Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1573/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2021-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6196 Funkcjonariusze Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu i Biura Ochrony Rządu
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję
Powołane przepisy: article: art. 8a ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 288
law: Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu,  Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony  Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin - tekst jedn.
article: art. 145 par. 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 lutego 2021 r. sprawy ze skargi J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wyłączenia stosowania przepisów ustawy uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...].


UZASADNIENIE

Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji (dalej: "Minister, "organ") decyzją z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], na podstawie art. 127 § 3 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, z późn. zm.), dalej: "k.p.a.", w zw. z art. 8a ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2020 r. poz. 723), dalej: "ustawa zaopatrzeniowa"; "ustawa", po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] o odmowie wyłączenia stosowania wobec J. B. art. 15c, art. 22a i art. 24a tej ustawy.

Organ uzasadniając decyzję wskazał, że zgodnie z art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a i art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę, o której mowa w art. 13b, ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 roku oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 roku, w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Przy czym zaznaczył, że wskazane w ww. artykule przesłanki muszą być spełnione łącznie.

Organ ustalił, że J. B. został zwolniony ze służby w Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dniem [...] października 2004 r., ma przyznane prawo do emerytury i renty inwalidzkiej, której wysokość ustalono z uwzględnieniem art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Stwierdził, że ww. pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa od dnia [...] czerwca 1983 r. do dnia [...] lipca1990 r., tj. przez okres 7 lat i 2 miesięcy. Cały zaś okres jego służby wynosi łącznie 21 lat, 4 miesiące i 15 dni.

Organ przyjął, że w sytuacji, w której wnioskodawca pełnił służbę na rzecz totalitarnego państwa przez okres 7 lat i 2 miesięcy, co stanowi około 33,5% ogółu jego służby, nie może być mowy o krótkotrwałości, ani w ujęciu bezwzględnym, ani proporcjonalnym.

Służba J. B. była służbą wieloletnią, podjętą nie przypadkowo, lecz w pełni świadomie oraz ze względu na ponad siedmioletni okres jej pełnienia - trwałą. Wskazany czas realizacji obowiązków służbowych na rzecz totalitarnego państwa nie miał charakteru tymczasowego, doraźnego, czy epizodycznego i z całą pewnością strona przez ten okres dokładnie zaznajomiła się ze specyfiką realizowanych zadań oraz ich charakterem. Powyższe potwierdza również wnikliwa analiza przedmiotowej sprawy, która bezsprzecznie dowiodła, iż zakończenie wskazanego okresu pełnienia przez J. B. służby na rzecz państwa totalitarnego nie wynikało z jego woli, lecz z likwidacji i transformacji struktur formacji związanych ze zmianami ustrojowymi w Polsce.

Odnosząc się do przesłanki, określonej w art. 8a ust. 1 pkt 2 ustawy zaopatrzeniowej, Minister stwierdził, iż jej ocena winna każdorazowo być opracowana na podstawie charakteru zadań realizowanych przez funkcjonariusza oraz stopnia zaangażowania w ich wykonywanie. Podkreślił, że sam fakt wyrażenia przez funkcjonariusza - zgodnie z rotą ślubowania - gotowości do podejmowania czynności mogących zagrażać zdrowiu i życiu nie jest tożsamy z pełnieniem służby w warunkach realnego narażenia zdrowia i życia, o których mowa w powołanej regulacji prawnej. Do dokonania oceny spełnienia przez stronę przesłanki "rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r. (...)" organ wziął pod uwagę stanowisko Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, zawarte w pismach z dnia [...] kwietnia 2018 r oraz z dnia [...] września 2018 r. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w swoich wystąpieniach wskazał, że w dokumentacji osobowej dot. wnioskodawcy brak jest informacji o otrzymanych nagrodach pieniężnych, wyróżnieniach i odznaczeniach. W aktach ww. znajduje się zaświadczenie nr [...] z dnia [...] października 2011 r., z którego wynika, że J. B. w okresie od dnia [...] stycznia 1991 r. do dnia [...] grudnia 2001 r. podejmował w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu czynności, o których mowa w § 4 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 4 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych warunków podwyższania emerytur funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej (Dz. U. Nr 86, poz. 734, z późn. zm.), co uzasadnia podwyższenie emerytury funkcjonariusza o 0,5% podstawy wymiaru za każdy rok służby pełnionej w warunkach szczególnie zagrażających życiu i zdrowiu, określonych w art. 15 ust. 2 pkt 3 ustawy zaopatrzeniowej. Ponadto, po dokonaniu analizy archiwalnych akt osobowych skarżącego stwierdzono, że w stosunku do J. B. nie były prowadzone postępowania dyscyplinarne. Jednocześnie kwerenda materiałów wykazała, że brak jest danych dotyczących wszczynania i prowadzenia wobec ww. postępowań karnych, karno-skarbowych, a także informacji o wyrokach w sprawach karnych lub karnoskarbowych za czyny popełnione w trakcie trwania stosunku służbowego. Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego w niniejszym piśmie stwierdził również, że z przebiegu służby J. B. nie wynika, aby uchylał się on od wykonywania zadań służbowych i obowiązków, bądź wykonywał je w sposób niewłaściwy. Ponadto, w aktach sprawy brak jest informacji o otrzymanych przez ww. medalach/orderach i odznaczeniach po dniu 12 września 1989 r.

Minister podsumowując stwierdził, że przebieg służby ww. funkcjonariusza nie pozwała przyjąć, by w sprawie zachodził "szczególnie uzasadniony przypadek", wynikający z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej.

W skardze z dnia 20 lipca 2020 r., skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. B. zakwestionował decyzję z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, które miało wpływ na wynik sprawy.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżanej decyzji, dopuszczenie i przeprowadzenie, na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a., dowodów uzupełniających z dokumentów, w celu udowodnienia okoliczności pominiętych w prowadzonym postępowaniu administracyjnym, mających istotne znaczenie w niniejszej sprawie. Ponadto, wniósł o zobowiązanie Ministra do wydania, w terminie określonym przez Sąd, decyzji, na podstawie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, wyłączającej stosowanie wobec niego art. 15c, art. 22a i art. 24a ww. ustawy.

Skarżący, odnosząc się do argumentacji Ministra przyjętej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, zwrócił uwagę na:

- marginalizowanie pracy w pionie kontrwywiadu przez co utożsamia się jego służbę ze strukturami MSW, które prowadziły rzeczywiste działania restrykcyjne wobec wolnościowego podziemia,

- nadinterpretację "rzetelności pracy" z próbą wyniesienia jej na szczebel wybitnych osiągnięć dostępnych dla nielicznych; podniósł, że przyjęte kryteria dyskryminują go w otrzymywaniu wypracowanej zgodnie z ustawą emerytury, a zupełnie są pomijane w odniesieniu do funkcjonariuszy rozpoczynających służbę po roku 1990,

- ignorowanie sądowego wyroku dot. wyłączenia okresu studiów w WSO MSW w [...] z ogólnej liczby lat pracy w SB, co znacznie wpływa na określenie krótkotrwałości służby przed 1990 r.,

- brak wykazania jego nagannych, czy zbrodniczych zachowań w odniesieniu do ogólnie pojmowanego społeczeństwa, czy poszczególnych osób,

- brak w ustawowych zapisach informacji, że emeryturę (po spełnieniu wymaganych warunków ) może otrzymać tylko posiadacz wysokiego stopnia orderów i krzyży zasług, - celowe deprecjonowanie zaświadczenia - wydanego przez ABW w oparciu o 8 miesięczną analizę materiałów archiwalnych prowadzonych przez niego spraw ewidencji operacyjnej - stwierdzającego ponad wszelką wątpliwość narażanie zdrowia i życia podczas wykonywania obowiązków służbowych; wskazał, iż oczekiwania, że funkcjonariusz operacyjny będzie uczestniczył w spektakularnych akcjach, gdzie wykaże się bohaterskim zachowaniem zasługującym na powszechne uznanie, jest pomyłką; to właśnie unikanie rozgłosu i działania niewidoczne dla otoczenia są przejawem profesjonalizmu i właściwego wykonywania obowiązków, rzetelnego wypełniania powinności; narażanie zdrowia i życia w służbie operacyjnej, to choćby

z pozoru błaha sytuacja prawidłowego zorganizowania miejsca i sposobu odebrania informacji od agenta współpracującego, np. w rozpracowaniu przestępczej grupy zajmującej się nielegalnym handlem bronią, czy wytwarzaniem i dystrybucją substancji odurzających; zasady funkcjonowania takich zbiorowości są bezwzględne,

a nielojalność karana ciężkim uszkodzeniem ciała a nierzadko śmiercią,

- stosowanie błędnej interpretacji art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, sprzecznej z indywidualnym rozpatrywaniem sytuacji wnioskodawcy.

Skarżący wskazał, że zgodnie z regulacjami ustawowymi, dotyczącymi służb mundurowych, roty przysięgi zobowiązują wszystkich funkcjonariuszy do służby nawet z narażeniem życia i zdrowia. Stąd właśnie wynikają szczególne uprawnienia emerytalne policjantów i funkcjonariuszy tych służb. W jego przypadku służba po dniu 12 września 1989 r. była wykonywana z realnym narażaniem zdrowia i życia. Fakt ten został potwierdzony w zaświadczeniu z dnia [...] października 2011 r., wydanym przez Agencję Bezpieczeństwa Wewnętrznego Delegaturę w [...].

W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Przepis art. 8a ustawy zaopatrzeniowej, będący podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji, stanowi, że minister właściwy do spraw wewnętrznych, w drodze decyzji, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, może wyłączyć stosowanie art. 15c, art. 22a, art. 24a w stosunku do osób pełniących służbę na rzecz totalitarnego państwa w rozumieniu art. 13b tej ustawy (tj. służbę od 22 lipca 1944 r. do 31 lipca 1990 r. w cywilnych i wojskowych instytucjach i formacjach wymienionych enumeratywnie w tym przepisie), ze względu na: 1) krótkotrwałą służbę przed dniem 31 lipca 1990 r. oraz 2) rzetelne wykonywanie zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia.

W świetle art. 8a ust. 1 ustawy, decyzja o wyłączeniu zastosowania ograniczeń przewidzianych w art. 15c, art. 22a i art. 24a ustawy ma charakter uznaniowy.

Podkreślić należy, iż uznanie administracyjne nie pozwala na dowolne działanie organu administracji publicznej, czy rozstrzyganie na podstawie przesłanek niemających obiektywnego uzasadnienia. Orzekający w sprawie organ jest zobowiązany do rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy. Sąd, kontrolując decyzję uznaniową, jest natomiast obowiązany zbadać, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności.

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 stycznia 2009 r., sygn. akt II OSK 1488/08 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl) stwierdził, że zakres badania decyzji posiadającej cechy uznania administracyjnego sprowadza się do oceny, czy wydanie decyzji zostało poprzedzone prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem, z odpowiednim zachowaniem procedury administracyjnej. Natomiast wybór rozstrzygnięcia w ramach uznania administracyjnego, dokonywany na podstawie kryteriów słuszności i celowości, pozostaje poza kontrolą sądowoadministracyjną.

Kontrola zaskarżonej decyzji przez sąd administracyjny sprowadza się zatem do oceny, czy zaskarżona decyzja nie nosi cech dowolności, czy organ wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia i czy wyboru tego rozstrzygnięcia dokonał po ustaleniu i rozważeniu wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności.

W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie zwraca się uwagę na znaczenie, jakie ma prawidłowe uzasadnienie decyzji uznaniowej. Wskazuje się, że wymogi, jakim powinna odpowiadać decyzja wydana w ramach uznania administracyjnego, są dalej idące niż ma to miejsce w odniesieniu do decyzji związanej. Uzasadnienie decyzji uznaniowej powinno zawierać wszechstronną analizę zgromadzonego materiału dowodowego i wyczerpująco uargumentowane stanowisko organu. Powinno z niego wynikać, że wszystkie okoliczności istotne dla sprawy zostały rozważone i ocenione (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 marca 2010 r., sygn. akt II GSK 491/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 2006/10, dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Organ może skorzystać z możliwości przewidzianej w art. 8a ust. 1 ustawy w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten w istocie zawiera jedną przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", którą należy rozważać z uwzględnieniem kryteriów krótkotrwałej służby przed 31 lipca 1990 r. oraz rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia (tak: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 grudnia 2019 r., sygn. akt I OSK 1895/19 – dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, orzekający w niniejszej sprawie, stwierdza, że organ nie przeprowadził rzetelnej i wnikliwej analizy wszelkich okoliczności sprawy pod kątem zastosowania art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej, a tym samym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a.

Sąd nie kwestionuje oceny dokonanej przez organ w aspekcie uregulowania zawartego w art. 8a ust. 1 pkt 1 ustawy zaopatrzeniowej. Samo jednak przyjęcie przez organ, iż w sprawie nie występuje element "krótkotrwałej służby na rzecz państwa totalitarnego" nie jest wystarczające do wydania decyzji odmownej, jak wynika z orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego. Kwestia ta musi bowiem zostać oceniona w aspekcie przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego w zaskarżonej decyzji brak.

W tym miejscu należy przytoczyć pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego, zawarty w uzasadnieniu wyroku tego Sądu z dnia 21 maja 2020 r. w sprawie o sygn. akt I OSK 1669/19 (dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). NSA podkreślił, iż: "(...) brak spełnienia któregoś z kryteriów wskazanych w punktach 1 i 2 art. 8a ust. 1 ustawy nie wyłącza automatycznie możliwości spełnienia przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", lecz wymaga zbadania, czy służba określonej osoby, mimo że nie była "krótkotrwałą służbą przed dniem 31 lipca 1990 r.", bądź nie charakteryzowała się "rzetelnym wykonywaniem zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r.,

w szczególności z narażeniem zdrowia i życia", była służbą charakteryzującą się bezpośrednim zaangażowaniem w realizację zadań i funkcji państwa totalitarnego, czy też nie miała takiego charakteru, tj. była np. działalnością ograniczającą się do zwykłych, standardowych działań, czynności podejmowanych i wykonywanych w każdej służbie publicznej, tj. służbie na rzecz państwa jako takiego, a tym samym nie ma –

z punktu widzenia aksjologicznych podstaw demokratycznego państwa prawnego – żadnych konotacji negatywnych. W tym drugim przypadku dopuszczalne jest przyjęcie, że wystąpiły w sprawie "szczególnie uzasadnione przypadki", obalające domniemanie służby charakteryzującej się zindywidualizowanym zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizowanie ustrojowo zdeterminowanych zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu. Aby ustalić, czy zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki, pomocniczą rolę mogą spełniać kryteria wskazane w pkt 1 i pkt 2 art. 8a ustawy, wykładnia których sprawia spore trudności interpretacyjne. Niemniej jednak kryteria te powinny być oceniane przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionych przypadków", ułatwiając obalenie domniemania służby charakteryzującej się zaangażowaniem w działalność bezpośrednio ukierunkowaną na realizację zadań

i funkcji właściwych państwu totalitarnemu."

Nie bez znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy ma zatem kwestia charakteru służby skarżącego pełnionej na rzecz totalitarnego państwa. Organ odstąpił od oceny tego, czy w okresie od dnia [...] czerwca 1983 r. do dnia [...] lipca 1990 r. wymieniony realizował zadania charakteryzujące totalitarny ustrój. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyroku o sygn. akt I OSK 1895/19, unormowanie zawarte w art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej należy wykładać jako dany przez ustawodawcę organowi administracji publicznej instrument, służący wszechstronnemu zbadaniu sprawy określonego funkcjonariusza w celu zweryfikowania, czy funkcjonariusz ten - objęty ustawowym domniemaniem "służby na rzecz totalitarnego państwa" - jest w istocie osobą, której wysokość świadczeń z zaopatrzenia emerytalnego powinna być ustalana na podstawie restrykcyjnych przepisów, znajdujących aksjologiczne uzasadnienie wyłącznie do tych osób, które angażowały się w sposób bezpośrednio ukierunkowany na realizowanie charakterystycznych dla ustroju państwa totalitarnego jego zadań i funkcji i których prawa – z tego właśnie względu – zostały nabyte niesłusznie z perspektywy aksjologii demokratycznego państwa prawnego.

Powyżej wskazaną okoliczność niewątpliwie należało ocenić, czego organ nie uczynił, przez pryzmat szczególnie uzasadnionego przypadku.

W przedmiotowej sprawie brak jest również stanowiska organu, co do oceny rzetelności służby J. B., w szczególności wobec faktów przez niego przytoczonych we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r.

Ponownie rozpatrując sprawę, Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji uwzględni wskazania zawarte w uzasadnieniu wyroku. Organ ponownie ustali istotne w tej sprawie okoliczności faktyczne, a następnie dokona oceny spełnienia przez skarżącego przesłanek, umożliwiających zastosowanie art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej. Przy czym, wskazane w tym przepisie kryteria, oceni przez pryzmat przesłanki "szczególnie uzasadnionego przypadku". Organ musi rozważyć, w kontekście "szczególnie uzasadnionego przypadku", podniesione przez J. B. we wniosku z dnia [...] stycznia 2017 r., okoliczności jego służby na rzecz totalitarnego państwa oraz służby w demokratycznej Polsce.

Z tych wszystkich powodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), oraz art. 135 tej ustawy, orzekł jak w sentencji wyroku.

Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, w oparciu o art. 119 pkt 2 p.p.s.a.