Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 702/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-24 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 106 par. 3, art. 133 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 1 lit b, art. 190, art. 200, art. 203 pkt 1, art. 205 par. 2, art. 209
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 77 par. 1, art. 145 par. 1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 24 listopada 2015 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Dałkowska - Szary sędzia del. WSA Dorota Dąbek/spr./ Protokolant asystent sędziego Agnieszka Chorab po rozpoznaniu w dniu 24 listopada 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej E.B. i S.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 22 listopada 2013 r. sygn. akt II SA/Gl 1617/13 w sprawie ze skargi E.B. i S.B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia[...] lipca 2011 r. nr [...] w przedmiocie kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżony wyrok; 2. uchyla zaskarżone postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2011 r. nr [...] oraz poprzedzające je postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Jaworznie z dnia [...] kwietnia 2010 r., nr [...]; 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach solidarnie na rzecz E.B. i S.B. kwotę 8 670 (osiem tysięcy sześćset siedemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania za obie instancje.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 listopada 2013r., sygn. akt II SA/Gl 1617/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę E. B. i S. B. na postanowienie Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

Powyższy wyrok zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Jaworznie postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2010r. nr [...], nałożył na E. i S. B. karę w wysokości 75000 zł. Postanowienie to zostało wydane w oparciu o przepisy art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1, 2 i 3 i art. 59 g ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 z późn. zm.) w związku z nielegalnym użytkowaniem części obiektu budowlanego - sklepu spożywczego zlokalizowanego na działce nr [...], położonej w J., przy ul. N.

Po rozpoznaniu zażalenia S. B., postanowieniem z dnia [...] lipca 2011r. nr [...] Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Katowicach utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Organ II instancji uznał, że inwestorzy zgodnie z treścią art. 55 ust. 1 Prawa budowlanego winni uzyskać pozwolenie na użytkowanie obiektu budowlanego, bowiem został on zaliczony do XVII kategorii wskazanej w tym przepisie. Pozwolenie takie jest wymagane także wtedy, gdy zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 lub 51 ust. 4 Prawa budowlanego, albo gdy przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W przypadku stwierdzenia przystąpienia do użytkowania obiektu z naruszeniem przepisów art. 54 i art. 55 Prawa budowlanego właściwy organ jest zobowiązany, zgodnie z brzmieniem art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, do wymierzenia kary z tytułu nielegalnego jego użytkowania. ŚWINB stwierdził jednocześnie, że wprawdzie obecne brzmienie przywołanych przepisów zostało ustalone dopiero ustawą z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane, jednak norma intertemporalna zawarta w art. 4 pkt 2 tej ustawy nakazuje od dnia 1 stycznia 2005r. stosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy (31 maja 2004r.). Unormowanie to, zdaniem ŚWINB sprawia, że przepisy dotyczące kar z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego znajdą zastosowanie wobec wszystkich obiektów, niezależnie od daty udzielenia pozwolenia na ich budowę i zakończenia robót budowlanych. ŚWINB wskazał także, że co prawda w decyzji z dnia [...] marca 2001 r. Prezydent Miasta Jaworzna nie nałożył na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu, jednakże w pouczeniu stanowiącym integralną część tej decyzji wskazano, że w przypadkach gdy nie został nałożony taki obowiązek inwestor może przystąpić do użytkowania obiektu po zawiadomieniu o zakończeniu budowy. Zdaniem organu błędne było nienałożenie na inwestorów obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie, jednak nie miało to istotnego znaczenia w sprawie, bowiem to obowiązujące przepisy prawa, a nie treść decyzji o pozwoleniu na budowę, decydują o istnieniu takiego obowiązku, a ponadto inwestorzy nie dokonali także zawiadomienia o zakończeniu budowy, do czego zostali zobowiązani. W ocenie organu w sprawie nie doszło także do przedawnienia, o jakim jest mowa w przepisach ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. Ordynacja podatkowa, do których stosowania odsyła art. 59 g ust. 5 Prawa budowlanego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na postanowienie ŚWINB wnieśli E. i S. B. domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB z dnia [...] kwietnia 2010r. W skardze zarzucono naruszenie przepisów Prawa budowlanego poprzez brak uwzględnienia, że decyzja udzielająca pozwolenia na budowę została wydana przed wejściem w życie nowelizacji tej ustawy wprowadzonej ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy Prawo budowlane oraz zmianie niektórych innych ustaw. Przed tą nowelizacją art. 57 Prawa budowlanego, ani żaden inny przepis tej ustawy, nie regulowały trybu i sposobu legalizowania samowolnego użytkowania wybudowanego obiektu. Zdaniem skarżących, przepis art. 7 ust. 3 ustawy marcowej z 2003r. ograniczył jednocześnie zastosowanie tych nowych instytucji do obiektów, w odniesieniu do których pozwolenie na budowę wydano po dacie wejścia w życie tej ustawy (po dniu 11 lipca 2003r.). Dopiero ustawą kwietniową z 2004r. zastąpiono kontrolę, mającą miejsce w przypadku samowolnego przystąpienia do użytkowania obiektu, karą wymierzaną w znacznie podwyższonej wysokości. Zmiany wprowadzone tą ustawą nie mogą dotyczyć jednak obiektów, które już wcześniej zostały wyłączone spod działania tej nowej instytucji prawnej. Oznacza to, że przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu nadanym mu ustawą z 2004r. nie ma zastosowania do obiektów wybudowanych na podstawie pozwolenia na budowę wydanego przed 11 lipca 2003r.

W odpowiedzi na skargę ŚWINB wniósł o jej oddalenie, gdyż art. 4 pkt 2 ustawy kwietniowej z 2004r. nakazuje od dnia 1 stycznia 2005r. stosować przepis art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w brzmieniu przez nią ustalonym w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie tejże ustawy, zatem ma on zastosowanie wobec wszystkich obiektów, niezależnie od daty udzielenia pozwolenia na budowę i zakończenia robót budowlanych.

Wyrokiem z dnia 26 stycznia 2012r., sygn. akt II SA/Gl 698/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił postanowienia obu instancji stwierdzając, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Sąd wskazał, że z punktu widzenia legalności zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia PINB istotne są ustalenia dotyczące stanu prawnego obowiązującego w dacie udzielenia skarżącym pozwolenia na rozbudowę budynku piekarni. Pozwolenie to zostało udzielone decyzją Nr [...] Prezydenta Miasta Jaworzno z dnia [...] marca 2001r., która uzyskała walor ostateczności w dniu 10 kwietnia 2001r. W świetle obowiązujących wówczas przepisów obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego zrealizowanego w oparciu o pozwolenie na budowę nie wynikał wprost z przepisów prawa, lecz był nakładany w decyzji o pozwoleniu na budowę. Analizując jednak w świetle przywołanych przepisów decyzję Prezydenta Miasta Jaworzna z 2001r. Sąd stwierdził, że organ ten nie nałożył nią obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie zrealizowanego obiektu. Inwestorzy przed zamierzonym przystąpieniem do użytkowania rozbudowanego pomieszczenia sklepowego nie byli zatem zobowiązani do uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na jego użytkowanie. Nadto w dacie rozpoznawania sprawy przez organy nadzoru budowlanego inwestorzy nie mogli dokonać wskazanego w tym pouczeniu zgłoszenia zakończenia robót budowlanych, bowiem bezsprzecznie prowadzona przez nich rozbudowa piekarni nie została jeszcze ukończona. Sąd wskazał też, że w sytuacji, gdy postępowanie, o jakim mowa w art. 51 Prawa budowlanego jest w toku, nie jest możliwe przyjęcie, iż zaistniały warunki zawarte w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego, dotyczące naruszenia dyspozycji art. 54 i art. 55 tejże ustawy. Strona nie mogła bowiem w takiej sytuacji dokonać skutecznego prawnie zawiadomienia o zakończeniu budowy, ani też nie mogła ubiegać się o uzyskanie decyzji wskazanej w art. 55 Prawa budowlanego. Tym samym nie mogła ona naruszyć ani art. 54, ani też art. 55 tej ustawy, co wyklucza możliwość zastosowania kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego. W konsekwencji Sąd uznał, że nieprawidłowa wykładnia art. 4 pkt 2 ustawy kwietniowej z 2004 r., a w konsekwencji zastosowanie w sprawie art. 57 ust. 7 w zw. z art. 59f ust. 1 Prawa budowlanego, doprowadziła organy obu instancji do wydania zaskarżonych postanowień z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy.

Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 12 września 2013r., sygn. akt II OSK 1232/12 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach. W uzasadnieniu NSA wskazał, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 57 ust. 7 w zw. z art. 55 i 54 Prawa budowlanego, a także art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy Prawo budowlane przyjmując, że w realiach rozpoznawanej sprawy inwestorom nie można zarzucić naruszenia art. 55 i 54 Prawa budowlanego, a także, że brak jest podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z naruszeniem ww. przepisów z tego powodu, że toczy się postępowanie określone art. 51 Prawa budowlanego. NSA uznał, że Sąd pierwszej instancji skupiając uwagę na ustaleniu stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, nie przywiązał należytej uwagi do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy. Zwrócił uwagę, że postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę i postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego to dwa odrębne postępowania. Dla ustalenia jakie obowiązki ciążyły na inwestorze w dacie przystąpienia do użytkowania, istotna jest data przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. NSA przyjął, że w niniejszej sprawie inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę w marcu 2001r., natomiast przystąpili do użytkowania obiektu w 2005r. przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. W dacie uzyskania pozwolenia na budowę, jak i w dacie przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego obowiązywała regulacja, w myśl której uzyskanie pozwolenia na użytkowanie jest wymagane, jeżeli przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych (art. 55 ust. 2 pkt 2 – w dacie uzyskania pozwolenia na budowę, art. 55 pkt 3 – w dacie przystąpienia do użytkowania oraz w dacie wydania zaskarżonego postanowienia). W takim razie obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie wynikał i nadal wynika z mocy prawa, dlatego pozbawiona znaczenia jest okoliczność, że w decyzji Prezydent Miasta nie nałożył na inwestorów tego obowiązku. Inwestor został pouczony w pkt 4 pouczenia zawartego w tej decyzji, że może przystąpić do użytkowania obiektu przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, pod warunkiem uzyskania pozwolenia na użytkowanie, wydanego przez właściwy organ. W rozpoznawanej sprawie bezsporne jest, że inwestorzy nie uzyskali pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego, pomimo że przystąpili do jego użytkowania przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych, natomiast kwestią sporną jest, czy zastosowanie art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego w stosunku do inwestorów było dopuszczalne. NSA przyjął, że w rozpoznawanej sprawie przystąpienie do użytkowania miało miejsce w 2005 r., zatem przepis art. 57 ust. 7 omawianej ustawy już obowiązywał i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w realiach niniejszej sprawy jego stosowanie jest wyłączone. Skarżący do użytkowania części obiektu budowlanego przystąpili bowiem już po wejściu w życie przepisu dotyczącego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaś obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie cały czas wynikał z mocy prawa. Zmianie uległy jedynie konsekwencje prawne nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego i konsekwencje te obowiązywały w dacie przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego przez skarżących. Dlatego też data udzielenia pozwolenia na budowę pozostaje bez wpływu na stosowanie przepisów dotyczących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. NSA nie podzielił też stanowiska Sądu I instancji, że brak jest podstaw do nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego z tego powodu, że toczy się postępowanie określone art. 51 tej ustawy.

W wyniku ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 22 listopada 2013r. oddalił skargę E. B. i S.B. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 190 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi związany jest wykładnią wyrażoną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013r., sygn. akt II OSK 1232/12 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno organy administracyjne obu instancji, jak i orzekające w sprawie sądy administracyjne przyjęły, w ślad za oświadczeniem skarżącego S. B., iż do nielegalnego użytkowania sklepu spożywczego przystąpił w roku 2005. Natomiast wynikająca z treści pisma pełnomocnika skarżących z dnia 14 listopada 2013r. teza, że skarżący składając to oświadczenie pomylił się co do daty przystąpienia do użytkowania przedmiotowego sklepu, nie może być uznana za przekonującą. Sąd zwrócił uwagę, że skarżący oświadczenie takie złożył nie tylko w trakcie postępowania przed organem I instancji (protokół z dnia 12 kwietnia 2010r.), ale daty tej następnie nie zakwestionował przez kolejne trzy i pół roku. Omyłki nie potwierdzają też wcale w sposób jednoznaczny przedłożone przez niego dokumenty, gdyż w żadnej mierze nie dowodzą tego, iż zakupy i roboty dotyczyły przedmiotowego sklepu i wiązały się z jego uruchomieniem właśnie w tym okresie, gdyż w zażaleniu na postanowienie organu I instancji skarżący wyjaśnił, że w istocie sklep funkcjonował już od 1991r., tyle że w innym pomieszczeniu niż następnie dobudowane, co potwierdzono także w trakcie rozprawy sądowej w dniu 22 listopada 2013r.

W ślad za wyrokiem NSA z dnia 12 września 2013r. Sąd I instancji stwierdził, że skoro inwestorzy uzyskali pozwolenie na budowę w dniu 14 marca 2001r., natomiast przystąpili do użytkowania obiektu w 2005r. przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych, to obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu budowlanego w przypadku przystąpienia do użytkowania przed zakończeniem wszystkich robót budowlanych wynikał i nadal wynika z mocy prawa, o czym zostali ono pouczeni w decyzji udzielającej pozwolenia na budowę. Dlatego za pozbawioną znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy Sąd I instancji uznał okoliczność, że w decyzji z dnia [...] marca 2001r. Prezydent Miasta Jaworzna nie nałożył na inwestorów obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie zrealizowanego obiektu. Sąd I instancji stwierdził, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 września 2013r. przesądził również, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane art. 1 pkt 24 lit. b tej ustawy w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005r. Wyraźne brzmienie tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że regulacja odraczająca wejście w życie o siedem miesięcy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie inwestorom, którzy dotychczas użytkowali obiekty budowlane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie, czasu na ich zalegalizowanie. Również nie można uznać, aby przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 25 marca 2003r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw wyłączał orzekanie o karze z tytułu nielegalnego użytkowania w stosunku do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę. Brzmienie niniejszego przepisu wskazuje na to, że do tego rodzaju obiektów nie stosuje się przepisów dotyczących obowiązkowej kontroli budowy, a nie innych przepisów ustawy - Prawo budowlane. Sąd I instancji wskazał, że w rozpoznawanej sprawie przystąpienie do użytkowania miało miejsce w 2005r., a zatem przepis art. 57 ust. 7 omawianej ustawy już obowiązywał i brak jest jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że w realiach niniejszej sprawy jego stosowanie jest wyłączone. Skarżący do użytkowania części obiektu budowlanego przystąpili bowiem już po wejściu w życie przepisu dotyczącego wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, zaś obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie cały czas, niezmiennie, wynikał z mocy prawa, a zmianie uległy jedynie konsekwencje prawne nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego, lecz konsekwencje te obowiązywały już w dacie przystąpienia do użytkowania części obiektu budowlanego przez skarżących. Dlatego też data udzielenia pozwolenia na budowę, wbrew twierdzeniom skargi, pozostaje bez wpływu na stosowanie przepisów dotyczących kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego.

WSA w Gliwicach stwierdził też, że Naczelny Sąd Administracyjny w w/w wyroku przesądził również, że nie ma podstaw do uznania, iż kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu z naruszeniem art. 54 i 55 Prawa budowlanego nie można nałożyć, gdy jednocześnie toczy się postępowanie określone w art. 51 tej ustawy. Obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie obiektu powstaje, jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, niezależnie od tego, czy toczy się postępowanie w trybie określonym w art. 51 Prawa budowlanego. Postępowanie naprawcze może się toczyć obok (niezależnie) postępowania w przedmiocie wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego. Nie może zatem mieć miejsca sytuacja, w której mimo stwierdzenia nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego (brak uzyskania pozwolenia na użytkowanie), organ administracji publicznej nie wymierza kary przewidzianej w art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego z tego tylko powodu, że np. obiekt budowlany wzniesiony został z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego. Do odstąpienia w tego rodzaju sytuacjach od obowiązku wymierzenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu budowlanego brak jest podstaw prawnych.

W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że zaskarżone postanowienie organu II instancji odpowiada obowiązującemu prawu. Organ prawidłowo ocenił okoliczności faktyczne sprawy, prawidłowo przedstawił i omówił odnoszący się do przedmiotowej sprawy stan prawny, poprawnie uznając, że skarżący przystąpili do użytkowania nielegalnie, bo bez uzyskania pozwolenia na użytkowanie, przed zakończeniem określonych w pozwoleniu na budowę robót, pomimo pouczenia o obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie. Wymierzona im kara została prawidłowo obliczona (odpowiadająca obiektowi kategorii XVII) i pozostaje w zgodzie z obowiązującym prawem.

Od powyższego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach S. B. i E. B. wnieśli skargę kasacyjną, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Wyrokowi WSA w Gliwicach skarżący kasacyjnie zarzucili mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 z późn. zm., dalej jako: ppsa) w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013r. poz. 267; dalej: jako kpa), polegające na tym, iż Sąd nie uchylił zaskarżonego postanowienia, mimo że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania przed organem administracji, tj. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję, wskazujące na to, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu w pierwszym kwartale 2004r., a nie jak ustalono wcześniej w 2005r.

Skarżący kasacyjnie podnieśli, że w toku postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, pismem z dnia 14 listopada 2013r. skarżący powołali się na nowe okoliczności faktyczne i nowe istotne dla sprawy dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydawał decyzję w I instancji, wskazujące na to, że przystąpili do użytkowania sklepu przed Świętami Wielkanocnymi 2004r., a nie jak wcześniej omyłkowo podał S. B. w 2005r. Skarżący kasacyjnie stwierdzili, że kontrola Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miała miejsce w dniu [...] marca 2010r., a więc wiele lat po przystąpieniu do użytkowania obiektu. Skarżący składając w/w oświadczenie bazował na swojej pamięci, nie będąc w stanie określić precyzyjnie terminu, od którego użytkuje obiekt i nie wiedząc jak istotne znaczenie ma dokładne określenie daty przystąpienia do użytkowania. Wnioskowane dowody z dokumentów i świadków potwierdzają zdaniem skarżących, że do użytkowania sklepu przystąpili przed Świętami Wielkanocnymi 2004 r., a nie w 2005r.

Odnosząc się do argumentu Sądu I instancji, że jest on związany wykładnią wyrażoną przez NSA w wyroku z 12.09.2013 r. sygn. akt II OSK 1232/12 i nie może ocenić odmiennie kwestii przez Sąd ten przesądzonych, skarżący kasacyjnie podnieśli, że z zawartego w art. 190 ppsa określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że WSA nie jest związany oceną NSA co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa. Ponadto podkreślili, że zasada związania wykładnią NSA nie obowiązuje, jeżeli po wyroku sądowym zostaną ujawnione lub wystąpią przesłanki wznowieniowe.

Za nieuprawnioną skarżący kasacyjnie uznali ocenę Sądu I instancji, że przedłożone dokumenty nie przesądzają w sposób jednoznaczny, iż zakupy i roboty dotyczyły przedmiotowego sklepu i wiązały się z jego uruchomieniem w tym okresie. Skarżący kasacyjnie oświadczyli, że nie prowadzili żadnego innego sklepu, a jedynie piekarnię, co potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...].05.2013r. [...], w której także jest mowa o rozbudowie budynku piekarni ze sklepem, którego dotyczy niniejsze postępowanie.

Uzasadniając zarzut naruszenia art. 145 § 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa skarżący kasacyjnie podnieśli, że użyty w dyspozycji art. 145 § 1 pkt 5 kpa łącznik "lub" ("nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody") wskazuje jednoznacznie na to, że wystąpienie co najmniej jednego z członów tej alternatywy ("nowych okoliczności faktycznych" bądź "nowych dowodów" - tzw. alternatywa zwykła) stanowi samoistną i wystarczającą podstawę wznowienia postępowania, o ile równocześnie są spełnione pozostałe przesłanki prawne wznowienia postępowania, o których mowa w tym przepisie. Skarżący kasacyjnie zarzucili, że Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 lit. b ppsa w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa orzekł o odmowie uchylenia zaskarżonego postanowienia, dokonując na wstępnym etapie oceny dowodów, podczas gdy taka ocena winna zostać dokonana przez organ na etapie następującym po uchyleniu postanowienia. Skarżący kasacyjnie wskazali także na konieczność przeprowadzenia przez organ administracyjny dowodu z przesłuchania wskazanych świadków, a taki dowód nie mógł zostać przeprowadzony na etapie postępowania sądowoadministracyjnego. Sąd winien był zbadać przesłanki formalne wznowienia postępowania, a nie dokonywać własnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną, które winny należeć do wyłącznej kompetencji organu. Tymczasem Sąd I instancji nie rozważył żadnej z przesłanek wznowienia postępowania i odmówił uchylenia zaskarżonego postanowienia, co doprowadziło do tego, iż postanowienie zostało oparte na błędnych ustaleniach faktycznych co do daty przystąpienia przez skarżących do użytkowania obiektu, a z okolicznością tą łączy się określony skutek prawny w postaci możliwości nałożenia kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania obiektu.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., cyt. dalej jako p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi - zgodnie z art. 174 p.p.s.a. - może być:

1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;

2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.

Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że jest ona uzasadniona i z tego powodu została przez Sąd uwzględniona.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zgodnie z którym Sąd uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości lub w części, jeśli stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Skarżący kasacyjnie wywodzą, że w sprawie wystąpiły przesłanki wznowienia postępowania przed organem administracji przewidziane w art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego, tj. wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, a nieznane organowi, który wydał decyzję, wskazujące na to, że skarżący przystąpili do użytkowania obiektu w pierwszym kwartale 2004r., a nie jak ustalono wcześniej w 2005r., co powinno było spowodować uchylenie zaskarżonego postanowienia przez Sąd I instancji.

Art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. wymaga, aby okoliczność uzasadniająca wznowienie postępowania stanowiła naruszenie prawa. W szczególności ujawnienie w toku postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym nowych okoliczności lub nowych dowodów, które istniały w dniu wydania decyzji, ale nie były znany organowi, który wydał decyzję, musi być zawsze oceniane w świetle art. 7 kpa, który przewiduje, że "W toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli" oraz art. 77 § 1 kpa, który przewiduje, że "Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy". Przepis art. 7 kpa wyraża zasadę prawdy obiektywnej, będącą jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego. W doktrynie i orzecznictwie podkreśla się, że wynikają z niej dla organu administracyjnego dwa obowiązki. Po pierwsze organ ma obowiązek określenia z urzędu, jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy i w tym celu w oparciu o normę prawa materialnego ocenia, jakie fakty mają istotne znacznie dla sprawy, czy wymagają one udowodnienia i jakie dowody w tym celu są potrzebne, po drugie zaś organ z urzędu przeprowadza te dowody, a następnie je rozpatruje, do czego zobowiązuje go treść art. 77 § 1 kpa. Z powyższego wynika, że nie ujawnienie okoliczności lub dowodów w toku postępowania administracyjnego, może w konkretnym przypadku wiązać się z uchybieniem przez organ powyższym obowiązkom, przy czym skarżący ma prawo współuczestniczyć w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, poprzez udział w ustalaniu i wyjaśnianiu stanu faktycznego, w tym przedstawianie wniosków dowodowych na etapie postępowania administracyjnego, a nie dopiero na etapie postępowania sądowego. Należy podkreślić, że przesłanki wznowienia postępowania powiązane są z kwalifikowanymi wadami procesowymi, uzasadniającymi uchylenie decyzji ostatecznej i rozstrzygnięcie sprawy w nowym, wolnym od wad procesowych, postępowaniu administracyjnym, albowiem naruszenie prawa, o którym mowa w 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a., wiąże się z oceną prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Art. 145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego mówi o wznowieniu postępowania, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną, jeśli wyjdą na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności faktyczne lub nowe dowody istniejące w dniu wydania decyzji, nieznane organowi, który wydał decyzję. Uchylenie przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku ze stwierdzeniem naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa wiążące się z ujawnieniem nowych okoliczności lub dowodów, musi być zatem poprzedzone oceną ich przydatności dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ administracyjny po uchyleniu decyzji przez sąd (por. wyrok 7 sędziów NSA z dnia 13 grudnia 2010r., sygn. akt I FPS 7/10). A zatem należy uznać, że dla uchylenia przez sąd zaskarżonego aktu na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. w związku z art. 145 §1 pkt 5 k.p.a. nie wystarcza samo stwierdzenie, że po jego wydaniu doszło do ujawnienia nowych istotnych dla sprawy dowodów lub okoliczności faktycznych, istniejących w dniu wydania tego aktu, nieznanych organowi orzekającemu, lecz konieczne jest ustalenie ich istotności dla sprawy poprzez dokonanie oceny przydatności dowodów przedstawionych przez stronę dla potrzeb ponownego postępowania przed organem (por. m.in. wyrok NSA z dnia 10 października 2007r., II OSK 2002/06). Sąd winien zatem wyjaśnić czy ujawnione dowody lub okoliczności są istotne dla sprawy, a zatem w jaki sposób zapoznanie się z nimi przez organ może wpłynąć na wydanie odmiennego rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 12 marca 2008r., sygn. akt II OSK 121/07). Istotne dla sprawy będą zatem tylko te dowody lub okoliczności faktyczne, których istnienie lub brak będzie bezpośrednio wpływał na treść orzeczenia, a zatem których ocena miałaby znaczenie w sprawie, a nie tylko prowadziła do wznowienia postępowania (por. wyrok NSA z dnia 25 czerwca 1985r., I SA 198/85, ONSA 1985/1/35).

Taka sytuacja zaistniała w rozpoznawanej sprawie. Pismem z dnia 14 listopada 2013r. pełnomocnik skarżących wniósł do ponowie rozpoznającego tę sprawę Sądu I instancji o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów: faktur VAT wystawionych przez różne podmioty w okresie od 7 stycznia 2004 r. do 25 lutego 2004r. (dla wykazania, że skarżący przystąpili do wyposażenia i użytkowania sklepu spożywczego przed 11 kwietnia 2004r.), rachunków z dnia 31 stycznia 2004r., z dnia 28 lutego 2004r. oraz z dnia 31 marca 2004r. z tytułu wykonania umowy zlecenia z dnia 1 października 2003r. przez A. W. (na okoliczność zatrudnienia przez S. B. A. W., celem pomocy przy wyposażeniu sklepu przed jego uruchomieniem na Wielkanoc 2004r.), faktur VAT z dnia 24 i 25 marca 2004r. (dla wykazania, iż skarżący w dniach 24 - 25 marca 2004r. zakupili towar niezbędny do uruchomienia sklepu, co dowodzi, iż przystąpili do użytkowania przedmiotowego sklepu przed Wielkanocą 2004r.). Skarżący powołali się zatem na to, że w sprawie wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe istotne dla sprawy dowody istniejące a nieznane organom administracyjnym w dniu orzekania. Skarżący kasacyjnie jako przyczynę omyłki w podanej dacie przystąpienia do użytkowania sklepu wskazali znaczny upływ czasu pomiędzy kontrolą w 2010r. a datą przystąpienia do użytkowania sklepu przed Świętami Wielkanocnymi 2004r., a także brak wiedzy jak istotne znaczenie ma dokładne określenie tej daty przystąpienia do użytkowania, z uwagi na zmieniające się przepisy Prawa budowlanego i konsekwencje z tym związane. Odnalezione w 2013r. faktury VAT za okres od stycznia do lutego 2004r., potwierdzają zakup wyposażenia do przedmiotowego sklepu i materiałów wykończeniowych dowodząc, że do użytkowania sklepu przystąpiono przed Świętami Wielkanocnymi 2004 r., a nie jak podano uprzednio w 2005r. Na tę okoliczność skarżący zawnioskowali również o przeprowadzenie dowodu ze świadków, wskazując dane i adresy osób pracujących przy uruchamianiu nowego sklepu, którzy w toku postępowania administracyjnego potwierdziliby tę okoliczność.

Zgodnie z przytoczonym powyżej poglądem przyjmowanym w orzecznictwie, wiążąca się z ujawnieniem nowych okoliczności lub dowodów ocena czy w sprawie doszło do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa, wymaga oceny przydatności dowodów przedstawionych przez stronę dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ administracyjny po uchyleniu decyzji przez sąd. W rozpoznawanej sprawie trafnie wskazują skarżący kasacyjnie, że data przystąpienia przez nich do użytkowania sklepu jest okolicznością istotną w sprawie, albowiem na tę właśnie datę należy ustalić obowiązywanie przepisów stanowiących podstawę prawną do nałożenia na skarżących kary w tej sprawie. Wnioski dowodowe złożone przez skarżących przed Sądem I instancji dotyczyły zatem okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, istniejących w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, lecz nieznanych organowi, a przedłożone dowody z dokumentów należy uznać za przydatne dla potrzeb postępowania prowadzonego po uchyleniu zaskarżonego postanowienia organu przez sąd (por. cyt. powyżej wyrok NSA z dnia 12 marca 2008r., sygn. akt II OSK 121/07).

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji uchybił powyżej wskazanemu obowiązkowi oceny przydatności wnioskowanych przez skarżących dowodów dla potrzeb postępowania prowadzonego przez organ administracyjny. Sąd I instancji nie rozważył należycie istnienia przesłanki wznowienia postępowania administracyjnego, to znaczy nie odniósł się do tego, czy nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody są istotne dla sprawy, czy istniały w dniu wydania postanowienia oraz czy były znane organowi, który wydał zaskarżone postanowienie, a równocześnie wyszedł poza dopuszczalny zakres postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, dokonując samodzielnej merytorycznej oceny tych dowodów. Należy podkreślić, że sądy administracyjne nie są sądami merytorycznymi, lecz kontrolują na podstawie ustawy legalność zaskarżonego aktu, badając czy organy nie naruszyły przy wydawaniu tego aktu prawa materialnego bądź procesowego. Sąd administracyjny opiera kontrolę legalności na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję (art. 133 § 1 p.p.s.a.), a wyjątkiem od tej zasady jest art. 106 § 3 p.p.s.a., który przewiduje, że sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Uprawnienie sądu w tym zakresie wiąże się zatem z zaistnieniem łącznie dwóch przesłanek otwierających możliwość uzupełnienia zebranego w sprawie materiału dowodowego o dokumenty, które nie znalazły się w aktach sprawy w toku prowadzonego postępowania. Należy podzielić przyjmowany w orzecznictwie pogląd, że zakres postępowania dowodowego na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. jest wyznaczony przez podstawową funkcję sądowej kontroli administracji, tj. ocenę z punktu widzenia legalności zaskarżonego aktu. W tej sytuacji dokonywanie przez sąd administracyjny samodzielnych ustaleń faktycznych jest dopuszczalne jedynie w takim zakresie, w jakim jest to niezbędne do dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Art. 106 § 3 p.p.s.a. nie służy do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (por. wyrok NSA z dnia 27 października 2004 r., sygn. FSK 1186/04; także B. Dauter w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wydanie II, 2006r., s. 243-244).

Z powodu zaistnienia w rozpoznawanej sprawie przesłanki wznowieniowej z art. 145 § 1 pkt 5 kpa, Sąd I instancji winien był zatem na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a uchylić wydane w postępowaniu administracyjnym postanowienia i przekazać sprawę organowi administracyjnemu do ponownego rozpoznania, w którym mogłyby być przeprowadzone zawnioskowane przez skarżących dowody z dokumentów oraz ze świadków i w którym mogłoby dojść do ustaleń dotyczących daty przystąpienia przez skarżących do użytkowania sklepu. Ocena skutków prawnych tak ustalonej daty wymagałaby uwzględnienia wiążącej w tej sprawie oceny prawnej Naczelnego Sądu Administracyjnego zawartej w wyroku z dnia 12 września 2013r., sygn. akt II OSK 1232/12. NSA stwierdził mianowicie, że zgodnie z art. 4 pkt 2 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane art. 1 pkt 24 lit. b tej ustawy w zakresie art. 57 ust. 7, w stosunku do obiektów budowlanych, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy wchodzi w życie z dniem 1 stycznia 2005r., a zatem że regulacja odraczająca wejście w życie o siedem miesięcy art. 57 ust. 7 Prawa budowlanego wskazuje, że zamiarem ustawodawcy było pozostawienie inwestorom dotychczas użytkującym obiekty budowlane bez wymaganego zgłoszenia lub pozwolenia na użytkowanie czasu na ich zalegalizowanie oraz że nie można uznać, iż przepis art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 25 marca 2003 r. o zmianie ustawy – Prawo budowlane oraz zmianie niektórych ustaw wyłączał orzekanie o karze z tytułu nielegalnego użytkowania w stosunku do obiektów budowlanych, w odniesieniu do których przed dniem wejścia w życie ustawy wydano pozwolenie na budowę. W konsekwencji zaś NSA uznał, że przepis art. 57 ust. 7 tej ustawy obowiązuje od dnia 1 stycznia 2005r. i jego zastosowanie dotyczy tych sytuacji faktycznych, w których przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego nastąpiło już po jego wejściu w życie, zaś obowiązek uzyskania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie cały czas, niezmiennie, wynikał z mocy prawa. Ustalenie zatem dokładnej daty przystąpienia do użytkowania sklepu miało w tej sprawie istotne znaczenie, z uwagi na datę wejścia w życie 57 ust. 7 ustawy Prawo budowlane, stanowiącego podstawę do nałożenia kary.

Nieprawidłowy jest pogląd Sądu I instancji dotyczący zakresu związania w tej sprawie wykładnią wyrażoną przez NSA w wyroku z 12 września 2013r., sygn. akt II OSK 1232/12. Sąd I instancji wyprowadził z tej zasady nieprawidłowy wniosek, że jest związany także ustaleniami NSA co do stanu faktycznego sprawy, podczas gdy zawarta w art. 190 p.p.s.a. zasada "związania wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny" dotyczy wykładni prawa, która obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe, nie obejmuje natomiast ocen dotyczących stanu faktycznego (por. wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2005 r., sygn. akt II OSK 342/05, LEX nr 190953; także B. Dauter, B. Gruszczyński w: B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Madek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, komentarz do art.190, pkt 2, Lex 2013; także J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2004, s. 268). Zarówno Naczelny Sąd Administracyjny, jak i Sąd I instancji sformułowaną w rozpoznawanej sprawie ocenę prawną zastosowały do stanu faktycznego, w którym przyjęto, że przystąpienie do użytkowania miało miejsce w 2005r. Ujawnienie się przesłanki wznowieniowej kwestionującej ten element stanu faktycznego oznacza konieczność jej oceny, która może doprowadzić do zweryfikowania ustaleń w zakresie stanu faktycznego.

W tym celu konieczne było uchylenie zarówno zaskarżonego wyroku, jak również postanowień organów obydwu instancji, na podstawie art. 188 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wobec zasadności podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit b ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 145 § 1 pkt 5 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego. Z tego powodu Naczelny Sad Administracyjny orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania sądowego obu instancji orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200, art. 205 § 2 i art. 209 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.