Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 910/07
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2007-09-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Budownictwa
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 156 par. 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska-Gwiazda Sędziowie : Asesor WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Przemysław Żmich Protokolant referendarz sądowy Aneta Wirkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2007 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Budownictwa z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...]; 2. stwierdza, ze zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Budownictwa na rzecz A. K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku A. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] (w decyzji organ błędnie podał datę [...].11.1006 r.) odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. nr [...] dotyczącej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Prezydium Rady Narodowej [...] W. decyzją z dnia [...] lipca 1969 r. odmówiło dotychczasowej właścicielce I. D. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] oznaczonej nr hip. "K." rej. hip. [...].

W trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego z wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] lipca 1969 r. wystąpiła A. K. spadkobierca byłej właścicielki przedmiotowej nieruchomości. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] października 2000 r. odmówił uwzględnienia złożonego wniosku a po ponownym rozpatrzeniu sprawy decyzją z dnia [...] marca 2001 r. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] października 2000 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 grudnia 2002 r. sygn. akt I SA 1174/01 uchylił obie decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uznając, że naruszają one przepisy prawa w stopniu mającym wpływ na merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy przy uwzględnieniu oceny prawnej zawartej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 grudnia 2002 r. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] listopada 2006 r. po raz drugi odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (czyli działki ew. nr [...]). Jak wynika z akt sprawy w pozostałej części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie mienie komunalne Województwa [...] (czyli obecnych działek ew. nr [...] i [...]) postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. nr [...] Minister przekazał sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi, czyli Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji z dnia [...] listopada 2006 r. A. K. wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu złożonego wniosku zarzuciła organowi błędną wykładnie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez przyjęcie, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1969 r. nie jest obarczone wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności, naruszenie art. 156 kpa poprzez zaniechanie dokonania oceny legalności orzeczenia administracyjnego i wyjście poza granice postępowania nadzorczego oraz naruszenie art. 7, 8, 12, 77 i 80 kpa. Ponadto wnioskodawczyni podniosła, że dekret warszawski został wydany bez zachowania trybu przewidzianego w Konstytucji marcowej dla uchwalania ustaw, który był zastrzeżony wyłącznie dla Sejmu.

Po rozpatrzeniu złożonego wniosku Minister Budownictwa stanął na stanowisku, że nie może on zostać uwzględniony. W uzasadnieniu swojego stanowiska wyjaśnił, że dekret z dnia 26 września 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279) jest obowiązującym aktem prawnym. Zgodnie z zasadą praworządności każdy organ państwa może działać tylko w takim zakresie, w jakim jest do tego upoważniony przez prawo, a decyzje administracyjne mogą być wydawane tylko na podstawie prawa powszechnie obowiązującego. Dokonanie oceny konstytucyjności przepisów tego dekretu nie należy do kompetencji organu administracji publicznej dokonującego oceny legalności aktu administracyjnego wydanego na podstawie dekretu. Postępowanie dotyczące stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem o charakterze kasacyjnym i nie dotyczy kwestii zgodności dekretu z ustawą zasadniczą. Wskazał równocześnie, że organem władzy sądowniczej powołanym do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją jest jedynie Trybunał Konstytucyjny.

Nadto organ stwierdził, że w trakcie postępowania administracyjnego ustalono, iż przedmiotowa nieruchomość według planu zagospodarowania przestrzennego W., zatwierdzonego uchwałą nr [...] Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. i obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji, przeznaczona była: pod budowę wielorodzinną od strony ul. [...], a w głębi nieruchomości na zdrowie. Do tego planu uchwałą z dnia [...] listopada 1961 r. nr [...] wprowadzone zostały zmiany polegające na tym, że część przedmiotowej nieruchomości przeznaczona pod zabudowę wielorodzinną przeznaczono na usługi komunalne - centralę telefoniczną. Oznacza to, zdaniem organu, że w przedmiotowej sprawie nieruchomość (działka oznaczona dawniej literą m) przeznaczona była na cele publiczne, co uniemożliwiło korzystanie z niej przez jej dotychczasową właścicielkę. Minister uznał, że stanowisko w tej kwestii zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 grudnia 2002 r. stwierdzając, że niesporne są ustalenia co do tej części nieruchomości, która została wykorzystana pod budowę centrali telefonicznej, a przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi komunalne. Minister stanął na stanowisku, że takie przeznaczenie nieruchomości zgodnie z ówcześnie obowiązującymi przepisami prawa legitymowało organ rozstrzygający do odmowy przyznania prawa własności czasowej, a ponieważ plan zagospodarowania przestrzennego ma walor obowiązującego prawa miejscowego - odmowa przyznania prawa własności czasowej poczytana być musi jako zgodna z prawem.

Ponadto, Minister zwrócił uwagę, że zapisów "Planu Sytuacyjnego działek powstałych z parcelacji Nieruchomości K. położonej przy ul. [...] i [...] w W." wynika, iż część działki m (obecnie dz. ew. nr [...]) została objęta decyzja lokalizacją z dnia [...] maja 1968 r. nr [...] pod budowę centrali telefonicznej, a jej mniejszą część oraz działki oznaczone literami n, o, p (obecnie działka ewidencyjna nr [...]) objęto zaświadczeniem lokalizacyjnym szczegółowym z dnia [...] kwietnia 1959 r. wydanym na rozbudowę S. przy ul. [...]. W związku z tym organ uznał, że decyzja z dnia

[...] lipca 1969 r. w części dotyczącej działki stanowiącej w chwili obecnej własność Skarbu Państwa (obecnie nr [...]), znajdującej się w użytkowaniu wieczystym T., nie narusza prawa w sposób rażący, ani nie została wydana bez podstawy prawnej. Oznacza to, że decyzja z [...] lipca 1969 r. w części dotyczącej działki ewidencyjnej nr [...] nie jest obarczona wadą mogącą skutkować stwierdzeniem jej nieważności, a tym samym organ nie jest legitymowany do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji.

Mając powyższe na uwadze, organ utrzymał w mocy własną decyzję z dnia

[...] listopada 2006 r.

Na decyzję Ministra Budownictwa skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. W obszernym uzasadnieniu skarżąca zarzuciła zaskarżonej decyzji błędną wykładnię art. 156 § 1 kpa poprzez przyjęcie, że orzeczenie administracyjne z dnia [...] lipca 1969 r. nie jest obarczone wadą prawną mogącą stanowić przesłankę stwierdzenia nieważności, podczas gdy:

a) orzeczenie administracyjne zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa

(art. 156 § 1 pkt 2 kpa), albowiem dawnej właścicielce odmówiono przyznania prawa własności czasowej do nieruchomości, pomimo spełnienia przesłanek z art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 roku o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy, obligujących organ do pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy, a w szczególności pomimo braku uzasadnienia wskazującego na niemożność korzystania z gruntu przez dotychczasowego właściciela w zgodzie z przeznaczeniem tego gruntu w obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego, co stanowi rażące naruszenie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie miasta stołecznego Warszawy oraz art. 44 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnem,

b) orzeczenie administracyjne zostało wydane bez podstawy prawnej i z rażącym naruszeniem art. 99 Konstytucji RP z 17 marca 1921 r., albowiem pozbawienie kogokolwiek prawa własności mogło nastąpić tylko na podstawie ustawy, podczas gdy dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na terenie m.st. Warszawy nie posiadał rangi ustawy w znaczeniu konstytucyjnym, jako wydany przez organ nie znajdujący umocowania w Konstytucji i bez zachowania wymaganego prawem trybu ustawodawczego, ponadto w samym orzeczeniu mylnie powołano się na art. 1 tego dekretu, który w ogóle nie dotyczył kwestii odmowy przyznania prawa własności czasowej.

W tej sytuacji skarżąca wniosła o uchylenie obu wydanych w sprawie decyzji Ministra Budownictwa.

W odpowiedzi na skargę Minister Budownictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, choć częściowo z innych przyczyn niż w niej podniesiono.

Zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zapadły po wydaniu przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia z dnia 12 grudnia 2002 r., sygn. akt I SA 1174/01, którym Sąd uchylił wcześniejsze decyzje Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] marca 2001 r. oraz z dnia [...] października 2000 r. odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji odmawiającej dotychczasowemu właścicielom przyznania prawa użytkowania wieczystego nieruchomości [...] położonej przy ulicy [...]. W art. 99 obowiązującej od dnia 1 stycznia 2004 r. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271, ze zm.) przyjęte zostało uregulowanie, że ocena prawna wyrażona w orzeczeniu Naczelnego Sądu Administracyjnego, wydanym przed dniem 1 stycznia 2004 r., wiąże w sprawie wojewódzki sąd administracyjny oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Wobec takiego stanu normatywnego zarówno organy, jak i Wojewódzki Sąd Administracyjny są związane oceną prawną wyrażoną w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Sąd stwierdził, że "niesporne są ustalenia co do tej części nieruchomości, która została wykorzystana pod budowę centrali telefonicznej, a przeznaczona w planie zagospodarowania przestrzennego pod usługi komunalne", czyli ustalenia dotyczące część działki o dawnym oznaczeniu "[...]" obecnie działki ewidencyjnej nr [...]. Ponadto Sąd uznał, że "...w postępowaniu administracyjnym nie wyjaśniono, czy pozostałej część nieruchomości nie objętej zmianą w planie zagospodarowania przestrzennego (działka nr [...]), która została włączona do terenu [...] S. nie można było oddać w użytkowanie wieczyste byłemu właścicielowi, gdyż nie da się to pogodzić z planem zagospodarowania przestrzennego. Nie ustalono także, czy wystąpiły przesłanki wywłaszczenia określone w art. 3 ust. 1 i 2 z art. 54 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70). W tej sytuacji organy obu instancji nie wyjaśniły istotnych okoliczności sprawy w celu oceny, czy podlegająca nadzorowi decyzja rażąco narusza prawo. Wyjaśnienie podniesionych wyżej okoliczności może mieć istotne znaczenie w świetle zarzutów skargi." Prowadząc ponowne postępowanie nadzorcze organ stosując się do przytoczonych wskazań Sądu ustalił, że część przedmiotowej nieruchomości stanowi obecnie mienie komunalne Województwa [...] (działki ewidencyjne nr [...] i [...]), co potwierdza decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2000 r. nr [...], która wpłynęła do akt sprawy w dniu 31 marca 2006 r. Wobec tego w tej części Minister postanowieniem z dnia [...] listopada 2006 r. przekazał sprawę do rozpatrzenia właściwemu organowi, czyli Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu w W. Zwrócić należy uwagę, że skarżąca we wniosku wszczynającym przedmiotowe postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji z dnia [...] lipca 1969 r. ograniczyła swoje żądania jedynie do działek gruntu o dawnym oznaczeniu n, o, i p - obecnie działek o nr [...] i [...]. Jednak jak wynika z wyjaśnień pełnomocnika złożonych do protokołu na rozprawie sądowej w dniu 26 września 2007 r. (k-[...] akt sądowych) w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nastąpiło "dorozumiane rozszerzenie wniosku skarżącej o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji również co do działki o dawnym oznaczeniu literowym [...]", czyli w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa (działka nr [...]). W tej sytuacji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Minister Budownictwa ograniczony został w zakresie swojej kompetencji zbadania prawidłowości decyzji Prezydium Rady Narodowej [...] W. z dnia [...] lipca 1969 r. dotyczącej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] do części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa, czyli działki nr [...]. Jednakże prowadząc ponownie postępowanie nadzorcze organ nie wykonał należycie wszystkich wytycznych, zawartych w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 grudnia 2002 r. i nie ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, czy weryfikowana decyzja, w opisanej wyżej części, nie jest dotknięta wadą wymienioną wart. 156 § 1 kpa.

W niniejszej sprawie przedmiotem kontroli w trybie nadzorczym była wydana na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] lipca 1969 r. odmawiającą przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] w części dotyczącej nieruchomości stanowiącej obecnie własność Skarbu Państwa działki nr [...]. Zgodnie z art. 7 ust. 1 powołanego dekretu, dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, mogli w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowym właścicielom prawa własności czasowej. Gmina zobowiązana była wniosek taki uwzględnić, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Do wydania decyzji przez organ gminy konieczne było uprzednie ustalenie przeznaczenia gruntu nieruchomości [...] w planie zabudowania, zaś uwzględniając datę wydania decyzji w tej sprawie w postępowaniu zwykłym - w planie zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli według obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego korzystanie z gruntu dawało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu w tym planie - ustanowienie prawa użytkowana wieczystego (dawniej własności czasowej) było obligatoryjne. W postępowaniu nadzorczym, prowadzonym w odniesieniu do takich decyzji, ustaleniu podlegało, czy odmowa ustanowienia prawa własności czasowej nastąpiła tylko z tego powodu, że nie zostały spełnione pozytywne przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Zgodnie bowiem z utrwalonym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego, z uwagi na zasadę trwałości decyzji zawartą w art. 16 kpa, stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może nastąpić tylko w przypadku zaistnienia choćby jednej z taksatywnie wymienionych przesłanek w art. 156 § 1 kpa. Postępowanie nieważnościowe jest postępowaniem nadzwyczajnym i jakkolwiek wszczętym w sprawie odmowy przyznania własności czasowej, organ orzeka jako organ kasacyjny tylko w zakresie nieważności tej decyzji, a nie co do istoty sprawy przyznania własności czasowej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 1944/98).

Podane w decyzji z dnia [...] lipca 1969 r. powody odmowy ustanowienia prawa własności czasowej w postaci przeznaczenia terenu przedmiotowej nieruchomości pod użyteczność publiczną zgodnie z zatwierdzoną decyzją o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] maja 1968 r., bez powołania się na konkretne zapisy obowiązującego na dzień wydania tego rozstrzygnięcia planu zagospodarowania przestrzennego, obligowały organ nadzoru do wszechstronnego zbadania i oceny sprawy pod kątem przesłanek wynikających z norm prawa materialnego, czego organ nadzoru nie uczynił.

Z analizy zgromadzonego materiału wynika, że na podstawie nadesłanych przez Archiwum Państwowe W. materiałów, czyli wykonanego przez geodetę "Wyrysu z oryginału", na który został naniesiony zarys nieruchomości [...] oraz "zmiana [...] uzupełnienia wprowadzone do planu uchwałą nr [...] W. z dn. [...].11.1961", pisma z dnia 16 lutego 2001 r. i kserokopii fragmentu planu zawierającego metrykę z napisem "Plan niniejszy został zatwierdzony uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dn. [...].1.1961" i podpisy sekretarza Prezydium, przewodniczącego Prezydium i Naczelnego Architekta W. organ nadzoru uznał, iż w dacie wydania kwestionowanej decyzji z 1969 r. obowiązującym planem zagospodarowania przestrzennego był Ogólny plan W. - Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] zatwierdzony Uchwałą Prezydium Rady Narodowej W. nr [...] z dnia [...] stycznia 1961 r. Przedmiotowa nieruchomość znajdowała się zaś na terenach przeznaczonych w planie pod zabudowę wielorodzinną. Ponadto powołując się na związanie oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartą w wyroku z dnia z dnia 12 grudnia 2002 r. organ uznał także, że fakt objęcia przedmiotowej nieruchomości decyzją lokalizacyjną pod budowę centrali telefonicznej spełniał przesłankę określona w art. 3 i 54 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), które dopuszczały możliwość wywłaszczenia nieruchomości (odmowy przyznania prawa własności czasowej), jeżeli była niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a na terenie miasta gdy była niezbędna dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego lub też przeznaczona dla organizacji kółek rolniczych, o ile było to uzasadnione interesem społecznym lub państwowym. W ocenie Sądu oba poczynione przez organy ustalenia uznać należy za nieprawidłowe.

Minister Budownictwa podzielając stanowisko organu I instancji pominął okoliczność, że określenie przeznaczenia nieruchomości, o którym mowa w art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, w ówczesnym porządku prawnym następowało w oparciu o plany zagospodarowania przestrzennego ustalane na podstawie dekretu z dnia 2 kwietnia 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju (Dz. U. Nr 16, poz. 109, ze zm.) a później w oparciu o ustawę z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (t.j. z 1975 Dz. U. Nr 11, poz. 67, ze zm.). Przepisy te określały zarówno zawartość planów, jak i sposób ich uchwalania i publikacji. W szczególności art. 16 ust. 3 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym stwierdzał, że "Plan szczegółowy określa szczegółowo przeznaczenie terenu na poszczególne cele, wyznacza linie rozgraniczające te tereny, ustala zasady uzbrojenia i urządzenia terenu, określa linię zabudowy oraz dopuszczalną wysokość zabudowy, a w miarę potrzeby również inne warunki i wytyczne kształtowania zabudowy." Art. 24 ust. 1 stanowił, że "Plany miejscowe uzyskują moc powszechnie obowiązującą z dniem ogłoszenia w dzienniku urzędowym wojewódzkiej rady narodowej aktu prawnego o zatwierdzeniu lub uchwaleniu danego planu." Nie można zatem było uznać za zgodną z prawem odmowę stwierdzenia nieważności decyzji z 1969 r. jeżeli organ nadzoru nie ustalił, czy Ogólny plan W. - Etapowy i Kierunkowy Dzielnicy [...] był zgodnie z prawem uchwalony i obowiązywał w dacie wydania kwestionowanej decyzji, czy obejmował przedmiotową nieruchomość oraz czy jego zapisy pozwalały jednoznacznie określić planowane przeznaczenie tej nieruchomości. W szczególności, że w odniesieniu do planów zagospodarowania przestrzennego W. i W. Zespołu Miejskiego ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o odbudowie Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. U. RP Nr 52, poz. 268) w art. 9 stanowiła, że plany te uzyskują moc obowiązującą z dniem ogłoszenia w Monitorze Polskim. Z analizy akt sprawy wynika, że żadnych ustaleń w kwestii opublikowania uchwały Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] stycznia 1961 r. zatwierdzającej Ogólny Plan W. organ nadzoru nie dokonał. Faktu tego nie potwierdza też żaden z dokumentów dołączonych do akt sprawy. Zdaniem Sądu natomiast ustalenie przez organy administracji, czy w dacie wydawania orzeczenia kontrolowanego w trybie nadzoru dla terenu obejmującego nieruchomość skarżących istniał plan zagospodarowania prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego, miało decydujące znaczenie dla oceny, czy kwestionowane w niniejszej sprawie orzeczenie jest zgodne z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., czy też narusza ten przepis w stopniu rażącym.

Nieprawidłowe było także dokonywanie przez organ oceny legalności decyzji wydanych w trybie art. 7 ust. 2 dekretu w aspekcie istnienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w oparciu o przepis ustawy z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, skoro pierwszy z powołanych przepisów nakazywał wydanie decyzji pozytywnej w przypadku spełnienia przesłanek w nim wymienionych, natomiast przepis art. 54 możliwość odmowy przyznania prawa własności czasowej pozostawiał uznaniu organu. Odmienność tych regulacji prawnych sprawia, iż różnić się będą postępowania zwykłe prowadzone w tych sprawach, jak również wydane decyzje i ich uzasadnienia. Ta ocena legalności decyzji, weryfikowanych w trybie art. 156 kpa pod kątem zgodności z normami prawa procesowego, a więc obowiązującego wówczas rozporządzenia Prezydenta RP z 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym, zupełnie uszła uwadze organów.

Powyższe pozwala uznać, iż przy wydawaniu kwestionowanych decyzji organy naruszyły zarówno przepisy prawa materialnego - art. 7 ust. 2 dekretu z dnia

26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jak i przepisy prawa procesowego - art. 7, 10 § 1, art. 77 § 1, art. 78 § 1,

art. 107 § 3 oraz art. 156 § 1 pkt 2 kpa, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Po raz kolejny rozpoznając sprawę organ powinien ponownie dokonać oceny zebranego materiału, przeanalizować całość dostępnych dokumentów i ewentualnie przeprowadzić inne dowody, które pozwolą na właściwą ocenę zasadności nie tylko wniosku skarżącej, lecz pozwolą odpowiedzieć na pytanie, czy kwestionowana decyzja nie jest dotknięta chociażby jedną z wad określonych w art. 156 §1 kpa. W szczególności organ nadzoru ustali, czy w dacie wydania kwestionowanej decyzji dla terenu obejmującego działkę nr [...] istniał plan zagospodarowania przestrzennego prawidłowo opublikowany, a więc mający rangę prawa powszechnie obowiązującego. Ustalenie to ma bowiem decydujące znaczenie dla oceny, czy kwestionowana decyzja z 1969 r. jest zgodna z przepisem art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. Dopiero na gruncie tych ustaleń powinna być dokonana dalsza ocena wystąpienia przesłanek z art. 156 § 1 kpa w świetle treści art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r., stanowiącym materialnoprawną podstawę wydania kontrolowanego orzeczenia. Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu odmowa przyznania byłemu właścicielowi własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego) była dopuszczalna jedynie wówczas, jeżeli organ orzekający w sprawie wyraźnie i jednoznacznie ustalił, że korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowy, a jeżeli chodziło o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostawało w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej. Odmowa przyznania własności czasowej bez dokonania tych ustaleń musiałaby być traktowana jako rażąco naruszającą prawo, zaś decyzja zawierająca takie rozstrzygnięcie powinna być oceniana jako dotknięta wadą wskazaną w art. 156

§ 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c art. 152 oraz art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł, jak w sentencji.