Wyrok WSA w Szczecinie, sygn. akt II SA/Sz 763/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie
Data orzeczenia: 2016-10-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6039 Inne, o symbolu podstawowym 603
Hasła tematyczne: Drogi publiczne
Skarżony organ: Starosta
Treść wyniku: Stwierdzono bezskuteczność czynności
Powołane przepisy: article: art. 146 par. 1 P.p.s.a., art. 200 P.p.s.a.
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2006 nr 59 poz 421
law: Rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu.
journal: Dz.U. 2009 nr 157 poz 1241
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych.
journal: Dz.U. 2012 poz 749
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 12 października 2016 r. sprawy ze skargi L. Z. na czynność Starosty P. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. stwierdza uprawnienie skarżącej L. Z. do otrzymania zwrotu nadpłaconej kwoty w wysokości [...] złotych za wydanie karty pojazdu, III. zasądza od Starosty P. na rzecz skarżącej L. Z. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Starosta w dniu 3 grudnia 2004 r. pobrał od skarżącej opłatę

w wysokości [...] zł za wydanie karty pojazdu dla samochodu nr rej.

jako zarejestrowanego po raz pierwszy na terenie kraju.

Wnioskiem z dnia 7 kwietnia 2016 r. L.Z. zwróciła się do Starosty o zwrot nadpłaconej kwoty [...] zł za wydanie kart pojazdów powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt U 6/04, mocą którego uznano za niekonstytucyjny przepis stanowiący podstawę pobrania opłaty w zawyżonej wysokości.

W odpowiedzi na wniosek organ pismem z dnia [...] (doręczonym w dniu 27 kwietnia 2016 r.) odmówił zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu [...] z uwagi na przedawnienie roszczenia o zapłatę. Wyjaśniono, że zgodnie z art. 118 ustawy Kodeks Cywilny termin przedawnienia roszczeń wynosi 10 lat, a bieg przedawnienia rozpoczyna się od dnia, w którym roszczenie stało się wymagalne. Stosowna opłata została uiszczona w dniu 3 grudnia 2004 r., a zatem aktualnie nie ma możliwości zrealizowania roszczenia.

W dniu 11 maja 2016 r. skarżąca skierowała do Starosty wezwanie do usunięcia naruszenia prawa polegającego na odmowie stwierdzenia uprawnienia wnioskodawczyni do otrzymania zwrotu nadpłaty w wysokości [...] zł, tj. różnicy pomiędzy zapłaconą kwota [...] zł, a aktualną opłatą za wydanie karty pojazdu [...] zł. W argumentacji wniosku podniosła, że przepisy o przedawnieniu nie znajdują w tym przypadku zastosowania.

Organ w odpowiedzi z dnia 12 maja 2016 r. poinformował stronę, że podtrzymuje stanowisko wskazujące na upływ terminu przedawnienia roszczenia o zwrot nadpłaty za kartę pojazdu.

W dniu 16 czerwca 2016 r. L.Z. zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego czynność Starosty w przedmiocie odmowy zwrotu nadpłaty za wydanie karty pojazdu seria i numer [...] wydanej przy rejestracji pojazdu marki.

W skardze wniosła o uchylenie aktu organu z dnia 26 kwietnia 2016 r., stwierdzenie bezskuteczności czynności, stwierdzenie nadpłaty, stwierdzenie obowiązku do dokonania zwrotu części opłaty oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonej czynności strona zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy,

tj. art.6, art.7, art.8, art.77 § 1 i § 4 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego,

2) przepisów prawa materialnego, poprzez:

- zastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu pomimo, że jest niezgodny

z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz z art. 92

i art. 217 Konstytucji RP,

- niezastosowanie art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie

art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie za wydanie pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego,

- niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika,

iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową,

w zakresie w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową.

W motywach skargi odnosząc się do wskazanych przez organ ograniczeń czasowych podniosła, że w systemie prawa administracyjnego brak jest przepisu ogólnego tak jak w prawie cywilnym, tj. art. 117 i następne, które zawierają unormowania dotyczące przedawnienia roszczenia, ale dotyczące tylko i wyłącznie roszczeń wynikających ze stosunków cywilnoprawnych w rozumieniu art. 1 Kodeksu Cywilnego, a nie roszczeń o świadczenia majątkowe wynikające ze stosunków administracyjnoprawnych. Jedynie z treści przepisów szczególnych dotyczących konkretnych uprawnień mogą wynikać kwestie związane z ich przedawnieniem, wygaśnięciem.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W pierwszej kolejności podkreślił, że strona w sposób nieprawidłowy określiła czynność Starosty ego, która może być przedmiotem skargi, skoro wskazała na pismo z dnia 12 maja 2016 r. Niezależnie od powyższego wyjaśnił, że roszczenie objęte skargą uległo przedawnieniu, skoro upłynął zarówno 10-letni przedawnienia roszczenia, wynikający z Kodeksu Cywilnego jak i 5-letni termin przedawnienia wynikający z przepisów Ordynacji Podatkowej mającej zastosowanie do opłat za kartę pojazdu, stanowiących niepodatkowe należności budżetowe pobierane przez samorządowe jednostki budżetowe na mocy art. 67 w zw. z art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych. Ponadto, w ocenie organu, jego działaniu nie można zarzucić niezgodności z prawem. Opłaty za wydanie karty pojazdu zostały uiszczone w okresie, w którym obowiązywał § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, określający wysokość pobieranej przez organ za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP na kwotę [...] zł. Na podstawie ww. przepisu Starosta był zobowiązany do poboru opłaty we wskazanej wysokości, gdyż pobranie niższej kwoty niż ustalona rozporządzeniem, stanowiłoby naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Dopiero na skutek wydania przez TK wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia został uznany za niekonstytucyjny i utracił swoją moc z dniem 1 maja 2006 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz.U.2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Kontrola sądowa dokonana według powyższego kryterium i w granicach rozstrzygania sądu administracyjnego zakreślonych w art. 134 § 1 ustawy z dnia

30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.- zwanej dalej P.p.s.a.), wykazała zasadność skargi.

Przedmiotem zaskarżenia w rozpoznawanej sprawie jest czynność Starosty, polegająca na odmowie zwrotu skarżącej kwoty [...] zł, stanowiącej część opłaty uiszczonej przez nią za wydanie karty pojazdu w związku z rejestracją samochodu marki o numerze rejestracyjnym [...] a więc czynność wyrażona w piśmie organu z dnia 13 kwietnia 2014 r. Taki przedmiot skargi wynika jednoznacznie z jej treści i argumentacji w niej zawartej. Natomiast fakt, że skarżąca

w skardze przywołała pismo organu z dnia 12 maja 2016 r. nie przesądza o intencji strony i nie determinuje przedmiotu skargi zwłaszcza, że organ nie pouczył

o możliwości zaskarżenia do sądu administracyjnego wskazanej czynności.

Poza sporem pozostaje, że opłatę w wysokości [...] zł za kartę ww. pojazdu ustalono w oparciu o § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu i została ona uiszczona w dniu

3 grudnia 2004 r.

O charakterze opłaty za kartę pojazdu oraz dopuszczalności zaskarżenia do sądu administracyjnego aktów wydanych w związku z odmową zwrotu nadpłaty z tego tytułu, jak również o formie procesowej takiego rozstrzygnięcia, wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 4 lutego

2008 r., sygn. akt I OPS 3/07 (ONSAiWSA z 2008 r., nr 2, poz. 21, uchwała dostępna też w Internecie), w której wyraził stanowisko, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zaznaczył, że wydanie karty pojazdu, tak jak wydanie dowodu rejestracyjnego, jest nierozerwalnie związane z wydaniem decyzji administracyjnej o zarejestrowaniu pojazdu i nie stanowi odrębnej sprawy. Z tego względu także obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu i o jego istnieniu rozstrzyga organ, załatwiając sprawę. Ma on charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej, gdyż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w ogóle nie reguluje spraw dotyczących zwrotu uiszczonych opłat,

a z Kodeksu postępowania administracyjnego nie można wyprowadzić zasady,

że każde żądanie skierowane do organu wymaga rozstrzygnięcia w drodze decyzji administracyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny podniósł przy tym, że do uiszczania opłaty w toku zarejestrowania pojazdu nie mają zastosowania przepisy ustawy o opłacie skarbowej ani ustawy Ordynacja podatkowa. Opłata ta, co do jej istoty, nie ma charakteru podatkowego, gdyż jej celem jest zrekompensowanie poniesionych przez organ kosztów wytworzenia i wydania karty pojazdu, a w razie jej nieuiszczenia sankcją jest zwrot podania (wniosku) o zarejestrowanie pojazdu w trybie art. 261 § 2 k.p.a., a nie egzekwowanie opłaty. Odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ ustosunkowuje się do obowiązku wynikającego z przepisu prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, które strona może poddać kontroli sądu administracyjnego.

Podkreślenia wymaga, że w myśl art. 187 § 2 P.p.s.a., uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego jest w danej sprawie wiążąca. Związanie uchwałą odnosi się przy tym również do innych spraw sądowoadministracyjnych, w których miałby być stosowany interpretowany przepis. Zgodnie bowiem z art. 269 § 1 ww. ustawy, jeżeli jakikolwiek skład sądu administracyjnego rozpoznający sprawę nie podziela stanowiska zajętego w uchwale składu siedmiu sędziów, całej Izby albo w uchwale pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawia powstałe zagadnienie prawne do rozstrzygnięcia odpowiedniemu składowi. Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni akceptuje ocenę Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażoną w powołanym orzeczeniu uznając, że zaprezentowany pogląd jest nadal aktualny i znajduje zastosowanie również w rozpoznawanej sprawie.

W niniejszej sprawie pobranie opłaty, której częściowego zwrotu domaga się skarżąca, nastąpiło w stanie prawnym, na tle którego zapadła powyższa uchwała.

Nie budzi żadnych wątpliwości Sądu, że w odniesieniu do tej opłaty nie została wydana decyzja administracyjna dotycząca ustalenia jej wysokości, gdyż żaden z aktów normatywnych nie przewidywał decyzyjnej formy rozstrzygnięcia w tym zakresie. Obowiązek uiszczenia opłaty i jej wysokość wynikały wprost z art. 77 ust. 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowiącego, że kartę pojazdu dla samochodu innego niż pochodzący od producenta lub importera nowych pojazdów wprowadzonych do obrotu handlowego na terytorium RP, wydaje za opłatą starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium RP. Z kolei wysokość opłaty określał akt wykonawczy wydany na podstawie delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy.

Przechodząc do oceny zasadności żądania skarżącej, dotyczącego zwrotu nadpłaconej – jej zdaniem – opłaty za kartę pojazdu, wskazać trzeba, że aktualnie obowiązująca, przytoczona już wyżej, treść przepisu art. 77 ust. 3 ustawy z dnia

20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym w zasadzie była taka sama w dacie rejestracji pojazdu skarżącego. Natomiast w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, wydanego na podstawie delegacji ustawowej z art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy, zawierającej umocowanie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia

w drodze rozporządzenia wysokości opłaty za kartę pojazdu, opłatę za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji na terytorium RP określono na kwotę [...]zł. Rozporządzenie to stanowiło podstawę pobrania od skarżącej przez organ rejestrujący opłaty za kartę pojazdu dla samochodu o nr rej. [...].

Legalność powyższego przepisu zakwestionował Trybunał Konstytucyjny, który wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. w sprawie orzekł, że § 1 ust. 1 omawianego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. jest niezgodny: a) z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym; b) z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP, a także, że przepis powołanego rozporządzenia traci moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r.

Niezgodność tego unormowania z ustawą Prawo o ruchu drogowym, jak podkreślił Trybunał Konstytucyjny, polegała na tym, że przez zawyżenie (o wartość ponad kwotę zł) wysokości opłaty za kartę pojazdu wykraczała ona poza zakres delegacji ustawowej, zawartej w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5. Według tych regulacji minister właściwy do spraw transportu został upoważniony do określenia w drodze rozporządzenia wysokości opłat za kartę pojazdu (art. 77 ust. 4 pkt 2),

z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdów oraz wysokości kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów (art. 77 ust. 5). Wbrew powyższym dyspozycjom ustawodawcy, Minister Infrastruktury ustalił opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Tym samym, w ocenie Trybunału, należało uznać kwestionowany przepis rozporządzenia za niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający akt wykonawczy uprawnień ustawodawcy. Trybunał Konstytucyjny stwierdził też niezgodność spornej regulacji z art. 217 Konstytucji RP, ponieważ ustanowiona w niej opłata stanowi - ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną

o charakterze podatkowym, a ta materia zastrzeżona jest do regulacji ustawowej.

Stosownie do powyższego, odnosząc się do istoty rozpatrywanej sprawy, stwierdzić trzeba, że w świetle wywodów orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. nie budzi wątpliwości niekonstytucyjność i sprzeczność z ustawą zakwestionowanego przepisu rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r., na podstawie którego pobrano od skarżącej zawyżoną opłatę w wysokości [...] zł za wydanie karty pojazdu. W konsekwencji należy przyjąć, że czynność odmowy zwrotu skarżącej nadpłaty za wydaną kartę pojazdu została dokonana bez podstawy prawnej. Przy czym dla oceny legalności zaskarżonej czynności nie jest istotna, zaznaczona w odpowiedzi na skargę, kwestia odroczenia wejścia w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego. Zdaniem Sądu komentowany przepis rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. od samego początku jego obowiązywania był niekonstytucyjny, wykraczający poza zakres udzielonej przez ustawodawcę delegacji (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Skoro tak, to w pełni uprawnione jest skorzystanie przez skład orzekający w niniejszej sprawie z kompetencji do odmowy zastosowania sprzecznego z prawem aktu podustawowego. Zgodnie z normą art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Z kolei przepis art. 8 Konstytucji RP stanowi, że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Natomiast, zgodnie z art. 184 Konstytucji RP, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej w zakresie określonym w ustawie. Powyższe oznacza m.in., że w zakresie badania konstytucyjności aktów niższego rzędu niż ustawa, sędziowie zachowują samodzielność ostatecznej decyzji o stosowaniu prawa i w toku rozpoznawania konkretnej sprawy mogą odmówić - z tego powodu - jego stosowania (por. uchwała NSA z 22 maja 2000 r., sygn. akt OPS 3/00, publ. ONSA z 2000 r., nr 4, poz. 136; wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., sygn. akt I OPS 4/05, publ. ONSA i WSA z 2006 r.,

nr 2, poz. 39; a także wyrok NSA z 9 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 773/ 09 i wyrok WSA w Rzeszowie z 18 lutego 2009 r., sygn. akt II SA/Rz 649/08, orzeczenia dostępne w Internecie). Tak się właśnie stało w niniejszej sprawie, bowiem Sąd dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności spornych przepisów. W takim wypadku, zbędne jest odnoszenie się do wywodów dotyczących skutków, jakie wiążą się z wydaniem przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia o utracie mocy aktu prawnego. Podobnie, za pozbawiony znaczenia w postępowaniu sądowym należy uznać argument, że w dniu pobierania od skarżącego opłaty obowiązywało rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., a organ był zobowiązany do jego stosowania. Konsekwencją natomiast uznania przez Sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżąca miała obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości wynikającej z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Dlatego też organ zobowiązany był przyjąć, że skarżącej przysługuje uprawnienie do zwrotu części uiszczonej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu, tj. w wysokości przekraczającej koszty związane z drukiem i dystrybucją kart pojazdów, zwłaszcza że w czasie dokonania zaskarżonej czynności obowiązywało już nowe rozporządzenie z dnia

28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, które weszło w życie

w dniu 15 kwietnia 2006 r. (Dz. U. Nr 59, poz. 421), ustalające wysokość spornej opłaty na kwotę 75 zł. Zdaniem Sądu, zgodzić się trzeba z argumentacją Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedstawioną w wyroku z dnia 24 lutego 2009 r. (sygn. akt I OSK 418/08, LEX nr 518241), wedle której w sytuacji, gdy została stwierdzona niekonstytucyjność przepisu, a nie mamy do czynienia z decyzją administracyjną tylko z czynnością administracyjną w postaci pobrania opłaty za wydanie karty pojazdu, trzeba zastosować "inne środki", do których odnosi się art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Za środek taki uznać należy właśnie możliwość wystąpienia o zwrot nadpłaconej kwoty za kartę pojazdu. Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. Trafnie też zauważono we wskazanym wyroku, że uprawnienie sądów administracyjnych do badania w konkretnej sprawie konstytucyjności aktu podustawowego nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego, który z mocy art. 188 Konstytucji RP jest powołany do orzekania w sprawach zgodności przepisów prawa, wydanych przez centralne organy państwowe, z Konstytucją, ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi i ustawami. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, iż zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez Sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo, że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym.

Poza tym zauważyć trzeba, że powołany przez skarżącą art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej) wprowadza zakaz dyskryminacji fiskalnej, stanowiąc, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe. Zgodność krajowych regulacji prawnych, dotyczących opłat za wydanie karty pojazdu, z zacytowanym wyżej przepisem, stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie: P.K. przeciwko Gminie Miasta (). Trybunał ten stwierdził, iż art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie (takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu), która to opłata jest w praktyce nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w państwie pobierającym opłatę używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Niezgodność opłaty za kartę pojazdu z prawem wspólnotowym potwierdza dodatkowo stanowisko o konieczności odmowy zastosowania sprzecznego z prawem przepisu.

Odnosząc się do podniesionej przez organ kwestii przedawnienia, podkreślenia wymaga, iż w ocenie Sądu, żądanie zwrotu nadpłaconej opłaty za wydanie karty pojazdu powinno być rozstrzygane przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), powoływane przez organ w odpowiedzi na skargę, a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. W art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.) zawarto normę intertemporalną, wedle której do spraw dotyczących niepodatkowych należności budżetowych, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie tej ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe. Norma ta z całą pewnością nie odnosi się do stanu faktycznego zaistniałego w rozpoznawanej sprawie, gdyż dotyczy wyłącznie spraw "w toku", a nie spraw już zakończonych, dla których ustawodawca nie przewidywał decyzyjnego trybu załatwienia. Jak zasadnie wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie należy stosować przepisy do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia "luki normatywnej", gdyż powinna ona zostać wypełniona w drodze wykładni przez organy stosujące prawo, jednak regułą w tym zakresie nie może być automatyczne stosowanie przepisów nowej ustawy do stanów prawnych (zdarzeń) mających miejsce i zakończonych przed datą wejścia w życie nowej ustawy. Kwestia przyznania pierwszeństwa zasadzie dalszego działania przepisów dotychczasowych, czy też zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, musi każdorazowo wynikać z konkretnej sprawy i charakteru przepisów podlegających zmianie, przy czym jednocześnie należy brać pod uwagę skutki, jakie może wywołać przyjęcie jednej lub drugiej zasady (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, ONSAiWSA

z 2006, nr 3, poz. 71). W tym zakresie kierować należy się poszanowaniem podstawowej zasady prawa międzyczasowego, wynikającej z art. 2 Konstytucji RP

– niedziałania prawa wstecz (lex retro non agit), sprowadzającej się w istocie do zakazu stosowania nowo ustanowionych uregulowań do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm, z którymi to zdarzeniami prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych nowymi unormowaniami. Sytuacja, w której prawo działa wstecz, jest też niezgodna z wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadą demokratycznego państwa prawnego.

Gdyby do zwrotu należności pobranej - jak to miało miejsce w niniejszej sprawie - pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów z zakresu prawa administracyjnego, które nie przewidywały przedawnienia roszczeń w tym zakresie, stosować wprost przepisy nowej ustawy o finansach publicznych, wówczas postępowanie zostałoby poddane reżimowi określonemu w art. 61 i nast. ustawy

o finansach publicznych, przewidującemu decyzyjny tryb rozstrzygania spraw. Oznaczałoby to również, że z mocy art. 67 in fine tej ustawy, odpowiednie zastosowanie miałyby przepisy Działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 749 ze zm.), i – co istotne – skutkowałoby to koniecznością zastosowania terminów przedawnienia wynikających z tej ustawy. Byłoby to sprzeczne z treścią przepisów obowiązujących w dacie pobrania opłaty, które, jak wskazano już wyżej, nie obwarowywały czynności zwrotu opłaty jakimkolwiek terminem przedawnienia. Jednocześnie prowadziłoby to do pogorszenia sytuacji prawnej skarżącego.

Należy wskazać także, że Sąd Najwyższy stwierdził, iż od dnia 1 stycznia 2010 r. opłata za wydanie karty pojazdu, o której mowa w ustawie z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, stanowi w rozumieniu art. 60 pkt 7 ustawy o finansach publicznych środki publiczne będące nieopodatkowanymi należnościami budżetowymi o charakterze publicznoprawnym. Nie ma to zastosowania do opłat nienależnie pobranych przed tym dniem i podlegających zwrotowi. Nie będą to nadpłaty w myśl przepisów Ordynacji podatkowej (art. 72), gdyż takimi stały się dopiero po dniu 1 stycznia 2010 r., lecz świadczenia pieniężne pobrane bez podstawy prawnej (por. uzasadnienie wyroku z dnia 6 czerwca 2012 r., sygn. akt III CZP 24/12, publ. OSNC 2013/1/5).

W ocenie Sądu za bezskuteczny uznać należy również konsekwentnie podnoszony przez organ zarzut przedawnienia oparty na przepisach Kodeksu cywilnego, albowiem powołany art. 118 Kc odnosi się wyłącznie do przedawnienia roszczeń cywilnych i jego upływ pozostaje bez znaczenia dla obowiązku zwrotu nienależnie pobieranej opłaty za wydanie karty pojazdu, dochodzonej przed sądem administracyjnym. Niewątpliwie co do zasady upływ czasu powoduje daleko idące skutki w sferze stosunków prawnych regulowanych przez różne gałęzie prawa. Jednakże przepisów dotyczących przedawnienia roszczeń majątkowych uregulowanych prawem cywilnym nie można przenosić automatycznie na grunt niniejszej sprawy administracyjnej, skoro przepisy zawarte w ustawie Prawo o ruchu drogowym jak i w aktach powiązanych z tą ustawą, nie przewidują wprost takiego przedawnienia jak i możliwości odpowiedniego zastosowania przepisów Kodeksu Cywilnego. Na gruncie prawa administracyjnego o przedawnieniu roszczeń można mówić jedynie wtedy, gdy przepis prawa administracyjnego wyraźnie tak stanowi. A skoro z taką sytuacją nie mamy do czynienia w przedmiotowej sprawie, zatem przyjęcie poglądu organu skutkowałoby wprowadzeniem dodatkowych, pozaustawowych przesłanek, których ustawodawca do omawianej sytuacji nie wprowadził. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym również wskazuje się na odrębność prawa administracyjnego i prawa cywilnego. W wyroku z dnia 20 września 2011 r. sygn. akt III SA/Lu 361/11 WSA stwierdził, że "przepisy prawa administracyjnego nie ustanawiają terminu przedawnienia żądania zwrotu pobranej bez podstawy prawnej części opłaty za kartę pojazdu. W uchwale z dnia 2 czerwca 2010 r., sygn. akt III CZP 37/10 LEX nr 578583 Sąd Najwyższy wskazał, iż bieg przedawnienia roszczeń o zwrot nienależnie pobranych opłat za kartę pojazdu na podstawie rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. rozpoczyna się od dnia spełnienia świadczenia, dotyczy roszczeń cywilnych. Dlatego zarzut przedawnienia, do którego odnosi się przytoczona uchwała, może być podnoszony i podlega rozstrzygnięciu w procesie cywilnym, którego przedmiot stanowi oparte na przepisach art. 405 i następnych k.c. żądanie zasądzenia kwot odpowiadających kwotom nienależnie pobranym za kartę pojazdu w sytuacji, gdy organ administracji nie dokonał zwrotu nadpłaty (por. uchwałę Sądu Najwyższego

z dnia 16 maja 2007, III CZP 35/07, OSNC 2008/7-8/72 oraz wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2009 roku, III SA/Gd 453/08,

LEX nr 483994 i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 25 lutego 2011 roku, II SA/Gl 1306/10). Problem przedawnienia nie pojawia się w postępowaniu administracyjnym, dotyczącym rozstrzygnięcia na gruncie przepisów prawa administracyjnego o uznaniu uprawnienia do zwrotu pobranych bez podstawy prawnej części opłat za kartę pojazdu i odpowiadającego temu uprawnieniu obowiązku organu, który opłatę pobrał".

Należy przy tym dodać, że stwierdzenie w postępowaniu sądowoadministracyjnym, iż w oznaczonym zakresie powstaje obowiązek administracyjny strony lub nie, nie wyklucza dochodzenia przez stronę roszczenia

o zapłatę w zakresie dotyczącym tego obowiązku, jeżeli organ nie wykona świadczenia, a samo rozstrzygnięcie sądu administracyjnego może mieć zasadnicze znaczenie w toku rozpoznawania sprawy cywilnej o zapłatę (por. wyrok WSA w z dnia 10 grudnia 2015 r. sygn. akt II SA/Go 603/15).

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 146 § 1 ustawy Prawo

o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w pkt I wyroku stwierdził bezskuteczność czynności Starosty, a w pkt II na podstawie art. 146 § 2 ww. ustawy uznał obowiązek organu dokonania zwrotu skarżącej spornej kwoty.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a. zasądzając zwrot kwoty uiszczonego w sprawie wpisu w wysokości [...] zł.