Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2763/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Umorzenie postępowania
Skarżony organ: Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu II instancji
Powołane przepisy: article: art. 11d ust. 5, art. 11 f ust 3 i art. 12 ust. 4f
journal: Dz.U. 2008 nr 193 poz 1194
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - tekst jednolity.
article: art. 28
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 25 stycznia 2013 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. WSA Ewa Kręcichwost - Durchowska sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak /spr./ Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 25 stycznia 2013 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. Sp. z o.o. w Z. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 czerwca 2012r. sygn. akt VII SA/Wa 542/12 w sprawie ze skargi U. Sp. z o.o. w Z. G. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] r., znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej na rzecz U. Sp. z o.o. w Z. G. kwotę 1270 (tysiąc dwieście siedemdziesiąt) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 czerwca 2012 r., sygn. akt VII SA/Wa 542/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę "[...]" sp. z o.o. w Zielonej Górze na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego.

Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Wojewoda Lubelski decyzją z dnia 18 lipca 2011 r., nr 8/11, działając na podstawie art. 11a ust. 1, art. 11f ust. 1, art. 12 ust. 1-4, art. 17 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2008 r. nr 193 poz. 1194 z ze zm.), zwanej dalej "specustawą" oraz art. 104, art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98 poz. 1071 ze zm.) – dalej k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad udzielił zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na: Budowie drogi ekspresowej [...] odcinek [...] - [...] - [...], w zakresie realizacji: Zadania 4.2: na odcinku od węzła "[...]" do węzła "[...]" z włączeniem do drogi [...] - [...] (od km 21+250 do km 24+040), Zadania 5a: budowa ulicy "[...]" (obecnie Al. [...]) klasy G od Alei [...] (wraz z węzłem) w Lublinie do Al. [...] w Ś.", Część I - od początku opracowania do km 1+262,25. Jednocześnie ww. decyzją Wojewoda Lubelski zatwierdził projekt podziału nieruchomości wyznaczony liniami rozgraniczającymi teren, zatwierdził projekt budowlany, udzielił zezwolenia na wykonanie przebudowy sieci uzbrojenia terenu i dróg innych kategorii, nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności.

Od decyzji Wojewody Lubelskiego odwołanie wniosła "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w Zielonej Górze.

Po rozpatrzeniu odwołania Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., znak: [...], umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że odwołująca się Spółka utraciła przymiot strony postępowania w przedmiotowej sprawie wywiedziony z przysługującego jej dotychczas prawa własności nieruchomości oznaczonych nr ewid. [...] (po podziale [...] i [...] ) oraz [...] ( po podziale [...] i [...]).

Organ odwoławczy podniósł, że w dniu [...] czerwca 2011 r. Minister Infrastruktury wydał decyzję, którą uchylił w części i orzekł w tym zakresie co do istoty oraz utrzymał w mocy w pozostałym zakresie decyzję Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r, o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej pn.: "Rozbudowa drogi krajowej nr [...] na odcinku Lublin ([...]) - [...] (początek obwodnicy), w ramach budowy drogi ekspresowej [...][...] - [...] – [...]", która swoim zakresem obejmowała m.in. działki o nr [...],[...] i [...] (obr. [...]).

Wobec powyższego, zgodnie z art. 12 ust. 4 specustawy, z dniem 8 czerwca 2011 r., działki o nr ewid. [...] i [...] powstałe z podziału działki o nr [...] oraz działka o nr ewid. [...] powstała po podziale działki o nr [...], stały się własnością Skarbu Państwa, a "[...]" sp. z o.o. utraciła interes prawny wywiedziony z przysługującego jej dotychczas prawa własności ww. części nieruchomości.

Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej przywołał treść art. 11d ust. 5 specustawy, zgodnie z którym wojewoda w odniesieniu do dróg krajowych i wojewódzkich albo starosta w odniesieniu do dróg powiatowych i gminnych wysyłają zawiadomienie o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wnioskodawcy, właścicielom lub użytkownikom wieczystym nieruchomości objętych wnioskiem o wydanie tej decyzji (...), oraz zawiadamiają pozostałe strony w drodze obwieszczeń (...)." Organ powołał też treść art. 12 ust. 4f specustawy w myśl którego odszkodowanie za nieruchomości, o których mowa w ust. 4, przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym nieruchomości oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe.

Zdaniem organu odwoławczego z treści powyższych przepisów jednoznacznie wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie "[...]" sp. o.o. z siedzibą w Zielonej Górze wniosła o uchylenia decyzji organu odwoławczego.

Zdaniem skarżącej, wbrew twierdzeniom, organu brak jest podstaw, na gruncie specustawy, do zawężania pojęcia "strony" do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją. Przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 specustawy posługują się pojęciem "pozostałe strony", które to pojęcie należy rozumieć zgodnie z art. 28 k.p.a. Przywołany przez organ art. 12 ust. 4f specustawy nie wyjaśnia pojęcia strony - z przepisu tego można, co najwyżej wyprowadzić wniosek, że osoba posiadająca ograniczone prawo rzeczowe powinna być uznana za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Skarżąca podniosła, że posiada przymiot strony ze względu na wskazany w odwołaniu interes prawny, albowiem nadal jest właścicielem nieruchomości i znajdującej się na niej hali magazynowej bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją objętą decyzją Wojewody Lubelskiego nr [...], która to inwestycja ingeruje w wykonywanie prawa tej własności i prawa do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

W motywach wyroku oddalającego skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że należy się zgodzić ze stanowiskiem organu odwoławczego, iż w dniu wydania decyzji pierwszoinstancyjnej skarżącej Spółce nie przysługiwało prawo własności w stosunku do działek objętych przedmiotową inwestycją. Zostały one bowiem wywłaszczone decyzją Wojewody Lubelskiego z dnia [...] grudnia 2010 r.

W ocenie Sądu fakt bezpośredniego sąsiedztwa nieruchomości skarżącej z terenem inwestycji nie oznacza, że skarżącej przysługuje status strony w przedmiotowym postępowaniu.

Sąd zwrócił uwagę, że w postępowaniu w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej nie znajduje zastosowania przepis art. 28 ust 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu (art. 11 i ust 1 specustawy).

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ odwoławczy trafnie wskazał, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami omawianego postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy.

Zdaniem Sądu interes prawny skarżącej Spółki nie wynika z pozbawienia jej odpowiedniego zjazdu w kierunku Lublina, gdyż posiada ona dostęp do drogi publicznej. Z żadnej normy obowiązującego prawa nie wynika, aby zapewnienie dostępu do drogi publicznej miało polegać na dostępie do drogi o określonej kategorii, czy parametrach technicznych. Skoro żądanie skarżącej dotyczy zapewnienia innego dostępu do nieruchomości niż ten istniejący uznać należy, że skarżąca przedstawia interes faktyczny, który nie podlega ochronie.

W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku "[...]" Sp. z o.o. w Zielonej Górze zarzuciła:

1) naruszenie prawa materialnego tj. art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., art. 28 k.p.a. w zw. z art. 11c ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.) oraz art. 140 i 144 Kodeksu cywilnego, art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w zw. z art. 11 i ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 193, poz. 1194 z późn. zm.), art. 22, art. 64 ust. 1, 2, 3, art. 21 ust. 1 Konstytucji RP,

2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy a mianowicie:

- obrazę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędne przyjęcie, że utrzymana w mocy decyzja nie narusza art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i 4 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

W oparciu o powyższe zarzuty strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. wydaną w sprawie [...].

W uzasadnieniu skargi podniesiono, że specustawa nie zawiera własnej definicji strony, a więc stosownie do art. 11c specustawy pojęcie, to określa art. 28 k.p.a. W ocenie strony skarżącej brak jest podstaw w ustawie do zawężania pojęcia "strony" do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją.

W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie. Organ w całości podtrzymał stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 - zwanej dalej P.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Autor skargi formułuje zarzuty wskazujące zarówno na naruszenie prawa materialnego, jak też na naruszenie przepisów postępowania. Przedmiot obu rodzajów zarzutów, jak i kierunek argumentacji pozostaje jednak w ścisłym związku, koncentrując się zasadniczo wokół wykładni art. 28 k.p.a., którego błędna interpretacja, w kontekście stanu faktycznego sprawy, w ocenie kasatora, doprowadziła Sąd pierwszej instancji do wadliwej oceny zaskarżonej decyzji.

Istota sporu między stroną skarżącą a organem administracji sprowadza się do oceny, czy w realiach sprawy Spółka "[...]" posiada status strony postępowania.

Postępowanie przed organami toczyło się w trybie przepisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (tekst jedn. Dz. U z 2008r. Nr 193 poz. 1194 z późn. zm.), zwanej dalej "specustawą". Akt ten został uchwalony w celu usprawnienia postępowania w sprawach dotyczących realizacji dróg publicznych. Chodziło o uproszczenie procedur inwestycyjnych oraz przyśpieszenie nabywania gruntów na potrzeby inwestycji drogowych. Decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w sobie zatwierdzenie podziału nieruchomości.

W sprawach dotyczących wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, specustawa, w art. 11c zawiera odesłanie do Kodeksu postępowania administracyjnego, z zastrzeżeniem przepisów specustawy. Wykładnia literalna klauzuli odsyłającej art. 11c specustawy prowadzi do wniosku, że chodzi o stosowanie "wprost" a nie "odpowiednio", norm procedury administracyjnej. Decyzje wydawane w oparciu o regulacje specustawy nie różnią się od decyzji wydawanych w postępowaniu "zwyczajnym", kiedy lokalizacja inwestycji celu publicznego, w tym także drogi publicznej następuje w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U 2012, poz. 647).

Specustawa wprowadza dwie kategorie stron postępowania, tj. wnioskodawcę, (którego prawo do uczestnictwa w postępowaniu i byciu adresatem decyzji wiąże się nie tyle z samym interesem prawnym, o którym mowa w art. 28 k.p.a., ile z posiadaniem statusu zarządcy drogi) oraz inne strony, które powinny legitymować się interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a.

Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest bowiem jego związek z konkretną normą prawa materialnego - taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest więc związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. Podmiot, dla którego z przepisów prawa materialnego nie wynikają żadne uprawnienia ani obowiązki, nie ma przymiotu strony w świetle art. 28 k.p.a. i nie jest legitymowany do żądania wszczęcia postępowania, czy też kwestionowania zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć.

Brak jest podstaw, na gruncie regulacji specustawy, do zawężania pojęcia "strony" tylko do właścicieli lub użytkowników wieczystych, a "pozostałych stron" tylko do osób, którym przysługuje ograniczone prawo rzeczowe do nieruchomości objętych inwestycją.

Wojewódzki Sąd Administracyjny wadliwie ocenił, że na gruncie regulacji specustawy, skarżąca Spółka nie ma interesu prawnego, w tym, aby organ odwoławczy rozpoznał jej odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji, czyli by ustalił związek twierdzeń strony z powszechnie obowiązującymi normami prawa materialnego.

W przedmiotowej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak i kontrolujący decyzję Sąd pierwszej instancji przyjęły, że z treści przepisów art. 11d ust. 5 oraz 12 ust. 4f specustawy jednoznacznie wynika, że stronami postępowania o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej są poza inwestorem, właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, na których ma być prowadzona inwestycja, natomiast "pozostałymi stronami" są podmioty mające inne prawa rzeczowe do nieruchomości znajdujących się w obszarze objętym liniami rozgraniczającymi projektowanej drogi publicznej oraz publiczne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, mające nieruchomości publiczne w trwałym zarządzie. Ponadto stronami postępowania są także właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości położonych poza obszarem znajdującym się w liniach rozgraniczających projektowanej drogi, ale w stosunku do których ustala się w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej ograniczenia w korzystaniu z tych nieruchomości ze względu na konieczność dokonania przebudowy sieci uzbrojenia terenu i przebudowy innych dróg publicznych na podstawie art. 11f ust. 1 pkt 8 lit e-g specustawy.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego skoro przepisy art. 11d ust. 5 oraz 11f ust. 3 ustawy posługują się pojęciem "pozostałe strony", to należy to pojęcie wykładać zgodnie z normą art. 28 k.p.a. Także przywołany przez Sąd pierwszej instancji art. 12 ust. 4f ustawy nie wyjaśnia pojęcia strony - z przepisu tego można, co najwyżej wyprowadzić wniosek, że osoba posiadająca ograniczone prawo rzeczowe powinna być uznana za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. Należy przy tym zwrócić uwagę, że ustawodawca nakazuje doręczenie na piśmie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej tylko inwestorowi. Natomiast pozostałe strony tej decyzji zawiadamiane są o jej wydaniu przede wszystkim poprzez publiczne ogłoszenie, określone w art. 11f ust. 3 specustawy. Ogłoszenie to następuje w formie obwieszczenia w urzędzie organu, który wydał decyzję.

Niewątpliwie ustalenie, że w postępowaniu o wydanie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, skarżący ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a., rodził po jego stronie uprawnienie do wniesienia odwołania od decyzji wydanej w tym postępowaniu. "[...]" Sp. z o.o. posiada przymiot strony ze względu na wskazany w skardze i w odwołaniu interes prawny (zarzuty i wnioski wskazane w odwołaniu nie tylko dotyczą przecież tylko wywłaszczonych wcześniej działek). Pomijając bowiem działki wywłaszczone decyzją Wojewody Lubelskiego nr [...], Spółka nadal jest właścicielem nieruchomości i znajdującej się na niej hali magazynowej bezpośrednio sąsiadującej z inwestycją objętą decyzją Wojewody Lubelskiego nr [...].

Skarżąca Spółka podnosi, że inwestycja drogowa ingeruje w wykonywanie prawo własności i prawo do swobodnego prowadzenia działalności gospodarczej, m.in. decyzja pozbawia Spółkę odpowiedniego zjazdu w kierunku Lublina; nieprzeźroczyste ekrany zasłaniają obiekt Spółki uniemożliwiając reklamę. Na nieruchomości Spółki znajduje się magazyn stanowiący centrum dystrybucji piwa po regionie, które to centrum musi mieć stosowny dostęp do drogi publicznej w obu kierunkach i odpowiedniej szerokości, by do nieruchomości mogły dojechać samochody ciężarowe (typu TiR).

Mając na względzie kontekst normatywny art. 28 k.p.a., skład orzekający Naczelnego Sądu Administracyjnego stoi na stanowisku, że właściciel działki znajdującej się w obszarze oddziaływania inwestycji drogowej powinien mieć możliwość uczestniczenia w postępowaniu służącym wyjaśnieniu, jak ograniczenia związane z inwestycją drogową (przebudową określonej działki) wpłyną na jego sytuację prawną. Należy przyjąć, że jeżeli na gruncie prawa materialnego (specustawy), ograniczenia związane z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mają wpływ na korzystanie z nieruchomości sąsiednich przez ich właścicieli, to ci właściciele są stroną postępowania.

W sytuacji, gdy właściciel nieruchomości bezpośrednio graniczącej z inwestycją drogową, wskazuje na ograniczenia w swobodzie korzystania z prawa własności i prowadzenia działalności gospodarczej to nie można przyjąć, że nie jest on stroną w takiej sprawie, ponieważ nie dotyczy to jego interesu prawnego. W takim przypadku jego interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a., wynika z norm, które gwarantują prawo korzystania z przedmiotu własności (art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP oraz art. 140 k.c.), oraz umożliwiają podmiotowi swobodne prowadzenie działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP).

Orzecznictwo, na gruncie art. 28 k.p.a., przyznaje przymiot strony właścicielom nieruchomości przylegających do terenu inwestycji drogowej, "Właściciel nieruchomości sąsiedniej ma interes prawny wynikający z art. 140 k.c., jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na sąsiedniej nieruchomości (sposób korzystania), że będzie to miało wpływ na wykonywanie przez niego prawa własności" (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 28 grudnia 2010 r. sygn. II SA/Ke 728/10, LEX nr 753359). Należy też zwrócić uwagę na stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 sierpnia 2012 r., sygn. II OSK 1588/12 (LEX nr 1218392), że przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, mają te same podmioty, które mają przymiot strony w postępowaniu o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, skoro w jednym i drugim postępowaniu stosuje się w tym zakresie art. 28 k.p.a.

W niniejszej sprawie zarówno organ odwoławczy, jak dokonał oceny, co do legitymacji skarżącego, kierując się błędną interpretacją art. 28 k.p.a. Sprzeczne z takim kierunkiem orzeczniczym jest zatem działanie ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej, który odmawiając odwołującej się Spółce przymiotu strony – umarza postępowanie odwoławcze, podczas gdy zarzuty podnoszone przez nią w odwołaniu – związane z jej interesem prawnym – wymagają rozstrzygnięcia na podstawie przepisów prawa materialnego i przy uwzględnieniu właściwie ustalonego stanu faktycznego sprawy.

Co do zasady nie można wykluczyć sytuacji, w których uzasadnione będzie umorzenie postępowania odwoławczego zainicjowanego przez osobę nie legitymującą się interesem prawnym w konkretnej sprawie. Jednak w ramach wstępnej, formalnej kontroli dopuszczalności określonego środka prawnego przez organ odwoławczy tylko oczywisty brak interesu prawnego może być przesłanką do uznania, że dany podmiot nie ma przymiotu strony, a w konsekwencji umorzenia postępowania odwoławczego. Jeżeli natomiast jest konieczne badanie tego interesu w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa materialnego, to odbyć się to powinno wyłącznie w ramach merytorycznego rozpoznania sprawy, po wyjaśnieniu istotnych w tym zakresie okoliczności faktycznych.

Ponieważ w skardze kasacyjnej skutecznie wykazano zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji prawa materialnego, to przy braku naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę, uchylając przy tym zaskarżoną decyzję.

O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a.