Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2277/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 8, art. 156 par. 1, art. 157 par. 2 i 3, art. 158 par. 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ sędzia del. WSA Zbigniew Ślusarczyk Protokolant starszy asystent sędziego Konrad Młynkiewicz po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D. W. i W. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 maja 2011 r. sygn. akt VII SA/Wa 2527/10 w sprawie ze skargi D. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. nr [...], a także poprzedzającą ją decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] września 2010 roku, nr [...]; 2. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz Danuty Waleckiej i Waldemara Waleckiego kwotę 840 (osiemset czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 maja 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 2527/10, oddalił skargę D. W. i W. W. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] października 2010 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji.

Wyrok zapadł w następujących okolicznościach sprawy:

D. i W. W. w dniu 22 czerwca 2010 r. wystąpili z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2001 r., nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą H. i R. M. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową (serwis i wymiana opon), usytuowanego na działce o numerze ew. [...] w Mińsku Mazowieckim, oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty Mińskiego z dnia [...] marca 2001 r., nr [...], wskazując na rażące naruszenie art. 32 ust. 4 pkt 1, art. 33 ust. 2 pkt 3 oraz art. 35 ust. 1 pkt 1 lit. b/ Prawa budowlanego

W uzasadnieniu wnioskodawcy wskazali, że wprawdzie decyzja Wojewody była kontrolowana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który wyrokiem z dnia 17 listopada 2003r., IV SA 2051/01, oddalił skargę na ww. decyzję lecz z uwagi na zmianę stanu prawnego przedmiotowej sprawy niniejszy wniosek należy uznać za uzasadniony, gdyż po wydaniu wyroku w dniu 17 listopada 2003 r., została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzająca skarżoną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji Burmistrza Miasta Mińska Mazowiecki z dnia [...] czerwca 2000 r., ustalającej warunki zabudowy poprzez stwierdzenie jej nieważności wywołują skutki prawne ex tunc, tzn. od dnia wydania aktu administracyjnego, który podlega unieważnieniu. Następuje restitutio in integrum, tzn. przywrócenie do stanu poprzedniego, obowiązującego przed wydaniem aktu, którego nieważność stwierdzono i nie wywołuje on żadnych skutków prawnych. Skoro tak to rażąco naruszono przepisy Prawa budowlanego ponieważ pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył wniosek w terminie ważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] września 2010 r. na podstawie art. 157 § 1 i 3 k.p.a., odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2001 r.

W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wnioskodawca nie powołał się w swym podaniu na jakąkolwiek okoliczność, która mogłaby skutkować stwierdzeniem nieważności decyzji Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2001 r. Stwierdzenie przez SKO w Siedlcach nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2000 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w żadnym wypadku nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powyższa okoliczność może stanowić co najwyżej ewentualną przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego określoną przepisem art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ zwrócił uwagę, że niedopuszczalne jest przyjęcie, iż którakolwiek z podstaw wznowienia postępowania mogłaby stanowić zarazem jedną z przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji.

Ponadto organ przywołał uchwałę składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, w której stwierdza się, że żądanie stwierdzenia nieważności decyzji, od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem jest nie zakwestionowanej decyzji).

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] października 2010 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] września 2010 r. podtrzymując argumentację zawartą w pierwszej decyzji.

D. i W. W. w skardze na powyższą decyzję wnieśli o jej uchylenie wskazując na brak podstaw do odmowy wszczęcia wnioskowanego postępowania, w oparciu o art. 157 § 1 i 3 k.p.a.

Zdaniem strony skarżącej, GINB powołując się na uchwałę NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., II FPS 6/09, dokonał jedynie jej wybiórczej analizy, dostosowując jej fragmenty do podjętego rozstrzygnięcia, co jest sprzeczne z ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a zwłaszcza art. 7 i 8 k.p.a.

W sytuacji, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego, prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie jest przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji. Powołana we wniosku o stwierdzenie nieważności przesłanka stanowi nową okoliczność, która nie mogła być przedmiotem analizy sądu, gdyż wystąpiła dopiero po wydaniu wyroku. Odmowa wszczęcia postępowania w przedmiotowej sprawie narusza art. 157 § 3 k.p.a., jak również jest sprzeczna z poglądem wyrażonym w przytoczonej przez organ uchwale z dnia 7 grudnia 2009 r.

Strona skarżąca podniosła ponadto, że organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności. O tym, czy zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji, na podstawie art. 156 § 1 k.p.a., organ może zdecydować wyłącznie po przeprowadzeniu stosownego postępowania administracyjnego.

W odpowiedzi na skargę GINB wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku podzielił zdanie organu, iż żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.)

Wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r., IV SA 2051/01 Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę D. i W. W. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2001 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego z częścią usługowo-handlową /serwis i wymiana opon/ na działce położonej w Mińsku Mazowieckim przy ul. Tartacznej róg ul. Stanisławowskiej co oznacza, iż decyzja ta była prawidłowa, wydana została zgodnie z prawem i nie zawierała cech, które mogłyby uzasadniać stwierdzenie jej nieważności.

Z mocy art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz.U. Nr 74, poz. 368 ze zm.), obowiązującym w dacie wydawania decyzji, a aktualnie art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, związanie oceną prawną i jej konsekwencjami w postaci wskazań co do dalszego postępowania lub oceny zawartej w uzasadnieniu orzeczenia sądowego może być wyłączone tylko w razie istotnej zmiany (po wydaniu wyroku) stanu faktycznego lub zmiany przepisów prawa, a także po wzruszeniu wyroku w drodze rewizji nadzwyczajnej.

Ocena prawna – w rozumieniu ww. przepisów – to wyjaśnienie przez sąd istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku, a więc nie tylko sama wykładnia w ścisłym tego słowa znaczeniu. Ocena ta może odnosić się do przepisów prawa materialnego, jak i prawa procesowego. Powołany wyrok NSA zawiera wiążącą ocenę prawną w kwestii podnoszonej w skardze. Otóż Sąd stwierdził w uzasadnieniu, że "wszelkie kwestie wiążące się z zaprojektowaniem przedmiotowej inwestycji w warunkach, które według strony skarżącej mogą wskazywać na brak zgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego nie mogły mieć wpływu na rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wobec istnienia ostatecznej /ważnej/ w dacie orzekania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Jak to wynika z przebiegu rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, strona skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności tej decyzji i aktualnie skarga tej strony na decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności pozostaje do rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Następnie NSA stwierdził, że "ocenia zgodność z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, która wydana została w czasie istnienia decyzji o warunkach, zabudowy stwierdzającej zgodność inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Ustalenia tej decyzji są wiążące dla organu administracji oraz dla Sądu w danej sprawie".

Sąd pierwszej instancji wskazał, że gdyby decyzja organu wojewódzkiego kontrolowana w trybie nadzoru obarczona była wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. – na co wskazuje skarżąca – to Sąd Administracyjny dokonując jej kontroli w sprawie z całą pewnością orzekłby o jej nieważności. Zatem fakt utrzymania w mocy decyzji na skutek oddalenia skargi na nią przez sąd administracyjny zamyka organom administracji legitymowanym do uruchomienia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego możliwość pozbawienia jej mocy wiążącej, jednakże tylko "w takim zakresie, w jakim przyczyny tej wadliwości objęte są zakresem rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego".

W kontekście poczynionych rozważań Sąd wskazał tezę uchwały NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, zgodnie z którą: "Żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok sądu – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym".

W uzasadnieniu tej tezy NSA stwierdził również, że "Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż wniesione żądanie wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (na przykład fakt uprzedniego rozstrzygnięcia sprawy inną decyzją ostateczną), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powoła się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji."

Dalej Sąd Wojewódzki zaznaczył, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie wskazywano, iż oddalenie skargi na niezgodność decyzji z prawem zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie go oceną prawną zawartą w wyroku sądu. Próby zaś stwierdzenia nieważności decyzji kontrolowanej już przez sąd – oddalający skargę na niezgodność tej decyzji z prawem – są zaś w istocie, w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego niedopuszczalną ingerencją w prawomocne orzeczenie sądu.

Zdaniem Sądu, Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpoznając wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji trafnie podniósł, że w związku z kontrolą jakiej dokonał w niniejszej sprawie Sąd sprawa nie może być ponownie badana, ani przez organ administracji publicznej, ani też przez sąd administracyjny. Oddalenie w 2003 roku przez NSA skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2001 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę zamyka organowi administracyjnemu drogę do stwierdzenia nieważności decyzji, ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku z dnia 17 listopada 2003 r. (sygn. akt IV SA 2051/03) w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji NSA analizował istniejący w sprawie stan prawny w dacie wydawania pozwolenia na budowę, zaś wydanie już po wyroku z dnia 17 listopada 2003 r. decyzji eliminującej z obrotu prawnego decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającej skarżoną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę nie jest tą okolicznością nie objętą wyrokiem Sądu o jakiej wspomina się w w/w uchwale NSA.

Stwierdzenie nieważności decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, po wydaniu ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę wywołuje oczywiście skutki ex tunc (tj. od momentu wydania unieważnionej decyzji), jednak kwestia ta może skutkować jedynie ewentualnym wznowieniem postępowania, nie zaś wszczęciem postępowania o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę.

Z tych względów Sąd pierwszej instancji skargę oddalił na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

D. i W. W. w skardze kasacyjnej od powyższego orzeczenia wnieśli o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Sąd pierwszej instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili:

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 153 p.p.s.a. (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) poprzez przyjęcie w wyniku nadinterpretacji i wykładni rozszerzającej tego przepisu, że wcześniejsze rozstrzygnięcie w sprawie dokonane przez NSA wyrokiem z dnia 17 listopada 2003 r., IV SA 2051/01, związało Sąd pierwszej instancji w sytuacji, gdy zarzuty skarżących w istocie nie dotyczyły kwestii rozstrzygniętych i ocenionych prawnie w poprzednim wyroku poprzez NSA, gdyż w sprawie od wydania wyroku z dnia 17 listopada 2003 r. nastąpiła zmiana stanu prawnego, co daje podstawę do odstąpienia od art. 153 p.p.s.a.;

naruszenie art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w związku z art. 157 § 3 k.p.a. (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez przyjęcie na etapie wstępnej weryfikacji, że wskazana przez skarżących okoliczność nie stanowi jednej z przesłanek, o których mowa w art. 156 § 1 k.p.a., podczas gdy ocena czy w sprawie wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a. możliwa jest dopiero w trakcie przeprowadzonego postępowania administracyjnego, a nie może stanowić podstawy do wydania decyzji formalnej o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 157 § 3 K.p.a.;

naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), poprzez przyjęcie, że decyzja Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] maja 2001 r., utrzymująca w mocy decyzję Starosty Mińskiego z dnia [...] marca 2001 r., w przedmiocie udzielenia pozwolenia na budowę po stwierdzeniu przez SKO w Siedlcach decyzją z dnia 19 listopada 2004 r. nieważności decyzji Burmistrza Miasta Mińska Mazowiecki z dnia [...] czerwca 2000 r., ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji objętej pozwoleniem na budowę, nie jest obarczona wadą rażącego naruszenia prawa wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako uzasadnienie należało uznać wszystkie zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej, aczkolwiek argumentacja przytoczona w jej uzasadnieniu nie jest w pełni trafna.

Przede wszystkim należy zaznaczyć, że Sąd Wojewódzki kontrolując decyzję dotyczącą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie uwzględnił istotnej treści wniosku złożonego przez skarżących. Mianowicie żądanie stwierdzenia nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę skarżący uzasadnili tym, że po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z 17 listopada 2003 r., oddalającego skargę na decyzję Wojewody Mazowieckiego z [...] maja 2001 r. Nr [...], doszło do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji w sprawie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, poprzedzającej kwestionowaną decyzję o udzieleniu pozwolenia na budowę.

Z decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że przyczyną odmowy wszczęcia postępowania było stwierdzenie, że powołana przez skarżących okoliczność nieważności decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji może skutkować ewentualnym wznowieniem postępowania, nie zaś stwierdzeniem nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę. W rezultacie organ uznał, że wnioskodawcy nie powołali jakiejkolwiek okoliczności, która mogłaby skutkować zastosowaniem art. 156 § 1 k.p.a.

Według skarżących organ w rozstrzygnięciu o charakterze formalnym nieprawidłowo dokonał merytorycznej oceny wniosku, uznając w efekcie, że wskazywana przez nich okoliczność nie może stanowić podstawy do orzeczenia w trybie art. 151 § 1 k.p.a. o nieważności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę.

Powyższe kwestie sporne, które były istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, nie zostały przez Sąd Wojewódzki w sposób wystarczający rozważone.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawiona została bowiem obszerna analiza w kontekście art. 30 ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 153 p.p.s.a., która jednak jest nieadekwatna do stanu faktycznego rozpatrywanej sprawy.

Mimo że Sąd Wojewódzki odwołał się do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 grudnia 2009 r., I OPS 6/09, to nie zastosował jej właściwie w ramach przeprowadzonej oceny.

Zaznaczyć zatem należy, że zgodnie z powołaną uchwałą, żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji, na którą skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego, powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie – ze względu na wydany uprzednio wyrok – przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych wypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

W kontekście niniejszej sprawy znaczenie ma następujący fragment uzasadnienia uchwały: "W razie oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie przez stronę stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięć wydanych na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzję o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 k.p.a.), wymaga zbadania, co było przedmiotem rozstrzygnięcia. Niezbędne zatem jest stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd także okoliczności odpowiadających przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.), wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Jeśli tak, wydany wyrok zamknie organowi administracji drogę do uruchomienia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, gdyż naruszenie żądania wkraczałoby w zakres oceny objętej powagą rzeczy osądzonej (materii prawnej, co do której wiążąco wypowiedział się sąd, formułując zwrot stosunkowy o zgodności z prawem zakwestionowanej decyzji). Możliwa jest wszakże i taka sytuacja, w której występujący z żądaniem stwierdzenia nieważności decyzji wskaże okoliczności, jakie nie były objęte orzeczeniem sądu (...), albo zwróci uwagę na fakt oddalenia skargi z powodu braku legitymacji skarżącego. Uwarunkowany względami obiektywnymi brak wiedzy sądu o okolicznościach sprawy istotnych dla wyniku postępowania spowoduje, że poza zakresem kontroli sądowej objętej powagą rzeczy osądzonej znajdzie się to, na co powołuje się wnoszący żądanie. W takim wypadku prawomocny wyrok oddalający skargę na decyzję nie byłby przeszkodą dla przeprowadzenia postępowania w celu merytorycznego rozpoznania żądania złożonego do organu administracji."

W świetle powyższych uwag zasadniczo bezprzedmiotowe było ustalanie przez Sąd Wojewódzki zakresu rozstrzygnięcia podjętego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2003 r., skoro skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę powołali się na to, że wskutek decyzji SKO z 19 listopada 2004 r. i 4 lutego 2005 r. wyeliminowana została z obrotu – jako nieważna – decyzja ustalająca warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji.

Ponadto zauważyć należy, że wskazywana przez Sąd Wojewódzki treść uzasadnienia wyroku NSA z 17 listopada 2003 r. pozostaje w sprzeczności z konkluzją, że: "gdyby decyzja organu wojewódzkiego kontrolowana w trybie nadzoru obarczona była wadami określonymi w art. 156 § 1 k.p.a. – na co wskazuje skarżąca – to Naczelny Sąd Administracyjny dokonując jej kontroli w sprawie z całą pewnością orzekłby o jej nieważności".

Tymczasem w uzasadnieniu wyroku z 17 listopada 2003 r. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że oceniał zgodność z prawem decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę wydanej w czasie istnienia decyzji o warunkach zabudowy, której ustalenia były wiążące dla organu administracji oraz dla Sądu w danej sprawie.

Wobec powyższego nieuprawnione było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, iż fakt oddalenia przez NSA skargi na decyzję Wojewody Mazowieckiego z 7 marca 2001 r. zamyka organowi administracji drogę do stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na związanie oceną prawną zawartą w wyroku NSA z 17 listopada 2003 r. w odniesieniu do przedmiotu rozstrzygnięcia sądowego.

Niezależnie od tego co zostało powiedziane wyżej, to wskazać należy, że Sąd Wojewódzki błędnie zinterpretował i zastosował w sprawie przepisy art. 30 ustawy z 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym oraz art. 153 p.p.s.a.

Po pierwsze, o ile zagadnienie unormowane tymi przepisami miałoby być rozważane w niniejszej sprawie, to powinno być to dokonane na podstawie art. 99 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), zgodnie z którym ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Po drugie, zagadnienie dopuszczalności wszczęcia postępowania w trybie art. 157 § 2 k.p.a. w związku z tym, że kwestionowana decyzja została już wcześniej pozytywnie zweryfikowana przez sąd administracyjny wiąże się zasadniczo z unormowaniem przepisów art. 170 i 173 p.p.s.a., stanowiących o prawomocności orzeczeń sądowych i powadze rzeczy osądzonej.

Prawomocność decyzji powoduje niedopuszczalność jej wzruszenia w administracyjnym trybie stwierdzenia nieważności w zakresie oceny sądu administracyjnego objętej powagą rzeczy osądzonej.

Odrębnym natomiast zagadnieniem jest instytucja uregulowana w obecnym stanie prawnym przepisem art. 153 p.p.s.a.

Nie przedstawiając szerzej problematyki w tym zakresie wystarczy zaznaczyć, że wynikające z tego przepisu związanie oceną prawną ogranicza się do sprawy rozstrzygniętej orzeczeniem sądu, a więc podjętym w przedmiocie wyznaczonym konkretną sytuacją faktyczną i podstawą prawną.

O związaniu oceną prawną sądu oraz organu administracji w rozumieniu omawianego przepisu można mówić wyłącznie w przypadku tożsamości sprawy w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym. Ustanie mocy wiążącej oceny wyrażonej w orzeczeniu sądu następuje w przypadku zmiany istotnych okoliczności faktycznych, czy zmiany stanu prawnego. Mimo ścisłego związku pomiędzy sprawą rozpoznawaną w trybie zwyczajnym i nadzwyczajnym, to jednak z uwagi na różną podstawę prawną rozstrzygania nie można przyjąć, że są to sprawy tożsame.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że błędnie Sąd Wojewódzki powiązał niedopuszczalność wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji z faktem związania oceną prawną zawartą w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 listopada 2003 r.

Odnosząc się natomiast do stanowiska wyrażonego przez organ w decyzjach podjętych w niniejszej sprawie – wskazać należy, że oparte ono zostało niewątpliwie na dominującym wówczas kierunku orzeczniczym, zgodnie z którym w sytuacji, gdy stwierdzono nieważność decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, już po wydaniu na tej podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, właściwym trybem dla jej wzruszenia jest wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając skargę kasacyjną musiał uwzględnić dotyczącą przedstawionego zagadnienia uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12, zgodnie z którą stwierdzenie nieważności decyzji, na podstawie której wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a.

Zastosowanie przytoczonej uchwały w okolicznościach faktycznych i prawnych rozpatrywanej sprawy skutkować musiało uznaniem, że organ administracji nie był uprawniony do podjęcia decyzji w trybie art. 157 § 3 k.p.a. lecz powinien rozpoznać merytoryczne żądanie strony o stwierdzenie nieważności decyzji, stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 k.p.a.

Z tych wszystkich względów uwzględnieniu podlegał wniosek skargi kasacyjnej o uchylenie zaskarżonego wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny, korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 188 p.p.s.a., rozpoznał również skargę i uchylił oznaczone w sentencji decyzje na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. O kosztach postępowania sądowego orzeczono zgodnie z art. 203 pkt 1 i art. 200 p.p.s.a.