Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1573/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-31 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6019 Inne, o symbolu podstawowym 601
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7, 77 par. 1 kpa
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art. 51 ust 1 pkt 3
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bożena Więch - Baranowska, , Sędzia WSA Jolanta Augustyniak – Pęczkowska (spr.), Sędzia WSA Paweł Groński, Protokolant st. ref. Katarzyna Zychora, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 31 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przedłożenia projektu budowlanego zamiennego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata D. T. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć złotych dwadzieścia groszy) w tym: tytułem zastępstwa prawnego kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć złotych i dwadzieścia groszy.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] maja 2012 r. ([...]), na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), dalej kpa, i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623), dalej ustawa, po rozpatrzeniu odwołania J. O. – utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. ([...]), nakładającą na J. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego budynku warsztatowego blacharstwo-lakiernictwo z częścią mieszkalną przy ul. S. w W. wraz z opiniami rzeczoznawców ds. p.pożarowych, sanepidu i b.h.p., uwzględniającego zmiany wynikające z wykonywanych robót budowlanych.

Organ wskazał, że w wyniku przeprowadzonych dnia [...].10.2011 r. oględzin postanowieniem z dnia [...].10.2011 r. wstrzymano roboty budowlane i nałożono na J. O. obowiązek przedłożenia oceny technicznej co do zgodności budowy z normami i przepisami, którą zobowiązany przedłożył 19.12.2011 r.

Następnie organ powiatowy wydał ww. decyzję z dnia [...] grudnia 2011 r.

Zdaniem organu odwoławczego oględziny wskazują, że inwestycja jest realizowana z istotnymi odstępstwami od okazanego projektu budowlanego zatwierdzonego decyzją Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r. (nr [...]). Prawidłowo zatem organ powiatowy prowadził postępowanie w trybie art. 50-51 ustawy, który stosuje się do samowolnie realizowanych robót budowlanych w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 i art. 49b ustawy. Postępowanie to winno być prowadzone gdy zakres prac zatwierdzony w pozwoleniu na budowę lub zgłoszonych został przekroczony. Stwierdzone istotne odstępstwa od projektu zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1987 r. obligowały organ I instancji do nałożenia obowiązku sporządzenia projektu zamiennego.

Organ odwoławczy podkreślił, że nie kwestionuje prawa skarżącej do współwłasności działki nr ew. [...], jednak z decyzji wynika, iż pozwolenia udzielono J. O., który jest inwestorem ww. obiektu budowlanego. Z art. 52 ustawy wynika natomiast, co znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, że w pierwszej kolejności obowiązki winny być adresowane do inwestora, a dopiero gdy jego ustalenie jest niemożliwe do właściciela lub zarządcy obiektu.

Odnosząc się do zarzutów odwołania organ zauważył, iż niniejsze postępowanie pozostaje bez wpływu na postępowanie prowadzone przed sądem powszechnym o podziału majątku wspólnego. W sytuacji przyznania skarżącej prawa własności tego obiektu, inwestor zobowiązany będzie do wydania dokumentacji budowy.

Nie było też podstaw do nałożenia na następcę prawnego inwestora obowiązku ponownego wykonania pełnej dokumentacji obiektu. Dokumentacja dotyczy bowiem obiektu a nie osoby inwestora, czy aktualnego właściciela, zatem zarzut nałożenia obowiązku ponownego przygotowania dokumentacji obiektu na skarżącą, jako ewentualnego przyszłego właściciela budynku organ uznał za chybiony.

Skargę na powyższą decyzję wniosła J. O. zarzucając, że wydano pozwolenie na budowę dla jednego współwłaściciela – J. O., bez zgody drugiego współwłaściciela, czyli skarżącej.

Skarżąca wskazała, że nie wyraziła pisemnej zgody na budowę, a ponadto nie powiadomiono jej o wydaniu ww. pozwolenia. Powołała się na treść swoich pism z dnia 9 stycznia 2012 r. i 2 lutego 2012 r., w których podniosła kluczowe dla sprawy kwestie.

W oparciu o powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia naruszenia prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu stosownie do art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270).

Poddaną kontroli Sądu decyzją z dnia [...] maja 2012 r. [...] Wojewódzki utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nakładającą na J. O. obowiązek sporządzenia i przedłożenia projektu budowlanego zamiennego ww. budynku.

W świetle powołanych na wstępie kryteriów skarga zasługiwała na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż w niej podniesione. Postępowanie przeprowadzono bowiem z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 7, 77 § 1 kpa.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy wskazać należy, że spełnienie obowiązku, o którym mowa w art. 7 i 77 § 1 kpa, to jest dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego polega po pierwsze na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle przepisów obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji.

Jak wskazuje się w orzecznictwie sadów administracyjnych jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym czy nie w pełni rozpatrzonym. Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i rozpatrzonego w sposób wyczerpujący, a więc przy podjęciu wszystkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (vide wyrok NSA z dnia 28 marca 2012r., I OSK 563/11, LEX nr 1145120).

Podkreślić przy tym trzeba, że przez materiał dowodowy należy rozumieć ogół dowodów, których zebranie jest konieczne dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Innymi słowy udzielenie uprawnienia lub nałożenie obowiązku możliwe jest wyłącznie w oparciu o przepisy prawa materialnego, które określają okoliczności w których takie rozstrzygnięcie jest konieczne. Okoliczności te są stanem faktycznym, w przypadku zaistnienia którego organy są uprawnione bądź zobowiązane do wydania konkretnych rozstrzygnięć o prawach lub obowiązkach ich adresata. Niezbędnym zatem warunkiem stosowania norm prawa materialnego jest uprzednie prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, w oparciu o rzetelnie zebrany materiał dowodowy.

W kontrolowanej sprawie organy z naruszeniem wyżej przedstawionych zasad ogólnych postępowania administracyjnego nie dokonały wyczerpującego zgromadzenia materiału dowodowego, a w konsekwencji nie wyjaśniły kwestii istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przede wszystkim wątpliwości budzi przyjęcie - za organem powiatowym przedstawionym w protokole z dnia [...] listopada 2011r. - że sporny obiekt realizowany jest (nadal) w oparciu o decyzję Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987 r. o pozwoleniu na budowę, a zatem akt wydany blisko 23 lata temu. Poczynione ustalenia wskazywałyby raczej, zdaniem Sądu, że na prowadzone aktualnie roboty budowlane (przy budowie dachu, jak podnosiła skarżąca we wniosku z dnia 8 września 2011r.) inwestor winien posiadać pozwolenie na budowę bądź zgłoszenie, w zależności od charakteru obecnie wykonywanych robót budowlanych.

Należy mieć bowiem na uwadze, że do 1 stycznia 1995 r., a więc wejścia w życie obecnego Prawa budowlanego, obowiązywała zasada, że pozwolenie na budowę traci ważność, jeżeli budowa nie została rozpoczęta w terminie dwóch lat od wydania pozwolenia bądź w terminie określonym w pozwoleniu, albo gdy została przerwana na czas dłuższy niż dwa lata (art. 31 ust. 1 ustawy z dnia 24 października1974r. Prawo budowlane – Dz.U. Nr 38 poz. 229). Utrata ważności pozwolenia następowała zatem z mocy prawa.

Wskazać trzeba ponadto, że nałożony postanowieniem z dnia [...] października 2011r., w trybie art. 50 ust. 1 pkt 4 ustawy, obowiązek przedstawienia oceny technicznej wprawdzie został przez inwestora wykonany, nie mniej treść złożonej oceny technicznej nie mogła pozostawać poza oceną organów, zważywszy, że powołuje się w niej na odstępstwa od projektu budowlanego (planu realizacyjnego) zatwierdzonego decyzją z dnia [...] listopada 1987r. Takie same ustalenia czyni organ powiatowy podczas oględzin przeprowadzonych w dniu [...] listopada 2011r. wskazując na okazany projekt budowlany, który jednak nie został załączony do akt sprawy, co w konsekwencji uniemożliwiło dokonanie kontroli prawidłowości decyzji w tym zakresie.

Rozpoznając ponownie sprawę organy winny przeprowadzić postępowanie mając na uwadze wskazaną wyżej ocenę prawną. Wobec niewyjaśnienia w sposób należyty wszystkich okoliczności sprawy oraz braki w zgromadzonym materiale dowodowym, jakiekolwiek jednoznaczne w tej mierze oceny są zatem przedwczesne.

Trafnie natomiast wyjaśniono w zaskarżonej decyzji, że obowiązek przedstawienia projektu zamiennego winien być w pierwszej kolejności nałożony na inwestora, którym – jak wynika z decyzji Naczelnika Miasta [...] z dnia [...] listopada 1987r. - był J. O.. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalone jest stanowisko, że alternatywne wymienienie w art. 52 ustawy inwestora, właściciela lub zarządcy nie oznacza dowolności w wyborze jednego z nich jako zobowiązanego do wykonania czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nakaz powinien być skierowany przede wszystkim do inwestora, który jest sprawcą samowoli budowlanej (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 16 marca 2011r., VII SA/Wa 1785/10, LEX nr 1099027).

Na uwzględnienie nie zasługiwał również zarzut skargi o niepowiadomieniu skarżącej o wydaniu pozwolenia budowlanego. Okoliczność ta stanowi bowiem podstawę do ewentualnego wznowienia postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 1987r. i jako taka pozostaje bez wpływu na wynik niniejszej sprawy.

Niepodjęcie przez organy nadzoru budowlanego czynności zmierzających do należytego wyjaśnienia sprawy w przedstawionym powyżej zakresie, a mającym istotne znaczenie dla jej rozstrzygnięcia, stanowiło naruszenie ww. przepisów prawa procesowego, co obligowało Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). W punkcie drugim wyroku rozstrzygnięto na podstawie art. 152 ppsa.

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 250 ppsa w zw. z § 18 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. – w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1348 ze zm.).