Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 37/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2006-04-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6037 Transport drogowy i przewozy
Skarżony organ: Inspektor Transportu Drogowego
Treść wyniku: Oddalono skargę

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Królikowska – Przewłoka Sędziowie Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki (spr.) Sędzia WSA Andrzej Wieczorek Protokolant Łukasz Poprawski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 kwietnia 2006 r. sprawy ze skargi A. Sp. j. z siedzibą w S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego oddala skargę


UZASADNIENIE

Decyzją [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r., Nr [...] wydaną na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz zgodnie z ustaleniami protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2005 r., Nr [...], nałożono na przedsiębiorcę – A. Spółka jawna, z siedzibą w miejscowości S., karę pieniężną w wysokości 12.150,00 złotych.

W uzasadnieniu stwierdzono, że powyższa kara została nałożona za: 1) wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara w wysokości 3000 zł na podstawie lp. 1.4.1 załącznika do powołanej ustawy), w związku z okazaniem miesięcznej karty opłaty za przejazd pojazdu samochodowego po drogach krajowych z widocznymi śladami wymazywania i nanoszenia kolejnych zapisów w polach określających miesiące ważności karty; 2) nieprawidłowe działanie przyrządu kontrolnego – przełącznik grup czasowych nie był używany lub był używany nieprawidłowo (kara w wysokości 600 zł – 100 zł za jedną wykresówkę – na podstawie lp. 1.11.9 ust. 3 lit c) załącznika do powołanej ustawy), oraz 3) brak wpisów imienia lub nazwiska kierowcy (kara w wysokości 300 zł na podstawie lp. 1.11.11 ust. 4 lit a) załącznika do powołanej ustawy), 4) brak na wykresówce miejsca i daty jej końcowego używania (kara w wysokości 250 zł, 50 zł za każdy wpis, na podstawie lp. 1.11.11 ust. 4 lit c) załącznika do powołanej ustawy), 5) wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (kara w wysokości 8 000 zł, na podstawie lp. 1.1.1 załącznika do powołanej ustawy).

Odwołanie od powyższej decyzji w części obejmujące kwoty w wysokości

8 000 zł oraz 3 000 zł, stanowiące kary za naruszenia polegające – odpowiednio - na wykonywaniu transportu drogowego bez wymaganej licencji oraz wykonywaniu transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, złożyła strona zarzucając powołanej decyzji:

- naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz. U. Nr 150, poz. 1684, z późn. zm.), co stanowi równocześnie naruszenie wyrażonej w przepisie art. 6 K.p.a. zasady praworządności;

- obrazę przepisów postępowania, mającą wpływ na treść orzeczenia, poprzez:

a) naruszenie art. 77 § 1 K.p.a. w związku z nie przeprowadzeniem dowodów na okoliczność faktycznego charakteru stosunku prawnego łączącego K.J. z odwołującym się oraz faktycznego charakteru czynności wykonywanych przez K.J. na rzecz odwołującego się;

b) naruszenie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. w związku z nie zawieszeniem postępowania pomimo konieczności rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego dotyczącego ewentualnego podrobienia karty opłaty drogowej objętej kontrolą organu wydającego decyzję, co stanowi równocześnie naruszenie wyrażonej w art. 7 ab initio K.p.a. zasady prawdy obiektywnej.

W związku z powyższym strona wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej nałożenia na odwołującego się kary pieniężnej w kwocie 8.000,00 zł i orzeczenie w tym zakresie co do istoty sprawy, albo o uchylenie zaskarżonej decyzji w części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż organ I instancji dokonał błędnej wykładni oraz niewłaściwego zastosowania przepisu art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym uznając, że osoba przewożąca surowiec niezbędny w prowadzonej przez odwołującego się działalności gospodarczej nie jest pracownikiem odwołującego się, a tym samym nie została spełniona zawarta w art. 4 pkt 4 lit a jedna z czterech kumulatywnych przesłanek umożliwiających uznanie przewozu za nie wymagający licencji na niezarobkowy przewóz drogowy – przewóz na potrzeby własne. Podnosząc ten zarzut odwołujący wskazał, że:

- jest bezsporne, iż w stanie faktycznym objętym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji trzy pozostałe przesłanki zostały spełnione;

- bezpodstawna jest przyjęta przez organ definicja zawartego w przepisie art. 4 ust. 4 powołanej ustawy pojęcia pracownik. Organ I instancji przyjął, stosując wykładnię ścieśniającą, że pracownikiem jest wyłącznie osoba określona w przepisie art. 2 Kodeksu pracy, zgodnie z którym pracownikiem jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Ponieważ odwołującego łączył z osobą wykonującą przewóz (p. K.J.) stosunek prawny nawiązany na podstawie umowy nazwanej przez strony "umową – zlecenie" przeto, w ocenie organu I instancji, K.J. nie był pracownikiem odwołującego się i to w rozumieniu przepisu art. 4 pkt 4 lit a ustawy o transporcie drogowym. Stanowisko takie jest niedopuszczalne, skoro przepis art. 4 pkt 4 lit a ustawy o transporcie drogowym nie odsyła wprost do przepisu art. 2 Kodeksu pracy, a sam Kodeks pracy zawiera przepisy nakazujące w określonych sytuacjach uznanie danego stosunku prawnego za stosunek pracy, a strony tego stosunku za pracownika i pracodawcę, i to niezależnie od nazwy łączącej strony umowy (por. art. 22 Kodeksu pracy). Należy mieć na uwadze, iż w stanie faktycznym objętym postępowaniem administracyjnym prowadzonym przez organ I instancji K.J. wykonywał przewóz przy użyciu pojazdu będącego własnością odwołującego się, w miejscu i czasie przez odwołującego się wyznaczonym, czynności wykonywał osobiście, wyłącznie na rzecz odwołującego się i był za to przez odwołującego nagradzany. Organ I instancji nie biorąc pod uwagę, a nawet nie dążąc do wyjaśnienia wskazanych okoliczności nie tylko naruszył art. 4 pkt lit a cyt. ustawy, ale również przepis art. 77 § 1 K.p.a.;

- niezależnie od przedstawionych wyżej uwag postępowanie organu I instancji było nieuzasadnione również z tego względu, że działając na gruncie prawa administracyjnego, regulującego stosunki prawne o charakterze władczym, posłużył się definicją zaczerpniętą z innej gałęzi prawa – prawa pracy. Co więcej – kwestie związane ze stanem faktycznym będącym podstawą wydania zaskarżonej decyzji

( w szczególności charakter umowy łączącej strony) należą do zagadnień prawa cywilnego – gałęzi prawa całkowicie odmiennej od prawa administracyjnego. Zdaniem odwołującego się organ I instancji zamiast odwoływać się do przepisu odrębnej gałęzi prawa winien, nota bene zgodnie z ogólnie przyjętą w doktrynie zasadą dokonywania w pierwszej kolejności wykładni językowej, określić słownikowe znaczenie pojęcia pracownik, zgodnie z którym pracownikiem jest osoba pracująca, zatrudniona w jakimś zakładzie pracy, wykonująca płatną pracę fizyczną lub umysłową. Z przedstawionej definicji wynika, iż o tym, czy ktoś jest pracownikiem decyduje charakter wykonywanych czynności, a nie sposób nawiązania stosunku prawnego, w ramach którego świadczona jest praca.

Nakładając na skarżącego karę w wysokości 3.000,00 zł organ I instancji naruszył też przepis § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych oraz przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zgodnie z pierwszym z przytoczonych przepisów karta opłaty drogowej zawierająca poprawki nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie wpłaty. W toku postępowania organ I instancji nie stwierdził dokonywania poprawek na karcie drogowej, ale – czemu dał wyraz w treści zaskarżonej decyzji – wymazywanie i nanoszenie kolejnych zapisów. Rzekome działanie odwołującego się ma inny charakter aniżeli zwykłe nanoszenie poprawek – może zostać uznane za przestępstwo podrabiania dokumentu. W tym zakresie toczy się postępowanie karne, którego przedmiot należy uznać za zagadnienie wstępne w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Organ I instancji nie zawieszając postępowania administracyjnego w związku toczącym się postępowaniem karnym w sprawie ewentualnego podrobienia karty opłaty za przejazd, do czego jest zobowiązany (przesłanka określona w cytowanym przepisie ma charakter obligatoryjny) naruszył przepis art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., co miało wpływ na treść zaskarżonej decyzji.

Decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r., Nr [...], wydaną na podstawie m.in. art. 5 ust. 1, art. 42 ust. 1, art. 87 ust. 1 i 2, art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz.U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088, z późn. zm.) oraz lp. 1.1.1, lp. 1.4.1 załącznika do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym , § 2 ust. 2, § 4 ust. 1 i 2 oraz § 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych, po rozpatrzeniu złożonego odwołania, kwestionującego nałożoną karę w wysokości 11.000,00 zł (z nałożonej kary w wysokości 12.150,00 zł), utrzymano zaskarżoną decyzję w kwestionowanym zakresie w mocy.

W uzasadnieniu, po przedstawieniu stanu sprawy przypomniano, iż zgodnie z art. 43 ust. 1 ustawy o transporcie publicznym, za przejazd po drogach krajowych przedsiębiorcy wykonujący na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne obowiązani są uiszczać opłaty. Następuje to poprzez nabycie karty opłaty, która podlega wypełnieniu (§ 4 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury). Prawidłowo wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty stanowi wyłączny dowód potwierdzający uiszczenie opłaty za przejazd po drogach krajowych. Zgodnie z § 5 powołanego rozporządzenia, kartę opłaty wypełnia się przed rozpoczęciem przejazdu przez wpisanie w odpowiednim miejscu numeru rejestracyjnego pojazdu, dat i godzin określających termin ważności kart, daty wydania karty oraz oznaczenie emisji spalin pojazdu samochodowego. Termin ważności karty należy wpisać tak, aby wszystkie oznaczone pola karty były wypełnione, przy czym dzień i miesiąc powinny być oznaczone dwoma cyframi, a rok czterema cyframi. Godzinę przejazdu oznacza się czterema cyframi, z czego dwie pierwsze odpowiadają kolejnym godzinom w 24-godzinnym cyklu dobowym. W przypadku wypełniania karty opłaty miesięcznej, półrocznej lub rocznej wpisywanie godziny nie jest wymagane.

Karta opłaty niewypełniona lub wypełniona w sposób inny niż określony powyżej, a także zawierająca poprawki, nie stanowi dokumentu potwierdzającego wniesienie opłaty.

Stosownie do art. 87 ust.1 ustawy, podczas przejazdu po drogach krajowych kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli, między innymi dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z tych dróg.

Zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy, kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.4.1. załącznika do powołanej ustawy, który karą 3.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczania opłaty za przejazd po drogach krajowych.

Z zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności z protokołu z kontroli przeprowadzonej przez [...] Wojewódzki Inspektorat Transportu Drogowego, Nr [...], jednoznacznie wynika, ze strona wykonywała dnia [...] czerwca 2005 r. transport drogowy bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych. Okazana przez prowadzącego pojazd karta nie stanowiła dowodu opłaty, bowiem nosiła ślady przerabiania pierwotnych wpisów miesięcy, co zostało stwierdzone i odnotowane w protokole kontroli przez inspektora transportu drogowego.

Główny Inspektor Transportu Drogowego zważył, że w przedmiotowym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli doszło do naruszenia przepisów prawa w zakresie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych.

Argumenty strony podniesione w odwołaniu nie mogą stanowić w świetle obowiązujących przepisów prawa podstawy do uwzględnienia odwołania. Zgodnie z art. 87 ust. 3 ustawy o transporcie drogowym przedsiębiorca odpowiedzialny jest również za wyposażenie kierowcy wykonującego transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne w wymagane dokumenty. Ponadto wysokość kar pieniężnych za dane naruszenie jest ściśle określona w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym. Jak stwierdzono, dokumentem potwierdzającym wniesienie opłaty za przejazd po drogach krajowych jest prawidłowo wypełniona przed rozpoczęciem przejazdu karta opłaty drogowej, którą kierowca musi posiadać przy sobie i okazywać na żądanie uprawnionego organu kontroli. Zatem przedstawiona do kontroli miesięczna karta opłaty, która nosi ślady przerabiania daty ważności, nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty, zgodnie z ust. 6 § 5 powołanego rozporządzenia.

Odnosząc się do kolejnego naruszenia stwierdzono, że stosownie do art. 5 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, podjęcie zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego. Licencji udziela się na czas oznaczony, nie krótszy niż 2 lata i nie dłuższy niż 50 lat, uwzględniając wniosek przedsiębiorcy. Przedsiębiorcy udziela się licencji, z zastrzeżeniem art. 6, jeżeli spełnia warunki określone w ust. 3 powołanego art. 5 ustawy.

W odniesieniu do naruszenia polegającego na braku licencji ma również zastosowanie powołany wyżej art. 87 ust. 1 ustawy, w myśl którego podczas przejazdu wykonywanego w ramach transportu drogowego kierowca pojazdu obowiązany jest mieć przy sobie i okazywać, na żądanie uprawnionego organu kontroli, wypis z licencji, dowód uiszczenia opłaty za korzystanie z dróg krajowych, zapisy urządzenia rejestrującego samoczynnie prędkość jazdy, czas jazdy i czas postoju, obowiązkowe przerwy i czas odpoczynku, a także art. 92 ust. 1 pkt 2 i 6 ustawy, z których wynika, że kto wykonuje transport drogowy lub przewozy na potrzeby własne naruszając obowiązki lub warunki wynikające z przepisów ustawy lub przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców lub przepisów wiążących Rzeczpospolitą Polską umów międzynarodowych, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 złotych do 15.000 złotych.

Konsekwencją tego rozwiązania jest treść lp. 1.1.1. załącznika do powołanej ustawy, który karą 8.000 zł sankcjonuje wykonywanie transportu drogowego bez licencji (z wyłączeniem taksówek).

Organ II instancji zważył, iż w rozpatrywanym stanie faktycznym zachodzą przesłanki do uznania, iż w chwili kontroli skarżący przedsiębiorca wykonywał transport drogowy bez wymaganej licencji.

Stosownie do art. 4 pkt 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. ustawy o transporcie drogowym przewóz na potrzeby własne to każdy przejazd pojazdu po drogach publicznych, z pasażerami lub bez, załadowanego lub bez ładunku, przeznaczonego do nieodpłatnego krajowego i międzynarodowego przewozu drogowego osób lub rzeczy, wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, spełniający łącznie następujące warunki:

a) pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników,

b) przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi,

c) w przypadku przejazdu pojazdu załadowanego – rzeczy przewożone są własnością przedsiębiorcy lub zostały przez niego sprzedane, kupione, wynajęte, wydzierżawione, wyprodukowane, wydobyte, przetworzone lub naprawione albo celem przejazdu jest przewóz osób lub rzeczy z przedsiębiorstwa lub do przedsiębiorstwa na jego własne potrzeby, a także przewóz pracowników i ich rodzin,

d) nie jest przewozem w ramach prowadzonej działalności gospodarczej w zakresie usług turystycznych.

Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 3 ustawy transport drogowy obejmuje również każdy przejazd drogowy wykonywany przez przedsiębiorcę pomocniczo w stosunku do jego podstawowej działalności gospodarczej, nie spełniający warunków określonych w pkt 4.

Zgodnie z art. 5 ustawy o transporcie drogowym, podjęcie i zarobkowe wykonywanie transportu drogowego wymaga uzyskania odpowiedniej licencji na wykonywanie transportu drogowego.

W toku czynności kontrolnych ustalono, że strona posiadała zaświadczenie na wykonywanie przewozu drogowego na potrzeby własne, jednakże ustalono również, iż prowadzący pojazd p. K.J. nie jest pracownikiem przedsiębiorstwa realizującego powyższy przewóz, gdyż strona zawarła z kierowcą umowę – zlecenie. W związku z czym stwierdzono, że firma nie spełnia wszystkich wymagań, które warunkują wykonywanie przewozów na podstawie wypisu z zaświadczenia i stwierdzono naruszenie określone w lp. 1.1.1. załącznika do ustawy, tj. wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (z wyłączeniem taksówek). Potwierdza to powołany protokół kontroli podpisany przez kontrolowanego kierowcę.

Zgodnie z treścią art. 4 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym, transportem drogowym jest każdy przewóz, który nie spełnia którejkolwiek przesłanki definiującej przewóz na potrzeby własne, o czym mowa w pkt 4 powołanego artykułu 4, czego konsekwencją, zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy, jest konieczność posiadania licencji. Dla uznania danego przewozu za niezarobkowy przewóz (przewóz na potrzeby własne) muszą być łącznie spełnione przesłanki wymienione w wyżej cytowanym art. 4 pkt 4 ustawy, w tym pojazd samochodowy musi być prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Pracownikiem, zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy jest osoba zatrudniona na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę. Zgodnie z art. 22 § 1 Kodeksu pracy, przez nawiązanie stosunku pracy pracownik zobowiązuje się do wykonywania pracy określonego rodzaju na rzecz pracodawcy i pod jego kierownictwem oraz w miejscu i czasie wyznaczonym przez pracodawcę, a pracodawca – do zatrudniania pracownika za wynagrodzeniem. Zatrudnienie w warunkach określonych w § 1 powołanego przepisu jest zatrudnieniem na podstawie stosunku pracy, bez względu na nazwę zawartej przez strony umowy. Nie jest dopuszczalne zastąpienie umowy o pracę umową cywilnoprawną przy zachowaniu warunków wykonywania pracy określonych w § 1 powołanego przepisu Kodeksu pracy.

Wykonywanie przez p. K.J. w chwili kontroli usługi kierowania pojazdem strony na podstawie umowy zlecenia nie może zostać uznane za fakt spełnienia warunku określonego w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym. Kierowanie pojazdem firmy musi być wykonywane przez przedsiębiorcę lub jego pracownika. Istota ciągłości świadczenia pracy w ramach stosunku pracy tkwi w tym, że zobowiązanie pracownika nie polega tylko na jednorazowym wykonywaniu pewnej czynności, ale wiąże się również z wykonywaniem określonych czynności w powtarzających się okresach czasu i w okresie istnienia trwałej więzi łączącej pracownika z pracodawcą.

Biorąc pod uwagę powołane wyżej przepisy prawne oraz mając na względzie utrwalone dowody w zakresie decyzji nakładającej na stronę karę pieniężną za wykonywanie transportu drogowego bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, należało - w ocenie organu II instancji – decyzję organu I instancji w zakresie kary pieniężnej w wysokości 8.000 zł utrzymać – jako całkowicie słuszną. W świetle przedstawionych dokumentów i zgromadzonych dowodów wykonywany przewóz miał charakter krajowego transportu drogowego, który zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym oznacza podejmowanie i wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie przewozu osób lub rzeczy pojazdami samochodowymi zarejestrowanymi w kraju, za które uważa się również zespoły pojazdów składające się z pojazdu samochodowego i przyczepy lub naczepy, na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, przy czym jazda pojazdu, miejsce rozpoczęcia lub zakończenia podróży i przejazdu oraz droga znajdują się na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W związku z czym przewoźnik powinien posiadać w takim przypadku licencję w zakresie transportu drogowego rzeczy.

Argumenty podniesione przez stronę nie mogą stanowić, w świetle powyższych stwierdzeń, podstawy do uchylenia zaskarżonej decyzji. W rozpatrywanej sprawie zachodzą bowiem przesłanki do uznania, iż wykonywany w dniu [...] czerwca 2005 r. przez przedsiębiorcę przewóz nie był przewozem na potrzeby własne, co oznacza, zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy, że przewóz ten należało zakwalifikować jako transport drogowy. Warunkiem traktowania przewozu jako przewozu na potrzeby własne jest spełnienie łącznie trzech przesłanek, tzn. przedsiębiorca legitymuje się tytułem prawnym do dysponowania pojazdami samochodowymi, przewożony towar jest jego własnością i pojazdy samochodowe używane do przewozu są prowadzone przez przedsiębiorcę lub jego pracowników. Z materiału dowodowego bezsprzecznie wynika, iż kierowca nie był zatrudniony u przedsiębiorcy jako pracownik, tj. zgodnie z art. 2 Kodeksu pracy, czyli nie był zatrudniony na podstawie umowy o pracę, powołania, wyboru, mianowania lub spółdzielczej umowy o pracę, w związku z czym wykonywany przez firmę przewóz towaru należało uznać za transport drogowy rzeczy i dlatego kierowca powinien był posiadać oraz okazywać na żądanie organu kontrolującego licencję na wykonywanie transportu drogowego. Ponadto, zgodnie z art. 103 ust. 3 ustawy, od 1 maja 2004 r., tj. od chwili uzyskania przez Polskę członkowstwa w Unii Europejskiej, wszyscy przedsiębiorcy wykonujący transport drogowy bezwzględnie powinni posiadać licencję, aby zgodnie z przepisami ustawy prowadzić działalność.

Nadto Główny Inspektor Transportu Drogowego zauważył, iż sprawą skarżącego jest takie organizowanie prowadzonej działalności, aby możliwe było zachowanie obowiązujących w tym zakresie przepisów. Rolą organów Inspekcji jest kontrola ich przestrzegania. Organ orzekający kieruje się stanem faktycznym z chwili kontroli. Sankcjonowanie naruszeń administracyjnych nie opiera się na stwierdzeniu winy, lecz na samym naruszeniu przepisu, w tym wypadku lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. W związku z powyższym nałożoną karę pieniężną w wysokości 8.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji utrzymano w mocy. Organ II instancji podniósł również, że wysokość nakładanych za dane naruszenie kar jest ściśle określona w załączniku do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym i nie może ulegać zmianom. Jednak w związku z problemami finansowymi strona może się zwrócić o umorzenie lub anulowanie bądź rozłożenie na raty nałożonej na nią kary pieniężnej do [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu drogowego, który jest właściwy w tej kwestii.

Skargę na powyższą decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł zainteresowany zarzucając jej te same naruszenia co w odwołaniu, a w uzasadnieniu rozwijając argumentację w kwestiach wybranych z uzasadnienia zaskarżonej decyzji, w tym przede wszystkim odnoszących się do "jednorazowego" charakteru czynności wykonywanej przez kierowcę pojazdu samochodowego – p. K.J. i związanymi z tym zarzutami proceduralnymi (m.in. naruszenie art. 136 K.p.a.), a także pojęcia "pracownika".

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł o jej oddalenie odnosząc się odrębnie do nałożonych kar, tj. kary za nie uiszczenie przez skarżącego opłaty drogowej oraz kary za brak licencji, a w szczególności podejmując polemikę z zarzutami podniesionymi przez skarżącego. Tak więc za błędny uznano pogląd, iż organy powinny oczekiwać na zakończenie postępowania karnego w sprawie, gdyż postępowanie to ma wyjaśnić kwestie prejudycjalne. Przedmiotem postępowania administracyjnego nie jest bowiem wina czy też odpowiedzialność karna kogokolwiek za przerobienie dokumentu, ale kwestia uiszczenia opłaty drogowej. Na podstawie przedstawionego do kontroli dokumentu karty opłaty drogowej stwierdzono, że jest on przerobiony, co oznaczało, że dokument ten nie udowadniał uiszczenia przez skarżącego należnej opłaty drogowej. Do wniosku takiego prowadził nie budzący wątpliwości i w toku instancji niekwestionowany przez skarżącego fakt przerobienia karty opłaty drogowej. Stosownie do art. 81 K.p.a. uznano tę protokolarnie stwierdzoną okoliczność za udowodnioną, bowiem strona miała możliwość wypowiedzenia się co do tego dowodu i ustaleń tych nie kwestionowała. Okoliczność tę uznano za przyznaną. Natomiast kto dopuścił się do przestępstwa przeciw wiarygodności dokumentu i niezależnie od jakiejkolwiek jego postaci jest w sprawie nieistotne i nie miało dla postępowania administracyjnego żadnego znaczenia. Zgodnie z § 5 ust. 6 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 grudnia 2001 r. w sprawie uiszczania przez przedsiębiorców opłat za przejazd po drogach krajowych (Dz.U. Nr 150, poz. 1684, z późn. zm.) karta opłaty drogowej nieprawidłowo wypełniona i zawierająca poprawki nie stanowi dowodu uiszczenia opłaty. Intencja tego przepisu jest oczywista: ma on zapobiegać przerabianiu dokumentów celem obchodzenia obowiązku uiszczania opłaty drogowej.

Natomiast odnosząc się do kary za brak licencji organ II instancji stwierdził, że skarżący nie kwestionuje stanu faktycznego ustalonego w sprawie, a jedynie czyni zarzut błędnej wykładni art. 4 pkt 3 i 4 ustawy o transporcie drogowym przez niewłaściwe zastosowanie tych przepisów. Zdaniem organu II instancji nie jest sporne, że w rozpatrywanej sprawie osoba prowadząca pojazd nie może być w świetle art. 2 Kodeksu pracy uznana za pracownika. Na poparcie właściwego zastosowana tego przepisu organ przytoczył tezę zawartą w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 15 stycznia 1993 r., sygn. III ARN 89/92 (POP 1993/4/70), że "uznaną regułą wykładni jest odstępowanie od potocznego znaczenia słów i pojęć, gdy ustawodawca słowa lub pojęcia (terminy) definiuje w języku prawnym, tworząc tzw. definicje normatywne." Zdefiniowanie tych definicji normatywnych w kodeksach też nie pozostaje bez znaczenia dla oceny znaczenia takich definicji. Dał temu wyraz Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 18 października 1994 r. (K 2/94, OTK 1994/2/36) stwierdzając, że "...kodeksom przypisuje się szczególne miejsce w systemie prawa ustawowego. Istotą kodeksu jest stworzenie koherentnej – i w miarę możliwości – zupełnej oraz trwałej regulacji w danej dziedzinie prawa(...) kodeksy przygotowywane i uchwalane są w odrębnej i w bardziej złożonej procedurze niż "zwyczajne" ustawy, istotą kodeksu jest dokonanie kodyfikacji danej gałęzi prawa. Dlatego terminy i pojęcia używane przez kodeksy traktuje się jako wzorcowe i domniemuje się, iż inne ustawy nadają im takie samo znaczenie. Jest niesporne, że zarówno aksjologia, jak i technika tworzenia prawa traktuje kodeksy w sposób szczególny." Przywołano w tym kontekście również uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 9 czerwca 1976 r. (VI KZP 13/75, OSNKW 1976/7-8/86), w której wprost wskazano, że w braku definicji danego pojęcia w danym akcie normatywnym lub w danej gałęzi prawa, gdy jest ono zdefiniowane w innej specyficznej gałęzi prawa, to sąd powinien się oprzeć na takiej właśnie legalnej definicji. Odnosząc te poglądy do rozpatrywanej sprawy organ II instancji wskazał, że gdyby istotnie, jak twierdzi skarżący, celem ustawodawcy było posługiwanie się terminem "pracownik" w odmiennym niż kodeksowe znaczeniu, wówczas zawarłby w ustawie transportowej swoistą definicje tego pojęcia, tak jak zresztą ma to miejsce np. w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych. To, że zabiegu takiego ustawodawca nie dokonał, nie może być uznane za obojętne i przypadkowe w procesie wykładni prawa. W świetle przytoczonych orzeczeń i poglądów zasadność wykładni prezentowanej przez organy administracji publicznej w odniesieniu do pojęcia "pracownik" nie powinna budzić wątpliwości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi).

Rozpoznając skargę w świetle powołanych wyżej kryteriów należy uznać, że nie zasługuje ona na uwzględnienie.

Przedmiotem rozpoznania przez Sąd była skarga na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] października 2005 r., utrzymującą w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2005 r., którą nałożono na przedsiębiorcę – A. Spółka jawna karę pieniężną w wysokości 12.150,00 złotych, zakwestionowaną co do części kary w wysokości 11.000,00 zł. W szczególności zaskarżeniem objęto nałożenie kary za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (kara w wysokości 3000 zł) oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (kara w wysokości 8.000 zł).

Stan faktyczny w rozpatrywanej sprawie został ustalony w sposób nie budzący wątpliwości w następstwie kontroli, która miała miejsce w dniu [...] czerwca 2005 r. Ustalenia zawarte w protokole z tej kontroli, dotyczące stanu faktycznego, zostały przyjęte przez kierowcę – p. K.J. bez uwag.

Spośród naruszeń odnotowanych w toku kontroli, które skutkowały nałożeniem na przedsiębiorcę kary pieniężnej w łącznej wysokości 12.150,00 zł, zakwestionowano kary za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych (3000 zł) oraz za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji (8.000 zł). Odwołanie i skargę w tym zakresie oparto na zarzutach odnoszących się do stanu prawnego związanego z podniesionymi zarzutami.

I tak, w przypadku kary za wykonywanie transportu drogowego lub przewozu na potrzeby własne bez uiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, które to naruszenie było następstwem faktu przerobienia karty opłaty drogowej, a więc przestępstwa, o popełnieniu którego zawiadomiono Prokuraturę Rejonową w T., skarżący podniósł zarzut odstąpienia od zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a., które powinno nastąpić obligatoryjnie w sytuacji, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem skarżącego taką kwestią prejudycjalną w rozpatrywanej sprawie był problem winy i związanej z nią odpowiedzialności karnej za przerobienie (sfałszowanie) dokumentu (kart opłaty drogowej). Sąd w tej kwestii całkowicie popiera stanowisko Głównego Inspektora Transportu Drogowego wskazującego, że odpowiedzialność administracyjna za popełnione wykroczenia drogowe, określone w ustawie z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym, jest co do zasady oderwana od kwestii winy. Organ orzekający ma obowiązek stwierdzenia, czy nastąpiło wykroczenie określone powołaną wyżej ustawą, bez wnikania jakie były jego przyczyny i kto ponosi za to winę. W postępowaniu administracyjnym w tego rodzaju sprawach istotne jest bowiem przede wszystkim stwierdzenie faktu popełnienia wykroczenia i stwierdzenie odpowiedzialności za ten czyn – przy z góry założonej odpowiedzialności przedsiębiorcy, niezależnie od jego winy, możliwości przyczynienia się do jej powstania, czy ewentualnych żądań miarkowania wysokości kary. Organ inspekcji drogowej działa w takiej sytuacji w warunkach uznania związanego – stwierdzenie określonego ustawą wykroczenia musi spowodować jego odpowiednią, zgodną z przepisami ustawy kwalifikację, a następnie nałożenie kary w wymaganej tą ustawą wysokości. Organ nie ma tu żadnych luzów decyzyjnych, żadnej granicy swobodnego uznania. W tej sytuacji jest oczywiste, że w przypadku, gdy stwierdzone przekroczenie nosi znamiona przestępstwa (np. fałszerstwa dokumentu), o popełnieniu którego organ Inspekcji drogowej jest obowiązany zawiadomić właściwe organy Prokuratury, zawiadomienie takie nie wpływa na bieg postępowania administracyjnego w sprawie nałożenia kary pieniężnej, gdyż kara nałożona w postępowaniu administracyjnym nie jest związana z ustaleniem winy za popełnienie określonego wykroczenia, za które z założenia odpowiada przedsiębiorca. Zawieszenie postępowania na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 byłoby w tej sytuacji swoistą premią dla przedsiębiorcy, odraczającą ciążący na nim obowiązek zapłaty kary nałożonej w trybie administracyjnym. Należy się zatem zgodzić z poglądem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, iż wynik postępowania karnego w sprawie sfałszowania dokumentu – karty opłaty drogowej, nie ma żadnego wpływu na ustalony w postępowaniu administracyjnym obowiązek wniesienia kary za wykroczenie przewidziane w przepisach ustawy o transporcie drogowym. Tym samym należy stwierdzić, że naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym, a zwłaszcza załącznika do tej ustawy, jest całkowicie niezależne od wyników postępowania karnego zmierzającego do ustalenia winnego za takie przekroczenie, a zatem wyniki postępowania karnego, zmierzającego w takich przypadkach do ustalenia winy za takie przekroczenie, nie mogą być traktowane jako zagadnienie wstępne w postępowaniu w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym. Tym samym wniosek skarżącego o zawieszenie w takim przypadku postępowania administracyjnego, w którym następuje ustalenie obowiązku zapłaty i wysokości kary nałożonej z tytułu udowodnionego – w postępowaniu administracyjnym – naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym, należy uznać za pozbawiony podstaw prawnych. Jest przy tym oczywiste, że tego rodzaju wniosek proceduralny nie może być rozpatrywany w oderwaniu od określonej materialnej dziedziny regulacji, która w różny sposób może określać obowiązki i granice swobody działania administracji publicznej. W przypadku administracji transportu drogowego organy tej administracji działają w warunkach uznania związanego.

W odniesieniu do kary pieniężnej za wykonywanie transportu drogowego bez wymaganej licencji, będącej następstwem faktu, iż kierujący pojazdem nie był pracownikiem przedsiębiorcy (w rozumieniu art. 2 Kodeksu pracy), a zatem nie było podstaw do uznania dokonanego przewozu za przewóz na potrzeby własne, zgodnie z art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym, stwierdzono wobec tego, że miał miejsce przewóz mający charakter przewozu drogowego (art. 4 pkt 3 ustawy), wymagający licencji. Wobec jej oczywistego braku nałożono odpowiednią karę pieniężną. Węzłowym w tej sprawie jest pojęcie "pracownika", gdyż to ono w rozpatrywanej sprawie rozstrzygało o kwalifikacji przewozu – albo jako przewozu wykonywanego na potrzeby własne, albo jako przedwozu drogowego, wymagającego licencji, której skarżący z całą pewnością nie posiadał i nie był w stanie okazać jej organowi kontrolującemu.

W opinii skarżącego pojęcie "pracownika" powinno być interpretowane w sposób ściśle leksykalny, zgodnie z potocznym, słownikowym i powszechnym rozumieniem tego pojęcia. Byłoby to, zdaniem skarżącego, zgodne z przyjętymi zasadami wykładni, nie nawiązującej do innej, odrębnej co do metod sankcjonowania, dziedziny prawa. Sąd nie podziela tego poglądu i nie zgadza się z wywodami ograniczającymi możliwość stosowania w ramach wykładni pojęć z zakresu innego działu prawa, albo precyzyjnie w tym dziale określonych, w przeciwieństwie do ustaw, których przepisy są przedmiotem wykładni. Sąd, dostrzegając oczywisty podział prawa na działy czy gałęzie, odpowiednio do przedmiotu i metody regulacji, uważa, że nadrzędne znaczenie ma pojęcie systemu prawa, zakładające wewnętrzne powiązania między tworzącymi go aktami, instytucjami prawnymi i pojęciami. Z tego też m.in. powodu nie uważa, by odniesienie zawartego w art. 4 pkt 4 ustawy o transporcie drogowym pojęcia "pracownika", wobec nie zdefiniowania tego pojęcia w przepisach tej ustawy, do przepisów Kodeksu pracy, a w szczególności do zawartej w art. 2 tego Kodeksu definicji pojęcia "pracownika", było wadliwe i naruszało zasady wykładni. Przeciwnie, Sąd podziela w tym zakresie zasady wykładni przedstawione w orzecznictwie sądowym przywołanym przez Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zakładające odstępowanie od potocznego, a więc leksykalnego, słownikowego znaczenia słów i pojęć w przypadku operowania przez ustawodawcę definicjami normatywnymi, legalnymi, zwłaszcza gdy są to definicje kodeksowe, mające z założenia znaczenie wykraczające poza dany akt prawny czy nawet dział prawa, znaczące dla całego systemu prawa. Za uprawnione należy więc uznać domniemanie, że w przypadku pominięcia określenia w ustawie "działowej" pojęcia "pracownika", termin ten powinien być przede wszystkim rozumiany w znaczeniu nadanym mu przez Kodeks pracy, tzn. zgodnie z przyjętą w tym Kodeksie legalną definicją tego pojęcia.

Przyjęcie takiej definicji terminu "pracownik" prowadzi w rozpatrywanej sprawie do wniosku, że pojazd samochodowy używany do przewozu nie był prowadzony przez przedsiębiorcę lub jego pracowników, a zatem nie był to przewóz na potrzeby własne (art. 4 pkt 4), lecz miał charakter transportu drogowego, wymagającego licencji. Wykonywanie tego transportu bez wymaganej licencji skutkuje, zgodnie z lp. 1.1.1. załącznika do ustawy o transporcie drogowym, obowiązkiem nałożenia na przedsiębiorcę kary w wysokości 8.000,00 zł. Nałożenie kary w tej wysokości było więc w rozpatrywanym przypadku zgodne z ustalonym stanem faktycznym i obowiązującymi przepisami prawa.

Już na marginesie należy podnieść, że przyjęcie leksykalnego, zaproponowanego przez skarżącego pojęcia pracownika, rodziłoby znaczące trudności choćby w zakresie kontroli czasu pracy kierowców, czy też, w przypadku takich umów, jak zastosowana w rozpatrywanej sprawie, wnoszenia przez nich np. składek na ubezpieczenie zdrowotne.

Ponadto oceniając zaskarżoną decyzję Sąd nie stwierdził żadnych innych uchybień, których istnienie powinien uwzględnić z urzędu.

W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 127, z późn. zm.) orzekł jak w sentencji wyroku.