Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt IV SA/Wr 859/14
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2015-05-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: *Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 15 ust. 3
journal: Dz.U. 1994 nr 53 poz 214
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Urzędu Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
article: par. 4
journal: Dz.U. 2005 nr 86 poz 734
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji  Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej.
article: par. 14
journal: Dz.U. 2004 nr 239 poz 2404
law: Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu  w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej,  Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin.
article: art. 218, art. 219
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Henryk Ożóg, Sędziowie sędzia WSA Olga Białek (spr.), sędzia WSA Alojzy Wyszkowski, Protokolant Z-ca Kierownika Sekretariatu Agnieszka Figura, po rozpoznaniu w Wydziale IV na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem Komendant Wojewódzki Policji we W. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji w B. z dnia [...] sierpnia 2014 r. którym organ odmówił W. K. wydania zaświadczenia potwierdzającego okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury.

Rozstrzygnięcie powyższe podjęte zostało w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych.

W dniu 17 czerwca 2014 r. W. K. wystąpił do Komendanta Policji w B. o wydanie zaświadczenia o okresach służby za które przysługuje podwyższenie świadczenia emerytalnego o wskaźniki procentowe określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (zwanej dalej ustawą emerytalną), czyli za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu - zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 lipca 2014 r.

Organ pierwszej instancji, postanowieniem wydanym na podstawie art. 219 k.p.a. odmówił wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia spełnienia warunków o których mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w związku z § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 86, poz. 734 – dalej zwane rozporządzeniem emerytalnym) – za okres pełnienia służby tj. od [...] sierpnia 1996r. do [...] lutego 2014 r.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że po przeprowadzeniu postepowania wyjaśniającego w trybie art. 218 k.p.a., w wyniku analizy posiadanej dokumentacji nie stwierdzono aby spełnione były warunki określone w art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy oraz w § 4 rozporządzenia emerytalnego. Zaznaczył, że rozpatrywał sprawę mając na względzie brzmienie § 4 rozporządzenia emerytalnego zgodne z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. sygn. akt U 12/13, w którym orzeczono, że § 4 pkt 1 wskazanego rozporządzenia w zakresie w jakim stanowi o "bezpośrednim" zagrożeniu życia lub zdrowia, jest niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z art. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej oraz z art. 92 Konstytucji RP. Uwzględniając przebieg służby oraz wniosek funkcjonariusza analizie poddano normy roczne pełnionej służby w okresie od [...] sierpnia 1996 r. do [...] lutego 2014 r. w warunkach szczególnych, określonych w § 4 ww. rozporządzenia emerytalnego. W aktach osobowych nie stwierdzono dokumentów potwierdzających wykonywanie czynności służbowych w myśl przywołanego przepisu. Dokonano przeglądu wniosków nagrodowych, rozkazów nagrodowych, zakresów czynności opinii służbowych, kart opisu stanowiska pracy, rozkazów personalnych z okresu pełnienia służby. W tych dokumentach nie wskazano na jakiekolwiek fakty świadczące o zagrożeniu życia lub zdrowia. W aktach osobowych brak też dokumentów potwierdzających wykonywanie czynności służbowych w myśl przywołanego przepisu rozporządzenia.

Komendant powiatowy wskazał także, że wnikliwie przeanalizował bazy danych oraz dokumenty wytworzone w Komendzie pod kątem sprawdzenia, czy w okresie służby funkcjonariusz W. K. był poszkodowany w wyniku przestępstwa z art. 222 § 1 k.k. oraz z art. 224 § 2 k.k. i art. 226 k.k. lub, czy było prowadzone postępowanie karne, w którym występował w sprawie jako poszkodowany. Analiza baz danych dała wynik negatywny.

Mając na uwadze podjęte czynności oraz zebrane materiały, organ stwierdził, że brak jest podstaw pozwalających na wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie przez wnioskującego służby w warunkach określonych w art. 15 ust.2 pkt 3 ustawy emerytalnej oraz § 4 wymienionego wcześniej rozporządzenia emerytalnego.

W zażaleniu na powyższe postanowienie W. K. podniósł, że organ naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie udowodnił swoich racji, jak też nie zastosował się do obowiązków wynikających z art. 9 k.p.a. Wobec nie odnalezienia dokumentów, wykorzystując jego nieznajomość prawa, uniemożliwił mu bowiem skorzystanie z innych środków dowodowych – tj. przesłuchania go w charakterze świadka. Dlatego uważa, że konieczne jest przeprowadzenie ponowne szerokiego postępowania dowodowego.

Organ II instancji utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji wskazał, że postępowanie prowadzone w trybie art. 218 k.p.a. ma charakter uproszczony, musi bowiem bazować na faktach i okolicznościach wynikających bezpośrednio z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. W przypadku, gdy organ dysponuje odpowiednimi danymi których potwierdzenia domaga się wnoszący o wydanie zaświadczenia, winien niezwłocznie wydać zaświadczenie. Natomiast, gdy dowody posiadane przez organ nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, organ ten może, zgodnie z art. 219 k.p.a., wydać jedynie postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia.

Uwzględniając wniosek strony oraz jej zażalenie, Komendant Wojewódzki Policji ponownie przeanalizował przebieg służby wnioskodawcy pod kątem spełniania przesłanek określonych w § 4 rozporządzenia emerytalnego z uwzględnieniem treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. o sygn.akt U 12/13.

Organ zaznaczył, że zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz.U. Nr 239, poz. 2404 – dalej zwanym rozporządzeniem), środkiem dowodowym jest zaświadczenie sporządzone w oparciu o akta osobowe lub inne dokumenty potwierdzające pełnienie służby w szczególnych warunkach - również zagrażających zdrowiu i życiu. Według § 16 przywołanego rozporządzenia, zeznania świadków dopuszczalne są tylko w przypadku udowadniania okresów składkowych lub nieskładkowych, gdy nie można ich potwierdzić odpowiednimi dokumentami.

Zdaniem organu II instancji, treść § 4 rozporządzenia emerytalnego należy rozumieć wprost i dokładnie - zdarzenia nim objęte mają bowiem wyjątkowy charakter. Warunkiem niezbędnym dla uznania, że funkcjonariusz uczestniczył w działaniach uprawniających do podwyższenia emerytury jest wystąpienie zagrożenia, życia lub zdrowia funkcjonariusza. Zagrożenie musi być rzeczywiste, wynikające wprost a nie dające się jedynie przewidzieć. Musi być obiektywne i konkretne a nie abstrakcyjne. Chodzi bowiem o konkretne sytuacje zagrożenia z określeniem miejsca przebiegu zdarzenia, podczas którego określona osoba swoim zachowaniem stwarza zagrożenie dla życia lub zdrowia funkcjonariusza. Należy też uwzględnić, że niebezpieczny charakter wykonywanych czynności służbowych wynika ze specyfiki służby w Policji. Czynna napaść na funkcjonariusza podczas której zachodzi realne niebezpieczeństwo zagrożenia życia i zdrowia została określona w przepisach Kodeksu karnego. Nie chodzi tu zatem o codzienne trudy służby i jej niebezpieczeństwo ale zdarzenia wyjątkowe, godzące w życie lub zdrowie funkcjonariusza.

W tym kontekście, po szczegółowym przedstawieniu przebiegu służby wnioskodawcy, organ stwierdził, że pełnił on służbę w Policji w okresie od [...] sierpnia 1996r. na różnych stanowiskach w pionie prewencji a od dnia [...] maja 2001r. w pionie kryminalnym. W związku z powyższym, na etapie postępowania wyjaśniającego zwrócono się pismem do Komendanta Komisariatu Policji w N., do Naczelnika Wydziału Prewencji i Kryminalnego KPP w B. z poleceniem rzetelnej, dokładnej i szczegółowej analizy dokumentacji znajdującej się również w archiwum komendy wojewódzkiej, która mogłaby zawierać informacje niezbędne dla wydania zaświadczenia.

Stwierdzono, że w zakresie pełnionej służby w strukturach Plutonu Patrolowo-Interwencyjnego Wydziału Prewencji i Ruchu Drogowego Komendy Rejonowej Policji w B. brak jest dokumentacji potwierdzającej wykonywanie przez wnioskodawcę czynności wymienionych w § 4 rozporządzenia emerytalnego. Ustalono dalej, że do zakresu jego czynności jako funkcjonariusza Sekcji oraz Wydziału Kryminalnego KPP w B. należało, między innymi rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie przestępczości w powiecie b. Nie stwierdzono dokumentacji na temat realizacji przez stronę czynności i zadań mogących mieć znaczenie w sprawie.

Z okresu pełnienia służby w Zespole Kryminalnym Komisariatu Policji w N. przeanalizowano sprawy prowadzone przez wnioskodawcę, przy których zatrzymani byli sprawcy przestępstw. Do zadań detektywa wymienionej komórki należało, przede wszystkim, inicjowanie i koordynowanie czynności operacyjno-dochodzeniowych, prowadzenie postępowań przygotowawczych, wykonywanie czynności procesowych, rejestracja czynności związanych z realizacją zdarzeń, obsługa wydarzeń zaistniałych na podległym terenie służbowym, w tym uczestniczenie w śledczych oględzinach miejsca zdarzeń. W wyniku analizy ustalono, że w okresie od 16 października 2013 r. do 21 lutego 2014 r. wnioskodawca wykonywał czynności w których istniało zagrożenie życia i zdrowia: trzykrotnie w 2013 r. jeden raz w 2014 r.

W dalszych wywodach organ odwoławczy stwierdził, że przez cały okres służby, wnioskodawca wykonywał obowiązki w zakresie ochrony życia i zdrowia obywateli oraz mienia, ochrony bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zabezpieczania porządku w miejscach publicznych (między innymi przez podejmowanie interwencji w celu ochrony osób, mienia i porządku publicznego i realizacji czynności w ramach zadań służbowych wynikających z zakresu zadań, następnie z karty opisu stanowisk pracy), prowadzenia rozpoznania rejonu służbowego pod względem osobowym i terenowym, zjawisk i zdarzeń mogących mieć wpływ na stan porządku i bezpieczeństwa oraz podejmowanie wszelkich przedsięwzięć zmierzających do zapobiegania popełnianiu przestępstw i wykroczeń, rozpoznawanie, zapobieganie i zwalczanie przestępstw pospolitych. Zdaniem organu, dokumentacja która jednoznacznie określałaby, czy funkcjonariusz podczas wykonywania przypisanych mu czynności wyczerpał znamiona zawarte w § 4 rozporządzenia to, między innymi, notatka służbowa, notatka urzędowa i notatniki. Zgodnie z zarządzeniem nr 93 MSWIA w sprawie jednolitego rzeczowego wykazu akt Policji z dnia 17 grudnia 2007 r. dokumentacja ta oznaczona symbolem "B", po upływie okresu przechowywania (odpowiednio 2 i 5 lat) podlega brakowaniu, poczynając od 1 stycznia roku następnego.

Po przeanalizowaniu dokumentacji będącej w dyspozycji Komisariatu Policji w N. i Komendy Policji w B. tj: książek osób zatrzymanych do wytrzeźwień w PDOZ, książek osób zatrzymanych do spraw i konwojów w PDOZ, rejestru interwencji, rejestru śledztw i dochodzeń – organ II instancji uznał, że nie można jednoznacznie wskazać, że wnioskodawca uczestniczył w czynnościach uzasadniających podwyższenie świadczenia emerytalnego z tytułu służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu.

Komendant Wojewódzki Policji zaznaczył, że przepisy dotyczące zaświadczeń o okresach służby w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, odsyłają do akt osobowych i innych dokumentów mogących potwierdzić pełnienie służby w tych warunkach. Mając więc na względzie, że przy wydaniu przedmiotowego zaświadczenia można się oprzeć na treści przechowywanych i dostępnych dokumentów, baz danych, rejestrów – na podstawie akt osobowych i dostępnych informacji dotyczących wnioskodawcy, organ uznał, że nie można stwierdzić, że spełnione zostały przesłanki uzasadniające podwyższenie emerytury. Jedynym bowiem kryterium prawidłowej oceny istnienia tych warunków, jest wykonywanie przez funkcjonariuszy zadań i czynności służbowych w okolicznościach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Ocena, czy w konkretnych warunkach pełnienia służby, mamy do czynienia z zagrożeniem życia lub zdrowia będącym normalnym następstwem służby, czy też warunki służby przekraczają to zagrożenie czyniąc je szczególnym, jest oceną faktyczną a nie prawną, dokonywaną przez przełożonych policjantów. Pełnienie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, to sytuacja, gdy pełnienie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych ma miejsce w sytuacjach wyjątkowych - zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia.

W uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia zwrócono także uwagę, że na niebezpieczeństwo utraty życia (oraz zdrowia) - niejako "z definicji" - potencjalnie narażony jest każdy policjant w trakcie pełnionej służby. Nie wszystkie zatem czynności wykonywane w ramach służby, uzasadniają podwyższenie emerytury a tylko takie, które wiążą się z wykonywaniem czynności w warunkach szczególnego (realnego) zagrożenia życia lub zdrowia.

W konkluzji powyższych wywodów stwierdzono, że gdy posiadane przez organ dowody nie pozwalają na uwzględnienie wniosku, może on podjąć tylko postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia. Postępowanie wyjaśniające z art. 218 § 2 k.p.a. musi odnosić się tylko do faktów i okoliczności wynikających z posiadanych ewidencji, rejestrów czy zbioru danych. Niedopuszczalne jest natomiast tworzenie na potrzeby zaświadczenia nowych dokumentów, np. z zeznań świadków, gdyż naruszałoby art. 218 k.p.a.

Nie godząc się z powyższym rozstrzygnięciem W. K. w skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego wniósł o jego uchylenie jako wydanego z naruszeniem prawa i zasad współżycia społecznego.

Zdaniem skarżącego, kryteria przyjęte przez organ stopnia wojewódzkiego przy wykładni § 4 rozporządzenia emerytalnego, są de facto kryteriami obejmującymi "bezpośrednie" zagrożenie życia i zdrowia policjanta. W tym względzie autor skargi podniósł, że słowo "bezpośrednie" nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy emerytalnej. Pierwsze odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Skarżący zarzucił nadto, że organ II instancji ustalając, iż w okresie od 16 października 2013r. do 21 lutego 2014 r. skarżący wykonywał czynności w których istniało zagrożenie życia i zdrowia – trzykrotnie w 2013 r., raz w 2014 r. nie określił o jakie zdarzenia chodzi. Zakwestionował także to, że w aktach brak jest informacji z lat wcześniejszych o wykonywaniu czynności w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia, podczas których skarżący wielokrotnie dokonywał zatrzymania na gorącym uczynku sprawców przestępstw posiadających niebezpieczne narzędzia. Pełniąc bowiem służbę w sekcji kryminalnej a potem w wydziale kryminalnym, skarżący - jak podaje - uczestniczył w szeregu czynności operacyjnych, zasadzkach, zatrzymaniach niebezpiecznych przestępców. Wielokrotnie dokonywał, wspólnie z funkcjonariuszami CBŚ, zatrzymań osób mogących posiadać broń palną i materiały wybuchowe. W latach 1998 - 2014 w każdym miesiącu dokonywał zatrzymań 3 do 6 sprawców przestępstw, osób poszukiwanych (w tym narkomanów - nosicieli HIV, żółtaczki zakaźnej i gruźlic), co stwarzało realne zagrożenie dla jego życia i zdrowia. W grudniu 2001 r., wspólnie z innym funkcjonariuszem w trakcie napadu rabunkowego na obywatela [...] skarżący usiłował zatrzymać sprawców przestępstwa, którzy próbowali potrącić go swoim samochodem. W trakcie podjętych działań użyto broni palnej. W 2003 r. wspólnie z innymi funkcjonariuszami, skarżący dokonał zatrzymania 3 sprawców włamania, którzy oblali benzyną i podpali mężczyznę. Przedstawiając powyższe przykłady, autor skargi stwierdził, że nie zostały one uwzględnione przez organy co wskazuje, że postępowanie zostało przeprowadzone pobieżnie i postanowienie powinno zostać uchylone.

W odpowiedzi na skargę strona przeciwna wniosła o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację i wywody zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Pełnomocnik organu obecny na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. wnosił i wywodził jak w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Według art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn.zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). W konsekwencji akt administracji publicznej w postępowaniu sądowym podlega weryfikacji z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego.

Kryterium legalności przewidziane w art. 1 § 2 ustawy ustrojowej umożliwia sądowi wyeliminowanie z obrotu prawnego zarówno aktów administracyjnych (decyzji, postanowień) uchybiających prawu materialnemu - jeżeli naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. z 2012 r. poz. 270 – zwanej dalej " u.p.p.s.a.") - jak też rozstrzygnięć dotkniętych wadą warunkującą wznowienie postępowania administracyjnego (lit. b przywołanego przepisu), a także wydanych bez zachowania reguł postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (lit. c ww. przepisu). Jak wskazano w literaturze przedmiotu "przez możliwość istotnego wpływania na wynik sprawy należy rozumieć prawdopodobieństwo oddziaływania naruszeń prawa procesowego na treść decyzji lub postanowienia, a więc na ukształtowanie w nich stosunku administracyjnoprawnego materialnego lub procesowego" /por. [red.] T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Warszawa 2005, s. 458/. Stosownie do treści art. 134 § 1 u.p.p.s.a. wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Uwzględniając przytoczone wyżej zasady dokonywanej kontroli legalności postanowień i decyzji, Sąd nie dopatrzył się w niniejszej sprawie, naruszenia prawa w zakresie określonym w art. 145 § 1 przywołanej wyżej ustawy. Tym samym skarga nie mogła być uwzględniona.

Przedmiotem przeprowadzonej w niniejszej sprawie kontroli sądowej było postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] września 2014 r. (nr [...]) utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Powiatowego Policji z dnia [...] sierpnia 2014 r. (nr [...]) odmawiające wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia spełnienia przez skarżącego W. K. warunków uzasadniających podwyższenie emerytury za okres pełnienia służby w policji tj. za lata od [...] sierpnia 1996 r. do [...] lutego 2014 r.

Materialnoprawną podstawą rozpoznania sprawy w przedmiocie wydania zaświadczenia w sprawie potwierdzenia wykonywania obowiązków służbowych uzasadniających podwyższenie emerytury, stanowią przepisy ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2013 r., poz. 667), zwanej dalej "ustawą". W art. 15 ust.2 pkt 3 ustawodawca przewidział bowiem podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5 % podstawy za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu. Jednocześnie w ustawie nie określono szczegółowych warunków podwyższania emerytury o których mowa w ust.3 (oraz w ust.2) cedując kompetencje w tym zakresie na Radę Ministrów. Na mocy delegacji ustawowej zawartej w art. 15 ust. 6 Rada Ministrów wydała rozporządzenie z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734 - zwane dalej "rozporządzeniem").

Konieczność udokumentowania uprawnień do podwyższenia emerytury na podstawie art. 15 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy w formie zaświadczenia wynika natomiast w § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 października 2004 r. w sprawie trybu postępowania i właściwości organu w zakresie zaopatrzenia emerytalnego funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu i Państwowej Straży Pożarnej oraz ich rodzin (Dz. U. Nr 239, poz. 2404 – dalej rozporządzenie wykonawcze). Zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 tego rozporządzenia wykonawczego, środkiem dowodowym potwierdzającym okresy służby pełnionej w szczególnych warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury jest zaświadczenie o okresach służby pełnionej w warunkach uzasadniających podwyższenie emerytury, sporządzone na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach, wystawione przez właściwe organy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu lub Państwowej Straży Pożarnej.

Przywołane przepisy prawne stanowiły podstawę dla dokonanej przez Sąd kontroli. W szczególności odnieść należało się do art.15 ust. 3 ustawy oraz § 4 rozporządzenia z dnia 4 maja 2005 r. Przepis ten w dacie orzekania przez organy stanowił, że: "Emeryturę podwyższa się o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, jeżeli funkcjonariusz w czasie wykonywania obowiązków służbowych: 1/ podejmował, co najmniej 6 razy w ciągu roku, czynności operacyjno-rozpoznawcze lub dochodzeniowo-śledcze albo interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego w sytuacjach, w których istniało zagrożenie życia lub zdrowia; 2/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 3/ uczestniczył, co najmniej przez 30 dni w ciągu roku, w fizycznej ochronie osób lub mienia w warunkach, w których istniało bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia; 4/ brał udział, co najmniej przez 8 miesięcy w ciągu roku, w stałym wypełnianiu zadań w zakresie bezpośredniej ochrony i opieki nad osadzonymi: a/ w oddziałach dla nosicieli wirusa HIV, dla osadzonych wymagających stosowania szczególnych środków leczniczo-wychowawczych i osadzonych szczególnie niebezpiecznych w okresie do dnia 31 sierpnia 1998 r. lub b) w oddziałach dla osadzonych niebezpiecznych i w oddziałach terapeutycznych dla skazanych z zaburzeniami psychicznymi lub upośledzonymi umysłowo, o których mowa odpowiednio w art. 88 § 3 i art. 96 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny wykonawczy (Dz. U. Nr 90, poz. 557, z późn. zm.1)) - po dniu 1 września 1998r."

Zauważyć również należy, że pkt 1 § 4 rozporządzenia obowiązywał w brzmieniu jaki przepis ten uzyskał w związku z orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. w sprawie o sygn. akt U 12/13 (Dz.U. z 2014 r, poz. 736), w którym uznany on został, w zakresie w jakim stanowi o bezpośrednim zagrożeniu życia lub zdrowia, za niezgodny z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym (...) oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP.

W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał stwierdził, iż służba pełniona "w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu", o której mowa w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym, jest jednym z ustawowych desygnatów pojęcia "warunki podwyższania emerytury", o których mowa w art. 15 ust. 6 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Zauważył też, że słowo "bezpośrednie" z § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. nie stanowi merytorycznego rozwinięcia przysłówka "szczególnie" z art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Pierwszy odnosi się bowiem do relacji kauzalnej między czynnościami funkcjonariusza a zagrożeniem, drugi zaś – dotyczy kwalifikacji merytorycznej zagrożenia. Zwrot "bezpośrednie zagrożenie życia lub zdrowia" dotyczy związku przyczynowo-skutkowego i nakazuje adresatom § 4 pkt 1 rozporządzenia z 2005 r. odwołać się do konkretnej koncepcji związku przy określeniu, czy został spełniony ustawowy warunek podwyższenia emerytury. Natomiast zwrot "szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia. Z perspektywy ustawowej regulacji ważne jest, aby zagrożenie nie było normalnym następstwem służby, ale miało charakter wyjątkowy. Zakwestionowany przepis rozporządzenia wymagał natomiast, aby zagrożenie nie tylko miało charakter szczególny, ale również, aby pozostawało w ściśle określonej ("bezpośredniej") relacji kauzalnej z czynnościami funkcjonariusza. Trybunał stwierdził, że uprawnienia do takiego dookreślenia warunku podwyższenia emerytury nie sposób wywieść z art. 15 ust. 6 w związku z ust. 2 pkt 3 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym. Z tego względu uznano, że zaskarżony przepis został wydany z przekroczeniem ustawowej normy upoważniającej do wydania aktu wykonawczego i tym samym narusza art. 92 ust. 1 Konstytucji.

Organy rozpoznając niniejszą sprawę winny były zatem dokonać ustalenia, czy skarżący – na zasadach określonych w § 4 rozporządzenia w podanym wyżej brzmieniu – wykonywał obowiązki służbowe w warunkach szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, tj. w sytuacjach, w których istniało zagrożenie jego życia lub zdrowia. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że pozbawienie omawianego zagrożenia, o którym mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia cechy "bezpośredniości" nie wyklucza w żadnym wypadku twierdzenia, że podwyższenie emerytury o 0,5 % podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach zagrażających życiu i zdrowiu, oznacza, że wykonywanie przez funkcjonariusza opisanych w § 4 pkt 1 rozporządzenia obowiązków służbowych musi cechować nadzwyczajność i wyjątkowość z punktu widzenia istniejących okoliczności zagrażających życiu lub zdrowiu tego funkcjonariusza. Zwrot wskazujący na pełnienie służby w "warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu" prowadzić musi do wniosku, iż wykonywanie przez funkcjonariusza obowiązków służbowych musi mieć miejsce w sytuacjach wyjątkowych zważywszy na zagrożenie jego życia i zdrowia ("szczególnie" znaczy niezwykle, osobliwie, natomiast "szczególny" to odznaczający się, charakteryzujący się czymś osobliwym, zwracający czymś uwagę; niezwykły, wyjątkowy, specjalny, nieprzeciętny – zob. M. Szymczak [red.], Słownik języka polskiego, t. 3, PWN, Warszawa 1981, s. 398). Stanowisko takie potwierdzenie znajduje również w przywołanym wyżej orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, który - raz jeszcze przypomnieć trzeba - stwierdził, że zwrot "szczególnie zagrażający życiu i zdrowiu" odnosi się do kwalifikacji zagrożenia rozumianej jako stwierdzenie zagrożenia innego niż normalne następstwo pełnienia służby przy założeniu, że w jej istotę wpisane jest ryzyko zagrożenia życia i zdrowia. Szczególność zagrożenia wyraża się zatem w tym, że ma ono charakter wyjątkowy a nie jest normalnym następstwem służby, pomimo, że nie jest wymagany bezpośredni związek z osobą funkcjonariusza lub podejmowanymi przez niego czynnościami.

Należy w tym miejscu zaakcentować i powtórzyć za organami, że Policja, jako uzbrojona formacja służącą społeczeństwu, przeznaczona jest strzec bezpieczeństwa Państwa i jego obywateli nawet z narażeniem życia (por. tekst roty ślubowania - art. 27 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji; t.j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 ze zm.). Potencjalnie zatem na niebezpieczeństwo utraty życia (a w konsekwencji także zdrowia) narażony jest niejako "z definicji" każdy policjant w trakcie swojej służby w Policji. W tej sytuacji nie wszystkie czynności wykonywane w ramach pełnienia służby w Policji (np. interwencje w celu ochrony osób, mienia lub przywrócenia porządku publicznego, zabezpieczenia, zatrzymania, czynności dochodzeniowo-śledcze czy operacyjno-rozpoznawcze), można uznać za czynności podejmowane w sytuacjach "istnienia zagrożenia życia lub zdrowia", a tylko takie, które wiążą się z ich wykonywaniem w warunkach szczególnego (nadzwyczajnego) zagrożenia życia lub zdrowia danego funkcjonariusza.

W rozpoznawanej sprawie organy dokonały oceny istniejącej dokumentacji przez pryzmat takiego właśnie rozumienia przesłanki wykonywania obowiązków służbowych w warunkach (sytuacjach) szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu skarżącego – co wprost wynika z obu postanowień. Analizie została poddana istniejąca dokumentacja związana z pełnieniem służby przez skarżącego w latach 1996-2014 we wskazanych przez organy pionach i na wskazanych stanowiskach.

Z materiału dowodowego wynika, że organy przeanalizowały dostępną i archiwalną dokumentację operacyjną, pod kątem oceny istnienia sytuacji szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu skarżącego. Analizie, pod kątem warunków pełnionej przez skarżącego służby, poddano także rozkazy personalne dotyczące awansów służbowych skarżącego oraz przyznanych mu nagród, co było ściśle związane z wykonywaniem określonych zadań służbowych.

Przeprowadzona, niewadliwa analiza wskazanej dokumentacji nie potwierdziła udziału skarżącego w czynnościach służbowych szczególnie zagrażających jego życiu i zdrowiu, gdyż nie ujawniono w niej żadnych zapisów świadczących o pełnieniu służby w sytuacjach istnienia zagrożenia dla życia lub zdrowia skarżącego. Z dokumentacji tej wynikało, że skarżący w trakcie objętego analizą, osiemnastoletniego okresu pełnienia służby brał udział w wielu sprawach z udziałem przestępców, jednakże nie potwierdzała ona jednoznacznie, by w ramach realizacji tych spraw wykonywał czynności wymienione w § 4 rozporządzenia, które mogłyby mieć znaczenie dla sprawy. W analizowanej dokumentacji brak było bowiem informacji na ten temat. Organ odwoławczy ustalił co prawda, że skarżący w okresie od 16 października 2013 do 21 lutego 2014 r. wykonywał czynności w których istniało zagrożenie życia i zdrowia, jednakże w 2013 r. tylko trzy razy a w 2014 jeden raz, co nie spełnia wskazanych wyżej kryteriów.

W tym miejscu Sąd pragnie wyjaśnić, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń uregulowane zostało w przepisach Działu VII (art. 217 i nast.) K.p.a. Regulacja te znajdują pełne zastosowanie również w postępowaniu o wydanie zaświadczenia potwierdzającego pełnienie służby przez funkcjonariusza Policji w warunkach szczególnie zagrażających jego zdrowiu i życiu. Podkreślić należy, że postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest postępowaniem uproszczonym i w znacznym stopniu odformalizowanym. Artykuł 218 § 2 k.p.a. daje wprawdzie możliwość przeprowadzenia przez organ, przed wydaniem zaświadczenia, postępowania wyjaśniającego, jednakże tylko w niezbędnym zakresie. Ogranicza się ono do ustalenia źródeł danych i następnie stwierdzenia, czy posiadane przez organ dane odnoszą się do wnioskodawcy i potwierdzają zaistnienie określonego stanu faktycznego lub też potwierdzają dany stan prawny. Zaświadczenie jest bowiem aktem wiedzy a nie woli organu. Do postępowania tego nie znajdują zatem zastosowania te same reguły, co do postępowania w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej, a w szczególności przepisy regulujące postępowanie dowodowe związane z dokonywaniem przez organ ustaleń faktycznych. Postępowanie wyjaśniające, zmierzające do wydania zaświadczania, prowadzone jest jedynie w zakresie pozwalającym na urzędowe stwierdzenie znanych faktów lub stanu prawnego, a zatem nie obejmuje ich ustalenia.

W odniesieniu do zaświadczenia potwierdzającego wykonywanie służby w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu dostrzec przede wszystkim trzeba, że przepis § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia wykonawczego, stanowiący regulację szczególną, w sposób wyraźny wskazuje, że winno być ono wydane na podstawie akt osobowych funkcjonariusza lub innych dokumentów potwierdzających pełnienie służby w tych warunkach. Przepis ten w sposób jednoznaczny wyłącza tym samym szerszy zakres postępowania wyjaśniającego. Uproszczony charakter postępowania o wydanie zaświadczenia uniemożliwia zatem stosowanie uregulowania art. 75 § 1 k.p.a., w myśl którego jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i nie jest sprzeczne z prawem, w szczególności zaś dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. Tym samym organy nie były obowiązane do prowadzenia w niniejszej sprawie dowodów z zeznań świadków, czy też z przesłuchania samej strony.

W przedmiotowej sprawie organ pierwszej instancji w zakreślonych wyżej granicach przeprowadził szczegółowe postępowanie wyjaśniające nie ograniczając się do posiadanych we własnych zasobach danych, lecz zwracając się do innych podmiotów (Komendanta Komisariatu Policji w N., Archiwum Komendy Wojewódzkiej Policji) o udzielenie informacji, które mogłyby mieć znaczenie dla załatwienia sprawy. Skarżący w toku postępowania nie wskazał natomiast organom konkretnych dokumentów (innych aniżeli przez nie zgromadzone), z których wynikałoby, że pełnił on służbę w sytuacjach, w których istniało szczególne zagrożenie jego życia lub zdrowia. Powołanie pojedynczych przykładów takich sytuacji - nie popartych zresztą konkretnymi dowodami – dopiero na etapie skargi, należy uznać za spóźnione. Skoro skarżący nie wskazywał wcześniej na te okoliczności, nie można czynić organom zarzutu, że się do niech nie odniosły i nie uwzględniły ich w swoich rozważaniach. Należy zatem przyjąć, że skarżący nie był w stanie wskazać jakichkolwiek innych dokumentów operacyjnych, z których wynikałoby, że pełnił służbę w warunkach szczególnie zagrażających życiu lub zdrowiu, tj. w przypadkach istnienia zagrożenia tych wartości. Tym samym nie można zarzucić organom naruszenia prawa polegającego na pobieżnym przeprowadzeniu postepowania. W ocenie Sądu nie można również zarzucić organom naruszenia § 4 pkt 1 rozporządzenia, gdyż organy dokonały oceny zasadności wydania stosownego zaświadczenia przez pryzmat przesłanek określonych w tym przepisie, uwzględniając brzmienie po wydaniu wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 maja 2014 r. W szczególności organy badały, czy zaistniały przypadki podejmowania przez skarżącego funkcjonariusza obowiązków służbowych w szczególnych warunkach zagrażających jego życiu lub zdrowiu, tj. takich warunkach, w których życie i zdrowie skarżącego było zagrożenie ponad miarę właściwą z uwagi na specyfikę wykonywanego przez niego zawodu (służby w organach Policji). Skoro na podstawie posiadanych danych osobowych i innych dokumentów pozostających w dyspozycji organów i objętych analizą nie można było znaleźć potwierdzenia dla uznania pełnienia przez skarżącego służby na warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu określonych w § 4 pkt 1 rozporządzenia, to prawidłowym było podjęcie zaskarżonego rozstrzygnięcia o odmowie wydania skarżącemu wnioskowanego przez niego zaświadczenia.

Mając na uwadze powołane okoliczności, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.