Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 979/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-02-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Prawo miejscowe
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w części
Oddalono skargę w pozostałym zakresie
Powołane przepisy: article: art. 91,  art. 93
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 9,  art. 10,  art. 28
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 147
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 8 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Marzenna Glabas Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2018 roku sprawy ze skargi Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na uchwałę Rady Gminy Janowo z dnia 28 września 2017 roku nr XXXVIII/172/2017 w przedmiocie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Janowo 1. stwierdza nieważność pkt 15 zdanie drugie załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały; 2. oddala skargę w pozostałym zakresie.


UZASADNIENIE

W dniu "[...]" Rada Gminy "[...]’, powołując się na 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej jako: u.s.g.) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073, dalej jako: u.p.z.p.), podjęła uchwałę na "[...]" w sprawie uchwalenia Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego Gminy (dalej jako studium).

Pismem z 9 listopada 2017 r. Wojewoda, zastępowany przez zawodowego pełnomocnika, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargę na ww. uchwałę, domagając się stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uzasadniając skargę pełnomocnik Wojewody sformułował opisane poniżej zarzuty:

1. uchwała nie wypełnia dyspozycji art. 10 ust. 5 u.p.z.p. poprzez niewłaściwe wykonanie bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę, co stanowi o istotnym naruszeniu zasad sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. W szczególności nie określa i nie zawiera ono wszystkich danych wynikających z art. 10 ust. 5 pkt 5 ww. ustawy. Ustalenia tekstowe zawarte w uchwale w pkt 8.9 części "uwarunkowania zagospodarowania przestrzennego" są niewłaściwe i nie wyjaśniają tej kwestii, podając jedynie ogólniki i potencjalne źródła finansowania. Brakuje w nich rzeczowych wyjaśnień i rozstrzygnięć

odnoszących się do aspektu finansowania infrastruktury technicznej i społecznej oraz sieci komunikacyjnej.

2. uchwała nie wypełnienia dyspozycji art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p., w tym § 6 pkt 2 rozporządzenia ministra infrastruktury z dnia 28.04.2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. z 2004 r. Nr 118, poz. 1233) poprzez niedookreślenie wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów Z analizy przedmiotowych ustaleń studium w tym zakresie, zawartych na str. 13-22 części tekstowej - kierunki zagospodarowania przestrzennego, wynika, że pominięto kluczowe dla ładu

przestrzennego parametry i wskaźniki zabudowy, chociażby takie jak m.in. minimalna i maksymalna wysokość zabudowy oraz minimalna i maksymalna intensywność zabudowy. Nie uwzględniono przy tym również zasad i parametrów podziału na działki budowlane.

3) uchwała narusza art. 3 u.p.z.p. w zw. z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 2016 r. o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 961 ze zm.) poprzez niewłaściwe wyznaczenie stref ochronnych, o których mowa w art. 10 ust. 2a u.p.z.p. Granice stref ochronnych elektrowni wiatrowych, związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu, wyznaczone na rysunku studium zgodnie z art. 10 ust. 2a u.p.z.p. (załącznik nr 4 rysunek do części - kierunki

zagospodarowania przestrzennego gminy Janowo), zostały niewłaściwie wyznaczone. Strefa ochronna od obszarów, o których mowa w art. 10 ust. 2a ww. ustawy została wyznaczona w studium w sposób nienaturalny dla m.in. rozchodzenia się dźwięku oraz wbrew zasadom ustalonym w art. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych. Strefa ochronna zamyka się na granicy administracyjnej z gminą "[...]" oraz tuż przed najbliżej zlokalizowaną zabudową mieszkaniową (wieś "[...]"), podczas, gdy po stronie wschodniej sięga

znacznie dalej w głąb terenu.

4) błędnie sformułowano zapis w pkt 15 ustaleń części tekstowej - kierunki

zagospodarowania przestrzennego (str. 50), dotyczący wojskowego terenu zamkniętego, dając wytyczne i wskazując na możliwość opracowania planu miejscowego. Zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu.

W odpowiedzi na skargę Wójt Gminy "[...]’ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 ust. 5 u.p.z.p. polegającego na niewłaściwym wykonaniu bilansu terenów przeznaczonych pod zabudowę podniósł, że bezspornym jest, że w treści zaskarżonej uchwały, w pkt. 8.9. części tekstowej uwarunkowań

przedmiotowego studium, zatytułowanej "Możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej, a także infrastruktury społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy" określono możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych, infrastruktury technicznej oraz społecznej poprzez wskazanie źródeł ich finansowania. Nie ulega również wątpliwości, że w niniejszej sprawie została zachowana procedura

opracowania bilansu terenu, o czym świadczy fakt zawarcia w jej treści wszystkich elementów, o których mowa w art. 10 ust. 5 u.p.z.p. Zarzut skarżącego sprowadza się tym samym do kwestionowania samego tylko sposobu określenia

(wysłowienia) możliwości finansowania. Stanowisko to uznać należy za pozbawione uzasadnionych podstaw. Jako niewłaściwe ocenić należy bowiem twierdzenie, jakoby przy uchwalaniu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organ planistyczny obowiązany był do kalkulowania

kosztów inwestycji związanych z realizacją przedsięwzięć w zakresie rozbudowy infrastruktury technicznej i sieci komunikacyjnej. Obowiązek taki, wbrew stanowisku skarżącego, nie wynika bezpośrednio ani pośrednio z żadnego powszechnie obowiązującego przepisu prawa. Studium jest aktem polityki wewnętrznej gminy, w którym z jednej strony określa się uwarunkowania zagospodarowania

przestrzennego gminy (m.in. geograficzne, demograficzne, przyrodnicze, ekonomiczne), jednocześnie przyjmując wytyczne długofalowej polityki przestrzennej gminy. Tym samym w zasadzie nie byłoby możliwe, jak chce tego skarżący, aby w treści studium gmina jednoznacznie przesądzała na przyszłość o posiadaniu przez gminę środków na pokrycie kosztów inwestycji wchodzących w skład zadań własnych gminy, skoro z natury rzeczy studium nie odnosi się do konkretnego roku czy lat budżetowych i nie zawiera w tym zakresie żadnych ustaleń. Odnosząc się do kolejnego zarzutu Wójt wskazał, że proponowana przez skarżącego definicja powierzchni użytkowej zabudowy w rozumieniu u.p.z.p. w aktualnie obowiązującym stanie prawnym już występuje – z tym, że dotyczy całkowicie innego zagadnienia, o odmiennym zakresie, to jest powierzchni zabudowy budynku (nie zaś powierzchni użytkowej zabudowy), na cele związane z ustaleniem zakresu projektu budowlanego. Sformułowany przez skarżącego postulat, aby definicję tę stosować przy ustalaniu

treści studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest całkowicie błędne. W studium w kierunkach rozwoju wyznacza się zasięg terenów rozwojowych, w skład których wchodzą nie tylko same budynki, ale również obiekty towarzyszące, związane z funkcją uzupełniającą, np. altana, wiata, garaż lub inne obiekty kubaturowe, wewnętrzne tereny komunikacyjne, funkcjonujące w ramach danego osiedla zabudowy (np. dojazd do posesji, dojazd do

garażu, plac/parking przydomowy) oraz "udział" w ogólnodostępnych terenach komunikacyjnych (drogach dojazdowych i wewnętrznych, chodnikach, parkingach), które będą musiały powstać, aby zapewnić dostępność komunikacyjną do całego terenu nowej zabudowy oraz tereny powierzchni biologicznie czynnej (tereny wolne od zabudowy, tereny zielone). Całkowicie inne cele i założenia przyświecały ustawodawcy przy formułowaniu definicji dotyczącej wymaganej treści projektu budowlanego, a zupełnie inne cele i funkcje spełniają zapisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu

przestrzennym. Dodano, że w studium określono podstawowe wskaźniki

urbanistyczne dla zagospodarowania i użytkowania terenów. Jednak

w przepisach prawa dotyczących zakresu dokumentu studium, nie jest sprecyzowane, o które wskaźniki urbanistyczne konkretnie chodzi. Dokładny zakres obowiązku wyznaczenia wskaźników urbanistycznych regulują natomiast przepisy prawa dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przepisy te nakładają obowiązek określenia w planach miejscowych takich wskaźników urbanistycznych, jak m.in. wskaźnik powierzchni zabudowy, wskaźnik powierzchni biologicznie czynnej, wskaźnik intensywności zabudowy czy wskaźniki dotyczące wysokości zabudowy. Następnie, jako niezasadne określił Wójt zarzuty dotyczące nieprawidłowości wyznaczenia granic stref ochronnych elektrowni wiatrowych w części graficznej studium. Podniósł, że skarżący wskazując na treść przepisu art. 10 ust. 2a u.p.z.p. w zw. z art. 3 tej ustawy wywodzi jakoby granice stref ochronnych zostały wyznaczone w sposób "nienaturalny dla rozchodzenia się dźwięku."

Zarzutu tego jednak skarżący w żaden sposób nie uzasadnia, w związku z czym niejasne jest, na czym konkretnie miałaby polegać wadliwość ustalenia granic stref ochronnych. W tym stanie rzeczy należy wskazać, że granice stref ochronnych zostały ustalone zgodnie z dyspozycją art. 10 ust. 2a u.p.z.p. i uwzględniają również normy wynikające z przepisów w zakresie ochrony przed hałasem. Odnosząc się z kolei do zarzutu sporządzenia planu miejscowego dla terenu zamkniętego wskazano, że gmina uchwalając Studium nie naruszyła i nawet hipotetycznie nie mogła

naruszyć przepisu art. 14 ust. 6 u.p.z.p., bowiem przepis ten reguluje kwestie związane z uchwalaniem i treścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nie zaś kwestie związane z uchwalaniem i treścią studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Dodano, że jakkolwiek zgodnie z przepisami u.p.z.p., miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, to jednocześnie obowiązkiem gminy było wyznaczenie w treści studium granic terenów zamkniętych oraz wyznaczenie ich stref ochronnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga jest częściowo zasadna.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 5 oraz pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, dalej jako: p.p.s.a.) zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego oraz inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 2 p.p.s.a.), przy czym stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podkreślić również należy, że stosownie do art. 147 p.p.s.a., sąd, w razie uwzględnienia skargi na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że wydane zostały z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U z 2017 r., poz. 1875, dalej jako: u.s.g.) uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna. O nieważności uchwały w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia, w trybie określonym w art. 90 wymienionej ustawy. Po upływie wskazanego terminu, uprawnienie organu nadzoru do stwierdzenia nieważności uchwały wygasa, natomiast zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. powstaje uprawnienie organu nadzoru do kwestionowania legalności uchwały w drodze zaskarżenia jej do sądu administracyjnego.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała organu gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Przedmiotowa uchwała została zaskarżona przez organ nadzoru w trybie wyżej wskazanego art. 93 ust. 1 u.s.g.

Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uszczegółowia rodzaje naruszeń prowadzących do nieważności uchwały rady gminy w przedmiocie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego lub miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Art. 28 ust. 1 u.p.z.p. stanowi bowiem, iż tego rodzaju skutek powoduje naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego, istotne naruszenie trybu ich sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Kontrolując zaskarżoną uchwałę stwierdzić przyjdzie, iż procedura uchwalania studium została przeprowadzona prawidłowo, bowiem dopełniono czynności wymaganych przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak i określonych przepisami wyżej wskazanego rozporządzenia w sprawie zakresu projektu studium. Przeprowadzona w sprawie kontrola w wyżej wskazanym zakresie nie dostarczyła argumentów pozwalających na podważenie legalności studium z punktu widzenia zachowania określonego trybu sporządzania i właściwości organów w tym zakresie. W tej sytuacji uzasadniona jest analiza zaskarżonej uchwały pod względem zarzutów sformułowanych przez Wojewodę w skardze, sprowadzających się do naruszenia zasad uchwalania aktu planistycznego.

W tym miejscu należy wyjaśnić, że pojęcie "zasad sporządzania" należy wiązać z merytorycznym opracowaniem aktu planistycznego, a więc z zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna i załączniki), na którą wskazuje art. 9 ust. 2 u.p.z.p., treścią zamieszczonych w nim ustaleń wskazanych w art. 10 ust. 1 i 2 u.p.z.p., a także ze standardami dokumentacji planistycznej określonymi w rozporządzeniu w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (por.: Z. Niewiadomski (red.), Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Warszawa 2009; wyrok NSA z 25 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 1778/08, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy przypomnieć, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego jest obowiązkową formą realizacji polityki przestrzennej gminy. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 u.p.z.p., studium opracowuje się w celu określenia polityki przestrzennej gminy, w tym lokalnych zasad zagospodarowania przestrzennego. Jak stanowi art. 9 ust. 5 u.p.z.p. studium nie jest aktem prawa miejscowego, lecz stanowi akt o charakterze wewnętrznym, a jego adresatami są jednostki organizacyjnie podporządkowane organom gminy. Studium wraz ze strategią rozwoju gminy stanowi podstawowy instrument polityki przestrzennej gminy i zasadniczo winno być aktem elastycznym, który pozwala na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu planów miejscowych. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2), obszary, dla których gmina zamierza sporządzić miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w tym obszary wymagające zmiany przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne (pkt 9). W studium dokonuje się zatem ogólnej kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Studium stanowi jeden z etapów poprzedzających uchwalenie planu miejscowego. Z kolei miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, w myśl art. 14 ust. 1 ustawy, sporządza się w celu ustalenia przeznaczenia terenów oraz określenia sposobów ich zagospodarowania i zabudowy. Plan miejscowy ma stanowić uszczegółowienie zapisów studium.

Pamiętać należy, iż ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych, stosownie do art. 9 ust. 4 u.p.z.p. Natomiast zgodnie z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. plan miejscowy uchwala rada gminy, po stwierdzeniu jego zgodności z ustaleniami studium. Zapisy planu muszą wykazywać zgodność z kierunkami zagospodarowania przestrzennego przewidzianymi w studium gminy. Organ planistyczny nie może dokonywać dowolnej interpretacji ustaleń studium czy też ich zmiany. Z kierunków zagospodarowania gminy mają wynikać dla organów gminy wskazania co do treści postanowień przyszłych planów miejscowych.

W odróżnieniu od ustaleń planu miejscowego postanowienia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania gminy nie mają charakteru normatywnego, lecz należy mieć także na uwadze, że w określony sposób mogą pośrednio oddziaływać także na interes prawny lub uprawnienia obywateli i innych podmiotów znajdujących się poza aparatem gminy. Konieczne jest zatem prawidłowe, odpowiadającym przepisom prawa sformułowanie zapisów zawartych w studium.

W ocenie Sądu zasługuje na aprobatę stanowisko Wojewody, kwestionujące możliwość wprowadzenia przez gminę ograniczeń w obrębie terenu zamkniętego. Zgodnie z art. 14 ust. 6 u.p.z.p. planu miejscowego nie sporządza się dla terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu. Nadanie obszarom statusu terenów zamkniętych wpływa na działania organów gminy sporządzających i uchwalających miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego. Skutkiem tego, w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice terenów zamkniętych oraz granice ich stref ochronnych (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.), a dla tego terenu nie sporządza się planu miejscowego (art. 14 ust. 6 u.p.z.p.), lecz określa się w jego treści jedynie granice terenów zamkniętych i granice stref ochronnych terenów zamkniętych (art. 15 ust. 3 pkt 7 u.p.z.p.). "Ustalanie", o którym mowa w art. 4 ust. 3 u.p.z.p. polega na naniesieniu stosowanych danych na część graficzną planu oraz na odpowiednim odniesieniu się do terenów zamkniętych w tekście uchwały, jeśli oczywiście takie tereny znajdą się w obszarze objętym ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jak wynika z definicji terenów zamkniętych oraz z przepisu art. 4 ust. 2a Prawa geodezyjnego i kartograficznego, "ustalenia" terenów nie można utożsamiać z ich ustanawianiem, albowiem kompetencje w tym zakresie nie zostały przyznane radzie gminy uchwalającej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, lecz właściwym ministrom i kierownikom urzędów centralnych (T. Bąkowski, Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz. Zamykacze 2004, s. 38, wyrok WSA w Poznaniu z 20 kwietnia 2015 r., sygn. akt IV SA/Po 37/15). Jeśli chodzi o definicję terenu zamkniętego, to art. 2 pkt 11 u.p.z.p. odsyła w tym względzie do powoływanej wyżej ustawy z dnia 17 maja 1989 r. - Prawo geodezyjne i kartograficzne. Stosownie do art. 2 pkt 9 tej ustawy ilekroć w ustawie jest mowa o terenach zamkniętych - rozumie się przez to tereny o charakterze zastrzeżonym ze względu na obronność i bezpieczeństwo państwa, określone przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych. Zgodnie z art. 4 ust. 2a tej ustawy tereny zamknięte są ustalane przez właściwych ministrów i kierowników urzędów centralnych w drodze decyzji. W decyzji tej określane są również granice terenu zamkniętego.

Analiza powyższych regulacji wskazuje, że w odniesieniu do terenów zamkniętych, z wyłączeniem terenów zamkniętych ustalanych przez ministra właściwego do spraw transportu (tereny kolejowe), w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego ustala się tylko granice tych terenów oraz granice ich stref ochronnych. W strefach ochronnych ustala się natomiast ograniczenia w zagospodarowaniu i korzystaniu z terenów, w tym zakaz zabudowy (art. 4 ust. 3 u.p.z.p.). Dlatego też nie mogła gmina wprowadzić w uchwale ograniczeń dla terenów zamkniętych. W rezultacie powyższego Sąd stwierdził nieważność pkt 15 zdanie drugie załącznika nr 2 do zaskarżonej uchwały, gdyż normuje on granice kompleksu wojskowego "[...]" (tiret 1), petryfikuje sposób użytkowania Drogowego Odcinka Lotniskowego (tiret 2) oraz statuuje wymóg zgłaszania budowy pewnych obiektów budowlanych), czym niewątpliwie ustala przeznaczenie rzeczonego terenu (potwierdza aktualny sposób użytkowania) i jednocześnie formułuje prawne wymogi legalności budowy.

Odnosząc się do pozostałych wstępnie należy podać, ze studium ma być z założenia aktem elastycznym, który stwarzając nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwala na maksymalne uwzględnienia warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz pod redakcją Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2006, str. 80). Uszczegółowienie treści studium w odniesieniu do kierunków zagospodarowania przestrzennego w sposób przekraczający ramy wyznaczone przepisem art. 10 ust. 2 u.p.z.p. może oznaczać, że już w akcie planistycznym nie będącym aktem prawa miejscowego organ gminy w sposób precyzyjny ustala przeznaczenie terenu oraz określa sposoby zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Materia ta zastrzeżona jest do miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 4 ust. 1 u.p.z.p.), wskazuje na to zakres przedmiotowy planu określony w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. O ile więc w przepisie art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. mowa jest o tym, że w studium określa się "kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy", to już w art. 15 ust. 2 ustawa wskazuje, że w planie miejscowym należy obowiązkowo określić "parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym linie zabudowy, gabaryty obiektów i wskaźniki intensywności zabudowy" (pkt 6). Dokonując szczegółowej analizy art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. – wprowadzonego do ustawodawstwa przez art. 41 pkt 3 lit. b tiret pierwsze ustawy z dnia 9 października 2015 r. (Dz.U.2015.1777) zmieniającej nin. ustawę z dniem 18 listopada 2015 r. (dalej jako ustawa nowelizująca) - wskazującego, że w studium określa się kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania terenu, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy należy– należy interpretować go w kontekście całokształtu zmian dokonanych przywołaną powyżej ustawą nowelizującą. Otóż art. 41 pkt 3 lit. c) tej ustawy dodał do art. 10 ust. 5, który wskazuje, położone na terenie gminy, obszary o w pełni wykształconej zwartej strukturze funkcjonalno-przestrzennej w granicach jednostki osadniczej w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 2003 r. o urzędowych nazwach miejscowości i obiektów fizjograficznych (pkt 2) oraz obszary przeznaczone w planach miejscowych pod zabudowę, innych niż wymienione w pkt 2 (pkt 3). Następnie jeśli maksymalne w skali gminy zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w pkt 1 - sformułowane na podstawie analiz ekonomicznych, środowiskowych, społecznych, prognoz demograficznych oraz możliwości finansowych gminy, o których mowa w ust. 1 pkt 7 lit. a) i c) - przekracza sumę powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, o której mowa w pkt 2 i 3, to bilans terenów pod zabudowę uzupełnia się o różnicę tych wielkości wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy i przewiduje się lokalizację nowej zabudowy poza obszarami, o których mowa w pkt 2 i 3, maksymalnie w ilości wynikającej z uzupełnionego bilansu. Zatem kierunki zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. to właśnie zdefiniowane powyżej, a położne na terenie gminy obszary, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 i 4b analizowanej ustawy.

Jednocześnie wspomniany art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p. definiuje chłonność obu rzeczonych terenów jako możliwość lokalizowania na tych obszarach nowej zabudowy, wyrażoną w powierzchni użytkowej zabudowy, w podziale na funkcje zabudowy, czyli w istocie rzeczy definiuje wskaźniki dotyczące zagospodarowania w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. Dla porządku rzeczy stwierdzić należy, że chłonność obu terenów (art. 10 ust. 5 pkt 2 i 3 u.p.z.p.) w rozumieniu wskaźników zagospodarowania terenu (art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b u.p.z.p.) jest zrelatywizowana do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy ( art. 10 ust. 5 pkt 5 lit. a), gdyż w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b) - czyli wynikające z konieczności realizacji zadań własnych, związane z lokalizacją nowej zabudowy na obszarach, o których mowa w pkt 2 i 3, oraz w przypadku, o którym mowa w pkt 4 lit. a), poza tymi obszarami (w istocie rzeczy chodzi o tereny, wskazane w pkt 4 lit. b) ust. 5 w/w artykułu) - przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a), to dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Powyższe upoważnia do stwierdzenia, że wskaźniki dotyczące zagospodarowana terenu w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p., to chłonność terenów, o których mowa w art. 10 ust. 5 pkt 2, 3 i 4b u.p.z.p., zredukowana przez możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej. Reasumując kierunki i zwłaszcza wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny przeznaczone pod zabudowę oraz tereny wyłączone spod zabudowy w rozumieniu art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. znaczeniowo nie pokrywają się z wskaźnikami zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 tej ustawy, czyli ich hipotezy są, z założenia powinny, rozłączne. Powyższe wynika wprost z brzmienia art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., który przez wspomniane wskaźniki zagospodarowania terenu rozumie linie zabudowy i wskaźniki intensywności zabudowy, gdyż z kolei wskazane tamże gabaryty należy odnieść do parametrów kształtowania zabudowy. Jakakolwiek inna interpretacja kierunków i wskaźników zagospodarowania terenu {(art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b)} nieuchronnie anihilowałaby różnicę pomiędzy hipotezą przywołanego przepisu, a zakresem normowania art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., co oczywiście pozostawałoby w sprzeczności z wszystkimi prawnie uznanymi metodami wykładni zwrotów języka prawnego. Potwierdzeniem powyższego kierunku interpretacji są uregulowania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004r. w sprawie zakresu projektu uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz.U.2004,Nr 118, poz. 1233, dalej jako rozporządzenie), który przez kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów rozumie dopuszczalny zakres i ograniczenia tych zmian, a także wytyczne ich określania w miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego. Z kolei ustalenia dotyczące kierunków i wskaźników dotyczących zagospodarowania oraz użytkowania terenów definiuje jako minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne, uwzględniające wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz zrównoważonego rozwoju, wskazywać tereny do wyłączenia spod zabudowy, a także zawierać wytyczne określania tych wymagań w planach miejscowych. Skoro, za powyższym, mają to być wytyczne określenia rzeczonych wymagań (minimalne i maksymalne parametry i wskaźniki urbanistyczne), to z natury rzeczy muszą cechować się stosunkowo wysokim poziomem ogólności, w przeciwnym bowiem wypadku uzyskując cechę konkretności stałyby się wskaźnikami zagospodarowania terenu, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. To z kolei stawiałoby pod znakiem zapytania sens normatywny regulacji zawartej w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., skoro cel tegoż przepisu zostałby osiągnięty przez studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania terenu {(art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b)}, co z kolei stałoby w sprzeczności z naturą rzeczonego studium. Zatem wskazany w skardze zarzut naruszenia art. 10 ust. 2 pkt 1 lit. b) u.p.z.p. w zw. z § 6 pkt 2 rozporządzenia poprzez pominięcie kluczowych dla ładu przestrzennego parametrów i wskaźników zabudowy, przykładowo minimalnej i maksymalnej powierzchni zabudowy oraz intensywności zabudowy nie mógł być uwzględniony, skoro przywołane wskaźniki i parametry są wprost zwerbalizowane w art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., a zatem podlegają ustaleniu w o procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Nie mógł spotkać się z aprobatą również zarzut naruszenia art. 10 ust. 5 pkt 5 i 6 analizowanej ustawy rozumiany jako pominięcie w studium wszystkich uwarunkowań normowanych tymże przepisem. Odnośnie zarzutu wskazanego jako pierwszy Sąd poczynił powyżej rozważania, w zakresie zaś pkt 6 w/w artykułu stanowiącego, że w przypadku gdy potrzeby inwestycyjne, o których mowa w pkt 5 lit. b), przekraczają możliwości finansowania, o których mowa w pkt 5 lit. a), dokonuje się zmian w celu dostosowania zapotrzebowania na nową zabudowę do możliwości finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej oraz społecznej Sąd uznaje, że ustalenia studium nie naruszyły zarzucanego braku rzeczowych wyjaśnień i rozstrzygnięć odnoszących się do aspektu finasowania infrastruktury technicznej i społecznej oraz sieci komunikacyjnej. Skarżący możliwości finansowania rozumie jako konieczność przeanalizowania i przekalkulowania kosztów realizacji tychże inwestycji w ramach posiadanych środków oparciu o budżet gminy (przede wszystkim), czyli odniesienie się do możliwości realizacji tego rodzaju inwestycji. Sąd nie podziela prezentowanego w skardze poglądu choćby już z uwagi na wspominaną ogólną naturę studiom odrzucającą z założenia konkretyzacje ustaleń, w tym w przypadku co do źródeł pozyskania środków i ich ogólnego wolumenu. Po wtóre art. 10 ust. 7 u.p.z.p. wymaga, aby określając zapotrzebowanie na nową zabudowę, o którym mowa w ust. 5 pkt 1, brać pod uwagę perspektywę nie dłuższą niż 30 lat. Gdyby do takowej korelacji czasowej odnieść możliwość finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, to w ocenie Sądu byłoby to z przyczyn obiektywnym per exellence niewykonalne. Na ową niepewność procesów rozwojowych wyrażającą się możliwością zwiększenia zapotrzebowania w stosunku do wyników analiz nie więcej niż o 30% zwraca uwagę sam ustawodawca w art. 10 ust. 7 pkt 2 u.p.z.p., a przez to w konsekwencji również na możliwość finansowania przez gminę wykonania sieci komunikacyjnych i infrastruktury technicznej oraz społecznej, służących realizacji zadań własnych gminy, skoro to możliwości finansowania determinują potrzeby inwestycyjne poprzez ich redukcję, o czym stanowi art. 10 ust. 5 pkt 6 analizowanej ustawy. Nadto sam przepis (art. 10 ust. 5 pkt 5 u.p.z.p.) wymusza określenie tylko możliwości finansowania, czyli przesądzenia o udźwignięciu finansowym realizacji zadań własnych w zakresie wskazanym tamże sieci i infrastruktury, bez konieczności sporządzenia kosztorysu tychże zamierzeń inwestycyjnych, gdyż takowe są niezbędnej dopiero na etapie inwestycyjnego wywiązywania się przez gminę z ciążących na niej zadaniach własnych. Tego rodzaju kosztorys inwestycyjny nie jest wymagany nawet na etapie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, skoro art. 20 u.p.z.p. wymaga, by rada gminy rozstrzyga m. in. o sposobie realizacji, zapisanych w planie, inwestycji z zakresu infrastruktury technicznej, które należą do zadań własnych gminy, oraz o zasadach ich finansowania, zgodnie z przepisami o finansach publicznych. Skoro przepis odwołuje się do zasad finansowania inwestycji z wskazanego zakresu, to najprawdopodobniej ustawodawca ma na uwadze nieskonkretyzowane źródła (także wysokość) środków finansowych na potrzeby realizacji tejże infrastruktury.

Wreszcie nie sposób przecenić pierwszoplanowego znaczenia charakteru studium, którego ustalenia wprawdzie są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych (art. 9 ust. 4 u.p.z.p.), lecz gospodarka inwestycyjna nie odbywa się w oparciu o jego ustalenia (studium nie jest aktem prawa miejscowego – art. 9 ust. 5 w/w ustawy), lecz przez pryzmat unormowań planu miejscowego cechującego się mianem aktu prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy). Nadto studium - poza nielicznymi wyjątkami, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. - nie obliguje rady gminy do uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w oparciu o ustalenia wcześniej uchwalonego studium. W powyższym kontekście ustalenie szczegółowej kalkulacji finansowej źródeł realizacji inwestycji celem zapewnienia wykonania sieci komunikacyjnej i infrastruktury technicznej i społecznej byłoby, z założenia nieracjonalne, skoro jednocześnie, co do zasady, nie wymuszałoby obowiązku uchwalenia planu miejscowego. Powyższe oznaczałoby, że zarezerwowane na potencjalną realizację powyższego celu środki finansowe mogłoby nigdy nie zostać wykorzystane, co zapewne z odpowiedzialną polityką budżetową gminy nie miało by wiele wspólnego.

Z powyższymi zarzutami koreluje kolejny, tj. błędne określenie powierzchni użytkowej zabudowy. W ocenie Sądu gmina nie mogła naruszyć statuowanego przez art. 10 ust. 5 u.p.z.p. zwrotu powierzchnia użytkowa zabudowy, skoro ustawodawca wprowadzając go do porządku prawnego ustawa z dnia 9 października 2015 r. jednocześnie nie zdefiniował jego rozumienia na gruncie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Ostatnim zarzutem skargi dotyczy niewłaściwego określenia stref ochronnych dla urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW przejawiają się w ich nienaturalności dla m. in. rozchodzenia się dźwięku oraz wbrew zasadom ustalonym w art. 5 ustawy o inwestycjach w zakresie elektrowni wiatrowych, W ocenie skarżącego strefa ochronna zamyka się na granicy administracyjnej z gminą "[...]" oraz tuż przed najbliżej zlokalizowaną zabudową mieszkaniową (wieś "[...]"), podczas, gdy po stronie wschodniej sięga znacznie w głąb terenu. Zdaniem skarżącego w niniejszym przypadku może dojść do wkroczenia negatywnego oddziaływania i tym samym graniczenia w zabudowie poza obszar gminy "[...]" i objęciem swoim zasięgiem obszaru gminy sąsiedniej – "[...]". Skutkiem powyższego może być uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wprowadzającego ograniczenia w wykonywaniu prawa własności na działkach zlokalizowanych poza granicami gminy, co będzie stanowić ingerencje w władztwo planistyczne gminy sąsiedniej.

Istotnie załącznik nr 4 do studium ustala strefy ochronne urządzeń wytwarzających energie z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW (elektrownie wiatrowe) związane z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenów – obszary, dla których jest obowiązkowe sporządzenie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego i w części zachodniej owa strefa rzeczywiście pokrywa się z granicą administracyjną gminy "[...]". Ten sposób wyznaczenia strefy ochronnej w niczym nie narusza art. 10 ust. 2a u.p.z.p. stanowiącego, że jeżeli na obszarze gminy przewiduje się wyznaczenie obszarów, na których rozmieszczone będą urządzenia wytwarzające energię z odnawialnych źródeł energii o mocy przekraczającej 100 kW, a także ich stref ochronnych związanych z ograniczeniami w zabudowie oraz zagospodarowaniu i użytkowaniu terenu; w studium ustala się ich rozmieszczenie, już choćby z tego względu, ze przywołany przepis nie określa kryteriów wyznaczenia rzeczonych stref ochronnych. Poza tym w niczym nie ogranicza swobody planistycznej gminy "[...]", ani też działalności inwestycyjnej osób legitymujących się prawem do dysponowania nieruchomości na cele budowlane w rozumieniu art. 3 pkt 11 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U.2017, poz. 1332 j.t. – dalej jako p.b.). Do takowej sytuacji mogłoby dojść w szczególności w sytuacji niemożności prawidłowego oznaczenie obszaru oddziaływania obiektu, o jakim mowa art. 3 pkt 20 p.b., względnie obszaru ograniczonego użytkowania w rozumieniu art. 135 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001r. Prawo ochrony środowiska (Dz.U.2017., poz. 519 j.t.) dla inwestycji zlokalizowanej w sąsiedniej gminie (w tym przypadku "[...]") właściwe wskutek określenia strefy ochronnej dla urządzeń wytwarzających energię z odnawialnych źródeł energii częściowo także na terenie tej sąsiedniej gminy, z czym w niniejszej sprawie nie mieliśmy do czynienia. Stanowisko skarżącego w tej mierze zakłada- jak można domniemać – wyłącznie terenu zlokalizowanego w bezpośredniej granicy administracyjnej z inną gminą z władztwa planistycznego tejże gminy, skoro lokalizacja inwestycji wymagającej ustanowienia strefy ochronnej musiałby być odsunięta w przeciwnym kierunku od granicy z sąsiednią gminą, tak by jej strefa ochronna nie pokrywała się z granicą pomiędzy gminami, bez jednoczesnego określenia odległości owego odsunięcia. W ten sposób doszłoby do wytworzenia swego rodzaju eksterytorialnych, gdyż wyłączonych spod władztwa planistycznego gminy, jej przygranicznych terenów.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O oddaleniu skargi w pozostałej części Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.