Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 315/09
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2009-04-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Zawody prawnicze
Skarżony organ: Minister Sprawiedliwości
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 10, art. 11, art. 12
journal: Dz.U. 2002 nr 42 poz 369
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant Monika Staniszewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej oddala skargę


UZASADNIENIE

Pani I. M. (dalej: kandydatka) złożyła w dniu [...] grudnia 2007 r. wniosek do Ministra Sprawiedliwości o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Kandydatka na notariusza oświadczyła, że spełniła wszystkie warunki przewidziane prawem do powołania na stanowisko notariusza. Studia wyższe w zakresie prawa ukończyła [...] lipca 1983 r. na Uniwersytecie [...] z wynikiem dobrym, uzyskując tytuł magistra prawa.

Po odbyciu aplikacji sądowej i zdaniu egzaminu sędziowskiego kandydatka pracowała w charakterze asesora sądowego w Sądzie Rejonowym w [...]. W dniu [...] lipca 1987 r. została powołana na stanowisko sędziego Sądu Rejonowego w [...], a następnie orzekała w Sądzie Rejonowym dla [...] w [...] w Wydziale Cywilnym, pełniąc jednocześnie funkcję zastępcy przewodniczącego wydziału.

Do wniosku kandydatka dołączyła opinię Prezesa Sądu Rejonowego dla [...] w [...]. Wynika z niej, że kandydatka wywiązywała się w sposób właściwy ze swoich obowiązków służbowych. Mając na uwadze profesjonalizm kandydatki, rzetelność i sumienność w wykonywaniu obowiązków służbowych powierzono jej w 2003 r. funkcję zastępcy przewodniczącej wydziału.

Na podstawie przeprowadzonej rozmowy z kandydatką, Rada Izby Notarialnej w [...] (dalej: Rada) uznała, że na podstawie całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego nie może poprzeć wniosku kandydatki. Nadto w ocenie Rady Izby Notarialnej w [...] lokal wskazany przez stronę nie spełnia wymogów z art. 4 § 2 ustawy Prawo o notariacie. Jednocześnie stwierdzono, że Rada w żaden sposób w uzasadnieniu uchwały nie zajęła stanowiska co do wskazanej przez kandydatkę siedziby kancelarii notarialnej - miasta [...].

Do uchwały Rada dołączyła protokół rozmowy z kandydatką oraz protokół lustracji lokalu przeprowadzonej w dniu [...] kwietnia 2008 r. Z protokołu lustracji wynikało, że lokal wskazany przez stronę wymaga przeprowadzenia prac adaptacyjnych, gdyż nie spełnia wymogów niezbędnych do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej.

Z uwagi na powyższe kandydatka wskazała kolejny lokal, który był przedmiotem lustracji dokonanej w dniu [...] lipca 2008 r. Notariusz dokonujący lustracji uznał, że lokal ten również nie spełnia wymogów niezbędnych do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej m.in. ze względu na niefunkcjonalny kształt lokalu, sąsiedztwo przez ścianę z restauracją hotelową.

W związku z powyższym w toku postępowania administracyjnego zwrócono się do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...] o przeprowadzenie lustracji przedmiotowego lokalu. Jak wynika z przeprowadzonej w dniu [...] września 2008 r. lustracji, lokal wskazany przez kandydatkę spełnia wymogi niezbędne dla prowadzenia kancelarii notarialnej. Rozkład pomieszczeń i aranżacja lokalu w ocenie sędziego wizytatora do spraw notarialnych po dokonanym remoncie lokalu, wydzieleniu pomieszczeń (gabinetu notariusza, poczekalni, sekretariatu i pomieszczenia socjalnego) zapewnia zachowanie poufności dokonywanych w kancelarii czynności notarialnych. Wejście do kancelarii notarialnej jest odrębne i umiejscowione z drugiej strony w stosunku do wejścia do hotelu i restauracji hotelowej, a nadto lokal zlokalizowany jest w miejscu, w którym nie ma lokali uwłaczających powadze urzędu - kancelarii notarialnej.

Odnosząc się do powołanej wyżej uchwały Rady z dnia [...] kwietnia 2008 r. oraz protokołu lustracji lokalu kandydatka wskazała, że spełnia przesłanki ustawowe i warunki przewidziane prawem do powołania jej na stanowisko notariusza. Nadto wskazała, że zarzuty dotyczące drugiego wybranego przez nią lokalu są niezasadne. Dołączyła umowę najmu i plan sytuacyjny lokalu. Podniosła, iż lokal jest przystosowany do potrzeb kancelarii notarialnej, a pomieszczenia są funkcjonalne.

Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r., wydaną na podstawie art. 10, art. 11 pkt 1-3 i 7, art. 12 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2002 r. Nr 42, poz. 369, z późn. zm.) oraz art. 104 i 107 § 1-3 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] powołano kandydatkę na stanowisko notariusza i wyznaczono siedzibę kancelarii notarialnej w [...].

W ocenie Ministra Sprawiedliwości bezspornym jest fakt, że kandydatka wykonując przez 21 lat zawód sędziego spełniła warunki wymienione w art. 11 pkt 1-3,7 oraz art. 12 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie.

Obowiązujące przepisy ustawy Prawo o notariacie, nie przewidują możliwości weryfikowania, w jakiejkolwiek formie, przygotowania merytorycznego do wykonywania zawodu notariusza, osoby spełniającej warunki w nich określone, co wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II S.A. 532/00, wyrok NSA z 11 grudnia 2003 r., sygn. akt S.A. 4068/02).

Ustawodawca bowiem wyraźnie określił wymogi odnoszące się do wiedzy i umiejętności osób ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza, wykonujących wcześniej zawód: adwokata, radcy prawnego. Z przepisu tego jasno wynika, że kandydaci powinni legitymować się uprawnieniami do wykonywania określonych zawodów prawniczych i wykonywać te zawody przez okres co najmniej trzech lat. Ustawodawca uznał, że wskazany okres trzech lat wystarczająco potwierdza uzyskanie w odpowiednim zakresie wiedzy prawniczej i pozyskanie umiejętności pozwalających na wykonywanie zawodu notariusza i w świetle art. 12 ustawy - Prawo o notariacie kandydaci tacy spełniają wymogi kwalifikacyjne do powołania na stanowisko notariusza. Minister podkreślił też, że w sytuacji, gdy kandydatka wykonywała zawód sędziego nie ma znaczenia staż pracy. W tej kwestii istnieje od lat jednolita i utrwalona judykatura zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie, w brzmieniu ustalonym ustawą z dnia 30 czerwca 2006 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze oraz zmianie niektórych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz.1361), Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby zainteresowanej tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11 - 13 tej ustawy.

Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych decyzja Ministra Sprawiedliwości o powołaniu na stanowisko notariusza osoby, która spełnia wymogi określone w art. 11 i 12 ustawy Prawo o notariacie podejmowana jest w ramach uznania administracyjnego, co stwarza Ministrowi Sprawiedliwości możliwość działania na własną odpowiedzialność, jakkolwiek na podstawie upoważnienia zawartego w ustawie (por. wyrok NSA z 27 września 2005 r., sygn. akt II GSK 152/05).

W związku z tym Minister Sprawiedliwości dokonał wnikliwej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego, wszechstronnie oceniając wszystkie zgromadzone dowody, w szczególności dotyczące przymiotu nieskazitelności charakteru kandydatki i rękojmi prawidłowego wykonania przez nią zawodu notariusza, o czym mowa w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, w świetle zebranych w sprawie dowodów dotyczących postępowania kandydatki w życiu zawodowym i osobistym, co do okoliczności dających prognozę w kwestii należytego wykonywania obowiązków notariusza jako zawodu zaufania publicznego kandydatka posiada przymiot nieskazitelności charakteru.

Oceniając spełnianie przez kandydatkę kryterium "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza" Minister wskazał, że kandydatka w swej ponad 21 letniej pracy w zawodzie sędziego wykazała się wysoką wiedzą i znajomością prawa. Nadto w sposób odpowiedzialny wywiązywała się z powierzonych jej obowiązków. Posiada dobre przygotowanie prawnicze. Kandydatce - jak wynika z przedłożonej opinii - prezentującej wysoki poziom wiedzy powierzono obowiązki zastępcy przewodniczącej wydziału.

Minister stwierdził również, że przesłanka rękojmi ma charakter uznaniowy i to Minister Sprawiedliwości jest uprawniony do oceny całokształtu okoliczności sprawy pozwalającej na stwierdzenie, czy kandydatka na notariusza daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, co w przypadku kandydatki nie może budzić wątpliwości (wyrok NSA z 23 lutego 1999 r., sygn. akt II SA 1888/98, z 14 grudnia 1999 r., sygn. akt II SA 1444/99, z 5 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 725/00).

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, obiektywnie sprawdzone umiejętności zawodowe kandydatki w powiązaniu z przebiegiem dotychczasowej pracy dają wystarczające podstawy do przyjęcia, że gwarantuje ona prawidłowe wykonywanie zawodu także w ramach korporacji notarialnej.

Mając na uwadze powyższe Minister Sprawiedliwości uznał, że kandydatka spełnia przesłankę nieskazitelności charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Co do proponowanej przez kandydatkę siedziby kancelarii notarialnej, Minister Sprawiedliwości uznał, po analizie charakteru regionu i miasta [...] oraz obciążenia pracą działających tam notariuszy, iż utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w [...] jest możliwie i celowe.

Nadto, w ocenie Ministra, lokal proponowany na siedzibę kancelarii notarialnej jest odpowiedni na ten cel, co potwierdza przeprowadzona w dniu [...] września 2008 r. lustracja. Sędzia wizytator do spraw notarialnych, który dokonał lustracji lokalu jednoznacznie stwierdził, że spełnia on warunki i standardy niezbędne do prowadzenia w nim kancelarii notarialnej, zapewnia bezpieczeństwo obrotu prawnego, poufność dokonywanych czynności notarialnych i gwarantuje odpowiedni standard świadczenia usług notarialnych i przechowywanych dokumentów.

Minister zaznaczył, że odpowiedzialność za zgodne z prawem powołanie na stanowisko notariusza spoczywa na organie podejmującym decyzję w tym zakresie, a nadto, że to Minister Sprawiedliwości może przyjąć określone zasady rozmieszczania kancelarii notarialnych, natomiast żadnych uprawnień w tym zakresie nie posiadają organy samorządu notarialnego (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 1998 roku sygn. akt II S.A. 47/98).

Natomiast uchwała Rady wydana w trybie art. 10 i 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie nie ma charakteru wiążącego dla Ministra Sprawiedliwości.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy powołania kandydatki na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...] złożyła Rada działając na podstawie art. 127 § 3 w zw. z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., wnosząc o uchylenie decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r. powołującej kandydatkę na stanowisko notariusza i wyznaczającej siedzibę kancelarii w [...] oraz ponowne rozpatrzenie sprawy.

Rada zgodziła się z oceną, że jej uchwała podjęta we wskazanym wyżej trybie nie wiąże organu rozstrzygającego sprawę (Ministra Sprawiedliwości). Organ ten powinien tylko rozważyć argumenty zawarte w opinii i dokonać ich swobodnej oceny.

Jednakże, w ocenie Rady, Minister Sprawiedliwości, działając na podstawie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie w zw. z art. 104 i 107 § 1, 2 i 3 K.p.a., winien wydać decyzję w przedmiocie powołania określonej osoby na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii po przeprowadzeniu postępowania oceniającego cały materiał dowodowy, pozwalający na ocenę spełniania przez kandydata na notariusza przesłanek, umożliwiających jego powołanie. Jest on do tego zobligowany zarówno treścią art. 7 K.p.a., jak i wiążącymi dyrektywami postępowania dowodowego, zawartymi w art. 77 § 1 K.p.a. oraz art. 80 K.p.a.

Rada zwróciła przy tym uwagę, że w rozpatrywanej sprawie należy w szczególności uwzględnić art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którym "notariuszem może być powołany ten, kto jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza".

Rada nie podzieliła też przedstawionego w uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Ministra Sprawiedliwości stanowisko, jakoby brak było w ustawie - Prawo o notariacie podstaw dla badania merytorycznego przygotowania kandydata do wykonywania zawodu notariusza.

Rada zaznaczyła również, że literalna wykładnia art. 12 § 1 pkt 3 ustawy - Prawo o notariacie prowadzi do wniosku, że osoby wymienione w tym przepisie są jedynie zwolnione od obowiązku odbycia aplikacji, zdania egzaminu notarialnego oraz pracy w charakterze asesora notarialnego. Nie wynika z tego natomiast automatyczny wniosek o merytorycznym przygotowaniu tych osób do wykonywania zawodu notariusza. Istotą tego przepisu jest więc ułatwienie dostępu do zawodu notariusza osobom wykonującym inne zawody prawnicze, ale nie eliminacja merytorycznych wymogów stawianych takim kandydatom, gdyż również oni muszą dawać rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Na poparcie tego stanowiska Rada odwołała się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06.

Rada za bezzasadną uznała argumentację Ministra Sprawiedliwości, że fakt spełniania przez kandydatkę przesłanki prawidłowego wykonywania zawodu sędziego automatycznie predestynuje ją do wykonywania zawodu notariusza.

Rada zarzuciła też Ministrowi Sprawiedliwości wybiórcze podejście do kwestii lokalu wskazanego przez kandydatkę na siedzibę kancelarii notarialnej. W odniesieniu do lokalu przewidywanego do prowadzenia kancelarii podstawowe znaczenie ma treść art. 4 § 2 ustawy - Prawo o notariacie, zgodnie z którą warunki lokalowe mają być "stosowne dla notariatu". Jednocześnie z art. 15 § 1 wynika, że chodzi tu zarówno o godne wykonywanie zawodu, jak i zapewnienie dochowania tajemnicy zawodowej, w tym również poprzez odpowiednie zabezpieczenie znajdującej się w pomieszczeniach kancelarii dokumentacji. W związku z powyższym Rada uznała m.in., że Minister Sprawiedliwości w sposób niedopuszczalny wartościuje znajdujące się w aktach sprawy dowody, opierając się przy ocenie wskazanego lokalu jedynie na wnioskach wysnutych podczas lustracji lokalu dokonanej w dniu [...] września 2008 r. (przeprowadzonej w toku postępowania w wyniku zwrócenia się z wnioskiem do Prezesa Sądu Apelacyjnego w [...]), ignorując całkowicie wnioski z lustracji lokalu przeprowadzonej w dniu [...] lipca 2008 r. przez notariusza. Rada uznała, że stanowi to naruszenie wyrażonej w art. 80 K.p.a. zasady swobodnej oceny dowodów.

Wybiórcze podejście do dowodów dotyczących oceny lokalu przeznaczonego na kancelarię notarialną świadczy również, zdaniem Rady, o nienależytym wyjaśnieniu sprawy, co stanowi naruszenie art. 7 K.p.a. oraz art. 77 § 1 K.p.a., nakazującego organowi administracji publicznej wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego.

Odnosząc się do przytoczonych w uzasadnieniu decyzji Ministra Sprawiedliwości danych (na temat liczby aktów notarialnych i innych czynności przypadających średnio miesięcznie na jednego notariusza w [...]), mających uzasadnić lokalizację kancelarii kandydatki w [...], Rada stwierdziła, że dane te nie muszą wcale świadczyć o tym - jak stwierdza Minister -jakoby w mieście istniało zapotrzebowanie na zwiększenie liczby kancelarii notarialnych. Z danych tych nie można bowiem wysnuć żadnych wniosków na temat dostępności usług notarialnych w skali powszechnej, ani długości oczekiwania na dokonanie czynności notarialnej.

Decyzją Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r., wydaną na podstawie art. 127 § 3 w związku z art. 129 § 1 i 2 oraz art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Rady Izby Notarialnej w [...] o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymano w mocy decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] października 2008 r. o powołaniu kandydatki na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Minister Sprawiedliwości uznał zarzuty podniesione przez Radę za bezzasadne.

Zakwestionowana decyzja Ministra Sprawiedliwości podjęta została po wyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i na podstawie przepisów prawa.

W ocenie Ministra, art. 11 i 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie stanowią, że osoby mające wymagane przez te przepisy kwalifikacje nie mogą być poddane żadnemu egzaminowi sprawdzającemu. Sformułowania ustawowe są tu jednoznaczne i nie nasuwają żadnych wątpliwości interpretacyjnych. W rezultacie żaden organ, a więc Minister Sprawiedliwości i samorząd notarialny nie mogą sprawdzać przygotowania zawodowego profesorów i doktorów habilitowanych nauk prawnych oraz sędziów, prokuratorów, adwokatów i radców prawnych z trzyletnim stażem, do wykonywania zawodu notariusza, ponieważ w świetle art. 12 Prawa o notariacie spełniają oni wymogi kwalifikacyjne do powołania na stanowisko notariusza. Organ odwoławczy zaznaczył, że istnieje od lat w tej kwestii jednolita i utrwalona judykatura zarówno Sądu Najwyższego, jak i Naczelnego Sądu Administracyjnego, czego nie chce przyjąć do stosowania Rada Izby Notarialnej w [...]. Przedstawiona we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy argumentacja prawna pomija powołane orzecznictwo i prezentuje próbę własnej interpretacji art. 11 i 12 ( a nadto wskazuje w niniejszej sprawie błędną podstawę prawną przytaczając art. 12 § 1 pkt 3 ustawy Prawo o notariacie).

Zgodnie z art. 10 § 3 ustawy Prawo o notariacie Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1 tylko wtedy, gdy kandydat nie spełnia wymogów o których mowa w art. 11-13.

Nadto, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądów administracyjnych, ani Radzie, ani Ministrowi Sprawiedliwości, nie przysługiwało prawo przeprowadzenia rozmowy merytorycznej z kandydatką - weryfikacji wiedzy prawniczej - mimo jej zgody (por. wyrok NSA sygn. akt II GSK 302/06). Rada ma bowiem jedynie uprawnienie do przeprowadzenia rozmowy "informacyjno-zapoznawczej", z której i tak nie można wyciągać kategorycznych wniosków co do rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. W rozpatrywanej sprawie, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, jak wynika z protokołu (stanowiącego materiał dowodowy), rozmowa przeprowadzona z kandydatką nie pozwala na formułowanie tak jednoznacznych wniosków o braku przygotowania kandydatki do wykonywania zawodu notariusza. Rada ani Minister Sprawiedliwości nie mają poza tym prawa dokonywać wyrywkowej jedynie oceny kandydatki na podstawie krótkiej rozmowy i pomijać całkowicie pozostały materiał dowodowy zebrany w sprawie.

Ministra Sprawiedliwości podniósł też, że wbrew twierdzeniom Rady, wniosek kandydatki o powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...] został rozpoznany z uwzględnieniem orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 roku sygn. akt K 6/06.

Mianowicie, w niniejszej sprawie Minister Sprawiedliwości w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy dokonał oceny umiejętności kandydatki niezbędnych dla należytego wykonywania nowego dla niego zawodu prawniczego, uwzględniając czas trwania aplikacji, zakres przedmiotowy szkolenia oraz fakt 21 letniego nienagannego i profesjonalnego wykonywania obowiązków zawodowych, eliminując w ten sposób przypadkowość powołania, automatyzm przepływu.

Nadto dokonując oceny osoby kandydatki pod kątem spełniania przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza Minister Sprawiedliwości, mając na względzie konstytucyjne zasady równości i równego traktowania, uwzględnił wszystkie dowody zebrane w sprawie, a ocena ta stanowiła wypadkową znanych na podstawie akt sprawy administracyjnej zachowań kandydatki dających obraz osoby solidnej, posiadającej rozległą wiedzę prawniczą.

Kandydatka na notariusza wykonywała przez okres 21 lat w sposób nienaganny inny zawód prawniczy - sędziego, w związku z czym zdaniem Ministra Sprawiedliwości należy uznać, iż istnieje domniemanie, że daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza (wyrok NSA z 14 lutego 2007 r., sygn. akt IIGSK 294/06).

W ocenie Ministra Sprawiedliwości Rada wysnuła niedopuszczalny wniosek, że do oceny czy kandydatka daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza wystarczy sama rozmowa informacyjno - zapoznawcza, z pominięciem pozytywnej opinii, całokształtu cech kandydatki, jej postępowania w życiu zawodowym. Tak wybiórcza ocena dokonana przez Radę, z pominięciem innych istotnych dla kandydatki okoliczności, w ocenie Ministra Sprawiedliwości w żadnej mierze nie pozwala na rzetelną ocenę osoby kandydatki pod kątem spełniania przez nią warunków niezbędnych do powołania na stanowisko notariusza (por. wyrok NSA z 5 lipca 2007 r. IIGSK 116/07).

Artykuł 10 ustawy Prawo o notariacie stanowi, że notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej - o ile kandydat spełnia wymogi określone w art. 11-13 ustawy Prawo o notariacie. Opinia ta wydawana jest w ramach współdziałania organów administracji publicznej. Organ zobowiązany do zasięgnięcia opinii nie jest prawnie związany stanowiskiem organu opiniującego

W postępowaniach prowadzonych przez organy współdziałające: Ministra Sprawiedliwości i Radę chodziło o ustalenie, czy osoba ubiegająca się o powołanie na stanowisko notariusza spełnia m.in. przesłanki, o których mowa w art. 11 ustawy Prawo o notariacie. Zadaniem Rady było wyłącznie wydanie opinii pozytywnej lub negatywnej, która mogła przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i pozyskanie argumentów przemawiających za pozytywną lub negatywną dla kandydata decyzją (por. wyrok NSA sygn. akt IIGSK 302/06).

Odnosząc się do kwestii siedziby kancelarii Minister Sprawiedliwości uznał, że przez pojęcie "siedziby kancelarii" należy rozumieć miejscowość, w której będzie mieściła się kancelaria notarialna, tak jak to wynika z osnowy decyzji. Minister Sprawiedliwości powołując daną osobę na stanowisko notariusza wyznacza siedzibę kancelarii notarialnej wskazując nazwę miejscowości. Za takim rozumieniem pojęcia "siedziba" przemawia też fakt, iż w przypadku zmiany przez notariusza lokalu - adresu kancelarii notarialnej w danej miejscowości - zobowiązany jest on jedynie do powiadomienia o tym fakcie Ministra Sprawiedliwości i nie powoduje to konieczności wszczęcia postępowania administracyjnego, zasięgania opinii właściwej rady izby notarialnej.

Minister uzasadnił również dlaczego - wobec ogólnikowej oceny lokali wybranych przez kandydatkę na siedzibę kancelarii - oparł się na ocenie sędziego wizytatora do spraw notarialnych, którego osądowi podlegało nie tylko wnętrze lokalu, ale też jego lokalizacja i otoczenie, pod kątem ustalenia czy nie narusza on w jakikolwiek sposób powagi urzędu i poufności dokonywanych czynności.

Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z art. 10 ustawy Prawo o notariacie powołanie na stanowisko notariusza i wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej to jedna sprawa, obejmująca kwestie ze sobą ściśle związane, a rozstrzygnięcie w tym przedmiocie jest jedno i dokonuje się w oparciu o jeden wniosek, o jedną opinię wydaną w tym przedmiocie przez właściwą radę izby notarialnej (por. wyrok WSA z 23 maja 2006 r. VI SA/Wa 569/06).

W ocenie Ministra Sprawiedliwości nie budził też wątpliwości fakt, iż lokal wskazany przez kandydatkę ubiegającą się o powołanie na stanowisko notariusza nie musi być w toku toczącego się postępowania administracyjnego kompletnie wyposażony; w tej materii wypowiadał się już Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2007 r., sygn. akt VI S.A/Wa 2107/06.

Kolejnym chybionym argumentem, w ocenie Ministra Sprawiedliwości, jest zarzut, iż wniosek kandydatki nie zawiera daty uruchomienia kancelarii notarialnej. Powyższe twierdzenie sprzeczne jest z treścią wniosku kandydatki z dnia [...] grudnia 2007 r., z którym to Rada miała możliwość zapoznać się. Pismem z dnia [...] lutego 2008 roku zwrócono się bowiem do Rady o wydanie opinii w trybie art. 10 w zw. z art. 35 ustawy Prawo o notariacie przesyłając wniosek kandydatki wraz z załącznikami. We wniosku tym kandydatka wskazała datę - [...] września 2008 r., jako termin uruchomienia kancelarii notarialnej.

Minister Sprawiedliwości rozważył nadto, wbrew twierdzeniom Rady Izby Notarialnej w [...], celowość utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w [...] i mając na uwadze to, że przepisy ustawy Prawo o notariacie nie uzależniają utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej od nieprzekroczenia określonej liczby kancelarii w danej miejscowości, ani też od określonej liczby czynności notarialnych dokonanych w miesiącu przez każdego notariusza w danej miejscowości, uznał że uwagi na dokonaną analizę sytuacji w zakresie dostępności do usług notarialnych celowym i uzasadnionym jest utworzenie kolejnej kancelarii notarialnej w [...].

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, w żaden sposób nie została też naruszona w niniejszym postępowaniu zasada swobodnej oceny dowodów, gdyż w sposób wyczerpujący dokonana została wszechstronna ocena całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie zgodnie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. O przekroczeniu granic prawa do swobodnej oceny dowodów można by mówić, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, wówczas, gdyby w decyzji o powołaniu kandydatki na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] pominięto argumenty podnoszone przez Radę lub ewentualnie pozostawiono by poza rozważaniami argumenty podnoszone przez Radę.

Minister Sprawiedliwości wskazał wreszcie, że uchwała Rady z dnia [...] kwietnia 2008 r. zawierała jedynie lakoniczne uzasadnienie negatywnej opinii w przedmiocie wniosku kandydatki o powołanie na stanowisko notariusza i nie zawierała uzasadnienia co do wyznaczenie siedziby kancelarii notarialnej w [...]. Rada w żaden sposób nie wskazała, jakie dowody zadecydowały o negatywnej opinii co do części podmiotowej wniosku kandydatki. Nie mniej jednak Minister Sprawiedliwości w decyzji z dnia [...] października 2008 r. rozważył i ocenił wszelkie dowody zebrane w sprawie, dokonując ich szczegółowej analizy, pod kątem ustalenia czy zachodzą przesłanki powołania na stanowisko notariusza i wyznaczenia siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Reasumując organ odwoławczy stwierdził, że w myśl art. 10 ustawy Prawo o notariacie do kompetencji Ministra Sprawiedliwości należy zarówno dobór kandydatów do zawodu notariusza, jak też wyznaczenie siedzib ich kancelarii. Decyzje w tym zakresie mają charakter uznaniowy. Pogląd taki jest utrwalony w orzecznictwie NSA (por. wyrok sygn. akt II S.A. 31/95 z 23 listopada 1995 r., sygn. akt II S.A. 1288.95 z 15 kwietnia 1997 r., sygn. akt II S.D 559/97 z 14 listopada 1997 r. i II S.A. 2593/00 z 8 stycznia 2001 r.). Zdaniem Ministra Sprawiedliwości, brak jest też przeszkód do utworzenia kolejnej kancelarii notarialnej w [...], bowiem to obowiązkiem Ministra Sprawiedliwości jest zabezpieczenie obywatelom swobodnego dostępu do czynności notarialnych. Właśnie w interesie społecznym jest umożliwienie mieszkańcom wyboru kancelarii notarialnej oraz zapewnienie im - jak wspomniano wyżej - swobodnego dostępu do usług notarialnych.

Obszerną (14 str.) skargę na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2008 r. o powołaniu kandydatki na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Rada Izby Notarialnej w [...], zarzucając zaskarżonej decyzji:

- naruszenie przepisów K.p.a., a mianowicie:

- art. 6 k.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego;

- art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 i 80 k.p.a., poprzez sprzeczność ustaleń Ministra Sprawiedliwości z treścią istniejącego w sprawie materiału dowodowego,

- naruszenie prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy, tj. przepisów ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158), a mianowicie:

- art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie poprzez przyjęcie, że kandydatka spełnia przesłanki powołania na notariusza, jakimi są rękojmia prawidłowego wykonywania zawodu notariusza i będące tego skutkiem powołanie na to stanowisko osoby, która nie spełnia wszystkich prawem przewidzianych przesłanek, warunkujących możliwość nabycia uprawnień do wykonywania zawodu notariusza;

- art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu.

Jednocześnie Rada podtrzymała wszelkie zarzuty zawarte w złożonym przez nią wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

Wskazując na powyższe zarzuty, Rada wniosła o uchylenie w całości wymienionej decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r.. Jednocześnie na podstawie art. 61 § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Rada wniosła o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

Rada przede wszystkim wyraziła swoje zaniepokojenie sposobem zwracania się przez Ministra Sprawiedliwości wobec Rady Izby Notarialnej w [...]; sposób ten podważa czy wręcz kwestionuje korzystanie przez Radę z jej konstytucyjnego prawa do zaskarżania rozstrzygnięć administracyjnych.

Rada zakwestionowała też przyjętą przez Ministra Sprawiedliwości wykładnię obowiązujących przepisów, w myśl której rzetelne i długoletnie wykonywanie przez kandydatkę zawodu sędziego nie tylko wypełnia formalną przesłankę określoną w art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie (nieskazitelność charakteru), ale również świadczy o tym, że kandydatka daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W opinii Rady taki wniosek, poprzez brak uwzględnienia odmiennej specyfiki zawodu sędziego i notariusza, abstrahuje zarówno od językowej, jak i historycznej oraz systemowej wykładni obowiązujących przepisów (art. 11 pkt 2 w zw. z art. 10 § 3 Prawa o notariacie). Innymi słowy, w opinii Rady Izby Notarialnej w [...] proponowana przez Ministra Sprawiedliwości wykładnia obowiązujących przepisów w istocie jest niedopuszczalnym "poprawianiem" ustawodawcy, sprzecznym z wyraźnym brzmieniem art. 7 Konstytucji RP oraz art. 6 k.p.a.

Powyższy wniosek jest przy tym uzasadniony historyczną wykładnią art. 10 -12 Prawa o notariacie. Ustawą z dnia 30 czerwca 2005 roku o zmianie Prawa o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz.U. Nr 163, poz. 1361) zmieniono bowiem - między innymi - art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie w ten sposób, że dodano sformułowanie "i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza". W opinii Rady, ustawodawca, dodając tą przesłankę obok przesłanki posiadania przez kandydata nieskazitelnego charakteru, nie tylko wyraźnie rozgraniczył te przesłanki, ale i wyraził wolę, by każdy kandydat był weryfikowany pod kątem orientacji w czynnościach zawodowych oraz innych obowiązkach notariusza, składających się na reżim wykonywania tego zawodu. Rada wskazała, że pogląd ten znajduje potwierdzenie w doktrynie oraz potwierdza go również wykładnia systemowa, oparta na porównaniu art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie ze zbliżonymi przepisami innych ustaw korporacyjnych (m.in. przez brak sformułowania w tym przepisie sformułowania "dotychczasowym" zachowaniem).

Zdaniem Rady, z porównania powyższych przepisów wynika, że chociaż wszystkie trzy ustawy posługują się pojęciem "rękojmi należytego (prawidłowego) wykonywania zawodu", to jednak w wypadku adwokatów i radców prawnych ustawodawca precyzuje, iż rękojmia ta ma być badana w świetle dotychczasowego zachowania kandydatów. Brak analogicznego ujęcia rękojmi w Prawie o notariacie wskazuje na to, że wolą ustawodawcy było rozszerzenie pojęcia "rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza" w taki sposób, aby nie była ona postrzegana jedynie przez pryzmat dotychczasowego zachowania osób ubiegających się o powołanie na to stanowisko. W związku z tym należy stwierdzić, że na "rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza" składać się powinny wszystkie okoliczności dotyczące zarówno zachowania kandydata, jak i jego umiejętności dotyczących wykonywania zawodu notariusza (a nie jedynie przebiegu jego praktyki zawodowej w zawodzie adwokata, sędziego czy prokuratora), których istnienie bądź nieistnienie wpływać może na należyte wykonywanie zawodu notariusza. Ze względu zatem na szerszy zakres pojęcia rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza przenoszenie orzecznictwa oraz poglądów doktryny dotyczących nadawania uprawnień do wykonywania innych zawodów prawniczych na grunt notariatu również należy uznać za niedopuszczalne.

Reasumując, Rada stwierdziła (w oparciu o analizę przepisów rangi ustawowej, że nie da się na podstawie li tylko wypełnienia przez kandydatkę przesłanek formalnych sformułować poglądu, iż wykazuje się ona dostatecznymi umiejętnościami merytorycznymi w zakresie uprawnień i obowiązków notariusza. W szczególności zaś nie można dojść do takiego wniosku na podstawie faktu, że kandydatka przez wiele lat prawidłowo i bez zarzutu wypełniała obowiązki sędziego. Przyjęcie takiego stanowiska przez organ orzekający oznacza bowiem w istocie zanegowanie poglądu wyrażonego przez Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 19 kwietnia 2006 roku (Sygn. akt K 6/06), o braku automatyzmu w przepływie osób pomiędzy poszczególnymi zawodami prawniczymi.. Bez wątpienia takie działanie organu orzekającego, również w rozpatrywanej sprawie, stanowi jaskrawe naruszenie art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie.

Według Rady, Minister Sprawiedliwości unika dyskusji co do istoty zmiany art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie wprowadzonej ustawą z dnia 30 czerwca 2005 r. i w konsekwencji unika odpowiedzi na pytanie, czy zmiana ta wpłynęła na treść dotychczasowego art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie.

Za nietrafny Rada uznała, często podnoszony - również przez Ministra Sprawiedliwości w przedmiotowej sprawie - argument, że w zakresie "rękojmi" nie można prowadzić postępowania dowodowego, albowiem nie przewidują tego przepisy Prawa o notariacie. Z tego faktu nie można wnioskować, iż Minister Sprawiedliwości (a także organy samorządu notarialnego) jest ograniczony w przeprowadzaniu takiego postępowania. Przeciwnie - skoro postępowanie w przedmiocie powołania na notariusza jest postępowaniem administracyjnym (art. 10 Prawa o notariacie w zw. z art. 1 pkt 1 k.p.a.) to przepisy tego właśnie Kodeksu wyznaczają reżim proceduralny prowadzenia postępowania dowodowego przez organy współdziałające w postępowaniu.

W ocenie Rady, przepisy art. 11 i 12 Prawa o notariacie określają wyłącznie co powinno być przedmiotem ustaleń, ale nie określają środków dowodowych, które częściowo zostały przywołane w art. 10 § 3 i art. 13 Prawa o notariacie.

Rada, odnosząc się do poglądu Ministra Sprawiedliwości o niedopuszczalności weryfikacji kwalifikacji kandydatów na notariuszy, zapytała, skąd organy administracji mają czerpać wnioski co do tego, czy kandydat na notariusza daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu? Jest to tym bardziej istotne, że ocenie Rady, Minister Sprawiedliwości zdaje się wykluczać (bez wyraźnej w tym względzie podstawy ustawowej) stosowanie takich, przewidzianych przez K.p.a., środków dowodowych, jak np. przesłuchanie strony (art. 86 k.p.a.).

Rada uznała, że nie można się też zgodzić z poglądem Ministra Sprawiedliwości, iż istnienie instytucji odpowiedzialności cywilnej notariusza z art. 49 Prawo o notariacie oznacza, że na etapie powoływania notariuszy nie jest konieczne branie pod uwagę interesu przyszłych klientów. Tego typu stanowisko stawia znak zapytania nad całą ideą "zawodu zaufania publicznego".

Odnosząc się do kwestii lokalizacji kancelarii Rada stwierdziła, że Minister Sprawiedliwości, pomimo bardzo obszernego wywodu w tym zakresie, nie przeprowadził wyczerpującej analizy zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego.

W opinii Rady, wszystkie podniesione okoliczności uzasadniają twierdzenie, iż zaskarżona decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana z rażącym naruszeniem wymienionych przepisów prawa procesowego, jak i materialnego.

W odpowiedzi na skargę Rady Izby Notarialnej w [...] Minister Sprawiedliwości wniósł o jej oddalenie oraz o nie uwzględnienie wniosku Rady o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości, podniesione w skardze zarzuty nie są zasadne.

Przed wydaniem decyzji Minister Sprawiedliwości zgodnie z treścią art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. w sposób wyczerpujący zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy.

W ocenie Ministra Sprawiedliwości decyzja z dnia [...] grudnia 2008 r. utrzymująca w mocy decyzję z dnia [...] października 2008 r. o powołaniu kandydatki na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] nie narusza interesu społecznego, ani słusznego interesu strony, o czym mowa w art. 7 K.p.a.

Okoliczności, których dotyczą wyżej wymienione zarzuty, zostały wyjaśnione wcześniej - zarówno w uzasadnieniu decyzji powołującej kandydatkę na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...], jak i w decyzji utrzymującej w mocy tę decyzję.

Przedmiotem rozważań Ministra Sprawiedliwości były bowiem przede wszystkim kwestie związane ze spełnieniem przez kandydatkę przesłanek z art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie, tj. nieskazitelności charakteru i rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Stanowisko w tym zakresie Ministra Sprawiedliwości zostało szczegółowo przedstawione zarówno w decyzji z dnia [...] października 2008 r., jak i w utrzymującej ją decyzji z dnia [...] grudnia 2008 r.

Rada Izby Notarialnej w [...] kwestionując ustalenia Ministra Sprawiedliwości w zakresie spełnienia przez kandydatkę przesłanek, o których mowa w art. 11 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie nie dokonała szczegółowej analizy zebranego w sprawie materiału dowodowego (opinii co do osoby kandydatki) opierając się jedynie na wynikach nie satysfakcjonującej ją rozmowy z kandydatką, pomijając fakt nienagannego wykonywania przez kandydatkę w okresie 21 lat zawodu sędziego, podnoszenia kwalifikacji, pełnienia odpowiedzialnej funkcji zastępcy przewodniczącego wydziału.

Nietrafny jest też zarzut Rady, iż Minister Sprawiedliwości naruszył przepisy postępowania administracyjnego nie korzystając ze środków dowodowych takich, jak przesłuchanie strony. Rada Izby Notarialnej w [...] pouczona została przez Ministra Sprawiedliwości o możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów w sprawie oraz zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji - mimo to żadnych wniosków nie zgłosiła. Ponadto jeśli Rada dostrzegała konieczność przeprowadzenia dowodu z przesłuchania strony powinna wskazać na jaką okoliczność miałby zostać przeprowadzony ten dowód (por. wyrok NSA z dnia 10 wrzesnia.2001r. sygn. akt II SA 1488/00).

W niniejszej sprawie chybiony jest, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, zarzut naruszenia przepisów postępowania administracyjnego polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu materiału dowodowego czy wreszcie niedostatecznym wyjaśnieniu podjętego rozstrzygnięcia. W zakresie oceny, czy kandydatka spełnia wymóg rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, Minister Sprawiedliwości zebrał bowiem z własnej inicjatywy wszystkie możliwe dowody: dyplom ukończenia studiów wyższych przez kandydatkę, opinię o przebiegu jej pracy poświadczającej wykonywanie na wysokim poziomie obowiązków sędziego, a także negatywną opinię Rady Izby Notarialnej w [...], protokoły lustracji lokalu, zaświadczenie z KRK, protokół rozmowy z kandydatką i dokonał ich oceny zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, w celu ustalenia czy wnioskodawczyni spełnia warunki przewidziane w ustawie Prawo o notariacie, a w szczególności czy daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Wbrew twierdzeniom Rady, Minister Sprawiedliwości powołując kandydatkę na stanowisko notariusza nie zastosował żadnego "automatyzmu", lecz dokonał oceny całokształtu zebranego materiału dowodowego.

Twierdzenia Rady dotyczące niespełnienia przez kandydatkę przesłanki rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza nie zostały natomiast poparte żadnymi rzeczowymi argumentami. Kwestionując sposób dokonanej przez Ministra Sprawiedliwości oceny spełniania przesłanki rękojmi, Rada nie wskazała, jak jej zdaniem powinna przebiegać takowa ocena. Twierdzi jedynie, że takiej ocenie podlegać powinny też "umiejętności dotyczące wykonywania zawodu notariusza", nie określając sposobu, w jaki miałaby być dokonana takowa ocena. Nadto Rada w sposób sprzeczny z obowiązującym orzecznictwem wskazuje na istnienie szerszego zakresu pojęcia "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", który miałby zostać zastosowany wobec kandydata na notariusza. Ponadto, wbrew twierdzeniom Rady, Minister Sprawiedliwości w sposób szczegółowy w decyzji z dnia [...] października 2008 roku wskazał (różnicując oba pojęcia), co należy rozumieć pod pojęciem "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", co zaś pod pojęciem "nieskazitelności charakteru".

Nadto Minister Sprawiedliwości w sposób jednoznaczny, powołując się na obowiązujące orzecznictwo wskazał, że celem ustalenia potencjalnej zdolności kandydatki do zagwarantowania bezpieczeństwa obrotu prawnego - zarówno Radzie, jak i Ministrowi Sprawiedliwości, przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych kandydatki oraz prawo do oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego. Nadto Rada w żaden sposób nie wskazała, co należy rozumieć pod pojęciem "bardzo wysokie umiejętności fachowe", które powinien posiadać kandydat na notariusza oraz czym różnią się one od doświadczenia zawodowego i umiejętności sędziego z 21 - letnim stażem pracy w zawodzie.

Brak doświadczenia kandydatki w zawodzie notariusza jest rzeczą oczywistą nie tylko w przypadku kandydatki, ale występuje u wszystkich osób nie wykonujących dotychczas zawodu notariusza. Nie jest jednak wystarczającą przesłanką do uznania, że kandydatka nie daje gwarancji prawidłowego wykonywania zawodu notariusza. Spełnienie warunku rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu nie jest oceniane w skali punktowej, czy stopniowej. Kandydatka na notariusza albo daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu, albo takiej rękojmi nie daje (por. wyrok WSA sygn. akt II GSK 302/06).

Na marginesie Minister Sprawiedliwości stwierdził, że w obu wydanych w sprawie decyzjach dokonał także szerokiej analizy strony przedmiotowej wniosku dotyczącego siedziby kancelarii notarialnej (miasta [...]) oraz kwestii związanych z lokalem wskazanym przez kandydatkę, uzasadniając dlaczego swe stanowisko oparł na ustaleniach poczynionych przez sędziego - wizytatora do spraw notarialnych, który dokonał lustracji lokalu.

Minister Sprawiedliwości stwierdził, iż dokonując oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, oparł swe stanowisko na orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz Sądu Najwyższego.

Niniejsza sprawa została zbadana wnikliwie pod względem zaistnienia wszelkich przesłanek wynikających z art. 10, art. 11 pkt 1-3 i 7 oraz art. 12 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o notariacie.

Zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem, nie ma cech dowolności i wydana została bez przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz.U Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.; zwaną dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga Rady Izby Notarialnej w [...] na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2008 r., utrzymującą w mocy decyzję tegoż organu z dnia [...] października 2008 r. o powołaniu kandydatki na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...].

Zgodnie z zasadami orzekania w sądach administracyjnych Sąd w pierwszej kolejności rozpatruje zarzuty naruszenia Konstytucji RP, następnie przepisów postępowania oraz prawa materialnego.

W rozpatrywane sprawie Rada zarzuciła decyzji Ministra Sprawiedliwości naruszenie art. 17 ust. 1 Konstytucji RP w zw. z art. 11 pkt 2 ustawy - Prawo o notariacie poprzez dopuszczenie do wykonywania "zawodu zaufania publicznego" osoby, która nie gwarantuje prawidłowości wykonywania tego zawodu.

Wspomniany przepis Konstytucji RP, tj. art. 17 ust. 1 stwierdza, że samorządy zawodowe z definicji reprezentują osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawują pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów - w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Powołany przepis w oczywisty sposób odnosi się do samorządów zawodów prawniczych, w tym również do samorządu notarialnego. Szczegółowo kwestie związane z powoływaniem, organizacją i funkcjonowaniem samorządów prawniczych regulują odrębne ustawy, w których m.in. określone zostały uprawnienia odpowiednich organów samorządu zawodowego wchodzące w skład konstytucyjne przyznanej im pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów - w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Niewątpliwie udział odpowiednich organów samorządu zawodowego, w tym rady izby notarialnej, w opiniowaniu wniosków w przedmiocie powoływania i odwoływania notariuszy i asesorów notarialnych, o którym mowa w art. 35 pkt 1 ustawy Prawo o notariacie, mieści się w ramach pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, przyznanej w Konstytucji RP. Jest to niejako uprawnienie o charakterze podstawowym, gdyż pozwala radzie izby notarialnej na współdziałanie - co prawda tylko w formie opinii - w ustalaniu składu osobowego samorządu notarialnego. Zgodnie z art. 10 § 1 powołanej ustawy, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, ale po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej.

W wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1736/00, LEX nr 53469, oceniającym charakter tego uprawnienia rady izby notarialnej stwierdzono, co następuje:

"1. Na gruncie art. 10 ustawy z 1991 r. Prawo o notariacie nie mamy do czynienia z uprawnieniami, czy swobodnym uznaniem rady właściwej izby notarialnej, lecz z kategorią ustawowego obowiązku związanego z realizacją interesów publicznych przez samorząd notarialny. Stąd opiniowanie przez samorząd zawodowy w ramach współdziałania przy wydawaniu decyzji przez Ministra Sprawiedliwości nie może zmierzać do obrony partykularnych interesów całej korporacji zawodowej, czy jej członków.

Minister Sprawiedliwości wydając decyzję administracyjną w trybie art. 10 ustawy - Prawo o notariacie, nie jest w żaden sposób związany treścią opinii właściwej izby notarialnej.

2. Żaden organ, a więc i samorząd notarialny nie może kontrolować kwalifikacji osób wymienionych w art. 12 ustawy z 1991 r. Prawo o notariacie, bowiem z przepisów ustawy wynika, że z racji posiadanych tytułów naukowych oraz zajmowanych wcześniej stanowisk spełniają one wymogi konieczne do powołania na stanowisko notariusza.

Uzurpowane przez radę właściwej izby notarialnej prawa do weryfikowania wiedzy i przygotowania zawodowego osób wymienionych w art. 12 wskazanej ustawy, nie znajduje więc żadnej podstawy prawnej. Jest również niezgodne z art. 7 k.p.a. i art. 17 ust. 1 Konstytucji RP."

W tym kontekście ustalenie treści interesu społecznego, w granicach którego sprawowana jest konstytucyjna piecza nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza, nie ma w rozpatrywanej sprawie zasadniczego znaczenia. Minister Sprawiedliwości kładzie w tym zakresie nacisk na konieczność ułatwienia dostępu do usług notarialnych, przy zachowaniu jednak ich właściwego poziomu, co zakłada odpowiednie kwalifikacje osób powoływanych na stanowisko notariuszy, zaś Rada przede wszystkim podkreśla konieczność posiadania przez kandydatów ubiegających się o powołanie na stanowisko notariusza właściwych kwalifikacji, wskazując na wyjątkową pozycję zawodu notariusza wśród zawodów prawniczych i jego szczególna odpowiedzialność. Rada uważa, że w toku postępowania związanego z powołaniem sędziego na stanowisko notariusza kwalifikacje te powinny być w jakiś sposób sprawdzane, weryfikowane. A to właśnie - jak wynika z powołanego wyroku NSA - jest sprzeczne m.in. z art. 17 ust. 1 Konstytucji RP.

Postępowaniu związanemu z powołaniem kandydatki (sędziego) na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej w [...] Rada zarzuciła naruszenie art. 6 K.p.a., poprzez przekroczenie granic uznania administracyjnego oraz art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 K.p.a., poprzez sprzeczność ustaleń Ministra Sprawiedliwości z treścią istniejącego w sprawie materiału dowodowego.

Zgodnie z treścią powołanego wyżej art. 10 § 1 Prawa o notariacie, notariusza powołuje i wyznacza siedzibę jego kancelarii Minister Sprawiedliwości, na wniosek osoby zainteresowanej, po zasięgnięciu opinii rady właściwej izby notarialnej, którą to opinią Minister nie jest związany. Równocześnie § 3 powołanego artykułu stanowi, że Minister Sprawiedliwości może odmówić powołania na stanowisko notariusza osoby, o której mowa w § 1, tylko wtedy, gdy kandydat ten nie spełnia wymogów, o których mowa w art. 11-13.

Właśnie dla ustalenia tych wymogów Ministrowi Sprawiedliwości oraz organom samorządu notarialnego opiniującym kandydata na notariusza przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych osoby składającej wniosek.

Sąd podziela ocenę Ministra Sprawiedliwości, że decyzje w rozpatrywanej sprawie mają charakter decyzji wydawanych w ramach uznania administracyjnego. Decyzje te wydawane są na wniosek kandydata, którego zakres określa szczegółowo art. 13 ustawy. Poza tym, zakres uznania decyzji o powołaniu sędziego na stanowisko notariusza i wyznaczeniu siedziby kancelarii notarialnej jest relatywnie wąski, gdyż w istocie (poza wnioskiem) sprowadza się do możliwości odmowy w przypadku stwierdzenia niespełnienia przez kandydata wymogów, o których mowa w art. 11-12 ustawy. W odniesieniu do sędziego, w przypadku którego art. 12 § 1 pkt 2 Prawa o notariacie nie stawia wymogu stażu pracy na tym stanowisku, upoważniającego do wystąpienia z wnioskiem o powołanie na stanowisko notariusza, wymagania określają trzy pierwsze punkty art. 11 ustawy, w myśl którego notariuszem może być powołany ten, kto:

1) posiada obywatelstwo polskie i korzysta w pełni z praw cywilnych i obywatelskich;

2) jest nieskazitelnego charakteru i daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza;

3) ukończył wyższe studia prawnicze w Rzeczypospolitej Polskiej i uzyskał tytuł magistra lub zagraniczne studia prawnicze uznane w Rzeczypospolitej Polskiej;

Sprawdzenie wymagań określonych w pkt 1 i pkt 3 ma charakter formalny. W konsekwencji podstawowym zadaniem organu powołującego jest sprawdzenie wymagań określonych w art. 11 pkt 2 ustawy, odwołujących się do postawy moralno - etycznej kandydata oraz jego kwalifikacji zawodowych, sprowadzających się do oceny rękojmi (a więc pewnej prognozy) prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

Sąd podziela stanowisko Ministra Sprawiedliwości, który skupił uwagę na zbadaniu wskazanych wyżej wymagań, uzależniając od ich spełnienia powołanie kandydatki na stanowisko notariusza.

Postawa moralno-etyczna kandydatki, jej cechy charakteru nie budziły zastrzeżeń Ministra Sprawiedliwości; wątpliwości w tym zakresie nie zgłosiła również Rada.

W rezultacie punkt ciężkości przeprowadzonego postępowania sprowadzał się do oceny kwalifikacji zawodowych kandydatki, czyli - używając sformułowań ustawowych - do oceny, czy daje ona rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza.

W ocenie Ministra taka ocena, mająca charakter prognozy, powinna opierać się na dotychczasowym doświadczeniu zawodowym kandydatki i jej osiągnięciach zawodowych. Za kandydatka przemawia, według organu, jej 21-letnia nienaganna praca jako sędziego, głównie w wydziale cywilnym, której zwieńczeniem była nominacja na stanowisko zastępcy przewodniczącego wydziału.

Sąd nie uważa aby ocena rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza oparta na powyższych kryteriach wykraczała poza granice uznania administracyjnego, zwłaszcza wobec literalnego brzmienia przepisu art. 10 § 1-3 Prawa o notariacie. Sąd przypomina, że uznanie administracyjne może mieć źródło jedynie w wyraźnym upoważnieniu ustawowym organu administracyjnego do wyboru treści rozstrzygnięcia w danej sprawie. Ustawowego upoważnienie nie wolno w drodze interpretacji ani zawężać, ani rozszerzać. Nie wolno go też domniemywać ani poszukiwać w źródłach pozaprawnych. W tej sytuacji, wobec jednoznacznego brzmienia powołanych przepisów ustawy, to raczej zastosowanie historycznej wykładni powołanego przepisu, czy też bezpośrednie odwołanie się do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., w sprawie o sygn. akt K 6/06 (do którego zresztą Minister nawiązał), sugerowane przez Radę, a prowadzące do poszerzenia pojęcia "rękojmi prawidłowego wykonywania zawodu notariusza", prowadziłoby do przekroczenie granic uznania administracyjnego.

Zarzuty naruszenia pozostałych przepisów postępowania, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 7 i 80 K.p.a., poprzez sprzeczność ustaleń Ministra Sprawiedliwości z treścią istniejącego w sprawie materiału dowodowego, odnoszą się w istocie do sposobu poprowadzenia tego postępowania - z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej (art. 7), sposobu zbierania i oceny dowodów - wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1) oraz dokonanej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.).

W rozpatrywanej sprawie Sąd nie dopatrzył się natomiast sprzeczności ustaleń Ministra Sprawiedliwości z treścią istniejącego w sprawie materiału dowodowego. Przeciwnie, w rozpatrywanej sprawie Minister Sprawiedliwości zebrał materiał dowodowy w zakresie związanym z charakterem sprawy, poczynił dodatkowo niezbędne ustalenia dotyczące siedziby kancelarii oraz rozpatrzył ten materiał zgodnie z art. 80 K.p.a. W kwestii wyboru lokalu kancelarii Sąd nie dopatrzył się wybiórczego potraktowania materiału dowodowego przez Ministra, gdyż jednomyślnie negatywna ocena tych dwóch lokali dokonana przez powołanych przez Radę notariuszy wręcz narzucała potrzebę dokonania oceny niezależnej, zgodnie z zasadą "wierz, ale sprawdzaj". Sąd podziela też stanowisko Ministra Sprawiedliwości, iż w rozpatrywanej sprawie nie było potrzeby przesłuchania kandydatki, gdyż nie wystąpiły w niej nie wyjaśnione fakty istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Rada nie zgłosiła zresztą wniosku w tej sprawie w odpowiedniej fazie postępowania, a poza tym zmierzała przede wszystkim do weryfikacji kwalifikacji zawodowych kandydatki, do czego ani Minister, ani Rada nie mieli upoważnienia ustawowego.

Sąd ocenia, że zgłoszone przez Radę zarzuty naruszenia prawa materialnego, a w szczególności art. 11 pkt 2 Prawa o notariacie poprzez przyjęcie, że kandydatka spełnia rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu notariusza, są również niezasadne. Bogate, a przytoczone przez Ministra Sprawiedliwości orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego przekonuje, że rozstrzygnięcie Ministra Sprawiedliwości było prawidłowe - zgodne z przepisami prawa materialnego obowiązującego w tym zakresie. Jak dosadnie to ujął Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 marca 2007 r., sygn. akt VI SA/Wa 2003/06, LEX nr 335191, " (...) Uzurpowanie sobie przez radę właściwej izby notarialnej prawa do weryfikowania wiedzy i przygotowania zawodowego osób wymienionych w art. 12 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. - Prawa o notariacie (...), nie znajduje żadnej podstawy prawnej."

Sąd w całości i w sposobie argumentacji nie podziela wykreowanego - w szczególności na podstawie braku słów "dotychczasowym zachowaniem "w odniesieniu do dawania rękojmi w ustawie Prawo o notariacie - poglądu o szerszym zakresie pojęcia rękojmi należytego wykonywania zawodu notariusza - w porównaniu z innymi zawodami prawniczymi. Sąd uważa, że pogląd taki stoi w oczywistej sprzeczności z treścią ar. 11 pkt 2 Prawa o notariacie i wykładnią systemową ustaw normujących zawody i samorządy prawnicze.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.