Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1247/05
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 2 pkt 12,  art. 36 ust. 4
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
Teza: Przepis uchwały Rady Miejskiej, którego nieważność stwierdził Wojewoda, jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./, bowiem w istocie odmawia on realizacji obowiązków ustawowych nałożonych na gminę.

Z brzmienia tego przepisu wynika, iż mimo wzrostu wartości nieruchomości, a więc zaistnienia przesłanek ustawowych, gmina nie będzie pobierała opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, tym samym rezygnując z jednego ze źródeł dochodów własnych gminy, które zgodnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji są określane w ustawach.

Organy gminy jako wchodzące w skład organów władzy publicznej, stosownie do przepisu art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa.

Sporny przepis uchwały Rady Miejskiej swym brzmieniem przekracza granice prawa /ustawy/, gdyż faktycznie uniemożliwia realizację obowiązków nałożonych na gminę w drodze ustawy.

Samodzielność gminy nie może naruszać obowiązków wynikających z ustaw podobnie, jak i przepisy prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego, nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawy /art. 165 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP/.

Samodzielność gminy ma miejsce w granicach ustalonych przez prawo i tylko w tych granicach podlega ochronie sądowej. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość określenia stawki procentowej równej zero, to pomiędzy przepisami art. 15 ust. 2 pkt 12 a art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachodziłaby sprzeczność, gdyż obowiązki wynikające z tego ostatniego przepisu byłyby niemożliwe do zrealizowania przez organy gminy.

TEZY

Przepis uchwały Rady Miejskiej, którego nieważność stwierdził Wojewoda, jest sprzeczny z art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym /Dz.U. nr 80 poz. 717 ze zm./, bowiem w istocie odmawia on realizacji obowiązków ustawowych nałożonych na gminę.

Z brzmienia tego przepisu wynika, iż mimo wzrostu wartości nieruchomości, a więc zaistnienia przesłanek ustawowych, gmina nie będzie pobierała opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, tym samym rezygnując z jednego ze źródeł dochodów własnych gminy, które zgodnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji są określane w ustawach.

Organy gminy jako wchodzące w skład organów władzy publicznej, stosownie do przepisu art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa.

Sporny przepis uchwały Rady Miejskiej swym brzmieniem przekracza granice prawa /ustawy/, gdyż faktycznie uniemożliwia realizację obowiązków nałożonych na gminę w drodze ustawy.

Samodzielność gminy nie może naruszać obowiązków wynikających z ustaw podobnie, jak i przepisy prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego, nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawy /art. 165 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP/.

Samodzielność gminy ma miejsce w granicach ustalonych przez prawo i tylko w tych granicach podlega ochronie sądowej. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość określenia stawki procentowej równej zero, to pomiędzy przepisami art. 15 ust. 2 pkt 12 a art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachodziłaby sprzeczność, gdyż obowiązki wynikające z tego ostatniego przepisu byłyby niemożliwe do zrealizowania przez organy gminy.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Hauser Sędziowie Sędzia NSA Alicja Plucińska-Filipowicz Sędzia NSA Andrzej Gliniecki ( spr. ) Protokolant Krzysztof Tkacz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Białystok od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/Bk 321/05 w sprawie ze skargi Gminy Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. nr PN.II.0911-12/05 w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) oddala skargę kasacyjną. 2) zasądza od Gminy Białystok na rzecz Wojewody Podlaskiego kwotę 450 złotych ( czterysta pięćdziesiąt ) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. sygn. akt II SA/BŁ 321/05 oddalił skargę Gminy Białystok na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego z dnia 25 lutego 2005 r. nr PN.II.0911-12/05 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej Białegostoku.

Powyższym rozstrzygnięciem nadzorczym, wydanym na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.), dalej zwanej ustawą o samorządzie gminnym, Wojewoda Podlaski stwierdził nieważność § 25 uchwały nr XXXV/403/05 Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części osiedla Pieczarki w Białymstoku (rejon ul. Św. Józefa). Rada Miejska Białegostoku w zakwestionowanym przez Wojewodę Podlaskiego przepisie § 25 uchwały, ustaliła stawkę procentową służącą naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu dla całego terenu objętego planem – w wysokości 0% (słownie: zero procent), co zdaniem Wojewody jest sprzeczne z przepisem art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 z późn. zm.) dalej powołanej jako ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Opłata ta jest dochodem własnym gminy i nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości, nie może jednak wynosić 0%, tak jak to ustalono w zakwestionowanej uchwale. Ustalenie stawki zerowej nie tylko nie mieści się w granicach prawnych wynikających z przepisu art. 36 ust. 4 ww. ustawy ale stanowi zaprzeczenie woli ustawodawcy, wskazującego na rentę planistyczną jako jeden z elementów systemu danin o charakterze publicznym, a także dochód budżetu gminy. Powyższe stanowisko ma też swoje odzwierciedlenie w istniejącym orzecznictwie sądowym.

Gmina Białystok w skardze do sądu administracyjnego na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Podlaskiego, zarzuciła naruszenie:

– art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, iż określona w tym przepisie stawka procentowa nie może wynosić 0%,

– art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących, uznając, iż materia będąca przedmiotem unieważnionej normy prawnej ww. uchwały obliguje tenże organ do określenia stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej w wysokości od 1% do 30%.

Wskazując na powyższe naruszenia strona skarżąca wnosi o uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego i zasądzenie na jej rzecz od Wojewody kosztów procesu.

Zdaniem Gminy Białystok, w art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wskazano jedynie górną wysokość opłaty (renty planistycznej), natomiast określenie obowiązującej stawki procentowej należy do kompetencji rady gminy. W rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz. 1578) w § 4 pkt 13 wskazano, iż "ustalenia dotyczące stawek procentowych stanowiących podstawę do określenia opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, powinny zawierać stawki procentowe w przedziale od 0% do 30% i dotyczyć wszystkich terenów, określonych w projekcie planu miejscowego zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy, przy czym ich wielkość może być różna dla poszczególnych terenów lub grup terenów". Powyższe rozporządzenie dopuszcza więc możliwość ustalania przedmiotowej stawki procentowej w wysokości 0%. Ustalenie stawki procentowej wyższej niż 0% wiąże się z koniecznością ponoszenia przez gminę kosztów sporządzenia operatów szacunkowych. W sytuacji nieznacznego wzrostu wartości nieruchomości, niezasadne jest z ekonomicznego punktu widzenia, ustalanie stawki w wysokości przekraczającej 0% ponieważ koszty wyceny rzeczoznawcy mogą przewyższać wartość opłaty – renty planistycznej, bądź będą z nią porównywalne. Ponadto ustalenie stawki wyższej niż 0% dla terenów gminnych skutkowałoby koniecznością ponoszenia tychże opłat przez gminę.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę wyrokiem z dnia 21 czerwca 2005 r. podzielił stanowisko Wojewody Podlaskiego, iż § 25 uchwały Rady Miejskiej w Białymstoku z dnia 24 stycznia 2005 r. narusza przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem Sądu, z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 12 powyższej ustawy, można wyprowadzić wniosek o obowiązku określenia stawek procentowych w taki sposób, który pozwoliłby na ustalenie opłaty, a to wyklucza określenie zerowej stawki procentowej. Stanowisko takie znajduje potwierdzenie w komentarzach do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak i w orzecznictwie. Określenie stawki procentowej renty planistycznej w wysokości 0% czyniłoby bezprzedmiotowym zapis ustawy mówiący o obowiązku decyzyjnego ustalania renty planistycznej w razie powstania sytuacji opisanej w art. 36 ust. 4 ww. ustawy i oznaczałoby niedopuszczalne odgórne "zwolnienie" pewnej grupy właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości z ustawowego obowiązku uiszczenia renty planistycznej w razie zaistnienia przesłanek ustawowych. Przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., na który powołuje się strona skarżąca, w ocenie Sądu, został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i jako taki, powinien być pominięty przez Sąd przy orzekaniu w tej sprawie. Z mocy art. 178 ust. 1 Konstytucji RP sędziowie przy orzekaniu podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom i mogą w konkretnej sprawie pominąć normę prawną aktu podstawowego niezgodnego z Konstytucją i wydać rozstrzygnięcie wyłącznie na podstawie Konstytucji i ustawy (wyrok SN z dnia 7 marca 2003 r. III RN 33/02, OSNP 2004, nr 7, poz. 111).

Pełnomocnik Gminy Białystok w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 21 czerwca 2005 r. zarzuca naruszenie przepisów:

– art. 15 ust. 2 pkt 12 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez przyjęcie, że określona w tymże przepisie stawka procentowa nie może wynosić 0%,

– art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez pozbawienie rady gminy jednej z kompetencji stanowiących, uznając, iż materia będąca przedmiotem unieważnionej normy prawnej obliguje tenże organ do określania stawki procentowej służącej naliczeniu renty planistycznej w wysokości od 1% do 30%, jednocześnie nie wskazując sprzeczności między prawem a unieważnionym przepisem uchwały będącej przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego,

– art. 178 w związku z art. 87 ust. 1 i art. 188 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż przepis ten stanowi podstawę do kwestionowania zgodności aktu podstawowego stanowiącego źródło prawa powszechnie obowiązującego z ustawą (duchem ustawy) i pozbawieniu tegoż aktu w części mocy obowiązującej czym naruszono kompetencję Trybunału Konstytucyjnego.

W związku z powyższymi zarzutami pełnomocnik skarżącej Gminy wnosi o:

– uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania,

bądź

– uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi poprzez uchylenie rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego oraz

– zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Gminy Białystok zwrotu kosztów procesu.

Wojewoda Podlaski w odpowiedzi na skargę kasacyjną, podtrzymując stanowisko zajęte w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, wnosi o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z wyjątkiem przypadków kiedy ma miejsce nieważność postępowania, co bierze pod uwagę z urzędu. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzą jednak okoliczności wymienione w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), powołanej dalej jako ppsa.

Zarzuty skargi kasacyjnej podobnie, jak i argumentacja je uzasadniająca w większości stanowią powtórzenie tego, co zostało zawarte w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Zaskarżony wyrok w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie narusza prawa, prawidłowo w uzasadnieniu wskazując na argumentację przemawiającą za trafnością rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Podlaskiego.

Jak słusznie wskazano w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, z brzmienia przepisów art. 15 ust. 2 pkt 12 w związku z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jednoznacznie wynika, iż jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła to właściciel lub użytkownik wieczysty zbywając taką nieruchomość, jest zobowiązany do uiszczenia jednorazowej opłaty ustalanej w planie w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Stawki procentowe, na podstawie których ustala się tę opłatę, powinny obligatoryjnie być określane w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego i nie mogą być wyższe niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Z wykładni powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że na organach wykonawczych gminy ciąży obowiązek pobierania jednorazowych opłat od właścicieli lub użytkowników wieczystych nieruchomości – przy ich zbyciu, jeżeli wzrosła wartość tych nieruchomości w związku z uchwaleniem albo zmianą miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Aby mieć możliwość realizacji tego obowiązku w planie miejscowym muszą być określone obowiązkowo stawki procentowe, na podstawie których ustala się opłatę (rentę planistyczną). I to jest kolejny obowiązek nałożony na organy gminy przez ustawodawcę. Logicznym więc jest, że aby gmina mogła pobierać przedmiotowe opłaty i tym samym przysparzać budżetowi gminy dochody, to musi najpierw ustalić stawki procentowe w miejscowym planie i nie mogą to być stawki procentowe – zerowe, bowiem wtedy nie byłoby opłat i dochodów gminy (Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, 2 wyd. Warszawa 2005, s. 159 i 285).

Przepis § 25 uchwały Rady Miejskiej Białegostoku, którego nieważność stwierdził Wojewoda Podlaski, jest sprzeczny z wcześniej powołanymi przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, bowiem w istocie odmawia on realizacji obowiązków ustawowych nałożonych na gminę. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż mimo wzrostu wartości nieruchomości, a więc zaistnienia przesłanek ustawowych, gmina nie będzie pobierała opłat, o których mowa w art. 36 ust. 4 ustawy, tym samym rezygnując z jednego ze źródeł dochodów własnych gminy, które zgodnie z art. 167 ust. 3 Konstytucji są określane w ustawach.

Organy gminy jako wchodzące w skład organów władzy publicznej, stosownie do przepisu art. 7 Konstytucji RP, działają na podstawie i w granicach prawa.

Sporny § 25 uchwały Rady Miejskiej swym brzmieniem przekracza granice prawa (ustawy), gdyż faktycznie uniemożliwia realizację obowiązków nałożonych na gminę w drodze ustawy.

Samodzielność gminy nie może naruszać obowiązków wynikających z ustaw podobnie, jak i przepisy prawa miejscowego stanowione przez organy samorządu terytorialnego, nie mogą być sprzeczne z przepisami ustawy (art. 165 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Samodzielność gminy ma miejsce w granicach ustalonych przez prawo i tylko w tych granicach podlega ochronie sądowej. Gdyby ustawodawca dopuszczał możliwość określenia stawki procentowej równej zero, to pomiędzy przepisami art. 15 ust. 2 pkt 12 a art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zachodziłaby sprzeczność, gdyż obowiązki wynikające z tego ostatniego przepisu byłyby niemożliwe do zrealizowania przez organy gminy.

Należy również zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że przepis § 4 pkt 13 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, do którego odwołuje się strona skarżąca, został wydany z przekroczeniem upoważnienia zawartego w art. 16 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, czym został naruszony art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. I w takiej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny miał prawo nie brać pod uwagę niezgodnego z prawem przepisu rozporządzenia, co wynika z brzmienia art. 178 ust. 1 Konstytucji.

Odmowa zastosowania przez Sąd, przy orzekaniu w konkretnej sprawie, przepisu podustawowego (w ocenie tego Sądu) niezgodnego z prawem, bądź pominięcie tego przepisu, jak to określa Sąd w zaskarżonym wyroku, nie narusza przepisu art. 188 Konstytucji, ani też kompetencji Trybunału Konstytucyjnego wynikających z pkt 3 tego przepisu, co zarzuca się w skardze kasacyjnej.

Orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego wydawane na podstawie art. 188 Konstytucji, mają konsekwencje wynikające z przepisu art. 190 Konstytucji, natomiast odmowa zastosowania przez Sąd przepisu podustawowego w konkretnej rozpoznawanej sprawie, rodzi konsekwencje, o których mowa w art. 153 i 170 ppsa. Są to więc dwie różne instytucje, wynikające z różnych przepisów i mające różne skutki prawne pod względem podmiotowym i przedmiotowym.

Niejako na marginesie należy zauważyć, iż stwierdzenie nieważności § 25 uchwały Rady Miejskiej Białegostoku z dnia 24 stycznia 2005 r. spowodowało, że uchwała pozbawiona tego przepisu, nie odpowiada wymogom określonym w art. 15 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 oraz art. 204 pkt 1 ppsa orzekł, jak w sentencji.