Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1354/08
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2008-11-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6262 Radni
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i stwierdzono niezgodność z prawem zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 24b, ust. 1, art. 190 ust. 5 ; art. 2 Konstytucji RP
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 o samorządzie gminnym - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jan Paweł Tarno /spr./ Sędziowie sędzia NSA Zdzisław Kostka sędzia NSA Małgorzata Stahl Protokolant Marcin Sikorski po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2008 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 985/07 w sprawie ze skargi A. J. na uchwałę Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. orzeka, że uchwała Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2007 r., Nr [...] jest niezgodna z prawem, 3. zasądza od Dzielnicy [...] na rzecz A. J. kwotę 850 (osiemset pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 27 marca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 985/07 oddalił skargę A. J. na uchwałę Rady Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy z [...] lutego 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego. W uzasadnieniu swego orzeczenia Sąd podzielił pogląd zawarty w uzasadnieniu przedmiotowej uchwały, że radny naruszył zakaz wykonywania pracy w urzędzie gminy poprzez świadczenie pracy na rzecz Urzędu m.st. Warszawy, w ramach stosunku pracy, w okresie po wyborze na radnego w czasie udzielonego urlopu bezpłatnego od 28 listopada 2006 r.

Sąd uznał, że zarzut skarżącego, iż art. 24b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w ogóle nie stosuje się do radnego dzielnicy warszawskiej nie zasługuje na uwzględnienie z tego powodu, że ustawa o ustroju miasta stołecznego Warszawy nakazuje stosować do radnych dzielnicy Warszawy odpowiednio przepisy o radnych gminy (art. 8 ust. 1), a nie istnieją żadne przepisy szczególne, ani argumenty wynikające ze specyfiki mandatu radnego dzielnicowego, które wyłączałyby stosowanie tego przepisu. Nie jest prawdą, że w przypadku radnego dzielnicy nie ma niebezpieczeństwa wynikającego z łączenia mandatu z wykonywaniem określonej funkcji lub działalności -stosownie do przepisów ustawy warszawskiej radny dzielnicy decyduje o wielu sprawach o charakterze lokalnym (art. 11 ust. 2), uczestniczy w wyborze zarządu i burmistrza (art. 10 ust. 1 -3), współdecyduje o sprawach przekazanych dzielnicy przez Radę Warszawy (art. 11 ust. 1), wielokrotnie też opinia rady dzielnicy jest niezbędna dla samej Rady Warszawy (art. 12 ust. 2). Te racje, które legły u podstaw regulacji art. 24b u.s.g., tj. zagwarantowanie bezstronności radnego i wyeliminowanie niebezpieczeństwa korupcji, w przypadku radnego dzielnicy są w pełni aktualne.

Nie podzielono również sugestii skarżącego, że z racji nieodpłatnego świadczenia pracy w Urzędzie m.st. Warszawy w okresie od 28 listopada 2006 r. do 12 grudnia 2006 r., art. 24b u.s.g. w ogóle nie ma do niego zastosowania. Przepis ten stanowi o wykonywaniu pracy w ramach stosunku pracy, a taki stosunek łączył skarżącego i jego pracodawcę w tym okresie. Jest bezsporne, że skarżący przebywał wtedy na urlopie bezpłatnym, czyli jego stosunek pracy trwał nadal, a nieodpłatność pracy jest z punktu widzenia art. 24b kwestią obojętną.

Nie podzielono również zarzutu skargi dotyczącego terminu, w jakim skarżący zobowiązany był do zaprzestania świadczenia pracy, W tej kwestii należy po pierwsze wyjaśnić,

Sygn, akt II OSK 1354/08

że sytuację, gdy osoba wybrana na radnego nie jest jeszcze zatrudniona w urzędzie gminy (dzielnicy), a stosunek pracy dopiero ma być z nią nawiązany, normuje art. 24a ust. 1 u.s.g. Otóż przepis ten zakazuje nawiązania stosunku pracy w takiej sytuacji. W konsekwencji nie ulega wątpliwości, że sytuacja, gdy osoba wybrana na radnego już przed wyborem świadczyła pracę w ramach stosunku pracy, uregulowana jest w art. 24b ustawy samorządowej - jest to regulacja kompletna zarówno pod względem faktycznej dyspozycji tego przepisu, jak też terminu, w jakim należy zaprzestać świadczenia pracy. Zdanie drugie art. 24b nakazuje takiemu radnemu wystąpienie do pracodawcy o udzielenie bezpłatnego urlopu na czas wykonywania mandatu, a także na czas trzech miesięcy po jego wygaśnięciu. Istotne jest przy tym, że udzielenie takiego urlopu jest obligatoryjne ("Radny, o którym mowa w ust. 1, otrzymuje urlop bezpłatny..." - art. 24b ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym). Nie można więc racjonalnie przyjąć, że udzielenie urlopu bezpłatnego niczego nie zmienia w zakresie praw i obowiązków radnego - pracownika, i że na zaprzestanie pracy ma on jeszcze 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania (art. 190 ust. 5 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw (Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 ze zm.). Taka interpretacja przywołanych przepisów czyniłaby z udzielonego urlopu okoliczność bez żadnego znaczenia prawnego, a art. 24b ust. 1 zd. 2 u.s.g. - zbędnym. Jedynym, logicznym sposobem wykładni tych przepisów, pozwalającym uniknąć takiego wniosku, jest założenie, że art. 24b ust. 1 u.s.g w zakresie, w jakim określa termin na wystąpienie radnego o udzielenie urlopu i nakazuje pracodawcy udzielenie takiego urlopu, stanowi lex specialis wobec art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej. Co do zasady, radny wykonujący określoną funkcję lub działalność już przed wyborem na radnego zobowiązany jest zaprzestać tej funkcji lub działalności w terminie trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania, ale radny - pracownik samorządowy zobowiązany jest zaprzestać pracy natychmiast z chwilą udzielenia urlopu. Skarżący, co jest bezsporne, nie zaprzestał pracy w Urzędzie m. st. Warszawy w dniu 28 listopada 2006 r., lecz świadczył ją aż do dnia 12 grudnia 2006 r.

Sąd nie podzielił zarzutu skargi, iż Statut dawnej Gminy Warszawa - Bemowo w § 85 ust. 3 zobowiązywał skarżącego do dalszego wykonywania obowiązków pracowniczych, aż do dnia wyboru nowego zarządu. Statut jest aktem prawnym niższej rangi, niż ustawa o samorządzie gminnym i Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Z chwilą wejścia w życie aktualnie obowiązującej ustawy o ustroju miasta stołecznego Warszawy, przestały obowiązywać wszystkie te przepisy Statutu, które pozostają w sprzeczności z ustawą warszawską, a także z wszystkimi innymi przepisami rangi ustawowej, które regulują określone kwestie w sposób odmienny, zwłaszcza z przepisami ustawy o samorządzie gminnym w brzmieniu nadanym jej ustawą z dnia 20 czerwca 2002 r. o

Sygn. akt II OSKI 354/08

bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta (Dz. U. Nr 113, poz. 984 ze zm.). Nie zasługuje na uwzględnienie stanowisko, że powstrzymanie się skarżącego od świadczenia pracy w okresie od 28 listopada 2006 r. do 12 grudnia 2006 r. uniemożliwiłoby realizację ustawowo, a nawet konstytucyjnie określonych zadań Dzielnicy Bemowo. Jak słusznie zauważa organ w odpowiedzi na skargę, członkowie zarządu dzielnicy m.st. Warszawy, w tym nawet burmistrz takiej dzielnicy, w stanie prawnym obowiązującym w dniu podjęcia uchwały, nie mieli żadnych autonomicznych kompetencji i zadań. Nie wykonywali oni swoich obowiązków niezależnie od kompetencji i obowiązków Prezydenta m.st. Warszawy, Wręcz odwrotnie - swoje uprawnienia czerpali wprost z uprawnień Prezydenta m.st. Warszawy, który udzielił im stosownych upoważnień (w zakresie imperium) lub pełnomocnictw (w zakresie dominium), albo też odmówił im takich upoważnień lub pełnomocnictw. W praktyce funkcjonowania Gminy Warszawa w ostatnich latach wystąpiły zresztą przypadki, gdy pomimo wyboru burmistrza i zarządu przez radę dzielnicy, Prezydent Warszawy nie przekazał członkom zarządu żadnych uprawnień do działania w imieniu Warszawy jako osoby prawnej, lub do działania w imieniu Prezydenta m.st. Warszawy jako organu administracji publicznej. W takich przypadkach w danej dzielnicy funkcjonował pełnomocnik Prezydenta m.st. Warszawy, wykonujący kompetencje Prezydenta w jego Imieniu. Powstrzymanie się skarżącego od świadczenia pracy po 28 listopada 2006 r. nie doprowadziłoby więc do żadnego paraliżu czy chaosu w funkcjonowaniu Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy, gdyż w tym czasie stanowisko jedynego organu wykonawczego Gminy Warszawa i organu administracji samorządowej szczebla podstawowego w Warszawie, było obsadzone. Prezydent Warszawy mógł wykonywać wszelkie swoje kompetencje i obowiązki także w Dzielnicy Bemowo m.st. Warszawy.

Choć w art. 190 ust. 2a Ordynacji wyborczej ustanowiona jest sankcja utraty mandatu wskutek naruszenia zakazu łączenia mandatu z wykonywaniem funkcji lub - literalnie odczytując - "działalności", to Sąd przyjął, że pod pojęciem "działalność", użytym w tym przepisie, należy rozumieć także wykonywanie pracy w ramach stosunku pracy w rozumieniu art. 24b ustawy samorządowej. Taką działalnością jest więc nie tylko podejmowanie dodatkowych zajęć (art. 24e) czy prowadzenie działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia komunalnego (art. 24f). Jest nią też "działalność" pracownika samorządowego rozumiana w sensie dosłownym, faktycznym, czyli świadczenie pracy w urzędzie gminy, której jest on radnym. Uznanie, że pod tym pojęciem rozumieć należy wyłącznie przypadki opisane w art. 24e i 24f ustawy o samorządzie gminnym, prowadziłyby do nieracjonalnego wniosku, że ustawodawca wprowadził zakazy łączenia szeregu działalności z wykonywaniem mandatu radnego, a dodatkowo obwarował je sankcją utraty mandatu z mocy prawa, ale z niewiadomych przyczyn w jedynym przypadku naruszenia zakazu łączenia mandatu ze świadczeniem pracy w

Sygn, akt II OSKI 354/08

ramach urzędu gminy, taka sankcja nie występuje. Nie byłoby zatem żadnej sankcji za naruszenie owego zakazu. Należy więc przyjąć, że w art. 190 ust. 2a Ordynacji wyborczej sankcja utraty mandatu za naruszenie zakazu jego łączenia z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach działalności, dotyczy także naruszenia zakazu świadczenia pracy, określonego w art. 24b ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej nie miał w sprawie zastosowania nie dlatego, że świadczenie pracy nie jest "działalnością", o której mowa w art. 190 ust. 2a tej ustawy (jak wyżej wykazano - jest taką działalnością), lecz dlatego, że przepisem szczególnym wobec niego jest art. 24b ust. 1 zdanie 2 ustawy o samorządzie gminnym.

Powyższa wykładnia art. 24b ust, 1 ustawy samorządowej potwierdzona została w orzecznictwie sądowoadministracyjnym. Tytułem przykładu wskazać można na wyrok NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 61/05, w którym Sąd ten zaprezentował identyczną wykładnię tego przepisu, a ponadto uznał, że do radnych dzielnic Warszawy stosuje się ten przepis wprost.

Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł A. J., zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, iż został wydany z naruszeniem:

1. art. 190 ust 5 i 6 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. ordynacja wyborcza do rad gmin, rad

powiatów i sejmików województw (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 159, poz. 1547 z późn. zm.),

polegającym na ich niezastosowaniu w sprawie;

2. art. 190 ust. 1 pkt 2a powołanej ordynacji wyborczej poprzez jego błędne zastosowanie

w sprawie;

3. art. 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z

2001 r. Nr 142, poz. 1591 z późn. zm.) poprzez jego błędną wykładnię i zastosowanie w sprawie.

Wskazując na powyższe naruszenia wniesiono o: 1) rozpoznanie skargi kasacyjnej; 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości; 3) zasądzenie od skarżonego organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu podniesiono, że skarżący nie podziela argumentacji Sądu pierwszej instancji. Na wstępie zauważono, że pozbawienie mandatu radnego może potencjalnie kolidować z wyrażonym art. 62 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawem obywateli do wybierania swoich przedstawicieli do organów samorządu terytorialnego (prawo przysługujące wyborcom radnego), jak również z wyrażonym w art. 33 Konstytucji prawem do uczestnictwa w

Sygn. akt II OSK 1354/08

życiu politycznym i społecznym (prawo przysługujące radnemu). Ponieważ chodzi tu o konstytucyjne prawa podstawowe obywateli, to tym samym jakikolwiek przypadek pozbawienia mandatu przedstawiciela obywateli, wybranego zgodnie z prawem w demokratycznych wyborach powinien być traktowany niezwykle restrykcyjnie, jeżeli chodzi o ocenę podstaw prawnych takiego przypadku. W szczególności, pozbawienie mandatu demokratycznie wybranego przedstawiciela obywateli może nastąpić wyłącznie w przypadkach i w trybie wyraźnie określonych ustawami (o ile dodatkowo ustawy te nie są sprzeczne z Konstytucją), a jakakolwiek interpretacja rozszerzająca przepisów obowiązujących w tym zakresie jest bezwzględnie niedopuszczalna. Odnosząc te wywody do mniejszej sprawy zauważono, że jako podstawę prawną uchwały wskazano art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji, zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego następuje wskutek naruszenia ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem określonych w odrębnych przepisach funkcji lub działalności (tym odrębnym przepisem jest w niniejszej sprawie art. 24b ust. 1 u.s.g.). Wykonywanie przez skarżącego pracy jako pracownika samorządowego jest wykonywaniem działalności, o której mowa art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji. Rzecz jednak w tym, iż skarżący zaprzestał wykonywania tej działalności przed upływem trzymiesięcznego terminu określonego w art. 190 ust. 5 ordynacji, a wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji ten ostatni przepis powinien znaleźć zastosowanie w niniejszej sprawie. Najistotniejsze wydaje się przy tym, że zgodnie z treścią art. 190 ust. 6 ordynacji, w przypadku niezrzeczenia się funkcji lub niezaprzestania prowadzenia działalności przez radnego w terminie, o którym mowa w ust. 5. rada stwierdza wygaśnięcie mandatu radnego, w drodze uchwały, najpóźniej po upływie miesiąca od upływu tego terminu. W ustępie 5 artykułu 190 ordynacji jest mowa wyłącznie o jednym, trzymiesięcznym terminie, a zatem brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do skutecznego i zgodnego z prawem podjęcia uchwały o wygaśnięciu mandatu w związku z faktem, że radny nie zaprzestał prowadzenia działalności w terminie krótszym. Odwoływanie się w tym zakresie do zapisów art. 24b ust. 1 u.s.g., jest nie tyle wykładnią rozszerzającą, ile po prostu wykładnią contra legem. Należy przy tym zwrócić uwagę na fakt, że przepisowi temu "przypisana" jest odrębna sankcja zawarta w art. 24b ust. 5 powołanej ustawy, zrównująca w skutkach niezłożenie w siedmiodniowym terminie przez radnego wniosku o urlop ze zrzeczeniem się przez niego mandatu, co koresponduje z art. 190 ust. 1 pkt 2, a nie art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw. Zatem, w obowiązującym ustawodawstwie brak jest jakichkolwiek podstawy prawnej do pozbawienia mandatu radnego z tej tylko przyczyny, że nie zaprzestał on -w terminie krótszym niż 3 miesiące - uprzednio prowadzonej działalności, której nie można łączyć ze sprawowaniem uzyskanego następnie mandatu radnego. Tym samym nie można się zgodzić z wykładnią dokonaną przez Sąd pierwszej instancji, zgodnie z którą art. 24b ust. 1

Sygn. akt II OSK 1354/08

u.s.g. jest przepisem szczególnym wobec 190 ust. 5 ordynacji wyborczej. Co najwyżej możemy tu mieć do czynienia z luką w prawie polegającą na niespójności regulacji zawartych w obu wskazanych przepisach. Przy tym, ze względu na to, że wspomniane przepisy dotyczą materii praw podstawowych obywateli zagwarantowanych nadrzędnymi przepisami Konstytucji, niedopuszczalne byłoby "łatanie" takiej ewentualnej luki poprzez jakąkolwiek wykładnię rozszerzająca (o wykładni contra legem nie wspominając).

Ponadto, jeśli by przyjąć (wbrew jednoznacznemu brzmieniu przepisu), że z art. 24b ust. 1 u.s.g. wynika nie tylko obowiązek złożenia przez nowo wybranego radnego wniosku o urlop w terminie siedmiodniowym, ale również obowiązek zaprzestania pracy w tym samym terminie, to powstaje pytanie: jak taka wykładnia ma się do regulacji zawartych np. w art. 24d lub art. 24f ust. 1 u.s.g. Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów nie można powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat, wykonywania pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej; zgodnie z drugim radny nie może prowadzić działalności gospodarczej na własny rachunek lub wspólnie z innymi osobami z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny uzyskał mandat, a także zarządzać taką działalnością lub być przedstawicielem czy pełnomocnikiem w prowadzeniu takiej działalności. Cel regulacji zawartych w omawianych przepisach jest jasny - mają one wyeliminować nieunikniony konflikt interesów związany ze sprawowaniem mandatu radnego i wykonywaniem określonych w ustawie funkcji. Jaki byłby zatem cel ustawodawcy, aby osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, która uzyskała mandat radnego miała zaprzestać wykonywania działalności w terminie 7 dni, a osoba zatrudniona na podstawie umowy cywilnoprawnej lub prowadząca działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego miałaby zaprzestać wykonywania działalności w terminie 3 miesięcy? Czy konflikt interesów w przypadku pracownika samorządowego jest większy niż w przypadku np. prowadzenia działalności gospodarczej z wykorzystaniem mienia gminy? Zdaniem skarżącego uznanie, że pracownik powinien zaprzestać wykonywania swojej pracy w terminie bez porównania krótszym niż osoba zatrudniona przez gminę na podstawie umowy cywilnoprawnej lub wykonująca działalność gospodarczą z wykorzystaniem mienia komunalnego jest nieracjonalne, a wobec braku wyraźnego zapisu ustawowego wykładnia idąca w tym kierunku jest pozbawiona wszelkich podstaw.

Kolejnym aspektem, na który zwrócono uwagę, to ustawowo wymienione zdarzenia, od których liczy się bieg terminów określonych w art. 190 ust. 5 ordynacji wyborczej oraz z art. 24b ust. 1 u.s.g. Otóż art. 190 ust. 5 ordynacji określa początek biegu trzymiesięcznego terminu na dzień złożenia ślubowania, a więc dzień przystąpienia do wykonywania obowiązków radnego (art. 23a ust. 1 u.s.g.), gdy tymczasem siedmiodniowy termin, o którym mowa w art. 24b ust. 1

Sygn. akt II OSK 1354/08

u.s.g. biegnie od ogłoszenia wyników wyborów przez właściwy organ wyborczy (przy czym wniosek ten powinien być w każdym razie złożony przed przystąpieniem do wykonywania mandatu radnego). Dlaczego zatem wyłącznie w przypadku wykonywania umowy o pracę termin zaprzestania jej wykonywania miałby biec od ogłoszenia wyników wyborów, a w przypadku innych rodzajów działalności od dnia złożenia ślubowania? Jaki racjonalny cel przyświecał ustawodawcy wprowadzającemu wskazaną rozbieżność do regulacji dotyczących różnych rodzajów działalności wykonywanych przez nowo wybranego radnego. Również te argumenty przemawiają za niedopuszczalnością stosowania w niniejszej sprawie art. 24b ust, 1 u.s.g.

Z wyżej wskazanych przyczyn, Sąd pierwszej instancji winien przy orzekaniu w mniejszej sprawie zastosować art. 190 ust. 5 ordynacji wyborczej, a stwierdziwszy w toku postępowania, iż skarżący zaprzestał wykonywania pracy w terminie określonym w tym przepisie uznać, że uchwała będąca przedmiotem zaskarżenia została wydana z naruszeniem art. 190 ust. 6 powołanej ordynacji. Z tej samej przyczyny Sąd winien był uznać, że w przedmiotowej sprawie wyłączone jest stosowanie sankcji z art. 190 ust. 1 pkt 2a ordynacji wyborczej. Natomiast zastosowanie przez Sąd art. 24b ust. 1 u.s.g., wobec złożenia przez skarżącego w ustawowym terminie wniosku o urlop jest pozbawione podstaw. Również rozszerzająca interpretacja powołanego przepisu polegająca na uznaniu, że skarżący powinien zaprzestać wykonywania pracy w terminie 7 dni jest niedopuszczalna, a nawet w przypadku gdyby było przeciwnie, brak jest przepisu sankcjonującego zaprzestanie wykonywania pracy w terminie krótszym niż 3 miesiące.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 174 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz U Nr 153, poz. 1270 ze zm.) skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem według art. 183 § 1 ustawy - p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Związanie NSA podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym - zdaniem skarżącego - uchybił sąd, określenia, jaką postać miało to naruszenie, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie

Sygn. akt II OSK 1354/08

zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego - wykazania dodatkowo, że to wytknięte uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Złożona w rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna odpowiada przedstawionym wymaganiom i ma usprawiedliwione podstawy, albowiem podniesione w niej zarzuty przeciwko zaskarżonemu wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w są trafne.

Przede wszystkim należy zauważyć, że w demokratycznym państwie prawnym, jakim jest Rzeczpospolita Polska (art. 2 Konstytucji RP) niedopuszczalna jest rozszerzająca wykładnia przepisów prawa, na podstawie których można na obywatela nałożyć obowiązek lub pozbawić go uprzednio nabytego uprawnienia. Tymczasem przyjęta przez Sąd pierwszej wykładni interpretacja art, 24b ust. 1 u.s.g. ma taki charakter.

Po drugie, wbrew stwierdzeniu tego Sądu, art. 24b ust, 1 u.s.g w zakresie, w jakim określa termin na wystąpienie radnego o udzielenie urlopu i nakazuje pracodawcy udzielenie takiego urlopu, nie stanowi Iex specialis wobec art 190 ust 5 Ordynacji wyborczej, ponieważ oba te przepisy regulują dwie odmienne kwestie.

Należy zacząć od stwierdzenia, że ustawowy zakaz, do którego odsyła art. 190 ust. 2a Ordynacji wyborczej, zakaz łączenia mandatu radnego z wykonywaniem pracy w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, w której uzyskano mandat, oraz wykonywania funkcji kierownika lub jego zastępcy w jednostce organizacyjnej tej gminy wynika z art. 24b ust. 1 zd. 1 u.s.g. Natomiast w zdaniu 2 tego przepisu na taką osobę nałożono dodatkowy (w stosunku do obowiązku określonego w art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej), obowiązek złożenia wniosku o urlop bezpłatny w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku wyborów.

W rezultacie na osobie, która wykonywała pracę w ramach stosunku pracy w urzędzie gminy, i która uzyskała mandat radnego spoczywają dwojakiego rodzaju obowiązki. Pierwszy polega na złożeniu wniosku o urlop bezpłatny, a jego niedopełnienie w terminie 7 dni od dnia ogłoszenia wyniku wyborów skutkuje sankcją, o której mowa w art. 24b ust. 5 u.s.g. w związku z art. 190 ust. 2 Ordynacji wyborczej. Drugi z obowiązków wypływa z art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej i polega na zrzeczeniu się funkcji lub zaprzestaniu prowadzenia działalności w ciągu trzech miesięcy od dnia złożenia ślubowania. Z kolei niedopełnienie tego obowiązku zagrożone jest sankcją określoną w art. 190 ust. 6 Ordynacji wyborczej.

Zaprezentowane rozwiązanie jest logiczne. Przepisy art, 24b ust. 1 zd, 2 i ust. 2 u.s.g. określają sposób, w jaki ma nastąpić zaprzestanie wykonywania pracy w ramach stosunku pracy (urlop bezpłatny). Natomiast w art. 190 ust. 5 Ordynacji wyborczej określono termin zaprzestania tej działalności. Jest on zdecydowanie dłuższy od terminu wskazanego w art. 24b

8

Sygn. akt II OSK 1354/08

ust 1.zd. 2 u.s.g., ponieważ ma zapewnić ciągłość funkcjonowania organu lub urzędu. Mówiąc innymi słowy, radny może świadczyć pracę (choć nieodpłatnie), jeszcze przez 3 miesiące od dnia złożenia ślubowania, aby - jak to np. miało miejsce w rozpoznawanej sprawie - umożliwić przejęcie wykonywanych przez niego zadań przez nowo wybrany zarząd.

Po trzecie wreszcie, jak to słusznie -wywiódł Autor skargi kasacyjnej, zaprezentowane powyżej znaczenie przytoczonych przepisów Ordynacji wyborczej i ustawy o samorządzie gminnym znajduje pełne uzasadnienie na gruncie wykładni systemowej.

Na zakończenie należy zauważyć, że wbrew twierdzeniu Sądu I instancji w orzecznictwie NSA nie zaprezentowano wykładni identycznej z oceną prawną zawartą w zaskarżonym wyroku. Wykładnia zawarta w wyroku NSA z dnia 13 października 2005 r., sygn. akt II OSK 61/05 {Przepis art 24b ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym /Dz. U. 2001 nr 142. poz. 1591 ze zmJ ma charakter bezwzględnie obowiązujący, co oznacza, że naruszenie zawartego w nim zakazu łączenia stanowisk skutkuje na podstawie art. 190 ust, 1 pkt 2a ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. - Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw /Dz.U. nr 95 poz. 602 ze zmJ wygaśnięciem mandatu radnego. Niezłożenie natomiast w terminie wniosku, o którym mowa w art. 24b ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym, równoznaczne jest ze zrzeczeniem się mandatu) nie stoi w sprzeczności ze stanowiskiem zajętym przez Sąd w niniejszej sprawie. Zważyć wszakże należy ? że w przytoczonym orzeczeniu NSA nie wypowiadał się3 w jakiej dacie dochodzi do naruszenia zakazu łączenia stanowisk, skutkującego wygaśnięciem mandatu radnego, ponieważ ze względu na odmienny stan faktyczny sprawy nie było takiej potrzeby.

Z tych względów i biorąc pod uwagę, że .w postępowaniu kasacyjnym nie stwierdzono, naruszeń przepisów postępowania., które mogły mleć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd działając na podstawie art. 188 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i art. 147 § 1 infine p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g. i art. 193 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić poprzez uchylenie zaskarżonego wyroku oraz stwierdzenie niezgodności z prawem uchwały Rady Dzielnicy Bemowo m. st. Warszawy z 28 lutego 2007 r,5 nr V1/16/07 w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego,

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na zasadzie art, 203 pkt 1 p.p.s.a.