Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 865/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-01-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 188,  art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 55,  art. 4  ust. 2,  par. 2  ust. 1  pkt 7 i  par. 3  ust. 1  pkt 8,  par. 2  ust. 2 i  par. 3  ust. 2  pkt 2 i 3
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: art. 35 ust. 1  pkt 1,  art. 35 ust. 3,  art. 34 ust. 2,  art. 3  pkt 20,  art. 28 ust. 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1202
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane.
article: par. 3 ust. 2  pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 71
law: Rozpozradzenie Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędzia del. WSA Tomasz Stawecki po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody W. i A. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 974/18 w sprawie ze skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody W. z dnia 3 września 2018 r. nr ... w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz Wojewody W. kwotę 610 (sześćset dziesięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego; 3. zasądza od P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na rzecz A. L. kwotę 627 (sześćset dwadzieścia siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 5 grudnia 2018 r. sygn. akt IV SA/Po 974/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.), po rozpoznaniu sprawy ze skargi P. Spółka z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Wojewody W. z dnia 3 września 2018 r. w przedmiocie odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty T. z dnia 5 czerwca 2018 r. oraz zasądził rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania.

Powyższy wyrok wydany został w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją z dnia 5 czerwca 2018 r. Starosta T. odmówił inwestorowi P. Sp. z o.o. zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania pozwolenia na budowę dotyczącego budowy stacji bazowej telefonii komórkowej sieci P. Sp. z o.o. nr ... na działkach o numerze ewidencyjnym ... i nr ... położonych w obrębie ... D. jednostka ewidencyjna ... D.

W uzasadnieniu organ wskazał, że postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r. wydanym na podstawie art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane organ nałożył na inwestora obowiązek usunięcia wskazanych w postanowieniu nieprawidłowości występujących w przedłożonym do zatwierdzenia projekcie budowlanym, w terminie 21 dni. Inwestor ustosunkował się do nałożonych na niego obowiązków. Nie przedłożył tylko kwalifikacji przedsięwzięcia obejmującej sumaryczną moc promieniowania dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się w jednym sektorze, podnosząc iż jest to nieuzasadnione. Inwestor stwierdził, iż nie jest to przedsięwzięcie mogące potencjalnie albo zawsze znacząco oddziaływać na środowisko i żądanie przez organ przedłożenia nowej kwalifikacji przedsięwzięcia jest bezzasadne. W ocenie organu brak kwalifikacji przedsięwzięcia uwzględniającej sumowanie mocy promieniowania dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się w jednym sektorze uniemożliwia dokonanie prawidłowej oceny zgodności projektu z wymaganiami ochrony środowiska.

Po rozpatrzeniu odwołania Spółki Wojewoda W. decyzją z dnia 3 września 2018 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1257, dalej k.p.a.) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Wojewoda przytoczył stan faktyczny sprawy i wyjaśnił, że nieruchomość, której dotyczy wniosek objęta jest ostateczną decyzją Burmistrza D. z dnia 19 października 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej realizację wieży do 63,0 m, urządzenia teletechniczne umieszczone na ramie, ogrodzenie terenu oraz wykonanie linii zasilającej.

Zdaniem Wojewody obowiązkiem organu architektoniczno-budowlanego jest ocena, czy prace budowlane polegające na budowie stacji bazowej mogą znacząco oddziaływać na środowisko, czy też nie ma takiego zagrożenia oraz czy inwestycja jest zgodna z przepisami ochrony środowiska. Z przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 71, zwanego dalej Rozporządzeniem z dnia 9 listopada 2010 r.) wynika, że do parametrów technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej decydujących o wpływie na środowisko należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem, 6) występowania w obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej. Dopiero określenie tych poszczególnych parametrów technicznych inwestycji i ustalenie okoliczności jej lokalizacji (np. wobec miejsc dostępnych dla ludności) pozwoli na dokonanie kwalifikacji inwestycji względem uwarunkowań środowiskowych.

Jak wskazał Wojewoda, w opisie technicznym obiektu podano, że planowana inwestycja obejmuje budowę wolnostojącej wieży stalowej kratownicowej o wysokości całkowitej wynoszącej 61,45 m n.p.t. wraz z odgromem, dróg kablowych, ogrodzenia, instalacji szaf technologicznych do obsługi anten zawieszonych na wieży oraz budowę wewnętrznej linii zasilającej. Wieża została zaprojektowana w pobliżu stacji w odległości ok. 25 m znajduje się na dz. nr ew. ... budynek gospodarczy, natomiast budynek mieszkalny oddalony jest na wschód od inwestycji w odległości ok. 77 m. Na projektowanej wieży stacji bazowej telefonii komórkowej zainstalowanych zostanie 12 anten sektorowych 4xAS21_2, 4xAS25_1, 4xAS26_2 skierowanych na azymut 0 stopni, 110 stopni, 180 stopni, 280 stopni zawieszonych na wysokości 58,3 m n.p.t. Wojewoda zauważył, iż "Kwalifikacja przedsięwzięcia" mimo że obejmuje 12 anten sektorowych, po cztery na każdym z azymutów, to zawiera odpowiednie obliczenia dla każdej z anten oddzielnie. Dokument ten nie pozwalał organowi rzetelnie odnieść się do ewentualnego nakładania się wiązek antenowych emitowanych przez poszczególne anteny dla określonych kierunków promieniowania.

Zdaniem organu odwoławczego wykładnia systemowa § 3 ust. 1 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. prowadzi do wniosku, że celem ustawodawcy było wskazanie inwestycji, które potencjalnie znacząco mogą oddziaływać na środowisko, co oznacza, że rolą organów jest ustalenie, w jaki sposób inwestycja (a nie poszczególne anteny) wpłynie na środowisko. Dla poczynienia prawidłowych ustaleń niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale i rozważenia ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez poszczególne anteny. Nie można bowiem wykluczyć, że ewentualne nakładanie lub nachodzenie się wiązek spowoduje, iż moc promieniowania znacznie przekroczy wielkości dopuszczalne. Dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko niezbędne jest więc dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten jak i całego przedsięwzięcia. Kwalifikacja przedsięwzięcia powinna zatem uwzględnić sumaryczną analizę mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie. Z tego powodu organ wezwał inwestora do uzupełnienia projektu budowlanego o załączenie kwalifikacji przedsięwzięcia przedstawiającej sumaryczną analizę mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na jednym poziomie i azymucie. Inwestor nie uzupełnił wskazanych braków, co zdaniem Wojewody stanowi podstawę, zgodnie z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. do utrzymania w mocy prawidłowej decyzji organu I instancji o odmowie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu inwestor zarzucił decyzji Wojewody naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. przez jego niewłaściwe zastosowanie i bezpodstawne utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji odmawiającej zatwierdzenia projektu budowlanego oraz udzielenia pozwolenia na budowę dla inwestycji polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej, podczas gdy decyzja organu pierwszej instancji w całości była wadliwa i winna być wyeliminowana z obrotu prawnego;

- § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia z dnia 9 listopada 2010 r. przez jego zastosowanie w odniesieniu do przedmiotowej inwestycji, mimo braku ku temu podstaw.

Inwestor wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zwrot kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w dalszej części uzasadnienia wskazał, że spór w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do klasyfikacji przedmiotowej inwestycji jako oddziałującej na środowisko w sposób określony w art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r. poz. 1405, dalej: u.o.u.i.ś.). Sąd pierwszej instancji stwierdził, że rozstrzygnięcia tej kwestii dokonano już w decyzji Burmistrza D. z dnia 19 października 2017 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego na rzecz inwestora, polegającej na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej obejmującej realizację wieży do 63,0 m, urządzeń teletechnicznych umieszczonych na ramie, ogrodzenia terenu oraz wykonania linii zasilającej. Wojewoda nie był więc uprawniony do dokonania odmiennej klasyfikacji przedsięwzięcia.

Sąd wskazał, że dokonując oceny, o której mowa w art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2018 r. poz. 1202 ze zm., dalej: Prawo budowlane) organ administracji architektoniczno-budowlanej musi mieć na uwadze, że zgodnie z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1073, dalej: u.p.z.p.) jest on związany treścią decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Związanie wynikające z art. 55 u.p.z.p. oznacza nie tylko obowiązek organu budowlanego wynikający z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane (sprawdzenia zgodności projektu budowlanego z ustaleniami decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego), lecz oznacza przede wszystkim zakaz postępowania wbrew oznaczonym wymogom decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Ustalenie tych warunków w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego to nie tylko oznaczenie parametrów samego planowanego obiektu, ale także ustalenie innych warunków i zasad, które powinna spełniać planowana inwestycja. Wynika to z funkcji decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, która polega na określeniu dopuszczalności danego zamierzenia inwestycyjnego z punktu widzenia przepisów prawa, oraz na wskazaniu warunków i zasad, którym inwestycja powinna odpowiadać. Organ architektoniczno-budowlany w sprawie o pozwolenie na budowę nie może dokonać weryfikacji treści decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego i nie wolno mu postąpić wbrew ustaleniom tej decyzji (por, wyrok NSA z dnia 20 czerwca 2017 r. II OSK 2639/15).

Sąd wskazał również, że zgodnie z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.u.i.ś. właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. W sytuacji braku planu miejscowego inwestor może ubiegać się o wydanie decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jednocześnie w myśl art.72 ust.1 pkt 3 u.o.u.i.ś. wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu - wydawanej na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a więc i decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego (patrz art. 4 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.). Jak wskazał tutejszy Sąd w wyroku z dnia 8 kwietnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 111/15, w przypadku kiedy na określonym terenie obowiązuje plan miejscowy decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach sprawdzająca postanowienia prawa miejscowego wydawana jest przed podjęciem rozstrzygnięcia o pozwoleniu na budowę (art. 72 ust. 1 pkt 1 u.o.u.i.ś.). Natomiast w sytuacji gdy brak jest miejscowego planu i sposób zagospodarowania określa decyzja o ustaleniu lokalizacji celu publicznego lub decyzja o ustaleniu warunków zabudowy, to wówczas przed wydaniem takiej decyzji podejmuje się rozstrzygnięcie o środowiskowych uwarunkowaniach (art.72 ust.1 pkt 3 u.o.u.i.ś.).

Sąd Wojewódzki stwierdził, że w rozpoznawanej sprawie inwestor dysponował ostateczną decyzją Burmistrza D. z dnia 19 października 2017 r. ustalającą lokalizację inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającą na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej składającej się z wieży do 63 m wraz z urządzeniami nadawczo – odbiorczymi. Na stronie drugiej tej decyzji stwierdzono, że planowana inwestycja nie wywiera oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności; nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco albo potencjalnie oddziaływać na środowisko. Tym samym na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego właściwy organ rozważał, czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub też mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, a zgodnie z art. 55 u.p.z.p. organy tym stanowiskiem były związane. Zdaniem Sądu, oznacza to, że w stanie fatycznym rozpoznawanej sprawy, na etapie postępowania w przedmiocie pozwolenia na budowę Wojewoda nie był uprawniony do ponownej oceny czy przedmiotowa inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, a także do formułowania tez, odmiennych niż w przywołanej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Jeżeli organy w jakikolwiek sposób chciałyby podważyć ocenę dokonaną na etapie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, to mogły zawiadomić właściwy organ o zasadności wszczęcia postępowania zmierzającego do wzruszenia ostatecznej decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (por. wyroki WSA w Poznaniu z dnia 3 grudnia 2015 r. sygn. akt IV SA/Po 760/15 oraz z dnia 6 października 2016 r. sygn. akt IV SA/Po 596/16; J. Dessoulavy-Śliwiński [w:] Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2015, art. 35 Nb 1). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie Wojewoda, jak i organ pierwszej instancji ignorując treść decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dokonały własnej oceny w zakresie odziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko. W ocenie Sądu Wojewódzkiego organy nie miały podstaw do żądania od inwestora dokumentacji niezbędnej organom do dokonania oceny, czy planowana inwestycja zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub też mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Takiej oceny w rozpoznawanej sprawie dokonał już bowiem Burmistrz D. w decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego, a Wojewoda na mocy art. 55 u.p.z.p., oceną tą był związany.

W tym stanie rzeczy Sąd Wojewódzki na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art.135 p.p.s.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji.

W skardze kasacyjnej Wojewoda W. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 55 u.p.z.p. w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo budowlane przez błędne przyjęcie, że zapisy decyzji lokalizacyjnej w sposób kategoryczny wiążą organy architektoniczno-budowlane pozbawiając je tym samym możliwości oceny wtoku postępowania administracyjnego czy dane przedsięwzięcie znacząco oddziałuje na środowisko,

2) § 3 ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. przez jego niezastosowanie i przyjęcie, że planowana inwestycja nie jest inwestycją mogącą potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

Wojewoda W. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez jej oddalenie, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W skardze kasacyjnej A. L. zaskarżył powyższy wyrok w całości.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono:

- naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 55 u.p.z.p. przez jego błędną wykładnię i uznanie, że związanie, o którym stawi rzeczony przepis ma charakter bezwzględny i dotyczy także oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowiska, w sytuacji gdy związanie wskazane w wyżej wskazanym przepisie dotyczy parametrów technicznych inwestycji.

A. L. wniósł o: uwzględnienie skargi i uchylenie skarżonego wyroku w całości, oddalenie skargi P. Spółka z o.o. oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi kasacyjne P. Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skarg kasacyjnych.

Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z 9 listopada 2021 r., na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. poz. 374 ze zm.) sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym z uwagi na znaczną liczbę uczestników.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargi kasacyjne zasługiwały na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargi kasacyjne należało rozpoznać w granicach przytoczonych w nich podstaw.

W obu skargach kasacyjnych zasadnie zarzucono Sądowi Wojewódzkiemu naruszenie przepisu art. 55 u.p.z.p., zgodnie z którym decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wiąże organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę.

Sąd Wojewódzki w zaskarżonym wyroku przyjął błędnie, że skoro w decyzji lokalizacyjnej zawarto ustalenie, że planowana stacja bazowa telefonii komórkowej nie wywiera oddziaływania na miejsca dostępne dla ludności i nie jest zaliczana do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to organ architektoniczno-budowlany w sprawie pozwolenia na budowę nie był uprawniony do ponownej oceny oddziaływania przedmiotowej inwestycji na środowisko.

Przede wszystkim stanowisko Sądu Wojewódzkiego jest sprzeczne z art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, który nakłada na organ rozpoznający wniosek o pozwolenie na budowę obowiązek sprawdzenia zgodności projektu budowlanego m.in. z wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 u.o.u.i.ś.

Stosownie do wymienionego przepisu, organ architektoniczno-budowlany w niniejszej sprawie był zobowiązany do samodzielnego sprawdzenia projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej w zakresie dwóch zagadnień, mianowicie:

- czy przedmiotowa stacja obejmująca instalację wytwarzającą pole elektromagnetyczne (PEM) odpowiada wymogom art. 121 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, a w szczególności czy nie przekracza dopuszczalnych poziomów PEM, określonych rozporządzeniem Ministra Środowiska z 30 października 2003 roku w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów sprawdzania dotrzymania tych poziomów (dalej: Rozporządzenie z 30 października);

- czy zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze albo potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w Rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r.

Nie ulega wątpliwości, że organ architektoniczno-budowlany, sprawdzając zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska, musi opierać się na parametrach technicznych stacji bazowej telefonii komórkowej zawartych w projekcie, w szczególności danych do których należą: 1) rodzaj anteny - instalacje radiokomunikacyjne, radionawigacyjne i radiolokacyjne; 2) liczba anten; 3) moc promieniowania poszczególnych anten; 4) emisja pola elektromagnetycznego przez poszczególne anteny; 5) odległość instalacji od miejsc dostępnych dla ludzi, a zatem konkretne umiejscowienie inwestycji na terenie objętym wnioskiem; 6) występowanie na obiekcie realizowanej lub zrealizowanej instalacji radiokomunikacyjnej, radionawigacyjnej lub radiolokacyjnej.

Podkreślić należy, że ustanowiony w art. 121 Prawa ochrony środowiska wymóg nieprzekraczania dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku musi być uwzględniony na etapie projektowania instalacji, Tak aby zastosowane rozwiązania techniczne gwarantowały ochronę miejsc dostępnych dla ludności oraz terenów przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową, według standardów określonych w Rozporządzeniu z 30 października 2003 r.

Spełnienie wymogów wynikających z przytoczonych przepisów w zakresie projektowania i sytuowania stacji bazowych telefonii komórkowej musi być wykazane przez inwestora w dokumentacji projektowej, tak aby organ architektoniczno-budowlany mógł zgodnie z art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego sprawdzić zgodność projektu budowlanego z wymaganiami ochrony środowiska (pkt 1) oraz zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi (pkt 2).

Aby właściwy organ mógł sprawdzić, czy obiekt (SBTK) zaprojektowany został w sposób zapewniający dotrzymanie standardów emisyjnych musi dysponować odpowiednią dokumentacją przedstawiającą prognozowane poziomy pól elektromagnetycznych występujących w otoczeniu danej stacji bazowej telefonii komórkowej oraz dane dotyczące miejsc dostępnych dla ludności. Dokumentacja z informacjami w tym zakresie jest też niezbędna dla ustalenia obszaru oddziaływania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 20 Prawa budowlanego), jak też stron postępowania (art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego).

W tym kontekście trzeba więc zwrócić uwagę na art. 34 ust. 2 Prawa budowlanego stanowiący, że zakres i treść projektu budowlanego powinny być dostosowane do specyfiki i charakteru obiektu oraz stopnia skomplikowania robót budowlanych.

W przypadku obiektu radiokomunikacyjnego (SBTK) istotne znaczenie ma projekt zagospodarowania działki, który stosownie do przepisów rozporządzenia z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (§ 7 ust. 1, § 8 ust. 3 pkt 2), powinien uwzględniać w szczególności właściwości danego obiektu, w tym zakres oddziaływania na otoczenie i określać w części rysunkowej m.in. rodzaj i zasięg uciążliwości, bądź zasięg obszaru ograniczonego użytkowania.

W odniesieniu do obiektu obejmującego wieżę telekomunikacyjną ze stacją bazową telefonii komórkowej, projekt zagospodarowania terenu podlega na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego sprawdzeniu co do zgodności z § 9 rozporządzenia z 26 października 2005 r., ustanawiającym wymóg, aby przy określaniu usytuowania wolno stojących konstrukcji wsporczych anten kierować się m.in. względami dotyczącymi ochrony przed polem elektromagnetycznym.

Powyższe uwarunkowania prowadzą do wniosku, że sprawdzanie przez organ architektoniczno-budowlany zgodności przedmiotowej inwestycji z normami ochrony środowiska, powinno być dokonane w oparciu o dokumentację projektową zawierającą obliczenia prognozowanych rozkładów pól elektromagnetycznych w otoczeniu stacji bazowej.

Z realizacji powyższego obowiązku organ nie mógł być zwolniony ze względu na przyjęte w decyzji lokalizacyjnej ustalenia (pkt 2.2.), że anteny zaprojektowane do instalacji na przedmiotowej inwestycji nie wywierają oddziaływania na miejsce dostępne dla ludności. Podobnie nie było wiążące ustalenie (pkt 2.4.), że przedmiotowy obiekt nie jest wymieniony w Rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem ocena organu architektoniczno-budowlanego co do kwalifikacji przedsięwzięcia musiała być dokonana na podstawie przedłożonego do zatwierdzenia przez ten organ projektu budowlanego.

Wobec powyższego organ architektoniczno-budowlany był uprawniony do stwierdzenia, czy projekt budowlany jest kompletny w zakresie danych technicznych determinujących prawną kwalifikację stacji bazowej telefonii komórkowej oraz wydania postanowienia w trybie art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego nakładającego na inwestora obowiązek uzupełnienia dokumentacji projektowej.

Zaznaczyć należy, że zarówno organ pierwszej, jak też drugiej instancji, wskazał prawidłowo w uzasadnieniach wydanych decyzji uwarunkowania faktyczne i prawne, które stanowiły przesłankę odmowy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę w związku z niewykonaniem przez inwestora obowiązku przedłożenia dokumentu kwalifikacji przedsięwzięcia z uzupełnieniem analizy sumarycznej mocy promieniowania dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się w jednym sektorze na danym azymucie.

Mianowicie organ odwoławczy zaznaczył w decyzji, że projekt budowlany przedmiotowej stacji bazowej telefonii komórkowej musiał być weryfikowany pod kątem: (1) wymogów w zakresie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku (Rozporządzenie z 30 października 2003 r.) oraz (2) kwalifikacji przedsięwzięcia (Rozporządzenie z 9 listopada 2010 r.), co wymagało uwzględnienia w dokumentacji projektowej sumarycznej analizy mocy promieniowania izotropowo dla wszystkich systemów nadawczych i anten znajdujących się na określonym poziomie i azymucie.

Wyrażając takie stanowisko organy obu instancji kierowały się właściwą interpretacją przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 pkt 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., które zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem wskazują na potrzebę dokładnego określenia parametrów zarówno poszczególnych urządzeń (anten nadawczych), jak i całego przedsięwzięcia, celem oceny jego oddziaływania na środowisko.

Zgodzić się należało z argumentacją organu odwoławczego, że wykładnia systemowa i celowościowa wymienionych przepisów potwierdza, iż celem ustawodawcy było wskazanie w Rozporządzeniu z 9 listopada 2010 r. inwestycji, które mogą zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co oznacza obowiązek ustalenia przez organ administracji w jaki sposób inwestycja jako całe przedsięwzięcie – a nie tylko poszczególne anteny - wpłynie na środowisko.

Dlatego dla ustalenia, czy mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko, wymagane jest uwzględnienie kumulacji oddziaływań lub sumowanie się parametrów tego samego rodzaju przedsięwzięcia. Przy analizie wpływu danej inwestycji na środowisko niezbędne jest zatem określenie nie tylko mocy poszczególnych anten, ale też uwzględnienie ewentualnego nakładania się (nachodzenia) wiązek promieniowania emitowanych przez anteny stacji bazowej (por. wyroki NSA z: 9 grudnia 2016 r., II OSK 708/15; 9 czerwca 2017 r., II OSK 1839/16; 31 sierpnia 2017 r. II OSK 3008/18; 7 września 2017 r. II OSK3083/15; 23 września 2021 r., II OSK 2577/20 i powołane tam wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Trafnie w orzecznictwie podniesiono, że treść § 2 ust. 2 i § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. potwierdza, że tak jak w przypadku rozbudowy bądź przebudowy, również przy kwalifikacji budowy nowego przedsięwzięcia konieczne jest sumowanie jego parametrów, w tym mocy poszczególnych anten stanowiących elementy instalacji radiokomunikacyjnej w celu ustalenia potencjalnego oddziaływania całego obiektu stacji bazowej na środowisko.

Nie ulega wątpliwości, że aby można było zsumować parametry charakteryzujące zaprojektowane przedsięwzięcie (stację bazową telefonii komórkowej) niezbędne jest uprzednie ustalenie mocy promieniowanej izotropowo dla pojedynczej anteny. Tak więc dla prawidłowej oceny czy dana inwestycja może zawsze lub potencjalnie oddziaływać na środowisko, niezbędne jest dokładne określenie parametrów zarówno poszczególnych anten, jak i całej instalacji (por. wyrok NSA z 11 czerwca 2019 r., II OSK 1900/17 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego).

Podkreślić należy, że przedstawiona wyżej interpretacja przepisów § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. czyni zadość wymogom ustanowionej w art. 6 Prawa ochrony środowisko zasady zapobiegania i przezorności, zgodnie z którą podmioty korzystające ze środowiska, jak też organ administracji zobowiązane są do przewidzenia wszystkich negatywnych następstw korzystania ze środowiska oraz zastosowania takich rozwiązań, które będą im zapobiegały.

Ponadto w orzecznictwie trafnie wskazano, że dokonując systemowej wykładni omawianych przepisów Rozporządzenia z 9 listopada 2010 r. należy mieć na uwadze, że z art. 1 ust. 2 lit. a dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko oraz będącego jej implementacją przepisu art. 3 ust. 1 pkt 13 ustawy z dnia 3 października 2008 r. - wynika bardzo szeroka definicja przedsięwzięcia, która z punktu widzenia kryterium choćby potencjalnego oddziaływania na środowisko nakazuje uwzględnić nie tylko wszystkie bezpośrednie i pośrednie skutki środowiskowego oddziaływania planowanej inwestycji, lecz także zakazuje dzielenia inwestycji na określone fragmenty, etapy, odcinki lub elementy, jeśli mogłoby to doprowadzić do wyłączenia obowiązku przeprowadzenia jednej i kompleksowej oceny oddziaływania na środowisko całego przedsięwzięcia (por. wyrok NSA z 23 września 2021 r., II OSK 2577/20).

Z tych wszystkich względów wadliwe było wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego, że ustalenia decyzji lokalizacyjnej dotyczące ochrony środowiska i zdrowia ludzi wyłączały możliwość dokonania samodzielnej kwalifikacji inwestycji jako przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko.

Po pierwsze, Sąd Wojewódzki nie uwzględnił tego, że sprawdzenie projektu budowlanego stacji bazowej telefonii komórkowej przez organ architektoniczno budowlany nie ogranicza się tylko do jej kwalifikacji na podstawie rozporządzenia z 9 listopada 2010 r., ale obejmuje wymogi ochrony środowiska wynikające z innych aktów prawnych, w tym z Rozporządzenia z 30 października 2003 r.

Po drugie, Sąd Wojewódzki błędnie założył, że zawarte w decyzji lokalizacyjnej ustalenia dotyczącej kwalifikacji środowiskowej przedsięwzięcia w kontekście przepisów wymienionych powyżej aktów prawnych - były wiążące na etapie rozpoznawania wniosku o pozwolenie na budowę przez organ architektoniczno-budowlany.

Zaznaczyć należy, że wynikający z art. 55 u.p.z.p. zakres związania decyzją lokalizacyjną odnosi się wyłącznie do warunków i szczegółowych zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy określonych dla danej inwestycji, przy uwzględnieniu przepisów obowiązujących na tym pierwszym etapie procesu inwestycyjnego. Należy pamiętać, że zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p., w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego).

Moc wiążąca decyzji lokalizacyjnej nie obejmuje zatem ustaleń dotyczących ochrony środowiska w takim zakresie, w jakim wymagane jest sprawdzenie projektu budowlanego na etapie rozpoznawania sprawy o pozwolenie na budowę przez organ architektoniczno-budowlany, stosownie do art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego. Celem decyzji lokalizacyjnej jest wytyczenie podstawowych parametrów urbanistycznych i architektonicznych, których uszczegółowienie następuje dopiero na etapie zatwierdzenia projektu budowlanego. To dopiero decyzja o pozwoleniu na budowę przesądza o dopuszczalności realizacji konkretnego obiektu budowlanego.

Wielokrotnie wskazywano w orzecznictwie sądów administracyjnych, że okoliczność wydania decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego bez uprzedniego przeprowadzenia oceny oddziaływania określonego przedsięwzięcia na środowisko i wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach - jak to miało miejsce w okolicznościach sprawy rozpoznanej przez Sąd pierwszej instancji - nie powoduje jednak, że w postępowaniu w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z ustalenia, czy planowana inwestycja może zawsze znacząco oddziaływać na środowisko lub może potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko.

W szczególności sądy akcentują, że wynikające z art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oznacza, że organ wydający decyzję o pozwoleniu na budowę nie może kształtować odmiennie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu od tych, które zostały określone w tej decyzji. Związanie dotyczy tych warunków decyzji, które określają parametry planowanego obiektu, jak również warunków i zasad, które powinna spełniać inwestycja. Oznacza więc, że organ administracji architektoniczno-budowlanej nie może kształtować warunków lokalizacji odmiennie od ustalonych w decyzji w sprawie lokalizacji. Można więc przyjąć, że decyzja o lokalizacji inwestycji celu publicznego gwarantuje uzyskanie pozwolenia na budowę obiektu o parametrach lokalizacyjnych określonych w tej decyzji, aczkolwiek pod warunkiem, że jej adresat spełni warunki przewidziane przepisami Prawa budowlanego. Tym samym, zawarte w decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego stwierdzenie, że inwestycja nie została zaliczona do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco lub mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, które skutkowało brakiem obowiązku uzyskania decyzji środowiskowej przez wydaniem decyzji o lokalizacji, nie może oznaczać, że z uwagi na treść art. 55 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, organ administracji architektoniczno-budowlanej zwolniony jest z obowiązku samodzielnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do ustalenia, czy może wydać decyzję o pozwoleniu na budowę bez uprzedniego uzyskania przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, czy też powinien uzależnić wydanie tej decyzji od przedstawienia przez inwestora decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, która będzie dla niego wiążąca, stosownie do treści art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyroki: NSA z 9 maja 2017 r. II OSK 2245/15, WSA z 26 kwietnia 2018 r. II SA/Sz 55/18, WSA z 18 września 2018 r. II SA/Gd 407/18, NSA z 21 stycznia 2020 r. II OSK 546/18, WSA z 27 lutego 2020 r. II SA/Go 431/19).

Ponadto zgodzić się należy z prezentowanym w orzecznictwie poglądem, że skoro z art. 72 ust. 1 pkt 1 i 3 Ustawy środowiskowej z 3 października 2008 r. wynika, że wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach następuje przed uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego, a także decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, to na każdym z tych etapów realizacji przedsięwzięcia organy zobowiązane są, przed wydaniem decyzji, badać, czy zachodzą okoliczności uzasadniające przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko (por. wyrok NSA z 26 maja 2021 r. II OSK 2490/18).

Wobec powyższego należało uznać, że ustalenie, czy przedsięwzięcie objęte wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę należy do mogących zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, powinno być dokonane przez organ architektoniczno-budowlany niezależnie od tego, że potrzeby takiej nie stwierdzono w postępowaniu w sprawie lokalizacji inwestycji. Oceny z punktu widzenia wymagań ochrony środowiska organy właściwe dokonują bowiem na każdym z etapów procesu inwestycyjnego, odpowiednio do zakresu kompetencji.

Sąd Wojewódzki, wyrażając odmienne stanowisko, nie wyjaśnił w uzasadnieniu wyroku z jakich względów nie uwzględnił ukształtowanej linii orzeczniczej w przedstawionym wyżej zakresie.

W rezultacie rozstrzygnięcie Sądu Wojewódzkiego nie zasługiwało na akceptację, co skutkowało uwzględnieniem wniosków obu skarg kasacyjnych o jego uchylenie. Jednocześnie z przyczyn omówionych powyżej należało stwierdzić, że zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z przepisami mającymi zastosowanie w sprawie i po przeprowadzonym prawidłowo postępowaniu administracyjnym.

Z tych względów orzeczono jak w sentencji, na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 2 p.p.s.a.

-----------------------

16