawę pod kątem zgodności z przepisami odrębnymi, czyli badając spełnienie warunku z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., uwzględnił treść rozporządzenia. Zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia, odległość cmentarza od zabudowań mieszkalnych, od zakładów produkujących artykuły żywności, zakładów żywienia zbiorowego bądź zakładów przechowujących artykuły żywności oraz studzien, źródeł i strumieni, służących do czerpania wody do picia i potrzeb gospodarczych, powinna wynosić co najmniej 150 m; odległość ta może być zmniejszona do 50 m pod warunkiem, że teren w granicach od 50 do 150 m odległości od cmentarza posiada sieć wodociągową i wszystkie budynki korzystające z wody są do tej sieci podłączone.

Zdaniem Kolegium, przepisy rozporządzenia bezsprzecznie należy traktować jako przepisy odrębne w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Choć co do zasady przepisy rozporządzenia odnoszą się do lokalizacji cmentarzy i wymaganych w tym zakresie odległości (wykładnia gramatyczna), ale nie ulega wątpliwości, że uzasadnieniem dla wyznaczenia określonych odległości cmentarza względem zabudowy mieszkalnej i innej wskazanej w § 3 ust. 1 rozporządzenia, jest zachowanie strefy ochronnej tej zabudowy od terenu cmentarza. Trudno zatem przyjąć, że zasada ta winna mieć zastosowanie tylko "w jedną stronę", tj. do lokalizowania cmentarzy, natomiast że nie należy jej brać pod uwagę przy decyzjach lokalizacyjnych dotyczących budynków mieszkalnych (wykładnia celowościowa). Zdaniem Kolegium, przepisy rozporządzenia stanowią "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy zatem nie tylko ustalenia wymogów dotyczących lokalizacji nowych cmentarzy w zakresie ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, lecz również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, to jest do ograniczenia możliwości lokalizowania nowej zabudowy w sąsiedztwie istniejących już cmentarzy w odległościach mniejszych, niż określone w tym przepisie. Zakres normowania tego przepisu odnosi się nie tylko do cmentarzy nowo budowanych, ale również do istniejących, a także do lokalizowanej w ich sąsiedztwie zabudowy. Przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko i wyłącznie do cmentarzy nowo zakładanych jest nielogiczna i dysfunkcjonalna z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. Celem wydania rozporządzenia, zgodnie z przepisem upoważniającym art. 5 ust. 3 ustawy, było m.in. określenie "szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych". Skoro przepisy rozporządzenia wymagają, by odległość nowego cmentarza od istniejących zabudowań mieszkalnych wynosiła minimum 150 m, to tym samym odległość planowanych do realizacji budynków mieszkalnych od istniejącego cmentarza również winna wynosić nie mniej niż 150 m. Nie ulega bowiem wątpliwości, że odcinek 150 m pomiędzy cmentarzem i budynkiem mieszkalnym jednorodzinnym, niezależnie od tego, czy jest on mierzony od cmentarza do tego budynku, czy też odwrotnie, jest identycznej długości.

Wprawdzie – jak napisało Kolegium – znane jest również orzecznictwo prezentujące odmienne stanowisko, na które powołał się odwołujący, ale tych poglądów Kolegium nie podzieliło.

W skardze skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego D. R. zarzucił:

1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, iż ów przepis nie powinien być stosowany;

2. naruszenie prawa materialnego, tj. § 7 rozporządzenia poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że przepis nie ma zastosowania w sprawie, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, iż przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie;

3. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, że przepisy rozporządzenia winny być traktowane w sprawie jako przepisy odrębne;

4. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art 7, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez zaniechanie wyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy;

5. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., poprzez zaniechanie sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa, a w szczególności wobec braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów stanowiących podstawę wydania decyzji i uniemożliwiającego, a co najmniej utrudniającego, kontrolę zgodności z prawem wydanego orzeczenia.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji i uwzględnienie wniosku, względnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji, a także decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a także o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie przywołanym na wstępie wyrokiem oddalił skargę D. R. W motywach stanowiska Sąd Wojewódzki napisał, iż działki objęte wnioskiem znajdują się w odległości mniejszej niż 50 m od cmentarza, tak więc planowany budynek mieszkalny byłby usytuowany w strefie sanitarnej cmentarza.

Zacytowawszy treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a następnie art. 5 ustawy oraz § 1, § 2, § 3 i § 7 rozporządzenia Sąd Wojewódzki stwierdził, iż przepisy rozporządzenia zaliczane są do regulacji mieszczących się w obrębie prawa administracyjnego publicznego. Cechą prawa administracyjnego jest to, że jego normy są stosowane przez organy administracji publicznej w swojej treści określają z uwagi na fakt życia człowieka w społeczeństwie i w państwie relacje pomiędzy dobrem ogółu/interesem publicznym a opartym na prawie interesem jednostki (art. 7 in fine K.p.a.). Cechą tego prawa jest także to, że dozwala w imię ochrony dobra ogółu na określoną prawem ingerencję w prawo własności. Z takim przypadkiem – zdaniem Sądu – mamy do czynienia w sprawie.

Z treści ww. przepisów jasno wynika, że dla prawodawcy wartością chronioną są cmentarze i zabezpieczenie warunków sanitarnych istotnych dla życia i zdrowia z uwagi na byt cmentarzy przez stworzenie odpowiedniej strefy izolacyjnej gwarantującej bezpieczeństwo sanitarne. Tej strefy nie da się wprowadzić inaczej, jak przez określone prawem odległości, w tym, m.in. pomiędzy terenem cmentarza a terenami mieszkaniowymi. Uwzględniając cel regulacji, którym bezpośrednio jest stworzenie bezpieczeństwa sanitarnego w związku z usytuowaniem cmentarza w terenie – nie można w żaden sposób przyjąć, że przedmiotowe odległości są chronione w przypadku, kiedy jest lokalizowany cmentarz, a nie są chronione w odwrotnej sytuacji, kiedy w okolicy istniejącego cmentarza miałby być lokalizowany nowy obiekt budowlany.

Taka literalna, zawężona i nieracjonalna wykładnia rozporządzenia – w ocenie Sądu – stanowiłaby ignorancję dla poszanowania wartości sanitarnych i ich znaczenia dla życia zdrowia człowieka i jednocześnie oznaczałaby, że normy odległościowe sanitarne wiążą inwestora realizującego inwestycję o nazwie cmentarz a nie obowiązują inwestora realizującego inwestycję budowlaną, mieszkaniową obok cmentarza. W rozumieniu prawa przyjętym przez skarżącego, inwestor obiektu budowalnego sytuowanego obok cmentarza posiadałby prawo do odrzucenia treści normy powszechnie obowiązującej, przez wyraz swej woli mógłby się narazić na konsekwencje wynikające z niedochowania norm prawnych strzegących regulacji o charakterze sanitarnym.

W § 7 rozporządzenia prawodawca wypowiada się, że nowe prawo nie ma zastosowania do starych cmentarzy, jeżeli ich zastosowanie uniemożliwiałoby korzystanie z cmentarza, ale pod warunkiem, że właściwy powiatowy (miejski, dzielnicowy) inspektor sanitarny nie sprzeciwia się dalszemu korzystaniu z tego cmentarza. W odniesieniu do argumentu skarżącego, że rozporządzenie nie ma zastosowania do starych cmentarzy a w konsekwencji do lokowania nowych obiektów w okolicy starych cmentarzy, Sąd wskazał, że § 7 rozporządzenia wypowiada się tylko o swoistej, ochronie starych cmentarzy. Skoro ustawodawca wypowiedział się w upoważnieniu ustawowym, że rozporządzenie ma określać szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych, to tym samym zezwolił na wprowadzenie tych odległości ograniczając tym samym sposób przeznaczenia nieruchomości znajdujących się w obrębie kwalifikowanych prawem odległościach.

W ocenie Sądu, zaprezentowana wykładnia stanowi wynik wykładni językowej, zweryfikowanej wykładnią celowościową, funkcjonalną i systemową. Sąd przyjął więc, że treść rozporządzenia stanowi przepisy odrębne, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., a zatem Sąd nie podzielił zarzutów skargi. Okoliczność faktycznego zabudowania okolic cmentarza znajduje się poza zakresem kontroli Sądu. Sąd kontroluje sprawę, która została zindywidualizowana i skonkretyzowana wnioskiem skarżącego o wszczęcie postępowania administracyjnego. Poza kontrolą Sądu są także rozmowy prowadzone przez skarżącego z organami administracyjnymi.

Ponadto Sąd napisał, że stanowisko zajęte przez Kolegium w przedmiocie stosowania przepisów rozporządzenia w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze, jako przepisów odrębnych, znajduje pełne oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych zapadłym w analogicznych stanach faktycznych. Zdaniem Sądu, pogląd Kolegium znajduje dodatkowo oparcie również w poglądach doktryny i komentarzach, zatem nie jest to, wbrew zarzutom skargi, powoływanie się przez Kolegium na wybiórcze orzecznictwo.

W trafnie przywołanym przez Kolegium, licznym orzecznictwie sądowym, którego tezy Sąd podzielił jednoznacznie przyjmuje się, że rozporządzenie stanowi "przepis odrębny" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jeśli planowana inwestycja położona jest w pobliżu cmentarza. Przepis § 3 ust. 1 rozporządzenia dotyczy nie tylko ustalenia wymogów w zakresie lokalizacji nowych cmentarzy i ich odległości od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, ale również odnosić go należy do sytuacji odwrotnej, tj. gdy w sąsiedztwie już istniejących cmentarzy planowana jest nowa zabudowa w odległościach mniejszych, niż określone w tym przepisie.

Wobec tego, zdaniem Sądu, zarzuty skargi nie są uzasadnione. W sprawach dotyczących ustalania warunków zabudowy organy dokonują oceny w przedmiocie m.in. lokalizacji planowanego zamierzenia z punktu widzenia uwarunkowań przestrzennych. Stąd też trudno, aby przy takiej ocenie pominąć fakt usytuowania terenu inwestycji w bliskiej odległości od terenu cmentarza i tym samym pominąć, jako przepisy odrębne, przepisy dotyczące wymaganych odległości w tym zakresie. Wobec tego zarzut skargi, iż Kolegium utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji pomimo wątpliwości interpretacyjnych oraz braku wyraźnej podstawy prawnej, jest oczywiście bezzasadny.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia zasad wykładni Sąd wyjaśnił, że przyjęcie ograniczonego zakresu działania przepisów rozporządzenia tylko do cmentarzy nowo zakładanych, byłoby nielogiczne i dysfunkcjonalne z punktu widzenia spójności i niesprzeczności planistycznego reżimu prawnego. Przepisów prawa materialnego publicznego nie sposób interpretować wyłącznie przy zastosowaniu wykładni gramatycznej, literalnej, lecz konieczne jest sięgnięcie po wykładnię celowościową (funkcjonalną), bądź systemową. W konsekwencji celem wydania rozporządzenia było m.in. określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności terenów mieszkaniowych.

Jak wskazał Sąd Wojewódzki, powyższe wyjaśnienia stanowią jednocześnie ustosunkowanie się do zarzutów skargi dotyczących zastosowania przez Kolegium przepisów powoływanego rozporządzenia z mocą wsteczną, gdyż zdaniem skarżącego norma kompetencyjna odnosi się tylko do lokowania nowych cmentarzy, nie zaś do cmentarzy już istniejących w relacjach do nowobudowanych w ich okolicach obiektów.

Na uwzględnienie Sądu nie zasługiwały także zarzuty skargi dotyczące naruszenia zasad postępowania i nienależytego uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone przez organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący i pozwalający na wydanie rozstrzygnięcia, zgodnie z art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a., zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji Kolegium zawiera właściwe uzasadnienie faktyczne, jak i prawne i spełnia wymogi art. 107 K.p.a. Zdaniem Sądu, kontrolowana decyzja wykazuje, że organ prawidłowo dokonał aktu zastosowania prawa w sprawie po raz drugi, z takim samym wynikiem jak organ pierwszej instancji.

Mając na uwadze powyższe ustalenia faktyczne i prawne w kontrolowanej sprawie, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 roku, poz. 270 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a."), skargę oddalił.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku D. R. wskazał na naruszenie:

1. prawa materialnego, tj. § 3 ust. 1 rozporządzenia, poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, iż ów przepis nie powinien być stosowany dla określenia warunków zabudowy działki w sytuacji, gdy wniosek dotyczy lokalizacji budynku jednorodzinnego, nie zaś lokowania cmentarzy;

2. prawa materialnego, tj. § 7 rozporządzenia poprzez błędną jego wykładnię i przyjęcie, że przepis nie ma zastosowania w sprawie, podczas gdy prawidłowa interpretacja powinna prowadzić do wniosku, iż przepisy rozporządzenia nie mają zastosowania w sprawie;

3. prawa materialnego mające istotny wpływ na treść orzeczenia, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. poprzez błędną jego interpretację i przyjęcie, iż przepisy rozporządzenia winny być traktowane w sprawie jako przepisy odrębne;

4. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 12, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 1 i 3 K.p.a. wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja nie wyjaśnia wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.;

5. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. przepisu art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 124 § 2 w zw. z art. 107 § 3 w zw. z art. 126 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd zaniechania sporządzenia uzasadnienia decyzji w sposób odpowiadający wymogom prawa, a w szczególności wobec braku wyczerpującego uzasadnienia prawnego i faktycznego, pozwalającego stronie odnieść się do argumentów stanowiących podstawę dla wydania decyzji i uniemożliwiającego, a co najmniej utrudniającego, kontrolę zgodności z prawem wydanego orzeczenia. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.;

6. art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a. w zw. z art. 6 i art. 8 K.p.a., wobec niedostrzeżenia przez Sąd, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o wybrane przez organy orzecznictwo i wynikającą z niego wykładnię, a nie na podstawie przepisów prawa, co jest nie do zaakceptowania w państwie prawa i narusza zasadę praworządności zaufania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tym samym Sąd winien był, sprawując kontrolę legalności, zastosować środek określony w ustawie i uchylić zaskarżoną decyzję na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a.

Opierając się na wskazanych zarzutach autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Podstawy skargi kasacyjnej nie są usprawiedliwione.

Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyć się musiała wyłącznie do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W myśl art. 174 P.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

Jak wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej obejmują naruszenie przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego, jednakże żaden z nich nie zasługuje na uwzględnienie.

Przystępując w pierwszej kolejności do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być przez Sąd I instancji uwzględniona. W ocenie autora skargi kasacyjnej, Sąd Wojewódzki oddalając skargę naruszył przepis art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" P.p.s.a., bowiem kontestowana w skardze decyzja narusza wskazane przepisy prawa materialnego, jak i normy proceduralne.

Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W niniejszej sprawie zarzuty te jednak w sposób bezpośredni wiążą się z zarzutem naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, stąd ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie. Istota sporu sprowadza się do kwestii czy w sprawie warunków zabudowy dla planowanego przez inwestora obiektu (dom mieszkalny jednorodzinny z garażem oraz zjazdem) organ powinien uwzględniać fakt istnienia w sąsiedztwie (w odległości mniejszej niż 150 m) cmentarza, a zatem czy organ powinien uwzględniać obostrzenia wynikające z treści § 3 ust. 3 powołanego wcześniej rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 25 sierpnia 1959 roku w sprawie określenia, jakie tereny pod względem sanitarnym są odpowiednie na cmentarze.

Zarzuty materialnoprawne skargi kasacyjnej koncentrują się wyłącznie wokół niewłaściwej wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia i przyjęcia, że przepis ten jest "przepisem odrębnym" w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., jak uznał Sąd I instancji, a w konsekwencji, że przepis ten może być podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy, a tym samym, że wprowadza ograniczenie w wykonywaniu prawa własności polegające na pozbawieniu możliwości zabudowy własnej nieruchomości. Zdaniem skarżącego kasacyjnie przepis ten dotyczy wyłącznie lokalizacji cmentarzy i nie ma zastosowania w przypadku lokalizacji zabudowy w otoczeniu cmentarza. Stanowiska skarżącego kasacyjnie nie można jednak podzielić. Wprawdzie analizowany przepis pochodzi z okresu, w którym dla lokalizacji zabudowy nie była wymagana decyzja o warunkach zabudowy w kształcie określonym ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, tym niemniej katalog przepisów odrębnych, przez pryzmat których dokonywana jest ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego zależny jest nie od daty uchwalenia przepisu, ale od obowiązywania danej normy w systemie prawa. Do przepisów odrębnych zalicza się zatem wszelkie regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich i innych w zależności od położenia terenu objętego wnioskiem. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. sformułowanie "decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi" oznacza ocenę decyzji pod kątem niesprzeczności z jakąkolwiek normą systemu prawa, a także – jak wskazuje się w piśmiennictwie (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne, Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 523-524) – brak relacji wykluczania się, niedostateczną spójność z normami prawa. Wymaga to podkreślenia, albowiem w kontekście regulacji zawartej w art. 3 ustawy o cmentarzach i chowaniu zmarłych (cmentarze zakłada się i rozszerza na terenach określonych w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego) można dojść do wniosku, że skoro lokalizacja cmentarza następuje wyłącznie w oparciu o miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, to w konsekwencji również ustanowienie strefy wokół niego wyznaczonej przepisem § 3 ust. 1 rozporządzenia, powinno mieć miejsce wyłącznie w planie i nie powinno w ogóle zaistnieć w przypadku wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Możliwość uzyskania przez właścicieli terenów położonych w tak zwanej strefie izolacyjnej cmentarza odszkodowania, o którym mowa w art. 36 ust. 3 u.p.z.p. wskazywałaby na spójność takiego rozwiązania. Wskutek jednak przyjętych w systemie prawa innych rozwiązań prawnych w tym takich, które m.in. skutkowały wygaśnięciem z mocy prawa miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i dały możliwość ubiegania się o warunki zabudowy dla terenów położonych w sąsiedztwie cmentarzy przepis ten nie może być rozumiany w sposób proponowany przez skarżącego kasacyjnie. Argumenty w tym zakresie trafnie przedstawił Sąd I instancji. Należy zauważyć, że w kwestii wykładni § 3 ust. 1 rozporządzenia stanowisko judykatury jest w zasadzie jednolite (por. wyroki NSA: z dnia 28 czerwca 2013 roku, sygn. II OSK 557/12; z dnia 14 kwietnia 2015 roku, sygn. II OSK 2138/13; z dnia 27 maja 2014 roku, sygn. II OSK 3047/12; z dnia 6 czerwca 2017 roku, sygn. II OSK 2452/15 i inne; wszystkie powołane orzeczenia są dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl). Odmienne poglądy, dopuszczające tak zwane jednokierunkowe zastosowanie tej normy tj. tylko w odniesieniu do lokalizacji cmentarzy, a nie zabudowy wokół niej, wyrażone w kilku jednostkowych orzeczeniach (przykładowo w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 5 stycznia 2012 roku, sygn. IV SA/Wa 1501/11) nie zasługują na aprobatę. W orzecznictwie, opowiadającym się za takim rozumieniem § 3 ust. 1 rozporządzenia, jakie w rozpoznawanej sprawie przyjął Sąd I instancji zwraca się uwagę na cel wprowadzenia tego unormowania. Podkreśla się, że jego celem jest zapewnienie bezpieczeństwa sanitarnego osób mieszkających w pobliżu cmentarzy. Prawodawca, stanowiąc ten przepis uznał, że bezpieczeństwo to będzie zapewnione, gdy m.in. budynki mieszkalne znajdować się będą w odległości, co najmniej 50 m od granicy cmentarza pod warunkiem, że są one podłączone do sieci wodociągowej. Nie sposób przyjąć, że dla bezpieczeństwa sanitarnego istotna jest jedynie odległość cmentarza od budynków mieszkalnych zaś odległość budynków mieszkalnych od cmentarza istotna już tak nie jest. Zagrożenie sanitarne związane z lokalizacją cmentarza w określonym miejscu jest takie samo niezależnie od tego czy chodzi o sytuowanie cmentarza, czy o sytuowanie zabudowy wokół terenów cmentarza. Norma z § 3 ust. 1 rozporządzenia jest więc skutkiem wykluczenia szkodliwego pod względem sanitarnym oddziaływania na otoczenie, o czym mowa w § 1 ust. 1 tego aktu, który wskazuje, że teren na cmentarz powinien być lokalizowany w sposób wykluczający możliwość wywierania szkodliwego wpływu cmentarza na otoczenie. Szkodliwe oddziaływanie działa w dwóch kierunkach – zarówno w sytuacji sytuowania nowego cmentarza – na zabudowę mieszkaniową zastaną, jak i lokalizacji nowej zabudowy – w sąsiedztwie istniejącego cmentarza. Inny sposób rozumienia tego przepisu byłby sprzeczny z normą kompetencyjną zawartą w art. 5 ust. 3 pkt 1 ustawy, która wprost nakazuje w rozporządzeniu określenie szerokości pasów izolujących teren cmentarzy od terenów, w szczególności mieszkaniowych. Przepis ten stanowi, że Minister właściwy do spraw zdrowia (...) określi w drodze rozporządzenia, jakie tereny uznaje się za odpowiednie pod względem sanitarnym na cmentarze; rozporządzenie w szczególności powinno określać: 1) szerokość pasów izolujących teren cmentarny od innych terenów, a w szczególności mieszkaniowych (...).

Odnosząc się natomiast do analizy sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać trzeba, iż wszystkie te zarzuty zmierzają do zakwestionowania oddalenia skargi i wykazania, iż w sprawie skarga winna być przez Sąd I instancji uwzględniona. Analiza rozstrzygnięcia Sądu I instancji w świetle przedstawionych zarzutów i w kontekście dokumentów zgromadzonych w aktach administracyjnych wskazuje na to, iż w sprawie nie miało miejsca istotne naruszenie przepisu art. 7, art. 8, art. 9 art. 12 i art. 77 K.p.a. a kwestionowane rozstrzygnięcie organów administracji jak i jego uzasadnienie odpowiada wymogom stawianym w art. 107 K.p.a., co zasadnie podkreślił Sąd I instancji w uzasadnieniu swego wyroku. Tak więc w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalenie skargi przez Sąd Wojewódzki nie narusza przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" P.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a.

Konkludując, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o jej oddaleniu.