Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1376/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-04-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6135 Odpady
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Inspektor Ochrony Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący - Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak, Sędzia NSA Marzenna Linska- Wawrzon (spr.), Sędzia WSA (del.) Sławomir Pauter, Protokolant asystent sędziego Tomasz Bogdan Godlewski, po rozpoznaniu w dniu 11 kwietnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Głównego Inspektora Ochrony Środowiska od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 486/16 w sprawie ze skargi [...] sp. z o.o. z siedzibą w C. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie zagospodarowania odpadu 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Wa 486/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w C. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) oraz art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) w pkt 1 uchylił postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] grudnia 2015 r. utrzymujące w mocy postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] października 2015 r. którym zobowiązano [...] Sp. z o.o. do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, poprzez zagospodarowanie odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki PORSCHE CAYMAN.

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

W związku z przeprowadzoną przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w Zamościu, Oddziału Celnego w Hrebennem kontrolą towaru zaszło podejrzenie, iż zgłoszony do wywozu na terytorium Ukrainy pojazd marki PORSCHE CAYMAN, o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], może stanowić odpad, zgodnie z definicją zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2013 r. poz. 21 ze zm.). W związku z powyższym Naczelnik tego Urzędu Celnego zawiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadu. Do ww. pisma dołączono następujące dokumenty: kopię dokumentu Salvage Certificate nr [...]; kopię dokumentu Vehicle Bill of Sale z dnia [...] listopada 2012 r.; kopię faktury konsygnacyjnej nr [...] z dnia [...] marca 2013 r.; kopię dokumentu [...]; kopię dokument [...]; kopię oceny towaru sporządzoną przez Lubelskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 1 lipca 2014 r.

W dniu 11 lipca 2014 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki PORSCHE CAYMAN. W toku postępowania jedna z jego stron, tj. spółka [...] Sp. z o.o. nadesłała wyjaśnienia, w których poinformowano, że omawiany pojazd został przywieziony spółce POL-CEL Sp. z o.o. w dniu 24 maja 2014 r., ze składu celnego [...]" prowadzonego przez T. H. Do przesyłki dołączono fakturę zakupu oraz fakturę konsygnacyjną nr [...] z dnia 22 maja 2014 r. Według Strony, ukraiński zleceniodawca odebrał sporny pojazd w dniu 26 czerwca 2014 r. Zdaniem strony zapis zawarty na dokumencie MRN nr [...], wskazujący spółkę [...] jako nadawcę, wskazuje jedynie miejsce odbioru towaru przez jego właściciela. Reasumując, Spółka stwierdziła, że wykonywała jedynie czynności z zakresu obsługi celnej na zlecenie obywatela Ukrainy.

T. H., prowadzący działalność gospodarczą [...] poinformował, że omawiany pojazd został do niego dostarczony w zbiorczym transporcie i został w dniu 12 marca 2013 r. objęty procedurą składu celnego. Według niego, w dniu 22 maja 2014 r. sporządzono fakturę konsygnacyjną nr [...], na podstawie której dokonano zgłoszenia tranzytowego. Pojazd następnie został przewieziony do firmy [...] Sp. z o.o.

Pismem z dnia 7 listopada 2014 r. T. H. przedstawił kontrakt konsygnacyjny nr [...] zawarty w dniu [...] grudnia 2012 r. z [...] Detroit, USA, w którym określono ogólne warunki współpracy pomiędzy ww. podmiotami.

W toku dalszego postępowania spółka [...] poinformowała, że omawiany pojazd nie pozostawał w dyspozycji spółki, ponieważ jako podmiot niebędący właścicielem towaru, bez zgody właściciela Spółka nie miała możliwości nim dysponować. Wszystkie czynności celne były dokonywane na zlecenie i z upoważnienia ukraińskiego właściciela ww. pojazdu. Ponadto Spółka wyjaśniła, że nie jest eksporterem, kupującym, sprzedającym, przewoźnikiem, czy też podmiotem zlecającym przewóz omawianego pojazdu. Zdaniem Strony dokument MRN nr [...] nie świadczy o eksporcie towaru, a jest przeznaczeniem powrotnego wywozu koniecznym do formalnego, a nie rzeczywistego, wyprowadzenia ze składu celnego. Strona wyjaśniła również, że w procedurze tranzytu, jaka miała miejsce w analizowanym przypadku, jako nadawcę towaru wskazuje się miejsce skąd dana procedura tranzytu się rozpoczyna.

Główny Inspektor Ochrony Środowiska po analizie zgromadzonego materiału dowodowego, postanowieniem z dnia [...] października 2015 r. znak: [...], wezwał spółkę [...]Sp. z o.o., jako odpowiedzialną za nielegalne przemieszczenie odpadu, do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 lit. b) rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, poprzez zagospodarowanie odpadu o kodzie 16 01 04*.

Spółka złożyła zażalenie na powyższe postanowienie.

Głównego Inspektora Ochrony Środowiska postanowieniem z dnia [...] grudnia 2015 r. uchylił postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, znak: [...] z dnia [...] października 2015 r., zobowiązujące spółkę [...] Sp. z o.o., do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 3 rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów, poprzez zagospodarowanie odpadu o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki PORSCHE CAYMAN, o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...], przez przedsiębiorcę prowadzącego stację demontażu pojazdów, posiadającego decyzję właściwego organu w zakresie gospodarki odpadami, wymaganej w związku z prowadzeniem stacji demontażu pojazdów, w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia postanowienia – w części dotyczącej terminu jego wykonania; utrzymał w mocy postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, znak: [...] z dnia [...] października 2015 r. w pozostałym zakresie; określił termin wykonania postanowienia jako nie dłuższy niż 30 dni od daty doręczenia postanowienia.

Dokonując ponownej oceny sprawy Główny Inspektor Ochrony Środowiska potwierdził swoje poprzednie stanowisko. W pierwszej kolejności stwierdził, że bezsprzeczną okolicznością pozostaje fakt, iż przedmiotem postępowania jest odpad w postaci uszkodzonego pojazdu marki PORSCHE CAYMAN, o numerze identyfikacyjnym nadwozia: [...]. Wywiódł, że ww. pojazd jest odpadem w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r., zgodnie z którym każda substancja lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia się jest obowiązany, stanowi odpad. Z uwagi na fakt, iż omawiany pojazd w dacie przemieszczania wyposażony był w jednostkę napędową zawierającą płyny eksploatacyjne oraz inne niebezpieczne elementy, nadające mu właściwości niebezpieczne, to zgodnie z załącznikiem do rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 9 grudnia 2014 r. w sprawie katalogu odpadów należy go zaklasyfikować do odpadu o kodzie 16 01 04* – "zużyte lub nienadające się do użytkowania pojazdy".

Zdaniem organu istotą sprawy jest stanowisko Spółki, iż nie była ona podmiotem zobowiązanym do dokonania zgłoszenia międzynarodowego przemieszczania spornego odpadu. Organ przytoczył zgodne z art. 2 pkt 15 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 rozumienie pojęcia "zgłaszający" i stwierdził, że strona została uznana przez organ za "zgłaszającego" w myśl rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z uwagi na fakt, iż była podmiotem odpowiedzialnym za nielegalne przemieszczenie odpadu. Strona błędnie argumentuje, iż nie może być uznana za "zgłaszającego" w kontekście wyżej przytoczonego przepisu, z powodu braku zamiaru dokonania przemieszczenia odpadu. Tymczasem w warunkach niniejszej sprawy miało miejsce nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadu, a więc żadne zasady wynikające czy to z ww. rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, czy też ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów siłą rzeczy nie zostały dochowane. Zgodnie z art. 36 ust. 1 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, zakazany jest wywóz ze Wspólnoty odpadów wyszczególnionych jako niebezpieczne w załączniku V do państwa, którego nie obowiązuje decyzja OECD. Ukraina nie należy do państw OECD. Dalej organ wywiódł, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach, domniemywa się, że władający powierzchnią ziemi jest posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości. Organ nie zgodził się także z twierdzeniem Strony, jakoby Spółka nie dokonała przemieszczenia towaru, ponieważ nigdy nie realizowała definicji pojęcia przemieszczenia. Według Strony, zadaniem Strony nie było poddanie ww. odpadu procesom odzysku lub unieszkodliwienia. Zgodnie z art. 2 pkt 34 ww. rozporządzenia nr 1013/2006 "przemieszczanie" oznacza transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który jest planowany lub odbywa się uogólniając między państwami. W sprawie pojazd został zatrzymany przez służby celne w miejscu drogowego przejścia granicznego w Hrebennem, w trakcie wywożenia z terytorium Polski na Ukrainę. Z kolei do transportu ww. pojazdu dołączono amerykański dokument Salvage Certificate, który posiada zapisy "dowód własności pojazdu wycofanego z ruchu drogowego" oraz "przeniesienie własności w celu rozłożenia na części" (tłumaczenie sporządzone przez tłumacza przysięgłego Panią Małgorzatę Ligaj w dniu 26 lipca 2015 r.), co oznacza, że przeznaczony był do rozłożenia na części.

Jeśli chodzi natomiast o kwestie celne zdaniem organu zarówno w dokumencie MRN nr 1[...], jak i w dokumencie MRN nr [...], podmiot [...] Sp. z o.o. widnieje jako nadawca/eksporter towaru, a więc podmiot faktycznie wysyłający towar z Polski na Ukrainę (odbiorca [...], Ukraina). Zgodnie z art. 4 pkt 17 Wspólnotowego Kodeksu Celnego, zgłoszenie celne oznacza czynność, poprzez którą osoba wyraża, w wymaganej formie i w określony sposób zamiar objęcia towaru określoną procedurą celną. Wskazana w dokumentach MRN jako nadawca/eksporter spółka [...], rzeczywiście takim nadawcą była. Strona ponadto dysponowała upoważnieniem udzielonym przez Pana O. S. do reprezentacji przed organami celnymi. W kontekście wyżej przytoczonej definicji zgłaszającego w rozumieniu Wspólnotowego Kodeksu Celnego, spółka [...] powinna zatem dokonać zgłoszenia wysyłki w imieniu O.S. W rzeczywistości natomiast Strona dokonała zgłoszenia wywozu w imieniu własnym, czego potwierdzeniem są ww. dokumenty MRN.

Z odpowiedzialności za działanie zgodnie z przepisami nie zwalnia fakt, że O. S., jako obywatel państwa trzeciego, nie mógł dokonać odprawy celnej samodzielnie. Strona działając w imieniu własnym, jako podmiot objęty polską jurysdykcją, obowiązana była zastosować się do wymagań formalno-prawnych obowiązujących w zakresie transgranicznego przemieszczania odpadów. Spółka [...] Sp. z o.o. dokonując zgłoszenia celnego doprowadziła do rozpoczęcia procedury wywozu odpadu, który to wywóz objęty jest zakazem. W konsekwencji zgodnie z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa zgłaszającego lub jeżeli nie dokonano zgłoszenia, podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia – jeżeli za nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów odpowiedzialność ponosi wysyłający odpady – w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 ww. rozporządzenia, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni. Według art. 24 ust. 2 lit. b) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006, jeżeli odpowiedzialność za nielegalne przemieszczanie ponosi zgłaszający, właściwy organ wysyłki zapewnia, że odpady zostaną odebrane przez podmiot zobowiązany do dokonania zgłoszenia. Z kolei zgodnie z art. 18 ww. ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, właściciel pojazdu wycofanego z eksploatacji przekazuje go wyłącznie do przedsiębiorcy prowadzącego stację demontażu lub przedsiębiorcy prowadzącego punkt zbierania pojazdów.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wywiodła [...] Sp. z o.o.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd Wojewódzki wskazał, że organ orzekający w sposób właściwy dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego w kwestii uznania przedmiotowego pojazdu za odpad w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach przez odpady rozumie się "każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do których pozbycia jest zobowiązany". Jak wynika z materiału dowodowego zgromadzonego w kontrolowanej sprawie, ostatni amerykański właściciel pojazdu, tj. [...] Detroit, USA, który w ramach kontraktu konsygnacyjnego przekazał pojazd na terytorium RP, zakupił tenże pojazd w dniu 19 listopada 2012r. (vehicle Bill od Sale) w warunkach uprzedniego wystawienia przez New York State Departament of Motor Vehicles świadectwa prawa własności (Salvage Certificate). Ze względu na poważne uszkodzenia poprzedni właściciel wyzbył się na rzecz [...]Detroit, USA, spornego pojazdu. Do ustalenia natomiast pozostaje na rzecz jakiego podmiotu, o czym poniżej. Z tego względu słusznie organ orzekający uznał, iż przeniesienie własności na rzecz [...] stanowiło pozbycie w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Nadto ustalono, iż sporny pojazd w momencie przemieszczenia był uszkodzony, co potwierdza dokumentacja fotograficzna oraz treść dokumentu Salvage Certificate. TS Unii Europejskiej podnosi, że zakres pojęcia "odpad" zależy od interpretacji pojęcia "pozbywać się" (zob. wyrok ETS z 18 grudnia 1997 r. w sprawie C-129/96 oraz wyrok ETS z 8 września 2005 r. w sprawie C-121/03.). W orzecznictwie NSA ukształtowanym na gruncie ustawy o odpadach z 27 kwietnia 2001 r. wyrażony został pogląd, według którego pojęcie "pozbycie się", które stanowi przesłankę do uznania za odpad, w istocie oznacza zmianę sposobu użytkowania wskazanego przedmiotu, czyli użytkowanie w inny sposób aniżeli nakazuje to przeznaczenie danego przedmiotu, a nowy sposób użytkowania mógłby wywoływać niekorzystne oddziaływanie na środowisko.

Sąd Wojewódzki podkreślił, że w niniejszej sprawie istotą sprawy jest dokonanie ustaleń faktycznych, istotnych dla mających zastosowanie przepisów prawa materialnego. W tym zakresie natomiast – zdaniem Sądu – doszło do uchybienia art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jak stanowi art. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. rozporządzenie to określa procedury i systemy kontroli w zakresie przemieszczania odpadów, w zależności od pochodzenia, przeznaczenia i trasy przemieszczania odpadów, rodzaju przesyłanych odpadów oraz przewidzianego trybu postępowania z odpadami w miejscu przeznaczenia. Ma ono zastosowanie do przemieszczania odpadów m.in. w kolejności: pomiędzy Państwami Członkowskimi, na terytorium Wspólnoty lub z tranzytem przez państwa trzecie; przywożonych do Wspólnoty z państw trzecich, wywożonych ze Wspólnoty do państw trzecich; przewożonych w ramach tranzytu przez terytorium Wspólnoty, na trasie z oraz do państw trzecich. Z kolei przemieszczanie, na potrzeby międzynarodowego przemieszczania odpadów, art. 2 pkt 34 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 definiuje jako transport odpadów przeznaczonych do odzysku lub unieszkodliwienia, który jest planowany lub odbywa się m.in. z jednego państwa do drugiego. Natomiast pojęcie nielegalnego przemieszczenia odpadów zostało zdefiniowane w art. 2 pkt 35 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego w niniejszej sprawie dwukrotnie miałoby dojść do przemieszczenia odpadów, po raz pierwszy z terytorium USA na terytorium RP, a następnie – do czego nie doszło w konsekwencji – z obszaru Państwa Członkowskiego na obszar Ukrainy. Transport odpadów nastąpić bowiem miał z jednego do drugiego państwa dwukrotnie bez zgłoszenia właściwym organom. Zatem już przy pierwszym przemieszczeniu doszło do wypełnienia definicji nielegalnego przemieszczenia przedmiotu, który stanowi odpad. Ponieważ rozporządzenie chroni w pierwszym rzędzie rynek Państw Członkowskich, nie dyskryminując oczywiście pozostałych stron międzynarodowego obrotu odpadami, w ocenie Sądu przedmiotem oceny winien być transport odpadu na teren Wspólnoty z państwa trzeciego (art. 1 ust. 2 pkt b) rozporządzenia (WE)). W tym bowiem momencie nastąpiło wprowadzenie odpadu na teren Wspólnoty w sposób niekontrolowany. Celem natomiast zarówno regulacji unijnych, jak i norm prawa krajowego jest nie generalne zakazanie przemieszczania odpadów, lecz swoista kontrola i reglamentacja tego przepływu poprzez wydawanie zezwoleń na zarówno przywóz odpadów na teren kraju, jak i ich wywóz poza ten teren (art. 4 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów). Kontrola bowiem dotyczy zarówno przemieszczania między Państwami Członkowskimi, jak również ma na celu ochronę terytorium Wspólnoty przed zalewem przedmiotów, które w rozumieniu przepisów unijnych stanowią odpad. O takim zaś przedmiocie organ orzekał. Pierwszą jednak czynnością wprowadzającą przedmiotowy pojazd na terytorium Wspólnoty było przemieszczenie pomiędzy USA, a Polską. Nastąpił bowiem fizyczny przywóz samochodu na terytorium RP i objęcie go procedurą celną. Jako przywóz rozporządzenie (WE) Nr 1013/2006 definiuje każde wprowadzenie odpadów na terytorium Wspólnoty, z wyłączeniem tranzytu przez Wspólnotę (art. 2 pkt 30). Tranzyt zaś to przemieszczenie odpadów lub planowane przemieszczenie przez jedno lub więcej państw, innych niż państwo wysyłki lub przeznaczenia (art. 2 pkt 32 rozporządzenia WE). Skoro pojazd został wprowadzony na terytorium RP nie można mówić o tym, że pozostawał w tranzycie pomiędzy USA a Ukrainą. Oznacza to, że pojazd został wprowadzony na terytorium Wspólnoty poprzez transport do Polski i umiejscowiony na terytorium RP poprzez skład celny T. H. Zatem ta pierwsza czynność nosząca znamiona nielegalnego przemieszczenia odpadu winna podlegać ocenie pod kątem zastosowania normy art. 25 ust. 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Poprzez bowiem wprowadzenie na obszar Polski przedmiotu sklasyfikowanego w ostateczności jako odpad naruszono przepisy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, a wywóz do Ukrainy był jedynie następstwem uprzedniej nielegalnej czynności. Pierwsze przemieszczenie odpadu zostało ujawnione w związku z następczą czynnością, jaką był wywóz na Ukrainę, i jako takie winno zostać ocenione w świetle zastosowanych przez organ przepisów prawa materialnego. Tymczasem organ administracji uznał jako spełniające kryteria nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów czynność wywozu poza teren kraju i jednocześnie Wspólnoty. Tymczasem sporny odpad nie został wytworzony na terytorium RP, lecz został wprowadzony na terytorium RP bez dokonania zgłoszenia co do planowanego przemieszczenia odpadu.

W konsekwencji zdaniem Sądu organ dokonał błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, co skutkowało poczynieniem ustaleń faktycznych obojętnych dla rozstrzygnięcia. Koniecznym było bowiem zbadanie okoliczności faktycznych mających miejsce w związku z przywozem pojazdu na terytorium RP, nie zaś wywozem i w związku z tym fragmentem stanu faktycznego ustalenie, jaki podmiot powinien być adresatem postanowienia wydanego na podstawie art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Wedle definicji rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 "zgłaszający" oznacza w przypadku przywozu do Wspólnoty lub tranzytu przez terytorium Wspólnoty odpadów niepochodzących z Państwa Członkowskiego każdą spośród następujących osób fizycznych lub prawnych podlegających jurysdykcji państwa wysyłki odpadów, która zamierza zrealizować przemieszczanie odpadów albo doprowadziła do przemieszczenia odpadów: osobę określoną w przepisach państwa wysyłki albo też gdy nie określają one takiej osoby; osobę będącą posiadaczem odpadów w momencie wywozu (art. 2 pkt 15 ppkt b) rozporządzenia (WE)).

Przepisy rozporządzenia unijnego, które znajdują bezpośrednie zastosowanie w krajowym porządku prawnym definiują podmiot zgłaszający, również na potrzeby ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Z tego względu to wyżej przytoczona definicja zgłaszającego mogła stanowić postawę orzekania przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Wiążę się to jednak z takim rozstrzygnięciem organu krajowego, którego adresatem będzie podmiot podlegający jurysdykcji państwa wysyłki odpadów. Państwem zaś wysyłki jest każde państwo, z którego przemieszczenie rozpoczęło się lub ma się rozpocząć (art. 2 pkt 22 rozporządzenia (WE)). W niniejszej sprawie przemieszczenie rozpoczęło się w USA, wobec czego ustalenie podmiotu zgłaszającego winno nastąpić wedle tamtejszych przepisów. Takie są konsekwencje przyjęcia jako podstawy prawnej rozstrzygnięcia art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów.

Tymczasem organ przyjął definicję zgłaszającego właściwą dla innego stanu faktycznego tj. gdy przemieszczenie pochodzi z Państwa Członkowskiego (art. 2 pkt 15 ppkt a) rozporządzenia (WE)). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie nastąpił przywóz do Wspólnoty, nie zaś przemieszczenie wewnątrzwspólnotowe i posiłkowanie się definicją zgłaszającego określoną w art. 2 pkt 15 ppkt a) rozporządzenia było wadliwe, bowiem nie odpowiadało stanowi faktycznemu istotnemu dla rozstrzygnięcia. Jak już bowiem wskazano organ winien ocenić legalność przemieszczenia spornego pojazdu na etapie przywozu na terytorium RP, nie zaś wywozu.

Dlatego też w ocenie Sądu Wojewódzkiego przy przyjęciu odpowiedzialności wysyłającego odpady, wezwanie do zastosowania procedur określonych w rozporządzeniu WE może być skierowane jedynie do podmiotu podlegającego jurysdykcji USA – bowiem USA jest państwem wysyłki – i to takiego, który jest określony w przepisach państwa wysyłki, w drugiej kolejności zaś gdy przepisy te nie określają takiej osoby – do osoby będącej posiadaczem odpadów w momencie wywozu. I w zakresie takiej definicji zgłaszającego lub podmiotu zobowiązanego do dokonania zgłoszenia organ władny był zastosować art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów. Tymczasem organ zastosował rozumienie "zgłaszającego" do innego rodzaju przemieszczenia. Wszystkie powyżej wskazane argumenty prowadzą do wniosku, że organ zastosował niewłaściwe przepisy prawa materialnego oraz uchybił przepisom prawa procesowego w zakresie ustalenia stanu faktycznego istotnego dla przepisów prawa materialnego, które powinny zostać zastosowane. Uzasadniało to konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia w całości, jak również postanowienia Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 12 października 2015 r.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Główny Inspektor Ochrony Środowiska , zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:

I. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, tj.:

1) art. 134 p.p.s.a w związku z art. z art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1048), w związku z art. 24 ust. 3 lit. a) i art. 2 pkt 15 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.), przez nieprzeprowadzenie kontroli legalności sprawy administracyjnej w granicach danej sprawy;

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7 i 77 i 80 k.p.a., przez uwzględnienie skargi i uchylenie postanowień Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, w związku z uznaniem, że organ wydający uchylone postanowienia – nie ustalił w sposób wyczerpujący i niebudzący wątpliwości stanu faktycznego sprawy, podczas gdy zebrany materiał dowodowy był przez organ w sposób wyczerpujący zebrany i rozpatrzony, a ustalony w sprawie prowadzonej przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska stan faktyczny, który był przedmiotem postanowienia, nie wymagał dalszych wyjaśnień i pozwalał na dokonanie przez Sąd oceny prawidłowości zastosowania art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. Nr 124, poz. 859 ze zm.) oraz art. 24 ust. 3 lit. a) rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z dnia 12 lipca 2006 r. ze zm.), w sprawie nielegalnego przemieszczenia odpadu z Polski na Ukrainę.

II. w granicach wskazanych w art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego:

1) przez błędną wykładnię art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1048) w związku z art. 1 ust. 2 i art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r., s. 1) i art. 27 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1048);

2) art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów (Dz.U. z 2015 r. poz. 1048), art. 24 ust. 3 lit. a) i art. 2 pkt 15 lit. a) rozporządzenia nr 1013/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 14 czerwca 2006 r. w sprawie przemieszczania odpadów (Dz.Urz. UE L 190 z 12 lipca 2006 r., s. 1), przez bezzasadne zarzucenie organowi, że w ustalonym stanie faktycznym sprawy dotyczącej nielegalnego przemieszczenia odpadu na Ukrainę nie był uprawniony do zastosowania przywołanych przepisów.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...]Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Zgodzić się należało z Główny Inspektorem Ochrony Środowiska, że Wojewódzki Sąd Administracyjny wskutek niewłaściwej wykładni przepisów art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 24 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. oraz art. 27 ww. ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. (pkt II.1 petitum skargi kasacyjnej) – nie przeprowadził w sposób właściwy kontroli zaskarżonego postanowienia. Mianowicie podjął rozstrzygnięcie wykraczając poza granice sprawy, czym naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a. (pkt I.1 petitum skargi kasacyjnej).

Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

W orzecznictwie i piśmiennictwie wskazuje się, że obowiązująca w postępowaniu sądowoadministracyjnym zasada niezwiązania sądu granicami skargi nie oznacza, że sąd nie jest związany granicami przedmiotu zaskarżenia, którym jest konkretny akt, kwestionowany przez uprawniony podmiot. Rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. W orzecznictwie podkreśla się, że sąd administracyjny, będąc związany granicami sprawy, w której skarga została wniesiona, nie może swoimi ocenami prawnymi wkraczać w sprawę nową w stosunku do tej, która była albo powinna być przedmiotem postępowania administracyjnego i wydawanych w nim decyzji administracyjnych (por. B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX Warszawa 2013, s. 429-430 i powołane tam orzeczenia NSA).

Dla wyznaczenia właściwych granic rozpoznania sprawy istotne znaczenie ma uwzględnienie wszystkich elementów identyfikujących tożsamość podmiotową i przedmiotową stosunku administracyjnego, który stanowił przesłankę wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego oraz wydania decyzji.

Sąd Wojewódzki, badając w niniejszej sprawie legalność zaskarżonego orzeczenia, wykroczył poza granice wyznaczone podstawą prawną i faktyczną obowiązków nałożonych na stronę skarżącą, skutkiem czego nie rozpoznał istoty sporu zainicjowanego złożoną skargą.

Z przedstawionego w zaskarżonym wyroku stanu faktycznego wynika, że podczas kontroli celnej towaru ujawniono nielegalne międzynarodowe przemieszczenie odpadu, tj. pojazdu zgłoszonego do wywozu z terytorium Polski na terytorium Ukrainy, o czym Naczelnik Urzędu Celnego zawiadomił Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Wskutek wszczętego z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie określenia sposobu gospodarowania odpadem o kodzie 16 01 04* w postaci uszkodzonego pojazdu marki Porsche Cayman – Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał postanowienie z 12 października 2015 r. wzywające Spółkę [...] do zastosowania procedur określonych w art. 24 ust. 2 lit. b) rozporządzenie (WE) nr 1013/2006.

Zgodnie z powołanym w podstawie prawnej ww. postanowienia art. 25 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 czerwca 2007 r. o międzynarodowym przemieszczaniu odpadów, w przypadku stwierdzenia nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadów albo na podstawie powiadomienia o nielegalnym przemieszczeniu otrzymanego w trybie art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 1013/2006, Główny Inspektor Ochrony Środowiska wszczyna z urzędu postępowanie administracyjne i wzywa wskazane w tym przepisie podmioty – w drodze postanowienia, do zastosowania procedur określonych w art. 24 rozporządzenia nr 1013/2006, określając termin realizacji działań wynikających z tych procedur, nie dłuższy niż 30 dni.

Przywołany wyżej art. 24 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r. w ust. 1 stanowi, że jeżeli właściwy organ ujawnił przemieszczenie, które uważa za nielegalne, niezwłocznie powiadamia o tym pozostałe zainteresowane właściwe organy. Dodatkowo należy wskazać na przepis art. 27 ustawy z 29 czerwca 2007 r. regulujący obowiązki organów administracji publicznej w zakresie zabezpieczenia środowiska przed odpadami nielegalnie przemieszczanymi, w tym obowiązek organu, który stwierdził nielegalne międzynarodowe przemieszczanie odpadów, niezwłocznego przekazania zawiadomienia do głównego Inspektora Ochrony Środowiska wraz z kompletną dokumentacją sprawy oraz informacją o podjętych działaniach (ust. 2).

W postanowieniach kontrolowanych przez Sąd Wojewódzki przedstawiono dokumentację, będącą podstawą dokonanego przez Naczelnika Urzędu Celnego zawiadomienia o nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniu odpadu w postaci uszkodzonego pojazdu, a także materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu wszczętym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Z ustaleń zawartych w postanowieniach wynika, że czynności wyjaśniające dotyczyły okoliczności przemieszczenia przedmiotowego pojazdu z Polski na terytorium Ukrainy, celem określenia konsekwencji prawnych wynikających z tego zdarzenia.

W rezultacie nałożenie na skarżącą Spółkę obowiązków związanych z zagospodarowaniem odpadu pozostawało w związku ze stwierdzanym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska nielegalnym międzynarodowym przemieszczaniem pojazdu, ujawnionym w związku ze zgłoszeniem tego pojazdu do wywozu z Polski na terytorium Ukrainy.

Przytoczone wyżej przepisy wskazują, że właściwe organy mają obowiązek podjęcia stosownych działań w ramach swoich kompetencji w razie ujawnienia każdego nielegalnego przemieszczenia odpadów dokonywanego:

– pomiędzy Państwami Członkowskimi, na terytorium Wspólnoty lub z tranzytem przez państwa trzecie;

– przywożonych do Wspólnoty z państw trzecich;

– wywożonych ze Wspólnoty do państw trzecich;

– przewożonych w ramach tranzytu przez terytorium Wspólnoty, na trasie z oraz do państw trzecich (art. 1 ust. 2 rozporządzenia (WE) nr 1013/2006 z 14 czerwca 2006 r.).

W niniejszej sprawie Główny Inspektor Ochrony Środowiska wydał postanowienia skierowane do Spółki [...], jako podmiotu odpowiedzialnego za nielegalne przemieszczenie odpadu z terytorium RP na terytorium Ukrainy.

W takim stanie sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego było zweryfikowanie ustaleń faktycznych i prawnych, stanowiących podstawę do zakwalifikowania ujawnionego wywozu przedmiotowego pojazdu z Polski do Ukrainy jako nielegalnego międzynarodowego przemieszczenia odpadu oraz określenia skarżącej Spółki jako podmiotu zobowiązanego do wykonania obowiązków nałożonych postanowieniem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Tymczasem Sąd Wojewódzki nie dokonał kontroli postępowania administracyjnego, wszczętego w następstwie zawiadomienia służb celnych w sprawie ujawnionego nielegalnego przemieszczenia odpadu z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej na terytorium Ukrainy, lecz wskazał na potrzebę przeprowadzenia postępowania w przedmiocie wcześniej dokonanego transportu odpadu z terytorium USA do Polski. Dokonując takiej oceny Sąd Wojewódzki wyszedł z błędnego założenia, że w sytuacji gdy ten sam odpad najpierw został przemieszczony z terytorium państwa trzeciego (USA) na terytorium państwa członkowskiego (RP) a następnie właściwy organ ujawnił nielegalne przemieszczenie odpadu wywożonego z Polski na Ukrainę, to Główny Inspektor Ochrony Środowiska nie powinien ustalić odpowiedzialnego podmiotu za to ostatnie przemieszczenie lecz powinno być przeprowadzone co do pierwszego przemieszczenia.

Trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej, że wobec każdego nielegalnego przemieszczenia odpadu może się toczyć odrębne postępowania, a obowiązkiem Głównego Inspektora Ochrony Środowiska było podjęcie stosownych działań co do tego przemieszczenia odpadu, które było przedmiotem zawiadomienia organu celnego. Natomiast obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego była kontrola zaskarżonego orzeczenia w granicach wyznaczonych wszczętym postępowaniem administracyjnym przez Głównego Inspektora Ochrony Środowiska, a w szczególności ocena meritum sporu, tj. zasadność zobowiązania skarżącej Spółki do zastosowania procedur określonych w wydanych postanowieniach.

Z tych względów skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek częściowo zarzuty kasacyjne okazały się przedwczesne. W związku z przyjętą przez Sąd Wojewódzki koncepcją rozpoznania sprawy, kontrolą nie objęto tych wszystkich ustaleń faktycznych, które były istotne dla zastosowania przepisów stanowiących podstawę prawną postanowień Głównego Inspektora Ochrony Środowiska. Sąd Wojewódzki nie dokonał również oceny w zakresie prawidłowości wykładni i zastosowania przepisów, które według organu determinowały podjęte rozstrzygnięcia w sprawie.

W konsekwencji zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu na podstawie art. 185 p.p.s.a.

Z uwagi na wykazane przyczyny wadliwości rozstrzygnięcia podjętego przez Sąd Wojewódzki, zasadne było odstąpienie od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a.