Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1216/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
Hasła tematyczne: Oświata
Skarżony organ: Minister Edukacji i Nauki
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 150 par. 1 pkt 2
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 5, art. 104
journal: Dz.U. 2016 poz 1943
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Janusz Walawski, Protokolant starszy specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 kwietnia 2018 r. sprawy ze skarg [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] i Komisji Międzyzakładowej Pracowników [...] "[...]" w [...] na decyzję Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie zezwolenia na założenie szkoły publicznej - oddala skargi -


UZASADNIENIE

Minister Edukacji Narodowej decyzją nr [..] z dnia [..] czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. oraz art. 58 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością [..] od decyzji P. Kuratora Oświaty z dnia [..] marca 2017 r. nr [..] stwierdzającej nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. znak: [..] w sprawie zezwolenia nr [..] na założenie szkoły publicznej,

1)uchylił zaskarżoną decyzję P. Kuratora Oświaty z dnia 28 marca 2017 r. znak: [..] w całości;

2)stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. znak: [..] w sprawie zezwolenia nr [..] na założenie szkoły publicznej została wydana z naruszeniem prawa.

Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Wnioskiem z dnia 10 czerwca 2016 r. Komisja Międzyzakładowa Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w [..] (dalej Komisja) wystąpiła do [..] Kuratora Oświaty o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. znak: [..] w sprawie zezwolenia nr [..] na założenie szkoły publicznej.

W uzasadnieniu wniosku Komisja między innymi wskazała, że wystąpiła ze skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na zarządzenie Nr [..] Prezydenta Miasta G. z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert. W wyniku złożonej skargi, jak podała Komisja, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia [..] października 2015 r. sygn. akt [..] , po ponownym rozpoznaniu sprawy stwierdził wydanie zaskarżonego zarządzenia z naruszeniem prawa, a wcześniej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że treść zaskarżonego zarządzenia łączy w sobie w sobie dwa elementy tj. przekazanie szkoły publicznej do

prowadzenia jednostce niepublicznej z jednoczesnym wynajmem nieruchomości na ten cel. Ponieważ zaś w sprawach przekazania prowadzenia szkoły jednostce niepublicznej, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny, związki zawodowe mają legitymację do zaskarżania aktów w trybie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, z późn. zm.), to Komisja jest uprawniona do wystąpienia z wnioskiem o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Prezydenta Miasta G. w charakterze strony w rozumieniu art. 28 i art. 157 § 2 K.p.a. Jednocześnie Komisja we wniosku wskazała, że uprawniona jest do występowania w niniejszej sprawie jako szczególnego rodzaju organizacja społeczna, która w ramach zadań statutowych zabiega o miejsca i warunki pracy nauczycieli. Na wezwanie organu, pismem z dnia 29 sierpnia 2016 r. Komisja sprecyzowała, że wnioskuje o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. jako organizacja społeczna.

Postanowieniem z dnia 5 września 2016 r. P. Kurator Oświaty wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. znak: [..] w sprawie udzielenia zezwolenia Nr [..] na założenie publicznej szkoły podstawowej pn. [...] Szkoła Podstawowa w G. oraz dopuścił Komisję na prawach strony do udziału w tym postępowaniu.

Pismem z dnia 16 listopada 2016 r. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [...] wniosła o dołączenie do akt sprawy i przeprowadzenie dowodu z załączonych do pisma dokumentów, m.in. protokołów kontroli planowych i doraźnych prowadzonych w [...] Szkole Podstawowej oraz dokumentów postępowania w sprawie cofnięcia zezwolenia na założenie szkoły publicznej.

Kolejnym pismem z dnia 18 listopada 2016 r. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością [..] wniosła o dołączenie do akt sprawy i przeprowadzenie dowodu z załączonego do pisma stanowiska Prezydium Rady Rodziców [...] Szkoły Podstawowej z dnia 17 listopada 2016 r. Spółka wniosła również o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, w tym wizytatorów P. Kuratorium Oświaty w G..

Pismem z dnia 2 grudnia 2016 r. P. Kurator Oświaty zawiadomił pełnomocnika strony oraz uczestnika postępowania o zgromadzeniu całości materiału dowodowego w sprawie, możliwości przeglądania akt oraz wypowiedzenia się co do treści materiału dowodowego w terminie 14 dni od dnia doręczenia zawiadomienia.

Pismem z dnia 2 stycznia 2017 r. pełnomocnik strony wniósł o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, o dopuszczenie i przeprowadzenie całości wniosków dowodowych wniesionych w pismach z dnia 16 listopada 2016 r. i z dnia 18 listopada 2016 r. oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków, tj. Prezydenta Miasta G., Zastępcy Prezydenta Miasta G. ds. Polityki Społecznej i Dyrektora Wydziału Rozwoju Społecznego Urzędu Miasta G..

Pismem z dnia 21 lutego 2017 r. Komisja przedstawiła swoje stanowisko odnośnie wniosków pełnomocnika Spółki [..].

Decyzją z dnia [..] marca 2017 r. Pomorski Kurator Oświaty stwierdził nieważność decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. Nr [..] w sprawie zezwolenia nr [..] na założenie szkoły publicznej.

W ocenie P. Kuratora Oświaty zezwolenie na założenie publicznej [...] Szkoły Podstawowej w G. zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisów art. 58 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 r. poz. 1943, z późn. zm.) oraz § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. Nr 46 poz. 438, z późn. zm.).

Rażące naruszenie prawa, zdaniem Kuratora, dotyczyło:

1) rozpatrywania przez Prezydenta Miasta G. wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej nie spełniającego wymogów formalnych określonych w cytowanym rozporządzeniu, bez wezwania strony do uzupełnienia wniosku;

2) braku uprawnienia strony (wnioskodawcy o udzielenie zezwolenia) do złożenia oświadczenia o dysponowaniu lokalem mającym stanowić miejsce prowadzenia zajęć, w chwili składania wniosku;

3) niepoddania przez Prezydenta Miasta G. analizie wykazu kadry pedagogicznej wraz z informacją o kwalifikacjach nauczycieli załączonego do wniosku o udzielenie zezwolenia;

4) udzielenia zezwolenia na utworzenie szkoły publicznej dla 650 uczniów, które nie stanowi korzystnego uzupełnienia sieci szkół w mieście lub gminie, lecz stanowi zaspokojenie podstawowych potrzeb edukacyjnych w rozbudowującej się dzielnicy miasta w ramach zadań własnych tego miasta.

Kurator wskazał, że założenie [...] Szkoły Podstawowej w G. to de facto przejęcie obowiązkowego zadania własnego od Gminy Miasta G., polegającego na prowadzeniu publicznej szkoły podstawowej. Kurator powołał się przy tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [..] maja 2015 r. sygn. akt [..], w którym Sąd zauważył, że oddanie nieruchomości przy ul. [..] w najem do prowadzenia szkoły publicznej łączy w sobie dwa elementy - przekazanie szkoły publicznej do prowadzenia jednostce niepublicznej z jednoczesnym wynajmem nieruchomości na ten cel.

Kurator powołał się też na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia [..] października 2015 r. sygn. akt [..] , w którym Sąd stwierdził, że zasadnie skarżąca Komisja zarzuciła, że w okolicznościach przedmiotowej sprawy, poprzez wydanie kontrolowanego zarządzenia Nr [..] Prezydenta Miasta G. z dnia 17 grudnia 2013 r., została złamana zasada, że założenie szkoły publicznej przez podmiot niepubliczny ma stanowić jedynie korzystne uzupełnienie sieci szkól w danej miejscowości, wyrażona w art. 58 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły łub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. W rozpatrywanej sprawie zarządzenie dotyczyło utworzenia publicznej szkoły podstawowej dla 650 uczniów z oddziałami przedszkolnymi, co stanowi o zaspokojeniu podstawowych potrzeb edukacyjnych w rozbudowującej się dzielnicy Miasta G..

Powyższe - w ocenie Kuratora - potwierdza także treść umowy najmu lokalu użytkowego położonego przy ul. [..] wraz z dzierżawą terenu, zawartej w dniu 4 kwietnia 2014 r. pomiędzy Gminą Miasta G., a założycielem szkoły (ówcześnie - Zespołem Szkół im. [..].).

W odwołaniu od powyższej decyzji Spółka z o.o. [..] wniosła o jej uchylenie oraz stwierdzenie braku podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. znak: [..] w sprawie zezwolenia nr [..] na założenie szkoły publicznej.

W uzasadnieniu odwołania skarżąca Spółka wskazała, że w rozpoznawanej sprawie nie doszło do utworzenia szkoły samorządowej, nie doszło do przekazania obowiązków dotychczas obciążających Miasto G. w rozpatrywanym zakresie i nie zlikwidowano w związku z tym żadnej placówki gminnej. W ocenie skarżącej wnioskowanie organu I instancji o rażącym naruszeniu prawa w związku z okolicznością związaną z uznaniem, że wydanie decyzji o założeniu szkoły w przedmiotowej sprawie stanowiło zaspokojenie podstawowych potrzeb edukacyjnych w rejonie jest nadmierne i nieuzasadnione. Skarżąca podkreśliła, że przepis prawa powoływany przez organ I instancji, tj. § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną jest przepisem niedoprecyzowanym w zakresie kryterium ocennego, jakim jest "korzystne uzupełnienie sieci szkół" i tym samym jako niedający się rozpoznać definitywnie pod kątem jego naruszenia nie może zostać rażąco naruszony w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. O rażącym naruszeniu prawa można bowiem mówić w sytuacji naruszenia przepisu prawnego, którego treść bez żadnych wątpliwości interpretacyjnych może być ustalona w bezpośrednim rozumieniu. Skarżący powołał się na orzecznictwo sądowoadministracyjne w tej materii, w tym na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia [..] lutego 2006 r., sygn. akt [..]. Ponadto, skarżąca zarzuciła, że decyzja P. Kuratora Oświaty stwierdzająca nieważność zezwolenia Prezydenta Miasta G. na założenie publicznej [...] Szkoły Podstawowej w G. narusza podstawową zasadę postępowania administracyjnego, zgodnie z którą, organ wydaje decyzję administracyjną na podstawie stanu prawnego oraz faktycznego istniejącego w dniu wydania decyzji. W związku z powyższym w ocenie skarżącej Prezydent Miasta G. słusznie oparł swoje zezwolenie z dnia [..] sierpnia 2014 r. na stanie faktycznym istniejącym w dniu jego wydawania, a nie w dniu wniesienia wniosku o wydanie zezwolenia.

Skarżąca podniosła także, że organ I instancji nie rozważył w żadnym zakresie skutków, jakie spowoduje prawomocne stwierdzenie nieważności zezwolenia na założenie szkoły publicznej. W ocenie skarżącego, w niniejszej sprawie należy wskazać na następujące nieodwracalne skutki prawne udzielonego w 2014 r. zezwolenia na założenie szkoły publicznej, tj.:

1)nadane, w drodze decyzji administracyjnych, nauczycielom zatrudnionym w [...] Szkole Podstawowej w G. stopnie awansu zawodowego ;

2)uzyskane przez uczniów [...] Szkoły Podstawowej w G. świadectwa promocyjne i świadectwa ukończenia szkoły.

W piśmie z dnia 1 czerwca 2017 r. Komisja przedstawiła swoje stanowisko odnośnie złożonego przez pełnomocnika Spółki z o.o. "[..] odwołania. W ocenie Komisji, odwołanie od decyzji P. Kuratora Oświaty nie znajduje uzasadnienia, a wnoszący odwołanie nie odniósł się w żadnym stopniu do wykazanych we wniosku Komisji zarzutów potwierdzonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. z dnia [..] października 2015 r. sygn. akt [..] wskazujących, że zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia [..] grudnia 2013 r., które stało się podstawą do wydania zezwolenia na założenie publicznej [...] Szkoły Podstawowej w G. - Kokoszkach, zostało wydane zarówno bez podstawy prawnej, jak i z rażącym naruszeniem kilku ustaw i innych przepisów prawa. W stanowisku Komisji podkreślono, że założenie [...] Szkoły Podstawowej w G. - Kokoszkach stanowiło de facto przejęcie obowiązkowego zadania własnego od Gminy Miasta G. na rzecz Zespołu Szkół im. [..] (poprzednika prawnego Spółki z o.o. [..]). Co więcej przekazanie tych obowiązkowych zadań własnych Gminy nastąpiło w drodze odpłatnej transakcji handlowej zawartej we wskazanej wyżej cywilnoprawnej umowie najmu lokalu użytkowego z dnia 14 kwietnia 2014 r, a wydane później zezwolenie z dnia 26 sierpnia 2014 r., którego nieważność została stwierdzona zaskarżoną decyzją, jako akt władczy o charakterze publicznoprawnym, stanowiło jedynie dopełnienie postanowień wynikających z zawartej umowy. Komisja podniosła również, że Rada Miasta G. uchwałą z dnia 26 czerwca 2014 r. tj. następnego dnia po złożeniu wniosku z dnia 25 czerwca 2014 r. o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej, zmieniła swoją uchwałę w sprawie ustalenia granic obwodów szkolnych publicznych szkół podstawowych oraz ustaliła dla publicznej [...] Szkoły Podstawowej obwód, podczas, gdy Prezydent Miasta G. dopiero zarządzeniem z dnia 16 lipca 2014 r. wyraził zgodę na przedłużenie terminu do złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej. W konkluzji, Komisja wniosła o oddalenie odwołania i utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji P. Kuratora Oświaty, jednocześnie formułując względem Ministra Edukacji Narodowej postulat odnośnie wypowiedzenia się co do ważności świadectw szkolnych wydanych przez [..] Szkołę Podstawową.

W piśmie z dnia 22 czerwca 2017 r. pełnomocnik Spółki ustosunkował się do twierdzeń zawartych w piśmie Komisji z dnia 1 czerwca 2017 r.

W toku postępowania odwoławczego Minister zwrócił się do Kuratora o uzupełnienie materiału dowodowego poprzez przekazanie do MEN: planu sieci publicznych szkół podstawowych (wraz z granicami obwodów) ustalonego przez Radę Miasta G. na podstawie art. 17 ust. 4 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty i obowiązującego na terenie Miasta G., a w szczególności w dzielnicy K. oraz dzielnicach sąsiadujących (M. i J.), w dniu wydawania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. Nr [..] w sprawie zezwolenia nr [..] na założenie szkoły publicznej; informacji o liczbie dzieci w wieku 5-12 lat zamieszkałych w obwodzie ustalonym dla [..] Szkoły Podstawowej z oddziałami przedszkolnymi w G. przy ul. [..] uchwałą Nr [..] Rady Miasta G. z dnia [..] czerwca 2014 r. oraz o liczbie uczniów w wieku 5-12 lat zamieszkałych w obwodach pozostałych szkół podstawowych na terenie dzielnicy K. i dzielnic sąsiadujących (M. i J.), według stanu na dzień wydawania decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. Nr [..] w sprawie zezwolenia nr [..] na założenie szkoły publicznej oraz informacji o liczbie uczniów poszczególnych publicznych szkół podstawowych funkcjonujących na terenie dzielnicy K. i dzielnic sąsiadujących (M. i J.), według stanu na dzień wydawania decyzji Prezydenta Miasta

G. z dnia [..] sierpnia 2014 r.

Pismem datowanym na dzień 5 maja 2017 r. Pomorski Kurator Oświaty przekazał Ministrowi żądane informacje.

Minister Edukacji Narodowej, w wyniku rozpoznania odwołania, decyzją nr [..] z dnia [..] czerwca 2017 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 oraz art. 158 § 2 w związku z art. 156 § 1 pkt 2 i § 2 K.p.a. oraz art. 58 ust. 3 i 5 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty:

1) uchylił zaskarżoną decyzję P. Kuratora Oświaty z dnia [..] marca 2017 r. znak: [..] w całości;

2) stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [..] sierpnia 2014 r. znak: [..] w sprawie zezwolenia nr [..] na założenie szkoły publicznej została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu decyzji Ministra Edukacji Narodowej wskazał, iż przeanalizował przekazane przez P. Kuratora Oświaty pismem z dnia 5 maja 2017 r. dane dotyczące liczby dzieci w wieku 5-12 lat (stan na lipiec 2014 r.) zamieszkałych w obwodach szkół zlokalizowanych w sąsiadujących dzielnicach G.: M., K.i i J.. Przeanalizował również przekazane dane dotyczące liczby uczniów w publicznych szkołach podstawowych zlokalizowanych w dzielnicach G.: M., K. i J. (stan na 31 marca 2014 r.).

Z danych powyższych wynika, że liczba dzieci w wieku 5-12 lat zamieszkałych w obwodzie [..] Szkoły Podstawowej w . przy ul. [..]w dacie wydawania zezwolenia na założenie tej szkoły wynosiła 655 i był to drugi co do wielkości obwód szkolny w trzech sąsiadujących dzielnicach G., tj. K., J. i M.. Jedynie w obwodzie Szkoły Podstawowej nr [..] przy ul. [..] w [..], zlokalizowanej w dzielnicy J., wykazano większą liczbę uczniów.

Przewidywana liczba uczniów [..] Szkoły Podstawowej przy ul. [..] w G.-K. miała wynosić 625 dzieci. Taka liczba została wskazana we wniosku o udzielenie zezwolenia na założenie szkoły publicznej z dnia 25 czerwca 2014 r. oraz w opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w G. (z dnia 22 sierpnia 2014 r. znak: [..]). Porównując tę liczbę z liczbą uczniów publicznych szkół podstawowych zlokalizowanych w dzielnicach G.: M., K. i J. (według stanu na dzień wydawania zezwolenia na założenie [..] Szkoły Podstawowej) widać, że [..] Szkoła Podstawowa miała stać się - odpowiednio do wyznaczonego obwodu - drugą co do wielkości szkołą podstawową w omawianym rejonie Miasta G..

Minister przeanalizował także plan sieci publicznych szkół podstawowych, wraz z granicami obwodów tych szkół, ustalony uchwałą nr [..] Rady Miasta G. z dnia 27 marca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. P. poz. 1531) oraz zmieniony uchwałą nr [..] Rady Miasta G. z dnia 26 czerwca 2014 r. (Dz. Urz. Woj. P. poz. 2591). Minister stwierdził, że obwód [...] Szkoły Podstawowej został ustalony uchwałą nr [..] Rady Miasta G. z dnia 26 czerwca 2014 r., zgodnie z wnioskiem założyciela szkoły z dnia 25 czerwca 2014 r. Jednocześnie uchwałą tą ograniczono obwód Szkoły Podstawowej nr [..] w [..] przy ul. [..], a także istotnie ograniczono obwód Szkoły Podstawowej nr [..] w [..] przy ul. [..].

Minister przeanalizował także treść zarządzenia Nr [..] Prezydenta Miasta G. z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert mając na uwadze fakt, że zarządzenie powyższe było już przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, który to wyrokiem z dnia [..] października 2015 r. sygn. akt [..] stwierdził wydanie powołanego zarządzenia z naruszeniem prawa.

W ocenie Ministra, samo sformułowanie celu konkursu, lista kryteriów wyboru ofert oraz treść umowy najmu lokalu użytkowego wraz z dzierżawą terenu z dnia 4 kwietnia 2014 r. w istocie sprowadzają się do powierzenia przez Gminę Miasta G. wykonywania obowiązkowego oświatowego zadania własnego podmiotowi niepublicznemu z naruszeniem przepisów ustawy o systemie oświaty. Przedmiotem tego konkursu miało być bowiem wyłonienie podmiotu niepublicznego, który w oparciu o umowę najmu i na podstawie zezwolenia wydawanego w trybie art. 58 ust. 3 ustawy o systemie oświaty założy i poprowadzi publiczną szkołę podstawową z oddziałami przedszkolnymi dla 625 uczniów, szkołę stanowiącą drugą co do wielkości szkołę w trzech sąsiadujących dzielnicach Miasta G.: K., J. i M..

Minister zaznaczył przy tym, że przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują instytucji zlecenia (powierzenia) realizacji zadania oświatowego np. w drodze konkursu na prowadzenie szkoły publicznej przez podmiot niepubliczny. Warianty wykonywania zadań oświatowych przez podmioty niepubliczne opisane są w ustawie o systemie oświaty i obejmują: zakładanie i prowadzenie szkół publicznych na podstawie zezwolenia (art. 58 ust. 3 ustawy), zakładanie i prowadzenie szkół niepublicznych na podstawie wpisu do ewidencji (art. 82 ustawy) oraz przekazanie prowadzenia szkoły publicznej w drodze umowy (art. 5 ust. 5g ustawy).

Działania Miasta G. zmierzające do oddania w najem nowo wybudowanego ze środków publicznych obiektu szkolnego określonego powołanym zarządzeniem, pomimo że formalnie (w drodze uchwały Rady Miasta G.) nie została w tym obiekcie założona samorządowa szkoła podstawowa, stanowią naruszenie przepisów prawa dotyczących możliwości przekazania prowadzenia samorządowej szkoły (placówki, przedszkola) w drodze umowy podmiotowi zewnętrznemu, gdyż stosownie do przepisu art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty dopuszczalne jest przekazanie prowadzenia szkoły liczącej nie więcej niż 70 uczniów, a samo przekazanie prowadzenia szkoły powinno nastąpić zgodnie z procedurą i warunkami opisanymi w art. 5 ust. 5g-5r tejże ustawy.

Minister zaznaczył jednocześnie, że dodatkowe kryteria wyboru oferty zawarte w ogłoszeniu konkursowym miały na celu zagwarantowanie władzom Miasta G. rzeczywistego wpływu na działalność szkoły publicznej zakładanej w obiekcie określonym powołanym zarządzeniem, tak jak gdyby to była szkoła prowadzona przez Miasto G.. W szczególności dotyczyło to kryterium związanego z przeprowadzeniem konkursu na wyłonienie dyrektora szkoły z udziałem w komisji konkursowej przedstawiciela Prezydenta Miasta G. i 2 przedstawicieli Rady Miasta G. oraz kryterium zapewnienia przedstawicielom Gminy Miasta G. możliwości oceny jakości kształcenia uczniów [..] Szkoły Podstawowej po każdym pełnym cyklu kształcenia.

Powołując się na orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego oraz sądów administracyjnych Minister wskazał, iż w zamierzeniach ustawodawcy prawidłowym sposobem realizacji obowiązkowego zadania własnego opisanego w art. 5 ust. 5 ustawy o systemie oświaty miało być bezpośrednie prowadzenie publicznych szkół podstawowych przez gminę. Tezie tej nie przeczy - a wręcz ją potwierdza - fakt wprowadzenia w 2009 r. w ustawie o systemie oświaty przepisów szczególnych dopuszczających możliwość przekazania przez jednostkę samorządu terytorialnego prowadzenia szkoły publicznej osobie fizycznej lub osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego (art. 5 ust. 5g i nast. ustawy o systemie oświaty). Możliwość takiego przekazania została ograniczona jednak tylko do tzw. "małych szkół" (tj. szkół liczących nie więcej niż 70 uczniów). Intencją towarzyszącą wprowadzeniu takiego rozwiązania było umożliwienie lokalnej społeczności lub rodzicom uczniów, w szczególności na terenach wiejskich, przejmowania prowadzenia małych szkół, zagrożonych likwidacją.

Ustawa o systemie oświaty nie zawiera natomiast przepisów umożliwiających przekazywanie przez jednostki samorządu terytorialnego prowadzenia szkół osobom fizycznym i prawnym innym niż jednostka samorządu terytorialnego w innym trybie niż opisany w art. 5 ust. 5g. Nie jest również możliwe przekazanie w trybie art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty szkoły liczącej więcej niż 70 uczniów.

Biorąc pod uwagę powyższe, w ocenie Ministra Edukacji Narodowej, utworzenie publicznej [..] Szkoły Podstawowej w G.-K. stanowiło nie tyle korzystne uzupełnienie sieci publicznych szkół podstawowych w tej dzielnicy oraz dzielnicach sąsiadujących, ile było przejęciem przez podmiot prywatnoprawny wykonywania oświatowego zadania własnego gminy związanego z zapewnieniem kształcenia, wychowania i opieki na etapie edukacyjnym szkoły podstawowej, tym samym zezwolenie nr [..] Prezydenta Miasta G. na utworzenie szkoły publicznej zostało wydane z rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną.

Utworzenie przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego publicznej szkoły podstawowej z intencją zaspokojenia przez tę szkołę podstawowych potrzeb edukacyjnych w dzielnicy Miasta G. K., rażąco narusza - w ocenie Ministra - również normę art. 5 ust. 5 i art. 104 ustawy o systemie oświaty. [..] Szkoła Podstawowa przeznaczona do kształcenia co najmniej 625 dzieci, posiadająca od dnia rozpoczęcia działalności ustalony obwód oraz zobowiązana do uwzględnienia w 2014 r. (na mocy umowy najmu dnia 4 kwietnia 2014 r.) wyników pierwszej rekrutacji uczniów do szkoły podstawowej przeprowadzonej przez Miasto G. traci swój pomocniczy - subsydiarny i uzupełniający charakter względem samorządowych publicznych szkół podstawowym i przejmuje funkcje głównej szkoły w dzielnicy K.. Istnienie takiej szkoły nie jest zgodne z opisanym powyżej postulowanym przez ustawodawcę w ustawie o systemie oświaty modelem sieci publicznych szkół podstawowych, której postawą są publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez gminę. W rozpatrywanej sprawie doszło do rzeczywistego zastąpienia szkoły gminnej (pomimo że formalnie nie założonej przez Gminę Miasta G.) przez szkołę publiczną prowadzoną przez podmiot niepubliczny. Skutki społeczno - gospodarcze wydanego zezwolenia są więc niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności, co uzasadnia uznanie wskazanego powyżej naruszenia prawa za rażące. Minister zauważył przy tym, że analizowana sprawa dotyczy działań organów władzy samorządowej, w stosunku do których należy stosować wyższe kryteria oceny ich działań. Zezwolenie wydanie przez Prezydenta Miasta G. godzi w rozwiązania systemowe dotyczące obowiązkowych zadań oświatowych gmin jakim jest zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych, stanowiąc w istocie naruszenie tych przepisów.

Minister zaznaczył jednocześnie, że wprawdzie w związku z udzieleniem zezwolenia na założenie [..] Szkoły Podstawowej nie doszło do zlikwidowania żadnej gminnej szkoły podstawowej, ale ograniczony został obwód Szkoły Podstawowej nr [..] w G. przy ul. [..] oraz istotnie ograniczony został obwód samorządowej Szkoły Podstawowej nr [..] w G. przy ul. [..]. Nie doszło też wprawdzie do formalnego założenia szkoły publicznej przez Gminę Miasto G. w obiekcie przy ul. [..]w G. (nadania aktu założycielskiego), ale w ocenie Ministra do założenia takiej szkoły powinno było dojść. Wskazuje na to pośrednio ciąg czynności i działań podejmowanych przez władze Gminy Miasta G. związanych z realizacją inwestycji finansowanej ze środków publicznych polegającej na budowie nowej szkoły w dzielnicy K. oraz postanowienia umowy najmu gwarantujące Gminie Miasta G. wpływ na funkcjonowanie [..] Szkoły Podstawowej. W ocenie Ministra założeniem stojącym u podstaw realizacji inwestycji Miasta G. pn. "Budowa szkoły w dzielnicy K." i działań towarzyszących było docelowe utworzenie w nowym obiekcie szkolnym przy ul. [..] samorządowej publicznej szkoły podstawowej.

Minister podzielił jednocześnie stanowisko P.Kuratora Oświaty o braku przeanalizowania przez organ udzielający zezwolenia wykazu kadry pedagogicznej wraz z informacją o kwalifikacjach nauczycieli do poszczególnych przedmiotów. W aktach sprawy nie ma bowiem dokumentów potwierdzających posiadanie w dniu wydania zezwolenia (tj. w dniu 26 sierpnia 2014 r.) przez wszystkich nauczycieli przewidzianych do zatrudnienia w [...] Szkole Podstawowej w G. wymaganych przepisami kwalifikacji zawodowych, w tym przygotowania pedagogicznego. Braki takie Minister dostrzegł w dokumentach o kwalifikacjach dotyczących osób wskazanych na kartach 115, 133, 138, 142, 145, 147, 152, 157, 160, 164, 170, 179 tomu II akt sprawy nr [...]. Prezydent Miasta G. nie wezwał strony do uzupełnienia dokumentacji w tej sprawie i wydał zezwolenie nie dokonawszy prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Zgodnie natomiast z § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną zezwolenie jest udzielane jeżeli nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole publicznej danego typu. Prezydent Miasta G. tej okoliczności nie ustalił w związku z czym, w ocenie Ministra nie przeprowadził prawidłowo postępowania wyjaśniającego dotyczącego spełnienia przez wnioskodawcę wymogów określonych w powołanym rozporządzeniu, czym naruszył art. 7 i 77 § 1 K.p.a. i w rezultacie wydał zezwolenie pomimo, że na dzień jego wydawania z dokumentów wynikało, że wnioskodawca nie dysponuje nauczycielami posiadającymi kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju, a więc wydał zezwolenie z naruszeniem z § 4 ust. 1 pkt 4 wymienionego rozporządzenia.

Naruszenie to ma charakter rażący, ponieważ wydanie zezwolenia spowodowało, iż zadania należące do gminy - założenie i prowadzenie szkoły podstawowej zostały przeniesione na osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego. Wydanie przez Prezydenta Miasta G. zezwolenia jest w ocenie Ministra sprzeczne z zasadniczymi rozwiązaniami ustrojowymi polskiego systemu oświaty, w którym podmiotem zobowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych jest gmina, a działalność podmiotów niepublicznych w sferze oświaty ma charakter uzupełniający.

Minister Edukacji Narodowej badając sprawę nie dopatrzył się natomiast - wbrew zarzutom zawartym w punkcie IV odwołania - w decyzji P. Kuratora Oświaty stwierdzenia Kuratora, że Prezydent Miasta G. wydając zezwolenie nr [...] na utworzenie szkoły publicznej niesłusznie oparł się na stanie faktycznym istniejącym w dniu jej wydania. Dodatkowo, zdaniem Ministra z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby powyższe stało się podstawą do zastosowania przez Kuratora art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutu skarżącego dotyczącego naruszenia przez Pomorskiego Kuratora Oświaty przepisów art. 11 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. tj. naruszenia zasady przekonywania poprzez brak prawidłowego sporządzenia uzasadnienia decyzji, Minister Edukacji Narodowej uznał, że do przedmiotowego naruszenia nie doszło w sposób i w zakresie, który mógłby mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie.

Minister Edukacji Narodowej, stosownie do art. 156 § 2 K.p.a. rozważył jednocześnie skutki prawne, jakie wywołało utworzenie w 2014 r. publicznej [...] Szkoły Podstawowej w G. na podstawie zezwolenia, którego nieważność stwierdził P. Kurator Oświaty.

W ocenie Ministra, w rozpatrywanej sprawie zezwolenie na założenie szkoły publicznej wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci wydania przez [...] Szkołę Podstawową świadectw promocyjnych dla uczniów tej szkoły oraz świadectw ukończenia szkoły podstawowej potwierdzających uzyskanie przez jej absolwentów wykształcenia podstawowego oraz umożliwiających kontynuację edukacji w gimnazjum. Zezwolenie na założenie szkoły publicznej wywołało nieodwracalne skutki prawne również w postaci wydanych przez dyrektora tej szkoły decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, poza przedszkolem lub inną formą wychowania przedszkolnego i obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. Zezwolenie na założenie szkoły publicznej wywołało nieodwracalne skutki prawne także w sferze prawa pracy w postaci nawiązania stosunków pracy z nauczycielami w [...] Szkole Podstawowej w G. oraz w postaci nadania nauczycielom, w drodze decyzji administracyjnych, stopni awansu zawodowego.

W ocenie Ministra Edukacji Narodowej, stwierdzone w toku postępowania wady decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie zezwolenia nr [...] na założenie szkoły publicznej mieszczą się w przesłankach określonych w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Jednakże istnienie przesłanek z art. 156 § 1 K.p.a. nie w każdym przypadku prowadzi do wydania decyzji stwierdzającej nieważność. W niniejszej sprawie organ pierwszej instancji w postępowaniu nadzorczym nie rozważył, czy poddana kontroli decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych.

Po przeprowadzeniu dodatkowych ustaleń w tym zakresie, organ drugiej instancji uznał, że wadliwa decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego względu, pomimo iż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, nie można orzec o jej nieważności.

W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] zarzuciła organowi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.:

- § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną - poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że niedopełnienie obowiązku przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego co do dokumentów potwierdzających kwalifikacje niektórych nauczycieli, wymaganych do zatrudnienia w szkole danego typu jest równoznaczne z brakiem istnienia tych kwalifikacji w dniu wydania zezwolenia na założenie szkoły publicznej;

- § 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu - poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że założenie [...] Szkoły Podstawowej w G. stanowiło przejęcie przez podmiot prywatnoprawny wykonywania oświatowego zadania własnego gminy, podczas gdy było to korzystne uzupełnienie sieci szkół podstawowych w Gminie Miasto G.;

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

- art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty - poprzez ich niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego niniejszej sprawy i uznanie, że wydanie zezwolenia na założenie [...] Szkoły Podstawowej w G. doprowadziło do uchybienia obowiązkowi realizowania zadania własnego - prowadzenia publicznych szkół podstawowych przez Gminę Miasto G., podczas gdy założenie [...] Szkoły Podstawowej stanowiło dozwolone prawem korzystne uzupełnienie sieci szkół podstawowych w Mieście G..

Ponadto skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

- art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie i stwierdzenie, że naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 ww. rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu stanowią rażące naruszenie prawa w rozumieniu tego przepisu, podczas gdy (przy założeniu, że naruszenia wystąpiły), nie miały one charakteru oczywistego, wyraźnego i bezspornego;

co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia:

- art. 158 § 2 w zw. z art. 156 § 2 K.p.a., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i stwierdzenie, że w niniejszej sprawie występują okoliczności uprawniające organ do orzeczenia o wydaniu decyzji Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2014 r., znak: [...] w sprawie zezwolenia nr [...] na założenie szkoły publicznej z naruszeniem prawa.

W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżąca Spółka wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji P.Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie, a także zasądzenie od organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. skarżąca Spółka wskazała, iż starając się o udzielenie zezwolenia na założenie publicznej szkoły podstawowej, złożyła u Prezydenta Miasta G. dokumenty świadczące o kwalifikacjach zawodowych nauczycieli mających nauczać w [...] Szkole Podstawowej. W dokumentacji pojawiły się jednak braki dotyczące informacji o kwalifikacjach posiadanych przez niektórych nauczycieli. Minister, w ślad za Kuratorem stwierdził więc, że z dokumentów wynikało, iż wnioskodawca nie dysponuje nauczycielami posiadającymi kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju, a więc wydał zezwolenie z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 4 wymienionego rozporządzenia. Nie sposób jednak zgodzić się z taką opinią. Istotnie, jeśli w dokumentacji złożonej przez Spółkę istniały braki dotyczące kwalifikacji nauczycieli, Prezydent Miasta G. powinien był na podstawie art. 77 § 1 K.p.a. wezwać Spółkę do ich uzupełnienia. Błędnie jednak zakłada Minister, że niedochowanie tego wymogu decyduje o naruszeniu materialnego przepisu § 4 ust. 1 pkt 4rozporządzenia. 0 naruszeniu powyższego przepisu można byłoby mówić tylko wtedy, jeśli organ I instancji lub Minister stwierdziliby, że w dniu wydania Zezwolenia niektórzy nauczyciele zatrudnieni u skarżącej faktycznie nie posiadali wymaganych prawem kwalifikacji do nauczania (co powinno jednoznacznie wynikać z akt postępowania przed Prezydentem Miasta G. o wydanie Zezwolenia). Tymczasem w opisanej sytuacji można mówić tylko o uchybieniu natury procesowej, a więc niewezwaniu Spółki do przedstawienia odpowiednich dokumentów. Uchybienie takie może stanowić przedmiot zwyczajnej kontroli instancyjnej decyzji wydawanych przez organy administracji publicznej. Ani Kurator, ani Minister nie mają jednak kompetencji do badania prawidłowości oceny dowodów w ramach trybu nadzwyczajnego, jakim jest postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej. Naruszenie przepisów procedury może tylko w wyjątkowych sytuacjach stanowić przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. W niniejszej zaś sprawie do czynienia mamy co najwyżej z niewielkim uchybieniem dotyczącym postępowania dowodowego.

Skarżąca zaznaczyła przy tym, że w dniu wydania Zezwolenia wszyscy nauczyciele [...] Szkoły Podstawowej w G. mieli wymagane prawem kwalifikacje do nauczania. Warunek udzielenia zezwolenia na założenie szkoły publicznej ustanowiony w § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia był zatem de facto spełniony. Spółka, mimo braku kompetencji Kuratora i Ministra do badania prawidłowości oceny dowodów przez Prezydenta Miasta G. w postępowaniu nadzwyczajnym, próbowała jednakowoż zasygnalizować organom i tę okoliczność. W tym celu przedstawiła m.in. protokoły licznych kontroli, które przeprowadzono w [...] Szkole Podstawowej po wydaniu Zezwolenia, a które nie stwierdziły nieprawidłowości dotyczących kwalifikacji nauczycieli.

Odnosząc się z kolei do zarzutu rażącego naruszenia przepisu § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. skarżąca podkreśliła, iż przepis ten ma charakter nieostry i wymaga dokonania wykładni. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż na treść normy w nim wyartykułowanej składa się wiele okoliczności faktycznych, z których za najważniejsze uznać można czynniki o charakterze demograficznym oraz fiskalnym (wyrok NSA z 9 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 147/14, Legalis). Oznaczać to będzie, iż sprzeczne z § 4 ust. 1 pkt 5 byłoby utworzenie szkoły, jeśli w dotychczas istniejących szkołach w okolicy jest taka ilość miejsc, że wystarcza ona dla wszystkich chętnych. Kryterium fiskalne sprowadza się natomiast do tego, że łożenie pieniędzy publicznych na szkoły zakładane przez podmioty prywatne jest uzasadnione wtedy, kiedy istniejąca na danym terenie sieć szkół państwowych i będących własnością jednostek samorządu terytorialnego nie jest w stanie zaspokoić określonego rodzaju potrzeb edukacyjnych miejscowej wspólnoty samorządowej.

Ponadto, dotychczasowe orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawach, w których stwierdzono naruszenie przez organ jednostki samorządu terytorialnego omawianego przepisu, dotyczyło kwestii jednorazowego likwidowania przez ten organ wszystkich bądź wielu szkół prowadzonych przez samorząd terytorialny i próby powierzenia całości lub znacznej części zadań związanych z oświatą podmiotom prywatnym. Taka sytuacja, zdaniem NSA, nie może mieć miejsca, narusza bowiem art. 5 i 104 ustawy o systemie oświaty w zw. z art. 7 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym (tak: wyrok NSA z 09.02.2006 r., sygn. I OSK 1372/05; wyrok NSA z 05.12.2006 r., sygn. I OSK 1377/06, Legalis).

W niniejszej sprawie poprzez utworzenie [...] Szkoły Podstawowej nie doszło jednak do likwidacji żadnej szkoły podstawowej prowadzonej przez Gminę Miasto G.. Ograniczeniu uległy jedynie obwody dwóch szkół. Taki stan faktyczny, na podstawie przywołanego orzecznictwa nie pozwala zatem twierdzić, że doszło do naruszenia § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia. Dla niniejszej sprawy nie ma znaczenia także fakt, że [...] Szkoła Podstawowa jest jednym z większych ośrodków w dzielnicy K.. Omawiany przepis rozporządzenia nie zakazuje bowiem tego. Wspomina się w nim o korzystnym uzupełnieniu szkół w miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie. Rozporządzenie nie rozbija więc pojęcia miejscowości na mniejsze jednostki (jak np. dzielnice miasta), w ramach których należałoby dokonać weryfikacji, czy dana szkoła stanowić będzie owo korzystne uzupełnienie sieci szkół publicznych.

Skarżąca zaznaczyła, że Gmina Miasto G. prowadzi znaczną ilość szkół podstawowych w Mieście G.. Liczba dzieci uczęszczających do nich znacznie przenosi liczbę dzieci uczęszczających do [...] Szkoły Podstawowej. W związku z powyższym nie można twierdzić, że zmniejszenie obwodów dla dwóch sąsiadujących szkół podstawowych w wyniku założenia [...] Szkoły Podstawowej decyduje o niewypełnieniu przesłanki korzystnego uzupełnienia sieci szkół w mieście G..

Skarżąca zarzuciła ponadto, że Minister w swojej argumentacji dotyczącej naruszenia powyższego przepisu powielił błąd organu I instancji, który większość swych wniosków oparł na ustaleniach dokonanych przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku (wyrok WSA w Gdańsku z 21.10.2015 r., sygn. akt II SA/Gd 416/15) w sprawie o stwierdzenie niezgodności z prawem zarządzenia Prezydenta Miasta G. o zatwierdzeniu i podaniu do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przeznaczonym do oddania w najem na podstawie pisemnego konkursu ofert ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert.

Wyrok WSA w Gdańsku co do wydania zarządzenia z naruszeniem prawa nie ma jednak żadnego znaczenia dla niniejszej sprawy, jest nierelewantny. WSA w Gdańsku orzekł jedynie o tym, że Prezydent Miasta G. nie powinien był w zarządzeniu, w którym ogłosił konkurs na podpisanie umowy najmu lokalu, wspominać równocześnie o powierzeniu zwycięzcy tego konkursu prowadzenia szkoły publicznej. Powierzenie prowadzenia szkoły publicznej może odbyć się tylko na zasadzie udzielenia odpowiedniego zezwolenia, w odrębnym postępowaniu administracyjnym.

Do takiej sytuacji doszło jednakowoż w niniejszej sprawie. Spółka złożyła bowiem wniosek o udzielenie odpowiedniego zezwolenia na podstawie art. 58 ustawy o systemie oświaty i uzyskała pozytywną decyzję w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Przy tym ani w Zarządzeniu o zatwierdzeniu, ani w umowie najmu lokalu przy ul. [...] wynajmujący - Gmina Miasto G. nie zobowiązywała się do udzielenia ww. zezwolenia Spółce, nie składała także żadnych zbliżonych w brzmieniu obietnic. W związku z powyższym odnoszenie argumentacji prawnej Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze sprawy o sygn. akt II SA/Gd 416/15 do sprawy niniejszej przez Ministra należy uznać za bezzasadne.

Za niezrozumiałe uznać należy także twierdzenia Ministra o pośrednim ciągu czynności i działań podejmowanych przez władze Gminy Miasta G., które miały doprowadzić, ale ostatecznie nie doprowadziły do założenia szkoły publicznej przez Gminę Miasto G. przy ul. [...]. Zarzut Ministra można sprowadzić do twierdzenia, że zezwolenie na założenie [...] Szkoły Podstawowej doprowadziło do likwidacji szkoły podstawowej, która powinna była istnieć, ale nigdy nie istniała. Zarzut ten nie ma oparcia w żadnym z przepisów prawa. Organ tworzy nową teorię, której nie osadza wyraźnie na żadnym przepisie ustawy o systemie oświaty. Zgodnie z teorią tą, skoro ciąg działań Gminy Miasto G. zmierzał do założenia nowej szkoły podstawowej przez tę jednostkę, ale ostatecznie szkoła ta nie powstała, a w zamian wydano zezwolenie na założenie szkoły przez podmiot niepubliczny, to mamy do czynienia z naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, ponieważ szkoła ta nie może stanowić korzystnego uzupełnienia sieci istniejących już w miejscowości szkół, a jest w istocie przejęciem przez ten podmiot wykonywania oświatowego zadania własnego gminy.

Minister stworzył swoją teorię na ostatnim etapie nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, jakim jest postępowanie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Skarżący w praktyce nie miał więc żadnych szans na ustosunkowanie się do tego argumentu organu. Minister naruszył tym samym także przewodnie zasady postępowania administracyjnego - zasadę pogłębiania zaufania do władzy publicznej z art. 8 K.p.a. oraz zasadę aktywnego udziału stron w postępowaniu z art. 10 § 1 K.p.a.

Faktem jest zaś, że w chwili składania wniosku o zezwolenie na założenie szkoły podstawowej, skarżąca dysponowała (i do dziś dysponuje) ważnym tytułem prawnym do nieruchomości spełniającej warunki, o których mowa w § 4 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (umowa najmu nieruchomości przy ul. [...] pomiędzy Gminą Miasto G. a Skarżącym jest ważna i obowiązująca). W związku z powyższym konstatacje Ministra dotyczące pośredniego ciągu czynności i działań Gminy Miasta G. w stosunku do przyszłości nieruchomości przy ul. [...] należy uznać za dowolne, pozbawione podstawy prawnej i nieuprawnione, zważywszy na rozstrzyganie sprawy w nadzwyczajnym postępowaniu administracyjnym.

Odnosząc się do zarzutu rażącego naruszenia przepisów art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty skarżąca podniosła, że skoro w niniejszej sprawie nie została naruszona norma § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia o korzystnym uzupełnieniu sieci szkół to tym samym automatycznie nie może być mowy o naruszeniu powyższych przepisów.

Nawet zaś przy przyjęciu, że w niniejszej sprawie doszło do naruszenia przepisów § 4 ust. 1 pkt 4 lub 5 rozporządzenia, to nie ma mowy o "rażącym naruszeniu prawa" w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W związku z powyższym prowadzenie postępowania w trybie stwierdzenia nieważności (czy orzeczenia o wydaniu decyzji z naruszeniem prawa) nie ma racji bytu. Zarówno w doktrynie jak i judykaturze wskazuje się bowiem, że rażące naruszenie prawa jest oczywiste, wyraźne i bezsporne (M. Wierzbowski, A. Wiktorowska [red.], Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Legaiis 2017). Można o nim mówić zatem tylko, kiedy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność (wyrok NSA z 17 kwietnia 1996 r., sygn. akt III SA 565/95, Legalis).

Skarżąca wskazała jednocześnie, że Wojewódzki Sąd Administracyjny, uchylając decyzję Ministra w całości, będzie musiał rozwiązać także kwestię funkcjonowania decyzji Kuratora w systemie prawnym. Jako, że decyzja Kuratora oparta jest na tej samej podstawie prawnej, co decyzja Ministra (naruszenia § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia oraz ziszczenia się przesłanki art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a.), podlega ona także uchyleniu w całości. Jeśli zaś dojdzie do uchylenia obu wskazanych decyzji ze względu na argumenty przedstawione w skardze, postępowanie administracyjne w sprawie stanie się bezprzedmiotowe w rozumieniu art. 105 § 1 K.p.a. W związku z tym powinno ono podlegać umorzeniu na podstawie art. 145 § 3 P.p.s.a.

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę Spółki [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Komisja Międzyzakładowa Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w G. w skardze na powyższą decyzję Ministra Edukacji Narodowej wniosła o jej uchylenie.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7 K.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia i załatwienia sprawy;

- art. 8 K.p.a. wskutek przeprowadzenia postępowania w sposób niebudzący zaufania jego uczestnika do władzy publicznej, a także w świetle art. 8 § 2 K.p.a. w brzmieniu nadanym od dnia 1 czerwca 2017 r. wskutek odstąpienia bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw o takim samym stanie prawnym;

- art. 77 § 1 K.p.a. przez to, że organ administracji nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego, a w szczególności dlaczego uznał, że zaskarżone zezwolenie wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci wydania przez [...] Szkołę Podstawową świadectw promocyjnych dla uczniów tej szkoły i świadectw ukończenia szkoły podstawowej, a także, że takie same skutki prawne wywołało zezwolenie dyrektora szkoły na spełnianie przez dziecko obowiązku szkolnego poza szkołą oraz, że nieodwracalne skutki prawne spowodowało nadanie nauczycielowi stopnia nauczyciela mianowanego, a siedmiu nauczycielom stopnia nauczyciela kontraktowego, a także wywołało nieodwracalne skutki prawne w sferze prawa pracy w postaci nawiązania stosunków pracy z nauczycielami oraz w postaci nadania nauczycielom w drodze decyzji administracyjnych stopni awansu zawodowego;

2) naruszenie przepisów prawa materialnego, a w szczególności:

-art. 156 § 2 i art. 158 § 2 K.p.a. przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie,

art. 58 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty,

- § 4 ust. 1 pkt 4 i 5 rozporządzenia MENiS z dnia 4 marca 2004 r.

- art. 7 ust. 1 pkt 8 i ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, które zostały wykazane i potwierdzone

w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 21 października 2015 r. II SA/Gd 416/15 załączonym do akt sprawy.

W uzasadnieniu skargi Komisja podniosła, że zawsze skutki wydania świadectw promocyjnych wydanych zarówno przez szkołę prowadzoną przez jednostkę samorządu terytorialnego, jak i prywatną osobę prawną lub fizyczną są ważne i nieodwracalne, lecz nie ma to żadnego odniesienia do nieodwracalności skutków prawnych wydanego - z rażącym naruszeniem prawa - zezwolenia Prezydenta Miasta G. na prowadzenie publicznej szkoły przez osobę prywatną. Nieodwracalność świadectwa promocyjnego polega na tym, że ucznia, który otrzymał promocję do klasy następnej, nie można cofnąć do klasy poprzedniej.

Niezasadny jest też argument i nijak się ma do nieodwracalności skutku wydanego z rażącym naruszeniem prawa zezwolenia na założenie szkoły publicznej przez osobę prywatną w przypadku wydania przez dyrektora szkoły decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na spełnienie przez dziecko obowiązku szkolnego poza szkołą.

W razie wydania takiej decyzji przez dyrektora szkoły z naruszeniem prawa następuje cofnięcie zezwolenia na takie spełnianie przez dziecko obowiązku szkolnego na podstawie art. 16 ust. 14 pkt 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Tak samo nieuzasadnione i nietrafione jest stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji, że zezwolenie na założenie szkoły publicznej przez osobę prywatną "wywołało nieodwracalne skutki prawne także w sferze prawa pracy w postaci nawiązania stosunków pracy z nauczycielami w [...] Szkole Podstawowej w G. oraz w postaci nadania nauczycielom w drodze decyzji administracyjnej stopni awansu zawodowego".

Nieodwracalność skutków prawnych w postaci nawiązania stosunków pracy z nauczycielami w [...] Szkole Podstawowej w G. jest taka sama jak nieodwracalność skutków nawiązywania stosunków pracy przez nauczycieli zatrudnionych w szkołach prowadzonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, które to stosunki mogą być nawiązywane i rozwiązywane, co nie ma nic wspólnego z nieodwracalnością skutków prawnych zezwolenia na prowadzenie szkoły publicznej przez podmiot niepubliczny. Również nie ma z tym nic wspólnego nieodwracalność skutków nadania nauczycielom w drodze decyzji administracyjnych stopni awansu zawodowego. Nieodwracalność nadania tych stopni polega na tym, że będą one ważne w każdej szkole, w której będą zatrudnieni nauczyciele posiadający te stopnie, a nie mają nic wspólnego z nieodwracalnością skutków prawnych zezwolenia na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej w G.-K., wydanego z rażącym naruszeniem prawa.

Komisja zarzuciła, że organ odwoławczy nie dokonał żadnych dodatkowych ustaleń, nie wziął pod uwagę, nie rozważył i nie wskazał, jakie konkretnie nieodwracalne skutki prawne wywołała powyższa decyzja Prezydenta Miasta G..

Powołując się obszernie na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sądu Najwyższego oraz poglądy doktryny Komisja wywiodła, że w niniejszej sprawie nie występują żadne przesłanki uniemożliwiające stwierdzenie nieważności przedmiotowego zezwolenia Prezydenta Miasta G. na prowadzenie [...] Szkoły Podstawowej, które nie powodowałoby nieodwracalnych skutków prawnych. W szczególności, organ administracji publicznej, czyli Prezydent Miasta G. miał umocowanie ustawowe i mógł korzystać z drogi postępowania administracyjnego i w formie decyzji administracyjnej wycofać niezgodne z prawem zezwolenie na prowadzenie przedmiotowej szkoły, która to decyzja nie wywoływałaby nieodwracalnych skutków prawnych. Prezydent Miasta G. decyzją z dnia [...] września 2016 r. odmówił jednak cofnięcia zezwolenia na założenie [...] Szkoły Podstawowej w G..

Skoro zaś Prezydent Miasta G. nie skorzystał ze swojego uprawnienia i odmówił cofnięcia zezwolenia, uczynił to za niego organ nadzorczy w decyzji Pomorskiego Kuratora Oświaty z takimi samymi możliwościami i skutkami, w związku z czym nie musiał on wykazywać, że jego decyzja nie wywoła nieodwracalnych skutków prawnych.

W ocenie Komisji nie można mieć wątpliwości, że w razie likwidacji publicznej szkoły podstawowej, prowadzonej przez osobę inną niż jednostka samorządu terytorialnego, cała dokumentacja szkolna, łącznie ze świadectwami promocyjnymi, zachowuje swoją ważność i zgodnie z przepisami likwidacyjnymi zostaje przekazana do odpowiednich organów administracji publicznej, co powinno mieć miejsce także w razie likwidacji [...] Szkoły Podstawowej w G.-K., tym bardziej że, działając z naruszeniem przepisów prawa, realizowała podstawę programową na poszczególnych poziomach nauczania, zatrudniała nauczycieli i innych pracowników, spełniała inne funkcje szkoły publicznej, w tym realizację obowiązku szkolnego, co było przedmiotem monitorowania przez organ nadzoru pedagogicznego. Nie było więc żadnych podstaw do fikcyjnego przyjęcia, jakby przedmiotowa szkoła faktycznie nie istniała.

Tymczasem Minister Edukacji Narodowej bez jakiejkolwiek własnej analizy i bez własnych ustaleń przyjął bezkrytycznie zarzuty pełnomocnika Spółki o nieodwracalności skutków zezwolenia Prezydenta Miasta G., którego nieważność stwierdził P. Kurator Oświaty. W ten sposób Minister usankcjonował funkcjonowanie [...] Szkoły Podstawowej pomimo tak wielu naruszeń prawa przy jej założeniu, które sam potwierdził w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co umożliwi dalsze działanie tej szkoły z ciężkimi naruszeniami prawa, poza obowiązującym systemem oświaty i to bez ograniczenia czasowego. Uniemożliwi to też lub bardzo utrudni wycofanie zaskarżonego zezwolenia w razie późniejszego stwierdzenia, np. że zostało ono wydane w wyniku przestępstwa lub nadużyć związanych z rozliczaniem podatku VAT w przypadku szkoły otrzymującej subwencję oświatową i jednocześnie prowadzącą działalność gospodarczą w ramach Spółki [...], których to kwestii Minister nie rozważył w zaskarżonej decyzji.

Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę Komisji Międzyzakładowej Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w G. wniósł o jej oddalenie.

Ustosunkowując się do zarzutów skargi podniósł, iż rozpatrując sprawę w przedmiocie stwierdzenia nieważności zezwolenia na założenie szkoły publicznej zbadał jakie skutki prawne w sferze praw i obowiązków uczniów oraz w sferze stosunków prawnopracowniczych nauczycieli wywołało zezwolenie Prezydenta Miasta G. z dnia 26 sierpnia 2014 r. w sprawie zezwolenia na założenie szkoły publicznej - [...] Szkoła Podstawowa w G.. Tych zdarzeń prawnych, w szczególności wydanych decyzji administracyjnych Minister Edukacji Narodowej nie może w świetle obowiązujących przepisów K.p.a., ani przepisów prawa materialnego odwrócić. Istotnym w sprawie jest także to, że utrzymanie w mocy decyzji P. Kuratora Oświaty spowodowałoby nieakceptowalny w świetle zasady ochrony praw nabytych oraz zasad współżycia społecznego stan, w którym zagrożone byłyby prawa uczniów i nauczycieli [...] Szkoły Podstawowej w G.. Uznanie nieistnienia tej szkoły prowadzi do powstania wątpliwości, czy dzieci i ich rodzice wykonali wynikający z art. 15 ustawy o systemie oświaty obowiązek szkolny i czy rzeczywiście uzyskali promocję do dalszej edukacji. To samo dotyczy nauczycieli, który uzyskali w tej szkole awanse zawodowe - czy rzeczywiście pracując w tej szkole spełnili przesłanki uprawniające ich do uzyskania awansu zawodowego.

Organ zaznaczył przy tym, że skarżąca Komisja błędnie odnosi instytucję nieodwracalności skutków prawnych, o której mowa w art. 156 § 2 K.p.a. do wydanego przez Prezydenta Miasta G. zezwolenia na założenie szkoły, zamiast do zdarzeń prawnych powstałych wskutek wydania tego zezwolenia. W świetle powołanego orzecznictwa sądów administracyjnych nieodwracalność skutków prawnych decyzji bada się natomiast poprzez ocenę, czy wywołane taką decyzją skutki w postaci zdarzeń prawnych (takich jak w niniejszej sprawie np. wydanie świadectw promocyjnych, czy nadanie stopni awansu zawodowego) mają charakter nieodwracalny.

Skarżący Komisja błędnie też uznaje, że skutki prawne cofnięcia przez Prezydenta Miasta G. zezwolenia na założenie szkoły publicznej są tożsame ze skutkami stwierdzenia przez P. Kuratora Oświaty nieważności przedmiotowego zezwolenia. Wadliwa jest również konstatacja zawarta w skardze, że P. Kurator Oświaty wydając decyzję stwierdzającą nieważność kontrolowanego zezwolenia zadziałał "zastępczo" za Prezydenta Miasta G..

Skutki prawne cofnięcia decyzji zezwolenia na założenie szkoły publicznej są odmienne od skutków prawnych stwierdzenia nieważności tego zezwolenia. Cofnięcie zezwolenia na założenie szkoły publicznej następuje w drodze decyzji administracyjnej i wywołuje skutki ex nunc, tj. od dnia uprawomocnienia się decyzji w przedmiocie cofnięcia (uchylenia) zezwolenia. Cofnięcie zezwolenia na założenie szkoły oznacza konieczność postawienia szkoły publicznej w stan likwidacji zgodnie z procedurą opisaną w art. 59 ustawy o systemie oświaty, po uzyskaniu zgody organu, który udzielił zezwolenia na założenie szkoły. Świadectwa szkolne, akty awansu zawodowego oraz inne akty władcze wydane przez dyrektora likwidowanej szkoły zachowują swoją ważność i pozostają w obrocie. Dokumentacja likwidowanej szkoły publicznej jest przekazywana właściwemu organowi jednostki samorządu terytorialnego, który udzielił zezwolenia na założenie szkoły, z wyjątkiem dokumentacji przebiegu nauczania, którą przekazuje się organowi sprawującemu nadzór pedagogiczny, w terminie jednego miesiąca od dnia zakończenia likwidacji. Tymczasem stwierdzenie nieważności zezwolenia na założenie szkoły wywołuje skutki od dnia udzielenia tego zezwolenia (z mocą wsteczną ex tunc), co de facto oznacza, że zagrożony jest byt prawny wszystkich zdarzeń prawnych (w tym decyzji i innych aktów władczych), których powstanie łączy się z unieważnioną decyzją.

Odnosząc się z kolei do zarzutu Komisji, że Minister nie rozważył w zaskarżonej decyzji "nadużyć związanych z rozliczaniem podatku VAT w przypadku szkoły otrzymującej subwencję oświatową i jednocześnie prowadzącej działalność gospodarczą w ramach Spółki [...] ,organ podkreślił, że sprawy rozliczania podatku VAT nie należą do zakresu właściwości ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania. Ponadto, stosownie do treści art. 83a ust. 1 ustawy o systemie oświaty, prowadzenie szkoły lub placówki, zespołu oraz innej formy wychowania przedszkolnego, nie jest działalnością gospodarczą. Nieuprawnione jest zatem twierdzenie, że szkoła prowadzi działalność gospodarczą w ramach spółki z ograniczoną odpowiedzialnością.

Komisja Międzyzakładowa Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w G. w piśmie procesowym z dnia [...] stycznia 2018 r. podtrzymała zarzuty skargi. W ocenie Komisji nie było żadnych przeszkód prawnych aby organ administracji publicznej odwrócił skutki decyzji Prezydenta Miasta G. zezwalającej na założenia szkoły wydanej z rażącym naruszeniem prawa poprzez wydanie innej decyzji administracyjnej stwierdzającej nieważność decyzji wadliwej, co nie spowodowałoby nieodwracalnych skutków prawnych.

Pełnomocnik Spółki [...]. w piśmie procesowym z dnia 15 lutego 2018 r. podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Jednocześnie ustosunkowując się do skargi wniesionej przez Komisję Międzyzakładową Pracowników Oświaty i Wychowania NSZZ "Solidarność" w G. podniósł, iż argumenty Komisji są bezzasadne oraz w znacznej części nielogiczne i wewnętrznie sprzeczne. Komisja niewłaściwie rozumie bowiem pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych, użyte w art. 156 § 2 K.p.a., a także konsekwencje jakie wywołuje stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Na wstępie wskazać należy, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy w stanie faktycznym i prawnym, istniejącym w dniu wydania decyzji, organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie natomiast z treścią art. 134 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle powyższych kryteriów, Sąd stwierdził, iż skargi nie zasługują na uwzględnienie.

Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, którego istotą jest ustalenie, czy dana decyzja jest dotknięta jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. Działanie w trybie nadzoru wymaga innego podejścia do sprawy i zbadania innych okoliczności niż przy rozpoznawaniu sprawy w pierwszej instancji lub w postępowaniu odwoławczym. Organ winien oceniać kwestie czysto prawne, które należy rozstrzygać według zasad stosowanych przy postępowaniu kasacyjnym. Stąd więc organ nie może podejmować kroków zmierzających do załatwienia sprawy co do istoty, tak jak to czyni w postępowaniu zwykłym. Celem postępowania nieważnościowego nie jest ponowne, merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy w jej całokształcie, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia, tj. czy badana decyzja jest dotknięta jedną z wad oznaczonych w art.156 K.p.a. W postępowaniu o stwierdzenie nieważności organ zasadniczo dokonuje więc oceny sprawy przez pryzmat akt postępowania zwykłego, mając na względzie to, iż ewentualne wady prowadzące do stwierdzenia nieważności decyzji, muszą tkwić w samej decyzji. Stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wymaga wykazania, że decyzja ostateczna wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. nie jest natomiast każde naruszenie prawa, ale tylko takie, w wyniku którego powstają skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia praworządności. Treść wadliwej decyzji i czynności ją poprzedzające stanowią wtedy zaprzeczenie stanu prawnego.

W ocenie Sądu ma rację organ, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. znak: [...] w sprawie zezwolenia nr [...] na założenie szkoły publicznej jest obarczona wadą, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. tj. wydana została z rażącym naruszeniem prawa.

Zgodnie z art. 104 ust. 1 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2016 poz. 1943 ze zm.) prowadzenie szkół podstawowych, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych (w tym szkół przy zakładach karnych oraz zakładach poprawczych i schroniskach dla nieletnich) i artystycznych, przechodzi do obowiązkowych zadań własnych gmin z dniem 1 stycznia 1994 r., z zastrzeżeniem ust. 2.

Z powyższego przepisu wynika, że podejmując w ramach decentralizacji funkcji państwa decyzję o przekazaniu gminom zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych z dniem 1 stycznia 1994 r., ustawodawca określił jednocześnie charakter przekazanych przez państwo zadań jako obowiązkowe zadania własne gmin. W związku z powyższym, przepis art. 5 ust. 5 ww. ustawy mówiący, że zakładanie i prowadzenie publicznych szkół podstawowych należy do zadań własnych gmin należy rozumieć w sposób jednoznaczny, iż podmiotem obowiązanym do zakładania i prowadzenia publicznych szkół podstawowych jest gmina. Obowiązek gminy polegający na zakładaniu i prowadzeniu publicznych szkół podstawowych nie może być zatem przekazany podmiotowi niepublicznemu.

Tymczasem, jak słusznie zauważył organ, w stanie faktycznym niniejszej sprawy doszło do przekazania przez Gminę Miasta G. obowiązkowego zadania własnego gminy w zakresie założenia i prowadzenia publicznej szkoły podstawowej podmiotowi prywatnemu.

Nastąpiło to na podstawie umowy najmu lokalu użytkowego wraz z dzierżawą terenu zawartej w dniu 4 kwietnia 2014 r. pomiędzy Gminą Miasta G., a Zespołem Szkół im. [...] (poprzednika prawnego Spółki [...]). Na podstawie tej umowy udostępniony został podmiotowi prywatnemu majątek gminy w celu wykonywania zadania z zakresu edukacji publicznej – prowadzenia publicznej szkoły podstawowej.

Następczo podjęte zostały zaś dopiero działania mające na celu wydanie zezwolenia na prowadzenie przez Zespół Szkół im. [...] publicznej szkoły podstawowej przy ul. [...] w G..

Stosownie bowiem do treści art. 58 ust. 3 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o systemie oświaty do utworzenia i prowadzenia przez podmiot niepubliczny publicznej szkoły podstawowej konieczne jest uzyskanie zezwolenia właściwego organu jednostki samorządu terytorialnego.

Władze Gminy Miasta G. najpierw oddały jednak Zespołowi Szkół im. [...] wyłonionemu w drodze konkursu w najem nieruchomość z obowiązkiem jej wykorzystania na cele oświatowe (prowadzenie publicznej szkoły podstawowej), a dopiero później na podstawie złożonego wniosku udzieliły temu podmiotowi zezwolenia na utworzenie i prowadzenie szkoły podstawowej przy ul. [...] w G., wyznaczając obwód dla tej szkoły obejmujący 650 uczniów. Przy czym pierwszy nabór do szkoły został przeprowadzony przez Gminę Miasta G. jeszcze przed jej formalnym utworzeniem.

W ocenie Sądu należy zgodzić się z Ministrem, że w następstwie powyższych działań doszło do wydania zezwolenia na prowadzenie przez Zespół Szkół im. [...] publicznej szkoły podstawowej przy ul. [...] w G. z rażącym naruszeniem przepisów art. 5 ust. 5 oraz art. 104 ust. 1 ustawy o systemie oświaty, gdyż nastąpiło de facto przekazanie przez Gminę Miasta G. obowiązkowego zadania własnego gminy w zakresie założenia i prowadzenia publicznej szkoły podstawowej podmiotowi prywatnemu. Przepisy ustawy o systemie oświaty nie przewidują natomiast instytucji zlecenia (powierzenia) przez jednostkę samorządu terytorialnego realizacji zadania oświatowego przez podmiot niepubliczny. Warianty wykonywania zadań oświatowych przez podmioty niepubliczne przewidziane w ustawie o systemie oświaty obejmują jedynie: zakładanie i prowadzenie szkół publicznych na podstawie zezwolenia (art. 58 ust. 3 ustawy), zakładanie i prowadzenie szkół niepublicznych na podstawie wpisu do ewidencji (art. 82 ustawy) oraz przekazanie prowadzenia szkoły publicznej w drodze umowy (art. 5 ust. 5g ustawy).

Przy czym należy mieć na uwadze, że jednostka samorządu terytorialnego na podstawie art. 5g ustawy, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może w drodze umowy przekazać osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego prowadzenie szkoły publicznej liczącej nie więcej niż 70 uczniów.

Dodane na mocy ustawy nowelizującej z 2009 r. do art. 5 ustawy o systemie oświaty regulacje w ust. 5g-5r wyraźnie wskazują na to, że jednostka samorządu terytorialnego nie może w sposób nieograniczony przekazywać szkół publicznych do prowadzenia podmiotom niepublicznym.

W tym kontekście zasadny jest w ocenie Sądu także zarzut, że zezwolenie nr [...] na utworzenie szkoły publicznej zostało wydane przez Prezydenta Miasta G. z rażącym naruszeniem § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną (Dz. U. z 2004 r. Nr 46 poz. 438 ze zm.).

Zgodnie z tym przepisem zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane, jeżeli utworzenie szkoły w miejscowości wskazanej przez założyciela stanowi korzystne uzupełnienie sieci szkół w tej miejscowości, gminie, powiecie, województwie lub regionie.

Ma zdaniem Sądu rację organ, że utworzenie publicznej [...] Szkoły Podstawowej w G.-K. przeznaczonej dla kształcenia co najmniej 625 dzieci, posiadającej od dnia rozpoczęcia działalności ustalony obwód oraz zobowiązanej do uwzględnienia w 2014 r. (na mocy umowy najmu z dnia 4 kwietnia 2014 r.) wyników pierwszej rekrutacji uczniów do szkoły podstawowej przeprowadzonej przez Gminę Miasta G. stanowiło zaspokojenie podstawowych potrzeb edukacyjnych, a nie korzystne uzupełnienie sieci publicznych szkół podstawowych w tej dzielnicy oraz dzielnicach sąsiadujących. Oznaczało w efekcie przejęcie przez podmiot prywatnoprawny wykonywania oświatowego zadania własnego gminy związanego z zapewnieniem kształcenia, wychowania i opieki na etapie edukacyjnym szkoły podstawowej w dzielnicy Miasta G. K..

Zwrócił już na to uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia [...] października 2015 r. sygn. II SA/Gd 416/15, w którym przedmiotem jego kontroli było zarządzenie nr [...]Prezydenta Miasta G. z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie zatwierdzenia i podania do publicznej wiadomości informacji o lokalu użytkowym przy ul [...] w G. przeznaczonym do oddania w najem w trybie pisemnego konkursu ofert, ograniczonego w drodze zbierania i wyboru ofert, na prowadzenie publicznej szkoły podstawowej z oddziałami przedszkolnymi. W wyroku tym wskazano, że "poprzez wydanie kontrolowanego zarządzenia została złamana zasada, że założenie szkoły publicznej przez podmiot niepubliczny ma stanowić jedynie korzystne uzupełnienie sieci szkół w danej miejscowości, wyrażona w art. 58 ust. 5 ustawy o systemie oświaty oraz w § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Zarządzenie dotyczyło utworzenia publicznej szkoły podstawowej dla 650 uczniów z oddziałami przedszkolnymi, co stanowi o zaspokojeniu podstawowych potrzeb edukacyjnych w rozbudowującej się dzielnicy".

Biorąc pod uwagę wielkość obwodu utworzonego dla [...] Szkoły Podstawowej w G.-K. oraz ilość dzieci, które miały do niej uczęszczać zasadnym jest stwierdzenie, że szkoła ta miała tworzyć wraz z innymi szkołami prowadzonymi przez Gminę Miasta G. niezbędną sieć szkół w tym mieście, a nie korzystnie ją uzupełniać. Utworzenia tej szkoły miało zatem na celu zaspokojenie podstawowych potrzeb edukacyjnych w rozbudowującej się dzielnicy miasta.

Istnienie takiej szkoły nie jest zgodne z założonym przez ustawodawcę w ustawie o systemie oświaty modelem sieci publicznych szkół podstawowych, której postawą są publiczne szkoły podstawowe prowadzone przez gminę w ramach obowiązkowych zadań własnych.

Należy zgodzić się z organem, że na skutek działań podjętych przez Gminę Miasta G. doszło do rzeczywistego zastąpienia szkoły gminnej (pomimo że formalnie nie założonej przez Gminę Miasta G.) przez szkołę publiczną prowadzoną przez podmiot niepubliczny. Skutki społeczno - gospodarcze wydanego zezwolenia są więc niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności.

Sąd za niezasadny uznał natomiast zarzut organu, że zezwolenie nr [...] na utworzenie szkoły publicznej zostało wydane przez Prezydenta Miasta G. z rażącym naruszeniem przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną. Przepis ten stanowi, że zezwolenie na założenie szkoły lub placówki publicznej jest udzielane jeżeli nauczyciele posiadają kwalifikacje wymagane do zatrudnienia w szkole lub placówce publicznej danego typu lub rodzaju.

Zarzut rażącego naruszenia powyższego przepisu organ wywiódł z faktu, iż na dzień wydawania zezwolenia nr [...] na utworzenie szkoły publicznej (tj. 26 sierpnia 2014 r.) w aktach sprawy brakowało dokumentów potwierdzających posiadanie przez wszystkich nauczycieli przewidzianych do zatrudnienia w [...] Szkole Podstawowej w G. wymaganych przepisami kwalifikacji zawodowych, w tym przygotowania pedagogicznego. Minister naruszenie powyższego przepisu prawa materialnego wywiódł zatem de facto z naruszenia przez Prezydenta Miasta G. przepisów prawa procesowego zarzucając, że nie przeprowadził on prawidłowo postępowania wyjaśniającego dotyczącego spełnienia przez wnioskodawcę wymogów określonych w rozporządzeniu, czym naruszył art. 7 i art.. 77 § 1 K.p.a. Minister nie kwestionował jednocześnie, że na dzień wydawania zezwolenia nauczyciele przewidziani do zatrudnienia w [...] Szkole Podstawowej w G. posiadali faktycznie wymagane przepisami kwalifikacje. W świetle powyższych ustaleń organu nie można zatem stwierdzić, że zezwolenie nr [...] zostało wydane z rażącym naruszeniem przepisu § 4 ust. 1 pkt 4 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r., lecz co najwyżej z naruszeniem przepisów prawa procesowego. Przy czym to naruszenie przepisów prawa procesowego, w ocenie Sądu, nie może być kwalifikowane jako rażące.

Powyższe nie miało jednak wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonej decyzji, gdyż Sąd podzielił stanowisko Ministra, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie zezwolenia nr [...] na założenie szkoły publicznej wydana została z rażącym naruszeniem przepisów art. 5 i art. 104 ustawy o systemie oświaty oraz § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej i Sportu z dnia 4 marca 2004 r. w sprawie szczegółowych zasad i warunków udzielania i cofania zezwolenia na założenie szkoły lub placówki publicznej przez osobę prawną lub osobę fizyczną.

Należy jednocześnie podzielić stanowisko Ministra, że decyzja Prezydenta Miasta G. wywołała nieodwracalne skutki prawne i z tego względu, pomimo iż została wydana z rażącym naruszeniem przepisów prawa, nie można orzec o jej nieważności.

Stwierdzenie nieważności decyzji jest bowiem aktem deklaratoryjnym działającym z mocą wsteczną (ex tunc), tj. od chwili wydania decyzji źródłowej, dotkniętej jedną z wad wymienionych w art. 156. W zakresie skutków materialnych decyzja unieważniająca działa zatem z tzw. mocą retrospektywną, co oznacza, iż od chwili uzyskania przez nią waloru trwałości (ostateczności lub prawomocności) pierwotne skutki związane z treścią unieważnianej decyzji będą traktowane tak, jakby nigdy nie zaistniały w obrocie prawnym. Chodzi przy tym o te skutki prawne, które wywołała sama decyzja dotknięta wadą nieważności.

Z uwagi na to, że stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym, obowiązującym z mocą wsteczną, a więc zawsze nawiązuje do stanu prawnego z dnia wydania wadliwej decyzji. Organ nadzoru ma zatem obowiązek zbadać, czy istnieje możliwość powrotu do stanu prawnego właśnie z tego dnia i w zależności od wyników ustaleń stwierdzić nieważność wadliwej decyzji, bądź też w razie zaistnienia nieodwracalnych skutków prawnych wydać w trybie art. 158 § 2 K.p.a. decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa.

Pojęcie nieodwracalnych skutków prawnych odnosi się do takich skutków prawnych oraz skutków faktycznych mających miejsce w rzeczywistości społecznej, które powodują niemożność powrotu do stanu poprzedniego. W płaszczyźnie prawa administracyjnego przesłankę "nieodwracalnego skutku prawnego" należy rozpatrywać przez uwzględnienie możliwości prawnej odmiennego uregulowania sytuacji prawnej jednostki od tej, która została ukształtowana decyzją dotkniętą wadami wyliczonymi w art. 156 § 1 (B. Adamiak, Glosa do uchwały SN z 28 maja 1992 r., III AZP 4/92, OSP 1993, nr 5, poz. 104).

Nieodwracalność skutków prawnych wynika zatem z faktu podjęcia kolejnych czynności prawnych dokonanych w związku ze skutkami decyzji obarczonej wadą nieważności.

Słusznie zauważył Minister, że w rozpatrywanej sprawie zezwolenie na założenie szkoły publicznej wywołało nieodwracalne skutki prawne w postaci wydania przez [...] Szkołę Podstawową świadectw promocyjnych dla uczniów tej szkoły oraz świadectw ukończenia szkoły podstawowej potwierdzających uzyskanie przez jej absolwentów wykształcenia podstawowego. Zezwolenie to wywołało nieodwracalne skutki prawne również w postaci wydanych przez dyrektora tej szkoły decyzji w przedmiocie udzielenia zezwolenia na spełnianie przez dziecko odpowiednio obowiązku rocznego przygotowania przedszkolnego, poza przedszkolem lub inną formą wychowania przedszkolnego i obowiązku szkolnego lub obowiązku nauki poza szkołą. Wywołało też nieodwracalne skutki prawne w sferze prawa pracy.

Z tego też względu, zaszły przeszkody do stwierdzenia jej nieważności i dlatego działając na podstawie art. 158 § 2 K.p.a. Minister zasadnie stwierdził, że decyzja Prezydenta Miasta G. z dnia [...] sierpnia 2014 r. w sprawie zezwolenia nr [...] na założenie szkoły publicznej wydana została z naruszeniem prawa.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.