Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 68/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2012-07-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art 155, art 156 par 1 pk 1 pkt 4 i 5
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 34
journal: Dz.U. 2009 nr 151 poz 1220
law: Ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody - tekst jednolity
article: art 75
journal: Dz.U. 2008 nr 25 poz 150
law: Ustawa z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska  - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marian Wolanin, Sędziowie Sędzia WSA Aneta Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Protokolant ref. staż. Renata Lewandowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 lipca 2012 r. sprawy ze skarg Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. oraz Fundacji W. z siedzibą w W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] września 2011 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia i zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] września 2011 r. - zaskarżoną skargami przez Fundację W. z siedzibą w W. oraz Ogólnopolskiego T. z siedzibą w M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie - utrzymał w mocy własną decyzję z [...] czerwca 2011 r., którą uchylono w części oraz w tej części zmieniono decyzję Wojewody [...] z [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] -[...] -[...] od km [...] +[...] do km [...] +[...] wraz z przebudową i budową niezbędnej infrastruktury technicznej.

Stan sprawy przedstawia się następująco:

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska decyzją z [...] czerwca 2011 r. uchylił w części oraz w tej części zmienił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację ww przedsięwzięcia.

Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyli: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B. oraz Stowarzyszenie Ogólnopolskie T.

Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad wskazał, że w zmienionej decyzji nie zmieniono terminów zrealizowanych działań kompensacyjnych, które przeniesiono z decyzji Wojewody [...] w identycznym brzmieniu - "IV kwartał 2006 r.". Zdaniem wnioskodawcy zmiany wymagają trzy zapisy decyzji Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] czerwca 2011 r.:

1) po pierwsze zapis zawarty w punkcie 2 powinien zostać zmieniony na "II kwartał 2010 r.", ponieważ [...] czerwca 2010 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie oczek wodnych, którą należy uznać za datę wywiązania się z obowiązku określonego w punkcie VII 1.2 i jednocześnie datę realną z punktu widzenia ilości decyzji wymaganych do uzyskania;

2) po drugie zawarty w pkt 3 zapis powinien zostać zmieniony na "III kwartał 2007", ponieważ [...] września 2007 r. Starosta Powiatu S. wydał decyzję o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę urządzeń małej retencji, którą należy uznać za datę wywiązania się z obowiązku określonego w punkcie VII 1.3.1 i jednocześnie datę realną z punktu widzenia ilości decyzji wymaganych do uzyskania;

3) po trzecie zawarty w punkcie 3 zapis powinien zostać zmieniony na “I kwartał 2009 r." ponieważ [...] marca 2009 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję o pozwoleniu na użytkowanie progów B., którą należy uznać za datę wywiązania się z obowiązku, określonego w punkcie VII 1.3.2 i jednocześnie datę realną z punktu widzenia ilości decyzji wymaganych do uzyskania.

Wnioskodawca wskazał, że decyzją z [...] września 2006 r. Wojewoda [...] ustalił nierealne terminy wykonania kompensacji przyrodniczej (IV kwartał 2006 r.).

Stowarzyszenie Ogólnopolskie T. wskazało z kolei na:

1) rażące naruszenie prawa materialnego tj. art. 34 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zdaniem Stowarzyszenia, skoro bezwzględnym warunkiem wydania decyzji, o której mowa w art. 35 ustawy o ochronie przyrody w zw. z art. 34 ust. 1 tej ustawy jest zapewnienie wykonania kompensacji przyrodniczej, niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, to w ramach postępowania prowadzonego w trybie art. 155 K.p.a. "luz decyzyjny" może dotyczyć zakresu lub treści tych obowiązków, a nie redukcji tych obowiązków do nic nie znaczącego minimum, co zostało dokonane w zaskarżonej decyzji;

2) naruszenie art. 155 K.p.a., poprzez przekroczenie granic "luzu decyzyjnego". Zdaniem Stowarzyszenia, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, wydając decyzję w trybie art. 155 K.p.a., przekroczył granice sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją z [...] września 2006 r., ponieważ rozstrzygał nowe zagadnienie, jakim jest "nowe podejście do kompensacji". Zdaniem Stowarzyszenia, decyzja wydana na podstawie art. 155 K.p.a. może dotyczyć wyłącznie zagadnień rozstrzygniętych poprzedzającą ją decyzją ostateczną, a nie zagadnień nowych. Ponadto, zdaniem Stowarzyszenia, zmiana decyzji z [...] września 2006 r. będzie zawsze sprzeczna z interesem społecznym, ponieważ zmiana taka sankcjonuje bezprawność - niewywiązanie się z prawnych obowiązków nałożonych w tej decyzji;

3) naruszenie art. 155 w zw. z art. 105 K.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia, nałożone w decyzji z 2006 r. obowiązki do wykonania w określonym terminie zostały skonsumowane w czasie i przestały istnieć (powstały w ich miejsce niewykonane obowiązki wymagające wszczęcia postępowania egzekucyjnego), a więc ich zmiana jest bezprzedmiotowa, co powinno uzasadniać umorzenie postępowania w sprawie zmiany decyzji. Zdaniem Stowarzyszenia, wygaśnięcie uprawnień procesowych związanych z dopuszczalnością zmiany decyzji wydanej na czas określony pozostaje bez wpływu na sferę uprawnień lub obowiązków materialno prawnych, jakie wynikają z tego rodzaju decyzji;

4) naruszenie art. 155 w zw. z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. Zdaniem Stowarzyszenia, uchylone i zmienione zapisy decyzji z [...] września 2006 r. były niewykonalne w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., w związku z czym Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska powinien był stwierdzić nieważność decyzji z [...] września 2006 r., a nie orzekać o zmianie jej niewykonalnych obowiązków w trybie art. 155 K.p.a., co jest niedopuszczalne;

5) naruszenie art. 107 § 1 lub art. 156 § 1 pkt 4 Kpa. Zdaniem Stowarzyszenia konieczne jest ustalenie, czy zaskarżona decyzja albo decyzja z [...] września 2006 r. została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, tj. czy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a., ponieważ decyzja z [...] września 2006 r. wskazuje jako wnioskodawcę i adresata Oddział w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, a nie pracownika tego Oddziału oraz zaskarżona decyzja wskazuje jako wnioskodawcę i adresata Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad;

6) fakt, że przepisy materialne, na podstawie których wydano decyzję z [...] września 2006 r. zostały uchylone mocą ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.) i choć zawarte w niej i w innych przepisach normy przejściowe ustawy wskazują, aby do zmiany decyzji środowiskowych wydawanych na podstawie uchylonych przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska stosować nowe przepisy, to jednak przepisy te nie w każdym przypadku mogą stanowić podstawy wystarczające. Zdaniem Stowarzyszenia, "tak daleko idące zmiany stanu prawnego, w tym zwłaszcza zmiana przepisów o kompensacji powodująca wprowadzenie obowiązku wykonania kompensacji przed wydaniem decyzji środowiskowej wykluczają zmianę decyzji z 2006 r., a przeszkody tej nie usuwają żadne normy przejściowe. Stosując obecne przepisy - Inwestor musiałby wykonać kompensację nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie. Nie jest to możliwe z oczywistych względów (droga została wybudowana)";

Ponownie rozpoznając sprawę Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska stwierdził, iż przedstawione zarzuty nie są zasadne, a decyzja z [...] czerwca 2011 r. odpowiada prawu.

Odnosząc się do żądania zmiany terminów wykonanych już obowiązków zawartych w decyzji Wojewody [...] z [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, organ stwierdził, że nie jest możliwe jego pozytywne rozpatrzenie, ponieważ postępowanie w tym zakresie jest bezprzedmiotowe. W podaniu z 27 lipca 2010 r. Dyrektor Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad wniósł o uchylenie zapisów zawartych w punktach II16, VII1.1, VII 1.2, VIII.3, VII 1.4 oraz o zmianę zapisów punktu VII1.5 decyzji z [...] września 2006 r. Wymaga wyjaśnienia, że decyzją z [...] czerwca 2011 r. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska zmienił i uchylił część podpunktów punktu VII decyzji z [...] września 2006 r., co w konsekwencji wiązało się z koniecznością powtórzenia, w sentencji zaskarżonej decyzji, nieuchylonych zapisów decyzji z [...] września 2006 r., aby dostosować je do nowej numeracji podpunktów punktu VII. W związku z powyższym, powtórzenie w sentencji zaskarżonej decyzji treści punktów VII1.2.2 oraz VII1.4.2 i VII1.4.3 decyzji z [...] września 2006 r., stanowiło jedynie niezbędny element redakcyjny. Obowiązki określone w punktach VIII.2.2 oraz VIII.4.2 i VIII.4.3 decyzji z [...] września 2006 r. zostały przez inwestora wykonane, zatem odpadła podstawa do zmiany terminów ich wykonania. Fakt, iż obowiązki te zostały wykonane po upływie terminów określonych w tych punktach nie generuje w tym zakresie przedmiotu postępowania administracyjnego i nie uzasadnia zmiany tych terminów.

Odnosząc się do zarzutów Stowarzyszenia Ogólnopolskiego T. organ wskazał, że:

• co do zarzutu nr 1 - Ponownie rozpatrując sprawę w trybie art. 155 K.p.a., organ analizuje decyzję, biorąc pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, w tym również kwalifikowane naruszenia prawa, o których mowa w art. 156 § 1 K.p.a., czyli mogące być podstawą do stwierdzenia nieważności takiej decyzji w odrębnym postępowaniu. Mając zatem na uwadze, że Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nie ogranicza się do badania, czy decyzja obarczona jest jedną z wad określonych w art. 156 § 1 K.p.a., należy stwierdzić, że zarzut Stowarzyszenia jest niezasadny zarówno w zakresie zwykłego, jak i rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Przywołując stosowne fragmenty uzasadnienia decyzji z [...] czerwca 2011 r. organ podniósł, że zmiana decyzji z [...] września 2006 r. zawarta w punkcie 1 decyzji z [...] czerwca 2011 r., polegająca na zmianie obowiązku wykonania kompensacji stanowisk 3 par jarząbka, poprzez określenie obowiązku wykonania kompensacji jednego stanowiska jarząbka, a także uchylenie decyzji z [...] września 2006 r. w zakresie pozostałych zapisów dotyczących kompensacji stanowisk ptaków zostało dokonane na podstawie art. 75 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, a nie na podstawie art. 34 ust 1 ustawy o ochronie przyrody;

• co do zarzutu nr 2 - Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydając decyzję z [...] czerwca 2011 r. nie mógł przekroczyć granic "luzu decyzyjnego", wyznaczonego treścią art. 34 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, ponieważ w przedmiotowej sprawie, granice "luzu decyzyjnego" wyznacza przepis art. 75 ust. 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, który stanowił w dniu wydania decyzji z [...] września 2006 r. oraz który stanowił w dniu wydania zaskarżonej decyzji, że jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą. W stanie prawnym na dzień wydania decyzji Ministra Środowiska z [...] listopada 2006 r., utrzymującej w mocy decyzję z [...] września 2006 r., organ miał możliwość oceny, czy wartość przyrodnicza stanowisk 4 par lerki, 1 paty jarzębatki, 2 par gąsiorka, 3 jarząbków i 1 dzięcioła czarnego uzasadnia nałożenie obowiązków wykonania kompensacji przyrodniczej na podstawie art. 75 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, w związku z tym zmiana w tym zakresie decyzji z [...] września 2006 r. w trybie art. 155 K.p.a. mieści się w granicach przedmiotowych pierwotnego postępowania. Zdaniem Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska zaskarżona decyzja nie leży w sprzeczności z interesem społecznym, nie godzi w żadne konkretne prawa czy obowiązki, a organ w uzasadnieniu dowiódł jej słuszności.

• co do zarzuty nr 3 - Twierdzenie wnioskodawcy, że "stosując obecne przepisy - inwestor musiałby wykonać kompensację nie później niż w terminie rozpoczęcia działań powodujących negatywne oddziaływanie", dotyczy przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody, który, jak już stwierdzono, nie ma zastosowania w niniejszej sprawie. Powołując treść art. 3 pkt 8 Prawa ochrony środowiska organ stwierdził, że od dnia wydania decyzji Ministra Środowiska z [...] listopada 2006 r. do dnia wydania zaskarżonej decyzji zmianie uległa jedynie treść art. 75 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, jednak zmiana nie zaostrzyła lub nie złagodziła przesłanek wykonania kompensacji przyrodniczej lub uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nie wprowadzono zatem żadnych nowych instrumentów, które mogłyby prowadzić do powstania nowej sprawy administracyjnej. Wymagany zakres kompensacji przyrodniczej w przypadku przedsięwzięć, dla których przeprowadzone było postępowanie w sprawie oceny oddziaływania na środowisko, określa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach (art. 75 ust. 5 Prawa ochrony środowiska).

• co do zarzutu nr 4 - Brak jest podstaw do stwierdzenia kumulatywnego spełnienia dwóch przesłanek określonych w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a., tj., że niewykonalność decyzji istniała w momencie jej wydania oraz, że niewykonalność decyzji ma charakter trwały. Decyzja z [...] września 2006 r. nie jest niewykonalna w zakresie obowiązków uchylonych i zmienionych w decyzji z [...] czerwca 2011 r., ponieważ nie ma dowodu na to, że niewykonalność decyzji istniała w dacie wydania utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Środowiska z [...] listopada 2006 r.

• co do zarzuty nr 5 - Postępowanie zakończone decyzją z [...] września 2006 r. zostało wszczęte podaniem z 4 stycznia 2006 r., podpisanym przez Dyrektora Wydziału [...] Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, J. S. Wprawdzie w decyzji z [...] września 2006 r. oraz w utrzymującej ją w mocy decyzji Ministra Środowiska z dnia [...] listopada 2011 r. wskazano, że wnioskodawcą postępowania była "Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad Oddział w B.", to jednak nie ma wątpliwości, w ocenie organu, że wnioskodawca, tj. Dyrektor Wydziału [...] Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, był upoważniony przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do złożenia wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wydania decyzji z [...] września 2006 r. Zgodnie z art. 18a ust. 5 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115, ze zm.), Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad może upoważnić pracowników Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad do załatwiania określonych spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie. Wymaga stwierdzenia, że w decyzji z [...] września 2006 r. nieprawidłowo określono wnioskodawcę, jako "Oddział", ponieważ prawidłowe byłoby imienne wskazanie pracownika, upoważnionego przez Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad i zatrudnionego w Oddziale w B. W tym zakresie słuszny jest zarzut skarżącego Stowarzyszenia, iż decyzja z [...] września 2006 r. narusza art. 107 § 1 K.p.a., zgodnie z którym decyzja powinna zawierać m. in. oznaczenie strony. Ponadto z rozdzielnika decyzji z [...] września 2006 r. wynika, że decyzję skierowano do Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, Oddział w B. Wymaga jednak stwierdzenia, że w tym przypadku naruszenie przepisu art. 107 § 1 K.p.a. nie ma charakteru rażącego, ponieważ zgodnie z art. 18a ust. 1 ustawy o drogach publicznych Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad realizuje swoje zadania przy pomocy Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w skład której, zgodnie z ustępem 2, wchodzą oddziały w województwach. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że decyzja z [...] września 2006 r. nie została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie, co mogłoby stanowić wadę nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. W uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2011 r. wskazano, że wniosek o jej wydanie został złożony przez Dyrektora Oddziału w B. Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (wniosek z dnia 27 lipca 2010 r. o zmianę decyzji z [...] września 2006 r. podpisał J. D., Dyrektor Oddziału w B.Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad upoważnił J. D., Dyrektora Oddziału Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad w B. do podejmowania czynności o charakterze administracyjnym, w związku z przygotowaniem i realizacją inwestycji w zakresie dróg krajowych w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych na terenie Oddziału w B. (pełnomocnictwo z dnia [...] czerwca 2007 r., znak: [...]), a zatem decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska prawidłowo określiła strony w tym postępowaniu. Ponadto Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargi na decyzję Ministra Środowiska, utrzymującą w mocy decyzję z [...] września 2006 r., wyrokiem z 11 października 2007 r., sygn. akt IV SA/Wa 862/07, w jego uzasadnieniu wskazując: "w uzasadnieniu rozstrzygnięcia stwierdzono, że decyzja organu pierwszej instancji wydana została na wniosek inwestora - Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad". Dalej organ - powołując treść art. 8 ustawy z dnia 21 maja 2010 r. o zmianie ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 119, poz. 804), art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, uchylonego art. 46 a ust. 1 Prawa ochrony środowiska, art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 19 ust. 2 pkt 1 i 20 pkt 3 ustawy o drogach publicznych - wskazał, że Generalny Dyrektor Dróg krajowych i Autostrad był upoważniony do złożenia wniosku o wydanie decyzji z [...] września 2006 r. oraz do złożenia wniosku o jej zmianę w trybie art. 155 K.p.a.

Z decyzją Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2011r. nie zgodzili się: Ogólnopolskie T. z/s w M. oraz Fundacja W. z/s w W., które w jednobrzmiących skargach wniosły o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z [...] września 2011 r., gdyż zachodzą przyczyny określone w art. 156 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., ewentualnie o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji z [...] czerwca 2011 r., które zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 34 ust 1 ustawy o ochronie przyrody oraz przepisów postępowania, tj. art. 155 K.p.a. oraz art. 7 i 77 K.p.a.

Skarżący podtrzymali własne zarzuty zawarte we wnioskach o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wskazali, że:

1) status wszystkich gatunków ptaków, których dotyczy kompensacja przyrodnicza został w sposób sprzeczny z decyzjami Komisji Europejskiej, zaniżony w formularzu zawierającym informacje o terenie Natura 2000 - Standardowym Formularzu Danych (SDF), dla Obszaru Specjalnej Ochrony “Puszcza [...]", ponieważ oznaczono je litarą “D". Tymczasem winny one zostać klasyfikowane w SDF jako “C". Na powyższe twierdzenie skarżący przedstawili stosowną argumentację;

2) organ pominął okoliczność, że Rzecznik Generalny Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich w swojej opinii z dnia 19 kwietnia 2007 r. w sprawie C-304/05, odniósł się jedynie do oznaczonych literą “D" dwóch gatunków ptaków wędrownych niewymienionych w załączniku I do Dyrektywy 2009/147/WE z 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa (Dz. Urz. UE L 20 z 26 stycznia 2010 r., str. 7 i nast.) pomijając gatunki ptaków oznaczone w SDF literą “D" wymienione w załączniku I do ww Dyrektywy. Tymczasem w przypadku ptaków wymienionych w załączniku I obowiązki wynikające z art. 4 ust 1 i 2 tej Dyrektywy zawsze mają taki sam zakres, niezależnie od tego jaką literą oznaczono poszszególne gatunki;

3) decyzja obarczona jest wadą wynikającą z art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a.;

4) art. 75 ust 3 ustawy Prawo ochrony środowiska nie został wymieniony w podstawie prawnej decyzji z [...] września 2006 r. (wskazano wprost art. 35 ust 1 i art. 35 a tej ustawy), a z jej uzasadnienia czy całokształtu sprawy też nie wynika jakoby przepis ten mogł stanowić podstawę nałożenia obowiązków kompensacyjnych;

5) zmiana decyzji z 2006 r. ma na celu jedynie sanowanie bezprawnego niewykonania przez inwestora kompensacji w wyznaczonym terminie;

6) uchylenie niewykonanych obowiązków w zakresie kompensacji narusza interes publiczny;

7) niedopuszczalna jest zmiana decyzji (art. 155 K.p.a.) w sytuacji, gdy zasadniczo zmienił się stan prawny po jej wydaniu;

8) nie jest przekonujące uzasadnienie organu braku przeciwwskazań dla zmiany decyzji, która utraciła ważność, ponieważ pominięto w nim przesłanki formalne, czyli ustawowe okresy ważności decyzji środowiskowej (uchylony art. 46 ust 2b i obecny art. 72 ust 3 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko);

9) decyzja nie została skierowana do strony, albowiem nieprawidłowo oznaczono inwestora (art. 107 § 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.).

Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska - w odpowiedzi na skargę - wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji odparł zarzuty skargi przedstawiając stosowną argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m. in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - dalej w skrócie: P.p.s.a., sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Sąd, badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o wyżej powołane przepisy i w granicach sprawy zakreślonej skargą, nie będąc jednak związany - stosownie do art. 134 P.p.s.a. - zarzutami i wnioskami skargi, uznał, iż decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2011 r. nie narusza prawa w stopniu kwalifikującym ją do wyeliminowania z obrotu prawnego.

Miarodajna z punktu widzenia kontroli legalności zaskarżonej decyzji była okoliczność, iż decyzja ta została wydana w trybie przepisu art. 155 K.p.a., czyli jednego z trybów nadzwyczajnych postępowania administracyjnego. Powyższy przepis dopuszcza możliwość zmiany lub uchylenia, za zgodą stron, decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się jej uchyleniu lub zmianie i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony. Spełnione więc muszą być łącznie następujące przesłanki, aby zaistniała możliwość zastosowania art. 155 K.p.a. tj.:

1) strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji,

2) przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu takiej decyzji,

3) za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony.

W rozpoznawanej sprawie organ uchylił w części oraz w tej części zmienił decyzję Wojewody [...] z [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] -[...] -[...] od km [...] +[...] do km [...] +[...] wraz z przebudową i budową niezbędnej infrastruktury technicznej.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie takie - na tle ustalonego stanu faktycznego i prawnego - było dopuszczalne i nie narusza przepisów prawa.

Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym o charakterze nadzwyczajnym. Jego przedmiotem jest weryfikacja decyzji ostatecznej poprzez badanie czy zachodzą przesłanki określone w tym przepisie nie zaś ponowne merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy. Przedmiotem postępowania w trybie art. 155 K.p.a. jest nowa sprawa administracyjna, która może doprowadzić do zmiany ukształtowanych już praw i obowiązków, a zatem nie można w tym przepisie upatrywać środka zmierzającego do ponownego rozpoznania sprawy zakończonej ostateczną decyzją administracyjną w kolejnej instancji. W związku z tym organ nie może oceniać poprawności wcześniej wydanej decyzji. Skutkiem zaś tego również Sąd nie dokonuje oceny wcześniej wydanych decyzji, lecz tylko kontroluje decyzje, które podjęto na podstawie art. 155 K.p.a. W sprawie należało zatem ocenić czy spełnione zostały ww przesłanki warunkujące wydanie decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Nie budzi wątpliwości, iż strona wyraziła zgodę na zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z 2006 r., skoro stroną wnioskującą o wydanie tej decyzji, a także stroną wnioskującą o zmianę decyzji z 2006 r. był ten sam podmiot, tj. Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad. Zauważyć przy tym należy, iż ustawodawca ograniczył pojęcie "strony" do podmiotu, który złożył wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla danej inwestycji, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. W myśl bowiem art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, przepisy działu V oraz działu VI stosuje się odpowiednio w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Przepis art. 155 K.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach.

W tym miejscu wskazać należy, iż Sąd nie podziela stanowiska strony skarżącej, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Przesłanka nieważności, którą powołują skarżące Stowarzyszenia ma na celu umożliwienie wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji obarczonej kwalifikowaną wadą prawną jaką jest skierowanie decyzji do osoby niebędącej stroną. Decyzja administracyjna może bowiem określać prawa i obowiązki jedynie strony postępowania administracyjnego, dlatego wadą, o której mowa jest skierowanie decyzji (nałożenie praw i obowiązków) do podmiotu innego niż strona postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż wnioskodawcą o wydanie decyzji środowiskowej i adresatem decyzji z 2006 r., jak również decyzji wydanych w trybie art. 155 K.p.a. była Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad, w imieniu której występował Dyrektor Oddziału GDDKiA w B. Sposób formułowania osnowy decyzji ("Oddział" GDDKiA, "Dyrektor Oddziału" GDDKiA) nie może zmienić konstatacji, iż to inwestor czyli Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad był inicjatorem obydwu postępowań dotyczących przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] -[...] -[...] od km [...] +[...] do km [...] +[...] wraz z przebudową i budową niezbędnej infrastruktury technicznej i to na niego nałożone zostały prawa i obowiązki wynikające z decyzji środowiskowej z 2006 r., w tym również w brzmieniu nadanym zaskarżoną decyzją o zmianie decyzji środowiskowej z 2006 r. Dodatkowo wyjaśnić należy stronie skarżącej, że omawiana przyczyna nieważności nie obejmuje każdego przypadku nieprawidłowego określenia strony w decyzji. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 19 stycznia 2007 r., I OSK 350/06, LEX nr 291195, "stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. można stosować tylko do kwalifikowanego naruszenia prawa przez skierowanie decyzji do jednostki, która w świetle przepisów prawa nie jest stroną postępowania w danej sprawie. Przy ocenie stopnia naruszenia przepisów prawa należy uwzględnić zatem sytuację, czy w toku postępowania prowadzono czynności wobec jednostki, która jest stroną w sprawie. Jeżeli z materiałów dowodowych wynika, że całe postępowanie było prowadzone wobec strony w rozumieniu art. 28 K.p.a., a jedynie w decyzji omyłkowo określono stronę, nie ma podstaw do stosowania sankcji nieważności decyzji". Niezależnie od powyższego podkreślić należy - co istotne z punktu widzenia omawianego zagadnienia - że decyzje środowiskowe wydane w postępowaniu zwykłym (tj. decyzja Ministra Środowiska z [...] listopada 2007 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja Wojewody [...] z [...] września 2006 r.) były przedmiotem kontroli Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 11 października 2007 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 862/07, skargi oddalił. Tym samym Sąd uznał, iż ww decyzje wydane zostały zgodnie z obowiązującym prawem.

Dalej podnieść trzeba, że zacytowany wyżej art. 87 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, stanowi przepis szczególny, o którym mowa w art. 155 K.p.a. Jak wynika z literalnej jego wykładni, dopuszcza on możliwość zmiany bądź uchylenia decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Nie można tym samym uznać, iż wydaniu decyzji z art. 155 K.p.a. w niniejszej sprawie, sprzeciwia się przepis szczególny.

W ocenie Sądu spełniona został również trzecia z wymienionych przesłanek, a mianowicie za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Należy przy tym zauważyć, że chodzi tu o istnienie jednocześnie interesu strony i interesu społecznego albo też niezależnie od siebie istnienie interesu strony albo interesu społecznego. Skoro decyzja w trybie art. 155 K.p.a. została wydana na wniosek inwestora przedsięwzięcia objętego decyzją środowiskową i zgodnie z tym wnioskiem to nie można twierdzić, że przesłanka istnienia interesu strony nie została spełniona. W niniejszej sprawie istnieje także interes społeczny w zmianie decyzji środowiskowej z 2006 r., albowiem istotne jest z punktu widzenia społecznego aby kompensacja została wykonana, a zmiana decyzji ma umożliwić jej zrealizowanie. Inwestor podejmował wszelkie czynności niezbędne dla dokonania określonej w decyzji środowiskowej z 2006 r., kompensacji (szukał terenów zastępczych), jednakże realizacja nałożonych obowiązków w kwestionowanym zakresie była niemożliwa. Z tych chociażby względów (chęć faktycznego wykonania kompensacji) zmiana decyzji leży w interesie społecznym.

Odparcia wymaga także zarzut naruszenia art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a. Wysuwany zarzut zdaje się być rezultatem niezrozumienia pojęcia "niewykonalności decyzji". Niewykonalność decyzji, jako przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. oznacza, iż rozstrzygnięcie z przyczyn prawnych bądź faktycznych nie może zostać wykonane, przy czym niewykonalność ta musi istnieć już w dacie jego wydania, zaś przeszkody powodujące niewykonalność trwają cały czas aż do czasu stwierdzenia jej nieważności (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 września 2010r., sygn. akt II GSK 686/09, LEX nr 746103). Niewykonalność decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 5 K.p.a. obejmuje zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną (choć odmiennie W. Dawidowicz, Postępowanie administracyjne, 1983, s. 255 czy K. Chorąży, W. Taras, A. Wróbel, Postępowanie administracyjne, 2005, s. 206). Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna pojawia się wtedy, gdy istnieją prawne zakazy lub nakazy, które stanowią nieusuwalną przeszkodę w wykonaniu praw lub obowiązków ustanowionych w decyzji. Wskazać należy, że nie stanowią powodu niewykonalności decyzji ani przeszkody ekonomiczne, ani finansowe, ani też trudności techniczne, czy też negatywne nastawienie adresatów decyzji i innych podmiotów do wykonania decyzji (por. np. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 2008 r., II OSK 590/07, LEX nr 484998).

Przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z [...] września 2011 r. utrzymująca w mocy decyzję z [...] czerwca 2011 r., którą uchylono w części oraz w tej części zmieniono decyzję Wojewody [...] z [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia, polegającego na rozbudowie drogi krajowej nr [...] na odcinku [...] -[...] -[...] od km [...] +[...] do km [...] +[...] wraz z przebudową i budową niezbędnej infrastruktury technicznej. Zarzut niewykonalności musiałby, zatem dotyczyć tych decyzji, gdy tymczasem wysuwane przez skarżących pretensje w tym zakresie dotyczą w istocie decyzji Wojewody [...] z [...] września 2006 r. o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Decyzje wydane w trybie zwykłym zostały uznane prawomocnym wyrokiem Sądu z 11 października 2007 r. w sprawie o sygn. akt IV SA/Wa 862/07 za zgodne z prawem. Z tego też względu zarzut ten należy uznać za chybiony.

W omawianym przedmiocie zauważyć jednak należy, iż na dzień rozpoznawania sprawy środowiskowej w trybie zwykłym brak było jakiejkolwiek informacji, że będą choćby prawdopodobne trudności z pozyskaniem terenów przeznaczonych do kompensacji. Niemniej owe trudności w wykonaniu decyzji (wykonaniu kompensacji) nie mogłyby i tak - z przyczyn wskazanych wyżej - stanowić podstawy uznania "niewykonalność" decyzji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 K.p.a.

Dalej zgodzić należy się z organem, że sporne działania kompensacyjne wskazane w zaskarżonej decyzji spełniają przesłanki określone w art. 75 ust 3 ustawy Prawo ochrony środowiska, zgodnie z którym jeżeli ochrona elementów przyrodniczych nie jest możliwa, należy podejmować działania mające na celu naprawienie wyrządzonych szkód, w szczególności przez kompensację przyrodniczą. Kwestionowane zapisy o kompensacji przyrodniczej dotyczą gatunków ptaków, które w Standardowym Formularzu Danych Obszaru Specjalnej Ochrony Ptaków "Puszcza [...]" zostały oznaczone literą "D". Nie są zatem przedmiotem ochrony w obszarach specjalnej ochrony ptaków. Dla takiego uznania bez znaczenia pozostaje stanowisko strony skarżącej jakoby status wszystkich gatunków ptaków, których dotyczy kompensacja przyrodnicza został w sposób sprzeczny z decyzjami Komisji Europejskiej, zaniżony w ww Formularzu, zawierającym informacje o terenie Natura 2000 ponieważ oznaczono je literą “D", gdy tymczasem winny one być klasyfikowane jako “C". Skoro zapisy o określonej treści znajdują się w Formularzu to działania organu zgodnego z tymi zapisami nie można poczytać za naruszające prawo, a strona skarżąca nie przedłożyła żadnych przekonywujących dowodów świadczących o wadliwości przedmiotowej kwalifikacji. Tym samym organ uprawniony był do określenia zagadnienia kompensacji przyrodniczej w sposób, w jaki uczynił to w zaskarżonej decyzji. Przewidywana utrata stanowisk 4 par lerki, 1 pary jarzębatki, 2 par gąsiorka, 3 jarząbków i 1 dzięcioła czarnego, nie stanowiła znaczącego negatywnego oddziaływania przedmiotowego przedsięwzięcia na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000.

Wszystko to dowodzi słuszności twierdzeniom organów obu instancji o zasadności zmiany decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania realizacji dla spornej inwestycji w kształcie nadanym jej decyzją z [...] czerwca 2011 r. Organ nie przekroczył przy tym - jak twierdzą skarżący - granic sprawy wyznaczonych dla postępowania w trybie art. 155 K.p.a. Na sprawę administracyjną w znaczeniu materialnym składają się bowiem elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy faktycznej i prawnej. W przypadku art. 155 K.p.a., to właśnie zmiana okoliczności faktycznych, następująca po skonkretyzowaniu uprawnień lub obowiązków strony, z reguły uzasadnia skorzystanie z instytucji zmiany (uchylenia) decyzji. Jeżeli jednak wspomniana zmiana zachodzi w ramach jednego stosunku administracyjnoprawnego, to tożsamość sprawy nie zostaje naruszona (por. uchwała 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II GPS 2/09, ONSAiWSA 2010/1/4, Prok.i Pr.-wkł. 2011/3/41, Lex 528035).

Tym samym Sąd badając legalność zaskarżonej decyzji w oparciu o powołane przepisy i w aspekcie uchybień, które byłby zobowiązany wziąć pod uwagę z urzędu, doszedł do przekonania, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, jak również innych przepisów postępowania, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie - na podstawie art. 151 P.p.s.a. - skargi, jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw, oddalił.