Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 796/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2020-11-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części
Powołane przepisy: article: art. 147 § 1, art. 151, art. 119 pkt 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 4
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 4 listopada 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Ostrowcu Świętokrzyskim na uchwałę Rady Gminy w Bałtowie z dnia 27 lipca 2016 r. nr XXV/153/2016 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy I. stwierdza nieważność § 3 ust. 5 lit. a), § 3 ust. 6 lit. c), § 5, § 9, § 18 ust. 1, § 19 ust. 2 pkt 1) w zakresie słów: "do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych korzystających z psów przewodników)," oraz § 19 ust. 3 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części.


UZASADNIENIE

W dniu 27 lipca 2016 r. Rada Gminy w Bałtowie podjęła uchwałę nr XXV/153/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bałtów (stanowiącego załącznik do tego aktu – zwanego dalej Regulaminem) na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 446), zwanej dalej u.s.g., oraz art. 4 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 250), zwanej dalej ustawą, po zasięgnięciu opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Ostrowcu Świętokrzyskim.

Skargę na ww. uchwałę wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Ostrowcu Świętokrzyskim, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 4 ust. 1 i 2 oraz 5 ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 roku o utrzymaniu czystości i porządku w gminach i art. 7 oraz art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 135 w zw. z § 143, w zw. z § 149 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegające na zawarciu w Regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bałtów regulacji z przekroczeniem delegacji ustawowej przy określeniu obowiązków właścicieli, obowiązujących ich zakazów i nakazów oraz powtórzenie i modyfikację zapisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz innych ustaw, to jest:

1. istotne naruszenie przepisów prawa w zakresie § 3 ust.5 lit. a i ust. 6 lit. c Regulaminu, który dopuszcza mycie tylko samochodów osobowych poza myjniami, zaś w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami dopuszcza taką możliwość związaną z bieżącą eksploatacją pojazdu posługując się przy tym niedookreślonymi zwrotami "doraźnych napraw" oraz "regulacji pojazdów", w sytuacji w której z treści art. 4 ust. 2 pkt 1) lit. c) ustawy nie wynika żadne rodzajowe ograniczenie co do rodzaju pojazdów samochodowych oraz co do napraw poza warsztatami, zaś użycie nieprecyzyjnego zwrotu "doraźnych napraw" i "regulacji pojazdów" jest sprzeczne z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa;

2. istotne naruszenie przepisów prawa (przekroczenie upoważnienia ustawowego) poprzez zapis w § 5 i § 9 regulaminu określający nie tylko minimalną, ale także maksymalną pojemność pojemników i worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych i tak:

a) w § 5 w pkt od 1) do pkt 3) regulaminu ustalono sztywne rozmiary pojemnościowe pojemników na odpady 120 litrów, 240 litrów i 1100 litrów;

b) w § 5 pkt 4) regulaminu ustalono pojemność sześcienną pojemników na odpady określone jako KP 5 -KP 33 wskazując ich ograniczoną pojemność od 5 do 33 m3 ;

c) w § 5 pkt 5) ustalając pojemność pojemników przeznaczonych do odpadów selektywnie zbieranych poprzez wskazanie ich rozmiarów: 60, 90, 120, 1500 i 2500 litrów;

d) w § 5 pkt 6) regulaminu ustalono pojemność koszy ulicznych wskazując ich pojemność od 20 do 70 litrów;

e) w § 5 pkt 7) regulaminu ustalono pojemność worków na odpady od 60 do 240 litrów;

f) w § 9 regulaminu ustalając pojemność pojemników przeznaczonych do zbierania w sposób nieselektywny odpadów komunalnych na drogach publicznych w terenie zabudowanym poprzez widełkowe wskazanie pojemności od 20 do 70 litrów,

w sytuacji, w której zgodnie z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów;

3. istotne naruszenie przepisów prawa (przekroczenie upoważnienia ustawowego, wkroczenie w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw) poprzez zapis w § 11 ust. 2 regulaminu, określający miejsce i sposób ustawienia pojemników na czas odbierania tych odpadów poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd - w sytuacji, w której zawarta w art. 4 ust. 2 ustawy delegacja dotyczy samego rozmieszczania pojemników na nieruchomości, a nie ich wystawiania poza nią, co do którego to obowiązek wystawiania pojemników poza posesję powinien wynikać co najwyżej z umowy dotyczącej wywozu odpadów komunalnych;

4. istotne naruszenie przepisów prawa (przekroczenie upoważnienia ustawowego, wkroczenie w kwestie uregulowane w przepisach innych ustaw) poprzez wprowadzenie:

- w § 18 ust. 1 regulaminu ustawowego zapisu określonego w art. 4 ust. 2 pkt 6 poprzez powtórzenie jego treści;

- w § 19 ust. 2 pkt 1 regulaminu zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do obiektów użyteczności publicznej z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz z wyłączeniem tego zakazu co do osób niewidomych, korzystających z pomocy psów - przewodników;

- w § 19 ust. 3 regulaminu obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu - w sytuacji, w której ograniczenia te zostały wprowadzone bez poszanowania zasad proporcjonalności wyrażanej w art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, albowiem wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na uwięzi, a dodatkowo w kagańcu bez żadnych wyjątków uzasadniających odstępstwa od tego obowiązku narusza powyższą zasadę;

- w § 19 ust. 6 regulaminu możliwości zwolnienia psa bez kagańca przez właściciela nieruchomości w sytuacji gdy nieruchomość jest ogrodzona w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie przez psa odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem,

w sytuacji, w której ustawowa delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy pozwala lokalnemu prawodawcy na uregulowanie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe na terenach przeznaczonych do wspólnego użytku.

Podnosząc powyższe Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Uzasadniając swe stanowisko podniósł w pierwszej kolejności, że kwestionowana uchwała została zgodnie z § 2 uchwały Nr XVII/93/2019 Rady Gminy w Bałtowie z dnia 20 listopada 2019 r., w sprawie Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Bałtów, uchylona i wyeliminowana z obrotu prawnego, co jednak nie czyni przedmiotowej skargi z tej przyczyny bezprzedmiotowej. Dalej organ wskazał, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Odnosząc się do poszczególnych zarzutów wskazanych w skardze podniesiono, co następuje:

1) Ustawa w art. 4 ust. 2 pkt 1 c, upoważniła Radę Gminy do określenia w regulaminie szczegółowych zasad utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, a dotyczących między innymi "mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami", co też Rada Gminy uczyniła w swej uchwale, mając na względzie zasadniczy cel, jakiemu ten Regulamin ma służyć, a mianowicie usankcjonowanie zasad utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy w tym zakresie. Wskazanie rodzajowe, iż dotyczy to tylko "samochodów osobowych", wskazuje, że dokonywanie tych czynności względem innych niż "samochodów osobowych", jest zabronione, albowiem czynności te względem samochodów nieosobowych, co do zasady mogą naruszać czystość i porządek na terenie Gminy. Także nie można zgodzić się z poglądem, że uchwała reguluje wyłącznie rodzajowo użytkowanie samochodów osobowych czyniąc to w sposób pozytywny, a contrario względem samochodów nieosobowych czyni to w sposób negatywny, jako formuła "zakazu". Zarzut użycia sformułowań nieostrych "doraźnych napraw", "regulacji pojazdów", jest również nietrafny, użyte sformułowania są powszechnie zrozumiałe, niespecjalistyczne i obejmują szeroki, ale adekwatny krąg desygnatów, w zależności od rodzaju zdarzeń, a weryfikacja tych czynności należeć będzie do organów stosujących te przepisy, w zależności od rodzaju zdarzenia, z którym będą mieć do czynienia. Organ Gminy został upoważniony do wskazania wymogów dopuszczalności mycia i naprawy pojazdów poza myjniami i warsztatami, mających na celu zapewnienie ochrony środowiska i ludzi przed zagrożeniem, zanieczyszczeniem lub uciążliwościami stwarzanymi na skutek wykonywania tych czynności, i w celu realizacji tego obowiązku ustalił powyższe zasady.

2) W ocenie organu nakaz uwzględnienia podanych wskaźników zawarty w upoważnieniu ustawowym z art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy . stanowi skierowaną do rady gminy wytyczną, która winna być zastosowana w podejmowanej w wykonaniu tego upoważnienia regulacji. Powyższe uwzględnienie tych czynników powinno zatem nastąpić niewątpliwie przed ustaleniem minimalnej pojemności pojemników do zbierania odpadów i określenia jej w uchwale rady, jednakże uwzględnienie wskazanych w ustawie czynników determinujących minimalną pojemność pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów, wskazuje, iż racjonalnym i zasadnym jest w konsekwencji ustalenie ich maksymalnej pojemności, celem prawidłowej realizacji procesu ich odbioru przez podmiot bezpośrednio to czyniący i zmierzający do wyeliminowania z funkcjonowania u wytwórców odpadów w szczególności pojemników, z których odbiór odpadów byłby lub mógłby być technologicznie utrudniony.

3) W ocenie organu § 11 ust. 2 Regulaminu jest konsekwencją realizacji obowiązku Gminy odbioru odpadów od ich wytwórców, którzy odpady w pojemnikach lub workach winni udostępnić w takim miejscu, żeby ich odbiór mógł być faktycznie realizowany, a takim miejscem jest niewątpliwie w szczególności teren poza daną nieruchomością najczęściej ogrodzoną, do którego dotarcie przez służby bezpośrednio przyjmujące odpady jest nieutrudniony i możliwy. Brak takiej regulacji mógłby czynić odbiór odpadów przez Gminę niemożliwym, kiedy wyłączną regulacją w Regulaminie byłby przepis stanowiący o umiejscowieniu pojemników/worków na odpady na terenie nieruchomości, najczęściej ogrodzonej, do której dostęp przez służby realizujące odbiór odpadów nie byłby możliwy.

4) Zdaniem organu w orzecznictwie sądowoadministracyjnym co do zasady utrwalone jest słuszne stanowisko, iż powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikacja oraz uzupełnienie przez przepisy stanowione przez organy jednostek samorządu terytorialnego jest niezgodne z zasadami legislacji i stanowi wykroczenie poza zakres ustawowego upoważnienia. W orzecznictwie sformułowany został też pogląd, że istnieje możliwość odstępstwa od powyższej zasady, jednakże - co należy wyraźnie podkreślić - w takim przypadku powtórzenia w aktach prawa miejscowego innych regulacji normatywnych powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego ma być podstawą odtworzenia normy prawnej. Akcentowane jest także, że jeżeli przytoczenie w akcie prawa miejscowego in extenso zapisów aktów prawnych wyższego rzędu z powołaniem się na konkretny przepis tegoż aktu, czyniłoby akt prawa miejscowego w pełni czytelny i zrozumiały, to zapis taki mógłby być dopuszczalny. Organ w niniejszej sprawie podziela powyższe stanowiska uznając, że tylko w drodze wyjątku dopuszczalne jest powielenie w akcie prawa miejscowego zapisów aktów prawnych wyższego rzędu, i to o ile powtórzenie następuje w całości, bez zmian i opuszczeń jak i nie wpływa negatywnie na komunikatywność aktu, w którym taki zabieg zastosowano, a w przedmiotowej sprawie niewątpliwie treść powtórzenia nie wpłynęła negatywnie na komunikatywność aktu prawa miejscowego. Zasady techniki prawodawczej należy traktować jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, nie mogą one jednak służyć ocenie ważności obowiązującego prawa. Z naruszeniem prawa będziemy mieli do czynienia jedynie wówczas, gdy do regulaminu zostaną wprowadzone zasady uregulowane odmiennie niż w ustawie.

Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy zobowiązuje rady gmin do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by osiągnąć skutki wyznaczone przez cele określone przez ustawodawcę, tj. ochrony przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi. W ocenie organu realizacja tego celu postawionego przez ustawodawcę determinuje konieczność wprowadzenia rygorystycznych i bezwzględnych wymogów, szczególnie względem psów, których rasy zostały uznane za agresywne, w przeciwnym wypadku cel ustawodawcy nie zostałby zrealizowany w sposób właściwy. Obowiązek wyprowadzania psów na uwięzi, a psów ras uznanych za agresywne dodatkowo w kagańcu nie narusza zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Zasada ta dotyczy ludzi a nie zwierząt, a więc nałożenie takich obowiązków na osoby posiadające zwierzęta domowe i przebywające w miejscach publicznych zmierza do zapewnienia poczucia bezpieczeństwa. W związku z powyższym nie koliduje z art. 4 ust. 2 pkt 6, a co więcej służy osiągnięciu celu ustawowego, czyli ochrony osób trzecich w miejscach publicznych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na częściowe uwzględnienie.

Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Kontrola, o której mowa w art. 3 § 1 p.p.s.a. sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych, t.j. Dz.U. z 2019 poz. 2167). Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Jednocześnie, zgodnie z art. 134 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

Z uwagi na treść art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, albowiem zarówno skarżący jak i organ wyrazili zgodę na taki tryb rozpoznania sprawy.

Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, wyrok WSA w Warszawie z dnia 26 września 2005 r., IV SA/Wa 821/05).

Rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). Powyższy wniosek wynika zarówno z opisanej wyżej istoty upoważnienia ustawowego, jak i z prawa adresatów norm prawnych do dobrej legislacji. Powszechnie uznawane zasady postępowania legislacyjnego zawarte zostały w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz.U. z 2016 r. poz. 283), określającym sposób tworzenia i redagowania aktów normatywnych. Zgodnie z § 143 tego rozporządzenia, do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI, z wyjątkiem § 141, w dziale V, z wyjątkiem § 132, w dziale II oraz w dziale I rozdziały 2-7, a do przepisów porządkowych – również w dziale I rozdział 9, chyba, że odrębne przepisy stanowią inaczej. Z regulacji zawartych w § 115 i § 135 w zw. z § 143 załącznika do wskazanego rozporządzenia wynika, że w akcie wykonawczym zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w przepisie upoważniającym, z kolei zgodnie z § 118 i § 137 w zw. z § 143 w akcie wykonawczym nie powtarza się tego, co zostało wcześniej przez prawodawcę unormowane w przepisie powszechnie obowiązującym (w ustawie upoważniającej lub w innym akcie normatywnym – innej ustawie, ratyfikowanej umowie międzynarodowej, czy rozporządzeniu). Chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego Regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego i są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (wyrok NSA z dnia 24 października 2018 r., sygn. II OSK 2498/16).

W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z dnia 6 lutego 2019 r., sygn. II SA/Gd 827/19).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ustawy. Zgodnie z ust. 1 tego artykułu rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ust. 2 art. 4 regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony);

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a (art. 4 ust. 2a).

Sąd uznał skargę za zasadną w zakresie dotyczącym § 3 ust. 5 lit. a), § 3 ust. 6 lit. c), § 5, § 9, § 18 ust. 1, § 19 ust. 2 pkt 1) w zakresie słów: "do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych korzystających z psów przewodników)," oraz § 19 ust. 3 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, zaś oddalił skargę w pozostałej części.

Z treści § 3 ust. 5 lit. a) Regulaminu wynika, że mycie pojazdów samochodowych poza myjniami dotyczy tylko samochodów osobowych. W ocenie Sądu podobnie jak ustawodawca nie upoważnił organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości mycia pojazdów mechanicznych tylko do określonych części pojazdów (np. nadwozia), tak też brak jest tego rodzaju upoważnienia do wprowadzenia zakazu mycia określonego rodzaju pojazdów. Przepis delegacyjny zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy dotyczy określenia wymagań dotyczących mycia poza myjniami pojazdów samochodowych jako ogółu, a nie do określenia rodzaju pojazdów, które mogą podlegać takiemu myciu. Należy poza tym zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. na datę podjęcia zaskarżonej uchwały z 2012 r. poz. 1137 z późn. zm.) pojazdem samochodowym jest pojazd silnikowy, którego konstrukcja umożliwia jazdę z prędkością przekraczającą 25 km/h; określenie to nie obejmuje ciągnika rolniczego. W art. 2 pkt 45 za pojazd samochodowy uznano także motocykl, który - jako że nie jest samochodem osobowym - podlegałby wyłączeniu na podstawie § 3 ust. 1 pkt 14 z możliwości mycia poza myjniami, a dotyczy go delegacja ustawowa z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy. Takie rozwiązanie tym bardziej należy uznać za nieuprawnione (por. też wyrok WSA w Kielcach z dnia 30 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 971/19).

Na uwzględnienie zasługuje także zarzut Prokuratora dotyczący § 3 ust. 6 lit. c) Regulaminu, w którym ograniczono możliwość dokonywania napraw pojazdów samochodowych poza warsztatami samochodowymi do napraw związanych z bieżącą eksploatacją (doraźne naprawy oraz regulacja pojazdów). Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy wynika, że do kompetencji rady należało tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń co do zakresu dokonywania takich napraw. Poza tym Rada posłużyła się niedookreślonymi zwrotami w rodzaju napraw "związanych z bieżącą eksploatacją", "doraźnych napraw" czy "regulacji pojazdów", co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa.

Z treści art. 4 ust. 2 pkt 2 ustawy wprost wynika, że regulamin ma określać szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów. Tymczasem Rada w niniejszym przypadku w § 5 i § 9 uchwały określiła tę pojemność bądź to w sposób sztywny (nie określając jej jako minimalną), bądź też poprzez określenie nie tylko minimalnej, ale też maksymalnej pojemności, co pozostaje w sprzeczności z powołanym uregulowaniem ustawy.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący § 11 ust. 2 uchwały. Zgodnie z treścią tego przepisu właściciel nieruchomości obowiązany jest udostępnić pojemniki przeznaczone do zbierania odpadów komunalnych, na czas odbierania tych odpadów, w szczególności poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny do nich dojazd. W ocenie Sądu uregulowanie to stanowi prawidłowe zrealizowanie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 2 u.c.p.g., bowiem określony w tym przepisie warunek udostępniania pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na czas odbierania tych odpadów, poprzez ich wystawienie poza teren nieruchomości, w miejsce umożliwiające swobodny dojazd jest dopuszczalny i stanowi racjonalne dookreślenie obowiązków w zakresie zbierania odpadów komunalnych, ciążących na właścicielach nieruchomości z mocy ustawy. W sytuacji, w której to na gminie ciąży obowiązek zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, rzeczą niezbędną dla wywiązania się z tego obowiązku jest zorganizowanie efektywnego systemu odbierania odpadów komunalnych od mieszkańców. Trafne jest powiązanie tej efektywności z minimalizacją ingerencji w prawo własności nieruchomości i eliminowanie sytuacji, w których okoliczności niezależne od gminy spowodują zakłócenia w realizacji systemu odbierania odpadów. Brak regulacji sposobu odbioru odpadów, o jakim mowa w kwestionowanym przepisie, mógłby prowadzić do ingerencji służb odbierających odpady komunalne w prawo własności (por. wyrok WSA w Kielcach z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 1135/19, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 marca 2020 r., sygn. IV SA/Po 1032/19).

Zasadny okazał się natomiast zarzut dotyczący § 18 ust. 1 Regulaminu, zgodnie z którym osoby utrzymujące zwierzęta domowe są obowiązane do zachowania środków ostrożności zapewniających ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W ten sposób sformułowany przepis uchwały stanowi w istocie powtórzenie art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy, bez konkretyzacji i uszczegółowienia tego ustawowego obowiązku, a w dodatku z modyfikacją regulacji ustawowej.

Za uzasadniony Sąd uznał także zarzut dotyczący zapisu zawartego w § 19 ust. 2 pkt 1 Regulaminu w zakresie słów "do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych korzystających z psów przewodników),". Z treści tego przepisu wynika zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych do wszystkich obiektów użyteczności publicznej, ze wskazanymi wyjątkami. Zakaz ten obejmuje zatem np. teren dworca autobusowego, kolejowego, co w rzeczywistości w sposób sprzeczny z prawem uniemożliwia przemieszczenie się posiadacza psa wraz z psem lub innym zwierzęciem na terenie gminy i poza teren gminy przy wykorzystaniu środków komunikacji publicznej. To samo - odpowiednio - dotyczy obiektów drogowych, parków i innych obszarów zieleni mieszczących się w pojęciu obiektów użyteczności publicznej. Wyznaczony przez organ prawotwórczy obowiązek niewprowadzania zwierząt do obiektów użyteczności publicznej prowadzi, zdaniem Sądu, do skutków prawnych nie do przyjęcia w państwie prawnym, gdyż narusza prawo własności i pośrednio wolność poruszania się osób, którym towarzyszą psy i inne zwierzęta domowe w stopniu przekraczającym wymogi i zasady proporcjonalności przez zastosowanie zakazu wobec wszystkich obiektów użyteczności publicznej (por. wyroki WSA w Krakowie z dnia 6 lutego 2020 r., sygn. II SA/Kr 1279/19, z dnia 20 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Kr 1314/19, wyrok WSA w Kielcach z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. II SA/Ke 135/20). Natomiast nie narusza prawa pozostała część § 19 ust. 2 pkt 1 Regulaminu (nie kwestionowana zresztą przez Prokuratora – jak można wnosić z treści skargi), z której wynika zakaz wprowadzania psów i innych zwierząt domowych na teren placów gier i zabaw, piaskownic dla dzieci, boisk szkolnych. Tego rodzaju zakaz realizuje cel ustawowy zawarty w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy. Wprowadza bowiem regulację, która ma chronić przed zagrożeniem lub uciążliwością ze strony zwierząt domowych w miejscach, gdzie należy szczególnie dbać o bezpieczeństwo dzieci i ich opiekunów. Postanowienia te nie ograniczają w sposób nadmierny swobody poruszania się czy przebywania w określonych miejscach, albowiem miejsca takie jak wymienione stanowią w istocie niewielki ułamek miejsc publicznych i mają charakter szczególny.

Delegacja zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy upoważnia radę gminy do sformułowania jasnych i jednoznacznych obowiązków właścicieli zwierząt domowych zmierzających do zapewnienia ochrony przed zagrożeniami, uciążliwościami oraz zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku. Niemniej - jak wszelkie ograniczenia praw jednostki także ograniczenia uprawnień właściciela psa, bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków - obowiązki te muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności. Dlatego Sąd podziela stanowisko wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów (jak też innych zwierząt) na uwięzi i w kagańcu, niezależnie od jego cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Prawidłową redakcją przepisu realizującego upoważnienie z art. 4 ust. 2 pkt 6 u.c.p.g. byłaby treść przewidująca wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na uwięzi i w kagańcu, wynikające np. z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por.m.in. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r., sygn. II OSK 1492/12, wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2678/15, wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 listopada 2017 r., sygn. II SA/Ke 703/17, wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 października 2019 r., sygn. II SA/Kr 808/19). Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe ze względu na cechy osobnicze zwierząt prowadzi bowiem do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności karnoadministracyjnej za zachowania obiektywnie nie mogące stwarzać jakiegokolwiek zagrożenia dla otoczenia. Należy również zwrócić uwagę na treść art. 20a ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 2046 z późn. zm.), zgodnie z którym osoba niepełnosprawna nie jest zobowiązana do zakładania psu asystującemu kagańca oraz prowadzenia go na smyczy. Postanowienia regulaminu utrzymania czystości i porządku w gminie nie mogą być bardziej restrykcyjne od przepisów ustawy, a ograniczenia wolności i praw człowieka i obywatela muszą być uregulowane wyłącznie w drodze ustawy (por. też wyroki WSA w Kielcach z dnia 11 grudnia 2019 r., sygn. II SA/Ke 783/19, z dnia 27 lutego 2020 r., sygn. II SA/Ke 128/20). Z powyższych powodów za istotnie naruszający prawo należało uznać § 19 ust. 3 Regulaminu.

§ 19 ust. 6 załącznika do zaskarżonej uchwały stanowi, że zwolnienie z uwięzi psa bez kagańca jest dozwolone wyłącznie na terenie nieruchomości należycie ogrodzonej, w sposób uniemożliwiający jej opuszczenie, odpowiednio oznakowanej tabliczką ze stosownym ostrzeżeniem. Należy zauważyć, że powyższa kwestia została uregulowana w art. 10 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt (t.j. – na datę podjęcia zaskarżonej uchwały – Dz.U. z 2013 r. poz. 856 ze zm.), zgodnie z którymi zabrania się puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Przytoczony przepis uchwały wkracza zatem w materię ustawową, dodatkowo modyfikując regulację zawartą w ustawie. Poza tym Rada gminy nie jest upoważniona do wskazywania miejsc czy sytuacji, w których psy (jak też inne zwierzęta) mogą zostać zwolnione z uwięzi (wyrok NSA z dnia 14 listopada 2017 r., sygn. akt II OSK 443/16). Realizacja delegacji ustawowej ma polegać na określeniu obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniem i uciążliwościami dla ludzi (wyrok WSA w Gdańsku z dnia 12 czerwca 2019 r., sygn. II SA/Gd 43/19). Kwestionowany zapis należało zatem wyeliminować z treści uchwały.

Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały w części dotyczącej § 3 ust. 5 lit. a), § 3 ust. 6 lit. c), § 5, § 9, § 18 ust. 1, § 19 ust. 2 pkt 1) w zakresie słów: "do obiektów użyteczności publicznej (z wyłączeniem obiektów przeznaczonych dla zwierząt oraz osób niewidomych korzystających z psów przewodników)," oraz § 19 ust. 3 i 6 załącznika do zaskarżonej uchwały, zaś w pozostałej części na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.

-----------------------

.3

4