Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 361/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2020-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 98 ust. 3
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Sędziowie WSA Mariola Jaroszewska (spr.) WSA Diana Trzcińska po rozpoznaniu w Gdańsku w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2020 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Wojewody z dnia 12 marca 2020 r., nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę oddala skargę.


UZASADNIENIE

R. K. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Wojewody (dalej jako "Wojewoda") z 12 marca 2020 r., którą utrzymano w mocy decyzję Starosty (dalej jako "Starosta") z 30 października 2019 r., o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę.

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Decyzją Wójta Gminy (dalej jako "Wójt Gminy") z 2 lutego 1991 r.

zatwierdzono podział nieruchomości położonej w K., oznaczonej jako działka nr [..], stanowiącej własność R. K. W pkt 2 sentencji przedmiotowej decyzji zapisano, że działka nr [..], przeznaczona jako projektowana ulica, przechodzi na rzecz Skarbu Państwa. Decyzją Wojewody z 5 lipca 2006 r. skorygowano błąd decyzji podziałowej poprzez wskazanie, że własność działki nr [..] nieodpłatnie przechodzi na rzecz Gminy.

Z wnioskiem o ustalenie odszkodowania za wywłaszczony grunt zwróciła się była właścicielka nieruchomości.

W toku postępowania Starosta pozyskał od Wójta m.in. wniosek strony o zatwierdzenie projektu podziału z 9 stycznia 1991 r., w którym R. K. zwracając się o zatwierdzenie projektu podziału działki nr [.]., zadeklarowała jednocześnie nieodpłatne przekazanie na własność Gminy działki przeznaczonej pod projektowaną ulicę.

Decyzją z 30 października 2019 r. Starosta umorzył postępowanie w sprawie uznając, że w odniesieniu do działki nr [.]. doszło już do uzgodnienia wysokości odszkodowania, bowiem były właściciel dzielonej działki nr [..], składając wniosek o dokonanie jej podziału, zrzekł się odszkodowania za działkę wydzieloną pod drogę, składając oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu tego gruntu na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. W tej sytuacji brak jest podstaw do procedowania w sprawie odszkodowania przez organy administracji.

Po rozpatrzeniu odwołania wnioskodawczyni Wojewoda decyzją z 12 marca 2020 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji uznając, że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy doszło do uzgodnienia wysokości odszkodowania, a ważność zrzeczenia się odszkodowania nie została skutecznie zakwestionowana przed sądem powszechnym. Jak zauważył organ, do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania doszło wprawdzie przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, lecz składając to oświadczenie właściciel wiedział, że w wyniku podziału powstanie działka przeznaczona pod ulicę. Ponadto, rozważając dopuszczalność skutecznego złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej Wojewoda powołał się wyrok Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt [.]., w którym zakwestionowano prawidłowość dotychczasowego stanowiska sądów administracyjnych uzależniających dopuszczalność zrzeczenia się przez właściciela odszkodowania za grunt przejęty pod drogę publiczną od uzyskania przez decyzję zatwierdzającą podział przymiotu ostateczności. Sąd Najwyższym opowiedział się za możliwością uzgodnienia wysokości odszkodowania przed wydaniem decyzji zatwierdzającej podział. Zwrócił również uwagę na akceptowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych możliwość zrzeczenia się odszkodowania.

W związku z tym, podzielając stanowisko wyrażone w tym wyroku Wojewoda stwierdził, że brak jest podstaw do ustalenia odszkodowania za działkę nr [..]. Skoro bowiem właściciel przedmiotowej działki zrzekł się odszkodowania z tytułu utraty jej prawa własności, to doszło do skutecznego uzgodnienia wysokości odszkodowania, co wyklucza możliwość jego ustalenia w postępowaniu administracyjnym. Tym samym uznał organ, że wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia jest niedopuszczalne, zachodzi bowiem bezprzedmiotowość postępowania.

W skardze strona skarżąca domagała się uchylenia wydanych w sprawie decyzji, zarzucając organom naruszenie:

1. art. 105 § 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy zachodzą podstawy do umorzenia postępowania;

2. art. 104 § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, które to uchybienia miały istotny wpływ na wynik sprawy albowiem skutkowały pozbawieniem strony prawa do merytorycznego rozpoznania jej sprawy mimo istnienia podstaw ku temu;

3. art. 76a § 4 k.p.a. polegające na jego niezastosowaniu i niewezwaniu Wójta Gminy do złożenia do akt dokumentów, tj.: oryginału wniosku o podział nieruchomości, na okoliczność jego autentyczności oraz okoliczności jego sporządzenia; oryginału decyzji podziałowej na okoliczność jej treści, daty wydania i daty uprawomocnienia; oryginału dokumentów potwierdzających skuteczne doręczenie decyzji podziałowej, na okoliczność jej uprawomocnienia się - które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy albowiem spowodowało wydanie błędnego orzeczenia w oparciu o złożone do akt sprawy dokumenty których wiarygodności nie zweryfikowano;

4. art. 78 § 1 w zw. z art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów z przesłuchania skarżącej, która ma największa wiedzę na temat okoliczności, w jakich doszło d sporządzenia oświadczenia z 9 stycznia 1990 r.;

5. art. 7, art. 77 oraz art. 80 k.p.a. polegający na pominięciu złożonych przez skarżącą wniosków dowodowych i nieprzeprowadzeniu postępowania dowodowego wyjaśniającego kwestie o zasadniczym znaczeniu dla merytorycznego rozpoznania sprawy, które to naruszeni miało istotny wpływ na wynik sprawy;

6. art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 2 k.p.a. poprzez pominięcie faktu, że decyzja podziałowa jest dotknięta wadą nieważności w zakresie, w jakim orzeka ona o przejściu na własność Skarbu Państwa wydzielonej pod ulicę działki;

7. błąd w ustaleniach faktycznych polegających na przyjęciu, iż w niniejszej sprawie miały miejsce uzgodnienia skutkujące definitywną i nieodwołalną utratą przez skarżącą prawa do odszkodowania należnego jej z tytułu dokonanego wywłaszczenia działki nr [..], mimo iż owych rzekomych uzgodnień nie potwierdzają żadne dowody zebrane w sprawie, a także przyjęciu, iż w niniejszej sprawie doszło do "zrzeczenia się odszkodowania" przez skarżącą a ważność tej czynności nie została skutecznie zakwestionowana przez żadną ze stron, mimo, iż oświadczenie z 9 stycznia 1990 roku zostało na skarżącej wymuszone, a poza tym zostało przez nią cofnięte per facia concludentia wraz z wezwaniem Wójta Gminy do podjęcia rokowań w sprawie o ustalenie odszkodowania za działkę nr [..];

8. art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.), zwanej dalej u.g.n., poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, iż przepis ten dopuszcza możliwość jednostronnego zrzeczenia się prawa do odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na rzecz Gminy z przeznaczeniem pod drogi zanim jeszcze decyzja podziałowa stanie się ostateczna, a także uznanie, że przepis ten znajdzie zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy;

9. art. 12 ust. 5 oraz art. 51 ust. 1, art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 4 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. nr 30, poz.127), dalej jako u.g.g.w., w zw. z art. 58 § 1 Kodeksu cywilnego, poprzez ich niezastosowanie i błędne uznanie, że na gruncie ustawy dopuszczalne było jednostronne zrzeczenie się prawa do odszkodowania, gdy w dacie wywłaszczenia przepisy nie dawały takiego uprawnienia, ani nawet prawa do negocjowania wysokości odszkodowania, a w konsekwencji błędne uznanie, że oświadczenie strony z 9 stycznia 1990 r. spowodowało utratę przysługującego jej prawa do odszkodowania, mimo iż czynność ta nosiłaby znamiona czynności mającej na celu obejście ww. przepisów u.g.g.w. Okoliczności te stanowią też naruszenie art. 21 ust. 2 Konstytucji RP;

10. art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n. poprzez niewydanie decyzji ustalającej odszkodowanie mimo, iż niewątpliwym jest, iż w okolicznościach niniejszej sprawy nastąpiło pozbawienie praw do nieruchomości bez ustalenia odszkodowania, a obowiązujące przepisy przewidują jego ustalenie (por. art. 12 ust. 5, art. 51 ust.1 oraz art. 58 ust. 1 i art. 59 ust. 4 u.g.g.w., art. 128 ust. 1 u.g.n. a także art. 21 ust. 2 Konstytucji RP).

11. art. 56 oraz art. 60 Kodeksu cywilnego poprzez ich niezastosowanie i uznanie, iż deklaracja z 9 stycznia 1990 r. spowodowała utratę przysługującego skarżącemu prawa do odszkodowania, mimo iż literalna treść tej deklaracji wskazuje, iż w ogóle nie dotyczyło ono kwestii odszkodowania za działkę nr [..], a strona występując z zaproszeniem do podjęcia negocjacji w sprawie tego odszkodowania dawała wyraz cofnięciu ewentualnie wcześniej złożonego oświadczenia o odmiennej treści;

12. art. 58 § 2 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie czego wyrazem jest błędne uznanie, iż treść oświadczenia z dnia 9 stycznia 1990 roku spowodował utratę przysługującego skarżącej prawa do odszkodowania, mimo iż czynność taka byłaby sprzeczna z zasadami współżycia społecznego tj. zasadą sprawiedliwości społecznej, zasadą ekwiwalentności świadczeń, zasadą lojalności stron oraz zasadą zaufania obywateli do organów władzy państwowej;

13. art. 508 Kodeksu cywilnego poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie iż między skarżącą a Gminą doszło do zawarcia umowy o zwolnienie z długu przyszłego jakim było przysługujące skarżącej prawo do odszkodowania za działkę nr [..] mimo, iż przeczą temu ustalone w sprawie fakty.

Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniosła też o przeprowadzenie dowodu z dokumentów w postaci protokołów z rozpraw jakie odbyły się przed Sądem Rejonowym dnia 12 lutego 2020 roku w sprawie o sygn. akt[..], a także dnia 27 lutego 2020 roku w sprawie o sygn. akt: [..] celem ustalenia tego, iż Gmina stosowała praktykę polegającą na nieinformowaniu osób występujących z wnioskiem o podział nieruchomości o przysługującym im prawie do odszkodowania za grunty wywłaszczone pod drogi, nakłaniała te osoby do złożenia oświadczenia o nieodpłatnym przekazaniu takich gruntów na rzecz Gminy albo do złożenia oświadczenia o zrzeczeniu się prawa do odszkodowania, przy czym oświadczenia te były żądane od właścicieli nieruchomości dzielonych przed doręczeniem im decyzji zatwierdzających projekt podziału. Ponadto skarżąca wniosła przeprowadzenie dowodu z dokumentu w postaci decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego nr SKO [..] z 30 marca 2020 r. celem ustalenia, że decyzja Wójta o podziale jest dotknięta nieważnością w zakresie w jakim orzeka ona o przejściu na własność Skarbu Państwa działki o nr ewidencyjnym [..].

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 31 lipca 2020 r. uczestnik postępowania, Gmina, wniosła o oddalenie skargi i nieuwzględnienie dowodu zgłoszonego przez skarżącą, tj. decyzji Kolegium z 30 marca 2020 r., nr [..] i uwzględnienie decyzji tego organu z dnia 7 lipca 2020 r., nr [..]. W piśmie tym strona postępowania przedstawiła swoje stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Przedmiotem sądowej kontroli dokonywanej, zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2107 ze zm.) oraz art. 3 § 2 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., z punktu widzenia legalności aktu wydanego przez organ administracji publicznej, jest w niniejszej sprawie decyzja Wojewody z 12 marca 2020 r., utrzymująca w mocy decyzję organu pierwszej instancji o umorzeniu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przejęcie przez Gminę L. własności nieruchomości położonej w miejscowości K., gmina L., oznaczonej jako działka nr [..], która wobec decyzji podziałowej Wójta Gminy z 2 lutego 1991 r. z mocy prawa przeszła na własność tej Gminy.

Kontrolując ww. decyzje sąd doszedł do wniosku, że rozstrzygnięcia te nie naruszyły prawa materialnego lub procesowego w stopniu istotnie wpływającym na wynik sprawy, a zatem brak było podstaw do wyeliminowania ich z obrotu prawnego.

Istota sporu jest ocena, czy orzekające w sprawie organy prawidłowo stwierdziły bezprzedmiotowość postępowania w świetle art. 105 § 1 k.p.a. i w konsekwencji umorzyły postępowanie z wniosku skarżącego w sprawie ustalenia i wypłaty odszkodowania w trybie art. 98 ust. 3 u.g.n.

Rozważając tę kwestię należy uwzględnić, że przesłanki stanu bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego mogą mieć dwojaki charakter: podmiotowy, dotyczący układu podmiotowego konkretnego postępowania, jak i przedmiotowy, dotyczący samego przedmiotu tego postępowania. W akcie stosowania prawa administracyjnego organ dokonuje bowiem autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków określonego podmiotu, kształtując jego sytuację prawną, co oznacza, że przesłanki podmiotowe odnoszą się do zdolności określonego podmiotu do bycia podmiotem obrotu prawnego i zagadnienia identyfikacji sfery interesu prawnego tego określonego podmiotu, a przesłanki przedmiotowe - do tego, jakie określone i skonkretyzowane obowiązki mają być nałożone, a jakie uprawniania przyznane. W bezprzedmiotowości postępowania chodzi zaś o przeszkody, czy to wynikające z przepisów postępowania administracyjnego, czy to z przepisów materialnych, które wykluczają możność autorytatywnej konkretyzacji uprawnień lub obowiązków strony w akcie stosowania prawa administracyjnego.

Z taką sytuacją, w ocenie sądu, mamy do czynienia w niniejszej sprawie, co prowadzi do konkluzji, że zaskarżoną decyzję należy uznać za zgodną z prawem.

Podstawą prawną działań organów w niniejszej sprawie był art. 129 ust. 5 pkt 3 u.g.n., który przewiduje, że starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, wydaje odrębną decyzję o odszkodowaniu w przypadkach, o których mowa, m.in. w art. 98 ust. 3 u.g.n. Ten zaś przepis wskazuje, że decyzja o ustaleniu odszkodowania na wniosek właściciela (użytkownika wieczystego nieruchomości) może być wydana, tylko w wypadku braku uzgodnienia wysokości odszkodowania pomiędzy właścicielem a właściwym organem.

Z tego wynika, że tryb administracyjny, rozstrzygający sprawę ustalenia odszkodowania w formie decyzji, jest obligatoryjnie poprzedzany trybem cywilnoprawym – konsensualnym. Umożliwienie przez ustawodawcę załatwienia kwestii odszkodowania w dwóch równoprawnych trybach opartych na odmiennych metodach regulacji (cywilnoprawnej oraz administracyjnoprawnej) oznacza, że zastosowanie jednej metody wyklucza stosowanie drugiej. Innymi słowy załatwienie kwestii odszkodowania w trybie cywilnoprawnym wyklucza prowadzenie postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie tego odszkodowania. Ustalenie odszkodowania może zatem być przedmiotem sprawy administracyjnej wyłącznie wtedy, gdy niepowodzeniem zakończyło się rozwiązanie w trybie cywilnoprawnym. Niepowodzenie tego sposobu umożliwia wszczęcie i kontynuowanie postępowania administracyjnego w sprawie odszkodowania, albowiem tylko w tym wypadku zostaje spełniona przesłanka braku porozumienia co do wysokości odszkodowania i strona postępowania może następnie skorzystać z norm regulujących ustalanie i wypłatę odszkodowania według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości (por. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I OSK 596/13, dostępny na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia wymaga, że wskazane alternatywne tryby ustalania odszkodowania wprowadziło do systemu prawnego wejście w życie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. uchylających regulacje, jakie obowiązywały w dacie wydania decyzji Wójta Gminy. Przy czym również na gruncie ustawy przepisów u.g.g.w. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości. W orzecznictwie wskazuje się bowiem, że przepis art. 10 ust. 5 tej ustawy, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji podziałowej, nie wyklucza prowadzenia rokowań w trakcie prowadzania postępowania podziałowego, jak i nie wyraża zakazu ustalania odszkodowania w wyniku rokowań. (por. wyrok NSA z dnia 1 0czerwca 2007 r., sygn. akt I OSK 958/06, dostępny w CBOSA).

W konsekwencji należy uznać, że żądanie odszkodowania zgłoszone przez skarżącego może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej.

Ustalenie odszkodowania w trybie cywilnoprawnym nie zostało negatywnie przesądzone przez to, że w decyzji Wójta z 2 lutego 1991 r. znalazło się rozstrzygnięcie o treści: "o zatwierdzenie projektu podziału nieruchomości wystąpił właściciel gruntu, deklarując nieodpłatne przekazanie obszaru przeznaczonego planem realizacyjnym pod projektowane ulice lub ich poszerzenie [...]", gdyż czynność prawna skarżącej, dokonana pismem z dnia 9 stycznia 1991 r. nastąpiła jeszcze przed wydaniem decyzji podziałowej. Zawarcie w treści decyzji przywołanego stwierdzenia nie determinuje oceny złożonego przez skarżącej oświadczenia woli, bowiem decyzja administracyjna wydana po doręczeniu oświadczenia woli nie należy do okoliczności, które w świetle przepisów Kodeksu cywilnego (por. art. 65 § 1) wpływałyby w determinujący sposób na ocenę prawną tego oświadczenia i jego skutki. W szczególności zawarcie w treści decyzji administracyjnej ww. treści odwołującej się do woli wnioskodawcy nie oznacza w okolicznościach sprawy, że kwestia odszkodowania została rozstrzygnięta tą właśnie decyzją administracyjną z zastosowaniem metody administracyjnoprawnej.

Dlatego też sąd, rozważając wpływ przedłożonej przez skarżącej jako dowód w toku postępowania odwoławczego decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 30 marca 2020 r., stwierdzającej nieważność decyzji Wójta z 2 lutego 1991 r. w zakresie orzeczenia o przejęciu na własność Gminy działki nr [..] bez odszkodowania, uznał, że pozostaje ona bez wpływu na ocenę skutków prawnych oświadczenia zawartego we wniosku właściciela z 9 stycznia 1991 r. Należy bowiem zauważyć, że decyzja ta została zaskarżona do tut. sądu, a po wniesieniu skargi Kolegium decyzją z dnia 7 lipca 2020 r., nr [..], wydaną w trybie autokontroli, uwzględniło skargę i uchyliło decyzję z 30 marca 2020 r., jednocześnie odmawiając stwierdzenia nieważności decyzji podziałowej Wójta z 2 lutego 1991 r. Decyzja autokontrolna nie jest prawomocna, gdyż również stała się przedmiotem skargi do sądu, którą zarejestrowano pod sygnaturą akt II SA/Gd 733/20.

Niemniej, istotne w sprawie jest, że na dzień wydania zaskarżonej decyzji i nadal w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja podziałowa Wójta z dnia 2 lutego 1991 r. w brzmieniu, które obowiązywało w dacie uzyskania przez tę decyzję waloru ostateczności. Co więcej, postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta zostało zainicjowane przez samą skarżącą, która ani przed organem administracji orzekającym w trybie nadzoru, ani na etapie późniejszej kontroli sądowej, nie podważała kwestii ostateczności decyzji podziałowej, a jedynie możliwość zawarcia w tym akcie rozstrzygnięcia o przejściu na własność jednostki samorządu wydzielonej pod drogę działki.

Mając to na uwadze należy wskazać, że w decyzji zatwierdzającej podział w pkt. 2 organ wskazał na przejście działki nr [..] na własność podmiotu władzy publicznej podając w uzasadnieniu, że przejście to, zgodnie z deklaracją właściciela gruntu, jest nieodpłatne. Z akt sprawy nie wynikało przy tym, ażeby były właściciel uzyskał za tę działkę odszkodowanie, lecz w toku postępowania pozyskano pismo datowane na dzień 9 stycznia 1991 r., w którym właścicielka działki nr [..] wnosi o jej podział, jednocześnie oświadczając, że powstałą z tego podziału działkę nr [..] przeznaczoną pod drogę odda na rzecz Gminy nieodpłatnie. W związku z tym sporna stała się kwestia, czy organy administracji publicznej prawidłowo ustaliły treść tego pisma i prawidłowo dokonały jego oceny jako oświadczania woli o zrzeczeniu się odszkodowania.

Zdaniem sądu treść przywołanego pisma nie budzi wątpliwości, jak również nie jest sprzeczne z zasadami postępowania administracyjnego posługiwanie się poświadczoną za zgodność z oryginałem kopią tego pisma. W ramach zakreślonych przez zasady zbierania i oceny materiału dowodowego, organy administracji publicznej poprawnie dokonały oceny tego dowodu (poświadczonej kopii) jako dokumentu prywatnego, który świadczy o złożeniu w dniu 9 stycznia 1991 r. pisemnego oświadczenia o treści zgodnej z kopią dokumentu znajdującego się w aktach sprawy. Przyjęcie tego dowodu za prawdziwy jest zgodne i spójne z innymi materiałami sprawy, w tym z treścią samej decyzji podziałowej, która odwołuje się do deklaracji wnioskodawcy wyrażonej, jak ustaliły organy, właśnie w tym piśmie. Ponadto, co jest istotne, sąd administracyjny, a wcześniej organ administracji publicznej, nie dokonuje oceny skuteczności zawartych czynności cywilnoprawnych, jak również nie bada okoliczności ich zawarcia, gdyż kwestie te pozostają w wyłącznej kognicji sądu powszechnego.

Skoro więc w świetle przeprowadzonych dowodów kwesta złożenia przez skarżącą pisma z 9 stycznia 1991 r. nie mogła budzić wątpliwości, zadaniem organów administracji publicznej w toku postępowania była prawidłowa ocena tego oświadczenia w świetle regulacji dotyczących sposobu ustalenia odszkodowania, w szczególności w zakresie dotyczącym znaczenia oświadczenia skarżącego jako woli zrzeczenia się odszkodowania za przejętą nieruchomość.

Zrzeczenie się przez stronę prawa do odszkodowania oznacza bowiem, że nie można mówić o istnieniu stanu, w którym nie doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym. W takim wypadku zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi bowiem dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, co stanowi przesłankę negatywną prowadzenia postępowania administracyjnego jako właściwego dla decyzyjnego trybu tego ustalenia.

Natomiast w tej kwestii sąd w składzie orzekającym podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko, wypracowane na gruncie wyroku Sądu Najwyższego z dnia 18 stycznia 2018 r., w sprawie o sygn. akt V CSK 261/17 i zaakceptowane także w wyroku NSA z dnia 30 października 2018 r., sygn. akt I OSK 31/17, że wysokość odszkodowania za nieruchomość wydzieloną pod drogę publiczną może być uzgodniona między właścicielem a właściwym organem przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne. Orzeczenie Sądu Najwyższego doprowadziło do zmiany dotychczasowego stanowiska w omawianej kwestii, prezentowanego m.in. w orzeczeniach przytoczonych przez skarżącego w skardze, i obecnie nie budzi wątpliwości, że były właściciel jest uprawniony do uzgodnienia wysokości odszkodowania z organem, również przed dniem, w którym decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna albo orzeczenie o podziale prawomocne.

W konsekwencji przyjęto też, że w ramach tych uzgodnień możliwe jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania za wywłaszczony grunt, także przed dokonaniem podziału. Przy czym, dla prawnej możliwości takich działań przed ukształtowaniem się wierzytelności w formie ostatecznej decyzji, konieczne jest odpowiednie skonkretyzowanie sytuacji prawnej, z której roszczenie o odszkodowanie ma wynikać.

W ocenie sądu wojewódzkiego, treść wniosku właścicielki nieruchomości z 9 stycznia 1991 r. nie budzi wątpliwości co do przedmiotu czynności, a kontekst jego złożenia pozwala na uznanie, że sytuacja prawna była dostatecznie ukształtowana, ażeby uprawniona osoba mogła skutecznie zrzec się prawa do odszkodowania. Przy czym fakt możliwości zrzeczenia się przedmiotowego roszczenia odszkodowawczego nie przesądza, że w sprawie doszło skutecznie do załatwienia w całości kwestii ustalenia odszkodowania w trybie cywilistycznym, czyniąc postępowanie administracyjne w tym przedmiocie bezprzedmiotowym. Dokonanie takiej oceny czynności cywilnej należy do organów administracyjnych, ale tylko w kontekście, w jakim, jest to konieczne do oceny, czy ta czynności rozporządzająca była dokonana ze skutkiem prawnym dla sfery prawnej strony postępowania administracyjnego w sprawie o odszkodowanie i w pełnym zakresie jego interesu prawego wynikającego z przepisów administracyjnego prawa materialnego. Należy podkreślić, że poza zakresem oceny organów administracji publicznej oraz sądów administracyjnych leżą zagadnienia dotyczące ściśle kwestii cywilistycznych, wynikających z prywatnoprawnego charakteru czynności prawnej, takie jak uchylenie się od skutków prawnych oświadczenia woli, czy też wadliwość czynności prawnej. Kwestie te należą do spraw rozpoznawanych przez sądy powszechne, dlatego też prowadzenia w tym zakresie postępowania dowodowego i rozważań jest zbędne.

W niniejszej sprawie konieczna w postępowaniu administracyjnym ocena oświadczenia złożonego w treści wniosku z dnia 9 stycznia 1991 r. jako zrzeczenia się odszkodowania wymagała ustalenia, czy podmiot składający to oświadczenie był do tego uprawniony. Jak wynikało z niekwestionowanych okoliczności sprawy, działka nr [..] w dacie składania wniosku oraz w dniu, w którym decyzja podziałowa stała się ostateczna, stanowiła własność R. K., a więc osoby, która wniosła o pokonanie podziału oraz złożyła oświadczenie o nieodpłatnym przekazaniu na rzecz Gminy prawa własności działki wydzielonej pod drogę, już skonkretyzowanej na tym etapie. Nie budzi więc wątpliwości sądu fakt, że skarżąca, jako właścicielka nieruchomości podlegającej podziałowi, mogła zrzec się odszkodowania za działkę nr [..].

Podsumowując powyższe rozważania należy uznać zasadność stanowiska orzekających organów, że w niniejszej sprawie doszło do zrzeczenia się odszkodowania za konkretną działkę, a skuteczności tej czynności prawnej nie podważano w taki sposób, który wywarłby wpływ na wynik postępowania administracyjnego o odszkodowanie. Na gruncie ustawy przepisów u.g.g.w. możliwe było prowadzenie rokowań w kwestii wypłacenia odszkodowania oraz jego wysokości, a dopuszczalną formą takich ustaleń jest również zrzeczenie się przez właściciela nieruchomości odszkodowania za przejęte w wyniku podziału działki. Natomiast żądanie odszkodowania zgłoszone przez stronę może być przedmiotem postępowania administracyjnego tylko w wypadku, gdy kwestia odszkodowania nie została załatwiona w sposób właściwy dla metody cywilnoprawnej. Skoro zaś zrzeczenie się prawa do odszkodowania stanowi dopuszczalną formę "ustalenia odszkodowania" w trybie cywilnoprawnym, to doszło do porozumienia w tej sprawie pomiędzy stroną a uprawnionym organem, co z kolei przesądza o wyłączeniu możliwości załatwienia kwestii odszkodowania w postępowaniu administracyjnym.

Jeżeli zatem, zgodnie z trafnymi ustaleniami organów, do takiego zrzeczenia się odszkodowania doszło, to nie ma podstaw prawnych do żądania ustalenia odszkodowania w drodze administracyjnej. W związku z tym zainicjowane wnioskiem skarżącej postępowanie administracyjne było bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. i jako takie podlegało umorzeniu.

Jako niezasadne sąd ocenił także zarzuty naruszenia art. 75 § 1 i art. 78 § 1 k.p.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów zawnioskowanych przez skarżącego, co miało skutkować naruszeniem art. 7 k.p.a. oraz 77 § 1 k.p.a. poprzez niezebranie wyczerpującego materiału dowodowego i niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy okoliczności. Wskazać bowiem trzeba, że dowody, których przeprowadzenia domagała się skarżąca – przesłuchanie strony, nie miały znaczenia dla sprawy. Ich celem było bowiem wykazanie okoliczności, jakie miały miejsce w czasie składania przez właściciela nieruchomość oświadczenia o zrzeczeniu się odszkodowania, zaś kwestia ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wobec dopuszczenia możliwości zrzeczenia się prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej. Co więcej, brak było podstaw do zastosowania art. 76a § 4 k.p.a., gdyż przeprowadzenie dowodu ze znajdującej się w aktach sprawy poświadczonej za zgodność z oryginałem kopii wniosku z 9 stycznia 1991 r. o podział nieruchomości wraz z oświadczeniem o nieodpłatnym przekazaniu działki na rzecz Gminy, okazało się wystarczające do prawidłowego ustalenia przez organ administracji publicznej ich treści i mocy dowodowej dla rozstrzygnięcia sprawy.

Z tych samych względów sąd nie uwzględnił wnioskowanych w trybie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodów z protokołów rozpraw przed Sądem Rejonowym z 12 litego 2020 r. i 27 lutego 2020 r., bowiem okoliczności mające wynikać z tych dowodów – praktyka Gminy polegająca na nieinformowaniu osób występujących z wnioskiem o podział nieruchomości o przysługującym im prawie do odszkodowania, nie mają znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Przeciwnie, wnioskowane dowody potwierdzają cywilnoprawny charakter sprawy zawisłej przed sądem cywilnym, która pozostaje poza kognicją organów administracji publicznej i sądu administracyjnego.

W tych okolicznościach sąd uznał, że zarzuty skargi nie zdołały podważyć legalności zaskarżonej decyzji. Nie znajdują uzasadnienia zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, co wynika z rozważań przedstawionych w uzasadnieniu wyroku, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż postępowanie dowodowe zostało przeprowadzone w sposób wyczerpujący, to zaś umożliwiło organom ustalić nie budzący wątpliwości stan faktyczny. Te działania doprowadziły do prawidłowych wniosków, opartych na aktualnych poglądach orzecznictwa, które zweryfikowały dotychczasowe stanowisko, prezentowane także przez skarżącą, w kwestii możliwości zrzeczenia się przez właściciela nieruchomości prawa do odszkodowania przed uprawomocnieniem się decyzji podziałowej, że w sprawie doszło do porozumienia w sprawie odszkodowania mającego postać zrzeczenia się roszczenia. To zaś wykluczało możliwość ustalenia odszkodowania za wywłaszczony grunt w trybie administracyjnym, jak domagała się tego skarżąca. W tym stanie rzeczy organy administracji zobowiązane były do umorzenia postępowania na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., co też prawidłowo uczyniły.

Wobec powyższego, nie dopatrując się naruszenia prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę.

Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszonym, do czego uprawniony był dyspozycją art. 119 pkt 2 p.p.s.a., gdyż wniosek w tej sprawie złożyły wszystkie strony.