Wyrok WSA w Rzeszowie, sygn. akt I SA/Rz 69/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie
Data orzeczenia: 2021-03-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2019 poz 1505
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa t.j.
journal: Dz.U.UE.L 1995 nr 312 poz 1 art. 3 ust. 1
law: Rozporządzenie Rady (WE, EURATOM) NR 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot  Europejskich.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący S.WSA Grzegorz Panek, Sędzia WSA Piotr Popek /spr./, Sędzia WSA Jacek Boratyn, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 marca 2021 r. spraw ze skarg L.R. na decyzje Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] listopada 2020 r. – nr [...], – nr [...] w przedmiocie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2013 i 2014 rok oddala skargi.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skarg są decyzje Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej: Agencja) z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] i nr [...] którymi, po rozpatrzeniu odwołań wniesionych przez L.R. (dalej: strona/Skarżący), utrzymano w mocy decyzje Kierownika Biura Powiatowego Agencji w [...] z dnia [...] marca 2020 r.: nr [...] i nr [...] o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) za 2013 rok oraz za 2014 r..

Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...] decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., uwzględniając wniosek o płatność na 2013 r., przyznał stronie płatność z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) w wysokości 7 544,85 zł (płatność ONW strefa nizinna I) do powierzchni 42,15 ha. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy w dniu 28 listopada 2013 roku.

Z kolei decyzją z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] w/w organ przyznał stronie płatność ONW na 2014 r. w wysokości 6 855,70 zł do powierzchni 38,30 ha. Przyznane środki finansowe zostały przekazane na rachunek bankowy beneficjenta w dniu 29 grudnia 2014 roku.

Organ I instancji postanowieniami z dnia [...] lutego 2018 r. nr [...] i nr [...] wznowił na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., dalej: k.p.a.), postępowania zakończone wyżej opisanymi decyzjami w sprawie przyznania płatności ONW na 2013 r i 2014 r. w związku z wyjściem na jaw istotnych dla sprawy, nowych okoliczności faktycznych istniejących w dniu wydania decyzji, które niebyły znane organowi. Tymi nowymi okolicznościami były wyniki przeprowadzonej kontroli na miejscu w zakresie kwalifikowalności powierzchni metodą inspekcji terenowej w ramach płatności bezpośrednich i płatności ONW, która odbyła się w dniach 13 - 18 stycznia 2016 r., nr raportu [...]. Przedmiotowy raport został przesłany do strony w dniu [...] lutego 2016 roku. W dniu 29 lutego 2016 r. strona złożyła odwołanie od raportu z kontroli na miejscu, w którym zgadzając się z nieprawidłowościami, ujawnionymi podczas kontroli na miejscu, zwróciła się tylko o możliwość podjęcia działań naprawczych.

Organ I instancji w oparciu o w/w raport z kontroli w zakresie kwalifikowalności powierzchni oraz załączoną do niego dokumentację fotograficzną stwierdził, że na części działek ewidencyjnych, na których zadeklarowane zostały do płatności działki rolne, nastąpiło zaniechanie prowadzenia działalności rolniczej - kod DR18 stwierdzający brak użytkowania rolniczego na całych działkach.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, uwzględniając wartość aktualnej powierzchni uprawnionej do płatności oraz ustalenia z kontroli na miejscu Kierownik BP Agencji w [...] decyzjami z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] i nr [...] uchylił decyzje dotychczasowe i odmówił przyznania stronie płatności ONW na 2013 i 2014 r..

Przedmiotowe decyzje zostały doręczone stronie w dniu 1 marca 2018 r. i stały się ostateczne.

Wobec powyższego, zawiadomieniami z dnia 20 lutego 2020 r. nr [...] i nr [...] Kierownik BP Agencji w [...] wszczął z urzędu postępowania administracyjne w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych – płatności ONW za 2013 i 2014 r. przyznanych stronie na mocy decyzji z dnia [...] listopada 2013 roku nr [...] i z dnia [...] grudnia 2014 roku nr [...].

Nastepnie organ I instancji opisanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] marca 2020 r. ustalił stronie kwotę nienależnie pobranych płatności ONW na 2013 r. w wysokości 7 544,85 zł oraz za 2014 r. w wysokości 6 855,70 zł.

W odwołaniach strona podniosła, że organ I instancji orzekał w warunkach przedawnienia zwrotu nienależnie pobranych płatności w roku 2013 r. i 2014 r. oraz zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i błędne ustalenie, że data przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego stanowiła datę dopuszczenia się przez stronę nieprawidłowości oraz błędne ustalenie, że nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia.

Dyrektor POR Agencji w [...] po ponownym rozpatrzeniu sprawy w ramach postępowania odwoławczego opisanymi na wstępie decyzjami z dnia [...] listopada 2020 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

, że wypłacone nienależnie stronie środki finansowe za rok 2013 pochodzą z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji (EFRG), Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) oraz ze środków krajowych przeznaczonych na współfinansowanie tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 2 pkt a ustawy.

Organ odwoławczy wyjaśnił w uzasadnieniu, że podstawą decyzji w niniejszych sprawach jest art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1505, dalej: ustawa o Agencji). Wymaga on ustalenia, że w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków z wymienionych w tym przepisie funduszy, a zdaniem organu, taka sytuacja ma niewątpliwie miejsce gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Zaznaczył, że w takim przypadku zadaniem organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne, to jest, czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną.

Organ wyjaśnił, że dopiero po zakończeniu postępowania w sprawie przyznania płatności za rok 2013 i 2014 organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie zmierzające do wydania decyzji w sprawie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Rozstrzygnięcie o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności opiera się na rozstrzygnięciach w sprawie przyznania płatności ONW za rok 2013 i 2014 zakończonymi ostatecznymi decyzja Kierownika BP Agencji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. o uchyleniu decyzji dotychczasowych i odmowie przyznania w/w płatności.

W związku z powyższym, organ odwoławczy stwierdził, że środki przekazane na rachunek strony w dniu 28 listopada 2013 roku, na podstawie decyzji Nr [...] z dnia [...] listopada 2013 r., w wysokości 7 544,85 zł oraz w dniu 29 grudnia 2013 roku, na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., w wysokości 6 855,70 zł, stanowią środki pobrane nienależnie za rok 2013, co uzasadnia ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności w przedmiotowej sprawie.

Analizując przepisy prawa materialnego traktujące o przesłankach odstąpienia od żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności organ odwoławczy stwierdził, że w odniesieniu do płatności ONW przyznanych na rok 2013 i 2014 r. nie zachodzą tego rodzaju sytuacje uzasadniająca odstąpienie od ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności.

Organ odwoławczy podkreślił także, że w odniesieniu do płatności ONW przyznanej za rok 2013, jak i za 2014 r. nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności, o którym mowa w art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE, EUROTOM) nr 2988/95 z dnia 18 grudnia 1995 r. w sprawie ochrony interesów finansowych Wspólnot Europejskich (Dz. Urz. UE Nr L 312, s. 1 z 23.12.1995 r. z późn. zm., dalej: rozporządzenie Rady nr 2988/95), zgodnie z którym, okres przedawnienia wynosi 4 lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zauważył, że przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ terminu przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1. Organ zaznaczył, że w świetle w /w rozporządzenia nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało lub mogło spowodować szkodę w ogólnym budżecie Wspólnot lub w budżetach, które są zarządzane przez Wspólnoty, albo poprzez zmniejszenie lub utratę przychodów, które pochodzą ze środków własnych pobieranych bezpośrednio w imieniu Wspólnot, albo też w związku z nieuzasadnionym wydatkiem.

Zdaniem organu w myśl powyższej regulacji za datę dopuszczenia się pierwszej nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie uznać należy datę przeprowadzenia kontroli na miejscu tj. 18 stycznia 2016 r. - ostatni dzień kontroli stwierdzającej brak prowadzenia działalności rolniczej na części działek deklarowanych do płatności. Zatem czteroletni okres przedawnienia upływa w dniu 18 stycznia 2020 r. W rozstrzyganych sprawach aktem którym zawiadomiono stronę o postępowaniu wobec stwierdzonych nieprawidłowości jest postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r. i postanowienie nr [...] z dnia [...] lutego 2018 r., (doręczone w dniu 6 lutego 2018 r.) o wznowieniu postępowań administracyjnych, wskazujące wyraźnie na stwierdzone nieprawidłowości. W świetle powyższego zdanie organu odwoławczego w rozpatrywanych sprawach nastąpiło przerwanie biegu przedawnienia, gdyż przed dniem 18 stycznia 2020 r., Kierownik BP Agencji w [...] jako organ władzy zawiadomił stronę o prowadzonym postępowaniu w sprawie stwierdzonych nieprawidłowości podczas kontroli w jego gospodarstwie. W związku z przerwaniem okresu przedawnienie biegnie na nowo tj. do 6 lutego 2022 roku. Zatem decyzje określające kwoty nienależnie pobranych płatności zostały wydane i skutecznie doręczone przed upływem daty terminu przedawnienia.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych przez stronę w odwołaniach, organ odwoławczy stwierdził, że nie zawierają one żadnych wyjaśnień i argumentów mogących mieć wpływ na wynik rozstrzygnięć, a tym samym nie zasługują one na uwzględnienie. Zwrócił uwagę, że w tego rodzaju sprawach jak niniejsze, na organie nie ciąży obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, a więc organ nie jest obowiązany do aktywnego poszukiwania dowodów na poparcie żądania wnioskodawcy. Jest jedynie obowiązany do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ciężar dowodu co do faktów, z których strona wywodzi skutki prawne, spoczywa na stronie.

W zbieżnych co do treści skargach do tut. Sądu administracyjnego na opisane na wstępie decyzje Dyrektora Por Agencji w [...] z dnia z dnia [...] listopada 2020 r. strona, reprezentowana przez fachowego pełnomocnika adwokata, zarzuciła:

1. Naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art 3 ust 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95 w zw. art. 28 ust 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej oraz art. 37 ust 1 rozporządzenia nr 1306/2013 Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 814/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008, poprzez ich niezastosowanie w sytuacji gdy upłynął termin przedawnienia zwrotu nienależnie pobranych płatności w larach 2013 r. i 2014 r..

2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 7, art 77 § 1 I art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i błędne ustalenie, że data przeprowadzenia kontroli w gospodarstwie skarżącego stanowiła datę dopuszczenia się przez skarżącego nieprawidłowości w rozumieniu art. 1 ust 2 Rozporządzenia Rady nr 2988/95,

a) art. 7, art 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na dowolnej ocenie materiału dowodowego zebranego w sprawie i błędne ustalenie, że nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów I i II instancji w całości i umorzenie postępowań.

W uzasadnieniu skarg podniesiono, że organ bezzasadnie stwierdził, że w przedmiotowych sprawach nie nastąpiło przedawnienie obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności o którym mowa w art. 3 ust. 1 Rozporządzenia Rady nr 2988/95. Zwrócił uwagę, że wprawdzie okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1 w/w rozporządzenia, jednak zasady sektorowe mogą wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu.

Skarżący zwrócił uwagę, że art. 28 ust. 1 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 roku w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, dotyczący wypłaty salda i zamknięcia programu stanowi, że z zastrzeżeniem dostępności środków w budżecie, Komisja dokonuje płatności salda po otrzymaniu ostatniego rocznego sprawozdania dotyczącego wykonania programu rozwoju obszarów wiejskich, na podstawie; współczynnika współfinansowania dla każdego z priorytetów, sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizowania danego programu rozwoju obszarów wiejskich oraz związanej z nim decyzji w sprawie rozliczeń. Wymienione sprawozdania są przedstawiane Komisji najpóźniej w dniu 30 czerwca 2016 r. i odnoszą się do wydatków dokonanych przez akredytowaną agencję płatniczą do dnia 31 grudnia 2015 r.

Zdaniem skarżącego w sposób ewidentny w niniejszej sprawie doszło do upływu terminu przedawnienia. Program Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007 – 2013 jest programem wieloletnim w rozumieniu art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95 (wyrok Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z dnia 15 czerwca 2017 roku, sygn. C-436/15). Wobec powyższego, od przepisów które normują program wieloletni zależy ustalenie momentu ostatecznego zakończenia programu o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 2 zdanie 2 rozporządzenia EUROTOM nr 2988/95.

W skargach podkreślono, że w odniesieniu do płatności PROW za lata 2007-2013 upływ terminu przedawnienia nie mógł nastąpić wcześniej niż 31 grudnia 2015 r. (do kiedy możliwe było dokonywanie wypłat w ramach programu) i nie później niż dnia 30 czerwca 2016 r. (termin przedstawienia Komisji Europejskiej przez Państwa Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu), stosownie do postanowień art. 28 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE Nr L 209 s. 1 z dnia 11 sierpnia 2005 r.).

Zgodnie z art. 37 ust. 1 rozporządzenia nr 1306/2013 państwa członkowskie przekazały Komisji kompletne sprawozdanie finansowe do dnia 30 czerwca 2016 r. (vide motyw 4 preambuły do Decyzji Wykonawczej Komisji (UE) 2016/2113 z dnia 30 listopada 2016 r. w sprawie rozliczenia rachunków agencji płatniczych państw członkowskich dotyczących wydatków finansowanych przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) w ostatnim roku realizacji programu dla okresu programowania 2007-2013 EFRROW (16 października 2014 r. - 31 grudnia 2015 r.), notyfikowana jako dokument nr C (2016)7690.

Wobec powyższego za datę ostatecznego zakończenia PROW na lata 2007-2013 uznać należy określoną w art. 28 ust. 1 ww. rozporządzenia Rady (WE) Nr 1290/2005 datę przedstawienia Komisji ostatniego rocznego sprawozdania dotyczącego wykonania PROW, tj. dzień 30 czerwca 2016 roku. W przypadku braku przerwania biegu przedawnienia, ze względu na jeden z powodów, o którym mowa w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia EUROTOM nr 2988/95, nieprawidłowości przedawniają się wraz z zakończeniem projektu. W świetle powyższego według skarżącego, wobec braku skutecznego przerwania biegu terminu przedawnienia ze względu na jeden z powodów określonych w art. 3 ust. 1 rozporządzenia EURATOM nr 2988/95, dochodzenie nienależnie pobranych dopłat przedawniło się automatycznie wraz z zakończeniem projektu, tj. z dniem 30 czerwca 2016 roku.

Zdaniem skarżącego za całkowicie chybione należy uznać twierdzenie organu, że skarżący dopuścił się nieprawidłowości w przedmiotowej sprawie w dacie przeprowadzenia kontroli na miejscu (dzień 18 stycznia 2016 roku). Tylko według twierdzeń organu kontrola stwierdziła brak prowadzenia działalności rolniczej na części działek rolnych deklarowanych do płatności już w 2013 roku. Jak zauważył, zgodnie z art. 1 ust 2 rozporządzenia EUROTOM nr 2988/95 nieprawidłowość oznacza jakiekolwiek naruszenie przepisów prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniedbania ze strony podmiotu gospodarczego, które spowodowało łub mogło spowodować szkodę w budżecie Wspólnoty lub w budżetach przez nią zarządzanych. Dopuszczenie się nieprawidłowości wiązać należy z faktem naruszenia przepisów prawa wspólnotowego powodującego rzeczywistą lub potencjalną szkodę w budżecie Unii, a nie z datą wykrycia przez organ tej nieprawidłowości. W ocenie skarżącego, tak rozumiana nieprawidłowość ma miejsce wówczas, gdy rolnik składa wniosek o przyznanie płatności, w oparciu o który została następnie wydana decyzja o przyznaniu płatności i wypłacone środki, które okazały się nienależne. Wobec powyższego, jedynym prawidłowym i logicznym ustaleniem jest, że datą ewentualnej nieprawidłowości (kwestionowanej przez skarżącego skutecznie w innych postępowaniach) jest data złożenia przez skarżącego wniosków o przyznanie płatności na rok 2013 i 2014 r. jest to dzień 15 maja 2013 roku i 15 maja 2014 r.

Według skarżącego, prawidłowo wskazał organ, że pierwszym dokumentem, który ewentualnie mógłby przerwać bieg terminu przedawnienia w przedmiotowej sprawie jest postanowienie o wznowieniu postępowania administracyjnego w sprawie przyznania pomocy finansowej ONW . Jest to dokument, w którym po raz pierwszy organ stwierdza wyraźnie, że kwestionuje dokonane płatności za 2013 rok oraz za 2014 r. z uwagi na wyniki przeprowadzonej kontroli w 2016 roku. Z uwagi na błędne ustalenie przez organ daty ewentualnego dopuszczenia się przez skarżącego nieprawidłowości, organ nieprawidłowo następnie uznał, że nastąpiło przerwanie biegu terminu przedawnienia.

W odpowiedzi na skargi organ odwoławczy wniósł o ich oddalenie odwołując się do argumentacji podniesionej w uzasadnieniach skarżonych decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie zważył, co następuje:

Na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm. - dalej: P.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrolę tę sprawują stosując jedynie kryterium legalności, a więc zgodności z prawem zaskarżonych aktów. Oznacza to, iż tylko ustalenie, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a..

W myśl natomiast art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany argumentacją skargi, jej wnioskami i wskazaną podstawą prawną.

Dokonując kontroli skarg wniesionych w niniejszych sprawach w przedstawionych wyżej granicach Sąd doszedł do wniosku, że nie są one uzasadnione bowiem skarżone decyzje zostały wydane w postepowaniach wolnych od istotnych naruszeń prawa procesowego oraz w oparciu o prawidłowo interpretowane i zastosowane przepisy prawa materialnego.

Przedmiotem kontroli Sądu są mianowicie decyzje Dyrektora POR Agencji w [...] utrzymujące w mocy decyzje Kierownika BP Agencji w [...] o ustaleniu skarżącemu kwoty nienależnie pobranych płatności ONW za rok 2013 i 2014.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonych decyzji organu stanowił m.in. przepis art. 29 ustawy o Agencji. Zgodnie z ust. 1 tego przepisu ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych:

1) pochodzących z funduszy Unii Europejskiej;

2) krajowych, przeznaczonych na:

a) współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej,

b) finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej - następuje w drodze decyzji administracyjnej.

Według art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji, właściwym w sprawie ustalania kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych w decyzji, o której mowa w ust. 1, jest organ właściwy do rozstrzygnięcia w sprawie przyznania płatności lub pomocy finansowej ze środków publicznych, o których mowa w ust. 1. W tym przypadku jest to Kierownik Biura Powiatowego Agencji w [...].

Płatnością nienależną, o której mowa we wzmiankowanym wyżej przepisie jest wypłacona rolnikowi przez organ Agencji kwota pobranych środków publicznych pochodzących z funduszy Unii Europejskiej i krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie wydatków realizowanych z funduszy Unii Europejskiej, jako świadczenie dokonane przez organ administracji publicznej na rzecz rolnika, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia lub nieistnienia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego stwierdzenia określonych okoliczności przewidzianych w przepisach regulujących przyznanie danej płatności.

Przedmiotem postępowań toczących się przed organami było zatem ustalenie, czy w danej sprawie (sprawach) doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Podkreślenia wymaga, że ustalenie, czy przyznane uprzednio kwoty pomocy, czy płatności były przyznane nienależnie lub w nadmiernej wysokości może wynikać z ustaleń dokonanych w toku postępowania toczącego się na podstawie art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, jak i z ostatecznych decyzji wydanych w postępowaniach nadzwyczajnych w przedmiocie przyznania płatności lub pomocy.

W drugiej z wyżej wymienionych sytuacji, rolą organu nie jest kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie, czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne. W postępowaniu uregulowanym w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jego przedmiotem jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z funduszy wskazanych w tym przepisie, a następnie określenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków. Nie oznacza to jednak, że organ w każdym przypadku powinien prowadzić postępowanie wyjaśniające od samego początku, z pominięciem dowodów zgromadzonym w postępowaniu w sprawie przyznania płatności rolnej, świadczących o tym, że została ona nienależnie pobrana. W sytuacji bowiem, gdy organ dysponuje decyzją odmawiającą przyznania płatności, to brak jest racjonalnych podstaw do ponownego prowadzenia postępowania w tym zakresie. W takim przypadku, w razie niedokonania zwrotu nienależnie pobranej płatności, organ jest zobowiązany do wszczęcia z urzędu i przeprowadzenia postępowanie w sprawie ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności, z uwzględnieniem decyzji rozstrzygającej o odmowie przyznania płatności rolnych (zob. np. wyrok NSA z 25 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 491/18).

W ocenie Sądu organy Agencji w niniejszych sprawach prawidłowo ustaliły, że doszło do nienależnego pobrania środków, o których mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, co wynika z faktu, że na podstawie pierwotnych decyzji przyznano i wypłacono skarżącemu środki pomocy w ramach ONW na 2013 r. i 2014 r., a następnie decyzje te wobec stwierdzenia, że skarżący nie prowadził działalności rolniczej na deklarowanych do tych płatności działkach rolnych, zostały uchylone w postępowaniach wznowieniowych, a skarżącemu finalnie odmówiono przyznania w/w płatności. Walor ostateczności obu decyzji kierownika BP Agencji w [...] z dnia [...] lutego 2018 r., nr [...] i nr [...] nie jest w niniejszych sprawach kwestionowany. Skarżący wprawdzie powołuje się na rozstrzygnięcia sądowe w zakresie innych programów pomocowych (płatności bezpośrednie) z analogicznych okresów, ale dla mocy wiążącej w/w decyzji w niniejszych sprawach nie ma to żadnego znaczenia. Godzi się poza tym zauważyć, że, jeśli chodzi o postępowanie w przedmiocie odmowy przytznania płatności płatności bezpośrednich za rok 2013 r., to WSA w Rzeszowie wyrokiem z dnia 24 września 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 226/20 oddalił skargę strony podzielając stanowisko organów, że ustalenia z kontroli na miejscu w gospodarstwie strony z 2016 r. pozwalają stwierdzić nieprawidłowości - brak działalności rolnej - także w odniesieniu do 2013 r.. Z kolei w wyroku WSA w Rzeszowie z dnia 22 września 2020 r. sygn. akt I SA/Rz 297/20 uchylono analogiczną decyzję o odmowie płatności bezpośrednich na 2014 r., ale zasadniczo z powodu niedostatków sfery argumentacyjnej skarżonej decyzji.

Tak więc przywołane przez organy Agencji decyzje wydane w postepowaniach wznowieniowych tworzą nowy, wiążący stan prawny, który w powiązaniu z niespornym faktem, że płatności ONW za 2013 r. i 2014 r. zostały stronie wypłacone, na podstawie pierwotnych decyzji i brakiem dobrowolnego zwrotu stanowi punkt wyjścia do wydania decyzji w sprawie określenia kwoty nienależnie pobranych płatności. Wobec ostatecznej odmowy przyznania płatności kwotę świadczenia nienależnie pobranego będzie stanowiła kwotą otrzymana przez skarżącego na podstawie pierwotnej, wyeliminowanej następnie z obrotu prawnego decyzji. W konsekwencji organ był zobowiązany, na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy o Agencji do wydania decyzji ustalających kwoty nienależnie pobranych przez skarżącego płatności ONW za 2013r. i 2014 r.

W ocenie Sądu organy Agencji prawidłowo ponadto stwierdziły, że w obu sprawach nie wystąpiły okoliczności uzasadniające odstąpienie od żądania zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego płatności, co zresztą nie jest kwestionowane.

Organy Agencji zbadały również kwestię ewentualnego przedawnienia obowiązku zwrotu płatności w oparciu o art. 3 ust. 1 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Stosownie do powołanej regulacji okres przedawnienia wynosi cztery lata od czasu dopuszczenia się nieprawidłowości określonej w art. 1 ust. 1. Zasady sektorowe mogą jednak wprowadzić okres krótszy, który nie może wynosić mniej niż trzy lata. W przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się okres przedawnienia biegnie od dnia, w którym nieprawidłowość ustała. W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu. Przerwanie okresu przedawnienia jest spowodowane przez każdy akt właściwego organu władzy, o którym zawiadamia się daną osobę, a który odnosi się do śledztwa lub postępowania w sprawie nieprawidłowości. Po każdym przerwaniu okres przedawnienia biegnie na nowo. Upływ przedawnienia następuje najpóźniej w dniu, w którym mija okres odpowiadający podwójnemu terminowi okresu przedawnienia, jeśli do tego czasu właściwy organ władzy nie wymierzył kary; nie dotyczy to przypadków, w których postępowanie administracyjne zostało zawieszone zgodnie z art. 6 ust. 1 rozporządzenia.

W niniejszych sprawach organy przyjęły, że datą dopuszczenia się nieprawidłowości jest data kontroli na miejscu w 2016 r. Wówczas to niespornie nieprawidłowość została ujawniona. Tymczasem początek biegu terminu przedawnienia żądania zwrotu, w/w przepis wiąże z dopuszczeniem się nieprawidłowości. Jakkolwiek organy Agencji rzeczywiście nie relatywizują ustalenia daty nieprawidłowości do kampanii rocznej, do której płatność została przyznana, jednak zdaniem Sądu nie prowadzi to do uznania daty wystąpienia nieprawidłowości w niniejszych sprawach za błędną. Zgodnie bowiem z akapitem 2 w/w przepisu w przypadku nieprawidłowości ciągłych lub powtarzających się datą popełnienia jest dzień, w którym nieprawidłowość ustała. W ocenie Sądu okoliczności ujawnione w niniejszych sprawach wskazują, że z taką właśnie nieprawidłowością mamy do czynienia. W toku kontroli stwierdzony został, utrzymujący się na części deklarowanych działek, stan braku rolniczego ich użytkowania, istniejący co najmniej od 2013 r., a przypomnieć należy, że obowiązkiem beneficjenta jest takie użytkowanie gruntów przez cały rok kalendarzowy danej kampanii pomocowej. Ten fakt zresztą stanowił podstawę faktyczną do ostatecznej odmowy przyznania stronie dochodzonych płatności ONW na 2013 r. i 2014 r.

Wyjaśnienia istoty nieprawidłowości o charakterze ciągłym lub powtarzającym się w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit drugi rozporządzenia Rady nr 2988/95 podejmowano się w orzecznictwie sądowo-administracyjnym. Wskazuje się, że występuje ona, jeżeli popełniana jest przez podmiot, który czerpie korzyści ekonomiczne z całokształtu podobnych operacji, które naruszają ten sam przepis prawa Unii. W tym względzie w zakresie dotyczącym związku czasowego, w jakim winny pozostawać nieprawidłowości, aby można je było uznać za "nieprawidłowość powtarzającą się" w rozumieniu tego przepisu, konieczne jest jedynie, by okres czasu, jaki upłynął pomiędzy poszczególnymi nieprawidłowościami, był krótszy od terminu przedawnienia przewidzianego w akapicie pierwszym tego ustępu. Nieprawidłowość ma także charakter powtarzający się, jeżeli została popełniona przez podmiot, który czerpał korzyści ekonomiczne z ogółu podobnych transakcji naruszających ten sam przepis prawa (zob. np. wyroki NSA z dnia sygn. akt GSK 1909/19 i z dnia 18 listopada 2020 r. sygn. akt I GSK 253/18 i powołane tam wyroki TSUE w sprawach C-279/05 Vonk Dairy Products, C-52/14 Pfeifer & Langen, C-465/10 Chambre de commerce). W 2016 r. ujawniono, że skarżący zaniechał prowadzenia działalności rolnej – wykonywania zabiegów agrotechnicznych i stan ten trwa, jak wskazano wyżej, co najmniej od 2013 r. Tak więc w kolejnych latach, do momentu ujawnienia tej nieprawidłowości w trakcie kontroli na miejscu w 2016 r. skarżący nie przestrzegał wymogów płatności ONW naruszając tym samym corocznie te same przepisy prawa krajowego i unijnego. Jest to zatem nieprawidłowość trwała, inaczej ciągła. Ujawnienie jej powoduje zarazem, że ustaje niezgodność stanu wytworzonego na gruncie z przepisami regulującymi przyznanie do niego pomocy pochodzącej ze środków unii europejskiej. W niniejszych sprawach jakkolwiek organy Agencji nie wyjaśniły szerzej charakteru stwierdzonych nieprawidłowości i wpływu tej okoliczności na sposób liczenia terminu przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności to jednak uchybienie to nie miało wpływu na treść zapadłych w sprawie rozstrzygnięć. Dostatecznie wywiodły bowiem, że w dacie kontroli na miejscu w gospodarstwie rolnym skarżącego stwierdzony został stan braku użytkowania rolniczego, występujący już w 2013 r. a tym bardziej w 2014 r.. Co do tego późniejszego okresu wypada zauważyć, że czteroletni termin przedawnienia i tak nie upłynąłby przed dniem 6 lutego 2018 r., w którym to dniu skarżący został powiadomiony o wznowieniu postępowań administracyjnych w których przyznane zostały płatności na 2013 i 2014 r. poprzez doręczenie stosownych postanowień z dnia 1 lutego 2018 r.. W skargach nie kwestionuje się, że te czynności organów Agencji mogłyby skutkować przerwaniem biegu terminu przedawnienia, gdyby nie upłynąłby ten termin wcześniej.

Co do twierdzeń skargi, że ostateczne zakończenie programu ONW w ramach perspektywy PROW 2007-2013, stoi na przeszkodzie możliwości nakładania kar w związku z nieprawidłowościami popełnionymi w trakcie realizacji programu, to stwierdzić przychodzi, że opierają się one na błędnej wykładni art. 3 rozporządzenia Rady nr 2988/95. Art. 3 ust. 1 akapit 2 stanowi, że: "W przypadku programów wieloletnich okres przedawnienia w każdym przypadku biegnie do momentu ostatecznego zakończenia programu". Znaczenia i sposobu rozumienia powyższej wypowiedzi normatywnej można doszukać się orzecznictwie TSUE. Przykładowo w wyroku C-436/15 Alytaus, Trybunał wyjaśnił, że ostateczne zakończenie programu w rozumieniu art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95 nie oznacza upływu terminu przedawnienia nieprawidłowości, których dopuszczono się w toku jego realizacji. W terminie tym przedawniają się jedynie te nieprawidłowości, które popełniono cztery lata przed ostatecznym zakończeniem programu, jeżeli termin przedawnienia nie został przerwany wcześniej z powodów przewidzianych w art. 3 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 2988/95. Innymi słowy, termin przedawnienia nieprawidłowości popełnianych w toku wdrażania programów wieloletnich (art. 3 ust. 1 akapit 2 rozporządzenia nr 2988/95) pozwala na wydłużenie terminu przedawnienia, a nie na jego skrócenie, jak tego usiłuje bezpodstawnie dowieść skarżący. Z art. 28 rozporządzenia (WE) nr 1290/2005 rzeczywiście wynika, że datą ostatecznego zamknięcia programu PROW 2007-2013 jest data 30 czerwca 2016 r. przewidziana dla przekazania przez Państwo Członkowskie sprawozdania finansowego z ostatniego roku budżetowego realizacji programu budżetowego, ale miałoby to dla sprawy tylko takie konsekwencje, że termin przedawnienia, który upływałby przed dniem zamknięcia programu, uległby wydłużeniu do w/w daty. W niniejszych sprawach nie miało to żadnego znaczenia, przez wzgląd na charakter nieprawidłowości, jak też z uwagi na to, że terminy przedawnienia żądania zwrotu z powodu popełnienia nieprawidłowości w 2013 r. czy w 2014 r. nie upłynęłyby przed datą 30 czerwca 2016 r.

Skarżący nie wskazał też na inne przepisy, "zasady sektorowe", które kształtowałyby w niniejszej sprawie krótszy niż czteroletni (nie krótszy jednak niż trzyletni) okres przedawnienia żądania zwrotu nienależnie pobranych płatności.

Reasumując, Sąd nie dopatrzył się w niniejszych sprawach naruszenia norm procesowych, czy też norm materialnych, które skutkowałyby uchyleniem zaskarżonej decyzji. Analiza zgromadzonego w sprawach materiału dowodowego w kontekście przepisów prawa obowiązujących w przedmiotowej materii skutkuje uznaniem, że prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny dał organom podstawę do wydania decyzji o ustaleniu kwot nienależnie pobranych płatności ONW za 2013 r jak i za 2014 r.

Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargi.