Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 679/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-10-11 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Piotr Korzeniowski, Sędziowie sędzia WSA Anna Sękowska (spr.), sędzia WSA Tomasz Wykowski, Protokolant ref. staż. Marika Bibrowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 października 2016 r. spraw ze skarg W. J. i C. Sp. z o.o. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2016 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego W. J. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącego C. Sp. z o.o. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] – uwzględniając wskazania zawarte w wyrokach: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 r. (sygn. akt IV SA/Wa 523/13) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. (sygn. akt II OSK 2742/13) – uchyliło w całości decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego [...] przy ul. W. [...] w W., i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji.

Powyższa decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Pismem z 5 marca 2002 r. W. J. (dalej "skarżący") zwrócił się do Starosty Powiatu [...] o "dokonanie pomiaru hałasu i wibracji budynku" przy ul. L. [...] w Warszawie – stanowiącego kompleks [...].

Decyzją z [...] lutego 2011 r., nr [...], Prezydent [...] odmówił wydania decyzji ustalającej dopuszczalny poziom hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji kompleksu, stwierdzając że "w wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, aby oddziaływanie Kompleksu (...) powodowało przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu emitowanego do środowiska". Jako podstawę decyzji organ wskazał art. 115a ust 1 i 5 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2008 r. Nr 25, poz. 150 ze zm., obecnie Dz.U. z 2013 r. poz. 1232 ze zm., dalej jako "p.o.ś.").

Odwołania od tej decyzji wniósł skarżący, a także Spółdzielnia Mieszkaniowa [...].

Decyzją z [...] sierpnia 2011 r., znak [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Decyzją z [...] czerwca 2012 r., Nr [...], Prezydent [...] umorzył postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji [...]. W uzasadnieniu organ I instancji stwierdził, że badania poziomu dźwięku emitowanego do środowiska przez instalację kompleksu, przeprowadzone [...] października 2011 r., spełniają wszystkie zalecenia zawarte w decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] sierpnia 2011 r. W wyniku przeprowadzonego postępowania nie ustalono, żeby oddziaływanie akustyczne instalacji Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastonomiczno-Handlowego [...] powodowało przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu emitowanego do środowiska.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł skarżący.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją [...] grudnia 2012 r., znak [...], uchyliło decyzję Prezydenta [...] z [...] czerwca 2012 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji.

Organ odwoławczy stwierdził, że w niniejszej sprawie pomiary hałasu emitowanego przez urządzenia [...] dokonane na zlecenie organu w większości wykazały przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu kompleksu. Jednocześnie jednak na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie niebudzących wątpliwości ustaleń, czy kompleks jest źródłem emisji hałasu o poziomie przekraczającym normy. W takim właśnie przypadku może stać się koniecznym wyegzekwowanie od właściciela obiektu sporządzenia i przedłożenia przeglądu ekologicznego. W ocenie organu odwoławczego, uzyskanie przeglądu może być konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, o ile organ pierwszej I instancji nie będzie w stanie dokonać należytego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o inne dowody, czyli wyniki pomiarów poziomu hałasu emitowanego do otoczenia.

Skargi na powyższą decyzję wniósł skarżący oraz spółka R. Sp. z o. o.

Uchylając zaskarżoną decyzję Sąd I instancji wskazał wynikające z art. 138 § 2 k.p.a. warunki wydania przez organ odwoławczy decyzji kasacyjnej. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji nie zawarł precyzyjnych, jasnych i konkretnych wskazań dla organu I instancji, a tym samym uchybił treści tego przepisu. Organ odwoławczy wskazał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Organ odwoławczy nie był jednak konsekwentny w tej ocenie – z jednej strony wskazał, że w większości wykonane pomiary hałasu w otoczeniu [...] wykazały przekroczenie norm hałasu, z drugiej, że na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie ustaleń czy również obiekt ten jest źródłem emisji hałasu przekraczającym normy dopuszczalne. W ocenie Sądu I instancji, z decyzji organu I instancji z [...] czerwca 2012 r. wynika, że podstawą umorzenia postępowania w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu były wyniki pomiarów dokonanych [...] października 2011 r. przez Zakład Badań Środowiskowych, posiadający certyfikat nr AB836 Polskiego Centrum Akredytacji. W oparciu o te badania nie ustalono, żeby oddziaływanie akustyczne [...] powodowało przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ II instancji stwierdził, że przeprowadzony dowód nie wystarcza do wyjaśnienia sprawy. Organ odwoławczy zasugerował przy tym, że w takim przypadku może stać się koniecznym wyegzekwowanie przeglądu ekologicznego od właściciela obiektu. Zdaniem Sądu I instancji, z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ odwoławczy doszedł do takich wniosków, skoro w ogóle nie wykazał, że dokonał analizy i oceny całego zgromadzonego od 2002 r. w sprawie materiału dowodowego, w tym też ostatniego dokumentu zawierającego wyniki pomiarów badań hałasu z [...] października 2011. W ocenie Sądu I instancji, organ odwoławczy nie wykazał więc w wystarczający sposób, że zgromadzony na przestrzeni kilku lat materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, oraz że konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu.

Sąd I instancji wskazał, że organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym powinien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego oraz dokonać oceny prawidłowości zastosowania (bądź nie) właściwego przepisu prawa. Zdaniem Sądu I instancji, w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem I instancji. W rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchybił powyższym zasadom, skoro w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wskazał przyczyn dlaczego uznał, że do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu. Nie wskazał przy tym jednoznacznie jaki dowód musi jeszcze przeprowadzić organ I instancji, żeby wydać rozstrzygnięcie w sprawie.

Skargi kasacyjne od powyższego wyroku wniósł skarżący oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...].

Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt II OSK 2742/13 oddalił skargi kasacyjne, wskazując iż są niezasadne, a zaskarżone orzeczenie Sadu I instancji odpowiada prawu pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia.

Odnosząc się do zarzutów skargi kasacyjnej skarżącego W. J. NSA podkreślił, że przegląd ekologiczny nie stanowi "decydującego" dowodu w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu. Wskazał na podstawie jakich pomiarów ustala się okoliczność, że przekroczone zostały dopuszczalne "normy hałasowe" i podkreślił, że pomiary poziomu hałasu do środowiska powinien przeprowadzać podmiot mający odpowiednią akredytację w rozumieniu ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. o systemie oceny zgodności (Dz.U. z 2010 r. Nr 138, poz. 935 ze zm. – uchwała siedmiu sędziów NSA z dnia 17 grudnia 2014 r. sygn. akt II OPS, ONSAiWSA 2015/2/18).

Sąd wyjaśnił również, że art. 237 p.o.ś. stanowi tylko, że w przypadku wystąpienia okoliczności, które wskazują nawet potencjalnie na możliwość negatywnego oddziaływania instalacji na środowisko, właściwy organ ochrony środowiska może, w drodze decyzji, nałożyć na podmiot prowadzący instalację, który korzysta ze środowiska obowiązek opracowania i przedłożenia przeglądu ekologicznego. Kluczową zaś przesłanką uzasadniającą nałożenie obowiązku opracowania przeglądu ekologicznego jest wystąpienie w obrocie prawnym instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 3 p.o.ś., a jej brak czyni całe postępowanie bezprzedmiotowym. Dlatego też właściwy organ prowadzący postępowania powinien jednoznacznie ustalić, czy w związku z funkcjonowaniem danej instalacji występuje możliwość negatywnego oddziaływania na środowisko (wyrok NSA z 11 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2018/10, Lex nr 1138043). Mimo, że decyzja ma charakter uznaniowy, właściwy organ ma obowiązek przedstawienia w niej przesłanek uzasadniających nałożenie obowiązku sporządzenia przeglądu ekologicznego. Do nałożenia powyższego obowiązku będzie wystarczała m.in. sama możliwość wystąpienia zagrożenia ponadnormatywnym oddziaływaniem hałasu na środowisko. Stąd właściwy organ administracji powinien wziąć pod uwagę wszystkie dowody, a nie tylko te, które wskazują na brak przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu (wyrok NSA z dnia 26 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1568/12, Lex nr 1410752).

NSA zaznaczył również, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu wydawana w trybie art. 115a p.o.ś. nie ma charakteru uznaniowego. Organem właściwym do wydania decyzji jest starosta na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś., po stwierdzeniu na podstawie pomiarów – nawet ewentualnie jednokrotnego – przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Wreszcie w ocenie NSA, Sąd I instancji prawidłowo stwierdził, że z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie sformułował precyzyjnych i prawidłowych wskazań dla organu I instancji w zakresie wszystkich ewentualnych stwierdzonych wadliwości postępowania przed organem I instancji. Dotyczy to także konieczności jeszcze przeprowadzenia innego dowodu w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. czyli w istocie opinii biegłego w przedmiocie przeglądu ekologicznego. NSA podkreślił, że wytyczne organu odwoławczego są wewnętrznie sprzeczne, uzależniają bowiem wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu od przeprowadzenia przeglądu ekologicznego. Ponadto z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy stwierdził, że pomiary wykonane na zlecenie organu I instancji "w większości wykazały one przekroczenie dopuszczalnych norm hałasu w otoczeniu [...], jednocześnie jednak na ich podstawie nie jest możliwe dokonanie nie budzących wątpliwości ustaleń, czy również wspomniany obiekt jest źródłem emisji hałasu o poziomie przekraczającym owe normy".

NSA podkreślił, że obydwie omówione powyżej decyzje mają inne podstawy prawne, charakter i są wydane w różnych celach. Nie należy jednak ich łączyć i wiązać ze sobą, chociaż obie związane są z ochroną środowiska przed hałasem i obie są istotne dla efektywnej ochrony środowiska. Oznacza to, że organ odwoławczy w przedmiotowej sprawie dokonał niewłaściwej oceny w uzasadnieniu swojej decyzji, z naruszeniem dyspozycji art. 138 § 2 k.p.a. i art. 136 k.p.a., łącząc w ten sposób dwie niezależne od siebie decyzje administracyjne w ramach danego tzw. ciągu działań prawnych i faktycznych.

Na skutek ponownego rozpoznania sprawy Kolegium, decyzją będącą obecnie przedmiotem zaskarżenia do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego uchyliło decyzję Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r., umarzającą postępowanie w sprawie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu przenikającego do środowiska w wyniku eksploatacji instalacji Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastronomiczno-Handlowego [...] przy ul. W. [...] w W..

W uzasadnieniu Kolegium wskazało, iż wbrew stanowisku obu Sądów, w decyzji własnej z dnia z dnia [...] grudnia 2012 r. (sygn. akt [...]) wskazało wyraźnie jakie przyczyny legły u podstaw uchylenia zaskarżonej decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 r. Najważniejszą była niemożność ustalenia – w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – czy stwierdzone w wyniku przeprowadzonych badań przekroczenia norm hałasu spowodowane były na skutek hałasu emitowanego przez [...], czy przez inne obiekty znajdujące się w jego sąsiedztwie lub otoczeniu. Kolegium podniosło, iż żaden z Sądów nie zakwestionował trafności owego stanowiska Kolegium, Kolegium nie wie zatem, czy pogląd ów jest, zdaniem Sądów, prawidłowy, czy też nie. Nie widząc z kolei podstaw do zmiany dotychczasowego stanowiska w tym zakresie, Kolegium w pełni je podtrzymuje, czego skutkiem musi być ponowne uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, przeprowadzenie bowiem kluczowego dla rozstrzygnięcia sprawy dowodu dopiero na etapie postępowania drugoinstancyjnego pozostawałoby w rażącej sprzeczności nie tylko z dyspozycją art. 136 k.p.a., dopuszczającego możliwość przeprowadzenia na etapie postępowania odwoławczego postępowania dowodowego jedynie w ograniczonym zakresie, ale również z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, wyartykułowaną w art. 15 k.p.a..

Kolegium podtrzymało swe dotychczasowe stanowisko co do konieczności przeprowadzenia kolejnego dowodu z badań, zwłaszcza że od poprzednich badań upłynęły już przeszło cztery lata (od dnia 29 listopada 2011 r.); co zdaniem Kolegium czyni oczywistym, że nie jest możliwe dokonanie oceny, czy istnieją w chwili obecnej przesłanki do zastosowania instytucji przewidzianej w art. 115a ustawy, w oparciu o wyniki badań przeprowadzonych ponad cztery lata temu. Kolegium wskazało, iż w toku ponownego rozpatrzenia sprawy organ pierwszej instancji winien pozyskać dowód z badań poziomu hałasu emitowanego do środowiska przez [...], przy czym powinny to być badania, które w sposób nie budzący wątpliwości pozwolą na rozstrzygnięcie, czy źródłem owej emisji – w szczególności o poziomach przekraczających dopuszczalne normy – jest rzeczona instalacja, czy też obiekty znajdujące się w jej sąsiedztwie lub jej otoczenie (np. komunikacja drogowa). W oparciu o te badania, organ winien wydać nową decyzję.

Skargę na powyższą decyzję złożył skarżący oraz spółka C. Sp. o.o.. (poprzednio R. Sp. z o.o. (dalej "skarżąca spółka")

Skarżący zarzucił:

1) naruszenie przepisu art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. k.p.a w zw. z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 roku Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez odstąpienie przez SKO od oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 roku (sygn. akt IV SA/Wa 523/13);

2) naruszenie przepisu art. 77 § 1 k.p.a. i art. 115a ust. 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r., Nr 25, poz. 150 ze zm.) (dalej "POŚ") i art. 153 p.p.s.a - poprzez zaniechanie przez SKO rozpatrzenia całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie i pominięcie wyników pomiarów wskazujących na przekroczenie przez [...] dopuszczalnego poziomu hałasu oraz nakazanie Organowi I instancji uzyskania dalszych dowodów w sprawie, w sytuacji, w której zgodnie z art. 153 p.p.s.a, SKO było związane oceną prawną i wskazaniami dotyczącymi dalszego postępowania zawartymi w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 czerwca 2015 roku, z którego wynika, że decyzję o dopuszczalnym poziomie hałasu w trybie art. 115a POŚ, będącą decyzją deklaratoryjną, związaną, wydaje "starosta na podstawie art. 378 ust. 1 p.o.ś., po stwierdzeniu na podstawie pomiarów - nawet ewentualnie jednokrotnego - przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu"

3) wytyczne SKO pomijają pogląd wyrażony w Wyroku WSA, który wyraźnie stwierdził, że decyzja o dopuszczalnym poziomie hałasu ma zostać wydana na podstawie całego materiału dowodowego, a nie jednego z dowodów, które Organ I Instancji powinien - zdaniem SKO - przeprowadzić. Jednocześnie również, wytyczne udzielone przez SKO wprost naruszają art. 77 § 1 k.p.a., który nakazuje organom administracji publicznej zebranie w sposób wyczerpujący i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, a zatem w okoliczności niniejszej sprawy - materiału dowodowego pozyskanego na przestrzeni 14 lat prowadzonego postępowania, a nie ostatnich wyników badań;

Mając na uwadze powyższe zarzuty skarżący stwierdził, że SKO w żaden sposób nie przeanalizowało zgromadzonych w sprawie dowodów, w szczególności nie odniosło się do własnych stwierdzeń, iż w aktach sprawy znajduje się dokumentacja z pięciu różnych badań wysokości emisji hałasu przez [...], przeprowadzonych m. in. przez Miejskie Laboratorium Chemiczne przy Urzędzie [...] oraz Wojewódzki Inspektorat Ochrony Środowiska w [...], które to badania prowadzone były w porze nocnej, a w których wykazano choćby chwilowe przekroczenie dopuszczalnego poziomu Laeq N — 45dB, zaś z niektórych wynika, że przekroczenie to miało charakter trwały.

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości.

Skarżąca spółka zarzuciła:

1. naruszenie przepisów dające podstawę do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, a to:

- art. 134 w zw. z art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 28 KPA i w z art. 115a ust. 1 ustawy Prawo ochrony środowiska poprzez ich niezastosowanie i zaniechanie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania i zaniechanie umorzenia postępowania odwoławczego w sytuacji gdy, odwołanie od decyzji organu I instancji wniósł wyłącznie W. J. niebędący stroną w postępowaniu w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu prowadzonym wobec Skarżącego; co skutkowało naruszeniem

- art. 16 § 1 w zw. z art. 127 § 1 KPA poprzez naruszenie zasady trwałości decyzji administracyjnych w sytuacji, gdy jedynie Skarżącemu jako stronie przysługiwało prawo do zaskarżenia decyzji organu I instancji i wobec jej niezaskarżenia przez Skarżącego powinna stać się ostateczna, co w efekcie doprowadziło do rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA i skutkuje nieważnością zaskarżonej decyzji.

2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogło istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 KPA, poprzez oparcie zaskarżonej decyzji na rozpatrzeniu i ocenie materiału dowodowego w sposób sprzeczny z zasadami logiki i prawidłowego rozumowania i tym samym naruszenie zasady swobodnej oceny dowodów, co przejawiło się w nieprawidłowym stwierdzeniu, iż dowód w postaci sprawozdania nr [...] z dnia [...] listopada 2011 roku nie jest wystarczający do zaakceptowania prawidłowej tezy organu I instancji, iż przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu nie jest wynikiem działalności Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo- Gastonomiczno-Handlowego [...];

- art. 8 KPA poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej poprzez wydanie decyzji skutkującej kontynuowaniem postępowania toczącego się od 2002 roku i angażowaniem w nie Skarżącego, w sytuacji gdy dotychczasowe długotrwałe postępowanie nie dostarczyło podstaw do wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu i nie ma jakichkolwiek racjonalnych podstaw do przyjęcia, że dalsze postępowanie doprowadzi do wydania przedmiotowej decyzji;

- art. 153 PPSA poprzez jego niezastosowanie i wydanie zaskarżonej decyzji wbrew ocenie prawnej i wskazaniom co do dalszego postępowania wyrażonych w orzeczeniach Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 czerwca 2013 roku (sygn. akt IV SA/Wa 523/13) oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 roku (sygn. akt II OSK 2742/13) co przejawiło się m.in. wydaniem zaskarżonej decyzji o treści identycznej, jak poprzednia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 roku ([...]), która została uchylona w powyższym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a także w uznaniu wskazań lub ustaleń sądów administracyjnych m.in. za "bezpodstawne" lub "niezrozumiałe".

Mając powyższe na uwadze, w oparciu o art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a skarżąca spółka wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji w całości oraz o zobowiązanie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] do wydania postanowienia o niedopuszczalności odwołania W. J. od decyzji Prezydenta [...] nr [...] z dnia [...] czerwca 2012 roku umarzającej postępowanie w przedmiocie wydania decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu, w terminie 2 tygodni od uprawomocnienia się wyroku i wyeliminowanie z obrotu prawnego wszystkich rozstrzygnięć wydanych w efekcie rozpatrzenia odwołania W. J..

Na rozprawie, która odbyła się w dniu 11 października 2016 r., Sąd postanowił, w oparciu o art. 111 § 1 p.p.s.a., o połączeniu spraw o sygnaturach akt IV SA/Wa 679/16, IV SA/Wa 680/16 do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia oraz dalszego prowadzenia sprawy pod sygnaturą IV SA/Wa 679/16.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje :

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (jedn. teks Dz. U. z 2016 r., poz. 1066.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem zaskarżonych aktów administracyjnych, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego, ustalonego i obowiązującego w dniu wydania aktu, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Ponadto zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jedn. tekst Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, że Sąd bada w pełnym zakresie pod kątem zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi zaskarżonego aktu organu administracji publicznej, a nie celowości czy słuszności lub sprawiedliwości społecznej i z urzędu bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego, niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednak tylko w granicach sprawy, w której skarga została wniesiona. Zgodnie zaś z art. 145 § 1 pkt 1 i 2 tej ustawy, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt organu administracji państwowej, niezbędne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy albo też do naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania albo stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia.

Przeprowadzona na płaszczyźnie zgodności z prawem kontrola zaskarżonej decyzji, w ramach wskazanych kryteriów, prowadzi do konstatacji, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] dopuściło się naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia wyeliminowanie decyzji z obrotu prawnego.

Wyjaśniając motywy wyroku rozstrzygającego niniejszą sprawę należy przede wszystkim zwrócić uwagę, iż w sprawie orzekał już Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 16 czerwca 2015 r., sygn. akt. II OSK 2742/13, orzekł o oddaleniu skarg kasacyjnych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2013 r.. NSA w wyroku wyraził jednoznaczną ocenę prawną. Mianowicie, NSA stwierdził, że Sąd I instancji zasadnie uchylił decyzję organu odwoławczego, gdyż "(...) prawidłowo stwierdził, że z naruszeniem przepisu art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy nie sformułował precyzyjnych i prawidłowych wskazań dla organu I instancji w zakresie ewentualnych stwierdzonych wszystkich wadliwości postępowania przed organem I instancji."

Z uwagi na zapadły w sprawie wyrok NSA, przy ocenie prawidłowości zaskarżonej decyzji, badanej w niniejszym postępowaniu, zasadniczą kwestią jest to, czy zaskarżona decyzja wydana została zgodnie z wytycznymi oraz oceną prawną wyrażoną w cytowanym wyżej wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2015 r. Zgodnie bowiem z art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki wykraczające poza zakres postępowania sądowoadministracyjnego, a jego oddziaływaniem objęte jest także przyszłe postępowanie administracyjne w sprawie.

Przez ocenę prawną, o której stanowi art. 153 p.p.s.a., należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy i może ona dotyczyć zarówno stanu faktycznego, wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, prawidłowości korzystania z uznania administracyjnego, jak też kwestii zastosowania określonego przepisu prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji (wyrok WSA w Warszawie z 10 listopada 2006 r., I SA/Wa 1597/06, LEX nr 320090).

W orzecznictwie nie budzi wątpliwości pogląd, że artykuł 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący, wobec czego ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie może pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże go w sprawie. Naruszenie zaś przez organ administracji publicznej art. 153 p.p.s.a. w razie złożenia skargi powoduje konieczność uchylenia zaskarżonego aktu (czynności). (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2013 r. sygn. akt I GSK 1591/11, publ. LEX nr 1339558; z dnia 24 czerwca 2015 r., sygn. akt II FSK 1404/13, publ. LEX nr 1774161).

Odnosząc powyższe rozważania do oceny przedmiotowej sprawy stwierdzić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny za słuszne uznał stanowisko Sądu I instancji co do oceny, że poddana analizie przez te sądy decyzja SKO z dnia [...] grudnia 2012 r., znak [...], wydana została z naruszeniem art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem organ ten nie dokonał oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W szczególności bowiem Sąd zwrócił uwagę, że organ odwoławczy nie wskazał przyczyn dla których uznał, że wyniki pomiarów dokonanych [...] października 2011 r. przez Zakład Badań Środowiskowych, posiadający certyfikat nr AB836 Polskiego Centrum Akredytacji, nie są wystarczające do dokonania oceny czy [...] jest źródłem emisji hałasu przekraczającym dopuszczalne normy. Z treści uzasadnienia poddanej kontroli sądowej decyzji Kolegium nie wynika bowiem, na jakiej podstawie organ odwoławczy doszedł do takich wniosków, skoro w ogóle nie wykazał, że dokonał analizy i oceny całego zgromadzonego od 2002 r. w sprawie materiału dowodowego, w tym też ostatniego dokumentu zawierającego wyniki pomiarów badań hałasu z [...] października 2011. W konsekwencji zatem organ odwoławczy nie wykazał w wystarczający sposób, że zgromadzony na przestrzeni kilku lat materiał dowodowy nie jest wystarczający do wydania rozstrzygnięcia w sprawie, oraz że konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu. Stanowisko to zostało zaaprobowane przez Naczelny Sąd Administracyjny, który dodatkowo podkreślił, iż wydanie decyzji o dopuszczalnym poziomie hałasu w trybie art. 115a p.o.ś, jest dopuszczalne nawet po jednokrotnym stwierdzeniu przekroczenia dopuszczalnego hałasu.

Obecnie kontrolowana decyzja, zamiast wykonać zalecenia Sądu, prowadzi niedopuszczalną polemikę z wytycznymi zawartymi w wiążących w sprawie wyrokach. Podkreślić zatem należy, że organ odwoławczy ponownie rozpoznając sprawę nie może pominąć oceny prawnej (odnoszącej się zarówno do prawa materialnego, jak i prawa procesowego). Organ nie jest również uprawniony do podejmowania próby jej podważania czy kontestowania. W niniejszej sprawie Sąd I instancji wskazał, co zostało zaakceptowane przez NSA w wyżej wskazanym wyroku, że organ II instancji w prowadzonym postępowaniu odwoławczym powinien dokonać powtórnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego, w tym dokonać oceny prawidłowości zastosowania, bądź nie zastosowania, odpowiadającego ustalonemu stanowi faktycznemu, właściwego przepisu prawa. Nadto zdaniem Sądu I instancji, w przypadku uchylenia rozstrzygnięcia organu I instancji, organ odwoławczy powinien w sposób jednoznaczny określić własne stanowisko w kwestii wszystkich wadliwości postępowania przed organem I instancji.

W ocenie Sądu w rozpoznawanej sprawie organ II instancji uchybił powyższym zasadom. Po raz kolejny bowiem Kolegium nie dokonało wymaganej przepisami prawa oceny całości zgromadzonego w sprawi materiału dowodowego. Kolegium w części sprawozdawczej ocenianej decyzji szeroko przytoczyło przebieg postępowania, przeprowadzone dowody i ich wyniki, jednak w części uzasadnienia przedstawiając własne wnioski, lakonicznie stwierdziło iż podtrzymuje stanowisko wyrażane dotychczas. Oznacza to że Kolegium, wbrew regule wskazanej w art. 153 p.p.s.a. zignorowało zalecenia sądu I instancji oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego, co do konieczności dokonania wszechstronnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego od 2002 roku, szczególnie pod kątem podniesionej przez NSA okoliczność, że obowiązek wydania decyzji w trybie art. 115a p.o.ś, wynika już z jednokrotnego stwierdzenia na podstawie dokonanych pomiarów przekroczenia dopuszczalnego poziomu hałasu.

Jak zasadnie wskazuje skarżący, w myśl ugruntowanego stanowiska organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną tylko wówczas, gdy organ I instancji albo w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo przeprowadzone postępowanie wyjaśniające nie jest wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy i jednocześnie brak podstaw do zastosowania przez organ odwoławczy przepisu art. 136 KPA, tj. przeprowadzenia przez organ II instancji dodatkowego (uzupełniającego) postępowania dowodowego. W niniejszej zaś sprawie, jest w istocie tak, jak podnosi skarżący, iż zaskarżona decyzja w ogóle nie zawiera ocen prawnych SKO wskazujących na wadliwość postępowania przed organem I instancji, nie zawiera również umotywowanego stanowiska, dlaczego SKO uznało, że do wydania rozstrzygnięcia przez organ I instancji konieczne jest jeszcze przeprowadzenie innego dowodu, niż dowody dotychczas zgromadzone w sprawie. Kolegium bowiem w ogóle do tych dowodów, się nie odniosło, nie wskazało co z tych dowodów wynika, a co jeszcze powinno być ustalone. Stwierdzenie, że " nie można jednoznacznie ustalić " jest bowiem zbyt ogólnikowe. Kolegium musi wskazać, jakie konkretnie okoliczności decydują o braku możliwości ustalenia ważnej – zdaniem Kolegium – okoliczności oraz wykazać powód dla którego nie jest możliwe uzupełnienie dowodu w trybie art. 136 k.p.a.. Nadto Kolegium nie może ograniczać się do oceny jednego tylko pomiaru hałasu, ale – co wyraźnie wynika z wyroku z dnia 10 czerwca 2013 r. oraz wyroku z dnia 16 czerwca 2015 r. – do wszystkich badań wykonanych od roku 2002.

Powyższe uchybienia, każą uznać za uzasadniony zarzut naruszenie art. 153 p.p.s.a., co uzasadnienia usunięcie skarżonej decyzji z obrotu prawnego.

Odnieść się w tym miejscu należy, do stwierdzenia Kolegium, iż żaden z Sądów nie zakwestionował trafności stanowiska Kolegium, że w sprawie brak było możliwości ustalenia – w oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – czy stwierdzone w wyniku przeprowadzonych badań przekroczenia norm hałasu spowodowane były na skutek hałasu emitowanego przez [...], czy przez inne obiekty znajdujące się w jego sąsiedztwie lub otoczeniu. Sądy nie oceniały prawidłowości tego poglądu, z tej przyczyny, że pogląd ten wyrażony został bez głębszego uzasadnienia i nie został poprzedzony wnikliwą oceną oraz analizą zgromadzonego materiału dowodowego. W tej sytuacji ocena tego poglądu była przedwczesna. Podobnie rzecz się ma obecnie. Wobec braku dokonania przez SKO analizy materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie w sposób wymagany przez przepisy prawa a także sądy administracyjne we wskazanych wyżej wyrokach, nie jest możliwa ocena poglądu Kolegium co do tego, czy na podstawie materiału dowodowego jest czy nie jest możliwe wydanie decyzji w oparciu o art. 115a p.o.ś.

Jak już była o tym mowa powyżej, postępowanie przed organem odwoławczym jest również postępowaniem merytorycznym, co oznacza że organ może wydać decyzję uchylającą decyzję organu I instancji i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia temu organowi, jedynie wówczas, gdy organ pierwszej instancji z powodu naruszenia przepisów postępowania w ogóle nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego albo przeprowadził je w taki sposób, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W niniejszej sprawie jednak organ odwoławczy nie wyjaśnił z jakich przyczyn wydanie decyzji kasacyjnej jest uzasadnione. Stąd ponownie rozpoznając sprawę organ II instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku a nadto dokona oceny materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych, pod kątem stwierdzenia przekroczenia dopuszczalnych norm hałasu przez instalację Kompleksu Wystawowo-Rozrywkowo-Gastonomiczno-Handlowego [...].

Dodatkowo Sąd wskazuj, że za nieuzasadnione uznał zarzuty skarżącej spółki co do wystąpienia przesłanki uzasadniającej stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji, wobec rozpatrzenia odwołania złożonego przez podmiot nie posiadający przymiotu strony. Kwestia ta z urzędu musiała podlegać badaniu przez sądy rozpoznające niniejszą sprawę i żaden z nich takiego uchybienia się nie dopatrzył.

Mając zatem na uwadze, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 153 p.p.s.a. wobec błędnej wykładni art. 237 P.o.ś. oraz z naruszeniem art. 7, 77, 107 § 3 k.p.a. a także naruszeniem art. 15 w związku z art. 136 i 138 § 2 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd – na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c – orzekł jak sentencji wyroku