Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 915/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2018-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 141 § 4 art. 170
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie: Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Tomasz Świstak /spr./ Protokolant: starszy asystent sędziego Katarzyna Miller po rozpoznaniu w dniu 31 stycznia 2018 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt VII SA/Wa 1522/15 w sprawie ze skargi K. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r., sygn. akt VI SA/Wa 1522/15, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: P.p.s.a.) oddalił skargę K. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] czerwca 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia.

Wyrok ten wydano w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] czerwca 2015 r. Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: MWINB), po rozpatrzeniu zażalenia K. W. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla m.st. Warszawy (dalej: PINB) Nr [...] z dnia [...] kwietnia 2015 r., którym odmówiono wydania zaświadczenia o braku sprzeciwu wobec złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z garażem podziemnym) na terenie działek nr ew. [...] i [...], obręb [...], przy ul. L. w W., utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie.

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż w dniu 10 grudnia 2008 r. K. W., A. B. oraz Ż. M. złożyły do PINB wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku jednorodzinnego z garażem położonego na wskazanej wyżej działce.

W dniu [...] marca 2009 r. K. W. wystąpiła do PINB dla m.st. Warszawy z wezwaniem o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego. Organ ten decyzją z dnia [...] marca 2009 r., nr [...] odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalnego jednorodzinnego (z garażem podziemnym), na działce przy ul. L. w Warszawie.

W wyniku odwołania K. W. MWINB decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r., nr [...], znak: [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

K. W. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję MWINB. Skarga ta została oddalona wyrokiem z dnia 27 listopada 2009 r., sygn. akt VII SA/Wa 958/09.

W dniu 2 lutego 2015 r. K. W. zwróciła się do PINB dla m.st. Warszawy o wydanie zaświadczenia, że organ ten nie zgłosił w ustawowym terminie zastrzeżeń do wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego w W. przy ul. L. złożonego w dniu 10 grudnia 2008 r.

PINB dla m.st. Warszawy udzielił odpowiedzi na powyższy wniosek w dniu 9 lutego 2015 r. w formie pisma. W dniu 13 lutego 2015 r. K. W. ponowiła wniosek, a PINB ponownie udzielił jej odpowiedzi w formie pisma. K. W. w dniu 9 kwietnia 2015 r. raz jeszcze wystąpiła do PINB o wydanie zaświadczenia, iż organ ten nie zgłosił zastrzeżeń w ustawowym terminie do wniosku z dnia 10 grudnia 2008 r. o pozwolenie na użytkowanie przedmiotowego budynku mieszkalnego

Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r., nr [...], znak: [...] PINB dla m.st. Warszawy odmówił wydania w/w zaświadczenia.

Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła K. W.

Utrzymując w mocy zaskarżone postanowienie MWINB powołał przepisy art. 217 § 1 i 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 z e zm., dalej: K.p.a.).

Organ odwoławczy wyjaśnił, że PINB zasadnie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2015 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej treści ze względu na fakt, że do chwili wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia nie zakończono postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego dotyczące m.in. zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku mieszkalnego przy ul. L. w W. Organ wskazał, że wielokrotnie w toku sprawy K. W. informowana była, iż wniosek z dnia 10 grudnia 2008 r. został złożony przedwcześnie, a PINB wydał [...] marca 2009 r. decyzję Nr [...], którą odmówił wydania pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku.

Organ II instancji wskazał, iż w sytuacji, kiedy jest prowadzone postępowanie naprawcze w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm., dalej: P.b.), tj. na inwestora nałożono obowiązek przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, to następnym etapem jest zatwierdzenie tego projektu i uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Zatem dopiero po uzyskaniu decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i zakończeniu wszystkich robót budowlanych inwestor może wystąpić o uzyskanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie (art. 55 pkt 2 P.b.).

W ocenie MWINB organ I instancji słusznie wskazał, iż w związku z niezakończeniem postępowania prowadzonego w ramach nadzoru budowlanego dotyczącego zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego nie mógł wydać pozytywnej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tegoż obiektu, ani wydać zaświadczenia o żądanej przez skarżącą treści.

W skardze na powyższe postanowienie K. W. wskazała, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. PINB dla m.st. Warszawy nałożył na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową przedmiotowego budynku mieszkalnego. W dniu 10 grudnia 2008 r. inwestor złożył do PINB dla m.st. Warszawy wniosek o pozwolenie na użytkowanie budynku wraz z niezbędnymi dokumentami oraz kolejny raz 4 egz. projektu. PINB nie wniósł sprzeciwu w ustawowym terminie wobec złożonego wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku. Następnie decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. MWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] listopada 2007r. nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, a tym samym z inwestora spadł obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie, a złożony wniosek stał się zgłoszeniem zakończenia budowy, gdyż na budynki mieszkalne jednorodzinne nie jest wymagane pozwolenie na użytkowanie. Skarżąca podała, że w związku z podejmowaniem przez PINB bezsensownych działań, w warunkach gdy od blisko 8 lat budynek jest wybudowany, całkowicie wykończony i użytkowany ze zgłoszeniem zakończenia budowy i wszystkimi niezbędnymi dokumentami złożonymi w PINB, wystąpiła o wydanie stosownego zaświadczenia. Brak zaświadczenia uniemożliwia właścicielom rozporządzanie posiadanym mieniem i zaciąganie zobowiązań.

W odpowiedzi na skargę MWINB wniósł o jej oddalenie.

Oddalając skargę K. W. wyrokiem z dnia 19 stycznia 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 1522/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie dopatrzył się naruszeń prawa, których skutkiem mogłoby być wzruszenie tego postanowienia, a tym samym skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Wyjaśniono, że podstawę prawną skarżonych rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 217 i art. 218 K.p.a. Umieszczono je w dziale VII K.p.a. regulującym postępowanie dotyczące wydawania zaświadczeń. Postępowanie to ma charakter uproszczony i odformalizowany, a obowiązuje organy administracyjne przy podejmowaniu czynności materialno-technicznych polegających na urzędowym potwierdzeniu stanu faktycznego lub prawnego. Sąd I instancji wyjaśnił, że zaświadczenie jest urzędowym potwierdzeniem w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie.

W sytuacji, z jaką mamy do czynienia w niniejszej sprawie, kiedy to określony podmiot ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu faktów, organ administracji na podstawie art. 217 § 2 K.p.a. obowiązany jest wydać zaświadczenie tylko wtedy, gdy chodzi o potwierdzenie faktów wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (art. 218 § 1 K.p.a.). Organ administracji publicznej może odmówić wydania zaświadczenia m.in. w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (art. 218 K.p.a. a contrario), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Odnosząc powyższe do okoliczności sprawy WSA w Warszawie stwierdził, że w prawidłowo ustalonym stanie faktycznym organy słusznie odmówiły skarżącej wydania zaświadczenia żądanej treści i na podstawie art. 151 P.p.s.a. oddalił skargę.

K. W. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając przy jego wydaniu naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.) polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, mimo że istniały podstawy do jego uchylenia, ponieważ organ odwoławczy naruszył następujące przepisy postępowania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 217 § 1 i 2, art. 218 § 1 i 2 K.p.a. przez bezpodstawną odmowę wydania zaświadczenia, mimo że wnioskodawczyni żądała potwierdzenia w drodze zaświadczenia prawdziwej okoliczności faktycznej ze względu na swój interes prawny, a okoliczność ta wynikała z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu,

b) art. 8 K.p.a. przez wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem wyrażonej w tym przepisie zasady budzenia zaufania do władzy publicznej, które to naruszenie polegało na całkowitym pominięciu faktu, że wnioskodawczyni żądała wyłącznie potwierdzenia w drodze zaświadczenia prawdziwej okoliczności faktycznej na podstawie ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu,

c) art. 107 § 3 K.p.a. przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, z treści którego nie wynika w sposób jasny i jednoznaczny, dlaczego organ nie wydał zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawczynię.

Nadto w skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. przez sporządzenie niepełnego uzasadnienia wyroku, z treści którego również nie wynika w sposób jasny i jednoznaczny, dlaczego Sąd podzielił stanowisko organu o zasadności odmowy wydania zaświadczenia.

Skarżąca kasacyjnie zarzuciła skarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 54 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 P.b. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że istniał obowiązek złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie i podstawa prawna do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy złożony wniosek o pozwolenie na użytkowanie powinien był zostać potraktowany jako zgłoszenie zakończenia budowy w rozumieniu art. 54 P.b., w szczególności na etapie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, o które wnosiła skarżąca.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej w pierwszej kolejności wyjaśniono, że skarżąca żądała wydania zaświadczenia stwierdzającego, że PINB nie wniósł w ustawowym terminie zastrzeżeń do złożonego w dniu 10 grudnia 2008 r. wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku. Organ ten nie wniósł takich zastrzeżeń, więc skarżąca wnosiła o potwierdzenie w drodze zaświadczenia prawdziwej okoliczności faktycznej. Zatem, zdaniem kasatorki, organ winien był ustalić i jednoznacznie stwierdzić w drodze zaświadczenia, czy zastrzeżenia takie zostały wniesione czy też nie.

Zdaniem wnoszącej skargę kasacyjną nie można zgodzić się z organem odwoławczym, że postępowanie w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego nadal się toczy. Decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r. MWINB stwierdził nieważność decyzji PINB z dnia [...] listopada 2007 r., a następnie PINB nie prowadził postępowania w przedmiocie nałożenia obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego. W szczególności nie wydał ponownie orzeczenia, które zobowiązywałoby stronę do przedłożenia takiego projektu. W związku z faktem, że pozwolenie na użytkowanie nie było wymagane, złożony przez skarżącą wniosek o wydanie pozwolenia na użytkowanie należało potraktować jako zawiadomienie o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 54 P.b. Wskazano, że organ nie zgłosił w terminie 21 dni od złożenia przedmiotowego wniosku sprzeciwu w drodze decyzji, więc zdaniem skarżącej mogła ona na podstawie art. 54 P.b. przystąpić do użytkowania obiektu. Jeżeli budynek posiadałby garaż podziemny, potrzebne byłoby pozwolenie na użytkowanie zgodnie z art. 55 P.b. W wyniku oględzin budynku przez PINB stwierdzono jednak brak garażu podziemnego, ponieważ istniejący garaż znajduje się na poziomie gruntu.

Skarżąca następnie wskazała, odnosząc się do treści art. 57 P.b., że inwestor złożył wszystkie wymagane dokumenty. Jeżeli budynek został wzniesiony z odstępstwami od projektu, to po nałożeniu na inwestora obowiązku wykonania projektu zamiennego należałoby uzyskać pozwolenie na użytkowanie budynku. PINB nałożył na inwestorów obowiązek wykonania projektu zamiennego, ale MWINB stwierdził nieważność decyzji PINB w tym zakresie.

Odnosząc się do okoliczności, że Sąd I instancji powołał się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na swój uprzedni wyrok z dnia 27 listopada 2009 r. sygn. akt VII SA/Wa 958/09 oddalający skargę na decyzję o odmowie wydania pozwolenia na użytkowanie obiektu, skarżąca wskazała, że później została wydana ww. decyzja MWINB stwierdzająca nieważność decyzji PINB. Skarżąca nie miała więc obowiązku przedłożenia projektu zamiennego, a zatem złożony wniosek o pozwolenie na użytkowanie powinien był zostać na etapie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia potraktowany jako zawiadomienie o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 54 P.b.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego.

Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Okoliczność, iż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej oznacza bowiem związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a.

W świetle art. 174 powołanej ustawy skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Prawidłowo sporządzona skarga kasacyjna powinna zawierać nie tylko przytoczenie podstaw kasacyjnych, lecz także ich uzasadnienie (art. 176 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych to wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w ocenie skarżącego zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, oraz precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało niewłaściwe zastosowanie lub błędna wykładnia prawa materialnego, bądź wykazanie możliwego istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez sąd pierwszej instancji.

Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa rozwijać, czy też doprecyzowywać stawianych zarzutów. Dlatego też przedmiotem oceny Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania zauważyć należy, iż nie był trafny zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a.

Zgodnie z art. 141 § 4 P.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Powołane unormowanie reguluje jedynie obligatoryjne elementy uzasadnienia i do ich zbadania sprowadza się kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia. Zarzut naruszenia powyższego przepisu może stanowić podstawę kasacyjną, jeżeli uzasadnienie wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Naruszenie tego przepisu może mieć miejsce, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się sąd pierwszej instancji podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia (wyrok NSA z 4 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 671/17).

Uzasadnienie zaskarżonego w tej sprawie wyroku spełnia wszystkie wymogi art. 141 § 4 P.p.s.a., wobec czego brak podstaw do uwzględnienia zarzutu jego naruszenia.

W szczególności w uzasadnieniu wprost wskazano dlaczego Sąd podzielił stanowisko organu o zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Odpowiednie zapisy znajdują się na stronie 7 uzasadnienia zaskarżonego wyroku, gdzie Sąd I instancji stwierdził, że nie sposób zgodzić się z stanowiskiem skarżącej, która domagała się, aby jej wniosek o wydanie pozwolenia ma użytkowanie złożony w ramach postępowania dotyczącego istotnych odstępstw od projektu budowlanego został potraktowany jako zgłoszenie zakończenia robót budowlanych o jakim mowa w art. 54 P.b. Dalej Sąd I instancji wskazał, że skoro wniosek skarżącej o wydanie pozwolenia na użytkowanie budynku złożony został w toku postępowania legalizacyjnego prowadzonego w oparciu o art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b. i został rozpoznany negatywnie (co zostało zaakceptowane w prawomocnym wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 września 2009 r., sygn. VII SA/Wa 958/09), to oznacza to, że został on w ramach określonej procedury administracyjnej ostatecznie i prawomocnie rozstrzygnięty i nie można temu pismu nadawać innego znaczenia w związku ze zmianą stanu faktycznego.

Przechodząc do oceny kolejnych podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów postępowania wskazać należy, iż również one nie zasługiwały na uwzględnienie.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie zaaprobował bowiem stanowisko orzekających w sprawie organów, iż brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści, to jest zaświadczenia, iż PINB dla m.st. Warszawy nie zgłosił zastrzeżeń w ustawowym terminie do wniosku o pozwolenie na użytkowanie budynku mieszkalnego w Warszawie przy ul. L. złożonego w dniu 10 grudnia 2008 r.

Pismem z dnia 10 grudnia 2008 r. K. W., A. B. oraz Ż. M. złożyły bowiem do PINB dla m.st. Warszawy, nie zawiadomienie o zakończeniu budowy o jakim mowa w art. 54 P.b., lecz wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku jednorodzinnego z garażem położonego na działce przy ul. L. w W.

O takim charakterze pisma z dnia 10 grudnia 2008 r. przesądza nie tylko jego oczywista i nie budząca wątpliwości treść, lecz także prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 września 2009 r., sygn. VII SA/Wa 958/09 zapadły w następstwie rozpoznania skargi od decyzji kończącej postępowanie zainicjowane tym wnioskiem. W wyroku tym wprost wskazano, że skarżąca (K. W.) złożyła wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie 10 grudnia 2008 r., przed zakończeniem postępowania naprawczego toczącego się na podstawie przepisów art. 51 ust. 3 P.b., tj. po nałożeniu przez PINB dla m.st. Warszawy decyzją z 5 listopada 2007 r. obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych i w tej sytuacji organ był obowiązany rozpoznać ten wniosek.

Przypomnieć zaś należy, iż zgodnie z art. 170 P.p.s.a. prawomocne orzeczenie wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, ale także inne sądy i inne organy państwowe. Podmioty wymienione w tym przepisie są, zatem faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy.

Dalej wskazać należy, iż moc wiążąca orzeczenia określona w art. 170 P.p.s.a. w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te - w tym także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie - muszą przyjmować daną kwestię prawną jako ukształtowaną tak, jak stwierdzono to w prawomocnym orzeczeniu. W kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana.

W realiach niniejszej sprawy powyższe oznacza, że wskazanym wyżej prawomocnym wyrokiem w sposób wiążący przesądzono zarówno o charakterze pisma skarżącej (i innych stron) z dnia 10 grudnia 2008 r., jak i przede wszystkim o tym, iż pismo to zostało prawidłowo rozpoznane przez właściwe organy administracji poprzez wydanie decyzji odmawiającej udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu.

Bez jakiegokolwiek znaczenia dla tej kwestii, to jest oceny charakteru podania z dnia 10 grudnia 2008 r. i skutków jego wniesienia pozostaje podnoszona przez skarżącą kasacyjnie okoliczność, że decyzją z dnia 12 grudnia 2011 r. MWINB stwierdził nieważność decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia [...] listopada 2007 r., nr [...] nakładającej na inwestora obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego uwzględniającego zmiany wynikające z wykonanych robót budowlanych związanych z budową budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce przy ul. L. w W.

Wyeliminowanie z obrotu prawnego w grudniu 2011 r. w postępowaniu nieważnościowym decyzji PINB dla m.st. Warszawy z 5 listopada 2007 r. nie skutkuje bowiem – wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie – zmianą charakteru podania złożonego trzy lata wcześniej i co najważniejsze nie eliminuje z mocy prawa z obrotu prawnego, tak decyzji o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku wydanej w następstwie rozpoznania tegoż podania, jak i oddalającego skargę na tą decyzję prawomocnego wyroku Sądu.

Zauważyć nadto należy, iż w ostatecznej decyzji PINB dla m.st. Warszawy z dnia 5 listopada 2007 r. nie nałożono na adresatów tej decyzji obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, albowiem była to decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 P.b., a nie decyzja wydana na podstawie art. 51 ust. 4 P.b., w której nakłada się obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie i do którego odsyła art. 55 pkt 2 P.b.

Co za tym idzie za nietrafne uznać należy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. w związku z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu polegające na bezpodstawnym oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonego postanowienia, mimo że organ odwoławczy naruszył w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy art. 217 § 1 i 2 i art. 218 § 1 i 2 K.p.a., art. 8 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a, albowiem Sąd I instancji trafnie ocenił, iż w kontrolowanym postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia przepisów postępowania.

Skoro bowiem pismo z dnia z dnia 10 grudnia 2008 r. nie stanowiło zawiadomienia o zakończeniu budowy, lecz wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, którego to ustalenia faktycznego Sądu I instancji skarżąca kasacyjnie nie podważyła, to brak było podstaw do wydania zaświadczenia o żądanej treści, albowiem zaświadczenie takie nie odpowiadałoby obiektywnie istniejącemu stanowi rzeczy. Z faktu, że pismo z dnia 10 grudnia nie stanowiło zawiadomienia o zakończeniu budowy w rozumieniu art. 54 P.b., lecz wniosek o wydanie decyzji o pozwolenie na użytkowanie wynika bowiem, że w następstwie jego wniesienia nie rozpoczął biegu termin określony w art. 54 P.b. i co za tym idzie nie zaistniała sytuacja braku zgłoszenia w tym terminie sprzeciwu przez organ.

Inaczej rzecz ujmując stwierdzić należy, iż skoro skarżąca domagała się wydania zaświadczenia o treści nie odpowiadającej istniejącemu stanowi rzeczy, bowiem żądała potwierdzenia wywołania przez pismo z dnia 10 grudnia 2008 r. skutków prawnych, których pismo to nie ze względu na swój charakter nie wywołało, to odmowa wydania tego rodzaju zaświadczenia nie naruszała jakichkolwiek przepisów postępowania, w tym przepisów wskazywanych przez skarżącą jako wzorce kontroli kasacyjnej. Z treści art. 217 i art. 218 K.p.a. wynika bowiem wprawdzie obowiązek wydania zaświadczenia o żądanej przez wnioskodawcę treści, jednakże zaświadczenie to potwierdzać ma określone fakty, a więc coś co zaszło w rzeczywistości, co oznacza, że zaświadczenie nie może potwierdzać zaistnienia zdarzeń, które nie miały miejsca, a tym byłoby potwierdzenie, iż organ nie wniósł sprzeciwu od pisma z dnia 10 grudnia 2008 r., w sytuacji gdy pismo to nie było zawiadomieniem, lecz wnioskiem inicjującym postępowanie, w którym – co należy stanowczo podkreślić – ostatecznie i prawomocnie orzeczono o odmowie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, którego podanie to dotyczyło. Organ nadzoru budowlanego dał zatem w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości wyraz temu, iż nie wyraża zgody na użytkowanie przedmiotowego obiektu budowalnego.

Nie sposób także dopatrzyć się naruszenia art. 8 K.p.a. ustanawiającego zasadę pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej w odmowie wydania zaświadczenia , które byłoby niezgodne z rzeczywistym stanem rzeczy.

W takiej sytuacji procesowej jak zaistniała w niniejszej sprawie także ewentualne braki w uzasadnieniach orzeczeń organów administracji nie mogły mieć jakiegokolwiek wpływu na treść rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 54 oraz art. 51 ust. 1 pkt 3 oraz ust. 4 P.b. przez ich błędną wykładnię prowadzącą do wniosku, że istniał obowiązek złożenia wniosku o pozwolenie na użytkowanie i podstawa prawna do wydania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, podczas gdy złożony wniosek o pozwolenie na użytkowanie powinien był zostać potraktowany jako zgłoszenie zakończenia budowy w rozumieniu art. 54 P.b., w szczególności na etapie postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia, o które wnosiła skarżąca zauważyć należy, iż także on nie zasługiwał na uwzględnienie albowiem orzekający w sprawie Sąd I instancji przepisów tych w ogóle nie stosował i jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku w ogóle nie dokonywał ich wykładni, co oznacza, że nie mógł dopuścić się ich naruszenia w formie wskazanej w skardze kasacyjnej.

Podkreślić należy, iż w toku postępowania w przedmiocie wydania zaświadczenia brak jest podstaw dla dokonywania ocen prawnych poszczególnych zdarzeń (w niniejszej sprawie wniesienia i treści podania z dnia 10 grudnia 2008 r.) odmiennych niż dokonane w toku postępowania, w którym zdarzenia te miały miejsce. Jak wynika bowiem wprost z art. 218 § 1 K.p.a. w toku postępowania w sprawie wydania zaświadczenia organ opiera się na prowadzonych ewidencjach, rejestrach oraz innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, a postępowanie to nie może służyć weryfikacji, względnie zmianie rozstrzygnięć zapadłych w innych postępowaniach, a do tego wprost zmierzał wniosek strony o wydanie zaświadczenia, iż negatywnie dla niej rozpoznane podanie o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie stanowiło zawiadomienie o zakończeniu budowy złożone w trybie art. 54 P.b. i zostało rozpatrzone pozytywnie poprzez tzw. milczenie organu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji.