Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 189/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 184
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 98 ust. 3, 129 ust. 5 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 65
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - t.j.
article: art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Iwona Bogucka Sędziowie sędzia NSA Mirosław Wincenciak sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 396/20 w sprawie ze skargi J. K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 września 2020 r. sygn. akt II SA/Gd 396/20 oddalił skargę J. K. na decyzję Wojewody [...] z [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Wójt Gminy W. decyzją z [...] września 1991 r. z aneksem do decyzji z [...] września 1991 r. zatwierdził projekt podziału nieruchomości położonej we wsi B., oznaczonych jako działki nr [...] i nr [...], stanowiących własność T. i A. małżonków K. na zasadzie wspólności majątkowej małżeńskiej, na działki o numerach [...] i [...]. Na podstawie aneksu do ww. decyzji nowopowstała działka nr [...] o powierzchni 1 128 m2 została przejęta nieodpłatnie na własności Gminy jako droga dojazdowa do działek budowlanych.

Na mocy protokołu nr [...] sporządzonego [...] grudnia 1998 r. pomiędzy A. K. a Gminą W. ustalono wysokość odszkodowania należnego za przejęcie przez Gminę na własność działki nr [...] na kwotę 3 400 zł.

J. K. w piśmie z [...] stycznia 2018 r. wystąpił do organu z zaproszeniem do podjęcia rokowań w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za udział ½ części za pozbawienie prawa własności działki nr [...] położonej w B., gmina W. (obecnie działka oznaczona numerami [...] i [...] położona w O., gmina W.).

Wójt Gminy W. w piśmie z [...] marca 2018 r. wskazał, że w aktach znajduje się protokół z [...] grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę na własność działki nr [...] na kwotę 3 400 zł.

J. K. w piśmie z [...] kwietnia 2018 r. wniósł do Starosty W. o ustalenie i wypłatę odszkodowania za przysługujący mu udział w prawie własności działki nr [...] wydzielonej z przeznaczeniem pod drogę na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. poz. 99 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.g.w.", w związku z art. 98 ust. 3 oraz art. 129 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U z 2020 r. poz. 65 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n." Wnioskodawca wykazał, że na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w G., VII Wydział Cywilny z [...] stycznia 2010 r. sygn. akt [...] nabył spadek po zmarłym T. K. w udziale 1/3 oraz zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego w G., VII Wydział Cywilny z [...] grudnia 2011 r. sygn. akt [...] nabył spadek po zmarłej A. K. w udziale ½. Według wnioskodawcy protokół nr [...] z [...] grudnia 1998 r. nie jest ważny, ponieważ nie podpisał go T. K., a nie można domniemywać zgody małżonka na dokonanie przez drugiego małżonka czynności prawnej przekraczającej zwykły zarząd majątkiem wspólnym.

Starosta W. decyzją z [...] lipca 2019 r. nr [...] umorzył postępowanie w sprawie odszkodowania za powyższą nieruchomość przejętą pod drogę uznając je za bezprzedmiotowe. Organ przyjął, że odszkodowanie za przejęcie na własność przez Gminę nieruchomości stanowiącej działkę nr [...] zostało ustalone na mocy protokołu sporządzonego [...] grudnia 1998 r. pomiędzy A. K. a Gminą. Stwierdził przy tym, że czynność ustalenia odszkodowania za przejęcie własności nieruchomości stanowi czynność zwykłego zarządu w rozumieniu art. 36 § 2 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r. poz. 2086 ze zm.), dalej powoływana jako "K.r.o."

W odwołaniu skarżący zakwestionował ustalenia organu pierwszej instancji, w szczególności pominięcie, że na podstawie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stwierdzono nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] września 1991 r. w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejęciu na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1 482 m2 (aneks do decyzji).

Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2020 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Wojewoda podzielił stanowisko, że postępowanie administracyjne w sprawie jest bezprzedmiotowe, ponieważ odszkodowania należne za przejęcie przez Gminę własności działki nr [...] zostało ustalone w trybie cywilnoprawnym na podstawie protokołu z [...] grudnia 1998 r. Odnosząc się do zarzutu odwołania organ uznał, że decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G. z [...] sierpnia 2019 r. nr [...] stwierdzająca nieważność decyzji Wójta Gminy z [...] września 1991 r. w części, tj. w zakresie orzeczenia o nieodpłatnym przejęciu na własność Gminy nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości B., działki nr [...] i nr [...] o łącznej powierzchni 1 482 m2 (aneks do decyzji) nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ wysokość odszkodowania została ustalona w drodze cywilnoprawnej.

J. K. wniósł skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił. Sąd podzielił ustalenia faktyczne organów administracyjnych i przyjął, że podstawą prawną podziału nieruchomości i przejęcia wydzielonej działki przez jednostkę samorządu terytorialnego były przepisy ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości. Sąd wskazał, że zarówno w stanie prawnym obowiązującym w dacie zatwierdzenia podziału przedmiotowej działki, jak i aktualnie, możliwe było prowadzenie rokowań co do odszkodowania oraz jego wysokości, a także ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym. W orzecznictwie nie budzi wątpliwości, że art. 10 ust. 5 u.g.g.w. (wprowadzony 10 kwietnia 1991 r. o tożsamej treści co stanowiący podstawę decyzji podziałowej art. 12 ust. 5 u.g.g.w.) nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. Tryb decyzyjny ustalenia odszkodowania jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym, a obie formy ustalenia odszkodowania, pozostając pełnoprawnymi trybami, wykluczają się wzajemnie w tym sensie, że ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania. Tylko niepowodzenie trybu cywilnoprawnego umożliwia wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania. Przy czym fakt możliwości ustalenia przedmiotowego odszkodowania nie przesądza, że w sprawie doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie oceny takiej czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim jest to konieczne do oceny, czy ta czynność rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Sąd uznał, że w postępowaniu administracyjnym konieczna jest zatem ocena skuteczności oświadczenia złożonego w toku negocjacji. W rozpoznawanej sprawie Sąd badając skuteczność ustalenia odszkodowania wobec obojga małżonków pomimo podpisania protokołu z [...] grudnia 1998 r. wyłącznie przez A. K. uznał, że wymaga to sięgnięcia do regulacji K.r.o. Wskazał, że roszczenie odszkodowawcze stanowiło składnik majątku wspólnego małżonków K. jako przedmiot majątkowy nabyty w trakcie trwania małżeństwa bądź też jako dochód z majątku wspólnego. To zaś oznacza, że każdy z małżonków zarówno na gruncie stanu prawnego obowiązującego w chwili wydania decyzji podziałowej, jak i obecnie, miał prawo zarządu majątkiem wspólnym. O ile w obecnym stanie prawnym zrzeczenie się prawa do odszkodowania jako forma umownego zwolnienia z długu pozostaje poza katalogiem ustalonym w art. 37 § 1 K.r.o., to zgodnie ze stanem prawnym, obowiązującym w dniu wydania decyzji podziałowej, zgoda współmałżonka była konieczna na czynności prawne przekraczające zwykły zarząd majątkiem wspólnym (art. 36 § 2 K.r.o. w brzmieniu z grudnia 1995 r.).

Sąd wskazał, że zgodnie z aneksem do umowy podziałowej przejęcie na własność Gminy działki nr [...] miało nastąpić nieodpłatnie, a zatem w sposób niewątpliwie niekorzystny dla właścicieli. Natomiast przeprowadzone negocjacje i protokół stanowią działanie na korzyść interesów właścicieli i trudno uznać, aby współmałżonek biorącej udział w negocjacjach A. K. mógł sprzeciwiać się takim działaniom. W aktach nie ma też dowodów wskazujących, że T. K. jego imieniu. Takich dowodów nie przedstawił także skarżący. Ponadto treść protokołu wskazuje, że ustalenia dotyczące odszkodowania za przejęty grunt były dokonywane w imieniu obojga małżonków.

Odnosząc się do zarzutu skargi Sąd uznał, że nie ma podstaw do twierdzenia, że osoba, która w imieniu organu brała udział w negocjacjach dotyczących odszkodowania, nie była upoważniona do reprezentowania Wójta. Zgodnie z art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2020 r. poz. 713), powoływanej dalej jako "u.s.g.", wójt wykonuje zadania przy pomocy urzędu gminy, którego kierownikiem jest wójt, zaś na mocy art. 39 ust. 2, zarówno w obecnym brzmieniu, jak i w dacie sporządzania protokołu, wójt mógł upoważnić swoich zastępców lub innych pracowników urzędu gminy do wydawania decyzji administracyjnych, o których mowa w ust. 1, w imieniu wójta. Taką możliwość przewiduje także art. 268a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." Dekoncentracji kompetencji wójt może dokonać w zakresie swojej właściwości w regulaminie organizacyjnym, zakresie czynności lub odrębnym upoważnieniem. W związku z tym, skoro ustawodawca przewidział możliwość dekoncentracji zadań wójta i scedowania niektórych z nich na jego zastępców lub pracowników urzędu gminy, to w sytuacji, gdy daną czynność wykonuje pracownik Urzędu Gminy, posługujący się przy tej czynności stanowiskiem służbowym, papierem z pieczęcią Urzędu oraz pieczęcią służbową z oznaczeniem "z up. WÓJTA", to nie ma podstaw do kwestionowania uprawnienia takiej osoby do reprezentowania wójta przy danej czynności i domagania się przedłożenia pełnomocnictwa dla tej osoby. Wskazane wyżej oznaczenia, które niewątpliwie zawiera sporny protokół, powodują, że tak sporządzony dokument należy uznać za pochodzący od organu ze wszystkimi tego konsekwencjami.

Sąd Wojewódzki przyjął zatem, że w sprawie doszło do ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie cywilnoprawnym, wobec czego nie podstaw prawnych do żądania przez spadkobiercę byłych właścicieli ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. K., zaskarżając go w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a", zarzucił Sądowi pierwszej instancji rażące naruszenie przepisów postępowania, tj.:

1) art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na ich nieprawidłowym zastosowaniu czego wyrazem jest nierozpoznanie zarzutu podniesionego w skardze wniesionej do Sądu pierwszej instancji, a dotyczącego bezpodstawnego umorzenia postępowania, w sytuacji gdy zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy;

2) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. polegające na jego niezastosowaniu, czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi mimo zaistnienia rażącego naruszenia prawa jakim było wydanie decyzji umarzającej podstępowanie administracyjne, mimo że sprawa podlegała merytorycznemu rozpoznaniu, które to uchybienie skutkowało pozbawieniem strony skarżącej prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy;

3) art. 151 P.p.s.a. polegające na jego błędnym zastosowaniu oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 oraz art. 80 K.p.a. polegające na ich niezastosowaniu czego wyrazem jest nieuwzględnienie skargi, mimo że w sprawie nie wyjaśniono wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji wyrok oparto na błędnych (a przynajmniej nieudowodnionych) okolicznościach faktycznych co do tego że:

- T. K. wiedział o porozumieniu zawartym przez jago małżonkę A. K. [...] grudnia 1998 r. i wyraził zgodę na jego zawarcie,

- porozumienie wynegocjowane przez A. K. [...] grudnia 1998 r. było korzystne dla właścicieli wywłaszczonej działki nr [...] (aktualnie [...] oraz [...]).

Niezależnie od powyższego skarżący kasacyjnie, działając z daleko posuniętej ostrożności procesowej na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zarzucił także Sądowi pierwszej instancji – na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. - rażące naruszenie prawa materialnego, tj.:

1) art. 36 § 2 oraz art. 37 § 1 K.r.o. przez ich błędne zastosowanie i uznanie, że czynność prawna A. K. podjęta [...] grudnia 1998 r., a polegająca na uzgodnieniu wysokości odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość wchodzącą w skład majątku wspólnego małżonków jest ważna, mimo że stanowi czynność przekraczającą zwykły zarząd majątkiem wspólnym, a w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym brak jest takich, które świadczyłyby o tym, że czynność ta dokonana została za zgodą współmałżonka T. K.;

2) art. 31 u.s.g. polegające na jego niewłaściwym zastosowaniu i uznaniu, że Gmina W. była należycie reprezentowana przy zawieraniu umowy z [...] grudnia 1998 r.

Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania z uwzględnieniem opłaty od skargi, opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, a także kosztów zastępstwa procesowego wedle norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie oświadczył ponadto, że zrzeka się prawa do rozpoznania sprawy na rozprawie.

Gmina W. w piśmie z [...] grudnia 2020 r., stanowiącym odpowiedź na skargę kasacyjną, wniosła o jej oddalenie i przyznanie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się do zbadania zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów.

Wyjaśnienia wymaga, że rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż w skardze kasacyjnej, na podstawie art. 176 § 2 P.p.s.a., zawarto oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie.

Zarzuty skargi kasacyjnej zostały oparte na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a., to jest na obrazie prawa materialnego oraz na istotnym naruszeniu przepisów postępowania, przy czym w dużej mierze stanowiły one powtórzenie zarzutów podniesionych w skardze wniesionej do Sądu Wojewódzkiego. Ponadto, w ocenie składu orzekającego, towarzysząca tym zarzutom argumentacja sprowadzała się praktycznie jedynie do wielopłaszczyznowej polemiki z poglądami wyrażonymi przez Sąd Wojewódzki.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych wyjaśnić należy, że oparcie w analizowanej sprawie wyroku na przepisie art. 151 P.p.s.a., a nie na sugerowanym przez autora skargi kasacyjnej art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a., uwarunkowane było jedynie oceną prawnomaterialną, którą wyraził Sąd I instancji. Przepisy art. 151 i art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a. mają bowiem wyłącznie charakter blankietowy.

Wyjaśnić też trzeba, że art. 105 § 1 K.p.a. regulujący instytucje umorzenia postępowania administracyjnego, stanowiący w tym przypadku podstawę decyzji organu pierwszej instancji, chociaż jest zawarty w ustawie generalnie procesowej, jaką jest Kodeks postępowania administracyjnego, ma jednak charakter materialnoprawny a nie procesowy. Stąd powoływanie tego przepisu wśród zarzutów kasacyjnych procesowych, nie było – z punktu widzenia formalnej poprawności skargi kasacyjnej - prawidłowe.

Nie można było też twierdzić skutecznie, że Sąd Wojewódzki w istotny sposób uchybił przepisom art. 141 § 4 i art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd pierwszej instancji nie wyszedł bowiem poza granice sprawy, a uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało wszystkie wymagania, przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W motywach wyroku Sąd Wojewódzki przedstawił stan faktyczny sprawy, zarzuty podniesione w skardze oraz starannie i wyczerpująco wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia. Podkreślić też trzeba, że sąd administracyjny nie ma obowiązku odnoszenia się do wszystkich zarzutów zawartych w skardze, a tylko do tych, które mogłyby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Te wymagania – jak wyżej to zauważono – zaskarżony wyrok spełniał. Podnoszony zaś w skardze kasacyjnej w ramach naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. zarzut bezpodstawnego umorzenia postępowania w sytuacji, gdy zachodziły podstawy do merytorycznego rozpoznania sprawy w istocie odnosi się do przyjętego przez Sąd Wojewódzki stanu faktycznego sprawy i dokonanej przez Sąd wykładni prawa. Kwestionuje bowiem przyjęte przez Sąd Wojewódzki stanowisko, że organy prawidłowo uznały, że w sprawie doszło do ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie cywilnoprawnym, wobec czego nie ma podstaw prawnych do żądania przez spadkobiercę byłych właścicieli ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym zainicjowane wnioskiem skarżącego postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.

Jak wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądowoadministracyjnym zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony zasadniczo w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z 15 lutego 2010 r., II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., II FSK 568/08, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, także pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej.

Tak jak wskazano powyżej uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymagane prawem elementy. Sąd ocenił stanowisko skarżącego nie mając przy tym bezwzględnego obowiązku odnoszenia się osobno do każdego z argumentów, mających w ocenie strony świadczyć o zasadności zarzutu (por. wyrok NSA z 5 lipca 2013 r., II FSK 2204/11). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak szczegółowego odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do wszystkich zarzutów zawartych w skardze i skoncentrowanie się tylko na istotnych kwestiach, nie jest wadliwe, o ile te kwestie mają znaczenie dla rozstrzygnięcia, a wątki pominięte mają jedynie charakter uboczny i nie rzutują na wynik sprawy (por. wyrok NSA z 24 czerwca 2004 r., FSK 2633/04, wyrok NSA z 12 czerwca 2014 r., I OSK 2721/13). Okoliczność, że strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie oznacza, że uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów wskazanych w art. 141 § 4 P.p.s.a., a zatem takie stanowisko Sądu nie mogło być skutecznie zwalczane przez podniesienie zarzutu naruszenia powyższego przepisu.

Nieskuteczny okazał się też zarzut naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że "Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a." Określa on zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego zachowania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Sąd pierwszej instancji rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając postępowanie w zakresie umorzenia odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga. W drugim zaś przypadku istotne jest to, że "strona nie może ograniczyć się do wytyku wyłącznie naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a., gdyż wówczas przepis ten nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. W takiej sytuacji strona zobowiązana jest powiązać art. 134 § 1 P.p.s.a. z takimi przepisami, których złamania przez organ administracji miał nie dopatrzyć się Sąd pierwszej instancji" (zob. wyrok NSA z 22 maja 2014 r., I OSK 782/13). Przepis art. 134 § 1 P.p.s.a. jest tak skonstruowany, że powoływanie się w skardze kasacyjnej na jego naruszenie musi być zawsze powiązane z przywołaniem przepisu, którego naruszenia przez organy nie zauważył Sąd pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06, wyrok NSA z 19 czerwca 2013 r., I OSK 1353/12; wyrok NSA z 15 marca 2013 r., I OSK 1033/12). Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Złamania omawianej normy nie powiązano z żadnymi przepisami, których naruszenie - zdaniem strony skarżącej kasacyjnie – Sąd pierwszej instancji powinien uwzględnić z urzędu.

Dodatkowo należy wskazać, że w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por.m.in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., I FSK 1862/09; wyrok NSA z 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06; postanowienie NSA z 11 stycznia 2012 r., I OSK 2438/11; wyrok NSA z 15 października 2015 r., I GSK 241/14). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 P.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów (por. wyrok NSA z 2 lipca 2015 r., I OSK 450/15), ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 21 października 2010 r., I GSK 264/09).

Nie jest zasadny również zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. przez błędne zastosowanie oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na niewyjaśnieniu wszystkich okoliczności o istotnym znaczeniu dla rozstrzygnięcia sprawy, a w konsekwencji na oparciu wyroku na błędnych (przynajmniej nieudowodnionych) okolicznościach faktycznych. Przy czym w odniesieniu do zarzutu naruszenia art. 77 K.p.a. zwrócenia uwagi wymaga, że wskazanie przepisów, które zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną, zostały naruszone, oznacza konieczność określenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego. Jeśli dany przepis posiada kilka jednostek redakcyjnych, to powinna być wskazana też konkretna jednostka redakcyjna tego przepisu (wyrok NSA z 29 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 552/12). Skarga kasacyjna nie precyzuje którego z czterech przepisów ujętych w paragrafy naruszenie dotyczy, nie precyzuje też czy dotyczy całego art. 77 K.p.a.

Wskazać należy, że w niniejszej sprawie kluczową okolicznością pozostawało wyjaśnienie czy doszło do ustalenia odszkodowania za działkę przejętą pod drogę w trybie cywilnoprawnym, co w konsekwencji wskazywałoby, że nie ma podstaw prawnych do żądania przez spadkobiercę byłych właścicieli ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. Wyjaśnienie tej okoliczności wymagało zaś dokonania oceny, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść aneksu z [...] września 1991 r. do decyzji Wójta Gminy W. z [...] września 1991 r. zatwierdzającej przedłożony przez właścicieli działek nr [...] i nr [...] w B. projekt podziału tych działek oraz treść protokołu nr [...] z [...] grudnia 1998 r. podpisanego przez A. K., na mocy którego byli właściciele działki nr [...] uzyskali od Gminy kwotę 3 400 zł tytułem odszkodowania za przejęcie na własność jednostki samorządu terytorialnego działki nr [...].

Ocena Sądu pierwszej instancji co do powyższych okoliczności jest prawidłowa i znajduje oparcie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach sprawy. Treść protokołu nr [...] z [...] grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wysokości odszkodowania pozwala na przyjęcie stanowiska, że ustalenia były dokonane w imieniu obojga małżonków, o czym świadczą choćby zawarte w protokole sformułowania "właściciele otrzymują", "my niżej podpisani, właściciele w/w działek, oświadczamy, że..." Ponadto okoliczności sprawy nie wskazują, że T. K. kwestionował ustalenia protokołu i sprzeciwiał się działaniom małżonki, co pozwoliłoby przyjąć, że nie były one czynione również w jego imieniu. Skarżący kasacyjnie nie przedstawił w tym zakresie żadnych dowodów obalających ustalenia organów administracyjnych. Uprawniona pozostaje także ocena Sądu pierwszej instancji, że przeprowadzone negocjacje i protokół ustalenia odszkodowania w kwocie 3 400 zł za przejęcie na własność Gminy W. działki nr [...] stanowią działanie na korzyść interesów właścicieli. Stwierdzenie to należy odczytywać w kontekście wcześniejszego stwierdzenia Sądu Wojewódzkiego znajdującego się w uzasadnieniu wyroku, że zgodnie z aneksem do umowy podziałowej przejęcie na własność Gminy działki nr [...] miało nastąpić nieodpłatnie, a zatem w sposób niewątpliwie niekorzystny dla właścicieli.

Konieczne jest w końcu wskazanie, że o skuteczności zarzutu, który został oparty na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 P.p.s.a., nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z art. 176 P.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy. Autor skargi kasacyjnej zobowiązany jest więc uzasadnić, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia, a w sytuacji gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji byłby inny. Tego wymogu autor skargi kasacyjnej nie dopełnił. Nie wskazał bowiem żadnych okoliczności ani dowodów, które pozwalałyby na podważenie ustaleń dokonanych przez organy administracyjne i przyjętych przez Sąd Wojewódzki. Wskazywane zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej zarzuty dotyczące nieprzeprowadzenia dowodów na okoliczność tego, że T. K. wiedział o porozumieniu podpisanym przez jego żonę, że małżonkowie prowadzili wspólne gospodarstwo domowe oraz że przekazywali sobie informacje na temat działań podejmowanych przez każde z nich z osobna w sprawie majątku wspólnego, są zupełnie niezasadne. Już z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji skarżący miał wiedzę o powodach rozstrzygnięcia o umorzeniu postępowania. W tych okolicznościach, skoro w toku całego postępowania administracyjnego skarżący, oprócz ogólnych twierdzeń, nie wskazał żadnych okoliczności ani dowodów, to nie może obciążać organów administracyjnym wyjaśnieniem powyższych okoliczności. W postępowaniu administracyjnym ciężar przeprowadzenia dowodu spoczywa na tym, kto z określonego faktu wywodzi dla siebie skutki prawne (por. wyrok NSA z 27 sierpnia 2010 r. sygn. akt II OSK 1131/10). Organ jest wprawdzie zobowiązany do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, ale strona nie jest zwolniona od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych, skoro nieudowodnienie określonego faktu może prowadzić do wydania decyzji dla niej niekorzystnej.

Prawidłowo Sąd pierwszej instancji przyjął zatem, że sytuacja prawna na mocy ostatecznej decyzji podziałowej i protokołu uzgodnień nr [...] z [...] grudnia 1998 r. była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawnione osoby mogły skutecznie zawrzeć umowę co do wysokości odszkodowania. Treść ta nie była przy tym kwestionowana przez następcę prawnego stron postępowania podziałowego ani w toku postępowania administracyjnego, ani w toku postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący bowiem nie tyle kwestionował treść omawianego dokumentu, co koncentrował się na polemice z jego oceną. Skarżący twierdził mianowicie, że porozumienie nie zostało zawarte skutecznie i ustalona kwota odszkodowania nie stanowi świadczenia ekwiwalentnego. Niezakwestionowane zaś skutecznie w skardze kasacyjnej ustalenia stanu faktycznego przyjęte przez Sąd Wojewódzki oznaczają, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania między stronami i uprawnionym organem, a to z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia sprawy w postępowaniu administracyjnym. W takim bowiem wypadku ustalenia w protokole uzgodnień stanowią dopuszczalną formę ustalenia odszkodowania w trybie cywilnoprawnym, a zarazem negatywną przesłankę do prowadzenia postępowania administracyjnego, jako właściwego dla ustalenia odszkodowania w drodze decyzji. Podkreślić należy, że - jak wskazał to Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 18 maja 2020 r., I OSK 1522/19 - podważenie porozumienia uzgadniającego odszkodowanie za grunt przejęty pod drogę możliwe jest, ale wyłącznie przed sądem powszechnym, przy zastosowaniu instytucji prawnych właściwych prawu cywilnemu.

Okolicznością, która nakazywałaby rozważenie braku skutków złożonego oświadczenia woli o ustaleniu odszkodowania byłoby udokumentowane powołanie się przez skarżącego na skutecznie prawnie oświadczenie o uchyleniu się od skutków oświadczenia woli z powołaniem się na przyczynę i z zachowaniem terminu (art. 88 § 1 Kodeksu cywilnego). Zaznaczyć trzeba jedynie, że art. 88 § 2 Kodeksu cywilnego przewiduje, że uprawnienie do uchylenia się od skutków oświadczenia woli wygasa: w razie błędu - z upływem roku od jego wykrycia, a w razie groźby – z upływem roku od chwili, kiedy stan obawy ustał. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też okoliczności jej dokonania i wadliwość wpływająca na ważność czynności. Kwestie te należą do spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne. Skoro zaś w tej sprawie nie toczyło się żadne postępowanie cywilne, w którym wyrok sądu powszechnego przesądziłby, np. o innej treści uzgodnień, które miały miejsce między poprzednikami prawnymi skarżącego a Gminą w 1998 r. albo że oświadczenie poprzedników prawnych skarżącego dotknięte było którąkolwiek z wad oświadczenia woli, to ustaleń w tym zakresie nie można było przenosić na grunt postępowania administracyjnego i wymagać by orzekające w nim organy wyjaśniały sprawę w jej całokształcie, to jest również pod kątem zgodności dokonanych przez strony czynności prawnych z regulacjami cywilistycznymi i to szczególnymi. Ani organ, ani sąd administracyjny nie są uprawnione do oceny tego oświadczenia woli strony, na gruncie art. 56, art. 58, czy art. 60 Kodeksu cywilnego, a także na gruncie art. 36 § 2 i art. 37 § 1 K.r.o., czego domaga się skarżący kasacyjnie, gdyż sprawa ważności oświadczenia woli, czy skutków jakie wywiera czynność o charakterze cywilnoprawnym, jako sprawa cywilna, może być oceniona tylko przez sąd cywilny, stosownie do art. 1 i art. 2 § 1 k.p.c. w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji (w kontekście właściwego sądu, o jakim mowa w przepisie Konstytucji). Jeśli przed sądem powszechnym strony skarżące kasacyjnie zdołają uzyskać potwierdzenie, że czynność prawna z [...] grudnia 1998 r. nie odniosła deklarowanego skutku na gruncie prawa cywilnego, to droga do wszczęcia postępowania administracyjnego w przedmiocie odszkodowania zostanie otwarta, po bezskutecznym wyczerpaniu rokowań, o jakich mowa w art. 98 ust. 3 u.g.n. Będzie to bowiem nowa okoliczność faktyczna, mająca wpływ na stan bezprzedmiotowości postępowania odszkodowawczego.

W rozpoznawanej sprawie zaś skoro w toku postępowania prawidłowo ustalono, że kwestia odszkodowania za grunt, który - z mocy prawa na skutek zatwierdzenia podziału nieruchomości - został przejęty przez Gminę, została uzgodniona przez poprzedników prawnych skarżącego z Gminą W., to zasadne było wydanie decyzji umarzającej – na zasadzie art. 105 § 1 K.p.a. – postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejętą w 1991 r. na własność Gminy nieruchomość. Tym samym zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w związku z art. 105 § 1 K.p.a. nie mógł być zasadny.

Powyższe uwagi czynią niezasadnym także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 31 u.s.g. opierający się na twierdzeniu, że gmina W. było nienależycie reprezentowana przy zawieraniu porozumienia z [...] grudnia 1998 r. Badanie tych okoliczności także nie leży w kognicji sądu administracyjnego, gdyż są to zagadnienia ściśle cywilistyczne, wynikające z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny – z mocy art. 182 § 2 i 3 oraz art. 184 P.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.

Nieuwzględnienie wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz uczestniczki postępowania - Gminy W. spowodowane było brakiem podstaw prawnych do jego uwzględnienia, ponieważ zwrot kosztów przysługuje wyłącznie stronie, która wniosła skargę kasacyjną (art. 203 P.p.s.a.) albo skarżącemu lub organowi (art. 204 P.p.s.a.).