Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt I SA/Po 749/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2022-01-25 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6182 Zwrot wywłaszczonej nieruchomości i rozliczenia z tym związane
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Nieruchomości
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 80, art. 97 par. 1 pkt 4, art. 105 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 151
journal: Dz.U. 2022 poz 329
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi  - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Kucznerowicz Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rennert Sędzia WSA Waldemar Inerowicz (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi J.W., K.W., K.K., R.B., Z.G., E.K., M.K., A.F., A.P., L.M. i T.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę.


UZASADNIENIE

Wnioskiem z [...] maja 2020 r. J. W., K. W., K. K., R. B., Z. G., E. K., M. K., A. F., A. P., L. M., T. K. (dalej jako: "wnioskodawcy" lub "skarżący") wystąpili do Starosty [...] o zwrot nieruchomości rolnej położonej w miejscowości P., działka nr [...], o powierzchni [...] ha, stanowiącej część nieruchomości, dla której Sąd Rejonowy [...] prowadzi księgę wieczystą nr [...], a która to nieruchomość została przejęta na rzecz Skarbu Państwa decyzją Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...]. Jednocześnie wnioskodawcy zwrócili się do organu o zawieszenie postępowania do czasu uprawomocnienia się postanowień w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po poprzednich właścicielach ww. nieruchomości rolnej, tj. F. K. oraz H. K..

Starosta [...] decyzją z [...] marca 2021 r., nr [...], na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm. – w skrócie: "k.p.a."), umorzył postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej dawniej nr [...], położonej w P. , gmina [...], zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...], prowadzonej przez Sąd Rejonowy [...].

W motywach rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] decyzją z [...] grudnia 1964 r., nr [...] [...] na podstawie ustawy z dnia 28 czerwca 1962 r. o przejmowaniu niektórych nieruchomości rolnych w zagospodarowanie lub na własność Państwa oraz zaopatrzeniu emerytalnym właścicieli tych nieruchomości i ich rodzin (Dz. U. z 1962 r., Nr 38, poz. 166 – w skrócie: "u.p.n.n.r."), przejęło na własność Państwa nieruchomość oznaczoną w księgach wieczystych Sądu Powiatowego [...] jako P. Tom [...] Wykaz [...], położoną w miejscowości P., gromada [...], powiat [...] o łącznej powierzchni [...] ha. Decyzją tą ustalono wartość przejmowanych gruntów oraz powierzchnię gruntów podlegających uwzględnieniu przy ustaleniu prawa i wysokości zaopatrzenia emerytalnego. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano, że wniosek właściciela nieruchomości o jej przejęcie uznano za słuszny i gospodarczo uzasadniony. Przeprowadzone dochodzenia wykazały, że istnieją możliwości pełnego i racjonalnego wykorzystania przejętej nieruchomości przez nowego użytkownika. Przy przyznawaniu i ustaleniu wysokości zaopatrzenia emerytalnego wzięto pod uwagę ogólny obszar gospodarstwa oraz wysokość zadłużenia. Powyższa decyzja stała się prawomocna.

Organ I instancji wskazał, że nieruchomość, o której zwrot wystąpili wnioskodawcy, została przejęta przez Skarb Państwa na podstawie art. 7 i art. 27 u.p.n.n.r. Organ zaznaczył, że z mocy ww. przepisów wynika, że rolnik przekazujący gospodarstwo rolne mógł zachować własność budynków jako odrębny przedmiot własności, natomiast prawo własności gruntu przechodziło na rzecz Skarbu Państwa. Niekiedy istniała również możliwość uzyskania dożywotniego użytkowania działki, na której został wzniesiony budynek. W decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej z [...] grudnia 1964 r. nie wskazano, że na przejętej nieruchomości znajdowały się budynki, które F. i H. K. mogli użytkować. Organ I instancji zbadał dokumenty archiwalne i stwierdził, że z mapy parcelacyjnej majątku P. wynika, że działki [...] stanowiły grunty rolne i nie było na nich posadowionych żadnych budynków mieszkalnych. Organ podkreślił, że z wnioskiem o zwrot może wystąpić spadkobierca właściciela budynków, który powinien udowodnić faktyczne użytkowanie działki. Z dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że F. i H. K. nie pozostawili budynków. W związku z powyższym organ uznał zwrot nieruchomości za nieuzasadniony.

Ponadto organ I instancji, opierając się na stanowisku judykatury, stwierdził, że wnioskodawcy nie mogą domagać się zawieszenia postępowania administracyjnego wyłącznie dla wykazania legitymacji procesowej. W tym kontekście organ zaznaczył, że na chwilę obecną wnioskodawcy nie udokumentowali następstwa prawnego po byłych właścicielach nieruchomości, a w konsekwencji nie wykazali, że przysługuje im przymiot strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., uzasadniający wszczęcie postępowania z ich wniosku. Tym samym brak jest podstaw do zawieszenia postępowania na wniosek, a odmowa zawieszenia postępowania podyktowana jest wniesieniem żądania przez osobę nieposiadającą legitymacji procesowej strony.

Organ podkreślił, że następcy prawni właścicieli nieruchomości mogą być stroną postępowania o ile wykażą następstwo prawne. Wykazanie następstwa prawnego wymaga, jeśli chodzi o spadkobranie, przedłożenia prawomocnego postanowienia sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku. Za niedopuszczalne organ uznał przyjmowanie domniemania posiadania interesu prawnego w sprawie. W szczególności podnoszone przez wnioskodawców okoliczności mające przemawiać za tym, że są oni spadkobiercami po F. i H. K. nie mogą być wystarczające do przyjęcia, że wnioskodawcy są faktycznymi spadkobiercami po ww. właścicielach nieruchomości. Organ administracji nie może bowiem orzekać w materii należącej do kognicji sądów powszechnych. Dopiero wykazanie następstwa prawnego prawomocnym postanowieniem sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub aktem poświadczenia dziedziczenia przez notariusza jest podstawą dla przyjęcia istnienia legitymacji do bycia stroną postępowania.

Z powyższego organ I instancji wywiódł, że rozstrzygnięcie sprawy nie zależy od przeprowadzenia spraw spadkowych. Wszczęcie i prowadzenie postępowania o zwrot nieruchomości uzależnione jest od uprzedniego potwierdzenia faktu dziedziczenia po określonych osobach odpowiednim dokumentem urzędowym.

W odwołaniu z [...] kwietnia 2021 r. wnioskodawcy wnieśli o uchylenie powyższej decyzji zarzucając organowi I instancji naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., a także art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 30 § 4 i § 5 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a.

Wojewoda decyzją z [...] lipca 2021 r., nr [...], utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że pismem z [...] maja 2021 r. wystąpił do Sądu Rejonowego [...] o udzielenie informacji w zakresie postępowania w przedmiocie stwierdzenia nabycia spadku po F. K. zmarłym w dniu [...] maja 1974 r. W odpowiedzi na powyższe Sąd Rejonowy [...], pismem z [...] czerwca 2021 r., poinformował, że "w sprawie I Ns [...] z wniosku J. W. o stwierdzenie nabycia spadku po F. K. zm. [...] maja 1974 r., w dniu [...] września 2020 r., Sąd wydał postanowienie o umorzeniu postępowania". Ponadto Wojewoda ustalił, że postępowanie w przedmiocie nabycia spadku po H. K. prowadzone jest pod sygnaturą I Ns [...] i nie zostało jeszcze zakończone.

Uprawnienie do ubiegania się o zwrot uprzednio wywłaszczonej nieruchomości przysługuje byłemu właścicielowi (właścicielom) wywłaszczonej nieruchomości lub jego spadkobiercy (spadkobiercom). Osobami wywłaszczonymi na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1946 r., nr [...] byli F. K. oraz H. K..

Organ II instancji zaznaczył, że zwrot nieruchomości może nastąpić na rzecz byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości bądź też na rzecz ich następców prawnych, jednakże występując z wnioskiem o zwrot następcy prawni muszą wykazać swoją legitymację. W tym kontekście wskazał, że z uzasadnienia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wynika, że wnioskodawcy nie dysponują dokumentami, które potwierdzają ich następstwo prawne. Na dzień wydania decyzji przez organ I instancji, jak i na dzień wydania niniejszego rozstrzygnięcia, J. W., K. W., K. K., R. B., Z. G., E. K., M. K., A. F., A. P., L. M., T. K. nie są i nie mogą być uznani za stronę postępowania o zwrot nieruchomości, gdyż nie dysponuje oni dokumentem potwierdzającym następstwo prawne po F. i H. K.. W rezultacie powyższych ustaleń organ odwoławczy stwierdził, że Starosta [...] prawidłowo zastosował art. 105 § 1 k.p.a. umarzając postępowanie w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości.

Uznając za bezzasadne zarzuty odwołania organ II instancji stwierdził, że z akt sprawy wynika, że byli właściciele wywłaszczonej nieruchomości zmarli wiele lat przed wszczęciem niniejszego postępowania. Ich spadkobiercy mieli zatem wystarczająco dużo czasu, aby uregulować kwestie dotyczące spadku po zmarłych. Zaniechania spadkobierców w tym zakresie nie mogą tamować postępowania administracyjnego. Zdaniem organu odwoławczego w sprawie nie zaistniała żadna okoliczność sporna, żadne zagadnienie wstępne, które uniemożliwiałoby organowi wydanie decyzji administracyjnej.

W skargach do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, o tożsamej treści, skarżący wnieśli o uchylenie powyższej decyzji Wojewody, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie:

1) art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niedokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i pominięcie w uzasadnieniu decyzji okoliczności związanej z tym, iż z wnioskiem o przejęcie działki nie wystąpił współwłaściciel nieruchomości, tj. H. K.,

2) art. 97 § 1 pkt 4 w zw. z art. 30 § 4 i § 5 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez przedwczesne umorzenie postępowania i uznanie, że nie wystąpiły przesłanki uzasadniające zawieszenie postępowania administracyjnego, w sytuacji gdy zaszła konieczność ustalenia przez sąd powszechny spadkobierców po zmarłych współwłaścicielach nieruchomości F. K. i H. K., a które to zagadnienie ma przymiot zagadnienia prejudycjalnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. i zobowiązywało organ do zawieszenia postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości.

W argumentacji skarg skarżący wyrazili przekonanie, że skoro stroną postępowania o zwrot wywłaszczonej nieruchomości powinny być osoby, co do których w sposób niebudzący wątpliwości, ustalono że nie żyją, a przy tym nie zostali ustaleni ich następcy prawni, to sprawie nie można było nadać dalszego biegu i organ, z uwagi na to, że ustalenie spadkobierców jest zagadnieniem wstępnym w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., był zobligowany do zawieszenia postępowania. Owo uchybienie czyni zaś decyzję o umorzeniu postępowania, co najmniej przedwczesną.

Niezależnie od powyższego skarżący zarzucili, że organ I instancji w ogóle nie odniósł się do okoliczności podniesionych we wniosku o zwrot nieruchomości, zwłaszcza kwestii braku wniosku współwłaścicielki nieruchomości na dokonanie przejęcia nieruchomości przez Skarb Państwa - wniosek został podpisany wyłącznie przez F. K., który nie był umocowany do dokonywania czynności w imieniu H. K..

W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o oddalenie skargi. Wojewoda podkreślił, że zarzuty skargi stanowią powielenie zarzutów podniesionych uprzednio w odwołaniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie wskazać należy, że niniejsza sprawa została rozpoznana przez Sąd na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału I

z 27 grudnia 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 374 ze zm.), zmienionej ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. z 2020 r., poz. 875).

W toku sądowej kontroli zaskarżonej decyzji, przeprowadzonej na podstawie kryterium zgodności z prawem, w kontekście zarzutów sformułowanych w skardze, kluczową i najistotniejszą sporną kwestią w niniejszej sprawie jest zasadność stanowiska organów co do podstaw zastosowania art. 105 § 1 k.p.a. i umorzenia postępowania administracyjnego jako bezprzedmiotowego.

Wobec sformułowania przez skarżących zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na wstępie rozważań zaznaczyć należy, że sądowa kontrola zaskarżonej decyzji musi w pierwszej kolejności dotyczyć tych ewentualnych naruszeń przepisów postępowania, które mogły mieć wpływ na prawidłowe ustalenie podstawy faktycznej rozstrzygnięć organów podatkowych. Jak trafnie wskazano w orzecznictwie, rozważania w przedmiocie zastosowania określonego przepisu prawa materialnego mają uzasadnienie dopiero na tym etapie stosowania prawa, na którym nie ma już żadnych wątpliwości, co do stanu faktycznego. Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez organ w zaskarżonej decyzji jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany w sprawie przepis prawa materialnego (wyrok NSA z dnia 2 lutego 2018 r., I FSK 579/16).

Dokonując oceny wskazanych zarzutów kwalifikowanych jako naruszenia przepisów postępowania, Sąd miał na uwadze wyrażony w piśmiennictwie pogląd, według którego, chodzi tu o pewne wady stosowania przez organy regulacji proceduralnych, które mogą polegać na:

- niedopełnieniu przez organy obowiązków wynikających z tych regulacji,

- uniemożliwieniu stronie skorzystania z zawartych w tych regulacjach uprawnień,

- błędnej wykładni poszczególnych przepisów regulacji proceduralnej stosowanej przez organ (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz pod red. prof. R. Hausera i prof. M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck W-wa 2011, s. 529).

Wszystkie wymienione wyżej postaci naruszeń, muszą mieć jednak wspólną cechę istotności, co oznacza, że gdyby organ nie naruszył prawa, to najprawdopodobniej zapadłaby decyzja o innej treści. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, wpływanie istotne na wynik sprawy, to prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc ukształtowanie w nich stosunku administracyjnego, materialnego lub procesowego. Sąd uchylając z tych powodów decyzję lub postanowienie musi wykazać, że gdyby nie było stwierdzonego w postępowaniu sądowym naruszenia przepisów postępowania, to rozstrzygnięcie sprawy najprawdopodobniej mogłoby być inne (por. wyrok NSA z 14 lutego 2013 r., sygn. akt I GSK 363/12, wyrok NSA z 18 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1490/11). Podkreśla się także, że aby jednoznacznie uznać, że tego rodzaju naruszenie wystąpiło, nieodzowne jest wykazanie przez stronę, że wytykane naruszenie taki wpływ mogło mieć.

Mając powyższe na uwadze Sąd zważył, że w toku postępowania organy administracji stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) i dopiero na podstawie całokształtu materiału dowodowego ocenia, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.), co powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu skonstruowanym stosownie do wymagań określonych w art. 107 § 3 k.p.a.

Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiekolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części.

W orzecznictwie sądów administracyjnych zwraca się uwagę, że bezprzedmiotowość, o której mowa w tym przepisie, oznacza brak podstaw prawnych do merytorycznego rozpoznania danej sprawy. Wiąże się to z brakiem któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, co skutkuje tym, że nie można załatwić sprawy przez jej rozstrzygnięcie co do istoty. Zachodzi ona zatem w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego nie mamy do czynienia ze sprawą administracyjną mogącą być przedmiotem postępowania. Bezprzedmiotowość może mieć charakter podmiotowy, jak i przedmiotowy. Zawsze jednak oznacza brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Organ umarza więc postępowanie w sytuacji, gdy brak jest podstaw prawnych lub faktycznych do prowadzenia postępowania administracyjnego i do merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy. Przyjmuje się także, że istota bezprzedmiotowości postępowania polega na nastąpieniu takiego zdarzenia prawnego lub faktycznego, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o materialnoprawnych uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania co do istoty sprawy (wyrok NSA z dnia 6 lipca 2020 r., II OSK 818/20, i powołane tam orzecznictwo; wyrok NSA z dnia 18 czerwca 2020 r., I GSK 2078/19.

Umorzenie postępowania nie jest zależne ani od woli organu administracji, ani tym bardziej pozostawione do uznania organu - organ ten jest zobowiązany do umorzenia postępowania w przypadku stwierdzenia jego bezprzedmiotowości. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga sprawy co do istoty, jest więc orzeczeniem formalnym kończącym sprawę bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia i jest wyjątkiem, który należy traktować jako środek ostateczny, mający zastosowanie tylko w tych sytuacjach, kiedy nie ma możliwości podjęcia merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie (wyrok WSA w Warszawie z dnia 2 lipca 2020 r., VII SA/Wa 2771/19).

Mając powyższe na uwadze i odnosząc się do zarzutów skargi Sąd zauważa, że po złożeniu wniosku o zwrot nieruchomości organ w pierwszej kolejności ustala przedmiotu sprawy (nieruchomość w stosunku do której zapadła decyzja "wywłaszczeniowa" lub inna decyzja o tożsamych skutkach), a następnie ustala legitymację podmiotu występującego z wnioskiem.

Bezsporną w sprawie okolicznością jest, że osobami wywłaszczonymi na podstawie decyzji Prezydium Powiatowej Rady Narodowej [...] z [...] grudnia 1946 r., nr [...] byli F. K. oraz H. K..

Zasadnie organy obu instancji przyjęły, że występując z wnioskiem o zwrot nieruchomości następcy prawni muszą wykazać swoją legitymację, tj. wykazać dokumentem ich następstwo prawne. Takiego dokumentu wnioskodawcy nie przedłożyli, a w dniu wydania zaskarżonych aktów toczyło się postępowanie przed Sądem Rejonowym [...] o stwierdzenie nabycia spadku po H. K. (sygn. akt I Ns [...]), a postępowanie o stwierdzenie nabycia spadku po F. K. zostało przez ten Sąd umorzone (sygn. akt I Ns [...]).

Sąd podkreśla, że organ administracyjny nie ma możliwości samodzielnego ustalenia spadkobierców, a dowodem istnienia takiego następstwa może być jedynie postanowienie sądu cywilnego o stwierdzeniu nabycia spadku lub notarialne poświadczenie aktu dziedziczenia. Zgodnie bowiem z art. 1025 § 2 kodeksu cywilnego domniemanie, że dana osoba jest spadkobiercą wynika jedynie albo z treści postanowienia sądowego o stwierdzeniu nabycia spadku albo z notarialnego poświadczenia dziedziczenia. Na podstawie więc tych tylko dokumentów spadkobierca może wykazać swoje następstwo prawne po spadkodawcy. A zatem do momentu wydania przez sąd powszechny postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku lub sporządzenia przez notariusza aktu poświadczenia dziedziczenia, należy przyjąć, że spadkobiercy nie są znani (wyrok NSA z 27 sierpnia 2021 r., I OSK 438/21).

Zdaniem Sądu w takiej sytuacji organy nie mogły zawiesić postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd.

W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że od rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego powinno zależeć rozpatrzenie sprawy administracyjnej w ogóle, nie zaś wydanie decyzji o określonej treści, albowiem prejudycjalność zachodzi tylko wówczas, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Istota kwestii prejudycjalnej wyraża się więc w tym, że brak jej uprzedniego rozstrzygnięcia wyklucza każde, to jest zarówno pozytywne, jak i negatywne dla strony zakończenie postępowania administracyjnego. To zaś, że wynik innego postępowania może mieć wpływ na treść decyzji nie przesądza samo w sobie o istnieniu zagadnienia wstępnego, o którym mowa w tym przepisie. Przez zagadnienie wstępne rozumie się zatem stan, w którym wydanie orzeczenia co do istoty sprawy nie jest możliwe bez rozstrzygnięcia sprawy przez inny organ lub sąd, przy czym istota tej sprawy dotyczy jednocześnie przesłanki drugiej sprawy. Nie chodzi więc o konieczność wyjaśnienia okoliczności sprawy, będących nawet w ścisłym związku ze sprawą, lecz o rozstrzygnięcie spełnienia przesłanki (pozytywnej bądź negatywnej), której organ samodzielnie nie może rozstrzygnąć, gdyż jest to materia będąca w kompetencji innego organu (wyrok NSA z 22 października 2021 r., I OSK 742/21).

Ponadto w judykaturze zwraca się uwagę, że pod pojęciem zagadnienia wstępnego rozumie się zagadnienie prawne o charakterze materialnym, które wyłoniło się w toku postępowania w sprawie administracyjnej i do którego rozstrzygnięcia nie jest właściwy organ prowadzący postępowanie, ale inny organ lub sąd i rozstrzygnięcie tego zagadnienia jest koniecznym warunkiem wydania decyzji przez organ administracji. O istnieniu kwestii prejudycjalnej decyduje jej związek z aktualnie rozpatrywaną sprawą administracyjną i charakter stosowanych w niej norm prawa materialnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się również, że organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Powyższa zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. Organ administracji publicznej przed zawieszeniem postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., obowiązany jest ustalić, czy występuje opisany wyżej bezpośredni związek pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, a stwierdzonym zagadnieniem. W razie gdy związek ten nie występuje, obowiązany jest przyjąć, iż nie jest dopuszczalne zawieszenie postępowania. Zawieszając postępowanie na podstawie zacytowanego przepisu organ nie może przy tym kierować się przewidywaniami co do wyniku danego postępowania, lecz tym, czy w świetle posiadanych materiałów dowodowych i obowiązującego prawa jest możliwe rozpoznanie sprawy. Samo zatem stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet niewątpliwie będzie miał wpływ na losy rozpoznawanej sprawy, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania (wyrok WSA w Białymstoku z 28 września 2021 r., II SA/Bk 625/21; i powołane tam orzecznictwo).

W świetle powyższego organ odwoławczy zasadnie uznał, że w sprawie nie wystąpiła żadna okoliczność sporna i zagadnienie wstępne, które uniemożliwiałyby organowi wydanie decyzji administracyjnej. Jak słusznie zauważył organ II instancji, byli współwłaściciele nieruchomości zmarli wiele lat przed wszczęciem postępowania administracyjnego, spadkobiercy mieli zatem wystarczająco dużo czasu, aby uzyskać wymienione wyżej dokumenty wykazujące ich następstwo prawne.

Za bezzasadne należało uznać również zarzuty naruszenia przepisów k.p.a., w sposób opisany w petitum skargi (art. 7, art. 77 §1 i art. 107 § 3 k.p.a.). Analiza toku postępowania administracyjnego nie pozwala na uznanie, że organy dopuściły się naruszenia przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy. Zauważyć należy, że skarżący w żaden sposób nie wykazali "istotności" zarzucanych naruszeń i ich wpływu na treść zaskarżonych rozstrzygnięć.

Sąd odniósł się do zarzutów skargi i ich uzasadnienia w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonych decyzji (wyrok NSA z dnia [...] maja 2017 r.,

I FSK [...]).

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.