Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 152/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6033 Zajęcie pasa drogowego (zezwolenia, opłaty, kary z tym związane)
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 152, art. 200
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 15, art. 7, art. 77 par. 1, art. 80
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Marcinkowska Sędzia WSA Grażyna Śliwińska Protokolant Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2008 r. sprawy ze skargi A. S.A. z siedzibą w P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. S.A. z siedzibą w P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. S.A. z siedzibą w P., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta [...] W. z dnia [...] września 2007 r. o odmowie wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ł. w rej. wiaduktu kolejowego w W. w celu umieszczenia obiektu reklamowego.

Do wydania tej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

W dniu 6 lipca 2007 r. do Zarządu Dróg Miejskich w W. wpłynął wniosek A. S.A. z siedzibą w P. o wydanie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego ul. Ł. w rej. wiaduktu kolejowego, pod nośnik reklamowy dwustronny typu backlight o łącznej powierzchni reklamowej 34,22 m2 na okres od dnia 11 listopada 2007 r. do dnia 10 maja 2008 r. Wniosek nie zawierał żadnego uzasadnienia; wnioskodawca we wniosku wyraził gotowość przestawienia reklamy w nowe miejsce w przypadku negatywnej opinii komunikacyjnej; do wniosku dołączono podkład geodezyjny z zaznaczoną lokalizacją reklamy.

Pismem z dnia 6 sierpnia 2007 r. organ zawiadomił stronę, że w przedmiotowej sprawie wydana zostanie decyzja odmawiająca zezwolenia na zajęcie pasa drogowego informując ją jednocześnie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w sprawie materiałem oraz ustosunkowania się do niego.

W aktach znajduje się:

1) "Biała Księga – Europejska polityka transportowa w horyzoncie do 2010 r.: czas wyborów" – niebezpieczeństwo na drogach, opublikowana w 2001 r. przez Komisję Europejską,

2) Krajowy Program Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego 2005-2007-2013 GAMBIT 2005, przyjęty przez Radę Ministrów na posiedzeniu w dniu 19 kwietnia 2005 r.,

3) opinia w sprawie zagrożeń dla kierujących pojazdami wynikających z umieszczenia reklam w pasach dróg w [...] W. opracowana przez Instytut Badawczy Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego,

4) wyniki badań natężenia ruchu w porannym i popołudniowym szczycie (poj./godz.) opracowane przez Biuro Planowania Rozwoju W. S.A.,

5) pismo Ministra Transportu z dnia 17 października 2006 r. do Prezydenta [...] W. w sprawie zmian przepisów ustawy o drogach publicznych,

6) pismo Wydziału Ruchu Drogowego Komendy [...] Policji z dnia 21 września 2006 r. w sprawie zmiany stałej organizacji ruchu na terenie [...] W. w zakresie dopuszczalnych limitów prędkości,

7) szczegółowy plan sytuacyjny reklamy załączony do wniosku strony,

8) statystyka stanu bezpieczeństwa drogowego [...] W. w latach 2004, 2005, 2006.

Decyzją z dnia [...] września 2007 r. Dyrektor ds. Zarządzania Zarządu Dróg Miejskich, działając z upoważnienia Prezydenta [...] W., na podstawie art. 19 ust. 5, art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19, poz. 115), zwana dalej "ustawą o drogach publicznych" oraz art. 104 k.p.a., odmówił wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego (drogi krajowej) ul. Ł. w rej. wiaduktu kolejowego w W. w celu umieszczenia w nim obiektu reklamowego.

W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, iż w sprawie został zebrany wyczerpujący materiał dowodowy, na który składają się wymienione wyżej materiały. Wskazał na stałą tendencję wzrostu liczby wypadków drogowych w Warszawie. Podniósł, że szczególne zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego stanowią reklamy umieszczone w pasach dróg. Reklama powoduje bowiem dekoncentrację kierowców w postaci fiksacji, tj. stanu chwilowego zatrzymania wzroku w jednym punkcie. Czas fiksacji mieści się z reguły w granicach 0,2 – 1,5 sekundy. W tym czasie, kiedy oko kierowcy "spoczywa" na reklamie, pojazd - poruszający się z prędkością 50 km/h - przejeżdża bez kontroli od 2,8 m do 20,8 m, a następnie drogę do jego całkowitego zatrzymania – 30,9 m (łącznie do 51,7 m). Ponadto badania przeprowadzone w USA wykazały, że w 10 – 30 % wszystkich wypadków drogowych czynnik rozproszenia uwagi kierowcy jest jednym z powodów ich zaistnienia, a przyczyną ok. 1/3 z tych wypadków były wizualne bodźce zewnętrzne – głównie przydrożne reklamy. Powyższe badania wykazały również wprost proporcjonalny wzrost liczby wypadków drogowych do liczby reklam przypadających na kilometr drogi. Średni wskaźnik wypadkowości dla odcinków drogi z przydrożnymi bilbordami był o 40,95% wyższy niż dla odcinków bez reklam.

Organ powołał się na stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w uzasadnieniu wyroku z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04), że "nie ma podstaw do wniosku, że reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarza zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych tj. nie powoduje zagrożenia w ruchu drogowym. Zarządy dróg publicznych były i są odpowiedzialne za ochronę wskazanego wyżej dobra i od nich zależy ocena czy występuje w konkretnym wypadku zagrożenie".

Organ powołał się ponadto na stanowisko Ministra Transportu wyrażone w piśmie z dnia 17 października 2006 r. skierowanym do Prezydenta [...] W., że nie widzi on uzasadnienia dla dalszego udostępniania pasów drogowych pod reklamy. Lokalizowanie reklam przy drodze stanowi bowiem zagrożenie dla bezpieczeństwa ruchu drogowego i dlatego też ich umieszczanie w pasie drogowym powinno stanowić wyjątek, a nie regułę. W ocenie organu zebrane w sprawie dowody potwierdzają okoliczność, że wnioskowana reklama, adresowana jest do kierujących pojazdami. Pas drogowy ul. Ł. pełni zaś ważną rolę w układzie drogowym [...] W. i charakteryzuje się wysokim natężeniem ruchu kołowego, w porannym szczycie natężenie ruchu w tym miejscu wynosi 2.330 pojazdów na godzinę, a w szczycie popołudniowym wynosi 1.970 pojazdów na godzinę. Organ zwrócił uwagę, iż wedle opinii Instytutu Badawczego Dróg i Mostów należy usuwać urządzenia reklamowe umieszczone w pasie drogowym, jeżeli maksymalne natężenie ruchu pojazdów przekracza 1.400 pojazdów na godzinę. Stwierdził ponadto, że odległość wnioskowanej reklamy od krawędzi jezdni wynosi 2,5 m i jest mniejsza od odległości minimalnych, określonych w art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych. Powołując się na informacje Komendy [...] Policji wskazał, iż proponowane podniesienie dopuszczalnego limitu prędkości na ul. Ł. do 70 km/h wyklucza funkcjonowanie obiektu reklamowego. Ponadto reklama została umieszczona na trawniku. Lokalizowanie obiektów reklamowych w obrębie trawnika powoduje, iż przy wymianie treści reklamowej bądź konserwacji nośnika reklamowego, dochodzi do częstych zniszczeń chodnika oraz zieleni znajdującej się w otoczeniu reklamy.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, organ uznał, że wydanie zezwolenia na lokalizację przedmiotowej reklamy jest niemożliwe. W sprawie nie zachodzi bowiem przesłanka umożliwiająca wyrażenie zgody na lokalizację reklamy, o której mowa w art. 39 ust. 3 ww. ustawy. Przepis ten dopuszcza bowiem lokalizowanie tego rodzaju obiektów jedynie w szczególnie uzasadnionych przypadkach, zaś naczelną zasadą wynikającą z art. 39 ust. 1 ustawy o drogach publicznych jest generalny zakaz dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego. Zdaniem organu, z powyższych przepisów jednoznacznie wynika zakaz lokalizowania w pasie drogowym urządzeń i obiektów, wprowadzony przez ustawodawcę w celu ochrony pasa drogowego i zapewnienia bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Warunkiem odstąpienia od tego zakazu jest wystąpienie w konkretnej sprawie szczególnie uzasadnionego przypadku, który w niniejszej sprawie nie zachodzi.

Od powyższej decyzji A. S.A. z siedzibą w P., dalej skarżąca, odwołała się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia.

W odwołaniu od powyższej decyzji, nazwanym skargą, skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez jego niezastosowanie, art. 39 ust. 3 ww. ustawy poprzez jego niewłaściwą interpretację i błędne zastosowanie, naruszenie art. 7, 77 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego, a także art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nienależyte uzasadnienie zaskarżonej decyzji.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca podniosła, iż organ nie wskazał, że nośnik reklamowy skarżącej powoduje zagrożenia i utrudnienia ruchu drogowego i zakłóca wykonywanie zadań zarządcy drogi, powołała się na wyrok NSA z 22 maja 2007 r. I OSK 889/06, wg którego ustalenie zagrożenia bezpieczeństwa ruchu drogowego poprzez lokalizowanie reklamy w pasie drogowym musi być każdorazowo, w konkretnej sprawie, wyczerpująco wyjaśnione. Podniosła, iż występuje różnica między lokalizowaniem w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, o których mowa w art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych, a istniejącymi już w pasie drogowym obiektów budowlanych znajdujących się już w pasie, o których mowa w art. 38 ust. 1 ww. ustawy. Podkreśliła, iż nie domagała się ponownego umieszczenia nośnika reklamowego, ale wydania decyzji przedłużającej dotychczasowe funkcjonowanie nośnika w pasie drogowym. W ocenie skarżącej przepis art. 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych ma zastosowanie do wszystkich istniejących obiektów budowlanych i urządzeń znajdujących się w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy jak i tych, które zostały umieszczone w pasie drogowym na podstawie decyzji wydanych przez zarządcę drogi na podstawie art. 39 ust. 3 i ust. 3a ustawy o drogach publicznych. Zastosowanie art. 38 ust. 1 do nośnika reklamowego skarżącej oznaczałoby, że zarządca miałby możliwość usunięcia nośnika reklamowego z pasa drogowego po wykazaniu przez niego zagrożenia ruchu drogowego. W przedmiotowej sprawie organ nie przeprowadził postępowania dowodowego w tym zakresie. Zarzuciła organowi brak odniesienia się stanowiska strony zawartego w piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r. oraz do dokumentów dotyczących bezpieczeństwa ruchu drogowego załączonych do tego pisma, w tym opracowania autorstwa W. K. pt. "Przegląd badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K.". Podważała zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności opinię Instytutu Badawczego Dróg i Mostów - Pracownię Bezpieczeństwa Ruchu Drogowego.

Podniosła też, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada regułom art. 107 § 3 k.p.a. Organ nie odniósł się do zarzutów podniesionych w piśmie z dnia 17 sierpnia 2007 r.,

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. (zwane dalej SKO) po rozpoznaniu odwołania decyzją z dnia 21 listopada 2007 r., działając na zasadzie przepisu art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, iż zgodnie z przepisem art. 39 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych, zabrania się dokonywania w pasie drogowym czynności, które mogłyby powodować niszczenie lub uszkodzenie drogi i jej urządzeń albo zmniejszenie jej trwałości oraz zagrażać bezpieczeństwu ruchu drogowego, w szczególności zabrania się lokalizacji obiektów budowlanych, umieszczania urządzeń, przedmiotów i materiałów niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego. Przepis art. 39 ust. 3 tej ustawy stanowi zaś, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy drogi, wydawanym w drodze decyzji administracyjnej. Z przepisu tego wynika więc, iż lokalizowanie ww. obiektów w pasie drogowym stanowi wyjątek od zasady, która stanowi, że w pasie drogowym winny być lokalizowane wyłącznie obiekty związane z gospodarką drogową lub potrzebami ruchu.

Organ podkreślił również, że zarządca drogi nie jest obowiązany udowadniać wnioskującej spółce, że reklama ulokowana w ruchliwym punkcie miasta zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego, gdyż tak sformułowana teza jest oczywista. Konstrukcja przepisu art. 39 ustawy o drogach publicznych oznacza w warunkach konkretnej sprawy przesunięcie ciężaru dowodu na podmiot zainteresowany uzyskaniem zezwolenia na zajęcie pasa drogowego pod reklamę, który w celu uzyskania takiego zezwolenia winien ewentualnie przekonać zarządcę drogi, że reklama nie będzie miała wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego, a zatem, że nadrzędne dobro w postaci bezpieczeństwa ruchu drogowego nie ucierpi na skutek wydania zezwolenia. Organ odwoławczy powołał się także na orzecznictwo NSA, a w szczególności na wyrok z dnia 2 lutego 2005 r. (OSK 1026/04, Lex Nr 171170), w świetle którego nie ma podstaw do wniosku, aby reklama umieszczona w ruchliwym punkcie miasta nie stwarzała zagrożenia dekoncentracji kierowców i pieszych, a więc nie powodowała zagrożenia w ruchu drogowym.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze nie podzieliło również zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., uznając, że sam argument o tym, że nośniki reklamowe należące do innych podmiotów aktualnie funkcjonują w pasie drogi za zezwoleniem zarządcy drogi jest niewystarczający, albowiem organ nie jest władny oceniać przy rozpatrywaniu przedmiotowej sprawy okoliczności wydania zezwolenia na zajęcie pasa drogowego innym podmiotom. W ocenie organu nie można uznać, że zmienionej, lecz słusznej i zgodnej z brzmieniem przepisów prawa interpretacji stoi na przeszkodzie zasada zaufania obywateli do organów administracji i samego prawa, wyrażającą się w stałości i przewidywalności ich rozstrzygnięć.

W skardze na powyższą decyzję, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podtrzymując stanowisko prezentowane w postępowaniu administracyjnym skarżąca zarzuciła:

1. art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4 oraz art. 43 ust. 1 ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię użytych w nich pojęć ("umieszczenie", "zajęcie", "usytuowanie") oraz 38 ust. 1 ustawy o drogach publicznych i art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

2. art. 7, 77 k.p.a. poprzez niewłaściwe i nierzetelne przeprowadzenie postępowania,

3. art. 107 § 3 k.p.a. poprzez uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób ogólny, a nie poprzez użycie dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek.

W związku z powyższymi zarzutami wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji i decyzji organu I instancji i zasądzenie kosztów postępowania.

Powołując się na brzmienie art. 40 ust. 2 pkt 3 i 4, art. 43 oraz art. 38 ust. 1, art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych jak również słownikowe definicje wyrażeń "lokalizacja" i "lokalizować", skarżąca wywodziła, że brak jest podstaw do przyjęcia, iż art. 38 ust. 1 dotyczy wyłącznie obiektów i urządzeń istniejących w pasie drogowym w dniu wejścia w życie ustawy czy też sytuacji, gdy na skutek zmiany przebiegu pasa drogowego już istniejące obiekty znajdą się w obszarze tego pasa. W ocenie skarżącej treść tego przepisu wskazuje, iż ma on zastosowanie do obiektów i urządzeń zarówno istniejących w pasie drogowym w momencie wejścia w życie ustawy, jak i do tych, które zostały w tym pasie umieszczone na podstawie decyzji wydawanych na podstawie art. 39 ust. 3 i 3a ustawy o drogach publicznych. Poparciem tej tezy miała być w ocenie skarżącej treść art. 40 ust. 2 ww. ustawy świadcząca o tym, że w każdym przypadku zajęcia pasa drogowego przez nośnik reklamowy wydawane jest zezwolenie. Z tego wywodziła, że art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych nie mógł stanowić podstawy decyzji. Podkreśliła też, że okoliczność powodowania zagrożenia ruchu drogowego winna być wykazana dowodami uzyskanymi w ramach postępowania dowodowego.

Tymczasem organy obu instancji nie przeprowadziły w tym celu postępowania dowodowego, naruszając tym samym obowiązek wynikający z art. 7 k.p.a.

Okoliczności tej nie dowodził bowiem żaden ze środków dowodowych, dopuszczonych przez organ, które z uwagi na ich ogólny charakter nie odnosiły się bezpośrednio do przedmiotowej sprawy. Z tego też względu uzasadnienie decyzji organu II instancji - jako zbyt ogólne i nie odnoszące się do konkretnego, rozpatrywanego przypadku, nie spełniało w ocenie skarżącej wymogów określonych w art. 107 § 3 k.p.a. Nadto skarżąca zarzuciła, że SKO wydając zaskarżoną decyzję naruszyło istotę administracyjnego postępowania odwoławczego, polegającą na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, a nie jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w odwołaniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego.

Z tych samych przyczyn, to jest z uwagi na niewystarczająco dokładne wyjaśnienie sprawy, które mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia, skarżona decyzja była wadliwa także przy założeniu, że w sprawie ma zastosowanie art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Spółka argumentowała przy tym, że umiejscowienie reklamy w odległości 2,5 m od krawędzi jezdni zostało zaakceptowane przez organ, który nie wniósł sprzeciwu w trybie art 43 ust. 2 zd. 3 w związku z art. 38 ust. 3 ustawy o drogach publicznych.

W piśmie z dnia 10 marca 2008 r. skarżąca podtrzymała zarzuty skargi, uzupełniając swoją argumentację w tym zakresie.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Jak stanowi przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga spółki A. S.A. z siedzibą w P. zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z art. 15 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym obowiązuje zasada dwuinstancyjności. Oznacza to, że sprawa administracyjna winna być dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta. Dwukrotne rozpoznanie oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, a ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, Odwołanie w polskim systemie postępowania administracyjnego, Wrocław 1980).

W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowany jest pogląd, że kompetencje orzecznicze organu odwoławczego nie sprowadzają się tylko do kontroli zasadności zarzutów podniesionych w stosunku do decyzji organu I instancji. W orzeczeniu z dnia 22 marca 1996 r. (sygn. akt SA/Wr 1996/95, ONSA 1997, Nr 1, poz. 35) NSA podkreślił, że "Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozstrzygnięciu tej samej sprawy, nie zaś na kontroli zasadności argumentów podniesionych w stosunku do orzeczenia organu I instancji".

Obowiązek dwukrotnego rozpoznania oznacza, że organ I i II instancji, zgodnie z przepisami prawa procesowego, prowadzi postępowanie wyjaśniające. W wyroku z dnia 12 listopada 1992 r. (sygn. akt V SA 721/92, ONSA 1992, Nr 3-4, poz. 95) NSA przyjął, iż "Do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania została zrealizowana, nie wystarcza stwierdzenie, że w sprawie zapadły dwa rozstrzygnięcia dwóch organów różnych stopni. Konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone".

Zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego nie spełnia powyższych kryteriów.

Rozważania organu odwoławczego sprowadzają się do analizy art. 39 u.d.p. oraz do przywoływania orzeczenia NSA z dnia 2 lutego 2005 r. Organ rozważań tych nie odniósł do konkretnego stanu faktycznego sprawy, a zatem nie wiadomo czy taki stan faktyczny został przez organ ustalony, a w konsekwencji czy organ odwoławczy prowadził postępowanie wyjaśniające. Warunkiem wstępnym formułowania wniosków na tle prawa materialnego jest – co do zasady – brak uchybień w stosowaniu prawa procesowego. Wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie i rozważenie stanu faktycznego sprawy stosownie do art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Dopiero bowiem pewność, że ustalenia faktyczne zostały poczynione niewadliwie, zezwala na formułowanie przesądzających ocen co do zaistnienia w konkretnym przypadku przesłanek uregulowanych przez prawo materialne. Przesłanki te w każdym przypadku muszą być zindywidualizowane, czego zabrakło w niniejszej sprawie. Zgodnie z przepisem art. 1 pkt 1 k.p.a. przedmiotem postępowania administracyjnego ogólnego są sprawy indywidualnie rozstrzygane decyzją administracyjną. Indywidualny charakter sprawy oznacza, że dotyczy ona określonego podmiotu oraz konkretnych jego praw i obowiązków.

W rozpoznawanej sprawie z uwagi na brak ustalenia stanu faktycznego i na uzasadnienie decyzji, w którym nie zawarto dostatecznie zindywidualizowanych przesłanek uzasadniających wydane rozstrzygnięcie, sądowa kontrola wydanego w dniu [...] listopada 2007 r. rozstrzygnięcia jest nie możliwa.

Zwrócić również należy uwagę, że organ odwoławczy nie odniósł się do wszystkich zarzutów odwołania. Nie podzielił natomiast zarzutu naruszenia art. 6 k.p.a., podczas gdy zarzut taki nie został w odwołaniu (w tym konkretnym przypadku) zgłoszony. Organ odnosił się zatem do argumentów, które w tej sprawie nie zostały przez skarżącą sformułowane. Pominął natomiast zarzut braku oceny przez organ I instancji dołączonego do akt materiału dowodowego, w postaci "Przeglądu badań nad bezpieczeństwem ruchu drogowego w kontekście opinii mgr inż. L. K." autorstwa W. K.

Skoro, zdaniem organów, względy bezpieczeństwa ruchu drogowego są istotnymi dla nieuwzględnienia wniosku skarżącej, z czym z kolei ona nie zgadzała się, przedstawiając dowody na poparcie swego stanowiska, obowiązkiem organów było dokonanie oceny waloru dowodowego wspomnianego opracowania. Zarówno organ pierwszej instancji, jak i drugiej instancji, nie ustosunkowały się do treści opracowania autorstwa W. K.. Zważywszy, iż omawiane opracowanie dotyczy istotnej dla sprawy kwestii wpływu reklam na bezpieczeństwo ruchu drogowego, brak ustosunkowania się organu do dowodu przedstawionego przez skarżącą, uzasadnia zarzut naruszenia w zaskarżonej decyzji powołanych w skardze przepisów postępowania administracyjnego.

Mając na uwadze wszystkie powyższe okoliczności i uznając, że naruszenie wskazanych przepisów postępowania miało istotny wpływ na wynik sprawy Sąd na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku.

Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zostało wydane w oparciu o art. 152 p.p.s.a., zaś o zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a.