Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1608/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-02-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6050 Obowiązek meldunkowy
Hasła tematyczne: Ewidencja ludności
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 lutego 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zofia Flasińska sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Teresa Zyglewska /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Łódzkiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1109/13 w sprawie ze skargi I. P. na decyzję Wojewody Łódzkiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymeldowania I. Uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę II. Odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/13, po rozpoznaniu sprawy ze skargi I. P. na decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. znak: [...] w przedmiocie wymeldowania, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy N. O. z dnia [...] lipca 2013 r. znak: [...].

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wójt Gminy N.O. w dniu 1 lutego 2013 r. wszczął, na wniosek Z. P., postępowanie w sprawie wymeldowania I. P. (dalej również skarżącej) z pobytu stałego pod adresem L. [...] w gminie N. O..

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r. Wójt orzekł o wymeldowaniu skarżącej ze wskazanej posesji, podnosząc, że trwale i dobrowolnie opuściła miejsce dotychczasowego pobytu stałego.

W odwołaniu I. P. wniosła o uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i orzeczenie o odmowie wymeldowania. Skarżąca wyjaśniła, że stan zdrowia oraz patologiczna sytuacja rodzinna, w której nie było żadnej możliwości zapewnienia koniecznej opieki, zmusiły ją do opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu, wobec czego nie można uznać, że było to opuszczenie dobrowolne. Skarżąca oświadczyła także, że nie wyraża zgody na rozwód z mężem - Z. P., na którym ciąży obowiązek sprawowania nad nią opieki.

Wojewoda Ł. decyzją z dnia [...] sierpnia 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ odwoławczy wskazał, że w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym wymeldowania danej osoby, badaniu podlega jedynie przesłanka opuszczenia dotychczasowego miejsca pobytu stałego. Aby uznać pobyt za pobyt stały, niezbędne jest fizyczne zamieszkiwaniem pod oznaczonym adresem oraz wola stałego w nim przebywania. W ocenie Wojewody organ pierwszej instancji prawidłowo ocenił stan faktyczny sprawy, a dokonane ustalenia pozwalają przyjąć, że decyzja o wymeldowaniu skarżącej z dotychczasowego miejsca zameldowania została podjęta zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Organ wyjaśnił, że skarżąca opuściła miejsce zameldowania na pobyt stały we wrześniu 2012 r. w związku z nasileniem objawów choroby (w 2009 r. zdiagnozowano u niej stwardnienie rozsiane) i związanym z tym pobytem w szpitalu. Po zakończonej hospitalizacji skarżąca nie powróciła do miejsca pobytu stałego, ale zamieszkała u rodziców, w miejscowości K. [...] w gminie K., gdzie przebywa do dzisiaj. Choroba, na którą cierpi skarżąca sprawiła, że wymaga stałej opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu, którą obecnie zapewniają jej rodzice.

Odnosząc się do odwołania, Wojewoda Ł. uznał, że choć w przedmiotowej sprawie opuszczenie miejsca pobytu nie było spowodowane bezprawnym działaniem osób trzecich, to jednak uwarunkowane było sytuacją niezależną od skarżącej. Niewątpliwie bezpośrednią przyczyną opuszczenia lokalu było pogorszenie jej stanu zdrowia i pobyt w szpitalu, a dalsza nieobecność w miejscu zameldowania na pobyt stały spowodowana była koniecznością przebywania w miejscu, gdzie możliwe jest zapewnienie opieki. W związku z powyższym skarżąca skoncentrowała swoją aktywność życiową w miejscowości K., gdzie realizuje swoje podstawowe czynności życiowe, mieszka, nocuje, spożywa posiłki, przyjmuje korespondencję, a więc wszystkie istotne dla niej zdarzenia natury bytowej i emocjonalnej. Jak wskazał Wojewoda, istotne jest, że od tej sytuacji minął niemal rok, a skarżąca, pomimo, że posiada klucze do przedmiotowej posesji i swobodny do niej dostęp, nie powróciła do poprzedniego miejsca pobytu. Brak utrudnień w korzystaniu z lokalu potwierdza również oświadczenie złożone przez skarżącą w dniu 27 czerwca 2013 r., w którym stwierdziła, że nie zamierza składać powództwa posesoryjnego przeciwko wnioskodawcy.

Mając powyższe na uwadze, Wojewoda Ł. uznał, że mimo to, iż opuszczenie posesji nie było w pełni dobrowolne - w tym sensie, że było spowodowane chorobą - istotny jest brak podejmowania przez skarżącą działań, które umożliwiłyby jej ponowne zamieszkanie w spornym lokalu. Organ odwoławczy, podobnie jak organ pierwszej instancji, uznał, że okoliczności faktyczne zaistniałe w sprawie nie pozwalają na realizację woli powrotu do spornego lokalu wyrażanej przez skarżącą, a na ocenę tę składa się wiele elementów. Przede wszystkim w sprawie bezsprzecznie dowiedziono, że odwołująca się od września 2012 r. nie zamieszkiwała i nie koncentrowała swoich interesów życiowych w przedmiotowej posesji, nie podejmowała żadnych prób powrotu.

Wojewoda wskazał, że między stronami istnieje głęboki konflikt trwający od co najmniej kilku lat. W rodzinie Państwa P. wielokrotnie interweniowała policja (na wezwania obu stron), zapadły również wyroki skazujące ich syna - K. - za znęcanie się nad matką oraz młodszym bratem, a w Sądzie Okręgowym w Ł. rozpatrywana jest apelacja wnioskodawcy od wyroku skazującego go za znęcanie się nad żoną i młodszym synem. Fakt kierowania przez strony wzajemnych oskarżeń, w tym również takich, które pozostają bez związku z prowadzoną sprawą, zdaniem Wojewody ukazuje, jak silny jest to spór. Istnienie tego konfliktu należy zdaniem organu odwoławczego uwzględnić w ocenie zebranego materiału dowodowego.

Wojewoda wskazał, że skarżąca deklaruje, iż zamierza ponownie zamieszkać w przedmiotowym mieszkaniu, jednak przy aktualnym stanie faktycznym oznaczałoby to wspólne zamieszkanie w lokalu z mężem i synami, z którymi jest silnie zwaśniona. Z opisu nieruchomości zawartego w protokole oględzin wynika, iż w budynku jest tylko jeden pokój, gdzie znajduje się wersalka, na której sypia Z. P. oraz kuchnia, gdzie znajduje się łóżko piętrowe, na którym sypiają synowie Państwa P., a także łazienka i toaletą. Zdaniem Wojewody trudno przyjąć, że w obecnej sytuacji rodzinnej skarżąca będzie dzieliła nie tylko niewielką przestrzeń mieszkaniową, ale także miejsce do spania z mężem, z którym jest w tak silnym konflikcie, i który chce rozwiązania ich małżeństwa. Skarżąca twierdzi co prawda, że zajmie jedno z miejsc na łóżku piętrowym, a mąż kupi drugie łóżko dla syna, jednak wnioskodawca w żadnym razie nie przychylił się do tych propozycji żony. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego, nie istnieją realne możliwości na ponowne zamieszkanie skarżącej w przedmiotowej posesji w rozumieniu art. 6 ust. 1 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Przewlekły i postępujący charakter choroby, na którą cierpi skarżąca oraz aktualny stan jej zdrowia opisany w dostarczonej dokumentacji medycznej w ocenie organu odwoławczego pozwalają na stwierdzenie, że skarżąca nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, a w domu męża nie może liczyć na pomoc i opiekę w chorobie, które to wsparcie, ze względu na jej niesamodzielność życiową, jest niezbędne. W ocenie organu odwoławczego stan zdrowia skarżącej nadal uzasadnia jej pobyt poza miejscem stałego zameldowania, gdyż wnioskodawca konsekwentnie deklaruje, że odmawia powrotu skarżącej do swojego domu (z załączonej do akt sprawy kopii aktu notarialnego wynika, że wnioskodawca jest jedynym właścicielem nieruchomości L.) i opieki nad nią, nie wyobraża sobie wspólnego z nią zamieszkiwania – przed sądem toczy się sprawa o rozwód Państwa P.

Wobec powyższego organ odwoławczy uznał, że opuszczenie przez skarżącą miejsca stałego pobytu w lokalu L. [...] nosi cechy trwałości. Nie ma możliwości oszacowania, czy i ewentualnie kiedy zakończy się proces usamodzielnienia się skarżącej, oraz czy będzie ona mogła w ogóle samodzielnie egzystować, a więc czy będzie miała możliwość powrotu do miejsca pobytu stałego. Nie można zatem utrzymywać zameldowania osoby jedynie na pewnych przypuszczeniach, co do stanu faktycznego, który może mieć miejsce w przyszłości.

Odnosząc się do stwierdzenia odwołującej się, że poprzez wniosek o wymeldowanie wnioskodawca pragnie zalegalizować bezprawne pozbawienie małżonki prawa do mieszkania, Wojewoda wskazał, iż organy prowadzące ewidencję ludności nie ustalają i nie rozstrzygają kwestii spornych powstałych między małżonkami, w tym dotyczących uprawnień do korzystania i zamieszkania w lokalu, do którego prawo przysługuje jednemu małżonkowi. Organy gminy, prowadząc ewidencję ludności, stwierdzają jedynie okoliczności faktyczne związane z pobytem poszczególnych osób w określonych miejscowościach pod oznaczonymi adresami, w danym czasie, a celem obowiązku meldunkowego jest zapewnienie prawidłowego funkcjonowania rejestrów ewidencji ludności.

I. P. w skardze z dnia 20 września 2013 r. na opisaną decyzję Wojewody Ł. zarzuciła naruszenie prawa materialnego, tj. art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Wskazała, że zmiana miejsca zamieszkania nie nastąpiła w sposób dobrowolny oraz nie cechuje się charakterem trwałym. Została zmuszona do zmiany miejsca zamieszkania w związku z chorobą. Skarżąca zadeklarowała chęć powrotu do lokalu.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację.

Na rozprawie w dniu 30 stycznia 2014 r. pełnomocnik skarżącej poparła skargę i wyjaśniła, że skarżąca ma zamiar powrotu do spornego lokalu. I. P. korzysta z opieki ośrodka pomocy społecznej i obecnie przebywa w mieszkaniu rodziców. Pełnomocnik wskazała, że ojciec skarżącej nadużywa alkoholu i znęca się nad nią.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, wyrokiem z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt II SA/Łd 1109/13 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji.

Sąd uznał, że decyzja Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2013r. oraz decyzja Wójta Gminy N.O. z dnia [...] lipca 2013 r. naruszają przepisy postępowania administracyjnego w stopniu powodującym konieczność ich uchylenia.

Sąd wskazał, że podstawę materialnoprawną wydanych decyzji stanowił art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Zgodnie z tym przepisem, organ gminy wydaje na wniosek strony lub z urzędu decyzję w sprawie wymeldowania osoby, która opuściła miejsce pobytu stałego lub czasowego trwającego ponad 3 miesiące i nie dopełniła obowiązku wymeldowania się. Sąd wywiódł, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się przy tym, iż o opuszczeniu miejsca pobytu stałego w rozumieniu art. 15 ust. 2 powołanej ustawy można mówić wówczas, gdy opuszczenie to ma charakter trwały i jest dobrowolne. Dla zaistnienia przesłanki "opuszczenia miejsca pobytu stałego" konieczne jest, aby fizycznemu przebywaniu osoby w innym miejscu, niż miejsce pobytu stałego, towarzyszył zamiar stałego związania się z tym innym miejscem, urządzenia w nim swego trwałego centrum życiowego.

Sąd stwierdził, że zamiar taki określa się na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Zamiar ten ma bowiem istotne znaczenie przy ocenie, czy do opuszczenia lokalu rzeczywiście doszło. Przez termin "zamiar" w przypadku opuszczenia miejsca pobytu należy pojmować nie tylko wolę wewnętrzną, ale wolę dającą się określić na podstawie obiektywnych, możliwych do stwierdzenia okoliczności. Dla jego oceny istotne znaczenie mieć będą więc faktyczne ustalenia poczynione w sprawie przez organ, stwierdzone i istniejące w sprawie okoliczności potwierdzające wolę wewnętrzną zainteresowanego opuszczenia lokalu. Ustalenie zatem, czy nastąpiło opuszczenie dotychczasowego miejsca pobytu wymaga przeprowadzenia prawidłowego postępowania dowodowego, zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego.

W ocenie Sądu, takiego postępowania organy jednak w sposób prawidłowy nie przeprowadziły.

Sąd podzielił pogląd Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wyrażony w wyroku z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 600/05, w świetle którego miejsce stałego pobytu danej osoby to miejsce, w którym osoba ta stale realizuje swoje podstawowe funkcje życiowe, tj. w szczególności mieszka, nocuje, spożywa posiłki, wypoczywa, przechowuje rzeczy niezbędne do codziennego funkcjonowania, przyjmuje wizyty członków rodziny lub znajomych, utrzymuje chociażby okazjonalne kontakty z sąsiadami, przyjmuje i nadaje korespondencję. Miejscem stałego pobytu jest równocześnie miejsce, w pobliżu którego lub w możliwie jak najmniejszym oddaleniu, od którego zameldowany stara się koncentrować miejsce pracy lub nauki (ewentualnie miejsce dojazdu do miejsc pracy lub nauki), miejsca robienia zakupów, korzystania z usług, opieki medycznej itd.

Sąd wywiódł, że o stosownym opuszczeniu może być mowa dopiero wtedy, gdy całokształt zachowań zameldowanego będzie wskazywał na to, iż lokal, w którym był na stałe zameldowany, przestał być miejscem koncentracji jego interesów życiowych.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził, że organy administracji nie wyjaśniły dostatecznie stanu faktycznego, zatem nie było podstaw do wydania decyzji o wymeldowaniu skarżącej z pobytu stałego ze spornego lokalu na podstawie art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych. Postępowanie administracyjne prowadzone przez upoważnione organy na podstawie powołanej ustawy podlega procedurze określonej przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Zasady ogólne postępowania zostały określone w art. 6-16 k.p.a. Jednymi z naczelnych zasad postępowania są sformułowane w art. 7 k.p.a. zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, nakładająca na organy prowadzące postępowanie obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy pod względem faktycznym i prawnym oraz w art. 10 k.p.a. zasada czynnego udziału stron w postępowaniu. Zasady te realizuje szereg przepisów szczegółowych, a zwłaszcza przepisy o postępowaniu dowodowym i przepisy o tzw. gwarancjach czynnego udziału w postępowaniu. Nakładają one na organ administracji obowiązek dopuszczania jako dowodu w sprawie wszystkiego, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem w sprawie mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny (art. 75 § 1 k.p.a.). Istotne znaczenie ma przy tym właśnie zachowanie gwarancji czynnego udziału strony w tak dokonywanych czynnościach postępowania dowodowego (art. 10 § 1 w zw. z art. 78, art. 79, art. 83 i art. 86 k.p.a.).

Przepisy procedury administracyjnej statuują także obowiązek wyczerpującego zebrania, rozpatrzenia i oceny całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.). Jedynie bowiem na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ może ocenić, czy dana okoliczność została udowodniona (80 k.p.a.).

Jak dalej Sąd wskazał, treść uzasadnienia decyzji powinna dokumentować wypełnienie przez organ wymienionych obowiązków procesowych i odnosić się do zakresu przeprowadzonego postępowania w sprawie. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku poprzedzać powinno więc dokładne ustalenie stanu faktycznego i prawnego istotnego w sprawie (stosownie do art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.), zaś sama decyzja powinna być należycie uzasadniona – stosownie do wymogów art. 107 § 1 i § 3 k.p.a.

W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji nieprawidłowo przesłuchał strony postępowania już na wstępnym etapie postępowania, co stanowi naruszenie art. 86 i art. 79 k.p.a. Stosownie bowiem do treści art. 86 k.p.a., jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę. Do przesłuchania stron stosuje się przepisy dotyczące świadków, z wyłączeniem przepisów o środkach przymusu. Przesłuchanie strony jest więc możliwe dopiero w sytuacji, gdy organ ustalił stan faktyczny sprawy za pomocą innych środków dowodowych i nadal istnieją niewyjaśnione wątpliwości istotne dla rozstrzygnięcia. Jest to dowód o charakterze posiłkowym. Organ administracji jest zatem zobowiązany do przesłuchania strony, jeżeli wyczerpał inne możliwości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Tymczasem, jak Sąd skonstatował, w analizowanej sprawie organ przesłuchał strony już na wstępnym etapie postępowania.

Sąd zauważył również, że w przedmiotowej sprawie organ meldunkowy przeprowadził dowód z oględzin lokalu położonego w miejscowości L. [...] w gminie N. O. Jak wynika z protokołu oględzin sporny lokal składa się z kuchni, jednego pokoju, wc i łazienki. Pokój i kuchnia wyposażone są w podstawowe meble, m.in. stół, kuchnię gazową, lodówkę. W pokoju znajduje się wersalka, a w kuchni stoi łóżko piętowe, na którym śpią synowie stron. Jak Sąd wskazał, stosownie do treści art. 85 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej może w razie potrzeby przeprowadzić oględziny. W ocenie Sądu, powołując się na opis nieruchomości zawarty w protokole oględzin, organy meldunkowe przedwcześnie uznały, że wobec braku możliwości dzielenia się niewielką przestrzenią mieszkaniową oraz braku woli wnioskodawcy w celu zakupu dodatkowego miejsca do spania dla skarżącej, nie istnieją realne możliwości na ponowne zamieszkanie skarżącej w przedmiotowej posesji. Organy mylnie uznały również, że postępujący i przewlekły charakter choroby, na którą cierpi skarżąca oraz aktualny stan zdrowia, pozwalają na stwierdzenie, że nie jest ona w stanie sama funkcjonować, a w spornej posesji nie może liczyć na opiekę wnioskodawcy.

W ocenie Sądu powyższe ustalenia naruszają zasady postępowania administracyjnego w ten sposób, że przyjęta ocena zebranego materiału dowodowego ma znamiona oceny dowolnej, nie zaś oceny swobodnej, którą statuuje art. 80 k.p.a. Jak Sąd wywiódł, powołany przepis nie wyznacza organowi merytorycznych reguł oceny wyników postępowania dowodowego. Oznacza to, że organ według swojej wiedzy, doświadczenia oraz wewnętrznego przekonania ocenia wartość dowodową poszczególnych środków dowodowych, wpływ udowodnienia jednej okoliczności na inne okoliczności. Oceniając wyniki postępowania dowodowego (wiarygodność i moc dowodów), organ powinien natomiast uwzględnić treść wszystkich przeprowadzonych i rozpatrzonych dowodów, wskazując w uzasadnieniu decyzji fakty, które uznał za udowodnione, dowody, na których się oparł oraz przyczyny, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Sąd zauważył, że w przedmiotowej sprawie skarżąca nie opuściła nieruchomości dobrowolnie. Spowodowane to było postępującą chorobą (stwardnieniem rozsianym) i pobytem w szpitalu. Wystąpiła zatem szczególna sytuacją opuszczenia lokalu, której w świetle przepisu art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych nie można przypisać cechy dobrowolności. Jednocześnie Sąd zauważył, że skarżąca w toku prowadzonego postępowania administracyjnego deklaruje chęć powrotu do przedmiotowego lokalu. Tymczasem w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że rezygnacja z prawa do przebywania w lokalu powinna nastąpić w sposób wyraźny, poprzez odpowiednie zachowanie, które w sposób niebudzący wątpliwości wyraża wolę danej osoby. Opuszczeniem jest zatem nie tylko fizyczne nieprzebywanie, ale i zamiar opuszczenia danego lokalu, z jednoczesnym zerwaniem wszelkich związków z lokalem dotychczasowym i założeniem w nowym miejscu ośrodka swoich osobistych i majątkowych interesów. Zdaniem Sądu, zachowaniu skarżącej takiej woli przypisać nie można. Jednocześnie wątpliwości Sądu wzbudziła ocena materiału dowodowego przeprowadzona przez organy administracji, które przyjęły, że wobec niewielkiej powierzchni mieszkalnej spornej nieruchomości i stanowiska wnioskodawcy, skarżąca nie ma realnej możliwości ponownego zamieszkania w tym lokalu. Sąd podkreślił, że stosunki osobiste nie powinny być oceniane w sprawie dotyczącej wymeldowania. W tym bowiem postępowaniu organ zobowiązany jest do ustalenia faktu przebywania, czy też jego braku, oraz zamiaru osoby. Sąd zauważył, że skarżąca nie skoncentrowała swoich interesów w innym miejscu. Natomiast fakt, że przebywa u swoich rodziców, nie prowadzi do automatycznego uznania, że tam zamieszkuje na stałe. Z zeznań matki skarżącej, jak i samej skarżącej, wynika, że pobyt u rodziców spowodowany jest koniecznością opieki nad skarżącą, ma on jednak charakter przejściowy. Ponadto ojciec skarżącej nie akceptuje jej obecności w swoim domu. Tym samym nie można przyjmować, że skarżąca na pewno będzie mogła pozostawać nadal w domu rodziców. Jak Sąd stwierdził, wieloaspektowość stanu przebywania na stałe w danym lokalu musi prowadzić do wniosku, że sam fakt przejściowej nieobecności, czy też występowania nawet regularnych okresów fizycznej nieobecności w miejscu stałego zameldowania, nie upoważniają jeszcze do automatycznego stwierdzenia, że zameldowany opuścił je w rozumieniu, jakie nadaje temu terminowi art. 15 ust. 2 powoływanej ustawy.

W świetle powyższych uchybień Sąd uznał, że organ pierwszej instancji, a następnie organ odwoławczy, nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, zatem zebrany materiał dowodowy nie dawał podstawy do merytorycznego rozstrzygnięcia.

Wojewoda Ł., reprezentowany przez radcę prawnego, wywiódł skargę kasacyjną od opisanego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1109/13, zaskarżając orzeczenie Sądu pierwszej instancji w całości i opierając skargę kasacyjną na:

1. podstawie naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej P.p.s.a.), tj:

a. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez uchylenie decyzji Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy N. O. z dnia [...] lipca 2013 r. z powodu stwierdzenia naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w sytuacji, gdy do naruszenia wskazanych przepisów nie doszło,

b. naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania przy ponownym rozpatrzeniu sprawy przez organ administracji;

2. podstawie naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych poprzez błędne uznanie, że przepis ten nie może mieć nigdy zastosowania, gdy opuszczenie lokalu nastąpiło w związku z chorobą i pobytem w szpitalu, gdy szczególne okoliczności występującego w sprawie stanu faktycznego uzasadniały odstąpienie od tej zasady.

Podnosząc powyższe zarzuty, Wojewoda Ł. wniósł o:

1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi do ponownego rozpoznania, ewentualnie zmianę wyroku poprzez oddalenie skargi;

2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Skargę kasacyjną od Wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 13 lutego 2014 r. sygn. akt III SA/Łd 1109/13 wniósł również Z.P., jednakże została ona odrzucona postanowieniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 kwietnia 2014 r.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej powoływanej jako P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W przedmiotowej sprawie Sąd nie dopatrzył się zaistnienia enumeratywnie wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania, zatem przedmiotową skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach zakreślonych podniesionymi w jej treści zarzutami.

W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej kwestionowana jest prawidłowość zastosowania zarówno przepisów prawa materialnego, jak i przepisów postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest w pierwszej kolejności rozpatrzeć zarzuty naruszenia prawa procesowego.

Zasadny okazał się pierwszy z zarzutów postawionych przez wnoszącego skargę kasacyjną. Wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organy administracji nie dopuściły się bowiem naruszeń art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm. – stan prawny na dzień wydania decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji), dalej powoływanej jako K.p.a.

Ocena legalności decyzji zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji nie dawała podstaw do stwierdzenia, że doszło do naruszenia prawa procesowego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z pewnością charakteru takiego nie miało - trafnie stwierdzone przez Sąd pierwszej instancji - naruszenie art. 86 K.p.a. (przesłuchanie stron na wstępnym etapie postępowania). Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich istotnych kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Decyzje organów obu instancji zawierają wszystkie niezbędne elementy, a ich uzasadnienia w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym i prawnym są przekonujące.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przez Sąd pierwszej instancji poza sporem pozostaje, po pierwsze, że I. P. we wrześniu 2012 r. opuściła lokal w miejscowości L. [...] w gminie N. O., a po drugie, że nie opuściła go dobrowolnie. Opuszczenie miejsca zameldowania na pobyt stały spowodowane było bowiem chorobą skarżącej i jej pobytem w szpitalu.

Uwzględniając powyższe, należy jednak zauważyć, że zgodnie z utrwalonym stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaprezentowanym m.in. w powołanym przez autora skargi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2008 r. sygn. akt II OSK 352/07 (Niepublikowany. Dostępny: http://orzeczenia.nsa.gov.pl), nawet jeżeli sama przyczyna opuszczenia lokalu przez osobę, której dotyczy postępowanie w sprawie wymeldowania, nie była dobrowolna, to następne trwałe przeniesienie centrum życiowego, bez podejmowania jakiejkolwiek czynności prawnej zmierzającej do odzyskania możliwości zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, stwarza sytuację prawną zobowiązującą organ administracji do wymeldowania takiej osoby z dawniej zajmowanego lokalu, skoro obowiązku meldunkowego sama nie dopełniła (podobnie Naczelny Sąd Administracyjny np. w wyrokach: z dnia 13 maja 2009 r. sygn. akt II OSK 757/08, z dnia 23 stycznia 2009 r. sygn. akt II OSK 2/08, z dnia 10 grudnia 2008 r. sygn. akt II OSK 1569/07. Niepublikowane. Dostępne: http://orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Jakkolwiek zatem I. P. deklaruje chęć powrotu do spornego lokalu, to należy zaznaczyć, że o ocenie charakteru pobytu, czy też opuszczenia lokalu decyduje nie tyle werbalna treść oświadczenia woli, lecz okoliczności faktyczne wskazujące na zamiar rzeczywisty. Samo wyrażenie woli dalszego zamieszkiwania w opuszczonym lokalu, bez jednoczesnego zobiektywizowania tej woli i przejawienia jej przez wykorzystanie instytucji prawnych umożliwiających dopuszczenie do współposiadania lokalu, nie jest okolicznością wystarczającą do uznania, że nie doszło do dobrowolnego opuszczenia lokalu. Nieskorzystanie z prawnych środków umożliwiających powrót do lokalu powoduje, że brak jest podstaw prawnych do utrzymywania fikcji meldunkowej.

Jak tymczasem prawidłowo ustaliły organy administracji obu instancji, co znajduje odzwierciedlenie w uzasadnieniach decyzji, skarżąca po opuszczeniu szpitala nie powróciła do miejsca stałego zameldowania lecz zamieszkała u rodziców. W dniu 27 czerwca 2013 r. oświadczyła natomiast, że nie zamierza składać powództwa posesoryjnego przeciwko Z. P. Przez cały tok postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego nie powróciła do spornego lokalu, chociaż posiadała do niego klucze. Jak zeznała przed organem pierwszej instancji, mieszka, nocuje i żywi się u matki, która się nią opiekuje - w miejscowości K., w gminie K.

Mając powyższe na uwadze, jako prawidłowe należy ocenić stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną, że deklarowany przez I. P. zamiar powrotu do spornego lokalu stanowi czynność przyszłą i niepewną i - jako taki – nie może stanowić podstawy do utrzymania zameldowania skarżącej.

Należy też zwrócić uwagę, co prawidłowo dostrzegły organy obu instancji, że stan zdrowia skarżącej wymaga sprawowania nad nią opieki i pomocy w codziennym funkcjonowaniu. Tymczasem, jak ustalono w toku postępowania administracyjnego, nie może ona liczyć na opiekę zamieszkujących sporny lokal Z. P. oraz snów (K. i D.P.). Pomiędzy nią a Z. P. panuje konflikt. Przesłuchany w charakterze świadka syn (K. P.) zeznał, że nie ma kontaktu z matką, dostaje od niej jedynie "nieprzyjemne" sms-y. Wobec Z. P. wydano wyrok za znęcanie się nad żoną (I. P.) i małoletnim synem (D. P.). Wymieniony wniósł apelację. Wobec K. P. także wydano wyrok za znęcanie się nad matką (I. P.) i małoletnim bratem (D. P.). Z informacji Policji wynika zaś, że tylko w 2012 roku w spornym lokalu przeprowadzono osiem interwencji, z których cztery miały miejsce na wezwanie I. P. (na syna i męża), a cztery na wezwanie synów (na I. P.).

Mając na względzie przywołane okoliczności, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził więc, że nie istnieją realne możliwości na ponowne zamieszkanie I. P. w lokalu, z którego została wymeldowana. Tytułem uzupełnienia, należy przypomnieć, że przedmiotowy lokal jest wyłączną własnością Z. P., a także dodać, że Sąd Okręgowy w Ł. wyrokiem z dnia [...] stycznia 2014 r. sygn. akt [...] rozwiązał przez rozwód - z winy obojga małżonków - małżeństwo I. P. ze Z. P., nie orzekając o sposobie korzystania ze wspólnego mieszkania. Jak jednak prawidłowo wskazały organy administracji, wymeldowanie osoby z danego lokalu, to wyłącznie wykreślenie z ewidencji informacji, że lokal ten jest miejscem jej pobytu. Decyzja o wymeldowaniu nie ma więc żadnego wpływu na własność lokalu, którego dotyczy, ani na wzajemne prawa i obowiązki małżonków lub byłych małżonków. Decyzja o wymeldowaniu ma wyłącznie ewidencyjny charakter, a w okolicznościach przedmiotowej sprawy – niezależnie od niewątpliwie trudnej sytuacji życiowej I. P. – organy administracji zasadnie stwierdziły, że zachodziły podstawy do wydania takiej decyzji w oparciu o art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 1974 r. o ewidencji ludności i dowodach osobistych (Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 993 ze zm.).

W świetle powyższego, jako błędne należy ocenić stanowisko Sądu pierwszej instancji, że organy administracji nie ustaliły prawidłowo stanu faktycznego sprawy, a zebrany materiał dowodowy nie dawał podstawy do jej merytorycznego rozstrzygnięcia. W konsekwencji, uchylając decyzję Wojewody Ł. z dnia [...] sierpnia 2013 r. i utrzymaną nią w mocy decyzję Wójta Gminy N. O. z dnia [...] lipca 2013 r., Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Dlatego należało uchylić zaskarżony wyrok. Istota sprawy została przy tym dostatecznie wyjaśniona, bowiem stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest wystarczający do stwierdzenia, że zostały spełnione przesłanki wymeldowania I. P. z pobytu stałego pod adresem L. [...] w gminie N. O. Dlatego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę, oddalając ją na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a.

Wobec powyższego bezprzedmiotowy okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazań co do dalszego postępowania. Niemniej jednak należy zauważyć, że wskazania takie znalazły się na stornie 10 uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Sąd pierwszej instancji zobowiązał organy administracji do zebrania i oceny materiału dowodowego z uwzględnieniem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu, która dorowadziła do konstatacji (jakkolwiek błędnej), że dowody, na których oparły się organy, nie dawały podstawy do rozstrzygnięcia o wymeldowaniu I. P..

Odnosząc się z kolej do postawionego przez wnoszącego skargę kasacyjną zarzutu naruszenia prawa materialnego (art. 15 ust. 2 ustawy o ewidencji ludności i dowodach osobistych), należy stwierdzić, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, iż Sąd pierwszej uznał, że wskazany przepis nie może mieć nigdy zastosowania, jeżeli opuszczenie lokalu nastąpiło w związku z chorobą i pobytem w szpitalu.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 P.p.s.a., orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji.

Na podstawie art. 206 P.p.s.a. Sąd odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania.