Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 248/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2007-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Batorowicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Szaniecka /spr./ Sędzia WSA Edyta Podrazik Protokolant St. sekretarz sądowy Dobrosława Sobczak po rozpoznaniu w Poznaniu na rozprawie w dniu 19 lipca 2007 r. przy udziale sprawy ze skargi A. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji o warunkach zabudowy terenu; o d d a l a s k a r g ę /-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka


UZASADNIENIE

Burmistrz decyzją ostateczną z[...] na podstawie art. 59 ust. 1 i art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717) ustalił dla A. W. warunki zabudowy terenu dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego branży spożywczej (rozbudowa kontenera) na działce o nr ewidencyjnym [...] położonej w K . przy ul. [...] .

Wnioskiem z [...].XI.2004 r. A. W., powołując się na art. 155 kpa zwróciła się do Burmistrza o zmianę powołanej wyżej decyzji poprzez objęcie nią wszystkich działek, na których będzie realizowana planowana inwestycja (działek nr [...],[...] i [...]). W uzasadnieniu wniosku podała, że zmiana decyzji ma charakter porządkujący i leży tak w interesie społecznym, jak i w interesie strony.

Pismem z [...].XI.2004 r. Burmistrz poinformował A. W., że nie widzi podstaw do zmiany decyzji z [...] która jest zgodna z przedłożonym przez zainteresowaną wnioskiem z dnia [...] VII.2003 r.

W następstwie skargi A. W. na bezczynność Burmistrza w powyższej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z dnia 15.I.2006 r. sygn. akt II SAB/Po 29/05 zobowiązał powołany organ do wydania w terminie 1 miesiąca decyzji rozstrzygającej wniosek A. W. z [...] XI.2004 r. o zmianę decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Decyzją z dnia [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 155 kpa odmówił zmiany decyzji z dnia [...] w przedmiocie warunków zabudowy.

W motywach tej decyzji organ orzekający opisał przebieg postępowania w niniejszej sprawie oraz w sprawie z wniosku A. W. z dnia [...].XII.2004 r. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego typu kontenerowego na działkach nr [...] i [...] położonych w K. przy ul. [...]. Ponadto powołując się na ustalenia dokonane w postępowaniu przed organami nadzoru budowlanego wyjaśnił, że uwzględnienie wniosku z [...] listopada 2004 r. oznaczałoby zalegalizowanie samowoli budowlanej. W dacie bowiem jego złożenia projektowana inwestycja została już zrealizowana, a działki nr [...] i [...] zabudowane. W dalszej kolejności Burmistrz stwierdził, że zgodnie z art. 59 ustawy z 27.III.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustalenie warunków zabudowy wydaje się wyłącznie dla inwestycji projektowanych. Tymczasem przedmiotowa inwestycja została już zrealizowana, zatem ewentualna jej legalizacja może nastąpić przed organami nadzoru budowlanego. Powołując się na treść art. 155 kpa Burmistrz stwierdził, że uwzględnienie wniosku o zmianę decyzji z [...] w trybie wskazanego przepisu sprzeciwia się przepis szczególny, jakim jest art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Dodał, że decyzja o warunkach zabudowy nie może legalizować samowoli budowlanej. Wreszcie podniósł, że legalizacja samowoli nie leży w interesie społecznym, czy też słusznym interesie strony.

Po rozpatrzeniu odwołania wniesionego od powyższej decyzji przez A. W. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia Kolegium Odwoławcze przedstawiło następujące ustalenia faktyczne i argumenty prawne:

Zgodnie z przepisami art. 155 kpa decyzja ostateczna na mocy, której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ, który ją wydał, lub przez organ wyższego stopnia, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Przedmiotowa sprawa dotyczy zmiany decyzji ostatecznej o ustaleniu warunków zabudowy na rozbudowę pawilonu handlowego przy ul. [...] w K .

W decyzji z dnia [...] Nr [...] jako teren inwestycji wskazano działkę nr [...].A. W. zrealizowała obiekt w sposób odbiegający od decyzji o warunkach zabudowy i pozwolenia na budowę. Inwestycja została zrealizowana również na części działki nr [...] oraz o 18 cm (1,90 m2) przekroczyła granice działki nr [...].

Należy podkreślić, że w świetle art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80 poz. 717 z 2003 r. ze zm.), w przypadku braku planu miejscowego, ustalenia warunków zabudowy wymaga zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Tym samym decyzje ustalające warunki zabudowy wydaje się wyłącznie dla inwestycji projektowanych. Takie stanowisko prezentuje również orzecznictwo sądów administracyjnych - wyrok IV SA 2297/00 z 22 kwietnia 2002 r. (Lex 81728).

Zmiana omawianej decyzji w trybie art. 155 kpa prowadziłaby w istocie do obejścia przepisów prawa i oznaczałaby legalizację samowoli budowlanej.

Skargę na decyzję ostateczną Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. W.

Zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, art. 138 § 1 pkt 2 kpa, art. 155 kpa i art. 15 kpa skarżąca działająca przez pełnomocnika wniosła o stwierdzenie jej nieważności, względnie o jej uchylenie.

W motywach skargi pełnomocnik A. W. podniósł, że organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, gdyż nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania strony z dnia [...] X.2006 r. Dalej stwierdził, że organ pierwszoinstancyjny bezpodstawnie posługuje się pojęciem "samowoli budowlanej", gdyż skarżąca wybudowała obiekt zgodnie z pozwoleniem na budowę natomiast za nieścisłości ujawnione w zatwierdzonym projekcie budowlanym nie odpowiada inwestor.

W nawiązaniu do wniosku skarżącej z [...] VII.2003 r. o ustalenie warunków zabudowy wyjaśnił, że przez pomyłkę we wniosku tym skarżąca pominęła działkę nr [...], stąd wnioskowana zmiana ma tylko charakter korygujący i porządkujący.

Powołując się na art. 155 kpa oraz powołane w skardze orzecznictwo pełnomocnik skarżącej wywiódł, że przedmiotem postępowania w trybie powołanego przepisu nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego tylko punktu widzenia, a mianowicie czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Dodał, że zmiana decyzji dotychczasowej nie spowoduje naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego, a leży tak w interesie społecznym (stworzenie dodatkowych miejsc pracy w rozbudowanym pawilonie) jak i interesie strony.

Wreszcie pełnomocnik skarżącej podkreślił, że powołany przez organy administracji obu instancji art. 59 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie ustanawia wyraźnego zakazu uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej w sprawie warunków zabudowy.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Istotą decyzji o ustaleniu warunków zabudowy jest określenie rodzaju inwestycji, ustalenie warunków i zasad jej realizacji oraz oznaczenie w części graficznej linii rozgraniczających teren inwestycji. Wynika to z postanowień art. 64 w związku z art. 54 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nie może zatem budzić wątpliwości, że stwierdzenie dopuszczalności realizacji określonego zamierzenia zawsze odnosi się do konkretnego terenu. Skoro zatem w decyzji ostatecznej z dnia [...] ustalono - zgodnie z wnioskiem skarżącej - warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie pawilonu handlowego na terenie działki o numerze ewid. [...] położonej przy ul. [...] w K., to złożony w trybie art. 155 kpa wniosek o zmianę tej decyzji poprzez ustalenie warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji również na dwóch innych działkach oznacza zmianę zamierzenia, a w konsekwencji zaistnienie nowej sprawy administracyjnej. W takiej sytuacji zachodzi potrzeba rozpoznania nowej sprawy przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie orzekania oraz odmiennego od ustalonego w postępowaniu zakończonym decyzją dotychczasową stanu faktycznego.

Tymczasem jak słusznie podniesiono w skardze, celem postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy lecz weryfikacja decyzji ostatecznej z punktu widzenia przesłanek wymienionych w tym przepisie tj. ocena, czy za zmianą lub uchyleniem decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Żądanie skarżącej wykracza zatem poza granice postępowania prowadzonego w trybie art. 155 kpa i poza granice uprawnień jakie przysługiwały skarżącej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia [...].

Powyższe argumenty, jakkolwiek nie podniesione przez organy obu instancji uzasadniały wydanie zaskarżonej decyzji.

Niezależnie od powyższego Sąd podziela stanowisko organów obu instancji, że decyzja o ustaleniu warunków zabudowy może dotyczyć jedynie zamierzonej (planowanej) zabudowy czy zagospodarowania terenu. Jest to decyzja podejmowana w pierwszej fazie procesu inwestycyjnego i winna ona poprzedzać realizację inwestycji. Wynika to z przepisów zawartych w rozdziale 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w tym z powołanego przez organy obu instancji art. 59 tej ustawy.

Skoro zatem skarżąca już zrealizowała swoje przedsięwzięcie inwestycyjne, to zmiana decyzji ostatecznej z dnia [...] w trybie art. 155 kpa i w sposób oczekiwany przez skarżącą stanowiłaby naruszenie powołanego wyżej przepisu, a więc również z tych przyczyn byłaby niedopuszczalna.

Dlatego zarzut skargi naruszenia art. 155 kpa należało uznać za nieuzasadniony.

Na przedstawione wyżej stanowisko nie mają wpływu twierdzenia skargi, że realizacja przedmiotowej inwestycji z przekroczeniem granic działki o numerze [...] nastąpiła zgodnie z udzielonym pozwoleniem na budowę. Zagadnienia związane z oceną prawidłowości decyzji o pozwoleniu na budowę, czy legalności budowy z punktu widzenia Prawa budowlanego mogą być przedmiotem rozważań w postępowaniu przed właściwymi organami budowlanymi.

Nietrafne okazały się również dalsze zarzuty skargi. Jakkolwiek istotnie organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich argumentów skarżącej zawartych w jej odwołaniu, to nie miało to wpływu na wynik sprawy. Konieczne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktyczne i prawne zawarte bowiem zostały w motywach zaskarżonej decyzji.

W świetle przedstawionych wyżej rozważań, bez znaczenia też pozostaje argument skargi, że zmiana decyzji dotychczasowej w sprawie warunków zabudowy "nie spowoduje naruszenia czyjegokolwiek interesu prawnego" i że przemawia za nią tak interes społeczny jak i słuszny interes strony.

Dlatego, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30.VIII.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) orzeczono jak w sentencji.

/-/ E.Podrazik /-/ W.Batorowicz /-/ J.Szaniecka

MK