Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 14/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2013-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
Hasła tematyczne: Szkolnictwo wyższe
Skarżony organ: Rektor Uniwersytetu/Politechniki/Akademii
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 173 ust. 1, art. 181 ust. 1, art. 186 ust. 1
journal: Dz.U. 2005 nr 164 poz 1365
law: Ustawa z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym
article: art. 178 ust. 1, art. 70 ust. 5.
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz Sędziowie WSA Elżbieta Kmiecik – spr. WSA Daria Sachanbińska Protokolant St. inspektor sądowy Katarzyna Stec po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 lutego 2013r. sprawy ze skargi K. C. na decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 26 października 2012 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania stypendium 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 8 listopada 2011 r., 2) określa, że zaskarżona decyzja w całości nie podlega wykonaniu, 3) zasądza od Rektora Politechniki Opolskiej na rzecz K. C. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego stanowi decyzja Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 26 października 2012 r., nr [...], którą utrzymał w mocy decyzję z dnia 8 listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania K. C. pomocy materialnej w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Wnioskiem z dnia 10 października 2011 r. K. C. wystąpił do Rektora Politechniki Opolskiej o przyznanie pomocy materialnej w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów za osiągnięcia uzyskane w poprzednim roku akademickim 2010/2011.

Prorektor ds. studenckich, działający z upoważnienia Rektora Politechniki Opolskiej, decyzją z dnia 8 listopada 2011 r., powołując się na przepisy art. 175 ust. 2 i ust. 3, oraz art. 174 ust. 4 , art. 181 ust. 1 i art. 184 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 164, poz. 1365 ze zm. - zwanej dalej ustawą), zarządzenia Nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. nr 98, poz. 1071 ze zm. - zwanej dalej K.p.a.), w związku z art. 207 ust. 1 i 2 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, odmówił przyznania K. C. pomocy materialnej, we wnioskowanym zakresie.

W uzasadnieniu podał, że na podstawie § 4 ust. 1 regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student, posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego i uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Wskazując na Zarządzenie Nr 67/2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 31 października 2011 r. w sprawie ustalenia wysokości świadczeń z funduszu pomocy materialnej na rok akademicki 2011/2012, stwierdził, że na liście rankingowej studentów kierunku Wychowanie Fizyczne Stacjonarne Studia 1 stopnia wnioskodawca uzyskał 0 punktów ze względu na brak rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów i tym samym brak było podstaw do przyznania wnioskowanego stypendium.

We wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy K. C. wskazał, że spełnił wszystkie warunki jakie były wymagane, aby otrzymać stypendium rektora dla najlepszych studentów. Podał, że zapracował na wnioskowane stypendium, ponieważ zdobył brązowy medal na Akademickich Mistrzostwach Polski w lekkiej atletyce, ma pierwszą klasę sportową, jak też liczne starty na zawodach sportowych i dobre wyniki w nauce. Ponadto reprezentował Klub Uczelniany Politechniki Opolskiej w finale pierwszej ligi lekkoatletycznej. Zauważył, że gdy występował z prośbą o rejestrację na kolejny semestr studiów z długiem punktów ECTS, nie został poinformowany, że wiąże się to z brakiem możliwości ubiegania się o stypendium sportowe. Stwierdził, że nowy regulamin przyznawania stypendiów został opracowany we wrześniu bieżącego roku i stąd też warunki obowiązujące w nowym regulaminie nie mogły obejmować okresu wcześniejszego, to jest od jego podania do wiadomości publicznej i dlatego jego wniosek stypendialny powinien był zostać rozpatrzony według regulaminu, który obowiązywał w poprzednim roku akademickim.

Decyzją z dnia 10 stycznia 2012 r., [...], Prorektor ds. studenckich, powołując w podstawie prawnej przepisy merytoryczne decyzji organu I instancji oraz art. 127 ust. 3 K.p.a., po rozpatrzeniu ww. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję własną z dnia 21 listopada 2011 r. w sprawie odmowy przyznania pomocy materialnej w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów. W wyniku wniesionej przez K. C. skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wyrokiem z dnia 24 lipca 2012 r., w sprawie o sygn. akt II SA/Op 213/12, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję, określił w punkcie 2, że nie podlega ona wykonaniu w całości oraz w punkcie 3 zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wyroku Sąd podniósł, że materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji stanowił art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, który określa jedną z form pomocy materialnej dla studentów, jakim jest stypendium rektora dla najlepszych studentów. Właściwość organu uprawnionego do wydawania decyzji w tym przedmiocie reguluje art. 175 ust. 2 ustawy, który przewiduje, że stypendia rektora dla najlepszych studentów są przyznawane na wniosek studenta przez rektora. Stosownie do treści art. 175 ust. 3 ustawy (zdanie drugie) w przypadku kwestionowania decyzji rektora w sprawie stypendium dla najlepszych studentów, wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy składany do tego samego organu. Wskazując na przepis art. 207 ust. 1 i 2 ustawy oraz art. 127 § 3 i art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. stwierdził, że postępowanie w sprawie przyznania stypendium rektora dla najlepszych studentów winno być prowadzone z uwzględnieniem regulacji K.p.a. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie prof. dr hab. inż. T. B., który podpisał obie zaskarżone decyzję, jest Prorektorem ds. studenckich Politechniki Opolskiej i działał na podstawie udzielonego mu upoważnienia, to powyższe oznacza, że wydał obie decyzje w imieniu Rektora Politechniki Opolskiej. Tym samym skoro nie jest on osobą piastującą funkcję organu (Rektora), lecz pracownikiem tego organu, to w sytuacji złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miał do niego zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 K.p.a. Nieuprawnione było więc w niniejszej sprawie wydanie zaskarżonej decyzji w drugiej instancji przez tego samego pracownika uczelni.

Rektor Politechniki Opolskiej, po ponownym rozpoznaniu sprawy w dniu 26 października 2012 r. wydał zaskarżoną decyzję, którą utrzymał w mocy decyzję Prorektora ds. studenckich z dnia 8 listopada 2011 r. w przedmiocie odmowy przyznania K. C. pomocy materialnej w zakresie stypendium rektora dla najlepszych studentów w roku akademickim 2011/2012.

W uzasadnieniu przedstawił przebieg postępowania administracyjnego, wskazał na przepisy ustawy o szkolnictwie wyższym - art. 181 ust. 1, art. 184 ust. 7, art. 186 ust. 1 oraz § 4 ust. 1 Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, wprowadzony zarządzeniem Nr 45/2011 z dnia 21 lipca 2011 r. i który obowiązuje od dnia 1 października 2011 r., a także jednolity tekst Regulaminu obowiązującego w roku akademickim 2011/2012, który ogłoszony został zarządzeniem rektora Politechniki Opolskiej z dnia 11 września 2012 r., Nr 40/2012. Wskazując na powyższe stwierdził, że stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymać student posiadający rejestrację bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów, uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora uczelni w sprawie organizacji poprzedniego roku akademickiego oraz uzyskał za poprzedni rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym. Odnosząc powyższe regulacje do stanu faktycznego podał, że na podstawie dokumentu przebiegu studiów "Karta okresowych osiągnięć studenta" za semestr III roku akademickiego 2010/2011 ustalono, iż wnioskodawca nie uzyskał zaliczenia z praktyki asystenckiej i przedmiotowo metodycznej w szkole podstawowej. Prodziekan ds. studenckich WWFiF, działając na wniosek K. C., decyzją z dnia 9 lutego 2011 r. wyraził zgodę na zarejestrowanie go na semestr IV z kredytem punktowym długoterminowym, z brakiem 4 punktów ECTS oraz ustalił termin wyrównania tego kredytu punktowego do dnia 13 lutego 2012 r. W semestrze IV w roku akademickim 2010/2011 wnioskodawca nie uzyskał zaliczenia wykładu z przedmiotu pedagogika i dlatego Prodziekan ds. studenckich WWFiF decyzją z dnia 8 lipca 2011 r., po rozpatrzeniu podania K. C., wyraził ponownie zgodę na zarejestrowanie wnioskodawcy na semestr V, czyli na kolejny rok studiów, z kredytem punktowym długoterminowym, z brakiem 6 punktów ECTS oraz ustalił termin wyrównania tego kredytu punktowego do dnia 8 lipca 2012 r. Mając powyższe na uwadze organ stwierdził, że do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej w semestrze letnim kończącym rok akademicki 2010/2011, tj. do dnia 3 lipca 2011 r., skarżący nie uzyskał zaliczenia z ww. przedmiotu i nie posiadał rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów.

Z treścią powyższej decyzji nie zgodził się K. C.. W wywiedzionej skardze zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 186 ust. 1 i art. 187 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym, w zw. przepisami § 1-6 Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe (Dz. U. z 2006 r. nr 153, poz. 1093), art. 2 Konstytucji RP oraz art. 10 § 1 K.p.a. Wskazując na powyższe wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i poprzedzającej ją decyzji oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego.

W uzasadnieniu skargi podał, że wprowadzenie w regulaminie kryterium tzw. rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów uzyskanej najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej, ustalonego w zarządzeniu rektora Uczelni stypendium dla studenta ocen odbyło się z naruszeniem przepisów Rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 16 sierpnia 2006 r., w którym nie przewidziano takiego wymogu. Zdaniem skarżącego, warunek ten dyskryminuje studentów, którzy z racji wybranego kierunku studiów (wychowanie fizyczne) z natury rzeczy znaczną część swej aktywności poświęcają na osiąganie jak najlepszych wyników sportowych. Zauważył nadto, że obecnie obowiązujący regulamin istotnie podniósł "poprzeczki dla studentów ubiegających się o pomoc materialną na tej podstawie" w stosunku do Regulaminu obowiązującego do 30 września 2011 r., eliminując stosunkowo łatwiejsze do osiągnięcia poziomy sportowego awansu.

Ponadto Zarządzenie Rektora nr 45/2011 r., w ocenie skarżącego, narusza konstytucyjną zasadę nieretroakcji wpisaną w normę konstytucyjną zawartą w art. 2 Konstytucji. Zarządzenie to bowiem, mimo wydania go 1 października 2011 r. reguluje stany faktyczne istniejące do dnia 3 lipca 2011 r. (data końca sesji egzaminacyjnej), ze skutkami na rok akademicki 2011/12, co jest praktyką niedopuszczalną, szczególnie gdy dotyczy kryterium "rejestracji bez kredytu punktowego na kolejny rok studiów uzyskaną najpóźniej do ostatniego dnia sesji egzaminacyjnej". Skarżący podkreślił, że Zarządzenie przewidujące szczegółowe kryteria przyznawania pomocy materialnej wydane zostało dopiero 31 października 2011 r., w więc już miesiąc po rozpoczęciu roku akademickiego i odnosi się do stanów faktycznych sprzed daty jego wejścia w życie. Stąd tego rodzaju akty ogólne prawa administracyjnego, wydane z naruszeniem przepisów rangi konstytucyjnej oraz ustawowej, a w konsekwencji decyzje na nich oparte, jak decyzja zaskarżona, są wadliwe i winny być wyeliminowane z obiegu prawnego. Dowodził nadto, że organ wyznaczając 3 - dniowy termin na zapoznanie się ze zgromadzonym materiałem dowodowym w istocie naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu.

Rektor Politechniki Opolskiej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że postanowienia Regulaminu Rektora w sprawie przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który obowiązuje od dnia 1 października 2011 r., nie naruszają w żaden sposób przepisów rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania oraz wypłacania stypendium ministra za osiągnięcia w nauce oraz stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, które określa zasady przyznawania stypendiów, o których mowa w art. 113 ust. 1 pkt. 4 i pkt 5 ustawy, tj. stypendium ministra za osiągnięcia w nauce i stypendium ministra za wybitne osiągnięcia sportowe, a nie rektora dla najlepszych studentów. Wydanie regulaminu przez Rektora Politechniki Opolskiej nastąpiło w wykonaniu ustawowego obowiązku wynikającego z art. 186 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym. Odnosząc się do wskazanego w skardze naruszenia przez organ art. 2 Konstytucji, podał, że adresatem zasady zaufania obywateli do państwa i prawa jest ustawodawca, nie zaś organ stosujący prawo, stąd nie można stawiać mu zarzutu naruszenia tej zasady, za której realizację nie odpowiada. Ta sama reguła dotyczy zarzutu skarżącego co do naruszenia przez organ zasady lex retro non agit. Organ uznał także za nieuprawniony zarzut naruszenia art. 10 K.p.a., gdyż organ miał podstawy do tego, aby wyznaczyć stronie 3 - dniowy termin do zapoznania się z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, bowiem w ramach ponownego rozpoznania sprawy nie zostały zgromadzone nowe materiały, ani dowody.

Na rozprawie w dniu 28 lutego 2013 r. pełnomocnik organu oświadczył, że Zarządzeniem nr 40/2012 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 11 września 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej wprowadzono jedynie jednolity tekst celem ułatwienia korzystania z regulaminu, a przed podpisaniem ww. zarządzenia nie ponowiono procedury przewidzianej do wprowadzenia regulaminu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.- dalej zwanej P.p.s.a.), sąd administracyjny dokonuje kontroli zaskarżonego aktu pod względem zgodności z prawem, nie będąc przy tym związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wzruszenie zaskarżonego rozstrzygnięcia następuje między innymi w wypadku naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego i - zdaniem Sądu - z taką sytuacją mamy do czynienia w kontrolowanej sprawie. Przeprowadzona kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wykazała, że naruszają one prawo.

Na wstępie wskazać należy, że określone przepisem art. 173 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. nr 165, poz. 1365 ze zm.), zwanej dalej ustawą, stypendium rektora dla najlepszych studentów, jest jedną z ustawowych form pomocy materialnej ze środków przeznaczonych na ten cel w budżecie państwa. W myśl art. 181 ust. 1 ustawy stypendium rektora dla najlepszych studentów może otrzymywać student, który uzyskał za rok studiów wysoką średnią ocen lub posiada osiągnięcia naukowe, artystyczne lub wysokie wyniki sportowe we współzawodnictwie międzynarodowym lub krajowym.

Dostrzec należy jednocześnie, że przepis art. 70 ust. 5 Konstytucji, do rangi zasady konstytucyjnej podnosi autonomię szkół wyższych.

W art. 186 ust. 1 ustawy prawodawca ustanowił dla rektorów wyższych uczelni delegację do określenia, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, szczegółowego regulaminu ustalania wysokości, przyznawania i wypłacania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, o których mowa w art. 173 ust. 1 pkt 1-3 i 8, w tym szczegółowe kryteria i tryb udzielania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, wzory wniosków o przyznanie świadczeń pomocy materialnej, wzór oświadczenia o niepobieraniu świadczeń na innym kierunku studiów oraz sposób udokumentowania sytuacji materialnej studenta i organy danej uczelni orzekające w przedmiocie świadczeń zobowiązane są stosować się do postanowień zawartych w regulaminie ustanowionym przez jej rektora. Ze wskazanego przepisu wynika, że w zakresie powierzonych do stanowienia w drodze regulaminu przepisów przeważają regulacje o charakterze proceduralnym, to do regulaminowego sprecyzowania w nim przekazano rektorowi również ustalenie szczegółowych kryteriów przyznawania pomocy, jak i wysokości świadczeń, a więc elementów o charakterze materialnoprawnym. Przyznanie rektorowi takiego uprawnienia uzasadnione jest zarówno pozycją prawnoustrojową uczelni, jako autonomicznego podmiotu, którego działalność określają przepisy ustawy (art. 70 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 4 ustawy), a która to autonomiczność oznacza prawo kształtowania przepisami wewnętrznymi sytuacji prawnej studentów oraz brak możliwości całkowitego regulowania ustawami wszystkich spraw określających pozycję studenta. Wynika to również z pozycji rektora, który jest organem kierującym uczelnią i który uprawniony i legitymowany jest do podejmowania wszystkich istotnych decyzji dotyczących funkcjonowania uczelni (art. 66 ustawy).

W piśmiennictwie brak jest jednolitego poglądu na temat roli regulaminów (w tym regulaminu organizacyjnego) w działalności uczelni. Jedne poglądy przypisują regulaminom charakter normatywny, a przez to zaliczają je do źródeł prawa, a inne odmawiają regulaminom takiego charakteru. W tym drugim ujęciu są to akty prawa wewnętrznego (por. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel: "System Prawa Administracyjnego. Tom 6, Podmioty administrujące, wyd. C.H.Beck, Instytut Nauk Prawnych, Warszawa 2011, s. 474). Jednak prawo kształtowania przez organy uczelni wyższej aktami wewnętrznymi sytuacji prawnej, w tym praw i obowiązków studentów, pomimo jego autonomicznego charakteru, wymaga również zachowania wszystkich standardów wpływających na jego wewnętrzną spójność, oraz zgodności z przepisami powszechnie obowiązującymi. Regulamin, jako akt wewnętrzny uczelni, ustalany na zasadzie art. 186 ust. 1 ustawy przez rektora, w porozumieniu z uczelnianym organem samorządu studenckiego, pomimo swego autonomicznego charakteru nie może naruszać podstawowych zasad prawnych obowiązujących w postępowaniu administracyjnym, ani też pozostawać w sprzeczności z postanowieniami aktów wyższego rzędu, gdyż naruszałoby to podstawową zasadę konstytucyjną hierarchiczności systemu źródeł prawa, polegającą na przyjęciu, że akt niższego rzędu (akt wewnętrzny) nie może przyjmować regulacji odmiennych od przyjętych w akcie wyższego rzędu o charakterze powszechnym (por. wyrok WSA w Bydgoszczy z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt II SA/Bd 322/09 - http. www.nsa.gov.pl.).

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, że przyczyna odmowy przyznania skarżącemu stypendium, o które wystąpił do organu wynikała w istocie z przepisów Zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r., Nr 45/2011, w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który podpisany został w dniu 21 lipca 2011 r. przez Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż.. Zarządzeniem Nr 40/2012 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 11 września 2012 r. w sprawie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej dokonano wyłącznie ogłoszenia jednolitego tekstu Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy dla studentów wprowadzonego zarządzeniem Nr 45/2011. Paragraf 1 zarządzenia Nr 40/2012 z dnia 11 września 2012 r. stanowi, że ogłasza się w załączniku do niniejszego zarządzenia jednolity tekst Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej wprowadzonego zarządzeniem Nr 45// 2011 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r., z uwzględnieniem zmian wprowadzonych (...). Pełnomocnik organu na rozprawie w dniu 28 lutego 2012 r. oświadczył, że ogłoszenie jednolitego tekstu spornego regulaminu nie nastąpiło po wyczerpaniu trybu przewidzianego w art. 186 ust. 1 ustawy. Zatem w sprawie nie doszło do ustalenia nowego regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów, lecz nastąpiło jedynie ogłoszenie tekstu jednolitego przez organ właściwy do jego wydania czyli Rektora Politechniki Opolskiej. Przepis art. 16 ust. 1 i 3 ustawy 20 lipca 2000 r. o ogłaszaniu aktów normatywnych (Dz. U. z 2011 r. nr 197, poz. 1172 z późn. zm.), przewiduje, że teksty jednolite aktów normatywnych innych niż ustawa ogłasza organ właściwy do wydania aktu normatywnego jeżeli liczba zmian w ustawie (akcie normatywnym) jest znaczna lub gdy ustawa (akt normatywny) była wielokrotnie uprzednio nowelizowana i posługiwanie się tekstem ustawy może być istotnie utrudnione.

Mając zatem powyższe na uwadze w sprawie należało dokonać oceny prawidłowości wprowadzenia w życie Zarządzenia Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 lipca 2011 r., Nr 45/2011, w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, który podpisany został w dniu 21 lipca 2011 r. przez Prorektora ds. organizacyjnych – dr A. Ż.. W związku z powyższym stwierdzić należy, że co do zasady przeniesienie kompetencji organu na inny podmiot wymaga podstawy ustawowej, albowiem powoduje przejęcie kompetencji do rozstrzygania sprawy z zakresu właściwości jednego organu do właściwości innego i jest wyjątkiem od generalnej zasady nieprzenoszenia kompetencji. Przepisy upoważniające do przeniesienia kompetencji jako przepisy szczególne nie mogą być interpretowane w sposób rozszerzający. Od przeniesienia kompetencji odróżnić należy upoważnienie, które różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własnych, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do dokonywania i wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego, a więc w imieniu podmiotu upoważniającego i na rachunek tego organu. Właściwy organ administracji nadal bowiem zachowuje swoje uprawnienia. Instytucja ta bywa określana mianem pełnomocnictwa administracyjnego i wzorowana jest na pełnomocnictwie w prawie cywilnym, z tym że oczywiście dotyczy sfery prawa publicznego. W konsekwencji od przeniesienia kompetencji upoważnienie różni się tym, że organ nie traci swoich kompetencji, a podmiot upoważniony nie nabywa ich jako własne, lecz wykonuje je na rachunek i w imieniu organu, do którego kompetencje należą. W wyniku upoważnienia podmiot upoważniony uzyskuje prawo do wykonywania czynności ze skutkiem prawnym dla organu upoważniającego (por. wyrok NSA z dnia z dnia 29 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3033/00 LEX nr 82683 i wyrok WSA w Poznaniu z dnia 23 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 798/07, LEX nr 506455).

Dostrzec należy również i to, że w Politechnice Opolskiej dekoncentracja zadań Rektora została dokonana w Statucie uczelni, który w § 24 ust. 3 i 4 postanawia, że Rektor może ustanawiać pełnomocników, określając w pełnomocnictwie zakres ich działania oraz może w formie pisemnej upoważnić imiennie pracowników uczelni do załatwiania spraw w jego imieniu w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień i zaświadczeń. Ponadto, w załączniku nr 2 do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki Opolskiej, wprowadzonego zarządzeniem nr 7/2006 Rektora Politechniki Opolskiej z dnia 21 marca 2006 r., ustalony został "Wykaz osób uprawnionych do podpisywania korespondencji i innych dokumentów". W ust. 1 Wykazu wskazuje się dokumenty podpisywane przez Rektora Politechniki Opolskiej, wśród których wymienia się zarządzenia. Ostatnie zdanie ust. 1 tego załącznika stanowi, że “rektor może powierzyć określone obowiązki w zakresie gospodarki finansowej pracownikom uczelni, a przyjęcie obowiązków przez te osoby powinno być stwierdzone dokumentem. W razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 podpisuje pierwszy zastępca rektora".

Z będących w posiadaniu Sądu dokumentów wynika ponadto, że w systemie organizacyjno-prawnym uczelni funkcjonują pełnomocnictwa udzielane w różnych przedziałach czasowych, przez podmioty funcjonujące w strukturze Politechniki Opolskiej, obejmujące swym zakresem szereg czynności i uprawnień. I tak:

a) na podstawie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, zgodnie z którym rektor uczelni określa zakres obowiązków prorektorów, wydany został przez Rektora Politechniki Opolskiej zakres obowiązków Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej - J. J.. Zakres ten zawierał zapis: "Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora". Dnia 10 listopada 2005 r. do zakresu działania Prorektora ds. studenckich wprowadzona została zmiana polegająca na uzupełnieniu, że Prorektor ds. studenckich będąc pierwszym zastępcą Rektora Uczelni, ma prawo do podpisywania w jego imieniu wszelkich dokumentów wynikających z uprawnień Rektora określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. Dodatkowo, w dniu 5 czerwca 2007 r. Rektor Politechniki Opolskiej udzielił Prorektorowi ds. studenckich J. J., pełnomocnictwa do podpisywania w imieniu Politechniki Opolskiej, w zastępstwie Rektora, wszelkich dokumentów wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej określonych w ustawie Prawo o szkolnictwie wyższym. W kadencji rozpoczynającej się dnia 1 września 2008 r. funkcję Prorektora ds. studenckich oraz pierwszego zastępcy Rektora Politechniki Opolskiej ponownie pełnił J. J., co zostało zaznaczone w ustalonym przez Rektora zakresie działania Prorektora ds. studenckich. Taki sam zapis zawarto również w zakresie działania Prorektora ds. studenckich, wprowadzonym zmianą do Regulaminu organizacyjnego Politechniki Opolskiej;

b) na podstawie pełnomocnictwa z dnia 25 czerwca 2008 r. A. Ż. - Prorektor ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej, została upoważniona przez Rektora Politechniki Opolskiej do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki Opolskiej, a także do "składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki Opolskiej w Opolu";

c) w związku z nieobecnością J. J. - Prorektora ds. studenckich Politechniki Opolskiej, w okresie od dnia 19 listopada 2010 r. do śmierci, to jest do dnia 22 lipca 2011 r., wykonywane przez niego zadania, Rektor Politechniki Opolskiej w Opolu przekazał A. Ż. - Prorektorowi ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej w Opolu, udzielając w dniu 19 listopada 2010 r. pełnomocnictwa nr [...]. Z treści tego pełnomocnictwa wynikało, że obejmuje ono wykonywanie wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich wynikających z zakresu czynności, przepisów wewnętrznych oraz udzielonych pełnomocnictw, w tym do podpisywania pism, dokumentów oraz umów związanych z wykonywanymi zadaniami.

Z przedstawionych regulacji prawnych i umocowań organ wywodzi prawo dla Prorektora ds. organizacyjnych Politechniki Opolskiej A. Ż. do podpisania zarządzenia wprowadzającego Regulamin przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, na podstawie postanowień którego wydano zaskarżone decyzje. Ze stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Przede wszystkim należy podnieść, że kompetencja rektora do ustalenia regulaminu wynika z przywołanego wyżej art. 186 ust. 1 ustawy, czyli przepisu rangi ustawowej, który nie przewiduje możliwości dokonania przekazania upoważnienia do ustalenia regulaminu innym podmiotom, tak jak to ma miejsce np. w przypadku wydawania decyzji w przedmiocie stypendium socjalnego (art. 175 ust. 4 ustawy). Przepis art. 186 ust. 1 ustawy jest przepisem szczególnym w stosunku do ogólnych norm kompetencyjnych przyjętych w ustawie i nie można zakładać, że upoważnienie do dokonania ustalenia regulaminu może nastąpić na zasadzie art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, bowiem akt rektora ustalający zakres obowiązków prorektorów, jako akt niższego rzędu, nie może być odmienny od zapisu ustawowego.

Dokonując analizy dokumentów, z których ewentualnie należało wyprowadzić prawo Prorektora ds. organizacyjnych A. Ż. do podpisania w dniu 21 lipca 2011 r. zarządzenia nr 45/2011 Rektora Politechniki Opolskiej w sprawie Regulaminu przyznawania świadczeń pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej, stwierdzić należy, że takim pełnomocnictwem, ani upoważnieniem wymieniona Prorektor wykazać się nie może. Wśród przedłożonych pełnomocnictw wyróżnić należy te, które w sposób bezpośredni określają zakres jej czynności (por. pełnomocnictwa z dnia 25 czerwca 2008 r. i z dnia 7 lipca 2011 r.) oraz to, które upoważnia do wykonywania czynności Prorektora ds. studenckich, w okresie jego nieobecności (por. pełnomocnictwo z dnia 19 listopada 2010 r.).

Chronologicznie pierwsze pełnomocnictwo, noszące datę 25 czerwca 2008 r., zostało udzielone przez Rektora do reprezentowania jednoosobowo Politechniki Opolskiej przed wszelkimi organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami, we wszystkich sprawach związanych z działalnością Politechniki, w tym do zawierania umów i składania wszelkich innych oświadczeń woli w imieniu Politechniki. Z zakresu pełnomocnictwa wynika jednoznacznie, że Prorektor została upoważniona do reprezentowania Politechniki jako osoby prawnej, a nie Rektora jako organu właściwego w sprawach stypendium, a w szczególności do ustalenia regulaminu. Treść powyższego pełnomocnictwa uprawnia osobę w nim wskazaną do występowania w imieniu uczelni (podejmowania czynności prawnych) w stosunkach zewnętrznych skierowanych do ściśle określonych w nim podmiotów (organami administracji publicznej, sądami oraz instytucjami i innymi podmiotami). Użyte w nim sformułowanie: "i składania wszelkich innych oświadczeń woli" wskazuje na cywilistyczny charakter pełnomocnictwa w ten sposób określonego (o czym była mowa wyżej), a nie na władczy (administracyjny) mający swoją podstawę w konkretnym przepisie prawa. Regulamin zawiera przepisy prawa wewnętrznego, podstawą do stanowienia których jest art. 186 ust. 1 ustawy. Nie jest zatem oświadczeniem woli w rozumieniu przepisów prawa cywilnego (art. 60 i nast. Kodeksu cywilnego). Nie zmienia tego okoliczność, że jako podstawę udzielenia pełnomocnictwa wskazano art. 66 ust. 1 ustawy, który daje rektorowi podstawę do określenia obowiązków prorektorów. Obowiązki te mogą mieć przecież charakter różnoraki i obejmować czynności z zakresu stosunków cywilnoprawnych.

Pełnomocnictwo z dnia 19 listopada 2010 r. związane z nieobecnością Prorektora ds. studenckich J. J. wprawdzie daje możliwość wykonywania wszystkich zadań należących do Prorektora ds. studenckich, jednakże w jego zapisie nie mieści się możliwość stanowienia aktów typu regulaminu. Ponadto, analiza dokumentów dotycząca zakresu działania Prorektora ds. studenckich, tj. zakresu jego czynności, regulaminu organizacyjnego i wydanych w sprawie pełnomocnictw, nie pozwala na uznanie, aby Prorektor ds. studenckich, którego zadania przejęła Prorektor A. Ż. (Prorektor ds. organizacyjnych), upoważniony był do ustalenia regulaminu pomocy materialnej. Po pierwsze, zdaniem Sądu, art. 66 ust. 2 pkt 6 ustawy, na podstawie którego przyjęto zakres czynności Prorektora ds. studenckich, nie może stanowić podstawy do powierzenia ustalania regulaminu. Poza tym, z zakresu działania Prorektora wynika jedynie uprawnienie do koordynowania prac związanych z aktualizacją regulaminu pomocy materialnej (pkt II tiret 3), a nie jego ustalanie. Gdyby wolą Rektora było przekazanie prawa ustalania treści i podpisania tego regulaminu, uregulowałby tę sprawę wprost w zakresie działania. Nadto zawarte w zakresie działania postanowienie, iż Prorektor ds. studenckich jest pierwszym zastępcą Rektora, nie może odnosić się poprzez dalsze przekazanie pełnomocnictwa do Prorektora ds. organizacyjnych. Jak wynika bowiem z zakresu działania został on ustalony konkretnie i tylko dla Prorektora J. J., jako pierwszego zastępcy Rektora. W ocenie Sądu tego typu regulacje, które kształtują w istocie podstawowe kwestie związane z działaniem uczelni, tj. podziałem zadań i kompetencji pomiędzy podmiotami odpowiedzialnymi za sprawne i zgodne z prawem jej funkcjonowanie, winny być określane w sposób precyzyjny, nie mogą być rozpraszane w różnego typu aktach. Przy tym wymaga podkreślenia, że nie jest dopuszczalne jakiekolwiek domniemanie przekazania. Przekazywanie kompetencji musi być również dokonywane w odpowiedniej formie, z zachowaniem jednolitości i hierarchiczności aktów. Skoro w załączniku do Regulaminu Organizacyjnego Politechniki Opolskiej, wprowadzonego zarządzeniem nr 7/2006 Rektora Politechniki określono uprawnienia do podpisywania korespondencji i innych dokumentów przypisane poszczególnym podmiotom aparatu administracyjnego Uczelni, w tym w ustępie 2 – Prorektora ds. studenckich, a w ustępie 4 – Prorektora ds. organizacyjnych, to zmiany w tych postanowieniach winny być dokonywane również w formie zarządzenia Rektora. Stąd zawarte w tym akcie postanowienie, że "w razie nieobecności rektora dokumenty, o których mowa w ust. 1 (w tym zarządzenia i inne akty normatywne regulujące działalność uczelni – przyp. Sądu) podpisuje pierwszy zastępca rektora", wobec braku zmiany zarządzenia, nie może być podstawą do dokonywania tych czynności, na podstawie udzielonego pełnomocnictwa (por. ust. 1 in fine). Trudno bowiem domniemywać skuteczności przeniesienia uprawnień dokonanych aktem innego rodzaju, zwłaszcza że nie doszło formalnie do zmiany osoby pierwszego zastępcy Rektora. Podkreślić także należy, że w przywołanym załączniku do Regulaminu Organizacyjnego brak jest zapisów świadczących o możliwości przekazania uprawnień pierwszego zastępcy rektora na inny podmiot, np. na podstawie odrębnego pełnomocnictwa, bądź zmiany zakresu działania Prorektora ds. studenckich. Z powyższych względów nie można także uznać za skuteczną dla działań Prorektora A. Ż., zmiany do zakresu działania Prorektora J. J., dokonanej pismem z dnia 10 listopada 2005 r., gdyż zakres działania Prorektora J. J. pochodzi z dnia 17 września 2008 r., a pełnomocnictwo z dnia 5 czerwca 2007 r.

Kolejne pełnomocnictwo dla Prorektora ds. organizacyjnych A. Ż. z dnia 7 lipca 2011 r., w którym zawarto umocowanie do podpisywania dokumentów przeznaczonych do obiegu wewnętrznego uczelni wynikających z kompetencji Rektora Politechniki Opolskiej i w którym wskazane zostało, iż obowiązuje ono w okresie urlopu Rektora od dnia 11 do dnia 31 lipca 2011 r., nie stanowi uprawnienia do podpisania przez Prorektora ds. organizacyjnych upoważnienia dla ustalenia i wprowadzenia w życie przepisów Regulaminu dotyczącego kryterium, trybu i zasad przyznawania stypendium dla studentów i doktorantów.

Regulamin pomocy materialnej jest aktem administracyjnym o charakterze normatywnym, wewnątrzzakładowym, który reguluje prawa i obowiązki podmiotów będących "użytkownikami" danego zakładu. Nie jest on tym samym dokumentem, który jest przeznaczony do obiegu wewnętrznego i którego podpisanie nie wywołuje żadnych skutków prawnych dla studenta i uczelni, których wiążą m.in. przepisy zawarte w aktach normatywnych wewnątrzzakładowych.

W związku z powyższym stwierdzić należy, że kompetencji i upoważnienia do działania w imieniu Rektora i na jego rzecz nie można domniemywać, a uprawnienie do jego zastępowania musi wynikać wprost z treści pełnomocnictwa. Dlatego, aby Prorektor ds. organizacyjnych A. Ż. legitymowana była do podpisania regulaminu pomocy materialnej z dnia 21 lipca 2011 r., takie umocowanie musiałoby zostać przekazane jej w sposób wyraźny i jednoznaczny w treści pełnomocnictwa. W tym zakresie musiałoby zatem dojść do wyrażenia woli organu, czyli uzewnętrznienia woli mocodawcy (Rektora) w sposób jasny i nie wymagający interpretacji. Pełnomocnictwo o takiej treści nie zostało przedłożone przez organ pomimo, że był on zobowiązany do złożenia kompletnych akt administracyjnych sprawy w rozumieniu art. 54 § 2 P.p.s.a. W tym stanie faktycznym i prawnym Sąd uznał, że regulamin pomocy materialnej ustalony został przez podmiot nieuprawniony, a tym samym, nie mógł stanowić podstawy odmowy przyznania skarżącemu pomocy. Wprawdzie Zarządzenie Rektora Politechniki Opolskiej Nr 40/2012 z dnia 11 września 2012 r. podpisane zostało przez legitymowany do tej czynności organ, lecz przedmiotowe zarządzenie nie konwalidowało wady Zarządzenia z dnia 21 lipca 2011 r. Nr 45/2011, stanowiąc jedynie jednolity tekst Regulaminu przyznawania pomocy materialnej dla studentów i doktorantów.

Zdaniem Sądu, działanie organów administracji publicznej, nawet w tak specyficznej sferze, jaką jest nauka, zawsze musi być działaniem w granicach i na podstawie prawa. Podkreślić należy, że przepisy regulaminu nie wiążą Sądu, gdyż zgodnie z zasadą wyrażoną w art. 178 ust. 1 Konstytucji, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu podlegają jedynie Konstytucji oraz ustawom. Zatem w sytuacji wniesienia skargi na decyzję dotyczącą odmowy przyznania stypendium, którego zasady przyznawania określa regulamin, sąd administracyjny uprawniony jest do kontroli jego zgodności z prawem powszechnie obowiązującym, a w szczególności Konstytucją i ustawami.

Reasumując, wydanie przez organ decyzji, która określa sytuację prawną konkretnie wskazanego adresata w indywidualnie oznaczonej sprawie, na podstawie przepisu prawa wewnętrznego, którego wprowadzenie dokonane zostało z naruszeniem przepisów powszechnie obowiązujących, a to art. 186 ust. 1 ustawy, nie pozwala na uznanie, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu, a tym samym koniecznym było jej wyeliminowanie z porządku prawnego.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a.

Wskazania do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań i sprowadzają się do załatwienia wniosku skarżącego o przyznanie pomocy materialnej na podstawie prawidłowo wprowadzonego Regulaminu przyznania pomocy materialnej dla studentów i doktorantów Politechniki Opolskiej. W przypadku wykazania braku możliwości rozpoznania wniosku w powyższym trybie zajdzie konieczność załatwienia sprawy tylko na podstawie zapisów ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym (Rozdział 2, art. 171 i nast.).

-----------------------

2