Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 771/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2022-01-27 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 15, art. 77 par. 1, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2020 poz 256
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - t.j.
article: art. 61 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2020 poz 293
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - t.j.
article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c, art. 200, art. 205 par. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: par. 14 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2015 poz 1800
law: Rozporządzenie z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Tomasz Porczyński (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 27 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi R.J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej R.J. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. dc


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] 2021 r., nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.)- dalej: k.p.a.; art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1, ust. 5, art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.; Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2021 r., znak [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym w przyziemiu oraz miejscami parkingowymi na terenie wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w K. przy ul. A 1-3, na działce nr ew. 1077.

Z ustalonego w sprawie stanu faktycznego wynika, że wnioskiem z dnia 29 lipca 2020 r. R. J. wystąpiła do Prezydenta Miasta K. o wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla w/w inwestycji. W treści zgłoszonego żądania strona określiła parametry planowanego przedsięwzięcia budowlanego, takie jak: powierzchnia zabudowy 420 m2, szerokość elewacji frontowej 24 m, wysokość elewacji frontowej 21 m, kąt nachylenia połaci dachowych do 0-50, wysokość kalenicy 21 m.

Decyzją z dnia [...] 2020 r. Prezydent Miasta K. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Wskutek rozpatrzenia odwołań od powyższej decyzji, wniesionych zarówno przez wnioskodawczynię, jak i przez właścicieli nieruchomości sąsiednich, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] 2021 r. uchyliło kwestionowaną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku ponownego rozpatrzenia wniosku skarżącej, Prezydent Miasta K. decyzją z dnia [...] 2021 r. ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, wskazując między innymi w pkt II.1 decyzji następujące zasady zabudowy: a) nieprzekraczalna linia zabudowy- zgodnie z załącznikiem graficznym; b) maksymalny wskaźnik wielkości powierzchni zabudowy od powierzchni działki inwestycyjnej – do 0,3; c) szerokość elewacji frontowej budynku – do 21,2 m; d) wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej budynku - okapy dachów – do 8,2 m; e) wysokość do kalenicy budynku – 9,5 m; f) dach o kącie nachylenia głównych połaci dachowych do 120. Decyzja zawierała ponadto ogólne postanowienia dotyczące warunków ochrony środowiska i zdrowia ludzi, przyrody i krajobrazu, gruntów rolnych i leśnych (pkt II.2); dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej (pkt II.3); warunków obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji (pkt II.4); wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich (pkt. II.5); oraz pozostałych warunków wynikających z przepisów szczególnych (pkt II.6). W pkt III decyzji stwierdzono, że projekt wydanej decyzji nie wymagał uzgodnienia z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4 u.p.z.p.

Wydanie powyższej decyzji poprzedzone zostało przeprowadzoną analizą urbanistyczną planowanego przedsięwzięcia z dnia 24 kwietnia 2021 r., której wyniki zarówno w części opisowej, jak i w części graficznej sporządzonej na mapie w skali 1:1000, stanowiły załączniki do decyzji.

Kwestionując zasadność wydanego rozstrzygnięcia w zakresie jego pkt II, w szczególności co do wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz kalenicy budynku, R. J. wniosła odwołanie, w którym zarzuciła naruszenie:

- art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego obejmującego zgłoszone przez nią wyniki pomiarów budynków sąsiednich terenu planowanej inwestycji;

- § 7 ust. 4, w zw. z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) poprzez brak przeprowadzenia prawidłowej analizy urbanistycznej, to jest z pominięciem parametrów najwyższych budynków w obszarze analizowanym i w efekcie brak uwzględnienia zmienionego wniosku strony o ustalenie warunków zabudowy w zakresie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz kalenicy budynku.

Z uwagi na powyższe strona wniosła o uchylenie decyzji organu I instancji w zakresie pkt II.1 lit d-e i przekazanie sprawy do jej ponownego rozpoznania.

Uzasadniając skarżąca wskazała na rozbieżne stanowiska organu, co do dopuszczalnych wartości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz kalenicy budynku, określanych w wydawanych w toku niniejszego postępowania decyzjach oraz sporządzanych projektach decyzji, wahających się odpowiednio pomiędzy wartością maksymalną 21 m/21 m, poprzez 14 m/16 m, a końcowo na ustalonych kwestionowaną decyzją 8,2 m/9,5 m. Powyższe zdaniem skarżącej stawia pod znakiem zapytania powagę i prawidłowość prowadzonego postępowania. Skarżąca podkreśliła nadto, iż w wydanej na jej wniosek ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2019 r., nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla planowanej na tej nieruchomości inwestycji budowlanej – budynku wielorodzinnego, maksymalna dopuszczalna wysokość budynku określona została na 14 m. W oparciu o powyższą decyzję strona zdecydowała się na nabycie przedmiotowej nieruchomości. Natomiast złożony w dniu 30 lipca 2020 r. wniosek o wydanie warunków zabudowy miał na celu korektę gabarytów budynku, w tym zwiększenie jego wysokości z 16, 5 m do 17, 5 m, która to wartość jest zbliżona do wartości budynków wielorodzinnych występujących na analizowanym terenie oraz doprecyzowanie programu funkcjonalnego budynku poprzez planowany garaż wielostanowiskowy w przyziemiu.

W piśmie procesowym z dnia 30 czerwca 2021 r., złożonym w toku postępowania odwoławczego, uczestnik postępowania D. N., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wnosząc o nieuwzględnienie odwołania wskazywał na prawidłowe ustalenie dopuszczalnych wartości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz kalenicy budynku, które to wartości stanowią średnią wartości istniejących budynków na działkach sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji.

Zaskarżoną niniejszą skargą decyzją z dnia [...] 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Kolegium wskazało, iż wobec braku aktualnie obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania terenu, na którym planowana jest realizacja przedmiotowej inwestycji, niezbędnym było, stosownie do treści art. 59 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy w drodze decyzji administracyjnej. Organ podkreślił, że zasady ustalania warunków zabudowy dla planowanej inwestycji dotyczące zaskarżonej części decyzji I instancji, to jest w zakresie parametrów górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz kalenicy budynku, uregulowane zostały w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; a nadto w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania. Organ odwoławczy wskazał także, iż stosownie do art. 54 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy określa: 1) rodzaj inwestycji; 2) warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych, a w szczególności w zakresie: a) warunków i wymagań ochrony i kształtowania ładu przestrzennego, b) ochrony środowiska i zdrowia ludzi oraz dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, c) obsługi w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji, d) wymagań dotyczących ochrony interesów osób trzecich, e) ochrony obiektów budowlanych na terenach górniczych; 3) linie rozgraniczające teren inwestycji, wyznaczone na mapie w odpowiedniej skali, z zastrzeżeniem art. 52 ust. 2 pkt 1.

Dalej organ wskazał, iż na potrzeby niniejszego postępowania sporządzona została analiza urbanistyczna z dnia 24 kwietnia 2021 r., która zarówno w formie tekstowej, jak i w formie graficznej została załączona do akt sprawy. Z treści sporządzonej analizy wynika, iż teren planowanej inwestycji położony jest u zbiegu ul. A i B w K., a front działki od strony ul. A, z której znajduje się wjazd na teren nieruchomości wynosi 31 m. W oparciu o powyższą wartość, zgodnie z § 3 rozporządzenia z 2003 r., wyznaczony został obszar analizowany o promieniu 93 m, przedstawiony na załączniku graficznym, w którym istnieją działki zabudowane w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących zagospodarowania przedmiotowego terenu. Odnośnie kwestionowanych przez stronę ustalonych decyzją wartości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz kalenicy budynku (odpowiednio 8,2 m i 9,5 m) Kolegium wskazało, że odpowiadają one średnim wartościom górnych krawędzi elewacji frontowych oraz wysokości głównych kalenic istniejących budynków, zlokalizowanych w obszarze analizowanym, z uwzględnieniem pomiarów wysokości budynków wykonanych na zlecenie skarżącej. Tym samym, w ocenie organu odwoławczego powyższe wartości zostały ustalone zgodnie z wymogami określonymi w § 7 ust. 3 i § 8 rozporządzenia z 2003 r. Natomiast, co do zarzucanych rozbieżności kwestionowanych wartości Kolegium wskazało, iż z zawartych w treści analizy urbanistycznej wyjaśnień jej autora wynika, iż pierwotnie sporządzająca analizę przychyliła się do wnioskowanej wysokości budynku 21 m traktując ja jako możliwą dominującą w przestrzeni narożnika krzyżujących się ulic, pomimo niższej średniej wartości dla wysokości dla budynków znajdujących się w granicach obszaru analizowanego. Jednakże z uwagi na fakt, iż powyższa wartość nie została dobrze przyjęta przez okolicznych mieszkańców, sporządzająca analizę urbanistyczną zadeklarowała zmianę projektu decyzji administracyjnej, poprzez uśrednienie maksymalnych wartości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz kalenicy budynku do wartości występujących w budynkach zlokalizowanych na obszarze analizowanym. Zdaniem Kolegium przedstawione uzasadnienie powyższego stanowiska jest logiczne i spójne, a co za tym idzie zostało przyjęte w zaskarżonej decyzji jako stanowisko organu I instancji. Natomiast odnośnie pozostałych warunków i zasad zagospodarowania terenu planowanej inwestycji, określonych kwestionowaną decyzją, z uwagi na fakt, iż nie były one kwestionowane przez stronę, nie były przedmiotem weryfikacji przez organ odwoławczy.

W skardze wywiedzionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi R. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzuciła naruszenie:

- art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, ust. 3, § 3 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędne uznanie, że właściwe rozumienie pojęcia "kontynuacji funkcji" w zakresie wymagań dla inwestycji stanowiącej budynek mieszkaniowy wielorodzinny na terenie zabudowanym częściowo budynkami mieszkalnymi wielorodzinnymi, a częściowo budynkami mieszkalnymi jednorodzinnymi wraz z usługowymi, na potrzeby ustalania górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości górnej kalenicy może mieć charakter wartości uśrednionej dla wszystkich budynków wielorodzinnych i jednorodzinnych łącznie na analizowanym terenie w oderwaniu od wysokości krawędzi stanowiącej przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej na co najmniej jednej działce sąsiedniej, dostępnej z tej samej drogi publicznej, zabudowy wielorodzinnej, oraz odpowiednio do geometrii dachów objętych taką zabudową występujących na analizowanym obszarze;

- art. 138 § 2 w zw. z art. 155 k.p.a. poprzez nierozpoznanie w niniejszej sprawie rzeczywistej treści wniosku skarżącej, która de facto domagała się dla tej samej budowy zmiany poprzednio wydanej, ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2019 r. o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji w zakresie ustalonych wartości górnej krawędzi elewacji frontowej, wysokości kalenicy oraz zwiększenia szerokości elewacji frontowej budynku, jak również celem doprecyzowania programu funkcjonalnego budynku poprzez planowany garaż w przyziemiu budynku oraz miejsca parkingowe na terenie nieruchomości.

Strona skarżąca wnosiła o uchylenie zaskarżonej decyzji, poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, jak również o zasądzenie kosztów postępowania , w tym kosztów zastępstwa procesowego.

W obszernym uzasadnieniu strona zakwestionowała poprawność przeprowadzonej analizy urbanistycznej, a w konsekwencji wadliwie ustalonych parametrów planowanej inwestycji, w zakresie górnej krawędzi elewacji frontowej oraz wysokości kalenicy budynku, które to wartości znacznie ograniczają zamierzenie skarżącej i czynią planowane przedsięwzięcie nieopłacalnym. Strona podkreśliła, że nabywając przedmiotową nieruchomość działała w zaufaniu do pozostającej w obrocie prawnym, wydanej na jej wniosek ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego. Jest niewątpliwym, że późniejsze odstępstwa od wydanych ustaleń, polegające na znacznym ograniczeniu pierwotnie skalkulowanej inwestycji, stanowi naruszenie interesu prawnego skarżącej oraz narusza zasadę zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej i uzasadnia wystąpienie z roszczeniami odszkodowawczymi. Strona wskazała nadto, iż złożony w dniu 29 lipca 2020 r. wniosek skarżącej winien być rozpatrywany w trybie art. 155 k.p.a., gdyż dotyczył on de facto zmiany powołanej wyżej ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2019 r. Wadliwe odczytanie intencji skarżącej i wydanie nowej, odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu doprowadziło do ograniczenia praw skarżących przyznanych jej w/w decyzją.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wnosiło o jej oddalenie argumentując, jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie procesowym z dnia 5 listopada 2021 r. uczestnicy postępowania M. N. i D. N. wnosząc o oddalenie skargi, ustosunkowali się do podniesionych w niej zarzutów, wskazując na ich bezzasadność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że skarga R. J. została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: ustawa covidowa. W związku ze zmianą art. 15 zzs4 tej ustawy wynikającą z art. 4 pkt 3 ustawy z dnia 28 maja 2021 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania cywilnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1090), która weszła w życie 3 lipca 2021 r., w okresie obowiązywania stanu zagrożenia epidemicznego albo stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19 oraz w ciągu roku od odwołania ostatniego z nich wojewódzkie sądy administracyjne oraz Naczelny Sąd Administracyjny przeprowadzają rozprawę przy użyciu urządzeń technicznych umożliwiających przeprowadzenie jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku, z tym że osoby w niej uczestniczące nie muszą przebywać w budynku sądu. Zgodnie zaś z art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.

Na tle powołanego przepisu w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażono pogląd, iż "prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m.in. dla ochrony zdrowia. Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami uCOVID-19 jest m.in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19 (...). Z perspektywy zachowania prawa do rzetelnego procesu sądowego najistotniejsze jest zachowanie prawa przedstawienia przez stronę swojego stanowiska w sprawie (gwarancja prawa do obrony). (...) Dopuszczalne przepisami szczególnymi odstępstwo od posiedzenia jawnego sądu administracyjnego na rzecz formy niejawnej winno bowiem następować z zachowaniem wymogów rzetelnego procesu sądowego" (zob. uchwała NSA z dnia 30 listopada 2020 r., sygn. akt II OPS 6/19, www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W okolicznościach niniejszej sprawy należy stwierdzić wypełnienie się warunków określonych w art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy covidowej. Rozpoznanie przedmiotowych spraw jest konieczne, co znajduje potwierdzenie w zarządzeniu o rozprawie zdalnej z dnia 24 listopada 2021 r., jednakże rozprawy tej, wymaganej przez ustawę, nie można było przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku z uwagi na fakt, iż nie wszystkie strony postępowania pomimo wezwania, złożyły stosowne oświadczenia, co do posiadania możliwości technicznych w zakresie uczestniczenia w tej rozprawie, co skutkowało skierowaniem sprawy do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w trybie wskazanego przepisu, o czym strony zostały zawiadomione w drodze zarządzenia z dnia 27 grudnia 2021 r.

Nie ulega przy tym wątpliwości, że wymagany przywołaną wyżej uchwałą NSA standard ochrony praw stron w niniejszej sprawie został zachowany, skoro wskazanym powyżej zarządzeniem strony zostały powiadomione o skierowaniu spraw na posiedzenie niejawne i miały możliwość zajęcia stanowiska w sprawie, względnie uzupełnienia dotychczasowej argumentacji (zarządzenie o rozprawie zdalnej z dnia 24 listopada 2021 r.).

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 137) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2019 r. poz. 2325) - dalej: p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W ramach tej kontroli sąd administracyjny nie przejmuje sprawy administracyjnej do jej końcowego załatwienia, lecz ocenia, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie naruszono reguł postępowania administracyjnego i czy prawidłowo zastosowano prawo materialne.

Uchylenie zaskarżonej decyzji lub postanowienia w całości albo w części następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przepisów prawa materialnego, jeżeli miało ono wpływ na wynik sprawy, lub naruszenia przepisów prawa procesowego, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także w przypadku zaistnienia przesłanek do wznowienia postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a.

W razie nieuwzględnienia skargi, podlega ona oddaleniu odpowiednio w całości albo w części (art. 151 p.p.s.a.).

Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a.

W niniejszej sprawie, jak już wcześniej wskazano przedmiotem skargi R. J., reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, uczyniła decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2021 r. utrzymującą w mocy decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2021 r. o ustaleniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym w przyziemiu oraz miejscami parkingowymi wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w K. przy ul. A 1-3, na działce nr ew. 1077.

Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia stanowiły przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.)- dalej: k.p.a.; ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz.U. z 2020 r. poz. 293 ze zm.) - dalej: u.p.z.p.; oraz przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania (Dz.U. z 2003 r. Nr 164 poz. 1588) – dalej: rozporządzenie z 2003 r.

Przechodząc do oceny zasadności wniesionej skargi podkreślić raz jeszcze należy, że istotą kontroli sądowoadministracyjnej sprawowanej przez sąd administracyjny jest zbadanie, czy objęta skargą decyzja odpowiada mającym zastosowanie w sprawie przepisom prawa materialnego i czy została wydana w postępowaniu administracyjnym przeprowadzonym zgodnie z wymogami k.p.a.

W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą skargę, objęta nią decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] 2021 r. nie odpowiada wyżej określonym kryteriom, gdyż wydana została z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zgodnie z wyrażoną w art. 11 k.p.a. zasadą przekonywania, organy administracji publicznej są obowiązane wyjaśniać stronom zasadność przesłanek, którymi kierowały się przy załatwieniu sprawy, w celu doprowadzenia, w miarę możliwości, do wykonania przez strony postępowania wydanej decyzji, bez potrzeby stosowania środków przymusu. Jedną z konsekwencji powyższej zasady jest ciążący na organie odwoławczym obowiązek wyczerpującego odniesienia się w uzasadnieniu decyzji do całości zebranego materiału dowodowego oraz do wszystkich zarzutów podnoszonych przez strony w toku postępowania. Jak wynika bowiem z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Zadaniem uzasadnienia decyzji jest wyjaśnienie podjętego przez organ rozstrzygnięcia i przekonanie strony, że jej stanowisko zostało należycie rozważone, a jeżeli zapadło odmienne rozstrzygniecie, to nastąpiło to z innych przyczyn. Inaczej mówiąc treść uzasadnienia rozstrzygnięcia organu administracji winna wskazywać i wyjaśniać przesłanki faktyczne, jakimi kierował się organ podejmując konkretne rozstrzygnięcie, jak również zawierać szczegółowe ustosunkowanie się do zarzutów strony podniesionych w odwołaniu. Prawidłowo sporządzone uzasadnienie z jednej strony umożliwia bowiem stronie zapoznanie się z motywami, którymi kierował się organ podejmując wydaną decyzję, z drugiej zaś jest elementem umożliwiającym sądową kontrolę w zakresie oceny prawidłowości przeprowadzenia postępowania administracyjnego z poszanowaniem reguł wynikających z art. 7, art. 8, art. 9 i art. 11 k.p.a.

Z przywołaną wyżej zasadą przekonywania ściśle wiąże się również wyrażona w art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, która polega na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu przez dwa różne organy tej samej sprawy wyznaczonej treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia. Zgodnie z tą zasadą rolą organu odwoławczego jest ponowne merytoryczne rozpoznanie i rozstrzygnięcie na nowo sprawy już uprzednio rozstrzygniętej decyzją organu pierwszej instancji. Powyższe oznacza, iż z chwilą zainicjowania przez stronę postępowania przed organem drugiej instancji, w wyniku skutecznego wniesienia środka odwoławczego, po stronie organu odwoławczego powstaje obowiązek powtórnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej, tożsamej pod względem podmiotowym i przedmiotowym sprawy administracyjnej. Przy czym podkreślenia wymaga, że dla właściwego zachowania zasady dwuinstancyjności postępowania niezbędnym jest nie tylko podjęcie dwóch kolejnych rozstrzygnięć przez właściwe organy, ale konieczne jest, aby rozstrzygnięcia te zapadły w wyniku przeprowadzenia przez każdy z tych organów postępowania merytorycznego tak, aby dwukrotnie oceniono dowody i przeanalizowano wszystkie istotne okoliczności sprawy. Administracyjne postępowanie odwoławcze, w przeciwieństwie do postępowania przed sądem administracyjnym, ma bowiem charakter apelacyjny, a nie kasacyjny. Oznacza to, że działanie organu odwoławczego nie ma charakteru jedynie kontrolnego, ale jest działaniem merytorycznym, a sam organ nie jest związany zakresem odwołania i obowiązany jest orzec co do całości rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy ma zatem obowiązek rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie i wydania orzeczenia ad meritum, według stanu prawnego i faktycznego istniejącego w dniu wydania swej decyzji. Niezrealizowanie obowiązku w tym zakresie powoduje uchybienie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. (por. wyroki NSA z 24 kwietnia 2020 r., I OSK 3400/19; z 16 marca 2021 r., I OSK 291/21; z 12 października 2021 r., I OSK 552/21; wyrok WSA w Łodzi z 25 maja 2021 r., II SA/Łd 138/21; wyrok WSA w Warszawie z 19 listopada 2021 r., II SA/Wa 1223/20; wyrok WSA w Szczecinie z 14 maja 2020 r., II SA/Sz 192/20; www.orzeczenia.nsa.gov.pl.)

Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdza, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. rozpatrując odwołanie R. J. od decyzji organu I instancji ograniczyło się jedynie do rozpoznania części sprawy zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 29 lipca 2020 r., w granicach zakreślonych treścią wniesionego odwołania skarżącej, to jest odnośnie ustalonych decyzją z dnia [...] 2020 r. dopuszczalnych wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej oraz kalenicy planowanego do realizacji budynku mieszkalnego. Przy czym, co należy podkreślić rozstrzygając w powyższym zakresie Kolegium ograniczyło się w zasadzie do lakonicznych wyjaśnień, z których wynika, iż kwestionowane przez skarżącą wartości zostały ustalone zgodnie z § 7 ust. 3 i § 8 rozporządzenia z 2003 r. i są następstwem "niezbyt dobrego" przyjęcia przez okolicznych mieszkańców, określonych w projekcie decyzji wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz kalenicy budynku, ustalonych na 21 m. Na marginesie wskazać w tym miejscu należy, iż "dobre przyjęcie", czy też jakakolwiek zgoda okolicznych mieszkańców, czy też właścicieli nieruchomości położonych w obszarze objętym analizą urbanistyczną, nie stanowią ustawowej przesłanki warunkującej wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Natomiast, co do pozostałych kwestii dotyczących zarówno dopuszczalności planowanej przez skarżącą inwestycji, jak i poprawności określonych kwestionowaną decyzją warunków zabudowy, Kolegium stwierdziło, że "pozostałe warunki i zasady zagospodarowania zawarte w decyzji organu I instancji nie zostały zaskarżone przez inwestorkę, dlatego nie były one weryfikowane w niniejszym postępowaniu odwoławczym".

Wobec powyższego w ocenie Sądu uznać należy, iż nierozpoznanie przez organ odwoławczy sprawy administracyjnej ponownie w jej całokształcie, stanowiło naruszenie art. 15 k.p.a., a w konsekwencji także art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć niewątpliwe istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż nie ma pewności, iż została ona rozstrzygnięta w sposób prawidłowy. Co więcej, braki w powyższym zakresie rzutują również na ocenę uzasadnienia zaskarżonej decyzji, które z uwagi na fakt, iż wyrażona w nim ocena prawna nie odnosi się do całokształtu sprawy jest niekompletne, co stanowi o naruszeniu przez organ odwoławczy art. 107 § 3 k.p.a.

W konsekwencji stwierdzone przez Sąd naruszenia procedury administracyjnej uniemożliwiają merytoryczne rozpoznanie skargi, w tym zawartego w jej treści zarzutu naruszenia art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z § 7 ust. 1, ust. 3, § 3 ust. 1 oraz § 8 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r.

Za niezasadny w ocenie Sądu uznać natomiast należało zarzut skargi, co do naruszenia art. 138 § 2 w zw. z art. 155 k.p.a., którego to naruszenia strona upatruje w "nieodkodowaniu" przez organy administracji procedujące w sprawie, rzeczywistej intencji skarżącej zawartej we wniosku z dnia 29 lipca 2020 r. Wniosek ten, jak podnosi skarżąca, stanowił bowiem de facto wniosek o zmianę, w trybie art. 155 k.p.a., ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2019 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej – budynku wielorodzinnego, planowanej do realizacji na działce położonej w K. przy ul. A 1-3.

Zgodnie z treścią art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Powołany wyżej przepis reguluje jeden z nadzwyczajnych trybów postępowania administracyjnego i daje podstawę do weryfikacji decyzji prawidłowych lub obarczonych wadami niekwalifikowanymi ze skutkiem ex nunc, z powodów niezwiązanych z ochroną legalności, lecz z powodów natury celowościowej, motywowanych interesem społecznym lub słusznym interesem strony.

W odniesieniu do decyzji o ustaleniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu zastosowanie trybu określonego w art. 155 k.p.a. jest dopuszczalne, bowiem nie jest to decyzja typu związanego, a przepisy szczególne, to jest przepisy u.p.z.p. nie wykluczają możliwości uchylenia lub też zmiany ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z 5 listopada 2021 r., IV SA/PO 728/21; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślenia także wymaga, iż przepis art. 63 ust. 1 u.p.z.p. dopuszcza w sposób wyraźny możliwość wydania decyzji ustalającej warunki zabudowy dla tego samego terenu zarówno kilku wnioskodawcom, jak również jednemu wnioskodawcy, który wystąpił z wnioskiem lub też uzyskał ostateczną decyzję o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Przy czym warunkiem dopuszczalności wystąpienia z więcej niż z jednym wnioskiem przez jednego wnioskodawcę odnośnie tego samego terenu jest odmienność planowanych zamierzeń inwestycyjnych (por. wyrok WSA w Krakowie z 31 października 2017 r., II SA/Kr 1005/17; wyrok WSA w Gdańsku z 1 lipca 2020 r., II SA/Gd 677/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie z załączonego do akt wniosku skarżącej z dnia 29 lipca 2020 r. bezspornie wynika, iż wystąpiła ona do Prezydenta Miasta K. o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem wielostanowiskowym w przyziemiu oraz miejscami parkingowymi na terenie wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną w K. przy ul. A 1-3, na działce nr ew. 1077. Zarówno w treści złożonego wniosku, jak i w żadnym z załączonych do niego załączników strona nie odwołała się do wydanej na jej rzecz ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta K. z dnia [...] 2019 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego na przedmiotowej działce, wskazując, iż wnosi o jej zmianę w trybie art. 155 k.p.a. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że w sytuacji wszczęcia postępowania na żądanie strony, co miało miejsce w niniejszej sprawie, treść zgłoszonego żądania określa rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a także wyznacza właściwą normę prawa materialnego lub procesowego, która będzie relewantna dla ustalenia zakresu podmiotowego i przedmiotowego postępowania. O tym, jaki charakter i zakres żądania ma mieć pismo decyduje bowiem strona, a nie organ administracji, do którego pismo zostało skierowane. Organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania, lecz musi rozpoznać sprawę, co do jej istoty, w świetle intencji autora dających się ustalić na podstawie całej treści pisma (por. wyrok NSA z 19 maja 2021 r., I OSK 3026/18; wyrok WSA w Gliwicach z 29 kwietnia 2021 r., II SA/Gl 137/21; wyrok WSA w Warszawie z 14 stycznia 2020 r., II SA/WA 1321/19; www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Co więcej w ocenie Sądu, objęte wnioskiem z dnia 29 lipca 2020 r. zamierzenie inwestycyjne skarżącej, pomimo tego, że także dotyczy budowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego, jak w przypadku zamierzenia, dla którego warunki zabudowy ustalono w/w ostateczną decyzją z dnia [...] 2019 r., uznać należy za inną inwestycję. Niewątpliwie bowiem rozszerzenie inwestycji między innymi o garaż w przyziemiu budynku skutkować będzie zmianą parametrów technicznych planowanego przedsięwzięcia, co potwierdzają choćby wnioskowane przez stronę dopuszczalne wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej budynku oraz wysokości kalenicy głównej na 21 m każda, znacznie odbiegające od wartości ustalonych decyzją z [...] 2019 r.

Wobec powyższego, wbrew stanowisku strony skarżącej procedujące w sprawie organy administracji obu instancji, związane treścią wniosku strony z dnia 29 lipca 2020 r., w sposób prawidłowy uznały, iż stanowi on wniosek o wydanie nowej, odrębnej decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu przedmiotowej nieruchomości. Natomiast, co do podnoszonych przez skarżącą zarzutów naruszenia zasady zaufania uczestników postępowania administracyjnego do władzy publicznej poprzez ograniczenia jej praw, przyznanych decyzją z dnia [...] 2019 r. wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy, która nie wywołuje skutków materialnoprawnych, gdyż nie rodzi ona po stronie podmiotu, na rzecz którego została wydana żadnych uprawnień, ani obowiązków. Jest to jedynie promesa uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę i nie może stanowić samodzielnej podstawy do podjęcia jakichkolwiek działań inwestycyjnych.

Reasumując Sąd stwierdza, iż wobec wskazanych wcześniej naruszeń o charakterze proceduralnym, które to naruszenia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy skarga podlega uwzględnieniu, co skutkuje wyeliminowaniem zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego. Rozpatrując ponownie odwołanie skarżącej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. będzie zobowiązane do ponownego, merytorycznego rozpatrzenia, w oparciu o ustawowe przesłanki warunkujące wydanie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, sprawy administracyjnej zainicjowanej wnioskiem strony z dnia 29 lipca 2021 r., w jej całokształcie, z uwzględnieniem stanu prawnego i faktycznego aktualnego na dzień orzekania.

Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję.

W przedmiocie kosztów postępowania sądowego, na które składają się: uiszczony przez skarżącą wpis sądowy (500 zł), koszty zastępstwa procesowego (480 zł) oraz opłata skarbowa od udzielonego pełnomocnictwa (17 zł) Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.).

P.J.