Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2889/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-04-29 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 149 par. 1 w zw. z art. 161 par. 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 1 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Joanna Banasiewicz Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk (spr.) Protokolant: starszy inspektor sądowy Karolina Kubik po rozpoznaniu w dniu 29 kwietnia 2015 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S.A. z siedzibą w Krakowie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2014 r. sygn. akt II SAB/Kr 188/14 w sprawie ze skargi F. K. na bezczynność [...] S.A. z siedzibą w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od [...] S.A. z siedzibą w Krakowie na rzecz F. K. kwotę 120 (sto dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 22 lipca 2014 r., sygn. akt II SAB/Kr 188/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie po rozpoznaniu skargi F. K. na bezczynność [...]S.A w Krakowie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązał [...]S.A. w Krakowie do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w przedmiocie udzielenia informacji publicznej na wniosek F. K. z dnia 7 marca 2013 r. oraz stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa.

Wyrok powyższy zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Pismem z dnia 7 marca 2013 r. skarżąca F. K. wezwała [...]S.A. w Krakowie do udostępnienia wszelkich decyzji oraz innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń przesyłowych, posadowionych na działce stanowiącej jej własność, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami.

W piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. Spółka poinformowała, że warunkiem udostępnienia kompletnej dokumentacji jest jej posiadanie i skierowała wnioskodawczynię do "właściwych archiwów".

Pismem z dnia 15 lipca 2013 r. skarżąca ponowiła wniosek o udostępnienie informacji publicznej w niezmienionym zakresie, precyzując rodzaj dokumentów, o udostępnienie których wnosi.

W odpowiedzi na powyższe, Spółka w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. wezwała wnioskodawczynię o sprecyzowanie, jakie dokumenty są przedmiotem wniosku. Spółka poinformowała, że do chwili dokładnego wskazania nazwy organu, wydającego dokument oraz daty jego wydania, nie jest możliwe stwierdzenie, czy Spółka posiada jakiekolwiek dokumenty, do których odnosi się wniosek.

F. K. wniosła dnia 2 czerwca 2014 r. skargę na bezczynność przedsiębiorstwa [...] S.A. z siedzibą w Krakowie (dalej jako Spółka), polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na jej wniosek z dnia 7 marca 2013 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm., dalej w skrócie u.d.i.p.) przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji publicznej zgodnie z art. 17 ust. 1 u.d.i.p. W uzasadnieniu skarżąca wskazała, że Spółka bezpodstawnie zakwestionowała precyzyjność złożonego wniosku oraz, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymała ona (skarżąca) jakichkolwiek wnioskowanych dokumentów.

W odpowiedzi na skargę [...]S.A. w Krakowie wniosła o umorzenie postępowania. W uzasadnieniu wskazała, że w sprawie nie można mówić o bezczynności Spółki, ponieważ Spółka udzieliła skarżącej odpowiedzi w dniu 16 czerwca 2014 r. poprzez przesłanie kserokopii dokumentów, o które prawdopodobnie wnioskowała skarżąca.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględniając skargę na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – dalej jako p.p.s.a. ( t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270) wyjaśnił, iż przepis art. 4 ust. 1 u.d.i.p. wskazuje, że obowiązek udostępnienia informacji publicznej nałożony został na "władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne". Wynika stąd, że ustawodawca wyodrębnia podmioty zobowiązane do udzielania informacji publicznej według dwóch kryteriów. Pierwsze kryterium ma charakter ustrojowo-organizacyjny i dotyczy każdego, kto podmiotowo stanowi władzę publiczną lub sprawowanie władzy publicznej stanowi przedmiot jego działania. Drugie kryterium posiada charakter funkcjonalny i w związku z tym sama funkcja wykonywania zadań publicznych kwalifikuje dany podmiot prawa do obowiązku udzielania informacji publicznej. Przy takiej wykładni prawa istotne jest zatem znaczenie pojęcia zadań publicznych. Zadania publiczne są to przedsięwzięcia określone ustawą, które służą ogółowi, dobru ogółu, z zasady efekty ich realizacji są dostępne publicznie, i z uwagi na swoje znaczenie dla ogółu są realizowane w sposób ciągły.

Sąd I instancji podzielił w całości pogląd wyrażony w wyrokach: NSA z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt l OSK 851/10, WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt SAB 184/12 i WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 5/13, że termin "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od terminu "zadań władzy publicznej" (art. 61 Konstytucji RP). Sąd wskazał, że pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym, bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyraźne unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych oznacza bowiem realizację podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego.

Sąd Wojewódzki stwierdził w konkluzji powyższych rozważań, że działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej ze względu na znaczenie energii elektrycznej dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistnianie dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP, stanowi "zadania publiczne". O obowiązku udostępniania przez przedsiębiorstwa energetyczne żądanej informacji decyduje zatem to, czy dotyczy ona "sprawy publicznej" w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Wobec powyższego Sąd uznał, że [...]S.A. w Krakowie należy do podmiotów, na których ciążył obowiązek rozpoznania wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2013 r., dotyczącego udzielenia informacji publicznej - przy czym, nie przesądził w sprawie ze skargi na bezczynność, w jaki sposób powinien być załatwiony przedmiotowy wniosek.

Sąd wyjaśnił następnie, że z bezczynnością podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej mamy do czynienia, gdy w prawnie ustalonym terminie podmiot ten nie podjął żadnych czynności w sprawie lub prowadził postępowanie w sprawie, ale mimo istnienia ustawowego obowiązku nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub też innego aktu, albo nie podjął stosownej czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność nie ma znaczenia okoliczność wskazująca na powody, dla których określony akt nie został podjęty lub czynność dokonana, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana "zawinioną lub też niezawinioną opieszałością podmiotu", czy też wiąże się z jego przeświadczeniem, że stosowny akt lub czynność w ogóle nie powinna zostać dokonana, przy czym w postępowaniu sądowoadministracyjnym spowodowanym wniesieniem skargi na bezczynność możliwe są różne rozstrzygnięcia. Uwzględnienie skargi na bezczynność organów w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1- 4 u.d.i.p. - przy jej zasadności, prowadzi w myśl art. 149 § 1 p.p.s.a. do zobowiązania podmiotu do wydania w określonym terminie aktu lub - w innych przypadkach - do dokonania czynności lub stwierdzenia, albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może jednak określić, w jaki sposób powinna być rozpoznana sprawa, w której dany podmiot pozostaje w bezczynności, nie może bowiem nakazywać temu podmiotowi wydania decyzji, postanowienia lub podjęcia czynności określonej treści.

Według Sądu Wojewódzkiego kolejnym problemem prawnym do rozstrzygnięcia była kwestia, czy informacje, o które wnosi skarżąca, stanowią informacje publiczne w rozumieniu norm u.d.i.p. W tym zakresie Sąd wskazał, że zgodnie z art. 61 § 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej prawo do uzyskiwania informacji obejmuje również dostęp do dokumentów. Zgodnie z art. 61 § 3 ograniczenie tego prawa może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w odrębnych ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie natomiast z art. 61 ust. 4 Konstytucji, udzielanie informacji, o których mowa w tym artykule, określają ustawy i realizację powyższego przepisu stanowi właśnie ustawa o dostępie do informacji publicznej. Stosownie do art. 1 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań publicznych. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do podmiotu wykonującego zadania publiczne. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez taki podmiot, ale przymiot taki będą posiadać także te, których podmiot zobowiązany używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Informacją publiczną są zatem zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i tych, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich.

Sąd podkreślił, że jeśli w momencie otrzymania wniosku podmiot zobowiązany jest w posiadaniu informacji publicznej i nie zachodzą okoliczności odmowy udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 omawianej ustawy - o czym stanowi art. 16 ust. 1 ustawy - wówczas zobligowany jest do jej udostępnienia w formie czynności materialno-technicznej, w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, jeśli umożliwiają to środki techniczne, którymi dysponuje (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Podmiot dysponujący informacją publiczną może również decyzją odmówić udostępnienia informacji z uwagi na przesłanki ograniczające jej dostępność.

Sąd pierwszej instancji podzielił poglądy orzecznictwa sądowoadministracyjnego, wskazujące, że dokumentacja związana z szeroko rozumianymi procesami inwestycyjnymi (w tym decyzje administracyjne, operaty szacunkowe i inne dokumenty) są dokumentami, do których dostęp gwarantuje ustawa o dostępie do informacji publicznej, jeżeli znajdują się one w posiadaniu organu, do którego kierowany jest wniosek o taką informację (wskazał na: wyrok WSA w Krakowie z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 184/12, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt IV SA/Po 545/07, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 grudnia 2007 r., sygn. akt IV SA/Po 652/07, wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 5/13).

Odnosząc powyższe wywody w przedmiocie stanu prawnego do okoliczności rozpatrywanej sprawy, Sąd I instancji uznał, że informacje objęte wnioskiem F.i K.y z dnia 7 marca 2013 r. stanowią informacje publiczne w myśl postanowień u.d.i.p., a jej wniosek bezsprzecznie stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej. Nie podzielił przy tym poglądu, że [...]S.A. w Krakowie uczyniło zadość w/w przepisom, udostępniając skarżącej Franciszce K.ze za pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. kserokopie "odszukanej dokumentacji techniczno-prawnej" związanej z budową, posadowieniem i przebudową urządzeń elektroenergetycznych na nieruchomości skarżącej. W piśmie tym bowiem Spółka nie wskazała zarazem, czy przekazana w załączeniu dokumentacja stanowi całość zasobu archiwalnego, dotyczącego instalacji elektroenergetycznej posadowionej na przedmiotowej działce stanowiącej własność skarżącej.

Sąd zaznaczył, że skarżąca w swoich pismach zwracała się do Spółki o udostępnienie "wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy ww. urządzeń usytuowanych na działce skarżącej, w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami". Natomiast Spółka w swoim piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. wypowiedziała się jedynie, że "mimo niedoprecyzowania wniosku (nadal zawiera on otwarty katalog, mogących potencjalnie w sprawie wystąpić dokumentów)", udostępnia "odszukaną kserokopię dokumentacji techniczno-prawnej". Z powyższego nie wynika jednakże, aby tym samym nastąpiło udostępnienie wszystkich dokumentów, które ze względu na zakres wniosku skarżącej mogłyby stanowić informację publiczną. Udzielając skarżącej informacji publicznej o takiej treści i w takim zakresie, Spółka pozostawiła wnioskodawczynię w niepewności co do tego, czy udzielona jej informacja publiczna jest kompletna i wyczerpująca.

Sąd podał, że z art. 10 u.d.i.p. wynika, że informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub centralnym repozytorium, jest udostępniana na wniosek w formie ustnej lub pisemnej bez pisemnego wniosku. Zgodnie z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do rozstrzygnięć podmiotów obowiązanych do udostępnienia informacji, niebędących organami władzy publicznej, o odmowie udostępnienia informacji oraz o umorzeniu postępowania o udostępnienie informacji przepisy art. 16 stosuje się odpowiednio, a wnioskodawca może wystąpić do takiego podmiotu o ponowne rozpatrzenie sprawy. Zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. ustawy odmowa udostępnienia informacji publicznej przez organ władzy publicznej następuje w drodze decyzji.

W związku z tym, w ocenie Sądu I instancji [...]S.A. powinien zakończyć wszczęte wnioskiem z dnia 7 marca 2013 r. postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić pełnej informacji publicznej w zakresie wyczerpującym zakres wniosku albo wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji w sytuacji, gdyby zaistniały przesłanki do wydania takiej decyzji. Należy także mieć na uwadze dyspozycje z art. 14 u.d.i.p. Skoro zatem do dnia wydania tego wyroku przez WSA w Krakowie wniosek skarżącej nie został załatwiony w sposób przewidziany w/w przepisami ustawy o dostępie do informacji publicznej, a skierowane do skarżącej pismo Spółki z dnia 16 czerwca 2014 r. nie odpowiada prawu, oznacza to, że bezczynność podmiotu zobowiązanego nie ustała także po wniesieniu skargi. W związku z tym nie można się także, zdaniem Sądu I instancji zgodzić ze stanowiskiem wyrażonym przez [...]S.A w Krakowie, że wniosek skarżącej został na miarę możliwości Spółki załatwiony i że Spółka nie pozostaje w bezczynności.

W skardze kasacyjnej [...]S.A w Krakowie zaskarżyła powyższy wyrok w zakresie punktu pierwszego, zarzucając Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 149 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 1 ust. 1 u.d.i.p. poprzez przyjęcie przez Sąd, iż bezczynność nie ustała po wniesieniu skargi i zobowiązanie uczestnika do wydania aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2013 r., podczas gdy Spółka w odpowiedzi na wniosek skarżącej udzieliła jej informacji publicznej poprzez udostępnienie kserokopii dokumentów związanych z inwestycją w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r., co stanowiło załatwienie wniosku zgodnie z przepisami u.d.i.p. i powinno skutkować umorzeniem postępowania. W oparciu o powyższy zarzut skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie punktu pierwszego oraz umorzenie postępowania w tym zakresie.

Uzasadniając zarzut wskazano, że o zaliczeniu określonej informacji do kategorii informacji publicznej decyduje spełnienie przesłanek przewidzianych w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej, przy odczytaniu których pomocny jest katalog zawarty w art. 6 ust. 1 tej ustawy. Dodano, że w orzecznictwie przedsiębiorstwo energetyczne, mimo iż prowadzące działalność w formie spółki prawa handlowego z pośrednim większościowym udziałem (ponad 50%) inwestorów prywatnych, zostało uznane za podmiot zobowiązany do udostępniania informacji publicznej z uwagi na wykonywanie zadań publicznych polegających na zapewnianiu dostępu do zasobów energetycznych. Powyższe nie przesądza jednak - w ocenie kasatora - o publicznym statusie majątku tej spółki, który stanowi jej własność prywatną, a pośrednio własność ponad 50% inwestorów prywatnych, a jedynie o publicznym statusie świadczonych przez nią usług. Spółka nie kwestionowała zatem swojego statusu tj. podmiotu zobowiązanego do udostępniania informacji publicznej z racji charakteru świadczonych usług, tylko próbowała wskazać na kryteria, którymi się kierowała przy ocenie posiadanych dokumentów (posiłkując się raportem eksperta z badania przykładowego paszportu nieruchomości, pod kątem oceny charakteru poszczególnych dokumentów) oraz wykazać, iż m.in. ze względu na majątek stanowiący prywatną własność uczestnika, nie można a priori przesądzać, że wszystkie dokumenty należące do kategorii dokumentów techniczno-prawnych dotyczących budowy, przebudowy i eksploatacji urządzeń elektroenergetycznych stanowią informację publiczną. Każdy dokument powinien być przedmiotem odrębnej analizy. O tym, czy dany dokument stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej zawsze decyduje treść danego dokumentu, nie zaś jego forma czy nazwa. Zauważono, że wniosek skarżącego obejmuje oprócz decyzji także inne stosowne dokumenty związane z budową, posadowieniem i przebudową określonej we wniosku infrastruktury. W ocenie spółki, skoro nawet sformułowanie zawarte we wniosku skarżącego nie określa katalogu zamkniętego żądanych przez niego dokumentów, przyjęte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji stanowisko, zgodnie z którym należy uznać, że informacje objęte wnioskiem skarżącej stanowią informacje publiczne w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej, nie znajduje uzasadnienia.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną F. K., podzielając stanowisko Sądu pierwszej instancji, wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W postępowaniu kasacyjnym obowiązuje wynikająca z art. 183 § 1 p.p.s.a. zasada związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami i granicami zaskarżenia, wskazanymi w skardze kasacyjnej. Przytoczone w tym środku prawnym przyczyny wadliwości kwestionowanego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej w ramach nadzoru judykacyjnego. Do podjęcia działań z urzędu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie w sytuacjach określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., które w tej sprawie nie występują.

Istota zarzutu skargi kasacyjnej zawiera się w twierdzeniu, że Spółka jako podmiot zobowiązany do udzielania informacji publicznej po wniesieniu skargi zadośćuczyniła wnioskodawczyni i udostępniła jej żądane we wniosku informacje, wobec czego Sąd powinien umorzyć postępowanie sądowe. Ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie Spółki nie sposób się zgodzić.

Odnosząc się do tego zarzutu należy przede wszystkim wskazać, że w orzecznictwie sądowym przesądzono nie tylko tę okoliczność, że przedsiębiorstwa energetyczne takie jak [...], są podmiotami zobowiązanymi do udzielania informacji publicznych, ale również ustalono, jakiego rodzaju zadania mają charakter publiczny. W orzecznictwie wskazuje się, że obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymieniono w art. 9 c ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz. U. z 2012 r., poz. 1059 ze zm.), zaś działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Podnosi się przy tym jednocześnie, że dystrybucja energii i inne zadania wykonywane przez przedsiębiorstwa energetyczne ze względu na znaczenie tego rodzaju działalności dla rozwoju cywilizacyjnego i poziomu życia obywateli, a tym samym urzeczywistniania dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji RP są "zadaniami publicznymi" (zob. m.in. wyrok NSA z dnia 11 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 2376/13, orzeczenia.nsa.gov.pl).

W tym kontekście należy wskazać, że wniosek skarżącej z dnia 7 marca 2013 r. dotyczył udostępnienia wszelkich, ewentualnych decyzji administracyjnych i innych stosownych dokumentów dotyczących budowy, posadowienia, przebudowy urządzeń przesyłowych usytuowanych na działce nr [...]w miejscowości [...], w tym protokołów z odbioru budowanych linii przesyłowych oraz planów z mapkami. W rozpatrywanej sprawie chodziło zatem o realizację zadań publicznych tj. szczególnego rodzaju wywłaszczenia, jakim jest zajęcie nieruchomości pod budowę linii energetycznych, a więc niewątpliwie odnosi się on do takiego zakresu działania spółki, który dotyczy spraw publicznych, będących konsekwencją realizacji przez nią określonych zadań publicznych.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, bezczynność Spółki [...]na gruncie rozpatrywanej sprawy polegała na tym, że organ (podmiot zobowiązany) działał w sposób dalece odbiegający od postępowania wpisującego się w standardy budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych. Należy bowiem wskazać, że w 14-dniowym terminie przewidzianym w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej na załatwienie wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2013 r., organ w ogóle nie zareagował. W piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. Spółka nie udzieliła żadnych informacji objętych wnioskiem skarżącej z dnia 7 marca 2013 r., ani też nie podjęła jakichkolwiek działań zmierzających do ustalenia zakresu przedmiotowego żądanych informacji, lecz odesłała skarżącą "do właściwych archiwów".

Z kolei w piśmie z dnia 30 lipca 2013 r. stanowiącym odpowiedź na pismo pełnomocnika skarżącej z dnia 15 lipca 2013 r. ponaglające o udzielenie informacji, spółka wezwała skarżącą do bardzo dokładnego scharakteryzowania żądanych dokumentów m.in. poprzez wskazanie nazwy organu, który wydał dany dokument oraz daty jego wydania. Skarżącą wezwano ewentualnie do wskazania jej poprzedników prawnych, będących właścicielami nieruchomości w chwili budowy urządzeń energetycznych posadowionych na działce, a także ówczesnego oznaczenia nieruchomości, której dotyczy wniosek.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego organ działając we wspomniany sposób nakłada na wnioskodawczynię szereg obowiązków, których spełnienie jest dla niej w istocie niemożliwe. Skarżąca nie może bowiem posiadać tego rodzaju informacji, dotyczących urządzeń energetycznych posadowionych na jej działce, tym bardziej, że są one bardzo szczegółowe (m.in. daty wydania dokumentów) i dotyczą zdarzeń mających miejsce w odległej przeszłości.

Należy w tym kontekście wskazać, że gdyby organ działał w sposób uwzględniający standardy wynikające z zasady budowania i pogłębiania zaufania obywateli do organów publicznych, wówczas powinien sformułować ewentualne wezwanie do sprecyzowania wcześniejszego wniosku oraz dążyć do precyzyjnego ustalenia jego zakresu w taki sposób, aby wywiązanie się wnioskodawczyni z dostarczenia żądanych informacji było możliwe do zrealizowania. Innymi słowy, organ powinien w taki sposób formułować ewentualne wezwanie, aby wnioskodawczyni mogła zadośćuczynić temu wezwaniu.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego już pierwszy wniosek skarżącej z dnia 8 marca 2013 r. był sformułowany wystarczająco precyzyjnie, aby spółka mogła na jego podstawie udostępnić stosowne dokumenty. Natomiast ponowny wniosek skarżącej z dnia 15 lipca 2013 r. jeszcze bardziej uszczegóławiał żądanie, wskazywała w nim bowiem w miarę swoich możliwości i stanu wiedzy jakiego rodzaju dokumenty i decyzje mogą ewentualnie znajdować się w posiadaniu spółki. W ocenie Sądu kasacyjnego przedstawianie przez skarżącą jeszcze bardziej szczegółowych informacji nie wydaje się ani celowe, ani konieczne z punktu widzenia rzetelnego rozpatrzenia jej wniosku. Poza tym jeżeli organ faktycznie posiadałby jakiekolwiek wątpliwości, które mogłyby być rozwiane jedynie przez doprecyzowanie wniosku przez skarżącą, powinien udostępnić dokumenty, co do których nie miał wątpliwości, a następie wskazać, że wniosek zostanie załatwiony w pozostałym zakresie po przedstawieniu przez skarżącą dodatkowych danych, czy informacji.

Nie można także tracić z pola widzenia faktu, że odpowiedź z dnia 16 czerwca 2014r. w której wskazano, że "udostępniono odszukaną kserokopię dokumentacji techniczno-prawnej związanej z budową, posadowieniem i przebudową urządzeń, o którą prawdopodobnie Państwo wnioskowali", do której załączono kserokopie protokołu powykonawczego, mapy, zaświadczenia lokalizacyjnego z 28 maja 1958 r., opinii Urzędu Gminy, protokołu odbioru technicznego z 29 listopada 1986 r., oświadczenia – zgody na wybudowanie przyłącza, protokołu kontroli technicznej z 6 września 1977 r., umowy o dostarczenie energii elektrycznej i zgłoszeń o pobór energii, została udzielona przez Spółkę [...]już po wniesieniu skargi z dnia 2 czerwca 2014 r. na bezczynność organu do Sądu I instancji. Ponadto zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego udzielona we wspomnianym piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r. odpowiedź miała niepełny charakter w odniesieniu do wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2013 r. Przede wszystkim organ nie wskazał w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r., że nie posiada innych dokumentów dotyczących posadowienia i przebudowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...]w miejscowości [...]. Nie wskazał również, że co prawda posiada stosowne dokumenty w tym zakresie, ale odmawia w przewidzianej prawem formie decyzji administracyjnej ich udostępnienia z uwagi na przykład na określone tajemnice prawem chronione (art. 17 ust. 1 w związku z art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Poza tym organ wskazał w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r., że udostępnia dokumentację techniczno-prawną o która prawdopodobnie wnioskowano, co stanowi istotne zawężenie zakresu przedmiotowego informacji wnioskowanych przez skarżącą w piśmie z dnia 7 marca 2013 r. i stwarza niepewność co do tego jakich posiadanych dokumentów nie udostępniono.

Zatem wszystkie wspomniane działania organu w postępowaniu wywołanym wnioskiem skarżącej z dnia 7 marca 2013 r. złożonym w trybie dostępu do informacji publicznej świadczą o ignorowaniu przez organ standardów prawnych dotyczących rzetelnej procedury i pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa. Standardy te są zaś nieodłącznym elementem zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP), a ich naruszanie nie może być akceptowane przez Naczelny Sąd Administracyjny. Jak wspomniano, organ nie udzielił bowiem w prawem przewidzianym terminie (14 dni) żadnej odpowiedzi, w pierwszym piśmie z dnia 12 kwietnia 2013 r. odesłał skarżącą "do odpowiedniego archiwum" a następnie nałożył na wnioskodawczynię obowiązki, z których w istocie nie była ona w stanie się wywiązać. Następnie organ (spółka [...]) udzielił odpowiedzi w piśmie z dnia 16 czerwca 2014 r., a więc po ponad roku od złożenia przez skarżącą wniosku i było to w istocie spowodowane wcześniejszym złożeniem przez nią skargi na bezczynność organu do sądu administracyjnego i groźbą związanych z tym konsekwencji prawnych i finansowych.

Właśnie w takim postępowaniu Spółki [...]należy upatrywać naruszenia standardów prawnych związane z rzetelnym rozpatrzeniem wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje bowiem, że prawidłowa odpowiedź na wniosek skarżącej wymagała precyzyjnego i rzetelnego ustalenia jego zakresu. Ewentualne wezwania skarżącej do sprecyzowania wniosku powinny nakładać na nią obowiązki możliwe do spełnienia i powinny być nakierowane na pozytywne załatwienie wniosku, a nie stawianie przed nią kolejnych wymogów - trudnych, bądź wręcz niemożliwych do spełnienia. Poza tym - jak wspomniano - organ powinien udzielić objętych wnioskiem skarżącego informacji, odmówić w stosownej formie ich udzielenia, powołując się na określone wartości prawem chronione lub jednoznacznie wskazać, że nie posiada żądanych przez skarżącą informacji ( bądź ich części).

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z działania organu w tej sprawie nie wynika bowiem jednoznacznie, czy posiada on, czy też nie posiada jeszcze innej dokumentacji związanej z posadowieniem i przebudową infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...]w miejscowości [...]. W istocie nie wiadomo także jak to trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, czy przekazana skarżącej dokumentacja stanowi całość zasobu archiwalnego dotyczącego przedmiotowej instalacji elektroenergetycznej. Dodać tu należy, że Spółka ma rację twierdząc, iż przepisy ustawy o d.i.p. nie wymagają wprost złożenia oświadczenia organu co do kompletności udostępnianej informacji, jednak z odpowiedzi na wniosek powinno wynikać bez żadnych wątpliwości, czy podmiot zobowiązany udostępnił całą posiadaną dokumentację wskazaną we wniosku, czy tylko jej część, jeżeli tak to dlaczego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego prawidłowa jest więc ocena faktyczna i prawna stanu bezczynności organu (podmiotu zobowiązanego) zawarta w zaskarżonym wyroku. W związku z powyższym należy uznać za chybiony zarzut naruszenia art. 149 § 1 zdanie 1 p.p.s.a. w związku art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez zobowiązanie spółki do wydania w terminie 14 dni aktu lub podjęcia czynności w sprawie z wniosku skarżącej z dnia 7 marca 2013 r. Sąd I instancji prawidłowo stwierdził bowiem bezczynność organu w rozpatrywanej sprawie - pomimo udostępnienia kopii dokumentów z pismem z dnia 16 czerwca 2014 r. - co skutkować powinno wydaniem takiego rozstrzygnięcia, jak w punkcie pierwszym zaskarżonego wyroku, nie zaś umorzeniem postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., na co wskazuje autor skargi kasacyjnej.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.