Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt I SA/Lu 118/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2019-05-31 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6116 Podatek od czynności cywilnoprawnych, opłata skarbowa oraz inne podatki i opłaty
Hasła tematyczne: Odpady
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność decyzji I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 2, art. 6q ust. 1, art. 6r ust. 1a
journal: Dz.U. 1996 nr 132 poz 622
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.
article: art. 143 § 1
journal: Dz.U. 2018 poz 800
law: Ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Wiesława Achrymowicz Sędziowie WSA Monika Kazubińska-Kręcisz (sprawozdawca) WSA Ewa Kowalczyk Protokolant referent stażysta Katarzyna Jacyniuk po rozpoznaniu w Wydziale I na rozprawie w dniu 31 maja 2019 r. sprawy ze skargi S. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi I. stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz decyzji M. Z. C. [...] z dnia [...] r. nr [...]; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz S. W. kwotę [...]([...]) złotych z tytułu zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania S. W. od decyzji M. Z. C. we W. z dnia [...] r. w sprawie określenia wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z określonych nieruchomości położonych we W., utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji.

Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz akt spawy wynika, że decyzją z dnia [...] r. M. Z. C. we W. (dalej: MZC lub Związek) określił S. W. (dalej: Spółdzielnia) miesięczną opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości położonych we W. przy ul.: [...], [...], [...]. [...], [...] [...] [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...] i [...] począwszy od lipca [...] r. do stycznia [...] r. Decyzję tę z upoważnienia M. Z. C. we W. podpisała jednoosobowo skarbnik – D. W..

Decyzja ta zapadła po uprzednim uchyleniu przez organ odwoławczy decyzji MZC z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji kasacyjnej z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ I instancji nieprawidłowo określił wysokość opłaty, tj. niezgodnie z art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Opłata taka winna stanowić iloczyn liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstałymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty. Organ natomiast dokonał obliczenia jako iloczyn wytworzonych odpadów i stawki za metr sześcienny.

Powyższa decyzja była przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej. W jej wyniku Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] wyrokiem z dnia 20 września 2016 r. sygn. akt I SA/Lu 198/16 oddalił skargę strony. W wyroku tym przesądzono w szczególności o właściwości MZC do wydania decyzji w sprawie jako organu I instancji, zgodnie z art. 4 ustawy zmieniającej ustawę o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z 17 stycznia 2015 r., poz. 87). Skarga kasacyjna Spółdzielni została oddalona wyrokiem z dnia 22 stycznia 2019 r. sygn. akt II FSK 171/17.

W wyniku rozpoznania odwołania od decyzji z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze podkreśliło, że S. M. jest zarządcą nieruchomości położonych we W. przy ulicach: [...], [...], [...]. [...] [...] [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...]

Zdaniem organu, bezspornym w niniejszej sprawie pozostaje, iż w jedenastu z powyższych nieruchomości budynkowych zlokalizowanych przy ulicach: [...], [...] P.P [...], [...], [...] [...] [...] [...], [...] [...], [...] oraz [...] (do lutego [...] roku) znajdują się oprócz lokali zamieszkałych także lokale o charakterze niezamieszkałym. Powyższe nieruchomości jednocześnie mieszczą się w pojęciu nieruchomości, na której zamieszkują mieszkańcy w rozumieniu art. 6c ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz jednocześnie nie zamieszkują mieszkańcy w rozumieniu art. 6 c ust. 2. W takim przypadku, zgodnie z art. 6j ust. 4, opłata za gospodarowanie odpadami stanowi sumę opłat obliczonych jak dla nieruchomości zamieszkałej i niezamieszkałej.

Spółdzielnia złożyła deklaracje i ich korekty, deklarując opłatę łączną dla wszystkich nieruchomości za poszczególne miesiące w kwotach wynikających z ilości osób zamieszkałych i ilości odpadów z nieruchomości niezamieszkałych.

Organ przedstawił swoje ustalenia dotyczące złożonych przez Spółdzielnię deklaracji i stwierdził, że są niezgodne ze stanem faktycznym, w związku z tym budzą uzasadnione wątpliwości co do danych w nich zawartych, co tym samym wyczerpuje normę art. 6o ust. 1 ustawy.

Kolegium uznało, iż Związek był zdeterminowany normą określoną w art. 6o ust. 1 ustawy do wydania decyzji wymiarowej w zakresie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. M. Z. C. we W., korzystając z uprawnienia ustawowego, uchwałą nr [...] Zgromadzenia M. Z. C. z siedzibą we W. z dnia [...] r. w sprawie postanowienia o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (Dz. Urz. Woj. [...]. z 2013 r. poz. 1220) postanowił o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne. Zatem właściciele nieruchomości niezamieszkanych również mają obowiązek ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz Związku. Opłata nie obejmuje tylko kosztów wywozu odpadów komunalnych, ale powinna rekompensować koszty funkcjonowania całego systemu gospodarowania odpadami komunalnymi na terenie danej gminy, obejmujących także koszty tworzenia i utrzymywania punktów selektywnej zbiórki odpadów oraz koszty administrowania systemem.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, iż na podstawie art. 6j ust. 1 ustawy oraz uchwały Zgromadzenia M. Z. C. z siedzibą we W. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia 28 lutego 2013 r. poz. 1221) określono, że w przypadku nieruchomości zamieszkałej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy, zaś dla nieruchomości niezamieszkałych opłata stanowi iloczyn ilości pojemników o określonej pojemności oraz stawki opłaty za ten pojemnik (tj. art. 6j ust. 3 ustawy).

M. Z. C. we W., dokonując obliczenia opłaty za odbierane odpady wziął pod uwagę: dane zawarte w deklaracjach złożonych przez Spółdzielnię zarówno co do liczby mieszkańców oraz ilości i rodzaju pojemników, jak też zmienianą kolejnymi deklaracjami ilość osób dla nieruchomości zamieszkałych oraz ilość i rodzaj pojemników dla nieruchomości niezamieszkałych. Organ uwzględnił w wyliczeniu opłaty fakt, że w stosunku do Spółdzielni można wydzielić 17 gniazd z pojemnikami na odpady, do których da się przypisać określone nieruchomości biorąc pod uwagę dane faktyczne, jak umieszczone kody kreskowe oraz położenie gniazda względem nieruchomości. Miał na uwadze dane dla nieruchomości przypisanych do gniazda, o których mowa w pkt 3 co do liczby mieszkańców oraz pojemników, wynikające z deklaracji Spółdzielni z uwagi na fakt, że Spółdzielnia nie wyodrębniła pojemników odrębnie dla każdej nieruchomości, tylko pogrupowała je w gniazdach dla grup nieruchomości. Organ obliczył opłatę odrębnie dla każdego miesiąca, biorąc pod uwagę gniazda oraz fakt stwierdzania dla danego gniazda selektywnej zbiórki odpadów lub nieselektywnej zbiórki. Uwzględnił dane zadeklarowane przez Spółdzielnię. W przypadku, gdy dla danego gniazda nie stwierdzono braku segregacji odpadów, opłatę w tej części (z tego gniazda lub gniazd) w tym miesiącu obliczono jak za odpady segregowane, a w pozostałych gniazdach, gdzie w danym miesiącu stwierdzono brak segregacji odpadów, obliczono opłatę jak za niesegregowane.

Organ przywołał treść art. 6j ust. 1, 3 i 4 oraz treści § 1 i 2 uchwały Zgromadzenia M. Z. C. z siedzibą we W. nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2013 r., poz. 1221), zgodnie z którymi w przypadku nieruchomości zamieszkałej opłata stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość, a w przypadku nieruchomości niezamieszkałej opłata stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników z odpadami komunalnymi powstającymi na danej nieruchomości oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a w przypadku nieruchomości, która w części stanowi nieruchomość zamieszkałą, a w części nieruchomości niezamieszkałe, opłata stanowi sumę opłat obliczonych zgodnie z powyższymi zasadami. W taki też sposób dokonano obliczenia należności za poszczególne miesiące [...] (od lipca [...] r.) – [...] r.(do lutego [...] r.).

W kontekście stawianego przez skarżącą zarzutu naruszenia przepisu art. 268a k.p.a., organ odwoławczy przypomniał, że w niniejszej sprawie (w której zastosowanie mają przepisy Ordynacji podatkowej, w tym art. 143 O.p., a nie wskazywany art. 268a k.p.a.) w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi Zarząd M. Z. C. jest organem podatkowym i dopuszczalne jest upoważnienie pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w imieniu organu i w ustalonym zakresie, w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń (dekoncentracja wewnętrzna).

Kolegium za istotne uznało, iż Związek za pośrednictwem podmiotu wykonującego transport odpadów, wyposażył Spółdzielnię w kody kreskowe dla każdej z nieruchomości, w tym dla nieruchomości niezamieszkałych. Spółdzielnia tymi kodami oznaczyła odpowiednie pojemniki na odpady. Podmiot odbierający odpady z konkretnego pojemnika odczytuje za pomocą urządzenia kod, który pozwala na określenie czy odpady są zbierane selektywnie, czy też nieselektywnie. Raporty odbioru odpadów, wbrew treści deklaracji złożonych przez Spółdzielnię wskazują, że odpady odbierane z nieruchomości nie były zbierane selektywnie. Za niezgodne z prawem organ uznał również składanie deklaracji przez Spółdzielnię na jedną nieruchomość, w której częściowo wskazywano zbiórkę selektywną oraz zbiórkę nieselektywną, ale nie w sposób zmieszany. Pojemniki na odpady nie były oznaczone w sposób pozwalający na przypisanie konkretnego pojemnika do konkretnej nieruchomości, gdyż na jednym pojemniku znajdowały się naklejki z dwóch, trzech a nawet czterech nieruchomości. Przyjmując, iż są to pojemniki zbiorcze, nie pozwala to jednoznacznie stwierdzić, iż odpady segregowane są zgodne ze złożoną deklaracją. Ponadto pomimo, iż pojemniki były oznaczone rodzajem odpadów, to segregacja nie była przestrzegana, bowiem w pojemnikach na odpady suche lub mokre znajdowały się odpady zmieszane. Powyższe ustalenia organu co do stanu faktycznego nie zostały w żaden sposób podważone. Związek nie kwestionował faktu segregowania lub niesegregowania odpadów, ale wyłącznie stwierdził, iż w gniazdach znajdowały się niesegregowane odpady. Kwestionowane przez Spółdzielnię raporty odpadów zostały zestawione z innymi dowodami tj. np. z dokumentacją zebraną w trakcie oględzin.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze za bezzasadne uznało również zarzuty odnoszące się do stwierdzenia, iż organ określa opłatę na przyszłość, a jej wsteczne określenie (jak w niniejszej sprawie) jest niedopuszczalne. Organ wydając decyzję określającą ogranicza się do tych miesięcy, za które zobowiązanie do uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi już powstało i możliwe jest wydanie decyzji w tym zakresie. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi w wysokości określonej w decyzji obowiązuje do końca miesiąca poprzedzającego miesiąc, w którym następuje zmiana danych niezbędnych do określenia wysokości tej opłaty (art. 6o ust. 2 u.c.p.g.).

Kolegium wskazało również, iż to na właścicieli nieruchomości nałożony został obowiązek uiszczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi (art. 6h ustawy). Aby jednak zapewnić możliwości dostosowania wysokości przedmiotowej opłaty do kosztów gospodarowania odpadami komunalnymi, kwestię ustalenia dokładnej wysokości tej opłaty ustawodawca pozostawił gminom. Wysokość opłat za gospodarowanie odpadami winna wynikać z wybranej przez radę gminy metody ustalenia opłaty oraz uchwalonej stawki opłaty.

Zgromadzenie M. Z. C. z siedzibą we W. podjęło uchwałę nr [...] z dnia [...] r. w sprawie wyboru metody ustalania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oraz ustalenia wysokości tej opłaty i ustalania stawki opłaty za pojemnik (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] lutego 2013 r. poz. 1221). Według jej treści, w przypadku nieruchomości zamieszkałej opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn liczby mieszkańców zamieszkujących daną nieruchomość oraz stawki opłaty ustalonej na podstawie art. 6k ust. 1 ustawy. Ponadto zgodnie z zapisami § 1 uchwały, w przypadku nieruchomości zamieszkałych i selektywnej zbiórki odpadów właściciele wnoszą odpowiednio opłatę w wysokości [...] zł miesięcznie od osoby, a w przypadku nieselektywnej zbiórki odpadów stawkę w wysokości [...] zł od jednego mieszkańca miesięcznie za gospodarowanie odpadami.

Uchwały uprawnionych organów (w tym MZC) mają walor aktów prawa miejscowego i są wiążące zarówno dla skarżących, jak i dla organów administracji publicznej. Dopóki uchwała w sprawie opłaty nie zostanie wzruszona, obowiązkiem organów jest stosować się do jej treści. Ustalając wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi pochodzącymi z nieruchomości niezamieszkałych, organ podatkowy dokonał jej wyliczenia za pomocą algorytmu, na który złożyły się materialnoprawne elementy tj. liczba mieszkańców z nieruchomości zamieszkałych, na których nie było selektywnej zbiórki odpadów; liczba mieszkańców z nieruchomości zamieszkałych, na których była selektywna zbiórka odpadów; liczba pojemników dla nieruchomości niezamieszkałej, na których nie było selektywnej zbiórki odpadów; liczba pojemników z nieruchomości niezamieszkałych, na których była selektywna zbiórka odpadów; stawka opłaty od osoby, w przypadku braku selektywnej zbiórki odpadów; stawka opłaty od osoby, w przypadku selektywnej zbiórki odpadów; stawka opłaty za dany rodzaj pojemnika, w przypadku braku selektywnej zbiórki odpadów dla nieruchomości niezamieszkałej; stawka opłaty za dany rodzaj pojemnika, w przypadku selektywnej zbiórki odpadów dla nieruchomości zamieszkałych.

W skardze na powyższą decyzję S. W. wniosła o jej uchylenie wraz z poprzedzającym ją rozstrzygnięciem organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie:

- art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a w zw. z art. 107 § 1 k.p.a polegające na wydaniu decyzji przez osobę nieuprawnioną,

- art. 6j ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, polegające na niezachowaniu przez organ podatkowy przy wyliczaniu opłaty metod wymienionych w tym przepisie i przyjęcie do wyliczenia ilości odpadów komunalnych wzoru matematycznego, który nie jest przewidziany w obowiązujących przepisach prawa,

- art. 6j ust. 4 wymienionej wyżej ustawy, polegające na niezachowaniu wymogu określenia składników sumy opłat obliczonych zgodnie z ust. 1-3,

- art. 123 § 1 Ordynacji podatkowej polegające na uniemożliwieniu wypowiedzenia się przez Spółdzielnię Mieszkaniową w przedmiocie zebranych dowodów tj. odpadów komunalnych w tym selekcji tych odpadów, ponieważ odpady zostały przetworzone w roku [...] i [...], zaś decyzja była wydana w roku [...],

- art. 139 § 1 Ordynacji podatkowej, polegającej na niezałatwieniu sprawy w terminie wskazanym w tym przepisie, a w konsekwencji uniemożliwienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu,

- art. 125 § 1 Ordynacji podatkowej, polegające na przewlekaniu prowadzenia postępowania,

- art. 188 Ordynacji podatkowej, polegające na nieuzasadnionym odrzuceniu zawnioskowanego przez skarżącego dowodu z przesłuchania świadków,

- art. 192 Ordynacji podatkowej, polegające na nieudowodnieniu braku selekcji odpadów za okres objęty decyzją, ponieważ w postępowaniu dowodowym poprzedzającym wydanie decyzji odpady fizycznie nie istniały, a w postępowaniu dowodowym poprzedzającym decyzję uchyloną, obejmującą lata [...] i [...] nie istniał zarzut selekcji odpadów.

W uzasadnieniu skargi strona wskazała w szczególności, że decyzja zawiera wadę powodującą jej nieważność, gdyż została wydana przez osobę nie posiadającą kompetencji organu podatkowego. Takie uprawnienia posiada zarząd Związku, a jako organ kolegialny nie może on delegować swoich uprawnień na osoby trzecie. Przedstawicielstwo administracyjne, wyrażone w art. 268a k.p.a. jest możliwe wyłącznie w przypadku organów jednoosobowych. Stąd też decyzja, podpisana przez skarbnika Związku, zawiera wadę nieważności wskazaną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.

Skarżąca wskazała też, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone w [...] r., kiedy to nie podnoszono zarzutu braku segregacji odpadów (przyp. Sądu: pierwsza decyzja w sprawie została wydana przez MZC w dniu [...] r. Została ona utrzymana w mocy przez SKO w C. decyzją z dnia [...] r., zaś WSA [...] wyrokiem z dnia 21 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Lu 344/14 uchylił decyzje obu organów. Wyrok jest prawomocny). Oznacza to – w ocenie strony - że tezy stawiane w decyzji z dnia [...] r. nie mają oparcia w materiale dowodowym.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Poparło stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu [...] r. pełnomocnik skarżącej podniósł dodatkowo zarzut naruszenia art. 68 § 1 O.p. i na tej podstawie wniósł o umorzenie postępowania. W uzupełnieniu stanowiska złożono pismo – załącznik do protokołu rozprawy, zawierające ustną wypowiedź prezesa zarządu Spółdzielni oraz kopie wcześniej zapadłych w sprawie i wyeliminowanych z obrotu w toku kontroli sądowej decyzji.

W związku ze zgłoszonym zarzutem wydania decyzji bez podstawy prawnej i wynikającej z tego nieważności decyzji Sąd z urzędu zwrócił się do organu o nadesłanie dokumentów, stanowiących podstawę umocowania skarbnika MZC D. W. do podpisania decyzji organu I instancji. Przewodnicząca zwróciła też uwagę na dokumenty Związku, tj. statut i Regulamin organizacyjny biura, które są dostępne na stronie internetowej tego podmiotu.

W wykonaniu wezwania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze złożyło uchwałę nr [...] zarządu M. Z. C. we W. z [...] r., mocą której upoważniono pracownika MZC D. W., zatrudnioną na stanowisku skarbnika do załatwiana spraw w imieniu Związku, w tym do wydawania decyzji administracyjnych, postanowień, zaświadczeń i wystawiania tytułów wykonawczych (k. 51). W piśmie z dnia [...] r. MZC wskazał, że uchwałę tę wydano na podstawie § 17 zdanie 1 statutu, zgodnie z którym zarząd Związku jest właściwym w sprawach dotyczących opłaty oraz na podstawie art. 143 § 1 O.p. Do pisma dołączono nadto statut MZC (k. 53-59) oraz zarządzenie Wojewody L. w sprawie jego ogłoszenia (k.52), jak też zarządzenie Wojewody L. z [...] r. w sprawie ogłoszenia zmian w statucie Związku (k. 60-62) i uchwałę nr [...] zgromadzenia MZC z [...] r. o powołaniu zarządu związku (k.63).

Postanowieniem z dnia [...] r., zapadłym na rozprawie, Sąd dopuścił dowody ze wskazanych dokumentów (w tym także dołączonych do akt przez Sąd, tj. Regulaminu organizacyjnego biura związku) na okoliczności związane z uprawnieniem D. W. do reprezentacji Związku i podpisania decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny [...] zważył, co następuje:

Skarga jest zasadna, w tym w szczególności co do zarzutu nieważności decyzji w związku z jej podpisaniem przez osobę nieuprawnioną.

Jakkolwiek skarżąca na uzasadnienie stawianych zarzutów bezzasadnie powołuje przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym art. 268a tej ustawy, to jednak zauważyć należy, że rzeczą sądu administracyjnego jest pełna kontrola zaskarżonej decyzji w światle tych przepisów, które są właściwe dla jej wydania. W tym wypadku, zgodnie z art. 6q ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w brzmieniu właściwym dla sprawy), w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa. Wskazywane w podstawie skargi przepisy art. 268a k.p.a., art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. posiadają swoje odpowiedniki w ustawie Ordynacja podatkowa, a zatem formułowany na ich podstawie zarzut może i powinien być oceniany przez pryzmat właściwych przepisów ustawy Ordynacja podatkowa.

Jednocześnie też podkreślenia wymaga fakt, że uprawnienie M. Z. C. we W. do wydania decyzji w sprawie zostało prawomocnie ustalone w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt II FSK 171/17, którym oddalono skargę strony od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w sprawie sygn. akt I SA/Lu 198/16. Ta kwestia nie będzie już zatem przedmiotem dodatkowych rozważań w sprawie niniejszej, wobec treści art. 170 p.p.s.a. i wynikającej z niego zasady związania orzeczeniem prawomocnym. Problem ten nie stanowił już zresztą przedmiotu sporu w sprawie. Wystarczy zatem jedynie przypomnieć (a wywód w tej kwestii jest znacznie szerszy we wskazanych wyżej sprawach), że zgodnie z art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w brzmieniu ustalonym ustawą zmieniającą z dnia 28 listopada 2014 r. (Dz.U. z dnia 17 stycznia 2015 r., poz. 87), uprawnienia organów podatkowych w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi przysługują (...), w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego – zarządowi związku międzygminnego. Zgodnie natomiast z art. 6r ust. 1a ustawy, w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2 w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowią dochód związku międzygminnego w całości lub w części odpowiednio do zakresu przejętych zadań.

Przepis art. 210 § 1 pkt 1 i 8 O.p. przewiduje, że decyzja powinna zawierać oznaczenie organu podatkowego, jak też podpis osoby upoważnionej, z podaniem jej imienia i nazwiska oraz stanowiska służbowego, a jeżeli decyzja została wydana w formie dokumentu elektronicznego – kwalifikowany podpis elektroniczny albo podpis potwierdzony profilem zaufanym ePUAP.

W niniejszej sprawie decyzja została wydana przez zarząd M. Z. C., jednak w jego imieniu podpis pod decyzją złożyła skarbnik Związku – D. W.. Jak wynika z treści pieczęci, działała ona z upoważnienia Związku. Upoważnienie to nie zostało dołączone do akt administracyjnych na żadnym etapie postępowania (także po złożeniu odwołania, w którym wyraźnie podniesiono zarzut działania bez upoważnienia), jednak brak ten sam w sobie nie stanowi podstawy do uchylenia decyzji, czy też stwierdzenia jej nieważności. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 lutego 2017 r. sygn. akt I FSK 802/15, ponieważ udzielenie upoważnienia zgodnie z art. 143 § 1 O.p. jest czynnością wewnętrzną organu podatkowego, upoważnienie takie nie musi znajdować się w aktach postępowania. Jednakże w przypadku żądania strony lub sporu na tym tle, organ obowiązany jest udostępnić do wglądu taki dokument (podobnie: wyroki NSA z dnia 31 maja 2017 r. sygn. akt I FSK 1835/15 i z 13 listopada 2018 r. sygn. akt II FSK 3063/16, gdzie dodatkowo wskazano, że upoważnienia nie doręcza się stronie w związku z wszczęciem postępowania, nie musi się również ono znajdować w aktach postępowania. Za prawidłowe, z zachowaniem wymogu pisemności, należy uznać upoważnienie wynikające z regulaminu urzędu, zarządzenia czy zakresu czynności, które są dostępne czy to w siedzibie organu, czy też na jego stronie.).

Dlatego też Sąd wystąpił do organu o złożenie tego upoważnienia, łącznie z dokumentami regulującymi wewnętrzną strukturę i działanie Związku, które stanowią podstawę tego umocowania. Organ wyznaczonym terminie złożył uchwałę zarządu MZC, obejmującą udzielenie pełnomocnictwa dla D. W., m.in. do wydawania decyzji w sprawie opłat.

W tych warunkach istotą problemu pozostawała skuteczność udzielonego umocowania dla skarbnika Związku, który – zgodnie z treścią Regulaminu organizacyjnego biura Związku – w ramach swych kompetencji co do zasady nie posiada prawa do wydawania (podpisywania) w imieniu Związku decyzji administracyjnych (§7regulaminu). Należy też wskazać, że D. W. w dacie wydania decyzji nie była członkiem organu zarządczego Związku.

Zgodnie z art. 143 § 1 O.p., organ podatkowy może upoważnić funkcjonariusza lub pracownika kierowanej jednostki organizacyjnej do załatwiania spraw w jego imieniu i w ustalonym zakresie, a w szczególności do wydawania decyzji, postanowień i zaświadczeń. Upoważnienie udzielane jest w formie pisemnej (art. 143 § 3 O.p.).

Powyższy przepis stanowi regulację prawną analogiczną do uregulowanej w art. 268a k.p.a., dlatego też – w ocenie Sądu – poglądy doktryny i judykatury wyrażone na tle art. 268a k.p.a. pozostają aktualne także w niniejszej sprawie.

Należy podkreślić, że art. 143 § 1 O.p. jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 39 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym, który stanowi podstawę do przekazania przez radę gminy podmiotowi zewnętrznemu kompetencji do wydawania aktów oraz podejmowania wszelkich czynności o charakterze publicznoprawnym, w tym prowadzących do ustalenia (odmowy ustalenia), stwierdzenia (odmowy stwierdzenia), czy też potwierdzenia (odmowy potwierdzenia) uprawnienia lub obowiązków określonych przepisami prawa administracyjnego (wyrok NSA z dnia 26 listopada 2013 r., sygn. akt II OSK 2409/13; wyrok NSA z dnia 10 maja 2016 r. sygn. akt II FSK 1409/14 oraz uchwała NSA z dnia 19 grudnia 2016r. sygn. akt II FPS 3/16). Oznacza to, że wykonywanie zadań z zakresu ustalania i poboru opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, a także przyjmowanie i weryfikowanie deklaracji o wysokości opłat przez osoby niebędące pracownikami urzędu gminy, np. przez pracowników lub organy spółek komunalnych (ale w ocenie Sądu także przez związki międzygminne i ich pracowników), z powołaniem się na przepisy art. 39 ustawy o samorządzie gminnym uznać należy za niedopuszczalne.

Gminy mogą tworzyć związki międzygminne w celu wspólnego wykonywania zadań publicznych, jak też w celu wspólnej obsługi (art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym; dalej: u.s.g.). Związek międzygminny wykonuje zadania publiczne w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (art. 65 ust. 1 u.s.g.). Powierzenie zadań związkowi nie ma zatem charakteru dekoncentracji, w szczególności dekoncentracji wewnętrznej, o której stanowi art. 143 § 1 O.p. i w ramach której organ deleguje uprawnienia orzecznicze na inne osoby inne niż te, które sprawują funkcję organu, np. pracownikowi, ale pracownik ten wykonuje te czynności na rachunek i w imieniu upoważniającego – jest to odrębnie wskazany organ uprawniony do wymiaru i poboru opłaty za gospodarowanie odpadami (w zakresie dekoncentracji zewnętrznej, tj. powierzenia zadań organu podmiotowi zewnętrznemu – vide: wyrok WSA w Białymstoku z 5 lipca 2018 r. sygn. akt I SA/Bk 228/18, w którym – z powołaniem na orzecznictwo NSA – wskazano, że z art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że wójt, burmistrz lub prezydent nie posiadają prawa delegowania uprawnień w ramach dekoncentracji zewnętrznej). Oznacza to, że upoważnienia udzielonego przez zarząd Związku D. W. nie można oceniać jako tzw. dalszego upoważnienia, czyli subdelegacji (przez organ już raz delegowany, czyli wykonujący jedynie kompetencje organu uprawnionego ustawowo do wykonania określonych zadań), czy upoważnienia substytucyjnego (wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 sierpnia 2007 r. sygn. akt II SA/Wa 780/07).

Uchwały o utworzeniu związku podejmują rady zainteresowanych gmin (art. 64 ust. 2 u.s.g.). Prawa i obowiązki gmin uczestniczących w związku międzygminnym, związane z wykonywaniem zadań przekazanych związkowi, przechodzą na związek z dniem ogłoszenia statutu związku (art. 64 ust. 3 u.s.g.). Organem stanowiącym i kontrolnym związku jest zgromadzenie związku (art. 69 ust. 1 u.s.g.), w zakresie zadań zleconych związkowi zgromadzenie wykonuje kompetencje przysługujące radzie gminy (art. 69 ust. 2 u.s.g.). Organem wykonawczym jest natomiast zarząd, powoływany co do zasady (z wyjątkiem przewidzianym w art. 73 ust. 3 u.s.g.) spośród członków zgromadzenia (art. 73 ust. 1 i 2 u.s.g.). Zarząd związku ma charakter kolegialny. To właśnie zarząd związku, zgodnie z art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – posiada uprawnienia organu podatkowego w sprawie wymiaru opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi.

Jak już wskazano powyżej, przepis art. 143 § 1 O.p. umożliwia dekoncentrację wewnętrzną uprawnień orzeczniczych, stanowi zatem tzw. przedstawicielstwo administracyjne (wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 1563/11). Jest to rozwiązanie stricte organizacyjne, które jest stosowane ze względu na postulat sprawności działania i ograniczone możliwości działania organów administracji. Nie oznacza to zmiany właściwości organu i służy usprawnieniu pracy aparatu skarbowego. Komentatorzy, zważywszy na zasadniczy cel tego uregulowania, podkreślają zgodnie, że upoważnienia w trybie art. 143 O.p. mogą udzielić wyłącznie organy monokratyczne (jednoosobowe), nie zaś kolegialne (L. Etel (red.) Ordynacja podatkowa. Komentarz aktualizowany (art. 143); Lex/el 2019; J. Brolik i in. Ordynacja podatkowa. Komentarz wyd. V (art. 143) Lex 2013). Na tle art. 268a k.p.a. komentatorzy (np. W. Chróścielewski (red.), Z. Kmieciak (red.), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz WK 2019; M. Górka, Dekoncentracja wewnętrzna w prawie administracyjnym; Wydawnictwo A. Marszałek, 2017) również podkreślają, że upoważnienie do wydania decyzji może być udzielone przez piastuna organu (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r., sygn. akt I OSK 1642/16).

Powyższy pogląd jest w ocenie Sądu w pełni usprawiedliwiony. Jeśli bowiem ustawodawca przewidział powierzenie zadań organu podatkowego określonej grupie osób (organowi kolegialnemu), jak ma to miejsce w art. 6q ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, to upoważnienie do czynności należących do kompetencji in corpore jednej osobie (np. pracownikowi takiego organu) pozostawałoby w sprzeczności z celem instytucji przedstawicielstwa administracyjnego. Organ działający kolegialnie nie musi być bowiem wspomagany poprzez udzielanie upoważnień. Taka praktyka powodowałaby niecelowe rozdrabnianie kompetencji, a przez to podważało zaufanie do organów podatkowych.

Na szczególność działania organów kolegialnych zwraca uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny, który w wyrokach z dnia 12 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2929/15 (ale też w uzasadnieniach uchwał NSA (5) z 25 października 1999 r. sygn. akt OPK 28/99 i OPK 29/99) przyjął, że niedopuszczalne jest stosowanie art. 268a k.p.a. (a zatem i art. 143 § 1 O.p.) jako podstawy dla umocowania do podpisywania decyzji organu kolegialnego przez jednego z jego członków. Decyzje wydawane przez organ kolegialny stanowią bowiem wyraz woli członków składu orzekającego, którzy tworząc całość są nie tylko upoważnieni, ale i zobowiązani do podpisywania decyzji (wyrok NSA z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 1536/10; wyrok NSA z dnia 22 października 2000 r., sygn. akt I SA 1109/00; wyrok NSA z dnia 27 lutego 2003 r., sygn. akt II SA 455/02; wyrok SN z dnia 12 grudnia 2003 r. sygn. akt III RN 135/03, OSNP 2004, nr 16, poz. 274). Wyjątek w tym względzie może być wprowadzony jedynie na mocy przepisu szczególnego (tak: A. Wróbel, M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, Komentarz aktualizowany Kodeks postępowania administracyjnego (art. 268a), Lex/el. 2018 t. 13).

Przenosząc powyższe na grunt badanej sprawy wskazać należy, że D. W., która jednoosobowo podpisała decyzję organu I instancji, nie była członkiem zarządu Związku, ale skarbnikiem Związku. W ramach swoich zadań wynikających z aktów wewnętrznych (statut, regulamin organizacyjny) nie posiadała prawa do wydawania i podpisywania decyzji. Takiego uprawnienia organ upatruje natomiast w uchwale zarządu nr [...]. Należy jednak wskazać, że uchwała ta nie znajduje podstawy w postanowieniach statutu Związku, a przez to jest bezskuteczna. Żadna z regulacji statutowych nie uprawnia bowiem zarządu Związku w sposób wyraźny do delegowania uprawnień pracownikom, w tym m.in. skarbnikowi (wskazywany przez organ § 17 statutu wskazuje ogólne uprawnienia i obowiązki zarządu Związku, jednak nie wymieniono w nich prawa do udzielania upoważnienia w trybie art. 143 O.p. Uprawnienie to nie zostało też zastrzeżone dla zgromadzenia Związku. Wprawdzie § 17 statutu w sposób otwarty wskazuje uprawnienia zarządu, posługując się formułą "w szczególności", jednak nie sposób uznać, że szczególny zapis kompetencyjny, uprawniający do udzielenia upoważnienia w trybie art. 143 O.p., miałby być domniemywany. Winien on być w tym akcie określony jasno i precyzyjnie, skoro w wypadku organu kolegialnego stanowi sytuację wyjątkową). Takie uprawnienia nie wynikają też z Regulaminu organizacyjnego biura. Akt ten w § 6 uprawnia wyłącznie przewodniczącego zarządu do udzielania pełnomocnictw procesowych. Jeśli zatem nawet przyjąć, że powyżej prezentowana koncepcja dotycząca bezwzględnego zakazu dekoncentracji wewnętrznej w organach kolegialnych jest zbyt restryktywna i nie uwzględnia rzeczywistych potrzeb tych organów (z czym w ocenie Sądu nie sposób się zgodzić, zważywszy na możliwość ustalenia sposobu działania takiego organu w statucie), to również i powyższy aspekt – brak stosownej regulacji jako podstawy udzielenia przedstawicielstwa administracyjnego (vide: wyrok WSA w Poznaniu z dnia 19 października 207 r. sygn. akt I SA/Po 590/17) – przemawia za stwierdzeniem, że organy naruszyły w niniejszej sprawie prawo w sposób rażący. Brak właściwego upoważnienia do podejmowania określonych decyzji stanowi bowiem rażące naruszenie prawa powodujące nieważność decyzji w rozumieniu art. 247 § 1 pkt 3 O.p. (wyrok NSA z dnia 9 czerwca 2017 r. sygn. akt I OSK 1642/16; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt I OSK 94/10; wyrok NSA z dnia 17 stycznia 1989 r., sygn. akt I SA 1019/88). Utrzymanie w mocy decyzji rażąco naruszającej prawo, po rozpatrzeniu sprawy ponownie, także rażąco narusza prawo. Skutkuje to bezwzględną koniecznością wyeliminowania decyzji organów obu instancji z obrotu prawnego przez stwierdzenie ich nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 247 § 1 pkt 3 O.p. oraz art. 135 p.p.s.a.

Jednocześnie stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji zwalnia Sąd z obowiązku merytorycznego rozstrzygnięcia pozostałych zarzutów skargi.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. Na zasądzoną na rzecz strony kwotę [...]zł składają się: wpis od skargi w kwocie [...]zł, wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w osobie radcy prawnego w kwocie [...]zł, ustalone na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit a oraz § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz.U. z 30 stycznia 2018 r., poz. 265) oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie [...]zł.