Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2457/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-05-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Hasła tematyczne: Egzekucyjne postępowanie
Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 174 , art. 183, art. 184
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 123
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 18 i art. 23
journal: Dz.U. 2012 poz 1015
law: Ustawa z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Barbara Adamiak Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Miron sędzia del. WSA Izabela Bąk - Marciniak /spr./ Protokolant asystent sędziego Anna Górska po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2017 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 czerwca 2015 r. sygn. akt VII SA/Wa 289/15 w sprawie ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia braku podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 17 czerwca 2015r. sygn. akt VII SA/Wa 289/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Związkowej Spółdzielni mieszkaniowej w K. na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014r. znak [...] w przedmiocie braku podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym :

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...], na podstawie art. 123 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r.• Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2013 r,, poz, 267 ze zm., zwana dalej k.p.a.), oraz art. 18 i art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.), w związku z wnioskiem Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w K. oraz J. W., stwierdził brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki pod znakiem [...], w sprawie doprowadzenia do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] października 2009 r., nr [...].

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki decyzją z dnia [...] października 2009 r. nakazał "Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej, ul. K. [...], K.- zarządcy budynku mieszkalno-usługowego przy ul. T. [...] w K. usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości stanu technicznego budynku przy ul. T. [...] w K. przez: 1. Nadbudowanie ponad attykę kominów spalinowych obsługujących lokale mieszkalne nr 1, 3, 7; 2. Zastosowanie nasad kominowych na wylotach kanałów spalinowych i wentylacyjnych, wspomagających ciągi grawitacyjne oraz przeciwdziałających zjawisku zadmuchiwania wiatrem; 3. Wyłączenie pochłaniaczy elektrycznych z przewodów wentylacyjnych w lokalach mieszkalnych nr 7 i nr 8; 4. Wyposażenie stolarki okiennej lokalu użytkowego i lokali mieszkalnych zgodnie z normą PN-83/B-03430 w otwory nawiewne (nawiewniki) powietrza wentylacyjnego o odpowiednio zbilansowanej indywidualnie dla każdego lokalu wydajności; 5. Uzupełnienie ubytków tynków na pionach kominowych ponad dachem; w terminie do 31.12.2009 r.".

Pracownicy organu powiatowego w dniach 13 maja 2010 r. i 6 października 2010 r. przeprowadzili kontrole, w trakcie których ustalili, że Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. wykonała obowiązki nałożone w punktach 1,2, 3 i 5 ww. decyzji. Upomnieniem z dnia [...] stycznia 2011 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wezwał Spółdzielnię Mieszkaniową do niezwłocznego wykonania pozostałego obowiązku nałożonego ostateczną decyzją z dnia 1 października 2009 r., tj. obowiązku polegającego na "4. Wyposażeniu stolarki okiennej lokalu użytkowego i lokali mieszkalnych zgodnie z normą PN-83/B-03430 w otwory nawiewne (nawiewniki) powietrza wentylacyjnego o odpowiednio zbilansowanej indywidualnie dla każdego lokalu wydajności". W dniu 6 kwietnia 2012 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wystawił wobec Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej tytuł wykonawczy nr [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2014 r., znak: [...], Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki nałożył na Związkową Spółdzielnię Mieszkaniową grzywnę w wysokości 15 000 zł w celu przymuszenia do wykonania egzekwowanego obowiązku, które zostało uchylone przez organ odwoławczy, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia.

Organ wojewódzki podniósł, że J. W. w swoim wniosku z dnia 18 lipca 2014 r., złożonym do protokołu, wniosła o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego do momentu uzyskania ostatecznego stanowiska w kwestii obowiązku realizacji napowietrzników w mieszkaniu nr 3. Z kolei Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa uzasadniając wniosek o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego w podaniu z dnia 19 sierpnia 2014 r. powołała się na okoliczność uzyskania informacji od J. W., że "w dniu 18 lipca 2014 r. zostało wszczęte postępowanie zmierzające do zmiany decyzji nr [...] w zakresie nałożenia obowiązku zaopatrzenia mieszkań w napowietrzniki w zakresie dotyczącym mieszkania nr 3 w budynku przy ul. T. [...] w K.". Zaznaczył, iż w związku z wnioskiem J. W. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wszczął na podstawie art. 155 k.p.a. postępowanie administracyjne w sprawie uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2009 r., w zakresie obowiązku wyposażenia w otwory nawiewne (nawiewniki) stolarki okiennej lokalu mieszkalnego nr 3 w budynku przy ul. T. [...] w K. W dniu 15 września 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki wydał na podstawie art. 155 k.p.a. decyzję nr [...], mocą której odmówił uchylenia ostatecznej decyzji z dnia [...] października 2009 r. oraz odmówił również jej zmiany. Odwołanie od tej decyzji złożyła J.W., rozstrzygnięcia w tej sprawie nie wydano.

Małopolski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, iż okoliczność wszczęcia przez właściwy organ postępowania w sprawie uchylenia lub zmiany ostatecznej decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek, nie stanowi podstawy do zaniechania prowadzenia postępowania egzekucyjnego, nie jest to przypadek "szczególnie uzasadniony" w rozumieniu art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Okoliczności powołane przez Związkową Spółdzielnię Mieszkaniową i J. W. oraz istniejący w chwili obecnej stan faktyczno-prawny, nie mogą stanowić przesłanki do wstrzymania postępowania egzekucyjnego. Organ powołał się przy tym na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 1755/08.

Organ I instancji podkreślił także, że postępowanie egzekucyjne mające na celu doprowadzenie do wykonania obowiązku wynikającego z dnia 1 października 2009 r., prowadzone jest na podstawie tytułu wykonawczego nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r., wystawionego wobec Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej. Zobowiązanym, a więc stroną przedmiotowego postępowania egzekucyjnego, jest zatem Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa Dlatego też niniejsze postanowienie doręcza się pełnomocnikowi zobowiązanej, Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej, J.W. nie posiada zaś przymiotu strony przedmiotowego postępowania egzekucyjnego i w związku z tym niniejsze postanowienie nie jest do niej kierowane.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w K.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia Związkowej Spółdzielni Mieszkaniowej w K., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy sprawujące nadzór nad egzekucją administracyjną, tj. organy wyższego stopnia w stosunku do organów właściwych do wykonywania tej egzekucji, mogą w szczególnie uzasadnionych przypadkach wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Zaznaczył, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn, akt III SA 1419/99, zaznaczył, iż z istoty tego przepisu wynika, że wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Dodał, że wstrzymanie egzekucji nie jest obowiązkiem, a jedynie prawem organu sprawującego nadzór i może nastąpić, gdy zobowiązany spełni szczególne przesłanki. Uznanie administracyjne to zaś przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się w tym, że może on, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem "szczególnie uzasadniony przypadek". Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. W sytuacji, kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził, że w niniejszej sprawie, organ wojewódzki prawidłowo przyjął, że wskazana przez Związkową Spółdzielnię Mieszkaniową okoliczność, nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku", gdyż za taki może być uznana tylko taka sytuacja, spowodowana określonymi czynnikami, na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania, mająca charakter losowy (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2005 r., sygn. akt 111 SA/W a 2432/04). "Szczególny" w rozumieniu potocznym oznacza bowiem "odznaczający się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny" (por. Uniwersalny słownik języka polskiego, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2003, t. IV, s. 638).

Organ odwoławczy podkreślił, że zarówno we wniosku skarżącej, jak i w zażaleniu na postanowienie organu wojewódzkiego z dnia [...] listopada 2014r., strona wskazuje jedynie na fakt toczącego się przed organem II instancji postępowania.

Skargę na powyższe postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Związkowa Spółdzielni Mieszkaniowej w K., wnosząc o jego uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającego go postanowienia organu I instancji.

Zaskarżonemu postanowieniu strona skarżąca zarzuciła naruszenie: art. 15 k.p.a., poprzez odniesienie się do istoty sprawy jedynie przez organ II instancji, co pozbawiło skarżącą ustawowo gwarantowanego prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zważywszy że wydanie postanowienia przez organ pierwszej instancji nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a w konsekwencji pozbawienie strony gwarancji obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, wywodzonej z art, 78 Konstytucji RP; art. 107 § 1 i 3 k.p.a., poprzez nie odniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi też do naruszenie zasad art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.,

art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego w zakresie, w jakim organ winien poczynić ustalenia konieczne dla prawidłowego korzystania z uznania administracyjnego, a także brak oceny materiału dowodowego w powyższym zakresie; art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, poprzez jego niewłaściwe (nieuzasadnione) niezastosowanie, mimo spełnienia ustawowej przesłanki wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku";

W rozwinięciu zarzutów, w uzasadnieniu skargi, Spółdzielnia wskazała, że już na etapie zażalenia wskazywała organowi II instancji, że organ wojewódzki nie zbadał stanu faktycznego sprawy, nie ustalił go, a następnie nie skonfrontował tak ustalonego stanu prawnego z właściwą normą prawa, co jest warunkiem prawidłowej subsumcji. Ograniczył się jedynie do zacytowania wybranego fragmentu tezy wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 stycznia 2009 r., całkowicie oderwanego od okoliczności faktycznych sprawy, rozstrzyganej przez organ l instancji. Podkreśliła, że w tym stanie rzeczy, organ II instancji winien rozważyć w pierwszej kolejności, czy konieczny do wyjaśnienia (a nie wyjaśniony przez organ l instancji) zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.).

Spółdzielnia zakwestionowała także zarówno wykładnię, jaki i sposób skorzystania z instytucji uznania administracyjnego dokonane przez organ I instancji, a powielone przez organ odwoławczy. Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w K. uznała, że stwierdzając brak podstaw do wstrzymania postępowania egzekucyjnego organy obu instancji nie uwzględniły istniejącego stanu faktycznego, w kontekście celu regulacji z art. 23 § 6 ustawy postępowaniu egzekucyjnym w administracji, który stanowi w istocie możliwość uwzględnienia w toku postępowania egzekucyjnego zaistniałych indywidualnych okoliczności uzasadniających czasowe zaprzestanie prowadzenia egzekucji, stanowiących odstępstwo od zasady możliwie najszybszego wykonania zobowiązania, co uzasadnione jest chociażby z uwagi na koszty postępowania egzekucyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, iż w rozpoznawanej sprawie wady i uchybienia nie wystąpiły, wobec czego skarga nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ. Z istoty tego przepisu wynika, iż wstrzymanie egzekucji zależy od uznania organu nadzoru i ogranicza się do szczególnie uzasadnionych wypadków. Sąd nie jest zatem władny nakazać organowi nadzoru podjęcia rozstrzygnięcia o określonej treści w sytuacji kiedy ten nie przekroczył ram uznania administracyjnego, a w szczególności prawidłowo uzasadnił swoje stanowisko. Wstrzymanie czynności egzekucyjnych w ramach uznania administracyjnego jest związane z pojęciem nieostrym - "szczególnie uzasadniony przypadek", Organ dysponuje więc pewnym zakresem swobody w odniesieniu zarówno do wykładni tego pojęcia, jak i oceny sytuacji faktycznej. Jeżeli stwierdzi wystąpienie przypadków mieszczących się w hipotezie normy, będzie mógł zastosować uznanie. Jeżeli jednak nie stwierdzi wystąpienia sytuacji odpowiadającej użytemu pojęciu wówczas w ogóle nie będzie wchodziło w grę zastosowanie przez ten organ uznania administracyjnego. Oznacza to, że w takim przypadku organ nie będzie dysponował wyborem, tylko decyzja będzie miała charakter związany. Innymi słowy, w sytuacji kiedy organ stwierdzi, że w sprawie brak "szczególnie uzasadnionego przypadku", przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero stwierdzenie przez organ zaistnienia powyższej przesłanki powoduje konieczność rozważenia, czy należy wstrzymać czynności egzekucyjne. Zatem to organ nadzoru decyduje czy w konkretnym stanie faktycznym należało uznać, iż tego rodzaju "szczególnie uzasadniony przypadek wystąpił" oraz czy uzasadniał ocenę o dopuszczalności wstrzymania czynności egzekucyjnej lub postępowania egzekucyjnego prowadzonego przez nadzorowany organ (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 kwietnia 2000 r., sygn. akt III SA 1419/99).

W niniejszej sprawie, podstawą wniosku strony skarżącej o wstrzymanie postępowania egzekucyjnego, była okoliczność, iż zainicjowane zostało przez J. W. postępowanie nadzwyczajne, mające na celu wzruszenie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] października 2009 r., nr [...], będącej podstawą tytułu wykonawczego i prowadzonego postępowania egzekucyjnego.

W ocenie Sądu I instancji, organy nadzoru prawidłowo przyjęły, że wskazana przez skarżącą Spółdzielnię okoliczność nie ma charakteru "szczególnie uzasadnionego przypadku". W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że jako "szczególnie uzasadniony przypadek" może zostać uznana tylko taka sytuacja, która spowodowana jest określonymi czynnikami, na których wystąpienie skarżący nie miałby wpływu, niezależnie od sposobu jego postępowania, mająca charakter losowy. Za "szczególnie uzasadnione przypadki" można także uznać stwierdzone przez organ nadzoru nieprawidłowości podjętych czynności egzekucyjnych lub naruszenia prawa w toku postępowania egzekucyjnego Nie można więc zgodzić się z poglądem zaprezentowanym w skardze, że konieczność wykonania prac budowlanych, określonych w decyzji, nie została "ostatecznie przesądzona" w oparciu o obowiązujące przepisy prawa. Działania podjęte, w celu zmiany decyzji ostatecznej, sprowadzają się do kwestionowania obowiązku wynikającego z tytułu wykonawczego, co jest niedopuszczalne, zgodnie z przepisem art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, stanowiącym, iż organ egzekucyjny nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.

W ocenie Sądu, organy nadzoru prawidłowo dokonały analizy podnoszonych przez skarżącego okoliczności (fakt toczącego się postępowania w sprawie zmiany decyzji, będącej podstawą tytułu wykonawczego), a postępowanie swoje przeprowadziły zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego. W zaskarżonym postanowieniu Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego przedstawił okoliczności faktyczne sprawy (podstawę wniosku strony), a także wyjaśnił przesłanki, jakimi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia oraz przepisy prawa stanowiące jego podstawę prawną. Tym samym, odnosząc się do zarzutów skargi, Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Trudno jest uznać, iż organ wadliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające i w sposób nieprawidłowy ocenił materiał dowodowy, mając na uwadze specyfikę niniejszego postępowania, w którym organ bada wniosek strony, pod kątem istnienia przesłanki określonej w art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Rzeczą organu była analiza, jaki wpływ na toczące się postępowanie egzekucyjne, miała okoliczność wszczęcia postępowania nadzwyczajnego, z czego organ nadzoru się wywiązał. Tym samym, w świetle argumentacji zawartej w skardze, brak jest również podstaw do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Zarówno organ I instancji, jak i II instancji, należycie ustalili stan faktyczny sprawy oraz dysponowali kompletnym materiałem dowodowym. Sprawa niniejsza została rozpoznana dwukrotnie, w jej całokształcie, najpierw przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie zmienił się także przed organem odwoławczym zakres przyjętego w postanowieniu organu l instancji przedmiotu postępowania, jak również organ drugiej instancji, nie utrzymał w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanego w zażaleniu postanowienia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Związkowa Spółdzielnia Mieszkaniowa w K.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:

1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. przejawiające się w tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej uznał, że zaskarżone postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2014r. oraz poprzedzające je postanowienie Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie z dnia [...] listopada 2014r. odpowiadają prawu, pomimo że w postępowaniu administracyjnym doszło do następujących uchybień:

naruszenia zasady dwuinstancyjności wyrażonej w art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. kodeks postępowania administracyjnego (dalej "k.p.a.") poprzez odniesienie się do istoty sprawy jedynie przez organ II instancji, co pozbawiło Skarżącą ustawowo gwarantowanego prawa do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, zważywszy że wydanie postanowienia przez Organ pierwszej instancji nastąpiło bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co w konsekwencji spowodowało pozbawienie Skarżącej gwarancji obiektywnej i realnej kontroli instancyjnej, wywodzonej z art. 78 Konstytucji RP,

2. naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to:

- art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez nieodniesienie się w uzasadnieniu postanowienia do okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, co w konsekwencji prowadzi też do naruszenie zasad art. 6 k.p.a. i art. 8 k.p.a.,

- art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. poprzez nie wyjaśnienie całokształtu stanu faktycznego w zakresie, w jakim organ winien poczynić ustalenia konieczne dla prawidłowego korzystania z uznania administracyjnego, a także brak oceny materiału dowodowego w powyższym zakresie, a w konsekwencji uchybienie wskazane w pkt 1 przełożyło się na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. poprzez przyjęcie, przez Sąd I instancji, że w zaskarżonym postanowieniu Organ prawidłowo i zasadnie nie zastosował przepisu prawa materialnego, art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, którego to niezastosowanie nastąpiło wskutek prawidłowej, zdaniem Sądu I instancji, oceny Organu, że nie jest spełniona ustawowa przesłanka wystąpienia "szczególnie uzasadnionego przypadku" (wyrażona w art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji) podczas gdy w przedmiotowym postępowaniu zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek" (rozumieniu art. 23 § 6 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania - w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. strona posiada prawo do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu władzy publicznej, a wskutek owego zaskarżenia organ drugiej instancji winien mieć możliwość ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Skarżąca już na etapie zażalenia wskazywała organowi II instancji, że MWINB nie zbadał stanu faktycznego sprawy, nie ustalił go, a następnie nie skonfrontował tak ustalonego stanu prawnego z właściwą normą prawa , co jest warunkiem prawidłowej subsumcji. W tym stanie rzeczy organ II instancji winien był rozważyć w pierwszej kolejności czy konieczny do wyjaśnienia (a nie wyjaśniony przez organ I instanq'i) zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie (zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a.).

-Zarzut naruszenia prawa procesowego - art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Sąd I instancji nie rozpatrzył należycie zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a. oraz art. 77 § 1 k.p.a. polegającego na braku poddania ocenie przez Organ I instancji zebranego materiału dowodowego oraz nie ujawnieniu wyników tej oceny w uzasadnieniu decyzji, mimo iż takie okoliczności miały istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Podobnie, nieprawidłowo Sąd I instancji odmówił słuszności zarzutów przekroczenia zasady swobodnej oceny dowodów wyrażonej w art. 80 k.p.a. oraz naruszenia standardów jakim winno odpowiadać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej stosownie do art. 80 k.p.a oraz 107 § 1 i 3 k.p.a. Aktualnym pozostaje wskazana także w skardze do WSA konstatacja, iż przepisy k.p.a. nakładają na organ działający w postępowaniu administracyjnym obowiązki, których przestrzeganie warunkuje prawidłowość postępowania i wydanej w jego skutek decyzji. Jak wskazuje judykatura: "(..) zgodnie z art. 7 k.p.a. organ jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także w myśl art. 9 k.p.a. jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego(..)" .

Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że uznanie administracyjne daje organowi pewien zakres swobody zarówno w odniesieniu do wykładni pojęcia nieostrego "szczególnie uzasadniony przypadek", jak i oceny sytuacji faktycznej. Sąd pominął jednak w swych rozważaniach okoliczność, że swoboda ta może zostać prawidłowo wykorzystana przez organ tylko na gruncie właściwie ustalonego stanu faktycznego i przy uwzględnieniu relewantnych przesłanek. W przeciwnym wypadku dojdzie do nadużycia instytucji uznania administracyjnego przez organ. Tymczasem, Skarżąca prawidłowo zakwestionowała sposób skorzystania z uznania administracyjnego przez organ, jako nielegalny, bo przekraczający dopuszczalne granice. Przypomnieć należy bowiem, że zgodnie z poglądami judykatury i piśmiennictwa, prawidłowe skorzystanie przez organ z uznania administracyjnego, obwarowane jest szeregiem warunków. Przyznanie uprawnienia do wydania decyzji uznaniowej nie zwalnia organu administracji od obowiązku zbadania wszelkich okoliczności prawnych i faktycznych zachodzących w rozpoznawanej sprawie. Stosownie do art 107 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej powinien wydawać decyzję, uwzględniając podstawę prawną (uzasadnienie faktyczne i prawne). W demokratycznym państwie prawa administracja opiera bowiem wszelkie swoje działania przede wszystkim na zasadzie praworządności, a w przedmiotowej sprawie organy nie zbadały wszelkich okoliczności sprawy (w szczególności okoliczności prawnych). Sąd I instancji nie dostrzegł i nie usankcjonował naruszenia prawa polegającego na nieuwzględnieniu przez Organ słusznego interesu spółdzielni mieszkaniowej, podmiotu niezarobkowego, prospołecznego, uosabiającego i reprezentującego jej członków, przy czym interes ten wiązał się z nie podejmowaniem prac budowlanych, w sytuacji, w której konieczność wykonania tych prac na nie została "ostatecznie przesądzona" w oparciu o przepisy obowiązującego prawa, a wykonanie tych prac byłoby połączone ze znacznym i nieodwracalnym wydatkiem finansowym.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz.U. z 2016r. poz. 718 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach. Zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 3 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez naruszenie art. 23 § 6 ustawy z 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1015 ze zm.) nie jest zasadny. Artykuł 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi reguluje podstawy prawne zastosowania środka (art. 3 § 1 tej ustawy) wobec zaskarżonego postanowienia. Podstawą do zastosowania środka prawnego uchylenia zaskarżonego postanowienia jest stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, których naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do naruszenia przepisów postępowania, które może mieć istotny wpływ na wynik sprawy należy zaliczyć naruszenie przepisów, które przesądziło o treści rozstrzygnięcia. Przy wykładni art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji należy uwzględnić, że regulacja ta jest unormowana w materii przedmiotowej nadzoru nad "egzekucją administracyjną". Przesądza to, że w procesie wykładni należy uwzględnić, że jest to środek prawny mieszczący się w kompetencji organu nadzoru. Zgodnie z art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji "Organy sprawujące nadzór mogą, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, wstrzymać, na czas określony, czynności egzekucyjne lub postępowanie egzekucyjne prowadzone przez nadzorowany organ". Artykuł 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji: reguluje zastosowanie przez organ nadzoru nad egzekucją administracyjną środka nadzoru wobec czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego przez wstrzymanie czynności egzekucyjnych lub postępowania egzekucyjnego. Podstawą do zastosowania tych środków nadzoru art. 23 § 6 tej ustawy opiera na szczególnie uzasadnionych przypadkach oraz ograniczając zastosowanie tych środków tylko na określony czas. Ingerencję nadzorczą należy wiązać z naruszeniem przepisów prawa, a dopuszczalność ingerencji w oparciu o kryterium celowościowe należy do rozwiązań wyjątkowych. Zasadnie Sąd wywiódł, że zastosowanie środka nadzorczego, o którym stanowi art. 23 § 6 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji oparte jest na uznaniu organu, który może w szczególnie uzasadnionych przypadkach podjąć jego zastosowanie. Uznanie administracyjne to przyznanie organom administracji możliwości wyboru spośród dwóch lub więcej dopuszczalnych przez ustawę, a równowartościowych prawnie, rozwiązań, zgodnie z celami w ustawie określonymi. Oznacza to, że organowi nadzoru przysługuje prawo wyboru rozstrzygnięcia. Istota uznania administracyjnego wyraża się bowiem w tym, że może on, ale nie musi, wstrzymać czynności egzekucyjne nawet w przypadku stwierdzenia istnienia przesłanek uzasadniających to wstrzymanie. Do szczególnie uzasadnionych przypadków nie należy jednak kwestionowanie zasadności obowiązku nałożonego decyzją administracyjną, skoro organ egzekucyjny nie może dokonywać w postępowaniu egzekucyjnym oceny zasadności obowiązku (art. 29 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym), to również takiej kompetencji nie ma organ nadzoru. Za taką "szczególną" okoliczność nie można także uznać prowadzenia, równolegle z prowadzonym postępowaniem egzekucyjnym, postępowania w trybie nadzwyczajnym w sprawie zmiany decyzji, z której wynika egzekwowany obowiązek. Podjęte działania w celu wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Krakowie - Powiat Grodzki z dnia [...] października 2009 r., nr [...], nie mogą być uznane za czynnik losowy, niezależny od sposobu postępowania zobowiązanego, mający wpływ na bieg przedmiotowego postępowania egzekucyjnego i uzasadniający wstrzymanie tego postępowania. A tylko w takim przypadku możliwe byłoby wstrzymanie postępowania egzekucyjnego. Podkreślić należy, że decyzja będąca podstawą tytuły wykonawczego, była decyzją ostateczną, a więc wymagalną.

Nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 78 Konstytucji RP. Wykonanie obowiązku publicznoprawnego obwarowane jest przymusem państwowym. Nie wykonanie obowiązku dobrowolnie przez zobowiązanego powoduje, zgodnie z ustawą o postępowaniu egzekucyjnym w administracji zastosowanie środków przymusu państwowego w formie środków egzekucyjnych. Nie stanowi przekroczenia granic konstytucyjnych wolności i praw, ani też reguł demokratycznego państwa prawnego prowadzenie na podstawie ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, postępowania egzekucyjnego przez przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku nałożonego decyzją obowiązującą w obrocie prawnym.

Sąd I instancji zasadnie wywiódł, że organy nadzoru przy wyważeniu zasadności zastosowania środka nadzoru nie naruszyły przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art.9 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Brak jest również podstaw do postawienia organowi odwoławczemu zarzutu naruszenia art. 15 k.p.a. Zarówno organ I instancji, jak i II instancji, należycie ustalił stan faktyczny sprawy oraz dysponował kompletnym materiałem dowodowym. Sprawa niniejsza została rozpoznana dwukrotnie, w jej całokształcie, najpierw przez Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a następnie przez Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego. Nie zmienił się także przed organem odwoławczym zakres przyjętego w postanowieniu organu l instancji przedmiotu postępowania, jak również organ drugiej instancji, nie utrzymał w mocy rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego, na całkowicie innych przesłankach niż te, które legły u podstaw zakwestionowanego w zażaleniu postanowienia.

W tym stanie rzeczy, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.