Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 229/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-05 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 51 ust. 4
journal: Dz.U. 2019 poz 1186
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jedn.

SENTENCJA

Dnia 5 października 2021 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 5 października 2021 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 17 września 2020 r., sygn. akt II SA/Wr 837/19 w sprawie ze skargi J. L.i T. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu do ponownego rozpoznania, 2. zasądza od J. L. i T. L. solidarnie na rzecz [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 17 września 2020 r., II SA/Wr 837/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) we Wrocławiu w sprawie ze skargi J. L. i T. L. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (DWINB) z [...] października 2019 r., nr [...], w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo-gospodarczego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy:

Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, wyrokiem z 26 września 2017 r., II SA/Wr 351/17, WSA we Wrocławiu uchylił decyzję DWINB nr [...] z [...] marca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla miasta [...] (PINB) nr [...] z [...] stycznia 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego i udzielenia pozwolenia na wznowienie robót budowlanych związanych z budową budynku garażowo- gospodarczego położonego przy ul. [...] we W. (działka nr [...], AM-8, obręb [...]), oraz nakładającej na T. S. (inwestor) obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ww. obiektu. W motywach przywołanego wyroku sąd wskazano, że przystępując do ponownego rozpoznania sprawy DWINB winien odnieść się do wszystkich twierdzeń strony zawartych w odwołaniu zaś ewentualne przeświadczenie o zasadności zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie oprzeć o własne ustalenia i rozważenia, a nie tylko na ,,wnikliwej analizie" przeprowadzonej przez organ I instancji.

Wyrokując w sprawie II SA/Wr 837/19 kolejno wskazano, że wobec uprawomocnienia się wyroku II SA/Wr 351/17, ponownie rozpoznając sprawę organ odwoławczy, decyzją nr [...] z [...] marca 2018 r., na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2017, poz. 1257 ze zm., K.p.a.), uchylił decyzję PINB nr 186/2017, a sprawę przekazał organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia.

Po obszernym opisie dotychczasowego, długoletniego postępowania dotyczącego przedmiotowego obiektu organ wskazał, że w sprawie konieczne jest jednoznaczne ustalenie funkcji obiektu oraz sposobu użytkowania go przez inwestora np. poprzez przesłuchanie inwestora pod rygorem odpowiedzialności karnej oraz przedłożenie spójnego projektu budowlanego zamiennego, który nie będzie budził wątpliwości w żadnym aspekcie. Obiekt garażowo-gospodarczy będzie zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, natomiast obiekt garażowo-warsztatowy nie. DWINB wskazał, że organ powiatowy nie ustalając funkcji tego obiektu nie ustalił jednoznacznie stanu faktycznego, nie wyjaśnił w jakim zakresie obiekt jest niezgodny z prawem i co należy wykonać. Reasumując, DWINB uznał, że z uwagi na wątpliwości co do stanu faktycznego, kontrolowana przezeń wówczas decyzja winna zostać uchylona, a sprawa przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Dalej w wyroku II SA/Wr 837/19 przywołano, że rozpoznając sprawę po raz kolejny PINB decyzją nr [...] z [...] maja 2019 r., na podstawie art. 51 ust. 4 w zw. z art. 83 ust. 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. 2018, poz. 1202, uPb), zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił inwestorowi pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, związanych z budową przedmiotowego budynku garażowo-gospodarczego. Organ powiatowy po analizie zgromadzonego w toku postępowania administracyjnego materiału dowodowego w sprawie, uznał za zasadne zatwierdzenie przedłożonego projektu budowlanego zamiennego budynku garażowo-gospodarczego zlokalizowanego przy ul. gen. [...] we W. i udzielenie pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, na podstawie art. 51 ust. 4 uPb, z nałożeniem obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie.

Od tej decyzji odwołali się J. L. i T. L. oraz T. S.

Następnie sąd pierwszej instancji wskazał, że DWINB, powołaną na wstępie decyzją z [...] października 2019 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. i art. 51 ust. 4 uPb (Dz. U. 2019, poz. 1186 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołań od opisanej uprzednio decyzji PINB utrzymał ją w mocy.

Organ odwoławczy stwierdził, że mając na uwadze wypełnienie obowiązku wynikającego z decyzji PINB nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., tj. sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego obejmującego budowę garażu na dwa stanowiska, zrealizowaną z odstępstwami od warunków określonych w pozwoleniu na budowę i przepisach, uwzględniającego zmiany wprowadzone w toku wykonywania robót, organy nadzoru budowlanego przeanalizowały złożoną przez inwestora dokumentację stwierdzając, iż podlega ona zatwierdzeniu, gdyż odpowiada przepisom techniczno-budowlanym, jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego oraz odpowiada innym wymogom stawianym projektowi budowlanemu (równocześnie projektowi budowlanemu zamiennemu). Okoliczności te zostały potwierdzone przez osoby sporządzające projekt budowlany zamienny wyspecjalizowane w swoich branżach. Analiza przedłożonego projektu budowlanego zamiennego wykazała, że opracowanie to podlega zaakceptowaniu, a w związku z koniecznością dokończenia robót budowlanych, organ stopnia powiatowego wraz z zatwierdzeniem projektu udzielił pozwolenia na wznowienie robót. Nie stwierdzono niezgodności projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego, a także wymaganiami ochrony środowiska. Nie stwierdzono niezgodności projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi. Przedłożony projekt jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b uPb, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7 tej ustawy. Wykonawca projektu oraz osoba go sprawdzająca posiadają wymagane uprawnienia budowlane i legitymują się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7 uPb.

Odnosząc się do argumentacji odwołania J. L. i T. L. DWINB stwierdził, że zarzut dotyczący niezbadania przez organ, czy przedłożony projekt budowlany zamienny jest zgodny z prawem i uwzględnia wszystkie roboty wykonane przez inwestora w ramach istotnego odstąpienia od projektu jest niezasadny. Zwrócono uwagę, że zatwierdzony projekt jest integralną częścią wydanego rozstrzygnięcia (decyzja zatwierdza projekt). Przedłożony projekt budowlany zamienny przedstawia aktualny stan faktyczny inwestycji, a co za tym idzie obejmuje wszystkie dotychczas wykonane roboty budowlane w obiekcie, obrazując aktualne parametry obiektu. Organ dokonał analizy projektu w tym zakresie.

Część opisanych w analizie zmian nosi znamiona istotnych odstąpień natomiast część kwalifikowana jest jako zmiany nieistotne. Jak wynika z decyzji PINB nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego dot. tej inwestycji za istotne odstępstwa, organy nadzoru budowlanego uwzględniły zmianę wysokości budynku, co wpłynęło na zmianę powierzchni i kubatury oraz początkowo zmianę zamierzonego sposobu użytkowania obiektu budowlanego (co jednak w toku postępowania zostało zweryfikowane, stąd obecnie przedłożony projekt budowlany zamienny tego nie uwzględnia). Przebudowa budynku, która miała miejsce w 2006 r. (po oddaniu obiektu do użytkowania w 2001 r.), obejmująca: wydzielenie pomieszczenia łazienki, wykonanie komina, okien połaciowych, otworów okiennych na poddaszu i w przyziemiu, z uwagi na przyjęty tryb postępowania naprawczego, została objęta tym postępowaniem, gdyż projekt budowlany zamienny obejmuje całą inwestycję, nie stanowiła jednak istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. W projekcie zamiennym wskazano także niezbędne roboty do wykonania w celu doprowadzenia obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami, a mianowicie rozbiórkę części pokrycia dachowego oraz docięcie krokwi i wykonanie nowych obróbek blacharskich od strony granicy z działką nr [...]. Niezasadny (zdaniem tegoż organu) jest również zarzut, że organ powiatowy nie wypełnił wskazań zawartych w wiążących wyrokach sądowych oraz w decyzji kasacyjnej organu odwoławczego w zakresie nie wskazania, jakie roboty zostały wykonane przez inwestora w ramach istotnego odstąpienia. Powyższe wynikało z wcześniejszej ostatecznej decyzji PINB nr [...] z [...] kwietnia 2013 r., z przedłożonego projektu zamiennego oraz zostało uzupełnione w uzasadnieniu kontrolowanej decyzji.

DWINB stwierdził, że jeżeli projekt budowlany zamienny zawiera identyczne rozstrzygnięcia, jak projekt uprzednio zatwierdzony, a istotne odstępstwa rozwiązań tych nie dotyczą, to akceptacja tych rozwiązań nie jest wadliwa. W dalszych motywach decyzji organu odwoławczego wskazano, że organ nadzoru budowlanego powinien skupić się na doprowadzeniu budowy do stanu zgodnego z prawem, ale wyłącznie w zakresie istotnych odstępstw, bowiem w tym przedmiocie prowadzone jest postępowanie legalizacyjne. Postępowanie to nie może natomiast zmierzać do weryfikacji pierwotnego projektu budowlanego w zakresie, w którym inwestor nie dokonał istotnych odstępstw czy też "uaktualniania" dokonanych już robót do zmieniających się wymogów prawa. Wyjaśniono, że kwalifikacji istotnych odstępstw od projektu dokonano na etapie wydawania decyzji nakładającej obowiązek przedłożenia projektu budowlanego zamiennego, w oparciu o ustalenia poczynione w toku oględzin przez pracowników PINB. Wówczas, z uwagi na minimalne, kilkucentymetrowe różnice wymiarów zewnętrznych obiektu (mogące być wynikiem błędu pomiarowego), nie uznano zmiany powierzchni zabudowy za istotne odstąpienie od projektu.

W ocenie organów nadzoru budowlanego brak jest jednoznacznych i bezspornych dowodów świadczących, o użytkowaniu obiektu zlokalizowanego na zapleczu nieruchomości przy ul. gen. [...] we W. jako warsztatu samochodowego, w tym zakresie organy nie mogą opierać się na domniemaniach i przypuszczeniach bez bezspornych dowodów. Sam fakt wjazdu samochodów na posesję, hałas pochodzący z obiektu, właściciel w ubraniu roboczym, wykonywanie prac w obiekcie – nie jest dowodem prowadzenia warsztatu samochodowego (w formie zarobkowej działalności gospodarczej). Organ nie prowadzi dochodzenia ani śledztwa w sprawie wjazdu samochodów na teren posesji, ich tablic rejestracyjnych (stanu właścicielskiego pojazdów). W uzasadnieniu decyzji DWINB przywołano także definicję budynku gospodarczego, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych. Zatem w obiekcie gospodarczym dopuszczalne jest prowadzenie prac warsztatowych na własne potrzeby. Również wskazanie, jako siedziby prowadzonej przez T. S. działalności gospodarczej adresu tej nieruchomości nie świadczy, o prowadzeniu jej w budynku objętym przedmiotem postępowania. W trakcie rozprawy inwestor zeznał, że prowadzi wyłącznie tzw. działalność gospodarczą wyjazdową - naprawę klimatyzacji, maszyn rolniczych, budowalnych, autobusów. Usługi wykonywane są u klientów. Zwrócono również uwagę, że T. S. pod rygorem odpowiedzialności karnej zeznał do protokołu, że w obiekcie nie jest prowadzona żadna działalność. Obiekt obecnie pełni funkcję garażowo-gospodarczą. W obiekcie parkowane są samochody, skutery, rowery, należące do niego i jego rodziny oraz składowane są narzędzia.

W związku z tym DWINB stwierdził, że decyzja organu I instancji jest zgodna z prawem, a podniesione przez skarżących w odwołaniu argumenty nie mają wpływu na zapadłe rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie. Stanowisko takie przyjął organ odwoławczy wobec jednoznaczności przedłożonego materiału dowodowego.

W skardze na w/w decyzję DWINB J. L. i T. L. zarzucili naruszenie przepisów prawa, a to art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji PINB i w konsekwencji naruszenie: art. 51 ust. 4 uPb poprzez wadliwe utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji zatwierdzającej projekt budowlany zamienny oraz udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych inwestorowi, pomimo niedostatecznego ustalenia, czy złożony projekt budowlany zamienny obejmuje wszystkie wykonane przez inwestora, w ramach istotnego odstąpienia od projektu, roboty budowlane, a nadto pomimo wadliwego ustalenia, że obiekt objęty projektem budowlanym zamiennym jest zgodny z prawem; - art. 7, 8 i 77 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 153 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez całkowite pominięcie podczas rozstrzygania sprawy wskazań WSA we Wrocławiu zawartych w wyroku z 21 października 2015 r., II SA/Wr 435/15, a w szczególności brak rozważań w przedmiocie legalności obiektu, którego dotyczy projekt budowlany zamienny; - § 16 ust. 5 uchwały nr XXI/1792/04 Rady Miejskiej Wrocławia z 1 kwietnia 2004 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (...) (dalej: MPZP) w zw. z art. 51 ust. 4 uPb poprzez wadliwe zatwierdzenie projektu budowlanego zamiennego, a dokonane z naruszeniem przepisów MPZP i w konsekwencji wadliwe uznanie, że MPZP dopuszcza istnienie tego obiektu; - § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. 2015, poz. 1422, dalej rozp. MI 2002) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie zgodności posadowienia budynku objętego pozwoleniem budowlanym zamiennym z przywołanym przepisem; - art. 7, 8, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez dokonanie ustaleń faktycznych dot. aktualnego sposobu użytkowania budynku, sprzecznych ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, pominięcie przy tej ocenie i analizie zagadnienia istotnych dla sprawy dowodów zgromadzonych w sprawie, przeprowadzenie postępowania w sprawie z rażącym naruszeniem zasady prawdy obiektywnej, zasady bezstronności i równego traktowania;

Mając na uwadze powyższe, skarżący wnosili o: 1) uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji PINB z [...] maja 2019 r. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi powiatowemu, 2) zasądzenie na rzecz skarżących kosztów postępowania sądowoadministracyjnego.

W odpowiedzi na skargę DWINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.

Opisanym na wstępie wyrokiem WSA we Wrocławiu uwzględnił skargę.

W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki w pierwszej kolejności wskazał, że WSA we Wrocławiu już w pierwszym wyroku wydanym w niniejszej sprawie (II SA/Wr 51/10) z 26 kwietnia 2010 r. zaakceptował ustalenia organów, dokonane w tamtym postępowaniu administracyjnym, potwierdzając, że najpierw mieliśmy do czynienia z samowolną zmianą sposobu użytkowania budynku garażu, a następnie również z samowolną przebudową budynku w roku 2006. W tym kontekście oraz aktualnej konstatacji organów, że obecnie uczestnik żadnej działalności gospodarczej w spornym budynku nie prowadzi, sąd wojewódzki podkreślił, że organy nadzoru mają badać nie tylko, czy w danym momencie w budynku, w którym nastąpiła zmiana sposobu użytkowania w rozumieniu prawa budowlanego, jest prowadzona działalność. Istotne jest przecież, czy działalność, dla której zmiana została dokonana, może być w tym obiekcie budowlanym prowadzona (z punktu widzenia odstąpienia od zatwierdzonego projektu). Dalej sąd w tamtym składzie podniósł, że organy nadzoru budowlanego winny prowadzić postępowanie w zakresie zmiany sposobu korzystania z obiektu budowlanego, ale także legalności robót budowlanych, wykonanych w obiekcie budowlanym w i po 2006 r. Wskazał nadto, że rzeczą organów jest najpierw porównanie pierwotnego stanu budynku, a następnie dokonanie analizy stanu budynku wraz z instalacjami i innymi urządzeniami – jego parametrów użytkowych, technicznych, przyjętych w projekcie budowlanym (sprzed rozpoczętych samowolnie robót budowlanych), ze stanem zastanym w terenie. Zwrócił przy tym uwagę, że organy deprecjonują znaczenie zmian dotyczących przeznaczenia spornego budynku przed rozpoczęciem robót budowlanych, dokonując ustaleń wskazujących, że znajdujący się na działce budynek miał pierwotnie funkcję "garażową" i został przebudowany na warsztat samochody i w takim charakterze był użytkowany. W ocenie WSA we Wrocławiu (w tamtej sprawie) organy nadzoru budowlanego całkowicie zignorowały zgromadzony materiał dowodowy m. in. w postaci protokołu sprawozdawczo- odbiorczego z 23 kwietnia 2008 r., w którym wprost wskazuje się, że kontrola dotyczy przewodów kominowych w istniejącym warsztacie samochodowym. Ponadto, wbrew zaprezentowanemu wyżej stanowisku, PINB w zawiadomieniu z 5 maja 2008 r. oraz w decyzji z [...] września 2009 r. przyjął, że postępowanie a następnie podjęta decyzja dotyczyła prowadzenia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania budynku garażu na działce.

W tamtych postępowaniach sąd już wskazywał, że kwestię zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego regulują przepisy art. 71 i n. uPb. W tamtym postępowaniu sąd wskazał także, że w zaistniałej sytuacji zastosowanie znajdzie art. 71 ust. 3 uPb w brzmieniu sprzed nowelizacji. Zgodnie z powołanym przepisem, sprawa zmiany sposobu użytkowania jest załatwiana na podstawie art. 50 i 51 uPb, przez nałożenie obowiązków wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem.

Następnie sąd pierwszej instancji podniósł, że nie dokonały także organy oceny znajdujących się w aktach, istotnych dla sprawy innych dokumentów.

Sąd pierwszej instancji nie podzielił stanowiska organu nadzoru budowlanego, że skoro inwestor zawiesił działalność gospodarczą (w toku postępowania administracyjnego - od 1 stycznia 2009 r.), to jej nie prowadzi i zwalnia to organ nadzoru budowlanego od oceny legalności zmiany sposobu użytkowania. Takie założenie organu nadzoru budowlanego, przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak również w skardze kasacyjnej doprowadziło do błędnych wniosków. Fakt, że obiekt pierwotnie pełnił funkcję garażu, następnie został przebudowany i użytkowany jako warsztat samochodowy do czasu formalnego zawieszenia prowadzenia przez inwestora działalności gospodarczej był w sprawie okolicznością bezsporną. Wyjaśnienia zatem wymagało, czy dokonana przebudowa obiektu, który zgodnie z pozwoleniem na budowę miał być garażem dwustanowiskowym, polegająca na wykonaniu pomieszczenia łazienki, komina (co do którego istnieje spór w sprawie), okien połaciowych, otworów okiennych na poddaszu i w przyziemiu - ma związek ze zmianą sposobu użytkowania tego obiektu, to jest prowadzeniem tam warsztatu samochodowego i czy zmierzała właśnie do dostosowania obiektu do warunków odpowiadających prowadzeniu tam działalności gospodarczej, bo jeżeli tak, to nie można prowadzić do zalegalizowania jedynie przebudowy, w oderwaniu od zmiany sposobu użytkowania.

Kolejno WSA we Wrocławiu w wyroku II SA/Wr 837/19 przypomniał, że w następnym prawomocnym wyroku, zapadłym w tej sprawie, pod sygn. akt II SA/Wr 435/15 podnoszono, m. in. że "(...) Mając na uwadze, że przedmiotowy obiekt budowlany użytkowany był jako warsztat samochodowy od przełomu lipca i sierpnia 2000 r., a więc jeszcze przed złożeniem zawiadomienia o zakończeniu budowy, już tylko z tego względu stwierdzić trzeba, że nie ma podstaw do przyjęcia, że w tych okolicznościach zostały przez inwestora spełnione warunki określone w art. 71 ustawy Prawo budowlane. (....). Nawet jeżeli dokonano w przedmiotowym obiekcie odstępstw od uprzednio zatwierdzonego projektu budowlanego nie naruszających przepisów techniczno-budowlanych, to i tak obiekt ten obecnie może być użytkowany jedynie jako garaż, a nie jako budynek garażowo-warsztatowy".

Zdaniem sądu wojewódzkiego organ II instancji nie zastosował się także do wskazówek, zawartych w wyroku z 26 września 2017 r., II SA/Wr 351/17, w którym wskazał, że "przystępując do ponownego rozpoznania sprawy DWINB winien odnieść się do wszystkich twierdzeń strony zawartych w odwołaniu zaś ewentualne przeświadczenie o zasadności zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na użytkowanie oprzeć o własne ustalenia i rozważenia, a nie tylko na ,,wnikliwej analizie" przeprowadzonej przez organ I instancji".

Reasumując, sąd pierwszej instancji stwierdził, że rzeczą organów w prowadzonym po raz kolejny postepowaniu, będzie dogłębna analiza zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym (ewentualne) uszczegółowienie/doprecyzowanie przedłożonych dowodów i uzupełnienie postępowania o aktualną wizję lokalną w terenie. Przede wszystkim zaś organ pierwszej instancji przenalizuje dotychczasowe uwagi w uzasadnieniu wydanego orzeczenia.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł DWINB – reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika – zaskarżając to orzeczenie w całości, opierając skargę kasacyjną na:

- naruszeniu prawa procesowego, mającym istotny wpływ na treść wyroku, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), w zw. z art. 7 i 77 § 1 K.p.a., poprzez błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym niespornie stanem faktycznym i przyjęcie, iż w badanym przypadku poza niespornym odstąpieniem przez inwestora od zatwierdzonego projektu budowlanego, mamy do czynienia również z nielegalną zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego, podczas, gdy istniejące dowody okoliczności tej nie potwierdzają, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 2 Ppsa;

- naruszeniu prawa materialnego, tj. art. 51 ust. 4 (z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że stronie chodziło o uPb), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, w szczególności - odmowę jego zastosowania pomimo spełnienia przez inwestora ustawowych przesłanek do zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego, tj. na przesłance wynikającej z art. 174 pkt 1 Ppsa.

Wskazując na powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i orzeczenie o oddaleniu skargi w całości; ewentualnie: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez sąd pierwszej instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Jednocześnie, mając na uwadze dyspozycję art. 176 § 2 Ppsa skarżący kasacyjnie nie wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w sprawie zgromadzono obszerny i spójny materiał dowodowy, który zaprzecza, iż inwestor dopuścił się zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu. Do ustaleń takich organy nadzoru budowlanego doszły w szczególności na podstawie analizy następujących dowodów:

- przesłuchania inwestora, który oświadczył, iż prowadzi wyłącznie wyjazdową działalność gospodarczą polegającą na naprawie maszyn rolniczych, budowlanych, autobusów – usługi wykonywane są u klientów;

- zeznań świadków, z których żaden nie przebywał nigdy na nieruchomości inwestora, nie posiadali zatem wiedzy co do szczegółowych okoliczności związanych z użytkowaniem obiektu;

- materiałów zdjęciowych - 18 zdjęć, z których żadne nie obrazuje prowadzenia w przedmiotowym obiekcie prac warsztatowych, nadto brak informacji o dacie sporządzenia zdjęć;

- historii wpisu inwestora do CEIDG, który nie potwierdza prowadzenia działalności warsztatowej w przedmiotowym budynku;

- nieaktualnego wydruku ze strony internetowej SolidneFirmy.pl - inwestor nie figuruje w ww. bazie.

Dalej wywodzi się, że ze spójnych i logicznych zeznań inwestora wynika natomiast, że obiekt pełni funkcję zgodną ze swoim przeznaczeniem, tj. garażowo- gospodarczą. W obiekcie parkowane są pojazdy (samochody, skutery, rowery) należące do inwestora i jego rodziny oraz składowane są narzędzia. Organy obu instancji prawidłowo przywołały również definicję budynku gospodarczego, przez który należy rozumieć budynek przeznaczony do niezawodowego wykonywania prac warsztatowych.

W ocenie skarżącego kasacyjnie organu wnioski i zalecenia sądu pierwszej instancji wskazujące na konieczność prowadzenia dalszego postępowania nie tylko w kierunku zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego obiektu, ale również w kierunku wykazania i legalizacji rzekomej zmiany sposobu użytkowania obiektu, pozostają zatem w oczywistej sprzeczności z ustaleniami faktycznymi w sprawie.

Zdaniem DWINB inwestor przedłożył zgodnie z nałożonym zobowiązaniem kompletny i zgodny z prawem projekt budowlany, obejmujący wszystkie istotne odstąpienia od projektu "pierwotnego". W szczególności przedłożony przez inwestora projekt budowlany jest kompletny i posiada wymagane opinie, uzgodnienia, pozwolenia i sprawdzenia oraz informację dotyczącą bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, jak również wymagane prawem zaświadczenia. W tak kształtujących się okolicznościach obowiązkiem organów nadzoru budowlanego było wydanie decyzji zatwierdzającej tenże projekt i udzielającej pozwolenia na wznowienie robót budowlanych.

W odpowiedzi skarżących na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie w całości oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania przed NSA. W opinii skarżących argumenty przedstawione w skardze kasacyjnej organu stanowią jedynie polemikę z oceną dokonaną przez sąd pierwszej instancji. Ich zdaniem, aby skutecznie podważyć wyrok, organ musiałby wykazać, że wykonał wszystkie zalecenia wiążących go wyroków i wydał w sprawie decyzję odpowiadającą prawu. Organ jednak nie odnosi się w skardze kasacyjnej nawet jednym zdaniem do motywów sądu pierwszej instancji, które legły u podstaw uchylenia decyzji administracyjnych, nie formułuje w tym zakresie zarzutu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym.

Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ w sprawie doszło do skutecznego zrzeczenia się rozprawy.

Skarga kasacyjna została oparta na częściowo usprawiedliwionych podstawach.

A. Co się tyczy zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa, to przepisy powyższe mają charakter ogólny wskazując na oznaczone przesłanki uwzględnienia skargi m. in. na decyzję administracyjną, gdy sąd dopatrzy się naruszenia w określonym stopniu przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przywołane przepisy mają charakter wynikowy, to znaczy, że skuteczność zarzutu ich naruszenia jest uzależniona od skuteczności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania administracyjnego, których – wbrew stanowisku sądu pierwszej instancji – nie uchybiły organy, a które to uchybienia dostrzec miał wadliwie ten sąd. W dalszej kolejności Strona winna przekonać Sąd Naczelny, że uchybienia przepisów przez skarżony organ nie były tego rodzaju, że – nie stanowiąc przesłanek wznowieniowych – nie mogły mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Nieskuteczność tej argumentacji prowadzić będzie do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c Ppsa będzie musiał zostać uznany jako nie oparty na usprawiedliwionej podstawie.

B. Zasadniczym powodem uwzględnienia skargi przez WSA we Wrocławiu było dojście przez ten sąd do wniosku, że w toku postępowania nie zostały wyjaśnione wszystkie istotne okoliczności sprawy, nie przeanalizowano dogłębnie zgromadzonych w sprawie dowodów, w tym nie uwzględniono wszystkich twierdzeń strony skarżącej zawartych w odwołaniu, a przede wszystkim nie zastosowano się także do wskazówek, zawartych w uprzednio zapadłych wyrokach tego sądu z 26 kwietnia 2010 r. II SA/ Wr 51/10, z 21 października 2015 r., II SA/Wr 435/15 oraz z 26 września 2017 r. II SA/Wr 351/17 co prowadziło do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającą ją decyzji organu I instancji.

C. W realiach kontrolowanej sprawy uzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa, sformułowany w kontekście art. 7 i 77 § 1 K.p.a. Wypadnie zauważyć, że sąd pierwszej instancji wyeksponował znaczenie argumentacji zawartej w wyrokach wydanych w granicach sprawy administracyjnej, a to II SA/Wr 51/10 i II SA/Wr 435/15. Rzecz w tym, że wyrokiem poprzedzającym wydanie zaskarżonego i poddanego aktualnie kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego był wyrok II SA/Wr 351/17 i to do argumentacji tam zawartej, wobec zmieniającego się stanu faktycznego sprawy i podejmowanych następnie przez PINB czynności dowodowych, winien odnieść się sąd pierwszej instancji. Tymczasem po wydaniu wyroku II SA/Wr 351/17 i wydaniu przez DWINB decyzji kasacyjnej, organ powiatowy podejmował oznaczone czynności wyjaśniające polegające m. in. na przesłuchaniu świadków i inwestora oraz przeprowadzeniu rozprawy. Tych wszystkich okoliczności, obszernie przywołanych wszak w zaskarżonej decyzji sąd pierwszej instancji nie rozważył, ograniczając się do wskazania, że rolą organów będzie ponowna "dogłębna analiza" zgromadzonych w sprawie dowodów i ich ewentualne "doprecyzowanie/uszczegółowienie" i uzupełnienie o "aktualną wizję lokalną w terenie". Takie działanie sądu a quo nie może zostać uznane za przekonujące, zatem uznać należało, iż doszło do naruszenia wskazanych w końcowych stwierdzeniach sądu wojewódzkiego przepisu art. 7 K.p.a., nadto art. 77 § 1 K.p.a., które przy takiej ocenie zawartej w zaskarżonym wyroku czynią przedwczesnym przekonanie o zasadności uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa. Sąd w istocie uchylił się od oceny tych czynności dowodowych, na które powoływały się organy, a które miały miejsce już po wydaniu poprzedniego wyroku II SA/Wr 351/17.

D. Ponownie rozpoznając sprawę WSA we Wrocławiu raz jeszcze rozpozna skargę wniesioną w tej sprawie, uwzględniając powyższe wywody, odniesienie się do dowodów przeprowadzonych w sprawie po wydaniu uprzedniej decyzji kasacyjnej DWINB, ponadto weźmie także pod rozwagę, że w granicach sprawy pozostaje prawomocną decyzja PINB z [...] kwietnia 2013 r. wydana na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 uPb nakładająca na inwestora obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Uwzględni także nowy skład orzekający sądu wojewódzkiego, że – w kontekście uwagi zawartej w zaskarżonym wyroku na s. 40 – przesłanką uwzględnienia skargi na decyzję administracyjną z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa, jest "naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy", nie zaś takie które tylko mogłoby taki wpływ mieć.

E. Wskazane wyżej naruszenia przepisów postępowania powodują, że przedwczesnym jest ustosunkowywanie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego tj. zarzutu niewłaściwego zastosowania art. 51 ust. 4 uPb, tej kwestii w ogóle w zaskarżonym wyroku nie poruszono. To zagadnienie będzie natomiast musiało być, po ewentualnym rozważeniu zarzutów naruszenia przepisów postępowania, przedmiotem oceny WSA we Wrocławiu, skoro taki zarzut został postawiony w skardze.

F. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 Ppsa orzekł jak w pkt 1 sentencji.

G. Orzeczenie o kosztach wydano w oparciu o art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § Ppsa.