Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 743/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 14 grudnia 2016 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon /spr./ Sędziowie sędzia NSA Teresa Kobylecka sędzia del. NSA Janina Kosowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Mariusz Szufnara po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2016 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Międzyzakładowej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 grudnia 2014 r. sygn. akt IV SA/Wa 1764/14 w sprawie ze skargi Międzyzakładowej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2014 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Miasta st. Warszawy na rzecz Międzyzakładowej Spółdzielni [...] z siedzibą w W. kwotę 600 zł (słownie: sześćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2014 r., sygn. akt IV SA/Wa 1764/14, oddalił skargę Międzyzakładowej Spółdzielni Budowlano-Mieszkaniowej "[...]" na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia 10 lipca 2008 r. nr XXXVI/1090/2008 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

Wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" z siedzibą w Warszawie w piśmie z dnia 3 sierpnia 2014 r. wniosła skargę ma uchwałę z dnia 10 lipca 2008 r. Rady m. st. Warszawy nr XXXVI/1090/2008 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty ( Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 138 poz. 4870), po uprzednim bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia 6 czerwca 2014 r., doręczonym Radzie m.st. Warszawy w dniu 10 czerwca 2014 r.

Zaskarżonej uchwale zarzucono naruszenie:

1. art. 15 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. nr 80, poz. 717 ze zm.) poprzez przyjęcie w planie na jednym terenie dwóch funkcji podstawowych, wzajemnie się wykluczających oraz wadliwych rozwiązań komunikacyjnych;

2. art. 1 ust.1 pkt 1, 2, 3, 6 i 7 oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 i 3 u.p.z.p. poprzez nieuwzględnienie w planie: a) ochrony prawa własności spółdzielni, a tym samym naruszenie władztwa planistycznego, b) wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury, a także walorów architektonicznych i krajobrazowych;

3. art. 15 ust. 2 pkt 3 w zw. z art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. poprzez naruszenie zasady ochrony środowiska, w tym braku odpowiednich zapisów w planie dotyczących ograniczenia hałasu oraz wadliwych zapisów planu, które sprzyjają pogorszeniu warunków akustycznych na terenach mieszkaniowych;

4. art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. poprzez błędną definicję powierzchni biologicznie czynnej;

5. art. 20 ust.1 w zw. z art. 9 ust. 4 i art. 15 ust.1 u.p.z.p. poprzez uchwalenie planu niezgodnego ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy przyjętego uchwała nr LXXXII/2736/06 Rady m. st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w zakresie zapisów dotyczących lokalizacji wielofunkcyjnych obiektów handlowych, funkcji przewidzianych dla strefy miejskiej. współczynników powierzchni biologicznie czynnej;

6. art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak korelacji tekstu uchwały z rysunkiem planu zakresie ustaleń odnoszących się do dominanty wysokościowej.

Spółdzielnia wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, ewentualnie o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 4 ust.1 pkt 2 i ust. 3; § 10 pkt 11 lit. a), c), d) i e); § 12 ust.1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1; § 13; § 31; § 32 ust. 4 pkt 2 w zakresie działek ew. nr 6/1, 7/1, 39/2 i 52/2 z obrębu 1-11-13, oznaczonych symbolem 14 U( UC)(KDs) oraz odcinka Al. KEN sąsiadującego z ww. terenem, oznaczonym symbolem 40.9 KDL.

W uzasadnieniu skarżąca Spółdzielnia wskazała, iż jej interes prawny wynika z praw właścicielskich do nieruchomości położonych na obszarze objętym planem: działki o nr 11, 18, 118 z obrębu 1-11-13 oraz położonych bezpośrednio w sąsiedztwie planu: działki o nr 55/159, 66, 68 z obrębu nr 1-11-12 działki nr 41 i 58 z obrębu 1-11-10 – jako nieruchomości najbardziej narażonych na wprowadzane zapisy planu. Tereny te w planie oznaczone są symbolami: 10 MW, 11 MW, 16 MW, 19 MW i 23 MW. Wskazano, iż w bezpośrednim sąsiedztwie nieruchomości skarżącej, w odległości od 30 do 300 m w zależności od której działki, znajduje się teren obecnego Tesco, oznaczony w planie symbolem 14 U(UXC)(KDs), dla którego plan przewiduje rozbudowę w centrum handlowe o znacznie powiększonej kubaturze. Nieruchomości Spółdzielni znajdują się w bezpośrednim sąsiedztwie terenów oznaczonych w planie symbolami 15 ZPc-j, 14U(UC)(KDs), 16 MW, 23 MW, 25 UOP oraz trenów oznaczonych symbolami 40.10 KDL, 40.16 KDD i 40.23 KDD. Kwestionowane zapisy planu odnoszące się do powyższych terenów i bezpośrednio oddziaływują na nieruchomości Spółdzielni, ograniczając jej uprawnienia do korzystania z nich, naruszając tym samym jej interes prawny wynikający z prawa własności.

Zaskarżony plan narusza art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., skoro w § 31 ust. 1 ustalono podstawowe przeznaczenie terenu jako tereny usług i urządzeń komunikacyjnych, w tym: obiekty handlowe, parking "parkuj i jedź", pętlę autobusową, natomiast w § 4 ust. 3 wskazano, że tereny oznaczone na rysunku planu symbolem 14 (UC)( KDs), 40.9 KDL przeznaczone pod parking "parking i jedź" i pętlę autobusową są terenami przeznaczonymi pod inwestycję celu publicznego. Nie jest dopuszczalne łączenie alternatywne funkcji usługowej z celem publicznym (parkingi, przystanki), gdyż stwarza to niepewność co do przeznaczenia terenu, narusza standardy określenia przeznaczenia w sposób jasny i przejrzysty. Nie da się także zlokalizować parkingu P+R bez zajęcia przynajmniej w części, nieruchomości Tesco. Stwarza to ryzyko powstania parkingu P+R, który będzie obsługiwał centrum handlowe (prywatny podmiot) a nie metro (cel publiczny), jak również przebudowy Al. KEN oraz przesunięcia zjazdu do pętli autobusowej w kierunku Lasu Kabackiego, w konsekwencji czego wpłynie to negatywnie na obsługę komunikacyjną budynków mieszkalnych położonych po drugiej stronie Al. KEN, mimo że znajdują się one poza granicami zaskarżonego planu. Występuje wewnętrzna sprzeczność w § 31 uchwały między ust. 1 a ust. 2 pkt 12, bowiem w ust. 1 w ramach podstawowego przeznaczenia wymienia się pętlę autobusową, gdy tymczasem ust. 2 pkt 12 dopuszcza się utrzymanie pętli autobusowej w miejscu wskazanym na rysunku panu, co budzi wątpliwości czy pętla autobusowa to przeznaczenie podstawowe, czy dopuszczalne.

W planie występuje niejednoznaczność zapisów uchwały, np. § 10 pkt 10 w odniesieniu do § 10 pkt 10 lit. a) i b) polegająca na scedowaniu uprawnień do wykonywania pomiarów promieniowania elektromagnetycznego przez bliżej nieokreślony podmiot; przyjęcie na terenie 14U(UC)(KDs) intensywności zabudowy znacznie przekraczającej intensywność zabudowy na sąsiednich terenach; brak wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p.

W § 32 ust. 4 pkt 2 planu jest mowa o ciągu pieszo-rowerowym, a raz o ciągu pieszo-jezdnym. Występuje niezgodność pomiędzy tekstem a rysunkiem planu, gdyż na rysunku nie został wskazany ciąg pieszo-jezdny, co narusza treść art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

Zdaniem Spółdzielni w zapisach planu doszło do naruszenia jej interesu polegającego na nadmiernym ograniczeniu jej prawa własności terenów oznaczonych symbolami 10 MW, 11 MW, 16 MW, 19 MW i 23 MW poprzez intensyfikację usług na działkach należących do tzw. nieruchomości Tesco (działki nr 6/1, 7/1, 39/2, 52/2), obręb 1-11-13, przy A. KEN 14, oznaczonych w panie symbolem 14U (UC)(KDs). Przyjęte w planie założenia co do rozbudowy Tesco, a w istocie skala tej rozbudowy, faworyzują jednego właściciela realizującego funkcję usługową, kosztem Spółdzielni realizującą funkcję mieszkaniową, w tym zakresie stanowią przejaw przekroczenia władztwa planistycznego. Funkcje te mogą stanowić wzajemne uzupełnienie, jednakże pod warunkiem zachowania stosownych proporcji w zabudowie na działce Tesco. Wskazane naruszenie będzie miało wpływ na wzmożenie ruchu komunikacyjnego, zwiększenie hałasu, zwiększenie zanieczyszczenia środowiska i znaczne utrudnienie bytowania dla mieszkańców z najbliższej okolicy. Plan pozwala na realizację obiektu handlowego o charakterze ponadlokalnym, mimo że obszar objęty planem stanowi teren graniczny miasta, położony w sąsiedztwie Lasu Kabackiego. To wszystko sprawia, że dopuszczalna w planie rozbudowa inwestycji pn. Tesco wydaje się nadmierna i aby mogła być zaakceptowana pod względem normatywnych wyznaczników zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego (podstawowe współczynniki dotyczące zabudowy, powierzchni biologicznie czynnej, ilości dopuszczalnych kondygnacji) winna być mniejsza. Ewentualnie normatyw dotyczący minimalnej powierzchni działki inwestycyjnej powinien być zwiększony. Zaskarżony plan w sposób nieuzasadniony dopuszcza taką komasację zabudowy handlowo-usługowej, która drastycznie zaburzy relację z otoczeniem oraz nadmiernie - w sposób rażący - naruszy proporcje architektoniczne w stosunku do zabudowy mieszkaniowej.

Zaskarżona uchwała narusza zasady ochrony środowiska – art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. – w tym brak odpowiednich zapisów dotyczących ograniczenia hałasu oraz wadliwe zapisy planu, które sprzyjają pogorszeniu warunków akustycznych na terenach mieszkaniowych. Na etapie planu zgodnie z art. 144 ust. 2 Prawa ochrony środowiska powinny znaleźć się odpowiednie zapisy dotyczące instalacji, o których mowa w tym przepisie. Tymczasem plan nie wprowadza nakazów co do budowy urządzeń wentylacyjnych, które zmniejszałyby emisję hałasów, również sporządzona prognoza oddziaływania na środowisko nie zawiera wymagań odnoszących się do oddziaływania planu, w tym dopuszczonej w planie rozbudowy Tesco – na środowisko, w tym okoliczne tereny oraz Las Kabacki. W planie nie zawarto żadnego zapisu dotyczącego obowiązku stosowania rozwiązań technologicznych i technicznych minimalizujących wartości podstawowych uciążliwości dla ludzi i środowiska w tym przede wszystkim minimalizujących hałas. Rada m. st. Warszawy uchwalając plan nie podjęła działań poprzez stosowne zapisy do zmniejszenia tej uciążliwości. W zaskarżonym planie zabrakło zapisów takich jak np. tzw. pasa wolnej przestrzeni, lokacji brył w sposób optymalny dla odbicia i ugięcia fal dźwiękowych, za wyjątkiem zapisu dotyczącego ogrodzenia § 31 ust. 1 pkt 24 uchwały, który jednak ze względu na wysokość ogrodzenia 2,5 m jest niewystarczający. W planie zabrakło zapisu co do pozostawienia wolnej przestrzeni, co zmniejszałoby poziom hałasu w obszarze mieszkaniowym. Funkcji tej nie spełnia z pewnością teren oznaczony w planie symbolem 15 ZPc-j, tj. ciąg pieszo-jezdny – oddzielający teren obecnej i planowanej inwestycji od nieruchomości należącej do Spółdzielni. Powyższe ewidentnie wskazuje na naruszenie interesu prawnego w tym z przepisami prawo ochrony środowiska.

Zaskarżony plan narusza art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., gdyż błędnie definiuje powierzchnię biologicznie czynną. Zawarta w § 2 pkt 9 uchwały definicja narusza rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. nr 75, poz. 690) poprzez dokonanie modyfikacji przyjętej w nim pojęcia "powierzchni biologicznie czynnej". W planie przyjęto dwie różne definicje powierzchni biologicznie czynnej ( § 2 pkt 9 oraz § 10 pkt 14 uchwały), co prowadzi do zróżnicowania sytuacji prawnej osób posiadających prawa do nieruchomości na obszarze objętym planem. Powyższe wady planu dyskwalifikują go w całości i winny stanowić o jego unieważnieniu.

Ponadto uchwała jest niezgodna ze Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego m.st. Warszawy, przyjętego uchwałą nr LXXXII/2746/06 Rady m.st. Warszawy z dnia 10 października 2006 r. w zakresie zapisów dotyczących: lokalizacji wielofunkcyjnych obiektów handlowych; funkcji przewidzianych dla strefy miejskiej; powierzchni biologicznie czynnej. Zapisy części II Studium dla terenu oznaczonego jako UH.20 przewidują przeznaczenie w postaci usług handlu wielkopowierzchniowego, na których ustala się priorytet lokalizacji wielofunkcyjnych obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Natomiast w planie dla terenu oznaczonego symbolem 14 U(UC)(KDs) przewidziano podstawowe znaczenie w postaci m.in.: terenu usług komunikacyjnych-w tym: obiekty handlowe o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2. Z wypisu ze studium z dnia 7 maja 2014 r. wynika, że obszar obejmujący nieruchomości skarżącej oraz nieruchomości użytkowanej przez Tesco leży w strefie określanej jako "strefa miejska". Zapisy planu w szczególności jego § 31 nie realizują wskazanych w studium elementów dot. m. in. tworzenia nowych obszarów ogólnodostępnej zieleni urządzonej, parków, skwerów, a także wykształcenia układu przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym. Zatem plan nie odpowiada w tym zakresie zapisom studium. W studium ustalono wiążący wskaźnik powierzchni czynnej 25-40 %, natomiast w zaskarżonym planie w § 31 ust. 2 pkt 1), 2), 3), 9), 10) i 11) dla terenu 14U(UC)(KDs) wskaźnik minimalnej powierzchni biologicznie czynnej określono w wysokości 7%.

Zaskarżony plan narusza art. 15 ust. 1 u.p.z.p. poprzez brak korelacji tekstu planu z rysunkiem w zakresie pojęcia dominanta wysokościowa / dominanta wysokościowo-przestrzenna. W § 31 ust. 2 pkt 10 planu dopuszczono jedynie realizację dominanty wysokościowej, gdy tymczasem na rysunku planu wskazana jest dominanta wysokościowa i przestrzenna. Z definicji zawartej w § 2 pkt 18 i 19 wynika, że nie są to tożsame dominanty.

Nieścisłości występują także w § 32 ust.4 pkt 2 planu, w którym raz jest mowa o ciągu pieszo-rowerowym, a raz o ciągu pieszo-jezdnym. Na rysunku planu nie został wskazany ciąg pieszo-rowerowy. Ranga wskazanych w pkt 7 i 8 uchybień planu jest na tyle istotna, że daje podstawę do stwierdzenia nieważności w całości zaskarżonej uchwały.

W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Rady m. st. Warszawy wyjaśnił, iż na terenie oznaczonym w planie symbolem 14 U(UC)(KDs) obecnie zlokalizowany jest budynek hipermarketu Tesco z placem rozładunkowym znajdującym się od strony południowo-wschodniej naprzeciwko terenu 19 MW oraz parkingiem otwartym zlokalizowanym w narożniku ulic: al. KEN i Wąwozowej przy wyjściu ze stacji metra Kabaty. Wzdłuż al. Ken od strony zachodniej znajduje się pętla autobusowa. Teren z trzech stron otoczony jest urządzonymi terenami publicznymi - al. KEN, ul. Wąwozową i terenem tzw. "parku linearnego" – ciągiem pieszo-rowerowym z zielenią oznaczony w planie symbolem 15 ZPc-j. Od strony południowej tereny nie są jeszcze zabudowane. Istniejąca zabudowa mieszkaniowa wokół ma w przewadze wysokość 7 kondygnacji (ok.24 m). Budynki wyższe, wskazane w planie dominanty wysokości od 9 do 12 kondygnacji (do ok. 40 m) są zlokalizowane w narożnikach skrzyżowania al. KEN z ul. Wąwozową i skrzyżowania ul. Wąwozowej z ciągiem ul. Zaruby i Bronikowskiego.

Zapisy planu ustalono biorąc pod uwagę następujące czynniki ładu przestrzennego:

1) odpowiednie rozmieszczenie przestrzenne funkcji (właściwe funkcje w optymalnych miejscach) – teren 14 U(UC)(KDs) jest zlokalizowany w narożniku głównych ulic, przy pętli autobusowej, stacji końcowej metra, w punkcie eksponowanym i łatwo dostępnym, w zgodzie z już istniejącym zagospodarowaniem terenu,

2) odpowiednie sąsiedztwo funkcji (bezkonfliktowe i dające najwięcej korzyści) – zgodnie planem teren 14 U(UC)(KDs) jest otoczony buforem przestrzeni publicznych – ulic i terenu zieleni 15 ZPc-j, a dodatkowo zlokalizowany jest w miejscach najbardziej eksponowanymi najlepiej dostępnym komunikacyjnie, a także komunikacją publiczną,

3) odpowiednia struktura pionowa (zachowanie proporcji wysokości, występowanie dominanty) – wysokości minimalne i maksymalne są adekwatne do istniejących w sąsiedztwie, dominanta zlokalizowana jest w narożniku al. KEN i ul. Wąwozowej jako kontynuacja istniejącego zagospodarowania zgodnie z opisem powyżej oraz zgodnie ze studium wyznaczającym w tym miejscu główną przestrzeń o charakterze reprezentacyjnym,

4) odpowiednia struktura pozioma, harmonijna struktura użytkowa i władania, odpowiedni kształt i wielkość działek, odpowiednie oddalenie podmiotów gospodarczych.

Gmina realizując zadania własne w granicach wynikających z u.p.z.p., w tym art. 15 ust. 2 pkt 1, może w tym samym terenie realizować różne zadania pod warunkiem, że nie są one wzajemnie sprzeczne. W § 31 planu dla terenu oznaczonego symbolem 14 U(UC)(KDs) ustalono funkcję usługową i urządzeń komunikacyjnych (w tym parking strategiczny i pętla autobusowa). Każda z tych funkcji może, ale nie musi być realizowana. Plan dopuszcza przeniesienie istniejącej pętli autobusowej i realizację w tym miejscu zabudowy handlowo-usługowej zgodnie z wyrysowanymi na rysunku planu nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oraz nieprzekraczalnymi liniami zabudowy dla nadwieszeń i podcieni. Rozwiązanie takie da możliwość wytworzenia spójnej pierzei al. KEN poprzez kontynuację linii zabudowy przyjętej na południe od tego terenu, a tym samym wytworzenie głównej przestrzeni o charakterze reprezentacyjnym zgodnie ze Studium m. st. Warszawy. Na rysunku planu wskazano informacyjnie potencjalną strefę oddziaływania linii energetycznej 110 Kv. Kwestionowany zapis § 10 pkt 10 jest zapisem wynikającym z przepisów odrębnych, użytym w celu poinformowania przyszłych inwestorów o możliwości ograniczenia tej strefy do wielkości obliczonej z wartości pomiaru w konkretnym miejscu na etapie pozwolenia na budowę. Nie jest zadaniem planu określanie faktycznej szerokości takiej strefy, tym bardziej wskazywanie kto ma dokonywać pomiaru. Brak wskaźnika minimalnej intensywności zabudowy zgodnie z art.15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p. wynika z faktu, iż zmiana ustawy wprowadzająca ten wskaźnik nastąpiła w 2010 r. ( Dz. U 2010 r., nr 130, poz. 871), tymczasem skarżony plan został uchwalony w 2008 r. Wbrew skarżącej dla terenu U(UC)(KDs) przyjęto wskaźnik niższy i wynosi 1,5 podczas gdy na terenach zawierających działki skarżącej wskaźnik ten wynosi: dla terenu 16 MW – 2,0; dla terenu 17 MW – 2,5; dla terenu 22 MW -2,5.

W odniesieniu do kwestii ciągu pieszo-rowerowego w § 32 wyraźnie ustalono teren ciągu pieszo-rowerowego, jako 30 metrowy istniejący ciąg z zielenią, stanowiący odgrodzenie terenów mieszkaniowych, w tym działki nr 11 stanowiącej własność skarżącej od terenu marketu Tesco. W ust. 4 określono szczególne warunki zagospodarowania terenu, w tym utrzymanie istniejące dojazdu m.in. do budynku skarżącej. Teren 15 ZPc-j jest ciągiem istniejącym, przy czym na pewnym odcinku funkcjonuje jak ciąg pieszo-jezdny.

Odnosząc się do kwestii definicji powierzchni biologicznie czynnej, stwierdzono, że definicje w rozporządzeniu i w planie są tożsame. Druga część definicji zawartej w słowniczku odnosi się do terenów znajdujących się w zasięgu Systemu Przyrodniczego Warszawy (SPW), dla których studium ustala, że do powierzchni biologicznie czynnej nie wlicza się sumy powierzchni tarasów i stropodachów urządzonych jako stałe trawniki lub kwietniki (rozdz. XIII pkt A).

Odnośnie zarzutów dot. parametrów obiektów wielkopowierzchniowych organ wskazał, że zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. w studium określa się obszary dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu na podstawie odrębnych przepisów, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o pow. sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. w planie określa się granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. Treść powołanych przepisów została zmieniona na mocy art. 12 ustawy z dnia 17 maja 2007 r. tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych ( Dz. U. nr 127, poz. 880), która weszła w życie 18 września 2007 r. Dlatego argumentacja skarżącej jest niezrozumiała skoro studium z 2006 r. dopuszcza obiekty handlowe powyżej 2000 m2 , to tym samym plan miejscowy może przewidywać obiekt powyżej 400 m2.

Niezasadny jest zarzut dotyczący strefy miejskiej, gdyż zgodnie z ustaleniami studium nie odnosi się tylko do terenu (UH 20), ale obejmuje większy obszarowo teren, którym jest cały Ursynów wielorodzinny, do ul. Puławskiej do ul. Rosoła i od Doliny Służewieckiej po Las Kabacki.

W odniesieniu do zarzutu dot. wskaźnika minimalnej powierzchni biologicznie czynnej dla terenu Tesco 14 U(UC)(KDs) – 7 % - doszło do niezgodności ze studium określającym ten wskaźnik w przedziale 25-40% pełnomocnik wyjaśnił, że studium w rodz. XIII, pkt A1. zawiera zalecenie aby wskaźnik PBC kształtował się ww. przedziale na terenach zabudowy mieszkaniowej. Dla innych funkcji, poza funkcją zieleni i zabudowy mieszkaniowej studium nie ustala minimalnego wskaźnika powierzchni biologicznie czynnej.

Zgodnie z art. 113 ust.1 Prawa ochrony środowiska na podstawie rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku w planie ustalono obowiązek ochrony przed hałasem i zapewnienie standardu akustycznego poprzez wskazanie terenów dla których obowiązują dopuszczenie poziomy hałasu w środowisku. Zgodnie z tym rozporządzeniem dopuszczalne poziomy hałasu określone wskaźnikami są takie same dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową – m.in. tereny oznaczone w planie symbolem MW, przeznaczonych na cele rekreacyjno-wypoczynkowe – m.in. tereny oznaczone w planie symbolem ZPc-j, przeznaczonych na cele mieszkaniowo-usługowe – teren oznaczony w planie symbolem 14 U (UC)(KDs). Wobec tego na wszystkich tych terenach poziomy hałasu uwzględniające rodzaj obiektu lub działalności będącej źródłem hałasu mają określone jednakowe granice. Oznacza to, że nowopowstałe obiekty powinny spełniać normy określone ww. rozporządzeniu.

Odnośnie zapisów dot. stosowania ogrodzeń pełnych na terenie oznaczonym symbolem 14 U(UC)(KDs) określonych w § 31 ust. 2 pkt 24 planu wyjaśniono, że są one wynikiem ustaleń z § 6 pkt 4 planu i związane są z istniejącym zagospodarowaniem terenu. Dopuszczenie pełnych ogrodzeń o wys. 2,5 m nie oznacza, że będzie to jedna i konieczna forma zabezpieczenia przed hałasem. Organ stwierdził, że maksymalne i minimalne wskaźniki wyznaczają ramy dla inwestycji, która może tam powstać w przyszłości. Oznacza to, że inwestycja realizowana na podstawie pozwolenia na budowę i decyzji środowiskowej będzie musiała uwzględniać zapisy planu.

Powołując się na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., wywiedziono, że skarżąca nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w całości, nie wykazała bowiem w jaki sposób, każdy z zapisów tej uchwały bezprawnie ingeruje w przysługujące jej prawo do lokalu, którego jest właścicielem. Nie ma bezpośredniego związku pomiędzy zapisami planu dopuszczającymi rozbudowę Tesco z możliwością korzystania z nieruchomości należących do Spółdzielni. Realizacja tej inwestycji będzie musiała spełniać parametry określone przepisami szczególnymi. Uciążliwości takie jak hałas, zapach i.t.p., na które wskazuje skarżąca w żadnym razie nie wynikają z zapisów planu miejscowego, ale ewentualnie z niewłaściwej organizacji i eksploatacji obiektu, a której plan nie reguluje. Kwestie ewentualnych nadmiernych immisji nie mogą leżeć u podstaw interesu prawnego w tym postępowaniu sądowoadministracyjnym. Podlegają one badaniu w innym postępowaniu, czy to cywilnym czy administracyjnym, jeśli przekroczono dopuszczalne normy określone przepisami ochrony środowiska.

Spółdzielnia odnosząc się do odpowiedzi na skargę w piśmie procesowym z dnia 1 grudnia 2014 r. wskazała, że nie neguje prawidłowości rozmieszczenia funkcji na obszarze 14 U(UC)(KDs), że występują dwie równorzędne funkcje dominujące, to jednak nie jest dopuszczalne łączenie funkcji usługowej z celem publicznym (parkingi i przystanki). Nie jest wiadome czy w obecnym miejscu pętli autobusowej będzie realizowana funkcja komunikacyjna, usługowa, czy też mieszkaniowa. Spółdzielnia nie neguje zasadności przeznaczenia usługowego, ani pętli autobusowej i innych celów publicznych, które są wskazane w planie. Chodzi jedynie aby centrum handlowe było rozbudowane z pewnym umiarem i aby w swych wielkościach poszanowało inne wartości planistyczne chronione związane ze zrównoważonym rozwojem oraz dobre sąsiedztwo.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarga złożona została w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591, ze zm.), co oznacza, że ustalić należy czy zaskarżona uchwała dotyczy interesu prawnego skarżącej, a jeżeli tak, to czy narusza ten interes prawny. Skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności do nieruchomości położonych na obszarze objętym planem oznaczonych jako działki o nr 11, 18, 118 z obrębu 1-11-13 oraz do nieruchomości położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planu oznaczonych jako działki o nr 55/159, 66, 68 z obrębu 1-11-12 i działki nr 41 i 58 z obrębu 1-11-10, jako najbardziej narażone na wprowadzone zapisy planu, w szczególności tych, które przewidują rozbudowę istniejącego na terenie oznaczonym symbolem 14 U (UC)(KDs) obiektu handlowego Tesco w centrum handlowe, położonego w bezpośrednim sąsiedztwie ww. nieruchomości Spółdzielni. Z treści przytoczonego powyżej art. 101 u.s.g. wynika, iż skargę w trybie tego przepisu może wnieść skutecznie tylko ten, kto wykaże się naruszeniem przez zaskarżoną uchwałę własnego interesu prawnego lub uprawnienia. Składając skargę, musi on zatem wykazać naruszenie własnego interesu prawnego, polegające na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie chronioną sytuacją. Dla uznania legitymacji skargowej podmiotu nie jest wystarczające wykazanie, że uchwała podjęta przez organ gminy narusza jego pojmowany w sposób subiektywny interes faktyczny. W skardze należy wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. To na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi, nie zaś w przyszłości, naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia.

Sąd podniósł, że obowiązek uwzględnienia skargi na miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Dalej stwierdził: "Wówczas, mimo że naruszony zostaje prawem chroniony interes skarżącego, w szczególności wynikający z uprawnień właścicielskich, nie ma obowiązku uwzględnienia skargi. Naruszenia prawa przez kwestionowaną uchwałę nie można zatem upatrywać np. w tym, że inny podmiot korzystając z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego realizuje plany inwestycyjne, które nie odpowiadają skarżącemu. Własny interes prawny oznacza, że nie można go opierać wyłącznie na sytuacji prawnej innego podmiotu, nawet jeżeli w konkretnej sprawie charakter związków tych podmiotów byłby nie tylko faktyczny, ale i prawny".

W ocenie Sądu interes prawny skarżącej Spółdzielni nie został kwestionowaną uchwałą naruszony. Sam fakt bycia właścicielem działek położonych na terenie objętym planem, czy też działek położonych w bezpośrednim sąsiedztwie planu, nie wystarcza do uznania naruszenia jego interesu prawnego przez plan. Skarżąca powinna wykazać, że kwestionowane przez nią rozwiązania planu w jakikolwiek sposób ograniczyły sposób korzystania z przysługującego jej prawa własności do ww. nieruchomości w chwili wniesienia skargi. Dopiero wykazanie takiego naruszenia umożliwia zgodnie z wolą ustawodawcy skuteczne zaskarżenie uchwały.

Sąd zaznaczył dalej: "Spółdzielnia zarzuca, że zawarte w § 31 uchwały ustalenia dotyczące terenu 14 U(UC)(KDs) naruszają jej interes prawny, gdyż dopuszczenie realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży do 3000 m2 w formie dominanty wysokościowej liczącej od 28 do 35 m spowoduje, że spotęgowanie fal dźwiękowych emitowanych przez centrum handlowe (Tesco), także przez parking (P+R) oddziaływujących na terenach mieszkaniowych. W planie nie poczyniono, żadnych w tym zakresie ustaleń, nie przewidziano żadnych rozwiązań ochronnych". W tym kontekście rozważenia wymagało, czy wskazana uciążliwość zagospodarowania wymienionego terenu, uciążliwość polegająca na emisji hałasu może stanowić o legitymacji do skutecznego kwestionowania planu.

Zdaniem Sądu, skarżąca w niniejszej sprawie nie wykazała, że określony w § 31 zaskarżonej uchwały sposób zagospodarowania terenu 14U(UC)(KDs) będzie wywierał wpływ na jej uprawnienia lub obowiązki wynikające z tytułu własności do nieruchomości objętych planem, jak i tych położonych poza planem. Zaskarżona uchwała zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 114 ust. 1 ustawy – Prawo ochrony środowiska w § 10 zawiera ustalenia określające zasady ochrony środowiska i krajobrazu, w tym dotyczące hałasu. Z treści pkt 11 tego paragrafu wynika obowiązek ochrony przed hałasem i zapewnienie standardu akustycznego dla terenów, w rozumieniu przepisów Prawa ochrony środowiska, poprzez wskazanie terenów, które należy traktować jako oznaczone na rysunku planu symbolami literowymi: MW, UO/U-Ks, UOp, U-Ks, ZP(US), ZP(U), ZP, ZPj, ZPc-j, ZL, U(UC)(KDs), U, MW/MN , MN. Rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 sierpnia 2007 r. w sprawie w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U. nr 120 poz. 826) w załączniku wskaźniki hałasu dla terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową wielorodzinną, rekreacyjno- wypoczynkowe, mieszkaniowo-usługowe określa jednakowo. Wynika z tego, że na wszystkich terenach wskazanych w pkt 11 § 10 uchwały obowiązują te same normy dopuszczalnego hałasu. Oznacza to, jak słusznie podniósł pełnomocnik organu, że przyszłe rozwiązania techniczne nowo powstających obiektów muszą spełniać normy określone w tym rozporządzeniu. Wobec tego obawy strony skarżącej, że realizacja rozwiązań planistycznych przyjętych w § 31 uchwały spowoduje ponadnormatywny hałas, zakłócając spokojne zamieszkiwanie w zasobach mieszkaniowych Spółdzielni, nie mogą stanowić legitymacji do skutecznego jego zakwestionowania. Sposób zabezpieczenia nieruchomości przed nadmiernym hałasem określa się na etapie postępowania inwestycyjnego.

W ocenie Sądu, wbrew twierdzeniom skargi, nie naruszają interesu prawnego Spółdzielni ustalenia planu odnoszące się do terenu oznaczonego symbolem 15 ZPc-j zawarte w § 32 ust. 4 pkt 2 zaskarżonej uchwały. Podstawowym przeznaczeniem obszaru oznaczonego jako 15 ZPc-j są tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej. Ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym albowiem służy ogółowi społeczeństwa i jest ogólnodostępny. Pełnomocnik skarżącej nie wykazał aby w wyniku tego ustalenia doszło do naruszenia jej prawa własności do nieruchomości objętych planem, w szczególności działki nr 11 położonej w bezpośrednim sąsiedztwie ciągu pieszo-rowerowego, a który, jak wskazał organ, ma odgradzać tereny mieszkaniowe od terenu marketu Tesco. Natomiast ust. 4 pkt 2 § 10 uchwały zapewnia utrzymanie istniejącego dojazdu m.in. do budynku Spółdzielni, gdyż na pewnym odcinku funkcjonuje jako ciąg pieszo-jezdny.

Za niezasadne Sąd uznał podniesione w skardze zarzuty naruszenia § 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, § 10 pkt 10 lit.a, c, d i e, § 12 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 pkt 1 i § 13, albowiem pełnomocnik skarżącej nie wskazał aby zawarte w nich ogólne ustalenia planu w odniesieniu do działek będących własnością Spółdzielni naruszały jej interes prawny. Powoływane regulacje prawne w żadnej mierze nie dowodzą, że zaskarżona uchwała negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawiając Spółdzielnię przykładowo pewnych uprawnień lub uniemożliwia ich realizację. Uchwalony plan miejscowy nie pozbawia bowiem skarżącej możliwości korzystania ze swoich nieruchomości zgodnie z dotychczasowym przeznaczeniem i przeznaczeniem zawartym w aktualnym planie miejscowym, nie pozbawia jej również możliwości rozporządzania swoją nieruchomością (art. 140 k.c.). Tym bardziej w żaden sposób normy planistyczne uchwalonego planu nie powodują same w sobie immisji, o których mowa w skardze (art. 144 k.c.).

Spółdzielnia nie wykazała zaistnienia w dacie wnoszenia skargi naruszenia jej interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą polegającego na zaistnieniu związku między tą uchwałą a własną, indywidualną, aktualnie istniejącą sytuacją prawną. Taki związek musi istnieć już obecnie, a nie w przyszłości, a nadto powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Zatem, skoro skarżąca Spółdzielnia nie wykazała aby podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem jej interesu prawnego, to wniesioną skargę jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw Sąd oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Międzyzakładowa Spółdzielnia Mieszkaniowa [...] w skardze kasacyjnej od powyższego wyroku wniosła o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie oraz zasadzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 i 144 k.c. w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 3 i art. 6 ust 2 pkt 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.; dalej "u.p.z.p."),

poprzez:

a. niewłaściwą wykładnię wskazanego przepisu w aspekcie tej argumentacji podnoszonej przez Sąd Wojewódzki, z której wynika wadliwe przyjęcie, że właściciele nieruchomości sąsiednich oraz nieruchomości położonych poza planem - nie mogą posiadać legitymacji skargowej w stosunku do tych zapisów planu, które dotyczą obszarów obejmujących inne nieruchomości, gdy tymczasem wskazany przepis nie wyróżnia przesłanki lokalizacji nieruchomości skarżącego właściciela i należy rozumieć go w ten sposób, iż każdy czyjego interes prawny został naruszony, a zatem każdy kto wykaże naruszenie interesu prawnego rozumianego jako naruszenie jego sfery praw posiada legitymację skargową, bez względu na położenie jego nieruchomości i bez względu na fakt, czy wskazany zapis planu dotyczy obszaru obejmującego cudze nieruchomości;

b. błędne zastosowanie art. 101 u.s.g. przez uznanie, że interes prawny wywodzony z prawa własności nie został w przedmiotowym planie naruszony, pomimo że zaskarżony plan:

- zawiera zapisy dopuszczające rozbudowę sąsiedniej nieruchomości (§ 31), i jednocześnie nie zawiera odpowiednich zapisów dotyczących zasad ochrony środowiska, co w aspekcie immisji (hałasu) i treści § 10 pkt 11 planu, ogranicza korzystanie z nieruchomości skarżącej zgodnie z funkcją mieszkaniową, przewidzianą w planie;

- zawiera niejednolite zapisy dotyczące graniczącego z nieruchomością skarżącej ciągu pieszo-jezdnego (§ 32 planu) - a zatem ciągu, który wpływa na możliwe i realne skomunikowanie właściciela nieruchomości, w skład której wchodzi działka nr 11 z obrębu 1-11-13 z siecią dróg publicznych;

- zawiera zapisy dotyczące alokacji pętli autobusowej, o której mowa w § 31 ust. 2 pkt 15 planu, co dopuszcza zmianę organizacji ruchu, a tym samym ma wpływ na zmianę komunikacji prowadzącej do nieruchomości skarżącej znajdujące się poza planem, w skład których wchodzą działki nr 41 i 50 z obrębu 1-11 10 oraz działka nr 66 z obrębu 1-11-12.

2) niewłaściwe zastosowanie art. 15. ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 72 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska poprzez:

- błędne uznanie, że zaskarżony plan w sposób wystarczający określił obowiązkowe elementy planu, w tym zasady ochrony środowiska i krajobrazu, podczas gdy treść § 10 pkt 11 planu, poprzez jedynie blankietowe odesłanie do przepisów P.o.ś., nie spełnia powyższych wymogów;

Zarzucono ponadto naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na rozstrzygnięcie, tj.:

a) art. 134 § 1 p.p.s.a., oraz art. 138 p.p.s.a., w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli, wadliwe uzasadnienie zaskarżonego wyroku, nieodpowiadające wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., polegające na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącą zarzutów, a zatem nieustosunkowania się do nich, przy jednoczesnym braku wykazania zasadności dokonanych przez sąd ocen;

b) art. 139 § 1 p.p.s.a. poprzez odroczenie ogłoszenia wyroku na czas 11 dni, pomimo że sąd posiadał kompletną dokumentację planistyczną, a sprawa nie miała charakteru zawiłego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że źródło problemu w przedmiotowej sprawie tkwi w zapisach zaskarżonego planu umożliwiających nadmierną rozbudowę istniejącego marketu Tesco do rozmiarów dużej galerii handlowej o funkcji ponadlokalnej. Skarżąca stoi na stanowisku, iż jako właściciel nieruchomości sąsiadujących z terenem Tesco, na którym dopuszcza się rozbudowę na tak dużą skalę, posiada legitymację do zaskarżenia tych zapisów planu, które dotyczą właśnie rozbudowy marketu Tesco, ponieważ skala rozbudowy jest tak duża, iż ma to wpływ na jej prawo własności. Skarżąca przy tym nie sprzeciwia się co do zasady planom umożliwiającym rozbudowę, lecz jedynie podważa brak przepisów "godzących" obie sąsiadujące funkcje usługową z mieszkaniową w taki sposób, aby rozwój terenów handlowych miał charakter zrównoważony, a zapisy w tym względzie chroniły nieruchomości sąsiednie i uwzględniały fakt przeznaczenia ich na cele mieszkaniowe. Chodzi zatem o skale dopuszczonej planem rozbudowy oraz brak zapisów ochronnych, w szczególności dotyczących zasad ochrony środowiska, w tym immisji hałasu na nieruchomości Spółdzielni.

Dalej podniesiono, że błędna wykładnia art. 101 ust. 1 u.s.g. sprowadza się do uznania, iż właściciele sąsiednich nieruchomości nie mogą z zasady, czyli z definicji samego art. 101 u.s.g., czynić zarzutów wobec ustaleń planu dotyczących innych nieruchomości. Tymczasem możliwości wpływu rozwiązań przyjętych w uchwale w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na działki, które nie są bezpośrednio objęte ustaleniami takiej uchwały była już wielokrotnie przedmiotem rozważań NSA. Dokonując wykładni wskazanego przepisu 101 ust. 1 u.s.g. należy zatem za dopuszczalne uznać zaskarżenie zapisów planu, które pomimo, że nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości skarżącego, jednak swoim zasięgiem oddziałują na prawo własności, należącej do niego nieruchomości. Co więcej sytuacja ta może dotyczyć zarówno tych właścicieli, których nieruchomości położone są na terenie objętym planem, jak i tych, których nieruchomości znajdują się poza planem, jednak w zasięgu jego oddziaływania.

Stawiając zarzut niewłaściwego zastosowanie art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 i 144 k.c. i art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. podniesiono następujące argumenty.

Po pierwsze Spółdzielnia jest właścicielem szeregu nieruchomości położonych w bliższym i dalszym sąsiedztwie tzw. terenów Tesco i to zarówno nieruchomości położonych na terenach objętych planem, jak i nieruchomości położonych poza planem. Nieruchomości Spółdzielni i Tesco są nieruchomościami sąsiadującymi znajdującymi się w bezpośrednim oddziaływaniu, przewidzianego zapisami planu, przedsięwzięcia.

Po drugie nieruchomości Spółdzielni i obszar Tesco objęte są tym samym planem, który przewiduje dla tych terenów różne funkcje. Sąsiadujące tereny Tesco i Spółdzielni mają zatem realizować różne funkcje, tj. usługowa i mieszkaniowa - co z zasady wymaga konieczności ich wyważenie.

Po trzecie, zapisy planu dopuszczają zmianę obecnego zagospodarowania nieruchomości sąsiednich (Tesco) w stosunku do nieruchomości Spółdzielni poprzez umożliwienie rozbudowy marketu do wielkości ponadlokalnej galerii handlowej.

Zapisy planu dotyczące sąsiadującego terenu Tesco mają zdaniem skarżącej wpływ na wykonywanie prawa własności na nieruchomościach Spółdzielni, w szczególności na ograniczenie korzystanie z działki zabudowanej budynkiem mieszkalnym - działki nr 11, co sprowadza się do ograniczenia jej dotychczasowego wykorzystywania na cele mieszkaniowe. Interesu prawnego skarżącej należy doszukiwać się w pierwszej kolejności w przepisach dotyczących ochrony prawa własności (art. 140 k.c.) i wynikających w dalszej kolejności przepisach prawa sąsiedzkiego (art. 144 k.c.).

Zdaniem Spółdzielni określony w planie sposób zagospodarowania jej nieruchomości został wskazany jako funkcja mieszkaniowa, a zamieszkiwanie na tym obszarze będzie utrudnione w związku z tym, że dopuszczenie w planie budowy wielkiej galerii wiąże się z dopuszczeniem także oddziaływania tego obiektu na nieruchomości skarżącej. Warto dodać, że korzystanie wchodzi do treści własności, określonej w art. 140 k.c. (korzystanie i rozporządzanie) - a zatem ograniczenia w dotychczasowym korzystaniu stanowią przejaw uszczuplenia wykonywania prawa podmiotowego, co przesądza o naruszeniu interesu prawnego.

Ponadto znoszenie wykonywania własności przez jednego właściciela, względem drugiego może burzyć stosunki sąsiedzkie, które także uregulowane są w prawie materialnym, a zatem stanowi źródło interesu prawnego. Relacje sąsiedzkie są prawnie określone w art. 144 k.c., nakazującym powstrzymanie się od wykonywania prawa, które zakłócałoby korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków społecznych. Przepis ten bezpośrednio dotyczy zagadnień immisji, a skarżąca w szczególności zarzucała, iż plan w ramach zapisów dotyczących ochrony środowiska nie ustala rozwiązań minimalizujących uciążliwy hałas, jaki już obecnie powstaje na nieruchomości Tesco. Po rozbudowie, dokonanej na podstawie obowiązujących obecnie zapisów planu, uciążliwość ta wzrośnie.

Ustawodawca w art. 6 ust. 2 u.p.z.p. dał wyraz relacjom między właścicielami w tym względzie, iż z jednej strony każdy ma prawo do zabudowy, zgodnie z ustawą i zapisami planu miejscowego (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.), z drugiej zaś, ochrony własnego interesu przy zagospodarowaniu nieruchomości należących do innych (art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Z tego też powodu dopuszczenie zapisami planu możliwości rozbudowy, przy jednoczesnym naruszeniu zasad, o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., tj. bez prawnie wymaganego uwzględnienia czynników środowiskowych, które harmonizowałby oddziaływania między obszarami o różnych funkcjach, stanowi bezpośrednie naruszenie interesu prawnego Spółdzielni, posiadającej nieruchomości w sąsiedztwie terenów Tesco. Dyrektywy dotyczące obowiązkowych ustaleń planu, a także prowadzenia zrównoważonego rozwoju, nakazują uwzględniania czynników środowiskowych właśnie po to, aby w przypadku umożliwienia znaczącej rozbudowy jednej nieruchomości uwzględnić jej negatywny wpływ na pozostałe nieruchomości będące w jej oddziaływaniu.

Ponadto obowiązek uwzględnienia w planach miejscowych zasad ochrony środowiska w zakresie, w jakim wynika on z przepisów szczególnych, w tym m.in. z art. 72 P.o.ś. wskazuje, że wadliwe w tym względzie zapisy planu dają podstawę do stwierdzenia, że interes prawny skarżącej został naruszony, a naruszenie to było niezgodne z prawem. Sąd pierwszej instancji bez merytorycznej analizy w tym zakresie zapisów zaskarżonego planu stwierdził jedynie, że tego rodzaju argumenty nie mogą stanowić o legitymacji do skutecznego zakwestionowania planu. Lakoniczna treść uzasadnienia w tym względzie nie pozwala na zrozumienie stanowiska Sądu.

Spółdzielnia bowiem ma prawo oczekiwać, iż Rada tworząc plan określi w nim wyczerpująco obowiązkowe jego elementy, w tym zasady ochrony środowiska. Brak tych obligatoryjnych elementów - w zakresie przewidzianym przepisami odrębnymi (art. 72 i 73 P.o.ś.) stanowi o kwalifikowanej wadzie prawnej planu, o której mowa w art. 28 u.p.z.p. stanowiącym podstawę do stwierdzenia nieważności planu miejscowego.

Dalej wskazano, że Sąd nie zrozumiał zarzutu postawionego w skardze, odnoszącego się do ustaleń planu regulujących kwestię ciągu pieszo - jezdnego 15 ZPc-j. Skarżąca wskazywała na różnorodność zapisów planu, gdzie raz mówi się o "ciągu pieszo-jezdnym", a raz o "ciągu pieszo-rowerowym", natomiast Sąd swoje wywody sprowadził do stwierdzenia, że ciąg pieszo-rowerowy jest celem publicznym, a Skarżąca nie wykazała, żeby zapisy planu odnoszące się do tego ciągu naruszały jej interes prawny. Ponadto naruszenia swojego interesu prawnego skarżąca upatruje m.in w tym, że brak jednoznacznych zapisów sprawia, iż nie wiadomo, czy powyższy ciąg ma charakter ciągu pieszo-rowerowego, czy pieszo-jezdnego.

Już sam fakt, że wzdłuż granicy działki nr 11 przebiega zaplanowany ciąg pieszo-jezdny o ograniczonej możliwości poruszania się pojazdów przesądza o naruszeniu interesu prawnego właściciela. Ponadto taki zapis dopuszcza możliwość wejścia oraz wjazdu na nieruchomość Spółdzielni, czy przejścia bezpośrednio wzdłuż granicy nieruchomości, a zatem związany jest z prawem korzystania. Ponadto istnieje w tym zakresie sprzeczność zapisu tekstowego z rysunkiem planu.

Z tych samych względów, tj. dotyczących ustaleń komunikacyjnych, tym razem dotyczących alokacji pętli autobusowej, o której mowa w § 31 ust. 2 pkt 15 planu skarżąca wywodzi naruszenie interesu prawnego co do jej nieruchomości położonych poza planem przy al. Komisji Edukacji Narodowej. Alokacja pętli w bliżej nieokreślone miejsce i planowanie dużego parkingu dla centrum handlowego oraz parkingu P+R musi zmienić organizację ruchu, a tym samym ma to wpływ na zmianę komunikacji prowadzącej do nieruchomości skarżącej, znajdujących się poza planem.

W przedmiotowej sprawie Spółdzielnia ma prawo domagać się zweryfikowania na drodze sądowej, czy w przypadku dopuszczenia tak drastycznej rozbudowy centrum handlowego, jaką przewidziano w zaskarżonym planie, jej prawne interesy zostały odpowiednio ukształtowane, tzn. zweryfikowania legalności zapisów planu.

Zdaniem Skarżącej zaskarżony wyrok wydany na podstawie art. 151 p.p.s.a. w związku z treścią art. 101 u.s.g. jest przejawem ucieczki Sądu przed merytorycznym rozpoznaniem sprawy. Przy oddaleniu ze względu na brak legitymacji skargowej, tj. przy tzw. oddaleniu "niemerytorycznym" — nie trzeba analizować zapisów planu i badać ich pod względem zgodności z przepisami prawa, w tym ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Takie zachowanie należy uznać za przejaw pozbawienia ochrony praw podmiotowych w postępowaniu przed sądem, który powołany jest właśnie do oceny legalności aktów prawa miejscowego.

Uzasadnienie wyroku nie odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a., a jego wady polegają na braku rozpoznania i dokonania oceny prawnej podniesionych przez Skarżącą zarzutów, a zatem nieustosunkowaniu się do nich, przy jednoczesnym braku wykazania zasadności dokonanych przez Sąd ocen. Mając na względzie treść art. 134 p.p.s.a. należy podkreślić, że Sąd dokonując oceny legalności zaskarżonego aktu rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd stwierdzając, że skarżąca nie wykazała naruszenia swojego interesu prawnego, nie odniósł się ani do zarzutów skargi, ani nie dokonał również własnej oceny zaskarżonego planu w tym względzie. Brakuje zatem stanowiska Sądu i odniesienia się zarówno co do zarzutów skarżącej jak i własnych argumentacji i wywodów, co bezpośrednio narusza zasadę oficjalności oraz przepisy dotyczące sporządzenia uzasadnienia.

Rady m.st. Warszawy w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 718, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Jako usprawiedliwione należało uznać zarzuty dotyczące niewłaściwej wykładni i zastosowania przepisów art. 101 ust. 1 u.s.g. w związku z art. 140 i 144 k.c., co skutkowało błędną oceną Sądu Wojewódzkiego, że interes prawny wywodzony przez skarżącą Spółdzielnię z prawa własności nie został przedmiotowym planem naruszony, a zatem nie miała ona legitymacji do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru Ursynów Południe-Kabaty.

Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętym przez organ gminy może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego.

Wobec przedstawienia w uzasadnieniu wyroku niespójnej argumentacji odnoszącej się do interpretacji art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest poczynienie uwag ogólnych w tym zakresie. Z przepisu art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że badanie legitymacji strony skarżącej wymaga ustalenia czy zaskarżony akt narusza jej interes prawny. Według utrwalonego orzecznictwa sądów administracyjnych kryterium "interesu prawnego" ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, a kwestionowanym w skardze aktem. Podkreślić przy tym należy, że ocena naruszenia interesu prawnego przez akt planistyczny nie może się ograniczyć wyłącznie do przepisów materialnych prawa administracyjnego, lecz musi uwzględnić również inne regulacje prawne, zwłaszcza te, które służą ochronie praw cywilnych przysługujących właścicielom nieruchomości. Ważne jest również rozgraniczenie etapu postępowania poświęconego wyłącznie badaniu legitymacji procesowej strony skarżącej, od oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Jak wskazano w piśmiennictwie: "Dopiero naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania (oceny) skargi. Rozpoznając skargę, sąd ocenia, czy wraz z naruszeniem interesu prawnego doszło do naruszenia obiektywnego porządku prawnego i w zależności od tego skarga może, ale nie musi, być uwzględniona. Obowiązek uwzględnienia skargi na uchwałę (zarządzenie) organu gminy powstaje wówczas, gdy naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego jest związane z jednoczesnym naruszeniem obiektywnego porządku prawnego (normy prawa materialnego). Obowiązku takiego nie ma wówczas, gdy naruszony zostaje interes prawny lub uprawnienie skarżącego, ale dzieje się to w zgodzie z obowiązującym prawem" (zob. Ustawa o samorządzie gminnym, Komentarz pod redakcją R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 808).

Stosując się do powyższych reguł należało uznać, że w niniejszej sprawie skarżąca Spółdzielnia Mieszkaniowa wykazała związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą a sferą przysługujących jej praw właścicielskich do zabudowanych nieruchomości, które zostały naruszone poszczególnymi postanowieniami przedmiotowego planu miejscowego. Niesporną okolicznością jest to, że do Spółdzielni Mieszkaniowej należą działki gruntu położone na obszarze objętym planem, bądź w jego bezpośrednim sąsiedztwie. Zakwestionowana treść planu nie dotyczy nieruchomości wykorzystywanych przez Spółdzielnię pod zabudowę wielorodzinną, lecz terenów, które zostały przeznaczone w planie pod tereny usług i urządzeń komunikacyjnych, w tym: obiekty handlowe powyżej 400 m2, parking strategiczny "parkuj i jedź", pętlę autobusową oraz teren przeznaczony pod ciąg pieszo-rowerowy. Według zarzutów skargi Spółdzielnia Mieszkaniowa naruszenia swych praw właścicielskich upatruje w tym, że plan dopuszcza rozbudowę istniejącego marketu Tesco do rozmiarów dużego centrum handlowego oraz budowę parkingu strategicznego i alokację pętli autobusowej - co pogorszy sposób korzystania z zabudowy mieszkaniowej Spółdzielni i jej obsługi komunikacyjnej. Według skarżącej przewidywana w planie skala rozbudowy obiektu usługowo handlowego i parkingu na tzw. terenie Tesco sprawi, że funkcja usługowa oznaczonego terenu będzie rozwijana kosztem funkcji mieszkaniowej realizowanej na nieruchomościach należących do Spółdzielni Mieszkaniowych. W szczególności zarzucano, że w postanowieniach planu miejscowego nie uwzględniono w sposób wystarczający normatywnych wyznaczników zrównoważonego rozwoju i ładu przestrzennego co prowadzi do zaburzenia relacji zabudowy handlowo-usługowej z otoczeniem i nadmiernie narusza proporcje architektoniczne w stosunku do istniejącej zabudowy mieszkaniowej. W skardze podniesiono również, że w ramach zapisów planu dotyczących ochrony środowiska brak jest rozwiązań minimalizujących uciążliwy hałas, który wzrośnie po rozbudowie obiektu handlowego wielkopowierzchniowego oraz parkingu. Formułując zarzut w zakresie obsługi komunikacyjnej nieruchomości należących do Spółdzielni Mieszkaniowej wskazano na zmianę lokalizacji pętli autobusowej oraz niejednoznaczność zapisów dotyczących ciągu pieszo-rowerowego i ciągu pieszo-jezdnego przewidzianych na działce sąsiedniej. Odnosząc zawarte w skardze zarzuty do treści zakwestionowanych zapisów planu należało stwierdzić, że Spółdzielnia Mieszkaniowa wykazała naruszenie jej interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Oceniając legitymację procesową strony skarżącej należało bowiem wyjść od podstawowych ustaleń związanych z aktualnym stanem zagospodarowania określonego terenu i stanem przewidzianym w uchwalanym planie miejscowym. Istotne było rozważenie, czy wskutek postanowień nowego planu zmienił się stan prawno-planistyczny poszczególnych nieruchomości, a zwłaszcza czy nastąpiło pogorszenie sytuacji właścicieli nieruchomości w kontekście przysługujących im uprawnień do korzystania z nieruchomości zgodnie z ich społeczno-gospodarczym przeznaczeniem i uprawnień wynikających z ochrony przed uciążliwymi imisjami.

Trzeba zaznaczyć że badając uprawnienie konkretnego podmiotu do złożenia skargi w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. - za dopuszczalne uznać należy zaskarżenie zapisów planu, które chociaż nie dotyczą bezpośrednio nieruchomości strony skarżącej, to jednak oddziałują na przysługujące jej prawo własności do nieruchomości objętych planem lub bezpośrednio sąsiadujących z terenami leżącymi w granicach planu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym nie można wykluczyć, że mimo położenia nieruchomości poza obszarem objętym zmianę miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, ale w jego sąsiedztwie, może dojść do naruszenia interesu prawnego właściciela takiej nieruchomości. Wiele bowiem zależy od tego w jakim stopniu ustalenia planu wpływają na sytuację prawną sąsiednich nieruchomości. Każdorazowo więc konieczna jest analiza, czy przyjęty w uchwalonym planie sposób zagospodarowania oznaczonego terenu powoduje pogorszenie warunków korzystania z nieruchomości sąsiednich. Sam fakt, że rozwiązania przyjęte w planie nie zmieniają przeznaczenia gruntu należącego do podmiotu skarżącego nie uzasadnia twierdzenia o braku jego legitymacji do zaskarżenia uchwały. Należy mieć na uwadze regulacje dotyczące tzw. prawa sąsiedzkiego, a zwłaszcza art. 144 k.c., który stanowi, że właściciel nieruchomości powinien przy wykonywaniu swego prawa powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych (por. wyroki NSA: z dnia 1 września 2009 r., II OSK 900/09, 3 listopada 2010 r., II OSK 1780/10, 5 lutego 2013 r., II OSK 2479/12, 5 listopada 2014 r., II OSK 974/13, 2 grudnia 2010 r., II OSK 1940/10).

Uwzględniając powyższe uwarunkowania należało w niniejszej sprawie stwierdzić, że Spółdzielnia Mieszkaniowa wykazała legitymację do zaskarżenia przedmiotowej uchwały skoro zakwestionowane zapisy planu oddziałują na jej uprawnienia właścicielskie związane z realizacją funkcji mieszkaniowej na nieruchomościach do niej należących. Niewątpliwie dopuszczona w planie intensyfikacja zabudowy w zakresie wielofunkcyjnego obiektu handlowo-usługowego i garażu oraz przewidziane zmiany w zakresie obsługi komunikacyjnej oznaczonego obszaru pogorszą warunki korzystania z nieruchomości skarżącej Spółdzielni. W takim stanie sprawy całkowicie błędne było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, który przyjął, że: "skarżąca Spółdzielnia nie wykazała aby podjęcie zaskarżonej uchwały nastąpiło z naruszeniem jej interesu prawnego", a w konsekwencji skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazuje na to, że Sąd Wojewódzki badając legitymację procesową Spółdzielni nie dostrzegł wszystkich aspektów dotyczących uprawnień właścicielskich wynikających z przepisów art. 140 i 144 k.c., jak też regulacji ochrony środowiska. Ponadto z wywodu Sądu wynika, że analizując kwestię naruszenia interesu prawnego skarżącej kierował się względami, które mogą być oceniane dopiero na etapie merytorycznego badania skargi. Nie może stanowić przesłanki do odmowy legitymacji procesowej stwierdzenie, że "zaskarżana uchwała zgodnie z wymogiem wynikającym z art. 114 ust. 1 ustawy - Prawo ochrony środowiska w § 10 zawiera ustalenia określające zasady ochrony środowiska i krajobrazu, w tym dotyczące hałasu". Rzecz w tym, że Spółdzielnia Mieszkaniowa z racji położenia jej nieruchomości zabudowanych budynkami wielorodzinnymi w sąsiedztwie terenu przewidzianego pod rozbudowę centrum handlowo-usługowego ma interes prawny w tym, aby w ramach kontroli sądowej zbadane zostało to, czy w treści uchwały zostały prawidłowo określone wymogi dotyczące ochrony środowiska, zwłaszcza w zakresie ochrony przed hałasem, zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 3 i art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p. w zw. z art. 72 i 114 Prawa ochrony środowiska. Nie można tej kwestii pomijać przy badaniu interesu prawnego strony skarżącej i sprowadzać do konstatacji, że na określonych w planie terenach muszą być zachowane wskaźniki hałasu określone w rozporządzeniu Ministra Środowiska z 14 sierpnia 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Sąd Wojewódzki powinien mieć na uwadze zawartą w skardze argumentację wskazującą na potrzebę sprecyzowania w planie rozwiązań służących dotrzymaniu właściwego standardu akustycznego na danym terenie. Spółdzielnia przedstawiła szerokie uwagi co do potrzeby uwzględnienia w planie stosownych rozwiązań urbanistycznych oraz technologicznych i technicznych minimalizujących wartości podstawowych uciążliwości dla ludzi zamieszkujących w otoczeniu terenu przeznaczonego na inwestycje określane w przedmiotowym planie. Wbrew temu co przyjął Sąd Wojewódzki stosowne nakazy i zakazy związane z ochroną środowiska muszą być już określone w planie miejscowym, aby można było wymagać ich przestrzegania na etapach realizacji przedsięwzięć budowlanych dopuszczonych w planie miejscowym. Ocena, czy w uchwalanym planie prawidłowo określono wymogi w zakresie ochrony środowiska musi być dokonana przy merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu. Niezrozumiałe jest ponadto stwierdzenie Sądu, że "naruszenia prawa przez kwestionowaną uchwałę nie można upatrywać np. w tym, że inny podmiot korzystając z zapisów planu zagospodarowania przestrzennego realizuje plany inwestycyjne, które nie odpowiadają skarżącemu". Błędnie Sąd też podał, że sposób zabezpieczenia nieruchomości przed nadmiernym hałasem określa się na etapie postępowania inwestycyjnego. Jak już wyżej zostało powiedziane, zarzuty w tym zakresie mogą być podnoszone przy zaskarżeniu planu miejscowego, co wiąże się z ochroną przysługującą właścicielowi nieruchomości przed immisjami (art. 144 k.c.), jak też z unormowaniem art. 1 ust. 2 u.p.z.p. nakazującym uwzględnienie w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wymagań między innymi z zakresu ochrony środowiska i prawa własności (pkt 3 i 7).

Podkreślić w tym miejscu należy, że przy ocenie legitymacji strony skarżącej na uchwałę w przedmiocie planu miejscowego uwzględnieniu podlegają relacje systemowe występujące w procesie inwestycyjno-budowlanym na etapie lokalizacji obiektu budowlanego, jego projektowania i następnie użytkowania. Podstawowe znaczenie ma oczywiście art. 4 u.p.z.p., zgodnie z którym, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przepis art. 15 ust. 2 u.p.z.p. z kolei określa obligatoryjne ustalenia jakie muszą być w planie zawarte, a dalsze uszczegółowienie elementów planu określone jest przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Unormowania wymienionych przepisów pokazują w jak szerokim zakresie ustalenia planu miejscowego determinują warunki zagospodarowania i zabudowy określonego terenu. Pamiętać przy tym należy, że wymóg zgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest w myśl art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego zasadniczą przesłanką do uzyskania pozwolenia na budowę. Z tych względów tak ważne jest, aby już na etapie uchwalania planu miejscowego uwzględnione zostały wszystkie uwarunkowania faktyczne i prawne służące realizacji podstawowych zasad wynikających z art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym ochronie własności w aspekcie prawa sąsiedzkiego.

Chybiona więc okazała się argumentacja Sądu Wojewódzkiego, że: "Uchwalony plan nie pozbawia [...] skarżącej możliwości korzystania ze swoich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem zawartym w aktualnym planie, nie pozbawia jej również rozporządzania swoją nieruchomością (art. 140 k.c.). Tym bardziej w żaden sposób normy planistyczne uchwalonego planu nie powodują same w sobie imisji, o których mowa w skardze (art. 144 k.c.)".

Nota bene nieodgadnione jest to, jaka refleksja doprowadziła Sąd do konstatacji przytoczonej wyżej. Oczywiste bowiem powinno być to, że kontrola aktu prawa miejscowego dokonywana jest dlatego, że ustalenia planu - jako unormowania obowiązujące powszechnie na danym terenie i mające moc wiążącą dla organów administracji publicznej orzekających w przedmiocie pozwoleń na budowę - w konsekwencji stanowią podstawę działań inwestorskich, które w efekcie realizacji określonych przedsięwzięć budowlanych mogą wpływać na sposób korzystania z nieruchomości sąsiednich. Normy obowiązujące na etapie uchwalania aktu planistycznego chronią właścicieli nieruchomości nie tylko - jak przyjął Sąd Wojewódzki - przed "pozbawieniem" ich możliwości korzystania ze swoich nieruchomości zgodnie z przeznaczeniem, czy "pozbawieniem" rozporządzania swoimi nieruchomościami, lecz chronią interes prawny każdego, kto z racji przysługującego mu prawa własności może domagać się, aby korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem nie doznawało ograniczeń niemających uzasadnienia w przepisach prawa i aby ustalanie przez organ planistyczny zasad zagospodarowania i zabudowy terenu odbywało się zgodnie z wymogami ładu przestrzennego, zrównoważonego rozwoju, z uwzględnieniem walorów architektonicznych, krajobrazowych i ekonomicznych przestrzeni, jak też wymaganiami w zakresie ochrony środowiska i ochrony własności, a także przy uwzględnieniu innych wartości przewidzianych w art. 1 ust. 2 u.p.z.p. Gdyby w okolicznościach sprawy zaakceptować stanowisko Sądu Wojewódzkiego, to byłoby to równoznaczne z nieuzasadnionym ograniczeniem możliwości zaskarżenia do sądu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Przyjęta przez Sąd Wojewódzki w niniejszej sprawie interpretacja art. 101 ust. 1 u.s.g. oraz ocena legitymacji procesowej strony skarżącej jest nie do pogodzenia z ustanowionym w art. 45 ust. 1 Konstytucji RP prawem do sądu. W sytuacji gdy ustalenia planu obejmują tereny o różnym przeznaczeniu, a charakter istniejącego oraz planowanego zagospodarowania terenu wskazuje na możliwość oddziaływania obiektów budowlanych na zabudowę sąsiednią, to konieczne jest wyważenie interesów prawnych właścicieli poszczególnych nieruchomości. Dlatego w niniejszej sprawie należało przyznać skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej legitymację do zaskarżenia uchwały w sprawie uchwalenia planu miejscowego, aby możliwa była ocena, czy naruszenie jej interesu prawnego zakwestionowanymi postanowieniami planu odbyło się zgodnie z prawem, a w szczególności czy organ stanowiący nie nadużył władztwa planistycznego przewidzianego w art. 3 ust. 1 u.p.z.p.

Warto zaznaczyć, że Spółdzielnia Mieszkaniowa w złożonej skardze nie neguje zasadności przeznaczenia tzw. terenu Tesco pod rozbudowę centrum handlowego czy określone cele publiczne, a jedynie domaga się, aby nie doszło do dysproporcji planowanego centrum usługowo-handlowego względem budynków mieszkaniowych położonych w sąsiedztwie. Podnoszone przez skarżącą zarzuty zmierzają do tego, aby w ramach kontroli sądowej sprawdzone zostało, czy postanowienia planu gwarantują ład przestrzenny i zrównoważony rozwój terenu usługowo handlowego, a więc taki który uwzględnia rozwiązania chroniące tereny mieszkaniowe przed nadmiernymi uciążliwymi imisjami oraz czy przyjęte w planie rozwiązania odpowiadają szczegółowym regulacjom zawartym m.in. w art. 15 ust. 2 i 3 u.p.z.p.

Wobec powyższego uwzględnieniu podlegał wniosek kasacyjny o uchylenie zaskarżonego wyroku w związku z błędną ocenę Sądu Wojewódzkiego co do tego, że skarżącej nie przysługiwała świetle art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Nie podlegał rozpoznaniu zarzut sformułowany w pkt. 2 petitum skargi kasacyjnej, jako przedwczesny, gdyż odnoszący się do merytorycznej kontroli uchwały, której Sąd Wojewódzki w istocie nie przeprowadził.

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą Sądu Wojewódzkiego będzie kontrola zachowania przez organ gminy wymogów prawnych dotyczących trybu i zasad sporządzania planu miejscowego w zakresie wyznaczonym interesem prawnym strony skarżącej, przy uwzględnieniu szczegółowych zarzutów sformułowanych w skardze i uzupełniającym piśmie procesowym.

Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji zgodnie z art. 185 p.p.s.a. i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.