Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt II SA/Gl 402/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 59 w zw. z art. 61
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 4,5,6,7
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Taniewska-Banacka,, Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Kaznowska (spr.),, Sędzia WSA Artur Żurawik, Protokolant Marta Guzik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 października 2015 r. sprawy ze skargi J. P., A. S., G. P., E. G. i A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy terenu uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta C. nr [...] z dnia [...] r.


UZASADNIENIE

Pismem z dnia [...] r., złożonym w Wydziale Administracji

Architektoniczno - Budowlanej Urzędu Miejskiego w C. w dniu [...] r. E. i J. S. wystąpili z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji "Nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego jednorodzinnego w granicy z działką nr 1 obr. [...] w C. przy ulicy [...] na działce oznaczonej nr 2.).

Pismem z dnia [...] r. Prezydent Miasta C. zawiadomił o wszczęciu postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji, przeprowadził postępowanie, a następnie decyzją nr [...] z [...] r., przywołując w podstawie prawnej art. 4 ust. 2 , art. 53 ust. 3 i ust. 4, art. 54 w związku z art. 64 ust. 1 i art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.jedn. Dz.U. z 2012 r. , poz. 646 ze zm.) i art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania ustalił sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu dla nieruchomości nr 2 obręb [...] w C. położonej przy ulicy [...]. Określił rodzaj zabudowy, jako zabudowę mieszkalną jednorodzinną wskazując, że inwestycja obejmuje rozbudowę i nadbudowę budynku mieszalnego, realizację niezbędnych elementów infrastruktury technicznej oraz urządzeń technicznych. W decyzji ustalono podstawowe dane charakteryzujące inwestycję wynikające z wniosku i istniejącego zainwestowania w obszarze analizowanym w zakresie sposobu zagospodarowania terenu, w tym linię zabudowy- jako przedłużenie elewacji frontowej rozbudowywanego budynku, wielkość powierzchni zabudowy i wielkość powierzchni biologicznie czynnej. Stwierdzono też, że na podstawie wykonanej analizy w związku z wnioskiem inwestora istnieje możliwość rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy granicy z sąsiednią działką budowalną. W zakresie kształtowania zabudowy ustalono szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrię dachu. Określono w niej także warunki i wymagania w zakresie ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, w zakresie ochrony środowiska i infrastruktury technicznej a także warunki obsługi komunikacyjnej i ochrony interesów osób trzecich. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że wobec faktu braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego niezbędne było przeprowadzenie procedury zamierzającej do ustalenia warunków zabudowy w oparciu o przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W trakcie wszczętego postępowania w tym zakresie, po przeprowadzeniu analizy, po uzyskaniu niezbędnych uzgodnień, wymaganych przepisami powołanej powyżej ustawy ustalono, że istnieją działki dostępne z tej samej drogi publicznej, których zabudowa pozwala na określenie wymagań dotyczących owej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy. Potwierdzono, że teren przeznaczony do zabudowy ma dostęp do drogi publicznej a istniejące i projektowane uzbrojenie jest wystarczające dla przedmiotowego zamierzenia. Ustalając wymagane wskaźniki zabudowy organ wykroczył poza średnie wynikające z analizy, tłumacząc to uwarunkowaniami powierzchniowymi wnioskowanego ternu oraz gabarytami sąsiedniej zabudowy. Dopuszczenie szerokości i wysokości projektowanego budynku zgodnie ze złożonym wnioskiem uzasadniono planami inwestycyjnymi wnioskodawcy, podkreślając, ż inwestycja nie zakłóci ładu przestrzennego w tym rejonie miasta. Wobec planowania inwestycji w granicy z działką sąsiednią przeprowadzono analizę, z której w ocenie organu wynika, że jest ona dopuszczona wobec istniejącej zabudowy w granicy na sąsiednich działkach. Wskazano przy tym, ze badanie projektu budowlanego pod kątem zgodności z przepisami techniczno- budowlanymi nastąpi na etapie postępowania w sprawie o pozwolenie na budowę. Organ dodał, że wydanie decyzji nie wyklucza konieczności uzyskania odstępstwa od przepisów techniczno- budowlanych w zakresie odległości planowanej inwestycji od granic działki.

Wobec zgłoszonych w toku postępowania zastrzeżeń od współwłaścicieli sąsiedniej nieruchomości niezgadzających się na realizację inwestycji w działki, organ stwierdził, że niniejsze postępowania ma udzielić jedynie informacji na temat możliwości realizacji wnioskowanej inwestycji we wskazanym obszarze. Zgodnie z art. 56 ustawy nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami. Planowana inwestycja powinna być zgodna z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie. Kwestie te jednak podlegać będą badaniu w kolejnym etapie procesu inwestycyjnego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożyli J. P., G. P., E. G., A. P. i A. S.. Zaskarżając decyzję Prezydenta Miasta C. wnieśli o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Wskazali, że organ wydając przedmiotową decyzję naruszył przepis § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim odpowiadać powinny budynki i ich usytuowanie zupełnie uchylając się od dokonania oceny, czy zamierzenie inwestycyjne może zostać zrealizowane w granicy z ich nieruchomością i przerzucając ocenę w tym zakresie na organ rozpatrujący wniosek inwestora o pozwolenie na budowę. Podkreślili, że nie wyrażają zgody na rozbudowę sąsiedniego budynku w tej granicy, przywołując wymagane odległości od granicy obowiązujące w myśl cytowanego rozporządzenia. Wyjaśnili, iż przywołane przez organ nieruchomości, które jego zdaniem uzasadniają budowę w granicy, posiadają zabudowę zbliźniaczoną, tzn. budynki posiadają jedną wspólną ścianę. Wyjaśnili, że ich budynek oraz budynek inwestorów nie są zlokalizowane żadną ścianą bezpośrednio w granicy, a nadto budynki te "mijają się" ze sobą w stosunku do nieprzekraczalnej linii zabudowy o ok. 10m, stąd też po rozbudowie nie będzie można mówić o jakiejkolwiek zabudowie bliźniaczej. Powstanie wówczas zabudowa burząca dotychczasowy ład przestrzenny. Zatem nie można przyjąć, że taka zabudowa jest w ogóle dopuszczalna. W ich ocenie błędna jest interpretacja, że wskazania § 12 cytowanego rozporządzenia winny być uwzględnione dopiero na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Dodatkowo przy planowaniu takiej zabudowy winny być też uwzględnione zapisy Studium Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C.. Przywołując postanowienia zawarte w Studium oraz wskazując na treść art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podnieśli, że planowana zabudowa całkowicie przeczy zawartym tam wskazaniom i regułom, stając się niewątpliwie przyczynkiem narastania konfliktów sąsiedzkich oraz całkowicie burząc ład przestrzenny.

Podnieśli także sprzeczność projektowanej zabudowy z § 13 wymienianego rozporządzenia z uwagi, iż wybudowanie budynku w granicy z ich nieruchomością spowoduje zabór światła dla pomieszczeń znajdujących się w ich budynku oraz zabór widoku. Budowa budynku wysokiego na 8m w odległości ok 4 m od ich budynku spowoduje brak możliwości naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi. Podkreślili, że budynki ze sobą sąsiadujące powinny tworzyć pewien ład przestrzenny, stanowić spójną całość. Planowana zabudowa całkowicie ten ład burzy. Spowoduje to zabudowanie granicy ich działki od strony południowej budynkiem nie związanym w żaden sposób z zabudową znajdującą się ich działce.

Rozpatrując złożone odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C., decyzją z dnia [...] r. utrzymało decyzję organu pierwszej instancji w mocy, powołując w podstawie prawnej 138 § 1 pkt. 1 Kodeksu postępowania administracyjnego i art. 59 ust. 1 oraz art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, iż stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym planowane przedsięwzięcie wymaga ustalenia warunków zabudowy, zaś zgodnie z art. 61 ust. 1 tej ustawy ustalenie ich w drodze decyzji jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1-5 wskazanego przepisu. Uszczegółowienie przepisów ustawy stanowi rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, zgodnie z którym na podstawie § 3 właściwy organ wyznacza wokół działki, której wniosek dotyczy obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Przeprowadzona w niniejszej sprawie analiza wykazał, że nieruchomość wnioskodawców, położona jest w terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, w którym istnieją nieruchomości o funkcji mieszkalnej, gdzie zabudowa usytuowana jest bezpośrednio przy granicach działek sąsiednich. W ocenie organu odwoławczego pozwala to na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej zabudowy. Zdaniem Kolegium przygotowana w sprawie analiza urbanistyczno- architektoniczna odpowiada wymogom formalnym. Parametry nowej zabudowy ustalone zostały w nawiązaniu do znajdującej się w obszarze analizy zabudowy. Organ drugiej instancji wyjaśnił, że wobec wyraźnego wniosku inwestora o budowę w granicy, organ pierwszej instancji przeprowadził badanie dopuszczalności takiej zabudowy w oparciu o kryteria i sposób, uwidocznione w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nie w oparciu o przepisy techniczno- budowlane. Podkreślił przy tym, że dla ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka była zabudowana w sposób dający podstawę do wyznaczenia parametrów przyszłej zabudowy. W niniejszej sprawie organ wskazał, iż w obszarze analizowanym istnieje zabudowa zlokalizowana w granicach działek, wskazując konkretne adresy. Zasadnie też organ pierwszej instancji wskazał, że badanie inwestycji pod kątem zgodności z warunkami technicznymi nastąpi w kolejnym etapie postępowania inwestycyjnego.

W ocenie organu odwoławczego wykazane zostały zatem okoliczności na ustalenie warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. Podkreślił przy tym, że w sprawie organ jest związany złożonym wnioskiem, w stosunku do którego negatywnie lub pozytywnie musi się odnieść.

Organ odwoławczy dodał, że decyzja w sprawie warunków zabudowy nie jest decyzją uznaniową, co oznacza, iż właściwy organ zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeżeli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z przepisów prawa, a może odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełniałaby chociażby jednej ustawowej przesłanki wynikającej ze skonkretyzowanej normy prawnej.

Odnosząc się do zarzutu, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury organ odwoławczy uznał, że na tym etapie nie może on odnieść skutku. Powołując się na orzecznictwo administracyjne stwierdził, że pod pojęciem przepisów odrębnych nie mieszczą się ani przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, ani cytowane rozporządzenie wykonawcze. Nie uznał także organ odwoławczy za zasadną argumentacji odwołania, iż zabudowa bliźniacza nie powinna być podstawą dla ustalenia wnioskowanych warunków zabudowy, tym bardziej, że w granicy nieruchomości odwołujących nie istnieje żadna taka zabudowa. W tym zakresie powołując się na wyrok tut. Sądu stwierdził, że wbrew zarzutom odwołujących zasada dobrego sąsiedztwa jest spełniona, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej była zabudowana w określony sposób.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach J. P., G. P., E. G., A. P. i A. S. wnieśli o uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w C. oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Prezydentowi Miasta C.. W uzasadnieniu skargi powtórzyli co do zasady argumentację przedstawioną już w odwołaniu. Podnieśli, iż są właścicielami działki sąsiedniej a orzekające w sprawie organy pominęły ich zastrzeżenia zgłaszane w toku postępowania. W ich ocenie analiza funkcji i cech zabudowy nie została przeprowadzona rzetelnie i w sposób odpowiadający wymogom rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r., co w konsekwencji powoduje, że przedmiotowa decyzja wydana została z naruszeniem art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu zagospodarowaniu przestrzennym. W przeprowadzonej analizie w sposób nieprecyzyjny i pobieżny wskazuje się na istnienie budynków o funkcji zbliżonej do tej, którą charakteryzuje się budynek wnioskodawcy bez podania szczegółów charakteryzujących ich parametry. Nadto wskazuje się, że w obszarze analizowanym lokalizowana jest zabudowa bezpośrednio przy granicy nieruchomości sąsiednich, wskazując nawet numery tych nieruchomości, ale pomija się całkowicie kwestię, że wszystkie te budynki są przykładem zabudowy bliźniaczej, zaś projektowana zabudowa nie będzie spełniała tego wymogu. W ocenie skarżących organ w istocie nie przeprowadził wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podnieśli też skarżący, że organy dopuściły się naruszenia § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, uchylając się od dokonania oceny czy planowane zamierzenie inwestycyjne może zostać zrealizowane w granicy z ich nieruchomością, przerzucając ten obowiązek na organ udzielający pozwolenia na budowę. Następnie przytaczając regulację wymienionego § 12 ust. 2 rozporządzenia wskazali na nieprawidłowości. Podkreślili, że wskazane w decyzji numery działek, gdzie ma miejsce zabudowa w granicy, to zabudowa zbliźniaczona, ale w przypadku planowanej inwestycji taka jest niemożliwa, gdyż ich budynek nie jest zlokalizowany w granicy, a nadto budynki te mijają się wobec przesunięcia nieprzekraczalnej linii zabudowy o ok. 10m. Wskazali, że błędnym jest stanowisko organów, że dopiero organ prowadzący postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę ma zadanie sprawdzenia przedłożonego projektu z przepisami techniczno- budowlanymi. Na potwierdzenie swojego stanowisko odwołali się także do zapisów Studium Zagospodarowania Przestrzennego Miasta C., podkreślając zaburzenie ładu przestrzennego analizowanego obszaru.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w C. wniosło o oddalenie skargi podtrzymując swoje stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Podtrzymało, że przeprowadzona analiza potwierdziła spełnienie wymaganych przesłanek warunkujących wydanie wnioskowanej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpatrując sprawę zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy wskazać, że w myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.jedn Dz.U. z 2014r. poz. 1647sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w treści ustawy. Kryterium kontroli wykonywanej przez te sądy określa art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) stanowiąc, że jest ona sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zatem kontrola sądów polega na zbadaniu, czy kwestionowana decyzja nie uchybia przepisom prawa materialnego lub procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy albo dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądy badają również, czy organ administracji publicznej nie dopuścił się uchybień skutkujących nieważnością decyzji (art. 145 § 1 cytowanej ustawy). W myśl art. 134 § 1 tej ustawy sądy te rozstrzygają w granicach danej sprawy, nie będąc związanymi zarzutami i wnioskami skargi, a zatem oceniają legalność decyzji również z urzędu.

Mając na uwadze powyższe trzeba stwierdzić, że kontrolowana w niniejszej sprawie decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie są, w ocenie składu orzekającego, zgodne z prawem.

Wskazać należy, że podlegające kontroli decyzje wydane zostały w oparciu o przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zgodnie z art. 59 ust. 1 tej ustawy zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (co występuje w badanej sprawie), polegająca na budowie obiektu budowlanego wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Art. 61 ust. 1 przywołanej ustawy stanowi z kolei, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia określonych w tym przepisie warunków. Oznacza to, że niespełnienie chociażby jednego z wskazanych w tym przepisie warunków prowadzić musi do wydania w sprawie decyzji odmawiającej ustalenie warunków zabudowy. W tym stanie prawnym obowiązkiem właściwego organu administracji jest przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, na podstawie której w sposób jednoznaczny stwierdzić będzie można, czy zostały spełnione warunki, o których mowa w cytowanym już powyżej art. 61 ust. 1 do 5 ustawy. Zasady i tryb przeprowadzenia takiej analizy określa Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. Nr 164, poz.1588).

Dokonując oceny decyzji organów obu instancji pod względem treści przywołanego powyżej art. 61 ust. 1 ustawy oraz przepisów wymienionego rozporządzenia podkreślić trzeba, że warunki i wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu ustala się w decyzji o warunkach zabudowy, zawierającej część tekstową i graficzną. Mocą § 3 przywołanego rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której wniosek dotyczy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 – 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei § 5, § 6, i § 7 mówią o wyznaczaniu wskaźnika wielkości powierzchni zabudowy, szerokości zabudowy i wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, odnosząc te wielkości do przeprowadzonej analizy zabudowy działek sąsiednich.

Przenosząc powyższą regulację do realiów niniejszej sprawy stwierdzić wypada, że do sprawy dołączone zostały wymagane załączniki - załącznik graficzny - nr 1 i część tekstowa wyników analizy - załącznik nr 2. Wskazać jednak trzeba, że zwłaszcza załącznik nr 2 jest bardzo ogólny i nie obrazuje w pełni przeprowadzonej analizy, która doprowadziła do przedstawionej w niej wyników. Na podstawie posiadanych akt administracyjnych nie sposób stwierdzić, by przeprowadzona i dostępna w aktach analiza uwzględniła wszystkie okoliczności sprawy i w sposób prawidłowy ustaliła analizę funkcji przedmiotowego obiektu a przede wszystkim w sposób wyczerpująco wyjaśniła przyjęte parametry nowej zabudowy. Wprawdzie ustalenie, że planowana do zabudowy działka mieści się w obszarze zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej determinuje możliwość prowadzenia wnioskowanego zamierzenia - tj. nadbudowy i rozbudowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego, ale wyraźne wskazanie we wniosku usytuowanie tej zabudowy w granicy z działką sąsiednią (nr 1) i ujęcie takiej lokalizacji w kwestionowanej decyzji - nie został wyjaśniony w toku postępowania wyczerpująco i przekonująco.

Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1252/11, wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy musi być poprzedzone wnikliwą, pełną i wyczerpującą analizą funkcji oraz cech zabudowy, której wyniki znajdują odzwierciedlenie w samej analizie i dokumentach stanowiących podstawę jej przygotowania. Takie opracowanie winno zawierać precyzyjne wskazanie numerów działek objętych analizą, oznaczenie niezbędnych parametrów nieruchomości znajdujących się na tych działkach, aby możliwe było wyprowadzenie wniosku co do planowanych funkcji zabudowy, jak i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, a w konsekwencji ocena takiego dowodu zarówno w postępowaniu administracyjnym, jak i postępowaniu sądowoadministracyjnym.

W niniejszej sprawie przeprowadzona analiza nie spełnia wskazanych wymogów. Jak wskazano powyżej, jest zbyt lakoniczna i nie poparta konkretnymi ustaleniami i wskazaniami. Skoro analiza taka ma stanowić podstawę rozstrzygnięcia wniosku o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu, to nie powinno budzić wątpliwości, iż organ powinien zebrać pełny materiał i wskazać dane, pozwalające jednoznacznie ustalić, czy spełniona została zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu. W kontrolowanej sprawie brak jest zestawienia takich parametrów, a w szczególności oznaczenia nieruchomości służących do porównania, które miałyby stanowić podstawę do dokonywania konkretnych ustaleń.

Odnosząc się z kolei do podstawowego zarzutu – ustalenia lokalizacji planowanej rozbudowy i nadbudowy w granicy działki, to w tym zakresie przeprowadzona przez organ argumentacja nie przekonuje i jest zasadniczo niewystarczająca. Należy w tym miejscu podkreślić, że decyzja o warunkach zabudowy powoduje związanie organu wydającego następnie pozwolenie na budowę. Zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego w z dnia 16 stycznia 2015 r., syn. akt II OSK 227/14, związanie to oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu. A więc decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o warunkach technicznych, czy budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz przesądza jedynie o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Jak podkreślił ten Sąd decyzja ustalająca warunki zabudowy nie musi, co do zasady, określać miejsca usytuowania obiektu na działce, lecz jedynie dopuszczalność jego wykonania na określonej działce. W konsekwencji związanie organu architektoniczno-budowlanego decyzją o warunkach zabudowy odnosi się do władczego rozstrzygnięcia wójta (burmistrza, prezydenta miasta), że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. Decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy stanowią szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa.

W niniejszej sprawie już we wniosku zawarto żądanie rozbudowy i nadbudowy w granicy z sąsiednia działką. Z kolei w świetle przedstawionej powyżej argumentacji organy architektoniczno-budowlane są związane, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, która przesądza, czy proponowana lokalizacja w granicy z działką sąsiadującą lub w odległości mniejszej niż 3 m jest zgodna z zabudową występującą na obszarze poddanym analizie. Dlatego też dopuszczenie powyższego odstępstwa musi stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie względem. W rezultacie to ład przestrzenny stanowi główną determinantę dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą. Stanowisko takie można odnaleźć w orzecznictwie sądów administracyjnych, gdzie wskazuje się, że u podstaw kategorycznego stwierdzenia w decyzji o warunkach zabudowy o budowie w granicy nieruchomości nie może leżeć ocena dopuszczalności takiej lokalizacji w świetle warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, ale wyłącznie ład przestrzenny. Bez znaczenia na tym etapie postępowania administracyjnego pozostaje więc kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi zagadnienie warunków technicznych, jakim musi ona odpowiadać. Kwestia powyższa może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego.

Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, iż w niniejszej sprawie pomimo zawarcia w przedmiotowej decyzji postanowienia o dopuszczalności lokalizacji przedmiotowej rozbudowy i nadbudowy budynku mieszkalnego przy granicy z sąsiednia działką, nie wykazano, aby zamiar taki wynikał z obowiązującego na tym terenie ładu przestrzennego. Wprawdzie w uzasadnieniu decyzji organ podaje adresy i numery porządkowe konkretnych działek, których zabudowa uzasadnia, jego zdaniem, dopuszczoną niniejszą decyzją zabudowę w granicy, ale w ocenie składu orzekającego przykłady te nie stanowią podstawy dla dopuszczenia takiej zabudowy. Podkreślić bowiem trzeba, że każdy przywołany przez organ przykład zabudowy w granicy dotyczy szczególnej zabudowy w granicy, a mianowicie zabudowy zbliźniaczonej, tzn. zabudowy, w którym dwa budynku złączone są w granicy wspólną ścianą. Nie zawsze jest to idealne odwzorowanie budynków po obu stronach tej granicy, tym niemniej budynki te zawsze złączone są wspólną ścianą. W rozpatrywanym przypadku organ dopuścił zabudowę w granicy, pomimo, iż budynek na sąsiedniej działce nie jest zlokalizowany w granicy, jest od niej odsunięty zgodnie z wymogami rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury, a nadto przesunięty (inaczej wyznaczona linia zabudowy). Nie jest zatem możliwe połączenie wspólną ścianą tych budynków. Nie można zatem tłumaczyć takiego właśnie zamiaru lokalizacji planowanej rozbudowy przytoczoną argumentacją organu. Dla jej uzasadnienia organ winien dokładnie ustalić czy wnioskowana lokalizacja uzasadniona jest ładem przestrzennym obowiązującym w obszarze analizy. Na podstawie przedstawionego w sprawie materiału dowodowego nie można jednoznacznie tego określić, tzn. nie można stwierdzić czy wnioskowana w granicy rozbudowa jest dopuszczalna.

Odnosząc się natomiast do zarzutu podnoszonego przez skarżących, iż organy w sposób nieuprawniony uchyliły się od zbadania zgodności projektowanej zabudowy z § 12 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to trzeba podzielić w tym zakresie stanowisko organów orzekających w sprawie, iż na etapie ustalania warunków zabudowy organy nie mogą dokonywać analizy pod kątem ich uwzględnienia. Czyni to dopiero organ administracji architektoniczno- budowanej na etapie wydawania decyzji o pozwolenia na budowę, przeprowadzając także dalsze analizy, w tym np. analizę zacieniania. Nadto trzeba też przywołać stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego przedstawione w z dnia 27 czerwca 2013 r., sygn. akt II OSK 398/12, gdzie stwierdzono, że na etapie ustalania warunków zabudowy nie ma zastosowania art. 140 Kodeksu cywilnego, nie występują bowiem na nieruchomości, na której ma zostać zlokalizowana inwestycja, jakiekolwiek zakłócenia mające wpływ na nieruchomość sąsiednią. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie przesądza jeszcze bowiem, że inwestycja w ogóle powstanie. Dopiero po zatwierdzeniu projektu budowlanego i uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor może przejść do realizacji zamierzenia, a do tego czasu nie może podejmować żadnych czynności związanych z budową.

Wskazane powyżej uchybienia przepisom postępowania stwarzają podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach Sąd nie orzekał wobec braku stosownego wniosku (art. 210 cytowanej ustawy).

Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny mieć na uwadze powyższe ustalenia. Skład orzekający dysponując obecnym materiałem dowodowym nie przesądza treści decyzji, ale przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organy winny dokonać uzupełnienia materiału zgodnie z przyjętymi wymogami a następnie przeprowadzić prawidłowa analizę i należycie uzasadnić przyjęte stanowisko.