Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 251/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-10-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6480
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Dyrektor Szpitala
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną uchwałę w części
Powołane przepisy: article: art. 5 ust. 2, art. 6
journal: Dz.U. 2016 poz 1764
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Ewa Marcinkowska (spr.), Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 października 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] na uchwałę [...] Szpitala [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla uchwałę [...] Szpitala [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w zaskarżonej części, 2. zasądza od [...] Szpitala [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz strony skarżącej Stowarzyszenia [...] z siedzibą w [...] 580 zł (słownie: pięćset osiemdziesiąt złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania, 3. nakazuje ściągnąć od [...] Szpitala [...] w [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] na rzecz Skarbu Państwa Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie kwotę 100 zł (słownie: sto złotych), tytułem uzupełnienia wpisu od skargi.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z dnia [...] czerwca 2017 r. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. zwróciło się do [...] Szpitala [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej m. in. w postaci skanów umów z ordynatorami pracującymi w Szpitalu w dniu złożenia wniosku.

Uchwałą podjętą w dniu [...] listopada 2016 r. nr [...], Zarząd [...] Szpitala [...] Sp. z o.o., powołując się na art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764), odmówi udostępnienia informacji dotyczących imienia i nazwiska, numeru PESEL, miejsca zamieszkania, nr dyplomu, nr prawa wykonywania zawodu, nr wpisu do Rejestru Indywidualnych Specjalistycznych Praktyk Lekarskich, nr wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej i wysokości wynagrodzenia lekarzy, z którymi spółka [...] Szpital [...] w W. Sp. z o.o. zawarła następujące umowy:

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń w dziedzinie Ginekologii i Położnictwa w [...] Szpitalu [...] w W. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością oraz współuczestniczenie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawartą w dniu [...] sierpnia 2012 r. w W.;

umowę cywilnoprawną o. wykonanie zadań Zakładowego Koordynatora Świadczeń Zdrowotnych w zakresie Chorób Wewnętrznych i Kardiologii w [...] Szpitalu [...] w W. Sp. z o.o. oraz współuczestnictwie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawartą w dniu [...] października 2015 r. w W.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (konsultanta) Świadczeń w dziedzinie Anestezjologii i Intensywnej Terapii oraz współuczestniczenia w udzielaniu świadczeń zdrowotnych w Oddziale Anestezjologii Intensywnej Terapii [...] Szpitala [...] Sp. z o.o. zawartą w dniu [...] czerwca 2012 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Klinicznego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń w dziedzinie Chorób Wewnętrznych, Diabetologii i Endokrynologii w [...] Szpitalu [...] w W. Sp. z o.o. oraz współuczestniczenie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawartą w dniu [...] września 2015 r. w W.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Klinicznego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń w dziedzinie Otolaryngologii w [...] Szpitalu [...] w W. Spółka z o.o. oraz współuczestniczenie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawarta w dniu [...] sierpnia 2012 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń w dziedzinie Okulistyki w [...] Szpitalu [...] w W. Sp. z o.o. zawartą w dniu [...] listopada 2013 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń w Zakładzie Diagnostyki Obrazowej w [...] Szpitalu [...] w W. Sp. z o. o. oraz współuczestniczenia w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawartą dnia [...] stycznia 2014 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń w dziedzinie rehabilitacji medycznej w Zakładzie Rehabilitacji i Fizykoterapii w [...] Szpitalu [...] Sp. z o. o. zawartą w dniu [...].11.2014 r.;

umowę o pracę na czas nieokreślony z Zakładowym Koordynatorem (Konsultantem) Psychiatrii w Oddziale Psychiatrii zawartą w dniu [...]stycznia 2006 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń, w dziedzinie Neurologii w [...] Centrum Specjalistycznym, [...] Szpitala Wojewódzkiego w W. Sp. z o.o. oraz współuczestniczenia w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawartą w dniu [...] stycznia 2011 r.;

umowę cywilnoprawną, o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń w dziedzinie Neurochirurgii w [...] Szpitalu Wojewódzkim w W. Sp. z o.o. oraz współuczestniczenie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawartą w dniu [...] lutego 2012 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Klinicznego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń w, dziedzinie Chorób Wewnętrznych i Gastroenterologii w [...] Szpitalu [...] w W. Sp. z o.o. oraz współuczestniczenie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych z dnia [...] sierpnia 2013 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (Konsultanta) Diagnostyki Ultrasonograficznej i Mammografu oraz wykonywanie badań diagnostycznych USG zawartą w dniu [...] lutego 2011 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Klinicznego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń; w dziedzinie Pediatrii i Neonatologii w [...] Szpitalu [...] w W. Sp. z o. o. oraz współuczestniczenie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawartą w dniu [...] grudnia 2012 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń, w dziedzinie Ortopedii, w [...] Szpitalu Wojewódzkim w W. Sp. z o.o. oraz współuczestniczenie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawartą w dniu [...] października 2011 r.;

umowę cywilnoprawną o wykonywanie zadań Zakładowego Koordynatora (Konsultanta) Świadczeń w dziedzinie Chirurgii Ogólnej i Naczyniowej w [...] Centrum Specjalistycznym [...] Szpitala Wojewódzkiego w W. Sp. z o.o. oraz współuczestniczenie w udzielaniu świadczeń zdrowotnych zawartą w dniu [...] kwietnia 2011 r.

W uzasadnieniu wskazano, że Zarząd Spółki [...] Szpital [...] w W. Sp. z o.o. po otrzymaniu wniosku Stowarzyszenia [...] podjął w formie uchwały decyzję o zanonimizowaniu danych umożliwiających identyfikację osób fizycznych, z którymi Szpital te umowy zawarł oraz o wysokości otrzymywanego przez te osoby wynagrodzenia. Spółka wyjaśniła, że decyzja taka została podjęta na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, zgodnie z którym prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej. W ocenie Spółki dane o zatrudnieniu, bez względu na to jaki jest tytuł prawny tego zatrudnienia, są danymi prywatnymi osób zatrudnionych w Szpitalu i nie podlegają udostępnieniu tak jak informacje publiczne. Z tej przyczyny udostępniono Stowarzyszeniu [...] wyżej wymienione umowy po zanonimizowaniu w tych umowach wskazanych danych

Od uchwały tej Stowarzyszenie [...] złożyło wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zarzucając naruszenie:

- art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej;

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że informacje, których dostępność ograniczono (z wyjątkiem informacji o numerze PESEL i adresach zamieszkania lekarzy) prowadzą do naruszenia prywatności osób fizycznych;

- art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma zastosowania co do osób pełniących funkcje publiczne, poprzez błędne przyjęcie, że zakładowi koordynatorzy nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

W związku z powyższym Stowarzyszenie wniosło o uchylenie kwestionowanej uchwały oraz udostępnienie informacji obejmujących dane, których dostępność ograniczono, za wyjątkiem informacji o numerze PESEL i adresach (miejscach) zamieszkania.

W wyniku rozpoznaniu powyższego wniosku, uchwałą z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...], Zarząd [...] Szpitala [...] Sp. z o.o. uchylił uchwałę z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w części dotyczącej danych umożliwiających identyfikację osób fizycznych, z którymi Szpital zawarł umowy dotyczące wykonywania zadań Zakładowych/Klinicznych Koordynatorów Świadczeń Zdrowotnych w [...] Szpitalu [...] w W. Sp. z o. o. oraz odmówił udzielenia S. informacji dotyczących: 1) adresu zamieszkania lekarzy, 2) numeru PESEL lekarzy, 3) numeru dyplomu lekarzy; 4) numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej; 5) wysokości otrzymywanego wynagrodzenia przez lekarzy, z którymi spółka [...] Szpital [...] w W. Sp. z o. o. zawarła umowy wymienione w uchwale z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...].

W uzasadnieniu uchwały wskazano, że lekarz nie jest funkcjonariuszem publicznym i dane dotyczące lekarzy podlegają ochronie z uwagi na prywatność tych osób, stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Spółki za uznaniem lekarzy za funkcjonariuszy publicznych nie przemawia wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał Konstytucyjny wyjaśniając jakie podmioty należy uznać za funkcjonariuszy publicznych stwierdził bowiem, że: "Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnych w ramach instytucji publicznej".

W ocenie Spółki nie budzi wątpliwości, że lekarz nie posiada kompetencji decyzyjnych w rozumieniu prawa administracyjnego. Na poparcie powyższego stanowiska Spółka powołała się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2014 r., sygn. akt II SAB/Łd 129/14, i wskazała, że prawo do żądania informacji o lekarzach podlega ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, czyli ze względu na prywatność tych lekarzy.

Spółka wyjaśniła, że rozpoznając wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zmieniła swojej oceny, że lekarze nie są funkcjonariuszami publicznymi, jednak dodatkowo kierowała się wskazówkami zawartymi w ww. wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 30 października 2014 r., w którym ten sąd stwierdził, że lekarze i pielęgniarki w zakresie danych podlegających wpisowi do właściwych rejestrów, nie podlegają ochronie ze względu na prywatność osób fizycznych. Spółka podała, że w związku z tym dokonała ustaleń jakie dane lekarzy zawarte w przesłanych Stowarzyszeniu umowach podlegają udostępnieniu w rejestrze praktyk zawodowych lekarzy i kierując się tym ustaleniem postanowiła uchylić uchwałę Nr [...] i ponownie przesłać Stowarzyszeniu umowy, w których dane dostępne w tym rejestrze nie zostały zanonimizowane.

W związku z powyższym Spółka ponownie udostępniła Stowarzyszeniu umowy przesłane w dniu [...] listopada 2016 r. w których w stosunku od umów przesłanych uprzednio zostały ujawnione następujące dane:

1) imię i nazwisko lekarza,

2) numer prawa wykonywania zawodu,

3) numer wpisu do Rejestru Indywidualnych Specjalistycznych Praktyk Lekarskich.

Zanonimizowane zaś zostały następujące dane:

1) adres zamieszkania lekarza,

2) nr PESEL lekarza,

3) numer dyplomu lekarza,

4) numer wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej,

5) wysokość otrzymywanego wynagrodzenia.

W ocenie Spółki powyższe dane są danymi dotyczącymi osób fizycznych i podlegają ograniczeniu w udostępnianiu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej z uwagi na prywatność osób fizycznych, których one dotyczą. W szczególności ochronie podlegają dane o adresie zamieszkania, numerze PESEL i wysokości wynagrodzenia lekarzy otrzymywanego od [...] Szpitala [...] w W. Sp. z o.o. i ich ujawnienie prowadziłoby do naruszenia prywatności tych osób. Wysokość wynagrodzenia, jakie osoba fizyczna otrzymuje z tytułu realizacji umowy jest bowiem prywatną sprawą tej osoby i nie ma powodu aby miała być ona znana dla ogółu społeczeństwa. Również miejsce zamieszkania osoby fizycznej jest prywatną sprawą tej osoby, a ujawnienie tych danych mogłoby w skrajnych przypadkach prowadzić do naruszenia prawa do prywatności mieszkania. Z kolei ujawnienie takich danych jak nr PESEL, nr wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, mogłoby narazić osobę, której dotyczy na to, że zostaną one bezprawnie użyte przez inną osobę.

Na powyższą uchwałę Stowarzyszenie [...] wniosło skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zaskarżając tę uchwałę w części, w jakiej [...] Szpital [...] Sp. z o. o. odmówił udostępnienia danych lekarzy, z którymi Szpital zawarł umowy, w zakresie numeru dyplomu, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz wysokości otrzymywanego wynagrodzenia.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 61 ust. 1 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi normatywną podstawę konstytucyjnego prawa do informacji publicznej, poprzez nieuprawnione - bowiem zbyt daleko idące - ograniczenie prawa do informacji publicznej;

2. art. 61 ust. 2 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że prawo do informacji publicznej obejmuje dostęp do dokumentów, poprzez nieuprawnione, bowiem zbyt ekstensywne, ograniczenie dostępu do dokumentów;

3. art. 31 ust. 3 w zw. z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP, w zakresie w jakim przepisy te stanowią przesłanki ograniczania konstytucyjnego prawa do informacji, poprzez ograniczenie prawa do informacji niespełniające przesłanki proporcjonalności;

4. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi podstawę do ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej, poprzez błędną wykładnię, prowadzącą do uznania, że przesłanka ta znajdzie zastosowanie w odniesieniu do ordynatorów pracujących w szpitalu oraz poprzez błędne zastosowanie w niniejszej sprawie;

5. art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, w zakresie w jakim przepis ten stanowi o tym, że ograniczenie ze względu na prywatność osoby fizycznej nie ma zastosowania co do osób pełniących funkcje publiczne, poprzez błędne przyjęcie, że ordynatorzy oddziałów szpitala nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne.

W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi strona skarżąca podniosła, że o ile nie można wykluczyć, że podanie pewnych informacji zawartych w umowie mogłoby stanowić nieuzasadnione zagrożenie dla prywatności lekarza (np. informacji o adresie zamieszkania lub numerze PESEL), o tyle nie można uznać, że udostępnienie informacji o numerze dyplomu lekarza, numerze wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej, wysokości wynagrodzenia lekarza narusza jakiekolwiek dobra prawne. W ocenie strony skarżącej przyjęcie takiego stanowiska wypacza ideę dostępu do informacji publicznej i stanowi ogromne pole do nadużyć. Możliwość upublicznienia zapisów dotyczących warunków umowy (w tym tego najbardziej podstawowego - wynagrodzenia) oraz podstawowych informacji o podmiocie, z którym jest zawarta (numerze dyplomu lekarza oraz numerze wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej), jest naturalną konsekwencją zawarcia kontraktu, którego finansowanie ma źródło w środkach publicznych - należących do społeczeństwa i zarządzanych przez określone organy Szpitala.

Prywatność lekarzy, podpisujących kontakt z publicznym podmiotem, doznaje, zdaniem strony skarżącej, uprawnionego uszczerbku z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze dlatego, że lekarz podpisując kontakt z publicznym szpitalem musi mieć świadomość tego, że nie działa w sferze prywatnej, ale publicznej, a to w naturalny sposób wiążę się z zainteresowaniem obywateli. Po drugie wynagrodzenie lekarza pochodzi z publicznych środków, a z uwagi na zasadę jawności finansów publicznych (będącą konsekwencją prawa obywateli do informacji publicznej, zagwarantowanego w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP) obywatele mają prawo znać przeznaczenie publicznych środków. Poza tym, praca (usługi) świadczona przez lekarzy pełni niezwykle ważną rolę w społeczeństwie, a poddanie kontroli tej sfery leży w interesie publicznym.

Strona skarżąca podniosła także, że zgodnie z art. 5 ust. 2 zdanie 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, ograniczenia prawa do informacji ze względu na prywatność osoby fizycznej nie stosuje się do osób pełniących funkcje publiczne. Zdaniem strony skarżącej należy wziąć pod uwagę rozstrzygnięcia poczynione przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 marca 2006 r. (K 17/05), w którym wskazano, że: "Podejmując próbę wskazania ogólnych cech, jakie będą przesądzały o tym, że określony podmiot sprawuje funkcję publiczną, można bez większego ryzyka błędu uznać, iż chodzi o takie stanowiska i funkcje, których sprawowanie jest równoznaczne z podejmowaniem działań wpływających bezpośrednio na sytuację prawną innych osób łub łączy się co najmniej z przygotowywaniem decyzji dotyczących innych podmiotów. Spod zakresu funkcji publicznej wykluczone są zatem takie stanowiska, choćby pełnione w ramach organów władzy publicznej, które mają charakter usługowy lub techniczny". W ocenie strony skarżącej ordynatorzy oddziałów (lekarze kierującymi oddziałami) są osobami pełniącymi funkcje publicznej w związku z tym w sprawie błędnie zastosowano art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, a w konsekwencji błędnie ograniczono prawo do informacji publicznej.

[...] Szpital [...] Sp. z o.o. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały.

Odnosząc się do zarzutów skargi Spółka wyjaśniła, że w wyroku z dnia 20 marca 2006 r., sygn. akt K 17/05 Trybunał Konstytucyjny wyraźnie wskazał na kryterium odróżniające pełnienie funkcji publicznych od niepełnienia funkcji publicznych, którym jest ustalenie tego, czy dana osoba uczestniczy w podejmowaniu działań wpływających na sytuację prawną innych osób, czy nie. Zdaniem Spółki ordynatorzy - koordynatorzy świadczeń zdrowotnych oddziałów szpitalnych nie mają i nie realizują żadnych zadań, które w jakimkolwiek zakresie wpływałyby na sferę prawną innych osób, w szczególności pacjentów, co wynika z zawieranych z nimi umów cywilnoprawnych. Sferą prawną w rozumieniu prawa administracyjnego są prawa i obowiązki, jakie każdy obywatel ma w stosunku do administracji publicznej. Zdaniem strony skarżącej żaden podmiot leczniczy, w tym [...] Szpital [...] Sp. z o.o. na tą sferę prawną obywateli nie oddziałuje, tzn. nie wykonuje żadnych władczych uprawnień takich jakie przysługują organom administracyjnym. Tym bardziej na sferę prawną obywateli nie oddziałuje ani ordynator - koordynator świadczeń zdrowotnych w oddziale, ani lekarz, którego pracę on koordynuje i nadzoruje.

Odnosząc się do argumentacji Stowarzyszenia z której wynika, że wynagrodzenie lekarza jako zatrudnionego w "placówce medycznej", udzielającej świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych powinno być jawne dla obywateli, ponieważ z tych środków jest ono wypłacane, Spółka wskazała, że takie stanowisko jest sprzeczne z uregulowaniem art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Przyjmując bowiem stanowisko strony skarżącej należałoby uznać, że osoba, która nie uczestniczy w podejmowaniu działań wpływających na sytuację prawną innych osób, i nie ma bezpośredniego wpływu na sposób dysponowania majątkiem posiadanym i uzyskiwanym przez podmiot leczniczy, w którym wykonuje działalność czysto usługową, jest osobą pełniącą funkcje publiczną, bez względu na to, jaka to funkcja: ordynatora, lekarza, rejestratorki, czy salowej, tylko i wyłącznie dlatego, że jej wynagrodzenie jest wypłacane ze środków publicznych. W tej sytuacji, w ocenie strony skarżącej, nie miałoby żadnego sensu uregulowanie, że ograniczenie dostępu z uwagi na prywatność osoby fizycznej nie dotyczy osób pełniących funkcje publiczne, skoro w ogóle informacje o osobach otrzymujących wynagrodzenie ze środków publicznych (w tym także osób pełniących funkcje publiczne) nie podlegałyby żadnym ograniczeniom.

Spółka zwróciła także uwagę, że w świetle art. 44 ustawy o zawodzie lekarza i lekarza dentysty, lekarzowi, który wykonuje czynności w ramach świadczeń pomocy doraźnej lub w przypadku, o którym mowa w art. 30, przysługuje ochrona prawna należna funkcjonariuszowi publicznemu. Spółka wyjaśniła, że ochrona przysługująca lekarzowi w określonych sytuacjach, taka sama jak ochrona przysługująca funkcjonariuszowi publicznemu, nie czyni z takiego lekarza, nawet jeżeli pełni on funkcję ordynatora - koordynatora świadczeń zdrowotnych w oddziale szpitalnym - osoby pełniącej funkcję publiczną, bowiem nie jest on funkcjonariuszem publicznym, a jedynie stosuje się do niego i to tylko w określonych sytuacjach, ten sam szczególny reżim ochronny, co do funkcjonariuszy publicznych.

Dodatkowo Spółka podniosła, że żądanie Stowarzyszenia udostępnienia danych o numerze wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, jest bezprzedmiotowe ponieważ obecnie takie numery nie istnieją, jak również nie istnieją tego typu ewidencje. W chwili obecnej nie istnieje dana w rodzaju numer wpisu do Centralnej Ewidencji i Informacji i Działalności Gospodarczej. Wpisy w tej ewidencji wyszukuje się po imieniu i nazwisku lub numerze NIP przedsiębiorcy (osoby fizycznej prowadzącej działalność gospodarczą).

Spółka zwróciła także uwagę, że udostępnienie Stowarzyszeniu imion i nazwisk ordynatorów-koordynatorów świadczeń zdrowotnych w oddziałach szpitalnych [...] Szpitala [...] w W. Sp. z o.o. umożliwiło Stowarzyszeniu dostęp do wszystkich danych dotyczących tych osób ujawnionych w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej, jak i Centralnym Rejestrze Lekarzy Naczelnej Izby Lekarskiej oraz w Rejestrach Indywidualnych Praktyk Lekarskich poszczególnych okręgowych i wojskowych izb lekarskich. Spółka zauważyła również, że w ww. ewidencjach i rejestrach również nie ujawnia się Nr PESEL i nr dyplomu lekarza.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2017 r. Stowarzyszenie wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie tym Stowarzyszenie podniosło, że informacje o osobach, których dotyczył wniosek, jako pełniących funkcje kierownicze podlegają odmiennym rygorom niż informacje dotyczące pozostałych pracowników Szpitala. Fakt, że osoby te pełnią funkcje kierownicze i posiadają określone władztwo wynika z samej treści umów, o udostępnienie, których wnioskowała strona skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sąd administracyjny wykonuje wymiar sprawiedliwości, poddając kontroli decyzje wydawane przez organy administracji publicznej pod względem ich zgodności z prawem, badając czy właściwie zastosowano przepisy prawa materialnego i przestrzegano przepisów proceduralnych w postępowaniu administracyjnym. Sąd jest władny wzruszyć zaskarżoną decyzję tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa. Art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej jako P.p.s.a.) określa w jakich sytuacjach decyzje podlegają uchyleniu. Podkreślenia przy tym wymaga, że stosownie do art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W ocenie Sądu, skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje uwzględnienie, bowiem uchwała [...] Szpitala [...] Sp. z o. o. w zaskarżonym zakresie narusza prawo.

Zgodnie z art. 61 Konstytucji RP obywatel ma prawo do uzyskania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa.

Konkretyzację powyższej zasady stanowi ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej – dalej u.d.i.p. (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764). Podstawowym zadaniem tej ustawy jest organizacja systemu społecznej kontroli działalności organów administracji publicznej w taki sposób, aby obywatele mieli jak najszerszy dostęp do informacji posiadanych przez administrację publiczną. Jest to realizacja konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego, jak również zasady jawności działań administracji publicznej. Stosownie do treści art. 1 ust. 1 u.d.i.p. każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, przy czym prawo dostępu do informacji publicznej przysługuje każdemu obywatelowi (art. 2 ust. 1 u.d.i.p.). Do udostępnienia informacji publicznej obowiązane są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne (art. 4 ust. 1 u.d.i.p.).

Art. 6 u.d.i.p. wymienia kategorie informacji publicznej, które na mocy ustawy podlegają udostępnieniu, przy czym z uwagi na treść art. 1 ust. 1 u.d.i.p. nie jest to katalog zamknięty.

Informacją publiczną w rozumieniu u.d.i.p. jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Zatem jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie, do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Ponadto – co należy szczególnie w niniejszej sprawie zaakcentować – informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej lub podmiotu niebędącego organem administracji publicznej związanych z nimi bądź w jakikolwiek sposób dotyczących ich i są nimi zarówno treść dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań nawet, jeżeli nie pochodzą wprost od nich. Niezależnie od powyższego, aby konkretna informacja posiadała walor informacji publicznej, to musi się odnosić do sfery faktów.

Przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. stanowi, że obowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności organy władzy publicznej. Obowiązek informacyjny nie musi być przy tym adekwatny do ustalonego zakresu działania danego podmiotu. Obowiązuje tutaj ogólna zasada wynikająca z art. 4 ust. 3 u.d.i.p, iż do udostępnienia informacji zobowiązane są podmioty będące w posiadaniu takiej informacji.

W sprawie niniejszej nie jest kwestią sporną, że [...] Szpital [...] Sp. z o. o. jako spółka samorządowa, w której Województwo [...] posiada 100% udziałów i która wykonuje zadania publiczne w zakresie ochrony zdrowia korzystając ze środków publicznych, jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej na gruncie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.

Istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia danych w zakresie numeru dyplomu lekarza, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz wysokości wynagrodzenia w udostępnionych wnioskodawcy skanach umów z ordynatorami - koordynatorami świadczeń zdrowotnych w oddziałach szpitalnych pracującymi w Szpitalu.

[...] Szpital [...] Sp. z o. o. nie kwestionował samego faktu, iż umowy zawarte z ordynatorami - koordynatorami świadczeń zdrowotnych w oddziałach szpitalnych podlegają udostępnieniu w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Odmowę udostępnienia danych w zakresie numeru dyplomu lekarza, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz wysokości wynagrodzenia uzasadnił natomiast ochroną prywatności osób zatrudnionych na stanowiskach ordynatorów wskazując, iż nie należą one do kategorii osób pełniących funkcje publiczne.

Jak stanowi art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa.

Nauka prawa opowiada się za szerokim rozumieniem pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną". Zaznacza się w niej, że katalog z art. 115 § 13 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.) ma charakter jedynie podstawowy i niewyczerpujący. Zauważa się tam, że za osobę pełniącą funkcję publiczną należy uznać każdego, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach osób prawnych i jednostek organizacyjnych nieposiadających osobowości prawnej, jeżeli tylko funkcja ta ma związek z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym albo zarządzaniem sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). W doktrynie spostrzeżono, że nawet osoby fizyczne niewchodzące w skład aparatu państwa w pewnych warunkach powinny być traktowane jako osoby pełniące funkcje publiczne (E. Olejniczak-Szałowska, Prawo do informacji publicznej a prawo do prywatności osób pełniących funkcje publiczne w świetle orzecznictwa, CASUS 2015, nr 3 (77), s. 17). Odnosi się to w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego i Sądu Najwyższego np. do kontrahentów zawierających umowy z podmiotami publicznymi (wyroki NSA z dnia: 12 lutego 2015 r., I OSK 759/14; 6 lutego 2015 r., I OSK 650/14; 4 lutego 2015 r., I OSK 531/14; 11 grudnia 2014 r., I OSK 213/14; wyrok SN z dnia 8 listopada 2012 r., I CSK 190/12; odmiennie jednostkowy wyrok NSA z dnia 25 kwietnia 2014 r., I OSK 2499/13) czy osób ubiegających się o miejsce w służbie publicznej (zob. wyrok NSA z dnia 12 czerwca 2014 r., I OSK 2488/13, "Monitor Prawniczy" 2015, nr 5) – pozostają wszak one w związku materialnym, a nie formalnym z władzą publiczną, realizacją funkcji (zadań) publicznych.

Orzecznictwo sądów administracyjnych wyraźnie skłania się zatem za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Przyjmuje się w nim generalnie, że funkcja publiczna to funkcja związana z uprawnieniami i obowiązkami w zakresie realizacji zadań o znaczeniu publicznym (por. wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1108/14, w którym potwierdzono, że osobą pełniącą funkcję publiczną jest nauczyciel w szkole; por. wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2011 r., I OSK 125/11; postanowienie SN z dnia 25 czerwca 2004 r., V KK 74/04). Tym samym "funkcja publiczna" jest postrzegana przez pryzmat oceny społecznej, oddziaływania na sferę publiczną.

Próby wykładni pojęcia "osoby pełniącej funkcję publiczną" dokonał także Trybunał Konstytucyjny w węzłowym wyroku z dnia 20 marca 2006 r. o sygn. K 17/05 (OTK 2006, seria A, nr 3, poz. 30). Trybunał wskazał w nim, że pojęcie "osoba publiczna" nie jest równoznaczne z pojęciem "osoba pełniąca funkcje publiczne". Zdaniem Trybunału nie jest też możliwe precyzyjne i jednoznaczne określenie, czy i w jakich okolicznościach osoba funkcjonująca w ramach instytucji publicznej będzie mogła być uznana za sprawującą funkcję publiczną. Nie każda osoba publiczna będzie tą, która pełni funkcje publiczne. Sprawowanie funkcji publicznej wiąże się z realizacją określonych zadań w urzędzie, w ramach struktur władzy publicznej lub na innym stanowisku decyzyjnym w strukturze administracji publicznej, a także w innych instytucjach publicznych. Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną, powinno zatem, w ocenie TK, odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadanie publiczne. Chodzi zatem o podmioty, którym przysługuje co najmniej wąski zakres kompetencji decyzyjnej w ramach instytucji publicznej.

Pojęcie osoby pełniącej funkcję publiczną jest zatem ujmowane szeroko i nie ogranicza się tylko do funkcjonariuszy publicznych, lecz obejmuje każdą osobę mającą związek z realizacją zadań publicznych, a nawet dopiero ubiegającą się do ich wypełniania.

W świetle powyższego nie budzi w ocenie Sądu wątpliwości, że osoba zatrudniona w szpitalu publicznym na stanowisku ordynatora - koordynatora świadczeń zdrowotnych w oddziale szpitalnym jest osobą pełniącą funkcję publiczną. Ordynator realizuje bowiem nałożone na Szpital zadanie publiczne pełniąc funkcje zarządzające w oddziale szpitalnym. Potwierdza to treść załączonych do akt kopii umów, z których wynika, że do zadań osób zatrudnionych na stanowiskach ordynatorów - koordynatorów świadczeń zdrowotnych w oddziałach szpitalnych należy m. in. kierowanie, organizowanie, koordynowanie oraz nadzorowanie działalności medycznej podległego Oddziału w celu zapewnienia ciągłej opieki medycznej nad hospitalizowanymi pacjentami.

Dane znajdujące się w umowach zawartych z ordynatorami - koordynatorami świadczeń zdrowotnych w oddziałach szpitalnych w zakresie numeru dyplomu lekarza, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz wysokości wynagrodzenia są danymi mającymi związek z pełnieniem tych funkcji oraz z warunkami powierzenia i wykonywania tych funkcji. Nie mogą zatem podlegać ochronie z uwagi na prywatność tych osób.

Dyplom jest bowiem dokumentem potwierdzającym fakt uzyskania odpowiedniego wykształcenia, które jest niezbędne do uzyskania prawa wykonywania zawodu lekarza, a tym samym także pełnienia funkcji ordynatora. Jeżeli natomiast osoba zatrudniana na stanowisku ordynatora - koordynatora świadczeń zdrowotnych w oddziale szpitalnym zawarła ze Szpitalem umowę cywilnoprawną w ramach prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej to również zawarte w umowie informacje dotyczące jej wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej (w tym numeru wpisu) powinny zostać ujawnione, gdyż dotyczą powierzenia wykonywania tej osobie funkcji ordynatora w ramach prowadzonej przez nią działalności gospodarczej. Bez znaczenia jest przy tym fakt, że obecnie Ewidencja Działalności Gospodarczej już nie istnieje, gdyż została zastąpiona przez Centralną Ewidencję i Informację o Działalności Gospodarczej.

Także zawarte w umowie ustalenia odnośnie wysokości wynagrodzenia wskazują na warunki powierzenia wykonywania funkcji ordynatora - koordynatora świadczeń zdrowotnych w oddziale szpitalnym. Informacje o wysokości wynagrodzenia wskazują ponadto na wydatkowanie środków publicznych. Orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się natomiast za jawnością wydatkowania środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia osób pełniących funkcje publiczne. Powyżej zaprezentowany pogląd uzyskał akceptację m. in. w wyrokach WSA w Warszawie z dnia 14 grudnia 2012 r., sygn. akt II SAB/Wa 246/11, z dnia 7 lipca 2011 r., sygn. VIII SAB/Wa 23/11 - dotyczących wynagrodzenia wójta gminy i innych pracowników samorządowych, w wyroku WSA w Warszawie z dnia 8 listopada 2010 r. sygn. akt II SAB/Wa 204/10 – dotyczącym wynagrodzenia pracowników straży miejskiej, w wyroku NSA z dnia 18 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 695/14 dotyczącym wynagrodzenia dyrektora samorządowego zakładu budżetowego, w wyroku NSA z dnia 20 maja 2016 r. sygn. akt I OSK 3238/14 dotyczącym wynagrodzeń członków gabinetu politycznego ministra oraz w wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 3217/14 dotyczącym wynagrodzenia rzecznika prasowego ministra (wszystkie orzeczenia dostępne na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Reasumując, w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, że powołana przez [...] Szpital [...] Sp. z o.o. w zaskarżonej uchwale argumentacja mogła stanowić podstawę do odmowy udostępnienia umów zawartych z ordynatorami - koordynatorami świadczeń zdrowotnych w oddziałach szpitalnych w zakresie numeru dyplomu lekarza, numeru wpisu do Ewidencji Działalności Gospodarczej oraz wysokości wynagrodzenia, z powołaniem się na prywatność tych osób. Wobec tego uznać należy, iż doszło do naruszenia prawa materialnego, tj. art. 5 ust. 2 u.d.i.p.

Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 oraz art. 205 § 2 powołanej ustawy uwzględniając przy tym fakt, iż wpis od skargi został uiszczony przez stronę skarżącą w kwocie 100 zł, podczas gdy należny wpis sądowy w tej sprawie zgodnie z § 2 ust. 6 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. z 2003 r. Nr 221 poz. 2193 ze zm.) wynosił 200 zł. Z tego też względu Sąd nakazał ściągnąć należną kwotę 100 zł, tytułem uzupełnienia wpisu sądowego, od [...] Szpitala [...] Sp. z o.o.