Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1919/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2010-12-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 18
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art. 151, art. 174 pkt 1 i 2, art. 134, art. 141 par. 4, art. 184, art. 207
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wiesław Kisiel Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Dałkowska-Szary Sędzia NSA del. Wiesław Morys /spr./ Protokolant: Agnieszka Majewska po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2010 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Towarzystwa Przyrodniczego z siedzibą w S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 19 maja 2010 r. sygn. akt II SA/Sz 22/10 w sprawie ze skargi [...] Towarzystwa Przyrodniczego z siedzibą w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 25 września 2009 r. nr XLVII/339/09 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Siłowni Wiatrowych "JARSZEWO" 1. oddala skargę kasacyjną, 2. odstępuje od zasądzenia od skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie oddalił skargi Zachodniopomorskiego Towarzystwa [...] w S. i A. R. na uchwałę Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 25 września 2009 r., nr XL VII/339/09, w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Parku Siłowni Wiatrowych "Jarszewo".

Przedstawiając w uzasadnieniu stan faktyczny sprawy, zwłaszcza obszernie referując stanowisko skarżących, Sąd pierwszej instancji podał, że obie skargi zostały poprzedzone wezwaniami do usunięcia naruszenia prawa, na które Rada Miasta Kamień Pomorski nie odpowiedziała. Obie skargi eksponowały naruszenia prawa zakwestionowaną uchwałą polegające na uchybieniach zasadom i trybowi sporządzania planu miejscowego uregulowanym w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zachodniopomorskie Towarzystwo [...] w uzasadnieniu skargi podniosło, iż teren objęty planem znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie granic obszaru Natura 2000 PLB 320011 Zalew Kamieński i Dziwna, będącego jednym z najważniejszych w Polsce miejsc koncentracji ptaków wędrownych i zimujących oraz ostoi PLB 320001 Bagna Rozwarowskie – będącej miejscem rozrodu wodniczki – ptaka z Czerwonej Listy gatunków zagrożonych wyginięciem na świecie. Przeprowadzone obserwacje pozwalają na twierdzenie o niemożliwości wykluczenia znaczącego negatywnego oddziaływania elektrowni wiatrowych na okoliczne obszary. Uwagi Towarzystwa do projektu planu nie zostały rozpatrzone, co w ocenie tego skarżącego stanowi o naruszeniu jego prawa do zgłaszania uwag do planu. Przepis art. 33 ust. 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. Nr 151, poz. 1220 ze zm.) zabrania podejmowania działań mogących w znaczący sposób pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych. Wymaga to przeprowadzenia odpowiedniej oceny oddziaływania (art. 33 ust. 3 tej ustawy). Sporządzona dla potrzeb zaskarżonej uchwały prognoza oddziaływania inwestycji na środowisko nie daje pewności o braku negatywnych skutków na gatunki chronione i integralności obszaru. W ocenie skarżącego Burmistrz Kamienia Pomorskiego naruszył prawo poprzez zaniechanie publikacji w Biuletynie Informacji Publicznej danych o przebiegu postępowania, nie rozpatrując wniosków i uwag do projektu planu, nie wykonując prognozy oddziaływania na środowisko. W uzasadnieniu drugiej skargi wskazano na naruszenia art. 7 i art. 8 k.p.a. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1-9, art. 14 ust. 5, art. 18 ust. 1, art. 17 pkt 1, 4, 5, 10, 12, 14, art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 42, art. 51 ust. 1 i 2, art. 54 ust. 2, art. 55 ust. 1, 3, 5 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.). Zarzucono w niej naruszenie procedury planistycznej szczegółowo opisane w skardze, jak też nieważność umowy zawartej przez gminę o współpracy przy dokonywaniu zmian w planie zagospodarowania przestrzennego, wreszcie brak środków na przeprowadzenie zmian objętych planem. W konsekwencji czego dowodzono, że organy Gminy zadbały o interesy wskazanej w skardze firmy mającej zarządzać elektrownią. Tymczasem planowana inwestycja może znacząco oddziaływać i to negatywnie na środowisko, zwłaszcza na sąsiadujący obszar Natura 2000. Odpowiadając na skargi postulowano ich odrzucenie z powodu niezachowania terminu do ich wniesienia, a z ostrożności procesowej o ich oddalenie, podnosząc nietrafność sformułowanych w nich zarzutów. W szczególności organ gminy wskazał, iż skarżący nie wykazali, jaki ich interes prawny doznał uszczerbku w wyniku podjęcia zakwestionowanej uchwały. Skarżąca nie jest mieszkanką Gminy Kamień Pomorski, ani nie jest właścicielką czy posiadaczką nieruchomości położonej na tym terenie. Podobnie rzecz się ma ze skarżącym Towarzystwem. Nadto Rada wskazała, że zaskarżona uchwała nie narusza jakiegokolwiek przepisu prawa. Wymagane prawem ogłoszenia zostały dokonane, przy czym nie jest konieczne, aby były one zamieszczane w Biuletynie Informacji Publicznej. Zaprzeczono, aby uwagi wniesione do projektu planu nie zostały przedstawione Radzie. Rada je rozpatrzyła, lecz nie uwzględniła wszystkich. Wskazano, że została sporządzona prognoza oceny oddziaływania na środowisko, przy czym podkreślono, że przepisy nie wymagają uczynienia tego osobiście przez organ gminy.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku zaskarżonego skargą kasacyjną rozpoznawaną w niniejszej sprawie stwierdził, że obie skargi wniesione zostały w ustawowym terminie. Jednakowoż merytoryczne ich rozpoznanie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy pochodzą one od podmiotów uprawnionych do ich wniesienia. Przepisem określającym legitymację skargową w przypadku uchwał organów gmin jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2010 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Zatem wedle tego Sądu redakcja przywołanego przepisu inaczej konstruuje legitymację czynną niż przypadku przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, który w art. 28 przyznaje ją każdemu, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie. Wniesienie skargi w trybie art. 101 ustawy samorządowej jest uwarunkowane naruszeniem interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu. Skarżący nie wykazali takiego naruszenia. Może ono dotyczyć zarówno uprawnień indywidualnych, jak i uprawnień skarżącego jako członka wspólnoty mieszkańców. Nieuwzględnienie przez organ stanowiący gminy stanowiska skarżących w toku postępowania planistycznego w ocenie Sądu jest niewystarczające, bowiem chodzi tu o naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia wywołanego zaskarżoną uchwałą. Jest to przy tym przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że skargę może wnieść każdy, kto ma w tym interes prawny, oraz inne podmioty, w tym organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. § 2 tego przepisu kreuje legitymację czynną innych jeszcze podmiotów, którym ustawy przyznają prawo wniesienia skargi. Skarga w trybie art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej nie ma charakteru actio popularis, zatem musi istnieć bezpośredni związek pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie gwarantowaną sytuacją, na którą wpływ ma zaskarżona uchwała. Sama sprzeczność uchwały z prawem, jak też zagrożenie interesu społecznego, nie uprawnia do wniesienia skargi do sądu administracyjnego. Obydwoje skarżący w przekonaniu Sądu pierwszej instancji takim przymiotem nie dysponują. Nie legitymują się bowiem ani tytułem prawnym do nieruchomości położonej na terenie objętym planem, ani nie są członkami miejscowej społeczności. W konwekcji czego Sąd dostrzegł brak legitymacji do wniesienia skargi, co stanowi przesłankę jej oddalenia na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej P.p.s.a.

Skargę kasacyjną opartą na zarzutach naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia prawa procesowego, wniosło od tego wyroku Zachodniopomorskie Towarzystwo [...]. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło:

• niewłaściwe zastosowanie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym poprzez błędne przyjęcie, że uchwała Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 25 września 2009 r. nie naruszała uprawnienia skarżącego kasacyjnie, pomimo tego, że organy Gminy nie ustosunkowały się do wniesionych przezeń uwag do projektu planu przyjętego tą uchwałą, która z tego powodu uchybia prawu,

• mające wpływ na wynik sprawy naruszenie art. 134 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd istoty skargi oraz nieustosunkowaniu się do żadnego z podniesionych w niej zarzutów.

Na tej podstawie skarżący kasacyjnie domagał się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej zaakcentowano, że wobec braku ustosunkowania się do uwag wniesionych przez skarżące Towarzystwo doszło do naruszenia jego uprawnień, które legitymuje go do zaskarżenia uchwały. Prawo do wniesienia uwag do projektu planu wynika z obowiązujących przepisów; winny one zatem zostać rozpatrzone. Uwagi wskazywały na braki w prognozie oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko wykluczające dopuszczalność uchwalenia planu dla danego terenu. Naruszenie przepisów postępowania autor skargi kasacyjnej upatrywał w nierozpoznaniu istoty skargi, gdyż Sąd meriti nie ocenił żadnego z zarzutów w niej podniesionych. Tym samym nie wywiązał się z nałożonych nań obowiązków kontroli legalności zaskarżonego aktu. Nadto w uzasadnieniu wyroku nie podał ani ustaleń faktycznych, ani rozważań prawnych w tym aspekcie, co nie spełnia przepisanych wymogów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu wskazano, iż skarżący kasacyjnie nie podał, jaki interes prawny doznał uszczerbku w wyniku podjęcia przedmiotowej uchwały. Skarżące Towarzystwo nie jest właścicielem ani posiadaczem jakiejkolwiek nieruchomości położonej na terenie objętym spornym planem, a nie działa w imieniu właścicieli takich nieruchomości. W ocenie organu podejmowanie działań na rzecz ochrony środowiska jest przejawem interesu faktycznego, który nie podlega ochronie w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym. W sytuacji przyjęcia braku legitymacji skarżącego, trafnie Sąd pierwszej instancji nie rozpoznawał merytorycznie zarzutów skargi, gdyż nie był do tego uprawniony. Zatem uznano zarzuty skargi kasacyjnej za chybione.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga kasacyjna jest pozbawiona usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie tej części uzasadnienia należy wyjaśnić, iż stosownie do brzmienia art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznawaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę w zasadzie tylko nieważność postępowania zachodzącą w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w niniejszej sprawie nie ma miejsca. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej podstawy kasacyjne i przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Sąd drugiej instancji. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkich sądów administracyjnych, nie bada całokształtu sprawy, w tym nie bierze pod rozwagę z urzędu okoliczności mających wpływ na ocenę legalności zaskarżonego wyroku, ani tym bardziej kontrolowanego aktu administracyjnego, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.

Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną, zostały wyczerpująco określone w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 P.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z danego przepisu, czyli nieprawidłową interpretację przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie dokonanie wadliwej subsumpcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli oparcie rozstrzygnięcia na nieprawidłowej podstawie prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jednocześnie podkreślić należy, że w sytuacji, gdy wnoszący skargę kasacyjną zarzuca wyrokowi Sądu pierwszej instancji naruszenie przepisów prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności trzeba odnieść się do zarzutu naruszenia przepisów postępowania, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd I instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został podważony, a Sąd ten właściwie procedował, można przejść do oceny zasadności zarzutów prawa materialnego.

W rozpatrywanej sprawie skarga kasacyjna została oparta obu wymienionych powyżej podstawach prawnych, a więc zarówno na zarzucie naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy, jak i na zarzucie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut naruszenia przez Sąd meriti art. 141 § 4 P.p.s.a. jest chybiony. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd ten dał wyraz dokonanym ustaleniom faktycznym w zakresie wynikającym z treści rozstrzygnięcia, ocenie prawnej stanu faktycznego oraz dostatecznie wyjaśnił podstawę prawną orzeczenia. Zaprezentowane rozważania obejmują zarówno sferę faktów, jak i sferę prawa, w tym dokonaną wykładnię przywołanych przepisów prawa materialnego. Zajęte stanowisko Sąd wystarczająco precyzyjnie i przekonywująco umotywował, przedstawiając w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wymagane art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy. W szczególności odniósł się do przepisu art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, który stanowił podstawę oddalenia skargi w kontekście faktycznych okoliczności sprawy. Zasadność dokonanej analizy i wyprowadzonej zeń konkluzji może być (i jest) przedmiotem innego zarzutu. Podważenie poprawności motywów jest więc niezasadne, tym bardziej, że skarga kasacyjna nie wykazała istotnego wpływu zarzucanych uchybień na treść wyroku. Podobnie rzecz się ma z zarzutem naruszenia art. 134 P.p.s.a., który w zasadzie statuuje obowiązek wojewódzkiego sądu administracyjnego rozpoznania sprawy w jej całokształcie, niezależnie od zarzutów i wniosków skargi, a więc dostrzegając również okoliczności istotne dla jej wyniku z urzędu. Przepis ten ma wszak zastosowanie jedynie wówczas, gdy sprawa podlega merytorycznemu rozpoznaniu. Natomiast będąca przedmiotem obecnej kontroli kasacyjnej sprawa, w ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie do takiego etapu nie dojrzała. Jego zdaniem skarżące Towarzystwo nie miało legitymacji czynnej, stąd skarga została oddalona bez merytorycznego badania podniesionych w niej zarzutów. Jest to stanowisko trafne, przy założeniu, że prawidłowo Sąd ten tę okoliczność rozważył (o czym niżej). W sytuacji bowiem, gdy postępowanie sądowoadministracyjne może zostać skutecznie wszczęte jedynie na skutek wniesienia skargi przez uprawniony podmiot, to brak legitymacji skarżącego wyłącza dopuszczalność rozpoznania sprawy przez sąd administracyjnego. W przeciwnym wypadku, niezgodnie w procedurą sąd ten działałby z urzędu, czyli prowadziłby sprawę bez prawidłowo wniesionej skargi. Brak legitymacji skargowej wyklucza możliwość badania zarzutów skargi i oceny legalności zaskarżonego aktu. Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w ramach tego zarzutu nie wyeksponowano uchybienia procedurze poprzez dokonanie przez Sąd pierwszej instancji wadliwego ustalenia w przedmiocie rozpatrzenia uwag do projektu planu, co miało naruszyć uprawnienia skarżącego kasacyjnie. Toteż przyjąć należało brak zakwestionowania w postępowaniu kasacyjnym ustalonego przez ten Sąd stanu faktycznego sprawy w tym zakresie. W konsekwencji czego stanowi on podstawę dla dalszych rozważań.

Wobec tego analizie podlega już tylko zarzut dotyczący legitymacji skarżącego kasacyjnie, czyli zarzut naruszenia prawa materialnego, a to art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, sformułowany w skardze kasacyjnej jako zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie. Tak sprecyzowany zarzut okazał się nieusprawiedliwiony. W przekonaniu obecnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut w postaci niewłaściwego zastosowania może dotyczyć przepisu, który wedle skarżącego kasacyjnie nie powinien stanowić podstawy prawnej orzeczenia, a w wyniku wadliwej subsumpcji (lub czasem wykładni) został przyjęty jako ta podstawa. Natomiast zarzut błędnej wykładni można postawić w odniesieniu do przepisu, który zasadnie znalazł zastosowanie w sprawie, lecz został nieprawidłowo zinterpretowany przez sąd. Podstawa naruszenia prawa materialnego nie bez powodu została w przepisie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. unormowana w dwóch postaciach: niewłaściwego zastosowania albo błędnej wykładni, przy czym trafność zarzutu niewłaściwego zastosowania przepisu wyklucza z reguły zarzut błędnej jego wykładni, a przynajmniej czyni zbędnym jego roztrząsanie. Prawidłowość zastosowania oznacza bowiem trafność oparcia wyroku na wskazanym przepisie. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji słusznie za podstawę zaskarżonego wyroku przyjął przepis art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, gdyż on reguluje kwestię legitymacji do zaskarżania uchwał organów gmin dotyczących planów zagospodarowania przestrzennego. Jest to przepis szczególny w stosunku do art. 3 § 2 pkt 4 i 5 P.p.s.a., a zatem również w stosunku do art. 50 § 1 tej ustawy (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1563/04, (LEX nr 171196), czy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w postanowieniu z dnia 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II SA/Ol 490/09 (LEX nr 517520). W tym miejscu godzi się wskazać na treść § 2 tego ostatniego uregulowania, który odsyła do przepisów innych ustaw w zakresie legitymacji czynnej. Przeto przy braku wyraźnej normy w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, przepis art. 101 ust. 1 przywołanej wyżej ustawy należało zastosować w sprawie. Ta zaś legitymacja jest jednym z warunków umożliwiających rozpoznanie skargi, przy czym jest ona powszechnie traktowana jako zagadnienie prawa materialnego, gdyż legitymację wywodzi się z przepisu prawa materialnego, stąd jej brak skutkuje oddaleniem skargi (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 10 kwietnia 2008 r., sygn. akt II OSK 374/07 (LEX nr 468574). Przepis art. 101 ust. 1 cytowanej ustawy z dnia 8 marca 1990 r. stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ administracji publicznej, może po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa zaskarżyć je do sądu administracyjnego. Niewątpliwie zakres tego unormowania zawęża krąg osób uprawnionych do złożenia skargi w stosunku do kręgu podmiotów, którym przyznano prawo zgłaszania uwag do projektu planu. Wedle brzmienia przepisu art. 18 ust. 1 cytowanej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwagi do projektu planu miejscowego może wnieść każdy, kto kwestionuje ustalenia przyjęte w projekcie planu, wyłożonym do publicznego wglądu, o którym mowa w art. 17 pkt 10. Stąd niewątpliwie skarżące Towarzystwo mogło złożyć uwagi do projektu, jednakowoż z samego tego tylko uprawnienia niepodobna wywieść prawa do zaskarżenia uchwały. Legitymacja w obu unormowaniach jest bowiem inaczej ukształtowana i w odmienny sposób uregulowana. Nie istnieje zatem automatyzm pozwalający na rozciągnięcie uprawnienia do działania wynikającego z art. 18 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym na legitymację do złożenia skargi na gruncie przepisów ustawy samorządowej (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II OSK 1932/07 (LEX nr 490129). Ona bowiem materializuje się wówczas, gdy doszło do naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia danego podmiotu podjętą uchwałą. Owo naruszenie winno przy tym być wyraźne, bezpośrednie, realne i indywidualne, odnoszące się do określonej normy prawnej i konkretnego podmiotu (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2008r., sygn. akt II OSK 1413/07 (LEX nr 463987) oraz wykazane przez stronę (tak m.in. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn.. akt II OSK 1539/09 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przeto nie sposób oderwać go od całokształtu okoliczności sprawy, a zwłaszcza od charakteru zgłoszonych uwag do projektu planu i istoty działania danego podmiotu. Te uwagi bowiem pozwalają na ocenę celu uczestniczenia w procesie planistycznym, stąd determinują jego udział na dalszych etapach. Uwaga, o jakiej mowa w art. 18 ust. 1 cytowanej wyżej ustawy nie jest środkiem swoistego zaskarżenia projektu planu i nie pełni takiej funkcji, jak poprzednio przewidziane w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm.) zarzuty i protesty. Co więcej w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. nie uregulowano trybu rozpoznawania uwagi przez właściwy organ. W niniejszej sprawie podstawa uwag zasadza się na obawie przed – ogólnie rzecz ujmując – naruszeniem zasad chroniących środowisko. Nie stanowi to przeto o interesie prawnym lub uprawnieniu skarżącego w kwestionowaniu uchwały, gdyż nie obejmuje opisanych wyżej cech interesu prawnego i uprawnień. Ogólne kwestie poruszane przez skarżącego należą do materii interesu faktycznego, który nie rodzi omawianego uprawnienia (tak Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu postanowienia z dnia 8 maja 2008 r., sygn. akt I OZ 318/08 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Nadto w ustalonym stanie faktycznym sprawy skarżący nie wykazał naruszenia scharakteryzowanego powyżej uprawnienia. Przyszło wreszcie zważyć, iż nierozpatrzenie uwag do projektu jakkolwiek stanowi obrazę procedury planistycznej, to jednak skarga kasacyjna konstruując zarzut naruszenia prawa materialnego w postaci uchybienia art. 101 ust. 1 ustawy samorządowej, nie powiązała go z naruszeniem uprawnienia skarżącego znajdującego oparcie w jakimkolwiek przepisie prawa materialnego. Zwłaszcza nie zarzuciła naruszenia art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przeto w tym aspekcie Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny się wypowiadać.

Trzeba na koniec podkreślić, że omawiane uprawnienie do zaskarżenia uchwały organu gminy nie może wynikać z ogólnych reguł działania organizacji ekologicznych i ich celów funkcjonowania, gdyż jest to niewystarczające. Nie znajduje ono również oparcia w treści art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. Nr 199, poz. 1227 ze zm.), gdyż dotyczy on indywidualnych spraw rozstrzyganych decyzją administracyjną, przeto nie ma on zastosowania w sprawach ze skarg na uchwały dotyczące miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (tak Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 grudnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1539/09 (publ. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Podobnie jak nie daje takiego uprawnienia przepis art. 33 ustawy o ochronie przyrody.

Z wyłożonych powodów skarga kasacyjna nie mogła więc odnieść skutku. Co mając na uwadze, na podstawie art. 184 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę kasacyjną oddalono, orzekając o kosztach postępowania na zasadzie art. 207 § 2 tej ustawy, przy uwzględnieniu charakteru prawnego skarżącej kasacyjnie organizacji.