Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 186/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2012-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 96 ust. 1, art. 97 ust.1, art. 98 ust. 1 i 8, art. 100
journal: Dz.U. 2008 nr 199 poz 1227
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść (spr.) Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant: Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Szczepkowska po rozpoznaniu w dniu 20 czerwca 2012 r. na rozprawie sprawy ze skargi M. S. i E. S. na decyzję Wojewody z dnia 28 lutego 2012 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących M. S. i E. S. solidarnie kwotę 997 zł (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

M. S. i E. S. wnieśli odwołanie od decyzji Wojewody z dnia 28 lutego 2012 r., Nr [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty K. odmawiającą udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę 4 drewnianych pawilonów stanowiących zadaszenie klatek dla zwierząt (norki) przy istniejącej zabudowie zagrodowej związanej z ich hodowlą na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gmina C..

Zaskarżona decyzja zapadła w następujących okolicznościach sprawy:

M. S. i E. S. wnieśli o udzielenia pozwolenia na budowę 4 drewnianych pawilonów stanowiących zadaszenie klatek dla zwierząt (norki) przy istniejącej zabudowie zagrodowej związanej z ich hodowlą na działce nr [...] położonej w miejscowości C., gmina C.

Starosta K. decyzją z dnia 19 stycznia 2012 r., nr [...] orzekł o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że rozważał kwestię oddziaływania inwestycji na obszar Natura 2000 w oparciu o opinię Nadleśnictwa K., wyrażoną w piśmie z dnia 22 marca 2011 r. oraz specyfikę prowadzonej hodowli. Z pisma wynikało, że rozszerzenie działalności istniejącej fermy zwierząt futerkowych o hodowlę norki amerykańskiej może negatywie wpływać na zlokalizowany w bezpośrednim sąsiedztwie obszar specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 "L. M.", a w szczególności na licznie występujące na jego terenie ptactwo podlegające ochronie oraz jego środowisko życia, a także na zlokalizowane tu cenne przyrodniczo siedliska.

W związku z tym, Starosta K. nałożył na wnioskodawcę obowiązek uzgodnienia inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, w zakresie możliwości potencjalnego oddziaływania na obszar Natura 2000. Postanowieniem z dnia 5 maja 2011 r., nr [...], Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na obszar Natura 2000 dla planowego przedsięwzięcia oraz sporządzenia raportu. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska przekazał przedstawiony przez inwestora raport o oddziaływaniu na obszar Natura 2000 (opracowany przez Firmę A, G., czerwiec 2011 r.) do organu architektoniczno – budowlanego celem zapewnienia możliwości udziału społeczeństwa.

Organ przeprowadził procedurę udziału społeczeństwa informując obwieszczeniem z dnia 31 sierpnia 2011 r. zainteresowane organy i strony o możliwości zapoznania się z w/w raportem oraz o możliwości wniesienia uwag i wniosków. W terminie wyznaczonym w w/w obwieszczeniu mieszkańcy wsi C. wnieśli szereg uwag uwagi i zastrzeżeń dotyczących raportu.

Dnia 6 września 2011 r. do organu wpłynęło pismo Zespołu Parków Krajobrazowych Oddział: K. Park Krajobrazowy w K., w którym wskazano, że "państwa zachodnie odchodzą od hodowli norki amerykańskiej" oraz stwierdzono, że "nawet najlepsze zabezpieczenia nie dają gwarancji, że ten ekspansywny gatunek nie znajdzie się poza obszarem hodowli".

Pismem z dnia 22 września 2011 r. organ przekazał Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska do ponownego rozpatrzenia w/w raport wraz ze złożonymi do jego treści w/w wnioskami i uwagami.

Po dokonaniu stosownej oceny oddziaływania na obszar Natura 2000, Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska, postanowieniem z dnia 28 listopada 2011 roku nr [...], odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. Podejmując takie rozstrzygnięcie organ uwzględnił następujące okoliczności:

– prognozowany wzrost liczebności norek amerykańskich na fermie do 12000 osobników (30 jednostek DJP), co wraz z istniejącą ilością daje 40 jedn. DJP i pozwala na zakwalifikowanie fermy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko,

– położenie inwestycji w odległości 150 m od obszaru specjalnej ochrony ptaków "L. M." wyznaczonego Rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 12 stycznia 2011 r. w sprawie obszarów specjalnej ochrony ptaków Natura 2000 (Dz. U. Nr 25 poz. 133), gdzie występuje 19 gatunków wymienionych w Załączniku I Dyrektywy Rady 2009/147/WE (w tym 14 lęgowych),

– położenie na terenie K. Parku Krajobrazowego, na którym obowiązują przepisy z Uchwały Nr [...] Sejmiku Województwa z dnia 27 kwietnia 2011 r. w sprawie K. Parku Krajobrazowego (Dz. U. Woj. z 2011 r. Nr [...] poz. 1462), obowiązującej od dnia 12 maja 2011 r.,

– zakwalifikowanie norki amerykańskiej do grupy inwazyjnych gatunków obcych stanowiących zagrożenie dla rodzimej różnorodności biologicznej,

– przytoczenie danych z Parku Narodowego "U. W.", S. Parku Narodowego, rezerwatu "O. T." oraz rezerwatu "M. Ł." dotyczących start w populacjach ptaków wywołanych drapieżnictwem norki amerykańskiej,

– wykaz gatunków ptaków stwierdzonych na działce nr [...] i w sąsiedztwie inwestycji w zasięgu 500 m i 100 m.

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska zakwestionował wnioski raportu o braku wpływu populacji norki amerykańskiej na gatunki ptaków. W podsumowaniu, odmowę uzgodnienia warunków przedsięwzięcia umotywowano tym, że zwiększenie dotychczasowej liczby norek do 30 jedn. DJP powiększy ryzyko ich potencjalnych ucieczek, przez co wpływa na:

- pogorszenie stanu siedlisk gatunków ptaków, dla których ochrony wyznaczono obszar Natura 2000 "L. M." [...] (inwazyjne zajęcie ich biotopu, penetrację gniazd i ich zniszczenie),

- negatywne oddziaływanie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar "L. M." [...] (włochatkę i gągoła), poprzez fizyczne zniszczenie osobników, fizyczne zniszczenie lęgu,

- pogorszenie spójności sieci obszarów Natura 2000 poprzez negatywny wpływ na powiązania obszaru "L. M." [...] z innymi obszarami (norka amerykańska doskonale pływa i przemieszcza się wzdłuż dolin rzecznych, zaś potencjalny zasięg jej dyspersji wynosi wspomniane wcześniej 10 km, dzięki czemu może mieć negatywny wpływ na gatunki będące przedmiotem ochrony innych obszarów specjalnej ochrony ptaków).

Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wskazał, iż w sprawie nie zachodzą przesłanki wymienione w treści art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) - przedsięwzięcie nie stanowi nadrzędnego celu publicznego, nie dotyczy ochrony zdrowia i życia ludzi, nie dotyczy zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, oraz nie dotyczy uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego, brak jest zatem podstaw do uwzględnienia wniosku inwestora.

Starosta K. zawiadomił strony o zebraniu w sprawie dodatkowego materiału dowodowego i możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. W dniu 10 stycznia 2012 r. do Starostwa Powiatowego w K. wpłynęło pismo adwokata S. J. o udzielenie dodatkowego 14-dniowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych w postępowaniu dowodów, z uwagi na fakt otrzymania w dniu 5 stycznia 2012 r. pełnomocnictwa.

Starosta K., mając na uwadze stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, którego treścią organ architektoniczno – budowlany jest w myśl dyspozycji art. 100 ustawy o informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko związany, wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

Postanowieniem z dnia 30 stycznia 2012 roku nr [...] Starosta K. odmówił adwokatowi S. J. przedłużenia terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranych dowodów i materiałów.

Odwołanie od powyższej decyzji wnieśli M. i E. S., kwestionując równocześnie postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 2011 r. Odwołujący zarzucili naruszenie przepisu art. 10 § 1 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wniosku pełnomocnika o przedłużenie terminu do zapoznania się ze zgromadzonym materiałem w sprawie i wydanie decyzji przed upływem terminu do uzupełnienia braków formalnych pisma. Odwołujący się zakwestionowali ocenę Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, iż w obszarze planowanej inwestycji znajdują się gatunki ptactwa chronionego. Wskazali oni, że gatunki te nie występują w obrębie fermy, a zatem zagrożenie nie istnieje. M. i E. S. zarzucili, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska opierały się na przypuszczeniach i prognozie, a nie na obserwacjach prowadzonych w obszarze L. M.. Odwołujący podkreślili, że najbliższe stanowiska ptaków (bociana czarnego) znajdują się w odległości 1200 m od granic działki a żurawia w odległości 3 km od działki. Z inwentaryzacji przyrodniczej i krajobrazowej wynika, że w buforze 5 km nie znaleziono informacji o stanowiskach lęgowych należących do gatunków zagrożonych ze strony norki. Biegli potwierdzili, że nie występuje negatywne oddziaływanie inwestycji na środowisko. Według skarżących celem planowanej inwestycji jest jej rozbudowa w kierunku poprawy warunków ochrony środowiska. Zarzucono rażące naruszenie zasad postępowania administracyjnego w postaci przepisów art. 6, 7, 8 i 11 k.p.a. Poddano również w wątpliwość autentyczność podpisów mieszkańców złożonych pod ich wystąpieniem przeciwko inwestycji.

Rozpoznając odwołanie Wojewoda decyzją z dnia 28 lutego 2012 r., Nr [...], utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przychylił się do zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej. Starosta K. wezwał bowiem w dniu 13 stycznia 2012 r. (data odbioru przez skarżącego -16 stycznia 2012 r.) skarżącego do uzupełnienia braków w terminie 7 dni od dnia otrzymania wezwania, po czym w dniu 19 stycznia 2012 r. wydał decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzieleniu pozwolenia na budowę. Skoro organ pierwszej instancji sam wyznaczył termin do uzupełnienia wniosku, to skrócenie tego terminu niewątpliwie narusza podstawową zasadę postępowania, to jest budowania zaufania obywateli do organów administracji publicznej - art. 8 k.p.a. Za naruszenie przepisów k.p.a., w szczególności art. 6, 7 i 8 k.p.a. uznano wydanie przez Starostę K. w dniu 30 stycznia 2012 r. postanowienia odmawiającego udzielenia dodatkowego terminu do wypowiedzenia się co do zebranych dowodów. Decyzja rozstrzygająca przedmiotową sprawę została wydana dnia 19 stycznia 2012 r., co uczyniło to postanowienie bezprzedmiotowym. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne organ uznał jednak, że powyższe naruszenia nie miały wpływu na podjęte przez organ pierwszej instancji rozstrzygnięcie.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 100 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Starosta K. nie miał innej możliwości rozstrzygnięcia sprawy. Z kolei dyspozycja art. 101 ust. 4 wskazanej ustawy stanowi, że jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, organ właściwy do wydania decyzji, o której mowa w art. 96 ust. 1, odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody.

Jeżeli zatem postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wypełniło przesłanki z art. 99 ustawy, tj. zawierało wymagane uzasadnienie, w którym zawarte są informacje o przeprowadzonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa oraz o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione uwagi i wnioski zgłoszone w związku z udziałem społeczeństwa oraz informacje o tym, w jaki sposób zostały wzięte pod uwagę i w jakim zakresie zostały uwzględnione ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, Starosta K., tak samo, jak i Wojewoda nie posiadali instrumentów prawnych do kwestionowania stanowiska zawartego w postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska. Wydane postanowienie zawiera obszerne i szczegółowe wyjaśnienia, co do wpływu planowanej inwestycji na obszar Natura 2000, ponadto zachowane zostały wszelkie wymogi proceduralne w trakcie postępowania "środowiskowego", wynikające z art. 98 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko.

W odniesieniu do zarzutów odwołania dotyczących raportu oddziaływania na obszar Natura 2000 oraz inwentaryzacji przyrodniczo-krajobrazowej wyjaśniono, że zarówno raport, jak i inwentaryzacja, stanowią dokumenty i dowody w postępowaniu przed Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, na podstawie których wydane zostało postanowienie o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Nie są to zatem dokumenty mogące stanowić jakikolwiek dowód w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę, ponieważ postępowanie to jest postępowaniem odrębnym, prowadzonym na podstawie przepisów ustawy - Prawo budowlane i dokumentów wskazanych w art. 35 tejże ustawie.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego wątpliwości co do prawdziwości podpisów mieszkańców, organ wskazał, że jeżeli skarżący są w posiadaniu jakichkolwiek dowodów w sprawie fałszowania podpisów, powinni zgłosić ów fakt właściwym organom ścigania.

Skargę na powyższą decyzję wnieśli M. i E. S., domagając się jej uchylenia. Skarżący podnieśli zarzuty naruszenia art. 35 ust. 6 ustawy – Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie w następstwie wadliwego uznania, że przepis ten ma zastosowanie w sprawie pozwolenia na budowę dla przedsięwzięcia podlegającego ocenie jego oddziaływania na obszar Natura 2000, naruszenia art. 96 ust. 3 ustawy o informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez jego zastosowanie i błędne przyjęcie, że inwestycja objęta wnioskiem znacząco negatywnie oddziałuje na środowisko oraz naruszenia przepisów postępowania art. 6, 7 i 8 k.p.a., które miało istotny wpływ na wynik sprawy i art. 10 k.p.a. dające podstawę do wznowienia postępowania.

W skardze wyjaśniono, że ograniczenia czasowe do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wynikające z art. 35 ust. 6 Prawa budowlanego nie dotyczą inwestycji zlokalizowanych na obszarze Natura 2000 (art. 35 ust. 6a). Dlatego też odmowa udzielenia dodatkowego 14-dniowego terminu dla ustosunkowania się do faktów i dowodów zgromadzonych w postępowaniu uzasadniana koniecznością dotrzymania terminu 65 dni nie była prawidłowa. Powołując się na orzecznictwo ponowiono argumentację, że wobec prośby strony o wyznaczenie jej terminu do ustosunkowania się do zebranych w sprawie dowodów organ obowiązany jest termin ten wyznaczyć, a rozstrzygnięcie wydać dopiero po upływie tego terminu.

Skarżący zarzucili, że organy obu instancji oparły się na przypuszczeniach Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, zawartych w postanowieniu z dnia 28 listopada 2011 r. Prognozowane przez ten organ zagrożenie odnosi się do ptactwa, które nie występuje w obszarze L. M.h. Jak wynika z "Raportu oddziaływania na obszar Natura 2000" oraz "Inwentaryzacji przyrodniczej i krajobrazowej" planowana inwestycja nie wpłynie w ujemny sposób na elementy przyrody zlokalizowane w otoczeniu działki, na obszar "Natura 2000 L. M.", nie wpłynie negatywnie na siedliska przyrodnicze, nie powstanie bariera ekologiczna dla migracji zwierząt, nie wystąpi zaburzenie przepływu wód powierzchniowych i podziemnych. Błędnie przyjęto, że na obszarze objętym inwestycją znajdują się gatunki ptaków objęte ochroną zgodnie z załącznikiem 1 do dyrektywy 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. Zdaniem skarżących, organy architektoniczno – budowlane oparły swoje decyzje na wnioskach z badań poczynionych przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska poza terenem inwestycji, które nie mogą stanowić podstawy rozstrzygnięcia. Wskazano, że w rzeczywistości najbliższe stanowiska ptactwa znajdują się 1200 m od granic działki. Biegli stwierdzili, że w obrębie 5 km od działki nie znajdują się stanowiska lęgowe gatunków zagrożonych chociażby potencjalną presją ze strony norki. Wobec tego zagrożenie nie istnieje. Według skarżących, nie bez znaczenia pozostaje fakt, że hodowla posiada zabezpieczenia wykluczające przenikanie zwierząt poza teren, co obie instancje pominęły. Na terenie fermy rozstawione są klatki żywołowne, miejsce hodowli jest szczelnie ogrodzone, a w ramach rozbudowy wyposażone będzie w pastuch elektryczny, a ogrodzenie zostanie podwyższone do 2,2 m.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 powołanej ustawy). Art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., stanowi, iż sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Powołany przepis daje podstawę do uwzględnienia skargi także wtedy, gdy strona nie podnosi w trakcie toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego zarzutów będących podstawą wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonego indywidualnego aktu administracyjnego.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja Wojewody utrzymująca w mocy decyzję Starosty K. odmawiającego udzielenia skarżącym pozwolenia na budowę, w sytuacji gdy uprzednio Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska dokonując oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 odmówił uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia na podstawie art. 101 ust. 4 w związku z 98 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), zwanej dalej ustawą.

W niniejszej sprawie poza sporem pozostaje fakt sąsiadowania terenu objętego planowaną inwestycją ze Specjalnym Obszarem Ochrony Siedlisk Natura 2000. W myśl art. 96 ust. 1 ustawy organ właściwy do wydania decyzji wymaganej przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia, innego niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, jest obowiązany do rozważenia, przed wydaniem tej decyzji, czy przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000. Do decyzji, o których mowa w ust. 1, należy w szczególności decyzja o pozwoleniu na budowę (art. 96 ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 72 ust. 1 ustawy).

Z mocy art. 96 ust. 3 ustawy, jeżeli organ, o którym mowa w ust. 1 (starosta), uzna, że przedsięwzięcie, inne niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, które nie jest bezpośrednio związane z ochroną obszaru Natura 2000 lub nie wynika z tej ochrony, może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, wydaje postanowienie w sprawie nałożenia obowiązku przedłożenia właściwemu miejscowo regionalnemu dyrektorowi ochrony środowiska wniosku o wydanie decyzji, o której mowa w ust. 1, m.in. wniosku o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, wraz z innymi dokumentami wskazanymi w tym przepisie, celem uzgodnienia inwestycji z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska. Z akt sprawy wynika, że postanowienie oparte na dyspozycji powołanego przepisu wydał Starosta K. w dniu 29 marca 2011 r.

Zgodnie z art. 97 ust. 1 ustawy, po otrzymaniu dokumentów, o których mowa w art. 96 ust. 3, regionalny dyrektor ochrony środowiska stwierdza, uwzględniając łącznie uwarunkowania, o których mowa w art. 63 ust. 1, w odniesieniu do oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, w szczególności w odniesieniu do integralności i spójności tych obszarów, oraz biorąc pod uwagę skumulowane oddziaływanie przedsięwzięcia z innymi przedsięwzięciami, w drodze postanowienia, obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000. Postanowienie zobowiązujące skarżących do przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, RDOŚ wydał w dniu 5 maja 2011 r.

Zgodnie z art. 98 ust. 1 ustawy po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 RDOŚ wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000. W myśl art. 98 ust. 3 ustawy, jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na ten obszar, i jeżeli nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, RDOŚ odmawia uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia. Takie postanowienie Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska wydał w niniejszej sprawie w dniu 28 listopada 2011 r.

Zgodnie z art. 100 ustawy, postanowienie, o którym mowa w art. 98 ust. 1, wiąże organ właściwy do wydania decyzji, m.in. organ architektoniczno – budowlany właściwy do zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę.

W niniejszej sprawie, organ architektoniczno-budowlany I instancji, ze względu na odmowę uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ ochrony środowiska odmówił udzielenia pozwolenia na budowę. Decyzja ta była z punktu widzenia normy art. 100 ustawy prawidłowa. Organ ten nie mógł bowiem wydać decyzji sprzecznej z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, odmawiającym uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia.

Związanie postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, przewidziane w art. 100 ustawy, nie dotyczy jednak organu II instancji. Organ ten w toku postępowania odwoławczego winien dokonać kontroli tego postanowienia, w trybie art. 142 k.p.a., jako postanowienia niezaskarżalnego zażaleniem.

Z art. 98 ust. 8 ustawy wynika, że do postanowienia, o którym mowa w ust. 1, nie stosuje się m. in. przepisu art. 106 § 5 k.p.a., co wyklucza możliwość wniesienia zażalenia na postanowienie wydane przez organ uzgadniający. Art. 98 ust. 1 stanowi, że po przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje postanowienie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000.

Treść powyższego uregulowania nasuwać może wątpliwości czy wyłączenie możliwości wniesienia zażalenia dotyczy wyłącznie decyzji uzgadniającej czy również decyzji odmawiającej uzgodnienia. Ustawodawca w art. 98 ust. 1 ustawy posługuje się pojęciem "postanowienia w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000". W ocenie Sądu, przepis ten wskazuje na przedmiot postępowania i sposób zakończenia sprawy. Postępowanie w sprawie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia w zakresie oddziaływania na obszar Natura 2000 może zakończyć się w dwojaki sposób – wydaniem postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia, o którym jest mowa w art. 98 ust. 2 ustawy, bądź wydaniem postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, zgodne z art. 98 ust. 3 ustawy. Przyjąć zatem należy, iż wykluczenie możliwości wniesienia zażalenia, przewidziane w art. 98 ust. 8 ustawy, dotyczy wszystkich – zarówno pozytywnych jak i negatywnych postanowień uzgadniających.

Za taką interpretacją przemawia również fakt, iż w art. 98 ust. 8 ustawy wykluczono zastosowanie zarówno art. 106 § 5 k.p.a. jak i 106 § 3 i 6 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż, organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska, obowiązany jest przedstawić je niezwłocznie, jednak nie później niż w terminie dwóch tygodni od dnia doręczenia mu żądania, chyba że przepis prawa przewiduje inny termin (§ 3), a w przypadku niezajęcia stanowiska w terminie określonym w § 3 stosuje się odpowiednio przepisy art. 36-38, (§ 6), dotyczące niezałatwienia sprawy w terminie. Z normy art. 98 ust. 7 ustawy wynika, i postanowienie, o którym mowa w ust. 1, regionalny dyrektor ochrony środowiska wydaje w terminie 45 dni od dnia otrzymania raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a przepisy art. 35 § 5 i art. 36 Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. W przepisie tym podobnie jak w art. 98 ust. 8 ustawy, ustawodawca odwołuje się do ust. 1 art. 98 ustawy. Brak jest uzasadnionych podstaw do uznania, iż termin 45-dniowy przewidziany na wydanie postanowienia uzgadniającego dotyczy jedynie postanowienia uzgadniającego warunki realizacji przedsięwzięcia, a postanowienie o odmowie ich uzgodnienia winno być wydawane w terminie dwutygodniowym przewidzianym, w art. 36 § 3 k.p.a.

Taką też interpretację przyjął organ ochrony środowiska w niniejszej sprawie, wskazując, iż na wydane postanowienie uzgodnieniowe stronie nie przysługuje zażalenie.

Fakt, iż postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wydane w trybie art. 98 ust. 3 ustawy, nie jest zaskarżalne zażaleniem pozbawia strony postępowania możliwości weryfikacji tego postanowienia przez organ ochrony środowiska II instancji.

Wobec związania organu architektoniczno-budowanego postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, dochodzi zatem do sytuacji, w której organ ten orzeka na podstawie postanowienia uzgodnieniowego organu I instancji, które nie podlegało kontroli w toku instancji i nie może być również weryfikowane przez organ architektoniczno-budowlany I instancji rozstrzygający sprawę. Kontrola postanowienia uzgadniającego nastąpić może dopiero na etapie postępowania odwoławczego od decyzji.

Pogląd, iż chociaż decyzja w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia jest uzależniona od niezaskarżalnego postanowienia o odmowie uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia, to jednak powinno ono podlegać kontroli organu odwoławczego wyrażony został m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w postanowieniu z dnia 15 grudnia 2009 r. II OSK 1886/09 (dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl.) oraz Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. II SA/Ol 755/10 ( LEX nr 969441). Nie można bowiem dopuścić do takiej sytuacji, w której niezaskarżalne i nieweryfikowalne postanowienie wydane w postępowaniu akcesoryjnym będzie dyktować wynik postępowania głównego.

Starosta K. odmawiając skarżącym decyzją z 19 stycznia 2012 r. pozwolenia na budowę, przywołał w uzasadnieniu motywy postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z 28 listopada 2011 r. oraz fakt związania powyższym postanowieniem. Skarżący podnieśli w odwołaniu szereg zarzutów dotyczących wadliwości stanowiska Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

W rozpoznawanej sprawie Wojewoda, pomimo zakwestionowania w odwołaniu postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 28 listopada 2011 r., odmawiającego uzgodnienia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację wskazanego przedsięwzięcia, nie zweryfikował zasadności tego rozstrzygnięcia. Wojewoda w zaskarżonej decyzji wykluczył posiadanie przez siebie kompetencji do weryfikacji postanowienia odmawiającego uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia i powołał się na regułę związania postanowieniem organu ochrony środowiska

Wydana decyzja narusza treść art. 142 k.p.a., organ odwoławczy zobowiązany był bowiem skontrolować prawidłowość postanowienia, które nie podlegało zaskarżaniu w toku instancji.

Organ odwoławczy pominął wszelkie zarzuty podnoszone wobec stanowiska organu współdziałającego i nie wyjaśnił spornych kwestii. Takie postępowanie organu narusza treść art. 7 i 77 § 1 k.p.a.

Wskazać należy, iż konsekwencją takiej konstrukcji ustawodawczej, w której postanowienie w przedmiocie uzgodnienia organu ochrony środowiska nie jest zaskarżalne zażaleniem, jest konieczność rozpatrzenia prawidłowości tego postanowienia przez inny organ niż Generalny Inspektor Ochrony Środowiska. Powyższe rozwiązanie oceniane jest w doktrynie negatywnie. Organ wyższej instancji właściwy do jego rozpoznania jak np. organ architektoniczno-budowlany w niniejszej sprawie, nie będzie dysponował odpowiednim przygotowaniem do oceny wpływu realizacji przedsięwzięcia na stan środowiska. W tym celu powołane zostały bowiem do życia przez ustawę specjalistyczne organy w postaci regionalnych dyrektorów ochrony środowiska oraz Generalnego Inspektora Ochrony Środowiska (vide: K. Gruszecki, Komentarz do art. 98 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, Lex/el.). Organ odwoławczy jest jednak zobligowany przepisami obowiązującego prawa do oceny prawidłowości wydanego postanowienia, a brak merytorycznych kompetencji w tym zakresie nie może prowadzić do naruszenia prawa stron do wnikliwego i kompetentnego rozpoznania sprawy. Organ winien zatem dokonać niezbędnych w sprawie ustaleń oraz ich oceny prawnej. W przypadku braku widomości specjalnych w badanym zakresie, organ winien zwrócić się do biegłego lub zespołu biegłych o sporządzenie w sprawie opinii w trybie art. 84 § 1 k.p.a.

Sąd nie dokonał oceny zarzutów skargi odnoszących się postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, albowiem nie było ono kontrolowane w administracyjnym toku instancji przez właściwy organ. Po ponownym rozstrzygnięciu sprawy przez organ II instancji, skarżący będą mogli doprowadzić do sądowej kontroli nowej decyzji i formułować stosowne zarzuty.

Podnoszona przez skarżących kwestia braku możliwości złożenia wyjaśnień w sprawie przed organem I instancji, nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, zarzut ten mógłby uzasadniać uchylenie decyzji organu I instancji jedynie w przypadku, gdyby organ odwoławczy uznał, że pominięcie wyjaśnień strony miało istotne znaczenie dla rozpoznania sprawy, a organ II instancj nie mógł uzupełnić postępowania w tym zakresie.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję. Zaskarżona decyzja narusza bowiem przepisy postępowania, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania.

Ponownie rozpoznając sprawę Wojewoda, uwzględniając dokonaną w wyroku wykładnię przepisów prawa, rozpozna odwołanie skarżących od decyzji Starosty K. odmawiającej pozwolenia na budowę oraz zweryfikuje, jako organ odwoławczy, postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, które było podstawą wydania decyzji przez organ architektoniczno - budowlany.

W sytuacji, gdy postanowienie organu ochrony środowiska okaże się prawidłowe, organ architektoniczno-budowlany II instancji będzie mógł, utrzymać w mocy decyzję organu I instancji, natomiast w sytuacji gdy organ odwoławczy stwierdzi, że postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska jest wadliwe, winien on uchylić to postanowienie oraz uchylić decyzję organu instancji i przekazać sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Decyzja organu I instancji nie może być bowiem wydana bez istnienia postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska.

Sąd nie zawarł w wyroku rozstrzygnięcia opartego na przepisie art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi określającego, czy i w jakim zakresie zaskarżona decyzja nie może być wykonana. Rozstrzygnięcie takie jest bowiem obligatoryjne tylko w przypadku, gdy zaskarżona do sądu administracyjnego decyzja nadaje się ze swej istoty do wykonania. Ponieważ zaskarżona decyzja nie nadaje się do wykonania, to orzekanie o możliwości wykonania decyzji w trybie art. 152 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi było bezprzedmiotowe.

Na podstawie art. 200 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł o zwrocie przez Wojewodę P. na rzecz skarżących kwoty 997 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania, obejmujących uiszczony w sprawie wpis sądowy w wysokości 500 zł oraz kwotę 497 zł tytułem zwrotu kosztów zastępstwa procesowego obejmującego wynagrodzenie adwokata w wysokości 480 zł, określone na podstawie § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 2 ust. 1 i 2 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. Nr 163 poz. 1348 ze zm.), oraz opłatę od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł. Sąd zasądzając opłatę za czynności adwokacie w wysokości podwójnej stawki minimalnej wziął pod uwagę nakład pracy adwokata, a także charakter sprawy i wkład pracy adwokata w przyczynienie się do jej wyjaśnienia i rozstrzygnięcia.