Wyrok WSA we Wrocławiu, sygn. akt III SA/Wr 125/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu
Data orzeczenia: 2010-08-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: *Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 1 pkt 1, art. 3 ust. 2 i 3, art. 21
journal: Dz.U. 2007 nr 64 poz 427
law: Ustawa z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju  Obszarów Wiejskich
journal: Dz.U.UE.L 2009 nr 30 poz 16  art. 2 lit. a, art. 17
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla  rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniające rozporządzenia (WE) nr  1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18  art. 24 ust. 1, art. 50 ust. 3
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
article: art. 6, art. 7, art. 11, art. 15, art. 75, art. 78 par. 1, art. 80, art. 107 par. 1 i 3, art. 136, art. 140
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska Sędziowie: Sędzia WSA Magdalena Jankowska-Szostak (sprawozdawca) Sędzia WSA Maciej Guziński Protokolant: Renata Pawlak po rozpoznaniu w Wydziale III na rozprawie w dniu 21 lipca 2010 r. sprawy ze skargi T. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. orzeka, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do dnia prawomocności wyroku; III. zasądza od Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we W. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją D. D. O. R. A. R. i M. R. we W., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 roku Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071, ze. zm.), art. 10 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 9 maja 2008 roku o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t. j. Dz. U. z 2008 r. nr 98, poz. 634 ze zm. oraz nr 227, poz. 1505), art. 20 ust. 2 pkt 1, art. 21 ust. 4 pkt 1-2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64, poz.427 ze zm.), § 2 pkt 1-5, § 3 ust. 1 i 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW)", objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 40, poz.329 ze zm.), zwanego daje rozporządzeniem ONW, orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji nr [...] z dnia [...] r. w sprawie przyznania pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), wydanej przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w G.

U uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przypomniał, że dnia [...] r. T. K. (zwany dalej skarżącym) złożył do Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) w G. wniosek o przyznanie pomocy finansowej z tytułu wspierania gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW) na rok [...]. W sekcji VI. Oświadczenie o powierzchni działek ewidencyjnych wniosku zadeklarował on 3 działki ewidencyjne nr [...] i [...] położone w woj. d., powiecie g., gminie W., obręb Z. D. i W. Natomiast w sekcji VII. Oświadczenie o sposobie wykorzystywania działek rolnych strona zadeklarowała 3 działki rolne oznaczonych literami: A, B i C, zgłoszone do płatności ONW o łącznej powierzchni [...] ha.

Weryfikacja wniosku wykazała, że powierzchnia referencyjna PEG (powierzchnia ewidencyjno - gospodarcza) ustalona na podstawie art. 17 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31 stycznia 2009, str. 16) dla działek 6/1 i 7, jest mniejsza niż zadeklarowana we wniosku do płatności ONW. W oparciu wymienioną powierzchnię referencyjną, weryfikacja wniosku wykonana podczas postępowania przed organem pierwszej instancji wykazała, że powierzchnia uprawniająca do uzyskania płatności ONW dla działki nr [...] wyniosła [...] ha a dla działki nr [...] - [...] ha.

Ponieważ w wyniku weryfikacji wniosku ustalono, że powierzchnia zadeklarowana przekracza powierzchnię stwierdzoną na obszarze ONW o [...] %, przyznano skarżącemu płatności ONW na rok [...] w kwocie [...] zł. Organ pierwszej instancji wskazał na brzmienie art. 50 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. Urz. UE L 141 z 30.04.2004, str. 18, ze zm.) w związku z art. 16 ust. 1 i 4 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 z dnia 7 grudnia 2006r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Rady (WE) Nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do środków wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, z 23.12.2006, str. 74 ze zm.), który stanowi, że jeżeli dla danej grupy upraw obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar stwierdzony, który spełnia warunki określone w zasadach przyznawania pomocy dla płatności ONW oraz gdy różnica między powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a powierzchnią stwierdzoną przekracza 3 %, ale nie więcej niż 30 %, wówczas kwota jaka ma być przyznana zostaje pomniejszona w danym roku o kwotę przypadającą na dwukrotną wykrytą różnicę pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną we wniosku a stwierdzoną.

Przechodząc do uzasadnienia prawnego organ zwrócił uwagę, że warunki przyznawania płatności ONW do gruntów rolnych reguluje rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 11 marca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Wspieranie gospodarowania na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania (ONW), objętej Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U Nr 40, poz.329 ze zm.) zwanego dalej rozporządzeniem ONW.

Zgodnie z § 2 rozporządzenia, płatności ONW przyznaje się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, który spełnia łącznie następujące warunki:

1. zobowiązał się do przestrzegania wymagań, o których mowa wart. 14 ust. 2 tiret drugie rozporządzenia Rady (WE) nr 1257/1999 z dnia 17 maja 1999 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich z Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR) oraz zmieniającego i uchylającego niektóre rozporządzenia (Dz. Urz. WE L 160 z 26.06.1999, str. 80, z późn. zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 25, str. 391, z późn. zm.);

2. łączna powierzchnia posiadanych przez niego działek rolnych w rozumieniu przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwanych dalej "dziatkami rolnymi", lub ich części, położonych na obszarach górskich i innych obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania, zwanych dalej "obszarami ONW", na. których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 2 lit, c rozporządzenia nr 73/2009, wynosi co najmniej 1 ha;

3. położone na obszarach ONW powierzchnie działek rolnych lub ich części, będących w jego posiadaniu, wynoszą nie więcej niż 300 ha;

4. został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności, zwany dalej "numerem identyfikacyjnym";

5. przestrzegane są wymogi i normy określone w przepisach o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, zgodnie z przepisami art. 50a i art. 51 rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 z dnia 20 września 2005 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz. Urz. UE L 277 z 21.10.2005, str. l, z późn. zm.).

Organ wyjaśnił także, że zgodnie z art. 10 ust. 3 rozporządzenia Komisji (WE) Nr 1975/2006 dnia 7 grudnia 2006 r. ustanawiającego szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w zakresie wprowadzenia procedur kontroli, jak również wzajemnej zgodności w odniesieniu do działań wsparcia rozwoju obszarów wiejskich (Dz. Urz. UE L 368, str. 74, ze zm.) Państwa członkowskie korzystają ze zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli przewidzianego w rozporządzeniu (WE) nr 1782/2003 tytuł II rozdział 4. Zgodnie z art. 146 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenie (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającego rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. UE L 30 z 31.01.2009, str. 16) rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 z dniem 1 stycznia 2009 r. utrąciło moc, ale wszelkie odniesienia do tego rozporządzenia dokonane w innych aktach traktowane są jako odniesienia do rozporządzenia nr 73/2009. Stosownie zatem do art. 14 i art. 15 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r., każde państwo członkowskie ustanawia i prowadzi zintegrowany system administrowania i kontroli (zwany dalej "systemem zintegrowanym"). System zintegrowany obejmuje następujące elementy:

a) skomputeryzowaną bazę danych;

b) system identyfikacji działek rolnych;

c) system identyfikacji i rejestracji uprawnień do płatności;

d) wnioski o pomoc;

e) zintegrowany system kontroli;

f) jednolity system rejestrowania tożsamości każdego rolnika, który składa wniosek o pomoc.

Po myśli z art. 17 wspomnianego rozporządzenia, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartograficznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000 (tzw. system LPIS). Organ wyjaśnił także, że odpowiednio do treści art. 20 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 państwa członkowskie przeprowadzają kontrole administracyjne wniosków o pomoc w celu weryfikacji warunków kwalifikowalności do pomocy.

D. D. O. R. ARiMR we W. przywołując w dalszej części uzasadnienia zasady ogóle postępowania administracyjnego wyjaśnił, że powierzchnia referencyjna ewidencyjno-gospodarcza (PEG) gruntów rolnych, na których położone są działki rolne B i C, która jest wyliczana na podstawie danych wektorowych pozyskiwanych z ortofotomapy, będąca odpowiednikiem powierzchni użytkowanej rolniczo w ramach działki ewidencyjnej, wynosi mniej niż zostało to zadeklarowane przez wnioskodawcę do płatności. Po uwzględnieniu powierzchni referencyjnej (PEG) oraz powierzchni dokonanych pomiarów na podstawie dostępnych ortofotomap organ pierwszej instancji ustalił, że powierzchnia uprawniona do uzyskania płatności ONW jest o [...] ha mniejsza niż całkowita powierzchnia zadeklarowana do tej pomocy przez skarżącego ([...] ha). Organ uznał jednocześnie, że analiza zastosowania przez organ pierwszej instancji powierzchni PEG jak i dokonanych pomiarów działek odniesienia przy zastosowaniu zintegrowanego systemu, wykazała na prawidłowość tych czynności.

Organ odwoławczy wyjaśnił, że z uwagi na przedstawione okoliczności organ pierwszej instancji mógł rozpatrzyć wniosek jedynie w granicach danych zawartych w zintegrowanym systemie administrowania i kontroli, odnośnie zadeklarowanych działek rolnych, a podjęta w oparciu o nie decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w G. jest zgodna z obowiązującym prawem krajowym i wspólnotowym.

Organ zwrócił ponadto uwagę, że nie można, w niniejszej sprawie, uznać argumentu jakoby pomiary Agencji wykonane na podstawie map satelitarnych były błędne, bowiem działki B i C były przedmiotem kontroli w [...] r. Analiza raportu z kontroli z dnia [...] r. jak i deklaracji działek producenta we wniosku za rok [...] wskazują na zupełnie odmienną deklarację tych działek w stosunku do roku [...]. W roku [...] skarżący zadeklarował na działce ewidencyjnej nr [...] działkę B o pow. [...] ha, na działce ewidencyjnej nr [...] działkę rolną C o pow. [...] ha, a działka o nr [...] nie została zadeklarowana do płatności, natomiast w roku [...] strona skarżąca wskazała, że na działkach ewidencyjnych nr [...] i [...] położona jest jedna działka rolna oznaczona literą C o pow. deklarowanej [...] ha. Powierzchnia stwierdzona podczas kontroli wykonanej w roku [...] dotyczyła zatem gruntów położonych na trzech działkach ewidencyjnych, zaś w niniejszej sprawie przedmiotem rozważania są tylko dwie działki ewidencyjne o nr [...] i [...]. Nie jest zatem możliwe odniesienie powierzchni stwierdzonej w wyniku pomiaru z roku [...] do sprawy niniejszej. Organ zauważył również, że poza analizą ortofotomapy (mapa opracowana na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy wykonywaniu prac z dziedziny geodezji i kartografii), konieczna jest analiza załączników graficznych, które producent rolny dołącza do wniosku o przyznanie pomocy. Na załączniku dostarczonym przez stronę postępowania wyraźnie zaznaczyła ona obszary wyłączone z użytkowania rolniczego, natomiast tak powierzchnia PEG dla działki B jak i wykonany przez organ l instancji pomiar działki C całkowicie odpowiadają zaznaczonemu przez skarżącego obszarowi na mapie. Nie ma zatem możliwości pomierzenia na przedmiotowych działkach obszarów, które sam producent rolny wyłączył.

Organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli powierzchni przeprowadzana jest wizualizacja działek i dokonuje się pomiarów powierzchni, a w przypadku stwierdzenia rozbieżności, rolnik wzywany jest do złożenia wyjaśnień. Natomiast w przypadku, gdy dane zawarte w bazie referencyjnej LPIS jednoznacznie wskazują na nieprawidłową deklarację rolnika, nie ma podstaw do uznania powierzchni deklarowanej jako kwalifikującej się do płatności.

Organ przedstawił ponadto wyliczenia procentowych różnic dla płatności ONW i wskazał, że przepisy prawa krajowego i unijnego nie dopuszczają jakiejkolwiek uznaniowości w ustalaniu wysokości płatności do gruntów rolnych.

W skardze na opisane orzeczenie skarżący nie zawarł żadnych skonkretyzowanych zarzutów wobec zaskarżonej decyzji. Oświadczył on jednak, że w dniu [...] r. wyjaśniał Agencji, że w załączniku graficznym jest błąd i że z działką B i C istnieje problem od czasu kiedy można było starać się o dopłaty unijne oraz że nie zna się na mapach, chociaż według niego granica pomiędzy działką nr [...] a [...] jest przesunięta o około [...] m, rów oznaczony nr [...] powinien znajdować się pod zacienionym miejscem bo porośnięty jest olchami. Wyjaśniał także, że w [...]r. był z załącznikiem graficznym, na którym są ułożone działki B i C u Kierownika Biura Powiatowego O. N., która stwierdziła, że na mapce jest nieprawidłowość, co potwierdzono w Biurze Geodezji.

Skarżący wyjaśnił także, że w dniu [...] r. udał się do Biura Powiatowego ARiMR w G. z zapytaniem, czy należy mu się dopłata unijna. Pracownik biura wypełnił wniosek według posiadanych dokumentów tj. nakazu podatku, aktu notarialnego i mapki działki [...] W. i [...] oraz [...] Z. D. Otrzymał wówczas dopłatę za [...] ha. W dniu [...] r. ponownie udał się do Biura Powiatowego ARiMR w G., aby skorzystać z fachowej pomocy i tym razem pracownik udzielił mu pomocy, w ten sposób, że pokazywał i dyktował co ma wpisać w daną rubrykę. Stwierdził, że wniosek z [...] jest nieprawidłowo wykonany. W dalszych wyjaśnieniach skarżący wskazuje, że jak wynika z załącznika nr [...] do skargi, areał wyniósł [...].

W dniu [...]r. dokonano pomiaru w wyniku którego ustalono, że działka nr [...] A i B po [...] ha zgodna jest ze stanem faktycznym, a działka nr [...] i [...] oznakowana jako C wyniosła [...] ha. Działki nr [...] nie mierzono bo mieściła się po drugiej stronie rowu i nie posiadała [...] ha, wobec czego nie podlegała dopłatom unijnym. Z powodu różnicy na wniosku [...] ha, a stwierdzona [...] ha na działce [...] i [...] zabrano skarżącemu dopłaty.

W dalszej części skargi jaj autor opisał załączniki, które dołączył do swego pisma. Oznajmił ponadto, że w załączniku nr [...] załącznik graficzny według zacienienia i linii przerywanej granica między działką [...] a działką [...] powinna znajdować się w miejscu narysowanej przeze skarżącego czerwonej linii. Wg wyjaśnień skarżącego Pani Kierownik N. kazała na załączniku graficznym rysować tak jak linie na to wskazują, a o przesuniętych granicach będzie pamiętać.

Skarżący powołując się na swoją niewiedzę oznajmił, że oczekiwał od organów pomocy. Jak dalej wyjaśniał, każdorazowo pracownik odbierając dokumenty sprawdza wpisy mapki i nie zauważył działki [...] ha z drugiej strony rowu, lasu, krzaków, [...] ha nieużytków.

Skarżący zwrócił się o sprostowanie mapy, dokonanie pomiaru na gruncie.

W odpowiedzi na skargę D. D. O. R. A. R. i M. R. we W. wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał swe dotychczasowe stanowisko prezentując argumentację tożsamą z zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zajął w tej sprawie następujące stanowisko:

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej (§ 1), przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 przywołanego przepisu). Sądy administracyjne kierując się kryterium legalności dokonują zatem oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego.

Rozstrzygając w granicach danej sprawy, Sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że ma prawo a nawet obowiązek wziąć pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – Dz.U. Nr 153, Nr 1270 z późn. zm.- zwanej dalej p.p.s.a.).

Dokonana zgodnie z przedstawionymi kryteriami sądowa kontrola zaskarżonego aktu wykazała – niezależnie od zarzutów skargi - konieczność zastosowania w niniejszej sprawie art. 145 § 1 pkt 1 lic. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Po myśli przywołanego przepisu zaskarżony akt podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zaznaczyć bowiem trzeba, że w pierwszej kolejności Sąd ocenia prawidłowość zastosowania przy załatwianiu sprawy przepisów postępowania administracyjnego. Przepisy te rzutują na prawidłowość stanu faktycznego, a tylko należycie ustalony stan faktyczny sprawy pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego.

Sąd mając na uwadze treść art. 21 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 64 poz. 427, ze zm. zwanej dalej "ustawą o wspieraniu") stwierdza, że dokonując wskazanej kontroli należało mieć na względzie, że działania organów administracji publicznej uprawnionych do prowadzenia postępowania i podejmowania orzeczeń, podporządkowane są przede wszystkim zasadzie praworządności zawartej w art. 6 k.p.a. i w art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Wymaga ona bezwzględnej zgodności z prawem każdej czynności procesowej, w tym - podejmowanej przez organ administracji publicznej w ramach przyznanych kompetencji – czynności orzeczniczej. Dla realizacji zasadniczego celu postępowania administracyjnego jakim jest rozstrzygnięcie sprawy, pierwszorzędne znaczenie ma ustalenie obowiązującej normy prawa, odpowiedniej dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Jak już zaś zaznaczono niezbędnym elementem prawidłowego zastosowania normy prawnej jest prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy. W ścisłym związku z przywołaną wyżej zasadą praworządności pozostaje określona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. W doktrynie podkreśla się wynikający z tej zasady nakaz dla organów administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa (W. Dawidowicz "Ogólne postępowanie administracyjne", s.108). Zasada prawdy obiektywnej nakłada więc na organ prowadzący postępowanie administracyjne obowiązek określenia z urzędu jakie dowody są niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego sprawy oraz obowiązek przeprowadzenia tych dowodów z urzędu.

Z powyzszą zasadą skorelowane są regulacje zawarte w art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu. Według wskazanego przepisu organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, tak aby ustalony stan faktyczny zgodny był z rzeczywistością. To czy dana okoliczność została udowodniona, można zaś ocenić jedynie na podstawie całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). Organ nie może więc pomiąć przy ocenie materiału dowodowego żadnego dowodu, również zgłaszanego dopiero w odwołaniu (celowe podkreślenia Sądu). Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a.

Nie mniej istotna jest obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), która wprowadza obowiązek dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej i stanowi o istocie postępowania odwoławczego. Kontrola instancyjna organu odwoławczego obejmuje więc legalność rozstrzygnięcia sprawy przez organ pierwszej instancji oraz ocenę przez ten organ stanu faktycznego sprawy. Zgodnie z art. 140 k.p.a. w postępowaniu odwoławczym, w sprawach nieuregulowanych, znajdują odpowiednie zastosowanie przepisy o postępowaniu przed organem pierwszej instancji. Organ drugiej instancji, rozpoznając odwołanie, nie jest związany ani ustaleniami faktycznymi dokonanymi przez organ pierwszej instancji, ani żądaniami zawartymi w odwołaniu. Niemniej, podkreślić należy, że organ drugiej instancji obowiązany jest rozpatrzyć sprawę w jej całokształcie, a to nakłada na niego obowiązek zbadania i odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w odwołaniu. Z powyższego wynika więc, że zakres postępowania odwoławczego nie jest węższy niż zakres postępowania przed organem pierwszej instancji, a organ odwoławczy ma nie mniejsze obowiązki. Przede wszystkim zobligowany jest dążyć z urzędu, tak jak organ pierwszej instancji, do wykrycia prawdy obiektywnej, czyli do ustalenia rzeczywistego stanu sprawy (art. 7 k.p.a.). Powinien też ocenić całe postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przed organem pierwszej instancji, a zwłaszcza materiał dowodowy zebrany przez ten organ. W sytuacji, gdy stwierdzi braki w postępowaniu lub pewne niejasności, może i powinien przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, o ile oczywiście nie zostaną przekroczone granice zakreślone art. 136 k.p.a.

Stanowisko organu prowadzącego postępowanie – po przeprowadzaniu koniecznych czynności procesowych - winno zaś znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji, sporządzonym stosownie do art. 107 § 3 k.p.a. Zadaniem uzasadnienia stanowiącego integralny składnik decyzji jest bowiem wyjaśnienie jej dyspozytywnej części jakim jest rozstrzygnięcie (tak NSA w wyroku z dnia 12 maja 2000 r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Winno ono zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania zasady przekonywania wyrażonej w art. 11 k.p.a., a realizowanej na mocy art. 107 § 3 tego aktu prawnego. Mocą tej zasady organ administracji obowiązany jest do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, aby w miarę możliwości doprowadzić do realizacji decyzji bez stosowania środków przymusu. Zasada przekonywania nie zostanie zrealizowana, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest więc ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania. Nie wykonanie tego obowiązku stanowi naruszenie prawa procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, a to z kolei skutkuje uchyleniem zaskarżonych decyzji. Postawiona powyżej teza znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądowoadmniastracyjnym. W wyroku z dnia 9 kwietnia 2001 r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635 NSA stwierdził, że pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy stwarza przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów o postępowaniu administracyjnym w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy. W wyniku kontroli legalności zaskarżonej decyzji w przedstawionym aspekcie, Sąd stwierdza, iż nie doszło w kontrolowanej sprawie do prawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Tymczasem tylko prawidłowo ustalony faktyczny, poprzedzony zebraniem zupełnego (kompletnego) materiału dowodowego, może być podstawą zastosowania właściwej normy prawa materialnego i tym samym trafności merytorycznej rozstrzygnięcia.

Materialnoprawne przesłanki uprawniające rolnika do płatności ONW zostały określone w art.§ 2 rozporządzenia ONW. Zdanie wstępne tego przepisu stanowi, że płatność ONW przyznaję się rolnikowi w rozumieniu przepisów art. 2 lit. a rozporządzenia nr 73/2009, który spełnia łącznie warunki wymienione w punktach od 1 do 5 tego przepisu.

Rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie zostało oparte, jak to wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, na danych o powierzchni działek rolnych zawartych w systemie identyfikacji działek rolnych (LPIS), który pozwala na jednoznaczną identyfikację położenia działki rolnej w przestrzeni, określenie jej aktualnej powierzchni i na kontrolę pod względem kwalifikowalności w odniesieniu do danego schematu pomocy.

Podstawę prawną kontroli administracyjnej wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich w oparciu o bazę referencyjną systemu LPIS stanowią przepisy prawa wspólnotowego, a w szczególności art. 17 rozporządzenia nr 73/2009 stanowiący, że system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub ewidencji gruntów z wykorzystaniem technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych (GIS) – ortoobrazów lotniczych lub zdjęć satelitarnych (tzw. system LPIS), przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10 000. Z art. 24 ust. 1 rozporządzenia nr 796/2004 wynika, że kontrole administracyjne pozwalają na wykrycie nieprawidłowości a w szczególności na ich automatyczne wykrycie za pomocą narzędzi informatycznych, a według art. 24 ust. 1 lit. c) dotyczą one zgodności między działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku a działkami referencyjnymi w systemie LPIS oraz weryfikują kwalifikacje do pomocy. Według art. 50 ust. 3 omawianego rozporządzenia nr 796/2004 w przypadku, gdy obszar zadeklarowany we wniosku przekracza obszar ustalony dla danej grupy upraw, do obliczenia pomocy zostanie zastosowany obszar ustalony dla tej grupy upraw.

Przytoczone regulacje wskazują, że dane dotyczące działek rolnych zawarte w LPIS powinny być dokładne, rzetelne i aktualne. Nie może ulegać wątpliwości, że w przypadku stwierdzenia rozbieżności pomiędzy deklaracją rolnika a danymi wyznaczonymi na podstawie ortofotomapy organy weryfikujące uprawnienia do płatności winny zmierzać do ustalenia stanu rzeczywistego, co powinno nastąpić przy wykorzystaniu wszystkich dostępnych środków dowodowych. Zgodnie z art. 21 ust. 1 ustawy o wspieraniu, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Na mocy przepisu art. 3 ust. 2 i 3 omawianej ustawy, w postępowaniu administracyjnym dotyczącym m.in. płatności ONW niektóre z zasad postępowania dowodowego wynikające z kodeksu postępowania administracyjnego zostały wyłączone lub ograniczone, w szczególności w zakresie rozkładu ciężaru dowodu co do zaistnienia określonych faktów postanowiono (art. 21 ust. 3), że ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne. Jednak równocześnie w powołanych przepisach ustawodawca nakazuje organom Agencji stanie na straży praworządności, wyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego oraz, na żądanie stron udzielanie im niezbędnych informacji i zapewnienie czynnego udziału w postępowaniu. Obowiązek strzeżenia praworządności a następnie wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego oznacza, że ten materiał dowodowy musi pozwalać na wyjaśnienie wszystkich wątpliwości w sprawie, a w szczególności na wyczerpujące odniesienie się do zarzutów i twierdzeń strony. Dokonana w art. 21 ust. 3 ustawy o wspieraniu modyfikacja zasad dowodzenia nie może być bowiem pojmowana jako niczym nieograniczony obowiązek strony prezentacji i oferowania dowodów potwierdzających jej twierdzenia. Oznacza ona zdaniem Sądu, że na Agencji istotnie ciąży obowiązek aktywnego poszukiwania dowodów mających wspierać stanowisko strony, Konieczność odniesienia się do wszystkich zarzutów strony, a zwłaszcza takich, których rozpatrzenie mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, jednoznacznie wynika z treści art. 107 par. 3 k.p.a. zaś określone w art. 21 ust. 3 ustawy o wspiraniu przerzucenie ciężaru dowodu określonego faktu na osobę, która z faktu tego wywodzi skutki prawne nie może prowadzić do naruszenia przez organy obowiązku przestrzegania zasady praworządności, w której mieści się również obowiązek oparcia rozstrzygnięcia na stanie faktycznym zgodnym z rzeczywistością. (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z Opola z dnia 26 maja 2010, sygn. akt I SA/Op 171/10)

Najważniejszym aspektem rozpatrywanej sprawy jest ustalenie czy dane systemu LPIS są na tyle wystarczającym dowodem, aby zostały w całości i wyłącznie wzięte pod uwagę przy wydaniu decyzji w sprawie przyznania płatności ONW na rok 2009. Zdaniem Sądu orzekającego w tej sprawie biorąc pod uwagę przywołane reguły postępowania nie można zgodzić się z tak postawioną hipotezą. W tym miejscu należy wyjaśnić, że zawarte w bazie LPIS/GIS dane stanowią podstawę do określenia powierzchni kwalifikującej się do przyznania płatności ONW, jednakże nie oznacza to, że nie podlegają one weryfikacji przez organ prowadzący postępowanie. Wręcz przeciwnie, jak każdy dowód w sprawie powinny być oceniane przez organ, a w sytuacji gdy nie odpowiadają stanowi faktycznemu powinny zostać odpowiednio zmodyfikowane.

Przywołać w tym miejscu uzasadnienia należy art. 75 k.p.a. zgodnie z którym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty zeznania świadków , opinie biegłych i oględziny. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, skoro określona we wniosku powierzchnia gruntów kwalifikująca się do dopłat została zakwestionowana, organ odwoławczy obowiązany był skorzystać ze wszystkich dostępnych źródeł dowodowych, tym bardziej wnioskowanych przez stronę.

Zgłoszenie przez stronę w odwołaniu konkretnych zarzutów przeciw ustaleniom organu pierwszej instancji co do powierzchni spornych działek B i C obligowało organ odwoławczy do przeprowadzenia dowodów pozwalających na odparcie lub uwzględnienie tych zarzutów. Tym bardziej, że treści odwołania skarżący jednoznacznie sformułował wniosek o ponowny pomiar działki B i C oraz sprostowanie satelitarnej mapy z mapa geodezyjną. Stosownie do art. 78 § 1 k.p.a. żądanie strony przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mającą znaczenie dla sprawy. Prawu strony do żądania przeprowadzenia dowodu odpowiada obowiązek organu administracji publicznej ustosunkowania się do żądania strony, dokonania oceny, czy przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy oraz, przy ocenie pozytywnej, przeprowadzenie żądanego przez stronę dowodu.

Brak odniesienia się do znaczących prawnie zarzutów skarżącego i jego wniosków dowodowych uchybia wymogom, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie zaskarżonej decyzji. Wyrazem oceny zgromadzonego w toku postępowania materiału dowodowego są ustalenia faktyczne wyrażone w kończącej postępowanie decyzji administracyjnej (art. 107 § 1 k.p.a.). Zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś uzasadnienie prawne - wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. Obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji wynika również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 7 k.p.a.).

Z przedstawionych rozważań wynika, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji wymagań powyższych nie spełnia, koncentrując się na rozważaniach dotyczących mocy i znaczenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), wykorzystywanego w kontroli administracyjnej kwalifikowalności wniosków o pomoc obszarową, ze wskazaniem na jego szczególną dokładność i wykorzystywanie narzędzi informatycznych.

Zasadności powyższych ogólnych stwierdzeń Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie kwestionuje, jednak zauważa, że w okolicznościach rozważanego przypadku, gdy strona zgłaszała konkretne zarzuty, wnioski dowodowe podważające aktualność danych ujawnionych w systemie LPIS, organ obowiązany był je zbadać i ocenić ich zasadność, a następnie dać temu jednoznaczny wyraz w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Nie ulega wątpliwości, że obowiązkiem organu administracyjnego rozpoznającego sprawę jest zebranie i ocena materiału dowodowego zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażoną w art. 80 kpa.

W ponownie przeprowadzonym postępowaniu organ obowiązany będzie uzupełnić wytknięte braki w postępowaniu, w szczególności wyjaśnić kwestię powierzchni gruntów kwalifikujących się do dopłat. W miarę potrzeby organ dokona kontroli na miejscu celem zaktualizowania danych znajdujących się w systemie LPIS lub wykorzysta inne, jakie uzna za stosowne, środki dowodowe, celem wyczerpującego odniesienia się do podnoszonych przez stronę zarzutów,.

Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję wskutek stwierdzenia, że okoliczności sprawy nie zostały dogłębnie wyjaśnione, przez co nie można wykluczyć, że w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zapadnie rozstrzygnięcie odmiennej treści. O niewykonywaniu zaskarżonej decyzji do czasu uprawomocnienia się wyroku orzeczono na podstawie art. 152 tej ustawy, a o kosztach postępowania na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.