Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 1044/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2007-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
638  Sprawy egzekucji administracyjnej;  egzekucja obowiązków o charakterze niepieniężnym
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono postanowienie I i II instancji

SENTENCJA

Dnia 22 marca 2007 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi - Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Rymaszewska (spr.), Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka, Protokolant asystent sędziego Katarzyna Orzechowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 marca 2007 roku przy udziale - sprawy ze skargi D. W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] (znak: [...]) w przedmiocie nałożenia grzywny w celu przymuszenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...], Nr [...] (znak: [...]); 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O., decyzją nr [...] z dnia [...], nakazał D. W., realizującemu rozbudowę budynku mieszkalnego w miejscowości B. O. 8, doprowadzić prowadzone roboty budowlane do stanu zgodnego z projektem zatwierdzonym decyzją Urzędu Rejonowego w O. Nr [...] z dnia [...] poprzez wykonanie ogniomuru od strony sąsiada, odprowadzenie wód opadowych na teren własnej nieruchomości i zamurowanie otworu okiennego w szczycie budynku od strony działki nr 783 pustakami szklanymi typu luksfer.

W dniu 7 lipca 2006 roku D.W. doręczono upomnienie, którym wezwano go do wykonania obowiązku wynikającego z powyższej decyzji. Natomiast w dniu 20 lipca 2006 roku stronie doręczono tytuł wykonawczy Nr [...] opiewający na wyżej opisany nakaz doprowadzenia robót do stanu zgodnego z prawem.

W pismach z dnia 27 lipca 2006 roku D. W. wniósł o wstrzymanie wykonania postępowania egzekucyjnego na okres 2 miesięcy oraz podniósł zarzuty w sprawie prowadzenia egzekucji. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. odrzucił zarzuty jako bezzasadne. Po rozpoznaniu zażalenia D. W. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem Nr [...] z dnia [...], utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie organu I instancji z dnia [...]. Wyrokiem z dnia 9 stycznia 2007 roku, w sprawie o sygnaturze akt II SA/Łd 910/06, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę D.W. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odrzucenia zarzutów na tytuł wykonawczy.

Postanowieniem Nr [...] z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w O. nałożył na D.W. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 2.000 złotych z powodu uchylania się przez zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w załączonym odpisie tytułu wykonawczego. Na podstawie art. 64a ustawy z dnia 17 czerwca 1966 roku o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (t.j. – Dz.U. z 2002 roku Nr 11, poz. 968 ze zm.) obciążono zobowiązanego opłatą w wysokości 68 złotych. Zdaniem organu administracji wysokość grzywny została ustalona współmiernie do wartości wykonania robót nakazanych decyzją Nr [...]. Zgodnie bowiem z art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji grzywna zmierzająca do egzekucji obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego nie może przekroczyć kwoty 5.000 złotych.

W zażaleniu na powyższe postanowienie D.W. wniósł o uchylenie zawartego w nim przymusu bezpośredniego z uwagi na jego uciążliwość. Podniósł, iż nie otrzymał odpowiedzi na wniosek o przesunięcie terminu wykonania decyzji o 2 miesiące.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., postanowieniem Nr [...] z dnia [...], po rozpatrzeniu zażalenia D.W., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w O. z dnia [...] o nałożeniu grzywy w celu przymuszenia.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ administracji II instancji zauważył, że postępowanie egzekucyjne przeprowadzone zostało zgodnie z procedurą określoną w ustawie o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, kwota grzywny określona w zaskarżonym postanowieniu odpowiada wymaganiom art. 121 § 2 i 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zaś wysokość opłaty egzekucyjnej ustalono zgodnie z art. 64a § 1 pkt 1 przedmiotowej ustawy. Organ odwoławczy zauważył, że organ I instancji wzywając zobowiązanego do wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym poinformował, iż w przypadku jego niewykonania zastosowany zostanie środek egzekucyjny. Stwierdzenie to jest nieprecyzyjne, albowiem ustawodawca w art. 122 § 2 pkt 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyraźnie stanowi, że w przypadku obowiązku wynikającego z przepisów prawa budowlanego, w razie niewykonania obowiązku w terminie, orzeczone będzie wykonanie zastępcze. Powyższe uchybienie formalne, zdaniem [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł., pozostaje jednak bez wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia.

Odnosząc się do argumentu, iż organ I instancji zastosował zbyt uciążliwy środek egzekucyjny, organ administracji II instancji podniósł, że skarżący skorzystał z prawa wniesienia zarzutu określonego w art. 33 ust. 1 pkt 8 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a postępowanie w tym zakresie zostało ostatecznie zakończone. Nie jest dopuszczalne ponowne podnoszenie zarzutu zbytniej uciążliwości środka egzekucyjnego w zażaleniu na postanowienie o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia, albowiem kwestia ta była już przedmiotem odrębnego postępowania.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi D.W. wniósł o uchylenie postanowienia [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. Nr [...] z dnia [...]. W ocenie strony skarżącej decyzja, której egzekucji ma służyć grzywna, została wydana na skutek donosów sąsiedzkich i przez nieporozumienie. Zaskarżone postanowienie nakłada obowiązek zbyt uciążliwy w stosunku do dochodów uzyskiwanych przez skarżącego z gospodarstwa rolnego, będącego jedynym źródłem utrzymania jego rodziny. Skarżący podkreślił dodatkowo, że jego sytuację skomplikowała susza. Na zakończenie natomiast podał, iż w styczniu 2005 roku poniósł dotkliwe straty na skutek pożaru, jaki miał miejsce w jego gospodarstwie.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł., podtrzymując swoją dotychczasową argumentację, wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie należy zaznaczyć, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny uprawniony jest wyłącznie do kontroli legalności aktów administracyjnych, co oznacza, że w przypadku zaskarżenia decyzji, Sąd nie orzeka merytorycznie w sprawie administracyjnej, a jedynie bada zgodność zaskarżonego rozstrzygnięcia z przepisami prawa (art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz.U. Nr 153, poz. 1269/ w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi /Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).

Zgodnie z art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach danej sprawy.

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżone postanowienie, jak i poprzedzające je postanowienie organu pierwszej instancji dotknięte jest uchybieniami natury proceduralnej, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy. W ocenie sądu zaskarżone rozstrzygnięcia nie zostały należycie i wyczerpująco uzasadnione, co uniemożliwia dokonanie kontroli instancyjnej, a tym samym odniesienie się do zarzutów podniesionych w skardze.

Stosownie do art. 107 §3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji (postanowienia) winno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.

Uzasadnienie organu I instancji uchybia powyższym wymogom, nie zawiera w istocie żadnych ustaleń faktycznych, ani co do rodzaju nałożonego obowiązku, ani stwierdzenia, że nie został on wykonany. Te informacje wynikają wprawdzie z akt postępowania i z załączonego tytułu wykonawczego, do którego odwołuje się PINB ale samo uzasadnienie decyzji tych faktów nie zawiera. Organ nie wyjaśnia również skarżącemu, z jakich przyczyn wybrał ten właśnie środek egzekucyjny – grzywnę. Wprawdzie trafnie organ odwoławczy podnosi, że ten zarzut był rozpoznawany w innym postępowaniu (rozstrzygającym w przedmiocie zarzutów), niemniej uzasadnienie postanowienia o nałożeniu grzywny winno zawierać również rozważania co do rodzaju środka i wskazać podstawy przyjęcia takiego właśnie rozwiązania. Stosownie bowiem do treści art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego.

Przede wszystkim jednak uzasadnienia postanowień nie zawierają rozważań co do motywów przyjęcia określonej wysokości grzywny Stosownie do treści art. 119 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zwanej dalej ustawą o pea ( tekst jedn,. Dz.U. Nr 36 z 1991r. poz. 161 z późn. zmianami) grzywnę w celu przymuszenia nakłada się, gdy egzekucja dotyczy spełnienia obowiązku znoszenia lub zaniechania albo obowiązku wykonania czynności, a w szczególności czynności, której z powodu jej charakteru nie może spełnić inna osoba za zobowiązanego. Zgodnie z art. 121 §2 cytowanej ustawy grzywna nie może przekraczać w stosunku do osoby fizycznej każdorazowo kwoty 5.000zł.

Z powyższych unormowań wynika jednoznacznie, że wysokość grzywny pozostawiona jest swobodzie uznania organu administracyjnego. Nie zwalnia to jednak organu od rozważenia wszelkich okoliczności przemawiających za wymierzeniem grzywny w określonej wysokości. Tymczasem uzasadnienia takiego nie zawiera postanowienie organu I instancji.. W sytuacji, gdy ustawodawca pozostawił organowi w pewnych granicach możliwość swobody co do wysokości grzywny nakładanej w celu przymuszenia powinnością organu jest odpowiednie jej wyważenie, stosowanie do okoliczności konkretnej sprawy a nadto przedstawienie przyjętych kryteriów (tak Nsa w wyroku z dnia 25.06.2003r. SA/Sz 2831/02 –Prawo Pracy 2004/3/39). Co więcej właśnie decyzja czy postanowienie o charakterze uznaniowym nakłada na organ obowiązek szczególnie starannego uzasadnienia, tak, aby osoba, której toż rozstrzygnięcie dotyczy miała przekonanie, że organ wyważył wszystkie istotne w sprawie okoliczności i przesłanki.. Brak wskazania kryteriów rozważań co do przyjętej wysokości czyni rozstrzygnięcie dowolnym, bowiem nie poddającym się kontroli sądowej.

Skarżący już w zażaleniu na pierwszoinstancyjne postanowienie podniósł i ten zarzut, że zastosowano środek zbyt dolegliwy w zaistniałej sytuacji z uwagi na wysokość dochodów, że wnosił o wstrzymanie postępowania z uwagi na prace polowe (jest rolnikiem). Tymczasem niezależnie od zasadności bądź nie powyższego wniosku - organ odwoławczy w ogóle się do tej części zażalenia nie ustosunkował, choć zobowiązują go do tego przepisy art.77§1 kpa i art. 144 i 140 kpa.

A zatem w pierwszej kolejności zadaniem organu egzekucyjnego jest ustalenie, jaki środek będzie zmierzał bezpośrednio do wykonania obowiązku, będąc jednocześnie najmniej dla zobowiązanego uciążliwym. Jeżeli wybranym środkiem jest grzywna, organ winien wyjaśnić i uzasadnić jej wysokość . W niniejszej sprawie, w postanowieniach organów zarówno I jak i II instancji, wskazane wyżej rozważania nie pojawiły się. W szczególności nie stanowi uzasadnienia wysokości grzywny stwierdzenie, iż jest ona współmierna do wartości robót, które winien zobowiązany wykonać, zwłaszcza że wartości tych robót nigdy nie określono.

Wyżej opisane uchybienia mogły mieć wpływ na wynik sprawy, dlatego Sąd na podstawie art. 145 §1 pkt 1c i art. 135 ustawy o p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję organu I instancji.