Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1099/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2018-12-05 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 7 , art 11 , art 77 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art 50 , art 51 ust 1 pkt 2 , art 51 ust 3 pkt 2 , art 52
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: art 151
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz (spr.) Sędziowie : WSA Tadeusz Kiełkowski WSA Agnieszka Nawara-Dubiel Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi M. B. na decyzję nr [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2018 r. znak: [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku doprowadzenia budynku do poprzedniego stanu skargę oddala


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. — Powiat Grodzki (dalej "PINB") decyzją nr [...] z 30 czerwca 2016 r. nałożył na M. B., inwestora robót budowlanych związanych z przebudową stropu podstrychowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul. [...] w K., wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej, obowiązek doprowadzenia części budynku mieszkalnego wielorodzinnego, zlokalizowanego przy ul. [...] w K., tj. w zakresie stropu podstrychowego, do poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego poprzez wykonanie robót budowlanych, polegających na:

1. wymianie wszystkich istniejących belek stropowych, ułożonych pomiędzy ścianą szczytową zewnętrzną od strony południowej, a ścianą wewnętrzną, tj. na powierzchni o wymiarach 12,10 x 6,18 m, na nowe belki drewniane o tych samych parametrach technicznych, tj. o wymiarach 29 cm x 25 cm wraz z demontażem istniejącego podbicia stropu wykonanego z desek i tynku na trzcinie (stanowiącego równocześnie sufit lokalu mieszkalnego, położonego bezpośrednio pod przedmiotowym stropem),

2. wykonaniu nowego podbicia belek stropowych (stanowiącego równocześnie sufit lokalu mieszkalnego, położonego bezpośrednio pod przedmiotowym stropem) z płyt gipsowo-kartonowych na ruszcie drewnianym, na powierzchni o wymiarach 12,10 x 6,18 m,

3. ułożeniu pomiędzy belkami drewnianymi stropu folii budowlanej PE jako paroizolacji (z wywinięciem na belki drewniane),

4. ułożeniu pomiędzy belkami drewnianymi stropu warstwy wełny mineralnej o grubości 20 cm, stanowiącej jednocześnie ochronę przeciwpożarową,

5. ułożeniu na wymienionych belkach drewnianych stropu podłogi z płyt OSB o grubości 22 cm (przymocowanych wkrętami do belek), tj. na powierzchni o wymiarach 12,10 x 6,18 m,

6. wyszpachlowaniu masą gipsową i wymalowaniu farbą emulsyjną nowego sufitu lokalu mieszkalnego, położonego bezpośrednio pod przedmiotowym stropem.

Jako termin wykonania obowiązku organ wskazał 30 listopada 2016 r.

Jako podstawę prawną decyzji organ wskazał art. 51 ust. 3 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016r., poz. 290; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), dalej "P.b.", w związku z art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2015 r., poz. 443) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 23; obecnie Dz.U. z 2018 r., poz. 2096), dalej "K.p.a.".

Jednocześnie pouczył, że zgodnie z art. 52 P.b. czynności nakazane niniejszą decyzją winny być wykonane na koszt zobowiązanego, nakazany zakres robót budowlanych należy prowadzić pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane wykonawcze w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami sztuki budowlanej, przy szczególnym zachowaniu przepisów BHP, po zakończeniu robót budowlanych, zobowiązany winien posiadać oświadczenie ww. osoby uprawnionej o sposobie i prawidłowości wykonania robót budowlanych, związanych z przywróceniem ww. stropu podstrychowego do poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego wraz z kopią dokumentu o nadaniu uprawnień budowlanych i wpisu do właściwej izby samorządu zawodowego tej osoby.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że PINB prowadził wszczęte z urzędu postępowanie administracyjne pod znakiem [...] (poprzednie oznaczenie [...]), w sprawie robót budowlanych, związanych z przebudową stropu podstrychowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym, zlokalizowanym na działce nr [...] obr. [...] przy ul.[...] w K., wykonanych bez zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej.

Czynności kontrolne przeprowadzone 2 sierpnia 2005 r. przez upoważnionych inspektorów organu wykazały, że inwestor, będący również współwłaścicielem przedmiotowego budynku, wykonał w ww. budynku roboty budowlane polegające na usunięciu warstw stropu podstrychowego, stanowiących jego ocieplenie oraz zabezpieczenie ppoż., a na ich wykonanie nie uzyskał zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej. W ramach wykonanych robót budowlanych usunięto warstwy istniejącego pomiędzy belkami drewnianymi stropu wypełnienia, tj. cegły i gruzu wraz z wylewką betonową grubości ok. 15 cm. Roboty budowlane zostały przerwane i nie są prowadzone. Pozostał odsłonięty od góry omawiany strop podstrychowy, który nie spełnia wymogów bezpiecznego i prawidłowego użytkowania.

Tym samym w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy art. 50-51 P.b. Przepisy te zobowiązują inwestora do doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem, zapewniającego bezpieczeństwo użytkowania obiektu.

Postanowieniem z 23 września 2005 r., znak: [...] organ nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia orzeczenia technicznego, stanowiącego uzupełnienie i aktualizację orzeczenia konstrukcyjnego z 27 marca 2001 r., dalej "orzeczenie techniczne z 27 marca 2001 r.", dotyczącego stanu technicznego przedmiotowego stropu podstrychowego. W odpowiedzi na ww. postanowienie z 23 września 2005 r. inwestor przedłożył 28 października 2005 r. opracowanie techniczne innego autora.

Po dokonaniu analizy przedłożonego opracowania organ stwierdził, że jego autor nie ustosunkował się do orzeczenia konstrukcyjnego z 27 marca 2001 r., natomiast poszerzył jego zakres, zalecając wykonanie robót budowlanych zmierzających do przekształcenia pomieszczenia strychowego na cele mieszkalne. Zakres wskazanych do wykonania robót budowlanych obejmował: m.in. zastąpienie tramów drewnianych tramami stalowymi z dwuteowników 160 zarówno w poziomie strychu jak i antresoli, wzmocnienie istniejących belek stropowych nadbitkami deskowymi 2 x 2 x 25 cm obustronnie, wykonanie jętek stężających podłogę antresoli z belek 16 x 21 co 70 cm, wzmocnienie stropu w poziomie antresoli poprzez wykonanie rygla stalowego 2 x dwuteownik 200 z przymocowanymi belkami stropowymi 21 x 13 co 45 cm.

Organ stwierdził, że wskazany powyżej zakres robót budowlanych wykracza poza zakres niniejszego postępowania naprawczego i wymaga wykonania projektu budowlanego, zawierającego stosowne obliczenia konstrukcyjne oraz uzyskania zgody właściwego organu administracji architektoniczno-budowlanej na wykonanie opisanych robót budowlanych, mających na celu zmianę sposobu użytkowania przestrzeni strychu na cele mieszkalne.

Na ww. postanowienie PINB wniesiono zażalenie do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. (dalej MWINB). Postanowieniem z 17 marca 2006 r., znak: [...] MWINB uchylił postanowienie PINB z 23 września 2005 r., znak: [...]

W związku z powyższym, PINB podjął dalsze działania w prowadzonym postępowaniu administracyjnym na podstawie orzeczenia konstrukcyjnego (technicznego) z 27 marca 2001 r. Dokument ten jednoznacznie nakazuje wykonanie robót budowlanych niezbędnych do wykonania, w celu doprowadzenia stropu podstrychowego do stanu zgodnego z przepisami.

Organ wskazał, że na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. postanowieniem z 7kwietnia 2008 r., znak: [...] wstrzymano inwestorowi prowadzenie przedmiotowych robót budowlanych.

Następnie decyzją z 23 maja 2008 r., nr [...], znak: [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nałożono na inwestora obowiązek wykonania następujących robót budowlanych: "pomiędzy belkami stropowymi ułożyć folię budowlaną PE jako paroizolację", na folii budowlanej ułożyć warstwę wełny mineralnej grubości 20 cm oraz warstwę przeciwpożarową, wyszpachlować masą gipsową i wymalować farbą kredową lub emulsyjną sufit mieszkania położonego bezpośrednio pod przedmiotowym stropem. Ponadto ustalono termin wykonania ww. robót budowlanych: do 31 grudnia 2008 r.

Pomimo wystosowania do zobowiązanego pisemnego upomnienia z 8 lutego 2010 r., znak: [...] obowiązek wynikający z ww. decyzji nie został wykonany, co zostało jednoznacznie stwierdzone w trakcie czynności kontrolnych 5 lipca 2010 r.

Dalej organ wskazał, że PINB wszczął odrębne postępowanie administracyjne - egzekucyjne, w którym stroną jest wyłącznie zobowiązany. W trakcie ww. postępowania egzekucyjnego PINB wydał m. in. 17 stycznia 2012 r. postanowienie znak: [...] nakładające na zobowiązanego grzywnę celem przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym nr [...] z 11 lipca 2011 r. Jednakże ww. postanowienie PINB z 17 stycznia 2012 r., w wyniku wniesionego zażalenia, zostało uchylone przez MWINB postanowieniem z 2 marca 2012 r., znak: [...] W ww. postanowieniu organ nadzoru budowlanego II instancji stwierdził, że decyzja nr [...] z 23 maja 2008 r. stała się ostateczna, jednak nie może być egzekwowana, gdyż nie kończy postępowania naprawczego znak: [...] Koniecznym jest wydanie następnej decyzji w oparciu o art. 51 ust. 3 P.b.

W związku z powyższym organ wydał w trybie art. 51 ust. 3 P.b. decyzję nr [...] z 24 maja 2012 r., znak: [...] nakazującą inwestorowi doprowadzenie części budynku przy ul. [...] w K. do stanu poprzedniego poprzez "wykonanie robót budowlanych w zakresie ułożenia folii budowlanej PE jako paroizolacji a na folii budowlanej ułożenie warstwy wełny mineralnej o grubości 20 cm oraz warstwę przeciwpożarową oraz wyszpachlowania masą gipsową i wymalowania farbą kredową lub emulsyjną sufitu mieszkania położonego bezpośrednio pod przedmiotowym stropem".

Odwołanie od ww. decyzji złożyła M. Ś., współwłaścicielka przedmiotowego budynku.

WMINB decyzją nr [...] z 19 listopada 2014 r., znak: [...] uchylił w całości skarżoną decyzję PINB i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, wskazując na konieczność precyzyjnego określenia zakresu robót budowlanych jakie należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy strop podstrychowy do zgodności z prawem i przepisami techniczno-budowlanymi.

W ramach ponownego rozpatrzenia przedmiotowej sprawy, organ I instancji pismem z 4 maja 2015 r. wezwał współwłaścicieli budynku mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] do dostarczenia do PINB oceny technicznej, celem wypełnienia zaleceń wskazanych w decyzji MWINB nr [...] z 19 listopada 2014 r., by precyzyjnie określić: "(...) które belki i w jaki sposób mają zostać wzmocnione/ wymienione" z uwagi na niejednoznaczność opracowań, przedłożonych w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym. Współwłaściciele budynku mieszkalnego nr [...] (w tym inwestor) do dnia wydania opisanej na wstępie decyzji nie przedłożyli żadnych dokumentów.

W dniu 21 kwietnia 2016 r. upoważnieni inspektorzy organu nadzoru budowlanego przeprowadzili oględziny w obrębie przedmiotowego stropu, w trakcie których stwierdzili, że stan wykonanych robót budowlanych przy stropie podstrychowym w ww. budynku nie uległ zmianie od czasu przeprowadzenia czynności kontrolnych 2 sierpnia 2005 r. W dalszym ciągu belki stropowe na poddaszu są odsłonięte, a przestrzenie między nimi wypełnione są wełną mineralną.

Na podstawie dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy ustalono, że w 2006 r. współwłaściciele budynku dokonali naprawy pokrycia dachowego przedmiotowego budynku, likwidując przyczyny zalewania strychu i tym samym mieszkania nr [...]. Wykonano także miejscowe naprawy więźby dachowej w miejscach dużej degradacji drewna.

Ponadto pismem z 17 maja 2016 r. PINB wezwał autora orzeczenia technicznego z 27 października 2005 r., stanowiącego aktualizację orzeczenia konstrukcyjnego z 27 marca 2001 r., tj. mgr inż. arch. P. K., w celu uszczegółowienia zakresu robót budowlanych koniecznych do wykonania przy przedmiotowym stropie oraz wskazania rozwiązań technicznych umożliwiających przywrócenie jego poprzedniego stanu funkcjonalnego.

W dniu 22 czerwca 2016 r. mgr inż. arch. P. K. przedłożył opracowanie pn.: "Orzeczenie techniczne wraz z zaleceniami, dotyczące poddasza w budynku mieszkalnym wielorodzinnym przy ul. [...] dz. nr [...] obr. [...] w K.". W ww. opinii technicznej autor opracowania, tj. arch. K. stwierdził m.in., że: "(...) Konstrukcja drewnianego stropu belkowego strychu i więźby dachowej nie wykazuje w obecnym stanie obciążenia nadmiernych ugięć i odkształceń".

Natomiast we wnioskach i zaleceniach dotyczących stanu istniejącego autor ww. opracowania zaleca: "(...) przeprowadzenie okresowej kontroli belek stropowych noszących ślady procesu spowodowanego działalnością szkodników drewna, w przypadku stwierdzenia uszkodzeń kwalifikujących belki do wymiany należy je zastąpić nowymi, zgodnie z obliczeniami konstrukcyjnymi stanowiącymi załącznik do poniższego opracowania, nie należy dokonywać zabudowy istniejącej konstrukcji elementami wykończenia celem umożliwienia stałej kontroli stanu elementów drewnianych konstrukcji, należy pozostawić istniejącą warstwę ocieplenia strychu z wełny mineralnej. W przypadku stwierdzenia uszkodzeń lub zagnieceń zmniejszających jej właściwości termiczne wymienić na nową (...)". W załączeniu do ww. opinii przedłożono obliczenia statyczne z wymiarami istniejących belek stropowych na istniejące obciążenia, sporządzone przez R. K. (posiadającego uprawnienia budowlane do projektowania bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej).

Dalej organ wskazał, że przedłożone przez arch. K. opracowanie nie wypełniało w całości żądań organu, ponieważ nie wskazuje precyzyjnie zakresu robót do wykonania, w celu doprowadzenia przedmiotowego stropu do poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego.

Organ podkreślił, że w aktach przedmiotowej sprawy znajduje się wiele opracowań różnych uprawnionych osób, ale żadna z nich nie odnosi się do kwestii, jaki zakres robót budowlanych należy wykonać, aby doprowadzić przedmiotowy strop do stanu umożliwiającego użytkowanie poddasza przedmiotowego budynku, zgodnie ze stanem poprzednim. Ponadto w opracowaniach tych nie ma jednomyślności, co do sposobu doprowadzenia przedmiotowego stropu do prawidłowego stanu.

Organ wskazał, że obecni współwłaściciele budynku zlokalizowanego przy ul. [...], jak też sam inwestor, którzy odpowiadają za stan techniczny stropu, jako część wspólną budynku, nie poczynili żadnych starań odnośnie prawidłowego określenia zakresu wymaganych do wykonania robót w celu doprowadzenia przedmiotowego stropu podstrychowego do poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego.

Przywołując wyrok WSA w Warszawie z 23 kwietnia 2009 r., sygn. IV SA/Wa 29/09, organ wskazał, że fakt, iż w postępowaniu administracyjnym na organie prowadzącym to postępowanie spoczywa ciężar dowodzenia nie oznacza, że w sytuacji, kiedy organ ten - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - dokona ustaleń niekorzystnych dla strony postępowania, może ona kwestionować te ustalenia, jednocześnie nie przedstawiając dowodów zaprzeczających ustaleniom poczynionym w toku postępowania. Obowiązek zebrania pełnego materiału dowodowego przez organ administracji nie oznacza, ze strona może pozostawać bierna w trakcie prowadzonego postępowania, zwłaszcza w sytuacji, kiedy kwestionuje ustalenia organu administracji.

Organ wyjaśnił, że zapis "doprowadzenie przedmiotowego stropu do stanu poprzedniego" odnosi się do poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego. PINB nie nakłada obowiązku wykonania robót budowlanych, które odtworzyłyby stan pierwotny, z uwagi na fakt, że na dzień dzisiejszy, przy wykonywaniu stropów drewnianych, stosuje się inną technologię i inne materiały budowlane. Organ nadzoru budowlanego nakłada obowiązek wykonania robót budowlanych, po wykonaniu których przedmiotowy strop będzie można użytkować bezpiecznie i zgodnie z jego poprzednią funkcją. Wykonanie robót budowlanych, określonych w rozstrzygnięciu mniejszej decyzji, pozwoli na przywrócenie takiego stanu.

Organ podkreślił, że zwracał się wielokrotnie o wskazanie ewentualnie uszkodzonych drewnianych belek stropu, zarówno do autora orzeczenia technicznego, działającego z ramienia inwestora, jak też do współwłaścicieli przedmiotowego budynku (w tym inwestora).

Mając na uwadze zebrany materiał dowodowy organ uznał, że z uwagi na niemożność uzyskania uzupełniającej oceny technicznej, dotyczącej przedmiotowego stropu, która jednoznacznie wskaże, które belki drewniane stropu należy wymienić lub naprawić i niekorzystny dla omawianego (odkrytego) stropu upływ czasu, mający wpływ na degradację konstrukcji niezabezpieczonego stropu (również brak zabezpieczenia przeciwpożarowego i ocieplenia), koniecznym jest podjęcie działań radykalnych, tzn. wymiana wszystkich belek drewnianych przedmiotowego stropu, by umożliwić współwłaścicielom budynku bezpieczne użytkowanie przestrzeni strychowej i lokalu mieszkalnego, usytuowanego bezpośrednio pod omawianą częścią stropu, zgodnie z poprzednim stanem techniczno-funkcjonalnym.

Z uwagi na zapisy w przedłożonych do organu nadzoru budowlanego opracowaniach technicznych oraz brak zaangażowania osób uczestniczących w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym (pomimo wielokrotnych starań organu), PINB uznał, iż pomimo braku jednoznacznego wskazania, które belki drewniane należy ewentualnie wymienić lub naprawić, z uwagi na ich uszkodzenia, konieczne jest wydanie niniejszej decyzji, zobowiązującej inwestora do wykonania robót budowlanych określonych w rozstrzygnięciu niniejszej decyzji, bowiem dalsze utrzymywanie stropu w obecnym stanie z dalszym upływem czasu może spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia.

Z uwagi na fakt niewypełnienia przez inwestora zobowiązań wynikających z ostatecznej decyzji PINB nr [...] z 23 maja 2008 r. w przedmiotowej sprawie zachodzą okoliczności określone w art. 51 ust. 3 P.b.

Organ przywołał art. 52 P.b. i przytaczając wyroki sądów administracyjnych wskazał, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 P.b. podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. W pierwszej kolejności obowiązkami takimi powinien być obciążony inwestor, jednakże pod warunkiem, że posiada on w dacie orzekania uprawnienia do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu.

Obowiązek wykonania robót budowlanych określony w rozstrzygnięciu niniejszej decyzji nałożono na inwestora, który jest równocześnie współwłaścicielem przedmiotowego budynku, co organ ustalił na podstawie zapisów księgi wieczystej.

M. B. wniósł od powyższej decyzji odwołanie zarzucając, że decyzją tą nałożono na niego obowiązek praktycznie całkowitego remontu strychu, a nie przywrócenie stanu poprzedniego. Podniósł, że skoro organ nie uzyskał jednoznacznej opinii, które belki stropowe uległy uszkodzeniu, to nie miał podstaw do wydania radykalnej decyzji nakazującej wymianę wszystkich belek. Wskazał, że zgodnie z opinią arch. K. przedłożoną 22 czerwca 2016 r., nie ma konieczności wymiany belek stropowych, które nie wykazują nadmiernego obciążenia, ugięć i odkształceń. Podniósł, że w przypadku uszkodzenia belek spowodowanego działalnością szkodników drewna, jeżeli zostanie to stwierdzone w opinii okresowej rocznej budynku, wymiana powinna być dokonana kosztem wszystkich współwłaścicieli. Zakwestionował obowiązek sformułowany w pkt 5 dotyczący użycia płyt OSB o grubości 22 cm.

Podniósł, że poczynił starania odnośnie doprowadzenia stropu podstrychowego do poprzedniego stanu technicznego poprzez wykonanie zaleceń decyzji PINB nr [...]. W lipcu 2012 r. ekipa remontowa wielokrotnie próbowała podjąć prace, jednakże M. Ś., która posiada klucze do strychu, nie udostępniła pomieszczenia pomimo pisemnego wezwania. Załączył pismo z 2012 r. oraz informację o interwencji Policji, które jego zdaniem świadczą o uniemożliwianiu przez M. Ś. dostępu do strychu i mieszkania nr [...].

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją nr [...] z 30 maja 2018 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 104 K.p.a. w zw. z art. 51 ust. 3 pkt 2 i art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz art. 83 ust. 1 P.b. uchylił zaskarżoną decyzję organu I instancji w całości i na podstawie art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. nałożył na skarżącego obowiązki jak organ I instancji, z tym że w pkt 4 nakazał ułożenie pomiędzy belkami drewnianymi stropu warstwy wełny mineralnej o grubości 20 cm, stanowiącej jednocześnie ochronę przeciwpożarową oraz ułożenie pomiędzy wełną mineralną a podłogą z płyt OSB folii budowlanej PE jako paroizolacji.

Organ odwoławczy określił też nowy termin wykonania obowiązku jako 31 października 2018 r.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy opisał przebieg postępowania. Wskazał ponadto, że w przesłanych przez PINB aktach znak: [...] zalega kserokopia decyzji PINB nr [...] z 16 lutego 2005 r., znak: [...], którą PINB na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 oraz art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił ostateczną decyzję PINB nr [...] "z dnia 27.074.200 r.", znak. [...] w sprawie nieprawidłowości stanu technicznego stropu podstrychowego w budynku przy ul. [...] w K., wydaną w postępowaniu administracyjnym, w którym uczestniczyli w charakterze stron: M. B., A. K., M. Ś., D. M. oraz A. T.-M.. Jednoczenie na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. PINB umorzył postępowanie w sprawie stanu technicznego stropu podstrychowego w budynku przy ul. [...] w K..

Organ odwoławczy uzupełnił, że postanowieniem z 7 kwietnia 2008 r., znak: [...], PINB na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1 P.b. wstrzymał roboty budowlane inwestorowi "polegające na przebudowie stropu podstrychowego w budynku mieszkalnym wielorodzinnym nr [...] zlokalizowanym na działce nr [...], obr[...] przy ul. [...] w K. w zakresie: - usunięcia warstwy posadzkowej i izolacyjnej, z pozostawieniem odsłoniętych belek stropowych wykonanych bez uzyskania wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę w organie administracji architektoniczno-budowlanej w terminie natychmiastowym".

Uzupełniając opis decyzji PINB nr [...] z 23 maja 2008 r. organ odwoławczy podał, że nakazano nią "obowiązek wykonania następujących robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy realizacji ww. przebudowy do stanu zgodnego z prawem i zapewniającego bezpieczeństwo użytkowników (...) zgodnie z orzeczeniem konstrukcyjnym opracowanym przez mgr inż. arch. S. M. z dnia 27.03.2001 r. (...)".

W dniu 5 lutego 2010 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny w budynku przy ul. [...] w K.. W protokole stwierdzono: "(...) przeprowadzono oględziny w przedmiotowym budynku przy ul. [...] w K.. W celu ustalenia wykonania nakazu nałożonego decyzją [...] z dnia 23.05.2008 r. Ustalono, iż nakaz nie został wykonany (...)".

W dniu 5 lipca 2011 r. pracownicy PINB przeprowadzili kontrolę pn. roboty budowlane nakazane decyzją PINB nr [...] z 23 maja 2008 r. W protokole wskazano: "Stwierdza się, iż ww. obowiązek dotyczący wykonania robót związanych z ułożeniem folii budowlanej p.e. jako paraizolacji następnie ułożenie wełny mineralnej o gr. ok. 20 cm oraz warstwy przeciwpożarowej - pomiędzy belkami stropu nad m. in. mieszkaniem nr [...] oraz wyszpachlowaniem masą gipsową i wymalowaniem farbą kredową lub emulsyjną sufitu mieszkania położonego bezpośrednio pod przedmiotowym stropem- nie został wykonany, Wykonano w części prace związane z ułożeniem folii paraizolacji wraz z wełną na części stropu - nad mieszkaniem nr [...].

Dalej organ odwoławczy opisał analogicznie jak organ I instancji decyzję PINB nr [...] z 24 maja 2012 r. i uchylającą ją decyzję MWINB nr [...] z 19 listopada 2014 r.

Następnie wskazał, że po uprzednim zawiadomieniu, 16 kwietnia 2015 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny robót tj. przebudowy stropu nad lokalem nr [...] - II p. i lokalu nr [...] - III p. w budynku przy ul. [...] w K.. W protokole wskazano:

"W dniu dzisiejszym przeprowadzono oględziny w obrębie stropu nad lokalem nr [...] i lokalem [...] w ww. budynku:

1) Nad lokalem nr [...] (własność p. M. Ś.) ułożona jest więźba drewna – konstrukcja dachu wzmocniona zastrzałami drewnianymi. W celu ustabilizowania konstrukcji więźby dachowej. (...)

Na stopie pomiędzy belkami ułożona jest wełna mineralna luzem na deskach podbitych od spadu do belek stropowych (które stanowią strop mieszkania nr [...]) Pod wełną mineralną (gr. 15 cm) złożone jest folia paraizolacyjna. Stan istniejący stropu jest w takim stanie od czasu przebudowy stropu prowadzonego przez p. B. M. w 1999 roku. Przebudowa stropu była związana z adaptacją strychu na cele mieszkalne prowadzona bez pozwolenia na budowę. W trakcie tej przebudowy p. B. wykonał:

- demontaż wylewki górnej stanowiącą podłogę strychu - ok. 5 cm.

- warstwę przeciwpożarową składająca się z drobnego materiału izolacyjnego - ok. 5 cm,

- dwie warstwy cegły wypełniającej strop pomiędzy belkami o gr.

20 cm

- demontaż z desek # 25 cm pod cegłami.

W ww. stropie pozostał jedynie belki nośne konstrukcji, deski podbicia i wyprawa tynku od str. lokalu nr [...]. Folia poizolacyjna i wełna mineralna została wykonana własnym kosztem staraniem p. Ś. w 2010 r. P. Ś. wnosi do protokołu aby w zakresie robót ująć zabezpieczenie belek nośnych konstrukcji dach w poziomie stropu z uwagi na wieloletnie wystawienie drewna na działalnie wilgoci, grzybów i czynników destrukcyjnych (wielokrotne zalewanie belek stropowych przez nieszczelny dach). Obecnie południowa strona połaci dachowej od strony ul. [...] wymieniono na blachę trapezową lakierowaną - szczelna. (...)". Załączono dokumentację zdjęciową.

Uzupełniając opis kontroli PINB z 21 kwietnia 2016 r. organ odwoławczy wskazał, że pracownicy PINB przeprowadzili czynności pn. kontrola konstrukcji drewnianej stropu w budynku przy ul. [...] w K.. W protokole wskazano: "Ustalono, że w zakresie konstrukcji belek nośnych stropu wykonano już roboty związane ze wzmocnieniem stropu, wymianą elementów zdegradowanych i w chwili obecnej belki konstrukcyjne stropu nie wymagają wzmocnień. Prace te były wykonane w trakcie remontu dachu w 2006 r. co potwierdza biegły sądowy w ekspertyzie z 16.02.2011 r. W chwili obecnej zachodzi konieczność dokonania aktualizacji oceny technicznej w zakresie stropu celem ustalenia pełnego zakresu robót do wykonania aby przywrócić stan techniczno - funkcjonalny stropu (...)".

Organ odwoławczy wskazał również na przedłożone 22 czerwca 2016 r. do PINB "orzeczenie techniczne wraz z zaleceniami dotyczącymi poddasza budynku przy ul. [...] opracowane przez P. K. czerwca 2016 r." oraz 23 czerwca 2016 r. pismo arch. K. z załącznikami, m.in. kserokopiami opinii i ekspertyz.

Następnie po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego MWINB stwierdził w pierwszej kolejności, że zgodnie z art. 26 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016 r., poz. 2255) 1. W sprawach, o których mowa w ustawie zmienianej w art. 5 (P.b.), wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, w tym do zgłoszeń i zawiadomień, o których mowa w art. 30, art. 31, art. 54 i art. 71 ustawy zmienianej w art. 5, w stosunku do których przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy nie upłynął termin do wniesienia sprzeciwu, stosuje się przepisy dotychczasowe. 2. W sprawach, o których mowa wart. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą. Ww. ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2017 r., dlatego też w niniejszej w niniejszej sprawie będą miały zastosowanie przepisy P.b. w dotychczasowym brzmieniu, za wyjątkiem art. 36a, który zgodnie z powołanymi wyżej przepisami należy stosować w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255).

Organ odwoławczy dokonując weryfikacji kręgu stron postępowania przyjętego przez organ I instancji uznał, że pozostaje on tożsamy w postępowaniu odwoławczym.

Jako materialnoprawną podstawę decyzji organ odwoławczy wskazał art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. i przytoczył jego brzmienie. Stwierdził, że art. 51 ust. 3 pkt 1 P.b. wprost nawiązuje do treści art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie ulega zatem wątpliwości, iż nie może być zastosowany bez uprzedniego zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., jak również, iż reguluje kolejny etap postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50, 51 P.b.

Dalej organ odwoławczy stwierdził, że znane są mu rozbieżności w linii orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczące art. 51 ust. 3 P.b. W części orzeczeń sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że organ nadzoru budowlanego stosując wskazany powyżej przepis, winien sprawdzić nie tylko, czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., lecz winien również dokonać weryfikacji czy został zrealizowany cel jego nałożenia tj. czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Organ wskazał jednak, że jest to pogląd mniejszościowy, zaś w przeważających orzeczeniach sądów administracyjnych ujednoliciła się aktualna linia orzecznicza składów orzekających, w której prezentowane jest stanowisko, iż postępowanie zakończone wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 P.b. ma na celu wyłącznie sprawdzenie wykonania obowiązku nałożonego decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., bowiem kwestia zasadności zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. została ostatecznie rozstrzygnięta decyzją nakładającą obowiązek, do której zastosowanie ma zasada trwałości decyzji ostatecznej określona w art. 16 § 1 K.p.a.

Mając na uwadze powyższe organ odwoławczy wskazał, że przychyla się do ww. stanowiska, ponieważ ponowne badanie prawidłowości decyzji wydanej przez organ I instancji, na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b., która nie została zaskarżona, stanowiłoby ponowną weryfikację decyzji ostatecznej, której ewentualne wzruszenie może nastąpić jedynie w trybie postępowań nadzwyczajnych. Tym samym niezasadnym i spóźnionym jest zarzut skarżącego, który neguje fakt nałożenia na inwestora obowiązku wykonania wskazanych robót budowlanych.

W niniejszej sprawie PINB decyzją nr [...] z 23 maja 2008 r. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nałożył na inwestora obowiązek wykonania wyżej opisanych robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych przy realizacji ww. przebudowy do stanu zgodnego z prawem i zapewniającego bezpieczeństwo użytkowników. Organ odwoławczy podkreślił, że ww. decyzja nie została zaskarżona do organu odwoławczego i jako ostateczna nie podlega weryfikacji w kolejnym etapie prowadzonego postępowania administracyjnego tj. w oparciu o art. 51 ust. 3 P.b.

Dalej organ stwierdził, że inwestor nie wykonał obowiązków nałożonych decyzją PINB nr [...] z dnia 23 maja 2008 r.

Postępowanie naprawcze prowadzone w trybie art. 50, 51 P.b. jest wieloetapowe. Kolejnym etapem, po wydaniu decyzji na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. jest wydanie decyzji na podstawie art. 51 ust. 3 P.b. W przypadku wykonania obowiązku wydaje się decyzję o stwierdzeniu wykonania obowiązku (pkt 1) bądź też, jak w niniejszej sprawie - w przypadku niewykonania obowiązku - decyzję nakazującą zaniechanie dalszych robót budowlanych, bądź rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź jego doprowadzenie do stanu poprzedniego (pkt 2).

Zasadniczym celem postępowania naprawczego jest doprowadzenie robót do stanu zgodnego z prawem. W przypadku, gdy pomimo wdrożenia trybu legalizującego samowolnie wykonane roboty, nie mogą one zostać zalegalizowane, konieczne jest podjęcie kroków zmierzających do doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy podzielił zdanie organu I instancji, że w niniejszej sprawie, z uwagi na brak wykonania przez inwestora nakazanych obowiązków, konieczne było nałożenie nakazu doprowadzenia wykonanych robót do stanu poprzedniego.

Organ odwoławczy podzielił zdanie organu I instancji również w kwestii wykładni pojęcia "doprowadzenie przedmiotowego stropu do stanu poprzedniego".

Stwierdził, że na zły stan stropu i belek go tworzących wskazuje szereg opinii i ekspertyz. W znajdującej w się w aktach sprawy kserokopii opinii technicznej opracowanej przez biegłego przy Sądzie Okręgowym w K. w zakresie budownictwa lądowego mgr inż. L. D. z 16 lutego 2011 r., we wnioskach zostało wskazane: "Konstrukcja drewnianego stropu belkowego strychu i konstrukcja drewnianej więźby dachowej jest niszczona biologicznie przez szkodniki drewna. Proces niszczenia postępuje. Przeprowadzony remont nie zapobiegł postępującej destrukcji. Ze względu na zniszczenia biologiczne wytrzymałość konstrukcji drewnianej jest zdecydowanie niższa niż należałoby wnioskować z przekrojów drewna użytego do jej wykonania".

Dalej organ odwoławczy wskazał, że w aktach organu I instancji zalega opinia okresowa roczna budynku przy ul. [...] w K. z roku 2010 r., która wskazuje już na zły stan stropu. W ww. opinii wskazano: "W czasie przeprowadzenia oględzin przedmiotowego budynku stwierdzono rozebranie stropu w części strychowej, usunięcie posadzki z cegły, usunięcie -wypełnienia z gruzu przestrzeni miedzy belkowej. Spowodowało to znaczne odspojenie tynku sufitów w położonym niżej lokalu mieszkalnym nr [...], oraz jego zalewanie. Wnioskuje się o:

- natychmiastowe wzmocnienie odsłoniętych belek stopowych obustronnie ceownikiem stalowym zwłaszcza w miejscach osadzenia w ścianie

- całość drewna więźby dachowej oraz stropu zaimpregnować środkiem ognioochronnym oraz grzybobójczym "[...]"

- na wzmocnionych i zaimpregnowanych belkach stropowych ułożyć docelową podłogę z desek lub płyty OSB.

Powyższe zalecenia pokrywają się z zaleceniami Powiatowego Inspektoratu Nadzoru budowlanego nr [...] z dnia 23.05.08 r. który nakazuje usunąć usterki powstałe w czasie samowolnej adaptacji strychu na lokal mieszkalny".

Ponadto organ ponownie zacytował protokół kontroli z 16 kwietnia 2015 r.

Mając na uwadze całość powyżej przytoczonych okoliczności organ odwoławczy wskazał, że w wyniku wykonywanych w roku 2005 (winno być w 1999 r. – dopisek Sądu) prac adaptacyjnych przez inwestora pogorszeniu uległ stan stropu i belek go tworzących, zatem zasadne jest nałożenie obowiązku wskazanego w decyzji PINB właśnie na inwestora.

Organ odwoławczy wskazał też, że organ I instancji zwracał się wielokrotnie o wskazanie ewentualnie uszkodzonych drewnianych belek stropu, zarówno do autora orzeczenia technicznego, działającego z ramienia inwestora, jak do współwłaścicieli przedmiotowego budynku (w tym inwestora).

Podsumowując organ stwierdził, że określony w rozstrzygnięciu zakres obowiązku został orzeczony przy uwzględnieniu:

1. orzeczenia konstrukcyjnego dotyczącego "wymiany starego zabezpieczenia p.poż. napowierzchni stropu na strychu w kamienicy w K. ul. [...] opracowaną przez mgr inż. arch. S. M. w dniu 27 marca 2001 r.",

2. opinii okresowej rocznej budynku "mgr. Inż., J. G.",

3. "Ekspertyzy Mykoloficzno - Budowlanej Sporządzonej Przez Mgr. Inż. Z. W.".

W odniesieniu do pozostałych uwag zawartych w odwołaniu organ odwoławczy wyjaśnił, że przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącego.

Końcowo organ stwierdził, że działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. uchylił skarżoną decyzję w całości i orzekł co do istoty sprawy, nie naruszając zasady dwuinstancyjności, a jedynie doprecyzowując zakres wykonanych robót.

M. B. wniósł na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie.

Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie:

1) prawa materialnego, tj.:

- art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez zaniechanie dokonania weryfikacji czy został zrealizowany cel nałożenia decyzji wydanej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b.,

- art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b., poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez nałożenie na skarżącego obowiązków, które wykraczają poza zakres robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego,

- art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez nałożenie na skarżącego obowiązków, które ze swej istoty wymagają współdziałania pozostałych współwłaścicieli nieruchomości, co skutkować może w przypadku sprzeciwu tych współwłaścicieli brakiem możliwości wykonania przedmiotowej decyzji,

- art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. poprzez jego błędne zastosowanie, a to poprzez nałożenie na skarżącego obowiązków, które prowadzą do usunięcia zaniechań współwłaścicieli nieruchomości, a nie do przywrócenia stanu poprzedniego, a to wobec faktu, iż bezpośrednią przyczyną zawilgocenia belek stropowych nie były prace wykonane przez skarżącego, lecz nieszczelny dach, co obciąża wszystkich współwłaścicieli, a nie skarżącego;

2) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności do wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, a to wobec pominięcia w ramach rozstrzygnięcia faktu, że 21 kwietnia 2016 r. w wyniku czynności pracowników PINB stwierdzono, że "w zakresie konstrukcji belek nośnych stropu wykonano już roboty związane ze wzmocnieniem stropu, wymianą elementów zdegradowanych i w chwili obecnej belki konstrukcyjne stropu nie wymagają wzmocnień" (str. 4), jak również pominięcie treści protokołu kontroli z 16 kwietnia 2015 r., z którego wynika, że "stan istniejący stropu jest w takim stanie od czasu przebudowy stropu prowadzonego przez p. B. M. w 1999 roku", co skutkowało nałożeniem na skarżącego obowiązków szeroko wykraczających poza zakres robót niezbędnych do doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego,

3) art. 7 w zw. z art. 77 K.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a w szczególności do wyczerpującego zebrania i oceny materiału dowodowego, a to wobec pomięcia w ramach rozstrzygnięcia faktu, że istotny wpływ na stan stropu miał stan dachu przedmiotowej nieruchomości, co obciąża współwłaścicieli nieruchomości, a nie skarżącego.

Mając powyższe na uwadze skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji organu I instancji oraz o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, jak również o zasądzenie na rzecz skarżącego od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wedle norm prawem przepisanych.

W uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący podniósł, że MWINB nałożył na skarżącego szereg obowiązków, do których wykonania skarżący nie był wcześniej, na podstawie decyzji PINB nr [...] z 23 maja 2008 r. oraz decyzji PINB nr [...] z 24 maja 2012 r. zobowiązany.

W szczególności niezrozumiałe jest nałożenie obowiązku wymiany wszystkich istniejących belek stropowych (pkt 1) oraz wykonania nowego podbicia belek stropowych (pkt 2), ułożeniu na belkach stropu podłogi z płyt OSB (pkt 5), wobec stwierdzeń zawartych w protokole oględzin z 21 kwietnia 2016 r.

Wobec poczynienia takich ustaleń przez pracowników PINB brak jest podstaw do nakładania na skarżącego dodatkowych obowiązków, które nie były na niego wcześniej nakładane.

Dodatkowo skarżący podniósł, że organ powołał się na zalegające w aktach opinię okresową z 2010 roku, opinię biegłego sądowego z 2011 r. oraz na protokół kontroli z 2015 r., na podstawie których poczynił ustalenia odnośnie stanu stropu, jednakże w żaden sposób organ nie wyjaśnił dlaczego nie wziął pod uwagę treści protokołu z 21 kwietnia 2016 r. Stwierdzenia zawarte w ww. protokole zdaniem skarżącego przeczą potrzebie wymiany belek stropu, wykonania nowego podbicia belek stropowych oraz ułożenia na belkach stropu podłogi z płyt OSB.

Skarżący zarzucił również, że rozpoznając przedmiotową sprawę organ pominął w zupełności fakt, iż na stan stropu wpływ miał przede wszystkim stan dachu przedmiotowej nieruchomości. Jeśli zatem wpływ na stan belek stropowych miały czynniki zewnętrzne w postaci wilgoci i zalewania belek przez nieszczelny dach, to konieczne jest rozważenie, czy przywrócenie do stanu poprzedniego oznacza również usunięcie skutków tej nieszczelności, w sytuacji gdy za stan dachu, jako części wspólnej budynku, odpowiadają wszyscy współwłaściciele. Organ pominął jednak w zupełności ten aspekt sprawy, przerzucając na skarżącego całkowitą odpowiedzialność za stan stropu (przy okazji nie uwzględniając wszystkich okoliczności sprawy), mimo że przyczyna stanu stropu nie tkwi w działaniach skarżącego, lecz w zaniechaniu wszystkich współwłaścicieli nieruchomości.

Skarżący podniósł również, że niezrozumiałe jest nakładanie na niego obowiązków, których wykonanie zależy od stanowiska osoby trzeciej, bez zobowiązania również tej osoby. W niniejszej sprawie przykładowo skarżący może nie zostać w ogóle wpuszczony do lokalu mieszkalnego położonego bezpośrednio pod przedmiotowym stropem, co uniemożliwi wykonanie obowiązku w postaci wyszpachlowania masą gipsową i wymalowania farbą emulsyjną nowego sufitu lokalu. Obowiązek nałożony w decyzji musi być w ocenie skarżącego sformułowany w taki sposób, by jego wykonanie było uzależnione wyłącznie od decyzji osoby, na którą obowiązek się nakłada. Powyższe wprost wynika z sytuacji mającej miejsce w niniejszej sprawie, na co wskazują okoliczności podnoszone przez skarżącego w odwołaniu od decyzji organu I instancji, albowiem części prac nie był on w stanie wykonać wobec sprzeciwu pozostałych współwłaścicieli.

W odpowiedzi na skargę MWINB w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 5 grudnia 2018 r. uczestnik postępowania M. Ś. wniosła o oddalenie skargi, akcentując, że skarżący samowolnie przystąpił do robót budowlanych na strychu, usunął wszystkie istniejące tam warstwy izolacyjne i podłogę. Uczestniczka jako współwłaścicielka kamienicy i użytkowniczka mieszkania, o jakim mowa w punkcie 6 zaskarżonej decyzji, wyraziła zgodę na wykonanie tego obowiązku przez skarżącego, z tym że najpierw powinien wykonać obowiązki związane ze stropem i podłogą na strychu zgodnie z zasadami sztuki budowlanej, aby szpachlowanie i malowanie sufitu miało sens.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2018 r., poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302), dalej "P.p.s.a.", odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy.

Regułą jest, że w ramach kontroli działalności administracji publicznej przewidzianej w art. 3 P.p.s.a. sąd jest uprawniony do badania, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.), zaś jedynym ograniczeniem w tym zakresie jest zakaz przewidziany w art. 134 § 2 P.p.s.a. Orzekanie w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.) oznacza sprawę będącą przedmiotem kontrolowanego postępowania administracyjnego, w której został wydany zaskarżony akt lub czynność, jako pochodną określonego stosunku administracyjnoprawnego i odbywa się z uwzględnieniem ówcześnie obowiązujących przepisów prawa.

Zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie przez sąd administracyjny skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji bądź postanowienia w całości lub w części następuje wtedy, gdy sąd stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd oddala skargę w oparciu o art. 151 P.p.s.a.

Mając na uwadze wskazane powyżej kryterium legalności Sąd stwierdza, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie, a zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja, mimo stwierdzonych przez Sąd uchybień, odpowiadają prawu. Naruszenia bowiem przez organy przepisów postępowania nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Przedmiotem kontroli Sądu w obecnie rozpoznawanej sprawie jest decyzja MWINB nr [...] z 30 maja 2018 r., którą na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. organ uchylił decyzję I instancji i orzekł w tożsamy sposób co do nakazania doprowadzenia stropu podstrychowego, będącego jednocześnie sufitem mieszkania nr [...] w tym budynku, w zakresie obowiązku wykonania robót budowlanych wymienionych w punktach 1-3, 5 i 6. Organ odwoławczy rozszerzył obowiązki wymienione pkt 4 decyzji o ułożenie folii budowlanej jako paroizolacji, a także zmienił termin wykonania obowiązku.

W niniejszej sprawie nie było sporne, że inwestor bez wymaganego prawem budowlanym pozwolenia na budowę wykonał w 1999 r. demontaż wylewki górnej stanowiącą podłogę strychu o grubości ok. 5 cm, warstwy przeciwpożarowej składającej się z drobnego materiału izolacyjnego - ok. 5 cm, dwóch warstw cegieł wypełniających strop pomiędzy belkami - ok. 20 cm oraz desek – ok. 25 cm pod cegłami.

Tak opisany zakres robót budowlanych, stanowiących demontaż jako wstęp do adaptacji strychu na cele mieszkalne, niewątpliwie stanowi przebudowę, o której mowa w art. 3 pkt 7a P.b.

Bezsporne było również, że w 2006 r. troje współwłaścicieli budynku dokonało naprawy pokrycia dachowego budynku, przeprowadzając również w 2006 lub 2010 r. nieokreślone doraźne roboty związane ze wzmocnieniem stropu, a także wyłożeniem wełny mineralnej i folii paroizolacyjnej, dążąc do likwidacji przyczyny zalewania strychu i tym samym mieszkania nr [...]. Powyższe prace pozostawiły belki stropowe odsłonięte.

Należy mieć w niniejszej sprawie na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana w 2018 r., a postępowanie w sprawie przedmiotowej samowoli budowlanej toczy się od 2005 r. i dotyczy samowoli dokonanej w 1999 r.

Pierwszorzędne w niniejszej sprawie znaczenie ma trafnie podniesiona przez organ odwoławczy okoliczność, że tak zwane postępowanie naprawcze uregulowane w art. 51 P.b. jest dwuetapowe i najpierw organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora określone obowiązki na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 lub 3, po czym sprawdza czy te obowiązki zostały wykonane i w zależności od tego wydaje odpowiednią decyzję na podstawie art. 51 ust. 3 albo art. 51 ust. 4 lub ust. 5 P.b. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2016 r., sygn. II OSK 1499/14 – powołane wyroki sądów administracyjnych dostępne są na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie poddane kontroli Sądu zostały decyzje wydane przez organy nadzoru budowlanego już na drugim etapie postępowania naprawczego, kiedy chodzi tylko o sprawdzenie, czy nałożone na inwestora obowiązki zostały wykonane, a nie o to, czy sprawa dotyczy samowoli budowlanej.

Słusznie zatem wskazał organ odwoławczy, że nie mogły przynieść zamierzonego skutku zarzuty skarżącego dotyczące prawidłowości ostatecznej decyzji PINB z 23 maja 2008 r., nr [...].

Sąd w składzie orzekającym podziela również przyjętą przez organ odwoławczy prawidłową wykładnię ww. przepisów P.b., zgodnie z którą organy nadzoru budowlanego stosując art. 51 ust. 3 P.b. mają obowiązek i kompetencję sprawdzić jedynie, czy został wykonany obowiązek nałożony decyzją wydaną na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. Nie muszą natomiast dokonywać weryfikacji, czy został zrealizowany cel nałożenia obowiązku, tj. czy wykonane roboty budowlane lub czynności doprowadziły wykonane roboty budowlane do stanu zgodnego z prawem.

Należy podkreślić, że konsekwencją niewykonania jakichkolwiek z nakazanych robót budowlanych jest zastosowanie przez organy nadzoru budowlanego art. 51 ust. 3 pkt 2 P.b. i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, bądź wykonanie robót niezbędnych do doprowadzenia stanu robót budowlanych do stanu poprzedniego (por. wyrok WSA w Kielcach z 9 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Ke 78/18).

W tym kontekście należy wskazać, że nie mógł przynieść zamierzonych przez skarżącego skutków zarzut nałożenia przez MWINB na skarżącego obowiązków, do których wykonania skarżący nie był wcześniej, na podstawie decyzji PINB nr [...] z 23 maja 2008 r. oraz decyzji PINB nr [...] z 24 maja 2012 r., zobowiązany.

Decyzja PINB nr [...] z 24 maja 2012 r. została uchylona i jej treść nie ma znaczenia w niniejszej sprawie. Natomiast porównując obowiązki nałożone decyzją PINB nr [...] z 23 maja 2008 r. i opisaną na wstępie decyzją PINB z 30 czerwca 2016 r. nr [...] należy podkreślić, że każda z tych decyzji ma inną podstawę prawną i inny jest jej cel. Pierwsza z decyzji, stanowiąca pierwszy etap postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 P.b. nakładała obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem.

Z kolei decyzja PINB z 30 czerwca 2016 r. nr [...], stanowiąca drugi etap postępowania legalizacyjnego, zgodnie z art. 51 ust. 3 P.b., miała na celu doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Innymi słowy podmiot zobowiązany pierwszą z decyzji nie może oczekiwać, że w przypadku niewykonania przez 8 lat nałożonych nań obowiązków w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, będzie tożsamy z zakresem obowiązków nałożonych celem doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego.

Dlatego obowiązkiem organów było jedynie po pierwsze sprawdzenie, czy został wykonany obowiązek, po drugie ustalenie, jakie czynności i roboty budowlane muszą być wykonane celem doprowadzenia stropu do poprzedniego stanu (z przed demontażu warstw stropu w 1999 r.). Bezsporne było, że strop przed dokonaniem demontażu był ocieplony i zaizolowany, a także posiadał podłogę/posadzkę (wylewka, cegły i deski).

Sąd w pełni aprobuje przy tym dokonaną przez organy wykładnię na gruncie niniejszej sprawy pojęcia "doprowadzenie przedmiotowego stropu do stanu poprzedniego" jako jego poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego (a nie identycznego stanu pierwotnego) z uwzględnieniem współczesnej, optymalnej technologii wykonywania stropów drewnianych i materiałów budowlanych, zgodnie ze sztuką budowlaną. Jest to również uzasadnione zasadami logiki i doświadczenia życiowego.

Nie może mieć również wpływu na ocenę poddanych sądowej kontroli decyzji problem niekwestionowanego przez Sąd oddziaływania na przedmiotowy strop złego stanu i dokonanego remontu dachu nad strychem. To, że przeciekający dach oraz zaniedbania wszystkich współwłaścicieli odnośnie utrzymania stanu technicznego części wspólnych nieruchomości miało rzeczywisty wpływ na zalewanie lokalu nr [...], a także stan techniczny drewnianych elementów konstrukcji, nie zmienia faktu oceny samowolnie, bezprawnie dokonanego demontażu. Nie można również zaprzeczyć ewidentnemu (choć nie wyłącznemu) wpływowi tego demontażu na warunki związane z izolacją, ociepleniem i wymogami ppoż. dotyczącymi stropu, który jest jednocześnie sufitem lokalu nr [...], a także stan techniczny odsłoniętych drewnianych elementów stropu.

Dlatego też należy uznać, że wobec jednoznacznego ustalenia inwestora samowoli z 1999 r., organy prawidłowo nałożyły obowiązki na tegoż inwestora, który jest jednym ze współwłaścicieli, a nie na wszystkich współwłaścicieli nieruchomości, zgodnie z art. 52 P.b. Skarżący posiada bowiem tytuł prawny umożliwiający wykonanie decyzji.

Nie zasługuje na uwzględnienie również zarzut nałożenia obowiązków, których wykonanie zależy od stanowiska osób trzecich (pkt 6 decyzji – dot. sufitu lokalu nr [...] zamieszkałego przez M. Ś.). Po pierwsze, lokale w przedmiotowej nieruchomości nie są wyodrębnione jako przedmiot własności, a współwłaściciele posiadają części ułamkowe całej nieruchomości (KW nr [...]). Po drugie, M. Ś., co oświadczyła na rozprawie 5 grudnia 2018 r., od lat nie tylko zgadza się, ale wręcz domaga działań naprawczych skarżącego, zastrzegając jedynie odpowiednią dla sztuki budowlanej kolejność (ocieplenie i zaizolowanie stropu przed gipsowaniem i malowaniem sufitu).

Podnoszone w odwołaniu i skardze wątpliwości w tym zakresie, dotyczące m.in. braku dostępu do strychu, do których nie odniósł się organ odwoławczy naruszając art. 107 § 3 K.p.a., jednak w stopniu nie mogącym mieć wpływu na wynik sprawy, nie są zdaniem Sądu wiarygodne.

Najbardziej problematyczną częścią istotnych ustaleń faktycznych była kwestia oceny rzeczywistego stanu technicznego belek stropowych. W sprawie na przestrzeni lat dokonano licznych ekspertyz i oględzin w tej tematyce. Oceny nie ułatwia również fakt przeprowadzenia przez współwłaścicieli lub M. Ś. w 2006 r. lub w 2010 r. częściowych, doraźnych prac.

W tym kontekście Sąd uznał, że uzasadnienia decyzji obu instancji, jako częściowo wybiórcze, nie do końca spójne i cechujące się pewnymi nieścisłościami, naruszają art. 107 § 3 K.p.a., co jednak nie miało wpływu na wynik sprawy. Dlatego też Sąd przytoczył obszerne fragmenty uzasadnień decyzji w pierwszej części uzasadnienia.

Jak słusznie podniósł skarżący, organy nie odniosły się w rzetelny sposób do wniosków płynących z kontroli przeprowadzonej 21 kwietnia 2016 r. Organ I instancji całkowicie pominął również ustalenia kontroli z 16 kwietnia 2015 r.

Uchybienie w kwestii tych dowodów z 2015 i 2016 r. jawi się jako dodatkowo wzbudzające wątpliwości, że jak organ odwoławczy wskazał, że określony w rozstrzygnięciu zakres obowiązku został orzeczony przy uwzględnieniu dokumentów znacznie wcześniejszych, a to:

- orzeczenia konstrukcyjnego mgr inż. arch. S. M. z 2001 r.,

- opinii okresowej rocznej budynku mgr. inż. J. G. z 2010 r., oraz

- ekspertyzy mykologiczno-budowlanej mgr. inż. Z. W. z 2004 r.

Mając na uwadze jednak kompleksową ocenę całości zgromadzonego obszernego materiału dowodowego należało uznać, że uchybienie to jednak nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy.

Trzeba tu wyjaśnić, że w sformułowaniu z protokołu oględzin z 16 kwietnia 2015 r., że "stan istniejący stropu jest w takim stanie od czasu przebudowy stropu prowadzonego przez p. B. M. w 1999 roku", chodzi nie o ocenę prawidłowego stanu technicznego stropu, a w szczególności belek, a o utrzymujący się od 1999 r. stan odsłonięcia tych elementów po zdemontowaniu przez skarżącego wymienionych wyżej warstw stropu.

Odnośnie zarzutów skarżącego, że z protokołu oględzin z 21 kwietnia 2016 r. wynika, jakoby w zakresie konstrukcji belek nośnych stropu wykonano już roboty związane ze wzmocnieniem stropu wraz z wymianą elementów zdegradowanych i w chwili obecnej belki konstrukcyjne stropu nie wymagają wzmocnień, należy wskazać, że organ kontrolując wykonanie obowiązków nałożonych zaskarżoną decyzją, powinien zbadać, czy stan kontrolowanych elementów odpowiada treści decyzji nakładającej obowiązki, bez względu na to, kto dokonał robót budowlanych i czynności opisanych w decyzji.

Skarżący realizując nałożone nań nakazy, winien - zgodnie z pouczeniami organów nadzoru - prowadzić prace pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane wykonawcze w specjalności konstrukcyjno-budowlanej bez ograniczeń, zgodnie z obowiązującymi przepisami i zasadami sztuki budowlanej. Wiedza fachowa takiej osoby wpisanej do właściwej izby samorządu zawodowego powinna zapewnić wykonanie obowiązku z uwzględnieniem rzeczywistego stanu belek stropowych.

Warto nadmienić, jak trafnie wskazał organ I instancji, że to, iż w postępowaniu administracyjnym na organie prowadzącym postępowanie spoczywa ciężar dowodzenia nie oznacza, że w sytuacji, kiedy organ ten - na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego - dokona ustaleń niekorzystnych dla strony postępowania, może ona kwestionować te ustalenia, jednocześnie nie przedstawiając dowodów zaprzeczających ustaleniom poczynionym w toku postępowania. Strona nie powinna pozostawać bierna w trakcie prowadzonego postępowania, zwłaszcza w sytuacji, kiedy kwestionuje ustalenia organu administracji.

Organ I instancji wielokrotnie na przestrzeni lat postępowań zwracał się m.in. do skarżącego, jak i do autora orzeczenia technicznego działającego z ramienia inwestora, o wskazanie ewentualnie uszkodzonych drewnianych belek stropu, co nie przyniosło jednak skutku.

Końcowo należy jeszcze wskazać, że kolejnym uchybieniem organu odwoławczego był brak odniesienia się do zarzutu odwołania dotyczącego pkt 5 w zakresie nakazu użycia płyt OSB o grubości 22 cm. Zważywszy na materiał dowodowy w aktach administracyjnych, a także rodzaje dostępnych na rynku płyt OSB, organ przed kontrolą wykonania nałożonych obowiązków winien rozważyć, czy nie doszło do omyłki pisarskiej przez użycie niewłaściwej jednostki długości.

Jako gołosłowne i niewystarczające, a także naruszające zasadę przekonywania, o której mowa w art. 11 K.p.a., należy uznać sformułowanie organu odwoławczego, że w odniesieniu do pozostałych uwag zawartych w odwołaniu "przedstawione powyżej motywy faktyczne i prawne rozstrzygnięcia stanowią odpowiedź na zarzuty zgłoszone przez skarżącego".

Brak też ze strony organu odniesienia się w odpowiedzi na skargę do konkretnych zarzutów skargi.

Podsumowując jednak należy wskazać, że dokonana przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji prowadzi do wniosku, iż wyrażone w zaskarżonej decyzji stanowisko organu nie narusza prawa. Organy nadzoru budowlanego obu instancji, rozpatrując sprawę po raz kolejny, prawidłowo, w zgodzie z ustalonym stanem faktycznym, ustaliły wadliwości obecnego stanu stropu podstrychowego. Organ odwoławczy precyzyjnie opisał czynności i roboty budowlane, które mają doprowadzić strop do poprzedniego stanu techniczno-funkcjonalnego, zapewniającego przy tym bezpieczeństwo użytkowania obiektu. Wskazane przez Sąd uchybienia uzasadnienia decyzji nie mogły mieć, a co więcej nie miały, istotnego wpływu na wynik sprawy.

Prawidłowo też organ odwoławczy, nie naruszając zasady dwuinstancyjności, zastosował art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w celu niewielkiego doprecyzowania nakazanych skarżącemu do wykonania czynności.

Mając powyższe na uwadze Sąd oddalił skargę, o czym orzekł jak w sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a.