Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 1090/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-10-10 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 132 ust. 1, art. 139 ust. 1, art. 152, art. 154, art. 148
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Waldemar Śledzik Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Halina Emilia Święcicka Protokolant ref. staż. Monika Piotrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2011 r. sprawy ze skargi M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu ofert w sprawie zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.; 2. stwierdza, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu; 3. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz skarżącej M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia, działając w oparciu o art. 154 ust. 6 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027 ze zm.) zwanej dalej "ustawą o świadczeniach" oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez M. Sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca), utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...], oddalającą odwołanie ww. spółki od rozstrzygnięcia konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi - etap podstawowy, na obszarze: [...] – powiat [...], o kodzie postępowania numer [...].

Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] września 2010 r. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia ogłosił konkurs ofert poprzedzający zawarcie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w wyżej wskazanym zakresie.

Wartość zamówienia określono na kwotę nie większą niż 152 190,00 PLN na okres rozliczeniowy od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2011 r. Okres obowiązywania umowy ustalono od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 grudnia 2013 r.

Termin składania ofert upływał w dniu [...] października 2010 r.

Do konkursu przystąpiło 5 świadczeniodawców. Oferta skarżącej otrzymała numer [...].

W części jawnej postępowania konkursowego komisja konkursowa stosownie do dyspozycji art. 142 ust. 2 pkt 1 i pkt 2 ustawy o świadczeniach, stwierdziła prawidłowość ogłoszenia konkursu oraz ustaliła, które z ofert spełniają warunki, o których mowa w art. 146 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Oferta skarżącej spełniła wymogi formalnoprawne i została przekazana do oceny w części niejawnej postępowania konkursowego.

Jak wynika z rankingu otwarcia oferta skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 1 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

W dniu [...] listopada 2010 r. komisja konkursowa, działając w oparciu o art. 142 ust. 6 ustawy o świadczeniach, przeprowadziła ze skarżącą negocjacje w celu ustalenia liczby i ceny planowanych do udzielenia świadczeń opieki zdrowotnej.

Ze sporządzonego w dniu [...] listopada 2010 r. rankingu końcowego, zawierającego wszystkie oferty niepodlegające odrzuceniu uszeregowane w kolejności wynikającej z łącznej liczby punktów i przy uwzględnieniu wyników negocjacji, komisja konkursowa dokonała wyboru oferentów w kolejności zgodnej z uzyskaną pozycją w rankingu końcowym, aż do wyczerpania wartości zamówienia określonej w ogłoszeniu. Oferta skarżącej zajęła wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość -10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt.

Zgodnie z informacją o rozstrzygnięciu postępowania, komisja konkursowa uwzględniła jedną ofertę, która zdobyła 85,833 punktów i uzyskała pierwsze miejsce w rankingu końcowym zamykając listę oferentów wyczerpujących kwotę przeznaczoną na świadczenia zdrowotne będące przedmiotem postępowania.

Pismem z dnia [...] listopada 2010 r. skarżąca złożyła odwołanie od wyników postępowania. W jej ocenie rozstrzygnięcie limitujące liczbę świadczeniodawców do tych, którzy zmieścili się w kwocie zamówienia świadczeń zaproponowanych w ogłoszeniu konkursu pozbawia dostępu do badań pacjentki, które mają zagwarantowany dostęp do tego typu świadczeń na mocy rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. w sprawie świadczeń gwarantowanych z zakresu programów zdrowotnych (Dz. U. z 2009 r., Nr 140 poz. 1148). Zdaniem skarżącej w celu zapewnienia pacjentkom dostępu do badań, w wyniku których wykrywane są zmiany nowotworowe piersi, jak również w celu zapewnienia skutecznej realizacji programu profilaktyki raka piersi, w ramach konkursu powinni zostać wybrani wszyscy świadczeniodawcy, którzy spełniają wymogi formalne, a zaoferowali najkorzystniejszą cenę. Skarżąca podkreśliła, iż za zaoferowaną cenę otrzymała maksymalną liczbę punktów – 30.

Decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Fundusz Zdrowia oddalił odwołanie wskazując, iż nie zawierało ono zarzutów, które dotyczyłyby konkretnych czynności podjętych albo zaniechanych przez Fundusz w trakcie postępowania, czy też naruszenia interesu prawnego, o którym mowa w art. 152 ustawy o świadczeniach. Organ podkreślił, iż oferta skarżącej została przyjęta do postępowania konkursowego, którego warunki zostały zaakceptowane przez świadczeniodawcę w oświadczeniu załączonym do oferty. Komisja konkursowa, działając w oparciu o materiały konkursowe oraz zarządzenie nr 73/2009/DSOZ Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej oceniła wszystkich świadczeniodawców z zastosowaniem takich samych kryteriów, które były jawne i nie podlegały zmianie w toku postępowania. Ponadto, ocena ofert odbywała się poprzez system informatyczny, co dodatkowo dawało gwarancję stosowania jednakowych kryteriów wobec wszystkich oferentów.

W odwołaniu od powyższej decyzji skarżąca wniosła o jej uchylenie oraz unieważnienie postępowania konkursowego zarzucając organowi naruszenie:

- art. 73 § 1 kpa, poprzez uniemożliwienie przedstawicielowi skarżącej - w dniu [...] grudnia 2010 r. g. 10.25 – 11.50 - wglądu do całości akt sprawy w tym ofert złożonych przez pozostałych uczestników postępowania, udostępniając skarżącej jedynie jej ofertę, protokół z posiedzenia komisji – podsumowanie oraz udzielając informacji o uzyskanej przez wybranych oferentów maksymalnej liczbie punktów w danym postępowaniu,

- art. 74 § 2 kpa, poprzez niewydanie postanowienia o odmowie umożliwienia stronie przeglądania akt sprawy, sporządzania z nich notatek i odpisów, uwierzytelnienia takich odpisów lub wydania uwierzytelnionych odpisów, na które służy zażalenie,

- art. 10 § 1 kpa, poprzez ograniczenie dostępu do akt sprawy,

- art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, poprzez naruszenie zasady równego traktowania wszystkich świadczeniodawców ubiegających się o zawarcie umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, jak również gwarancji zachowania uczciwej konkurencji.

Odwołując się do okoliczności nieprzeprowadzenia w 2009 r. przez Narodowy Fundusz Zdrowia konkursu na realizację programu profilaktyki raka piersi, a jedynie aneksowanie umów z dotychczasowymi świadczeniodawcami na rok 2010, skarżąca podniosła, iż kontroli spełniania przez świadczeniodawców wymogów określonych w rozporządzeniu Ministra Zdrowia z dnia 30 sierpnia 2009 r. nie poddano wszystkich świadczeniodawców, a jedynie nowych, zobowiązując ich do przedłożenia licznych dokumentów i oświadczeń, odmawiając jednocześnie zgody na sprawdzenie, czy te same oświadczenia i dokumenty złożyli pozostali oferenci. Jednocześnie wskazując na § 1 pkt 1 ppkt 1c zarządzenia Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia Nr 73/2009/DSOZ z 13 listopada 2009 r. w sprawie określenia kryteriów oceny ofert w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielenie świadczeń opieki zdrowotnej, skarżąca podkreśliła, iż w załączniku nr 1, tab. 1.7 – programy terapeutyczne w kryterium jakości w warunkach dodatkowych ocenianych w pkt 10 wymieniono certyfikat wydany przez [...] ważny w dniu zawarcia umowy – liczba punktów jednostkowych 2,5 pkt. W ocenie skarżącej, umieszczenie w kryteriach oceny ofert powyższego kryterium stanowi naruszenie art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach, gdyż jak ustalono w [...] w K. ww. certyfikat mogą otrzymać jedynie szpitale i lekarze POZ. Powyższe powoduje, że świadczeniodawcy nie będący szpitalami nie mogą spełnić ww. kryterium i w związku z tym nie mogą uzyskać dodatkowych punktów w ocenie ofert. Takie działanie świadczy o faworyzowaniu ofert szpitali startujących w tym samym konkursie, co skarżąca.

Decyzją z dnia [...] marca 2011 r., Nr [...] Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r.

W uzasadnieniu organ wskazał, iz postępowanie konkursowe było prowadzone zgodnie z zasadami określonymi w ustawie o świadczeniach, z warunkami postępowania oraz warunkami zawierania umów. Oferta skarżącej została przyjęta do dalszego postępwoania konkursowego, a jej ocena została dokonana według jednolitych dla wszystkich świadczeniodawców zasad określonych w przedpisach prawa. Skarżąca zapoznała się z przepisami zarządzenia oraz warunkami zawierania umów nie wnosząc do nich zastrzeżeń oraz podpisała protokół końcowy negocjacji, w którym zawarta została informacja, iz zbieżność stanowisk w protokole końcowym nie oznacza dokonania wyboru oferenta i przyrzeczenia zawarcia umowy.

Odwołując się do idei konkursu ofert, jaką jest wybór ofert najkorzystniejszych, organ podkreślił, iż oferta skarżącej nie została wybrana, mimo spełnienia wszystkich wymagań formalnych, bowiem w konkursie złożono oferty, które uzyskały wyższą ocenę punktową i jako najkorzystniejsze zostały wybrane do zawarcia umowy.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 73 § 1 kpa w związku z uniemożliwieniem skarżącej wglądu do całości akt sprawy i ograniczeniem go jedynie do złożonej oferty, organ uznał go za bezzasadny podkreślając, iż ograniczenie w tym zakresie, wynika między innymi z ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2002 r. Nr 101, poz. 926 ze zm.) oraz ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz. 1503 ze zm.). W ocenie organu, udostępnianie oferentowi odwołującemu się w postępowaniu administracyjnym danych dotyczących innych oferentów wywołałoby paradoksalną sytuację, w której jeden z konkurentów w postępowaniu konkursowym wszedłby w posiadanie pełnej informacji o pozostałych - w tym wiedzy o danych wrażliwych - którzy nie będąc stronami postępowania administracyjnego wszczętego na podstawie art. 154 ustawy o świadczeniach nie mieliby takiej możliwości. Powyższe zdaniem organu naruszałoby zasadę równego traktowania stron postępowania konkursowego, bowiem oferent wnoszący odwołanie znalazłby się w pozycji uprzywilejowanej w odniesieniu do pozostałych świadczeniodawców biorących udział w postępowaniu konkursowym.

Z uwagi na powyższe zarzut naruszenia art. 74 § 2 kpa, poprzez niewydanie postanowienia o odmowie udostępnienia akt sprawy, w sytuacji udostępnienia stronie akt w zakresie złożonej przez nią oferty świadczy o braku podstaw do wydania przedmiotowego postanowienia.

Organ nie dopatrzył się również naruszenia w sprawie art. 10 § 1 kpa. Wskazując na pismo z dnia [...] listopada 2010 r., organ nadmienił, iż strona poinformowana została o prawie do wypowiedzenia się co do zebranych w sprawie dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań i z uprawnienia tego skorzystała.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ust. 1 i 2 ustawy o świadczeniach, polegającego na przeprowadzeniu kontroli wyłącznie u nowych oferentów, organ podkreślił, iż [...] Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia nie miał obowiązku przeprowadzania kontroli u wszystkich oferentów. Wskazując na treść § 6 ust. 2 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 15 grudnia 2004 r. w sprawie sposobu ogłaszania o postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej przez Narodowy Fundusz Zdrowia (...) (Dz. U. Nr 273, poz. 2719), organ zaznaczył, iż komisja konkursowa ma prawo przeprowadzenia kontroli świadczeniodawcy ubiegającego się o zawarcie umowy w celu potwierdzenia prawdziwości i prawidłowości danych zawartych w ofercie, a także zażądać dostarczenia dokumentów potwierdzających dane i informacje przekazane w toku postępowania przez świadczeniodawcę ubiegającego się o zawarcie umowy. Kierunek powyższej regulacji, w ocenie organu, jest jasny i odnosi się tylko do tego oferenta, którego komisja konkursowa postanowiła poddać weryfikacji. Przepis nie nakłada obowiązku uzasadniania przez komisje konkursową dlaczego skierowała kontrolę do wybranego oferenta. Przeprowadzenie kontroli w ramach § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia u jednego tylko oferenta nie narusza w żaden sposób zasady równości stron w postępowaniu konkursowym, albowiem kontrola oferenta nie pociąga za sobą obowiązku kontroli u innych oferentów i nie jest związana z oceną porównawczą złożonych ofert, a jedynie z okolicznością zweryfikowania przekazanych w toku postępowania konkursowego danych oraz informacji.

Za niezasadny uznał również organ zarzut naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy o świadczeniach w związku z umieszczeniem w kryteriach oceny ofert oceny za posiadanie [...] wskazując, iż analiza warunków oceny ofert zawartych w zarządzeniu 73/2009/DSOZ nie stanowiła części prowadzonego postępowania konkursowego, a zatem nie mogła być przedmiotem oceny dokonywanej w ramach rozpatrywania złożonego przez skarżącą odwołania. Powyższy zarzut, zdaniem organu, nie odnosi się do naruszenia przez komisję konkursową zasad prowadzenia postępowania których skutkiem byłby uszczerbek w interesie prawnym skarżącej. W ocenie organu, kwestionując obowiązujące w postępowaniu konkursowym i zastosowane przez komisję konkursową przepisy, skarżąca wyszła poza granice środka odwoławczego, jakim jest odwołanie określone w art. 152 w związku z art. 154 ustawy o świadczeniach.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji z uwagi na niebezpieczeństwo wystąpienia trudnych do odwrócenia skutków tj. zawarcia umów na świadczenia objęte konkursem.

Zaskarżonej decyzji zarzuciła:

- naruszenie zasad postępowania określonych w art. 134 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad równego traktowania oferentów;

- naruszenie zasad postępowania określonych w art. 152 ustawy o świadczeniach, w szczególności zasad prowadzenia postępowania odwoławczego;

- naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 7, art. 77, art. 107 oraz art.138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 80 kpa.

W uzasadnieniu skarżąca szczegółowo opisała powody naruszenia przez organ zasady równego traktowania stron postępowania konkursowego. Wskazując na uzasadnienie zaskarżonej decyzji podniosła, iż nie wykazano w nim w sposób niebudzący wątpliwości, że wyliczenie ilości punktów zostało dokonane w oparciu o przejrzyste i jednakowe dla wszystkich oferentów kryteria. Ograniczenie się jedynie do kilku zdań, bez dokonania analizy wyniku punktowego oraz analizy dokumentacji postępowania świadczy o iluzorycznym charakterze dokonanej przez organ kontroli a ponadto uniemożliwia podjęcie polemiki z przedstawioną przez organ argumentacją. Pobieżne uzasadnienie i określenie punktacji, ograniczające się jedynie do stwierdzenia, że oferta skarżącej w rankingu otwarcia ocen zajęła 1 pozycję, z łączną liczbą 83,333 punktów, w tym za ofertę cenową 30,000 punktów; ciągłość – 10,000 punktów; jakość 40,000 punktów; dostępność 3,333 punktów; natomiast w rankingu końcowym (po negocjacjach) zajęła czwartą pozycję z łączną ilością 83,333 punktów (z podziałem jak powyżej), bez wskazania czy została ona skalkulowana w sposób prawidłowy, zgodnie z wymogami ustawy oraz stosownych zarządzeń, nie pozwala na ocenę, czy w toku postępowania doszło od naruszenia interesu prawnego skarżącej, czy też nie.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie i wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 134 ustawy o świadczeniach podkreślił, iż kryteria i przedmiot zamówienia zostały w sposób jednoznaczny i wyczerpująco opisane z zachowaniem wytycznych określonych w przepisach prawa powszechnie obowiązującego oraz w zarządzeniach Prezesa Funduszu dotyczących danego postępowania konkursowego. Wskazując na Zarządzenie Prezesa Narodowego Funduszu nr 73/2009/DSOZ, organ podkreślił, iż dokument ten bardzo precyzyjnie określa przez pryzmat jakich okoliczności każde z kryteriów jest oceniane. Zawiera on również szczegółowe parametry kryteriów oceny, ich wagę w ocenie łącznej oraz dokładne wskazanie sposobu oceny oferty pod względem kryterium ceny.

Odnosząc się do oferty skarżącej, organ wskazał, iż w rankingu końcowym przedmiotowego postępowania po negocjacjach zajęła ona wspólnie z innym świadczeniodawcą 2 pozycję, z łączną liczbą punktów oceny 83,333 w tym za: ofertę cenową - 30 pkt.; ciągłość - 10 pkt.; jakość - 40 pkt.; dostępność - 3,333 pkt. Analizując kryterium ceny organ wskazał, że zgodnie z wzorem określonym w załączniku nr 1 do ww. zarządzenia skarżąca otrzymała maksymalną liczbę punktów, ponieważ zaproponowała w ofercie cenę 9,00 złotych za punkt, czyli niższą niż cena oczekiwana, która wynosiła 10,00 złotych za punkt. W zakresie ciągłości skarżąca otrzymała maksymalna liczbę 10 pkt, ponieważ za każde z czterech kryteriów w zakresie ryzyka przerwania ciągłości umowy otrzymała 1 punkt, co po przeliczeniu zgodnie z wzorem z załącznika nr 2 ww. zarządzenia daje łączną ilość 10 pkt. W zakresie jakości skarżąca otrzymała 40 pkt, ponieważ spełniała wszystkie wymagania dodatkowe w zakresie personelu (maksymalnie 25 pkt) i sprzętu (maksymalnie 15 pkt). Skarżąca nie otrzymała dodatkowych punktów w zakresie jakości za posiadanie certyfikatów ISO oraz wydanych przez [...].

Przeprowadzony dowód w postaci powyższych wyliczeń, w ocenie organu, jednoznacznie potwierdza właściwe uszeregowanie skarżącej w rankingu oraz fakt, że wynik punktowy skarżącej został skalkulowany w sposób prawidłowy pod względem rachunkowym i merytorycznym.

Organ podkreślił również, iż punktacja w rankingu końcowym generowana jest przez system informatyczny oraz oparta jest na informacjach zawartych w ofercie (w jej wersji elektronicznej przygotowanej przez oferenta a następnie automatycznie wczytywanej do systemu) z uwzględnieniem przeprowadzonych negocjacji dotyczących liczby i ceny proponowanych świadczeń opieki zdrowotnej. Nie jest zatem, w ocenie organu, możliwa sytuacja różnego punktowania przez komisję konkursową jednakowych odpowiedzi udzielonych przez oferentów. Ponadto, takim samym zasadom postępowania, oraz jednolitym kryteriom oceny, określonym w art. 148 ustawy o świadczeniach i w zarządzeniach Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia, podlegały wszystkie oferty złożone i zakwalifikowane do części niejawnej postępowania konkursowego. Organ podkreślił również, że zgodnie z art. 147 ustawy o świadczeniach kryteria oceny ofert i warunki wymagane od świadczeniodawców były jawne, nie podlegały zmianie w toku postępowania, i co ważne nie mógł ich zmienić ani oferent ani zamawiający.

Reasumując organ zważył, iż w sprawie nie doszło do naruszenia zasady określonej w art. 134 ustawy o świadczeniach, a także art. 7, art. 77 i art. 80 kpa.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.).

Rozpoznając skargę w świetle powyższych kryteriów należy uznać, iż jest ona zasadna, z uwagi na trafność zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia.

Należy zauważyć, iż ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, stanowi podstawę powierzenia organom Narodowego Funduszu Zdrowia określenia warunków udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych, a także sprawowania nadzoru i kontroli nad finansowaniem i realizacją ww. świadczeń. Stanowi ponadto, podstawę dla określenia zadań władz publicznych w zakresie zapewnienia równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych. Realizacja ustawowych obowiązków organów Narodowego Funduszu Zdrowia we wskazanych obszarach skonkretyzowana została przede wszystkim w dziale VI ustawy zatytułowanym "Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami".

Zgodnie z art. 132 ust. 1 tej ustawy podstawą udzielania świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych przez NFZ jest umowa o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej zawarta pomiędzy świadczeniodawcą a dyrektorem oddziału wojewódzkiego NFZ. Umowa ta może być zawarta wyłącznie ze świadczeniodawcą, który został wybrany do udzielania świadczeń opieki zdrowotnej w postępowaniu w sprawie zawarcia umowy o świadczenie opieki zdrowotnej. Postępowanie to co do zasady jest dwufazowe. Zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej odbywa się, zgodnie z art. 139 ust. 1 ww. ustawy, po przeprowadzeniu postępowania w trybie konkursu ofert albo rokowań. Należy zauważyć, iż konkurs ofert w sprawie udzielania świadczeń opieki zdrowotnej, jeśli żaden z uczestników postępowania nie korzysta z środka wymienionego w art. 154 ust. 1 ustawy, zasadniczo kończy całość postępowania. Jeśli jednak którykolwiek z uczestników postępowania (świadczeniodawców) złoży odwołanie, rozpoczyna się faza administracyjna. Postępowanie w sprawie zawarcia umów ze świadczeniodawcami, prowadzone na podstawie ustawy o świadczeniach nie jest postępowaniem administracyjnym w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Sprawa o zawarcie umowy o udzielanie świadczeń staje się sprawą administracyjną dopiero z chwilą złożenia przez świadczeniodawcę w trybie art. 154 tej ustawy odwołania od rozstrzygnięcia postępowania w sprawie zawarcia umowy. Odwołanie dotyczące rozstrzygnięcia postępowania, składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nie wyłączonym przez przepisy ustawy.

W myśl art. 152 ust. 1 ustawy świadczeniodawcom, których interes prawny doznał uszczerbku w wyniku naruszenia przez Narodowy Fundusz Zdrowia zasad przeprowadzania postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej, przysługują środki odwoławcze i skarga na zasadach określonych w art. 153 i 154 ustawy. Podstawowe zasady tego postępowania zostały zawarte w art. 134 ustawy, tj. równe traktowanie wszystkich świadczeniodawców oraz zachowanie podczas postępowania uczciwej konkurencji, jak również porównywanie ofert według kryteriów wskazanych w art. 148 oraz reguły wyboru oferty lub większej liczby ofert, które zapewniają ciągłość udzielania świadczeń, ich kompleksowość, dostępność oraz przedstawiających najkorzystniejszy bilans ceny w odniesieniu do przedmiotu zamówienia (art. 142 ust. 5 pkt 1 ustawy).

Z treści art. 152 ust. 1 ustawy o świadczeniach wynika zatem, że wnoszący odwołanie (a w konsekwencji skargę do sądu administracyjnego) winien wykazać, iż organ naruszył zasady prowadzenia postępowania uniemożliwiając świadczeniodawcy uczciwą rywalizację w ramach postępowania konkursowego, co spowodowało, iż interes prawny świadczeniobiorcy biorącego udział w postępowaniu doznał uszczerbku. Celem procedury zainicjowanej wniesieniem odwołania (art. 154 ust. 1 ustawy) jest weryfikacja w postępowaniu administracyjnym, czy we wcześniejszej nieadministracyjnej fazie postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej nie doznał uszczerbku interes prawny podmiotu powołującego się na naruszenie zasad postępowania. Zakres kontroli dokonywanej przez organ administracyjny ściśle jest zatem związany z pojęciem uszczerbku interesu prawnego, powstałego w wyniku naruszenia przepisów prawa (zasad postępowania).

Interes prawny świadczeniodawcy należy oceniać przez pryzmat konkretnego postępowania i możliwość zawarcia umowy przez tego świadczeniodawcę. Do uszczerbku interesu prawnego uczestnika postępowania w procedurze zawierania umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej dojść może wówczas, gdy naruszenie zasad postępowania, tj. konkretnego przepisu prawa przez podmiot prowadzący postępowanie, ma wpływ na ocenę możliwości zawarcia umowy o świadczenie takich usług. Takie ujęcie uszczerbku interesu prawnego w postępowaniu zawarcia umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej determinuje sposób postępowania organu administracyjnego, do obowiązków którego będzie należało zbadanie okoliczności podnoszonych w odwołaniu, a następnie ocena, czy i w jakim zakresie naruszenie to realnie spowodowało doznanie takiego uszczerbku. W postępowaniu administracyjnym dojść zatem musi do ujawnienia i zbadania wszelkich okoliczności związanych z punktacją (lub jej brakiem) będącą skutkiem ocen dokonywanych w odniesieniu do poszczególnych wymagań stawianych w ogłoszeniu. Taki zakres postępowania odpowiada również celom ustawy o świadczeniach.

Jak już wcześniej wskazano, odwołanie ,składane na podstawie art. 154 ust. 1 ustawy o świadczeniach, otwiera postępowanie administracyjne, do którego zastosowanie mają przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w zakresie niewyłączonym przez przepisy ustawy. Z tego powodu odwołanie oceniać należy w kategoriach wniosku rozpoczynającego postępowanie administracyjne, ze wszystkimi tego skutkami. Należy przez to rozumieć, że organ rozpoznający odwołanie bada jedynie, gdyż nie przeprowadza ponownie konkursu, czy w postępowaniu tym nie doszło do naruszenia obowiązujących zasad, w wyniku którego to naruszenia oferent doznał uszczerbku interesu prawnego (art. 134 ustawy o świadczeniach).

Zarówno organ I instancji, jak i Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia nie dokonują ponownego ustalenia stanu faktycznego, jednakże oba organy są obowiązane, po złożeniu odwołania, wyjaśnić i uzasadnić dlaczego jeden z oferentów otrzymał podaną ilość punktów przez komisję. Uzasadnienie tej ilości punktów przyznanej obu oferentom może wynikać jedynie z porównania ofert obu oferentów z czym wiąże się udostępnienie zarówno stronie postępowania administracyjnego, jak i Sądowi takiej analizy przeciwstawionych ofert.

Zgodnie z art. 148 ustawy o świadczeniach porównanie ofert w toku postępowania w sprawie zawarcia umowy o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej obejmuje w szczególności: ciągłość, kompleksowość, dostępność, jakość udzielanych świadczeń, kwalifikacje personelu, wyposażenie w sprzęt i aparaturę medyczną, na podstawie wewnętrznej oraz zewnętrznej oceny, która może być potwierdzona certyfikatem jakości lub akredytacją; ceny i liczby oferowanych świadczeń opieki zdrowotnej oraz kalkulacje kosztów.

Na tle cytowanego przepisu należy zauważyć, że pomimo jednoznacznego wniosku skarżącej, żaden z organów wypowiadających się w sprawie wydanymi rozstrzygnięciami, z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 80 kpa, nie ujawnił na podstawie jakich konkretnych kryteriów wynikających z przepisów ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych i na podstawie jakich kryteriów wynikających z powołanych przez organ zarządzeń Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia oferta skarżącej uzyskała wyniki podane przez komisję. Akta administracyjne sprawy zawierają jedynie dokumentację dotyczącą skarżącej (brak jest dokumentacji pozostałych oferentów, którzy wygrali konkurs) bez analizy dokumentacji pozostałych oferentów w zestawieniu z ujawnionymi danymi skarżącej. Jeżeli zatem Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia odmowę ujawnienia dokumentacji oferentów, którzy wygrali, uzasadniał "danymi wrażliwymi" tych oferentów, to co najmniej niezrozumiałym jest ujawnienie dokumentacji skarżącej również zawierającej "dane wrażliwe". Brak w aktach administracyjnych jakichkolwiek informacji, aby akta, które nie zostały stronie udostępnione były objęte klauzulą poufności, o której mowa w art. 55 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2007 r.. nr 155, poz. 1095 ze zm.). Oznacza to, że tylko w takiej sytuacji wyłączona jest jawność akt i pozostają one wówczas w związku z przepisami wyżej wymienionej ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Wprowadzenie dodatkowej bariery polegającej na nieudostępnieniu skarżącej akt sprawy doprowadziło do pozbawienia strony obrony jej praw.

W ocenie składu orzekającego, pozbawienie skarżącej możliwości wglądu do ofert podmiotów, które wygrały przedmiotowy konkurs świadczy o tym, że postępowanie w ramach konkursu ofert na zawieranie umów o udzielanie świadczeń opieki zdrowotnej w rodzaju: profilaktyczne programy zdrowotne, w zakresie: program profilaktyki raka piersi zostało przeprowadzone z naruszeniem zasady wynikającej z art. 134 ustawy o świadczeniach tj. poszanowania zasad równego traktowania wszystkich świadczeniodawców.

Zdaniem Sądu, w postępowaniu zainicjowanym odwołaniem od rozstrzygnięcia konkursu ofert, dla wykazania i uzasadnienia prawidłowego rozstrzygnięcia konkursu koniecznym było przeprowadzenie analizy porównawczej oferty skarżącej w relacji do oferty podmiotów, które konkurs wygrały i przedstawienie tej analizy w uzasadnieniu obu decyzji co do każdego z kryteriów ocen. Brak w aktach administracyjnych sprawy dokumentacji w powyższym zakresie jak i uzasadnienie zaskarżonej decyzji pozbawione oceny na podstawie zebranego i rozpatrzonego materiału dowodowego, z jakich względów organ uznał zasadność nieuwzględnienia oferty skarżącej, świadczą o naruszeniu przez organ art. 77 § 1 i art. 107 § 3 w związku z art. 80 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Brak porównania przedmiotowych ofert, na podstawie jednolitych kryteriów wynikających z przepisów ustawy i przepisów obowiązujących komisję, uniemożliwiało skarżącej wypowiedzenie się co do istotnych okoliczności sprawy (art. 81 kpa), a Sądowi zbadanie legalności zaskarżonych decyzji.

Skargę oparto zarówno na podstawie naruszenia prawa materialnego jak i naruszeniu przepisów postępowania w stopniu mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stwierdzając naruszenie przepisów postępowania, Sąd orzekający w sprawie nie wypowiadał się w kwestii naruszenia prawa materialnego.

Z tych względów, przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ powinien dokonać, na podstawie zebranego i dołączonego do akt kompletnego materiału dowodowego, analizy porównawczej obu ofert, by w następstwie ich porównania wydać rozstrzygnięcie z uzasadnieniem spełniającym warunki art. 107 § 3 kpa.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 152 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd postanowił w oparciu o art. 200 p.p.s.a.