Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2844/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 48 ust. 1 art. 49 ust. 1
journal: Dz.U. 1994 nr 89 poz 414
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej B. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 162/18 w sprawie ze skargi B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie legalności robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz B. S. kwotę 590 (pięćset dziewięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 21 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Gl 162/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej: p.p.s.a.) oddalił skargę B. S. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...] grudnia 2017 r., którą utrzymano w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rybnika z dnia [...] października 2017 r., umarzającą w całości postępowanie w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej (ul. [...]) na odcinku położonym na terenie działki nr [...].

Powyższy wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta Rybnika decyzją z dnia [...] października 2017 r. umorzył w całości postępowanie w sprawie zgodności z przepisami prawa budowlanego robót budowlanych związanych z realizacją drogi publicznej (ul. [...]) na odcinku położonym na terenie działki nr [...].

W uzasadnieniu decyzji podano m.in., że B. S. zwróciła się o podjęcie działań mających na celu przymuszenie Prezydenta Miasta Rybnika do zamknięcia odcinka drogi – ulicy [...]od skrzyżowania z ulicą [...] do skrzyżowania z ulicą [...] oraz zmianę oznakowania tychże skrzyżowań (na wskazujące drogę bez przejazdu). Z treści pisma wynikało m.in. podejrzenie nieprawidłowości przy realizacji robót budowlanych na ww. drodze publicznej. Dla odcinka drogi [...] obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla części miasta Rybnika obejmujący obszar oznaczony symbolem MPZP 2 (uchwała nr 155/XI/2015 Rady Miasta Rybnika z dnia 18 czerwca 2015 r.) zaklasyfikowany jako "droga publiczna klasy dojazdowej" i oznaczona symbolem KDD (przeznaczenie terenu). Z metryki ul. [...] oraz ul. [...] wynika, że przedmiotowa droga o nawierzchni gruntowej istniała już w 1973 r. i obejmowała odcinek aż do skrzyżowania z ulicą [...]. W ocenie Naczelnika Wydziału Dróg Urzędu Miasta Rybnika ww. droga musiała istnieć wiele lat wcześniej, jednak brak stosownej dokumentacji z tamtego okresu uniemożliwia wskazanie dokładnej daty jej powstania. Orzeczenie rozbiórki obiektu budowlanego jest możliwe tylko w enumeratywnie określonych przypadkach. W kwestii niebezpieczeństwa dla ludzi lub mienia albo niedopuszczalnego pogorszenia warunków zdrowotnych lub użytkowych dla otoczenia organ oparł się na ustaleniach protokołów z kontroli rocznej i pięcioletniej stanu technicznego przedmiotowej drogi sporządzonych odpowiednio 2 maja 2016 r. i 13 kwietnia 2015 r. Z treści protokołów wynika, że kontrolujący nie stwierdził uszkodzeń zagrażających bezpieczeństwu ruchu publicznego oraz uszkodzeń grożących katastrofą budowlaną. Spory co do prawa i zakresu korzystania z takiej drogi nie mają administracyjnego charakteru. W odniesieniu natomiast do zasad ruchu na takiej drodze (wewnętrznej), to kwestia ta pozostaje poza kompetencją organów nadzoru budowlanego. Jako niebudzący wątpliwości organ uznał fakt wykonania w 2009 r. nawierzchni asfaltowej na przedmiotowym odcinku drogi. Celem tych działań było zabezpieczenie istniejącej nawierzchni jezdni przed jej degradacją. Zgodnie z zapisem działu II księgi wieczystej prowadzonej dla działki nr [...] jako właściciel widnieje B. S., która jak utrzymuje nie udzieliła Gminie Miasta Rybnika pozwolenia na dysponowanie jej nieruchomością. Dokonując kwalifikacji robót polegających na ułożeniu warstwy asfaltowej organ uznał, że stanowiły one roboty o charakterze remontowym. Dokonując oceny legalności robót polegających na położeniu nawierzchni asfaltowej w roku 2009 należy stwierdzić, że wykonanie ww. robót w warunkach samowoli budowlanej nie stanowi automatycznej podstawy do nakazania rozbiórki obiektu, a nawet rozbiórki samej wierzchniej warstwy drogi, bowiem mamy do czynienia z takim połączeniem substancji, które sprawia, iż częściowa rozbiórka górnej warstwy nie wyeliminowałaby naruszeń prawa, a wręcz spowodowałaby wydanie nakazu, którego wykonanie wiązałoby się z doprowadzeniem obiektu do niewłaściwego stanu technicznego. Zagadnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego pozostają poza właściwością organów nadzoru budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji PINB złożył K. S., pełnomocnik B. S. zaskarżając ją w części dotyczącej ustalenia momentu i okoliczności powstania drogi ul. [...] na odcinku od ul. [...] do ul. [...]. Odrzucił w całości ww. ustalenia organu jako nieprawdziwe. Zarzucił organowi naruszenie art. 77 oraz art. 80 k.p.a. Wniósł o zmianę decyzji PINB w zakresie wyżej wymienionym. W uzasadnieniu podano m.in., że organ całkowicie pominął zeznanie świadka I. D., który zeznał, iż na omawianym odcinku ulicy nie istniała droga, a zaledwie piaszczysty szlak prowadzący po miedzach poszczególnych nieruchomości, służący jako dojazd do pól. Organ nie przesłuchał jako świadków właścicieli działek, po których od roku 2009 przebiega ul. [...]. Bezprawne jest stwierdzenie PINB, iż "podkłady mapowe" potwierdzają istnienie drogi – wskazywać mogą co najwyżej bliżej nieokreślony szlak. Organ nie odróżnia remontu od budowy. Organ dokonuje sztuczek, aby udowodnić, że omawiana droga powstała pod rządami ustawy – Prawo budowlane z 1974 r. jako aktu prawnego, który nie nakładał obowiązku przechowywania dokumentacji – usprawiedliwia w ten sposób jej brak.

Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] grudnia 2017 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję.

W uzasadnieniu podano m.in., że na istnienie spornej drogi już od dziesięcioleci wskazują nie tylko zeznania innych świadków, przesłuchanych przez PINB w sprawie, ale także metryka drogi, sporządzona w 1973 r. Niezależnie od tego, z jakich konkretnie materiałów droga ówcześnie się składała, nie sposób w tym kontekście twierdzić, że nie istniała. Nie można skutecznie uznać, iż droga ta powstała w wyniku samowoli budowlanej. Czynności dowodowe, przeprowadzone przez PINB nie wykazały nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego drogi, bądź występowania niezgodności z przepisami. Ostatnią kwestią, badaną przez organ pierwszej instancji w ramach prowadzonego postępowania, były roboty wykonywane na spornej drodze w 2009 r. Organ pierwszej instancji zakwalifikował te roboty jako roboty remontowe, a zatem wymagające wówczas zgłoszenia właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. Także i w tym zakresie WINB podziela ustalenia organu pierwszej instancji. Takie roboty w świetle art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego można zakwalifikować jako remont. Niemniej jednak nie ulega wątpliwości, że roboty te były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, gdyż brak było stosownego zgłoszenia ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej. To zaś mogłoby uzasadniać ewentualną interwencję organów nadzoru budowlanego. Należy w tym miejscu jednak przyznać rację organowi pierwszej instancji w odniesieniu do szacowania skutków takiej interwencji. W ramach takiego postępowania oceniane byłyby bowiem roboty, które doprowadziły do trwałego związania wyniku robót przeprowadzonych samowolnie (tj. wylania nowego asfaltu w 2009 r.) z elementami drogi istniejącymi legalnie. Powiązanie to jest na tyle trwałe, że jakakolwiek ingerencja w substancję powstałą samowolnie musiałaby prowadzić w istocie do dokonania rozbiórki całości drogi, także tych jej części, które istnieją legalnie. To zaś stanowiłoby de facto konieczność orzeczenia nakazu rozbiórki wobec legalnie istniejącego obiektu w trybie nie przewidzianym przez żadne przepisy prawa. Taka ingerencja zaś nie jest możliwa.

Skargę na powyższą decyzję złożyła B. S. zaskarżając ją w całości. W uzasadnieniu podano m.in., że organ nie podjął wszelkich czynności zmierzających do ustalenia stanu faktycznego oraz nie nakazał ich podjęcia organowi pierwszej instancji. Organ nie powołał w charakterze świadków osób będących właścicielami fragmentów nieruchomości tworzących ciąg drogi ul. [...]. Przesłuchał świadka I. D. oraz świadków wskazanych przez Naczelnika Wydziału Dróg, których wiarygodność jest wątpliwa. Uchwała Rady Miasta Rybnika [...] przemianowywała ul. [...] na ul. [...]– w dzielnicy Śródmieście, nieuprawnione i bezprawne zatem jest używanie nazwy ul. [...] na odcinku drogi od ul. [...] do końca poprzez [...] – w dzielnicy [...]. Brak jest jakiegokolwiek aktu prawnego nadającego nazwę "[...]" temu odcinkowi drogi. Odcinek od ul. [...] do ul B. stanowi w 6 przypadkach fragmenty działek należące do osób prywatnych, w tym skarżącej dz. [...]. Organy w sposób nieuprawniony używają nazwy "droga" do stanu sprzed października 2009 r. Niewątpliwym jest – co potwierdzają organy I i II instancji, że doszło do samowoli budowlanej polegającej na ułożeniu w październiku 2009 r. asfaltu na odcinku od ul [...] do ul. [...], w tym na ww. działce. Błędna jednakże jest interpretacja organów polegająca na przyjęciu, iż był to remont wymagający zgłoszenia do organów architektonicznych. Doszło w istocie rzeczy do budowy drogi, na które wymagane było pozwolenie na budowę. Nie znalazły zastosowania art. 50 i 51 Prawa budowlanego z uwagi na brak prawa do dysponowania fragmentem ww. nieruchomości przez kogokolwiek, w tym Gminę Rybnik, na jakiekolwiek cele związane z budową, rozbudową, remontem, czy też przebudową drogi.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W uzasadnieniu wyroku Sąd Wojewódzki stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani też organ odwoławczy nie naruszył reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Tymczasem, zgodnie z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Organy ustaliły m. in., że przedmiotowy odcinek drogi powstał za czasów obowiązywania ustawy – Prawo budowlane z 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. z 1961 r. Nr 7, poz. 46 ze zm.) bądź wcześniej obowiązującego rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej o prawie budowlanym i zabudowaniu osiedli z 16 lutego 1928 r. (tekst jedn. Dz.U. z 1939 r. Nr 34, poz. 216). Nie ma możliwości, by precyzyjnie ustalić datę budowy, co jest naturalne z uwagi na upływ czasu. Wskazana przez organ dokumentacja oraz zeznania świadków mogą stanowić podstawę ustaleń dokonanych przez organy, a niezadowolenie strony skarżącej nie świadczy o wadliwości rozstrzygnięcia. Organy wskazały dowody, na których się oparły i wyjaśniły z jakich powodów to uczyniły. Fakt złożenia przez część świadków zeznań niezgodnych z oczekiwaniami skarżącej nie może przemawiać za przyjęciem, iż są to zeznania nieprawdziwe. Skarżąca na rozprawie przyznała, że nie istnieje żadne orzeczenie sądowe, które by wskazywało na złożenie fałszywych zeznań przez świadków, których twierdzenia skarżąca kwestionuje. Jeśli orzeczenia takie pojawią się, będzie to co najwyżej przesłanka wznowienia postępowania (art. 145 § 1 k.p.a.). Argument z rozprawy, że część świadków jest zainteresowana istnieniem drogi z uwagi na prowadzoną działalność gospodarczą, a przez to są niewiarygodni, oznacza, że na tej samej zasadzie, konsekwentnie, trzeba by podważyć twierdzenia samej skarżącej i K. S., skoro i oni są zainteresowani określonym rozstrzygnięciem. Organy nie naruszyły więc reguł z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a.

Jednocześnie w orzecznictwie utrwalone zostało, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 Prawa budowlanego – obowiązek posiadania dokumentacji budowlanej przez cały okres istnienia obiektu budowlanego – nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie ustawy, tj. przed 1 stycznia 1995 r., jak i do robót budowlanych wykonanych przed tą datą. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. Nieprzedłożenie więc przez inwestora pozwolenia na budowę nie świadczy samo przez się o wykonaniu obiektu budowlanego w warunkach samowoli budowlanej. Z kolei zgodnie z treścią wyroku WSA w Gliwicach z 27 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 84/13, "Żaden (...) przepis Prawa budowlanego nie wprowadza domniemania samowoli, bądź istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu tylko dlatego, że następca inwestora nie jest w stanie okazać stosownych dokumentów".

Odrębną kwestią były roboty wykonywane na spornej drodze w 2009 r., obejmujące wylanie nowego asfaltu. Skoro obiekt został wybudowany kilkadziesiąt lat temu (choć skarżący mają tu inny pogląd), to zasadne było przyjęcie, że nie był budowany ponownie wtedy, kiedy kładziono na nim asfalt. Dopuszczalne było zakwalifikowanie tego rodzaju robót jako "remontu" (art. 3 pkt 8 Prawa budowlanego). Starą i zniszczoną powierzchnię zastąpiono bowiem powierzchnią nową w celu poprawy funkcjonalności drogi. Faktem jest, że roboty te w 2009 r. były prowadzone w warunkach samowoli budowlanej, gdyż brak było stosownego zgłoszenia ich realizacji właściwemu organowi administracji architektoniczno-budowlanej (art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego w brzmieniu w 2009 r.). Należy jednak przyznać rację organom w odniesieniu do dokonanych ustaleń. Chodziło bowiem o roboty, które doprowadziły do trwałego związania asfaltu wyłożonego samowolnie w 2009 r. z elementami drogi istniejącymi legalnie. Powiązanie to jest na tyle trwałe, że jakakolwiek ingerencja w substancję powstałą samowolnie musiałaby prowadzić w istocie do dokonania rozbiórki całości drogi na działce skarżących, także tych jej części, które istnieją legalnie. Taka ingerencja zaś nie byłaby prawidłowa. Wskazać należy, że "(...) za część obiektu budowlanego należy przyjmować taką jego część, która jest na tyle wyodrębniona, że jej rozbiórka jest możliwa bez ingerencji w pozostałą część obiektu budowlanego". Nadto orzeczenie takiego nakazu w zakresie odnoszącym się do interesu prawnego skarżącej oznaczałoby konieczność ograniczenia nakazu do części drogi znajdującej się na działce skarżącej. To z kolei powodowałoby naruszenie integralności drogi jako całości (obiektu liniowego), który winien spełniać określone wymagania użytkowe dla uczestników ruchu. Nie można orzekać o nakazie, który stan faktyczny niezgodny z prawem zastępowałby innym stanem faktycznym niezgodnym z prawem. Nie można decyzją administracyjną jednego stanu nielegalnego zastępować innym stanem nielegalnym. Sporna droga jest zgodna z obowiązującymi na terenie jej posadowienia przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei czynności dowodowe przeprowadzone przez PINB i dołączone protokoły oględzin nie wykazały nieprawidłowości w zakresie stanu technicznego drogi uzasadniającymi ingerencję ze strony organów nadzoru budowlanego. Organy te nie są też właściwe dla rozpoznawania spraw związanych z nieprzestrzeganiem przez uczestników ruchu drogowego przepisów, bądź niewłaściwego oznakowania dróg publicznych. Nie decydują również o sposobie organizacji ruchu na danym odcinku drogi.

Strona nie jest pozbawiona możliwości ochrony swych praw związanych z naruszeniem jej własności, może je jednak realizować (co zresztą miało miejsce) na drodze cywilnoprawnej.

Sąd Wojewódzki nie stwierdził, by prawa strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym zostały naruszone w jakikolwiek sposób, który wymagałby uchylenia zaskarżonych decyzji. Nie doszło zatem do naruszenia art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 3 pkt 11, art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego art. 4 pkt 17 i 19, art. 8 u.d.p., ani też innych przepisów uzasadniających uwzględnienie skargi.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła B. S. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając naruszenie:

– art. 48 § 1 i art 49b § 1 [powinno być: art. 48 ust. 1, art. 49b ust. 1] Prawo budowlane z 7 lipca 1994 r. (Dz.U. Nr 89, poz. 414 (dalej: Prawo budowlane), polegające na niezastosowaniu w sytuacji ziszczenia się przesłanek wskazanych w § 1 [powinno być: ust. 1] tegoż artykułu;

– art. 3 pkt 1 Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu drogi gruntowej nieurządzonej za obiekt budowlany co miało znaczenie dla późniejszych ustaleń Sądu;

– art. 3 pkt 8 Prawo budowlane przez błędną jego wykładnię polegającą na uznaniu prac wykonanych w 2009 r. za remont w sytuacji gdy wykonane prace nie dążyły do przywrócenia stanu pierwotnego, a polegały na faktycznym budowie drogi;

– art. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 60) przez błędną jego interpretację polegającą na uznanie za drogę jezdni ziemnej;

– art. 63 pkt 1 Prawa budowlanego przez błędną jego interpretację polegającą na uznaniu, iż jakakolwiek asfaltowa nawierzchnia wykonana na przedmiotowym odcinku drogi nie jest objęta obowiązkiem posiadania dokumentacji budowlanej wprowadzonym ustawą na dzień 1 stycznia 1995 r.;

– art. 145 p.p.s.a. polegające oddaleniu skargi mimo zaistnienia naruszeń prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które miały wpływ na wynik sprawy, w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz 107 k.p.a.;

– art. 134 p.p.s.a. przez nierozpatrzenie zarzutów podniesionych w skardze dotyczących w szczególności naruszenia art. 10 k.p.a., art. 4 pkt 17 i 19 i art. 8 pkt lit. a) ustawy o drogach publicznych z 21 marca 1985 r. (Dz.U. Nr 14, poz. 60);

– art. 133 p.p.s.a. przez pominięcie istotnego materiału dowodowego zgromadzonego w aktach sprawy (w szczególności ortofotomapy z 2004 roku [strona 401 akt oraz strona 382] oraz wyrysu z mapy zasadniczej 1 do 1000 z 14 lutego 2009 r. [strona 18 akt], których pominięcie miało wpływ na rozstrzygnięcie.

W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku i uwzględnienie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gliwicach oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu.

Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę należało rozpoznać w granicach przytoczonej w niej podstawy.

Jako uzasadnione należało uznać zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 133 i 134 p.p.s.a. bowiem Sąd Wojewódzki podjął rozstrzygnięcie bez uwzględnienia całego materiału dowodowego zebranego w aktach sprawy oraz bez rozpoznania istoty zarzutów zawartych w skardze. Ponadto Sąd Wojewódzki nie zweryfikował stanu faktycznego sprawy w sposób pozwalający na ocenę w zakresie prawnej kwalifikacji robót budowlanych związanych z realizacją przedmiotowej drogi.

W sprawie podstawowym zagadnieniem stał się charakter prawny robót budowlanych wykonanych samowolnie w 2009 r., które uznane zostały przez organy nadzoru budowlanego za remont drogi, co bezkrytycznie zaakceptował Sąd Wojewódzki.

Tymczasem skarżąca konsekwentnie wskazywała w toku całego postępowania oraz w skardze, że do 2009 r. nie istniała droga w rozumieniu "obiektu budowlanego" lecz była to droga gruntowa częściowo utwardzona, a zatem roboty budowlane zrealizowane samowolnie w 2009 r. polegały na budowie drogi.

Dla prawidłowego rozstrzygnięcia spornych kwestii konieczne było przedstawienie przez Sąd Wojewódzki okoliczności determinujących ustalenie, że w określonym stanie faktycznym mamy do czynienia z drogą, jako obiektem budowlanym, zdefiniowanym w art. 3 Prawa budowlanego.

Jak słusznie podniesiono w skardze kasacyjnej z uwagi na brak definicji pojęcia "droga" w ustawie Prawo budowlane, wypracowane zostało ono w orzecznictwie, w którym wskazuje się jakiego rodzaju roboty budowlane prowadzą do powstania budowli, będącej drogą oraz jakie cechy odróżniają drogę gruntową od drogi kwalifikowanej jako obiekt budowlany, zgodnie z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego (por. m.in. wyroki: z 20 listopada 2013 r., IV SA/Po 695/13; z 26 lutego 2016 r., II SA/Gl 1051/15).

Prawidłowe wyznaczenie normatywnych kryteriów kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych było niezbędne dla dokonania oceny istotnych okoliczności sprawy.

Sąd Wojewódzki w uzasadnieniu wyroku nie wskazał jakie ustalenia organów nadzoru dawały podstawę do przyjęcia, że droga jako obiekt budowlany powstała przed 2009 r., oraz z jakich dowodów wynika, że przed wykonaniem nawierzchni asfaltowej miały miejsce roboty budowlane polegające na wybudowaniu drogi. Szczegółowa analiza materiału dowodowego była konieczna zważywszy, że organ pierwszej instancji w decyzji z [...] października 2017 r. podał m.in., że Naczelnik Wydziału Dróg UM pismem z 5 kwietnia 2017 r. przedłożył dokumenty wskazujące na istnienie w latach 70. "przedmiotowej drogi o nawierzchni gruntowej". Organ powołał się też na dowód z przesłuchania świadków (pochodzący z innej sprawy), którzy zeznali m.in., że przedmiotowa droga była "utwardzona kamieniem lub żużlem", a "pod koniec lat 90 i na początku lat 2000" w drodze wykonano kanalizację, a po zakończeniu tej budowy ułożono na drodze asfalt. W kontekście tych ustaleń obowiązkiem Sądu Wojewódzkiego było szczegółowe sprawdzenie na podstawie akt jaki był charakter drogi urządzonej przed wykonaniem w 2009 r. robót budowlanych.

Brak jednoznacznego stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego w sprawie powoduje, że wnioskowanie Sądu Wojewódzkiego co do wykonania w 2009 r. remontu drogi było nieprawidłowe, a na pewno przedwczesne. Wątpliwości budzą w szczególności twierdzenie Sądu co do " wylania nowego asfaltu" oraz stwierdzenia: "Skoro obiekt został wybudowany kilkadziesiąt lat temu (...), to zasadne było przyjęcie, że nie był budowany ponownie wtedy, kiedy kładziono na nim asfalt", "Starą i zniszczoną powierzchnię zastąpiono bowiem powierzchnią nową w celu poprawy funkcjonalności drogi".

Niezależnie od niewystarczającej analizy stanu faktycznego, Sąd ponadto oceniając kwalifikację prawną robót budowlanych nie uwzględnił należycie definicji ustawowych z art. 3 pkt 6, 7, 7a, 8 Prawa budowlanego, a w konsekwencji nie rozważył wyczerpująco, czy w sprawie dokonano budowy drogi, czy jej przebudowy, ewentualnie remontu.

Z niezrozumiałych względów przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy Sąd Wojewódzki nie uwzględnił faktu prowadzenia odrębnego postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych związanych z realizacją tej samej drogi (ul. [...]), w którym wydana została decyzja Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z [...] stycznia 2018 r., załączona przez skarżących do skargi.

Mając na uwadze treść wymienionej decyzji Sąd Wojewódzki powinien sprawdzić czy doszło do prowadzenia odrębnych postępowań tożsamych przedmiotowo, czy jednak występują elementy wskazujące na dopuszczalność kontynuowania obu postępowań. Wreszcie Sąd Wojewódzki powinien uwzględnić przyczyny wydania decyzji kasatoryjnej przez WINB, w tym ocenę odnoszącą się do budowy drogi w części położonej na działce skarżącej B. S. (dz. nr [...]), co nastąpiło bez jej zgody. Organ odwoławczy w wymienionej decyzji zaznaczył, że fundamentalne znaczenie ma okoliczność, że skarżąca jest właścicielką podanej wyżej działki, ujawnionej w księdze wieczystej, co powinno być uwzględnione przy ewentualnej legalizacji robót budowlanych. Ten najważniejszy dla skarżącej aspekt sprawy nie został dostrzeżony przez Sąd Wojewódzki przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy.

W rezultacie Sąd Wojewódzki błędnie uznał, że nie było potrzeby dalszego prowadzenia postępowania w sprawie samowolnie wykonanych robót drogowych, podczas gdy warunkiem legalizacji obiektu budowlanego jest dysponowanie przez inwestora tytułem prawnym do nieruchomości.

Z uwagi na brak właściwej kwalifikacji przedmiotowych robót budowlanych, trudno na tym etapie określić, w jakim trybie postępowanie powinno być prowadzone. Sąd Wojewódzki przyjmując w zaskarżonym wyroku tezę, że ingerencja organu nadzoru budowlanego nie jest konieczna, pominął w efekcie rozważania na podstawie jakich przepisów Prawa budowlanego postępowanie powinno być prowadzone.

Podkreślić należy, że niezależnie od tego, czy organ nadzoru zastosowałby tryb naprawczy przewidziany w art. 50–51, czy tryb unormowany w art. 48 lub 49b Prawa budowlanego, to w każdym z takich postępowań podlegałaby badaniu kwestia posiadania przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego utrwalone jest stanowisko, zgodnie z którym niedopuszczalna jest taka interpretacja art. 51 Prawa budowlanego, według której roboty budowlane wykonane bez wymaganego pozwolenia na budowę mogłyby być uznane za zgodne z prawem w sytuacji, gdy inwestor nie wykaże prawa do dysponowania oznaczoną nieruchomością na cele budowlane.

Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że nie ma podstaw prawnych, aby z kompetencji organów nadzoru budowlanego prowadzących postępowanie w trybie art. 50--51 Prawa budowlanego wyłączyć uprawnienia do badania, czy inwestor posiada prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane.

Zaznaczyć należy, że z treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2011 r., II OPS 2/10 wynika wyłącznie to, że przepis art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa Budowlanego nie stanowi podstawy do wydania decyzji nakładającej na inwestora obowiązek złożenia przewidzianego w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Nie oznacza to jednak, że w postępowaniu naprawczym nie bada się kwestii posiadania przez inwestora tytułu prawnego do wykonania robót budowlanych.

Założyć należy, że nie ma podstaw prawnych uzasadniających różnicowanie pozycji inwestora w ten sposób, że w przypadku wystąpienia ze zgłoszeniem lub wnioskiem o pozwolenie na budowę musi on wykazać prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane w drodze stosownego oświadczenia, a w przypadku samowolnego wykonania robót budowlanych kwestia tytułu inwestora do nieruchomości przeznaczonej na cele budowlane pozostawałaby poza kontrolą właściwych organów administracyjnych. Nie do zaakceptowania jest pogląd, że dopuszczalne byłoby zalegalizowanie robót budowlanych wykonanych przez inwestora z naruszeniem prawa własności osób trzecich.

Skoro w postępowaniach dotyczących pozwolenia na budowę lub legalizacji obiektu wybudowanego samowolnie inwestor ma obowiązek wykazania prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, to taki sam warunek musi być spełniony, aby mogło nastąpić doprowadzenie robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 2 lub art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane. Różnica, jaka w tym zakresie występuje, polega na tym, że stosownie do przepisów art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ust. 3 pkt 2 oraz art. 49b ust. 2 pkt 1 ustawy Prawo budowlane wykazanie przez inwestora prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane może nastąpić poprzez złożenie stosownego oświadczenia, natomiast w postępowaniu naprawczym musi się to odbyć według reguł ogólnych, a więc przez przedstawienie dokumentów stwierdzających tytuł prawny do nieruchomości wskazujących na uprawnienie inwestora do wykonania robót budowlanych. Niespełnienie tego wymogu skutkuje w myśl art. 35 ust. 4 a contrario Prawa budowlanego – odmową wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, a w przypadkach objętych postępowaniem legalizacyjnym lub naprawczym zastosowaniem sankcji określonych w art. 48 ust. 4 oraz art. 51 ust. 3 pkt 2 ustawy Prawa budowlanego (por. wyroki NSA z 26 marca 2013 r., II OSK 2183/11; por. też wyroki NSA: z 3 lipca 2012 r., II OSK 755/11; z 1 lutego 2013 r., II OSK 270/12; z 13 marca 2013 r., II OSK 2180/11; z 14 stycznia 2014 r., II OSK 1900/12; z 6 marca 2014 r., II OSK 2426/12; z 22 sierpnia 2014 r., II OSK 490/13; z 31 marca 2015 r., II OSK 2079/13, z 18 lipca 2018 r., II OSK 2066/16, podobnie w doktrynie Prawo budowlane. Komentarz, pod red. A. Plucińskiej-Filipowicz i M. Wierzbowskiego, Warszawa 2014, uw. 11 do art. 51; Prawo budowlane. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, C.H. Beck, Warszawa 2018, uw. 3 do art. 51).

Z przyczyn wyżej podanych należało uznać, że Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, nie zweryfikował stanu faktycznego sprawy pod kątem przesłanek istotnych dla zastosowania w sprawie art. 48, 49b bądź art. 50 i 51 Prawa budowlanego, w szczególności zaś nie uwzględnił wszystkich okoliczności warunkujących ewentualną legalizację przedmiotowego obiektu budowlanego. W efekcie zawarta w zaskarżonym wyroku ocena, że nie doszło do naruszenia art. 3 pkt 11, art. 48, art. 49b, art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego nie mogła być zaakceptowana.

Tym samym zasadne okazały się zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów art. 3 pkt 1 i pkt 8, art. 48 ust. 1 i art. 49b ust. 1 Prawa budowlanego.

W konsekwencji orzeczono o uchyleniu zaskarżonego wyroku na podstawie art. 185 p.p.s.a. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto zgodnie z art. 203 pkt 1 p.p.s.a.