Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 882/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-04 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6157 Opłaty związane ze wzrostem wartości nieruchomości
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 138 § 1 pkt 2, art. 105
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, art. 151, art. 171, art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 4 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Aleksandra Łaskarzewska sędzia NSA Andrzej Gliniecki sędzia del. NSA Teresa Kobylecka /spr./ Protokolant asystent sędziego Marta Romanowska po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. I. spółka z o.o. z siedzibą w K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013 r. sygn. akt II SA/Kr 1245/13 w sprawie ze skargi R. I. spółka z o.o. z siedzibą w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 13 maja 2013 r. nr ... w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. na rzecz R. I. spółka z o.o. z siedzibą w K. kwotę 14360 (słownie: czternaście tysięcy trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 11 grudnia 2013r., sygn. akt II SA/Kr 1245/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi R. I. Sp. z o.o. w K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia 13 maja 2013r. znak: ... w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy:

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 21 grudnia 2012r. Nr ..., na podstawie art. 36 ust. 4 oraz art. 37 ust. 1, 3, 4, 6, 11 i art. 87 ust. 3a ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2012 r. poz. 6...), uchwały Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 29 marca 2006r. Nr 158, poz. 1077), art. 60 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz.U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240 ze zm), orzekł o ustaleniu w stosunku do R. I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) w wysokości 1 766 872,50 zł z uwagi na zbycie udziału wynoszącego 20621/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 2,6458 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętej w dniu zbycia księgą wieczystą Nr ..., wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności oraz udziału wynoszącego 20621/93104 części w prawie użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ... o powierzchni 5,7608 ha, nr ... o powierzchni 0,0048 ha, nr ... o powierzchni 1,1776 ha, nr ... o powierzchni 0,4129 ha i nr ... o powierzchni 0,7417 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętych w dniu zbycia księgą wieczystą Nr ..., wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionego na gruncie budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności.

W uzasadnieniu organ podał, że w dniu 28 czerwca 2010r. umową zawartą w formie aktu notarialnego:

- spółka pod firmą A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. dokonała przeniesienia praw odnośnie udziału wynoszącego 72483/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 2,6458 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętej księgą wieczystą Nr ... (nazywanej dalej nieruchomością 1), wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności i w tym zakresie zwolnienia spółki pod firmą R. I. Spółka z o.o. z siedzibą w K. z zobowiązania wynikającego z przedwstępnej umowy sprzedaży, sporządzonej dnia 21 lipca 2006r. do Repertorium A Nr ..., zmienionej aktem notarialnym z dnia 30 marca 2007r. do Repertorium A Nr ... oraz aktem notarialnym z dnia 1 października 2007r. do Repertorium A Nr ... (nazywanej dalej przedwstępną umową sprzedaży), do sprzedaży A. udziału wynoszącego 20621/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości 1, wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności (zamiast zwrotnego przeniesienia na R. I. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1, wraz z prawem własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, a następnie nabycia przez A. umową sprzedaży udziału wynoszącego 20621/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości 1, wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności) celem umorzenia zobowiązania A. do zwrotnego przeniesienia na rzecz R. I. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1, wraz z prawem własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, wynikającego z przedwstępnej umowy sprzedaży, umowy przewłaszczenia na zabezpieczenie udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oraz w prawie własności budynków na niej położonych oraz umowy przedwstępnej sprzedaży z dnia 21 lipca 2006r. do Repertorium A Nr ... oraz zawartej w ich wykonaniu umowy zniesienia współużytkowania wieczystego gruntu i współwłasności budynków z dnia 1 października 2007r. do Repertorium A Nr ..., skutkiem czego było definitywne nabycie przez A. od R. I. udziału wynoszącego 20621/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości 1, wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności,

- spółka pod firmą R. I. Sp. z o.o. z siedzibą w K. dokonała sprzedaży m.in. udziału wynoszącego 20621/93104 części w prawie użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej, położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ... o powierzchni 5,7608 ha, nr ... o powierzchni 0,0048 ha, nr ... o powierzchni 1,1776 ha, nr ... o powierzchni 0,4129 ha i nr ... o powierzchni 0,7417 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętych księgą wieczystą Nr ... (nazywanych dalej częściami nieruchomości 2), wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionego na gruncie budynku, stanowiącego odrębny od gruntu przedmiot własności.

Przedmiotowe nieruchomości podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r., obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006r. zgodnie, z którym ww. działki znajdują się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC. Bezpośrednio przed wejściem w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", tj. przed dniem 29 kwietnia 2006r., przedmiotowe nieruchomości nie podlegały ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, z uwagi na utratę mocy prawnej poprzedniego planu po dniu 1 stycznia 2003 r.

Z treści § 37 uchwały w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." wynika, iż stawka procentowa służąca naliczeniu jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem planu miejscowego wynosi dla terenów U, U.1, UC - 30 %, dla terenów MWU - 10 %, a dla terenów innych - 0 %. Przeniesienie prawa użytkowania wieczystego zostało wpisane do ksiąg wieczystych.

Organ wskazał, że dla ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zgodnie z art. 36 ust. 4 niezbędne jest łączne wystąpienie trzech przesłanek, tj.: wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego, określenia w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej (przy czym stawka ta nie może być wyższa niż 30 % wzrostu wartości nieruchomości), zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od daty wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego.

Organ podniósł, że termin "zbycie" nie został w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zdefiniowany. Wykładni terminu "zbycie", użytego dla potrzeb pobrania renty planistycznej dokonał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu pięciu sędziów z dnia 30 października 2000r., sygn. akt OPK 16/00. Sąd wskazał, że pobranie renty planistycznej wiąże się z majątkowym przysporzeniem po stronie zbywcy na skutek dokonania czynności prawnej przeniesienia własności nieruchomości po uchwaleniu bądź zmianie planu miejscowego. Właściciel lub użytkownik wieczysty uzyskuje korzyść majątkową w wyniku zmiany jej przeznaczenia na skutek uchwalenia bądź zmiany planu miejscowego dopiero wtedy, gdy po ustaleniu nowego przeznaczenia nieruchomości w wyniku jej zbycia zyskuje większy ekwiwalent niż uzyskałby zbywając nieruchomość przed zmianą jej przeznaczenia. Pogląd ten jest nadal aktualny w orzecznictwie.

Ponadto organ wskazał, że przewłaszczenie na zabezpieczenie jest umową zawieraną na podstawie art. 353¹ k.c. pomiędzy dłużnikiem - właścicielem rzeczy a jego wierzycielem, stosownie do której dłużnik przenosi na wierzyciela własność rzeczy w celu zabezpieczenia wykonania jakiegoś zobowiązania. Przewłaszczenie rzeczy w celu zabezpieczenia nie następuje z zamiarem trwałego wyzbycia się jej własności. Decyduje o tym nie tylko nazwa umowy, ale przede wszystkim treść stosunku prawnego wykreowanego przez oświadczenia woli prowadzące do jego nawiązania i ukształtowania wzajemnych praw i obowiązków stron. Umowa przewłaszczenia na zabezpieczenie jest czynnością kauzalną, gdzie przyczyną przysporzenia jest nie chęć nabycia przez wierzyciela własności przewłaszczonego przedmiotu, a jedynie zabezpieczenie przysługującej mu wierzytelności (causa cavendi - w celu zabezpieczenia). Intencją stron umowy o przewłaszczenie na zabezpieczenie nie jest przeniesienie własności rzeczy celem zaspokojenia zobowiązania z umowy np. pożyczki i przyjęcie przez wierzyciela świadczenia w postaci rzeczy na poczet długu z tytułu spłaty pożyczki. Przy przewłaszczeniu na zabezpieczenie realizacja zamierzonego przez strony celu następuje w ten sposób, że w razie niespłacenia długu wierzyciel może, jako właściciel rzeczy, zaspokoić z niej swoją wierzytelność bez potrzeby zachowywania niektórych procedur dyktowanych interesem dłużnika, ale nie oznacza to jednak, że zupełnie dowolnie. Zaspokojenie wierzyciela z przewłaszczonej rzeczy następuje nie z chwilą, gdy nabywa on rzecz na własność, bo to ma miejsce w momencie zawarcia umowy przewłaszczenia (art. 155 § 1 k. c.), ale z chwilą, gdy podejmie czynności prowadzące do zaspokojenia się z tej rzeczy w celu umorzenia w całości lub w części zabezpieczonej wierzytelności (wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 maja 2011r., sygn. akt V CSK 360/10).

W związku z tym organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie aktem notarialnym z dnia 21 lipca 2006r. do Rep.A Nr ..., stanowiącym umowę przewłaszczenia na zabezpieczenie udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości oraz w prawie własności budynków na niej położonych oraz umowę przedwstępną sprzedaży, spółka pod firmą R. I. Spółka z o.o. z siedzibą w K. dokonała przeniesienia udziału w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości na spółkę pod firmą A. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w P. na zabezpieczenie wierzytelności określonej w tej umowie, a A. zobowiązał się do zwrotnego przeniesienia na R. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, wraz z prawem własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności po wykonaniu przez R. zobowiązania, a następnie nabycia umową sprzedaży udziału wynoszącego 20621/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości, wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. W wykonaniu powyższej umowy jej strony zawarły w dniu 1 października 2007r. do Repertorium A Nr ... umowę zniesienia współużytkowania wieczystego gruntu i współwłasności budynków. Po wykonaniu przez R. zobowiązania, aktem notarialnym sporządzonym w dniu 28 czerwca 2010 r. Repertorium A Nr ..., w celu umorzenia zobowiązania A. do zwrotnego przeniesienia na rzecz R. prawa użytkowania wieczystego nieruchomości 1 (działki nr ...), wraz z prawem własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności, A. dokonał przeniesienia udziału wynoszącego 72483/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości 1 (działki nr ...) i w tym zakresie zwolnił spółkę R. z zobowiązania do sprzedaży A. udziału wynoszącego 20621/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości l (działki nr ...), wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Skutkiem powyższych transakcji było definitywne nabycie przez A. od R. udziału wynoszącego 20621/93104 części w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości 1 (działki nr ...), wraz z tym samym udziałem w prawie własności wzniesionych na gruncie budynków i budowli, stanowiących odrębny od gruntu przedmiot własności. Charakter tej czynności prawnej, (akt notarialny sporządzony w dniu 28 czerwca 2010 r. Repertorium A Nr ...), powoduje, iż zmianie uległa przyczyna przysporzenia (causa) z zabezpieczenia przysługującej wierzytelności na nabycie przez A. od R. przewłaszczonego przedmiotu, co spełnia wymogi stawiane przez orzecznictwo pojęciu "zbycia". Dopiero skutki wskazanego wyżej aktu notarialnego z 28 czerwca 2010r. - w powiązaniu z wcześniejszymi umowami szeroko opisanymi powyżej mogą, zdaniem organu być uznane za zbycie w rozumieniu art. 36 ust. 4 ustawy.

Postępowanie prowadzono w trybie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego z uwagi na linię orzecznictwa przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04 OSP 2005, z. 7-8, poz. 91; wyrok NSA z dnia 7 października 2005r. sygn. akt II OSK 93/05; wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2006r. sygn. akt II OSK 710/05), zgodnie z którą do ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) nie stosuje się przepisów Ordynacji podatkowej. Jednocześnie organ wskazał, że z dniem 1 stycznia 2010r. weszła w życie ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2009r. Nr 157, poz. 1240, ze zm.), która w art. 67 nakazuje do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60, tj. środków publicznych stanowiących niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym, nieuregulowanych tą ustawą, stosować przepisy kpa i odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. W związku z powyższym w tym zakresie zastosowano odpowiednio właściwe przepisy Ordynacji podatkowej.

W ocenie organu, dwie przesłanki niezbędne dla ustalenia renty planistycznej, tj. określenie w planie miejscowym stawki procentowej wzrostu wartości nieruchomości, stanowiącej podstawę do ustalenia wysokości renty planistycznej oraz zbycie nieruchomości przez dotychczasowego właściciela przed upływem 5 lat od dnia wejścia w życie uchwalonego planu miejscowego wystąpiły już w momencie wszczęcia postępowania, natomiast ustalenie czy wystąpiła trzecia przesłanka, tj. wzrost wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego wymagało uzyskania dowodu w postaci opinii sporządzonej przez rzeczoznawcę majątkowego w formie operatu szacunkowego. Operat taki na zlecenie organu został sporządzony w dniu 2 lipca 2012r. W ocenie organu, operat został sporządzony zgodnie z przepisami ustawy o gospodarce nieruchomościami i rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r. Nr 207, poz. 2109, ze zm.) z uwzględnieniem art. 37 ust. 1 i art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz zgodnie z obowiązującymi standardami zawodowymi rzeczoznawców majątkowych.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił, iż nieruchomość 1 (działka nr ...) oraz części nieruchomości 2 (działki nr ..., nr ..., nr ..., nr ... i nr ...) podlegają ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 29 marca 2006r. Nr 158, póz. 1077), obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006r. zgodnie, z którym znajdują się one w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC.

Rzeczoznawca majątkowy przyjął stan nieruchomości z dnia wejścia w życie powyższego planu miejscowego, tj. 29 kwietnia 2006r. Ustalił, iż część nieruchomości 2 (działka nr ...) powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 5,7353 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętej księgą wieczystą Nr ... (zatwierdzonego ostateczną z dniem 18 sierpnia 2009r. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 3 sierpnia 2009r. znak ...), która to działka nr ... powstała w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 5,8678 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętej księgą wieczystą Nr ... (zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta K. Nr ... z dnia 14 sierpnia 2008 r. znak ... o ustaleniu lokalizacji drogi, utrzymaną w mocy decyzją Wojewody M. z dnia 14 listopada 2008r. znak ...}, która to działka nr ... oraz nieruchomość 1 (działka nr ...) i części nieruchomości 2 (działki nr ..., ..., ... i ...) powstały w wyniku podziału nieruchomości gruntowej, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 17,5350 ha obr. ... jedn. ewid. P., objętej księgą wieczystą Nr ... (zatwierdzonego ostateczną z dniem 17 lipca 2007r. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2007r. znak ...), która to działka ... powstała w wyniku zmiany w operacie ewidencji gruntów dla obr. ... jedn. ewid. P. polegającej na zmianie powierzchni i oznaczenia bez zmiany konfiguracji działki nr ... o powierzchni 17,5801 ha (zatwierdzonej ostateczną z dniem 26 czerwca 2007r. decyzją Prezydenta Miasta K. z dnia 26 czerwca 2007r., tj. po wejściu w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B."). Według stanu na dzień wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", tj. 29 kwietnia 2006r., istniała zatem nieruchomość gruntowa, położona w K., oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr ... o powierzchni 17,5801 ha obr. ... jedn. ewid. P., objęta księgą wieczystą Nr .... Od dnia 29 kwietnia 2006r. przedmiotowa nieruchomość (działka nr ...) w przeważającej części podlegała ustaleniom miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 29 marca 2006 r. Nr 158, póz. 1077), zgodnie z którym znajdowała się w terenie zabudowy usług wielofunkcyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem UC, terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDG (ulica klasy G - główna), terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDL (ulica klasy L - lokalna), terenie trasy komunikacyjnej - terenie drogi publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem KDD (ulica klasy D - dojazdowa), terenie zieleni izolacyjnej oznaczonym na rysunku planu symbolem Zł, terenie zieleni urządzonej rekreacyjno-sportowej oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP1 oraz terenie zabudowy usługowej oznaczonym na rysunku planu symbolem U, natomiast jej nieznaczny, wschodni fragment nie podlegał ustaleniom żadnego obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dla przedmiotowej nieruchomości (działki nr ...) nie została wydana, obowiązująca w dacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Z uwagi na fakt, iż bezpośrednio przed uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." nie obowiązywał plan miejscowy, rzeczoznawca majątkowy, przy określaniu wartości nieruchomości l (działki nr ...) oraz części nieruchomości 2 (działek nr ..., nr ..., nr ..., nr ... i nr ...) dla ustalenia renty planistycznej, przyjął faktyczny sposób wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości (działki nr ...) przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego, ustalając, że był to teren przemysłowy, zabudowany budynkami byłych Zakładów Chemicznych "B.", przeznaczonymi do rozbiórki.

Rzeczoznawca majątkowy ustalił ponadto, iż do dnia 1 stycznia 2003r. przedmiotowa nieruchomość (działka nr ...) podlegała ustaleniom miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. (Dz. Urz. Woj. K. z dnia 16 grudnia 1994 r. Nr 24, poz. 108), zmieniającą uchwałę Nr ... Rady Narodowej Miasta K. z dnia 25 kwietnia 1988r. w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Woj. K. z 1988 r. Nr 12, poz. 62 ze zm.) zgodnie, z którym znajdowała się w Obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego oznaczonym na rysunku planu symbolem PS 14, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 14, nr 16 i nr 19, Obszarze Tras Komunikacyjnych oznaczonym na rysunku planu symbolem KTG 1/4 (ulica główna) oraz Obszarze Miejskiej Zieleni Publicznej oznaczonym na rysunku planu symbolem ZP 98, w którym to obszarze ponadto obowiązywały strefy polityki przestrzennej nr 4, nr 5, nr 17 i nr 19.

Wobec powyższych ustaleń, w celu ustalenia czy uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." spowodowało wzrost wartości nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów, jako działka nr ... oraz części nieruchomości gruntowej, położonych w K., oznaczonych w ewidencji gruntów jako działki nr ..., nr ..., nr ..., nr ... i nr ... rzeczoznawca majątkowy dokonał określenia trzech wartości rynkowych nieruchomości 1 (działki nr ...) oraz części nieruchomości 2 (działek nr ..., nr ..., nr ..., nr ..., nr ...) jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego, według stanu na dzień wejścia w życie planu miejscowego, tj. 29 kwietnia 2006r. oraz cen z dnia złożenia wniosku o dokonanie wpisów w księgach wieczystych, tj. 29 czerwca 2010r. - przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", faktycznego sposobu wykorzystywania przedmiotowej nieruchomości

(działki nr ...) przed uchwaleniem powyższego planu miejscowego oraz przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K..

Na podstawie sporządzonego operatu szacunkowego ustalono, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." spowodowało wzrost wartości działki nr ... oraz części nieruchomości gruntowej, oznaczonych w ewidencji gruntów, jako działki nr ..., nr ..., nr ..., nr ... i nr .... W świetle powyższego uznano przedłożony operat szacunkowy za dowód w prowadzonym postępowaniu w sprawie ustalenia jednorazowej opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (tzw. renty planistycznej) na okoliczność wystąpienia trzeciej przesłanki niezbędnej dla ustalenia renty planistycznej, tj. wzrostu wartości nieruchomości w następstwie uchwalenia planu miejscowego.

Zastosowanie w sprawie ma art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie jej art. 37 ust. 1 zdanie drugie i co za tym idzie wzrost wartości nieruchomości 1 oraz części nieruchomości 2 stanowi różnicę między wartościami nieruchomości 1 oraz części nieruchomości 2 określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", a ich wartościami określonymi przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z 1994r. Jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości wynosi 1 766 872,50 zł.

Na koniec organ przytoczył mające zastosowanie w sprawie uregulowania zawarte w art. ... § 1, art. 51 § 1, art. 55 § 1 i art. 60 § 1 ordynacji podatkowej.

Odwołanie od decyzji złożyła R. I. Sp. z o.o. w K., zarzucając naruszenie:

- art. 105 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie decyzji o umorzeniu postępowania, mimo że na podstawie art. 68 §1 w zw. z art. 59 §1 pkt 9 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej doszło do przedawnienia prawa wymiaru opłat ustalonych w decyzji, w związku z czym obowiązek zapłaty wygasł a postępowanie stało się bezprzedmiotowe;

- art. 8 k.p.a. w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty po upływie trzech lat od zbycia nieruchomości, mimo że zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 6 ustawy organ był zobowiązany ustalić opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego;

- art. 8 k.p.a. oraz art. 12 §1 k.p.a. w zw. z art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez kilkukrotne przedłużanie terminu zakończenia postępowania;

Wskazując i omawiając powyższe zarzuty, wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i umorzenie postępowania.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia 13 maja 2013r., znak: ..., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało zaskarżoną decyzję w mocy.

W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa. W pierwszej kolejności organ przytoczył treść art. 36 ust. 4, art. 37 ust. 1, art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto Kolegium wskazało na wyrok Trybunał Konstytucyjny z dnia 9 lutego 2010r., sygn. akt P 58/08, w którym Trybunał przesądził, iż jeżeli w danej sprawie istnieje luka planistyczna na terenie położenia nieruchomości wycenianej a przeznaczenie tej nieruchomości przewidziane w obydwu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, czyli - planie uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu oraz planie obowiązującym obecnie - jest tożsame, przepis art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu nie znajduje zastosowania, a tym samym, brak podstaw do naliczenia opłaty planistycznej.

Skutkiem wydania orzeczenia TK jest dodanie przez ustawodawcę do przepisu art. 87 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustępu 3a, który wszedł w życie z dniem 10 sierpnia 2011r. na mocy art. 1 ustawy z dnia 26 maja 2011r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. 2011, Nr 153, poz. 901). Zgodnie z nową regulacją w sytuacji zaistnienia luki planistycznej na terenie położenia nieruchomości wycenianej oraz stwierdzenia, iż przeznaczenie tej nieruchomości przewidziane w obydwu miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego czyli - planie uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r., który utracił moc z powodu upływu terminu wyznaczonego w art. 87 ust. 3 ustawy o planowaniu oraz planie obowiązującym obecnie - nie jest tożsame, oszacowanie kwoty ewentualnego wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości w rezultacie wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno być rezultatem porównania: wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym (1) oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie bądź wartości nieruchomości ustalonej przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania (2) w okresie luki planistycznej oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w planie obowiązującym obecnie - a to w zależności od tego, która z oszacowanych wartości nieruchomości wycenianej sprzed wejścia w życie planu miejscowego, a więc wartości oszacowanej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w wygasłym planie miejscowym (1) oraz przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania (2) okaże się wartością większą.

Organ II instancji wskazał, że podstawową przesłanką do pobierania opłaty, o której mowa powyżej jest wzrost wartości nieruchomości w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Podkreślił, że winien zostać ustalony także bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy zmianą wartości nieruchomości, a przyjętymi ustaleniami uchwalonego planu, przy czym chodzi tu o obiektywny wzrost wartości nieruchomości związany z przekwalifikowaniem nieruchomości przez uchwalanie lub zmianę planu. Jak wynika z art. 150 ust. 5 i art. 156 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, wycenę (określenie wartości rynkowej) nieruchomości, sporządza rzeczoznawca majątkowy. Aktem wykonawczym, określającym m.in. metody i techniki wyceny nieruchomości oraz formę i treść operatu szacunkowego jest rozporządzenie z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz.U. z 2004 r., Nr 207, poz. 2109 ze zm.) z uwzględnieniem zmian wprowadzonych rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 14 lipca 2011r. Ponieważ w dacie wejścia w życie uchwały Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B." działka zbyta przez spółkę R. I. Spółka z o.o. była wciąż częścią nieruchomości stanowiącej działkę nr ... o pow. 17,5801 ha, to przedmiotem postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej powinno być wykazanie wzrostu wartości właśnie tej nieruchomości w rezultacie wejścia w życie tego planu. Wycena dotyczyła zatem całej nieruchomości, czyli działki nr ..., a dopiero na tej podstawie należało ustalić, jaki udział w tej wartości ma ta działka geodezyjna, która była przedmiotem obrotu (sprzedaży).

Dalej Kolegium wskazało, że ponieważ na terenie położenia nieruchomości stanowiącej działkę nr ... miała miejsce luka planistyczna, to zgodnie z art. 37 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z nowowprowadzonym przepisem art. 87 ust. 3a, aby wykazać w niniejszej sprawie wystąpienie przesłanki wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie uchwalenia planu miejscowego, należało oszacować wartość tej nieruchomości dla trzech wariantów: przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w uchwale Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r., przy uwzględnieniu jej faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej (31 grudzień 2003r. - 29 kwietnia 2006r.) oraz przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w uchwale Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. Następnie, w zależności od tego, która z wartości nieruchomości sprzed wejścia w życie planu miejscowego opisanych w punkcie 1 i 2 okazałaby się wartością większą należało dokonać jej porównania z wartością nieruchomości opisaną w punkcie 3.

Kolegium podkreśliło, że nie może wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, nie dysponuje bowiem posiadanymi przez niego wiadomościami specjalnymi. Stanowisko to ma oparcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 sierpnia 2006r. sygn. akt l SA/Wa 1107/05. Do właściwości Kolegium należy natomiast ocena operatu szacunkowego pod względem formalnym, tj. zbadanie, czy zawarta w nim wycena została przeprowadzona w zgodzie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami, czy został on opracowany i podpisany przez uprawnioną osobę, czy posiada wszystkie wymagane przepisami prawa elementy treści, nie zawiera niejasności, pomyłek, braków, które powinny być sprostowane lub uzupełnione, aby dokument ten miał wartość dowodową.

W świetle powyższych okoliczności Kolegium pozytywnie oceniło wycenę z dnia 2 lipca 2012r., wskazało, że operat spełnia wymogi określone § 4 ust. 1 i ust. 3 oraz rozdziału 4 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. Jest to opracowanie rzetelne i przejrzyste, co także stanowi o jego wartości dowodowej. Wycena została wykonana zgodnie z dyspozycją przepisów art. 37 ust. 1 i 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Rzeczoznawca zastosowała przy wycenie podejście porównawcze, metodę porównywania parami.

W rezultacie przeprowadzonej analizy porównawczej, rzeczoznawca ustaliła wartość prawa użytkowania wieczystego 1 m2 nieruchomości stanowiącej działkę nr ... na kwoty: 352,91 zł - jako wartość przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "B."; 99,80 zł - jako wartość przy uwzględnieniu faktycznego sposobu wykorzystywania w okresie luki planistycznej; 105,40 zł - jako wartość przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r.

Na tej podstawie rzeczoznawca obliczyła wartość prawa użytkowania wieczystego dla wskazanych trzech stanów. Zgodnie z przepisem art. 87 ust. 3a u.p.z.p. o wzroście wartości nieruchomości stanowić ma różnica pierwszej i trzeciej ze wskazanych wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości, czyli wartości ustalonej przy uwzględnieniu jej przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "B." oraz wartości ustalonej przy uwzględnieniu przeznaczenia przewidzianego w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania przestrzennego Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. Różnica ta wyniosła kwotę 6 548 620,00 zł - dla działki nr ... oraz 20 042 864,00 dla działek nr ...,..., ..., ... i .... Uwzględniając stawkę procentową z § 37 uchwały i wysokość udziałów w prawach zbytych nieruchomości, opłata planistyczna wynosi 1 766 872, 50 zł.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu, organ II instancji wskazał, że zastosowanie znajdują odpowiednio przepisy działu III Ordynacji podatkowej, a to z uwagi na treść art. 67 znowelizowanej ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (Dz. U. z dnia 24 września 2009r.). W art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej ustawodawca przesądził, że zobowiązanie podatkowe wygasa w całości lub w części wskutek przedawnienia. Z kolei w art. 68 § 1 stanowi, że zobowiązanie podatkowe, o którym mowa w art. 21 § 1 pkt 2, nie powstaje, jeżeli decyzja ustalająca to zobowiązanie została doręczona po upływie 3 lat, licząc od końca roku kalendarzowego, w którym powstał obowiązek podatkowy. Kolegium zwróciło jednak uwagę, że art. 67 ustawy o finansach publicznych stanowi o "odpowiednim" stosowaniu przepisów działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, czyli stosowaniu z uwzględnieniem niezbędnych modyfikacji związanych z odrębnym charakterem prawnym niepodatkowych należności budżetowych i należności podatkowych. Kolegium wyjaśniło, że o istnieniu obowiązku uiszczenia opłaty planistycznej można stanowić dopiero w związku z uzyskaniem waloru ostateczności decyzji orzekającej o ustaleniu tej opłaty. Decyzja ta ma bowiem charakter konstytutywny dla powstania tego zobowiązania. Same zdarzenia, takie jak uchwalenie planu miejscowego a następnie zbycie nieruchomości nie przesądzają o możliwości ustalenia opłaty planistycznej. Konieczne jest wykazanie wzrostu wartości nieruchomości w rezultacie wejścia w życie planu miejscowego. Obowiązek uiszczenia opłaty planistycznej powstanie dopiero z dniem uzyskania waloru ostateczności decyzji Prezydenta Miasta K.. Ponadto dla zachowania terminu, o jakim mowa w art. 37 ust. 3 ustawy, w przypadku ustalenia opłaty planistycznej, uznaje się skierowanie do stron, przed upływem tego terminu, zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie.

Zdaniem organu odwoławczego,, analiza akt sprawy wskazuje, że organ l instancji dochował terminu z art. 37 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ wyjaśnił również, że termin "bezzwłocznie", jakim posłużył się ustawodawca w przepisie art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu, użyty w omawianym przepisie ma charakter procesowy. W związku z tym jego przekroczenie, samo w sobie, nie wyłącza możliwości orzekania w sprawie. Naruszenie przepisu art. 37 ust. 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym postępowania mogłoby zatem prowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji tylko wtedy, gdyby mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Kolegium, taka sytuacja nie miała miejsca. Wartość prawa użytkowania wieczystego zbytego przez spółkę R. I. Spółka z o.o. z siedzibą w K., mimo że operat szacunkowy został sporządzony dnia 2 lipca 2012r., została określona przy uwzględnieniu cen z daty zawarcia umowy zamiany na mocy aktu notarialnego z dnia 8 kwietnia 2008 r.

Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła R. I. Sp. z o.o z siedzibą w K., zarzucając naruszenie:

- art. 138 § 1 pkt 2 kpa poprzez jego niezastosowanie i nieuchylenie decyzji I instancji i nieumorzenie postępowania w sprawie mimo istnienia przesłanek uzasadniających jego bezprzedmiotowość w postaci przedawnienia prawa wymiaru opłaty na podstawie art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej;

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne wydanie decyzji II Instancji w sytuacji, gdy SKO powinno było wydać decyzję uchylającą decyzję I Instancji i umarzającą postępowanie;

- art. 68 w zw. z art. 59 § 1 pkt 5 i art. 21 § 1 pkt 2 Ordynacji podatkowej poprzez ich niezastosowanie skutkujące nieumorzeniem postępowania w sprawie oraz błędne uznanie, iż prawo wymiaru opłaty nie uległo przedawnieniu;

- art. 138 § 1 pkt 1 Kpa poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i niezasadne wydanie decyzji utrzymującej w mocy decyzję I instancji, podczas gdy SKO powinno było uchylić decyzję I instancji z uwagi na naruszenie przez organ art. 7 w zw. z art. 77 § 1 kpa w postaci niezebrania i nierozpatrzenia całego materiału dowodowego w postępowaniu oraz popełnienia błędów w ustaleniach faktycznych, co spowodowało, że organ błędnie ustalił przedmiot wymiaru opłaty oraz nieprawidłowo wskazał moment zbycia nieruchomości;

- art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 87 ust 3a ustawy poprzez przyjęcie, że w związku z uchwaleniem planu zagospodarowania nastąpił wzrost wartości nieruchomości, pomimo braku istnienia takiego związku przyczynowego;

- art. 7 Kpa w zw. z art. 77 § 1 Kpa oraz w zw. z art. 80 Kpa poprzez niewyjaśnienie podstawowych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności faktycznych skutkujące podjęciem rozstrzygnięcia niezgodnego z przepisami prawa;

- art. 153 ust. 1, art. 154 ust. 1 oraz art. 4 pkt 16 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzez przyjęcie, że ustalenie wartości nieruchomości przed uchwaleniem planu dokonano zgodnie z powołanymi przepisami;

- art. 8 Kpa w zw. z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty po upływie około trzech lat od zbycia nieruchomości, mimo że zgodnie z brzmieniem art. 37 ust. 6 organ był zobowiązany ustalić opłatę bezzwłocznie po otrzymaniu wypisu aktu notarialnego obejmującego umowę, której przedmiotem było zbycie nieruchomości przez Spółkę, nie stanowi naruszenia obowiązujących przepisów;

- art. 8 Kpa oraz art. 12 § 1 Kpa w zw. z art. 35 § 1 i § 3 Kpa poprzez błędne przyjęcie przez SKO, że kilkukrotne przedłużanie terminu zakończenia postępowania oraz prowadzenie postępowania niezgodnie z dyspozycją art. 12 § 1 Kpa, art. 35 § 1 Kpa oraz art. 8 Kpa, nie miało wpływu na rozstrzygnięcie wydane w sprawie.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji II Instancji oraz poprzedzającej ją decyzji I Instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi i podtrzymało swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uznał, że skarga jest niezasadna i oddalił ją na podstawie art. 151 p.p.s.a. Sąd uznał, że organ II instancji nie dopuścił się naruszeń prawa, które mogłyby skutkować koniecznością uchylenia decyzji, stwierdzenia jej nieważności bądź stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa.

W rozpatrywanej sprawie zostały spełnione wszystkie warunki z art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 6... z późn. zm.), zwanej dalej w skrócie u.p.z.p. W szczególności istnieje wykazany w operacie szacunkowym związek pomiędzy uchwaleniem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego a wzrostem przedmiotowej wartości nieruchomości, która została zbyta w terminie krótszym niż 5 lat od dnia, w którym plan miejscowy lub jego zmiana stały się obowiązujące.

Sąd podniósł, że wymóg bezzwłocznego ustalenia opłaty wynikający z art. 37 ust. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zobowiązuje do ustalenia opłaty bez zbędnej zwłoki (jego celem jest zdyscyplinowanie gminy do dochodzenia należności budżetowych w terminie możliwie najkrótszym), ale powyższy przepis nie ogranicza w żaden sposób 5-letniego terminu do wszczęcia postępowania w celu "pobrania jednorazowej opłaty ustalonej w tym planie", a termin ten liczony jest od daty wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź jego zmiany (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 września 2004 r. sygn. akt OSK 520/04, OSP 2005/7-8/91). Dlatego naruszenie art. 37 ust. 6 u.p.z.p oraz długotrwałość nin. postępowania nie miały wpływu na wynik nin. postępowania, w szczególności nie spowodowały przedawnienia prawa do ustalenia tzw. opłaty planistycznej.

Dlatego za niezasadny uznał Sąd zarzut naruszenia art. 68 § 1 Ordynacji podatkowej poprzez jego niezastosowanie i nieumorzenie postępowania ze względu na przedawnienie prawa do wymiaru opłaty. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych w art. 67 stanowi, iż do spraw dotyczących należności, o których mowa w art. 60 ustawy, nieuregulowanych ww. ustawą, stosuje się przepisy Kodeks postępowania administracyjnego oraz odpowiednio przepisy działu III ustawy Ordynacja podatkowa. Do spraw dotyczących opłaty planistycznej mają zastosowanie przepisy Ordynacji dotyczące terminu płatności, zaległości oraz odsetek za zwłokę, bowiem nie są one regulowane przez kpa. Natomiast art. 37 ust. 4 w zw. z art. 36 ust. 4 u.p.z.p. stanowią, że wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia opłaty planistycznej może nastąpić w terminie 5 lat od dnia, w którym miejscowy plan stał się obowiązujący. Nie ma zatem podstaw do stosowania przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących przedawnienia, skoro przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym szczegółowo regulują tą kwestię. Przepisy zawarte w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym są przepisami szczególnymi w stosunku do Ordynacji podatkowej i w związku z tym wyłączają jej stosowanie (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 207/10).

Zdaniem Sądu, organy prawidłowo ustaliły wszystkie istotne okoliczności faktyczne i prawidłowo zastosowały i omówiły przepisy prawne powołane, jako podstawa prawna decyzji.

Zgodnie z art. 36 ust. 4 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jeżeli w związku z uchwaleniem planu miejscowego albo jego zmianą wartość nieruchomości wzrosła, a właściciel lub użytkownik wieczysty zbywa tę nieruchomość, wójt, burmistrz albo prezydent miasta pobiera jednorazową opłatę ustaloną w tym planie, określoną w stosunku procentowym do wzrostu wartości nieruchomości. Wysokość opłaty nie może być wyższa niż 30% wzrostu wartości nieruchomości. Zgodnie z art. 37 ust. 1 zdanie pierwsze u.p.z.p. wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży. Stosowanie zaś do art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p. obniżenie oraz wzrost wartości nieruchomości stanowią różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu lub zmianie planu miejscowego a jej wartością, określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu, obowiązującego przed zmianą tego planu, lub faktycznego sposobu wykorzystywania nieruchomości przed jego uchwaleniem. Zgodnie zaś z art. 87 ust. 3 u.p.z.p. w przypadku, gdy uchwalenie planu miejscowego nastąpiło po dniu 31 grudnia 2003r. w związku z utratą mocy przez miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego uchwalony przed dniem 1 stycznia 1995r., przepisu art. 37 ust. 1 zdanie drugie u.p.z.p., w odniesieniu do wzrostu wartości nieruchomości, nie stosuje się, o ile wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r. jest większa, niż wartość nieruchomości określona przy uwzględnieniu faktycznego sposobu jej wykorzystywania po utracie mocy tego planu. W takim przypadku wzrost wartości nieruchomości, o którym mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., stanowi różnicę między wartością nieruchomości określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu obowiązującego po uchwaleniu planu miejscowego, a jej wartością określoną przy uwzględnieniu przeznaczenia terenu ustalonego w planie miejscowym uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r. Powołane przepisy określają zasady szacowania wartości nieruchomości na potrzeby ustalenia jednorazowej opłaty związanej ze wzrostem wartości tej nieruchomości wynikającym z uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organy administracji mają obowiązek ustalić, na podstawie opinii rzeczoznawcy majątkowego (biegłego), wartość danej nieruchomości w "nowym" planie miejscowym, pod rządami którego zbywane zostaje prawo własności nieruchomości lub użytkowania wieczystego gruntu. W tej sprawie "nowym" planem miejscowym jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", zatwierdzony uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. (Dz. Urz. Woj. M. z dnia 29 marca 2006r. Nr 158, poz. 1077), obowiązujący od dnia 29 kwietnia 2006r. W przypadku, gdy uchwalenie nowego planu nie spowodowało uchylenia poprzednio obowiązującego planu miejscowego dla tego samego obszaru, niezbędnym jest dokonanie oszacowania wartości danej nieruchomości przy uwzględnieniu jej faktycznego wykorzystania przed uchwaleniem nowego planu miejscowego, a także oszacowanie wartości danej nieruchomości na podstawie planu miejscowego obowiązującego do dnia 31 grudnia 2003r. – tzw. "starego" planu miejscowego. W tej sprawie tym starym planem miejscowym był miejscowy plan ogólny zagospodarowania przestrzennego Miasta K., zatwierdzony uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r., obowiązujący do 31 grudnia 2003r. Dopiero porównanie wartości danej nieruchomości na podstawie starego planu miejscowego i faktycznego wykorzystywania danej nieruchomości w okresie pomiędzy wygaśnięciem starego planu, a wejściem w życie nowego planu miejscowego, pozwala na ustalenie, czy w ogóle stosuje się art. 37 ust. 1 zdanie 2 u.p.z.p. lub art. 87 ust. 3a u.p.z.p., a więc czy w ogóle ustalana jest jednorazowa opłata z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowana uchwaleniem nowego planu miejscowego. Sporządzony w tym celu przez rzeczoznawcę majątkowego operat szacunkowy z dnia 2 lipca 2012r., szczegółowo omówiony przez organy w uzasadnieniach decyzji, nie budzi żadnych zastrzeżeń Sądu. Został wykonany według zasad i metod przewidzianych prawem. W operacie wycenę nieruchomości wykonano podejściem porównawczym, metodą porównywania parami. Podejście to polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego i stosuje się je, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Metoda porównywania parami polega na porównywaniu nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, której cechy są znane, kolejno z co najmniej trzema nieruchomościami podobnymi, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości.

W przedmiotowej sprawie głównym kryterium decydującym o doborze nieruchomości podobnych było ich przeznaczenie. W przypadku wyceny nieruchomości według ustaleń planu miejscowego obszaru "B." były to nieruchomości przeznaczone pod usługi komercyjne oraz o przeznaczeniu mieszanym (str. 38 operatu), w przypadku wyceny nieruchomości według faktycznego sposobu wykorzystania uwzględniono transakcje gruntami stanowiącymi tereny przemysłowe (str. 42 operatu), natomiast w przypadku wyceny według ustaleń planu ogólnego, wykorzystano transakcje nieruchomościami przeznaczonymi pod zabudowę przemysłową i przemysłowo – usługową (str. 45 operatu). Przy doborze nieruchomości podobnych rzeczoznawca wziął pod uwagę również inne cechy i wagi różnicujące, jak np. lokalizację, otoczenie, dostępność komunikacyjną, uzbrojenie, czynniki utrudniające zagospodarowanie, zagospodarowanie nieruchomości, wielkość, kształt i topografię działki. W konsekwencji, po zastosowaniu współczynników korygujących rzeczoznawca ustalił wzrost wartości ocenianej nieruchomości z związku z uchwaleniem nowego planu. Sad uznał, że przytaczanie (cytowanie) wszystkich okoliczności, jakie wziął pod uwagę rzeczoznawca nie jest konieczne, gdyż treść operatu jest znana stronie skarżącej, a organ odwoławczy, w sposób oceniony przez Sąd jako prawidłowy, ustosunkował się do wszystkich zarzutów odwołania.

Dokonując zatem kontroli dokonanej przez organy oceny ww. operatu Sąd ustosunkował się do zarzutów skargi. Po pierwsze stwierdził, że skarżąca spółka miała możliwość brania aktywnego udziału w postępowaniu i była zawiadomiona o możliwości zapoznania się z materiałem dowodowym. Mimo to spółka nie przedstawiła żadnego dowodu (np. w postaci innej opinii) podważającej ustalenia organów oparte na sporządzonym w sprawie operacie szacunkowym. Po drugie, zdaniem Sądu organy wykazały i uzasadniły, że nastąpił wzrost wartości ocenianych nieruchomości ze względu na przeznaczenie tych nieruchomości w nowym planie w porównaniu ze starym planem (str. 24 – 30, 45 operatu oraz załącznik do operatu: teksty i rysunki planów k.250 - 212, str. 13-15 decyzji I inst., str. 6 i 8 decyzji SKO), a opłata ta naliczona została zgodnie z prawem. Wysokość opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości ustala się na dzień jej sprzedaży - co wynika wprost z art. 37 ust. 1 zdanie 1 u.p.z.p. i tak też ustalono opłatę w nin. sprawie (por. str. 6, 10-18 operatu szacunkowego oraz zał. nr 3 do operatu). Organ I instancji szczegółowo i prawidłowo uzasadnił pojęcie "zbycia" nieruchomości wskazując na umowę z dnia 28 czerwca 2010r., jako moment definitywnego nabycia udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej oznaczonej w akcie notarialnym nr 1, tj. działki nr ... i nieruchomości nr 2, tj. działki nr ..., ..., ..., ... i ... wraz z tymi samymi udziałami w prawie własności opisanym wyżej (str. 4 - 6 decyzji I inst. k. 643/2 – 642 a.a, akt not. z dnia 28 czerwca 2010r. k. 3 – 40 a.a., szczególnie k.13/2 a.a.). Rzeczoznawca majątkowy określił wartości rynkowe nieruchomości nr 1 (działka nr ...) i nieruchomości nr 2 (działek nr ..., ..., ..., ... i ...) jako przedmiotu prawa użytkowania wieczystego wg stanu na dzień wejście w życie planu, tj. 29 kwietnia 2006r. oraz cen z dnia złożenia wniosku o wpis w księgach wieczystych, tj. 29 czerwca 2010r. ze względu na art. 27 ustawy o gospodarce nieruchomościami i art. 29 ustawy o księgach wieczystych (str. 6 operatu). Dzień złożenia wniosku dla ww. nieruchomości wynika z odpisów z ksiąg wieczystych znajdujących się w załącznikach do operatu i został też podany w operacie (str. 10 k. 355 a.a. oraz str.16 k. 349 a.a.) .Prawidłowo też organy uznały, że w związku ze zbyciem udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej na podstawie ww. umowy z dnia 28 czerwca 2010r., która to nieruchomość po wejściu w życie nowego planu miejscowego uległa podziałom należy w pierwszej kolejności oszacować wartość prawa własności całej nieruchomości stanowiącej działkę nr ... obr. ... jedn. ewid. P. o pow. 17,5801 ha, po czym ustalić wartość prawa użytkowania wieczystego dla tej działki, a następnie odnieść te wielkości do zbytych udziałów w prawie użytkowania wieczystego. Wbrew zarzutom skargi wybór nieruchomości podobnych nie był wyborem dowolnym i został bardzo szczegółowo przez rzeczoznawcę opisany i uzasadniony (k. 38 - 48 a.a. oraz k. 51 - 58 i 59 a.a. ), a następnie oceniony przez organy w uzasadnieniach decyzji ( str. 14 - 24 decyzji I inst. k. 638/2 - 633, str. 7-8 decyzji SKO – k. 744 a.a). Sąd nie znalazł podstaw do kwestionowania dokonanej wyceny nieruchomości, a w konsekwencji - ustalonej na jej podstawie opłaty z tytułu wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej uchwaleniem planu miejscowego.

Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 11 grudnia 2013r. wniosła R. I. Sp. z o.o. w K., zaskarżając go w całości i zarzucając:

I. naruszenie przepisów postępowania, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.):

1 - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skargę należało uwzględnić oraz uchylić decyzję II Instancji i poprzedzającą ją decyzję I instancji, ponieważ wydając zaskarżoną decyzję SKO naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w sposób mający istotny wpływ na wynik sprawy. SKO przeprowadziło postępowanie dowodowe w sposób niezgodny z wytycznymi wskazanymi w szczególności w art. 7, art. 77 § 1 k.p.a., nie ustaliło w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości będącej przedmiotem wyceny w miejscowym planie ogólnym zagospodarowania Miasta K. przyjętym Uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. zmieniającą uchwałę w sprawie miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. (Dz. Urz. Województwa K. nr 24 poz. 108) (dalej Dawny Plan Zagospodarowania), a w szczególności nie ustaliło, czy w świetle § 26 ust. 2 pkt 3 i § 26 ust. 3 Dawnego Planu Zagospodarowania dopuszczalna była zabudowa tej nieruchomości usługami komercyjnymi, w tym obiektami handlu wielkopowierzchniowego. Konsekwencją tych naruszeń było nałożenie opłaty, pomimo, że nie było podstaw do jej wymiaru, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

2 - art. 151 w zw. z art. 145 § 1 lit c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, w sytuacji, gdy skargę należało uwzględnić, ponieważ wydając zaskarżoną decyzję SKO naruszyło przepisy postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 art. 80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. w ten sposób, że nie dokonało należytej oceny dowodu z operatu szacunkowego i ustaliło wysokość opłaty na podstawie art. 36 ust. 4 ustawy z 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2012r., poz. 6... ze zm.), dalej u.p.z.p. w oparciu o ten operat, podczas gdy nie mógł on stanowić dowodu na okoliczność wzrostu wartości zbytej nieruchomości. Sąd oddalając skargę na decyzję II Instancji doprowadził do utrzymania w mocy rozstrzygnięcia, które nałożyło na skarżącą opłatę w sytuacji, gdy:

- operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem art. 154 ust. 1 w zw. z art. 153 ust. 1, oraz art. 4 pkt 16 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 roku o gospodarce nieruchomościami w zw. z § 4 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004r., nr 207 poz. 2109 ze zm., dalej Rozporządzenie o Wycenie), ponieważ rzeczoznawca majątkowy dokonał błędnej wyceny zbytej nieruchomości stosując podejście porównawcze, metodą porównywania parami, tj. do porównania przyjął transakcje dotyczące nieruchomości, które nie są nieruchomościami podobnymi do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny;

- operat szacunkowy został sporządzony z naruszeniem art. 4 ust. 1 Rozporządzenia o Wycenie, ponieważ zgodnie z tym przepisem przy stosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będącej przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen, a tymczasem z operatu nie wynika, że rzeczoznawca majątkowy miał wiedzę odnośnie cech nieruchomości przyjętych do porównania wpływających na poziom cen;

- w operacie szacunkowym dokonano arbitralnego doboru nieruchomości przyjętych do porównywania parami z wycenianą nieruchomością, a rzeczoznawca majątkowy w sposób zróżnicowany i niespójny przypisał wagi poszczególnych cech różnicujących nieruchomości, a mających wpływ na ich wartość;

- rzeczoznawca majątkowy błędnie przyjął, że wyceniana nieruchomość miała

przeznaczenie pod zabudowę techniczną w Dawnym Planie Zagospodarowania;

wobec czego SKO winne było uznać, że operat szacunkowy, jako sporządzony z powyższymi błędami, nie stanowi dowodu na wysokość wzrostu wartości prawa użytkowania wieczystego nieruchomości i wezwać rzeczoznawcę majątkowego do uzupełnienia operatu, albo zwrócić się do innego biegłego o wydanie opinii. Konsekwencją tych naruszeń było nałożenie opłaty, pomimo, że nie było podstaw do jej wymiaru, co miało istotny wpływ na wynik sprawy;

II. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.:

1 - naruszenie § 26 ust. 2 pkt 3 Dawnego Planu Zagospodarowania, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie), co w konsekwencji doprowadziło do przyjęcia przez Sąd, że w Dawnym Planie Zagospodarowania, uchwalonym przed dniem 1 stycznia 1995r. nieruchomość była przeznaczona pod zabudowę produkcyjną i zaplecze techniczne i pominięcie, że plan ten dopuszczał także lokalizację usług komercyjnych na nieruchomości, wobec czego uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru "B." zatwierdzonego uchwałą Nr ... Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r., obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006r. nie spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy nieruchomości i nie wystąpiła przesłanka nałożenia opłaty na podstawie art. 36 ust. 4

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie oraz zasądzenie na podstawie art. 203 p.p.s.a. od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa skarżącej według norm przepisanych.

W uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej stwierdził, że przeznaczenie Pierwotnej Nieruchomości w Dawnym Planie Zagospodarowania było szersze niż w Obowiązującym Planie Zagospodarowania, a w takim razie nie sposób przyjąć, że nastąpił wzrost wartości nieruchomości w rozumieniu art. 36 ust. 4 u.p.z.p. w związku z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. Zgodnie z ustaleniami organów oraz rzeczoznawcy majątkowego, których skarżąca nie kwestionuje, Pierwotna Nieruchomość w Dawnym Planie Zagospodarowania w 97,5% leżała w obszarze Produkcji i Zaplecza Technicznego (PS) (Operat, str. 25). Przeznaczenie tego obszaru zostało określone w § 26 ust. 1, 2 i 3 Dawnego Planu Zagospodarowania, przy czym § 26 ust. 1 wskazywał przeznaczenie podstawowe, a § 26 ust. 2 przeznaczenie dopuszczalne. W szczególności, zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 3 dopuszczalna była lokalizacja zapleczy administracyjno-technicznych lub socjalnych dla przedsiębiorstw, usług komercyjnych, szkól przyzakładowych i ośrodków doskonalenia zawodowego. Dawny Plan Zagospodarowania dopuszczał lokalizację między innymi usług komercyjnych na obszarze Pierwotnej Nieruchomości, o ile spełnione zostały przesłanki określone w § 26 ust. 3 Dawnego Planu Zagospodarowania tj. pod warunkiem, że stanowią one uzupełnienie lub wzbogacenie przeznaczenia podstawowego, zachowania zasady, aby takie obiekty lub urządzenia projektowane i istniejące z zakresu użytkowania dopuszczalnego łącznie nie zajmowały więcej niż 40% danego obszaru, nienaruszenia ustaleń obowiązujących dla stref polityki przestrzennej.

W konsekwencji należało przyjąć, że w Dawnym Planie Zagospodarowania dopuszczalna była zabudowa Pierwotnej Nieruchomości pod usługi komercyjne, nie wyłączając usług handlu o powierzchni sprzedaży przekraczającej 2000 m2.

Zgodnie z ustaleniami rzeczoznawcy majątkowego i organów Pierwotna Nieruchomość w Obowiązującym Planem Zagospodarowania w przeważającej mierze objęta jest obszarem UC, tj. stanowi teren zabudowy usług wielofunkcyjnych (Operat, str. 23). Zgodnie z § 26 ust. 2 Obowiązującego Planu Zagospodarowania podstawowym przeznaczeniem tego terenu są inwestycje związane z komercyjną działalnością usługową, w tym lokalizacją samodzielnych obiektów handlowych wielkopowierzchniowych - o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Dlatego w opinii skarżącej, porównanie § 26 Dawnego Planu Zagospodarowania oraz § 26 Obowiązującego Planu Zagospodarowania prowadzi do wniosku, że przeznaczenie Nieruchomości w Obowiązującym Planie Zagospodarowania zawiera się w jej przeznaczeniu w Dawnym Planie Zagospodarowania, przy czym Dawny Plan Zagospodarowania pozwalał nawet na szersze możliwości zabudowy Nieruchomości. Ta kwestie została całkowicie pominięty zarówno przez organy administracji jak i przez Sąd.

Skarżąca Spółka z ostrożności wskazała, że nawet jeżeli samo porównanie Dawnego Planu Zagospodarowania i Obowiązującego Planu Zagospodarowania było niewystarczające do wydania decyzji ustalającej brak obowiązku zapłaty opłaty, o której mowa w art. 36 ust. 4 u.p.z.p., to niewątpliwie organy administracji winne były szczegółowo ustalić przeznaczenie Pierwotnej Nieruchomości w Dawnym Planie Zagospodarowania, w tym ustalić, czy w konkretnym stanie faktycznym na podstawie Dawnego Planu Zagospodarowania dopuszczalna była zabudowa przedmiotowej nieruchomości usługami komercyjnymi (tzn. czy spełnione zostały przesłanki z § 26 ust. 3 Dawnego Planu Zagospodarowania). Ustalenie, jaka była dopuszczalna zabudowa Pierwotnej Nieruchomości w Dawny Planie Zagospodarowania ma podstawowe znaczenie dla ustalenia zasadności nałożenia renty planistycznej oraz ewentualnie jej wysokości. Natomiast brak wyczerpujących ustaleń w tym zakresie i nieuzasadnione przyjęcie, że nieruchomość mogła być zabudowana jedynie zabudową techniczną oznacza, że organy naruszyły art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a., w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji czego Sąd naruszył art. 151 w związku z 145 §1 lit c) p.p.s.a., ponieważ oddalił skargę pomimo, że należało ją uwzględnić.

Ponadto zarzucono, że Pierwotna Nieruchomość była porównywana z nieruchomościami mniejszymi od niej kilkanaście, a nawet kilkadziesiąt razy, co powoduje, że przyjęte do wyceny nieruchomości nie były podobnymi do nieruchomości wycenianej. Ponadto rzeczoznawca majątkowy nie wskazał, jakie przeznaczenie ma w planie miejscowym każda z nieruchomości przyjęta do porównania. Autor skargi kasacyjnej uznał, że informacja podana przez rzeczoznawcę, że "(...) wartość działki ... została określona w oparciu o transakcje nieruchomościami o przeznaczeniu przemysłowym oraz mieszanym" (Operat, str. 43), natomiast przy wycenie według Obowiązującego Planu Zagospodarowania "przeanalizowano rynek nieruchomości gruntowych pod usługi komercyjne w tym o przeznaczeniu mieszanym na terenie całego K." (Operat, str. 38) jest niewystarczająca, ponieważ rzeczoznawca majątkowy winien był podać cechy każdej z nieruchomości przyjętych do porównania, a w szczególności ich przeznaczenie w planie miejscowym w ten sposób, aby umożliwić organom administracji oraz stronom zweryfikowanie, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 25 sierpnia 2009r., sygn. II SA/Ol 701/09).

Z powyższych względów skarżąca Spółka twierdzi, że rzeczoznawca niezasadnie dokonał wyboru metody porównywania parami, a zamiast tego winien był zastosować inne podejście i metodę wyceny (art. 29 ust. 3 Rozporządzenia o Wycenie). Jak wynika z operatu, rzeczoznawca posłużył się zestawieniem siedmiu transakcji, z których wybrał trzy będące podstawą wyceny nieruchomości według przeznaczenia w Obowiązującym Planie Zagospodarowania (Operat, str. 48) oraz zestawieniem pięciu transakcji, z których wybrał trzy będące podstawą wyceny nieruchomości według przeznaczenia w Dawnym Planie Zagospodarowania (Operat, str. 54). Rzeczoznawca majątkowy nie uzasadnił dlaczego akurat te konkretne nieruchomości zostały przyjęte do porównania, co stanowi kolejne istotne uchybienie.

Ponadto, dokonując oszacowania wartości nieruchomości rzeczoznawca uznał, że w oparciu o Obowiązujący Plan Zagospodarowania cecha "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie" ma 10% wpływ na wartość nieruchomości (Operat, str. 49, tab. 3). Wyceniając wartość nieruchomości na podstawie Dawnego Planu Zagospodarowania rzeczoznawca przyjął natomiast, że cecha "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie" stanowi już 15% wagi wpływającej na jej wartość (Operat, str. 55, tab. 3). Trudno zrozumieć skąd wzięła się powyższa rozbieżność. Wagi cech różnicujących powinny po pierwsze zostać opatrzone komentarzem, a po drugie powinny być stosowane spójnie, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zawarto rozważania dotyczące naruszenia art. 68 w zw. z art. 21 § 1 pkt 2 w zw. z art. 59 § 1 pkt 9 Ordynacji podatkowej i przedawnienia prawa wymiaru opłaty planistycznej, które jednak nie zostały wymienione w zarzutach skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej i nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia, wykraczającej poza wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. Zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie.

W niniejszej sprawie nie stwierdzono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego, o których mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.

Zarzut skargi kasacyjnej sprowadzający się do naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 lit.c p.p.s.a. oraz wiążącego się z nim naruszenia prawa materialnego, tj. § 26 ust. 2 pkt 3 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994r. - poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy organy orzekające nie ustaliły w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości, będącej przedmiotem wyceny w planie z 1994r., w szczególności pominięcie, że plan ten dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie usług komercyjnych, co spowodowało, że Sąd I instancji wadliwie uznał, że uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "B.", zatwierdzonego uchwałą Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r. spowodowało zwiększenia możliwości zabudowy przedmiotowych nieruchomości i wystąpiła przesłanka nałożenia opłaty planistycznej na podstawie art. 36 ust. 4 w zw. z art. 87 ust. 3a u.p.z.p. - zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią przepisu art. 36 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, opłatę planistyczną pobiera się w sytuacji, gdy wartość nieruchomości wzrosła w związku z uchwaleniem planu miejscowego. Ustalając zatem w sprawie niniejszej wzrost wartości nieruchomości rzeczoznawca w operacie szacunkowym winien był uwzględnić przeznaczenie nieruchomości w planie zatwierdzonym uchwałą RDY Miasta K. z dnia 16 listopada 1994r. oraz planie zatwierdzonym uchwałą Rady Miasta K. z dnia 8 lutego 2006r., mając na uwadze treść art. 87 ust. 3a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wiązało się to z prawidłową oceną sporządzonego przez rzeczoznawcę operatu szacunkowego, będącego dowodem w sprawie.

Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych nie obejmuje weryfikacji wiadomości specjalnych przedstawionych przez rzeczoznawcę w operacie szacunkowym. Operaty szacunkowe oceniane są przez organy, na następnie przez sąd administracyjny w szczególności pod względem spełnienia określonych warunków formalnych.

Jednak operat, który jest opinią rzeczoznawcy majątkowego wydawaną w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych odnośnie do szacowania wartości nieruchomości jest dowodem w sprawie administracyjnej i stosownie do art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. podlega ocenie, tak jak każdy inny dowód. Ani sąd, ani też organ prowadzący postępowanie nie mogą wkraczać w merytoryczną zasadność opinii rzeczoznawcy majątkowego, ponieważ nie dysponują wiadomościami specjalnymi, które posiada biegły, jednak innym zagadnieniem jest możliwość oceny przez organy i sądy administracyjne operatów szacunkowych w zakresie ich wartości dowodowej. W tej kwestii należy mieć na uwadze, że wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomość, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych (art. 154 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami). Sama metodyka szacowania nieruchomości nie może być przedmiotem oceny ani organu administracji, ani też sądu. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej w tym względzie należy uznać za nieuprawnione.

Należy jednak podnieść, że operat szacunkowy powinien spełniać nie tylko formalne wymogi takiego dokumentu, określone w rozporządzeniu z dnia 21 września 2004r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego, ale musi także opierać się na prawidłowych danych dotyczących szacowanej nieruchomości. Dlatego uznać należy, że organ na podstawie tego dokumentu może samodzielnie ocenić jego wartość dowodową, może także w razie potrzeby żądać od rzeczoznawcy uzupełnienia tego dokumentu, albo wyjaśnień, co do jego treści. Ocena wartości dowodowej operatów jest możliwa przez organ administracyjny, jak i sąd administracyjny w sytuacji, gdy prosta analiza treści operatu budzi wątpliwości, co do ich spójności, logiczności, zupełności, nieścisłości, pominięciu istotnych dla ustalenia wartości nieruchomości elementów. W takiej sytuacji, prawidłowo pod względem formalnym sporządzony operat, budzący uzasadnione wątpliwości wymaga wyjaśnienia.

Odnosząc się zatem do zarzutu skargi kasacyjnej nieustalenia w sposób prawidłowy przeznaczenia nieruchomości nr ... w planie uchwalonym dnia 16 listopada 1994r., w szczególności pominięcia, że plan ten dopuszczał także lokalizację na przedmiotowym terenie usług komercyjnych, podnieść należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji kontrolował zaskarżoną decyzję pod względem prawidłowości ustalenia przeznaczenia działki nr ..., wynikającego z zapisów § 26 ust. 1 i 2 planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Miasta K. zatwierdzonego uchwałą z dnia 16 listopada 1994r. i związanego z tym przeznaczeniem określenia wartości działki w operacie, a w konsekwencji ustalenia, czy nastąpiła zmiana przeznaczenia i wzrost wartości w związku z uchwalaniem planu z dnia 8 lutego 2006r.

Zauważyć należy, że rzeczoznawca w operacie szacunkowym, określając przeznaczenie nieruchomości nr ... położonej na obszarze PS w starym planie z 1994r. zacytowała treść § 26 uchwały z dnia 16 listopada 1994r., w tym przeznaczenie podstawowe terenu - ust. 1 i dopuszczalne - ust. 2. W § 26 ust. 2 stary plan dopuszczał m.in. "zabudowę komercyjną", pod określonymi w ust. 3 pkt 1-3 warunkami. Jednak szacując wartość tej nieruchomości rzeczoznawca określiła przeznaczenie nieruchomości - "pod zabudowę przemysłową, przemysłowo-usługową". Mając na uwadze, że na podstawie obowiązującego od dnia 29 kwietnia 2006r. nowego planu miejscowego, teren na którym położona jest działka nr ... został zakwalifikowany jako obszar UC – zabudowa usług wielofunkcyjnych i w operacie przyjęto przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości pod "usługi komercyjne oraz przeznaczenie mieszane" - należy podzielić zarzut skarżącej kasacyjnie Spółki, że możliwość przyjęcia "dopuszczalnego" w starym planie przeznaczenia nieruchomości mogła mieć wpływ na ustalenie, czy zmieniło się przeznaczenie tej nieruchomości na skutek uchwalenia nowego planu z 2006r. i czy rzeczywiście wartość jej wzrosła .

Sąd I instancji, kontrolując zaskarżoną decyzję powinien był zatem zbadać i dać temu wyraz w uzasadnieniu wyroku, czy organ orzekający, oceniając operat jako dowód w sprawie (art. 80 k.p.a.) wyjaśnił i ocenił prawidłowość przyjętego przez rzeczoznawcę przeznaczenia nieruchomości nr ... w starym planie i jaki to miało ewentualnie wpływ na ustalenie opłaty planistycznej, czy rozważono możliwość przyjęcia dopuszczalnego w starym planie przeznaczenia nieruchomości.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wymaga ponownej kontroli przez Sąd I instancji decyzja, wydana w przedmiocie ustalenia opłaty planistycznej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nie są zasadne pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej.

I. Nie jest uprawniony zarzut skargi kasacyjnej, dotyczący braku oceny przez Sąd I instancji zastosowania przez rzeczoznawcę różnej wysokości wagi (cechy rynkowej) wpływającej na wartość nieruchomości ("możliwości inwestycyjne, przeznaczenie") przy porównywaniu przedmiotowej nieruchomości z innymi nieruchomościami na podstawie nowego planu i starego planu. Rzeczoznawca przyjął w wycenie wartości nieruchomości na podstawie starego planu - 15% wagi cech różniących, a w nowym planie - 10% stwierdzając, że różnice związane z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości oraz przeznaczeniem zostały uwzględnione w wycenie za pomocą cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie". Należy zauważyć, że również waga "zagospodarowanie nieruchomości, utrudnienia w zagospodarowaniu" została przyjęta odmiennie: dla nowego planu – 25%, starego planu 20%, czego nie podniesiono już w skardze kasacyjnej.

Należy stwierdzić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku nie wypowiadał się wprawdzie oddzielnie, co do poszczególnych wag i zakresu kwotowego cech różnicujących, jednak słusznie stwierdził, że nie jest rzeczą Sądu rozważanie, w jakim zakresie poszczególne cechy rynkowe wpływały na wartość szacowanych nieruchomości, względnie analizowanie, w jakim zakresie możliwy był wpływ innych cech rynkowych. Sąd podkreślił ponadto, że nie budziło to wątpliwości organu orzekającego i nie było także kwestionowane przez skarżącą Spółkę, która nie wykazała żadnej inicjatywy w toku postępowania przed organem orzekającym.

Należy uznać ten zarzut za nieuprawniony.

II. Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela także kolejnego zarzutu skarżącego kasacyjnie, dotyczącego wadliwej oceny przez Sąd I instancji prawidłowości przyjętych przez rzeczoznawcę do porównania nieruchomości, których nie można uznać za "podobne", z uwagi na ich różną powierzchnię oraz ceny. Sąd I instancji prawidłowo i dokładnie odniósł się do tego zarzutu, który był także zawarty w skardze.

Otóż rzeczoznawca wskazał w operacie, że przedmiotem wyceny jest prawo użytkowania wieczystego, a na analizowanym rynku nie odnotowano transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości gruntowej stanowiącej działkę ..., który stanowiłby przedmiot prawa użytkowania wieczystego, zatem w celu wyceny określono współczynnik określający relacje prawa użytkowania wieczystego do prawa własności. Powierzchnia działki nr ... (17,5801 ha) jest stosunkowo duża w porównaniu z nieruchomościami występującymi na k. rynku, od stycznia 2006r. odnotowano zaledwie 25 transakcji nieruchomościami o powierzchni powyżej 50000ha, w tym 7 nieruchomości stanowiło przedmiot aportu. W związku z tym, do wyceny działki nr ... z grupy zanotowanych transakcji wybrano nieruchomości o największej powierzchni, które pod względem pozostałych cech rynkowych są najbardziej podobne do działki nr .... Korekty związane z dużym zróżnicowaniem powierzchni dokonano za pomocą cechy rynkowej "wielkość, kształt, topografia działki" oraz dokonano ekstrapolacji w/w cechy przyjmując, że wyceniana nieruchomość z uwagi na swoją powierzchnię znajduje się poza przedziałem przeciętnym – bardzo dobra. Z uwagi na nietypowość przedmiotu wyceny, a co się z tym wiąże brak wystarczającej ilości transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej w dniu złożenia wniosku o dokonanie wpisów w księgach wieczystych, w celu wyceny rzeczoznawca przeanalizowała transakcje odnotowane na terenie całego K. w okresie od stycznia 2006r. do dnia wyceny. Ceny nieruchomości odnotowane w poszczególnych latach analizy zostały skorygowane za pomocą określonych współczynników zmienności cen w czasie, na dzień zbycia działki, tj. na dzień złożenia wniosku o dokonanie wpisu w księdze wieczystej.

III. Nie jest także uprawniony zarzut, że rzeczoznawca nie wskazała przeznaczenia nieruchomości przyjętych do porównania. W operacie podniesiono, że z uwagi na małą ilość transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej na terenie P., jak również z uwagi na niewielki obszar K. pokryty planami miejscowymi, w celu wyceny działki nr ... wg ustaleń planu z 2006r. analizie poddano rynek nieruchomości gruntowych przeznaczonych pod usługi komercyjne, w tym o przeznaczeniu mieszanym na terenie całego K. Przyjęto transakcje nieruchomościami objętymi planem miejscowym, jak również decyzjami WZ na zabudowę komercyjną lub komercyjno-usługową, a różnice zw. z możliwościami inwestycyjnymi nieruchomości oraz przeznaczeniem zostały uwzględnione w wycenie za pomocą cechy rynkowej "możliwości inwestycyjne, przeznaczenie".

Ponieważ wybór nieruchomości przyjętych do porównania należy do rzeczoznawcy, nie do organu, zaś skarżący nie przedstawił w tej kwestii żadnych uzasadnionych argumentów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał ten zarzut za niezasadny.

Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze uchybienia wymienione we wstępnej części uzasadnienia uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnego w Krakowie do ponownego rozpoznania na podstawie art. 185 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego uzasadnia art. 203 pkt 1 p.p.s.a.