Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 666/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-12-08 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7, art. 59f ust.1 i art. 59g ust. 1 i 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 75, art. 77 § 1
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Mazur Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński (spr.) Sędzia del. WSA Marta Laskowska – Pietrzak Protokolant starszy inspektor sądowy Wioletta Lasota po rozpoznaniu w dniu 8 grudnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 grudnia 2014 r. sygn. akt VII SA/Wa 663/14 w sprawie ze skargi B. W. i J. W. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego solidarnie na rzecz B. W. i J. W. kwotę 180 (sto osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 663/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu skargi B. W. i J. W. uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania.

Powyższy wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2014r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r.

W uzasadnieniu postanowienia organ odwoławczy podał, że w dniu [...] listopada 2013 r. do organu wpłynął wniosek B. i J. W. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku usługowo-mieszkalnego z garażem, znajdującego się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ew. [...] i [...] przy ul. K. [...] w M.

W dniu [...] listopada 2013 r. przeprowadzona została obowiązkowa kontrola, w trakcie której pracownicy organu stwierdzili, że roboty budowlane zostały wykonane prawidłowo, została również sporządzona dokumentacja fotograficzna. We wnioskach końcowych wskazano, iż obiekt jest użytkowany w części usługowej, natomiast B. W. oświadczyła, że w dniu kontroli obiekt nie był użytkowany.

W związku z powyższym postanowieniem nr [...] z dnia [...] grudnia 2013 r. organ I instancji wymierzył B. i J. Woźnicy karę w wysokości 75 000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania części usługowej w/w budynku usługowo-mieszkalnego. Organ podkreślił, że jak wynika z akt w sprawie budynku prowadzone było postępowanie legalizacyjne, które zakończyło się wydaniem decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2012 r. Powyższą decyzją zatwierdzony został projekt budowlany zamienny budynku, udzielono inwestorom pozwolenia na wznowienie robót oraz nałożono obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Z dokumentacji zgromadzonej w sprawie wynika, że skarżący przystąpili do użytkowania części usługowej przedmiotowego budynku, nie uzyskawszy uprzednio stosownej zgody organu powiatowego. Fakt użytkowania części usługowej obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem potwierdzają przeprowadzone czynności kontrolne (protokół kontroli obowiązkowej z dnia [...] listopada 2013 r.) oraz dokumentacja załączona do akt sprawy w dniu [...] listopada 2013r. Z zapisu zawartego w ww. protokole wynika, iż obiekt w części usługowej był użytkowany. Dokumentacja fotograficzna sporządzona podczas kontroli dokonanej w dniu [...] listopada 2013 r. przedstawia witrynę sklepu obuwniczego w budynku oraz reklamę biura rachunkowego. Wewnątrz budynku znajdują się sprzęty i meble, w znacznej części przykryte czarną folią. Na folii ustawione są kwiaty. Organ również podkreślił, że w dniu [...] listopada 2013 r. do akt sprawy załączone zostały kopie dokumentów i wydruki ze stron internetowych, skompletowane przez pracownika Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim, na co wskazuje notatka służbowa z dnia [...] listopada 2013 r. Wprawdzie zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie wszystkie załączone dokumenty świadczą jednoznacznie o przystąpieniu do użytkowania budynku, jednakże pośród ww. dokumentów znajduje się informacja nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. pobrana ze strony internetowej biura rachunkowego, z której wynika, iż jedno z biur usytuowane jest przy ul. K. [...] lok [...] w M., a pod adresem widnieje m. in. stacjonarny numer telefonu. Załączony jest również wydruk z dnia [...] listopada 2013 r. ze strony internetowej biura rachunkowego, na którym widnieją fotografie budynku biura rachunkowego na zewnątrz i wewnątrz budynku, wskazujące na użytkowanie części usługowej budynku.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w zażaleniu organu II instancji wskazał, że wyjaśnienia w nim zawarte nie mają wpływu na rozstrzygnięcie. Okoliczność, iż wiele mebli i sprzętów było przykryte folią nie mogła być podstawą do uznania twierdzeń skarżących, że budynek jest nieużytkowany. W zgromadzonym materiale dowodowym nie znajduje poparcia twierdzenie zawarte w zażaleniu zgodnie z którym: "Należy przy tym zauważyć, iż większość mebli znajdowała się w stanie okrytym folią, przy czym nie było to jedynie zwykłe nakrycie folią, a meble te były dokładnie opakowane wraz z zaklejeniem folią w sposób uniemożliwiający otwarcie bez naruszenia folii". Fotografie przedstawiają narzuconą na meble i sprzęty folię, miejscami oklejoną od zewnątrz taśmą. W żadnym przypadku nie można w omawianej sprawie mówić o dokładnym opakowaniu uniemożliwiającym otwarcie bez naruszenia folii, a tym samym o przygotowaniu obiektu do użytkowania.

Zdaniem Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego za bezzasadny uznać należy również zarzut dotyczący umieszczenia adresu biura rachunkowego na stronie internetowej, jako "przyzwyczajenie klientów do tego, że biuro będzie miało dodatkową siedzibę". Powyższego nie potwierdza materiał dowodowy, w tym również dokument wskazujący na skierowanie przez Prezesa Spółki P. Sp. z o.o. informacji nr [...] z dnia [...] lutego 2013 r. m. in. do biura usytuowanego przy ul. K. [...] lok [...] w M., a także podawanie numeru telefonu stacjonarnego.

W ocenie organu II instancji Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Mińsku Mazowieckim właściwie nałożył karę z tytułu nielegalnego użytkowania jedynie za użytkowanie części usługowej budynku usługowo mieszkalnego z garażem, znajdującego się na terenie obejmującym działki oznaczone nr ew. [...] i [...] przy ul. K. [...] w M. W takim przypadku omawianą część usługową budynku należy zaliczyć do kategorii XVII obiektów budowlanych, do której zaliczamy: budynki handlu, gastronomii i usług, jak: sklepy, centra handlowe, domy towarowe, hale targowe, restauracje, bary, kasyna, dyskoteki, warsztaty rzemieślnicze, stacje obsługi pojazdów, myjnie samochodowe, garaże powyżej dwóch stanowisk, budynki dworcowe.

Zdaniem organu II instancji prawidłowo została wyliczona kwota opłaty z tytułu nielegalnego użytkowania, jako iloczyn dziesięciokrotnej stawki opłaty - 500 zł, współczynnika kategorii obiektu (XVII) - 15,0 oraz współczynnika wielkości obiektu - 1,0 (kubatura [...] m3). Kwota kary wynosi 500 zł x 15 x 1,0 x 10 = 75 000 zł.

Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnieśli B. W. i J. W. Wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia skarżący zarzucili organowi:

1. naruszenie art. 57 ust. 7 i art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane poprzez jego błędną interpretację pojęcia "przystąpienie do użytkowania",

2. naruszenie art. 7, art. 10, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. polegające na zebraniu dowodów w sprawie w sposób wybiórczy, bez końcowego wysłuchania stron i dokonania oceny tych dowodów bez uwzględnienia całokształtu okoliczności, jak również dokonanie oceny dowodów w sposób dowolny poprzez bezpodstawne ustalenie, iż fakt pozostawania pod przykryciem rzeczy znajdujących się w lokalu świadczy o próbie wprowadzenia w błąd organu dokonującego kontroli, a także bezpodstawne ustalenie, iż podjęte przez skarżących czynności o charakterze adaptacyjno- przygotowawczym spełniają przesłanki użytkowania.

W odpowiedzi na skargę Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wnosząc o jej oddalenie podtrzymał argumenty przedstawione w zaskarżonym postanowieniu.

Wyrokiem z dnia 10 grudnia 2014 r., sygn. akt VII SA/Wa 663/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] lutego 2014 r. oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że podstawą materialnoprawną kontrolowanych postanowień jest art. 57 ustawy Prawo budowlane, którego ust. 7 jednoznacznie stanowi, iż w przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części z naruszeniem przepisów art. 54 lub 55 ustawy właściwy organ wymierza karę z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. W art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane przewidziano zatem sankcję za przystąpienie do użytkowania bez zawiadomienia o zakończeniu budowy (art. 54) bądź bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie (art. 55). Sankcja ta stanowi karę pieniężną wymierzaną przez właściwy organ z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Do kary tej stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące kar, o których mowa w art. 59f ust. 1 z tym, że stawka opłaty podlega dziesięciokrotnemu podwyższeniu.

Ustawodawca ustanowił karę w przypadku dopuszczenia się czynu polegającego na przystąpieniu do nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, gdyż takie działanie może stwarzać zagrożenie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Zastosowanie tej sankcji - kary pieniężnej wymaga przeprowadzenia wnikliwego postępowania administracyjnego, mającego na celu wyjaśnienie, czy faktycznie przesłanka polegająca na przystąpieniu do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wystąpiła. Kara wymierzana na podstawie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego jest bowiem konsekwencją zaistnienia stanu faktycznego będącego wynikiem naruszenia normy prawnej zawartej w art. 54 bądź art. 55 ustawy Prawo budowlane tj. przystąpienia do nielegalnego użytkowania.

Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane nie zawiera definicji pojęcia "przystąpienie do użytkowania" obiektu budowlanego. Surowość i dolegliwość ustanowionej w art. 57 ust. 7 tej ustawy kary pieniężnej przemawia za taką wykładnią tego przepisu, która zagwarantuje, że ingerencja organu w prawa adresatów postanowienia wymierzającego karę będzie adekwatna do sposobu i skutków tego naruszenia prawa. A zatem, uznanie, czy w danym przypadku faktycznie ma miejsce przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego będzie zależało od ustaleń dokonywanych w konkretnej sprawie.

Posłużenie się przez ustawodawcę w art. 57 ust. 7 ustawy sformułowaniem "przystąpienie do użytkowania" uzasadnia pogląd, iż przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działania inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia lub w jego imieniu, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego. Nałożenie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu wymaga ustalenia w sposób nie budzący wątpliwości, że przystąpienie do korzystania z obiektu budowlanego nastąpiło w sposób trwały. Nie jest użytkowaniem samo stwierdzenie, że w danym obiekcie znajdują się sprzęty, meble - bowiem może to być jedynie dowodem umieszczenia wskazanych rzeczy w obiekcie a nie dowodem stwierdzenia faktu użytkowania lokalu. Dla ustalenia tego czy lokal jest faktycznie użytkowany musiałyby być przeprowadzone inne jeszcze dowody (np. przesłuchanie świadków, zeznania stron, powtórne oględziny).

W ocenie Sądu organy orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie i uznały, że skarżący przystąpili do użytkowania części usługowej w budynku mieszkalnym w M. przy ul. K. [...] z naruszeniem art. 7, 75, 77, 78 K.p.a. W związku z tym stwierdzenie o przystąpieniu do użytkowania obiektu i wymierzeniu kary (art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane) było przedwczesne.

W sprawie powiatowy organ nadzoru budowlanego uznał, iż skarżący przystąpili do nielegalnego użytkowania części usługowej budynku bowiem w dniu obowiązkowej kontroli znajdowały się przykryte folią sprzęty i meble, kwiaty oraz że w prasie lokalnej zamieszczone były reklamy sklepu obuwniczego ze wskazaniem adresu w/w budynku, a także że na stronach internetowych biura rachunkowego zamieszczono dane, z których wynika, że jedno z biur usytuowane jest pod adresem budynku tj. ul. K. [...] lok. [...], przy czym na stronie tej podano numer stacjonarny tego biura. Zaś organ odwoławczy uznał, że co prawda nie wszystkie powołane przez powiatowy organ nadzoru budowlanego można uznać za świadczące o przystąpieniu do użytkowania budynku - jednakże wydruk ze strony internetowej biura rachunkowego ze wskazaniem adresu biura i jego stacjonarnego numeru telefonu (wydruk z dnia [...] lutego 2013 r.), a także wydruk z dnia [...] listopada 2013 r. na którym widnieją fotografie budynku biura rachunkowego na zewnątrz i wewnątrz pomieszczeń przedstawiające wiele mebli i sprzętów (przykrytych folią) wskazują na przystąpienie do użytkowania budynku.

Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 7 K.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej winny działać w sposób praworządny i podejmować wszelkie czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na uwadze interes społeczny. Przepis ten pozostaje w związku z art. 77 § 1 K.p.a. nakazującym organowi w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowody. Funkcjonowanie zasady prawdy w postępowaniu administracyjnym zobowiązuje organ do szczególnej staranności w wyjaśnieniu wszystkich faktów istotnych dla sprawy. W szczególności organ jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a stanowisko wyrażone w decyzji uzasadnić w sposób wymagany przez przepisy K.p.a. (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., S.A. 810/81, ONSA 1981, Nr 1, poz. 45). Zgodnie z wyrokiem SN z dnia 23 listopada 1994 r., III ARN 55/94 (OSNAPiUS 1995, Nr 7, poz. 83) ustalenia faktyczne należy traktować jako dowolne jeżeli znajdują wprawdzie oparcie w materiale dowodowym, ale niekompletnym. Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie, bowiem ustalenie, że w pomieszczeniach przedmiotowego budynku znajdują się przykryte folią meble i sprzęt, że w prasie lokalnej umieszczone zostały reklamy sklepu obuwniczego, który będzie działał w budynku, czy też w końcu, że strony internetowe wskazują na funkcjonowanie biura rachunkowego pod adresem ww. budynku (nawet z podaniem numeru telefonu stacjonarnego) nie wystarczają w ocenie Sądu dla jednoznacznego stwierdzenia, iż skarżący przystąpili do nielegalnego użytkowania budynku. Po to aby organ mógł zgodnie z przepisem art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane nałożyć na inwestora karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku koniecznym było przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego np. poprzez przeprowadzenie dodatkowych oględzin lokali, przesłuchanie inwestorów oraz innych osób np. sąsiadów przedmiotowego budynku lub też osób wskazanych na stronie internetowej jako pracowników biura.

Poza powyższym Sąd uznał, że rozpatrujący zażalenie skarżących organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt. 1 i art. 107 § 3 K.p.a. akceptując kontrolowane rozstrzygnięcie organu I instancji oraz nie wyjaśniając jakie okoliczności przyjęte przez ten organ uznał za niezasadne dla ustalenia faktu przystąpienia do użytkowania i z jakiego powodu.

Sąd stwierdził, że rozpoznając ponownie sprawę organ administracji powinien wyjaśnić wszystkie okoliczności sprawy i przeprowadzić postępowanie dowodowe w sposób określony w art. 75 i nast. K.p.a.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę kasacyjną wniósł Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w podnosząc zarzuty naruszenia:

1. naruszenie art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji gdy ustalony w sprawie stan faktyczny daje podstawę do przyjęcia, że przystąpiono do nielegalnego użytkowania części obiektu budowlanego,

2. art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77, 78 K.p.a., oraz art. 138 § 1 ,pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. przez błędne przyjęcie, że normy te zostały naruszone, podczas gdy organy nadzoru budowlanego prawidłowo przeprowadziły postępowanie administracyjne w sprawie samowolnego przystąpienia do użytkowania części obiektu co zostało w sposób precyzyjny wykazany w uzasadnieniu rozstrzygnięć organów nadzoru budowlanego, a także poparte materiałem dowodowym znajdującym się w aktach sprawy,

3. art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez zawarcie w uzasadnieniu wadliwego wskazania co do dalszego trybu postępowania, pomimo tego, że istniały przesłanki do oddalenia skargi B. W. i J. W.

W ocenie skarżącego kasacyjnie trudno jest zgodzić się ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zawartym w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Organ odwoławczy rozstrzygając zażalenie na postanowienie PINB w Mińsku Mazowieckim posiadał materiał dowodowy świadczący o przystąpieniu do użytkowania części budynku przed uzyskaniem stosownego pozwolenia na jego użytkowanie. Organy nadzoru budowlanego dokonały prawidłowych ustaleń w zakresie samowolnego przystąpienia do użytkowania, co zostało potwierdzone materiałem dowodowym zebranym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę dokonał błędnej oceny zebranego materiału dowodowego. Sąd błędnie wskazał, że umieszczenie reklamy sklepu obuwniczego w prasie lokalnej oraz strony internetowe wskazujące na funkcjonowanie w budynku biura rachunkowego, nie wystarczają dla jednoznacznego stwierdzenia, iż skarżący przystąpili do nielegalnego użytkowania budynku. Sąd badając materiał dowodowy zebrany w sprawie nie zwrócił uwagi, że reklamy sklepu obuwniczego pojawiły się w prasie w 2012 r. - w aktach sprawy znajdują się wycinki trzech numerów tygodnika "C.": nr [...] z dnia [...].06.2012 r., nr [...] z dnia [...].07.2012 r. oraz nr [...] z dnia [...].07.2012 r. Reklama sklepu obuwniczego pojawiła się na ponad rok wcześniej zanim inwestor wystąpił z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Ponadto z treści reklamy jednoznacznie wynika, że w ww. budynku funkcjonuje nowy sklep obuwniczy. Gdyby zamiarem osoby prowadzącej sklep obuwniczy było otwarcie go w innym terminie (w tym przypadku ponad rocznym) to reklama wskazywała by datę otwarcia sklepu lub wskazywała "otwarcie wkrótce". Ponadto niezasadne z punktu widzenia prowadzenia działalności gospodarczej jest reklamowanie usług nie tylko w prasie na ponad 1 rok przed jego otwarciem.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie inwestor przystąpił do użytkowania części ww. obiektu w 2012 r. (powyższe wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie). Skarżący kasacyjnie podniósł, że podstawową funkcją reklamy jest udzielenie informacji o produkcie, usłudze lub idei. Reklama skłania do nabycia lub korzystania z określonych usług czy towarów, popierania określonych spraw. Według dyrektywy 2006/114/WE Parlamentu Europejskiego i rady z dnia 12 grudnia 2006 r. dotyczącej reklamy wprowadzającej w błąd i reklamy porównawczej (Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej z dnia 27.12.2006 r., L 376/21) "reklama oznacza przedstawienie w jakiekolwiek formie działalności handlowej, gospodarczej, rzemieślniczej lub wykonywania wolnych zawodów w celu wspierania zbytu towarów lub usług, w tym nieruchomości, praw i zobowiązań " (art. 2 pkt a).

Z materiału dowodowego znajdującego się w sprawie wynika również, że w spornym budynku przed uzyskaniem stosownego pozwolenia na użytkowanie funkcjonowało biuro księgowe. Informacja nr [...] wydrukowana ze strony internetowej biura wskazuje również na prowadzenie biura w M. przy ul. K. [...] lok. [...]. Informacja datowana jest na [...] lutego 2013 r., tj. 7 miesięcy przed złożeniem przez inwestora wniosku o udzielenie pozwolenia na użytkowanie budynku. Na stronie pierwszej w ww. informacji wskazano również, że biuro księgowe pod ww. adresem funkcjonuje.

Z wydruku ze strony internetowej portalu społecznościowego, na którym znajduje się również profil biura księgowego wynika, że biuro w M. pod ww. adresem istniało i funkcjonowało w czasie dokonania wpisu, tj. [...].11.2012 r., tj. rok przed złożeniem przez inwestora wniosku o pozwolenie na użytkowanie.

Biorąc powyższe pod uwagę organy nadzoru budowlanego zasadnie stwierdziły, że inwestor przystąpił do użytkowania części obiektu w warunkach samowoli budowlanej.

W wyroku z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2087/10 Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż przez przystąpienie do użytkowania w myśl art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego należy rozumieć wystąpienie określonego stanu faktycznego, polegającego na rozpoczęciu korzystania obiektu lub jego części. Wskazał również, że przystąpić do użytkowania można tylko raz, natomiast późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie.

Organ powiatowy przeprowadził kontrolę obowiązkową wynikającą z art. 59a ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powyższe czynności kontrolne są zaplanowane i inwestor bierze w nich czynny udział. W związku z powyższym inwestor miał możliwość przygotowania obiektu lub jego części w taki sposób, który w trakcie kontroli miał uniemożliwić jednoznaczne stwierdzenie jego użytkowania. Taki przypadek wystąpił w rozpoznawanej sprawie. Niemniej jednak organ I instancji podjął czynności (uzyskał materiał dowodowy) świadczący o tym, że inwestor przystąpił do użytkowania części budynku przed uzyskaniem stosownego zezwolenia. Natomiast na dzień kontroli inwestor zaprzestał jego użytkowania, co jednak na kanwie niniejszej sprawy nie świadczy o nieprzystąpieniu do jego użytkowania, czy też zaprzestaniu jego użytkowania. Zaprzestanie użytkowania obiektu na krótki czas nie ma wpływu na fakt nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się pogląd, że rozumienie pojęcia użytkowania obiektu budowlanego jest zbliżone do "korzystania z rzeczy" w ujęciu powszechnie rozumianym, a tym również w ujęciu prawa cywilnego, przy czym w przypadku użytkowania, o którym mowa w art. 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, nie musi mieć charakteru trwałego i pełnego. Ustawodawca wskazuje, że podstawą nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania stanowi przystąpienie do użytkowania obiektu lub jego części (wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., sygn. akt II OSK 383/06, wyrok NSA z dnia 25 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1519/10).

Materiał dowodowy zebrany w sprawie nie pozwalał Sądowi I instancji na stwierdzenie, że organy nadzoru budowlanego orzekające w sprawie przeprowadziły postępowanie i uznały, że B. W. i J. W. przystąpili do użytkowania części usługowej w budynku mieszkalnym w M. przy ul. K. [...], z naruszeniem art. 7, 75, 77, 78 K.p.a., oraz że przedwcześnie stwierdziły o przystąpieniu do użytkowania i wymierzeniu kary w oparciu o art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. Sprawa została wyjaśniona z zachowaniem procedur zawartych w K.p.a. oraz w oparciu o stosowny materiał dowodowy w stopniu umożliwiającym wydanie przez organy nadzoru budowlanego rozstrzygnięć w przedmiocie nałożenia kary za samowolne przystąpienie do użytkowania części obiektu. Organy nadzoru budowlanego nie widziały konieczności uzyskiwania dodatkowych dowodów świadczących o samowolnym przystąpieniu do użytkowania części obiektu.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie można również zgodzić się z poglądem Sądu, że doszło do naruszenia przez organ II instancji art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez zaakceptowanie kontrolowanego rozstrzygnięcia organu I instancji oraz niewyjaśnienie jakie okoliczności przyjęte przez organ powiatowy organ II instancji uznał za niezasadne dla ustalenia faktu przystąpienia do użytkowania i z jakiego powodu. Organ odwoławczy w sposób prawidłowy rozpoznał sprawę. Materiał dowodowy zebrany w sprawie uzasadniał wydanie przez organ II instancji rozstrzygnięcia akceptującego stanowisko organu powiatowego, co zostało w sposób wyczerpujący wykazane w uzasadnieniu postanowienia MWINB. Natomiast niewskazanie w jego uzasadnieniu w sposób szczegółowy okoliczności, dowodów, których MWINB nie uznał za fakt przystąpienia do użytkowania w niniejszej sprawie nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Postanowienie MWINB zawiera wszystkie elementy wymagane art. 107 § 1 i § 3 K.p.a.

Naruszenie przez zaskarżony wyrok przepisu art. 141 § 4 w zw. z art. 151 P.p.s.a. polega na sformułowaniu zaleceń niezgodnych z prawem i okolicznościami sprawy. Wskazania Sądu co do dalszego postępowania wydają się być pozbawione podstaw, albowiem organ II instancji wydając rozstrzygnięcie w sprawie posiadał wystarczający materiał dowodowy świadczący o przystąpieniu do użytkowania budynku przed uzyskaniem pozwolenia na jego użytkowanie i nie było podstaw do przeprowadzania kolejnych dowodów w sprawie. W związku z powyższym zarzuty wskazane w wyroku w powyższym zakresie są niezasadne i nie mają oparcia w materiale dowodowym sprawy.

Uchylenie postanowienia MWINB oraz postanowienia PINB w Mińsku Mazowieckim ze względów wskazanych z uzasadnieniu wyroku, jak i nakazane w nim wskazówki odnośnie dalszego procesowania w sprawie wydają się być niezgodne z przepisami prawa, a tym samym zachodzą uzasadnione przesłanki do stwierdzenia, że skarga niniejsza zasługuje na uwzględnienie z przyczyn wskazanych w art. 1-74 pkt 2 P.p.s.a., jako przesłanki do uchylenia wyroku.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...] z dnia [...].02.2014 r. oraz poprzedzające je postanowienie organu I instancji nie narusza prawa albowiem organy nadzoru budowlanego prawidłowo zastosowały art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 ustawy Prawo budowlane, a ustalenia powzięte podczas postępowania są niewątpliwe, jak również mają odzwierciedlenie w zebranym materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W. i J. W. wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnymi jej podstawami, określonymi w art. 174 P.p.s.a. Nadto, zgodnie z treścią art. 184 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna wniesiona przez Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie ma usprawiedliwionych podstaw.

Za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia art. 57 ust. 7, art. 59f ust. 1 i art. 59g ust. 1 i 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawa budowlanego (tekst jednolity: Dz.U. z 2013 r., poz. 1409 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny zasadnie uznał, że zgromadzony w sprawie materiał dowodowy oraz ustalony na jego podstawie stan faktyczny nie dawały podstaw do przyjęcia, że inwestorzy przystąpili do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie. Wskazywane przez organy administracji okoliczności wskazują na prawdopodobieństwo przystąpienia do użytkowania obiektu. Aby wymierzyć karę administracyjną powinny zostać zebrane takie dowody, które pozwoliłyby na poczynienie ustaleń faktycznych, które byłyby ustaleniami pewnymi nie zaś prawdopodobnymi. W oparciu o zebrane dowody nie można stwierdzić, że dokonano przynajmniej jednej transakcji sprzedaży towaru w sklepie, który mieścił się w budynku bądź też, by wykonano przynajmniej jedną usługę w mieszczącym się w budynku biurze rachunkowym. Dopiero wykazanie zaistnienia tego rodzaju okoliczności mogłoby być podstawą do poczynienia ustaleń, że doszło do użytkowania obiektu przed uzyskaniem pozwolenia na użytkowanie.

Mając na uwadze powyższe okoliczności stwierdzić należy, że niezasadne są zarzuty naruszenia art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., nr 153, poz. 1269 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. w zw. z art. 7, 75, 77, 78 K.p.a., oraz art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 K.p.a. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy rzeczywiście nie dawał podstaw do przyjęcia, że doszło do użytkowania budynku przed uzyskaniem pozwolenia.

Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. W sytuacji, gdy zgromadzony w sprawie materiał dowodowy był niewystarczający do nałożenia kary za przystąpienie do nielegalnego użytkowania budynku wskazanie Sądu I instancji, że materiał dowodowy powinien zostać uzupełniony było w pełni zasadne. Nie było też w tej sytuacji podstaw do oddalenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi.

Z przytoczonych wyżej względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.