Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 964/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2015-06-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran, Sędziowie sędzia WSA Aneta Dąbrowska, sędzia WSA Małgorzata Małaszewska-Litwiniec (spr.), Protokolant st. sekr. sąd. Katarzyna Tomiło-Nawrocka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2015 r. sprawy ze skargi P. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] listopada 2014 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego P. R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...].02.2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) utrzymało w mocy swą uprzednią decyzję z dnia [...].11.2014 r., odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].12.2006 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi nieuciążliwe - produkcja wyrobów [...]) na działce o nr ew. [...] obręb [...], położonej w [...], przy ul. [...] róg ul. [...]. Decyzje te zapadły po uchyleniu decyzji poprzednio wydanych, wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.11.2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1614/13). Sprawę niniejszą zainicjował wniosek M. R. i P. R. z dnia [...].04.2012 r. o stwierdzenie nieważności wskazanej decyzji ostatecznej, ustalającej warunki zabudowy.

Zdaniem wnioskodawców decyzja ta wydana została z naruszeniem:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.- zwanej dalej u.p.z.p.) "poprzez niewyznaczenie obszaru analizowanego, brak części tekstowej i graficznej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy i tym samym błędne ustalenie powierzchni linii zabudowy, a także jej wysokości i szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu",

- art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy "poprzez posłużenie się nieprawidłową mapą do ustalenia istotnych w sprawie okoliczności",

- art. 61 ust. 2 ustawy "poprzez zlokalizowanie zakładu produkcyjnego na terenie który pod rządami starych planów (tych, które straciły ważność 1 stycznia 2004 r.) nie był przeznaczony pod produkcję",

- § 3-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588),

- art. 7, art. 8, art. 77, art. 80 i art. 107 k.p.a. i niezastosowanie art. 28 k.p.a. "poprzez uznanie, że nie posiadamy interesu do bycia stroną w sprawie co w konsekwencji prowadzi do naruszenia art. 53 ust. 1 zd. 2 oraz art. 53 ust. 3 pkt 2 ustawy".

Ponadto, zdaniem wnoszących o stwierdzenie nieważności:

- "wnioskodawca (...) wystąpił o zmianę zakresu funkcji budynku z mieszkalno-usługowego na usługowy nieuciążliwy - wyroby –[...]; Burmistrz [...] (...) ustalił warunki zabudowy (...) dla budowy budynku usługowego (usługi nieuciążliwe - produkcja wyrobów [...]) niezgodnie z wnioskiem, lokalizując zakład produkcyjny na terenie przeznaczonym pod rządami starych planów pod zabudowę mieszkaniową z dopuszczeniem usług; usługi nie są tożsame z produkcją i odwrotnie; organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy",

- "do wniosku nie dołączono warunków technicznych zaopatrzenia w media z istniejących sieci od odpowiednich jednostek, z których wynikałoby, że istniejące uzbrojenie terenu jest wystarczające do zamierzenia budowlanego (art. 61 ust. 1 pkt 3 i ust. 5 ustawy)". W ocenie Samorządowego Kolegium, nie budziło wątpliwości, że - wbrew twierdzeniu zawartemu w uzasadnieniu decyzji Burmistrza - jej wydanie nie zostało poprzedzone analizą urbanistyczną. Zaniechanie to jednak nie mogło stanowić samoistnej, wystarczającej przesłanki do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., lecz co najwyżej do uznania, że wydano ją z uchybieniem przepisów prawa, nie pociągającym za sobą każdorazowo sankcji nieważności. Stwierdzanie nieważności prawidłowej decyzji, zgodnej w szczególności z dyspozycją art. 61 ust. 1 ustawy, tylko ze względu na brak takiej analizy, w ocenie SKO nie byłoby możliwe.

Zdaniem SKO, odpowiednia analiza urbanistyczna dla inwestycji, której dotyczy przedmiotowa decyzja ostateczna, została sporządzona w roku 2012, a więc mniej więcej pięć i pół roku za późno, nie stoi to jednak na przeszkodzie, by w oparciu o jej wyniki ocenić, czy parametry przyszłej inwestycji, określone w przedmiotowej decyzji ostatecznej, ustalone zostały w sposób prawidłowy, w tym - czy nie naruszyły przepisów rozporządzenia.

Zdaniem SKO, brak jest podstaw do stanowczego stwierdzenia, że do takiego naruszenia doszło, bowiem:

- w granicach obszaru objętego analizą znajduje się m.in. zabudowa usługowa, usługowo- magazynowa oraz obiekty infrastruktury technicznej; w sąsiedztwie terenu inwestycji, od strony północnej zlokalizowany jest zakład produkcyjno-handlowo-usługowy zajmujący się produkcją i sprzedażą złączek hydraulicznych, szafek gazowych, krat, bram, ogrodzeń, krępowaniem blach oraz zakład ślusarsko-mechaniczny, od strony wschodniej - budynek składowo-magazynowy, a od strony południowej - przepompownia ścieków; oznacza to, że - choć w granicach wspomnianego obszaru dominuje zabudowa mieszkaniowa - to realizacja kolejnego zakładu usługowego, produkującego wyroby [...], na terenie objętym wnioskiem inwestora, co do zasady, była dopuszczalna,

- ani od strony ul. [...], ani od ul. [...] nie wytworzyły się jednolite linie zabudowy; mając z kolei na uwadze fakt, że wyznaczenie dla planowanej inwestycji linii zabudowy w oparciu o dyspozycję § 4 ust. 1 rozporządzenia mogłoby skutkować realizacją owej inwestycji zbyt blisko pasów drogowych wymienionych ulic, wyznaczenie omawianych linii w odległości 6 i 8 m od - odpowiednio - linii rozgraniczających ul. [...] i [...] uznać należy jako dopuszczalne na podstawie § 4 ust. 2, ewentualnie - § 4 ust, 4 rozporządzenia,

- wskaźnik powierzchni zabudowy dla jednej z nieruchomości znajdującej się w granicach obszaru analizowanego (działki o nr ew. [...], [...] i [...]) wynosi 69%; oznacza to, że - co do zasady - możliwe byłoby ustalenie dla planowanej inwestycji tego wskaźnika na analogicznym poziomie; tymczasem w oparciu o analizę wskaźnik ten określono na poziomie 46, a po zaokrągleniu - 50%; i choć samo ustalenie omawianego wskaźnika na tym poziomie (jako średnia jedynie z trzech spośród kilkunastu-kilkudziesięciu nieruchomości znajdujących się w granicach obszaru analizowanego), jak również jego "zaokrąglenie" może budzić zastrzeżenia, to nie przekroczenie wartości granicznej 69% powoduje, że - pomimo wątpliwości co do prawidłowości takiego rozwiązania - Kolegium nie znajduje podstaw do zakwestionowania rozstrzygnięcia w tej części, zwłaszcza w świetle dyspozycji § 5 ust. 2 rozporządzenia,

- w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa, szerokość elewacji której oscyluje w granicach 21-22 m (działki o nr ew. [...], [...] i [...] oraz [...] ustalenie zatem szerokości elewacji dla planowanej inwestycji na poziomie 19,5 m mogło - co do zasady - znaleźć oparcie w dyspozycji § 6 ust. 2 rozporządzenia,

- w obszarze analizowanym przeważają budynki o wysokości I-II kondygnacji nadziemnych, co oznacza, że dopuszczenie na terenie objętym wnioskiem inwestora realizacji zabudowy o wysokości do okapu nie przekraczającej 5 m, do kalenicy zaś - 9 m, uznać należy za znajdujące oparcie w dyspozycji § 7 ust. 2 rozporządzenia,

- występujące w obszarze analizowanym budynki posiadają dachy jedno-, dwu- i wielospadowe o kącie nachylenia do 45°; analiza dopuściła dla planowanego zamierzenia inwestycyjnego dach o połaciach w analogicznym układzie, stosownie do § 8 rozporządzenia.

- nawet jeśli teren planowanej inwestycji nie był w planie, który utracił moc obowiązującą przeznaczony pod zabudowę produkcyjną (art. 61 ust. 2 u.p.z.p.), to ustalenie warunków zabudowy dla tego rodzaju zabudowy i tak możliwe byłoby po spełnieniu wymagań z 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.,

- w aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy, tj. że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; zauważyć jednakże należy, iż jednocześnie brak jest podstaw do uznania, że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu dla zamierzenia budowlanego nie jest wystarczające, zwłaszcza jeśli się zważy, że w sąsiedztwo terenu planowanej inwestycji znajduje się liczna zabudowa, w tym - zabudowa produkcyjna, a z samej decyzji wynika, że w sąsiedztwie wspomnianego terenu, w liniach rozgraniczających ul. [...] znajduje się sieć wodociągowa, sieć kanalizacji sanitarnej oraz napowietrzna i kablowa linia energetyczna NN i SN, w liniach rozgraniczających ul. [...] zaś - poza już wymienionymi sieć gazowa oraz napowietrzna siec teletechniczna,

- w myśl art. 64 ust. 1 w zw. z art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., wniosek o ustalenie warunków zabudowy powinien zawierać określenie granic terenu objętego wnioskiem, przedstawionych na kopii mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2000; do wniosku z dnia [...].09.2006 r. załączona została kopia mapy terenu planowanej inwestycji i jej bezpośredniego sąsiedztwa, w skali 1:500, z adnotacją, że pochodzi z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]; Kolegium nie podziela zatem poglądu wnioskodawców, jakoby przy wydawaniu decyzji naruszono przywołany przepis, w szczególności - by wspomniana mapa nie spełniała wymogu zakreślonego tym przepisem,

- stosownie do art. 64 ust. 1 w zw. z art. 53 ust. 3 pkt 2 u.p.z.p., właściwy organ w postępowaniu związanym z wydaniem decyzji o warunkach zabudowy dokonuje analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji; nawet jeśli organ nie poprzedził wydania decyzji taką analizą, to okoliczność ta nie wystarcza do uznania, że decyzja ta rażąco narusza prawo, możliwe jest bowiem wydanie prawidłowej i zgodnej z prawem decyzji nawet bez przeprowadzenia w sprawie postępowania wyjaśniającego we wskazanym zakresie,

- w świetle dyspozycji art. 64 ust. 1 u.p.z.p., jej art. 53 ust. 1 nie znajduje zastosowania przy ustalaniu warunków zabudowy, przez co już choćby z tego względu przepis ów nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji ustalającej te warunki,

- niezapewnienie stronom postępowania odpowiedniego w nim udziału stanowi naruszenie art. 10 § 1 K.p.a.; okoliczność ta jednak, co do zasady, może stanowić podstawę do wznowienia postępowania w sprawie, stosownie do art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.; dla oceny prawidłowości decyzji administracyjnej, prowadzonej w trybie art. 156-159 K.p.a., okoliczność ta pozostaje bez znaczenia,

- w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia, "wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust 1, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy". Niezałączenie do decyzji ustalającej warunków zabudowy wyników anaIizy urbanistycznej narusza ów przepis, nie wystarcza jednak do stwierdzenia, że decyzja ta wydana została z rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

SKO stwierdziło, iż zakład zajmujący się produkcją wyrobów [...] może negatywnie oddziaływać na grunty sąsiednie, w tym - na grunty oddalone odeń zaledwie o kilkanaście metrów, a tyle właśnie, dzieli działki wnioskodawców od terenu wspomnianej inwestycji. Okoliczność ta, zdaniem Kolegium, może przesądzić o istnieniu po ich stronie interesu prawnego w rozstrzygnięciu niniejszej sprawy, a co za tym idzie - do uznania ich za strony postępowania w rozumieniu art. 28 K.p.a. Pojęcie ,,terenów sąsiednich" nie może być ograniczane wyłącznie do działek graniczących z terenem planowanej inwestycji.

Samorządowe Kolegium uwzględniło pismo Burmistrza [...] z kopią mapy zasadniczej w skali 1:500, przedstawiającą stan zagospodarowania terenu objętego przedmiotową decyzją ostateczną oraz terenów z nim sąsiadujących, wg stanu na dzień [...] grudnia 2006 r. Wynika z niej, że sposób zagospodarowania sąsiedztwa terenu objętego przedmiotową decyzją między dniem wydania decyzji o warunkach zabudowy, a dniem sporządzenia analizy urbanistycznej, nie uległ zmianie w sposób istotny, przynajmniej nie na tyle, by zmiany te mogły wpłynąć na wynik postępowania w niniejszej sprawie. Oznacza to, że brak jest, w ocenie organu, przeszkód do przyjęcia wyników owej analizy jako podstawy do rozstrzygnięcia wspomnianego wniosku.

SKO stwierdziło, że uciekanie się do przepisu art. 61 ust. 2 ustawy, w świetle pozostałych ustaleń dokonanych w toku niniejszego postępowania, nie wydaje się być konieczne. Gdyby jednak nie było możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji objętej przedmiotową decyzją ostateczną na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy, wobec braku spełnienia przez tę inwestycję pierwszego z wymienionych w tym przepisie warunków, to możliwość taka istniałaby na podstawie art. 61 ust. 2 ustawy, ponieważ plan miejscowy obowiązujący dla tego terenu do końca 2003 r., dopuszczał możliwość realizacji inwestycji produkcyjnych; charakter taki bez wątpienia posiada budynek, w którym zaplanowana jest produkcja wyrobów garmażeryjnych.

Jednocześnie Samorządowe Kolegium stwierdziło, że już w uchylonych decyzjach odniosło się do wszystkich pozostałych kwestii zarzuconych we wskazanym wyroku uchylającym WSA (cech mapy terenu, braku ustaleń na temat uzbrojenia terenu inwestycji, braków wniosku wszczynającego postępowanie nieważnościowe), poparło zatem swe dotychczasowe ustalenia w sprawie.

Ponownie rozpatrując wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza SKO potwierdziło, że:

- analiza urbanistyczna z 2012 r. może być brana pod uwagę pomocniczo do oceny, czy decyzja z dnia [...].12.2006 r. została wydana zgodnie z przepisami art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przepisami cyt. rozporządzenia. Skoro pomimo braku odrębnego dokumentu - analizy urbanistycznej w dacie wydania decyzji z dnia [...].12.2006 r. - ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji było możliwe - brak taki nie stanowi zdaniem Kolegium rażącego naruszenia prawa z ww. powodów (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

- załączona do decyzji z dnia [...].12.2006 r. kopia mapy terenu planowanej inwestycji i jej bezpośredniego sąsiedztwa (w skali 1:500), z adnotacją, że "pochodzi z Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w [...]" spełnia wymóg określony w art. 52 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p.

- jeśli chodzi o brak promes zgód gestorów sieci na przyłączenie nieruchomości do sieci, to z decyzji z [...].12.2006 r. wynika, że w sąsiedztwie, w liniach rozgraniczających ul. [...] istnieje sieć wodociągowa i kanalizacyjna oraz gazowa i teletechniczna, a także napowietrzna i kablowa linia energetyczna. Wobec tego wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy tym braku wniosku nie stanowi rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.).

- Kolegium w zaskarżonej decyzji z dnia [...].11.2014 r. rozważało, czy wnioskodawcy w niniejszej sprawie są w niej stronami i uznało, że tak. Kolegium orzekające obecnie, zgadza się w pełni z argumentacją zawartą w decyzji z dnia [...].11.2014 r.

- ponadto brak podstaw do twierdzenia, że decyzja z dnia [...].12.2006 r. narusza również inne przepisy uzasadniające stwierdzenie jej nieważności na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 i 3 - 7 k.p.a.

We wniesionej skardze P. R. zarzucił naruszenie art. 59 ust. 1 i 61 ust. 1 u.p.z.p. poprzez wydanie decyzji bez wymaganych prawem załączników - brak mapy z zaznaczonym obszarem analizowanym oraz analizy tekstowej, na podstawie niekompletnego wniosku inwestora, m.in. w postaci braku załączników do wniosku o wydanie decyzji - odnośnie ochrony środowiska.

W aktach sprawy brak jest dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 ustawy- tj., że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego.

Doszło do rażącego naruszenia art. 53 ust. 3 u.p.z.p., poprzez niedokonanie analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu w sposób określony przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalani wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku brak miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prowadzenie postępowania w odniesieniu do wniosku, który nie spełniał wymogów praw stanowiło zarazem rażące naruszenie art. 52 ust. 1 i 2 u.p.z.p. oraz art. 61 § 1 i 3 K.p.a.

Decyzji zarzucił zatem naruszenie przepisów art. 53 ust. 3 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Wniosek inwestora nie spełniał warunków, o których mowa w art. 52 ust. 2 u.p.z.p.

We wniosku nie określono zapotrzebowania na wodę, energię oraz innych potrzeb infrastruktury technicznej, a także ewentualnego wpływu inwestycji na środowisko.

Niekompletny i nieprecyzyjny wniosek nie powinien skutecznie wszcząć postępowania, a zatem stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy.

Skarżący powołał się m. in. na wyrok WSA w Poznaniu z dnia 28 maja 2010 r. (II SA/Po 133/10, CBOSA, www.orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym sąd stwierdził, że "niesporządzenie analizy przez organ prowadzący postępowanie oraz niewłączanie jej wyników do treści decyzji, w ocenie sądu wypełnia przesłankę rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i jest wystarczającą podstawą do stwierdzenia nieważności badanej decyzji".

Skarżący stwierdził, że załączniki do decyzji o warunkach zabudowy są jej integralną częścią. Brak odpowiednich dokumentów to rażące naruszenie prawa. W sprawie zabrakło m.in. analizy funkcji warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. Wyznacza ona granice obszaru inwestycji, jej gabaryty, formę architektoniczną, usytuowanie linii zabudowy, intensywność wykorzystania terenu, dostosowanie do sąsiedniego terenu.

Do wydania pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy niezbędne jest, jak podniósł skarżący, istnienie rzeczywistego lub projektowanego uzbrojenia terenu wystarczającego dla danego zamierzenia. Pojęcie uzbrojenia terenu zostało zdefiniowane przez odniesienie się ustawodawcy w art. 2 pkt 13 u.p.z.p. do art. 143 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j.: Dz. U. z 2014 r., poz. 518). Uzbrojenie terenu, w myśl powołanej regulacji, oznacza urządzenia wodociągowe, kanalizacyjne, ciepłownicze, elektryczne, telekomunikacyjne wybudowane nad ziemią, na ziemi albo pod ziemią niezbędne do funkcjonowania zamierzenia inwestycyjnego, zgodnie z jego sposobem użytkowania i przeznaczeniem. Warunek uzbrojenia terenu uznaje się za spełniony, zgodnie z art. 61 ust. 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdy wykonanie niezbędnych elementów infrastruktury zostanie zagwarantowane w drodze umowy między właściwą jednostką a inwestorem (NSA w wyroku z 23 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2850/12). Dla uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy konieczne jest zatem wykazanie w toku postępowania albo, że istniejące już uzbrojenie terenu jest wystarczające, albo, że zagwarantowane jest w drodze umowy zawartej między właściwą jednostką organizacyjną, a inwestorem wykonanie tego uzbrojenia, przy czym zagwarantowanie w drodze umowy nie jest równoznaczne z obowiązkiem legitymowania się taką umową już w momencie starania się o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, ale posiadanie zapewnienia, gwarancji, że takie uzbrojenie w przyszłości powstanie, zostanie w przyszłości zawarta umowa. Wywiódł z tego, że istotna jest zatem wiedza, jakie jest "wystarczające" uzbrojenie terenu dla określonego zamierzenia budowlanego. Chodzi tu o infrastrukturę niezbędną ze względu na późniejsze funkcje zamierzenia inwestycyjnego, jak i prawidłowy sposób użytkowania obiektu. Mając, zatem na uwadze wymogi techniczno-budowlane, jakie spełniać musi dana inwestycja, wymagane jest konkretne określenie zapotrzebowania na wodę, energię, czy też sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, poprzez wskazanie wartości, jakie należy w tym zakresie uwzględnić. Taki pogląd został wyrażony w tym zakresie przez NSA w wyroku z 10 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2717/12). Nie rozważono także wpływu zamierzonej inwestycji na środowisko.

Kolegium w swojej decyzji uznało, iż jako materiał dowodowy w postępowaniu nieważnościowym można przyjąć wyniki analizy sporządzone w 2012 r. tj. pięć i pół roku po wydaniu decyzji. Przedmiotowa analiza nigdy nie podlegała ocenie organów w zakresie poprawności jej sporządzenia, jak i dokonanych ustaleń. Analiza architektoniczno-urbanistyczna nie może być traktowana, jako dokument niepodlegający ocenie organu rozpoznającego sprawę. Dokonując oceny analizy z 2012 roku skarżący zwrócił uwagę, że nie można wyznaczać granicy obszaru analizowanego w ten sposób, że przecina ona istniejące obiekty budowlane.

Skarżący wskazał również, iż w przedmiotowej analizie określenie ustaleń odnośnie linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej, ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, powierzchni zabudowy, geometrii dachu, kolorystyki elewacji i dachu ustalono w oparciu o parametry urbanistyczne i architektoniczne działki o numerze [...], która nie znalazła się w obszarze analizowanym.

Kolejnym uchybieniem analizy z 2012 roku, w ocenie skarżącego, jest określenie parametrów nowej zabudowy poprzez podanie wyłącznie wskaźnika maksymalnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że przepisy od § 4 do § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na dalszych etapach procesu inwestycyjnego. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (przykładowo wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 kwietnia 2011 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 679/10, Lex nr 1081838).

W postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne również prowadzenie nowych dowodów. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 363/10).

Ewentualne nieprawidłowości w zebraniu materiału dowodowego mogą przy tym mieć jedynie wpływ na ocenę przez Kolegium zgodności zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami.

Burmistrz [...] decyzją nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...].12.2006 r. samowolnie ustalił warunki zabudowy i zagospodarowania dla budowy budynku usługowego (usługi nieuciążliwe-produkcja wyrobów [...]) - niezgodnie z wnioskiem - dodając słowo "produkcja". Skarżący podniósł, że wbrew stanowisku Kolegium, można było np. dodać słowo "sprzedaż" czy "handel" niebudzące nielogiczności w określeniu funkcji.

W skardze podniesiono także, iż organ orzekający o warunkach zabudowy jest zawsze związany wnioskiem i nie może go ani modyfikować, ani interpretować w sposób niezgodny z intencjami wnioskodawcy. Skarżący zauważył, że najbardziej charakterystyczne cechy usług to niematerialność - usługi nie są związane z wytwarzaniem dóbr materialnych. Natomiast produkcja wyrobów jest to działalność polegająca na przetwarzaniu surowców i materiałów na wyroby gotowe. Proste zestawienie definicji wykazuje, iż nie są tożsame. Kolegium uznało jednocześnie, iż brak odwołania w tym zakresie ze strony wnioskodawcy pozwala przypuszczać, iż decyzja w tej treści go satysfakcjonowała. Z tą argumentacją SKO skarżący nie zgodził się zważywszy, że w aktach sprawy znajduje się akt notarialny dotyczący przeniesienia własności działki nr [...] objętej wnioskiem, datowany na dzień [...].01.2007 r. W tym samym czasie tj. [...].01.2007 r., jak wynika z ogólnie dostępnej bazy ksiąg wieczystych, wnioskodawca dokonał przeniesienia własności działek sąsiednich, których również był właścicielem tj. działek o nr. [...] i [...]. Z akt sprawy nie wynika, kiedy decyzja została doręczona wnioskodawcy, a tym bardziej współwłaścicielce działek, tym niemniej doręczenie nie mogło nastąpić wcześniej niż data wydania decyzji tj. [...].12.2006 r. i na dzień przeniesień własności nie była prawomocna. Wobec tego zdaniem skarżącego uprawnione jest twierdzenie, że charakter rozstrzygnięcia nie miał znaczenia dla wnioskodawcy, skoro przestawał być właścicielem działki objętej wnioskiem.

Skarżący podniósł też, iż w czasie sporządzania analizy na potrzeby postępowania wznowieniowego, w obowiązującym studium dla tego terenu teren wnioskowanej działki oznaczony był symbolem MN (tereny mieszkaniowe jednorodzinne z dopuszczeniem usług, przeznaczenie podstawowe to zabudowa jednorodzinna (wolnostojąca i bliźniacza).

Załączona zaś do analizy mapa uniemożliwia wyznaczenie obszaru analizowanego.

Zdaniem skarżącego, zgodnie z wnioskiem inwestora planowana inwestycja będzie obejmowała budowę budynku usługowego nieuciążliwego - wyroby garmażeryjne oraz jak wynika z części dotyczącej charakterystyki funkcji, zabudowy i zagospodarowania terenu, inwestor zamierza wybudować również biuro handlowe. Tak określone zamierzenie nie wskazuje, że planowana nowa zabudowa będzie wykorzystywana na cele produkcyjne. Wprost z treści wniosku wynika, że teren będzie wykorzystany pod budowę usługowo-biurową. Nie określono jednak w żaden - nawet bardzo ogólny – sposób powiązania pomiędzy zabudową przeznaczoną w części na biura i usługi, nie określono również proporcji, w jakiej te różne funkcje będą realizowane w planowanej zabudowie. Z wniosku nie wynika, że realizowany będzie cel (funkcja) produkcyjna, o jakim mowa w art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Cele te również w części lub w całości mogą stanowić samodzielne inwestycje, a wtedy już, zdaniem skarżącego, nie będą podlegały wyłączeniu wskazanemu w art. 61 ust. 2 u.p.z.p.

Skarżący zauważył, że mimo braku legalnej definicji inwestycji produkcyjnej przyjęcie, iż jest to prowadzenie działalności produkcyjnej nie budzi wątpliwości, podobnie jak wyróżnienie inwestycji mającej na celu usługi czy prowadzenie działalności biurowej stanowiących inwestycje inne niż produkcyjne. Jego zdaniem, nie można jednak uznać, że szczególny tryb ustalania warunków zabudowy z art. 61 ust. 2 będzie miał zastosowanie, gdy we wnioskowanym zamierzeniu inwestycyjnym cel produkcyjny będzie tylko jednym z celów, natomiast w planowanych obiektach powstaną np. magazyny i biura niezwiązane bezpośrednio z działalnością produkcyjną. W jego ocenie, szczególny tryb ustalania warunków zabudowy z ust. 2 przewidziany został dla realizacji inwestycji produkcyjnej, a nie usługowej czy biurowej. A zatem nawet, gdy w nieobowiązującym planie ogólnym przewidziana byłaby realizacja funkcji przemysłowo - technicznych, to takie zapisy nie miałyby znaczenia dla ustalania przedmiotowych warunków zabudowy. Zdaniem skarżącego, oznacza to, że gdyby inwestor zamierzał zrealizować usługi lub biura na terenie działki objętej wnioskiem, to organ byłby zobowiązany zastosować bardziej rygorystyczny tryb z art. 61 ust. 1 pkt 1 cyt. ustawy. Zwrócić należy uwagę na fakt, że wnioskodawca nie podał żadnych orientacyjnych danych, w jakiej części planowane są usługi, a w jakiej biura w szczególności, gdy w opisie wnioskowanej inwestycji inwestor wskazał, iż powierzchnia zabudowy ma wynosić 200 m2, a powierzchnia całkowita i powierzchnia poszczególnych funkcji w tym powierzchni sprzedaży wynosi 80 m2.

Skarżący powołując się na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego sygn. akt (II SA/Ol 382/11) podał także, iż nawet dla inwestycji produkcyjnych istnieje wymóg sporządzenia owej analizy, przepis bowiem tego wymogu nie wyłącza

Kolegium wyjaśniło, iż naruszenie związane z błędnym ustaleniem granic obszaru analizowanego, wskaźników i pozostałych parametrów z wzorcami istniejącej zabudowy nie przesądza jeszcze o wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z rażącym naruszeniem prawa, albowiem dotyczy ono postępowania dowodowego. Jednak dla ustalenia ewentualnego wpływu takiego uchybienia na wynik postępowania administracyjnego wymagane byłoby – zdaniem skarżącego - przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. To zaś nie jest do pogodzenia z istotą postępowania nieważnościowego. Postępowanie nieważnościowe nie jest postępowaniem "w trzeciej instancji", a Kolegium nie rozpatruje kolejny raz tej sprawy merytorycznie, gdyż ocena sprawy ograniczona jest do weryfikacji niezgodności decyzji z przepisami prawa.

W konkluzji skarżący stwierdził, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej nie jest dopuszczalne prowadzenie nowych dowodów. Oparcie stosowania sankcji nieważności decyzji na różnicy w ocenie mocy dowodowej materiału dowodowego byłoby sprzeczne z zasadą ogólną trwałości decyzji administracyjnej (por, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2011 r. sygn. akt I OSK 363/10)

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje.

Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wojewódzkie sądy administracyjne w oparciu m. in. o art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25.07.2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz.1269) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 1270 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), uprawnione są do dokonywania kontroli działalności organów administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oceny legalności zaskarżonych aktów Sąd dokonuje poprzez ustalenie, czy podjęto je zgodnie z przepisami postępowania administracyjnego oraz czy prawidłowo zastosowano i zinterpretowano normy prawa materialnego. Należy nadto zauważyć, iż w myśl art. 134 P.p.s.a. Sąd rozstrzygając w granicach danej sprawy nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Ponadto zważywszy, że w rozpatrywanej sprawie został już wydany prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26.11.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1614/13, uchylający obie uprzednio wydane decyzje SKO, odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].12.2006 r., nr [...], ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (usługi nieuciążliwe - produkcja wyrobów [...]) na działce o nr ew. [...] obręb [...], położonej w [...], przy ul. [...] róg ul. [...] - Sąd obecnie rozpatrujący sprawę, w myśl art. 153 P.p.s.a., jest także związany oceną prawną i wskazaniami zawartymi w tym wyroku, podobnie jak i uprzednio SKO, ponownie rozpatrujące tę sprawę. W ocenie Sądu, trafnie ustaliło SKO, że skarżący, będący właścicielem działki nr [...] (k. 15 akt admin.) jest legitymowany do żądania stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z dnia [...].12.2006 r., nr [...], skoro pozwoliła ona na zrealizowanie zakładu zajmującego się produkcją wyrobów [...], negatywnie oddziałującego na grunty położone po drugiej strony drogi, w tym na jego nieruchomość, przez immisje w postaci hałasu i odoru. W pierwszej kolejności należało zatem zauważyć, że z uwagi na fakt, iż dla terenu objętego planowaną inwestycją w dacie wydawania przedmiotowej decyzji ustalającej warunki zabudowy nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przy kształtowaniu nowego ładu przestrzennego i urbanistyki Burmistrz [...], wydając swą decyzję z [...].12.2006 r. o warunkach zabudowy, zobowiązany był do rozważenia, czy zostały spełnione warunki do jej wydania, a w postępowaniu nieważnościowym decyzja ta mogła być kwestionowana m. in. w razie stwierdzenia, że uchybienia obowiązującym przepisom prawa miały charakter rażący. W realiach rozpatrywanej sprawy, dokonując oceny legalności obu decyzji SKO odmawiających stwierdzenia nieważności decyzji Burmistrza [...] z [...].12.2006 r., nie można się zgodzić ze stanowiskiem Samorządowego Kolegium, że w razie uznania, iż doszło do rażącego naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., w rozpatrywanej sprawie istniały podstawy do zastosowania art. 61 ust. 2 cyt. ustawy. Przede wszystkim należy mieć na względzie, że pojęcia inwestycji produkcyjnej oraz inwestycji usługowej nie są tożsame. Trafnie wywiódł skarżący, że w przeciwieństwie do usług, produkcja polega na przetwarzaniu surowców i materiałów na wyroby gotowe. Nie jest zatem przypadkiem, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26.08.2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1587), w załączniku nr 1, opisującym barwne oznaczenia graficzne i literowe dotyczące przeznaczenia terenów, wyodrębniono tereny zabudowy usługowej, od terenów zabudowy techniczno-produkcyjnej. Wobec tego, zapis decyzji Burmistrza [...], z [...].12.2006 r., (po dokonanej modyfikacji wniosku), zezwalający na realizację zabudowy usługowej (usług nieuciążliwych) - nie pozwalał na zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Produkcja wyrobów garmażeryjnych nie mieściła się bowiem w pojęciu owych usług, mimo że została błędnie włączona do nich przez Burmistrza. Wobec tego, to w oczywisty sposób wadliwe ustalenie decyzji z [...].12.2006 r., nie mogło prowadzić do zastosowania art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Przepis ten mógłby znaleźć zastosowanie tylko wówczas, gdyby Burmistrz ustalił, że na przedmiotowym terenie ma być zrealizowana inwestycja usługowo-produkcyjna. Takiego ustalenia w decyzji z [...].12.2006 r. Burmistrz jednak nie zamieścił. Najwyraźniej czuł się związany wnioskiem inwestora, w jego ostatecznym brzmieniu. Nie bez znaczenia jest także, iż decyzja ta po jej wydaniu, niemal natychmiast została przeniesiona na inny podmiot. Reasumując zatem, odwołanie się do działalności produkcyjnej, w kontekście uszczegółowienia nieuciążliwej działalności usługowej nie mogło prowadzić do skutku sugerowanego przez SKO i pozwalającego, w ocenie organu, na zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. Wobec tego, bez znaczenia pozostawały ustalenia planu uchwalonego dla przedmiotowego terenu, a obowiązującego do końca 2003 r., który - jak podało SKO - dopuszczał możliwość realizacji inwestycji produkcyjnych. Wadliwie bowiem SKO przyjęło, że mógł znajdować zastosowanie art. 61 ust. 2 u.p.z.p. W tym stanie rzeczy, inwestycja ta wymagała przeprowadzenia stosownej analizy. Wydanie tej decyzji w oparciu o regulację art. 61 ust. 1 ustawy u.p.z.p. – było zatem możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków w niej wymienionych. Do warunków tych należy m. in. tzw. zasada dobrego sąsiedztwa, uzależniająca zmianę w zagospodarowaniu terenu od jej dostosowania do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady dobrego sąsiedztwa jest zagwarantowanie ładu przestrzennego - sprecyzowanego w art. 2 pkt 1 ustawy o p.z.p., jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w przyporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Powstająca w sąsiedztwie zabudowanej już działki nowa zabudowa powinna odpowiadać charakterystyce urbanistycznej (kontynuacja funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, linii zabudowy i intensywności wykorzystania terenu) i architektonicznej (gabarytów i formy architektonicznej, obiektów budowlanych) zabudowy już istniejącej. Określenie tej charakterystyki jest obowiązkiem organu prowadzącego postępowanie w sprawie warunków zabudowy, a także jest jednym z elementów rozstrzygnięcia znajdującego się w treści decyzji (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, pod red. prof. Z. Niewiadomskiego, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2008, str. 517). Wskazać przy tym należy, iż pojęcie "działki sąsiedniej" w przepisie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza, że musi to być działka, na której roboty budowlane, polegające na budowie obiektów budowlanych, zostały już zrealizowane i należy przyjąć, iż nie będzie tu chodziło tylko o działkę graniczącą bezpośrednio z działką inwestora, lecz raczej o pewien obszar tworzący urbanistyczną całość, pozwalający organowi na dokonanie jak najlepszej oceny sytuacji faktycznej pod względem możliwości zrealizowania planowanej inwestycji przy zachowaniu ustawowych warunków. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jak i granice obszaru analizowanego (czyli tego na który inwestycja będzie oddziaływać) na kopii mapy w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Zgodnie natomiast z § 2 pkt 5 cyt. rozporządzenia pod pojęciem "front działki" należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Następnie warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną (§ 3 ust. 1 rozporządzenia). Wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zwierające część tekstową i graficzną, obligatoryjnie stanowią załącznik do wymienianej decyzji ( § 9 ust. 2 rozporządzenia). Część graficzną decyzji oraz część graficzną analizy sporządza się na kopiach map, wyżej wymienionych (§ 9 ust. 3 rozporządzenia). Wobec tego, brak sporządzenia owej analizy przez Burmistrza i zamieszczenie w decyzji wskaźników maksymalnych dla planowanej zabudowy, bez możliwości weryfikacji prawidłowości ich przyjęcia - w dacie wydania przedmiotowej decyzji z [...].12.2006 r. – oraz niemożność ustalenia jaki obszar analizowany został wyznaczony celem ich ustalenia, czyniły wadliwym ustalenia SKO, co do braku rażącego naruszenia prawa. W ocenie Sądu, w sposób nieuprawniony SKO powołało się na swe późniejsze ustalenia z prowadzonego postępowania wznowieniowego, w którym uznając istnienie przesłanek wznowieniowych przeszło do merytorycznej oceny przedmiotowej decyzji Burmistrza z [...].12.2006 r. Należy odnotować, że SKO powołało się przy tym na stanowisko Burmistrza [...], a więc organu zainteresowanego w utrzymaniu kwestionowanej decyzji, jakoby przez prawie 6 lat nie uległa zmianie zabudowa istniejąca na tym terenie. Dokumentacja zawarta w aktach sprawy nie wskazuje też na to, by SKO weryfikowało informację uzyskaną w tym przedmiocie od Burmistrza. Należy także odnotować, że postępowanie wznowieniowe zakończyło się stwierdzeniem wydania decyzji z [...].12.2006 r. z naruszeniem prawa (decyzja SKO z [...].09.2012 r.), a odmówiono jej uchylenia ze względu na upływ czasu (5 lat – art. 146 § 1 K.p.a.). Wobec tego w rozpoznawanej sprawie znaczenie ma ustalony przez SKO fakt, wydania decyzji Burmistrza z [...].12.2006 r. z licznymi naruszeniami prawa. Na marginesie podnieść należy, że postępowanie wznowieniowe winno być zawieszone do czasu zakończenia postępowania nieważnościowego, jako wywołującego dalej idące skutki prawne. W świetle ostatecznego rozstrzygnięcia wydanego w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym (decyzji SKO z [...].09.2012 r.), wskazane w niej uchybienia decyzji o warunkach zabudowy z [...].12.2006 r., zostały w postępowaniu nieważnościowym zbagatelizowane i uznane za niemające charakteru rażącego, w wyniku ponownego odniesienia ich do analizy, sporządzonej prawie 6 lat później. Należy także odnotować, że w szczególności decyzja SKO z [...].11.2014 r., ma charakter niedopuszczalnej polemiki ze stanowiskiem wyrażonym w prawomocnym i wiążącym - także SKO - wyroku WSA z 26.11.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1614/13. W ocenie Sądu obecnie rozpoznającego sprawę, nie było podstaw do pomocniczego zastosowania ustaleń analizy sporządzonej prawie sześć lat po wydaniu przedmiotowych warunków zabudowy. W postępowaniu nieważnościowym nie prowadzi się bowiem postepowania wyjaśniającego w zakresie mającym miejsce w postępowaniu zwykłym, czy też wznowieniowym, po stwierdzeniu wystąpienia podstaw wznowieniowych. Użycie tej analizy wiązałoby się z koniecznością oceny prawidłowości przyjętych w niej ustaleń, w celu stwierdzenia, czy nie doszło do rażącego naruszenia prawa, przy przyjęciu poszczególnych parametrów zamierzonej zabudowy, które to ustalenia w postępowaniu nieważnościowym nie mogłyby mieć miejsca. Następcze sporządzenie tej analizy (po niemal 6 latach) nie mogło zatem prowadzić do konwalidowania rażącego naruszenia prawa, jakim było wydanie decyzji Burmistrza [...] z [...].12.2006 r. bez sporządzenia pisemnej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 u.p.z.p. oraz wyznaczenia obszaru analizowanego na stosownej mapie, które to elementy winny stanowić załączniki decyzji o warunkach zabudowy z [...].12.2006 r. W efekcie wskazanych, rażących uchybień obowiązujących przepisów prawa, w dacie wydania decyzji Burmistrza [...] z [...].12.2006 r., nie było możliwości zweryfikowania prawidłowości przyjętych w niej parametrów dla zamierzonej inwestycji. W aktach sprawy brak jest też dokumentów potwierdzających spełnienie warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p. - tj., że istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Wymóg spełnienia tego warunku wynika także z art. 52 ust. 1 pkt 2 lit a w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że niekompletny wniosek inwestora nie może prowadzić do wydania warunków zabudowy (por. wyrok NSA z 23.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2850/12). SKO zobowiązane było zatem do ustalenia, czy uchybienie to miało charakter rażący, przez pryzmat możliwości dostarczenia planowanej inwestycji dostatecznego uzbrojenia terenu. Mając na uwadze wymogi techniczno-budowlane, jakie spełniać musi dana inwestycja, wymagane jest konkretne określenie zapotrzebowania na wodę, energię, czy też sposób odprowadzania lub oczyszczania ścieków, poprzez wskazanie wartości, jakie należy w tym zakresie uwzględnić. SKO nie ustaliło, czy te właściwe i konieczne zapotrzebowanie - w sposób nie budzący wątpliwości - mogło być zapewnione. Co do zasady, wykonanie niezbędnych elementów infrastruktury winno być zagwarantowane w drodze umowy miedzy właściwą jednostką a inwestorem (por. wyrok NSA z 23.04.2014 r., sygn. akt II OSK 2850/12). Jakkolwiek więc przepisy dotyczące stwierdzania nieważności decyzji, jako stanowiące wyjątek od zasady trwałości decyzji administracyjnej (art. 16 § 1 K.p.a.), nie mogą być interpretowane rozszerzająco, to stwierdzenie oczywistego charakteru naruszenia normy prawa materialnego przez organ orzekający w sprawie, nie pozwala na uznanie, że nie miało miejsca rażące naruszenie prawa, którą to okoliczność SKO pominęło. Odwołać się też należy do oceny prawnej i wskazań wiążącego SKO, wskazanego wyroku WSA z [...].11.2013 r., sygn. akt IV SA/Wa 1614/13. Sąd ten stwierdził wyraźnie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji organ nie może dokonywać ustaleń przez pryzmat istniejących obecnie uwarunkowań architektonicznych, prowadziłoby to bowiem do usankcjonowania obecnie istniejącego stanu. Nieważność decyzji ma zaś istnieć w dacie wydania kwestionowanej decyzji, a nie w dacie orzekania o jej nieważności. Stwierdziło jednocześnie, że uchybieniami przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy był: brak analizy urbanistycznej, brak ustalenia kwestii dotyczącej uzbrojenia terenu, brak ustalenia na odpowiedniej mapie terenu analizowanego, braki wniosku wszczynającego postępowanie nieważnościowe. Kontrolując, w tym kontekście, ustalenia decyzji SKO zapadłych w niniejszym postępowaniu nadzorczym, należy zgodzić się z zarzutami skargi, iż stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego wynikało z naruszenia przepisów prawa materialnego.

Z przytoczonych przyczyn Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 153 oraz 152 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) - orzekł jak w pkt. 1 i 2 sentencji.

O kosztach postępowania - w pkt 3 sentencji - rozstrzygnięto na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.