Postanowienie NSA, sygn. akt II GZ 248/19
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-10-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6239 Inne o symbolu podstawowym 623
Hasła tematyczne: Wstrzymanie wykonania aktu
Skarżony organ: Prezes Głównego Urzędu Miar
Treść wyniku: Uchylono zaskarżone postanowienie i wstrzymano wykonanie
Powołane przepisy: article: art. 61 § 3, art. 188, art. 197 § 2
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Dorota Dąbek po rozpoznaniu w dniu 31 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej zażalenia "[A.]" sp. z o.o. w P. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 502/19 w zakresie odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji w sprawie ze skargi "[A.]" sp. z o.o. w P. na decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wydanie decyzji zatwierdzającej typ przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym postanawia: 1. uchylić zaskarżone postanowienie, 2. wstrzymać wykonanie zaskarżonej decyzji.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym zażaleniem postanowieniem z 4 września 2019 r., sygn. akt VI SA/Wa 502/19, odmówił "[A.]" sp. z o.o. w P. wstrzymania wykonania decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar z [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za wydanie decyzji zatwierdzającej typ przyrządów do pomiaru prędkości pojazdów w ruchu drogowym.

W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podniósł, że "[A.]" sp. z o.o. w P. (dalej: skarżąca, Spółka) w skardze na opisaną wyżej decyzję Prezesa Głównego Urzędu Miar zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania tej decyzji wskazując, że jej wykonanie doprowadzi do wyrządzenia Spółce znacznej szkody i spowoduje trudne do odwrócenia skutki w postaci zwolnienia pracowników, jak również będzie groziło upadłością skarżącej. Skarżąca wyjaśniła, że od 15 lat jest wyspecjalizowanym podmiotem zajmującym się produkcją i dystrybucją przyrządów do automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym, w tym tzw. fotoradarów. Z uwagi na zmiany w przepisach dotyczących używania tych urządzeń Spółka znacznie zredukowała zatrudnienie, a jej dochody stanowiło wynagrodzenie za realizację drobnych usług w zakresie sprzedanych urządzeń. Uzyskiwane dochody nie pozwalają na zapłatę naliczonej za wydanie decyzji o zatwierdzeniu przyrządu do pomiaru prędkości opłaty, która w ocenie skarżącej ma charakter precedensowy i znacząco przekracza opłaty naliczane w tożsamych postępowaniach. Do wniosku Spółka załączyła bilans za 2017 r. oraz wyciągi z rachunków bankowych.

WSA, odmawiając wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji na podstawie art. 61 § 3 i § 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej cyt. jako: p.p.s.a.) wskazał na przesłanki udzielenia ochrony tymczasowej w postępowaniu sądowymi, tj. niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków i stwierdził, że skarżąca spełnienia tych przesłanek nie wykazała. W ocenie Sądu skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej w zakresie stanu posiadanego majątku, jak i możliwości płatniczych. Załączony do skargi bilans za rok 2017 oraz wyciągi z rachunków bankowych Spółki za okres od 31 maja do 1 września 2018 r. są niewystarczające do stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie Sądu, aby ocenić prawdopodobieństwo zaistnienia takiego skutku niezbędne jest odniesienie wysokości obciążającej stronę kwoty opłaty do jej aktualnej kondycji majątkowej i możliwości płatniczych. Z powinności tej, zdaniem sądu, skarżąca się nie wywiązała, nie dała zatem sądowi możliwości oceny, czy uiszczenie kwoty, o której mowa w zaskarżonej decyzji, zagrozi płynności finansowej Spółki, a w konsekwencji, czy uniemożliwi dalsze jej funkcjonowanie.

W zażaleniu na powyższe postanowienie skarżąca wniosła o jego zmianę i wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar, ewentualnie jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy WSA w Warszawie do ponownego rozpoznania; zasądzenie kosztów postępowania zażaleniowego według norm przepisanych, a także o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi, w tym wyciągów z rachunków bankowych skarżącej także za okres od września do listopada, oraz dokumentów załączonych do zażalenia, na okoliczność ustalenia sytuacji majątkowej skarżącej, a w konsekwencji ustalenia, iż wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody i trudnych do odwrócenia skutków, jak również na okoliczność zasadności wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

- art. 61 § 3 i 4 p.p.s.a. polegające na braku zbadania i nieuwzględnieniu, że w przedmiotowej sprawie wszystkich dokumentów załączonych przez stronę do wniosku o wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w konsekwencji na bezpodstawnej odmowie wstrzymania jej wykonania;

- art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię i dowolne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do wstrzymania wykonania przedmiotowej decyzji, co stało się podstawą do odmowy wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji;

- art. 61 § 3 p.p.s.a. polegające na przyjęciu, że w zaistniałym stanie faktycznym nie zachodzą przesłanki wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, natomiast wykonanie zaskarżonej decyzji grozi wyrządzeniem stronie znacznej szkody lub spowodowaniem trudnych do odwrócenia skutków;

- art. 133 § 1 w związku z art. 166 p.p.s.a. przez dokonanie oceny treści dołączonego do skargi wniosku o wstrzymanie wykonania decyzji i zgromadzonego w aktach materiału dowodowego w sposób dowolny, przekraczający granice swobodnej interpretacji, co skutkowało wadliwymi ustaleniami faktycznymi.

Do zażalenia skarżąca dołączyła dokumenty przedłożone uprzednio przy wniosku, m.in. wyciągi z rachunku bankowego za okres od października do grudnia 2018 r., a także dokumenty, którymi nie dysponowała w dacie sporządzenia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, tj. sporządzony 30 czerwca 2019 r. rachunek zysków i strat za 2018 r., z którego wynika wysokość poniesionej przez Spółkę straty w wysokości 104 716,10 zł. Ponadto skarżąca przedłożyła decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego Poznań-Wilda z [...] września 2019 r. odraczającą zapłatę zaległości publicznoprawnej z tytułu podatku od towarów i usług w kwocie 1 803,00 zł oraz z tytułu pobranych, a niewpłaconych zaliczek na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń w wysokości 5 478,34 zł.

Prezes Głównego Urzędu Miar nie ustosunkował się do treści zażalenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zażalenie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., po przekazaniu sądowi skargi może on na wniosek skarżącego wydać postanowienie o wstrzymaniu wykonania w całości lub w części aktu lub czynności, o których mowa w § 1 tego przepisu, jeżeli zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Zaznaczyć przy tym należy, iż szkoda nie musi mieć charakteru materialnego, natomiast trudne do odwrócenia skutki to skutki faktyczne lub prawne, które raz zaistniałe spowodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, a powrót do stanu poprzedniego może nie nastąpić, albo nastąpić po długim czasie oraz przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II GZ 508/12, LEX nr 1274380). Podkreślić należy, że do oceny zaistnienia znacznej szkody lub trudnych do odwrócenia skutków, wystarczające jest samo uprawdopodobnienie wystąpienia takich okoliczności.

Rację ma sąd pierwszej instancji, że skoro sąd orzeka o wstrzymaniu aktu lub czynności na wniosek skarżącego, to na wnioskodawcy spoczywa obowiązek uzasadnienia wniosku, tak aby przekonać sąd do zasadności zastosowania ochrony tymczasowej. Dla wykazania, że zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków nie jest wystarczające samo stwierdzenie strony. Uzasadnienie takiego wniosku powinno odnosić się do konkretnych okoliczności pozwalających wywieść, że wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do wnioskodawcy. Podkreślić przy tym należy, że przez wyrządzenie znacznej szkody należy rozumieć taką szkodę, która może ale nie musi mieć charakteru materialnego i nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego lub wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do stanu pierwotnego. Trudnymi do odwrócenia skutkami są zaś takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie lub przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków (por. M. Jagielska, A. Wiktorowska, P. Wajda [w:] Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, red. R. Hauser, M. Wierzbowski, Warszawa 2015, s. 379).

W rozpoznawanej sprawie sąd pierwszej instancji nie uznał zasadności złożonego wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, jednakże Naczelny Sąd Administracyjny tej oceny nie podziela, co skutkowało uchyleniem zaskarżonego postanowienia i wstrzymaniem wykonania skarżonego aktu. Natomiast złożony w zażaleniu wniosek o dopuszczenie dowodu z załączonych do skargi dokumentów nie jest uzasadniony, gdyż sąd pierwszej instancji, wprawdzie ogólnikowo i dość pobieżnie, bez głębszej analizy, jednak odniósł się do nich w treści zaskarżonego postanowienia, co oznacza, że dokumenty te podlegały ocenie sądu. W myśl art. 106 § 3 p.p.s.a. sądowi z urzędu lub na wniosek stron przysługuje uprawnienie (a nie obowiązek) do przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W rozpoznawanej sprawie wniosek dowodowy nie jest zatem zasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że z okoliczności faktycznych rozpoznawanej sprawy wynika, iż przesłanki uzasadniające zastosowanie ochrony tymczasowej zostały spełnione.

Przedmiotem rozpoznawanej sprawy jest decyzja ustalająca opłatę za wydanie zatwierdzenia typu przyrządu pomiarowego w wysokości 61 463 zł. Słusznie sąd pierwszej instancji wskazuje, że wykonanie decyzji nakładającej na stronę obowiązek uiszczenia należności pieniężnej tylko w wyjątkowych przypadkach jest źródłem niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. W ocenie NSA w rozpoznawanej sprawie skarżąca uprawdopodobniła, że o taką właśnie sytuację chodzi, bowiem strona wykazała, że wykonanie decyzji może spowodować trudne do odwrócenia skutki lub znaczną szkodę. Potwierdzają to złożone dokumenty obrazujące sytuację finansową Spółki. WSA w Warszawie uznał, że "skarżąca nie przedstawiła swojej sytuacji finansowej w zakresie stanu posiadanego majątku jak i możliwości płatniczych, który potwierdziłby ten stan rzeczy. Załączony do skargi bilans za rok 2017 oraz wyciągi z rachunków bankowych spółki, opiewające na okres od 31 maja 2018 r. do 1 września 2018 r. są niewystarczające do stwierdzenia, że wykonanie zaskarżonej decyzji spowoduje niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków." W ocenie NSA, sąd pierwszej instancji nie dość wnikliwie rozważył płynące z analizy tych dokumentów wnioski, a na pewno w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia brak jest pełnej analizy tych dokumentów, gdyż sąd pierwszej instancji ogranicza się do stwierdzenia, że "były one niewystarczające". Raz jeszcze należy w tym miejscu podkreślić, że strona ma obowiązek uprawdopodobnić możliwość wystąpienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., a rolą sądu jest dokonanie oceny, czy prawdopodobieństwo zaistnienia takiego skutku wynika z przedłożonej argumentacji i dowodów. W ocenie NSA z załączonych do wniosku dokumentów, w tym rachunku zysków i strat za rok 2017, sprawozdania Zarządu Spółki z działalności za rok 2017 r. oraz wyciągów z rachunku bankowego Spółki za okres od 31 maja 2018 r. do 29 września 2018 r. wynika, że sytuacja finansowa skarżącej systematycznie się pogarsza, co oznacza niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków poprzez wykonanie zaskarżonej decyzji. Z załączonych do skargi dokumentów wynika, iż w roku poprzedzającym złożenie skargi, skarżąca odnotowała stratę netto w wysokości 152 987,43 zł oraz że nie osiągnęła przychodów netto ze sprzedaży towarów i usług. Tym samym rok 2018 Spółka rozpoczęła z ogromną stratą i brakiem wierzytelności, które mogłyby jej przywrócić płynność finansową. W dacie złożenia wniosku skarżąca nie sporządziła jeszcze bilansu za rok 2018, stąd załączyła do skargi wyciągi z rachunku bankowego. W rozpoznawanej sprawie należy wziąć również pod uwagę, opisaną w uzasadnieniu wniosku, specyficzną sytuację skarżącej, która od 15 lat jest wyspecjalizowanym podmiotem zajmującym się produkcją i dystrybucją przyrządów do automatycznego nadzoru nad ruchem drogowym, w tym tzw. fotoradarów. Z uwagi na zmiany, które nastąpiły w Polsce od stycznia 2016 r. monopol na stosowanie tego rodzaju przyrządów uzyskała Generalna Inspekcja Transportu Samochodowego, która – pomimo corocznych deklaracji – nie złożyła żadnego zamówienia publicznego. W związku z tym, skarżąca musiała dokonać znaczącej redukcji zatrudnienia, a jej dochody stanowiło wynagrodzenie za realizację drobnych usług w zakresie sprzedanych przyrządów. Skarżąca podniosła, że w tych okolicznościach jej dochody nie pozwalają na zapłatę tak wysokiej opłaty za wydanie decyzji o zatwierdzeniu przyrządu do pomiaru prędkości. Skarżąca wyjaśniła, że ma świadomość, iż postępowanie toczyło się na jej wniosek, jednakże ustalona w sprawie opłata ma – zdaniem Spółki – charakter bezprecedensowy, gdyż znacząco przewyższa opłaty naliczane w tożsamych postępowaniach, których wysokość wyliczana jest przez Prezesa GUM i nie przekracza kwoty 18 000 zł, podczas gdy skarżąca obciążona została kwotą 61 463 zł. Skarżąca w oparciu o wiedzę co do sposobu naliczania opłat i ich maksymalnych wysokości w tożsamych sprawach nie mogła w najmniejszym stopniu przewidzieć, że w sprawie zakończonej wydaniem decyzji o zatwierdzenie typu urządzenia [...] opłata ustalona zaskarżoną decyzją wyniesie ponad trzy razy więcej. W związku z tym, iż nie można w żaden sposób wyliczyć rozmiaru kosztów w postępowaniu o ustalenie opłaty przed wszczęciem postępowania, skarżąca bazować może jedynie na doświadczeniu nabytym w poprzednich, tożsamych postępowaniach. Tylko w taki sposób skarżąca może prognozować wysokość opłat, jak i ocenić ekonomiczną zasadność występowania z wnioskiem o wszczęcie takiego postępowania.

W ocenie NSA powyższe stwierdzenia Spółki usprawiedliwiają wystąpienie przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem skarżąca zasadnie podnosi niebezpieczeństwo upadłości w sytuacji, gdy zaskarżona decyzja zostałaby wykonana w drodze egzekucji, a Spółka w żaden sposób nie mogła zabezpieczyć środków na zapłatę ponad 60 tys. zł z tytułu opłaty za zatwierdzenie przyrządu do pomiarów prędkości.

Powyższą ocenę wzmacniają przedłożone przy zażaleniu dokumenty w postaci wyciągów z rachunku bankowego za okres od października do grudnia 2018 r., z których wynika, że na dzień 31 grudnia 2018 r. saldo na rachunku Spółki wynosiło 689,40 zł, co obrazuje stan finansów skarżącej. Potwierdzają to także dokumenty, którymi Spółka nie dysponowała w dacie sporządzenia wniosku o udzielenie ochrony tymczasowej, tj. sporządzony 30 czerwca 2019 r. rachunek zysków i strat za 2018 r., z którego wynika wysokość poniesionej przez Spółkę straty w wysokości 104 716,10 zł. Ponadto skarżąca przedłożyła decyzję Naczelnika Urzędu Skarbowego Poznań-Wilda z [...] września 2019 r. odraczającą zapłatę zaległości publicznoprawnej z tytułu podatku od towarów i usług w kwocie 1 803,00 zł oraz z tytułu pobranych, a niewpłaconych zaliczek na podatek dochodowy od wypłaconych wynagrodzeń w wysokości 5 478,34 zł. Z tych dokumentów jasno wynika, że sytuacja finansowa skarżącej stale się pogarsza, a zatem konieczność uiszczenia opłaty naliczonej zaskarżoną decyzją niewątpliwie pociągałaby za sobą niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, nie tylko w postaci dolegliwości finansowej, ale przede wszystkim zagrożenia upadłością. Celem instytucji wstrzymania wykonania decyzji jest ukształtowanie stosunków do czasu prawomocnego rozpoznania skargi, w zakresie zapobieżenia znacznej szkodzie lub trudnym do odwrócenia skutkom (zob. postanowienie NSA z 23 marca 2011 r., sygn. akt II OSK 476/11, LEX nr 957429). Z powyższych względów należało uznać, że sąd pierwszej instancji błędnie ocenił przesłanki zastosowania w niniejszej sprawie art. 61 § 3 p.p.s.a., bowiem strona skarżąca w wystarczającym zakresie uprawdopodobniła okoliczności wskazujące na istnienie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o art. 61 § 3 i art. 188 w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., uchylił zaskarżone postanowienie i orzekł o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji, uznając, że skarżąca uzasadniła potrzebę udzielenia jej ochrony tymczasowej poprzez wstrzymanie wykonania decyzji Prezesa Głównego Urzędu Miar.

Na uwzględnienie nie zasługuje jednak zawarte w zażaleniu żądanie zasądzenia kosztów postępowania. Stosownie do art. 209 p.p.s.a. wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, 203 i 204 powołanej ustawy. Brak jest zatem podstaw do orzekania w tym zakresie w innych orzeczeniach. Przepis art. 197 § 2 p.p.s.a. nie zawiera odesłania do odpowiedniego stosowania przepisów o zwrocie kosztów postępowania między stronami w postępowaniu zażaleniowym (por. M. Niezgódka-Medek [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 527).