Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 179/06
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2006-10-25 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenie społeczne
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art. 185 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Andrzej Kisielewicz Sędziowie Jan Kacprzak NSA Edward Kierejczyk (spr.) Protokolant Katarzyna Warchoł po rozpoznaniu w dniu 25 października 2006 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej M. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 marca 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 2421/05 w sprawie ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 października 2005 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym 1) uchyla zaskarżony wyrok w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, 2) zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu zdrowia na rzecz skarżącego M. S. kwotę 280 (dwieście osiemdziesiąt) zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. S. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia 14 października 2005 r. utrzymującą w mocy decyzję Dyrektora Podlaskiego Oddziału Wojewódzkiego Funduszu Zdrowia z dnia 11 sierpnia 2005 r. stwierdzającą obowiązek objęcia skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2004 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd uznał za trafną argumentację podaną w motywach decyzji organów obu instancji. Przyjęto w nich, że wg danych z ewidencji skarżący rozpoczął prowadzenie tej działalności od dnia 10 sierpnia 1994 r. i zakończył ją z dniem 31 grudnia 2004 r. W okresie objętym tymi decyzjami obowiązywały kolejno: art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz.U. Nr 28, poz. 153 ze zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz.U. Nr 45, poz. 391 ze zm.) oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz.U. Nr 210, poz. 2135 ze zm.). Wprowadzały one podobne unormowania dotyczące obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych, tj. stosownie do art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) od dnia rozpoczęcia do zaprzestania wykonywania takiej działalności. Okres ten należy liczyć według przepisów dotyczących działalności gospodarczej, a więc od uzyskania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej do jego wykreślenia. Wcześniej, stosownie do art. 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 18 grudnia 1976 r. o ubezpieczeniu społecznym osób prowadzących działalność gospodarczą oraz ich rodzin (Dz.U. z 1989 r. Nr 46, poz. 250 ze zm.) skarżący do dnia 31 grudnia 1998 r. nie podlegał ubezpieczeniu społecznemu z tytułu prowadzenia działalności zarobkowej w zakresie produkcji i sprzedaży wkładów barkowych z uwagi na jednoczesne zatrudnienie na podstawie umowy o pracę w wymiarze ½ etatu. Informacja skarżącego o zawieszeniu z dniem 31 grudnia 1998 r. tej działalności gospodarczej do odwołania, nie miała wpływu na wynik tej sprawy.

Sąd nie zgodził się z zarzutem skarżącego, że warunkiem objęcia danej osoby obowiązkiem ubezpieczenia społecznego, a co za tym idzie - ubezpieczenia zdrowotnego - jest prowadzenie przez nią działalności gospodarczej i tylko takiej, która przynosi dochody. Zawieszenie prowadzenia działalności gospodarczej jest stanem faktycznym, a nie prawnym. Nie przewidują takiego stanu ani przepisy ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 101, poz. 1178 ze zm.), ani poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), ani przepisy ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (Dz.U. z 1993 r. Nr 90, poz. 416 ze zm.). Pojęcie takie nie zostało również wprowadzone do ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych. Zaprzestanie wykonywania działalności gospodarczej powoduje wykreślenie wpisu z ewidencji działalności gospodarczej (art. 88c ustawy z dnia 19 listopada 1999 r.). Skoro skarżący nie dokonał wyrejestrowania działalności z ewidencji, to znaczy, że nie zaprzestał jej prowadzenia i podlega w związku z tym obowiązkowemu ubezpieczeniu społecznemu, a co za tym idzie - ubezpieczeniu zdrowotnemu. Istotą działalności gospodarczej jest jej prowadzenie w sposób ciągły i zorganizowany na własny rachunek i ryzyko osoby prowadzącej taką działalność, która inaczej niż w przypadku stosunku pracy sama dysponuje swoim czasem przeznaczonym na wykonywanie działalności i może go wykorzystać na bezpośrednie świadczenie usług, na czynności pomocnicze, wreszcie może swój czas wykorzystać na sprawy prywatne (leczenie, sprawy rodzinne, urlop itp.).

Sąd powołał się na takie poglądy sformułowane w wyrokach:

Sądu Apelacyjnego w B. z dnia 17 grudnia 2003 r. III AUa 1531/03 (OSAB 2004/1/51) i Sądu Apelacyjnego w W. z dnia 4 września 2003 r. III AUa 445/02 (OSA 2004/5/11) oraz w postanowieniu Sądu Najwyższego z dnia 17 lipca 2003 r. II UK111/03 (OSN JPUSiSP Nr 17 z 2003 r. - okładka), gdzie podkreślono, że faktyczne niewykonywanie działalności gospodarczej w czasie oczekiwania na kolejne zamówienia lub w czasie ich poszukiwania nie oznacza zaprzestania prowadzenia takiej działalności i nie powoduje uchylenia obowiązku ubezpieczenia społecznego. Nie zgodził się też z opinią skarżącego, że prowadzenie działalności gospodarczej jest równoznacznie z osiąganiem dochodów. Nie ma też żadnej zależności między obowiązkiem ubezpieczenia a obowiązkiem podatkowym.

W skardze kasacyjnej M. S. zaskarżył ten wyrok w całości, zarzucając mu:

- naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a., poprzez jego niezastosowanie, mimo iż organy administracji publicznej przeprowadziły postępowanie z naruszeniem przepisów art. 7, 9, 77 § 1 i 80 k.p.a., co doprowadziło do błędnego ustalenia stanu faktycznego,

- naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w związku z art. 2 ust. 1, art. 7, art. 88c ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej poprzez błędną wykładnię, a mianowicie nieuchylenie decyzji odwoławczego organu administracyjnego i przyjęcie, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej jest tożsamy z prowadzeniem działalności gospodarczej oraz art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych przez błędne przyjęcie, że przepis ten ma zastosowanie do omawianego stanu faktycznego.

Z tych względów wniósł o uchylenie w całości wyroku i zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący powołując się na zasadę prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.) i zasadę informowania stron (art. 9 k.p.a.) wskazał, że po złożeniu wniosku o zawieszenie działalności gospodarczej od dnia 1 stycznia 1999 r. organy winne były poinformować go, iż takiego wniosku przepisy ustawy o prowadzeniu działalności gospodarczej, ustawy o podatku dochodowym od osób fizycznych i ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują i wobec tego powinien złożyć wniosek o wyrejestrowanie działalności gospodarczej. W rozpoznawanej sprawie organy administracyjne obu instancji w ogóle pominęły ten aspekt sprawy, jak również to, że jego wniosek o zawieszenie działalności gospodarczej do chwili obecnej nie został formalnie załatwiony, tzn. skarżący nie otrzymał jakiegokolwiek orzeczenia w sprawie. Taki stan rzeczy uzasadnia twierdzenie, że kwestia prowadzenia działalności gospodarczej nie została wyjaśniona.

Zasadny jest również zarzut błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej, albowiem w żadnym przypadku nie można twierdzić, że wpis do ewidencji działalności gospodarczej świadczy o prowadzeniu tej działalności, a niewyrejestrowanie działalności z ewidencji jest równoznaczne z jej prowadzeniem. O tym, że działalność gospodarcza nie jest prowadzona świadczyć może - zgodnie z art. 2 ust. 1 tej ustawy – brak przychodów, brak zorganizowanego charakteru działalności lub też brak ciągłości działalności. Ponadto Sąd wadliwie powołał się na art. 88c tej ustawy dodany od dnia 01 stycznia 2001 r. (reguluje on kwestię odmowy wpisu przez organ ewidencyjny) i na wymienione postanowienie Sądu Najwyższego wydane w innej sprawie, gdzie podmiot gospodarczy nie prowadził działalności, oczekując na kolejne zamówienia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W okresie objętym decyzjami organów obu instancji miały zastosowanie wymienione przepisy trzech kolejnych ustaw, które w związku z art. 8 ust. 6 pkt 1 i art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, obejmowały obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzące pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych – od dnia rozpoczęcia do dnia zaprzestania wykonywania takiej działalności. W okresie tym obowiązywały również kolejno trzy następujące ustawy zawierające podobne unormowania: w art. 8 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 41, poz. 324 ze zm.), w art. 7 ust. 2 powołanej już ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej i w art. 14 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz.U. Nr 173, poz. 1807 ze zm.). Dopuszczono w nich możliwość podjęcia działalności gospodarczej przez przedsiębiorcę będącym osobą fizyczną dopiero po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej (wg pierwszej ustawy – po zgłoszeniu działalności do takiej ewidencji). W rezultacie do stwierdzenia obowiązku objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym osoby prowadzącej pozarolniczą działalność gospodarczą, konieczne jest łączne spełnienie wymogów określonych tymi przepisami.

W zaskarżonym wyroku, podobnie jak w decyzjach organów obu instancji, utożsamiono wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej daty jej rozpoczęcia z datą podjęcia takiej działalności w rozumieniu faktycznym i jej prowadzeniem aż do dnia wykreślenia tego wpisu. Na uzasadnienie takiego poglądu podawano oceniane w orzecznictwie przykłady nieosiągania dochodów lub powstawania zakłóceń, które nie pozbawiały działalności gospodarczej cech jej wykonywania w sposób zorganizowany i ciągły. W nawiązaniu do tych wywodów pełnomocnik Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rozprawie przez Naczelnym Sądem Administracyjnym podkreślił, że wpisanie do ewidencji daty podjęcia działalności gospodarczej rodzi domniemanie jej prowadzenia aż do dnia wykreślenia z ewidencji i dlatego nie badano, czy skarżący od dnia 1 stycznia 1999 r. do dnia 31 grudnia 2004 r. rzeczywiście prowadził tę działalność.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego nadawanie takiego znaczenia wykazanemu w ewidencji okresowi prowadzenia działalności gospodarczej, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Przede wszystkim należy przypomnieć, że zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano zawsze charakter deklaratoryjny, a nie – konstytutywny. Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy. Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. W takiej sytuacji ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która wywodzi z niego skutki prawne. Nie chodzi więc o niedopuszczalność korygowania czasokresu prowadzenia działalności gospodarczej wynikającego z wpisu do ewidencji, lecz o powiązanie takiej czynności z wynikami postępowania dowodowego.

W rozpoznawanej sprawie organy obu instancji i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie pominęły dowody i wyjaśnienia skarżącego na poparcie jego twierdzenia, że w spornym pięcioletnim okresie nie prowadził pozarolniczej działalności gospodarczej po jej zawieszeniu z dniem 1 stycznia 1999 r. W aktach sprawy są m.in.: pismo Naczelnika Pierwszego Urzędu Skarbowego w B. z dnia 17 maja 2005 r. informujące Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. o niewykazywaniu przez skarżącego dochodów z działalności gospodarczej od 1 stycznia 1999 r. i zaświadczenie tego naczelnika z dnia 30 maja 2005 r. potwierdzające brak dochodów skarżącego z tej działalności w latach 1999-2004. Ponadto jest wystąpienie Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w B. z dnia 25 kwietnia 2005 r. informujące Podlaski Oddział Wojewódzki NFZ o tym, że skarżący "nie spełniał warunków do podlegania obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym osób prowadzących pozarolniczą działalność". To wystąpienie zdaje się wyjaśniać brak odpowiedzi ZUS na zawieszenie przez skarżącego pozarolniczej działalności gospodarczej z dniem 1 stycznia 1999 r. w okresie, gdy orzekanie o podleganiu ubezpieczeniu zdrowotnemu należało do ich kompetencji.

Z powyższych względów skarga kasacyjna jest uzasadniona i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.