Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2196/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-03-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 16  par. 1,  art. 19,  art. 24  par. 1,  art. 27  par. 1, 1a,  art. 24  par. 3,  art. 156  par. 1 i 2,  art. 158  par. 2,  art. 160  par. 1,  art. 139
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie: WSA Jolanta Dargas (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant starszy referent Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 marca 2016 r. sprawy ze skargi A. K. i A.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] września 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło własną decyzję z dnia [...] lutego 2015r. nr [...] i stwierdziło, że decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. została wydana z naruszeniem prawa, bowiem nie można stwierdzić jej nieważności wobec upływu dziesięciu lat od dnia jej doręczenia.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium podało, że decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło, że decyzja z dnia [...] marca 1954 r. nr [...] Ministra Gospodarki Komunalnej i poprzedzające ją orzeczenie administracyjne z dnia [...] grudnia 1953 r. nr [...] Prezydium Rady Narodowej w W. w części dotyczącej praw związanych z prawem własności lokali mieszkalnych nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] zostały wydane z naruszeniem prawa ze względu na nieodwracalne skutki prawne związane z nabyciem prawa własności i związanego z tym prawa użytkowania wieczystego przez inne osoby, a w pozostałym zakresie stwierdziło nieważność ww. decyzji i poprzedzającego ją orzeczenia administracyjnego.

Wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. A. K. i A. K. wystąpili o stwierdzenie nieważności w części decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. odnoszącej się do [...] udziału w prawie użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działkę nr [...] oraz własność przejętego przez Skarb Państwa budynku spełniającego przesłanki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, związanych z lokalami nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...].

Decyzją z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. stwierdziło nieważność własnej decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. nr [...] w całości.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli A. K. i A. K. w części dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] listopada 2001 r. nieobjętej wnioskiem z dnia [...] października 2013 r. Zdaniem skarżących Kolegium przekroczyło zakres sprawy i pomimo braku wszczęcia i prowadzenia w tym zakresie postępowania również z urzędu wyeliminowało kwestionowaną decyzję z obrotu prawnego w całości.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. ponownie rozpatrując sprawę stwierdziło, że nie podziela stanowiska poprzedniego składu Kolegium, że decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. naruszała rażąco prawo w części dotyczącej zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych.

Kolegium wskazało, że pojęcie rażącego naruszenia prawa nie zostało zdefiniowane w żadnym akcie prawnym. Organy administracji oceniające ziszczenie się tej przesłanki opierają na dorobku doktryny i judykatury, z uwzględnieniem zasady trwałości decyzji ostatecznych. Interpretacja pojęcia rażące naruszenie prawa winna być ścisła. Obiektywnie jasne i niebudzące wątpliwości rażące naruszenie prawa materialnego ma miejsce wówczas, gdy wbrew literalnemu brzmieniu konkretnego przepisu, organ administracji nałoży na stronę obowiązek, przyzna bądź odmówi przyznania praw. Dodatkowo skutkiem rażącego naruszenia prawa musi być to, że koliduje ono z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej, bowiem nie każde naruszenie prawa ma charakter rażącego. Orzecznictwo dopuszcza również uznanie jako rażące, naruszenie prawa procesowego.

Organ nadzoru podniósł, że również w odniesieniu do pojęcia nieodwracalnych skutków prawnych decyzji administracyjnej, brak jest definicji ustawowej. Orzecznictwo administracyjne prezentuje pogląd, że jedynie dalsze cywilnoprawne rozporządzenie prawem dokonane na rzecz osób trzecich może stanowić podstawę do oceny, że decyzja wywołała nieodwracalny skutek. Pierwotnie utrwalił się kierunek, że o ile doszło do dalszego rozporządzenia nieruchomością, wówczas decyzja o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego na rzecz dawnego właściciela lub jego następców prawnych wywołała nieodwracalne skutki prawne- wyrok NSA z 28 grudnia 1994 r., II SA 250/94 (ONSA 1996, nr 1, poz. 22), uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 (ONSA 1998, nr 2, poz. 40), zgodnie z którą dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej o przejęciu własności nieruchomości na rzecz państwa w części nie objętej sprzedażą wyodrębnionych lokali mieszkalnych i oddaniem w użytkowanie wieczyste ułamkowych części gruntu.

Odmienny pogląd zaprezentowała uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96 (ONSA 1997, nr 2, poz. 49), gdzie uznano, że nieodwracalne skutki prawne powstały dopiero w związku z późniejszymi decyzjami stanowiącymi podstawę obrotu nieruchomością na rzecz osób trzecich a zatem skutki te nie mają znaczenia dla decyzji o przejęciu nieruchomości. Przeniesienie praw następowało w ten sposób, że w drodze decyzji administracyjnej określano warunki nabycia przez osoby trzecie nieruchomości i następnie dochodziło do zawarcia umowy w formie aktu notarialnego. Pogląd taki prezentowały m. in. uchwala składu pięciu sędziów NSA z 9 listopada 1998 r., OPK 4/98 (ONSA 1999, nr 1, poz. 13) oraz uchwała składu pięciu sędziów NSA z 4 marca 2002 r., OPK 22/01 (ONSA 2002, nr 4, poz. 138)

Powołana powyżej uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 23 lutego 1998 r., OPS 6/97 wskazuje, że istota rozpoznawanego zagadnienia sprowadza się do odpowiedzi na dwa podstawowe pytania. Po pierwsze chodzi o to, czy w świetle bezspornych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy powstały nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a., które wyłączają możliwość stwierdzenia nieważności decyzji z 1967 r. o przejęciu nieruchomości na własność państwa. Po wtóre, czy dopuszczalne jest użytkowanie wieczyste gruntu stanowiącego współwłasność osoby fizycznej i gminy. W dalszej części wywodu można nie uwzględnić głosów doktryny, jak również wykładni Sądu Najwyższego, dotyczącej nieodwracalności skutków prawnych, a dokonanej m.in. w uchwale siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 28 maja 1992 r. III AZP 4/92 /OSNCAP 1992, nr 12 poz. 211/. Przedstawiona tam myśl, a w szczególności wszechstronna i nie pozbawiona racji argumentacja jurydyczna wykazują, że jeżeli nastąpiło zbycie prawa własności nieruchomości w obrocie cywilnoprawnym, a obrót ten był poprzedzony wydaniem decyzji administracyjnej, to nawet gdy decyzja ta dotknięta jest wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a., nie jest dopuszczalne stwierdzenie jej nieważności, zachodzi bowiem negatywna przesłanka orzeczenia nieważności. Możliwe do obrony jest również przeciwne stanowisko, według którego dopuszczalne jest stwierdzenie nieważności decyzji, która poprzedziła czynność cywilnoprawną. Ten kierunek wykładni prezentowany był także w orzecznictwie Sądu Najwyższego w latach sześćdziesiątych, a podjęty został w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 grudnia 1996 r. OPS 7/96 /ONSA 1997 Nr 2 poz. 49/, aczkolwiek na tle dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy /Dz. U. nr 50 poz. 279/.

Tezy przedstawione powyżej mają w ocenie organu znacznie, dla niniejszego postępowania nadzorczego. Zapatrywania przedstawione w uchwale dowodzą, że ocena istnienia lub nie istnienia nieodwracalnych skutków prawnych dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości wywodzi się z wykładni przepisów i zasad prawa. Dla przyjęcia jednej lub drugiej koncepcji niezbędne było dokonanie zabiegów interpretacyjnych. W sytuacji powołania się w decyzji administracyjnej na jedną z możliwych interpretacji niejednoznacznych w swej treści przepisów prawa nie można traktować jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Kolegium podkreśliło, że wbrew zarzutom wniosku materiał dowodowy był wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia. Skład Kolegium orzekający w dniu [...] listopada 2001 r. miał wiedzę o zbyciu lokali mieszkalnych. Nie można zatem stwierdzić rażących uchybień dotyczących przepisów określających zasady postępowania administracyjnego. Czym innym była w postępowaniu nadzorczym ocena stanu faktycznego sprawy w kontekście zinterpretowanej normy - ale jak wskazano powyżej nie stanowi kwalifikowanej wady prawnej wybór jednego z wielu umotywowanych zasadami wykładni rozstrzygnięć.

Kolegium podniosło, że niniejsze postępowanie nadzorcze różni się od postępowania prowadzonego w zwykłym trybie i nie jest postępowaniem o charakterze merytorycznym, gdzie na nowo bada się stan faktyczny sprawy, gromadzi materiał dowodowy i dokonuje jego subsumcji, polegającej na przyporządkowaniu stanu faktycznego ustalonego w procesie stosowania prawa do sformułowanej w wyniku wykładni materialnej normy prawnej. Postępowanie nadzorcze jest nowym postępowaniem prowadzonym na podstawie art. 157 k.p.a., a zadaniem organu w tym postępowaniu jest ocena kwestionowanej decyzji jedynie pod kątem kwalifikowanych wad prawnych wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a. Dodatkowo z uwagi na fakt, że oceniana jest legalność decyzji nadzorczej, to tym bardziej nie ma możliwości analizy przepisów prawa materialnego (art. 7 dekretu), które zdaniem pełnomocnika w sposób rażący narusza decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2001 r.

W doktrynie i judykaturze można spotkać się z poglądem, że o uznaniu naruszenia za rażące w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyduje ocena skutków społeczno- gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Zatem zbadania wymaga poruszona we wniosku kwestia oceny prawnych skutków, jakie wywołała kwestionowana decyzja Kolegium (w zakwestionowanej części), tj. uniemożliwiła domaganie się stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji zezwalających na sprzedaż lokalu, celem domagania się odszkodowania przed sądem powszechnym. W pierwszej kolejności organ nadzoru zauważył, że odszkodowania mają możliwość dochodzenia poszkodowani w wyniku wydania zarówno decyzji, której stwierdzono nieważność jak również, co do której stwierdzone zostało wydanie z naruszeniem prawa. Również funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji o przejęciu nieruchomości, co do której w części orzeczono, że została wydana z naruszeniem prawa pozwala na skuteczne kwestionowanie decyzji o sprzedaży lokalu o czym świadczy m. in. wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1365/10 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji zdaniem Kolegium brak jest podstaw, aby uznać, że ze względu na skutki społeczno-gospodarcze decyzja Kolegium z dnia [...] listopada 2001 r. [...], oceniana w zakresie wyznaczonym wnioskiem, była obarczona kwalifikowaną wadą prawną.

Kolegium podkreśliło, iż powołany we wniosku wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 maja 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 544/12 został uchylony przez NSA wyrokiem z dnia 3 czerwca 2015 r. I OSK 2360/13. W wyroku tym NSA wskazał: "Nie można bowiem twierdzić, że doszło do rażącego naruszenia prawa w sytuacji, gdy organ orzekał, mając na uwadze zalecenia, zawarte w uzasadnieniu wyroku sądu i to w sytuacji, gdy przepis prawa, stanowiący podstawę materialnoprawną, kwestionowanej w trybie nieważnościowym, decyzji nie był oczywisty i wymagał skomplikowanej wykładni, która nie była jednolita. Ta ostatnia bowiem okoliczność stanowiła bowiem powód podjęcia przez Naczelny Sąd Administracyjny uchwały w składzie siedmiu sędziów.

Organ nadzoru podniósł, że wprawdzie Sąd Wojewódzki, dokonując oceny legalności zaskarżonej decyzji, stwierdzającej nieważność decyzji Kolegium stosował art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w kontekście regulacji zawartej w art. 156 § 2 k.p.a., zezwalającej na bezterminowe stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, ale wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r. w sprawie o sygnaturze akt P 46/13 Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 156 § 2 k.p.a. w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wyrażając taki pogląd, Trybunał Konstytucyjny miał bowiem na względzie stabilizację stanów społeczno-gospodarczych, ukształtowanych mocą wadliwego aktu administracyjnego. W związku z powyższym, jeśliby nawet uznać, że decyzja Kolegium z 2001 r. rażąco naruszała prawo, to - w świetle treści w/w wyroku - nie byłoby i tak praktycznie możliwe stwierdzenie nieważności orzeczenia z 1954 r. o odmowie przyznania prawa własności czasowej.

Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzut obrazy prawa materialnego w postaci art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. był uzasadniony. Natomiast zarzuty procesowe sformułowane w skardze kasacyjnej tego przymiotu już nie miały.

Wskazane powyżej okoliczności sprawy nie dają zdaniem Kolegium podstaw do stwierdzenia wystąpienia rażącego naruszenia prawa w rozpatrywanej sprawie.

Organ nadzoru podniósł, że nie budzi natomiast wątpliwości, iż decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. [...], jako decyzja nadzorcza w stosunku do decyzji z dnia [...] marca 1954 r. [...] Ministra Gospodarki Komunalnej została wydana z naruszeniem właściwości. Kolegium nie miało bowiem legitymacji do oceny legalności decyzji wydanej przez ministra. Z przedstawionych względów zachodzą przesłanki do uznania, że decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. [...] została wydana przez niewłaściwy organ, co stanowi kwalifikowaną wadę wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. jednakże, wobec upływu 10 lat od jej wydania nie można stwierdzić jej nieważności.

Analizując przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. w kontekście ustalonego stanu faktycznego i prawnego sprawy, Kolegium stwierdziło, iż w sprawie brak jest podstaw do uznania ziszczenia się przesłanki rażącego naruszenia prawa. Nie można również, ocenianemu w niniejszym postępowaniu nadzorczym rozstrzygnięciu, stawiać zarzutu wydania bez podstawy prawnej. Nie doszło do naruszenia zasady res iudicata - była to pierwsza decyzja w tej sprawie. Decyzja została skierowana do stron postępowania. Nie była niewykonalna. Nie jest obarczona wadą powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zatem nie ziściła się żadna z przesłanek określonych w ww. w punktach 2, 3, 4, 5, 6 i 7 artykułu 156 § 1 k.p.a.

Kolegium dodało, że skutkiem wniesienia odwołania lub wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy jest rozpoznanie całej sprawy administracyjnej od początku i rozstrzygniecie jej decyzją administracyjną wydaną przez organ drugiej instancji. Organ nie jest związany zakresem żądania wyrażonego w odwołaniu nawet kiedy strona wyraża swoje niezadowolenie tylko co do części decyzji. Zgodnie z art. 139 k.p.a. organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Przepis art. 139 k.p.a. wprowadza zakaz reformatio in peius, co oznacza, że organ nie może wydać decyzji na niekorzyść strony wnoszącej, jednakże wyjątek stanowi przypadek, w którym decyzja rażąco narusza prawo lub interes społeczny. Z taką sytuacją w ocenie Kolegium mamy do czynienia w niniejszej sprawie.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli A. K. i A. K. zarzucając jej:

• rażące naruszenie art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 128 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię granic rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, polegającą na bezzasadnym przyjęciu, iż jego przedmiotem jest zawsze rozpoznanie "od początku" sprawy uprzednio rozstrzygniętej decyzją administracyjną, podczas gdy prawidłowa wykładnia pojęcia granic rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy,

• nie może być przeprowadzona w oderwaniu od związania organu żądaniem strony odnośnie zakresu i przedmiotu zaskarżenia decyzji, gdyż wbrew jednoznacznej woli strony, organ nie może rozszerzać zakresu i przedmiotu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy złożonego przez stronę oraz nie może doprowadzać do ponownego rozpoznania sprawy odnośnie przedmiotu, który na skutek braku złożenia w tym zakresie środka zaskarżenia, został ostatecznie rozstrzygnięty decyzją pierwszej instancji,

co w konsekwencji prowadzi do nieważności zaskarżonej decyzji administracyjnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

• rażące naruszanie art. 17 k.p.a. w zw. z art. 15 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 110 k.p.a. w zw. z art. 104 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne uznanie, iż Samorządowe Kolegium Odwoławcze, które było organem właściwym dla rozpoznania wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. art. 127 § 3 k.p.a., po niedopuszczalnym "przekazaniu samemu sobie" sprawy, było jednoczenie w ramach tej samej decyzji administracyjnej właściwe do rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r. ([...]), a w konsekwencji wydanie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r., ([...]) przez organ niewłaściwy na podstawie nieprzewidzianej prawem procedury administracyjnej, co skutkuje jej nieważnością na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

• naruszania art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. w zw. z art. 27 § 1 i 1 a) k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia rozpoznającego wniosek o stwierdzenie nieważności w ramach kompetencji organu pierwszy raz rozpoznającego sprawę, przez tych samych członków Samorządowego Kolegium Odwoławczego, którzy brali udział jako skład kolegialny przy wydaniu orzeczenia przekazującego "samemu sobie sprawę" do ponownego rozpoznania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a., w ramach jednej decyzji administracyjnej, a w konsekwencji wydanie decyzji administracyjnej rozpoznającej wniosek o stwierdzenie nieważności przez osoby, które powinny zostać wyłączone od rozpoznawania sprawy, gdyż nie gwarantowały ochrony obiektywnego porządku prawnego, polegającego na zachowaniu szeroko pojętej zasady bezstronności i sprawiedliwości przy wydaniu orzeczenia rozpoznającego po raz pierwszy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej;

• naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez brak wyjaśnienia przyczyn dla których zastosowany został art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. pomimo braku wskazania konieczności przeprowadzenia postępowania w całości bądź w znacznej części, co uniemożliwia kontrolę wywodu organu administracyjnego w zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny.

a na wypadek nieuwzględnienia powyższych zarzutów decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] września 2015 r. zarzucono

• naruszenie art. 139 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez

• brak wyjaśnienia przyczyn dla których stwierdzono, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r., ([...]) wydana została z rażącym naruszaniem prawa bądź rażąco narusza interes społeczny, natomiast

• wyjaśnienie przyczyn, dla których zdaniem składu orzekającego, nie można przypisać wydania z rażącym naruszaniem prawa decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r.( [...]),

co uniemożliwia kontrolę przez sąd administracyjny prawidłowości wywodu zamieszczonego w zaskarżonej decyzji, zgodnie z którym występują przesłanki uzasadniające odstąpienie od zasady zakazu orzekania na niekorzyść odwołującej się strony od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r" ([...]);

• naruszenia art. 139 k.p.a. w zw. art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. przez wyrażenie w decyzji kasatoryjnej poglądu prawnego, ewidentnie pogarszającego sytuację stron składających wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, pomimo

• stwierdzenia, iż podstawą uchylenia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r., ([...]) na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. był wyłącznie odmienny pogląd składu orzekającego wydającego zaskarżoną decyzję, odnośnie oceny prawnej nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną o odmowie przyznania prawa własności czasowej związanej z nabyciem odrębnej własności lokalu, dokonanej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r.( [...]) oraz;

• braku stwierdzenia, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r., ([...]) dotknięta była nieważnością z powodu rażącego naruszaniem prawa ze względu na ocenę prawną nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych decyzją administracyjną o odmowie przyznania prawa własności czasowej związanej z nabyciem odrębnej własności lokalu, dokonanej w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r.( [...]);

a w konsekwencji brak uzasadnienia przesłanek uzasadniających odstąpienie od zasady zakazu orzekania na niekorzyść strony składającej wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy.

• naruszenie art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. art. 158 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w zw. z art. 160 § 1 k.p.a. w zw. z art. 5 ustawy z dnia 17 czerwca 2004 r. o zmianie ustawy kodeks cywilny i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 162 poz. 1692) poprzez błędne uznanie, iż nie została wydana z rażącym naruszaniem prawa decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r., ([...]) w zakresie w jaki doszło do stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych wywołanych wydaniem decyzji Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1954 r., ([...]) utrzymującej w mocy orzeczenie administracyjne Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1953 r., ([...]), w części dotyczącej sprzedaży lokali Nr [...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...],[...][...] z budynku przy ul. [...] wraz z ustanowieniem udziału w prawie wieczystego użytkowania działki Nr [...] pomimo, iż

• rozstrzygniecie zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] listopada 2001 r., ([...]) godzi w stabilność i jednolitość orzecznictwa sądowoadministracyjnego istniejącego w dacie jej wydania (uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r" OPK 4/98, uchwały NSA z dnia 23 grudnia 1998 r., OPS 6/97) oraz skutkuje brakiem możliwości dochodzenia odszkodowania na podstawie decyzji zezwalających na sprzedaż lokali wydanych z naruszaniem art. 156 § 1 k.p.a. (uchwała składu siedmiu sędziów SN z dnia 3 września 2015 r., III CZP 22/15), co nie nastąpiłoby gdyby prawidłowo ocenione zostały skutki prawne wydania decyzji odmawiających przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), gdyż w takim wypadku, następcy prawni dawnych właścicieli (strony) mieliby możliwość dochodzenia odszkodowania za wydanie decyzji zezwalających na sprzedaż lokali z naruszeniem art. 156 § 1 k.p.a. (uchwała SN z dnia 21 sierpnia 2014 r., III CZP 49/14);

• przy wydawaniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego dnia [...] listopada 2001 r., ([...]), nie zostało przeprowadzone niezbędne postępowanie wyjaśniające dotyczące ustalenia czy sprzedaż lokali z budynku przy ul. [...], dokonana została w wykonaniu decyzji administracyjnej, a tym samym doszło do naruszania przepisów postępowania mających istotne znaczenia dla wykładni prawa materialnego tj, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a. a w konsekwencji decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r., ([...]) wydana została w zaskarżonej części z rażącym naruszaniem prawa, z uwagi na skutki społeczno - gospodarcze, które pociąga jej wydanie.

Na podstawie art. 106 § 3 i 6 p.p.s.a skarżący wnieśli o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z

• wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 11 czerwca 2014 r., (ISA/Wa 2439/14);

• decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] sierpnia 2015 r. ([...]), na podstawie której w myśl art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylono decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] marca 2011 r., ([...]) i stwierdzono nieważność decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] maja 1999 r. ([...]) w części dotyczącej stwierdzenia wydania z naruszeniem prawa decyzji Ministerstwa Gospodarki Komunalnej z dnia [...] grudnia 1968 r. ([...]) utrzymującej w mocy decyzję Prezydium Rady Narodowej w W. Nr ([...]) z dnia [...] maja 1968 r. odmawiającą ustanowienia użytkowania wieczystego gruntu nieruchomości warszawskiej;

• decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2011 r., ([...]) stwierdzającej w całości nieważność decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2000 r.( [...]) stwierdzającej nieważność orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] lipca 1950 r., ([...]) odmawiającej ustanowienia prawa własności czasowej gruntu nieruchomości warszawskiej;

na okoliczność:

istnienia nurtu orzecznictwa administracyjnego oraz sądowoadministracyjnego, zgodnie z którym istnieją podstawy do stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nieważności decyzji administracyjnej orzekającej "w sposób wyprzedzający" przy określeniu skutków prawnych decyzji o odmowie przyznania prawa własności czasowej (użytkowania wieczystego), o nieodwracalnych skutkach prawnych tej decyzji w części związanych z nabyciem lokali oraz udziału w prawie wieczystego użytkowania gruntu, których sprzedaż nastąpiła w wykonaniu decyzji administracyjnej, z uwagi na zasadę jednolitości orzecznictwa, istniejącą w dacie wydania decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] listopada 2001 r., ([...]), występującą po wydaniu uchwały NSA z dnia 16 grudnia 1996 r., OPS 7/96, uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r., OPK 4/98, uchwały NSA z dnia 23 lutego 1998 r., OPS 6/97.

Skarżący wnieśli o:

1. stwierdzenie nieważności w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r., ([...]);

względnie

2. uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. ([...]) w części w której stwierdzono nieodwracalne skutki prawne w zakresie udziału w gruncie stanowiącym działkę Nr [...] odpowiadającego powierzchni lokali wyodrębnionych i sprzedanych lokali, wywołanych decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1954 r. ([...]) oraz poprzedzającym ją orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1953 r. ([...]) i w tym zakresie umorzenie postępowania administracyjnego oraz uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r., ([...]) w pozostałej części;

względnie

3. uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] września 2015 r. ([...]) w części w której stwierdzono nieodwracalne skutki prawne w zakresie udziału w gruncie stanowiącego działkę Nr [...] odpowiadającego powierzchni lokali wyodrębnionych i sprzedanych z budynku spełniającego warunki art. 5 dekretu z dnia 26 października 1945 r., o własności i użytkowaniu gruntu na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), wywołanych decyzją Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] marca 1954 r. ([...]) oraz poprzedzającym ją orzeczeniem administracyjnym Prezydium Rady Narodowej z dnia [...] grudnia 1953 r. ([...])

4. w każdym przypadku zasądzenie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania przed sądami administracyjnymi według norm przypisanych prawem.

W obszernym uzasadnieniu skargi rozwinięto wyżej przedstawione zarzuty.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

W piśmie z dnia 3 marca 2016 r. skarżący podtrzymali zarzuty skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów skargę należy uznać za niezasadną.

Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Określone w art. 156 § 1 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest nadzwyczajnym trybem postępowania administracyjnego, stanowiącym wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Przedmiotem tego postępowania jest wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja dotknięta jest jedną z wad enumeratywnie wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Istota nadzwyczajnego trybu wzruszania decyzji, o którym mowa w art. 156 k.p.a., wyraża się bowiem w tym, iż celem tego postępowania nie może być ponowne rozpoznawanie sprawy tak jak w postępowaniu zwykłym. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji ma na celu wyjaśnienie kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dacie jej wydania, a nie ponowne rozpoznanie sprawy co do istoty. Zatem zakres tego postępowania jest ograniczony do badania przesłanek nieważnościowych, a więc do weryfikacji samej decyzji z wyłączeniem możliwości rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, której ta decyzja dotyczy. W kontekście wyrażonej w art. 16 k.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej podkreślić należy, że stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczalnym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek (podstaw) stwierdzenia nieważności decyzji wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Organ prowadzący postępowanie w sprawie nieważności decyzji nie jest kompetentny do rozstrzygnięcia jej co do meritum. W postępowaniu prowadzonym w omawianym trybie organ ma obowiązek rozpatrywać sprawę jedynie w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Zastosowanie sankcji nieważności nie można wyprowadzić z odmiennej oceny mocy dowodowej, na której organy orzekające w sprawie oparły ustalenia stanu faktycznego.

Na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie bowiem z art. 19 k.p.a. organy administracji publicznej winny przestrzegać z urzędu swojej właściwości rzeczowej i miejscowej. Przepis ten ma charakter bezwzględnie obowiązujący, a naruszenie każdego rodzaju właściwości przez organ administracji przy wydawaniu decyzji (postanowienia) powoduje nieważność rozstrzygnięcia niezależnie od wpływu na jego treść (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 lutego 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 2455/07, LEX nr 479295, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 17 września 2010 r., sygn. akt II SA/Po 452/10, LEX nr 754425).

Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., organ stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że rażące naruszenie prawa zachodzi wtedy, gdy treść decyzji administracyjnej jest jednoznacznie sprzeczna z treścią przepisu prawa, i gdy taka decyzja nie może być zaakceptowana przez organy praworządnego państwa i powinna zostać wyeliminowana z obrotu prawnego. Nie jest rażącym naruszeniem prawa rozstrzygnięcie wynikające z odmiennej interpretacji przepisu, nawet jeżeli później zostanie ono uznane za nieprawidłowe. Rażącym naruszeniem prawa nie jest również błąd w wykładni przepisu, który, nawet przy zastosowaniu wszelkich zasad poprawnej interpretacji, może być interpretowany odmiennie. Rażącym naruszeniem prawa jest przekroczenie prawa, czyli naruszenie w sposób oczywisty i jednoznaczny przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Jeśli zastosowanie przepisu prawa wymaga interpretacji i subsumpcji do konkretnego stanu faktycznego – nie ma rażącego naruszenia prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - czyli skutki, które wywołuje decyzja. O tym, czy naruszenie prawa jest "rażącym", decyduje ocena skutków społeczno-gospodarczych, jakie dane naruszenie za sobą pociąga. Za "rażące" należy uznać wyłącznie takie naruszenie prawa, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia zasady praworządności. Utożsamianie tego pojęcia z każdym naruszeniem jest oczywiście wadliwe. Nie każde, nawet oczywiste, naruszenie prawa może być uznane za rażące, nie jest też decydujący charakter przepisu, jaki został naruszony. Przy kwalifikowaniu naruszenia prawa do kategorii naruszenia rażącego, chodzi nie o sam fakt zachowania się organu niezgodnie z normą prawną, lecz o skutki, których dotkliwości dla strony niczym nie można usprawiedliwiać. Ponadto o "rażącym" naruszeniu prawa można mówić jedynie wtedy, gdy stwierdzone naruszenie ma znacznie większą wagę aniżeli zasada ogólna postępowania administracyjnego wyrażona w art. 16 § 1 k.p.a. - zasada stabilności ostatecznej decyzji administracyjnej.

Zgodnie z aktualnym stanowiskiem prezentowanym w orzecznictwie i piśmiennictwie prawniczym o rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz skutki, które wywołuje decyzja. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo to skutki gospodarcze, społeczne czy ekonomiczne niemożliwe do przyjęcia z punktu widzenia wymagań praworządności, a ich wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (zob. wyrok NSA z 9 lutego 2005 r. OSK 1134/04, z dnia 30 września 2010 r. I OSK 1617/09, CBOS). Jak już wyżej wskazano, nie można mówić o oczywistości naruszenia normy prawnej w przypadku rozbieżności interpretacyjnych przepisów. Nawet uznanie, że inna interpretacja zostanie uznana za lepszą, słuszniejszą albo bardziej racjonalną, nie może być ocenione jako rażące naruszenie prawa (tak m.in. NSA w wyrokach z dnia 2 września 2011 r. 743/10, LEX nr 965221; z dnia 8 września 2009 r. II GSK 1061/08, LEX nr 596660, z dnia 30 maja 2008 r., LEX nr 505307; z dnia 12 grudnia 2006 r. II OSK 28/06, LEX nr 319171).

Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zgodzić należy się z Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., że skoro postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie o przyznanie prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości położonej w W. przy ul. [...] zakończyła decyzja organu odwoławczego - Ministra Gospodarki Komunalnej (decyzja z dnia [...] marca 1954 r.), to organem właściwym do stwierdzenia nieważności tej decyzji oraz orzeczenia organu pierwszej instancji jest w takim przypadku organ wyższego stopnia nad organem odwoławczym. Takie stanowisko zajęły sądy administracyjne w sprawach o sygn. akt: I SA 843/00, VII SA/Wa 253/06, IV SA/Wa 452/07, VI SA/Wa 1218/08 i takie stanowisko podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Wobec tego, że nad ministrem nie ma organu wyższego stopnia (minister sam jest organem wyższego stopnia) to organem właściwym do stwierdzenia nieważności decyzji ministra jest minister (art. 17 pkt 2, art. 18 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a.), a nie samorządowe kolegium odwoławcze.

Zdaniem Sądu, w tej sytuacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. prawidłowo stwierdziło, że decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. została wydana z naruszeniem prawa tj. z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 w zw. z art. 157 § 1 k.p.a). Jednakże nie można stwierdzić jej nieważności wobec upływu 10 lat od jej doręczenia. (art. 156 § 2 k.p.a.).

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 5 czerwca 2000 r., sygn. akt OPS 7/00 – dla określenia jaki organ jest właściwy do stwierdzenia nieważności kwestionowanej decyzji podstawowe znaczenie ma przepis art. 157 § 1 k.p.a. NSA wskazał, że z przepisu art. 157 § 1 k.p.a. wynika jednoznacznie, że tylko w razie kwestionowania decyzji innego organu niż minister należy ustalić, jaki organ jest organem wyższego stopnia w stosunku do organu, który wydał kwestionowaną decyzję. W tej uchwale NSA orzekł, że kwestia statusu własnościowego nieruchomości warszawskiej ma znaczenie dla ustalenia właściwości rzeczowej organu nadzoru w sytuacji orzekania o ważności orzeczenia administracyjnego Prezydium Rady Narodowej W. (w sprawie w której podjęto tę uchwałę wniosek dekretowy był rozpatrywany w jednej instancji), ponieważ w 1990 r. przeprowadzono reformę administracyjną, która dokonała podziału zadań pomiędzy administrację rządową, a administrację samorządową, co z kolei rzutuje na właściwość organu wyższego stopnia w rozumieniu art. 17 k.p.a., w stosunku do obecnego organu pierwszej instancji jakim jest Prezydent W. Wskazane wyżej rozważania NSA nie odnoszą się do sytuacji, gdy w sprawie dekretowej jako organ odwoławczy orzekał minister. W takim przypadku właściwość organu wynika wprost z przepisu art. 157 § 1 k.p.a.

Naruszenie przepisów o właściwości (art. 19 k.p.a.) powoduje, iż w niniejszej sprawie spełniona została przesłanka do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wkroczenie w zakres właściwości określonego organu przez inny organ stanowi bowiem kwalifikowane naruszenie prawa będące podstawą do stwierdzenia nieważności (zob. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck Warszawa 2006 r., s. 128).

Sąd stwierdził zatem, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2001r. dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. - została bowiem wydana z naruszeniem przepisów o właściwości

Zgodzić się należy również ze stanowiskiem organu, że decyzja ta w zakresie stwierdzenia wystąpienia nieodwracalnych skutków prawnych nie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną (rażące naruszenie prawa ). Jak zasadnie podniósł organ nadzoru w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji ocena istnienia lub nie istnienia nieodwracalnych skutków prawnych dotyczących decyzji o przejęciu nieruchomości wywodzi się z wykładni przepisów prawa i zasad prawa, które nie są zdefiniowane i najczęściej wymagają zabiegów interpretacyjnych. Rażące naruszenie prawa zaś zachodzi w przypadku naruszenia przepisu niepozostawiającego wątpliwości co do jego bezpośredniego rozumienia, rażące naruszenie prawa jest więc oczywiste, wyraźne, bezsporne. Można o nim mówić tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. Za rażące naruszenie prawa należy uznać również takie naruszenie, w wyniku którego powstają skutki społeczno-gospodarcze niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności. Jak słusznie zauważyło Kolegium funkcjonowanie w obiegu prawnym decyzji o przejęciu nieruchomości, co do której w części orzeczono, że została wydana z naruszeniem prawa pozwala na skuteczne kwestionowanie decyzji o sprzedaży lokalu. Orzeczenie bowiem, że decyzja została wydana z naruszeniem prawa nie powoduje, że przestaje ona być wadliwa – decyzja jest dotknięta ciężką wadą, a tylko nie można jej wyeliminować z obrotu prawnego z powodu okoliczności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Powyższe oznacza, że można skutecznie kwestionować decyzje o sprzedaży lokali. Stanowisko to potwierdza przywołany przez organ wyrok WSA w Warszawie z dnia 27 października 2010 r. sygn. akt I SA/Wa 1365/10, jak i wiele innych wyroków zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.( wyrok NSA z dnia 8 października 2014r. sygn. akt I OSK 304/13 i powołane w nim orzeczenia, wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 września 2012r. sygn. akt I SA/Wa 137/12).

W tej sytuacji uznać należy za prawidłowe stanowisko organu, że brak jest podstaw, aby uznać, że kwestionowana decyzja z dnia [...] listopada 2001 r. w zakresie stwierdzenia nieodwracalnych skutków prawnych była obarczona kwalifikowaną wadą prawną określoną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. ze względu na skutki społeczno-gospodarcze.

Powołana w skardze uchwała składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z dnia 3 września 2015r. III CZP 22/15 pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy z punktu widzenia wywołania przez kwestionowaną decyzję niekorzystnych skutków społeczno-gospodarczych, co wprost wynika z uzasadnienia uchwały. Ponadto potwierdza ona istnienie rozbieżności w orzecznictwie sądów w kwestii oceny skutków prawnych wadliwych decyzji dekretowych, a co za tym idzie potwierdza zasadność zaskarżonej decyzji. Sąd Najwyższy w powyższej uchwale uznał, że jeżeli stwierdzono wydanie z naruszeniem prawa decyzji odmawiającej byłemu właścicielowi przyznania prawa do gruntu na podstawie art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279 ze zm.), źródłem poniesionej przez niego (jego następców prawnych) szkody nie jest decyzja zezwalająca na sprzedaż lokalu w budynku położonym na nieruchomości, także w razie stwierdzenia jej wydania z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu uchwały Sąd Najwyższy uznał " (...) że jeżeli stwierdzono wydanie decyzji dekretowej z naruszeniem prawa, to wadliwa decyzja lokalowa w zakresie dochodzenia roszczeń odszkodowawczych pozbawiona jest prawnej doniosłości także wówczas, gdy przeprowadzono co do niej postępowanie nadzorcze zakończone decyzją o stwierdzeniu nieważności (art.156 § 1 k.p.a.) albo o stwierdzeniu wydania z naruszeniem prawa (art. 156 § 2 k.p.a. w zw. z art. 158 § 2 k.p.a.). W takim stanie prawnym decyzja lokalowa i wydana w odniesieniu do niej nadzorcza decyzja lokalowa stanowią tylko elementy złożonego stanu faktycznego, powstałego w wyniku zdarzeń i czynności prawnych, wywołanych wejściem w życie dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy i nie mają charakteru samoistnego. Prejudykatem przesądzającym o jednej z przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, tj. o bezprawności działania organu podczas wydawania decyzji administracyjnej, jest wyłącznie ostateczna nadzorcza decyzja dekretowa. Utrzymanie taką decyzją w mocy decyzji dekretowej wydanej z naruszeniem prawa obejmuje wszystkie jej następstwa, zamyka związek przyczynowy i ostatecznie wyznacza początek biegu terminu dochodzenia roszczeń oraz zakres szkody. Za niedopuszczalną uznać należy następczą fragmentaryzację tak złożonego stanu faktycznego i prawnego przy ocenie przesłanek odpowiedzialności odszkodowawczej, poprzez ograniczenie się tylko do wycinkowej oceny decyzji lokalowych i nadzorczych decyzji lokalowych. Zwrócić ponadto należy uwagę, że poza zakresem indemnizacji pozostałyby skutki zbyć, dokonanych wyłącznie na podstawie umów cywilno-prawnych, mimo że podstawą rozporządzeń majątkowych byłoby istnienie po stronie Skarbu Państwa takiego samego tytułu w postaci prawa własności. Odpowiedzialność władzy publicznej bezpośrednio za decyzje lokalowe ograniczona byłaby więc do następstw prawnych jednostkowych czynności, przypadkowo dokonanych w okresie obowiązywania dwuetapowego trybu ustanawiania i zbywania prawa odrębnej własności lokali mieszkalnych oraz związanego z nią prawa rzeczowego do gruntu. (...) Stwierdzenie niezgodności decyzji z prawem wiąże więc sąd o tyle tylko, o ile stanowi, podobnie jak stwierdzenie nieważności decyzji, wypełnienie podstawowej przesłanki odpowiedzialności odszkodowawczej przewidzianej w art. 160 § 1 k.p.a., nie przesądza natomiast, tak samo jak stwierdzenie nieważności decyzji, w sposób wiążący w jakimkolwiek zakresie, istnienia normalnego związku przyczynowego pomiędzy wadliwą decyzją a szkodą, której naprawienia dotyczy zgłoszone roszczenie odszkodowawcze.(...)".

Powyższe oznacza, że źródłem szkody jest zarówno decyzja nadzorcza stwierdzająca nieważność orzeczenia odmawiającego przyznania prawa własności czasowej jak i decyzja stwierdzająca wydanie orzeczenia dekretowego z naruszeniem prawa. W tej sytuacji brak jest podstaw do uznania by decyzja z dnia [...] listopada 2001r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa w zakresie rozstrzygnięcia co do wydania orzeczeń dekretowych z naruszeniem prawa co do wskazanych w niej lokali mieszkalnych z uwagi na skutki społeczno-gospodarcze.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut dotyczący mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. przepisu art. 139 k.p.a. Faktem jest, że w uzasadnieniu decyzji odwoławczej organ nie dokonał oceny sprawy w oparciu o ten przepis. Naruszenie to nie mogło mieć jednak istotnego wpływu na wynik sprawy, ponieważ zawarty w art. 139 k.p.a. zwrot "chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo" należy rozumieć szerzej aniżeli przesłankę rażącego naruszenia prawa z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W doktrynie i orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że zwrot zawarty w art. 139 k.p.a. obejmuje kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. [por. Adamiak, (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, KPA. Komentarz, 9 wyd., Warszawa 2008, art. 139 Nb 4; wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 marca 2005 r., sygn. akt VI SA/Wa 1149/04, LEX nr 189182].

Sąd w składzie orzekającym podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie (przed reformą) w wyroku z dnia 12 stycznia 1994r. sygn. akt II SA 2164/92, w którym Sąd stwierdził, że przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. w związku z art. 157 § 2 k.p.a. wskazują, że jeśli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, nie wiążą organu nadzoru. Jeśli przesłanki nieważności dotyczą całości decyzji, organ nadzoru stwierdza nieważność całej decyzji, choćby strona inicjująca postępowanie nadzorcze żądała stwierdzenia nieważności decyzji tylko w części. I odwrotnie: w razie żądania stwierdzenia nieważności decyzji w całości organ może stwierdzić nieważność decyzji tylko w tej części, która dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Tak więc organ nadzoru stwierdza nieważność decyzji lub wydanie jej z naruszeniem prawa (art. 158 § 2 k.p.a.) w takim zakresie, w jakim ustalił występowanie wady określonej w art. 156 § 1 k.p.a., bez względu na granice żądania zgłoszonego przez stronę żądającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Powołane w skardze wyroki sądów nie dotyczą spraw, które były rozpoznawane w trybie nieważnościowym, a więc poglądy w nich wyrażone pozostają bez wpływu na niniejszą sprawę. Wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2011 r. sygn. akt I SA/Wa 2450/10, w wydaniu którego uczestniczył częściowo ten sam skład Sądu co w niniejszej sprawie, również nie dotyczył sprawy rozstrzyganej w postępowaniu nadzorczym. Było to postępowanie zwykłe i Sąd w uzasadnieniu wyroku wyraził pogląd, że decyzje ostateczne nie mogą być poddane kontroli w postępowaniu zwykłym jakim jest postępowanie wywołane wniesieniem odwołania (organ odwoławczy rozstrzygnął o decyzji organu I instancji w zakresie w jakim stała się ona ostateczna.). W żaden sposób poglądu w nim wyrażonego nie można odnieść do stanu faktycznego niniejszej sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało błędną podstawę prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia (art. 138 § 2 k.p.a.), jednakże powyższe uchybienie pozostaje bez wpływu na jego prawidłowość. Zarówno z treści decyzji jak i jej uzasadnienia w sposób niebudzący wątpliwości wynika bowiem , że organ zastosował art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., a więc uchylił swoją wcześniejszą decyzję i orzekł co do istoty sprawy. Nie wynika w żaden sposób z treści decyzji, wbrew zarzutom skargi, by organ uchylił poprzednią decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W tej sytuacji za chybione należy uznać zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów art. 24 § 1 pkt 5 w zw. z art. 27 § 1 i 1a k.p.a. oraz art. 24 § 3 k.p.a. w zw. z art. 157 § 1 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a.

Zdaniem Sądu postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone wnikliwie, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oceniony został właściwie, a mające zastosowanie w sprawie przepisy zostały prawidłowo zinterpretowane.

Sąd nie doszukał się naruszeń przepisów prawa materialnego czy procesowego, które skutkowałyby koniecznością uchylenia zaskarżonej decyzji.

Sąd oddalił wniosek dowodowy zgłoszony w skardze uznając, ze materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia. Orzecznictwo Sądów jest składowi orzekającemu znane z urzędu, natomiast orzeczenia organów administracji wydane w innych sprawach nie mogą stanowić podstawy do orzekania w niniejszej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji.