Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 859/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-12-03 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 57 ust. 7
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.
article: art. 174 pkt 2
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 3 grudnia 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie sędzia NSA Maria Czapska-Górnikiewicz /spr./ sędzia del. WSA Czesława Nowak-Kolczyńska Protokolant asystent sędziego Jan Wasilewski po rozpoznaniu w dniu 3 grudnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] sp. j. z siedzibą w R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 listopada 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 1369/13 w sprawie ze skargi [...] sp. j. z siedzibą w R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 27 listopada 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę [...] sp. j. w R. na postanowienie Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] kwietnia 2013 r. w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania.

W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 17 stycznia 2013 r. do organu wpłynął wniosek [...] sp. j. o udzielenie pozwolenia na użytkowanie fermy drobiu położonej na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...] w miejscowości G., gm. O. Pismem z dnia 23 stycznia 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie zawiadomił inwestora o terminie przeprowadzenia kontroli. Pismo to inwestor odebrał w dniu 23 stycznia 2013 r. Podczas kontroli przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2013 r. organ stwierdził, że przedmiotowa inwestycja została zrealizowana zgodnie z zatwierdzoną dokumentacją projektową oraz że inwestor przystąpił do użytkowania ośmiu kurników, ośmiu silosów na paszę i czterech zbiorników na ścieki.

Postanowieniem z dnia [...] lutego 2013 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ciechanowie na podstawie art. 57 ust. 7 w związku z art. 59f ust. 1 – 3 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm. – zwanej dalej Prawem budowlanym) oraz art. 123 K.p.a. wymierzył [...] sp. j. karę w wysokości 540.000 zł z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania ośmiu kurników, ośmiu silosów na paszę i czterech zbiorników na ścieki wybudowanych na działkach nr ew. [...],[...],[...] i [...].

Po rozpatrzeniu odwołania inwestora, Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego postanowieniem z dnia z dnia [...] kwietnia 2013 r. na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 K.p.a. oraz art. 83 ust. 2 Prawa budowlanego uchylił w całości zaskarżone postanowienie i na podstawie art. 57 ust. 7 w związku art. 59f ust. 1-3 oraz art. 59g ust. 1 i 2 Prawa budowlanego wymierzył [...] sp. j. karę w wysokości 40.000 zł. z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania ośmiu kurników wybudowanych na nieruchomości nr ew. [...],[...],[...] i [...] położonych w miejscowości G., gm. O. Zdaniem organu odwoławczego podczas obowiązkowej kontroli przeprowadzonej w dniu 5 lutego 2013 r. organ I instancji stwierdził, że przystąpiono do użytkowania ośmiu kurników, ośmiu silosów na paszę oraz czterech zbiorników na ścieki. Podczas czynności kontrolnych nie był obecny inwestor ani upoważniona przez niego osoba, a przedstawiciel inwestora M. G. zapoznał się z protokołem kontrolnym i podpisał go w późniejszym terminie w siedzibie organu. Pomimo jednak podpisania przez przedstawiciela inwestora protokołu z kontroli, z uwagi na szeroki zakres zarzutów i wyjaśnień sformułowanych w zażaleniu organ odwoławczy uznał, iż inwestor nie zgadza się z ustaleniami kontrolnymi, co determinowało konieczność dokonania przez organ II instancji oceny zebranego materiału dowodowego pod kątem zasadności nałożenia kary za nielegalne użytkowanie poszczególnych obiektów. W tym zakresie organ ten, podzielił stanowisko organu I instancji, że w chwili dokonywania czynności kontrolnych osiem kurników było użytkowanych przed uzyskaniem wymaganej prawem decyzji. Potwierdza to nie tylko wykonana w trakcie kontroli dokumentacja zdjęciowa, ale także wyjaśnienia inwestora zawarte w zażaleniu z dnia 12 marca 2013 r., w którym stwierdza on, że "w dniach 15 – 16 stycznia 2013 r. nastąpiło wstawienie piskląt kurzych do kurników. Od tego momentu zaczął się pierwszy cykl chowu piskląt w przedmiotowej inwestycji, który trwał do 28 lutego 2013 r. W dniach 1 – 2 marca 2013 r. nastąpił wywóz kurczaków na ubój". Inwestor sam, zatem przyznał się do użytkowania ośmiu kurników, którego nie można uznać za rozruch technologiczny z racji faktycznego rozpoczęcia pierwszego cyklu chowu kurczaków. Dla stwierdzenia natomiast użytkowania obiektów nie jest istotna dokładna ilość obsady kurników, a niepełne obsadzenie kurników w ilości takiej jak w pozwoleniu na budowę nie zmienia faktu, że w każdym z kurników znajdowało się kilkadziesiąt tysięcy kurcząt, co bezspornie dowodzi korzystania z ww. obiektów w sposób wskazany w decyzji o pozwoleniu na budowę.

Organ odwoławczy nie podzielił natomiast poglądu, że doszło do równoczesnego użytkowania ośmiu silosów na paszę oraz czterech zbiorników na ścieki, gdyż nie dało się tych faktów ustalić bezspornie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 § 4 K.p.a. organ odwoławczy wyjaśnił, że kara za nielegalne użytkowanie nakładana jest w trakcie postępowania o udzielenie pozwolenia na użytkowanie, w przypadku kiedy inwestor przystąpił do użytkowania obiektu bez wcześniejszej zgody właściwego organu.

Skargę na powyższą decyzję złożyła Spółka [...], zarzucając jej naruszenie:

1. art. 61 § 1, art. 61 § 4, art. 10 § 1 K.p.a. oraz art. 59c i art. 59d ust. 1 Prawa budowlanego skutkujące pozbawieniem skarżącej czynnego udziału w postępowaniu, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

2. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach, mające istotny wpływ na wynik sprawy,

3. art. 136 i art. 138 K.p.a. poprzez zaniechanie przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego i wydanie merytorycznego postanowienia, gdy postanowienie organu I instancji wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania, kwalifikujące go do uchylenia i przekazania sprawy do rozstrzygnięcia organowi I instancji, a więc zastosowanie art. 138 § 2 K.p.a.,

4. art. 59g ust. 1 oraz art. 57 ust. 7 Prawo budowlanego, które miało wpływ na wynik sprawy poprzez nałożenie kary na inwestora, w sytuacji, gdy organ nie udowodnił, iż osiem kurników należących do skarżącego było użytkowane.

Jak wyjaśniła strona skarżąca, M. M. – przedstawiciel inwestora został telefonicznie powiadomiony przez organ I instancji w dniu [...] lutego 2013 r. o brakach we wniosku o pozwolenie na użytkowanie. Bezpośrednio po tym udał się do organu, gdzie został poproszony o podpisanie zwrotnego potwierdzenia odbioru pisma z dnia 23 stycznia 2013 r. informującego o dacie i godzinie obowiązkowej kontroli, która miała mieć miejsce w dniu 5 lutego 2013 r., a więc w dniu poprzedzającym doręczenie pisma. Następnie przedstawiciele organu niezwłocznie udali się na teren inwestycji i przystąpili do czynności kontrolnych, w których ze strony inwestora brał udział jedynie D. M., który nie był do tego upoważniony. W efekcie tego protokół nie mógł być podpisany przez upoważnionego przedstawiciela kontrolowanego i doręczony inwestorowi po przeprowadzeniu kontroli. Ten brak formalny uzupełniono dopiero 27 lutego 2013 r. przez złożenie podpisu przez M. G. W trakcie kontroli skarżący nie miał możliwości odnieść się do ustaleń protokołu. Jednocześnie skarżąca potwierdziła, że na piśmie z dnia 23 stycznia 2013 r. widnieje data kontroli 5 lutego 2013 r., ale o treści tego pisma skarżący dowiedział się dopiero w dniu 6 lutego 2013 r.

Skarżąca dodatkowo zarzuciła, że w sprawie nie zostało wszczęte postępowanie oraz nie została poinformowana o zakończeniu postępowania dowodowego i możliwości wypowiedzenia się, co do zebranego materiału dowodowego. Nadto skarżąca przyznała, że istotnie w dniach 15 – 16 stycznia 2013 r. kurniki zostały zasiedlone przez pisklęta kurze, co jednak wynikało z nadzwyczajnych okoliczności, na które przedstawiła dowody.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, iż zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.

Wskazując na podstawę prawną zaskarżonego postanowienia (art. 57 ust. 7 Prawo budowlane), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że warunkiem koniecznym do nałożenia takiej kary jest stwierdzenie, że doszło do samowolnego przystąpienia do użytkowania. Postępowanie wyjaśniające przeprowadzone w sprawie wykazało ponad wszelką wątpliwość, że skarżąca Spółka przystąpiła do użytkowania 8 kurników. Wynika to z protokołu kontroli obowiązkowej, która – według zawartego w nim zapisu – odbyła się 5 lutego 2013 r. W protokole tym – w pkt 9 – widnieje zapis, że w dniu kontroli osiem kurników było użytkowanych. Okoliczność ta została także udokumentowana materiałem zdjęciowym. Co więcej – skarżąca ani w zażaleniu, ani w skardze nie kwestionowała, że do kurników zostały wprowadzone kurczęta, ale podważała fakt przystąpienia do użytkowania tych obiektów. Zdaniem jednak Sądu, zarzuty Spółki w tym zakresie nie zasługują na uwzględnienie. Bez znaczenia dla powyższej oceny uznał Sąd przyczynę, dla której kurczęta zostały wprowadzone do obiektów. Nawet jeśli związane to było z awarią fermy kurzej na Ukrainie, to i tak nie uzasadnia to faktycznego przystąpienia do użytkowania kurników przed uzyskaniem stosownego zezwolenia. Jak bowiem zaznaczył Sąd, Kodeks postępowania administracyjnego, ani ustawa Prawo budowlane nie wprowadza kontratypu stanu wyższej konieczności – na który to stan powołuje się skarżąca, a jedyny w tym zakresie wyjątek z art. 161 K.p.a., nie miał zastosowania w sprawie. Nie miało też znaczenia, jaką ilością kurcząt kurniki zostały zasiedlone.

Sąd nie podzielił również stanowiska, iż zasiedlenie kurników związane było z rozruchem technologicznym, którego wymagała firma kredytująca inwestycję. Po pierwsze: brak jest w sprawie jakiegokolwiek dowodu, iż taki rozruch był wymagany, po drugie: dla przyjęcia, że praca maszyn ma taki właśnie charakter wymagane są zapisy w protokołach, których skarżąca nie przedstawiła. Nadto, skoro przyczyną wprowadzenia kurcząt miała być awaria w innej fermie kurzej, to brak podstaw do uznania, że użytkowanie to związane było z koniecznością dokonania rozruchu technologicznego.

Konkludując, Sąd uznał, że doszło do przystąpienia do użytkowania ośmiu kurników przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie.

Odnośnie zarzutu naruszenia art. 61 § 1 K.p.a., Sąd stwierdził, że nałożenie kary za przystąpienie do użytkowania nie wymaga wszczęcia odrębnego postępowania. Rozstrzygnięcie to może mieć charakter wpadkowy, a organ zobligowany jest wymierzyć karę w toczącym się postępowaniu o pozwolenie na użytkowanie. Odnośnie natomiast wadliwości przeprowadzenia kontroli obowiązkowej, Sąd wskazał, że ze znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że kontrola ta została przeprowadzona 5 lutego 2013 r., a zgodnie z art. 57 ust. 6 Prawa budowlanego wniosek Spółki o udzielenie pozwolenia na użytkowanie stanowił wezwanie organu do przeprowadzenia tej kontroli. Z dokumentów wynika, że inwestor został prawidłowo powiadomiony o terminie przeprowadzenia kontroli. Dokumenty potwierdzające te okoliczności zarówno, co do daty przeprowadzenia czynności, jak i odebrania zawiadomienia o terminie kontroli stanowią dokumenty prywatne, których moc dowodowa jest wprawdzie nieco słabsza niż dokumentów urzędowych, jednakże zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie przyjmuje się w sposób jednolity, iż dokumenty takie korzystają z domniemania autentyczności (prawdziwości), tj. domniemania, że dokument pochodzi od jego wystawcy, a zatem jest autentyczny. Nie jest on, więc podrobiony ani przerobiony. Domniemanie to można wprawdzie obalić przeciwdowodem, jednakże w niniejszej sprawie skarżąca nie przeprowadziła skutecznie takiego przeciwdowodu. Skoro skarżąca twierdzi, że podpis na zawiadomieniu o kontroli nie był nakreślony przez "[...]." to winna wystąpić ze stosownym wnioskiem do organów ścigania. Podobnie należy ocenić wady protokołu z kontroli obowiązkowej. Na marginesie Sąd stwierdził również, że przyjęcie za trafne zarzutów skargi wiązałoby się z koniecznością uznania, że podpisujący pisma i protokoły poświadczał nieprawdę, a to obliguje m.in. Spółkę do wystąpienia ze stosownym wnioskiem do organów ścigania. Prawidłowo również określono wysokość kary w oparciu o art. 57 w zw. z art. 59f Prawa budowlanego.

Z przedstawionych wyżej przyczyn, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. – zwanej P.p.s.a.) orzekł jak na wstępie.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła [...] sp. j., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, to jest:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 1 P.u.s.a., art. 2 §1 i § 2 pkt 1 P.u.s.a. poprzez ich nie zastosowanie, nie uwzględnienie wskazanych w skardze do WSA uchybień organu i tym samym wadliwe nie uwzględnienie skargi, odnośnie naruszenia następujących przepisów postępowania K.p.a.: art. 61 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a. , art. 10 § 1 K.p.a., art. 145§ 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 59c i art. 59 d ust. 1 Prawa budowlanego poprzez naruszenie zasad wskazanych w tych przepisach, skutkujące pozbawianiem skarżącego czynnego udziału w postępowaniu, które to naruszenia organu dawały podstawę do wznowienia postępowania,

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 P.u.s.a., art. 2 § 1 § 2 pkt 1 P.u.s.a. poprzez ich nie zastosowanie i nie uwzględnienie wskazanych w skardze uchybień organu i tym samym wadliwe nie uwzględnienie skargi, tj. naruszenia przepisów postępowania przez organ art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art. 59c ust. 1 Prawa budowlanego, polegające na braku zawiadomienia inwestora o terminie obowiązkowej kontroli w przewidzianym terminie, które to naruszenia przepisów postępowania miały istotny wpływ na wynik postępowania,

3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 P.u.s.a., art. 2 § 1 i § 2 pkt 1 P.u.s.a. poprzez wadliwe i niepełne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, rzutujące na prawidłowość ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego, tj. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., podczas gdy prawidłowo ustalony przedmiotowy stan faktyczny wskazuje, że działania skarżącego wyczerpały znamiona podjęcia czynności polegających na przygotowaniu obiektu do przystąpienia do jego użytkowania,

4. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez wadliwe i niepełne ustalenie stanu faktycznego w sprawie, rzutujące na prawidłowość ustalonego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego tj. - art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. poprzez nie ustalenie przez Sąd czy obecność kurczaków w kurnikach miała charakter incydentalny czy trwały albowiem przez "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego,

5. alternatywnie na wypadek nie podzielenia zasadności zarzutów ww., na podstawie art. 174 pkt 1 P.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest naruszenie przepisów art. 59g ust. 1 oraz 57 ust 7 Prawa budowlanego poprzez błędną wykładnię art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, na podstawie której Sąd pierwszej instancji wadliwie zinterpretował pojęcie "przystąpienie do użytkowania" jako obecność kurcząt w kurnikach podczas, gdy prawidłowa wykładnia "przystąpienie do użytkowania" w rozumieniu tego przepisu należy rozumieć takie działanie inwestora bądź osób działających z jego upoważnienia, które wskazują na trwały zamiar użytkowania obiektu budowlanego.

Wskazując na powyższe zarzuty kasacji, skarżąca Spółka wniosła o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie alternatywnie w przypadku nie uwzględnienia zarzutów na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a., a uwzględnienia zarzutów opartych na art. 174 pkt 1 P.p.s.a. wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi. Ponadto Spółka wniosła o zasądzenie kosztów sądowych według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw.

Oceniając wniesioną kasację w granicach określonych treścią art. 183 § 1 P.p.s.a. i nie dostrzegając przy tym przesłanek nieważności postępowania, o których mowa w § 2 tego przepisu, stwierdzić trzeba, iż podstawowy problem ujawniony na tle niniejszej sprawy odnosił się do ustalenia, czy inwestor przystąpił do użytkowania ośmiu kurników. Zwrócić należy uwagę na to, że postępowanie w sprawie wymierzenia inwestorowi kary z tytułu nielegalnego użytkowania sprowadza się zasadniczo w sferze stanu faktycznego jedynie do ustalenia, czy doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Nie mają natomiast znaczenia takie okoliczności sprawy jak przyczyny, dla których doszło do tego użytkowania ani to czy inwestorowi można przypisać z tego tytułu winę. Jak zauważył Trybunał Konstytucyjny, rozważając problem "automatyzmu" normy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, regulacja ta wynika z przyjęcia koncepcji odpowiedzialności obiektywnej, znajdującej zastosowanie nie tylko na gruncie prawa cywilnego, ale także na gruncie prawa administracyjnego. Automatyzm ten spełnia natomiast funkcje gwarancyjne, albowiem "uniemożliwia (...) organom administracji uznaniowe kształtowanie sytuacji prawnej podmiotu zagrożonego sankcją" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 stycznia 2007 r. sygn. P 19/06, opubl. OTK ZU nr 1/A/2007, poz. 2). Z punktu widzenia celu regulacji, istotne znaczenie ma przede wszystkim przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego bez dopełnienia formalności, określonych w art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego, ponieważ brak aktywności inwestora uniemożliwia organom nadzoru budowlanego realizację ich ustawowo określonych zadań. Wskazał też Trybunał, że zagrożenie wartości chronionych jest takie samo, niezależnie od tego, czy samowolne użytkowanie trwa krótko, czy długo, dotyczy niewielkiego, czy też dużego obiektu i jest całkowicie niezależne od majątkowej sytuacji sprawcy "samowoli użytkowej" (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 5 maja 2009 r. sygn. P 64/07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 64).

Ustalenie, że przystąpiono do użytkowania ma kluczowe znaczenie dla oceny ewentualnych uchybień w przeprowadzonym przez organ administracyjny postępowaniu. Aby bowiem zarzut naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.) mógł okazać się skuteczny, skarżący musi wykazać, iż to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie chodzi tu, zatem o jakiekolwiek wady, ale jedynie kwalifikowane (istotne), mające znaczenie dla sprawy. Oznacza to, że wnoszący skargę kasacyjną powinien wykazać i uzasadnić, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia. Mówiąc wprost – gdyby wykazane uchybienia nie wystąpiły, to zapadłoby rozstrzygnięcie o innej treści. Taka sytuacja nie ma jednak miejsca odnośnie zarzutów dotyczących pozbawienia skarżącej Spółki czynnego udziału, czy braku zawiadomienia inwestora o terminie obowiązkowej kontroli (zarzut 1 i 2), a dotyczących naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. w związku z art. 1 P.u.s.a., art. 2 § 1 i § 2 pkt 1 P.u.s.a. w związku z art. 61 § 1 K.p.a., art. 61 § 4 K.p.a., art. 10 § 1 K.p.a., art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 59c i 59 d ust. 1 Prawa budowlanego oraz naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 P.u.s.a., art. 2 § 1 § 2 pkt 1 P.u.s.a. w związku z art. 7 , art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. w zw. z art.59c ust. 1 Prawa budowlanego. Strona skarżąca w toku postępowania administracyjnego aktywnie realizowała swoje uprawnienia procesowe oraz zgłaszała uwagi do przeprowadzonej kontroli, które jednakże nie doprowadziły do podważenia dokonanego w sprawie ustalenia, iż w dniu kontroli przeprowadzonej przez organ w kurnikach znajdowały się pisklęta kurze. Ustalenie to, co też istotne, nie było nigdy kwestionowane przez stronę skarżącą, a ponieważ nie kwestionuje ona podstawowego dla sprawy ustalenia, z tej też przyczyny ewentualne uchybienia przy zawiadomieniu o przeprowadzeniu kontroli, zawiadomieniu o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, czy niemożności odniesieniu się do treści protokołu nie miały istotnego znaczenia. Nie prowadzą one, bowiem do wniosku, że mogłoby w istocie zapaść inne niż kontrolowane w sprawie rozstrzygnięcie. Niezależnie od powyższego, zauważyć również trzeba, iż organ odwoławczy ocenił i odniósł się do tych uwag, uznając, że skoro pomimo podpisania przez pracownika inwestora protokołu wnosi on zażalenie, to koniecznym było ustosunkowanie się do zarzutów i uwag w nim przedstawionych. Tym samym, nie sposób przyjąć, aby na tym etapie postępowania doszło do pozbawienia strony czynnego udziału w postępowaniu.

Przechodząc do analizy drugiej grupy zarzutów kasacji, stwierdzić trzeba, iż za ich pomocą skarżąca Spółka podjęła polemikę, czy stwierdzony fakt wprowadzenia do kurników piskląt stanowił przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego, o którym mowa w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, czy też polegał jedynie na przygotowaniu obiektu do tego użytkowania, jak chce tego skarżąca Spółka, ewentualnie, jaki charakter miało owe przystąpienie do użytkowania – incydentalne czy trwałe. Odnosząc się do tak przedstawionego zagadnienia, zauważyć należy, iż termin "przystąpienie do użytkowania" nie posiada definicji legalnej, chociaż w drodze jego wykładni przez orzecznictwo nabrało niebudzącego wątpliwości znaczenia. Przez przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego rozumie się wystąpienie określonego stanu faktycznego polegającego na rozpoczęciu korzystania z obiektu lub jego części zgodnie z jego przeznaczeniem. Przystąpić do użytkowania można tylko raz, późniejszy stan faktyczny w zakresie użytkowania należy ocenić już jako trwające użytkowanie (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1494/09, z dnia 25 lutego 2011 r. sygn. akt II OSK 368/10; z dnia 19 stycznia 2012 sygn. akt II OSK 2087/10 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl – CBOSA). Z tego też powodu, nie miało znaczenia, czy przystąpiono do użytkowania incydentalnie, czy trwale, skoro przystąpienie do użytkowania jest faktem jednorazowym. Powyższe czyniło bezzasadnym zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 P.u.s.a., art. 2 § 1 i § 2 pkt 1 P.u.s.a. w związku z art. art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 3 kasacji).

Jak zwracano uwagę w judykaturze, właściwe funkcjonowanie niektórych urządzeń musi być niekiedy poprzedzone czynnościami sprawdzającymi lub rozruchem technologicznym, a działania takie nie muszą być równoznaczne z przystąpieniem do użytkowania rozumianego jako eksploatacja danego urządzenia zgodnie z jego funkcją. Użytkowanie powinno natomiast odbyć się zgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego, czyli w sposób określony w pozwoleniu na budowę (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2013 r. sygn. akt II OSK 413/12 – CBOSA). Kluczowa zatem pozostaje funkcja prowadzenia hodowli w przedmiotowych obiektach budowlanych. O ewentualnym podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania można natomiast mówić, gdy następuje umieszczenie w nim maszyn czy urządzeń w obiekcie budowlanym, nawet jeżeli wiąże się to z przytwierdzeniem ich do obiektu, czy podłogi hali magazynowej, co samo w sobie nie uzasadnia jeszcze stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu. Można wtedy mówić o ewentualnym podjęciu czynności polegających na przygotowaniu do przystąpienia do użytkowania (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 marca 2010 r. sygn. akt II OSK 499/09 – CBOSA). Nie będzie jednak jej odpowiadać sytuacja, gdy inwestor wprowadził do kurników duże ilości piskląt kurzych, celem ich dalszego chowu. Rozpoczął on tym samym faktyczną działalność prowadzonego przedsiębiorstwa polegającego na chowie drobiu. Jak słusznie podkreślał organ odwoławczy, doszło tym samym do rozpoczęcia pierwszego cyklu chowu.

Tym samym wobec prawidłowego podzielenia przez Sąd pierwszej instancji ustaleń dokonanych przez organ odwoławczy, że w okolicznościach niniejszej sprawy, doszło do nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu bezzasadne okazały się być pozostałe zarzuty kasacji dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 1 P.u.s.a., art. 2 §1 i § 2 pkt 1 P.u.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. .80 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 3), art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77§1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a. (zarzut 4), art. 59g ust. 1 oraz 57 ust. 7 Prawa budowlanego (zarzut 5).

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.