Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2455/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-03-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184, art. 183 par. 1 i 2, art. 174 pat. 1 i 2, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. b
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 10 par. 1, art. 15, art. 147, art. 138 par. 2m art. 138 par. 1 pkt 2, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 155
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Mirosława Pindelska Protokolant asystent sędziego Michał Zawadzki po rozpoznaniu w dniu 7 marca 2014r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej L.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 maja 2012 r. sygn. akt II SA/Łd 290/12 w sprawie ze skargi L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Łd 290/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę L.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 roku Nr [...] w przedmiocie zmiany decyzji ostatecznej w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi decyzją z dnia [...] grudnia 2011r., po rozpoznaniu odwołania L.P. uchyliło decyzję Prezydenta Miasta Łodzi z dnia [...] września 2011 r., Nr [...] i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Jak wynika z dokumentów załączonych do akt administracyjnych, organ I instancji decyzją z dnia [...] września 2011 r. zmienił własną wcześniejszą decyzję z dnia [...] listopada 2006 r., Nr [...] ustalającą warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej, przyłączy energetycznych, wodociągowych, kanalizacyjnych i gazowych do projektowanych sieci, układu komunikacji wewnętrznej wraz z miejscami parkingowymi oraz zjazdu z ulicy, a także częściowej niwelacji terenu związanej z zabudową i zagospodarowaniem terenu, przewidzianej do realizacji na działkach nr ewid. A i B (obręb W 09) w Łodzi przy ul. S., w ten sposób, iż w sentencji i treści decyzji zmieniono zapis ogólny dotyczący przedmiotu inwestycji z "zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie szeregowej" na precyzyjne sformułowanie "zespół budynków mieszkalnych jednorodzinnych w ilości maks. 28 w zabudowie bliźniaczej i maks. 6 w zabudowie szeregowej, z garażami w bryle budynku". W wytycznych urbanistyczno - architektonicznych stanowiących załącznik do decyzji, w wymaganiach dotyczących budynku mieszkalnego zmieniono formę architektoniczną budynków mieszkalnych, powierzchnię zabudowy (z segmentu 75 - 120 m² na budynek - do 100 m²), wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki (z "nie może przekraczać 40%" na "nie może przekraczać 30%"), powierzchnię biologicznie czynną (z min. 30% na min. 40%), wysokość elewacji frontowej do okapu (z do 8,50 m na do 5 m, a w przypadku budynków parterowych z poddaszami i wysokość elewacji do okapu - gzymsu - wierzchu attyki w przypadku budynków piętrowych - do 7 m), kąt nachylenia połaci dachowych (z 30° - 45° na do 45°) oraz układ połaci dachowych (z dwuspadowy na dwuspadowy lub wielospadowy lub dachy płaskie, jednakowe dla całego zespołu). Jak wskazał organ, pozostałe warunki decyzji pozostały bez zmian. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał przepis art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r., nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a.").

Odwołanie od powyższej decyzji złożył L.P. podnosząc, iż została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 10 § 1, 77 § 1, 80, 107 § 1 i 3 i art. 155 k.p.a. W tej sytuacji odwołujący się wniósł o uchylenie decyzji I instancji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania albo umorzenie postępowania w sprawie zmiany ostatecznej decyzji. Zdaniem odwołującego się, decyzja została wydana bez podstawy prawnej, z naruszeniem art. 155 k.p.a., a także przed zakończeniem postępowania w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy.

Po rozpoznaniu odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Łodzi uchyliło decyzję I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi. W motywach rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania wskazując następnie, iż decyzja I instancji została wydana z istotnym naruszeniem art. 155 k.p.a. Norma ta reguluje tryb nadzwyczajny, który ma zastosowanie jedynie i wyłącznie w odniesieniu do decyzji prawidłowych i tryb ten nie ma na celu usuwania potencjalnych wadliwości do których służy bądź wznowienie postępowania bądź postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji. Tym samym organ podzielił zarzut odwołania, iż skoro w sprawie zostało wznowione postępowanie, to nie niedopuszczalna jest zmiana tej decyzji przed ostatecznym zakończeniem postępowania wznowieniowego. W dalszej kolejności organ wyjaśnił, że jedną z przesłanek zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. jest warunek uzyskania zgody wszystkich stron na zmianę decyzji. Organ I instancji przed wydaniem decyzji w sprawie zmiany nie zwrócił się do stron o wyrażenie takiej zgody. Jednocześnie odnosząc się do zarzutów odwołania organ nie podzielił argumentu strony wskazującego na możliwość zastosowania trybu określonego w art. 155 k.p.a. wyłącznie do decyzji uznaniowych. Zdaniem Kolegium, zastosowanie więc normy zawartej w art. 155 k.p.a. w odniesieniu do ostatecznej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla danej konkretnej inwestycji jest możliwe, lecz zmiana ta nie może powodować, że zmiany będą chociażby wykraczać poza granice zarówno parametrów wynikających już z uprzednio dokonanej analizy urbanistycznej, jak i samego przedmiotu planowanej inwestycji. Konkludując Kolegium napisało, iż organ l instancji winien ponownie przeprowadzić postępowanie w sprawie, czyli uzyskać precyzyjne stanowisko inwestora co chce zmienić w decyzji ostatecznej. Jeżeli zakres planowanych zmian wykracza poza uprzednio określony przedmiot postępowania, to należy odmówić zmiany decyzji ostatecznej. Gdy zakres planowanych zmian nie będzie miał takiego charakteru należy uzyskać przed, wydaniem decyzji zmieniającej, zgodę wszystkich stron postępowania na tę zmianę, jeżeli takiej zgody nie będzie należy odmówić dokonania zmiany. Oczywistym jest jednocześnie dla organu, iż przeprowadzenie postępowania nadzwyczajnego w trybie art. 155 k.p.a. jest uzależnione od zakończenia decyzją ostateczną postępowania wznowieniowego. Jeżeli w wyniku wznowienia postępowania dojdzie do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji o warunkach zabudowy, to postępowanie w sprawie zmiany winno być umorzone jako bezprzedmiotowe. Gdy inwestor cofnie wniosek o zmianę decyzji ostatecznej, należy również postępowanie umorzyć jako bezprzedmiotowe.

W skardze na powyższą decyzję L.P. wniósł o jej uchylenie podnosząc zarzut naruszenia przepisów proceduralnych, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 2, art. 105 § 1, art. 138 § 1 pkt 2 i § 2 oraz art. 155 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący powtórzył argumenty podniesione w odwołaniu odnosząc je do rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując zarzuty zaprezentowane w uzasadnieniu kwestionowanego rozstrzygnięcia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zaskarżonym wyrokiem z dnia 25 maja 2012 r. uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy prowadząc postępowanie nie naruszył przepisów prawa w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie, co mogłoby uzasadniać uwzględnienie skargi i uchylenie kwestionowanej decyzji. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest decyzja o uchyleniu przez organ II instancji rozstrzygnięcia organu I instancji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi I instancji, w trybie art. 138 § 2 k.p.a., jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozpatrzenia sprawy przez organ odwoławczy i niedopuszczalna jest wykładnia rozszerzająca tego przepisu. Zdaniem Sądu I instancji w stanie faktycznym sprawy, organ II instancji nie naruszył regulacji art. 138 § 2 k.p.a. Nie ulega wątpliwości, że postępowanie w sprawie prowadzone przez organ I instancji toczyło się w trybie art. 155 k.p.a. Przepis art. 154 § 2 k.p.a. stosuje się odpowiednio. W ocenie Sądu I instancji słusznie wskazał organ odwoławczy, podzielając w tym zakresie zarzut przedstawiony przez skarżącego w treści odwołania, tryb zmiany decyzji unormowany w przepisie art. 155 k.p.a. ma zastosowanie tylko w odniesieniu do ostatecznych decyzji, które nie są przedmiotem żadnego z innych nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego, w szczególności wznowienia postępowania, bądź trybu nieważnościowego. W stanie faktycznym sprawy nie jest kontestowane przez żadną ze stron postępowania, iż ostateczna decyzja o warunkach zabudowy, której zmiany w trybie art. 155 k.p.a. domagał się inwestor, jest przedmiotem wznowienia postępowania. To wznowione postępowanie, do momentu wydania zaskarżonej decyzji przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie zostało zakończone. Dopiero po wniesieniu skargi do sądu, organ I instancji wydał decyzję o odmowie uchylenia, po wznowieniu postępowania, decyzji o warunkach zabudowy. Wynika z tego, że w momencie orzekania zarówno przez organ I jak i II instancji postępowanie wznowieniowe nie było zakończone, zatem niedopuszczalna była zmiana decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. Drugą istotną w sprawie kwestią była konieczność uzyskania zgody wszystkich stron postępowania na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. Wymóg taki wprost wynika z powołanego przepisu. Tymczasem organ I instancji pominął ten warunek uwzględniając wniosek inwestora o zmianę decyzji, bez wystąpienia do stron postępowania o wyrażenie na nią zgody. Sąd I instancji wskazał, iż kolejnym istotnym uchybieniem dostrzegalnym w decyzji I instancji była zmiana poszczególnych wytycznych urbanistyczno – architektonicznych wynikających z treści decyzji o warunkach zabudowy. Organ I instancji zmodyfikował m.in. formę architektoniczną budynków, powierzchnię zabudowy, wskaźnik intensywności zabudowy, powierzchnię biologicznie czynną, wysokość elewacji frontowej, kąt nachylenia połaci dachowych i ich układ. Z dokumentów załączonych do akt administracyjnych tymczasem wynika, że zmiana ta nie była poprzedzona żądną analizą w zakresie oceny, czy realizacja inwestycji w zmienionych parametrach nie narusza przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej jako "u.p.z.p."), jak i przepisów wykonawczych do tej ustawy. Sąd I instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu odwoławczego, wobec stwierdzonych i opisanych powyżej uchybień, jak najbardziej odpowiada prawu. Skarżący w treści skargi skierowanej do sądu administracyjnego tymczasem wskazywał na konieczność uchylenia decyzji I instancji i umorzenia postępowania przed tym organem. Odnosząc się do tego zarzutu skargi Sąd I instancji wskazał, że go nie podziela z dwóch zasadniczych powodów. Pierwszy argument znajduje swoje uzasadnienie w treści art. 15 k.p.a. Zgodnie z zasadą wyrażoną w powyższym przepisie postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. Bezsprzecznie, podjęcie decyzji przez organ I instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. W takim przypadku organ II instancji ma tylko kompetencje kasacyjne (np. wyrok NSA z dnia 8 maja 2007 roku, I OSK 1859/06, Lex Nr 338621). Sąd I instancji wyjaśnił, iż zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy decyzją organu I instancji. Organ odwoławczy nie może zmieniać rodzaju sprawy, a zatem w postępowaniu odwoławczym może być rozpoznana i rozstrzygnięta wyłącznie tożsama pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawa. Zmiana taka oznacza naruszenie zasady dwuinstancyjności rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 23 listopada 2006 roku, I OSK 451/06, Lex Nr 290649). Sąd I instancji zaznaczył, iż jednym z argumentów przemawiającym za uchyleniem decyzji I instancji był zarzut niezwrócenia się do stron postępowania z wnioskiem o wyrażenie zgody na zmianę decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a. Uzyskanie tej zgody było istotną kwestią, która powinna być zrealizowana na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego. Niemniej ważnym zagadnieniem była ocena, czy zmiana decyzji o warunkach zabudowy w zakresie poszczególnych parametrów charakteryzujących zabudowę, była dopuszczalna w kontekście przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Te dwie kwestie wymagały przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, co obligowało organ do zastosowania przepisu art. 138 § 2 k.p.a. Sąd I instancji zaznaczył, iż z treści skargi wynika, że skarżący za uzasadnione uznawał uchylenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzji I instancji i umorzenie postępowania przed tym organem. Argument ten, w ocenie skarżącego zaprezentowany był w odwołaniu. Niemniej jednak lektura odwołania tego nie potwierdza, gdyż w odwołaniu skarżący napisał, że domaga się uchylenia decyzji I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albo umorzenia postępowania w sprawie zmiany decyzji ostatecznej. Wynika z tego, wbrew twierdzeniom zaprezentowanym w skardze, iż organ odwoławczy uwzględnił odwołanie w pełni. W treści skargi jej autor zarzucał wydanie decyzji I instancji bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu I instancji organ odwoławczy odniósł się do tej kwestii w zakresie wystarczającym. Wbrew poglądom skarżącego, przez brak podstawy prawnej rozumie się fakt, że decyzja rzeczywiście podstawy takiej nie posiada, nie zaś to, iż jej nie wymienia bądź wymienia niewłaściwy przepis. Fakt powołania się przez organy administracji w decyzji na przepisy niewłaściwe w sprawie, jakkolwiek wskazuje na wadliwość działania tych organów, nie stanowi jednak przesłanki do uznania zarówno przez organ odwoławczy, jak i Sąd, że nastąpiło naruszenie prawa w stopniu istotnym dla rozstrzygnięcia. Błędne powołanie podstawy decyzji stanowi wadę formy decyzji, a więc stanowi naruszenie art. 107 § 1 k.p.a. Wyraźnie odróżnić zatem należy sytuację braku podstawy prawnej od niewłaściwego, czy wadliwego zastosowania danego przepisu. Sąd I instancji wskazał, iż w treści zarówno odwołania, jak i skargi ich autor zarzucił najpierw organowi I, a następnie organowi II instancji naruszenie szeregu przepisów postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Sąd I instancji przytaczając treść ww. przepisów oraz analizując akta administracyjne stwierdził, że w sprawie istotnie doszło do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., gdyż żadna ze stron postępowania nie została powiadomiona o możliwości zapoznania się z dokumentami zgromadzonymi w aktach administracji organów obu instancji. Zgodnie z utrwalonym w doktrynie i orzecznictwie poglądem, w sytuacji postawienia organom zarzutu dotyczącego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. koniecznym jest ustalenie, jaki wpływ na wynik sprawy mogło mieć tak stwierdzone uchybienie. Sąd I instancji uznał, że owszem doszło do naruszenia wskazanej normy, tym niemniej ocenił, że naruszenie to nie miało wpływu na rozstrzygnięcie i jako takie nie może stanowić podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego kontestowanych decyzji. Skarżący mimo braku powiadomienia w trybie tego przepisu, miał doręczone rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie, które kwestionował najpierw w drodze odwołania, a następnie skargi do sądu administracyjnego. Sąd I instancji zaznaczył, iż w treści tych środków odwoławczych skarżący nie powoływał się na żadne nowe dowody, czy okoliczności w sprawie, a swoją argumentację ograniczył jedynie do kwestionowania stanowisk organu. W odniesieniu do naruszenia pozostałych przepisów proceduralnych Sąd I instancji nie dostrzegł zarzucanych uchybień, a skarżący w swojej argumentacji nie wskazał, gdzie tych naruszeń się dopatrzył. Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów procedury w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Wobec czego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270, dalej jako "p.p.s.a.") oddalił skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł L.P. reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w całości zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania:

- art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 155 w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p., polegające na oddaleniu skargi w tej sprawie z powodu oceny braku naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 138 § 2 i art. 155 k.p.a., w sytuacji gdy organ odwoławczy naruszył przepisy art. 155 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a. i zamiast uchylać zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz przekazywać temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, powinien na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylić zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji w całości oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji z powodu jego bezprzedmiotowości, które to uchybienie przepisów mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wskazując na powyższy zarzut wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi oraz o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz strony skarżącej zwrotu niezbędnych kosztów postępowania kasacyjnego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż niezależnie od innych wad decyzji organu I instancji, postępowanie prowadzone przez ten organ było bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania już przed organem I instancji wynikała właśnie z tego, że w trybie nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a. nie można w ogóle zmienić decyzji o warunkach zabudowy, ponieważ ta decyzja nie jest oparta o uznanie administracyjne (co wynika z treści przepisów art. 60 ust. 1 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. i znajduje potwierdzenie w orzecznictwie np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2011 r. o sygn. akt I OSK 607/10, Lex nr 784233). Dlatego też uchylenie na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. przez organ odwoławczy decyzji organu I instancji i jednocześnie przekazanie mu sprawy do ponownego rozpatrzenia nie miało żadnego uzasadnienia, skoro i tak organ pierwszej instancji nie może zmienić decyzji o warunkach zabudowy w tym trybie nadzwyczajnym. Powyższe naruszenie przepisów postępowania mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zbadałby m.in. podnoszony w skardze zarzut braku możliwości zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy w trybie z art. 155 k.p.a. i tym samym zarzut braku podstaw do przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji (tj. zarzut naruszenia art. 155 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 i art. 138 § 2 k.p.a.) to uchyliłby zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Łodzi z dnia [...] grudnia 2011 r., a nie oddaliłby skargę w tej sprawie. W ocenie skarżącego, inaczej niż w zaskarżonym wyroku należało uznać, iż naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez to, że żadna ze stron postępowania nie została zawiadomiona o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, mogło mieć wpływ na wynik sprawy przede wszystkim dlatego, że już na etapie postępowania przed organem I instancji skarżący jak i pozostałe strony mogły wskazać organowi I instancji, iż w odniesieniu do ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy prowadzone jest postępowanie wznowieniowe, przez co organ nie może prowadzić postępowania w trybie nadzwyczajnym z art. 155 k.p.a., a poza tym w tym trybie nie można zmienić tej decyzji o warunkach zabudowy.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedstawiony w podstawie kasacyjnej zarzut dotyczy jedynie naruszenia prawa procesowego. Jednak nie można przyjąć, by stwarzał on podstawę do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Problem w niniejszej sprawie sprowadza się do następującej kwestii tj. czy istnieje możliwość zmiany decyzji o warunkach zabudowy w trybie art. 155 k.p.a., a zatem czy jest to decyzja uznaniowa.

Na wstępie podkreślić należy, iż zgodnie z przepisem art. 155 k.p.a., decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z regulacji tej wynika, że dla zmiany lub uchylenia decyzji, na mocy której strona nabyła prawo, niezbędne jest spełnienie następujących przesłanek: 1) istnienie decyzji ostatecznej, 2) za jej uchyleniem lub zmianą przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, 3) zgoda strony na zmianę lub uchylenie decyzji, 4) brak przeciwwskazań w przepisach ustaw szczególnych. Z redakcji omawianego przepisu wynika także, że decyzja wydawana w tym trybie ma charakter uznaniowy, wobec czego jej uchylenie lub zmiana pozostawiona jest uznaniu organu administracyjnego, przy czym w orzecznictwie podkreśla się, że wzruszenie decyzji w tym trybie "musi być podyktowane względami celowości mieszczącymi się w założeniach interesu strony" (zob. NSA z dnia 28 listopada 1994 r., III SA 739/94, Fiskus 1995, nr 9, s. 15). Dodać też należy, że przedmiotem takiego postępowania nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy niejako "od nowa", lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej, przy uwzględnieniu zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Tak więc istota postępowania prowadzonego w trybach nadzwyczajnych określonych w art. 154 i 155 k.p.a. sprowadza się do zbadania czy w ustalonych okolicznościach faktycznych i prawnych dotychczasowej decyzji, zostały spełnione szczególne przesłanki wymienione w tych przepisach - tzn., czy interes społeczny lub słuszny interes strony przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji. Oczywiście w odniesieniu do trybu z art. 155 k.p.a. dodatkowo na mocy decyzji ostatecznej strona musiała nabyć prawo, a nadto wyrazić zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji. Przez zgodę strony w rozumieniu art. 155 k.p.a. należy rozumieć nie tylko zgodę strony wszczynającej to postępowanie, lecz zgodę wszystkich osób mających przymiot strony w postępowaniu, w którym wydana została decyzja podlegająca zmianie. Ponadto tryby te mogą mieć zastosowanie wyłącznie w odniesieniu do decyzji opartych o uznanie administracyjne przy wydaniu których organ ma do wyboru pewną gamę rozstrzygnięć.

Śledząc orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego nie można jednoznacznie określić czy decyzja o warunkach zabudowy ma charakter uznaniowy. W dotychczasowym orzecznictwie sądów administracyjnych w tej sprawie zarysowała się rozbieżność. Według jednego z poglądów przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy może podlegać zmianie w trybie art. 155 k.p.a. w oznaczonym zakresie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 stycznia 2012 r., II OSK 828/11; z dnia 3 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1725/09). Odmienny pogląd wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 25 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2611/11 oraz w wyroku z dnia 22 grudnia 2008 r., sygn. akt II OSK 1109/07 dostępne w CBOIS https://cbois.nsa.gov.pl), w których przyjęto, że decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową i spełnienie przez wnioskodawcę warunków przewidzianych przepisami prawa powszechnie obowiązującego obliguje organ do wydania tej decyzji.

Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do pierwszego poglądu i stwierdza, iż w odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, zmiana decyzji w trybie powyższego przepisu jest dopuszczalna bowiem nie jest to decyzja typu związanego, gdyż przewiduje dla organu pewne możliwości decyzyjne, przy czym przepisami szczególnymi, o jakich mowa w art. 155 k.p.a., są regulacje zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności art. 61 u.p.z.p. Zatem decyzja o warunkach zabudowy o określonej treści jest rezultatem wielu szczególnych czynności podejmowanych przez właściwy organ administracji.

Podkreślić natomiast należy na co słusznie zwrócił uwagę zarówno organ odwoławczy jak i Sąd I instancji, iż w trybie art. 155 k.p.a. nie mogą być zmieniane decyzje wadliwe, które powinny być poddane kontroli w innych trybach kontroli (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 stycznia 2010 r. II OSK 18/09, dostępne w CBOIS https://cbois.nsa.gov.pl). Tryb określony w omawianym przepisie nie ma na celu usuwania potencjalnych wadliwości, do których służy bądź wznowienie postępowania bądź postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności.

Mając powyższe na uwadze nie można podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie, iż na gruncie niniejszej sprawy organ odwoławczy powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i uchylić decyzję organu I instancji w całości i umorzyć postępowanie z powodu jego bezprzedmiotowości.

Zaznaczyć należy, iż w trakcie toczącego się postępowania administracyjnego nie zaistniały żadne przesłanki bezprzedmiotowości postępowania skutkujące tym, iż nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty.

Kluczową okolicznością dla rozstrzygnięcia wydanego przez organ odwoławczy było to, że decyzja organu I instancji była dotknięta następującymi wadami. Po pierwsze wobec decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. ustalającej warunki zabudowy, której zmiany domagał się inwestor, toczyło się postępowanie wznowieniowe i nie zostało ostatecznie zakończone. Drugim istotnym uchybieniem był brak uzyskania zgody na jej zmianę wszystkich stron postępowania, mimo iż obowiązek ten wynika wprost z omawianego przepisu. Trzecim uchybieniem decyzji organu I instancji była zmiana wytycznych urbanistyczno – architektonicznych bez przeprowadzenia jakiejkolwiek analizy w zakresie oceny, czy realizacja inwestycji o zmienionych parametrach nie narusza przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest to o tyle istotne uchybienie, gdyż zmiana cech zabudowy i zagospodarowania terenu określonych w decyzji o warunkach zabudowy na podstawie art. 155 k.p.a. – z pominięciem procedury przewidzianej ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym stanowi rażące naruszenie prawa, w szczególności art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zmiana taka, dotycząca istotnych cech zabudowy, określonych decyzją prowadzić musi do stwierdzenia, że w istocie określa się nowe warunki zabudowy, a zatem przesłanka tożsamości sprawy niezbędna dla zastosowania art. 155 k.p.a. nie jest w tej sytuacji zachowana.

W odniesieniu do podstawy prawnej zaskarżonej decyzji tj. art. 138 § 2 k.p.a. wskazać należy, iż zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne. W postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych w odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Istota administracyjnego toku instancji polega więc na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy. W tym zakresie należy podzielić stanowisko wyrażone przez Sąd I instancji, iż rozstrzygnięcie, którego domaga się skarżący kasacyjnie naruszałoby zasadę dwuinstancyjności postępowania. Drugą przesłanką zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. było to, że zakres rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej decyzją odwoławczą wyznaczony jest zakresem rozstrzygnięcia sprawy przez organ I instancji. Zatem rozstrzygnięcie proponowane przez skarżącego kasacyjnie, iż organ odwoławczy powinien wydać decyzję na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. doprowadziłoby do naruszenia przesłanki tożsamości sprawy.

W odniesieniu do argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej dotyczącej naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. należy także podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż na gruncie niniejszej sprawy doszło do naruszenia omawianej normy, nie jest to jednak naruszenie dające podstawę do uchylenia z urzędu przez Sąd I instancji zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. Wprawdzie brak udziału strony bez jej winy w postępowaniu administracyjnym stanowi podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), jednak wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje wyłącznie na wniosek strony (art. 147 k.p.a.). Natomiast skarżącemu doręczano rozstrzygnięcia zapadłe w sprawie, które kwestionował najpierw w drodze odwołania, a następnie w skardze do sądu administracyjnego, w których jednak skarżący nie wskazał żadnych nowych dowodów. Tak więc uchybienie to nie mogło mieć wpływu na wynik sprawy.

Nadto z dyspozycji art. 151 p.p.s.a. wynika, że w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala. Przepis ten ma w istocie charakter "instrukcji" dla Sądu, jakiej treści rozstrzygnięcie ma wydać, gdy uzna, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis ten może być więc naruszony tylko wówczas, gdy Sąd uznając, że skarga zasługuje na uwzględnienie wydaje orzeczenie oddalające skargę lub gdy Sąd uznając, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie uwzględnia ją.

W przedmiotowej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca. Sąd I instancji uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i w konsekwencji wydał prawidłowe rozstrzygnięcie polegające na jej oddaleniu.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.