Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 4276/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-04-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6213 Inne  świadczenia finansowe związane z lokalem mieszkalnym
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 88 ust. 1, art. 94 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 1782
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski (spr.) Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 30 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 99/18 w sprawie za skargi J.P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego 1. uchyla zaskarżony wyrok w całości, uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Komendanta Rejonowego Policji [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta [...] Policji na rzecz J.P. kwotę 380 (trzysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 12 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 99/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J.P. na decyzję Komendanta [...] Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego.

Wyrok ów zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Komendant [...] Policji decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] października 2017 r.), na podstawie art 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257) utrzymał w mocy decyzję Komendanta Rejonowego [Policji] [...] z dnia [...] sierpnia 2017 [r.] nr [...] (dalej decyzja z [...] sierpnia 2017 r.) odmawiającą przyznania J.P. (dalej wnioskodawczyni bądź skarżąca) pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego położonego przy ul. [...].

Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji przedstawił za organem I instancji ustalony w sprawie stan faktyczny sprawy i podał, że resortowe formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji określa ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r. poz. 1782 ze zm., dalej up bądź ustawa o Policji).

Policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych (art. 88 ust. 1 up). Policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 up). W art. 95 ust. 1 pkt 1-4 up wymieniono przypadki, w których nie przydziela się funkcjonariuszowi lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, a tym samym nie przyznaje się pomocy finansowej na jego uzyskanie we własnym zakresie. Zgodnie z pkt 2 i 3 ust. 1 art. 95, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej nie przydziela się policjantowi posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy. Lokalu mieszkalnego nie przydziela się policjantowi, którego małżonek posiada lokal mieszkalny lub dom określony w pkt 2.

W rozpoznawanej sprawie okolicznością niesporną jest, że skarżąca od czerwca 2015 r. zamieszkuje w domu przy ul. [...], co znajduje potwierdzenie w jej wniosku o przyznanie pomocy finansowej.

Fakt, że funkcjonariuszka zamieszkuje w budynku będącym w budowie, nie może stanowić podstawy do przyznania wnioskowanego świadczenia. Posiadanie przez funkcjonariuszkę domu o standardzie umożliwiającym zamieszkiwanie, choć bez stosownego pozwolenia na jego użytkowanie, gwarantuje jej prawidłowe pełnienie służby i zabezpiecza jej potrzeby jej bytowe. W konsekwencji, wyklucza ją z kręgu osób uprawnionych do otrzymania pomocy finansowej. Brak formalnego odbioru budynku i pozwolenia na użytkowanie lokalu nie może być traktowany jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w myśl przytoczonych przepisów ustawy o Policji.

Funkcjonariuszka w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, tj. 3 sierpnia 2017 r. miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe, a zatem brak jest podstaw do zakwestionowania prawidłowości decyzji I instancji.

J.P. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, zarzucając decyzji z [...] października 2017 r. wydanie z naruszeniem:

1. art. 80 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 up przez błędną ich wykładnię i uznanie, że w przedmiotowej sytuacji nie doszło do aktualizacji przesłanek uprawniających ją do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, mimo że przed dniem wprowadzenia się do budynku w budowie nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i nie spełniała żadnej z negatywnych przesłanek udzielenia jej przedmiotowej pomocy;

2. art. 80 kpa przez pominięcie w rozstrzygnięciu faktu, że na budowę lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku jednorodzinnym dwulokalowym, w którym mieszka, zaciągnęła z mężem kredyt hipoteczny w kwocie 300.000 zł z okresem spłaty 30 lat, a więc każdego miesiąca ponosi koszty uzyskania lokalu mieszkalnego;

3. art. 32 ust. 1 Konstytucji RP.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonej decyzji i orzeczenie co do istoty sprawy; zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania.

Komendant [...] Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem II SA/Wa 99/18 na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.

W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że przedmiotem oceny w niniejszej sprawie jest legalność decyzji o odmowie przyznania skarżącej pomocy finansowej na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego z garażem w bryle budynku, z elementami zagospodarowania terenu.

Jednym z podstawowych praw funkcjonariusza Policji jest prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej. Z prawem tym (art. 88 ust. 1 up) związane są inne, zastępcze w stosunku do prawa do lokalu mieszkalnego, formy pomocy finansowej dla funkcjonariusza. W szczególności jest to prawo do pomocy finansowej na nabycie lokalu domu jednorodzinnego na wolnym rynku (art. 94 ust. 1 up), czy prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (art. 92 ust. 1 up).

Realizacja prawa do lokalu mieszkalnego dla funkcjonariusza Policji może nastąpić przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego albo przez przyznanie wskazanych wyżej świadczeń finansowych.

Ustawa o Policji w art. 88 ust. 1 stanowi, że policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę, lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane ustawą resortowe formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Policji, a w szczególności: przydział lokalu mieszkalnego (art. 90 up), prawo do równoważnika pieniężnego (art. 92 ust. 1 up), prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość (art. 94 ust. 1 up). Prawo funkcjonariusza Policji do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie przepisów tej ustawy realizowane jest w formie decyzji administracyjnej o przydziale (art. 97 ust. 5 up).

Gramatyczna wykładnia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 up prowadzi do wniosku, że przysługujące policjantowi prawo do lokalu mieszkalnego jest realizowane w pierwszym rzędzie przez przydzielenie takiego lokalu, a dopiero gdy przydziału takiego nie dokonano, policjantowi w służbie stałej przysługuje pomoc finansowa (wyrok NSA z 12.5.1998 r. I SA 2167/97, niepubl.).

Przytoczony przepis jest funkcjonalnie powiązany z art. 90 up, który nakłada na Ministra Spraw Wewnętrznych obowiązek utrzymywania określonego tym przepisem zasobu mieszkaniowego przeznaczonego na lokale mieszkalne dla policjantów.

Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 29.3.1999 r. OPS 1/99, ONSA 1999/3/77 wyjaśnił, że pomoc finansowa, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy, jest konsekwencją niezrealizowania uprawnienia policjanta, który ma prawo do otrzymania lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 ustawy, na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale. Za takim rozumieniem przepisu art. 94 ust. 1 ustawy przemawia sama istota prawa policjanta do lokalu, o którym mowa w art. 88 ust. 1 ustawy. Prawo policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej nie może być rozumiane jako prawo całkowicie oderwane od praw i obowiązków wynikających z istoty stosunku służbowego policjanta. Celem tego przepisu jest niewątpliwie to, ażeby policjant w służbie stałej mieszkał w miejscowości, w której pełni służbę albo w miejscowości pobliskiej. Z tym celem, a nie przywilejem jako takim, związane jest prawo, o którym mowa w art. 88 ustawy. Tak rozumianemu uprawnieniu policjanta odpowiadają obowiązki organów Policji zaspokojenia tego prawa. Oznacza to, że jeżeli policjant ma odpowiedni lokal mieszkalny (dom) w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, to cel przepisu jest osiągnięty, a wobec tego nie powstaje prawo do lokalu, o którym mowa w art. 88 ustawy.

Prawo policjanta do lokalu mieszkalnego jest wyraźnie powiązane z przesłanką niezaspokojenia potrzeby mieszkaniowej uprawnionego funkcjonariusza. Omawiane uprawnienia policjanta do lokalu mieszkalnego, względnie pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, nie mogą być bowiem interpretowane w oderwaniu od art. 95 up. Zgodnie z tym przepisem, lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji nie przydziela się policjantowi w następujących sytuacjach: 1) w razie skorzystania z pomocy finansowej, o której mowa w art. 94; 2) posiadającemu w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej lokal mieszkalny odpowiadający co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo dom jednorodzinny lub dom mieszkalno-pensjonatowy; 3) w razie zbycia przez niego lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu. Zarówno prawo do przydziału lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej, jak i pomoc finansowa udzielona na cel wskazany w art. 94 ust. 1 up, nie przysługują policjantowi mającemu zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej w sposób określony w art. 95 pkt 1-4 up. Pogląd ten znajduje wsparcie w szczególności w zestawieniu z art. 95 [ust. 1] pkt 4 up (administracyjną sankcją utraty prawa do lokalu w razie zbycia przez policjanta lub jego małżonka własnościowego prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość albo domu, o których mowa [w pkt 2, z wyjątkiem przypadków określonych na podstawie art. 96 ust. 3]). Warunek przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu lub domu wiązać należy tylko z taką sytuacją, w której policjant spełnia warunki do przydziału lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 up, na podstawie decyzji administracyjnej, a lokalu takiego nie otrzymał. Natomiast, jeśli policjant ma zaspokojone potrzeby mieszkaniowe w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej w formie przewidzianej ustawą (art. 95 up), to nie spełnia on ustawowych warunków do uzyskania prawa do lokalu (art. 88 up). Po stronie takiego policjanta nie istnieje niezbędna przesłanka przyznania pomocy finansowej (określona w art. 94 ust. 1 up), tj. niezrealizowanie prawa do lokalu mieszkalnego w rozumieniu art. 90 up.

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w powołanej uchwale, powyższe rozważania prowadzą do konkluzji, że stosownie do art. 94 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. nr 30, poz. 179 ze zm.) policjantowi nie przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu lub domu, jeżeli policjant nie ma prawa do przydziału lokalu mieszkalnego, określonego w art. 90 tej ustawy, w drodze decyzji administracyjnej, ponieważ posiada inny odpowiedni lokal mieszkalny w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej (art. 95 up).

W ustalonym przez organy i bezspornym stanie faktycznym zasadnie uznano, że skarżąca nie spełniała przesłanki do pomocy finansowej, gdyż posiadając w dniu złożenia wniosku o przyznanie takiej pomocy dom mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby, miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe.

Wobec powyższego zaskarżona decyzja odpowiada prawu, zaś zarzut naruszenia określonych w skardze, jest nieuzasadniony. Przedmiotowa pomoc finansowa jest udzielana na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych policjanta w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Fakt zaciągnięcia kredytu mógłby mieć znaczenie w sytuacji, gdy potrzeby mieszkaniowe [policjanta] byłyby niezaspokojone. Taka sytuacja w sprawie nie zachodzi.

Jednocześnie podać należy, bo ma to wpływ na rozstrzygnięcie Sądu, że skarżąca od 29 sierpnia 2008 r. pobierała równoważnik za brak lokalu mieszkalnego.

Komendant [...] Policji decyzją z [...] maja 2016 r. nr [...] (dalej decyzja z [...] maja 2016 r.) cofnął skarżącej uprawnienie do pobierania tego świadczenia w związku faktem zamieszkiwania przez nią i jej rodzinę od czerwca 2015 r. w przedmiotowym domu jednorodzinnym. Prawomocnym wyrokiem z 27 kwietnia 2017 r. II SA/WA 1334/16 (dalej wyrok II SA/WA 1334/16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie skargę skarżącej na decyzję oddalił z [...] maja 2016 r.

Skargę kasacyjną wywiodła J.P., reprezentowana przez adw. M.M., zaskarżając w całości wyrok II SA/Wa 99/18, zarzucając wyrokowi naruszenie:

1. prawa materialnego - art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 up w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów przez ich błędną wykładnię, polegającą na wadliwym przyjęciu że w przedmiotowej sytuacji nie doszło do aktualizacji przesłanek uprawniających skarżącą do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, podczas gdy prawidłowa wykładnia przepisów prowadzi do wniosku, że pomoc finansowa na uzyskanie domu jednorodzinnego jej się należy, bowiem przed dniem wprowadzenia się do budynku w budowie nie miała zaspokojonych potrzeb mieszkaniowych i nie spełniała żadnej z negatywnych przesłanek udzielenia jej pomocy finansowej;

2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy:

a. art. 134 § 1 i art. 141 § 4 ppsa przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na nie odniesieniu się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów skarżącej podniesionych w skardze do WSA o naruszeniu przepisów prawa materialnego - art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 up przez błędną ich wykładnię i uznanie, że w stanie faktycznym sprawy nie doszło do aktualizacji tych przesłanek uprawniających skarżącą do przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu;

b. art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej przez nierówne traktowanie przez władzę publiczną w postępowaniu zmierzającym do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego funkcjonariuszy Policji, znajdujących się z uwagi na fakt pełnienia służby w tożsamej sytuacji prawnej, polegającej na odmowie udzielenia skarżącej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego znajdującego się w budynku jednorodzinnym dwulokalowym wyłącznie z uwagi na złożenie przez nią wniosku po dacie zamieszkania w budynku w budowie, mimo że z żadnych przepisów powszechnie obowiązującego prawa nie wynika, by okoliczność tego rodzaju stanowiła negatywną przesłankę ubiegania się o pomoc finansową.

Skarżąca wniosła o: uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego wraz kwotą 17 zł z tytułu uiszczonej opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, wg norm przepisanych; alternatywnie na podstawie art. 185 § 1 ppsa o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie.

Odpowiedź na skargę kasacyjną złożył Komendant [...] Policji, reprezentowany przez r. pr. G.G. Komendant wniósł o: oddalenie skargi kasacyjnej w całości; zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 183 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania; bada przy tym wszystkie podniesione przez skarżącego zarzuty naruszenia prawa (uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1).

W sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania.

Zasadny okazał się zarzut naruszenia art. 88 ust. 1 up w zw. z art. 94 ust. 1 up w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864, zm. z 2014 r., poz. 1242) i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. nr 78, poz. 483; sprost. z 2001 r. nr 28, poz. 319; zm. z 2006 r. nr 200, poz. 1471; z 2009 r. nr 114, poz. 946).

Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu z urzędu znany jest: 1. prawomocny wyrok WSA w Warszawie z 27 kwietnia 2017 r. II SA/Wa 1334/16 (dalej wyrok II SA/Wa 1334/16) oddalający skargę J.P. na decyzję Komendanta [...] Policji z [...] maja 2016 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do pobierania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, 2. nieprawomocny wyrok WSA w Warszawie z 9 października 2018 r., II SA/Wa 188/18 oddalający skargę J.P. na decyzję Komendanta [...] Policji z [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Z wyroku II SA/Wa 1334/16 wynika, że skarżąca wraz z mężem i dwójką dzieci co najmniej od wakacji 2015 r. zamieszkuje w budynku mieszkalnym jednorodzinnym (w budowie) w lokalu nr [...] przy ul. [...]. Sąd uznał, że posiadanie przez skarżącą policjantkę lokalu mieszkalnego o standardzie umożliwiającym zamieszkiwanie, a - co więcej - fakt mieszkania w tym lokalu (budynku) z rodziną co najmniej od wakacji 2015 r., gwarantuje policjantowi prawidłowe pełnienie służby oraz umożliwia mu normalne życie rodzinne, mimo braku stosownego pozwolenia na użytkowanie owego lokalu (budynku). Taka sytuacja faktyczna, wyklucza stronę skarżącą z kręgu osób uprawnionych do otrzymania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego.

Zdaniem Sądu, brak w tym przypadku formalnego odbioru budynku i pozwolenia na użytkowanie lokalu nie może być traktowany, jako brak zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, w myśl wyżej powołanych przepisów. Takie rozumienie przepisów nie znajduje logicznego uzasadnienia odnośnie do celu przyznawanego świadczenia. Istotna jest wola skarżącej zamieszkiwania w niewykończonym całkowicie i nieodebranym formalnie budynku jednorodzinnym. Uznać należy, że skoro - w świetle zgromadzonego materiału dowodowego - fakt posiadania przez skarżącą lokalu mieszkalnego w budynku wykonywanym tzw. systemem gospodarczym, który nadaje się do zamieszkiwania (budynek posiada instalację elektryczną, wodno-kanalizacyjną i centralnego ogrzewania) i w którym funkcjonariusz mieszka co najmniej od wakacji 2015 r. z rodziną nie budzi wątpliwości, to ów lokal mieszkalny zabezpiecza potrzeby mieszkaniowe funkcjonariusza, w rozumieniu art. 92 up. Nie ulega wątpliwości Sądu, że zaniechanie przez skarżącego funkcjonariusza uzyskania pozwolenia na częściowe użytkowanie budowanego domu nie może być przeszkodą do uznania, że posiada on odpowiedni lokal.

Wyrok II SA/Wa 1334/16 przesądził, że skarżąca 3 sierpnia 2017 r., tj. w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej, miała zabezpieczone potrzeby mieszkaniowe w rozumieniu art. 92 up (art. 170 ppsa). Słusznie stwierdził zatem Sąd I instancji wyroku II SA/Wa 99/18, że skarżąca w dniu złożenia wniosku o przyznanie pomocy finansowej posiadała dom mieszkalny w miejscowości pobliskiej miejsca pełnienia służby i miała zaspokojone potrzeby mieszkaniowe. Wskazać jednak należy, co wynika z wyroku II SA/Wa 1334/16, że skarżąca pełni służbę w Policji od [...] sierpnia 2005 r. Do pracy w służbie stałej została mianowana [...] sierpnia 2008 r., natomiast budowę przedmiotowego domu rozpoczęła po tej dacie ("skarżąca złożyła w dniu 1 lipca 2015 r. pisemne oświadczenie, w którym poinformowała Komendanta Rejonowego Policji [...], iż na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] lipca 2009 r., repetytorium A nr [...], otrzymała umową darowizny ½ części nieruchomości gruntowej zabudowanej budynkiem drewnianym, bez fundamentów, przeznaczonym do rozbiórki, na działce przy ul. [...]. Poadto skarżąca oświadczyła, że w dniu [...] września 2010 r. Prezydent [...] decyzją nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił skarżącej pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego. Z oświadczenia skarżącej wynikało jednocześnie, że w dniu 16 listopada 2010 r. strona rozpoczęła na powyższej działce budowę lokalu"). Potrzeby mieszkaniowe skarżącej zostały zatem zaspokojone w trakcie trwania jej służby a nie przed jej rozpoczęciem.

Art. 94 ust. 1 w zw. z art. 95 ust. 1 pkt 2 up nie daje podstaw do przyjęcia wykładni, że fakt nabycia przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego już po rozpoczęciu służby, ale przed dniem złożenia wniosku o pomoc finansową uniemożliwia przyznanie mu pomocy finansowej na lokal mieszkalny. Interpretacja ta nie znajduje bowiem potwierdzenia na gruncie wykładni systemowej.

Dokonując wykładni przepisów prawa należy pamiętać, że zasada, zgodnie z którą "clara non sunt interpretanda", (to co jest zrozumiałe i jasne nie wymaga interpretacji) nie jest aktualnie powszechnie akceptowana ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreśla to M. Zirk-Sadowski stwierdzając, że "dzisiaj problem bezpośredniego rozumienia tekstu prawnego budzi wiele wątpliwości" - Wykładnia w prawie administracyjnym, w: R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel (red.), System prawa administracyjnego.t. 4, Warszawa 2012, s. 129). Zwrócił na to uwagę również Trybunał Konstytucyjny. Przykładowo, w wyroku z 13 stycznia 2005 r. P 15/02, OTK-A 2005, Nr 1, poz. 4 stwierdził, że "coraz częściej, także i w orzecznictwie zasada clara non sunt interpretanda zamienia się właściwie w zasadę interpretatio cessat in claris (interpretację należy zakończyć, gdy osiągnięto jej jednoznaczny rezultat)". Tym bardziej należy o tym pamiętać, kiedy dokonuje się interpretacji przepisów, które - jak to ma właśnie miejsce w rozpoznawanej sprawie - nie są do końca jednoznaczne.

Jak słusznie zauważa się w orzecznictwie sądowym dopuszczalne, a nawet konieczne jest odstąpienie od wykładni językowej, jeżeli za takim rozwiązaniem przemawiają nader istotne argumenty (wyrok NSA z 10.11.2011 r. I FSK 1634/10) lub gdy wykładnia językowa przepisu prowadziłaby do wniosków absurdalnych (L. Morawski, Wykładnia w orzecznictwie sądów, Toruń 2002, s. 18). Skoro wykładnia prawa musi opierać się na założeniu racjonalności ustawodawcy, wewnętrznej spójności aktu prawnego, ale i całego sytemu prawa, to pominięcie wykładni językowej w niektórych przypadkach usprawiedliwia również konieczność nadania interpretowanym przepisom znaczenia, które uczyni je rozwiązaniami najtrafniejszymi prakseologicznie (wyrok WSA w Warszawie z 17.5.2011 r. III SA/Wa 2759/10). Zgodnie z aktualnymi poglądami prezentowanymi w piśmiennictwie, ograniczenie się przez sąd wyłącznie do wykładni literalnej jest wręcz niewłaściwe - konieczne jest potwierdzenie jej przez wykładnię systemową i funkcjonalną (M. Zirk-Sadowski, Wykładnia w prawie administracyjnym, op. cit., s. 126-208).

Obowiązujące policjantów przepisy, nie określają terminu (czasu), w jakim winien zostać złożony wniosek o pomoc finansową określoną w art. 94 ust. 1 up. Zauważył to WSA w Poznaniu w wyroku z 12.10.2011 r. II SA/Po 628/11, Lex 984802, w którym podkreślił, "że obowiązujące przepisy nie określają czasu, w jakim funkcjonariusz powinien złożyć wniosek o pomoc finansową przewidzianą w art. 184 ust. 1 ustawy, a zatem może go złożyć także po nabyciu lokalu, co nie wyklucza nabycia przez niego prawa do przysługującej mu pomocy finansowej".

W doktrynie podnosi się, że przepisy ustawy o Policji nie przewidują wygaśnięcia prawa do pomocy finansowej na skutek upływu czasu czy też zrealizowania celu, na jaki pomoc jest przeznaczona, przed wystąpieniem z wnioskiem o jej przyznanie. Artykuł 94 ust. 1 mówi wprawdzie, że pomoc finansowa przysługuje "na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej", lecz wyrazy te określają cel, na jaki pomoc jest przyznawana, w żadnym zaś razie nie limitują czasu, w jakim ma być przyznana i nie uprawniają do wniosku, że może to nastąpić tylko przed uzyskaniem lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej, a nie po jego uzyskaniu (wyrok WSA w Warszawie z 19.11.2004 r. I SA 1724/03, Lex 155873; W. Kotowski, Ustawa o Policji. Komentarz, wyd. III, LEX 2012, pkt 9).

Powyższe stanowisko wzmacnia konstytucyjna zasada równości (art. 31 ust. 2 Konstytucji RP). Trudno bowiem zaakceptować stan, w którym kryterium rzutującym na możliwość przyznania pomocy finansowej określonej w art. 94 ust. 1 up - i to wobec braku wyraźnego przepisu ustawowego - jest sama data złożenia wniosku (przed lub po dniu nabycia lokalu albo domu; wyrok TK z 18.2.2014 r. U 2/12, OTK-A 2014/2/12, cz. III pkt 4.2; M. Ziółkowski, Zasada równości w prawie, PiP 2015/5/s. 96, 99).

Należy zwrócić uwagę na uchwałę Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29. 4.2009 r. I OPS 7/08, ONSAiWSA 2009/4/66. W istocie odnosi się ona do funkcjonariuszy Służby Więziennej, jednak jak już wielokrotnie w orzecznictwie wyjaśniano, wobec niemalże identycznej regulacji w zakresie uprawnień funkcjonariuszy tej służby dotyczącej mieszkań z unormowaniami dotyczącymi funkcjonariuszy Policji, teza tej uchwały może mieć zastosowanie w niniejszej sprawie. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, ze nabycie przez funkcjonariusza lokalu mieszkalnego przed złożeniem wniosku o przyznanie pomocy finansowej nie wyklucza samo przez się przyznania tej pomocy. W uzasadnieniu uchwały Sąd zajmował się m.in. kwestią, na jaką datę - nabycia lokalu czy złożenia wniosku - należy oceniać uprawnienia funkcjonariusza do uzyskania pomocy finansowej. Sąd stwierdził, że skoro pomoc finansowa jest świadczeniem udzielanym na wniosek, a nie z urzędu, to dopiero po złożeniu wniosku wraz z dokumentacją jest rozważana kwestia czy funkcjonariusz spełnia warunki do otrzymania świadczenia. Spełnienie przesłanek musi być zatem ocenione na dzień złożenia wniosku, a nie na dzień zakupu lokalu. Tym niemniej zwrócić należy uwagę, że każda sprawa administracyjna jest sprawą indywidualną i przez pryzmat jej stanu faktycznego należy oceniać przesłanki materialne. Z tezy uchwały I OPS 7/08 jednoznacznie wynika, że złożenie wniosku po dokonaniu zakupu lokalu przez funkcjonariusza samo przez się nie wyklucza pomocy finansowej.

W rozpoznawanej sprawie dopiero wyrok II SA/Wa 1334/16 prawomocnie przesądził, że potrzeby mieszkaniowe skarżącej są zaspokojone. Wyrok ten zapadł 27 kwietnia 2017 r., zaś skarżąca wystąpiła o pomoc finansową 3 sierpnia 2017 r. Postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranego równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego jest rozpatrywane w odrębnym postępowaniu (II SA/Wa 188/18) i obejmuje okres od 8 kwietnia 2015 r. do 31 stycznia 2016 r. Stanowisko organów w tej sprawie i Sądu I instancji prowadzi do wniosku, że gdyby skarżąca złożyła wniosek przed datą uznania zamieszkiwanego przez nią domu za odpowiadający wymogom art. 88 ust. 1 up, to mogłaby uzyskać pomoc finansową. Prawo to utraciła jedynie z uwagi na upływ czasu między zamieszkaniem w przedmiotowym domu a złożeniem wniosku. Tymczasem Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale I OPS 7/08 stwierdził, że złożenie wniosku o pomoc po nabyciu lokalu samo przez się przyznania tej pomocy nie wyklucza. W niniejszej sprawie taka właśnie sytuacja ma miejsce.

Zasadą jest, że wniosek o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego winien być złożony przed uzyskaniem lokalu lub domu jednorodzinnego. Dokonując jednak wykładni celowościowej przepisów rozdziału 8 ustawy o Policji, nie sposób podzielić stanowiska, że zakup lokalu mieszkalnego w okolicznościach, w których funkcjonariusz spełnia wszelkie warunki do uzyskania pomocy finansowej na jego zakup, przekreśla możliwość uzyskania tej pomocy tylko dlatego, że wcześniej nie został złożony wniosek. Słusznie zauważono w skardze kasacyjnej, że § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia z 2001 r., stanowi wręcz potwierdzenie powyższego stanowiska. Skoro bowiem jednym z dokumentów dołączanych do wniosku o udzielenie pomocy może być umowa kupna lokalu sporządzona w formie aktu notarialnego lub wyciąg z księgi wieczystej potwierdzający własność gruntu, to znaczy, że ustawodawca dopuszcza możliwość złożenia wniosku już po nabyciu lokalu (nieruchomości).

Nie można przy tym wykluczyć, że opóźnienie w złożeniu wniosku o udzielenie pomocy, może w skrajnych przypadkach prowadzić do nadużycia uprawnień funkcjonariuszy. Gdyby tak miało być, wówczas zasadną byłaby odmowa udzielenia tej pomocy. W takiej jednak sytuacji obowiązkiem organów orzekających będzie wykazanie w toku postępowania i należyte uzasadnienie w wydanych decyzjach, że spóźnione złożenie wniosku miałoby prowadzić do nadużycia prawa. W niniejszej sprawie organy nie wykazały, że skarżąca nadużywa prawa.

Powyższa wykładnia nie stoi w kolizji z powołaną przez Sąd I instancji uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29.3.1999 r. OPS 1/99, ONSA 1999/3/77, a znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki NSA z: 14.6.2016 r. I OSK 1784/15, Lex 2141269; 20.10.2017 r. I OSK 206/16, Lex 2412678; 10.4.2018 r. I OSK 1096/16, Lex 2494710).

Na marginesie trzeba zauważyć, że określenie "pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego" (art. 94 ust. 1 up) jest szerokie i odnosi się także do przypadków udzielania pomocy na spłatę zobowiązań finansowych, zaciągniętych w związku z nabyciem lokalu mieszkalnego lub domu przez policjanta (wyrok NSA w Warszawie z dnia 18.11.1998 r. I SA 743/98, Lex 45876; W. Kotowski, op. cit., pkt 6). Art. 94 ust. 1 up umożliwia zatem pomoc w spłacie kredytu hipotecznego zaciągniętego przez skarżącą (s. 5 skargi kasacyjnej).

Nieusprawiedliwiony był zarzut naruszenia art. 134 § 1 ppsa.

Sąd I instancji odniósł się do zarzutu naruszenia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 up (s. 5-7 uzasadnienia wyroku II SA/Wa 99/18). Fakt, że WSA nie podzielił stanowiska skarżącej w zakresie wykładni ww. przepisów, nie można utożsamiać z naruszeniem art. 134 § 1 ppsa.

Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi art. 141 § 4 ppsa (zawiera zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie) i poddaje się kontroli instancyjnej.

Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, uznając że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, uchylił zaskarżony wyrok w całości i rozpoznał skargę (art. 188 ppsa).

Wobec naruszenia art. 88 ust. 1 w zw. z art. 94 ust. 1 up w zw. z § 3 ust. 2 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 864, zm. z 2014 r., poz. 1242) i art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, i art. 135 ppsa należało zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję uchylić.

Ponownie rozpoznając sprawę Komendant Rejonowy Policji [...] zastosuje się do wykładni dokonanej w niniejszym wyroku.

O kosztach postępowania sądowego za obie instancje orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 i art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ppsa.