Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 234/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 6, art. 8, art. 15, art. 28, art. 43, art. 44
journal: Dz.U. 2017 poz 1257
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 49, art. 60
journal: Dz.U. 2018 poz 1312
law: Ustawa z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jedn.
article: art. 40 ust. 1
journal: Dz.U. 2012 poz 1164
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity.
article: art. 29
journal: Dz.U. 2017 poz 2137
law: Ustawa z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Barbara Mleczko-Jabłońska (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia del. NSA Anna Apollo Protokolant Sylwia Koszewska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2020 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej K. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 maja 2017 r. sygn. akt VIII SA/Wa 815/16 w sprawie ze skargi K. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od K. N. na rzecz Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem częściowego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 maja 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 815/16, oddalił skargę K. N. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z [...] lipca 2016 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego po wznowieniu postępowania.

Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:

W dniu 15 maja 2011 r. K. N. złożył w Biurze Powiatowym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Kozienicach wniosek o przyznanie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego na 2011 r.

Decyzją z [...] listopada 2011 Kierownik BP przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego(OB) na 2011 r. w łącznej wysokości 10.531,52 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej w kwocie 8.256,82 zł, z tytułu uzupełniających płatności obszarowych do powierzchni grupy upraw podstawowych w kwocie 737,68 zł, z tytułu uzupełniających płatności obszarowych do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w kwocie 1.537,02 zł.

W dniu [...] maja 2012 r. skarżący złożył do Kierownika BP wniosek o przyznanie płatności OB na rok 2012. W wyniku przeprowadzonego postępowania Kierownik BP decyzją z [...] grudnia 2012 r. przyznał beneficjentowi płatności OB na rok 2012 w łącznej wysokości 12.253,81 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej w kwocie 8.506,54 zł, z tytułu uzupełniających płatności obszarowych do powierzchni grupy upraw podstawowych w kwocie 1.546,14 zł, z tytułu uzupełniających płatności obszarowych do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych w kwocie 1.178,84 zł oraz płatność do roślin upraw strączkowych i motylkowatych drobnonasiennych w kwocie 1.022,29 zł.

Postanowieniem z [...] stycznia 2015 r. Kierownik BP wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie przyznania beneficjentowi płatności OB na rok 2011 i 2012, zakończone decyzjami ostatecznymi z [...] listopada 2011 r. i [...] grudnia 2012 r.

Następnie, decyzją z [...] lutego 2015 r. organ uchylił decyzję ostateczną z [...] listopada 2011 r. oraz przyznał skarżącemu płatności OB na rok 2011 w łącznej wysokości 6.388,84 zł, w tym: z tytułu jednolitej płatności obszarowej kwotę 4.867,41 zł, z tytułu uzupełniających płatności obszarowych do powierzchni grupy upraw podstawowych kwotę 614,27 zł oraz z tytułu uzupełniających płatności obszarowych do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych kwotę 907,16 zł.

Decyzją z tej samej daty organ uchylił decyzję ostateczną z [...] grudnia 2012 r. oraz odmówił przyznania beneficjentowi płatności OB na rok 2012.

Strona złożyła odwołania od powyższych decyzji z [...] lutego 2015 r. Dyrektor Mazowieckiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Warszawie decyzjami z [...] maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzje organu I instancji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniami z 22 października 2015 r., sygn. akt VIII SA/Wa 902/15 i VIII SA/Wa 904/15, odrzucił skargi na ww. decyzje, uznając, że wobec nieprawidłowego doręczenia zaskarżonych decyzji, nie rozpoczął się jeszcze biegu termin do wniesienia skarg.

Decyzje z [...] maja 2015 r. zostały doręczone skarżącemu 25 marca 2016 r. w trybie zastępczym.

Zawiadomieniem z 22 czerwca 2015 r. Kierownik BP poinformował skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia nienależnie pobranych środków finansowych przyznanych mu na mocy decyzji Kierownika BP z [...] listopada 2011 r. o przyznaniu płatności OB na rok 2011 oraz decyzji z [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu OB na rok 2012.

Następnie decyzją z [...] lipca 2015 r. Kierownik BP ustalił skarżącemu kwotę nienależnie pobranych płatności OB w łącznej wysokości 15.250,79 zł. Przedmiotowa decyzja została doręczona za potwierdzeniem odbioru 10 lipca 2015 r.

Pismem z 19 listopada 2015 r. skarżący reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika złożył do Dyrektora ARiMR wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP z [...] lipca 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności OB.

Decyzją z [...] kwietnia 2016 r. Dyrektor ARiMR, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23, ze zm., dalej: k.p.a.), orzekł o stwierdzeniu nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności OB. Zdaniem organu, zaskarżona decyzja została wydana z rażącym naruszeniem art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308, zwana dalej: ustawą OB).

Decyzją z [...] lipca 2016 r. Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa utrzymał w mocy ww. decyzję organu I instancji.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy podał, że Kierownik BP w decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności OB błędnie odstąpił od ustalenia skarżącemu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych w wysokości 123,41 zł, bowiem kwota stanowiąca równowartość 100 euro dotyczy poszczególnych schematów pomocowych w ramach sprawy o przyznanie płatności w ramach sprawy o przyznanie płatności OB w ramach jednej kampanii, dla tego samego rolnika i jest ustalana oddzielnie dla schematów pomocowych: jednolita płatność obszarowa oraz płatność uzupełniająca (jako suma płatności uzupełniających do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcją, płatności niezwiązanej do tytoniu i płatności niezwiązanej do skrobi), co stanowi rażące naruszenie przez organ art. 49 ustawy OB. Stwierdzając nieważność decyzji Kierownika BP, organ I instancji wskazał, że wydanie przez Kierownika BP ww. decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji oraz art. 49 ustawy o płatnościach obszarowych OB.

Wskazując treść mających zastosowanie w sprawie przepisów (art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, art. 49 i art. 7 ust. 4 pkt 1 ustawy OB. ) organ odwoławczy wywiódł, że do uzupełniającej krajowej płatności bezpośredniej w kampanii na rok 2011 zaliczane są płatności uzupełniające do powierzchni: grupy upraw podstawowych, roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, uprawy chmielu. Zatem w rozpatrywanej sprawie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego powinny być ustalane oddzielnie dla schematów pomocowych: jednolita płatność obszarowa; płatność uzupełniająca (jako suma płatności uzupełniających do powierzchni: grupy upraw podstawowych, roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, uprawy chmielu). W związku z powyższym Kierownik BP w decyzji z [...] lipca 2015 r. błędnie odstąpił od ustalenia nienależnie pobranej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, ponieważ w zakresie rozpatrywania odstąpienia od nienależnie pobranych płatności uzupełniających należało wziąć pod uwagę łącznie: uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.

W uzasadnieniu wskazał, iż poddając kontroli sądu decyzję wydaną w trybie nieważnościowym dokonanie jej oceny w zakresie zgodności z prawem podlega specyficznym regułom, bowiem celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego punktu widzenia – czy decyzja jest dotknięta wadą kwalifikowaną wskazaną w art. 156 § 1 k.p.a. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja.

Zdaniem WSA, organ odwoławczy zasadnie uznał, że decyzja z [...] lipca 2015 r. wydana została z rażącym naruszeniem art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach obszarowych oraz art. 29 ust. 1 ustawy o ARiMR.

Sąd wskazał, że podstawę wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji stanowiło twierdzenie, że została ona wydana z rażącym naruszeniem art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że prawidłowym było wydanie decyzji Kierownika BP z [...] lipca 2015 r. o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności OB w oparciu o decyzje administracyjne, które jako niedoręczone nie weszły do obrotu prawnego, zatem nie mogły stanowić podstawy innej decyzji administracyjnej.

Jak wykazały organy, po wydaniu przez Kierownika BP decyzji przyznających skarżącemu płatności OB za 2011 i 2012 r. (odpowiednio decyzja z: [...] listopada 2011 r. i [...] grudnia 2012 r.), ujawniona została okoliczność stanowiąca podstawę wznowienia postepowania z urzędu. W wyniku wznowienia tego postępowania Kierownik BP wydał [...] lutego 2015 r. decyzje – o uchyleniu decyzji dotychczasowej i przyznaniu płatności OB w pomniejszonej wysokości (co do płatności za 2011 rok) oraz o uchyleniu decyzji dotychczasowej i odmowie przyznania płatności OB (co do płatności za 2012 rok). Oba te rozstrzygnięcia zostały utrzymane w mocy decyzjami Dyrektora ARiMR z [...] maja 2015 r. Wniesione na powołane decyzje skargi zostały odrzucone z uwagi na ich niedopuszczalność – wobec nieprawidłowego doręczenia decyzje te nie weszły do obrotu prawnego.

W ocenie Sądu, organy prawidłowo wykazały, iż wydane w postępowaniu wznowieniowym decyzje ostateczne wiązały organ od chwili ich doręczenia i dopiero uchylenie lub zmiana tych rozstrzygnięć w trybie określonym w przepisach mogła związanie to wyłączyć. Zdaniem WSA, organy zasadnie przyjęły, że skoro rozstrzygnięcie w postępowaniu sądowoadministracyjnym – co do decyzji Dyrektora ARiMR – podjęte zostało 22 października 2015 r., to tym samym orzekając w sprawie [...] lipca 2015 r., Kierownik BP był związany podjętą przez Dyrektora ARiMR decyzją. Wpływu na powyższą okoliczność nie miało dokonanie przez skarżącego zgłoszenia – zmiany adresu – do ewidencji producentów rolnych z 16 marca 2015 r.

Z treści art. 49 ustawy OB wynika, że kierownik biura powiatowego Agencji odstępuje od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu, o którym mowa w art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji, w przypadku określonym w art. 54 ust. 3 lit. a pkt i rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej, zarządzania nią i monitorowania jej oraz uchylające rozporządzenia Rady (EWG) nr 352/78, (WE) nr 165/94, (WE) nr 2799/98, (WE) nr 4/2000, (WE) nr 1290/2005 i (WE) nr 485/2008 (Dz. U. UE L z dnia 20 grudnia 2013 r.). Przepis ten stanowi, że jeżeli kwota do odzyskania od beneficjenta w kontekście płatności indywidualnej w ramach programu pomocy lub środka wsparcia nie przekracza 100 EUR, nie licząc odsetek, państwa członkowskie mogą zadecydować o zaprzestaniu odzyskiwania.

Zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013, w przypadku gdy bezpośrednia płatność przewidziana w rozporządzeniu (UE) nr 1307/2013 zostaje dokonana na rzecz beneficjenta w walucie innej niż euro, państwa członkowskie dokonują przeliczenia na walutę krajową kwoty pomocy wyrażonej w euro na podstawie ostatniego kursu walutowego ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana. Kurs euro na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana, tj. na dzień 30 września 2011 r. ogłoszony w Dzienniku Urzędowym unii Europejskiej C Nr 289/05 wynosi 4,4050 zł. Równowartość 100 euro przeliczona na złote na podstawie ostatniego kursu wymiany walut ustalonego przez Europejski Bank Centralny przed dniem 1 października roku, dla którego pomoc została przyznana wynosi 440,50 zł. Kwota stanowiąca równowartość 100 euro, podlegająca odstąpieniu dotyczy poszczególnych schematów pomocowych w ramach sprawy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ramach jednej kampanii, dla tego samego rolnika i jest ustalana oddzielnie dla schematów pomocowych: jednolita płatność obszarowa, płatność uzupełniająca (jako suma płatności uzupełniających do powierzchni upraw: chmielu, roślin przeznaczonych na paszę uprawianych na trwałych użytkach zielonych, innych roślin oraz płatności uzupełniającej do powierzchni uprawy chmielu niezwiązanej z produkcja, płatności niezwiązanej do tytoniu i płatności niezwiązanej do skrobi) oraz płatność cukrowa.

W niniejszej sprawie, na kwotę nienależnie pobranych płatności OB za rok 2011 w wysokości 4.142,68 zł składają się kwoty: 3.389,41 zł z tytułu jednolitej płatności obszarowej, 123,41 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz 629,86 zł z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszą, uprawianych na trwałych użytkach zielonych. Zatem kwota nienależnie pobranych płatności OB zarówno z tytułu jednolitej płatności obszarowej (3.389,41 zł), jak i uzupełniającej płatności obszarowej (753,27 zł – stanowiącej sumę płatności wypłaconych z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszą, uprawianych na trwałych użytkach zielonych) przekraczają kwotę stanowiącą równowartość 100 euro, przeliczoną na złote według kursu euro, ustalonego zgodnie z art. 106 ust. 3 rozporządzenia 1306/2013. Tym samym w odniesieniu do nienależnie pobranych płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej oraz uzupełniającej płatności obszarowej nie zachodzą przesłanki wskazane w art. 49 ustawy OB, umożliwiające odstąpienie od ustalenia kwot nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności.

Skoro więc decyzją z [...] lipca 2015 r. Kierownik BP błędnie – z ewidentnym naruszeniem prawa– odstąpił od ustalenia skarżącemu obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach uzupełniającej płatności obszarowej – do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, ponieważ w zakresie rozpoznawania odstąpienia od nienależnie pobranych płatności uzupełniających należało wziąć pod uwagę łącznie uzupełniającą płatność obszarową do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszą, uprawianych na trwałych użytkach zielonych – to właściwie oceniły organy, iż decyzja ta rażąca narusza prawo.

Stwierdzenie zaś rażącego naruszenia przepisów obligowało organy do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2015 r. o ustaleniu nienależnie pobranych płatności.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył K. N., wnosząc o jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji ją poprzedzającej. Wniósł ponadto o zasądzenie kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj.

- art. 60 ustawy z dnia 4 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ( Dz.U. z 2015r. poz. 308) wskazując, że WSA nie dostrzegł, iż zgodnie z przepisem art. 60 w/w ustawy z 2015 r. do spraw w toku należało stosować przepisy ustawy z roku 2007 w wersji ustalonej w 2012 r. ( Dz. U. z 2012r. poz. 1164).

- art. 6, 8, 15, 28, 43, 44, 110 i 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Ponadto, zarzucił naruszenie przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.) poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji, pomimo iż w sposób rażący narusza ona tak prawo materialne, jak i procedurę administracyjną.

Przedstawiając uzasadnienie podniesionych zarzutów, zdaniem skarżącego w sprawie zakończonej decyzją administracyjną nr [...] z dnia [...] lipca 2015r. nie doszło do ostatecznego ustalenia czy przyznane uprzednio kwoty płatności przyznane były nienależnie lub w nadmiernej wysokości, zatem brak było podstaw do wydania decyzji o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Skoro skarżący zmienił adres zamieszkania i powiadomił o powyższym Kierownika BP ARiMR w Kozienicach w dniu 16 marca 2015 r. to decyzje wydane przez organy Agencji w wyniku wznowienia kierowane były na niewłaściwy adres i doręczenie ich do rąk matki skarżącego nie mogło zostać uznane za zgodne z art. 44 kpa. Tym samym w sprawie doszło do naruszenia art. 43 k.p.a., a w rezultacie rażącego naruszenia art. 110 k.p.a. Organy ARiMR nie zostały bowiem związane uprzednio wydanymi decyzjami. Tym samym zaskarżony wyrok, w ocenie autora skargi kasacyjnej obraża art. 6 i 8 kpa.

Według skarżącego powyższa praktyka organów ARiMR ( doręczania decyzji na nieaktualny adres, wbrew treści art. 41, 42 i 43 kpa ), nieuzasadniająca w tej sytuacji przyjęcie zawartej w art. 110 k.p.a. zasady związania organów wydaną decyzją, zdaniem skarżącego, rażąco narusza prawo i zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wadę kwalifikowaną decyzji, skutkującą z tego powodu jej nieważnością.

Prezes ARiMR nie skorzystał z możliwości złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną, natomiast reprezentujący organ na rozprawie przed NSA profesjonalny pełnomocnik wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Stosownie do art. 183 § 1 zd. pierwsze p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, o której mowa w § 2 powołanego przepisu.

W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania przesłanki nieważności postępowania nie wystąpiły, natomiast skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych wymienionych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.

Z uwagi na sposób skonstruowania zarzutów skargi kasacyjnej na wstępie należy zauważyć, że stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie jest zobowiązany nie tylko do wskazania konkretnego przepisu prawa (z podziałem na jednostki redakcyjne tego przepisu), ale również do wykazania, na czym polega jego naruszenia. Nadto przy zarzucie naruszenia prawa procesowego skarżący kasacyjnie winien wskazać przepisy tego prawa procesowego, które zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji i wpływ tego naruszenia na wynik sprawy, tj. na rozstrzygnięcie (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Skuteczne postawienie zarzutu naruszenia prawa procesowego wymaga bowiem nie tylko wskazania naruszonych przepisów procesowych i uzasadnienia tego naruszenia, ale także wykazania jego istotnego wpływu na rozstrzygnięcie, bo tylko w takim przypadku można przyjąć, że naruszenie przepisów postępowania powinno skutkować uwzględnieniem skargi kasacyjnej. W przypadku postawienia zarzutu naruszenia prawa materialnego skarżący winien także wskazać formę tego naruszenia, a więc czy do naruszenia doszło na skutek błędnej wykładni przepisu czy błędnego jego zastosowania.

Wreszcie Naczelny Sąd Administracyjny nie może domniemywać intencji strony i samodzielnie uzupełniać bądź konkretyzować zarzutów kasacyjnych. Jedynie w sytuacji, gdy treść uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na jednoznaczne określenie, jaką postać naruszenia prawa wnoszący skargę kasacyjną chciał powołać w zarzutach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny może przeprowadzić kontrolę merytoryczną zarzutu. Wadliwość zarzutu jest bowiem możliwa do usunięcia w drodze rozumowania poprzez analizę argumentacji zawartej w uzasadnieniu środka odwoławczego, co nie narusza autonomii strony postępowania kasacyjnego do stanowienia o formie i treści zarzutów podnoszonych w postępowaniu kasacyjnym, ani związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej na mocy art. 183 § 1 p.p.s.a.

Uwagi te były niezbędne, jako że zarzuty skargi kasacyjnej nie zostały poprawnie sformułowane. Przede wszystkim skarżący w pkt 2 skargi kasacyjnej, powołując się podstawę z pkt 2 art. 174 p.p.s.a., czyli naruszenia przepisów prawa procesowego, zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Mając na uwadze, że art. 156 k.p.a. dający podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji lub postanowienia, do którego wprost nawiązuje art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w doktrynie prawa administracyjnego traktowany jest jako przepis prawa materialnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, iż naruszenie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. stanowi w istocie zarzut naruszenia prawa materialnego, a nie jak błędnie wskazano w skardze kasacyjnej, naruszenie przepisów postępowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy.

Z kolei w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej skarżący zarzucił sądowi pierwszej instancji, naruszenie przepisów prawa materialnego tj. art. 6, 8, 15, 28, 43, 44,110 oraz 156 1 pkt. 2 k.p.a. Tymczasem przytoczone regulacje z wyjątkiem dotyczącym art. 28 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. są przepisami regulującymi postępowanie administracyjne. Ponadto nie zostały powiązane z żadnym przepisem regulującym postępowanie przed sądem administracyjnym. Nadto ocena skuteczności zarzutów ich naruszenia uzależniona jest od wyszczególnienia przez wnoszącego skargę kasacyjną naruszonych - jego zdaniem - przepisów postępowania sądowego, a nie przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy p.p.s.a. i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2017 r. poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez sąd pierwszej instancji w procesie orzekania. Okoliczność ta jednakże, stosownie do podjętej w pełnym składzie uchwały NSA w dniu 26 października 2009r., I OPS 10/09, ONSA i WSA z 2010r. nr 1 poz. 1, nie stanowiła przeszkody do ich merytorycznego rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Stwierdzone nieprawidłowości konstrukcyjne skargi kasacyjnej nie mają wyłącznie charakteru formalnego, pomimo bowiem błędów konstrukcyjnych środka odwoławczego, jego treść – powołane zarzuty i ich uzasadnienie, pozwalają na ustalenie granic postępowania kasacyjnego i dokonanie merytorycznej oceny zgodności z prawem wyroku sądu pierwszej instancji.

Ze skargi kasacyjnej wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie odnosi się do oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując decyzję Prezesa ARiMR o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Kozienicach z dnia [...] lipca 2015 r. dotyczącej ustalenia nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2011 i 2012 r. uznał, że jest ona zgodna z prawem. Zdaniem WSA skoro decyzją [...] lipca 2015 r. Kierownik BP z ewidentnym naruszeniem art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2018. 1312) – odstąpił od ustalenia skarżącemu obowiązku zwrotu kwoty nienależnie pobranych płatności w ramach uzupełniającej płatności obszarowej – do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, ponieważ w zakresie rozpoznawania odstąpienia od nienależnie pobranych płatności uzupełniających należało wziąć pod uwagę łącznie uzupełniającą płatność obszarową do uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych i uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszą, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, to właściwie organy uznały, iż decyzja ta rażąca narusza prawo z powodu odstąpienia przez organ od ustalenia kwoty nienależnie pobranej uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych, wbrew treści art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji. Podstawą stwierdzenia nieważności był przepis art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.

Natomiast wniosek skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z [...] lipca 2015 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu rażącego naruszenia art. 110 k.p.a., w ocenie Sądu I instancji nie zasługiwał na uwzględnienie, bowiem w dacie wydawania decyzji w dniu [...] lipca organy opierały się na ostatecznych decyzjach Dyrektora ARiMR Nr [...] i Nr [...].

Z kolei, zdaniem skarżącego nie można było wydać w stosunku do niego decyzji nakazującej mu zwrot płatności z odwołaniem się do dwóch decyzji w przedmiocie przyznania mu płatności bezpośrednich na lata 2011 i 2012, które nie zostały prawidłowo doręczone w dniu wydania decyzji w przedmiocie zwrotu płatności.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają trafności rozstrzygnięcia Sądu I instancji, iż podstawę stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lipca 2015r. nie mogło stanowić jak domagał się tego skarżący w świetle art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. rażące naruszenie prawa – art. 110 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie.

Niezależnie od powyższego również wskazany w podstawie prawnej wynikającej z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. (naruszenie prawa materialnego) zarzut naruszenia art. 60 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2015 poz. 308) nie okazał się skuteczny.

Przepis ten dotyczy kwestii intertemporalnych (przejściowych) stosowania przepisów ustawy co do postępowań niezakończonych do dnia wejścia w życie tego aktu. Zawiera dwie jednostki redakcyjne, a skarżący nie wskazał, której z nich dotyczy postawiony w skardze kasacyjnej zarzut.

Zgodnie treścią zawartą w art. 60 ust 1 ww. ustawy Zgody na przyznanie płatności niezwiązanej do tytoniu nabywcy gospodarstwa rolnego, wyrażone na podstawie art. 24ab ust. 2 pkt 3 ustawy wymienionej w art. 61, zachowują moc. Przepis ten nie miał zastosowania w niniejszej sprawie.

Natomiast co zdaje się wynikać z treści postawionego w skardze kasacyjnej zarzutu, zdaniem jej autora regulacja zawarta w ust 2 tej normy uzasadniała zastosowanie w sprawie niniejszej przepisów ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z jej brzmieniem (art. 60 ust 2 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach) do płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, wsparcia specjalnego, płatności do upraw roślin energetycznych oraz pomocy do plantacji trwałych w rozumieniu ustawy płatności wymienionej w art. 61, a także do postępowań w sprawach dotyczących tych płatności, wsparcia lub pomocy:

1) wszczętych i niezakończonych ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy,

2) zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie niniejszej ustawy

- stosuje się przepisy dotychczasowe.

Tym samym do postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu płatności bezpośrednich po wznowieniu postępowania, które prowadzone było w sprawie skarżącego rolnika przed wejściem życie ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach tj. przed 15 marca 2015r. zastosowanie miała istotnie ustawa z 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. 2012. poz. 1164).

W tym miejscu należy zauważyć, iż sprawa niniejsza dotyczy kontroli decyzji Prezesa ARiMR o stwierdzeniu nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR z dnia [...] lipca 2015r. dotyczącej ustalenia zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2011 i 2012 r. Postępowanie w przedmiocie ustalenia nienależnie pobranych płatności wszczęte zostało z urzędu zawiadomieniem strony w dniu 22 czerwca 2015 r. tj. po wejściu w życie ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, co zgodnie z art. 62 tego aktu nastąpiło jak już wyżej wskazano z dniem 15 marca 2015r. W sprawie niniejszej środki publiczne za rok 2011 i 2012 w ramach systemów wsparcia bezpośredniego pochodzą ze środków z Europejskiego Funduszu Rolnego Gwarancji oraz ze środków krajowych, przeznaczonych na współfinansowanie, tj. z funduszy, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 lit. a ustawy z 9 maja 2008 r. o ARiMR.

Jednakże dla oceny zasadności zastosowania regulacji dotyczącej odstąpienia od ustalenia nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich, o której mowa w art. 29 ust 1 ustawy z dnia 9 maja 2008r. o ARiMR należało zastosować przepisy ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz.U. 2012 r. poz. 1164), tj. ustawy, w oparciu o którą płatności te zostały przyznane, a postępowanie administracyjne w chwili wszczęcia procedury zwrotu nie zostało ostatecznie zakończone. Niezależnie od powyższego nie zmienia to postaci rzeczy, i nie wpływa na prawidłowość rozstrzygnięcia, że regulacja art. 49 ustawy z 5 lutego 2015 r. o płatnościach przyjęta przez organ i zaakceptowana przez Sąd I instancji o odstąpieniu od zwrotu kwoty stanowiącej równowartość 100 Euro dotyczącej poszczególnych schematów pomocowych w ramach sprawy o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w ramach jednej kampanii dla tego samego rolnika odpowiada zawartej w art. 40 ust 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. A tym samym również w stanie prawnym określonym ustawą z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach ustalenie nienależnie pobranych przez skarżącego płatności i ewentualne odstąpienie od ich zwrotu wymagała ustalenia czy kwota każdej z płatności obszarowej tj. płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej nie jest wyższa od kwoty stanowiącej równowartość 100 euro przeliczonej na złote, według kursu euro ustalonego zgodnie z art. 3 Rozporządzenia nr 1913/2006.

W sprawie niniejszej natomiast ustalenia, że Kierownik BP błędnie z ewidentnym naruszeniem zasad określonych zarówno w ustawie o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego z dnia 5 lutego 2015r. (Dz. U. 2018.1312) jak i w ustawie z dnia 26 stycznia 2007r. odstąpił od ustalenia skarżącemu obowiązku zwrotu nienależnie pobranych płatności w ramach uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych ponieważ w zakresie rozpoznawania odstąpienia od nienależnie pobranych płatności uzupełniających należało wziąć pod uwagę łącznie uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni grupy upraw podstawowych oraz uzupełniającą płatność obszarową do powierzchni roślin przeznaczonych na paszę, uprawianych na trwałych użytkach zielonych – nie zostało zakwestionowane. Wobec powyższego postawiony w skardze kasacyjnej zarzut skarżącego naruszenia art. 60 ustawy z dnia 5 lutego 2015 o płatnościach nie podważa zasadności wyroku Sądu I instancji, który zaakceptował rozstrzygnięcie organów ARiMR, że decyzja Kierownika BP o ustaleniu kwoty nienależnie pobranych płatności rażąco narusza prawo z powodu odstąpienia przez organ od ustalenia kwoty nienależnie pobranej uzupełniającej płatności obszarowej co do powierzchni grupy upraw podstawowych zapadła wbrew treści art. 29 ustawy o Agencji do czego doszło w wyniku w wyniku błędnego zastosowania tożsamo określonych tak w art. 49 ustawy z dnia 5 lutego 2015r. o płatnościach jak i art. 40 ust 1 ustawy o płatnościach z dnia 26 stycznia 2007r. zasad odstąpienia od nienależnie lub nadmiernie pobranych płatności bezpośrednich.

Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w niniejszej sprawie nie można dopatrzeć się zaistnienia przesłanki nieważności decyzji wydanej w postępowaniu prowadzonym przez ARiMR, o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. z powodu, rażącego naruszenia art. 110 k.p.a.

Rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że owa decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa, jak zasadnie zwrócił uwagę Sąd I instancji w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja, uznana za rażąco naruszającą prawo. Chodzi o skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (porównaj: wyrok NSA z dnia 13 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 2721/15). .

Jednocześnie należy mieć na uwadze, iż stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest instytucją stanowiącą wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 k.p.a. Z tego względu może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania decyzji kwestionowanej w postępowaniu nieważnościowym. Z kolei zadaniem organu jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem obowiązującym w dniu jej wydania. Stąd też nie każde naruszenie prawa może skutkować nieważnością ostatecznej decyzji, bowiem inne rozumienie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. prowadziłoby do uczynienia z tej instytucji dodatkowej instancji, co jest niedopuszczalne. Zatem wspomniany przepis ma charakter wyjątkowy.

Zgodnie z art. 29 ust. 1 pkt 1 i pkt 2 ustawy o ARiMR dopuszczalne jest wydanie decyzji w przedmiocie zwrotu nienależnej lub pobranej w nadmiernej wysokości dopłaty. Przedmiotem badania w postępowaniu o wydanie decyzji z art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji jest ustalenie, czy w danej sprawie doszło do nienależnego lub nadmiernego pobrania środków pochodzących z wymienionych w tym przepisie funduszy. Sytuacja, w której dochodzi do nienależnego pobrania takich środków występuje niewątpliwie wtedy, gdy wspomniane środki zostaną przyznane na podstawie decyzji administracyjnej (oraz nastąpi ich wypłata), a następnie decyzja ta zostanie ostatecznie wyeliminowana z obrotu prawnego. Z nienależną płatnością mamy również do czynienia w sytuacji, w której wypłacona rolnikowi przez organ administracji kwota staje się następnie świadczeniem, które przestało być należnym na skutek wygaśnięcia obowiązku jego wypłacenia z powodu późniejszego zaistnienia okoliczności przewidzianych w odnośnych przepisach. W orzecznictwie przesądzone jest stanowisko, zgodnie z którym wydanie takiej decyzji nie musi być poprzedzone wzruszeniem w trybie wznowieniowym decyzji przyznającej płatności. Rolą organów prowadzących postępowanie w oparciu o art. 29 ust. 1 ustawy o Agencji nie jest przy tym kontrolowanie zasadności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji przyznającej środki, a jedynie ustalenie czy wyeliminowanie to jest prawnie skuteczne (tj. czy nastąpiło ostateczną decyzją administracyjną) i czy decyzja została skierowana do właściwego podmiotu.

W rozpatrywanej sprawie zostały wznowione postępowania w sprawach zakończonych decyzjami przyznającymi skarżącemu płatności obszarowe na lata 2011 i 2012. W obu wznowionych postępowaniach decyzje pierwszoinstancyjne Kierownika BP z [...] lutego 2015 r. zostały prawidłowo doręczone skarżącemu.

W odwołaniach od nich skarżący podał swój nowy adres, lecz organ odwoławczy – Dyrektor ARiMR swoje decyzje nr [...] i nr [...] wysłał na stary adres skarżącego. Decyzje nie zostały zwrócone przez pocztę, lecz ostatecznie skarżący dowiedział się o ich treści i złożył na nie skargi do sądu administracyjnego (odrzucone przez WSA w Warszawie postanowieniami z 22 października 2015 r. sygn. akt VIII SA/Wa 902/15 i VIIISA/Wa 904/15 ). Nadto 16 marca 2015 r. skarżący złożył wniosek o zmianę jego adresu w ewidencji producentów rolnych i tą zmianę wprowadzono.

Postępowanie w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych płatności obszarowych wszczęto 22 czerwca 2015 r. Zakończyło się decyzją z [...] lipca 2015r., w której organ rozpatrując sprawę odwołał się do powyższych decyzji, tak pierwszo, jak i drugoinstancyjnych, uznając, że przesądziły one o fakcie pobrania przez skarżącego nienależnie płatności obszarowych. Uznał je za zasadniczy dowód w sprawie. W świetle powyższych faktów, ocenianych także przez pryzmat racji prawnych i ekonomicznych, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, oparcie decyzji z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie zwrotu płatności na prawidłowej decyzji organu pierwszej instancji wydanej we wznowionym postępowaniu i wynikających z niej ustaleniach faktycznych oraz decyzji wydanej przez organ odwoławczy, która jednak przymiot ostateczności prawidłowo uzyskała po [...] lipca 2015 r. i nadal pozostaje w obrocie prawnym, nie uzasadnia wniosku skarżącego, że z uwagi na powyższe została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Doręczenie skarżącemu decyzji w sposób wadliwy, jak miało to miejsce we wznowionych postępowaniach, a nie miało miejsca w przypadku decyzji, której stwierdzenia nieważności domaga się skarżący, nie powoduje, że sama decyzja stanowi decyzję nieistniejącą. Ewentualny zarzut procesowy naruszenia przepisów postępowania może być rozpatrywany tylko w kontekście wpływu tego naruszenia na wynik sprawy. Wadliwość doręczenia skarżącemu decyzji organu I instancji ma wyłącznie wymiar procesowy, ze skutkiem, o którym mowa jest w art. 110 k.p.a. (jego brzmieniu z daty wydania decyzji we wznowionym postępowaniu w przedmiocie płatności OB obecnie to art. 110 § 1 k.p.a)

Należy podkreślić, że celem art. 110 k.p.a. było i jest utrwalenie stanowiska organu wyrażonego w decyzji administracyjnej, której treść doszła do wiadomości jej adresata. Należy w pełni podzielić poglądy prezentowane w literaturze oraz w orzecznictwie, że z komentowanego przepisu nie można wywieść w sposób uprawniony wniosku, że decyzja niedoręczona lub doręczona nieprawidłowo jest decyzją nieistniejącą w sensie prawnym. Przyjęcie, że niedoręczona decyzja nie istnieje w sensie prawnym oraz że doręczenie decyzji jest równoznaczne z jej wydaniem, pozbawia art. 110 § 1 k.p.a. nie tylko logicznego, lecz także normatywnego sensu. Decyzja istnieje w sensie prawnym od dnia jej podpisania przez upoważnioną osobę i tylko istniejąca decyzja może być skutecznie doręczona. Taka decyzja jest decyzją, którą organ wydał; jest on związany tą wydaną decyzją od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia, "o ile kodeks nie stanowi inaczej", czyli że związanie od chwili doręczenia lub ogłoszenia nie jest związaniem bezwzględnym. Ponadto, nie kwestionując istotnego znaczenia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, należy podkreślić, że wszystkie skutki doręczenia lub ogłoszenia mogą dotyczyć tylko decyzji uprzednio istniejącej, tj. takiej, która nie tylko została sporządzona, lecz także podpisana. Należy przyjąć, że z chwilą podpisania decyzji administracyjnej mamy do czynienia z wydaniem decyzji w sensie procesowym w tym znaczeniu, że istnieje decyzja administracyjna, a dzień wydania decyzji jest miarodajny dla oceny podstawy prawnej i podstawy faktycznej decyzji. Zasada związania decyzją rozciąga się zatem także na okres między wydaniem decyzji a jej doręczeniem, bowiem również w tym czasie organ administracji publicznej nie może zmieniać wydanej decyzji, która - jak trafnie podkreśla W. Dawidowicz (Postępowanie administracyjne, 1983, s. 201) – "istnieje już w momencie wydania, choć wywiera skutki prawne dopiero z chwilą doręczenia stronie" (Jaśkowska Małgorzata, Wilbrandt-Gotowicz Martyna, Wróbel Andrzej Komentarz akutalizowany do Kodeksu postępowania administracyjnego - LEX/el. 2019 - komentarz, stan prawny: 5 czerwca 2019 r., inne wydania (26).

W sprawie nie jest sporne, że pierwotnie decyzje wydane we wznowionym postępowaniu zostały wysłane na nieaktualny już adres skarżącego. Ale do niego dotarły, czego dowodem były skargi wniesione do WSA w Warszawie, ostatecznie odrzucone przez ten sąd postanowieniami z 22 października 2015 r.

W świetle powyższego oparcie się przez Kierownika BP ARiMR w Kozienicach prowadzącego postępowanie w przedmiocie zwrotu nienależnie pobranych przez skarżącego płatności także na drugoinstancyjnych decyzjach, wydanych przez Dyrektora Mazowieckiego Oddziału ARiMR [...] maja 2015 r. we wznowionych postępowaniach w przedmiocie płatności obszarowych (OB) na 2011 i 2012 r., nie stanowiło rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Tym bardziej, że decyzje te stanowiły dowód w sprawie o zwrot płatności. Zaś skarżący w tym postępowaniu mógł również podnosić okoliczności zwalniające go z obowiązku zwrotu płatności.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 6 i 8 k.p.a. oraz art. 15, 28, 43, 44 k.p.a. należy raz jeszcze zauważyć, że zostały wadliwie skonstruowane. Bowiem przedmiotem zaskarżenia w postępowaniu przed sądem kasacyjnym jest wyrok sądu administracyjnego pierwszej instancji (por. art. 173 § 1 p.p.s.a.), a nie akt lub czynność organu administracji publicznej. Postępowanie ze skargi kasacyjnej nie daje podstawy do dokonywania po raz kolejny bezpośredniego badania legalności działania organów. Stąd też tylko zarzut procesowy, skierowany przeciwko wyrokowi wojewódzkiego sądu administracyjnego, oparty na przepisach ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, podlega merytorycznej kontroli sądu kasacyjnego. Zarówno w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, jak i w jej uzasadnieniu nie wskazano takich przepisów. Nadto ich uzasadnienie wskazuje, że w istocie dotyczą innego postępowania.

W konsekwencji, poruszając się w granicach niniejszej sprawy, dotyczącej stwierdzenia nieważności decyzji Kierownika BP ARiMR w Kozienicach z [...] lipca 2015 r. w przedmiocie ustalenia i zwrotu nienależnie pobranych płatności Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia tak przez sąd pierwszej instancji, jaki i przez organy przepisów art. 43 i 44 K.p.a. regulujących kwestię doręczenia decyzji. Decyzje organów obu instancji zostały prawidłowo doręczone. Natomiast naruszenie w kształcie, jaki wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej dotyczy procedowania przez organ we wznowionym postępowaniu dotyczącym przyznania skarżącemu płatności i wykracza poza granice niniejszej sprawy. Podobnie należy odnieść się do zarzutów naruszenia art. 15 i 28 k.p.a., które także zostały powiązane z procedowaniem przez organy we wznowionych postępowaniach dotyczących przyznania skarżącemu płatności. Tym bardziej, że decyzje organów obu instancji wydane w rozpoznawanej sprawie zostały prawidłowo skierowane do skarżącego, który był jednocześnie adresatem decyzji, której stwierdzenia nieważności się domagał. Miał zatem interes prawny w rozstrzygnięciu tej kwestii.

Z tych powodów za niezasadny Naczelny Sąd Administracyjny uznał także zarzuty naruszenia art. 6 i 8 k.p.a. Należy podzielić stanowisko zajęte przez NSA w wyroku z 28 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2283/17 (pub. LEX nr 2467800), zgodnie z którym zawarta w art. 8 k.p.a. zasada pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa określa wyraźnie to, co implicite jest zawarte w zasadzie praworządności i z tej zasady wynika wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym tę sprawę w pełni aprobuje ww. stanowisko odnoszące się do rozumienia zasady wynikającej z art. 8 k.p.a. Odnosząc je do realiów rozpatrywanej sprawy uznał, że organy dochowały zasad procedując w rozpoznawanej sprawie.

Mając na względzie powyższe oraz art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 207 § 2 p.p.s.a. Miarkując wysokość wynagrodzenia pełnomocnika organu, Naczelny Sąd Administracyjny kierował się dyspozycją art. 207 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd może w szczególnie uzasadnionych przypadkach odstąpić od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości lub w części. Ustalając, czy w danej sprawie zachodzi uzasadniony przypadek w rozumieniu ww. przepisu, zbadać należy m.in. nakład pracy pełnomocnika oraz stopień zawiłości sprawy. Zasądzając wynagrodzenie pełnomocnika, NSA wziął pod uwagę znany mu z urzędu fakt, że do Sądu wniesiono kilka analogicznej treści skarg kasacyjnych w podobnych rodzajowo sprawach. Zarzuty oraz argumentacja wniesionych skarg kasacyjnych są podobne. W konsekwencji, z uwagi na powtarzalność spraw, brak odpowiedzi na skargę kasacyjną, tylko udział pełnomocnika organu w rozprawie przed NSA, wiążący się z mniejszym nakładem pracy, Sąd przyznał wynagrodzenia w wysokości niższej od podstawowej.