Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 710/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-02-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 3
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Bożena Popowska, Sędzia NSA Irena Kamińska, Sędzia del. NSA Roman Ciąglewicz (spr.), Protokolant asystent sędziego Anna Siwonia -Rybak, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Gd 729/13 w sprawie ze skargi H. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 729/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, w sprawie ze skargi H. C. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G. z dnia [...] maja 2013 r., nr [...].

Wyrok ten został wydany w następujących okolicznościach sprawy.

Decyzją z dnia [...] maja 2013 roku, nr [...], wydaną na podstawie art. 16 ust. 1 w związku z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) oraz w związku z art. 73 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku H. C. z dnia [...] marca 2011 roku o udostępnienie informacji publicznej, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., odmówił udostępnienia żądanych we wniosku z dnia [...] marca 2011 r. informacji w zakresie w jakim stanowią one informację publiczną.

W uzasadnieniu organ stwierdził, że pismem z dnia [...] marca 2011 roku H. C. wystąpił o:

1. poinformowanie go, czy w dniach 26 - 30 czerwca 2007 r. G. L., posiadający uprawnienia budowlane nr [...] pełnił funkcję kierownika budowy na budowie realizowanej na podstawie pozwolenia na budowę znak [...], wydanego w dniu [...] maja 2006 r. przez UM w G. Wydział UAiOZ na przebudowę istniejących boisk sportowych przy ul. T. w G., dla której wydano dziennik budowy numer [...] i był upoważniony do wyłącznego dysponowania i przechowania ww. dziennika budowy;

2. poinformowanie go, czy w dniach 14 - 26 czerwca 2007 r. D. J. pełnił funkcję kierownika budowy na ww. budowie i był upoważniony do wyłącznego dysponowania i przechowania ww. dziennika budowy;

3. poinformowanie go kto z imienia i nazwiska w dniu 26 czerwca i 29 czerwca 2007 r. pełnił funkcję kierownika budowy na ww. budowie; wskazanie od kiedy osoby te przyjęły obowiązek pełnienia funkcji kierownika budowy na ww. budowie i kiedy zaprzestały pełnienia funkcji kierownika budowy na ww. zadaniu oraz dat wpływu tych oświadczeń do PINB;

4. przekazanie mu kopii wszystkich oświadczeń złożonych do PINB o podjęciu pełnienia obowiązków samodzielnych funkcji technicznych na ww. budowie od osób pełniących te funkcje na tej budowie w jakimkolwiek dniu pomiędzy 14 maja 2007 r. a 30 października 2007 r.;

5. przekazanie mu kopii wszystkich oświadczeń złożonych do PINB o zaprzestaniu pełnienia obowiązków samodzielnych funkcji technicznych na ww. budowie od osób pełniących te funkcje na budowie w jakimkolwiek dniu pomiędzy 14 maja 2007 roku a 30 października 2007 r.;

6. poinformowanie go czy A. O. pełnił funkcję kierownika robót na ww. budowie, kiedy zakończył pełnienie tej funkcji i z jakim dniem podjął się pełnienia tej funkcji.

Odnośnie żądania udostępnienia dokumentacji (punkty 4 i 5 wniosku) organ stwierdził, że w zakresie, w którym żądane informacje stanowią informację publiczną, wniosek nie mógł zostać uwzględniony, gdyż stałoby to w sprzeczności z art. 5 ust. 1 ustawy. Organ wyjaśnił, że żądana przez wnioskodawcę dokumentacja, a konkretnie ta jej część, która znajduje się w posiadaniu organu i stanowi informację publiczną, wchodzi w skład akt postępowań prowadzonych przez organ, zatem dostęp do tych dokumentów ulega ograniczeniu przez wzgląd na tajemnicę akt administracyjnych. Organ powołał się na treść art. 73 § 1 K.p.a. i wyjaśnił, że osoby niebędące stroną danego postępowania nie mogą uzyskać dostępu do akt sprawy. Wnioskodawca nie jest zaś stroną żadnego ze wskazanych we wniosku postępowań.

Odnośnie zaś żądania udostępnienia informacji o osobach, o których mowa w punktach 1, 2, 3 i 6 wniosku, żądaniu wnioskodawcy należało odmówić przez wzgląd na art. 5 ust. 2 ustawy. Udostępnienie danych osobowych osób wymienionych w punkcie 7 wniosku godziłoby w prywatność tych osób, a zatem i w tej części wniosek strony nie mógł zostać uwzględniony.

W odwołaniu H. C. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając:

– naruszenie prawa materialnego to jest art. 2 ust. 1 ustawy poprzez odmowę dostępu do informacji publicznej, pomimo że każdy ma prawo ubiegać się o dostęp do informacji publicznej,

– naruszenie prawa materialnego to jest art. 5 ust. 1 i 2 ustawy poprzez bezpodstawne przyjęcie, że zachodzą przesłanki ograniczające prawo dostępu do informacji publicznej,

– naruszenie przepisów postępowania tj. art. 13 ust. 1 ustawy poprzez rozpoznanie wniosku z naruszeniem terminu zakreślonego przepisem.

Odwołujący się wyjaśnił, że w dniu [...] maja 2007 r. zawarł z Gminą Miasta G. umowę o numerze [...], której przedmiotem była realizacja zadania określonego jako "Modernizacja [...]" ul. T. w G. - zad. III". Umowa ta jest umową o roboty budowlane, zaś do jej zawarcia doszło na skutek rozstrzygnięcia przetargu na realizację tego zadania. Gmina w dniu [...] października 2007 r. złożyła oświadczenie o odstąpieniu od umowy. Wniosek skarżącego obejmuje zatem okres, w którym był on stroną umowy jako wykonawca uczestniczący w procesie budowlanym i na tej podstawie przysługuje mu możliwość zapoznania się ze wszelkimi dokumentami związanymi z jej realizacją. Odwołujący się podniósł, że akta sprawy administracyjnej stanowią informację publiczną. Skarżący zaznaczył przy tym również, że powołując się przy odmowie na treść art. 5 ust. 1 i 2 ustawy podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej musi ustalić, jakie informacje podlegają ochronie ze względu na to, że są objęte tajemnicą. W niniejszej sprawie organ I instancji wadliwie uznał, że skoro część akt objętych jest tajemnicą, to pozostała ich część - stanowiąca informację publiczną - również nie może zostać udostępniona. Zatem skoro organ uznał w niniejszej sprawie, że dostęp do części akt administracyjnych ulega ograniczeniu, winien takie informacje pominąć, a udostępnić tylko te, które stanowią informację publiczną.

Decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. oraz art. 16 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1 i art. 5 ust. 1 i 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przytoczył treść art. 5 ust. 1 i 2 oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Stwierdził, że skoro wnioskodawca domaga się udzielenia informacji przetworzonych, dotyczących danych z zapisów w dzienniku budowy, to jego obowiązkiem, zgodnie z powołanym przepisem, jest wykazanie, że udzielenie informacji stanowiących element dokumentowania budowy jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskodawca powinien wyrazić zapewnienie, że informacje, które zamierza uzyskać, nie dotyczą wyłącznie jego interesu, oraz nakreślić okoliczności, które mogłyby zostać uznane za wystarczające dla przyjęcia, że działa w interesie publicznym. We wniosku z dnia [...] marca 2011 r. H. C. nie dopełnił tych podstawowych wymogów, dlatego, niezależnie od przesłanek przedstawionych przez PINB, wydanie zaskarżonej decyzji było zasadne.

Odnosząc się do argumentów skarżącego, organ odwoławczy stwierdził, że spośród uczestników procesu budowlanego, tylko inwestor dysponuje przymiotem strony postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę i w sprawach z zakresu nadzoru budowlanego. Wskazał, że podstawowe obowiązki i prawa kierownika budowy zostały określone w art. 21a, art. 22, art. 23 i art. 24 Prawa budowlanego. Wywodził dalej, że na niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 K.p.a. lub w przepisach szczególnych służy zażalenie do organu wyższego stopnia (art. 37 § 1 K.p.a.). Wojewódzki Inspektor wyraził nadto pogląd, według którego, nie udziela się informacji publicznej dla potrzeb umowy cywilnoprawnej, regulowanej przepisami Kodeksu cywilnego. Dodał, że stosownie do art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, następuje w drodze decyzji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu administracyjnego w Gdańsku H. C. zarzucił:

- naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 2 ust. 1 ustawy poprzez przyjęcie za uzasadnioną odmowę udzielenia informacji publicznej pomimo braku przesłanek negatywnych do jej udzielenia;

- naruszenie przepisów postępowania tj. art. 7 K.p.a. poprzez wydanie orzeczenia bez dokładnego ustalenia stanu faktycznego i prawnego, a także art. 9 K.p.a. poprzez brak wyczerpujących informacji w zakresie okoliczności mających wpływ na przysługujące skarżącemu prawa;

- błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę orzeczenia poprzez przyjęcie, że skarżący domaga się dostępu do informacji przetworzonej.

Stwierdził, że podstawa wydania zaskarżonej decyzji jest odmienna od motywów jakimi kierował się organ pierwszej instancji. Niezależnie od tego, jest ona również wadliwa. Argumentował, że o ile organ odwoławczy uznał, że skarżący domaga się informacji przetworzonych, to miał obowiązek ustalić i ocenić na czym polega przetworzenie informacji, których skarżący domagał się we wniosku, i dać temu wyraz w uzasadnieniu. Wbrew temu wymogowi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji poprzestaje na ogólnikowym stwierdzeniu, bez konkretyzowania motywów jakimi kierował się przy wydawaniu decyzji organ, co czyni niemożliwym zweryfikowanie przyczyn, dla których ocena taka została przeprowadzona. Zdaniem skarżącego, żadna z żądanych informacji nie ma waloru informacji przetworzonej i może być udzielona wprost w oparciu o dokumenty źródłowe.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w [...] wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uznał, że organy nadzoru budowlanego należy zaliczyć do organów władzy publicznej, które zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), są podmiotami zobowiązanymi do udostępnienia informacji publicznej. W pierwszej kolejności przytoczył treść art. 61 ust. 1-4 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. nr 78, poz. 483 ze zm.). Następnie wskazał, ze zgodnie z art. art. 2 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, każdemu przysługuje, z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, zwane w ustawie "prawem do informacji publicznej". Z art. 5 ust. 1 i 2 ustawy wynika zaś, że prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych (ust. 1). Prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ograniczenie to nie dotyczy informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji, oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa (ust. 2). Przypomniał, że w myśl art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, a w szczególności o sprawach wymienionych w art. 6 powołanej ustawy. Z treści tych przepisów wynika, że informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa.

Zauważył, że stosownie do treści art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego. Z tej też przyczyny, zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy, do udostępniania informacji publicznej obowiązane są nie tylko władze publiczne ale także inne podmioty, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym. Zdaniem Sądu, dokonując kwalifikacji żądanych w niniejszej sprawie informacji należało zatem mieć na uwadze, że - jak wynika z niekwestionowanych przez organy twierdzeń skarżącego, dotyczą one osób, które - pełniąc samodzielne funkcje techniczne na ww. budowie, w tym kierując tą budową w imieniu inwestora czyli Gminy, pośrednio dysponowały jej majątkiem. Z tej przyczyny informacje z nimi związane – co do zasady, stanowią informację publiczną. Obywatel ma bowiem prawo wiedzieć, czy inwestycje Gminy są należycie prowadzone, z udziałem osób posiadających właściwe kwalifikacje. Udostępnieniu żądanej przez skarżącego informacji publicznej nie stał, zdaniem Sądu, na przeszkodzie art. 73 K.p.a. Ma on zastosowanie do stron. Dostęp innych osób do informacji publicznych zawartych w aktach administracyjnych opiera się natomiast na zasadach przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Skoro zatem organy uznały, że skarżący nie był stroną postępowania administracyjnego, którego dotyczył złożony przez niego wniosek, zatem nie mogły odmówić mu udzielenia informacji powołując się na art. 5 ust. 1 ustawy w związku z art. 73 K.p.a.

Według Sądu pierwszej instancji, nie jest także do zaakceptowania odmowa udostępnienia informacji ze względu na ochronę prywatności. Stanowisko organu I instancji jest bowiem w tym zakresie niejasne i niczym nieuzasadnione. Natomiast organ II instancji w ogóle nie uzasadnia prawidłowości tego rozstrzygnięcia, przytacza tylko art. 5 ustawy, trudno zatem nawet uznać czy aprobuje stanowisko organu I instancji w tym zakresie, czy też nie.

Analizując stanowiska organów Sąd odnotował, że organ I instancji wskazał jedynie na treść art. 5 ust. 2 ustawy, a następnie stwierdził, że udostępnienie danych osobowych osób wymienionych w punkcie 7 (którego to punktu wniosek nie zawierał) godziłoby w prywatność tych osób. Organ nie oznaczył również w uzasadnieniu decyzji, wbrew dyspozycji art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy, osób, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 ustawy, wydał decyzję o odmowie udostępnienia informacji. W dalszej kolejności Sąd przypomniał, że skarżący domagał się informacji dotyczących osób pełniących samodzielne funkcje techniczne, w tym przede wszystkim funkcję kierownika budowy, na przedmiotowej budowie. Przywołał przepisy art. 12 ust. 1 i 2, art. 13 ust. 1, art. 17, art. 41 ust. 3 pkt 1 i 2 oraz art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409) oraz stwierdził, że oświadczenia złożone do PINB o podjęciu i zaprzestaniu pełnienia samodzielnych funkcji technicznych na przedmiotowej budowie od osób pełniących te funkcje, których m. in. dotyczył wniosek skarżącego, winny znajdować się w organie I instancji.

W ocenie Sądu, z art. 42 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego oraz § 13 ust. 1 i ust. 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. nr 108, poz. 953 ze zm.) wynika, że co do zasady informacje o osobach pełniących samodzielne funkcje techniczne na danej budowie są jawne i nie podlegają ochronie ze względu na ich prywatność. Odnośnie stanowiska organu odwoławczego, zgodnie z którym żądanie skarżącego dotyczy udostępnienia informacji przetworzonej, Sąd wyjaśnił, że z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, że prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym do uzyskania informacji przetworzonej, przy czym uzyskać informację przetworzoną wnioskodawca może jedynie w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uznając zatem, że wniosek skarżącego zawiera żądanie udzielenia informacji publicznej przetworzonej organ odwoławczy powinien przede wszystkim wyjaśnić z jakich przyczyn w taki sposób ocenia tę informacje, a ponadto – przed wydaniem decyzji odmownej, wezwać wnioskodawcę do wykazania w stosownym terminie, że udostępnienie informacji publicznej przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Dopiero gdyby wnioskodawca tego nie wykazał, organ mógłby wydać decyzję o odmowie udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 16 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną złożył [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, reprezentowany przez radcę prawnego.

Na podstawie art. 173 § 1 P.p.s.a. zaskarżył wyrok w całości i zarzucił:

1. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) w związku z art. 41 ust. 4 pkt 1, art. 44 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409, dalej: Prawo budowlane) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego winny udostępnić informację publiczną, która nie jest w ich posiadaniu;

2. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 3, 4 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej w związku z art. 41 ust.4 pkt 1, art. 44 ust. 1 i 2 Prawa budowlanego w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do udostępnienia informacji publicznej, która nie jest w ich posiadaniu;

3. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 3, 4 i 6 o dostępie do informacji publicznej w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia (Dz. U. Nr 108, poz. 953) w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. poprzez uznanie, że organy nadzoru budowlanego winny udostępnić informację publiczną, która nie jest w ich posiadaniu;

4. obrazę przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię, a konkretnie art. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w związku z § 11 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia w związku z art. 153 P.p.s.a. poprzez zobowiązanie organów nadzoru budowlanego do udostępnienia informacji publicznej, która nie jest w ich posiadaniu.

Na podstawie art. 176 w związku z art. 185 § 1 P.p.s.a. wniósł o:

1. uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku,

2. zasądzenie na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 183 § 1 P.p.s.a. stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. Nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wyartykułowanych w podstawie skargi kasacyjnej.

Przede wszystkim już na wstępie zauważyć trzeba, że wszystkie zarzuty sformułowane zostały wadliwie. Niezależnie od innych przepisów, wnoszący kasację powołał w podstawie skargi kasacyjnej przepisy art. 3, 4 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.). Przepisy te zawierają szereg jednostek redakcyjnych. Brak precyzyjnego ich wskazania, przy różnorodnej problematyce regulowanej poszczególnymi jednostkami redakcyjnymi powołanych przepisów, tylko wtedy umożliwiałby pełne odniesienie się do zarzutów, gdyby stanowisko wnoszącego kasację wynikało łącznie z zarzutu, opisu naruszenia i uzasadnienia skargi kasacyjnej. Analiza tych elementów kasacji pozwala na odczytanie stanowiska skarżącego jako zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, że organy nadzoru budowlanego powinny udostępnić informację publiczną, która nie jest w ich posiadaniu. Opisy naruszenia w każdym z czterech zarzutów nawiązują zatem do hipotezy art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W myśl tego przepisu, obowiązane do udostępniania informacji publicznej są podmioty, o których mowa w ust. 1 i 2, będące w posiadaniu takich informacji.

Sąd pierwszej instancji nie sformułował poglądu sprzecznego z art. 4 ust. 3 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził natomiast, że informacją publiczną są treści dokumentów bezpośrednio wytworzonych przez organy administracji publicznej, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań, nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Dalej zaś Sąd podkreślił, że bez znaczenia jest to, w jaki sposób dokumenty te znalazły się w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Jak z tych wywodów widać, niezależnie od próby zdefiniowania pojęcia informacji publicznej, Sąd przyjął, że warunkiem udostępnienia informacji publicznej jest posiadanie tych informacji przez podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej.

To, że informacje będące przedmiotem wniosku były w posiadaniu Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta na prawach powiatu w G., nie było dotychczas przez organy kwestionowane. W związku z podniesieniem tej kwestii w skardze kasacyjnej konieczne jest przypomnienie, że nieposiadanie przez podmiot wnioskowanej informacji publicznej nie jest podstawą dla wydania decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Jeżeli żądana informacja nie znajduje się w posiadaniu adresata wniosku, powinien on zawiadomić o tym wnioskodawcę pismem, co jest traktowane jako czynność materialno-techniczna, na którą nie można złożyć środka zaskarżenia. Wówczas można wnieść skargę na bezczynność organu (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I OSK 1274/12; wyrok WSA w Krakowie z dnia 21 czerwca 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 57/13).

Abstrahując zatem od przyczyn, dla których Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu pierwszej instancji, stwierdzić należy, że argumentacja skargi kasacyjnej z samego założenia nie może usprawiedliwiać trybu decyzyjnego zastosowanego przez organy.

Wadliwość skargi kasacyjnej polega również na tym, że wnoszący kasację podjął próbę zakwestionowania ustalenia faktycznego – w postaci posiadania przez organy żądanej informacji – poprzez zarzuty materialnoprawne błędnej wykładni art. 3, 4 i 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz szeregu norm ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r., poz. 1409). Tymczasem, zarzut naruszenia prawa materialnego może być skutecznie podniesiony, gdy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, stan faktyczny ustalony został w sposób niewadliwy. Naruszenie prawa materialnego nie może więc polegać na kwestionowanym przez stronę ustaleniu faktu (por. wyrok NSA z dnia 8 września 2005 r., sygn. akt OSK 1950/04; wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt I OSK 764/07).

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.