Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 2360/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-12-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6180 Wywłaszczenie nieruchomości i odszkodowanie, w tym wywłaszczenie gruntów pod autostradę
Hasła tematyczne: Wywłaszczanie nieruchomości
Skarżony organ: Minister Insfrastruktury i Budownictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 156 § 1
journal: Dz.U. 1960 nr 30 poz 168
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tomasz Wykowski (spr.), Sędziowie sędzia WSA Kaja Angerman,, sędzia WSA Anna Sękowska, Protokolant ref. staż Marta Pachulska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi W. M. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności orzeczenia oddala skargę


UZASADNIENIE

I. Decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] (dalej "zaskarżoną decyzją") Minister Infrastruktury i Budownictwa (dalej także "Minister"), po rozpatrzeniu na wniosek N. M., W. M., M. M., J. M., G. G. i M. M., reprezentowanych przez radcę prawnego P. G., o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Rozwoju (dalej także "MIiR") z dnia [...] września 2015 r., znak [...], odmawiającą stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1968 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 190 m2 z całości o powierzchni 698 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym Nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącej własność D. M., utrzymał decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2015 r. w mocy.

II. Stan sprawy, poprzedzający wydanie przez Ministra zaskarżonej obecnie decyzji z dnia [...] lipca 2016 r., przedstawia się w następujący sposób:

1. Orzeczeniem z dnia [...] marca 1968 r. nr [...] (dalej "orzeczeniem wywłaszczeniowym" albo "orzeczeniem z 1968 r.") Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urząd Spraw Wewnętrznych orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 190 m2 z całości o powierzchni 698 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym Nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącej własność D. M.

2. Pismem z dnia 2 czerwca 2011 r. N. M., W. M., M. M., J. M., G. G. i M. M., reprezentowani przez radcę prawnego P. G. wystąpili o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia wywłaszczeniowego z 1968 r.

3. Decyzją z dnia [...] września 2015 r. MIiR odmówił stwierdzenia nieważności orzeczenia wywłaszczeniowego z 1968 r.

4. Pismem z dnia [...] września 2015 r. N. M., W. M., M. M., J. M., G. G. i M. M., reprezentowani przez radcę prawnego P. G. złożyli do MIiR wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją z dnia [...] września 2015 r. W ocenie wnioskodawców orzeczenie wywłaszczeniowe z 1968 r. narusza przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. nr 18. poz. 94), dalej także "ustawy (wywłaszczeniowej/ z dnia 12 marca 1958 r.)", tj. art. 2, art. 3, art. 5, art. 6, art. 7, art. 8, art. 15, art. 16, art. 20 oraz art. 22, a także art. 99 § 1 k.p.a.

III. Zaskarżoną obecnie decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa rozpatrzył ponownie sprawę zakończoną decyzją MIiR z dnia [...] września 2015 r., utrzymując tę decyzję w mocy.

Uzasadniając własne orzeczenie, Minister wskazał w szczególności, co następuje:

1. Wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości dokonano na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości.

2. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wnioskodawców, że podmiot wnioskujący o wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości nie należał do kategorii podmiotów uprawnionych do dokonania tego rodzaju czynności, wskazanych w art.2 ust.2 w/w ustawy wywłaszczeniowej. W myśl przywołanego przepisu o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. Wnioskodawcą wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie była jednostka organizacyjna Miasta [...] tj. Zarząd Dróg i Zieleni Miasta [...]. Organ nadzorczy pozyskał z Urzędu Miasta [...] statut organizacyjny Zarządu Dróg i Zieleni Miasta [...] stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...] maja 1963 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] w sprawie utworzenia Zarządu Dróg i Zieleni m. [...] i nadania regulaminu organizacyjnego Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej, z którego wynika że Zarząd był jednostką budżetową, realizującą zadania gospodarcze w zakresie ulic, zieleni, oświetlenia ulicznego oraz innych urządzeń komunalnych podlegającą Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Tym samym o wywłaszczenie wystąpił podmiot uprawniony w świetle art. 2 ust. 2 ustawy wywłaszczeniowej.

3. Materialno - prawne przesłanki dopuszczalności wywłaszczenia, przewidziane w ustawie wywłaszczeniowej zostały w sprawie spełnione. W myśl art.3 ust.1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cele użyteczności publicznej, na cele obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 190 m2 z całości o powierzchni 698 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym Nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...] było, jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1968 r. oraz orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] marca 1968 r., poszerzenie ulicy [...] w [...]. Niezbędność wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości potwierdzona była decyzją lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r., wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Decyzja ta ustalała lokalizację szczegółową dla budowy czterech odcinków ulic projektowanych w związku z budową wiaduktu na ul. [...].

3.1. Brak wskazania w orzeczeniu konkretnej przesłanki wywłaszczenia nie może być traktowany jako naruszenie prawa. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę (poszerzenie) ulicy [...] niewątpliwie mieściło się bowiem w pojęciu wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Występujący w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia spełniał kryteria użyteczności publicznej, albowiem w myśl orzecznictwa sądowo – administracyjnego pojęcie celu użyteczności publicznej musi się łączyć z powszechnością i ogólną dostępnością dla całego społeczeństwa (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3 sierpnia 1998 r., sygn. akt IV SA 1026/97; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 3.04.2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1447/05; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14.03.2005 r., sygn. akt I SA/Wa 233/05). Tym samym, pomimo tego, że orzeczenie wywłaszczeniowe z dnia [...] marca 1968 r. nie wskazało wprost, która z przesłanek wywłaszczenia z art.3 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. została w sprawie spełniona, przesłanka do dokonania takiego wywłaszczenia bezspornie istniała.

3.2. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców, że wywłaszczona nieruchomość nie była wnioskodawcy wywłaszczenia niezbędna, stwierdzić należy, że niezbędność ta została potwierdzona wspomnianą wcześniej decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].08.1966 r. wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego. Decyzje o lokalizacji szczegółowej wydawane były na podstawie art. 30 ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47), zgodnie z którą organy planowania przestrzennego ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną, bądź teren na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 tej ustawy, podstawą do podejmowania decyzji o lokalizacji szczegółowej są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Osobom zainteresowanym, które nie zgadzały się z koncepcjami przyjętymi w planie zagospodarowania przestrzennego przysługiwało prawo do ich kwestionowania w sposób określony właściwymi przepisami. Od chwili uchwalenia i ogłoszenia plan taki obowiązywał i jego ustalenia wiązały zarówno organy administracji publicznej jak i strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28.06.2007 r., sygn. akt I OSK 1249/06). Przyjąć w tej sytuacji należy, że niezbędność i odpowiedniość wywłaszczanej nieruchomości przesądzana była nie w dacie wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i wydawania decyzji wywłaszczeniowej, lecz wcześniej, tj. w dacie uchwalenia planu zagospodarowania przestrzennego, ustalającego dla tej nieruchomości ściśle określone przeznaczenie i uwzględniające jej dotychczasowy charakter. Tym samym przepisy ustawy wywłaszczeniowej z 1958 r. regulowały jedynie końcowy etap realizacji inwestycji i nie pozwalały na podważenie ustaleń dokonywanych w planie zagospodarowania przestrzennego. W świetle powyższych okoliczności organ wywłaszczeniowy, dysponując zgodną z planem ogólnym zagospodarowania przestrzennego decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...].08.1966 r., wydaną przez właściwy organ planowania przestrzennego, miał podstawy do uznania niezbędności i odpowiedniości przedmiotowej nieruchomości dla realizacji celu wskazanego we wniosku o wywłaszczenie.

4. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wnioskodawców, że wywłaszczeniu winna była ulec cała nieruchomość, należąca do ich poprzednika prawnego, nie zaś tylko jej część, objęta wnioskiem wywłaszczeniowym, albowiem powierzchnia niewywłaszczonej części działki wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego. Stosownie do powyższego:

Normatyw urbanistyczny dla niskiego budownictwa mieszkaniowego określało w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].12.1962 r. w sprawie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. Nr [...], poz. [...]). W/w normatyw był różny przy różnym rodzaju zabudowy i stopniu uzbrojenia. Walenty Ramus w komentarzu do Prawa wywłaszczeniowego (Wydawnictwo Prawnicze 1965 r., s. 63) wyjaśniał, "powierzchnię działki przeznaczonej pod dom mieszkalny jednorodzinny, określoną w powyższym normatywie wielkościami minimalnymi i maksymalnymi, należy ustalać w zależności od możliwości i warunków usuwania ścieków i zaopatrzenia w wodę (stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociąg), ukształtowania terenu, warunków fizjograficznych, istniejącego zainwestowania oraz typu i wielkości miasta". Zgodnie z Tabelą normatywów urbanistycznych (s. 57 ww. Komentarza) dla terenów istniejącej zabudowy jednorodzinnej wyposażoną w sieć kanalizacyjną, odprowadzenie ścieków do oczyszczalni lokalnej, sieć wodociągową miejską, zdroje uliczne z zabudową wolno stojącą, powierzchnia działki normatywnej wynosiła 250 m2 - 400 m2.

Z powyższego wynika, że pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości tj. 508 m2 nie wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w [...] dla dzielnicy [...] na budowę domu jednorodzinnego, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt.

5. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wnioskodawców, że przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego nie zwrócono się do właściciela nieruchomości, w trybie uregulowanym w art.6 ust.1 ustawy z 1958 r., z ofertą dobrowolnego jej odstąpienia. Stosownie do powyższego:

W myśl art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w niniejszej ustawie lub umowę zamiany nieruchomości według zasad tej ustawy. Pismem z dnia [...].11.1967 r. nr [...] oraz pismem z dnia [...].12.1967 r. nr [...] i nr [...] Zarząd Dróg i Zieleni m. [...] zwrócił się do właściciela przedmiotowej nieruchomości D. M. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. W aktach sprawy zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru oferty z dnia [...].12.1967 r. przez byłego właściciela. Z wniosku o wywłaszczenie z dnia [...].01.1968 r. wynika, że właściciel przedmiotowej nieruchomości – D. M. - mimo doręczenia pisma z dnia [...].12.1967 r. nie odpowiedział na złożoną ofertę dobrowolnej sprzedaży nieruchomości. Tym samym rokowania pomiędzy stronami nie doprowadziły do zawarcia umowy. W braku wyraźnej zgody D. M. na dobrowolne odstąpienie nieruchomości na zasadach określonych w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., zawarcie umowy sprzedaży nieruchomości było niemożliwe.

6. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut wnioskodawców, że wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] stycznia 1968 r. nie spełniał wymogów określonych w art. 15 ustawy wywłaszczeniowej z dnia 12 marca 1958 r. (poprzez niedołączenie wymaganych dokumentów i niepodanie wymaganych informacji). Stosownie do powyższego:

W myśl art. 15 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego następowało na wniosek ubiegającego się o wywłaszczenie zgłoszony organowi do spraw wewnętrznych prezydium właściwej wojewódzkiej rady narodowej. Wniosek, który dotyczy wywłaszczenia kompleksu nieruchomości o powierzchni ponad 10 ha na inne niż określone w art. 3 ust. 2, powinien był być zatwierdzony przez ministra właściwego dla ubiegającego się o wywłaszczenie.

Wobec niepowodzenia rokowań z właścicielem nieruchomości Zarząd Dróg i Zieleni m. [...], pismem z dnia [...].01.1968 r. nr [...], wystąpił do Prezydium Rady Narodowej m. [...], Urząd Spraw Wewnętrznych z wnioskiem o wywłaszczenie za odszkodowaniem między innymi części nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 190 m2 z całości o powierzchni 698 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym Nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...].

Wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] stycznia 1968 r. wskazywał: nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości z opisem, co się na nieruchomości znajdowało, osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz środki lub kredyty, którymi ubiegający się o wywłaszczenie rozporządzał na zapłacenie odszkodowania. Do wniosku załączone zostały wymagane dokumenty, niezbędne do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej tj. odpis decyzji o lokalizacji szczegółowej, plan geodezyjny, zaświadczenie hipoteczne, pisma z Wydziału Finansowego PDRN [...] - [...], pisma Wydziału Finansowego PDRN [...] - [...], pisma Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury, dwa odpisy pism skierowanych do właściciela, potwierdzenie odbioru, zapytanie do ewidencji o adres strony, szacunek gruntu. Tym samym, wbrew zarzutom wnioskodawców, wniosek wywłaszczeniowy z dnia [...] stycznia 1968 r. spełniał wymogi ustalone w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

7. Zgodnie z art. 16 ust. 1 ww. ustawy o wszczęciu postępowania organ do spraw wewnętrznych prezydium wojewódzkiej rady narodowej zawiadamiał za dowodem doręczenia właściciela (posiadacza) nieruchomości i osoby, którym służyły na nieruchomościach prawa rzeczowe ograniczone. W niniejszej sprawie zawiadomieniem z dnia [...].02.1968 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. [...], Urząd Spraw Wewnętrznych poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego między innymi odnośnie przedmiotowej nieruchomości oraz o rozprawie wywłaszczeniowo - odszkodowawczej wyznaczonej na dzień [...].02.1968 r. Zgodnie z treścią adnotacji zamieszczonej na w/w zawiadomieniu z dnia [...].02.1968 r., zostało ono wywieszone na tablicy ogłoszeń w dniu [...].02.1968 r. i zdjęte w dniu [...].02.1968 r.

8. W świetle powyższych okoliczności brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] marca 1968 r. w części orzekającej o wywłaszczeniu przedmiotowej nieruchomości.

9. Zgodnie z art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. po przeprowadzeniu rozprawy organ wywłaszczeniowy wydawał orzeczenie, w którym orzekał wywłaszczenie w zakresie podanym we wniosku lub mniejszym albo oddalał wniosek. Zgodnie z art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna była zawierać szczegółowe uzasadnienie. Z treści art. 21 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wynikał zatem obowiązek przeprowadzenia rozprawy. Ustalenie odszkodowania i dokonanie wywłaszczenia bez przeprowadzania rozprawy mogłoby ewentualnie podlegać ocenie pod kątem wystąpienia podstawy stwierdzenia nieważności, przewidzianej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20.11.2009 r. sygn. akt I OSK 195/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 06.11.2008 r. sygn. akt I OSK / 1459/07 publ. Lex Polonica nr 2025942, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1770/08 niepubl.).

W niniejszej sprawie przypadek taki nie miał jednakże miejsca, albowiem organ wywłaszczeniowy wyznaczył rozprawę i przeprowadził ją w dniu [...] lutego 1968 r. Z protokołu rozprawy wynika, że właściciel nieruchomości nie wziął w niej udziału, podobnie jak i biegły, który sporządził opinię szacunkową i dokonał wyceny nieruchomości. Aczkolwiek biegły nie uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, to brał jednakże udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej - opinia szacunkowa z dnia [...] października 1967 r., sporządzona przez biegłego inż. L. T.

Odnosząc się do zarzutów ustalenia odszkodowania przez rzeczoznawcę majątkowego nie powołanego przez organ wywłaszczeniowy oraz sporządzenia stosownej opinii przed dniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego, należy stwierdzić, że z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż wprawdzie biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Taka praktyka, pomimo tego że narusza treść w/w przepisu, nie może być uznana za rażące naruszenie prawa. Należy wskazać, że biegli byli niezależni od wnioskodawcy wywłaszczenia, wybierano ich z listy Urzędu Wojewódzkiego, a wycena, tak jak w przedmiotowej sprawie, polegała najczęściej na przemnożeniu powierzchni gruntu przez stawkę ustaloną według obowiązujących tabel w zależności od rodzaju i klasy gruntu. W tej sytuacji nietrafne jest stanowisko, iż powołanie biegłego przez wnioskodawcę wywłaszczenia, a nie przez organ wywłaszczeniowy stanowi rażące naruszenie prawa, bez jednoczesnego wykazania, że mogło to mieć wpływ na wysokość odszkodowania określoną w opinii szacunkowej. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane między innymi w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 października 2010 r., sygn. akt I SA/Wa 1103/10 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 sierpnia 2009 r., sygn. akt l OSK 1144/08 (publ. www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Należy w tym miejscu wskazać, że sposób ustalania odszkodowania na potrzeby wystąpienia z ofertą dobrowolnego zbycia nieruchomości i na potrzeby wywłaszczenia był ten sam. Inwestor, po uzyskaniu decyzji o lokalizacji i dokonaniu w miarę możliwości pomiarów nieruchomości niezbędnej do realizacji określonych zadań, obowiązany był zwrócić się do właściciela nieruchomości o dobrowolne odstąpienie jej za cenę określoną według zasad szacunkowych ustawy wywłaszczeniowej przez biegłych z listy prezydium wojewódzkiej rady narodowej. W celu wydania opinii szacunkowej inwestor zwracał się do właściwego organu o wskazanie osoby biegłego lub o zlecenie dokonania szacunku nieruchomości konkretnym biegłym z listy. Biegły nie mógł przyjmować zlecenia na opracowanie opinii szacunkowej lub opinii w innym przedmiocie od właściciela nieruchomości będącej przedmiotem nabycia przez inwestora zarówno w drodze umowy, jak i w trybie postępowania wywłaszczeniowego. Właściciel mógł, jeśli uzasadnił potrzebę ponownego szacunku nieruchomości przez innego biegłego lub wydania opinii w innym przedmiocie dotyczącym nabywanej nieruchomości, zwrócić się do organu orzekającego o wywłaszczeniu i odszkodowaniu o zlecenie biegłemu dokonania takiej czynności. Biegły nie mógł również przyjmować takiego zlecenia od inwestora nabywającego nieruchomość, którego był pracownikiem. W takich przypadkach biegły podlegał wyłączeniu na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, gdyż w tego rodzaju sytuacjach mogły powstać wątpliwości co do jego bezstronności (por. W. Ramus - Biegły w postępowaniu wywłaszczeniowym, Wydawnictwo Prawnicze 1968 r.).

Zakres czynności biegłego w postępowaniu o ugodowe nabycie nieruchomości był w zasadzie taki sam, jak w postępowaniu wywłaszczeniowym. Dlatego też opinia szacunkowa biegłego sporządzona na zlecenie inwestora w tej fazie postępowania była również przydatna w postępowaniu wywłaszczeniowym, jakie zostało później wszczęte, jeśli nie doszło do ugodowego nabycia nieruchomości. Ze względu na obowiązujące sztywne stawki odszkodowania wysokość odszkodowania pozostawała taka sama bez względu na to, kto powołał rzeczoznawcę. Tym samym okoliczność, że biegłego powołał nie organ wywłaszczeniowy, a podmiot wnioskujący o wywłaszczenie, nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Sam fakt działania biegłego na zlecenie Zarządu Dróg i Zieleni Miasta [...] nie miał zatem wpływu na wartość wywłaszczanej nieruchomości. Szacunku wywłaszczonej nieruchomości biegły dokonał w oparciu o przepisy art. 8 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. a także przepisów wykonawczych.

10. Zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenie ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. A zatem odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość należało się według zasad określonych w art. 8 ust. 6 ww. ustawy tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości.

W niniejszej sprawie powierzchnia nieruchomości wynosiła 698 m2, więc odszkodowanie za wywłaszczenie 25% jej powierzchni tj. za 174,5 m2 nie przysługiwało. Oznacza to, że odszkodowanie przysługiwało za obszar 15,5 m2. Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła mniej, niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu l. Stawka za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15.12.1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). Wywłaszczeniu uległa działka o powierzchni 190 m2 z czego 174,5 m2 następowało bez odszkodowania, zaś 15,5 m2 za odszkodowaniem. Przyjmując ww. stawkę 3,60 zł/m2 odszkodowanie za 15,5 m2 wynosiło 55,80 zł i taka też kwota została przyznana właścicielowi przedmiotem nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] marca 1968 r. Należy w tej sytuacji stwierdzić, że przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 55,80 zł zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowoadministracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Takiej sytuacji w przedmiotowej sprawie nie stwierdzono, ponieważ nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stał się podstawą do ustalenia wysokości odszkodowania w decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6.11.2008 r., sygn. akt I OSK 1459/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.02.2009 r., sygn. akt I SA/Wa 1770/08, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19.01.2011 r. I SA/Wa 1520/10). Mając powyższe na uwadze, oceniając legalność przyznanego odszkodowania należy stwierdzić, iż z akt sprawy nie wynika, aby badane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].03.1968 r. nr [...] w części dotyczącej przyznanego odszkodowania było dotknięte jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a.

11. Natomiast odnosząc się do zarzutu skarżących, iż orzeczenie wywłaszczeniowe nie zawierało podstawy prawnej zgodnie z ówczesnym art. 99 § 1 k.p.a. uznać go należy za nietrafny, bowiem wbrew twierdzeniom skarżących organ wywłaszczeniowy wskazał w orzeczeniu o wywłaszczaniu i odszkodowaniu z dnia 6 marca 1968 r. podstawę rozstrzygnięcia tj. art. 1, 2, 3 ust. 1, 8 ust. 7, 12, 13, 15, 20, 21, 22, 28, 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W przedmiotowej sprawie zgodnie z art. 22 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. orzeczenie o wywłaszczeniu powinno było w szczególności zawierać ustalenie przedmiotu wywłaszczenia oraz ustalenie jakie prawa rzeczowe obciążające wywłaszczoną nieruchomość zostają utrzymane, wskazanie na czyj wniosek następuje wywłaszczenie, ustalenie odszkodowania i terminu zapłaty odszkodowania, wymienienie osób (imię, nazwisko i adres) uprawnionych do otrzymania odszkodowania, szczegółowe uzasadnienie faktyczne i prawne, pouczenie o środkach odwoławczych. Orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].03.1968 r. nr [...] określa przedmiot wywłaszczenia i wysokość należnego odszkodowania, wskazuje na czyj wniosek nastąpiło wywłaszczenie, posiada uzasadnienie faktycznie i prawne, zawiera pouczenie o środkach odwoławczych. Nie można w okolicznościach niniejszej sprawy przypisywać organowi wywłaszczeniowemu orzekającemu w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku w ramach ówczesnego stanu prawa i ówczesnej aksjologii rażącego naruszenia prawa, o którym mowa w art.156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ wywłaszczeniowy procedował pod rządami Kodeksu postępowania administracyjnego w ówczesnym brzmieniu, który w art. 137, statuującym tryb nadzwyczajny uchylania decyzji jako nieważnej, nie przewidywał przesłanki rażącego naruszenia prawa, lecz przesłankę braku jakiejkolwiek podstawy prawnej (art. 137 § 1 pkt 2). Brak podstaw do wzruszenia rozstrzygnięcia w oparciu o obowiązujące w dacie jego wydania przepisy prawa nie może pozostawać obojętny dla oceny, czy w sprawie wystąpiło czy też nie - rażące naruszenie prawa.

12. Reasumując, należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie można uznać, iż orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...].03.1968 r. nr [...], wywłaszczające za odszkodowaniem przedmiotową nieruchomość, było obciążone rażącym naruszeniem prawa, a więc tego rodzaju naruszeniem, które pozostawałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miało istotny wpływ na rozstrzygnięcie. W trakcie postępowania nie stwierdzono również, aby badane orzeczenie naruszało pozostałe przesłanki z art. 156 § 1 k.p.a.

IV. Pismem z dnia 4 sierpnia 2016 r. W. M., G. G., J. M., M. M., N. M. (dalej "skarżący") wnieśli do tut. Sądu skargę na decyzję Ministra z dnia [...] lipca 2016 r., zarzucając organowi nadzorczemu dokonanie wadliwej oceny, iż orzeczenie wywłaszczeniowe z 1968 r. nie jest obciążone kwalifikowanymi wadami prawnymi.

Skarżący podnieśli w tym kontekście, co następuje:

1. W świetle art.2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej Zarząd Dróg Miejskich nie był podmiotem uprawnionym do złożenia wniosku wywłaszczeniowego, albowiem nie spełniał wskazanych tam kryteriów (organ administracji państwowej, przedsiębiorstwo państwowe, instytucja państwowa). Wnioskodawca nie był jednostką organizacyjną Miasta [...], a odrębną jednostką budżetową, posiadająca zdolność prawną. Składając wniosek, wnioskodawca nie deklarował, że działa w imieniu Miasta [...], czy też że uzyskał od tego podmiotu stosowną zgodę.

2. Decyzja wywłaszczeniowa nie wskazywała celu wywłaszczenia ani jego podstawy prawnej.

3. Orzeczenie wywłaszczeniowe narusza art.5 ust.2 ustawy z 1958 r., co oznacza zaniechanie objęcia wywłaszczeniem całej nieruchomości w sytuacji, w której powierzchnia jej części, nie objętej wnioskiem wywłaszczeniowym (w niniejszej sprawie 508 m2), była mniejsza aniżeli powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego. W ocenie skargi powierzchnia działki normatywnej była w rzeczywistości większa niż ustalona przez organ powierzchnia 400 m2.

4. W podstawie prawnej orzeczenia wywłaszczeniowego nie wskazano art.5 ust.1 i art.7 ustawy wywłaszczeniowej.

5. Obligatoryjny tryb uprzedniego wezwania poprzednika skarżących do dobrowolnego odstąpienia nieruchomości (art.6 ust.1 ustawy wywłaszczeniowej) nie został dochowany. Do właściciela nieruchomości nie zwracano się ze w/w ofertą. Nie zapoznał się on z treścią oferty z dnia [...] listopada i z dnia [...] grudnia 1967 r. Właścicielowi nie doręczono pisma z dnia [...] listopada 1967 r.

6. W sprawie nie została sporządzona opinia na okoliczność ustalenia wartości przejmowanych nieruchomości. Oparto się jedynie na Zarządzeniu Ministra Rolnictwa z dnia [...] września 1962 r. Odszkodowanie dotyczy jedynie gruntu a nie dotyczy np. zasiewów. Opinia sporządzona przez L. T. została sporządzona na zlecenie zainteresowanego (a nie organu) przed dniem wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego. W związku z powyższym nie mogła stanowić podstawy do ustalenia odszkodowania. (skarga powołuje na te okoliczność obszerne orzecznictwo sądowe).

7. Strony postępowania nie były obecne w trakcie rozprawy wywłaszczeniowej, podobnie jak i biegły. Stron nie zawiadomiono prawidłowo o rozprawie wywłaszczeniowej, uniemożliwiając tym samym zadawanie pytań i formułowania zastrzeżeń do treści opinii. Odszkodowanie nie obejmuje zasiewów na działce, które winno odpowiadać przewidywanym zbiorom.

8. Odszkodowanie przyznano na podstawie art.8 ust 7 ustawy wywłaszczeniowej. W podstawie prawnej decyzji nie wskazano natomiast art. 8 ust 6, nie wskazując tym samym, który z podpunktów tego ustępu (a,b),2,3 był podstawą do ustalenia odszkodowania. Uniemożliwia to poznanie podstawy do ustalenia odszkodowania. Zarazem ustawą o zmianie ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości dnia 31 stycznia 1961 r. (Dz.U. Nr 5. poz. 32) art 1 pkt 4 ust c skreślono ust 7 art.8. Tym samym organ wywłaszczeniowy powołał w podstawie prawnej i uzasadnieniu rozstrzygnięcia przepis nieobowiązujący.

Ustalenie odszkodowania jest wysoce niezrozumiałe, jeżeli wziąć pod uwagę, iż wysokość odszkodowania przyjęto na podstawie Zarządzenia Ministra Rolnictwa w sprawie sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Nieruchomość wywłaszczona tymczasem nie była nieruchomością rolną. Był to grunt położony w obrębie miasta [...].

9. Wniosek o wywłaszczenie nie spełniał warunków przewidzianych w art. 15 ust 1, 2 i 3 ustawy. Nie załączono wymaganych dokumentów. We wniosku nie podano wymaganych informacji. O wszczęciu postępowania nie został zawiadomiony właściciel nieruchomości zgodnie z art. 16 § 1 ustawy. Rozprawa została wyznaczona bez zachowania terminów ustawowych zgodnie z art. 18 ust 1 i 2 ustawy.

10. Orzeczenie wywłaszczeniowe wydano z naruszeniem art. 99 § 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego z dnia 14 czerwca 1960 r. (Dz.U. Nr 30, poz. 168) albowiem zdaniem wnioskodawców wydana decyzja nie zawierała prawidłowo wskazanej podstawy prawnej zgodnie z art. 99 § 1 ówczesnego kpa. Nie wskazano w sposób prawidłowo przepisów prawa materialnego jak również całkowicie pominięto podstawę prawna wydanej decyzji wynikającą z kodeksu postępowania administracyjnego. Nadto wydana decyzja nie zawierała uzasadnienia wymaganego przez art. 99 § 2 k.p.a. Zdawkowe uzasadnienie nie spełniało bowiem cech uzasadnienia decyzji. W uzasadnieniu nie zawarto argumentów wskazujących na zasadność wniosku o wywłaszczenie czy też niezbędność wywłaszczenia.

V. W odpowiedzi na skargę, udzielonej pismem z dnia 8 września 2016 r., Minister wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko w sprawie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

VI. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone przepisami m.in. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem.

Skargę należało oddalić, albowiem zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] lipca 2016 r. nie narusza przepisów prawa w sposób upoważniający Sąd do jej wyeliminowania z obrotu prawnego.

Uwzględnienie przez wojewódzki sąd administracyjny skargi na orzeczenie organu administracji jest dopuszczalne tylko w razie stwierdzenia w toku kontroli tego orzeczenia naruszeń prawa wymienionych w art.145 § 1 p.p.s.a.

W świetle przywołanego przepisu sąd administracyjny:

1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi:

a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy,

b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego,

c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy;

2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach;

3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w Kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach.

Naruszeń, które mogłyby stanowić podstawę do zastosowania w niniejszej sprawie środków o których mowa powyżej, Sąd nie stwierdził.

VII. Kontrola legalności zaskarżonego orzeczenia Ministra prowadzi do następujących wniosków:

1. Przedmiotem kontrolowanego przez Sąd nadzwyczajnego postępowania administracyjnego, prowadzonego na podstawie art.156 i nast. k.p.a., było rozstrzygnięcie, czy orzeczenie wywłaszczeniowe Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1968 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], o powierzchni 190 m2 z całości o powierzchni 698 m2, oznaczonej na planie geodezyjnym Nr [...], uregulowanej w księdze wieczystej Nr [...], stanowiącej własność D. M. jest obciążone którąkolwiek z kwalifikowanych wad prawnych wymienionych w art.156 § 1 pkt 1 – 7 k.p.a. i czy w związku z powyższym zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności tych decyzji. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy zakończonej decyzją MIiR z dnia [...] września 2015 r. [...] września 2015 r. Minister podzielił stanowisko MIiR, że w/w orzeczenie wywłaszczeniowe nie jest obarczona żadną z kwalifikowanych wad prawnych, co winno skutkować odmową stwierdzenia nieważności tej decyzji. Ocenę tę Sąd w całości podziela. Zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie.

2. Stosowanie instrumentu prawnego w postaci stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, uregulowanego w art.156 i nast. k.p.a. musi odbywać się ze świadomością istotnej wagi skutków prawnych, jakie instrument ten za sobą pociąga, władczo ingerując ex tunc - w przypadku stwierdzenia nieważności decyzji - w ukształtowany nią stan prawny, w tym nierzadko ukształtowany od wielu lat. Należy mieć zatem na uwadze, że stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji administracyjnej stanowi wyłom w zasadzie trwałości decyzji administracyjnych, ustanowionej w art.16 § 1 k.p.a. Z uwagi na doniosłość tej zasady zaistnienie przesłanki powodującej stwierdzenie nieważności musi być oczywiste i oczywistość tę właściwy organ ma obowiązek wykazać (wyrok NSA z dnia 22 października 1999 r., I SA 8/98, publ. w LEX nr 47276).

Stanowczego podkreślenia wymaga, że przedmiotem weryfikacji w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie są jakiekolwiek uchybienia kontrolowanej decyzji, a tylko uchybienia o charakterze kwalifikowanym, tj. wymienione w art.156 § 1 k.p.a. Tym samym uchybienie, nawet o istotnym znaczeniu, któremu nie można przypisać charakteru uchybienia kwalifikowanego, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Postępowanie o stwierdzenie nieważności nie ma zatem na celu ponownego całościowego rozpatrzenia sprawy administracyjnej, zakończonej kontrolowaną decyzją, a jego charakter prawny nie jest tożsamy z charakterem innego rodzaju nadzwyczajnych postępowań administracyjnych, w tym w szczególności z instytucją wznowienia postępowania administracyjnego. Zakres postępowania wyjaśniającego i orzekania jest w tym przypadku węższy i ogranicza się wyłącznie do skontrolowania prawidłowości danej decyzji administracyjnej pod kątem wystąpienia ściśle określonych wad prawnych.

Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego poglądem organ administracji orzekający w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej nie jest związany zarzutami podniesionymi we wniosku strony wszczynającym to postępowanie i ma obowiązek we własnym zakresie zbadać, czy kwestionowana decyzja wydana została zgodnie z prawem, czy też prawo to narusza. Przepisy art. 156 § 1 i art. 158 § 2 k.p.a. wskazują, że jeżeli zachodzi którakolwiek z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. organ nadzoru - niezależnie od tego, czy postępowanie nadzorcze zostało wszczęte na żądanie strony, czy z urzędu - jest obowiązany wydać decyzję stwierdzającą nieważność wadliwej decyzji lub stwierdzającą, że została ona wydana z naruszeniem prawa, ze wskazaniem okoliczności, z powodu których nie stwierdził jej nieważności. Granice zatem, w jakich strona żąda wszczęcia postępowania w przedmiocie nieważności decyzji administracyjnej nie wiążą organu nadzoru (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 1994 r. II SA 2164/92 ONSA 1995/1 poz. 32).

W niniejszej sprawie niespornym jest, że kontrolowane decyzje wywłaszczeniowe są wolne od wad, o których mowa w art. 156 § 1 pkt 1 oraz 3 – 7 k.p.a., natomiast spornym jest to, czy orzeczenia te wydano z rażącym naruszeniem prawa (kwalifikowana wada prawna, wymieniona w art.156 §1 pkt. 2 k.p.a.).

W myśl utrwalonego orzecznictwa sądowego "rażące naruszenie prawa" wystąpi w sytuacji, w której treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Cechą rażącego naruszenia prawa jest również to, że treść decyzji pozostaje w oczywistej sprzeczności z treścią zastosowanego w niej przepisu. Nie chodzi przy tym o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny (wyrok NSA z dnia 26 września 2000 r., sygn. akt 2998/99, publ. w LEX nr 51249). O rażącym (a nie jakimkolwiek) naruszeniu prawa można mówić, gdy decyzja została wydana wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w przepisie prawnym, wbrew wszystkim przesłankom przepisu nadano prawa albo ich odmówiono, albo też wbrew tym przesłankom obarczono stronę obowiązkiem albo uchylono obowiązek. Cechą rażącego prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą (wyrok NSA z dnia 11 sierpnia 2000 r., III SA 1935/99, publ. LEX nr 47008). "Rażące naruszenie prawa" stanowi kwalifikowaną formę "naruszenia prawa". Utożsamianie tego pojęcia z każdym "naruszeniem prawa" nie jest słuszne. Naruszenie przepisów postępowania lub prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, nie może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzoru, jeżeli nie nosi cech rażącego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. naruszenie prawa tylko wtedy powoduje nieważność decyzji, gdy ma charakter rażący. A zatem dla uznania, że wystąpiło owo kwalifikowane "naruszenie prawa", konieczne jest stwierdzenie i wykazanie, iż miało ono charakter rażący (por. wyrok NSA z dnia 9 lutego 2012 r., sygn. II OSK 1280/11, publ. LEX).

3. Skonfrontowanie treści objętego wnioskiem nieważnościowym orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta [...], Urząd Spraw Wewnętrznych z dnia [...] marca 1968 r. z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości prowadzi do wniosku o braku podstaw do przyjęcia, że orzeczenie to obciążają jakiekolwiek kwalifikowane wady prawne. Sąd przychyla się tym samym w całości do argumentacji, odnoszącej się do zarzutów wniesionej skargi, powołanej przez Ministra w odpowiedzi na skargę. Trafnie skonkludował tam organ nadzorczy, że w/w zarzuty stanowią jedynie polemikę z oceną sprawy, dokonaną przez organ w zaskarżonej decyzji. Stosownie do powyższego:

3.1. Organ nadzorczy wykazał spełnianie przez wnioskodawcę wywłaszczenia, tj. Zarząd Dróg i Zieleni Miasta [...] kryteriów podmiotu uprawnionego do złożenia takiego wniosku, ustalonych w art.2 pkt 2 ustawy wywłaszczeniowej. Organ nadzorczy pozyskał z Urzędu Miasta [...] statut organizacyjny Zarządu Dróg i Zieleni Miasta [...] stanowiący załącznik do uchwały Nr [...] z dnia [...].05.1963 r. Prezydium Rady Narodowej m. [...] w sprawie utworzenia Zarządu Dróg i Zieleni m. [...] i nadania regulaminu organizacyjnego Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej. Z treści statutu wynika, że Zarząd był jednostką budżetową, realizującą zadania gospodarcze w zakresie ulic, zieleni, oświetlenia ulicznego oraz innych urządzeń komunalnych podlegającą Wydziałowi Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej Prezydium Rady Narodowej m. [...]. Uprawnionym w tej sytuacji jest traktowania Zarządu Dróg i Zieleni Miasta [...] wprost jako organu administracji, ewentualnie jako podmiotu działającego w imieniu takiego organu, tj. Prezydium Rady Narodowej m. [...] – Wydziału Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej.

3.2. Odnosząc się do braku wskazania celu wywłaszczenia należy wskazać, że jak wynika z wniosku wywłaszczeniowego z dnia [...] stycznia 1968 r. oraz zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 1968 r., celem tym było poszerzenie ulicy [...] w [...]. Wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości pod budowę (poszerzenie) ulicy Narutowicza niewątpliwie mieściło się w pojęciu wywłaszczenia na cele użyteczności publicznej określonego w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Z kolei niezbędność zawnioskowanej do wywłaszczenia nieruchomości potwierdzona była decyzją o lokalizacji szczegółowej nr [...] z dnia [...] sierpnia 1966 r., wydaną przez Prezydium Rady Narodowej m. [...] Wydział Budownictwa, Urbanistyki i Architektury. Ww. decyzja ustalała lokalizację szczegółową dla budowy czterech odcinków ulic projektowanych w związku z budową wiaduktu na ul. [...]. Okoliczność wydania w/w decyzji lokalizacyjnej, obejmującej przedmiotową nieruchomość, jest wbrew ocenie skargi równoznaczna z wykazaniem w toku postępowania wywłaszczeniowego niezbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia.

3.3. Nietrafny jest zarzut naruszenia przez orzeczenie wywłaszczeniowe art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. wskazać należy, że w dacie wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości normatyw urbanistyczny dla niskiego budownictwa mieszkaniowego określało zarządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia [...].12.1962 r. w sprawie wyznaczania terenów pod niskie budownictwo mieszkaniowe oraz normatywu zabudowy tych terenów (M.P. Nr [...], poz. [...]). Ww. normatyw różnił się rodzajem zabudowy i stopnia uzbrojenia. Walenty Ramus w komentarzu do Prawa wywłaszczeniowego (Wydawnictwo Prawnicze 1965 r., s. 63) Wyjaśniał, "powierzchnię działki przeznaczonej pod dom mieszkalny jednorodzinny, określoną w powyższym normatywie wielkościami minimalnymi i maksymalnymi, należy ustalać w zależności od możliwości i warunków usuwania ścieków i zaopatrzenia w wodę (stopnia uzbrojenia terenu w kanalizację i wodociąg), ukształtowania terenu, warunków fizjograficznych, istniejącego zainwestowania oraz typu i wielkości miasta". W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z Tabelą normatywów urbanistycznych (s. 57 ww. Komentarza) dla terenów istniejącej zabudowy jednorodzinnej wyposażoną w sieć kanalizacyjną, odprowadzenie ścieków do oczyszczalni lokalnej, sieć wodociągową miejską, zdroje uliczne z zabudową wolno stojącą, powierzchnia działki normatywnej wynosiła 250 m2 - 400 m. Reasumując pozostała po wywłaszczeniu część nieruchomości tj. 508 m2 nie wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w [...] dla dzielnicy [...] na budowę domu jednorodzinnego, a zatem brak było podstaw do zastosowania art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. zgodnie z którym jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu w mieście lub osiedlu, a pozostała część wynosiła mniej niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości na budowę domu jednorodzinnego, ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był objąć wnioskiem o wywłaszczenie cały grunt. Wyrażone w skardze przekonanie, że powierzchnia działki normatywnej była w rzeczywistości większa niż ustalona przez organ powierzchnia 400 m2 jest w oczywisty sposób gołosłowne, albowiem skarżący nie wyjaśnili, na czym przekonanie to opierają.

3.4. Nie znajduje potwierdzenia zarzut skarżących, iż do D. M. nie została skierowana oferta dobrowolnego odstąpienia nieruchomości wskazać należy, że z akt sprawy wynika, że zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru oferty z dnia [...] grudnia 1967 r. przez byłego właściciela. Jednocześnie z wniosku o wywłaszczenie z dnia [...] stycznia 1968 r. wynika, że właściciel przedmiotowej nieruchomości – D. M. - mimo doręczenia pisma z dnia [...] grudnia 1967 r. nie odpowiedział na złożoną ofertę dobrowolnej sprzedaży nieruchomości. A zatem wbrew twierdzeniom skarżących rokowania miały miejsce i nie doprowadziły do zawarcia umowy.

3.5. Nie znajduje potwierdzenia zarzut skarżących, iż do wniosku o wywłaszczenie nie dołączono wymaganych dokumentów oraz że nie podano wymaganych informacji uznać należy za nietrafne. Należy wskazać, że wniosek o wywłaszczenie z dnia [...] stycznia 1968 r. wskazywał nieruchomość z oznaczeniem księgi wieczystej, cel wywłaszczenia z uzasadnieniem, powierzchnię nieruchomości, dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania nieruchomości z opisem, co się na nieruchomości znajdowało, osobę właściciela nieruchomości i miejsce jego zamieszkania, wyniki rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości oraz środki lub kredyty, którymi ubiegający się o wywłaszczenie rozporządzał na zapłacenie odszkodowania. Do wniosku z dnia [...] stycznia 1968 r. zostały załączone wymagane dokumenty niezbędne do wszczęcia procedury wywłaszczeniowej tj. odpis decyzji o lokalizacji szczegółowej, plan geodezyjny, zaświadczenie hipoteczne, pisma z Wydziału Finansowego PDRN [...] - [...], pisma Wydziału Finansowego PDRN [...] - [...], pisma Wydziału Budownictwa Urbanistyki i Architektury, dwa odpisy pism skierowanych do właściciela, potwierdzenie odbioru, zapytanie do ewidencji o adres strony, szacunek gruntu. Tym samym, wbrew zarzutom skarżących wniosek o wywłaszczenie z dnia [...] stycznia 1968 r. spełniał wymogi wymienione w art. 15 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

3.6. Istotnym zagadnieniem spornym, które wystąpiło w analizowanej sprawie, była ocena stopnia naruszenia przepisu art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, w sytuacji gdy opinię wydał biegły, który nie był on obecny na rozprawie, wymaganej tym przepisem. Zgodnie z tym przepisem odszkodowanie ustala się na podstawie wyników rozprawy po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Opinia biegłych powinna zawierać szczegółowe uzasadnienie. Analiza normatywna powołanej regulacji prowadzi do wniosku, że sam fakt nieobecności biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, prowadzonej na zasadzie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, nie musi jeszcze świadczyć o rażącym naruszeniu prawa, jeśli wydana opinia zasadniczo dotyczy gruntu i jest prawidłową. Ustalenie odszkodowania nastąpić powinno bowiem nie tyle "po wysłuchaniu biegłych" a "po wysłuchaniu opinii biegłych", co może również oznaczać odczytanie na rozprawie ww. opinii. Stąd zresztą omawiany przepis wymagał od biegłego szczegółowego uzasadnienia opinii (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. I OSK 1042/11, zam. w CBOSA). Brak biegłych na rozprawie nie miał jednak wpływu na wysokość, ustalonego w decyzji o wywłaszczeniu, odszkodowania. Należy mieć na uwadze, że specyfika opinii wydawanych na potrzeby wywłaszczenia nieruchomości, pod rządami ustawy o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, polega na tym, że w tym czasie funkcjonowania państwa i prawa w praktyce nie istniał lub miał marginalne znaczenie wolny rynek obrotu nieruchomościami, a szacunki gruntu i znajdujących się na nich budynków, opierały się na "sztywnych stawkach" (por wyrok NSA z dnia 10 lipca 2012 r., sygn. akt I OSK 1724/11, publ. www.nsa.gov.pl). Zatem odszkodowanie z tytułu wywłaszczenia gruntu wyliczane było nie w odniesieniu do materiału porównawczego (jak jest obecnie) a poprzez przemnożenie powierzchni wywłaszczanej ziemi przez stawkę ustaloną w obowiązującej tabeli w zależności od rodzaju i klasy gleby. Szacując grunt, biegły mógł jedynie przemnożyć powierzchnię przez wartość 1 m² w oparciu o aktualną ówcześnie cenę za grunt orny w strefie ekonomicznej wielkomiejskiej, co tym samym oznacza, że wyliczenie wartości wywłaszczonej nieruchomości, wedle obowiązujących w dacie wydania zaskarżonej decyzji standardów, było prawidłowe. Tym samym biegły, choć nie uczestniczył w rozprawie wywłaszczeniowo – odszkodowawczej, to brał udział w postępowaniu poprzez sporządzenie pisemnej opinii szacunkowej. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowo-administracyjnym rażąco narusza prawo decyzja, w której odszkodowanie zostało ustalone w sposób dowolny, czyli bez jakiejkolwiek opinii szacunkowej, jakiegokolwiek biegłego, bez podstawy prawnej. Z treści art. 21 ustawy wywłaszczeniowej wynika, iż biegły powinien zostać powołany przez organ wywłaszczeniowy, natomiast powszechną praktyką organów wywłaszczeniowych było orzekanie o odszkodowaniu na podstawie opinii szacunkowych sporządzonych przez biegłych na zlecenie wnioskodawców wywłaszczenia. Ze względu na obowiązujące sztywne stawki odszkodowania wysokość odszkodowania bez względu na to kto powołał biegłego pozostawała taka sama - nie mogła mieć wpływu na ustaloną wysokość odszkodowania i nie może stanowić rażącego naruszenia prawa. Zatem fakt działania biegłego na zlecenie Zarządu Dróg i Zieleni Miasta [...] nie miał wpływu na wartość wywłaszczanej nieruchomości. Należy zauważyć, że w postępowaniu wywłaszczeniowym oparto się na opinii biegłego sporządzonej w oparciu o obowiązujące przepisy prawa, a zatem wbrew twierdzeniom skarżących odszkodowanie zostało przyznane zgodnie z prawem oraz w prawidłowej wysokości.

3.7. Nie budzi wątpliwości prawidłowy sposób ustalenia należnego z tytułu wywłaszczenia odszkodowania. Zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następowało na cele budowy lub poszerzenie ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nie przekraczającej 25% jej obszaru odbywało się bez odszkodowania. A zatem odszkodowanie za przedmiotową nieruchomość należało się według zasad określonych w art. 8 ust. 6 ww. ustawy tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekraczała 25% obszaru nieruchomości.

W niniejszej sprawie powierzchnia nieruchomości wynosiła 698 m2, więc odszkodowanie za wywłaszczenie 25% jej powierzchni tj. za 174,5 m2 nie przysługiwało. Oznacza to, że odszkodowanie przysługiwało za obszar 15,5 m2. Zgodnie z art. 8 ust. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., jeżeli wywłaszczeniu podlegała część gruntu, a pozostała część wynosiła mniej, niż powierzchnia działki normatywnej przyjętej w danej miejscowości pod budowę domu jednorodzinnego, odszkodowanie obliczało się jak za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu l. Stawka za grunt rolny klasy I w strefie miejskiej okręgu I wynosiła 3,60 zł za 1 m2 gruntu zgodnie z zarządzeniem Ministra Rolnictwa z dnia 15.12.1969 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (M.P. z 1962 r. Nr 72, poz. 335). Wywłaszczeniu uległa działka o powierzchni 190 m2 z czego 174,5 m2 następowało bez odszkodowania, zaś 15,5 m2 za odszkodowaniem. Przyjmując ww. stawkę 3,60 zł/m2 odszkodowanie za 15,5 m2 wynosiło 55,80 zł i taka też kwota została przyznana właścicielowi przedmiotem nieruchomości orzeczeniem z dnia [...] marca 1968 r. Należy w tej sytuacji stwierdzić, że przyznane odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość w kwocie 55,80 zł zostało ustalone w prawidłowej wysokości, zgodnie z obowiązującymi ówcześnie przepisami prawa.

3.8. Odnosząc się do zarzutu skarżących, iż orzeczenie wywłaszczeniowe nie zawierało podstawy prawnej zgodnie z ówczesnym art. 99 § 1 k.p.a., wskazać należy, że wbrew twierdzeniom skarżących organ wywłaszczeniowy powołał w orzeczeniu o wywłaszczaniu i odszkodowaniu z dnia [...] marca 1968 r. podstawę rozstrzygnięcia tj. art. 1, 2, 3 ust. 1, 8 ust. 7, 12, 13, 15, 20, 21, 22, 28, 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r.

W świetle powyższych okoliczności wniesiona skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw, w konsekwencji czego podlega oddaleniu.

Z powyższych przyczyn Sąd orzekł jak w sentencji na podstawie art.151 p.p.s.a.