Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 338/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-12-18 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 156 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 60 ust. 1, art. 61 ust. 1
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: par. 1 pkt 2, par. 3 ust. 2, par. 4-8, par. 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie sędzia NSA Paweł Miładowski (spr.) sędzia del. WSA Paweł Groński Protokolant starszy asystent sędziego Rafał Jankowski po rozpoznaniu w dniu 18 grudnia 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Z. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 626/17 w sprawie ze skargi Z. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego [...] z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 626/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę skarżącego na zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego, zwanego dalej "SKO", w S. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r., znak: [...], Wójt Gminy W. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego, przeznaczonego na zakład gastronomiczny i zbiornika bezodpływowego na nieczystości ciekłe we wsi T., gm. W., na północnej części połączonych działek nr [...] i [...] przy drodze krajowej Nr [...] oraz budowie zjazdu z drogi krajowej na części działki nr [...] stanowiącej drogę.

Decyzją z dnia [...] października 2016 r., nr [...], SKO w S., po wszczęciu z urzędu postępowania, stwierdziło nieważność ww. decyzji o warunkach zabudowy.

W ocenie SKO, powodem do stwierdzenia rażącego naruszenia prawa stało się niezachowanie zasady dobrego sąsiedztwa, określonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., które polegało na błędnym ustaleniu parametru wysokości budynku, tj. 11 m, w sytuacji gdy z analizy zabudowy sąsiedniej wynikało, że na terenie analizowanym występują budynki o wysokości od 7 m do 10 m; a nadto § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 2005 r. w sprawie [...] Obszaru Chronionego Krajobrazu [...] ([...]), ponieważ lokalizacja inwestycji narusza zakaz "lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych zbiorników wodnych, z wyjątkiem urządzeń wodnych oraz obiektów służących prowadzeniu racjonalnej gospodarki rolnej, leśnej lub rybackiej". Ponadto wskazał na inne naruszenia dotyczące ustalenia max szerokości elewacji frontowej, dokonania zmian względem treści dokumentacji, która był przedmiotem uzgadniania, braku stosownego załącznika, nieprawidłowego określenia granic obszaru analizowanego.

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpił skarżący.

Zaskarżoną decyzją SKO w S. utrzymało w mocy własną decyzję o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

SKO wskazało, że ustalone w decyzji parametry zabudowy w zakresie wysokości i szerokości elewacji frontowej nie wynikają z treści analizy planistycznej. Warunki zabudowy zostały wydane po dokonaniu uzgodnień, ale w sposób odmienny niż w uzgodnionym projekcie. Parametry zabudowy, o jakich mowa w §§4-8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały określone w sposób niejednoznaczny. Nie ustalono też na podstawie § 1 pkt 2 ww. rozporządzenia Ministra wielkości powierzchni zabudowy. Ponadto warunki zabudowy wydano z rażącym naruszeniem art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. w związku z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody, który wprowadza zakaz lokalizacji zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki W.. Z analizy załącznika mapowego, stanowiącego załącznik do decyzji Wójta Gminy W. wynika, że określony w decyzji teren planowanej inwestycji nie znajduje się w całości poza 100-metrowym pasem, o którym mowa w rozporządzeniu Wojewody [...]. Nawet dalej oddalona (południowo-wschodnia) granica działki nr [...] znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od terenu planowanej inwestycji. Powyższe ustalenia są istotne, zważywszy na fakt, że decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza o konkretnej lokalizacji planowanej inwestycji, zaś zabudowa wnioskowana przez inwestora mogła być – zgodnie z treścią przedmiotowej decyzji – lokalizowana na terenie planowanej inwestycji z zachowaniem 15 m nieprzekraczalnej linii zabudowy od strony drogi krajowej. Stąd też w ocenie organu przedmiotowa decyzja narusza zakaz określony w § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Nr [...] Wojewody [...].

Jako pozostające bez wpływu na wynik sprawy SKO uznało podnoszone przez skarżącego okoliczności wskazujące na wydanie przez Wójta innych decyzji o warunkach zabudowy w pobliżu rzeki W.. Nie podlega bowiem ochronie konstytucyjnej, jak i szeroko rozumianej ochronie prawnej, domaganie się wydania decyzji błędnej w ramach zasady równości.

Odpowiadając na pozostałe zarzuty Kolegium wskazało, że nie jest prawdą, iż z akt sprawy zginęły dokumenty przesłane przez Wójta Gminy W., a dotyczące wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla tej samej nieruchomości poprzedniemu właścicielowi (pozycja 3 karty przeglądowej), bowiem są one załączone do akt sprawy.

Dodatkowo SKO zaznaczyło, że w decyzji pierwszoinstancyjnej nie rozstrzygnięto kwestii nieodwracalności skutków prawnych, bowiem warunki zabudowy nie są decyzją, która wywołuje nieodwracalne skutki prawne, stąd też powyższe zagadnienia nie podlegało analizie Kolegium.

SKO nie doszukało się też naruszeń prawa w zakresie ustalenia kręgu stron postępowania.

Ponadto SKO, podzieliło pogląd, zgodnie z którym §§ 4-8 rozporządzenia nie dają podstaw do określania w części pisemnej analizy poszczególnych parametrów technicznych planowanej inwestycji w sposób niejednoznaczny, umożliwiających ich zmianę na plus lub minus. Decyzja o warunkach zabudowy nie może określać parametrów technicznych planowanego zamierzenia inwestycyjnego w sposób umożliwiający ich zmianę na plus lub minus (por. wyrok NSA z 15 kwietnia 2011 r., II OSK 679/10), natomiast decyzja Wójta Gminy W. określa parametry w sposób umożliwiający ich zmianę.

Powyższą decyzję zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji i utrzymanej nią w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności decyzji o warunkach zabudowy.

W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 626/17, oddalił skargę i wskazał na istotę rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.) oraz charakterystykę postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia warunków zabudowy (art. 61 u.p.z.p.). Sąd nie znalazł postaw do stwierdzenia, że w sprawie SKO dokonało błędnej oceny w zakresie uznania decyzji o warunkach zabudowy jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa. Sąd potwierdził ustalenia organu nieważnościowego co do wskazanych naruszeń prawa, jakie zawierała decyzja o warunkach zabudowy, które pozwalały stwierdzić, że decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa (art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. – zasada dobrego sąsiedztwa w zakresie wysokości zabudowy i szerokości elewacji frontowej; art. 60 ust. 1 u.p.z.p. – po uzgodnieniu dokumentacji dokonano jej zmiany i w konsekwencji nie ponowiono uzgodnień; § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody – zlokalizowanie inwestycji pomimo obowiązującego zakazu lokalizacji zabudowy w pasie 100 m od linii brzegowej rzeki W.). Ponadto Sąd wyjaśnił na czym polegają nieodwracalne skutki prawne, o jakich mowa w art. 156 § 2 K.p.a. A mianowicie, skutki te należy rozpatrywać nie w sferze faktów, lecz wyłącznie w płaszczyźnie obowiązującego prawa i środków prawnych, jakimi posługują się w swej działalności organy administracji publicznej (por. wyrok NSA z 18 listopada 2011 r., II OSK 1638/10). Nieodwracalne skutki prawne decyzji należy ograniczyć wyłącznie do jej bezpośrednich skutków w sferze prawa, a nie zdarzeń faktycznych stanowiących tylko jej pośredni efekt. W sferze prawnej decyzja o warunkach zabudowy (w następstwie której wydano decyzję o pozwoleniu na budowę i zrealizowano inwestycję) nie wywołuje nieodwracalnych skutków prawnych, skoro istnieje możliwość stwierdzenia nieważności również decyzji o pozwoleniu na budowę jako decyzji zależnej (por. uchwała NSA z 13 listopada 2012 r., I OPS 2/12).

W związku z powyższym nie ma znaczenia to, czy organ w wyczerpujący sposób odniósł się do tej kwestii.

W odniesieniu do zarzutów skarżącego dotyczących realizacji przedmiotowej inwestycji na podstawie pozwolenia na budowę Sąd wskazał, że taki stan rzeczy nie stanowi negatywnej przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji o warunkach zabudowy. Świadczy o tym ww. uchwała o sygn. akt I OPS 2/12 przyjmująca, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 K.p.a.

Nie przesądzając wyniku postępowania w innej sprawie administracyjnej, niż będąca przedmiotem rozstrzygnięcia, jedynie na potrzeby odniesienia się do zarzutów skargi, Sąd wskazał, że uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego nie stanowią co prawda źródeł prawa, mają jednak moc wiążącą w stosunku do składów orzekających sądów administracyjnych (art. 269 § 1 w zw. z art. 15 § 1 pkt 2 p.p.s.a.).

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku opartą na przesłankach z art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", złożył skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. 27 kwietnia 2010 r., przez błędne uznanie, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p., niezgodnie ze stanem faktycznym, gdyż Wójt dokonał stosownych uzgodnień, a wprowadzenie nieznacznych zmian niektórych parametrów związanych z wymaganiami ładu przestrzennego, nie wymaga ponownych uzgodnień, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd l instancji stanowiska przedstawionego przez organ I i II instancji i w konsekwencji uznanie, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. 27 kwietnia 2010 r., przez błędne uznanie, że decyzja Wójta została wydana z naruszeniem w sposób rażący zasady dobrego sąsiedztwa, w sytuacji gdy na terenie analizowanym (działka sąsiednia) znajduje się zabudowa o większej ilości kondygnacji i parametrach znacznie przewyższających parametry inwestycji ustalone na nieruchomości skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska przedstawionego przez organ l i II instancji i w konsekwencji uznanie, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody przez błędne uznanie, że sposób dokonania pomiaru stosowany przez Wójta przy ustaleniu 100 m pasa od linii brzegu rzeki W. jest niewłaściwy i z tego tytułu cała inwestycja nie znajduje się w odległości zgodnie z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody w sytuacji, gdy pas 100 m od linii brzegu rzeki W. został ustalony w sposób, który nie jest sprzeczny z przepisami prawa, gdyż nie był kwestionowany przez organy uzgadniające projekt decyzji w tym Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska [...], co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska przedstawionego przez organ I i II instancji i w konsekwencji uznanie, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.;

- art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 2, § 3 ust. 2, § 4-8 oraz § 9 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przejawiającej się tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności organów I i II instancji błędnie uznał, że hipotetyczne naruszenie przepisów ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury stanowi rażące naruszenie prawa, w sytuacji gdy przepisy ww. rozporządzenia są jedynie środkiem dowodowym do ustalenia zasady dobrego sąsiedztwa i ich potencjalne naruszenie nie stanowi rażącego naruszenia prawa, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez zaaprobowanie przez Sąd I instancji stanowiska przedstawionego przez organ l i II instancji, i w konsekwencji uznanie, że zaistniała przesłanka (rażące naruszenie prawa), o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Ponadto zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędne zastosowanie, tj. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w brzmieniu obwiązującym w dacie wydania decyzji o warunkach zabudowy, tj. [...] kwietnia 2010 r., przejawiającej się tym że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli legalności organów I i II instancji błędnie uznał, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z naruszeniem w sposób rażący zasady dobrego sąsiedztwa (błędne ustalenie parametru wysokości budynku, tj. 11 m), w sytuacji gdy nawet przyjmując hipotetycznie naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., nie miało ono charakteru rażącego naruszenia prawa, gdyż na terenie analizowanym (działka sąsiednia) znajduje się zabudowa o większej ilości kondygnacji i parametrach znacznie przewyższających parametry inwestycji ustalone na nieruchomości skarżącego, a nadto na terenie analizowanym znajdują się budynki do 10 m.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania.

Wobec tego, że w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a., a nadto nie zachodzi również żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku Sądu pierwszej instancji, Naczelny Sąd Administracyjny dokonał takiej kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie za niezasadne uznał zarzuty skargi kasacyjnej. Sąd I instancji prawidłowo wyłożył na czym polega przesłanka rażącego naruszenia prawa, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., jak również prawidłowo zakwalifikował stwierdzone w sprawie naruszenia prawa jako wyczerpujące wskazywaną przesłankę z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Argumentacja skargi kasacyjnej nie podważa zaś skutecznie wypowiedzianej w tym zakresie oceny prawnej.

W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego zakazu lokalizowania obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegu rzeki W., który to zakaz wynika z § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody [...]. Skutki wynikające z treści tego zakazu w okolicznościach niniejszej sprawy są najdalej idące, ponieważ w zasadzie dotyczą zagadnienia czy w ogóle przedmiotowa inwestycja mogła zostać zlokalizowana w sposób ustalony w będącej przedmiotem postępowania nieważnościowego decyzji o warunkach zabudowy, z uwagi na ustanowioną formę ochrony przyrody jaką jest obszar chronionego krajobrazu (art. 6 ust. 1 pkt 4 ustawy o ochronie przyrody) oraz ustaloną linię zabudowy. Przy czym należy uwzględnić, że przepisy dotyczące ochrony przyrody mają charakter restrykcyjny, ponieważ mają za cel ochronę przyrody; zaś obowiązkiem m.in. organów administracyjnych jest dbałość o przyrodę będącą dziedzictwem i bogactwem narodowym. Stąd ustawodawca wskazał, że na obszarze chronionego krajobrazu może być wprowadzony zakaz budowania nowych obiektów budowlanych w pasie szerokości 100 m od linii brzegów rzek, jezior i innych naturalnych zbiorników wodnych (art. 24 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie przyrody). W okolicznościach niniejszej sprawy taki zakaz ustanowił na podstawie art. 23 ust. 2 ustawy o ochronie przyrody Wojewoda [...] we wskazywanym wyżej rozporządzeniu. Ponadto kwestie dotyczące ochrony przyrody powinny być uwzględnione w procesie planowania i zagospodarowania przestrzennego, w tym przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy, które są wydawane w przypadku braku planu miejscowego (art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z art. 54 pkt 2 lit. c, art. 53 ust. 4 pkt 8 i art. 1 ust. 2 pkt 3 u.p.z.p., a także w zw. z art. 73 ust. 1 pkt 1 Prawa ochrony środowiska). W tym zakresie w skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny prawnej zawartej w zaskarżonym wyroku. A mianowicie, Sąd I instancji niewadliwie ocenił, że z analizy załącznika mapowego, stanowiącego załącznik do decyzji Wójta Gminy W. wynika, iż określony w decyzji teren planowanej inwestycji nie znajduje się w całości poza 100-metrowym pasem, o którym mowa w rozporządzeniu Wojewody [...]. Nawet dalej oddalona (południowo-wschodnia) granica działki nr [...], tj. rzeki W., znajduje się w odległości mniejszej niż 100 m od terenu planowanej inwestycji. Ocena w tym zakresie wskazuje, że nawet ewentualne zaaprobowanie metody mierzenia odległości wskazanej przez skarżącego, tj. dokonanie pomiaru 100 m odległości wzdłuż granicy działki, i to tej najdalej oddalonej, nie stanowi wystarczającej podstawy do stwierdzenia, że nie został naruszony zakaz zabudowy w określonym pasie od rzeki, a wynikający z ww. rozporządzenia Wojewody. Taka też ocena jest zgodna z wyrażonym w niniejszej sprawie stanowiskiem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, który wskazywał, że cały obszar działki znajduje się w pasie o szerokości do 100 m od korytarza rzeki. Dla wypowiedzianej w niniejszej sprawie oceny nie ma znaczenia wskazywana w skardze kasacyjnej okoliczność braku decyzji ustalającej linię brzegową rzeki W.. Zarówno w poprzednim stanie prawnym, jak i aktualnym stanie prawnym, linia brzegowa stanowi krawędź brzegu lub linia stałego porostu traw albo linia, którą ustala się według średniego stanu wody (art. 15 ust. 1 Prawa wodnego z 2001 r., art. 220 ust. 1 Prawa wodnego z 2017 r.). Przebieg linii brzegu wynika zatem z przepisów Prawa wodnego. Oznacza to, że dla celów dowodowych dany podmiot powinien oprzeć się co najmniej na dokonanych pomiarach w terenie (byłoby to wystarczające tym bardziej w sytuacji braku decyzji ustalającej linię brzegową), co miałoby znaczenie, np. dla wykazania dokładnego ustalenia planowanej zabudowy od linii brzegu rzeki. Jednak w okolicznościach niniejszej sprawy takie dokładne ustalenie jest o tyle nieistotne, że kwestia lokalizacji przedmiotowej inwestycji nie dotyczy błędów pomiarowych, zaś – w ogólności możliwości zabudowy działki skarżącego w sposób wynikający z decyzji o warunkach zabudowy. W skardze kasacyjnej nie wykazano natomiast aby istniały jakiekolwiek dowody, które potwierdzałyby stanowisko strony skarżącej jakoby została zachowana odległość w pasie 100 m od brzegu rzeki W.. Ponadto dla tej oceny nie ma znaczenia podnoszona w skardze kasacyjnej okoliczność uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska (na podstawie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. w przypadku niezajęcia stanowiska przez organ uzgadniający w terminie 2 tygodni od dnia doręczenia wystąpienia o uzgodnienie – uzgodnienie uważa się za dokonane), ponieważ uzgodnienie to nie jest wiążące dla organu występującego o uzgodnienie i powinno być traktowane jako jeden z wielu dowodów stanowiących podstawę do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Organ występujący o uzgodnienie, w tym przypadku Wójt, powinien samodzielnie ocenić kwestię lokalizacji inwestycji z uwzględnieniem treść § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody. Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie argumentuje, że zaaprobowanie przez Sąd I instancji ustaleń co do przebiegu pasa 100 m od linii brzegu rzeki W. mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to co najmniej na etapie rozpoznawania skargi kasacyjnej powinna przedstawić dowód, z którego wynikałby inny przebieg wskazywanego pasa 100 m. Takiego jednak dowodu nie przedstawiono ani na etapie postępowania nieważnościowego, ani sądowoadministracyjnego. A zatem ustalenia stanu faktycznego sprawy dawały wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 5 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody, albowiem analiza akt sprawy wskazywała, że wydana decyzja o warunkach zabudowy naruszała ustanowiony przez Wojewodę zakaz z uwagi na ustanowioną formę ochrony przyrody.

W skardze kasacyjnej nie podważono skutecznie oceny, że po dokonanych uzgodnieniach organ wydający decyzję o warunkach zabudowy dokonał zmiany parametrów związanych z wymaganiami ładu przestrzennego, przy czym nie wykazano argumentując, na czym miałaby polegać nieistotność wprowadzonych zmian. Jak wynika z akt sprawy, jedna ze zmian dotyczyła wysokości zabudowy, o której też mowa w skardze kasacyjnej. Ustalony w tym zakresie parametr dopuszczający wysokość 11 m nie wynikał zaś z przeprowadzonej analizy (pierwotny projekt decyzji wskazywał wysokość 9 m) i nie dotyczył ilości kondygnacji. W takiej sytuacji nie zasługuje na akceptację pogląd strony skarżącej jakoby ustaloną wysokości 11 m dało się pogodzić z istniejącą w terenie analizowanym zabudową o wysokości od 7 m do 10 m oraz większymi parametrami zabudowy na sąsiedniej działce, tym bardziej, że w skardze kasacyjnej nie wskazano o jaką konkretnie działkę sąsiednią chodzi; zaś z treści decyzji o warunkach zabudowy i analizy nie wynika możliwość ustalenia większych parametrów zabudowy, do których ogólnie odnosi się skarżący. Poza tym z argumentacji tej wynika, że we wskazywanym zakresie decyzja o warunkach zabudowy została wydana niezgodnie z treścią analizy. Takie okoliczności nie dają zatem podstawy do stwierdzenia, że wprowadzona zmiana parametru była nieistotna. Tym samym ocena co do naruszenia w procedurze uzgodnieniowej art. 60 ust. 1 u.p.z.p. nie została skutecznie podważona w skardze kasacyjnej. Nie jest też przekonująca argumentacja skargi kasacyjnej dotycząca wskazywanego naruszenia § 1 pkt 2, § 3 ust. 1, §§ 4-9 ww. rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Albowiem wielość stwierdzonych naruszeń dotyczących też maksymalnej szerokości elewacji frontowej i geometrii dachu oraz niepowiązanie uzasadnienia decyzji z rozstrzygnięciem decyzji oraz z załącznikiem w formie analizy daje wystarczającą podstawę do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Nie daje bowiem gwarancji, że została przy jej wydaniu spełniona zasada dobrego sąsiedztwa wywodzona z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.

Z powyższego wynika, że w okolicznościach niniejszej sprawy istniały podstawy do stwierdzenia, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana z rażącym naruszeniem prawa, tj. art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody oraz w zw. z § 1 pkt 2, § 3 ust. 1, §§ 4-9 ww. rozporządzenia Ministra, a także art. 60 ust. 1 u.p.z.p. Dlatego zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 60 ust. 1 u.p.z.p.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p.; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 K.p.a. w zw. z art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z § 3 ust. 1 pkt 8 ww. rozporządzenia Wojewody; art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 1 pkt 2, § 3 ust. 2, § 4-8 oraz § 9 w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. nie zawierają usprawiedliwionych podstaw.

Z tych względów, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.