Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA 139/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2004-11-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch – Baranowska, Sędziowie NSA Halina Kuśmirek, WSA Elżbieta Zielińska – Śpiewak (spr.), Protokolant Sylwia Mackiewicz, po rozpoznaniu w dniu 25 listopada 2004 r. na rozprawie sprawy ze skargi Zakładu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2002 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] czerwca 2002 r. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...], po rozpatrzeniu wniosku J. Ś. o stwierdzenie nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] maja 2001 r.,

- odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2001 r., którą udzielono Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową wysypiska odpadów komunalnych w [...] przy ul. Ł..

W uzasadnieniu organ podał, iż J. Ś. wnosząc o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych wskazała, że inwestor w dacie wydania pozwolenia na budowę, tj. w dniu 22 stycznia 1990 r. nie dysponował terenem objętym pozwoleniem na wznowienie robót, na cele budowlane.

Wnioskodawczyni podniosła także, iż wydana decyzja dotyczy sprawy, która została już rozstrzygnięta trzema decyzjami Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, a nadto w uzupełnieniu wniosku wskazała, że budowa wysypiska, które jest obiektem szkodliwym dla środowiska, jest sprzeczna z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Kontrolując w trybie nadzoru wskazaną decyzję organ uznał, iż nie jest ona obarczona wadami dającymi podstawę do stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 § 1 kpa.

Kontrolowana decyzja wydana została na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Wydanie decyzji zostało poprzedzone postanowieniem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r. o wstrzymaniu robót, a następnie decyzją tegoż organu z dnia [...] kwietnia 2001 r. zobowiązującą Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, do przedłożenia stosownych dokumentów niezbędnych do uzyskania pozwolenia na wznowienie robót.

Ponieważ inwestor przedłożył wyznaczone decyzją dokumenty, organ zobowiązany był do udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Wydając taką decyzję na podstawie art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego organ nadzoru budowlanego nie posiada już delegacji prawnej do badania zgodności inwestycji z zapisami planu zagospodarowania przestrzennego.

Także argument wnioskodawczyni, dotyczący powtórnego orzekania w sprawie już rozstrzygniętej decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1997 r., jest bezzasadny, ponieważ decyzja ta orzeka w zupełnie innym przedmiocie.

Odwołanie od tej decyzji wniosła J. Ś., wnosząc o jej uchylenie.

Wskazała, ze decyzja Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wydana została z obrazą art. 7, 8, 9, 77 i 107 § 3 kpa, gdyż organ nie ustosunkował się do podniesionych przez nią we wniosku o stwierdzenie nieważności argumentów. W szczególności pominięto fakt, iż ostateczną decyzją Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 1997 r. została zakończona eksploatacja wysypiska odpadów komunalnych.

Organ nie ustosunkował się także do zarzutu sprzeczności lokalizacji wysypiska odpadów z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z planem tereny, na których zlokalizowane jest wysypisko oznaczone symbolem Z.E2.U. "nie mogą być przeznaczone do realizowania ani utrwalania formy sprzecznej z ekologiczną funkcją terenu".

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu wniesionego odwołania, decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. wydaną na podstawie art. 138 § 2 kpa uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

W uzasadnieniu podał, iż Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1999 r. uchylił decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] kwietnia 1998 r. udzielającą Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. pozwolenia na użytkowanie składowiska odpadów i umorzył postępowanie I instancji.

Z uzasadnienia decyzji Wojewody wynika, że w sprawie budowy wysypiska odpadów Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego stwierdził w toku instancji na podstawie art. 156 § 2 kpa wydanie z naruszeniem prawa decyzji zatwierdzającej plan realizacyjny wysypiska oraz decyzji o pozwoleniu na jego budowę. W związku z czym bezprzedmiotowe jest prowadzenie postępowania o wydanie pozwolenia na użytkowanie spornego obiektu, którego budowa nie została zakończona. Ponieważ budowa realizowana była z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonej uprzednio dokumentacji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2001 r. wstrzymał prowadzenie robót budowlanych, a następnie decyzją z dnia [...] kwietnia 2001 r. zobowiązał zarządcę działającego w im. Gminy P. tj. Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej do przedłożenia:

– dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane,

– inwentaryzacji geodezyjno-powykonawczej,

– inwentaryzacji budowlanej z przedstawieniem opisu technicznego zawierającego charakterystykę techniczną wraz z orzeczeniem o prawidłowości wykonania i możliwości dalszej realizacji, rysunków przedstawiających obecny stan budowy, ocenę oddziaływania na środowisko,

– projektu budowlanego robót docelowych.

Podstawą wydania przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w dniu [...] maja 2001 r. decyzji zezwalającej na wznowienie prowadzonych robót budowlanych była ocena organu, iż inwestor wypełnił wszystkie obowiązki wynikajże z decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r. i przedłożył żądaną dokumentację.

Z akt sprawy wynika jednak, że przyjęta jako wykonanie nakazu dokumentacja nosi datę wcześniejszą, gdyż sporządzono ją w marcu 2000 r., a więc rok wcześniej niż wydana decyzja. Ponieważ postępowanie wyjaśniające prowadzone przez organ I instancji powinno obejmować analizę załączonej dokumentacji pod względem jej aktualności należało decyzje uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wniósł zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P.

W ocenie skarżącego fakt, iż data wykonania dokumentacji jest wcześniejsza niż data decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie może przesądzać o wadliwości decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], którą odmówiono stwierdzenia nieważności pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

Z treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wynikał obowiązek sporządzenia nowej dokumentacji, co zdaniem skarżącego oznacza, iż mógł przedstawić dokumentację posiadaną, sporządzoną wcześniej. Dokumentacja ta sporządzona została w marcu 2000 r. i obejmuje aktualizację projektu dotyczącą części "B" składowiska.

W projekcie przedstawiono technologię dalszego składowania w tym projektowane rzędne, ukształtowanie poszczególnych warstw, półek oraz ostateczne rzędne wysokościowe składowania, zagęszczenie odpadów itp.

Wszystkie te parametry składowania były zachowane podczas eksploatacji.

W okresie od wykonania inwentaryzacji w styczniu 2000 r., do chwili wstrzymania budowy w kwietniu 2001 r. rzędne składowania odpadów uległy zmianie, ale nie zamknięto całkowicie tworzonej kolejnej warstwy w kwaterze "B", a tylko taki etap budowy składowiska, zdaniem skarżącego, wymusza wykonanie kolejnej inwentaryzacji. Oznacza to, że w dacie wykonania decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dokumentacja była nadal aktualna i nie powinna być kwestionowana przez organ.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w skarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269), sądy sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie tego rodzaju wady i uchybienia nie wystąpiły.

Podstawę prawną wydania zaskarżonej decyzji stanowi art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części.

Ocenie Sądu podlega zatem wyłącznie prawidłowość zastosowania w/w przepisu.

Decyzję kasacyjną organ odwoławczy może wydać tylko wtedy, gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub przeprowadzone postępowanie nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy, a jednocześnie brak jest podstaw do zastosowania w postępowaniu odwoławczym art. 136 kpa.

Wydając na podstawie art. 138 § 2 kpa decyzję kasacyjną organ odwoławczy stwierdza jedynie potrzebę przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego we całości lub w znacznej części oraz wyznacza jego zakres. Decyzja taka nie rozstrzyga o meritum sprawy.

Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego wydając decyzję kasacyjną na podstawie art. 138 § 2 kpa dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w aspekcie jego zupełności i aktualności i na tej podstawie wskazał jakie okoliczności nie zostały wyjaśnione. Przyczyny, z powodu których uznał za konieczne zastosowanie art. 138 § 2 zostały przedstawione w uzasadnieniu skarżonego rozstrzygnięcia, zgodnie z wymogami art. 107 § 3 kpa.

Sąd podziela argumentację organu odwoławczego przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Z uzasadnienia decyzji Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego wynika, iż organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego obejmującego analizę przedstawionej przez Zakład Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej dokumentacji pod względem jej aktualności.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] decyzję na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego wydał w dniu [...] kwietnia 2001 r. wyznaczając Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej termin do dnia 31.07.2001 r. na przedłożenie żądanych dokumentów. Zobowiązany z nałożonego obowiązku wywiązał się już w dniu 20 kwietnia 2001 r., składając dokumentację, która jednak została sporządzona w marcu 2000 r., a więc znacznie wcześniej niż wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy budowie składowiska.

Organ odwoławczy trafnie zauważył, iż aby uznać, że złożona dokumentacja stanowi wykonanie obowiązków nałożonych decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2001 r. niezbędna jest jej analiza, mająca na celu stwierdzenie, czy jest aktualna, kompletna i czy spełnia wymogi decyzji z dnia [...] kwietnia 2001 r.

Z akt sprawy wynika, że organ I instancji w tym zakresie w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego do czego był zobowiązany.

W ocenie Sądu, wydanie przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] decyzji z dnia [...] czerwca 2002 r., odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], udzielającej Zakładowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej w P. pozwolenia na wznowienie prowadzenia robót budowlanych przy budowie wysypiska odpadów komunalnych, powinno być poprzedzone przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, mającego na celu ustalenie, czy spełnione zostały przesłanki z art. 51 ust. 1a Prawa budowlanego. Przeprowadzenie postępowania w takim zakresie nie mieści się w kompetencji organu odwoławczego, w związku z czym Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego zasadnie uchylił decyzję organu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Wydana decyzja nie rozstrzyga merytorycznie sprawy, a w przeprowadzonym ponownie postępowaniu skarżący będzie mógł przedstawić wszystkie podniesione w złożonej skardze argumenty.

W tym stanie rzeczy na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270) orzeczono, jak w sentencji wyroku.