Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2306/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-09-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 141 par. 4, 183, 185 par. 1, art. 203 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 62, 66
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art. 136, 138 par. 2
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Andrzej Gliniecki Sędzia del. NSA Leszek Kiermaszek Protokolant: asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 11 września 2015r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. oraz Stowarzyszenia [...] w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 grudnia 2013 r. sygn. akt IV SA/Wa 1260/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i sprawę przekazuje Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na rzecz Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. kwotę 350 (słownie: trzysta pięćdziesiąt) złotych oraz na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 300 (słownie: trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 grudnia 2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1260/13 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia w pkt. 1: uchylił zaskarżoną decyzję, w pkt 2. stwierdził, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku, w pkt 3. zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej [...] Sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie wskazał, że:

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie po rozpoznaniu odwołań: 1) Stowarzyszenia [...], 2) Stowarzyszenia [...], 3) Wójta Gminy W., 4) Mazowieckiego Towarzystwa [...], 5) J. Z. od decyzji Prezydenta Miasta O. z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] z obrębu w O. – Ś., orzekło na podstawie na podstawie art.138 § 2 k.p.a. o uchyleniu decyzji Prezydenta w całości i przekazaniu temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia. Decyzją I instancji Prezydent ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne na działkach nr ew. [...] z obrębu [...] z obrębu w O. Decyzja została wydana na podstawie art. 104 k.p.a., art. 71 i art. 75 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 03 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 z póżn. zm.), dalej ustawy ocenowej.

Uzasadniając zaskarżoną decyzję wskazano, że podstawowym materiałem dowodowym mającym na celu określenie faktycznego wpływu na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, który powinien spełniać wymagania ustalone w przepisie art. 66 ustawy ocenowej. Raport niespełniający wymagań ustalonych w art. 66 tej ustawy nie powinien być uznany za środek dowodowy zgodny z prawem, a w konsekwencji organ pierwszej instancji po uprzednim wezwaniu do jego uzupełnienia, winien odmówić ustalenia środowiskowego uwarunkowania dla przedmiotowego przedsięwzięcia, o ile zobowiązaniu nie uczyniono zadość. Wskazano, że zgodnie z art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy ocenowej opis planowanego przedsięwzięcia powinien zawierać charakterystykę przedsięwzięcia w postaci jego schematu, opis wszystkich kolejnych czynności technologicznych - operacji technologicznych wchodzących w skład przedsięwzięcia, ich parametrów technicznych czyli głównych cech charakterystycznych procesów produkcyjnych, ich wzajemne powiązania (np. schematy technologiczne), informacje na temat środków technicznych, za pomocą których procesy te będą realizowane. Przykładowo mając na względzie fakt, że w skład planowanego przedsięwzięcia wchodzą bioflltry, w raporcie należało określić, czy stosuje się biofiltry otwarte, czy zamknięte. Urządzenia te winny być scharakteryzowane poprzez podanie zasady ich działania oraz ich wyposażenia. Winny być określone warunki - parametry techniczne w jakich będzie przeprowadzany proces biofiltracji takie jak: temperatura, wilgotność powietrza, pH, ilość i jakość związków organicznych dostarczanych do urządzenia, materiału, którym wypełniony jest biofiltr. Z tabeli 3.5.51.1 str. 82 Raportu wynika, że w skład planowanej inwestycji wchodzi dziewięć biofiltrów i każdy z nich powinien być scharakteryzowany w powyższy sposób. W skład planowanego przedsięwzięcia wchodzi proces kompostowania, czyli przetwarzania substancji w kontrolowanych warunkach w obecności tlenu (powietrza), w odpowiedniej temperaturze i wilgotności. W raporcie winien być precyzyjnie opisany ten proces oraz środki techniczne, ich parametry techniczne jakie są stosowane jak również powinien być dołączony schemat technologiczny procesu kompostowania.

Tymczasem dotychczasowa redakcja tego dokumentu nie odpowiadała wymogom przepisu art. 66 ust. 1 pkt 1 i 5, przedstawione w Raporcie opisy planowanego przedsięwzięcia oraz wskazanych wariantów są opisane w sposób ogólnikowy, chaotyczny i niespójny. Opisane operacje technologiczne wyrwane są z kontekstu. I tak z opisu głównych cech charakterystycznych przedsięwzięcia (str. 73 - 98 Raportu) wynika, że odpady, zostały scharakteryzowane za pomocą ogólnych kodów z pominięciem ich nazw własnych, lecz mimo to skład orzekający zauważył rozbieżności. W Raporcie odpady oznaczone kodem 20 03 03 zostały określone jako "inne odpady nieulegające biodegradacji". Podczas, gdy z obowiązującego rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 27 września 200 Ir. w sprawie katalogu odpadów (Dz. U. Nr 112, poz. 1206), wynika, że odpad o kodzie 20 03 03 jest odpadem pochodzącym z czyszczenia ulic i placów. Autor Raportu (str. 76 pkt 20 03 03) zaznaczył również, że odpady o kodach 19 12 12i 20 03 01 nie będą mogły być składowane na składowisku, lecz nie określa jednocześnie metody ich uzdatniania. Autor stwierdził, że powstaje obowiązek poddania ich bliżej nieokreślonym procesom technologicznym, tak aby mogły być poddane procesowi składowania. Kłopoty z klasyfikacją odpadów pojawiły się także w przypadku odpadu o kodzie 19 12 09, którym oznaczone są minerały (np. piasek, kamienie). Odpad ten na str. 76 określony jest jako typowo mineralny, zaś na str. 77 odpad ten określony jest jako dostarczony przez dostawców, wskazuje na dużą zawartość substancji organicznej, czyli przeznaczony do kompostowania. Przedstawione powyżej rozbieżności, niejasności winny być wyjaśnione i doprecyzowane w Raporcie. Również doprecyzowania wymaga, co inwestor ma zamiar uczynić z odpadem wielkogabarytowym o kodzie 20 03 07 (str. 77), w którym może znajdować się sprzęt z gospodarstwa domowego zmieszany ze sprzętem elektronicznym. W tym przypadku również nie wiadomo co inwestor zamierza uczynić z takimi odpadami - odpadami niebezpiecznymi. Pożądanym byłoby zobrazowanie opisywanych operacji technologicznych stosownym schematem postępowania i wzajemnego usytuowania poszczególnych elementów instalacji do przeróbki mechanicznej odpadów,

Organ odwoławczy wskazał, że Inwestor pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia [...] października 201 Ir., znak: [...] został wezwany m. in. do przedstawienia sposobu zagospodarowania odpadów niebezpiecznych i odpadów z zużytym sprzętem gospodarstwa domowego oraz sprzętem elektronicznym o kodzie 20 03 07 (pkt II.7 i litego pisma), do opisania technologii produkcji paliwa alternatywnego (pkt 1I.8). Na powyższe inwestor odpowiedział, że odpad 20 03 07 to odpad, którego struktura uniemożliwia sortowanie ręczne, we wskazanym zapisie dotyczącym paliwa alternatywnego (str. 71 Raportu) wkradł się błąd, a składować odpadów niebezpiecznych inwestor nie zamierza, przy czym sposób magazynowania odpadów niebezpiecznych nastąpi na etapie projektu budowlanego. Zdaniem organu odpowiedź w sprawie odpadów niebezpiecznych jest wymijająca. Organ wskazał, że jeśli rzeczywiście odpadów niebezpiecznych inwestor nie zamierza składować, to nie wyjaśniono, skąd się biorą te bardzo niebezpieczne odpady (typu merkaptany, węglowodory alifatyczne i aromatyczne, benzen, cyjanowodór i cyjanki, formaldehyd) w emisji z biofiltra i na składowisku. Również niezbyt precyzyjnie został opisany proces kompostowania etap I i II. W etapie pierwszym kompostowania (str. 79-80) autor stwierdził, że w zależności od temperatury procesu odpady mogą być napowietrzane z jednego kanału i takie określenie uznać należało nieprecyzyjne. Autor winien był podać konkretne wartości temperatury, od których zależy sposób napowietrzania odpadów. Także nieodpowiednie jest sformułowanie, iż wymagane jest: "prowadzenie procesu w zamkniętej hali", wykonanie urządzeń separujących...", albowiem wymagania te zostały uwzględnione w opracowanej technologii. Technologia ta powinna być ujawniona w Raporcie, bowiem w przeciwnym razie twierdzenia te zostaną potraktowane za gołosłowne. W procesie tym powietrze służące napowietrzaniu pryzmy oczyszczane jest w biofiltrze i w tym miejscu proces ten winien być dokładnie omówiony. Stwierdzenie, że przewiduje się zastosowanie biofiltra o powierzchni 600m2; z układem wentylacyjnym jest niewystarczające. Urządzenie to winno być scharakteryzowane w sposób zaproponowany przez skład orzekający. Charakterystyka biofiltra jest istotna choćby ze względu na sposób traktowania go jako emitora zanieczyszczeń. Omawiając przewidywane rodzaje i ilości zanieczyszczeń, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia autor Raportu określił położenie emitorów (tabela 3.5.5.1.1, str. 82), przy czym emitory te zostały ujęte jako punktowe. Brak wskazania rodzaju emitorów (otwarte, zamknięte) budzi duże zastrzeżenia co do danych wskazanych w Raporcie, a nadto może powodować zafałszowanie teoretycznych -obliczeń. Analogicznie sprawa przedstawia się w stosunku do pozostałych emitorów: wiata-dojrzewanie kompostu (42 emitory),wentylacja ogólna hali obróbki wstępnej odpadów (6 emitorów), składowisko odpadów (128 emitorów), linia sortownicza (5 emitorów), sita mobilne (2 emitory). Ponadto, zgodnie z przepisem art. 66 ust 1 pkt 1c ustawy ocenowej Raport zanieczyszczenia związanego z funkcjonowaniem planowanej inwestycji określa jako pochodzące m. in. z: odcieków, emisji gazów i pyłów do powietrza i emisji bioareozoli.

Biorąc pod uwagę skład jakościowy emitowanych zanieczyszczeń organ powziął wątpliwość co do jakości planowanych odpadów. Emisja z biofiltra merkaptanów, węglowodorów alifatycznych i aromatycznych pozwala powątpiewać, że emisje te mogą pochodzić z odpadów komunalnych. Emisje te następnie roznoszone są dalej po niemalże całym terenie składowiska. Niepokój Kolegium budzą również emisje ze składowiska w postaci benzenu, cyjanowodoru i cyjanków, bowiem odpady komunalne nie powinny zawierać tych substancji niebezpiecznych. Inwestor chcąc uwolnić się od zarzutu manipulowania danymi, winien we własnym, dobrze pojętym interesie przedstawić szczegółowe pomiary wielkości emisji uzasadniające swoje wyniki analiz, a jednocześnie umożliwiające pełną ocenę oddziaływania planowanej inwestycji w zakresie emisji substancji gazowych i pyłowych do powietrza. Organ podniósł, że inwestor pismem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Warszawie z dnia 13 października 2011 r., znak: [...] został wezwany (pkt 1.2 i 3) do przedstawienia wydruków potwierdzających wprowadzenie danych do programu obliczeniowego. W odpowiedzi na powyższe inwestor wyjaśnił, że obliczenia wykonano według wzorów opisanych w pkt 2.5 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 26 stycznia 2010 r. w sprawie wartości odniesienia dla niektórych substancji w powietrzu (Dz U. Nr 16, poz. 87) i zamiast wnoszonych wydruków załączył wyniki obliczeń stężeń Smm oraz odległości występowania tego stężenia, nie wskazując w jaki sposób uzyskał te wyniki.

Decyzja środowiskowa jest bezpośrednio powiązana z rozstrzygnięciem wyrażającym zgodę na realizację i ustalającą wymagania, które dane przedsięwzięcie powinno spełnić podczas jego realizacji (budowy) i wyposażenia, dla zapewnienia przestrzegania wymagań ochrony środowiska w zakresie, w jakim już funkcjonujące przedsięwzięcie na środowisko mogłoby oddziaływać. Zgodnie z art. 86 ustawy ocenowej decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach wiąże organy wydające decyzje, o których mowa w art. 72 ust 1 (w tym również decyzję o warunkach zabudowy terenu), co winno skutkować szczególnie wnikliwym badaniem podstawowego dokumentu będącego podstawą wydania decyzji środowiskowej jakim jest Raport OOŚ. Zaś sam Raport nie może budzić kontrowersji i poważnych zastrzeżeń co do jego wiarygodności i rzetelności.

Organ wskazał, że z zaskarżonej decyzji wynika, że planowana inwestycja położona jest na terenie przeznaczonym pod składowisko odpadów komunalnych (oznaczonym na planie zagospodarowania przestrzennego symbolem WS), zgodnie z uchwałą Rady Miasta Otwocka Nr XVIII/168/99 z dnia 21 grudnia 1999r. (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 79 z dnia 25 marca 2002r., poz. 1635). Uchwała ta wyznaczyła w promieniu 500m. od granic składowiska strefę ochrony sanitarnej obejmującą tereny rolne, na których wyklucza się lokalizację zabudowy mieszkaniowej, obiektów służących produkcji żywności i wykorzystania w celach hodowlanych. Jednak najbliższa zwarta 1 zabudowa mieszkaniowa (wieś Glina) znajduje się w odległości ok. 250m od granic terenu przeznaczonego pod planowaną inwestycję. Ze streszczenia w języku niespecjalistycznym Raportu str.6 wynika, że "zasięg ujemnego oddziaływania ze względu na emisję odorów może sięgać do około 340m od źródeł emisji a ze względu na emisję bioareozoli do około 200m od źródeł emisji". Oznacza to, że w zasięgu uciążliwości odorowej - oddziaływania przedmiotowej inwestycji znajdować się będzie zwarta zabudowa mieszkaniowa (wieś Glina). Wyznaczając strony niniejszego postępowania organ winien zatem kierować się zasięgiem strefy oddziaływania uwzględniając mieszkańców w/w wsi jako strony czego nie uczynił mając na względzie wskazane w decyzji nr ew. działek, tj. w promieniu 340m od granic przedmiotowej inwestycji. Podniesiono, że zasięg strefy uciążliwości odorowej inwestor władny jest zmniejszyć poprzez zapobieganie emisji odorantów oraz dezodoryzację gazów odlotowych, jednakże z raportu nie wynika aby tego rodzaju środki były planowane przez inwestora.

Zdaniem organu odwoławczego mając na względzie zapis Planu dot. ustalenia strefy sanitarnej organ ponownie winien przeanalizować zgodność planowanego przedsięwzięcia z zapisami w/w Planu w szczególności w kontekście odstąpienia od wyznaczenia takiej strefy. Skoro bowiem Plan zakłada taką strefę to powstaje uzasadniona wątpliwość, czy organowi wolno odstąpić od jej wyznaczenia w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody. Kwestia ta winna być szczegółowo wyjaśniona i uzasadniona w ponownym postępowaniu. Fakt, że organ pierwszej instancji odstąpił od wymogu utworzenia obszaru ograniczonego użytkowania wokół składowiska (pkt 1.6 zaskarżonej decyzji) oznacza to, że zaskarżona decyzja jest niezgodna w planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonego zgodnie z cyt. uchwałą Rady Miasta Otwock Nr XVIII/168/99. Organ I instancji winien ustalić strony postępowania - zgodnie zasięgiem oddziaływania przedmiotowej inwestycji, tj. w promieniu ok. 340 m od granicy ternu przedmiotowej inwestycji. Wobec braku doręczenia wydruków zawierających dane wejściowe do obliczeń wszystkich emisji i obliczeń akustycznych, organ pierwszej instancji winien rozważyć ewentualnie możliwość i potrzebę uzupełnienia Raportu OOŚ lub konieczność opracowania nowego raportu OOŚ. Raport winien być opracowany przez osobę lub osoby posiadające wiedzę specjalistyczną z dziedziny, którą planowane przedsięwzięcie się wiąże, tj. w przedmiotowej sprawie z gospodarki odpadami (stosowne dokumenty potwierdzające powyższe winny znajdować się w aktach sprawy) i spełniać wszystkie wymagania, o których mowa w art. 66 cyt ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku. Powinien on zawierać opisane w zwięzłej formie konkretne rozwiązania techniczne i parametry techniczne oraz dane z przeprowadzonych badań, ich zwięzłe omówienie, tak aby umożliwił on ocenę oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko właściwemu organowi. Do tego celu niezbędnym jest wiarygodne opracowanie jego treści przez osobę posiadającą wiedzę fachową z dziedziny gospodarki odpadami.

Skarżąca wniosła do Sądu skargę na decyzję SKO, zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie przepisów prawa materialnego i postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Uczestnicy postępowania na prawach strony wnieśli w toku postępowania sądowego szereg pism procesowych, w których wnieśli o oddalenie skargi, popierając stanowisko SKO odnośnie konieczności powtórzenia przez Prezydenta postępowania wyjaśniającego w oparciu o poprawiony raport. Jednocześnie uczestnicy podnieśli szereg argumentów, przemawiających w ich ocenie przeciwko realizacji planowanej inwestycji. Stosownie do powyższego: 1) Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [...] przedstawiły swoje stanowisko w sprawie w pismach z dnia 19 września 2013 r. i 1 października 2013 r., 2) Stowarzyszenie [...] przedstawiło swoje stanowisko w piśmie z dnia 2 grudnia 2013 r., 3) Stowarzyszenie Ekologiczne [...] przedstawiło swoje stanowisko w piśmie z dnia 4 grudnia 2013 r.

Skarżąca uzupełniła stanowisko sformułowane w skardze pismami procesowymi z dnia: 30 września 2013 r. i 4 grudnia 2013 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznając skargę za zasadną wskazał, że zaskarżona decyzja SKO zapadła z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, tj. art.7 i 77 § 1 w związku z art.138 § 2 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy; organ odwoławczy nie wykazał bowiem w przekonujący sposób, że w sprawie wystąpiły przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania temu organowi sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Sąd I instancji wskazał, że określone w art. 138 § 2 przesłanki podjęcia przez organ odwoławczy rozstrzygnięcia kasacyjnego nie mogą być rozpatrywane samoistnie bez związku z przewidzianymi w art.136 k.p.a. obowiązkami organu odwoławczego w sferze postępowania wyjaśniającego. Organ odwoławczy może powołać się na przepis art. 138 § 2 zdanie pierwsze tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach wyznaczonych przez art. 136 nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. Bowiem w sytuacji gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego przewidzianego w art. 136 umożliwiłoby temu organowi prawidłowe załatwienie sprawy, podjęcie przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej z tym uzasadnieniem, że rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, jest równoznaczne z naruszeniem obu tych przepisów. Organ odwoławczy nie wykazał w przekonujący sposób, że postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez organ I instancji jest obarczone na tyle istotnymi uchybieniami, prowadzącymi do niewyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, których nie można było uzupełnić w trybie przewidzianym w art.136 k.p.a., w szczególności organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości wezwania skarżącej, w ramach stosowania art.136 k.p.a., do wyjaśnienia wątpliwości związanych z treścią raportu, w tym w szczególności do przedstawienia ewentualnych uzupełnień tego dokumentu. Zgodnie z art.66 ust.1 pkt 1 ustawy ocenowej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać opis planowanego przedsięwzięcia, a w szczególności: a) charakterystykę całego przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy i eksploatacji lub użytkowania, b) główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych, c) przewidywane rodzaje i ilości zanieczyszczeń, wynikające z funkcjonowania planowanego przedsięwzięcia. W rozdziale 3.4 raportu (str.68 - 73) zamieszono charakterystykę przedsięwzięcia i warunki użytkowania terenu w fazie budowy, eksploatacji i użytkowania. Wskazano tam (str.68), że planowane przedsięwzięcie będzie polegać na budowie zakładu zintegrowanego systemu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O., w którym dokonywane będą procesy odzysku, wytwarzania i unieszkodliwiania odpadów w instalacji obróbki mechaniczno - biologicznej skarżącej. Wariant realizacyjny zaproponowany przez skarżącą przewiduje wydajność instalacji w granicach 50.000 - 60.000 Mg odpadów na rok/rok. W celu ułatwienia obliczeń przyjęto maksymalną ilość odpadów, tj. 60.000 Mg odpadów na rok/rok. Wskazano dalej, że zastosowane rozwiązania techniczne zostały oparte o procesy mechaniczne, pozwalające na wyodrębnienie z dostarczanych odpadów surowców wtórnych oraz substancji organicznej. Surowce wtórne zostaną przekazane do innych podmiotów w celu ich ponownego wykorzystania, zaś część organiczna zostanie przekompostowana na terenie planowanej inwestycji. Zaznaczono, że pozostałość z planowanych procesów będzie unieszkodliwiona na wskazanym wcześniej składowisku.

W rozdziale 3.5 raportu opisano główne cechy charakterystyczne przedsięwzięcia (str.73 - 98), w tym: - technologię obróbki mechanicznej odpadów (rozdział 3.5.1, str.74 - 78), - wyposażenie instalacji do przeróbki odpadów (rozdział 3.5.2, str.78 - 79), technologię kompostowania (rozdział 3.5.3, str.79 - 80), - planowane urządzenia do zastosowania w procesie kompostowania (rozdział 3.5.4, str.81), - parametry emisji substancji do powietrza (rozdział 3.5.5., str.82 - 98).

Sąd I instancji podkreślił, że zgodnie z art.66 ust.1 pkt 1 lit. b ustawy ocenowej raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko powinien zawierać "główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych". Ustawa ocenowa nie określa stopnia szczegółowości raportu w tym zakresie, w konsekwencji czego Sąd I instancji uznał, że stopień tej szczegółowości należy ustalać odpowiednio do charakteru przedsięwzięcia, którego postępowanie dotyczy. W oczywisty sposób, zdaniem Sądu I instancji kryteria określania stopnia szczegółowości charakterystycznych cech procesów produkcyjnych winny być oparte o ocenę rzeczywistej niezbędności i istotności danych informacji o procesach produkcyjnych dla oszacowania oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Ocena ta winna uwzględniać przedmiot i granice postępowania o ustalenie środowiskowych uwarunkowań, tj. nie wkraczać w kwestie rozstrzygane w innych postępowaniach administracyjnych (np. w przedmiocie udzielania zezwolenia na emisje). W oparciu o cytowane wcześniej postanowienia raportu literalnie rzecz ujmując główne cechy charakterystyczne procesów produkcyjnych zostały w nim opisane. Co do zasady nie wykluczało to dopuszczalności stwierdzenia przez SKO konieczności uszczegółowienia poszczególnych ustaleń raportu, niemniej w ocenie Sądu I instancji SKO nie wykazało w sposób dostatecznie przekonujący, że zamieszczony w raporcie opis procesów produkcyjnych charakteryzuje się niedostateczną szczegółowością, uniemożliwiającą oszacowanie oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynikało w sposób dostatecznie precyzyjny, ustalenia jakich parametrów i oddziaływań planowanej inwestycji, istotnych z punktu widzenia konieczności oszacowania wpływu inwestycji na środowisko, zostało uniemożliwione w związku z wywiedzionymi przez SKO niedostatkami w opisie procesów produkcyjnych. Jednocześnie, w ocenie Sądu I instancji SKO nie podjęło w ramach przewidzianych przepisem art.136 k.p.a. działań, zmierzających do wyjaśnienia powziętych wątpliwości, czy też zastrzeżeń poprzez zobowiązanie skarżącej do przedłożenia stosownych wyjaśnień i uzupełnień. Analogiczny zarzut należało postawić SKO odnośnie poruszonej w zaskarżonej decyzji kwestii zidentyfikowania w raporcie odpadów związanych z ewentualną eksploatacją inwestycji. Wymienione w decyzji uchybienia, dotyczące odpadów opatrzonych w raporcie kodami 20 03 03, 19 12 12, 20 03 01, 19 12 09, 20 03 07 mają de facto charakter omyłek, czy też nieścisłości, ewentualnie wymagają przedstawienia przez skarżącą na etapie postępowania odwoławczego wymaganych wyjaśnień, ewentualnie korekt, nie mają natomiast charakteru uchybień istotnych, wymagających zastosowania przez organ art.138 § 2 k.p.a. W podobny sposób zdaniem Sądu I instancji należało ocenić podniesioną przez organ kwestię niedostatecznego uszczegółowienia w raporcie katalogu odpadów zawartego w tabeli 3.6.6.2.7.

Odnośnie stwierdzonego przez SKO braku wyczerpującego odniesienia się przez skarżącą do wskazanego w decyzji wezwania RDOŚ Sąd I instancji podkreślił, że organ ten ostatecznie pozytywnie zaopiniował planowaną inwestycję postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. znak [...], określając warunki, które zostały uwzględnione w decyzji środowiskowej.

W związku ze stwierdzeniem w zaskarżonej decyzji SKO, że w postępowaniu przed organem I instancji pominięto mieszkańców wsi G. Sąd I instancji wskazał, że na str.13 decyzji Prezydenta (pierwszy akapit od góry) zawarte to zostało wyszczególnienie nieruchomości, położonych w obrębie G. ([...]), w tym działki o nr ew.1, uznanych za nieruchomości znajdujące się w zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji.

W ramach rozpoznania całokształtu sprawy SKO winno było samodzielnie, zdaniem Sądu I instancji ocenić zgodność planowanego przedsięwzięcia z postanowieniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, formułując w tym zakresie jednoznaczne wnioski.

Sąd I instancji uznał, że zaskarżona decyzja SKO została wydana ze wskazanymi na wstępie naruszeniami przepisów postępowania administracyjnego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy; z tej racji zaskarżoną decyzję należało wyeliminować z obrotu prawnego.

Skargi kasacyjne od powyższego orzeczenia wniosło Stowarzyszenie [...] oraz Stowarzyszenie [...].

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego kosztów, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Zarzucono na podstawie art 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść orzeczenia poprzez:

1. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 kpa, poprzez przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy naruszono -przez organ II instancji art. 138 § 2 kpa podczas gdy postępowanie w sprawie nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w wyroku,

2. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 138 § 2 poprzez przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy dokonane naruszenie przepisów postępowania, mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy,

3. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 136 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w warunkach niniejszej sprawy naruszono przez organ II instancji art. 136 kpa podczas gdy postępowanie w sprawie nie było dotknięte żadną z wad wskazanych w wyroku, a organ odwoławczy nie mógł naprawić błędów postępowania prowadzonego przez organ pierwszej instancji poprzez przeprowadzenie dodatkowych dowodów w myśl art. 136, ponieważ decyzja organu pierwszej instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania (art. 7, art. 8, art. 28, art. 77 kpa), a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie,

4. naruszenie art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych dla sprawy pomimo ich wskazania przez uczestników postępowania,

5. naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie organowi II instancji kierunków dalszego postępowania.

W uzasadnieniu wskazano, że z ustaleniem Sądu nie sposób się zgodzić mając na uwadze charakter popełnionych naruszeń szczegółowo wskazany w lit A-D powyżej, których nie można wyeliminować stosując normę art. 136 kpa. Ustalenia SKO wskazują de facto na potrzebę stworzenia nowego, rzetelnego Raportu o Oddziaływaniu Przedsięwzięcia na Środowisko, ustalenia właściwego charakteru inwestycji oraz ustalenia właściwego kręgu stron. Zaznaczono, że w zakresie naruszenia art. 145 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a. poprzez nieprzeprowadzenie dowodów niezbędnych dla sprawy pomimo ich wskazania przez uczestników postępowania - w aktach sprawy znajduje się merytoryczne stanowisko złożone przez Stowarzyszenie [...] z dnia 02 grudnia 2013 roku, które wskazało na dokumenty lub żądało ich dostarczenia przez Prezydenta Miasta O., a które potwierdzały prawidłowość rozstrzygnięcia SKO i brak możliwości uznania, że "naruszenie przepisów postępowania mogło mieć wpływ na wynik sprawy". W zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewskazanie organowi I instancji kierunków dalszego postępowania zaznaczono, że treść wyroku nie zawiera żadnych wskazań co do kierunków dalszego postępowania.

W skardze kasacyjnej Stowarzyszenie [...] zaskarżając orzeczenie w całości zarzuciło:

1) naruszenie przepisów postępowania, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 3 par. 1 p.p.s.a., art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 7 k.p.a., 8 k.p.a., art. 15 k.p.a., 75 par. 1 k.p.a., 77 par. 1 k.p.a., 78 par. 1 k.p.a., 80 k.p.a,, art. 136 k.p.a. oraz art. 138 par. 2 k.p.a. w związku z art. 62 ust. 1 pkt 1 a), art. 62 ust. 1 pkt 2. art. 62 ust. 1 pkt 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, art. 66 ust. 1 pkt 1 a), b), c), art. 66 ust. 1 pkt 8 ustawy środowiskowej poprzez uchylenie Decyzji SKO jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania, podczas gdy Decyzja SKO odpowiadała prawu, zaś braki i uchybienia decyzji organu I instancji nie mogły zostać usunięte w toku postępowania przed SKO, a przy tym próba ich usunięcia mogłaby prowadzić do naruszenia zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

2) naruszenie prawa materialnego, a to art. 208 ust. 2 pkt 1 lit. a) i g) w zw. z art. 207 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 roku - Prawo ochrony środowiska w zw. z art. 23 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (Dz.U.UE L z dnia 22 listopada 2008 r.), poprzez przyjęcie, iż raport OOŚ zawierał informację o spełnieniu wymagań w zakresie najlepszych dostępnych technik oraz, że zawierał informacje o oddziaływaniu emisji na środowisko jako całość, podczas gdy w raporcie OOŚ brak było tych informacji bądź były one niepełne.

Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wedle norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że WSA w Warszawie nie poddał należytej analizie oceny wszystkich dowodów w sprawie, co uczynił organ odwoławczy, w szczególności Raportu OOŚ w kontekście przepisów warunkujących możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia. Analiza WSA w Warszawie została zdaniem skarżącego kasacyjnie dokonana jedynie pod kątem spełniania przez Raport OOŚ formalnych wymogów. Wątpliwości przedstawiane przez Strony postępowania, uwzględnione przez organ odwoławczy zostały, w ocenie Sądu I instancji przez Sąd całkowicie zignorowane. Wskazano, że jedynie na czym Sąd skupił się uzasadniając wyrok, to powierzchowne uzasadnianie uwzględnienia zarzutów [...] za pomocą bezkrytycznego cytowania odnoszących się do tych konkretnych zarzutów treści raportu OOŚ. Równocześnie, w niedopuszczalnym prawnie wnioskowaniu, ocenił, iż raport OOŚ pod względem formalnym został sporządzony na tyle prawidłowo, że wątpliwości związane z jego treścią mogą być usunięte przez organ odwoławczy w trybie przewidzianym w art. 136 k.p.a. Zaznaczono, że Sąd przesądził o niezasadności uchylenia decyzji organu I instancji oceniając raport OOŚ w sposób, który pozwala przypuszczać, iż z nieznajdujących oparcia w przepisach przyczyn zaakceptował przypisywanie raportowi OOŚ domniemania prawdziwości lub wręcz forsowanie legalnej teorii dowodów.

Odpowiedź na skargę kasacyjną uczestnika postępowania Stowarzyszenie [...] złożył inwestor i wnosząc o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz o zasądzenie od Stowarzyszenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazano, że Sąd nie dopatrzył się istotnych wad raportu w części dotyczącej gospodarki odpadami. Tym samym zarzut sporządzenia tej części przez osobę nieuprawnioną przestał mieć jakiekolwiek znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy. W sprawie nie było podstaw do zastosowania przez organ art. 138 § 2 kpa. Okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały ustalone, przekazanie w takiej sytuacji sprawy do ponownego rozpatrzenia musiało być uznane za naruszenie zasady szybkości postępowania. Okoliczności ustalone w zaskarżonym wyroku, poza stwierdzeniem wystąpienia kilku nieistotnych nieścisłości i omyłek pisarskich w raporcie nie dają podstaw do wydania decyzji o charakterze kasatoryjnym.

Na rozprawie w dniu 11 września 2015 r. przed Naczelnym Sądem Administracyjnym zarządzono dołączenie do niniejszej sprawy kserokopii Uchwały członków Stowarzyszenia [...] oraz protokół ze spotkania w dniu 9 kwietnia 2009 r. członków Stowarzyszenia [...] z akt II OSK 686/14.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania – z przyczyn wymienionych w art. 183 § 2 ppsa. Przesłanki nieważności w sprawie nie zaistniały, zatem Sąd rozpoznał wniesioną skargę kasacyjną w granicach podniesionych przez stronę zarzutów.

Za zasadny uznać należało zarzut naruszenia przepisu art. 141§4 p.p.s.a.

I tak sąd I instancji kierując pod adresem organu II Instancji zarzuty związane z niedostatecznie precyzyjnym wykazaniem, że zaistniały warunki przewidziane w art. 138§2 kpa sam w sposób nadmiernie ogólnikowy dokonał oceny kontrolowanej sprawy.

Zgodnie z regulacją zawartą w przepisie art. 138§2 kpa organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Przepis art. 138 § 2 k.p.a. znajduje zastosowanie zawsze wtedy, gdy decyzja pierwszoinstancyjna została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a dla podjęcia rozstrzygnięcia zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie przekraczającym kompetencje organu odwoławczego. Treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna tym samym być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym. Przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania wyjaśniającego, przekraczającego granice wyznaczone przez art. 136 k.p.a. stanowi naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, której istota polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy (art. 15 k.p.a.).

Z kolei zgodnie z art. 136 kpa organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi który wydał decyzje. Przedmiotem postępowania uzupełniającego nie może być jednak ustalenie kluczowej dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznej, warunkującej przedmiot i zakres dalszego postępowania wyjaśniającego.

W niniejszej sprawie uzasadnienie sądu I instancji ograniczyło się do zacytowania fragmentów uzasadnienia kontrolowanej decyzji, przytoczenia treści mających zastosowanie w sprawie przepisów oraz lakonicznej oceny poczynionych przez organ odwoławczy rozważań. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena ta nie może być uznana za dostateczną, odpowiadająca normie zawartej w art. 141§4 p.p.s.a. skoro w odpowiedzi na szczegółowe wskazania SKO dotyczące wadliwości raportu kontrolowany sąd ograniczył się do ich zakwestionowania wyłącznie poprzez ogólnikowe stwierdzenie iż ocena ta nie jest przekonująca, brak jej precyzyjności w zakresie koniecznych do ustalenia parametrów. Tymczasem organ II instancji odniósł swe rozważania do konkretnie wskazanych wadliwości co do charakteru, jakości i ilości planowanych do składowania odpadów. SKO wskazało szczegółowo na braki w zakresie opisu procesu kompostowania. Zwróciło uwagę na konieczność przedstawienia przez inwestora szczegółowych pomiarów wielkości emisji uzasadniających wyniki analiz. Podkreśliło, że odstąpienie od wyznaczenia strefy sanitarnej ze względu na zasięg ujemnego oddziaływania – emisję odorów pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego Miasta O.

Wbrew stanowisku sądu I instancji zakres i precyzyjność wskazanych przez organ II instancji braków w żadnym razie nie mógł przemawiać za przyjęciem, iż dokonana w postępowaniu odwoławczym kontrola miała charakter ogólnikowy, nieprecyzyjny, nie pozwalała na ocenę zaistnienia przesłanek z art. 138§2 kpa.

Stąd też wobec braku poczynienia przez sąd I instancji rozważań odnoszących się do rzeczywistych wywodów organu odwoławczego uznać należało, iż sąd I instancji nie tylko naruszył przepis art. 141§4 p.p.s.a, ale także przedwcześnie przyjął naruszenie przez SKO normy zawartej w art. 7, 77§1 i 138 §2 kpa, co czyniło koniecznym przyjęcie istnienia naruszenia przepisów prawa procesowego w stopniu o którym mowa w art. 174 pkt. 2 p.p.s.a.

W świetle powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny zaniechał ustosunkowania się do pozostałych zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych.

Mając na względzie powyższe orzeczono jak w pkt.1 sentencji wyroku na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a

O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt.2 p.p.s.a