Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 461/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2021-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6329 Inne o symbolu podstawowym 632
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 17 ust. 1
journal: Dz.U. 2020 poz 111
law: Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Bogusz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Kozicka Sędzia WSA Daria Sachanbińska po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi D. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Przedmiotem skargi D. B. była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...], nr [...] utrzymująca w mocy decyzję Wójta Gminy W. z dnia [...], nr [...] odmawiającą przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. K.

Wydanie zaskarżonej decyzji poprzedziło postępowanie administracyjne o następującym przebiegu.

Wnioskiem złożonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. w Ośrodku Pomocy Społecznej w W. D. B. zwróciła się o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. K. Do wniosku załączyła m.in.: 1) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 20 maja 2019 r., na podstawie którego K. K. została zaliczona do osób o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności na stałe; 2) orzeczenie Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 24 kwietnia 2018 r., na podstawie którego J. K. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe, w orzeczeniu wskazano, iż nie da się ustalić od kiedy istnieje niepełnosprawność, natomiast ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 lutego 2015 r.; 3) opis czynności wykonywanych przez D. B. w związku z opieką nad J. K.; 4) oświadczenie wnioskodawczym dotyczące przesłanek do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego; 5) pismo pełnomocnika strony z 16 kwietnia 2021 r., w którym wskazano, że wnioskodawczym jest obciążona obowiązkiem "alimentacyjnym" wobec ojca na podstawie Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego oraz nie podejmuje zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad ojcem legitymującym się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, który wymaga stałej opieki innej osoby. Ponadto wskazano na niekonstytucyjność art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych, co wynika z wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13.

Kierownik Ośrodka Pomocy Społecznej w W., działający z upoważnienia Wójta Gminy W., decyzją z dnia [...], nr [...] odmówił przyznania D. B., reprezentowanej przez pełnomocnika M. Ż. świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad ojcem J. K.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji stwierdził, iż świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, a K. K. (żona J. K.) legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności. W ocenie organu nie został zatem spełniony warunek określony w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych. Ponadto wskazano, że niepełnosprawność osoby wymagającej opieki nie powstała nie później niż do ukończenia 18. roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25. roku życia, gdyż z orzeczenia o stopniu niepełnosprawności J. K. wynika, iż niepełnosprawność powstała dopiero od [...] roku życia, stąd nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 17 ust. 1 b ustawy.

W odwołaniu od decyzji pełnomocnik strony zarzucił naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych bez uwzględnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 stwierdzającego niekonstytucyjność ww. przepisu w zakresie w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną ze względu na datę powstania niepełnosprawności osoby wymagającej opieki oraz błędne zastosowanie art. 17 ust. 5 pkt 2a ustawy o świadczeniach rodzinnych, gdyż w ocenie pełnomocnika przepis o braku uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba, że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności nie może mieć zastosowania w sprawach dotyczących przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz zstępnego.

SKO w O. wymienioną wyżej decyzją z dnia [...] utrzymało w mocy decyzję I instancji, wskazując w uzasadnieniu następującą argumentację.

Podstawę prawną orzekania w niniejszej sprawie stanowią przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (j.t. Dz. U. z 2020 r. poz. 111, ze zm.).

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

W myśl zaś art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała: 1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub; 2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

Zgodnie z art. 17 ust. 3-3c ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje w wysokości 1.971,00 zł miesięcznie. Kwota świadczenia pielęgnacyjnego podlega corocznej waloryzacji od dnia 1 stycznia. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje - w myśl z art. 17 ust. 5 ustawy, jeżeli:

1) osoba sprawująca opiekę:

a) ma ustalone prawo do emerytury, renty, renty rodzinnej z tytułu śmierci małżonka przyznanej w przypadku zbiegu prawa do renty rodzinnej i innego świadczenia emerytalno-rentowego, renty socjalnej, zasiłku stałego, nauczycielskiego świadczenia kompensacyjnego, zasiłku przedemerytalnego, świadczenia przedemerytalnego lub rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, o którym mowa w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym,

b) ma ustalone prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, świadczenia pielęgnacyjnego lub zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

2) osoba wymagająca opieki:

a) pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności,

b) została umieszczona w rodzinie zastępczej, z wyjątkiem rodziny zastępczej spokrewnionej, rodzinnym domu dziecka albo, w związku z koniecznością kształcenia, rewalidacji lub rehabilitacji, w placówce zapewniającej całodobową opiekę, w tym w specjalnym ośrodku szkolno-wychowawczym, z wyjątkiem podmiotu wykonującego działalność leczniczą, i korzysta w niej z całodobowej opieki przez więcej niż 5 dni w tygodniu;

3) na osobę wymagającą opieki inna osoba ma ustalone prawo do wcześniejszej emerytury;

5) na osobę wymagającą opieki jest ustalone prawo do dodatku do zasiłku rodzinnego, o którym mowa w art. 10, prawo do specjalnego zasiłku opiekuńczego, prawo do świadczenia pielęgnacyjnego lub prawo do zasiłku dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów;

6) na osobę wymagającą opieki inna osoba jest uprawniona za granicą do świadczenia na pokrycie wydatków związanych z opieką chyba że przepisy o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego lub dwustronne umowy o zabezpieczeniu społecznym stanowią inaczej.

Prawo do świadczeń rodzinnych ustala się, począwszy od miesiąca, w którym wpłynął wniosek z prawidłowo wypełnionymi dokumentami, do końca okresu zasiłkowego (art. 24 ust. 2 ustawy). Natomiast w sytuacji gdy w okresie trzech miesięcy, licząc od dnia wydania orzeczenia o niepełnosprawności lub orzeczenia o stopniu niepełnosprawności, zostanie złożony wniosek o ustalenie prawa do świadczenia uzależnionego od niepełnosprawności, prawo to ustala się począwszy od miesiąca, w którym złożono wniosek o ustalenie niepełnosprawności lub stopnia niepełnosprawności (art. 24 ust. 2a ustawy).

Prawo do zasiłku pielęgnacyjnego lub świadczenia pielęgnacyjnego ustala się na czas nieokreślony, chyba że orzeczenie o niepełnosprawności lub orzeczenie o stopniu niepełnosprawności zostało wydane na czas określony.

Z analizy akt sprawy wynika, iż wnioskiem złożonym w dniu 20 kwietnia 2021 r. D. B. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w związku z opieką nad niepełnosprawnym ojcem, J. K., legitymującym się orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 24 kwietnia 2018 r. o zaliczeniu go do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności od 12 lutego 2015 r. z którego również wynika, że nie da się ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a orzeczenie wydano na stałe.

Bezspornym jest również, że D. B. nie pozostaje w zatrudnieniu ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej, z uwagi na konieczność sprawowania opieki nad niepełnosprawnym ojcem, co wynika z pisma z 16 kwietnia 2021 r.

Zespół orzekający SKO nie podzielił prezentowanego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska organu I instancji odnośnie stosowania wyroku TK. Podkreślić bowiem należy, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13, stwierdził niezgodność art. 17 ust. 1b ustawy z art. 32 ust. 1 Konstytucji RP w jakim różnicuje prawo do świadczenia pielęgnacyjnego osób sprawujących opiekę nad osobą niepełnosprawną po ukończeniu przez nią wieku określonego w tym przepisie ze względu na moment powstania niepełnosprawności. Natomiast NSA w wyroku z dnia 6 lipca 2016 r., sygn. akt. I OSK 223/16 stwierdził, że: "art. 17 ust. 1b ustawy o świadczeniach rodzinnych nie może być stosowany w dotychczasowym kształcie swojej treści po wejściu w życie omawianego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, tj. od 23 pazdziernika 2014 r. Powyższe wynika również z art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, który stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na podstawie którego zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. Jeżeli więc ustrojodawca dopuścił wzruszenie prawomocnego orzeczenia sądowego oraz ostatecznej decyzji administracyjnej, wydanych na podstawie przepisu uznanego następnie przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją RP, (...), to znaczy, że nie jest dopuszczalne wydanie orzeczenia sądowego oraz decyzji administracyjnej po wejściu w życie orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, w którym Trybunał uznał dany przepis za niezgodny z Konstytucją RP".

Stosując wskazany wyżej sposób wykładni trzeba stwierdzić, że w stosunku do opiekunów dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała nie później, niż do ukończenia 18 roku życia lub w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia, art. 17 ust. 1b ustawy jest zgodny z Konstytucją i nie ma przeszkód prawnych do jego stosowania. Natomiast w stosunku do opiekunów osób wymagających opieki, których niepełnosprawność powstała później, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Wobec tego, w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego należy dokonywać z pominięciem tego kryterium.

Mając powyższe na uwadze należy uznać, że wydanie w sprawie decyzji na podstawie art. 17 ust. 1b ustawy w sytuacji, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją RP tego przepisu w określonym w nim zakresie, nie znajduje uzasadnienia. Zespół orzekający podziela wyżej prezentowany pogląd, co oznacza, iż odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, iż strona nie spełnia warunków do jego otrzymania, z uwagi na treść ww. art. 17 ust. 1b ustawy, jest nieuzasadnione.

Nie ulega wątpliwości, że D. B. jest osobą, na której, zgodnie z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym, ciąży obowiązek alimentacyjny względem niepełnosprawnego ojca. Zgodnie bowiem z Kodeksem rodzinnym i opiekuńczym obowiązek dostarczania środków utrzymania, a w miarę potrzeby także środków wychowania (obowiązek alimentacyjny) ciąży, w szczególności na: krewnych w linii prostej (zstępnych, czyli dzieciach, wnukach, prawnukach oraz wstępnych, czyli rodzicach, dziadkach - art. 128).

Badając czy osobie wymienionej w art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy o świadczeniach rodzinnych, przysługuje uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego, należy mieć na uwadze treść art. 17 ust. 5 pkt 2 a ustawy, zgodnie z którym świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Z ustaleń organu dokonanych w niniejszej sprawie wynika, że J. K. jest żonaty, a jego żona – K. K. legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności z dnia 20 maja 2019 r.

Jak wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 lutego 2021 r., sygn. akt I OSK 2391/20 przepis art. 17 ust. 5 u.ś.r. wprowadza przesłanki negatywne po stronie osoby wymagającej opieki, których zaistnienie powoduje wyłączenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego.

Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Zgodzić się trzeba ze skarżącym kasacyjnie organem, że z literalnego brzmienia przywołanego wyżej unormowania wynika, że zawsze, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a jej małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało. W orzecznictwie sądowym, na które także powołuje się skarżący kasacyjnie organ, niejednokrotnie było już wskazywane, że ustawodawca wyszedł z założenia, że w sytuacji zawarcia związku małżeńskiego tworzy się nowa rodzina, która nakłada na małżonków obowiązek wzajemnego wsparcia i pomocy, wyprzedzający obowiązek alimentacyjny krewnych. Zobowiązanie współmałżonka do sprawowania takiej opieki jest konsekwencją istnienia w sferze prawnej związku małżeńskiego, jako szczególnej więzi charakteryzującej się nie tylko elementami emocjonalnymi, ale także elementami natury prawnej.

Z przepisu art. 23 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2020 r. poz. 1359, z późn. zm.), powoływanej dalej jako k.r.o., wynika bowiem, że małżonkowie mają w małżeństwie równe nie tylko prawa, ale także obowiązki, a ponadto, są obowiązani do wspólnego pożycia, do wzajemnej pomocy i wierności oraz do współdziałania dla dobra rodziny, którą przez swój związek założyli. Dopóki zatem istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są bowiem wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.

Skład orzekający Kolegium podzielił pogląd, że w przedmiotowej sprawie wystąpiła negatywna przesłanka do przyznania wnioskodawczym świadczenia pielęgnacyjnego, określona w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, gdyż małżonek osoby wymagającej opieki nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności. Nie wystąpiły obiektywne okoliczności uniemożliwiające małżonce spełnienia ciążącego na niej obowiązku alimentacyjnego wobec J. K., czy to w formie bezpośredniej opieki, czy też dostarczenia środków pieniężnych koniecznych do zapewnienia takiej opieki. Skoro zatem obowiązek alimentacyjny względem J. K. ciąży w pierwszej kolejności na małżonce, to brak jest podstaw do przyznania D. B., która jest córką osoby wymagającej opieki, świadczenia pielęgnacyjnego. Ta okoliczność ma wpływ na kwestię odmowy przyznania wnioskodawczym świadczenia pielęgnacyjnego, bez względu na ziszczenie się pozostałych przesłanek.

Odnosząc się do argumentów podniesionych w odwołaniu, SKO podniosło, że decyzja w sprawie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, nie jest decyzją uznaniową lecz związaną, co oznacza, że organ zobowiązany jest do przyznania świadczenia wyłącznie wtedy gdy spełnione są wszystkie wskazane w przepisach prawa przesłanki do jego przyznania (art. 17 ust. 1 i ust. 1a) przy braku przesłanek negatywnych. Organ nie może według swojego uznania przyznać świadczenia kierując się zasadami współżycia społecznego, czy też słuszności w sytuacji nawet ciężkich okoliczności życiowych. Zarówno organ I instancji, jak i Kolegium muszą działać na podstawie przepisów prawa (art. 6 K.p.a.). Przepisy ustawy o świadczeniach rodzinnych nie przewidują możliwości uznaniowego ustalania kręgu osób uprawnionych do świadczenia pielęgnacyjnego.

W skardze strona reprezentowana przez adwokata M. Ż. zarzuciła zaskarżonej decyzji:

1) rażącą obrazę przepisów prawa materialnego, tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 w zw. z art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych poprzez przyjęcie, że do kręgu osób uprawnionych do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego nie zalicza się córki, będącej jednocześnie opiekunem faktycznie osoby niepełnosprawnej, z uwagi na to, iż opieka ta powinna być sprawowana przez żonę niepełnosprawnego, która nie posiada orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, podczas, gdy funkcjonalna wykładania ww. przepisów winna skutkować przyznaniem wnioskowanego świadczenia;

2) naruszenie przepisów postępowania.

Skarżąca wniosła o:

1) uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] poprzedzającej decyzji I instancji oraz przyznanie świadczenia;

2) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

W uzasadnieniu pełnomocnik skarżącej podniósł, że zgodnie z dyspozycją art. 17 ust. 1 ustawy oświadczeniach rodzinnych, stanowi, że świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje:

1) matce albo ojcu,

2) opiekunowi faktycznemu dziecka,

3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej,

4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Natomiast przepis art. 17 ust. 1a osobom, o których mowa w ust. 1 pkt 4, innym niż spokrewnione w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, w przypadku gdy spełnione są łącznie następujące warunki:

1) rodzice osoby wymagającej opieki nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

2) nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu, są małoletnie lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności;

3) nie ma osób, o których mowa w ust. 1 pkt 2 i 3, lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W ocenie skarżącej należy wskazać, że wykładnia językowa art. 17 ust. 1a ustawy o świadczeniach rodzinnych dokonana przez organ II prowadzi do wyników sprzecznych z przepisami ustawy o świadczeniach rodzinnych oraz przepisów kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Świadczenie pielęgnacyjne zgodnie z zamiarem ustawodawcy stanowić ma formę wsparcia rodziny pozostającej nie tylko w trudnej sytuacji materialnej, ale i faktycznej, spowodowanej koniecznością sprawowania stałej opieki nad osobą wymagającą takiej pomocy, ze względu na swój stan zdrowia. Pozostając bowiem wyłącznie przy wyniku wykładni językowej tego przepisu, należałoby uznać, że świadczenie pielęgnacyjne w związku z opieką nad niepełnosprawnym przysługiwałoby wyłącznie współmałżonkowi lub dzieciom osoby, które ze względu na swoją sytuację życiową bądź stan zdrowia nie mogą sprawować takiej opieki, gdyż jak trafnie wskazał Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie w wyroku z dnia 7 marca 2019 wydanym w sprawie II SA/Sz 80/19 "W art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. ustawodawca nawiązuje wprost do obowiązku alimentacyjnego, o którym mowa w Kodeksie rodzinnym i opiekuńczym. Nie można zatem pominąć treści art. 132 k.r.o., zgodnie z którym: Obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami". W tym kontekście wybranie przez ustawodawcę z kręgu osób zobowiązanych do alimentacji wyłącznie osób spokrewnionych w pierwszym stopniu i umożliwienie przyznania świadczenia pielęgnacyjnego innym osobom zobowiązanym do alimentacji wyłącznie w sytuacji, gdy rodzice nie żyją, zostali pozbawieni praw rodzicielskich, są małoletni lub legitymują się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, nie ma innych osób spokrewnionych w pierwszym stopniu narusza konstytucyjną zasadę równości, sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji RP), a także godzi w konstytucyjne nakazy ochrony i opieki nad rodziną (art. 18 Konstytucji RP).

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu zważył, co następuje:

Skarga podlegała oddaleniu.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem.

Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a, który w sprawie nie miał zastosowania.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi na decyzję lub postanowienie następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b) lub innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Na podstawie art. 119 pkt 2 oraz art. 120 P.p.s.a. niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów; a to wobec wniosku strony skarżącej o rozpoznanie sprawy w tym trybie i braku żądania organu co do przeprowadzenia rozprawy.

Przeprowadzona przez Sąd w niniejszej sprawie, według wskazanych kryteriów, ocena wykazała, że zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa w jakimkolwiek stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi i podjęcie orzeczenia na podstawie art. 145 § 1 P.p.s.a. Zdaniem Sądu, nie zaistniały nieprawidłowości zarówno co do ustalenia stanu faktycznego sprawy, jak i w zakresie zastosowania do niego przepisów prawa materialnego. Postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone prawidłowo, ustalenia organów nie pozostawiają wątpliwości, a podjęte rozstrzygnięcie odpowiada przepisom prawa materialnego. Podzielając w całości argumentację organu odwoławczego Sąd uznał, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa, a skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

W rozpoznawanej sprawie materialnoprawną podstawę działania organu stanowiły przepisy cyt. wyżej ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, nadal zwanej ustawą.

Zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności

- jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Z kolei po myśli art. 17 ust. 1b ustawy świadczenie pielęgnacyjne przysługuje, jeżeli niepełnosprawność osoby wymagającej opieki powstała:

1) nie później niż do ukończenia 18 roku życia lub

2) w trakcie nauki w szkole lub w szkole wyższej, jednak nie później niż do ukończenia 25 roku życia.

W przepisie art. 17 ust. 5 ustawy określono natomiast przesłanki wykluczające możliwość uzyskania powyższego świadczenia, w tym w pkt 2 lit. a, jeżeli osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, chyba że współmałżonek legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności.

W niniejszej sprawie bezsporne jest to, że ojciec skarżącej orzeczeniem Powiatowego Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności w K. z dnia 24 kwietnia 2018 r. został zaliczony do osób o znacznym stopniu niepełnosprawności na stałe. Z orzeczenia tego wynika, że nie można ustalić od kiedy niepełnosprawność istnieje, a ustalony stopień niepełnosprawności datuje się od 12 lutego 2015 r. W stanie faktycznym sprawy jest również bezsporne, że skarżąca nie jest zatrudniona ani nie wykonuje innej pracy zarobkowej i sprawuje opiekę nad niepełnosprawnym ojcem, co potwierdza wywiad środowiskowy. Z akt administracyjnych sprawy wynika nadto, że J. K. pozostaje w związku małżeńskim z K. K., która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności tylko umiarkowanym stopniem niepełnosprawności.

W ocenie Sądu w pierwszej kolejności za prawidłowe należy uznać stanowisko Kolegium co do wykładni art. 17 ust. 1b ustawy. Trafnie w tym zakresie przyjęto - stosownie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt K 38/13 - że art. 17 ust. 1b ustawy należy wykładać w ten sposób, iż w stosunku do opiekunów tych dorosłych osób niepełnosprawnych, których niepełnosprawność powstała później niż w okresach wskazanych w ust. 1b pkt 1 i 2, kryterium momentu powstania niepełnosprawności, jako uniemożliwiające uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego, utraciło przymiot konstytucyjności. Stąd w odniesieniu do tych osób oceny spełnienia przesłanek niezbędnych dla przyznania świadczenia pielęgnacyjnego trzeba dokonywać z pominięciem tego kryterium. Uwzględniając ww. wyrok Trybunału, Kolegium prawidłowo uznało, że moment powstania niepełnosprawności nie może być podstawą odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, wobec czego brak było podstaw do odmowy przyznania skarżącej wnioskowanego świadczenia pielęgnacyjnego z tego powodu, że nie został spełniony warunek z art. 17 ust. 1b ustawy.

Podstawę odmowy przyznania świadczenia pielęgnacyjnego stanowiło ustalenie, że w sprawie zaistniała negatywna przesłanka, o której mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Dokonując wykładni tego przepisu SKO wyraziło pogląd, że pozostawanie ojca skarżącej w związku małżeńskim z osobą, która nie legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, wyłącza możliwość przyznania spornego świadczenia.

Kwestia wymagająca rozstrzygnięcia dotyczy zatem wykładni art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy oraz oceny, czy w okolicznościach faktycznych istniały uzasadnione podstawy do zastosowania tego przepisu i orzeczenia o odmowie przyznania skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego.

Z literalnego brzmienia tego przepisu wynika, że zawsze, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w związku małżeńskim, a małżonek nie ma orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności, świadczenie pielęgnacyjne nie będzie przysługiwało i to bez względu na jakiekolwiek inne, szczególne okoliczności faktyczne.

Zaznaczyć też należy, że w orzecznictwie sądowym nie ma zgodności co do prawidłowości tak ścisłego rozumienia wskazanego przepisu.

Istnieją orzeczenia, które odwołują się do konieczności uwzględniania w zakresie stosowania art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy także wykładni celowościowej i systemowej. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie przychyla się do tych poglądów i przyjmuje, że cel regulacji dotyczących przyznania świadczenia pieniężnego oraz funkcja pomocy społecznej ma istotne znaczenie w procesie stosowania prawa.

Sąd zgadza się też z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie, że przepis art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy rozumiany celowościowo umożliwia uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego osobie zobowiązanej w dalszej kolejności do alimentacji niepełnosprawnego, w związku ze sprawowaniem nad nią opieki, nawet jeśli niepełnosprawny pozostaje w związku małżeńskim z osobą nieposiadającą orzeczenia o znacznym stopniu niepełnosprawności, ale tylko wówczas, gdy drugi małżonek - nielegitymujący się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności - nie może tej opieki sprawować z przyczyn obiektywnych, niezależnych od niego i jego woli. Chodzi głównie o takie sytuacje, gdy obowiązany do sprawowania opieki współmałżonek ze względu na stan zdrowia czy wiek sam nie jest zdolny tej opieki wykonywać, a jego sytuacja materialna nie pozwala na zastąpienie świadczeń osobistych pomocą finansową pozwalającą na pokrycie kosztów opieki przez inną osobę (por. wyrok NSA z dnia 25 września 2020 r., sygn. akt I OSK 998/20; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 288/20, powołane w uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w wyroku z dnia 7 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 230/20 przyjął, że kategoryczne brzmienie art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jest osłabione przez treść art. 17 ust. 1 ustawy. Ten ostatni przepis stanowi bowiem, że osobom wymienionym w pkt 1-3 oraz innym niż tam wymienione osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności, przysługuje świadczenie pielęgnacyjne, jeżeli osoby te nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji.

Racją wyłączenia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla osoby wymagającej opieki i pozostającej w związku małżeńskim jest przyjęte przez ustawodawcę założenie, że jeżeli współmałżonek osoby wymagającej opieki jest osobą zdolną do sprawowania tej opieki, to opieka ta winna być sprawowana przez tego współmałżonka niezależnie od kwestii przysługiwania mu świadczeń rodzinnych z tego tytułu. Ustawodawca wyłącza jednak powyższą przesłankę negatywną w sytuacji, gdy współmałżonek sam jest osobą o znacznym stopniu niepełnosprawności.

Pod tym względem unormowanie wynikające z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy w zakresie przesłanki znacznego stopnia niepełnosprawności osoby mającej sprawować opiekę jest treściowo zbliżone do art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy, jednak pełni inną funkcję, gdyż o ile to ostatnie wyłącza możliwość nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez osobę o znacznym stopniu niepełnosprawności, o tyle to pierwsze eliminuje przeszkodę nabycia świadczenia pielęgnacyjnego przez niebędącą współmałżonkiem osobę, na której zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny.

Z powyższego zestawienia należy wyprowadzić wniosek, że pozostawanie przez osobę wymagającą opieki w związku małżeńskim nie tylko ze współmałżonkiem dotkniętym znacznym stopniem niepełnosprawności, lecz także takim, który nie jest w stanie sprawować efektywnie i realnie opieki, powoduje, że przesłanka negatywna nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy zostaje wyeliminowana.

W takiej sytuacji trzeba przyjąć, że skoro współmałżonek osoby wymagającej opieki nie może jej sprawować, to należy rozważyć w dalszej kolejności możliwość nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego przez osoby wymienione w art. 17 ust. 1 ustawy, w tym przez krewnych, na których ciąży obowiązek alimentacyjny (art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy).

Uwzględniona przez Sąd interpretacja nie może prowadzić do wypaczenia przyjętej przez ustawodawcę reguły, zgodnie z którą możliwość przyznania świadczenia pielęgnacyjnego na rzecz osoby zobowiązanej do alimentacji jest dopuszczalna jedynie wtedy, gdy osoba wymagająca opieki pozostaje w małżeństwie z osobą, której stan zdrowia uniemożliwia sprawowanie takiej opieki.

Ustawodawca formułując przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy jako istotny dla jej zaistnienia uznał bowiem stan zdrowia małżonka, określany orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. To oznacza, że dla stwierdzenia tej przesłanki istotne jest to, czy małżonek ze względu na stan zdrowia lub znaczny wiek, który naturalnie wiąże się z jego pogorszeniem, jest w stanie sprostać obowiązkowi opieki.

W sytuacji, gdy stan zdrowia i wiek małżonka nie uniemożliwiają opieki, same ekonomiczne uwarunkowania związane z wykonywaniem przez niego pracy zawodowej, czy też inne okoliczności, nie mogą stanowić takiej obiektywnej przyczyny, która wyłącza przesłankę z art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Uwzględnienie takich uwarunkowań, które nie wynikają z omawianej regulacji, prowadziłoby do nieuprawnionej wykładni, wykraczającej poza kryterium przyjęte przez ustawodawcę.

W niniejszej sprawie nie zostały ujawnione jakiekolwiek obiektywne i niezależne okoliczności uniemożliwiające K. K. sprawowanie nad mężem opieki. W aktach sprawy brak jest dowodu, aby stan zdrowia K. K. nie pozwalał na sprawowanie opieki nad mężem. W konsekwencji uznać należy, że obiektywnie może wypełniać ona obowiązek opieki nad małżonkiem.

Zgodnie z art. 23 K.r.o. małżonkowie są obowiązani m.in. do wzajemnej pomocy, a stosownie do art. 27 K.r.o. każdy według swych sił oraz swych możliwości zarobkowych i majątkowych, ma obowiązek przyczyniać się do zaspokajania potrzeb rodziny. Jednocześnie na podstawie art. 130 K.r.o. obowiązek jednego małżonka do dostarczania środków utrzymania drugiemu małżonkowi po rozwiązaniu lub unieważnieniu małżeństwa albo po orzeczeniu separacji wyprzedza obowiązek alimentacyjny krewnych tego małżonka. Poza tym zgodnie z art. 132 K.r.o. obowiązek alimentacyjny zobowiązanego w dalszej kolejności powstaje dopiero wtedy, gdy nie ma osoby zobowiązanej w bliższej kolejności albo gdy osoba ta nie jest w stanie uczynić zadość swemu obowiązkowi lub gdy uzyskanie od niej na czas potrzebnych uprawnionemu środków utrzymania jest niemożliwe lub połączone z nadmiernymi trudnościami.

Pozostawanie w związku małżeńskim przez osoby wymagające opieki stanowi zatem przesłankę odmowy przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego dla innego członka rodziny (np. dziecka zobowiązanego do alimentacji w dalszej kolejności) wówczas, gdy małżonek obowiązany do sprawowania opieki jest obiektywnie zdolny wypełniać ten obowiązek.

Reasumując, skoro z zebranego w sprawie materiału dowodowego nie wynika, aby matka skarżącej nie mogła sprawować opieki nad mężem ze względu na swój stan zdrowia, to - w ocenie Sądu - prawidłowo organy uznały, że wystąpiła negatywna przesłanka do uzyskania przez skarżącego świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną matką, o jakiej mowa w art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy. Natomiast okoliczność, że skarżąca sprawuje faktyczną opiekę nad ojcem, nie może zmienić tej oceny.

Nie może ona mieć też wpływu na obowiązki małżeńskie wynikające z K.r.o. i nie może prowadzić do stwierdzenia braku możliwości wykonywania opieki w świetle art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy.

Dopóki istnieje związek małżeński, osoby w nim pozostające poddane są przedstawionym wyżej rygorom prawnym właśnie ze względu na istnienie między nimi prawnej więzi małżeństwa. Rygory te nie są wynikiem jedynie woli małżonków, lecz ich źródłem jest wola ustawodawcy, która stanowi dla obojga małżonków podstawę zgłaszania roszczeń w sferze opiekuńczej.

Umiarkowana niepełnosprawność K. K. nie znosi obowiązków określonych w art. 23 K.r.o. wobec męża a realizacja tych obowiązków może przybrać formę świadczeń osobistych, sprawowania opieki lub też może mieć wymiar finansowy, sfinansowania osoby, która w miejsce małżonka (i w ramach jego obowiązku alimentacyjnego) będzie sprawować opiekę nad niepełnosprawnym współmałżonkiem (por. wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2020 r., sygn. akt I OSK 2462/19).

Sąd ponadto stwierdził, że postępowanie administracyjne w sprawie przeprowadzone zostało prawidłowo i doprowadziło do dokładnego ustalenia istotnych okoliczności stanu faktycznego i jego oceny zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.

Reasumując organy dokonały prawidłowej subsumcji poczynionych ustaleń faktycznych sprawy pod zastosowany art. 17 ust. 5 pkt 2 lit. a ustawy, co uprawniało je do wydania decyzji o odmowie przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego.

Sąd miał również na uwadze to, że organ odwoławczy wskazał - stosownie do art. 107 § 3 K.p.a. - podstawy faktyczne i prawne podjętego rozstrzygnięcia, a wyjaśniając jego motywy, prawidłowo odniósł się do zarzutów stawianych w odwołaniu.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 P.p.s.a., Sąd skargę oddalił.