Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 682/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona przyrody
Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: odrzucono skargę 2 skarżących
oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 66
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 153
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Beata Łomnicka Sędziowie : WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) WSA Magda Froncisz Protokolant : sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi H. M., J. M. i S. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach I. odrzuca skargę H. M. i S. M.; II. oddala skargę J. M.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 kwietnia 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w następstwie powtórnego, po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 931/14, rozpoznania odwołania wniesionego przez S. G. od decyzji Wójta Gminy z dnia 8 maja 2013 r. o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach i stwierdzeniu tym samym braku możliwości realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład Naprawy "[...]" Kompleksowa Naprawa [...]" na działce nr [...] miejscowości K. w gminie L. (znak: [...]), orzekło o uchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w całości.

Organ I instancji wskazał, że postępowanie w niniejszej sprawie zostało zainicjowane w dniu 29 lipca 2010 r., w którym do Urzędu Gminy wpłynął wniosek S. G. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia określonego jako "Zakład Naprawy "[...]" - Kompleksowa Naprawa [...]". Do wniosku przedłożono kopię mapy ewidencyjnej w skali 1:2000, obejmującej obszar wokół działki nr [...] w K., wypis uproszczony z rejestru gruntów dla działek nr: [...], [...], [...] oraz mapę do celów projektowych w skali 1:500, a także "Raport oddziaływania na środowisko" sporządzony przez mgr inż. A. D..

Następnie w dniu 6 września 2010 r. inwestor przedłożył Kartę informacyjną przedsięwzięcia. Z przedłożonych dokumentów wynika, że planowane przedsięwzięcie na etapie prac budowlanych polegać będzie na zaadoptowaniu istniejących budynków gospodarczych do pełnienia funkcji zakładu mechaniki pojazdowej oraz lakierni, w których planuje się prowadzić przede wszystkim naprawy ciągników siodłowych, a sporadycznie także innych typów pojazdów samochodowych, obejmujące: naprawę i wymianę elementów zawieszenia, naprawy główne i bieżące silników i skrzyni biegów, diagnostykę silnika, regulację świateł, prace blacharskie oraz lakierowanie elementów nadwozia. W zakładzie przewidziane są 3 stanowiska robocze naprawy pojazdów samochodowych i lakiernia, przy czym prace lakiernicze będą prowadzone wyłącznie w kabinie lakierniczej zamontowanej wewnątrz budynku. Inwestor nie przewidział alternatywnych wariantów projektowanego przedsięwzięcia, wskazując, że ze względu na lokalizację inwestycji i zastosowane rozwiązania techniczne przewidywane oddziaływanie inwestycji na środowisko zamykać się będzie w granicach terenu należącego do inwestora (str. 5 Karty) oraz że nie analizowano innych wariantów z powodu braku ich racjonalnego uzasadnienia (str. 69 Raportu). Wedle szacunków, zakład zużywać będzie rocznie ok. 500 dm3, tj. ok. 700 kg materiałów lakierniczych, co oznacza, że zawartość lotnych związków organicznych nie przekroczy 0,5 Mg w skali roku. Inwestor przewiduje również, że dodatkowym źródłem emisji będzie ogrzewanie komory lakierniczej, przy którym zużywane będzie około 3,3 Mg opału w roku. Wedle przedstawionych w Raporcie wyników wyliczeń, wartości stężeń maksymalnych wszystkich zanieczyszczeń emitowanych z kabiny lakierniczej nie będą przekraczać 10% dopuszczalnych wartości. Wielkość emisji z kotła ogrzewającego kabinę lakierniczą także nie przekroczy norm dopuszczalnych. Według danych zawartych w Raporcie, zawartość lotnych związków organicznych (LZO) w materiałach lakierniczych wyniesie maksymalnie 400 kg w skali roku. Wedle przedstawionych w Raporcie analiz, hałas emitowany przez pracujące urządzenia także nie przekroczy wartości dopuszczalnych.

W dniu 8 maja 2013 r. Wójt Gminy wydał decyzję znak: [...] o odmowie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stwierdzając brak możliwości realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład Naprawy "[...]" Kompleksowa Naprawa " na działce nr [...] w miejscowości K. w gminie [...], w zakresie określonym we wniosku inwestora. W uzasadnieniu swojej decyzji organ I instancji zrelacjonował przebieg prowadzonego postępowania, po czym wskazał cztery zasadnicze powody rozstrzygnięcia, tj.: 1) niezgodność z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy; 2) negatywny wpływ przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie okolicznych mieszkańców; 3) negatywna opinia Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego; 4) brak gwarancji ze strony inwestora, że wszystkie warunki określone w uzgodnieniu będą realizowane, co w sposób szczególnych odnosi się do stosowanej dotychczas praktyki wykonywania prac blacharsko-lakierniczych na wolnym powietrzu, poza przeznaczonymi do tego celu urządzeniami i pomieszczeniami.

W dniu 27 maja 2013 r. odwołanie od powyższej decyzji złożył inwestor. W odwołaniu zarzucono naruszenie przez organ I instancji: art. 7, art. 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia należytego postępowania wyjaśniającego oraz art. 84 K.p.a., poprzez oparcie decyzji na wadliwych opiniach biegłych M. K. i M. K.. Zarzucił nadto naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji i art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), poprzez wprowadzenie dodatkowego kryterium oceny zgodności inwestycji w postaci oceny zgodności ze studium oraz art. 80 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku (...), poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji odmownej w sytuacji, kiedy zrealizowane zostały wszystkie przesłanki uzasadniające wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach.

W świetle podniesionych zarzutów odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W wyniku rozpatrzenia opisanego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w dniu 25 kwietnia 2014 r. wydało decyzję, w której orzekło o uchyleniu w całości zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji znak: [...]. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Kolegium Odwoławcze wskazało przede wszystkim na brak realizacji przez organ I instancji wytycznych wskazanych przez ten organ w poprzednio wydanej decyzji w zakresie dotyczącym obowiązku ustalenia obszaru negatywnego oddziaływania planowanego przedsięwzięcia, a tym samym obowiązku rzetelnego ustalenia kręgu stron postępowania. Nadto Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że organ I instancji wprowadził nieznane ustawie środowiskowej kryteria wydania decyzji odmownej w postaci: niezgodności planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, negatywnego wpływu przedsięwzięcia na środowisko, w tym zdrowie okolicznych mieszkańców, jak również braku gwarancji ze strony inwestora przestrzegania wszystkich warunków środowiskowych.

Powyższa decyzja organu odwoławczego została zakwestionowana skargą wniesioną do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Krakowie przez J. M., S. M. i H. M..

W dniu 24 września 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wydał wyrok sygn. akt II SA/Kr 931/14, którym - w następstwie rozpatrzenia przedmiotowej skargi - uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2014 r. znak: [...]. W uzasadnieniu powyższego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wskazał między innymi, że stwierdzone przez organ odwoławczy braki decyzji pierwszoinstancyjnej i postępowania dowodowego nie uprawiały do wydania decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., przedstawiony przez Kolegium Odwoławcze stan sprawy nie zawiera oceny na czym konkretnie polegać ma wadliwość ustaleń organu I instancji i w jakim kierunku należy wyjaśnić zaistniałe wątpliwości, a uzasadnienie decyzji organu odwoławczego narusza art. 107 § 3 K.p.a.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wydało przedmiotową decyzję z dnia 3 kwietnia 2015 r. znak: [...].

Uzasadniając swoją decyzję Kolegium Odwoławcze wskazało, że przedmiotowa decyzja jest następstwem ponownego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy, a to w związku z wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 931/14 uchylającym uprzednią decyzję kasacyjną Kolegium Odwoławczego z dnia 25 kwietnia 2014 r. znak: [...].

Kolegium Odwoławcze wskazało, że materialną podstawę prawną kwestionowanej odwołaniem decyzji Wójta Gminy z dnia 8 maja 2013 r. znak: [...] stanowią przepisy ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą środowiskową".

Przenosząc przytoczone przepisy prawa na grunt stanu faktycznego sprawy, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uznało - mając przy tym na względzie wskazania co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 931/14, że Wójt Gminy, prowadząc postępowanie w I instancji i wydając zaskarżoną odwołaniem decyzję z dnia 8 maja 2013 r., dopuścił się całego szeregu istotnych naruszeń przepisów prawa materialnego i procesowego, niedostrzeżonych na wcześniejszych etapach postępowania sprawie, które obligowały organ odwoławczy do wydania decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 K.p.a.

Kolegium Odwoławcze podało, że w toku ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy przez Wójta Gminy (w związku z decyzją Kolegium Odwoławczego z dnia 16 maja 2011 r. znak: [...]), strony niniejszego postępowania, a to H. M., A. M. oraz J. M. skierowali do Wójta Gminy formalny wniosek o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika Urzędu Gminy w L. – J. K.. W szczególności w piśmie z dnia 11 października 2012 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 87) wskazani uczestnicy postępowania domagali się wyłączenia ww. osoby od prowadzenia sprawy, zarzucając jej brak bezstronności. Wnioskodawcy wskazywali przy tym na przykłady stronniczego - ich zdaniem - postępowania wskazanego pracownika Urzędu.

Z akt niniejszej sprawy, w tym przede wszystkim z treści metryki sprawy (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 142) oraz szeregu notatek służbowych (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 34) jednoznacznie wynika, że J. K. zatrudniony w Urzędzie Gminy w L. na stanowisku inspektora, aktywnie brał udział w niniejszym postępowaniu praktycznie od momentu jego wszczęcia, jak też przygotował treść decyzji kończącej postępowanie w sprawie (treść wpisu pod poz. 140 metryki sprawy).

Analiza akt sprawy oraz uzasadnienia decyzji pierwoszinstancyjnej prowadzi do wniosku, że opisane żądanie wyłączenia ww. pracownika Urzędu Gminy w L. nie zostało w ogóle rozpoznane na dalszym etapie postępowania. W szczególności nie doszło do wydania w tym przedmiocie żadnego postanowienia, którym rozstrzygnięto o wyłączeniu ww. pracownika bądź o odmowie jego wyłączenia, a które ewentualnie podlegałoby kontroli instancyjnej w trybie art. 142 K.p.a. Organ w żaden sposób nie ustosunkował się też do tego żądania i argumentów stron przytoczonych na jego poparcie w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie w I instancji.

W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że zgłoszenie wniosku o wyłączenie pracownika administracji publicznej od udziału w postępowaniu, nawet przy braku podstaw do jego uwzględnienia, rodzi obowiązek po stronie właściwych organów administracji do jego rozpoznania. W razie złożenia takiego wniosku wydanie decyzji w sprawie może nastąpić dopiero po uprzednim rozstrzygnięciu tego wniosku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 grudnia 2007 r., sygn. akt I OSK 281/07 oraz z dnia 29 maja 1990 r., sygn. akt SA/Po 1555/98; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 19 października 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 591/09).

Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że w toku postępowania przed organem I instancji niewątpliwie doszło do naruszenia art. 24 § 3 K.p.a. w zakresie w jakim wniosek stron o wyłącznie pracownika Urzędu Gminy w L. pozostawiony został bez rozpatrzenia. Wskazano przy tym, że uchybienie to ma charakter istotny, gdyż ewentualne wydanie decyzji przez pracownika (co jak wynika z treści metryki sprawy miało miejsce w stanie faktycznym), który podlega wyłączeniu na podstawie art. 24 K.p.a. jest wadą postępowania uzasadniającego jego wznowienie w oparciu o art. 145 § 1 pkt 3 K.p.a.

W ocenie Kolegium Odwoławczego prawidłowe załatwienie niniejszej sprawy wymagało od organu pierwszej instancji uprzedniego rozpoznania wniosku zawartego w piśmie stron postępowania z dnia 11 października 2012 r. o wyłącznie pracownika Urzędu Gminy w L. – J. K. w trybie art. 24 § 3 K.p.a. Koniecznym było w tym zakresie wydanie stosownego postanowienia, które strony ewentualnie mogłyby kwestionować w odwołaniu od decyzji kończącej postępowanie w I instancji. Stwierdzone uchybienie świadczy dodatkowo o naruszeniu w przedmiotowym postępowaniu zasady zaufania obywateli do organów państwa wyrażonej w art. 8 K.p.a., która nakłada na organy administracji publicznej obowiązek praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania, który wyraża się w dokładnym zbadaniu okoliczności sprawy, ustosunkowaniu się do żądań stron oraz uwzględnieniu w decyzji zarówno interesu społecznego, jak i słusznego interesu obywateli.

Opisane uchybienie proceduralne organu I instancji stanowi wadę postępowania, która nie może zostać konwalidowana przez organ odwoławczy w trybie art. 136 K.p.a., gdyż prowadziłoby to do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wyrażonej w art. 15 K.p.a. (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 235/12 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Lu 539/09). W stanie faktycznym sprawy uchybienie to stanowi samoistną podstawę uchylenia zaskarżonej decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Niemożność wydania przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej w takiej sytuacji wynika też z faktu, że właściwym do rozstrzygania w sprawie wyłączenia pracowników organu jest - stosownie do art. 24 § 3 K.p.a. - ich bezpośredni przełożony. W stanie faktycznym sprawy wniosek o wyłączenie dotyczy pracownika Urzędu Gminy w L. należy uznać, iż właściwym do rozpatrzenia wniosku o jego wyłączenie będzie Wójt.

Niezależnie od powyższego Kolegium Odwoławcze zauważyło, że organ I instancji - podobnie jak miało to miejsce w przypadku opisanego wyżej wniosku o wyłączenie pracownika Urzędu Gminy w L. - nie rozpatrzył i nie ustosunkował się również do zgłoszonego w toku postępowania wniosku pełnomocnika inwestora o wyłączenie biegłego mgr inż. M. K.. Takie żądanie zostało zgłoszone organowi w obszernym piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 30 stycznia 2013 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 118). Uzasadnienie przedmiotowego żądania wyłączenia opierało się zaś na argumentacji wskazującej na stronniczość biegłego, a jako podstawę prawną żądania pełnomocnik wnioskodawcy wskazywał art. 24 § 3 w związku z art. 84 § 2 K.p.a.

Zgodnie z art. 84 § 2 zdanie 1 K.p.a. "biegły podlega wyłączeniu na zasadach i w trybie określonym w art. 24". Z powyższego przepisu wynika zatem, że do biegłego ma zastosowanie m.in. regulacja zawarta w cytowanym wyżej art. 24 § 3 K.p.a. dotyczącym wyłączenia pracownika organu, z uwagi na okoliczności wywołujące wątpliwości co do jego bezstronności w sprawie. Obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie jest rozpatrzenie zgłoszonego przez stronę żądania wyłączenia biegłego według stosownej i właściwej procedury. Nie można natomiast pozostawić tego rodzaju wniosku bez rozpoznania. Podobnie bowiem jak w przypadku żądania wyłączenia pracownika, również wyłączenie biegłego powołanego przez organ lub odmowa jego wyłączenia od udziału w postępowaniu administracyjnym w określonej sprawie na podstawie art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 3 K.p.a. powinna nastąpić w formie niezaskarżalnego postanowienia. Z kolei brak takiego postanowienia, a tym samym brak ustosunkowania się do żądania wyłączenia biegłego stanowi o wadliwości postępowania i wadliwości decyzji wydanej w takim postępowaniu.

Powyższe prowadzi do wniosku, że w niniejszej sprawie obowiązkiem organu I instancji było uprzednie, merytorycznie rozpatrzenie zgłoszonego wniosku o wyłączenie biegłego M. K.. Skoro zaś organ tego nie uczynił, to naruszył przepisy postępowania administracyjnego, w tym powołane wcześnie art. 84 § 2 w związku z art. 24 § 3 K.p.a., jak również art. 7 i art. 8 K.p.a. Uchybienia te miały przy tym charakter istotny, albowiem decyzja organu pierwszej instancji w głównej mierze opierała się na płynących z opinii biegłego M. K. wnioskach o szkodliwym oddziaływaniu planowanej inwestycji na środowisko. Z kolei bez uprzedniego rozpatrzenia wniosku o wyłączenie tego biegłego, organ nie był uprawniony do opierania ustaleń faktycznych w sprawie na opinii przez takiego biegłego sporządzonej. Brak rozpatrzenia takiego wniosku w ogóle nie uprawniał bowiem organu do oceny mocy dowodowej przedmiotowej opinii.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego, brak rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wniosku o wyłączenie biegłego mgr inż. M. K. w okolicznościach niniejszej sprawy nie jest zrozumiały tym bardziej, że identyczny wniosek złożony przez inwestora pod adresem drugiego biegłego M. K. (akta administracyjne sprawy, karta nr 55), został rozpatrzony przez organ pierwszej instancji postanowieniem z dnia 27 lipca 2012 r. o odmowie wyłączenia ww. biegłego ([...]), które zresztą - w ocenie Kolegium Odwoławczego - nie może być uznane za prawidłowe. Wniosek inwestora o wyłączenie biegłego M. K. zawarty w piśmie z dnia 24 lipca 2012 r. uzasadniony został (podobnie jak wniosek dotyczący biegłego M. K.) stronniczością tego biegłego. Odwołujący wskazywał przy tym, iż biegły jest osobiście zainteresowany wynikiem postępowania, jak też w sposób naganny i niedopuszczalny nadużywa swej pozycji. Podstawą żądania był art. 24 § 3 K.p.a. mający zastosowanie w stosunku do biegłego na zasadzie art. 84 § 2 K.p.a. Z kolei w postanowieniu z dnia 27 lipca 2012 r. ([...]), którym odmownie rozpatrzono żądanie wyłączenia biegłego M. K., organ I instancji wskazał li tylko, że nie znajduje podstaw do wyłączenia biegłego, a to nie zachodzi żadna z przesłanek z art. 24 § 1 K.p.a. Organ ocenił zatem inne - niż wskazana przez inwestora - przesłanki żądania wyłączenia biegłego.

Co za tym idzie, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji zobowiązany będzie w pierwszej kolejności rozpatrzyć zgłoszony przez stronę postępowania wniosek o wyłączenie biegłego M. K., wydając w tym względzie stosowne postanowienie, w którym odniesie się do zarzutów o stronniczość wysuwanych przez inwestora pod adresem wskazanego biegłego. Organ winien również ponownie rozpatrzyć żądanie wyłączenia biegłego M. K., mając na uwadze, iż podstawą tego żądania nie były okoliczności wynikające z art. 24 § 1 K.p.a., ale przesłanka, o której mowa w § 3 tego artykułu. Dopiero w następstwie rozpatrzenia przedmiotowych żądań organ będzie mógł przystąpić do oceny mocy dowodowej opinii sporządzonych przez takich biegłych.

Następnie wskazano, że w ramach przeprowadzonego ponownie postępowania odwoławczego w niniejszej sprawie, Kolegium Odwoławcze dokonało analizy i weryfikacji treści Raportu z lipca 2010 r. autorstwa mgr inż. A. D., jak też treści pisemnych wyjaśnień do Raportu z dnia 30 grudnia 2010 r. pod kątem spełnienia przez te dokumenty wymagań określonych w art. 66 ustawy środowiskowej. Analiza taka doprowadziła z kolei do wniosku, że Raport oraz jego uzupełnienie obarczone są brakami formalnymi, które nie zostały skutecznie usunięte w trakcie prowadzonego postępowania, a których charakter uniemożliwiał i nadal uniemożliwia dokonanie rzetelnej i kompleksowej, a przez to prawidłowej oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko.

Kolegium Odwoławcze podniosło, że stosownie do treści art. 66 ust. 1 pkt 4 i 5 ustawy środowiskowej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać: opis przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4) oraz opis analizowanych wariantów, w tym: a) wariantu proponowanego przez wnioskodawcę oraz racjonalnego wariantu alternatywnego, b) wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem ich wyboru (pkt 5). Nadto należy określić przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej).

Z przywoływanych przepisów wynika, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinny zostać uwzględnione trzy warianty: proponowany przez wnioskodawcę, racjonalny wariant alternatywny oraz wariant najkorzystniejszy dla środowiska. Nie można oczywiście wykluczyć sytuacji, w której wariant zaproponowany przez wnioskodawcę będzie również wariantem najkorzystniejszym dla środowiska i wówczas w praktyce będą występowały dwa dopuszczalne warianty. Niemniej jednak trzeba zarazem mieć na uwadze, że w świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane. Wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może bowiem być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 24 marca 2011 r. sygn. akt II SA/Gd 864/10).

Niezależnie od tego, jaki wariant satysfakcjonuje inwestora, raport powinien pozwolić na ocenę, czy i w jakim stopniu przedsięwzięcie będzie oddziaływało na środowisko, a ponadto, czy istnieje jego inny racjonalny wariant, jak i wariant korzystniejszy niż zaproponowany przez inwestora (wariant najkorzystniejszy dla środowiska), nawet jeżeli inwestor nie ma zamiaru tego ostatniego wariantu realizować. Inwestor podejmując się realizacji przedsięwzięcia musi zatem przedstawić organowi warianty planowanego przedsięwzięcia w sposób zapewniający możliwość kontroli, czy proponowany wariant jest rozwiązaniem optymalnym, tj. stanowi rozwiązanie najbardziej korzystne nie tylko dla inwestora, ale przede wszystkim dla środowiska. Konieczność opisania i uzasadnienia w raporcie różnych wariantów przedsięwzięcia ma też służyć organowi do rozważenia możliwości zastosowania w konkretnych okolicznościach faktycznych regulacji cytowanego na wstępie art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej. Z powyższej regulacji wynika bowiem, że na podstawie ustaleń z raportu organ może nie akceptować wariantu wnioskowanego, ale zaproponować inny, w jego ocenie bezpieczniejszy wariant planowanego zamierzenia inwestycyjnego, który w braku akceptacji wnioskodawcy stanowi podstawę do wydania decyzji odmownej.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy organ stwierdził, iż Raport przedłożony organowi I instancji przez inwestora w toku niniejszego postępowania nie został sporządzony w zgodzie z wymogami art. 66 ust 1 pkt 4, 5 i 6 ustawy środowiskowej.

Po pierwsze, Raport ten w ogóle nie zawiera opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (pkt 4).

Po drugie, w Raporcie przedstawiono de facto tylko jeden wariant zakładający realizację przedsięwzięcia w zakresie i według zamierzeń inwestora. Raport ten w ogóle nie zawiera opisu i uzasadnienia racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska (pkt 5). Zważyć w tym miejscu należy, że na stronach 42 i 69 Raportu wskazano jedynie, że cyt.: "Analizując planowane przedsięwzięcie brano pod uwagę możliwość wykorzystania terenu będącego własnością Inwestora, dostępność do sieci infrastruktury technicznej i komunalnej oraz brak konieczności pozyskiwania przez Inwestora dodatkowego terenu. Założenia takie wymagały pogodzenia założeń techniczno-technologicznych oraz wymogów ochrony środowiska z racjonalnym podejściem do zagadnienia. Takie założenia spełnia wariant zaproponowany przez Inwestora, wobec czego nie analizowano innych wariantów z powodu braku ich racjonalnego uzasadnienia". Dodatkowo na stronie 42 Raportu podano, że cyt.: "Na etapie formułowania koncepcji przedsięwzięcia oraz jego późniejszego projektowania nie rozważono innych rozwiązań lokalizacyjnych, technicznych i technologicznych uznając przyjęte rozwiązania za najbardziej korzystne dla środowiska". Z powyższego wynika zatem jednoznacznie, że na etapie opracowania Raportu kwestia ewentualnych wariantów inwestycji, w tym oceny, który z takich ewentualnych wariantów jest najkorzystniejszy dla środowiska w ogóle nie była analizowana.

W ocenie Kolegium Odwoławczego wystarczających informacji w tym zakresie nie dostarcza również treść pisma z dnia 30 grudnia 2010 r. (akta administracyjne sprawy, karta nr 39) stanowiącego odpowiedź na wezwanie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 30 listopada 2010 r. o uzupełnienie Raportu, w tym o informacje dotyczące wariantów przedsięwzięcia. W tym zakresie M. F. - Biuro Usług Ekologicznych w N. (jednostka sporządzająca Raport) poprzestał jedynie na lakonicznym wskazaniu, że tzw. "wariant techniczny" sprowadzać miałby się do wyposażenia kabiny lakierniczej w absorber z węglem aktywnym, co pozwoliłoby na redukcję lotnych związków organicznych o ok. 70-80 %, z kolei tzw. "wariant technologiczny" polegać miałby na stosowaniu farb o niskiej zawartości LZO tzw. wodnych, które - jak podał autor Raportu -cyt.: "powoli wchodzą na rynek". Zdaniem Kolegium Odwoławczego tak ogólnikowy i skrótowy opis potencjalnych wariantów inwestycji z całą pewnością nie czyni zadość ustawowemu wymogowi "opisu wariantów", a co dopiero przesłance "uzasadnienia ich wyboru". Co za tym idzie taki sposób przedstawienia ewentualnych innych wariantów inwestycji niewątpliwie nie może być uznany za spełniający wymagania z art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy środowiskowej.

Wobec braku w materiałach dostarczonych przez inwestora opisu innych wariantów inwestycji (oraz uzasadnienia ich wyboru) nie sposób z kolei określić jak przedstawiony przez niego wariant realizacyjny przedstawia się na tle wariantu najkorzystniejszego dla środowiska. Mając bowiem na uwadze zakres oddziaływania planowanej przez odwołującego inwestycji na środowisko, wariant obejmujący wnioskowane zamierzenie inwestycyjne z całą pewnością nie jest wariantem dla środowiska najbardziej korzystnym, skoro jak wskazano w Raporcie przedsięwzięcie spowoduje powstanie zanieczyszczeń mających wpływ na stan i jakość powietrza (str. 44 Raportu), eksploatacja zakładu wiązać się będzie z powstaniem odpadów niebezpiecznych i innych niż niebezpieczne (str. 63 Raportu), jak też będzie źródłem oddziaływania akustycznego (str. 58-61 Raportu).

Po trzecie, konsekwencją braku w Raporcie opisu wariantów innych niż planowany do realizacji przez inwestora, jest również brak określenia w tym Raporcie przewidywanych oddziaływań na środowisko innych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy środowiskowej). Z uwagi na powyższe braki w stanie faktycznym sprawy nie jest w ogóle możliwym np. rozważanie, czy w sprawie występuje zasadność realizacji przedsięwzięcia w wariancie innym niż proponowany przez inwestora (art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej).

Podsumowując, pominięcie aspektu środowiskowego poprzez brak rozważenia realizacji innych wariantów ze wskazaniem ich wpływu na środowisko oznacza, iż Raport w tym zakresie nie może zostać uznany za spełniający wymogi ustawy środowiskowej. Już choćby z tego względu Raport ten jako niekompletny nie mógł być podstawą przeprowadzenia pełnej oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Raport inwestora nie spełnia bowiem wymagań określonych przez prawo wynikających z art. 66 ust. 1 pkt 4, 5 i 6. Jednocześnie należało uznać, że zaniechanie przez organ I instancji wystąpienia do inwestora o uzupełnienie Raportu w powyższym oznacza, iż postępowanie pierwszoinstancyjne zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Przywołano stanowisko zaprezentowane przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 639/13, gdzie wskazano, że raport jest dowodem prywatnym, lecz o szczególnej mocy dowodowej: Jego szczególny charakter wynika w szczególności z kompleksowej oceny przedsięwzięcia i analizy aspektów technologicznych, prawnych, organizacyjnych i logistycznych jego funkcjonowania w powiązaniu ze sobą. Nie ulega wątpliwości, ze raport powinien być kompletny i zgodny z prawdą bo tylko taki raport pozwala na prawidłowe określenie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Jeżeli raport jest niepełny lub nieprawdziwy, zachodzi potrzeba uzupełnienia go. Orzekanie na podstawie takiego wadliwego raportu niewątpliwie stanowi naruszenie przepisów postępowania dotyczących obowiązku zebrania i rozważenia materiału dowodowego oraz dokładnego ustalenia stanu faktycznego. Jeżeli zakres koniecznego uzupełnienia raportu jest na tyle znaczny, że może mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, to zachodzi również druga przesłanka wydania decyzji kasatoryjnej w postępowaniu odwoławczym.

Zdaniem Kolegium Odwoławczego, dostrzeżone i opisane wyżej braki Raportu, jak również wskazane wcześniej uchybienia formalne polegające na braku rozpatrzenia w toku postępowania pierwszoinstancyjnego wniosków o wyłączenie pracownika Urzędu Gminy w L. i biegłego M. K., wymagają uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, uniemożliwiając tym samym organowi odwoławczemu wydanie w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej. Konieczność uprzedniego wezwania inwestora do uzupełnienia Raportu we wskazanym wyżej zakresie, a w konsekwencji pozyskanie przez organ nowego materiału dowodowego, mającego istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie wiązać się również będzie z obowiązkiem ponownego wystąpienia do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego o wydanie wymaganych prawem uzgodnienia i opinii. Co za tym idzie w okolicznościach stanu faktycznego należy uznać, że kwestionowana odwołaniem decyzja Wójta Gminy L. niewątpliwie została wydana z naruszeniem wskazanych wcześniej przepisów postępowania, zaś konieczny do wyjaśnienia zakres przedmiotowej sprawy niewątpliwie ma istotny wpływ na jej końcowe rozstrzygnięcie.

Niezależnie od wskazanych wyżej uchybień, Kolegium Odwoławcze przypomniało, że decyzja o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia może być wydana jedynie w przypadkach enumeratywnie określonych w ustawie środowiskowej. Przesłanki odmowy zgody polegać przy tym mogą wyłącznie na: niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego (art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej), odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający (art. 80 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 77 ust. 1 ustawy środowiskowej), braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie proponowanym przez wnioskodawcę, w sytuacji, gdy organ skorzysta z możliwości określonej w art. 81 ust. 1 ustawy (art. 81 ust. 1 ustawy środowiskowej), wykazaniu znaczącego negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000 przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (art. 81 ust. 2 ustawy środowiskowej), wykazaniu, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, przy jednoczesnym braku spełnienia przesłanek z art. 38j ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (art. 81 ust. 3 ustawy środowiskowej). O ile zatem żadna z wymienionych wyżej okoliczności nie zachodzi, organ jest obowiązany do określenia środowiskowych uwarunkowań.

Tymczasem wydając kwestionowaną odwołaniem decyzję odmowną z dnia 8 maja 2013 r. znak: [...] organ I instancji nie powołał się i nie wykazał w jej uzasadnieniu, by którakolwiek z przytoczonych wyżej przesłanek wydania takiej decyzji zachodziła w okolicznościach stanu faktycznego niniejszej sprawy.

W kontekście argumentacji, która posłużyła organowi I instancji za uzasadnienie wydanej decyzji odmownej Kolegium Odwoławcze zauważyło, że w ramach postępowania w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia organ nie jest uprawniony do kontroli zgodności przedsięwzięcia z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Obowiązkiem organu administracji publicznej wydającego decyzję jest kierowanie się kryteriami wynikającymi z przepisów prawa, co wynika z art. 6 i art. 7 K.p.a. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania nie jest aktem powszechnie obowiązującego prawa. Nie jest to nawet, jak wynika z treści art. 9 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), akt prawa miejscowego. Równocześnie żaden obowiązujący przepis prawa regulujący problematykę wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, w szczególności zaś art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej nie nakazuje organowi administracji brać pod uwagę przy wydawaniu tej decyzji zapisów zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania.

Powołanie się przez organ w uzasadnieniu decyzji odmawiającej ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację inwestycji na niezgodność tej inwestycji ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy pozbawione było podstaw prawnych.

Zważono, że z treści uzasadnienia wydanej przez organ decyzji z dnia 8 maja 2013 r. znak: [...] wynika, że stanowisko organu w tym zakresie jest efektem uwzględnienia wniosków płynących z opinii biegłego M. K.. Abstrahując zatem w tym miejscu od kwestii braku rozpatrzenia w toku niniejszego postępowania wniosku o wyłączenie tego biegłego, co de facto czyni przedwczesnym ocenę mocy dowodowej sporządzonej przez niego opinii, należy zauważyć, że co najmniej we wskazanym zakresie opinia ta wydaje się być dowodem nieprzydatnym w niniejszym postępowaniu. Nie jest bowiem rolą biegłego oceniać, czy przedsięwzięcie planowane przez inwestora jest zgodne ze studium, czy też nie. Do biegłego nie należy również rozstrzyganie zagadnień prawnych, którym w głównej mierze poświęcona jest treść wniosków biegłego zawartych w ppkt V.2 opinii (str. 71 - 76). Na marginesie zwrócono uwagę, że dla wykazania stwierdzonej niezgodności biegły posłużył się zapisami planu miejscowego jednej z gmin województwa lubelskiego, a zatem nie obowiązującego na terenie Gminy. Oceniając zatem w toku dalszego postępowania przydatność ww. opinii w sprawie, organ winien mieć na uwadze również powyższe wskazania.

Z tych samych powodów nie sposób również uznać za prawidłową opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 stycznia 2013 r. znak: [...], która w zasadniczej części sprowadza się do analizy zapisów studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy oraz oceny, czy planowane przedsięwzięcie mieście się w kategorii "usług i rzemiosła nieuciążliwego", a którym to pojęciem posłużono się w § 1, Części II, Rozdziale III, Pkt I zatytułowanym "Kierunki zagospodarowania przestrzennego" uchwały Nr XVIII/118/2004 Rady Gminy Limanowa z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Limanowa. W tym zakresie opinia organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, opierająca się między innymi na wnioskach płynących z opinii biegłego M. K. nie mogła być uznana za prawidłową. Dodatkowo Kolegium Odwoławcze zwróciło uwagę, że wydając opinię, organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej, podobnie jak organ ochrony środowiska uzgadniający przedsięwzięcie winien opierać się na dokumentach enumeratywnie wskazanych w art. 77 ust. 2 ustawy środowiskowej. Z kolei ewentualne opinie biegłych sporządzone w toku postępowania przed organem właściwym do wydania decyzji, zwłaszcza w zakresie w jakim dotyczą one np. zagadnień prawnych, nie powinny decydować o treści stanowisk organów współdziałających, gdyż kwestie te nie mogą być objęte zakresem uzgodnienia, czy opinii.

W tym stanie zarzut pełnomocnika inwestora, w którym wskazywał on na wprowadzenie przez organ I instancji dodatkowego kryterium oceny zgodności inwestycji w postaci oceny zgodności ze studium, nie znajdującego oparcia w obowiązujących przepisach prawa, Kolegium Odwoławcze uznało za w pełni uzasadniony. W tym zakresie niewątpliwie doszło bowiem do naruszenia przez organ I instancji zasady praworządności wyrażonej w art. 6 K.p.a. Za w pełni uzasadniony należało też uznać zarzut naruszenia przez organ I instancji art. 107 § 3 K.p.a. poprzez błędne i nieprzekonywujące uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

Mając na uwadze wytyczne co do dalszego postępowania zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 931/14 Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż na obecnym etapie prowadzonego postępowania brak jest podstaw do kwestionowania wskazanego w Raporcie zasięgu oddziaływania inwestycji, który ma ograniczyć się do terenu dawnej działki nr [...] (która uległa podziałowi na działki nr [...] i [...]). Z kolei zasięg ten co do zasady determinuje krąg stron prowadzonego postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Powyższe powoduje, iż za strony niniejszego postępowania zasadniczo winien zostać uznany inwestor oraz współwłaściciel działki nr [...], współwłaściciele działki nr [...], jak również właściciele nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z terenem dawnej działki nr [...] wskazanej w Raporcie inwestora jako obszar oddziaływania inwestycji tj. właściciele (współwłaściciele) działek nr: [...], [...], [...] i [...], których źródłem interesu prawnego w niniejszym postępowaniu są przepisy prawa cywilnego o własności (art. 140 i nast. K.c). Wskazać przy tym należy, że weryfikacja przez Kolegium Odwoławcze kręgu stron prowadzonego postępowania nastąpiła w oparciu wpisy w ewidencji gruntów, jak również wpisy w księgach wieczystych, stosownie do wytycznych Sądu.

Jednocześnie Kolegium Odwoławcze wskazało, że nie jest wykluczone, iż oznaczony wyżej krąg stron, w toku ponownie prowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie wymagał będzie ponownej weryfikacji. Weryfikacja taka winna być przy tym dokonana z uwzględnieniem treści Raportu uzupełnionego o informacje wskazane we wcześniejszej części niniejszego uzasadnienia, których ocena przez organ I instancji może doprowadzić do oznaczenia innego niż dotychczas wskazywany przez inwestora zasięg oddziaływania inwestycji. Organ I instancji winien również ocenić przydatność dla oceny takiego oddziaływania opinii sporządzonych przez biegłych, przy czym winno to nastąpić nie wcześniej niż po uprzednim rozpatrzeniu wniosków inwestora o ich wyłączenie. Wreszcie organ winien również na bieżąco weryfikować krąg osób mających interes prawny w niniejszym postępowania w oparciu o ewentualne zmiany w strukturze własnościowej nieruchomości (co w toku prowadzonego w niniejszej sprawie postępowania miało już miejsce).

Z rozstrzygnięciem tym nie zgodzili się J. M., S. M. i H. M., którzy w dniu 8 maja 2015 r. złożyli na nie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie. Skarżący zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na braku podjęcia wszelkich niezbędnych kroków dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego niezastosowanie, a to w przypadku dostrzeżonych braków postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji nie wydanie decyzji reformatoryjnej.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości oraz o zasądzenie od organu I instancji na rzecz skarżących solidarnie kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie w pełni podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w ramach kontroli działalności administracji publicznej, przewidzianej w art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), zwanej w skrócie "P.p.s.a.", uprawniony jest do badania, czy przy wydaniu zaskarżonej decyzji nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 P.p.s.a.). Sąd administracyjny ocenia jedynie legalność działania administracji, co oznacza, że zobowiązany jest zbadać, czy w czasie podejmowania danego aktu administracyjnego, organ administracji nie naruszył prawo.

Nie każde naruszenie prawa uzasadnia wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu administracyjnego. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla taki akt w przypadku, gdy stwierdzi: 1) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; 2) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego; 3) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd administracyjny stwierdza nieważność decyzji w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.) lub stwierdza wydanie decyzji z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a.).

Skarga H. M. i S. M. podlega odrzuceniu. Skarżący ci wnieśli skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 3 kwietnia 2015 r. uchylającą zaskarżoną odwołaniem decyzję Wójta Gminy z dnia 8 maja 2013 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Zakład Naprawy "[...]" Kompleksowa Naprawa [...]" na działce nr [...] w miejscowości K. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Zarządzeniem z dnia 19 czerwca 2015 r., doręczonym ww. skarżącym w dniu 28 lipca 2015 r., zostali oni solidarnie wezwani do uiszczenia kwoty 200 zł tytułem wpisu od skargi (akta sądowe sprawy, karty nr 41-42). Skarżący nie uiścili wpisu od skargi.

Jak ponadto wynika z akt sprawy skarżący H. M. i S. M. nie tylko zostali prawidłowo wezwani do uiszczenia wpisu sądowego, ale także pouczeni o skutkach prawnych niewykonania powyższej czynności we wskazanym terminie.

Wobec nieopłacenia skargi Sąd zobligowany jest do jej odrzucenia wobec ww. skarżących, tj. H. M. i S. M. w oparciu o art. 220 § 3 P.p.s.a. Zgodnie z powołanym art. 220 § 3 P.p.s.a. skarga, od której pomimo wezwania nie został uiszczony należny wpis, podlega odrzuceniu przez sąd.

Natomiast skarga skarżącego J. M. została wniesiona w terminie i opłacono od niej wymagany wpis sądowy, co stanowi warunek konieczny do rozpoznania sprawy przez Sąd i dokonania oceny legalności działania w tej sprawie organów administracji.

W tej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie prawomocnym wyrokiem z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 931/14 orzekł o uchyleniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2014 r. w przedmiocie odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Zgodnie z art. 153 P.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. W tej sprawie nie miała miejsca zmiana przepisów, na podstawie których orzekał Sąd administracyjny w wyroku z dnia 24 września 2014 r., która wpłynęłaby na brak związania organów administracji oceną prawną oraz wskazaniami o których mowa w art. 153 P.p.s.a.

Ponadto art. 170 P.p.s.a. wyraźnie stwierdza, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.

Powyższe oznacza, że w pierwszej kolejności ponownie rozpoznając sprawę Sąd musi dokonać oceny, czy ocena prawna oraz wskazania zawarte w ww. wyroku z dnia 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 931/14 zostały uwzględnione w zaskarżonej decyzji.

W wyroku tym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia 25 kwietnia 2014 r. jako dotknięta uchybieniami przepisów postępowania, mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a.).

Sąd w uzasadnieniu ww. wyroku stwierdził, że organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji kasacyjnej przedwcześnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. i to miało wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał na znaczenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 K.p.a.) i niedopuszczalność wykładni rozszerzającej obejmującej podstawy do stosowania art. 138 § 2 K.p.a., a zawarte w wówczas zaskarżonej decyzji uzasadnienie wydania rozstrzygnięcia kasacyjnego nie było należyte. Sąd wyraźnie wskazał, że powołane w uzasadnieniu decyzji z 25 kwietnia 2014 r. znak: [...] argumenty za uchyleniem decyzji organu I instancji nie zawierają oceny na czym konkretnie polegać miały wadliwości ustaleń organu I instancji i w jakim kierunku należy wyjaśnić zaistniałe wątpliwości. W razie powzięcia przez organ odwoławczy wątpliwości co do wyznaczonego obszaru oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia, mógł organ skorzystać z art. 136 K.p.a. i przeprowadzić dodatkowe postępowanie uzupełniające w tym zakresie. Sąd administracyjny wyraźnie wskazał przy tym, że organ odwoławczy może powołać się na art. 138 § 2 K.p.a. tylko wtedy, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 K.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Tylko w sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale także wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Tym samym to na organie odwoławczym ciąży obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ odwoławczy w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2014 r. wyraźnie stwierdził, że Kolegium Odwoławcze w [...] mogło i powinno w ramach postępowania odwoławczego dokonać ustaleń w kwestii weryfikacji prawidłowego określenia obszaru oddziaływania inwestycji i w przypadku stwierdzenia innego niż organ I instancji tego obszaru - zweryfikowania kręgu stron postępowania. Wskazano także, że organ odwoławczy nie wyjaśnił, dlaczego za prawidłowe uznano stanowisko zajęte w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 11 kwietnia 2013 r., a dokonano ujemnej oceny opinii sanitarnej Państwowego Inspektora Sanitarnego w L. z dnia 9 stycznia 2013 r. Organ odwoławczy nie wyjaśnił również dlaczego uznał za zasadne zarzuty odwołującego się skierowane wobec opinii biegłych powołanych przez organ I instancji.

Kierując, zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a wskazania co do dalszego postępowania, Sąd zobowiązał Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] do uwzględnienia wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku z dnia 24 września 2014 r. (sygn. akt II SA/Kr 931/14) i w pierwszej kolejności do samodzielnego przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego w trybie art. 136 K.p.a. w wyniku którego będzie mogła być wydana decyzja co do istoty sprawy, a tylko w ściśle określonych sytuacjach może Kolegium Odwoławcze przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd zobowiązał także organ odwoławczy do kierowania się zasadami ekonomiki procesowej i szybkości postępowania.

Sąd ponownie rozpoznając sprawę przytoczył wskazania zawarte w uzasadnieniu ww. wyroku, ponieważ takimi wskazaniami i Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] było związane i Sąd ponownie rozpoznając sprawę.

Wskazania te zostały, w ocenie Sądu, dochowane w tej sprawie. Ocena zastosowanie ww. wskazań Sądu nie pozwala na przyjęcie, że w każdych okolicznościach Kolegium Odwoławcze miało obowiązek wydania merytorycznej decyzji rozstrzygającej albo o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji albo o jej uchyleniu i wydaniu nowego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyraźnie pozostawił możliwość organowi II instancji także do wydania decyzji kasacyjnej, o ile w toku postępowania ujawniłyby się takie okoliczności, które uzasadniałyby kasacyjne rozstrzyganie sprawy. W ocenie Sądu takie właśnie okoliczności zostały ujawnione i trafnie wskazało na nie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Zawarte w tym zakresie stanowisko skarżącego co do naruszenia przez organ odwoławczy art. 138 § 2 K.p.a. nie są zasadne.

Brak ich zauważania przez organ odwoławczy a w konsekwencji uwzględnienia stanowiłby istotną wadę prowadzonego postępowania administracyjnego i mógłby uzasadniać uchylenie wydanych w sprawie decyzji na kolejnych etapach postępowania (już przed sądem administracyjnym). Co przy tym istotne, okoliczności nie zawarte w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 września 2014 r. nie mają charakteru wiążącego dla organu administracyjnego. Innymi słowy Sąd wyrokiem z dnia 24 września 2014 r. nie przesądził o zaistnieniu lub braku zaistnienia tych okoliczności, których nie objął swoimi rozważaniami.

Sąd orzekając w tej sprawie aprobuje pogląd Kolegium Odwoławczego co do znaczenia i skutków polegających na braku rozpoznania wniosków o wyłącznie pracownika organu I instancji i biegłych w tej sprawie. Nie ulega wątpliwości, że w toku postępowania administracyjnego przed organem I instancji skarżący kierowali do Wójta Gminy formalne wnioski o wyłączenie od udziału w postępowaniu pracownika Urzędu Gminy w L. – J. K. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 87) i wniosek ten nie został w ogóle rozpoznany.

Rację ma Kolegium Odwoławcze wskazując, że brak rozpoznania wniosku o wyłączenie pracownika od udziału w postępowaniu rodzi obowiązek po stronie właściwego organu administracji do jego rozpoznania, a dopóki wniosek takie nie zostanie rozpoznany, to organ nie powinien rozstrzygać sprawy. Trafnie w tym zakresie powołało się na orzecznictwo Kolegium Odwoławcze, a dodatkowo można ten kierunek wykładni wzmocnić kolejnymi orzeczeniami sądów administracyjnych jak: wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt III SA/Gd 859/14, opub. w LEX nr 1649969 czy też wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 19 sierpnia 2014 r. sygn. akt I SA/Gd 327/14, opub. w LEX nr 1503443.

Także zauważony przez Kolegium Odwoławcze brak rozpoznania wniosku o wyłączenie biegłego mgr inż. M. K. jest zasadny. Takie żądanie zostało zgłoszone organowi w obszernym piśmie pełnomocnika wnioskodawcy z dnia 30 stycznia 2013 r. (akta administracyjne organu I instancji, karta nr 118). Uzasadnienie przedmiotowego żądania wyłączenia opierało się zaś na argumentacji wskazującej na stronniczość biegłego, a jako podstawę prawną żądania pełnomocnik wnioskodawcy wskazywał art. 24 § 3 w związku z art. 84 § 2 K.p.a. Trafnie w tym zakresie Kolegium Odwoławcze powołało się na art. 84 § 2 zdanie 1 K.p.a. i wskazało na zastosowanie art. 24 § 3 K.p.a. Nie ma potrzeby powtórnego powtarzania w tym zakresie argumentacji Kolegium Odwoławczego. Błędem było pozostawienie przez Wójta Gminy wniosku o wyłączenie biegłego bez rozpoznania.

Trafnie Kolegium Odwoławcze wskazało, że już tak wskazane uchybienia proceduralne organu I instancji stanowiły dostateczną wadę postępowania, która powinna uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 138 § 2 K.p.a. Sąd aprobuje także i te rozważania organu II instancji, w których wyjaśnił on brak możliwości skorzystania w tym zakresie z art. 136 K.p.a. W trybie uzupełniającego postępowania dowodowego organ II instancji nie mógł wydać postanowienia, dla którego właściwym rzeczowo i instancyjnie był organ I instancji, ponieważ prowadziłoby to do naruszenia zasady właściwości organów administracyjnych (a nie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego). Podnoszone w tym zakresie odmienne stanowisko skarżącego J. M. nie zasługuje na uwzględnienie.

Kolegium Odwoławcze ponownie rozpoznając sprawę dokonało oceny prawidłowości wyznaczonego zasięgu oddziaływania inwestycji wskazując, że będzie się on mieścił w granicach działek nr [...] i [...] (powstałych z podziału działki nr [...]). Na tej podstawie Kolegium Odwoławcze ustaliło krąg stron, co stanowi realizację w tym zakresie wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku z 24 września 2014 r. sygn. akt II SA/Kr 931/14. Organ II instancji przy tym uzasadniał, na podstawie jakich dowodów ustalił ten krąg stron postępowania. Ustalenia te nie budzą w tak ustalonym stanie faktycznym wątpliwości.

Jednocześnie Kolegium Odwoławcze wyraźnie wskazało organowi I instancji, że tak ustalony krąg nie ma charakteru statycznego, ponieważ zarówno sami właściciele nieruchomości uznani za strony mogą się zmieniać (czy to w przypadku zbywania nieruchomości, czy np. śmierci), jak i uzupełnienia wad wytkniętych w sporządzonym na potrzeby tej sprawy raporcie o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, co z kolei może spowodować zmianę zasięgu oddziaływania przedmiotowej inwestycji, a tym samym może to doprowadzić także i do zmiany kręgu stron.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dokonując ponownej analizy raportu o odziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko z 2010 r. precyzyjnie wskazało na te wady, które nie zostały zauważone przez organ I instancji, a które podlegają wyeliminowaniu celem wydania prawidłowej w sprawie decyzji. W tym zakresie Sąd także akceptuje stanowisko organu odwoławczego.

Trafnie zarzucono brak w raporcie wskazania na inne niż wnioskowany przez wnioskodawcę wariant realizacji danego przedsięwzięcia, co stanowi wadę raportu w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 z późn. zm.), zwanej dalej "ustawą o udostępnianiu informacji o środowisku".

Raport w istocie nie zawiera opisu przewidywanych skutków dla środowiska w przypadku niepodejmowania przedsięwzięcia (co wymagane jest art. 66 ust. 1 pkt 4 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku). Brak jest również opisu w raporcie oddziaływania na środowisko innych wariantów niż planowany do realizacji przez inwestora (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku).

Sąd wprawdzie nie podziela stanowiska Kolegium Odwoławczego co do braku możliwości usunięcia ww. wad samego raportu na etapie postępowania odwoławczego, ale istotnym jest to, że w tej sprawie prowadzenie w tym zakresie dalszego postępowania dowodowego przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie mogłoby doprowadzić do zmiany treści wydanej decyzji przez ten organ. I tak w związku z brakiem rozpoznania wniosków o wyłącznie pracownika i biegłego, organ odwoławczy byłby zobowiązany do uchylenia decyzji organu I instancji. Skutkiem tego prowadzenie postępowania przez organ odwoławczy w zakresie uzupełnienia raportu w okolicznościach tej sprawy przyczyniłoby się i do przedłużenia samego postępowania w sprawie (skoro i tak należało uchylić decyzję organu I instancji) i ograniczyłoby – przynajmniej w części dotyczącej wariantów realizacji przedsięwzięcia – naruszyłoby zasadę dwukrotnej merytorycznej oceny sprawy. To bowiem sam organ odwoławczy dokonywałby oceny, który z wariantów zaproponowanych w uzupełnionym raporcie byłby najlepszym dla środowiska naturalnego rozwiązaniem (na który godziłby się sam inwestor), bez możliwości wniesienia odwołania od decyzji Kolegium Odwoławczego i poddania merytorycznej kontroli kolejnego organu administracyjnego (nad samorządowymi kolegiami odwoławczymi nie ma organów wyższej instancji w postępowaniu administracyjnym). Tym samym w ocenie Sądu w okolicznościach tej sprawy znajduje uzasadnienie wydanie decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...]. Wydanie takiej decyzji nie stanowi braku wykonania wskazówek zawartych w uzasadnieniu wyroku Sądu z 24 września 2014 r., sygn. akt II SA/Kr 931/14. Sąd bowiem wyraźnie wskazał, że także i w tej sprawie może być wydana przez Kolegium Odwoławcze decyzja na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., o ile zostanie uzasadnione zastosowanie tego przepisu. W ocenie Sądu w zaskarżonej decyzji z 3 kwietnia 2015 r. organ odwoławczy zasadnie zastosował art. 138 § 2 K.p.a. Zawarte w tym zakresie odmienne stanowisko w skardze nie zasługuje na uwzględnienie.

Nie budzą wątpliwości rozważania organu odwoławczego dotyczące charakteru decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia i obowiązku wydania dla wnioskodawcy pozytywnej decyzji w przypadku spełnienia wymagań objętych w szczególności przepisami ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Trafnie wskazano w szczególności na brak podstaw do oceny danego przedsięwzięcia co do zgodności przedsięwzięcia z obowiązującym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy i to nawet wówczas, gdy taka ocena znajduje się w opinii biegłego.

W tym zakresie nie budzi także stanowisko organu odwoławczego co do oceny opinii sanitarnej Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia 9 stycznia 2013 r. znak: [...], w której rzeczywiście analizowano zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy w kontekście przedmiotowego przedsięwzięcia.

Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że one także nie zasługują na uwzględnienie. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 7 K.p.a. poprzez braku dokładnego ustalenia i wyjaśnienia okoliczności tej sprawy z dwóch zasadnych powodów: po pierwsze organ odwoławczy szczegółowo wskazał na te wady postępowania, których usunięcie pozwoli na rzetelne ustalenia stanu faktycznego sprawy; po drugie – organ odwoławczy miał uzasadnione podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Niezasadny jest zarzut skarżącego co do braku ustalenia przez organ odwoławczy kręgu stron postępowania. Kolegium Odwoławcze taki krąg ustaliło zasadnie przyjmując, że w razie zmian podmiotowych dotyczących właścicieli poszczególnych nieruchomości będących stronami postępowania lub ustalenie w oparciu o poprawiony raport odmiennego obszaru oddziaływania (a jest to potencjalnie możliwie z uwagi na możliwy wybór bardziej korzystnego dla środowiska wariantu przedsięwzięcia) – należy taki krąg stron zweryfikować. Niezasadny jest zarzut nadmiernego przedłużania postępowania na skutek wydania zaskarżonej decyzji. Wręcz przeciwnie, wykazując wady proceduralne należało wydać decyzję kasacyjną po to, aby wszystkie te wady usunął organ I instancji i w ten sposób zakończyć prawidłowym rozstrzygnięciem sprawę. Prawidłowo wydana decyzja organu I instancji nawet w razie jej zaskarżenia odwołaniem, nie powinna być uchylana przez organ odwoławczy.

Nie jest trafny zarzut dotyczący braku oceny, czy składany (przez H. i S. M., podpisany tylko przez H. M.) wniosek np. o wyłącznie pracownika Urzędu Gminy jest nadal podtrzymywany. Taki wniosek wnioskodawczyni mogła w każdej chwili cofnąć, a skoro nie ma jego wycofania, to wniosek nadal jest niezałatwiony. Niezasadnym jest w tym zakresie czynienie zarzutu Kolegium Odwoławczemu. Zarzut naruszenia art. 107 § 1 K.p.a. poprzez brak uzasadnienia podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji w tej sprawie także nie jest zasadny. Sąd już w części historycznej uzasadnienia tego wyroku wyjaśnił, jakie podstawy prawne uwzględnił organ odwoławczy w wydanej decyzji. Powoływane podstawy prawne zaskarżonego rozstrzygnięcia są prawidłowe i nie ma potrzeby kolejnego ich powtarzania. Z pewnością nie jest tak, że Kolegium Odwoławcze nie uzasadniło podstaw prawnych wydania zaskarżonej decyzji.

Nie mogą także odnieść skutku i te zarzuty skargi, w których skarżący kwestionuje oddziaływanie na środowisko istniejącej lakierni pojazdów bez stosowania jakichkolwiek zabezpieczeń chroniących środowisko naturalne. To właśnie prawidłowo sporządzony raport o oddziaływania na środowisko ma wykazać, na czym polega takie oddziaływania, w jakich granicach się ono mieści i czy wariant zaproponowany przez wnioskodawcę jest najkorzystniejszy. Stwierdzenie w skardze skarżącego, że nikt z sąsiadów nie podejmuje działań dotyczących zaprzestania dalszego prowadzenia takiej działalności gospodarczej mija się z prawdą, ponieważ w aktach sprawy zalegają pisma właśnie sąsiadów (mieszkańców miejscowości K. wyrażające co najmniej dezaprobatę dla tej działalności). Sąd nie dokonuje oceny prawidłowości stanowiska wyrażanego przez tych mieszkańców a jedynie wyjaśnia skarżącemu, że wbrew twierdzeniom skargi, prowadzona nad działce nr [...] działalność gospodarcza wywołuje znaczne emocje społeczne.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że w tej sprawie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wykonało zalecenia Sądu zawarte w poprzednio wydanym wyroku w stopniu adekwatnym do ustalonego stanu sprawy, nie naruszyło przepisów postępowania ani przepisów prawa materialnego w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji.

Tym samym skarga skarżącego J. M. podlega, na podstawie art. 151 P.p.s.a., oddaleniu.