Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 746/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-05-18 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 4, art. 30 ust. 1, art. 31 ust. 4, art. 32, art. 34
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1  art. 20 ust. 1, art. 143b ust. 4
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 23, art. 23a, art. 25 ust. 1, art. 28 ust. 2, art. 48 ust. 2
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Moskała (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak, Marcin Miemiec, , Protokolant Ewa Bogulak, po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 6 maja 2010 r. sprawy ze skargi H. J. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu [...] roku pan H. J. (zwany dalej skarżącym) złożył wniosek do Kierownika Biura Powiatowego ARiMR we W. o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok [...].

W sekcji VI wniosku - "Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych" rolnik wykazał 7 działek o nr.:

• [...] i [...] położonych w województwie d., powiecie k., gminie N. R., obrębie J.,

• [...] i [...] położonej w województwie s., powiecie p., gminie M., obrębie T. G. i T. P.

W sekcji VII wniosku - "Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych" skarżący zadeklarował działki rolne, w tym:

• działki [...] zgłoszone do jednolitej płatności obszarowej (JPO) o łącznej powierzchni [...] ha, oraz

• działki [...] i [...] zgłoszone do uzupełniającej płatności obszarowej (UPO) o powierzchni [...] ha.

W dniu [...] r. - w wyniku wykrycia nieprawidłowości podczas wykonywania kontroli administracyjnej wniosku - wydano wezwanie do złożenia wyjaśnień w sprawie. Ww. kontrola wykazała, iż zadeklarowana we wniosku powierzchnia użytkowana rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w we d., powiecie k., gminie N. R., obręb J. jest większa niż powierzchnia uprawniona do tej płatności. Ponadto wskazano, iż powierzchnia działki rolnej [...] nie jest spójna. W odpowiedzi na wezwanie skarżący w dniu [...] r. złożył formularz wniosku z zaznaczonym celem "korekta wniosku", w której podtrzymał swoją pierwotną deklarację. Do korekty skarżący dołączył oświadczenie, w którym szeroko opisał stan zadeklarowanych przez siebie łąk, wskazując na błędy ortofotomapy. Zdaniem skarżącego grunty rolne na działce nr [...] położone są na stoku o dużym nachyleniu, na którym muszą występować drzewa, ponieważ w przeciwnym wypadku stracą swoje walory uprawowe. Dalej skarżący podniósł, iż grunty te są utrzymane w dobrej kulturze rolnej.

Ponieważ jednak wizualizacja ww. działki jednoznacznie wskazywała, iż na działce występuje zwarty zadrzewiony teren, Kierownik BP ARiMR we W. - kierując się potrzebą zweryfikowania oświadczenia - zwrócił się do D. O. R. ARiMR z prośbą o rozważenie możliwości przeprowadzenia w jego gospodarstwie kontroli metodą inspekcji terenowej.

W dniach [...] i [...] r. w gospodarstwie skarżącego wykonano kontrolę na miejscu w ramach wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i pomocy finansów z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) przez inspektorów regionalnych Biura Kontroli na Miejscu w K. i we W. Podczas inspekcji obejmującej wszystkie zgłoszone przez rolnika działki rolne stwierdzono nieprawidłowości. Największe rozbieżności pomiędzy deklaracją skarżącego, a stanem stwierdzonym w terenie dotyczyły działki rolnej [...], na której skarżący zadeklarował [...] ha łąk trwałych. Inspektorzy stwierdzili, iż działka [...] stanowiła obszar niespójny (kod DR22), a ponadto północna cześć działki była porośnięta drzewami w ilości przekraczającej 50 szt./ha w związku z czym wyłączono ten obszar z pomiaru jako niekwalifikujący się do przyznania płatności. Powierzchnia stwierdzona działki została zmierzona techniką pomiaru GPS i wyniosła [...] ha (kod DR 13+). Podczas kontroli wykonano na działce [...][...] fotografii. Skarżący - nie zgadzając się z ustaleniami kontrolerów - dołączył do protokołu uwagi, w których zawarł charakterystykę swojego gospodarstwa. W jego ocenie na działce [...] nie ma obszaru, na którym znajdowałaby się ponadnormatywna ilość drzew na ha. Ponadto skarpy skalne, głazowiska, enklawy skalne porośnięte drzewami czy też oczka zabagnień stanowią elementy dobrej kultury rolnej. Dalej skarżący wskazał, iż nadinterpretacją jest wyłączenie z powierzchni uprawnionej do płatności terenu, na którym znajdują się "[...]", ponieważ "teren rolny, koszony, zadbany, po którym spaceruje właściciel to nowoczesne rolnictwo".

W dniu [...] r. decyzją nr [...] Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. przyznał skarżącemu jednolitą płatności obszarową (JPO) w pomniejszonej wysokości w kwocie [...] zł oraz przyznał płatności uzupełniające (UPO) w pełnej wysokości do powierzchni wnioskowanej [...] ha w kwocie [...] zł. Pomniejszenie płatności JPO nastąpiło z powodu różnicy pomiędzy powierzchnią deklarowaną przez rolnika we wniosku, ([...] ha) a powierzchnią ustaloną w wyniku kontroli na miejscu ([...] ha), przeprowadzonej przez ARiMR, która wyniosła [...] %. Organ I instancji wskazał również na brzmienie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), który stanowi, iż jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku, a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3% lecz nie więcej 30% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotna wykrytą różnicę.

Od powyższej decyzji skarżący wniósł w dniu [...] r. odwołanie kwestionując wyniki kontroli przeprowadzonej w swoim gospodarstwie, ponawiając argumenty zawarte w wyjaśnieniach do protokołu z kontroli.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. nie wydał nowej decyzji sprawie i na podstawie art. 133 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.) przekazał odwołanie wraz z aktami sprawy do organu II instancji. Pismem z dnia [...] r. poinformowano skarżącego o wszczęciu postępowania odwoławczego. Ze względu treść zarzutów skarżącego zwrócono się do Biura Kontroli na D. O. R. ARiMR, jako komórki odpowiedzialnej za przeprowadzane kontrole metodą inspekcji terenowej z prośbą o ponowną weryfikację protokołu z czynności kontrolnych nr [...], zaś w razie wątpliwości przeprowadzenie ponownej kontroli gospodarstwie skarżącego. W odpowiedzi na powyższe inspektorzy terenowi sporządzili notatkę służbową, z której wynika, iż wykonane przez nich pomiary na działkach nr [...] i [...] obejmowały powierzchnie gruntów rolnych kwalifikującą się do dopłat. Na części działki nr [...] stwierdzono łąkę utrzymaną w dobrej kulturze rolnej, pozostała jej część nie została zakwalifikowana jako grunty użytkowane rolniczo ze względu na zadrzewienie przekraczające 50 szt. drzew na hektar, kamienistą skarpę, kępy zadrzewień i zakrzaczeń o powierzchni przekraczającej 100 m2 oraz ruiny starego budynku. Na działce [...] wyłączono obszar zakwalifikowany jako teren rekreacyjny ([...] i [...]) oraz grunt pod zabudową. W dniu [...] r. do D. O. R. ARiMR we W. wpłynęły wyjaśnienia skarżącego wraz z wyjaśnieniami dołączonymi uprzednio stanowiącymi uwagi do protokołu z kontroli nr [...]. Wprawdzie skarżący zatytułował swoje pismo jako wyjaśnienia w sprawie rolnośrodowiskowej to jednakże ze względu na tożsamy przedmiot kontroli w ramach weryfikacji uprawnień do płatności rolnośrodowiskowych jak i bezpośrednich i ONW, organy dołączyły je do niniejszej sprawy. Skarżący stwierdził, że uwagi kontrolerów są bardzo ogólne i nie wynikają z niej żadne konkrety. Tymczasem - jak dalej podniósł skarżący - nie zgadza się z wyłączeniem mu [...] ha z działki rolnej [...], bowiem sam wykluczył już obszar niekwalifikujący się do płatności. Ponadto wskazał, iż choć działka ewidencyjna [...] ma całkowitą powierzchnię ewidencyjną wynoszącą [...] ha, to jednakże we wniosku skarżący zadeklarował do płatności jedynie obszar [...] ha, co w jego ocenie dowodzi, iż on sam dokonał stosownego wyłączenia aż [...] ha (zadrzewienia i skarpy).

Następnie w dniu [...] r. skarżący złożył w siedzibie organu odwoławczego pismo wraz z wydrukiem komunikatu Rzecznika Prasowego ARiMR zamieszczonego w dniu [...] r. na stronie internetowej Agencji, z którego wynika, iż dopuszczalne jest przekroczenie na działce rolnej położonej na stokach o nachyleniu powyżej 20° dopuszczalnego wskaźnika 50 drzew na ha. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł zaś o dokonanie konfrontacji kontrolerów i siebie.

W dniu [...] r. do DOR ARiMR we W. wpłynęło pismo S. OR ARiMR w K. ustosunkowujące się do zarzutów skarżącego. Również w odniesieniu do kontroli części gospodarstwa strony położonego w woj. s. nie znaleziono podstaw do ponownej kontroli stwierdzając, iż inspekcja została przeprowadzona zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa i procedurami, oraz iż jej wyniki odzwierciedlają rzeczywisty stan gruntów rolnych w terenie. W piśmie wskazano przede wszystkim, iż obecność rolnika przy kontroli nie jest wymagana oraz, iż ze zgromadzonej dokumentacji wynika, że kontrola była wykonana w warunkach umożliwiających identyfikację poszczególnych działek. Nie można stwierdzić, iż zalegająca pokrywa śnieżna mogła utrudnić pracę inspektorom terenowym. Ponadto wskazano, iż termin kontroli, choć odległy, nie rzutuje na rodzaj stwierdzonych nieprawidłowości. Liczne zdjęcia wykonane na działkach [...] i [...] obrazują wyraźnie nieużytki, które nie są uprawnione do uzyskania płatności. Są to zarośnięte pozostałości budynków gospodarczych, tereny porośnięte licznymi samosiejkami drzew, tereny całkowicie zalesione. Stan tych gruntów nie może być zatem wynikiem działalności kolejnego użytkownika, ani też nie mógł znacząco odbiegać od stanu tych gruntów w momencie składania wniosku przez skarżącego.

Decyzją z dnia [...] r. Nr [...] Dyrektor Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu organ wskazał, iż celem kontroli było ustalenie stanu faktycznego użytkowanych działek w terenie, w wyniku których ustalono, iż w gospodarstwie skarżącego brak było możliwości zakwalifikowania całej powierzchni zadeklarowanych działek rolnych [...] i [...] do płatności. Zdaniem organu II instancji Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we W. - uwzględniwszy wyniki kontroli administracyjnej wniosku oraz kontroli na miejscu – prawidłowo ustalił, iż różnica między powierzchnią działek zadeklarowanych do płatności JPO we wniosku a powierzchnią stwierdzoną w czasie kontroli na miejscu wyniosła [...] %, a więc w wysokości przekraczającej 3%. W konsekwencji powyższego słusznie dokonano zmniejszenia płatności na podstawie na podstawie art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IVa tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20.11.2004 r., str. 1 ze zm.), który stanowi, iż jeżeli różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 %, lecz nie więcej niż 30% powierzchni stwierdzonej, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostanie pomniejszona w danym roku o dwukrotną wykrytą różnicę.

Jak dalej wskazał organ II instancji - zgodnie z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. kontrole administracyjne i na miejscu przeprowadza się tak aby skutecznie zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności. Tymczasem weryfikacja raportu z kontroli gospodarstwa nie dostarczyła organowi odwoławczemu jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia błędów w jej przeprowadzeniu przez osoby kontrolujące. Ponadto w odniesieniu do wniosku strony o przeprowadzenie konfrontacji jej osoby z inspektorami terenowymi, którzy przeprowadzili inspekcje w jej gospodarstwie, Dyrektor DOR ARiMR stwierdza, iż przeprowadzenie takiego dowodu jest niecelowe. Skarżący bowiem w odwołaniu jak i swoich późniejszych pismach przedstawił swoje stanowisko w sprawie wyników wykonanej w jej gospodarstwie kontroli, natomiast inspektorzy swoje pomiary, spostrzeżenia co do stanu działek zawarli w protokole z kontroli, a dodatkowo zostały one uściślone w pismach z dnia [...] i [...] r. w których to wskazano skarżącemu– jak dalej podniósł organ II instancji - iż wyłączeniu podlegały jedynie enklawy nieużytkowane rolniczo porośnięte drzewami i krzewami oznaczone na szkicu pomiaru działek jako obszary [...] i [...]. Ponadto nie zakwalifikowano północną i zachodnią część działki gdzie stwierdzono gęsto zadrzewiony obszar, na którym ilość drzew przekroczyła dopuszczalna przepisami maksymalną ilość 50 szt. drzew na 1 ha. Inspektorzy zakwalifikowali część tego zadrzewionego terenu uznając, iż porastające działkę brzozy (fot. [...]) nie wpływają na prowadzoną na niej gospodarkę roślinną, a ich gęstość nie przekracza dopuszczonej przepisami normy. Na zdjęciu nr [...] widoczne są pojedyncze drzewa brzozy, pomiędzy którymi wykoszona jest trawa, natomiast na zdjęciach [...] i [...], które zostały wykonane na granicy kwalifikowalności terenu w górnej części działki widoczna jest gęsto porośnięta drzewami kamienista skarpa. Ponadto wyjaśniono, iż już sama analiza ortofotomapy pozwala stwierdzić, iż na działce nr [...] w jej północnej oraz zachodniej części znajduje się teren zalesiony. Podniesiono również, iż wyżej przytoczona regulacja zawarta w § 4 rozporządzenia w sprawie minimalnych norm wyraźnie wskazuje, iż maksymalna ilość drzew jaka może się znajdować na 1 ha gruntów rolnych nie może przekraczać 50 szt. i żadne odstępstwa w zakresie tego wymogu nie są przewidziane. W § 1 ust. 2 tego rozporządzenia uregulowane są natomiast wymogi dla gruntów położonych na stokach o nachyleniu przekraczającym 20° i nie zawierają one stwierdzenia, na które powołuje się skarżący przytaczając treść komunikatu zamieszczonego na stronie internetowej ARiMR, iż w przypadku gruntów położonych na takich stokach dopuszcza się przekroczenie ilości 50 sztuk drzew na ha. Zaznaczono również, iż komunikaty zamieszczone na stronie internetowej Agencji nie są źródłami prawa i nie mogą one ani wyłączać, ani zastępować przepisów prawa powszechnie obowiązującego, jakimi są rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydawane na podstawie ustaw ( w tym przypadku § 4 ww. rozporządzenia w sprawie minimalnych norm). Podniesiono nadto – iż w swoich wyjaśnieniach do protokołu nr [...] skarżący oznaczył zadrzewiony teren na ortofotomapie działki nr [...] jako obszar [...] i [...], wskazując, iż jest on w całości użytkowany jako łąka trwała, na którym nie znajduje się więcej niż 50 szt. drzew na 1 ha. Tymczasem – jak oświadczyły organy - sama analiza załącznika graficznego/ortofotomapy dołączonego do wniosku z dnia [...] r. poddała pod wątpliwość prawidłowość deklaracji skarżącego. Te wątpliwości właśnie były powodem manualnego skierowania producenta do kontroli na miejscu, które w znacznej części się potwierdziły. Dodatkowo stwierdzono, iż określona normatywnie ilość drzew na hektar (50 szt.) oznacza, że na powierzchni gruntów stanowiącej kwadrat o boku 20 m może znajdować się tylko 1 drzewo, tymczasem z fotografii o nr [...] wykonanych w kierunku wyłączonego obszaru, można jednoznacznie wywnioskować, iż ilość uwidoczniona na nich drzew bez wątpienia przekracza dopuszczalny limit.

Wreszcie podkreślono, iż płatności bezpośrednie do gruntów rolnych ustalane są jako iloczyn powierzchni gruntów rolnych oraz stawki płatności na hektar gruntu rolnego z uwzględnieniem wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm. Czyli do powierzchni użytków rolnych można włączyć oczka wodne o powierzchni do 100 m2, rowy, nieutwardzone drogi dojazdowe wydzielone w obrębie działek rolnych, pasy zadrzewień, żywopłoty, ściany tarasów, których szerokość w obrębie działki rolnej nie przekracza 2 m i które nie stanowią odrębnej działki ewidencyjnej, drzewa i krzewy, które nie wpływają na prowadzoną na tych gruntach produkcje roślinną a ich liczba nie przekracza 50szt./ha. Wszelkie inne elementy krajobrazu, choćby najbardziej cenne przyrodniczo nie można uznać za grunt rolny utrzymany zgodnie z normami.

W odniesieniu do zawartych w piśmie odwoławczym zarzutów strony co do wyników kontroli na miejscu i sposobu jej przeprowadzenia - po ponownej analizie protokołu z kontroli oraz załączonej dokumentacji – organ II instancji stwierdził, iż inspekcja wykonana w dniach [...] r. i [...] r. została przeprowadzona w sposób prawidłowy, zgodny z obowiązującym prawem i nie ma podstaw do przeprowadzania ponownej kontroli, czy też tym bardziej nie ma podstaw do korygowania protokołu z inspekcji terenowej. Odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż pomiary inspektorów ARiMR są błędne, ponieważ różnią się od powierzchni ewidencyjnych, organ II instancji wskazał natomiast raz jeszcze, iż celem przedmiotowej kontroli jest ustalenie stanu faktycznego użytkowanych działek w terenie, a nie dokonanie pomiarów granic ewidencyjnych poszczególnych działek, na których producent rolny deklaruje swoje uprawy/użytki rolne. Inspektorzy podczas kontroli dokonali pomiaru tych części przedmiotowych działek, na których stwierdzono rodzaj użytkowania uprawniony do płatności JPO. Inspektorzy nie weryfikują, które obszary rolnik wyłączył ze swoich pomiarów, ale stwierdzają obszar, który kwalifikuje się do płatności. Wreszcie jak podkreślił organ II instancji podczas kontroli w gospodarstwie skarżacego, do pomiarów użyte zostało urządzenie GPS, które posiada wymagane prawem certyfikaty potwierdzające, iż jakość pomiaru wykonanego tym odbiornikiem spełnia wymagania na poziomie Wspólnoty Europejskiej normy techniczne ( art. 30 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r.).

Od niniejszej decyzji skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu ww. decyzji obrazę:

• rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. sprawie minimalnych norm (Dz. U. Nr 46, poz. 306 ze zm.) poprzez jego "luźną interpretację,

• art. 7, 8, 9, 77 § 1, 78 § 1, 80 i 107 § 3 k.p.a.,

wnosząc o jej uchylenie na podstawie art. 145 ustawy i zasądzenie kosztów postępowania. Organ administracji publicznej wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej w skrócie "p.p.s.a."), w tym także na decyzje wydawane przez organy Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR).

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi administracyjnemu wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno decyzji administracyjnej uchybiającej prawu materialnemu, jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" p.p.s.a.), jak też rozstrzygnięcia dotkniętego wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. "b"), a także wydanego bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. "c").

Podnieść nadto należy, iż stosownie do treści art. 134. § 1. p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.) zaskarżonego aktu, czynności lub bezczynności organu administracji publicznej. Sąd może więc uwzględnić skargę z powodu innych uchybień niż te, które przytoczono w tym piśmie procesowym, jak również stwierdzić np. nieważność zaskarżonego aktu, mimo że skarżący wnosił o jego uchylenie.

Przeprowadzone w niniejszej sprawie - w określonych na wstępie ramach - badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Podstawę prawną rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - jak trafnie wskazały organy administracyjne – stanowią ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2008 r. Nr 170, poz. 1051, ze zm.) oraz ustawa o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. z 2008 r., nr 98, poz. 634 ze zm.).

Przechodząc do oceny zasadności zaskarżonej decyzji przede wszystkim należy podkreślić, że proces przyznawania dotacji unijnych obwarowany jest szczególnymi wymogami, których spełnienie warunkuje możliwość otrzymania konkretnych świadczeń z tego zakresu. Zgodnie z art. 7 ust. 1 wskazanej ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, rolnikowi przysługuje płatność bezpośrednia na będące w jego posiadaniu grunty rolne, wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się do objęcia płatnościami bezpośrednimi zgodnie z art. 143b ust. 4 zdanie drugie rozporządzenia nr 1782/2003, jeżeli:

1) posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) utrzymuje wszystkie grunty rolne zgodnie z normami;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności.

Powyższe oznacza m.in., że grunty muszą być utrzymane zgodnie z wymaganymi normami. Co z kolei warunkuje możliwość uzyskania płatności lub jej wysokość.

Zgodnie natomiast z art. 7 ust. 1 ustawy rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będąc -w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie W płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikujące się ć: objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 jeżeli:

1) na ten dzień posiada działki rolne o łącznej powierzchni nie mniejszej niż określona dla Rzeczypospolitej Polskiej w załączniku nr XX do rozporządzenia nr 1973/2004;

2) wszystkie grunty rolne są utrzymywane zgodnie z normami przez cały rok kalendarzowy, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności;

3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków przyznanie płatności.

Istotnym jest, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w art. 7 przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych.

Postanowienia zaś art. 7 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wskazują, że wysokość płatności w danym roku kalendarzowym ustala się jako iloczyn deklarowanej przez rolnika powierzchni kwalifikującej się do objęcia płatnościami, po uwzględnieniu zmniejszeń wynikających ze stwierdzonych nieprawidłowości i stawek płatności na 1 ha tej powierzchni.

Zgodnie natomiast z art. 23 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) Nr 1782/2003 ustanawiającym wspólne zasady dla systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004 r.) kontrole administracyjne i kontrolne na miejscu mają na celu zweryfikować zgodność z warunkami, na jakich przyznawana jest pomoc, oraz przestrzeganie wymogów i norm istotnych dla wzajemnej zgodności.

W tym miejscu podnieść również należy, że zgodnie z art. 30 ust. 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego – Agencja – z zastrzeżeniem art. 32, przeprowadza kontrole administracyjne i kontrole na miejscu określone w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1. W myśl art. 31 ust. 4 powyższej ustawy, czynności kontrolne mogą być wykonywane podczas nieobecności rolnika, także wówczas, gdy rolnik został zawiadomiony o kontroli zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004. Wskazane przepisy ustawy zawierają w istocie odesłanie w zakresie w niej nieuregulowanym do przepisów rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, nr 796/2004 i nr 1973 /2004, co do zasad przeprowadzenia kontroli. Zgodnie z art. 25 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 (obowiązującym do 24 grudnia 2007 r.), kontrole na miejscu przeprowadzane są bez uprzedzenia. Jeżeli jednak nie zagrażałoby to celowi kontroli można zawiadomić o niej z wyprzedzeniem ściśle ograniczonym do koniecznego minimum. Okres wyprzedzenia nie może przekraczać 48 godzin z wyjątkiem uzasadnionych przypadków. Stosownie zaś do przepisu art. 23a tegoż rozporządzenia kontrole na miejscu mogą być zapowiadane, jeżeli nie zagraża to celowi kontroli. W sytuacji natomiast, gdy niezapowiedziana kontrola ujawniła nieprawidłowości rolnik otrzymuje kopie raportu z takiej kontroli (art. 28 ust. 2 rozporządzenia nr 796/2004). Stosownie zaś do jego art. 48 ust. 2 rolnicy otrzymują informację o stwierdzonych nieprawidłowościach w terminie 3 miesięcy od dnia przeprowadzenia kontroli na miejscu.

Mając powyższe na uwadze dodać również należy, iż na okoliczność ustalenia czy rolnicy spełniają warunki do przyznania wnioskowanej płatności ustawodawca przewidział właśnie kontrole, stanowiąc jednocześnie, że z czynności kontrolnych osoba je przeprowadzająca sporządza protokół. W wyroku z 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II GSK 492/07 (nie pub.), Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił znaczenie dowodowe protokołu kontroli w sprawach dotyczących wniosku producenta o przyznanie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych. Wskazał, że o wadze dowodu z protokołu kontroli świadczy fakt, że kontrole przeprowadzane mogą być tylko przez określone podmioty. Dowodom tym, właśnie z racji przeprowadzania kontroli przez podmioty wyspecjalizowane (dysponujące odpowiednimi warunkami organizacyjnymi, kadrowymi i technicznymi, patrz. art. 34 ustawy o płatnościach) i bezstronne, co do zasady przypisać należy przymiot wiarygodności – co też w kontekście niniejszej sprawy wymaga podkreślenia Sądu.

W niniejszej sprawie – w pierwszej kolejności podnieść należy – iż w dniach [...] i [...] r. w gospodarstwie skarżącego wykonano, w ramach wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich i pomocy finansów z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), kontrolę na miejscu przez inspektorów Regionalnych Biura Kontroli na Miejscu w K. i we W. Wówczas to stwierdzono wiele nieprawidłowości: po pierwsze iż, zadeklarowana we wniosku powierzchnia użytkowana rolniczo na działce ewidencyjnej nr [...] położonej w we d., powiecie k., gminie N. R., obręb J. jest większa niż powierzchnia uprawniona do tej płatności, a po drugie, iż największe rozbieżności pomiędzy deklaracją skarżącego, a stanem stwierdzonym w terenie dotyczyły działki rolnej [...], na której skarżący zadeklarował [...] ha łąk trwałych. Inspektorzy – używając do pomiarów nie tylko urządzenia GPS, ale również korzystając ze skomputeryzowanego systemu informacji geograficznej, w tym z ortoobrazów lotniczych i satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność, co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000 (na podstawie art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003), ortofotomap – co wymaga podkreślenia Sądu – stwierdzili, iż działka [...] stanowiła obszar niespójny (kod DR22), a ponadto północna cześć działki była porośnięta drzewami w ilości przekraczającej 50 szt./ha. W związku z powyższym słusznie wyłączono ten obszar z pomiaru jako niekwalifikujący się do przyznania płatności.

Następnie – organ II instancji – już po wniesieniu przez skarżącego odwołania ponownie zwrócił się do Biura Kontroli na D. O. R. ARiMR, jako komórki odpowiedzialnej za przeprowadzane kontrole metodą inspekcji terenowej z prośbą o ponowną weryfikację protokołu z czynności kontrolnych nr [...], zaś w razie wątpliwości przeprowadzenie ponownej kontroli gospodarstwie skarżącego. W wyniku powyższego inspektorzy terenowi sporządzili jedynie notatkę służbową, potwierdzającą dotychczasowe ustalenia.

Nie sposób zatem odmówić wiarygodności w/w protokołom kontroli, a tym samym uznać, aby organy administracyjne - dwukrotnie - nieprawidłowo zweryfikowały nie tylko dokumentację zdjęciową, szkice pomiaru działek, lecz przede wszystkim ortofotomapy (mapy, których przedstawiona treść jest obrazem fotograficznym (zwykle zdjęcia lotnicze lub satelitarne powierzchni ziemskiej) przetworzonym metodą różniczkową oraz przedstawiona w nawiązaniu do układu współrzędnych przyjętego odwzorowania kartograficznego). Tym bardziej, iż rzeczywiście – co też słusznie podkreśliły organy administracyjne - już sama analiza ortofotomapy pozwala stwierdzić, iż na działce nr [...] w jej północnej oraz zachodniej części znajduje się teren zalesiony.

W tym miejscu wskazać nadto należy - iż organy administracyjne odnosząc się do zarzutów skarżącego, iż pomiary inspektorów ARiMR są błędne, gdyż różnią się od powierzchni ewidencyjnych – prawidłowo podniosły, że celem kontroli jest bezspornie ustalenie stanu faktycznego użytkowanych działek, na których producent rolny deklaruje uprawy rolne. Zatem podczas kontroli inspektorzy winni byli dokonać kontroli pomiaru tych części działek, na których stwierdzono rodzaj użytkowania uprawniony do płatności wnioskowanej – czyli w niniejszej sprawie do płatności JPO – co też bezspornie miało miejsce w sprawie. Innymi słowy inspektorzy nie mieli obowiązku dokonać weryfikacji tych obszarów, które zostały przez skarżącego wyłączone ze swoich pomiarów, lecz mieli obowiązek stwierdzić, który obszar kwalifikuje się do płatności. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, iż wskazana przez inspektorów terenowych faktyczna powierzchnia gruntów, które kwalifikują się do płatności JPO została – w ocenie Sądu – prawidłowo ustalona. Przyznanie zaś płatności ponad ten stwierdzony areał ([...] ha), a zatem np. stosownie do areału zdeklarowanego przez skarżącego ([...] ha) stałoby w oczywistej i rażącej sprzeczności z przepisami rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm i dopiero wówczas stanowiłoby "luźną interpretację" tegoż rozporządzenia.

Niemniej jednak nie należy zapominać, iż naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej. Została ona wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (vide wyrok NSA z dnia 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, LEX nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości. Jak stanowi bowiem art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. Oznacza to, że organ ten jest obowiązany rozpatrzyć wszystkie dowody zgromadzone lub odzwierciedlone w aktach sprawy oraz że organ powinien rozpatrzyć te dowody w ich wzajemnej łączności. Rozpatrując materiał dowodowy, organ administracji publicznej nie może pominąć jakiegokolwiek przeprowadzonego dowodu ani też uwzględnić dowodu, którego nie ma w aktach sprawy (vide np. wyrok SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94, OSNAPiUS 1995, nr 7, poz. 83, w którym stwierdzono, że: "Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym, czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.), zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący (art. 77 § 1 k.p.a.), a więc przy podjęciu wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7 k.p.a.)".

W niniejszej sprawie – wbrew zarzutom skargi - organy administracji obu instancji – we wskazanym powyżej zakresie - wyczerpująco zbadały wszystkie okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej i oficjalności (art. 7 i art. 77 k.p.a.). Organy administracyjne skrupulatnie odniosły się do argumentów podnoszonych przez skarżącego w pismach procesowych, co znalazło odzwierciedlenie w pismach organu z dnia [...] i [...] r. zawierających wyczerpujące wyjaśnienia w zakresie zarzutów skarżącego.

Organ odwoławczy, jak również organ I instancji, nie dopuściły się również – zdaniem Sądu - obrazy zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.), albowiem oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej i jasnej oceny. Ponadto odmowa przeprowadzenia poszczególnych dowodów, zgłoszonych przez skarżącego w trakcie postępowania, w szczególności zaś przeprowadzenia ponownej, trzeciej kontroli, korygowania protokołu inspekcji terenowej – została uzasadniona i co więcej znajduje wyczerpujące odzwierciedlenie w treści zaskarżonej decyzji.

Sąd nie dopatrzył się wreszcie naruszenia przez organy administracyjne art. 107 k.p.a. Uzasadnienia organów - w ocenie Sądu – odpowiadały bowiem rygorom art. 107 § 3 k.p.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zaskarżone rozstrzygnięcie spełnia wskazane wyżej wymogi, a w szczególności – wbrew twierdzeniom skarżącego – szczegółowo przedstawia zasady wyliczenia zawyżenia powierzchni zgłoszonej przez skarżącego do jednolitej płatności obszarowej (JPO). Pamiętać przy tym należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. Tym samym, więc uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy – co w niniejszej sprawie nie miało miejsca - skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z dnia 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96).

Mając powyższe na uwadze, Sąd stosownie do treści art. 152 p.p.s.a. skargę – jako bezzasadną – oddalił.