Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1703/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-04-04 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 81 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2016 poz 353
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko
article: art.38j ust. 3 pkt 2
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj, Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Golat, sędzia WSA Piotr Korzeniowski (spr.), Protokolant ref. staż. Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. sprawy ze skarg Stowarzyszenia K. w S., Fundacji G. z siedzibą w [...], Stowarzyszenia E. K. G. z siedzibą w [...], O. [...] w [...], Fundacji W. z siedzibą w [...], Stowarzyszenia T. z siedzibą w [...] na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia [...] kwietnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia oddala skargi


UZASADNIENIE

Przedmiotem zaskarżenia jest decyzja Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej: GDOŚ, organ II instancji, organ odwoławczy) z [...] kwietnia 2016r., znak: [...] wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej: k.p.a.), po rozpatrzeniu odwołania Gminy Miasto W., reprezentowanej przez pełnomocnika J. G. od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. (dalej: organ I instancji, RDOŚ w B.) z [...] stycznia 2016 r., znak: [...]. W decyzji z [...] kwietnia 2016 r. GDOŚ uchylił ww. decyzję RDOŚ w B. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia.

Stan sprawy przestawiał się następująco:

Gmina Miasto W. reprezentowana przez pełnomocnika J. G. w dniu 27 lutego 2015 r. złożyła wniosek (uzupełniony: 16 marca 2015 r.) w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn.: "Zapewnienie bezpieczeństwa publicznego w rejonie stopnia wodnego [...] przy wykorzystaniu energii wody oraz poprawie potencjału ekosystemów wodnych i od wód zależnych", na podstawie przepisów ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U. z 2010 r. Nr 143, poz. 963 ze zm.).

W decyzji z [...] stycznia 2016 r.

Organ I instancji w decyzji z [...] stycznia 2016 r. po rozpatrzeniu wniosku Gminy Miasto W. reprezentowanej przez pełnomocnika J. G. a o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, odmówił zgody na realizację przedsięwzięcia pn.: "Zapewnienie bezpieczeństwa publicznego w rejonie stopnia wodnego [...] przy wykorzystaniu energii wody oraz poprawie potencjału ekosystemów wodnych i od wód zależnych".

Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołanie w piśmie z 12 lutego 2016 r. wniosła Gmina Miasto W., działająca przez pełnomocnika J. G. W piśmie z 17 lutego 2016 r. stowarzyszenie [...] poinformowało, że nie wyraża zgody na ewentualne zastosowanie przez RDOŚ w B. w stosunku do decyzji własnej trybu autokontroli zgodnie z art. 132 k.p.a.

Gmina Miasto W., reprezentowana przez J. G. w odwołaniu od decyzji organu I instancji, podniosła następujące zarzuty:

1. Naruszenie art. 81 ust. 2 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej: u.u.i.ś.) w związku z art. 38j ust. 3 pkt 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: p.w.) oraz art. 4 ust. 7 dyrektywy 2000/60/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z 23 października 2000 r. ustanawiającej ramy wspólnotowego działania w dziedzinie polityki wodnej (Dz. Urz. UE L 327 z 22.12.2000 r. ze zm., dalej: RDW), w związku z art. 34 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 1651 ze zm., dalej: u.o.p.), poprzez:

a) wydanie decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia z pominięciem pełnej oceny oddziaływania na środowisko w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 8 u.u.i.ś. i dokonanie oceny przesłanek art. 38j p.w. oraz art. 34 u.o.p. bez wyników oceny i bez ukierunkowanego na nią postępowania dowodowego prowadzonego z inicjatywy organu,

b) przyjęcie przez organ I instancji, że art. 38j p.w. pozwala na realizację inwestycji powodujących zmianę właściwości fizycznych wód i pogorszenie ich stanu jedynie w sytuacji, gdy przyczyny zmian i działań człowieka są szczegółowo przedstawione w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, podczas gdy taka interpretacja pozostaje w sprzeczności z wymogami prowspólnotowej wykładni art. 4 ust. 7 RDW, celem tego przepisu i praktyką jego stosowania;

2. Naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 5-7 w związku z pkt 4 u.u.i.ś, poprzez zobowiązanie inwestora do poddania analizie wariantu dotyczącego innego przedsięwzięcia - "istnienia stopnia wodnego [...]";

3. Naruszenie art. 7 k.p.a. z uwagi na błędne ustalenie stanu faktycznego, stanowiącego podstawę rozstrzygnięcia, w tym:

a) niepoddanie analizie zapisów obowiązującego Planu gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...], przyjętego Uchwałą Rady Ministrów z 22 lutego 2011 r. (M.P. z 22 czerwca 2011 r., Nr 49, poz. 549, dalej: PGW), i przyjęcie, że ww. dokument nie uwzględnia przedmiotowego przedsięwzięcia,

b) dokonanie niepełnej i wadliwej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nieustalenie zakresu przedsięwzięcia objętego wnioskiem, a mimo to dokonanie "oceny czy zachodzą w sprawie przesłanki derogacyjne" i wydanie rozstrzygnięcia w oparciu o "wniosek Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. o umieszczenie inwestycji w aktualizacji planu gospodarowania wodami, która to aktualizacja nie była na moment orzekania i nadal nie jest dokumentem obowiązującym i nie została przyjęta przez właściwy organ",

c) błędne przyjęcie, że przedsięwzięcie może być realizowane tylko wówczas, gdy wpływ tego przedsięwzięcia na jednolite części wód jest szczegółowo przedstawiony w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza,

d) mylne ustalenie, że działania kompensacyjne zaproponowane w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko są niewystarczające, a samo przedsięwzięcie doprowadzi do naruszenia integralności obszarów sieci Natura 2000;

4. Rażące naruszenie artykułów 6, 7, 8, 9, 10 § 1 i 2, 11, 77 § 1 i 4, 80, 81, 84 § 1, 107 § 3 k.p.a. poprzez:

a) rozstrzygnięcie sprawy na podstawie niekompletnego materiału dowodowego, z pominięciem faktów powszechnie znanych,

b) wybiórcze i dowolne prowadzenie postępowania dowodowego, zastępowanie niezbędnych opinii i raportów subiektywnymi ocenami organu, nieprzeprowadzenie dowodu z niezależnych opinii i ekspertyz,

c) pozbawienie strony czynnego udziału w postępowaniu, przerzucanie ciężaru dowodu na wnioskodawcę,

d) tendencyjne dobieranie dowodów, ograniczone do przeprowadzenia tylko tych dowodów, które uzasadniają odmowę wydania zgody na realizację przedsięwzięcia,

e) wadliwe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, a w szczególności brak uzasadnienia przyczyn, dla których niektóre dowody organ pominął albo odmówił im wiarygodności czy też mocy dowodowej.

Gmina Miasto W. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i orzeczenie co do istoty sprawy, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

Powołując się na art. 44 ust. 1 u.u.i.ś. w piśmie z 1 kwietnia 2015 r., Towarzystwo [...], zgłosiło RDOŚ w B. chęć uczestniczenia na prawach strony w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa i przedłożyło regulamin stowarzyszenia zwykłego z [...] lipca 2010 r. oraz notarialny odpis zaświadczenia Biura Administracji i Spraw Obywatelskich Urzędu Miasta W. z [...] czerwca 2014 r., znak: [...], o utworzeniu Towarzystwa [...]. Z ww. zaświadczenia wynika, że Prezydent W. został poinformowany o utworzeniu stowarzyszenia zwykłego p.n. Towarzystwo [...] w dniu [...] sierpnia 2010 r. Regulaminowym celem działalności stowarzyszenia jest ochrona przyrody ojczystej, w szczególności zwierząt, roślin i grzybów, jak również siedlisk przyrodniczych, w których wymienione organizmy występują. Zdaniem GDOŚ, Towarzystwu [...] przysługuje legitymacja prawna do wyrażenia swojego stanowiska nt. przedmiotowej decyzji RDOŚ w B.

Odnosząc się do treści pisma Towarzystwa [...] z 17 lutego 2016 r. GDOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. wskazał, że uprawnienie do samokontroli decyzji służy organowi jedynie w określonych przypadkach, wymienionych w art. 132 § 1 i 2 k.p.a. Zdaniem organu II instancji, dopuszczalność uchylenia lub zmiany decyzji własnej jest uzależniona od wniesienia odwołania przez wszystkie strony i uwzględnienia odwołania w całości lub wniesienia odwołania przez jedną ze stron, podczas gdy pozostałe strony wyrażą zgodę na uchylenie lub zmianę decyzji, zgodnie z żądaniem odwołania.

W ocenie GDOŚ, sprzeciw Towarzystwa [...] nie wyłączyłby możliwości uchylenia lub zmiany zaskarżonej decyzji w trybie autokontroli, bowiem instytucja autokontroli dotyczy interesu prawnego stron i ich uprawnień materialnoprawnych, które nie przysługują podmiotom na prawach strony. Organ II instancji wyjaśnił, że w przedmiotowej sprawie odwołanie złożył inwestor działający przez pełnomocnika, natomiast pozostałe strony postępowania nie wniosły stosownej zgody na podjęcie działań samokontrolnych przez RDOŚ w B.

Analizując zarzuty Gminy Miasto W. organ I instancji zbadał ponownie sprawę, ocenił prawidłowość decyzji własnej pod kątem żądań strony zawartych w odwołaniu i nie uznał zasadności odwołania, czemu dał wyraz w piśmie z 9 marca 2016 r., znak: [...].

W uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. organ II instancji odnosząc się do stanowiska organu I instancji, według którego przedmiotowe zamierzenie nie spełnia przesłanki drugiej z uwagi na nieujęcie inwestycji, ani w PGW, przyjętym uchwałą Rady Ministrów z 22 lutego 2011 r. (M.P. z 22 czerwca 2011 r., Nr 49, poz. 549, dalej: PGW), ani w przygotowywanej aktualizacji Planów Gospodarowania Wodami (dalej: aPGW), ani w MasterPlanach, przyjętych przez Radę Ministrów w dniu 26 sierpnia 2014 r. GDOŚ wyjaśnił, że swoje stanowisko organ I instancji oparł dodatkowo na interpretacji pisma z 24 listopada 2015 r., znak: [...], Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej oraz pisma z 24 listopada 2015 r., znak: [...], Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. Na podstawie treści ww. pism oraz weryfikacji PGW, aPGW i MasterPlanów RDOŚ w B. uznał, że przedmiotowa inwestycja nie jest tożsama z zadaniem [...], pn.: "Budowa stopnia wodnego poniżej [...] wraz z odbudową ostróg", wpisanym do aktualizacji Planu Gospodarowania Wodami na obszarze dorzecza [...].

Odnosząc się do ww. stanowiska organu I instancji, GDOŚ wskazał, że z pisma M. B. - Dyrektora Departamentu Zasobów Wodnych w Ministerstwie Środowiska z 1 kwietnia 2016 r., znak: [...], kierowanego do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska wynika, że w styczniu 2016 r. kierownictwo Ministerstwa Środowiska podjęło decyzję o weryfikacji aPGW, w następstwie czego aPGW zostały zmodyfikowane m. in. w zakresie ujednolicenia i uwzględnienia inwestycji polegającej na budowie stopnia wodnego poniżej [...]. Dokonane zmiany dotyczące tej inwestycji i odnoszą się do:

- modyfikacji nazwy działania na: "Ochrona przed wodami powodziowymi dolnego odcinka [...] od [...] do jej ujścia do [...] wodny poniżej [...]",

- zmiany inwestora: z Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w G. na Gminę Miasto W., Województwo [...] i partnera prywatnego.

Według organu odwoławczego, z ww. pisma wynika, że przedmiotowa inwestycja była ujęta wcześniej w aPGW, a wprowadzone zmiany mają na celu ujednolicenie nazewnictwa zgodnie z sugestiami ze strony inwestora.

Po przeanalizowaniu załącznika do aPGW na obszarze dorzecza [...], przekazanego do konsultacji GDOŚ uznał, że informacje przedstawione w piśmie Dyrektora Departamentu Zasobów Wodnych w Ministerstwie Środowiska znajdują potwierdzenie w przywołanym dokumencie. [...] zostało przypisane zadaniu pn.: "Ochrona przed wodami powodziowymi dolnego odcinka [...] od [...] do jej ujścia do [...] wodny poniżej [...]", którego głównym celem jest zwiększenie bezpieczeństwa powodziowego i zabezpieczenie stopnia [...] przed katastrofą budowlaną.

W dokumencie tym zdaniem GDOŚ, przedstawiono m. in. ogólną charakterystykę inwestycji oraz, oceniając spełnienie przesłanek art. 4 ust. 7 RDW, wyjaśniono, że budowa stopnia wodnego stanowi nadrzędny interes społeczny poprzez zapewnienie ludzkiego bezpieczeństwa, ochronę ludzkiego zdrowia i mienia przed powodzią i suszą oraz korzyści dla społeczeństwa poprzez ochronę środowiska i zrównoważony rozwój. Wyszczególniono również podjęte działania, zmierzające do ograniczenia niekorzystnego wpływu na stan części wód, a także w skrócie odniesiono się do proponowanych wariantów inwestycji.

Według GDOŚ, w uzasadnieniu decyzji, w zakresie dotyczącym wpływu na Jednolite Części Wód Powierzchniowych (dalej: JCWP), organ I instancji cytuje fragmenty raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia bez poddania ich własnej analizie. W ocenie organu odwoławczego, nieprawidłowe są stwierdzenia niedookreślone, jak np. : "Inwestycja wpłynie znacząco na dwie lub trzy (...) JCWP rzeki [...] (w zależności od wariantu lokalizacyjnego)", a następnie przywoływanie procentowego udziału zmian poszczególnych JCWP. Zdaniem, GDOŚ, właściwie przeprowadzona analiza wpływu na JCWP powinna odnosić się do wpływu inwestycji na poszczególne elementy jakości dla klasyfikacji potencjału ekologicznego.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że jakkolwiek realizacja przedmiotowej inwestycji spowoduje fundamentalne zmiany parametrów fizykochemicznych, hydromorfologicznych i biologicznych, które mogą wpłynąć na nieosiągnięcie celu środowiskowego dla jednolitych części wód powierzchniowych, to jednak należy mieć na względzie, że 100 % zmiana JCWP nie musi oznaczać w 100 % negatywnej zmiany. Istotna jest bowiem ocena czy realizacja przedsięwzięcia spowoduje pogarszanie wartości charakterystycznych dla dobrego potencjału wód któregokolwiek z czynników, składających się na elementy biologiczne, hydromorfologiczne i fizykochemiczne, czy nie wpłynie na zmianę ich wartości. RDOŚ w B. winien mieć przy tym na uwadze, że elementy jakości dla klasyfikacji potencjału ekologicznego są rozpatrywane osobno i każdy z nich musi uzyskać takie wartości i parametry, które umożliwią osiągnięcie lub utrzymanie dobrego potencjału ekologicznego. Według organu II instancji, rozpatrując sprawę ponownie, na podstawie ustalonego stanu istniejącego, organ I instancji powinien przeprowadzić kompleksową analizę tego, w jaki sposób zmiany parametrów rzeki wpłyną na zmiany wskaźników charakterystycznych dla dobrego potencjału wód, a następnie powinien dać temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji. Według organu II instancji, przygotowane aPGW zaczną obowiązywać po ich opublikowaniu w II kwartale br., zatem rozpatrując ponownie sprawę, RDOŚ w B. weźmie pod uwagę zmianę stanu prawnego i w oparciu o nowe okoliczności sprawy wyda rozstrzygnięcie.

GDOŚ wskazał, że przy rozpatrywaniu przyczyn odmowy zgody na realizację przedsięwzięcia (naruszenie art. 81 ust. 2 u.u.i.ś.), uzasadnienie w przedmiotowej kwestii jest skrótowe i winno zostać opisane szerzej. Dotyczy to w szczególności przywołania w rozstrzygnięciu wariantów realizacji zamierzenia, które zdaniem organu stanowiłyby racjonalną alternatywę dla wariantu inwestorskiego, a które powinny zostać wnikliwie przeanalizowane w raporcie o oddziaływaniu na środowisko. Organ odwoławczy wyjaśnił, że przy przedstawieniu alternatyw należy odwołać się do konkretnych korzyści, jakie dany wariant mógłby nieść za sobą, ze szczególnym naciskiem na mniejsze oddziaływanie na obszary Natura 2000 w stosunku do wariantów już przeanalizowanych.

Zdaniem GDOŚ, organ I instancji nieprawidłowo wyjaśnił na stronie 15 zaskarżonej decyzji, że "wariant zerowy nie wiąże się z zarzuceniem działań ukierunkowanych na bezpieczeństwo funkcjonowania [...], a jedynie pozostawieniem istniejącego piętrzenia przy podjęciu prac ukierunkowanych dla poprawy stabilności i bezpieczeństwa tego obiektu (...)".

W ocenie organu odwoławczego, RDOŚ w B., kierując się względami ekonomiki procesowej, mając na uwadze, że wydaje decyzję odmowną dla planowanego przedsięwzięcia, pominął udział społeczeństwa w postępowaniu w sprawie oceny oddziaływania na środowisko. Według organu II instancji, z materiału zgromadzonego w sprawie wynika, że obszerne uzupełnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko (zawierające m. in. uzupełnienie zagadnień dotyczących zakresu i warunków technicznych wnioskowanego przedsięwzięcia, kwestii związanych z ochroną klimatu akustycznego i powietrza, mogących pozostawać w granicach właściwości organów inspekcji sanitarnej w zakresie weryfikacji aspektów realizacji przedsięwzięcia pozostających w związku z jego działalnością) zostało przekazane do RDOŚ w B. pismem z [...] października 2015 r., a zatem po wydaniu opinii organów inspekcji sanitarnej. Organ właściwy do wydania decyzji nie wystąpił ponownie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z wnioskami o zajęcie aktualnego stanowiska. Opinie organów inspekcji sanitarnej mogą być zatem, z uwagi na nieuwzględnienie ostatecznego kształtu materiału dowodowego, niepełne.

Odnosząc się do dokonanej w zaskarżonej decyzji kwalifikacji przedmiotowej inwestycji zgodnie z rozporządzeniem Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwziąć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, organ odwoławczy wskazał, że RDOŚ w B. przywołał niewłaściwą treść § 2 ust. 1 pkt 86 lit. a i c rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, bowiem przepisy te dotyczą kwalifikacji przedsięwzięcia polegającego na zmianie lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesieniu mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu. Zdaniem GDOŚ, jest to o tyle istotne, że jak wynika z akt sprawy w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia inwestor nie planuje realizacji zadań, które organ omyłkowo wymienił w pkt II. 6 i 7 na stronach 2-3 zaskarżonej decyzji.

GDOŚ wyjaśnił jednocześnie, że mając na uwadze zakres prac objętych planowaną inwestycją należy zaznaczyć, że akta postępowania pierwszoinstancyjnego nie potwierdzają prawidłowości umocowania J. G. do reprezentowania inwestora - Gminy Miasto W. przed organem I instancji. Znajdujące się w aktach sprawy pełnomocnictwo z 26 lutego 2015 r. uprawnia bowiem J. G. do działania w imieniu Gminy Miasto W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stopnia wodnego i elektrowni wodnej na rzece [...] poniżej [...], natomiast przedmiotem rozpoznania sprawy objęte są również inne inwestycje powiązane funkcjonalnie z wyżej wspomnianymi. Jednocześnie ww. pełnomocnictwo nie zostało opatrzone pieczęcią Prezydenta Miasta W., jak również nie wyszczególniono imienia i nazwiska osoby go udzielającej oraz zawiera nieczytelny podpis Prezydenta Miasta W. Z tego względu pismem z 17 marca 2016 r., znak: [...], GDOŚ wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia zakresu upoważnienia oraz danych mocodawcy w ciągu siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie organ odwoławczy poinformował wnioskodawcę, że konsekwencją nieuzupełnienia braków w wyznaczonym terminie będzie rozpoznanie sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy.

Organ II instancji przypomniał, że jakkolwiek stosowne wyjaśnienia zostały nadesłane w piśmie z 4 kwietnia 2016 r., to jednak GDOŚ uznał, że nie czynią one zadość wezwaniu z 17 marca 2016 r. W załączeniu do pisma z 4 kwietnia 2016 r. przedłożono pełnomocnictwo z 31 marca 2016 r., znak: [...], które uprawnia J. G. do "reprezentowania Gminy Miasto W. w postępowaniu odwoławczym od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], prowadzonym przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska".

Za oczywistą omyłkę GDOŚ traktuje błędne wpisanie w pełnomocnictwie znaku zaskarżonej decyzji, który prawidłowo nosi sygnaturę: [...]. Niemniej jednak organ II instancji zauważa, że załączony dokument pełnomocnictwa z 31 marca 2016 r. obejmuje jedynie umocowanie do reprezentowania strony w pełnym zakresie w postępowaniu odwoławczym. W kwestii postępowania przed organem I instancji, GDOŚ nie podziela stanowiska pełnomocnika inwestora, wyrażonego w piśmie z 4 kwietnia 2016 r. jakoby na podstawie definicji przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś.) można było wywodzić, że w związku z tym, że zamierzenia budowlane, takie jak most drogowy, stacja elektroenergetyczna czy linie przesyłowe stanowią integralną część przedsięwzięcia polegającego na budowie stopnia wodnego i elektrowni wodnej to należy odgórne założyć, że wnioskodawca planuje ich realizację i w stosunku do całego zakresu inwestycji ustanawia reprezentanta. Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na to, że zastępca procesowy Gminy Miasto W. nie przedłożył stosownego pełnomocnictwa, uznał, że działanie pełnomocnika w postępowaniu przed organem I instancji ograniczone było jedynie do zagadnień związanych z samą budową stopnia wodnego i elektrowni wodnej na rzece [...] poniżej [...], a co za tym idzie nie miał on zdolności do podejmowania czynności procesowych w zakresie związanym z pozostałymi zamierzeniami inwestycyjnymi realizowanymi w ramach przedsięwzięcia pn.: "Zapewnienie bezpieczeństwa publicznego w rejonie stopnia wodnego [...] przy wykorzystaniu energii wody oraz poprawie potencjału ekosystemów wodnych i od wód zależnych". W ocenie GDOŚ, powyższe stanowiło o naruszeniu przez RDOŚ w B. art. 32 w związku z art. 33 § 3 k.p.a. W konsekwencji organ II instancji stwierdził, że J. G. nie był uprawniony również do złożenia wniosku z 27 lutego 2015 r., uzupełnionego pismem z 16 marca 2015 r. w zakresie inwestycji towarzyszących budowie stopnia wodnego i elektrowni wodnej, a zatem wniosek w tym zakresie był nieskutecznie złożony. Zdaniem GDOŚ, organ I instancji w sposób nieprawidłowy wszczął postępowanie w zakresie dotyczącym inwestycji towarzyszących.

W ocenie GDOŚ, kontrola zaskarżonego rozstrzygnięcia RDOŚ w B. wykazała brak charakterystyki przedsięwzięcia, która w świetle art. 82 ust. 3 u.u.i.ś. stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Według organu odwoławczego, wspomniany przepis nie kategoryzuje decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na zezwalającą oraz odmawiającą zgody na realizację przedsięwzięcia, zatem właściwym jest uznanie, że charakterystyka przedsięwzięcia wymagana jest w każdym przypadku. Charakterystyka przedsięwzięcia, w której winien znaleźć się opis planowanego zamierzenia budowlanego, opatrzona podpisem i pieczęcią organu właściwego do wydania decyzji oraz datą i numerem decyzji, stanowi jej integralną część. Pozbawienie decyzji wymaganego załącznika uniemożliwia identyfikację przedsięwzięcia w postępowaniu oraz czyni decyzję niepełną, co stanowi naruszenie art. 82 ust. 3 u.u.i.ś. w związku z art. 107 § 1 i 2 k.p.a.

Organ II instancji zwrócił także uwagę na rozbieżności w dokumentacji sprawy w zakresie gmin, na terenie których będzie zlokalizowane przedsięwzięcie i na obszar których będzie oddziaływać. W ocenie GDOŚ, zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem wskazanych przepisów prawa procesowego oraz materialnego. Powyższe wady postępowania uzasadniły uchylenie zaskarżonej decyzji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez RDOŚ w B., z uwagi na fakt, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie.

Skargi na decyzję organu II instancji z [...] kwietnia 2016 r. złożyli:

- w piśmie z 1 czerwca 2016 r. K. [...],

- w piśmie z 1 czerwca 2016 r. [...] Towarzystwo [...], dalej: [...]T[...],

- w piśmie z 3 czerwca 2016 r. Fundacja [...],

- w piśmie z 6 czerwca 2016 r. Klub [...],

- w piśmie z 7 czerwca 2016 r. Towarzystwo [...],

- piśmie z 10 czerwca 2016 r. Fundacja [...].

Klub [...], uczestniczący w postępowaniu na prawach strony, podniósł następujące zarzuty:

1. Wbrew twierdzeniom GDOŚ, organ I instancji prawidłowo ustalił, że przedmiotowe przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych dla jednolitych części wód powierzchniowych, (dalej: JCWP), i brak jest uzasadnienia realizacji inwestycji w Planach Gospodarowania Wodami. Organ odwoławczy niesłusznie wydał decyzję na podstawie projektu aktualizacji Planu Gospodarowania Wodami, który dopiero w przyszłości ma być ustanowiony.

2. Wobec niespełnienia przesłanki drugiej z art. 38j ust. 3 p.w., bez znaczenia pozostaje badanie przesłanki trzeciej i czwartej tj. istnienia nadrzędnego interesu publicznego oraz istnienia ewentualnych rozwiązań alternatywnych. Dodatkowo skarżący podkreśla, że nie można wywodzić istnienia nadrzędnego interesu publicznego tylko z tego, że przedsięwzięcie ma na celu jedną z wartości wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, bez indywidualnego badania wagi tej wartości w porównaniu do innego interesu istniejącego w danej sprawie np. z wagą niekorzystnych skutków środowiskowych.

Klub [...] wniósł o uchylenie decyzji odwoławczej i utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji.

Stowarzyszenie [...]T[...], uczestniczące w postępowaniu na prawach strony, podniosło następujące zarzuty:

3. GDOŚ powinien uchylić decyzję RDOŚ w B. w całości i umorzyć postępowanie wszczęte z wniosku Gminy Miasta W.

4. Organ odwoławczy nie dopełnił obowiązku wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a., bowiem nie powiadomił stron postępowania, w tym organizacji ekologicznych biorących w postępowaniu udział na prawach strony, o możliwości złożenia uwag i wniosków przed wydaniem decyzji ostatecznej. Powyższe uchybienie organu odwoławczego uniemożliwiło [...]T[...] zapoznanie się z kompletem akt sprawy i zgłoszenie zarzutów niniejszej skargi na etapie postępowania przed organem II instancji.

5. Organ II instancji błędnie zastosował art. 17 ustawy z 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych (Dz. U z 2015 r., poz. 966 ze zm., dalej: ustawa przeciwpowodziowa, poprzez:

a) Nieprawidłową wykładnię art. 2 pkt 1 tej ustawy, bowiem nie można uznać za powiązane funkcjonalnie z budowlami przeciwpowodziowymi obiektów towarzyszących, takich jak: napowietrzna linia elektroenergetyczna, tor wodny dla żeglugi śródlądowej, drogi dojazdowe do zapory czy elektrownia wodna, bowiem nie służą one realizacji obiektów ochrony przeciwpowodziowej;

b) Błędne uznanie Prezydenta Miasta W. za podmiot uprawniony do złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, dla której zastosowanie mają przepisy ustawy przeciwpowodziowej, bowiem zakres miejscowy przedsięwzięcia znacząco wykracza poza granice administracyjne gminy W. Znajdujące się w aktach sprawy "Porozumienie z [...] października 2015 r. w sprawie uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pod nazwą "Zapewnienie bezpieczeństwa publicznego w rejonie stopnia wodnego [...] przy wykorzystaniu energii wody oraz poprawie potencjału ekosystemów wodnych i od wód zależnych", zostało sporządzone przez wójtów gmin ościennych, czyli przez organy władzy wykonawczej szczebla gminnego, nieuprawnione do tego w świetle art. 18 ust. 2 pkt 12 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2015 r., poz. 1515 ze zm.).

Stowarzyszenie [...]T[...] wniosło w skardze o uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ z [...] kwietnia 2016 r. w całości.

Fundacja [...] zarzuciła zaskarżonej decyzji naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji RDOŚ w B. i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi w sytuacji, gdy nie zachodziły przesłanki do wydania decyzji kasacyjnej. Zdaniem skarżącej Fundacji, GDOŚ winien był wydać decyzję merytoryczną na podstawie art. 138 § 1 k.p.a. Fundacja [...] uzasadniając swoje stanowisko przedstawione w skardze stwierdziła, że:

6. Organ odwoławczy nie wskazał w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. jaki zakres sprawy wymaga przez RDOŚ w B. przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

7. Organ odwoławczy winien był w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonać własnej analizy wpływu inwestycji na JCWP. Organ odwoławczy prawdopodobnie podzieliłby stanowisko RDOŚ w B., bowiem w projekcie aktualizacji Planu Gospodarowania Wodami, (dalej: aPGW), w dorzeczu [...] opisano przedmiotową inwestycję jako naruszającą cele środowiskowe dla JCWP i jednocześnie przewidziano dla niej odstępstwo od zakazu naruszania tych celów. Niemniej jednak dokument ten nie został jeszcze przyjęty przez Radę Ministrów, więc odstępstwo to nie jest dozwolone, a organ I instancji prawidłowo ocenił stan prawny w tym zakresie;

8. Przywołanie przez GDOŚ definicji nadrzędnego interesu publicznego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem RDOŚ w B. uznał, że sporna inwestycja spełnia kryterium nadrzędnego interesu publicznego;

9. GDOŚ wskazał, że ocena dokonana przez RDOŚ w B. w zakresie wpływu inwestycji na obszary Natura jest skrótowa, podczas gdy sam powinien dokonać głębszej oceny tego kryterium;

10. Kwestia mało trafnego opisu wariantu zerowego jest bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem opis lub wybór wariantu inwestycji nie był przyczyną odmowy zgody na realizację inwestycji;

11. Wbrew argumentacji GDOŚ organ I instancji słusznie postąpił, rezygnując z powtórnego wystąpienia do organów inspekcji sanitarnej po uzupełnieniu raportu, bowiem stanowiska tych organów nie miałyby wpływu na wynik sprawy, a RDOŚ w B. naraziłby się na zarzut przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednakże jeżeli GDOŚ uznał, że ponowna opinia była potrzebna, mógł sam o nią wystąpić w trybie art. 136 k.p.a.;

12. Oczywista omyłka w zakresie przywołania zapisów rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko nie upoważniała, GDOŚ do wydania decyzji kasacyjnej;

13. Z uwagi na niewłaściwe umocowanie J. G. do reprezentowania inwestora, GDOŚ powinien był uchylić decyzję RDOŚ w B. w całości i umorzyć postępowanie;

14. Charakterystyka przedsięwzięcia nie jest wymagana przy decyzji odmownej, niemniej jednak, skoro GDOŚ nie podziela tego stanowiska, winien był samodzielnie uzupełnić zaistniałe braki decyzji bez konieczności przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego;

15. Wskazane przez GDOŚ rozbieżności w dokumentacji dostarczonej przez inwestora co do zasięgu oddziaływania inwestycji nie miały wpływu na wynik sprawy, bowiem RDOŚ w B. przyjął większy zasięg oddziaływania inwestycji i nie pozbawił przy tym żadnej ze stron czynnego udziału w postępowaniu.

Fundacja [...] wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm prawem przepisanych.

Klub [...] zarzucił:

16. Naruszenie art. 81 ust. 2 u.u.i.ś., bowiem przeprowadzona przez RDOŚ w B. ocena oddziaływania na środowisko jednoznacznie wykazała, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszary sieci Natura 2000, podczas gdy brak jest przesłanek, o których mowa w art. 34 u.o.p.;

17. Naruszenie art. 81 ust. 3 u.u.i.ś. bowiem z oceny oddziaływania na środowisko wynika, że przedmiotowa inwestycja może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych, zawartych w obowiązującym w dacie wydania decyzji planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza [...] oraz brak jest przesłanek wymienionych w art. 38j p.w.;

18. Zastosowanie błędnej, zbyt rozszerzającej wykładni art. 82 ust. 3 u.u.i.ś., bowiem charakterystyka przedsięwzięcia powinna stanowić załącznik jedynie do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, gdy ustalono w niej te uwarunkowania i wskazano wariant realizacji przedsięwzięcia;

19. Niesłuszne zakwestionowanie przez GDOŚ dokonanej przez RDOŚ w B. kwalifikacji przedsięwzięcia w oparciu o § 2 ust. 1 pkt 86 lit a i c rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71), bowiem organ I instancji prawidłowo uznał, że w związku ze znacznym wylesieniem terenu planowanej inwestycji powstanie użytek pokryty wodami płynącymi, co należy traktować jako przedsięwzięcie polegające na "zmianie lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesieniu mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu";

20. Naruszenie art. 7, art. 8, art. 77 § 1 k.p.a. bowiem organ II instancji nie rozpatrzył zarzutów podniesionych w odwołaniu, które nie przesądziły o uchyleniu decyzji RDOŚ w B. i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie powinny być wnikliwie potraktowane przez organ I instancji;

21.Naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., bowiem GDOŚ nie powiadomił wszystkich stron postępowania o możliwości zapoznania się z kompletem dokumentacji sprawy przed wydaniem zaskarżonej decyzji z [...] kwietnia 2016 r.

Klub [...] wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ w całości.

Towarzystwo [...] wskazało w skardze na następujące zarzuty:

22.Naruszenie art. 64 § 2 k.p.a., bowiem organ odwoławczy rozpatrzył odwołanie J. G., pomimo jego braku legitymacji do reprezentowania Gminy Miasta W.;

23. Naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. z uwagi na rażąco błędne zastosowanie podstawy prawnej zaskarżonej decyzji, bowiem GDOŚ powinien był pozostawić odwołanie bez rozpoznania na podstawie art. 64 § 2 k.p.a., umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. lub wydać postanowienie o niedopuszczalności wniesienia odwołania przez nieprawidłowo umocowanego pełnomocnika inwestora na podstawie art. 134 k.p.a.

Towarzystwo [...] w skardze wniosło o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji GDOŚ z [...] kwietnia 2016 r. w całości w związku z tym, że została ona wydana z rażącym naruszeniem prawa, o czym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., oraz zasądzenie od organu II instancji na rzecz Towarzystwa [...] zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Fundacja [...] podniosła następujące zarzuty:

24. Organ odwoławczy powinien uchylić decyzję RDOŚ w B. z [...] stycznia 2016 r. i umorzyć prowadzone postępowanie z uwagi na brak prawidłowego pełnomocnictwa dla J. G. do reprezentowania Gminy Miasta W.;

25. Przedmiotowa inwestycja nie spełnia roli przeciwpowodziowej, natomiast jest typowym stopniem energetycznym, w związku z czym brak jest podstaw do złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie ustawy przeciwpowodziowej;

26. Gmina Miasto W. nie posiada kompetencji do realizacji ochrony przeciwpowodziowej na terenie innych gmin.

Fundacja [...] w skardze wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji GDOŚ i umorzenie postępowania oraz zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz Fundacji zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargi (pismo z 30 czerwca 2016 r., znak: [...]) GDOŚ wniósł o oddalenie skarg.

W piśmie procesowym z 28 grudnia 2015 r. Stowarzyszenie [...] zgłosiło swój udział w charakterze uczestnika w postępowaniu sądowym w sprawie rozpatrzenia skarg wniesionych na decyzję GDOŚ z [...] kwietnia 2016 r., wydaną w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia pn. "Zapewnienie bezpieczeństwa publicznego w rejonie stopnia wodnego W. przy wykorzystaniu energii wody oraz poprawie potencjału ekosystemów wodnych i od wód zależnych". W piśmie z 28 grudnia 2016 r. Stowarzyszenie [...] wskazało, że jego regulaminowym celem działalności jest działanie na rzecz rozwoju i ochrony obszarów wiejskich, jak również angażowanie się na rzecz ochrony środowiska naturalnego oraz krajobrazu. Stowarzyszenie stwierdziło, że ponieważ sprawa, która będzie rozpatrywana przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, dotyczy wprost sprecyzowanej we wniosku regulaminowej działalności Stowarzyszenia [...] zgłoszenie udziału w charakterze uczestnika w postępowaniu przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie zasługuje na pozytywne jego uwzględnienie w całości.

W piśmie procesowym z 17 stycznia 2017 r. Gmina Miasto W. reprezentowana przez r. pr. M. K. wykonując zobowiązanie Sądu z 10 stycznia 2017 r. oświadczyła, że nie kwestionuje uprawnienia organizacji pn. [...] Stowarzyszenie [...] w W. do udziału w postępowaniu w charakterze strony.

W piśmie z 28 marca 2017 r. G. [...] z siedzibą w G. złożyła wniosek o uznanie jej za uczestnika postępowania w sprawie dotyczącej rozpatrzenia skarg organizacji ekologicznych na decyzję GDOŚ z [...] kwietnia 2016 r. wydaną w przedmiocie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia pod nazwą "Zapewnienie bezpieczeństwa w rejonie stopnia wodnego [...] przy wykorzystaniu energii wody oraz poprawie potencjału ekosystemów wodnych i od wód zależnych". W uzasadnieniu wniosku G. [...] wskazała, że jednym z celów statutowej działalności jest popularyzacja idei ochrony ptaków i ich siedlisk, realizowana na terenie całej Polski również poprzez występowanie na prawach strony w postępowaniach sądowych dotyczących losu decyzji administracyjnych o niekorzystnym wpływie na chronioną przyrodę.

Na rozprawie w dniu 4 kwietnia 2017 r. Sąd postanowił dopuścić do udziału w postępowaniu na prawach strony Stowarzyszenie G. [...] z siedzibą w G.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skargi nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Kontrola sądu administracyjnego, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 718, dalej: p.p.s.a.), polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych. Kontrola ta sprowadza się do zbadania, czy w toku rozpatrywania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy. Przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a., w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada oficjalności. Zgodnie z jej treścią, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami oraz powołaną podstawą prawną.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c, p.p.s.a.) lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skargi nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa.

W pierwszej kolejności wskazać należy, że zaskarżona decyzja GDOŚ z [...] kwietnia 2016 r. została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd, kontrolując decyzję kasacyjną, w zasadzie nie może wypowiadać się na temat meritum sprawy administracyjnej, gdyż byłoby to przedwczesne. Rola sądu administracyjnego kontrolującego rozstrzygnięcie o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a., a w przypadku uznania, że uchylenie decyzji organu I instancji i przekazanie sprawy nie wynikało z przyczyn wymienionych w tym przepisie, sąd jest władny uwzględnić skargę. W niniejszej sprawie Sąd stwierdził, że uchylenie decyzji organu I instancji wynikało z przyczyn wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. Z tego powodu skargi nie zasługiwały na uwzględnienie. Stosownie natomiast do treści art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W ramach kontroli zgodności z prawem rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd administracyjny ocenia zatem, czy organ odwoławczy powinien był podjąć merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, czy też zaistniała konieczność uzupełnienia postępowania dowodowego w takim zakresie, który - z uwagi na obowiązek zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania (art. 15 k.p.a.) oraz obowiązek wyjaśnienia podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy (art. 7 k.p.a.) - uzasadniał przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, a jednocześnie w postępowaniu przed organem I instancji doszło do uchybień natury proceduralnej, które można określić jako istotne. Organ odwoławczy co do zasady, jak wynika to z treści art. 138 § 1 k.p.a., jest organem merytorycznie rozstrzygającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Samo naruszenie przepisów postępowania przez organ I instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą.

Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu, trafne jest w niniejszej sprawie stanowisko organu odwoławczego, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy wymaga ponownego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, w zakresie określonym w uzasadnieniu decyzji GDOŚ z [...] kwietnia 2016 r.

Według Sądu nie ulega wątpliwości, że RDOŚ w B. naruszył przepisy postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej wynik. To zaś uzasadniało zastosowanie przez GDOŚ dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. W decyzji organu odwoławczego z [...] kwietnia 2016 r. zawarto też wskazania, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zaskarżone rozstrzygnięcie jest zatem zgodne z treścią art. 138 § 2 k.p.a.

W dalszej kolejności Sąd odniesie się do zarzutów przedstawionych w skargach na decyzję GDOŚ z [...] kwietnia 2016 przedstawionych w kolejności wynikającej z niniejszego uzasadnienia wyroku.

I. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 1), 7), 9), 16) i 17) niniejszego uzasadnienia:

Oceniając zarzuty dotyczące oceny wpływu inwestycji na obszary Natura 2000 i JCWP oraz wydania decyzji na podstawie nieobowiązującego jeszcze projektu aktualizacji Planu Gospodarowania Wodami, należy zwrócić uwagę, że organ I instancji nie przeprowadził własnej analizy raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko w zakresie obejmującym wpływ inwestycji na JCWP. Analiza taka jest niezbędna w postępowaniu w dotyczącym ustalenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia.

W sprawie, w której ma być wydana decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, lub odmowa jej wydania kluczowym dowodem jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Raport jest dokumentem prywatnym, a zawarte w nim stwierdzenia podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie, zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest pełna własna analiza zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych. W aspekcie procesowym raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest dokumentem prywatnym a nie urzędowym, a zatem nie korzysta z domniemania zgodności jego treści ze stanem faktycznym. W konsekwencji zawarte w nim stwierdzenia dotyczące faktów czy analiz podlegają ocenie jak każdy dowód w sprawie - zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, obowiązującą w postępowaniu administracyjnym. Zadaniem organu prowadzącego postępowanie jest sprawdzenie zawartości raportu w kontekście spełnienia wymogów formalnych i merytorycznych.

Na str. 7 decyzji z [...] stycznia 2016 r. RDOŚ w B. stwierdził, że co znalazło się w raporcie, następnie organ I instancji opisuje jak przedstawia się procent zmian poszczególnych JCPW, wskazuje na pośredni zasięg oddziaływania obejmujący dorzecze [...] powyżej stopnia wodnego ze względu na możliwe wystąpienie skumulowanego oddziaływania nowego stopnia wodnego z już istniejącym [...]. Następnie organ I instancji cytuje treść zał. 2 str. 105 raportu (s. 7-8 uzasadnienia decyzji RDOŚ w B.). Zgodzić się należy z organem II instancji, że również analiza wpływu inwestycji na obszary Natura 2000 została wykonana przez RDOŚ w B. skrótowo i pobieżnie. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji wynika, że organ ten nie dokonał własnych ustaleń w zakresie wpływu planowanej inwestycji na JCWP, natomiast w odniesieniu do obszarów Natura 2000 analiza nie jest kompletna.

Organ I instancji na str. 8-9 uzasadnienia decyzji z [...] stycznia 2016 r. analizuje oddziaływanie przedsięwzięcia na jednolite części wód i dochodzi do wniosku, że projekt stanowi zagrożenie dla osiągnięcia celów środowiskowych, wskazując, że przedsięwzięcie, szczególnie na odcinku stanowiącym cofkę od stopnia wodnego, trwale zmieni charakter.

Zgodnie z art. 81 ust. 3 u.u.i.ś., jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach odmawia zgody na realizację przedsięwzięcia, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j p.w. W wyniku przeprowadzonej analizy materiału dowodowego RDOŚ w B. na str. 9 decyzji stwierdził, że przedmiotowe zamierzenie nie spełnia przesłanki drugiej, określonej w art. 38j ust. 3 p.w., z uwagi na nieujęcie inwestycji, ani w Planach Gospodarowania Wodami (PGW), przyjętych w uchwale Rady Ministrów z 22 lutego 2011 r. (M.P. z 22 czerwca 2011 r., Nr 49, poz. 549), ani w przygotowywanej aPGW, ani w MasterPlanach (str. 10 decyzji organu I instancji), przyjętych przez Radę Ministrów w dniu 26 sierpnia 2014 r. W ocenie Sądu, kwestionując stanowisko RDOŚ w B. w tym zakresie organ odwoławczy zasadnie powołał się na znajdujące się aktach sprawy (k. 5) pismo Ministerstwa Środowiska z 1 kwietnia 2016 r., znak: [...], podpisane przez Dyrektora Departamentu Zasobów Wodnych M. B., z którego wynika, że w styczniu 2016 r. kierownictwo Ministerstwa Środowiska podjęło decyzję o weryfikacji aPGW. Weryfikacja ta uwzględnia aspekt zrównoważonego rozwoju kraju, koncentrując się przede wszystkim na dwóch obszarach priorytetowych: energetyce i żegludze śródlądowej. Z treści tego pisma wynika, że szczegółowe informacje w tej sprawie zostały przesłane przez Prezesa Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej do Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska przy piśmie znak: [...] z 30 marca 2016 r. Z treści pisma z 1 kwietnia 2016 r. wynika także, że planowane do przedłożenia do zatwierdzenia na kierownictwie resortu aPGW zostały zmodyfikowane w zakresie ujednolicenia i uwzględnienia inwestycji w postaci budowy stopnia wodnego poniżej [...]. Dokonane zmiany dotyczące tej inwestycji zarówno w aPGW, jak i planach zarządzania ryzykiem powodziowym odnoszą się do modyfikacji nazwy działania na Ochrona przed wodami powodziowymi dolnego odcinka [...] od [...] do jej ujścia do [...] wodny poniżej [...], zmiany inwestora z RZGW w G. na Prezydenta W., Urząd Marszałkowski Województwa [...] oraz partnera prywatnego oraz przyjęcia lokalizacji [...] proponowanej przez inwestora.

Dyrektor Departamentu Zasobów Wodnych w Ministerstwie Środowiska w piśmie z 1 kwietnia 2016 r. wyjaśnił także, że konsekwencją proponowanej zmiany jest także przeniesienie inwestycji w ramach planu zarządzania ryzykiem powodziowym dla dorzecza [...] (pzrp) z list działań realizowanych w drugim cyklu planistycznym także na listę działań realizowanych w pierwszym cyklu planistycznym. W piśmie tym zauważono, że inwestycja była ujęta wcześniej zarówno w pzrp (I i II cyklu planistycznym), jak i aPGW, a wprowadzone zmiany mają na celu ujednolicenie nazewnictwa zgodnie z deklaracjami po stronie inwestora.

Z powyższego w ocenie Sądu wynika, ze ustalenia RDOŚ w B. w powyższym zakresie, były niewłaściwe.

II. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 2) i 8) niniejszego uzasadnienia:

Wskazać należy, że konsekwencją spełnienia drugiej przesłanki art. 38j ust. 3 p.w., niezbędne było poddanie analizie przesłanki trzeciej i czwartej. Należy zgodzić się ze stanowiskiem Fundacji [...], która zasadnie wskazała, że przywołanie definicji nadrzędnego interesu publicznego nie ma wpływu na rozstrzygnięcie sprawy. Wyjaśnić należy, że odmiennie ocenił to RDOŚ w B. GDOŚ w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. nie wskazał, że istnienie nadrzędnego interesu publicznego należy rozpatrywać tylko i wyłącznie w oparciu o definicję przywołaną w art. 2 ust. 1 pkt 7 ustawy z 4 marca 2010 r. o świadczeniu usług na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2010 r. Nr 47, poz. 278 ze zm.). Z tego powodu zarzuty skarżących nie zasługiwały na uwzględnienie.

III. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 5a i 25) niniejszego uzasadnienia:

Odnosząc się do zarzutów dotyczących obiektów ochrony przeciwpowodziowej i przepisów ustawy przeciwpowodziowej, należy wyjaśnić, że w ramach planowanej inwestycji zostaną zrealizowane następujące obiekty: a) Nowy stopień wodny wraz z elektrownią wodną, na który składają się: jaz z zamknięciami ruchomymi, śluza żeglugowa z awanportami, oraz miejscem okresowego stacjonowania lodołamaczy w awanporcie górnym śluzy, dwie przepławki: uniwersalna oraz dla łososia i troci, urządzenia do migracji ryb w dół rzeki, koryto obejścia stopnia wodnego (sztucznie ukształtowana rzeka o przebiegu naśladującym naturalne meandry wraz z rozlewiskami, zapewniająca migrację ryb i innych organizmów w dół i w górę rzeki), zapora ziemna, dopełniająca przekrój doliny na prawym brzegu, stanowiąca jednocześnie nasyp połączenia drogowego dla dojazdu do mostu, elektrownia wodna wraz z budynkiem. b) Obiekty powiązane ze stopniem wodnym: budynki pomocnicze, stacja elektroenergetyczna, linie przesyłowe 110 kV łączące elektrownię wodną z planowanym punktem przyłączenia, którym jest rozdzielnia 110 kV w GPZ [...] i linia zasilania 15 kV, most drogowy i droga łącząca dwie najbliższe drogi publiczne po przeciwnych stronach [...], kładka pieszo — rowerowa, infrastruktura terenu stopnia wodnego, ukształtowanie i umocnienia stanowiska dolnego jazu i elektrowni oraz brzegów poniżej stopnia. c) Obiekty zbiornika wodnego i obiekty z nim powiązane: Utworzenie zbiornika przepływowego wyrównawczego z infrastrukturą towarzyszącą: czasza zbiornika, tor drogi wodnej, zapory boczne i wały przeciwpowodziowe, pompownie odwodnieniowe zapór bocznych i wałów przeciwpowodziowych ze zbiornikami wyrównawczymi, infrastruktura techniczna zbiornika, przebudowa i zabezpieczenie istniejących obiektów i infrastruktury, modyfikacje istniejącego stopnia wodnego [...].

Zgodnie z art. 2 pkt 1 ustawy przeciwpowodziowej budowle przeciwpowodziowe zostały zdefiniowane jako kanały ulgi, poldery przeciwpowodziowe, stopnie wodne i zbiorniki retencyjne posiadające retencję powodziową, suche zbiorniki przeciwpowodziowe, wały przeciwpowodziowe, wrota przeciwsztormowe, wrota przeciwpowodziowe, kierownice w ujściach rzek do morza oraz budowle ochrony przed powodzią morską - wraz z obiektami związanymi z nimi funkcjonalnie.

Z uwagi na zakres wnioskowanego przedsięwzięcia należy zgodzić się z organem II instancji, który prawidłowo uznał, że wyżej wymienione obiekty mogą funkcjonować łącznie ze stopniem wodnym, który stanowi główny cel inwestycji. Pomimo, że elektrownia wodna, napowietrzna linia elektroenergetyczna, tor wodny dla żeglugi śródlądowej czy drogi dojazdowe do zapory nie służą realizacji obiektów ochrony przeciwpowodziowej i same w sobie nie pełnią funkcji ochrony przeciwpowodziowej, to jednak całość inwestycji stanowi zespół powiązanych technologicznie obiektów, które samodzielnie podlegałyby klasyfikacji w kategorii przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Powiązanie technologiczne między ww. przedsięwzięciami, a budową stopnia wodnego decydują o tym, że ww. zamierzenia budowlane winny być traktowane jako jedno przedsięwzięcie.

Wykładnia pojęcia przedsięwzięcia (art. 3 ust. 1 pkt 13 u.u.i.ś.) powinna bowiem uwzględniać zakres procesu inwestycyjno-budowlanego, w skład którego wchodzi konkretne przedsięwzięcie. Przejawem działalności inwestycyjnej może być: budowa, rozbudowa, przebudowa budynku lub budowli. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, według którego pojęcie procesu inwestycyjnego oznacza ogół czynności związanych z realizacją inwestycji budowlanej od programowania po przekazanie inwestycji do użytkowania (...)" (zob. J. Słoniński, Organizacyjne i prawne ramy inwestycji budowlanych, [w:] J. Słoniński, A. Stefański, Inwestycje budowlane. Organizacja i podstawy prawne, Poznań 1980, s. 15). Ogół przepisów, które regulują działalność inwestycyjną, nazywa się też często mianem prawa inwestycyjnego, które jest powiązane w sposób systemowy z prawem ochrony środowiska, w skład którego wchodzi u.u.i.ś. Oznacza to, że całość planowanych prac w ramach inwestycji pn. "Zapewnienie bezpieczeństwa publicznego w rejonie stopnia wodnego [...] przy wykorzystaniu energii wody oraz poprawie potencjału ekosystemów wodnych i od wód zależnych" stanowi jedno przedsięwzięcie. Powiązanie technologiczne w ramach ww. inwestycji, należy ocenić z uwzględnieniem treści zasad: prewencji i kompleksowej ochrony środowiska. Wykładnia pojęcia "powiązanie technologiczne" w ramach definicji przedsięwzięcia musi uwzględniać przede wszystkim jego: cele, funkcje i zadania. Wąskie rozumienie powiązania technologicznego może naruszać zasadę prewencji, gdyż przedsięwzięcia powiązane technologicznie ze sobą mogą powodować zwiększenie negatywnego oddziaływania na środowisko. Przedsięwzięciem jest po pierwsze - jakakolwiek inwestycja budowlana. Po drugie jednak także jakakolwiek inna ingerencja w środowisko związana z przekształceniem terenu lub ze zmianą sposobu jego wykorzystywania. Podobną konstrukcję normatywną pojęcia "przedsięwzięcie" zawiera dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/92/UE z 13 grudnia 2011 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz. Urz. UE. L 26 z 28.01.2012, s. 1), zakładając, że przedsięwzięcie to także (czyli poza inwestycją budowlaną) "inne interwencje w otoczeniu naturalnym i krajobrazie". Według M. Górskiego, z uwagi na założenia dyrektywy 2011/92/UE (wcześniej dyrektywy Rady 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne (Dz. Urz. WE L 175 z 05.07.1985, s. 40; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 15, t. 1, s. 248, ze zm.), na które powołuje się orzecznictwo sądów europejskich, należy uznać, że nie chodzi tu o ściśle technologiczne powiązania (w sensie technicznego uwarunkowania możliwości funkcjonowania określonych przedsięwzięć w powiązaniu z innymi), ale tego typu powiązania, które wpływają na skutki środowiskowe funkcjonowania powiązanych ze sobą przedsięwzięć (zob. M. Górski [w:] M. Górski (red.), Prawo ochrony środowiska, Warszawa 2014, s. 112 i n.).

W orzecznictwie Trybunału Sprawiedliwości podkreślono, że "1. Artykuł 3 dyrektywy 85/337 w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, zmienionej dyrektywami 97/11 i 2003/35, nakłada na właściwy organ do spraw środowiska zobowiązanie do dokonania oceny oddziaływania na środowisko, która powinna obejmować opis bezpośrednich i pośrednich skutków przedsięwzięcia dla elementów wymienionych w trzech pierwszych tiret tego artykułu i wzajemnych oddziaływań między nimi. Ten obowiązek dokonania oceny jest różny od zobowiązań ustanowionych w art. 4-7, 10 i 11 dyrektywy 85/337, które zasadniczo są zobowiązaniami do zbierania i wymiany informacji, konsultowania, upubliczniania i zagwarantowania istnienia środka zaskarżenia.

Chodzi tu o przepisy proceduralne, które dotyczą jedynie wdrażania podstawowego zobowiązania ustanowionego w art. 3 tej dyrektywy" (zob. C-50/09, Komisja Europejska v. Irlandia - Wyrok Trybunału Sprawiedliwości).Obowiązek traktowania przedsięwzięć powiązanych technologicznie jako jednego wynika także z konieczności kompleksowego zbadania potencjalnych wpływów na środowisko działań lub ich zespołów (zasada kompleksowej ochrony środowiska – art. 5 p.o.ś.). Z punktu zapewnienia realizacji założeń zasady prewencji istotne znaczenie ma to, że chodzi tu o przedsięwzięcia planowane, czyli takie, które będą realizowane (M. Górski, ..., s. 115). Badanie oddziaływań dotyczy zatem oddziaływań potencjalnych, które zgodnie z art. 5 ustawy z 27 kwietnia Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r.1232 ze zm.), powinny być ocenione w sposób kompleksowy. Słowo "kompleksowy" oznacza ogarniający kilka różnych dziedzin, obejmujący jakąś zwartą całość, tworzący jakiś kompleks. Oznacza to obowiązek oceniania konkretnego przedsięwzięcia w sposób uwzględniający wszystkie jego części składowe oraz aspekty łącznie i prowadzenie tych działań co do zasady przed rozpoczęciem realizacji przedsięwzięcia.

W kontrolowanej przez Sąd sprawie, mimo że inwestycjom towarzyszącym, rozpatrywanym odrębnie, można przypisać status przedsięwzięć ujętych zarówno w § 2, jak i w § 3 rozporządzenia w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, podzieliły one klasyfikację stopnia wodnego, a zatem zostały poddane obligatoryjnej ocenie oddziaływania na środowisko jako jedno przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko. W niniejszej sprawie, jeżeli wnioskodawca w ramach inwestycji planuje budowę zapory wodnej, elektrowni wodnej i obiektów z nimi związanych oraz obiektów zbiornika wodnego i obiektów z nim powiązanych działania te powinny być potraktowane jako jedno przedsięwzięcie i poddane kompleksowej analizie oddziaływania wszystkich elementów i etapów na środowisko zgodnie zasadami prewencji i kompleksowej ochrony środowiska. Należy jednocześnie zwrócić uwagę, że elektrownia wodna stanowi jeden z elementów gospodarki wodnej, przez który kształtuje się zasób wody w zbiorniku i dlatego należy ją traktować jako integralny element przedsięwzięcia. Ponadto ustawa p.w. przewiduje obowiązek gospodarowania wodami w taki sposób, aby działając w zgodzie z interesem publicznym, nie dopuszczać do wystąpienia możliwego do uniknięcia pogorszenia ekologicznych funkcji wód oraz pogorszenia stanu ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio zależnych od wód (art. 1 ust. 4 p.w.).

Należy zwrócić uwagę, że funkcją wiodącą przedmiotowej inwestycji jest ochrona przeciwpowodziowa, a wykorzystywanie wytworzonego przez stopień wodny potencjału hydroenergetycznego jest podporządkowane tej funkcji. Skoro w niniejszej sprawie głównym celem przedsięwzięcia jest zabezpieczenie istniejącego stopnia wodnego [...] i ochrona przeciwpowodziowa, nie było podstaw, aby przyznać słuszność zarzutowi skarżącego Stowarzyszenia [...] w zakresie nieprawidłowej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy przeciwpowodziowej oraz błędnego zastosowania art. 17 tejże ustawy.

IV. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 3), 5b), 13), 22), 23), 24) i 26) niniejszego uzasadnienia:

Odnosząc się do stanowiska skarżących, że organ II instancji powinien uchylić decyzję organu I instancji i umorzyć postępowanie, wyjaśnić należy, że umorzenie postępowania administracyjnego stanowi formalne załatwienie sprawy, bez merytorycznej konkretyzacji praw lub obowiązków stron. Zgodnie z treścią art. 105 § 1 k.p.a., powinno ono nastąpić, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w czyści. W niniejsze sprawie postępowanie zostało wszczęte na wniosek Gminy Miasto W. z 27 lutego 2015 r., podpisany przez pełnomocnika J. G. Zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy przeciwpowodziowej inwestorem budowli przeciwpowodziowej może być regionalny zarząd gospodarki wodnej, urząd morski, marszałek województwa działający w imieniu i na rzecz Skarbu Państwa oraz wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, województwo, powiat, gmina lub partner prywatny w rozumieniu ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2015 r. poz. 696), realizujący inwestycję. Organ II instancji prawidłowo ustalił, że zawarty w art. 7 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446) katalog zadań powierzonych gminie, w tym m. in. gospodarka wodna i ochrona przeciwpowodziowa, odnosi się wyłącznie do zaspokajania zbiorowych potrzeb jej wspólnoty. Z uwagi na to, że budowa niniejszej inwestycji będzie stanowić ochronę przeciwpowodziową terenów położonych w rejonie stopnia wodnego [...], bez znaczenia pozostaje kwestia jej zlokalizowanie na terenie innej gminy. Kluczowe znaczenie ma natomiast oddziaływanie przedsięwzięcia. Wbrew stanowisku wyrażonym w skardze [...]T[...] z przepisów u.u.i.ś. nie wynika obowiązek przedkładania dokumentów potwierdzających prawo do dysponowania nieruchomością, na terenie której ma być realizowane przedsięwzięcie, a zatem nie było podstaw do egzekwowania od Gminy Miasta W. porozumienia z władzami sąsiednich gmin, lub z samorządem województwa [...].

Z uwagi na to, że Gmina Miasto W. posiadała legitymację prawną do złożenia wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, nie zaistniały podstawy do umorzenia postępowania.

Oceniając umocowanie J. G. do reprezentowania Gminy Miasto W., wskazać należy, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu pełnomocnik dokonywał przed organem I instancji czynności, które nie mieściły się w zakresie udzielonego mu pełnomocnictwa pod względem podmiotowym. Z powodu braku pełnomocnictwa dla J. G. do działania w imieniu Gminy Miasta W. w zakresie inwestycji towarzyszących budowie stopnia wodnego i elektrowni wodnej, wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie był skutecznie złożony w części dotyczącej tych inwestycji. Wskazać jednak należy, że powyższy brak mógł zostać uzupełniony w trakcie ponownego rozpatrywania sprawy i nie było podstaw do umorzenia postępowania. Przedłożony przez J. G. dokument pełnomocnictwa z 31 marca 2016 r. obejmuje jego umocowanie do reprezentowania strony w postępowaniu odwoławczym w pełnym zakresie, dlatego też prawidłowo organ II instancji nie zastosował art. 105 k.p.a. Wbrew stanowisku Towarzystwa [...] nie było również podstaw do pozostawienia odwołania bez rozpoznania. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że organ II instancji na podstawie art. 50 § 1 k.p.a., w piśmie z 17 marca 2016 r., znak: [...], wezwał pełnomocnika inwestora do uzupełnienia zakresu upoważnienia oraz danych mocodawcy w ciągu siedmiu dni od dnia otrzymania wezwania. Jednocześnie GDOŚ poinformował wnioskodawcę, że konsekwencją nieuzupełnienia braków w wyznaczonym terminie będzie rozpoznanie sprawy w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy. W piśmie z 4 kwietnia 2016 r. zostało przedłożone pełnomocnictwo z 31 marca 2016 r., znak: [...], które uprawniało J. G. do "reprezentowania Gminy Miasta W. w postępowaniu odwoławczym od decyzji Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w B. z dnia [...] stycznia 2016 r., znak: [...], prowadzonym przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska". Prawidłowo zatem organ II instancji uznał, że z tego powodu odwołanie spełniało wszystkie wymagania formalne, niezbędne do jego rozpatrzenia.

Odnosząc się do poglądu przedstawionego przez Towarzystwo [...], według którego konieczne było stwierdzenie niedopuszczalności odwołania należy wyjaśnić, że według art. 134 k.p.a., niedopuszczalność odwołania następuje w drodze postanowienia. Przesłanki do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania mogą mieć charakter podmiotowy lub przedmiotowy. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia albo braku możliwości zaskarżenia decyzji w toku instancji. O zaistnieniu przesłanki podmiotowej możemy mówić m. in. gdy jednostka wnosząca odwołanie nie ma legitymacji prawnej do jego wniesienia. Wskazać należy, że taka sytuacja nie wystąpiła w kontrolowanej przez Sąd sprawie. W związku z tym nie było podstaw do stwierdzenia niedopuszczalności odwołania.

Sąd nie stwierdził także podstaw do zastosowania trybu wynikającego z art. 64 § 2 k.p.a., bowiem pozostawienie podania bez rozpoznania dotyczy sytuacji kiedy postępowanie nie zostało jeszcze wszczęte z uwagi na braki formalne wniosku. W niniejszej sprawie doszło do wszczęcia postępowania. W aktach sprawy zgromadzonych przez organ I instancji znajduje się pełnomocnictwo z 26 lutego 2015 r. uprawniające J. G. do działania w imieniu Gminy Miasta W. w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stopnia wodnego i elektrowni wodnej na rzece [...] poniżej [...]. Pomimo, że pełnomocnictwo to wymagało uzupełnienia zakresu upoważnienia oraz danych mocodawcy, to należy jednak stwierdzić, że wywołało skutek w postaci wszczęcia postępowania odwoławczego w granicach udzielonego pełnomocnictwa.

V. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 4) i 21) niniejszego uzasadnienia:

Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 10 § 1 k.p.a., należy wyjaśnić, że z treści tego przepisu wynika obowiązek zapewnienia stronom czynnego udziału w każdym stadium postępowania, a po zakończeniu postępowania dowodowego, przed wydaniem decyzji umożliwienia zapoznania się i wypowiedzenia co do zgromadzonej dokumentacji i materiałów. W niniejszej sprawie w obwieszczeniu z 3 marca 2016 r., znak: [...], organ I instancji poinformował strony postępowania o wniesionym do GDOŚ odwołaniu Gminy Miasta W. od decyzji RDOŚ w B. z [...] stycznia 2016 r., znak: [...], i możliwości zapoznania się z wniesionym odwołaniem w siedzibie RDOŚ w B. w terminie 14 dni od dnia doręczenia ww. obwieszczenia. Oznacza to, że strony postępowania dysponowały informacją o toczącym się postępowaniu przed organem odwoławczym . GDOŚ stwierdził, że z informacji uzyskanych od organu I instancji wynika, że żadna ze stron nie skorzystała z przysługującego jej uprawnienia do zapoznania się z treścią odwołania. W piśmie z 9 marca 2016 r., znak: [...], organ I instancji ustosunkował się do zarzutów podniesionych w odwołaniu. Stanowisko RDOŚ w B. zostało wysłane do wiadomości wszystkich stowarzyszeń uczestniczących w postępowaniu na prawach strony. Należy zatem przyjąć, że stowarzyszenia uczestniczące na prawach strony w niniejszym postępowaniu miały możliwość zapoznania się i ustosunkowania do jego treści. Należy także zwrócić uwagę, że w toku postępowania odwoławczego organ II instancji nie prowadził dodatkowego postępowania dowodowego w zakresie merytorycznym, a jedynie wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia braków formalnych odwołania. Wskazać należy także, że pismo podpisane przez Dyrektora Departamentu Zasobów Wodnych w Ministerstwie Środowiska z 1 kwietnia 2016 r. miało jedynie charakter informacyjny, stanowiący potwierdzenie istniejącego stanu prawnego. Wskazać również należy, że zarzuty podnoszone przez Stowarzyszenie [...]T[...] dotyczą dokumentacji zgromadzonej przez organ I instancji i mogły zostać podniesione w odwołaniu od decyzji RDOŚ w B. z [...] stycznia 2016 r., czego Stowarzyszenie nie uczyniło.

VI. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 6) niniejszego uzasadnienia:

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Fundacji [...], że organ odwoławczy nie wskazał w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. zakresu sprawy wymagającego przeprowadzenia przez RDOŚ w B. postępowania wyjaśniającego. Organ II instancji wielokrotnie w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia wskazał na zakres sprawy wymagający przeprowadzenia przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Na str. 9 decyzji GDOŚ wskazał "Rozpatrując sprawę ponownie, na podstawie ustalonego stanu istniejącego, organ I instancji przeprowadzi kompleksową analizę tego, w jaki sposób zmiany parametrów rzeki wpłyną na zmiany charakterystycznych dla dobrego potencjału wód, a następnie da temu wyraz w uzasadnieniu wydanej decyzji". Następnie GDOŚ w uzasadnieniu decyzji z [...] kwietnia 2016 r. wskazał organowi I instancji na stronach: 10, 11, 14, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

VII. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 10), 12) i 15) niniejszego uzasadnienia:

Należy zgodzić się, stanowiskiem Fundacji [...], że uchybienia dotyczące opisu wariantu zerowego, oczywistej omyłki oraz rozbieżności w dokumentacji nie przesądziły o rozstrzygnięciu niniejszej sprawy. Wskazać jednak należy, że kiedy sprawa jest kierowana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, organ II instancji miał obowiązek wskazania wszystkich kwestii, które powinien naprawić organ I instancji.

VIII. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 11) niniejszego uzasadnienia:

Nie można zgodzić się zarzutem Fundacji [...], że RDOŚ w B. słusznie postąpił rezygnując z powtórnego wystąpienia do organów inspekcji sanitarnej po uzupełnieniu raportu. Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu wskazać należy, że organ I instancji uzyskał wymagane prawem opinie Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. (pismo z [...] kwietnia 2015 r., znak: [...]) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. (pismo z [...] maja 2015 r., znak: [...]) w zakresie wymagań sanitarno-higienicznych i zdrowotnych w sprawie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia.

Istotne znaczenie w niniejszej sprawie miało to, że po wydaniu opinii organów inspekcji sanitarnej do RDOŚ w B. zostało przekazane w piśmie z [...] października 2015 r. obszerne uzupełnienie raportu o oddziaływaniu na środowisko, które zawierało m. in. uzupełnienie zagadnień dotyczących zakresu i warunków technicznych wnioskowanego przedsięwzięcia, kwestii związanych z ochroną klimatu akustycznego i powietrza, mogących pozostawać w granicach właściwości organów inspekcji sanitarnej w zakresie weryfikacji aspektów realizacji przedsięwzięcia pozostających w związku z jego działalnością.

Wskazać należy, że organ I instancji jako właściwy do wydania decyzji nie wystąpił ponownie do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w B. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w A. z wnioskami o zajęcie aktualnego stanowiska. Zasadnie zatem uznał GDOŚ, że opinie organów inspekcji sanitarnej mogą być zatem, z uwagi na nieuwzględnienie ostatecznego kształtu materiału dowodowego, niepełne. Obowiązek zasięgnięcia opinii organów inspekcji sanitarnej w postępowaniu, w ramach którego przeprowadzana jest ocena oddziaływania na środowisko wynika z art. 77 ust. 1 pkt 2 u.u.i.ś. Prawidłowo zatem GDOŚ w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. wskazał, że przy ponownym rozpatrywaniu sprawy, organ I instancji winien każdorazowo rozważyć zwrócenie się do właściwego organu inspekcji sanitarnej o zajęcie aktualnego stanowiska.

IX. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 14), 18) niniejszego uzasadnienia:

Nie zasługują na uwzględnienie zarzuty podnoszone przez Fundację [...] oraz Klub [...], dotyczące konieczności przedstawienia charakterystyki przedsięwzięcia. Zgodnie z art. 82 ust. 3 u.u.i.ś., charakterystyka przedsięwzięcia stanowi załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jest to wymagany przepisami u.u.i.ś. załącznik do decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Treść art. 82 ust. 3 u.u.i.ś nie pozwala na dokonanie jego wykładni, według której, załącznik do decyzji środowiskowej w postaci charakterystyki przedsięwzięcia nie jest wymagany przy wydawaniu decyzji odmawiającej zgody na realizację przedsięwzięcia. W ocenie Sądu, właściwym było uznanie przez GDOŚ, że charakterystyka przedsięwzięcia wymagana jest w każdym przypadku. W niniejszej sprawie powyższy brak miał tym bardziej istotne znaczenie z powodu lakonicznego opisu inwestycji przedstawionego w uzasadnieniu decyzji organu I instancji, który nie odnosił się do wszystkich elementów planowanego przedsięwzięcia.

X. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 19) niniejszego uzasadnienia:

Zarzut postawiony przez Klub [...] nie zasługuje na uwzględnienie. W zaskarżonej decyzji organ II instancji wskazał, że RDOŚ w B. przywołał niewłaściwą treść § 2 ust. 1 pkt 86 lit. a i c rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przepisy te dotyczą kwalifikacji przedsięwzięcia polegającego na "zmianie lasu lub nieużytku na użytek rolny lub wylesieniu mającym na celu zmianę sposobu użytkowania terenu", które inwestor planuje zrealizować w ramach przedmiotowej inwestycji. Organ I instancji omyłkowo wymienił w pkt II. 6 i 7 na stronach 2-3 decyzji z [...] stycznia 2016 r. zadania, których podjęcia się inwestor nie planuje, tj.: gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji łąk, pastwisk lub nieużytków" oraz "gospodarowanie wodą w rolnictwie polegające na melioracji na obszarze nie mniejszym niż 2 ha, innej niż wymieniona w lit. a oraz b, jeżeli: - w odległości nie większej niż 1 km od granicy projektowanego obszaru meliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat zmeliorowano obszar o powierzchni nie mniejszej niż 1 ha oraz - łączna powierzchnia projektowanego obszaru meliorowanego oraz obszaru zmeliorowanego w ciągu ostatnich 5 lat wyniesie nie mniej niż 5 ha".

XI. Odniesienie się do zarzutów przedstawionych w pkt: 20) niniejszego uzasadnienia:

Nie można zgodzić się z zarzutem Stowarzyszenie [...], że organ odwoławczy nie rozpatrzył wszystkich zarzutów podniesionych w odwołaniu. Z treści uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika bowiem, że GDOŚ ocenił niniejszą sprawę w pełnym zakresie co do okoliczności faktycznych i prawnych. Kontrola instancyjna dotyczyła nie tylko legalności zaskarżonej decyzji RDOŚ w B., ale objęła również weryfikację gromadzonego materiału dowodowego i analizę obowiązującego prawa (str. 3). W ocenie Sądu, organ odwoławczy przeanalizował całość sprawy i w wyniku tej analizy prawidłowo uznał, że część zarzutów jest niezasadna i nie ma wpływu na wynik sprawy, co nie oznacza że zostały one pominięte.

W ocenie Sądu, GDOŚ w sposób wyczerpujący i rzetelny zebrał materiał dowodowy, a następnie dokonał prawidłowej jego oceny pod względem zastosowanych przepisów.

Oceniając treść rozstrzygnięcia organu II instancji wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. wskazać należy, że jest ono prawidłowe.

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, który podziela Sąd orzekający w tym składzie, według którego "Odniesienie się merytoryczne organu odwoławczego do sprawy może przybrać, jeśli idzie o uzasadnienia rozstrzygnięcia, różne postacie. Organ odwoławczy może szeroko omówić sprawę, może jednak tylko zwięźle się do niej odnieść. Każdy sposób będzie mógł być uznany za zgodny z prawem, o ile tylko będzie z niego wynikało, że organ odwoławczy sprawę rozważył i ocenił decyzję organu I instancji. Innymi słowy, bez względu na sposób odniesienia się do sprawy musi z decyzji organu odwoławczego wynikać, że zbadał czy wskazane przez I-szą instancję rozstrzygnięcie znajduje oparcie w materiale dowodowym sprawy" (zob. wyrok NSA z 7 kwietnia 2011 r., sygn. II OSK 367/10, LEX nr 992560). W przedmiotowej sprawie GDOŚ w decyzji z [...] kwietnia 2016 r. ustosunkował się także do twierdzeń zawartych w odwołaniu, a także przeprowadziło kontrolę instancyjną działania, które podjął organ I instancji. Zdaniem Sądu, uzasadnienie decyzji organu II instancji stanowi uzewnętrznioną motywację podjętego w nim rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu decyzji organu II instancji znalazło się bowiem ustalenie, jakie normy obowiązują w związku z wydaniem przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ustalenia te znajdują bowiem swój wyraz w decyzji odwoławczej GDOŚ z [...] kwietnia 2016 r.

Działanie organu II instancji nie naruszyło zasady wyrażonej w art. 8 k.p.a. Z art. 8 k.p.a. wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają ich żądań. Sąd nie stwierdził naruszenia art. 8 k.p.a.

Mając na uwadze, że zaskarżona decyzja podjęta została z uwzględnieniem obowiązujących przepisów prawa, a przyczyny, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne zastosowanie w niniejszej sprawie art. 138 § 2 k.p.a. znalazły jednoznaczny wyraz w jej uzasadnieniu, co pozostaje w zgodzie z obowiązkami organu wymienionymi w art. 107 § 1 i 3 k.p.a., skargi nie mogły zostać uwzględnione, a Sąd orzekł na mocy art. 151 p.p.s.a. jak w sentencji.