Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Op 6/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2012-03-22 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Zasądzono zwrot nadpłaconego wpisu
Powołane przepisy: article: art. 16, art. 145 par. 1  w zw. z art. 151 par. 1 pkt 2, art. 64 par 2, , art. 63 par. 2, art. 7, art. 77, art. 138 par. 2, art. 105 par. 1.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Teresa Cisyk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Janowska Sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Protokolant Sekretarz sądowy Mariola Górska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 marca 2012 r. sprawy ze skargi M. M., I. M. na decyzję Wojewody Opolskiego z dnia 2 listopada 2011 r., nr [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie pozwolenia na budowę 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Opolskiego, z dnia 19 sierpnia 2011 r., nr [...] i postanowienie Starosty Opolskiego z dnia 14 grudnia 2010 r., nr [...], 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości, 3) zasądza od Wojewody Opolskiego na rzecz skarżących M. M., I. M. (solidarnie) kwotę 755 (siedemset pięćdziesiąt pięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego, 4) zwraca skarżącym M. M. i I. M. (solidarnie) kwotę 300 (trzysta) złotych.


UZASADNIENIE

Przedmiot postępowania sądowego stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 2 listopada 2011 r., nr [...], którą uchylono decyzję Starosty Opolskiego z dnia 19 sierpnia 2011 r., o uchyleniu decyzji ostatecznej Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "[...]" J. P. pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka nr A. i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Zaskarżona decyzja zapadła w następującym stanie faktycznym:

Skarżący M. i I. M. pismem datowanym na dzień 17 listopada 2010 r. zaadresowanym "Starostwo Powiatowe Inspektor Nadzoru Budowlanego w Opolu" stwierdzili, że nie wyrażają zgody na budowę schodów niemalże w granicy z ich działką, których w tym miejscu nigdy nie było oraz, że zapadła decyzja wydana została bez ich zgody. Pismo podpisane zostało przez jedną osobę.

Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010 r., nr [...], Starosta Opolski działając na podstawie art. 142, art. 145 § 1 pkt 4 i 5, art. 147 i art. 149 § 1 i 2 K.p.a. wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "[...]" J. P. pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka nr A..

Decyzją z dnia 19 sierpnia 2011 r., Nr [...], Starosta Opolski działając na podstawie art. 151 §1 pkt 2 K.p.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a., oraz art. 35 ust. 3 ustawy Prawo budowlane uchylił decyzję ostateczną Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono J. P. pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ zauważył, że w toku wznowionego postępowania na wniosek strony I. i M. M. stwierdzono, że pomimo określonego we wniosku i wynikającego z tytułu projektu budowy zakresu przedsięwzięcia jako "przebudowy" rozwiązania projektowe przewidywały schody zewnętrzne oraz usytuowanie otworu drzwiowego w odległości 2m od granicy z sąsiednią nieruchomością, na której ustanowiona jest służebność przejazdu. Stąd też w/w rozwiązanie, niewymienione we wniosku, zmienia kwalifikację przedsięwzięcia z przebudowy na rozbudowę i nie jest zgodne z warunkami technicznymi. Planowana rozbudowa obiektu położonego przy granicy działki skutkuje koniecznością uznania za strony postępowania właścicieli działki sąsiedniej i stad też wznowienie postępowania z wniosku I. i M. M. w trybie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. było zasadne. Organ zauważył nadto, że inwestor zobowiązany został do usunięcia nieprawidłowości w złożonym projekcie zagospodarowania działki i doprowadzenia go do stanu zgodnego z przepisami dotyczącymi warunków technicznych, ale nie spełnił w/w warunku i stąd też zaistniały przesłanki do zastosowania przepisu art. 35 ust. 3 Prawa budowlanego.

Odwołanie od powyższej decyzji złożył J. P.. Odwołujący się nie godził się z ustaleniem dokonanym przez organ, że wydane pozwolenie na przebudowę wynikało z błędnej metryki projektu, gdyż w spornym miejscu znajdowały się schody, a więc nie doszło do rozbudowy budynku, lecz do przebudowy schodów prowadzących do kondygnacji piwnicznej na schody prowadzące na parter oraz wykorzystania istniejącego otworu okiennego na otwór drzwiowy. Nadto wskazał, że na podstawie uzyskanej decyzji zasypał już stare schody prowadzące do piwnic, a które graniczyły z działką skarżących w podobny sposób i poniósł koszty, których mógłby uniknąć, gdyby zawiadomiono o postępowaniu sąsiadów.

Zaskarżoną decyzją z dnia 2 listopada 2011 r. Wojewoda Opolski uchylił decyzję organu I instancji w całości i umorzył postępowanie pierwszej instancji.

W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił przebieg postępowania przed organem I instancji oraz wskazał, że wznowienie postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. następuje wyłącznie na wniosek strony, a zatem stosownie do art. 63 K.p.a. żądanie strony winno zawierać określenie żądania. Pismo zaś z dnia 17 listopada 2010 r. nie zawierało określenia żądania, a zatem Starosta Opolski bezpodstawnie wznowił postępowanie w sprawie zakończonej decyzją ostateczną z dnia 1 września 2010 r. Dalej uzasadniał organ, że już tylko z tej przyczyny zaskarżona decyzja winna podlegać uchyleniu. Jednak przepis art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. daje organowi odwoławczemu możliwość uchylenia wadliwej decyzji i umorzenia postępowania w przypadku jego bezprzedmiotowości. Z uwagi, zatem na brak żądania wszczęcia postępowania wznowieniowego należało orzec o uchyleniu decyzji organu I instancji i umorzeniu postępowania.

Z treścią powyższego rozstrzygnięcia nie zgodzili się M. i I. M.. W wywiedzionej skardze wnosili o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Decyzji zarzucili naruszenie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. w zw. z art. 7 K.p.a. w zakresie w jakim organ II instancji nie uwzględnił, że wznowienie postępowania przez organ I instancji stanowiło urzeczywistnieniu woli skarżących i odpowiadało żądaniu wyrażonemu w pismie z dnia 17 listopada 2010 r., art. 145 § 1 pkt 5 K.p.a. w zakresie jakim organ II instancji pominął fakt, że podstawą wznowienia postępowania było ujawnienie nowych okoliczności faktycznych, które stanowiło podstawę wszczęcia postępowania z urzędu i uznał, że postępowanie jest bezprzedmiotowe, art. 7 K.p.a. w zakresie w jakim organ II instancji przyjął za udowodnione istotne dla sprawy okoliczności, pomimo że z zebranego w sprawie materiału dowodowego takie ustalenia nie wynikały, a nadto, w zakresie w jakim organ nie dokonał wszechstronnej oceny zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i nie uzasadnił w sposób wymagany przepisami swych decyzji, art. 7 K.p.a. w zw. z art. 61 ust. 2 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a. w zakresie w jakim organ II instancji nie uznał ważnego interesu skarżących w wznowieniu postępowania oraz wyrażeniu przez nią zgody na prowadzenie postępowania, art. 8 K.p.a. w zakresie w jakim działania organu odwoławczego naruszały zasady praworządności, sprawiedliwego prowadzenia postępowania oraz zasady ogólnego pogłębiania zaufania do organów państwa, art. 11 K.p.a. w zw. z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia faktycznego i prawnego oraz brak oznaczenia stron.

W uzasadnieniu skargi skarżący dowodzili, że inkryminowane rozstrzygnięcie stoi w sprzeczności ze słusznym interesem skarżących, a formalistyczne podejście organu odwoławczego wypacza zasady prawidłowej administracji. Zdaniem skarżących, wyrazili oni w sposób jasny swoją wolę w piśmie z dnia 17 listopada 2010 r., a ustalenie trybu w jakim winno zostać rozpoznane ich żądanie oraz ocena spełnienia normatywnie określonych przesłanek ciążyło na organie administracji. Podjęte przez organ I instancji działania skutkowały urzeczywistnieniu woli strony w zakresie wznowienia postępowania i uniemożliwienia realizacji budowy w sposób sprzeczny z interesem obywateli oraz normami prawa budowlanego, zaś zmiana kwalifikacji przedsięwzięcia z przebudowy na rozbudowę stanowiło faktyczną przyczynę wznowienia postępowania.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Opolski wniósł o jej oddalenie, w uzasadnieniu wskazując, że zasadnicze powody swojego rozstrzygnięcia przedstawił w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a argumenty skarżącej nie przekonują go do zmiany powyższego rozstrzygnięcia.

W piśmie procesowym z dnia 20 stycznia 2012 r. skarżący w całości podtrzymywali żądanie oraz twierdzenia podnoszone w skardze. Argumentowali, że skoro pismo strony nie czyni zadość wymogom ustalonym w przepisach organ zobowiązany był wezwać stronę do jego uzupełnienia. Wezwanie takie winno być skierowane do strony tylko i wyłącznie w sytuacji, gdy charakter pisma budzi wątpliwości. Obowiązek taki nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc takie, które w swej treści są jasne i zrozumiałe. Dla organu I instancji pismo skarżących nie budziło wątpliwości skoro wszczął i prowadził postępowanie wznowieniowe, a zatem decyzja organu II instancji nie odpowiada prawu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), kontrola działalności administracji publicznej przez sąd administracyjny sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Z zasady, iż sąd administracyjny ocenia, czy zaskarżona decyzja jest zgodna prawem, wynika konsekwencja, co do tego, iż sąd ten rozważa prawo obowiązujące w dniu wydania decyzji, jak i stan sprawy istniejący na dzień wydania decyzji, badając prawidłowość zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego w sprawie stanu faktycznego oraz trafność wykładni tych przepisów. Poza tym, zgodnie z art. 134 ustawy z dnia ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej P.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną.

Na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. uwzględnienie skargi następuje w przypadku naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), a także innego naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c).

Dokonując pod tym kątem oceny stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, Sąd uznał, że zaskarżona decyzja, decyzja organu I instancji wydana w trybie wznowieniowym oraz zapadłe postanowienie o wznowieniu postępowania nie odpowiadają przepisom prawa postępowania, gdyż naruszają przepisy prawa procesowego.

Przedmiot oceny, pod względem zgodności z przepisami prawa, stanowi decyzja Wojewody Opolskiego z dnia 2 listopada 2011 r., którą uchylono decyzję Starosty Opolskiego z dnia 19 sierpnia 2011 r., o uchyleniu decyzji ostatecznej Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu "[...]" J. P. pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka nr A. i umorzono postępowanie przed organem pierwszej instancji.

Na wstępie zauważyć należy, że postępowanie w sprawie toczyło się w ramach jednego z rodzajów postępowań nadzwyczajnych, a przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego regulują w sposób jednoznaczny i ścisły tryb postępowania związany m.in. ze wzruszeniem decyzji ostatecznych, jaką w niniejszej sprawie jest decyzja ostateczna Starosty Opolskiego z dnia 1 września 2010 r., nr [...], którą zatwierdzono projekt budowlany i udzielono "[...]" J. P. pozwolenia na przebudowę lokalu usługowego na aptekę ogólnodostępną i sklep spożywczy w [...] przy ulicy [...], działka nr A..

Art. 16 K.p.a. statuuje zasadę trwałości decyzji ostatecznych. Zasada ta ma podstawowe znaczenie dla stabilizacji opartych na decyzji skutków prawnych. Formalna strona zasady ogólnej trwałości decyzji ostatecznej wyraża się w tym, iż decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone lub zmienione przez nową decyzję opartą na odpowiednim przepisie prawnym (por. komentarz do art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego pod redakcją prof. dr hab. Barbary Adamiak). Od tej reguły ostateczności załatwienia sprawy ustawodawca dopuścił wyjątki, wyznaczając jednocześnie warunki odstąpienia od niej. Mianowicie decyzja ostateczna może być wzruszona:

– przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie uchylenia decyzji prawidłowej lub dotkniętej wadą niekwalifikowana (art. 154, art. 155, art. 161 K.p.a.)

– przez uchylenie decyzji w trybie postępowania w sprawie wznowienia postępowania (art. 145 §1 K.p.a. w związku z art. 151 §1 pkt 2 K.p.a.,

– przez stwierdzenie nieważności w trybie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 156 §1 K.p.a.),

– przez uchylenie lub zmianę decyzji na podstawie przepisów szczególnych.

Przenosząc zatem powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że zasadnie uznał organ odwoławczy, iż z treści pisma skarżących z dnia 17 listopada 2010 r. nie wynika czy żądają oni wznowienia postępowania w sprawie, czy też wzruszenia ostatecznej decyzji w ramach innych nadzwyczajnych trybów postępowania. W świetle powyższego organ I instancji zobowiązany był w ramach wszczętego na skutek wniosku skarżących postępowania do jednoznacznego ustalenia i wyjaśnienia na jakiej podstawie i w jakim trybie winno się ono toczyć. Dopuszczalność ponownego, prowadzenia postępowania w tej samej sprawie wymagała wystąpienia jednej z okoliczności na które wskazywano wyżej, a które pozwalałyby na wzruszenie w/w ostatecznej decyzji. Poddając analizie treść pisma skarżących zauważyć należy, że pomimo oznaczenia, że jest ono wnoszone przez dwie osoby podpisane zostało jedynie przez jednego wnioskodawcę. Organ I instancji nie zastosował, pomimo ciążącego na nim obowiązku wynikającego z art. 64 § 2 K.p.a., wezwania do usunięcia braków formalnych pisma w terminie 7 dni. Nadto skarżący jako adresata pisma oznaczyli dwa organy, a mianowicie Starostwo Powiatowe, które jest organem administracji architektoniczno-budowlanej oraz Inspektora Nadzoru Budowlanego, który jest organem nadzoru budowlanego i do właściwości, którego należy m.in. badanie legalności wykonywanych robót budowlanych. Taki sposób oznaczenia organu obligował zatem organ I instancji do ustalenia rzeczywistej woli strony i jednoznacznego określenia treści żądania oraz jego podstaw (art. 63 § 2 K.p.a.). W granicach działania organu administracji publicznej, w ramach norm prawnych postępowania administracyjnego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy, zawarte jest między innymi zobowiązanie organu do prawidłowego ustalenia przedmiotu postępowania oraz treści wniosku. Dokonanie takiego ustalenia mieści się bowiem w dyspozycji art. 7 i 77 K.p.a. Organ I instancji winien, zatem ustalić, czy żądanie skarżących zmierza do stwierdzenia nieważności decyzji, jej uchylenia lub zmiany z urzędu, czy też w ramach wznowienia postępowania. Dopiero, zatem ustalenie tych okoliczności pozwoliłoby organowi na prawidłowe zakwalifikowanie i poprowadzenie postępowania administracyjnego. Organy administracji publicznej związane są, bowiem żądaniem strony i nie mogą zmieniać jego treści i uruchamiać według własnej oceny właściwego trybu postępowania. W razie wątpliwości, co do treści żądania strony, organ administracji publicznej powinien wezwać stronę do dokładnego określenia żądania oraz trybu postępowania w jakim ma się ono toczyć. Takich czynności organ I instancji nie podjął i stąd też w tym zakresie prawidłowo organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja pierwszoinstancyjna nie odpowiada prawu. Do postępowania wznowieniowego mają zastosowanie ogólne reguły wynikające z zasad postępowania administracyjnego, a więc zarówno z art. 10 § 1 K.p.a., jak i art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a.

Zauważyć należy nadto, że z ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika dla organu zobowiązanie do udzielenia stronie informacji faktycznej i prawnej (art. 9 K.p.a.). Powyższe oznacza obowiązek udzielania stronie informacji o okolicznościach faktycznych prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W wyroku z dnia 23 lipca 1992r., sygn. akt III ARN 40/92, SN przyjął, iż obowiązek informowania i wyjaśniania stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 K.p.a.) powinien być rozumiany szeroko, jak to jest możliwe. Obowiązkiem organu administracji publicznej, a takowym jest starosta jest obowiązek czuwania nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. W tym celu organ winien udzielić im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Organ I instancji nie tylko nie udzielił skarżącym żadnych wskazówek, ani informacji, ale także nie zażądał uściślenia, czy też uzupełnienia, przed wszczęciem postępowania wznowieniowego, złożonego pisma z dnia 17 listopada 2010 r. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji uzupełni w/w braki formalne złożonego wniosku.

Nie sposób zgodzić się także ze stanowiskiem prezentowanym przez pełnomocnika skarżących, że zwrócenie się przez organ I instancji do skarżących z zapytaniem czy podtrzymują swoje stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 19 listopada 2010 r. i udzielenie odpowiedzi na nie przez skarżących w piśmie z dnia 17 marca 2011 r. konwalidowało prowadzone postępowanie przed organem I instancji i służyło urzeczywistnieniu woli skarżących. W tym zakresie dostrzec należy, że treść ostatnio wskazanego pisma nie stanowiła uzupełnienia braków formalnych, ani też nie zawierała określenia żądania. Skarżący, nota bene ponownie oznaczeni jako dwie osoby (pismo podpisane ponownie przez 1 osobę), oświadczyli, że nadal podtrzymują "decyzję z dnia 17.11. 2010 r."

Dokonując dalszej oceny decyzji organu I instancji przypomnieć należy, że postępowanie wznowieniowe w sprawie zakończonej ostateczną decyzją w sprawie udzielenia pozwolenia na przebudowę wszczęte zostało na skutek pisma skarżących z dnia 17 listopada 2010 r., którzy nadmienili w nim, że decyzja została wydana bez ich zgody. Zatem w przedmiotowej sprawie niezbędnym było ustalenie nie tylko treści żądania, ale nadto, przy założeniu, że wniosek dotyczył wznowienia postępowania czy każdy ze skarżących z osobna (M. M. i I. M.) legitymuje się przymiotem strony, a w szczególności czy legitymuje się interesem prawnym, czy też tylko faktycznym oraz czy ten interes prawny uległ naruszeniu poprzez wydane pozwolenie na przebudowę (rozbudowę), które orzeczenie mogłoby godzić w jej prawem chronione interesy poprzez ograniczenie lub uniemożliwienie korzystania z przysługujących jej praw.

Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnej i jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ona zapadła dotknięte było kwalifikowaną wadliwością prawną wyliczoną wyczerpująco w art. 145 § 1 lub art. 145a § 1 K.p.a. Granice wznowionego postępowania wyznaczone są zakresem sprawy administracyjnej, która została rozstrzygnięta w toku instancji przez wydanie ostatecznej decyzji (postanowienia) podlegającej weryfikacji. Wszczęcie tego postępowania następuje, stosownie do art. 149 § 1 K.p.a. w zw. z art. 147 K.p.a. na wniosek strony lub z urzędu, w drodze postanowienia, przy czym wznowienie postępowania z powodu braku udziału strony bez jej winy w postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.), które dopuszczalne jest jedynie na żądanie strony, następuje niezależnie od tego, czy naruszenie to miało wpływ na treść decyzji, czy też nie. Podana we wniosku o wznowienie podstawa wznowienia postępowania wiążąco wyznacza granice tego nadzwyczajnego postępowania. Postępowanie w sprawie nie może zostać zakończone dopóki organ nie ustali czy stan faktyczny przewidziany w normie prawnej wystąpił, czy też nie w rozpoznawanej sprawie. W przedmiotowej sprawie wymóg ten dotyczył oceny zaistnienia bądź nie ustawowych przesłanek pozwalających na wzruszenie ostatecznej decyzji na podstawie przesłanek wskazanych przez skarżącego.

Przepis art. 148 § 1 K.p.a. przewiduje, że podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu, który wydał w sprawie decyzję w sprawie w pierwszej instancji, w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. Jednakże, wobec treści art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. termin miesięczny biegnie od dnia w którym strona dowiedziała się o decyzji. W przedmiotowej sprawie istotnym jest więc ustalenie podstaw na jakich miałoby dojść do wznowienia postępowania na wniosek skarżących oraz zachowania przez skarżących terminu do złożenia wniosku o wznowienie postępowania. Okoliczności, na które wskazano powyższej nie zostały należycie ustalone i rozważone przez organ I instancji.

Zauważyć należy nadto, że do negatywnych przesłanek uzasadniających odmowę wznowienia postępowania (art. 149 § 3 K.p.a.) należą wniesienie podania przez podmiot nie będący stroną, brak zachowania terminu wniesienia podania o wznowienie postępowania określonego przepisami art. 148 § 1 i 2 K.p.a. – jeżeli wznowienie ma nastąpić na wniosek oraz wskazanie podstawy faktycznej wznowienia nie odpowiadającej co najmniej jednej z wyczerpująco wymienionych przepisami art. 145 § 1 pkt 1-8 K.p.a. oraz 145 a podstaw wznowienia. Przed wydaniem postanowienia (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym decyzji) przewidzianego tym przepisem organ zobowiązany jest ustalić wystąpienie w/w przesłanek w sposób nie budzący wątpliwości. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji zobowiązany jest zbadać także, czy wniosek o wznowienie złożony został przez stronę postępowania, czy wniesiono go z zachowaniem terminu oraz czy oparty jest on o ustawowe przesłanki wznowienia (analiza wniosku co do podstaw wznowienia, a nie przyczyn).

Z przyczyn wskazanych powyżej, na podstawie art. 135 P.p.s.a. uchylono decyzję organu I instancji oraz postanowienie o wznowieniu postępowania z dnia 14 grudnia 2010 r.

Poddając natomiast kontroli legalność zaskarżonej decyzji (decyzja II instancji) stwierdzono, że narusza ona art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Organ odwoławczy dostrzegł wadliwości postępowania organu I instancji, lecz bezzasadnie uznał, że pismo skarżących z dnia 17 listopada 2010 r. nie stanowiło wniosku, który wszczynałby postępowanie i obligowałby organ do załatwienia sprawy, a postępowanie przed organem I instancji stało się bezprzedmiotowe.

Art. 105 § 1 K.p.a. stanowi, że gdy postępowanie z jakichkolwiek przyczyn stało się bezprzedmiotowe, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Powyższy przepis nie może być traktowany rozszerzająco. Celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją, co do istoty, czyli orzeczenia, co do tych interesów prawnych lub obowiązków, które legitymowały określone osoby i podmioty prawa do udziału w postępowaniu jako strony (art. 104 K.p.a.). Umorzenie postępowania z powodu jego bezprzedmiotowości zamyka drogę do konkretyzacji praw lub obowiązków i kończy bieg postępowania.

Bezprzedmiotowość postępowania, o której stanowi art. 105 § 1 K.p.a zachodzi jedynie w sytuacjach, gdy w świetle prawa materialnego i ustalonego stanu faktycznego brak jest sprawy administracyjnej mogącej być przedmiotem postępowania. Sprawa administracyjna jest bezprzedmiotowa, gdy nie ma materialnoprawnych podstaw do władczej, w formie decyzji administracyjnej ingerencji organu administracyjnego. Wówczas to jakiekolwiek rozstrzygnięcie merytoryczne, pozytywne czy też negatywne staje się prawnie niedopuszczalne (por wyrok NSA z dnia 21 lutego 2006r., sygn. Akt I OSK 967/05; LEX 201507). Bezprzedmiotowe może być, zatem postępowanie zarówno z powodu braku przedmiotu faktycznego do rozpoznania sprawy, jak również z powodu braku podstawy prawnej do wydania decyzji w zakresie żądania wnioskodawcy. W konsekwencji postępowanie można zakwalifikować jako bezprzedmiotowe, gdy sprawa indywidualna nie podlegała i nie podlega załatwieniu w drodze decyzji administracyjnej. Jeżeli zatem żądanie strony (art. 61 § 1 K.p.a.) nie dotyczy sprawy podlegającej rozstrzygnięciu co do istoty przez organ administracji, postępowanie administracyjne wszczęte takim żądaniem, jako bezprzedmiotowe winno ulec umorzeniu na podstawie art. 105 § 1 K.p.a.

Organ odwoławczy przedwcześnie przyjął, iż w sprawie zachodzi bezprzedmiotowość postępowania, czym naruszył przepis 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 105 § 1 K.p.a. Poza sporem bowiem jest, że skarżący wystąpili do organu administracji z pismem datowanym na dzień 17 listopada 2010 r. Stąd też dopiero ustalenie woli wnioskodawców oraz zakwalifikowanie tego pisma (bądź nie) przez organ jako wniosku, który wszczyna postępowanie w sprawie i zmierza do wzruszenia decyzji ostatecznej w ramach nadzwyczajnych trybów postępowania pozwoli na podjęcie przewidzianych prawem czynności i rozstrzygnięć.

Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 c P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji. Orzeczenie o kosztach uzasadnia art. 200 P.p.s.a.. Orzeczenie o zwrocie skarżącemu kwoty 300 zł wynika z faktu uiszczenia przez pełnomocnika skarżącego wyższego wpisu niż wymagany przepisem § 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 16 grudnia 2003 r. w sprawie wysokości oraz szczegółowych zasad pobierania wpisu w postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 221, poz. 2139 ze zm.).