Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 849/09
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2009-10-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6151 Lokalizacja dróg i autostrad
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Minister Infrastruktury
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w części i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 pkt 4 i ust. 2, art. 31 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 721
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz Sędziowie Sędzia del. WSA Jerzy Siegień (spr.) Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Protokolant Agnieszka Maszewska-Bącal po rozpoznaniu w dniu 20 października 2009r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad oraz J. L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 maja 2006 r. sygn. akt IV SA/Wa 2264/05 w sprawie ze skargi J. B., E. L., J. L., J. L. oraz Z. W. i S. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej 1. uchyla punkt 1 i 2 zaskarżonego wyroku i w tym zakresie przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. oddala skargę kasacyjną J. L.; 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej jako: WSA), wyrokiem

z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2264/05, po rozpoznaniu sprawy

ze skargi J. B., E. L., J. L. i J. L. oraz Z. W. i S. W. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r., nr [...] w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej uchylił zaskarżoną decyzję wskazując, że nie podlega ona wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz oddalił skargi E. L., J. L. i J. L. oraz Z. W. i S. W..

W uzasadnieniu WSA wskazał, że decyzją Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. ustalono lokalizację - będącej drogą ekspresową - drogi krajowej S-I na odcinku Pyrzowice - Podwarpie. Decyzja o lokalizacji wskazała, że na etapie, którego dotyczy, zostanie wybudowana jedna jezdnia drogi ekspresowej. Jednocześnie ustalone decyzją linie rozgraniczające inwestycji obejmują obszar terenu niezbędny do przejęcia dla budowy docelowego - dwujezdniowego przekroju drogi ekspresowej S-I (cz. II. decyzji).

Od powyższej decyzji odwołanie wnieśli J. B. i inni. W swym odwołaniu J. B. - prowadzący zakład rzeźniczo-wędliniarski znajdujący się w bezpośrednim sąsiedztwie planowanej drogi - podniósł, że przedstawiony przez wnioskodawcę (Dyrektora Generalnego Dróg Krajowych i Autostrad) raport o oddziaływaniu na środowisko budowy drogi nie uwzględnia istnienia jego przedsiębiorstwa, a więc nie zostało przeprowadzone postępowanie administracyjne w zakresie zbadania skutków, zarówno w sferze środowiska, jak i ekonomicznych oraz społecznych, jakie wywoła zaskarżona decyzja. J. B. zarzucił także rozbieżności między raportem o oddziaływaniu na środowisko budowy drogi, a ekspertyzą dotyczącą wpływu drogi na przedsiębiorstwo odwołującego się, a także sprzeczności w samym raporcie. Ponadto J. B. zarzucił, że nie otrzymał odpowiedzi na złożone przez siebie zastrzeżenia w sprawie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej. Odwołujący nie zgodził się także z planem budowy dwóch wiaduktów w Mierzęcicach, a nie jednego, jak planowano pierwotnie.

J. L., E. L. i J. L. w swym odwołaniu zarzucili, że nie doręczono im decyzji Wojewody Śląskiego zgodnie z art. 28 i 29 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, ze zm. - dalej jako: k.p.a.), naruszono też art. 109 § 1 k.p.a., art. 107 k.p.a. i art. 112 k.p.a., a zlokalizowanie drogi na ich ziemi naruszy prawo własności.

Z. W. i S. W. w swym odwołaniu podnieśli, że nie wyrażają zgody na przebieg planowanej drogi przez ich grunty i podkreślili zgubny wpływ jej budowy na przyszłość Polski. B. J., C. J. i L. J. zarzucili decyzji Wojewody Śląskiego, że ustalony przez nią wariant lokalizacji drogi jest najdroższy z możliwych, a przy tym narusza ich interes prawny, gdyż planowana droga ma przebiegać przez ich nieruchomość, co spowoduje konieczność wyburzenia znajdujących się na niej budynków. Pozostali odwołujący się podnieśli w odwołaniu, że nie wyrażają zgody na planowany przebieg drogi, gdyż narusza to zarówno ich interes, jak i interes społeczny z uwagi na zwiększone koszty realizacji planowanej inwestycji w porównaniu z poprzednim jej wariantem.

Rozpoznając sprawę ponownie (po wyroku WSA uchylającym pierwotną decyzję Ministra Infrastruktury) organ odwoławczy zlecił przeprowadzenie stosownej ekspertyzy dotyczącej wartości tła i w tym kontekście badanie niekorzystnego oddziaływania planowanej drogi na Zakład Mięsno-Wędliniarski skarżącego J. B.. Ekspertyza taka została sporządzona w czerwcu 2005 r. W piśmie z dnia 30 sierpnia 2005 r., adresowanym do Ministerstwa Infrastruktury, J. B. zarzucił, że ekspertyza z czerwca 2005 r. została wykonana na podstawie danych dotyczących tła ze stacji pomiarowej w Zawierciu-Bzowie oddalonej 40 km od jego zakładu. J. B. podniósł, że stacja ta jest zlokalizowana w zupełnie innym terenie tj. w Jurze Krakowsko-Częstochowskiej, a nie na obszarze Śląska i poziom tła z tej stacji jest znacznie niższy niż w stacji pomiarowej w Wojkowicach Kościelnych znajdującej się 4 km od zakładu.

W dniu [...] września 2005 r. Minister Infrastruktury (rozpatrując sprawę po wyroku WSA) utrzymał w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2004 r. o ustaleniu lokalizacji drogi krajowej S-I na odcinku Pyrzowice - Podwarpie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Minister Infrastruktury, odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu J. B., stwierdził, że jego przedsiębiorstwo nie znajduje się na terenie obszaru przewidywanego oddziaływania drogi. Organ naczelny podkreślił, że przygotowanie raportu przebiegało przy znanych oddziaływaniach projektowanej drogi, a opis zagospodarowania został przygotowany pod kątem wskazania obszarów wymagających ochrony, znajdujących się na trasie przebiegu drogi ekspresowej. Zdaniem organu, budynek zakładu nie będzie znajdował się w pasie oddziaływania zanieczyszczeń powietrza ani na terenie wymagającym ochrony przed hałasem, ponieważ teren zakładu położony jest na terenach o przeznaczeniu produkcyjno-usługowym, niewymagających szczególnych zabezpieczeń przed uciążliwościami wynikającymi z drogi ekspresowej. Organ wskazał ponadto, że wpływ inwestycji drogowej na uwarunkowania środowiskowe został wnikliwie przeanalizowany. Minister podniósł, że w kwietniu 2002 r. została opracowana ekspertyza dotycząca możliwości funkcjonowania istniejącego zakładu mięsnego i projektowanej drogi, a w maju 2002 r. odbyło się spotkanie w Urzędzie Gminy Mierzęcice z udziałem J. B., na którym ustalono korektę przebiegu trasy drogi ekspresowej w rejonie zakładu, umożliwiającą odsunięcie drogi od zakładu o ok. 20 metrów. Ponadto, w czerwcu 2002 r. została ponownie opracowana ekspertyza dotycząca możliwości funkcjonowania istniejącego zakładu mięsnego i projektowanej trasy drogi ekspresowej, uwzględniająca odsunięcie drogi od zakładu. Minister zaznaczył, że w wykonaniu wskazań WSA została sporządzona w czerwcu 2005 r. nowa ekspertyza, dotycząca funkcjonowania zakładu mięsnego J. B., w której dokonano analizy wpływu eksploatacji planowanej drogi na jakość powietrza w zakresie emisji dwutlenku azotu, przyjmując tło zanieczyszczeń w wysokości "0" i w wysokości "18", przyjętej na podstawie pisma Zastępcy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska w Katowicach z dnia 20 czerwca 2005 r. Organ podał, że nawet przy przyjęciu tła zanieczyszczeń w wysokości "18", dopuszczalne stężenia dwutlenku azotu znajdować się będą w granicach pasa drogowego i nie będą wykraczać poza linię rozgraniczeniową przewidzianą dla realizacji odcinka drogi ekspresowej. Organ II instancji wskazał, że ekspertyza z czerwca 2005 r. potwierdza fakt, że istniejący zakład mięsny znajdować się będzie poza zasięgiem oddziaływania zanieczyszczeń atmosferycznych emitowanych z ruchu pojazdów samochodowych poruszających się po drodze ekspresowej, również przy założeniu realizacji docelowej inwestycji - dobudowy drugiej jezdni. Minister podniósł, że zarówno w raporcie o oddziaływaniu na środowisko budowy drogi ekspresowej i w opracowanych ekspertyzach uwzględniono prędkość pojazdów 100 km/h, a natężenie ruchu określono na poziomie 25716 pojazdów na dobę, natomiast przytoczona w odwołaniu liczba 40000 wynika zapewne z nieprawidłowej interpunkcji zapisu w raporcie. Ponadto, organ II instancji - odnośnie zarzutu sprzeczności w raporcie w podanych stężeniach dwutlenku azotu w pasie drogowym drogi krajowej nr 78 - zaznaczył, że w pkt 6.2.4 raportu wskazano zagrożenia w przypadku niepodjęcia budowy drogi ekspresowej, a pkt 7.5 dotyczy wariantu, w którym zakłada się budowę drogi ekspresowej. Organ II instancji nie zgodził się także z zarzutem, że planowana droga wpłynie znacząco na gospodarkę wodno-ściekową terenów, na których będzie się znajdować, podkreślając, że raport oraz materiały do decyzji Wojewody Śląskiego omawiają szeroko odwodnienie drogi, a ponadto zaznaczył, że spływy deszczowe z zakładu nie są ściekami w rozumieniu ustawy - Prawo wodne.

Minister odrzucił również zarzut, że J. B. nie otrzymał odpowiedzi na złożone przez siebie zastrzeżenia w sprawie ustalenia lokalizacji drogi ekspresowej. Odnośnie zarzutu przesunięcia planowanej trasy drogi ekspresowej i budowy dwóch wiaduktów organ II instancji podniósł, że stało się tak w wyniku postulatów części mieszkańców i konieczności mniejszej ilości wyburzeń budynków. Odnosząc się do odwołania pp. L. wskazano w decyzji, że uwzględnienie ich wniosku, co do przedbiegu drogi z pominięciem ich nieruchomości jest niemożliwe, gdyż wymagane parametry techniczne dróg ekspresowych ograniczają możliwość stosowania łuków poziomych. Minister nie zgodził się też z zarzutami naruszenia przepisów k.p.a.

Organ II instancji, ustosunkowując się do odwołania Z. W. i S. W. podniósł, że zawierało ono ogólnikowe zarzuty stawiane władzom różnych szczebli, a organ podtrzymuje stanowisko zawarte w poprzednio kierowanych do odwołujących się pismach Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (dalej jako: GDDKiA). Odnosząc się do odwołania pp. J., M., F. i K. organ wskazał, iż budynki mieszkalne należące do odwołujących się znajdują się poza projektowanym pasem drogowym i po realizacji inwestycji mogą być nadal użytkowane, a na kolejnych etapach prac projektowych określone zostaną rozwiązania urządzeń ochrony środowiska w celu ochrony przed uciążliwym oddziaływaniem inwestycji na środowisko. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, odnosząc się do zarzutów poszczególnych osób wnoszących odwołanie - mieszkańców wsi Mierzęcice i Przeczyce z Gminy Mierzęcice - Minister wskazał m. in., że prace związane z ustaleniem przebiegu drogi ekspresowej były przedmiotem wielu spotkań z udziałem m. in. władz Gminy Mierzęcice oraz mieszkańców. Przyjęty przebieg drogi ekspresowej spełnia wymagane dla tej klasy dróg warunki techniczne oraz uwzględnia planowane zagospodarowanie przestrzenne Gminy Mierzęcice. Wypracowany przebieg drogi jest rozwiązaniem optymalnym pod względem sytuacyjnym i technicznym.

W skardze na powyższą decyzję J. B. zarzucił, że nowa ekspertyza z czerwca 2005 r. uwzględniająca inny poziom tła zanieczyszczeń dwutlenku azotu niż to było przyjęte w raporcie, obejmuje swym zasięgiem nie całe planowane przedsięwzięcie, ale tylko zakład mięsny skarżącego. W tej sytuacji, zdaniem skarżącego, organ II instancji powinien uchylić decyzję Wojewody Śląskiego i przekazać mu sprawę do ponownego rozpoznania, a wojewoda powinien zobowiązać wnioskodawcę do sporządzenia rzetelnego raportu. Gdyby taki raport został negatywnie zaopiniowany przez jeden z organów opiniujących, to wojewoda - chcąc ustalić lokalizację - musiałby odnieść się do negatywnej opinii organu opiniującego - a tego został skarżący pozbawiony. Skarżący zarzucił, że w nowej ekspertyzie przyjęto tło zanieczyszczeń zmierzone na stacji pomiarowej Zawiercie - Bzów oddalonej o 40 km od zakładu skarżącego, a nie o oddalonej o 4 km stacji w Wojkowicach Kościelnych, a ponadto zarzucił, że ponowna ekspertyza nie uwzględnia zanieczyszczenia pyłem zawieszonym, a jedynie dwutlenkiem azotu. Przyjęcie przez organ, że planowana inwestycja nie będzie powodować ponadnormatywnych skażeń powietrza na terenie zakładu mięsnego spowodowało - zdaniem skarżącego - że organ nie rozważył wszystkich potencjalnych wariantów drogi, w tym likwidacji zakładu, co spowodowałoby ciężkie skutki społeczne i ekonomiczne. Skarżący J. B. zarzucił także, że błędnie ustalono odległość planowanego przedsięwzięcia od jego zakładu - raport mówi o 60 m od krawędzi drogi, Minister w decyzji, że "budynek zakładu nie będzie się znajdował w pasie oddziaływania zanieczyszczeń powietrza", w nowej ekspertyzie mowa o 65 m od krawędzi jezdni i o 50 m od pasa drogowego, natomiast z pomiarów poczynionych na zlecenie skarżącego przez uprawnionego geodetę wynika, że odległość zakładu od pasa drogowego wyniesie 42 m. Przy mierzeniu odległości należy uwzględnić, zdaniem skarżącego, wbudowane w ziemię zbiorniki na zanieczyszczenia płynne, które stanowią część zakładu.

W skardze J., E. i J. L. wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. Wskazano, że podmioty nie są traktowane na równi wobec prawa, gdyż niektóre postulaty zostały uwzględniane (przebieg drogi został zmodyfikowany) a inne nie. Zarzucono także naruszenie szeregu przepisów części ogólnej k.p.a., Konstytucji RP i art. 27 ustawy - Prawo budowlane, a także niemożność utrzymania przez Ministra decyzji Wojewody Śląskiego, z uwagi na wyrok WSA z dnia 6 kwietnia 2005 r.

Z. i S. W. w skardze oraz złożonych później pismach procesowych, w kwestiach związanych z zaskarżoną decyzją podnieśli, że nie wyrażają zgody na planowany przebieg drogi, której dotyczy zaskarżona decyzja, przez Gminy Mierzęcice i Ożarowice, a w szczególności przez ich działkę. Zarzucają organowi, który wydał zaskarżoną decyzję, że pomija on istotne kwestie związane z oddziaływaniem na środowisko innych niż dwutlenek azotu związków będących efektem spalania paliw. Związki te są niebezpieczne dla zdrowia i życia ludzi, czego nie uwzględnia się w zaskarżonych decyzjach. Skarżący szeroko naświetlili problematykę negatywnego wpływu spalin samochodowych na zdrowie ludzi oraz dali wyraz głębokiemu zaniepokojeniu o skutki realizacji inwestycji drogowej. Wskazali także na błędy w zakresie realizacji innych inwestycji drogowych oraz odwołali się do formułowanych wcześniej postulatów w zakresie planowego zagospodarowania przestrzeni przy drogach, w tym koncepcji zagospodarowania nieruchomości skarżących.

W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów pp. L. organ podniósł, że bezzasadny jest zarzut naruszenia zasady równości, która nie może zdaniem organu polegać na tym, że uwzględnia się postulat skarżących dotyczący innego przebiegu drogi, a nie bierze się pod uwagę stanowiska Wójta Gminy Mierzęcice, będącego wynikiem kompromisu przyjętego przez społeczność lokalną. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja zawiera wszystkie wymagane składniki decyzji administracyjnej. Organ wskazał również, że decyzja nie narusza przepisów budowlanych, ponieważ dotyczy ona lokalizacji inwestycji drogowej. Zdaniem organu, mógł on utrzymać w mocy decyzję Wojewody Śląskiego z dnia [...] stycznia 2004 r., ponieważ nie dotyczył jej wyrok WSA z dnia 6 kwietnia 2006 r.

Odnośnie zarzutów zawartych w skardze J. B. organ podniósł, że zastosował się do wskazań WSA i po sporządzeniu nowej ekspertyzy z czerwca 2005 r. okazało się, iż przyjęta wcześniej wartość tła zanieczyszczeń w wysokości "0" nie miała żadnego znaczenia przy wyznaczaniu zasięgu oddziaływania drogi ekspresowej na zakład mięsny skarżącego. Zdaniem organu, raport oddziaływania na środowisko jest sporządzony prawidłowo, co wykazała także kontrola sądowa. Minister podniósł, że przyjęcie wartości tła zanieczyszczeń ze stacji pomiarowej Zawiercie - Bzów było uzasadnione, gdyż jest ona położona na terenach zbliżonych pod względem ukształtowania terenu i zanieczyszczenia powietrza do terenu, na którym znajduje się zakład mięsny skarżącego, a o trafności wyboru stacji pomiarowej nie decyduje sama bliskość położenia, lecz czynniki środowiskowe. Zdaniem organu, podana przez skarżącego odległość 42 m jest między zakładem a linią rozgraniczającą drogę ekspresową, natomiast odległość zakładu od pasa drogowego wynosi 65 m. W pozostałym zakresie organ podtrzymał argumentację zawartą w odpowiedzi na skargę.

WSA, wyrokiem z dnia 23 maja 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 2264/05, uwzględniając skargę J. B. uchylił ww. zaskarżoną decyzję wskazując, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się wyroku oraz oddalił skargi E. L., J. L. i J. L. oraz Z. W. i S. W.. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że ponieważ sprawa lokalizacji ww. drogi była już przedmiotem rozpoznania WSA, stwierdzić należy, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1270, ze zm. – zwanej dalej jako "p.p.s.a.") ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. W wyroku z dnia 6 kwietnia 2005 r., sygn. akt IV SA/Wa 922/04 Sąd wskazał, że ustalenie poziomu tła zanieczyszczenia NO2 - dwutlenku azotu, ma wpływ na prognozowany zasięg zanieczyszczeń planowanej inwestycji drogowej na otoczenie. Dopiero wyjaśnienie, czy ustalenia prognozowanego zasięgu ponadnormatywnego oddziaływania drogi, po realizacji jej w wariancie ujętym w decyzji o lokalizacji drogi oraz w wariancie docelowym, z uwzględnieniem kwestii właściwego przyjęcia tła NO2 do obliczeń zasięgu ponadnormatywnych zanieczyszczeń, pozwoli organowi administracji na określenie pełnych skutków społeczno-ekonomicznych wynikających z wydania decyzji o lokalizacji drogi o proponowanym przebiegu. Zatem wyjaśnienie kwestii wartości tła i w tym kontekście badanie niekorzystnego oddziaływania planowanej drogi na Zakład Mięsno-Wędliniarski skarżącego J. B. było podstawową czynnością, do wykonania której organ został zobowiązany wyrokiem WSA z dnia 6 kwietnia 2005 r., a jednak sprawa nie została wyjaśniona w stopniu dostatecznym do podjęcia decyzji. Ponadto, zdaniem WSA, wyjaśnienia wymagała także sprawa odległości terenu zakładu od planowanej inwestycji drogowej. Za uzasadniony WSA uznał także zarzut podniesiony w trakcie rozprawy, że decyzja organu II instancji nie została doręczona stronom postępowania poprzez dokonanie obwieszczenia wymaganego w związku z treścią art. 7 ust. 2 i 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, zwanej dalej jako "ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r.").

Odnośnie zarzutów podnoszonych w skargach J., E. i J. L. oraz Z. W. i S. W. WSA stwierdził, że są one niezasadne. WSA wskazał, że nie kwestionując, iż przyjęty wariant lokalizacji drogi może być dla skarżących niekorzystny, nie można stwierdzić, aby przejęte rozwiązanie naruszało prawo, gdy uwzględni się, że decyzja musi równoważyć szereg często sprzecznych interesów (art. 7 k.p.a.). Za nietrafne WSA uznał również zarzuty dotyczące naruszenia decyzją przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz Prawa budowlanego. Przede wszystkim obie te ustawy nie mają zastosowania do wydawania decyzji o lokalizacji drogi krajowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. Nieuzasadnione są także zarzuty skarżących E., J. i J. L. dotyczące naruszenia procedury w trakcie wydawania zaskarżonej decyzji. W szczególności trzeba wskazać, że orzekający w sprawie organ I instancji nie był obowiązany indywidualnie informować zainteresowanych o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia lokalizacji drogi oraz doręczać im wydanej decyzji.

Odnosząc się do zarzutów skarżących Z. W. i S. W. WSA stwierdził, iż nie mogły być one uwzględnione przez Sąd. Wnoszone w interesie społecznym postulaty i uwagi wynikały przede wszystkim z troski skarżących o ochronę środowiska naturalnego. Podnoszone przez nich problemy, jak konieczność ograniczenia emisji gazów cieplarnianych czy ograniczenie rozwoju transportu samochodowego, ze względu na negatywne oddziaływanie produktów spalania w silnikach na zdrowie ludzi, wymagają podejmowania pewnych przesądzeń przede wszystkim w sferze polityki państwa, a sąd administracyjny uprawniony jest jedynie do kontroli zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Z uwagi na brak konkretnych regulacji normatywnych, z których pogwałceniem nastąpiłaby lokalizacja drogi, zarzuty skarżących dotyczące negatywnych następstw realizacji drogi nie mogły być uwzględnione.

Wnosząc skargę kasacyjną Skarb Państwa - Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad (zwany dalej jako: GDDKA) zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 31 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. poprzez wydanie orzeczenia uchylającego zaskarżoną decyzję i orzekającego, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w sytuacji, w której uwzględnienie przez Sąd skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi zgodnie z ww. regulacją prawa materialnego prowadzić może wyłącznie do stwierdzenia, że wydana decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. oraz

2) naruszenie przepisów postępowania przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w szczególności art. 104 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nie ustosunkował się w sposób należyty do zarzutów skarżącego J. B. zawartych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2005 r. Biorąc powyższe pod uwagę, strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA, a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu wskazano, że zgodnie z przepisem art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w przypadku uwzględnienia skargi na decyzję o pozwoleniu na budowę drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, sąd administracyjny po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, iż decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 i 156 k.p.a. Jak wynika z ust. 3 art. 31 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., przepisy ust. 1 i 2 stosuje się odpowiednio do decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi. Uwzględniając zatem, iż budowa przedmiotowej inwestycji drogowej rozpoczęła się w październiku 2005 r., jedynym prawnie dopuszczalnym w świetle zapisów ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. stanowiskiem Sądu w niniejszej sprawie powinno być ewentualne stwierdzenie, że zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2005 r. wydana została z naruszeniem prawa. Strona skarżąca, odnosząc się do podniesionego przez WSA zarzutu braku należytego ustosunkowania się w uzasadnieniu wydanej przez organ II instancji decyzji do podniesionej przez J. B. kwestii dotyczącej oparcia ekspertyzy z czerwca 2005 r. na danych dotyczących tła z niewłaściwej stacji pomiarowej w Zawierciu-Bzowie oddalonej o 40 km od zakładu skarżącego, wskazała również, że wartość tła użyta w obliczeniach w ekspertyzie zleconej przez J. B. uznać należy za niewiarygodną (potraktowaną instrumentalnie), albowiem wniosek skierowany do Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska o podanie wartości tła nie zawierał dokładnej lokalizacji obszaru oraz celu, dla jakiego ta wartość ma być użyta. O manipulowaniu danymi w zakresie tła świadczy również fakt, że skarżący zarzucał, że tło powinno być przyjęte z najbliższej stacji pomiarowej (Wojkowice Kościelne, zlokalizowanej 4 km od zakładu), natomiast w cytowanej ekspertyzie w obliczeniach przyjęto do obliczeń tło ze śródmieścia Będzina (16 km od zakładu). Zdaniem GDDKA, wykonawca ekspertyzy, który nie jest biegłym z zakresu ochrony środowiska, nierzetelnie przyjął dane do obliczeń, świadomie zniekształcając obraz stanu powietrza atmosferycznego na terenie zakładu po wprowadzeniu do środowiska trasy ekspresowej, a tym samym nie może budzić wątpliwości, iż zarzuty przedstawione przez J. B. w żadnej mierze nie zasługiwały na uwzględnienie przez organ II instancji. Co za tym idzie, również uzasadnienie przedmiotowej decyzji zostało sporządzone przez organ w sposób prawidłowy, a wskazany przez Sąd argument braku wystarczającego odniesienia się do ww. kwestii przez organ jest niezasadny.

W drugiej skardze kasacyjnej J. L. zarzucił wyrokowi WSA naruszenie prawa materialnego polegające na jego nieprawidłowym zastosowaniu:

1) art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - wyrażającym się w niedokonaniu oceny czy organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowo ocenił zakres uzasadnionych interesów osób trzecich i zakres wymagań niezbędnych dla ochrony takich interesów umieszczony w decyzji organu I instancji oraz

2) art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - wyrażającym się w przyjęciu (k. 11 uzasadnienia), że brak zawiadomienia o decyzji w urzędzie gminy nie narusza normy prawnej i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia.

Ponadto zarzucono WSA naruszenie przepisów postępowania mające wpływ na treść postępowania, a to art. 134 § 1 p.p.s.a. wyrażające się w odniesieniu się przez Sąd wyłącznie do zarzutów skargi J. L., podczas, gdy Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, strona skarżąca zażądała uchylenia wyroku WSA w części, w jakiej oddala on skargę J. L. i przekazanie sprawy w uchylonej części do ponownego rozpoznania.

W uzasadnieniu wskazano, że przepis prawa materialnego stanowiący podstawę w oparciu, o którą WSA ocenia prawidłowość zaskarżonej decyzji administracyjnej - art. 7 ust 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. - nakłada obowiązek sformułowania w decyzji wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. Sąd administracyjny, działając w granicach skargi władny i zobowiązany jest ocenić czy rozstrzygnięcie organu administracji (tu: decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji) w sposób wyczerpujący określa zakres uzasadnionych interesów osób trzecich oraz, czy wskazuje wystarczający zakres wymagań, tak aby chronić takie interesy. Uzasadnienie wyroku WSA w odniesieniu do skarżących L. nie odnosi się do powyższej kwestii - znajdują się w nim jedynie szczątkowe rozważania co do tego czy uzasadnione są zarzuty skarżących L. odnoszące się do usytuowania drogi względem ich nieruchomości oraz wyboru błędnego wariantu rozwiązania skrzyżowania drogi S-I z drogą 78. Zdaniem strony skarżącej, Sąd administracyjny powinien był ocenić i uzasadnić, czy zarzuty uznane za uzasadnione w odniesieniu do niektórych skarżących - a sprowadzające się do nieuwzględnienia ich uzasadnionych interesów przy planowaniu inwestycji - znajdują zastosowanie w odniesieniu do pozostałych skarżących - będących bezpośrednimi sąsiadami, prowadzącymi swoją działalność zawodową. J. L. wskazał także, że choć Sąd ma obowiązek rozpatrywać skargę w jej granicach, nie ograniczając się wyłącznie do odniesienia się do zarzutów skarżących, to z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika jednoznacznie, że rozpatrując sprawę Sąd odnosił się wyłącznie do zarzutów stron, nie analizując całościowo prawidłowości zaskarżonej decyzji administracyjnej.

W dalszej części skargi kasacyjnej podkreślono także, że oczywiście uzasadniony jest zarzut naruszenia art. 7 ust 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., bowiem w sytuacji gdy ustawa szczególna eliminuje zasadę doręczenia decyzji stronie postępowania zastępując ją obwieszczeniem umieszczonym w urzędzie gminy, brak takiego obwieszczenia w sposób oczywisty narusza interes stron. Ponieważ jednocześnie jest to naruszenie normy ustawy o charakterze materialnoprawnym, stanowić może istotny zarzut kasacyjny. Sąd I instancji odnosząc się do przedmiotowego zarzutu stwierdził jego zasadność i ograniczył się do stwierdzenia, iż nie ma on wpływu na ocenę legalności zaskarżonej decyzji, podczas, gdy istotą decyzji administracyjnej jest okoliczność, że reguluje ona prawa i obowiązki określonego podmiotu - a zatem kluczowe dla jej ważności i legalności jest doręczenie decyzji zgodnie z przepisami prawa. W tej sytuacji, brak doręczenia należy rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, a nawet nieważności - gdyż prowadzi do pozbawienia strony możliwości obrony swoich praw.

Odpowiadając na skargę GDDKA J. B. wniósł o oddalenie skargi i zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego, i wskazał, że przepis art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. ma zastosowanie jedynie w przypadku, gdy decyzja narusza prawo z przyczyn wymienionych w art. 145 lub 156 k.p.a. Jeżeli zachodzi któraś z przesłanek powodujących wznowienie postępowania lub nieważność decyzji, sąd administracyjny zamiast uchylić decyzję z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) p.p.s.a., powinien stwierdzić, że została ona wydana z naruszeniem prawa (oczywiście pod warunkiem, że spełnione zostały pozostałe wymogi przepisu - rygor wykonalności na decyzji, na którą skarga została uwzględniona oraz upływ 14 dni od rozpoczęcia budowy drogi). J. B. wskazał, że Sąd nie mógł - nawet gdyby zaistniały pozostałe przesłanki zawarte w hipotezie przepisu - stwierdzić, że decyzja narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a., ponieważ takie naruszenie nie miało miejsca. Poza tym wskazano, że sporządzanie ekspertyz środowiskowych nie należy do obowiązków strony postępowania, ale do organu administracji. Jeżeli jednak sporządzona przez biegłego na zlecenie J. B. analiza budziła wątpliwości organu II instancji, powinien był on bądź szczegółowo się do niej odnieść, bądź zlecić ponowne przeprowadzenie ekspertyzy przez innego biegłego. Nie jest też zadaniem sądu administracyjnego rozstrzyganie, która z analiz - skarżącego czy wnoszącego skargę uczestnika postępowania - była prawidłowa. W odpowiedzi na pozostałe zarzuty wnoszącego skargę kasacyjną, skarżący J. B. dołączył oświadczenie biegłego Tomasza Cienia, który wykonał analizę. Z oświadczenia tego wynika, że analizy sporządzane na zlecenie GDDKiA były wykonywane według identycznych zasad, wyjąwszy zastosowanie innych wartości tła zanieczyszczeń i innego (prawidłowego) współczynnika szorstkości terenu.

Odpowiadając na skargę kasacyjną J. L., GDDKA wniósł o oddalenie tej skargi kasacyjnej w całości jako bezzasadnej i utrzymanie zaskarżonego wyroku w mocy w zaskarżonej części. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew twierdzeniom skarżącego, w zaskarżonym wyroku Sąd w sposób wyczerpujący odniósł się do zarzutów podniesionych w jego skardze, w tym do zarzutów dotyczących rzekomego naruszenia praw osób trzecich, a konkretnie J. L., przy wydawaniu decyzji lokalizacyjnej. Z kolei podniesiony zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w świetle prowadzonego postępowania administracyjnego, jak i sądowoadministracyjnego jest nieuzasadniony. Przyjęta lokalizacja drogi i wybrany wariant jej przebiegu uzyskał akceptację społeczności lokalnej, co potwierdzają dokumenty przedłożone do oceny Sądu, a zatem interesy osób trzecich były rozpatrywane, a ich zachowanie, zabezpieczone w sposób wystarczający. Tym samym, zaskarżony wyrok - w części oddalającej skargę J. L., jest zgodny z oceną czynności podjętych w toku postępowania administracyjnego, poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji. Niesłuszny jest również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. - w części dotyczącej skargi J. L., z uwagi na szerokie odniesienie się przez Sąd do podniesionych przez stronę zarzutów zawartych w skardze.

W piśmie z dnia 14 października 2009 r. GDDKA wskazał, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Strony mogą przytaczać nowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych. W oparciu o wyżej cytowany przepis GDDKA przytoczył nowe uzasadnienie podstawy kasacyjnej w punkcie pierwszym wskazując, że z załączonego do pisma z dnia 14 października 2009 r. protokołu z dnia 18 stycznia 2007 r. wynika, że przedmiotowa inwestycja została w całości zakończona i odebrana.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie przesłanki uzasadniające nieważność postępowania sądowego, określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie przesłanki takie nie wystąpiły.

Rozważenie oceny zasadności wniesionej przez GDDKA skargi kasacyjnej należy rozpocząć od zarzutu naruszenia art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 721, ze zm.). Skarga kasacyjna GDDKA w tej części ma usprawiedliwione podstawy, bowiem Sąd I instancji orzekając w rozpatrywanej sprawie przepisu tego w ogóle nie wziął pod uwagę. Zauważyć należy jedynie, że wbrew twierdzeniom strony wnoszącej skargę kasacyjną, nie jest to jednak zarzut naruszenia prawa materialnego, ale naruszenia przepisów postępowania - co prawda znajdujących się w ustawie zawierającej przede wszystkim przepisy prawa materialnego, ale zawierającej również przepisy proceduralne. Naczelny Sąd Administracyjny potraktował zatem powyższy zarzut jako mieszczący się w podstawie skargi kasacyjnej, o której mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Konieczne było zatem dokonanie oceny czy naruszenie przepisów postępowania przez WSA mogło mieć istotny wpływ na przebieg sprawy.

Przechodząc do analizy powyższego zarzutu, należy wskazać, że jak wynika ze stanu faktycznego ustalonego w niniejszej sprawie, wszystkie warunki dające podstawę do zastosowania art. 31 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. zostały spełnione. Decyzji organu I instancji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności, a wyrok WSA z dnia 23 maja 2006 r. zapadł po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi, co nastąpiło w październiku 2005 r.

Zgodnie z art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., w brzmieniu obowiązującym w dniu 23 maja 2006 r., sąd administracyjny uwzględniając skargę na decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy może jedynie stwierdzić, że decyzja ta narusza prawo z przyczyn określonych w art. 145 lub 156 k.p.a. W takim przypadku decyzja obarczona wadami uzasadniającymi wznowienie postępowania administracyjnego lub stwierdzenie jej nieważności będzie nadal obowiązywała, a stronom, które poniosły szkodę z powodu wydania takiej decyzji przysługują roszczenia odszkodowawcze. Tym bardziej więc wszelkie inne, niż określone w tych przepisach k.p.a. naruszenia prawa nie mogą powodować uwzględnienia skargi na decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi (por. wyrok NSA z dnia 17.09.2009 r. sygn. akt II OSK 993/09).

Sąd I instancji rozpatrując sprawę nie wziął pod uwagę, że przyjęta w art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. regulacja ma przede wszystkim na celu ochronę zasady trwałości decyzji administracyjnej, a także zasadę pewności obrotu prawnego, "kosztem" zasady weryfikacji ostatecznej decyzji. Upływ 14-dniowego terminu od dnia rozpoczęcia budowy drogi uniemożliwia wzruszenie rozstrzygnięcia w sprawie ustalenia jej lokalizacji. Skoro zatem, wbrew regulacji ustawowej zawartej w art. 31 ust. 2 i 3, Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję, to tym samym naruszył przepisy postępowania w sposób, który miał istotny wpływ na wynik sprawy.

Naruszenie przez Sąd I instancji przepisów art. 31 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r., a w konsekwencji uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt 1 i 2 oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia czyni przedwczesnym odniesienie się do zarzutów skargi kasacyjnej GDDKA dotyczących błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania w art. 104 § 3 k.p.a. poprzez przyjęcie, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji nie ustosunkował się w sposób należyty do zarzutów skarżącego J. B. zawartych w piśmie z dnia 30 sierpnia 2005 r. Ponadto należy zauważyć, że zarzut naruszenia art. 104 § 3 k.p.a. jest niezrozumiały, bowiem w artykuł ten nie dotyczy uzasadnienia decyzji oraz nie ma w nim § 3.

Skarga kasacyjna J. L. nie zawiera natomiast usprawiedliwionych podstaw, bowiem podniesione w niej zarzuty nie są trafne. Sąd I instancji nie naruszył art. 134 p.p.s.a. Zgodnie z zasadą oficjalności Sąd ten istotnie nie będąc związany granicami skargi był obowiązany wziąć z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa oraz wszystkie przepisy, które mają zastosowanie w rozpoznawanej sprawie. W skardze kasacyjnej nie wskazano jednak naruszeń prawa, których nie dostrzegł Sąd I instancji, a które mogły stanowić podstawę do uwzględnienia skargi J. L..

Chybiony jest przede wszystkim zarzut naruszenia art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. polegający na przyjęciu przez Sąd I instancji, że brak zawiadomienia o decyzji o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej w urzędzie gminy nie narusza powyższego artykułu i nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, w przypadku gdy skarżący złożył skargę na decyzję o ustaleniu lokalizacji drogi ekspresowej, nastąpiło naruszenie powołanego przepisu postępowania mające wpływ na wynik postępowania. Przedmiotowe naruszenie prawa, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie uniemożliwiało zatem realizacji praw strony, które należy oceniać w kontekście całości uregulowań ustawy.

Nie jest również trafny zarzut naruszenia art. 7 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wyrażający się w niedokonaniu przez Sąd I instancji oceny czy organ wydający zaskarżoną decyzję prawidłowo ustalił zakres uzasadnionych interesów osób trzecich i zakres wymagań niezbędnych dla ochrony takich interesów umieszczony w decyzji organu I instancji. Zarzut ten mógłby odnieść skutek jedynie w przypadku wykazania w skardze kasacyjnej, że Sąd zaakceptował błędnie ustalony w zaskarżonej decyzji zakres ochrony interesów osób trzecich. Podniesione w skardze kasacyjnej argumenty nie dają jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że ustalony w zaskarżonej decyzji zakres wymagań dotyczących ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich został ustalony nieprawidłowo.

Załączony, na podstawie art. 104 p.p.s.a., przez E. L., J. L. i J. L. załącznik do protokołu precyzujący wnioski i oświadczenia składane na rozprawie nie odnosi się do zawartych w skardze kasacyjnej podstaw naruszenia prawa, a zatem nie mógł mieć wpływu na podjęte przez Naczelny Sąd Administracyjny orzeczenie.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., w odniesieniu do skargi GDDKA, oraz na podstawie art. 184 p.p.s.a., w odniesieniu do skargi kasacyjnej J. L., orzekł jak w sentencji. Stosownie do art. 207 § 2 p.p.s.a., z uwagi na okoliczności rozpatrywanej sprawy, odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.