Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt V SA/Wa 2984/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-16 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a) i pkt 2
journal: Dz.U. 2014 poz 1146
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA - Piotr Piszczek, Sędzia WSA - Irena Jakubiec - Kudiura, Sędzia WSA - Bożena Zwolenik (spr.), Protokolant specjalista - Agnieszka Małyszko, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi [...] prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...] na rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa z dnia [...] października 2016 r. nr [...] w przedmiocie oceny wniosku o dofinansowanie realizacji projektu oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi W.W. prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą W. (dalej: "Wnioskodawca", "Skarżący"), wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie jest rozstrzygnięcie Centrum Projektów Polska Cyfrowa (dalej: "CPPC", "organ") z dnia [...] października 2016 r. Nr [...] w przedmiocie protestu od negatywnej oceny merytorycznej wniosku o dofinansowanie dla projektu pn. "[...]" Nr [...] (pismo z dnia [...] sierpnia 2016 r. Nr [...]).

Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Strona złożyła wniosek o dofinansowanie realizacji projektu pn. "[...]" z Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa: I oś priorytetowa Powszechny dostęp do szybkiego internetu, Działanie 1.1 Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego internetu o wysokich przepustowościach.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. o numerze wskazanym wyżej, organ poinformował Stronę, że w wyniku przeprowadzonej oceny przedmiotowy projekt otrzymał ocenę negatywną i nie został zatwierdzony do realizacji. Wniosek uzyskał 93,34 pkt i nie został rekomendowany do dofinansowania e względu na niespełnienie kryterium oceny merytorycznej pn. "Czy zaplanowane przychody są adekwatne do obszaru (ocena finansowa- przychody) ?".

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia przytoczono opinie wydane przez dwóch niezależnych ekspertów merytorycznych I stopnia.

Pierwszy ekspert stwierdził, że Wnioskodawca wskazał, że w planowanym okresie będzie świadczył usługi dla 1701 abonentów nie przedstawiając szczegółowych założeń dla modelu popytowego. Wnioskodawca podał, że spośród 2314 gospodarstw domowych funkcjonujących na obszarze interwencji, aż 1701 skorzysta z jego usługi (73,51%), a w odniesieniu do przedsiębiorstw (podano, że na przedmiotowym obszarze interwencji znajduje się ich około 300), wskazał, że wszyscy przedsiębiorcy są potencjalnie zainteresowani dostępem do usług oferowanych w ramach projektu (pkt. 2.11 "Studium Wykonalności"), nie przedstawiając informacji na temat prowadzonego wśród przedmiotowej grupy badania.

Natomiast zgodnie z opisem kryterium wynikającym z dokumentu "Kryteria wyboru projektów formalnych i merytorycznych dla działania 1.1 POPC", badaniu podlega m.in. przyrost abonentów w czasie w relacji do modelu popytowego.

Ekspert ocenił negatywnie brak przedstawienia założeń dla modelu popytu na planowaną usługę, a także nieprzedstawienie wyników analiz popytu przeprowadzonego przez Wnioskodawcę na obszarze planowanej realizacji projektu.

Podkreślono, że zgodnie z pkt IV.4.1 "Instrukcji wypełniania Studium Wykonalności dla projektu działania 1.1 POPC", w analizie popytu należy opisać zarówno bieżący, jak i prognozowany popyt na oferowaną usługę. Przedstawione prognozy powinny być realistyczne, opierać się o realne założenia oraz wyniki przeprowadzonych analiz, w szczególności dotyczących wielkości popytu i sprzedaży. Prognozy muszą być dostosowane do specyfiki prowadzonej działalności (pkt VI Analiza finansowa).

Za przeszacowaną ekspert uznał także liczbę użytkowników planowanych do przyłączenia w roku 2017 (n+1) na poziomie 1141 (67% docelowej liczby abonentów). Wnioskodawca deklarował, że budowa sieci będzie realizowana w 3 etapach:

- I etap - w obszarze węzła [...] w m. P. (od [...] października 2016 r. do [...] grudnia 2016 r.),

- II etap - w obszarze węzła [...] w m. U. oraz [...] w m. G. (od [...] stycznia 2017 r. do [...] grudnia 2017 r.),

- III etap - w obszarze węzła [...] w m. W. oraz [...] w m. B. (od [...] stycznia 2018 do [...] września 2018 r.).

Liczba użytkowników w 2017 r. miałaby pochodzić wyłącznie z realizacji inwestycji etapu I, natomiast etap II byłby realizowany dopiero w IV kwartale 2017 r. (załącznik 3.1 Excel, zakładka Obliczenia - harmonogram kwartalny, komórki 16-131).

Za nieracjonalne ekspert uznał szacowanie przychodów na podstawie stałego poziomu wysokości abonamentu nieuwzględniającego pojawienie się konkurencji. Stwierdził, że zaplanowane przychody nie są adekwatne do obszaru.

Ekspert wskazał także, że Wnioskodawca popełnił błędy rachunkowe związane z wyliczeniem luki finansowej. W załączniku do analizy finansowej (załącznik 3.1. Excel, zakładka Luka finansowa) nie uwzględniono przy wyliczaniu luki finansowej zdyskontowanych przychodów operacyjnych (poz. F. IX), które wyniosły 690 204, 66 zł (przychody z Zakładki obliczenia, wiersz 226 - po uwzględnieniu dyskonta), co rzutuje na poziom wskaźnika DNR, który wynosi - 754 933, 12 zł. Natomiast przy uwzględnieniu zdyskontowanych przychodów wskaźnik ten wyniesie - 64 728, 56 zł, co rzutuje na wskaźnik luki finansowej, który według wyliczeń Wnioskodawcy wyniósł 1,15 natomiast po uwzględnieniu ww. zdyskontowanych przychodów osiąga poziom 1,1. Okoliczność ta rzutuje na wartość wskaźnika ECR (koszty kwalifikowane skorygowane o wskaźniku luki finansowej), który według wyliczeń Wnioskodawcy wynosi 5 755 731, 47 zł natomiast po korekcie kształtuje się na poziomie 5 082 275, 50 zł. Zdaniem eksperta wskazane nieprawidłowości powodują, że montaż finansowy dla projektu należało uznać za sporządzony niepoprawnie.

W ocenie drugiego eksperta merytorycznego I stopnia analiza popytu przedstawiona w "Studium Wykonalności" (pkt 4.1) nie zawiera konkretnych informacji, szacunków wskazujących i uzasadniających planowaną przez Wnioskodawcę liczbę abonentów, tj. 1 701 gospodarstw domowych i około 300 przedsiębiorstw. Brak przedłożenia założeń dla modelu popytu na planowaną usługę, a także nieprzedstawienie wyników analiz popytu na obszarze planowanej realizacji projektu w opinii eksperta uzasadnia negatywną ocenę spełnienia przedmiotowego kryterium.

W zakresie przyrostu liczby abonentów Wnioskodawca założył już w 2017 r. dołączenie i obsługę 1141 abonentów na docelowych 1701, co pomimo rozpoczęcia prac związanych z ich pozyskaniem w trakcie budowy sieci, tj. już w 2016 r., ekspert uznał za nieuzasadnione i przeszacowane.

Ekspert wskazał także, iż ocena finansowa planowanych przychodów nie jest możliwa do przeprowadzenia ze względu na błędy i nieścisłości w danych niezbędnych do jej przeprowadzenia. W ocenie eksperta tabele przedstawione w analizach finansowych do "Studium Wykonalności" są niespójne (np. arkusz B, zawierający obliczenia własne) i zawierają błędy merytoryczne, np.:

- rekord 182 - zawiera wartość usługi oferowanej w ramach projektu - 0,00 zł, a także zakładany 99 % poziom ściągalności,

- rekord 193 - wartość prognozy oferowanych obecnie przez podmiot usług nie jest iloczynem prognozowanej liczby użytkowników oraz ceny jednostkowej (rekord 140 i rekord 160),

- rekord 220 - wartość usług dla samego projektu podano przez odjęcie od wartości usług podmiotu z projektem (rekord 207) błędnie obliczonej wartości usług dla samego podmiotu (rekord 193).

Konsekwencją powyższych nieprawidłowości jest brak prezentacji wiarygodnych danych finansowych w zakresie planowanego przychodu w projekcie.

Ekspert podkreślił także, że w tabeli zawierającej kalkulację rachunku zysków i strat dla samego projektu wartość przychodów z projektu oszacowano na 920 558, 40 zł w okresie 14 lat od zakończenia realizacji projektu. Prognozowany przez Wnioskodawcę zysk netto dla projektu wynosi 8 649 883, 56 zł (rekord 400). Natomiast podana przez Wnioskodawcę wartość obliczonego wskaźnika FNPV/C dla wariantu z dofinansowaniem wynosi - 1 045 341, 61 zł i wskazuje na nieopłacalność realizacji inwestycji ze wsparciem publicznym. Wskaźnik FNPV/C z uwzględnieniem dotacji powinien przyjmować wartość minimum "0", co świadczyłoby o opłacalności inwestycji (pokrycie kosztów przychodami, bez generowania dochodu). Wartość wskaźnika FNPV/C powinna być wyższa, aby zapewnić racjonalność interwencji publicznej i sens realizacji projektu ze środków europejskich.

Pismem z dnia [...] sierpnia 2016 r. Strona złożyła protest od tego rozstrzygnięcia. Centrum Projektów Polska Cyfrowa, po przeprowadzeniu ponownej analizy dokumentacji aplikacyjnej, pismem z dnia [...] października 2016 r. o numerze wskazanym wyżej, poinformowało Stronę o tym, że protest nie został uwzględniony.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że dokonując oceny kryterium merytorycznego pn. "Czy zaplanowane przychody są adekwatne do obszaru (ocena finansowa - przychody)?" wzięto pod uwagę element przychodowy, tj. przyrost abonentów w czasie, planowane przychody na obszarze projektu oraz wskaźniki finansowe określające możliwość właściwej realizacji projektu.

W zakresie przyrostu liczby abonentów (w 2017 r. 1141 abonentów na 1701 docelowych) uznano szacunki Wnioskodawcy za nadmiernie optymistyczne i nierealne w szczególności w odniesieniu do pobierania opłat od takiej liczby abonentów od stycznia 2017 r.

W odniesieniu do poziomu i struktury cen usług, uznano, że Wnioskodawca właściwie przyjął w modelu finansowym ceny stałe, a ich poziom określił odpowiednio. Wnioskodawca wyliczył matematycznie poprawnie oczekiwane parametry finansowe (z wyjątkiem luki finansowej) wpisując wartości w sposób odmienny niż oczekiwano (np. w wartość "0" w wierszu 182 , ale korzystając poprawnie z wartości w wierszu 171).

W analizie finansowej Wnioskodawca uzyskał następujące wskaźniki:

• bez dotacji: FNPV/C = - 2811429, 33 zł, FIRR/C ujemny,

• z dotacją: FNPV/C = - 1045341, 61 zł, FIRR/C ujemny, - 9 %,

• DNR = zdyskontowany przychód netto określono na - 754 933, 12 zł (nie uwzględniając w wyliczeniu przychodów operacyjnych projektu),

• wartość luki finansowej określono na 115 % ( nie uwzględniając w wyliczeniu przychodów operacyjnych projektu)."

Organ podkreślił, że zgodnie z § 8 pkt 2 Rozporządzenia Ministra Administracji i Cyfryzacji z dnia 16 września 2015 r. w sprawie udzielania pomocy na rozwój infrastruktury szerokopasmowej w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa na lata 2014 - 2020 (Dz.U. z 2015 r. poz. 1466), wysokość wsparcia ustala się w drodze weryfikacji potrzeb, mającej na celu ograniczenie wsparcia do niezbędnego minimum umożliwiającego realizację projektu na danym obszarze.

Stwierdzono, że Wnioskodawca zawyżył poziom luki finansowej nie uwzględniając w jej wyliczeniu zdyskontowanych przychodów projektu. Po ich uwzględnieniu luka finansowa jest na poziomie 101 % i w związku z tym, pomimo błędnego wyliczenia luki, wartość wnioskowanego dofinansowania nie ulega zmianie.

W ocenie eksperta weryfikującego zasadność złożonego protestu, przedstawione przez Wnioskodawcę wskaźniki finansowe oznaczają, że zdyskontowane przychody pieniężne nie pokrywają zdyskontowanych kosztów inwestycyjnych (ujemny FNPV/C z dotacją), a projekt po dofinansowaniu pozostaje nierentowny (ujemny FIRR/C).

Podsumowując organ stwierdził, że wykazanie przez Wnioskodawcę wysokiej nierentowności projektu, nawet po uwzględnieniu dofinansowania realizacji projektu przez Wnioskodawcę może wpłynąć negatywnie na pozostałą jego działalność gospodarczą i doprowadzić do nieosiągnięcia wskaźników obligatoryjnych w niniejszym działaniu. W związku z powyższym uznano kryterium pn. "Czy zaplanowane przychody są adekwatne do obszaru (ocena finansowa- przychody)?", za niespełnione.

W skardze z dnia [...] listopada 2016 r. skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na ww. rozstrzygnięcie, zawarte w piśmie z dnia [...] października 2016 r., Skarżący wniósł o uwzględnienie skargi i stwierdzenie, iż ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez właściwą instytucję oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono naruszenie:

1) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik oceny, tj. art. 37 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów w związku z art. 125 ust. 3 lit. a (ii) Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r., polegające na przeprowadzeniu konkursu w sposób nieprzejrzysty i nierzetelny poprzez:

- wadliwe przygotowanie przez organ formularza Model finansowy poprzez błędne skonstruowanie formuł zastosowanych w pliku xls,

- przyjęcie przez organ, że warunkiem uzyskania pozytywnej oceny merytorycznej wniosku jest osiągnięcie przez wskaźnik FNPV/C wartości "0" lub dodatniej i zaniechanie ujawnienia tej informacji w Regulaminie konkursu, podczas gdy zgodnie z punktem 7.9 (6) Wytycznych Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020 z dnia 18 marca 2015 r. zasadą jest, że wskaźnik FNPV/C powinien mieć wartość ujemną,

- dowolnym przyjęciu, nie znajdującym potwierdzenia w rzetelnej analizie, że założenia dotyczące przyrostu abonentów są zbyt optymistyczne, pomimo braku dysponowania przez organ danymi, które pozwalałyby na rzetelną ocenę prawidłowości założeń wnioskodawcy, podczas gdy informacje dotyczące prognozy przychodów są poparte wieloletnią praktyką w budowie sieci i świadczeniu usług telekomunikacyjnych na tym obszarze,

2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik oceny, tj. art. 43 ust. 1 ustawy o zasadach realizacji programów oraz § 8 ust. 5 Regulaminu konkursu w związku z art. 41 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, polegające na nieuzasadnionym zaniechaniu wezwania wnioskodawcy do poprawienia oczywistych omyłek i złożenia dodatkowych wyjaśnień do wniosku i jego załączników.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2016 r. zawierającym odpowiedź na skargę CPPC wniosła o jej oddalenie, zajmując dotychczasowe stanowisko.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta polega na ocenie zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Uprawnienie sądu administracyjnego do rozstrzygania w niniejszej sprawie wynika z art. 61 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (Dz. U. z 2014 r. poz. 1146 ze zm.), dalej: "ustawa wdrożeniowa", w związku z ustawą p.p.s.a.

W myśl art. 61 ust. 8 ustawy wdrożeniowej sąd administracyjny dokonuje oceny legalności rozstrzygnięć przewidzianych w systemie realizacji projektu operacyjnego. W przepisach tych przewidziano uwzględnienie skargi w wypadku stwierdzenia, że: a) ocena projektu została przeprowadzona w sposób naruszający prawo i naruszenie to miało istotny wpływ na wynik oceny, przekazując jednocześnie sprawę do ponownego rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 39 ust. 1 ustawy,

b) pozostawienie protestu bez rozpatrzenia było nieuzasadnione, przekazując sprawę do rozpatrzenia przez właściwą instytucję, o której mowa w art. 55 albo art. 39 ust. 1.

Wprowadzając w art. 61 ust. 8 pkt 1 lit. a ustawy kryterium "naruszenia prawa", prawodawca przesądził jednocześnie w art. 50, że do postępowań w zakresie ubiegania się o dofinansowanie oraz udzielania dofinansowania na podstawie ustawy nie stosuje się przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, z wyjątkiem przepisów dotyczących wyłączenia pracowników organu, doręczeń i sposobu obliczania terminów. Wyklucza to weryfikację zaskarżonego aktu z perspektywy rozwiązań przyjętych w K.p.a.

Po zbadaniu legalności oceny projektu dokonanej przez CPPC, jak również legalności działań organu podejmowanych w toku procedury odwoławczej, które znalazły ostateczny wynik w informacji z [...] października 2016 r., należy stwierdzić, iż odpowiadają one prawu. Skarga jest niezasadna.

Ocena Sądu sprowadza się do zbadania zgodności postępowania Instytucji Organizującej Konkurs (IOK) CPPC z prawem powszechnie obowiązującym, w tym zgodności z:

- rozporządzeniem Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE. L 347/320),

- rozporządzeniem delegowanym Komisji (UE) nr 480/2014 dnia 3 marca 2014 r. uzupełniające rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 ustanawiające wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego z dnia 3 marca 2014 r. (Dz. Urz. UE. L Nr 138, dalej rozporządzenie KE 480/2014),

- ustawą o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020,

a także z postanowienia systemu realizacji programu operacyjnego, w tym:

- Wytycznymi Ministra Infrastruktury i Rozwoju w zakresie zagadnień związanych z przygotowaniem projektów inwestycyjnych, w tym projektów generujących dochód i projektów hybrydowych na lata 2014-2020, dalej: "Wytyczne MIiR",

- Regulaminem konkursu do naboru nr [...] w ramach Programu Operacyjnego Polska Cyfrowa: I oś priorytetowa Powszechny dostęp do szybkiego internetu, Działanie 1.1. Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego internetu o wysokich przepustowościach, dalej: "Regulamin konkursu",

- Instrukcją Wypełniania Studium Wykonalności dla Projektu w zakresie Działania 1.1. Wyeliminowanie terytorialnych różnic w możliwości dostępu do szerokopasmowego internetu o wysokich przepustowościach, Program Operacyjny Polska Cyfrowa 2014-2020, dalej: "Instrukcja Wypełniania Studium Wykonalności".

Zgodnie z § 8 ust. 4 Regulaminu konkursu aby wniosek mógł zostać pozytywnie oceniony musi spełnić wszystkie kryteria formalne, a następnie - w ocenie merytorycznej spełnić wszystkie kryteria oceniane metodą "tak/nie".

Jak wynika z opisu kryterium zawartego w dokumencie "Kryteria wyboru projektów formalnych i merytorycznych dla działania 1.1 POPC", w ramach kryterium: Ocena finansowa (przychody), badaniu podlega element przychodowy czyli przyrost abonentów w czasie (w relacji do modelu popytowego) oraz czy zaplanowane przychody są adekwatne do obszaru (korzystamy z wyników modelu przychodowego).

Z Słownika stosowanych pojęć zawartego w Wytycznych MIiR wynika, że na potrzeby Wytycznych przez przychód należy rozumieć wpływy środków pieniężnych z bezpośrednich wpłat dokonywanych przez użytkowników za towary lub usługi zapewniane przez daną operację, jak np. opłaty ponoszone bezpośrednio przez użytkowników za użytkowanie infrastruktury, sprzedaż lub dzierżawę gruntu lub budynków lub opłaty za usługi. Przychodem nie są więc np. dotacje operacyjne i refundacje ulg ustawowych.

W rozpoznawanej sprawie organ stwierdził, iż podając jedynie wartości liczbowe zakładanej liczby użytkowników, nieprzedstawiając szczegółowych założeń dla modelu popytu na planowaną usługę oraz wyników analiz popytu przeprowadzonego przez Skarżącego na obszarze planowanej realizacji projektu, Skarżący nie wypełnił kryterium merytorycznego pn. "Czy zaplanowane przychody są adekwatne do obszaru (ocena finansowa - przychody)?".

CPPC podkreślił, że informacje w tym zakresie mają istotne znaczenie dla właściwej budowy modelu popytowego na obszarze interwencji i właściwego uzasadnienia podawanych wartości liczbowych.

Sąd podziela tę ocenę.

Zgodnie z pkt IV.4.1 Instrukcji Wypełniania Studium Wykonalności, w analizie popytu należy opisać zarówno bieżący, jak i prognozowany popyt na oferowaną usługę. Przedstawione prognozy powinny być realistyczne, opierać się o realne założenia oraz wyniki przeprowadzonych analiz, w szczególności dotyczących wielkości popytu i sprzedaży. Prognozy muszą być dostosowane do specyfiki prowadzonej działalności (pkt VI. 3 ww. Instrukcji).

Wniosek złożony przez Skarżącego nie spełnia tego wymogu. Analiza popytu przedstawiona w "Studium Wykonalności" (pkt 4.1) nie zawiera konkretnych informacji i szacunków uzasadniających planowaną przez Skarżącego liczbę abonentów wybudowanej sieci NGA.

Skarżący podał, że z jego usługi na obszarze interwencji skorzysta 73, 51 % gospodarstw domowych (1701 z 2314) i wszyscy przedsiębiorcy (ok. 300) są potencjalnie zainteresowani dostępem do usług oferowanych w ramach projektu.

Zawarte w tej części wniosku stwierdzenia: "W wyniku realizacji projektu, można się spodziewać szybkiego wzrostu zainteresowania usługą dostępu szerokopasmowego, ponieważ z dotychczasowych doświadczeń i obserwacji wynika, że nawyk "korzystania z internetu" pociąga za sobą wzrost popytu na szybszy dostęp do jego zasobów." - str. 19 wniosku, "Jednak, jak wykazało przeprowadzone rozeznanie, zarówno gospodarstwa domowe, jak też przedsiębiorstwa deklarują chęć korzystania z dostępu do internetu o wysokich przepustowościach." - str. 20 wniosku, "Udostępnienie na wskazanym obszarze dostępu do internetu o wysokich przepustowościach powinno zwiększyć możliwości istniejących na obszarze firm (jednocześnie usługa będzie korzystna cenowo), dlatego też spodziewany jest wzrost popytu na tego typu usługi" - str. 21 wniosku, "Potwierdzeniem wzrostu popytu na usługę dostępu do internetu oprócz raportów służy także rozeznanie "na miejscu" wśród potencjalnych klientów z ww. grupy docelowej (...), którzy wykazują duże zainteresowanie usługą." - str. 21 wniosku, nie zostały poparte żadnymi danymi, które uzasadniałyby podane przez Skarżącego liczby potencjalnych abonentów. Brak zatem wskazania jakie założenia zostały przyjęte do oszacowania tych liczb, a także wskazania jaka część tej grupy zostanie użytkownikami sieci. Skarżący nie przedstawił informacji na temat prowadzonego wśród przedmiotowej grupy badania, które pozwoliłyby ocenić przedstawione prognozy wielkości popytu i sprzedaży jako realistyczne.

Podane we wniosku wartości określające popyt na oferowaną usługę, jak to wskazał Skarżący w proteście, zostały wyliczone na podstawie wieloletniej praktyki w budowie sieci i świadczeniu usług telekomunikacyjnych na tym obszarze. Takie uzasadnienie nie poddaje się weryfikacji.

W tych okolicznościach brak uzasadnienia dla założenia, że już od stycznia 2017 r. będą pobierane opłaty od liczby abonentów wskazanej w modelu finansowym.

Zdaniem Sądu już te braki wniosku uzasadniają stwierdzenie, iż przedmiotowe kryterium nie zostało spełnione. Wobec powyższego nie znajduje uzasadnienia zarzut skargi, iż organy dowolnie przyjęły, że założenia dotyczące przyrostu abonentów są zbyt optymistyczne bowiem wskazane wyżej nieprawidłowości uzasadniają negatywną ocenę projektu ze względu na niespełnienie kryterium oceny merytorycznej pn. "Czy zaplanowane przychody są adekwatne do obszaru (ocena finansowa- przychody) ?".

Wiarygodnie ustalone wartości przychodu dla projektu ma zasadnicze znaczenie dla dalszych projekcji finansowych m.in. przy obliczaniu wartości wskaźnika FNPV/C (finansowa bieżąca wartość netto inwestycji) z dofinansowaniem.

Zgodnie z Wytycznymi MIiR, Rozdział 7 - Analiza finansowa, Podrozdział 7.7 - "Metoda luki w finansowaniu", w punkcie 1 stwierdzono, że analiza finansowa stanowi podstawę do wyliczenia wartości wskaźnika luki w finansowaniu, umożliwiającego oszacowanie wysokości dofinansowania z funduszy UE dla projektów generujących dochód (...). Natomiast z pkt 5 (Podrozdział 7.7) ww. Wytycznych wynika, że w przypadku projektów generujących dochód, dla których istnieje możliwość obiektywnego określenia przychodu z wyprzedzeniem, poziom dofinansowania ustala się przy zastosowaniu metody luki w finansowaniu.

Zgodnie z pkt 2a i 2b Podrozdziału 7.9 – "Ustalenie wartości wskaźników finansowej efektywności" Wytycznych MIiR wskaźniki efektywności finansowej projektu to:

finansowa bieżąca wartość netto inwestycji (FNPV/C),

finansowa wewnętrzna stopa zwrotu z inwestycji (FRR/C).

Efektywność finansowa inwestycji może być oceniona przez oszacowanie finansowej bieżącej wartości netto i finansowej stopy zwrotu z inwestycji (FNPV/C i FRR/C). Wskaźniki te obrazują zdolność wpływów z projektu do pokrycia wydatków z nim związanych. W tym celu jako wpływy projektu przyjmuje się wyłącznie przychody oraz wartość rezydualną. Pozostałe wpływy, np. dotacje o charakterze operacyjnym należy traktować jako jedno ze źródeł finansowania i uwzględnić we wpływach całkowitych w analizie trwałości finansowej projektu. Zatem w celu obliczenia przedmiotowych wskaźników należy wykorzystać prognozę przepływów finansowych projektu, której użyto przy określaniu luki w finansowaniu. Podejście to stosuje się również w przypadku innych metod ustalania wysokości dofinansowania.

Z pkt 5 (Podrozdział 7.9) ww. Wytycznych wynika, że finansowa bieżąca wartość netto inwestycji (FNPV/C) jest sumą zdyskontowanych strumieni pieniężnych netto generowanych przez projekt. Finansowa wewnętrzna stopa zwrotu z inwestycji (FRR/C) jest stopą dyskontową, przy której wartość FNPV/C wynosi zero, tzn. bieżąca wartość przychodów jest równa bieżącej wartości kosztów projektu.

Co do zasady dla projektu wymagającego dofinansowania z funduszy UE wskaźnik FNPV/C powinien mieć wartość ujemną, a FRR/C – niższą od stopy dyskontowej użytej w analizie finansowej. Taka wartość wskaźników oznacza, że bieżąca wartość przyszłych przychodów nie pokrywa bieżącej wartości kosztów projektu (pkt 6 Podrozdział 7.9 Wytycznych).

W ocenie wskazano, że wskaźnik FNPV/C z uwzględnieniem dotacji powinien przyjmować wartość minimum "O", a zatem brak uzasadnienia dla zawartego w skardze zarzutu, że organ inaczej niż to ustalono w ww. Wytycznych przyjął, iż warunkiem uzyskania pozytywnej oceny merytorycznej wniosku jest osiągnięcie przez wskaźnik FNPV/C (obrazujący zdolność wpływów z projektu do pokrycia wydatków z nim związanych) wartości "0" lub dodatniej.

Dotacje są uzasadnione wówczas, gdy sprawiają, że projekt uzasadniony ekonomicznie lecz nieopłacalny finansowo (tzn. ma niski, lub ujemny FRR/C przed udzieleniem dotacji) staje się rentowny (tzn. z uwzględnieniem dotacji wskaźnik ten jest na odpowiednim poziomie).

W celu wyliczenia wskaźnika luki w finansowaniu zdyskontowany dochód (tj. zdyskontowane przychody pomniejszone o zdyskontowane koszty operacyjne oraz nakłady odtworzeniowe) powiększa się o zdyskontowaną wartość rezydualną. Zatem Skarżący nie uwzględniając w wyliczeniu luki finansowej zdyskontowanych przychodów projektu zawyżył jej poziom.

Sąd podziela stanowisko organu, iż przedstawione przez Skarżącego wskaźniki finansowe wskazują, że zdyskontowane przychody pieniężne nie pokrywają zdyskontowanych kosztów inwestycyjnych (ujemny FNPV/C z dotacją), a projekt po dofinansowaniu pozostaje nierentowny (ujemny FRR/C).

Jednocześnie wobec przedstawionych wyżej okoliczności uzasadniających negatywną ocenę wniosku nie znajdują uzasadnienia zarzuty skargi, iż przyczyną negatywnej oceny kryterium ocena finansowa - przychody jest wadliwa konstrukcja formularza.

Kluczowym dla właściwego wykazania wartości przychodów był wiersz 20 F.VI E. Przychody, którego formuła pobiera wartość z wiersza 22. Jak wskazał organ w odpowiedzi na skargę, wiersz 22 nie zawiera formuły, ani nie jest zablokowany do edycji. Skarżący zatem mógł, jak inni wnioskodawcy, którzy skorzystali z fakultatywnego wzoru tego pliku, wskazać w wierszu 22 wartość przychodów. Brak uwzględnienia przychodów w wierszu 22 spowodował błędne wyliczenie luki finansowej.

Zgodnie z art. 37 ustawy wdrożeniowej właściwa instytucja przeprowadza wybór projektów do dofinansowania w sposób przejrzysty, rzetelny i bezstronny oraz zapewnia wnioskodawcom równy dostęp do informacji o warunkach i sposobie wyboru projektów do dofinansowania (ust. 1). Przejrzystość rozumiana jest jako zapewnienie dostępu do informacji związanych z przebiegiem wyboru projektów. Rzetelność rozumiana jest jako obowiązek zgodnej z ustanowionymi regułami oceny każdego projektu. Zasady te mają charakter normatywny, a naruszenie którejkolwiek z tych zasad stanowi naruszenie zasady równego dostępu do pomocy.

Reguły te zdaniem Sądu, wbrew zarzutom skargi, nie zostały naruszone w przedmiotowym postępowaniu.

Jednocześnie brak podstaw do uwzględnienia podnoszonego w skardze zarzutu naruszenia przepisów Regulaminu, zgodnie z którym w przypadku, gdy do oceny spełnienia kryteriów wyboru projektów niezbędne okaże się złożenie przez wnioskodawcę dodatkowych informacji lub dokumentów innych, niż wymienione we wniosku o dofinansowanie, KOP może, w uzasadnionych okolicznościach wezwać wnioskodawcę do ich złożenia. Powołany przepis nie dotyczy informacji i dokumentów, które wnioskodawca powinien złożyć we wniosku samodzielnie aby w sposób wyczerpujący uzasadnić i udokumentować twierdzenia i fakty w nim zawarte. Braki wniosku w tym zakresie powodują, iż wniosek nie spełnia kryteriów konkursu. Zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy wdrożeniowej, w razie stwierdzenia we wniosku o dofinansowanie projektu braków formalnych lub oczywistych omyłek właściwa instytucja wzywa wnioskodawcę do uzupełnienia wniosku lub poprawienia w nim oczywistej omyłki w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpatrzenia. Powołany artykuł w ust. 2 zawiera stwierdzenie, że uzupełnienie wniosku nie może prowadzić do jego istotnej modyfikacji. Wobec powyższego Sąd podziela stanowisko organu, że brak wskazania w treści wniosku określonych wyżej informacji nie może być usunięty w drodze wezwania do uzupełnienia wniosku. Podkreślenia wymaga również, że to Skarżący sporządza wniosek i odpowiada za jego treść. To na wnioskodawcy ciąży obowiązek sporządzenia wniosku o dofinansowanie w sposób staranny, kompletny, odpowiadający założeniom danego programu operacyjnego i uwzględniający kryteria oceny (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt II GSK 1500/11). Wszelkie błędy i wady dokumentacji obciążają wnioskodawcę. Nie ma podstaw prawnych do żądania od instytucji zarządzających i pośredniczących, aby interpretowały wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. To wnioskodawca musi zadbać o to aby przekonać instytucje rozdysponowujące pomoc, że jego projekt gwarantuje realizację celów danego działania.

Wobec powyższego, zdaniem Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, ocena projektu dokonana przez CPPC została przeprowadzona w sposób prawidłowy. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie przepisu art. 61 ust. 8 pkt 2 ustawy wdrożeniowej orzekł jak w sentencji wyroku.

| |