Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt I SA/Go 342/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2020-12-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 20 ust. 4
journal: Dz.U. 2020 poz 217
law: Ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz  Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Juszczyk - Wiśniewska Sędziowie Sędzia WSA Dariusz Skupień Asesor WSA Zbigniew Kruszewski (spr.) Protokolant Starszy sekretarz sądowy Alicja Rakiej po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi T spółki z ograniczoną odpowiedzialnością na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2019 rok oddala skargę w całości.


UZASADNIENIE

1. Skarżąca T. sp. z o.o. (dalej: spółka, skarżąca) złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego (WSA) w Gorzowie Wielkopolskim skargę na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: Dyrektor OR) nr [...] z dnia [...] lipca 2020 r. Zaskarżona decyzja utrzymywała w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARMiR (dalej: Kierownik BP) z dnia [...] kwietnia 2020 r. w sprawie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na rok 2019 (dalej: płatność ONW).

2. Z uzasadnienia decyzji Dyrektora OR wynika następujący stan sprawy.

2.1. Dnia 27 kwietnia 2019 r. do Biura Powiatowego ARiMR - wpłynął wniosek skarżącej (wraz z załącznikami graficznymi) o przyznanie m. in płatności ONW. Łączna powierzchnia działek rolnych zadeklarowanych przez spółkę wyniosła 932,14 ha.

Kierownik BP wezwał spółkę do złożenia wyjaśnień lub dokumentów, potwierdzających że spółka posiada tytuł prawny do tych ze zgłoszonych do płatności działek, które wchodziły w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (dalej: ZWRSP), których spółka nie przedłożyła, lecz stwierdziła, że na podstawie art. 39 ust. 4a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa na dzień 131 maja 2019 r. łączyła ze Skarbem Państwa umowa dzierżawy wskazanych przez organ gruntów.

Kierownik BP następnie wystąpił do Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa (dalej: Dyrektor OT KOWR) o wskazanie stanu prawnego następujących spośród działek zgłoszonych do płatności ONW przez skarżącą:

- nr [...] (obręb [...]),

- nr [...] (obręb [...]),

- [...].

W odpowiedzi Dyrektor OT KOWR poinformował, iż ww. działki do [...] marca 2017 r. były przedmiotem dzierżawy przez spółkę. Pomimo wygaśnięcia umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] kwietnia 1994 r. spółka nie wydała na wezwanie KOWR ww. nieruchomości i użytkuje je bezumownie.

2.2. Po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej wniosku, wymienioną na wstępie decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Kierownik BP przyznał spółce płatności ONW w łącznej wysokości 10 159,02 zł, w tym:

- 7 699,56 zł (ograniczenia naturalnymi strefy II ONW),

- 1 037,31 zł (ograniczenia naturalne strefy I ONW),

- 1 422,15 zł (ograniczenia typu specyficznego strefy I ONW

Uznał, że spośród gruntów zgłoszonych przez spółkę, do płatności ONW kwalifikują si obszary zlokalizowane w poszczególnych strefach płatności ONW:

- 26,70 ha na obszarze ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy I,

- 33,33 ha na obszarze ONW typu z ograniczeniami naturalnymi strefy II,

- 11,59 ha na obszarze ONW typu specyficznego strefy I.

Pozostałe obszary wyłączono z płatności. Kierownik BP ustalił bowiem, iż spółka nie dysponowała tytułem prawnym do działek nr ew. nr [...] - wchodzących w skład ZWRSP. Wobec powyższego działki rolne zlokalizowane na ww. działkach ewidencyjnych (łącznie 860,52 ha) zostały wykluczone z płatności, z powołaniem się na art. 20 ust. 4 ustawy z 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014 - 2020 (Dz. U. z 2020, poz. 217, dalej: ustawa PROW), z którego wynika, że pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny.

2.3. Pismem z [...] maja 2020 r. skarżąca wniosła odwołanie od decyzji Kierownika BP. W uzasadnieniu wskazała, że organ I instancji nie wziął pod uwagę, iż spółka kierując się oświadczeniem zawartym w umowie dzierżawy oraz porozumieniu pisemnym z 2012 r. oraz treścią uzgodnień oświadczyła, iż na dzień [...] maja 2018 r. pomimo braku formalnego przedłużenia, nadal wiązała ją ze Skarbem Państwa umowa dzierżawy, bowiem strony uzgodniły, ze umowa zostanie przedłużona po przedstawieniu przez KOWR nowych warunków.

2.4. Dyrektor OR (wymienioną na wstępie, a obecnie zaskarżoną do WSA) decyzją z [...] lipca 2020 r.), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W zakresie kwestii w sprawie spornej, tzn. tytułu prawnego do zgłoszonych do płatności gruntów wchodzących w skład ZWRSP, organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji, o jego braku na dzień [...] maja 2019 r.

Powołał się w tym zakresie na informację udzieloną przez Dyrektora OT KOWR r., wedle której umowa dzierżawy spornych nieruchomości obowiązywała do dnia 31 marca 2017 r., a po tej dacie spółka korzystała z gruntów bez tytułu prawnego. Dyrektor OR uznał, że pismo miało cechę dokumentu urzędowego. Jako podstawę prawną do wyłączenia gruntów z płatności organ uznał art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Wskazał również, że spółka nie dopełniła również obowiązku wynikającego z § 5 ust. 1a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 13 marca 2015 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. z 2015 r. poz. 364 ze zm. - dalej: rozporządzenie ONW) tj. nie złożyła oświadczenia wykazującego działki będące w zasobie Skarbu Państwa i nie wskazała z czego wywodzi do nich tytuł wywodzi. W związku z takim brakiem Dyrektor OR wskazał dodatkowo na treść art. 27 ust. 1 pkt 2 - 4 ustawy PROW, które wskazują na to, że ciężar dowodu w postępowaniu przez organami ARiMR w sprawach płatności obarcza rolnika.

3. W skardze na decyzję Dyrektora OR, spółka zarzuciła naruszenie:

1) art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o płatnościach oraz art. 3 ust. 1 tej ustawy w związku z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niepełne ustalenie stanu faktycznego co skutkuje brakiem możliwości stwierdzenia prawidłowej podstawy prawnej w związku z nie ustaleniem czy strona realizuje zobowiązanie czy też zaistniały okoliczności od niej niezależne, siła wyższa na jaką nie mała wpływu i organ odrzucił złożony przez stronę wniosek o płatności na 2018 rok, pomimo jego złożenia i braku innych wniosków na te nieruchomości.

2) art. 77 kpa poprzez nie zebranie w sposób wyczerpujący materiału dowodowego i nie wyjaśnienie istoty sprawy, pomimo poinformowania organu, że w skutek zmiany ustawy z dnia 16 września 2011 roku, strona nie otrzymała aneksu na przedłużenie umowy dzierżawy, pomimo promesy Agencji Nieruchomości Rolnych o przedłużeniu umowy na kolejny okres do 30 lat i zawarciu przez strony pisemnego porozumienia w tym zakresie.

3) art. 78 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie wyjaśnień strony i treści Postanowienia o zabezpieczeniu, zgodnie z którym KOWR nie ma prawa dysponować nieruchomościami objętymi wnioskiem o płatności z pominięciem skarżącej, co uzasadnia posiadania tytułu prawnego do tych działek rolnych.

4) art. 20 ust. 2 pkt. 1 i art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U, z 2013 r. poz. 173) - poprzez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów i błędne ustalenie ciężaru dowodowego.

5) art. 76 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173) - poprzez wadliwą ocenę dokumentów urzędowych, nie rozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i wadliwe, niepełne uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

6) §2, §3, § 11, § 20, § 26, § 10 pkt 1, § 12 ust. 1, § 15 ust. 2, § 18 ust. 1 pkt, 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego PROW 2007-2013 poprzez ich niewłaściwą interpretację.

7) art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 7 marca o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (tj. Dz.U. z 2013 r. poz. 173) poprzez niewłaściwą interpretację, podczas gdy beneficjent nadal włada gruntami i na dzień [...] maja 2017 r. posiadał tytuł prawny na podstawie umowy i oświadczenia ANR oraz art. 39 ust. 4a ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa o uzgodnieniu nowego przedmiotu umowy.

8) art. 2 ust. 2, art. 9; art. 10, art. 21 i art. 24 (równe traktowanie) Rozporządzenia Delegowanego Komisji (UE) NR 639/2014, z dnia 11 marca 2014 r. w sprawie uzupełnienia rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz zmiany załącznika X do tego rozporządzenia, poprzez ich pominięcie.

9) art. 18 ust. 1 i 2 rozporządzenia Komisji (UE) nr 65/2011 poprzez ich niewłaściwą wykładnię i nałożenie sankcji za okres w którym spółka użytkowała grunty objęte wnioskiem o płatności bezpośrednie.

W uzasadnieniu skargi Skarżąca powtórzyła argumentację zawartą

w odwołaniu. Jednocześnie wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości (ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie jej organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia), zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia pozwu Skarżącej w sprawie o ustalenie prawa do umowy dzierżawy, jaka toczy się przed Sądem Okręgowym pod sygn. akt [...] oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2020 r. spółka dodatkowo zarzuciła:

I) przepisu prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przez jego zastosowanie w następstwie błędnej wykładni i przyjęcia, że rzekomo przepis ten w żaden sposób nie narusza regulacji unijnych w sytuacji, gdy zachodziła konieczność odmówienia jego zastosowania, ponieważ przepis ten ewidentnie i rażąco narusza:

1) ogólne zasady prawa Unii Europejskiej w tym zasadę równości, proporcjonalności i konkurencji, a także wynikającą z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP zasadę równości wobec prawa przez całkowicie nieuzasadnione i niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawnym:

a) zróżnicowanie pozycji podmiotów gospodarujących na gruntach prywatnych oraz na gruntach wchodzących w skład ZWRSP skutkujące ewidentnie gorszą sytuacją rolników gospodarujących na gruntach stanowiących własność Skarbu Państwa,

b) zróżnicowanie ochrony prawa własności wyłącznie na podstawie kryterium podmiotowego (podział na własność prywatną i państwową),

2) przepisy unijne regulujące systemy wsparcia dla rolników, a to:

- art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia, z których bezsprzecznie wynika, że:

a) prawo własności, obowiązywanie umowy dzierżawy lub posiadanie innego tytułu prawnego do działek zawartych we wniosku nie jest przesłanką do otrzymania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

b) przesłanką wystarczającą i konieczną do otrzymania płatności jest jedynie posiadanie przez rolnika kwalifikujących się hektarów, lub pozostawanie gruntów w dyspozycji rolnika;

c) celem Prawodawcy Unijnego jest jak najszersze objęcie zakresem wsparcia rolników, którzy faktycznie gospodarują na gruntach rolnych;

d) Państwo Członkowskie nie jest uprawnione do ustalania dodatkowych kryteriów, od których uzależnia się przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego;

e) art. 49 Karty Praw Podstawowych UE, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy art. 18 ust. 4 wprowadza w istocie karę na beneficjenta niewspółmierną do przewinienia i bez badania z czyjej winy użytkownik nie otrzymał na piśmie tytułu prawnego.

II) naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a to art. 36 i art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. przez ich bezpodstawne niezastosowanie i całkowite pominięcie w sytuacji, gdy są to przepisy powszechnie i bezwzględnie obowiązujące, wiążą organ administracji publicznej na każdym etapie postępowania, a z ich literalnej, celowościowej i systemowej wykładni jednoznacznie wynika, że płatności obszarowe przyznawane są w ujęciu rocznym do każdego kwalifikującego się hektara będącego w posiadaniu rolnika w dniu ustalonym przez państwo członkowskie, który to wymóg skarżąca bezsprzecznie na dzień [...] maja 2019 r. spełniała;

III) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez oparcie zaskarżonego orzeczenia o wyroki: (a) TSUE z dnia 24.06.2010 r. w sprawie C-375/08 podczas gdy w dniu jego wydania art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach nie został jeszcze w prawodawstwie polskim wprowadzony i odnosi się do odmiennego stanu faktycznego, (b) WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 27.02.2020 r. w sprawie o sygn. akt I SA/Go 732/19, w sytuacji, gdy orzeczenie to nie powinno mieć zastosowania w niniejszej sprawie, ponieważ sąd ten w istocie w ogóle nie zbadał kwestii zgodności przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach z przepisami i zasadami ogólnymi prawa wspólnotowego, w tym w szczególności zasadami równości, proporcjonalności i konkurencji, a poprzestał w uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia jedynie na przywołaniu argumentacji zawartej w samym uzasadnieniu do projektu ustawy o płatnościach,

IV) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez:

1) bezpodstawne zaniechanie zastosowania prounijnej wykładni prawa krajowego, która w zaistniałym stanie faktycznym i prawnym obligowała organy I i II instancji do pominięcia przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jako niezgodnego z prawem Unii Europejskiej i dokonania interpretacji norm prawnych prawa krajowego w taki sposób, aby tak dalece jak jest to możliwe w całości zapewnić zgodność rozstrzygnięcia z prawem Unii Europejskiej przez zastosowanie przepisów z nim zgodnych i przyznanie płatności bez dokonywania wykluczeń;

2) nieuzasadnione odmówienie uwzględnienia na gruncie niniejszej sprawy wyczerpującej i prawidłowej analizy i wykładni przepisu art. 18. ust. 4 ustawy o płatnościach w kontekście jego oczywistej niezgodności z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego, a zawartej w wyrokach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 kwietnia 2019 r., sygn. ll Sa/Wr 33/19, z dnia 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Wr 95/19, oraz z dnia 28 listopada 2019 r., sygn. III SA/Wr 340/19;

3) całkowicie bezzasadne i niezgodne z ogólnymi zasadami prawa wspólnotowego i zasadami ogólnymi postępowania administracyjnego - proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania - zaniechanie odstąpienia od dotychczasowej błędnej praktyki organów administracji odmawiania przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów wchodzących w skład ZWRSP, co do których wnioskujący jedynie zdaniem organu nie posiada tytułu prawnego, w sytuacji gdy sprawa tytułu prawnego jest sporna i zachodziły ku temu uzasadnione podstawy prawne, w tym przede z uwagi na:

- zmianę linii orzeczniczej w tym przedmiocie,

- jednoznaczny wynik literalnej, systemowej i funkcjonalnej wykładni przepisów rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., z którym to wynikiem w oczywistej sprzeczności pozostaje zarówno treść przepisu art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach jak i treść zaskarżonej decyzji;

V) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy a to:

1) art. 6, 7 i 8 k.p.a. w zw. z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej przez naruszające zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania przyjęcie, że rzekomo wprowadzenie wymogu legitymowania się przez producenta tytułem prawnym do gruntów wchodzących w skład ZWRSP było konieczne aby umożliwić swobodne kształtowanie ustroju rolnego w sytuacji, gdy rozwiązanie takie w sposób ewidentnie niezgodny z obowiązującymi zasadami konstytucyjnymi i wspólnotowymi w ogóle nie było konieczne, w sposób niedopuszczalny różnicuje ochronę praw majątkowych przysługującą Państwu i osobom prywatnym jedynie w oparciu o kryterium podmiotowe i traktuje w sposób rażąco odmienny osoby znajdujące się w tej samej sytuacji faktycznej i prawnej oraz przyznaje Państwu i podmiotom publicznym pozycję uprzywilejowaną w stosunku do podmiotów prywatnych, wprowadzając kary nadmierne do przewinienia i wielokrotne za to samo przewinienie, które nie jest karane w prawie polskim w przepisach sanacyjnych a bezprawnie znalazło się w prawie cywilnym w postaci art. 39 b ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa oraz art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, co daje podstawę do uznania, że Państwo zastosowało nieproporcjonalne kary za czyn nie podlegające karze a celem ominięcia zasad prawidłowej legislacji nazwało je zamiast karą wynagrodzeniem oraz dodatkowym wymogiem.

2) art. 3 ust. 3 ustawy o płatnościach przez bezpodstawne przyjęcie, że skarżąca rzekomo nie dopełniła wynikającego z tego przepisu obowiązku i nie przejawiała inicjatywy dowodowej co do wykazania posiadania tytułu prawnego do gruntów rolnych w sytuacji, gdy obowiązek taki w tym zakresie bezsprzecznie w ogóle na skarżącej nie ciążył, ponieważ powszechnie i bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa wspólnotowego nie przewidują dla otrzymania płatności procesowego obowiązku wykazywania przez beneficjenta tytułu prawnego do działek stanowiących podstawę wniosku o przyznanie płatności, a w toku postępowania skarżąca dopełniła obowiązku przedstawienia dowodów na potwierdzenie posiadania tych gruntów i spełnienia warunków do otrzymania płatności w całości;

3) art. 7a k.p.a. przez bezpodstawne odstąpienie od zastosowania zasady rozstrzygania wątpliwości co do treści normy prawnej na korzyść strony w sytuacji, gdy zachodziły ku temu uzasadnione podstawy, a przedmiotem postępowania administracyjnego w zaskarżonym zakresie było ewidentnie ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia;

4) art. 77 § 1 k.p.a. przez zaniechanie rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego;

VI) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 8 § 1, art. 104 oraz art. 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. w zw. z art. 24 ustawy o płatnościach przez utrzymanie w mocy rażąco naruszającej przepisy postępowania decyzji organu I instancji, w której sentencji bezzasadnie nie zawarto rozstrzygnięcia o całości wniosku strony inicjującej postępowanie, tj. nie zawarto w niej rozstrzygnięcia w zakresie odmowy przyznania spornych w sprawie płatności do gruntów rolnych o które strona wnioskowała, w sytuacji gdy zgodnie z przepisem art. 24 ust. 2 ustawy o płatnościach rozstrzygnięcie takie winno znaleźć się właśnie w sentencji decyzji, co skutkowało koniecznością poszukiwania rozstrzygnięcia w uzasadnieniu, a co jest bezsprzecznie nieprawidłowe i narusza zasadę pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej;

VII) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 6, art. 7, 7a § 1 oraz art. 8 § 1 i 2 k.p.a. przez wydanie naruszającej obowiązujący stan prawny decyzji utrzymującej w mocy wadliwą decyzję organu I Instancji oraz zaniechanie jej uchylenia i rozstrzygnięcia co do istoty sprawy przez przyznanie w całości wszystkich wnioskowanych płatności w sytuacji gdy decyzja ta naruszała szereg zasad i przepisów prawa materialnego i procesowego, w tym zasadę równości wobec prawa, proporcjonalności i konkurencji, art. 7 oraz 8 ust. 1 oraz art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach, a ponadto art. 6, 7a, 8, 77 oraz 107 § 1 pkt 4 i 5 k.p.a. i art. 288Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej;

Dodatkowo wniosła o zwrócenie się na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana traktatu z Lizbony) zwrócić się z wnioskiem do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o rozpatrzenie poniższego pytania o charakterze prejudycjalnym: "Czy Polska była upoważniona do zastosowania sankcji pozbawiającej prawa do dopłat użytkowników nieruchomości Skarbu Państwa w art. 18 ust. 4 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, podczas gdy na innych użytkowników nieruchomości nie należących do Skarbu Państwa takiej sankcji nie nałożono i czy tym samym nie naruszyła prawa Unii Europejskiej, a w szczególności zasadę równości i niedyskryminacji podmiotów oraz art. 36 ust. 1, 2 i ust. 5, art. 39 w zw. z art. 9, rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady UE nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. oraz punkty 3, 33 i 38, Preambuły tego rozporządzenia i zasady nie stosowania kary niewspółmiernej do przewinienia w art. 49 Karty Praw Podstawowych UE?"

4. Organ odwoławczy w odpowiedzi na skargę podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga okazała się bezzasadna.

5. Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej p.p.s.a.), wynika, że sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie, uchyla zaskarżoną decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Ponadto, stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach, albo stwierdza ich wydanie z naruszeniem prawa. Zgodnie natomiast z art. 151 p.p.s.a. w razie nieuwzględnienia skargi sąd ją oddala. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

6. Podstawą prawną zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie wyłączenia części działek z płatności był art. 20 ust. 4 ustawy PROW. W myśl tego przepisu: "Jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu będącego własnością Skarbu Państwa, państwowej osoby prawnej, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządowej osoby prawnej przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny".

7. W ocenie Sądu organy zasadnie zastosowały ten przepis i oparły się o jego literalną wykładnię. Natomiast stanowisko skarżącej zawarte w piśmie z [...] grudnia 2020 r. kwestionujące warunek posiadania przez rolnika tytułu prawnego do gruntów należących do Skarbu Państwa, a oparte o twierdzenie o niezgodności tego wymogu z zasadami prawa wspólnotowego, było zdaniem Sądu niezasadne. Sąd nie podzielił poglądu, iż sporny wymóg narusza zasady: równego traktowania, konkurencji oraz proporcjonalności. Stąd nie odmówił stosowania tego przepisu.

7.1. Jako niezasadny Sąd ocenił również wniosek skarżącej zawarty w piśmie z [...] grudnia 2020 r. o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej o - ujmując w uproszczeniu - zbadanie zgodności przepisu przewidującego, że warunkiem do uzyskania płatności jest posiadanie tytułu prawnego do gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowią własność Skarbu Państwa.

Dostrzec należy, że wniosek dotyczył przepisów prawa krajowego i wspólnotowego, które nie miały zastosowania w sprawie płatności ONW. Skarżąca domagała się bowiem wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym zgodności art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z przepisami rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego przepisy dotyczące płatności bezpośrednich dla rolników na podstawie systemów wsparcia w ramach wspólnej polityki rolnej oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 637/2008 i rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009.

Tymczasem na poziomie prawa wspólnotowego zasad szczegółowych przyznawania płatności ONW nie regulują przepisy rozporządzenia 1307/2013, lecz przepisy rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005. Także powołany we wniosku art. 18 ust. 4 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie znajduje zastosowania w przypadku płatności ONW, które są wypłacane z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Stosuje się więc do nich przepisy ustawy PROW oraz rozporządzenia PROW.

7.2. Tym niemniej, nawet odnosząc wątpliwości skarżącej do zastosowanego w sprawie przez organy ARiMR art. 20 ust. 4 ustawy PROW, Sąd również nie dostrzegł niezgodności tego przepisu z przepisami prawa wspólnotowego. Kwestia ta była przedmiotem rozważań sądów administracyjnych i w orzecznictwie zasadniczo zgodnie prezentowany jest pogląd, podzielany również przez WSA w Gorzowie Wlkp. w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, że wprowadzenie wymogu legitymowania się przez użytkownika gruntu wchodzącego w skład ZWRSP tytułem prawnym do tego gruntu, nie może być uznane za warunek naruszający przepisy unijne, regulujące systemy wsparcia (por. wyroki WSA: z 24.05.2018 r. III SA/Wr 23/18, z 18.07.2018 r. III SA/Wr 65/18, z 25.10.2018 r. I SA/Sz 463/18, z 20.03.2019 r. I SA/Go 56/19, z 27.02.2020 r. I SA/Sz 743/19). Jak bowiem wywiedziono w świetle zapisów art. 8 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Rady (WE, Euroatom) nr 2988/95 z 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. U. L.312.1) i art. 72 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej zarządzania nią i monitorowania jej (Dz.U.UE.L2013.347.549), uznać należy, że państwom członkowskim został pozostawiony pewien zakres swobodnego uznania w odniesieniu do dokumentów i dowodów wymaganych od beneficjentów płatności. Korzystając z zakresu swobodnego uznania, państwa członkowskie (w tym Polska) powinny uwzględnić cele przepisów unijnych dotyczących pomocy, przestrzegać ogólnych zasad prawa unijnego, w szczególności zasady proporcjonalności. W Polsce koniecznym stało się przyjęcie rozwiązań uniemożliwiających przyznawanie dopłat do użytkowanej państwowej ziemi bez tytułu pranego. Wymóg przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego oświadczenie wnioskodawcy o użytkowaniu gruntów rolnych, na których prowadzi działalność rolniczą, w celu zapobiegania bezprawnego korzystania z terenów innych podmiotów, został uznany przez Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej za odpowiadający wymogom zasady proporcjonalności (zob. wyrok TSUE z 24 czerwca 2010 w sprawie C-375/08 - Luigi Pontini i in.).

Trybunał orzekł bowiem, że przepisy wspólnotowe, szczególności rozporządzenie Rady (WE) nr 1254/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wspólnej organizacji rynku wołowiny i cielęciny, nie uzależniają dopuszczalności wniosku o premie specjalne za samce bydła i premie rekompensacyjne od przedstawienia ważnego tytułu prawnego potwierdzającego prawo wnioskodawcy do użytkowania obszarów przeznaczonych pod uprawę roślin paszowych będących przedmiotem wniosku. Niemniej jednak przepisy wspólnotowe nie sprzeciwiają się wprowadzeniu przez państwa członkowskie na mocy przepisów krajowych obowiązku przedstawienia takiego tytułu, pod warunkiem uwzględniania celów przepisów wspólnotowych i przestrzegania ogólnych zasad prawa wspólnotowego, w szczególności zasady proporcjonalności.

ZWRSP tworzy mienie o charakterze publicznym, które zgodnie z regulacjami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa służy wspieraniu poprawy struktury obszarowej gospodarstw rodzinnych, będących zgodnie z art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej podstawą ustroju rolnego w Polsce. Przepisy prawa powinny uwzględniać specyfikę Zasobu, tym bardziej, że grunty te są szczególnie narażone na ryzyko ich zajmowania bez tytułu prawnego. Zajęcie gruntów przez bezumownego użytkownika i złożenie przez niego wniosku o płatności uniemożliwia ich zagospodarowanie w trybie przewidzianym przepisami ustawy o gospodarowaniu nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa. Taki stan rzeczy prowadzi do istotnego ograniczenia możliwości kształtowania ustroju rolnego zgodnie z kierunkiem wyznaczonym w art. 23 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto, należy zauważyć, że przepisy prawa chronią posiadanie, nawet jeśli do posiadania takiego doszło w złej wierze. Z drugiej strony KOWR jako posiadacz znajduje się w sytuacji gorszej niż podmioty prywatne funkcjonujące na rynku.

Co prawda, zgodnie z art. 343 k.c., KOWR, jak każdy posiadacz, może po samowolnym naruszeniu posiadania przywrócić własnym działaniem stan poprzedni, jednakże działania takie mogą być podejmowane jedynie jako niezwłoczna odpowiedź na bezprawne działanie. Wobec tego taki instrument jest odpowiedzią na skutki bezprawnego zajęcia gruntów. KOWR nie ma bowiem realnych możliwości przeciwdziałania praktykom samowolnego zajmowania gruntów rolnych i zgłaszania ich do płatności przez osoby nieuprawnione. Samowolne naruszenie posiadania nie może prowadzić do uzyskania jakichkolwiek korzyści. Zgodnie z art. 345 k.c. posiadanie przywrócone poczytuje się za nieprzerwane. W przypadku gruntów rolnych wchodzących w skład ZWRSP, Państwo może chronić swoją własność wprowadzając przepisy określonej treści. Tym samym należy uznać, że ustawodawca krajowy mógł uzależnić przyznanie płatności bezpośrednich od posiadania tytułu prawnego do gruntu.

7.3. Sąd dostrzega również, że stanowisko WSA we Wrocławiu prezentowane w wyrokach w sprawach III SA/Wr: 33/19, 95/19 i 340/19, na które powoływała się skarżąca, dotyczyło płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Wyroki te były zresztą nieprawomocne, a pogląd prawny legły u podstaw uchylenia decyzji ARiMR nie znalazł akceptacji NSA, który (póki co w jednym przypadku) wyrokiem z 20 maja 2020 r. I GSK 1585/19 uchylił wyrok WAS we Wrocławiu z 29 maja 2019 r. III SA/Wr 95/19 i oddalił skargę. Uzasadnienie wyroku NSA w zakresie oceny zgodności wymogu posiadania tytułu prawnego do gruntów wchodzących w skład ZWSRP oparte było o zaprezentowane powyżej argumenty, uznające ten wymóg za proporcjonalny i nienaruszający zasady równości.

8. W niniejszej sprawie, organy ARiMR trafnie ustaliły, że skarżąca, w świetle posiadanych dowodów, nie legitymowała się tytułem prawnym do tej części z gruntów zgłoszonych do płatności, które stanowiły własność Skarbu Państwa.

8.1. Zasadnie za podstawę takich ustaleń przyjęto informację udzieloną przez KOWR, który to organ jest prawnie zobowiązany do ustalania obowiązywania tytułów prawnych do władania gruntami rolnymi wchodzącymi w skład ZWRSP oraz przekazywania ich organom ARIMR. Kompetencja KOWR w powyższym zakresie wynika z przepisów art. 16 ust. 2 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2020 r. poz. 1026) oraz § 3a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. nr 10 poz. 90 ze zm.). Oznacza to - na co słusznie wskazał Dyrektor OR, że dokument pochodzący od KOWR, a poświadczający istnienie (bądź brak) tytułu prawnego do gruntu zgłoszonego do płatności - ma charakter dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a.

8.2. Spółka natomiast żadnym dokumentem nie podważyła domniemania prawdziwości informacji zawartej w pismach KOWR: z [...] marca 2020 r. i z [...] kwietnia 2020 r. o braku tytułu prawnego do użytkowania wskazanych z nich działek. Co więcej, wbrew wymogowi wynikającemu z § 5 ust. 1a rozporządzenia PROW, nie złożyła również oświadczenia wykazującego działki będące w zasobie Skarbu Państwa i we wniosku o przyznanie płatności nie wskazała z czego wywodzi do nich tytuł wywodzi.

W tym kontekście przypomnieć należy, na co wskazał Dyrektor OR, że zgodnie z art. 27 ust. 2 ustawy PROW: " Strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniu, o którym mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne".

Ustawodawca w przepisach ustawy PROW nie nałożył na organy obowiązku wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Nakładają (w art. 27 ust. 1 ustawy PROW) na organy ARiMR wyłącznie obowiązek rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, wprowadzając tym samym odstępstwo od określonej w art. 7 i 77 § 1 k.p.a. zasady podejmowania z urzędu czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu sprawy i wyczerpującego zebrania materiału dowodowego. Porównanie regulacji dotyczących postępowania w sprawie przyznania pomocy z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że ustawodawca w omawianej kategorii spraw uczynił pewien wyjątek od zasady inkwizycyjności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zgodnie z tą zasadą organy administracji publicznej, w toku postępowania podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przypadku pomocy przyznawanej w postaci płatności obowiązek ten został ograniczony jedynie do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Przy czym chodzi tu przede wszystkim o dowody wskazane we wniosku oraz innych dokumentach dołączonych przez wnioskodawcę i ewentualnie innych uczestników postępowania. Organy administracji publicznej nie mają natomiast obowiązku działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W ustawie przyjęto zasadę, że ciężar dowodu spoczywa na osobie, która z tego faktu będzie wywodzić skutki prawne. Konsekwencją tego jest przeniesienie na wnioskodawcę inicjatywy dowodowej, w zakresie wykazania spełnienia warunków przyznania wnioskowanej pomocy oraz jednoczesny brak po stronie organu obowiązku aktywnego poszukiwania dowodów na tę okoliczność, a także działania z urzędu w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego (zob. np. wyroki NSA: z 08.01.2020 I GSK 1591/18, z 10.02.2020 r. I GSK 1263/19).

Tym samym skoro skarżąca skarżącej tytuł prawny do gospodarowania na gruntach Skarbu Państwa wywodziła z treści umowy dzierżawy i oświadczeń organów KOWR (wcześniej ANR) o przedłużeniu samej dzierżawy, by uzyskać płatność powinna była wykazać wspomniane okoliczności. Skarżąca tymczasem odwołała się wyłącznie do zapisów umowy i przepisów, bez przedstawienia koniecznych dowodów. Nie przedłożyła również treści pozwu przeciwko ANR ani żadnego innego dokumentu dowodzącego jej praw obligacyjnych do spornych gruntów.

8.3. Domniemania zgodności z prawdą okoliczności potwierdzanych pismami Dyrektora OT KOWR spółka nie podważyła odwołaniem się do postanowienia Sądu Okręgowego (dalej: SO) z [...] kwietnia 2017 r. sygn. akt [...], którego odpis załączono odwołania od decyzji Kierownika BP. Orzeczeniem tym na podstawie art. 730 § 1 k.p.c. SO udzielił zabezpieczenia powództwa skarżącej przeciwko ANR (której następcą prawnym jest KOWR) o nakazanie złożenia oświadczenia woli o przedłużeniu umowy dzierżawy spornych działek ewentualnie o ustalenie, że strony łączyła umowa dzierżawy z [...] kwietnia 1994 r.) poprzez ustanowienie zakazu zbywania i obciążania przez pozwaną na rzecz podmiotów innych niż skarżąca, wymienionych tam działek gruntu. Z postanowienia wynikało jednak, że zasadniczym żądaniem pozwu było zobowiązanie pozwanej do złożenia oświadczenia woli o przedłużeniu okresu trwania umowy. Uwzględnienie takiego żądania pozwu nie będzie potwierdzało istnienia tytułu prawnego do spornych gruntów we wspomnianej dacie, ponieważ wyrok je uwzględniający zastąpi oświadczenie woli o zawarciu umowy dzierżawy (art. 64 k.c.) dopiero z chwilą uprawomocnienia takiego orzeczenia (art. 1047 § 1 k.p.c.).

Samo postanowienie SO również nie może być uznane za prawny do posiadania gruntów (szeroko rozumiany). Postanowieniem tym oddalono bowiem wniosek o zabezpieczenia powództwa w zakresie w jakim skarżąca domagała się pozostawienia działek w jej władaniu (pkt 2 sentencji postanowienia, akapit 2 uzasadnienia tego orzeczenia).

Ostatecznie należało uznać, że jedynym dowodem dotyczącym posiadania przez skarżącą tytułu prawnego do gruntów stanowiących własność Skarbu Państwa, jakim dysponowały organy ARiMR dla ustalenia, były pisma Dyrektora OT KOWR. Wynikało z nich, że skarżącej nie wiązał ze Skarbem Państwa żaden stosunek prawny dający jej prawo do użytkowania działek, które w zaskarżonej decyzji wyłączono z płatności.

9. Sąd ocenił również, że organ nie miał podstaw do zawieszenia postępowania w związku z toczącym się procesem cywilnym z powództwa skarżącej przeciwko KOWR. Tym niemniej organ, odmawiając zawieszenia postępowania (postanowieniem z [...] lipca 2020 r.), błędnie odczytał wniosek o zawieszenie postępowania zawarty w odwołaniu skarżącej od decyzji Kierownik BP jako żądanie zawieszenia postępowania na podstawie art. 98 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu odwołania wskazywano na związek rozstrzygnięcia z orzeczeniem sprawy cywilnej zawisłej przed SO (wcześniej SO [...]), co odczytać należy jako stanowisko o prejudycjalnym charakterze rozstrzygnięcia sądu cywilnego. Uznać zatem należało, że wskazywał na przesłankę zawieszenia postępowania z urzędu na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a.

W ocenie Sądu rozstrzygnięcie sprawy nie było zależne od rozstrzygnięcia sprawy sądowej, ponieważ brak orzeczenia sądu powszechnego postępowania nie stanowił prawnej przeszkody w rozpoznaniu wniosku Spółki.

Zgodnie z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozstrzygnięcie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem zagadnienia wstępnego, o którym mowa w omawianym przepisie należy rozumieć zagadnienie prawne, które determinuje podjęcie rozstrzygnięcia w danej sprawie, przy czym organem właściwym do wypowiedzenia się w przedmiocie tego zagadnienia prawnego jest inny niż prowadzący sprawę organ administracji bądź sąd. Treścią zagadnienia wstępnego może być wypowiedź co do uprawnienia lub obowiązku, stosunku lub zdarzenia prawnego, albo inne jeszcze okoliczności mające w danej sprawie znaczenie prawne (por. wyrok NSA z 01.06.1998 r. II SA 534/98; LEX nr 41763). Wystąpienie "zagadnienia wstępnego" związane jest zatem z sytuacją, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem innego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia określonego zagadnienia przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Pomiędzy merytorycznym rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym musi istnieć bezpośredni związek przyczynowy. Dopiero wówczas określone zagadnienie ma charakter prejudycjalny w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. W przypadku braku takiego związku zawieszenie postępowania na tej podstawie nie jest dopuszczalne. O prejudycjalności decyduje bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym, przy czym o takiej bezpośredniej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Omawiana "bezpośredniość" istnieje wówczas, "gdy bez uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd wydanie decyzji nie byłoby możliwe" (uzasadnienie uchwały składu pięciu sędziów NSA z 03.06.1996r., OPK 14/96, ONSA 1997, nr 1 poz. 11).

W ocenie Sądu kwestia, której skarżąca przypisywała charakter prejudycjalny, w istocie cechy tej nie posiadała. Nie obowiązuje bowiem żaden przepis uzależniający treść rozstrzygnięcia w sprawie płatności od wyniku postępowania sądowego. Brak orzeczenia sądowego w sprawie z powództwa skarżącej i to zarówno w razie gdyby żądanie pozwu dotyczyło zobowiązania do złożenia oświadczenia woli (art. 64 k.c.) jak i ustalenia treści stosunku prawnego (art. 189 k.p.c.), nie stanowiło prawnej przeszkody w rozpoznaniu sprawy administracyjnej z wniosku skarżącej o przyznanie płatności ONW. Nadto kwestia tego, czy podmiot wnioskujący o płatność legitymuje się tytułem prawnym stanowi okoliczność natury faktycznej, a zatem jej ustalenie ma charakter procesowy.

Oczywiście, w przypadku gdyby w postępowaniu cywilnym zapadł wyrok uwzględniający powództwo, lecz (z przyczyn już wcześniej wskazanych) wyłącznie deklaratoryjny (art. 189 k.p.c.), potwierdzający obowiązywanie tytułu prawnego do spornych gruntów na dzień [...] maja 2019 r., nie zaś zobowiązujący do złożenia oświadczenia woli o przedłużeniu obowiązywania umowy dzierżawy, rozważyć będzie należało wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją odmawiającą płatności (art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a.).

Póki co jednak brak tytułu prawnego do tych z działek objętych wnioskiem, które wchodziły w skład ZWRSP (potwierdzony informacją KOWR), tamował uwzględnienie wniosku i uzasadniał odmowę przyznania spornych płatności.

10. Sąd nie znalazł również podstaw do uwzględnienia tych zarzutów skargi, które nie znajdują bezpośredniej ani pośredniej odpowiedzi we wcześniejszych fragmentach uzasadnienia. I tak:

1) Z przyczyn oczywistych nie mogły być skuteczne zarzutu dotyczące naruszenia przepisów dotyczących płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ponieważ sprawa dotyczyła płatności ONW, czyli płatności wypłacanych z udziałem Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich, do których stosuje się przepisy ustawy PROW oraz rozporządzenia PROW.

2) Nie tyle niezasadny, ile chybiony był również zarzut naruszenia przepisów rozporządzenia nr 65/2011, gdyż akt ten akt prawny w 2018 roku już nie obowiązywał, ponieważ został uchylony na podstawie art. 43 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) NR 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności.

11. Sąd na rozprawie w dniu [...] grudnia 2020 r.:

1) Odmówił przeprowadzenia dowodu z opinii prawnej autorstwa W.M. przedłożonej wraz z pismem z [...] grudnia 2020 r. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosek taki nie może zostać uwzględniony. Określone rozważania prawne sformułowane w postaci opinii, którą jej autor przedstawia na temat polskiego prawa i/lub możliwości jego zastosowania nie są prawnie znaczące w świetle przywołanego unormowania. Treścią takiej opinii strona może się wprawdzie posługiwać przy argumentacji swego stanowiska w sprawie, jednakże nie jest ona dowodem, o którym stanowi art. 106 § 3 p.p.s.a. (zob. wyroki NSA: z 16.09.2005 r. FSK 1973/04, z 24.09.2015 II OSK 1692/14).

2) Odmówił zawieszenia postępowania (art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Aby móc zastosować art. 125 § 1 pkt 1 p.p.s.a. między daną sprawą sądowoadministracyjną a innym postępowaniem musi istnieć związek tego rodzaju, że wynik już toczącego się postępowania będzie miał charakter prejudycjalny dla sprawy, która ma być zawieszona. Rozstrzygnięcie w tej drugiej sprawie tylko wtedy będzie upoważniało do zawieszenia postępowania sądowoadministracyjnego, kiedy podjęte w niej rozstrzygnięcie będzie miało decydujące znaczenie dla sposobu rozstrzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej, która ma być zawieszona (wyrok NSA z 22.11.2019 r. I OSK 877/2018). Jak wcześniej wskazano pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy przed organami ARiMR a rozstrzygnięciem sprawy z powództwa skarżącej przeciwko ANR (obecnie KOWR) zawisłej (obecnie) przed SO (wcześniej przed SO [...]) taki związek nie zachodzi. W konsekwencji rozstrzygnięcie w tej sprawie sądowej nie będzie miało charakteru prejudycjalnego również dla sprawy obecnie rozpoznawanej przez WSA w Gorzowie Wlkp.

12. W tym stanie rzeczy Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.