Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 2069/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-08-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6531 Dotacje oraz subwencje z budżetu państwa, w tym dla jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Skarżony organ: Minister Finansów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 71b ust. 3
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Piotr Pietrasz Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. WSA Jacek Czaja (spr.) po rozpoznaniu w dniu 24 sierpnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej Powiatu Leżajskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3048/16 w sprawie ze skargi Powiatu Leżajskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z dnia 3 października 2016 r. nr [...] w przedmiocie zobowiązanie do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej oddala skargę kasacyjną;


UZASADNIENIE

I.

Wyrokiem z 27 listopada 2017 r. sygn. akt V SA/Wa 3048/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), oddalił skargę Powiatu Leżajskiego na decyzję Ministra Rozwoju i Finansów z 3 października 2016 r., nr ST4.4750.386.2016.3.JAP w przedmiocie zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011.

Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.

Decyzją z 6 listopada 2015 r., na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 198 ze zm.; dalej: "u.d.j.s.t."), Ministra Rozwoju i Finansów (dalej: organ) zobowiązał Powiat Leżajski do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 339 359 zł.

W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że w systemie informacji oświatowej - według stanu na 30 września 2010 r. - wskazano błędne dane o liczbie uczniów w:

1) Zasadniczej Szkole Zawodowej Nr 1 w Leżajsku, wchodzącej w skład Zespołu Szkół Technicznych im. Tadeusza Kościuszki w Leżajsku - zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów ogółem oraz przeliczanych wagą P2, P7, P8 i P40,

2) Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Leżajsku zawyżono o 4 uczniów liczbę uczniów przeliczanych wagą P38,

3) Liceum Ogólnokształcącym nr 1 im. Bolesława Chrobrego w Leżajsku, wchodzącym w skład Zespołu Szkół Licealnych im. Bolesława Chrobrego w Leżajsku zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P29,

4) Liceum Profilowanym nr 2 w Leżajsku, wchodzącym w skład Zespołu Szkół Technicznych im. Tadeusza Kościuszki w Leżajsku zawyżono o 1 ucznia liczbę uczniów przeliczanych wagą P2 oraz zawyżono o 2 uczniów liczbę uczniów przeliczanych wagą P3,

5) Ośrodku Rewalidacyjno-Wychowawczym w Laszczynach zawyżono o 6 wychowanków liczbę wychowanków przeliczanych wagą P36.

Zawyżenie liczby uczniów (przeliczeniowych łącznie o 71,9436) spowodowało, że Powiat uzyskał kwotę części oświatowej subwencji ogólnej w 2011 r. wyższą od należnej o 339 359 zł.

Minister Rozwoju i Finansów, po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z 3 października 2016 r., utrzymał w mocy decyzję własną z 6 listopada 2015 r. i wskazując na treść art. 28 ust. 5 u.d.j.s.t., podniósł, że Minister Edukacji Narodowej dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, według algorytmu określonego w załączniku do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. nr 249 poz. 1659 ze zm.). Do podziału części oświatowej subwencji ogólnej zostały przyjęte dane zgromadzone w bazie danych oświatowych, o których mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. nr 49 poz. 463 ze zm.; dalej: "ustawa o SIO").

Algorytm ten przewidywał odrębne "wagi" – m.in. wagi P2, P3 i P36, przy których mogli być uwzględniani jedynie uczniowie/wychowankowie wykazywani w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2010 r., którzy na ten dzień posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa wart. 71 b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty, tj. orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego wydane z uwagi na niepełnosprawności, o których mowa w opisie ww. wag. Ponadto algorytm określał wagę P38 dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju, m.in. w poradniach psychologiczno-pedagogicznych na podstawie opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy o systemie oświaty.

Zatem jedyną podstawą do wykazania uczniów/wychowanków objętych kształceniem specjalnym, czy też wczesnym wspomaganiem rozwoju, w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2010 r., a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, stanowiły wydane przez publiczne poradnie psychologiczno-pedagogiczne, w tym poradnie specjalistyczne, orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego oraz opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka, przy czym uczniowie posiadający orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego powinni zostać wykazani w systemie informacji oświatowej zgodnie z niepełnosprawnością wskazaną w tym orzeczeniu.

Warunków do ujęcia w systemie informacji oświatowej, a następnie uwzględnienia przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011, nie spełniali uczniowie, którzy według stanu na 30 września 2010 r. nie posiadali orzeczenia, o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty.

Organ zauważył, że w wyniku błędnych danych wykazanych w systemie informacji oświatowej, wg stanu na 30 września 2010 r. przez dyrektorów: Zasadniczej Szkoły Zawodowej Nr 1 w Leżajsku, Poradni Psychologiczno-Pedagogicznej w Leżajsku, Liceum Ogólnokształcącego nr 1 im. Bolesława Chrobrego w Leżajsku, Liceum Profilowanego nr 2 w Leżajsku, Ośrodka Rewalidacyjno-Wychowawczego w Laszczynach, liczba uczniów (przeliczeniowych) została zawyżona (łącznie o 71,9436 uczniów). W związku z tym część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 dla Powiatu Leżajskiego została zawyżona o kwotę 339 359 zł. Organ dodał, że dane te zostały ustalone na podstawie wyjaśnień Ministerstwa Edukacji Narodowej z 22 czerwca 2015 r. oraz wyniku kontroli Urzędu Kontroli Skarbowej w Rzeszowie z 5 lutego 2015 r.

Rozpatrując powtórnie sprawę, Minister Rozwoju i Finansów wyjaśnił, że część oświatowa subwencji ogólnej na rok 2011 została skalkulowana z uwzględnieniem zawyżonej o 71,9436 liczby uczniów przeliczeniowych i wynosiła 29 326 725 zł. Po ponownym przeliczeniu, tj. bez uwzględnienia 71,9436 uczniów przeliczeniowych, część oświatowa subwencji ogólnej na 2011 r. wynosi 28 987 366 zł. Kwotę 339 359 zł stanowiącą różnicę pomiędzy kwotą części oświatowej subwencji ogólnej, którą otrzymał Powiat na rok 2011, a kwotą ustaloną na podstawie skorygowanych danych, należy uznać za kwotę nienależną.

Zdaniem organu nie wystąpiła zatem konieczność zmiany stanowiska zawartego uprzednio w decyzji z 6 listopada 2015 r., w której organ stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011, prawidłowo odniósł się do wagi P2, P3 P36, przy których mogli być uwzględniani jedynie uczniowie/wychowankowie wykazywani w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2010 r., którzy na ten dzień posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71 b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty, a przy wadzie P38 - opinie, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ww. ustawy. Stosownie do załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 16 grudnia 2010 r. wagą P2, P3 i P36 należało przeliczyć uczniów, którzy na 30 września 2010 r. posiadali orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na podstawie art. 71 b § 1 pkt 3, ustawy o systemie oświaty, tj. zgodnie z przepisami prawa oświatowego, a w szczególności zgodnie, m.in. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych.

Organ zaznaczył, że w związku z powyższym, na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 2 ustawy z 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, należało zobowiązać powiat do zwrotu nienależnie uzyskanej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej za rok 2011 w wysokości 339 359 zł. Powołany przepis bowiem jednoznacznie wskazuje, iż w przypadku, gdy ustalona dla jednostki samorządu terytorialnego część oświatowa subwencji ogólnej jest wyższa od należnej, minister właściwy do spraw finansów publicznych - w zakresie subwencji za lata poprzedzające rok budżetowy - w drodze decyzji zobowiązuje do zwrotu nienależnej kwoty, chyba że jednostka ta dokonała wcześniej zwrotu nienależnie otrzymanych kwot.

II.

Oddalając skargę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wskazał, że organ prawidłowo odniósł się do wagi P2, P3 P36, przy których mogli być uwzględniani jedynie uczniowie/wychowankowie wykazywani w systemie informacji oświatowej, według stanu na dzień 30 września 2010 r., którzy na ten dzień posiadali orzeczenia poradni psychologiczno-pedagogicznej, w tym poradni specjalistycznej, o których mowa w art. 71 b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty, a przy wadzie P38 - opinie, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ww. ustawy. Stosownie do załącznika do rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 16 grudnia 2010 r. wagą P2, P3 i P36 należało przeliczyć uczniów, którzy na dzień 30 września 2010 r. posiadali orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego wydane na podstawie art. 71 b § 1 pkt 3, ustawy o systemie oświaty, tj. zgodnie z przepisami prawa oświatowego, a w szczególności zgodnie, m.in. z rozporządzeniem Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych.

WSA wskazał, że na podstawie art. 28 ust. 6 u.d.j.s.t. Minister Edukacji Narodowej wydał rozporządzenie z 16 grudnia 2010 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2011 (Dz.U. Nr 288, poz. 1693 ze zm.). Minister Edukacji Narodowej, dysponując bazą danych systemu informacji oświatowej, zweryfikowaną przez jednostki samorządu terytorialnego, dokonał podziału części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego według algorytmu określonego w załączniku do ww. rozporządzenia. Zgodnie z algorytmem, wagami P2, P3 P36 mogli być przeliczani uczniowie na podstawie orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3-3b ustawy wymienionej w § 1 ust. 1 rozporządzenia). Ponadto algorytm określał wagę P38 dla dzieci objętych wczesnym wspomaganiem rozwoju m.in. w poradniach psychologiczno- pedagogicznych na podstawie opinii, o których mowa w art. 71b ust. 3 i 3a ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

W ocenie WSA podstawą przyznania subwencji w określonej wysokości w okolicznościach niniejszej sprawy jest posiadanie orzeczenia wydanego zgodnie z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty. Wskazuje na to przepis art. 71b ust. 5a ustawy o systemie oświaty, z którego wynika, iż jeżeli orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego zaleca kształcenie dziecka odpowiednio w przedszkolu specjalnym albo w przedszkolu, szkole podstawowej lub gimnazjum, ogólnodostępnych lub integracyjnych, odpowiednią formę kształcenia, na wniosek rodziców, zapewnia jednostka samorządu terytorialnego właściwa ze względu na miejsce zamieszkania dziecka, do której zadań własnych należy prowadzenie przedszkoli lub szkół. Tym samym podstawy przyznania takiej subwencji nie stanowi ocena placówki szkolnej o potrzebie takiego kształcenia, nawet jeśli była w rzeczywistości prawidłowa i została potwierdzona wydanym po 30 września 2010 r. orzeczeniem.

WSA, odnosząc się do zarzutu naruszenia § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r., wskazał, że zgodnie z jego treścią zachowują moc orzeczenia odpowiednio o potrzebie kształcenia specjalnego, o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz o potrzebie indywidualnego nauczania wydane przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Podstawą uprzednio wydawanych orzeczeń było rozporządzenie z 12 lutego 2001 r., zgodnie z którym orzeczenia te były wydawane na okres roku szkolnego, etapu edukacyjnego, okres kształcenia w danej szkole albo na czas nieokreślony (§ 7 ust. 3). Zgodnie zatem z treścią § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z 18 września 2008 r. orzeczenia te zachowały moc jednakże nie mogły obowiązywać po upływie wskazanego w nich roku szkolnego, etapu edukacyjnego, czy też okresu kształcenia w danej szkole. Jednocześnie zaznaczyć należy, iż wśród zawyżonej liczby uczniów, nie było takich którzy na dzień 30 września 2010 r. posiadaliby orzeczenia wydane na czas nieokreślony.

Za niezasadne WSA uznał zarzuty naruszenia przez organ art. 1 pkt 5 i 5a w zw. z art. 71b § 1 ust. 3 ustawy o systemie oświaty, jak i art. 37 ust. 1 pkt 2 u.d.j.s.t.

III.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiat Leżajski i zaskarżając to orzeczenie w całości, wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz o zasądzenie na rzecz Powiatu Leżajskiego zwrotu kosztów postępowania.

W skardze kasacyjnej zarzucono:

1) naruszenie prawa materialnego:

a) art. 71b ust. 3-3b ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, poprzez bezpodstawne uznanie, że skarżący nie spełniał wymogów określonych tymi przepisami i nieprawidłowego przyjęcia, że podstawą do ewidencji danych w SIO stanowią tylko dane z orzeczeń wydanych na podstawie art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty, co w konsekwencji prowadziło do błędnego przyjęcia, że nie mogą być podstawą dane z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego wydanych na mocy innych przepisów niż wyżej wskazane;

b) § 20 ust. 1 rozporządzenia z dnia 18 września 2008 r. Ministra Edukacji Narodowej w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych i błędnego przyjęcia, że nie zachowują moc orzeczenia odpowiednio o potrzebie kształcenia specjalnego, o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych oraz o potrzebie indywidualnego nauczania wydane przed dniem wejścia w życie ww. rozporządzenia i w związku z tym przyjęcia błędnej interpretacji, że przy kalkulacji części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2011 nie mogli zostać uwzględnieni uczniowie wykazani w systemie informacji oświatowej na podstawie danych z orzeczeń wydanych na podstawie innych przepisów niż art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty, w sytuacji gdy orzeczenia wydane na podstawie innych przepisów niż art. 71b ust. 3-3b ustawy systemie oświaty, potwierdzające niepełnosprawność ucznia mogą być brane pod uwagę przy wyliczaniu należnej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej i w związku z tym w takim przypadku przedstawienie takich orzeczeń nie mogłoby skutkować nadebraniem subwencji oświatowej;

c) art. 1 pkt. 5 i 5a w zw. z art. 71b ustawy z 7 września 1991 roku o systemie oświaty, poprzez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, iż Powiat Leżajski zawyżył nienależną kwotę części oświatowej subwencji ogólnej za 2011 rok z uwagi na fakt, że Powiat zawyżył liczbę uczniów przeliczeniowych o 71,9436, w sytuacji w której wskazani uczniowie byli w rzeczywistości osobami niepełnosprawnymi, wobec czego powinni oni zostać uwzględnieni jako osoby, które wymagają kształcenia specjalnego;

d) art. 37 ust. 1 pkt. 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego poprzez przyjęcie, że Minister Rozwoju i Finansów zasadnie zobowiązał Powiat Leżajski do zwrotu części oświatowej subwencji ogólnej za 2011r. w sytuacji, w której przedmiotowa subwencja była zgodna z przepisami ustawy z 7 września 1991 r. o systemie oświaty oraz rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 września 2008 r. w sprawie orzeczeń i opinii wydawanych przez zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.

IV.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna podlega oddaleniu, bowiem jej zarzuty nie są usprawiedliwione.

Stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., podstawy kasacyjne powinny być uzasadnione. Oznacza to, że autor skargi kasacyjnej nie może ograniczyć się tylko do powołania przepisu prawa, który w jego ocenie został naruszony, ma bowiem obowiązek uzasadnić w czym upatruje uchybienia temu przepisowi. Uzasadnienie skargi kasacyjnej powinno być skonstruowane w taki sposób, aby można było powiązać je z konkretnymi przepisami prawa, uznanymi przez jej autora za naruszone przez sąd pierwszej instancji w okolicznościach rozstrzyganej sprawy.

Jak wynika z przepisu art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.); naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych ma w postępowaniu kasacyjnym istotne znaczenie, gdyż Naczelny Sąd Administracyjny nie może poddać ocenie merytorycznej wadliwych zarzutów skargi kasacyjnej, jeśli przy tym nie jest możliwa ich rekonstrukcja na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jest to konsekwencją ustawowo określonego modelu kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, gdyż zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, określonych podniesionymi w niej zarzutami. NSA nie rozpoznaje sprawy w całości, a więc odmiennie niż czyni to sąd pierwszej instancji – art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania (określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.), jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umorzenia postępowania (art. 189 p.p.s.a.).

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając niniejszą sprawę związany był granicami skargi kasacyjnej.

Podnieść na wstępie należy, że Powiat Leżajski nie zakwestionował ustaleń faktycznych przyjętych przez sąd pierwszej instancji za podstawę zaskarżonego wyroku. Z ustaleń tych wynika, że skarżący powiat otrzymał subwencję ogólną na rok 2011 w kwocie 29 326 725 zł – w części oświatowej, ustaloną w oparciu o dane wykazane w systemie informacji oświatowej, według stanu na 30 września 2010 r. Dane te, co do ustalonych wartości, nie są kwestionowane, a sporne pozostaje zagadnienie zawyżenia liczby uczniów, określonej za pomocą wskaźnika tzw. "uczniów przeliczeniowych", o wartość odpowiadającą łącznie 71,9436 (uczniów przeliczeniowych). Liczbie tej odpowiada kwota 339 359 zł subwencji wypłaconej, która – w ocenie organu oraz sądu pierwszej instancji – stanowi subwencję nienależną, wynikającą z bezpodstawnego uwzględnienia do wyliczenia subwencji 71,9436 tzw. uczniów przeliczeniowych. Zbiór ten obejmuje uczniów, uznanych przez organ za niespełniających wymagań, co zakwalifikowano jako okoliczność mającą wpływ na zawyżenie subwencji, gdyż przyjęty wynik algorytmu był skutkiem zawyżenia wartości wskaźnika (wagi), w tym w zakresie wag P2, P3 i P36.

Powyższa ocena została zakwestionowana w skardze kasacyjnej, gdzie sformułowano zarzut naruszenia art. 71b ust. 3 - 3b cyt. ustawy o systemie oświaty w związku z § 20 ust. 1 cyt. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej (MEN) z 18 września 2008 r., poprzez bezpodstawne uznanie, że podstawą ewidencji danych w systemie informacji oświatowej (SIO) stanowią tylko dane z orzeczeń wydanych na podstawie art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty, a w rezultacie błędnego przyjęcia, że nie mogą być to dane z orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, wydanych na mocy innych przepisów.

Zagadnienie to w orzecznictwie sądów administracyjnych nie jest nowe i było już także przedmiotem oceny Naczelnego Sądu Administracyjnego. Podzielić należy utrwalony w orzecznictwie pogląd, że podstawą przyznania subwencji w określonej wysokości jest posiadanie orzeczenia wydanego zgodnie z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty (zob. np.: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 28 maja 2021 r., sygn. akt. I GSK 1775/18; z 3 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 673/18; z 15 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 760/18; z 9 maja 2018 r., sygn. akt I GSK 751/18; z 7 grudnia 2017 r., sygn. akt II GSK 2634/17).

W orzeczeniach tych Naczelny Sąd Administracyjny najczęściej odwoływał się reguł wykładni językowej, przy czym poza argumentem wynikającym z analizy językowej znaczenia tego przepisu, zauważyć należy, że wyrażona wyżej ocena uwzględnia również rezultat wykładni systemowej. Jak bowiem wynika z art. 71b ust. 1 ustawy o systemie oświaty, kształceniem specjalnym obejmuje się dzieci i młodzież, o których mowa w art. 1 pkt 5 i 5a ustawy, wymagające stosowania specjalnej organizacji nauki i metod pracy, które mogą być prowadzone w formie nauki w szkołach ogólnodostępnych, szkołach lub oddziałach integracyjnych, szkołach lub oddziałach specjalnych i ośrodkach (określonych w art. 2 pkt 5 tej ustawy). Natomiast z art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty wynika, że opinie o potrzebie wczesnego wspomagania rozwoju dziecka oraz orzeczenia o potrzebie kształcenia specjalnego lub indywidualnego obowiązkowego rocznego przygotowania przedszkolnego i indywidualnego nauczania, a także o potrzebie zajęć rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych zgodnie z odrębnymi przepisami wydają zespoły orzekające działające w publicznych poradniach psychologiczno-pedagogicznych, w tym w poradniach specjalistycznych.

W mającym zastosowanie w rozpoznawanej sprawie stanie prawnym, wskazane wyżej orzeczenia były jedyną podstawą do ujmowania uczniów niepełnosprawnych w SIO oraz uwzględniania przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej (zgodnie z algorytmem stanowiącym załącznik do cyt. rozporządzenia MEN). Nie można bowiem pominąć oczywistego związku pomiędzy art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty z art. 71b ust. 5 tej ustawy, który stanowi wyłączną podstawę do zapewnia (przez właściwego starostę) dziecku odpowiedniej formy kształcenia – uwzględniając rodzaj niepełnosprawności, w tym stopień upośledzenia umysłowego – jednakże tylko w odniesieniu do dziecka posiadającego orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Z opisów wag, których stosowanie jest przedmiotem sporu, wynika, że posiadanie przez ucznia orzeczenia, o którym mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty, było warunkiem koniecznym do uwzględnienia tego ucznia przy właściwej wadze.

Zdaniem NSA, w procedurze ustalania wartości wskaźnika poszczególnych wag organy były zobowiązane wprost do akceptacji wyłącznie tych orzeczeń, o których mowa w art. 71b ust. 3 ustawy o systemie oświaty i wykluczone było zastępowanie ich innymi dowodami.

Nie można więc zgodzić się z tezą autora skargi kasacyjnej, że opisany wyżej warunek spełniały także inne dokumenty – "orzeczenia wydane na podstawie innych przepisów niż art. 71b ust. 3-3b ustawy systemie oświaty, potwierdzające niepełnosprawność ucznia" – co prowadzi do wniosku, że sąd pierwszej instancji nie naruszył prawa materialnego, a zarzuty podniesione w petitum skargi kasacyjnej, obejmujące naruszenie art. 1 pkt. 5 i 5a w zw. z art. 71b oraz art. 71b ust. 3-3b ustawy o systemie oświaty w zw. z § 20 ust. 1 rozporządzenia MEN oraz art. 37 ust. 1 pkt. 2 u.d.j.s.t., oceny tej skutecznie nie podważyły, gdyż okazały się bezzasadne.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.