Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 230/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2022-06-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 49b ust. 2-3, art. 3 pkt 6, art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2, art. 39 ust. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 2351
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - t.j.
article: art. 79 par. 1, art. 10 par. 1, art. 85 par. 2, art. 105 par. 1, art. 106 par. 1, art. 61 par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi L. W. i M. W. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] solidarnie na rzecz L. W. i M. W. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z 16.03.2022 r. znak: WINB-WOA.7721.9.3.2022 Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (zwany dalej "ŚWINB") utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Sandomierzu (zwanego dalej "PINB") z 3.01.2022r. znak: PINB-NB.5160.9.2021 w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego.

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 29.10.2019 r. inspektorzy PINB przeprowadzili oględziny na działce o nr ewid. [...] przy ul. S. w S., ustalając że na działce o nr ewid. [...] usytuowany jest budynek mieszkalny jednorodzinny z dachem dwuspadowym, orynnowany. Odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych zapewniono przez rury spustowe znajdujące się na elewacji wschodniej i zachodniej budynku, do których zamontowane zostały rury PCV o średnicy 110 mm, poprowadzone równolegle do elewacji wschodniej i zachodniej budynku, bezpośrednio zagłębione w gruncie na głębokości około 30 cm i wyprowadzone do studzienek drenażowych umiejscowionych w odległości ok. 9,0 i 5,50 m od budynku mieszkalnego od strony południowej. Od studzienek drenażowych poprowadzono rury drenarskie wzdłuż działek o nr ewid. [...], tj. o długości ok. 40,80 m od strony wschodniej i o długości 37,0 m od strony zachodniej w/w działek. Rury drenarskie zakończone są odpowietrznikami wyprowadzonymi ponad powierzchnię terenu i rurami PCV w odległości około 4,0 m i 3,85 m od ogrodzenia działki o nr ewid. [...] graniczącej od strony południowej z działką o nr ewid. [...]. Odpowietrznik umiejscowiony jest w odległości 3,70 m od ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej dojazdowej m.in. do działki [...]. W wyniku oględzin organ I instancji stwierdził, że wody opadowe z połaci dachowych budynku mieszkalnego rozprowadzono na teren nieutwardzony działek o nr ewid. [...].

Pismem z dnia 23.12.2019 r. E. i P. S. (zwani dalej "inwestorami") poinformowali organ, że instalację drenażową na działkach o nr ewid. [...] wykonali jesienią 2017 r.

Postanowieniem z dnia 13.02.2020 r., wydanym na podstawie art. 49b ust. 2 w związku z art. 29 ust. 2 pkt 9 oraz art. 29 ust. 4 pkt 2 ustawy Prawo budowlane, PINB wstrzymał roboty budowlane związane z prawnym zakończeniem samowolnie wykonanych urządzeń wodnych - wylotów służących do wprowadzania wód opadowych z połaci dachowych ww. budynku i nałożył na inwestorów obowiązek przedłożenia wyszczególnionych dokumentów.

Postanowieniem z dnia 24.08.2020 r. ŚWINB, po rozpoznaniu zażalenia inwestorów, uchylił ww. postanowienie w całości i w to miejsce nałożył na inwestorów samowolnie wykonanych robót budowlanych, polegających na wykonaniu urządzeń wodnych - wylotów służących do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych budynku mieszkalnego do ziemi, na terenie działek o nr ewid. [...] usytuowanych przy ul. S. w S., obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30.01.2021r. wyszczególnionych dokumentów.

Postanowieniem z 4.02.2021 ŚWINB zmienił ww. postanowienie wskazując nowy termin przedłożenia wymaganych dokumentów.

W piśmie z 30.04.2021 r. inwestorzy poinformowali organ o wykonaniu rozbiórki urządzenia wodnego.

W dniu 7.06.2021r. inspektorzy PINB w Sandomierzu przeprowadzili kontrolę urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych, podczas której stwierdzono, że woda opadowa z połaci pachowych odprowadzana jest bezpośrednio na teren nieutwardzony działki, studzienki drenarskie oraz odpowietrzniki, będące częścią składową urządzeń wodnych, zostały usunięte z terenu.

Pismem z dnia 16.06.2021 r. L. i M. W. zarzucili organowi, że nie umożliwiono im czynnego udziału w kontroli.

Mając na uwadze powyższe decyzją z 29.07.2021 r. PINB umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzeń wodnych - wylotów służących do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych budynku mieszkalnego do ziemi na terenie ww. działek przez inwestorów, gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na dokonanie rozbiórki ww. obiektu.

Decyzją z 23.09.2021 r. ŚWINB uchylił zaskarżoną decyzję I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia PINB, wskazując że organ nie ustalił w sposób wystarczający, czy studzienki drenarskie, będące częścią składową urządzeń wodnych, zostały usunięte, a także czy urządzenia wodne zostały odłączone od budynku w sposób trwały. Ponadto wskazano, że ze sporządzonej dokumentacji fotograficznej wynika jedynie, że do istniejących rur spustowych powyżej terenu przyłączono dodatkowe rury mające na celu odprowadzenie wód opadowych z dachu na teren działki, jednakże nadal rury spustowe są wpuszczone w grunt, co sugeruje, że podłączone do niej i pozostawione w gruncie przedmiotowe urządzenia wodne (studnia chłonna oraz rury drenażowe odprowadzające wody opadowe do ziemi) w rzeczywistości mogą być użytkowane.

Z notatki służbowej spisanej 15.11.2021r. wynika, że E. S. poinformowała organ, że rezygnuje z zalegalizowania przedmiotowej samowoli budowlanej z uwagi na fakt, iż urządzenia wodne odprowadzające wody opadowe z połaci dachowych do ziemi zostały rozebrane.

W dniu 14.12.2021r. inspektorzy PINB przeprowadzili czynności kontrolne w sprawie urządzeń wodnych służących do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowej budynku mieszkalnego do gruntu na działkach o nr ewid. [...] przy ul. S. w S., ustalając że "stwierdzono jednoznacznie, iż studzienki drenarskie, odpowietrzniki oraz rury będące elementami przedmiotowych urząd wodnych zostały usunięte z terenu ww. działki trwale. Obecnie wody opadowe z połaci dachowej budynku mieszkalnego odprowadzane są na teren nieutwardzony własnej działki, rury spustowe instalacji odprowadzającej wody opadowe podłączono do rur karbowanych wyprowadzonych na nieutwardzony teren działki tj. teren trawnika".

Mając na uwadze powyższe decyzją z 3.01.2022 r. PINB, działając na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. umorzył postępowanie w sprawie samowolnie wykonanych robót budowlanych polegających na wykonaniu urządzeń wodnych - wylotów służących do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych budynku mieszkalnego do ziemi, na teren działek o nr ewid. [...] przy ul. S. w S. przez A. S. i P. S., gdyż postępowanie stało się bezprzedmiotowe z uwagi na dokonanie rozbiórki ww. obiektu.

W odwołaniu od ww. rozstrzygnięcia L. i M. W. zarzucili organowi I instancji naruszenie art. 105 § 1, art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie, podczas gdy w sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania – ponieważ instalacja nie została usunięta w całości. Zdaniem odwołujących się PINB naruszył również art. 107 § 3 K.p.a. poprzez niewyjaśnianie, na których dowodach organ oparł się, wydając decyzje, a którym odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. W odwołaniu zawarto wniosek o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie decyzji nakazującej rozbiórkę wykonanej samowolnie instalacji, także w części ukrytej pod ziemią, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

ŚWINB, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał że postępowanie legalizacyjne toczące się w przedmiotowej sprawie w trybie art. 49b Prawa budowlanego, uprawniało inwestorów do zalegalizowania urządzeń wodnych, niemniej jednak jeżeli inwestorzy rezygnują z legalizacji i dokonują dobrowolnie rozbiórki samowoli budowlanej organ nadzoru budowlanego umarza postępowanie jako bezprzedmiotowe - nie ma bowiem przedmiotu postępowania. W czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 14.12.2021 r. stwierdzono, że studzienki drenarskie, odpowietrzniki oraz rury będące elementami urządzeń wodnych zostały usunięte w sposób trwały, wody opadowe z połaci dachowej budynku odprowadzane są na teren nieutwardzony własnej działki, rury spustowe instalacji odprowadzające wody opadowe podłączono do rur karbowanych wyprowadzonych na teren trawnika. Powyższe dowodzi, iż inwestorzy dokonali rozbiórki urządzeń wodnych - wylotów służących do odprowadzania wód opadowych z połaci dachowych do ziemi, będących przedmiotem niniejszego postępowania, a organ nie ma jakichkolwiek podstaw aby negować stanowisko organu I instancji będące efektem dokonanych czynności kontrolnych w terenie.

Co więcej, porównując dokumentację fotograficzną stanowiącą załącznik do protokołu kontroli z 7.06.2021 r. i z 14.12.2021 r., wskazano, że na karcie K-I-87 (stanowiącej załącznik do protokołu kontroli z 7.06.2021 r.) widać ciemną rurę spustową biegnącą wzdłuż ściany do gruntu oraz jasną rurę karbowaną usytuowaną przy rurze spustowej. Natomiast na karcie K-I-135b, stanowiącej załącznik nr 3 do protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 14.12.2021 r., przedstawiającej to samo miejsce, widać, iż jasna karbowana rura włożona jest w ciemną rurę spustową. Taki sam sposób odprowadzania wód deszczowych z połaci dachowych przedstawia m.in. karta nr K-I-135b stanowiąca załącznik nr 1.

Odnosząc się natomiast do zarzutu stron odwołujących się, że nie umożliwiono im czynnego udziału w przeprowadzonej w kontroli, wskazano iż do czynności kontrolnych przeprowadzanych przez organy nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ustawy Prawo budowlane nie mają zastosowania przepisy dotyczące oględzin (przepisy K.p.a.), a tym samym organ nie ma obowiązku zawiadamiać o ich przeprowadzaniu stron postępowania. Ponadto organ nie posiadał prawnych możliwości, aby osoba trzecia została wpuszczona przez właściciela nieruchomości na teren jego działki. Prawa strony odnoszącego się do postępowania dowodowego w sprawie nie można rozumieć w ten sposób, że daje ono prawo wstępu na cudzą nieruchomość bez zgody jej właściciela, co naruszałoby art. 140 K.c. oraz inne przepisy rangi konstytucyjnej. Końcowo wyjaśniono, że żaden przepis prawa, w tym art. 105 K.p.a. nie daje podstaw prawnej do wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wnieśli L. i M. W., zarzucając decyzji ŚWINB:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w postaci:

1) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez jego zastosowanie i w konsekwencji utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji, w sytuacji gdy organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. winien był uchylić zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzec co do istoty sprawy;

2) art. 10 i art. 8 § 1 w zw. z art. 85 § 1 K.p.a, poprzez przeprowadzenie de facto oględzin nieruchomości inwestorów, które miały prowadzić do zbadania tego, czy doszło do całkowitej rozbiórki obiektu budowlanego zgodnie z oświadczeniem inwestorów, bez udziału skarżących, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem skarżących możliwości czynnego udziału w każdym stadium toczącego się postępowania administracyjnego (art. 10 K.p.a.) oraz które to uchybienie skutkowało zarazem powstaniem wadliwości w postaci prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób niebudzący zaufania do organów władzy publicznej z pogwałceniem zasady równego traktowania (art. 8 § 1 K.p.a.);

3) art. 80 K.p.a. poprzez przekroczenie granic swobodniej oceny dowodów, polegające na rozstrzygnięciu sprawy w oparciu o wybiórczą ocenę materiału dowodowego zebranego w sprawie i w konsekwencji przyjęcie, że doszło do rozbiórki obiektu budowlanego, w sytuacji gdy doszło jedynie do częściowego demontażu niektórych urządzeń składających się na obiekt budowlany, a w dodatku demontaż ten nie posiada charakteru trwałego, co jednoznacznie sprzeciwia się uznaniu, że doszło do takiej rozbiórki obiektu budowlanego, która mogłaby prowadzić do stwierdzenia, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

4) art. 7 w zw. z art. 75 § 1, art. 77 § 1 K.p.a. poprzez zaniechanie wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia dowodów zgromadzonych w sprawie, a w szczególności:

a) uznanie, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe, w sytuacji gdy tylko niektóre części obiektu budowlanego zostały zdemontowane, w dodatku demontaż ten nie ma charakteru trwałego,

b) pominięcie faktu, że elementy obiektu budowlanego, które w dniu przeprowadzenia przez organ oględzin zostały odłączone, wciąż znajdowały się na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem, a pozostałe elementy obiektu budowlanego (studnia chłonna, system drenażu) nie zostały usunięte,

c) pominięcie faktu, że obiekt budowlany jest nadal użytkowany przez inwestorów, co w konsekwencji doprowadziło do niesłusznego, przedwczesnego umorzenia postępowania;

5) art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 Prawa budowlanego poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, który jest położony na terenie objętym ochroną konserwatorską na postawie przepisów zagospodarowania przestrzennego, w związku z jego rozbiórką, przed uzyskaniem postanowienia wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków w przedmiocie uzgodnienia zamiaru rozbiórki;

6) art. 105 K.p.a. poprzez jego zastosowanie, tj. umorzenie postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość, podczas gdy art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego nakazuje uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę niezależnie od jej dokonania w trybie art. 31 ust. 5 tej ustawy, a zatem dotyczy również prac rozbiórkowych już wykonanych w trybie art. 31 ust. 5 tej ustawy, a tym samym bezprzedmiotowość postępowania nie zachodzi;

7) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, w sytuacji gdy nie stało się ono bezprzedmiotowe, ponieważ znaczna część urządzenia, wbrew twierdzeniom organów, nie została rozebrana, a pozostała część, choć została zdemontowana, nadal znajduje się na terenie objętym przedmiotowym postępowaniem;

8) art. 105 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i umorzenie postępowania, podczas gdy nadal nie rozpoznano istoty sprawy określonej we wniosku o wszczęcie postępowania, wobec czego postępowanie administracyjne nie stało się bezprzedmiotowe;

9) art. 61 § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na zignorowaniu treści wniosku skarżących z 11.08.2019 r. o przeprowadzenie kontroli legalności użytkowania i wybudowania poszczególnych inwestycji budowlanych na działkach położonych przy ul. S. w S. (w tym m. in. wykonania drenów podziemnych na działkach nr ewid. [...]) i wydanie postanowienia jedynie w kwestii urządzeń wodnych - wylotów, podczas gdy żądanie wszczęcia postępowania oraz jego zakres został wyraźnie określony we wniosku skarżących, wobec czego organ I instancji był związany ich żądaniem.

II. naruszenie prawa materialnego, w postaci:

1) art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 2 ustawy Prawo budowlane poprzez zaniechanie wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w sytuacji gdy inwestorzy odstąpili od procesu legalizacji obiektu, czemu dali wyraz w piśmie z 30.04.2021 r.;

2) art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane - w brzmieniu obowiązującym w dacie wszczęcia postępowania administracyjnego - poprzez jego błędne zastosowanie na etapie postępowania administracyjnego i prowadzenie czynności dowodowej w postaci oględzin nieruchomości w ramach czynności kontrolnych, a więc jedynie przy udziale inwestorów i bez udziału skarżących (jak również bez ich uprzedniego zawiadomienia), podczas gdy orzecznictwo uznaje czynności kontrolne za instrument nadzoru budowlanego umożliwiający weryfikację zasadności zgłoszenia, a więc za instrument który może być wykonywany na etapie poprzedzającym wszczęcie postępowania administracyjnego, co oznacza że w toku postępowania administracyjnego organy winny stosować wobec stron standardy proceduralne wynikające z ogólnego postępowania administracyjnego, co w sprawie niniejszej skutkuje tym, że organ - uznając przeprowadzenie oględzin za zasadne i potrzebne – winien zawiadomić wszystkie strony o planowanym terminie oględzin i umożliwić stronom czynny udział w tej czynności dowodowej, zaś uniemożliwienie stronom udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin uniemożliwia włączenie dowodu z oględzin w poczet materiału dowodowego sprawy.

Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji oraz zasądzenie na ich rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie sądowej w dniu 22.06.2022 r. pełnomocnik skarżących poparł skargę oraz wniósł o zasądzenie kosztów postępowania i kosztów zastępstwa adwokackiego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek nie wszystkie wskazane w niej zarzuty są zasadne.

Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.).

Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja ŚWINB utrzymująca w mocy decyzję o umorzeniu postępowania jako bezprzedmiotowego na podstawie art. 105 § 1 K.p.a. – z uwagi na dokonanie przez inwestorów rozbiórki urządzeń wodnych wykonanych bez wymaganego zgłoszenia, których dotyczyło postępowanie legalizacyjne prowadzone w trybie art. 49b ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 1333; na datę wydanej decyzji z 2021 r. poz. 2351 ze zm.), dalej jako "u.P.b.". W toku tego postępowania inwestorzy zadeklarowali bowiem, że rezygnują z legalizacji i że dokonali rozbiórki przedmiotowych urządzeń.

Decyzja umarzająca postępowanie w rozpatrywanej sprawie mogła zatem zostać uznana za prawidłową pod warunkiem ustalenia, że urządzenia wodne, których dotyczyło prowadzone postępowanie, zostały rzeczywiście skutecznie rozebrane i w całości usunięte, a zatem że został osiągnięty cel równoznaczny z wykonaniem decyzji nakazującej rozbiórkę, która zostałaby wydana w razie niewywiązania się przez inwestorów z obowiązków nałożonych w postępowaniu legalizacyjnym. Słusznie zwrócili uwagę skarżący, że, jak wynika z przytoczonych przez nich orzeczeń sądów administracyjnych, prawo budowlane nie zawiera co prawda legalnej definicji pojęcia "rozbiórka", lecz odnosząc się do potocznego znaczenia tego słowa, a także mając na względzie definicję budowy z art. 3 pkt 6 u.P.b., celem rozbiórki jest likwidacja skutków procesu budowy, przez co należy rozumieć wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego. Za rozbiórkę wybudowanego w określonym miejscu obiektu należy uznać usunięcie tego obiektu z miejsca, w którym został wybudowany. Rozbiórka nie jest zatem tożsama z demontażem obiektu na poszczególne części, czy elementy. Wykonanie rozbiórki polega na usunięciu (wywiezieniu) obiektu z terenu, na którym został posadowiony.

Istotne znaczenie dla sprawy miała zatem czynność procesowa związana z ustaleniem na miejscu, czy rozbiórka w powyższym rozumieniu została dokonana. Organ I instancji dokonał w tym zakresie w dniu 14.12.2021 r. czynności kontrolnych na nieruchomości inwestorów. Czynności te – co bezsporne – zostały dokonane w trybie art. 81 ust. 4 u.P.b., bez udziału stron postępowania, tj. L. i M. W . ŚWINB, mimo podniesionego w tym zakresie zarzutu w odwołaniu, uznał tak przeprowadzoną czynność za prawidłową. Ze stanowiskiem tym nie można się jednak zgodzić.

Zgodnie z art. 81 ust. 4 u.P.b. organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. Z art. 81a ust. 2 u.P.b. wynika, że czynności kontrolne, związane z wykonywaniem uprawnień organów nadzoru budowlanego, przeprowadza się w obecności inwestora, kierownika budowy lub robót, kierownika zakładu pracy lub wyznaczonego pracownika, bądź osób przez nich upoważnionych albo w obecności właściciela lub zarządcy obiektu, a w lokalu mieszkalnym - w obecności pełnoletniego domownika i przedstawiciela administracji lub zarządcy budynku.

Faktem jest, że czynności kontrolne, w rozumieniu art. 81 ust. 4, art. 81a ust. 2 u.P.b., nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 K.p.a. Nie mają w związku z tym do nich zastosowania wymagania stawiane czynnościom dowodowym, w tym także określony w art. 79 § 1 K.p.a. wymóg zawiadomienia o miejscu i terminie przeprowadzenia czynności.

Jednocześnie jednak trzeba podkreślić, że istotą czynności kontrolnych jest to aby umożliwić organom nadzoru budowlanego skuteczne i szybkie działanie w sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa życia ludzi i mienia (por. m.in. wyrok NSA z 8.03.2018 r., sygn. II OSK 1231/16). Tego rodzaju sytuacje uzasadniają wspomniane ograniczenie wymogów proceduralnych – w porównaniu do oględzin uregulowanych w art. 79 K.p.a. W ocenie Sądu nie ma jednak żadnego uzasadnienia dla zastosowania tej "uproszczonej" formy działania organu w sytuacji gdy – jak w rozpatrywanej sprawie – od dłuższego czasu toczy się postępowanie administracyjne (formalnie wszczęte w dniu 27.12.2019 r.), nie występuje żadna nagła sytuacja, a jednocześnie udział w tym postępowaniu biorą ściśle określone strony, którym zgodnie z art. 10 § 1 K.p.a. i art. 79 § 1 K.p.a. należy zapewnić czynny udział w każdym stadium postępowania i podejmowanych czynnościach dowodowych. Zastosowanie w tej sytuacji trybu czynności kontrolnych przewidzianego w art. 81 ust. 4 i art. 81a ust. 2 u.P.b. prowadziłoby de facto do obejścia ww. przepisów K.p.a. i przewidzianych w nich wymogów proceduralnych, prowadzącą do uniemożliwienia stronie udziału w istotnych – a w tym przypadku wręcz kluczowych – czynnościach postępowania. Jak podnosi się w orzecznictwie, przeprowadzenie czynności kontrolnych nie może stanowić surogatu postępowania dowodowego prowadzonego w oparciu o przepisy K.p.a. Uprawnienie do kontroli, o której mowa w art. 81 u.P.b. jest wyrazem przyznania organom nadzoru budowlanego kompetencji o charakterze policji budowlanej. Tego rodzaju aktywność organu, podejmowana w ramach przyznanych mu kompetencji, nie może być traktowana jako konkurencyjny względem procesowego postępowania dowodowego tryb weryfikacji okoliczności faktycznych (por. m.in. wyrok WSA w Poznaniu z 20.10.2016 r., sygn. IV SA/Po 430/16, wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 15.03.2017 r., sygn. II SA/Go 650/16).

Mając na uwadze powyższe, w ocenie Sądu rację mają skarżący, że nieprzeprowadzenie w niniejszym przypadku oględzin w trybie art. 79 § 1 K.p.a., ale czynności kontrolnych w trybie przepisów u.P.b., prowadziło do istotnego naruszenia ich uprawnień procesowych. Oględziny dają bowiem stronie możliwość bezpośredniego kontaktu ze źródłem dowodowym i wypowiedzenia się na jego temat. Wprawdzie przeprowadzane są przez organ prowadzący postępowanie, który spisuje z nich protokół, ale wartość dowodową mają tylko wówczas, gdy odbywają się w obecności wszystkich zainteresowanych stron, bowiem podlegają ocenie razem z ich wyjaśnieniami i oświadczeniami. Jednocześnie właściciel budynku będącego przedmiotem postępowania ma obowiązek umożliwić udział w oględzinach tego budynku wszystkim stronom postępowania. Skoro bowiem, zgodnie z art. 85 § 2 K.p.a., nawet osoba trzecia ma obowiązek okazania przedmiotu oględzin, to tym bardziej obowiązek taki spoczywa na stronie postępowania. Zgodnie zaś z zasadami wynikającymi z K.p.a. strony mają prawo do udziału w przeprowadzeniu dowodu (art. 79 § 2 K.p.a.) a pozbawienie ich tego prawa naruszałoby ich podstawowe uprawnienia procesowe (por. m.in. wyrok NSA z 11.10.2017 r., sygn. II OSK 1764/16, wyrok WSA w Lublinie z 24.04.2008 r., sygn. II SA/Lu 125/08).

Dodatkowo w powyższym kontekście należy zwrócić uwagę, że wbrew twierdzeniu organu protokół z czynności kontrolnych przeprowadzonych w dniu 14.12.2021 r. oraz sporządzona wówczas dokumentacja fotograficzna nie pozwalają w pełni ocenić, czy rzeczywiście doszło do całkowitej i skutecznej rozbiórki przedmiotowych urządzeń – w rozumieniu takim, jak to wyżej opisano. Trzeba podkreślić, że w czasie przeprowadzonych na nieruchomości inwestorów oględzin w dniu 29.10.2019 r. stwierdzono i opisano cały system odprowadzania wód, w tym umiejscowiony pod powierzchnią ziemi. Mianowicie odprowadzenie wód opadowych z połaci dachowych zapewniono przez rury spustowe znajdujące się na elewacji wschodniej i zachodniej budynku, do których zamontowane zostały rury PCV o średnicy 110 mm, poprowadzone równolegle do elewacji wschodniej i zachodniej budynku, bezpośrednio zagłębione w gruncie na głębokości około 30 cm i wyprowadzone do studzienek drenażowych umiejscowionych w odległości ok. 9,0 i 5,50 m od budynku mieszkalnego od strony południowej. Od studzienek drenażowych poprowadzono rury drenarskie wzdłuż działek o nr ewid. [...], tj. o długości ok. 40,80 m od strony wschodniej i o długości 37,0 m od strony zachodniej w/w działek. Rury drenarskie zakończono odpowietrznikami wyprowadzonymi ponad powierzchnię terenu i rurami PCV w odległości około 4,0 m i 3,85 m od ogrodzenia działki o nr ewid. [...] graniczącej od strony południowej z działką o nr ewid. [...]. Odpowietrznik umiejscowiony jest w odległości 3,70 m od ogrodzenia od strony drogi wewnętrznej dojazdowej m.in. do działki [...]. W ocenie Sądu skrótowy protokół z przeprowadzonych w dniu 14.12.2021 r. (nota bene w okresie zimowym) czynności wraz z kilkoma fotografiami przedstawiającymi fragmenty nieruchomości, nie pozwala w pełni ocenić, czy doszło do rozbiórki w takim rozumieniu, jak to wyżej zaprezentowano. Jako tym bardziej zatem uzasadniony jawi się w tej sytuacji udział stron postępowania w przeprowadzonych oględzinach.

Z powyższych powodów Sąd uznał, że decyzje organów obu instancji podlegają uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 p.p.s.a. z uwagi na naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie organ uwzględni powyższą argumentację i wskazania prawne Sądu.

Odnosząc się do pozostałych zarzutów skarżących trzeba podnieść, że nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 105 § 1 K.p.a. w zw. z art. 106 § 1 K.p.a. w zw. z art. 39 ust. 3 u.P.b. poprzez wydanie decyzji umarzającej postępowanie w sprawie legalizacji obiektu budowlanego, który jest położony na terenie objętym ochroną konserwatorską, w związku z jego rozbiórką, przed uzyskaniem postanowienia wojewódzkiego konserwatora ochrony zabytków w przedmiocie uzgodnienia zamiaru rozbiórki, a nadto w sytuacji gdy art. 31 ust. 5 Prawa budowlanego nakazuje uzyskanie pozwolenia na rozbiórkę. Postępowanie było prowadzone w trybie art. 49b u.P.b. w przedmiocie legalizacji samowolnie wykonanych urządzeń wodnych. Zgodzić się należy z organem, że dokonanie faktycznej i całkowitej rozbiórki (likwidacji) tak wykonanych (tj. w sposób nielegalny) urządzeń czyniło postępowanie w tym zakresie bezprzedmiotowym. Poza tym zgodnie z przepisem art. 39 ust. 2 w zw. z art. 39 ust. 1 u.P.b. pozwolenie na rozbiórkę jest konieczne tylko wówczas, gdy dotyczy obiektu budowlanego wpisanego do rejestru zabytków (por. wyrok NSA z 4.10.2012 r., sygn. II OSK 1032/11).

Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 61 § 1 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania w odniesieniu do całości wniosku skarżących należy podnieść, że w tym zakresie służy skarżącym ewentualnie skarga na bezczynność organu, natomiast w niniejszym przypadku podlega ocenie konkretne rozstrzygnięcie, podjęte przez organy w określonym zakresie.

Nie zasługuje wreszcie na uwzględnienie zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 49b ust. 3 w zw. z art. 49b ust. 2 u.P.b. poprzez zaniechanie wydania decyzji o rozbiórce obiektu budowlanego, w sytuacji gdy inwestorzy odstąpili od procesu legalizacji obiektu. Odstąpienie to zostało powiązane z faktyczną likwidacją przedmiotu samowoli, w związku z czym prowadzenie postępowania legalizacyjnego i wydanie decyzji o rozbiórce – w sytuacji gdy dojdzie do rzeczywistego i pełnego ustalenia, że ta rozbiórka już faktycznie się odbyła – należy uznać za bezprzedmiotowe.

Orzeczenie o kosztach, zawarte w pkt II wyroku, znajduje oparcie w art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wysokość należnego wpisu sądowego uiszczonego przez skarżących (500 zł), wynagrodzenie fachowego pełnomocnika (480 zł) i opłatę od pełnomocnictwa (17 zł).

-----------------------

1