Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 45/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2018-02-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art.1 ust.1 i 2
journal: Dz.U. 2017 poz 2188
law: Ustawa z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - tekst jedn.
article: art.134,art.145 par.1 pkt 1 lit. a i c, art.200, art.205 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art.16 par.1,art.145 par.1 pkt 1 i 5,art.145 par.2 i par.3, art.146 par.1,art.151 par.2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 27 lutego 2018 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodnicząca sędzia WSA Beata Jezielska (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Piotr Chybicki Protokolant specjalista Wojciech Grabowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 lutego 2018 roku sprawy ze skargi J. D. na decyzję Wojewody z dnia "[...]" nr "[...]" w przedmiocie uchylenia decyzji dotyczącej pozwolenia na przebudowę budynku I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody na rzecz J. D. kwotę 997 złotych (słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia "[...]" Starosta N. - na podstawie art. 151 § 1 pkt 2 i art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017r. poz. 1257 ze zm., dalej jako: k.p.a.) - uchylił decyzję ostateczną z dnia "[...]", nr "[...]", wydaną na rzecz J. i T. D. oraz A. D. i odmówił wydania pozwolenia na przebudowę (modernizację) istniejącego budynku letniskowego wg projektu indywidualnego, położonego na działkach nr "[...]", "[...]" obręb O., gm. G. ze względu na niezgodność z miejscowym planem zagospodarowania. W uzasadnieniu wskazano, że z uwagi na pismo Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. M. L. o toczącym się postępowaniu w sprawie rozbiórki bądź legalizacji budynku postanowieniem z dnia "[...]" zawieszono postępowanie w niniejszej, ale zostało ono uchylone postanowieniem Wojewody z dnia "[...]". Podano, że zgodnie z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora H. dla działki nr "[...]" i nr "[...]", znajdującej się na terenie oznaczonym symbolem 19 ML przewiduje się trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy, z zaleceniem modernizacji. Podniesiono, że z informacji uzyskanych od Wójta Gminy G. wynika, że budynek w 2007 roku nie istniał i pojawił się - zgodnie z ustaleniami Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego - na mapie do celów projektowych z dnia 19 sierpnia 2009r.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyła J.D., wnosząc o jej uchylenie, względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji. Zarzuciła naruszenie:

- art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. w zw. z art. 16 § 1 k.p.a. w zw. z art. 146 § 1 k.p.a. polegające na wznowieniu postępowania w sprawie decyzji ostatecznej podczas, gdy nie zachodziła przesłanka wymieniona w tym przepisie, zaś postępowanie administracyjne cechuje się zasadą trwałości decyzji i ich wzruszenie w trybie wznowienia postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie, a które to nie nastąpiły, bowiem organ wydający decyzję ostateczną znał wszystkie fakty i okoliczności w momencie wydawania tej decyzji oraz mógł z łatwość się dowiedzieć się o faktach z urzędu, a ponadto od wydania decyzji upłynęło 7 lat, co uniemożliwia uchylenie decyzji ostatecznej z dnia "[...]";

- art. 10 § 1 k.p.a. polegające na uniemożliwieniu stronie wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów i niezapewnieniu stronie czynnego udziału, bowiem w sprawie po wznowieniu postępowania uległo ono zawieszeniu, a bezpośrednio po wpłynięciu pisma Wojewody wydano zaskarżoną decyzję, zaś w przypadku takiej sprawy należało umożliwić stronie zapoznanie się z aktami sprawy przed wydaniem decyzji;

- art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na prowadzeniu postępowania w sposób redukujący zaufanie obywateli do władzy publicznej i odstąpienie w sposób nieuzasadniony od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bowiem na terenie 17 ML i 19 ML posadowione są budynki, które uzyskały pozwolenie na modernizację, mimo iż wcześniej nie istniały na mapach;

- art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść stromy, mimo iż organ powziął informację o dokumencie nazwanym "zaświadczenie" przedłożonym przez odwołującą, w którym wskazano, że działki nr "[...]" i nr "[...]" w miejscowości O. są oznaczone w planie symbolem 19 ML i przeznaczone są pod tereny indywidualnej zabudowy letniskowej, zaś owe "zaświadczenie" powinno wzbudzić wątpliwości organu I instancji, bowiem przedstawione różnice mają istotny wpływ na prowadzone postępowanie, zaś gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony;

- art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji w sposób lakoniczny, ogólnikowy, pozbawiony powołania się na konkretne ustalenia faktyczne i odwołania się do obowiązujących norm prawnych, na kanwie których doszło do jej wydania.

Odwołująca się wskazała, że organ I instancji bezzasadnie wznowił postępowanie, gdyż jej zdaniem nie zaszła żadna z przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a. Podała, że organ znał wszystkie fakty z urzędu, gdyż dysponował wszelkimi materiałami i dowodami pozwalającymi na wydanie decyzji, a nadto mógł je z łatwością uzyskać, bez konieczności oczekiwania na pismo Wojewody. Podniosła, że niedopuszczalne jest uchylenie decyzji ostatecznej z uwagi na upływ ponad 5 lat od dnia jej wydania. Ponadto wznowienie postępowania podstawie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest wystąpieniem łącznym 3 warunków, a mianowicie w postępowaniu dowodowym miało miejsce wystąpienie fałszywego dowodu, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, a fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W sprawie nie stwierdzono prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu sfałszowania dowodu. Ponadto wystawienie na przetarg ustny nieograniczony przedmiotowej działki jako nieruchomości niezabudowanej nie stanowi przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Także zdaniem strony skarżącej nie może być uznany za "nową okoliczność" lub "nowy dowód" w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. brak określonych dowodów w aktach sprawy. Fakt nierzetelnej analizy akt sprawy ujawnionej po wydaniu decyzji ostatecznej nie oznacza, że okoliczność jest wadliwie ustalona, a wynikająca z posiadanego przez organ materiału dowodowego nie może być traktowana jako pozwalająca na wznowienie postępowania administracyjnego w trybie powołanego przepisu. Odmienna, a nawet błędna ocena dowodu, który istniał i był znany organowi, nie może stanowić. uzasadnienia wznowienia postępowania w trybie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. , gdyż zaniedbanie lub co najmniej złe wykonanie obowiązków pracowników organu nie może być uznane za przesłankę uzasadniającą wznowienie postępowania. Odwołująca zarzuciła ponadto, że uniemożliwiono jej wypowiedzenie się co do zebranych materiałów i dowodów i nie zapewniono stronie czynnego udziału, bowiem w sprawie po wznowieniu postępowania, uległo ono następnie zawieszeniu, a bezpośrednio po uchyleniu postanowienia przez Wojewodę wydano zaskarżoną decyzję, podczas gdy należało umożliwić stronie zapoznanie się z aktami sprawy. Odwołująca podniosła także, że na terenie 17 ML i 19 ML posadowione są budynki, które uzyskały pozwolenie na modernizację, mimo iż wcześniej nie istniały na mapach, co uzasadnia wniosek, iż postępowanie prowadzone jest w sposób redukujący zaufanie obywateli do władzy publicznej i odstąpienie w sposób nieuzasadniony od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym. Podniosła także, że organ powziął informację o dokumencie nazwanym "zaświadczenie", w którym wskazano, że działki "[...]" i "[...]" są przeznaczone są pod tereny indywidualnej zabudowy letniskowej. Dokument ten – zdaniem strony odwołującej - świadczy o "istniejącej zabudowie". Zarzuciła, że dowody zgromadzone w sprawie oraz opis stanu faktycznego zostały przedstawione lakonicznie i zdawkowo, a merytoryczna argumentacja przyczyny wydania zaskarżonej decyzji jest ograniczona do minimum - przywołania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który uchwalony był już w czasie wydawania decyzji ostatecznej.

Decyzją z dnia "[...]" Wojewoda utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podano, że w sprawie zaistniała przesłanka wskazana w art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a., a mianowicie dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. W związku z tym nie ma zastosowania art. 146 § 1 k.p.a., ponieważ od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji nie upłynęło dziesięć lat. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. wskazano, że organ odwoławczy skierował do stron postępowania zawiadomienie o toczącym się postępowaniu, umożliwił zapoznanie się z aktami sprawy oraz umożliwił wniesienie uwag w terminie 7 dni od daty otrzymania zawiadomienia, czym niejako "naprawił" uchybienia starosty czyniąc zadość wymogom przepisów. Pomimo skutecznego doręczenia zawiadomienia, strony nie zapoznały się z aktami sprawy oraz nie wniosły do sprawy żadnych dodatkowych uwag i zastrzeżeń, ponad te zawarte w treści odwołania. W związku z czym, pomimo braku zawiadomienia stron dokonanego przez organ I instancji, nie stwierdzono wady skutkującej uchyleniem decyzji. Podano, że zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza m.in. zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Teren inwestycji objęto ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obrzeży jeziora H., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy G. z dnia "[...]". Obszar elementarny, na którym znajduje się działka inwestycyjna nr "[...]", obręb O., gmina G., oznaczono jako 19ML. Dla tego obszaru zgodnie z § 7 ust. 3 planu określono, że dla zabudowy letniskowej oznaczonej numerami: ,,17 ML" i ,,19 ML", ustala się dodatkowo: trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa rozbudowy i nadbudowy, z zaleceniem modernizacji; zakaz zabudowy wydzielonych działek niezabudowanych, z zaleceniem włączenia ich do działek już zabudowanych, lub przeznaczenia na poszerzenie układu komunikacyjnego - drogi dojazdowej ,,104 KD"; zakaz wtórnych podziałów. Zgodnie z wnioskiem o pozwolenie na budowę oraz załączoną dokumentacją projektową, zamiarem inwestora była przebudowa (modernizacja) istniejącego budynku letniskowego. Z ustaleń Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, że budynek nie istniał na działkach nr "[...]" i "[...]" do roku 2008, a pojawił się po raz pierwszy w 2009r., na mapie do celów projektowych wykonanej do projektu przebudowy przedmiotowego budynku. Wskazano także, że Wójt Gminy G. poinformował, że działka została sprzedana jako nieruchomość niezabudowana w 2007r. Wobec powyższego wnioskujący wprowadzili w błąd pracownika starostwa, a inwestycja jest niezgodna z zapisami planu ze względu na brak istniejącej zabudowy i zakazem nowej zabudowy działek niezabudowanych. Brak jest także jakiejkolwiek możliwości dostosowania planowanej inwestycji do ustaleń planu zagospodarowania przestrzennego gminy.

Na powyższą decyzję skargę wniosła J. D., reprezentowana przez pełnomocnika – adwokata A. K. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

1. art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez wznowienie postępowania w sprawie, mimo braku wystąpienia ku temu podstaw, bowiem nie stwierdzono, aby dowody, na których podstawie ustalono istotne okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe, zaś wznowienie na tej podstawie może nastąpić m.in. gdy sfałszowanie dowodu zostaje stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż "wnioskujący wprowadzili w błąd pracownika starostwa";

2. art. 145 § 2 k.p.a. poprzez brak uzasadnienia przez organ, iż wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego, skoro podstawą wznowienia postępowania zdaniem organu odwoławczego jest wyłącznie art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i dokonano wznowienia postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu;

3. art. 107 § 1 pkt 6 k.p.a. w zw. z art. 149 § 1 k.p.a. w zw. z art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie przez organ I instancji nowej decyzji, w której nie zawarto stwierdzenia czy przyczyna do wznowienia postępowania, wskazana w pierwotnym postanowieniu o wznowieniu postępowania, rzeczywiście wystąpiła w sprawie i jaka to była przesłanka, skoro organ wskazał w podstawie prawnej postanowienia art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., mimo iż to stwierdzenie może być wyłącznie efektem postępowania przeprowadzonego po wydaniu postanowienia z art. 149 § 1 k.p.a. i musi być zawarte w decyzji określonej w art. 151 k.p.a.;

4. art. 124 § 1 k.p.a. poprzez wydanie postanowienia, w którym brak jest związku pomiędzy jego uzasadnieniem a rozstrzygnięciem, polegające na braku odniesienia przez organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia z dnia 9 lutego 2017r. do przesłanek uzasadniających wszczęcie postępowania w przedmiocie wznowienia postępowania;

5. art. 7 k.p.a. w zw. art. 15 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez organ odwoławczy do zarzutów odwołania i utrzymanie wadliwej decyzji w mocy oraz poprzez brak przeprowadzenia przez organ odwoławczy postępowania merytorycznego, tak by dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie argumenty zgodnie z zasadą dwuinstancyjności;

6. art. 8 § 1 i 2 k.p.a. polegające na prowadzenie postępowania w sposób redukujący zaufanie obywateli do władzy publicznej i odstąpienie w sposób nieuzasadniony od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, bowiem na terenie 17 ML i 19 ML posadowione są budynki, które uzyskały pozwolenie na modernizację, mimo iż wcześniej nie istniały na mapach;

7. art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7a k.p.a. polegające na niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i nierozstrzygnięciu wątpliwości na korzyść stromy, mimo iż organ powziął informację o dokumencie nazwanym "zaświadczenie" przedłożonym przez odwołującą, w którym wskazano, że działki nr "[...]" i nr "[...]" są oznaczone w planie symbolem 19 ML i przeznaczone są pod tereny indywidualnej zabudowy letniskowej, zaś owe "zaświadczenie" powinno wzbudzić wątpliwości organu I instancji, bowiem przedstawione różnice mają istotny wpływ na prowadzone postępowanie, zaś gdy w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony;

8. art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. polegające na sporządzeniu uzasadnienia decyzji organu I instancji w sposób lakoniczny i ogólnikowy, pozbawiony powołania się na konkretne ustalenia faktyczne i odwołania się do obowiązujących norm prawnych, na kanwie których doszło do jej wydania oraz brak ustosunkowania się przez organ II instancji do tego zarzutu;

9. art. 81a § 1 k.p.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez nienależyte poinformowanie strony postępowania podczas przeprowadzenia ustnego przetargu nieograniczonego na sprzedaż przedmiotowej nieruchomości gruntowej i w sporządzonym protokole z owego przetargu, gdzie wskazano, iż działka, oznaczona symbolem 19ML przeznaczona jest pod tereny indywidualnej zabudowy letniskowej i nie wskazano, iż dla terenów oznaczonych 19ML ustala się dodatkowo trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa budowy, rozbudowy i nadbudowy z zaleceniem modernizacji, a w konsekwencji rozstrzygnięcie wątpliwości co do faktu czy budynek istniał w momencie nabycia nieruchomości w drodze przetargu na niekorzyść strony.

W świetle powyższych zarzutów pełnomocnik strony skarżącej wniósł o uchylenie

w całości zaskarżonej decyzji organu odwoławczego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Podniesiono, że fałsz dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba, że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. Ponadto koniecznym jest, aby na podstawie fałszywych dowodów ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie których istnienie miało bezpośredni wpływ na określenie praw i obowiązków osób będących podmiotem postępowania. Zarzucono, że organ nie uzasadnił w czym przejawia się przesłanka z art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. polegająca na sfałszowaniu dowodów. Wskazano jedynie, że w rzeczywistości przedmiotowy budynek nie istniał, a wnioskujący wprowadzili w błąd pracownika starostwa. Jednakże z analizy akt postępowania w żaden sposób nie wynika, aby wprowadzono w błąd pracownika starostwa, gdyż w aktach znajdują się jedynie prawdziwe dowody, które nie zostały zakwestionowane przez organ. Ponadto stwierdzenie organu odwoławczego co do wprowadzenia w błąd pracownika nie koresponduje z wykładnią art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. i nie stanowi jego przesłanki. Jeśli zaś organ uznał, że okoliczności te nie wymagają przeprowadzenia postępowania dowodowego i dokonuje wznowienia postępowania przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, to nie wykonano spoczywającego na nim obowiązku udowodnienia, że sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste i wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowie ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zarzucono także, że organ II instancji nie ustosunkował do wszystkich zarzutów wywiedzionych w odwołaniu, w tym do twierdzenia skarżącej, iż na terenie 17 ML i 19 ML posadowione są budynki, które uzyskały pozwolenie na modernizację, mimo iż wcześniej nie istniały na mapach, a także nie ustosunkował się do przedłożonego przez stronę "zaświadczenia" w którym wskazano, że działki są oznaczone w planie symbolem 19 ML i przeznaczone są pod tereny indywidualnej zabudowy letniskowej. Skarżąca podniosła także, że została wprowadzona w błąd w trakcie ustnego przetargu nieograniczonego na sprzedaż nieruchomości gruntowej, gdyż ani podczas przetargu, ani w protokole nie poinformowano strony, iż dla terenów oznaczonych 19ML ustalano dodatkowo trwałą adaptację istniejącej zabudowy, bez prawa budowy, rozbudowy i nadbudowy z zaleceniem modernizacji. Zatem strona postępowania została wprowadzona w błąd, a nadto nie jest wiadomym, w którym momencie dokładnie powstał budynek, zaś organ te wątpliwości co do stanu faktycznego rozstrzygnął na niekorzyść strony naruszając art. 81a § 1 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów organ wyjaśnił, iż w niniejszej sprawie zachodzi sytuacja niezbędna dla uniknięcia poważnej szkody dla interesu społecznego, bowiem uchylona decyzja oparta była na dowodzie nieprawdziwym, co doprowadziło naruszenia podstawowych praw sąsiednich właścicieli nieruchomości. Wyjaśniono, że przedmiotowe postępowanie jest ograniczone działkami zgodnie ze złożonym wnioskiem, ale jeżeli strona skarżąca ma informacje o budynkach, które uzyskały pozwolenie na modernizację, mimo że wcześniej nie istniały na mapach, to powinna to zgłosić odpowiedniemu organowi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2017 r. poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2017r., poz. 1369 ze zm., dalej jako: p.p.s.a.). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę, Sąd uznał, iż zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie zarzuty skargi są uzasadnione.

Podnieść należy, że wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od zasady ogólnej trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Instytucja wznowienia postępowania stwarza bowiem możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, wydaną w wyniku wadliwie przeprowadzonego postępowania. Przy czym przepisy dotyczące wznowienia postępowania mają charakter szczególnej i zupełnej regulacji prawnej, która w drodze wyjątku i tylko w określonych sytuacjach dopuszcza możliwość wzruszenia ostatecznej decyzji. W związku z tym przesłanki uzasadniające wznowienie postępowania nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający.

Zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli dowody, na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Przy czym w myśl art. 145 § 2 k.p.a. postępowanie może być wznowione również przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu orzeczeniem sądu lub innego organu, jeżeli sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Zarówno w doktrynie, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że wznowienie postępowania na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. ograniczone jest łącznym wystąpieniem następujących warunków: po pierwsze, w postępowaniu dowodowym prowadzonym w danej sprawie administracyjnej wystąpił fałszywy dowód, po drugie, sfałszowanie dowodu musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu, po trzecie, fałszywy dowód był podstawą ustalenia okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks Postępowania Administracyjnego, Komentarz, wyd. 12, Warszawa 2012, s. 551-553, wyrok NSA z dnia 2 czerwca 1999r., sygn. akt I SA 989/99). Sfałszowanie dowodu może polegać na oparciu rozstrzygnięcia na fałszywych dokumentach, zeznaniach świadków czy też opiniach biegłych. Fałszywy jest dokument podrobiony, przerobiony, ewentualnie dokument, którego treść została sfałszowana, przy czym fałszywość dowodu dla swej prawnej wiarygodności powinna być uprzednio stwierdzona orzeczeniem sądu lub innego organu, chyba że zachodzą przesłanki z art. 145 § 2 k.p.a. (por. M. Jaśkowska, A. Wróbel; Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Zakamycze 2005, str. 798 i nast.) Wznowienie nie może nastąpić jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 października 1991 r., II SA 640/91, publ. ONSA 1992/3-4/66).

W przedmiotowej sprawie organ I instancji wznowił postępowanie zakończone decyzją ostateczną przywołując w podstawie prawnej postanowienia o wznowieniu art. 145 § 1 pkt 1 i 5 k.p.a., ale wydając decyzję uchylającą decyzję o pozwoleniu na budowę powołał się wyłącznie na treść art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Także organ odwoławczy wskazał wyłącznie na art. 145 § 1 pkt 1 k.p.a. Zważyć jednak należy, że z akt sprawy nie wynika, aby postępowanie w przedmiocie sfałszowania dokumentów będących podstawą wydania pozwolenia na budowę zostało prawomocnie zakończone, a osoby objęte tym postępowaniem zostały prawomocnie skazane. Co więcej z akt sprawy nie wynika, aby organ podjął jakiekolwiek czynności celem doprowadzenia do wszczęcia takiego postępowania, mimo że de facto orzekał na podstawie przepisu, który na takie sfałszowanie dowodu wskazuje. Zatem organ wznowił postępowanie i orzekał o uchyleniu swojej ostatecznej decyzji z powodu jej wydania na podstawie sfałszowanych dokumentów w sytuacji, gdy sfałszowanie dowodu nie zostało stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu. Należy przy tym zauważyć, że wprawdzie art. 145 § 2 k.p.a. daje możliwość wznowienia postępowania jeszcze przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu, ale wprowadza ku temu dodatkowe warunki: sfałszowanie dowodu jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Ponadto z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 można wznowić postępowanie także w przypadku, gdy postępowanie przed sądem lub innym organem nie może być wszczęte na skutek upływu czasu lub z innych przyczyn określonych w przepisach prawa (art. 145 § 3 k.p.a.). Jednakże w przypadkach wskazanych w tych przepisach organ administracji publicznej powinien stwierdzić oczywistość sfałszowania dowodu oraz niezbędność wznowienia postępowania dla ochrony wyżej wymienionych wartości, lub niemożność wszczęcia tego postępowania z przyczyn wskazanych w ustawie. Przy czym dokonane w tym zakresie ustalenia powinny znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji kończącej postępowanie wznowieniowe (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjne z dnia 26 listopada 1998r., SA/Sz 245/98; wyrok WSA w Gdańsku z dnia 15 stycznia 2009, III SA/Gd 337/08). Przy czym fałszerstwo dowodu musi być bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013r., sygn. akt II OSK 678/12).

Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji w ogóle nie odniósł się do powyższych kwestii, a organ odwoławczy wskazał jedynie, że bezspornym jest fakt, że przedmiotowy budynek nie istniał w dacie złożenia wniosku o jego przebudowę, a wnioskujący wprowadzili w błąd pracownika organu. Z uzasadnień decyzji organu obydwu instancji nie wynika, jakie dowody organy uznały za oczywiście fałszywe oraz z jakich powodów, bez podjęcia jakichkolwiek czynności w celu zainicjowania wszczęcia postępowania o stwierdzenie sfałszowania dowodów przez właściwy organ, uznały że wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Jedynie w odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wskazał, że w sprawie zachodzi przesłanka zaistnienia poważnej szkody dla interesu społecznego, gdyż decyzja była oparta na dowodzie nieprawdziwym, co doprowadziło do naruszenia podstawowych praw sąsiednich właścicieli nieruchomości. Takie enigmatyczne określenie tej przesłanki, bez bliższego wskazania na czym miałoby polegać naruszenie praw właścicieli nieruchomości sąsiednich, a w dodatku zawarte w odpowiedzi na skargę, nie wypełnia wymogów określonych w art. 145 § 2 k.p.a. Stwierdzić zatem należy, że organy ani nie rozważyły w należyty sposób kwestii "oczywistości" sfałszowania dokumentów, jak i niezbędności wznowienia postępowania z uwagi na ochronę wartości, o których mowa w art. 145 § 2 k.p.a. Nie analizowano także ewentualnej niemożliwości wszczęcia stosownego postępowania przed sądem. Co więcej w podstawie prawnej decyzji w ogóle nie powołano przepisu art. 145 § 2 k.p.a., a uzasadnienia decyzji nie zawierają analizy wymaganych przez ten przepis przesłanek. Uznać zatem należy, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały przedwcześnie, bez należytego ustalenia przesłanek umożliwiających wznowienie postępowania i wzruszenie decyzji ostatecznej.

Odnosząc się natomiast do podnoszonej przez skarżącą kwestii braku możliwości wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., powołanego w postanowieniu o wznowieniu, z uwagi na upływ pięciu lat od dnia doręczenia decyzji wyjaśnić należy, że ustanowiona w art. 146 § 1 k.p.a. postępowania administracyjnego przesłanka przedawnienia ograniczona jest wyłącznie do zakazu uchylenia decyzji, natomiast nie do ponownego rozpoznania sprawy. W razie zatem jeżeli organ ustali, że decyzja ostateczna została wydana w postępowaniu dotkniętym kwalifikowaną wadliwością wyliczoną w art. 145 § 1 k.p.a., obowiązany jest do ponownego rozpoznania sprawy z tym, że w razie gdy wystąpi przesłanka przedawnienia nie może uchylić decyzji, a wyłącznie stwierdzić – na podstawie art. 151 § 2 k.p.a. - że decyzja została wydana z naruszeniem prawa ze wskazaniem, z jakiego powodu organ nie uchylił decyzji (por. wyrok NSA z dnia 17 października 2017r. sygn. akt II OSK 2644/16, dostępny w Internecie). Zatem zarzuty skarżącej, że brak było podstaw do wznowienia postępowania także na tej podstawie jest niezasadny.

W tym stanie rzeczy zarówno zaskarżona decyzja, jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość uiszczonego wpisu, wysokość opłaty skarbowej za złożenie dokumentu stwierdzającego pełnomocnictwo oraz wynagrodzenie pełnomocnika skarżącego ustalone stosownie do § 14 ust. 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. 2015r. poz. 1800 ze zm.).