Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1657/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 62 ust. 3
journal: Dz.U. 2006 nr 156 poz 1118
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 11 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Małgorzata Miron Protokolant asystent sędziego Rafał Kopania po rozpoznaniu w dniu 11 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 28 kwietnia 2011r. sygn. akt II SA/Kr 69/11 w sprawie ze skargi Z. Z. na decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010r., nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie, 2. odstępuje od zasądzenia od Z. Z. na rzecz Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 kwietnia 2011 r., sygn. akt II SA/Kr 69/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2010 r., nr [...] i poprzedzającej ją decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Limanowej z dnia [...] sierpnia 2010 r., znak: [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia kontroli obiektu budowlanego i przedłożenia ekspertyzy stanu technicznego obiektu.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd podał następujące okoliczności faktyczne i prawne:

Decyzją z dnia [...] sierpnia 2010 r., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej, działając na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 62 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym – obecnie tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623) nakazał J. Z. i Z. Z. przeprowadzenie kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania budynku mieszkalnego jednorodzinnego, zlokalizowanego na działce ewidencyjnej numer 295 obręb l w Limanowej, w terminie do dnia 30 września 2010 r. oraz do przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego ww. budynku, w terminie do dnia 31 grudnia 2010 r., określającej w sposób jednoznaczny: wpływ warunków geologiczno-inżynierskich na posadowienie obiektu budowlanego, możliwość bezpiecznego użytkowania obiektu budowlanego, propozycje rozwiązań ujawnionych wad i nieprawidłowości, celem doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z przepisami prawa i zasadami wiedzy technicznej, w szczególności do stanu bezpiecznego jego użytkowania, niezagrażającemu życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowiska.

W uzasadnieniu podniesiono, iż w dniu 12 lipca 2010 r. J. Z. zwrócił się do Powiatowego Inspektor Nadzoru Budowlanego w Limanowej o sprawdzenie stanu technicznego budynku mieszkalnego, zlokalizowanego na działce ew. nr 295 położonej przy ul. [...] obręb l w Limanowej. W dniu 28 lipca 2010 r. przeprowadzono kontrolę obiektu, która wykazała, że w wyniku intensywnych opadów deszczu zalewaniu ulega kamienna piwnica obiektu, co powoduje odwarstwianie się kamiennej ściany fundamentu, a to uzasadnia powstanie wątpliwości co do możliwości bezpiecznego użytkowania budynku.

Organ przytoczył art. 61 Prawa budowlanego z 1994 r., zgodnie z którym właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany utrzymywać i użytkować obiekt zgodnie z zasadami, o których mowa w art. 5 ust. 2, a mianowicie zgodnie z jego przeznaczeniem i wymaganiami ochrony środowiska oraz utrzymywać w należytym stanie technicznym i estetycznym, nie dopuszczając do nadmiernego pogorszenia jego właściwości użytkowych i sprawności technicznej, w szczególności w zakresie związanym z wymaganiami określonymi prawem. Na właścicielu lub zarządcy ciąży obowiązek zapewnienia, przy dochowaniu należytej staranności, bezpiecznego użytkowania obiektu w razie wystąpienia czynników zewnętrznych oddziaływujących na obiekt, związanych z działaniem człowieka lub sił natury takich jak m.in. intensywne opady atmosferyczne, osuwiska ziemi, powodzie, w wyniku których następuje uszkodzenie obiektu budowlanego lub bezpośrednie zagrożenie takim uszkodzeniem, mogące spowodować zagrożenie życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia lub środowiska (pkt 2). Natomiast w myśl art. 62 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego, obiekty budowlane powinny być w czasie ich użytkowania podawane przez właściciela lub zarządcę kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu każdorazowo w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2. Ponadto w myśl art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, właściwy organ może – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia, środowiska – nakazać przeprowadzenie, w każdym terminie, kontroli, o których mowa w ust. 1 (kontroli okresowych stanu technicznego), a także zażądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części. W przypadku stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu, organ nadzoru budowlanego jest uprawniony do nałożenia na właściciela lub zarządcę, obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz przedstawienia ekspertyzy technicznej.

Organ wyjaśnił, iż decyzja ma w znacznym stopniu charakter dowodowy, ponieważ jej celem jest wyłącznie przedstawienie materiału dowodowego, który w następstwie i w zależności od ujawnionych okoliczności, może posłużyć do podjęcia kolejnych działań, w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego Krakowie po rozpatrzeniu odwołania Z. i J. Z. decyzją z dnia [...] listopada 2010 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 104 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3, art. 80 ust. 2 pkt 2 i w związku 83 ust 2 Prawa budowlanego z 1994 r., uchylił zaskarżoną decyzję w całości i na podstawie art. 62 ust. 3 w związku z art. 62 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego z 1994 r., nakazał Z. i J. Z. – współwłaścicielom budynku mieszkalnego jednorodzinnego, położonego na działce ew. nr 295 w Limanowej: (1) przeprowadzenie kontroli w zakresie bezpiecznego użytkowania ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia budowlane w odpowiedniej specjalności; (2) przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego ww. budynku mieszkalnego jednorodzinnego, sporządzoną przez osobę posiadającą stosowne uprawnienia. W uzasadnieniu podniesiono, że analiza zgromadzonego przez organ l instancji materiału dowodowego wskazuje, iż na działce nr 295 w miejscowości Limanowa znajduje się parterowy budynek mieszkalny, którego piwnica w wyniku intensywnych opadów deszczu została zalana a ściany fundamentu kamiennego uległy odwarstwieniu. W odwołaniu Z. i J. Z. wskazali, że w budynku mieszkalnym zostały przeprowadzone już roboty budowlane, które wg oceny Z. i J. Z., doprowadziły fundamenty do "stanu pierwotnego".

Organ podkreślił, iż mimo zapewnień, że "budynek był i jest w dobrym stanie" to ma wątpliwości czy budynek faktycznie jest w dobrym stanie technicznym a wykonane roboty budowlane zostały przeprowadzone zgodnie ze sztuką budowlaną.

Nadto organ podał, że stwierdzony nieodpowiedni stan techniczny "kamiennej ściany fundamentu" podczas kontroli w dniu 28 lipca 2010 r. upoważniał organ I instancji do podjęcia działań w trybie cytowanego wyżej art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego z 1994 r., którego celem jest zidentyfikowanie i usunięcie nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego, mogącego spowodować zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego lub mienia bądź środowiska.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wniosła Z. Z. nie precyzując bliżej ani zarzutów, ani wniosków. W uzasadnieniu skargi podniosła, że celem stron postępowania było "otrzymanie zapomogi, a nie zgłoszenie użytkowania budynku" i że właścicieli obiektu nie stać na wykonanie ekspertyzy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku stwierdził, iż kontrola sądowa wykazała, że zarówno decyzja organu I instancji, jak i decyzja organu odwoławczego – dotknięte są wadą o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Mianowicie obie decyzje zawierają dwa rozstrzygnięcia – pierwsze jest związane z nakazaniem kontroli bezpiecznego użytkowania obiektu w przypadku wystąpienia okoliczności, o których mowa w art. 61 pkt 2 Prawa budowlanego z 1994 r., oraz drugie nakazujące przedłożenie ekspertyzy stanu technicznego budynku.

Zgodnie z brzmieniem art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

W ocenie Sądu przepis ten należy rozumieć w ten sposób, że w przypadku gdy organ stwierdzi nieodpowiedni stan techniczny obiektu budowlanego lub jego części, mogący spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli. Natomiast gdy – nie może samodzielnie stwierdzić stanu obiektu może nakazać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części i dopiero w oparciu o tę ekspertyzę zadecyduje o obowiązku przeprowadzenia kontroli i o jej zakresie. Zdaniem Sądu takie stanowisko dostrzegł organ I instancji ponieważ w uzasadnieniu swej decyzji wyjaśnił, że "decyzja ma w znacznym stopniu charakter dowodowy, ponieważ jej celem jest wyłącznie przedstawienie materiału dowodowego, który w następstwie i w zależności od ujawnionych okoliczności, może posłużyć do podjęcia kolejnych działań, w celu doprowadzenia obiektu do właściwego stanu technicznego".

W ocenie Sądu zobowiązanie do przedstawienia ekspertyzy – nie może być rozstrzygnięte decyzją administracyjną bo nie załatwia sprawy administracyjnej (art. 104 § 1 k.p.a.). Żądanie ekspertyzy jest jedynie środkiem zmierzającym do załatwienia sprawy administracyjnej. Kodeks postępowania administracyjnego stanowi, że w toku postępowania organ administracji publicznej wydaje postanowienia (art. 123 § 1 k.p.a.), a więc wszelkie incydentalne kwestie mogą być załatwiane aktem administracyjnym mającym formę postanowienia. Postanowienia są zaskarżalne i niezaskarżalne. Na wydane w toku postępowania postanowienia służy stronie zażalenie, gdy kodeks tak stanowi (art. 141 § 1 k.p.a.), ale dotyczy to postanowień wydawanych w oparciu o przepisy kodeksu (np. art. 59 § 1 k.p.a.). Odrębna ustawa może przewidywać, że na wydane na jej podstawie postanowienie służy zażalenie.

Zdaniem Sądu ustawa Prawo budowlane tak czyni np. w art. 33 ust. 2, art. 35 ust. 6, art. 49 ust. 1, art. 50 ust. 5 czy art. 81c ust. 3 i inne. Artykuł 62 ustawy Prawo budowlane nie przewiduje aby na akt wydany w oparciu o ust. 3 tego artykułu służyło zażalenie.

Prawo budowlane, kwestie przedstawienia ekspertyz zasadniczo reguluje dwoma przepisami, pierwszym – art. 62 ust. 3, drugim – art. 81c ust. 2. W drugim przypadku ustawodawca wyraźnie przewidział, że na postanowienie żądające przedstawienia ekspertyzy służy zażalenie (art. 81c ust. 3). Konkludując stwierdzić należy, że postanowienie wydane na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego, jest postanowieniem dowodowym, na które nie przysługuje zażalenie. Kontrola instancyjna czy sądowa będzie miała miejsce w trakcie kontroli aktu załatwiającego sprawę administracyjną.

W ocenie Sądu jest rażącym naruszeniem prawa orzeczenie przez organ administracji w jednym akcie, wydanym w formie decyzji o obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy. Dopiero ekspertyza może przesądzić o potrzebie i treści nałożenia obowiązku kontroli. Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 145 § 1 pkt 2 i art. 135 p.p.s.a.

Skargą kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie zaskarżając wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi organ zarzucił stosownie do treści art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziany w tym przepisie nakaz przeprowadzenia kontroli nie może zostać nałożony jednocześnie z żądaniem przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części;

– art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przewidziane w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane żądanie przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego nie może zostać zawarte w decyzji administracyjnej, zawierającej również nakaz przeprowadzenia kontroli, lecz może zostać nałożone wyłącznie w drodze postanowienia.

Ponadto organ zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 104 § 1 i 2 k.p.a. i art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez błędne przyjęcie, że decyzja administracyjna, zawierająca nakaz przeprowadzenia kontroli obiektu, nie może jednocześnie nakładać obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu budowlanego, gdyż może on zostać nałożony jedynie w formie postanowienia;

– art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane poprzez stwierdzenie nieważności decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, gdy brak było podstaw do stwierdzenia ich nieważności, gdyż art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego stanowi podstawę do wydania jednego aktu administracyjnego w formie decyzji, orzekającej o obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy.

Wskazując na powyższe organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W ocenie skarżącego organu zaprezentowana w zaskarżonym wyroku interpretacja art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane jest błędna i prowadzi do naruszenia powyższego przepisu.

Zdaniem organu z przepisu tego wprost wynika, że w razie zaistnienia stanu wskazanego w hipotezie przepisu (a zatem w wypadku "stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska"), jego dyspozycja daje organowi podstawę zarówno do nakazania kontroli, jak i do zażądania przedstawienia ekspertyzy, przy czym brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że nie można obu tych środków zastosować jednocześnie. Zwłaszcza fakt użycia przez ustawodawcę w cytowanym ust. 3 spójnika "a także" (spójnik alternatywy łącznej), nie pozwala na uznanie za zasadne zawartego w zaskarżonym wyroku stwierdzenia, że niedopuszczalnym miałoby byś orzeczenie w jednym akcie o obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy. Na poparcie swojego stanowiska organ przytoczył orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1622/97, w którym sąd wskazał, iż "Nałożenie przez organ nadzoru budowlanego obowiązku poddania przez i właściciela lub zarządcę obiektu budowlanego, dodatkowej kontroli, powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej, w której mógłby być także określony obowiązek dostarczenia ekspertyzy stanu technicznego całego obiektu lub jego części".

Dalej organ podniósł, iż oprócz zakwestionowania dopuszczalności jednoczesnego nałożenia przewidzianych w art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane obowiązków, WSA w Krakowie stanął ponadto na stanowisku, że "zobowiązanie do przedstawienia ekspertyzy nie może być rozstrzygnięte decyzją administracyjną, bo nie załatwia sprawy administracyjnej (art. 104 § l k.p.a.)" oraz wskazał, że na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego obowiązek przedstawienia ekspertyzy można nałożyć jedynie w drodze postanowienia o charakterze dowodowym, na które nie przysługuje zażalenie. Zdaniem skarżącego organu stanowisko takie jest sprzeczne z art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane oraz z art. 104 § l i 2 k.p.a. i art. 123 § 1 i 2 k.p.a. Organ wskazał na konieczność rozróżnienia dwóch sytuacji: pierwszej, gdy na mocy cytowanego przepisu art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego organ nakłada jedynie obowiązek przeprowadzenia ekspertyzy, oraz drugiej, gdy obowiązek ten nakładany jest jednocześnie z obowiązkiem przeprowadzenia kontroli. O ile w tym pierwszym przypadku organ podzielił pogląd prezentowany przez jednolite stanowisko orzecznictwa sądów administracyjnych, zgodnie z którym samo nałożenie obowiązku przedstawienia ekspertyzy winno nastąpić w drodze postanowienia, to w sytuacji, gdy na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego jednocześnie z obowiązkiem przedłożenia ekspertyzy nakładany jest również obowiązek przeprowadzenia kontroli, właściwą formą rozstrzygnięcia jest forma decyzji administracyjnej.

Mając na uwadze powyższe MWINB wskazał, że stwierdzenie przez WSA w Krakowie nieważności decyzji organów nadzoru budowlanego obu instancji dokonane zostało z naruszeniem przepisów art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 104 § 1 i 2 k.p.a., art. 123 § 1 i 2 k.p.a. oraz art. 62 ust. 3 ustawy Prawo budowlane.

Organ podkreślił, że aby można było mówić o wydaniu rozstrzygnięcia administracyjnego z rażącym naruszeniem prawa, musi dojść do oczywistej sprzeczności pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem. Dodatkowo, MWINB wskazał również na utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, zgodnie z którym "Rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych. W przypadku zatem gdy norma prawna wymaga wykładni, a wynik tej wykładni może być różny, przyjęcie określonej wykładni nie może zostać zakwalifikowane do rażącego naruszenia prawa" (wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2007 r., I OSK 996/06, LEX nr 354687). Wskazał też, że w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd o dopuszczalności orzeczenia w drodze jednej decyzji wydanej na podstawie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego o nakazaniu przeprowadzenia kontroli obiektu oraz przedstawieniu ekspertyzy.

W odpowiedzi na skargę, Z. Z. i J. Z. wnieśli o jej nieuwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia [...] sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270; zwanej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw dotyczących naruszenia prawa materialnego i przepisów postępowania.

Sąd Wojewódzki zaskarżonym wyrokiem uchylił decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego obu instancji uznając, że naruszają one w sposób rażący przepis art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego oraz art. 123 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu nie jest dopuszczalne orzeczenie w jednym akcie, wydanym w formie decyzji, o obowiązku przeprowadzenia kontroli i przedłożenia ekspertyzy. Właściwy organ powinien bowiem o obowiązku przedłożenia ekspertyzy orzec w formie niezaskarżalnego postanowienia, a następnie na podstawie ekspertyzy mógłby zadecydować o obowiązku przeprowadzenia kontroli i jej zakresie.

Jako uzasadnienie należało uznać zarzuty kasacyjne kwestionujące powyższe stanowisko Sądu Wojewódzkiego.

W pierwszej kolejności odnieść się należy do wykładni art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego stanowiącego, że właściwy organ – w razie stwierdzenia nieodpowiedniego stanu technicznego obiektu budowlanego lub jego części, mogącego spowodować zagrożenie: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska – nakazuje przeprowadzenie kontroli, o której mowa w ust. 1, a także może żądać przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego obiektu lub jego części.

Mając na uwadze literalne brzmienie przytoczonego przepisu – przyjąć należy, że dopuszczalne jest jednoczesne zastosowanie przez właściwy organ środków w postaci obowiązku przeprowadzenia kontroli oraz przedłożenia ekspertyzy. Wątpliwości interpretacyjne mogą się natomiast wiązać z tym, że w treści przepisu nie została doprecyzowana forma, w jakiej orzeczenia w tym przedmiocie powinny być podjęte.

Zgodzić się jednak należy z autorem skargi kasacyjnej, że w orzecznictwie ukształtował się pogląd o dopuszczalności określenia w decyzji obowiązku przedstawienia ekspertyzy stanu technicznego budynku w sytuacji, gdy organ nadzoru budowlanego jednocześnie rozstrzyga o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia kontroli. Jeżeli zachodzi potrzeba dostarczenia samej ekspertyzy, to organ orzeka o tym w drodze postanowienia. Natomiast orzeczenie wyłącznie o nakazie przeprowadzenia kontroli powinno nastąpić w drodze decyzji administracyjnej.

W piśmiennictwie wskazano, że w zależności od konkretnego stanu faktycznego, ustalenia dokonane przez organ co do stanu technicznego obiektu budowlanego mogą stanowić wystarczającą podstawę do nakazania przeprowadzenia kontroli i w takim przypadku, jeżeli będzie to konieczne, organ nadzoru budowlanego w decyzji może orzec również obowiązku przedstawienia ekspertyzy. Wyniki przeprowadzonej kontroli oraz treść przedłożonej ekspertyzy mogą stanowić podstawę do podjęcia decyzji przewidzianej w art. 66 bądź art. 67 Prawa budowlanego. Możliwa jest również sytuacja gdy w trakcie postępowania organ dojdzie do przekonania, że niezbędne jest wykonanie ekspertyzy technicznej obiektu budowlanego. Wówczas orzeczenie o obowiązku przedstawienia ekspertyzy ma charakter dowodowy, a właściwą formą działania będzie forma postanowienia, zgodnie z art. 123 § 1 k.p.a. (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 20 lipca 1999 r., II SA/Po 1886/98; 28 listopada 2001 r., SA/Sz 2346/99, 14 października 1999 r., IV SA 1622/97, 11 kwietnia 2010 r., II OSK 711/09; 1 sierpnia 2012 r., II OSK 820/11, oraz Prawo budowlane. Komentarz, pod. red. A. Glinieckiego, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, s. 582-583).

W świetle przedstawionych powyżej uwag, stanowisko Sądu Wojewódzkiego wyrażone w zaskarżonym wyroku należało uznać za nietrafne.

Zaznaczyć trzeba, że brak jednoznacznego unormowania co do formy orzekania przez organ nadzoru budowlanego o środkach, przewidzianych w art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego zasadniczo wyłączał możliwość potraktowania ewentualnych uchybień w tym zakresie jako rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W konsekwencji wszystkie zarzuty kasacyjne okazały się usprawiedliwione, co skutkować musiało uchyleniem zaskarżonego wyroku.

Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie zatem skontrolowanie legalności zaskarżonej decyzji w kontekście kryteriów wyznaczonych przepisem art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W szczególności analizy wymaga to, czy zebrany w sprawie materiał dowodowy i ustalenia dokonane przez organy obu instancji pozwalały na stwierdzenie nieodpowiedniego stanu technicznego przedmiotowego budynku, mogącego spowodować zagrożenie dla: życia lub zdrowia ludzi, bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, co warunkuje nałożenie obowiązków przewidzianych w przepisie art. 62 ust. 3 Prawa budowlanego.

Wnikliwej ocenie musi być też poddana argumentacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji co do zasadności zastosowanych środków, a zwłaszcza zażądania przedstawienia przez właścicieli nieruchomości ekspertyzy stanu technicznego obiektu. Istotnym zagadnieniem do rozważenia będzie również to, czy organ odwoławczy w sposób właściwy uwzględnił zmianę stanu faktycznego podnoszoną przez skarżących i czy miarodajne dla podjętego ostatecznie rozstrzygnięcia mogły być ustalenia poczynione przez organ pierwszej instancji.

Ze względów wyżej omówionych orzeczono jak w sentencji, zgodnie z art. 185 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie o kosztach postępowania kasacyjnego podjęto na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.