Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 423/22
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2022-09-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.
article: art. 101
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 14 ust. 2a
journal: Dz.U. 2022 poz 672
law: Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach - t.j.
article: 9 ust. 2; art. 28 ust. 1; art. 14ust. 5; art. 20 ust. 1; art. 11 pkt 8 i 9; art. 3 ust. 1; art. 12 ust. 1
journal: Dz.U. 2022 poz 503
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j.)
Teza: Konieczność dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu postanowieniami studium wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu miejscowego oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium przy uchwalaniu planu (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może zawierać ustalenia, które w sposób bezpośredni wpływają na prawa i obowiązki określonych podmiotów, w tym w szczególności ustalenia co do przeznaczenia i funkcji oraz sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów. Takie postanowienia studium mogą stanowić źródło naruszenia konkretnego i indywidualizowanego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g.

Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżącego uzasadnia jedynie legitymację skargową, co stanowi warunek konieczny do rozpoznania skargi przez sąd. Nie oznacza natomiast, że tym samym naruszone zostało również prawo przedmiotowe, a to dopiero implikuje stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny. Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu wymaga kumulatywnego spełnienia obu warunków, czyli zarówno naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jak i naruszenia prawa przedmiotowego. Warunkiem uwzględnienia skargi jest sprzeczność uchwały z prawem.

TEZY

Konieczność dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu postanowieniami studium wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu miejscowego oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium przy uchwalaniu planu (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.). Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może zawierać ustalenia, które w sposób bezpośredni wpływają na prawa i obowiązki określonych podmiotów, w tym w szczególności ustalenia co do przeznaczenia i funkcji oraz sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów. Takie postanowienia studium mogą stanowić źródło naruszenia konkretnego i indywidualizowanego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g.

Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżącego uzasadnia jedynie legitymację skargową, co stanowi warunek konieczny do rozpoznania skargi przez sąd. Nie oznacza natomiast, że tym samym naruszone zostało również prawo przedmiotowe, a to dopiero implikuje stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny. Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu wymaga kumulatywnego spełnienia obu warunków, czyli zarówno naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jak i naruszenia prawa przedmiotowego. Warunkiem uwzględnienia skargi jest sprzeczność uchwały z prawem.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogusław Wiśniewski Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Grymuza (sprawozdawca), Asesor sądowy Marcin Małek Protokolant Referent Justyna Kłosowska-Pietrynko po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 września 2022 r. sprawy ze skargi A. M. na uchwałę nr XXXIII/198/2022 Rady Gminy Baranów z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Baranów oddala skargę.


UZASADNIENIE

W dniu 13 czerwca 2022 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie wpłynęła skarga A. M. (dalej także jako: "strona" lub "skarżący") na uchwałę nr XXXIII/198/2022 Rady Gminy Baranów z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Baranów, w części dotyczącej działek nr: [...], [...] i [...] położonych w B..

W skardze uchwale zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

1) art. 14 ust. 2a ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2022 r. poz. 672) poprzez określenie w studium działek nr: [...], [...] i [...] położonych w B. do zalesień niezgodnie z Krajowym Programem Zwiększania Lesistości.

2) art. 9 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503) poprzez nieuwzględnienie w studium ustaleń Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubelskiego (Dziennik Urzędowy Województwa Lubelskiego z dnia 29 grudnia 2015 r. poz. 5441), który za podstawę działania w kierunku gospodarowania zasobami leśnymi i gruntowymi ustala Krajowy Program Zwiększania Lesistości (aktualizacja 2003 r.).

3) art. 21 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) w związku z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2022 r. poz. 503), ponieważ przyjęte ustalenia studium są jednoznacznie odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono zasad jego sporządzania. Ustalenia studium wpływają negatywnie na sferę prawnomaterialną, prowadząc w konsekwencji do likwidacji 70% gruntów ornych będących moją własnością.

Wskazując na takie zarzuty skarżący wniósł o uchylenie uchwały w części dotyczącej działek nr: [...], [...] i [...] położonych w B. z uwagi na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. ustaleń studium.

W piśmie z dnia 28 czerwca 2022 r. zatytułowanym jako "Sprostowanie skargi" strona dokonała modyfikacji żądania skargi wnosząc o uchylenie w całości uchwały Rady Gminy Baranów nr XXXIII/198/2022 z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy B. oraz zarzucając jej nieujęcie działek o nr: [...], [...] i [...] położonych w B. w tekście uchwały.

W odpowiedzi na skargę reprezentujący Radę Gminy Baranów – Wójt Gminy Baranów wniósł o oddalenie skargi w całości.

Organ w pierwszej kolejności przedstawił tok czynności podejmowanych w związku z uchwaleniem zmiany studium oraz stwierdził, że zaskarżona uchwała została podjęta zgodnie z wymaganą prawnie procedurą.

Organ podkreślił, że pomimo, iż wniosek strony o wprowadzenie zmian do studium wpłynął po znacznie po upływie wyznaczonego terminu, Wójt Gminy dokonał analizy dotyczącej możliwości wprowadzenia zmiany w studium, zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Jak wyjaśniono wymienione działki znajdują się z dala od terenów przeznaczonych pod zabudowę, stanowią grunty rolne i leśne przeznaczone w części do zalesienia. Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne i lasy podlegają ochronie, która polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Położenie przedmiotowych działek z dala od terenów zabudowy stwarza wysokie koszty zapewnienia dostępu do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zapewnienia dojazdu drogami publicznymi do terenów przeznaczonych pod zabudowę. Do przedmiotowych działek nie są bowiem doprowadzone żadne sieci infrastruktury technicznej, a droga która przylega do działek nie stanowi drogi gminnej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W celu zapewnienia możliwości realizacji zabudowy dla jednego właściciela gruntów, gmina musiałaby ponieść znaczące koszty zapewnienia dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej i do drogi o parametrach i nawierzchni odpowiedniej dla zabudowy inwestycyjno-mieszkaniowej. Tym samym wyważono odpowiednio interes publiczny oraz prywatny i podjęto decyzję o nie wprowadzaniu zmiany w studium w tym zakresie. Biorąc pod uwagę fakt, iż nie jest w interesie publicznym dokonanie zmiany w studium w sposób spełniający oczekiwania składającego uwagę ze względu na wysokie koszty po stronie gminy, a także fakt, że we właściwym terminie nie zgłoszono stosownego wniosku o wprowadzenie zmiany do studium, postanowiono o nie uwzględnieniu w projekcie zmiany studium zgłoszonej uwagi". Ostatni etap procedury uchwalenia zmiany studium polegał na przedstawieniu radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. Dnia 25 lutego 2022 r. Rada Gminy Baranów podjęła Uchwałę Nr XXXIII/198/2022 w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Baranów. Uchwała została przesłana do Wojewody Lubelskiego w celu sprawdzenia pod kątem formalno-prawnym. Dnia 2 maja 2022 r. sprawdzona dokumentacja wróciła do urzędu.

Wójt Gminy Baranów wyjaśnił, że działki nr [...] i [...] częściowo, a działka nr [...] w całości, objęte są Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Baranów - "Zalesienia", co oznacza, że położone są w terenie zieleni leśnej, projektowane zalesienia - symbol RL. Ustalenia studium a następnie planu nie stoją na przeszkodzie w użytkowaniu w/w działek rolniczo. Na części nie objętej Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Baranów - "Zalesienia", po spełnieniu warunków określonych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest możliwość uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

W odpowiedzi na skargę zwrócono także uwagę na specyfikę studium jako akt kierownictwa wewnętrznego o charakterze nienormatywnym czyli skierowanym do organów gminy i bezpośrednio nie kształtującym sytuacji prawnej podmiotów poza systemem administracji publicznej. Jak wywodzono Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy określa politykę przestrzenną gminy uwzględniając zasady, ustalenia i uwarunkowania. Część ustaleń określających cele i kierunki polityki przestrzennej ma charakter wytycznych ukierunkowanych na dalsze prace planistyczne, w tym opracowywanie planów miejscowych. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych postanowienia studium są kierowane do organów gminy i wiążą je przy sporządzaniu planów miejscowych, nie są natomiast adresowane ani też bezpośrednio nie kształtują sytuacji prawnej podmiotów spoza systemu administracji publicznej. Przy tak ustawowo określonym charakterze studium trudno mówić o przypadku naruszenia interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Studium jako akt planowania, wiążący organy gminy, może jednie pośrednio wpływać na prawa i obowiązki podmiotów spoza administracji publicznej, przez co nie dochodzi do bezpośredniego naruszenia indywidualnych interesów prawnych lub uprawnień tych podmiotów.

W zakończeniu organ podniósł, że w niniejszym wypadku naruszenie prawa materialnego nie miało miejsca albowiem postępowanie nie dotyczyło działek będących własnością skarżącego. W ocenie organu, skarżący usiłuje nieudolnie wykorzystać niniejsze postępowanie do "wzruszenia" uprzednio uchwalonego MPZP dotyczącego jego działek, co z oczywistych względów nie jest możliwe.

Rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zważył, co następuje:

Skarga nie jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - dalej jako "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 1 pkt 5 i 6 p.p.s.a.). Stosownie do art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Zgodnie z art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 994 ze zm. - dalej jako: "u.s.g.") każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Powyższy przepis nie wprowadza ograniczenia terminem prawa strony do zaskarżenia uchwały organu gminy do sądu administracyjnego.

W przypadku uchwał nie mających charakteru aktu prawa miejscowego, do których zaliczyć należy także studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, w sprawie może mieć zastosowanie art. 94 § 1 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. W takiej sytuacji jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem (art. 94 § 2 u.s.g.).

Co do zasady prawa do żądania stwierdzenia nieważności uchwały nie pozbawia strony fakt poddania uchwały kontroli organu nadzoru urbanistycznego - Wojewody Lubelskiego. Brak stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały organu gminy w trybie art. 91 ust. 1 u.s.g. nie wyłącza dopuszczalności wniesienia skargi na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g., ani też w żaden sposób nie wpływa na ocenę zgodności z prawem zaskarżanej uchwały organu gminy przez sąd administracyjny.

Z przepisu art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm. - dalej jako: "u.p.z.p.") wynika, że podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały rady gminy w całości lub w części stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Przy zaskarżaniu uchwał organów gminy pierwszoplanowe znaczenie ma kwestia posiadania przez stronę interesu prawnego albowiem zgodnie z art. 101 § 1 u.s.g. uchwałę zaskarżyć może tylko podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą.

Legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę podjętą w sprawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony skarżonym aktem.

Dla skutecznego wniesienia skargi konieczne jest wykazanie przez stronę, że wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony jej konkretny interes prawny lub uprawnienie przez ograniczenie lub pozbawienie uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa. Innymi słowy, należy wykazać, że wskutek podjęcia kontestowanej uchwały doszło do naruszenia konkretnego i aktualnego, prawem chronionego interesu lub uprawnienia podmiotu wnoszącego skargę oraz wskazać naruszenie przez organ gminy konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego.

Naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia kwestionowanym aktem musi mieć charakter konkretny i aktualny, a ponadto musi być naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia.

Źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie przepisu planu miejscowego lub studium, w tym w szczególności zmiana przeznaczenia terenu skarżącego, wprowadzenie określonych ograniczeń w jego zagospodarowaniu, nakazów lub zakazów.

W przedmiotowej sprawie możność takiego zakwalifikowania postanowień zaskarżonej uchwały jest mocno ograniczona po pierwsze z uwagi na sam charakter normatywny aktu w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Po drugie ze względu na to, że zaskarżoną uchwałą dokonano jedynie częściowej zmiany wcześniej uchwalonego i nadal obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy B. .

Co do zasady studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy jest aktem polityki przestrzennej gminy formułującym zasady polityki przestrzennej dla danego terenu, a jego postanowienia mają zazwyczaj charakter ogólny, nie odnoszący się do pojedynczych obszarów i nie kształtujący sytuacji prawnej podmiotów poza system administracji publicznej.

Oceny tej kwestii należy dokonywać jednakże indywidualnie, odnosząc się do konkretnych rozwiązań planistycznych przyjętych w danym studium.

Konieczność dokonania indywidualnej oceny naruszenia interesu prawnego skarżącego podmiotu postanowieniami studium wynika z mocy wiążącej studium oraz relacji systemowej studium i planu miejscowego oraz następstw naruszenia mocy obowiązującej studium przy uchwalaniu planu (art. 9 ust. 4, art. 14 ust. 5, art. 20 ust. 1, art. 28 ust. 1 u.p.z.p.).

Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego może zawierać ustalenia, które w sposób bezpośredni wpływają na prawa i obowiązki określonych podmiotów, w tym w szczególności ustalenia co do przeznaczenia i funkcji oraz sposobu zagospodarowania poszczególnych terenów.

Takie postanowienia studium mogą zaś stanowić źródło naruszenia konkretnego i indywidualizowanego interesu prawnego w rozumieniu art. 101 § 1 u.s.g.

Zaskarżona uchwała nr XXXIII/198/2022 Rady Gminy Baranów z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Baranów nie zawiera postanowień, które oddziaływałyby na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości - działek nr [...], [...] i [...] położonych w B. .

Uchwałą tą dokonano jedynie częściowej zmiany wcześniej uchwalonego i nadal obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Baranów.

Ustalenia wynikające z tej konkretnej uchwały nr XXXIII/198/2022 z dnia 25 lutego 2022 r. mają wyłącznie charakter ogólny, aktualizujący ogólne dane społeczno-gospodarcze Gminy Baranów.

W uchwale tej nie dokonywano żadnych zmian, które odnosiłyby się do nieruchomości skarżącego, w tym w szczególności zmiany przeznaczenie lub sposobu zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...].

Stwierdzić należy zatem, że uchwała, którą zaskarżył A. M. nie oddziałuje w żaden sposób na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości położonych na terenie Gminy Baranów.

Powyższe, co do zasady, uzasadniałoby przyjęcie, że skarżący nie posiada interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały.

Ocenę tej kwestii zmienia jednak to, że skarżący wniósł uwagi do projektu studium, które wobec ich nieuwzględnienia przez Wójta Gminy, zostały przedstawione Radzie Gminy wraz z projektem studium.

Ocena, czy samo skorzystanie przez członka wspólnoty samorządowej z uprawnienia, o jakim mowa w art. 11 pkt 8 u.p.z.p., tj. z możności złożenia uwag do projektu studium oraz rozpatrzenie uwag przez organ stanowiący gminy, stanowi samodzielną podstawę do przyjęcia interesu prawnego strony w zaskarżeniu studium, wywołuje istotne rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych.

W dotychczasowej praktyce Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie zajmował w tej kwestii stanowisko negatywne.

W ostatnim okresie praktyka taka została jednakże zakwestionowana przez Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylając w innej sprawie postanowienie o odrzuceniu skargi, przyjął, że okoliczność rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy uwag skarżącej do wyłożonego do publicznego wglądu projektu przedmiotowego studium powoduje, iż po stronie skarżącej powstaje prawo do żądania zweryfikowania przez sąd administracyjny prawidłowości ich rozpatrzenia przez ten organ (Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 976/20).

Kierując się takim poglądem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie uznał, że skarżący, którego uwagi do projektu studium zostały rozpatrzone przez Radę Gminy Baranów ma interes prawny w zaskarżeniu uchwały, której uwagi te dotyczyły.

Naruszenie przez uchwałę interesu prawnego skarżącego uzasadnia jedynie legitymację skargową, co stanowi warunek konieczny do rozpoznania skargi przez sąd. Nie oznacza natomiast, że tym samym naruszone zostało również prawo przedmiotowe, a to dopiero implikuje stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd administracyjny.

Uwzględnienie skargi i stwierdzenie nieważności zaskarżonego aktu wymaga kumulatywnego spełnienia obu warunków, czyli zarówno naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, jak i naruszenia prawa przedmiotowego.

Warunkiem uwzględnienia skargi jest więc sprzeczność uchwały z prawem.

Jak wskazano już wyżej podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały stanowi istotne naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie.

Z przedstawionych wraz z odpowiedzią na skargę akt administracyjnych nie wynika, by przy uchwaleniu kwestionowanej uchwały doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy.

Naruszeń w tym zakresie nie wykazano także we wniesionej skardze.

Z tych też względów w sprawie należało przyjąć, że przy uchwalaniu zaskarżonej uchwały nie doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium.

W taki sam sposób ocenić należy także kwestię naruszenia zasad sporządzania planu.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy.

Niewątpliwie więc to gmina posiada kompetencję do samodzielnego i zgodnego z jej interesami kształtowania polityki przestrzennej, w tym ustalania przeznaczenia poszczególnych terenów, rozmieszczania inwestycji celu publicznego czy określania sposobów zagospodarowania i warunków zagospodarowania terenów położonych na jej obszarze. W ramach tych uprawnień gmina posiada także możność ingerencji w prawo własności podmiotów prywatnych.

Zasada ta ma pierwszeństwo przy dokonywaniu kontroli sądowej aktów prawa miejscowego w postaci planów miejscowych oraz aktów w postaci studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, co oznacza, że u podstaw stwierdzenia nieważności tego typu aktów mogą leżeć tylko istotne naruszenie zasad sporządzania studium lub planu miejscowego.

Oczywiście przysługujące gminie władztwo planistyczne nie ma charakteru absolutnego i niczym nieograniczonego.

Jak trafnie wskazuje się w orzecznictwie przyznanie gminie władztwa planistycznego nie może oznaczać podejmowania działań arbitralnych. Gminie przysługuje władztwo planistyczne, lecz z uprawnienia tego nie może korzystać w sposób dowolny. Władztwo to nie może być traktowane jako nieumotywowana ingerencja gminy w prawa właścicielskie. Ingerencja ta jest możliwa, ale musi też uwzględniać proporcjonalnie wyważony interes publiczny z uprawnieniami właścicielskimi.

Ingerencja w prawo własności podmiotów prywatnych powinna być dokonywana z zachowaniem konstytucyjnej zasady proporcjonalności wywodzonej z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Wymóg proporcjonalności, zwany także zakazem nadmiernej ingerencji, oznacza konieczność zachowania proporcji pomiędzy ograniczeniem danego konstytucyjnego prawa lub wolności (czyli nałożonymi na jednostkę obciążeniami), a zamierzonym celem (pozytywnym efektem) danej regulacji prawnej. Wymóg proporcjonalności oznacza konieczność wyważania dwóch dóbr (wartości), których pełna realizacja jest niemożliwa (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 26 lutego 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2439/20).

W sprawie brak jest podstaw do przyjęcie, że dokonując zmiany studium, Rada Gminy Baranów naruszyła zasadę proporcjonalności oraz przekroczyła granice przysługującego jej władztwa planistycznego.

Uchwałę nr XXXIII/198/2022 Rady Gminy Baranów z dnia 25 lutego 2022 r. zaskarżono w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...] położonych w B. i wniesiono o uchylenie uchwały w części dotyczącej działek nr [...], [...] i [...].

W piśmie z dnia 28 czerwca 2022 r. dokonano modyfikacji żądania skargi wnosząc o uchylenie w całości uchwały.

Żądanie uchylenia, czy też ściślej rzecz biorąc stwierdzenia nieważności lub niezgodności z prawem, uchwały w całości jest oczywiście bezzasadne.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalone bowiem należy uznać stanowisko, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź trybu sporządzania planu miejscowego, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego. Jeżeli więc skarżący wywodzi swój interes z prawa własności nieruchomości, to stwierdzenie nieważności aktu powinno zasadniczo nastąpić tylko w odniesieniu do części planu miejscowego dotyczącej tej nieruchomości, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń planistycznych (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 czerwca 2020 r., sygn. akt II OSK 334/20).

W sprawie skarżący nie wykazał, by ustalenia przyjęte w zaskarżonej uchwale w całości oddziaływały na jego sytuacje prawną.

W identyczny sposób ocenić należy także kwestię oddziaływania uchwały na sytuacje prawną skarżącego jako właściciela działek nr [...], [...] i [...] z tej podstawowej przyczyny, że ustalenia wynikające z uchwały nr XXXIII/198/2022 Rady Gminy Baranów z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie zmiany studium w żadnym stopniu nie dotyczą ukształtowania przestrzennego działek nr [...], [...] i [...] położonych w B. .

Jak wskazano już wyżej zaskarżona uchwała nr XXXIII/198/2022 Rady Gminy Baranów z dnia 25 lutego 2022 r. w sprawie uchwalenia zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Baranów nie zawiera żadnych postanowień, które w jakikolwiek sposób oddziaływałyby na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości - działek nr [...], [...] i [...] położonych w B.

Uchwałą tą dokonano jedynie częściowej zmiany wcześniej uchwalonego i nadal obowiązującego Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Baranów.

W uchwale tej nie dokonywano żadnych zmian, które odnosiłyby się do nieruchomości skarżącego, w tym w szczególności zmiany przeznaczenie lub sposobu zagospodarowania działek nr [...] i [...].

W uchwale dokonano jedynie częściowej i mocno ograniczonej przedmiotowo zmiany obowiązującego studium. W preambule uchwały wprost wskazano, że zmiany w tekście studium zostały wskazane poprzez szare tło teksu, a dopisany tekst wyróżniony został kursywą zmiana wyróżniona została kursywą.

Analiza treści uchwały jednoznacznie wskazuje, że ustalenia wynikające z tej konkretnej uchwały nr XXXIII/198/2022 z dnia 25 lutego 2022 r. mają wyłącznie charakter ogólny, aktualizujący ogólne dane społeczno-gospodarcze Gminy Baranów, w tym w szczególności dane o charakterze demograficznym oraz ogólne wskaźniki (parametry) społeczno-gospodarcze.

Stwierdzić należy zatem, że uchwała, którą zaskarżył A. M. nie oddziałuje w żaden sposób na sytuację prawną skarżącego jako właściciela nieruchomości położonych na terenie Gminy Baranów.

W skardze wywodzono, że ustalenia studium wpływają negatywnie na sferę prawnomaterialną skarżącego prowadząc w konsekwencji do likwidacji 70% gruntów ornych będących jego własnością jednakże stanowisko to jest całkowicie bezpodstawne.

Jest to stwierdzenie chybione albowiem przeznaczenie tych terenów i sposób i zagospodarowania określa nie zaskarżona obecnie uchwała w przedmiocie zmiany studium, lecz obowiązujący na tym terenie plan miejscowy.

Jak wynika ze złożonego przez organ wypisu z planu miejscowego (k.69 akt sądowych) przeznaczenie działek nr [...] (w całości) oraz nr [...] i [...] (w części) pod tereny zieleni leśnej, projektowane zalesienia, wynika nie z uchwały nr XXXIII/198/2022 z dnia 25 lutego 2022 r., lecz z Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy Baranów uchwalonego uchwała nr XXX/265/2008 z dnia 30 grudnia 2008 r.

Powyższe dostrzegł także organ podnosząc w odpowiedzi na skargę, że w ocenie organu, skarżący usiłuje nieudolnie wykorzystać niniejsze postępowanie do "wzruszenia" uprzednio uchwalonego MPZP dotyczącego jego działek, co z oczywistych względów nie jest możliwe.

Końcowo należy podkreślić, że źródłem naruszenia interesu prawnego może być jedynie bezpośrednie oddziaływanie konkretnego przepisu studium. Pełnomocnik skarżącego nie był w stanie wskazać konkretnego postanowienia uchwały nr XXXIII/198/2022 z dnia 25 lutego 2022 r., która określałaby przeznaczenie lub sposób zagospodarowania działek nr [...], [...] i [...], wyjaśniając na rozprawie, że w ich ocenie problem jest w tym, że w studium nie ujęli zapisów ich działek (k.85 akt sądowych).

W istocie rzeczy skarga nie dotyczy w ogóle ustaleń uchwalonych zaskarżoną uchwałą nr XXXIII/198/2022.

Jak wyjaśniono już wyżej interes prawny skarżącego w sprawie został wywiedziony z okoliczności rozpatrzenia przez organ stanowiący gminy uwag skarżącego do wyłożonego do publicznego wglądu projektu studium co spowodowało, że po stronie skarżącego powstało prawo do żądania zweryfikowania przez sąd administracyjny prawidłowości ich rozpatrzenia przez organ.

W ocenie Sądu również na tym etapie procedury planistycznej nie doszło do naruszenie zasad lub trybu sporządzania studium.

Z przepisu art. 11 pkt 8 u.p.z.p. wynika, że po wyłożeniu projektu studium do publicznego wglądu osoby prawne i fizyczne oraz jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej mogą wnosić uwagi dotyczące projektu studium.

Po wniesieniu uwag do projektu studium organ prowadzący postępowanie planistyczne zapoznaje się ze zgłoszonymi uwagami. W przypadku uznania ich za zasadne organ wykonawczy gminy dokonuje zmiany projektu studium. W razie nieuwzględnienia uwag organ wykonawczy gminy przedstawia radzie gminy do uchwalenia projekt studium wraz z listą nieuwzględnionych uwag. W dalszej kolejności uwagi są rozpatrywane i rozstrzygane przez radę gminy, odbicie zaś tego stanu rzeczy powinno mieć wyraz w załączniku do uchwały w sprawie uchwalenia studium (art. 11 pkt 9 u.p.z.p.).

Zgodnie z art. 12 ust. 1 u.p.z.p. studium uchwala rada gminy, rozstrzygając jednocześnie o sposobie rozpatrzenia uwag, o których mowa w art. 11 pkt 9. Tekst i rysunek studium oraz rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag stanowią załączniki do uchwały o uchwaleniu studium.

W taki też sposób zostały w sprawie rozstrzygnięte uwagi zgłoszone przez skarżącego do projektu studium.

Wobec nieuwzględnienia zgłoszonych uwag przez organ wykonawczy gminy Wójt Gminy przekazał je Radzie Gminy Baranów, która rozpatrzyła je i rozstrzygnęła co do nich uchwalając zmianę studium. Rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag wykazane zostało jako załącznik nr 4 do uchwały o uchwaleniu studium.

Organy gminy: wykonawczy i stanowiący rozpatrzyły zatem uwagi skarżącego w sposób określony przepisami art. 11 i 12 u.p.z.p. Żaden przepis prawa nie obliguje natomiast organów gminy do pozytywnego w swym rezultacie rozstrzygnięcia uwag do projektu studium. W konsekwencji też tego, że uwagi skarżącego nie zostały uwzględnione w trwającej procedurze planistycznej, nie można oceniać w kategoriach naruszenia trybu sporządzania studium.

Analiza motywów rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag stanowiącego załącznik nr 4 do uchwały daje podstawy do uznania, że organy gminy rozstrzygając o zgłoszonych uwagach w sposób negatywny nie naruszyły także zasady proporcjonalności i granic władztwa planistycznego, a więc, że nie naruszyły zasad sporządzania studium.

Z załącznika do uchwały nr XXXIII/198/2022 w przedmiocie rozstrzygnięcia o sposobie rozpatrzenia uwag wynika, że u podstaw nieuwzględnienia uwag zgłoszonych przez skarżącego legły następujące ustalenia i oceny: "Zgłoszona uwaga podlega odrzuceniu. W odniesieniu do przedmiotowych działek, w terminie wyznaczonym na składanie wniosków do zmiany studium, tj. do dnia 30 kwietnia 2020 r. nie zgłoszono żadnych wniosków dotyczących sposobu ich zagospodarowania, jednakże dnia 18 sierpnia 2020 r. został zgłoszony wniosek o wprowadzenie w studium zmiany polegającej na przeznaczeniu przedmiotowych działek pod zabudowę inwestycyjno-mieszkaniową. Mimo iż wniosek wpłynął znacznie po upływie wyznaczonego terminu, Wójt Gminy dokonał analizy dotyczącej możliwości wprowadzenia zmiany w studium, zgodnie z oczekiwaniami wnioskodawcy. Wymienione działki znajdują się z dala od terenów przeznaczonych pod zabudowę, stanowią grunty rolne i leśne przeznaczone w części do zalesienia. Zgodnie z ustawą o ochronie gruntów rolnych i leśnych, grunty rolne i lasy podlegają ochronie, która polega w szczególności na ograniczaniu przeznaczania gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Położenie przedmiotowych działek z dala od terenów zabudowy stwarza wysokie koszty zapewnienia dostępu do sieci i urządzeń infrastruktury technicznej oraz zapewnienia dojazdu drogami publicznymi do terenów przeznaczonych pod zabudowę. Do przedmiotowych działek nie są bowiem doprowadzone żadne sieci infrastruktury technicznej, a droga która przylega do działek nie stanowi drogi gminnej w rozumieniu przepisów ustawy o drogach publicznych. W celu zapewnienia możliwości realizacji zabudowy dla jednego właściciela gruntów, gmina musiałaby ponieść znaczące koszty zapewnienia dostępu do urządzeń infrastruktury technicznej i do drogi o parametrach i nawierzchni odpowiedniej dla zabudowy inwestycyjno- mieszkaniowej. Tym samym wyważono odpowiednio interes publiczny oraz prywatny i podjęto decyzję o nie wprowadzaniu zmiany w studium w tym zakresie. Biorąc pod uwagę fakt, iż nie jest w interesie publicznym dokonanie zmiany w studium w sposób spełniający oczekiwania składającego uwagę ze względu na wysokie koszty po stronie gminy, a także fakt, że we właściwym terminie nie zgłoszono stosownego wniosku o wprowadzenie zmiany do studium, postanowiono o nieuwzględnianiu w projekcie zmiany studium zgłoszonej uwagi".

W ocenie Sądu tego rodzaju motywy należy uznać za racjonalne i przekonywujące w związku z czym brak jest podstaw do uznanie rozstrzygnięcia organów gminy za wykraczające poza granice przysługującego gminie władztwa planistycznego.

Jak wynika z map w większej skali przedstawionych na zarządzenie Sądu działki nr [...], [...] i [...] leżą poza zabudowanym terenem miejscowości Baranów.

Działki te ze wszystkich stron graniczą z terenami rolnymi i leśnymi. Żadna z nich bezpośrednio nie graniczy z działkami zabudowanymi.

Z map zamieszczonych na portalu "geoportal2" wynika, że do działek tych nie dochodzi ulica [...], co w pełni potwierdza twierdzenia organów o tym, że działki te nie posiadają dostępu do drogi publicznej oraz sieci i urządzeń infrastruktury technicznej.

Niezależnie od powyższego ponownie należy podkreślić, że dokonana zaskarżoną uchwałą zmiana studium miała wyłącznie charakter ogólny, aktualizujący ogólne dane społeczno-gospodarcze Gminy Baranów. Uchwałą tą nie wprowadzano zmian dotyczących przeznaczenia i sposobu zagospodarowania jakichkolwiek konkretnych nieruchomości.

Oczywiste jest przy tym, że inny - wyższy jest nakład i koszt prac planistycznych zmieniających przeznaczenie określonych terenów, a inny koszt prac aktualizujących jedynie ogólne dane społeczno-gospodarcze gminy.

W takiej sytuacji nie można organom zarzucić, że decyzja o niepodejmowaniu na obecnym etapie działań zmierzających do zmiany przeznaczenia nieruchomości należących do skarżącego wykraczała poza granice przysługującego organowi władztwa planistycznego.

Za bezzasadne w takiej sytuacji uznać należy także zarzuty skargi dotyczące nieuwzględnienie w studium ustaleń Planu Zagospodarowania Przestrzennego Województwa Lubelskiego, w tym w szczególności zapisów wynikających z Krajowego Programu Zwiększania Lesistości.

W pierwszej kolejności należy wskazać, że jak wynika z dokumentów przedstawionych przez skarżącego, zwracał się on bezpośrednio do Wojewody Lubelskiego o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały w trybie nadzoru (k.55 akt sądowych).

Wojewody Lubelskiego nie uwzględnił tego żądania wyjaśniając m.in., że po analizie uchwały nr XXXIII/198/2022 i trybu jej przyjmowania nie stwierdził uchybień ani nieprawidłowości powstałych przy jej podjęciu w związku z czym brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności uchwały w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego. Wojewoda podkreślił przy tym, że Krajowy Program Zwiększania Lesistości jest dokumentem o charakterze programowym i nie wiąże organów gmin w zakresie możliwości przeznaczania terenów gminy do zalesień (k.56-58 akt sądowych).

Skarżący błędnie interpretuje przy tym przywoływany w skardze zapis z pkt 4.6 Krajowego Programu Zwiększania Lesistości. Postanowienie to wskazuje jakie grunty powinny być przeznaczane przede wszystkim do zalesień, a nie jakie grunty są bezwzględnie wyłączone z zalesień. Tego jakie grunty należy bezwzględnie wyłączyć z programu zalesień dotyczą kolejne postanowienie pkt 4.6 Krajowego Programu Zwiększania Lesistości, przy czym postanowienie to swoim zakresem przedmiotowym nie obejmuje takich nieruchomości jak działki skarżącego.

Końcowo zauważyć należy, że przywoływany w skardze zapis z pkt 4.6 Krajowego Programu Zwiększania Lesistości w ogóle nie ma zastosowania do nieruchomości skarżącego w części dotyczącej gruntów przeznaczonych do zalesień albowiem zapis ten dotyczy gruntów rolnych, natomiast działki skarżącego – jak już wyżej wskazano – nie mają w kwestionowanym przez skarżącego zakresie statusu gruntów rolnych, lecz z mocy obowiązującego na tym terenie planu miejscowego są to tereny zieleni leśnej i projektowane zalesienia.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie przywoływanych wyżej przepisów oraz w oparciu o art. 151 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku.