Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 1079/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-01-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Lidia Ciechomska- Florek Sędzia NSA NSA Dariusz Dudra Sędzia del. WSA Stefan Kowalczyk (spr.) Protokolant Patrycja Czubała po rozpoznaniu w dniu 29 stycznia 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej S. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 czerwca 2016 r. sygn. akt III SA/Po 1255/15 w sprawie ze skargi S. M. na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] października 2015 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności rolnośrodowiskowej w pomniejszonej wysokości 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od S. M. na rzecz Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), oddalił skargę S. M. (dalej: Skarżący), na decyzję Dyrektora Wielkopolskiego Oddziału Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w P. (dalej: Dyrektor ARiMR), z dnia [...] października 2018r., wydanej w przedmiocie płatności rolnośrodowiskowej na 2013r.

Ze stanu sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynikało, że:

W gospodarstwie rolnym Skarżącego przeprowadzono kontrolę na miejscu, w dniach [...] do [...] sierpnia 2013r Kontrola ta ujawniła nieprawidłowości mające wpływ na wysokość płatności.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2014r., Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu przyznał Skarżącemu płatność rolnośrodowiskową, w wysokości 130.000 złotych.

Wskazał, iż wobec stwierdzonych nieprawidłowości, kwota dokonanych zmniejszeń wyniosła 58.839,20 zł. Zmniejszenia płatności dotyczyły wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe (55.932,80 zł), wariantu 3.1.1 - Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach (952,50 zł), wariantu 3.1.1- Ekstensywna gospodarka na łąkach i pastwiskach na obszarach natura 2000 (1.645,50 zł), 4.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków (144 zł) wariantu 5.1 - Ochrona siedlisk lęgowych ptaków - Natura 2000 (164,40 zł).

Skarżący wnosząc odwołanie od powyższej decyzji, w części dotyczącej pomniejszenia płatności dla wariantu 2.9 - Uprawy sadownicze i jagodowe, wskazał, że problemy z liczbą drzew na hektar upraw sadowniczych gruszy, spowodowane zostały przez niezależne od człowieka czynniki atmosferyczne, a usunięcie szkód nie było możliwe. Wskazał, iż w sezonie 2011/2012 w okresie zimy, znaczna liczba drzew wymarzła i obumarła. Natomiast próba pozyskania materiału do uzupełnienia nie była możliwa, bowiem drzewa w szkółkach również wymarzły.

Dyrektor ARiMR, po rozpoznaniu odwołania, decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 roku, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Natomiast, Sąd I instancji, wyrokiem z dnia 25 czerwca 2015 roku sygn. akt III | SA/Po 1632/14 uchylił decyzję Dyrektora ARiMR z dnia [...] sierpnia 2015 roku.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Dyrektor ARiMR, decyzją z dnia [...] października 2015 roku, utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.

W uzasadnieniu wskazał, że przyznanie płatności następuje po spełnieniu wymogów programu rolnośrodowiskowego. Natomiast kontrola w gospodarstwie Skarżącego ujawniła, że nie zostały spełnione wymagania dotyczące ukorzenienia, wysokości i grubości drzewek, a także wymagania dotyczące minimalnej i obsady drzew.

Podkreślił, iż obowiązkiem osoby występującej o przyznanie płatności jest podanie wszystkich informacji dotyczących przyznania płatności, zgodnie z rzeczywistym stanem rzeczy i w odpowiednim czasie. Osoba ta ma obowiązek informowania organu o każdym fakcie mogącym mieć wpływ na nienależne, bądź nadmierne przyznanie płatności. Natomiast powołane przez Skarżącego niekorzystne warunki atmosferyczne mogłyby być uznane za przypadek siły wyższej, jednak Skarżący nie zgłosił powyższego faktu organowi I instancji.

Podkreślił, że brak realizacji wymogów programu, w przypadku płatności rolnośrodowiskowych, na skutek siły wyższej, stanowi podstawę do odstąpienia od obowiązku zwrotu pomocy, jednak nie może skutkować też, przyznaniem płatności rolnośrodowiskowej.

Po rozpoznaniu złożonej przez Skarżącego skargi, Sąd I instancji wyrokiem z dnia 9 czerwca 2016r., skargę oddalił.

W ocenie Sądu I instancji, brak było podstaw, do uznania, że przy ponownym załatwieniu sprawy Dyrektor ARiMR nie zastosował się do wyrażonej w uprzednio wydanym wyroku z dnia 25 czerwca 2015r., oceny prawnej, czy też pominął wskazania sądu co do dalszego postępowania w sprawie.

Powodem uchylenia decyzji Dyrektora ARMiR z dnia [...] sierpnia 2015 roku był, brak wyjaśnienia zmiany dokonanych ustaleń faktycznych oraz zmiany podstawy prawnej dokonanego pomniejszenia płatności, co w ocenie Sądu stanowiło naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art. 107 §1 i §2 w zw. z art. 138 § 1 pkt.1 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j, Dz.U. 2013 poz. 267 ze zm., dalej: k.p.a.). Sąd wskazał ponadto, że organy były zobowiązane z urzędu zbadać, czy stwierdzone w czasie kontroli nieprawidłowości, są wynikiem działania lub zaniechania, które można przypisać bezpośrednio beneficjentowi. Inspektorzy terenowi powinni mieć przy tym na uwadze wszystkie okoliczności dotyczące stanu upraw, które pozwalałyby organom orzekającym w sprawie płatności dokonać oceny z punktu widzenia przesłanek egzonerujących rolnika, a wskazanych w art. 51 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005.

Przyczyną usunięcia z obrotu prawnego poprzedniej decyzji były stwierdzone uchybienia dotyczące przepisów postępowania, które w ocenie Sąd I instancji mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Wbrew natomiast argumentacji skargi, z powołanego wyroku nie wynika związanie organu, co do treści przyszłego rozstrzygnięcia sprawy, jak również zobowiązanie organu do wydania decyzji, bez zastosowania umniejszeń w płatności rolnośrodowiskowej. Organ natomiast wypełnił zalecenia Sądu i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił kwestię przyznania płatności rolnośrodowiskowej, w sytuacji braku spełnienia wymogów programu rolnośrodowiskowego, z przyczyn niezależnych od rolnika.

Sąd I instancji podzielił stanowisko Dyrektora ARiMR, co do tego, że Skarżący nie spełnił warunków do otrzymania płatności rolnośrodowiskowej w pełnej wysokości.

Jak wskazał, obowiązkiem osoby występującej o przyznanie konkretnego rodzaju płatności jest złożenie wniosku pomocowego, zgodnego z rzeczywistym stanem rzeczy, a Skarżący naruszył ten warunek. Argumentacja podnoszona w toku postępowania administracyjnego ujawniła, że Skarżący miał świadomość tego, że w uprawach gruszy zimą 2011/2012 zostały wyrządzone szkody.

W dniu [...] maja 2013 roku Skarżący zgłosił do systemu płatności rolnośrodowiskowych uprawy sadownicze, które nie spełniały wymogów programu rolnośrodowiskowego. Nie zawiadomił jednak organów administracji publicznej o wymarznięciach w uprawach sadowniczych, co nie nastąpiło również w późniejszym terminie. Natomiast znaczne ubytki w obsadzie drzewek gruszy ujawniła dopiero kontrola na miejscu.

Z tych względów nie mógł znaleźć zastosowania art. 47 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 roku ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz.U.UE.L.2006.368.15, dalej: rozporządzenie nr 1974/2006). Zgodnie bowiem z powyższym przepisem przypadki siły wyższej lub wyjątkowych okoliczności są zgłaszane przez beneficjenta lub przez upoważnioną przez niego osobę na piśmie właściwemu organowi, wraz z odpowiednimi dowodami wystarczającymi dla właściwych organów, w ciągu 10 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności.

Dyrektor ARiMR, wskazał również, że przepis art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz.U.UE.L.2009.316.65), nie znajduje zastosowania do płatności rolnośrodowiskowych.

Zgodnie bowiem z treścią przepisu art. 7 rozporządzenia Komisji (UE) Nr 65/2011 z dnia 27 stycznia 2011 roku, do spraw wynikających z przepisu art. 36 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005, z dnia 20 września 2005 roku (m.in. rolnośrodowiskowych) przepisy art. 75 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1122/2009 nie mają zastosowania.

Tym samym w sytuacji gdy rolnik, który nie był w stanie wypełnić swych zobowiązań na skutek siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych, o których mowa w art. 31 rozporządzenia (WE) Nr 73/2009, nie zachowuje prawa do pomocy w odniesieniu do obszaru w momencie wystąpienia siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych.

Od powyższego wyroku skargę kasacyjną złożył Skarżący, zarzucając zaskarżonemu wyrokowi błędne ustalenia faktyczne mające wpływ na wynik sprawy, oraz niewłaściwe zastosowanie odpowiednich przepisów prawa wskazanych w uzasadnieniu skargi.

Wobec powyższych zarzutów wniósł o zmianę zaskarżonego wyroku w całości poprzez uchylenie w całości decyzji Dyrektora ARiMR z dnia [...] października 2015r. oraz uchylenie w całości poprzedzającej ją decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Poznaniu z dnia [...] kwietnia 2014r.

W uzasadnieniu skargi, Skarżący zawarł argumentację popierającą podniesione zarzuty wskazując, iż w sprawie może mieć zastosowanie art. 47 rozporządzenie nr 1974/2006.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do brzmienia art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznając sprawę na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania, która zachodzi w wypadkach określonych w § 2 tego przepisu. Podstaw do stwierdzenia nieważności w niniejszej sprawie Sąd nie stwierdził.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy.

Oceniając skargę kasacyjną przy zastosowaniu powyższych kryteriów oceny, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna nie była skuteczna.

Podkreślić należy, że zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna spełniać wymogi formalne przewidziane dla pism procesowych w postępowaniu sądowym. Jej obligatoryjnym elementem, jest przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Przez przytoczenie podstawy kasacyjnej należy rozumieć podanie konkretnego przepisu (konkretnej jednostki redakcyjnej) określonego aktu prawnego, który zdaniem strony został naruszony przez Sąd I instancji, wskazanie na czym to naruszenie polegało oraz jaki mogło mieć wpływ na wynik sprawy. W przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest w ogóle możliwa. Warunek przytoczenia podstaw zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis prawa skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przepis ten musi być bowiem wskazany wyraźnie (por. uzasadnienie postanowienia SN z dnia 7 kwietnia 1997 r., III CKN 29/97, OSNC 1997, nr 6 - 7, poz. 96 oraz postanowienia NSA z dnia 8 marca 2004 r., FSK 41/04; z dnia 1 września 2004 r., FSK 161/04; z dnia 24 maja 2005 r., FSK 2302/04). Natomiast uzasadnienie skargi kasacyjnej winno zawierać rozwinięcie zarzutów kasacyjnych. Na Skarżącym ciąży zatem obowiązek nie tylko konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd naruszone zaskarżanym orzeczeniem, ale i na czym naruszenie to polega (błędna wykładnia, niewłaściwe zastosowanie). Przy zarzucie naruszenia prawa procesowego winien zaś wskazać przepisy tego prawa, które zostały naruszone przez Sąd I instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Uzasadnienie powinno natomiast przedstawiać argumenty mające na celu wskazanie słuszności podstaw kasacyjnych.

Z powyższego wynika, że Naczelny Sąd Administracyjny nie może rozpoznać merytorycznie zarzutów skargi kasacyjnej, które zostały wadliwie skonstruowane. Sąd ten nie bowiem uprawniony do formułowania za stronę przyczyn, jakie spowodowały postawienie określonego zarzutu. Nie jest również rzeczą Sądu domyślanie się intencji Skarżącego w powyższym zakresie.

Skarżący, zarówno w części wstępnej skargi kasacyjnej, jak również w krótkim i ogólnym jej uzasadnieniu, nie wskazał przepisów której jego zdaniem zostały naruszone, jak i sposobu ich naruszenia. Wskazywał natomiast m.in. na zignorowanie przez organ wskazań Sądu zawartych w wyroku z dnia 25 czerwca 2015r., nie wskazując na konkretne uchybienia w tej mierze, jak też na przepisy który tym działaniem organu zostały naruszone.

W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej, wskazał również na art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006, uznając, że może mieć on zastosowanie w sprawie, nie konkretyzując jednakże jednostki redakcyjnej tego przepisu, który jego zdaniem, może mieć zastosowanie w sprawie, nie wskazując również z jakich przyczyn przepis ten może być zastosowany w sprawie.

Jak wynika natomiast z ustaleń poczynionych przez organy, Skarżący nie zgłosił przypadku siły wyższej w terminie przewidzianym w art. 47 ust. 2 rozporządzenia nr 1974/2006, co czyni zarzut jego niezastosowania, niezasadnym. Ustaleń powyższych Skarżący nie kwestionował.

Skarżący zarzucił również pominięcie odpowiednich przepisów prawa krajowego dotyczących upraw w ramach wariantu 2.9 – upraw sadownicze i jagodowe, ich nie wskazując.

W tym stanie rzeczy, wobec tego iż skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom określonym w art. 176 p.p.s.a. i w konsekwwencji niemożności rozpoznania merytorycznego zarzutów skargi kasacyjnej, na skutek ich wadliwego skonstruowania, Naczelny Sąd Administracyjny zgodnie z art. 184 p.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił, o kosztach orzekając stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a. i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.), zasądzając od Skarżącego na rzecz Dyrektora ARiMR zwrot kosztów zastępstwa procesowego radcy prawnego w kwocie 360,0 zł.