Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 1015/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2018-04-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6269 Inne o symbolu podstawowym 626
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Przemysław Szustakiewicz (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi I. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] maja 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie wygaśnięcia mandatu sołtysa sołectwa [...] – oddala skargę –


UZASADNIENIE

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], działające na podstawie art. 127 § 2 w zw. z art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1659 ze zm.), utrzymało w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. w sprawie wygaśnięcia mandatu sołtysa sołectwa [...].

W uzasadnieniu organ podniósł, że wnioskiem z dnia [...] marca 2017 r. I. F. wystąpiła o stwierdzenie nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu sołtysa sołectwa [...].

Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...], postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...], odmówiło wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu sołtysa sołectwa [...].

Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem, w ustawowym terminie, wystąpiła I. F., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenia art. 61a § 1 i 2 w zw. z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 147 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że uchwała zebrania wiejskiego nie jest dokonywana w trybie administracyjnym (nie jest decyzją administracyjną), zaś akty tego organu nie mogą być kwestionowane. Zarzucono także naruszenie art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia niezgodnie z wymaganiami, wskazanymi w tych przepisach, w sposób lakoniczny i niewyczerpujący.

Zdaniem SKO w [...], zgodnie art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 (żądanie wszczęcia postępowania), zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. W sprawie organ I instancji odmówił wszczęcia postępowania z uwagi na fakt, że zebranie wiejskie nie jest organem administracji, a uchwała o wygaśnięciu mandatu sołtysa nie jest aktem administracyjnym (decyzją administracyjnym). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] zgodziło się z tym rozstrzygnięciem.

Organ wskazał, że zgodnie z art. 1 K.p.a., kodeks ten normuje postępowanie przed organami administracji publicznej, w należących do właściwości tych organów sprawach indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych oraz przed innymi organami państwowymi oraz przed innymi podmiotami, gdy są one powołane z mocy prawa lub na podstawie porozumień do załatwiania spraw indywidualnych, rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych.

W ocenie organu, w celu ustalenia, czy możliwym jest prowadzenie postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności, koniecznym jest stwierdzenie, że akt, w stosunku do którego ma być przeprowadzone postępowanie, jest decyzją administracyjną. Decyzją jest zaś akt administracyjny zewnętrzny, wydany w trybie określonym w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego lub innych ustaw, regulujących sferę indywidualnych praw i obowiązków obywateli. Rozstrzyga on sprawę co do istoty w całości lub części, a więc w sposób wiążący i trwały ustanawia, zmienia lub znosi stosunki administracyjne. Jest przejawem woli państwa, reprezentowanego przez organ administracji publicznej, wyrażonej w stosunku do strony postępowania administracyjnego. Podstawą prawną decyzji administracyjnej są przepisy o charakterze powszechnie obowiązującym. Decyzje wydawane są na podstawie przepisów prawa materialnego, a tylko wyjątkowo w oparciu o przepisy procesowe, np. decyzja stwierdzająca wygaśnięcie bezprzedmiotowej decyzji. Obowiązkiem organu administracji publicznej jest wydać decyzję administracyjną, ilekroć organ ten ma władczo rozstrzygnąć o prawach lub obowiązkach jednostki w oparciu o przepisy prawa materialnego.

SKO uznało, że akt, którego stwierdzenia nieważności zażądano w trybie K.p.a., nie został wydany przez organ administracji, i nie jest decyzją. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.), gmina może tworzyć jednostki pomocnicze: sołectwa oraz dzielnice, osiedla i inne. Jak zaś stanowi art. 36 ust. 1 tej ustawy, organem uchwałodawczym w sołectwie jest zebranie wiejskie, a wykonawczym - sołtys. Żaden z przepisów prawa nie nadaje zebraniu wiejskiemu charakteru organu administracji, gdyż nie powołuje się go do załatwiania indywidualnych spraw administracyjnych. Również uchwała o wyborze albo odwołaniu sołtysa podejmowana przez zebranie wiejskie nie jest decyzją administracyjną. Jest to wprawdzie akt indywidualny, jednak nie załatwia on żadnej sprawy administracyjnej, a więc sprawy o prawach i obowiązkach danego podmiotu. Jest to typowy akt wyborczy, powołujący daną osobę do pełnienia określonej funkcji. Z faktu pełnienia danej funkcji z wyboru mogą powstawać dla danej osoby określone prawa i obowiązki, jednak są to kwestie z zakresu wewnętrznej organizacji danej jednostki samorządu terytorialnego (organu pomocniczego) i wynikające z innych przepisów prawa, niż same przepisy o wyborze do pełnienia funkcji.

Z powyższych względów w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, że uchwała zebrania wiejskiego o odwołaniu sołtysa jest decyzją administracyjną, podlegającą możliwości oceny w trybie postępowania nieważnościowego. Skoro zaś nie jest możliwym przeprowadzenie postępowania administracyjnego z powodu przeszkód o charakterze przedmiotowym, koniecznym jest wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 K.p.a.

Odnosząc się do zarzutów odwołania, należy wskazać, że fakt możliwości poddania kontroli aktów (uchwał) jednostek samorządu terytorialnego, nie oznacza, że dokonywane jest to na podstawie K.p.a. Ustawa o samorządzie terytorialnym przewiduje specjalny tryb wzruszania takich aktów, w postaci rozstrzygnięcia nadzorczego wojewody. Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy, uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Co istotne, ust. 5 tego artykułu wskazuje, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego stosuje się odpowiednio. Oznacza to, że zarządzenie nadzorcze wojewody nie jest wydawane w stosunku do decyzji administracyjnej, gdyż ustawodawca przewidział, że do postępowania nadzorczego koniecznym jest wyraźne odesłanie do przepisów K.p.a., tak aby uregulować kwestie proceduralne takiego postępowania.

Ważnym jest też, że zgodnie z art. 93 ust. 1 ww. ustawy, po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1, organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Przepis ten również podkreśla, że uchwały organów gminy nie są decyzją, gdyż nie stosuje się do nich trybów nadzwyczajnych wzruszania decyzji (np. stwierdzenia nieważności). W przypadku nieskorzystania z uprawnień nadzorczych, możliwym jest tylko wykorzystanie trybu związanego z zaskarżeniem takiego aktu do sądu administracyjnego.

Poruszona w odwołaniu sprawa stosowania art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, stanowiącego, że rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1 (akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków), podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym, również nie może stanowić okoliczności na możliwości przeprowadzenia żądanego postępowania. Tak jak wskazano, uchwała zebrania wiejskiego, nawet gdy była podejmowana na podstawie uchwały rady gminy, której sąd stwierdził nieważność, nie może być uznana za akt, który podlega postępowaniu administracyjnych. Przepis ww. ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. odsyła w tym zakresie do innych przepisów, jednak koniecznym jest zawsze kwalifikowanie (ocenianie) czy dany akt jest aktem z zakresu administracji publicznej podjętym w sprawie indywidualnej na podstawie przepisów K.p.a. Skoro jak to wskazano, przedmiotowa uchwała zebrania wiejskiego nie jest decyzją (aktem o takim charakterze), to nie można w stosunku do tego aktu przeprowadzić postępowania na podstawie przepisów K.p.a. (stwierdzenie nieważności - art. 156 i n.).

W dniu 20 czerwca 2017 r. skargę na powyższe postanowienie złożyła I. F., wnosząc o jego uchylenie w całości i zasądzenie kosztów postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym. Zarzuciła SKO w [...]:

- naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (K.p.a.), albowiem brak było podstaw do utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia. Organ winien uchylić zaskarżone postanowienie i orzec co do istoty sprawy, tj. wszcząć postępowanie nieważnościowe w sprawie;

2. art. 61a § 1 i § 2 w związku z art. 156 § 1 K.p.a. w związku z art. 147 § 2 P.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, że uchwała Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] nie jest dokonywana w trybie administracyjnym (nie jest decyzją administracyjną) zaś akty tego organu (jako nie będącego organem administracji publicznej) nie mogą być kwestionowane, podczas, gdy stwierdzenie nieważności aktu prawa miejscowego (tutaj uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r., w sprawie przyjęcia Statutów Sołectw Gminy [...] - Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r., nr [...] poz. [...]; dalej: uchwała Rady Gminy [...] - mocą wyroku WSA w Warszawie z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1916/15) na podstawie, której wydano kwestionowaną uchwałę Zebrania Wiejskiego - działa z mocą ex tunc. Przyjmuje się wówczas fikcję, że zakwestionowany akt nie wywołał skutków prawnych. W związku z tym decyzje (względnie, jak w tej sprawie akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 lub 6 P.p.s.a.) wydane na podstawie "nieważnych" aktów prawa miejscowego (tutaj uchwała Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r.), wydane zostały "bez podstawy prawnej", co stanowi przesłankę do stwierdzenia ich nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

3. art. 8, art. 11, art. 107 § 1 i 3 K.p.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia postanowienia z dnia [...] maja 2017 r., niezgodnie z wymaganiami wskazanymi w ww. przepisach, w sposób lakoniczny i niewyczerpujący, a w konsekwencji uniemożliwiający kontrolę postanowienia oraz zbadanie zasadności przesłanek, którymi kierował się organ. SKO w [...] nie wyjaśniło, dlaczego mimo prawomocnego stwierdzenia nieważności aktu prawa miejscowego z mocą ex tunc, wydany na jego podstawie akt (uchwała zebrania wiejskiego) nie może zostać wyeliminowany z obrotu prawnego jako wydany "bez podstawy prawnej", co stanowi przesłankę do stwierdzenia jego nieważności (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.);

4. art. 147 § 2 P.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez ich niezastosowanie, podczas, gdy podstawa określona w art. 147 § 2 P.p.s.a. daje SKO w [...] samoistną podstawę do zastosowania art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w sprawie.

Skarżąca podkreśliła, że WSA w Warszawie prawomocnym wyrokiem z dnia 28 lipca 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1916/15 po rozpoznaniu skargi Wojewody [...] i Prokuratora Rejonowego w [...] na uchwałę Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r., w sprawie przyjęcia Statutów Sołectw Gminy [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2006 r., nr [...], poz. [...]), w części § 5 ust. 2, § 7, § 14 ust. 1 pkt 2 i § 27 pkt 11 załączników nr 1- 15 ww. uchwały m in. stwierdził nieważność załączników od nr 1 do nr 15 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] października 2006 r. nr [...] w części: § 5 ust. 2, § 7, § 14 ust. 1 pkt 2 i § 27 pkt 11 załącznika nr 1 "Statut Sołectwa [...]", - § 5 ust. 2, § 7, § 14 ust. 1 pkt 2 i § 27 pkt 11. Stwierdzenie nieważności uchwały rady gminy wywołuje skutki od chwili podjęcia tej uchwały (ex tunc), co oznacza, że przyjmuje się stan, jakby uchwała nigdy nie została podjęta, co powinno skutkować również uchyleniem skutków aktów prawnych podjętych na podstawie tej uchwały, a w tym przypadku rozstrzygnięć Zebrania Wiejskiego.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonym postanowieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje:

Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej.

Aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej (tu postanowienie) konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, albo też przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.). Uwzględnienie skargi następuje również w przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt jest dotknięty jedną z wad wymienionych w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.).

Zgodnie natomiast z art. 134 § 1 P.p.s.a., sąd dokonując oceny zaskarżonego aktu (tu postanowienia) rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z kolei na podstawie art. 135 P.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne do końcowego jej załatwienia. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny, nadrzędnym obowiązkiem sądu administracyjnego jest - przez wydanie orzeczenia - stworzenie takiego stanu, że w obrocie prawnym nie będzie istniał i funkcjonował żaden akt (lub czynność) organu administracji publicznej niezgodny z prawem (zob. wyrok z dnia 11 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 275/06, LEX nr 293171).

Kierując się tymi przesłankami i badając zaskarżone postanowienie oraz postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r. w omówionym zakresie, czyli określonym przepisami ustaw wyżej powołanych, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Jak wyżej zaznaczono przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej jest postanowienie SKO w [...] z dnia [...] maja 2017 r., nr [...], utrzymujące w mocy swoje postanowienie z dnia [...] kwietnia 2017 r., znak: [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały nr [...] z dnia [...] lipca 2014 r. Zebrania Wiejskiego Sołectwa [...] w sprawie wygaśnięcia mandatu sołtysa sołectwa [...].

Podstawą prawną zaskarżonego postanowienia jest przepis art. 61a § 1 K.p.a., zgodnie z którym gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 - wszczęcia postępowania administracyjnego - zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania.

Postanowienie wydane na podstawie tego przepisu ma charakter proceduralny. Na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy co do jej istoty, a zatem nie może odnosić się do meritum sprawy, będącej przedmiotem wniosku strony.

Z treści art. 61a § 1 K.p.a. wynikają dwie samodzielne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania:

1. wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną;

2. zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania.

Zauważyć należy, że ustawodawca nie konkretyzuje "uzasadnionych przyczyn". W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że jako "uzasadnione przyczyny", uniemożliwiające wszczęcie postępowania, należy traktować takie sytuacje, które w sposób oczywisty, proceduralno - prawny stanowią przeszkodę wszczęcia postępowania. Winny to być takie okoliczności, które już na wstępnym etapie przesądzają, że postępowanie nie mogłoby zakończyć się wydaniem decyzji merytorycznej. Takimi uzasadnionymi przyczynami są sytuacje, w których sprawa nie podlega w ogóle załatwieniu przez organ administracji w formie decyzji – np. posiada charakter cywilnoprawny, uprawnienie bądź obowiązek wynikają z mocy samego prawa, wniesione żądanie zostało już rozstrzygnięte decyzją ostateczną.

Organ jest zobowiązany, na podstawie art. 61a § 1 K.p.a., odmówić wszczęcia postępowania, jako niedopuszczalnego z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, tylko w przypadkach oczywistych, gdy z treści podania o wszczęcie postępowania lub danych ustalonych na podstawie dokumentów bezspornie wynika, że wszczęcie i prowadzenie postępowania nie jest w świetle przepisów prawa dopuszczalne. Badanie istnienia okoliczności, stanowiących przeszkody do wszczęcia postępowania w toku procedury z art. 61a K.p.a., nie może jednak prowadzić de facto do prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie, gdyż w takim wypadku doszłoby do naruszenia przepisów o wszczęciu postępowania w sprawie oraz przepisów procesowych, dotyczących jego toku.

Sąd stwierdza, że taka sytuacja - a mianowicie niemożność zaskarżenia przedmiotu sprawy - jakim jest uchwała Zebrania Wiejskiego – ma miejsce w rozpoznawanej sprawie.

Na wstępie przypomnieć należy, że zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1875 ze zm., dalej u.s.g.), gmina może tworzyć jednostki pomocnicze Do wyłącznej kompetencji rady należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki (art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g.).

Organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g.). W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g., statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej.

Z treści powyższych przepisów wynika, że rada gminy jest organem sprawującym nadzór nad utworzoną przez siebie jednostka pomocniczą i może we władczy sposób kształtować jej strukturę oraz uprawnienia. Jednostka pomocnicza gminy, jako organ niesamodzielny, nie jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 1 pkt 3-6 K.p.a., nie jest bowiem organem wykonującym władzę publiczną w zakresie rozstrzygania indywidulanych spraw o charakterze administracyjnym. Zebranie wiejskie zabiera tylko głos w sprawach danej społeczności i przyjmuje uchwały związane z jej funkcjonowaniem. Nie posiada ono uprawnień władczych, ponieważ - jak wskazuje się w orzecznictwie - "zebranie wiejskie jest organem uchwałodawczym jednostki pomocniczej gminy, jaką jest sołectwo (art. 5 ust. 1 i art. 36 ust. 1 u.s.g), i nie należy do organów gminy. Zgodnie bowiem z art. 11a ust. 1 u.s.g., organami gminy są: rada gminy oraz wójt lub burmistrz czy prezydent miasta, przy czym katalog ten jest zamknięty", (zob. postanowienie WSA w Poznaniu z dnia 6 listopada 2008 r., sygn. akt III SA/Po 458/08). Dlatego też nie można mu przypisać cech organu administracji, ponieważ zebranie sołeckie nie rozstrzyga o prawach i obowiązkach jednostki. Dodać nadto należy, że uchwała w sprawie powołania lub odwołania sołtysa posiada tylko charakter wewnętrzny, dotyczący zarządzania daną jednostką pomocniczą gminy.

Organem nadzoru nad uchwałami zebrania wiejskiego jest rada gminy, jako podmiot powołujący i wyznaczający kompetencje jednostki pomocniczej gminy. W tym zakresie uchwała rady gminy, dotycząca wyboru sołtysa lub rady sołeckiej, stanowi uchwałę z zakresu administracji publicznej, która na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być przedmiotem skargi do sądu administracyjnego (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 19 kwietnia 2016 r., sygn. akt III SA/Kr 1621/15). Uznać zatem należy, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] jest prawidłowe.

Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.