Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt I SA/Łd 1046/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-02-15 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6532 Sprawy budżetowe jednostek samorządu terytorialnego
Hasła tematyczne: Finanse publiczne
Oświata
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 90 ust. 3
journal: Dz.U. 2015 poz 2156
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty
article: art. 252 ust 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2013 poz 885
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział I w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Bogusław Klimowicz (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Joanna Grzegorczyk-Drozda Sędzia WSA Bożena Kasprzak Protokolant: Starszy asystent sędziego Paweł Pijewski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2017 r. sprawy ze skargi A Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. z dnia [...]r. nr [...] w przedmiocie ustalenia niepodatkowej należności budżetowej o charakterze publiczno-prawnym z tytułu zwrotu części dotacji pobranej w nadmiernej wysokości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z [...] r. Starosta Z. ustalił kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości wynoszącej 16.216,41 zł, udzielonej Liceum Ogólnokształcącemu dla Dorosłych A. w Z., dla którego organem prowadzącym jest centrum Nauki i Biznesu A. Spółka z o.o. z siedzibą w Ł.. W pkt 2 decyzji wskazano datę naliczania odsetek jak od zaległości podatkowych – od dnia 27 lutego 2016r., tj. od 16 dnia po otrzymaniu pisma stwierdzającego pobranie dotacji w nadmiernej wysokości.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazano, że decyzją z [...] r. Starosta Z. nadał Liceum Ogólnokształcącemu dla Dorosłych w Z. (dla którego organem prowadzącym jest Centrum Nauki i Biznesu A. Sp. z o.o. w Ł.) uprawnienia szkoły publicznej z dniem 1 września 2010r.

Zgodnie z art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty dotacje dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych nie wymienionych w ust. 2a przysługują na każdego ucznia uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości nie niższej niż 50% ustalonych w budżecie odpowiednio danej gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia (...). W przypadku braku na terenie gminy lub powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju, podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju.

Natomiast § 2 pkt 2 uchwały Nr XLIV/459/14 Rady Powiatu Z. stanowi, że szkołom niepublicznym o uprawnieniach szkoły publicznej, niewymienionym w pkt 1, na jednego słuchacza uczestniczącego w co najmniej 50% obowiązkowych zajęć edukacyjnych w danym miesiącu w wysokości 50% ustalonych w budżecie powiatu na dany rok wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez powiat w przeliczeniu na jednego słuchacza; w przypadku braku szkoły publicznej danego typu i rodzaju prowadzonej przez powiat podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższy powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego słuchacza.

Powiat Z. nie jest organem prowadzącym dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych, w związku z powyższym w grudniu 2014 r. wystąpił do najbliższego powiatu w tym przypadku miasta na prawach powiatu - Gminy Miasta Ł. z prośbą o podanie planowanych miesięcznych wydatków bieżących przypadających na jednego słuchacza w 2015 roku w przedmiotowym liceum. W dniu 26 stycznia 2015 r. Urząd Miasta Ł., Departament Spraw Społecznych, Wydział Edukacji poinformował iż ww. wydatki wynoszą 293,47 zł miesięcznie. Informacji o wydatkach w powyższej wysokości udzielono też w kolejnych pismach z dnia 9 czerwca 2015r. oraz 15 października 2015r.

Stosując się do art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty w okresie od stycznia do września 2015 r. kwota dotacji na jednego ucznia w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych kształcącym w systemie zaocznym była wypłacona w wysokości 146,73 zł na jednego ucznia, następnie w październiku nastąpiło wyrównanie stawki dotacji do poziomu 146,74 zł (50% z kwoty 293,47 zł).

W 2015 roku dla Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych A. w Z. wypłacono dotacje dla 1643 słuchaczy, dla każdego kwota dotacji wyniosła 146,74 zł miesięcznie. Suma dotacji wypłaconej przez Powiat Z. w 2015 r. dla przedmiotowej szkoły wyniosła 241093,82 zł.

W myśl § 9 ust. 1 i 3 uchwały Nr XLIV/459/14 Rady Powiatu Z. z dnia 28 lutego 2014 r. w sprawie ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym niezaliczanym do sektora finansów publicznych, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania (Dz. Urz. Woj. Łódzkiego z 2015 r. poz. 341 z późn. zm.) w przypadku podmiotów dotowanych, o których mowa w § 2 pkt 2 i 6, w terminie do dnia 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji dokonuje się ustalenia ostatecznej kwoty udzielonej dotacji. Jeżeli w wyniku procedury, o której mowa w ust. 1, ustalone zostanie, że kwota udzielonej dotacji w przeliczaniu na jednego ucznia lub, słuchacza była wyższa niż zrealizowana w ramach budżetu powiatu kwota wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju prowadzonych przez powiat w przeliczeniu na jednego ucznia lub słuchacza w roku udzielenia dotacji, osoba prowadząca lub organ prowadzący podmiot dotowany dokonuje zwrotu tej części otrzymanej dotacji, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W związku z powyższym w styczniu 2016r. kolejny raz wystąpiono do Gminy Miasta Ł. z prośba o podanie wysokości wydatków faktycznie poniesionych w 2015r. na prowadzenie liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego w trybie zaocznym. W odpowiedzi Urząd Miasta Ł., Departament Spraw Społecznych, Wydział Edukacji poinformował iż ww. wydatki wyniosły 273,73 zł miesięcznie.

Powyższa informacja pozwoliła wyliczyć, iż faktyczna kwota dotacji dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych kształcącego w trybie zaocznym powinna wynieść 136,87 zł (50% z kwoty 273,73 zł). Różnicę wynosząca 9,87 zł (tj. 146,74 zł - 136,87 zł) należy pomnożyć razy liczbę uczniów dla których wypłacono dotację w roku poprzednim czyli 1643. Kwotę 16.216,41 zł (1643 x 9,87 zł) uznano jako dotację pobraną w nadmiernej wysokości.

W związku powyższym zgodnie z zapisem w § 9 ust. 3 uchwały Nr XLIV/459/14 Rady Powiatu Z., w przypadku gdy kwota udzielonej dotacji w przeliczeniu na jednego słuchacza była wyższa, osoba prowadząca lub organ prowadzący podmiot dotowany dokonuje zwrotu tej części otrzymanej dotacji, jako dotacji pobranej w nadmiernej wysokości.

W dniu 10 lutego 2016r. wysłano pismo do Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych A. w Z. dotyczące zwrotu dotacji pobranej w nadmiernej ilości wraz z wyjaśnieniem i wyliczeniem kwoty podlegającej zwrotowi.

W dniu 15 lutego 2016 r. do tutejszego urzędu wpłynęło pismo dyrektora szkoły Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych A. w Z., Pani I. W. – S., informujące, że szkoła nie może uczynić zadość żądaniu, wskazując iż otrzymana dotacja w 2015 roku została wydatkowana w dobrej wierze, w sposób zgodny z prawem i brak jest możliwości zwrotu wskazanej kwoty, gdyż szkoła już tych środków nie posiada.

W świetle art. 252 ust. 1 ustawy o finansach publicznych dotacje udzielone z budżetu jednostki samorządu terytorialnego:

wykorzystane niezgodnie z przeznaczenie,

pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości

podlegają zwrotowi do budżetu wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, w ciągu 15 dni od dnia stwierdzenia okoliczności o których mowa w pkt 1 lub pkt 2. Biorąc powyższe pod uwagę za dzień stwierdzenia dotacji pobranej w nadmiernej wysokości uznano dzień otrzymania przez organ prowadzący Liceum Ogólnokształcące dla Dorosłych A. w Z. pisma informującego o konieczności zwrotu dotacji w kwocie 16216,41 zł tj. 11 lutego br. Dlatego też, od dnia 27 lutego 2016 r. naliczane są odsetki w wysokości jak dla zaległości podatkowe.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. po rozpatrzeniu odwołania Centrum Nauki i Biznesu A. Sp. z o.o. z siedzibą w Ł. decyzją z [...]r. uchyliło decyzję Starosty Z. w części dotyczącej odsetek (pkt 2) i ustaliło, że odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych od kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości są naliczane od dnia następującego po upływie 15 dni od dnia doręczenia zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy podzielił stanowisko starosty Z., że dotacja udzielona w 2015r. z budżetu Powiatu Z. na dofinansowanie realizacji zadań Liceum Ogólnokształcącego dla Dorosłych A.w Z., wypłacona Centrum Nauki i Biznesu [....] Sp. z o.o. w Ł. w części odpowiadającej kwocie 16.216,41 zł została pobrana w nadmiernej wysokości. Zdaniem organu odwoławczego dopiero określenie w formie indywidualnego aktu administracyjnego wysokości należności obciążającej stronę i doręczenie jej tego aktu oznacza stwierdzenie pobrania dotacji lub jej części w nadmiernej wysokości i dopiero po upływie 15 dnia od tej daty powinny być naliczane odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych.

W skardze do sądu administracyjnego na powyższą decyzję Centrum Nauki i Biznesu :A. Sp. z o.o. w Ł.podniosło następujące zarzuty:

1. naruszenia art. 77 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. tj. zasady praworządności oraz art. 8 k.p.a. - zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji bez jakiegokolwiek wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji utrzymanie przez SKO w Ł., decyzji w mocy;

2. naruszenia art. 15 k.p.a. zasady dwuinstancyjności poprzez bezkrytyczne przyjęcie stanowiska organu I instancji, bez przeprowadzenia odrębnego postępowania w tym zakresie, a w konsekwencji naruszenie zasady dwuinstancyjności poprzez niezasadne przyjęcie, a także powielenie stanowiska organu I instancji, że na gruncie sprawy zaistniały przesłanki do zwrotu dotacji, w związku z jej pobraniem w nadmiernej wysokości oraz brak w uzasadnianiu decyzji szczegółowego wyliczenia składowych kwoty dotacji przypadającej do zwrotu

3. naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. poprzez brak w zaskarżonej decyzji prawidłowego i pełnego uzasadnienia faktycznego oraz prawnego, w szczególności brak odniesienia się do argumentacji faktycznej i prawnej podnoszonej przez CNiB A.Sp. z o.o. w toku postępowania oraz brak wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji poprzez wskazanie przepisów postępowania, do których organ nie odniósł się w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji, jak również nie wskazania podstawy prawnej wynikającej z uzasadnienia decyzji, a także brak wskazania konkretnych postanowień uchwały dotacyjnej w podstawie prawnej decyzji i powołanie ich dopiero w jej uzasadnieniu; a w konsekwencji utrzymanie przez organ odwoławczy zaskarżonej decyzji w mocy.

4. naruszenia art. 252 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. z 2013 poz. 885 ze zm.) poprzez jego bezpodstawne zastosowanie, co do zaistnienia przesłanek do zwrotu dotacji i uznanie, że dotacje zostały pobrane w nadmiernej wysokości;

5. . naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (.Dz. U. z 2015 r. poz. 2156 ze zm) w zw. z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez zmniejszenia stawki dotacji w trakcie roku, co narusza zasadę lex retro non agit;

6. naruszenia art. 211 oraz art. 214 pkt. 1 ustawy o finansach publicznych poprzez zmianę ustalonych stawek dotacji po uchwaleniu budżetu przez jednostkę samorządu terytorialnego.

Strona skarżąca wniosła o uchylenie decyzji organów obu instancji i umorzenie postępowania w sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna.

Chybione są podnoszone w skardze zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Wbrew zarzutom skargi wszystkie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy zostały dostatecznie wyjaśnione, co więcej w istocie nie były one sporne. W toku postepowania ustalono zarówno wysokość dotacji wypłaconej w 2015r., ilość słuchaczy uczęszczających na zajęcia w tym roku, jak i wysokość wydatków bieżących poniesionych w 2015r. na jednego słuchacza w liceum ogólnokształcącym dla dorosłych, kształconych w systemie zaocznym w Ł. (informacja Urzędu Miasta Ł. Departament Spraw Społecznych Wydział Edukacji z dnia 4 lutego 2016r.). Nie jest też sporne, że Powiat Z. nie jest organem prowadzącym dla liceum ogólnokształcącego dla dorosłych i w tej sytuacji dla wyliczenia wysokości dotacji przyjęto wysokość bieżących wydatków ponoszonych na prowadzenie takiej szkoły przez najbliższy powiat (Ł.). Strona skarżąca nie precyzuje zresztą, jakie to okoliczności faktyczne wymagają bliższego wyjaśnienia.

Istota administracyjnego toku instancji polega na dwukrotnym rozpatrzeniu tej samej sprawy administracyjnej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie naruszyło tej zasady rozpoznając odwołanie strony i ustosunkowując się do poniesionych przez stronę zarzutów. Okoliczność, że organ odwoławczy podzielił ustalenia i ocenę zawartą w decyzji Starosty Z. nie oznacza jeszcze, że zasada dwuinstancyjności została naruszona. W decyzji organu I instancji w sposób szczegółowy i czytelny wyliczono kwotę dotacji pobranej w nadmiernej wysokości i nie zachodziła potrzeba, a by Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. w zaskarżonej decyzji miało powtarzać te wyliczenia (zob. k. 8 zaskarżonej decyzji).

Jak już wyżej zaznaczono istotne okoliczności faktyczne w sprawie nie były sporne i organ odwoławczy wskazał na te okoliczności w zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie prawne decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Ł. zawiera też wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Bezzasadny jest więc zarzut naruszenia art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. Organy obu instancji w uzasadnieniach decyzji powołały się na przepis § 2 pkt 2 oraz § 9 ust. 3 uchwały Nr XLIV/459/14 Rady Powiatu Z. z dnia 28 lutego 2014r. w sprawie ustalenia i trybu udzielania i rozliczania dotacji szkołom i placówkom niepublicznym oraz publicznym niezaliczonym do sektora finansów publicznych, a także trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania. Podstawę prawną do ustalenia kwoty dotacji pobranej w nadmiernej wysokości w decyzji stanowił przepis art. 252 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009r. o finansach publicznych (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 885 ze zm.), który został powołany w sentencjach decyzji organu I oraz II instancji. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego i dokonanych ustaleń organy obu instancji prawidłowo oceniły, że kwota 16.216,41 zł stanowiła dotację pobraną w nadmiernej wysokości w rozumieniu powyższego przepisu.

Nietrafny jest też zarzut naruszenia art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U z 2015r. poz. 2156 ze zm.). To właśnie zgodnie z tym przepisem w przypadku braku na terenie powiatu szkoły publicznej danego typu i rodzaju podstawą do ustalenia wysokości dotacji są wydatki bieżące ponoszone przez najbliższą gminę lub powiat na prowadzenie szkoły publicznej danego typu lub rodzaju, jak przyjęto w zaskarżonej decyzji.

Zasady udzielania i rozliczania dotacji szkołom ogólnokształcącym dla dorosłych określone w uchwale Nr XLIV/459/14 rady Powiatu Z. z dnia 28 lutego 2014r. nie uległy zmianie w okresie pobierania dotacji przez stronę skarżącą. Centrum A. Sp. z o.o. w Ł. powinna znać te zasady i wiedzieć, że zgodnie z regulacjami powyższej uchwały ostateczne rozliczenie dotacji następuje w terminie do 31 marca roku następującego po roku udzielenia dotacji. Zgodne z prawem było więc zmniejszenie stawki dotacji w oparciu o pismo Wydziału Edukacji w Departamencie Spraw Społecznych Urzędu Miasta Ł. z 4 lutego 2016r. Nie można w tej sytuacji podzielić poglądu strony skarżącej, że doszło do naruszenia zasady lex retro non agit.

Przepisy art. 211 oraz 214 pkt 1 ustawy o finansach publicznych dotyczą kwestii związanych z uchwalaniem budżetu jednostki samorządu terytorialnego i załączników do uchwały budżetowej. Okoliczność, że w załącznikach do ustawy budżetowej zamieszcza się zestawienie planowanych kwot dotacji udzielanych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego nie oznacza jeszcze, że otrzymane dotacje nie podlegają rozliczeniu, czy kontroli pod kątem prawidłowości ich wykorzystywania. Orzekając w przedmiocie wysokości pobranej dotacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Ł. nie mogło naruszyć powyższych przepisów. Również podnoszona przez stronę okoliczność, że otrzymana w 2015r. dotacja została wydatkowana i szkoła nie posiada już tych środków pozostaje bez wpływu na ocenę, czy dotacja została pobrana w nadmiernej wysokości.

Z powyższych względów, wobec braku uzasadnionych podstaw skargi, z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) należało orzec jak w sentencji wyroku.

AKE.