Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 686/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2008-06-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6060 Poszukiwanie, rozpoznawanie i wydobywanie kopalin
Hasła tematyczne: Koncesje
Skarżony organ: Minister Środowiska
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 28 w zw. z art. 7, 77 &1, 80, 107 &3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Maliszewska Asesor WSA Piotr Borowiecki (spr.) Protokolant: Patrycja Wrońska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi M. G. i M. G. na decyzję Ministra Środowiska z dnia [...]stycznia 2008 r., nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania odwoławczego w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję; 2) stwierdza, że uchylona decyzja nie podlega wykonaniu; 3) zasądza od Ministra Środowiska na rzecz skarżących M. G. i M.G. kwotę 457,- zł (czterysta pięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...], Minister Środowiska – działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – po rozpatrzeniu odwołania skarżących M. G. i M. G. od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...] w przedmiocie udzielenia M. D. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego w granicach działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości K., gmina M., powiat [...], województwo [...] - umorzył postępowanie odwoławcze.

Z akt sprawy wynika, iż wnioskiem z dnia 28 lipca 2005 r. przedsiębiorca M. D. wystąpił do Marszałka Województwa [...] o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego, na działce nr [...] będącej jego własnością, w miejscowości K., gmina M., powiat [...], województwo [...].

W piśmie z dnia 2 listopada 2005 r., uzupełnionym pismem z dnia 16 grudnia 2005 r., skarżący M. i M. G., reprezentowani przez adwokata, wystąpili do organu koncesyjnego o uznanie ich za strony postępowania o udzielenie w/w koncesji, wskazując w uzasadnieniu, że jako właściciele nieruchomości położonej w pobliżu nieruchomości objętej zamierzoną koncesją posiadają interes prawny w sprawie.

Postanowieniem z dnia [...] maja 2006 r. Marszałek Województwa [...] odmówił skarżącym M. i M. G. praw strony w postępowaniu o udzielenie M. D. koncesji.

Zażalenie na to postanowienie złożyli Państwo G. do Ministra Środowiska, zarzucając postanowieniu naruszenia art. 28 k.p.a. poprzez udzielenie odmowy skarżącym praw strony w przedmiotowym postępowaniu.

Rozpatrując złożone odwołanie Minister Środowiska postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. umorzył postępowanie odwoławcze, wskazując, iż brak jest podstawy prawnej do wydania postanowienia o nieuznaniu określonej osoby za stronę postępowania o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie kopaliny. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, iż o występowaniu interesu prawnego decydują przepisy prawa materialnego, zaś przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie dają podstawy do odrębnego orzekania, czy dana osoba jest, czy też nie jest stroną wszczętego postępowania. Minister stwierdził, iż wprawdzie organ powinien badać, czy żądanie pochodzi od podmiotu legitymowanego, lecz wyraz tego badania organ powinien dać dopiero w decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończący sprawę. Minister stwierdził, że nie powinno budzić wątpliwości, iż ocena przymiotu strony nie powinna być formułowana na gruncie postępowania wpadkowego, lecz w ramach postępowania głównego. Ponadto zdaniem organu II instancji w przedmiotowej sprawie brak było przepisu dopuszczającego zażalenie, więc należało uznać, że jest ono niedopuszczalne i postępowanie zażaleniowe umorzyć.

W wyniku skargi złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarówno w/w postanowienie Ministra Środowiska z dnia [...] sierpnia 2006 r. jak również postanowienie Marszałka Województwa [...] z dnia [...] maja 2006 r. zostały uchylone prawomocnym wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2007 r., sygn. akt. VI SA/Wa 2014/06. Sąd w uzasadnieniu swojego wyroku wskazał, iż wszelkie argumenty skarżących G. dotyczące ich prawa do udziału w postępowaniu koncesyjnym zgłoszone organowi koncesyjnemu, winny znaleźć wyraz w orzeczeniu kończącym postępowanie w sprawie udzielenia koncesji.

W związku z wyrokiem WSA w Warszawie uchylającym w/w postanowienia, Marszałek Województwa [...] w piśmie z dnia 14 sierpnia 2007 r. zwrócił się do strony skarżącej z wnioskiem o przedstawienie organowi koncesyjnemu nowych okoliczności lub nowych dokumentów w sprawie o udzielenie M. D. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego.

Odpowiadając na w/w pismo organu koncesyjnego skarżący M. i M.G., reprezentowani przez pełnomocnika, zwrócili się w piśmie z dnia 5 września 2007 r. z wnioskiem o:

- zwrócenie się do dyrekcji [...] Parku Krajobrazowego z prośbą o sporządzenie opinii na okoliczność, czy wydobywanie kruszywa w bliskim sąsiedztwie parku może stanowić zagrożenie dla chronionego obszaru oraz czy działanie takie nie powoduje zachwiania systemu ochrony zasobów wodnych, a także

- zwrócenie się do Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w [...] z prośbą o przeprowadzenie wizji lokalnej i sporządzenie opinii na okoliczność, czy planowane wydobycie kruszywa nie spowoduje zachwiania systemu ochrony zasobów wodnych oraz czy nie wpłynie negatywnie na odejście wód gruntowych.

W konsekwencji rozpatrzenia wniosku M. D., uwzględniając całość materiału dowodowego, decyzją z dnia [...] października 2007 r., nr [...], Marszałek Województwa [...] – działając na podstawie przepisu art. 16 ust. 2 ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 228, poz. 1947 ze zm.) - udzielił przedsiębiorcy M. D. koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kruszywa naturalnego w granicach wyżej opisanej działki ewidencyjnej numer [...]. W sentencji decyzji wskazano m.in., iż celem prac i robót geologicznych jest rozpoznanie budowy geologicznej terenu objętego koncesją, określenie jakości kopaliny, warunków jej zalegania oraz ustalenie zasobów złoża. Jednocześnie wskazano, iż zakres prac geologicznych obejmować będzie wykonanie 12 otworów do głębokości 5-20 m. W uzasadnieniu decyzji organ koncesyjny stwierdził brak podstaw do uznania skarżących G. za stronę w postępowaniu koncesyjnym. Zdaniem organu I instancji M.i M. G. nie wykazali normy prawa, z której wynikałoby, iż przysługuje im prawo do bycia stronami w przedmiotowym postępowaniu. Według organu nieuzasadnione jest powoływanie się przez skarżących na orzecznictwo sądowoadministracyjne w związku z art. 28 k.p.a., w którym to stwierdzono, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek w sprawach inwestycji o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwość w środowisku naturalnym. Organ wskazał, iż prowadzone postępowanie dotyczy wyłącznie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopaliny, a nie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Dodatkowo organ I instancji podniósł, iż postępowanie ogranicza się jedynie do udzielenia koncesji na poszukiwanie rozpoznawanie złoża kopaliny na terenie nieruchomości gruntowej (działki nr [...]), do której tytuł prawny posiada M.D. i działalność ta nie spowoduje negatywnego oddziaływania na tereny sąsiednie, w tym również na nieruchomość, która bezpośrednio nie graniczy z nieruchomością, której dotyczy postępowanie (działka nr ewidencyjny [...]), a będącą własnością skarżących G.. Ponadto organ koncesyjny stwierdził, iż mimo lokalizacji przedmiotowej działki w otulinie [...] Parku Krajobrazowego, realizacja zaprojektowanych prac geologicznych nie spowoduje ujemnego wpływu na środowisko przyrodnicze. W ocenie organu koncesyjnego brak jest również uzasadnienia co do konieczności przeprowadzenia postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko.

W piśmie z dnia 19 listopada 2007 r. skarżący M. i M. G., reprezentowani przez pełnomocnika, odwołali się od w/w decyzji o udzieleniu koncesji do Ministra Środowiska. Wnosząc o uchylenie decyzji i odmowę udzielenia koncesji, względnie o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez organ I instancji, skarżący zarzucili organowi koncesyjnemu:

- naruszenie interesu prawnego skarżących w postępowaniu dotyczącym udzielenia koncesji M. D. – polegające na naruszeniu art. 28 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia skarżącym G. praw strony w przedmiotowym postępowaniu,

- naruszenie art. 75 k.p.a w zw. z art. 77 i 78 k.p.a. - poprzez nieprzeprowadzenie wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżących z dnia 5 września 2007 r., a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym wykazania uciążliwości planowanej inwestycji dla środowiska oraz naruszenie ich interesów.

W wyniku rozpatrzenia środka zaskarżenia wniesionego przez skarżących M. i M. G., Minister Środowiska decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] – działając na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. – umorzył postępowanie odwoławcze. W uzasadnieniu decyzji Minister stwierdził, iż zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że interes prawny musi znajdować swą podstawę w przepisach prawa, być konkretny i realny. Zdaniem organu odwoławczego analiza zebranego w sprawie materiału nie dostarczyła dowodów świadczących o tym, by odwołujący się mieli interes prawny w zakresie zgłoszonego żądania. Minister Środowiska wskazał, iż przedmiotowa decyzja administracyjna w ogóle nie odnosi się do nieruchomości gruntowej będącej własnością skarżących G. ani nie powoduje ujemnych oddziaływań na ich terytorium. Organ uznał, iż brak jest jakichkolwiek dowodów świadczących o tym, że działalność prowadzona na podstawie wspomnianej koncesji spowoduje uciążliwości dla środowiska, które mogą zagrażać dobru osobistemu lub majątkowemu skarżących. W konsekwencji organ odwoławczy stwierdził, iż Marszałek Województwa [...] w pełni zasadnie uznał, że skarżącym brak przymiotu strony w sprawie o udzielnie koncesji. Minister Środowiska podniósł, iż zgodnie z orzecznictwem sądowoadministracyjnym (organ powołał się na wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1986 r., sygn. akt IV SA 308/86 oraz wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 września 2004 r., sygn. akt II SA 2587/03, niepublik.) stronami postępowania o zatwierdzenie projektu badań geologicznych są właściciele (osoby władające) tylko tych nieruchomości położonych w granicach obszaru objętego koncesją, na którym to przewidziano wykonanie projektowanych robót geologicznych. Organ wskazał, iż właściciele lub wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących oraz dalej położonych w stosunku do nieruchomości, której dotyczy postępowanie, mogą być jego stroną po wykazaniu w konkretnej sprawie i konkretnych okolicznościach tej sprawy przesłanek z art. 28 k.p.a., a więc wpływu wyniku tego postępowania na własny interes prawny lub obowiązek. Zdaniem Ministra zasada ta ma również zastosowanie do postępowań o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złóż kopalin. Organ odwoławczy stwierdził, iż skarżący nie wskazali normy prawa, z której wynikałoby, iż przysługuje im prawo strony w postępowaniu koncesyjnym. Organ uznał, iż w przedmiotowym postępowaniu skarżący G. powołują się jedynie na interes faktyczny w sprawie. Minister Środowiska wskazał, iż brak jest dowodów, że planowana inwestycja (poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin) będzie oddziaływać na posiadaną przez skarżących działkę i może naruszać ich interes w rozumieniu art. 28 k.p.a. Według organu powyższej oceny nie zmienia powołanie się skarżących na przypadki orzecznictwa sądowoadministracyjnego, w których to Sąd wskazał, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek w sprawach inwestycji o szczególnej uciążliwości lub które wpływają na uciążliwości w środowisku. Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji trafnie zauważył, iż pozostałe zarzuty dotyczące ujemnego wpływu wydobywania kopaliny na tereny sąsiednie nie mogą być brane pod uwagę w tym postępowaniu. Przedmiotowa sprawa dotyczy bowiem – jak wskazał Minister - wyłącznie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża, a argumentacja odwołujących się odnosi się generalnie do etapu związanego z udzieleniem koncesji na wydobywanie kopaliny. Kwestie te – zdaniem organu - winny być badane i oceniane w następnym etapie inwestycyjnym, to jest w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobywanie kopaliny ze złoża (organ wskazał na wyrok NSA z dnia 4 października 2000 r. sygn. akt II SA 1514/00). Ponadto Minister Środowiska – powołując się na przepis art. 16 ust. 6 Prawa geologicznego i górniczego, który stanowi, że koncesja nie narusza wymagań wynikających z odrębnych przepisów – stwierdził, że oznacza to, iż przedmiotem rozstrzygnięcia koncesyjnego nie mogą być sprawy w ogóle nie uregulowane prawem geologicznym i górniczym, jak np. odnoszące się do ochrony przed hałasem czy czystości powietrza. Minister uznał więc, że organowi koncesyjnemu nie wolno orzekać w tych sprawach, a w konsekwencji ewentualne uciążliwości stanowiące konsekwencje tego rodzaju zachowań się nie mogą być przedmiotem postępowania koncesyjnego, ani tym bardziej odwoławczego. W tej sytuacji organ stwierdził, iż należało dojść do wniosku, że odwołanie zostało złożone przed podmiot, który nie jest stroną postępowania. Organ wskazał, że wszczęte w ten sposób postępowanie odwoławcze nie może się zatem toczyć i podlega umorzeniu. Za bezprzedmiotowe organ uznał zatem odnoszenie się do merytorycznych argumentów osób odwołujących się.

W piśmie z dnia 25 lutego 2008 r. skarżący, reprezentowani przez pełnomocnika – działając za pośrednictwem organu – wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na w/w decyzję Ministra Środowiska z dnia [...] stycznie 2008 r. Skarżący - wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji Ministra – zarzucili organowi:

- naruszenie interesu prawnego skarżących w postępowaniu odwoławczym dotyczącym decyzji udzielającej koncesji – polegające na naruszeniu art. 28 k.p.a. poprzez odmowę udzielenia skarżącym G. praw strony w przedmiotowym postępowaniu koncesyjnym,

- naruszenie art. 7 k.p.a. w zw. z art. 75 k.p.a w zw. z art. 77 i 78 k.p.a. - poprzez nieuwzględnienie konieczności przeprowadzenia wniosków dowodowych zawartych w piśmie skarżących z dnia 5 września 2007 r., a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącym wykazania uciążliwości planowanej inwestycji dla środowiska oraz naruszenie ich interesów.

W uzasadnieniu strona skarżąca podniosła, iż przywołany przez organ odwoławczy wyrok NSA z dnia 27 czerwca 1986 r., sygn. akt IV SA 308/86 nie może mieć zastosowania w sytuacji prawnej chronionej przez inne normy prawne, tj. kiedy udzielenie koncesji dotyczy terenów będących szczególnie ważnym dobrem narodowym ze względu na znajdujące się na ich terenie pomniki przyrody podlegającej szczególnej ochronie prawnej zagwarantowanej w Konstytucji. Skarżący wskazali, iż miejscowość K. znajduje się w powiecie [...], w którym znajdują się tereny o szczególnym walorze turystyczno-geograficznym, w tym: rezerwat przyrody "[...]", rezerwat przyrody "[...]",[...],[...], czy też C. – 170-letni las sosnowy. Powołując się na przepisy Konstytucji RP, w tym w szczególności na art. 74 ust. 3 ustawy zasadniczej, skarżący stwierdzili, iż posiadają materialną podstawę do występowania w charakterze strony w postępowaniu o udzielnie spornej koncesji. Zdaniem strony skarżącej organy administracji winny dbać o ochronę środowiska między innymi poprzez ograniczenie działań mogących zmniejszyć przydatność ujmowanej wody wydatność ujęcia. W ocenie strony skarżącej wykonywanie robót ziemnych i prac wiertniczych przez koncesjonariusza stanowić będzie naruszenie równowagi przyrodniczej i biologicznej. W tej sytuacji strona skarżąca uznała, iż bezprawne było działanie organu polegające na umorzeniu postępowania odwoławczego bez przeprowadzenia dowodów zawnioskowanych przez stronę w piśmie z dnia 5 września 2007 r. W tej sytuacji skarżący uznali, iż bezzasadne jest stwierdzenie Ministra Środowiska, który powołuje się na brak dowodów świadczących o tym, że działalność prowadzona na podstawie spornej koncesji spowoduje uciążliwości dla środowiska, skoro organ ten odmówił przeprowadzenia wnioskowanych przez skarżących dowodów. Skarżący uzasadniając posiadanie interesu prawnego powołali się na szereg orzeczeń, w tym m.in. na:

- uchwałę NSA z dnia 25 września 1995 r., sygn. akt VI SA 13/95, ONSA 1995, nr 4, poz. 154, w której stwierdzono, iż stronami postępowania administracyjnego o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu mogą być właściciele lub użytkownicy wieczyści sąsiednich działek,

- wyrok NSA z dnia 8 września 1989 r., sygn. akt II SA 437/89, w którym Sąd ten stwierdził, iż właściciel nieruchomości sąsiadującej z nieruchomością, na której prowadzona jest działalność gospodarcza wymagająca zezwolenia - jeżeli zarzuca, że działalność ta zagraża jego dobru osobistemu lub majątkowemu ma interes prawny w rozumieniu art. 28 k.p.a, czy też – uchwałę (7) NSA z dnia 11 października 1999 r., sygn. akt OPS 11/99. Prok. i Pr. 2000, nr 2, s. 38, w której NSA wskazał, iż osoba fizyczna, będąca właścicielem nieruchomości położonej w sąsiedztwie obiektu, którego funkcjonowanie powoduje uciążliwości dla środowiska, może być stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a., a także

- postanowienie Sądu Najwyższego z dnia 2 marca 1998 r., sygn. akt III ARN 39/97, w którym SN zajął stanowisko, iż osoba fizyczna dotknięta hałasem i wibracjami ma interes prawny, w rozumieniu art. 28 k.p.a, w żądaniu wydania przez organ administracji decyzji zmierzającej do ochrony jej interesu prawnego.

Ponadto skarżący stwierdzili, iż planowana działalność polegająca na wydobywaniu kopalin ma odbywać się w rejonie, w którym występuje niski poziom i niedobór wód gruntowych. Konsekwencją tego – jak wskazali w uzasadnieniu – będzie odejście wód gruntowych, co spowoduje, iż nie będzie można, jak dotychczas, prowadzić gospodarstw rolnych, a także stawów rybnych, gdy tymczasem właśnie te formy działalności stanowią dla większości mieszkańców jedyne źródło dochodów i utrzymania rodziny.

Skarżący powołali się także na znajdujące się w aktach sprawy pisma [...] Parku Krajobrazowego, z których wynikać ma, że efektem wydobywania kruszywa w bliskim sąsiedztwie parku może stanowić zagrożenie zewnętrzne dla chronionego obszaru parku. Jednocześnie strona powołała się na operaty ochrony ekosystemów i zasobów wodnych [...] Parku Krajobrazowego, w których zawarte mają być wnioski do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wskazujące na zalecenia ograniczenia działań powodujących obniżenie zwierciadła wód. W tej sytuacji skarżący stwierdzili, iż inwestycja polegająca na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopalin, będąca wstępnym etapem do uzyskania koncesji na wydobywanie kopalin, może być traktowana jako źródło zewnętrznych zagrożeń dla parku.

Skarżący wskazali, że planowana działalność polegająca na poszukiwaniu i rozpoznawaniu kopalin będzie polegać m.in. na dokonywaniu prac wiertniczych metodą mechaniczną, co – ich zdaniem – może wiązać się z wyciekiem płynów i olejów ze sprzętu do tego używanego, dojściem do emisji spalin do środowiska, a ponadto może okazać się uciążliwe pod względem hałasów. Zdaniem skarżących są to działania o szczególnej uciążliwości, które wpływają również na uciążliwość dla środowiska. Ponadto hałas i wibracje oraz emitowanie zanieczyszczeń mogą przenikać na teren sąsiedniej nieruchomości skarżących G. i tym samym utrudniać, czy wręcz uniemożliwiać niezakłócone korzystanie z niej w sposób dotychczasowy.

W odpowiedzi na skargę Minister Środowiska - podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji - wniósł o oddalenie skargi. Organ stwierdził, iż w postępowaniu o udzielenie koncesji na poszukiwanie i rozpoznawanie złoża kopalin nie można brać pod uwagę przesłanek, które odnoszą się do koncesji na wydobywanie kopaliny. Zdaniem organu skoro złoże kopaliny nie zostało rozpoznane i udokumentowane, jakiekolwiek rozważania na temat wpływu działalności polegającej na wydobywaniu kopaliny na pobliskie nieruchomości gruntowe oraz środowisko są stanowczo przedwczesne. Organ nie zgodził się ponadto zarówno z zarzutami proceduralnymi, jak i argumentami skarżących odnoszącymi się do naruszenia wymagań wynikających z Konstytucji RP oraz przepisów dotyczących ochrony przyrody.

Na rozprawie przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Warszawie w dniu 6 czerwca 2008 r. pełnomocnik Ministerstwa Środowiska, podtrzymując dotychczasowe stanowisko organu – wniósł o oddalenie skargi. W imieniu organu wskazał, iż koncesjonowana działalność nie spowoduje negatywnego wpływu na nieruchomość skarżących, gdyż - w świetle przepisów o ochronie środowiska - nie należy do działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na środowisko. Zdaniem pełnomocnika organu skarżący być może będą mieli interes prawny w postępowaniu o udzielenie koncesji na wydobycie złoża.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (vide: art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej także p.p.s.a.).

W ocenie Sądu analizowana pod tym kątem skarga M. G. i M.G. zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Środowiska z dnia [...] stycznia 2008 r., nr [...] - narusza prawo.

Mając na względzie dyspozycję przepisu art. 28 k.p.a. oraz normy prawa materialnego oraz okoliczności faktyczne przywołane przez stronę skarżącą, mające uzasadniać jej interes prawny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż Minister Środowiska odmawiając skarżącym przymiotu strony w postępowaniu dotyczącym udzielenia M. D. koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kruszywa naturalnego w granicach działki ewidencyjnej nr [...] położonej w miejscowości K. - dopuścił się naruszenia przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, w tym w szczególności art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy.

Wskazane naruszenie polegało na niewyjaśnieniu przez organ II instancji wszystkich okoliczności istotnych dla prawidłowego i pełnego rozstrzygnięcia sprawy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, oraz na dokonaniu dowolnej oceny dowodów, bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia twierdzeń i zarzutów strony skarżącej zawartych w odwołaniu od decyzji koncesyjnej Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2007 r., nr [...]. W konsekwencji organ ten nie dołożył szczególnej staranności i wnikliwości przy ocenie przesłanek materialnoprawnych decydujących o przyznaniu skarżącym praw strony w postępowaniu koncesyjnym.

Tym samym organ odwoławczy rozstrzygając w niniejszej sprawie dopuścił się – według Sądu - naruszenia przepisu art. 8 k.p.a. i wyrażonej w nim zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Naruszenie wspomnianych przepisów procedury administracyjnej mogło mieć – w ocenie Sądu - istotny wpływ na ostateczny wynik sprawy, a więc stanowi dostateczną podstawę prawną do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji Ministra Środowiska.

Należy zauważyć, iż w postępowaniu administracyjnym wydanie prawidłowej decyzji w każdym przypadku powinno poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie, stosownie do art. 7 i 77 k.p.a. Zgodnie zaś z przepisem art. 107 § 3 k.p.a. decyzja powinna być należycie uzasadniona z podaniem m.in. dowodów, na podstawie których określone fakty organ orzekający przyjął za udowodnione oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiono wiarygodności i mocy dowodowej. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności mających istotne znaczenie w sprawie oraz nieuzasadnienie decyzji w sposób właściwy narusza podstawowe zasady postępowania administracyjnego i stanowi podstawę do uchylenia przez sąd administracyjny zaskarżonej decyzji (tak również: Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie /w:/ wyroku z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt II SA 420/98, niepublik.).

W niniejszej sprawie organ administracji uznał, iż po stronie skarżących G. brak jest przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a., z uwagi na brak wykazania interesu prawnego.

Z tej przyczyny Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, badając legalność zaskarżonej decyzji, zobowiązany był przede wszystkim ustalić, czy Minister Środowiska wydając przedmiotową decyzję, nie uchybił powołanemu przepisowi postępowania administracyjnego i czy w sposób wszechstronny podszedł do oceny przesłanek owego interesu decydującego o przyznaniu przymiotu strony danego postępowania administracyjnego.

Zgodnie z przepisem art. 28 k.p.a. stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek.

Jedyną przesłanką uzyskania przez dany podmiot statusu strony postępowania administracyjnego jest to, czy legitymuje się on interesem prawnym lub obowiązkiem, ze względu na który żąda czynności organu lub którego dotyczy postępowanie.

Pojęcie interes prawny, użyte w przepisie art. 28 k.p.a., rozumiane w bezpośrednim znaczeniu tego pojęcia oznacza interes oparty na prawie lub chroniony przez prawo. Zdaniem składu orzekającego w niniejszej sprawie interes prawny, w rozumieniu omawianego przepisu k.p.a., to interes oparty na konkretnym przepisie prawa materialnego. O istnieniu interesu prawnego decydują, w myśl ugruntowanych poglądów orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, przepisy prawa materialnego przyznające stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści (vide: np. wyrok NSA w Warszawie z dnia 26 listopada 1998 r., sygn. akt II SA 1390/98). Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 października 1998 r., sygn. akt II SA 1104/98, Sąd ten przyjął, iż pojęcie strony może być wyprowadzone tylko z konkretnej normy prawnej, która może stanowić podstawę do sformułowania interesu lub obowiązku. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza więc ustalenie przepisu prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można żądać skutecznie czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby, albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Zdaniem NSA od tak pojmowanego interesu prawnego trzeba odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym obywatel wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa powszechnie obowiązującego, mającymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji (tak również: /w:/ wyroku NSA w Warszawie z dnia 22 lutego 1984 r., sygn. akt I SA 1748/83, niepublik.). Niewątpliwie szczególnymi cechami interesu prawnego jest po pierwsze bezpośredniość związku między sytuacją danego podmiotu, a wspomnianą normą prawa administracyjnego, na której budowany jest interes prawny. Oznacza to, że interes prawny mają tylko te z podmiotów, których sytuacja prawna wynika wprost z normy prawa materialnego, a nie powstaje za pośrednictwem drugiego podmiotu. Drugą szczególną cechą interesu prawnego jest jego realność, interes ten musi rzeczywiście istnieć w dacie stosowania danych norm prawa administracyjnego. Nie może to być interes tylko przewidywany w przyszłości ani hipotetyczny (podobnie /w:/ wyroku NSA w Warszawie z dnia 19 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 1132/00 oraz cyt. tam orzecznictwo i literatura).

Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc – zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego - ustalenia owego związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy (decyzja administracyjna) może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Interes taki powinien być bezpośredni, konkretny, realny i znajdować potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, które uzasadniają zastosowanie normy prawa materialnego.

Należy – zdaniem Sądu – uznać, iż związek normatywny między interesem prawnym lub obowiązkiem danego podmiotu a postępowaniem administracyjnym wyraża się w tym, że postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku konkretnego podmiotu w tym sensie, że w wyniku takiego postępowania wydaje się decyzję, która rozstrzyga o prawach lub obowiązkach tej osoby lub rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. W pierwszym przypadku postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku danego podmiotu w sposób bezpośredni w tym znaczeniu, że decyzja administracyjna rozstrzyga o jego prawach i obowiązkach, w drugim – postępowanie dotyczy interesu prawnego lub obowiązku innego podmiotu w sposób pośredni, bowiem decyzja nie rozstrzyga wprost o jego prawach i obowiązkach, lecz jedynie oddziaływa na jego prawa i obowiązki wskutek powiązania sytuacji prawnej adresata decyzji z tym podmiotem (tak również: A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 258-259; podobnie: H. Knysiak-Molczyk /w:/ Glosa do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r., sygn. akt II GSK 59/06, OSP 2007/4/42).

W tej sytuacji uznać należy, iż w niniejszej sprawie mamy ewentualnie do czynienia właśnie z takim pośrednim wpływem postępowania administracyjnego na interes prawny skarżących, gdyż decyzja koncesyjna ma – w ocenie skarżących – wpływać (negatywnie) na możliwość korzystania przez nich z nieruchomości położonej w sąsiedztwie obszaru, na którym mają trwać prace geologiczne (odwierty) w ramach realizacji udzielonej koncesji.

W związku z tym uznać należy, iż skarżący starają się wywieść swój interes prawny z tzw. "prawa refleksowego", które polega na tym, że prawo podmiotowe wykonywane przez uprawniony podmiot może prowadzić do naruszenia nieobojętnych dla interesów osoby trzeciej norm prawnych, uzasadniających interes tej osoby w udzieleniu ochrony prawnej.

Zdaniem Sądu ocena, czy ukształtowanie sytuacji prawnej jednego podmiotu (właściwego adresata decyzji) istotnie wpłynie na sytuację prawną innych podmiotów w taki sposób, by można było mówić o istnieniu po ich stronie interesu prawnego jest niejednokrotnie bardzo trudna i wymaga szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy (tak również: H. Knysiak-Molczyk /w:/ cyt. glosie do wyroku NSA z dnia 6 czerwca 2006 r.).

Jeśli chodzi o wskazane przez skarżących, jako źródło ich interesu prawnego w sprawie - przepisy Konstytucji RP, w tym w szczególności art. 74 ust. 3 ustawy zasadniczej, mogą one budzić pewną wątpliwość w kontekście podstaw dla przyznania skarżącym przymiotu strony, w związku z tym, iż posiadają one raczej rangę unormowań o charakterze ustrojowym, na podstawie których wyznaczono ustawodawcy oraz władzom publicznym nakaz przestrzegania praw obywatelskich w zakresie ochrony przyrody i kształtowania środowiska, w tym dostępu do informacji o takich działaniach.

Zdaniem Sądu uznać należy, iż poszukiwanie źródeł interesu prawnego winno raczej przebiegać na płaszczyźnie wyznaczonej przez pozostałe argumenty i zarzuty podnoszone przez skarżących.

Otóż wskazać trzeba, iż skarżący podnosili w toku postępowania, że przewidywana działalność koncesyjna może zakłócać w sposób istotny dotychczasowe korzystanie z ich nieruchomości.

W tej sytuacji – zdaniem Sądu - przyjąć należy, iż w sprawach dotyczących udzielenia koncesji na wydobywanie kopalin należy próbować doszukiwać się istnienia interesu prawnego innych podmiotów, poza wnioskodawcą, zarówno w normach samej ustawy z dnia 4 lutego 1994 r. – Prawo geologiczne i górnicze, jak i w normach prawa cywilnego.

Jeśli chodzi o ustawę - Prawo geologiczne i górnicze, należy zauważyć, iż zgodnie z przepisem art. 26b tej ustawy, odmowa udzielenia koncesji może nastąpić, jeżeli zamierzona działalność narusza wymagania ochrony środowiska, bądź uniemożliwia wykorzystanie nieruchomości zgodnie z ich przeznaczeniem.

W tym miejscu wskazać należy, iż w dotychczasowym orzecznictwie i poglądach doktryny przyjmuje się, iż wskazana wyżej norma Prawa geologicznego i górniczego może teoretycznie stanowić podstawę interesu prawnego w postępowaniu koncesyjnym (tak m.in. NSA /w:/ wyroku z dnia 4 października 2006 r., sygn. akt II GSK 146/06).

Ponadto, jeśli chodzi o unormowania kodeksu cywilnego dotyczące odpowiedzialności deliktowej za szkodę, w tym w szczególności przepis art. 415 k.c. - należy stwierdzić, iż w/w przepisy materialnego prawa cywilnego mogą teoretycznie

być również podstawą uznania skarżących za stronę w postępowaniu w sprawie udzielenia koncesji na poszukiwanie i rozpoznanie złoża kopalin.

Warto podnieść, iż na przepisy prawa cywilnego, jako źródło interesu prawnego, wskazywano nie tylko w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (vide: np. /w:/ wyrok NSA w Warszawie z dnia 30 czerwca 1999 r., sygn. akt IV SA 629/97, czy też wyrok NSA w Warszawie z dnia 2 lipca 1998 r., sygn. akt IV SA 1306/96, a także uchwała NSA z dnia 26 listopada 2001, sygn. akt OPK 19/01; podobnie /w:/ wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r., sygn. akt OSK 682/04), ale również w doktrynie prawa administracyjnego (tak np. S. Jędrzejewski /w:/ OSP 1997/4/82, czy też J. Zimmermann /w:/ OSP 1997/4/83; tak również m.in. /w:/ R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 105, a także A. Matan /w:/ G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Postępowanie administracyjne ogólne, C.H. Beck, Warszawa 2003, s. 281).

Również w dotychczasowym orzecznictwie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyjmuje się, iż źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., może być prawo cywilne (tak np. /w:/ wyroku WSA w Warszawie z dnia 13 lipca 2004 r., sygn. akt 6 II SA 1237/03).

W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego interes prawny nie jest kategorią abstrakcyjną. Nie można wobec tego wypowiadać się o jego istnieniu, bądź nieistnieniu w tej konkretnej sprawie, bez wszechstronnego zbadania prawdopodobnego wpływu decyzji koncesyjnej wydanej przez Marszałka Województwa [...] w dniu [...] października 2007 r. na sferę praw strony skarżącej. W szczególności nie można obiektywnie stwierdzić, że decyzja koncesyjna, będąca przedmiotem środka zaskarżenia złożonego przez skarżących, nie dotyczy sfery ich praw i obowiązków, bez wnikliwego odniesienia się do podnoszonych przez stronę skarżącą zarzutów i wniosków dowodowych.

Zdaniem Sądu pojęcie interesu prawnego rozumiane winno być jako obiektywna, czyli rzeczywiście istniejąca potrzeba ochrony prawnej. W tym kontekście należy uznać, iż skoro skarżący G. wywodzili swój interes prawny z realnej – w ich ocenie - obawy poniesienia szkody poprzez eksploatowanie przez M. D. odwiertów umiejscowionych w tym samym regionie hydrogeologicznym, co nieruchomość skarżących, to Minister Środowiska nie może w tak lakoniczny w swej treści sposób odmawiać im przymiotu strony, lecz winien dokonać wszechstronnej oceny podnoszonych przez strony argumentów.

W ocenie Sądu realna możliwość wyrządzenia stronie skarżącej szkody, w wyniku realizacji decyzji koncesyjnej, może w pewnych okolicznościach uzasadniać przyznanie skarżącym możliwości wyrażenia swojego stanowiska w postępowaniu administracyjnym, w tym poprzez zgłoszenie stosownych wniosków dowodowych potwierdzających ich tezy, rolą zaś Ministra Środowiska jest ewentualne wykazanie, w toku postępowania odwoławczego, całkowitej bezzasadności stawianych przez skarżących zarzutów.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd uznał, iż skarżący podjęli próbę wykazania, że w postępowaniu zakończonym decyzją koncesyjną Marszałka Województwa [...] z dnia [...] października 2007 r. przysługuje im interes prawny, o którym mowa w przepisie art. 28 k.p.a., jednakże organ bez szczegółowej analizy okoliczności faktycznych sprawy oraz bez przeprowadzenia starannej i wnikliwej oceny podnoszonych zarzutów - przyjął arbitralnie, że strona nie ma interesu prawnego do występowania w spornym postępowaniu.

Z tej przyczyny Sąd orzekł, jak w sentencji, działając na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

W oparciu o przepis art. 152 p.p.s.a. Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu.

Zasądzając zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, poniesionych w sprawach połączonych do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oparł się na dyspozycji przepisu art. 200 p.p.s.a. i art. 205 § 2 i § 3 p.p.s.a. w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz. U. z 2002 r. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).