Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 1235/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2017-12-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: ART. 61 UST. 1
journal: Dz.U. 2017 poz 1073
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne.
article: PAR. 3 UST. 1, PAR. 4, PAR 5, PAR 6
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), Sędziowie sędzia WSA Łukasz Krzycki, sędzia WSA Przemysław Żmich, Protokolant st. sekr. sąd. Piotr Iwaszek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżona decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2016 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz M. K. kwotę 997 (dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] marca 2017 r., Nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] października 2016r. Nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji budowlanej polegającej na budowie 8 budynków mieszkalnych jednorodzinnych dwu lokalowych wraz z infrastrukturą techniczną na działce nr ew. [...] i części działek nr ew. [...],[...],[...] obr. [...] oraz na części działek nr ew. [...] i [...] obr. [...] w rejonie ul. [...] w Dzielnicy [...] w [...].

Kolegium w uzasadnieniu decyzji wskazało, iż organ pierwszej instancji prawidłowo przeprowadził postępowanie zmierzające do ustalenia warunków zabudowy, a przede wszystkim we właściwy sposób wytyczył obszar analizowany o wielkości trzykrotności frontu działki (przyjmując za front działki granicę działek nr ew. [...] i [...] przyległą do działki nr ew. [...] stanowiącej drogę wewnętrzną ul. [...] przez którą odbywać się będzie główny wjazd na teren inwestycji), celem przeprowadzenia wymaganej przepisami analizy funkcji i cech zabudowy i zagospodarowania terenu, w oparciu o przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zdaniem organu analiza wykazała, że na działkach dostępnych w obszarze analizowanym istnieją budynki mieszkalne jednorodzinne, w zabudowie bliźniaczej oraz zabudowa zagrodowa. Na działkach dostępnych z tej samej drogi tj. ul. [...], istnieje zabudowa jednorodzinna i zagrodowa. W związku z powyższym wykazano, że nowa zabudowa ma tożsamą funkcję z zabudową istniejącą. Ponadto przeprowadzone postępowanie wykazało spełnienie warunków określonych w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wreszcie zdaniem Kolegium prawidłowo zostały ustalone parametry dla nowej zabudowy. Do ustalenia poszczególnych parametrów organ wykorzystał wielkości zabudowy dla działek zabudowanych zabudową mieszkaniową jednorodzinną i bliźniaczą, z pominięciem zabudowy zagrodowej z uwagi na jej odmienny charakter. Przy tym poszczególne parametry zostały ustalone na poziomie średniej w obszarze analizowanym z wyjątkiem wskaźnika powierzchni zabudowy oraz szerokości elewacji frontowej. Obydwa wymienione parametry zostały ustalone na poziomie maksymalnych wielkości w obszarze analizowanym. Przy czym, w ocenie organu odwoławczego jest to uzasadnione, gdyż mieści się granicach istniejącego w obszarze analizowanym wskaźnika maksymalnego i dotyczy zabudowy o identycznym charakterze. Podobna sytuacja dotyczy szerokości elewacji frontowej. Ustalenie tego wskaźnika dla nowej zabudowy na poziomie najwyższym wynika bowiem z przyjęcia wskaźników tożsamych dla obiektów o charakterze i funkcji w obszarze analizowanym. Reszta parametrów została ustalona na poziomie średnich w obszarze analizowanym. Kolegium podało również, że decyzja o warunkach zabudowy została wydana po uzyskaniu wymaganych prawem uzgodnień. W aktach znajdują się dokumenty potwierdzające zapewnienie gestorów sieci w możliwość uzbrojenia terenu.

Skargę na ww. decyzję wniosła M. K.(dalej "Skarżąca") zarzucając naruszenie:

1. prawa formalnego poprzez niezastosowanie art. 6, 8, 12 KPA,

2. prawa materialnego poprzez:

a. niezastosowanie § 34 rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. 2015 nr 0 poz. 1422 ze zm., dalej "rozporządzenie z 2002 r.") oraz art. 1 ust. 2 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dn. 27 marca 2003 r. (Dz.U. 2016 poz. 778 ze zm., dalej "upzp"),

b. niezastosowanie § 5 ust. 1 oraz błędną wykładnię § 5 ust. 2 rozporządzenie Ministra infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. 2003 nr 164 poz. 1588 ze zm., dalej "rozporządzenie z 2003 r.")

c. niezastosowanie § 6 ust. 1 oraz błędną wykładnię § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r

d. błędną wykładnię art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp w związku z § 4 ust. 1 i 4 rozporządzenia z 2003 r. oraz błędną wykładnię art. 43 ustawy o drogach publicznych,

e. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp,

f. niezastosowanie art. 61 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 61 ust. 5 upzp,

g. niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 1 upzp.

Mając na uwadze tak sformułowane zarzuty Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Zarządu Dzielnicy [...] Nr [...] o warunkach zabudowy z [...] października 2016 r. w całości, umorzenie postępowania oraz zasądzenie na rzecz Skarżącej zwrotu kosztów postępowania.

W obszernym uzasadnieniu skargi, wskazano że zgodnie z § 34 rozporządzenia z 2002 r. zbiorniki na nieczystości ciekłe mogą być stosowane tylko na działkach budowlanych niemających możliwości przyłączenia do sieci kanalizacyjnej, przy czym nie dopuszcza się ich stosowania na obszarach podlegających szczególnej ochronie środowiska i narażonych na powodzie oraz zalewanie wodami opadowymi. Planowana inwestycja znajduje się na terenie zagrożonym powodzią, co potwierdza decyzja WZ oraz postanowienie DRZGW. Równocześnie decyzja WZ przewiduje usytuowanie16 zbiorników na nieczystości ciekłe o pojemności do 10 000 litrów każdy. Powyższe stanowi oczywistą sprzeczność z treścią przytoczonego powyżej § 34 rozporządzenia z 2002 r., a tym samym rażącą obrazę prawa materialnego. Ponadto, zdaniem Skarżącej, zaplanowanie 16 tzw. szamb w bezpośrednim sąsiedztwie obszaru chronionego krajobrazu oraz w odległości 80m od koryta rzeki narusza art. 1 ust. 2 pkt. 3 upzp zgodnie, z którym w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony środowiska.

Ponadto Skarżąca podniosła, iż wyznaczając wskaźnik powierzchni zabudowy uwzględniono tylko i wyłącznie działki z istniejącą zabudową jednorodzinną, pomijając działki zabudowy zagrodowej co stanowi naruszenie §5 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., gdyż rozporządzenie to wskazuje, że wskaźnik wyznacza się "na podstawie średniego wskaźnika (...) dla obszaru analizowanego nie zaś dla wybranych typów zabudowy znajdujących się w tym obszarze. Oprócz całkowitego pominięcia zabudowy zagrodowej, w analizie pominięto także kilka działek zabudowy jednorodzinnej, co także stanowi naruszenie §5 rozporządzenia z 2003 r. poprzez jego niezastosowanie. Zgodnie z analizą urbanistyczną, średni wskaźnik powierzchni zabudowy wynosi 0,13. Tymczasem dla potrzeb inwestycji przyjęto wskaźnik 0,26 stwierdzając wprost, iż wynika to z potrzeb Inwestora. Wskazuje to na niewystarczające uzasadnienie odstępstwa od średniego wskaźnika. Fakt bowiem, że w obszarze znajdują się dwie działki o wskaźniku znacząco odbiegającym od reszty sam w sobie nie stanowi jakiegokolwiek wyjaśnienia. Z wykonanej przez Skarżącą analizy wynika bowiem, że analiza wskazuje, że wszystkie działki oprócz dwóch mieszczą się w okolicach średniego wskaźnika (z tolerancją +-30%) zabudowy bądź też mają ten wskaźnik na niższym poziomie (dz. ew. [...], [...],[...], [...], [...]). Ponadto jedna z dwóch działek o największym wskaźniku powierzchni zabudowy (dz. ew. [...]) znajduje się praktycznie poza granicą obszaru analizy. Powyższa analiza wskazuje, na niski stopień zagęszczenia zabudowy oraz że intensywność istniejącej zabudowy jest znacząco mniejsza niż intensywność planowanej inwestycji. Konkludując Skarżąca wskazała, że nowa zabudowa powinna nawiązywać do istniejącego już dominującego charakteru zabudowy i brak jest podstaw aby odstępować od średniej wartości powierzchni zabudowy. Zamierzenia inwestycyjne wnioskodawcy nie mogą stanowić jedynej, stosowanej w arbitralny sposób, podstawy ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy w decyzji o warunkach zabudowy co ma miejsce w przedmiotowej sprawie. W przedmiotowej sprawie zastosowane odstępstwo od wartości średniej nie znajduje potwierdzenia w przeprowadzonej w ramach postępowania analizie urbanistycznej.

W odniesieniu do szerokości elewacji frontowej, Skarżąca zwróciła uwagę na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. który dopuszcza odstąpienie od średniej wartości jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej (a nie z potrzeb Inwestora). Wskazała nadto, że zgodnie z analizą szerokości elewacji dla 16 działek średnia szerokość wynosi 17,5m. Zgodnie z § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. podstawową zasadą jest wyznaczenie szerokości elewacji nowej zabudowy na podstawie średniej z tolerancją 20%, tj. w przedmiotowej sprawie 17,5+0,2*17,5=21m. Zgodnie z treścią analizy urbanistycznej 3 działki o najszerszej elewacji to: 22m, 22,5m, 28m, a zatem w przypadku dwóch z nich (22m i 22,5m) nie sposób twierdzić iż "parametr szerokości frontu budynku (...) znacznie przekracza średni". W rzeczywistości parametr ten dla dwóch działek jest bardzo bliski (odpowiednio 1,0m i 1,5m różnicy) zmieszczenia się w 20% tolerancji stanowiących podstawową zasadę. Tymczasem analiza urbanistyczna (a w ślad za nią wydana decyzja) ustala parametr szerokości elewacji frontowej na maksymalnym poziomie, korespondującym z wartością jednej na szesnaście działek, w przypadku której szerokość elewacji bardzo znacząco odbiega od wszystkich pozostałych działek. Powyższe, oprócz wskazania potrzeb Inwestora, nie jest w żaden sposób uzasadnione, co stanowi rażącą obrazę § 6 ust. 2 i § 6 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r.

Skarżąca zwróciła również uwagę na niewłaściwe wyznaczenie linii zabudowy, z pominięciem ustalenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej. Wyprowadzenie wniosku, że §4 rozporządzenia z 2003 r. nie znajduje zastosowania do dróg prywatnych prowadziłoby do całkowitego chaosu przestrzennego na wielu polskich osiedlach, gdyż oznaczałoby możliwość lokowania budynków w dowolnej linii, bez względu na usytuowanie już istniejących budynków na sąsiednich działkach. W konsekwencji brak jest podstaw do odstąpienia od wyznaczenia linii zabudowy w przedmiotowej sprawie od strony ul. [...]. Skarżąca wskazała, że skoro w analizie stwierdza się, iż brak jest podstaw do wyznaczenia takiej linii zabudowy, to oznacza to, iż nie jest spełniony warunek art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, gdyż nie istnieje co najmniej jedna działka sąsiednia pozwalająca na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym m.in. linii zabudowy.

Dodatkowo podkreśliła, iż wyznaczenie obowiązującej linii zabudowy odnosi się do dróg istniejących, a droga w stosunku do której wyznaczono nieprzekraczalną linię zabudowy nie istnieje, nie jest nawet wydzielona geodezyjnie, jest tylko ustaleniem miejscowego planu, który na terenie objętym decyzją WZ z [...] października 2016 r. nie obowiązuje. W związku z powyższym ustalenie linii zabudowy nieprzekraczalnej (zamiast obowiązującej) poprzez przedłużenie linii ustalonej w formie tekstowej (nieoznaczona na rysunku planu) na sąsiednich terenach jest niezgodne z przytoczonym powyżej wymogiem rozporządzenia.

Decyzjom organów I i II instancji zarzuciła także niezastosowanie art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp zgodnie z którym w planowaniu przestrzennym uwzględnia się m.in. wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz brak spełnienia warunku wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 4 upzp wobec nie przedstawienia stosownych umów z gestorami sieci.

Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów proceduralnych, dotyczą wydania decyzji obejmującej inny teren niż pierwotna koncepcja inwestora.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie.

W piśmie z dnia [...] grudnia 2017 r. pełnomocnik uczestników [...] Sp. z o.o. oraz [...] Sp. z o.o. odniósł się do zarzutów przedstawionych w skardze.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Skarga podlegała uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej zawarte, Sąd uznał za uzasadnione.

W szczególności Sąd zakwestionował ocenę fragmentu analizy urbanistycznej przeprowadzonej przez uprawnionego architekta, a następnie przyjętą jako prawidłową i spełniającą wymogi przepisów prawa – przez organy. Pozostałe natomiast zarzuty skargi Sąd uznał za bezzasadne. Przy czym stwierdzone naruszenie prawa uzasadniało uchylenie w części zaskarżonej decyzji.

Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był m. in. art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Zgodnie z tym przepisem, jednym z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy jest ustalenie, że co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Reguła zawarta w powołanym przepisie określana jest jako zasada dobrego sąsiedztwa (por. np. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, wyd. 8, Warszawa 2015, teza 2 komentarza do art. 61). Zgodnie z delegacją zawartą w art. 61 ust. 6 i 7 upzp, sposób ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu zostały określone w rozporządzeniu wykonawczym z 2003 r.

W myśl § 3 ust. 1 ww. rozporządzenia, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 upzp. Zgodnie z § 3 ust. 1 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-5 ustawy. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów (§ 3 ust. 2 tego rozporządzenia).

Zdaniem Sądu obszar analizowany został wyznaczony zgodnie z zasadą wyznaczoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Od granic terenu inwestycyjnego wyznaczono wokół – w promieniu stanowiącego trzykrotność frontu działek inwestycyjnych – obszar analizy urbanistycznej. Zastosowano zatem metodykę wyznaczenia tego obszaru stanowiącą zasadę określoną w § 3 ust. 2 rozporządzenia. Organ zatem nie miał obowiązku stosując normę prawa materialnego w jej podstawowym wariancie odrębnie uzasadniać z jakich powodów przyjął tenże wariant. Gdyby uznał, że zasadne jest poszerzenie tego obszaru ponad minimum wynikające z rozporządzenia wówczas konieczne byłoby wyjaśnienie z jakich względów – acz działając w graniach prawa – uznał celowość takiego wyznaczenia obszaru analizowanego (tak samo wyrok NSA z dnia 17 maja 2016r., sygn. akt II OSK 2931/14). Taka sytuacja natomiast w sprawie nie miała miejsca.

Sąd uznał natomiast, iż w sprawie doszło do naruszenia przepisów procesowych w zakresie ustalenia stanu faktycznego tj. art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. w powiązaniu z normą art. 61 ust. 1 pkt 2 upzp oraz 61 ust. 1 pkt 1 upzp. w związku z § 4, 5 i 6 rozporządzenia z 2003.

W niniejszej sprawie wątpliwości Sądu budzi kwestia ustalenia linii zabudowy. Linia ta bowiem powinna być ustalana przede wszystkim od frontu nowej zabudowy, to jest od drogi publicznej, od której dla danej inwestycji przewiduje się główny wjazd (wejście). Tak rozumiana linia zabudowy z jednej strony zachowuje odległości nowej zabudowy od drogi publicznej, aby zapewnić bezpieczeństwo ruchu drogowego i ludności korzystającej z tej drogi, zaś z drugiej strony gwarantuje zapewnienie walorów wynikających z ładu przestrzennego. Przy tym dla każdego wniosku inwestora ustala się co do zasady jedną linię zabudowy i to tylko od strony drogi publicznej. Stąd nie zasługuje na uwzględnienie zarzut Skarżącej co do braku ustalenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej. Co prawda rozporządzenie nie ogranicza ustalenia linii zabudowy do drogi publicznej, to jednak wynika to z wyjaśnionej powyżej istoty pojęcia linii zabudowy. W niniejszej sprawie, jak wynika z decyzji WZ, obsługa komunikacyjna inwestycji ma się odbywać od drogi publicznej przez projektowaną wewnętrzną drogę dojazdową ul. [...] oraz projektowaną drogę publiczną oznaczoną symbolem [...]. Linia zabudowy została oznaczona od strony drogi ([...]), która – jak wynika z akt sprawy – jeszcze nie została zrealizowana. Co więcej plan ją przewidujący w części został wyeliminowany z obrotu prawnego. Wyjaśnić zatem należy, że co do zasady obowiązujące przepisy nie ograniczają wyznaczenia owej linii jedynie do tej granicy terenu inwestycyjnego, do której nieruchomość objęta wnioskiem posiada dostęp do drogi publicznej. Jednakże celem ustalenia tych linii jest zagwarantowanie zachowania stosownej odległości budynku od pasa drogowego. (por. wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1987/13 z dnia 19 marca 2015r., LEX nr 2087384). Z tej też przyczyny skoro komunikacja inwestycji ma się odbywać – zgodnie z decyzją WZ – od drogi publicznej, to właśnie od tej drogi winna zostać wyznaczona linia zabudowy. Przy czym chodzi tu o wskazania odległości budynku od pasa drogowego. Jeżeli zatem działki leżą w tak zwanej drugiej linii zabudowy od tego pasa, to nie ma obowiązku wyznaczania tej linii zabudowy. Musi to jednak znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji oraz poprzedzającej ją analizy. Przy tym jeżeli lokalizacja inwestycji przewidywana jest na terenie, który graniczy z dwóch stron z pasami dróg publicznych, nie tylko dopuszczalne, ale konieczne jest ustalenie linii zabudowy dla obydwu stron. W niniejszej sprawie z uwagi na nieścisłości zapisów zawartych w decyzji WZ i analizie (k.65) nie wiadomo czy dostęp do drogi publicznej planowanej inwestycji to dostęp do drogi [...] czy [...], ani gdzie powinna przebiegać linia zabudowy. Ponownie zatem rozpatrując sprawę organ ustali tę okoliczność i stosownie do uwag zamieszczonych powyżej wyrysuje przebieg linii zabudowy.

Wskazać również należy, że z problematyką ustalenia linii zabudowy wiąże się w ogóle problematyka wypełnienia w niniejszej sprawie warunku dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej. Stosownie do art. 2 pkt 14 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć bezpośredni dostęp do tej drogi albo dostęp do niej przez drogę wewnętrzną lub przez ustanowienie odpowiedniej służebności drogowej. Z kolei zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1440) drogą publiczną jest droga zaliczona do jednej z czterech wymienionych w art. 2 tej ustawy kategorii dróg: krajowych, wojewódzkich, powiatowych lub gminnych. Warunek przewidziany w art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane będzie spełniony tylko wówczas, gdy teren ma dostęp do drogi zaliczonej do jednej z dróg wymienionych w art. 2 ustawy o drogach publicznych. W niniejszej sprawie powstaje jednak wątpliwość, która w pierwszej kolejności musi zostać wyjaśniona przez organ ponownie rozpatrujący sprawę – czy droga publiczna wskazana w decyzji jako ta, z której odbywać ma się obsługa komunikacyjna inwestycji, już istnieje oraz czy została zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. W razie negatywnego ustalenia w zakresie tej okoliczności, w ogóle bowiem nie będzie możliwe ustalenia warunków zabudowy dla rozważanej inwestycji. Dostęp ten może być bezpośredni, jeżeli nieruchomość położona jest przy drodze publicznej lub pośredni, przez inne nieruchomości, na których albo ustanowiono służebność drogową albo stanowiących drogi wewnętrzne (drogi nie zaliczone do żadnej kategorii dróg publicznych). Dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej nie można utożsamiać z dostępem faktycznym, gdyż dostęp ten ma być prawnie zagwarantowany. Przez dostęp do drogi publicznej należy rozumieć dostęp prawny i dostęp faktyczny (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 239/2006, dostępny na stronie https;//orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 4 lutego 2013 r., sygn. akt. II SA/Kr 1638/12, Lex nr 1277994). Dostęp prawny oznacza, że musi on wynikać wprost z przepisu prawa, czynności prawnej bądź orzeczenia sądowego. Faktyczny, że musi rzeczywiście zapewniać możliwość przejścia i przejazdu do drogi publicznej. Musi to być dostęp realny, możliwy do wyegzekwowania przez inwestora przy użyciu dostępnych środków prawnych. Zapewnienie dostępu terenu inwestycji do drogi publicznej jest bowiem jednym z kilku warunków, od spełnienia których uzależniona jest możliwość pozytywnego rozstrzygnięcia sprawy. Celem unormowania z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy jest bowiem zapewnienie rzeczywistego, realnego dostępu nieruchomości do drogi publicznej. Przy czym, niedopuszczalne jest aby na etapie ustalania warunków zabudowy dostępność ocenianego terenu inwestycji do drogi publicznej określać w sposób warunkowy (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, Lexis.pl nr 2521591). Warunek dostępu do drogi publicznej musi być spełniony już na etapie ustalenia warunków zabudowy, a poza tym musi być prawnie zagwarantowany (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II SA/Gd 240/13, oba dostępne na stronie internetowej https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sens regulacji prawnej określonej w art. 61 ust. 1 pkt 2 wymaga, aby dostęp do drogi publicznej w swej istocie istniał w dacie orzekania o warunkach zabudowy, a nie powstał dopiero w przyszłości (zob. Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 kwietnia 2015 r., sygn. akt II OSK 2249/13, https://orzeczenia.nsa.gov.pl oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1467/09, lex nr 746565).

Kolejną wątpliwość Sądu w zakresie budzi ustalenie wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki. § 5 ww. rozporządzenia określa, że: 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Analiza rozstrzygnięcia w tym zakresie zawartego w decyzji utrzymanej w mocy zaskarżoną decyzją wraz z danymi naniesionymi na załączniku graficznym do decyzji, pozwala stwierdzić, że wskaźnik o którym mowa, został ustalony w oparciu o zapis ustępu 2 § 5, tj. w sposób odbiegający od zasadniczego. Wskazuje na to ta mianowicie okoliczność, że średnia wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 13 %. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten ustalono na 26 %. Skoro organ wyznaczył wielkość powierzchni nowej zabudowy w oparciu o zapis zawarty w § 5 ust. 2 rozporządzenia, winien uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, poprzez przedstawienie przesłanek jakie powodowały przyjęcie takiego rozwiązania oraz wykazując przyczyny dla których uznał, że podjęte rozstrzygnięcie jest słuszne w warunkach rozpatrywanej sprawy i zasadne. Uzasadnienie w tym zakresie znajduje się w części tekstowej analizy, jednak w ocenie Sądu, nie jest ono wystarczające. Organ bowiem wskazał, że w analizowanym terenie znajdują się 2 działki o takim wskaźniku. Sąd jednak z takim uzasadnieniem się nie zgadza. Nowa inwestycja ma bowiem wpisywać się w istniejący układ kompozycyjno-architektoniczny. Jak słusznie podnosi Skarżąca, ze znajdującej się w aktach sprawy analizy urbanistycznej, w obszarze analizowanym tylko dwie działki posiadają wskaźnik taki jak ustalony w decyzji WZ. Dodatkowo działki te znajdują się w znacznym oddaleniu od planowanej inwestycji. Skoro zatem organ uznał za zasadne ustalić wskaźnik w wielkości odbiegającej od średniej to winien wykazać, że ustalenie to odpowiada ukształtowanemu w obszarze analizowanym ładowi przestrzennemu. Fakt występowania dwóch działek o ustalonym wskaźniku powierzchni zabudowy w sytuacji gdy analizą objętych jest 16 działek, a dodatkowo te w oparciu o które ustalono wskaźnik, znajdują się na peryferiach obszaru analizowanego bądź w znacznym oddaleniu od ternu inwestycji, samo prze się nie stanowi kontynuacji w zakresie tego wskaźnika. Takiego uzasadnienia w ocenie Sądu brakuje w rozpoznanej sprawie, co czyni zaskarżoną decyzję dowolną, a w konsekwencji stanowi naruszenie art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp oraz § 5 ust. 1 i 2 rozporządzenia z 2003 r.

Podobnie rzecz się ma jeśli chodzi o ustalenie szerokości elewacji frontowej. Zasady ustalenia tego wskaźnika określają zapisy zawarte w § 6 ww. rozporządzenia, przewidując iż: 1 Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w § 3 ust. 1.

Analiza rozstrzygnięcia w tym zakresie zawartego w zaskarżonej decyzji wraz z danymi naniesionymi na załączniku graficznym pozwala stwierdzić, że wskaźnik o którym mowa, został ustalony w oparciu o zapis ustępu 2 § 6, tj. w sposób odbiegający od zasadniczego. Wskazuje na to ta mianowicie okoliczność, że średnia wskaźnika dla obszaru analizowanego wynosi 17,5m. Tymczasem w zaskarżonej decyzji wskaźnik ten ustalono na 28 m. Skoro zatem organ wyznaczył szerokość elewacji frontowej w oparciu o zapis zawarty w § 6 ust. 2 rozporządzenia, winien uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie, poprzez przedstawienie przesłanek jakie powodowały przyjęcie takiego właśnie rozwiązania oraz wykazując przyczyny dla których uznał, że podjęte rozstrzygnięcie jest słuszne w warunkach rozpatrywanej sprawy i zasadne. W ocenie Sądu podniesione w analizie okoliczności nie są wystarczającym uzasadnieniem dla ustalenia szerokości elewacji frontowej w górnej granicy wskaźnika występującego w obszarze analizowanym. Działki, w odniesieniu do których ustalono ten wskaźnik również znajdują się w znacznym oddaleniu od terenu planowanej inwestycji, bądź na peryferiach obszaru analizowanego. Trudno zatem przypuszczać, iż odniesienie się do wskaźników zabudowy istniejących na tych działkach jest właściwe, konieczne i uzasadnione w realiach niniejszej sprawy, zaś organ tego jednoznacznie nie wykazał.

Z tych wszystkich względów konieczne było uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponownie bowiem rozpatrując sprawę, organ gruntownie zbada czy teren inwestycji posiada dostęp do drogi publicznej w rozumieniu art. 2 pkt 14 upzp i jeżeli tak dokona ponownej analizy, celem określenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, a ustalając wskaźniki nowej zabudowy uwzględni nie tylko zasadę poszanowania prawa własności oraz możliwości zabudowy ale również zasadę kształtowania ładu przestrzennego, w znaczeniu wskazanym w art. 2 pkt 1 upzp. Brak jest bowiem podstaw dla przyznania prymatu poszanowania zasady prawa zabudowy. Zarówno zasada zawarta w art. 6 ust. 2 upzp podlega bowiem takiej samej ochronie prawnej jak zasada wyrażona w art. 1 ust. 2 tejże ustawy.

Jako natomiast bezzasadne Sąd uznał zarzuty naruszenia pozostałych przepisów prawa materialnego. Przede wszystkim zaznaczyć należy, że nie znajduje w niniejszej sprawie zastosowania rozporządzenie z 2002 r. Przepisy tego aktu znajdują bowiem zastosowanie na etapie postępowania o pozwolenie na budowę. Sąd nie dopatrzył się również nieprawidłowości przy uzgadnianiu decyzji. Organ wyspecjalizowany po analizie obowiązujących przepisów, uznał bowiem że posadowienie inwestycji na przedmiotowym terenie i brak jest podstaw do podważenia tego stanowiska. Przepis art. 1 ust. 2 pkt 5 upzp sam w sobie nie stanowi normy, w oparciu o którą można zakazać posadowienia inwestycji, w razie braku przepisów szczególnych taki zakaz zawierających. Brak takich ograniczeń potwierdza postanowienie DRZGW z dnia [...] maja 2016 r. Nie są również uzasadnione zarzuty w zakresie braku wyznaczenia linii zabudowy od drogi wewnętrznej. Jak wyżej wskazano linia ta dotyczy przybliżania zabudowy do drogi publicznej. Usytuowanie budynków od drogi wewnętrznej regulowane jest natomiast przepisami techniczno-budowlanymi. Podobnie na uwzględnienie nie zasługują zarzuty dotyczące braku odpowiedniego uzbrojenia. W orzecznictwie przyjmuje się, że na etapie postępowania wystarczą zapewnienia gestorów sieci, nie jest zaś konieczne zawarcie przez inwestora stosownych umów z gestorami sieci. Nie jest również działaniem niewłaściwym pominięcie – przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie domów jedno bądź wielorodzinnych – zabudowy zagrodowej. Zabudowa zagrodowa stanowi bowiem odmienny typ zagospodarowania ternu i trudno oczekiwać, aby wskaźniki tego typu zabudowy miały determinować możliwość ustalenia warunków zabudowy dla innego rodzaju inwestycji. Nie jest to również do pogodzenia z zasadą kształtowania ładu przestrzennego, tym bardziej w granicach administracyjnych miast, gdzie trudno oczekiwać aby typ zabudowy zagrodowej był dominujący bądź miał mieć wpływ na uwarunkowania urbanistyczne tychże miast.

Wszystkie te względy zadecydowały o uwzględnieniu skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. i 135 p.p.s.a. O zwrocie Skarżącej kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.