Wyrok WSA w Bydgoszczy, sygn. akt II SA/Bd 1213/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy
Data orzeczenia: 2013-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: oddalono skargi
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 1 pkt 1-5
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Joanna Brzezińska Sędziowie: Sędzia WSA Anna Klotz (spr.) Sędzia WSA Renata Owczarzak Protokolant Jakub Jagodziński po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2013r. sprawy ze skarg D.K., W.K., E.O., M.O. i A.O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] października 2012r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargi.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 56, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1-5 i art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647), oraz art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Ż. z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] ustalającą I. i D. O. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługowy, znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości C., gmina Ż. W uzasadnieniu decyzji SKO wskazało na dotychczasowy przebieg postępowania w sprawie, z którego wynika, że:

Burmistrz Ż. decyzją z dnia [...] września 2010 r. odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na "S." znajdującego się na działce nr ewid. [...] obręb ewidencyjny C., gm. Ż. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przedmiotem działalności inwestora jest działalność produkcyjna, a przeprowadzona analiza terenu wokół działki objętej zamierzeniem inwestycyjnym nie wykazała występowania funkcji produkcyjnej w analizowanym obszarze.

Na skutek odwołania wniesionego przez inwestorów, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] października 2010 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ zwrócił uwagę na braki występujące we wniosku inwestorów, nierzetelne przeprowadzenie postępowania dowodowego i niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu.

Burmistrz Ż. po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestorów decyzją z dnia [...] marca 2011 r. odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji ponownie stwierdził, że zamiarem inwestorów jest zmiana funkcji zabudowy na produkcyjną, i w związku z brakiem takiej zabudowy w sąsiedztwie nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji.

Inwestorzy złożyli odwołanie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i wydanie orzeczenia zgodnego z prawem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zarzucili naruszenie: art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez błędne ich zastosowanie, zasady wolności zagospodarowania terenu wyrażonej w art. 56 ust. 2 pkt 1 ww. ustawy oraz naruszenie art. 21 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności, a także prawa procesowego, poprzez nieuwzględnienie ich wniosków w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przez p. G. oraz nieuwzględnienie dokonanych zmian we wpisie do ewidencji działalności gospodarczej skarżących.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] marca 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ zwrócił uwagę na błędną interpretację wniosku inwestorów, niewłaściwe doręczanie pism przez organ I instancji, oraz nierozpatrzenie wniosku Stowarzyszenia na rzecz integracji i rozwoju wsi: C., K., K.

Burmistrz Ż. po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestorów decyzją z dnia [...] sierpnia 2011 r. odmówił wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. inwestycji. Organ I instancji po raz kolejny stwierdził, że zamiarem inwestorów jest zmiana funkcji zabudowy na produkcyjną i w związku z brakiem takiej zabudowy w sąsiedztwie nie jest możliwe ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji.

Odwołanie o tej decyzji wnieśli inwestorzy, zarzucając naruszenie art. 59 ust. 1 i 2, art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez jego błędne zastosowanie, art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nieuwzględnienie zasady wolności zagospodarowania terenu, naruszenie art. 21 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady ochrony prawa własności oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, poprzez nieuwzględnienie wniosków odwołujących się w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej przez W. i D. K. Inwestorzy wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie, co do istoty sprawy, tj. zgodnie z prawem i złożonym przez odwołujących wnioskiem, ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Pełnomocnik inwestorów wskazał, że teren inwestycji posiada dogodne uwarunkowania i jest w pełni predysponowany do wnioskowanego wykorzystania. Podniósł, że w rzeczywistości wydzielenie pomieszczenia do świadczenia usług nastąpi poprzez fizyczne wydzielenie danej powierzchni. W sytuacji, gdy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej oraz jest zapewnione uzbrojenie terenu, wydanie pozytywnej decyzji jest zasadne. Zauważono, że pojęcie kontynuacji funkcji należy rozumieć szeroko, zgodnie z wykładnią systemową, która każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora, po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu i jego zabudowy. Nie może być więc mowy o automatyzmie działania polegającego na tym, że jeżeli istniejąca zabudowa na działce sąsiedniej realizuje funkcje mieszkaniowe, to nowy obiekt może być tylko budynkiem mieszkalnym tego samego rodzaju, co istniejący. Organ nie zauważył ponadto zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej. Strona wskazała również na nieprawdziwie stwierdzenia zawarte w kwestionowanej decyzji, dotyczące stanu faktycznego zabudowy znajdującej się w analizowanym obszarze.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] września 2011 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji wskazując, że organ jest związany treścią wniosku inwestora i nie może go dowolnie interpretować i dokonywać jego korekty. W ocenie organu bez znaczenia dla sprawy była treść wpisów dokonanych w ewidencji działalności gospodarczej, gdyż nie przesądzają one o tym, że określony tam rodzaj działalności będzie wykonywany. Ponadto wskazano, że na obecnym etapie postępowania nie jest możliwe przesądzenie o negatywnym oddziaływaniu zamierzenia inwestycyjnego, a w decyzji o warunkach zabudowy określa się wyłącznie w ogólny sposób warunki inwestowania.

Burmistrz Ż. po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2012 r. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługowy - "S." znajdującego się na działce nr [...] w C.

Odwołanie od tej decyzji wnieśli: D. K., W. K., E. O., M. O. i A. O. Zarzucili dokonanie przez organ I instancji ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym. Wskazali, że nie zgadzają się z ustaleniami, iż: funkcja usługowa nie godzi w zastany stan rzeczy i stanowi uzupełnienie istniejącej funkcji mieszkaniowej, inwestycja zaliczana jest do usług nieuciążliwych, a ewentualne uciążliwości ograniczają się do granic nieruchomości wnioskodawców, ze względu na swoje rozmiary inwestycja nie będzie generować znacznego ruchu kołowego. W ocenie odwołujących, działalność gospodarcza będzie znacząco wpływać na użytkowników nieruchomości sąsiednich i w znacznym stopniu utrudni korzystanie z nich, a także spowoduje spadek ich wartości. Z kolei, brak określenia charakteru inwestycji utrudnia sformułowanie konkretnych zarzutów merytorycznych, co do treści rozstrzygnięcia. Wskazano, że z treści wniosku wynika, że w lokalu użytkowym będzie istnieć ekspozycja lub wystawa, a to oznacza, że pomieszczenie to będzie dostępne dla klientów. Wskazano, że organ zignorował dotychczasowe uwagi stron odnoszące się do faktu uciążliwości związanych z prowadzeniem przez wnioskodawców działalności gospodarczej, co skutkuje wadliwością postępowania dowodowego.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. decyzją z dnia [...] maja 2012 r. uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Organ odwoławczy podniósł, że nie wyjaśniono pojęcia "S.", co uniemożliwiło przeprowadzenie analizy, czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji istniejących już w sąsiedztwie inwestycji. Ponadto Burmistrz Ż. nie uzasadnił, czym kierowano się wyznaczając analizowany obszar. Wskazano ponadto na braki występujące w samej decyzji, zastosowanie nieprawidłowych oznaczeń. Organ odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu wskazał, że brak jest podstaw, aby w trakcie analizy funkcje terenu i zabudowy były interpretowane zawężająco.

Burmistrz Ż. po ponownym rozpatrzeniu wniosku inwestorów decyzją z dnia [...] sierpnia 2012 r. znak: [...] ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługowy znajdującego się na działce nr [...] w miejscowości C., gmina Ż.

Odwołanie od tej decyzji po raz kolejny wnieśli: D. K., W. K., E. O., M. O. i A. O. Decyzję zaskarżyli w całości i zarzucili jej naruszenie art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zarzucili organowi I instancji popełnienie błędów w postępowaniu dowodowym, tj.: nieprawidłowe przeprowadzenie analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy objawiającego się błędnym ustaleniem stanu faktycznego, przeprowadzenie nieprawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu poprzez uznanie, że planowana inwestycja nie wpłynie znacząco na zastany ład przestrzenny, nieprawidłowe wyznaczenie obszaru analizowanego, poprzez jego bezzasadne rozszerzenie w celu potwierdzenia istnienia w obszarze także funkcji usługowej. Zarzucono brak prawidłowej analizy sąsiednich obiektów i ich formy, co doprowadziło do błędnego ustalenia wymagań odnoszących się do planowanej inwestycji. Zarzucono również brak wyjaśnienia pojęcia "S.", nieprawidłowe ustalenie, że zmiana sposobu użytkowania budynku będzie realizowana tylko w jego obrysie. Zarzucono ponadto naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez uznanie zabudowy za dostosowaną do określonych cech zagospodarowania sąsiedniego terenu zabudowy. Wskazując na powyższe naruszenia skarżący wnieśli o uchylenie decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu odwołania zwrócono uwagę, że zmiana sposobu użytkowania nie wystąpi jedynie w obrysie budynku, chociażby z powodu konieczności przygotowania przez inwestora miejsc parkingowych dla klientów, konieczności zapewnienia drogi dojazdowej dla pojazdów dostawczych, a także konieczności umieszczenia stosownych reklam, czy szyldów. Zdaniem skarżących, wszystkie te związane z planowaną działalnością elementy będą realizowane poza budynkiem. Wobec powyższego bezzasadnie odstąpiono od szczegółowej analizy takich parametrów, jak powierzchnia zabudowy, szerokość elewacji itp. w obszarze analizowanym. W konsekwencji błędne jest stwierdzenie organu, że dopuszczenie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie wpłynie znacząco na zastany ład przestrzenny.

W piśmie z dnia [...] października 2012 r. D. i I. O. wnieśli o utrzymanie w mocy decyzji Burmistrza Ż. z dnia [...] sierpnia 2012 r. W uzasadnieniu wyjaśniono, że przedmiotem inwestycji jest zmiana funkcji budynku już istniejącego, a nie wykonanie nowej zabudowy, stąd podnoszone przez skarżących naruszenie zasady dobrego sąsiedztwa jest niezasadne. Ich zdaniem dokonano prawidłowej oceny stanu faktycznego, gdyż przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na ustalenie, że przy tej samej drodze, przy której położony jest budynek inwestora istnieje restauracja oraz szkoła, zatem na terenie analizowanego obszaru istnieje zabudowa o funkcji usługowej. Dla ustalenia ciągłości funkcji wystarczające jest bowiem stwierdzenie, że przynajmniej jedna nieruchomość posiada taką funkcję, jaka wynika z wniosku inwestora. Wyjaśniono ponadto, że przepisy stanowią jedynie o minimalnych, a nie maksymalnych wymiarach analizowanego obszaru, zatem zarzuty dotyczące jego rozszerzenia są bezzasadne. Wypowiadając się w kwestii pojęcia "s." zauważono, że już na początku postępowania doprecyzowano, na czym ma polegać prowadzona działalność usługowa. Planowana działalność nie wiąże się z produkcją mebli, ani produkcją elementów do ich konstrukcji. Dodatkowo wskazano na treść wpisu wnioskodawcy do rejestru centralnej ewidencji działalności gospodarczej.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w B. zaskarżoną decyzją z dnia [...] października 2012 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że działka na której przewidziano inwestycję nie jest objęta ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i podał, że zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Postępowanie w sprawie ustalenia warunków zabudowy może być wszczęte na wniosek inwestora. Wniosek inwestora wiąże organ administracji, w tym sensie, że nie może być modyfikowany bez zgody wnioskodawcy, ani też błędnie interpretowany. Organ podał, że skoro inwestor nie przewiduje cięcia płyt i drewna oraz lakierowania i szlifowania, to organy nie mogą w żaden sposób rozszerzać planowanej działalności inwestora w budynku objętym wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy. Organ odwoławczy podkreślił, że inwestor podał, że jego działalność nie będzie wiązała się z produkcją mebli lub produkcją elementów do ich konstrukcji.

Organ powołał brzmienie art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dotyczący koniecznych warunków, jakie muszą być spełnione by mogła zostać wydana decyzja o warunkach zabudowy. Ponadto podniósł, że art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy uzależnia wydanie decyzji o warunkach zabudowy od dostosowania nowej zabudowy do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego, co wymaga przeprowadzenia analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wskazał przy tym na brzmienie § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Organ odwoławczy wskazał, że planowana inwestycja jest zlokalizowana na terenie wsi, w której istniejąca zabudowa rozciąga się wzdłuż ulic, zatem uwzględnienie przez organ I instancji w trakcie analizy zabudowy położonej wzdłuż ulicy między najbliższymi skrzyżowaniami jest zasadne. Organ podniósł, że celem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest uniemożliwienie lokalizowania nowej zabudowy sprzecznej ze stanem występującym na analizowanym obszarze. Na gruncie powyższego wskazał, że w rozpatrywanej sprawie, sprzeczność taka nie występuje. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że już kilkukrotnie wyjaśniało, że nie ma podstaw, aby funkcje terenu i zabudowy interpretować zawężająco, np. jako możliwości powstania budynków tylko tego samego rodzaju, co już istniejące. Dalej wskazano, że celem art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jest dopuszczenie do tworzenia nowej zabudowy, jako uzupełnienie już istniejących układów urbanistycznych, przy czym należy opowiedzieć się za nadaniem pojęciu sąsiedztwa w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy znaczenia szerokiego. Działka sąsiednia to nieruchomość lub jej część położona w analizowanym obszarze i tylko taka wykładnia znaczenia sąsiedztwa jest zgodna z duchem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z kolei wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji, nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji dominującej funkcji zabudowy pod warunkiem, że analiza urbanistyczna uzasadnia przyczyny odstępstwa poparte oceną zachowania ładu przestrzennego, uciążliwości i wpływu inwestycji dla działek sąsiednich.

Organ zaznaczył, że w rozpatrywanym przypadku z uwagi na treść wniosku inwestorów przeprowadzona analiza winna się ograniczyć do ustalenia, czy inwestycja stanowi kontynuację funkcji. W związku z tym organ podniósł, że nie można wyłączyć inwestycji polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego spod działania regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ podniósł, że zarzuty odwołujących się dotyczące konieczności przeprowadzenia pełnej analizy, także w zakresie parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu są niezasadne i nie znajdują oparcia w obowiązującym stanie prawnym i faktycznym sprawy. Uzasadniając powyższe organ wskazał, że przedmiotem inwestycji nie jest ani lokalizacja reklam, ani budowa miejsc parkingowych, czy też budowa parkingu lub dróg dojazdowych, na co pośrednio wskazują odwołujący. W decyzji o warunkach zabudowy nie określa się kolorów elewacji frotowych, czy też innych szczegółów architektonicznych nowej zabudowy. Ponadto, nawet gdyby inwestor wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla lokalizacji reklamy, to trudno byłoby analizować sąsiednią zabudowę pod kątem zgodności np. szerokości elewacji frontowych istniejących budynków z planowaną reklamą. Nie można bowiem porównywać obiektów należących do innych kategorii ontologicznych.

Ponadto, organ II instancji wskazał, że Burmistrz Ż. prawidłowo ustalił strony prowadzonego postępowania administracyjnego zapewniając im czynny udział w postępowaniu, zaś w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do wszystkich wniesionych w trakcie postępowania uwag. Z materiału dowodowego wynika, że organ ten przeprowadzając postępowanie zbadał zgodność wnioskowanej inwestycji z zasadami określonymi ustawą, ponieważ projektowana inwestycja stanowi kontynuację występującej w sąsiedztwie funkcji usługowej. Nie było natomiast zasadne wykazanie istnienia zabudowy pozwalające na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania obiektów budowlanych. Organ wskazał, że skoro planowana inwestycja odpowiada warunkom przewidzianym w art. 61 ust. 1 ww. ustawy oraz nie wynikały dla niej ograniczenia z przepisów odrębnych, to zgodnie z art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy obowiązkiem organu było pozytywne rozstrzygniecie o warunkach zabudowy dla zamierzonej inwestycji. Decyzja organu I instancji zawiera wszystkie elementy i uwarunkowania wynikające z przepisów dotyczących planowanej inwestycji.

Nie zgadzając się z rozstrzygnięciem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w B. D. K., W. K., E. O., M. O. i A. O. złożyli skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, a także uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu l instancji w całości.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucili naruszenie art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niezapewnienie stronom czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie im wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Skarżący zauważyli, że nie doręczono im pisma pełnomocnika wnioskodawców z dnia [...] października 2012 r. Zarzucili też naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji pomimo wydania jej z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia sprawy i prawidłowego ustalenia stanu faktycznego, nieuwzględnienia przy ponownym rozpatrywaniu sprawy wskazań organu odwoławczego zawartych w decyzji z dnia [...] maja 2012 r. nr [...], a odnoszących się do konieczności wyjaśnienia pojęcia "S.", dopuszczenie się przez organ I instancji błędów w prowadzonym postępowaniu dowodowym, w szczególności: nieprawidłowego przeprowadzenia analizy stanu prawnego i faktycznego sprawy objawiającego się błędnym ustaleniem jej stanu faktycznego, nieprawidłowej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu objawiającej się uznaniem, że planowana inwestycja nie wpłynie znacząco na zastany ład przestrzenny, nieprawidłowego wyznaczenia obszaru analizowanego, poprzez jego bezzasadne rozszerzenie w celu potwierdzenia istnienia w obszarze także funkcji usługowej, braku prawidłowej analizy sąsiednich obiektów i ich formy prowadzącego do błędnego ustalenia wymagań odnoszących się do inwestycji w niniejszej sprawie, nieprawidłowego ustalenia, że zmiana sposobu użytkowania budynku będzie realizowana tylko w jego obrysie.

Skarżący podali, że organ l instancji miał obowiązek dokonać także oceny zasadności wniosku inwestora, w szczególności pod kątem możliwości realizacji zamierzonego przedsięwzięcia. Zdaniem skarżących, inwestor nie będzie w stanie spełnić warunków wyznaczonych mu przez organ l instancji (inwestycja powinna spełniać wymagania w zakresie dopuszczalnego poziomu hałasu - dla zabudowy jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu wynosi 50 dB w dzień oraz 40 dB w nocy). Skarżący wskazują, że działalność prowadzona przez inwestora polegać ma na montażu gotowych elementów mebli przy pomocy elektronarzędzi. Budynek zaś służący do prowadzenia deklarowanej przez inwestora działalności nie jest wygłuszony. Z uwagi na odległość budynku, w którym ma następować montaż od granicy nieruchomości skarżących, nie będzie możliwości utrzymania norm hałasu w wyznaczonych granicach. Zdaniem skarżących organ nie podjął czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego.

Ponadto, wbrew wskazaniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartym w decyzji z dnia [...] maja 2012 r., organ l instancji przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w wydanej decyzji nie wyjaśnił pojęcia "S." Organ odwoławczy wyraźnie wskazał w tym akcie, że w tej sytuacji nie można było dokonać analizy czy planowana inwestycja będzie stanowiła kontynuację funkcji istniejącej już w analizowanym obszarze.

Skarżący podnieśli, że z treści zamieszczanych przez inwestora ogłoszeń wynika, że pod adresem C. prowadzona jest produkcja, a nie sam montaż mebli. Powyższe oznacza, że inwestor w rzeczywistości nie zamierza prowadzić deklarowanej działalności, a dane zawarte we wniosku nie są zgodne z prawdą.

Skarżący popierają zarzut dopuszczenia się przez organ l instancji błędów w ustaleniach faktycznych. Skarżący podnieśli, że organ l instancji wskazał między innymi, że zmiana sposobu użytkowania, planowana jest w części istniejącego budynku gospodarczego i będzie realizowana w jego obrysie. Nie jest to zaś, w ocenie skarżących, ustalenie prawidłowe - organ l instancji nie wziął bowiem pod uwagę okoliczności takich, jak konieczność przygotowania przez inwestora miejsc parkingowych dla klientów Studia, konieczność zapewnienia drogi dojazdowej dla pojazdów dostawczych, a także konieczność umieszczenia reklam, czy szyldów. Także ruch kołowy na nieruchomości będzie wzmożony, co zwiększy poziom hałasu. Skoro planowana inwestycja realizowana będzie także poza budynkiem gospodarczym, dokonanie tych ustaleń było konieczne.

Błędnym jest również stwierdzenie, że dopuszczenie realizacji przedmiotowego przedsięwzięcia nie wpłynie znacząco na zastany ład przestrzenny.

Organ nieprawidłowo uznał też, że w niniejszej sprawie można przyjąć kontynuację funkcji. Skarżący wskazują bowiem, że nigdzie w okolicy nie jest realizowana funkcja usługowa, polegająca na podobnej działalności. Taka inwestycja godzić będzie w zastany stan rzeczy i nie można mówić o kontynuacji funkcji.

Nie bez znaczenia pozostaje też fakt, że inwestor swoją działalność planuje kontynuować pośród zabudowy mieszkalnej, przeznaczonej do zamieszkiwania i wypoczynku ludzi. Prace prowadzone przez inwestora będą zaś powodowały niedogodności.

Nieprawidłowe było także rozszerzenie obszaru analizowanego przez organ l instancji. Skarżący odnoszą wrażenie, że dokonane rozszerzenie, pozwoliło organowi potwierdzenie istnienia w okolicy funkcji usługowej. Działanie organu l instancji stanowiło wyjście poza zasadę swobodnej oceny dowodów.

Powyższe naruszenia spowodowały, że organ l instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Nie podjęto bowiem kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy, a stan faktyczny sprawy został ustalony nieprawidłowo. W uzasadnieniu decyzji organu l instancji znalazły się lakoniczne stwierdzenia, nie potwierdzające przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego mającego na celu usunięcie powstałych w sprawie wątpliwości.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w sprawie i wniósł o oddalenie skarg.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), Sąd sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem (legalności). Kontrola sądów administracyjnych ogranicza się do zbadania, czy organy administracji w toku rozpoznawanej sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na jej wynik. Ocena ta dokonywana jest według stanu prawnego i na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej jako "p.p.s.a"., wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego aktu może zaś nastąpić wówczas, gdy zostanie spełniona przynajmniej jedna z przesłanek wskazanych w art. 145 p.p.s.a.

Stan faktyczny rozpoznawanej sprawy jest bezsporny i nie budzi wątpliwości Sądu.

Na wstępie odnosząc się do zarzutu naruszenia przez organy obu instancji art. 10 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących o możliwości zapoznania się z treścią zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, wskazać należy, iż jest on bezzasadny.

W orzecznictwie sądowym istnieje bowiem ugruntowany pogląd, iż zarzut naruszenia przepisu art. 10 § 1 k.p.a. przez niezawiadomienie strony o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego i składania wniosków może odnieść skutek wówczas, gdy stawiająca go strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych. Na stronie stawiającej zarzut spoczywa zatem ciężar wykazania istnienia związku przyczynowego między naruszeniem przepisów postępowania a wynikiem sprawy (tak m.in. wyrok NSA z 2 lutego 2011 r., I OSK 575/10, Lex nr 1070853, wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1279/09, Lex nr 746442, wyrok WSA w Warszawie z 13 kwietnia 2011 r., Lex nr 996668, wyrok WSA w Rzeszowie z 25 listopada 2010 r., II SA/Rz 928/10, Lex nr 754715).

Odnosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż skarżący nie wskazali żadnych czynności, których mogliby dokonać przed organami, gdyby zostali zawiadomieni o zebraniu materiału dowodowego oraz możliwości wypowiedzenia się, co do tego i składania wniosków.

Przechodząc do oceny pozostałych zarzutów skargi należy stwierdzić, że one również nie zasługują na uwzględnienie.

Organy prawidłowo ustaliły stan faktyczny i prawny w przedmiotowej sprawie.

Jak stanowi przepis art. 61 ust. 1 ustawy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w pkt 1 - 5. W pkt 1 wskazano zasady dostosowywania nowej zabudowy do zabudowy istniejącej wskazując, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu.

Szczegółowy sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy w powiązaniu z analizą stanu istniejącego, na podstawie upoważnienia zawartego w art. 61 ust. 6 ustawy, określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) zwane dalej: "rozporządzeniem". Brzmienie art. 61 ust.1 pkt 1 i przepisów rozporządzenia wskazuje wyraźnie, że zasada dobrego sąsiedztwa, dotyczy jedynie nowej zabudowy, polega bowiem na dostosowaniu nowej zabudowy do starej. Ww. przepisy można stosować jedynie wtedy, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego, zgodnie z definicją budowy zawartą w art. 3 pkt 6 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010, Nr 243, poz.1623 ze zm.). Zabudowa istniejąca stanowi miejscowe status quo i nie stosuje się do niego wymagań określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie i rozbiórce istniejącego już obiektu (por. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz pod redakcją prof. Z. Niewiadomskiego. 2 wydanie, C.H. Beck, str. 499) - wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 czerwca 2008 r. II SA/Po 530/07, publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.

Wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla zmiany sposobu użytkowania istniejącego budynku, która nie wiąże się z "nową zabudową" w powyższym rozumieniu, nie wymaga zatem spełnienia warunku "dobrego sąsiedztwa". Z taką właśnie sytuacją, zdaniem Sądu, mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, bowiem według inwestora w celu zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego nie będą prowadzone żadne prace budowlane w celu wykonywania obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowy, rozbudowy, czy też nadbudowy obiektu budowlanego.

W tym stanie rzeczy nie istnieje możliwość, by powstała jakaś "nowa zabudowa". Wydanie decyzji o warunkach zabudowy w takim przypadku jest uzależnione od spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 2 - 5 p.z.p., z pominięciem wymogu określonego w pkt 1 (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2007 r., sygn. akt II OSK 969/06, niepubl., a także wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 7 września 2005 r., sygn. akt II SA/Bd 293/05, z dnia 31 stycznia 2006 r. sygn. akt II SA/Bd 89/06 i z dnia 21 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Bd 355/07 z dnia 15 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Bd 894/07 publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.). Wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków wymienionych w pięciu punktach art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z punktem 1 art. 61 ust. 1 tej ustawy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, musi być zabudowana, w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, celu i wskaźników kształtowania zabudowy i zagospodarowania terenu. Chodzi bowiem o to, by nową zabudowę dostosować zgodnie z zasadą "dobrego sąsiedztwa" do istotnych cech już istniejącej zabudowy w sąsiedztwie nieruchomości, która jest przedmiotem postępowania. Zarówno więc z tego przepisu jak i z przepisów rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wynika, że określone tymi przepisami zasady mają zastosowanie tylko wówczas, gdy w wyniku uwzględnienia wniosku dojdzie do powstania nowej zabudowy. W wyroku z dnia 1 lutego 2012 r., sygn. akt II OSK 2183/NSA (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl), NSA podzielił w całości pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych i w doktrynie, że o dostosowaniu nowej zabudowy do starej można mówić tylko wówczas, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę, czyli wykonanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę lub nadbudowę obiektu istniejącego. Wymagania te nie znajdują więc zastosowania w przypadku inwestycji polegającej na przebudowie, remoncie lub rozbiórce istniejącego już obiektu. W takiej sytuacji nie dochodzi bowiem do powstania nowej zabudowy.

W przedmiotowej sprawie postępowanie jest prowadzone w przedmiocie zmiany funkcji budynku, który istnieje. Ustalenie warunków zabudowy dotyczy bowiem inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania części budynku gospodarczego na usługowy "S.".

Postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wszczynane jest na wniosek inwestora (art. 52 ust. 1 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p.). We wniosku tym inwestor określa między innymi rodzaj planowanego zamierzenia inwestycyjnego oraz jego charakterystykę. Organ administracji związany jest treścią tego żądania, co oznacza, że sam nie może modyfikować wniosku w żadnym zakresie. Związanie wnioskiem nie pozbawia jednak organu możliwości działania. W przypadku bowiem, gdy w trakcie analizy jego dopuszczalności powstaną wątpliwości co do jego treści, organ administracji publicznej powinien stosownie do art. 64 § 2 k.p.a. wezwać inwestora do wyjaśnienia powstałych wątpliwości i uzupełnienia ewentualnych braków lub wprowadzenia do wniosku stosownych zmian. W działaniu tym organ administracji publicznej powinien kierować się ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, wynikającymi z art. 7, art. 8 i art. 9 k.p.a., a wszelkie zmiany dotyczące przedsięwzięcia, objętego wnioskiem inwestora, powinny znaleźć też odzwierciedlenie w materiale dowodowym zgromadzonym w aktach administracyjnych sprawy tak, aby treść wniosku inwestora zgodna z jego wolą nie budziła wątpliwości. Organ administracji jest wprawdzie związany wnioskiem inwestora, lecz związanie to nie ma charakteru bezwzględnego.

W toku postępowania administracyjnego wniosek może być bowiem modyfikowany przez inwestora, także w wyniku działań zainicjowanych przez organ. W konsekwencji, w razie wątpliwości co do charakteru zamierzenia inwestycyjnego, którego dotyczy wniosek, obowiązkiem organu jest podjęcie z urzędu czynności wyjaśniających treść żądania strony (vide: wyrok NSA z dnia 3 marca 2009 r., sygn. akt II OSK 272/08 – Lex nr 526580).

W przedmiotowej sprawie inwestor określił we wniosku z dnia [...] sierpnia 2010r., że prace będą polegały na montażu gotowych elementów przy pomocy elektronarzędzi. Całkowity montaż elementów będzie odbywał się na miejscu u klienta. Na żądanie organu zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. (k - 82 akt administracyjnych) dotyczące podania wykonywanych prac w budynku usługowym inwestor oświadczył w piśmie z dnia [...] listopada 2010 r. (k - 86 akt administracyjnych), że uciążliwości działalności zamkną się w granicach budynku oraz, że nie przewiduje się cięcia płyt i drewna oraz lakierowania i szlifowania. Pisma procesowe inwestora nie potwierdzają, aby zamierzona działalność wiązała się z produkcją mebli lub produkcją elementów do ich konstrukcji.

W aktach administracyjnych sprawy znajduje się wpis inwestora do rejestru centralnej ewidencji działalności gospodarczej (patrz w aktach administracyjnych sprawy zaświadczenie o dokonaniu zmiany wpisu do ewidencji działalności gospodarczej wydane przez Burmistrza Ż. z dnia [...] lutego 2011 r., z którego wynika że przedmiotem działalności inwestora jest - 43.32.Z "zakładanie stolarki budowlanej"). Przed zmianą, inwestor wg określenia przedmiotu, działalność gospodarczą prowadził w zakresie - 31.02.Z "produkcja mebli kuchennych", 16.23.Z "produkcja pozostałych wyrobów stolarskich i ciesielskich dla budownictwa" oraz 31.01.Z "produkcja mebli biurowych i sklepowych".

W ocenie Sądu budzące kontrowersje skarżących "S." jest działalnością inwestora jako przedsiębiorcy "D. O. usługi stolarskie". Działalność polegająca na zakładaniu stolarki budowlanej. Z dniem 1 lipca 2011 r. – na podstawie art. 23-39 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jednolity: Dz. U. Nr 220, poz. 1447) powstała Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej /CEIDG/. CEIDG w systemie teleinformatycznym prowadzi minister właściwy do spraw gospodarki. W związku z powyższym w celu odszukania aktualnych informacji o przedsiębiorcy należy wejść na stronę www.ceidg.gov.pl. Zgodnie z wpisem inwestora do centralnej ewidencji działalności gospodarczej, przedmiotem prowadzonej przez niego działalności jest według Polskiej Klasyfikacji Działalności Gospodarczej zakładanie stolarki budowlanej (PKD 43.32.Z). Słusznie zatem wnioskodawca w piśmie procesowym z dnia [...] października 2012 r. złożonym w postępowaniu odwoławczym oraz w piśmie procesowym z dnia [...] lutego 2013 r. złożonym w postępowaniu przed sądem (k - 47 akt sadowych) powołuje się na regulacje prawne rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 grudnia 2007 r. w sprawie polskiej klasyfikacji działalności (PKD) - Dz. U. z 2007 r., Nr 251, poz.1885 zał. ze zm., które wprowadza do stosowania w statystyce, ewidencji i dokumentacji oraz rachunkowości, a także w urzędowych rejestrach i systemach informacyjnych administracji publicznej Polską Klasyfikację Działalności (PKD), zwaną dalej "PKD 2007", stanowiącą załącznik do rozporządzenia.

W Dziale 43 załącznika ujęte zostały "ROBOTY BUDOWLANE SPECJALISTYCZNE." Z treści opisu działu wynika, że roboty wykończeniowe i wykonywanie instalacji budowlanych mieści się również w niniejszym dziale. Z PKD 43.32.Z - "Zakładanie stolarki budowlanej" wynika, że podklasa ta obejmuje:

- instalowanie drzwi (z wyłączeniem drzwi automatycznych i obrotowych), okien, futryn okiennych i drzwiowych, z drewna i innych materiałów,

- wyposażanie pomieszczeń w meble wbudowane: meble kuchenne, kredensy, szafy wnękowe, meble sklepowe i inne elementy wbudowywane,

- wykańczanie wnętrz w zakresie sufitów, ruchomych ścianek działowych itp.

Podklasa ta nie obejmuje:

- instalowania drzwi automatycznych i obrotowych, sklasyfikowanego 43.29.Z.

Powyżej przedstawiony zakres prowadzonej działalności w sposób precyzyjny uzewnętrznia sposób użytkowania planowanej inwestycji, a więc określenia funkcji przyszłego obiektu.

Organ działając na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy przeprowadził analizę w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy w tym znaczeniu, aby wykazać, że w sąsiedztwie w obszarze analizowanym jest prowadzona działalność usługowa. Sam, inwestor we wniosku o udzielenie warunków zabudowy zwrócił uwagę, że w sąsiedztwie funkcjonuje restauracja.

Jak już wyżej zostało wskazane organ nie miał obowiązku w stosunku do już funkcjonującego obiektu budowlanego, który nie stanowił nowej zabudowy badać zasad dobrego sąsiedztwa. Nie jest jednak naruszeniem przepisów postępowania w celu wzmocnienia argumentów na prowadzenie działalności usługowej w sąsiedztwie przeprowadzenie tej analizy obszaru w sąsiedztwie, ale jedynie w celu wykazania, że planowana inwestycja nie będzie pozostawała w sprzeczności z istniejącą zabudową w zakresie kontynuacji funkcji. Podkreślając jeszcze raz, że postępowanie w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dotyczy obiektu istniejącego, a nie nowej zabudowy brak jest podstaw do określenia parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Jedynie spełnienie warunku zapewnienia kontynuacji funkcji zabudowy ma znaczenie w przedmiotowej sprawie, ponieważ wiąże się ze sposobem użytkowania obiektów budowlanych. Zgodnie bowiem z § 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1588), poprzez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu - należy przez to rozumieć sposób użytkowania obiektów budowlanych oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W świetle powyższego funkcja zabudowy jest powiązana ściśle ze sposobem użytkowania obiektów budowlanych, co wiąże się z koniecznością wyznaczenia wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunku kontynuacji funkcji. Wynika to z § 3 ust. 1 powyższego rozporządzenia. Natomiast z § 3 ust. 2 tego aktu wynika sposób wyznaczenia granic obszaru analizowanego. I tak granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Z treści art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy wynika, iż aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej. Działka sąsiednia powinna być przy tym zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji - chodzi o to, aby dostosować zamiary inwestycyjne do istniejących w danym miejscu standardów. Zasada dobrego sąsiedztwa uzależnia bowiem zmianę zagospodarowania przestrzennego terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego określonego w art. 2 pkt 1 ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Zasada dobrego sąsiedztwa oznacza zatem konieczność dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowej zabudowy cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowania terenu) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów).

W pierwszej kolejności wskazać należy, że wynikająca z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych oznacza, że nowa zabudowa w przedmiotowej sprawie pod względem sposobu użytkowania musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu.

Wyżej wymienione przepisy mają na celu, aby "obszar analizowany" służył do wskazania działek sąsiednich, spełniających warunki tzw. dobrego sąsiedztwa.

Kluczem do wyznaczenia obszaru analizowanego jest przepis § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia, który określa jedynie jego minimalną wielkość. Z niniejszej regulacji natomiast nie wynika, że niedopuszczalne jest wyznaczenie granic obszaru analizowanego w odległości większej niż minimalna. Wskazać bowiem należy, że organ ustalając granice obszaru analizowanego powinien mieć na względzie ustawową zasadę dobrego sąsiedztwa, określoną w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Zasada dobrego sąsiedztwa powinna być interpretowana urbanistycznie, gdyż jej celem jest zachowanie ładu urbanistycznego. Dlatego też pojęcie "działki sąsiedniej" należy interpretować szeroko, jako nieruchomość lub część nieruchomości położoną w okolicy tworzącej pewną urbanistyczną całość, którą należy określić dla każdego przypadku oddzielnie. Wobec tego nie można w sposób formalistyczny ograniczać sposobu wyznaczenia granic obszaru analizowanego. Racjonalność urbanistyczna może bowiem wymagać szerszego określenia granic obszaru analizowanego celem wykazania spójności urbanistycznej planowanej inwestycji z obiektami budowlanymi już istniejącymi w sąsiedztwie (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2012 r., II OSK 984/11 publ. www. nsa. orzeczenia.gov.pl, oraz z dnia 28 sierpnia 2008 r., II OSK 1533/07).

Należy podkreślić, że celem przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, co oznacza, że zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa należy badać wpływ inwestycji na otoczenie w sensie urbanistycznym. Wobec tego w każdym indywidualnym przypadku należy widzieć obszar analizowany jako urbanistyczną całość. Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są zatem faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze. Ścieśniająca wykładnia przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., według której decyzja o warunkach zabudowy oparta byłaby na analizie pewnej "podprzestrzeni" o jednorodnym zagospodarowaniu, stanowiącej wzorzec dobrego sąsiedztwa, jest niedopuszczalna w świetle zasady swobody gospodarowania terenem, którą normuje przepis art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2012 r., II OSK 10/11, Lex nr 1145557).

Przekładając powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy należy podkreślić, że organ wbrew stanowisku strony skarżącej, przy ustalaniu obszaru analizowanego nie działał dowolnie, ponieważ był zobowiązany w celu przeprowadzenia dokładnej analizy uwzględnić informacje wskazane przez inwestora we wniosku, w zakresie funkcji i charakteru zabudowy na działkach sąsiednich dostępnych z tej samej drogi publicznej. Wnioskodawca mianowicie wskazał, że w pobliżu jego działki dostępnej z tej samej drogi publicznej znajdują się budynki mieszkalne. Natomiast w odległości około 150m umiejscowiona jest restauracja "K.", w dalszej odległości kościół. Przy tej drodze publicznej mieści się gospodarstwo rolne "C."

W ocenie Sądu, organ prawidłowo wyznaczył obszar analizowany zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Od południowej i północnej granicy działki nr [...] przyjął trzykrotną szerokość frontu działki (3x 23). Od wschodniej i zachodniej granicy działki nr [...] wyznaczył obszar analizowany od skrzyżowania drogi powiatowej (dz. Nr [...]) z drogą publiczną (dz. Nr [...]) do skrzyżowania drogi powiatowej (dz. [...]) z drogą (dz. Nr [...]).

Załącznik nr 2 do decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r. nr [...] potwierdza, że wyznaczony w obszarze analizowanym teren stanowi urbanistyczną całość, działki zlokalizowane są przy tej samej drodze powiatowej, a w granicach obszaru analizowanego znajduje się zabudowa mieszkaniowa, gospodarcza oraz usługowa.

Posłużenie się drogą, jako wyznacznikiem obszaru analizowanego jest w ocenie Sądu uzasadnione, gdyż daje pełen obraz zabudowy funkcji na danym terenie stanowiącym architektoniczną całość. Organ nie naruszył przepisów postępowania rozszerzając granice obszaru analizowanego. Wykazał, że na danym terenie stanowiącym architektoniczną całość występuje rodzaj zabudowy usługowej, która nie pozostaje w sprzeczności z funkcją zabudowy przyszłej inwestycji. Na działce nr [...] zlokalizowana jest restauracja, a na działce nr [...] usytuowany jest budynek szkolny.

Należy pamiętać, że w decyzji o warunkach zabudowy ustalenia dotyczące funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu zapisuje się poprzez określenie sposobu użytkowania obiektów budowlanych i sposobu zagospodarowania terenu (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 910/10, - publ. Lex 1081949).

Nie ma znaczenia w przedmiotowej sprawie, że obiekty usługowe ujęte w obszarze analizowanym występują po przeciwnej stronie drogi, niż planowana inwestycja. Z treści zarówno art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., jak i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. wynika bowiem w sposób nie budzący wątpliwości, iż przesłanką dla oceny spełnienia tego kryterium jest analiza funkcji wszystkich obiektów znajdujących się w obszarze analizowanym, a dostępnych z tej samej drogi publicznej, a więc także obiektów położonych po przeciwnej stronie ulicy, czy też przy drogach wewnętrznych mających dostęp do tej samej drogi publicznej). Tam bowiem, gdzie prawodawca zamierzał powiązać ustalenie parametrów planowanej inwestycji z zabudową istniejącą w bezpośrednim (bliskim) sąsiedztwie dał temu wyraz, jak chociażby w § 4 ust. 1 i 7 ust. 1 wskazanego wyżej rozporządzenia, gdzie wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy, czy też wysokości zabudowy wprost powiązał z zabudową istniejącą na działkach.

Organ II instancji w uzasadnieniu decyzji uzasadnił celowość rozciągnięcia obszaru analizowanego wzdłuż drogi, wskazując tereny wiejskie, i usytuowanie zabudowy wzdłuż obu stron drogi. W ocenie Sądu jest to wystarczające uzasadnienie na poparcie decyzji o rozszerzeniu obszaru analizowanego.

Podsumowując należy stwierdzić, że skoro przedmiotowa inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku, to okoliczność powyższa przesądza, iż w ramach postępowania w przedmiocie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego decyzja o warunkach zabudowy musi być poprzedzona analizą urbanistyczną w zakresie umożliwiającym stwierdzenie, czy możliwe jest pozytywne załatwienie wniosku inwestora ze względu na zachowanie zasady podobieństwa pod względem kontynuacji funkcji na analizowanym terenie (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 103/10, publ. Lex 746393). Pamiętać bowiem należy, że uzależnienie wydania decyzji o warunkach zabudowy od wcześniejszego stwierdzania kontynuacji istniejącej funkcji, ma służyć poszanowaniu zasady dobrego sąsiedztwa. Planowana inwestycja nie może bowiem odbiegać od istniejącej, w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy, sąsiedniej zabudowy, przy czym ratio legis art. 61 ust. 1 jest ochrona "ładu przestrzennego" (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OSK 646/06, publ. Lex nr 322329). Konsekwentnie, jak wyjaśniono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1643/09 (publ. Lex 746705), przepis art. 61 ust. 1 powołanej powyżej ustawy ma również zastosowanie do ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu, ale jedynie w zakresie kontynuacji funkcji.

Organ dokonał sprawdzenia wymogów wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 2-5 ustawy. Określił funkcję zabudowy jako usługową. Z uwagi na to, że obiekt nie będzie rozbudowany, nie było potrzeby wyznaczania linii zabudowy. Przedmiot postępowania dotyczy pow. zabudowy budynku objętego jedynie zmianą sposobu użytkowania, nie ulegnie w tym stanie rzeczy zmianie wielkość powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu. Również nie ulegnie zmianie szerokość elewacji frontowej, wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsy lub attyki oraz geometria dachu.

Za nieuzasadniony należy uznać zarzut, że przy wydawaniu zaskarżonej decyzji organ nie dokonał właściwej oceny zasadności wniosku inwestora w zakresie wymagań dotyczących dopuszczalnego poziomu hałasu.

Z powyższym stanowiskiem strony skarżącej nie można się zgodzić. Wymagania w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu zostały określone w decyzji organu I instancji. Burmistrz Ż. w decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] sierpnia 2012 r., Nr [...] w ust. 1 pkt 2 lit. e, tiret drugie wyraźnie nakazał, aby przy realizacji i użytkowaniu terenu zastosować takie rozwiązania techniczne, technologiczne i organizacyjne, które ograniczą negatywny wpływ na środowisko. Narzucił, aby inwestycja spełniała wymagania w zakresie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku zgodnie z rozporządzeniem Ministra Środowiska 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2007 r. Nr 120, poz. 826) wskazując dla zabudowy jednorodzinnej dopuszczalny poziom hałasu w porze nocnej 40 dB dla przedziału czasu odniesienia równy 1 najmniej korzystnej godzinie nocy oraz w dzień 50 dB dla przedziału czasu odniesienia równy 8 najmniej korzystnym godzinom dnia kolejno po sobie następującym.

W ocenie Sądu, wprowadzając powyższy warunek do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy organ uczynił wszystko, co należało do jego kompetencji na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy chroniąc interesy osób trzecich.

Ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 64 ust. 1 w związku z art. 54 pkt 2 lit. d) u.z.p.) może następować tylko w takim zakresie, w jakim nie jest objęta przepisami Prawa budowlanego, a więc w granicach określonych ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego, a w razie braku planu w granicach określonych przepisami szczególnymi mającymi zastosowanie w tym postępowaniu. A zatem, celem decyzji o warunkach zabudowy jest przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z planem zagospodarowania przestrzennego bądź przepisami szczególnymi i z tego też względu ochrona interesów osób trzecich może być rozważana w tych właśnie granicach. Organ wydający decyzję o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może wkraczać w kognicję organów administracji architektoniczno – budowlanej (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1584/96, ONSA 2000/1/15, z dnia 15 marca 2006 r., sygn. akt II OSK 629/05).

Z tego względu ochrona interesów osób trzecich na etapie określenia sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu nie może być zapewniona całościowo i przejmować działań właściwych ochronie interesów osób trzecich na etapie pozwolenia na budowę, wobec czego nie może być tak konkretna i szczegółowo określona, jak w pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 1999 r., II SA/Gd 2256/97, Lex nr 44250). Należy mieć na uwadze odmienność postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy i postępowania w sprawie pozwolenia na budowę oraz konieczność rozgraniczenia kompetencji organów administracji publicznej. Zakres ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich jest różny w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i w postępowaniu w sprawie wydania pozwolenia na budowę. Zakres ochrony przysługującej w postępowaniu w sprawie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu nie może być szerszy niż przedmiot postępowania i zakres dopuszczalnego rozstrzygnięcia w decyzji kończącej postępowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 września 2001 r. IV SA 1505/99 - ONSA 2002/4/153, z dnia 3 września 2002 r., IV SA 2372 - M. Prawn. 2002/22/1011).

Z powyższych względów w postępowaniu o wydanie warunków zabudowy nie mogły odnieść zamierzonego skutku zarzuty skarżących dotyczące naruszenia ich interesu prawnego z uwagi na hałas i odległość planowanej inwestycji od obiektu skarżących. Zarzuty te dotyczą kwestii, która nie jest przedmiotem rozstrzygnięć zawartych w tej decyzji. Zarzuty te dotyczą warunków techniczno - budowlanych określanych w pozwoleniu na budowę, a więc winny być podnoszone w postępowaniu o wydanie pozwolenia na budowę. Na etapie ustalania warunków zabudowy są przedwczesne.

W tym miejscu należy zaznaczyć, że ustalenie warunków zabudowy jest etapem wstępnym na drodze realizacji inwestycji. Decyzja o warunkach zabudowy ma odpowiedzieć na pytanie, czy na danym terenie jest dopuszczalna (możliwa) zabudowa określonego rodzaju, a więc czy zamierzenie jest zgodne z ustaleniami planu zagospodarowania przestrzennego a w razie braku planu z przepisami szczególnymi. Pozytywne przesądzenie o takiej możliwości w decyzji o warunkach zabudowy daje inwestorowi podstawę do ubiegania się o wydanie pozwolenia na budowę, jeżeli inne warunki wymagane ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) są spełnione. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji.

Decyzja o warunkach zabudowy nie jest aktem upoważniającym do podjęcia i realizacji inwestycji. A zatem, decyzja o warunkach zabudowy wydana w niniejszej sprawie przesądziła jedynie o tym, że na danym terenie taka inwestycja jest dopuszczalna. Inwestor musi, przed rozpoczęciem budowy, uzyskać zgodnie z obowiązującymi przepisami Prawa budowlanego pozwolenie na budowę. W tymże postępowaniu organ architektoniczno – budowlany ustala szczegóły techniczne, dotyczące planowanej inwestycji budowlanej i ocenia, czy w świetle Prawa budowlanego i przepisów wykonawczych, w tym przepisów techniczno – budowlanych, możliwe jest udzielenie pozwolenia na budowę przedmiotowej inwestycji - także w aspekcie poszanowania interesów osób trzecich. W postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę organ architektoniczno – budowlany ocenia planowaną inwestycję także w aspekcie przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), wydanego na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (por. wyrok NSA z dnia 15 marca 2010 r., II OSK 1512/08 pub. www.orzeczenia.nsa.gov.pl.).

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) orzekł, jak w sentencji wyroku.