Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 550/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6168 Weterynaria i ochrona zwierząt
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 11a ust. 1, 2 , 5 i 6
journal: Dz.U. 2020 poz 638
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Końskich na uchwałę Rady Gminy w Fałkowie z dnia 30 marca 2022 r. Nr XXXII/261/2022 w przedmiocie przyjęcia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie gminy stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Dnia 30 marca 2022 r., działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 roku o samorządzie gminny (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 559), dalej tez jako "u.s.g." w związku z art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o ochronie zwierząt (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 572), dalej też jako "u.o.z.", Rada Gminy w Fałkowie podjęła uchwałę nr XXXII/261/2022 w sprawie przyjęcia "Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Fałków w 2022 roku", dalej jako "Program".

W § 1 uchwały postanowiono, że: "Przyjmuje się "Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Fałków w 2022 roku", stanowiący załącznik do niniejszej uchwały."

W § 1 pkt 12 załącznika do ww. uchwały postanowiono, że ilekroć w uchwale jest mowa o kotach wolno żyjących należy przez to rozumieć koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim).

W § 4 ust. 2 Programu uchwalono, że: "Schronisko, o którym mowa w ust. 1, zobowiązane jest do:

1) realizowania usługi zgodnie z zobowiązującymi przepisami o ochronie zwierząt,

2) prowadzenia karty ewidencyjnej przyjmowanych i wydawanych zwierząt w sposób polegający na opisaniu danego zwierzęcia (rasa, maść, wiek zwierzęcia, wielkość), daty jego przyjęcia, zdjęcia danego psa, nr chipu, danych dotyczących prowadzonych szczepień i zabiegów weterynaryjnych, daty opuszczenia schroniska z podaniem przyczyny opuszczenia schroniska,

3) poddawanie zwierząt obligatoryjnym zabiegom kastracji/sterylizacji (z wyjątkiem przypadków, w których zagrażałoby to ich zdrowiu lub życiu) po okresie 14 dni od umieszczenia ich w schronisku z uwagi na możliwość zgłoszenia się właściciela,

4) poddawanie zwierząt zabiegom elektronicznego znakowania,

5) kompleksowej opieki weterynaryjnej,

6) podejmowanie działań zmierzających do odnalezienia właściciela zwierzęcia i umożliwienie mu odebrania zwierzęcia ze schroniska po udokumentowaniu lub uwiarygodnieniu prawa własności,

7) prowadzenia działań mających na celu przekazywanie zwierząt nowym właścicielom,

8) umożliwienia przedstawicielowi Urzędu przeprowadzenie kontroli w schronisku,

9) dostarczania do Urzędu, wszystkich umów adopcyjnych, w których zawarte będą takie dane jak m.in.: imię, nazwisko, adres zamieszkania osoby adoptującej oraz numer czipu zwierzęcia."

Zgodnie z § 5 Programu, opieka nad kotami wolno żyjącymi realizowana będzie poprzez:

1) ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące,

2) zapewnienie dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania,

3) zapewnienie opieki weterynaryjnej.

W § 13 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały postanowiono, że koszty realizacji celów określonych w § 3 ponosi gmina. W myśl § 13 ust. 2 Programu, środki finansowe będą wydatkowane poprzez zlecenie usług podmiotom zewnętrznym.

Z kolei zgodnie z § 13 ust. 3 Programu, w 2022 roku na realizację celów określonych w § 3 zabezpieczono w budżecie Gminy Fałków środki w wysokości 38 313,00 zł:

1) odławianie bezdomnych zwierząt, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację, kastrację i elektroniczne znakowanie zwierząt w schronisku oraz poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt - 33 713,00 zł.

2) dokarmianie i opiekę nad wolno żyjącymi kotami - 100,00 zł,

3) zapewnienie miejsca dla zwierząt gospodarskich - 500,00 zł,

4) zapewnienie opieki weterynaryjnej dla zwierząt bezdomnych, w tym zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt - 4000,00 zł.

Środki, o których mowa w ust. 3 mogą być zmieniane w ramach przesunięć budżetowych w danym roku, na wskazane cele lub zmiany zakresu zamierzonych celów (§ 13 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały).

Prokurator Rejonowy w Końskich skierował do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargę na powyższą uchwałę, w której zarzucił naruszenie:

- art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i uregulowanie w Programie zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób zbyt ogólny, tj. bez wskazania konkretnych sposobów działania w zakresie ustalenia miejsc przebywania kotów wolno żyjących, obserwacji i liczenia populacji, listy społecznych opiekunów (karmicieli), terminów i miejsc dokarmiania kotów wolno żyjących, oraz w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie wolno żyjących kotów, a także sformułowanie na poziomie aktu prawa miejscowego własnej definicji "kotów wolno żyjących";

- art. 11a ust. 5 u.o.z., poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej wskazanej w tym przepisie i niewskazanie w Programie sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w Programie i niewskazanie kwoty środków przeznaczonej na sfinansowanie zadania w postaci usypiania ślepych miotów oraz zbiorcze przypisanie środków finansowych do kilku celów wskazanych w § 13 ust. 3 pkt 1 Programu;

- art. 30 ust. 1 u.s.g. i art. 11a ust. 2 pkt 5 u.o.z., poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w sferę autonomii organu wykonawczego gminy polegające na wskazaniu w Programie szczegółowych postanowień umownych dotyczących zawarcia z wybranym podmiotem umowy na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, co stanowi w istocie nieuprawnione formułowanie wobec organu wykonawczego gminy szczegółowych wytycznych w zakresie sposobu wykonania uchwały.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

W uzasadnieniu skargi Prokurator podniósł w szczególności, że dokonana przez Radę Gminy w Fałkowie regulacja § 8 Programu nie wypełnia delegacji ustawowej zawartej w art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt, ponieważ w zbyt ogólny sposób reguluje zadanie polegające na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi. Skarżący, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, podniósł, że duża zmienność okoliczności, w tym populacji kotów wolno żyjących, miejsc ich legowisk, czy listy społecznych opiekunów dokarmiających koty wolno żyjące, uzasadnia coroczne weryfikowanie programu i dostosowywanie go do aktualnych warunków i potrzeb w tym obszarze działania gminy. Zdaniem Prokuratora z Programu nie wynika, w jakich konkretnie przypadkach będzie możliwe dokarmianie wolno żyjących kotów.

Ponadto autor skargi wskazał, że zgodnie z art. 4 pkt 21 ustawy o ochronie zwierząt, ilekroć w ustawie jest mowa o "zwierzętach wolno żyjących (dzikich)", rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Odnosi się to również to wolno żyjących kotów. Rada Gminy, zamieszczając w załączniku do uchwały odmienną od ustawowej definicję kotów wolno żyjących, działała z przekroczeniem upoważnienia ustawowego.

Dalej skarżący zwrócił uwagę, że w § 13 Programu Rada Gminy wskazała sposób finansowania tego programu, pomijając kwotę środków przeznaczoną na sfinansowanie zadania w postaci usypiania ślepych miotów. Ponadto, zdaniem autora skargi, niewłaściwie jest również zbiorcze przypisanie środków finansowych do kilku celów wskazanych w art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt - jak Rada Gminy uczyniła to w § 13 ust. 3 pkt 1 Programu.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, odstąpienie od obciążania organu kosztami postępowania oraz przeprowadzenie rozprawy pod nieobecność przedstawiciela organu. Podniósł, że zaskarżona uchwała nie była przedmiotem rozstrzygnięcia nadzorczego Wojewody Świętokrzyskiego ani orzeczenia sądu administracyjnego, a nadto została przekazana do zaopiniowana odpowiednim podmiotom.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 11a ust. 2 pkt 2 ustawy o ochronie zwierząt organ wskazał, że zadania dotyczące opieki na kotami wolno żyjącymi zostały zawarte w § 5 Programu i w tym zakresie są skutecznie realizowane. Ustawa o ochronie zwierząt nie określa definicji "kotów wolno żyjących", dlatego też w ocenie organu ustalenie tej definicji dla potrzeb realizacji programu jest uzasadnione.

W zakresie zarzutu naruszenia art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt organ podniósł, że środki finansowe na realizację programu zostały wskazane w § 13 Programu. W przywołanym przepisie wskazano łączną kwotę na realizację programu w wysokości 38 313 zł, przy czym z tej kwoty enumeratywnie w § 13 ust. 3 pkt 1- 4 Programu zostały wyodrębnione środki na poszczególne cele, środki finansowe przeznaczone na sfinansowanie zadania w postaci usypiania ślepych miotów zostały wyodrębnione w § 13 ust. 3 pkt 4 Programu - zapewnienie opieki weterynaryjnej dla zwierząt bezdomnych, w tym zapewnienie opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt, ponieważ zadanie to ma ścisły związek z postanowieniami § 12 Programu. W wyniku omyłki pisarskiej polegającej na tym. że w § 13 ust. 3 pkt 1 Programu - odławianie bezdomnych zwierząt, zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt, obligatoryjną sterylizację, kastrację i elektroniczne znakowanie zwierząt w schronisku, wpisano kwotę 28 713 zł, a powinna być kwota 33 713 zł. Rada Gminy w Fałkowie dokonała nowelizacji Programu w tym zakresie, podejmując uchwałę Nr XXXIII/268/2022 dnia 28 kwietnia 2022 r. (Dz. Urz. Woj. Święt. z 2022 r. poz. 1853).

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 30 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym organ wyjaśnił, że wskazane w § 4 ust. 2 Programu obowiązki schroniska nie powinny być postrzegane jako postanowienia dotyczące zawarcia umowy z wybranym schroniskiem - jak wskazuje skarżący - a są zasadami, którymi powinien kierować się organ wykonawczy przy kontroli realizacji umowy ze schroniskiem.

Na rozprawie w dniu 29 listopada 2022 r. nikt się nie stawił.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Skarga wywiedziona przez Prokuratora na uchwałę Rady Gminy w Fałkowie z 30 marca 2022 r. nr XXXII/261/2022 w sprawie przyjęcia Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Fałków w 2022 roku zasługuje na uwzględnienie.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem.

W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Podstawą materialnoprawną podjęcia zaskarżonej uchwały były w niniejszym przypadku przepisy zawarte w art. 11a ustawy o ochronie zwierząt (cyt. wyżej tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 572 ze zm.).

Zgodnie z art. 11a ust. 1 u.o.z., rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt.

W myśl art. 11a ust. 2 u.o.z., program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:

1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt;

2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie;

3) odławianie bezdomnych zwierząt;

4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt;

5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt;

6) usypianie ślepych miotów;

7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich;

8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt.

Zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi dotyczący niewypełnienia delegacji ustawowej i nieokreślenia w Programie sposobu wydatkowania środków na realizację zadania polegającego na usypianiu ślepych miotów. Zadanie to, w wykonaniu delegacji ustawowej z art. 11a ust. 2 pkt 6 u.o.z., zostało przez organ gminy uregulowane w § 12 zaskarżonej uchwały. Jednakże w § 13 Programu, zawierającym regulację związaną z kosztami realizacji celów określonych w Programie, brakuje wskazania, jaka ilość środków pieniężnych z zabezpieczonych w budżecie Gminy Fałków środków na wykonanie uchwały w 2022 r. zostanie przeznaczona na usypianie ślepych miotów. Sąd przeanalizował szczegółowo postanowienia zawarte w Programie, szczególnie treść przepisów prawa miejscowego zamieszczonych w

§ 13 zaskarżonej uchwały. Nie ma wątpliwości, że organ uchwałodawczy nie wykonał w tym zakresie upoważnienia ustawowego określonego w art. 11a ust. 5 u.o.z., zgodnie z którym program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Obowiązkowe elementy programu zostały określone w art. 11a ust. 2 pkt 1 - 8 i ust. 5 u.o.z. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 6 lipca 2020 r., sygn. akt II OSK 703/20, użyty przez ustawodawcę zwrot: "sposób wydatkowania" środków finansowych, oznacza przedstawienie w programie, jako obligatoryjnego elementu, sposobu rozdysponowania puli środków finansowych przeznaczonych na poszczególne cele i założenia przyjęte w programie. Takich postanowień dotyczących rozdysponowania ("przydzielenia" - przyporządkowania poszczególnych środków w określonych wysokościach, do określonych kategorii zadań) nie zawiera zaskarżona uchwała odnośnie usypiania ślepych miotów. Tylko powiązanie uchwalonej kwoty środków finansowych przeznaczonych na realizację programu z konkretnym sposobem ich wydatkowania pozwala przyjąć, że nie jest on fikcją i umożliwia faktycznie wykonanie poszczególnych zadań, które są liczne, zgodnie z przyjętymi w uchwale priorytetami (por. wyrok NSA z 26 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 481/19 i tam wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 29 sierpnia 2018r., sygn. II SA/Go 485/18, LEX nr 2542013). Zatem należy wskazać, że zaskarżona uchwała nie zawiera w swojej treści elementu, który jest obligatoryjny zgodnie z art. 11a ust. 5 u.o.z. Jest to norma o charakterze iuris cogentis i jej pominięcie lub niewłaściwe zastosowanie w uchwale, prowadzić musi do jej wyeliminowania z porządku prawnego w całości (zob. wyrok WSA w Kielcach z 6 lipca 2022 r., sygn. akt II SA/Ke 311/22, dostępny na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można zgodzić się z organem, że § 13 ust. 3 pkt 4 Programu należy odczytywać w ten sposób, że wśród środków przeznaczonych na zapewnienie opieki weterynaryjnej dla zwierząt bezdomnych mieszczą się środki finansowe na usypianie ślepych miotów. Takie rozumienie omawianego zapisu Programu stanowi o nadinterpretacji tych postanowień. Program ma realizować ustawowy cel dążenia do zapewnienia rzeczywistej, a nie pozornej opieki nad zwierzętami i zapobiegania ich bezdomności na terenie danej gminy. Ponadto treść programu ma zapewniać wymóg powszechnej dostępności rozwiązań w nim zawartych i walor informacyjny dla adresatów uchwały, tj. mieszkańców danej gminy, którzy mogą znaleźć się w sytuacji wymagającej od nich skorzystania z regulacji tego programu. Niewskazanie czy nieprecyzyjne określenie celu i środków finansowych na realizację programu pozbawia wydany akt prawa miejscowego charakteru wykonawczego i konkretnego, a w konsekwencji uniemożliwia w praktyce skuteczną realizację zadań ustawowych, znajdujących konkretyzację w programie. Nie stanowi o precyzyjności i jasności przepisów prawa zapis w Programie o wysokości środków na opiekę nad zwierzętami bezdomnymi w sytuacji, gdy ma on jednocześnie dotyczyć środków finansowych na usypianie ślepych miotów. Innymi słowy, nie będzie możliwe do wyinterpretowania przez adresatów Programu to, że środki na opiekę nad zwierzętami to także środki na usypianie ślepych miotów tych zwierząt.

Zasadny okazał się również zarzut dotyczący wprowadzenia do treści Programu definicji "kotów wolno żyjących" - § 1 pkt 12 Programu. Zgodnie z uchwałą, koty wolno żyjące to koty urodzone lub żyjące na wolności (żyjące w otoczeniu człowieka w stanie dzikim). Ustawa o ochronie zwierząt w art. 4 pkt 21 zawiera definicję "zwierząt wolno żyjących (dzikich)". Rozumie się przez to zwierzęta nieudomowione żyjące w warunkach niezależnych od człowieka. Uregulowanie w zaskarżonej uchwale pojęcia "kotów wolno żyjących" stanowi o pominięciu w zaskarżonym akcie definicji ustawowej. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z 13 października 2021 r., sygn. akt III OSK 4091/21, czy wyrok NSA z 24 listopada 2021 r., sygn. akt II OSK 4122//21, niepubl.), że zgodnie z art. 94 Konstytucji RP organy samorządu mogą wyłącznie na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiać akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Potwierdza tę zasadę obowiązujący w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 40 ust. 1 u.s.g. wprost stanowiący, że gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy wyłącznie na podstawie upoważnień ustawowych. Skoro akt prawa miejscowego jest wydawany na podstawie delegacji ustawowej, to tylko przestrzeganie tak zakresu podmiotowego jak i przedmiotowego tej delegacji daje podstawy do uznania danego aktu za zgodny z prawem. Przepis aktu prawa miejscowego nie może ponownie regulować tego samego, co już jest uregulowane w ustawie. Dopuszczalność powtórzeń tej samej regulacji w akcie hierarchicznie niższego rzędu jest zasadniczo niedopuszczalna i nie może prowadzić do powstawania sprzeczności w systemie prawa, a w tym do sytuacji, w której jedna i ta sama norma prawna zostałaby uregulowana w dwóch hierarchicznie odrębnych aktach prawnych i uchylenie jednego z tych aktów nie skutkowałoby automatycznie pozbawieniem obowiązywania danej normy w innym akcie prawnym. Każde działanie organu samorządu terytorialnego musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to takie działania organu, którego umocowanie wynika z właściwego przepisu prawa.

O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 21 kwietnia 2020r. sygn. akt II OSK 1042/19, LEX nr 3030693). Powyższe naruszenia prawa mają charakter istotny w rozumieniu art. 91 ust. 1 i ust. 4 u.s.g. Przez istotną sprzeczność należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, w tym z ustawą (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r. sygn. akt P 9/02, OTK-A 2003/9/100). Ponadto w orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, zgodnie z którym istotne naruszenie prawa to takie jego naruszenie, które m.in. polega na podjęciu uchwały o treści nieznajdującej właściwej delegacji ustawowej, czyli bez podstawy prawnej (por. wyrok NSA z 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II OSK 117/11, Lex nr 1081742; wyrok NSA z 17 listopada 2015 r. sygn. akt II OSK 618/14, Lex nr 1990891; wyrok NSA z 25 maja 2017 r. sygn. akt II OSK 2462/15, Lex nr 2339667).

Podsumowując, istotnie naruszone zostało prawo poprzez uregulowanie w Programie pojęcia, które już w normie ustawowej ma swoją definicję. Ustawa posługuje się pojęciem "zwierząt wolno żyjących", ale nie może być wątpliwości, że do zwierząt wolno żyjących należą koty wolno żyjące.

W niniejszej sprawie Prokurator zarzucił także, że zaskarżona uchwała narusza art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z. poprzez niewypełnienie delegacji ustawowej i uregulowanie w Programie zadania polegającego na sprawowaniu opieki nad kotami wolno żyjącymi w sposób zbyt ogólny. Prokurator skarży w ten sposób zaniechanie uchwałodawcze. Niemniej tego zarzutu Sąd nie podziela. Po pierwsze, zadanie, o którym mowa w art. 11a ust. 2 pkt 2 u.o.z., tj. opieka nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie, ma charakter o tyle specyficzny, że nie wymaga udziału podmiotu wyspecjalizowanego, a ustawa nie wskazuje tego, jak szczegółowy ma być charakter omawianej regulacji (zob. wyrok WSA w Kielcach z 15 stycznia 2020 r., II SA/Ke 1048/29, Lex nr 2775894). Po drugie, Program w § 5 zawiera regulację dotyczącą opieki nad kotami wolno żyjącymi. Będzie ona realizowana poprzez: ustalenie miejsc, w których przebywają koty wolno żyjące, zapewnienie dokarmiania oraz wody pitnej w miejscach ich przebywania, zapewnienie opieki weterynaryjnej (§ 5 pkt 1-3 uchwały). Ustawa o ochronie zwierząt obliguje organ uchwałodawczy gminy do uwzględnienia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt omawianego zadania, określenia, w jaki sposób będzie zapewniona opieka nad kotami wolno żyjącymi i zapewnienia w budżecie gminy środków finansowych na ten cel. W ocenie Sądu, kontrolowany Program zawiera wymaganą ustawą regulację. Zatem nie doszło do pominięcia obligatoryjnego elementu programu. Po trzecie, nie stanowi istotnego naruszenia prawa brak konkretnych rozwiązań prawnych, które, zdaniem skarżącego, stanowiłyby właściwą (bo bardziej szczegółową) regulację prawną. Gmina (jej organy) dysponuje chronioną konstytucyjnie samodzielnością, w tym swobodą tworzenia norm prawnych, o ile normy te nie naruszają obowiązującego porządku prawnego (art. 94, art. 165 i 166 Konstytucji RP). Organ uchwałodawczy Gminy Fałków określił w programie, w jaki sposób będzie sprawowana opieka nad kotami wolno żyjącymi. Niewykluczone, że niektóre z proponowanych przez Prokuratora rozwiązań nie zostały zawarte w Programie z uwagi na specyfikę tego zadania (zmienność populacji takich zwierząt, miejsc ich występowania, osób dokarmiających, a przez to miejsc i terminów dokarmiania), bądź dostrzegane w orzecznictwie sądów administracyjnych obawy co do praktycznego funkcjonowania takich regulacji prawnych. Tytułem przykładu, w wyroku WSA w Bydgoszczy z 21 września 2021 r. (sygn. akt II SA/Bd 687/21, Lex nr 3258198), Sąd podniósł, że program nie może być uznany za źródło nałożenia na obywatela obowiązków. Gmina nie mogłaby bowiem - powołując się na program - skutecznie żądać od społecznego opiekuna, aby systematycznie karmił wolno żyjące koty dlatego, że znalazł się na liście opiekunów. Ustalenie listy opiekunów społecznych współdziałających w realizacji zadania dokarmiania kotów byłoby nietrwałe. Niepotrzebnie formalizowałby społeczne chęci w zakresie opieki nad zwierzętami, które mogą się pojawiać u poszczególnych jednostek spontanicznie (i równie spontanicznie mogą wygasać). Rozmaite uwarunkowania życiowe czy losowe sprawiają, że dana osoba w trakcie roku może utracić możliwość albo chęć, aby dokarmiać wolno żyjące koty, lub odwrotnie - ktoś w trakcie roku może zechcieć zacząć się tym społecznie zajmować. Nie można też tracić z oczu – jak podniósł Sąd w cyt. wyrok - tego, że aby spełnić stawiany przez Prokuratora postulat zachodziłaby konieczność wyrażenia zgody przez osobę fizyczną na upublicznienie swojego imienia i nazwiska, gdyż zamieszczenie go w uchwale (załączniku) oznacza podanie jej danych osobowych do publicznej wiadomości. Również przez pryzmat RODO warto zastanowić się nad zasadnością formułowanych przez Prokuratora oczekiwań co do zamieszczenia w akcie prawa miejscowego imiennej listy osób.

Konkludując, uznać trzeba, że brak żądanych przez skarżącego regulacji prawnych nie stanowi o naruszeniu prawa w stopniu istotnym.

Należy także odnieść się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia art. 30 ust. 1 u.s.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej i nieuprawnione wkroczenie w sferę autonomii organu wykonawczego gminy polegające na wskazaniu w Programie postanowień umownych dotyczących zawarcia z wybranym podmiotem umowy na prowadzenie schroniska dla bezdomnych zwierząt, co stanowi w istocie nieuprawnione formułowanie wobec organu wykonawczego gminy szczegółowych wytycznych w zakresie sposobu wykonania uchwały. Zarzutu tego nie podziela Sąd. Otóż wypada zauważyć, że Projekt programu, o którym mowa w ust. 1, przygotowuje wójt (burmistrz, prezydent miasta) - art. 11a ust. 6 u.o.z., co powoduje, że to organ wykonawczy gminy akceptuje treść uchwalonego Programu. Co jednak najistotniejsze, nie można stwierdzić, aby określenie w zaskarżonej uchwale obowiązków spoczywających na schronisku stanowiło istotne naruszenie prawa tylko z tego powodu, że przy zawieraniu i kontroli wykonania umowy ze schroniskiem wójt będzie musiał obowiązki te uwzględnić, skoro znajdują one swoje umocowanie w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. Prokurator nie wykazał, aby obowiązki nałożone na schronisko były niezgodne z prawem.

Mając jednak na względzie powyżej opisane naruszenia prawa, Sąd uwzględnił skargę i orzekł jak w wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdzając nieważność zaskarżonej uchwały w całości.