Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 702/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2017-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6146 Sprawy uczniów
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w części
Powołane przepisy: article: art. 90 d, art. 90 e, art. 90 f, art. 90
journal: Dz.U. 2004 nr 256 poz 2572
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek Sędziowie Sędzia WSA Grażyna Staniszewska (spr.) Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant referent stażysta Krzysztof Frączek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego na uchwałę Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2005 r. nr XXIV/142/05 w sprawie udzielenia pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy I. stwierdza nieważność § 1 ust. 3, § 3, § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały, II. w pozostałym zakresie skargę oddala.


UZASADNIENIE

26 kwietnia 2005 r. Rada Gminy powołując się na przepis art. 90f ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r., nr 256, poz. 2572 ze zm., dalej: u.s.o.), podjęła uchwałę nr XXIV/142/05 w sprawie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy.

Pismem z [...] lipca 2017 r. skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy, zarzucając jej istotne naruszenie prawa, w szczególności:

1) art. 90 f pkt 1 u.s.o. polegające na tym, że Rada Gminy w podjętej uchwale nie ustaliła sposobu ustalania wysokości stypendium szkolnego, lecz w § 3 skarżonej uchwały sama ustaliła jego wysokość na 45,00 zł miesięcznie uzależniając ją od dochodu na osobę w rodzinie wskazaną w § 1 ust.3 to jest nie przekraczającą 316,00 zł,

2) art. 90 f pkt 1 u.s.o. polegające na tym, że Rada Gminy w podjętej uchwale nie ustaliła sposobu ustalania wysokości zasiłku szkolnego ,lecz w § 6 ust.4 skarżonej uchwały sama ustaliła jego wysokość na maksymalnie 280 zł miesięcznie,

3) art. 90d ust. 1-4 oraz art.90f pkt 3 u.s.o. polegające na tym, że Rada Gminy w § 5 ust.2 i 7 skarżonej uchwały przewiduje przekazywanie stypendium szkolnego w formie refundacji kosztów wymienionych w § 2 ust.1, które należy udokumentować poprzez złożenie kopii rachunków, faktur lub innych dowodów poniesienia wydatków wystawionych na wnioskodawcę, co oznacza możliwość udzielenia pomocy materialnej po wcześniejszym skredytowaniu pomocy przez beneficjenta i świadczy o modyfikacji form pomocy określonych w ustawie i wykroczeniu poza przyznane kompetencje,

4) art. 90d ust.5 u.s.o. polegające na niewypełnieniu w całości obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego poprzez pominięcie w uchwale zakresu i trybu przyznawania stypendium szkolnego w formie pieniężnej.

W oparciu o powyższe zarzuty i wskazane w nich naruszenia prawa prokurator wnosił o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej §1 ust. 3, § 3, § 5 ust. 2 i 7 oraz § 6 ust. 4 uchwały.

W uzasadnieniu Prokurator wskazał, iż

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu nr 1 i 2 organ wskazał, iż uchwałą nr XXV/145/09 z dnia 3 listopada 2009 r. Rada Gminy dokonała zmiany uchwały z 26 kwietnia 2005 r., uzależniając prawo do stypendium szkolnego o charakterze socjalnym od kryterium dochodowego wynikające z ustawy o pomocy społecznej zaś jego wysokość pozostaje w relacji do sytuacji materialnej uczniów i obecnie wynosi od 99,20 zł do 248 zł miesięcznie tj. od 80% do 200% kwoty zasiłku rodzinnego na dziecko powyżej 5 roku życia do ukończenia 18 lat (obecnie 124 zł). Organ podał, iż w zakresie zasiłku szkolnego Rada zobowiązana była do określenia trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego tj. technicznych uwarunkowań wypłaty, toteż postanowiła, iż o zasiłek szkolny należy ubiegać się w terminie 2 miesięcy od zdarzenia losowego uzasadniającego jego przyznanie a także wskazała katalog otwarty form tej pomocy uzależniony od rodzajów i skutków zdarzenia losowego.

Organ za nieuzasadniony uznał także zarzut nr 3 skargi wskazując, iż pomoc materialna udzielana jest uprawnionym z terenu Gminy w formach, które zostały dopuszczone zgodnie z art. 90d ust. 2 u.s.o., na co wskazuje odpowiednio § 2 i § 5 ust. 8 zaskarżonej uchwały, w których określono, że stypendium służy pokryciu kosztów związanych z szeroko rozumianą edukacją oraz terminy rozliczenia się z uprzednio udzielonej pomocy. Organ podał, iż mechanizm rozliczeń został wprowadzony z uwagi na cel udzielanej pomocy (w tej sytuacji rzeczowej) wynikający z art. 90b ust. 2 u.s.o., zgodnie z którym pomoc materialna jest udzielana uczniom w celu zmniejszenia różnic w dostępie do edukacji, umożliwienia pokonywania barier dostępu do edukacji wynikających z trudnej sytuacji materialnej ucznia, a także wspierania edukacji uczniów zdolnych oraz kontroli wydatkowania przyznanej pomocy w relacji do § 2 ust. 1 ww. uchwały ze zmianami.

Odnosząc się do zarzut nr 4 organ podkreślił, iż formy pomocy, które można by określić mianem materialno-rzeczowej wnikające z art. 90d ust. 2-4, mają zdecydowane pierwszeństwo przed udzielaniem świadczeń w formie pieniężnej, które w tej sytuacji należy traktować jako ostateczne rozwiązanie. Wskazuje na to konstrukcja przepisu oraz jego rozłączność od art. 90d ust. 2. Organ wskazał, iż udzielenie stypendium w formie pieniężnej jest rozwiązaniem ostatecznym, którego nie można przewidywać jako sposobu zapewnienia świadczeń w ramach stypendium socjalnego. Przesłankę "niemożliwości" udzielenia stypendium w formie innej niż pieniężna należy rozumieć w sensie zobiektywizowanym,' tj. powinny istnieć przeszkody niezależne zarówno od samych zainteresowanych wnioskodawców, jak i od organu. Natomiast przesłanka "niecelowości" udzielania pomocy materialno-rzeczowej słuchaczom kolegiów oznacza już ocenę przeprowadzaną w sposób bardziej uznaniowy. Na niecelowość udzielenia świadczenia niepieniężnego może wskazać organowi udzielającemu stypendium sam wnioskodawca, tj. słuchacz kolegium. Zdaniem organu art. 90d ust. 5 u.s.o. stanowi przypadek precyzyjnie dookreślony przez ustawodawcę, który nie wymaga od organu precyzowania zakresu i trybu jego przyznawania w regulaminie, jego zastosowanie wprost wynika z ustawy.

Ponadto organ powziął wątpliwości co do właściwego sformułowania skargi wskazując, iż skarżący nie uwzględnił w skardze zmian w zaskarżonej uchwale wprowadzonych uchwałami z dnia 29 czerwca 2006 r. Nr XXXI/196/06 oraz z dnia 3 listopada 2009 r. Nr XXV/145/09 oraz podniósł błędnie zarzut stosowania refundacji kosztów, które w przypadku tego świadczenia nigdy nie były stosowane w gminie.

W piśmie procesowym z dnia [...] września 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej oświadczył, iż cofa skargę w części dotyczącej § 5 ust. 2 i 7 uchwały jako niezasadne z uwagi na stanowisko sądów administracyjnych wyrażone m.in. w wyrokach o sygn. I OSK 385/14, I OSK 338/14, II SA/Go 529/17 i II SA/Go 521/17, wnosząc w tym zakresie o umorzenie postępowania. W pozostałym zakresie skarga została podtrzymana.

Na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej oświadczył, iż modyfikuje wniosek i wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W myśl art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują w zakresie ustawowo określonym, kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 3 § 1 w związku z § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), sądy administracyjne w zakresie swojej właściwości sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, w tym również aktów prawa miejscowego, stosując środki określone w ustawie. Stosownie zaś do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066) sądowa kontrola działalności administracji publicznej ogranicza się wyłącznie do oceny zgodności zaskarżonego aktu z prawem. Rozpoznając skargę sąd administracyjny dokonuje zatem oceny, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu lub uchwały nie zostały naruszone przepisy prawa, obowiązujące w dacie ich podjęcia.

Podstawy do stwierdzenia nieważności aktu lub uchwały organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm., dalej: u.s.g.). W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W judykaturze przyjmuje się, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia ( vide: wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło ( vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów ( vide: wyroki NSA z dnia 11 lutego 1998 r. w sprawie II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z dnia 8 lutego 1996 r. w sprawie SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z dnia 26 lipca 2012 r. w sprawie I OSK 679/12 i I OSK997/12, baza orzeczeń.nsa.gov.pl).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kpa. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

Przedmiot kontroli sądowej w niniejszej sprawie stanowiła uchwała Rady Gminy z dnia 26 kwietnia 2005 r.nr XXIV/142/05 w sprawie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie Gminy (Dz. Urz. Woj. Nr 26 poz. 598), zmieniona uchwałami: Nr XXXI/196/06 z dnia 29 czerwca 2006 r. i Nr XXV/145/09 z dnia 3 listopada 2009 r. Początkowo w treści skargi Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności § 1 ust. 3, § 3, § 5 ust. 2 i 7 oraz § 6 ust. 4 uchwały. Ostatecznie na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.

Zaskarżona uchwała podjęta została na podstawie art. 90f u.s.o. Zgodnie z powyższym przepisem rada gminy uchwala regulamin udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym dla uczniów zamieszkałych na terenie gminy, kierując się celami pomocy materialnej o charakterze socjalnym, w którym określa w szczególności: 1) sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego w zależności od sytuacji materialnej uczniów i ich rodzin oraz inne okoliczności, o których mowa w art. 90d ust. 1(uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12); 2) formy, w jakich udziela się stypendium szkolnego w zależności od potrzeb uczniów zamieszkałych na terenie gminy; 3) tryb i sposób udzielania stypendium szkolnego; 4) tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Nie budzi wątpliwości, iż podjęta uchwała stanowi akt prawa miejscowego. Zawarty w niej regulamin jest źródłem prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej jednostki samorządu terytorialnego, nie może on wykraczać poza wymagania określone przepisami powszechnie obowiązującego prawa ani stanowić norm sprzecznych z ustawą (art. 7 Konstytucji RP). Zgodnie bowiem z art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy samorządu terytorialnego, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Konstytucyjne granice kompetencji prawotwórczej organów samorządu terytorialnego wyznaczają – po pierwsze, ustawowe upoważnienie do stanowienia prawa miejscowego – po drugie, wyznaczone ustawowo granice upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego. Akt prawa miejscowego, aby wypełniać konstytucyjne standardy, musi zatem spełniać dwie przesłanki - mieć ustawową podstawę i mieścić się w ustawowo określonych granicach uprawnienia. W odniesieniu do kontrolowanej uchwały nie ulega wątpliwości, że spełniona została pierwsza przesłanka konstytucyjna dopuszczalności stanowienia aktu prawa miejscowego. Art. 90f u.s.o. stanowił podstawę umocowującą Radę Gminy do podjęcia zaskarżonej uchwały. W odniesieniu do drugiej przesłanki konstytucyjnej ( akt prawa miejscowego musi zawierać regulację przedmiotowo mieszczącą się w granicach ustawowego upoważnienia), to w kwestii określenia granic regulacji, wyznaczonej ustawowo wymaga uwzględnienia unormowanie materialnoprawne w art. 90d i art. 90e u.s.o. Zestawienie regulacji art. 90f u.s.o. z regulacją art. 90d i art. 90e u.s.o. daje podstawy do zawężenia przedmiotowego regulacji w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym do strony formalnej, tj. do wyznaczenia sposobu ustalenia wysokości stypendium szkolnego, formy udzielenia takiego stypendium, trybu i sposobu udzielenia stypendium szkolnego oraz trybu i sposobu udzielania zasiłku szkolnego (por. wyrok NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r., I OSK 99/14). Przez użyte w art. 90f u.s.o. pojęcie "tryb i sposób udzielania" stypendium i zasiłku szkolnego" należy rozumieć nic innego jak określenie pewnych wymogów i koniecznych czynności, jakie należy wykazać i podjąć w celu uzyskania prawa do świadczenia pomocowego oraz jego realizacji. W odniesieniu do "trybu" chodzi o konkretne działania dokonywane w toku danego postępowania, przepisy procedury, określony wariant jej realizacji, zaś "sposób" to metoda czy forma tego działania. Skoro chodzi tu o udzielenie stypendium lub zasiłku, do których te zwroty się odnoszą, to innymi słowy rada gminy uprawniona jest do określenia sposobu procedowania i formy działania w toku postępowania związanego z przyznaniem tych świadczeń (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r., I OSK 338/14 ).

Mając na uwadze tak zdefiniowany zakres przedmiotowy regulacji jaka powinna być zawarta w regulaminie udzielania pomocy materialnej o charakterze socjalnym Sąd za uzasadnione uznał zarzuty skargi w zakresie § 1 ust. 3, § 3 oraz § 6 ust. 4 uchwały w brzemieniu nadanym uchwałą Nr XXIV/142/05 z dnia 26 kwietnia 2005 r. Wbrew stanowisku organu wyrażonemu w odpowiedzi na skargę zmiany wprowadzone przez Radę Gminy w zaskarżonej uchwale w latach 2006 i 2009 pozostają bez znaczenia dla dalszego toku postępowania i możliwości merytorycznego orzekania w niniejszej sprawie. Wskazać bowiem należy, iż stwierdzenie nieważności uchwały na podstawie wyroku sądu administracyjnego eliminuje ją z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc tworząc stan, w jakim uznane za nieważne zapisy uchwały należy traktować jako przepisy, które nigdy nie weszły do obrotu prawnego. W takim przypadku rozstrzygnięcia wydane na podstawie nieważnej uchwały podlegają ocenie z punktu widzenia ich legalności (art. 147 § 2 p.p.s.a.) oraz można się domagać przed sądem powszechnym odszkodowania z tytułu szkody wyrządzonej przez wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć (art. 4171 § 2 Kodeksu cywilnego). Dopuszczenie kontroli sądowoadministracyjnej uchwał wyeliminowanych z obrotu prawnego nie budzi w orzecznictwie sądów administracyjnych wątpliwości (por. między innymi wyroki NSA z 27.07.2007 r., II OSK 1046/07, Lex Nr 384291, NSA z 24.05.2007 r., II OSK 233/07, Lex Nr 334309, NSA z 13.09.2006 r., II OSK 58/06, Lex Nr 320905). Pomimo bowiem tego, że skarżona uchwała w momencie orzekania przez sąd stanowi już nieobowiązujący akt prawny (w przedmiotowej sprawie dotyczy to brzmienia uchwały do chwili wprowadzenia w jej treści zmian kolejną uchwałą), to jednak jej uchylenie nie oznacza jeszcze, że przestała ona kształtować stosunki prawne istniejące po dacie jej uchylenia. Zmiana lub uchylenie uchwały zaskarżonej do sądu nie czyni zbędnym wydania wyroku przez sąd, jeżeli zaskarżona uchwała może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie (por. wyrok WSA w Olsztynie z 7.12.2010 r., II SA/Ol 892/10).

Zgodnie z treścią § 1 ust. 3 uchwały (według jego brzmienia określonego uchwałą z 26 kwietnia 2005 r.) stypendium szkolne przysługuje osobom wymienionym § 1 ust. 2 jeżeli miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty 316,00 zł, w szczególności, gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm, narkomania a także gdy rodzina jest niepełna. Z kolei w myśl § 3 cyt. uchwały z 26 kwietnia 2005 r. stypendium szkolne przysługuje w wysokości 45,00 zł miesięcznie.

Powyższe regulacje zdaniem Sądu naruszają treść art. 90 f pkt 1 u.s.o. cytowanego wcześniej. Rada Gminy bowiem zamiast określić sposób ustalenia wysokości stypendium szkolnego, co czego upoważniał organ uchwałodawczy przepis art. 90 f pkt 1 u.s.o. ustaliła wysokość tego stypendium kwotowo tj. 45 zł miesięcznie, przy dochodzie na osobę w rodzinie nieprzekraczającym 316 zł. Ponadto wskazać należy, iż limit dochodu uprawniającego do ubiegania się o stypendium szkolne określony został ustawowo tj. zgodnie z art. 90d ust. 7 u.s.o. miesięczna wysokość dochodu na osobę w rodzinie ucznia uprawniająca do ubiegania się o stypendium szkolne nie może być większa niż kwota, o której mowa w art. 8 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 930 i 1583). Miesięczna wysokość dochodu, o której mowa w ust. 7, jest ustalana na zasadach określonych w art. 8 ust. 3-13 ustawy, o której mowa w ust. 7, z tym że do dochodu nie wlicza się świadczeń pomocy materialnej, o których mowa w art. 90c ust. 2 i 3 (ust. 8 cyt. przepisu). Również ustawowo określona została wysokość stypendium szkolnego, które według treści art. 90d ust. 8 u.s.o. nie może być niższe miesięcznie niż 80% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych i nie może przekraczać miesięcznie 200% kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych.

Sąd zwraca uwagę, iż uchwała podjęta przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego powinna być zgodna z regulacjami ustawowymi, ponieważ w przypadku przekroczenia upoważnień ustawowych pozostawałaby ona w sprzeczności z art. 94 Konstytucji RP, w myśl którego stanowienie prawa miejscowego następuje na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych. Oznacza to niedopuszczalność wyjścia w akcie prawa miejscowego poza granice upoważnienia ustawowego. Za niedopuszczalne należy więc uznać modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych.

Dodać należy, iż że rada gminy uchwalając przepisy prawa miejscowego powinna to czynić w zgodzie z upoważnieniem oraz postanowieniami rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 283). Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego winien uwzględnić regulacje § 115 i § 135 w zw.

z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia, z których wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym.

Z podobnych względów Sąd stwierdził także nieważność § 6 ust. 4 zaskarżonej uchwały, zgodnie z którym jednorazowa kwota zasiłku losowego nie może przekraczać 280 zł. Zgodnie z art. 90f pkt 4 u.s.o. rada gminy określa w uchwale tryb i sposób udzielania zasiłku szkolnego w zależności od zdarzenia losowego. Przy czym zgodnie z art. 90 e ust. 3 u.s.o. 3. wysokość zasiłku szkolnego nie może przekroczyć jednorazowo kwoty stanowiącej pięciokrotność kwoty, o której mowa w art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych. Tymczasem Rada Gminy określiła górną wysokość zasiłku szkolnego, błędnie nazwanego przez organ uchwałodawczy zasiłkiem losowym (nie jest to pojęcie ustawowe), w sposób sztywny jako kwotę 280 zł.

Mając powyższe na uwadze Sąd działając w oparciu o treść art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku.

Natomiast za nieuzasadniony uznał Sąd zarzut Prokuratora dotyczący treści § 5 ust. 2 i 7 uchwały, jako naruszające art. 90d ust. 1-4 oraz art. 90f pkt 3 u.s.o. Zgodnie z treścią ust. 2 cyt. paragrafu stypendium szkolne przekazywane jest w formie dofinansowania lub refundacji kosztów wymienionych w § 2 ust. 1. Według zaś ust. 7 cyt. paragrafu świadczeniobiorca zobowiązany jest do udokumentowania poniesionych kosztów na cele związane z nauką, zgodnych z § 2 ust. 1, poprzez złożenie kopii rachunków, faktur lub innych dowodów poniesienia wydatków, wystawionych na wnioskodawcę. W myśl art. 90d ust. 1 u.s.o. stypendium szkolne może otrzymać uczeń znajdujący się w trudnej sytuacji materialnej, wynikającej z niskich dochodów na osobę w rodzinie, w szczególności gdy w rodzinie tej występuje: bezrobocie, niepełnosprawność, ciężka lub długotrwała choroba, wielodzietność, brak umiejętności wypełniania funkcji opiekuńczo-wychowawczych, alkoholizm lub narkomania, a także gdy rodzina jest niepełna lub wystąpiło zdarzenie losowe, z zastrzeżeniem ust. 12. Stypendium szkolne może być udzielane uczniom w formie: 1) całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów udziału w zajęciach edukacyjnych, w tym wyrównawczych, wykraczających poza zajęcia realizowane w szkole w ramach planu nauczania, a także udziału w zajęciach edukacyjnych realizowanych poza szkołą; 2) pomocy rzeczowej o charakterze edukacyjnym, w tym w szczególności zakupu podręczników (ust. 2). Przepis ust. 2 stosuje się odpowiednio do wychowanków ośrodków, o których mowa w art. 90b ust. 3 pkt 2, oraz słuchaczy kolegiów pracowników służb społecznych (ust. 3). Zgodnie zaś z ust. 4 cyt. przepisu stypendium szkolne może być udzielane uczniom szkół ponadpodstawowych oraz słuchaczom kolegiów, o których mowa w ust. 3, także w formie całkowitego lub częściowego pokrycia kosztów związanych z pobieraniem nauki poza miejscem zamieszkania.

Sąd w tym zakresie w pełni podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 2 kwietnia 2014 r. w sprawie sygn. akt I OSK 99/14. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził w nim, że w zakresie przedmiotowym trybu i sposobu udzielania stypendium szkolnego i zasiłku szkolnego, o jakich mowa w pkt 3 i 4 art. 90 f u.s.o., mieści się regulacja procesowa, która obejmuje dopuszczalność dowodów, których przeprowadzenie daje podstawy do ustalenia przesłanek uzasadniających przyznanie uprawnienia – stypendium szkolnego czy zasiłku szkolnego. W powołanym wyroku NSA uznał, że tryb i sposób udzielenia stypendium szkolnego, analogicznie też zasiłku szkolnego, obejmuje również sposób ustalenia stanu faktycznego, w tym i dowody dopuszczalne do ustalenia stanu faktycznego. Taka regulacja regulaminu nie narusza unormowania art. 75 § 1 k.p.a., które ma rolę podstawową przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy, co nie wyłącza regulacji szczególnej, która z kolei nie zamyka, po jej wyczerpaniu (czyli braku dowodów wskazanych w regulacji szczególnej), zastosowania wszystkich reguł dowodowych przyjętych w k.p.a. Art. 90f pkt 3 i 4 u.s.o. udziela umocowania ustawowego do uregulowania trybu udzielania stypendium szkolnego oraz trybu udzielania zasiłku szkolnego. Tryb obejmuje zarówno wszczęcie postępowania w sprawie, jak i tryb postępowania w toku, które to stadium obejmuje przeprowadzenie dowodów. Wprowadzenie pierwszeństwa dowodów wskazanych w regulaminie mieści się zatem w granicach upoważnienia ustawowego. Podzielając ten pogląd, należało uznać, że regulacja § 5 ust. 2 i 7 uchwały mieści się w zakresie przedmiotowym udzielonego upoważnienia ustawowego, określonego w art. 90f pkt 3 u.s.o.

Sąd ponadto za nieuzasadniony uznał zarzut strony skarżącej dotyczący istotnego naruszenia art. 90d ust. 5 u.s.o., polegającym na niewypełnieniu w całości obowiązku wynikającego z upoważnienia ustawowego poprzez pominięcie w uchwale zakresu i trybu przyznawania stypendium szkolnego w formie pieniężnej. Analiza treści zaskarżonego aktu zdaniem Sądu wskazuje, iż Rada Gminy określiła w nim zarówno tryb, jak i zakres przyznawania stypendium szkolnego w formie pieniężnej - § 2 i 3, czyniąc tym samym zarzut skargi bezprzedmiotowym.

Z powyższych względów Sąd działając na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w pkt II sentencji wyroku. Mając na uwadze przede wszystkim zakres w jakim stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały (§ 1 ust. 3, § 3 i § 6 ust. 4) Sąd uznał, iż brak jest podstaw do uwzględnienia żądania Prokuratora w zakresie stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Zdaniem Sądu uchwała po stwierdzeniu jej nieważności w części objętej pkt I wyroku nadal tworzy akt prawny mogący funkcjonować w obrocie prawnym.

Orzeczenie zawarte w pkt II sentencji wyroku, w którym skarga w pozostałym zakresie została oddalona, było wynikiem stanowiska skarżącego zaprezentowanego na rozprawie w dniu 21 września 2017 r, którym skarżący ostatecznie wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości.

Z przedstawionych wyżej względów Sąd ocenił, że skarga zasługuje na uwzględnienie w części obejmującej § 1 ust. 3, § 3, § 6 ust. 4, natomiast w pozostałym zakresie jako niezasadna podlega oddaleniu.