Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1172/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2020-02-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6099 Inne o symbolu podstawowym 609
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Wójt Gminy
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 35 art. 268 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272
journal: Dz.U. 2018 poz 2268
law: Ustawa z dnia 20 lipca 2017 r Prawo wodne - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Joanna Brzezińska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Jarosław Wichrowski sędzia WSA Anna Klotz Protokolant sekretarz sądowy Kamila Wesołowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 lutego 2020 roku sprawy ze skargi A. S. na decyzję Wójta Gminy z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wójta Gminy na rzecz A. S. kwotę [...](trzysta osiemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Informacją z [...] października 2019 r. na podstawie art. 272 ust. 22, ust. 8 i 23 art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 298 pkt 2 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne Wójt Gminy ustalił [...] opłatę za usługi wodne za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, za III kwartał 2019 roku - w kwocie [...]zł. Organ wskazał powierzchnię nieruchomości położonej w miejscowości O. ([...]) - 8438 m2 i ustaloną powierzchnię wyłączaną z powierzchni biologicznie czynnej – 6524 m2 nr

[...] w reklamacji od powyższej informacji zakwestionowała obciążenie obowiązkiem zapłaty za zmniejszenie naturalnej retencji podnosząc, że nieruchomość tj. działka nr [...] podłączona jest do systemu odprowadzającego z większego obszaru wody opadowe i roztopowe – korzysta z urządzeń spółki drenarskiej i w tym zakresie zostało podpisane trójstronne porozumienie ze Spółką Wodną, [...] oraz Wójtem Gminy.

Decyzją z [...] października 2019 r. nr [...], na podstawie art. 14 ust. 1 pkt 10, art. 269 ust. 1 pkt 1, art. 270 ust. 7, art. 272 ust. 8 i art. 273 ust. 4, 6 i 8 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (Dz.U. z 2018r., poz. 2268 dalej jako: "p.w."), § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne (Dz.U. 2017r. poz. 2502) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r., poz. 1257, dalej przywoływana jako: "K.p.a."), Wójt Gminy określił [...] opłatę za III kwartał 2019r. za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, na działce [...] [...] w kwocie [...]zł. Wyjaśnił przy tym, że wysokość opłaty za usługi wodne została ustalona dla nieruchomości o powierzchni 8438 m2, z czego powierzchnia nieruchomości wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej wynosi 6524 m2 (tj. 77,3 % powierzchni nieruchomości). Organ ustalił, że na nieruchomości nie ma urządzeń do retencjonowania wody z terenów uszczelnionych, co skutkowało ustaleniem stawki opłaty na poziomie [...] zł za 1 m2.

W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że [...] listopada 2018r. pracownicy Urzędu Gminy przeprowadzili kontrolę przedmiotowej nieruchomości dz. nr [...] w miejscowości O., ustalili że nie istnieją na niej urządzenia do retencjonowania wody i wyłączone jest 77,3 % terenu z powierzchni biologicznie czynnej. Wody opadowe wprowadzane są poprzez wewnątrzzakładową kanalizację do rowu melioracyjnego biegnącego do rowu R-M znajdującego się poza obszarem nieruchomości. Wyliczenia powierzchni wyłączonej z powierzchni biologicznie czynnej dokonano na podstawie mapy na stronie www.geoportal.pl Powierzchnia nieruchomości wynosi 8438 m2 i jest zabudowana z wyłączeniem więcej niż 70 % powierzchni z powierzchni biologicznie czynnej.

Organ powołując się na wyrok WSA w Szczecinie z 8 listopada 2018r. sygn. II A/Sz 736/18 wskazał, że nie wyłącza z obowiązku uiszczania opłaty za ograniczenie retencji zebranie poprzez istniejący na danej nieruchomości system wód opadowych i roztopowych i ich odprowadzanie do gruntu poprzez rów melioracyjny. W przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. nie chodzi o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania wód atmosferycznych. Dalej organ wyjaśnił, ze wobec braku definicji ustawowej pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzenia z danego obszaru wód opadowych i roztopowych.

Zdaniem organu obszar, na którym znajduje się nieruchomość Spółki stanowiąca działkę [...] obręb O. , nie jest podłączony do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wybudowany przez Spółkę wewnątrzzakładowy system odprowadzania opadów atmosferycznych nie jest systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, gdyż nie jest to sieć składająca się z przewodów wodociągowych lub kanalizacyjnych wraz z uzbrojeniem i urządzeniami. Zgodnie ze wskazanym przez stronę porozumieniem, odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest zaś rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej, której Gmina I. nie posiada na swoim terenie.

Organ przyznał, że wody opadowe i roztopowe z przytoczonych przez Spółkę działek odprowadzane są do rowu melioracyjnego, zwrócił jednak uwagę, że "rów melioracyjny", zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a p.w. jest urządzeniem wodnym, przez które rozumie się urządzenia lub budowle służące do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów. W myśl art. 16 pkt 47 rowem jest sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1, 5 m przy ujściu. Z kolei zgodnie z art. 197 ust. 1 pkt 1 p.w. urządzeniami melioracji wodnych są rowy wraz z budowlami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Dalej organ wskazał, że w myśl art. 389 pkt 1 p.w., jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pozwolenie wodnoprawne jest wymagane na usługi wodne – wprowadzanie wód opadowych do urządzenia wodnego. Natomiast na odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do systemu kanalizacji nie jest wymagane uzyskanie pozwolenia wodnoprawnego. Zdaniem organu rów nie może być tożsamy z systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej, którego wykonanie ani przebudowa nie wymaga uzyskania pozwolenia wodnoprawnego. Z uwagi na fakt, że Prawo wodne w art. 16 pkt 47 wskazuje

definicję "rowu", to "rów" nie jest tożsamy z "systemem kanalizacji otwartej lub zamkniętej".

Organ powołał się także na wyjaśnienia zamieszczone na stronie Państwowego

Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, że: "Funkcjonowanie na nieruchomości zagospodarowanej w sposób, który doprowadził do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej wewnętrznego systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, który służy do odprowadzania do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych z danej nieruchomości nie jest wystarczające do przyjęcia, że w takim przypadku brak jest obowiązku ponoszenia opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej.’’

W świetle powyższego zdaniem organu obszar, na którym znajduje się nieruchomość [...] nie jest ujęty w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wybudowanie bowiem wewnętrznego systemu odprowadzania opadów atmosferycznych na nieruchomości nie wyłącza konieczności ustalenia opłaty za zmniejszenie retencji.

W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy [...] (w skrócie "skarżąca") zarzuciła naruszenie:

1) przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie, że położona w miejscowości O. na nieruchomości o nr [...] działka nr [...] jest obszarem nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej podczas, gdy z zebranego materiału dowodowego wynika, że wody opadowe i roztopowe z tej nieruchomości oraz z sąsiednich nieruchomości na danym obszarze są odprowadzane za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, co kwalifikuje ją jako nieruchomość objętą systemem kanalizacji tak otwartej jak i zamkniętej,

2) prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że za "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" - nie można uznać systemu kanalizacji, którym wody opadowe i roztopowe odprowadzane są z danego obszaru za pomocą urządzeń spółki drenarskiej, podczas gdy "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się ustawa należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej, co oznacza, że rów melioracyjny stanowi część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, o którym stanowi ww. przepis;

3) prawa materialnego, tj. art. 269 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na nieprawidłowym przyjęciu, że pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy utożsamiać z "systemem kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy, podczas gdy nie są to pojęcia tożsame, i pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy definiować tak jak w języku potocznym.

W oparciu o przedstawione zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania administracyjnego oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Kwestionując zasadność nałożenia przedmiotowej opłaty skarżąca w pierwszej kolejności wywiodła, iż z analizy orzeczeń Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie cytowanych w uzasadnieniu skarżonej decyzji wynika, że w sprawach tych przeszkodą do uznania, że nieruchomość spełnia przesłanki do odstąpienia od naliczenia opłaty wodnej był fakt, że system kanalizacyjny znajdował się jedynie na pojedynczej nieruchomości, a nie na większym obszarze. Fakt odprowadzania wody z tej nieruchomości do gruntu poprzez rów melioracyjny nie miał żadnego znaczenia. W przypadku nieruchomości skarżącej stan faktyczny jest zupełnie inny. Nieruchomość ta bowiem położona jest na obszarze, na którym istnieje system kanalizacyjny odprowadzający wody opadowe i roztopowe z dużo większego obszaru aniżeli pojedyncza nieruchomość. Nieruchomość Spółki tj. działka [...] podłączona jest do systemu odprowadzającego z danego obszaru wody opadowe i roztopowe - korzysta z urządzeń spółki drenarskiej i tym zakresie zostało podpisane trójstronne porozumienie ze Spółką Drenarską O. , [...] oraz Wójtem Gminy z dnia [...] lipca 2013r. (porozumienie zostało załączone do reklamacji). Poza działką skarżącej Spółki z w/w systemu kanalizacji korzystają również znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie działki na danym obszarze o następujących numerach: [...]. Kanał zbiorczy drenarski odprowadzający wody opadowe i roztopowe obejmuje jednak znacznie większy obszar niż wyżej wymienione działki. Woda z ww. kanału odprowadzana jest w dalszej części do rowu melioracyjnego szczegółowego, a następnie do rowu podstawowego, tj. kanału [...]. W świetle powyższego bezsprzecznie teren spółki jest ujęty w obszar znacznie większy, z którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe. Kanał [...] obejmuje bowiem m.in. takie miejscowości jak [...], itd. Wpisuje się to w cały system zlewni [...] o dużym obszarze oddziaływania.

Marginalnie skarżąca wskazała, że organ w odpowiedzi na skargę od analogicznej decyzji dot. przedmiotowej działki za I kwartał (na stronie 4, przedostatni akapit) przyznał, że "nie kwestionuje faktu, że Spółka znajduje się na obszarze, z którego odprowadzane są wody opadowe i roztopowe"

Zdaniem skarżącej z uzasadnienia skarżonej decyzji (strona 5, akapit 2-gi) wynika, że organ utożsamia pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. z pojęciem "system kanalizacji zbiorczej" zdefiniowanym w art. 16 pkt 59 ustawy. Kwestionując tę argumentację skarżąca powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych (w tym WSA w Bydgoszczy dotyczących analogicznych spraw opłaty za I kwartał 2019r.), gdzie rozstrzygnięto, że pojęcia te nie są tożsame.

Jako nieprzekonującą skarżąca oceniła także argumentację organu dotyczącą togo dlaczego "rów", do którego rurociągiem melioracyjnym są odprowadzane wody z działek znajdujących się na danym obszarze, nie może być uznany za część systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Wskazane przez organ definicje ustawowe jedynie potwierdzają to, że rów jest częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Rzeczywiście pojęcie "rów" oraz "urządzenie wodne" nie są to pojęcia tożsame, co jednak nie wyklucza, że pojęcie "system kanalizacji otwartej" jest pojęciem szerszym od rowu i rów może stanowić jeden z elementów takiego systemu. Przyjęcie, że urządzenia wodne zdefiniowane w art. 16 pkt 65 ustawy, takie jak np. kanały i rowy, nie mogą stanowić systemu kanalizacji otwartej rodzi pytanie, co zatem będzie spełniać tę definicję z art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w.? Fakt, że rów czy kanał jest urządzeniem wodnym zgodnie z definicją zawartą w prawie wodnym nie wyklucza tego, że może być również częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W powołanych w uzasadnieniu decyzji wyrokach WSA w Szczecinie (w sprawach o sygn. II SA/Sz 736/18, II SA/Sz 735/18 i II SA/Sz 483/19) wskazano, że pojęcie "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych. Sąd nie wyklucza zatem, aby częścią takiego systemu były urządzenia wodne (w tym rów).

Odnosząc się do stwierdzenia w decyzji, że: "zgodnie ze wskazanym przez stronę porozumieniem z [...] lipca 2013r odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej (...) skarżąca podniosła, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym odprowadzanie wód opadowych i roztopowych do rowu uznawane było za ich odprowadzanie do ziemi (art. 31 ust. 5 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 18 lipca 2001r. Prawo wodne). Na gruncie obecnie obowiązującej ustawy rów jest traktowany jako urządzenie wodne, które zdaniem skarżącej może być np. częścią systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej - jak jest właśnie w tym przypadku. Skarżąca zarzuciła organowi niekonsekwencję w argumentacji, bowiem w części uzasadnienia decyzji "rów melioracyjny" utożsamia z ziemią, a w innej części definiuje go jako urządzenie wodne.

Skarżąca zakwestionował również zasadność argumentacji organu opartą na stwierdzeniu, że na wprowadzanie wód do systemu kanalizacji nie wymaga się pozwolenia wodnoprawnego, a jedynie na wprowadzanie ich do urządzenia wodnego. Zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 7 ustawy Prawo wodne usługi wodne obejmują odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. Brzmienie powyższego przepisu świadczy jednoznacznie o tym, że wody wpadające do urządzeń wodnych (np. rowu) mogą być traktowane jako ujęte w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji. Spółka w zakresie przedmiotowej działki dysponuje porozumieniem trójstronnym z [...] lipca 2013r.

Pojęcie "system kanalizacji otwartej i zamkniętej" zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych oraz informacją na stronie internetowej Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (https://www.kzgw.gov.pl/index.php/pl/materialy-informacyjne/informacja-dla-gmin-ws-oplat-za-zmniejszenie-naturalnej-retencji-terenowej) należy interpretować kierując się jego słownikowym znaczeniem. Zgodnie ze Słownikiem języka polskiego PWN przez system rozumie się "zespół wielu urządzeń, dróg, przewodów itp., funkcjonujących jako całość", natomiast określenie kanalizacja oznacza "zespół urządzeń sanitarnych przeznaczonych do odprowadzania ścieków oraz wód opadowych; też: zespół urządzeń do oczyszczania ścieków. Zatem "system kanalizacji otwartej lub zamkniętej", którym posługuje się Prawo wodne, należy rozumieć jako zespół urządzeń służących do odprowadzania z danego obszaru wód opadowych i roztopowych, którymi mogą być zarówno urządzenia kanalizacji deszczowej, jak i ogólnospławnej. Otwarte systemy kanalizacji deszczowej to urządzenia takie jak np. korytka odwadniające, rynsztoki, rynny, rowy, systemy odwodnień i profili dróg, chodników oraz innych powierzchni utwardzonych. Zamknięte systemy kanalizacji deszczowej to rurociągi oraz zamknięte kanały ściekowe wraz ze studzienkami.

Skarżąca podniosła, że analogiczną definicją spornego posłużył się organ w przygotowanym przez niego formularzu oświadczenia (oznaczono symbolem*). Wynika z niej, że rów jest częścią otwartego systemu kanalizacji. Skarżąca takie oświadczenie pisemne wypełniła [...] lipca 2018r. i przekazała do organu. Dlatego niezrozumiała jest przyjęta w zaskarżonej decyzji definicja ww. pojęcia, która odbiega od pierwotnie przyjętej w formularzu, a wręcz jest z nią sprzeczna.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy wniósł o oddalenie skargi. Pismem z [...] lutego 2020r. skarżąca wniosła replikę do odpowiedzi organu na skargę, w której powtórzyła swoje stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę należało uwzględnić.

Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy obowiązującej od 1 stycznia 2018 r. ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (p.w.), którą wprowadzono m.in. nowe regulacje związane z korzystaniem z wód i z usługami wodnymi.

Zgodnie z art. 34 p.w. szczególnym korzystaniem z wód jest korzystanie z wód wykraczające poza powszechne korzystanie z wód oraz zwykłe korzystanie z wód, obejmujące: 1) odwadnianie gruntów i upraw; (...) 4) wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej (...).

Po myśli art. 35 ust. 1 i 2 p.w. usługi wodne polegają na zapewnieniu gospodarstwom domowym, podmiotom publicznym oraz podmiotom prowadzącym działalność gospodarczą możliwości korzystania z wód w zakresie wykraczającym poza zakres powszechnego korzystania z wód, zwykłego korzystania z wód oraz szczególnego korzystania z wód. Dostęp tym podmiotom do usług wodnych zapewnia się na zasadach określonych w przepisach ustawy. I tak usługi wodne obejmują m.in. odprowadzanie do wód lub do urządzeń wodnych - wód opadowych lub roztopowych, ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast (ust. 3 pkt 7).

W myśl art. 267 pkt 1 ustawy jednym z instrumentów ekonomicznych, służącym gospodarowaniu wodami, są opłaty za usługi wodne (katalog usług wodnych, podlegających ww. opłatom zawarto w art. 268 – 269 ustawy). Opłaty za usługi wodne uiszcza się między innymi za odprowadzenie do wód: a) wód opadowych i roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzenia opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast, b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast (art. 268 pkt 3 p.w.).

Stosownie do art. 269 ust.1 pkt 1 ustawy opłatę za usługi wodne uiszcza się także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Wysokość opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty, wyrażonej w m2 wielkości utraconej powierzchni biologicznie czynnej oraz czasu wyrażonego w latach (art. 272 ust. 2 ustawy).

Ustalając wysokość opłat, o których mowa w ust. 1-9, uwzględnia się okres rozliczeniowy wynoszący kwartał (art. 272 ust. 10). Z kolei jednostkowe stawki opłat za usługi wodne w odniesieniu do ww. rodzaju opłaty określa § 9 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne.

Stosownie do art. 298 pkt 2 ustawy opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić:

1) podmioty korzystające z usług wodnych;

2) osoby fizyczne, osoby prawne, jednostki organizacyjne, w tym spółki nieposiadające osobowości prawnej, będące:

a) właścicielami nieruchomości lub obiektów budowlanych,

b) posiadaczami samoistnymi nieruchomości lub obiektów budowlanych,

c) użytkownikami wieczystymi gruntów,

d) posiadaczami nieruchomości lub ich części albo obiektów budowlanych lub ich części, stanowiących własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego

- które na skutek wykonywania robót i obiektów mających wpływ na zmniejszenie naturalnej retencji terenowej doprowadziły do zmniejszenia tej retencji.

Zwrócić należy w tym miejscu uwagę na szeroki katalog i różnorodność usług wodnych oraz wynikające z woli ustawodawcy rozróżnienie charakteru, sposobu ustalania i organu właściwego do ustalania opłat za różne usługi wodne.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie bez znaczenia pozostaje wykładnia systemowa i celowościowa przepisów ustawy Prawo wodne, w szczególności art. 35, art. 268 ust. 1 pkt 3 i art. 269 ust. 1 pkt 1. Prowadzi ona do stwierdzenia, że jedną z podstawowych usług wodnych jest odprowadzanie do wód: a) wód opadowych lub roztopowych ujętych w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej służące do odprowadzania opadów atmosferycznych albo systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast b) wód pochodzących z odwodnienia gruntów w granicach administracyjnych miast. Opłatę za usługi wodne, uiszcza się jednak także za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70 % powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej – ale wyłącznie na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Do ustalenia opłat za pierwszą rodzaj usług (stałej i zmiennej) właściwe są Wody Polskie (art. 271 ust. 1 pkt 3 i art. 272 ust. 5 w zw. z ust. 17 p.w.). Z kolei wysokość opłaty za usługi wodne w drugim przypadku ustala wójt, burmistrz lub prezydent miasta (art. 272 ust. 8 w zw. z ust. 22 p.w.)

Odnosząc ww. uwarunkowania do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy, należy stwierdzić, co następuje:

W ocenie wójta w sprawie zachodzą przesłanki do obciążenia spółki przedmiotową opłatą, wynikające z art. 269 ust.1 pkt 1 ustawy, albowiem:

- powierzchnia nieruchomości spółki – działki nr [...] w obrębie O. przekracza 3500 m2 (okoliczność w sprawie niesporna);

- nieruchomość znajduje się na obszarze nieujętym w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, a wody opadowe wprowadzane są jedynie przez wewnątrzzakładową kanalizację do rowy melioracyjnego R-M, który znajduje się poza terenem nieruchomości,

- na skutek wykonywania na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej doszło do zmniejszenia naturalnej retencji terenowej.

Spółka nie zgadza się z oceną organu podnosząc, że przedmiotowa nieruchomość znajduje się na większym obszarze ujętym w system kanalizacji zarówno otwartej, jak i zamkniętej, z którego to terenu wody opadowe i roztopowe z tej nieruchomości są odprowadzane poprzez rów, za pomocą urządzeń spółki drenarskiej do rowu melioracyjnego szczegółowego, a następnie do rowu podstawowego tj. kanału [...]. Zdaniem skarżącej teren ww. nieruchomości jest zatem bezsprzecznie połączony poprzez rów w znaczny obszar, z którego odprowadzane są systemem urządzeń Spółki Drenarskiej w O. wody opadowe i roztopowe, co wpisuje się w cały system zlewni [...] o znacznym obszarze oddziaływania.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst. jedn. Dz.U. z 2019r. poz. 2325 ze zm., dalej "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawa prawną.

Dokonując wykładni art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., rozważyć należało w p[pierwszej możliwość stosowania przedmiotowej nowej opłaty także do nieruchomości, na której zmniejszenie naturalnej retencji terenowej nastąpiło w wyniku działań, mających miejsce przed 1 stycznia 2018 r. (wejściem w życie nowej ustawy Prawo wodne). W tym zakresie sąd podziela argumentację przyjętą w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z 3 kwietnia 2019 r., sygn. II SA/Bd 1187/18 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 3 stycznia 2020 r. sygn. IV SA/Wa 2287/19 (dostępne CBOSA), przyjmując ją za własną. Uznać bowiem należy, że zastosowanie po 1 stycznia 2018 r. art. 269 ust. 1 pkt 1 ustawy do stanów faktycznych ukształtowanych przez zdarzenia, mające miejsce przed tym dniem, nie narusza zakazu nieretroakcji prawa, albowiem należy przypisać mu wymiar retrospektywny, tj. w uprawniony sposób regulujący takie skutki zdarzeń sprzed 1 stycznia 2018 r., które w oczywisty sposób mają charakter trwały i ciągły, utrzymując się po 1 stycznia 2018 r. Skutki te polegają na zapoczątkowanym wprawdzie w przeszłości, niemniej nieprzemijającym, stałym zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej danej nieruchomości, tj. na utrzymywaniu na niej stanu trwałego uszczerbku w zdolności zagospodarowywania przez tę nieruchomość wód opadowych i roztopowych (trwałego uszczerbku w potencjale retencyjnym nieruchomości). Stan ten może znieść dopiero ewentualne przywrócenie przez właściciela pierwotnego sposobu zagospodarowania terenu, do czego oczywiście nie jest on zobowiązany, o ile sposób zagospodarowania działki, redukujący retencję terenową, jest zgodny z innymi przepisami szczególnymi (w tym przepisami z zakresu zagospodarowania przestrzennego oraz budowlanymi). Tym samym zmniejszenie naturalnej retencji terenu nie jest zdarzeniem zamkniętym, nawet jeżeli jest wynikiem poczynienia na nieruchomości jednorazowych robót, czy też wzniesienia w przeszłości (w poprzednim stanie prawnym) budynku w zamkniętym przedziale czasowym, mającym miejsce przed 1 stycznia 2018 r.

W sytuacji, w której analizowane zmniejszenie naturalnej retencji terenowej stanowi trwały uszczerbek w potencjale retencyjnym nieruchomości, a zatem skutek zdecydowanie niekorzystny z punktu widzenia gospodarki wodnej, to ustawodawca może powiązać jego utrzymywanie z nałożeniem na właściciela nieruchomości obowiązku dokonywania stosownych rekompensat, mających postać opłat, w celu: 1) skłonienia właścicieli nieruchomości do oceny celowości dalszego utrzymywania stanu wprawdzie legalnego, niemniej stojącego w kolizji z potrzebami gospodarki wodnej, 2) zgromadzenia funduszy na sfinansowanie szeroko pojętych działań, służących zniwelowaniu skutków zmniejszania retencji terenowej, czy też szerzej - poprawie gospodarki wodnej. Ustawodawca jest przy tym uprawniony do korygowania i zmieniania polityki w tym zakresie, tj. w pewnym momencie czasowym może nałożyć obowiązek dokonywania takiej rekompensaty przez właścicieli nieruchomości pomimo tego, iż obowiązek ten nie był dotąd w prawie przewidziany, obejmując nim wszystkie nieruchomości, które charakteryzują się trwającą, zmniejszoną retencją naturalną, niezależnie od tego, kiedy do tego zmniejszenia doszło. Ważnym interesem publicznym, który przemawia za takim rozwiązaniem, są ww. potrzeby gospodarki wodnej.

Podkreślenia wymaga, że sporna opłata nie ma charakteru sankcji, czy też opłaty za podjęcie działań zmniejszających retencję terenową w okresie, w którym działania takie nie łączyły się z obowiązkiem poniesienia opłaty, a wyłącznie – zgodnie z zasadą retrospektywności - charakter rekompensaty za trwałe skutki tych działań, wywoływane już po 1 stycznia 2018 r., w postaci utrzymującej się zmniejszonej retencji terenowej.

Jak zasadnie wskazał WSA w Warszawie w uzasadnieniu ww. wyroku, ustawa konsekwentnie rozróżnia:

1) stan polegający na zmniejszeniu naturalnej retencji terenowej, wywołany podjęciem na nieruchomości działań, o których mowa art. 269 ust.1 pkt 1 (tj. skutki wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem), abstrahujący od daty podjęcia tych działań,

2) samo podjęcie w/w działań, powodujących zmniejszenie naturalnej retencji terenowej (tj. samo wykonywanie na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem), objęte od dnia wejścia w życie ustawy, tj. od dnia 1 stycznia 2018 r. obowiązkiem uzyskania pozwolenia wodnoprawnego,

Wskazuje na to wyraźnie zestawienie treści art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., definiującego przedmiot opłaty za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej oraz art. 389 pkt 2 w zw. z art. 34 pkt 4 ustawy, definiującego przedmiot pozwolenia wodnoprawnego, związanego z działaniami zmniejszającymi retencję terenową.

Podzielić należy stanowisko skargi, zgodnie z którym w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do wyczerpującego wyjaśnienia, czy przedmiotowa nieruchomość spełnia jedną z przesłanek z art. 269 ust.1 pkt 1 p.w., warunkujących dopuszczalność objęcia jej opłatą za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej, w postaci nieujęcia obszaru, na którym znajduje się nieruchomość, w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

W orzecznictwie sądowym powszechnie przyjmuje się, iż przez niezdefiniowane w systemie prawa pojęcie "obszar ujęty w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej", należy rozumieć obszar ujęty (alternatywnie) w: 1) otwarty lub zamknięty systemy kanalizacji deszczowej, służący do odprowadzania opadów atmosferycznych albo 2) system kanalizacji zbiorczej.

Nie budzi wątpliwości, że pojęcie "system kanalizacji zbiorczej" zostało przez ustawodawcę zdefiniowane w art. 16 pkt 59 p.w., jako sieć w rozumieniu art. 2 pkt 7 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, zakończoną oczyszczalnią ścieków albo końcowym punktem zrzutu ścieków. Stosownie do art. 2 pkt 7 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków sieć to przewody wodociągowe lub kanalizacyjne wraz z uzbrojeniem i urządzeniami, którymi dostarczana jest woda lub którymi odprowadzane są ścieki, będące w posiadaniu przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego.

Ustawodawca nie wprowadził natomiast legalnej definicji pojęcia "system kanalizacji deszczowej", nie mówiąc już o jej rozróżnieniu na otwartą i zamkniętą. Przyjąć w tej sytuacji należy, że przez systemy kanalizacji deszczowej rozumieć należy zbiór urządzeń wodnych, takich jak kanały, rowy, rury, kolektory, przeznaczonych do odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. W przeciwieństwie do systemów kanalizacji zbiorczej systemy kanalizacji deszczowej powinny służyć wyłącznie odprowadzaniu wód opadowych lub roztopowych, a nie ścieków (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 42) – wyrok WSA w Poznaniu z dnia 30 stycznia 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 1007/18). Warunkiem uznania urządzeń wodnych za urządzenia kanalizacji deszczowej bądź kanalizacji zbiorczej jest potwierdzenie, że zostały one wybudowane i oddane do użytku oraz, że funkcjonują realizując przypisaną im funkcję przechwytywania wód opadowych lub roztopowych i dalszego ich odprowadzania do wód. Stanowisko to znajduje już potwierdzenie w poglądach wyrażanych w piśmiennictwie administracyjnym (M. Białek, D. Chojnacki, T. Grabarczyk, Opłaty za usługi w nowym prawie wodnym, Warszawa 2018, C.H. Beck, s. 41).

Orzecznictwo sądowe nie wyklucza przyjęcia, że nieruchomością ujętą w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej może być nieruchomość ujęta w system obsługujący tylko jedną nieruchomość należącą do zakładu przemysłowego (wyrok WSA w Rzeszowie z 7 lutego 2019 r., sygn. akt II SA/Rz 1243/18, odnoszący się do sytuacji, w której na terenie działki pozostającej w dyspozycji spółki istnieje sieć kanalizacji wód opadowo – roztopowych (studzienek kanalizacji deszczowej do których kierowane są wody opadowe z dachów budynków, odprowadzane następnie do znajdującego się poza terenem zakładu zbiornika otwartego z wylotem do rzeki).

Sąd co do zasady podziela stanowisko organu, zgodnie z którym pojęcia "nieruchomość znajdująca się na obszarze ujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej" nie można utożsamiać z jedynie faktycznym zapewnieniem odprowadzania wód opadowych lub roztopowych. Sama techniczna możliwość odprowadzenia deszczówki z danej nieruchomości (niezależnie od oceny legalności takiego odprowadzania) nie stanowi zatem podstawy do przyjmowania, iż jest to nieruchomość ujęta w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. Jak bowiem trafnie wskazano wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 października 2018 r., sygn. II SA/Sz 738/18: "w przepisie art. 269 ust. 1 pkt 1 Prawa wodnego nie chodzi bowiem o zebranie wód z opadów atmosferycznych do jakiegokolwiek systemu kanalizacji, ale o odprowadzenie ich do takiego systemu, który przewidziany jest na danym obszarze do odbioru wód opadowych i roztopowych, a więc odpowiednio w otwarte lub zamknięte systemy kanalizacji deszczowej, służące do odprowadzania odpadów atmosferycznych albo w systemy kanalizacji zbiorczej w granicach administracyjnych miast. W orzecznictwie sądowym podkreśla się, że nie jest wystarczające istnienie na danej nieruchomości systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, jeżeli system ten nie współfunkcjonuje z istniejącym na danym obszarze (a nie wyłącznie na danej nieruchomości) systemem kanalizacji.".

Konsekwentnie przyjąć zatem należy, że z opłaty, o której mowa w art. 269 ust.1 Prawa wodnego nie zwalnia odprowadzanie wód do ziemi czy to na własnej nieruchomości czy to na nieruchomościach innych.

W okolicznościach sprawy, istotne znaczenie posiada sporna między stronami kwestia, czy dopuszczalnym jest uznanie za element kanalizacji deszczowej rowu melioracyjnego. Zdaniem sądu problem ten został trafnie zanalizowany w wyroku WSA w Szczecinie z 6 grudnia 2018 r., sygn. II SA/Sz 1049/18. Wskazano tam, iż: "Wprawdzie rowy melioracyjne wykonywane są w celach melioracyjnych, tj. regulacji stosunków wodnych w celu polepszenia zdolności produkcyjnych gleby i ułatwienia jej uprawy to w pojęciu tym mieści się również odprowadzanie wód opadowych, które powodują nadwyżki wód w stosunku do możliwości absorpcyjnych danego gruntu (terenu). Rów melioracyjny spełnia zresztą swą funkcję w ścisłym związku z opadami atmosferycznymi. Przemawia to za uznaniem go za element otwartego systemu kanalizacji deszczowej." Oznacza to, że w sytuacji, gdy rów melioracyjny wykorzystywany jest do odprowadzania zrzutów wód opadowych do odbiornika, którym są wody powierzchniowe, rów taki należy uznać za otwarty system kanalizacji deszczowej. Umożliwia on bowiem odprowadzanie wód opadowych do rzeki, co oznacza że jest elementem tego systemu. Jego celem jest bowiem odprowadzanie wód opadowych do wód (rzeki) a to wystarczy do zakwalifikowania go jako elementu systemu kanalizacji deszczowej.

Niesporne w sprawie pozostaje, że przedmiotowa nieruchomość nie leży na obszarze miasta oraz nie jest podłączona do systemu kanalizacji zbiorczej, który nie funkcjonuje na obszarze tej gminy. Skarżąca wywodzi natomiast, że jej nieruchomość znajduje się na obszarze ujętym w system kanalizacji deszczowej albowiem wody opadowe i roztopowe są odprowadzane z tej działki, za pomocą stosownej infrastruktury poza obręb działki do rowu melioracyjnego R-M, który to odprowadza dalej wody opadowe i roztopowe z terenu tej nieruchomości oraz wielu innych nieruchomości do systemu urządzeń wodnych prowadzonych przez spółkę drenarską, zgodnie z porozumieniem z [...] lipca 2013r. Co istotne skarżąca wywodzi, że poprzez powyższy rów melioracyjny, jako urządzenie wodne, dalej wody opadowe i roztopowe ze znacznego terenu (w szczególności wskazanych działek ewidencyjnych) są odprowadzane poprzez rów szczegółowy, do rowu podstawowego tj. kanału [...]. Na poparcie swojego stanowiska skarżąca spółka przedłożyła, wraz z reklamacją, dokument porozumienia zawartego [...] lipca 2013r. pomiędzy Wójtem Gminy, prezesem zarządu [...] i prezesem spółki drenarskiej w O. . Porozumienie to odnosi się do podpisanego w dniu [...] lutego 2011r. porozumienia w sprawie wykonania studni rewizyjnej przy głównym zbiorniku drenarskim i wyrażenia zgody przez Spółkę Drenarską w O. na wprowadzanie do niej wód opadowych i roztopowych z terenu Świetlicy Wiejskiej i Zakładu Usługowo Handlowego w O. wchodzącego w skład spółdzielni [...]. Strony porozumienia postanowiły:

1. Wykonanie studni rewizyjnej zgodnie z ustaleniami (pkt 1),

2. W związku z przekazaniem przedsiębiorstwa spółdzielni [...] w formie aportu spółce kontynuować podjętą współpracę i wyrażoną zgodę scedować na [...],

3. Pozostałe warunki porozumienia tj. wnoszenie stosowanych opłat pozostają bez zmian.

Wobec treści tego dokumentu nie można z oczywistych względów dokonywać na jego podstawie jakichkolwiek ustaleń istotnych dla rozstrzygnięcia tej sprawy. Konieczne jednak było przeprowadzenie przez organ postępowania, zgodnego z wymogami procedury administracyjnej (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a.) w szczególności przeprowadzenie dowodu z dokumentów takich jak wskazane porozumienie z [...] lutego 2011r., być może umowa spółki drenarskiej. Konieczne było także ustalenia, a następnie ocena jakim systemem urządzeń wodnych dysponuje przywołana przez skarżącą spółka drenarska w O. , czy jest to w istocie system pełniący na danym obszarze funkcje systemu kanalizacji deszczowej lub ogólnospławnej, z czego się składa, czy i w jaki konkretnie sposób teren przedmiotowej nieruchomości jest podłączony do tak rozumianego systemu zorganizowanej kanalizacji deszczowej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych.

Organ winien w tej sytuacji jednoznacznie wyjaśnić, czy urządzenia do odprowadzania wody z działki, na które powołuje się spółka, są elementem zorganizowanej kanalizacji deszczowej, obsługującej okoliczny obszar w sposób opisany wcześniej, tj. zapewniając odprowadzanie wód opadowych i roztopowych w szczególności do wód powierzchniowych. Sytuacja taka może przesądzać o wyłączeniu tej nieruchomości z reżimu art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w. Istotne jest bowiem ustalenie, czy wody opadowe i roztopowe z terenu nieruchomości są odprowadzane wyłącznie do gruntu , czy do systemu kanalizacji otwartej lub zamkniętej, które jak już wskazano należy rozumieć jako zespół urządzeń współfunkcjonujących służących do odprowadzania z danego obszaru (a nie tylko nieruchomości) wód opadowych i roztopowych.

W uzasadnieniu skarżonej decyzji organ stwierdził, że: "zgodnie ze wskazanym przez stronę porozumieniem, odbiornikiem wód opadowych i roztopowych jest rów melioracyjny (ziemia), a nie system kanalizacji deszczowej, której Gmina I. nie posiada na swoim terenie". Tymczasem z treści wskazanego przez stronę, a zacytowanego wyżej porozumienia, z pewnością nie wynikają takie wnioski, które sąd ocenia zatem jako całkowicie dowolne i nieuprawnione. Nie znajdują one również oparcia w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy.

Spółka dość ogólnikowo wskazuje na powiązany system urządzeń wodnych obsługiwanych przez spółkę drenarską i zdaje się wywodzić, że w konsekwencji zapewnione jest odprowadzanie wód opadowych i roztopowych z terenu przedmiotowej nieruchomości do kanału [...]. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów pozwalających ustalić rzeczywisty stan faktyczny w tym zakresie. Nie przedstawiła takich również skarżąca także w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Organ, opierając się na przyjętym z góry założeniu wspartym na częściowo błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy Prawo wodne, ograniczył się od zaprzeczania twierdzeniom skarżącej, zaniechał przeprowadzenia jakichkolwiek dowodów umożliwiających ocenę w jaki sposób teren nieruchomości jest połączony z jakimi urządzeniami spółki drenarskiej, jaki jest cel i sposób funkcjonowania tychże urządzeń, czy jest to system służący odprowadzaniu wód opadowych i roztopowych z terenu nieruchomości – do wód. Nie przesądzając tej kwestii należy zatem wskazać, że zgodnie z art. 16 pkt 20 lit. c ustawy, kanały lub ich części to oddzielny i znaczący element wód powierzchniowych w ramach pojęcia jednolitych części wód powierzchniowych. Pojęcie "kanał" ustawodawca zdefiniował prawnie jako sztuczne koryto prowadzące wody w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna co najmniej 1,5 m przy ujściu lub ujęciu (art. 16 pkt 21 p.w.). Z kolei "rów" to sztuczne koryto prowadzące wodę w sposób ciągły lub okresowy, o szerokości dna mniejszej niż 1,5 przy ujściu (art. 16 pkt 47 p.w.). Zgodnie z art. 16 pkt 65 lit. a p.w. zarówno kanały, jak i rowy należą do urządzeń wodnych, czyli urządzeń lub budowli służących do kształtowania zasobów wodnych lub korzystania z tych zasobów.

Niezależnie od powyższego sąd zważył z urzędu, że organ nie poczynił wystarczających ustaleń pozwalających na zweryfikowanie twierdzenia także co do spełnienia warunku wyłączenia więcej niż 70 % powierzchni przedmiotowej nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji (a wcześniej w przekazanej spółce informacji) sposób dokonywania ustaleń faktycznych wskazano, na dokonanie tego ustalenia: "na podstawie mapy dostępnej na stronie www. goeportal.pl". Stwierdzić należy (nie negując samej dopuszczalności oparcia się posiłkowo na takim dowodzie, który jednak powinien znaleźć stosowne odzwierciedlenie w aktach administracyjnych sprawy), że z powodu niemożności wykluczenia nieścisłości, czy też niedokładności takich ustaleń, koniecznym jest wskazanie przez organ dokładnej metodologii dokonywania ustaleń. Wskazane źródło informacji nie zostało wszakże określone przez ustawodawcę jako środek dla ustalenia na poszczególnych nieruchomościach powierzchni wyłączonej z naturalnej retencji. Niezbędne jest zatem uzupełnienie materiału dowodowego w sposób umożliwiający na podstawie stosownych dokumentów, w tym urzędowych, w celu konkretnego ustalenia sposobu i charakteru prawnego zabudowy nieruchomości z odniesieniem się do robót budowlanych lub obiektów trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji.

W sytuacji niezłożenia przez podmiot zobowiązany (tak jak ma to miejsce w niniejszej sprawie) oświadczenia zawierającego stosowne dane, organ jest zobowiązany i uprawniony jest do dokonania ustaleń co do a) wielkość utraconej powierzchni biologicznie czynnej na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej, b) powierzchni tej nieruchomości, c) ewentualnego istnienia urządzeń do retencjonowania wody oraz o ich pojemności w oparciu o inne źródła dowodowe. Zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Konieczne jest jednak dokonanie ustaleń stanu faktycznego konkretne i wyjaśnienie sposobu wyliczenia niezbędnych danych w okolicznościach indywidualnej sprawy. Z pewnością nie jest wystarczające ogólnikowe powołanie się w decyzji organu administracji z [...] października 2019r. na ustalenia: "na podstawie wizji terenie oraz danych z ewidencji gruntów i budynków zwłaszcza, że w aktach sprawy brak zarówno wskazanego przez organ protokołu [...] z [...] listopada 2018r., jak również danych z ewidencji gruntów i budynków dla nieruchomości oznaczonej nr działki ewid. [...] Tym samym ustalenie organu, zgodnie z którym powierzchnia przedmiotowej nieruchomości jest zabudowana w taki sposób, że więcej niż 70 % jest wyłączone z powierzchni biologicznie czynnej (tj. w 77,3%) – należy ocenić jako dokonane dowolnie, z naruszeniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.). Powyższy element stanu faktycznego nie poddaje się kontroli sądowoadministracyjnej.

Ponownie przypomnieć przyjdzie, że w myśl art. 269 ust. 1 pkt 1 p.w., opłatę za usługi wodne uiszcza się za zmniejszenie naturalnej retencji terenowej na skutek wykonywania na nieruchomości o powierzchni powyżej 3500 m2 robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji przez wyłączenie więcej niż 70% powierzchni nieruchomości z powierzchni biologicznie czynnej na obszarach nieujętych w systemy kanalizacji otwartej lub zamkniętej.

Obowiązek uiszczenia opłaty jest zatem ściśle związany z wykonaniem na nieruchomości robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie retencji. Definicja obiektu budowlanego została sformułowana przez ustawodawcę w art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. poz. 1186, dalej "p.b."), który stanowi, że przez obiekt budowlany należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych. Definicje legalne pojęć budynek, budowla i obiekt małej architektury zawarte są odpowiednio w art. 3 pkt 2, i 4 p.b. Efektem wykonywania robót budowlanych, których skutkiem jest zmniejszenie naturalnej retencji terenowej mogą być również urządzenia budowlane związane z obiektem budowlanym, w rozumieniu art. 3 pkt 9 Prawa budowlanego, takie jak np. przejazdy, place postojowe, w zależności od sposobu ich wykonania. Pojęcie "terenu biologicznie czynnego", zdefiniowane zostało prawnie w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2019 r. poz. 1065) i oznacza teren o nawierzchni urządzonej w sposób zapewniający naturalną wegetację roślin i retencję wód opadowych, a także 50% powierzchni tarasów i stropodachów z taką nawierzchnią oraz innych powierzchni zapewniających naturalną wegetację roślin, o powierzchni nie mniejszej niż 10 m2, oraz wodę powierzchniową na tym terenie (§3 pkt 22 rozporządzenia). Organ nie wyjaśnił w uzasadnieniu decyzji, wbrew wymogom art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. w jaki sposób zabudowana jest przedmiotowa nieruchomość, i w jaki konkretnie sposób ustalił, że z jej powierzchni całkowitej (8438 m2), wyłączona z powierzchni biologicznie czynnej na skutek wykonanych robót lub obiektów budowlanych trwale związanych z gruntem, mających wpływ na zmniejszenie tej retencji - została powierzchnia 6524 m2, czyli więcej niż 70 % powierzchni tej nieruchomości.

Ponownie rozpoznając sprawę Wójt Gminy uzupełni postępowanie dowodowe, podejmując wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia tej sprawy. Na zasadzie art. 153 p.p.s.a., organ uwzględni ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w niniejszym uzasadnieniu. Zważy również, że obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest związany ściśle z przyjętą zasadą swobodnej oceny dowodów. Swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj. po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa. Po drugie ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego i po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową. W końcu, po czwarte - rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z zasadami logiki (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 listopada 2019r. sygn. II OSK 3391/17, dostępny CBOSA).

Uwzględniając szczególny charakter niniejszego postępowania oraz tryb uprzedniego składania stosowanych oświadczeń przez podmiot dysponujący nieruchomością podkreślenia jednak wymaga, że nie tylko na organie spoczywa ciężar ustalenia faktów istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. Na stronie postępowania ciąży również obowiązek współdziałania z organem i przedstawienia konkretnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń. Przepis art. 7 k.p.a. nie stanów bowiem źródła obowiązku badania wszystkich okoliczności, które w jakikolwiek sposób potencjalnie oddziałują na wynik postępowania.

Mimo żądania skargi, sąd nie stwierdził jednocześnie podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego. Zgromadzony w postępowaniu administracyjnym materiał dowodowy nie daje podstaw do jednoznacznego ustalenia czy przedmiotowa nieruchomość znajduje się, czy nie na obszarze nieujętym w system kanalizacji otwartej lub zamkniętej. W sytuacji gdy przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wójt dokona takich ustaleń, winien umorzyć postępowanie w sprawie ustalenia przedmiotowej opłaty za usługi wodne, jako bezprzedmiotowe (art. 105 § 1 k.p.a.)

Z powyższych względów sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów postępowania administracyjnego, będącym częściowo konsekwencją błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co może mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec powyższego uwzględniając skargę, sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. zasądzając od organu na rzecz skarżącej spółki, reprezentowanej przez radcę prawnego zwrot niezbędnych kosztów postępowania w wysokości 378 zł (100 zł – stosunkowy wpis od skargi, 17 zł opłata skarbowa od pełnomocnictwa oraz 270 zł wynagrodzenia radcy prawnego – zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 2 i § 15 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych Dz.U z 2018 r. poz.265)