Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2116/20
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-01-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze~Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 4 pkt 16, art. 157, art. 154 ust. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 2204
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o  gospodarce nieruchomościami  - tekst jedn.
article: § 55 ust. 2
journal: Dz.U. 2004 nr 207 poz 2109
law: Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego
article: art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Monika Nowicka Sędziowie: Sędzia NSA Jolanta Rudnicka Sędzia del. WSA Agnieszka Miernik (spr.) po rozpoznaniu w dniu 26 stycznia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. C. i W. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1048/19 w sprawie ze skargi J. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Po 1048/19 oddalił skargę J. C. i W. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z [...] września 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy:

Dyrektor Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] w P. decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...]:

1. Ustalił opłatę adiacencką w wysokości 4 596,00 zł z tytułu wzrostu wartości nieruchomości zapisanych w dniu [...] grudnia 2015 r. w księgach wieczystych nr [...] i [...], jako własność J. C. i W. C. na prawach wspólności ustawowej majątkowej małżeńskiej, położonych w P. przy ulicy [...], oznaczonych w ewidencji gruntów: obręb [...], arkusz mapy [...], działki nr [...] i nr [...], spowodowanego wybudowaniem kanalizacji sanitarnej w ulicy [...];

2. Do wniesienia opłaty zobowiązał J. C. i W. C.;

3. Określił termin i sposób wniesienia opłaty adiacenckiej;

4. Wskazał, że wysokość opłaty adiacenckiej ustalona w decyzji podlega waloryzacji począwszy od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym wydana została decyzja, do pierwszego dnia miesiąca, w którym powstał obowiązek zapłaty.

Organ ustalił, że w dniu [...] grudnia 2015 r. stworzono warunki do podłączenia ww. nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej w ulicy [...]. W dniu [...] listopada 2015 r. Powiatowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego dla powiatu p. został zawiadomiony o zakończeniu budowy kanalizacji sanitarnej. Zawiadomienie zostało przyjęte bez sprzeciwu. Do legalnego użytkowania sieci kanalizacji sanitarnej można było przystąpić [...] grudnia 2015 r., co organ nadzoru budowlanego potwierdził w piśmie z [...] grudnia 2016 r. Inwestycja została zrealizowana przez [...] S.A. z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej.

W dacie stworzenia warunków do podłączenia ww. nieruchomości do sieci kanalizacji sanitarnej obowiązywała uchwała Rady Miasta P. nr XLII/445/IV/2004 z 20 kwietnia 2004 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości w wyniku wybudowania urządzeń infrastruktury technicznej, w wysokości 50 % wzrostu wartości nieruchomości.

Organ ustalił, że nieruchomości objęte są miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego "Rejon ul. [...] i cieku L." w P. uchwalonym przez Radę Miasta P. uchwałą nr XXXIX/578/VI/2012 z 16 października 2012 r. (Dz. Urz. Woj. Wlkp. z 2012 r. poz. 6199), zgodnie z którym są one położone na terenie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, oznaczonym symbolem [...].

Ustalenie opłaty adiacenckiej nastąpiło po uzyskaniu operatów szacunkowych sporządzonych przez rzeczoznawcę majątkowego I. T. z [...] października 2018 r. Organ uznał, że w świetle przedstawionych opisów nieruchomości i ich otoczenia, określenie przez rzeczoznawcę majątkowego położenia, powierzchni, uzbrojenia, dojazdu, sąsiedztwa i otoczenia oraz kształtu i możliwości zagospodarowania należało uznać za prawidłowe i zgodne ze stanem rzeczywistym oraz prawnym. Biegła mogła zastosować podejście porównawcze, ponieważ znane są ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianych. Rzeczoznawca dysponuje wiedzą o cenach transakcyjnych uzyskanych na rynku za nieruchomości porównywalne i na tej podstawie, po dokonaniu korekty ze względu na cechy różniące nieruchomości, jest w stanie w sposób obiektywny określić wartości nieruchomości wycenianych. Zdaniem organu również analiza charakterystyki nieruchomości wybranych do porównań potwierdza ich podobieństwo do nieruchomości wycenianych, a zatem dobór tych nieruchomości organ uznał za prawidłowy. Udostępnione w operatach szacunkowych dane o nieruchomościach porównawczych pozwalają ocenić, że są to nieruchomości podobne, a ich zakres nie narusza tajemnicy zawodowej obowiązującej rzeczoznawców majątkowych w zakresie uzyskanych przez nich informacji o transakcjach nieruchomościami.

Organ wskazał, że ze względu na szczególne warunki podłączenia nieruchomości do sieci, tj. konieczność poniesienia dodatkowych kosztów budowy przyłączy (w celu osiągnięcia pełnych korzyści z dostępu do kanalizacji), do określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej biegła zastosowała podejście mieszane, metodę pozostałościową. Droga wewnętrzna łączy drogę publiczną z czterema nieruchomościami - działki o numerach [...],[...],[...] i [...]. Długość tej drogi wynosi 110 m. Biegła uznała, że konieczne jest wybudowanie dodatkowo 79 m sieci. Biorąc pod uwagę poziom cen robót inżynieryjnych w IV kwartale 2015 r. dla województwa wielkopolskiego biegła obliczyła, że koszt robót związanych z przyłączeniem do sieci na odcinku o długości 79 m z rur PCV o średnicy 160 mm (wykop, zasypka piaskiem i ziemią z wykopu oraz ręczne rozplantowanie nadmiaru ziemi) wynosi 21 877,30 zł. Dodatkowe koszty związane z uzyskaniem warunków podłączenia, sporządzeniem protokołu, odbiorem technicznym i inwentaryzacją powykonawczą określiła na podstawie danych [...] S.A. oraz rynkowych cen usług geodezyjnych na kwotę 937,00 zł. Łączny koszt przyłączenia czterech nieruchomości do sieci określiła na kwotę 22 814,30 zł. Uznała, że koszt przypadający na każdą nieruchomości wynosi 5 703,57 zł. Zdaniem organu uwzględnianie kosztów dodatkowych jest zasadne, gdyż zgodnie z § 22 regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (uchwała Rady Miasta P. z 13 stycznia 2009 r. nr XLVIII/629/V/2009) realizacja nowego przyłącza wodociągowego lub kanalizacyjnego odbywa się na koszt odbiorcy usług. Następnie oszacowaną wartość nieruchomości po wybudowaniu sieci kanalizacji sanitarnej zmniejszyła o wartości robót związanych z przyłączeniem każdej z nich do sieci.

Organ uznał, że uzyskane przez biegłą wyniki w postaci wartości rynkowych nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej stanowią najbardziej prawdopodobne ceny, możliwe do uzyskania na rynku. Rzeczoznawca na podstawie analizy lokalnego rynku nieruchomości, w sposób logiczny i wiarygodny wykazała w ramach wyznaczonych przepisami prawa kompetencji, że na skutek stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej kanalizacji sanitarnej, nastąpił wzrost wartości nieruchomości. Biegła odniosła się do uwag podniesionych w toku postępowania przez J. C. i W. C. i jej wyjaśnienia są zasadne. Organ wskazał, że rzeczoznawca majątkowy autonomicznie dokonuje doboru nieruchomości, których ceny transakcyjne porównuje z nieruchomością wycenianą, kierując się własnym rozeznaniem i postępując w zgodzie z przepisami prawa. Ponadto, w przypadku gdy nieruchomości porównywane nie odpowiadają idealnie pod względem kryteriów przedmiotowej nieruchomości, rzeczoznawca zgodnie z przepisami korzysta z wskaźników korygujących, przy pomocy których koryguje się różnice stanów w ramach przyjętych atrybutów wartościujących poszczególne transakcje. Dobór materiału porównawczego, metodologia badań oraz sam proces wyceny są wiadomościami specjalnymi posiadanymi przez rzeczoznawców majątkowych, których organ nie ma ani prawa, ani obowiązku oceniać.

Opłata adiacencka ustalona w sprawie stanowi 50% sumy kwot 4 656,00 zł i 4 536,00 zł, o którą wzrosły wartości nieruchomości w wyniku budowy sieci kanalizacji sanitarnej, a zatem wynosi 4 596,00 zł.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P., po rozpoznaniu odwołania J. i W. C., decyzją z [...] września 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Organ podzielił ocenę organu I instancji, że spełnione zostały kumulatywne przesłanki określone w art. 144 ust. 1 i art. 145 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), powoływanej dalej jako "u.g.n.", do określenia opłaty adiacenckiej, a wartość nieruchomości przed i po stworzeniu warunków do korzystania z sieci kanalizacji sanitarnej została prawidłowo ustalona przez biegłego rzeczoznawcę. Organ wyjaśnił, że ingerencja w merytoryczną część opracowania właściwie deprecjonowałaby operaty szacunkowe, jako opinie biegłych wymagając jednocześnie by organ dysponował wiedzą specjalistyczną pozwalającą mu na daleko idącą ocenę zawartości operatu. Organy administracji nie mają kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten spełnia wymogi formalne. Oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego dokonuje organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych (art. 157 u.g.n.) Z przepisu tego nie wynika wyłączenie kompetencji organu administracji do dokonywania oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego na podstawie art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a.", ocena ta jednak nie może wkraczać w obszar wyznaczony wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego.

Zdaniem organu odwoławczego wobec złożonych przez rzeczoznawcę wyjaśnień z [...] listopada 2016 r. i w braku alternatywnej wyceny, która wskazywałaby na możliwość uzyskania innych wartości przy np. wykorzystaniu innych podobnych nieruchomości, brak jest prawnie i merytorycznie uzasadnionej potrzeby zlecania wykonania kolejnego operatu innemu rzeczoznawcy.

J. i W. C. wnieśli skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu, który powołanym na wstępie wyrokiem skargę oddalił.

Sąd uznał za prawidłowe ustalenia faktyczne i oceny prawne organów administracyjnych. W odniesieniu do wątpliwości skarżących co do doboru przez biegłego rzeczoznawcę do porównania nieruchomości o powierzchni od 480 m2 do 1656 m2 Sąd wskazał, że biegły w sposób wystarczający uzasadnił dobór nieruchomości jako podobnych do porównania zgodnie z art. 4 pkt 16 i art. 151 ust. 1 u.g.n. Biegły na kartach 7 i 8 operatów opisał lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych poznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W piśmie z [...] listopada 2018 r. wyjaśnił, że przeciętna powierzchnia działki budowlanej na analizowanym obszarze ([...] i [...]) wynosi od 400 m2 do 1700 m2. Na tym obszarze nieruchomości o takiej powierzchni przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biegły zwrócił uwagę, że średnia cena maleje wraz ze wzrostem powierzchni działki, co zostało uwzględnione przy określeniu cech i wag oraz wartości współczynników korygujących (k. 9, 10, 11 i 13 operatów). Sąd wskazał, że katalog cech nieruchomości podobnych zawarty w art. 4 pkt 16 u.g.n. nie ma charakteru zamkniętego, jednak nie można z niego wyprowadzać wniosku, że nieruchomość podobna musi być nieruchomością identyczną co do powierzchni z nieruchomością wycenianą. Pewna rozbieżność w wielkości nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. Sąd uznał, że przyjęte do porównania nieruchomości z uwagi na swoje przeznaczenia, stan prawny, położenie i sposób korzystania są do siebie podobne. Jakkolwiek różnice wyrażone procentowo pomiędzy najmniejsza a największą powierzchnią działek przyjętych do porównania mogą tworzyć wrażenie braku podobieństwa, niemniej nie są one już tak znaczące przy uwzględnieniu powierzchni nieruchomość będących przedmiotem obrotu rynkowego, a przeznaczonych na inne cele niż zabudowa mieszkaniowe jednorodzinna.

Sąd zauważył również, że ceny średnie wyliczone przez biegłego w tabelach na k. 11 dotyczące wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej i na k. 13 dotyczące wartość nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej (odpowiednio 241,40 zł/m2 zł i 250,18 zł/m2) oscylują w okolicy średniej ceny wskazanej przez biegłego dla nieruchomości o pow. 801-1200 m2 (k. 7 operatów), jak też średniej ceny nieruchomości przed wybudowaniem (230 zł/m2) i po wybudowaniu (260 zł/m2) kanalizacji sanitarnej (k. 8 operatów).

Odnosząc się do zarzutu braku wyjaśnienia różnic w sposobie wyceny nieruchomości należących do skarżących, a wyceny nieruchomości położonej przy ul. [...] Sąd wyjaśnił, że skoro zgodnie z art. 157 ust. 2 u.g.n. sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, o którym mowa w ust. 1, tym bardziej podstawy takiej nie może stanowić powołanie się na operat szacunkowy sporządzony dla innej, nawet sąsiedniej, nieruchomości. Wskazał również, że przepisy nie przewidują, aby operat szacunkowy mógł być przewidywany dla innych celów, niż dla którego został sporządzony (art. 156 ust. 3 u.g.n.). Stąd też operat szacunkowy sporządzony dla innych celów, w innej sprawie, nie może być porównywany z operatem sporządzonym w sprawie niniejszej. Sąd zauważył, że biegły rzeczoznawca w piśmie z [...] listopada 2018 r. wyjaśnił w jaki sposób dokonał charakterystyki działki nr [...] w zakresie jej położenia, sąsiedztwa i otoczenia, kształtu i możliwości zagospodarowania. Sąd nie dostrzegł w tych wyjaśnieniach oczywistych nieścisłości lub niejasności. Stwierdził natomiast, że prawidłowość określenia wag poszczególnych cech wycenianej nieruchomości wymaga wiadomości specjalnych, których nie posiada ani organ, ani sąd. Sposób określenia wagi cechy rynkowej nie wynika wprost z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a określany jest na podstawie informacji specjalnymi na temat rynku obrotu nieruchomości, jakimi dysponuje wyspecjalizowany podmiot, jakim jest rzeczoznawca majątkowy. Podmiotem uprawnionym do weryfikacji założeń i oceny dokonanych przez biegłego rzeczoznawcę w tym zakresie jest organizacja zawodowa rzeczoznawców majątkowych. Skarżący nie skorzystali z takiej możliwości, nie przedłożyli kontroperatu ani oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców. Twierdzenia skarżących o oczywistości nieskuteczności takich działań (tj. pozyskania kontroperatu lub oceny operatu przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych) nie jest poparta wiarygodnymi argumentami.

W ocenie Sądu organy administracji obu instancji prawidłowo oceniły, że sporządzone w sprawie operaty szacunkowe spełniały wymogi określone w § 55 ust. 2 i § 56 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r. poz. 2109 ze zm.), powoływanej dalej jako "rozporządzenie",

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli J. C. i W. C. zaskarżając wyrok w całości i – na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), powoływanej dalej jako "P.p.s.a." – zarzucili mu naruszenie:

1) prawa materialnego przez błędna wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie:

a) art. 4 pkt 16 u.g.n. przez przyjęcie, że działki o powierzchni 1001 m2 i 1036 m2 będące przedmiotem wyceny są podobne do działek o powierzchni 480 m2 i 522 m2 uwzględnianych przez rzeczoznawcę majątkowego przy sporządzeniu operatu szacunkowego, co w konsekwencji doprowadziło do jego wadliwości i nieprawidłowości w zakresie nałożenia opłaty adiacenckiej na skarżących;

b) art. 157 ust. 2 u.g.n. przez przyjęcie, że operat szacunkowy sporządzony dla nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących nie może być przedmiotem porównania w zakresie różnic w operatach szacunkowych;

2) przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy:

a) art. 154 ust. 1 u.g.n. przez przyjęcie, że w operacie szacunkowym uwzględnione zostały cechy podobieństwa nieruchomości przy wyborze metody i techniki szacowania nieruchomości;

b) § 55 ust. 2 rozporządzenia przez przyjęcie, że sporządzony dla nieruchomości skarżących operat szacunkowy zawiera wszelkie informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości;

c) art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. przejawiające się w tym, że Sąd w wyniku niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej rozpoznał sprawę, pomimo że zebrany materiał dowodowy okazał się być niewystarczający, ograniczając w ten sposób skarżącym możliwość przedłożenia dowodu w sprawie;

d) art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a. przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazali, iż postępowanie organów administracji publicznej dotknięte było wadami, które uniemożliwiły prawidłowe ustalenie stanu faktycznego w sprawie.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej przez Dyrektora Zarządu Geodezji i Katastru Miejskiego [...] z [...] stycznia 2019 r., ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących, na podstawie art. 203 pkt 1 P.p.s.a., kosztów postępowania według norm przepisanych i oświadczyli, że zrzekają się rozprawy.

Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem, że pewna rozbieżność w wielkości nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych o ile porównywalne są z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie i sposób korzystania. Wskazali, że rzeczoznawca w wycenie uwzględnił 18 działek. W odniesieniu do działek przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej ich powierzchnie wahają się w przedziale od 480 m2 do 1656 m2, natomiast w przypadku działek po wybudowaniu sieci sanitarnej powierzchnie działek wahają się w przedziale od 522 m2 do 1622 m2. Nieruchomości skarżących, będące przedmiotem wyceny mają powierzchnię 1001 m2 i 1036 m2. Całkowicie niezrozumiałe jest- zdaniem skarżących - dlaczego w wycenie działek o powierzchni ponad 1000 m2 rzeczoznawca majątkowy uwzględnił działki o powierzchni 480 m2 i 522 m2. Zarówno w pierwszym przypadku (przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej), jak i w drugim przypadku (po wybudowaniu sieci sanitarnej) dwie najmniejsze działki będące przedmiotem wyceny znacząco odbiegają od powierzchni nieruchomości będących przedmiotem wyceny. W pierwszym przypadku powierzchnia działki wziętej do wyceny jest ponad połowę mniejsza od działek wycenianych, natomiast w drugim przypadku - jest mniejsza o ok. 50% od wycenianych działek.

Skarżący zarzucili, że rzeczoznawca w swojej opinii wskazał, że "lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych jest dobrze rozwinięty i rocznie obserwuje się kilkaset takich transakcji". W dalszej części opinii wskazał, że w zakresie powierzchni 800-1200 m2 (czyli w przedziale dotyczącym nieruchomości skarżących) odbywa się połowa wszystkich transakcji. Tymczasem do zbioru działek uwzględnianych w operacie szacunkowym dokonał wyboru 7 działek spoza tego zakresu dla wyceny działek przed kanalizacją i 6 działek spoza tego zakresu dla wyceny działek z kanalizacją. Jest to, zdaniem skarżących poważne uchybienie, które powinno zostać przez Sąd I instancji uwzględnione. Zastosowana metoda korygowania ceny średniej wymaga utworzenia zbioru nieruchomości podobnych, a trudno w jakikolwiek sposób uznać, że działki o powierzchni 480 m2 i 1036 m2 są do siebie powierzchniowo podobne. Rzeczoznawca sam ocenił, że cecha "powierzchnia" ma największe znaczenie przy porównywaniu i ocenianiu/wartościowaniu działek, przyznając tej cesze najwyższą wartość o wadze 25 %. W wycenie nieruchomości ranga podobieństwa nieruchomości podniesiona została do jednej z podstaw poprawnej wyceny wartości nieruchomości. Podobieństwo nieruchomości nie może budzić wątpliwości, ponieważ zarówno strony, jak i organ, a także Sąd, muszą mieć możliwość ustalenia, czy analizowane przez rzeczoznawcę nieruchomości są rzeczywiście podobne. Inaczej ujmując, jeżeli nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne w rozumieniu powyższej definicji. Odnosząc się do definicji nieruchomości podobnej, zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. można wysunąć logiczny wniosek, że podobieństwo zdefiniowane zostało przez ustawodawcę jako porównywalność. Innymi słowami można powtórzyć (za słownikiem języka polskiego), że porównywalny to "taki, który jest podobny do innego na tyle, aby można go z nim porównywać". Jeżeli dwie nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne i mogą służyć do wyceny nieruchomości. W ocenie skarżących, nieprawidłowa jest zatem przeprowadzona przez Sąd I instancji wykładnia, w świetle której niespełnienie ustawowej cechy podobieństwa powierzchniowego pomiędzy porównywanymi nieruchomościami nie powoduje utraty cechy podobieństwa, jeśli spełnione są pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. Dopiero bowiem spełnienie wszystkich cech wskazanych w ustawowej definicji i mających wpływ na cenę, daje podstawę do potraktowania nieruchomości jako podobnych. Skarżący stoją na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie wymóg podobieństwa nie został zachowany.

W związku z powyższym, skarżący stoją na stanowisku, że dobór przez rzeczoznawcę majątkowego nieruchomości, których powierzchnia jest znacznie mniejsza od powierzchni nieruchomości podlegających wycenie, spowodował, że sporządzony w sprawie operat szacunkowy jest wadliwy i nie powinien zostać uwzględniony.

Skarżący podnieśli ponadto, że ta sama biegła sporządziła operat szacunkowy dla podobnej działki o powierzchni 1199 m2 w niedalekiej odległości przy ul. [...] w P. We wszystkich trzech wycenach w dwóch zbiorach działek podobnych wybranych do dalszych obliczeń znalazło się 18 identycznych działek. W zbiorze działek bez kanalizacji znalazła się jedna działka o powierzchni 480 m2 znacząco odbiegająca powierzchnią od wszystkich pozostałych działek. Także w zbiorze działek po zainstalowanej kanalizacji znalazła się jedna działka o powierzchni 522 m2 również znacząco odbiegająca od wszystkich pozostałych działek. Właścicielka działki przy ul. [...] złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego podtrzymującą w mocy decyzję o nałożeniu opłaty adiacenckiej. W czasie rozprawy skarżąca przedstawiła dokładne wyliczenia, wykazujące jak znaczący jest wpływ dwóch działek, których powierzchnia znacznie odbiega od reszty na wynik końcowy i wysokość opłaty adiacenckiej. Brak szczegółowych wyjaśnień ze strony biegłej na zgłaszane wątpliwości co do uwzględnianych w operacie działek spowodowały, że Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżoną decyzję.

Skarżący podnieśli, że działając na podstawie art. 15zzs[4] ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu rozpoznał sprawę, której dotyczy niniejsza skarga kasacyjna, na posiedzeniu niejawnym. Skarżący wskazali, że w niniejszej sprawie skarżący postępując analogicznie do właścicielki działki przy ul. [...] dokonali szczegółowego wyliczenia w oparciu o metodę i wzory, zastosowane przez biegłą w celu wykazania, jak dwie najmniejsze, znacznie odbiegające powierzchniowo od pozostałych działki, wpływają na ceny działek podlegających wycenie. Po zapoznaniu się ze szczegółowymi wyliczeniami, w których wyeliminowano z każdego zbioru 18 działek tej z nich, która ma najmniejszą powierzchnię, można jednoznacznie zauważyć, że wartość działek skarżących, po wybudowaniu instalacji kanalizacyjnej, spadła. Jest to spowodowane faktem, że działki oraz kolektor sanitarny zlokalizowany jest w ten sposób, że każdorazowo konieczne jest na własny koszt sfinansowanie stosunkowo długiego i kosztownego odcinka przyłącza.

W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dysponował szczegółowymi wyliczeniami, wykazującymi, w jak znaczącym stopniu dwie działki, niespełniające kryterium podobieństwa, wpłynęła na wycenę wartości nieruchomości skarżących i wysokość nałożonej opłaty adiacenckiej. Powyższa okoliczność wywołana została pandemią i rozpoznaniem sprawy przez WSA na posiedzeniu niejawnym, co uniemożliwiło skarżącym zaprezentowanie powyższych wyliczeń.

Skarżący powołali także fakt, że rzeczoznawca, który opracował operat szacunkowy dla działki o powierzchni 1001 m2 przy ul. [...] dokonywał także wyceny nieruchomości położonej przy ulicy [...] o powierzchni 1199 m2. Obie działki są w pierwszej linii zabudowy i są położone bezpośrednio przy ulicy [...]. Mają one podobne kształty i powierzchnię różniącą się o niecałe 200 m2. Działki oddalone są od siebie o 250 m. Powyższe działki uzyskały różne wagi w cechach "sąsiedztwo i otoczenie" oraz "kształt i możliwość zagospodarowania", w taki sposób, że:

- sąsiedztwo i otoczenie: działka [...] - przeciętne (środkowe), a działka [...] - gorsze (najniższe). Działka Skarżących otrzymała zatem wagę gorszą o dwa stopnie. Obie działki otoczone były innymi działkami budowlanymi i na żadnej z bezpośrednio położonych sąsiednich działek nie jest prowadzona działalność gospodarcza. Skarżącym nie wyjaśniono także, dlaczego biegła powołała się na fakt, że w otoczeniu ul. [...] znajdują się dwie szkółki drzew i krzewów ozdobnych (w tym jedna zlokalizowana naprzeciwko działki), podczas gdy skarżący ich tam nie dostrzega.

- kształt i możliwość zagospodarowania: działka [...] - średnio korzystne (środkowa ocena), zaś działka skarżących - ocena najwyższa. Skarżący nie zgadzają się z informacjami udostępnionymi przez biegłą, że szerokość frontu jednej działki - ok. 27 m daje możliwość swobodnej zabudowy, a druga działka o szerokości frontu ok. 24 m wprowadza pewne ograniczenia w możliwościach swobodnej zabudowy, mimo że jest powierzchniowo większa. Rzeczoznawca nie przedstawił skarżącym żadnego wyjaśnienia, które uzasadniałoby zastosowanie tak różnych wag w ww. cechach. Według oceny skarżących, w powyższej sprawie rzeczoznawca przyznał różną wagę poszczególnym cechom nieruchomości według własnego swobodnego uznania, bez oparcia o stan nieruchomości.

Skarżący podnieśli, że Sąd I instancji w sposób błędny przyjął, że operat szacunkowy sporządzony dla nieruchomości znajdującej się w sąsiedztwie nieruchomości skarżących nie może być przedmiotem porównania w zakresie różnic w operatach szacunkowych, naruszając w ten sposób art. 157 ust. 2 u.g.n. Różnice w operatach szacunkowych wykonanych przez tego samego rzeczoznawcę dla dwóch nieodległych działek nie zostały przez rzeczoznawcę wyjaśnione. Wprawdzie nie ma możliwości wchodzenia w kompetencje rzeczoznawcy, ale nie oznacza to jednak, że rzeczoznawca jest zwolniony z obowiązku wyjaśnienia, dlaczego zastosował takie lub inne cechy działek oraz ich wagi. Brak konsekwencji i logiki w dwóch wycenach tego samego rzeczoznawcy nie może pozostawać bez wyjaśnienia. Przez przyjęcie, że skarżący nie mogą dokonać porównania wyceny dwóch podobnych do siebie nieruchomości celem wykazania nieprawidłowości działających na ich niekorzyść, jak i uznanie, że rzeczoznawca w sposób dostateczny wyjaśnił ww. różnice w wycenie, Sąd, w ocenie skarżących, dopuścił się naruszenia art. 157 ust. 2 u.g.n. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. w piśmie z [...] września 2020 r. zatytułowanym jako odpowiedź na skargę kasacyjną wniosło o jej oddalenie

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 powołanej ustawy, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Związanie granicami skargi kasacyjnej oznacza natomiast związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia oraz wnioskiem.

Uwzględniwszy stanowisko skarżącego kasacyjnie dotyczące zrzeczenia się rozpoznania sprawy na rozprawie oraz fakt, że strona przeciwna nie zażądała przeprowadzenia rozprawy, rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów zgodnie z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a.

Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach obu podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna nie jest zasadna.

Co do zasady ocena prawidłowości przeprowadzenia postępowania i poczynionych przez organy, a zaakceptowanych przez Sąd I instancji, ustaleń faktycznych pozwala dopiero na ocenę prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Tym niemniej w przypadku sformułowania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię konieczne jest też odniesienie się do zarzutu błędnej wykładni przepisów prawa materialnego, bowiem prawidłowe rozumienie prawa materialnego wytycza kierunek i zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego. Przepis prawa materialnego określa bowiem istotne prawnie dla danej sprawy okoliczności, a więc warunkuje kierunek podejmowanych przez organ administracji publicznej czynności procesowych zmierzających do dokonania ustaleń faktycznych mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy (wyrok NSA z 18 lutego 2020 r. sygn. akt II GSK 1239/18, www.orzeczenia.nsa.gov.pl, podobnie jak pozostałe orzeczenia sądów administracyjnych powołane w uzasadnieniu).

W skardze kasacyjnej zarzut błędnej wykładni dotyczy art. 4 pkt 16 i art. 157 ust. 2 u.g.n.

Zgodnie z art. 4 pkt 16 u.g.n. ilekroć w ustawie jest mowa o nieruchomości podobnej należy przez to rozumieć nieruchomość, która jest porównywalna z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania oraz inne cechy wpływające na jej wartość.

Skarżący stojąc na stanowisku, że w przedmiotowej sprawie wymóg podobieństwa porównywanych nieruchomości nie został zachowany wskazali w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że wykładnia art. 4 pkt 16 u.g.n. dokonana przez Sąd I instancji zakłada, że niespełnienie ustawowej cechy podobieństwa powierzchniowego pomiędzy porównywanymi nieruchomościami nie powoduje utraty cechy podobieństwa, jeśli spełnione są pozostałe przesłanki, o których mowa w art. 4 pkt 16 u.g.n. W ocenie skarżących takie rozumienie tego przepisu jest nieprawidłowe, gdyż dopiero spełnienie wszystkich cech wskazanych w ustawowej definicji i mających wpływ na cenę, daje podstawę do potraktowania nieruchomości jako podobnych. Jeżeli dwie nieruchomości możemy ze sobą porównać wszystkimi cechami wpływającymi na cenę, to są one podobne i mogą służyć do wyceny nieruchomości.

Przede wszystkim generalnie należy zauważyć, że przedstawiona w zarzutach skargi kasacyjnej argumentacja stanowi w znacznej mierze nieuprawnioną polemikę ze stanowiskiem Sądu I instancji, szczególnie w zakresie poglądów, których Sąd ten nie wyrażał w takim kształcie jak je przytacza autor skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji nie dokonał wykładni art. 4 pkt 16 u.g.n. w sposób wskazywany przez skarżących kasacyjnie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku (s. 16 i 17) Sąd podkreślił wyłącznie, że katalog cech nieruchomości podobnej zawarty w art. 4 pkt 16 u.g.n. nie ma charakteru zamkniętego, jednak nie można z niego wyprowadzać wniosku, że nieruchomość podobna musi być nieruchomością identyczną co do powierzchni z nieruchomością wycenianą. Pewna rozbieżność w wielkości nieruchomości nie pozwala na przyjęcie, że nie stanowią one nieruchomości podobnych, o ile są porównywalne z nieruchomością stanowiącą przedmiot wyceny, ze względu na położenie, stan prawny, przeznaczenie, sposób korzystania. Wielkość nieruchomości nie jest bowiem wprost wskazana w tej definicji jako parametr wpływający na podobieństwo. Sąd Wojewódzki dalej wskazał, że niewątpliwe przyjęte do porównania nieruchomości z uwagi na swoje przeznaczenie, stan prawny, położenie, sposób korzystania są do siebie podobne. Sąd zauważył, że jakkolwiek różnice wyrażone procentowo pomiędzy najmniejszą a największą powierzchnią działek przyjętych do porównania mogą tworzyć wrażenie braku podobieństwa, niemniej nie są one już tak znaczące przy uwzględnieniu powierzchni nieruchomość będących przedmiotem obrotu rynkowego, a przeznaczonych na inne cele niż zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna. Z takim rozumieniem art. 4 pkt 16 u.g.n. prezentowanym przez Sąd I instancji nie sposób się nie zgodzić.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego doboru przez biegłego rzeczoznawcę do porównania nieruchomości o powierzchni najmniejszej (480 m2 i 522 m2) jako podobnych nieruchomości wycenianych (o pow. 1001 m2 i 1036 m2), Sąd I instancji prawidłowo uznał, że biegły w sposób wystarczający uzasadnił dobór nieruchomości do porównania. Po pierwsze – jak podkreślił Sąd - zgodnie z art. 151 ust. 1 u.g.n. wartość rynkową nieruchomości stanowi szacunkowa kwota, jaką w dniu wyceny można uzyskać za nieruchomość w transakcji sprzedaży zawieranej na warunkach rynkowych pomiędzy kupującym a sprzedającym, którzy mają stanowczy zamiar zawarcia umowy, działają z rozeznaniem i postępują rozważnie oraz nie znajdują się w sytuacji przymusowej. Biegły na kartach 7 i 8 operatów opisał lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych przeznaczonych pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. W piśmie z [...] listopada 2018 r . wyjaśnił, że przeciętna powierzchnia działki budowlanej na analizowanym obszarze ([...] i [...]) wynosi od 400 m2 do 1700 m2 Na tym obszarze nieruchomości o takiej powierzchni przeznaczone są pod zabudowę mieszkaniową jednorodzinną. Biegły zwrócił uwagę, że średnia cena maleje wraz ze wzrostem powierzchni działki, co zostało uwzględnione przy określeniu cech i wag oraz wartości współczynników korygujących (k 9, 10, 11 i 13 operatów). Sąd zauważył też, że ceny średnie wyliczone przez biegłego w tabelach na k. 11 dotyczące wartości nieruchomości przed wybudowaniem kanalizacji sanitarnej i na k. 13 dotyczące wartość nieruchomości po wybudowaniu kanalizacji sanitarnej (odpowiednio 241,40 zł/m2 zł i 250,18 zł/m2) oscylują w okolicy średniej ceny wskazanej przez biegłego dla nieruchomości o pow. 801-1200 m2 (k. 7 operatów), jak też średniej ceny nieruchomości przed (230 zł/m2) i po (260 zł/m2) wybudowaniu kanalizacji sanitarnej (k. 8 operatów). Stąd też należy uznać za Sądem I instancji, że brak jest podstaw do kwestionowania prawidłowości doboru przez biegłego nieruchomości do porównania.

Skarżący kasacyjnie wskazali w uzasadnieniu też, że rzeczoznawca w swojej opinii podał, że "lokalny rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych jest dobrze rozwinięty i rocznie obserwuje się kilkaset takich transakcji", a w dalszej części opinii stwierdził, że w zakresie powierzchni 800-1200 m2 (czyli w przedziale dotyczącym nieruchomości skarżących) odbywa się połowa wszystkich transakcji. Tymczasem – jak zarzucili skarżący – biegły do zbioru działek uwzględnianych w operacie szacunkowym dokonał wyboru 7 działek spoza tego zakresu dla wyceny działek przed kanalizacją i 6 działek spoza tego zakresu dla wyceny działek z kanalizacją. W ich ocenie jest to uchybienie, które powinno zostać przez Sąd I instancji uwzględnione.

Rzeczoznawca majątkowy nie formułował jednak wskazanych wyżej generalnych stwierdzeń w kształcie zacytowanym ze skargi kasacyjnej. Analiza operatów szacunkowych wskazuje, że skarżący kasacyjnie dowolnie cytują fragmenty operatów zawarte w części dotyczącej "Analizy rynku nieruchomości" umieszczając je w takim kontekście, który pozwoli im odpowiednio wesprzeć argumentację na poparcie zarzutów skargi kasacyjnej. Rzeczoznawca majątkowy wskazał w tej części operatu, że "W wyniku analizy lokalnego rynku nieruchomości stwierdzono, że rynek nieruchomości gruntowych niezabudowanych jest dobrze rozwinięty – rocznie odnotowuje się w mieście kilkaset transakcji, z czego około 75% dotyczy gruntów przeznaczonych pod budownictwo mieszkaniowe jednorodzinne, a pozostałe dotyczą gruntów o innym przeznaczeniu". W innym miejscu rzeczoznawca majątkowy wskazał, że "W zakresie 801 do 1200 m2, w którym odbywa się połowa wszystkich transakcji, jest to 248 zł/m2, w zakresie 1200 do 2000 m2 – 234 zł /m2." Zacytowane fragmentu operatu szacunkowego w żaden sposób więc nie świadczą, o tym, że rzeczoznawca majątkowy dokonał wyboru 7 działek spoza zakresu działek podobnych do wycenianych w celu wyceny działek przed kanalizacją i 6 działek spoza tego zakresu w celu wyceny działek z kanalizacją, pomimo tego, że dysponował bazą kilkuset nieruchomości podobnych do nieruchomości stanowiących wówczas własność skarżących. Rzeczoznawca wyraźnie wskazał, że również te najmniejsze ze wskazanych w zestawieniu działek można uznać za nieruchomości podobne do nieruchomości wycenianych w rozumieniu art. 4 pkt 16 u.g.n., gdyż - jak słusznie zwrócił uwagę Sąd I instancji - w tym zakresie różnice zostały skorygowane współczynnikami. Biegła wyjaśniła przy tym, że średnia cena maleje wraz ze wzrostem powierzchni działki, co zostało uwzględnione przy określeniu cech i wag oraz wartości współczynników korygujących.

Podkreślenia wymaga, że z definicji ustawowej nieruchomości podobnej zawartej w art. 4 pkt 16 u.g.n. nie wynika, że wielkość nieruchomości jest tą cechą, która obowiązkowo w każdym przypadku powinna być brana pod uwagę, aczkolwiek w praktyce często ta cecha jest również uwzględniana. Porównywalność w rozumieniu tego przepisu nie oznacza jednak identyczności powyższych parametrów. Oznacza natomiast wspólność istotnych cech rynkowych, mających zasadniczy wpływ na wartość nieruchomości. Jest to zatem więź polegająca na podobieństwie, a nie na tożsamości. Ustalenie zaś, które z cech nieruchomości mają najistotniejsze znaczenie w konkretnym przypadku, zależy od oceny rzeczoznawcy wyposażonego nie tylko w szczególne kompetencje ustawowe, ale także posiadającego profesjonalną wiedzę na temat czynników oddziaływujących na wartość nieruchomości (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 3367/18).

Reasumując zarzut skargi kasacyjnej zmierzający do wykazania, że ze względu na zbyt dużą różnicę w powierzchni między działkami wycenianymi i porównywanymi z nimi, aby można było je uznać za nieruchomości podobne, nie może być uznany za zasadny.

Przepis art. 4 pkt 16 u.g.n. ściśle wiąże się z innym przepisem prawa materialnego, niewłaściwie zakwalifikowanym przez autora skargi kasacyjnej jako przepis postępowania, tj. art. 154 ust. 1 u.g.n. Stosownie do tego przepisu wyboru właściwego podejścia oraz metody i techniki szacowania nieruchomości dokonuje rzeczoznawca majątkowy, uwzględniając w szczególności cel wyceny, rodzaj i położenie nieruchomości, przeznaczenie w planie miejscowym, stan nieruchomości oraz dostępne dane o cenach, dochodach i cechach nieruchomości podobnych. W orzecznictwie oraz w piśmiennictwie utrwalony jest zgodny pogląd, że wyłącznym uprawnieniem rzeczoznawcy majątkowego jest dokonywanie wyboru: podejścia, metody i techniki szacowania nieruchomości według zasad wynikających z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami i w zależności od okoliczności wymienionych w art. 154 ust. 1 u.g.n. (por.: Ustawa o gospodarce nieruchomościami - Komentarz pod red. G. Bieniek, St. Kalus, Z. Marmaj i E. Mzyk, Wyd. LexisNexis, nr 3, str. 531 i nast.). W sytuacji gdy opinia biegłego jest rzeczowa, logiczna i spójna, a poczynione wyliczenia poprawne, zarówno organ administracji, jak i sąd nie są uprawnione do jej podważenia z uwagi na brak stosownej w tym zakresie wiedzy specjalistycznej (por. wyrok NSA z 12 marca 2020 r., I OSK 305/20). W sytuacji, gdy wartość nieruchomości jest określana przez biegłego, polemika strony skarżącej z przyjętą metodologią i wkraczanie w wiadomości specjalne przez osobę nieposiadającą jakichkolwiek kwalifikacji w tej materii, musi być oceniane przez sąd ze szczególną ostrożnością. Samo bowiem subiektywne przekonanie osoby zainteresowanej uzyskaniem jak najwyższego odszkodowania o nieprawidłowości sporządzonej w tym celu wyceny, jeżeli nie jest potwierdzone obiektywnie weryfikowalnymi dowodami, jest niewystarczające dla skutecznego podważenia jej wiarygodności. Jeśli więc wyjaśnienia rzeczoznawcy majątkowego, a w ślad za tym - dokonana przez niego wycena nieruchomości - nie jest dla strony satysfakcjonująca, to powinna ona przedłożyć organowi kontrdowód w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie lub też zlecić ocenę kwestionowanego operatu organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, na co pozwalała regulacja art. 157 ust. 1 u.g.n.

Przechodząc do drugiego zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię zauważyć należy, że w przepisie art. 157 ust. 2 u.g.n. jest mowa o tym, że sporządzenie przez innego rzeczoznawcę wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości operatu, o którym mowa w ust. 1. Z przepisu tego nie można oczywiście wprowadzić zakazu przedkładania organowi w toku postępowania operatów sporządzonych na zlecenie strony. Jednakże w rozpoznawanej sprawie strony nie przedstawiły wyceny przedmiotowych nieruchomości w formie kontroperatów. Żądanie stron dotyczy porównania sporządzonej przez tego samego rzeczoznawcę wyceny sąsiedniej nieruchomości w formie operatu z wyceną sporządzoną dla nieruchomości stanowiących wówczas własność skarżących. W rozpoznawanej sprawie nie mamy zatem do czynienia z sytuacją przewidzianą w art. 157 ust. 2 u.g.n. Do przepisu tego Sąd I instancji odwołał się tylko pomocniczo wskazując, że nawet sporządzenie przez innego rzeczoznawcę majątkowego wyceny tej samej nieruchomości w formie operatu szacunkowego nie może stanowić podstawy oceny prawidłowości sporządzenia operatu szacunkowego, to tym bardziej podstawy takiej nie może stanowić wskazanie cen uzyskanych w transakcjach dotyczących innych nieruchomości. Zatem subiektywne przekonanie strony - poparte nawet wskazaniem przykładów transakcji dotyczących innych nieruchomości - że wskazana w operacie szacunkowym wartość nieruchomości jest zbyt wysoka, nie świadczy jeszcze o wadliwości operatu szacunkowego. Podważenie prawidłowości zastosowanych w operacie szacunkowym współczynników korygujących, czy też kompletności bazy danych transakcyjnych nieruchomości gruntowych stanowiących przedmiot obrotu, a oparciu o którą dokonano oszacowania wartości nieruchomości mogłoby nastąpić jedynie w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych. O taką zaś ocenę może wystąpić każdy, skoro art. 157 ust. 1 u.g.n. nie zawiera w tym zakresie jakichkolwiek ograniczeń podmiotowych, przy czym podkreślić należy, że nie można oczekiwać takiego wystąpienia od organów administracyjnych ani od sądu I instancji, skoro w ich ocenie operat szacunkowy nie wzbudził wątpliwości co do ich prawidłowości (por. wyrok NSA z 30 kwietnia 2020 r. sygn. akt I OSK 1181/19 i 4 sierpnia 2020 r. sygn. akt I OSK 3563/18).

W przedmiotowej sprawie skarżący, dążąc do podważenia operatu szacunkowego stanowiącego podstawę wydania decyzji o odszkodowaniu, nie wykazali w tym zakresie własnej inicjatywy dowodowej na etapie postępowania administracyjnego. Nie przedstawili bowiem organowi kontrdowodu w postaci operatu szacunkowego sporządzonego na własne zlecenie, jak również nie zwrócili się do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych o dokonanie oceny spornego operatu. Organ uznając natomiast, że operaty z [...] października 2018 r. nie budzą wątpliwości nie miał obowiązku wystąpienia do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych. Natomiast wobec wątpliwości skarżących dotyczących przyjętych do porównania nieruchomości podobnych organ zwrócił się do rzeczoznawczy o udzielenie wyjaśnień w zakresie podnoszonych przez skarżących okoliczności. Rzeczoznawca majątkowy w piśmie z [...] listopada 2018 r. wyjaśnił przede wszystkim w jaki sposób ustalił wagę cechy "powierzchnia działki" i odniósł się do wyceny porównywanej przez skarżących nieruchomości zlokalizowanej przy ul. [...].

Zarzuty naruszenia przepisów postępowania § 55 ust. 2 rozporządzenia, art. 3 § 1 oraz art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt 1 lit c P.p.s.a w związku z art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. dotyczą niewłaściwej kontroli legalności działalności administracji publicznej i rozpoznania sprawy, pomimo że zebrany materiał dowodowy był niewystarczający, operat szacunkowy nie uwzględniał wszelkich informacji niezbędnych do wyceny nieruchomości, a strony miały ograniczoną możliwość przedłożenia dowodu w sprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor doprecyzował, że uchybienie to polegało na zaaprobowaniu przez Sąd I instancji operatu szacunkowego jako prawidłowego pomimo tego, że Sąd nie dysponował szczegółowymi wyliczeniami wskazującymi w jak znaczącym stopniu dwie działki niespełniające kryterium podobieństwa wpłynęły na wycenę wartości nieruchomości skarżących i wysokości opłaty adiacenckiej, co podważa – w jego ocenie - rzetelność doboru przez biegłego transakcji nieruchomościami podobnymi do nieruchomości wycenianej.

Odnosząc się do powyższego przede wszystkim zauważyć należy, że w orzecznictwie podnosi się konieczność odróżnienia oceny wiarygodności dowodowej operatu szacunkowego od oceny prawidłowości tego operatu, która należy do organizacji zawodowej rzeczoznawców majątkowych, zgodnie z art. 157 ust. 1 u.g.n. (tak wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17 czy 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2154/17). Rzeczoznawca majątkowy z zakresu wyceny nieruchomości jest ekspertem w swojej dziedzinie i dysponuje odpowiednią wiedzą specjalistyczną, co nie oznacza oczywiście zwolnienia organów administracji od obowiązku samodzielnej oceny wartości dowodowej operatu szacunkowego. Organ administracji powinien na podstawie art. 80 K.p.a. ocenić wartość dowodową operatu szacunkowego, przy czym pod kątem przyjęcia go za dowód w sprawie, jednakże ocena ta nie może dotyczyć zakresu wyznaczonego wiadomościami specjalnymi rzeczoznawcy majątkowego (por. np. wyroki NSA z 1 lutego 2017 r. sygn. akt I OSK 721/15 i 26 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2387/15). Ani sądy administracyjne, ani organy administracji nie mają zatem kompetencji do merytorycznego sprawdzenia ustaleń operatu szacunkowego, jeżeli dokument ten w wyniku poddania ocenie w zakresie jego wartości dowodowej, spełnia wymogi formalne przewidziane przepisami obwiązującego prawa. Stąd też podważenie metodologicznej prawidłowości operatu szacunkowego (metody wyceny, prawidłowości zastosowanych przez rzeczoznawcę współczynników korygujących czy przyjętych nieruchomości do porównania) powinno nastąpić w ramach oceny dokonywanej przez organizację zawodową rzeczoznawców majątkowych na podstawie art. 157 ust. 1 u.g.n. (por. przywołany wyrok NSA z 12 grudnia 2017 r. sygn. akt II OSK 746/17). Jeżeli więc strona postępowania administracyjnego kwestionuje założenia, ustalenia i oceny zawarte w operacie szacunkowym, organ orzekający zobowiązany jest w pierwszej kolejności ustalić, które ze zgłoszonych zarzutów może ocenić w ramach art. 80 K.p.a., a które z nich wymagają wiadomości specjalnych, aby w wyniku takiego ustalenia uzyskać stosowne wyjaśnienia autora operatu szacunkowego (por. wyrok NSA z 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 1521/14).

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji wyraźnie rozdzielił sferę badania formalną i materialną (merytoryczną) operatu szacunkowego, prawidłowo uznając, że pierwsza odnosi się do takich cech dowodu jak jego czytelność, logiczność, kompletność, zrozumiałość, czy ustosunkowanie się do kwestii podnoszonych przez strony postępowania, druga zaś do sposobu przeprowadzenia wyceny, w tym do przyjętej metodyki, a więc właśnie do wiadomości specjalnych, których posiadanie jest niezbędne dla sporządzenia prawidłowego operatu szacunkowego. Z tych też zresztą przyczyn prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że ocena operatu szacunkowego w zakresie posiadanych przez niego wiadomości specjalnych nie jest możliwa i że przedstawienie kontroperatu, a więc operatu sporządzonego przez inną osobę uprawnioną, który zawierałby istotnie odmienne ustalenia w kwestii wyceny nieruchomości, mogłyby uprawdopodobnić wadliwość operatu zleconego przez organ (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 września 2018 r. sygn. akt I OSK 2460/16).

Nie można więc skutecznie zarzucić Sądowi I instancji nieprzeprowadzenia oceny wiarygodności operatów, a tym samym stanowiska organu odwoławczego z perspektywy przepisów art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. oraz § 55 ust. 2 rozporządzenia, który stanowi, że operat szacunkowy zawiera informacje niezbędne przy dokonywaniu wyceny nieruchomości przez rzeczoznawcę majątkowego, w tym wskazanie podstaw prawnych i uwarunkowań dokonanych czynności, rozwiązań merytorycznych, przedstawienia toku obliczeń oraz wyniku końcowego. Sąd prawidłowo uznał, że organ podjął działania zmierzające do usunięcia wątpliwości co do prawidłowości operatu szacunkowego. Nie można nie przyznać racji Sądowi I instancji także i w tym, że nie jest dopuszczalnym środkiem dowodowym, wskazywanym powyżej kontropertem, opinia o wartości innej nieruchomości niż wyceniane w niniejszej sprawie. Prawodawca szacowanie wartości nieruchomości powierzył rzeczoznawcom majątkowym, którzy w myśl art. 156 ust. 1 u.g.n. sporządzają opinię o wartości nieruchomości w postaci operatu szacunkowego. Innymi słowy, z przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami wyprowadzić należy w zakresie ustalenia wartości nieruchomości zakaz zastąpienia innym dowodem dowodu z operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego. Pominięcie operatu szacunkowego przez organ administracji publicznej jest dopuszczalne, ale wyłącznie w oczywistych wypadkach, jeżeli skarżący dowiedliby, że przy sporządzeniu operatu doszło do naruszenia prawa albo operat zawiera ewidentne błędy, które dyskwalifikują jego walory dowodowe.

Również postawiony samodzielnie zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie mógł być skuteczny. Naczelny Sąd Administracyjny podziela pogląd prezentowany w orzecznictwie, zgodnie z którym w świetle brzmienia art. 174 P.p.s.a. zasadniczo nie jest dopuszczalne formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako zarzutu naruszenia przepisu prawa "przez jego niezastosowanie", czy "pominięcie" (por. wyroki NSA z: 1 czerwca 2004 r. sygn. akt OSK 284/04, 3 grudnia 2008 r. sygn. akt I OSK 1807/07 14 maja 2007 r. sygn. akt I OSK 1247/06, z 28 marca 2007 r. sygn. akt I OSK 31/07, 25 kwietnia 2012 r. sygn. akt II OSK 329/12, 6 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2255/12, 8 września 2017 r. sygn. akt I OSK 3080/15, postanowienie NSA z 2 marca 2012 r. sygn. akt I OSK 294/12). Ponadto w orzecznictwie NSA wielokrotnie zwracano uwagę, że przepis art. 145 § 1 P.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Zawiera on wskazanie, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku uwzględnienia skargi ze względu na stwierdzone inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podobnie art. 151 P.p.s.a. wskazuje, jakie rozstrzygnięcie podejmuje sąd administracyjny w przypadku, gdy skarga nie jest uwzględniona. Unormowania te są przepisami kompetencyjnymi - dającymi sądowi administracyjnemu kompetencje do podejmowania przewidzianych prawem rozstrzygnięć oraz "wynikowymi" - mówiącymi o tym, jaki może być wynik sprawy. Ich naruszenie jest zawsze następstwem uchybienia innym normom prawnym, a zatem wymienione w analizowanym zarzucie przepisy nie mogą być samoistną podstawą skargi kasacyjnej (por. np. wyroki NSA z: 11 października 2018 r. sygn. akt I OSK 2674/16, 26 września 2018 r. sygn. akt II OSK 104/18, 12 stycznia 2017 r. sygn. akt II OSK 970/15, z 4 marca 2014 r. sygn. akt II OSK 2387/12; 9 czerwca 2016 r. sygn. akt I OSK 2054/14). Przepisy te można naruszyć jedynie w powiązaniu z wyraźnie wskazanymi przepisami postępowania lub prawa materialnego. Dopiero bowiem naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego może doprowadzić do konieczności uwzględnienia skargi. Ocena, czy uwzględnienie skargi jest wadliwe i stanowi naruszenie art. 145 § 1 P.p.s.a. - przez jego zastosowanie możliwa jest zatem wtedy, gdy zostanie wykazane naruszenie konkretnych przepisów postępowania lub prawa materialnego.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.