Postanowienie NSA, sygn. akt I OSK 148/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-12-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i odrzucono skargę
Powołane przepisy: article: art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędzia NSA Mirosław Wincenciak po rozpoznaniu w dniu 15 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2018 r. sygn. akt IV SAB/Wa 117/18 w sprawie ze skargi R.W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania postanawia: 1. uchylić zaskarżony wyrok w całości; 2. odrzucić skargę; 3. odstąpić od zasądzenia od Ministra Rozwoju i Technologii na rzecz R.W. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 4. zwrócić R.W. uiszczony wpis od skargi w kwocie 100 (sto) złotych z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie 1


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia [...] czerwca 2018 r. sygn. akt [...] Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] oddalił skargę R. W. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w przedmiocie rozpatrzenia odwołania.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

R. W. (dalej skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na przewlekłe prowadzenie sprawy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2017 r. nr [...], ustalającej odszkodowanie na rzecz R. W. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], przeznaczonej pod budowę autostrady [...].

Wojewoda Dolnośląski (dalej Wojewoda) decyzją z [...] czerwca 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] czerwca 2017 r.) - po ponownym rozpatrzeniu sprawy - ustalił odszkodowanie na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], przeznaczonej pod budowę autostrady [...] dla odcinka od [...] do [...] w województwie dolnośląskim.

Dnia [...] lipca 2017 r. skarżący złożył odwołanie, wnosząc o uchylenie decyzji z [...] czerwca 2017 r. Skarżący zarzucił decyzji naruszenie szeregu przepisów postępowania i przepisów prawa materialnego m.in., że operat szacunkowy nie spełnia wymogów określonych w § 56 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego, bowiem nie zawiera toku obliczeń, w tym obliczeń, z których wynikają poszczególne wartości współczynników korygujących. Nie pozwala to na sprawdzenie operatu szacunkowego i zajęcie stanowiska co do poprawności wyliczeń.

Dnia [...] sierpnia 2017 r. Wojewoda przekazał Ministrowi odwołanie wraz z aktami sprawy.

Decyzją z [...] lutego 2018 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] lutego 2018 r.) Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej Minister) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2017 r. Dnia [...] lutego 2018 r. skarżący wystosował do Ministra ponaglenie i wezwał go do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania od decyzji z [...] czerwca 2017 r.

Dnia [...] lutego 2018 r. R. W. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na przewlekle prowadzenie sprawy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2017 r. nr [...], dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] położoną w [...] na terenie gminy [...], w której wniósł o:

1. stwierdzenie przewlekłości postępowania Ministra Inwestycji i Rozwoju od dnia [...] sierpnia 2017 r. do dnia [...] lutego 2018 r. w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2017 r., dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] położoną w [...] na terenie gminy [...];

2. stwierdzenie, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez Ministra Inwestycji i Rozwoju miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa;

3. przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Inwestycji i Rozwoju kwoty [...] zł za przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z [...] czerwca 2017 r., dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] położoną w [...] na terenie gminy [...];

4. zasądzenie od Ministra Inwestycji i Rozwoju na rzecz skarżącego kosztów postępowania sądowego według norm przypisanych.

W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stan faktyczny sprawy i stwierdził, że Minister Infrastruktury i Budownictwa (obecnie Minister Inwestycji i Rozwoju) miał ustawowy obowiązek rozpatrzenia jego odwołania z [...] lipca 2017 r. w terminie nie dłuższym niż 1 miesiąc, licząc od momentu otrzymania go w dniu [...] sierpnia 2017 r. W niniejszej sprawie organ przekroczył ustawowy termin do załatwienia sprawy aż sześciokrotnie i w ogóle nie powiadomił skarżącego o przyczynach zwłoki w załatwieniu sprawy, nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, nie pouczył o prawie do wniesienia ponaglenia. W ocenie skarżącego zachowanie organu miało charakter rażącego naruszenia prawa w zakresie przewlekłości prowadzonego postępowania, zwłaszcza że nieruchomość odebrano mu [...] sierpnia 2007 r. i do dnia złożenia skargi nie otrzymał za nią jakiegokolwiek odszkodowania. Przesłanką do uznania przez Sąd przewlekłości postępowania jest sposób zachowania się organu w trakcie toczącego się postępowania, prowadzący do niezałatwienia sprawy w wymaganym terminie, bez względu na fakt, że postępowanie to zostało zakończone (k. 2-6 akt [...]).

Minister w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podnosząc, że zarzuty są niezasadne; przedstawił poszczególne etapy załatwienia sprawy, a także wyjaśnił przyczyny długotrwałego jej prowadzenia (k.7-8v akt [...]).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem [...] na podstawie art. 151 ppsa oddalił skargę.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem przez rozpoznawanie skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania m.in. w przypadku określonym w art. 3 § 2 pkt 1 i 2 ppsa, a mianowicie gdy organ, mimo ciążącego na nim obowiązku z mocy prawa nie wydaje decyzji administracyjnej czy postanowienia, na które służy zażalenie albo kończy postępowanie, bądź postanowienia rozstrzygającego sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej ppsa).

Sprawa, której przedmiotem jest skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania może być rozpoznana w trybie uproszczonym (art. 119 pkt 4 i art. 120 ppsa).

Stosownie do art. 149 § 1 ppsa sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekle prowadzenie postępowania: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a ppsa). Ponadto, w przypadku uwzględnienia skargi, Sąd, w myśl art. 149 § 2 ppsa, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Górna granica wysokości grzywny, o której mowa w art. 154 § 6 ppsa została określona do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Wynagrodzenie to - zgodnie z Komunikatem Prezesa GUS z [...] lutego 2017 r. (M.P. z 2017 r. poz. 183) - aktualnie wynosi kwotę [...] zł.

Rozpoznając sprawę w ramach wyżej wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga R. W. na przewlekle prowadzenie sprawy przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody Dolnośląskiego z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], orzekającej o ustaleniu odszkodowania na rzecz R. W. w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości położonej w gminie [...], obręb [...], oznaczonej jako działka nr [...], nie zasługuje na uwzględnienie.

Odnosząc się do wniosków skargi Sąd I instancji wskazał, że instytucja skargi na przewlekłość postępowania służy ocenie działań organu administracji w toku postępowania, generalnie w celu jego dyscyplinowania. Jedynie ubocznie instytucja wniesienia tego rodzaju skargi jest istotna, jako element trybu dochodzenia odszkodowania za ewentualnie poniesione szkody, w trybie regulacji cywilnoprawnych, w myśl art. 4171 § 3 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz.U. z 2016 r. poz. 380 ze zm.). W takiej sytuacji samo wydanie aktu, kończącego postępowanie w danej instancji, nie wyłącza możliwości oceny uprzednich działań (zaniechań) organu. Dopuszczalność inicjowania kontroli w danym zakresie nie może być nieograniczona żadną cezurą czasową.

Potencjalna możliwość uruchomienia procedury, służącej ocenie prawidłowości działań organu administracji, nie może być rozumiana jako uprawnienie do wszczynania postępowań kontrolnych w sprawach o charakterze niejako historycznym - już na dzień wniesienia skargi. Prawodawca nie zakreślił expressis verbis wprost w ustawie końca terminu dla wnoszenia stosownych skarg. Nie można stąd wywodzić, jakoby żądanie oceny uprzednich działań organu było możliwe w dowolnie długim czasie, niezależnie od etapu procedowania przed organem, którego zaniechania są kwestionowane.

W istocie instytucja skargi na przewlekłość postępowania, analogicznie do skargi na bezczynność, ma służyć głównie dyscyplinowaniu organu. W judykaturze przyjmuje się jednolicie, że ewentualne wydanie orzeczenia, kończącego postępowanie organu, którego zaniechania są kwestionowane, na dzień rozpatrywania skargi przez Sąd nie może być przeszkodą dla oceny uprzednich czynności organu. Przeciwna wykładnia całkowicie niweczyłaby skuteczność skargi na przewlekłość postepowania, gdy przed jej rozpatrzeniem przez Sąd stan niezgodny z prawem zostałby usunięty.

Przy dokonywaniu merytorycznej oceny przez Sąd przesądzająca musi być perspektywa stanu faktycznego sprawy administracyjnej na dzień wnoszenia skargi. Wola prawodawcy, by przedmiotem oceny był stan sprawy właśnie na dzień wniesienia skargi została odzwierciedlona w uzasadnieniu projektu aktu, którym wprowadzono instytucję skargi na przewlekłość postępowania - ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r. nr 6, poz. 18). Wskazano w nim expressis verbis "Sąd będzie mógł oddalić skargę na bezczynność lub przewlekłość postępowania jedynie w przypadku stwierdzenia, że na dzień wniesienia skargi organ nie pozostaje w bezczynności lub przewlekłości" (druk nr 1633, VII kadencja Sejmu RP).

Nie można uznać za zasadną skargi wniesionej po wydaniu i doręczeniu stronie aktu, co do którego przewlekłość postępowania była zarzucana. Kluczowy jest w istocie moment doręczenia danego aktu, bowiem od tego czasu, wobec związania organu treścią orzeczenia (art. 110 kpa), sprawę w danej instancji trzeba uznać za załatwioną, zaś strona faktycznie wie o tym fakcie.

Taka sytuacja miała miejsce w mniejszej sprawie, gdzie skargę wniesiono po upływie siedmiu dni od wydania decyzji, kończącej postępowanie w danej instancji. Stanowisko co do braku możliwości uwzględnienia skargi już po zakończeniu postępowania, gdzie ewentualnie występował stan przewlekłości, jest także prezentowane w orzecznictwie NSA. Przykładowo, w postanowieniu z [...] wskazano expressis verbis m.in.: "Celem skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania lub bezczynność jest zaś wymuszenie na organie określonych w przepisach zachowań. Wniesienie tej skargi jest zatem czasowo ograniczone jedynie trwaniem niepożądanego stanu przewlekłości lub bezczynności, a więc np. do czasu wydania decyzji. Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w judykaturze i w piśmiennictwie [...]". Uznanie za trafną odmiennej koncepcji rodziłoby konieczność rozpatrywania przez sądy administracyjne kwestii ewentualnej przewlekłości postępowania nawet kilkanaście lat po zakończeniu postępowań, o ile byłyby wnoszone po takim okresie stosowne skargi, a - jeszcze w toku postępowania administracyjnego – złożono by zażalenie na bezczynność do organu wyższego stopnia.

Sąd I instancji na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił. Skoro nie stwierdzono, by w sprawie występowała przewlekłość postępowania, bezzasadne byłoby rozważanie wniosku skargi o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej (k. 20, 33-35v akt [...]).

Skargę kasacyjną wywiódł R. W., reprezentowany przez adw. M. W., zaskarżając wyrok [...] w całości, na zasadzie art. 174 pkt 2 ppsa zarzucając zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik postępowania:

1. art. 141 § 4 w zw. z art. 134 ppsa, gdyż nie dostrzegł i nie dokonał oceny faktów, które organ administracji ustalił z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm., dalej kpa), przez co zaakceptował postępowanie Ministra Inwestycji i Rozwoju, który przewlekał postępowanie trwające już 10 lat i 6 miesięcy w sprawie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość;

2. art. 151 ppsa, gdyż okoliczności sprawy dawały podstawę do stwierdzenia przewlekłości postępowania tj. do zastosowania art. 149 § 1 i 1a ppsa w zw. z naruszeniem art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

Skarżący kasacyjnie wniósł o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; stwierdzenie, że przewlekłość postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za pozbawienie prawa do nieruchomości nr [...] w [...] trwa 10 lat i 6 miesięcy i ma miejsce z rażącym naruszeniem prawa; przyznanie na rzecz skarżącego od Ministra Inwestycji i Rozwoju kwoty [...] zł za przewlekłe prowadzenie postępowania; wymierzenie Ministrowi Inwestycji i Rozwoju grzywny w wysokości nie mniejszej niż 10 % dopuszczalnej jej wysokości; zasądzenie na podstawie art. 203 ppsa zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych (k. 40-44 akt [...]).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

W świetle art. 183 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010, z. 1, poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 (Dz. U. z "2000 r. nr 98 poz. 1071" ze zm.) został postawiony niestarannie. W orzecznictwie i doktrynie utrwalony jest pogląd, że w sprawach ze skargi na bezczynność organów administracji sąd administracyjny orzeka, biorąc pod uwagę stan prawny i faktyczny istniejący w dacie orzekania, a właściwie w chwili zamknięcia rozprawy (wyrok NSA z 6.10.2000 r. IV SA 105/00, aprobowany przez J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LexisNexis 2012, s. 344, uw. 2). Pogląd ten odnosi się także do przewlekłości. Autor skargi kasacyjnej przywołał ustawę z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego w brzmieniu Dz. U. z "2000 r. nr 98 poz. 1071" ze zm., gdy tymczasem w dacie zamknięcia rozprawy obowiązywał on w brzmieniu Dz. U. z "2017 r. poz. 1369" ze zm.). Owa niestaranność nie stanowiła o niemożności rozpoznania zarzutu (uchwała I OPS 10/09).

Zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 134 ppsa w zw. z art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa nie zasługiwał na uwzględnienie.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 22.6.2020 r. II OPS 5/19 (ONSAiWSA 2020/6/79, dalej uchwała II OPS 5/19) wskazał, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa.

W uzasadnieniu uchwały II OPS 5/19 zawarł szerokie rozważania dotyczące skargi na bezczynność jak i skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. W zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia kontrolowanej sprawy należy przywołać w szczególności, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i 2 kpa po zmianach tej ustawy dokonanych ustawą z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 935), uzyskując odmienny znaczeniowo sens. I tak bezczynność zdefiniowana została jako niezałatwienie sprawy w terminie określonym w kpa lub przepisach szczególnych, ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 tej ustawy, zaś przewlekłość określono jako prowadzenie postępowania dłużej, niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. Z treści przywołanych definicji normatywnych należy wywieść, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 kpa. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy, organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. Przyjęte wskazanym przepisem definicje powiązane zostały z instytucją procesową ponaglenia, które przysługuje stronie w razie zaistnienia jednego z określonych art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa stanów wadliwego w czasie załatwiania sprawy przez organ. W obu przypadkach naruszania przez organ administracji zasady wnikliwego i szybkiego, a gdy pozwala na to charakter sprawy, niezwłocznego załatwiania sprawy (art. 12 § 1 i § 2 kpa) strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu poprzez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym, co należy podkreślić, prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Taki wniosek należy wywieść przede wszystkim z analizy treści przepisów kodeksu postępowania administracyjnego odnoszących się do zaistniałego stanu bezczynności organu lub przewlekłości postępowania, a więc stanów, w których nie załatwiono sprawy. Odwołując się w tym zakresie do konkretnych przepisów, wskazać należy na treść art. 36 § 1 kpa, który nakazuje organowi - wobec niezałatwienia sprawy w terminie - powiadomienie strony o nowym terminie załatwienia sprawy i przysługującym jej prawie do wniesienia ponaglenia, który wprost stanowi o prawie do ponaglenia, gdy postępowanie nie jest zakończone ("postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne") i wreszcie art. 37 § 1 pkt 1 kpa kształtującego prawo do wniesienia ponaglenia na bezczynność w warunkach tym przepisem określonych, którego rozumienia nie można przyjmować w oderwaniu od art. 36 § 1 jednoznacznie dotyczącego prawa do ponaglenia na sprawę niezałatwioną w terminie i wymagającą wyznaczenia terminu nowego. Przepisy te składają się na spójną regulację, na mocy której strona poprzez przyznane jej prawo do ponaglenia uzyskuje ochronę przed niezgodnym z prawem działaniem organu w czasie trwania tego niepożądanego stanu. Charakter i cel instytucji procesowej ponaglenia trafnie określony został w literaturze przedmiotu jako środek prawny zwalczania bezczynności i przewlekłości postępowania jednoznacznie wyrażający intencję strony skłonienia organu do szybkiego załatwienia sprawy (H. Knysiak-Sudyka, Nowelizacja Kodeksu postępowania administracyjnego - aspekt pozytywny /w:/ Prawo administracyjne dziś i jutro, str. 361; red. nauk. J. Jagielski, M. Wierzbowski; Wolters Kluwer; Warszawa 2018). Twierdzenie, iż ponaglenie na bezczynność (przewlekłość) wnosi się w toku nieefektywnego postępowania, nawiązuje wprost do istoty i sensu tej instytucji, która w sposób formalny odzwierciedla niezadowolenie strony z postępu sprawy administracyjnej i stanowi próbę wymuszenia na organie załatwienia sprawy. Trudno w tym miejscu nie zauważyć, iż przyjęty przez ustawodawcę sens normatywny pojęcia ponaglenia odpowiada słownikowemu znaczeniu tego pojęcia w języku potocznym; oznacza ono wezwanie kogoś do pośpiechu, podjęcie działania w celu wymuszenia na kimś oczekiwanej, określonej czynności (Uniwersalny Słownik języka polskiego pod red. St. Dubisza, Wydawnictwo Naukowe PWN, 2008 r. t. 3 , s. 345; Słownik języka polskiego pod red. W. Doroszewskiego, PWN 1964, t. 6, s. 967).

Pogląd, że ponaglenie na bezczynność wnosi się w toku postępowania administracyjnego znajduje potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1183 z 28 grudnia 2016 r.) w części odnoszącej się do art. 37 § 2-5 kpa, art. 52 § 2 i art. 53 § 5 [przy czym § 5 projektu w wersji objętej drukiem sejmowym nr 1183/VIII stał się w istocie § 3 art. 53 ppsa, zmienionym przez art. 9 pkt 3 lit. c ustawy z 7 kwietnia 2017 r. – Dz. U. z 2017 r. poz. 935; uwaga składu orzekającego wyrokiem I OSK 148/19] ppsa, gdzie wskazano, iż stany bezczynności lub przewlekłości stanowią przesłankę wniesienia ponaglenia, który to środek prawny ma stanowić dla organu sygnalizację zamiaru wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość, ponieważ sprawa nie została załatwiona lub jest załatwiana dłużej, niż to niezbędne (druk sejmowy z 28 grudnia 2016 r. nr 1183). Nie można w związku z tym przyjmować dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego.

NSA w składzie poszerzonym zwrócił uwagę na szczególny, dwoisty niejako charakter ponaglenia, które inicjując administracyjną kontrolę stanu sprawy pod kątem sprawnego i terminowego jej prowadzenia, spełnia określony art. 53 § 2b ppsa w związku z art. 52 § 1 i § 2 tej ustawy wymóg wyczerpania środków zaskarżenia.

Przechodząc na grunt przepisów ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, w pierwszej kolejności NSA w składzie poszerzonym wskazał na określony art. 3 § 2 pkt 8 ppsa przedmiot kontroli sądu administracyjnego, jakim jest prawo skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie siedmiu sędziów objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa, których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony w art. 53 § 2b ppsa warunek dopuszczalności wniesienia skargi.

Poprawne odkodowanie określonego art. 3 § 2 pkt 8 ppsa, przedmiotu kontroli sądowoadministracyjnej skargi na bezczynność lub przewlekłość wymaga wykorzystania wykładni językowej oraz systemowej i funkcjonalnej wymuszających uwzględnienie przepisów art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa definiujących bezczynność i przewlekłość jako określone tymi przepisami stany rzeczy istniejące w niezakończonym i dotkniętym wadliwością naruszenia art. 12 i 35 kpa postępowaniu administracyjnym. Skarga na bezczynność lub na przewlekłe prowadzenie postępowania jest zatem skargą na bezczynność w rozumieniu art. 37 § 1 pkt 1 kpa, zaś skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania jest skargą na przewlekłość, o której mowa w art. 37 § 1 pkt 2 kpa. W obu przypadkach skarga skierowana jest przeciwko wadliwemu procesowo stanowi postępowania, w wyniku którego konkretna sprawa indywidualna nie postępuje. Takie postrzeganie przedmiotu skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania zdaje się być dostrzegane w piśmiennictwie, gdzie zauważa się, iż kontrola działalności organów administracji publicznej, obejmująca m.in. zgodnie z ppsa orzekanie w sprawach na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, stanowi kontrolę stanu jego niewydania mimo przewidzianego prawem obowiązku podjęcia przez organ działania w określonej formie i czasie (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Komentarz; wyd. 5, str. 43).

Kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Wniosek taki znajduje swoje uzasadnienie w normatywnej treści pojęć bezczynności i przewlekłości, a wspiera go wspólna na gruncie regulacji postępowania administracyjnego i postępowania przed sądami administracyjnymi instytucja ponaglenia.

Uwzględniając treść art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa i zawarte w nich definicje bezczynności i przewlekłości, przyjąć trzeba, że skarga na bezczynność jest skargą na naruszający prawo stan postępowania administracyjnego, w którym mimo upływu określonego prawem terminu właściwego dla załatwienia indywidualnej sprawy, rozstrzygnięcie nie zostało wydane, co skutkowało złożeniem ponaglenia. Z kolei skarga na przewlekłość jest skargą na stan postępowania, w którym opieszałość organu powoduje niezałatwienie sprawy niezwłocznie lub szybciej, niż to wynika z art. 35 § 1-3a kpa lub z przepisów szczególnych. Objęty definicją art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 wadliwy stan, w jakim znajduje się postępowanie w indywidualnej sprawie, może być przez stronę tego postępowania kwestionowany zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak też sądowoadministracyjnym - w obu przypadkach - przy wykorzystaniu tej samej instytucji ponaglenia, funkcjonującej na gruncie obu regulacji, wywierającej wszakże odmienny skutek, z czego jeden polega na zainicjowaniu kontroli administracyjnej obciążonego bezczynnością lub przewlekłością postępowania, a drugi zawiera się w spełnieniu określonego art. 53 § 2b ppsa wymogu niezbędnego dla wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłość.

Mimo tego różnego skutku, jaki wywiera ponaglenie w postępowaniu administracyjnym i w postępowaniu sądowoadministracyjnym, istota i cel tej instytucji, odnoszącej się do poddanego kontroli sądu stanu, w jakim znajduje się postępowanie administracyjne, jest taki sam. Stanowiąc formalny przejaw niezgody strony na wadliwy procesowo stan postępowania, który zaistniał w postępowaniu administracyjnym i trwa w dacie składania skargi do sądu, ponaglenie spełnia warunek skargi do sądu na bezczynność lub przewlekłość, stanowi dyscyplinującą zapowiedź jej wniesienia i zmierza do zakończenia sprawy. W ten sposób ponaglenie spełnia rolę łącznika pomiędzy postępowaniami administracyjnym i sądowoadministracyjnym, w których podjęta kontrola musi dotyczyć tego samego, istniejącego stanu rzeczy. Odmienne rozumowanie wywołałoby rozchwianie spójności normatywnej konstrukcji instytucji ponaglenia, prowadziłoby też do zerwania pojęciowej spójności bezczynności i przewlekłości podlegających kontroli na drodze administracyjnej i sądowej.

Tak objaśniony przedmiot skargi na bezczynność lub przewlekłe postępowanie ma zasadnicze znaczenie dla wykładni art. 53 § 2b ppsa, stanowiącego prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania i określającego dopuszczalny termin jej wniesienia do sądu. Termin "w każdym czasie", którym posłużył się ustawodawca, a który jest właściwy do wniesienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, musi być postrzegany w aspekcie trwającego w dacie składania skargi i naruszającego czas załatwienia sprawy stanu postępowania administracyjnego, co prowadzi do wniosku, że możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego na bezczynność, z przyczyn związanych z prawną konstrukcją i istotą bezczynności, obejmuje przedział czasowy od zaistnienia stanu bezczynności "oprotestowanego" wniesionym ponagleniem aż do załatwienia sprawy, której bezczynność dotyczy (P. Dobosz, Milczenie i bezczynność w prawie administracyjnym, Kraków 2011, str. 326).

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów stwierdził, że przyjęcie koncepcji nielimitowanego żadnym terminem prawa do złożenia skargi na bezczynność jest nie do zaakceptowania z kilku względów; po pierwsze, pozostaje w sprzeczności z istotą skargi na bezczynność (przewlekłość) stanowiącej inicjowany na drodze sądowej protest wobec stanu czy to bezczynności, czy przewlekłości rozumianych w sposób określony art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 kpa. Po wtóre, dopuszczenie otwartego terminu do wniesienia skargi na bezczynność narusza przyjęty w procedurze administracyjnej i sądowoadministracyjnej system wnoszenia środków zaskarżenia co do zasady ograniczonych terminem. Równie ważny jest praktyczny wymiar przyjęcia otwartego terminu do złożenia skargi na bezczynność (przewlekłość), w wyniku przyjęcia którego zarówno w kilkanaście, jak i w kilkadziesiąt lat po zakończeniu postępowania i załatwieniu sprawy, dopuszczalne będzie prawo do skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Przepisy art. 149 § 1 pkt 1-3 ppsa kształtujące możliwości orzecznicze sądu administracyjnego w sprawach ze skargi na bezczynność (przewlekłe prowadzenie postępowania) mają charakter przepisów kompetencyjnych, których zastosowanie - we wszystkich przypadkach - piętnuje naruszające art. 12 i art. 35 kpa prowadzenie postępowania przez organ, nakazując w § 1 pkt 1) i pkt 2) tego artykułu określone działanie lub poprzestając na stwierdzeniu dopuszczenia się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania, co wynika z § 1 pkt 3) art. 149 ppsa.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów, nie dyskutując z samym określeniem wydanego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 ppsa wyroku jako mającego deklaratoryjny charakter stwierdził, że treść tego przepisu nie uprawnia do wniosku, że dopuszczalne jest merytoryczne orzekanie przez sąd w sprawie ze skargi na bezczynność, złożonej w dacie, gdy kwestionowane postępowanie zostało zakończone, zaś z samego "deklaratoryjnego" charakteru wydanego na tej podstawie orzeczenia nie można wyprowadzać żadnych innych wniosków, niż wynikające z analizy treści przepisu, na podstawie którego orzeczenie zastało wydane. Stwierdzenie, na podstawie ppsa, że organ dopuścił się bezczynności następuje w wyniku uwzględnienia skargi na bezczynność, której przedmiot, jak już była o tym wcześniej mowa, określony jest zdefiniowanym w art. 37 § 1 pkt 1 kpa stanem bezczynności, istniejącym w dacie wniesienia skargi i zakwestionowanym ponagleniem. Z tego powodu należy przyjąć, że ocena zasadności skargi na bezczynność może być dokonana jedynie na dzień wniesienia skargi (T. Woś /w:/ T. Woś, H. Knysiak-Sudyka, M Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, 6 wyd., str. 876; A. Kabat /w:/ B. Dauter, A. Kabat. M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. 7, str. 490).

Art. 149 § 1 ppsa w jego brzmieniu sprzed nowelizacji z kwietnia 2015 r. dopuszczał wyłącznie dwie możliwości orzekania, odpowiadające obecnej treści art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 2, co w przypadku załatwienia sprawy przez organ po wniesieniu skargi na bezczynność, skutkowało postanowieniem umarzającym postępowanie, blokującym możliwość uzyskania przez stronę stwierdzenia na drodze sądowej dopuszczenia się bezczynności, a w dalszej kolejności uniemożliwiając ewentualne dochodzenie odszkodowania na drodze cywilnej. Art. 149 § 1 pkt 3 ppsa miał na celu przeciwdziałanie temu zjawisku i umożliwienie sądowi rozstrzyganie w sprawach skarg na bezczynność (przewlekłość) w przypadku zakończenia postępowania w toku sprawy sądowoadministracyjnej i z tego powodu braku potrzeby zobowiązania do wydania aktu lub podjęcia czynności (podobnie: A. Kabat /w:/ B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi...). Powyższe stanowisko znajduje jednoznaczne potwierdzenie w uzasadnieniu projektu ustawy nowelizującej z 9 kwietnia 2015 r. i uwagach do proponowanej zmiany art. 149, gdzie m.in. stwierdza się, że intencją ustawodawcy jest zapobieżenie stanom, w których organ "zdyscyplinowany" złożoną do sądu administracyjnego skargą wydawał akt administracyjny, zamykając w ten sposób stronie drogę do uzyskania orzeczenia w przedmiocie bezczynności. Dodano także, iż oddalenie skargi na bezczynność może nastąpić wyłącznie w razie stwierdzenia, że na dzień jej wniesienia organ nie pozostaje w bezczynności (druk sejmowy nr 1633, Sejm VII kadencji).

W nawiązaniu do art. 53 § 2b ppsa nie sposób przyjąć, że skarga na bezczynność może być wnoszona także po zakończeniu postępowania administracyjnego. W ten sposób strony tego postępowania byłyby w znacznie lepszej sytuacji procesowej niż strony postępowania karnego, cywilnego, czy sądowoadministracyjnego. W tych bowiem postępowaniach sądowych zakreślono nieprzekraczalne ramy czasowe w zakresie możliwości uzyskania prejudykatu, uprawniającego do dochodzenia przez uprawniony podmiot odszkodowania. Wyniki wykładni systemowej zewnętrznej przemawiają przeciwko możliwości braku ograniczeń czasowych w zakresie wnoszenia skargi na bezczynność organu administracji publicznej. Nie można podzielić stanowiska, że konieczność uzyskania prejudykatu do dochodzenia odszkodowania w trybie przewidzianym w art. 4171 § 3 kc przemawia za przyjęciem wykładni umożliwiającej wnoszenie skarg na bezczynność bez żadnych ograniczeń czasowych, po zakończeniu postępowania.

Zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej, jak i skargi na naruszenie prawa strony do rozpoznania sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki, jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności. Tylko celem wtórnym jest uzyskanie prejudykatu w procesie odszkodowawczym. Stąd za niedopuszczalną należy uznać skargę na bezczynność wniesioną po zakończeniu postępowania administracyjnego. Odmienne rozumowanie oznaczałoby, że środek ten zamiast w swoim celu zmierzać do likwidacji stanu bezczynności, powiązany byłby zasadniczo z celem wykraczającym poza zakres postępowania administracyjnego, a więc z dążeniem do uzyskania prejudykatu.

Przewidziane omówionymi wyżej przepisami kpa i ppsa systemowe rozwiązanie kwestii braku działania organu w indywidualnej sprawie, daje stronie postępowania dotkniętego wadliwością w zakresie szybkości i prostoty postępowania określone instrumenty procesowe, których wykorzystanie wymaga aktywności i konsekwencji samej strony dbającej o własne interesy i najlepiej zorientowanej co do wagi dotrzymania przez organ warunku terminowego załatwienia jej sprawy oraz ewentualnych negatywnych dla niej skutków milczenia władzy (główne motywy uzasadnienia uchwały II OPS 5/19, ONSAiWSA 2020/6/79, s. 17-26).

W uzasadnieniu postanowieniu z 2 września 2010 r. II OSK 3732/18 skład siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazał, że treść art. 37 § 1 oraz art. 37 § 3 kpa prowadzi do wniosku, że wniesienie ponaglenia ustawodawca łączy ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania" (art. 37 § 1), zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie" (art. 37 § 3). Użyty w art. 37 § 1 pkt 2 kpa zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 kpa, stanowiąc jeden z elementów determinujących omawianą instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 kpa, jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od wektora czasu, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa.

Wykładnia literalna normy dotyczącej uprawnienia strony do wniesienia ponaglenia, jeżeli postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy, skłania do przyjęcia, że analizowane przepisy - obejmujące sformułowania odnoszące się do wymogu trwania postępowania administracyjnego poprzez użycie zwrotów: "postępowanie jest prowadzone" (art. 37 § 1 pkt 2 kpa), "ponaglenie wnosi się do organu prowadzącego postępowanie" ( art. 37 § 3 kpa) - są przepisami niewątpliwie uwzględniającymi czytelnie, choć nie expressis verbis, aspekt czasowy.

Instytucję ponaglenia, o której mowa w art. 37 § 1 kpa, należy uznać za reprezentatywny przykład normy przyznającej stronie postępowania administracyjnego prawo zrealizowania jej uprawnień procesowych w wyznaczonych prawem granicach czasowych, zdefiniowanych jednakże nie przy użyciu określeń wskazujących datę, czy termin, ale odwołujących się do czasu pośrednio. Czas stanowi tu jednak kluczowy punkt odniesienia dla reguł wyznaczanych prawem (P. Lisowski, Czas w procesowym prawie administracyjnym, w: Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermanna, Warszawa 2011, s. 120).

Wniosek, że skuteczność wniesienia ponaglenia należy łączyć ze stanem prowadzenia sprawy w danej instancji uzasadnia też analiza kolejnych przepisów art. 37 kpa (od § 4 do § 8), określających obowiązki organu, do którego wniesiono ponaglenie, a następnie obowiązki organu właściwego do rozpatrzenia ponaglenia. Zakres i chronologiczny porządek tych obowiązków potwierdzają, że zasadniczym celem ponaglenia, wprost zresztą wyrażonym w projekcie ustawy nowelizującej z 7 kwietnia 2017 r., jest doprowadzenie do załatwienia sprawy w jak najkrótszym czasie. Jak zauważył projektodawca, wymaga to zasygnalizowania przez stronę postępowania, że sprawa jest w jej ocenie załatwiana dłużej niż jest to konieczne (druk sejmowy z 28 grudnia 2016 r. nr 1183).

Należy dostrzec, że wniesienie ponaglenia nie może skutkować pozbawieniem organu właściwego do rozpatrzenia sprawy możliwości dalszego jej prowadzenia. Stąd, w przypadku wniesienia ponaglenia na przewlekłość organu, który ma nad sobą organ wyższego stopnia, przekazuje się organowi właściwemu do rozpatrzenia ponaglenia wyłączenie niezbędne odpisy akt, co umożliwia dalsze prowadzenie postępowania przez organ właściwy do rozpatrzenia sprawy. Taką funkcję regulacji zawartej w art. 37 § 4 pkt 2 kpa jednoznacznie wyartykułowano w projekcie ustawy nowelizującej, stwierdzając, że jej celem "(...) jest zapewnienie możliwości rozpoznania ponaglenia przez organ wyższego stopnia, przy jednoczesnym umożliwieniu kontynuacji postępowania przez organ je prowadzący (...)". Ponownie pokreślono również, że "(...) celem ponaglenia jest jak najszybsze załatwienie sprawy przez organ prowadzący postępowanie (...)". Dlatego, jak skonstatowano, "(...) procedura związana z tym środkiem nie powinna wstrzymywać rozpoznania sprawy. Taki zaś skutek odniósłby obowiązek przekazywania organowi wyższego stopnia ponaglenia wraz z aktami sprawy (w oryginałach) (...)". Pozostawienie akt sprawy w dyspozycji organu właściwego do jej rozpatrzenia umożliwia dalsze procedowanie. Co więcej, może stworzyć warunki do zakończenia postępowania jeszcze przed rozpatrzeniem ponaglenia przez organ wyższego stopnia. Ten zaś, o ile stwierdzi przewlekłość postępowania, zobowiązuje do załatwienia sprawy, jednakże - co oczywiste - pod warunkiem, że postępowanie jest niezakończone. Należy przy tym pokreślić, że zawarte w art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine kpa sformułowanie "jeżeli postępowanie jest niezakończone" odnosi się do stadium rozpatrzenia ponaglenia, a nie jego wniesienia. Hipoteza normy prawnej zawartej w tym przepisie (poza stanem, w którym sprawa pozostaje niezałatwiona) obejmuje więc sytuację, w której po wniesieniu ponaglenia, a przed jego rozpatrzeniem (i stwierdzeniem przewlekłości), organ właściwy do rozpatrzenia sprawy, zakończy postępowanie. Dlatego treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a in fine kpa bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w związku z art. 37 § 1 i art. 37 § 3 kpa, odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w związku z art. 37 § 4 kpa obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy (główne motywy uzasadnienia postanowienia z [...] września 2010 r. [...].

Choć uchwała II OPS 5/19 dotyczy wprost bezczynności organu, to jednak teza tej uchwały i jej szerokie uzasadnienie, analizujące nie tylko przesłanki skargi na bezczynność, ale równie szeroko przesłanki skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, niewątpliwie stanowią wskazówkę w zakresie koniecznego podejścia do obejmowania merytoryczną, sądowoadministracyjną kontrolą spraw także na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego, inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej (postanowienia NSA z: 29.9.2020 r. II OSK 26/20, 24.11.2020 r. II OSK 685/19; 24.11.2020 r. II OSK 2657/19; 12.12. 2020 r. II OSK 3161/19, cbosa). Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona. Ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności bądź przewlekłości) winna być dokonywana przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi.

Skoro w kontrolowanej sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją ostateczną z [...] lutego 2018 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] czerwca 2017 r. o ustaleniu odszkodowania na rzecz skarżącego w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...], a wystąpienie z ponagleniem dnia [...] lutego 2018 r. nastąpiło już po ostatecznym zakończeniu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za tę nieruchomość decyzją z [...] lutego 2018 r., to skarga z [...] lutego 2018 r. podlegała odrzuceniu.

Zaskarżony wyrok nie narusza art. 134 ppsa. Autor skargi kasacyjnej pomija, że skarga z [...] lutego 2018 r. jest skargą "na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego przez Ministra Inwestycji i Rozwoju w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. dotyczącej ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] położoną w [...] na terenie gminy [...]". Tego też dotyczyło ponaglenie, w którym skarżący wezwał "Ministra Inwestycji i Rozwoju do niezwłocznego rozpatrzenia odwołania mojego odwołania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość nr [...] położoną w [...] na terenie gminy [...]" (s. 1 skargi; s. 2 akapit ostatni; s. 3 akapit pierwszy skargi i załączony doń odpis ponaglenia z [...] lutego 2018 r.). Zatem - wbrew stanowisku skargi kasacyjnej - Sąd I instancji nie naruszył art. 141 § 4 w zw. z art. 134 ppsa, nie dokonując oceny faktów, które poprzedzały złożenie odwołania z [...] lipca 2017 r., bowiem fakty poprzedzające złożenie odwołania z [...] lipca 2017 r. nie były przedmiotem skargi z [...] lutego 2018 r.

Sąd I instancji nie naruszył art. 7, 77 § 1 i art. 80 kpa, bowiem adresatami norm zawartych w tych przepisach były organy administracji publicznej, nie zaś Sąd administracyjny rozpoznający skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego.

Jeżeli rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdzi, że skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, to zgodnie z art. 189 ppsa postanowieniem uchyla wydane w sprawie orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie.

W doktrynie trafnie wskazuje się, że na skutek wystąpienia jednej z przesłanek zawartych w art. 58 § 1 lub art. 161 ppsa, droga do wydania wyroku była zamknięta (J. P. Tarno - op. cit., s. 515, uw. 1; J. Drachal, A. Wiktorowska, R. Stankewicz w: red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, C.H.Beck 2021, s. 889-890, nb 1, 2). W uchwale składu siedmiu sędziów z 8.12.2009 r. II GPS 5/09 (ONSAiWSA 2010/3/40) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że następuje to niezależnie od zarzutów i wniosków skargi kasacyjnej. Taka sytuacja miała miejsce w sprawie I OSK 148/19, bowiem ponaglenie, a następnie skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania, zostały złożone po wydaniu ostatecznej decyzji przez organ odwoławczy administracji publicznej.

Przepisy art. 149 § 1 i 1a ppsa nie były w kontrolowanej sprawie relewantne.

W tej sytuacji wskazane jako wzorce kontroli art. 21 ust. 2, art. 45 ust. 1 i art. 77 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78 poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28 poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200 poz. 1471; z 2009 r. nr 114 poz. 946) oraz w zw. z art. 6 ust. 1 i art. 13 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, sporządzonej dnia 4 listopada 1950 r. w Rzymie (Dz. U. z 1993 r. nr 61 poz. 284 ze zm.), nie prowadziły w kontrolowanej sprawie do odmiennego rezultatu niż zaprezentowany w postanowieniu I OSK 148/19. Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszym składzie podziela poglądy, że powyższa wykładnia przepisów ustawowych nie narusza art. 45 ust. 1 i aksjologii Konstytucji RP (ONSAiWSA 2020/6/79 s. 24-25; uzasadnienie postanowienia siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. II OSK 6732/18).

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 151 ppsa, bowiem Sąd I instancji miast oddalić skargę, winien był ją odrzucić (art. 58 § 1 pkt 6 ppsa).

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 52 § 1 i 2 ppsa uchylił zaskarżony wyrok w całości i odrzucił skargę. Mając na uwadze, że skarga kasacyjna została uwzględniona niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 206 ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości. Skoro skarga podlegała odrzuceniu, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 ppsa orzekł o zwrocie skarżącemu 100 zł uiszczonego wpisu od skargi z kasy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...].