Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt II SA/Rz 1055/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-10-28 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6205 Nadzór sanitarny
Hasła tematyczne: Inspekcja sanitarna
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Sanitarny
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 49b pkt 2
journal: Dz.U. 2020 poz 1845
law: Ustawa z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Joanna Zdrzałka Sędziowie WSA Ewa Partyka WSA Elżbieta Mazur - Selwa /spr./ po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 października 2021 r. sprawy ze skargi W. S. i D. B. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [....] s.c. w [...] na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] marca 2021 r. nr [...]; II. umarza postępowanie administracyjne; III. zasądza od Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego na rzecz skarżących W. S. i D. B. prowadzących działalność gospodarczą pod firmą [...] s.c. w [....] solidarnie kwotę 2 817 zł /słownie: dwa tysiące osiemset siedemnaście złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja [...] Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego (dalej: "PWIS", "organ odwoławczy" lub "organ II instancji") z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] (dalej: "PPIS" lub "organ I instancji") z dnia [...] marca 2021 r. nr [...], wydaną w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej.

Wydanie decyzji poprzedzało postępowanie administracyjne o następującym przebiegu:

W dniu 4 lutego 2021 r. pracownicy Państwowego Powiatowego Inspektoratu Sanitarnego w [...] przeprowadzili kontrolę w klubie sportowym "[...]. W wyniku kontroli stwierdzono, że obiekt był czynny, ćwiczyło w nim 7 osób indywidualnie z trenerem personalnym. Ustalono, że właścicielami obiektu są DB i WS (dalej: "skarżący"), prowadzący działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej. Podczas kontroli właściciele oświadczyli, że obiekt działa jako centrum szkoleń i organizuje szkolenia pod nazwą: [...].

Decyzją z dnia [...] marca 2021 r. nr [...] Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w [...] wymierzył DB i WS kare pieniężną w kwocie 10 000 zł za niezastosowanie się do czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitness.

W podstawie prawnej organ wskazał art. 48a ust. 1 pkt 3 i ust. 3 pkt 1, ust. 4 i ust. 7 w zw. z art. 49b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1845 z późn. zm.) – dalej: "u.z.z.", § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 447 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie z dnia 26 lutego 2021 r.", oraz art. 10 §2, art. 104, art. 107 § 1, art. 189a i art. 189d ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r. poz. 735 z późn zm.) – dalej: "K.p.a.".

Organ I instancji podał, że w dniu kontroli skarżący naruszyli przepisy rozporządzenia, co obligowało do nałożenia kary pieniężnej. Pomimo pisemnych deklaracji osób ćwiczących złożonych na okoliczność tego, że są członkami kadry narodowej lub reprezentacji olimpijskiej uprawiającymi sport w ramach ligii zawodowej, sami skarżący nie prowadzą działalności leczniczej oraz nie świadczą usług dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych. Wymierzając karę pieniężną organ wskazał, że – stosownie do treści art. 189d K.p.a. – wziął przede wszystkim pod uwagę wagę i okoliczności naruszenia prawa, a zwłaszcza fakt, że strona nie zastosowała się do norm prawnych ustanowionych w celu zapobiegania rozprzestrzeniania się choroby zakaźnej COVI-19, tj. norm prawnych służących ochronie zdrowia i życia ludzkiego. Mając na uwadze powyższe PPIS za zasadne uznał wymierzenie skarżącym kary pieniężnej w najniższej przewidzianej przepisami wysokości 10 000 zł. Jednocześnie podniósł, że nie znalazł podstaw do zastosowania art. 189f § 1 K.pa. i odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, gdyż waga stwierdzonego naruszenia nie była znikoma.

Skarżący wnieśli odwołanie od tej decyzji, zarzucając organowi I instancji wadliwe ustalenie stanu faktycznego prowadzące do stwierdzenia, że w realiach opisywanej sprawy zachodziły okoliczności do wymierzenia kary pieniężnej. Odwołujący się podkreślili, że prowadzona przez niech w dniu kontroli działalność stanowiła zajęcia sportowe wskazane w Polskiej Klasyfikacji Działalności pod nr 85.51.Z jako kursy, zajęcia sportowe i rekreacyjne dla grup i osób indywidualnych. Tak określona działalność nie mieści się w enumeratywnie wyliczonym katalogu § 10 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2020 r. poz. 2316 z późn. zm.) – dalej: "rozporządzenie z dnia 21 grudnia 2021 r.". Niezależnie od powyższego skarżący podnieśli, że objęte szkoleniem osoby w 90% byli członkami Polskiego Związku Przeciągania Liny czyli kadry narodowej polskiego związku sportowego.

Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] [...] Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny utrzymał w mocy decyzje Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia [...] marca 2021 r.

Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z obowiązującym w dniu kontroli § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 21 grudnia 2020 r., do dnia 28 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2019 r. poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r. poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness:

a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów,

b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych.

Wskazał przy tym, że przytoczony przepis ulegał zmianom w zakresie daty jego obowiązywania i w dniu wydania decyzji organu I instancji stanowił treść § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 lutego 2021 r. Powyższe oznacza, że decyzję organu I instancji uznać należało za odpowiadającą prawu. Wbrew bowiem twierdzeniom skarżących, w dniu kontroli w kontrolowanym obiekcie w dniu 4 lutego 2021 r. prowadzona była działalność służąc poprawie kondycji fizycznej, o kodzie PKD 93.13.Z, co potwierdza wpis w CEIDG. W żaden sposób nie udokumentowano zaś prowadzenia działalności związanej z świadczeniem usług edukacyjnych o kodzie PKD 85.51. Ponadto skarżący w toku postępowań nie przedstawili żadnych dokumentów potwierdzających, że kontrolowana działalność prowadzona była zgodnie z obowiązującymi przepisami, a osoby objęte szkoleniem posiadały licencje zawodnicze Polskiego Związku Przeciągania Liny. Tym bardziej, że skoro sami skarżący – jak podają – weryfikowali osoby ćwiczące w zakresie przynależności do kadry narodowej, to powinni przedstawić kontrolującym dowody na okoliczność dokonanej weryfikacji.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, DB i WS wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a ponadto o zasądzenie kosztów postępowania. Powtarzając w całości argumentację sformułowaną w odwołaniu skarżący zarzucili wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem art. 7, art. 8 § 1, art. 9, art. 77 § 1, art. 81 i art. 189d pkt 7 K.p.a., art. 51 ust. 5 Konstytucji RP oraz art. 48a ust. 1 u.z.z.

W odpowiedzi na skargę PWIS wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas wyrażone stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2020 r., poz. 365) Sąd poddał zaskarżoną decyzję kontroli legalności, mając przy tym na względzie art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 – zwanej dalej w skrócie: "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.).

Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie.

Kwestionowaną w niniejszym postępowaniu decyzją inspektor sanitarny wymierzył skarżącym karę pieniężną w wysokości 10 000 zł za naruszenie określonego w art. 46b pkt 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 1845 ze zm. – "u.z.z.z") czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców w zakresie działalności polegającej na prowadzeniu siłowni, klubów i centrów fitnes.

Zgodnie ze wskazanym w podstawie prawnej decyzji przepisem art. 48a ust. 1 pkt 3 u.z.z.z., kto w stanie zagrożenia epidemicznego lub stanu epidemii nie stosuje się do ustanowionych na podstawie art. 46 lub art. 46b nakazów, zakazów lub ograniczeń, o których mowa w art. 46 ust. 4 pkt 3-5 lub w art. 46b pkt 2 i 8 podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 30 000 zł.

Stosownie zaś do art. 46a u.z.z.z. w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów:

1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,

2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b

- mając na względzie zakres stosowanych rozwiązań oraz uwzględniając bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego.

Zgodnie natomiast z art. 46b pkt 2 u.z.z.z w art. 46a, można ustanowić czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców.

W oparciu o wyżej wskazane przepisy zostały wydane rozporządzenia, które miały zastosowanie w kontrolowanej sprawie.

Zgodnie z obowiązującym w dniu kontroli § 10 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 grudnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii do dnia 28 lutego 2021 r. ustanawia się zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U,. z 2019 r., poz. 1292 i 1495 oraz z 2020 r., poz. 424 i 1086) oraz przez inne podmioty działalności polegającej na prowadzeniu:

Aquaparków, siłowni, klubów i centrów fitness, z wyłączeniem siłowni, klubów i centrów fitness:

a) działających w podmiotach wykonujących działalność leczniczą przeznaczonych dla pacjentów,

b) dla członków kadry narodowej polskich związków sportowych;

Przepis ten uległ zmianom w zakresie daty jego obowiązywania. W dniu wydania zaskarżonej decyzji stanowił on § 9 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 26 lutego 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 367) i obowiązywał do 14 marca 2021 r. Prowadzenie ww działalności stanowiło również naruszeniem obowiązującego w dniu wydania kontrolowanej decyzji ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 marca 2021 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczęń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (Dz.U. z 2021 r., poz. 512 z późn. zm.).

Z art. 48a ust. 3 pkt 1 u.z.z.z. wynika, że kary pieniężne, o których mowa w ust. 1, wymierza w drodze decyzji administracyjnej państwowy powiatowy inspektor sanitarny i państwowy graniczny inspektor sanitarny. W zakresie nieuregulowanym w tej ustawie do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu III ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2020 r. poz. 1325 i 1423) - a więc przepisy dotyczące zobowiązań podatkowych - a to stosownie do art. 48a ust. 8 u.z.z.z. Natomiast w postępowaniu przed organami Państwowej Inspekcji Sanitarnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 37 ust. 1 ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej - Dz. U. z 2019 r. poz. 59 ze zm.).

Przypomnieć należy, że w związku z zagrożeniem zakażeniami wirusem SARS-CoV-2 ustawodawca podjął działania legislacyjne polegające na zmianie u.z.z.z., wprowadzane regulacjami szczególnymi, poczynając od ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 374 z późn. zm.), na mocy której m. in. dodane zostały do u.z.z.z. art. 46a i art. 46b (nowelizacja ta weszła w życie 8 marca 2020 r.).

Wprowadzając przepisy związane z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem epidemii wywołanej wirusem SARS-CoV-2, a stanowiące de facto ograniczenie wolności i praw obywatelskich, przepisy te zamieszczano w aktach rangi rozporządzeń, bez przyjęcia stosownych merytorycznych rozwiązań ustawowych przewidujących takie ograniczenia wraz z możliwością regulowania bardzo szczegółowych zagadnień technicznych w aktach niższej rangi niż ustawa. Kolejne ograniczenia i zakazy wprowadzane były przez Radę Ministrów, na podstawie upoważnienia wynikającego z art. 46a i 46b u.z.z.z., bez zawarcia kompetencji w samej ustawie o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

W tym miejscu wskazać należy, że sądy administracyjne posiadają kompetencję do kontroli zgodności przepisów rozporządzeń z przepisami zawartymi w aktach hierarchicznie nadrzędnych. Zawiera się w tym kompetencja sądu do oceny, czy przepis rozporządzenia, który został zastosowany przez organ administracji, jest zgodny z Konstytucją RP i z przepisem upoważniającym do wydania tego rozporządzenia. Ustalenie przez sąd, że decyzja administracyjna została wydana na podstawie przepisu rozporządzenia, które jest niezgodne z Konstytucją lub ustawowym upoważnieniem do jego wydania, obliguje Sąd do uchylenia takiej decyzji (por. wyrok NSA z 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wyrok NSA z 18 czerwca 2014 r., II GSK 633/13, www.orzeczenia.nsa.gov.pl - dalej CBOSA).

Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. Rozporządzenie jest więc aktem prawnym wydawanym w celu wykonywania ustawy oraz na podstawie udzielonych w niej upoważnień. Oznacza to, że powinno być wydane na podstawie wyraźnego i szczegółowego upoważnienia ustawy w zakresie określonym w upoważnieniu, a nadto musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę upoważnienia, w celu wykonania ustawy. Powyższe oznacza, że rozporządzenie wydane z powołaniem się na ustawowe upoważnienie nie może wykraczać poza zakres tego upoważnienia, jego językowe znaczenie ani pozostawać w sprzeczności z treścią ustawowego upoważnienia. Natomiast musi mieścić się ściśle w ramach podmiotowych i przedmiotowych brzmienia delegacji ustawowej. W przeciwnym razie rozporządzenie, chociaż formalnie wchodzi do systemu prawa, to jednak w istocie rzeczy jest pozbawione mocy obowiązującej w tym znaczeniu, że organ nie może na jego podstawie władczo kształtować sytuacji prawnej obywateli poprzez między innymi nakładanie obowiązków. W takiej sytuacji regulacje zawarte w rozporządzeniu wydanym przy wykorzystaniu delegacji ustawowej, które nie mają jednoznacznego, ścisłego odniesienia do treści tej delegacji, nie mogą być stosowane (wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21, CBOSA). Na gruncie obowiązującej Konstytucji zasada wyłączności ustawy ma zupełny charakter. Powiązanie unormowań jej art. 87 ust. 1 i art. 92 z ogólnymi konsekwencjami zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2) prowadzi bowiem do wniosku, że nie może obecnie w systemie prawa powszechnie obowiązującego pojawiać się żadna regulacja podustawowa, która nie znajduje bezpośredniego oparcia w ustawie i która nie służy jej wykonaniu, stosownie do modelu określonego w art. 92 ust. 1, co oznacza, że nie ma takich materii, w których mogłyby być stanowione regulacje podustawowe (o charakterze powszechnie obowiązującym), bez uprzedniego ustawowego unormowania tych materii, albowiem jest to zawsze konieczne w obrębie źródeł powszechnie obowiązującego prawa (vide: wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 9 listopada 1999 r., K 28/98). W kontekście stopnia szczegółowości (głębokości) regulacji ustawowej podkreślić zaś należy, że jakkolwiek w pewnych dziedzinach prawa ustawa może pozostawiać więcej miejsca dla regulacji wykonawczych, co jednak nigdy nie może prowadzić do nadania regulacji ustawowej charakteru blankietowego, tzn. "pozostawienia organowi upoważnionemu możliwości samodzielnego uregulowania całego kompleksu zagadnień, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich uregulowań ani wskazówek", to jednak w niektórych dziedzinach zarysowuje się bezwzględna wyłączność ustawy (vide: wyroki Trybunału Konstytucyjnego z: 9 listopada 1999 r., K 28/98, OTK 1999/7/156; 24 marca 1998 r., K 40/97).

Z kolei z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. To zaś oznacza, w świetle ugruntowanego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, że ustawa musi samodzielnie określać podstawowe elementy ograniczenia danego prawa i wolności (por. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 2000 r., P 11/98; z dnia 28 czerwca 2000 r., K 34/99; z dnia 20 lutego 2001 r., P 2/00; z dnia 10 kwietnia 2001 r., U 7/00; z dnia 3 kwietnia 2001 r., K 32/99; z dnia 11 grudnia 2001 r., SK 16/00; z dnia 19 lutego 2002 r., U 3/01; z dnia 8 lipca 2003 r., P 10/02; z dnia 16 marca 2004 r., K 22/03; z dnia 29 listopada 2007 r., SK 43/06; z dnia 5 grudnia 2007 r., K 36/06; z dnia 5 lutego 2008 r., K 34/06; z dnia 19 czerwca 2008 r., P 23/07; z dnia 19 maja 2009 r., K 47/07; z dnia 7 marca 2012 r., K 3/10). Tylko unormowania, które nie stanowią podstawowych elementów składających się na ograniczenie konstytucyjnych praw i wolności mogą być regulowane w treści rozporządzenia.

W rozporządzeniu powinny być zamieszczane jedynie przepisy o charakterze technicznym, nie mające zasadniczego znaczenia z punktu widzenia praw lub wolności jednostki. Przy ograniczaniu konstytucyjnych praw i wolności na podstawie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP kompletność i szczegółowość regulacji ustawowej musi być znacznie zwiększona. Dlatego należy podkreślić, że przepisy stanowione na poziomie rozporządzenia, oprócz tego, że nie mogą regulować podstawowych konstytucyjnych wolności i praw, muszą także spełniać warunki określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji RP. Rozporządzenie musi w związku z tym zostać wydane przez organ wskazany w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Naruszenie choćby jednego z tych warunków może powodować zarzut niezgodności rozporządzenia z ustawą. Kwestie te były wielokrotnie poruszane w orzecznictwie tak sądów administracyjnych, jak i Trybunału Konstytucyjnego (por. wyroki z 4 listopada 1997 r., U 3/97, OTK ZU nr 304/1997, poz. 40; z 16 stycznia 2007 r., U 5/06, OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 3; z 30 kwietnia 2009 r., U 2/08 OTK-A 2009/4/56; z 31 maja 2010 r., U 4/09 OTK-A 2010/4/36). Dominujący i ugruntowany jest pogląd, zgodnie z którym rozporządzenie - jako wydane na podstawie ściśle określonego upoważnienia ustawowego - nie może dowolnie modyfikować ani uzupełniać upoważnienia. Odstępstwa od treści upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani potrzebami związanymi z rozstrzyganiem konkretnych problemów prawnych.

Niewątpliwie w upoważnieniu zawartym w art. 46a i 46b pkt 1-6 i 8-13 ustawy brak jest wytycznych w zakresie regulowania nakazów, zakazów, ograniczeń i obowiązków. Ogólne i nieprecyzyjne sformułowania wskazujące na to, że wydając rozporządzenie Rada Ministrów powinna mieć "na względzie zakres stosowanych rozwiązań" i "bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego" nie spełniają wymogu konstytucyjnego wynikającego z treści art.92 ust.1 Konstytucji RP. Upoważnienie, o którym mowa w art. 46a zawiera wyłącznie odesłanie do ograniczeń, obowiązków i nakazów określonych w art. 46 ust. 4, a więc jedynie do określonego zakresu tego przepisu i nie obejmuje warunków wprowadzenia tych ograniczeń, obowiązków i nakazów (vide: wyrok NSA z dnia 8 września 2021 r., II GSK 602/21, wyrok WSA w Warszawie z 26 stycznia 2021 r., VII SA/Wa 1479/20, wyrok WSA w Szczecinie z 11 grudnia 2020 r., II SA/Sz 765/20, wyrok WSA w Opolu z dnia 27 października 2020 r., II SA/Op 219/20, CBOSA). W tym stanie rzeczy należy uznać, że rozporządzenie nie wykonuje ustawowego upoważnienia, ale w istocie uzupełnia jej treść o postanowienia, których w ustawie nie ma i tym samym ingeruje w istotę konstytucyjnych praw i wolności. Rozporządzenie staje się aktem samoistnym, a więc pozbawionym jego stricte wykonawczego charakteru w relacji do ustawy (wyrok NSA z dnia 23 września 2021 r., II GSK 876/21, CBOSA). W konsekwencji podejmowana w tym zakresie samoistna działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności przemieszczania się (art. 52 Konstytucji) i zgromadzeń (art. 57 Konstytucji). Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenie w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Przy czym, ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii zdrowia, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie praw i wolności. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu odpowiednich upoważnień ustawowych, których nie zawiera ustawa o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi.

Nawet jeżeli uznać za dopuszczalne odsyłanie pewnych unormowań do przepisów wykonawczych, w oparciu o delegację ustawową zawierającą precyzyjnie określone wytyczne, to jednak nie ulega wątpliwości, iż nie może to dotyczyć elementów o zasadniczym znaczeniu, charakterze. Niewątpliwie niedopuszczalne jest przyjmowanie w ustawie uregulowań blankietowych, pozostawiających organom władzy wykonawczej swobodę normowania ostatecznego kształtu owych ograniczeń, a w szczególności wyznaczania zakresu tych ograniczeń (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 12 stycznia 2000 r., P 11/98). Art. 31 ust. 3 Konstytucji RP wyraża ogólną regulację, która odnosi się do wszelkich konstytucyjnie gwarantowanych wolności i praw jednostki, niezależnie od ich ujęcia w systematyce konstytucji (L.Garlicki, M.Zubik, Konstytucja RP. Komentarz, t. I, Wydawnictwo Sejmowe 2016 s. 574). Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej, o której mowa w cyt. art. 31 ust. 3 Konstytucji następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 12 stycznia 1999 r., P 2/98). Prawodawca może ingerować w ową istotę konstytucyjnej wolności, o których mowa w art. 31 Konstytucji, jednak, aby to było możliwe musi działać przy użyciu środków przewidzianych przez Konstytucję RP (tak słusznie WSA w Gorzowie Wielkopolskim w wyroku z dnia 7.10.2021 r., II SA/Go 732/21).

Rozporządzeniami zostały też wprowadzone czasowe ograniczenia prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej. Równocześnie jednak przyjęto, że ograniczenia te polegają na całkowitym zakazie prowadzenia wymienionych w rozporządzeniach rodzajów działalności. Rozpatrując te zakazy prowadzenia działalności gospodarczej, wskazać należy, że upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46 ust. 4 pkt 3 u.z.z.z. zezwala Ministrowi Zdrowia, a następnie Radzie Ministrów działającej w tym zakresie na podstawie art. 46b pkt 1 u.z.z.z., na ustanowienie w rozporządzeniu czasowego ograniczenia funkcjonowania określonych instytucji lub zakładów pracy. Rada Ministrów może też z powołaniem się na art. 46a i 46b pkt 2 u.z.z.z. wprowadzić w rozporządzeniu czasowe ograniczenie określonych zakresów działalności przedsiębiorców. Jednak oba wskazane upoważnienia ustawowe pozwalają wyłącznie czasowo ograniczyć prowadzenie działalności gospodarczej, nie pozwalają natomiast na przyjęcie zastosowanej w rozporządzeniach konstrukcji prawnej polegającej na ograniczeniu działalności poprzez jej zakazanie albo wprost na zakazaniu prowadzenia działalności gospodarczej. Zakaz jest bowiem zupełnie czymś innym niż ograniczenie działalności gospodarczej. W pierwszym przypadku działalność gospodarcza w ogóle nie może być prowadzona, w drugim przypadku taka działalność może być prowadzona po spełnieniu określonych warunków.

Żaden z przepisów upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 i art. 46b u.z.z.cz. nie zawiera umocowania dla organu wydającego rozporządzenie do określenia w nim zakazów prowadzenia działalności gospodarczej. W szczególności z gramatycznego brzmienia art. 46b u.z.z.z. wynika, że kompetencja normodawcza Rady Ministrów obejmuje ustanawianie w rozporządzeniu ograniczeń, obowiązków i nakazów, nie obejmuje natomiast ustanawiania zakazów. Organ wydający rozporządzenie nie może zaś domniemywać swoich kompetencji, nie może też w sposób samoistny zmieniać ani modyfikować treści norm zawartych zarówno w upoważnieniu, jak i w ustawie, w której znajduje się owo upoważnienie ustawowe.

Rozporządzenie nie może bowiem uzupełniać ustawy ani jej rozbudowywać o treści, których ona nie zawiera.

Treść rozporządzeń w omawianym zakresie wkracza bezpośrednio w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP. Z przepisu tego wynika, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można nawet dopuścić, że takie ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest możliwe z zastosowaniem upoważnień ustawowych zawartych w art. 46 ust. 4 pkt 3 i art. 46b pkt 2 u.z.z.z. (chociaż upoważnienia te w istocie mają blankietowy charakter). Jak bowiem wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 8.07.2003 r., P 10/02, użyte w art. 22 Konstytucji "w drodze ustawy" oznacza, że do ograniczenia może dojść przy wykorzystaniu ustawy, bez której konstruowanie ograniczenia nie może nastąpić. Jednocześnie otwiera to drogę ograniczeniom dokonanym na podstawie ustawy w rozporządzeniu. Z kolei sformułowanie "tylko w ustawie" wyklucza możliwości, które daje użyta w art. 22 Konstytucji RP formuła "w drodze ustawy".

Jednak w omawianych rozporządzeniach organy je wydające posunęły się znacznie dalej, nie tylko bowiem wprowadziły ograniczenia określonych rodzajów działalności gospodarczej, co było dopuszczalne, lecz także wprowadziły zakazy prowadzenia wymienionych w rozporządzeniach rodzajów działalności gospodarczej. W rezultacie takiej działalności regulacyjnej, prowadzonej na poziomie rozporządzenia, nastąpiło wkroczenie władzy publicznej w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. Naruszenie istoty wolności konstytucyjnej następuje wówczas, gdy wprowadzone ograniczenia dotyczą podstawowych uprawnień składających się na treść danej wolności i uniemożliwiają realizację przez tę wolność funkcji, jakie ma ona spełniać w porządku prawnym opartym na założeniach konstytucyjnych. Koncepcja istoty praw i wolności opiera się na założeniu istnienia pewnego rodzaju rdzenia każdego z nich, bez którego nie mogłoby istnieć, zachowując swoją konstytucyjną tożsamość. Z kolei Trybunał Konstytucyjny w wydanym w pełnym składzie wyroku z 13.10.2010, Kp 1/09 – uznał, że w zakresie maksymalnego ograniczenia wolności działalności gospodarczej aktualny pozostaje zakaz naruszania istoty tej wolności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP.

Z pewnością istotę wolności działalności gospodarczej stanowi triada wymieniona w art. 2 ustawy z 6.03.2018 r. prawo przedsiębiorców (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 162). Zgodnie z treścią tego przepisu podejmowanie, wykonywanie i zakończenie działalności gospodarczej jest wolne dla każdego na równych prawach. Istota wolności działalności gospodarczej obejmuje w związku z tym jej podejmowanie, wykonywanie i zakończenie. Dlatego wprowadzany kolejnymi rozporządzeniami zakaz wykonywania określonych rodzajów działalności gospodarczej z całą pewnością wkracza w istotę tak rozumianej wolności gospodarczej. Nie można bowiem wykonywać w ramach działalności gospodarczej tego, co zostało zakazane.

Prawodawca może wkroczyć w istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej, jednak aby ta ingerencja była możliwa, musi to uczynić przy użyciu środków akceptowanych przez Konstytucję RP. Trzeba w związku z tym zwrócić uwagę, że zakaz naruszania istoty wolności i praw [pic]konstytucyjnych nie ma co do zasady zastosowania w stanach nadzwyczajnych, poza wyjątkami, [pic]o których mowa w art. 233 ust. 1 Konstytucji RP. Wśród tych wyjątków nie ma wolności działalności [pic] gospodarczej. Z art. 233 ust. 3 Konstytucji RP wynika, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w stanie klęski żywiołowej może ograniczać wolność działalności gospodarczej (art. 22 Konstytucji RP), wkraczając także w jej istotę. Tak też czyni ustawa [pic] o stanie klęski żywiołowej. Z art. 21 ust. 1 pkt 1 u.s.k.ż. wynika, że ograniczenia mogą polegać na zawieszeniu działalności określonych przedsiębiorców. Ograniczenia mogą również polegać na zakazie prowadzenia działalności gospodarczej określonego rodzaju (art. 21 ust. 1 pkt 2 u.s.k.ż.). W związku z tym konstytucyjnym warunkiem umożliwiającym wkroczenie w istotę wolności działalności gospodarczej jest uczynienie tego w jednym ze stanów nadzwyczajnych opisanych w Konstytucji RP. W sytuacji, gdy nie doszło do wprowadzenia któregokolwiek z wymienionych w Konstytucji RP stanów nadzwyczajnych, żaden organ państwowy nie posiada zdolności regulacyjnej, aby wkraczać w materię stanowiącą istotę konstytucyjnej wolności działalności gospodarczej. Stąd też przepisy rozporządzeń wprowadzające w stanie epidemii zakazy prowadzenia określonych rodzajów działalności gospodarczej są również niezgodne z art. 22 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że wkraczają w istotę wolności działalności gospodarczej (por. Stanisław Trociuk, Prawa i wolności w stanie epidemii, LEX).

Współstanowiące materialnoprawną podstawę wydania zaskarżonej decyzji przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21.12.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (§ 10 ust. 1 pkt 2 i 15) oraz rozporządzeń Rady Ministrów z dnia 26.02.2021 r. i 16.03.2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii (§ 9 ust. 1 pkt 2) wprowadziły czasowy zakaz prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu aquaparków, siłowni i klubów fitness, z wyjątkami niemającymi znaczenia w sprawie z przekroczeniem ustawowego upoważnienia.

Podkreślając, że istota spornej w sprawie kwestii wiąże się z potrzebą odpowiedzi na pytanie odnośnie możliwości i zarazem dopuszczalności ingerowania w konstytucyjną wolność prowadzenia działalności gospodarczej w sposób, zwłaszcza zaś w formie, o której mowa była powyżej, w tym odnośnie do dopuszczalności wyznaczenia i ustalenia wobec jednostki konsekwencji mających wynikać z tak podjętej interwencji prawodawczej, z perspektywy znaczenia zasady bezwzględnej wyłączności ustawy w dziedzinie prawa karnego, a szerzej rzecz ujmując, w dziedzinie przepisów (regulacji) o charakterze represyjnym (sankcyjno – dyscyplinującym), a także w dziedzinie dotyczącej wolności i praw człowieka, jak również konsekwencji wynikających z tego faktu, że stan epidemii nie jest stanem nadzwyczajnym w rozumieniu Konstytucji RP trzeba stwierdzić, że kontrolowana decyzja oraz decyzja organu I instancji wydane zostały bez podstawy prawnej.

Sąd w tym zakresie podziela w całości stanowisko NSA wyrażone w wyroku z dnia 28.10.2021 r., II GSK 1382/21.

Reasumując, wydane na podstawie art. 46a i art. 46b pkt 1-6 i 8-13 u.z.z.z. ww przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z 21 grudnia 2020 r., 26 lutego 2021 r. i 16 marca 20212 r. nie spełniają konstytucyjnego warunku ich wydania na podstawie upoważnienia ustawowego zawierającego wytyczne dotyczące treści aktu wykonawczego. Ustawodawca w treści wskazanych upoważnień ustawowych (...) art. 92 konstytucji nie zawarł bowiem wskazówek dotyczących materii przekazanej do uregulowania w opisanych aktach prawnych. Przedstawiona powyżej działalność prawotwórcza doprowadziła do objęcia regulacjami rozporządzenia materii ustawowej i naruszenia szeregu podstawowych wolności i praw jednostki, w tym wolności działalności gospodarczej określonej w art. 22 Konstytucji RP, zgodnie z którym ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Co więcej, wprowadzone czasowe ograniczenie prowadzenia przez przedsiębiorców działalności gospodarczej sprowadzało się w istocie do całkowitego zakazu tej działalności.

Treść omawianych przepisów rozporządzeń ingeruje zatem w materię konstytucyjną regulowaną art. 22 Konstytucji RP. Niewątpliwie konieczność zwalczania epidemii mieści się w kategorii ważnego interesu publicznego, uzasadniającego w drodze ustawy ograniczenie wolności działalności gospodarczej. Można przyjąć, że takie ograniczenie jest dopuszczalne do wprowadzenia przy zastosowaniu omawianych już odpowiednich upoważnień ustawowych zawartych w art. 46b pkt 2 u.z.z.z.

Wobec powyższego uznać należało, że naruszenie w ww przepisach rozporządzeń wykonawczych delegacji ustawowej jest równoznaczne z ich wydaniem w tej części bez podstawy ustawowej, w tym przypadku art. 22 Konstytucji RP.

Sąd w nie podziela zarzutów skargi, iż działalność stwierdzona w czasie kontroli w dniu 4 lutego 2021 r. była działalnością w zakresie PKD 85.51 Z, czyli [...], wyjaśniają, że świadczą na rzecz uczestników usługi edukacyjne w ramach szkolenia: [...]. Jednak jak wynika z ustaleń z kontroli, obiekt w dniu 4.02.2021 r. prowadzi! działalność związaną z działalnością obiektów służących poprawie kondycji fizycznej, w szczególności działalnością centrów' i klubów' fitness oraz innych obiektów służących poprawie kondycji fizycznej i kulturystyce.

(PKD 93.13Z), co potwierdzone jest wpisem w CEIDG. Skarżący w żaden sposób nie podparli dowodami swojego twierdzenia, że prowadzone przez nich zajęcia są pozaszkolnymi formami edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych, nie wskazali czego konkretnie uczą, przez co w żaden sposób nie udowodnili, że korzystają z legalnej działalności. Samo umieszczenie w CE1DG kodu PKD 85.51.Z "Pozaszkolne formy edukacji sportowej oraz zajęć sportowych i rekreacyjnych" może się wydawać jedynie próbą ominięcia przepisów prowadzących do nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Wskazany przez skarżących sposób prowadzenia zapisów na zajęcia nie świadczy, że te zajęcia mają coś wspólnego z edukacją dzieci lub dorosłych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe, która jest dopuszczona z zachowaniem określonych dla siebie ograniczeń.

Strony podniosły również, że organ I instancji dokonał błędnych ustaleń nie biorąc pod uwagę faktów, że objęte szkoleniem osoby w blisko 90% to członkowie Polskiego Związku Przeciągania Liny, czyli kadry narodowej polskiego związku sportowego. Należy zauważyć, że w toku postępowania, mimo możliwości wypowiedzenia się Stron oraz przedkładania przez nich dowodów, przedsiębiorcy nie dostarczyli żadnych materiałów dowodowych jakoby działalność, którą prowadzili funkcjonowała zgodnie zobowiązującymi na dany dzień ograniczeniami wynikającymi z aktualnych rozporządzeń Rady Ministrów w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Nie przedstawiono także licencji zawodniczych Polskiego Związku Przeciągania Liny. To na przedsiębiorcy ciąży obowiązek ustalenia, że osoby korzystające z siłowni są uprawnione do tego na mocy aktualnie obowiązujących przepisów prawa. W zaistniałej sytuacji skoro Skarżący podnoszą w odwołaniu, że osoby ćwiczące należały do kadry narodowej, tzn., że zostały przez nich skontrolowane w tym zakresie przed wejściem na siłownię, winni te dowody przedłożyć. Jednak skarżący w żaden sposób nie podparli dowodami swojego twierdzenia ani w czasie trwania kontroli, ani też w późniejszym czasie, kiedy mieli do tego prawo. Wobec powyższego należy uznać, że takie dowody nie istnieją.

W konsekwencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję PPIS. Jednocześnie, uznając, że brak jest podstaw do kontynuowania w niniejszej sprawie postępowania administracyjnego (wobec stwierdzenia istnienia obiektywnej przyczyny bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego), Sąd na podstawie w art. 145 § 3 P.p.s.a. umorzył postępowanie administracyjne.

W zakresie kosztów postępowania sądowego Sąd orzekł w oparciu o treść art. 200 i art. 205 § 2 P.p.s.a.