Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt IV SA/Gl 1169/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2015-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6143 Sprawy kandydatów na studia i studentów
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7a ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 406
law: Ustawa z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej - tekst jednolity
article: art. 151
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym : Przewodniczący Sędzia NSA Tadeusz Michalik Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Walentek Sędzia WSA Edyta Żarkiewicz (spr.) Protokolant st. sekr. sąd. Arkadiusz Kmiotek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi Gminy Piekary Śląskie na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Śląskiego z dnia 30 września 2014 r. nr NPII.4131.1.366.2014 w przedmiocie ustanowienia nagrody za najlepsze prace końcowe studentów szkół wyższych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 września 2014 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), stwierdził nieważność uchwały Nr XLIII/587/14 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 28 sierpnia 2014r. w sprawie ustanowienia nagrody za najlepsze prace końcowe studentów szkół wyższych poszerzających wiedzę o Piekarach Śląskich w zakresie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury w całości, jako niezgodnej z art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu organ nadzoru wskazał, że jako podstawę prawną przedmiotowej uchwały wskazano art. 18 ust. 2 pkt 15 w zw. z art. 7a ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, zwanej dalej "ustawą". Zgodnie zaś z art. 7a ust. 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz inni ministrowie, w odniesieniu do podległych im ośrodków i instytucji kultury, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a także jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. "Nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu" (art. 7a ust. 2 ustawy). Z kolei, zgodnie z ust. 3 ww. przepisu: "Minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury. "

W związku z powyższym, organu nadzoru stwierdził, że przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Rada przewidziała bowiem nagrodę za najlepsze prace końcowe studentów szkół wyższych, co zdaniem organu nadzoru wykracza poza delegację wynikającą z art. 7a ust. 1 ustawy, przewidującą przyznanie dorocznej nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. W przekonaniu organu nadzoru, prace studentów, związane z pobieraniem przez nich nauki i zdobywaniem wyższego wykształcenia, nie stanowią same w sobie działalności kulturalnej, a jedynie mogą zostać uznane za działalność naukową. Z tego też względu, sam fakt napisania pracy, która poszerzałaby wiedzę o Piekarach Śląskich, nawet w zakresie związanym z twórczością artystyczną, upowszechnianiem, czy też ochroną kultury nie uzasadnia, w ocenie organu nadzoru, przyznania nagrody, o której mowa w art. 7a ust. 1 ustawy. Organ podkreślił, że należy mieć na względzie, iż decydując o przyznaniu takiej nagrody, należy uwzględnić ocenę całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu (art. 7a ust. 2). Tymczasem z przedmiotowej uchwały wynika, że głównym kryterium determinującym prawo do ubiegania się o nagrodę (stypendium) będzie tematyka "prac końcowych studentów szkół wyższych"- tzn. o nagrodę (stypendium) mogą ubiegać się autorzy prac, które poszerzają wiedzę o Piekarach Śląskich w zakresie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Organ nadzoru podniósł, że jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, czyli działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Podkreślił, że jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemywania kompetencji organu władzy publicznej, a tym samym nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestanie na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Sposób wykorzystania kompetencji przez organy państwowe nie jest wyrazem arbitralności ich działania, lecz wynikiem realizacji przekazanych im uprawnień. Działania wykraczające poza ramy tych uprawnień są pozbawione legitymacji. Nie ma tu więc pola dla swobody w działalności organu władzy publicznej. Każde przekroczenie granic określonych przez Konstytucję, pozbawia taki organ legitymacji do działania (B. Banaszak, Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, Warszawa 2009, s. 57). W doktrynie zasadnie podkreśla się, że w państwie przyjmującym zasadę państwa prawnego, kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni. W państwie prawa nie jest dopuszczalne uzurpowanie sobie przez jakikolwiek organ kompetencji nie przyznanych mu wyraźnie w normie prawnej [por. B. Banaszak, Proceduralne i materialnoprawne normy konstytucji (w:) J. Trzciński (red.), Charakter i struktura norm konstytucji, Warszawa 1997, s. 121] {por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 7 listopada 2013 r. sygn. akt III SA/Gd 583/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych).

Ponadto organ nadzoru wskazał, że przedmiotowa uchwała sformułowana jest w sposób nieprecyzyjny i niejednoznaczny. Naprzemiennie posługuje się bowiem pojęciami "nagroda" i "stypendium", co prowadzi do niejasności przyjętych przez nią przepisów. Podkreślił, że delegację do ustanowienia stypendium stanowi art. 7b ustawy, a nie wskazany w podstawie prawnej przedmiotowej uchwały art. 7a ustawy. Jednocześnie wskazał, że występują wątpliwości interpretacyjne przedmiotowej uchwały w kontekście podmiotów, którym ta nagroda, czy też stypendium może zostać przyznane. W Regulaminie, stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały, mowa jest zarówno o studentach, jak i absolwentach wszystkich typów szkół wyższych. W tym zakresie organ podkreślił, że zgodnie z art. 2 pkt 18 lit. k ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym, studentem jest osoba kształcąca się na studiach wyższych, brak jest natomiast ustawowej definicji absolwenta, a potocznie rozumie się pod tym pojęciem, osobę, która zakończyła pewien etap edukacji. Dodał, że niejednolitość sformułowań przedmiotowej uchwały powoduje niejasność regulacji stanowionych przez Radę Miasta Piekary Śląskie. Ponadto, uchwała (regulamin) posługuje się terminem, który nie został zdefiniowany przez uchwałodawcę, a mianowicie "prace końcowe". Wskazał, że takie działanie Rady Miasta Piekary Śląskie należy uznać za istotne naruszenie prawa tj. art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 7a ust. 1 i 3 ustawy. Podkreślił, że z zasad przyzwoitej legislacji, stanowiących element zasady demokratycznego państwa prawnego, wynika “wymaganie określoności przepisów, które muszą być formułowane w sposób poprawny, precyzyjny i jasny", a “standard ten wymagany jest zwłaszcza, gdy chodzi o ochronę praw i wolności" (wyrok z 11 stycznia 2000 r., sygn. K. 7/99, OTK ZU Nr 1/2000, poz. 2). Wskazał, że zgodnie ze stanowiskiem Trybunału Konstytucyjnego wyrażonym w wyroku z dnia 21 marca 2001 r. (sygn. akt. K 24/00, Monitor Polski 2001 nr 010 poz. 160) " Z tak ujętej zasady określoności wynika, że każdy przepis prawny winien być skonstruowany poprawnie z punktu widzenia językowego i logicznego - dopiero spełnienie tego warunku podstawowego pozwala na jego ocenę w aspekcie pozostałych kryteriów. Wymóg jasności oznacza nakaz tworzenia przepisów klarownych i zrozumiałych dla ich adresatów, którzy od racjonalnego ustawodawcy oczekiwać mogą stanowienia norm prawnych nie budzących wątpliwości co do treści nakładanych obowiązków i przyznawanych praw. Związana z jasnością precyzja przepisu winna przejawiać się w konkretności nakładanych obowiązków i przyznawanych praw tak, by ich treść była oczywista i pozwalała na wyegzekwowanie." Organ nadzoru wskazał, że w konsekwencji, powyższe uchybienia powodują brak określenia szczegółowych warunków przyznawania nagród, a zatem przedmiotowa uchwała nie wypełnia delegacji ustawowej wynikającej z art. 7a ust. 3 ustawy. Podkreślił, że Rada gminy, podejmując uchwałę na podstawie art. 7a ustawy, powinna w sposób kompleksowy i precyzyjny określić, za jakie osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, może zostać przyznana nagroda. Dodał, że określenie szczegółowych warunków przyznawania nagrody, stanowi niezbędny element uchwały podjętej na podstawie art. 7a ustawy, a zatem brak kompleksowej regulacji w tym przedmiocie, należało uznać za istotne naruszenie prawa. Następnie podniósł, że zgodnie ze stanowiskiem judykatury, które w pełni podziela, niepełna realizacja upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest istotnym naruszeniem prawa. Niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawę do uregulowania w drodze uchwały, skutkuje bowiem istotnym naruszeniem prawa. Podobnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w wyroku z dnia 20 października 2011 r., sygn. akt III SA/Lu 412/11, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) - uznał, iż: "niewyczerpanie zakresu przedmiotowego przekazanego przez ustawodawcę do uregulowania przez gminę skutkuje ułomnością uchwały, którą należy ocenić jako istotne naruszenie prawa." Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 17 września 2003 roku (sygn. akt II SA/Ka 1044/03, niepublikowany), stwierdził również, iż brak wymaganego przepisami ustawy elementu składającego się na treść aktu realizującego delegację ustawową skutkuje uznaniem uchwały za istotnie naruszającą obowiązujące prawo. Analogiczne wnioski zawarł Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w wyroku z dnia 28 lutego 2013r., sygn. akt II SA/Ol 46/13, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych) wskazując, iż: "organ stanowiący, uchwalając akt prawa miejscowego, musi ściśle uwzględniać wytyczne, zawarte w upoważnieniu. Odstąpienie od tej zasady uznawane jest za istotne naruszenie prawa." Podobnie w innych orzeczeniach sądów administracyjnych, wydawanych na tle uchwał w sprawie regulaminów utrzymania czystości i porządków w gminach, kategorycznie zaprezentowane zostało takie stanowisko (np. WSA w Gdańsku wyrok z 9 maja 2012r., sygn. akt II SA/Gd 120/12 wraz z powołanym wcześniejszym orzecznictwem i opiniami doktryny).

Organ nadzoru podniósł, że biorąc powyższe pod uwagę, należy stwierdzić, iż Rada w niniejszej sprawie w istotnym stopniu naruszyła prawo, z uwagi na niewypełnienie delegacji ustawowej przy jednoczesnym braku precyzji formułowanych przepisów uchwały. Wskazał, że niewypełnienie delegacji w zakresie określenia szczegółowych warunków przyznawania nagród, rzutuje na ocenę legalności całej uchwały, a tym samym uzasadnia konieczność stwierdzenia jej nieważności w całości.

Niezależnie od powyższego, organ nadzoru podniósł, że wystąpiły inne naruszenia prawa w przedmiotowej uchwale. Rada Miasta Piekary Śląskie, w ramach trybu przyznawania nagród, zamieściła w uchwale regulację o następującym brzmieniu: "Oceny pracy dokonuje Komisja ds. przyznawania nagrody za najlepsze prace końcowe studentów szkół wyższych poszerzających wiedzę o Piekarach Śląskich w zakresie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, zwana dalej "Komisją" (rozdział III ust. 4 Regulaminu). Ponadto, rozdział IV ust. 3 Regulaminu stanowi, iż: " Przewodniczącego Komisji i Wiceprzewodniczącego Komisji wybierają ze swojego grona członkowie Komisji". Organ nadzoru wskazał, że brak jest w przedmiotowej uchwale szczegółowej regulacji dotyczącej zasad wyboru Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego ww. Komisji, co niewątpliwie ma wpływ na możliwość wykonania uchwały. Ponadto, zastrzeżenia organu nadzoru budzi regulacja Regulaminu w zakresie, w jakim dotyczy określenia zadań komisji, mających charakter decyzyjny tj. ocena merytoryczna prac oraz ustalenie liczby i wysokości nagród, przy jednoczesnym założeniu, iż jedynie wyniki prac przedstawiane są do zatwierdzenia przez Radę Miasta. Podniósł, że taka regulacja oznacza, iż kompetencje Rady ograniczają się jedynie do zatwierdzenia bądź też niezatwierdzenia prac komisji, bez możliwości zmiany tych wyników. W rezultacie, powyższa komisja nie ma tylko charakteru opiniodawczo-doradczego, ale rozstrzygający. W ocenie organu nadzoru, Rada nie jest upoważniona do powierzenia odrębnemu organowi, który nie jest przewidziany w przepisach ustawowych, kompetencji o charakterze decyzyjnym, związanych z przyznaniem nagrody. Dodatkowo, w ocenie organu nadzoru, regulację zawartą w rozdziale V ust. 2 Regulaminu, o następującym brzmieniu: "Wydział Edukacji jest odpowiedzialny za przygotowane wypłaty nagród", należy uznać za wkroczenie w kompetencję Prezydenta, który z mocy ustawy jest kierownikiem Urzędu.

Biorąc powyższe pod uwagę, organ uznał, że uchwała Nr XLllI/587/14 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 28 sierpnia 2014r. w sprawie ustanowienia nagrody za najlepsze prace końcowe studentów szkół wyższych poszerzających wiedzę o Piekarach Śląskich w zakresie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, z uwagi na wyżej wskazane nieprawidłowości, została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, co zgodnie z art. 91 ustawy o samorządzie gminnym, stanowiło przesłankę do orzeczenia o jej nieważności.

W skardze wniesionej od powyższego rozstrzygnięcia nadzorczego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, Prezydent Miasta Piekary Śląskie podniósł zarzut naruszenia przez organ nadzoru art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (Dz. U. 2012 r. poz. 406 z późn. zm.) w związku z art. 2 i art. 7 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej poprzez niewłaściwą wykładnię i przyjęcie, iż Rada Miasta Piekary Śląskie przekroczyła delegację ustawową podejmując uchwałą, będącą przedmiotem rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru i o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określają szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w art. 7a ust. i i 2 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury. Podniósł, że Rada Miasta Piekary Śląskie powinna zatem określić szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród. Według orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, warunki to czynniki, od których jest uzależnione istnienie czegoś, a także zastrzeżenie, od którego spełnienia zależy dotrzymanie, zrealizowanie czegoś, wymagania stawiane przy zawieraniu jakiejś umowy. Dodał, że w języku prawniczym pojęcie warunki w liczbie mnogiej, jest używane również m.in. na określenie zasad regulujących określone zagadnienie np. warunki płatności lub warunki wykonania świadczeń określonych w umowie. (Wyrok TK z dnia 4 listopada 1997 r. sygn., akt U 3/9, wyrok TK z 11 grudnia 2000 r.). Wobec powyższego stwierdził, że w istocie niewłaściwe byłoby podjęcie uchwały w sprawie przyznania nagród, w oderwaniu od warunków ich przyznania określonych w art. 7a ust. 1 i 2. Do kompetencji jednostki samorządu terytorialnego należy bowiem jedynie doprecyzowanie, w jakich przypadkach uzna za spełniony, warunek zaistnienia osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu. Skarżący wskazał, że Rada Miasta Piekary Śląskie ustaliła, iż warunek do przyznania określonej nagrody, zostanie spełniony w przypadku, jeżeli zostanie sporządzona praca końcowa studentów szkół wyższych poszerzających wiedzę o Piekarach Śląskich w zakresie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Ustaliła tym samym szczegółowy warunek przyznania takiej nagrody. Uzależniła przyznanie nagrody od powstania pracy końcowej poszerzającej wiedzę o Piekarach Śląskich, a ponadto od okoliczności, czy praca poszerza wiedzę w zakresie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury. Warunki te zostały dookreślone w Regulaminie stanowiącym załącznik do Uchwały. Zgodnie z pkt III ust. 4 Regulaminu, rozpatrywane będą tylko prace, które w zasadniczy sposób promują miasto, poszerzają wiedzę o nim i przyczyniają się do jego rozwoju. Nagrodę mogą otrzymać tylko takie osoby fizyczne, które poszerzają wiedzę o Piekarach Śląskich w zakresie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury, ale ponadto w sposób zasadniczy promują miasto, poszerzają wiedzę o nim i przyczyniają się do jego rozwoju. Potwierdza to Załącznik do Załącznika Nr 1, w którym to "ocena, czy problematyka pracy jest nowatorska, oryginalna, monograficzna, rozwijająca nowe problemy, powielająca dotychczasowe znane sprawy oraz oceny przydatności tej pracy dla rozwoju, promocji i poszerzania wiedzy o mieście" ma decydujące znaczenie w ocenie pracy dyplomowej. Za te dwa elementy oceny, dopuszczono bowiem przyznanie największej ilości punktów tj. 20 z 30 możliwych do przyznania przez Komisję. Skarżący podniósł, że wbrew ocenie organu nadzoru wyrażonej na stronie 2 rozstrzygnięcia nadzorczego, "nie tylko tematyka prac jest głównym kryterium determinującym prawo do ubiegania się o nagrodę, ale przede wszystkim ich wpływ lub potencjalny wpływ na jego rozwój kulturalny i cechy, które świadczą o istotnym znaczeniu tej pracy dla kultury". Dodał, że kompetencją Rady Miasta Piekary Śląskie nie jest określenie warunków przyznania nagrody, ale ich uszczegółowienie. Błędem zatem byłoby powołanie się na kryteria określone w ustawie, które w sposób oczywisty znajdują w tej ocenie zastosowanie. Jednostka samorządu terytorialnego, zgodnie z delegacją zobligowana była do doprecyzowania tych warunków, co uczyniła i wskazała w jakich przypadkach osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury będą na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu, uznane za wystarczające do przyznania nagrody. Skarżący wskazał, że za chybiony należy uznać zarzut, jakoby uchwała nie była precyzyjna w zakresie zamiennego stosowania pojęć nagroda i stypendium. Podniósł, że pojęciem stypendium uchwała nie posługuje się, ale pojawia się ono dopiero w pkt I regulaminu, w którym jasno wskazano, iż pod pojęciem stypendium należy rozumieć nagrodę. Pojęcia stypendium użyto w tytule punktu/rozdziału, a pojęcia nagrody użyto w jego treści. Następnie skarżący podniósł, że za całkowicie nieuzasadniony należy uznać zarzut, iż w uchwale jest mowa zarówno o studentach, jak i absolwentach szkół wyższych. Pod pojęciem absolwenta według słownika języka polskiego rozumie się wyłącznie osobę, która ukończyła szkołę, uczelnię lub kurs. Pojęciem absolwenta szkoły wyższej posługuje się przykładowo Rozporządzenie Ministra Obrony Narodowej z dnia 12 marca 2010 r. w sprawie przeszkolenia wojskowego absolwentów szkół wyższych. Pojęciem absolwenta, bez definiowania tego pojęcia posługuje się również ustawa o systemie oświaty np. w art. 16 ust. 6b, a także sama wskazywana przez organ nadzoru ustawa o szkolnictwie wyższym np. w art. 8 ust. 4 pkt 5 tej ustawy. Pojęcie absolwenta nie jest zatem pojęciem potocznym, a pojęciem powszechnie używanym przez ustawodawcę. Jednocześnie z uwagi na charakter nagrody i dwuetapowość większości kierunków studiów, uzasadnione jest zarówno posłużenie się pojęciem studenta i absolwenta. Użycie tych pojęć jest bowiem niezbędne do pełnego określenia kręgu osób uprawnionych do otrzymania nagrody. Ponadto skarżący podniósł, że wbrew zarzutowi określonemu w rozstrzygnięciu nadzorczym, Regulamin wyjaśnia, co należy rozumieć pod pojęciem prace końcowe. W pkt II ust. 1 tego Regulaminu, określa się bowiem, że do stypendium mogą być zgłaszane obronione prace końcowe studentów absolwentów wszystkich typów szkół wyższych, w tym również prace doktorskie. Warunkiem ich uwzględnienia jest przedłożenie dokumentu potwierdzającego otrzymanie dyplomu szkoły wyższej lub stopnia naukowego doktora (pkt II ust. 3 lit. b Regulaminu). Prace końcowe oznaczają zatem prace licencjackie, inżynierskie, magisterskie, doktorskie lub pracę doktorską umożliwiającą otrzymanie stopnia naukowego doktora. Jednocześnie pracę dyplomową w myśl art. 167a ust. 3 ustawy o szkolnictwie wyższym może stanowić w szczególności praca pisemna, opublikowany artykuł, praca projektowa, w tym projekt i wykonanie programu lub systemu komputerowego, oraz praca konstrukcyjna, technologiczna lub artystyczna. W związku z tym skarżący wskazał, że w uchwale posłużono się pojęciem zbiorczym, którego treść została wyjaśniona w Regulaminie stanowiącym załącznik do Uchwały. Ponadto podniósł, że zarzut sformułowany na stronie 5 rozstrzygnięcia nadzorczego wynika ze zbyt daleko idącej wykładni art. 7a ust. 3 wyżej wymienionej ustawy. Dodał, że wbrew ocenie organu nadzoru, kompetencje Komisji nie mają charakteru decyzyjnego. Ostateczna decyzja w przedmiocie przyznania nagrody nie należy bowiem do Komisji, a do organu stanowiącego. W tym celu Rada Miasta Piekary Śląskie zastrzegła sobie kompetencję do zatwierdzania wyników prac komisji. Komisja ma zatem jedynie charakter opiniodawczo-doradczy, ale nie rozstrzygający. W celu przyznania nagrody, niezbędna jest bowiem stosowna uchwała. Ponadto wskazał, że za nieistotne naruszenie prawa, o marginalnym znaczeniu, należy uznać sformułowanie, iż Wydział Edukacji jest odpowiedzialny za przygotowanie wypłaty nagród. Podkreślił, że oczywiste jest, iż należy to do kompetencji Prezydenta Miasta, dla którego Wydział Edukacji jako jednostka organizacyjna pełni funkcję pomocniczą.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Śląski wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Na podstawie art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości w zakresie swojej właściwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym § 2 cytowanego przepisu stanowi, iż kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Natomiast zgodnie z art. 3 § 2 pkt 7 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m. in. orzekanie w sprawach skarg na akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego.

Według zaś art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 594), zwanej dalej ustawą o samorządzie gminnym, rozstrzygnięcia organu nadzorczego dotyczące gminy, podlegają - w terminie 30 dni od dnia ich doręczenia - zaskarżeniu do sądu administracyjnego z powodu niezgodności z prawem.

W rozpoznawanej sprawie, zaskarżonym rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 30 września 2014 r. Wojewoda Śląski, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, stwierdził nieważność uchwały Nr XLIII/587/14 Rady Miasta Piekary Śląskie z dnia 28 sierpnia 2014 r. w sprawie ustanowienia nagrody za najlepsze prace końcowe studentów szkół wyższych poszerzających wiedzę o Piekarach Śląskich w zakresie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury w całości, jako niezgodnej z art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.) w zw. z art. 2 i 7 Konstytucji RP.

Podkreślenia zatem wymagało, że zgodnie z art. 7a ust. 1 tej ustawy, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego oraz inni ministrowie, w odniesieniu do podległych im ośrodków i instytucji kultury, w uzgodnieniu z ministrem właściwym do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, a także jednostki samorządu terytorialnego mogą ustanawiać i przyznawać doroczne nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury.

Ponadto na podstawie art. 7a ust. 2 wymienionej ustawy, nagrody mogą być przyznawane osobom fizycznym lub prawnym, a także innym podmiotom na podstawie oceny całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu.

Zgodnie zaś z art. 7a ust. 3 cytowanej ustawy, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, w drodze rozporządzenia, a organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego, w drodze uchwały, określą szczegółowe warunki i tryb przyznawania nagród, o których mowa w ust. 1 i 2, biorąc pod uwagę charakter działalności osoby fizycznej lub prawnej lub rangę osiągnięcia w zakresie twórczości artystycznej oraz upowszechniania lub ochrony kultury.

Z powyższego przytoczenia przepisów ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wynika, że prawidłowo organ nadzoru stwierdził, iż przedmiotowa uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa. Jak bowiem trafnie wskazał w zaskarżonym rozstrzygnięciu nadzorczym, Rada Miasta Piekary Śląskie przewidziała nagrodę za najlepsze prace końcowe studentów szkół wyższych, co wykracza poza delegację wynikającą z art. 7a ust. 1 tej ustawy, przewidującą przyznanie dorocznej nagrody za osiągnięcia w dziedzinie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury.

W szczególności prawidłowa jest ocena wyrażona przez organ nadzoru, że prace studentów, związane z pobieraniem przez nich nauki i zdobywaniem wyższego wykształcenia, nie stanowią same w sobie działalności kulturalnej, a jedynie mogą zostać uznane za działalność naukową. Z tego powodu – jak zasadnie podniósł w uzasadnieniu aktu nadzoru - sam fakt napisania pracy, która poszerzałaby wiedzę o Piekarach Śląskich, nawet w zakresie związanym z twórczością artystyczną, upowszechnianiem, czy też ochroną kultury, nie uzasadnia przyznania nagrody, o której mowa w art. 7a ust. 1 ustawy. Trafnie organ nadzoru podkreślił, że należy mieć na względzie, iż decydując o przyznaniu takiej nagrody, należy uwzględnić ocenę całokształtu działalności lub osiągnięć o istotnym znaczeniu (art. 7a ust. 2), a z przedmiotowej uchwały wynika, że głównym kryterium jest tematyka "prac końcowych studentów szkół wyższych" - tzn. o nagrodę (stypendium) mogą ubiegać się autorzy prac, które poszerzają wiedzę o Piekarach Śląskich w zakresie twórczości artystycznej, upowszechniania i ochrony kultury.

Natomiast nie ulega wątpliwości, że – jak podkreślił organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu - jedną z podstawowych zasad działania organów administracji publicznej jest zasada praworządności, czyli działania tych organów na podstawie i w granicach prawa. Jest to zasada rangi konstytucyjnej (art. 7 Konstytucji RP), z której wynika w szczególności zakaz domniemania kompetencji organu władzy publicznej, a w konsekwencji nakaz, by wszelkie działania organu władzy publicznej były oparte na wyraźnie określonej normie kompetencyjnej. Jak wskazał organ nadzoru w zaskarżonym rozstrzygnięciu - organ władzy publicznej ma obowiązek wykazać istnienie normy kompetencyjnej, uprawniającej go do działania, niedopuszczalne jest bowiem poprzestanie na stwierdzeniu braku zakazu takiego działania w normach zawierających jego kompetencje ogólne (postanowienie 7 sędziów SN z 18 stycznia 2005 r., sygn. akt WK 22/04, OSNKW 2005, nr 3, poz. 29). Ponadto – jak dodał organ, cytując w tym zakresie tezy z piśmiennictwa – kompetencje organów państwowych powinny wyraźnie wynikać z obowiązujących przepisów i nie można ich domniemywać lub tworzyć za pomocą wykładni.

W konsekwencji powyższej prawidłowej oceny prawnej przedstawionej przez Wojewodę Śląskiego – zgodne z prawem było jego rozstrzygnięcie nadzorcze o stwierdzeniu nieważności przedmiotowej uchwały Rady Miasta Piekary Śląskie, jako wydanej z przekroczeniem delegacji ustawowej zawartej w art. 7a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 406 z późn. zm.). Przekroczenie upoważnienia ustawowego przez organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego jest bowiem istotnym naruszeniem prawa, o czym była mowa wyżej.

W związku z tym, skarga wniesiona w niniejszej sprawie nie zasługiwała na uwzględnienie i z tego powodu została oddalona na podstawie art. 151 P.p.s.a.