Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 1069/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-03-11 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6266 Jednostki pomocnicze
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonej uchwały w całości
Powołane przepisy: article: art. 147 par 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 14 ust 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.

SENTENCJA

Dnia 11 marca 2020 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi, Wydział III w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Krzyżaniak (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Irena Krzemieniewska Sędzia NSA Janusz Nowacki Protokolant Sekretarz sądowy Aneta Lubasińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 marca 2020 roku sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Brzezinach na uchwałę Rady Gminy Dmosin z dnia 30 czerwca 2011 roku nr VII/47/2011 w przedmiocie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości.


UZASADNIENIE

Uchwałą z dnia 30 czerwca 2011 r. nr VII/47/2011 Rada Gminy Dmosin określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania. Jako podstawę prawną jej uchwalenia organ powołał przepis art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 23, poz. 220 ze zm.) oraz art. 9a ust. 15 ustawy z 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie (Dz. U. nr 180, poz. 1493, z 2009 r. nr 206, poz. 1589, z 2010 r. nr 28 poz. 146 oraz nr 125 poz. 842).

Skargę na tę uchwałę wniósł Prokurator Rejonowy w Brzezinach, zarzucając jej rażące naruszenie art. 9a ust. 2, 3, 4, 5, 7, 9, 10, 11, 12 i 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie i rażące naruszenie przepisu art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym przez powtórzenie wyżej wskazanych przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w punktach 2 i 4 działu I, punktach 1, 2, 3 i 4 działu II, punktach 1 i 4 działu IV oraz punkcie 2 działu V załącznika do uchwały. Ponadto, zarzucił organowi dokonanie modyfikacji przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie w punkcie 2 działu I, punkcie 4 działu II oraz punkcie 2 działu III załącznika do uchwały.

Podnosząc powyższe zarzuty Prokurator wniósł o: 1/ stwierdzenie nieważności punktów 2 i 4 działu I, punktów 1, 2 , 3 i 4 działu II, punktu 2 działu III, punktów 1 i 4 działu IV oraz punktu 2 działu 5 załącznika do zaskarżonej uchwały; 2/ w przypadku stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie zaskarżonych przepisów orzeczenie, na podstawie art. 153 p.p.s.a., że zaskarżona uchwała w tej części nie może być wykonana, 3/ zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skarżący wskazał, że podstawową wadą zaskarżonej uchwały są stosunkowo liczne przypadki powtarzania przepisów ustawy, zamiast uszczegółowienia ich lub rozwinięcia w sposób odpowiadający miejscowym uwarunkowaniom i potrzebom w zakresie niesprzecznym z delegacją ustawową zawartą w art. art. 9a ust. 15 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. Skarżący uznał, że taka praktyka jest niezgodna z przepisem § 118 w zw. z § 143 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad technik prawodawczej, które zabraniają powtarzania przepisów ustawy upoważniającej w aktach prawa miejscowego. Prokurator powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż tego rodzaju zabieg stanowi istotne naruszenie prawa. Skarżący wskazał także, że Rada Gminy nie była uprawniona do stworzenia zamkniętego katalogu okoliczności przesądzających o odwołaniu członka zespołu interdyscyplinarnego albowiem przepisy ustawy nie zawierają delegacji w tym zakresie.

Prokurator, uzasadniając swoją skargę, powołał się też na ugruntowany w orzecznictwie pogląd, że zaskarżona przez niego uchwała określająca określiła tryb i sposób powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowe warunki jego funkcjonowania zalicza się do aktów prawa miejscowego o charakterze wykonawczym.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Dmosin wniosła o oddalenie skargi w części w odniesieniu do zarzutów dotyczących powtórzenia w załączniku do uchwały przepisów ustawy o przeciwdziałaniu przemocy w rodzinie. W ocenie organu zabieg polegający na dokładnym powtórzeniu przepisów ustawowych nie świadczy o rażącym naruszeniu przepisów prawa, ponieważ w jego wyniku nie doszło do zmiany postanowień tej ustawy, a w orzecznictwie sądów administracyjnych istniej pogląd, że dopuszczalna jest możliwość powtórzenia w akcie prawa miejscowego zapisów ustawowych, o ile takie powtórzenie ma charakter dosłowny. Jednocześnie Rada Gminy uznała za zasadne zarzuty skargi dotyczące przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Na rozprawie w dniu 11 marca 2019 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Łódź –Górna, delegowany do Prokuratury Okręgowej w Łodzi oświadczył, iż cofa skargę w zakresie wniosków zawartych w punkcie 2 i 3 skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Sąd rozpoznał skargę na uchwałę Rady Gminy Dmosin z racji sprawowania wymiaru sprawiedliwości, polegającego na kontrolowaniu działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych – tj. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 z zm.). Kontrola ta obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a.).

Skargę należało uwzględnić, albowiem zaskarżona uchwała jest dotknięta istotną wadą prawną, nie wskazaną co prawda przez Prokuratora. Należy jednak zaznaczyć, że zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, za wyjątkiem sytuacji wskazanej w art. 57a p.p.s.a.

Sąd dokonując kontroli uchwały Rady Gminy Dmosin z 30 czerwca 2011 r. nr VII/47/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, zapoznał się z protokołem nr VII/2011 z obrad VII sesji Rady Gminy Dmosin z 30 czerwca 2011 r. W proponowany porządku obrad sesji w punkcie 14 litera f) protokołu wskazano podjęcie uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Jak wynika z treści protokołu (punkt 11 litera e) i f) na sesji została przedstawiona propozycja podjęcia uchwał: 1/ w sprawach przyjęcia gminnego Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie dla Gminy Dmosin oraz 2/ w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. Projekty tych uchwał zostały omówione przez Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Dmosinie. Po ich przedstawieniu Rada Gminy przeprowadziła dyskusję nad wszystkimi przedstawionymi w tym dniu projektami uchwał (punkt 12). Następnie Przewodnicząca Rady Gminy ogłosiła 10 minutową przerwę w obradach. Po przerwie wznowiła obrady przystępując do realizacji kolejnych punktów porządku sesji.

Jak wynika z treści protokołu nr VII/2011, podjęta została uchwała w sprawie przyjęcia Programu Przeciwdziałania Przemocy w Rodzinie dla Gminy Dmosin, za którą zagłosowało jednogłośnie 14 radnych (punkt 14 litera e). Brak jest natomiast zapisu odnoszącego się do przeprowadzenia głosowania nad projektem uchwały w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania. W dalszej części protokołu nie wskazano, aby Rada Gminy przeprowadziła głosowanie nad tą uchwałą, jak również aby to głosowanie zdjęte zostało z porządku obrad. Rada pominęła zatem punkt 14 litera f) porządku obrad sesji z 30 czerwca 2011 r. Zapisy protokołu nr VII/2011 z obrad VII sesji Rady Gminy Dmosin z dnia 30 czerwca 2011 r. świadczą zatem o tym, iż uchwała nr VII/47/2011 w sprawie trybu i sposobu powoływania i odwoływania członków Zespołu Interdyscyplinarnego oraz szczegółowych warunków jego funkcjonowania, faktycznie nie została uchwalona.

Pomimo tego, że uchwała nr VII/47/2011 w dniu 30 czerwca 2011 r. nie została podjęta, została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego z dnia 26 sierpnia 2011 r. nr 245, poz. 2564. Zgodnie z zapisem § 3 uchwały, weszła w życie po upływie 14 dna od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym.

Powyższe okoliczności niewątpliwe świadczą o tym, że uchwała została ogłoszona mimo istotnego naruszenia przepisu procedury, tj. art. 14 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym uchwały zapadają zwykłą większością głosów w obecności co najmniej połowy ustawowego składu rady, w glosowaniu jawnym, chyba, że ustawa stanowi inaczej. Z ustawowej regulacji wynika zatem, że projekt każdej uchwały wymaga przegłosowania. W braku uzyskania większości głosów lub w przypadku uzyskania równej liczby głosów "za" i "przeciw", określona uchwała nie zostaje podjęta.

Należy jednak zauważyć, że ogłoszenie uchwały Rady Gminy Dmosin nr VII/47/2011 w Dzienniku Urzędowym Województwa Łódzkiego wywołało ten skutek, że jej postanowienia faktycznie funkcjonują w obrocie prawnym i wywołują skutki prawne oddziałujące na sytuacje nieoznaczonego kręgu adresatów, do których miały być kierowane. Stąd uznanie, że zaskarżona uchwała jest aktem nieistniejącym, co skutkowałoby umorzeniem postępowania sądowego jako bezprzedmiotowego (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.), nie chroniłoby w wystarczającym stopniu interesów prawnych podmiotów, których prawa i obowiązki zostały na jej podstawie ukształtowane. Należy zwrócić przy tym uwagę, że od daty ogłoszenia uchwały upłynął znaczny okres czasu.

W związku z ustaleniem, że uchwała nie może funkcjonować w obrocie prawnym, ponieważ nie została w prawidłowy sposób przegłosowana, nie było potrzeby odnoszenia się do zarzutów sformułowanych w skardze przez Prokuratora, a dotyczących treści tego aktu prawnego. W szczególności, że wnioski skargi dotyczyły stwierdzenia nieważności niektórych tylko zapisów uchwały, a powyżej wskazane naruszenie przepisów procedury należy uznać za istotne i w pełni wystarczające do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości. Uchwała Rady Gminy Dmosin nr VII/47/2011 z 30 czerwca 2011 r. w sposób istotny narusza prawo, albowiem o legalności aktu prawa miejscowego decyduje nie tylko jego merytoryczna treść, a więc formalna zgodność z ustawą, w granicach której został on wydany, ale przed wszystkim ustanowienie tego aktu z dochowaniem norm regulujących procedurę stanowienia prawa przez organ jednostki samorządu terytorialnego. W sposób niebudzący wątpliwości należy stwierdzić, że w demokratycznym państwie prawnym za akt normatywny nie może zostać uznany akt ustanowiony z istotnym naruszeniem wiążących organ ustawowych reguł i zasad procedowania nad tym aktem.

Podsumowując, warunkiem ważności (legalności) uchwały jest nie tylko jej zgodność z upoważnieniem ustawowym, lecz również uchwalenie aktu w określonej przepisami procedurze. Samo orzeczenie o stwierdzeniu nieważności nie zależy od uznania Sądu, ale od charakteru stwierdzonych naruszeń, co w przypadku istotnych naruszeń, jak w tej sprawie, powoduje wyeliminowanie danego aktu z obrotu prawnego.

Mając na uwadze powyższe na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji.

a.l.