Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 1620/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6292 Przymusowy zarząd państwowy
Hasła tematyczne: Przejęcie mienia
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 50 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a i c, art. 151, art. 153, art. 170, art. 190
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 28, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3, art. 156 par. 1 pkt 4
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska (spr.) Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz WSA Marta Kołtun-Kulik Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w [...] i R. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. oddala skargę R. B.; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w Warszawie kwotę 340 (trzysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r., nr [...], po rozpatrzeniu wniosku R. B., likwidatora "[...]" S.A. w likwidacji z siedzibą w [...], o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r., nr [...], stwierdzającą nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r., nr [...], stwierdzającej w części nieważność a w części wydanie z naruszeniem prawa orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...], wydanego w przedmiocie przejścia na własność Państwa nieruchomości położonej w [...]-[...] przy ul. [...], stanowiącej własność firmy "[...]" Towarzystwo Akcyjne w [...].

Z akt sprawy wynika, że orzeczeniem z dnia [...] lutego 1968 r. Minister Gospodarki Komunalnej, na podstawie art. 17 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 25 lutego 1958 r. o uregulowaniu stanu prawnego mienia pozostającego pod zarządem państwowym (Dz. U. Nr 11, poz. 37) stwierdził przejście na własność Państwa z mocy prawa z dniem 8 marca 1958 r. nieruchomości położonej w [...]-[...] przy ul. [...], stanowiącej własność firmy "[...]" Towarzystwo Akcyjne w [...], objętej ks. wieczystą nr [...] (dawna P. [...] wykaz 213).

Pismem z dnia 11 czerwca 2002 r. E. W. - kurator "[...]" S.A. wniosła o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. Po jego rozpatrzeniu Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. stwierdził w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] nieważność orzeczenia z dnia [...] lutego 1968 r., nr [...], a w części dotyczącej nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...] i nr [...] wydanie z naruszeniem prawa kwestionowanego orzeczenia. Decyzja ta stała się ostateczna.

Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2003 r., utrzymaną w mocy decyzją z dnia [...] października 2003 r., Minister Infrastruktury odmówił wszczęcia postępowania z wniosku [...] Komendanta Wojewódzkiej Policji o stwierdzenie nieważności opisanej wyżej decyzji nadzorczej Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03, uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] października 2003 r. oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] lipca 2003 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, tym razem w postępowaniu nieważnościowym wszczętym z urzędu, Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. stwierdził, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. wydana została z naruszeniem prawa, ponieważ E. W. - kurator "[...]" S.A. nie była umocowana do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] maja 2008 r. utrzymał w mocy decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r. Następnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia [...] października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1219/08, stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 517/09, uchylił wyrok sądu wojewódzkiego z dnia 29 października 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1219/08 i przekazał sprawę sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 617/10, stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1745/10, ponownie uchylił wyrok Sądu pierwszej instancji i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając po raz kolejny sprawę prawomocnym wyrokiem z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1799/11, oddalił skargę [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji, natomiast ze skargi Miasta [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] maja 2008 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] lipca 2006 r.

W tej sytuacji Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. stwierdził nieważność decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. Następnie Minister Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] listopada 2012 r. Od decyzji Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. "[...]" S.A. w likwidacji i likwidator R. B wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 352/13, oddalił skargę "[...]" S.A. w likwidacji i likwidatora R. B. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2012 r. Sąd m.in. podzielił stanowisko Ministra, że decyzja Ministra Infrastruktury z 2002 r. obciążona jest jedną z przesłanek nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, bowiem skierowanie przez Ministra Infrastruktury decyzji z dnia [...] grudnia 2002 r. do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] reprezentującego Komendę Wojewódzką Policji w [...] – jednostkę organizacyjną nie mającą tytułu prawnego do działki nr [...] (prawa trwałego zarządu) świadczyło o wydaniu kwestionowanej decyzji w warunkach kwalifikowanego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Ponadto Sąd uznał, że prawidłowe jest stanowisko Ministra, że decyzja Ministra Infrastruktury z 2002 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, gdyż wedle stanu na dzień 17 grudnia 2012 r. nie można stwierdzić, aby decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne, jeżeli chodzi o działkę [...]. Prawidłowe było również stanowisko Ministra, co do tego, że w sprawie na przeszkodzie w stwierdzeniu nieważności nie stał termin 10-letni, o którym mowa w art. 156 § 2 kpa, gdyż w dacie wydania decyzji przez organ odwoławczy okres przedawnienia w stwierdzeniu nieważności decyzji jeszcze nie upłynął. Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną złożyli "[...]" S.A. w likwidacji oraz R. B., zarzucając zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 Ppsa, naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 Ppsa, art. 133 § 1 zd. 1 Ppsa, w zw. z art. 54 § 2 Ppsa, art. 153 Ppsa poprzez pominięcie i niezastosowanie się do oceny prawnej oraz przeinaczenie wytycznych zawartych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1799/11, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1745/10, wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lutego 2010 r., sygn. akt I OSK 516/09, wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c Ppsa w związku z art. 135 Ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 3 in fine kpa poprzez zastosowanie przez organ i art. 138 § 2 w związku z art. 127 § 3 in fine kpa poprzez niezastosowanie przez organ, a to w związku z art. 10 § 1 kpa, art. 156 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 28 kpa i art. 30 § 3 kpa w związku z art. 12 § 1 zd. 1 i 2 ksh, art. 463 § 1 ksh i art. 464 § 1 ksh, a to w związku z art. 45 kpa, art. 145 § 1 pkt 2 ew. pkt 1 lit. c Ppsa, w związku z art. 156 § 2 i art. 158 § 2 kpa, w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 110 kpa, a to w związku z art. 16 § 1 zd 1 i 2 kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. b Ppsa, w związku z art. 10 § 1 kpa, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, w zw. z art 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, w związku z art. 156 § 1 pkt 4 i art. 156 § 2 kpa, a to w związku z art. 153 Ppsa.

Na podstawie art. 174 pkt 1 Ppsa skarżący kasacyjnie zarzucili sądowi I instancji także naruszenie przepisów prawa materialnego, czyli art. 156 § 1 pkt 4 kpa oraz art. 28 kpa, art. 29 kpa i art. 30 § 3 kpa, w związku z 12 § 1 zd. 1 i 2 ksh, art. 463 § 1 ksh i art. 464 § 1 ksh, a to w związku z art. 45 ksh i w rezultacie art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

Po rozpatrzeniu złożonej skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2210/13, uchylił zaskarżony wyrok i ponownie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji, uznając za prawidłowe przyjęcie przez organ, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. jest obciążona przesłanką nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadnił. Odwołał się jedynie do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1799/11 w sytuacji, gdy Sąd ten nie odczytał oceny prawnej wyrażonej w przywołanych powyżej orzeczeniach w sposób prawidłowy. Ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 września 2004 r., ani orzekający dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraziły oceny, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. jest nieważna, gdyż została skierowana do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który nie był stroną postępowania. W orzeczeniach tych kwestia przymiotu strony, de facto jego braku po stronie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], oceniana i weryfikowana była wyłącznie w kontekście procesowym, a nie materialnym. W zaleceniach Naczelny Sąd Administracyjny nakazał sądowi wojewódzkiemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby uwzględnił rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zrealizowania przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2011 r. i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2004 r., a także co do wypełnienia przez decyzję z [...] grudnia 2002 r. przesłanki nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Sąd został również zobowiązany do zbadania, czy R. B. posiadał w niniejszej sprawie legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Rozpoznając po raz kolejny przedmiotową sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi Spółki "[...]" Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...].

Przede wszystkim wyjaśnić należy, że wydawane w przedmiotowej sprawie decyzje administracyjne były już wielokrotnie przedmiotem kontroli zarówno Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie (wyroki z dnia: 15 września 2004 r., sygn. akt IV SA 4502/03, 29 września 2008 r., sygn. akt IV SA/Wa 1219/08, 24 maja 2010 r., sygn. akt IV SA/Wa 617/10, 10 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1799/11, 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 352/13), jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki z dnia: 2 lutego 2002 r., sygn. akt I OSK 517/09, 19 października 2011 r., sygn. akt I OSK 1745/10, 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK).

W związku z tym przypomnieć należy, że zgodnie z art. 153, art. 170 i art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Prawomocne orzeczenie sądu wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Nadto Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z przepisów tych wynika, że ilekroć dana sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez sąd, tylekroć będzie on związany oceną prawną wyrażoną we wcześniejszym prawomocnym orzeczeniu. Orzeczenie sądu administracyjnego wywiera zatem skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie. Wyjaśnić należy, że przez ocenę prawną należy rozumieć sąd o prawnej wartości sprawy. Ocena prawna może dotyczyć stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak i kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania właśnie takiej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego ciążący na organie administracji oraz sądzie może być wyłączony tylko w przypadku, w którym przepisy prawa uległy zmianie. Taka sytuacja nie miała jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Ocena prawna wynika z uzasadnienia wyroku sądu i dotyczy wykładni przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym przypadku, w związku z rozpoznawaną sprawą. W zakresie oceny prawnej mieści się zarówno krytyka zaskarżonego rozstrzygnięcia w aspekcie prawnym, jak i wyjaśnienie, dlaczego zastosowanie przepisów prawa zostało w danym konkretnym przypadku uznane przez sąd administracyjny za błędne i jakie, zdaniem tego sądu, przepisy prawne powinny być zastosowane lub jaka powinna być ich interpretacja, aby rozstrzygnięcie organu administracyjnego mogło być uznane za zgodne z prawem. Związanie samego sądu administracyjnego w rozumieniu cytowanego przepisu oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się orzeczeniu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. W tej sytuacji podkreślić należy, że zarówno organ administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach.

W niniejszej sprawie Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2210/13, uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 352/13 i przekazał temu sądowi sprawę do ponownego rozpoznania.

Naczelny Sąd Administracyjny uchylając zaskarżony wyrok wyjaśnił, że z szeregu postawionych w złożonej skardze kasacyjnej zarzutów zasadnym okazał się zarzut naruszenia art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3, w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa, a to w związku z art. 153 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz zarzut naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji, uznając za prawidłowe przyjęcie przez organ, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. jest obciążona przesłanką nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, swojego stanowiska w tym zakresie nie uzasadnił. Odwołał się jedynie do oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1799/11 w sytuacji, gdy Sąd ten nie odczytał oceny prawnej wyrażonej w przywołanych powyżej orzeczeniach w sposób prawidłowy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego ani Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 15 września 2004 r., ani orzekający dwukrotnie Naczelny Sąd Administracyjny nie wyraziły oceny, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. jest nieważna, gdyż została skierowana do [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], który nie był stroną postępowania. W orzeczeniach tych kwestia przymiotu strony, a de facto jego braku po stronie Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], oceniana i weryfikowana była wyłącznie w kontekście procesowym, a nie materialnym, tj. czy podmiot ten mógł skutecznie złożyć wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i czy wystąpienie z takim wnioskiem przez podmiot nieposiadający przymiotu strony umożliwia innym stronom tego postępowania wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że rozważania Sądów nie zawierały natomiast oceny, czy decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. określa prawa i obowiązki Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...]. Przyjęcie przez organ i zaaprobowanie tego stanowiska przez Sąd I instancji, że decyzja Ministra Infrastruktury z [...] grudnia 2002 r. jest nieważna jako skierowana do Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...], wymagało wskazania, o jakich prawach lub obowiązkach Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] decyzja ta rozstrzyga. W motywach zaskarżonego wyroku brak jakichkolwiek rozważań w powyższym zakresie, pomimo że w skardze kierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący akcentowali tę kwestię, przedstawiając szczegółową argumentację na poparcie swojego stanowiska.

W tej sytuacji, w zaleceniach Naczelny Sąd Administracyjny nakazał sądowi wojewódzkiemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby uwzględnił rozważania Naczelnego Sądu Administracyjnego przy dokonywaniu oceny legalności zaskarżonej decyzji w zakresie zrealizowania przez organ oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 października 2011 r. i w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 września 2004 r., a także co do wypełnienia przez decyzję z [...] grudnia 2002 r. przesłanki nieważności wynikającej z art. 156 § 1 pkt 4 kpa.

W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu niniejszej sprawy, mając na względzie wykładnię prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanym wyroku, uznał, że skarga złożona przez Spółkę "[...]" Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...] jest zasadna.

Z analizy akt sprawy wynika, że obecnie istotę sporu w niniejszej sprawie stanowi dokonana przez organy orzekające ocena, zgodnie z którą decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie o stwierdzenie nieważności orzeczenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] lutego 1968 r., w rozumieniu art. 28 kpa, czyli do Komendy Wojewódzkiej Policji w [...], której reprezentantem jest [...] Komendant Wojewódzki Policji, a zatem wypełniona została przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, obligująca organ do stwierdzenia jej nieważności. W tej sytuacji wyjaśnić należy, że zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 4 kpa organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie. Przy tym, jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2210/13, w tym przypadku nie chodzi o omyłkę w doręczeniu decyzji, lecz o rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach osoby niebędącej stroną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 350/06, LEX nr 291195). Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 kpa można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuacje, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 kpa, a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji. Podobne stanowisko zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt II GSK 892/11, LEX nr 1219387, a także w wyroku z dnia 5 marca 2013 r., sygn. akt II OSK 2079/11, LEX nr 1305541). Skierowanie zatem decyzji administracyjnej do osoby niebędącej stroną należy rozumieć jako równoważne zwróceniu się z decyzją do osoby, dla której nie była ona przeznaczona. W świetle art. 156 § 1 pkt 4 kpa, w związku z art. 107 § 1 kpa nieważność postępowania nie będzie zachodzić w sytuacji, gdy organ administracji rozstrzygnął decyzją o prawach i obowiązkach strony postępowania, jednakże decyzję tę doręczył innemu podmiotowi nieposiadającemu interesu prawnego. Wynika to z faktu, że kwestia doręczenia decyzji (wprowadzenia jej do obrotu prawnego) ma charakter wyłącznie procesowy. Oznacza to, że kwalifikowana wada prawna decyzji, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, przesądzająca o nieprawidłowym ukształtowaniu stosunku prawnego, ma miejsce wówczas, gdy nastąpiło określenie praw lub obowiązków podmiotu innego niż strona postępowania. Przez pojęcie "skierowanie decyzji" należy zatem rozumieć określenie w drodze decyzji praw i obowiązków oznaczonego podmiotu.

W zaskarżonej decyzji z dnia [...] grudnia 2012 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji z dnia [...] listopada 2012 r. organ nadzoru, poza stwierdzeniem faktu, że w jego ocenie - odwołującej się do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt 1799/11 - decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1968 r., czyli [...] Komendanta Policji, a zatem wypełniona została przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 4 kpa, w żaden sposób nie uzasadnił tego stanowiska. Nie wskazał, jakich praw lub obowiązków [...] Komendanta Policji decyzja ta miałaby dotyczyć. Również w zebranym w sprawie materiale dowodowym stanowisko to nie znajduje samodzielnego potwierdzenia.

W tej sytuacji Sąd uwzględnił skargę spółki "[...]" Spółka Akcyjna w likwidacji, ze względu na błędne odczytanie przez organ nadzoru oceny prawnej zaprezentowanej w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 stycznia 2012 r. oraz wcześniejszych wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, a także wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 września 2004 r. oraz braku należytego wyjaśnienia przez organ nadzoru istotnej dla rozstrzygnięcia sprawy kwestii skierowania decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] grudnia 2002 r. do osoby niebędącej stroną postępowania w sytuacji, w której organ nadzoru nie wskazał żadnych praw i obowiązków objętych tą decyzją, a odnoszących się do Komendanta Policji w [...]. Oznacza to, że w rozpatrywanej sprawie organ nadzoru naruszył przepisy postępowania (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 kpa, w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wyjaśnić także należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2210/13, nakazał sądowi wojewódzkiemu przy ponownym rozpoznaniu sprawy, aby zbadał, czy R. B., który wniósł skargę do sądu administracyjnego wraz ze spółką "[...]" Spółka Akcyjna w likwidacji, posiadał w niniejszej sprawie legitymację skargową w rozumieniu art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W tej sytuacji wyjaśnić należy, że każde merytoryczne rozpatrzenie skargi poprzedzone jest w postępowaniu przed sądem administracyjnym badaniem dopuszczalności jej wniesienia. Skarga jest dopuszczalna, gdy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, skargę wniesie uprawniony podmiot oraz gdy skarga spełnia wymogi formalne i została złożona w przewidzianym w prawie trybie i terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu i merytoryczne jej rozpatrzenie. Przepis art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Cechami interesu prawnego jest to, że jest on indywidualny, konkretny, aktualny, sprawdzalny obiektywnie, jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisów prawa materialnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2035/10). Postępowanie administracyjne dotyczy interesu prawnego konkretnego podmiotu wówczas, gdy w tym postępowaniu wydawana jest decyzja, która rozstrzyga o prawach i obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach innego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki tej osoby. Przymiot strony w postępowaniu administracyjnym ma osoba, której dotyczy bezpośrednio to postępowanie lub w którym może być wydane orzeczenie godzące w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 9 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 310/05). Biorąc powyższe pod rozwagę, w ocenie Sądu skarga R. B. złożona w niniejszej sprawie jest niedopuszczalna, albowiem została złożona przez nieuprawniony podmiot. W rozpatrywanej sprawie R. B. działając w imieniu własnym (jak wynika z treści udzielonego pełnomocnikowi pełnomocnictwa, k-19 akt sądowych) a więc nie jako likwidator spółki "[...]" Spółka Akcyjna w likwidacji, nie jest i nigdy nie był stroną kontrolowanego postępowania nadzorczego. Także wydane w sprawie decyzje administracyjne nie dotyczą ani praw, ani obowiązków R. B. jako osoby fizycznej. Z zebranych materiałów dowodowych wynika, że na dzień złożenia skargi, a także na dzień rozpatrywania niniejszej sprawy przez Sąd R. B. nie posiada żadnego tytułu prawnego do przedmiotowych działek, a co za tym idzie nie posiada własnego interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stron niniejszego postępowania (w odróżnieniu od ewentualnego interesu faktycznego, który nie czyni jednak R. B. stroną niniejszego postępowania). R. B. nie był i nie jest zatem podmiotem uprawnionym do wniesienia w imieniu własnym skargi w rozpatrywanej sprawie. Zgodnie natomiast z postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w [...] z dnia 8 lipca 2014 r., sygn. akt I OSK 1351/14 "Jako kategoria prawa materialnego interes prawny wymaga poczynienia ustaleń i rozważań w tym kierunku, a ich negatywny wynik prowadzi do oddalenia skargi, nie zaś jej odrzucenia. Nie można podzielić stanowiska, wedle którego brak legitymacji wynikający z braku interesu prawnego może być podstawą odrzucenia skargi na mocy art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a."

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien, zgodnie z art. 153 i 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zastosować się w pełnym zakresie do oceny prawnej i wiążących go zaleceń zawartych w niniejszym wyroku, będącymi konsekwencją wykładni prawa dokonanej w niniejszej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 czerwca 2015 r., sygn. akt I OSK 2210/13. Organ będzie miał również na względzie treść art. 156 § 2 kpa, zgodnie z którym nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt. 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne.

Ponadto ponownie rozpatrując sprawę, ze względu na treść wniosku Miasta [...] z dnia 5 lutego 2004 r., organ nadzoru uwzględni również stanowisko przedstawione przez Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 12 maja 2015 r., sygn. akt P 46/13, zainicjowanym pytaniem prawnym tutejszego Sądu orzekł, że "Art. 156 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w zakresie, w jakim nie wyłącza dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji wydanej z rażącym naruszeniem prawa, gdy od wydania decyzji nastąpił znaczny upływ czasu, a decyzja była podstawą nabycia prawa lub ekspektatywy, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej." Trybunał, rozważając zakres swobody regulacyjnej ustawodawcy w określaniu relacji między przewidzianą w art. 7 Konstytucji zasadą praworządności, z której wynika potrzeba eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych, a wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadą pewności prawa i zaufania do Państwa i stanowionego przezeń prawa, z którą powiązana jest reguła trwałości decyzji administracyjnej, podkreślił, że dopuszczalne są wyjątki zarówno od zasady praworządności, jak i zasady pewności prawa i zaufania. Zdaniem Trybunału na gruncie zasady praworządności należy rozróżnić nakaz działania organów administracji publicznej na podstawie i w granicach prawa, od którego nie ma wyjątków, a tym samym zasada ta nie doznaje ograniczeń, oraz nakaz eliminowania z obrotu aktów administracyjnych wydanych z naruszeniem zasady praworządności, który może podlegać ograniczeniom, w tym z uwagi na zasadę zaufania obywatela do państwa i zasadę pewności prawa. Zdaniem Trybunału, decyzji administracyjnej nie można oceniać wyłącznie z punktu widzenia aspektu zasady praworządności, który uzasadnia rozwiązania prawne zmierzające do eliminacji z obrotu wadliwych decyzji administracyjnych. Wskazał on, że zasada praworządności nie uzasadnia rozwiązania prawnego umożliwiającego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, gdy decyzja ta korzystała przez kilkadziesiąt lat z domniemania zgodności z prawem, a przy tym wywołała skutki polegające na nabyciu prawa lub ukształtowaniu ekspektatywy nabycia praw przez jej adresatów bądź przez osoby trzecie. Uwzględniając zatem stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, organ przy ponownym rozpoznawaniu sprawy oceni, jakie skutki (w kontekście art. 156 § 2 kpa) wywołała kwestionowana w trybie nadzoru decyzja oraz jaki wpływ na ocenę jej zgodności z prawem ma upływ 13 lat od jej wydania.

Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, w związku z art. 156 § 1 pkt 4 kpa uwzględnił skargę spółki "[...]" Spółka Akcyjna w likwidacji z siedzibą w [...] (pkt 1 sentencji),

- art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę R. B. wniesioną w imieniu własnym (pkt 2 sentencji),

- art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozstrzygnął o kosztach postępowania (pkt 3 sentencji).