Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 163/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2017-09-06 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Saniewski (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Piechowiak sędzia WSA Jarosław Wichrowski Protokolant starszy sekretarz sądowy Krystyna Witt po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017 r. sprawy ze skargi T. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału [...] [...] [...] [...] w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od [...] w [...] na rzecz strony skarżącej kwotę [...]([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu [...] kwietnia 2014r. Inne (zwany dalej "Dyrektorem Oddziału Wojewódzkiego NFZ") ogłosił postępowanie, prowadzone w trybie konkursu ofert, w sprawie zawarcia umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie: program profilaktyki raka piersi – etap podstawowy w pracowni mobilnej, kod [...]-14-[...], w okresie obowiązywania umowy od [...] lipca 2014r. do [...] czerwca 2017 r. W konkursie tym ofertę złożyła także skarżąca Spółka T.N.N. N. sp.j. z siedzibą w B. (ofertę zarejestrowano w systemie informatycznym K.-P. Oddziału Wojewódzkiego NFZ pod nr [...] w dniu [...] kwietnia 2014 r.)

Otwarcie ofert (w liczbie 8) nastąpiło [...] kwietnia 2014 r.

Skarżąca Spółka pismem z [...] czerwca 2014r. złożyła protest od otrzymanej z dniu [...] czerwca 2014r. informacji dopuszczającej możliwość skorygowania udzielonej w ankiecie odpowiedzi na pytanie w formularzu ofertowym w części VIII ankiety w rozdziale 1.1.1., podkreślając, że udzielenie odpowiedzi negatywnej było celowe i zgodne ze stanem faktycznym bowiem oferent nigdy nie realizował na podstawie umowy zawartej z Funduszem procesu leczenia świadczeniobiorców w ramach danego zakresu świadczeń i w ramach obszaru, którego dotyczy postępowanie.

Komisja konkursowa dokonując rozstrzygnięcia postępowania w dniu [...] czerwca 2014r. dokonała wyboru ofert dwóch oferentów, którzy w rankingu końcowym uzyskali najwyższą liczbę punktów, tj. C. B. – 78,94 punktów oraz L. M. D. Spółka z o.o. w W. – 78,94 punktów. Wśród wytypowanych do zawarcia umowy nie znalazła się oferta skarżącej, która w trakcie konkursu uzyskała 62,33 punkty, czyli liczbę punktów mniejszą niż oferty wybrane do zawarcia umowy, w sytuacji gdy zwycięskie oferty w całości zaspokajały zapotrzebowanie na świadczenie usług objętych konkursem.

W tej samej dacie Komisja Konkursowa powiadomiła oferenta o rozstrzygnięciu protestu, który został oddalony na podstawie art. 153 ustawy z [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (t.j. Dz.U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm., dalej powoływanej jako "uśoz"). Komisja w uzasadnieniu stwierdziła, że protest jest oczywiście bezzasadny, bowiem komisja nie dokonała żadnej czynności podlegającej oprotestowaniu, mającej wpływ na odrzucenie lub bezpodstawne zaniżenie oferty skarżącej Spółki, a pismo z [...] czerwca 2014 r. miało charakter wyjaśniający do uwagi zgłoszonej w dniu [...] maja 2104r.

P. z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca Spółka złożyła odwołanie w sprawie rozstrzygnięcia postępowania z dnia [...] czerwca 2014 r., zarzucając:

- naruszenie warunków formalnych postępowania konkursu ofert, poprzez wybranie oferentów, którzy w trakcie przeprowadzanych ankiet podali nieprawdziwe informacje na zadane pytania w formularzu ofertowym w części VIII – ankiety w rozdziale 1.1.1.

- uchybienie warunkom formalnym prowadzonego postępowania konkursu ofert, polegające na sporządzeniu dwóch zbieżnych ze sobą protokołów z negocjacji.

Dodatkowo w pismach z dnia [...] czerwca 2014 r. skarżąca Spółka wskazała, że komisja konkursowa nie dokonała prawidłowej weryfikacji potencjału świadczeniodawcy tj. L.-M. D., którego oferta została wybrana (brak certyfikatu ISO dla jednostki występującej w postępowaniu konkursowym, brak wymaganych certyfikatów szkoleń techników rtg dla metody cyfrowej rejestracji obrazu), co skutkowało wadliwym przyznaniem dodatkowych punktów ofercie tego świadczeniodawcy.

Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...]/Odw./ZRP (znak: [...]), na podstawie art. 154 ust. 3 uśoz, po rozpatrzeniu odwołań M.-M. Sp. z o.o. z siedzibą w G., G. T. [...] sp. z o.o. z siedzibą w G. i skarżącej T.N.N. [...] sp. j. z siedzibą w [...], dotyczących wydanego [...] czerwca 2014 r. rozstrzygnięcia postępowania prowadzonego w trybie konkursu ofert na zawieranie umów o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju profilaktyczne programy zdrowotne w zakresie programu profilaktyki raka piersi – etap podstawowy – w pracowni mobilnej (kod postępowania: [...]-14-[...]), oddalił odwołania powyższych trzech świadczeniodawców.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (pismo z [...] lipca 2014r.) skarżąca Spółka powtórzyła argumenty odwołania szeroko je uzasadniając i zarzucając, że komisja bagatelizuje fakt poświadczenia nieprawdy przez pozostałych oferentów, którzy pozytywnie odpowiedzieli na pytanie w rozdz. 1.1.1. zamiast odrzucić ich oferty, a także, iż jej odwołanie zostało nieprawidłowo rozpatrzone bowiem organ nie rozwiał wątpliwości zaistniałych w przedmiocie konkursu a interpretacja spornego pytania przez organ jest w odczuciu oferenta zbędną i wpływa bezpośrednio na negatywny wynik oferty spółki. Odwołująca się podniosła, że pytanie było błędnie sformułowane i budziło wątpliwości.

Po rozpatrzeniu wniosku skarżącej Spółki o ponowne rozpatrzenie sprawy, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...], utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] czerwca 2014 r.

Organ wskazał, że zgodnie z dyspozycją art. 142 ust. 2 pkt 1 uśoz, komisja konkursowa stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę zgłoszonych ofert. W części niejawnej zaproszono oferentów na negocjacje, w których wyniku wybranym oferentom zaproponowano środki finansowe proporcjonalnie do pozycji w rankingu, jednak w granicach kwoty przewidzianej na realizację kontraktów w danym konkursie, na które oferenci przystali. W wyniku dalszego postępowania komisja w dniu [...] czerwca 2014 r. wybrała dwóch oferentów, którzy uzyskali w rankingu końcowym najwyższą liczbę punktów, tj.: C. B. (78,94 pkt) oraz L. M. D. sp. z o.o. (78,94 pkt). Organ zaznaczył, że skarżąca Spółka uzyskując mniejszą liczbę punktów – 66,33 od zwycięzców, nie znalazła się wśród wytypowanych oferentów. Wybrane oferty w pełni zaspokajają zapotrzebowanie na świadczenia objęte konkursem. Organ przytoczył także powody oddalenia odwołania decyzją z [...] czerwca 2014 r. w szczególności podkreślając, iż konkurs i jego rozstrzygnięcie przebiegały zgodnie z obowiązującym prawem a złożone oferty były poddane komisyjnej ocenie według jednolitych dla wszystkich oferentów kryteriów. Podkreślono także, że postępowanie konkursowe nie naruszyło zasad równego traktowania podmiotów, a cały konkurs przebiegł zgodnie z obowiązującym zasadami przy zachowaniu dbałości o interes prawny każdego z oferentów.

Organ uznał, że zarzuty wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy nie znajdują uzasadnienia i nie mogą być podstawą do uchylenia bądź zmiany decyzji nr [...]/Odw./ZRP z [...] czerwca 2014 r., albowiem Spółka nie podniosła nowych okoliczności i zarzutów, które nie byłyby przedmiotem rozpoznania przy odwołaniu. W ocenie organu prawidłowość przeprowadzonego konkursu potwierdza oparcie się przez komisję konkursową na przepisach powszechnie obowiązującego prawa oraz szczegółowych rozporządzeń Ministra Zdrowia oraz Prezesa NFZ. Organ ponownie podkreślił, że przyczyną niewybrania oferty skarżącej Spółki było uzyskanie przez nią zbyt małej ilości punktów w końcowym rankingu, podczas gdy oferenci plasujący się na dwóch pierwszych miejscach rankingu przedstawili oferty w całości pokrywające zapotrzebowania świadczeń objętych konkursem; jednocześnie zapewniły całkowite zabezpieczenie potrzeb świadczeniobiorców w przedmiotowym zakresie a równocześnie łącznie wyczerpały pulę środków przeznaczonych przez NFZ na sfinansowanie kontraktów w tym zakresie. W ocenie organu brak jest więc podstaw do przyjęcia, że w konkretnym przypadku doszło do naruszenia zasad przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Organ przywołał także treść wyroku WSA w Warszawie z [...] stycznia 2012 r. (sygn. akt VI SA/Wa 2094/11), zgodnie z którym fakt czy oferta danego oferenta będzie konkurencyjna zależy wyłącznie od jej treści a konkurs zawsze niesie ze sobą element ryzyka i niewiadomą rozstrzygnięcia. Organ podkreślił, iż wybór oferentów do zawarcia umowy dokonany został przy zachowaniu zasady równego traktowania, uczciwej konkurencji i właściwie zastosowanej zasady jawności; komisja należycie dokonała porównania złożonych ofert i przeprowadziła postępowanie zgodnie z obowiązującymi zasadami i z dbałością o interes prawny każdego z uczestników konkursu. Odwołanie zostało poddane dokładnej analizie i rozstrzygnięte zgodnie z prawem. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, iż zarzut co do naruszenia warunków formalnych postępowania konkursowego poprzez wybranie oferentów, którzy w ankietach podali nieprawdziwe informacje nie znalazł potwierdzenia. W ocenie organy na sporne pytanie w ankiecie w części VIII rozdz. 1.1.1. wypełniający ankietę udzielił odpowiedzi negatywnej mimo, że faktycznie spełniał wymóg ciągłości określony w tym pytaniu z uwagi na posiadaną umowę z NFZ w danym zakresie na terenie województwa [...] od 2009 r. Organ nie zgodził się z zarzutem, iż z pytania wynika, że dotyczy ono realizacji procesu leczenia mimo, że w rodzaju profilaktycznych programów zdrowotnych realizowane są świadczenia o charakterze profilaktycznym a nie leczniczym, bowiem w ocenie organu pytanie ma charakter ogólny i dotyczyło wszystkich rodzajów świadczeń. Organ jako argument podał też zachowanie pozostałych oferentów, którzy poprawnie odczytali sens spornego pytania. Z powyższego organ wywodzi także, iż wobec ustalonego znaczenia i sensu pytania pozostali oferenci nie dopuścili się poświadczenia nieprawdy więc nie zachodzi konieczność ich odrzucenia. Błędna odpowiedź udzielona przez skarżącą Spółkę skutkowała obniżeniem jej oceny o 5 punktów, z uwagi na niespełnienie kryterium ciągłości udzielania świadczeń. Organ podkreślił, iż komisja konkursowa wzięło pod uwagę możliwość błędnej interpretacji pytania przez Wnioskodawcę, wyrażając pisemną zgodę na skorygowanie odpowiedzi, z czego jednak oferent nie skorzystał. Wobec powyższego organ uznał, że nie ma podstaw do przyjęcia, że doszło do naruszenia zasad postępowania, przeprowadzania konkursu a wybór oferentów dokonany został z obowiązującym zasadami i z dbałością o jawności i interes prawny wszystkich uczestników konkursu.

W skardze do Sądu T.N.N. [...] sp.j. w [...], wniosła o uchylenie w całości decyzji Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] sierpnia 2014r. zarzucając jej naruszenie:

1) przepisów prawa materialnego mających istotny wpływ na wynik postępowania konkursowego tj. art. 149 ust. 1 pkt 1 uśoz poprzez jego błędną wykładnię i niezastowoanie w przedmiotowym postępowaniu, pomimo, iż formularze ofertowe innych uczestników zawierały nieprawdziwe informacje, przez co postępowanie narusza warunki formalne określone w przepisach ww. ustawy,

2) przepisów postępowania mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, poprzez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, tj. art. 80 k.p.a poprzez błędne przyjęcie przez organ administracji publicznej, iż treść spornego pytania zawartego w formularzu w części VIII rozdz. 1.1.1. jest prawidłowa i nie budzi wątpliwości interpretacyjnych oraz że odpowiedź pozytywna udzielona przez pozostałych uczestników konkursu nie stanowi poświadczenia nieprawdy, mimo że z treści pytania wynika, iż udzielenie pozytywnej odpowiedzi stanowi w przedmiotowym stanie faktycznym poświadczenie nieprawdy w dokumencie przez uczestników konkursu.

W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Rozpatrując skargę Sąd przeprowadził dowód uzupełniający z akt spraw G. T. [...] sp. z o.o. (sygn. akt II SA/Bd 1184/14) oraz M.-M. Sp. z o.o. (sygn. akt II SA/Bd 1185/14).

Wyrokiem z [...] stycznia 2015 r. (sygn. akt II SA/Bd 1178/14), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uchylił decyzję Dyrektora K.-P. Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] sierpnia 2014r. nr [...].

W wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej wniesionej przez Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia [...] grudnia 2016 r. (sygn.. akt II GSK 1292/15) uchylił wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia [...] stycznia 2015 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko skarżącego kasacyjnie co do naruszenia przez Sąd I instancji art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 154 ust. 3 i 4 uśoz.

NSA wskazał, że w świetle utrwalonego już orzecznictwa, w ramach procedury konkursowej odwołanie dotyczy całego rozstrzygnięcia o wyborze świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i co do zasady nie ma podstaw do ograniczenia tego środka zaskarżenia wyłącznie do "sprawy" wnoszącego odwołanie, rozumianej jako rozpatrzenie okoliczności dotyczących oceny jego tylko oferty z punktu widzenia zgodności z regułami przeprowadzania postępowania o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń. Jest to wynikiem charakteru tego postępowania. Zarówno bowiem postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań, jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty – mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu.

NSA podniósł, że kontrolne, dwuinstancyjne postępowanie administracyjne pozostaje jedynie w funkcjonalnym związku z postępowaniem w sprawie zawarcia umowy (umów) o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, które, nie ma cech postępowania administracyjnego. Postępowanie administracyjne nie stanowi kontynuacji postępowania w sprawie zawarcia umowy, nie jest następnym jego etapem, różniącym się od tego pierwszego charakterem prawnym.

Zdaniem NSA, przepisy uśoz nie zawierają, poza uregulowaniem określonych kwestii dotyczących tego postępowania, odesłania do przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, ani też zastosowania przepisów k.p.a. w takich sprawach wprost nie wyłączają. Narodowy Fundusz Zdrowia jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną (art. 96 ust. 1), wykonującą określone zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia, wyposażoną m.in. w kompetencje do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w art. 154 ust. 3 i ust. 6 uśoz. Znajduje tu więc zastosowanie art. 1 pkt 2 k.p.a., z którego wynika, że przepisy Kodeksu mają zastosowanie do postępowania przed organami Funduszu (dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu i Prezesem Funduszu), zmierzającego do rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej w drodze decyzji administracyjnej. NSA nie kwestionuje zatem, że k.p.a. ma zastosowanie w omawianych sprawach, z wyłączeniem tych jego przepisów, które dotyczą kwestii odmiennie uregulowanych w ustawie o świadczeniach opieki zdrowotnej.

Rozpoznanie odwołania wniesionego na podstawie art. 154 w zw. z art. 152 uśoz może, zdaniem NSA, obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie, co wiąże się z prawem dostępu odwołującego do akt postępowania konkursowego, dotyczącym również podmiotów konkurujących i zwykle wymaga odniesienia się przez organ do ofert przedstawionych przez innych oferentów i ich oceny dokonanej przez komisję konkursową (nie ma takiej konieczności np. gdy oferta skarżącego została odrzucona z przyczyn formalnych, a w odwołaniu zakwestionowano zasadność takiego działania komisji).

NSA przypomniał, iż art. 154 ust. 7 uśoz stanowi, że w przypadku uwzględnienia odwołania dotyczącego rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przeprowadza się postępowanie w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył wskazane odwołanie, chyba że z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jednym świadczeniodawcą na danym obszarze.

Jak wskazał sąd drugiej instancji, art. 154 ust. 7 uśoz jest szczególną regulacją procedury odwoławczej, który przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji (kasacyjny) przez organ odwoławczy, a mianowicie obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie.

Ustawodawca po zmianie omawianego przepisu z dniem 21 listopada 2013 r. posługuje się zatem w art. 154 ust. 7 uśoz określeniem świadczeniodawca, który złożył wskazane odwołanie w liczbie pojedynczej. Powoduje to, że zasadnym jest twierdzenie, że ustawodawca dopuszcza możliwość odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku odwołań, a co za tym idzie także wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w trybie art. 154 ust. 4 uśoz.

W ocenie NSA, postępowanie w trybie rokowań przeprowadza się zatem z konkretnym podmiotem, którego odwołanie zostało uwzględnione, a nie ze wszystkim podmiotami, które zaskarżyły rozstrzygnięcie konkursu. Jest to postępowanie szczególne, które ma na celu prawidłowe wyłonienie najkorzystniejszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i jest wzorowane na czynnościach poprzedzających zawarcie umowy cywilnoprawnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego oznaczało to, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 uśoz nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku (w niniejszej sprawie trzech) wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 uśoz w związku z czym zarzut skargi kasacyjnej miał usprawiedliwione podstawy.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w oparciu o kryterium legalności, jako wyznacznika w świetle art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017 r., poz.1369, dalej powoływanej jako ppsa) sądowej kontroli działalności administracji publicznej wykazała, iż skarga zasługuje na uwzględnienie, choć nie ze względu na zasadność wszystkich wskazanych w niej zarzutów.

W związku z tym, iż o sprawie wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1292/15 uchylającym wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1178/14 i przekazującym mu sprawę do ponownego rozpoznania, w pierwszej kolejności wskazać należy, iż zgodnie z treścią art. 190 zdanie pierwsze ppsa, sąd któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez wykładnię prawa rozumie się powszechnie wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych oraz sposobu ich rozumienia i stosowania w rozpoznawanej sprawie. Dotyczy ona zatem właściwego zastosowania konkretnego przepisu prawa w indywidualnej sprawie. Swoją wykładnię prawną w rozumieniu art. 190 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny może wyrazić w postępowaniu kasacyjnym. Sformułowanie przez NSA interpretacji przepisów prawnych, odmiennie od oceny zawartej w zaskarżonym orzeczeniu sądu I instancji powoduje iż sąd pierwszej instancji przy ponownym przekazaniu sprawy zobligowany jest do uwzględnienia dokonanej wykładni przepisów prawnych oraz zastosowania ich w sposób wskazany przez NSA.

Przytoczona okoliczność wydania w niniejszej sprawie przez NSA wyroku uchylającego wyrok sądu I instancji determinuje ocenę zgodności z prawem zaskarżonej decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. przez Sąd orzekający w przedmiotowym postępowaniu sądowoadministracyjnym, albowiem zgodnie z ww. przepisem art. 190 ppsa Wojewódzki Sąd Administracyjny związany jest dokonaną w sprawie przez NSA wykładnią prawa. Wskazać należy, że w wydanym w sprawie wyroku NSA z dnia [...] grudnia 2016 r., sygn. akt II GSK 1292/15 sąd II instancji zakwestionował stanowisko sądu I instancji o wynikającym z art. 138 k.p.a. obowiązku organu łącznego rozpatrzenia jedną decyzją administracyjną, o której mowa w art. 154 ust. 6 ustawy z dnia [...] sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (w skrócie "uśoz"), wszystkich wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych od jednej decyzji określonej w art. 154 ust. 3 uśoz stwierdzając, że szczególna regulacja procedury odwoławczej zawarta w art. 154 ust. 7 uśoz, która przewiduje tylko jeden skutek uchylenia decyzji organu I instancji przez organ odwoławczy, tj. obowiązek przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań ze świadczeniodawcą, który złożył odwołanie wskazuje na to, że w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 uśoz nie ma przeszkód do odrębnego postępowania i odrębnego rozpoznania każdego z kilku (w niniejszej sprawie trzech) wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie art. 154 ust. 4 uśoz. Oznacza to, że Sąd przeprowadzając w niniejszym postępowaniu sądowoadministracyjnym w oparciu o kryterium legalności kontrolę zaskarżonej decyzji związany jest wskazaną wykładnią Sądu II instancji przepisów art. 154 ust. 3, ust. 4, ust. 6 i ust. 6 uśoz w zw. z art. 138 kpa, i zobowiązany jest tym samym do uwzględnienia jej w ramach oceny przedmiotu zaskarżenia.

Należy też podkreślić, że zgodnie z art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Biorąc pod uwagę powyższe należało przede wszystkim zwrócić uwagę na relacje zachodzące pomiędzy postępowaniem w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej a postępowaniem toczącym się w wyniku odwołania od wyniku tego pierwszego postępowania (tj. na podstawie art. 154 uśoz) jak też na zakres obowiązków organu w tym drugim postępowaniu (toczącym się stosownie do ar.t 154 uśoz).

Podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez Narodowy Fundusz Zdrowia jest zgodnie z art. 132 § 1 uśoz umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego Funduszu, z zastrzeżeniem art. 159. Umowa ta może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielenia świadczeń o opieki zdrowotnej na zasadach określonych w dziale VI ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowych ze środków publicznych (art. 132 § 2 uśoz). W dziale VI uśoz ustawodawca określił zaś, że umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawierane są co do zasady po przeprowadzeniu postępowania o ich zawarcie. Postępowanie to może być przeprowadzone w dwóch trybach tj. konkursu ofert albo rokowań (art. 139 ust. 1 uśoz). Podstawowym trybem jest konkurs ofert, trybem pomocniczym są rokowania.

W sytuacji, gdy przeprowadzane jest postępowanie w trybie konkursu ofert, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, Dyrektor Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia dokonuje ogłoszenia o konkursie (art. 139 ust. 4 uśoz). Konkurs ofert przebiega w dwóch etapach: jawnym i niejawnym. W części jawnej konkursu ofert komisja w obecności oferentów: 1) stwierdza prawidłowość ogłoszenia konkursu ofert oraz liczbę złożonych ofert; 2) otwiera koperty lub paczki z ofertami i ustala, które z ofert spełniają warunki wymagane od świadczeniodawców; 3) przyjmuje do protokołu zgłoszone przez oferentów wyjaśnienia lub oświadczenia. Zakończenie części jawnej następuje w momencie zakończenia weryfikacji formalnej wszystkich złożonych ofert. W części niejawnej komisja dokonuje merytorycznej oceny ofert zmierzającej do rozstrzygnięcia postępowania. W części niejawnej komisja może: 1) wybrać ofertę lub większą liczbę ofert, które zapewniają ciągłość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej, kompleksowość udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej i ich dostępność oraz przedstawiają najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia; 2) nie dokonać wyboru żadnej oferty, jeżeli nie wynika z nich możliwość właściwego udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Z treści art. 142 ust. 6 w zw. z ust. 5 wynika, że istnieją dwie możliwości ustalenia liczby i ceny świadczeń w zawieranej umowie: poprzez proste przyjęcie oferty albo poprzez prowadzenie negocjacji. O rozstrzygnięciu przeprowadzonego konkursu ofert komisja ogłasza w miejscu i terminie określonym w ogłoszeniu o konkursie ofert (art. 151 ust. 2 uśoz).

Z chwilą ogłoszenia rozstrzygnięcia następuje jego zakończenie i komisja ulega rozwiązaniu (art. 151 ust. 5 uśoz).

W opisanym postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej należy w myśl art. 134 uśoz zapewnić równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy oraz prowadzić je w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji. Oferty złożone w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej oraz umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej są jawne (art. 135 ust. 1 uśoz). Sposób realizacji zasady jawności umów i ofert określa art. 135 ust. 2 uśoz.

Zgodnie z art. 152 ust. 1 u.ś.o.z. świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 uśoz. Prawo wniesienia środków odwoławczych (odwołania i wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) oraz skargi uwarunkowane zostało zatem wymogiem łącznego wystąpienia dwóch warunków: 1) naruszenia przez Fundusz zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej; 2) wystąpienia w konsekwencji tego pierwszego uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy. Jak zaznaczono wyżej, to w regulacjach działu VI uśoz ustawodawca określił zasady, jakimi kieruje się postępowanie o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Są to w szczególności zasada równego traktowania świadczeniodawców, zachowania uczciwej konkurencji, jawności, niezmienności w toku postępowania kryteriów oceny oferty i warunków wymaganych od świadczeniodawców, a także przestrzegania - wynikającej z przepisów działu VI i wydanych na ich podstawie aktów - procedury wyboru i zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Uszczerbek w interesie prawnym świadczeniodawcy będzie zaś występował wtedy, gdy na skutek naruszenie przez Fundusz zasad postępowania, świadczeniodawca kwestionujący rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy dozna naruszenia indywidualnego interesu prawnego, co w gruncie rzeczy będzie wiązało się z pozbawieniem go możliwości zawarcia umowy, jako że celem jego udziału w postępowaniu było właśnie zawarcie umowy na udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej.

Kontrola dokonywana przez organ administracyjny jest zatem sprzężona z pojęciem tak rozumianego uszczerbku interesu prawnego.

Nie bez znaczenia dla niej jest także regulacja zawarta w art. 154 ust. 6a uśoz określająca zakres podmiotowy postępowania zainicjowanego wniesieniem środka odwoławczego od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a także regulacja określona w art. 154 ust. 7 uśoz ustalająca skutek uwzględnienia środka odwoławczego w postaci obowiązku przeprowadzenia postępowania w trybie rokowań jedynie ze "świadczeniodawcą", który złożył środek odwoławczy. Z przepisów art. 152 ust. 1 i art. 154 u.ś.o.z. wynika, iż postępowanie wszczęte odwołaniem od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej jest w istocie postępowaniem administracyjnym (dwuinstancyjnym), kończącym się wydaniem w każdej instancji decyzji administracyjnej i pełniącym funkcję postępowania kontrolnego w stosunku do postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oba postępowania różnią się od siebie celem i charakterem prawnym. Istotą postępowania w sprawie zawarcia umowy jest dokonanie wyboru najlepszej oferty na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Istotą zaś kontrolnego dwuinstancyjnego postępowania administracyjnego jest zweryfikowanie prawidłowości przeprowadzenia postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w kontekście poszanowania zasad rządzących tym postępowaniem z uwzględnieniem uszczerbku interesu prawnego podmiotu wnoszącego odwołanie. Przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, którym to dokonuje się wyboru świadczeniodawców (świadczeniodawcy), z którymi zostanie zawarta umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i w którym siłą rzeczy wskazuje się świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umowy. Zarówno postępowanie w formie konkursu, jak i postępowanie w trybie rokowań jest postępowaniem opartym na zasadzie konkurencji (o ograniczoną ilość dóbr może się ubiegać nieograniczona liczba świadczeniodawców). Ustalenie wyniku tego konkurowania w postaci rankingu – klasyfikacji wartościującej poszczególne oferty – mieści w sobie implicite porównywanie ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu (patrz wydany w sprawie wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2016 r. i sygn. akt II GSK 1294/15, a także wyroki NSA z dnia 11 lipca 2012 r. o sygn. akt II GSK 121/12, z dnia 8 maja 2013 r. o sygn. akt II GSK 254/12 i II GSK 255/12, dostępne w CBOSA).

W ramach kontrolnego postępowania administracyjnego istotne znaczenie ma więc w takim wypadku porównywanie oferty świadczeniodawcy, który wniósł środek odwoławczy od rozstrzygnięcia konkursu oraz świadczeniodawców (świadczeniodawcy), którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej. Niewyłonienie oferty podmiotu wnoszącego środek odwoławczy na udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej stanowi bowiem w sposób oczywisty następstwo dokonania wyboru oferty innych świadczeniodawców. Jeżeli wybór ten powiązany jest z naruszeniem zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to mamy do czynienia z zaistnieniem uszczerbku interesu prawnego świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy uzasadniający jego uwzględnienie. Zatem to oferta świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej może stanowić punkt odniesienia dla możliwości skutecznego podważenia wyniku konkursu. Potwierdza to dodatkowo treść art. 154 ust. 6a uśoz, w którym to ustawodawca uczynił stroną kontrolnego postępowania administracyjnego nie wszystkich świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, lecz jedynie świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń i oczywiście świadczeniodawcę, który złożył środek odwoławczy, a także treść przepisu art. 154 ust. 7 uśoz, w którym to określone zostało, że w przypadku uwzględnienia środka odwoławczego, przeprowadza się postępowania w trybie rokowań jedynie ze "świadczeniodawcą" który złożył środek odwoławczy, a nie od nowa całe postępowanie w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej (poza sytuacją gdy z opisu przedmiotu zamówienia wynika, że umowę o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawiera się z jedynym świadczeniodawcą na danym obszarze).

Nie ma też przeszkód na tle regulacji art. 154 ust. 7 uśoz, jak słusznie wskazał to NSA w wydanym w sprawie wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r., do odrębnego prowadzenia postępowania i rozpoznania w ramach konkretnego postępowania administracyjnego każdego z kilku odwołań, o których mowa w art. 154 ust. 1 uśoz oraz wniosków o ponowne rozpatrzenie sprawy złożonych w trybie art. 154 ust. 4 uśoz nawet w przypadku wydania w I instancji jednej decyzji na podstawie art. 154 ust. 3 uśoz.

Z powyższego wynika, że dokonywana przez organ administracyjny kontrola, o której mowa w przepisach art. 154 uśoz choć dotyczy sprawy zakończonej rozstrzygnięciem całego postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, to jednak determinowana jest ona indywidualnym uszczerbkiem interesu prawnego świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy, powiązanym z naruszenia zasad postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej i możliwością zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zwarcia takiej umowy. Wskazane kryteria graniczne implikują zatem zakres kontroli administracyjnej postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, a w efekcie tego kontroli sądowoadministracyjnej decyzji pojętych w trybie art. 154 ust. 3 i ust. 6 uśoz.

Mając na względzie wskazane wyznaczniki zakresu kontrolnego postępowania administracyjnego stwierdzić należy, że organ w obu wydanych w sprawie decyzjach dopuścił się - mogącego mieć wpływ na wynik sprawy - naruszenia przepisów postępowania administracyjnego określonych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 i art. 11 kpa, na skutek niewyjaśnienia wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz dokonania dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów skarżącej Spółki.

Ustawa o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych nakłada na Fundusz obowiązek równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy i prowadzenia postępowania w sposób gwarantujący zachowanie uczciwej konkurencji (art. 134 ust. 1 uśoz). Równe traktowanie w opartym na zasadzie konkurencji postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sposób nierozerwalny powiązane jest z dokonaną w sprawie oceną ofert świadczeniodawców oraz występujących relacji pomiędzy tymi ocenami, z tym że jak wykazano to wcześniej, istotne znacznie ma porównanie i ocena oferty świadczeniodawcy, który złożył środek odwoławczy oraz świadczeniodawców, którzy zostali wybrani do udzielania świadczeń. Przepis art. 142 ust. 5 pkt 1 uśoz określa kryteria wyboru oferty, do których zalicza ciągłość, kompleksowość i dostępność udzielanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia. Kryteria porównawcze złożonych ofert wymienione zostały w art. 148 uśoz. Zgodnie z tym przepisem porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: 1) ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; 2) ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. Szczegółowe kryteria oceny ofert określa na podstawie art. 146 uśoz Prezes Funduszu. Weryfikacja, czy w sprawie w zakresie porównania i oceny ofert zachowano wymóg równego traktowania świadczeniodawców nie może ograniczyć się do przedstawienia zasad punktacji (oceny) i do porównania jedynie liczby punktów uzyskanych przez oferentów na różnych płaszczyznach oceny. Organ ma obowiązek swojej ocenę zindywidualizować i wyjaśnić przyczyny przyznania takiej a nie innej liczby punktów (wyrok WSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt VI SA/Wa 802/11; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 121/12, dostępne w CBOSA). Tylko wówczas bowiem może skutecznie uwolnić się od zarzutu nierównego traktowania w zakresie oceny oferty odwołującego. Zwrócił na to już uwagę WSA w Bydgoszczy w wydanym w sprawie wyroku z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt II SA/Bd 1178/14 wskazując na konieczność zweryfikowania i wyjaśnienia w sposób zindywidualizowany przez organ przyczyn dokonania określonej oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, a wyrażone w tym zakresie przez Sąd I instancji stanowisko nie zostało przez NSA w wyroku z dnia 1 grudnia 2016 r. zakwestionowane czy podważone.

Skoro przedmiot kontroli w postępowaniu administracyjnym wszczętym odwołaniem stanowi rozstrzygnięcie postępowania w sprawie zawarcia umowy, w którym to na zasadzie konkurencji ofert dokonuje się wyboru oferty określonego świadczeniodawcy (świadczeniodawców) i jednocześnie wskazuje świadczeniodawców, którzy nie zostali zakwalifikowani do zawarcia takich umowy, co wymaga przeprowadzenia oceny oraz porównania ofert świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu, to tym samym zadaniem organu administracyjnego dokonującego kontroli, w trybie określonym w przepisach art. 154 uśoz zgodności rozstrzygnięcia z punktu widzenia zasady równego traktowania, jest nie tylko porównanie oceny ofert poszczególnych świadczeniodawców, ale również skonfrontowanie tej oceny z samymi ofertami, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji organu (wyrok NSA w sprawie II GSK 121/12).

Weryfikacja ta powinna w szczególności obejmować kwestie podnoszone przez skarżącą Spółkę, także w pismach procesowych (z dnia [...] czerwca 2014 r.) złożonych w ramach postępowania odwoławczego (wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) Trzeba w tym miejscu zauważyć, że – jak zwrócił uwagę NSA w ww. wyroku 1 grudnia 2016 r. sygn.. akt II GSK 1292/15 – w omawianym postępowaniu znajdują zastosowanie przepisy k.p.a., a więc także wynikająca z art. 15 k.p.a. odnośnie organu działającego jako organ odwoławczy zasada, że organ ten rozpatruje sprawę w jej całokształcie, a nie ograniczając się wyłączenie do zarzutów podnoszonych przez strony postępowania.

W niniejszej sprawie odnośnie podnoszonego przez skarżącą Spółkę zarzutu dotyczącego potencjału jednego ze świadczeniodawców, którego oferta została wybrana oraz oceny prawidłowości przedstawionych przez niego certyfikatów, ze szczególnym uwzględnieniem weryfikacji, czy dany certyfikat odpowiada posiadanemu przez świadczeniodawcę sprzętowi – urządzenie analogowe, cyfrowe oraz czy został on wystawiony na właściwą jednostkę lub komórkę organizacyjną - orzekający w sprawie organ w istocie się nie wypowiedział. Za rozstrzygnięcie tej kwestii nie mogą być uważane ogólnikowe stwierdzenia organu, że wybór oferentów do zawarcia umowy został dokonany przez komisję konkursową przy zachowaniu zasady równego traktowania, uczciwej konkurencji i właściwie zastosowanej zasady jawności, a komisja konkursowa dokonała należycie porównania złożonych ofert i przeprowadziła postępowanie zgodnie z obowiązującymi zasadami i z dbałością o interes prawny każdego z oferentów ubiegających się o zawarcie umowy. Organ tym samym nie zweryfikował samodzielnie zarzutów skarżącej w tym zakresie, lecz powołał się wyłącznie na ustalenia komisji konkursowej. Ogólnikowe powołanie się przez organ w zaskarżonej decyzji na poczynione przez komisję konkursową ustalenia w żaden sposób nie stanowi samodzielnej weryfikacji przez organ kwestii stanowiących przedmiot wskazanych zarzutów. Nie można zatem uznać, że organ w sposób odpowiadającej wymogom procedury administracyjnej wyjaśnił i ocenił przedmiotowe kwestie.

Podkreślić należy, że również skarżąca Spółka ze względu na zakres zastrzeżenia informacji w ofercie zwycięzcy konkursu (L. M. D. Sp. z o.o.) nie mogła zweryfikować samodzielnie informacji objętych ofertą jak i prawidłowości oceny oferty zwycięzcy konkursu. Przepis art. 135 ust. 1 uśoz formułuje zasadę jawności umów oraz ofert złożonych w postępowaniu o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej. Oznacza to, że co do zasady informacje zawarte w ofertach składanych przez świadczeniodawców w postępowaniach o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej powinny być ujawnione świadczeniodawcom (podmiotom konkurującym), w szczególności poprzez umożliwienie im wglądu do tych ofert. Z zakresu jawności ustawodawca wyłączył jedynie informacje zawierające tajemnicę przedsiębiorcy, które zostały zastrzeżone przez świadczeniodawcę, który złożył daną ofertę (art. 135 ust. 2 uśoz). Utajnienie poszczególnych elementów oferty zostało zatem obwarowane łącznie dwoma wymogami: tj. tajemnicą przedsiębiorcy oraz zastrzeżeniem tego rodzaju informacji przez świadczeniodawcę. Zastrzeżenie określonych informacji może dotyczyć wyłącznie informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. To, czy taka sytuacja ma miejsce powinno zostać zweryfikowane przez organ, a nie bezkrytycznie przyjęte za świadczeniodawcą, który zastrzegł określone informacje. W przeciwnym wypadku świadczeniodawca mógłby zastrzec niemal wszystkie informacje zawarte w ofercie powołując się na tajemnice przedsiębiorcy, a organ zobligowany byłby do utajnienia tych informacji. Taka zaś sytuacja podważałaby zasadę jawności oraz uniemożliwiała realizację celu regulacji zawartej w art. 135 uśoz.

Należy wskazać, że o zastrzeżeniu informacji decyduje sam świadczeniodawca, niemniej to zastrzeżenie dotyczyć może zgodnie art. 135 ust. 2 uśoz tylko informacji rzeczywiście stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. To zaś powinno podlegać weryfikacji organu, a nie stanowić automatyczną i bezrefleksyjną konsekwencję dokonanego przez świadczeniodawcę zastrzeżenia. W przeciwny wypadku zasada jawności określona w art. 135 ust. 1 uśoz zostałby całkowicie wypaczona. Rozpoznanie odwołania wniesionego w trybie 154 uśoz od rozstrzygnięcia opartego na zasadzie konkurencji postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej może obejmować również badanie prawidłowości oceny oferty złożonej przez podmiot konkurujący z podmiotem wnoszącym odwołanie w ramach kryteriów porównawczych, co wymaga dostępu do akt postępowania konkursowego. Kryteria porównawcze ofert składanych w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej reguluje art. 148 uśoz, stanowiąc, że o wyborze oferty decydują w szczególności takie czynniki, jak: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją, a także cena i liczbę oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów. W tym świetle elementy bezpośrednio pozwalające ocenić spełnienie wskazanych kryteriów cieszą się - w myśl zasady wyrażonej w art. 135 ust. 1 uśoz - szczególnym domniemaniem jawności, a przedsiębiorca przystępując do konkursu ofert w przedmiocie udzielenia świadczenia opieki zdrowotnej musi mieć świadomość, iż dane te mogą podlegać udostępnieniu w takim zakresie, w jakim determinują wybór oferenta (wyrok NSA w Warszawie z dnia 17 listopada 2015 r., sygn. akt I OSK 2130/14, lex nr 1989876). Zastrzeżenie tych wszystkich informacji de facto oznaczałoby, że strona została pozbawiona możliwości sprawdzenia, czy dokonana przez komisję konkursową ocena tej oferty nie naruszyła zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie przedmiotowej umowy. Dlatego też ze szczególną ostrożnością należy odnosić się do dokonanego przez świadczeniodawcę zastrzeżenia informacji objętych ofertą i starannie zbadać, czy celem zastrzeżenia jest ochrona tajemnicy przedsiębiorcy czy też próba uniemożliwienia dokonania przez podmiot konkurujący pełnej oceny i weryfikacji oferty innego świadczeniodawcy. W sytuacji natomiast zgłoszenia zarzutu dotyczącego zakresu zastrzeżonych informacji, organ powinien szczególnie wnikliwie odnieść się do niego w uzasadnieniu decyzji, czego jednak w spawie zabrakło.

W tym miejscu zaznaczyć należy, że do akt postępowania administracyjnego przesłanych do Sądu, jak i do akt postępowania sądowoadministracyjnego, nie dołączono oferty zwycięzcy konkursu (Lux Med Diagnostyka Sp. z o.o.), której to ocena była konsekwentnie kwestionowana przez skarżącą Spółkę. W konsekwencji także Sąd nie miał możliwości skontrolowania przeprowadzonej w sprawie oceny tej oferty w kontekście poszanowania zasady równego traktowania świadczeniodawców. Przyjmując nawet, że materiały zgromadzone przez komisję w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie stanowią automatycznie akt przyszłej sprawy administracyjnej i że stają się one w kontrolnym postępowaniu administracyjnym aktami sprawy w rozumieniu art. 73 § 1 kpa, gdy zostaną przez organ dopuszczone w całości lub w określonym zakresie do tego postępowania w trybie art. 75 § 1 kpa, organ mając na uwadze zarzuty skarżącej spółki powinien był w toku postępowania administracyjnego przeprowadzić z urzędu dowód chociażby z części materiałów wytworzonych w postępowaniu konkursowym obejmujących materię stanowiącą przedmiot zarzutów skarżącego, w szczególności dotyczącą sprawdzania wiarygodności informacji podanych w ofercie konkurenta i wartości punktowych za poszczególne kryteria oceny.

W tym stanie rzeczy uznając, że w sprawie organ nie wyjaśnił w sposób odpowiadających wymogom postępowania administracyjnego wszystkich wskazanych powyżej istotnych okoliczności sprawy, nie poczynił w zakresie objętym zarzutami skarżącej Spółki samodzielnych ustaleń, nie skonfrontował zakwestionowanej oceny oferty z sama ofertą, Sąd nie przesądzając ostatecznego wyniku sprawy, uchylił zaskarżoną decyzję z uwagi na naruszenia przepisów postępowania administracyjnego zawartych w art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa oraz art. 107 § 3 i art. 11 kpa, a w konsekwencji tego przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych określonych w art. 134 ust. 1, art. 135 i art. 148 w zw. z art. 142 ust. 5 pkt 1 tej ustawy.

Odnośnie zarzutu skarżącego co do błędnej treści zapytania w formularzu ofertowym (tj. zapytanie w Ankiecie części VIII rozdziału 1.1.1. o realizowanie "procesów leczenia" zamiast o realizowanie "świadczeń o charakterze profilaktycznym" za słuszne należy uznać stanowisko organu, iż w tym względzie interpretacja treści pytania nie mogła abstrahować od zakresu konkursu. Posłużenie się zapytaniem, które może być różnie interpretowane tj. albo jako o zapytanie o procesy leczenia w znaczeniu ścisłym, jak przyjmuje to skarżąca, albo jako zapytanie o te świadczenia (procesy), które są przedmiotem konkursu i odnośnie których oceniana jest zdolność ich wykonania przez konkretnego oferenta (przez pryzmat istniejącego już zaangażowania potencjału tegoż oferenta w wykonywanie takich samych świadczeń) – wymaga, dla zachowania zasady równego traktowania wszystkich świadczeniobiorców ubiegających się o zawarcie umowy (art. 134 uśoz) – przede wszystkim wyjaśnienia przez organ treści pytania i dania możliwości odpowiedzi oferentowi na zapytanie rozumiane w ten sposób, jak intepretuje je organ. Taką możliwość skarżąca Spółka otrzymała. Także wyjaśnienie organu co do intencji ww. zapytania znajduje odzwierciedlenie w treści dokumentów postępowania konkursowego. Powyższej sytuacji nie można oceniać pod kątem "nieprawidłowości" zapytania, jak zarzuca to Spółka. "Nieprawidłowe" sformułowanie w dokumentach konkursowych jakiejś kwestii wymaga wyjaśnienia i możliwości adekwatnej reakcji przez oferentów, z zachowaniem zasady równego traktowania. Rozwiązaniem takiej sytuacji jest zatem zapewnienie, aby oferent był pewien, czego żąda od niego podmiot prowadzący konkurs (tj. jakiej informacji) – a nie prowadzenie sporu co do sposobu, w jaki w ogóle powinny być formułowane pytania, z jednoczesnym ignorowaniem możliwości przekazania w stosownym czasie informacji, która ma znaczenie dla rozstrzygnięcia konkursu.

W tym stanie rzeczy, biorąc pod jednak uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na postawie art. 145 §1 pkt 1 lit c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z motywów uzasadnienia wyroku.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ppsa, biorąc pod uwagę wysokość wniesionego wpisu.