Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt I SAB/Gl 10/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2022-01-17 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6115 Podatki od nieruchomości, w tym podatek rolny, podatek leśny oraz łączne zobowiązanie pieniężne
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Podatek od nieruchomości
Skarżony organ: Prezydent Miasta
Treść wyniku: Zasądzono zwrot kosztów postępowania
Oddalono skargę w części
Stwierdzono, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa
Stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ - art. 149 par.1a ustawy - PoPPSA
Powołane przepisy: article: art. 139, art. 140
journal: Dz.U. 2019 poz 900
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jedn.
article: art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Kandut, Sędziowie WSA Bożena Pindel (spr.), Anna Rotter, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 17 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi T. D. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta S. w przedmiocie stwierdzenia i zwrotu nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2013 r. 1) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdza, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) w pozostałym zakresie skargę oddala; 4) zasądza od Prezydenta Miasta S. na rzecz strony skarżącej kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

T. D. (dalej: strona, skarżący) wniósł skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta S. (dalej: organ), które dotyczyło postępowania o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2013 r., domagając się stwierdzenia, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania i miało to miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz przyznania od organu na jego rzecz sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego, orzeczenia o kosztach postępowania i rozpoznanie sprawy w postępowaniu uproszczonym. Dodał, że skarga została poprzedzona ponagleniem z 20 listopada 2019 r. wniesionym do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. (dalej SKO lub Kolegium).

Uzasadniając skargę wskazał, że pismem z 28 listopada 2018 r. wystąpił do organu o stwierdzenie i zwrot nadpłaty w podatku od nieruchomości za lata 2013-2017 jako jedyny spadkobiorca osoby, na nazwisko której wydano decyzję ustalającą sporny podatek, zaś organ dokonał wnioskowanego zwrotu za wskazane lata za wyjątkiem 2013 r. Stwierdził, że pierwszą czynnością organu było przekazanie sprawy do SKO pismem z 16 czerwca 2019 r., a więc po upływie ponad 6 miesięcy, przy czym organ wniósł o rozstrzygnięcie, czy w sprawie zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych.

Decyzjami z [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji za lata 2014-2017, zaś co do 2013 r. uznało, że brak jest możliwości wszczęcia postępowania wobec zaistnienia przesłanki z art. 249 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2019 r., poz. 900 ze zm., dalej: O.p.). Następnie pismem z 30 października 2019 r. organ ponownie wystąpił do SKO wnosząc o wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, a SKO wydało decyzję z [...] odmawiającą wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji organu z [...]. Od decyzji tej strona wniosła odwołanie, jednocześnie złożyła ponaglenie z 20 listopada 2019 r.

Zdaniem strony stan faktyczny sprawy wskazuje na prowadzenie postępowania przez organ w sposób przewlekły, gdyż jego wniosek powinien być rozpatrzony do dnia 29 grudnia 2018 r., ewentualnie do dnia 29 stycznia 2019 r. z uwagi na treść art. 139 O.p. Ponadto w sprawie przez cały czas jej rozstrzygania, tj. przez rok, nie otrzymał żadnych informacji o przyczynach niezałatwienia sprawy, ani o nowym terminie jej ostatecznego załatwienia, zaś pierwszą czynność podjęto po upływie ponad 6 miesięcy od daty złożenia wniosku.

Skarżący zauważył, że jego wniosek dotyczył stwierdzenia i zwrotu nadpłaty, a nie stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych, co oznacza, że SKO powinno było orzec o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego, bowiem wniosek taki pochodził od podmiotu (organu) nieposiadającego legitymacji do składania takich wniosków. Powołując się na przepis art. 79 § 2 O.p. skarżący dowodził, że zobowiązanie podatkowe za 2013 r. przedawniło się z dniem 31 grudnia 2018 r., a więc przed dniem złożenia przedmiotowego wniosku. Oznacza to, że organ uprawniony był do wydania decyzji w sprawie stwierdzenia nadpłaty bez kierowania wniosków do SKO, a decyzja Kolegium pozostaje bez znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Według skarżącego podejmowanie czynności w sprawie w odstępach kilkumiesięcznych oraz kierowanie niezasadnych wniosków do organu wyższego stopnia (SKO), jak również brak bieżącego informowania strony o niedotrzymaniu terminu załatwienia sprawy wraz ze wskazaniem przyczyn tego stanu rzeczy i nowego terminu jej załatwienia, jednoznacznie wskazuje na naruszenie przepisów postępowania podatkowego w stopniu rażącym, a nadto naruszenie art. 120 , art. 121 § 1 i art. 125 O.p. Powyższe, zdaniem strony, w pełni uzasadnia przyznanie kwoty pieniężnej, o której mowa w art. 149 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: P.p.s.a.)

Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że złożony 29 listopada 2018 r. (data wpływu) wniosek skarżącego dotyczył decyzji podatkowych za lata 2013-2017 skierowanych do osoby, której spadkobiercą był skarżący. Stwierdził, że 9 kwietnia 2019 r. skarżący do wniosku dołączył informację w sprawie podatku rolnego wraz z załącznikiem, w którym wskazał na ustawowe zwolnienie, wraz z postanowieniem o stwierdzeniu nabycia spadku z dnia 12 grudnia 2018 r., zgodnie z którym nabył spadek po swoim ojcu zmarłym w dniu 2 kwietnia 2018 r., właścicielu spornych nieruchomości. Organ zauważył, że w sprawie należało zastosować art. 97 § 1 O.p. i dlatego w pismach z 14 czerwca i 6 sierpnia 2019 r. zwrócił się do SKO o rozstrzygnięcie kwestii stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznych za lata 2013-2017 skierowanych do spadkodawcy. W dniu [...] Kolegium wszczęło takie postępowanie za lata 2015-2017 informując stronę pismem z 16 lipca 2019 r., że postępowanie takie w stosunku do 2013 i 2014 r. nie może być wszczęte, gdyż żądanie zostało wniesione po upływie 5 lat od doręczenia decyzji. Wobec powyższego organ pismem z 6 sierpnia 2019 r. ponownie wystąpił w tej sprawie do Kolegium wskazując, że wniosek strony z 28 listopada 2018 r. zmierzał do wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji za 2014 r., dotkniętej wadą nieważności.

Organ wskazał, że decyzjami z [...] SKO stwierdziło nieważność decyzji organu za lata 2014-2017, a 20 września 2019 r. zwrócona została stronie kwota należności głównej ([...]zł), a następnie 8 października 2019 r. oprocentowanie nadpłaty ([...] zł). W dniu 30 października 2019 r. organ wniósł o wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności za 2013 r., gdyż decyzja z dnia [...] została doręczona spadkodawcy strony 26 lutego 2013 r., tym samym termin pięcioletni do stwierdzenia jej nieważności upłynął w dniu 26 lutego 2018 r. Decyzją z [...] Kolegium odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji organu za rok 2013. Tym samym wniosek dotyczący tego roku został rozstrzygnięty.

Zdaniem organu w sprawie nie doszło do przewlekłego prowadzenia postępowania, gdyż jeszcze przed ponagleniem SKO wydało decyzję dotyczącą 2013 r. Wyjaśnił, że zgodnie z wyrokiem NSA z 10 kwietnia 2018 r., II FSK 958/16 podatnik podatku od nieruchomości będący osobą fizyczną, mimo braku możliwości domagania się stwierdzenia nadpłaty w trybie art. 75 O.p. może dochodzić tego m.in. z trybach nadzwyczajnych. Dlatego też zastosowany w sprawie tryb był prawidłowy i ostatecznie doprowadził do zwrotu nadpłaty za lata 2014-2017, zaś w przypadku 2013 r. SKO odmówiło wszczęcia postępowania z uwagi na upływ terminu do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności. Zdaniem organu, sposób odczytania pisma strony z 28 listopada 2018 r. był prawidłowy jako wniosku o zastosowanie trybu nadzwyczajnego wzruszenia decyzji i ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Jednocześnie z uwagi na stanowisko strony co do przedmiotu tego wniosku, organ wydał postanowienie z [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty.

W piśmie z 28 stycznia 2020 r. skarżący podtrzymał zgłoszone zarzuty wskazując, że decyzja odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji organu za 2013 r. została wydana przez SKO, podczas gdy właściwym do rozstrzygnięcia kwestii stwierdzenia nadpłaty i orzeczenia o jej zwrocie był organ. Podkreślił, że przedmiotem skargi było przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie bezczynność organu, co podlega ocenie Sądu nawet wówczas, gdy dane rozstrzygnięcie zostało wydane, w zakresie czy przewlekłość (bezczynność) miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, a nadto rozstrzygnięcie wydane zostało przez organ drugiej instancji, a nie przez organ podatkowy pierwszej instancji. Dodał, że postanowienie organu o odmowie wszczęcia postępowania z dnia [...] stanowi w istocie uznanie zasadności skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 12 marca 2020 r., w sprawie I SAB/Gl 33/19 oddalił skargę. Stwierdził, że podziela pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażony w wyroku z 10 kwietnia 2019 r. (II FSK 998/16), że podatnik podatku od nieruchomości, będący osobą fizyczną, nie ma możliwości domagania się stwierdzenia nadpłaty w trybie art. 75 O.p., a jedynie przez zakwestionowanie decyzji ustalającej w trybie zwykłym lub nadzwyczajnym. Wniosek skarżącego o zwrot nadpłaty nie mógł więc być uwzględniony bez usunięcia z obrotu prawnego decyzji ustalającej podatek, toteż kierując sprawę do trybu nadzwyczajnego organ podatkowy działał w interesie skarżącego. Wydając [...] postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nadpłaty po wydaniu w dniu [...] decyzji odmawiającej wszczęcia postepowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, uczyniono to w terminie wynikającym z art. 139 § 1 O.p.

Naczelny Sąd Administracyjny – po rozpoznaniu skargi kasacyjnej wywiedzionej przez skarżącego – wyrokiem z 4 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2420/21 uchylił zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach.

Uznał za błędne stanowisko sądu I instancji, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nadpłaty zostało wszczęte dopiero w dacie złożenia przez skarżącego ponaglenia, to jest dnia 20 listopada 2019 r., podczas gdy zostało ono wszczęte już w momencie doręczenia organowi podatkowemu żądania stwierdzenia nadpłaty, to jest dnia 29 listopada 2018 r. Ponadto rozstrzygnięcie tego wniosku dopiero postanowieniem z dnia [...], bez zawiadamiania skarżącego o przyczynach opóźnienia i nowych terminach załatwienia sprawy. Rozpoznając sprawę ponownie WSA winien dokonać oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy i ewentualnie w jakiej wysokości należy przyznać skarżącemu odpowiednią sumę pieniężną. Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że nie wypowiada się na temat trafności stanowiska skarżącego o możliwości stwierdzenia nadpłaty bez wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji ustalającej osobie fizycznej wysokość zobowiązania w podatku od nieruchomości, a to ze względu na przedwczesność i bezprzedmiotowość takiej oceny na obecnym etapie postępowania.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Sprawa została rozpoznana w postępowaniu uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej P.p.s.a.), zgodnie z którym sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania.

Zgodnie z art. 149 § 1 P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a, zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności (pkt 1) lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa (pkt 2), stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (pkt 3). Jednocześnie sąd ten stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 pkt 1a). Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.).

Rozstrzygając niniejszą sprawę Sąd działa w granicach związania, na podstawie art. 190 P.p.s.a., bowiem Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 4 lutego 2021 r., sygn. akt III FSK 2420/21 (dostępny, podobnie jak inne wskazane w uzasadnieniu rozstrzygnięcia, w internetowej bazie orzeczeń na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl), uchylił poprzednie rozstrzygnięcie tut. Sądu i sprawę przekazał do ponownego rozpoznania.

Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny (art. 190 zdanie pierwsze P.p.s.a.). Oznacza to, że Sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z poglądami wyrażonymi w wiążącym go orzeczeniu, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się im w pełnym zakresie (tak np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2011 r., I FSK 6/11, LEX nr 1148601). Niewątpliwie przy tym również strony postępowania mają obowiązek respektować moc wiążąca wydanego w sprawie orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego. W przywołanym art. 190 P.p.s.a. (w zdaniu drugim) zastrzeżono, że nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Ocena prawna dotyczy właściwego zastosowania konkretnego przepisu czy też prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie, a tym samym, na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 5 listopada 2010 r., II GSK 861/09 (LEX nr 746284), musi zawierać wskazania, co do ponownego postępowania pierwszoinstancyjnego, stanowiące konsekwencję tej oceny. Przyjmują one często postać dyrektyw formułowanych pod adresem Sądu, wskazujących sposób działania mający na celu uniknięcie błędów już popełnionych oraz kierunek kontroli sądowoadministracyjnej zaskarżonego aktu, w tym aspekty sprawy, które powinny być wzięte pod uwagę.

Kwestią wymagającą rozstrzygnięcia, zgodnie z zaleceniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, pozostaje dokonanie oceny, czy przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz czy i ewentualnie w jakiej wysokości należy przyznać skarżącemu odpowiednią sumę pieniężną.

Z dotychczasowych ustaleń i rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego wynika, że po pierwsze, przez złożenie 29 listopad 2018 r. wniosku o stwierdzenie nadpłaty w podatku od nieruchomości – między innymi – za rok 2013, skarżący wszczął postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty, a nie w przedmiocie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji wymiarowej oraz po drugie, że jego wniosek organ podatkowy pierwszej instancji rozstrzygnął dopiero po ponad dwunastu miesiącach, wydając w dniu [...] postanowienie odmawiające wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nadpłaty. Ponadto organ ten nie zawiadamiał skarżącego o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie ani o przyczynach zwłoki oraz nowym terminie załatwienia sprawy. W rezultacie, biorąc pod uwagę terminy przewidziane w art. 139 § 1 O.p., co najmniej od dnia 29 stycznia 2019 r. pozostawał w zwłoce z załatwieniem sprawy. Jakkolwiek można przyjąć, że przewlekłość postępowania wynikała z chęci znalezienia drogi prawnej dla uwzględnienia wniosku skarżącego, który to wniosek w ocenie organu nie mógł być rozpatrzony po myśli skarżącego w trybie przez niego zainicjowanym, niemniej okoliczność ta może mieć znaczenie przy dokonywaniu oceny co do zaistnienia w sprawie przesłanki prowadzenia przewlekłego postępowania z rażącym naruszeniem prawa, nie powinna jednak rzutować na ocenę w zakresie samej przewlekłości prowadzenia postępowania.

Pojęcie przewlekłego prowadzenia postępowania nie zostało zdefiniowane ustawowo. W orzecznictwie przyjmuje się, że pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmuje opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z 24 kwietnia 2014 r., II FSK 1114/12). W doktrynie przyjęto, że przez to pojęcie należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (np. J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Wydawnictwo LexisNexis, wyd. 5, Warszawa 2012 r., str. 44; J. Drachal, J. Jagielski, R. Stankiewicz, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. R. Hausera i M. Wierzbowskiego, Wydawnictwo C.H.Beck, Warszawa 2011 r., str. 69-70), jak również upływ kilku terminów załatwienia sprawy, opieszałość w wyznaczaniu i przeprowadzaniu czynności procesowych niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2011 r., str. 238). W świetle powyższego należy przyjąć, że przewlekłość postępowania jest pojęciem względnym, a skarga na przewlekłość postępowania dotyczy sytuacji innych niż formalna bezczynność organu.

W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ ma miejsce wówczas, gdy podejmowane czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 125 O.p., ustanawiającego zasadę szybkości postępowania, względnie mają charakter czynności pozornych, nieistotnych dla merytorycznego załatwienia spraw. Przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ można zatem stwierdzić wówczas, gdy można organowi skutecznie postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia (por.m.in. wyrok NSA z 26 października 2012 r., II OSK 1956/12).

Ponadto w piśmiennictwie zwraca się również uwagę na to, że celem rozszerzenia kognicji sądów administracyjnych o badanie przewlekłości postępowania przed organem administracji publicznej w sprawach indywidualnych było zdyscyplinowanie organów administracji w celu nadawania sprawnego biegu sprawom, a więc zrealizowania interesu publicznego (sprawnego funkcjonowania aparatu administracji publicznej), przy jednoczesnym polepszeniu sytuacji prawnej obywatela - przyznanie dodatkowego instrumentu prawnego służącego osiągnięciu jego interesu prawnego (por. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego rok VII nr 5 (38)/2011 r., s. 48).

Zważywszy na przedmiot skargi wskazania wymaga, że przepis art. 139 § 1 O.p. nakazuje organom podatkowym załatwianie spraw bez zbędnej zwłoki. Załatwienie sprawy wymagającej przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (art. 139 § 3 O.p.). Do terminów załatwienia spraw nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (art. 139 § O.p.). O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 139 § 1 i 2 O.p. organ podatkowy obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Dotyczy to także przyczyny zwłoki z przyczyn niezależnych od organu (art. 140 § 1 i § 2 O.p.). Nadto wskazać również należy na generalną zasadę szybkości postępowania, wyrażoną w art. 125 § 1 O.p., której realizacja zagwarantowana jest ww. przepisami określającymi terminy załatwienia sprawy. Zgodnie tym przepisem organy podatkowe powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Z powyższej zasady wypływa dla organów administracji publicznej obowiązek prowadzenia postępowania w taki sposób, że nie można zarzucić im zbędnej zwłoki, opieszałości w podejmowanych czynnościach postępowania.

Z powyższego wynika, że organ, który nie załatwi sprawy w terminach określonych art. 139 § 1 O.p., które dla organu I instancji wynoszą maksymalnie dwa miesiące od dnia wszczęcia postępowania, zobowiązany jest zawiadomić stronę o niezałatwieniu sprawy we właściwym terminie, przyczynach niedotrzymania terminu, jednocześnie wskazując nowy termin załatwienia sprawy.

Odnosząc te spostrzeżenia do stanu faktycznego zaistniałego w sprawie należy przyjąć, że organ nie załatwił sprawy w terminie.

Niewątpliwie zgodnie z art. 21 § 1 pkt 2 O.p. zobowiązanie podatkowe powstało z dniem doręczenia podatnikowi decyzji organu podatkowego, ustalającej wysokość zobowiązania (tu: w podatku od nieruchomości za 2013 r.). W niniejszej sprawie organ podatkowy (Prezydenta Miasta S.), ostateczną decyzją z [...] (doręczoną 26 lutego 2013 r.), ustalił podatnikowi J. D. wymiar podatku od nieruchomości za 2013 r. w wysokości [...] zł.

SKO w decyzji z [...], odmawiającej wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji Prezydenta Miasta, przyznało, że skarżący pismem z 28 listopada 2018 r. złożył wniosek o zwrot nadpłaty, m.in. za 2013 r., który organ potraktował jako wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji organu podatkowego I instancji z [...]. Stwierdzając jednocześnie, że został on złożony po upływie 5-letniego terminu określonego w art. 249 § 1 pkt 1 O.p. Kolegium wyjaśniło także, że skarżący nabył spadek po zmarłym ojcu J. D. na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego w S. z [...], sygn. [...]. Natomiast dopiero po wystosowanym przez skarżącego ponagleniu z 20 listopada 2019 r. oraz złożeniu skargi w niniejszej sprawie, organ wydał postanowienie z [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2013 r.

Ewentualne przekroczenie terminów określonych w art. 139 § 1 O.p. nie oznacza automatycznie, iż postępowanie prowadzono w sposób przewlekły. Dla oceny, czy wystąpiło uchybienie organu, decydujące znaczenie ma to, czy podejmowane przez organ podatkowy czynności były istotne dla załatwienia sprawy, a zatem nie były to czynności pozorujące działanie tego organu. Z przedstawionego stanu sprawy wynika, że organ podatkowy I instancji przekazał sprawę do Kolegium dopiero 16 czerwca 2019 r., a więc po upływie 6 miesięcy. Kolegium decyzjami z [...] stwierdziło nieważność decyzji wymiarowych za lata 2014-2017, a dopiero po ponownym wniosku organu I instancji (z 30 października 2019 r.) wydało ww. decyzję z [...]. Wprawdzie organ zainicjował wszczęcie postępowania w sprawie o stwierdzenia nieważności działając w interesie skarżącego, tym niemniej uczynił to z naruszeniem art. 139 § 1 O.p. Należy przy tym zauważyć, że wniosek skarżącego dotyczył stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2013 r., a ten został rozpoznany dopiero po wystosowanym przez skarżącego ponagleniu z 20 listopada 2019 r. oraz złożeniu skargi w niniejszej sprawie (postanowienie organu z [...]o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2013 r.). Niewątpliwie należy uznać, że postępowanie w tej sprawie prowadzono w sposób przewlekły.

Przechodząc do kwestii ustalenie czy działania organu miały charakter rażącego naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. podkreślić należy, że termin ten oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym, co ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności, oczywistego lekceważenia wniosków strony i jawnego natężenia braku woli do załatwienia sprawy, jak i w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa. Dokonując więc oceny czy naruszenie prawa ma rażący charakter, nie można poprzestać wyłącznie na prostym zestawieniu terminów, ale należy wziąć pod uwagę wszelkie uwarunkowania, przede wszystkim wynikające z przepisów prawa materialnego obowiązki organu, które implikują podejmowanie czynności dla merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy. Zatem orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie przewlekłości winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Samo przekroczenie przez podmiot zobowiązany ustawowych obowiązków, czyli także terminów załatwienia sprawy, musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 6 sierpnia 2019 r., II OSK 1802/19; z 4 czerwca 2019 r., II OSK 3374/18 oraz z 17 maja 2019 r., I OSK 2171/17).

Przewlekłość działania organu odpowiada powyższym cechom. Organ bowiem w sprawie dotyczącej roku podatkowego 2013, zaniechał podejmowania jakichkolwiek czynności, przez okres ponad roku. Sprawa ta była o nieskomplikowanym charakterze, w której nie zachodziła potrzeba podejmowania złożonych czynności, czy też przeprowadzania postępowania dowodowego o znaczącym zakresie, który spowodowałby wydłużenie tego postępowania. Słusznie zauważa skarżący, że organ na żadnym z etapów postępowania nie wskazywał konieczność uprzedniego stwierdzenia nieważności decyzji. O ile w sprawach dotyczących lat podatkowych 2014-2017 takie działanie było korzystne dla strony, bowiem ostatecznie doprowadziło do zwrotu nienależnie pobranego podatku od nieruchomości wraz z odsetkami, o tyle za rok podatkowy 2013 spowodowało przewlekłe prowadzenie postępowania. Skarżący bowiem w ponagleniu z 29 listopada 2019 r. w dalszym ciągu domagał się rozstrzygnięcia jego wniosku o nadpłatę, co organ ostatecznie rozstrzygnął dopiero postanowieniem z [...], zatem już po dacie wniesionej przez stronę skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. Poza sporem pozostaje, że organ nie wystosował ani jednego pisma do strony informujące o nowym terminie załatwienia sprawy, w tych okolicznościach naruszenie przepisu art. 139 § 1 O.p. ma charakter oczywisty i niezaprzeczalny.

Sąd podziela pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 3 grudnia 2020 r., I GSK 1541/20 (za powołanym tam wyroku z 24 maja 2018 r., II OSK 381/18), że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 149 § 1a P.p.s.a. oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego braku podejmowania jakichkolwiek czynności zmierzających do merytorycznego załatwienia sprawy, a taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie.

Na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu. W niniejszej sprawie – jak wyżej wskazano − organ podatkowy I instancji wydał w dniu [...] postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty za rok 2013. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. – rozpoznając zażalenie skarżącego – postanowieniem z [...] nr [...] utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. T. D. wniósł skargę na postanowienie Kolegium z [...]; tut. Sąd wyrokiem z 23 czerwca 2020 r., I SA/Gl 299/20 skargę oddalił (wyrok jest prawomocny). Sąd stwierdził, że organy podatkowe zasadnie wydały swoje rozstrzygnięcia na podstawie przepisu art. 165a § 1 O.p., gdyż zostały spełnione przesłanki odmowy wszczęcia postępowania określone w tym przepisie, czyli zasadnie odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2013 r.

Odnosząc się do żądania zasądzenia na rzecz skarżącego sumy pieniężnej od organu na podstawie art. 149 § 2 P.p.s.a., należy podnieść, że przepis ten wskazuje na uprawnienie sądu administracyjnego wymierzenia grzywny organowi lub przyznania od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej ("Sąd może"). Nie pozostawia także wątpliwości, że przepis ten posługuje się spójnikiem "lub", a zatem alternatywą zwykłą. Jak z tego wynika, wybór środka (grzywna lub suma pieniężna) należy do sądu, a powinien być w pierwszym rzędzie uwarunkowany celem skargi na bezczynność lub przewlekłość, którym jest zwalczenie bezczynności organów i przewlekłości postępowania oraz doprowadzenie do zakończenia postępowania w sprawie. Gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu określoną sumę pieniężną (por. wyrok NSA z 8 lutego 2017 r., I OSK 1314/16). Grzywna, o jakiej mowa w art. 149 § 2 P.p.s.a. ma charakter przede wszystkim prewencyjny. Z kolei suma pieniężna przyznawana na rzecz strony skarżącej - charakter kompensacyjny. Z treści omawianego przepisu wyraźnie wynika, że ustawodawca pozostawił sądowi ocenę, czy okoliczności sprawy wskazują na potrzebę zdyscyplinowania organu, który dopuszcza się bezczynności, a także czy wskazują na konieczność zrekompensowania tego faktu stronie skarżącej. Podobnie, jak w przypadku oceny możliwości orzeczenia o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku, o których mowa w przepisie art. 149 § 1b P.p.s.a. Zarówno więc wymierzenie grzywny, przyznanie sumy pieniężnej czy orzeczenie o istnieniu lub nieistnieniu uprawnienia/obowiązku - nie jest obligatoryjne.

Sąd nie uznał za zasadne i celowe wymierzenie grzywny, czy też przyznanie sumy pieniężnej. Okoliczności, w których organ dopuścił się przewlekłości, a nawet czas jej trwania, nie przemawiają za koniecznością zrekompensowania tego faktu, albowiem jak już wyżej wskazano postanowienie, które organ odwoławczy wydał w dniu [...], odmawiające skarżącemu wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nadpłaty w podatku od nieruchomości za 2013 r., zostało poddane kontroli tut. Sądu, który ww. wyrokiem z 23 czerwca 2020 r. oddalił skargę skarżącego. Omawiana zaś sankcja jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, która powinna być stosowana w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, gdy oceniając całokształt działań organu można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. (por. np. wyroki NSA: z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17, czy z 7 grudnia 2016 r., I OSK 642/15). Decyzja sądu co do wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej bądź też zastosowania obu tych środków, powinna być w pierwszym rzędzie uwarunkowana celem skargi, którym jest zwalczenie przewlekłości i doprowadzenie do zakończenia postępowania, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. W tym kontekście widzieć także należy dyscyplinowanie organu. Dopiero gdy sąd uzna, że dla realizacji powyższego celu nie wystarczy wymierzenie organowi grzywny, może przyznać skarżącemu sumę pieniężną (por. wyrok NSA z 10 grudnia 2017 r., II OSK 490/17).

W opinii składu orzekającego okoliczności rozpoznawanej sprawy nie wskazują na konieczność dyscyplinowania organu poprzez wymierzenie grzywny, czy też przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Przewlekłe prowadzenie postępowania, choć oczywiste i mające cechy rażącego naruszenia prawa, nie wskazywało na celowe unikanie podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Skoro Sąd nie znalazł podstaw do zastosowania wobec organu grzywny, to tym samym nie zachodziła potrzeba dyscyplinowania organu w innej, dodatkowej formie, tj. przez przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Należy w tym miejscu zauważyć także, (posługując się argumentacją przedstawioną m.in. w wyroku NSA z 18 października 2017 r., II OSK 1769/17), iż to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter głównie kompensacyjny, nie podważa stanowiska, że może być ona przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla osiągnięcia celu orzeczenia rozstrzygającego skargę w omawianej materii, tj. zwalczenie bezczynności, przewlekłości oraz zdyscyplinowanie organu. Ponadto ma ono niejako zrekompensować skarżącemu stratę, jaką poniósł na skutek bezczynności czy też przewlekłości w działaniu organu. Tak więc w przypadku, gdy Sąd ma w tej materii orzec na wniosek strony, to powinna ona taką stratę konkretnie wykazać, a nie wskazywać ogólnie na samą okoliczność wyrządzenia szkody. Taka argumentacja nie wykazuje bowiem w odniesieniu do jakiej wielkości Sąd miałby proporcjonalnie orzec o środku prawnym o charakterze kompensacyjnym. Tymczasem w niniejszej sprawie wniosek o przyznanie na rzecz skarżącego sumy pieniężnej pozostawiono bez jakiegokolwiek uzasadnienia, trudno bowiem za nie uznać jedynie wymienione wyżej wskazania dotyczące niedotrzymania terminu do załatwienia sprawy. Organy postępowanie w omawianej sprawę ostatecznie załatwiły, a podjęte rozstrzygnięcia poddane zostały kontroli Sądu (sprawa I SA/Gl 299/20), z którą skarżący się zgodził.

Z wyżej przedstawionych względów Sąd na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 oraz § 1a P.p.s.a. orzekł jak pkt 1 i 2 sentencji wyroku. Jednocześnie nie znalazł wystarczająco uzasadnionych podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej, w związku z czym skargę w tym zakresie oddalił, o czym orzeczono w pkt 3 sentencji wyroku, na podstawie art. 151 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 P.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis w kwocie 100 zł.