Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1142/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 pkt 20, art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1332
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.
article: art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 150 par. 1, art. 151 par. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit c, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Warszawa, dnia 23 kwietnia 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Marta Laskowska - Pietrzak po rozpoznaniu w dniu 23 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 166/18 w sprawie ze skargi B. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i udzielającej pozwolenia na budowę oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 166/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i udzielającej pozwolenia na budowę.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] października 2016 r., nr [...], Starosta Policki zatwierdził projekt zagospodarowania działki nr [...] położonej w B., gmina D., obejmujący budowę dziesięciu budynków mieszkalnych jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej wraz z urządzeniami zagospodarowania terenu oraz zatwierdził projekt budowlany i udzielił Spółce K. pozwolenia na budowę ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej wraz z zewnętrznymi instalacjami, na terenie działki nr [...], obręb B., gmina D..

W dniu 20 marca 2017 r. do organu wpłynął wniosek A.Ż., M. Ż., S. K., N. K., M. H., A. C., M. C., B. G., A. K. i W. K. o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją. Wnioskodawcy powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. wskazali, że nie brali oni udziału w tym postępowaniu, chociaż przysługiwał im status stron. Argumentując powyższe podnieśli, że inwestycja negatywnie będzie wpływać na ich nieruchomości (oddziaływanie akustyczne - głównie przez samochody, emisja zanieczyszczeń, powstanie odpadów), które położone są w bliskim sąsiedztwie działki nr [...] i bezpośrednim sąsiedztwie drogi dojazdowej do tej nieruchomości.

Starosta Goleniowski, po wznowieniu postępowania, decyzją z dnia [...] września 2017 r. nr [...], w oparciu o art. 151 § 1 pkt 1 w zw. art. 149 § 2 i art. 150 § 1 K.p.a. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia [...] października 2016 r.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wyjaśnił, że działki wnioskodawców o nr ew. [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...] nie sąsiadują bezpośrednio z terenem działki objętej przedmiotowym zamierzeniem budowlanym, lecz położone są przy działce drogowej nr ew. [...] oraz działkach nr ewid. [...] i [...], które zostały specjalnie utworzone w celu zapewnienia dojazdu m.in. do projektowanej budowy na działce nr ew. [...] w B., gm. D.. Teren inwestycji oddalony jest od najbliżej położonej działki skarżących o ponad 130 m. W ocenie organu, obszar oddziaływania tej inwestycji zamyka się w granicach działki objętej przedmiotowym zamierzeniem budowlanym, a projektowana inwestycja nie powoduje naruszenia konkretnych przepisów prawa materialnego. Stąd spowodowane realizacją inwestycji dolegliwości dla otoczenia nie uzasadniają przyznania wnioskodawcom statusu strony w rozumieniu art. 28 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane. Ponadto organ, na potwierdzenie swojego stanowiska, przytoczył fragment z uzasadnienia wyroku WSA w Szczecinie z dnia 11 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 82/17.

W odwołaniu od powyższej decyzji A. Ż., M. Ż., S. K., N. K., M. H., A. C., M. C., B. G., A. K. i W. K. zarzucając uchybienie art. 151 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., art. 28 K.p.a. art 140 Kodeksu cywilnego jak i art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. podnieśli, że ich interes prawny w byciu stroną postępowania, wynika z przysługującego im prawa własności. Ponadto zarzucili, że organ nie wyjaśnił, jaki faktycznie zasięg może mieć oddziaływanie planowanej inwestycji oraz nie przeprowadził dowodów z akt sprawy [...] prowadzonej przez Wójta Gminy D..

Decyzją z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] Wojewoda Zachodniopomorski utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że celem postępowania wznowieniowego jest ustalenie, czy postępowanie zwykłe było dotknięte określonymi wadami i usunięcie ewentualnych nieprawidłowości. Przy czym organ, ma obowiązek w pierwszej kolejności zbadać dopuszczalność wznowienia postępowania, a więc istnienie przyczyn podmiotowych i przedmiotowych żądania oraz to, czy strona złożyła wniosek o wznowienie postępowania w terminie miesięcznym, o którym mowa w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. Dokonując tego badania Wojewoda stwierdził, że zachowano miesięczny termin do złożenia wniosku o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., a zatem zasadnie po wszczęciu postępowania, dokonano ustalenia i oceny, czy wnioskodawcom przysługiwał status strony.

Organ po przytoczeniu treści art. 28 ust. 2 i art.3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane stwierdził, że przedmiotem inwestycji jest budowa ośmiu budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwulokalowych w zabudowie bliźniaczej, a decyzja organu I instancji zatwierdziła budowę dziesięciu takich budynków. Zaprojektowano budynki o podobnym wyglądzie, o dwóch kondygnacjach z użytkowym poddaszem. Obiekty zlokalizowane będą ścianą frontową na obowiązującej linii zabudowy w odległości 6,0 m od granicy działki nr [...] na osi wschód-zachód. Z kolei nieruchomości odwołujących się o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], położone są w znacznej odległości od terenu inwestycji. Najbliżej położona działka nr [...] znajduje się w odległości ok. 130 m od działki nr [...], obręb B., objętej kwestionowanym pozwoleniem na budowę. Natomiast skomunikowanie terenu inwestycji z drogą - ulicą S. (dz. nr [...]) zapewnione jest przez działki: nr [...], nr [...] i [...]. Zgodnie z wypisem z Rejestru Gruntów działki [...] i [...], stanowiące własność gminy D., są terenami przeznaczonymi pod budowę dróg lub linii kolejowych. Działka nr [...] będąca własnością inwestora, jest drogą wewnętrzną i znajduje się pomiędzy działkami nr [...] i działką nr [...] (własność inwestora), na której realizowana jest inwestycja. Granica działki [...], obręb B., przeznaczonej na drogę wewnętrzną, nie przebiega przy granicach działek odwołujących się. Rejon inwestycji to w większości tereny przeznaczone pod budownictwo mieszkaniowe. Organ zgodził się z twierdzeniem, iż intensyfikacja zabudowy powoduje naturalne zwiększenie natężenia ruchu pieszego i drogowego, jednakże podniósł, iż ta uciążliwość nie może stanowić wystarczającej przesłanki do uznania za strony postępowania. Podniósł, że pogorszenie warunków bytowych poprzez zwiększenie natężenia ruchu drogowego, przenikanie hałasu z osiedla, utrudnienia wynikające z przedmiotowej inwestycji świadczą wyłącznie o interesie faktycznym, gdyż nie można poprzeć tego interesu przepisami prawa materialnego.

Następnie Wojewoda stwierdził, że analiza akt sprawy dotyczących udzielonego pozwolenia na budowę nie wykazała naruszenia przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie lub innych przepisów techniczno-budowlanych, których potencjalne naruszenie powodowałoby objęcie działek odwołujących się o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], obszarem oddziaływania przedmiotowej inwestycji. Planowane przedsięwzięcia zamyka się bowiem w obszarze działki nr [...], a ze względu na odległości działek odwołujących się nie zachodzi prawdopodobieństwo, że w stosunku do tych działek mogło dojść do potencjalnego naruszenia § 12 ust. 1 pkt 1 warunków technicznych. Brak jest również podstaw do uznania, że inwestycja może negatywnie oddziaływać na działki skarżących z uwagi na nadmierne przesłanianie lub zacienianie nieruchomości, w rozumieniu § 13 i § 57 warunków technicznych. Wysokość kalenic projektowanych budynków będzie wynosiła 9,48 m, co wobec tak znacznej odległości działek o numerach: [...],[...],[...],[...],[...],[...] i [...], od terenu inwestycji nie wprowadza w tym zakresie potencjalnego oddziaływania, nawet z uwzględnieniem treści przepisów dotyczących bezpieczeństwa pożarowego.

Zdaniem Wojewody, podstawy do uznania za stronę postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę nie mogą stanowić samoistnie przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 140 k.c., dotyczące ochrony własności nieruchomości, albowiem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu działek sąsiednich powinny wynikać z normy prawa administracyjnego, przepisów techniczno-budowlanych. Natomiast powołane do rozpatrywania spraw dotyczących ochrony prawa własności nieruchomości na gruncie prawa cywilnego są sądy powszechne.

Organ odwoławczy, uznając za chybione zarzuty naruszenia przepisów postępowania administracyjnego wskazał, że w sprawie zebrano w sposób wyczerpujący materiał dowodowy i podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Nadto strony były zawiadomione o toczącym się postępowaniu, a przed wydaniem decyzji zawiadomiono je o możliwości zapoznania się ze złożoną dokumentacją oraz prawem do wniesienia uwag i zastrzeżeń. Poza tym decyzja organu I instancji zawierała prawidłowe uzasadnienie, a przesłanki zasadności rozstrzygnięcia zostały wyjaśnione stronom, zgodnie z wymogami art. 11 K.p.a.

W odniesieniu do zarzutu nieprzeprowadzenia dowodu z akt sprawy [...], prowadzonej przez Wójta Gminy D., dotyczącej decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla działki nr [...], która uległa podziałowi, m.in. na działkę nr [...] Wojewoda wyjaśnił, że organ wydając decyzję o pozwoleniu na budowę związany był decyzją nr [...], Wójta Gminy D. ustalającą warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzja ta była przedmiotem postępowania odwoławczego przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w Szczecinie, które decyzją z [...] listopada 2016 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji, a skarga na ww. decyzję Kolegium została oddalona wyrokiem WSA w Szczecinie z 11 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Sz 82/17. Wobec powyższego Wojewoda uznał, że decyzja organu I instancji odpowiada prawu, a zatem należało ją utrzymać w mocy.

A. Ż., M. Ż., S. K., N. K., M. H., A. C., M. C., B. G., A. K. i W. K., zaskarżyli opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W skardze podniesiono następujące zarzuty naruszenia:

1. art. 138 § 1 pkt 2 i art. 151 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane w zw. z art. 140 i 144 k.c. poprzez nieuchylenie decyzji podczas, gdy wnioskodawcy wykazali w sposób należyty, że są stroną postępowania (posiadają interes prawny wywiedziony z prawa własności), a organ w zakresie ustalania oddziaływania odniósł się jedynie do kwestii naruszenia norm prawa administracyjnego, nie zaś prawa własności stron i uznał, że przepisy prawa cywilnego nie mogą stanowić podstawy do ustalania interesu prawnego strony, podczas gdy skarżący wskazują odmiennie powołując się na przywołane w skardze stanowisko orzecznictwa,

2. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11 art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności dotyczących interesu prawnego stron, w szczególności niewyjaśnienie, jaki faktycznie zasięg może mieć oddziaływanie planowanej inwestycji, ze względu na jej rodzaj, położenie i ukształtowanie terenu, obsługę komunikacyjną oraz pochodzące z niej immisje oraz w zw. z art. 37 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, bowiem decyzja o pozwoleniu na budowę została wydana w okolicznościach, w których działka nie miała dostępu do drogi publicznej, skoro decyzja o lokalizacji drogi z dnia [...] sierpnia 2012 r., wobec braku wszczęcia robót, powinna zostać wygaszona po 3 latach, oraz

3. poczynienia przez organ błędnych ustaleń faktycznych, wobec dowolnej oceny zebranego materiału dowodowego, a w konsekwencji naruszenia też art. 107 § 3 K.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, uznając zarzuty skarżących za nieuzasadnione.

Postanowieniem z dnia 8 czerwca 2018 r. Sąd odrzucił skargę A. Ż., M. Ż., S. K., N. K., M. H., A. C., M. C., A. K., W. K., prowadząc dalej postępowanie względem B. G..

Na rozprawie w dniu 18 października 2018 r. pełnomocnik organu oraz inwestora wnieśli o oddalenie skargi B. G..

Wyrokiem z dnia 18 października 2018 r., sygn. akt II SA/Sz 166/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargę B. G. na decyzję Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia [...] listopada 2017 r. w przedmiocie odmowy uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji zatwierdzającej projekt zagospodarowania działki i udzielającej pozwolenia na budowę.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że dokonując oceny interesu prawnego, w pierwszej kolejności należy wskazać, że w doktrynie i judykaturze istnieje ugruntowane stanowisko dotyczące cech jakie powinien posiadać interes prawny. Przyjmuje się, że powinien być osobisty, własny, indywidualny, konkretny i aktualny, a ponadto powinien być oparty na normie prawa powszechnie obowiązującego, przede wszystkim administracyjnego (materialnego), choć dopuszcza się również, aby była to norma prawa cywilnego. W tym ostatnim przypadku zwraca się jednak uwagę, że przepisy prawa cywilnego mogą być uwzględnione przy wyprowadzaniu interesu prawnego tylko wówczas, gdy przepis materialnego prawa administracyjnego odsyła do instytucji prawa cywilnego. Samoistnie natomiast normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego strony, bowiem przedmiotem regulacji tych norm są stosunki cywilne, a nie stosunki administracyjne. Należy przyjąć, że interes prawny powinien być bezpośredni, a więc wynikać wprost z norm prawa powszechnie obowiązującego. Pojęcie interesu prawnego uosabia potencjalną możność nałożenia obowiązków lub przyznania uprawnień, które muszą wynikać z powszechnie obowiązującego prawa i których adresatem może być wyłącznie osoba określona (wskazana) przez to prawo (patrz Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz pod redakcją R. Hausera i M. Wierzbowskiego, wyd. CH Beck, wyd. 2).

Interes prawny należy przeciwstawić interesowi faktycznemu, który najogólniej rzecz ujmując przejawia się w zainteresowaniu strony rozstrzygnięciem dla niej korzystnym, ale nieznajdującym umocowania w normach prawa. Zatem badanie, czy określonym podmiotom w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę przysługiwał przymiot strony należałoby odnieść do art. 28 ustawy Prawo budowlane, w szczególności poprzez określenie obszaru oddziaływania obiektu budowlanego.

Termin "obszar oddziaływania obiektu", mający podstawowe znaczenie dla oceny przymiotu strony takiego postępowania, został zdefiniowany w art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego, który stanowi, że przez obszar taki należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie przepisów odrębnych, wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu terenu. Stroną postępowania o pozwolenie na budowę są więc, oprócz inwestora, właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy takich nieruchomości, które znajdują się w otoczeniu przedmiotowego obiektu budowlanego wyznaczonym na podstawie odrębnych przepisów, które to przepisy wprowadzają jednocześnie związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tych nieruchomości.

Organ badając, czy skarżąca powinna była zostać uznana za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę winien zatem ustalić, czy planowana inwestycja jest zgodna z przepisami techniczno-budowlanymi, jak również innymi przepisami prawa, a także czy jej realizacja wprowadzi ograniczenia w zagospodarowaniu nieruchomości skarżącej, bądź w jakikolwiek inny sposób na nieruchomość tę będzie oddziaływała.

Sąd wskazał, że skarżąca wywodziła swój interes prawny w niniejszej sprawie z art. 140 K.c. wskazując, że oddziaływanie, o którym mowa będzie się przejawiało w emisji hałasu pochodzącego z pojazdów zarówno na etapie budowy jak i eksploatacji, emisji zanieczyszczeń do powietrza atmosferycznego, pochodzących z silników urządzeń budowlanych oraz silników pojazdów dojeżdżających do domów na etapie eksploatacji, powstawania odpadów zarówno podczas budowy jak i eksploatacji budynków. W ocenie Sądu tak określony wpływ planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej nie przesądza o istnieniu po jej stronie interesu prawnego, legitymującego do uczestnictwa w postępowaniu administracyjnym. Powoływanie się wyłącznie na art. 140 K.c. przy wykazywaniu interesu prawnego, jak czyni to skarżąca nie może być uznane za wystarczające. Przyjęcie takiego punktu widzenia prowadziłoby bowiem do wniosku, że na interes prawny wywodzony z tej normy mogliby się powoływać właściciele nieruchomości położonych przy tej samej drodze, która obsługuje planowaną inwestycję, ale w znacznym oddaleniu, wskazując, że wzmożony ruch pojazdów ma wpływ na ich nieruchomość i prawo do spokojnego zamieszkiwania. Tymczasem zamieszkiwanie na terenach zurbanizowanych z zasady wiąże się z koniecznością znoszenia różnych niedogodności, w tym hałasu generowanego przez pojazdy, czy też zwiększonej ilości zanieczyszczeń w powietrzu.

Zdaniem Sądu, jakkolwiek należy podzielić wyartykułowany w skardze pogląd, iż sama zgodność obiektu z przepisami techniczno-budowlanymi nie przesądza o braku wpływu inwestycji na nieruchomości sąsiednie, to jednak nie ulega wątpliwości, że w realiach badanej sprawy posiłkowanie się przez organ przepisami techniczno-budowlanymi było uzasadnione. W ten sposób bowiem organ ustalił, że potencjalne oddziaływanie planowanej inwestycji na nieruchomość skarżącej w kontekście § 12 ust. 1 pkt 1, 13, 60 i 271-273 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 – j.t. ze zm.), nie jest możliwe ze względu na jej usytuowanie i odległość od działki skarżącej. Co prawda w skardze podniesiono, że na nieruchomość skarżącej będzie oddziaływać usytuowanie parkingu, jednak nie wyjaśniono na czym wpływ ten miałby polegać. Zdaniem Sądu, zważywszy na usytuowanie planowanych miejsc parkingowych, w szczególności ich odległości od najbliżej położonej działki zabudowanej, o oddziaływaniu w rozumieniu art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane nie może być mowy, tym bardziej, że działka inwestycyjna nie sąsiaduje bezpośrednio z obszarem zabudowy jednorodzinnej, na którym usytuowana jest nieruchomość skarżącej, bowiem od terenu tego oddziela ją działka drogowa.

Sąd nie podzielił przy tym argumentacji, iż działka inwestycyjna w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę nie posiadała dostępu do drogi publicznej. Zauważył, że swoje przekonanie w tym zakresie skarżąca oparła na tym, że decyzja o lokalizacji drogi z dnia [...] sierpnia 2012 r., wobec braku podjęcia robót budowlanych powinna zostać wygaszona. Tymczasem organ wykazał, iż działka inwestycyjna ma zapewniony dostęp do drogi publicznej, załączając do akt wypisy z rejestru gruntów dotyczące działek oznaczonych nr [...] i [...], z których wynika ich przeznaczenie. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika z kolei, że działka inwestycyjna skomunikowana jest z drogą gminną – ul. S. poprzez działki nr [...] i [...] (własność gminy D.) oraz działkę nr [...] (własność inwestora), na których znajduje się droga wewnętrzna. Brak jest jednocześnie informacji, z których wynikałoby, że w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę doszło do wygaśnięcia decyzji z dnia [...] sierpnia 2012 r., zezwalającej na realizację inwestycji drogowej na działkach nr [...] i [...], z których podziału powstały działki nr [...] i [...]. Skoro decyzja nie została wygaszona z uwagi na podnoszony przez skarżącą brak podjęcia prac związanych z wykonaniem drogi, to oznacza to, że funkcjonuje ona w obrocie prawnym, a skoro tak, to brak jest podstaw do kwestionowania dostępu planowanej działki do drogi publicznej. Wygaszenie decyzji administracyjnej, skutkujące uznaniem płynących z tej okoliczności skutków prawnych mogłoby nastąpić w innym postępowaniu. Badanie tej kwestii nie mieści się natomiast w granicach będącej przedmiotem rozpoznania sprawy.

Nadto, zdaniem Sądu I instancji, nie zasługują na uwzględnienie zarzuty strony odnoszące się do zakresu planowanej inwestycji i tego, że w ocenie skarżącej ostatecznym celem inwestora jest budowa dużego osiedla szeregowców. Przedmiotem oceny sądu jest konkretna inwestycja, której dotyczy pozwolenie na budowę i tylko w takim zakresie sąd jest władny oceniać, czy skarżącej w odniesieniu do tej inwestycji, a nie planów i potencjalnych zamierzeń inwestora przysługiwał przymiot strony w postępowaniu.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę kasacyjną wniosła B. G., podnosząc zarzuty naruszenia:

1) art. 145 § 1 pkt lit. c P.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji w sytuacji, gdy doszło do naruszenia:

a. art. 28 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt, 20 tej ustawy i art. 140 i art. 144 K.c. poprzez uznanie, że interes wynikający jedynie z przepisów prawa cywilnego (interes wywiedziony z prawa własności) nie może być uznany według powyższego przepisu za interes prawny w sprawie o pozwolenie na budowę i w konsekwencji przyjęcie wykładni ograniczającej prawo obywatela do udziału w postępowaniu mogącym go dotyczyć,

b. art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności dotyczących interesu prawnego stron, w szczególności niewyjaśnienie jaki faktycznie zasięg może mieć oddziaływanie planowanej inwestycji ze względu na jej rodzaj, położenie i ukształtowanie terenu, obsługę komunikacyjną oraz pochodzące z niej immisje,

2) art. 28 ust. 2 z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 3 pkt, 20 tej ustawy i art. 140 i art. 144 K.c. poprzez uznanie, że interes wynikający jedynie z przepisów prawa cywilnego (interes prawny wywiedziony z prawa własności) nie może być uznany w świetle treści tego przepisu za interes prawny w sprawie pozwolenia na budowę i w konsekwencji przyjęcie wykładni ograniczającej prawo obywatela do udziału w postępowaniu mogącym go dotyczyć.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji nie dostrzega, że całość zamierzenia inwestycyjnego będzie obsługiwana z nowo wyznaczonej drogi. Droga ta ma obsługiwać budowę całego zamierzenia, to jest osiedla bliźniaków wraz z parkingiem, co generować będzie określone utrudnienia względem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z drogę. Z decyzji o warunkach zabudowy wynika, że inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie działki. Będą to oddziaływania akustyczne, emisja zanieczyszczeń do powietrza, powstawanie odpadów na każdym etapie realizacji przedsięwzięcia. Sama Gmina D. Szczecińska wyrażała zaniepokojenie oddziaływaniem nowo utworzonej drogi na nieruchomości sąsiednie. Tym samym, zdaniem skarżącej kasacyjnie, nie ma więc podstawy do pozbawienia jej przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę na działce o nr ew. [...].

Zdaniem skarżącej kasacyjnie pojęcie obszaru oddziaływania obiektu nie może być utożsamiane tylko i wyłącznie z zachowaniem przez inwestora wymogów określonych przepisami techniczno-budowlanymi w rozumieniu rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd I instancji co prawda zgodził się z tym stanowiskiem ale jednocześnie uznał, że samoistne normy prawa cywilnego nie dają podstawy do wyprowadzenia interesu prawnego w postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z tym poglądem, zdaniem skarżącej kasacyjnie, zgodzić się nie można albowiem wobec braku wyraźnego wskazania przez ustawodawcę przepisów, na podstawie których dochodzi do wyznaczenia terenu w otoczeniu obiektu budowlanego, należy przyjąć, że źródłem interesu prawnego w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę może być norma prawa materialnego nie tylko administracyjnego, ale należąca do każdej gałęzi prawa, w tym do prawa cywilnego.

W ocenie skarżącej kasacyjnie, jeżeli dochodzi do jakiegokolwiek przewidzianego przepisami szczególnymi oddziaływania inwestycji na znajdujące się w najbliższym sąsiedztwie nieruchomości, nawet gdy jest to oddziaływanie, które zdaniem organów jest według norm prawa dopuszczalne, to zawsze właściciele tych sąsiednich nieruchomości powinni mieć możliwość zgłoszenia swoich zastrzeżeń na etapie rozpoznawania sprawy dotyczącej pozwolenia na budowę. Zaplanowane w projekcie budowlanym prace związane z przebudową sieci energetycznej będą oddziaływać na sąsiednią nieruchomość w sposób uzasadniający uznanie właścicieli tej nieruchomości za strony postępowania administracyjnego.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie, w niniejszej sprawie interes prawny stron wywodzić należy przede wszystkim z uprawnień właścicielskich , to jest art. 140 K.c. i następne. Inwestycja taka jak w niniejszej sprawie, to jest odmienna od istniejącej w najbliższym sąsiedztwie zabudowy, cechująca się większym natężeniem zamieszkania i co za tym idzie m.in. większym natężenie ruchu spowoduje znaczne pogorszenie warunków bytowych. Już sam fakt, że obsługa nieruchomości odbywa się z drogi bezpośrednio sąsiadującej z działką skarżącej kasacyjnie spowoduje znaczne pogorszenie warunków zamieszkania. Także całe zaopatrzenie budowlane inwestycji będzie odbywało się właśnie tą drogą przebiegającą bezpośrednio przy nieruchomości skarżącej kasacyjnie co wiązać się będzie z wytwarzaniem dodatkowych wibracji i hałasu. Planowana inwestycja może też doprowadzić do skomplikowania organizacji i bezpieczeństwa ruchu drogowego, pogorszania walorów architektonicznych i estetycznych okolicy oraz obniżenia wartości nieruchomości a także zwiększenia zanieczyszczenia, w tym na działce skarżącej kasacyjnie.

Planowana inwestycja nie stanowi jednego wolnostojącego domu tylko zespół budynków w zabudowie bliźniaczej wraz z infrastrukturą i parkingiem. Tego rodzaju inwestycja nie występuje nigdzie w sąsiedztwie nieruchomości, której dotyczy decyzja. Realizacja inwestycji będzie skutkowała koniecznością wycinki części lasu i z całą pewnością spowoduje dodatkowe obciążenia komunikacyjne, czego dowodzi protokół Komisji Budownictwa Rady Gminy. Wszystkie powyższe okoliczności, zarówno potencjalne jak i już występujące powinny decydować o uznaniu skarżącej kasacyjnie za stronę postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej jako P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Nadto stwierdzić należy, że zgodnie z treścią art. 193 P.p.s.a. zdanie drugie uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się do oceny zarzutów skargi kasacyjnej.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez B. G. nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332 ze zm.).

Zgodnie z treścią art. 28 ust. 2 ww. ustawy stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Z kolei z art. 3 pkt 20 wymienionej ustawy wynika, że przez obszar oddziaływania obiektu należy rozumieć teren wyznaczony w otoczeniu obiektu budowlanego na podstawie odrębnych przepisów wprowadzających związane z tym obiektem ograniczenia w zagospodarowaniu tego terenu.

Organ administracji ma więc obowiązek ustalić, czy z wnioskiem o wydanie pozwolenia na budowę wystąpił właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, oraz czy realizacja inwestycji wskazanej we wniosku o wydanie pozwolenia na budowę spowoduje, że właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca innej nieruchomości dozna ograniczeń w zagospodarowaniu swojej nieruchomości. Ograniczenia w zagospodarowaniu muszą wynikać z konkretnego przepisu prawa.

Przykładowo z § 20 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 4 października 2001 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać strzelnice garnizonowe oraz ich usytuowanie (Dz. U. Nr 132, poz.1479) wynika, że wyznacza się strefy ochronne dla każdej strzelnicy garnizonowej. Zgodnie zaś z § 22 ust. 1 wymienionego rozporządzenia w strefach ochronnych strzelnicy garnizonowej nie mogą znajdować się obiekty i pomieszczenia przeznaczone na stały lub czasowy pobyt ludzi, w rozumieniu przepisów określających warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości znajdującej się w takiej strefie byłby więc niewątpliwie stroną postępowania, gdyż wydanie pozwolenia na budowę strzelnicy powodowałoby, że na swojej działce nie mógłby zrealizować budynku mieszkalnego. Jego uprawnienia do zagospodarowania własnej działki byłyby ograniczone. W konsekwencji osoby te byłyby również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę.

Kolejnym przykładem przepisu prawa, który może być uznany za podstawę ustalenia, że danej osobie przysługuje status strony postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest rozporządzenie Ministra Gospodarki z dnia 21 listopada 2005 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać bazy i stacje paliw płynnych, rurociągi przesyłowe dalekosiężne służące do transportu ropy naftowej i produktów naftowych i ich usytuowanie (Dz. U. 2014 r. poz. 1853 t.j.). z § 136 ust. 1 tego rozporządzenia wynika, że dla rurociągów przesyłowych dalekosiężnych ustala się strefy bezpieczeństwa, których środek stanowi oś rurociągu. Z kolei z § 137 ust. 2 wynika, że wewnątrz strefy bezpieczeństwa niedopuszczalne jest wznoszenie budowli, urządzanie stałych składów i magazynów oraz zalesianie. Właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości, która znalazłaby się w strefie bezpieczeństwa rurociągu byłby ograniczony w swoich prawach do zagospodarowania swojej działki, gdyż nie mógłby zrealizować na niej budowli. Tym samym właściciel, użytkownik wieczysty lub zarządca nieruchomości byłby stroną postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę rurociągu, a w konsekwencji również stroną postępowania o stwierdzenie nieważności takiej decyzji.

Zarówno organy administracji, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie stwierdziły, że w odniesieniu do nieruchomości należącej do skarżącej kasacyjnie nie wystąpiły ograniczenia w możliwości jej zagospodarowania, które wynikałyby z przepisów prawa i związane byłyby z realizacją wskazanej w pozwoleniu na budowę inwestycji. Nie każda uciążliwość wynikająca z realizacji inwestycji może być kwalifikowana jako uciążliwość skutkująca prawnym ograniczeniem możliwości zagospodarowania nieruchomości. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wskazywane przez skarżącą kasacyjnie uciążliwości nie mają takiego charakteru.

Uciążliwości związane z realizacją budowy takie jak hałas, emisja zanieczyszczeń do powietrza, powstawanie odpadów są typowymi uciążliwościami, które powstają przy realizacji prawie każdej budowy. Są one społecznie dopuszczalne, jeśli nie przekraczają rozsądnej miary. Jeśli miara ta zostanie przekroczona, to może to być ewentualnie być podstawą roszczeń o charakterze cywilnoprawnym bądź też podstawą prowadzenia odrębnych postępowań administracyjnych np. dotyczących przekroczenia poziomu hałasu czy też niewłaściwego składowania odpadów.

Jak to już zostało wyżej wskazane, podstawą uznania danej osoby za stronę postępowania w sprawie o wydanie pozwolenia na budowę jest wykazanie, że w związku z realizacją planowanej inwestycji wystąpią ograniczenia w możliwości zagospodarowania nieruchomości, które wynikałyby z przepisów prawa nie zaś wykazanie, że mogą wystąpić jakiekolwiek uciążliwości w związku z realizacją inwestycji.

Analogicznie ocenić należy podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że zaplanowane w projekcie budowlanym prace związane z przebudową sieci energetycznej będą oddziaływać na sąsiednią nieruchomość w sposób uzasadniający uznanie właścicieli tej nieruchomości za strony postępowania administracyjnego. Argument ten w żadnen sposób nie nawiązuje do definicji strony postępowania zawartej w art. art. 28 ust. 2 w zw. z art. 3 pkt 20 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlanego i wynikających z tych przepisów wymogów.

Taki sam charakter ma również argument, że realizacja zamierzenia inwestycyjnego będzie obsługiwana z nowo wyznaczonej drogi co generować będzie określone utrudnienia względem nieruchomości bezpośrednio sąsiadujących z drogą. Nie nawiązuje on w żaden sposób do definicji strony postępowania zawartej w ww. przepisach ustawy Prawo budowlane.

Na marginesie stwierdzić należy, że jeśli Gmina, jak twierdzi skarżąca kasacyjnie, wyrażała zaniepokojenie oddziaływaniem nowo utworzonej drogi na nieruchomości sąsiednie, to z pewnością postępowanie w sprawie wydania pozwolenia na budowę nie jest tym postępowaniem, w którym to "zaniepokojenie" mogłoby być brane pod uwagę przez organ administracji. Organ wydający pozwolenie na budowę nie ma żadnych podstaw prawnych badania jaka ilość pojazdów może korzystać z drogi i uzależniać do tego wydanie pozwolenia na budowę. Tego rodzaju analizy mogą być dokonywane na etapie opracowywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wówczas opracowując taki plan gmina, mając na uwadze przepustowość drogi, może określić wielkość działek budowlanych, gęstość zabudowy oraz jej rodzaj tak, by korzystanie z drogi nie było uciążliwe dla mieszkańców.

Odnośnie do argumentów, że planowana inwestycja może też doprowadzić do skomplikowania organizacji i bezpieczeństwa ruchu drogowego, pogorszania walorów architektonicznych i estetycznych okolicy oraz obniżenia wartości nieruchomości, stwierdzić należy, że żaden przepis prawa nie uzależnia wydania pozwolenia na budowę od tego, by wartość sąsiednich nieruchomości nie zmniejszyła się. Argument ten nie daje więc żadnych podstaw do przyjęcia, że skarżąca kasacyjnie powinna być uznana za stronę postępowania. Kwestie związane z walorami architektonicznymi i estetycznymi mogą być badane w ramach merytorycznej kontroli decyzji o pozwoleniu na budowę. Aby tego rodzaju zarzuty, podniesione przez skarżącą kasacyjnie, mogły być merytorycznie rozpoznane najpierw skarżąca kasacyjnie musiałaby być stroną postępowania. Sam fakt, iż skarżąca kasacyjnie nie akceptuje inwestycji ze względów architektonicznych i estetycznych, nie powoduje, że należy przyznać jej status strony postępowania.

Kwestia spełniania przez inwestycję kryterium tzw. dobrego sąsiedztwa rozstrzygana jest w postępowaniu o wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie zaś w decyzji o pozwoleniu na budowę. Również kwestia oceny, czy inwestycja stanowi dom wolnostojący czy też zespół budynków mogły być merytorycznie rozpatrywana gdyby była podnoszona przez skarżącą kasacyjnie jako strony postępowania. Sam fakt, iż skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość kwalifikacji realizowanego obiektu budowlanego nie daje podstaw do przyjęcia, że powinna być ona stroną postępowania o wydanie pozwolenia na budowę.

Okoliczność, iż w decyzji o warunkach zabudowy stwierdzono, że inwestycja będzie oddziaływać na sąsiednie działki nie oznacza, że w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę również należy przyjąć, że takie oddziaływanie ma miejsce. Inne są bowiem kryteria ustalania faktu oddziaływania planowanej inwestycji w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę a inne w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie wskazała, że w związku z realizacją inwestycji istnieje jakikolwiek przepis, który skutkowałby ograniczeniem możliwości zagospodarowania jej nieruchomości. Analiza sprawy dokonana przez organy administracji oraz Sąd I instancji z urzędu również nie wykazała, by w związku z realizacją inwestycji jakikolwiek przepis prawa ograniczał możliwość zagospodarowania jej nieruchomości. Tym samym zasadnie Sąd I instancji uznał, że skarżącej kasacyjnie nie przysługuje status strony postępowania w przedmiocie wydania pozwolenia na budowę.

Za niezasadny uznać również należy podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 140 i art. 144 K.c.

Zgodnie z treścią art. 140 K.c. w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą. Przepis ten nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżącej kasacyjnie w związku z realizacją inwestycji określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2016 r. Określa on jedynie granice prawa własności, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne.

Art. 144 K.c. stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. Przepis ten nie wprowadza ograniczeń w możliwości zagospodarowania nieruchomości skarżących kasacyjnie w związku z realizacją inwestycji określonej w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] października 2016 r. Określa on jedynie granice prawa własności nieruchomości, których przekroczenie może być podstawą roszczeń przewidzianych przez prawo cywilne.

Dochodzenie roszczeń o charakterze cywilnym może nastąpić w postępowaniu przed sądem cywilnym nie zaś przed organami administracji oraz sądami administracyjnymi.

Mając powyższe na uwadze za niezasadny uznać również należy zarzut naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny art. 145 § 1 pkt 1 lit c w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był wystarczający do wydania rozstrzygnięcia i nie wymagał uzupełnienia. Organy administracji dokonały prawidłowej oceny zgromadzonych dowodów i ocena ta nie nosi cech dowolności. Zebrane przez organy administracji dowody zasadnie uznane zostały za dowody mogące być podstawą poczynienia ustaleń faktycznych. Poczynione w toku postępowania ustalenia zasadnie uznane zostały przez Sąd I instancji za prawidłowe. Zasadnie organy administracji uznały, że nieruchomość skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji, którego definicja zawarta jest w art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane. W konsekwencji zasadnie Sąd I instancji uznał, że brak było podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.