Wyrok WSA w Gorzowie Wlkp., sygn. akt II SA/Go 574/10
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp.
Data orzeczenia: 2010-11-09 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 2 pkt 1,, art. 59, art. 61 ust.1
journal: Dz.U. 2003 nr 80 poz 717
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym
article: art.145 § 1 pkt 1 lit. a i c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: § 3, 9
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mirosław Trzecki Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Protokolant sekr. sąd Elżbieta Dzięcielewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. sprawy ze skargi J.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Miasta z dnia [...]r. nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone decyzje nie podlegają wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego J.M. kwotę 757 (siedemset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

W dniu 12 lutego 2008 r. J.M. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zabudowie mieszkaniowej poprzez zmianę sposobu użytkowania obiektu z biurowo-usługowego na mieszkalny, obejmującej działki o numerach ewidencyjnych [...], położone w [...].

Kolejno dwukrotnie, decyzjami z dnia [...] lipca 2008r. (znak: [...]) i z [...] lipca 2009 r. Nr [...] (znak: [...]) Burmistrz Miasta odmawiał ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji objętej wnioskiem z dnia [...] lutego 2008r. Dwukrotnie też Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchylało decyzje odmowne organu I instancji, przekazując mu sprawę do ponownego rozpoznania ( odpowiednio decyzje SKO z [...] października 2008 r. nr [...] i z [...] września 2009 r. nr [...]).

Rozpoznając sprawę po raz trzeci Burmistrz Miasta decyzją z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] ( znak: [...]), powołując się na przepisy art. 60 i art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym z dnia 27 marca 2003 r., odmówił wnioskodawcy ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku biurowo-usługowego z przeznaczeniem na budynek mieszkalny wielorodzinny.

W uzasadnieniu organ szczegółowo przedstawił przebieg postępowania i wskazał, iż wniosek złożony [...] lutego 2008 r. został przez wnioskodawcę uzupełniony w dniu [...] marca 2008 r. oraz zmieniono treść opisu planowanej inwestycji – rozszerzono jej zakres poprzez dopisanie do pkt. 3 wniosku o ustalenie warunków zabudowy słów: "przebudowa" i wniosek dotyczył inwestycji określonej jako: "Zabudowa mieszkaniowa. Przebudowa i zmiana przeznaczenia z biurowo-usługowego na mieszkaniowe". Burmistrz wskazał także, iż w toku postępowania strony postępowania (P.W. S, PHU P Sp. z o.o., E C.K. P.W. PR Sp. z o.o., S J.S., a także Z.M., K.S. i A.L.) wyraziły sprzeciw wobec planowanej inwestycji gdyż zmiana funkcji istniejącego dotychczas obiektu spowoduje brak kontynuacji strefy przemysłowej i zaburzony zostanie istniejący ład przestrzenny kwartału, tworzącego obecnie harmonijną całość. Ponadto przeznaczenie budynku do zamieszkania przez ludzi w strefie, która stanowi skupisko przemysłowe i służy do obsługi tego skupiska (przedmiotowy budynek był pierwotnie do tego przeznaczony - budynek administracyjno- biurowy zakładu przemysłowego), stworzyłoby realne, o stałym charakterze zagrożenie zdrowia i życia zamieszkujących w nim ludzi ze względu na nadmierny hałas, kontakt z substancjami niebezpiecznymi dla zdrowia, niebezpieczeństwo związane z przejazdem ciężkiego transportu , jak też stworzyłoby pole do trudnych do rozstrzygnięcia konfliktów pomiędzy przyszłymi mieszkańcami budynku, a firmami zlokalizowanymi przy ul. [...]. Podkreślono także, że normy i wymagania higieniczno sanitarne jak i środowiskowe obowiązujące na obszarze objętym wnioskiem inwestora, obecnie są obowiązujące jak dla terenów przemysłowych, zupełnie odmiennych niż dla zabudowy mieszkaniowej w którą inwestor planuje go przekształcić.

W dalszej części organ wskazał, że nieruchomość objęta wnioskiem (działki nr [...], położone w [...]) według ewidencji gruntów stanowią własność Gminy o statusie miejskim, pozostając w użytkowaniu wieczystym U. i J.M.. Według zapisów ewidencji działka nr [...] o pow. 0,1472ha, użytkowana jest jako tereny przemysłowe ( "Ba" ) natomiast działka nr [...], o pow. 0,0276 ha, jako zurbanizowane tereny niezabudowane ("Bp"). Przedmiotowa inwestycja znajdować się ma na działkach znajdujących się na obszarze dla którego brak jest aktualnego obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego oraz dla którego nie ma obowiązku jego sporządzenia. W poprzednio obowiązującym planie zagospodarowania przestrzennego miasta zatwierdzonego uchwałą Rady Miejskiej nr VI/30/91 z dnia [...]-05-1991 r. ( Dz. U. Woj. z dnia 8 listopada 1991 r., nr 12 poz. 138 ), który wygasł w 31 grudnia 2002 r., przedmiotowa nieruchomość położona była w jednostce strukturalnej "F", kwartał oznaczony symbolem "22 P/UR/U", który posiadał zapis: "Strefa istniejących przedsiębiorstw, składnic i baz między ul. [...] i linią kolejową. W okresie realizacji planu może ulec przekształceniom, także przewiduje się możliwość zmian użytkowania terenów i obiektów, lecz w tym samym zakresie funkcji przemysłowo-składowych ". Do roku 2000 przedmiotowe działki wchodziły w skład jednej nieruchomości, oznaczonej numerem ewidencyjnym sprzed podziału [...]. Nieruchomość ta od lat 60-tych ubiegłego wieku do roku 2000, stanowiła zakład produkcyjno-rehabilitacyjny, prowadzący produkcję małych elementów metalowych. W wyniku podziałów geodezyjnych dokonanych w 2000 r. i późniejszej sprzedaży przez syndyka fragmentów zakładu Spółdzielni "P", zakład został sprzedany kilku firmom, które po nabyciu podzielonego zakładu nie zmieniły charakteru produkcji oraz funkcji, kontynuując produkcję i działalność w takim samym lub zbliżonym zakresie aż do dzisiejszego dnia. Działki objęte wnioskiem (nr [...]) są zabudowane budynkiem biurowo-usługowym (dawny budynek administracyjno-biurowy oraz dobudowany budynek portierni zakładu produkcyjnego Spółdzielni "P") oraz placem parkingowym i drogami wewnętrznymi. Na dzień dzisiejszy, przedmiotowe działki znajdują się w kwartale o istniejącej funkcji przemysłowo – produkcyjno – składowo - usługowej, graniczącym od północnego-wschodu z terenami kolejowymi (linia kolejowa relacji [...]), od południa i zachodu poprzez ulicę [...], stanowiącymi granicę rozdzielenia kwartałów o różnych funkcjach, z terenami mieszkalnymi niskiej intensywności. Ustalona funkcja przedmiotowego terenu jak i terenów sąsiednich, objętych analizą, stwierdzona została na podstawie obecnej funkcji i sposobu użytkowania budynków, które od czasu utraty mocy obowiązującej przez plan zagospodarowania przestrzennego nie zostały zmienione przez ich użytkowników i właścicieli. Organ wskazał także, że teren sąsiadujący od zachodu, oddzielony ulicą [...], która jest granicą rozdzielenia kwartałów o odmiennej funkcji, w poprzednio obowiązującym planie oznaczony był symbolami 19 MN/U i 21MN/U i posiadał zapisy "19 MN/U — "Kwartał zabudowy mieszkaniowo-usługowej między ulicami [...]. Przewiduje się uzupełnienie zabudowy o tej samej funkcji w niewielkim zakresie", natomiast dla terenu "21 MN/U" zapis "Istniejąca zabudowa mieszkalna położona między ul. [...], w planie przewiduje się możliwość uzupełnienia zabudową mieszkalno usługową w niewielkim zakresie ". Organ wskazał także, iż w toku przeprowadzonych dnia [...] grudnia 2009 r. oględzin terenu ustalono, iż inwestor zmodyfikował liczbę mieszkań planowanych w przedmiotowym budynku na 9 i wniósł o uwzględnienie w analizie funkcji terenów sąsiednich budynku wielorodzinnego 4-mieszkaniowego przy ul. [...] (dostępnego z tej samej drogi publicznej) jako budynku, którego parametry można przenieść na planowaną inwestycję, a w dniu 13 stycznia 2010 r. inwestor złożył w Urzędzie Miejskim wnioskowaną w protokole z dnia [...] grudnia 2009r. koncepcję architektoniczno – urbanistyczną wykonaną na kopii mapy zasadniczej w skali 1:500.

Wyjaśniając sposób wyznaczenia obszaru analizowanego w promieniu 215 m, stanowiącym trzykrotną wielkość szerokości frontu działki objętej wnioskiem organ I instancji stwierdził, iż tak szerokie potraktowanie obszaru analizowanego byłoby nadużyciem, ponieważ duża część analizowanego obszaru dostępna jest z innych dróg publicznych (ul. [...]) a ustawodawca nakazał badać teren dostępny z tej samej ulicy. W wyznaczonym obszarze o promieniu 215m, wyznaczono zatem teren, dostępny z tej samej drogi publicznej ( ul. [...]) i oznaczono go na załączniku nr 1 do wykonanej analizy linią koloru czerwonego i oznaczono symbolem "Granica nr 2", który posłużył do szczegółowego przeprowadzenia analizy kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu ( funkcji terenu, istniejącego współczynnika zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, geometrii dachu) czyli warunków zawartych w art. 61 ust. 1 pkt. 1 upup. W analizowanym obszarze stwierdzono wystąpienie dwóch kwartałów o dość jednolitych, jednak różnych względem siebie funkcjach, rozdzielonych terenami komunikacji oznaczonymi symbolem "KD" - ul. Kujawską, która stanowi swojego rodzaju obszar rozgraniczenia terenów o różnej funkcji : tereny położone na wschód od ul. [...] to tereny o funkcji przemysłowo-składowo-usługowej, zaś na zachód od ul. [...] tereny mieszkaniowe niskiej intensywności. W ocenie organu, analiza funkcji wskazanego terenu prowadzi do wniosku, iż w sprawie nie został spełniony warunek wynikający z art. 61 ust. 1 pkt 1 uzpzp w zakresie kontynuacji funkcji oraz parametrów, cech i wskaźników kształtowania oraz zagospodarowania terenu (tj. intensywności zabudowy, szerokości elewacji frontowej, wysokości górnej elewacji frontowej, geometrii dachu, kąt nachylenia i układu połaci dachowych - patrz analiza terenu) wobec czego niemożliwe staje się ustalenie warunków zabudowy. Nadto w ocenie organu wydanie pozytywnej decyzji mogłoby naruszać interesy osób trzecich - w tym przypadku zakładów i firm legalnie działających w bezpośrednim sąsiedztwie (położonych w tym samym kwartale). Zakłady te posiadają obowiązujące, lecz terminowe decyzje na prowadzenie działalności (w tym warunkujących oddziaływanie na otoczenie oraz na środowisko w ramach obowiązującego prawa ). Wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla spornej inwestycji mogłoby prowadzić do zmiany warunków decyzji wydawanych na rzecz tych podmiotów przez Starostę Powiatowego w przedmiocie warunków oraz kwestii wyrażenia zgody na prowadzenie określonej działalności i prowadzić do nałożenia na nie dodatkowych obowiązków zwiększając tym samym ich nakłady finansowe. Burmistrz zaznaczył, iż projekt decyzji o odmowie ustalenia warunków zabudowy został pozytywnie zaopiniowany przez Miejską Komisję Urbanistyczno – Architektoniczną, wskazując, iż odmowa ustalenia warunków zabudowy wynika z niespełnienia podstawowych warunków takich jak sprzeczność inwestycji z art. 5 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, w związku z art. 7 ust. 1 pkt 1 bowiem obiekt budowlany należy projektować, budować i użytkować w sposób określony w przepisach szczególnych, w tym techniczno - budowlanych, do których zalicza się rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Na podstawie § 11 ust. 1 ww. rozporządzenia, budynek z przeznaczeniem na pobyt ludzi powinien być lokalizowany poza zasięgiem uciążliwości i zagrożeń, do których zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zalicza się hałas i drgania (wibracje), zanieczyszczenie powietrza, zanieczyszczanie gruntu i wód. Mając na uwadze powyższe przepisy, nie można – zdaniem organu I instancji - przewidzieć jak zmieniać się będzie sposób wykorzystania obiektów w bezpośrednim otoczeniu terenu planowanej inwestycji, której wniosek dotyczy, a co za tym idzie stwierdzić, iż zabezpieczenie budynku mieszkalnego, nie jest możliwe gdyż każdorazowa zmiana w sposobie użytkowania hal produkcyjnych musiałaby wiązać się, między innymi z przeprowadzeniem badań dotyczących ich wpływu na obiekt mieszkalny w odniesieniu np. do drgań przenoszonych przez elementy konstrukcyjne budynku czy podłoże. Uznał, iż realizacja inwestycji objętej wnioskiem, w zgodzie z § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani, nie jest możliwa. Ponadto uznał, iż inwestycja nie spełnia warunków z art. 113 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy Prawo ochrony środowiska, a co za tym idzie z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku ( Dz. U. z 2007 r., Nr 120, poz. 826 ), które ustala normatywne wartości poziomu hałasu w środowisku, w odniesieniu między innymi do terenów zabudowy mieszkaniowej. Skoro aktualnie obowiązujące przepisy prawa nie określają standardów jakości klimatu akustycznego dla terenów produkcyjnych i przemysłowych tj. nie określają dopuszczalnych poziomów hałasu, niemożliwe staje się spełnienie wymogu dotyczącego dopuszczalnych norm w tym względzie, przewidzianych dla terenów mieszkaniowych, w przypadku których poziom hałasu utrzymany powinien zostać poniżej lub co najmniej na poziomie określonym w rozporządzeniu. W takiej sytuacji organ nie może zrealizować obowiązku zharmonizowania planowanej inwestycji z otoczeniem w oparciu o obowiązujące przepisy szczególne. Ponadto ustalenia decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, dotyczące ochrony interesów osób trzecich, mają na celu zapewnienie na etapie przedrealizacyjnym działalności inwestycyjnej, aby ochrona z punktu widzenia wymagań planistycznych, mogła być prawidłowo uwzględniona na etapie realizacji inwestycji. Wywiódł, iż zasada ochrony interesów osób trzecich, o której mowa w art. 63 ust. 2 upzp nie może zostać złamana przy wydawaniu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu inwestorowi, który na obszarze swojej nieruchomości zamierza realizować działalność związaną z funkcją mieszkaniową, którą należy wykluczyć biorąc pod uwagę zagospodarowanie produkcyjno - przemysłowe najbliższego otoczenia. Przemawiają za tym również ugruntowane podstawy teorii planowania przestrzennego. Dalej organ podkreślił, iż nie została spełniona także norma ogólna wynikająca z art. 6 ust. 2 pkt 1 upzpz, zgodnie z którą każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich. Burmistrz Miasta stwierdził, iż ma obowiązek stać na straży ładu przestrzennego i nie dopuszczać do tworzenia obszarów problemowych. W tych okolicznościach organ uznał, iż dopuszczenie do zagospodarowania terenu w sposób wnioskowany przez inwestora z uwagi na niespełnienie omówionych ustawowych warunków nie jest możliwe.

W odwołaniu od tej decyzji wnioskodawca podtrzymał zarzuty wyrażone w odwołaniu z dnia [...] sierpnia 20009 r. od decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...], (w którym w szczególności kwestionował obowiązywanie zasady dobrego sąsiedztwa przy ustalaniu warunków zabudowy dla inwestycji polegającej nie na nowej zabudowie, ale jedynie na zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania obiektu budowlanego), a także zarzuty jakie organ odwoławczy podniósł wobec tej decyzji w rozstrzygnięciu z dnia [...] września 2009 r. i na tej podstawie wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Wskazując na treść przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym organ odwoławczy podkreślił, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt. 1 upzp, który wyprowadza zasadę tzw. dobrego sąsiedztwa, aby ustalić warunki zabudowy dla planowanej inwestycji musi istnieć przynajmniej jedna zabudowana działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej przy czym działka ta powinna być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Regulacja taka ma na celu zagwarantowanie ładu przestrzennego, określonego w art. 2 pkt 1 upzp, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo-społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Kontynuacja funkcji (art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp) oznacza, że nowa zabudowa musi się mieścić w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Wywiódł , iż nowa zabudowa jest zatem dopuszczalna o tyle o ile można ją pogodzić z już istniejącą funkcją. Organ wskazał ponadto, iż w doktrynie prawa oraz orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje szerokie rozumienie pojęcia "działki sąsiedniej", jak i kontynuacji funkcji zabudowy. Sąsiedztwo należy rozumieć jako obszar tworzący urbanistyczną całość, przy czym dla każdej inwestycji taki obszar wymaga odrębnego ustalenia. Powołując poglądy orzecznictwa i doktryny odnośnie kontynuacji funkcji, wątpliwości należy rozstrzygać na rzecz uprawnień właściciela ( inwestora), niemniej przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu, czyli nie dającą się z nią w praktyce pogodzić. Przenosząc uwagi dotyczące zasad postępowania administracyjnego oraz przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy na grunt rozpoznawanej sprawy, organ odwoławczy wskazał, iż w jego ocenie zgromadzony w sprawie materiał dowodowy pozwala na stwierdzenie, za organem I instancji, iż planowana inwestycja polegająca na przebudowie istniejącego budynku biurowo-usługowego powiązana ze zmianą przeznaczenia obiektu na budynek mieszkalny wielorodzinny nie da się pogodzić z istniejącym w obszarze analizowanym sposobem zagospodarowania terenu i użytkowania obiektów budowlanych. Analiza urbanistyczna, część opisowa i graficzna z wyznaczonymi prawidłowo ( zgodnie z § 3 ust. 2 ww. rozporządzenia) granicami obszaru analizowanego, potwierdza istnienie w otoczeniu działek objętych wnioskiem inwestora, działek sąsiednich realizujących funkcję przemysłowo-składowo-usługową. Wprowadzenie na taki teren, zabudowy o nowej funkcji, tj. funkcji mieszkaniowej, byłoby zaprzeczeniem stanu zastanego ( charakteru istniejącej zabudowy), zatem niedopuszczalne ze względu na brak kontynuacji funkcji, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Nadto, jak zasadnie ustalił organ I instancji, przeznaczenie budynku na cele mieszkalne w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy przemysłowej naruszałoby przepisy odrębne, jak § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690, z późn. zm.) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz.U. Nr 120, poz. 826), czy wreszcie art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane (Dz.U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118, z późn. zm.). Stwierdził , iż argumentacja organu stopnia podstawowego w kontekście tych regulacji prawnych, zawarta w uzasadnieniu decyzji jest przekonująca i dowodzi trafności i prawidłowości podjętego odmownego rozstrzygnięcia, w całokształcie okoliczności sprawy, w tym także wyważenia interesów prawnych pozostałych stron postępowania (przedsiębiorców). Stanowisko w tym zakresie koresponduje z art. 6 ust. 2 pkt 2 upzp. Przepis ten stanowi, że każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. Nie można w takiej sytuacji mówić o naruszeniu skarżoną decyzją uprawnień inwestora (wnioskodawcy) wynikających z prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 2 pkt 1 upzp). Prawo własności stanowi najszerszą formę korzystania z rzeczy, jednakże nie daje właścicielowi pełni władzy nad rzeczą, nie ma charakteru prawa nieskończonego. Elementem ustawowym definicji tego prawa jest bowiem możność korzystania i rozporządzania rzeczą przez właściciela w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego, zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem tego prawa. Ustawowe granice prawa własności wyznacza całokształt obowiązującego ustawodawstwa. W konsekwencji prawa własności nie można zamknąć w ramach prawa cywilnego. W prawie tym jest zawarta konstrukcja wyjściowa prawa własności, natomiast jego treść jest kształtowana przez cały system prawny, w szczególności przez przepisy prawa administracyjnego Zdaniem Kolegium, zaskarżona decyzja wbrew zarzutom odwołania, ma oparcie w omówionych wyżej przepisach prawa materialnego, jak i wydana została z zachowaniem reguł procesowych, w tym w zakresie zebrania i wszechstronnego rozpatrzenia oraz oceny zgromadzonego materiału dowodowego oraz uzasadnienia podjętego (negatywnego) stanowiska.

W skardze J.M., reprezentowany przez pełnomocnika, podniósł, iż narusza ona zarówno przepisy prawa, jak również jego interes z uwagi na bezzasadną odmowę wydania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania nieruchomości będących przedmiotem tej decyzji. Skarżący zarzucił, iż zaskarżona decyzja narusza przepisy art. 6 ust.2 pkt 1, art. 61 ust.1 pkt 1-5 upzp, a także przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. Nr 164, poz.1588 ) poprzez błędną ich wykładnię. Na tej podstawie wnosił o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Burmistrza miasta z przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi l instancji.

W uzasadnieniu skarżący podniósł, iż w toku rozpoznawania sprawy organy obu instancji nie uwzględniły jednolitej linii orzecznictwa wyrażonej m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażonego z dnia 15 czerwca 2007r. (II OSK 969/06), zgodnie z którym z przepisu art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, że zasada dobrego sąsiedztwa dotyczy tylko nowej zabudowy. Istota tej zasady sprowadza się do dostosowania nowej zabudowy do starej, a zatem do sytuacji, gdy zamierzenie wnioskodawcy obejmuje budowę. Zasada ta nie będzie miała więc zastosowania, gdy wnioskiem objęte jest wykonanie innych robót budowlanych, nie stanowiących budowy, a także gdy chodzi o zmianę sposobu użytkowania istniejącego budynku. Skarżący podkreślał, iż w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia z wnioskiem dotyczącym ustalenia warunków dla nowej zabudowy, bowiem dotyczy on budynku już istniejącego o określonej linii zabudowy i powierzchni zabudowy, o istniejącej szerokości elewacji frontowej, geometrii dachu, itp. Mamy do czynienia z budynkiem już wkomponowanym w ład architektoniczny istniejącej zabudowy. Nadto jest to budynek, który sąsiaduje z zabudową mieszkaniową, tym samym nie polega na prawdzie, iż znajduje się on w strefie przemysłowej.

W odniesieniu do stanowiska organu, co do niezgodności inwestycji z przepisem § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. skarżący wywodził, iż jest to akt wykonawczy stanowiący o zasadach wznoszenia budynku z przeznaczeniem na pobyt ludzi, a w niniejszej sprawie chodzi nie o nowy, ale o istniejący już budynek biurowy w którym dodatkowo znajdował się internat. Odnosząc się zaś do poglądu organów w zakresie niezgodności inwestycji z rozporządzeniem Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. skarżący wskazał, iż faktycznie w toku całego postępowania organ nie wykazał, iż poziom hałasu jest tym czynnikiem, który uniemożliwia wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Podkreślił, stosownie do treści wyroku o sygn. akt II SA/Lu 751/08, iż organ wydając decyzję odmowną, powinien swoje rozstrzygnięcie oprzeć na wyraźnej sprzeczności z przepisami nakładającymi expressis verbis jakieś ograniczenia.

W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Na rozprawie w dniu 27 października 2010 r. pełnomocnik organu podtrzymując dotychczasowe stanowisko stwierdził, iż organ nie uwzględnił okoliczności, że w budynku biurowym objętym wnioskiem inwestora mieścił się również internat.

Pełnomocnik uczestniczki postępowania M.S. – S. domagał się oddalenia skargi ze względu na konieczność ochrony interesów osób trzecich tj. podmiotów prowadzących działalność gospodarczą na działkach sąsiadujących z działkami inwestora. Wywodził, iż ustalenie warunków zabudowy dla planowanej inwestycji godziłoby w prawa nabyte uczestniczki postępowania, która dochowując norm środowiskowych, prowadzi na sąsiedniej działce zakład galwanizacyjny i usytuowanie w bezpośrednim sąsiedztwie zabudowy mieszkaniowej zmieniłoby ustalone dla tej działalności w decyzjach warunki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje :

Skargę należało uwzględnić, aczkolwiek zasadniczo z przyczyn innych niż w niej podniesione.

Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej ppsa) kontrola sprawowana przez sąd administracyjny polega na badaniu zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnych i sprowadza się do oceny czy w toku rozpoznania sprawy organy administracji publicznej nie naruszyły prawa materialnego i procesowego w stopniu określonym w art. 145 § 1 ppsa. Sąd wskazanej oceny dokonuje według stanu istniejącego na dzień wydania zaskarżonego aktu i na podstawie akt administracyjnych sprawy. Podkreślenia wymaga, iż stosownie do przepisu art. 134 § 1 ppsa sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną.

W pierwszej kolejności wskazania wymaga, iż przedmiotem rozstrzygania przez organy w niniejszej sprawie był wniosek skarżącego z dnia [...] lutego 2008 r. dotyczący - po jego zmodyfikowaniu - ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji określonej jako "Zabudowa mieszkaniowa. Przebudowa i zmiana przeznaczenia z biurowo-usługowego na mieszkaniowe". Zważywszy na taką treść wniosku skarżącego i zdefiniowanie w przepisie art. 3 pkt 7a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jednolity Dz. U z 2006r., Nr 156 poz. 1118 ze zm.) przebudowy jako wykonywania robót budowlanych, w wyniku których następuje zmiana parametrów użytkowych lub technicznych istniejącego obiektu budowlanego, z wyjątkiem charakterystycznych parametrów, jak: kubatura, powierzchnia zabudowy, wysokość, długość, szerokość bądź liczba kondygnacji, należało uznać, iż wniosek dotyczył inwestycji polegającej na zmianie dotychczasowego sposobu użytkowania ( funkcji) istniejącego budynku biurowo- usługowego i wykonania w nim robót budowlanych nie zmieniających jego gabarytów, formy architektonicznej ani usytuowania linii zabudowy czy też intensywności wykorzystania terenu na którym jest ona planowana.

W rozpatrywanej sprawie zastosowanie miały zatem przepisy art. 4 ust. 2 pkt 2 i art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz. U. z 2003 nr 80 poz. 717 ze zm. dalej jako upzp) przewidujące ustalenie w drodze decyzji warunków zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, w sytuacji planowanej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Wymóg uzyskania decyzji o warunkach zabudowy wiąże się z przepisem art. 71 Prawa budowlanego, regulującym warunki legalnego dokonania zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, które poprzedzone być musi zgłoszeniem bądź uzyskaniem pozwolenia na budowę.

Zakres badania sprawy przez organ właściwy do wydania decyzji o warunkach zabudowy wyznaczony jest przez treść, jaką ta decyzja powinna zawierać zgodnie z art. 54 upzp, jak też przez rolę jaką pełni ona w procesie inwestycyjnym. Celem jej jest bowiem stwierdzenie dopuszczalności inwestycji w świetle przepisów upzp i oraz ustaw szczególnych, a następnie konkretyzacja warunków i zasad realizacji zamierzenia inwestycyjnego, którego rodzaj i cechy określone zostały we wniosku.

W rozpoznawanej sprawie zasadniczym zarzutem skargi pozostawało twierdzenie, że skoro wniosek skarżącego dotyczył przebudowy i zmiany funkcji istniejącego obiektu budowlanego czyli istniejącej już zabudowy terenu, a nie realizacji nowej, to organy niezasadnie uznały, iż planowana inwestycja realizować musi zasadę dobrego sąsiedztwa ustanowioną w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. Zdaniem strony skarżącej, wskazany wymóg może mieć zastosowanie jedynie do nowej, planowanej dopiero zabudowy, a nie w przypadku zmiany funkcji obiektów już istniejących. W ocenie Sądu zarzutu tego nie można uznać za uzasadniony.

Powołany przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, określając wymogi dotyczące ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury – odnosi je do "nowej zabudowy". W piśmiennictwie przyjmuje się, że zabudowa już istniejąca składa się na miejscowe status quo i nie stosuje się do niej wymagań z art. 61 upzp. Skoro zasada dobrego sąsiedztwa opiera się na dostosowaniu zamierzeń inwestycyjnych do miejscowych warunków zabudowy, to zmiany w istniejącej już zabudowie nie są poddawane jej ograniczeniom. Wbrew więc kategorycznemu sformułowaniu omawianego przepisu, z którego wynika, że przy niespełnieniu wymogów art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp, nie jest w ogóle możliwe wydanie pozytywnej decyzji o warunkach zabudowy, wydanie takiej decyzji jest możliwe, bez stosowania zasady dobrego sąsiedztwa, wobec robót budowlanych innych niż budowa, tj. w razie przebudowy, remontu, rozbiórki (por. Komentarz pod red. prof. Z. Niewiadomskiego Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne Wyd. 4 C.H.Beck, Warszawa 2008 str. 498). Inna jest jednakże sytuacja, gdy dochodzi do zmiany sposobu użytkowania (funkcji) obiektu budowlanego, która to zmiana bezwarunkowo wymaga zgłoszenia bądź pozwolenia na budowę, z czym wiąże się konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Z istoty swej zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego zawsze odnosić się będzie do obiektu już istniejącego. Różny może być jedynie rozmiar i charakter robót budowlanych towarzyszących tej zmianie. Podkreślić zarazem trzeba, iż unormowanie art. 59 ust. 1 upzp związane jest ze zmianą zagospodarowania terenu, która może mieć postać budowy czy też robót budowlanych lub zmianą sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Należy zatem przyjąć, że w każdej z tych sytuacji zastosowanie będzie miał art. 61 ust. 1 upzp, poza wyraźnymi wyłączeniami wymienionymi w ust. 2-4 tego przepisu. Oczywiście to, jakie konkretnie parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu powinny być w danej sprawie ustalone i oceniane, zależy od rodzaju konkretnej inwestycji. Ważnym jednak jest, aby zgodnie z zasadą dobrego sąsiedztwa dopuszczalna była tylko taka zmiana zagospodarowania terenu, która dostosowana jest do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem zasady wynikającej z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp jest bowiem takie ukształtowanie przestrzeni, na określonej działce (działkach) które stworzy harmonijną całość ze stanem zastanym, uwzględniając w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, gospodarczo – społeczne, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno – estetyczne. Z tych względów nie można wyłączyć inwestycji polegających na zmianie sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego spod działania regulacji art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp. Należy mieć bowiem na uwadze, że zmiana sposobu użytkowania obiektu, nawet bez zmiany jego cech i parametrów architektonicznych, może spowodować zaburzenie ładu przestrzennego, poprzez niezharmonizowanie zamierzonej (nowej) funkcji z charakterem istniejącej już na danym obszarze funkcji zabudowy. Taka interpretacja omawianego przepisu znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (por. np.: wyrok WSA w Białymstoku II SA/Bk 167/08, wyrok WSA w Krakowie II SA/Kr 1267/04). Mając na uwadze poczynione uwagi Sąd nie podziela wyrażonego w powołanym w skardze wyroku NSA z dnia 15 czerwca 2007 r. w sprawie II OSK 969/06 ).

W ocenie Sądu trzeba uznać, że w przypadku zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego, zasada dobrego sąsiedztwa będzie przejawiać się w konieczności dostosowania nowego sposobu użytkowania budynku do tego użytkowania, które charakteryzuje dotychczasową zabudowę na konkretnym obszarze. Zatem uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego uzależnione będzie od zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi, a ponadto od spełnienia łącznie wymogów sformułowanych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 upzp, bez wyłączenia zasady dobrego sąsiedztwa, zwłaszcza w zakresie kontynuacji funkcji zabudowy. Zmiana sposobu użytkowania obiektu istniejącego sprowadza się przecież do faktycznego przekształcenia konkretnej nieruchomości w związku ze zmianą jej funkcji ( vide: wyrok WSA w Gorzowie Wlkp Sygn. akt II SA/Go 550/08 ).

W kontekście art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp wymóg kontynuacji funkcji oznacza, że projektowane przedsięwzięcie mieścić się musi w granicach zastanego w danym miejscu sposobu zagospodarowania terenu, w tym użytkowania obiektów. Jak zasadnie wskazał organ odwoławczy, w piśmiennictwie i orzecznictwie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu traktowane jest szeroko. Wykładnia systemowa każe rozstrzygać wątpliwości na rzecz uprawnień inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy może być tylko projektowanie inwestycji sprzecznej z dotychczasową funkcją terenu. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. (por. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn.akt II SA/Go 2/09, Lex nr 530025). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych ( por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 26 sierpnia 2009r., sygn.akt IV SA/Po 295/09, Lex nr 553444; wyrok WSA w Wrszawie z dnia 12 grudnia 2008r., sygn.akt VIII SA/Wa 446/08, Lex nr 528351). Ponadto wyjaśnić należy, iż to nie decyzja o warunkach zabudowy ma kształtować ład przestrzenny, lecz plan zagospodarowania przestrzennego będący prawem miejscowym. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu (vide: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109).

Oceny czy spełnione zostały przesłanki określone w art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym winno się dokonać po uprzednim przeprowadzeniu, stosownie do przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. nr 164, poz. 1588 – dalej jako rozporządzenie), analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Wobec powyższego wskazać należy, iż zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 - 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Granice obszaru analizowanego wyznacza się na kopii mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, tj. mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego w skali 1:500 lub 1:1000, w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki objętej wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, nie mniejszej jednak niż 50 metrów. Należy jednakże ponownie zaznaczyć, iż zakres dokonywanej analizy zależy od charakteru zamierzonego i zgłoszonego we wniosku przedsięwzięcia inwestycyjnego. W sytuacji zatem, gdy planowana inwestycja polega na zmianie sposobu użytkowania obiektu budowlanego z wykonaniem robót budowlanych służących przystosowaniu go do nowej funkcji, jednakże bez zmiany cech zabudowy tj. gabarytów i formy architektonicznej istniejącego budynku, usytuowania linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, bezprzedmiotowe jest poddawanie analizie tych z parametrów architektoniczno- budowlanych o jakich mowa w powołanym rozporządzeniu, które w istniejącym obiekcie czy na terenie objętym inwestycją nie ulegają zmianie stanowiąc już istniejący ład architektoniczny.

W rozpoznawanej sprawie istotą ustaleń i analiz urbanistycznych powinna być funkcja zabudowy i zagospodarowania terenu realizowana na nieruchomościach znajdujących się w obszarze analizowanym oraz rozstrzygnięcie czy w przypadku planowanej inwestycji można mówić o kontynuacji funkcji w omówionym powyżej rozumieniu. Przez funkcję zabudowy i zagospodarowania terenu należy przy tym rozumieć, stosownie do § 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. - sposób użytkowania oraz zagospodarowania terenu zgodny z przepisami odrębnymi. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że wadliwe ustalenie granic obszaru analizowanego jest przeszkodą uniemożliwiającą właściwe określenie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (por. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 września 2007r., II SA/Po 334/07, Lex nr 376849). Jeżeli więc teren obszaru analizowanego zostanie wyznaczony nieprawidłowo to sporządzona analiza urbanistyczna i jej wyniki nie mogą być uznane za odpowiadające wymaganiom dla planowanej inwestycji. Ponadto zaznaczyć trzeba, że tylko wyznaczenie obszaru analizowanego na właściwej, aktualnej mapie i sporządzonej w odpowiedniej skali gwarantuje, że ocena przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zostanie dokonana na podstawie rzeczywistego stanu zagospodarowania terenów wokół nieruchomości, na której zaplanowano inwestycję.

W nawiązaniu do wymagań ustawowych w zakresie rodzaju, aktualności i skali mapy poczynić należy kilka uwag w zakresie wymogów jakie decyzji o warunkach zabudowy stawiają przepisy prawa. Konieczną treść decyzji o warunkach zabudowy określa przepis art. 54 upzp. Natomiast kwestię formy decyzji o warunkach zabudowy i wymaganych do niej załączników precyzują przepisy § 9 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 r. stanowiąc, iż decyzja taka składa się z części tekstowej i graficznej, zaś wyniki analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, zawierające również część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Nadto część graficzną decyzji o warunkach zabudowy oraz część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, rozporządzenia sporządza się na kopiach mapy, o której mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Część graficzną analizy, o której mowa w § 3 ust. 1, sporządza się z uwzględnieniem nazewnictwa i oznaczeń graficznych stosowanych w decyzji o warunkach zabudowy. Zarówno część graficzna decyzji o warunkach zabudowy jak i część graficzna analizy urbanistycznej, stanowiącej jej załącznik, powinny być sporządzone na mapie o jakiej mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1 ustawy o pzp tj. na kopii mapy zasadniczej lub w przypadku jej braku na kopii mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren którego wniosek dotyczy i obszar na który inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1: 500 lub 1: 1000. Kwestia prawidłowości mapy powinna być przedmiotem zainteresowania organu już na etapie składania wniosku o wydanie decyzji ze względu na wymagania co do jego treści zawarte w przepisie art. 52 ust. 1 upzp. Z wniosku inwestora wynika, że dołączył on do niego wycinek mapy ewidencyjnej w skali 1: 1000 oraz mapy sytuacyjno -wysokościowej w skali 1: 250. Analizując decyzję organu I instancji pod kątem wymaganej prawem formy, w tym dochowania wymogów w zakresie właściwej mapy stwierdzić należy, iż nie spełnia ona omówionych wyżej wymogów. Jak wynika z końcowej części decyzji Burmistrza z dnia [...] marca 2010 r. jej załączniki stanowią "mapa zasadnicza w skali 1:250, analiza terenu z załącznikiem graficznym w skali 1: 1000". Tymczasem do decyzji organu I instancji dołączony jest załącznik w postaci jedynie tekstowej analizy funkcji i cech zagospodarowania terenu, z kolei załącznik do tej analizy stanowią zdjęcia lotnicze z 20 lipca 2007 r. z naniesioną granicą obszaru analizowanego i obszaru, który wyznaczył i poddał analizie organ I instancji. W aktach znajduje się też załącznik mapowy do decyzji o warunkach zabudowy z zaznaczonymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji sporządzony na wycinku mapy sytuacyjno-wysokościowej w skali 1:250. Z poczynionych przez Sąd spostrzeżeń w zakresie map jakimi posłużył się organ I instancji wynika, że doszło do naruszenia wskazanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jak też rozporządzenia wykonawczego. Również analiza funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 2 pkt 2 rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003r.) sporządzona została w sposób wadliwy. W celu przeprowadzenia analizy funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu (a w przypadku kontrolowanej sprawy przy niezmienności parametrów architektoniczno budowlanych – w celu analizy funkcji terenu) obowiązkiem organu było wyznaczenie wokół terenu objętego planowana inwestycją (tj. obu działek wskazanych przez inwestora) obszaru analizowanego zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia. W przepisie tym określone zostały minimalne granice obszaru, który ma być analizowany pod względem funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Zgodnie z powołanym przepisem wymagane jest by granice obszaru analizowanego rozciągały się wokół działki budowlanej objętej wnioskiem inwestora. Oznacza to w konsekwencji, iż każdą granicę działki (działek) inwestora powinna z granicą obszaru analizowanego dzielić co najmniej minimalna odległość wymieniona w ust. 2 § 3 rozporządzenia (podobnie vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 24 sierpnia 2005 roku , IV SA/ Wa 252/05 – LEX nr 191978 ). Wyznaczenie obszaru analizowanego w trybie wskazanym w ust. 2 § 3 rozporządzenia służyć ma poszukiwaniu "działki sąsiedniej", co do której zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, można będzie dokonać oceny w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów architektoniczno – urbanistycznych (lub tylko funkcji). należy przy tym wskazać, iż każda spośród działek znajdujących się w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym ma status działki sąsiedniej i o ile dostępna jest z tej samej drogi publicznej, co działki wskazane przez wnioskodawcę może stanowić punkt odniesienia do ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy ( lub tylko funkcji ) o jakich mowa w przepisach art. 61 ust. 1 pkt 1. Wszystkie działki znajdujące się na obszarze analizowanym należy bowiem uznać, w ujęciu funkcjonalnym za działki sąsiednie w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy. (vide: wyrok z dnia 25 stycznia 2005 roku WSA w Białymstoku, II SA/ Bk 677/04 – ONSAiWSA 2006/2/54). Tym samym prawidłowe ustalenie obszaru analizowanego jest konieczne dla właściwego przeprowadzenia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Spełnienie wymogu z art. 61 ust. 1 pkt 1 upzp następuje już wówczas, gdy co najmniej jedna działka sąsiednia dostępna z tej samej drogi publicznej co teren inwestycji, znajdująca się w obszarze analizowanym jest zabudowana w taki sposób, by można ustalić wymagania dla nowej zabudowy stosując wprowadzone przez ustawodawcę zobiektywizowane zasady wyznaczenia minimalnego obszaru analizowanego. Odnieść to należy też do przypadku zmiany sposobu użytkowania istniejącego obiektu budowlanego w przypadku istnienia na co najmniej jednej działce w obszarze analizowanym obiektu o podobnej co planowana funkcji.

W kontrolowanej sprawie organ I instancji, co prawda prawidło wskazał w decyzji zasady wyznaczania minimalnego obszaru analizowanego jako obszaru wyznaczonego 3-krotnością frontu działki inwestora od strony ul. [...]. Faktycznie jednak za obszar analizowany, w którym przeprowadził analizę nie tylko funkcji, ale i cech zabudowy terenu uznał obszar wyznaczony jako teren, dostępny z tej samej drogi publicznej ( ul. [...]) i wskazany na załączniku nr 1 do wykonanej analizy linią koloru czerwonego i oznaczony symbolem "Granica nr 2". Wyznaczenie obszaru analizowanego nie realizującego wymogów dla minimalnego obszaru i będącego obszarem wokół działki inwestora stanowi naruszenie prawa mające istotny wpływ na wynik sprawy. O ile bowiem przepisy rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dopuszczają pewne odstępstwa dla parametrów architektonicznych, to jego regulacje nie dają możliwości wyznaczenia obszaru mniejszego niż minimalny, ani odmiennie i tylko z jednej strony drogi publicznej dostępnej z działki wnioskodawcy. Jak już wskazano wyżej błędne wyznaczenie obszaru analizowanego nie pozwala na uznanie za prawidłową analizy funkcji i zagospodarowania terenu nią objętego.

W okolicznościach rozpoznawanej sprawy obiekt objęty wnioskiem skarżącego ma realizować funkcję mieszkalną wielorodzinną (ostatecznie po zmianie wniosku planowanych jest w budynku 9 mieszkań). Nie może budzić wątpliwości, iż przy prawidłowo wyznaczonych granicach obszaru analizowanego w jego obszarze znalazłyby – ze względu na rodzaj zabudowy po przeciwnej stronie ul. [...] z dominującą funkcją mieszkaniową - działki na których realizowania jest ta właśnie funkcja. Nadto już w toku oględzin skarżący wskazywał, iż w bezpośredniej bliskości jego działek znajduje się, dostępna z tej samej drogi publicznej działka [...], zabudowana budynkiem mieszkaniowym, 4-rodzinnym (ul. [...]). Tymczasem organ I instancji, z akceptacją organu odwoławczego, tych okoliczności nie uwzględnił posuwając się do stwierdzenia, iż wyznaczenie obszaru analizowanego zgodnie z obowiązującymi przepisami stanowiłoby nadużycie. Na marginesie należy zauważyć, iż szerokie rozumienie kontynuacji funkcji zabudowy i zagospodarowania terenu każe rozstrzygnąć wątpliwości na rzecz uprawnień właściciela czy inwestora po to, by mogła być zachowana zasada wolności zagospodarowania terenu, w tym jego zabudowy. Ograniczenia tej zasady wynikać mogą jedynie z przepisów prawa. Nie można przy tym uznać, iż dopuszczalna zabudowa ogranicza się tylko do obiektu tożsamego z obiektami istniejącymi. (por. wyrok WSA z dnia 25 lutego 2009r., sygn.akt II SA/Go 2/09, Lex nr 530025). W zakresie kontynuacji funkcji mieści się zatem taka zabudowa, która nie godzi w zastany stan rzeczy. Chodzi zatem o kontynuację szeroko rozumianej funkcji zabudowy i jej cech architektonicznych.

Burmistrz Miasta, odmawiając ustalenia warunków zabudowy ze względu na sprzeczność planowanej przez inwestora funkcji na działkach objętych jego wnioskiem z funkcją przemysłowo-usługowo-składową realizowaną na terenach z nimi sąsiadujących, szczególnie akcentował przeznaczenie terenu, na którym znajdują się działki inwestora, wynikające z nieobowiązującego już planu zagospodarowania przestrzennego (tereny o funkcji przemysłowo – składowo- usługowej) jak i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego oraz zapisów z ewidencji gruntów i faktyczne wykorzystanie terenów sąsiednich. Zauważyć zatem należy, iż ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, który utracił moc obowiązującą jak też studium, nie mającego charakteru prawa miejscowego, nie wiążą organu przy rozstrzyganiu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Instrumentem służącym kształtowaniu ładu przestrzennego jest plan miejscowy, a nie decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy w przypadku braku planu zagospodarowania terenu określa wyłącznie sposób zagospodarowania i warunki zabudowy terenu objętego wnioskiem inwestora, nie może więc swymi rozstrzygnięciami zastępować podstawowego instrumentu prawnego kształtowania przestrzeni, tj. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zatem przy braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dbałość o ład nie powinna być realizowana przez bardzo restrykcyjne rozumienie przepisów prowadzące do odmowy ustalenia warunków zabudowy i wstrzymania wszelkich procesów inwestycyjnych, uniemożliwiając realizację zagwarantowanego konstytucyjnie prawa własności, w tym - stanowiącego element treści tego prawa - określonego w art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym prawa do zagospodarowania terenu ( vide: wyrok NSA z 4 lipca 2007 r. sygn. II OSK 997/06, Lex nr 355295, wyrok NSA z dnia 26 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 239/06, Lex nr 320109).

Celem decyzji o warunkach zabudowy jest określenie możliwych z punktu widzenia prawa powszechnie obowiązującego (upup i przepisów szczególnych) działań inwestora wobec nieruchomości objętej wnioskiem. Decyzja ustalająca warunki zabudowy winna przy tym chronić interesy osób trzecich. Niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, tj. pozwoleniu na budowę. Organ właściwy nie może bowiem wkraczać w kompetencje innego organu właściwego w późniejszym postępowaniu o udzielenie pozwolenia na budowę. Z kolei z punktu widzenia inwestora nie może być tak, że obowiązki z innego postępowania administracyjnego (pozwolenia na budowę) są wymagane w postępowaniu lokalizacyjnym, a więc w innej sprawie i w innym postępowaniu. Skoro zasada ochrony interesu prawnego osób trzecich wyrażona w upzp znajduje konkretyzację w Prawie budowlanym, to stosownie do wymogów tego prawa, obiekt budowlany należy projektować, budować i utrzymywać zgodnie z przepisami i w sposób zapewniający m. in. ochronę uzasadnionych interesów osób trzecich. W orzecznictwie wskazuje się, iż przepisy prawa budowlanego nie mają zastosowania w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy. Wprawdzie bowiem art. 61 ust. 1 pkt. 5 upzp stanowi, że decyzja o warunkach zabudowy ma być zgodna z przepisami odrębnymi, to trafnie zauważył Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 listopada 2007 r. (vide: II OSK 1552/2006), że określony w tym przepisie warunek zgodności decyzji o warunkach zabudowy z przepisami odrębnymi nie dotyczy przepisów określających warunki techniczne, jakie powinny spełniać budynki, lecz przepisów odrębnych, przez pryzmat których jest dokonywana ocena zgodności zamierzenia inwestycyjnego, co zależy od położenia terenu będącego przedmiotem ustaleń. Do takich przepisów zalicza się regulacje dotyczące ochrony środowiska, przyrody, gruntów rolnych i leśnych, zabytków, uzdrowisk, ochrony granic, obszarów morskich, przepisy sanitarne czy prawo geologiczne i górnicze (T. Bąkowski "Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym Komentarz" Zakamycze 2004, uwaga 6 do art. 61; por. także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 22 marca 2007 r. II SA/Łd 761/2006, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 kwietnia 2008 r. IV SA/Wa 165/2008). Na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, nie można mówić o niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, skoro zgodnie z treścią art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane inwestor może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych ( vide: II SA/Kr 869/06, II SA/Po 625/07). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie przyczyną odmowy ustalenia warunków zabudowy była również stwierdzona przez organy niezgodność inwestycji z przepisami § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Niezgodność planowanej inwestycji z przepisami szczególnymi, miała zdaniem organów dotyczyć też - bliżej nieokreślonych - przepisów rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku. Niewątpliwie posadowienie budynku mieszkalnego wielorodzinnego w bezpośrednim sąsiedztwie obiektów realizujących funkcje produkcji przemysłowej, związanej z emisją hałasu, emisją zanieczyszczeń i gospodarką odpadami niebezpiecznymi (na prowadzenie tego typu działalności Starosta Powiatowy wydawał pozwolenie) czynią aktualną kwestię wpływu tych czynników na zdrowie potencjalnych mieszkańców projektowanego obiektu, to w tym zakresie organ nie tylko nie sprecyzował przepisów w/w rozporządzenia, ale powołał się jedynie na przepis art. 113 ustawy – Prawo ochrony środowiska. Jednakże przepis ten nie kształtuje żadnego obowiązku ani zakazu. Zawiera jedynie delegację do wydania aktu wykonawczego.

W tym stanie rzeczy, wobec naruszenia przez organy przepisów mających istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ppsa orzekł jak w sentencji orzeczenia. O kosztach postępowania (obejmujących wpis od skargi 500 zł, koszty zastępstwa procesowego 240 zł i opłatę skarbową od pełnomocnictwa) orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ppsa.

Rozpoznając sprawę ponownie organ, będąc związany niniejszym wyrokiem i mając na względzie poczynione w niniejszym uzasadnieniu uwagi odnoszące się spełnienia wymagań z art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz właściwego wyznaczenia obszaru analizowanego przeprowadzi postępowanie zgodne z wymogami ustawy i rozporządzenia z dnia 26 sierpnia 2003 roku z zachowaniem zasady dobrego sąsiedztwa w zakresie ograniczonym do ustalenia kontynuacji funkcji i w kontekście zgodności planowanej inwestycji z właściwie rozumianymi przepisami szczególnymi, oceniając też ponownie czy nie narusza ona interesów osób trzecich w zakresie podlegającym ochronie w tym postępowaniu.