Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 547/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-01-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta i Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1 pkt. 1, art. 16
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: Sędzia NSA Wiesław Morys Sędzia del. WSA Olga Żurawska - Matusiak (spr.) Protokolant st. asystent sędziego Małgorzata Penda po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 listopada 2013 r. sygn. akt IV SAB/Wr 182/13 w sprawie ze skargi J.D. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od J.D. na rzecz Burmistrza Gminy Trzebnica kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 listopada 2013 r., sygn. akt IV SAB/Wr 182/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalił skargę J.D. na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica w przedmiocie dostępu do informacji publicznej.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd wskazał na następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Pismem z 3 września 2013 r. J.D. (dalej także jako "skarżący"), zwrócił się do Burmistrza Gminy Trzebnica o udzielenie informacji publicznej, poprzez udzielenie odpowiedzi na pytania:

1) Ile toczy się w 2013 r. procesów sądowych przed sądem powszechnym, w których Gmina Trzebnica jest stroną pozwaną? Kto jest powodem w tych sprawach i jakie dochodzone są w każdej z tych spraw roszczenia, z wyszczególnieniem należności głównej wraz z odsetkami?

2) Ile w 2013 r. i w jakich konkretnie sprawach sądowych, zostały wydane orzeczenia kończące postępowanie w pierwszej instancji (nieprawomocne), czy też drugiej instancji (prawomocne), w których Gmina Trzebnica jest stroną pozwaną? Jakie zostały zasądzone należności główne wraz z odsetkami w przedmiotowych orzeczeniach sądowych w 2013 r.?

Burmistrz Gminy Trzebnica w piśmie z 16 września 2013 r. stwierdził, że żądane informacje stanowią informację publiczną przetworzoną. Wskazał, że zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 września 2011 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej jako "u.d.i.p.") prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego.

W związku z powyższym wezwał skarżącego do wskazania powodów, dla których uzyskanie wnioskowanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Skarżący nie odpowiedział na powyższe wezwanie, natomiast pismem

z 19 września 2013 r. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu skargę na bezczynność Burmistrza Gminy Trzebnica.

Z uwagi na brak odpowiedzi na wezwanie, organ pismem z 3 października 2013 r. ponownie wezwał skarżącego do wykazania, w terminie 7 dni, szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych danych wskazując, że w skardze na bezczynność również nie wykazano szczególnego interesu publicznego w uzyskaniu żądanych informacji, co oznacza, że skarżący nie wykonał zobowiązania.

W skardze na bezczynność J.D. zarzucił organowi naruszenie przepisów prawa materialnego:

1) art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędną jego wykładnię, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 3 września 2013 r., stanowi informację publiczną przetworzoną, podczas gdy powyższy wniosek nie stanowi żądania informacji przetworzonej,

2) art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie, co skutkuje bezczynnością oraz bezzasadną odmową udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z 3 września 2013 r.

Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o zobowiązanie Burmistrza Gminy Trzebnica do rozpatrzenia wniosku z 3 września 2013 r. i zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę przedstawił treść swojego wniosku z 3 września 2013 r. oraz treść pisma Burmistrza Gminy Trzebnica z 16 września 2013 r., nie zgadzając się ze stanowiskiem organu. Podał, że pismo nie zawiera wyjaśnienia i uzasadnienia dlaczego żądana informacja publiczna jest informacją przetworzoną. Brak jest również terminu do wykazania interesu publicznego.

Zdaniem skarżącego, to na organie ciąży obowiązek wykazania, że informacja objęta wnioskiem ma charakter przetworzony. Żądana przez niego informacja jest informacją prostą, której uzyskanie nie wymaga żadnych poszukiwań, ustaleń według pewnego klucza, czy też nakładu intelektualnego i czasowego oraz nie wymaga zorganizowania środków osobowych i działań organizacyjnych. Dotyczy bowiem tylko i wyłącznie danych publicznych z zakresu poinformowania o istniejącym już stanie rzeczy. Dane te są zawarte w dokumentach w postaci pozwów i orzeczeń sądowych i nie wymagają jakiegokolwiek przetworzenia, lecz tylko poinformowania, poprzez ich udostępnienie. Zdaniem skarżącego informacja przetworzona wymaga: dokonania analiz, obliczeń, jak również zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem osobowym i organizacyjnym. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący wskazał, że informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej treści i postaci, natomiast żądana informacja nie jest nową informacją, wobec czego nie nosi waloru informacji przetworzonej. Wszystkie bowiem informacje istnieją i dlatego też powinny być udostępnione, bez zobowiązania do wykazania szczególnie istotnych powodów dla interesu publicznego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.

Wskazał, że bezczynność organu z zakresu dostępu do informacji występuje w sytuacji, gdy organ milczy wobec wniosku o udzielenie takiej informacji a nie, gdy rozpozna wniosek w sposób niezadowalający wnioskodawcę. W bezczynności chodzi bowiem o niezajęcie jakiegokolwiek stanowiska w sprawie.

W niniejszej sprawie niesporne jest, że organ zajął stanowisko w sprawie wniosku skarżącego. Ocenił, że żądane informacje mają charakter informacji przetworzonych i wymagają ustalenia istnienia interesu publicznego w ich uzyskaniu.

Zdaniem organu realizacja wniosku skarżącego wymagałaby zaangażowania pewnych środków osobowych oraz nakładu intelektualnego i czasowego, jak i działań organizacyjnych. Te ostatnie polegałyby na zobowiązaniu wszystkich Wydziałów Urzędu Miejskiego w T. do przygotowania zestawienia prowadzonych spraw, które znalazły swój finał w sądach powszechnych. Zestawienia te winny zawierać wskazanie strony powodowej, wysokości roszczeń (należność główna plus odsetki), wypisania orzeczeń kończących postępowanie w I i II instancji oraz wyszczególnienie żądanych należności głównych wraz z odsetkami. Dopiero na podstawie cząstkowych danych z Wydziałów Urzędu Miejskiego możliwe byłoby przygotowanie zbiorczego zestawienia zawierającego wnioskowane informacje o liczbie toczących się w 2013 r. procesów sądowych oraz wydanych orzeczeń.

Pozyskanie przedmiotowych informacji przekraczałoby ramy normalnego sposobu korzystania z informacji publicznej. Skoro zatem żądana informacja jest informacją przetworzoną organ był zobowiązany wezwać skarżącego do wykazania szczególnego interesu publicznego – co uczynił dwukrotnie. Skarżący nie ustosunkował się do treści przesłanych wezwań. Organ nie miał nawet możliwości wydania decyzji w sprawie. Nie pozostawał zatem w bezczynności.

Po wyznaczeniu terminu rozprawy organ nadesłał decyzję z [...] października 2013 r. nr [...], którą odmówił skarżącemu udzielenia informacji żądanych wnioskiem z 3 września 2013 r.

21 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wydał powołany na wstępie wyrok.

W uzasadnieniu Sąd wskazał, że organ 16 września 2013 r., czyli w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku o udostępnienie informacji publicznej, wezwał stronę skarżącą do wykazania szczególnego interesu publicznego w dostarczeniu informacji żądanych wnioskiem z 3 września 2013 r.

Jednocześnie Sąd stwierdził, że powołując w powyższym piśmie tezy z decyzji Prezesa NSA z 21 lipca 2005 r. V Inf/S0412/7/05 i wyrok WSA w Gliwicach z 22 stycznia 2004 r. II SA/Ka 2633/03, organ wskazał, że wnioskowana informacja jest informacją przetworzoną i podał co należy rozumieć pod tym pojęciem.

Sąd I instancji zauważył, że w piśmie z 16 września 2013 r. organ, mimo że powinien, nie zakreślił żadnego terminu na udzielenie odpowiedzi, jednakże w ocenie Sądu osoba zainteresowana nie może czynić z tego tytułu zarzutów, albowiem w jej interesie była natychmiastowa odpowiedź. Natomiast skarżący nie udzielił odpowiedzi na to wezwanie, lecz pismem z 19 września 2013 r. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu.

Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, że żądana przez skarżącego informacja jest informacją przetworzoną.

Argumentując zwrócił uwagę, że w ustawie o dostępie do informacji publicznej nie ma legalnej definicji "informacji przetworzonej". Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym oraz doktrynie wskazuje się, że przy informacji przetworzonej mogą wystąpić dwie sytuacje. Pierwsza, gdy informacja przetworzona jest jakościowo nową informacją, nie istniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego. Wytworzenie takiej informacji wymaga określonego działania intelektualnego i osobowego, organizacyjnego w odniesieniu do odpowiedniego zbioru znajdujących się w jego posiadaniu informacji i nadaniu skutkom tego działania cech informacji publicznej.

Przetworzeniem informacji jest zbieranie lub zsumowanie, często na podstawie różnych kryteriów, pojedynczych wiadomości znajdujących się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego. Te pojedyncze wiadomości mogą być ze sobą w różny sposób powiązane i mogą występować w różnej formie. Przetworzenie jest równoznaczne z koniecznością odpowiedniego zestawienia informacji, samodzielnego ich zredagowania, związanego z koniecznością przeprowadzenia przez zobowiązany podmiot czynności analitycznych, których końcowym efektem jest dokument pozwalający na dokonanie przez jednostkę samodzielnej interpretacji i oceny.

Druga sytuacja to taka gdy przedmiotem wniosku o udzielenie informacji są informacje proste będące w posiadaniu zobowiązanego podmiotu, ale rozmiar i zakres żądanej informacji przesądza o tym, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Suma informacji prostych nie zawsze pozostaje informacją prostą. Informacja, która wymaga zestawień i opracowań ma charakter informacji przetworzonej.

Kwalifikacja żądanej informacji uzależniona jest od treści wniosku.

Analizując wniosek skarżącego Sąd uznał, że określona w nim informacja jest informacją przetworzoną. W związku z pierwszym pytaniem należy ustalić ile toczy się procesów w 2013 r., przy czym w tymże roku mogą toczyć się procesy wszczęte w latach ubiegłych, dalej należy z grupy znalezionych spraw wybrać te, w których gmina jest stroną pozwaną, dalej ustalić kto jest w tych sprawach powodem, ustalić jakie są roszczenia z rozbiciem na należność główną, jak też odsetki. Odnośnie drugiego pytania należy ustalić jakie sprawy zakończyły się w 2013 r. – ale tylko te, w których gmina jest stroną pozwaną, dalej ustalić jakie zostały zasądzone w tych sprawach należności główne i odsetki.

Wskazane informacje mogą znajdować się we wszystkich Wydziałach Urzędu Miejskiego w T. i w związku z tym pracownicy poszczególnych wydziałów muszą dokonać zestawień, które następnie będą zebrane w całość.

Zdaniem Sądu I instancji czynności jakie należy wykonać w związku z treścią żądania zawartego we wniosku z 3 września 2013 r., a także związane ze specyfiką pracy Urzędu – dają podstawę do stwierdzenia, że rozpoznanie wniosku wymaga przeszukania we właściwych dla organów rejestrów jakie sprawy sądowe są zakończone, aktualnie w toku, jakie zostały zakończone w bieżącym roku, przy czym sprawdzeniu podlega nie tylko rok 2013, ale również lata wcześniejsze, z uwagi na to, że nie wszystkie są rozstrzygane w tym roku, w którym są wnoszone. Wszystkie zebrane materiały sprawy dopiero później podlegają ocenie i rozpatrzeniu według kryteriów zawartych we wniosku.

Analizując czynności, które należy wykonać realizując wniosek Sąd uznał, że żądana informacja jest informacją przetworzoną. Wymaga nie tylko wyszukiwania, ale również analizy, a następnie opracowania.

W konsekwencji Sąd przyjął, że wezwanie organu z 16 września 2013 r. było prawidłowe, a skarga przedwczesna i tym samym nieuzasadniona.

Sąd zauważył także, że w późniejszym okresie postępowanie organu również było właściwe. Nastąpiło ponowne wezwanie o wykazanie szczególnego interesu publicznego uzasadniającego uzyskanie informacji. Wobec niewywiązywania się skarżącego z nałożonego obowiązku – organ wydał decyzję z [...] października 2013 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej.

Powyższy wyrok stał się przedmiotem skargi kasacyjnej J.D.

Zaskarżonemu wyrokowi skarżący kasacyjnie, na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm., dalej powoływana jako "P.p.s.a.") zarzucił naruszenie:

1. przepisu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP oraz art 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., poprzez błędną jego wykładnię, co skutkowało bezzasadnym przyjęciem, że wniosek skarżącego o udostępnienie informacji publicznej z 3 września 2013 r., dotyczący procesów sądowych, w których Gmina Trzebnica jest stroną pozwaną, stanowi informację publiczną przetworzoną, podczas gdy powyższy wniosek nie stanowi żądania informacji przetworzonej, lecz prostej,

2. przepisu art. 13 ust. 1 oraz art. 16 ust. 1 u.d.i.p., poprzez ich niezastosowanie, co skutkuje bezczynnością oraz nieuprawnioną odmową udzielenia informacji publicznej, zgodnie z wnioskiem skarżącego z 3 września 2013 r.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie, na podstawie przepisu art. 188 P.p.s.a., wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie i zobowiązanie Burmistrza Gminy Trzebnica do rozpatrzenia wniosku z 3 września 2013 r., ewentualnie na podstawie przepisu art. 185 P.p.s.a. o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania.

Ponadto skarżący kasacyjnie wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych.

W ocenie kasatora żądana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, lecz informacją prostą, której uzyskanie nie wymaga żadnych poszukiwań, ustaleń według pewnego klucza, czy też nakładu intelektualnego i czasowego oraz nie wymaga zorganizowania środków osobowych i działań organizacyjnych. Dotyczy tylko i wyłącznie danych publicznych, z zakresu poinformowania o istniejącym już stanie rzeczy – np. ilości procesów sądowych. Dane te zawarte są w dokumentach w postaci pozwów i orzeczeń sądowych i nie wymagają jakiegokolwiek przetworzenia, lecz tylko poinformowania, poprzez ich udostępnienie. Informacja publiczna przetworzona wymaga: dokonania stosownych analiz, obliczeń, jak również dokonania zestawień statystycznych, połączonych z zaangażowaniem osobowym i organizacyjnym. Taka sytuacja nie ma miejsca w niniejszej sprawie.

Skoro więc żądana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, to bezzasadne jest żądanie wskazania powodów, dla których uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Jednocześnie skarżący kasacyjnie stwierdził, że to podmioty zobowiązane do udostępnienia informacji publicznej muszą wykazać, że objęte wnioskiem żądanie dotyczy informacji publicznej o charakterze przetworzonym i mogą odmówić jej udostępnienia tylko wtedy, gdy wnioskodawca nie wykaże interesu publicznego.

Ponadto skarżący kasacyjnie wskazał, że dysponent informacji publicznej przetworzonej nie może wykorzystywać unormowania z art. 14 ust. 2 u.d.i.p. do powiadamiania pisemnie wnioskodawcy o braku możliwości udostępnienia żądanej informacji z tego powodu, że ma ona charakter informacji publicznej przetworzonej i wskazywania, że jej udostępnienie może nastąpić niezwłocznie po wykazaniu powodów, dla których spełnienie żądania będzie szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Reasumując, skarżący kasacyjnie stwierdził, że żądana informacja nie jest jakościowo nową informacją i dlatego też nie nosi waloru informacji przetworzonej. Wszystkie żądane informacje istnieją i w związku z tym powinny być udostępnione skarżącemu. Wbrew stanowisku Sądu I instancji również okoliczność, że wniosek skarżącego nie dotyczy tylko procesów sądowych zakończonych w 2013 r. nie uzasadnia stanowiska, że żądana informacja jest informacją przetworzoną.

Skoro więc żądana informacja publiczna nie jest informacją przetworzoną, to bezzasadne jest wezwanie do wskazania powodów dla których uzyskanie tej informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Ponadto skarżący poinformował, że decyzja organu z [...] października 2013 r. odmawiająca udostępnienia informacji publicznej została uchylona w całości ostateczną decyzją SKO we W. z [...] listopada 2013 r. nr [...], a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że 7 stycznia 2014 r. otrzymał kolejną decyzję Burmistrza Gminy Trzebnica o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Od tej decyzji zostało wniesione odwołanie do SKO we W., które do dnia wniesienia skargi kasacyjnej nie zostało jeszcze rozpoznane.

Pismem z 17 lutego 2014 r. Burmistrz Gminy Trzebnica złożył odpowiedź na skargę kasacyjną, wnosząc o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W ocenie organu wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego było zasadne, gdyż żądana informacja jest informacją przetworzoną albowiem żądane dane nie istniały przed dniem złożenia wniosku. Jednocześnie organ wskazał, że za informację przetworzoną należy uznać taką informację, która nie istnieje w chwili składania wniosku. Wytworzenie żądanej przez skarżącego informacji związane jest z przetworzeniem materiałów znajdujących się w posiadaniu organu, na podstawie wskazanych przez skarżącego kryteriów. Wymaga to analizy odpowiednich zbiorów dokumentów i informacji, a następnie zredagowania informacji, a tym samym zaangażowania w te czynności wielu pracowników, tym bardziej że informacje te mogą znajdować się we wszystkich wydziałach Urzędu Miejskiego w T.

Ponadto, w ocenie organu, wykazanie szczególnego interesu publicznego przez skarżącego jest wyjątkowo istotne w niniejszej sprawie. Skarżący bowiem jako radca prawny prowadzi kancelarię na terenie T. Tym samym zachodzi obawa, że wnioskowane dane mogą być przydatne dla skarżącego nie z uwagi na interes publiczny, którego nie wykazał, lecz dla celów prowadzonej przez niego działalności gospodarczej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.

W sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., zatem Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej.

Stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 P.p.s.a. skarga kasacyjna może być oparta na następujących podstawach: naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Analizowana pod tym kątem skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku, z wyjątkiem sytuacji przewidzianej w art. 13 ust. 2, art. 15 ust. 2 u.d.i.p.

Pozostawanie w bezczynności przez podmiot obowiązany do udostępnienia informacji publicznej w rozumieniu ustawy, oznacza niepodjęcie przez ten podmiot w terminie wskazanym powyżej stosownych czynności, do których zaliczyć należy udostępnienie informacji, co odbywa się w drodze czynności materialno-technicznej, wydanie decyzji o odmowie jej udostępnienia lub decyzji o umorzeniu postępowania. Nie pozostaje natomiast bezczynnym podmiot, który wprawdzie nie podejmuje powyższych działań, ale podaje, że nie posiada informacji wskazanej we wniosku lub że została ona udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej.

Bezczynność organu, czyli niekorzystanie z kompetencji, którą ze względu na zaistnienie wymaganych przez prawo okoliczności organ jest obowiązany wykorzystać, stanowi specyficzny przejaw nielegalności zachowań administracji publicznej (por. M. Miłosz, Bezczynność organu administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym, Warszawa 2012 r., s. 92 i nast.).

O bezczynności organu można mówić jednak wyłącznie wtedy, kiedy wniosek o udzielenie informacji dotyczy informacji publicznej, a jego adresatem jest podmiot zobowiązany do jej udostepnienia. Oznacza to, że w grę wchodzi zarówno przedmiotowy, jak i podmiotowy zakres ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec tego podmiot, do którego wpływa wniosek o udostępnienie określonej informacji, po uznaniu, że jest podmiotem objętym działaniem ustawy o dostępie do informacji publicznej, winien dokonać oceny tego wniosku. W pierwszej kolejności zachodzi konieczność ustalenia, czy jest w posiadaniu żądanych informacji, a następnie dokonania ich kwalifikacji i w zależności od jej wyniku podjęcia stosownych czynności. Adresat wniosku zobligowany jest m.in. do oceny treści żądania zawartego we wniosku pod kątem zaliczenia go do kategorii informacji prostej lub informacji przetworzonej.

Podstawę do powszechnie przyjmowanego podziału na informację prostą i informację przetworzoną stanowi art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., wedle którego prawo do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca wprowadzając do ustawy o dostępie do informacji publicznej pojęcie "informacja przetworzona", nie zawarł w niej legalnej definicji tego pojęcia. Stąd koniecznym stało się wypracowanie jej na gruncie doktryny i orzecznictwa.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że informacją przetworzoną jest informacja publiczna opracowana przez podmiot zobowiązany przy użyciu dodatkowych sił i środków, na podstawie posiadanych przez niego danych, w związku z żądaniem wnioskodawcy i na podstawie kryteriów przez niego wskazanych, czyli innymi słowy informacja przygotowana "specjalnie" dla wnioskodawcy w oparciu o wskazane przez niego kryteria. Jest to jakościowo nowa informacja, która nie istnieje w przyjętej treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu zobowiązanego podmiotu. Przetworzenie informacji wymaga dokonania stosownych działań analitycznych, zebrania lub zsumowania pojedynczych informacji na podstawie różnych kryteriów wynikających z treści wniosku. Informacja przetworzona to informacja, której wytworzenie wymaga intelektualnego zaangażowania podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z 5 kwietnia 2013 r., I OSK 89/13, Lex nr 1368968, z 17 października 2006 r., I OSK 1347/05, Lex nr 281369).

Przetworzenie wymaga podjęcia przez podmiot zobowiązany do udostepnienia informacji, działania o charakterze intelektualnym w odniesieniu do zbioru informacji, który jest w jego posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.) i nadania skutkom tego działania cech informacji (por. H. Izdebski, Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2001).

Suma informacji prostych posiadanych przez adresata wniosku może przekształcić się w informację przetworzoną, jeżeli uwzględnienie wniosku wymaga ich zgromadzenia poprzez przegląd materiałów źródłowych, w których są zawarte, a ilość informacji prostych konieczna dla sporządzenia wykazu wskazanego we wniosku jest znaczna i angażuje po stronie podmiotu zobowiązanego środki i zasoby konieczne dla jego prawidłowego funkcjonowania.

Rozróżnienie informacji prostej i informacji przetworzonej jest o tyle istotne, że jeśli podmiot zobowiązany uzna, że informacja ma charakter przetworzony, to jej udzielenie bądź odmowa udzielenia uzależnione są od spełnienia wstępnego warunku, o jakim mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Powinien zatem wyjaśnić, czy uzyskanie takiej informacji przez wnioskodawcę jest szczególnie istotne dla interesu publicznego.

Poczynienie takich ustaleń, co nie budzi wątpliwości, należy do obowiązków organu prowadzącego postępowanie w sprawie udostępnienia informacji publicznej, przy czym w sytuacji, kiedy nie można tego ustalenia dokonać na podstawie samego wniosku, organ powinien zwrócić się do wnioskodawcy o wyjaśnienie tej kwestii, zakreślając jednocześnie termin do dokonania tej czynności.

W rozpoznawanej sprawie Sąd pierwszej instancji prawidłowo ocenił, iż informacje objęte wnioskiem z 3 września 2013 r. skierowanym do Burmistrza Gminy Trzebnica, mają charakter informacji przetworzonej. Dla udzielenia odpowiedzi na ujęte w nim pytania w pierwszej kolejności należałoby odszukać żądane informacje, które mogą znajdować się we wszystkich Wydziałach Urzędu Miejskiego w T., następnie poddać je analizie dla wyszukania konkretnych informacji cząstkowych, które trzeba następnie opracować. I tak, aby odpowiedzieć na pytanie pierwsze, koniecznym byłoby ustalenie ile w 2013 r. toczy się ogólnie procesów, w których Gmina jest stroną, przy czym mogą to być także procesy wszczęte w latach ubiegłych, następnie z grupy tej wyodrębnić sprawy, w których Gmina jest stroną pozwaną, dalej ustalić kto w sprawach tych jest powodem, a także jakie są roszczenia z rozbiciem na należność główną i odsetki.

W zakresie pytania drugiego niezbędne byłoby zidentyfikowanie spraw zakończonych w 2013 r. z Gminą jako stroną pozwaną, z uwzględnieniem spraw zakończonych nieprawomocnie i prawomocnie, jak też ustalenie zasądzonych w nich należności głównych i odsetek. Powyższe doprowadziło Sąd pierwszej instancji do prawidłowej konstatacji, że rozpoznanie przedmiotowego wniosku wymagałoby przeszukania właściwych dla organu czy też jego poszczególnych komórek organizacyjnych rejestrów, dla uzyskania danych o zakończonych sprawach sądowych w 2013 r., o sprawach sądowych w toku, przy czym sprawdzeniu podlegałaby nie tylko dokumentacja z 2013 r., ale również z lat wcześniejszych, a to z uwagi na fakt, że nie wszystkie sprawy są rozstrzygane (nieprawomocnie/prawomocnie) w roku, w którym są wnoszone. Zgromadzone w wyniku tych poszukiwań materiały musiałyby następnie zostać poddane ocenie i rozpatrzeniu według kryteriów wskazanych we wniosku. Nie ulega zatem wątpliwości, że wytworzenie tego rodzaju informacji wymagałoby intelektualnego zaangażowania organu, który zobowiązany byłby do przygotowania informacji nowej, dotychczas nieistniejącej, specjalnie dla skarżącego.

Powyższe oznacza, że zarówno organ, jak i Sąd pierwszej instancji dokonały trafnej kwalifikacji żądanej we wniosku z 3 września 2013 r. informacji jako informacji publicznej przetworzonej, prawidłowo odkodowując znaczenie tego pojęcia, co z kolei pozwala na uznanie, że zarzut naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest nieusprawiedliwiony.

Nieuprawniony jest również zarzut naruszenia art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, który stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2. może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3).

Omawiany wcześniej proces przetwarzania informacji koncentruje uwagę podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla zainteresowanego, nie pozwalając na realizację przypisanych mu zadań i kompetencji w chwili jej opracowywania, dlatego też prawodawca przyjął, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Ustawodawca, ustanawiając zatem prawo do informacji publicznej, miał również na względzie potrzebę zapewnienia ładu i porządku publicznego, którego w tym przypadku należy upatrywać w zagwarantowaniu podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej możliwości prawidłowego funkcjonowania w ramach przypisanych im kompetencji, tak, by ich powinności nie zostały zdeterminowane jedynie udzielaniem informacji publicznej. Tym samym, określając konstytucyjne wolności i prawa obywatela, prawodawca dostrzegł potrzebę wprowadzania ograniczeń tych dóbr. Przedłożył jedno dobro konstytucyjne nad drugie, wytyczając tym samym granice korzystania z wolności i praw, tworząc swoistą hierarchię dóbr, mieszczącą się w ich konstytucyjnych relacjach. W tym kontekście nie bez znaczenia jest także treść ustępu 2 art. 31 Konstytucji RP, w myśl którego każdy jest obowiązany szanować wolności i prawa innych, nikogo też nie wolno zmuszać do czynienia tego, czego prawo mu nie nakazuje. Ograniczając pewną sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane (prawo do informacji publicznej), do celu, jaki temu przyświeca (ochrona porządku publicznego), który to cel musi być także kwalifikowany w kategoriach wartości konstytucyjnej (interes Państwa). Chodzi zatem o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, by przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (zasada proporcjonalności). Ustawodawca, ograniczając w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dostęp do informacji przetworzonej, uczynił to w zgodzie z zasadą proporcjonalności i nie można w tym przypadku mówić o łamaniu konstytucyjnych uprawnień obywatela, skoro przedkładając interes publiczny nad interes strony, prawodawca miał na względzie zapewnienie prawidłowego funkcjonowania organów Państwa i innych podmiotów zobowiązanych do udzielania informacji publicznej. Konstytucyjne prawo do informacji nie oznacza, że obywatel uzyskuje uprawnienie do realizacji swoich prywatnych celów, domagając się dostępu do informacji publicznej przetworzonej. W tym bowiem przypadku interes publiczny góruje nad indywidualnym interesem zainteresowanego. Przyjmując odmienny punkt widzenia za prawidłowy, czego w istocie oczekuje strona skarżąca, należałoby uznać, że konstytucyjne prawo do informacji publicznej jest absolutne i nie podlega żadnym ograniczeniom. Tymczasem tak nie jest, wszak ustawa o dostępie do informacji publicznej wytycza i obejmuje dostęp tylko do informacji publicznych (z ograniczeniami), a nie publiczny (powszechny i nieograniczony) dostęp do wszelkich informacjami (por. wyrok NSA z 9 października 2012 r., I OSK 1737/12, http://cbois.nsa.gov.pl).

Kwalifikując żądaną informację jako informację publiczną przetworzoną, organ był zatem uprawniony do wezwania wnioskodawcy do wskazania powodów, dla których uzyskanie żądanych informacji jest szczególnie istotne dla interesu publicznego, albowiem wniosek z 3 września 2013 r. nie zawierał żadnych danych pozwalających na dokonanie oceny w zakresie określonym przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Zaznaczenia przy tym wymaga, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej nie musi wiedzieć na etapie składania wniosku, że żądana przez niego informacja ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Wnioskodawca musi mieć jednak realną możliwość uzyskania informacji, a co się z tym wiąże możliwość wykazania w zakreślonym przez podmiot zobowiązany terminie, że zachodzi przesłanka warunkująca uzyskanie informacji, o której mowa w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p.

W rozpoznawanej sprawie organ, w terminie wynikającym z art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wezwał wnioskodawcę do wykazania dlaczego żądana informacja jest szczególnie istotna dla interesu publicznego, podając jednocześnie, iż uznał ją za informację publiczną przetworzoną. Nie zakreślił jednak terminu, w którym winna nastąpić realizacja tego wezwania. Sąd pierwszej instancji prawidłowo przyjął, że pomimo tego braku wezwania, organ nie pozostawał w bezczynności. Odpowiedzią skarżącego na otrzymane 18 września 2013 r. wezwanie było złożenie 19 września 2013 r. skargi na bezczynność organu, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, w której jednak nie przedstawił żądanej przez organ informacji. Również ponowne wezwanie organu z 1 października 2013 r., tym razem z zakreślonym 7-dniowym terminem na udzielenie odpowiedzi, nie zostało przez skarżącego zrealizowane. W piśmie z 4 października 2013 r. skarżący, podtrzymując stanowisko, iż żądana informacja nie jest informacją publiczną, ocenił, że wezwanie do wykazania szczególnego interesu publicznego jest zbędne i bezprzedmiotowe. [...] października 2013 r. Burmistrz Gminy Trzebnica, działając na podstawie art. 16 u.d.i.p., wydał decyzję odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie procesów sądowych, w których Gmina Trzebnica jest stroną pozwaną. Z uwagi na powyższe zaistniałe w sprawie okoliczności faktyczne jako nieusprawiedliwiony należy ocenić zarzut naruszenia art. 16 ust. 1 i art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Przepis art. 16 ust. 1 u.d.i.p. – wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej – został zastosowany przez organ, stanowiąc podstawę wydanej przez Burmistrza Gminy Trzebnica decyzji z [...] października 2013 r. Decydując się na odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej organ – co oczywiste – nie mógł jednocześnie zrealizować wynikającego z art. 13 ust. 1 u.d.i.p. nakazu udzielenia informacji publicznej bez zbędnej zwłoki.

Wskazany powyżej tok czynności organu prowadzi do jednoznacznego wniosku, że Burmistrz Gminy Trzebnica, tak w dacie wystąpienia przez skarżącego ze skargą na bezczynność organu, jak i w dacie wyrokowania przez Sąd pierwszej instancji w sprawie zainicjowanej tą skargą, nie pozostawał w stanie bezczynności.

Mając wszystkie powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w myśl art. 204 pkt 1 P.p.s.a.