Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt II SA/Po 1069/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2020-07-15 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6152 Lokalizacja innej inwestycji celu publicznego
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 19, art. 65 par. 1, art. 110 par. 1, art. 126, art. 145 par. 1 pkt 4, art. 149 par. 2, art. 150 par. 1 i 2, art. 156 par. 1 pkt 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 135, art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 145 par. 1 pkt 2, art. 200 i art. 205 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jakub Zieliński (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Aleksandra Kiersnowska – Tylewicz Asesor WSA Jan Szuma Protokolant st. sekr. sąd. Edyta Rurarz - Kwietniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2020 r. sprawy ze skargi P. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. z dnia [...] lipca 2019 r. nr [...], II. stwierdza nieważność postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...], III. uchyla postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], IV. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę [...]zł ([...]) tytułem zwrotu kosztów sądowych.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze – po rozpatrzeniu odwołania P. F. od decyzji Burmistrza G. z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] w przedmiocie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096, z późn. zm. – dalej: k.p.a.) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Decyzja ta została wydana w następującym stanie sprawy, przedstawionym przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej: Kolegium; organ II instancji; organ odwoławczy).

W dniu [...] lutego 2019 r. do Kolegium wpłynął wniosek P. F. (dalej również: zainteresowany; wnioskodawca; skarżący) o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (dalej również: decyzja lokalizacyjna) na części działek o nr ewid.[...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w obrębie R., polegającej na przebudowie i modernizacji nawierzchni Rynku i deptaków ul. [...] i ul. [...] w R. wraz z przebudową istniejącego oświetlenia ulicznego oraz iluminacyjnego ratusza, budową kablowych linii zasilających niskiego napięcia, budową oświetlenia iluminacyjnego pomników, fontanny i placu rynku, budową sieci gazowej i wodociągowej, rozbiórką i budową sieci kanalizacji sanitarnej i kanalizacji deszczowej. Jako przesłankę wznowienia wskazano we wniosku przepis art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.

Postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] Kolegium na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. wznowiło na wniosek P. F. postępowanie w wyżej opisanej sprawie i wyznaczyło Wójta Gminy P. do przeprowadzenia tego postępowania.

Po wpływie przedmiotowego postanowienia do siedziby wyznaczonego organu (data wpływu: [...] kwietnia 2019 r.), Wójt Gminy P. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. znak [...] zwrócił się do Kolegium o przekazanie sprawy do rozpatrzenia innej gminie, posiadającej odpowiednie zasoby kadrowe i doświadczenie w prowadzeniu podobnych postępowań.

Następnie w dniu [...] kwietnia 2019 r. Kolegium wydało postanowienie nr [...], w którym na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. wznowiło na wniosek zainteresowanego postępowanie w przedmiotowej sprawie i wyznaczyło Burmistrza G. do przeprowadzenia postępowania. Jednocześnie Kolegium zwróciło się do Burmistrza Gminy R. o nadesłanie pełnych akt wznowionej sprawy.

W dniu [...] lipca 2019 r. Burmistrz G. (dalej również: organ I instancji) wydał decyzję nr [...], w której odmówił uchylenia decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...], stwierdzając, że nie zaistniała wskazana we wniosku podstawa wznowienia, gdyż zainteresowany P. F. jako właściciel działki nr [...] i współwłaściciel działki nr [...], które bezpośrednio graniczą odpowiednio z działkami nr [...], objętymi obszarem inwestycji był uznany za stronę postępowania informowaną w drodze obwieszczenia.

W odwołaniu od tej decyzji zainteresowany podniósł szereg zarzutów, w tym dotyczących art. 145 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nierozpoznanie i nie odniesienie się do pozostałych wadliwości wymienionych w treści art. 145 § 1 k.p.a.

Kolegium, motywując swoje rozstrzygnięcie wyrażone w decyzji z dnia [...] października 2019 r., wskazało m.in. na brzmienie art. 150 § 1 i 2 oraz art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 49 § 1 i 2 k.p.a. Następnie organ odwoławczy przedstawił zasady zawiadamiania stron postępowania lokalizacyjnego, wynikające z treści art. 53 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2017 r., poz. 1073, z późn. zm. – dalej: u.p.z.p. i odniósł je do ustalonych okoliczności faktycznych sprawy, wskazując na prawidłowość zawiadomienia stron postępowania w drodze obwieszczeń na tablicy ogłoszeń Urzędu Miejskiego Gminy R. oraz na stronie internetowej Urzędu.

Zdaniem Kolegium, zawiadomienie o toczącym się postępowaniu administracyjnym oraz o wydaniu rozstrzygnięcia zostało dokonane zgodnie z treścią przepisu art. 49 k.p.a. w zw. z art. 53 ust. 1 u.p.z.p., wobec tego było ono skuteczne. W konwekcji organ II instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie ziściła się przesłanka, o której mowa w treści art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. i Burmistrz G. zasadnie odmówił uchylenia ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2017 r. na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. Jednocześnie Kolegium podkreśliło, że decyzja o odmowie uchylenia decyzji dotychczasowej nie stanowi rozstrzygnięcia co do istoty sprawy, bowiem wydanie takiej decyzji jest następstwem ustalenia braku podstaw wznowieniowych, co wyłącza dopuszczalność rozstrzygania o istocie sprawy.

W skardze na decyzję Kolegium P. F., zaskarżając to rozstrzygnięcie w całości, zarzucił organowi odwoławczemu:

1) naruszenie prawa materialnego: art. 54 pkt 21 it.b w związku z art. 52 ust. 2 pkt 21 lit. b u.p.z.p. w związku z § 3 ust.1 pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) poprzez podtrzymanie przez Kolegium błędnej wykładni dokonanej przez organ I instancji, który odmówił uchylenia, z uwagi na brak podstaw, ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego w sytuacji, gdy podstawy uchylenia istnieją, gdyż decyzja lokalizacyjna stwierdza, że "przedsięwzięcie objęte decyzją nie jest zaliczone do inwestycji mogących znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu rozporządzenia z dnia [...] listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko", a "który to tekst dyskwalifikuje zaskarżaną decyzję jako akt prawa i stanowi podstawę jej uchylenia jest wynikiem podania niezgodnych z prawdą informacji we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, który powinien zawierać charakterystykę inwestycji, obejmującą: m.in. określenie charakterystycznych parametrów technicznych inwestycji, której jednym z obiektów budowlanych jest obiekt liniowy – sieć kanalizacji sanitarnej, a parametrem charakterystycznym obiektu liniowego jest długość, która została w nierzetelny sposób zaniżona do długości mniejszej niż 1 km, w sytuacji, gdy ta długość wynosi więcej niż 1 km (...)";

2) obrazę przepisów postępowania, mającą istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, a mianowicie:

- naruszenie art. 145 § 1 k.p.a., w szczególności punktów 1, 2 i 5 i w konsekwencji także naruszenie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. zarówno przez organ II instancji, jak i wcześniej przez organ I instancji – poprzez świadome i celowe niezauważenie przez Kolegium, że Burmistrz G. nie rozpoznał podczas toczącego się postępowania i nie odniósł się w uzasadnieniu swojej decyzji do pozostałych (oprócz punktu 4) kwalifikowanych wadliwości jakie zostały enumeratywnie wymienione w art. 145 § 1 k.p.a.,

- rażące naruszenie art. 7 w związku z art.75 § 1, art. 77 § 1, art.80 oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez nie zauważenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie wypełnił dyspozycji tych przepisów,

- rażące naruszenie art. 75 § 1 i art. 77 § 1 w związku z art. 80 k.p.a. poprzez niezauważenie przez organ odwoławczy, że organ I instancji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, ani w ogóle żadnego materiału dowodowego, gdyż Burmistrz G. zaniechał przeprowadzenia jakiegokolwiek dowodu na udowodnienie tezy, że bardzo ważny charakterystyczny parametr techniczny inwestycji, jakim jest długość obiektu budowlanego liniowego – kanalizacji sanitarnej jest dłuższa niż 1 km, co ma oczywisty negatywny wpływ na wynik sprawy,

- naruszenie art. 84 § 1 k.p.a. w związku z § 3 ust. 1 pkt 79 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. (Dz.U. z 2016 r., poz. 71) poprzez podtrzymanie przez Kolegium błędnej wykładni dokonanej przez organ I instancji, który odmówił uchylenia ostatecznej decyzji lokalizacyjnej z dnia [...] czerwca 2017 r. w sytuacji, gdy podstawy uchylenia istnieją, gdyż budowa obiektu liniowego, którego długość jest większa niż 1 km, zaliczana jest do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (i w takim przypadku wymagany jest obowiązek przeprowadzeniu oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko).

Wskazując na powyżej przedstawione naruszenia, zainteresowany wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do Kolegium w celu jej ponownego rozparzenia, a także o zasądzenie kosztów postępowania sądowego.

W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko.

Przed rozprawą skarżący we wniosku z dnia [...] lipca 2020 r. domagał się umożliwienia mu w dniu [...] lipca 2020 r. na rozprawie przeprowadzenia dowodu "z kilku kart dokumentu Projekt budowany, który aktualnie znajduje się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1002/19, na udowodnienie tezy, że są podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (...)".

Na rozprawie w dniu [...] lipca 2020 r. zainteresowany podtrzymał wnioski i argumentację skargi. Dodatkowo wskazał, że obowiązkiem organu rozpoznającego wniosek o wznowienie postępowania było zbadanie wszystkich przesłanek wskazanych w art. 145 § 1 k.p.a., zwłaszcza że skarżący był stroną tego postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje.

Skarga okazała się zasadna, jednakże nie z przyczyn, które zostały w niej wskazane.

Zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325, z późn. zm. – dalej: p.p.s.a."), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy i nie jest związany zarzutami oraz wnioskami skargi, a także powołaną podstawą prawną. Ponadto, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Taka też sytuacja miała miejsce rozpatrywanej sprawie, w której zaszła konieczność sięgnięcia "w głąb" wznowionego postępowania, aż do wydanego na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. postanowienia o wznowieniu postępowania.

W ocenie tutejszego Sądu, zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] października 2019 r. i poprzedzająca ją decyzja Burmistrza G. z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] obarczone były wadą nieważności w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Było to zaś skutkiem wydania wcześniej przez Kolegium na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o wznowieniu na wniosek P. F. postępowania w wyżej opisanej sprawie i wyznaczeniu Wójta Gminy P. do przeprowadzenia tego postępowania.

Stwierdzone uchybienia powodowały, że bezprzedmiotowa była merytoryczna ocena zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. z dnia [...] lipca 2019 r. Innymi słowy, Sąd nie badał, czy organy zasadnie uznały, że wskazana we wniosku skarżącego przesłanka wznowieniowa nie znalazła swojego potwierdzenia w okolicznościach sprawy. Tym bardziej Sąd nie mógł ocenić prawidłowości ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Przekraczałoby to granice niniejszej sprawy. W konsekwencji, w sposób oczywisty nie było podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącego z dnia [...] lipca 2020 r. o przeprowadzenie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. dowodu "z kilku kart dokumentu Projekt budowany, który aktualnie znajduje się w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym w Poznaniu w sprawie o sygn. akt II SA/Po 1002/19, na udowodnienie tezy, że są podstawy do uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego (...)". Wniosek ten dotyczył merytorycznej prawidłowości decyzji lokalizacyjnej, nie zaś zgodności z prawem rozstrzygnięć wydanych w przedmiocie wznowienia postępowania.

To właśnie uchybienia związane z wydaniem na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. pierwszego postanowienia inicjującego postępowanie wznowieniowe spowodowały następczą wadliwość kolejnego postanowienia w tym przedmiocie, wydanego w dniu [...] kwietnia 2019 r., a tym razem wyznaczającego inny organ do przeprowadzenia postępowania, tj. Burmistrza G.. Z kolei wydanie drugiego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. o wznowieniu postępowania i wyznaczenie innego organu właściwego do załatwienia sprawy spowodowało, że decyzja z dnia [...] lipca 2019 r. wydana przez Burmistrza G. w wyniku przeprowadzenia wznowionego postępowania również zawierała w sobie wadę powodującą jej nieważność. Wada ta rozciągnęła się ostatecznie na decyzję organu II instancji z dnia [...] października 2019 r., gdyż organ odwoławczy przy rozstrzyganiu sprawy w drugiej instancji nie dostrzegł kwalifikowanej wadliwości zaskarżonej decyzji organu I instancji.

Rozpoczynając zatem od postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] o wznowieniu na wniosek P. F. postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, trzeba podkreślić, że zachodziły podstawy do jego uchylenia.

Należy podkreślić, że zgodnie z zasadą ogólną wyrażoną w art. 150 § 1 w związku z art. 149 k.p.a. właściwy w sprawie wznowienia jest organ, który wydał w sprawie decyzję w ostatniej instancji. W sytuacji, gdy wznowienie dotyczy postępowania, w którym została wydana ostateczna decyzja w wyniku rozpoznania sprawy tylko w jednej instancji, organem właściwym będzie organ pierwszej instancji, który rozpoznał sprawę merytorycznie lub wydał inne rozstrzygnięcie kończące postępowanie w tej instancji. Wyjątek od zasady określonej w art. 150 § 1 k.p.a. został przewidziany w art. 150 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu właściwego do wznowienia postępowania, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia. Ten sam organ wyznacza jednocześnie organ właściwy do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (zob. art. 149 § 2 k.p.a.). Kodeks nie określa kryteriów, jakimi powinien kierować się organ wyższego stopnia, dokonując wyboru organu, któremu deleguje właściwość do prowadzenia wznowionego postępowania. Należy jednakże wykluczyć możliwość przekazania sprawy organowi, którego uchybienia spowodowały wznowienie postępowania. Ponadto przy wyznaczaniu właściwego organu należy wziąć pod uwagę rzeczowy zakres jego kompetencji właściwości (tak R. Kędziora [w:] R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, komentarz do art. 150).

Orzekanie w sprawie wznowienia przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w razie, gdy wykaże się związek pomiędzy przyczyną wznowienia a działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się konsekwentnie, że jedynie w tych przypadkach, gdy przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu wymienionego w art. 150 § 1, o wznowieniu postępowania rozstrzyga organ wyższego stopnia (art. 150 § 2 k.p.a.). Zwrot "przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu" jest w orzecznictwie interpretowany przede wszystkim jako odesłanie do art. 145 § 1 pkt 2 i 3 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 22 lutego 2011 r. sygn. akt I OSK 1857/10 i 10 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1401/10, dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Przez działalność organu, o której mowa w przepisie art. 150 § 2 k.p.a., należy bowiem rozumieć takie właściwości i zachowanie się tego organu w toku prowadzonego postępowania administracyjnego w danej sprawie, które mogłyby godzić w zasadę obiektywizmu i być wyrazem stronniczego stanowiska tego organu przy wydaniu decyzji ostatecznej. Jak jednak trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 października 1998 r. sygn. akt II SA 1169/98 (LEX nr 41822, Legalis nr 52433), przyczyna wznowienia postępowania powiązana z działalnością organu może jednak w pewnych sytuacjach wynikać również i z innych przesłanek. Będzie to zatem miało miejsce, gdy na skutek działania lub zaniechania organu nastąpiła wadliwość postępowania polegająca na niezastosowanie przepisów o wyłączeniu pracownika lub organu, świadome dopuszczenie sfałszowanego dowodu, świadome niezawiadomienie strony lub jej pełnomocnika o wszczęciu postępowania lub czynnościach tego postępowania (tak B. Adamiak [w:] B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 16, Warszawa 2019, komentarz do art. 150; por. stanowisko NSA wyrażone w postanowieniu z dnia 8 listopada 2018 r. sygn. akt I OW 122/18, dostępnym jw.). Organ, który wydał decyzję ostateczną, po otrzymaniu żądania wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia postępowania lub gdy stwierdza z urzędu podstawy do wznowienia, obowiązany jest z urzędu zbadać swoją właściwość w sprawie (art. 19 k.p.a.) i w razie gdy ustali, że w związku z jego działalnością powstały podstawy wznowienia postępowania, przekazać sprawę do organu właściwego (art. 65 § 1 k.p.a.) – organu wyższego stopnia (por. R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 6, Warszawa 2020, komentarz do art. 150). W związku z tym, że zasadą jest właściwość organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, orzekanie w sprawie przez organ wyższej instancji dopuszczalne jest tylko w przypadku, gdy wykaże się związek pomiędzy działaniem organu orzekającego w ostatniej instancji z podstawą uzasadniającą wznowienie postępowania. Podkreślił to NSA już w wyroku z dnia 19 kwietnia 1982 r. sygn. akt II SA 238/82, a z nowszych w wyroku z dnia 9 maja 2018 r. sygn. akt II OSK 1507/16 (orzeczenia przywołane za B. Adamiak [w:] jw.). Jeżeli zaś strona żąda wznowienia postępowania z tej przyczyny, że bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), to organem właściwym do rozstrzygnięcia o tym żądaniu, w myśl art. 150 § 2 k.p.a., jest organ wyższego stopnia tylko wówczas, gdy było to wynikiem zamierzonego działania organu prowadzącego postępowanie w celu uniemożliwienia tej stronie wzięcia udziału w postępowaniu (zob. stanowisko orzecznictwa i doktryny przywołane w wyrokach NSA z dnia 20 czerwca 2012 r. sygn. akt II OSK 524/11 i 17 grudnia 2019 r. sygn. akt II OSK 3140/18, dostępnych jw.).

Idąc dalej, trzeba zaznaczyć, że organ wyższego stopnia w okolicznościach, o których mowa w art. 150 § 2 k.p.a., powinien – zgodnie z zasadą przestrzegania właściwości z urzędu (art. 19 k.p.a.) – w pierwszej kolejności zbadać, czy rzeczywiście na podstawie akt sprawy i twierdzeń strony można uznać, że działalność organu, który wydał decyzję w ostatniej instancji, przyczyniła się do zaistnienia podstawy wznowienia postępowania. Ma to fundamentalne znaczenie dla prawidłowego rozpatrzenia sprawy we wznowionym postępowaniu, bowiem orzeczenia wydane na podstawie art. 149 § 3 i art. 151 k.p.a. przez organ wyższego stopnia, który bezpodstawnie dokonywał czynności w zakresie wznowienia postępowania, dotknięte są wadą, skutkującą stwierdzeniem nieważności na mocy art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. W takiej sytuacji rozpoznanie sprawy następuje z naruszeniem przepisów o właściwości (por. stanowisko R. Kędziory [w:] jw.). R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 5, Warszawa 2017, komentarz do art. 150). Pogląd ten należy w pełni odnieść do decyzji wydanych przez organ wyznaczony na podstawie art. 150 § 2 k.p.a., jeżeli wcześniej przy wydaniu postanowienia przez organ wyższego stopnia doszło do istotnego naruszenia przepisów prawa. Również w takim wypadku uprawniony jest wniosek, że skoro organ wyższego stopnia bezpodstawnie dokonywał czynności w zakresie wznowienia postępowania i wyznaczenia organu właściwego do jego przeprowadzenia, to wydane przez organ wyznaczony rozstrzygnięcia na podstawie art. 151 w związku z art. 149 § 2 k.p.a. dotknięte są kwalifikowaną wadą prawną z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. ze względu na naruszenie przepisów o właściwości.

W niniejszej sprawie wniosek z dnia [...] lutego 2019 r. o wznowienie postępowania zakończonego ostateczną decyzją Burmistrza Gminy R. z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego został skierowany bezpośrednio do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Kolegium nie przekazało tego podania na podstawie art. 65 k.p.a. zgodnie z właściwością do tego organu, który wydał decyzję ostateczną w ostatniej instancji – a zatem do Burmistrza Gminy R.. Nie uzyskało też stanowiska tego organu w odniesieniu do powołanej we wniosku przyczyny wznowienia (przesłanki z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a.), lecz po uprzednim pozyskaniu (w dniu [...] marca 2019 r.) akt postępowania, w którym wydano decyzję lokalizacją znak [...], postanowiło w dniu [...] marca 2019 r. wznowić postępowanie i jednocześnie wyznaczyć Wójta Gminy P. do prowadzenia postępowania w powyższej sprawie. Na uzasadnienie zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. Kolegium wskazało argument, że "w niniejszej sprawie przyczyną wznowienia postępowania jest działalność organu, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji", wobec czego Kolegium "skorzystało z dyspozycji zawartej w art. 150 § 2 k.p.a., a więc wznowiło postępowanie i równocześnie wyznaczyło do załatwienia sprawy Wójta Gminy P.". Trafnie również przywołało pogląd ogólny, że celem art. 150 § 2 k.p.a. jest to, aby sam organ pierwszej instancji, którego działanie jest powodem wystąpienia wad wznowieniowych w decyzji, nie wznawiał i nie prowadził postępowania w sprawie, a więc aby nie był »sędzią« we własnej sprawie".

Mając na uwadze powyżej przedstawione poglądy orzecznictwa i przedstawicieli piśmiennictwa, Sąd uznał, że wydane przez Kolegium na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. postanowienie z dnia [...] marca 2019 r. o wznowieniu postępowania zostało wydane z takim naruszeniem prawa, które mogło mieć, a jak się następnie okazało – miało, istotny wpływ na wynik sprawy. Kolegium, pomimo skierowania wniosku o wznowienie postępowania bezpośrednio do tego organu jako organu wyższego stopnia, nie skorzystało z art. 65 § 1 k.p.a. i nie przekazało podania do Burmistrza Gminy R. jako organu właściwego w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a. Następnie, pomimo pozyskania akt sprawy od tego organu, wydało na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. postanowienie o wznowieniu postępowania w przedmiotowej sprawie, przedstawiając argumentację, z której w żaden sposób nie wynikało, że istotnie Burmistrz Gminy R. swoim działaniem spowodował, że wnioskodawca jako strona postępowania bez swojej winy nie brał udziału w postępowaniu. Argumentacja przedstawiona przez Kolegium wskazuje na to, że organ ten a priori założył, że jeżeli strona składa wniosek o wznowienie postępowania, podając jako przyczynę wznowienia przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., to zachodzi podstawa do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. Takie rozumienie przepisu art. 150 § 2 w związku z art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. jest w sposób oczywisty błędne. Tutejszy Sąd ze zrozumieniem przyjął poczynione w tej sprawie starania Kolegium, aby zapewnić obiektywność i przejrzystość we wznowionym postępowaniu, jednakże nie mógł pominąć błędów w wykładni i zastosowaniu prawa (niezastosowania art. 65 § 1 k.p.a.), jakie legły u podstaw takiego rozstrzygnięcia. Skoro bowiem Kolegium nie wykazało, że w sprawie zaszły rzeczywiste podstawy do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a., nie mogło wydać prawidłowego postanowienia o wznowieniu postępowania. Bez wykazania zaistnienia przesłanek do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. organ wyższego stopnia naraża się na zarzut, że rozpatrzył sprawę bez odpowiedniego wypełnienia obowiązku przestrzegania z urzędu swojej właściwości miejscowej i rzeczowej (art. 19 k.p.a.). Co więcej, okoliczności wydania i treść kolejnego postanowienia wydanego w tym przedmiocie, tj. postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. – pomijając kwalifikowaną wadliwość tego rozstrzygnięcia – również wskazywało na kolejny błąd przy wydaniu pierwszego z omawianych postanowień. Wada ta polegała na pochopnym, poczynionym bez odpowiedniego rozważenia kompetencji i możliwości orzeczniczych, wyborze organu wyznaczonego do przeprowadzenia wznowionego postępowania. Wniosek taki wynika z poniższych założeń. Po pierwsze, Sąd uznał, że domniemaną – bo nie wskazaną w treści uzasadnienia postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r., a wynikającą z kontekstu sprawy, w której pierwotnie wyznaczony w postawieniu z dnia [...] marca 2019 r. organ do załatwienia sprawy następnie zwrócił się do Kolegium o przekazanie sprawy do rozpatrzenia przez inny organ – przyczyną wydania drugiego postanowienia była potrzeba zmiany organu pierwotnie wyznaczonego do załatwienia sprawy. Po drugie, treść pisma Wójta Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2019 r., jak i wyznaczenie w jego miejsce Burmistrza G. wskazują na niedostatki rozważenia okoliczności sprawy w związku z pierwotnym wyborem organu wyznaczonego do załatwienia sprawy we wznowionym postępowaniu. Okoliczności te natomiast dostatecznie wyraźnie wskazują na uchybienie wymogom z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. przy podejmowaniu pierwszego z omawianych rozstrzygnięć procesowych. Nie można bowiem pominąć, że organ pierwotnie wyznaczony do przeprowadzenia wznowionego postępowania, tj. Wójt Gminy P., miał co najmniej formalną możliwość wdać się na podstawie art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a. w spór negatywny o właściwość z organem, który wcześniej wydał ostateczną decyzję w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania.

W konsekwencji Sąd, stosując przepis art. 135 p.p.s.a., stwierdził, że postanowienie Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. zostało wydane w warunkach odpowiadających dyspozycji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. (z naruszeniem prawa procesowego mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy), wobec czego w punkcie III sentencji wyroku orzekł o uchyleniu tego postanowienia.

Idąc dalej, Sąd zauważa, że o wydaniu przedmiotowego postanowienia Kolegium zawiadomiło strony postępowania w drodze obwieszczenia z tego samego dnia. Przedmiotowe postanowienie weszło do obrotu prawnego i Kolegium było nim związane od chwili ogłoszenia, zgodnie z art. 110 § 1 w związku z art. 126 k.p.a. Postanowienie to wpłynęło do siedziby wyznaczonego organu w dniu [...] kwietnia 2019 r. i w reakcji na nie Wójt Gminy P. w piśmie z dnia [...] kwietnia 2019 r. zwrócił się do Kolegium o przekazanie sprawy do rozpatrzenia innej gminie, posiadającej odpowiednie zasoby kadrowe i doświadczenie w prowadzeniu podobnych postępowań. Po wpływie przedmiotowego pisma do siedziby Kolegium ([...] kwietnia 2019 r.) organ ten wydał w innym składzie w dniu [...] kwietnia 2019 r. postanowienie, którym ponownie wznowił postępowanie w przedmiotowej sprawie, lecz tym razem wskazał Burmistrza G. jako organ właściwy do przeprowadzenia wznowionego postępowania. Poza wyznaczeniem innego organu treść tego postanowienia była tożsama z poprzednim wydanym w tej samej sprawie (znak [...]) postanowieniem z dnia [...] marca 2019 r.

W takich warunkach Sąd uznał, że wydanie na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. w dniu [...] kwietnia 2019 r. kolejnego postanowienia w przedmiocie wznowienia postępowania, wskazującego inny organ wyznaczony do przeprowadzenia tego postępowania – ze względu na swoje dalsze implikacje – stanowiło już kwalifikowane naruszenie prawa. Warto przy tym jeszcze raz zaznaczyć, że jakkolwiek wydanie tego postanowienia niewątpliwie podyktowane było potrzebą zapewnienia odpowiednio sprawnego przeprowadzenia wznowionego postępowania przez kompetentny, dysponujący odpowiednim oświadczeniem orzeczniczym, organ wykonawczy gminy, to w sposób niezamierzony doprowadziło do sytuacji rażącego naruszenia prawa po stronie Kolegium. Organ ten jako organ wyższego stopnia, ponownie stosując przepis art. 150 § 2 k.p.a. i wznawiając postępowanie ze wskazaniem innego organu wyznaczonego do jego przeprowadzenia, spowodował zaistnienie sytuacji, w której w obrocie prawnym istnieją dwa postanowienia o wznowieniu postępowania i dwa różne organy wyznaczone do jego przeprowadzenia. W sprawie brak jest bowiem podstaw do przyjęcia, że wskutek wydania późniejszego postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. ustał byt prawny postanowienia z dnia [...] marca 2019 r. W każdym razie Sąd nie znalazł po temu dostatecznych argumentów prawnych. Zdaniem Sądu, zaistniała sytuacja nie tylko powodowała niepewność co do daty wszczęcia postępowania w przedmiocie wznowienia – a co ma znaczenie chociażby dla zbadania kwestii ewentualnej zwłoki w prowadzeniu postępowania (bezczynności lub przewlekłości) – lecz przede wszystkim powodowała zaistnienie poważnych wątpliwości co do organu właściwego dla przeprowadzenia wznowionego postępowania (art. 19 k.p.a.), które potencjalnie stanowiły podstawę do zaistnienia sporu o właściwość (art. 22 § 1 pkt 1 k.p.a.), jak i narażało organ prowadzący wznowione postępowanie na ryzyko wydania decyzji obarczonej wadą nieważności z uwagi na naruszenie przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). W takich warunkach Sąd uznał, że wydanie postanowienia z dnia [...] kwietnia 2019 r. nastąpiło z wprawdzie niezamierzonym przez organ, lecz rażącym naruszeniem przepisu art. 150 § 2 k.p.a. Doprowadziło to tutejszy Sąd do wniosku, że w tym wypadku zastosowanie powinien znaleźć przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (dotyczy stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach). Dodać przy tym należy, że przepis art. 126 k.p.a. w swym dosłownym brzmieniu uzasadnia stosowanie przepisów art. 156-159 k.p.a. do postanowień, od których przysługuje zażalenie, a postanowienie o wznowieniu postępowania do takich nie należy (patrz: art. 141 § 1 i art. 149 § 3 i 4 k.p.a.). Niemniej jednak specyfika postanowienia wydawanego w trybie art. 150 § 2 k.p.a. – które stanowi odstępstwo od ogólnej zasady z art. 150 § 1 k.p.a. wskazującej organ właściwy do wznowienia i przeprowadzenia postępowania – umożliwia sądowi administracyjnemu rozważenie ewentualnych wad takiego postanowienia w postępowaniu sądowoadministracyjnym na płaszczyźnie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., przy zastosowaniu konstrukcji rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W związku z tym Sąd, stosując przepis art. 135 p.p.s.a., stwierdził, że postanowienie z dnia [...] kwietnia 2019 r. zostało wydane w warunkach odpowiadających dyspozycji art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a., wobec czego w punkcie II sentencji wyroku stwierdził jego nieważność.

Uchylenie postanowienia Kolegium z dnia [...] marca 2019 r. o wznowieniu postępowania i stwierdzenie nieważności kolejnego postanowienia w tym samym przedmiocie, wydanego w dniu [...] kwietnia 2019 r., miało swoje bezpośrednie przełożenie na ocenę zaskarżonej decyzji Kolegium z dnia [...] października 2019 r. nr [...] oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza G. z dnia [...] lipca 2019 r. znak [...] Z uwagi na stwierdzone istotne wady przy wydawaniu przez Kolegium jako organ wyższego stopnia na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. postanowień o wznowieniu postępowania na wniosek zainteresowanego z dnia [...] lutego 2019 r., wydana we wznowionym postępowaniu decyzja Burmistrza G. z dnia [...] lipca 2019 r. była w sposób pierwotny dotknięta wadą nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a. Z wyżej już przedstawionych powodów decyzja ta została wydana przez Burmistrza G. z naruszeniem przepisów o właściwości, tj. art. 19 w związku z art. 149 § 2 i art. 150 § 1 i 2 k.p.a. Było to działanie niezawinione przez organ I instancji, niemniej jednak organ ten miał do dyspozycji narzędzia prawne pozwalające uchronić się przed wydaniem decyzji w warunkach nieważności. Chodzi tu o wszczęcie sporu o właściwość, o którym mowa w art. 22 § pkt 1 k.p.a., z ewentualnym uprzednim zastosowaniem art. 65 § 1 k.p.a. W konsekwencji przeprowadzenie postępowania, o którym mowa w art. 149 § 2 k.p.a., polegało w tym wypadku na dokonaniu czynności we wznowionym postępowaniu przez organ niewłaściwy. Rozpoznanie sprawy we wznowionym postępowaniu nastąpiło zatem z naruszeniem przepisów o właściwości. Stąd też wydanie w tym postępowaniu przez Burmistrza G. decyzji na podstawie art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. obarczone było wadą prawną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Sąd uznał, że również zaskarżona decyzja Kolegium z dnia [...] października 2019 r. dotknięta jest kwalifikowaną wadą prawną. Rozpatrzenie sprawy w instancji odwoławczej i wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w sprawie rozstrzygniętej w pierwszej instancji przez organ niewłaściwy – co było skutkiem wcześniejszego naruszania prawa przez Kolegium w związku z nieprawidłowym wznowieniem postępowania na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. i wyznaczeniem organu właściwego do przeprowadzenia postępowania – stanowiło uchybienie kwalifikujące się do uznania za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

W tych warunkach Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w związku z art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego obydwie decyzje wydane we wznowionym postępowaniu, o czym też orzekł w punkcie I sentencji, stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.

W toku ponownego rozpatrywania sprawy, Kolegium uwzględni poglądy prawne i ocenę okoliczności przedstawione w niniejszym uzasadnieniu. W szczególności rozważy przekazanie sprawy na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. organowi właściwemu w rozumieniu art. 150 § 1 k.p.a., tj. Burmistrzowi Gminy R. celem podjęcia czynności, o których mowa w art. 149 § 1 i 2 k.p.a. Sąd podkreśla, że ewentualne "ponowne przejęcie" sprawy od Burmistrza Gminy R. i wydanie przez organ wyższego stopnia postanowienia o wznowieniu postępowania na podstawie art. 150 § 2 k.p.a. mogłoby mieć miejsce jedynie w razie uzyskania od organu właściwego takich informacji, które jednoznacznie świadczyłyby o zaistnieniu tego rodzaju przeszkody w rozpoznaniu sprawy przez organ właściwy, która w sposób oczywisty stanowiłaby podstawę do zastosowania art. 150 § 2 k.p.a. Zdaniem tutejszego Sądu, okoliczności niniejszej sprawy prima facie na taki stan rzeczy w ogóle nie wskazują.

Sąd w punkcie IV wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 w związku z art. 209 p.p.s.a. rozstrzygnął o kosztach postępowania, uwzględniając treść wniosku skarżącego oraz wysokość uiszczonych kosztów sądowych (wpis od skargi w kwocie [...]zł).