Wyrok WSA w Gliwicach, sygn. akt III SA/Gl 325/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach
Data orzeczenia: 2020-12-07 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6559
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Zarząd Województwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 207 ust. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 869
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych - tekst jedn.
article: art. 9 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2018 poz 1431
law: Ustawa z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014- 2020.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Wujek Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik (spr.) Sędzia WSA Barbara Orzepowska-Kyć po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 7 grudnia 2020 r. sprawy ze skargi "A" w I. na decyzję Zarządu Województwa Śląskiego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie zwrotu części dofinansowania przyznanego w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]r. nr [...] Zarząd Wojewódz-twa Śląskiego, po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją tego organu nr [...] z dnia [...]r., dotyczącą zwrotu dofinansowania otrzymanego przez A (dalej: Beneficjent, Strona, Skarżący), w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020, współfinansowanego z Europejskiego Funduszu Społecznego oraz środków budżetu krajowego - utrzymał w mocy swoją decyzję pierwszoinstancyjną.

W podstawie prawnej wskazał art. 104 i art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: Kpa), art. 41 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 512 ze zm.), art. 207 ust. 1 pkt 2 i ust. 9 pkt 1 i ust. 12a pkt 1, art. 60 pkt 6, 61 ust. 3 pkt 2 i art. 67 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 869 ze zm.; dalej u.f.p.) oraz art. 9 ust. 1 pkt 2 oraz ust. 2 pkt 9 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 - 2020 (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 1431 ze zm.).

W uzasadnieniu przedstawiono okoliczności faktyczne i argumentację prawną. Podkreslono, że [...] r. została zawarta pomiędzy Województwem Śląskim reprezentowanym przez Zarząd Województwa Śląskiego pełniący funkcję instytucji Zarządzającej Regionalnym Programem Operacyjnym Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 (dalej: IZ RPO WSL) a Beneficjentem umowa nr [...] o dofinansowanie projektu pn. "[...] w powiecie [...]", w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego (dalej: "umowa o dofinansowanie projektu"). Strona realizowała projekt w partnerstwie ze Spółdzielnią "B" w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r.

We wniosku o dofinansowanie realizacji projektu wskazano: "celem projektu jest zwiększenie liczby miejsc świadczenia usług opiekuńczych poprzez utworzenie 18 miejsc świadczenia środowiskowych usług opiekuńczych (niestacjonarnych) na terenie powiatu [...] w okresie 01.01.2017 r. - 31.12.2018 r. Projekt realizuje 3 typ projektów podlegających dofinansowaniu - działania na rzecz rozwoju usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych. Grupa docelowa: Projekt skierowany jest do osób zamieszkałych na terenie powiatu [...], zagrożonych ubóstwem lub wykluczeniem społecznym - 72 osób niesamodzielnych, które będą objęte niestacjonarnymi usługami opiekuńczymi (usługi w miejscu zamieszkania danej osoby).

Główne wskaźniki projektu:

1. Liczba wspartych w programie miejsc świadczenia środowiskowych usług społecznych istniejących po zakończeniu projektu - wartość docelowa: 18;

2. Liczba osób niesamodzielnych objętych usługami opiekuńczymi: 72 osoby".

Zgodnie z zapisami § 20 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu wraz z aneksem, ocena kwalifikowalności poniesionego wydatku dokonywana jest w trakcie realizacji projektu poprzez ocenę wniosków o płatność oraz w trakcie kontroli projektu, w szczególności kontroli na miejscu realizacji projektu lub siedzibie Beneficjenta.

Jednakże w toku realizacji projektu IZ, na podstawie przeprowadzonej weryfikacji poprawności realizowanego przez Beneficjenta projektu w oparciu o Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014 - 2020 (dalej: Wytyczne) stwierdziła nieprawidłowości i uznała za niekwalifikowalne część wydatków; wydała w tym zakresie decyzję nr [...] z dnia [...] r., utrzymaną w mocy decyzją Zarządu Województwa Śląskiego nr [...] z dnia [...] r. Beneficjent złożył co do niej skargę do sądu administracyjnego. Wskazana decyzja nr [...] ma charakter decyzji ostatecznej.

Dalej organ stwierdził, że Beneficjent nie zgadzając się ze stanowiskiem dotyczącym wydatków uznanych za niekwalifikowalne na etapie weryfikacji wniosków o płatność, w końcowym rozliczeniu projektu wyliczył montaż finansowy w oparciu o wszystkie wydatki wykazane przez siebie we wnioskach o płatność, nie uwzględniając nałożonych korekt finansowych określonych w ww. decyzjach administracyjnych. Podczas gdy zgodnie z § 5 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu wraz z aneksem Beneficjent zobowiązał się do rozliczenia projektu zgodnie z montażem finansowym przedstawionym w § 5 ust. 1 oraz § 2 rzeczonej umowy. Powyższy montaż finansowy odnosi się do poniesionych w ramach projektu wydatków kwalifikowalnych. Zatem mając na uwadze naruszenia dokonane przez Beneficjenta skutkujące uznaniem za niekwalifikowalne części wydatków poniesionych w ramach projektu, koniecznym było ponowne ustalenie montażu finansowego dla całego projektu.

W związku z powyższym, z uwagi na fakt, że wniosek o płatność nr [...] jest końcowym wnioskiem o płatność, IZ dokonała weryfikacji końcowego rozliczenia projektu pod kątem zachowania montażu finansowego określonego w umowie o dofinansowanie; przedstawiła Beneficjentowi w formie tabelarycznej końcowe rozliczenie projektu z zachowaniem montażu określonego w umowie o dofinansowanie projektu; wskazała, iż Beneficjent dotychczas otrzymał kwotę [...] zł, rozliczył we wnioskach o płatność od nr [...]do nr [...] kwotę [...]zł, zaś kwota do zwrotu określona w ostatecznej decyzji administracyjnej to [...]zł. IZ wskazała, iż Beneficjent w celu dostosowania montażu finansowego w ramach projektu powinien rozliczyć dofinansowanie w wysokości [...]zł. W związku z powyższym we wniosku o płatność nr [...] Beneficjent może rozliczyć kwotę [...]zł. Dodatkowo IZ wskazała, iż w dniu 28 stycznia 2019 r. Beneficjent dokonał zwrotu kwoty [...]zł. Tym samym w związku z koniecznością dostosowania montażu finansowego całości projektu wydatki z dofinansowania wykazane przez Beneficjenta we wniosku o płatność [...] zostały pomniejszone o kwotę [...]zł ([...]).

IZ wezwała Beneficjenta do zwrotu wydatków stanowiących nieprawidłowość na etapie weryfikacji wniosku o płatność, jednak Beneficjent nie dokonał zwrotu wydatków uznanych za nieprawidłowe.

W konsekwencji w dniu 11 września 2019 r. Zarząd Województwa Śląskiego działając na podstawie art. 207 u.f.p. wszczął z urzędu postępowanie w sprawie zwrotu nieprawidłowo wykorzystanego dofinansowania przez Beneficjenta. Ustalił, że Strona w umowie z dnia [...] r. o dofinansowanie projektu wraz z aneksami, w § 4 ust. 1 zobowiązała się do realizacji projektu z należytą starannością, w szczególności ponosząc wydatki celowo, rzetelnie, racjonalnie i oszczędnie z zachowaniem zasady uzyskiwania najlepszych efektów, zgodnie z obowiązującymi regułami, zasadami i postanowieniami wynikającymi z programu, uszczegółowienia, obowiązujących procedur, wytycznych oraz właściwych przepisów prawa krajowego oraz prawa unijnego. Ponadto w § 4 ust. 4 ww. umowy Beneficjent zobowiązał się stosować przy wydatkowaniu środków przyznanych w ramach projektu przepisy prawa krajowego i unijnego oraz Wytyczne, o których mowa w § 1 pkt 25 m.in. Wytyczne w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności na lata 2014-2020. Nadto Beneficjent zawierając umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się do wykorzystania przyznanego dofinansowania na warunkach określonych w tej umowie. Beneficjent przyjął na siebie określone obowiązki związane z rozliczeniem dofinansowania oraz odpowiedzialność za jego wykorzystanie. Jednocześnie zgodnie z § 15 ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu, w przypadku stwierdzenia, iż na skutek działania lub zaniechania beneficjenta doszło do nieprawidłowości lub innego wydatkowania środków dofinansowania niezgodnie z zapisami umowy, IZ RPO WSL ma obowiązek wszczęcia procedury odzyskania środków zgodnie z przepisami rozporządzenia ogólnego, ustawy wdrożeniowej oraz ustawy o finansach publicznych.

W konsekwencji powyższego organ wydał pierwszoinstancyjną decyzję.

Kwestionując jej zasadność Strona złożyła wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w zakresie prawidłowości dokonanych ustaleń i wysokości naliczonej korekty finansowej. Strona podtrzymała w całości swoje stanowisko wyrażone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oraz wywiedzionej następnie skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na pierwotną decyzję dot. korekt finansowych podkreślając, że w zaistniałej sytuacji wydanie spornej decyzji było przedwczesne; organ winien był bowiem zawiesić prowadzone postępowanie do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy. Zatem Strona wniosła o zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiotowej sprawie do czasu prawomocnego zakończenia postępowania wszczętego wniesioną przez beneficjenta skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego bowiem prawomocne zakończenie postępowania w sprawie prawidłowości dokonanych ustaleń i wysokości naliczonej korekty finansowej pozostaje w związku z możliwością dokonania ustaleń co do prawidłowości montażu wynikającego z umowy o dofinansowanie.

Zaskarżoną decyzją, rozpoznając sprawę w trybie odwoławczym, organ nie znalazł podstaw do uwzględnienia zarzutów wniosku. Stwierdził, że Beneficjent wydatkował środki niezgodnie z procedurami, wypełniając przesłankę wskazaną w art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. Z treści art. 184 u.f.p. wynika, że wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3 u.f.p., są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Do obowiązujących procedur zalicza się w szczególności: umowę z dnia [...] r. wraz z aneksami oraz Wytyczne. Kwotę wydatków uznanych za niekwalifikowalne w ramach projektu należy uznać za nieprawidłowość w rozumieniu art. 2 pkt 36 rozporządzenia ogólnego, tj. rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1303/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. ustanawiającego wspólne przepisy dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności, Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich oraz Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego, Funduszu Spójności i Europejskiego Funduszu Morskiego i Rybackiego oraz uchylające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013). Wytyczne w zakresie sposobu korygowania i odzyskiwania nieprawidłowych wydatków oraz raportowania nieprawidłowości w ramach programów operacyjnych polityki spójności na lata 2014-2020 z dnia 20 lipca 2015 r. oraz późniejsza wersja tego dokumentu w Rozdziale 3 - Definicje, pkt 1, lit. e wskazują pojęcie nieprawidłowości indywidualnej, przez którą należy rozumieć nieprawidłowość, o której mowa w art. 2 pkt 36 ww. Rozporzą-dzenia. Powyższe oznacza, że w projekcie realizowanym przez Stronę wystąpiły nieprawidłowości z uwagi na to, że zaistniały jednocześnie trzy przesłanki:

1. naruszenie prawa unijnego lub prawa krajowego dotyczącego stosowania prawa unijnego,

2. działanie lub zaniechanie podmiotu gospodarczego oraz

3. realna albo potencjalna szkoda dla budżetu UE, polegająca na finansowaniu ze środków tego budżetu nieuzasadnionego wydatku.

Beneficjent, zawierając umowę o dofinansowanie projektu zobowiązał się do wykorzystania przyznanego dofinansowania na warunkach określonych w tej umowie. Beneficjent przyjął na siebie określone obowiązki związane z rozliczeniem dofinansowania oraz odpowiedzialność za jego wykorzystanie. Rozliczenie przez Beneficjenta wydatków niezgodnie z montażem finansowym stanowi naruszenie zapisów umowy o dofinansowanie projektu i Wytycznych. Powyższe naruszenia stanowią tym samym naruszenie procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p.

Przesłanka działania/zaniechania jest w tym przypadku bezsprzecznie spełniona z uwagi na działanie Beneficjenta w zakresie rozliczenia wydatków niezgodnie z montażem finansowym określonym w umowie o dofinansowanie projektu. Beneficjent dokonał niedozwolonego wykazania w końcowym wniosku o płatność kwot bez zastosowania obliczeń matematycznych w taki sposób, aby wszystkie składowe montażu były zgodne z wartościami procentowymi, określonymi w umowie o dofinansowanie. Beneficjent nie uwzględnił nieprawidłowości stwierdzonych decyzją administracyjną na wcześniejszym etapie realizacji projektu, mimo iż to na Beneficjencie spoczywał obowiązek prawidłowego rozliczenia końcowego projektu.

Ostatnią przesłanką nieprawidłowości jest szkoda, która w przedmiotowym zakresie przybiera postać szkody realnej bowiem organ dokonał precyzyjnego wyliczenia wartości szkody dla budżetu UE. Beneficjent poniósł wydatki współfinansowane ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego niezgodnie z Wytycznymi i przedstawił je do rozliczenia IZ RPO WSL, co stanowi o szkodzie finansowej w ogólnym budżecie Unii Europejskiej bowiem doszło do obciążenia budżetu UE nieuzasadnionymi wydatkami.

Podkreślono także, że organ dokonał analizy pod kątem zasadności przeprowadzenia mediacji i uznał, że w przedmiotowej sprawie jej przeprowadzanie nie ma uzasadnienia z uwagi na oczywisty charakter nieprawidłowości oraz ze względu na zastosowanie jasnych i konkretnych obliczeń matematycznych w celu określenia wysokości kwoty przypadającej do zwrotu. Reasumując organ wskazał, iż Beneficjent dopuścił się nieprawidłowości polegającej na tym, że wbrew zapisom umowy o dofinansowanie projektu nie rozliczył projektu zgodnie z montażem finansowym określonym w przedmiotowej umowie. Zobowiązany był więc do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. Zgodnie z art. 207 ust. 9 u.f.p., po bezskutecznym upływie terminu zwrotu środków wydatkowanych z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p., organ wydał decyzję określającą kwotę przypadającą do zwrotu i termin, od którego nalicza się odsetki. Prowadzone postępowanie administracyjne zagwarantowało Stronie czynny udział na każdym jego etapie. Organ przedstawił obszernie podstawy prawne decyzji i cele postępowania odwoławczego. Odnosząc się do wniosku o zawieszenie organ wskazał, że obie decyzje różnią się elementami przedmiotowymi tj. inny stan faktyczny oraz stan prawny (stwierdzone zostały inne nieprawidłowości/ naruszenia prawa) zatem IZ w chwili orzekania miała możliwość rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji. W decyzji ostatecznej nr [...] z dnia [...] r. ustalono, że w realizacji projektu doszło do naruszenia prawa (nieprawidłowości) bowiem stwierdzono wydatki niekwalifikowalne, zobowiązując Beneficjenta do zwrotu kwoty [...] zł. Z uwagi na fakt, że w ostatecznym rozliczeniu (końcowy wniosek o płatność) Beneficjent pomimo decyzji ostatecznej rozstrzygającej o zobowiązaniu do zwrotu kwoty [...] zł, obejmującej wydatki niekwalifikowalne przygotował do rozliczenia montaż finansowy, w którym powyższa kwota jest nadal w części kwalifikowalnej wydatków - montaż finansowy został przygotowany niezgodnie z umową. Na podstawie § 5 ust. 2 umowy o dofinansowanie projektu wraz z aneksem Beneficjent zobowiązał się do rozliczenia projektu zgodnie z montażem finansowym przedstawionym w § 5 ust. 1 oraz § 2 rzeczonej umowy. Powyższy montaż finansowy odnosi się do poniesionych w ramach projektu wydatków kwalifikowalnych. Natomiast Beneficjent nie zgadzając się ze stanowiskiem dotyczącym wydatków uznanych za niekwalifikowalne na etapie weryfikacji wniosków o płatność od nr [...]do nr [...], w końcowym rozliczeniu projektu wyliczył montaż finansowy w oparciu o wszystkie wydatki wykazane przez siebie we wnioskach o płatność, nie uwzględniając nałożonych korekt finansowych określonych w wydanych decyzjach administracyjnych. Mając na uwadze naruszenia dokonane przez Beneficjenta skutkujące uznaniem za niekwalifikowalne części wydatków poniesionych w ramach projektu, konieczne było dostosowanie montażu finansowego dla całego projektu, poprzez zastosowanie obliczeń matematycznych w taki sposób, aby wszystkie wskazane składowe montażu były zgodne z wartościami procentowymi, określonymi w umowie o dofinansowanie. Montaż finansowy polega bowiem na określeniu źródeł finansowania projektu i ich procentowego udziału w całym przedsięwzięciu.

Zatem IZ stanęła na stanowisku, że o ile rezultat postępowania sądowego przed sądem administracyjnym (sprawa ze skargi na decyzję nr [...] z dnia [...] r.) może mieć wpływ na losy prowadzonej przez organ sprawy, to nie daje to jeszcze podstaw do zawieszenia niniejszego postępowania w sytuacji, gdy możliwe jest wydanie decyzji. W niniejszej sprawie nie brakuje żadnego elementu w sprawie (co mogłoby uniemożliwić wydanie decyzji) jak również rozstrzygnięcie decyzji administracyjnej nie wykracza poza kompetencje Instytucji Zarządzającej. W związku z tym brak było podstaw do zawieszenia postępowania, a decyzja nr [...] z dnia [...]r., rozstrzygająca kwestię niekwalifikowalności wydatków w kwocie [...] zł jest decyzją ostateczną. Zatem we wnioskach końcowych IZ RPO WSL stwierdziła brak podstaw do uchylenia pierwszoinstancyjnej decyzji albo zawieszenia postępowania.

W skardze na powyższą decyzję ostateczną Strona zarzuciła naruszenie:

I. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

1. art. 7, art. 8, art. 12 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób mało wnikliwy, połączony z pominięciem słusznego interesu skarżącej oraz celu jakiemu służyć miała realizacji umowy o dofinansowanie;

2. art. 77 § 1, art. 78 § 1, 80 poprzez dowolną a nie swobodną ocenę materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie skutkującą całkowitym pominięciem argumentacji skarżącej w zakresie realizacji umowy o dofinansowanie z zachowaniem zasad i procedur określonych w w/w dokumentach.

II. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

- art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w niniejszej sprawie, w sytuacji w której Beneficjent, nie naruszył procedur związanych z realizacją umowy o dofinansowanie, w sposób uzasadniający ich zwrot.

Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie decyzji obu instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu Skarżąca w pierwszej kolejności odniosła się do kwestii naliczenia korekt finansowych oraz wskazanego przez IZ RPO WSL uchybienia w postaci ograniczenia kręgu podmiotów mogących ubiegać się o zamówienie; podniosła zastrzeżenia do prawidłowości ustalenia pomniejszenia i korekt finansowych; zakwestionowała przyjętą metodę wskaźnikową przy ustaleniu wysokości korekty. Podkreśliła, że wkład skarżąca miała obowiązek wnieść w projekcie, a więc w końcowym jego rozliczeniu. Stąd kwoty rozliczane przejściowo w poszczególnych wnioskach płatniczych, w dosyć przypadkowej wysokości, nie mogły stanowić podstawy do jednoznacznego ustalania kwoty korekty finansowej z dofinansowania, a docelowo do zakwestionowania części wniesionego wkładu własnego. Przyjęta przez organ metoda wyliczenia korekty finansowej, w proporcji 11,56 % z wkładu własnego oraz 80,83 % ze środków Unii Europejskiej i 7,61 % z budżetu państwa, stanowi naruszenie zawartych w umowie o dofinansowanie i w Regulaminie konkursu zasad montażu finansowego. Strona skarżąca więc zaakcentowała, że w konsekwencji błędnego, nie uwzględniającego poprawnego montażu finansowego rozliczenia źródeł finansowania korekty finansowej w decyzji z [...] r., organ podjął nieuzasadnioną decyzję o nałożeniu na skarżącą kolejnej sankcji, w formie dostosowania dofinansowania do uprzednio zaniżonego wkładu własnego. Skutki finansowe dla Beneficjenta, wynikające z dosyć dowolnego rozliczenia źródeł finansowania korekty finansowej w decyzji z dnia [...], są niewspółmierne do skali nieprawidłowości.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi podkreślił, iż umowa o dofinansowanie projektu była dwukrotnie aneksowana; projekt był realizowany w okresie od 1 stycznia 2017 r. do 31 grudnia 2018 r. Instytucja Zarządzająca dokonała oceny poprawności przeprowadzonego w ramach realizacji projektu postępowania o udzielenie zamówienia na opiekunów/opiekunki świadczących usługi opiekuńcze, oznaczonego jako zapytanie ofertowe [...] w powiecie [...]. Zastrzeżenia Organu wzbudziło dopuszczenie do udziału postępowaniu jedynie osób fizycznych, posiadających wiedzę i doświadczenie, co w opinii kontrolujących ograniczyło krąg potencjalnych wykonawców i naruszyło uczciwą konkurencję i równe ich traktowanie. W związku z powyższym IZ nałożyła korektę finansową, a następnie wydała w dniu [...] r. decyzję nr [...], zobowiązującą do zwrotu kwoty [...] zł. Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją II instancji z [...] r. nr [...]; mają one charakter ostateczny. W stosunku do decyzji z [...] r. została złożona skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Ponieważ część wydatków Beneficjenta w toku realizacji projektu została uznana za niekwalifikowalną. Beneficjent był zobowiązany uwzględnić ten fakt w końcowym wniosku o płatność i w odpowiedni sposób rozliczyć umowę, zachowując tzw. montaż finansowy, tj. proporcję środków pochodzących z dofinansowania oraz środków własnych. Montaż finansowy dla każdego projektu określony jest w § 2 ust. 1 oraz w § 5 ust. 1 umowy o dofinansowanie. W niniejszej sprawie ustalono proporcję:

- dofinansowanie - 93% wartości projektu, w tym środki Europejskiego Funduszu Społecznego 85%, środki budżetu państwa - 8%;

- wkład własny - 7%.

Ze względu na fakt, iż Beneficjent nie rozliczył we wniosku końcowym umowy we właściwy sposób, tj. zachowując prawidłowy montaż finansowy (prawidłową proporcję poszczególnych źródeł, z których pochodzą środki) organ pierwszo-instancyjną decyzją z [...]r. nr [...] zobowiązał go do zwrotu dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. wraz z należnymi odsetkami, udzielonego na podstawie umowy o dofinansowanie projektu w łącznej kwocie [...]zł, powiększonej o wysokość odsetek.

Dalej podkreślił, iż Beneficjent jak dotychczas nie kwestionował ustalonej przez organ proporcji środków, do zwrotu których został zobowiązany w decyzji z [...] r. tzn. relacji pomiędzy środkami zewnętrznymi i wkładem własnym. Nadto składając w toku realizacji projektu poszczególne wnioski o płatność Beneficjent nie jest zobowiązany do utrzymywania dokładnie takiego montażu finansowego, jaki wynika z umowy. Jest to związane z dynamiką projektu - w danym momencie może zdarzyć się, że pewne wydatki zostaną poczynione wyłącznie ze środków własnych, natomiast wydatki objęte kolejnym wnioskiem o płatność - zarówno środkami własnymi, jak i pochodzącymi z dofinansowania. W związku z tym beneficjent ma możliwość elastycznego gospodarowania środkami pochodzącymi z różnych źródeł, pamiętając jednak, że w rozliczeniu końcowym konieczne jest zachowanie proporcji środków ustalonej w montażu finansowym projektu. Innymi słowy mówiąc - to beneficjent wskazuje we wniosku o płatność źródło, z jakiego pochodzą rozliczane środki. Jeżeli w międzyczasie została nałożona przez IZ jakaś korekta i beneficjent został zobowiązany do zwrotu środków, konieczne jest uwzględnienie zarówno ich kwoty, jak i określonego w decyzji źródła ich pochodzenia w rozliczeniu końcowym.

Zatem pojawienie się w toku realizacji projektu wydatków uznanych przez IZ RPO za niekwalifikowalne spowodowało konieczność sprawdzenia, czy pozostałe środki kwalifikowalne utrzymują wymaganą proporcję, czego konsekwencją w przedmiotowej sprawie stało się nałożenie korekty. Nie jest to jednak w żadnym wypadku dodatkowa sankcja lub jakakolwiek kara, nakładana przez organ.

Organ wyjaśnił, że proces weryfikacji końcowego wniosku o płatność wyglądał więc następująco:

- ustalane jest, ile Beneficjent otrzymał środków;

- kwotę tę pomniejsza się o środki, jakie przypadały do zwrotu na podstawie wydanych decyzji, w proporcji, w jakiej zostało to określone w decyzjach;

- otrzymany wynik daje nam kwalifikowalne wydatki, które następnie dzielimy ze względu na źródła środków na pieniądze pochodzące z funduszy europejskich, z budżetu państwa oraz stanowiące środki własne. Sposób podziału wynika z analizy przedkładanych w toku realizacji projektu wniosków o płatność.

Zatem kwota objęta decyzją została uzyskana w następujący sposób:

- łączne środki otrzymane przez Beneficjenta - dofinansowanie: [...] zł

- kwota objęta decyzją nakazującą zwrot: [...] zł

- środki zwrócone przez Beneficjenta na koniec realizacji projektu: [...] zł.

Co za tym idzie:

- dofinansowanie otrzymane przez Beneficjenta: [...] – [...] zł = [...]zł;

- [...]– [...] = [...]zł (środki otrzymane pomniejszone o kwotę wynikającą z ostatecznej decyzji [...] z [...] r.).

Kwoty wskazane przez Beneficjenta w ostatecznym wniosku o płatność:

- pochodzące ze środków europejskich: [...]zł,

- pochodzące z budżetu państwa: [...]zł - łącznie dofinansowanie z obydwu źródeł daje [...]zł,

- wkład własny[...]zł.

Natomiast po uwzględnieniu kwoty przypadającej do zwrotu na podstawie decyzji [...]:

- środki europejskie: [...]- środki budżetu krajowego: [...] zł

- środki własne Beneficjenta: [...]zł

co daje odpowiednio 85,26%, 8,02% oraz 6,72% kwalifikowalnych wydatków w projekcie. Zatem proporcja ta nie odpowiada proporcji wynikającej z umowy o dofinansowanie projektu "[...] w powiecie [...]", bowiem winno to być odpowiednio: 85% środków europejskich, 8% środków z budżetu krajowego oraz 7% środków własnych. Z tego względu wysokość dofinansowania musiała zostać obniżona w taki sposób, by środki własne, których było zbyt mało, wyniosły 7% całości, zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 umowy: "w przypadku niewniesienia wkładu własnego w wyżej wymienionej kwocie [w niniejszej sprawie chodziło o kwotę [...]zł] - IZ może kwotę przyznanego dofinansowania, o której mowa w § 2 proporcjonalnie obniżyć, z zachowaniem udziału procentowego określonego w § 2". Zmianie uległy więc przy tym także kwoty kwalifikowalnych środków pochodzących z dofinansowania, bowiem przy przyjęciu, iż kwota [...]zł stanowi 7% całości winno wynieść ono [...]zł czyli 93%, co daje odpowiednio[...]zł środków europejskich (85%) oraz [...]zł środków z budżetu krajowego (8%). Powstała różnica pomiędzy kwotami wskazanymi w końcowym wniosku o płatność, a kwotami wynikającymi z zastosowania prawidłowego montażu finansowego stanowi kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie zaskarżonej decyzji - tj.:

- rozliczenie środków europejskich: [...]zł

- rozliczenie środków z budżetu państwa: [...]zł

Zatem łącznie suma wynosi – [...]zł.

Organ podkreślił, że zarzuty Beneficjenta zdają się wynikać z niezrozumienia mechanizmów rozliczania projektu. Postulat, by przy ustalaniu korekty finansowej stosować proporcję ustaloną w umowie o dofinansowanie wydaje się sensowny tylko do momentu, kiedy uświadomimy sobie, że korekta nie jest ustalana abstrakcyjnie, lecz dotyczy środków przedstawionych przez beneficjenta w konkretnych, ponumerowanych wnioskach o płatność. To sam beneficjent w tych wnioskach wskazuje, z jakich źródeł pochodzą środki, które rozlicza, i ma - jak zostało to już wspomniane - do tego pełne prawo, bowiem to on czuwa nad realizacją projektu. Winien jednak pamiętać o tym, że przy końcowym rozliczeniu projektu proporcja ta musi odpowiadać ustalonemu w umowie o dofinansowanie montażowi; jeżeli w międzyczasie nałożono jakąkolwiek korektę, beneficjent zobowiązany jest to uwzględnić w końcowym rozliczeniu, także w zakresie źródeł środków, które objęto korektą. Podkreślił, że wydanie spornej decyzji nie stanowi w żadnym wypadku kolejnej sankcji, nakładanej przez organ samowolnie na beneficjenta. Kwota, przypadająca do zwrotu, jest logiczną konsekwencją nieprawidłowego rozliczenia proporcji środków w końcowym wniosku o płatność i koniecznością dostosowania ich do proporcji wymaganej podpisaną przez beneficjenta umową.

W piśmie procesowy organ podkreślił, że zaskarżona decyzja jest wynikiem wcześniejszego uznania części wydatków, poniesionych w ramach realizacji projektu "[...] w powiecie [...]" za niekwalifikowalne, czego wyrazem stała się decyzja z [...] r. nr [...], utrzymana w mocy decyzją II instancji z [...] r. nr [...], dotycząca zwrotu kwoty [...] zł wraz z odsetkami, co do której toczy się postępowanie przed WSA w związku z jej zaskarżeniem przez Stronę, zarejestrowanej pod sygnaturą III SA/GI 219/20. Dopiero więc rozstrzygnięcie skargi na decyzję z [...] r. pozwoli pochylić się nad decyzją, która jest jej konsekwencją i wynika z nieprawidłowego - zdaniem organu - rozliczenia przez Beneficjenta środków w końcowym wniosku o płatność.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Natomiast według art. 3 § 1 i 2 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej obejmuje, między innymi orzekanie w sprawach skarg na decyzje, postanowienia administracyjne. Tylko zatem stwierdzenie, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub z innym naruszeniem przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, może skutkować uchyleniem przez Sąd zaskarżonego aktu (art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a, b, c ustawy). Sąd uwzględniając skargę stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Natomiast przeprowadzone w określonych na wstępie ramach badanie zgodności z prawem zaskarżonej decyzji wykazało, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem nie można organom zarzucić naruszenia przepisów prawa krajowego lub unijnego.

Na wstępie wskazać trzeba, że za podstawę wyroku Sąd przyjął ustalenia stanu faktycznego dokonane w zaskarżonym rozstrzygnięciu, albowiem nie stwierdził naruszenia prawa procesowego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Zarządu Województwa Śląskiego utrzymująca w mocy własne rozstrzygnięcie pierwszo-instancyjne, którym zobowiązano stronę skarżącą do zwrotu dofinansowania wobec uprzedniego stwierdzenia przez IZ prawomocną decyzją, że w toku realizacji projektu określona kwota wydatków uznana została za niekwalifikowalne, co spowodowało konieczność sprawdzenia, czy pozostałe środki kwalifikowalne utrzymują wymaganą proporcję, czego konsekwencją w tej sprawie stało się nałożenie stosownej korekty.

Strona skarżąca kwestionując powyższe wskazała na mało wnikliwe prowadzenie postępowania, nierozpatrzenie wszechstronne okoliczności w sprawie, dowolną ocenę materiał, nieuwzględnienie słusznego interesu strony oraz celu umowy o dofinansowanie; w konsekwencji bezpodstawne wydanie decyzji o zwrocie środków gdy prawidłowo ustalone okoliczności nie dają do tego podstawy do stwierdzenia naruszenia ustawy o finansach publicznych. W uzasadnieniu podważa przede wszystkim prawidłowość nałożenia korekty w związku z naruszeniem zasady konkurencyjności, co uważa za bezpodstawne.

W ocenie Sądu po przeanalizowaniu całości okoliczności niniejszej sprawy należało stwierdzić, że organ orzekający prawidłowo ustalił, że działanie Beneficjenta stanowiące naruszenie procedury zapewnienia zasady konkurencyjności podmiotów ubiegających się o realizację zamówienia spowodowało ryzyko wystąpienia szkody w budżecie UE.

Zauważyć przede wszystkim, że okoliczność wykorzystania środków projektu z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 u.f.p. i pierwotnego orzeczenia zwrotu wyliczonej kwoty wraz z należnymi odsetkami za zwłokę było skutkiem stwierdzonych uchybień w wydatkowaniu środków w ramach przedmiotowego zamówienia tj. zasady konkurencyjności, gdyż w ramach realizowanego projektu Strona nie zastosowała konkurencyjnego trybu wyboru wykonawcy, w zakresie kwalifikowalności wydatków w ramach Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa Śląskiego na lata 2014-2020 współfinansowanego ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego, a w konsekwencji art. 2 pkt 36 rozporządzenia nr 1303/2013 oraz art. 207 ust. 1 pkt 2 u.f.p. uznając przyznane środki jako "wykorzystane z naruszeniem procedur". Powyższe przesądzone zostało decyzją Zarządu Województwa Śląskiego z [...] r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją II instancji z [...] r. nr [...], dotyczącą zwrotu kwoty [...] zł. Skargę Strony na powyższą decyzję ostateczną tut. Sąd wyrokiem z 26 sierpnia 2020r. o sygn. akt III SA/Gl 219/20 oddalił; wyrok jest prawomocny. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd stwierdził, że organ prawidłowo uznał, że w tak sformułowanym zapytaniu ofertowym zawarto dyskryminacyjny warunek udziału w postępowaniu, poprzez ograniczenie możliwości realizacji zamówienia wyłącznie do osób fizycznych i wyłączenie przez to pozostałych potencjalnych podmiotów gospodarczych prowadzących działalność gospodarczą w innych formach prawnych.

Sąd podzielił również ocenę organu, że Strona miała możliwość określenia warunków udziału w postępowaniu w sposób, który umożliwiłby jej wyłonienie wykonawcy gwarantującego należyte wykonanie zamówienia. Zatem - zdaniem Sądu - nałożenie korekty finansowej było prawidłowe. Zasadnie oparto się na regulacjach wskazanych w załączniku do rozporządzenia Ministra Rozwoju z 29 stycznia 2016 r. w sprawie warunków obniżania wartości korekt finansowych oraz wydatków poniesionych nieprawidłowo związanych z udzielaniem zamówień ( j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 200 ze zm.). Za nietrafne Sąd uznał także zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania, tj., art. 7, art. 8, art. 12, art. 77 § 1 , art. 78 § 1 i art. 80 k.p.a.

Wobec powyższego należy więc zauważyć, że skoro Skarżący utrudnił uczciwą konkurencję oraz nie zapewnił równego traktowania potencjalnym podmiotom – wykonawcom i w efekcie tego prawomocnym wyrokiem przesądzona została prawidłowość zastosowanej przez organ korekty – to wszelkie dywagacje I zarzuty skargi w niniejszej sprawie są całkowicie chybione.

Zaakcentować także należy, że dopłaty unijne opierają się na konkretnych zasadach, ujęte są w jednoznacznych regulacjach i obwarowane sztywnym reżimem prawnym; brak jest w tym zakresie spraw możliwości dowolności i stosowania uznania administracyjnego czy wykładni rozszerzającej przepisów prawnych.

Rozstrzygając zatem powyższy spór przede wszystkim należy mieć na uwadze, że podstawą zaskarżonej decyzji była ustawa o finansach publicznych, która w art. 207 ust. 1 przewiduje sankcje budżetowe związane z nieprawidłowym wykorzystaniem środków europejskich. Przepis ten stanowi, że w przypadku, gdy środki przeznaczone na realizację programów finansowanych z udziałem środków europejskich zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem lub wykorzystane z naruszeniem procedur bądź pobrane nienależnie lub w nadmiernej wysokości, podlegają zwrotowi przez beneficjenta wraz z odsetkami w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych, liczonymi od dnia przekazania środków, w terminie 14 dni od dnia doręczenia decyzji, o której mowa w ust. 9, na wskazany w tej decyzji rachunek bankowy, z zastrzeżeniem ust. 8 i 10. Z kolei po myśli art. 184 ust. 1 u.f.p. wydatki związane z realizacją programów i projektów finansowanych ze środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, są dokonywane zgodnie z procedurami określonymi w umowie międzynarodowej lub innymi procedurami obowiązującymi przy ich wykorzystaniu. Również zasadnie przyjęto, że skarżąca poprzez podpisanie umowy o dofinansowanie zobowiązała się do stosowania, przy realizacji projektu, określonych w umowie przepisów prawa oraz jej postanowień.

W tym stanie uwarunkowań prawnych zaskarżone rozstrzygnięcie nie może być uznane za wadliwe. Skoro bowiem kwestia nieprawidłowości związanych z wyłonieniem w ramach realizacji projektu "[...] w powiecie [...]" opiekunów/opiekunek została już szczegółowo opisana w decyzji z [...] r. i utrzymującej ją w mocy decyzji z [...] r.; decyzja ta ma walor decyzji ostatecznej – to brak jest podstaw, aby Strona czy organ kwestionował poczynione tam ustalenia. Poza tym na żadnym wcześniejszym etapie Skarżący jako Beneficjent nie kwestionował ani nie podważał ustalonej przez organ proporcji środków, do zwrotu których został zobowiązany w decyzji z [...] r.. tzn. relacji pomiędzy środkami zewnętrznymi i wkładem własnym. Podkreślić należy, że Beneficjent wskazuje już we wniosku o płatność źródło, z jakiego pochodzą rozliczane środki. Zatem również w końcowym rozliczeniu winno to być odpowiednio: 85% środków europejskich, 8% środków z budżetu krajowego oraz 7% środków własnych. Zatem skoro orzeczona została pierwotnie korekta to z tego względu wysokość dofinansowania musiała zostać obniżona w taki sposób, by środki własne, których było zbyt mało, wyniosły 7% całości, zgodnie z zapisem § 5 ust. 1 umowy: "w przypadku niewniesienia wkładu własnego w wyżej wymienionej kwocie - w tej sprawie chodziło o kwotę [...]zł - IZ może kwotę przyznanego dofinansowania, o której mowa w § 2 proporcjonalnie obniżyć, z zachowaniem udziału procentowego określonego w § 2".

Zmianie uległy więc przy tym także kwoty kwalifikowalnych środków pochodzących z dofinansowania, bowiem przy przyjęciu, iż kwota [...]zł stanowi 7% całości winno wynieść ono [...]zł czyli 93%, co daje odpowiednio: [...]zł środków europejskich (85%) oraz [...]zł środków z budżetu krajowego (8%). Powstała różnica pomiędzy kwotami wskazanymi w końcowym wniosku o płatność, a kwotami wynikającymi z zastosowania prawidłowego montażu finansowego stanowi kwotę przypadającą do zwrotu na podstawie zaskarżonej decyzji.

Bowiem podkreślić należy, że skoro w międzyczasie od wniosku do końcowego rozliczenia dofinansowania została nałożona przez organ konkretna korekta i Skarżący został zobowiązany do zwrotu środków, to konieczne było uwzględnienie zarówno ich kwoty, jak i określonego w decyzji źródła ich pochodzenia w rozliczeniu końcowym dofinansowania. Jak słusznie i obszernie bowiem zaakcentował organ w swoim piśmie z 2 lipca 2020r. Beneficjent był zobowiązany rozliczyć otrzymane środki zachowując tzw. montaż finansowy, tj. proporcję środków pochodzących z dofinansowania oraz środków własnych. Nieprawidłowe więc rozliczenie środków w końcowym wniosku o płatność, nieuwzględniające pochodzenia środków objętych pierwotną decyzją z [...] r., spowodowało konieczność kolejnej korekty i wydania decyzji objętej niniejszą sprawą. Przy czym zaskarżona decyzja jest jedynie wynikiem zastosowanej przez organ w końcowym rozliczeniu dofinansowania proporcji matematycznej, opierającej się wyłącznie o nieprawidłowe, a dokładniej - niezgodne z montażem finansowym rozliczenie środków w końcowym wniosku o płatność, które Skarżący dokonał z pominięciem w/w pierwotnej decyzji, której legalność prawomocnie potwierdził tut. Sąd.

W ocenie tut. Sądu zatem organ orzekający prawidłowo wyjaśnił, że działanie strony skarżącej stanowiące opisane wyżej naruszenie procedur spowodowało konieczność wydania zaskarżonej decyzji i uzasadnił swoje stanowisko obszernie opierając się na obowiązujących regulacjach prawnych i wysokości zastosowanej korekty. W związku z powyższym nie są zasadne zarzuty skargi naruszenia wskazanych przepisów materialnych i procesowych. Organ przeprowadził wyczerpujące postępowanie oraz przedstawił poczynione ustalenia i szczegółową analizę zastosowanych regulacji; szczegółowo ustosunkował się do zarzutów Skarżącego zarówno w odpowiedzi na skargę, jak i zaskarżonej decyzji – a skład orzekający w pełni podziela wyrażone tam stanowiska i poglądy.

Wobec powyższego Sąd skargę, jako niezasadną, na podstawie art. 151 p.p.s.a.- oddalił.

-----------------------

17