Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 934/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
Hasła tematyczne: Inspekcja weterynaryjna
Skarżony organ: Wojewódzki Lekarz Weterynarii
Treść wyniku: uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7  ust. 1,  ust. 2  pkt 2
journal: Dz.U. 2006 nr 144 poz 1045
law: Ustawa z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Renata Owczarzak Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędzia WSA Elżbieta Piechowiak (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Elżbieta Brandt po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2013 r. sprawy ze skargi H. R. na decyzję K. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zakazu wprowadzenia na rynek brojlerów kurzych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od K. Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii w B. na rzecz skarżącego H. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia z [...] nr [...] znak: [...] Powiatowy Lekarz Weterynarii w B. na podstawie art. 7 ust. 1, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz. U. z 2006 r., Nr 144, poz. 1045), art.54 , ust. 2 lit. a, lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzonych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz. Urz. UE L 165 z 30.04.2004, str. 1), art. 7 ust. 1, 2, 3 i załącznika IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz. U. L147,31.5.2001, p. 1 - tekst z późn. zmianami), art. 9 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. 2006 r., Nr 17, poz. 127 - z późn. zm.), § 2 pkt 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. (Dz.U. z 2007 r., Nr 2, poz. 20) w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez Powiatowego Lekarza Weterynarii oraz art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 tekst jednolity z późn. zm.), w związku ze stwierdzeniem niedozwolonego białka pochodzącego ze zwierząt lądowych w żywieniu kurcząt brojlerów, zakazał H. R. wprowadzania na rynek brojlerów kurzych z kurnika K-4 (w ilości ok. [...] szt., będących w wieku [...] dni), nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego i nakazał udokumentowanie wykonania tych czynności. Jednocześnie organ I instancji nadał swojej decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

W uzasadnieniu decyzji orzekający organ podniósł, iż w dniu [...] otrzymano wyniki badań laboratoryjnych prób paszy dla drobiu, pobranych w ramach monitoringu pasz oraz podczas dochodzenia przeprowadzonego na fermie drobiu H. R., które to badania ujawniły obecność przetworzonego białka zwierzęcego, pochodzącego od zwierząt lądowych (sprawozdanie z badań [...] z dnia [...] przeprowadzone przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w B.).

Z uwagi na powyższe wskazano, że zgodnie z przepisami art. 7 ust. 1.2,3 i załącznika IV rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii, zakazane jest żywienie zwierząt gospodarskich (z wyjątkiem mięsożernych zwierząt futerkowych) przetworzonym białkiem zwierzęcym, lub paszą je zawierającą, dlatego na podstawie art. 54 ust. 2 lit. b rozporządzenia (WE) nr 882/2004 nałożono na gospodarstwo zakaz wprowadzania do obrotu zwierząt z kurnika K-1.

Ponadto organ zauważył, że art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcej stanowi, iż na rynek mogą być wprowadzane zwierzęta, które były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. W związku z niedopełnieniem tego wymogu nałożony został na podmiot zakaz wprowadzania na rynek kurcząt, które były żywione paszą zawierająca przetworzone białko zwierzęce.

Na podstawie art. 54 ust. 2 lit. a rozporządzenia (WE) nr 882/2004 nakazano oczyszczenie pomieszczeń i sprzętu używanego przy wytwarzaniu pasz, mycie poideł i karmideł, w których znajdowała się skażona pasza, jak również innych powierzchni obiektu inwentarskiego, które mogły mieć kontakt z zanieczyszczoną paszą, w celu uniemożliwienia dalszego skażania pasz stosowanych w przyszłości w gospodarstwie.

Powiatowy Lekarz Weterynarii nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na możliwe zagrożenie zdrowia i życia ludzi poprzez skażenie mięsa ubitych zwierząt prionami gąbczastych encefalopatii, mogącymi się znajdować w mączce mięsno - kostnej niewiadomego pochodzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji H. R. zarzucił jej niezgodność z prawem, polegającą na:

1) naruszeniu przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744, ze zm.; dalej: "u.i.w."), w postaci:

a) art. 19 ust. 1 u.i.w., ze względu na wykonywanie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej czynności kontrolnych bez odznaki identyfikacyjnej umieszczonej na widocznym miejscu;

b) art. 19 ust. 1a u.i.w., ze względu na prowadzenie czynności kontrolnych przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej bez uprzedniego okazania legitymacji służbowych oraz upoważnień do przeprowadzenia kontroli;

c) art. 19 ust. 1a i 1b pkt 6 u.i.w., ze względu na prowadzenie czynności kontrolnych pomimo braku ważnych upoważnień pracowników Inspekcji Weterynaryjnej do przeprowadzenia kontroli;

a) art. 19c ust. 1 u.i.w., ze względu na przeprowadzenie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej kontroli pod nieobecność kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej;

b) art. 19 ust. 1c u.i.w, ze względu na niepoinformowanie kontrolowanego przez osobę podejmującą kontrolę, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli;

c) art. 19d u.i.w., ze względu na dopuszczenie się przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej szeregu nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołów kontroli;

2) naruszeniu art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1), zwanego dalej też: "Rozporządzeniem 882/2004", ze względu na przeprowadzenie kontroli urzędowej przez osoby, które nie otrzymały odpowiedniego szkolenia umożliwiającego im wypełnianie obowiązków w sposób kompetentny oraz przeprowadzanie kontroli urzędowych w spójny sposób;

3) naruszeniu art. 1 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 roku ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1), zwanego dalej też "Rozporządzeniem 152/2009", ze względu na pobranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz z całkowitym pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w Załączniku nr 1 do tego rozporządzenia;

4) naruszeniu przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej też: "k.p.a."), w postaci:

a) art. 6 i 7 k.p.a., ze względu na przeprowadzenie postępowania, w szczególności w zakresie zbierania i zabezpieczania dowodów, z pominięciem wyznaczonych normatywnie i określonych w Rozporządzeniach 882/2004 oraz 152/2009 reguł, bez podstawy prawnej oraz w sposób uniemożliwiający dokładne wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

b) art. 8 i 9 k.p.a., ze względu na przeprowadzenie postępowania w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;

c) art. 10 i 73 k.p.a., ze względu na uniemożliwienie odwołującemu wzięcia czynnego udziału w każdym stadium postępowania, wypowiedzenia się przez niego co do zebranych dowodów i materiałów, a także ze względu na uniemożliwienie odwołującemu dostępu do akt prowadzonego postępowania administracyjnego oraz otrzymania ich kserokopii;

d) art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które nie zawiera wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, nie zawiera oceny zebranego materiału dowodowego i sprowadza się w praktyce jedynie do przytoczenia w oderwaniu od meritum sprawy treści przepisów prawa;

e) naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie zaskarżonej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, podczas gdy w niniejszej sprawie nie było to niezbędne z uwagi na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego;

5) naruszeniu art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127, ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do odwołującej były karmione paszami nie spełniającymi wymagań określonych w przepisach o paszach;

6) naruszeniu art. 7 ust. 1, 2, 3 oraz załącznika IV Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 roku ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE.L.2001.147.1), zwanej dalej też "Rozporządzeniem 999/2001", poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do odwołującego były karmione przetworzonymi białkami pochodzenia zwierzęcego.

Mając powyższe na uwadze odwołujący wniósł o:

1. wstrzymanie natychmiastowego wykonania zaskarżonej decyzji;

2. przeprowadzenie dowodów w postaci: materiału audiowizualnego obejmującego rejestrację czynności kontrolnych na okoliczność, przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli zainicjowanej przez organ;

3. przesłuchanie świadków w określonych przez siebie osobach na okoliczność przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli zainicjowanej przez organ;

4. opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność: braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE;

5. uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przy założeniu konieczności powtórzenia czynności kontrolnych zgodnie z wytycznymi zawartymi w Rozporządzeniu 152/2009.

[...] Wojewódzki Lekarz Weterynarii w B. po rozpatrzeniu odwołania, decyzją z dnia [...] nr [....] orzekł o utrzymaniu w mocy zaskarżonej decyzji.

Zdaniem organu odwoławczego odwołanie od decyzji administracyjnej nie może uruchamiać kontroli i nadzoru nad całością działalności Powiatowego Lekarza Weterynarii, a ograniczać się może jedynie do przebiegu postępowania administracyjnego, przy czym postępowanie kontrolne nie jest postępowaniem administracyjnym, do którego zastosowanie będą miały przepisy k.p.a., a to z tego względu, że postępowanie kontrolne, którego przebieg neguje skarżący, nie kończy się wydaniem decyzji w indywidualnej sprawie z zakresu administracji publicznej, a wystarczającym środkiem ochrony interesu podmiotu kontrolowanego jest możliwość wniesienia zastrzeżeń do protokołu.

Organ II instancji podkreślił, iż skarżący nie wniósł jakichkolwiek zastrzeżeń do protokołu pokontrolnego, w związku z czym wygasło jego uprawnienie do kwestionowania trybu i sposobu prowadzenia kontroli.

W dalszej kolejności stwierdzono, że zarzuty kierowane pod adresem czynności kontrolnych organu l instancji, zostały sformułowane dopiero na etapie odwołania od decyzji administracyjnej, dlatego nie mogą być rozpoznawane, gdyż dotyczą czynności, które były podejmowane przed wszczęciem postępowania administracyjnego, a przebieg postępowania kontrolnego nie był przez stronę kwestionowany.

Organ II instancji stwierdził, że rozstrzygając o zasadności odwołania nie można oceniać całokształtu działalności Powiatowego Lekarza Weterynarii, gdyż temu służą inne instrumenty prawne, określone w odrębnych przepisach, a jurysdykcja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii obejmuje tylko te czynności, które zostały przez organ I instancji dokonane i podjęte, od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego, a nie kontrolnego, do momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej włącznie.

W konsekwencji organ odwoławczy uznał, że najistotniejszym elementem jest sam protokół z kontroli, który w przedmiotowej sprawie stanowi jedynie jeden z kilku dowodów. Protokół pokontrolny jest dokumentem urzędowym, a jego treść nie może budzić i nie budzi, żadnych wątpliwości, skoro strona postępowania nie sformułowała w stosunku do tego protokołu jakichkolwiek zarzutów. Stąd zbędne jest w ocenie organu; przesłuchiwanie świadków na okoliczności przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli; zbędne jest również przeprowadzanie dowodu z nagrania na płycie CD z przebiegu działań kontrolnych, ponieważ należy przyjąć, że protokół pokontrolny jest dokumentem wiarygodnym i odzwierciedla przebieg czynności urzędowych.

Przechodząc do dalszych zarzutów organ odwoławczy wskazał, że na organie I instancji spoczywał obowiązek wykazania, że w paszach, którymi karmione były brojlery występowało białko pochodzenia zwierzęcego, dlatego w swojej decyzji organ I instancji powołał się na sprawozdanie z badania na badaniu z dnia [...] [...], jednak stwierdzono przy tym, że słusznie argumentuje i podnosi strona, iż badania te nie mogą być uznane za wiarygodne, ponieważ laboratorium Zakładu Higieny Weterynaryjnej w B. nie posiada stosownej akredytacji.

W dalszej konsekwencji w ocenie organu odwoławczego możnaby uznać, iż organ I instancji, z uchybieniem reguł dowodowych nie wykazał, iż w paszach stwierdzono istnienie białka pochodzenia zwierzęcego.

Podkreślono jednak, że organ II instancji, orzekający w postępowaniu administracyjnym jest organem merytorycznym, może samodzielnie prowadzić postępowanie dowodowe, jak również uwzględniać dowody, które pojawiły się w toku postępowania międzyinstancyjnego; jest on zatem uprawniony do orzekania na podstawie dowodów, którymi dysponuje na dzień wydawania decyzji drugoinstancyjnej. Ponadto wskazano, że organ I instancji przekazał pobrane próbki nie tylko Zakładowi Higieny Weterynaryjnej w B., ale również akredytowanemu laboratorium w P., a wynik badań przeprowadzonych przez akredytowane laboratorium w P. potwierdził występowanie białka zwierzęcego w badanej paszy.

Zatem wskazano, że istnieje badanie potwierdzające występowanie białka, jednakże wynik tego badania został dołączony do akt sprawy dopiero na etapie postępowania międzyinstancyjnego, dlatego zarzut braku akredytacji przy dokonywaniu ustaleń występowania białka należy ostatecznie uznać za chybiony.

W ocenie organu II instancji należy zauważyć, iż wpływ białka pochodzenia zwierzęcego na brojlery nie ma w przedmiotowej sprawie jakiegokolwiek znaczenia, bowiem prawodawca europejski wiąże skutek prawny nie z tym, czy białko pochodzenia zwierzęcego w jakikolwiek sposób wpływa i oddziaływane na brojlery, ale z tym, czy takie białko pochodzenia zwierzęcego występuje w paszy. Związek przyczynowo - skutkowy dotyczy więc występowania białka zwierzęcego w paszy, a nie wpływu tego białka na brojlery. Stąd w ocenie organu zbędne jest przeprowadzenie dowodu z wnioskowanej przez skarżącego opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia, na okoliczność braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, ponieważ nawet, gdyby opinia biegłego potwierdziła stanowisko skarżącego, to i tak te okoliczności pozostają bez znaczenia dla zastosowania wyżej wskazanych przepisów prawa europejskiego.

Podniesiono również, że skarżący sformułował zarzut dotyczący niezapewnienia stronie czynnego udziału w postępowaniu, który w ocenie organu II instancji również nie może być uznany za zasadny, gdyż H. R. miał zapewniony w pełni udział w postępowaniu administracyjnym. Udział ten był również zapewniony podczas czynności kontrolnych, choć ta okoliczność nie jest objęta jurysdykcją organu II instancji.

Organ II instancji nie dopatrzył się, aby jakikolwiek element postępowania administracyjnego prowadzonego przez organ I instancji odbył się z naruszeniem prawa strony do uczestniczenia w tym postępowaniu i możliwości podejmowania ochrony swoich praw, przy czym błędnie skarżący utożsamia naruszenie prawa do udziału w postępowaniu na każdym jego etapie, z prowadzonymi przez Powiatowego Lekarza Weterynarii czynnościami kontrolnymi.

Na marginesie zaznaczono, że podczas czynności kontrolnych H. R. brał osobiście udział, przyjął pobrane próbki bez jakichkolwiek zastrzeżeń i te okoliczności potwierdził własnoręcznym podpisem.

Sformułowane zarzuty rzekomego naruszenia pozostałych przepisów postępowania administracyjnego odnoszą się w ocenie organu odwoławczego do postępowania kontrolnego, a nie do postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego; nie wykazano również, na czym miało polegać naruszenie art. 73 k.p.a.

Za bezzasadny również należy uznać w ocenie organu II instancji zarzut naruszenia art. 107 kpa, polegający na niewłaściwym sporządzeniu uzasadnienia decyzji, ponieważ prawidłowość sporządzonego uzasadnienia decyzji nie może być oceniana według tego, czy uzasadnienie jest obszerne czy też nie, a jedynie według tego, czy organ wyczerpał przesłanki sporządzenia uzasadnienia decyzji.

W przedmiotowej sprawie uzasadnienie decyzji organu I instancji jest w ocenie organu odwoławczego stosunkowo krótkie, ale wyczerpujące, a wynika to z tego, że materiał dowodowy jest w przedmiotowej sprawie stosunkowo niewielki i z dowodów tych, jak już wyżej wskazywano, jednoznacznie wynika naruszenie warunków karmienia brojlerów. Na materiał dowodowy składają się wyniki badań i protokół pokontrolny. Organ omówił oba te dowody i na ich podstawie rozstrzygnął sprawę. Wprawdzie wynik laboratorium w B. pochodził z nieakredytowanej placówki, niemniej w chwili wydawania decyzji organ dysponował tylko takim wynikiem i na taki wynik się powołał, dlatego w ocenie organu II instancji nie można mu postawić zarzutu, że nie odniósł się do dowodów, iż nie ocenił wiarygodności tych dowodów, bowiem organ uznał ten dowód za w pełni wiarygodny.

Organ odwoławczy uznał jednak, iż rację ma skarżący podnosząc, że uzasadnienie dotyczące rygoru natychmiastowej wykonalności nie jest wystarczające, gdyż organ poprzestał jedynie na powołaniu się na ogólne przesłanki nadania rygoru natychmiastowej wykonalności, wymienione w art. 108 kpa, natomiast nie wskazał precyzyjnie, dlaczego uznał, że te przesłanki w przedmiotowej sprawie wystąpiły i o ile samo nadanie rygoru natychmiastowej wykonalności było jak najbardziej słuszne, niemniej jednak uzasadnienie nadania tego rygoru wymagało ze strony organu I instancji, bardziej pogłębionej analizy.

Wskazano też, że w dniu [...] skarżący uzupełnił swoje odwołanie o żądanie stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w trybie art. 156 kpa. Jednocześnie sformułował wniosek, iż w pierwszej kolejności domaga się stwierdzenia nieważności decyzji, co oznacza, że żądanie jej uchylenia sformułowała dopiero w drugiej kolejności.

W ocenie organu II instancji Instytucja procesowa stwierdzenia nieważności jest nadzwyczajnym sposobem wzruszenia decyzji ostatecznej, a warunkiem sine qua non uruchomienia trybu stwierdzenia nieważności decyzji jest istnienie decyzji ostatecznej, lecz w przedmiotowej sprawie nie istnieje decyzja ostateczna i zastosowanie znajdzie jedynie zwykły tryb kontroli instancyjnej decyzji, jakim jest odwołanie.

W skardze do sądu H. R. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji organów obu instancji z uwagi na wydanie ich z rażącym naruszeniem prawa, względnie zaś o uchylenie tych decyzji, zarzucając:

I. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. rażące i oczywiste naruszenie przepisów postępowania które miało oczywisty i istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 77 § 1 k.p.a., art. 76 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że przebieg postępowania kontrolnego oraz ustalenia zawarte w protokole kontroli sporządzonym w ramach tego postępowania i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), nie podlegają rozpatrzeniu oraz ocenie i badaniu przez organ w toku postępowania administracyjnego a nadto jedynym sposobem zakwestionowania wiarygodności protokołu pokontrolnego jest wniesienie zastrzeżeń do protokołu;

2. art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez nierozpatrzenie całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym w szczególności złożonych do akt sprawy opinii specjalistycznych sporządzonych na zlecenie strony, jak również bezpodstawne uznanie, że skarżący nie wniósł zastrzeżeń do protokołów kontroli przeprowadzonej na fermie oraz że przebieg postępowania kontrolnego nie był przez skarżącego kwestionowany;

1. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 76 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, że protokoły kontroli i wyniki kontroli (w szczególności wyniki badań), na których to dowodach organy obu instancji oparły zaskarżone decyzje, nie budzą wątpliwości i stanowią dowód tego, co zostało w nich stwierdzone;

3. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 76 § 3 k.p.a., art. 80 k.p.a. i w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie wniosków dowodowych złożonych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, stanowiących kontrdowody (przeciwdowody) wobec protokołów kontroli i wyników kontroli, na których to dowodach organy obu instancji oparły zaskarżone decyzje, tj.

a. wniosku o przeprowadzenie dowodu z materiału audiowizualnego obejmującego rejestrację czynności kontrolnych przeprowadzonych u skarżącej na okoliczność przebiegu, metod i sposobu przeprowadzenia kontroli zainicjowanej przez organ I instancji;

b. wniosku o przesłuchanie świadków oraz przesłuchanie H. R. w charakterze strony;

4. art. 75 § 1 k.p.a. i art. 78 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez bezpodstawne oddalenie lub zupełne nie odniesienie się do pozostałych wniosków dowodowych składanych przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, tj. w szczególności wniosku o przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego z zakresu weterynarii ze specjalizacją wirusologia na okoliczność: braku przypadków skażenia mięsa drobiowego prionami gąbczastych encefalopatii, trawienia przez kurczaki białka zwierzęcego, braku przypadków zachorowań kurczaków na BSE/TSE; wniosku o urzędowe pobranie i stosowne przebadanie próbek mięsa żywych kurcząt z fermy drobiu skarżącego oraz mięsa kurcząt pochodzących z fermy drobiu skarżącego, a znajdującego się w Przedsiębiorstwie D. (po uboju);

5. art. 73 k.p.a. i art. 81 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uniemożliwienie skarżącemu wzięcia czynnego udziału w postępowaniu w jakimkolwiek jego stadium, wypowiedzenia się przez niego co do zebranych dowodów i materiałów, a także ze względu na uniemożliwienie skarżącemu dostępu do akt prowadzonego postępowania i otrzymania ich kserokopii;

6. art. 8 i 9 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób naruszający zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji oraz zasadę informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mających wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków;

7. art. 107 § 3 k.p.a., ze względu na wadliwość uzasadnienia decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. oraz decyzji [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, które nie zawierały wyczerpującego wyjaśnienia w zakresie podstaw faktycznych i prawnych rozstrzygnięcia, nie zawierały oceny zebranego materiału dowodowego a w odniesieniu do decyzji I instancji sprowadzało się w praktyce do przytoczenia treści przepisów i to w oderwaniu od meritum sprawy;

8. naruszenie art. 108 § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nadanie decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. rygoru natychmiastowej wykonalności oraz naruszenie art. 135 k.p.a. poprzez niewstrzymanie natychmiastowego wykonania decyzji, podczas gdy nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności nie było niezbędne ani z uwagi na ochronę zdrowia ani życia ludzkiego, nadto samo uzasadnienie co do nadania tego rygoru sporządzone przez organ I instancji - było wadliwe;

9. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w B. przez organ II instancji, pomimo że zachodziło szereg podstaw uzasadniających jej uchylenie i umorzenie postępowania (art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.), w postaci licznych naruszeń przepisów prawa procesowego i materialnego, których dopuścił się organ I instancji;

10. art. 61 § 4 k.p.a. w zw. z art. 10 k.p.a. i art. 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania wyłącznie w ramach jednej sprawy, pomimo, że organy I i II instancji powinny prowadzić dwa odrębne postępowania w odniesieniu do dwóch różnych podmiotów, tj. skarżącego i J. R.;

II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. naruszenie przepisów ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 112, poz. 744 ze zm.; dalej: "u.i.w."), w postaci:

• art. 19 ust. 1 u.i.w., ze względu na wykonywanie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej czynności kontrolnych bez odznaki identyfikacyjnej umieszczonej na widocznym miejscu,

• art. 19 ust. la u.i.w., ze względu na prowadzenie czynności kontrolnych przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej bez uprzedniego okazania legitymacji służbowych oraz upoważnień do przeprowadzenia kontroli;

• art. 19 ust. la i lb pkt. 6 u.i.w., ze względu na prowadzenie czynności kontrolnych pomimo braku ważnych upoważnień pracowników Inspekcji Weterynaryjnej do przeprowadzenia kontroli;

• art. 19c ust. 1 u.i.w., ze względu na przeprowadzenie przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej kontroli pod nieobecność kierownika podmiotu kontrolowanego albo osoby przez niego upoważnionej;

• art. 19 ust. 1c u.i.w., ze względu na niepoinformowanie kontrolowanego przez osobę podejmującą kontrolę, przed podjęciem pierwszej czynności kontrolnej, o jego prawach i obowiązkach w trakcie kontroli;

• art. 19d u.i.w., ze względu na dopuszczenie się przez pracowników Inspekcji Weterynaryjnej szeregu nieprawidłowości przy sporządzaniu protokołów kontroli;

2. naruszenie art. 6 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 882/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 roku w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE.L.2004.165.1; dalej: "Rozporządzenie 882/2004"), ze względu na przeprowadzenie kontroli urzędowej przez osoby, które nie otrzymały odpowiedniego szkolenia umożliwiającego im wypełnianie obowiązków w sposób kompetentny oraz przeprowadzenie kontroli urzędowych w spójny sposób;

3. naruszenie art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia 882/2004, poprzez zastosowanie niewłaściwych oraz niewspółmiernych i skutkujących znaczącą szkodą dla skarżącego środków, przy uwzględnieniu faktu, że w sprawie (1) nie było zagrożenia bezpieczeństwa żywności, (2) nie było potrzeby zakazu wprowadzenia do obrotu zabezpieczonych środków spożywczych;

4. naruszenie art. 1 przepisów rozporządzenia Komisji (WE) nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiającego metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1; dalej "Rozporządzenie 152/2009") ze względu na pobranie próbek do celów urzędowej kontroli pasz z całkowitym pominięciem rygorów oraz metodologii ustalonych w sposób wiążący w Załączniku I do tego Rozporządzenia;

5. naruszenie art. 9 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm.) poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do skarżącego były karmione paszami nie spełniającymi wymagań określonych w przepisach o paszach;

6. naruszenie art. 7 ust. 1, 2, 3 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 roku ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE.L.2001.147.1; dalej "Rozporządzenie 999/2001") oraz załącznika nr IV do Rozporządzenia 999/2001 poprzez jego błędne zastosowanie i przyjęcie, że zwierzęta hodowlane należące do skarżącego były karmione przetworzonymi białkami pochodzenia zwierzęcego.

W odpowiedzi na skargę organ, nie znajdując podstaw do jej uwzględnienia, wniósł o jej oddalenie wskazując, że po ponownej analizie akt sprawy nie znalazł podstaw do zmiany zaskarżonej decyzji, ponieważ została ona podjęta zgodnie ze stanem faktycznym oraz w oparciu o obowiązujące przepisy prawa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Kontrola zaskarżonej decyzji w zakresie wynikającym z treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm, dalej powoływanej jak ppsa), uzasadnia uwzględnienia wniesionej w sprawie skargi, choć nie ze wszystkich wskazanych w niej powodów.

Przedmiot oceny Sądu stanowi decyzja [...] Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Powiatowego Lekarza Weterynarii z dnia [...], mocą której organ I instancji, w związku ze stwierdzeniem obecności niedozwolonego białka zwierzęcego pochodzącego od zwierzą lądowych w paszy dla drobiu, którą żywione były brojlery kurze z kurnika K-4, zakazał skarżącemu, jako prowadzącemu fermę drobiu obejmującą kurnik K-4, wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych ze wskazanego kurnik, oraz nakazał mu czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonymi białkiem zwierzęcym wraz z udokumentowaniem wykonania tych czynności. Skarżący zakwestionował legalność i zasadność nałożonych na niego obowiązków i zakazów.

Biorąc pod uwagę zakres przedmiotowy kontrolowanej przez Sąd sprawy wyjaśnić należy w pierwszej kolejności, iż z art. 15 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. o Inspekcji Weterynaryjnej (Dz.U. z 2010 r. nr 112, poz. 744, dalej powoływanej jako ustawa o Inspekcji Weterynaryjnej) oraz § 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 18 grudnia 2006 r. w sprawie określenia spraw rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych przez powiatowego lekarza weterynarii (dalej powoływanego jako rozporządzenie z dnia 18 grudnia 2006 r.) wynika kompetencja powiatowego lekarza weterynarii do decyzyjnego działania w sprawie, a Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii do działania w sprawie jako organu wyższego stopnia. W myśl bowiem § 2 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r. powiatowy lekarz weterynarii w celu realizacji zadań wynikających z przepisów rozporządzenia WE nr 882/2004 Parlamentu Europejskiego i Rady z 29 kwietnia 2004 r. w sprawie kontroli urzędowych przeprowadzanych w celu sprawdzenia zgodności z prawem paszowym i żywnościowym oraz regułami dotyczącymi zdrowia zwierząt i dobrostanu zwierząt (Dz.U.UE L z 2004 r. Nr 165, s. 1, dalej powoływanego jako rozporządzenie nr 882/2004) wydaje decyzje administracyjne dotyczące zastosowania środków, o których mowa w art. 54 ust. 2 lit. a-d oraz f i g rozporządzenia nr 882/2004, przy czym zgodnie z § 4 rozporządzenia z dnia 18 grudnia 2006 r. decyzje takie wydaje z urzędu. Ponadto, zgodnie z art. 7 ustawy z dnia 22 lipca 2006 r. o paszach (Dz.U. z 2006 r., Nr 144, poz. 1045 ze zm., dalej powoływanej jako ustawa o paszach) powiatowy lekarz weterynarii, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, jest na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej właściwym organem w rozumieniu rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz przepisów wydanych w trybie tych rozporządzeń. Powiatowy lekarz weterynarii w zakresie zadań określonych w przepisach rozporządzenia nr 882/2004, rozporządzenia nr 183/2005, rozporządzenia nr 999/2001, rozporządzenia nr 767/2009 oraz w przepisach wydanych w trybie tych rozporządzeń, wydaje decyzje administracyjne i wykonuje inne czynności związane m. in. z urzędową kontrolą pasz i innymi zadaniami określonymi w rozporządzeniu nr 882/2004 oraz w przepisach wydanych w trybie tego rozporządzenia, w tym stosowaniem środków, o których mowa w art. 54 tego rozporządzenia. Decyzje administracyjne w tym zakresie wydaje się z urzędu, chyba że przepisy rozporządzenia nr 882/2004 lub rozporządzenia nr 183/2005, lub rozporządzenia nr 999/2001, lub przepisy wydane w trybie tych rozporządzeń, lub ustawa stanowią inaczej.

Konieczność rozpoznania niniejszej sprawy w oparciu o zacytowane przepisy rozporządzeń WE oznacza obowiązek ich bezpośredniego stosowania, gdyż z momentem wejścia z dniem 1 maja 2004 r. Polski do Unii Europejskiej prawo wspólnotowe stało się częścią krajowego porządku prawnego. Stosowanie prawa wspólnotowego winno odbywać się zgodnie z zasadami bezpośredniego skutku, pierwszeństwa i efektywności. Należy stosować prowspólnotową wykładnię przepisów unijnych, kierując się celami wprowadzenia określonych norm, obostrzeń procedur, nakazów czy zakazów.

W tym kontekście należy podkreślić, iż reguły prawodawstwa wspólnotowego dotyczącego przedmiotu sprawy mają na celu zapewnienie bezpiecznych i zdrowych pasz i żywności oraz ochronę zdrowia publicznego, a sankcje przewidziane za naruszenia norm prawa paszowego i żywnościowego mają być skuteczne, proporcjonalne i odstraszające. Owe ogólne reguły zawarte zostały w jasno i wyraźnie sformułowanych preambułach do obu stosowanych w sprawie rozporządzeń wspólnotowych (nr 999/2001 i 882/2004). I tak w preambule rozporządzenia nr 882/2004 podkreśla się, że pasze i żywność powinny być bezpieczne i zdrowe, że podmioty prowadzące przedsiębiorstwa paszowe i żywnościowe na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji w ramach działalności pozostającej pod ich kontrolą są odpowiedzialne za zapewnienie, aby pasze spełniały wymagania prawa paszowego, które są właściwe dla ich działalności, że Państwa Członkowskie powinny egzekwować prawo paszowe oraz monitorować i sprawdzać, czy właściwe wymagania w tym zakresie są spełniane przez podmioty gospodarcze na wszystkich etapach produkcji, przetwarzania i dystrybucji, że instrumentem ku temu są kontrole urzędowe, które powinny zostać zorganizowane przez państwa członkowskie w taki sposób, aby odbywały się one na podstawie udokumentowanych procedur, aby przeprowadzane były jednolicie i stale cechowały się wysoką jakością, aby zapewniona była bezstronność i skuteczność kontroli i żeby organy dysponowały dostateczną liczbą wykwalifikowanych i doświadczonych pracowników oraz posiadały odpowiednie urządzenia i sprzęt, aby wykonywać swoje obowiązki prawidłowo. W preambule rozporządzenia nr 882/2004 wskazuje się również, że z uwagi na okoliczność, iż naruszenia prawa paszowego i żywnościowego oraz reguł dotyczących zdrowia zwierząt i ich dobrostanu mogą stanowić zagrożenia dla zdrowia ludzkiego, zdrowia zwierząt i ich dobrostanu, powinny one (te naruszenia) w całej Wspólnocie podlegać efektywnym, odstraszającymi i proporcjonalnym środkom na poziomie krajowym. Takie środki powinny obejmować działania administracyjne podjęte przez właściwe organy Państw Członkowskich, w których to Państwach powinny istnieć procedury do tego celu. Zaletą takich procedur jest to, iż może być podjęte szybkie działanie w celu przywrócenia sytuacji. Podmioty gospodarcze powinny mieć zaś prawo do odwołania się od decyzji podjętej przez właściwe organy w wyniku kontroli urzędowych oraz powinny być powiadomione o takim prawie.

W świetle poczynionych powyżej uwag należy wskazać, iż podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie przez Powiatowego Lekarza Weterynarii decyzji z dnia [...] stanowiły przepisy art. 54 ust. 2 lit. a i b rozporządzenia nr 882/2004, określające działania, które może podjąć właściwy organ w sytuacji, gdy wykryje niezgodności, a które to działania winny uwzględniać rodzaj niezgodności i poprzednie dane podmiotu gospodarczego w zakresie niezgodności oraz zapewnić, że podmiot gospodarczy zastosuje środki zaradcze. Wśród środków zaradczych, jakie podejmuje właściwy organ w przypadku wykrycia niezgodności art. 54 ust. 2 rozporządzenie przewiduje m.in.: a) nałożenie procedur sanitarnych lub podjęcie wszelkich innych działań uważanych za niezbędne do zapewnienia bezpieczeństwa paszy lub żywności lub zgodności z prawem paszowym i żywnościowym, zasadami dotyczącymi zdrowia zwierząt lub dobrostanem zwierząt; oraz b) ograniczenie lub zakaz wprowadzania do obrotu, przywozu lub wywozu paszy, żywności lub zwierząt. W przedmiotowej sprawie Powiatowy Lekarz Weterynarii zastosował te właśnie środki zaradcze, a więc zarządził zakaz wprowadzania do obrotu brojlerów kurzych i nakazał czyszczenie, mycie i dezynfekcję wszystkich urządzeń i pomieszczeń mających styczność z niedozwolonym białkiem pochodzenia zwierzęcego, nakazując udokumentowanie tych czynności (dot. nakazu). Zastosowanie wskazanych środków zaradczych, jak zaznaczono wcześniej, wymaga zaistnienia niezgodności. W tym zakresie niezbędne jest przytoczenie art. 9 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 16 grudnia 2005 r. o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz.U. z 2006 r., Nr 17, poz. 127 ze zm.), który stanowi, że produkty pochodzenia zwierzęcego mogą być wprowadzane na rynek, jeżeli zostały pozyskane od zwierząt lub ze zwierząt lub są zwierzętami, które: 1) spełniają wymagania weterynaryjne określone w przepisach o ochronie zdrowia zwierząt oraz zwalczaniu chorób zakaźnych zwierząt; 2) były karmione paszami spełniającymi wymagania określone w przepisach o paszach. Zgodnie zaś z przepisem art. 7 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 999/2001 z dnia 22 maja 2001 r. ustanawiającego zasady dotyczące zapobiegania, kontroli i zwalczania niektórych przenośnych gąbczastych encefalopatii (Dz.U.UE L z 31.5.2001, Nr 147 p. 1, dalej powoływanego jako rozporządzenia nr 999/2001) zabrania się karmienia przeżuwaczy białkami pochodzenia zwierzęcego, z tym że w myśl załącznika IV rozdział I lit. b do w zw. z art. 7 ust. 2 rozporządzenia nr 999/2001 zakaz ten rozszerza się na zwierzęta gospodarskie inne niż przeżuwacze, z wyjątkiem zwierząt futerkowych, zakazując karmienia ich m.in. przetworzonym białkiem zwierzęcym oraz paszą zawierającą ten produkt.

Z przytoczonych przepisów prawa wynika zatem wprost zakaz karmienia zwierząt gospodarskich (w tym przypadku brojlerów) paszami zwierzęcymi białka pochodzenia zwierzęcego. Obecność tego rodzaju składników w paszy podawanej zwierzętom gospodarskim oznacza, że pasza nie odpowiada wymaganiom określonym w powołanych przepisach, a w konsekwencji właściwy organ upoważniony jest do zastosowania środków zaradczych, mających na celu wyeliminowanie stwierdzonych nieprawidłowości.

W przedmiotowej sprawie orzekając organy zastosowały ww. środki zaradcze stwierdzając, że w paszy dla drobiu, którą karmione były brojlery kurze z kurnika K-4 występują składniki przetworzonego białka zwierzęcego. Powyższe ustalenie organów dokonane zostało w oparciu o wyniki badań laboratoryjnych przeprowadzonych w dniach [...] przez Zakład Higieny Weterynaryjnej w B. (jednostka badawcza nie posiadająca wymaganej akredytacji) i z dnia [...] przez Państwowy Instytut Weterynaryjny w P. (akredytowana jednostka badawcza), a dotyczących próbek paszy pobranych w obecności skarżącego H. R. w dniu [...] (protokół pobrania próbek pasz do badań z dnia [....] nr [...], [...] i [...]). Wynik badania z dnia [...] dotyczył także próbek paszy pobranych w dniu [...]. Bezsprzecznie uzyskane przez obie jednostki badawcze wyniki badania kontrolnego próbek paszy pobranych w dniu [....], określone w protokole pobrania nr [....] i [...], potwierdziły obecność przetworzonego białka zwierzęcego w paszy przeznaczonej dla brojlerów.

Z akt sprawy wynika, że skarżący kwestionuje przeprowadzone w dniu [...] czynność kontrolne i sposób pobrania ww. próbek. W zaskarżonej do Sądu decyzji organ odwoławczy nie odniósł się w zasadzie merytorycznie do któregokolwiek z zarzutów skargi w tym przedmiocie stwierdzając, że uprawnienie skarżącego do kwestionowania trybu i sposobu przeprowadzonej kontroli wygasło na skutek nie wniesienia przez niego skutecznie zarzutów do protokołu kontroli. W ocenie organu II instancji, jurysdykcja Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, jako organu wyższej instancji nie obejmuje postępowania kontrolnego, jako że może być ono weryfikowane jedynie za pomocą właściwych dla tego postępowania instrumentów prawnych (zastrzeżeń do protokołu), z których w przedmiotowej sprawie skarżący nie skorzystał. Dlatego też, jak powiada organ odwoławczy, jego jurysdykcja ogranicza się zatem jedynie do tych czynności Powiatowego Lekarza Weterynarii, które zostały podjęte od momentu wszczęcia postępowania administracyjnego (a nie kontrolnego) do momentu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej włącznie. Zdaniem natomiast skarżącego można podważyć wyniki kontroli zaskarżając decyzję, której podstawą wydania były te właśnie kwestionowane wyniki kontroli. Uprawnienie to wynika w jego ocenie z faktu, iż co do zasady sam wynik kontroli nie podlega odrębnemu zaskarżeniu do organu wyższej instancji, a ponadto z uprawnień procesowych przysługujących według przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego stronie postępowania, w szczególności tych dotyczących sposobu przeprowadzania w jego ramach postępowania dowodowego. Ponadto skarżący podkreślił, iż wniósł w sprawie stosowne zastrzeżenia do protokołu kontroli, z tym że w odrębnym piśmie.

Odnosząc się do powyższej, spornej między stronami kwestii stwierdzić należy, iż niewątpliwie rację ma organ odwoławczy, że postępowanie kontrolne stanowi szczególny rodzaj postępowania, odrębny od właściwego postępowania administracyjnego, w którym w związku z tym nie mają zastosowania w pełnym zakresie, jak chce tego skarżący, reguły ogólne Kodeksu postępowania administracyjnego. Ulegają one ograniczeniu, a nawet wyłączeniu, zwłaszcza w sytuacji, gdy przepisy szczególne w sposób swoisty regulują nie tylko sam przebieg postępowania kontrolnego, ale również- tak jak ma to miejsce w przedmiotowej sprawie- instrumenty prawne, za pomocą których podmiot kontrolowany może zakwestionować ustalenia i przebieg kontroli. Taki charakter ma właśnie art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. I tak w ust. 1 tego artykułu stanowi się, że podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, przed podpisaniem protokołu kontroli, prawo zgłoszenia w terminie 7 dni od otrzymania protokołu zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole. Przepis ust. 2 określa zaś, że zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W przypadku uwzględnienia zastrzeżeń wniesionych przez podmiot kontrolowany, kontrolujący dokonuje zmian w protokole kontroli przez opisanie zmiany brzmienia jego poszczególnych fragmentów lub dokonanie skreśleń (ust. 3). Stosownie do treści zawartej w ust. 4, podmiot kontrolowany może odmówić podpisania protokołu kontroli, składając w terminie 7 dni od dnia jego otrzymania wyjaśnienie przyczyn odmowy podpisania. W myśl natomiast ust. 5 w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli, termin odmowy podpisania protokołu wraz z podaniem jej przyczyn biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń. Odmowa podpisania protokołu kontroli nie stanowi przeszkody do podpisania go przez kontrolującego i realizacji ustaleń kontroli (ust. 6). Z przytoczonych przepisów wynika zdaniem Sądu po pierwsze, że wyniki ustaleń kontroli mogą zostać skutecznie zakwestionowane w określonym czasie, a po drugie, że po upływie tego czasu następuje prekluzja zarzutów w tym przedmiocie. W ust. 1 i 2 wyraźnie bowiem wskazuje się, że prawo do zgłoszenia, przed podpisaniem protokołu, zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli realizuje się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Także realizacja prawo do odmowy podpisania protokołu kontroli wiąże się z koniecznością złożenia wyjaśnień przyczyn odmowy w ograniczonym 7-dniowym terminie, z tym, że w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu kontroli termin ten biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń (ust. 4 i ust. 5). Skoro więc przepisy ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej wyraźnie określają procedurę, sposób i termin kwestionowania protokołu kontroli i ustaleń w nich zawartych to oczywistym jest, że możliwość skutecznego powołania się na zarzuty dotyczące czynności i ustaleń kontrolnych w postępowaniu administracyjnym toczącym się po przeprowadzaniu postępowania kontrolnego wymaga dochowania tej procedury i terminów w niej określonych, która to jak, wykazano powyższej, rządzi się swoistymi i odrębnie uregulowanymi regulacjami w stosunku do tych, określonych w Kodeksie postępowania administracyjnego, a mających pełne zastosowanie dopiero na etapie postępowania administracyjnego. Nie skorzystanie zaś w odpowiednim terminie z instrumentów prawnych składających się na tę procedurę, w tym wypadku z zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli powoduje, że podmiot kontrolowany nie ma już możliwości skutecznego powołania się na nie w toku dalszego pokontrolnego postępowania prowadzonego w danej sprawie. Oczywiście na tym późniejszym etanie procesowym może on podnosić inne zarzuty dotyczące przedmiotu sprawy, z tym że już nie te, które dotyczą ustaleń objętych protokołem kontroli. Powyższa konstatacja znajduje dodatkowe potwierdzenie w samej istocie postępowania kontrolnego, którego immanentną cechą jest szybkość i efektywność, w związku z koniecznością odwrócenia i zapobieżenia niebezpieczeństwa grożącego życiu i zdrowiu ludzi czy zwierząt, czy też innym dobrom chronionym w sposób szczególny. W sprawach, których przedmiotem jest stosowanie środków zaradczych w związku z żywieniem zwierząt gospodarskich paszą nie spełniającą wymagań określonych w przepisach, a więc i zawierającą przetworzone biało zwierzęce, takie niebezpieczeństwo ze swej istotny niewątpliwie zachodzi. Osiągnięcie zatem koniecznej, ze wskazanych powodów, szybkości i efektywność postępowania kontrolnego możliwe jest właśnie poprzez określenie procedury i ograniczenie terminu skutecznego kwestionowania ustaleń kontrolnych. Z poczynionych uwag wynika zatem, że w przypadku postępowania kontrolnego mamy do czynienia z woli ustawodawcy z zaostrzonym w stosunku do ogólnych reguł postępowania administracyjnego reżimem realizacji określonych gwarancji procesowych podmiotu kontrolowanego, czego przykładem jest właśnie prekluzja terminu kwestionowania ustaleń zawartych w protokole kontroli. Aby jednak organ administracyjny mógł z niej skutecznie skorzystać, niezbędne jest zachowanie wszystkich wymogów określonych w ustawie składających się na procedurę, w ramach której ograniczone zostały określone gwarancje procesowe, a którą w przedmiotowym wypadku stanowi określony w art. 19e tryb kwestionowania ustaleń kontrolnych.

W niniejszej sprawie natomiast procedura ta nie została w pełnym zakresie zachowana. Z protokołu kontroli z dnia [....] (nr [...]) wynika bowiem, że podmiot kontrolujący nie pouczył skarżącego o przysługujących mu uprawnieniach dotyczących sposobu kwestionowania protokołu kontroli w sposób, który byłby tożsamy z treścią przytoczonego powyżej art. 19a ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej. Jak podkreślono to wcześniej, ust. 1 tego artykułu stanowi się, że podmiotowi kontrolowanemu przysługuje, "przed podpisaniem protokołu kontroli", prawo zgłoszenia w terminie 7 dni od otrzymania protokołu zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli, zaś ust. 2 wskazuje, iż zastrzeżenia zgłasza się na piśmie w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. Z cytowanych regulacji, zdaniem Sądu, wynika wprost, że skorzystanie przez podmiot kontrolowany z praw do złożenie zastrzeżeń może mieć miejsce przed podpisaniem protokołu, a więc, że powinno ono poprzedzać podpisanie protokołu. Skoro tak, to a contrario podpisanie protokołu, zamyka możliwość zgłoszenia zastrzeżeń. Poczynioną konstatację uzasadnia dodatkowo ust. 5, który stanowi, iż w przypadku zgłoszenia zastrzeżeń termin do skorzystania z prawa do odmowy podpisania protokołu biegnie od dnia doręczenia podmiotowi kontrolowanemu stanowiska kontrolującego wobec zastrzeżeń. W świetle zatem zapisów art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, podmiot kontrolowany nie ma obowiązku natychmiastowego podpisania protokołu, gdyż może zgłosić do niego zastrzeżenia w terminie 7 dni, które winny poprzedzać podpisanie protokołu, jak stanowi to ust. 1 i 2, a także może odmówić podpisania protokołu składając w terminie 7 dni wyjaśnienia przyczyn odmowy jego podpisania, jak określa to ust. 4. Określony w art. 19e sposób i termin zgłoszenia zastrzeżeń do protokołu, tak samo zresztą jak i wyjaśnień przyczyn odmowy podpisania protokołu, ma charakter bezwarunkowy. W obu tych też wypadkach (zgłoszenie zastrzeżeń, złożenie wyjaśnień) skorzystanie z tychże instrumentów winno mieć miejsce przed podpisaniem protokołu. Nie budzi zatem wątpliwości, że kwestia podpisania protokołu, a w szczególności informacji o następstwach, jakie się z tym wiążą, powinna być jasno i precyzyjnie określona w pouczeniu podmiotu kontrolnego, z uwagi na konsekwencje, jakie się wiążą z tą czynnością. Tymczasem w przypadku pouczenia zawartego w protokole z dnia [...] w ogóle nie mówi się, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli przysługuje podmiotowi kontrolującemu "przed podpisaniem protokołu kontroli", jak zostało to wprost wskazane w ust. 1. Stanowi się natomiast w nim wyłącznie o samym prawie podmiotu kontrolującego do zgłoszenia zastrzeżeń i o terminie ich wniesienia. Wobec więc takiego brzmienia pouczenia skarżący miał prawo przypuszczać, że podpisanie protokołu nie stanowi przeszkody do skutecznego wniesienia zastrzeżeń do protokołu, jeżeli uczyni to w terminie 7 dni od dnia otrzymania protokołu kontroli. W pouczeniu bowiem, niezgodnie z treścią ust. 1, nie mówi się o tym, że prawo do zgłoszenia zastrzeżeń obwarowane jest nie tylko terminem, ale także okolicznością podpisania protokołu. Wobec zatem faktu nieprawidłowego i wprowadzającego w błąd pouczenia skarżącego przez podmiot kontrolowany, a także okoliczności że skarżący, jak wynika to z akt sprawy, wniósł w terminie 7 dni w odrębnym piśmie zastrzeżenia do protokołu (pismo z dnia [...]), nie ma podstaw do twierdzenia, jak czyni to organ odwoławczy, że w przedmiotowej sprawie nie zostały złożone zastrzeżenia do protokołu kontroli, jak i nie ma podstaw do twierdzenia. że w sprawie miała miejsce prekluzja terminu do kwestionowania ustaleń objętych protokołem kontroli. Wobec ograniczającego gwarancje procesowe (w stosunku do ogólnych reguł) i sanacyjnego charakteru regulacji zawartych w art. 19e, określających procedurę kwestionowania ustaleń kontrolnych, tylko ich prawidłowe zastosowanie może powodować konsekwencje z nich wynikające. W związku z tym, iż w kontrolowanej sprawie nie zostały one dochowane na skutek błędnego pouczenia podmiotu kontrolowanego, nie ma podstaw do przyjęcia, że w sprawie zaistniały skutki z nich wynikające (rodzące negatywne konsekwencje dla skarżącego), a w szczególności, że nastąpiła prekluzja do skutecznego wniesienia zarzutu dotyczącego ustaleń kontrolnych. Skoro więc organ odwoławczy nie rozpatrzył żadnych zarzutów skarżącego w tym przedmiocie powołując się nieprawidłowo na wskazaną prekluzję, która w okolicznościach przedmiotowej sprawy jak wykazano wyżej nie mogła mieć miejsca, stwierdzić należy, że zaniechaniem tym naruszył on w sposób istotny reguły ogólne postępowania wyjaśniającego określone w art. 7, art. 75 § 1, art. 76, art. 77 §1, art. 78 § 1, art. 80 kpa w zw. z art. 107 ust. 3, art. 8, art. 9 i art. 11 kpa oraz w zw. z art. 19e ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej, których konieczność zastosowania zaktualizowała się na skutek nie zachowania w sprawie ww. wymogów postępowania kontrolnego w zakresie sposobu wnoszenia zastrzeżeń do ustaleń zawartych w protokole kontroli. Brak odniesienia się przez organ II instancji do zarzutów skarżącego dotyczących ustaleń zawartych w protokole kontroli, co należy odnieść także do organu kontrolującego, który uznając, że w sprawie nie zostały wniesione zastrzeżenia do protokołu kontroli, nie weryfikował ich ustaleń, co w okolicznościach sprawy stanowi naruszenie art. 19e ust. 1-3 ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej powoduje, iż Sąd nie może odnieść się merytorycznie do zarzutów skarżącego dotyczących przebiegu i ustaleń kontrolnych, gdyż kompetencja Sądu ogranicza się wyłącznie do kontroli legalności rozstrzygnięć organów administracyjnych, a nie do dokonywania za nie ustaleń stanowiących postawę podjętych przez nie rozstrzygnięć. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie tych ustaleń ocennych brak, gdyż nie dokonał ich ani Powiatowy Lekarz Weterynarii w B., ani Wojewódzki Lekarz Weterynarii, w związku z błędną w okolicznościach sprawy koncepcją prekluzji terminu do złożenia zarzutów do ustaleń kontrolnych, a Sąd nie ma kompetencji do dokonywania tych ustaleń za organ, to tym samym, nie mając w tym zakresie przedmiotu kontroli, Sąd na postawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c, zobligowany był z tego powodu do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia bez merytorycznego odnoszenia się do zarzutów skarżącego dotyczących ustaleń zawartych w protokole kontroli.

Ponownie rozpoznając sprawę orzekające organy poczynią niezbędne ustalenia w tym przedmiocie zgodnie z wymogami Kodeksu postępowania administracyjnego regulującymi sposób przeprowadzania postępowania wyjaśniającego w ramach ogólnego postępowania administracyjnego. W okolicznościach przedmiotowej sprawy, jak wykazano wyżej, nie wystąpiły bowiem warunki do odstąpienia od ich stosowania w zakresie oceny postępowania kontrolnego i przyjęcia, jak chce tego organ odwoławczy, mocy wiążącej ustaleń zawartych w protokole kontroli, zgodnie z dyspozycją art. 19f ustawy o Inspekcji Weterynaryjnej.

Wskazać należy, że metodę poboru próbek, którą kwestionuje skarżący, reguluje rozporządzenie Komisji nr 152/2009 z dnia 27 stycznia 2009 r. ustanawiające metody pobierania próbek i dokonywania analiz do celów urzędowej kontroli pasz (Dz.U.UE.L.2009.54.1). Zdaniem Sądu, już z akt sprawy bezsprzecznie wynika, iż postanowienia tego rozporządzenia dotyczące co najmniej wymagań ilościowych pobranego materiału badawczego zostały w sprawie naruszone (z załącznika do protokołu z kontroli nr [...] z dnia [...] wynika, że pobrano 3 próbki do badań, co nie odpowiada wymaganej ilości, określonej w załączniku nr 1 pkt 5 do ww. rozporządzenia). Powyższą uwagę odnieść należy także do kwestii zachowania w sprawie wymogów rozporządzenia dotyczących sposobu pobierania materiału badawczego, a które określone zostały w załączniku nr 1 pkt 6 do ww. rozporządzenia. Jednocześnie jednak należy podkreślić, iż na etapie prowadzonego postępowania skarżący nie przytoczył okoliczności, które podważyłyby wiarygodność uzyskanych wyników badań, pomimo wystąpienia wskazanych naruszeń, a także pomimo okoliczności, iż w sprawie miało miejsce dwukrotne otwarcie pobranych próbek paszy tj. zarówno w Zakładzie Higieny Weterynaryjnej w B. i w Państwowym Instytucie Weterynaryjnym w P. Rolą zatem organów w ponownie prowadzonym postępowaniu będzie dokonanie oceny wpływu ww. naruszeń na reprezentatywność pobranych próbek i ich jakość. W ramach dokonywanej oceny organy uwzględnią okoliczność, że zawarta w rozporządzeniu metodologia badań i reguły przekazania materiału do badań mają na celu ujednolicenie procedur we wszystkich państwach członkowskich, charakteryzują się koniecznością szybkiego działania, przy zachowaniu środków ostrożności gwarantujących, że produkt nie ulegnie zmianie lub zniszczeniu, oraz zmierzają do odwrócenia niebezpieczeństwa związanego z naruszeniem prawa paszowego i żywnościowego.

Mając na uwadze wszystkie wskazane powyżej okoliczności Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1lit. a i c ppsa, orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ppsa, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 ppsa. Wskazania co do dalszego postępowania organów wynikają wprost z treści uzasadnienia.