Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 457/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-05-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 645  Sprawy nieobjęte symbolami podstawowymi 601644 oraz od 646-652
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i odrzucono  skargę
Powołane przepisy: article: art. 189
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabella Kulig – Maciszewska, Sędziowie NSA Anna Lech (spr.), Zbigniew Rausz, Protokolant Kamil Wertyński, po rozpoznaniu w dniu 25 maja 2006 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. S. od pkt. 1 wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 695/05 w sprawie ze skargi J. i C. S. - Przedszkole "C." w [...] na uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] oraz z dnia [...] nr [...] w przedmiocie działalności Burmistrza Miasta [...], oraz w przedmiocie wezwania do usunięcia naruszenia interesu postanawia 1. uchylić wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu w zaskarżonej części i skargę odrzucić; 2. nie uwzględnić wniosku Rady Miasta [...] o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 21 grudnia 2005 r. sygn. akt IV SA/Po 695/05, po rozpoznaniu skargi J. i C. S. – Przedszkole "C." w [...] na dwie uchwały Rady Miasta [...]:

1. oddalił skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...];

2. odrzucił skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] Nr [...] w sprawie wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego osoby prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "C." w [...].

W uzasadnieniu wyroku Sąd podał, że C. i J. S. – Przedszkole Niepubliczne w [...] pismem z dnia 20 sierpnia 2004 r. zwrócili się do Rady Miasta [...] ze skargą na nienależyte wykonywanie zadań przez Burmistrza Miasta [...] wskazując, że w dniu 23 czerwca 2004 r. strona skarżąca skierowała do Burmistrza pismo z wnioskiem o zwiększenie dotacji podmiotowej przyznanej na działalność oświatową przedszkola "C." ze względu na zwiększenie liczby dzieci uczęszczających do przedszkola, lecz pomimo upływu czasu strona skarżąca nie otrzymała pisemnej odpowiedzi odnośnie przyznania lub odmowy zwiększenia dotacji. Decyzję odmowną Burmistrz ogłosił ustnie, czym naruszył zasadę kodeksu postępowania administracyjnego. Burmistrz – jak podaje strona skarżąca – wskazał na brak środków pieniężnych w budżecie gminy na wspomniany cel. J. i C. S. podnieśli, że obowiązkiem gminy jest takie ustalenie budżetu, aby "środki na realizację zadań własnych w zakresie edukacji przedszkolnej zawsze się znalazły". Skarżący podnieśli także, iż zgodnie z art. 90 ust. 2c ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 1572 ze zm.) refundacja kosztów uczęszczania do przedszkola niepublicznego dzieci z innej gminy powinna zostać załatwiona w drodze porozumienia międzygminnego.

Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) uznała skargę za bezzasadną.

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że Burmistrz ma obowiązek wypłacić dotację w wysokości nie wyższej niż ustalona w budżecie, jednak nie ma uprawnień do zmiany budżetu i zwiększenia zapisanej tam dotacji. Ewentualna zmiana wysokości dotacji budżetowych może nastąpić wyłącznie w drodze uchwały podjętej przez Radę Miasta. Wniosek o zwiększenie dotacji został przekazany do Rady Miasta przez zastępcę Burmistrza. Wniosek ten był rozpatrywany przez Komisję Budżetu i Finansów w dniu 22 września 2004 r. oraz Komisję Sfery Społecznej w dniu 21 września 2004 r. i obie Komisje wyraziły negatywną opinię o wniosku. Wskazano, że o takiej decyzji poinformowano Radę Miasta na sesji w dniu 30 września 2004 r., a następnie – dwukrotnie – stronę skarżącą.

Pismem z dnia 10 marca 2005 r. strona skarżąca wezwała Radę Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa powstałego na skutek podjęcia uchwały nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...] i podniosła, iż nie zgadza się ze stanowiskiem wyrażonym w uzasadnieniu uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...]. Zaznaczono, że Burmistrz jako wykonawca uchwał rady i przygotowujący ich projekty, ma za zadanie w taki sposób przygotować projekt budżetu, aby dotacja dla placówek niepublicznych, której udzielenie jest zadaniem ustawowym, w wystarczającej wysokości była w budżecie zabezpieczona. Brak zabezpieczenia środków w budżecie nie może być podstawą odmowy wypłaty dotacji, gdyż stanowi to niewykonanie zadań gminy.

Rada Miasta [...] uchwałą nr [...] z dnia [...] w sprawie wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego osoby prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "C." w [...], na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 w związku z art. 101 ust. 1 powołanej ustawy o samorządzie gminnym uznała wezwanie to za bezzasadne, wskazując, że skarżący nie przedstawił żadnych nowych okoliczności w sprawie. Bezpieczeństwo budżetu gminy wymaga wiedzy o planowanych wydatkach. Dotacja udzielana jest raz na rok i wypłacana przez 12 miesięcy, a następnie rozliczana. Rada Miasta nie może zmieniać dotacji każdego miesiąca według potrzeb podmiotów, które gmina winna dotować, gdyż nie pozwoliłoby to na racjonalne planowanie wydatków i wykonywanie ich w planowy sposób. Podkreślono też, że Burmistrz przygotowując projekt budżetu zabezpieczył środki we wnioskowanej przez przedszkole wysokości oraz wypłacił je i rozliczał w sposób zgodny z prawem.

W dniu 19 czerwca 2005 r. strona skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu i wniosła o stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...] oraz uchwały Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego osoby prowadzącej Przedszkole Niepubliczne "C." w [...]. W skardze podniesiono argumenty, na które powoływano się już wcześniej, w toku postępowania.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie i zasądzenie od skarżącego kosztów wedle norm przepisanych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie wezwania Rady Miasta do usunięcia naruszenia interesu prawnego za niedopuszczalną i na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę tę odrzucił.

W odniesieniu do skargi na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...] Sąd wskazał, że dnia 15 września 2003 r. strona skarżąca wystąpiła do Burmistrza Miasta [...] z wnioskiem o dofinansowanie – w formie dotacji działalności niepublicznego przedszkola – załączając listę 29 dzieci. Urząd Miasta [...] poinformował skarżących pismem z dnia 6 lutego 2004 r., iż na podstawie uchwały Rady Miasta [...] nr XVIII/88/04 dla Przedszkola Niepublicznego "C." przewidziano dotację określoną stawką kalkulacyjną 271,50 zł/1 dziecko, przyjmując liczbę 25 dzieci. Podane wielkości nie zostały przez skarżących zakwestionowane.

Burmistrz Miasta [...] zdaniem Sądu nie naruszył art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty.

Art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty normuje zasady udzielania dotacji dla przedszkoli niepublicznych. Przepis ten określa prawo do dotacji na każdego ucznia, wysokość dotacji oraz warunek realizacji tego prawa. Realizacja przyznanego uprawnienia w odniesieniu do niepublicznych przedszkoli została uzależniona wyłącznie od jednej przesłanki: osoba prowadząca przedszkole ma obowiązek przedstawienia organowi właściwemu do udzielania dotacji, nie później niż do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji, planowanej liczby przedszkolaków. Ustawa nie wskazuje żadnych innych warunków, od których spełnienia zależałoby przyznanie dotacji.

Sąd nie podzielił opinii skarżących, iż Burmistrz powinien odmówić zwiększenia dotacji w formie decyzji administracyjnej. Podstawy materialnoprawnej dla takiej decyzji nie stanowi art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty. Z konstytucyjnej zasady działania organów władzy publicznej "na podstawie i w granicach prawa" i z zasady ogólnej ustanowionej w art. 6 kpa wynika, że nie można domniemywać stosowania władczej i jednostronnej formy działania, jaką jest decyzja administracyjna, lecz podstawę do jej wydania trzeba wyprowadzić z powszechnie obowiązujących przepisów prawa materialnego (B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 455).

Sąd, uznając skargę na uchwałę Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...] za bezzasadną, orzekł na podstawie art. 151 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi o jej oddaleniu.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2005 r. złożył adwokat R. M. działający w imieniu J. S. zaskarżając ten wyrok w całości.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu sądami administracyjnymi – zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił – rażące naruszenie prawa materialnego – art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tego przepisu, art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym – poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie tego przepisu oraz naruszenie przepisów postępowania – w szczególności art. 104 ust. 1 i 2 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na treść zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia.

Na podstawie art. 176 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniósł o:

1) zmianę zaskarżonego orzeczenia poprzez uwzględnienie skargi w całości – poprzez stwierdzenie nieważności uchwały Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...];

2) zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu ze skargi kasacyjnej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi podał, że ustalenia stanu faktycznego nie są kwestionowane przez strony. Istotę sprawy stanowi konieczność rozstrzygnięcia tego – czy dotacja podmiotowa przyznawana na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty zależy od ilości dzieci oraz czy jej wysokość może być zmieniana w ciągu okresu 12 miesięcy, na który została przyznana oraz tego, w jakim trybie winien zostać rozpoznany wniosek o zwiększenie dotacji na skutek zwiększenia ilości dzieci w przedszkolu.

Dotacja ma charakter obligatoryjny, zaś po spełnieniu złożenia wniosku do dnia 30 września roku poprzedzającego udzielenie dotacji, w zasadzie wyczerpuje przesłanki do udzielenia tego świadczenia. Ustawodawca wymaga jeszcze, aby wnioskodawca podał planowaną liczbę uczniów, co jednoznacznie wskazuje, iż wnioskodawca ma jedynie określić przewidywaną ilość dzieci w celu umożliwienia orientacyjnego opracowania budżetu w tym zakresie. Planowana liczba uczniów stanowi jedynie orientacyjną liczbę, z całą pewnością zaś nie stanowi limitu do określenia środków w budżecie przeznaczonych na ten cel.

Odmienna wykładnia powołanego przepisu nie znajduje uzasadnienia, tak w świetle celowości jego wprowadzenia, jak również w świetle stosowanej praktyki. Działanie Burmistrza Gminy [...] ma na celu dokonanie oszczędności w budżecie na skutek działań niezgodnych z prawem. Skarżący nie kwestionował od samego początku zasadności postępowania Burmistrza w zakresie dotyczącym dokonania zmian w budżecie gminy, umożliwiających mu wypłatę dotacji. Burmistrz winien planować ewentualne rezerwy w budżecie – w związku z możliwością zwiększenia ilości dzieci i zwiększenia w ten sposób dotacji podmiotowej. Zaniedbania w tym zakresie mogą powodować jedynie odpowiedzialność służbową osób im winnych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Rada Miasta [...] wniosła o jej oddalenie i podtrzymała argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 25 maja 2006 r. pełnomocnik J. S. zmodyfikował skargę kasacyjną w taki sposób, że zaskarża wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2005 r. tylko w pkt 1, a nie w całości. W tej sytuacji skarga kasacyjna dotyczy powołanego wyroku tylko w części oddalającej skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...].

Z akt sprawy wynika, że C. i J. S. – Przedszkole Niepubliczne "C." w [...] złożyli w piśmie z dnia 20 sierpnia 2004 r. skargę na nienależyte wykonywanie zadań przez Burmistrza Miasta i Gminy [...] R. O. na podstawie art. 227 kpa, kierując tę skargę do Rady Miasta [...] i zarzucając, że wbrew ustawowym obowiązkom oraz charakterowi zajmowanego stanowiska służbowego bezzasadnie odmówił zwiększenia dotacji ze względu na zwiększenie liczby dzieci w przedszkolu niepublicznym, przyznawanej na podstawie art. 90 ust. 2b ustawy o systemie oświaty, nie wydał decyzji odmownej w formie pisemnej, lecz uczynił to ustnie wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 14 kpa oraz bezzasadnie odmówił rozwiązania problemu refundacji kosztów uczęszczania do przedszkola dzieci z innej gminy.

Zgodnie z art. 227 kpa przedmiotem skargi może być w szczególności zaniedbanie lub nienależyte wykonywanie zadań przez właściwe organy albo przez ich pracowników, naruszenie praworządności lub interesów skarżących, a także przewlekłe lub biurokratyczne załatwiania spraw.

W myśl art. 229 kpa organem właściwym do rozpatrzenia skargi na burmistrza miasta jest rada gminy.

Wniesiona przez C. i J. S. skarga w pełni odpowiada kryteriom przewidzianym dla skargi obywatelskiej (powszechnej) określonej w dziale VIII Kodeksu postępowania administracyjnego.

Wnoszący tę skargę C. i J. S. nie tylko bowiem powołali się w tekście skargi na art. 227 kpa, ale jej przedmiotem uczynili działalność R. O. – Burmistrza Miasta i Gminy [...], a nadto skierowali ją do organu właściwego do rozpoznania takiej skargi, to jest do Rady Miasta [...].

Z akt sprawy wynika, że na skutek skargi J. S. prowadzącego Przedszkole Niepubliczne "C." w [...], Rada Miasta [...] podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...], uznając ją za bezzasadną i doręczyła ją skarżącemu, który się nie zgodził z argumentami przedstawionymi w uzasadnieniu uchwały i wezwał Przewodniczącego Rady Miasta [...] do usunięcia naruszenia prawa.

Zauważyć należy, że postępowanie ze skargi powszechnej ma charakter postępowania administracyjnego uproszczonego, w którym nie ma stron postępowania, nie wydaje się rozstrzygnięć adresowanych do skarżących, a tylko zawiadamia się ich o podjętych działaniach, nie ma toku instancji ani środków zaskarżenia.

Postępowanie takie kończy się czynnością materialno-techniczną zawiadomienia skarżących o załatwieniu skargi.

Czynność taka nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego, gdyż sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej, co wynika z art. 5 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu nie zwrócił uwagi na charakter skargi C. i J. S. wniesionej do Rady Miasta [...] i rozpatrzył skargę na uchwałę Rady Miasta [...] z dnia [...] nr [...] w sprawie rozpatrzenia skargi dotyczącej działalności Burmistrza Miasta [...] zamiast skargę tę odrzucić.

Skarga kasacyjna nie podnosiła jednak takiego zarzutu. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje w zasadzie sprawę w granicach skargi kasacyjnej, jednak bierze z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 183 § 2 pkt 1 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nieważność postępowania zachodzi wtedy, gdy droga sądowa była niedopuszczalna.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, postanowił jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku złożonego przez pełnomocnika o zasądzenie kosztów zastępstwa adwokackiego, gdyż nie zachodzą przesłanki z art. 203 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.