Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2307/16
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2017-02-21 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6076 Sprawy objęte dekretem o gruntach warszawskich
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 54 ust. 1, art. 3 ust. 1
journal: Dz.U. 1974 nr 10 poz 64
law: Ustawa z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - tekst jednolity
article: art. 7 ust. 2
journal: Dz.U. 1945 nr 50 poz 279
law: Dekret z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a ic, art. 151, art. 3 par. 2 pkt 1, art. 133 par. 1, ar. 131 par. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Elżbieta Kremer Sędziowie: Sędzia NSA Monika Nowicka (spr.) Sędzia WSA del. Jerzy Bortkiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 lutego 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. D., H. T. i I. G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 marca 2016 r., sygn. akt I SA/Wa 1678/15 w sprawie ze skargi A. D., H. T. i I. G. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [....] lipca 2015 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 18 marca 2016 r. (sygn. akt I SA/Wa 1678/15), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę: M. D., H. T.i I. G.na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej.

Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Orzeczeniem z dnia [...] lipca 1959 r. nr [...], Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie odmówiło W. i Z. małż. D. przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. B., oznaczonej jako "O., rej. hip. W [...]". W uzasadnieniu decyzji wskazano, że na zasadzie art. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) wszystkie nieruchomości – grunty położone na obszarze m. st. Warszawy przeszły na własność Skarbu Państwa. Zgodnie zaś z planem zagospodarowania przestrzennego teren w/w nieruchomości został przeznaczony pod użyteczność publiczną – rozbudowę szpitala. Ponieważ więc korzystanie przez dotychczasowego właściciela z gruntu, będącego przedmiotem odmowy, nie da się pogodzić z przeznaczeniem terenu wg planu zagospodarowania przestrzennego to Prezydium nie mogło przyznać byłym właścicielom w/w nieruchomości prawa własności czasowej.

Orzeczenie to nie zostało zaskarżone odwołaniem, natomiast w dniu [...] września 1999 r. J. D. – jako spadkobierca byłych właścicieli nieruchomości (vide: postanowienie Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] października 1992 r. sygn. akt [...]) – wystąpił o stwierdzenie jego nieważności.

W wyniku rozpoznania wspomnianego wyżej wniosku, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, decyzją z dnia [...] sierpnia 2001 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lipca 1959 r. Zdaniem organu, w dacie wydania kontrolowanego orzeczenia obowiązywał Plan Generalny na lata 1955-1965, zatwierdzony w dniu 2 lipca 1956 r. przez Prezydium Rządu. Wprawdzie w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego m. st. Warszawy nie było uwierzytelnionej wersji tego planu, ale był on jednak - w dacie wydawana kontrolowanego orzeczenia – prawem powszechnie obowiązującym, gdyż został prawidłowo uchwalony i ogłoszony. Fakt zaś, że po kilkudziesięciu latach nie istniała możliwość uzyskania uwierzytelnionej wersji w/w planu, nie mógł oznaczać, że jego ustalenia nie obowiązywały w dniu 14 lipca 1958 r.

Ponadto Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził, że w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia obowiązywał art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17, poz. 70), który rozszerzył zakres podstaw do odmowy przyznania prawa własności czasowej. Z treści zaś notatki służbowej (k. 4 akt własnościowych) wynikało, że przedmiotowa nieruchomości przeznaczona była pod rozbudowę Szpitala Miejskiego Nr 1 zgodnie z lokalizacją szczegółową Nr 21 dla Wydziału Zdrowia. Rozbudowa ta spełniała zaś warunki art. 3 cyt. ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

Powyższa decyzja nadzorcza stała się prawomocna.

W dniu [...] maja 2013 r. A. D., H. T. i I. G.wystąpiły z kolejnym wnioskiem nieważnościowym, dotyczącym w tym przypadku decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r. podnosząc, że przeprowadzone przez ten organ postępowanie było rażąco wadliwe.

Decyzją z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...], Minister Infrastruktury i Rozwoju odmówił stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [....] sierpnia 2001 r., a rozpatrując sprawę na skutek wniosku o ponowne jej rozpatrzenie, ten sam organ, decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., utrzymał w mocy swoje poprzednie rozstrzygnięcie.

W motywach stanowiska organ nadzoru podniósł, że co prawda Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie dokonał ustalenia planu zagospodarowania przestrzennego, obejmującego przedmiotową nieruchomość, aobowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji "dekretowej", jednakże uchybienie to nie stanowiło rażącego naruszenia prawa. Prawidłowe bowiem były ustalenia organu, dotyczące przeznaczenia ww. nieruchomości na cele użyteczności publicznej. Minister powołał się w tym miejscu na decyzję o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lutego 1959 r., zgodnie z którą nieruchomość położona przy ul. B.przeznaczona była pod rozbudowę Szpitala Miejskiego nr 1 a zatem – jak wyjaśnił organ centralny - w tym przypadku zachodziła niemożności pogodzenia korzystania z nieruchomości przez dotychczasowych jej właścicieli z przeznaczeniem nieruchomości na cele wskazane w ustawie z dnia 12 marca 1958 r. – to jest pod użyteczność publiczną. Oceniając zatem w postępowaniu nadzorczym decyzję "dekretową", zdaniem Ministra, Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie mógł pominąć przepisów obowiązujących w dacie jej podjęcia tj. ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, której art. 51 ust. 1 rozszerzył katalog przesłanek uzasadniających odmowę przyznania prawa własności czasowej.

Na wyżej przedstawioną decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. A. D., H. T. i I. G. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzuciły organowi naruszenie: art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego", oraz art. 7 w zw. z art. 77 w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego".

Odpowiadając na skargę, Minister Infrastruktury i Rozwoju wnosił o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Oddalając skargę – na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) dalej: "p.p.s.a." - Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że nie była ona zasadna.

Sąd podkreślił na wstępie, że postępowanie w niniejszej sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym, którego celem była weryfikacja ostatecznej decyzji pod kątem zbadania, czy decyzja ta była dotknięta jedną z wad kwalifikowanych, wskazanych w art. 156 § 1 k.p.a. Wśród w/w przesłanek ustawodawca zaś wskazał przesłankę "rażącego naruszenie prawa" (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), które – jak przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie - może być stwierdzone, jeśli naruszenie prawa jest oczywiste i koliduje z zasadą praworządnego działania organów administracji publicznej w demokratycznym państwie prawnym urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. W wyniku zaś tego naruszenia powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności.

W związku z tym – jak zaakcentował Sąd - stwierdzenie nieważności decyzji możliwe jest tylko wtedy, gdy decyzja została wydana wbrew ustanowionemu nakazowi lub zakazowi a zatem nie chodzi tu o błędy w wykładni prawa, ale o jego przekroczenie w sposób jasny i niedwuznaczny.

Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Sąd wskazał, że istota sporu sprowadza się w niej do tego, czy zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności orzeczenia organu, który - prowadząc postępowanie nadzorcze w stosunku do decyzji odmawiającej przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości "warszawskiej" - uznał, że dla oceny kontrolowanego orzeczenia znaczenie ma nie tylko powołany w nim art. 7 dekretu "warszawskiego" ale również obowiązujący wówczas art. 51 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. Nr 17 poz. 70).

W ocenie Sądu, Minister Infrastruktury i Rozwoju zasadnie przyjął, że organ administracji publicznej, prowadząc postępowanie nadzorcze, nie może ograniczyć się jedynie do analizy przepisów powołanych w podstawie prawnej kontrolowanej decyzji. Nie może bowiem pominąć przepisów obowiązujących w dacie jej wydania, nawet jeśli nie zostały one powołane w podstawie prawnej. Sąd odwołał się w tym miejscu do uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 listopada 2008 r. (sygn. akt I OPS 5/08), w którym wskazano, że rozstrzygnięcie o roszczeniu dotychczasowego właściciela lub jego następców prawnych następowało na podstawie dekretu o gruntach warszawskich, ale z uwzględnieniem także przepisów innych aktów prawnych, które miały wpływ na treść stosowanych przepisów dekretu o gruntach warszawskich.

Sąd przyjął zatem, że skoro orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1959 r. zostało wydane po wejściu w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości to miał w tym przypadku zastosowanie art. 51 ust. 1 tej ustawy. Przeznaczenie zaś przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej (rozbudowa Szpitala Miejskiego nr 1) potwierdzała decyzja lokalizacyjna z dnia 21 lutego 1959 r. W związku z tym, choć istotnie – jak nadmienił Sąd - decyzje o lokalizacji nie były tożsame z aktem planowania przestrzennego, to jednak plan ten uszczegółowiały, jak miało to miejsce w niniejszej sprawie.

Ponadto Sąd podkreślił, że z uwagi na charakter placówki szpitalnej oraz jej cel i rozmiar w ówczesnym czasie i systemie, cel ten mógł być realizowany wyłącznie przez Państwo a zatem dalsze korzystanie z gruntu przez dotychczasowego, prywatnego właściciela nie dało się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zagospodarowania przestrzennego. Realizacja inwestycji rozbudowy szpitala uzasadniała natomiast jej przejęcie na podstawie art. 3 w związku z art. 51 ustawy z 12 marca 1958 r o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości oraz w związku z art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego" - jako nieruchomości niezbędnej na cel użyteczności publicznej. Jednocześnie Sąd dodał również, że nie miało przy tym znaczenia, iż w orzeczeniu "dekretowym" nie powołano przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r., skoro przepisy te obowiązywały, a tylko wadliwie nie zostały powołane. Wadliwość ta nie stanowiła bowiem rażącego naruszenia prawa.

Z tych powodów Sąd uznał za nieuzasadnione zarzuty podniesione w skardze, nadmieniając, że Minister przeprowadził postępowanie administracyjne wnikliwie, rozstrzygnięcie oparł na zgromadzonym materiale dokumentacyjnym i dokonał prawidłowej oceny kwestionowanej decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast.

W skardze kasacyjnej, zaskarżając powyższy wyrok w całości, A. D., H. T. i I. G. zarzuciły Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie naruszenie:

1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) w zw. z art. 151 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 w zw. z art. 133 § 1 w zw. z 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez brak należytej kontroli decyzji administracyjnej pod względem jej zgodności z prawem oraz pominięcie całokształtu okoliczności sprawy i zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego, polegające na bezzasadnym uznaniu, iż organ administracji w sposób wyczerpujący przeprowadził postępowanie administracyjne pod kątem wystąpienia przesłanek z art. 156 k.p.a., a tym samym uznania, iż organ administracyjny nie naruszył art. 156 § 1 pkt. 2 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 26 października 1948 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279), przyjmując, iż brak ustalenia przez kontrolowany organ, planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego nieruchomość warszawską położoną przy ul. B. obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji dekretowej, nie stanowi rażącego naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności decyzji administracyjnej,

2. prawa materialnego, to jest:

-) art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż normy te stanowią wzorzec, przez który powinna być oceniana w postępowaniu nadzorczym, każda decyzja rozpoznająca po dniu 5 kwietnia 1958 r. (wejściu w życie tej ustawy) wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu, również w wypadku gdy nie stanowiły one podstawy rozstrzygnięcia decyzji wydanej w trybie zwykłym wyłącznie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego, podczas gdy przepis art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie może być samodzielną i niezależną od normy art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego", podstawą kontroli w trybie nadzorczym decyzji, rozpoznającej wniosek dekretowy (w tym decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] kwietnia 1972 r.), skoro nie był wskazany w osnowie jako podstawa prawna wydania tej decyzji w trybie zwykłym,

-) art. 3 ust 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1948 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) - przez niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym uznaniu, iż legalność decyzji Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1959 r., może być oceniania w postępowaniu nadzorczym z uwzględnieniem celu użyteczności publicznej wskazanym w decyzji o lokalizacji szczegółowej w sytuacji, gdy decyzje o lokalizacji szczegółowej nie mogą być utożsamiane z aktem planowania przestrzennego zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na określonym terytorium, a zatem nie mogły mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy dekretowej.

Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne, skarżący wnosili o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi poprzez uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, ewentualnie - uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie - w każdym wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania.

Skarżący zrzekli się przy tym przeprowadzenia rozprawy przed Naczelnym Sądem Administracyjnym.

Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało więc wyłącznie na badaniu zasadności zarzutów kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej. Zostały zaś one oparte na obu podstawach kasacyjnych, określonych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów procesowych, trzeba wyjaśnić, że przepis art. 3 § 2 pkt1 p.p.s.a. ma jedynie charakter ustrojowy. Wydanie wyroku, niezgodnego z oczekiwaniem skarżących, nie może być zaś utożsamiane z uchybieniem powołanej normie. Zważyć bowiem należy, że w/w przepis zakreśla jedynie właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że kontrola działalności administracji publicznej obejmuje orzekanie w sprawach ze skarg na decyzje administracyjne. Wydanie zaś przez Sąd Wojewódzki zaskarżonego wyroku a więc orzeczenia merytorycznego ewidentnie dowodzi, że Sąd ten wypełnił dyspozycję w/w przepisu.

Nie był również uzasadniony zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd Wojewódzki orzekał bowiem w niniejszym przypadku na podstawie akt sprawy, czyli w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu administracyjnym, a zakres tego materiału był wystarczający dla wydania rozstrzygnięcia.

Niezasadny był także zarzut odnoszący się do art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem, uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisko pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Elementy te zawiera zaskarżony wyrok, a zatem nie można było w tym przypadku mówić o istotnym naruszeniu w/w przepisu.

Nie trafne było także zarzucanie Sądowi I instancji naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a., gdyż okolicznością sporną, jaka wystąpiła w tej sprawie była kwestia materialnoprawna. Zatem – już co do zasady – zaskarżony wyrok nie mógł być oparty na w/w przepisie. Co najwyżej podstawą wyroku Sądu Wojewódzkiego mógł zatem być przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit a) p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd administracyjny uchyla zaskarżoną decyzję (postanowienie), jeśli akt ten narusza prawo materialne a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy, ale sytuacja taka nie zachodziła analizowanym przypadku, chociaż bowiem pogląd materialnoprawny, wyrażony przez Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie był w pełni prawidłowy, wyrok ten odpowiadał prawu, o czym niżej.

Kwestią sporną w analizowanym stanie faktycznym było zagadnienie, czy można było przyjąć, że wydana w dniu [...] sierpnia 2001 r., w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, decyzja Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w której organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej w m.st. Warszawie o odmowie przyznania W. i Z. małż. D. prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości "warszawskiej" położonej przy ul. B., oznaczonej jako "O.", była dotknięta wadą, określoną w art. 156 § 1 k.p.a.

Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r. była prawidłowa, gdyż skoro orzeczenie Prezydium Rady Narodowej m.st. Warszawy z dnia [...] lipca 1959 r. zostało wydane po wejściu w życie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, to miał w tym przypadku zastosowanie art. 51 ust. 1 tej ustawy, chociaż nie został on powołany w treści samego orzeczenia "dekretowego". Zgodnie bowiem z treścią tego przepisu, niezależnie od przyczyn wymienionych w art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego", odmowa przyznania prawa własności czasowej do gruntu nieruchomości "warszawskiej" mogła nastąpić również ze względu na cele użyteczności publicznej, obrony Państwa, albo do wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych, a także dla planowanej realizacji na ich terenie budownictwa ogólnomiejskiego i zorganizowanego budownictwa mieszkaniowego. Przeznaczenie zatem w decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] lutego 1959 r. przedmiotowej nieruchomości na cele użyteczności publicznej, jakim była rozbudowa Szpitala Miejskiego nr 1, przesądzało o legalności w/w orzeczenia z dnia [...] lipca 1959 r.

Zdaniem skarżących, powyższy pogląd był bezzasadny, gdyż decyzja o lokalizacji szczegółowej nie mogła być utożsamiana z aktem planowania przestrzennego, zawierającym przepisy powszechnie obowiązujące na określonym terytorium, a zatem nie mogła mieć żadnego znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy "dekretowej". W związku z tym, normy określone w art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 wg tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości nie mogły stanowić wzorca, przez który winna być oceniana w postępowaniu nadzorczym, decyzja, rozpoznająca po dniu 5 kwietnia 1958 r. (wejście w życie w/w ustawy gruntowej) wniosek o ustanowienie prawa wieczystego użytkowania gruntu, jeśli przepisy te nie stanowiły podstawy rozstrzygnięcia decyzji, wydanej w trybie zwykłym wyłącznie na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego". Z tej przyczyny – w ocenie skarżących – decyzja Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, w której organ nadzoru odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia "dekretowego", rażąco naruszała prawo.

Jak z powyższego zatem wynika, przedmiotem kontroli Sądu Wojewódzkiego była decyzja wydana w trybie nadzorczym (decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] lipca 2015 r.), w której organ ten stwierdził, iż inna decyzja, również wydana w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej (decyzja Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] sierpnia 2001 r.) nie naruszała rażąco prawa. W związku z tym przepisy art. 3 ust 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości w zw. z art. 7 ust. 2 dekretu z dnia 26 października 1948 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie były w kontrolowanej decyzji Prezesa Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stosowane samodzielnie, a wykładano je wyłącznie w powiązaniu z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tymczasem skarga kasacyjna ogranicza się jedynie do zarzucenia Sądowi Wojewódzkiemu naruszenia art. 3 ust. 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. (bez powiązania tych przepisów z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.).

Na marginesie zatem jedynie wyjaśnić trzeba, że wprawdzie pojęcie "rażącego naruszenia prawa", jakim posługuje się art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., nie zostało zdefiniowane przez ustawodawcę, ale instytucja ta doczekała się bogatego orzecznictwa i piśmiennictwa. W doktrynie i orzecznictwie powszechnie prezentowane są zaś poglądy, zgodnie z którymi stwierdzenie nieważności decyzji jest wyjątkiem od zasady trwałości decyzji ostatecznych a zatem pojęcie to musi być interpretowane wąsko, co oznacza, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić tylko wówczas, gdy podjęte rozstrzygnięcie jest w sposób oczywisty sprzeczne z treścią, nie budzącej wątpliwości i mającej zastosowanie w danej sprawie normy prawnej. Innymi słowy, rażącym naruszeniem prawa jest dotknięta decyzja, której treść stanowi zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części.

W związku z powyższym, orzecznictwo sądowoadministarcyjne zgodnie przyjmuje, że nie można mówić o rażącym naruszeniu prawa w przypadku możliwości dokonywania odmiennej wykładni danego przepisu. W sytuacji bowiem, gdy określone przepisy mogą być w różny sposób interpretowane, nie można mówić, że mają one niebudzącą żadnych wątpliwości treść.

Taka zaś sytuacja zachodzi w niniejszej sprawie. Wzajemna bowiem relacja, istniejąca pomiędzy art. 3 ust 1 w zw. z art. 51 ust. 1 (art. 54 ust. 1 według tekstu jednolitego ustawy Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64) ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości a art. 7 ust. 2 dekretu o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, nie jest zaś oczywista, o czym świadczy chociażby fakt, że kwestia ta – wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego – nie jest jednolicie przyjmowana w orzecznictwie. W części orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjęto wprawdzie, iż przy rozpoznawaniu wniosków "dekretowych", po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r., przepis art. 54 tej ustawy (w wersji pierwotnej – art. 51) ma zawsze zastosowanie, niezależnie od podstawy prawnej wskazanej w decyzji, w innych jednakże orzeczeniach, składy orzekające zwracały uwagę na fakt, że z uwagi na odmienność regulacji prawnych, zawartych w art. 7 ust. 2 dekretu "warszawskiego" i art. 51 ustawy gruntowej z 1958 r., różnić się winny zarówno postępowania prowadzone w trybie zwykłym, jak i decyzje w nich wydane oraz treść ich uzasadnień /vide np. wyroki: z dnia 5 lipca 2015 r. (sygn. akt I OSK 2663/13), z dnia 4 września 2008 r. (sygn. akt I OSK 1249/07), z dnia 4 marca 2005 r. (sygn. akt OSK 294/04) i z dnia 13 lutego 2003 r. (sygn. akt I SA 1046/01).

W przedstawionej zatem sytuacji prawnej przyjęcie przez Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, że orzeczenie z dnia [...] lipca 1959 r. nie naruszało rażąco prawa, nie mogło dowodzić, że z kolei w/w decyzja nadzorcza Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wypełniała przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. a tym samym, że zaskarżona obecnie decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 24 lipca 2015 r. była nielegalna.

Wprawdzie w zaskarżonym wyroku Sąd Wojewódzki przyjął, że decyzja Ministra była dlatego prawidłowa, gdyż wyrażono w niej pierwszy z w/w poglądów (a który to pogląd Sąd zaakceptował), niedostrzegając w ten sposób, iż w analizowanej sytuacji, z uwagi na nieoczywistość wspomnianych wyżej przepisów i ich rozbieżną wykładnię, nie można było mówić o rażącym naruszeniu prawa (zwłaszcza w przypadku kontrolowania decyzji, dotyczącej decyzji wydanej w trybie nieważnościowym), tym niemniej wyrok ten odpowiadał prawu. Stan prawny na podstawie, którego orzekał Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie był bowiem ani jasny a tym bardziej oczywisty.

W tych okolicznościach, Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. – orzekł jak w sentencji.