Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 592/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2022-11-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Nadzór budowlany
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie sędzia WSA Grzegorz Dudar (spr.), asesor sądowy WSA Barbara Romanczuk, Protokolant sekretarz sądowy Natalia Paulina Janowicz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie nieprawidłowości powstałych podczas budowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. z dnia [...] kwietnia 2022 roku numer [...]; 2. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącej A. M. kwotę 997,00 zł (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W wyniku zawiadomienia A. M. (dalej powoływana jako skarżąca) z [...] października 2011 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Powiatu Grodzkiego w B. (dalej powoływany jako PINB, organ pierwszej instancji) decyzją z [...] września 2016 r. orzekł o nałożeniu na inwestora C. M. (dalej powoływany jako inwestor) obowiązku sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniające zamiany dokonane przy budowie budynku warsztatowo-magazynowo-gospodarczego z częścią mieszkalną na działce o nr [...] położonej w B. przy ul. [...] wzdłuż z działką o nr [...] należącą do skarżącej.

W następstwie odwołania skarżącej P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. (dalej powoływany jako PWINB, organ odwoławczy) uchylił tę decyzję i przekazał sprawę PINB do ponownego rozpatrzenia. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy organ pierwszej instancji decyzją z [...] kwietnia 2017 r. ponownie nałożył tożsamy obowiązek na inwestora. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją PWINB z [...] czerwca 2017 r.

W wyniku rozpoznania skargi skarżącej Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 520/17 uchylił decyzje organów obu instancji, wskazując na naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd podkreślił przede wszystkim, że:

- w sprawie zostały przeprowadzone oględziny nieruchomości bez udziału skarżącej, co rażąco narusza przepisy procedury administracyjnej. Dlatego też, aby w sposób jednoznaczny ustalić jakie roboty budowlane zostały przez inwestora zrealizowane oraz kiedy zostały zrealizowane, należy przeprowadzić w prawidłowy sposób dowód z oględzin nieruchomości i skonfrontować je z informacjami o udzielonych pozwoleniach na budowę z porównaniem końcowych efektów robót budowlanych;

- organy powinny przeprowadzić dowody zawnioskowane przez skarżącą, bowiem są to dowody istotne dla sprawy – pozyskanie kopii dokumentów z Urzędu Gminy w D. w oparciu, o które inwestorowi zostało wydane zaświadczenie o datach i numerach decyzji o pozwoleniu na budowę poszczególnych etapów budowy spornego budynku oraz dokumentów z organów geodezyjno- kartograficznych celem ustalenia parametrów technicznych i użytkowych;

- organy winny pozyskać dane z organu podatkowego jakim jest Prezydent Miasta B. co do daty objęcia spornego budynku podatkiem od nieruchomości, funkcji tych budynków.

Zdaniem sądu z uwagi na powyższe, zakwalifikowanie przez organy robót budowlanych wykonanych przez inwestora jako wykonanych z odstępstwem od wydanych pozwoleń na budowę była oparta o niepełną analizę materiału dowodowego i powierzchniowe ustalenia. Nie można bowiem wykluczyć, że wydane inwestorowi pozwolenia, z uwagi na art. 32 ust. 1 Prawa budowlanego z 1974 r. utraciły ważność, a to skutkowałoby uznaniem, że mamy do czynienia z samowolą budowlaną.

Sąd wskazał także, że organy obu instancji uchybiły obowiązkowi rzetelnego zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z 2016 r.

Powyższy wyrok został podtrzymany przez NSA, który wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2021 r., sygn. akt II OSK 1860/18 oddalił skargę kasacyjną organu.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z [...] kwietnia 2022 r. nr [...] organ pierwszej instancji umorzył w całości postępowanie dotyczące nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynków zlokalizowanych na nieruchomości nr ew. gr. [...], ob. [...] przy ul. [...] w B., przy granicy z działką nr ew. gr. [...].

W uzasadnieniu decyzji PINB wskazał, że przeprowadził wszelkie, zalecane w wyroku WSA w Białymstoku o sygn. akt II SA/Bk 520/17, jak i wnioskowane przez stronę środki dowodowe. Ponownie rozpatrując sprawę organ pierwszej instancji przeprowadził bowiem następujące czynności:

- w dniu [...] października 2021 r. przeprowadził oględziny nieruchomości;

- wystąpił do Wydziału Geodezji, Katastru i Nieruchomości Starostwa Powiatowego w B. o nadesłanie wszelkich danych dotyczących budynku o nr [...] posadowionego na działce inwestora, w tym powierzchni zabudowy, roku zakończenia budowy, daty i podstawy zarejestrowania obiektu jako jeden w miejsce kilku wcześniejszych. Starostwo Powiatowe wskazało, że na dzień [...] grudnia 2001 r. dla wsi Z. nie była prowadzona i założona ewidencja budynków, czyli nie można ustalić identyfikatorów budynków, rodzaju budynków i ich funkcji, powierzchni zabudowy czy roku zakończenia budowy;

- w takim samym zakresie o udzielenie informacji wystąpił także do Departamentu Geodezji Urzędu Miejskiego w B. W odpowiedzi na powyższe pismo organ udostępnił posiadane dane i dokumenty: szkic polowy nr [...] dokonany na potrzeby modernizacji operatu ewidencji gruntów i budynków miasta B. w aktach 2005-2006 oraz operat techniczny stanowiący podstawę do zaewidencjonowania jednego a nie kilku dotychczas istniejących budynków;

- dwukrotnie bezskutecznie ubiegał się o uzyskanie informacji z Departamentu Finansów Urzędu Miejskiego w B. w zakresie opodatkowania spornego budynku, bowiem organ odmówił udzielenia informacji powołując się na tajemnicę skarbową i upływ terminu na przechowywanie akt sprawy z lat 80 i 90 ubiegłego wieku;

- dwukrotnie wystąpił do Głównego Urzędu Geodezji i Kartografii o udostępnienie danych w zakresie fotogrametrycznych zdjęć lotniczych z lat 1986 – 2005 oraz z lat 1984-2005. Z rozmowy telefonicznej z pracownikiem organu wynika, że wszystkie dostępne zdjęcia działki o nr [...] znajdują się w zasobach urzędu;

- wystąpił o informacje w zakresie słupa energetycznego nr [...] położonego na działce inwestora do P. S.A. – uzyskał informacje, że sporny słup został wybudowany w 1979 r. i znajduje się w niezmienionej lokalizacji;

- dokonał analizy obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdził, że ciąg pieszo-jezdny 4.12Kx przebiega w całości na działce należącej do skarżącej nr [...] i umiejscowienie spornego budynku o nr [...] nie narusza jego zapisów. Zdaniem organu naruszenie cieku wodnego przebiegającego po granicy z działką o nr [...] nastąpiło w wyniku aktualizacji mapy zasadniczej, która miała miejsce po realizacji zakończenia budowy na działce inwestora.

Organ pierwszej instancji przyjął, że przeprowadzone czynności i uzyskane stanowiska i dokumenty nie wniosły pożądanych informacji, pozwalających na sprecyzowanie konkretnych dat rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych etapów budowy, nie można również jednoznacznie rozstrzygnąć, czy obiekt budowlany zrealizowano zgodnie z pozwoleniem na budowę i przepisami obowiązującymi w dacie budowy w zakresie odstąpienia od tego pozwolenia. Organ podkreślił, że nieuprawnionym byłoby dalsze badanie zgodności zabudowy z uzyskanymi pozwoleniami na budowę w sytuacji, gdy brak jest kompletnej dokumentacji budowlanej, a rejestry właściwego organu były prowadzone w sposób niedbały. Zdaniem organy podejmowanie dalszych czynności, mających na celu podważenie praw nabytych z decyzji administracyjnych z uwagi na brak dokumentacji prowadziłoby do niedopuszczalnego rozstrzygania wątpliwości na niekorzyść strony, która ponad 30 lat temu nabyła określone uprawnienia.

Tym samym, zdaniem organu pierwszej instancji brak było przesłanek do stwierdzenia naruszenia przepisów prawa budowlanego i wydania decyzji merytorycznej, ani w zakresie przeprowadzenia procedury legalizacyjnej ani naprawczej przewidzianych w art. 48 oraz 50-51 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2021 r., poz. 2351 ze zm., dalej jako: u.p.b.). Dlatego też PINB umorzył postepowanie w sprawie, jako bezprzedmiotowe.

W następstwie wniesionego przez skarżącą odwołania, decyzją z [...] czerwca 2022 r. nr [...] organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Zdaniem organu, poczynione ustalenia nie pozwalają na sformułowanie zarzutów co do wybudowania wszystkich obiektów obecnie oznaczonych geodezyjnie jako jeden obiekt budowalny o nr [...] na nieruchomości o nr geod. [...] przy granicy z działką o nr [...] w sposób niezgodny z przepisami obowiązującymi w dacie prowadzenia procesu inwestycyjnego. Z powodu braku pełnej dokumentacji budowlanej oraz nieuzupełnionych w pełnym zakresie rejestrach i ewidencjach prowadzonych przez organ wydający pozwolenie na budowę, nie jest możliwe porównanie treści pozwoleń na budowę do końcowego stanu robót budowlanych, jak też dokładne ustalenie daty rozpoczęcia i zakończenia budowy poszczególnych etapów.

Nie zgadzając się z powyższym rozstrzygnięciem, skarżąca reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. Zaskarżając decyzję w całości, zarzuciła naruszenie:

1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako: k.p.a.) poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie w sytuacji, gdy postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe,

2. art. 153 p.p.s.a. wskutek niezastosowania się do wskazań zawartych w uzasadnieniu wyroku WSA w Białymstoku z 8 marca 2018 r. II SA/Bk 520/17,

3. art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. poprzez:

a. czynienie dowolnych ustaleń nieznajdujących oparcia w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, w szczególności w zakresie położenia ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 4.12Kx oraz nieuwzględnienia, że część budynków na działce [...] pozostaje w kolizji z tymże terenem, położenia budynków w bliskim sąsiedztwie z granicą działki o nr [...], daty rozpoczęcia i zakończenia niezgodnych z prawem robót budowlanych wykonanych przez inwestora,

b. niepodejmowanie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia sprawy, w tym nieuwzględnienia wniosków dowodowych skarżącej,

4. art. 80 k.p.a. przez błędną ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego,

5. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób podważający zaufanie do organów administracji publicznej,

6. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Wskazując na powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasadzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę PWINB podtrzymał stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie.

Na rozprawie w dniu 25 października 2022 r. skarżąca oświadczyła, że nigdy nie wyrażała zgody na posadowienie budynków przez sąsiada na rowie melioracyjnym ani w bliskim sąsiedztwie z jej działką. Wskazała, że sporne budynki zostały rozbudowane przez inwestora po 2005 roku, kiedy to na działkach były przeprowadzone pomiary w związku z uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dodała, że wybudowanie budynków na cieku wodnym zawsze wymagało pozwolenia wodnoprawnego, a takie pozwolenie nie było wydawane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadna.

Przedmiotem kontroli dokonanej przez sąd, z punktu widzenia kryterium legalności była decyzja PWINB, którą organ ten utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji umarzającą postępowanie w przedmiocie nieprawidłowości powstałych podczas budowy budynków zlokalizowanych na nieruchomości nr ew. gr. [...], ob. [...] przy ul. [...] w B., przy granicy z działką nr ew. gr. [...]. Wskazać przy tym należy, że przedmiotowa sprawa była już przedmiotem wyrokowania WSA w Białymstoku, który wyrokiem z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 520/17 uchylił decyzję PWINB w B. z dnia [...] czerwca 2017 r. oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję PINB w B. z dnia [...] kwietnia 2014 r.

Zgodnie z treścią art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.)., dalej powoływana jako p.p.s.a., ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Jak podkreśla się w orzecznictwie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt II FSK 1328/10, publ. CBOSA), związanie oceną prawną oznacza, że ani organ administracji, ani sąd administracyjny, nie mogą w przyszłości formułować innych, nowych ocen prawnych, które pozostawałyby w sprzeczności z poglądem wcześniej wyrażonym w uzasadnieniu wyroku i mają obowiązek podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 170 i art. 171 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe. Natomiast ocena prawna zawarta w wyroku traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną.

W konsekwencji powyższego na obecnym etapie postępowania organ administracji, ale również sąd administracyjny, związane są oceną prawną i wskazaniami, co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku. Przepis art. 153 p.p.s.a. określa zatem taką relację między organem administracyjnym a sądem, która sprowadza się do związania organu oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania, gdzie nie ma już miejsca na polemikę organu z oceną prawną i wskazaniami do dalszego postępowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 2547/13).

Kluczowe zatem w przedmiotowej sprawie ma ustalenie, czy ponownie rozpoznając sprawę organy obu instancji zastosowały się do oceny prawnej oraz wskazań co do dalszego prowadzenia postępowania wynikających z ww. wyroku z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 520/17.

Ponownie rozpoznając sprawę, organy uchyliły się od wydania merytorycznych rozstrzygnięć i powołując się na art. 105 § 1 k.p.a. umorzyły prowadzone postępowanie administracyjne.

Stosownie do art. 105 § 1 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Umorzenie postępowania jest przy tym orzeczeniem formalnym, kończącym postępowanie bez rozstrzygnięcia istoty sprawy, wydawanym na skutek stwierdzenia wystąpienia trwałej przeszkody uniemożliwiającej jej merytoryczne rozstrzygnięcie. W orzecznictwie wskazuje się, że z bezprzedmiotowością postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a., mamy do czynienia wówczas, gdy odpadł jeden z konstytutywnych elementów sprawy administracyjnej. Postępowanie może być bezprzedmiotowe zarówno z przyczyn prawnych - gdy okaże się, że nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, jak i z przyczyn faktycznych - gdy okaże się, że nie ma okoliczności faktycznych, uzasadniających, według hipotezy normy prawnej, kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej (por.m.in. wyrok WSA w Gliwicach z 24 lutego 2022 r., II SA/Gl 1390/21, powołane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne na internetowej stronie bazy orzeczeń: http://orzeczenia.nsa.gov.pl CBOSA). Podkreślić także należy, że decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (por. wyrok WSA w Poznaniu z 18 maja 2022 r., sygn. akt I SA/Po 1064/21).

Po analizie akt sprawy sąd doszedł do przekonania, że wbrew twierdzeniom organów nie można mówić o bezprzedmiotowości prowadzonego postępowania, a zatem nie zachodziły przesłanki do jego umorzenia. Tym samym zasadnym okazał się zarzut skargi naruszenia art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że w postępowaniu prowadzonym pod nr [...] organ pierwszej instancji, decyzjami z [...] września 2016 r. oraz [...] kwietnia 2017 r. dwukrotnie nakładał na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uznając, że wybudowany budynek warsztatowo – magazynowo – gospodarczy z częścią mieszkalną, wybudowany na podstawie trzech pozwoleń na budowę, został wybudowany z istotnymi odstępstwami od wydanych pozwoleń na budowę, a zatem niezbędnym było wdrożenie procedury legalizacyjnej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. Ustalono, że inwestor uzyskał trzy pozwolenia na budowę na łączną powierzchnią zabudowy wynoszącą 420,10 m2, natomiast rzeczywista powierzchnia zabudowy wynosi 478 m2. Z porównania powierzchni zabudowy, jednoznacznie wynika, że sporny budynek oznaczony geodezyjnie numerem [...], został powiększony o co najmniej 58 m2, a dodatkowo powiększony o część gospodarczo-magazynową o konstrukcji stalowej. Stwierdzone odstępstwa od wydanych pozwoleń na budowę polegały nie tylko na powiększeniu powierzchni zabudowy, ale także zmianie kubatury budynku, a także przesunięciu budynku bliżej granicy z działką o nr [...].

Należy zauważyć, że powyższe decyzje nie były kwestionowane przez inwestora, a jedynie przez właścicielkę działki sąsiedniej o nr [...] – skarżącą. W wyniku odwołania od decyzji PINB z 2016 r. najpierw organ odwoławczy uchylił decyzję tego organu, by po kolejnym odwołaniu skarżącej od decyzji PINB z 2017 r. utrzymał tę decyzję w mocy. Postępowanie sądowoadministracyjne zakończone w pierwszej instancji wyrokiem WSA w Białymstoku z dnia 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 520/17 również zostało zainicjowane skargą wniesioną przez stronę skarżącą – właścicielkę działki o nr [...].

Skarżąca podnosiła wówczas, że w sprawie mieliśmy do czynienia z samowolą budowlaną a nie wybudowaniem obiektu budowalnego z istotnymi odstępstwami od wydanych pozwoleń na budowę. W tym też kierunku, a zatem zweryfikowania czy w sprawie przypadkiem nie mamy do czynienia z czystą samowolą budowaną (m.in. z powodu wygaśnięcia wydanych decyzji o pozwoleniu na budowę, braku dokumentów potwierdzających datę rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych etapów prac budowlanych) WSA w Białymstoku w wyroku z 8 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 520/17 nakazał przeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego, wskazując szereg czynności, jakie mogą podjąć organy, celem ustalenia okoliczności wybudowania spornego budynku. W tymże wyroku, sąd podkreślił, że kwalifikacja robót budowlanych jako wydanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę wymaga jednoznacznego wyeliminowania samowoli budowlanej. Istnieje możliwość prowadzenia dwóch odrębnych postępowań – zarówno legalizacyjnego – na podstawie art. 48 u.p.b. w odniesieniu do części obiektu budowlanego, który stanowi ewidentną samowolę budowlaną jak i naprawczego – na podstawie przepisów art. 51 u.p.b., w zależności od poczynionych ustaleń i stanu faktycznego w sprawie.

Z uzasadnienia ww. wyroku sygn. akt II SA/Bk 520/17 wynika zatem, że ponownie prowadzone postępowanie miało wyeliminować ewentualność stwierdzenia istnienia czystej samowoli budowlanej w zakresie całości lub części budynku wybudowanego przez inwestora, bowiem kwestia wybudowania obiektu z istotnymi odstępstwami do wydanych pozwoleń na budowę była bezsporna między organami nadzoru budowalnego a inwestorem.

Ponownie rozpoznając sprawę, w wyniku błędnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego, w poczynaniach organów zaistniał błąd subsumpcji polegający na zastosowaniu art. 105 k.p.a. O bezprzedmiotowości postępowania w rozpoznawanej sprawie można byłoby mówić w przypadku stwierdzenia, na podstawie prawidłowych ustaleń faktycznych, braku podstaw do władczej ingerencji organów nadzoru budowlanego. Na gruncie Prawa budowlanego postępowanie staje się co do zasady bezprzedmiotowe, jeżeli organy nadzoru budowlanego nie znajdują podstaw do nadania praw lub obowiązków, w tym wydania nakazów bądź zakazów, wynikających z przepisów Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., sygn. akt II OSK 542/21, CBOSA).

Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, w ocenie sądu, nie dawał podstaw do uznania, że ingerencja organów nadzoru nie jest konieczna. Skoro bowiem w wyniku ponownie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, mimo podejmowanych prób przez organy, nie udało się pozyskać dokumentów potwierdzających istnienie samowoli budowalnej, organy powinny poprzestać na stwierdzeniu, że sporny budynek został wybudowany z istotnymi odstępstwami od wydanych pozwoleń na budowę, a nie stwierdzać bezprzedmiotowość całego postępowania. Powyższemu nie stoi na przeszkodzie fakt, że organy ponownie rozpoznając sprawę wyodrębniły do odrębnego postępowania budynek gospodarczo – magazynowy o konstrukcji metalowej – wykonany w ramach IV etapu rozbudowy w latach 1997-1999, bowiem także względem pozostałego budynku – wybudowanego w pierwszych III etapach istnieją istotne odstępstwa do wydanych pozwoleń na budowę w zakresie powierzchni zabudowy, jak i samej lokalizacji inwestycji przy granicy z działką skarżącej.

Jak wskazał tut. sąd w uzasadnieniu wyroku sygn. akt II SA/Bk 520/17, kwalifikacja robót budowlanych jako wykonanych z odstępstwem od pozwolenia na budowę, wymagała jednoznacznego wyeliminowania samowoli budowlanej. Przeprowadzenie postępowania dowodowego, zalecanego przez sąd w powyższym wyroku, umożliwiło wyeliminowanie istnienia samowoli budowlanej, co implikowało możliwość stwierdzenia wyłącznie odstępstw od wydanych pozwoleń na budowę.

Należy podkreślić, że istotne odstąpienia od pozwolenia na budowę i zatwierdzonego projektu budowlanego mogą mieć charakter odstępstw, które nie naruszają przepisów prawa materialnego i będą mogły podlegać legalizacji, oraz odstępstw, które nie będą mogły być przez organ zaakceptowane ze względu na nieusuwalną sprzeczność, np. z treścią M.P.Z.P. Niewątpliwie dopiero ustalenie wszelkich odstępstw daje możliwość stwierdzenia, czy możliwa jest ich legalizacja w trybie naprawczym. Zobowiązując inwestora do sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, a w razie potrzeby wykonania określonych czynności lub robót budowlanych, w celu doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem, organ obowiązany jest więc uprzednio stwierdzić, iż doprowadzenie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem jest możliwe (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 lipca 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 287/19).

Z uwagi na powyższe, za zasadne sąd uznał również zarzuty skargi związane z oceną wykonanej inwestycji przez pryzmat obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w szczególności dokładnego określenia przebiegu rowu melioracyjnego oraz umiejscowienia ciągu pieszo-jezdnego oznaczonego symbolem 4.12 Kx. Podkreślić w tym miejscu należy, że już we wcześniejszym wyroku wydanym w tej samej sprawie - II SA/Bk 520/17 sąd wskazał, że dokonana przez organ ocena powyższej kwestii jedynie na podstawie pisma Departamentu Urbanistyki Urzędu Miejskiego w B. z [...] listopada 2016 r. była niewystarczająca, bowiem ciąg pieszo – jezdny został umiejscowiony na całym klasoużytku W, a nie jedynie na działce skarżącej. Ponownie rozpoznając sprawę organ de facto powielił powyższe stanowisko, co było niewystarczające. Tymczasem z dołączonych do akt sprawy decyzji Prezesa Wód Polskich z [...] stycznia 2022 r. oraz wyroku WSA w Warszawie z 28 kwietnia 2022 r. bezspornie wynika, że rów melioracyjny jest położony na granicy działek [...], [...] i [...]. Rów ten znajduje się w zaniku, porośnięty jest drzewami i krzewami, w północnej części działki o nr [...] jest zabudowany spornym budynkiem gospodarczym, zaś w pozostałej części działki [...] jest na nim posadowione ogrodzenie i słup energetyczny. Skoro inwestor zabudował częściowo grunt sklasyfikowany jako W, to tym samym zabudowa ta musiała częściowo wkroczyć na obszar ciągu pieszo-jezdnego.

Ponownie rozpoznając sprawę organy nadzoru budowlanego powinny rzetelnie i samodzielnie zbadać zgodność wykonanych robót budowlanych z M.P.Z.P. – w tym celu należy dokonać analizy zapisów M.P.Z.P., ustalić dokładne określenia przebiegu klasoużytku W, przebiegu rowu melioracyjnego i dokładnego określenia położenia ciągu pieszo-jezdnego 4.12 Kx. W tym zakresie pomocne mogą okazać się akta sprawy prowadzonej przed organami Wód Polskich, gdzie powyższa kwestia była dokładnie wyjaśniana. Dopiero przeprowadzenie prawidłowego postępowania dowodowego w powyższym zakresie uczyni możliwym uznanie czy możliwe jest doprowadzenie badanej realizacji budowlanej do zgodności z prawem poprzez nałożenie obowiązków w trybie decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 u.p.b. oraz wykonanie nałożonych obowiązków przez inwestora.

Za niezasadne sąd uznał natomiast zarzuty skargi, związane z nienależytym wykonaniem zaleceń sądu zawartych w wyroku II SA/Bk 520/17 oraz niepodjęciem wszystkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia sprawy w zakresie ustalenia, czy w sprawie nie mamy do czynienia z samowolą budowlaną. Wbrew twierdzeniom skarżącej, organy podjęły wystarczające starania, aby pozyskać dostępne dokumenty związane ze sporną budową od różnych organów geodezyjnych i kartograficznych, od organów podatkowych, od zakładu energetycznego. Fakt, że podjęte próby nie przyniosły oczekiwanych rezultatów i nie pozyskano dokumentów dotyczących spornej budowy, nie oznacza że organy mają obowiązek w nieskończoność poszukiwania takich dokumentów, celem wykazania stanowiska skarżącej. Wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej nie może być rozumiana jako obowiązek nieograniczonego poszukiwania dowodów, zwłaszcza w sytuacji, gdy istotne dla sprawy fakty zostały już ustalone (por. wyrok NSA z dnia 24 lutego 2022 r., sygn. akt II OSK 3503/18). Organ nadzoru budowlanego nie jest zaś zobowiązany do poszukiwania dowodów potwierdzających samowolę budowlaną, jeśli samowola ta nie wynika z okoliczności sprawy, w szczególności z okoliczności podanych przez stronę zainteresowaną stwierdzeniem samowoli (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2888/17).

Dlatego też sąd uznał, że organy prawidłowo wykonały wyrok tut. sądu z 8 marca 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 520/17 w zakresie przeprowadzenia postępowania dowodowego. Podjęły bowiem wszystkie niezbędne czynności celem ustalenia stanu faktycznego w zakresie zweryfikowania czy w sprawie doszło do samowoli budowlanej czy też nie. Z uwagi na powyższe, oparcie się na wyjaśnieniach inwestora w zakresie daty rozpoczęcia i zakończenia poszczególnych etapów rozbudowy budynku na działce [...] należało uznać za dopuszczalne, mimo nieprzeprowadzenia dowodu z zeznań inwestora w charakterze strony. Organowi pierwszej instancji, mimo podjętych prób, nie udało się pozyskać dokumentów podważających wyjaśnienia inwestora w tym zakresie, dlatego też oparcie się o ich treść jest wystarczające dla rozstrzygnięcia sprawy. Jednocześnie wskazywane na rozprawie twierdzenia skarżącej, jakoby sporny budynek został rozbudowany przez inwestora dopiero po 2005 r. (z uwagi na dokonywanie w tym roku pomiarów w związku z uchwaleniem M.P.Z.P.) sąd uznał za niewiarygodne, bowiem nie znajdują oparcia w zgromadzonym w sprawie materialne dowodowym.

Uwzględniając powyższe rozważania, w ocenie sądu, uzasadnione stało się zastosowanie uprawnień kasatoryjnych i wyeliminowanie z obrotu prawnego kwestionowanych przez skarżącą decyzji. Zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisu art. 105 § 1 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. które miało wpływ na rozstrzygnięcie, oraz bez wyczerpującego zgromadzenia i należytej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (naruszenie art. 7, art. 8 § 1 i art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), w zakresie rzetelnego zbadania zgodności wykonanych robót budowlanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny skupić się na ocenie już zgromadzonych dowodów, przyjmując że mamy do czynienia w sprawie z budową z istotnymi odstępstwami od wydanych pozwoleń na budowę.

Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. sąd orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu pierwszej instancji (pkt 1 sentencji wyroku).

O kosztach postępowania sąd orzekł na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 2 p.p.s.a. Do kosztów zaliczono wpis sądowy - 500 zł, opłatę skarbową od pełnomocnictwa - 17 zł oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru - § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.) w kwocie 480 zł (pkt 2 sentencji wyroku).