Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 316/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krystyna Madalińska-Urbaniak (spr.), Sędzia WSA Mirosława Pindelska, Asesor WSA Danuta Dopierała, Protokolant Joanna Pietraś-Skobel, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi F.F. D. Cz. K. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] września 2006 r. nr [...] w przedmiocie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu 1. oddala skargę 2. oddala wniosek pełnomocnika Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.


UZASADNIENIE

W dniu [...] sierpnia 2005 r Minister Kultury zawarł z F. F. D. C. K. umowę nr [...] , zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 lipca 1992 r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz.U. z 2004 r. Nr 4, poz.27 z późn. zm.) oraz Rozporządzenia Ministra Kultury z dnia 28 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków uzyskiwania dofinansowania realizacji zadań z zakresu kultury, trybu składania wniosków oraz przekazywania środków z Funduszu Promocji Kultury ( Dz.U. z 2005 r. Nr 24, poz. 200 ) na dofinansowanie realizacji zadania publicznego PN. "F. D. C.K." w kwocie 200.000 zł. Zgodnie z §1 ust.8 umowy F. F. D. C. K. zobowiązała się wykonać prace objęte zadaniem, o którym mowa w §1 ust l umowy, w terminie od dnia [...] kwietnia do [...] listopada 2005 roku. W wyniku analizy przedłożonego raportu z realizacji zadania stwierdzono, iż podstawie Załącznika nr 1 do umowy [...] Szczegółowy zakres rzeczowy finansowy zadania w części realizowanej ze środków finansowych Ministra Kultury pochodzących z Funduszu Promocji Kultury na pozycję kosztorysu:

- G. K. I K. M. (honoraria) miała zostać przeznaczona kwota 60.000 zł ze środków FPK, wg rozliczenia wydatkowano 60.000 zł ze środków FPK –wydatek ten został zaakceptowany,

- Koncert J.A.P. K. (honoraria) miała zostać przeznaczona kwota 40.000 zł ze środków FPK, wg rozliczenia wydatkowano 41.630 zł ze środków FPK – wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 40.000 zł

- R. P. "D." (honoraria) miała zostać przeznaczona kwota 20.000 zł ze środków FPK, wg rozliczenia wydatkowano 21.800 zł ze środków FPK – wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 20.000 zł,

- G. S. "S.": miała zostać przeznaczona kwota 20.000 zł ze środków FPK, wg rozliczenia wydatkowano 41.915,46 zł ze środków FPK, wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 20.000 zł,

- Wieczór klubowy N. S. O. G. miała zostać przeznaczona kwota 30.000 zł ze środków FPK, wg rozliczenia wydatkowano 33.198,80 zł - wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 30.000 zł,

– Koncert [...] (zakwaterowanie) miała zostać przeznaczona kwota 20.000 zł ze środków FPK, wg rozliczenia wydatkowano 0 zł ze środków FPK — wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 0 zł,

- "V. P." – koncert operowych przebojów chóralnych (honoraria): miała zostać przeznaczona kwota 10.000 zł ze środków FPK, wg rozliczenia wydatkowano 1.400,00 zł ze środków FPK – wydatek ten został zaakceptowany do wysokości 1.400 zł.

Łącznie uznano wydatki do wysokości 171.400 zł, do zwrotu zaklasyfikowano 28.600 zł .

Decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] lipca 2006 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego określił kwotę dotacji przypadającą do zwrotu w wysokości 28.600 zł, w tym 28.544,26 zł – złotym tytułu dotacji wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem i 55,74 zł – z tytułu dotacji niewykorzystanej . W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż zgodnie z §17 umowy zmiany zakresu rzeczowego i warunków realizacji zadania będącego przedmiotem umowy, w części realizowanej ze środków finansowych Ministra Kultury, w tym zakresu finansowego wymagały pisemnego aneksu i zgody obu Stron pod rygorem nieważności. Zleceniobiorca nie uzgodnił ze zleceniodawcą zmian w zakresie finansowym (i rzeczowym), a tym samym wykonał zadanie niezgodnie z warunkami określonymi w umowie. Środki FPK wydatkowane powyżej limitów określonych w Załączniku nr 1 do umowy Minister uznał za środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem.

Od powyższej decyzji Fundacja F. D. C. K. złożyła środek odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy. Wydanej decyzji zarzuciła:

1. rażące naruszenie prawa materialnego, w tym w szczególności art. 144 ust 5, art.145 ust. 1 pkt w związku z art. 145 ust.4 i 5 pkt 1 ustawy z dnia 30.06.2005 r. o finansach publicznych, poprzez nietrafne uznanie, że dotacja celowa została wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem, jakim było dofinansowanie przez Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego realizacji zadania publicznego pod nazwą "F.D.C.K.",

2. rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego wskazanych w art.6, art.7, art.8, art. 9, art. 10 § 1, art. 11, art. 77 § 1 art. 80, art.107 § 1 i 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez:

- brak oznaczenia adresata decyzji i w konsekwencji określenia stron (beneficjenta, na którym ciąży obowiązek zwrotu dotacji),

- wydanie z urzędu decyzji uznaniowej bez przeprowadzenia właściwego postępowania administracyjnego, w szczególności zaś brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz rażące odstępstwo od zasady swobodnej oceny dowodów, która niniejszej sprawie przybrała formę oceny dowolnej, jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania,

- pobieżne i lakoniczne uzasadnienie decyzji bez uwzględnienia przesłanek koniecznych do jej podjęcia, w szczególności zaś, brak uzasadnienia faktycznego decyzji uwzględniającego specyfikę przedsięwzięcia, na które udzielona i – w konsekwencji także –spożytkowana została dotacja oraz pominięcie w uzasadnieniu oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy.

Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2006r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji Minister wskazał, iż zgodnie z art. 106 ust. 2 ustawy o finansach publicznych dotacjami celowymi są dotacje podlegające szczególnym zasadom rozliczania. W związku z powyższym przeznaczenie ich powinno być ściśle określone - nie może być dowolności w ich wydatkowaniu. Dlatego w załączniku nr 1 dokładnie zostały określone pozycje kosztorysowe wraz kwotami, które Zleceniobiorca mógł sfinansować środkami Ministra. Minister ponownie podkreślił, iż godnie z § 17 umowy wszelkie zmiany umowy wymagały zachowania formy pisemnej pod rygorem nieważności. Zleceniobiorca nie uzgodnił ze Zleceniodawcą powstałych zmian w zakresie finansowym(i rzeczowym), a tym samym wykonał zadanie niezgodnie z warunkami określonymi w umowie, zatem środki budżetowe wydatkowane powyżej limitów określonych w ofercie będącej załącznikiem nr 1 do umowy uznane zostały za środki wydatkowane niezgodnie z przeznaczeniem. Odnosząc się do kwestii braku oznaczenia adresata decyzji Minister wskazał, że z treści uzasadnienia jak i wprost z decyzji wynika kto jest adresatem tej decyzji.

Ustosunkowując się do zarzutów natury procesowej Minister wskazał, iż dokonana ocena materiału dowodowego opierała się na dokumentach przedłożonych przez Fundację. Postępowanie administracyjne zostało przeprowadzone zgodnie z przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. Stronie została zapewniona możliwość czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji stronie umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranych dowodów materiałów oraz zgłoszonych żądań. Wydane zostało zawiadomienie o wszczęcia postępowania oraz zawiadomienie, że zebrany materiał daje podstawę do wydania decyzji.

Od powyższego rozstrzygnięcia F. F. D. C. K. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia na rzecz skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie :

- art. 6 k.p.a. i 105 § 1 k.p.a. w związku z art. 138 § 1 pkt. 1 i 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji i – w konsekwencji nie usunięcia naruszeń prawa popełnionych przez organ I instancji – wydanie przez organ odwoławczy decyzji naruszającej prawo materialne i procesowe zakresie wskazanym we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, zamiast obligatoryjnego w takiej sytuacji umorzenia postępowania administracyjnego,

- art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. poprzez wybiórcze ustosunkowanie się przez organ administracji publicznej tylko co do niektórych dowodów zgromadzonych w postępowaniu i w konsekwencji rażące odstępstwo zasady swobodnej oceny dowodów, która przybrała formę oceny dowolnej jak również doprowadziła do naruszenia zasady przekonywania,

- art. 10 k.p.a. w związku z art. 73 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że stronie został zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania a przed wydaniem decyzji strome umożliwiono wypowiedzenie się do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.

Rozwijając w uzasadnieniu skargi podniesione zarzuty strona wskazała m.in., iż jej zdaniem organ II instancji w sposób błędny stosuje przepisy prawa materialnego dokonując nietrafnej wykładni terminu "wykorzystanie dotacji zgodnie z przeznaczeniem", o którym mówi art. 145 ust. 4 u.f.p. Pojęcie "wykorzystanie dotacji" definiowane jest w art. 144 ust. 4 u.f.p i choć bezpośrednio dotyczy dotacji celowych z budżetu państwa, to w doktrynie przyjmuje się, że może być posiłkowo stosowane dla interpretacji pojęcia zastosowanego w art. 145 ust. 5 u.f.p. Zdaniem Fundacji pod tym terminem rozumie się zatem zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona. Podała także, że pojęcie to występuje także w Kodeksie karnym skarbowym w art. 82 § 1. W doktrynie tej gałęzi prawa karnego przyjmuje się, że przez niezgodne z przeznaczeniem wykorzystanie dotacji rozumie się wydatkowanie całej lub części kwoty niezgodnie z celem, na który została udzielona. Strona odwołała się także do treści art. 106 ust.2 u.f.p., który wprowadza pojęcie "dotacji celowej". Z jego brzmienia jednoznacznie wynika, że dotacja udzielana na podstawie obowiązującego prawa powinna zawsze służyć realizacji określonego zadania publicznego organu administracji, na którym ciążą różnorakie zadania publiczne określone w przepisach prawa ustrojowego i ustawach dotyczących poszczególnych dziedzin administracji publicznej .

W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, stwierdzając, iż w sprawie dokonano wszechstronnej oceny zebranego sprawie materiału dowodowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie Sąd wyjaśnia, iż uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, np. w art. 247 § 1 Ordynacji podatkowej (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Zgodnie natomiast z unormowaniem art. 134 p.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Należy też zauważyć, iż na podstawie art. 135 p.p.s.a. sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia.

Sąd, kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżoną decyzję w granicach określonych przepisami powołanych wyżej ustaw, tj. badając zaskarżone orzeczenie pod względem jego zgodności tak z przepisami ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071), dalej: k.p.a., jak i z normami prawa materialnego zawartymi w ustawie z 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 249 , poz. 2104 ze zm.) doszedł do przekonania, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu.

W nawiązaniu do wcześniejszych rozważań trzeba wyjaśnić pewne kwestie związane z udzielaniem i wydatkowaniem dotacji. Dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić – tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie – na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunku pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru (np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r., sygn. akt FPS 6/02, publ. ONSA 2003/1, poz. 8).

Umowa zawarta przez Fundację – co podkreślono w decyzjach – zawierała postanowienia zobowiązujące skarżącą do wykorzystania otrzymanych środków w sposób zgodny z załącznikiem nr 1. Nadto w treści umów znalazły się zapisy mówiące o konieczności zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej wysokości lub wykorzystanej niezgodnie z przeznaczeniem – stosownie do brzmienia art. 145 ust.1 pkt 1 u.f.p. Integralną część umów stanowiły załączniki precyzujące na co mają być wydane środki.

Sąd badając prawidłowość ustaleń organu w zakresie wydatkowania przez Fundację środków otrzymanych na mocy umowy Nr [...] nie znalazł podstaw do podzielenia argumentacji skarżącej zaprezentowanej w skardze.

Należy podzielić stanowisko Ministra wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, iż Fundacja miała obowiązek wykorzystać dotację zgodnie ze szczegółowymi warunkami zawartymi w umowie. Treść umowy nie może tu budzić żadnych wątpliwości. Tłumaczenie Fundacji, że przecież liczy się tylko to, że ostatecznie dotacja została zużyta na cel na który została przyznana tj. na organizację Festiwalu Dialogu Czterech Kultur nie może być przyjęte z przyczyn wskazanych powyżej.

Nietrafne są także zarzuty Skarżącej dot. naruszenia przepisów procedury tj. art. 7, 77 § 1, 80 oraz 10 w związku z art. 73 § 1 k.p.a. W pierwszym rzędzie należy wskazać, iż stan faktyczny sprawy został ustalony w oparciu o materiały i dane dostarczone przez Fundację i zarzuty Fundacji nie sprowadzają się do kwestionowania twierdzeń organu dot. wydatkowania środków pochodzących z dotacji. Innymi słowy Fundacja nie twierdzi, że wydatkowała dotację zgodnie z załącznikiem nr 1 do umowy z [...] .08.2005r. , zaś ustalenia Ministra w tym zakresie są błędne. W ocenie Sądu Minister nie przekroczył także granic swobodnej oceny dowodów, co także należy uznać za zarzut niezrozumiały, skoro jak wspomniano podstawą ustaleń było sprawozdanie i materiały dostarczone przez stronę.

Także zarzut dot. uniemożliwienia stronie czynnego uczestnictwa w postępowaniu należy uznać za nietrafny. W dniu [...] marca 2006r. zostało do strony skierowane zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie określenia w sprawie określenia kwoty dotacji przypadającej do zwrotu ( k 115 akt adm.). Zawiadomienie to , jak wynika z pisma Fundacji skierowanego w dniu [...] .04.2006r. do Ministerstwa, Fundacja niewątpliwie otrzymała ( k 116 akt adm. ). W dniu [...] .04.2006r. Zastępca Dyrektora Departamentu Ekonomicznego skierowała do strony pismo, w którym szczegółowo wyjaśniła zarzuty Ministerstwa co do wydatkowania dotacji ( k 117 do 1118 akt adm, ). W odpowiedzi Fundacja skierowała do Departamentu Ekonomicznego pismo, w którym ustosunkowywała się do zarzutów ( k 119 do 122 akt. adm. ). Strona została także powiadomiona o zakończeniu postępowania i możliwości wypowiedzenia się co do przeprowadzonego postępowania i zebranego w nim materiału dowodowego ( k 123 akt adm. ) i z tego prawa nie skorzystała. W toku postępowania odwoławczego nie były prowadzone żadne czynności, nie było więc potrzeby kolejnego powiadamiania strony o zakończeniu postępowania, tym bardziej że strona we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy o żadne dowody nie wnioskowała.

Biorąc pod uwagę powyższe ustalenia i wnioski, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.