Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 379/05
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2007-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Grażyna Firek Sędziowie: WSA Małgorzata Brachel-Ziaja NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Protokolant: Anna Fugiel po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2007 r. sprawy ze skargi S. G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2004r. nr Kol. [...] w przedmiocie zasiłku celowego skargę oddala


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia[...] 2004r , wydaną na podstawie art.104 i 107 kpa oraz art.3 ust.3 i 4 , art.4 , art.8 ust.1 , art.14, art.17 ust.2 pkt 1 oraz art.41 pkt 1 , art.106 ust.1 i 4 oraz art.109 ustawy z dnia 12 marca 2004r o pomocy społecznej (Dz.U. Nr 64 poz.593) Kierownik Filii Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej przyznał S. G. zasiłek celowy specjalny w kwocie 200 zł na dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych na czynsz.

W uzasadnieniu wskazał , że decyzją z dnia[..] 2004r Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej odmówił S. G. zasiłku celowego na dofinansowanie do opłat mieszkaniowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło tę decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

W wyniku przeprowadzonego postępowania administracyjnego, na podstawie wywiadu środowiskowego i zebranej dokumentacji ustalono, że dochód S. G. przekracza kryterium dochodowe ustalone w art. 8 ust.1 ustawy o pomocy społecznej.

Organ uznał jednak , że z uwagi na niepełnosprawność, klientka znajduje się w trudnej sytuacji życiowej, o której mowa w art.7 w/w ustawy. S. G. mieszka bowiem sama, prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe. Dochód klientki stanowi emerytura wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym wypłacana z ZUS. Aktualnie klientka wymaga pomocy materialnej na dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych. Przyznana pomoc uwzględnia aktualne możliwości finansowe MOPS.

W odwołaniu od tej decyzji S. G. zarzuciła, że zajmuje mieszkanie o powierzchni 72,3 m kw. , ale korzysta tylko z jednego pokoju i kuchni, gdyż dugi pokój jest w złym stanie technicznym – zagrzybiony , ma odciętą instalację elektryczną.

Podała , że pobiera emeryturę w wysokości 931 zł netto, a jej wydatki na czynsz, wodę , ścieki, prąd, telefon i lekarstwa wynoszą 970 zł.

Wobec tego uiszcza tylko połowę należnego czynszu – kwotę 225 zł i dlatego starała się o stały dodatek na dofinansowanie do czynszu.

Decyzją z dnia [...] 2004r znak: Kol. [. .] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 8, art. 41 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. nr 64 poz. 593 z pózn. zm.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k. p. a. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję .

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał , że zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł, zwanej dalej "kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej", przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Okolicznościami tymi są m.in. niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba itp.

Artykuł 41 ustawy o pomocy społecznej przewiduje z kolei, że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany : zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi.

Kolegium ustaliło, ze dochód S. G., która mieszka samotnie, wynosi kwotę 931, 95 zł. Kwota ta przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń z pomocy społecznej. W związku z powyższym pomoc w trybie art. 39 stronie nie przysługuje. Biorąc jednak pod uwagę zaawansowany wiek strony (80 lat) i jej niepełnosprawność, organ I instancji przyznał stronie na zasadzie art. 41 ustawy zasiłek celowy specjalny w kwocie 200 zł. W ocenie Kolegium decyzja ta nie narusza zasad ogólnych przyznawania świadczeń z pomocy społecznej. Przyznana kwota nie w pełni zaspokaja potrzeby strony, lecz jak organ podaje w wydanej przez siebie decyzji, pomoc ta stanowi jedynie dofinansowanie do wydatków mieszkaniowych .

Odnośnie wysokości przyznanej kwoty, Kolegium wyjaśniło, że zgodnie z ustawą o pomocy społecznej potrzeby osób i ich rodzin powinny zostać spełnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Oznacza to w praktyce, że nie każda prośba o pomoc może być uwzględniona w takim rozmiarze w jakim domaga się strona. Wobec wielości osób potrzebujących pomocy, organy pomocy społecznej muszą odpowiednio miarkować przyznawaną pomoc.

Przepisy dotyczące świadczeń z pomocy społecznej nie określają wysokości, w jakiej winien być przyznany zasiłek celowy. W konsekwencji tegoż, organ przyznaje tę formę pomocy w wysokości uwzględniającej całość okoliczności sprawy, stosując się do wymogu wynikającego z art. 3 ust. 3 w/w ustawy, w myśl którego "rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy".

Organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji wydał decyzję odpowiadającą materiałowi dowodowemu sprawy, jak i nie przekraczającą granic uznania administracyjnego.

Rozpoznając odwołanie Kolegium Odwoławcze uznało również, iż zaskarżoną decyzję należy utrzymać w mocy także i z tego względu, że jej uchyleniu sprzeciwia się art. 139 k.p.a. albowiem skutkiem uchylenia zaskarżonej decyzji byłoby w istocie pogorszenie sytuacji bytowej S. G. poprzez pozbawienie jej przyznanego świadczenia.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję S. G. podtrzymała zarzuty odwołania, podkreślając , że wobec cofnięcia jej dodatku mieszkaniowego od maja 2004r nie jest w stanie płacić czynszu za mieszkanie w pełnej wysokości i obecnie zaległość za 7 miesięcy wynosi 1 400 zł.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie , podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W ramach swej kognicji sąd bada, czy przy wydaniu zaskarżonego aktu nie doszło do naruszenia przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

W wyniku dokonanej oceny stwierdzić należy, że kwestionowana decyzja jest zgodna z prawem.

Jak wynika z aktualizacji wywiadu środowiskowego z dnia [...] 2004r (k.196 akt administracyjnych) skarżąca domagała się przyznania dofinansowania do czynszu za mieszkanie. Wcześniej uzyskiwała taką pomoc, przyznawaną na okres 6 miesięcy, na podstawie uchwały Rady Miasta. Pismem z dnia [...] 2004r została poinformowana o wygaśnięciu (na podstawie art.149 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r.) decyzji administracyjnych wydanych na podstawie ustawy o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r i o możliwości złożenia wniosku o pomoc w formie zasiłku celowego, który przyznany zostanie na zasadach wynikających z ustawy z dnia 12 marca 2004r.

Organ odwoławczy prawidłowo powołał się na zasadę wynikającą z przepisu art. 8 ust.1 pkt 1 ustawy, iż prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, z zastrzeżeniem art. 40, 41, 78 i 91, przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty 461 zł.

Dochód wnioskodawczyni, jak wynika z nie kwestionowanych ustaleń organu, znacznie przekracza kryterium dochodowe.

Wyjątek od tej zasady wprowadza przepis art. 41 ustawy, stanowiący , że w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nie przekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny.

Z brzmienia tego przepisu wynika, że decyzja podejmowana w tej kwestii przez organ administracji ma charakter uznaniowy i zależy od tak zwanego uznania administracyjnego. Uznanie administracyjne obejmuje również prawo organu do oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy rozeznać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań. Nie znaczy to jednak, że organ administracji może podejmować decyzję w sposób całkowicie dowolny, jest bowiem związany przepisami Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 7 i 77 § 1 k.p.a., jak również przepisami ustawy o pomocy społecznej.

Kontrola uznania administracyjnego powinna polegać nie tylko na badaniu zachowania granic uznania, ale także na analizie postępowania dowodowego poprzedzającego decyzję i realizacji zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Uzasadnienie decyzji organu I instancji oceny takiej nie zawiera.

Uchybienie to zostało wyeliminowane uzasadnieniem decyzji organu odwoławczego.

Stosownie do przepisu art. 145 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

W niniejszej sprawie Sąd takich naruszeń prawa nie stwierdził.

Ustosunkowując się do treści odpowiedzi na skargę podnieść jeszcze należy, że pogląd SKO , że " uchwała Rady Miasta z dnia [...] 2000r w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych, z której strona wywodzi swe prawa, na podstawie art.159 ustawy z dniem 1 maja 2004r przestała obowiązywać" jest błędny. Przepis ten stanowi bowiem, że dotychczasowe przepisy wykonawcze wydane na podstawie ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej zachowują moc do czasu wydania przepisów wykonawczych na podstawie tej ustawy.

Przedmiotowa uchwała nie jest jednakże przepisem wykonawczym do ustawy.

Jak zdaje się wynikać z pism skarżącej, wywodzi ona swoje prawa do comiesięcznego dofinansowania do czynszu właśnie z cytowanej uchwały Rady Miasta.

Podkreślić należy , że przepisy tej uchwały nie były podstawą prawną zaskarżonej decyzji. Jeżeli zarzut skargi dotyczy właśnie jej niezastosowania, to jest on niezasadny.

Jak wynika z treści uchwały z dnia [...] 2000r., została ona wydana na podstawie art.18 ust.1 , art.40 ust.1 o samorządzie gminnym oraz art.46 ust.7 ustawy z dnia 29 listopada 1990r o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz.U. z 1998r Nr 64 poz.414 z późn.zm.).

Ten ostatni przepis, w brzmieniu obowiązującym na dzień uchwalenia przedmiotem uchwały (Dz.U.98.106.668) stanowił, że rada gminy w oparciu o potrzeby, o których mowa w ust. 6 (Kierownik ośrodka pomocy społecznej składa radzie gminy coroczne sprawozdanie z działalności ośrodka oraz przedstawia potrzeby w zakresie pomocy społecznej) , opracowuje i wdraża lokalne programy pomocy społecznej.

Przepis ten nie mógł stanowić upoważnienia ustawowego (o jakim mowa w art.40 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym) do uchwalenia uchwały w sprawie lokalnego programu pomocy społecznej w postaci dofinansowania do opłat mieszkaniowych.

Podkreślić należy , że organy administracji są związane uchwalą stanowiącą prawo miejscowe. W innej jednak sytuacji znajduje się sąd administracyjny, który, związany tylko ustawami, uprawniony jest do pominięcia przepisu gminnego ocenionego jako sprzeczny z ustawą ( pogląd taki wyrażony został także w uchwale 5 sędziów NSA z dnia 18 grudnia 1997 r. FPK 23/97 – ONSA 1998/2/45).

Za sprzeczne zaś z ustawą z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity Dz. U. z 1998 r. Nr 64 poz. 414, zm. z 1998 r. Nr 106 poz. 668, Nr 117 poz. 756 i Nr 162 poz. 1118 i poz. 1126, z 1999 r. Nr 20 poz. 170, Nr 79 poz. 885, Nr 90 poz. 1001) uznać należy przepisy uchwały określające wysokość i okres przyznawanych na jej podstawie zasiłków celowych.

W uchwale z dnia [...] 2000r, inaczej niż w ustawie o pomocy społecznej z dnia 29 listopada 1990r (o wiele korzystniej), zostało określone kryterium dochodowe (generalnie, dla wszystkich podmiotów objętych uchwałą kryterium to określono : dochód na osobę w rodzinie nie przekracza 200 % kryterium dochodowego określonego w art.4 ust.1 ustawy o pomocy społecznej)

Wobec stwierdzonego braku upoważnienia ustawowego do wydania uchwały i jej sprzeczności z ustawą o pomocy społecznej, Sąd nie może uznać za sprzeczne z prawem niezastosowanie przez organ przedmiotowej uchwały.

Nie jest również zasadny zarzut skargi w przedmiocie przyznania skarżącej "normatywnego mieszkania". Ani Samorządowe Kolegium Odwoławcze , ani Sąd Administracyjny nie są właściwe do orzekania w tej sprawie.

Kwestia rozliczenia wydatków poniesionych przez skarżącą na przedmiotowe mieszkanie również wykracza poza granice sprawy, którymi Sąd rozpoznający skargę jest związany. Granice rozpoznania sprawy przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyznaczone zostają przez granice sprawy administracyjnej. Wyznacza je istota stosunku administracyjnoprawnego podlegającego załatwieniu danym, skarżonym, rozstrzygnięciem administracyjnoprawnym, w niniejszej sprawie – decyzją o przyznaniu specjalnego zasiłku celowego.

Dlatego też, na podstawie art.151 ppsa orzeczono jak w sentencji.