Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt III SA/Wa 2547/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6539 Inne o symbolu podstawowym 653
Skarżony organ: Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych/ZUS
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej decyzji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: , Sędzia WSA Jolanta Sokołowska, , po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi P. Oddział [...] W., na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2005 r., Nr sprawy [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych 1) stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji, 2) stwierdza, że decyzja, o której mowa w punkcie 1) nie może być wykonana w całości.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia 9 lutego 2005 r. P. Oddział [...] W., dalej [...]Odział P. zwróciło się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o umorzenie zobowiązań wobec ZUS. W uzasadnieniu podniosło, iż w dniu 1 lutego 2005 r. złożony został wniosek o ogłoszenie upadłości[...]Odział P., w związku z utratą płynności finansowej. Mimo wszelkich starań liczba uczniów w roku szkolnym 2004/2005 spadla do poziomu nie pozwalającego na dalsze funkcjonowanie szkoły, co było przedmiotem działalności wnioskodawcy. W związku z powyższym [...]Odział P. nie jest w stanie uregulować zaległych i bieżących należności, a z dniem 1 marca 2005 r. nie będzie już posiadać żadnych uczniów. Wnioskodawca dodał ponadto, że w przypadku przyjęcia wniosku i ogłoszenia upadłości syndyk masy upadłości będzie musiał spieniężyć pozostały majątek[...]Odział P., a następnie zaspokoić wierzycieli.

Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] czerwca 2005 r.,

nr sprawy[...], odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne w części finansowanej przez płatnika, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych. Powołując się na art. 30 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), zwanej dalej "u.s.u.s." stwierdził w pierwszej kolejności, iż składki finansowane przez ubezpieczonych nie będących płatnikami składek z mocy prawa nie podlegają umorzeniu, stąd tez przedmiotowy wniosek mógł być rozpoznany jedynie w odniesieniu do składek w części finansowanej przez płatnika. Biorąc pod uwagę przesłanki do umorzenia należności wynikające z treści art. 28 ust. 1- 3 w związku z art. 32 u.s.u.s. uznał, iż żadna z nich nie znajduje zastosowania w niniejszej sprawie. Wobec wnioskodawcy wszczęte zostało postępowanie egzekucyjne skierowane do rachunku bankowego. Do chwili obecnej postępowanie nie zostało zakończone, zaś organ egzekucyjny nie stwierdził braku majątku,

z którego można prowadzić egzekucję. W ocenie organu nie jest również możliwe zastosowanie przesłanki określonej w art. 28 ust. 3a) u.s.u.s. Powołany przepis odnosi się wyłącznie do ubezpieczonych będących równocześnie płatnikami składek, a wnioskodawca nie należy do tej grupy podmiotów.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z dnia 24 czerwca 2005 r. [...]Odział P. podniósł, iż zaskarżona decyzja oparta został na przesłankach nie znajdujących odzwierciedlenia w stanie sprawy. W dniu

1 czerwca 2005 r. wydane zostało przez Sąd Rejonowy dla m. W. [...] Wydział Gospodarczy postanowienie w sprawie oddalenia wniosku

o ogłoszenie upadłości z przyczyn, o których mowa w art. 13 ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze. Strona oczekuje na doręczenie ogłoszonego na rozprawie postanowienia. W związku z tym,

w ocenie strony wnioskującej, spełnione zostały przesłanki do umorzenia należności wskazane w art. 28 ust. 2 u.s.u.s.

W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lipca 2005 r., nr sprawy[...], podtrzymał stanowisko organu I instancji. Powołując się na argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdził, iż umorzenie zobowiązań dłużnika wobec ZUS oparte jest na konstrukcji uznania administracyjnego, co oznacza, iż dopiero wystąpienie po stronie dłużnika przesłanek do umorzenia pozwala Zakładowi na rozważenie, czy zasadne jest udzielenie dłużnikowi ulg w tym zakresie. Analiza zasadności umorzenia należności powinna opierać się zarówno na stwierdzeniu nieściągalności zobowiązania i ważnego interesu zobowiązanego, ale również na uwzględnieniu stanu finansów ubezpieczeń społecznych. Zadaniem organu odwoławczego, mino, iż w stosunku do wnioskodawcy zachodzi przesłanka z art. 28 ust. 3 pkt 2 u.s.u.s., brak jest podstaw do pozytywnego odniesienia się do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W przedmiotowej sprawie istnieje bowiem możliwość przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie i dochodzenia od nich należności przez okres 5 lat od końca roku kalendarzowego, w którym orzeczenie o odpowiedzialności zostanie wydane.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie [...]Odział P. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji jako naruszającej prawo. W ocenie strony skarżącej w sprawie nie zostało przeprowadzone postępowanie w zakresie spełnienia przesłanek z art. 28 u.s.u.s. Strona skarżąca wykazała, iż w dniu wydania decyzji spełnione były przesłanki określone w ww. przepisie. W dniu 1 czerwca 2005 r. było w obrocie prawnym postanowienie oddalające wniosek strony skarżącej o ogłoszenie upadłości z przyczyn, o których mowa w art. ustawy z dnia 28 lutego 2003 r. - Prawo upadłościowe i naprawcze. W trakcie prowadzonego postępowania organ nie zbadał przyczyn powstania zadłużenia, jak również przyczyn oddalenia wniosku o ogłoszenie upadłości. W ocenie strony skarżącej stwierdzenie, iż brak jest podstaw do umorzenia należności, gdyż istnieją przesłanki do przeniesienia odpowiedzialności na osoby trzecie. Przeniesienie bowiem odpowiedzialności na członków zarządu, w sytuacji gdy zgłosili oni wniosek o ogłoszenie upadłości, zabezpieczyli majątek stowarzyszenia, nie jest uzasadnione. Ponadto wydanie decyzji odmawiającej umorzenia należności powinno być poprzedzone wnikliwym postępowaniem administracyjnym,

w którym strona ma prawo zgłaszania wniosków, powoływania dowodów

i przedstawienia swoich argumentów. Strona skarżąca informowała organ

o złożonym wniosku o ogłoszenie upadłości, organ nie wzywał zaś strony do wskazania informacji na jakim etapie jest postępowanie upadłościowe.

W odpowiedzi na skargę Zakład Ubezpieczeń Społecznych podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając sprawę w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Przede wszystkim wyjaśnienia wymaga, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd oceniając zaskarżony akt rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie zaś do regulacji zawartej w § 2 przywołanego przepisu sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść Skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności.

W zakresie tak określonej kognicji Sąd w składzie orzekającym

w niniejszej sprawie stwierdził, że zaskarżona decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej "k.p.a.". Została ona wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy nie był on uprawniony do jej wydania, według przepisów obowiązujących w dacie wydania decyzji.

Według postanowień art. 3 ust. 1 u.s.u.s. zadania z zakresu ubezpieczeń społecznych wykonują: Zakład Ubezpieczeń Społecznych, otwarte fundusze emerytalne, określone w przepisach o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych, zakłady emerytalne, określone w przepisach o zakładach emerytalnych, płatnicy składek. Status Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określa art. 66 ust. 1 u.s.u.s., zgodnie z którym jest on państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. W skład Zakładu wchodzą centrala i terenowe jednostki organizacyjne (art. 67 u.s.u.s.). Organami Zakładu są: Prezes Zakładu, Zarząd, którego przewodniczącym jest z urzędu Prezes Zakładu, Rada Nadzorcza Zakładu. Kompetencje Prezesa Zakładu wskazane zostały w art. 73 u.s.u.s., w ramach których ustawodawca przyznał mu m. in. prawo do przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Spośród wymienionych w tym przepisie zadań tylko to jedno jest realizowane przez Prezesa w drodze decyzji administracyjnej wydawanej w sprawach indywidualnych. Inaczej mówiąc, nie posiada on ustawowego umocowania do wydawania decyzji w żadnym innym zakresie. Tymczasem w niniejszej sprawie wydał on decyzję w sprawie umorzenia należności z tytułu składek jako organ drugiej instancji, o czym świadczy użyty w rozstrzygnięciu decyzji zwrot "orzekam w całości utrzymać w mocy decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Zatem decyzja ta została wydana niezgodnie z właściwością rzeczową.

W myśl postanowień art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. uprawnionym do wydawania decyzji w zakresie indywidualnych spraw dotyczących umarzania należności z tytułu składek jest Zakład, zaś jako organ Zakładu podpisuje je Prezes Zakładu (art. 72 pkt 1 u.s.u.s.). Swoje uprawnienie do podpisywania decyzji może on przekazać pracownikom kierowanej jednostki organizacyjnej, co wynika z art. 268a k.p.a., znajdującego zastosowanie mocą art. 123 u.s.u.s.

i art. 180 § 1 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie decyzję wydaną w pierwszej instancji podpisał z upoważnienia Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Zastępca Dyrektora [...] ZUS w W. zaś w jej rozstrzygnięciu został użyty zwrot "Zakład Ubezpieczeń Społecznych [...] w W. odmawia umorzenia należności z tytułu składek", dlatego decyzję tę należy ocenić jako wydaną zgodnie z właściwością rzeczową, aczkolwiek wadliwie widnieje w lewym górnym rogu pierwszej strony decyzji zapis "Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych". Niemniej jednak przy ocenie prawidłowości tej decyzji zdecydowało jej rozstrzygnięcie.

W ocenie Sądu natomiast właściwość instancyjną, stanowiącą jeden

z elementów właściwości rzeczowej, narusza decyzja będąca przedmiotem skargi. Właściwość ta określa, który z organów danego pionu resortowego ze względu na zajmowany stopień w strukturze jest powołany do rozpatrywania i rozstrzygania danej kategorii spraw (patrz: Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. BECK Warszawa 1996, s. 103). Istniejące w dacie wydania decyzji regulacje prawne nie przyznają Prezesowi ZUS ani uprawnień organu odwoławczego, ani prawa do rozpatrywania środka zaskarżenia, o którym mowa w art. 127 § 3 k.p.a., tzn. wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Przepis ten ma zastosowanie tylko wówczas, gdy decyzja została wydana w pierwszej instancji przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze, przy czym w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. ministrem jest Prezes i wiceprezes Rady Ministrów pełniący funkcję ministra kierującego określonym działem administracji rządowej, minister kierujący określonym działem administracji rządowej, przewodniczący komitetu wchodzącego w skład Rady Ministrów, kierownik centralnego urzędu administracji rządowej podległy, podporządkowany lub nadzorowany przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierownik innego równorzędnego urzędu państwowego załatwiający sprawy, o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4.

Zakład nie mieści się w żadnej z kategorii wymienionych podmiotów, którymi są wyłącznie organy jednoosobowe. Jest on jednostką organizacyjną. Dlatego od decyzji wydanych przez Zakład nie przysługuje wniosek

o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W stanie prawnym, obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji tryb odwoławczy w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie został uregulowany w u.s.u.s. Według art. 83 ust. 4 u.s.u.s. w brzmieniu wówczas obowiązującym od decyzji w tych sprawach nie przysługuje odwołanie do sądu. Regulacja ta nie mogła jednak prowadzić do pozbawienia płatnika prawa do zaskarżenia decyzji, wydanej

w pierwszej instancji, w zwyczajnym trybie instancyjnym (odwoławczym). Art. 78 Konstytucji RP gwarantuje każdemu prawo do zaskarżania decyzji wydanych w pierwszej instancji, natomiast art. 15 k.p.a. ustanawia zasadę dwuinstancyjności postępowania.

Kierując się owym fundamentalnym prawem strony konieczne jest wskazanie organu uprawnionego do rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego od decyzji organu pierwszej instancji wydanej w sprawie

o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne i rodzaju tego środka. Skoro, jak już wywiedziono, od decyzji Zakładu

w przedmiotowych sprawach nie przysługiwał wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a postępowanie winno być dwuinstancyjne - zastosowanie znajduje art. 127 § 2 k.p.a., zgodnie z którym właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Zatem w stanie prawnym obowiązującym w dacie wydania zaskarżonego aktu, od decyzji

w sprawie o umorzenie przysługiwało odwołanie, a właściwym do jego rozpatrzenia był organ administracji publicznej wyższego stopnia.

W tym miejscu przypomnieć trzeba, że przepisy prawne mogą dopuszczać zlecenie funkcji administracji publicznej jednostkom organizacyjnym do prowadzenia orzecznictwa administracyjnego we własnym imieniu. Z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, gdzie Zakład wydaje decyzje w sprawach o umorzenie należności we własnym imieniu. Wówczas do ustalenia organu wyższego stopnia zastosowanie ma art. 17 pkt 3 k.p.a., który stanowi, że organami wyższego stopnia w rozumieniu kodeksu w stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego

i wojewodowie są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie,

a w razie ich braku - organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością. Ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych nie określa organu nadrzędnego dla Zakładu, ale w art. 66 ust. 2 stanowi, iż nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U.

z 2003 r. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) postanowiono wprost, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych podlega ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego.

W świetle powyższego organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, według stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania zaskarżonej decyzji, był Minister Polityki Społecznej. Oznacza to, że pouczenie zawarte w decyzji Zakładu wydanej w pierwszej instancji jest wadliwe. Jednak z punktu widzenia interesów Skarżącego nie ma to szczególnego znaczenia, gdyż zgodnie z art. 112 k.p.a. błędne pouczenie

w decyzji co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia.

Jednocześnie Sąd miał na uwadze okoliczność, że z dniem 24 sierpnia 2005 r. weszły w życie przepisy ustawy z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 150, poz. 1248). Przepisem art. 1 ust. 3 powyższej ustawy zmieniony został art. 83 ust. 4 u.s.u.s. Zgodnie z nowym brzmieniem powyższego artykułu od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne nie przysługuje odwołanie do sądu, przewidziane w ust. 2 art. 83 u.s.u.s. Stronie przysługuje natomiast prawo do wniesienia wniosku do Prezesa ZUS o ponowne rozpatrzenie sprawy, na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Oznacza to, że w obecnym stanie prawnym organem właściwym do wydania decyzji po wniesieniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy

o umorzenie zaległych należności z tytułu składek jest Prezes ZUS.

Powyższa konstatacja prowadzi do wniosku, że wskutek usunięcia przez Sąd z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji, jako wydanej

z naruszeniem przepisów o właściwości, w związku ze zmianą tych przepisów, rozstrzygnięcie wydane zostanie ponownie przez ten sam organ. Okoliczność ta nie mogła jednak mieć wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji

i treść orzeczenia Sądu, gdyż z treści art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. wynika dla Sądu obowiązek stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji w razie stwierdzenia, że zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. Jak wskazano wcześniej, przesłanka ta w sprawie niniejszej zachodzi.

Ponieważ zaskarżona decyzja została wydana przez organ nieuprawniony, rozpatrywanie zarzutów skargi jest przedwczesne. Doprowadziłoby to bowiem do przesądzenia wyniku sprawy przez Sąd zamiast organu zobowiązanego do rozpoznania odwołania, co byłoby sprzeczne z postanowieniami art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), w myśl których sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności

z prawem. Oznacza to, że rola sądu administracyjnego sprowadza się do sprawowania kontroli działalności organów administracji publicznej, a nie zastępowania ich w załatwianiu spraw poprzez wydawanie końcowego rozstrzygnięcia w sprawie. Ponieważ Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracyjnej pod względem zgodności

z prawem, nie jest on kompetentny do rozpoznania wniosku Skarżącego o ponowne rozpatrzenie sprawy i umorzenia należności z tytułu zaległych składek. Kontrola działalności administracji obejmuje wszystkie kwestie związane z procesem stosowania prawa w postępowaniu administracyjnym,

a więc to, czy organ dokonał prawidłowych ustaleń co do obowiązywania zastosowanej normy prawnej, czy normę tę właściwie zinterpretował i nie naruszył zasad uznawania określonych faktów za udowodnione.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie

w oparciu o przepisy art. 145 § 1 pkt 2), art. 152 w związku z art. 119 pkt 1) u.p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.