Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt II SA/Wr 516/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6079 Inne o symbolu podstawowym 607
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: *Stwierdzono nieważność aktu, niebędącego aktem prawa miejscowego w całości
Powołane przepisy: article: art. 18 ust.2 pkt 9 lit.a
journal: Dz.U. 2013 poz 594
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - tekst jednolity.
article: art. 37  ust. 4,  art. 35 ust. 1
journal: Dz.U. 2014 poz 518
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Zygmunt Wiśniewski (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Mieczysław Górkiewicz Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak Protokolant: Starszy asystent sędziego Katarzyna Grott po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z.Ś. na uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie bezprzetargowego wydzierżawienia na okres 10 lat nieruchomości gruntowej niezabudowanej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

W dniu [...] r. Rada Miejska w B. podjęła na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U 2014 r. poz. 518 ze zm.) uchwałę Nr [...] w sprawie bezprzetargowego wydzierżawienia na okres 10 lat nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr: 234/2 obrębu B.. W § 1 tej uchwały Rada wyraziła zgodę Burmistrzowi Miasta i Gminy B. na bezprzetargowe wydzierżawienie na okres dziesięciu lat nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w obrębie B. o numerze ewidencyjnym gruntów i budynków: 234/2 KW [...], o powierzchni 0,1293 ha, na rzecz S. Sp. z o.o. ul. [...], [...] B.. Zgodnie z § 2 szczegółowe oznaczenie gruntu, o którym mowa w § 1, zawiera mapa stanowiąca załącznik do uchwały. Jak stanowi zaś § 4 uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia.

W uzasadnieniu powyższej uchwały wskazano, że wnioskiem z dnia 18 marca 2015 r. S. Sp. z o.o. wystąpiła do Urzędu Miasta i Gminy o dziesięcioletnią dzierżawę działki nr 234/2 w B.. Wydzierżawiony teren przeznaczony ma być na działalność związaną z prowadzeniem usług rekreacyjnych, działalności turystycznej i sportowej, tj. wypożyczanie i dzierżawa sprzętu sportowego i turystycznego, propagowanie pozaszkolnych form edukacji sportowej i turystycznej oraz poszerzenie oferty gminy w zakresie turystki, sportu i rekreacji ruchowej. Rozbudowana przystań wodna i wypożyczalnia sprzętu wodnego już promuje miasto i przyciąga turystów. Oferta usług jest stale rozszerzana. Spełniając zapotrzebowanie społeczne wnioskodawcy wydzierżawiony teren zamierzają zagospodarować w celach niekomercyjnych. Zainteresowany długoletnią dzierżawą podmiot gospodarczy chce rozwijać bazę usług rekreacyjnych i sportowych. Gwarancja dłuższego okresu dzierżawy przyczyni się do zwiększenia nakładów na wykonanie prac i czynności związanych z polepszeniem infrastruktury turystycznej w/w terenu.

Skargę na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł Prokurator Rejonowy w Z.Ś., zarzucając istotne naruszenie prawa, w szczególności art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami poprzez zaniechanie przez Burmistrza Miasta i Gminy B. sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości do oddania w dzierżawę działki gruntowej nr 234/2 obręb B. i pomimo tego podjęcia przez Radę Miejską w B. uchwały o wydzierżawieniu wskazanej nieruchomości, gdy przepis ten zobowiązuje organ wykonawczy gminy do wykonania wskazanych czynności bez względu na to, czy oddanie nieruchomości w dzierżawę następuje w formie przetargowej lub bezprzetargowej. Jednocześnie Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

W uzasadnieniu skargi zostało ponadto podniesione, że treść art. 35 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sposób nie budzący wątpliwości interpretacyjnych wskazuje, że właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wyjątek od tej zasady przewiduje jedynie przepis ust. 1 b art. 35, który pozwala oddać nieruchomość w najem lub dzierżawę bez obowiązku sporządzenia wykazu i podania do publicznej wiadomości, jeżeli czas okres dzierżawy nie przekracza 3 miesięcy. Wskazanego obowiązku w omawianym stanie faktycznym nie wykonał uprawniony organ wykonawczy gminy, tj. Burmistrz Miasta i Gminy w B.. Nie sporządzono wykazu o przeznaczeniu omawianej nieruchomości do oddania w dzierżawę, a tym samym nie wywieszono wykazu na okres 21 dni, który określony jest w art. 35 ust. 1 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Tym samym organy gminy B. naruszyły zasadę jawności obowiązującą przy gospodarowaniu gminnymi nieruchomościami. Nadto zaznaczono, że od wpłynięcia podania Spółki do podjęcia uchwały minął okres jedynie 8 dni, co świadczy o rozpoznaniu wniosku bez zachowania wyżej wskazanej procedury. W uzasadnieniu uchwały brak jest jakichkolwiek informacji, aby przedmiotową nieruchomość ujęto wcześniej w obowiązkowym wykazie. Nie można wykluczyć, zdaniem strony skarżącej, że w przypadku podania do publicznej wiadomości informacji o zamiarze oddania w dzierżawę wskazanej w uchwale działki jej wydzierżawieniem byłyby zainteresowane inne osoby fizyczne lub prawne. Prokurator zgodził się ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 15 października 2002 r. (sygn. akt I SA 632/02), że "do chwili zaś sporządzenia i ogłoszenia wykazu nieruchomości pozostaje poza obrotem prawnym, jest więc niedostępne dla osób ubiegających się ojej nabycie".

Strona skarżąca podkreśliła również, że w dniu 24 marca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy w B. zawarł umowę dzierżawy działki numer 234/2 ze S. Sp. z o.o. na okres 3 miesięcy, wykorzystując możliwość przewidzianą w powołanym art. 35 ust. 1 b. Uprawnionym jest stwierdzenie, że podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa, albowiem nie dochowano obligatoryjnego obowiązku wynikającego z przepisu art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w B. wniosła o jej oddalenie, podnosząc, że mocą zaskarżonej uchwały Burmistrz Miasta i Gminy B. został upoważniony do wydzierżawienia przedmiotowej nieruchomości w trybie bezprzetargowym na okres 10 lat. Wykonanie uchwały powierzono Burmistrzowi Miasta i Gminy B.. Dopiero z chwilą uzyskania upoważnienia Rady Miejskiej w B. Burmistrz mógł podjąć czynności zmierzające do jej wykonania, tj. zmierzające do zawarcia umowy dzierżawy. Zarządzeniem Burmistrza Miasta i Gminy B. z dnia 10 kwietnia 2015 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej mienie Gminy B., a przeznaczonej do dzierżawy postanowiono o podaniu wykazu nieruchomości do publicznej wiadomości poprzez wywieszenie wykazu na tablicy ogłoszeń Urzędu Miasta i Gminy w B. na okres 21 dni, o zmieszczeniu wykazu w Biuletynie Informacji Publicznej oraz o ogłoszeniu wykazu w lokalnej prasie - Wiadomościach Powiatowych w nr [...]. Treść art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami nakłada na właściwy organ - w tym przypadku Burmistrza Miasta i Gminy B. - obowiązek wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy i tenże obowiązek po podjęciu uchwały przez Radę Miejską, a przed podpisaniem umowy dzierżawy został wykonany. Nie ulega zatem wątpliwości, zdaniem Rady, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia art 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w szczególności zachowano w pełni zasadę jawności obrotu nieruchomościami. Ponadto, ponieważ zaskarżona uchwała zawiera w swej treści upoważnienie Burmistrza do zawarcia umowy dzierżawy na okres 10 lat w trybie bezprzetargowym, to nie jest to równoznaczne z nałożeniem na Burmistrza obowiązku w tym zakresie. Zatem w przypadku, gdyby po ogłoszeniu wykazu, o którym mowa w art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgłosiłyby się osoby zainteresowane dzierżawą nieruchomości, bądź w szczególności osoby którym służy przysługuje pierwszeństwo w nabyciu nieruchomości na podstawie art. 34 ust. 1 pkt 1 i pkt 2, proces prowadzący do zawarcia umowy mógłby być wstrzymany.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2014 r. poz. 1647 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 w/w ustawy). W myśl art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (pkt 5) oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej (pkt 6).

Zgodnie zaś z art. 147 § 1 u.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części (art. 151 u.p.s.a.).

Skarga wniesiona w niniejszej sprawie dotyczy uchwały Rady Miejskiej w B. w sprawie bezprzetargowego wydzierżawienia na okres 10 lat nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr: 234/2 obrębu B.. A więc jest ona objęta zakresem art. 3 § 2 pkt 6 u.p.s.a..

Podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały na podstawie art. 147 § 1 u.p.s.a. stanowi takie naruszenie prawa, które mieści się w kategorii istotnych, rażących naruszeń. Należą do nich w szczególności podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenie procedury jej uchwalania.

Mając na względzie powyższe kryteria kontroli, Sąd stwierdził, że istnieje konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej przez Prokuratora Rejonowego w Z.Ś. uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie bezprzetargowego wydzierżawienia na okres 10 lat nieruchomości gruntowej niezabudowanej oznaczonej w ewidencji gruntów i budynków nr: 234/2 obrębu B..

Należy tutaj zauważyć, że jako podstawę materialnoprawną w/w uchwały wskazano przepisy art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U. z 2013 r. poz. 594 ze zm.) oraz art. 13 ust. 1, art. 37 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (j.t. Dz. U 2014 r. poz. 518 ze zm.). W § 1 Rada wyraziła zgodę Burmistrzowi Miasta i Gminy B. na bezprzetargowe wydzierżawienie na okres dziesięciu lat nieruchomości gruntowej niezabudowanej położonej w obrębie B. o numerze ewidencyjnym gruntów i budynków: 234/2 KW[...], o powierzchni 0,1293 ha, na rzecz S. Sp. z o.o. ul. [...], [...] B..

W pierwszej kolejności należy zauważyć, że art. 40 ust. 2 pkt 3 ustawy o samorządzie gminnym upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie zasad zarządu mieniem gminy. Do takich aktów należy zaliczyć m.in. uchwałę podejmowaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a w/w ustawy, zgodnie z którym do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej; uchwała rady gminy jest wymagana również w przypadku, gdy po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 lat strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość; do czasu określenia zasad wójt może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy.

Z treści analizowanego przepisu art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, w związku z ust. 1 tego przepisu (do właściwości rady gminy należą wszystkie sprawy pozostające w zakresie działania gminy, o ile ustawy nie stanowią inaczej), wyprowadzić można dwojakiego rodzaju obowiązek podejmowania uchwał przez radę gminy w sprawach majątkowych przekraczających zakres zwykłego zarządu, a mianowicie: obowiązek uchwalenia zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub wynajmowania na czas oznaczony dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej - a do czasu określenia zasad wójt (burmistrz, prezydent miasta) może dokonywać tych czynności wyłącznie za zgodą rady gminy, oraz obowiązek podejmowania uchwał w przypadku zawierania przez te same strony kolejnych umów po umowie zawartej na czas oznaczony do trzech lat, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (wyrok WSA w Opolu z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 105/15). Przy czym zaznaczyć trzeba, że przepis ten wyróżnia również trzeci rodzaj uchwał, które są podejmowane do czasu określenia zasad, a którymi rada wyraża zgodę wójtowi na dokonywanie czynności dotyczących sprawa majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu.

W niniejszej sprawie – jak zauważył Prokurator – w dniu 24 marca 2015 r. Burmistrz Miasta i Gminy w bardzie zawarł umowę dzierżawy działki nr 234/2 ze S. Sp. z o.o. na okres 3 miesięcy.

Przypomnieć również wypada, że dopiero ustawą z dnia 24 sierpnia 2007 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 173, poz. 1218) ustawodawca rozszerzył obowiązki rady gminy w omawianym zakresie i oprócz obowiązku określania zasad nabycia, zbycia i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata, ustanowił obowiązek wydawania uchwał w przypadku, gdy po umowach zawartych na czas do lat 3 zostają zawarte kolejne umowy dotyczące tych samych nieruchomości przez te same strony. Nowelizując omawiany przepis, ustawodawca oddzielił redakcyjnie, za pomocą znaków interpunkcyjnych w postaci średników, obowiązek podejmowania uchwała w przedmiocie określania zasad od obowiązku wydawania uchwał w przedmiocie kolejnych umów. W tej sytuacji oczywistym jest, że obowiązku podejmowania uchwał przez radę w sytuacji zawierania kolejnych umów, nie można postrzegać jako obowiązku uchwalania zasad w tym zakresie, w postaci aktu generalnego odnoszącego się do abstrakcyjnych odbiorców i abstrakcyjnych nieruchomości – a więc aktu generalnego. Gdyby ustawodawca chciał nadać uchwałom (uchwale) rangę zasad (aktu generalnego) dałby temu wyraz wprost, tak jak w części pierwszej tej jednostki redakcyjnej odnoszącej się do nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości (por. wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 248/11, wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 4 listopada 2014 r., sygn. akt II SA/Rz 1034/14).

Uchwałę taką należy zatem uznać za akt o charakterze kierownictwa wewnętrznego (powołany wyżej wyrok WSA w Opolu z dnia 7 maja 2015 r., sygn. akt II SA/Op 105/15). Pogląd ten podziela w pełni skład orzekający w niniejszej sprawie.

W związku z powyższym powstaje pytanie, jaki charakter ma zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała, skoro powołuje w podstawie prawnej art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Na to pytanie, ponieważ w § 4 zaskarżonej uchwały stwierdzono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia, należy stwierdzić, że z pewnością nie jest to uchwała określająca zasady wydzierżawiania nieruchomości gminnych na okres dłuższy niż trzy lata.

Z treści § 1 zaskarżonej uchwały wynika, że Rada wyraża zgodę na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości gruntowej w niej określonej. Jednakże, ponieważ Rada Gminy określiła zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Gminy B. (uchwała z dnia [...] r. Nr [...] (Dz.Urz.Woj.D.. Nr [...], poz. [...])), to nie można przyjąć, że jest to uchwała - mimo powyższego zapisu "wyraża zgodę" - podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zd. trzecie.

Na marginesie należy również zauważyć, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że o ile rada gminy nie określiła w drodze uchwały zasad nabywania, zbywania i obciążania nieruchomości oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata do czasu określenia zasad wójt może dokonywać powyższych czynności z zakresu gospodarowanie mieniem komunalnym wyłącznie za zgodą rady gminy. Także w tym przypadku zgoda adresowana jest do wójta gminy, dotyczy określonej albo określonych nieruchomości gruntowych, jednakże bez możliwości kształtowania uchwałą materii określonych w ustawach, bez uszczegółowiania postanowień przewidzianych do konkretyzacji w treści czynności prawnej dokonywanej przez gminę reprezentowaną przez jej organ wykonawczy, a także bez wskazania konkretnych adresatów czynności prawnej. Taka uchwała stanowi bowiem zgodę na dokonanie czynności objętej hipotezą art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym (nabycie, zbycie i obciążenia nieruchomości gruntowych oraz ich wydzierżawiania lub najmu na okres dłuższy niż trzy lata), nie zaś akt kształtujących konkretną czynność prawną (zob. wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2614/12; podobnie również: wyroki WSA we Wrocławiu z dnia 15 października 2008 r., sygn. akt 306/08 oraz z dnia 11 października 2007 r., sygn. akt II SA/Wr 35/07).

Biorąc powyższe pod uwagę, należałoby przyjąć, że zaskarżona uchwała jest aktem o charakterze kierownictwa wewnętrznego, podjętym na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zd. drugie. Jednakże to stwierdzenie nie znajduje potwierdzenia w treści tego przepisu, który jednoznacznie przewiduje, że podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych należy do kompetencji rady, o ile ustawy szczególne nie stanowią inaczej. Taką szczególną ustawą jest zaś ustawa o gospodarce nieruchomościami, która wprowadziła wymóg przetargowego trybu zawierania m.in. umów dzierżawy na czas dłuższy niż trzy lata lub na czas nieoznaczony. Wyrażenie zgody na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów (a z takim przypadkiem mamy do czynienia w niniejszej sprawie), o którym mowa w art. 37 ust. 4 zd. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, nie może stanowić upoważnienia do podjęcia uchwały na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym. Zasady gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa oraz własność jednostek samorządu terytorialnego określa ustawa o gospodarce nieruchomościami. Stąd też uchwała wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym nie może regulować odmiennie zasad ustawowych.

Przepisy zamieszczone w art. 37 ustawy o gospodarce nieruchomościami należy potraktować jako lex specialis w stosunku do art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym, a zatem wyłączona jest możliwość zastosowania do umów dzierżawy nieruchomości gminnych wskazanego przepisu ustawy o samorządzie gminnym (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 29 marca 2007 r., sygn. akt II SA/Gl 831/06, publ. LEX nr 340185).

Biorąc powyższe po uwagę, należało stwierdzić, że zaskarżona uchwała w podstawie prawnej powołuje przepis prawa (art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym), który nie daje kompetencji do wyrażenia zgody na bezprzetargowe wydzierżawienie nieruchomości. Organy administracji publicznej muszą działać zgodnie z zasadą legalizmu wyrażoną w art. 7 Konstytucja RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Treść zaskarżonej uchwały istotnie narusza art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a zdanie drugie ustawy o samorządzie gminnym, co uzasadnia stwierdzenie jej nieważności.

Wprawdzie w podstawie prawnej wskazano przepis art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, niemniej jednak należy odróżnić uchwałę podjętą na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. a ustawy o samorządzie gminnym od uchwały podjętej w trybie art. 37 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zgodnie z którym zawarcie umów użytkowania, najmu lub dzierżawy na czas oznaczony dłuższy niż 3 lata lub na czas nieoznaczony następuje w drodze przetargu. Wojewoda albo odpowiednia rada lub sejmik mogą wyrazić zgodę na odstąpienie od obowiązku przetargowego trybu zawarcia tych umów. Uprawnienia rady wynikające z w/w art. 37 ust. 4 ograniczają się do wyrażenia zgody na odstąpienie od przetargowego trybu w konkretnym, zindywidualizowanym przypadku wskazanym we wniosku organu wykonawczego. W sytuacji zatem, gdy organ wykonawczy gminy zdecyduje o celowości odstąpienia od obowiązku zachowania przetargowego trybu zawierania umów, co leży w jego wyłącznej kompetencji, wówczas zobowiązany jest uzyskać zgodę rady. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 28 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 1418/09, publ. LEX nr 595132; wyrok NSA w Warszawie z dnia 7 grudnia 2010 r., sygn. akt I OSK 1752/10, publ. LEX nr 745162; wyrok NSA w Warszawie z dnia 14 października 2009 r., sygn. akt I OSK 464/09, publ. LEX nr 573280; wyrok WSA w Gliwicach z dnia 19 września 2008 r., sygn. II SA/Gl 726/08, publ. LEX nr 519117) i skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni go podziela.

Niezależnie od powyższego Sąd zgadza się z zarzutem skargi, że zaskarżona uchwała narusza w sposób istotny art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez jej podjęcie mimo, że nieruchomość przeznaczona do dzierżawy nie została umieszczona i podana do publicznej wiadomości w wykazie nieruchomości przeznaczonych do oddania w dzierżawę.

Zgodnie z w/w art. 35 ust. 1 właściwy organ sporządza i podaje do publicznej wiadomości wykaz nieruchomości przeznaczonych do sprzedaży, do oddania w użytkowanie wieczyste, użytkowanie, najem lub dzierżawę. Wykaz ten wywiesza się na okres 21 dni w siedzibie właściwego urzędu, a ponadto informację o wywieszeniu tego wykazu podaje się do publicznej wiadomości przez ogłoszenie w prasie lokalnej oraz w inny sposób zwyczajowo przyjęty w danej miejscowości, a także na stronach internetowych właściwego urzędu. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 i 1a, nie dotyczy oddania nieruchomości w najem lub dzierżawę na czas oznaczony do 3 miesięcy. Wykaz sporządza się i podaje do publicznej wiadomości, jeżeli po umowie zawartej na czas oznaczony do 3 miesięcy strony zawierają kolejne umowy, których przedmiotem jest ta sama nieruchomość (art. 35 ust. 1b).

Sąd tym samym nie podzielił stanowiska strony przeciwnej, że obowiązek wywieszenia wykazu nieruchomości przeznaczonych do dzierżawy został wykonany. Zarządzenie Burmistrza Miasta i Gminy B. Nr [...] w sprawie ogłoszenia wykazu nieruchomości gruntowej niezabudowanej stanowiącej mienie Gminy B., a przeznaczonej do dzierżawy zostało wydane w dniu 10 kwietnia 2015 r., czyli po podjęciu zaskarżonej uchwały.

Zgodzić się należy z poglądem zaprezentowanym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 1 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 861/15), że art. 35 ust. 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi wyraz zasady jawności w zakresie gospodarowania nieruchomościami stanowiącymi własność Skarbu Państwa lub jednostki samorządu terytorialnego. Zasada ta przejawia się w nałożeniu na właściwy organ obowiązku sporządzenia i podania do publicznej wiadomości wykazu nieruchomości przeznaczonych m.in. do sprzedaży lub dzierżawy. Takimi zapisami ustawodawca jednoznacznie przesądził obligatoryjność publikowania wykazu oraz obowiązkowy zakres wykazu. Zmiana przeznaczenia określonej nieruchomości w stosunku do wymienionego w wykazie wymaga zachowania trybu określonego w art. 35 ust. 1 ustawy, czyli konieczności sporządzenia nowego wykazu i podania go do publicznej wiadomości. Opisana zasada podlega ochronie, w tym sądowej, a samo jej naruszenie uzasadnia stwierdzenie nieważności uchwały organu jednostki samorządu terytorialnego. Ścisłe przestrzeganie zasady jawności obrotu nieruchomościami Skarbu Państwa, powiatu, gminy jest warunkiem sine qua non prawidłowości czynności prawnych związanych z gospodarowaniem mieniem przez organ wykonawczy.

W rozpoznawanej sprawie uchybienie przez organ zasadzie jawności należało zatem uznać za oczywiste, co wynika z porównania daty ogłoszenia wykazu nieruchomości przeznaczonej do dzierżawy (10 kwietnia 2015 r.) z datą zaskarżonej uchwały o wyrażeniu zgody na wydzierżawienie działki w trybie bezprzetargowym (26 marca 2015 r.). Procedowanie Rady Miejskiej w B. nad konkretnymi nieruchomościami, co do których albo nie ogłoszono wykazu, o jakim mowa w art. 35 ust. 1, albo nie upłynął termin 21 dni od publicznego ogłoszenia – rażąco narusza prawo. Do takiego naruszenia doszło zatem w analizowanej sprawie.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku, naruszenie przy podejmowaniu przez organ jednostki samorządu terytorialnego uchwały z zakresu gospodarki jej nieruchomościami zasady jawności z art. 35 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami implikuje bezwzględny obowiązek stwierdzenia nieważności takiej uchwały przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 u.p.s.a.

Mając na uwadze poczynione wyżej rozważania Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu orzekł na podstawie art. 147 u.p.s.a. jak w sentencji.