Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 710/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2014-02-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 91 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 142 poz 1591
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - t. jedn.
article: art. 10 ust. 2
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Krzysztof Ziółkowski Sędziowie: Sędzia WSA Janina Guść Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Anna Rusajczyk po rozpoznaniu w dniu 26 lutego 2014 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skarg Wojewody oraz R. T. na uchwałę Rady Gminy z dnia 24 maja 2013 r., nr [...] w przedmiocie aktualizacji Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oddala skargi.


UZASADNIENIE

Rada Gminy w dniu 24 maja 2013 r. podjęła uchwałę nr [[...]] w sprawie aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 153) oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.).

Na powyższą uchwałę, działając w trybie nadzorczym, Wojewoda wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, domagając się stwierdzenia jej nieważności. Uzasadniając żądanie organ nadzoru twierdzi, że została ona podjęta z istotnym naruszeniem § 8 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie zakresu projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (Dz. U. nr 118, poz. 1233) w związku z art. 10 ust. 2 i art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, polegającym na niesporządzeniu tekstu jednolitego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy uzupełniającego studium o pojedyncze, zmienione ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy, jak również polegające na niewyłożeniu do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany tekstu jednolitego studiu.

Do zaskarżonej uchwały dołączono 4 załączniki: część tekstową określoną jako tom II - "Kierunki rozwoju przestrzennego gminy", dwa załączniki graficzne "Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy" oraz "Kierunki ochrony dóbr kultury", a także "rozstrzygnięcie o sposobie rozpatrzenia uwag". W § 2 ust. 2 uchwały zawarto postanowienie, że "pozostałe części studium - teksty i rysunki - nie stanowiące załączników do przedmiotowej uchwały mają charakter informacyjny", nie są podstawą badania spójności rozwiązań projektów planów zagospodarowania przestrzennego z polityką przestrzenną gminy określoną w "Studium". Do przedłożonej organowi nadzoru uchwały nie dołączono ujednoliconego studium, a jedynie wymienione dokumenty.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy uznała skargę za zasadną oraz wniosła o bezzwłoczne wyznaczenie terminu rozprawy w celu umożliwienia powtórzenia procedury planistycznej w zakresie niezbędnym do doprowadzenia projektu studium do zgodności z obowiązującymi przepisami prawa.

Na powyższą uchwałę skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku wniósł również R. T., właściciel działki nr [[...]], żądając stwierdzenia jej nieważności w zakresie wyłączającym jego działkę z obszaru terenów rozwoju zabudowy rekreacyjnej, letniskowej i mieszkaniowej. W skardze zawarto też wniosek o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Uchwale o studium R. T. zarzucił naruszenie przepisów:

1. art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym uregulowana została zasada swobody planistycznej gminy, poprzez nadużycie zasady tzw. władztwa planistycznego, polegające na nieuzasadnionej ingerencji w prawo własności;

2. art. 140 Kodeksu cywilnego oraz art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez naruszenie prawa własności przez nowe ustalenia Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy;

3. art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym uregulowana została m.in. zasada zrównoważonego rozwoju, poprzez wyłączenie z możliwości zabudowy zagrodowej rozproszonej terenów, które nie wymagają tego rodzaju działań;

4. art. 64 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez nieuzasadnione ograniczenie prawa własności;

5. art. 2 Konstytucji RP tj. zasady prawidłowej legislacji w związku z zaistnieniem w treści uchwały sprzeczności.

Skarżący wyjaśnił, że pismem z dnia 10 lipca 2013 r., na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, wezwał Radę Gminy do usunięcia naruszenia prawa własności w stosunku do leżącej we wsi D. działki nr [[...]]. Działka nr [[...]], w stosunku do której skarżącemu przysługuje prawo własności, w wyniku aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy, przyjętej uchwałą Rady Gminy nr [[...]] z dnia 24 maja 2013 roku, została włączona do obszaru wyłączonego z możliwości nowej zabudowy. Zdaniem wzywającego wyłączenie z możliwości nowej zabudowy użytków zielonych pomiędzy wsią D. i jeziorem G. - obszaru tzw. [[...]] położonych w granicach otuliny [[...]] Parku Narodowego pozostaje w sprzeczności z przeznaczeniem w aktualizacji studium części obszaru otuliny pod zabudowę rekreacyjną, letniskową i mieszkaniową. Ponadto wielokrotnie w aktualizacji studium wskazywano, że specyfika obszarów chronionych stanowi przesłankę do wprowadzania funkcji komplementarnych, takich jak: turystyka, rekreacja, agroturystyka, rolnictwo przyjazne środowisku. Twierdzi skarżący, że obszary chronionego krajobrazu powinny być kreowane jako obszary wielofunkcyjne, a rozwój turystyki i rekreacji stanowić winien ważną motywacje do podnoszenia standardu życia mieszkańców. Jak wynika z załącznika graficznego nr 1 do uchwały - Kierunki zagospodarowania przestrzennego gminy - cześć terenu znajdującego się w granicach ostoi ptaków o znaczeniu międzynarodowym – [[...]] została oznaczona jako tereny rozwoju zabudowy rekreacyjnej, letniskowej i mieszkaniowej. Arbitralne wyłączenie z terenu rozwoju zabudowy działki nr [[...]] nie znajduje żadnego uzasadnienia, tym bardziej, że odległość działki od tego terenu oznaczonego na mapie jest nieznaczna. Zdaniem wzywającego wyłączenie z możliwości zabudowy zagrodowej działki nr [[...]] stoi w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju wyrażoną w art. 1 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz stanowi nadużycie tzw. władztwa planistycznego. Ponadto tereny [[...]] nie są obszarem chronionym, choć znajdują się w otulinie [[...]] Parku Narodowego. Tylko niewielki fragment [[...]] został objęty obszarem Natura 2000 [[...]], w skład którego wchodzą następujące tereny: główny kompleks [[...]] Parku Narodowego, kompleks R. i koryto rzeki Ł. łączącej R. z głównym kompleksem. Obszarem ochrony [[...]] nie została natomiast objęta działka nr [[...]]. Z uwagi na powyższe, nie ma żadnych podstaw prawnych, aby wyłączyć działkę nr [[...]], z możliwości nowej zabudowy. Wzywający wskazał też, że na terenie otuliny [[...]]Parku Narodowego nie została utworzona strefa ochrony zwierząt łownych.

W dniu 30 sierpnia 2013 r. Rada Gminy uchwałą nr [[...]] odmówiła uwzględnienia wezwania skarżącego do opisanego powyżej usunięcia naruszenia prawa. Uzasadniając stanowisko wyjaśniono, że w dniu 24 października 2008 roku Rada Gminy uchwałą nr [[...]] przystąpiła do aktualizacji studium. W trakcie prowadzonej procedury planistycznej w dniu 27 września 2012 r. wniosek złożył skarżący domagając się, by w opracowywanym projekcie studium dokonać przeznaczenia działki nr [[...]], położonej w D. z terenów rolnych na cele budowlane. Wójt Gminy zgodnie z art. 10 ust 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody, pismem z dnia 9 sierpnia 2012 r. wystąpił o uzgodnienie projektu aktualizacji studium, w którym uwzględniono wniosek skarżącego w taki sposób, iż wprowadzono na obszarze, w skład którego wchodziła również nieruchomość stanowiąca własność skarżącego, tereny rozwojowe. Postanowieniem z dnia 5 września 2012 r. Dyrektor [[...]] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu aktualizacji studium stwierdzając, że realizacja opiniowanego projektu w otulinie [[...]] Parku Narodowego może wpłynąć negatywnie na awifaunę Parku oraz na siedlisko będące przedmiotem ochrony Parku i obszarze [[...]]. Wobec powyższego organ planistyczny zobowiązany był doprowadzić projekt do zgodności z przepisami w takim zakresie, by otrzymać pozytywne uzgodnienie Dyrektora [[...]] Parku Narodowego, a zatem - wyłączając teren m.in. działki nr [[...]], położonej w D. z terenów rozwoju Gminy.

W skardze do sądu R. T. podkreślił, że w wyniku uchwalenia aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego zmianie uległo dotychczasowe przeznaczenie jego nieruchomości, bowiem ograniczeniom - w stosunku do stanu istniejącego przed uchwaleniem aktualizacji studium - uległ sposób korzystania z niej oraz możliwości jej zagospodarowania. W związku z powyższym doszło do naruszenia interesu prawnego skarżącego jako właściciela nieruchomości.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy wniosła o jej oddalenie, w całości podtrzymując argumentację przywołaną w odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Ponownie wyjaśniono, że w dniu 13 grudnia 2012 r. skarżący złożył uwagę do wyłożonego w dniach od 12 grudnia 2012 roku do dnia 28 stycznia 2013 roku do publicznego wglądu projektu aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy żądając, aby obszar wyłączony z możliwości zabudowy nie obejmował działki nr [[...]]. Uwaga z przyczyn formalnych (braku pozytywnego uzgodnienia przez Dyrektora [[...]] Parku Narodowego w tym zakresie) nie mogła zostać uwzględniona pozytywnie. Wyjaśniono również, że przeznaczenie przedmiotowej działki w dokonanej aktualizacji studium w wyniku przeprowadzonej procedury planistycznej nie zmieniło zapisów w stosunku do studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy z 2002 r., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy Nr [[...]] z dnia 30 grudnia 2002 r., w którym działka niniejsza określona została jako "teren rolny (łąki), położony na granicy osnowy ekologicznej - elementy regionalne (Dolina S. i G. wraz z przyległymi strukturami przyrodniczymi, wysoczyznowe płaty dużych kompleksów leśnych, pasm wydm nadmorskich wraz ze strefą brzegową morza, nadmorskie równiny torfowiskowe i przybrzeżne jeziora). Ponadto wskazano, że działka skarżącego leży w granicach otuliny [[...]] Parku Narodowego i w części na terenach zagrożonych powodzią i podtapianiem - tereny przymorskie oraz w dolinie S. - wyłączone z rozwoju zainwestowania. Rada podkreśliła, że przeznaczenie to znane było skarżącemu w dniu nabycia przedmiotowej nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutu dotyczącego nadużycia tzw. władztwa planistycznego poprzez nieuzasadnioną ingerencję w prawo własności, Rada Gminy reprezentowana przez wójta gminy, powołując się na pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 9 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 702/2007 (LexPolonica nr 2285673) podała, że "art. 64 ust. 3 Konstytucji dopuszcza ograniczenia prawa własności. Ograniczanie to musi być ujęte w ustawie i nie naruszać istoty prawa własności. Uchwała w sprawie uchwalenia studium zagospodarowania przestrzennego należy do ustawowo przyznanego władztwa planistycznego, i jako taka, gdy jest zgodna z prawem, może kształtować zakres prawa własności (..)".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Stosownie do przepisu art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem działalności administracji publicznej. Zakres tej kontroli obejmuje również orzekanie, po myśli art. 3 § 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej oraz akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej.

Kryterium legalności uchwały rady gminy stanowi jej zgodność z prawem. Przez sprzeczność z prawem należy przy tym rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 2003 r., sygn. akt P 9/02, publ. OTK-A 2003/9/100). Za "istotne" naruszenie prawa należy uznać uchybienie, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym.

Zgodnie z art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności.

Przedmiotem rozpoznania w niniejszej sprawie są dwie skargi na tę samą uchwałę o studium, przy czym oparte na dwóch różnych podstawach prawnych, przez co mimo, że obie skargi zostały połączone postanowieniem sądu z dnia 30 października 2013 r. do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (postanowienie w aktach oznaczonych sygnaturą II SA/Gd 750/13), w istocie obie skargi ocenione zostały według innych kryteriów. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Gminy z dnia 24 maja 2013 r. nr [[...]] w sprawie aktualizacji studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy. Uchwała ta zmienia w zakresie w niej wskazanym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy przyjęte uchwałą Rady Gminy z 30 grudnia 2002 r. nr [[...]]. Zaskarżona uchwała została podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym oraz art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W pierwszej kolejności rozważając skargę wojewody jako organu nadzoru wskazać należy, że przepis art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym stanowi, że uchwała organu gminy jest nieważna, gdy jest sprzeczna z prawem. Ustawa o samorządzie gminnym wyróżnia dwie kategorie wad uchwał organów gminy: istotne naruszenie prawa oraz nieistotne naruszenie prawa. W art. 91 ust. 4 stanowi, że w przypadku nieistotnego naruszenia prawa organ nadzoru nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, że uchwałę wydano z naruszeniem prawa. Po upływie terminu wskazanego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Ustawa o samorządzie gminnym nie określa rodzaju naruszeń prawa, które należy zakwalifikować do istotnego naruszenia prawa. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że są to takiego rodzaju naruszenia prawa jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenie procedury podjęcia uchwały, czy też naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do podejmowania tych aktów.

Co istotne trzeba zauważyć, że zaskarżona uchwała dotyczy zmiany studium, która stosownie do art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym następuje w takim trybie, w jakim studium jest uchwalane. Natomiast w myśl art. 28 ust. 1 tej ustawy naruszenie zasad sporządzania studium, istotne naruszenie trybu jego sporządzania, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części.

Wskazanie w art. 28 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym podstawy nieważności uchwały w sprawie studium zagospodarowania przestrzennego prowadzi do wniosku, że przepis ten stanowi lex specialis wobec art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, zgodnie z którym uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Oznacza to, że orzeczenie sądu administracyjnego stwierdzające nieważność uchwały w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego są wydawane w przypadku zajścia co najmniej jednej z podstaw nieważności wymienionych w art. 28 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zatem te naruszenia prawa, które nie zostały wymienione w powołanym wyżej przepisie, należałoby traktować jako nieistotne, a więc niebędące przyczyną nieważności uchwały (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 30 stycznia 2013 r., sygn. akt II SA/Wr 836/12, dostępny w Internecie na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

Rozważając kwestię istotnego naruszenia procedury uchwalania studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, sąd orzekający w niniejszym składzie podzielił pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 22 listopada 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 641/11 (dostępny j.w.), że o istotności naruszenia trybu sporządzenia studium decyduje wpływ stwierdzonego naruszenia na treść rozstrzygnięcia planistycznego bądź prawa uczestników procesu planistycznego (zwłaszcza właścicieli nieruchomości) zagwarantowane im przede wszystkim w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotne naruszenie trybu postępowania należy rozumieć jako takie naruszenie trybu, które prowadzi do sytuacji, w której przyjęte ustalenia planistyczne są odmienne od tych, które zostałyby podjęte, gdyby nie naruszono trybu sporządzania aktu planistycznego (por. Z. Niewiadomski [red.], Planowanie i Zagospodarowanie Przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 265) .

Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskutek skargi wojewody zważyć należy, że Wojewoda skargę do sądu oparł na zarzucie naruszenia przez Radę Gminy przepisu § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 kwietnia 2004 r. w sprawie projektu studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, zwanego dalej rozporządzeniem (Dz. U. z 2004 r., nr 118, poz. 1233). Stosownie do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia, projekt zmiany studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy polegającej na uzupełnieniu studium o pojedyncze ustalenia, o których mowa w art. 10 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wykłada się do publicznego wglądu w formie ujednoliconego projektu studium z wyróżnieniem projektowanej zmiany. Ujednolicona forma projektu studium stanowi załącznik do uchwały, o której mowa w art. 12 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (§ 8 ust. 3 rozporządzenia). Celem wskazanych wymogów prawnych jest niewątpliwie zapewnienie przejrzystości studium, gwarantującej mieszkańcom dostęp do obowiązujących postanowień. Przepisy te zapewniają bowiem dostęp do jednolitego tekstu studium, bez konieczności śledzenia uchwałodawstwa gminy.

Z literalnej wykładni § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia wynika jednak, że przepisy te mają zastosowanie w przypadku zmiany "pojedynczych ustaleń". O ile jest to pojęcie nieostre uznać należy, że w interpretacji tego wyrażenia kluczową rolę pełni słowo: "pojedyncze", które oznacza, że zmiany te mają być nieliczne i jednostkowe. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie zaskarżona uchwała dotyczy takiej zmiany studium (nazwanej aktualizacją), która nie polega na wprowadzeniu jednostkowych zmian, których skutkiem byłby obowiązek sporządzenia ujednoliconego projektu studium w myśl § 8 ust 2 rozporządzenia. Zatem w procesie planistycznym aktualizacji studium uchwalonej przez Radę Gminy w dniu 24 maja 2013 r. nie mogło dojść do naruszenia tego przepisu. Uchwała ta nie narusza również § 8 ust. 3, skoro bowiem nie naruszono obowiązku sporządzenia ujednoliconego projektu studium, to Rada Gminy nie miała obowiązku dołączenia go jako załącznika do studium.

Dodać przy tym należy, że wojewoda w skardze nie stwierdził, żeby doszło do naruszenia procedury przygotowywania zmian studium wskazanej w art. 11 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie wykazał też, jaki skutek wywołało stwierdzone uchybienie. Do zmiany studium przystąpiono na podstawie uchwały rady Gminy z dnia 24 października 2008 r. nr [[...]] i jak wynika z akt administracyjnych do dnia podjęcia zaskarżonej uchwały trwała procedura obejmująca uzgodnienia, zasięganie opinii oraz sporządzanie i kompletowanie wymaganych prawem materiałów. Projekt zmienionego studium wyłożony był do publicznego wglądu. Mieszkańcy gminy brali udział w procesie zmiany studium, zgłaszano uwagi, które były rozpatrywane, część z nich uwzględniono. Zmienione studium zostało też zaskarżona przez jednego z mieszkańców Gminy. Na etapie procedowania zmiany studium nie były zgłaszane żadne wątpliwości ani formułowane zarzuty, czy to przez organy uzgadniające, czy przez mieszkańców gminy, które wskazywałyby na niejasności w związku z wyłożonym tekstem uchwały, ani co do jej postanowień (części tekstowej), ani co do jej załącznika graficznego.

W skardze do sądu Wojewoda stwierdził też, że informował Radę Gminy o naruszeniu prawa związanym z zapisem § 2 ust. 2 uchwały, stanowiącym, że "pozostałe części studium nie stanowiące załączników do niniejszej uchwały mają charakter informacyjny". Chodzi tu o tom I studium wraz z załącznikami oraz załącznik do tomu II - "Studium walorów środowiska kulturowego". Wskazał przy tym, że przepis § 8 ust. 1 rozporządzenia nakazuje stosować przepisy w nim zawarte również do projektów zmian studium w zakresie objętym zmianą.

Niemniej jednak uchwała z dnia 24 maja 2013 r. nie wprowadziła całkowicie nowego studium, a tylko zmieniła (używając nieadekwatnego słowa "aktualizacja") studium obowiązujące z mocy uchwały z 30 grudnia 2002 r. nr [[...]]. Nie sposób jednak twierdzić, że studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy tych załączników nie zawiera, nie były one jednak – jak należy interpretować zaskarżoną uchwałę - przedmiotem aktualizacji. Nie ma zatem podstaw aby uznać, że doszło do istotnego naruszenia trybu sporządzania studium. Stanowisko takie zdawał się podzielać sam wojewoda, skoro opisując w skardze treść odpowiedzi Wójta Gminy na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego w sprawie stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały zaznaczył, że uchwała ta zostanie uzupełniona o brakujące dokumenty. Wojewoda stwierdził jednocześnie, że działanie takie i tak nie usunie faktu naruszenia § 8 ust. 2 i 3 rozporządzenia. Sąd nie dopatrzył się jednak w tym zakresie znamion istotnego naruszenia trybu sporządzania aktualizacji studium przyjętej uchwałą z dnia 24 maja 2013 r., stąd skarga wojewody jako niezasadna podlegała oddaleniu.

Odnosząc się do skargi R. T. na tę samą uchwałę sąd wyjaśnia, że uprawnionym do wniesienia skargi na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie ten podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałę. Kwestia ta nie budzi wątpliwości w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 lipca 2008 r., sygn. akt I OSK 107/08, http://orzeczenia.nsa.gov.pl/). Zatem kwestionowanie uchwały organu gminy podjętej z zakresu administracji publicznej w tym trybie przysługuje jedynie temu, kto wykaże, że zaskarżonym rozstrzygnięciem został naruszony jego interes prawny lub uprawnienie. W doktrynie prawa administracyjnego i w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się zgodnie, że interes prawny, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Eksponuje się przy tym bezpośredniość, konkretność i realny charakter interesu prawnego strony kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. Inaczej rzecz ujmując, strona skarżąca musi w omawianym przypadku wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo jednocześnie wpływa na sferę materialnoprawną strony, pozbawiając pewnych uprawnień gwarantowanych przepisami prawa materialnego albo uniemożliwiając ich realizację.

W odniesieniu do uchwały o studium, niebędącej przepisem prawa miejscowego, w aktualnym stanie prawnym wywołanym ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U z 2012 r., poz. 647) orzecznictwo sądowoadministracyjne dopuściło skargę na taką uchwałę (będącą aktem kierownictwa wewnętrznego, z zakresu administracji publicznej) w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Poprzez uchwalenie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego organy gminy podejmują podstawowe ustalenia w zakresie kształtowania polityki przestrzennej. W studium określa się w szczególności: kierunki zmian w strukturze przestrzennej gminy oraz w przeznaczeniu terenów (art. 10 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), kierunki i wskaźniki dotyczące zagospodarowania oraz użytkowania terenów, w tym tereny wyłączone spod zabudowy (pkt 2). W studium dokonuje się zatem kwalifikacji poszczególnych obszarów gminy i ich przeznaczenia. Zatem chociaż studium nie ma mocy aktu powszechnie obowiązującego - nie jest aktem prawa miejscowego, to jako akt planistyczny określa politykę przestrzenną gminy i bezwzględnie wiąże organy gminy przy sporządzeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (art. 9 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Określone obszary gminy mogą być zatem przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę, jeśli wcześniej w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmina wskaże te obszary jako przewidziane pod zabudowę. Ustalenia planu miejscowego są konsekwencją zapisów studium. Tym samym skoro studium jest wiążące dla ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy, który stanowiąc akt prawa miejscowego nie może naruszać ustaleń studium, a więc ustanawiać sprzecznych rozwiązań (co wynika jednoznacznie z treści art. 9 ust. 4, art. 15 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym), to wprowadzenie w studium ograniczeń co do sposobu zagospodarowania danego terenu ma niewątpliwe przełożenie na uprawnienia właścicielskie skarżącego. Stąd sąd orzekający w niniejszym składzie przyjął, że skarżący wykazał to, że postanowienia studium wprowadzające zakaz jakiejkolwiek zabudowy na obszarze, na którym położona jest działka skarżącego (nr [[...]] w obrębie D.) naruszają interes prawny skarżącego poprzez realny wpływ na wykonywanie przysługującego mu prawa własności, ugruntowanego w art. 64 Konstytucji RP oraz art. 140 Kodeksu cywilnego. Jeśli bowiem zostanie uchwalony plan miejscowy, wskazana działka będzie objęta zakazem zabudowy. Jednakże o ile sąd przyznaje, że zaskarżona uchwała ingeruje w interes prawny skarżącego, to nie sposób uznać, że czyni to w sposób bezpodstawny, wskutek naruszenia władztwa planistycznego.

W pierwszej kolejności skarżący zarzucił uchwale z dnia 24 maja 2013 r. naruszenie art. 3 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez nadużycie władztwa planistycznego i nieuzasadnioną ingerencję w przysługujące mu prawo własności. Skarżący wskazał bowiem, że aktualizacją studium arbitralnie zmieniono sposób zagospodarowania działki nr [[...]] poprzez włączenie jej do obszaru wyłączonego z możliwości zabudowy.

Sąd nie podziela stanowiska skarżącego. Rada gminy rzetelnie i wyczerpująco wyjaśniła motywy podjęcia uchwały w odniesieniu do działki skarżącego R. T., zarówno w toku procedowania tej uchwały jak i po wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa oraz na etapie postępowania sądowego.

Określając zakres ograniczenia wykonywania prawa własności skarżącego dokonany zaskarżoną uchwałą zauważyć należy, że teren działki nr [[...]] o obszarze 8,0316 ha stanowią grunty opisane w ewidencji jako łąki trwałe klasy ŁIV, ŁVI oraz nieużytki. Przed przedmiotową aktualizacją, w obowiązującym studium teren ten opisany był jako leżący na granicy osnowy ekologicznej (Dolina S. i G. wraz z przyległymi strukturami przyrodniczymi, wysoczyznowe płaty dużych kompleksów leśnych, pasm wydm nadmorskich wraz ze strefą brzegową, nadmorskie równiny torfowiskowe i przybrzeżne jeziora) i w otulinie [[...]] Parku Narodowego. Część działki nr [[...]] opisano jako leżącą na terenie zagrożonym powodzią i podtapianiem – tereny przymorskie i w dolnie S. – wyłączone z rozwoju zainwestowania. Po aktualizacji natomiast teren obejmujący m.in. działkę nr [[...]] został wyłączony z możliwości zabudowy jako obszar [[...]] stanowiący część ostoi ptaków o znaczeniu międzynarodowym – [[...]] (tom II pkt 7.3 studium). Podkreślić zatem należy, że również przed aktualizacją studium działka nr [[...]] nie była przeznaczona pod zabudowę. Pod tym względem zatem sytuacja skarżącego nie zmieniła się wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały.

Wobec zarzutu ograniczenia prawa własności w kontekście nadużycia władztwa planistycznego gminy stwierdzić należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawo własności jest brane pod uwagę w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Jest ono jednak jedną z wielu wartości, które gmina jest obowiązana brać pod uwagę w procesie planistycznym. Wśród innych wymienia się m.in. wymagania ochrony środowiska. Celem uchwalenia studium jest przede wszystkim dążenie do osiągnięcia ładu przestrzennego, przez który – stosownie do treści art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Nie wnikając w szczegółową analizę tego pojęcia należy wskazać, że rolą organu gminy w zakresie procedury planistycznej jest wyważenie wszystkich chronionych wartości, gdyż niektóre mogą pozostawać w sprzeczności. Zwłaszcza w sytuacji, gdy może dojść do ograniczenia prawa własności, organy gminy powinny kierować się zasadą proporcjonalności i wykazać, że ograniczenie to wynika z potrzeby ochrony wartości o znaczeniu kluczowym dla społeczności, czy ochrony przyrody. Nie można zatem zgodzić się z arbitralnym twierdzeniem, że gmina ograniczając prawo własności nadużywa władztwa planistycznego. Ograniczenie takie pozostaje bowiem w zakresie swobody planistycznej gminy jeśli wynika z konieczności zapewnienia ładu przestrzennego w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a samo prawo własności nie ma charakteru bezwzględnego (zob. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt II OSK 135/08). W niniejszej sprawie, jak to już wyjaśniono, teren obejmujący działkę skarżącego wyłączono spod zabudowy w związku z ochroną ostoi ptaków. Rada Gminy wykazała, że sporny zapis przyjęty w tomie II, punkcie 7.3 studium wynika ze stanowiska Dyrektora [[...]] Parku Narodowego zawartego w postanowieniu z dnia 5 września 2012 r. wydanego na podstawie art. 10 ust. 6 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2009 r. nr 151, poz. 1220 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem projekty studiów uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin, w części dotyczącej m.in. otuliny parku narodowego wymagają uzgodnienia z dyrektorem parku narodowego w zakresie ustaleń tych planów, mogących mieć negatywny wpływ na ochronę przyrody parku narodowego. Postanowieniem z dnia 5 września 2012 r. Dyrektor [[...]] Parku Narodowego odmówił uzgodnienia projektu studium, który dopuszczał zabudowę części [[...]], w tym działki skarżącego, wskazując na zagrożenie dla chronionych gatunków ptaków występujących na terenie Parku. Powiększenia strefy o możliwym rozwoju zabudowy domagał się w toku postępowania planistycznego Wójt Gminy, mając na uwadze m.in. wniosek skarżącego.

Dyrektor [[...] Parku Narodowego pozytywnie uzgodnił natomiast projekt aktualizacji studium, obejmujący zakaz zabudowy terenu wskazanego w punkcie 7.3 tomu II studium (obejmującego działkę skarżącego), uwzględniającego wskazywaną przez dyrektora parku potrzebę ograniczenia antropopresji.

W konsekwencji, zdaniem sądu, kwestia dopuszczenia możliwości zabudowy działki nr [[...]] została wnikliwie rozważona, a odmowa uwzględnienia żądań w tym zakresie znajduje prawne uzasadnienie.

Nie jest trafny zarzut skarżącego związany z faktem, że część terenu [[...]] została w zaktualizowanym studium jako teren rozwoju zabudowy rekreacyjnej, letniskowej i mieszkaniowej. Na tej podstawie skarżący twierdzi, że objęcie jego działki nr [[...]] obszarem wyłączonym z zabudowy jest arbitralne i pozbawione uzasadnienia, a zaskarżona uchwała jest wewnętrznie sprzeczna a zatem niezgodna z prawem. Jak wynika jednak z postanowienia Dyrektora [[...]] Parku Narodowego z dnia 5 września 2012 r. dla ochrony przyrody omawianego obszaru kluczowym jest zatrzymanie postępującej antropopresji. Uzasadniony jest zatem wniosek, że objęcie możliwością zabudowy rekreacyjnej, letniskowej i mieszkaniowej działki skarżącego (o obszarze 8,0316 ha) stoi w sprzeczności z celami ochrony przyrody, a zatem szeroko pojętej ochrony środowiska, która również jest dobrem chronionym konstytucyjnie. Z art. 74 Konstytucji RP wynika obowiązek organów administracji publicznej dokonywania ocen, czy interes publiczny polegający na zagwarantowaniu zapewnienia każdemu obywatelowi bezpieczeństwa ekologicznego oraz ustalenia granic powszechnego korzystania ze środowiska został naruszony i stosownie do stanu tego naruszenia – podejmowania czynności w celu przeciwdziałania zachowaniom niepożądanym z punktu widzenia ochrony tego interesu.

W tym kontekście sporną dla skargi R. T. treść studium uznać należy za dopuszczalne ograniczenie prawa własności, mieszczące się w zakresie władztwa planistycznego gminy. Bez znaczenia jest tu fakt, że działka skarżącego nie została objęta obszarem Natura 2000, skoro omawiana treść studium wynika z władztwa planistycznego gminy a nie wprost z norm prawnych z zakresu ochrony przyrody. Niemniej istotne jest jednak, że organ właściwy w tym postępowaniu planistycznym z punktu widzenia ochrony przyrody dokonał w pierwszej wersji odmownego uzgodnienia, obszernie wyjaśniając specyfikę przedmiotowego obszaru objętego projektem zmiany studium, na którym nakładają się różne formy ochrony przyrody. Istota sprawy polega na tym, że w ramach władztwa planistycznego organ uchwałodawczy dokonał przemyślanego i uzasadnionego wyboru rozwiązania, rozważając zarówno interes indywidualny, wywodzony z prawa własności, jak i interes publiczny wywodzony z bezpieczeństwa ekologicznego pozostającego w ramach szeroko rozumianej ochrony środowiska. Odwołać się przy tym trzeba do wymogu określonego w art. 10 ust. 1 pkt 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który wprost nakazuje uwzględniać w studium uwarunkowania wynikające ze stanu środowiska, w tym stanu rolniczej i leśnej przestrzeni produkcyjnej, wielkości i jakości zasobów wodnych oraz wymogów ochrony środowiska, przyrody i krajobrazu kulturowego. Ten zaś obowiązek wynika z ogólnych zasad i celów planowania przestrzennego określonych w art. 1 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w którym uwzględnia się zwłaszcza (wśród innych) wymagania ochrony środowiska i potrzeby interesu publicznego. Nie bez znaczenia przy tym pozostaje też fakt, że w wyniku kwestionowanej treści studium utrzymany będzie dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu (łąki i nieużytki), co oznacza, że sytuacja skarżącego nie uległa pogorszeniu w zakresie wykonywania prawa własności wskutek zmiany studium.

Mając na uwadze powyższe, stwierdzić należało, że przyjęte w studium rozwiązanie w zakresie działki nr [[...]] polegające na wyłączeniu jej spod prawa zabudowy znajduje uzasadnienie, które jest proporcjonalne do rozmiaru ingerencji w prawo własności skarżącego. Rada Gminy nie przekroczyła władztwa planistycznego, nie doszło zatem do zarzucanego naruszenia art. 1 ust. 1 i ust. 2 pkt 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nietrafny jest również zarzut naruszenia zaskarżoną uchwałą obowiązku uwzględnienia w planowaniu przestrzennym zasady zrównoważonego rozwoju. Definiując pojęcie zrównoważonego rozwoju art. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym odsyła do definicji zawartej w art. 3 pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2008 r. nr 25, poz. 150, ze zm.), zgodnie z którym przez zrównoważony rozwój rozumie się taki rozwój społeczno-gospodarczy, w którym następuje proces integrowania działań politycznych, gospodarczych i społecznych, z zachowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych, w celu zagwarantowania możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb poszczególnych społeczności lub obywateli zarówno współczesnego pokolenia, jak i przyszłych pokoleń. Zasadnie skarżący z art. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodzi, że nie tylko ład przestrzenny, ale i zrównoważony rozwój stanowią cel planowania przestrzennego. Nie ma jednak racji twierdząc, że objęcie jego nieruchomości obszarem wyłączonym z możliwości zabudowy stoi w sprzeczności z zapewnieniem zrównoważonego rozwoju. Z przytoczonej definicji wynika bowiem, że nie chodzi tu jedynie o rozwój, któremu z pewnością sporne postanowienia studium stoją na przeszkodzie. Zrównoważony rozwój natomiast odbywa się z poszanowaniem równowagi przyrodniczej oraz trwałości podstawowych procesów przyrodniczych. Warto przy tym zauważyć, że na potrzeby planowania i zagospodarowania przestrzennego, pojęcie zrównoważonego rozwoju zostało zdefiniowane właśnie w ustawie Prawo ochrony środowiska. Skoro zatem sporna treść uchwały o studium uzasadniona jest niebezpieczeństwem, jakie zabudowa obszaru obejmującego działkę skarżącego niesie dla miejscowej przyrody, to nie sposób uznać, że w tym zakresie aktualizacja studium stoi w sprzeczności z zasadą zrównoważonego rozwoju. To właśnie zasada zrównoważonego rozwoju chronić ma środowisko naturalne przed nadmiernym rozwojem zagospodarowania przestrzeni. Zaskarżona uchwała nie wykracza zatem poza przyznane prawem władztwo planistyczne gminy.

Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku nie doszukał się naruszenia zasad sporządzania studium, istotnego naruszenia trybu jego sporządzania, powodujących nieważność uchwały z dnia 24 maja 2013 r., ani też nadużycia władztwa planistycznego w zakresie wskazanym w skardze R. T., zatem na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargi jako niezasadne oddalił.