Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 932/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-10-24 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 184
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Anna Łuczaj Sędziowie Sędzia NSA Andrzej Gliniecki (spr.) Sędzia del. WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka Protokolant starszy sekretarz sądowy Andżelika Nycz po rozpoznaniu w dniu 24 października 2014 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej S. C. i A. C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 28 listopada 2012 r. sygn. akt II SA/Gd 408/12 w sprawie ze skargi S. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 28 listopada 2012 r" sygn. akt II SA/Gd 408/12, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku oddalił skargę S. C. i A. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r. nr [...] w przedmiocie nieważności decyzji w sprawie doprowadzenia budynku do stanu używalności.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 13 czerwca 2002 r. A. i S. C. – spadkobiercy zmarłej 4 grudnia 1985 r. K. C., wystąpili do SKO w Gdańsku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r., wydanego przez Zarząd Miejski w Gdańsku – Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru budowlanego nr [...], stwierdzającego, że budynek przy ul. [...] wymaga gruntownej naprawy i wzywającego poprzedcznikę prawną wnioskodawców do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r., jako wydanej bez podstawy prawnej. W uzasadnieniu wniosku stwierdzili, iż z użytej we wskazanym orzeczeniu terminologii – "naprawa gruntowna" oraz "doprowadzenie budynku do stanu używalności", wynika, że zostało ono wydane na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181), powołanego dalej jako dekret. Tymczasem, zdaniem wnioskodawców, w chwili podejmowania przedmiotowego orzeczenia obowiązywała już ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270 ze zm.), która w ocenie składających wniosek powinna w sprawie znaleźć zastosowanie w miejsce wyżej przywołanego dekretu, którego zastosowanie w sprawie budynku przy ul. [...] w G. wyłączał art. 21 ustawy z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. W konsekwencji wnioskodawcy podstawę uwzględnienia swojego żądania upatrywali w fakcie wydania orzeczenia z dnia 23 lutego 1949 r. w oparciu o nieobowiązujące przepisy prawa, a więc bez podstawy prawnej, co wyczerpuje dyspozycję art. 156 § 1 pkt 2. k.p.a.

Decyzją z dnia [...] marca 2004 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku na podstawie art. 157 § 1 i 2, art. 156 § 1 w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. umorzyło postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Zarządu Miejskiego w Gdańsku z dnia [...] lutego 1949 r.

Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy wnieśli A. C. i S. C.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 105 § 1 oraz art. 156 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] marca 2004 r.

Skargę do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Gdańsku na powyższa decyzję Kolegium z dnia [...] sierpnia 2004 r. wnieśli A. C., S. C. i E. K.

Po rozpoznaniu skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 22 marca 2006 r., II SA/Gd 718/04 uchylił decyzją Kolegium z [...] sierpnia 2004 r. Skargę kasacyjną od ww. wyroku z 22 marca 2006 r. wniosło Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku. Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 10 marca 2009 r., II OPS 2/09 ją oddalił.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z 9 lipca 2009 r. nr 2002/09 na podstawie art, 138 § 1 pkt 1 i art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 w zw. z art. 105 § k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z [...] marca 2004 r.

W wyniku skargi A. C. i S. C. do WSA w Gdańsku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku decyzją z [...] września 2009 r. nr [...] na podstawie art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.) oraz art. 138 § 2 i art. 156 § 1 pkt 2 oraz art. 157 § 1 w zw. z art. 7, 8, 75 § 1, 77 § 1, 105 § 1 i art. 163 k.p.a. uchyliło własne decyzje z [...] lipca 2009 r. oraz z [...] marca 2004 r.

Po ponownym rozpatrzeniu wniosku o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r., decyzją SKO w Gdańsku z [...] grudnia 2010 r. nr [...] na podstawie art. 158 oraz art. 156 § 1 k.p.a. odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r.

W uzasadnieniu decyzji Kolegium wskazało, że w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości fakt wydania – wprowadzenia do obrotu prawnego – orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r., wydanego przez Zarząd Miejski w Gdańsku – Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego nr [...], stwierdzającego, że budynek przy ul. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywającego do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 roku. Fakt ten znajduje potwierdzenie w piśmie Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 1958 r. (nr [...]), stanowiącym swoiste "sprawozdanie" ze stanu sprawy wynikającego z istniejących wówczas akt, oraz z decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku – Wydziału Budownictwa z dnia [...] sierpnia 1950 r. ([...]) figurującej w aktach w potwierdzonym za zgodność odpisie z 12 listopada 1957 r. Okoliczność, że do wydania i doręczenia stronom takiego orzeczenia doszło wynika także z pism K. C. oraz A. D. z [...] września 1957 r., oraz z [...] lutego 1957 r. Fakt wydania takiej decyzji potwierdzają także strony niniejszego postępowania.

Kolegium podkreśliło, że chcąc ocenić, czy ww. akt jest dotknięty kwalifikowaną wadliwością, o jakiej stanowi art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności w kontekście podnoszonego przez wnioskodawców zarzutu wydania decyzji bez podstawy prawnej, trzeba znać treść weryfikowanej decyzji. Jak bowiem przyjmuje się w doktrynie i orzecznictwie, istotą wad decyzji, o jakich mowa w art. 156 § 1 k.p.a., jest to, że niejako "tkwią" one w samej decyzji, której treść w zakresie rozstrzygnięcia (sposobu ukształtowania praw i obowiązków stron), podstawy prawnej, oznaczenia adresatów, organu, który decyzję wydał, czy też niezbędnych elementów formalnych decyzji narusza prawo w sposób kwalifikowany. Bez znajomości treści decyzji nie można formułować kategorycznych sądów co do jej ewentualnej wadliwości, zwłaszcza, że weryfikacja decyzji ostatecznej wymaga daleko posuniętej ostrożności, a ewentualne wzruszenie decyzji w tym trybie może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy ponad wszelką wątpliwość ustalone zostanie, że decyzja jest wadliwa w sposób kwalifikowany. Jakiekolwiek domysły, założenia, czy przypuszczenia co do wadliwości decyzji są w tej sytuacji daleko niewystarczające by móc ją wyeliminować z obrotu prawnego.

Kolegium wyjaśniło, że podjęło wszelkie możliwe działania by ustalić treść orzeczenia, którego weryfikacji żądają strony, w szczególności uzyskać jego oryginał lub choćby wiarygodną kopię, bądź odpis. Kolegium zwracało się i to kilkakrotnie do Archiwum Państwowego w Gdańsku, Prezydenta Miasta Gdańska, Wojewody Pomorskiego oraz do stron postępowania o przekazanie orzeczenia Zarządu Miejskiego w Gdańsku nr [...] z dnia [...] lutego 1949 r. bądź wszelkich dokumentów mogących świadczyć o jego treści. Upoważnieni pracownicy Kolegium dokonali także własnej kwerendy w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w Gdańsku, nie odnajdując przedmiotowego orzeczenia. W szczególności w zespole 1165 archiwum "Miejska Rada Narodowa i Zarząd Miejski w Gdańsku" w części dotyczącej Wydziału Technicznego oraz orzeczeń zobowiązujących poszczególnych obywateli do przebudowy wskazanych nieruchomości nie ma wzmianki o ul. Garncarskiej, a zarchiwizowane orzeczenia kończą się na roku 1947. Na skutek wyczerpania innych środków dowodowych, Kolegium – na podstawie art. 86 k.p.a. – przesłuchało także wnioskodawców – A. C. i S. C. przeprowadzając w tym celu 27 września 2010 r. rozprawę administracyjną. Żadne z tych działań nie doprowadziło do ujawnienia orzeczenia Zarządu Miejskiego w Gdańsku nr [...] z [...] lutego 1949 r. ani jego kopii bądź odpisu. Nie udało się także uzyskać dokumentu, czy szerszej wiedzy, która pozwalałby zrekonstruować treść tego orzeczenia, a w szczególności – wskazaną w nim podstawę prawną, dokładną sentencję rozstrzygnięcia, czy też te elementy uzasadnienia, które wskazywałyby na jakiej podstawie i w jakich okolicznościach orzeczenie to wydano. Z dokumentów dotyczących ul. [...] oraz Państwa C. i D., sporządzonych w okresie od 1945 r. do 1950 r., odnaleziono jedynie: datowane na [...] listopada 1946 r. pozwolenie na budowę nr [...] wraz z projektem budowlanym oraz projektem budowlanym zamiennym zatwierdzonym [...] marca 1948 r.; potwierdzonym za zgodność 12 listopada 1957 r. odpis umowy dzierżawy nieruchomości przy ul. [...] zawartej 24 czerwca 1946 r. pomiędzy Administracją Nieruchomości Zarządu Miasta Gdańska, a K. C. oraz A. D.; potwierdzone za zgodność 12 listopada 1957 r. odpisy decyzji incydentalnej datowanej na [...] maja 1950 r. w sprawie wznowienia postępowania oraz dokonania oględzin (ozn. [...], a także datowanej na [...] sierpnia 1950 r. decyzji o odebraniu prawa do dalszego prowadzenia remontu budynku przy ul. [...] i przekazaniu nieruchomości do naprawy Centralnemu Biuru Projektów Budownictwa Wiejskiego Oddział w Gdańsku (ozn. [...]). W aktach znajduje się także datowane na 24 stycznia 1958 r. pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z 24 stycznia 1958 r. (nr [...]) wspominające o wydaniu orzeczenia z [...] lutego 1949 r. oraz żądanie K. C. i A. D. z 22 lutego 1957 r. w sprawie ponownego wydzierżawienia odebranej nieruchomości wraz z następującą po tym piśmie korespondencją pomiędzy Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w Gdańsku i Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku.

Kolegium uznało, że z zebranych w sprawie dokumentów oraz ze złożonych na rozprawie zeznań stron wynika jedynie, że orzeczenie Zarządu Miejskiego w Gdańsku nr [...] z [...] lutego 1949 r. wydano. Co do jego sentencji, Kolegium stwierdziło, że zgodnie z pismem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z dnia [...] stycznia 1958 roku (nr [...]) treścią orzeczenia z [...] stycznia 1949 r. miało być stwierdzenie "że powyższy budynek (to jest budynek przy ul. [...] – Kolegium) wymaga gruntownej naprawy i winien być doprowadzony do stanu używalności, czyli remont ma być całkowicie zakończony do dnia 30 IX 1949 r." Natomiast zgodnie z decyzją z [...] sierpnia 1950 r. – orzeczenie z [...] lutego 1949 r. wzywało "do doprowadzenia nieruchomości przy ul. [...] nr [...] w G. do stanu używalności w terminie do dnia 30 IX 1949 r." Kolegium podkreśliło przy tym, że brak jest dowodów na stan nieruchomości po zakończeniu działań wojennych. W sprawie nie odnaleziono protokołu komisyjnych oględzin budynku z 11 sierpnia 1948 r., na który powołują się wnioskodawcy, z którego miałoby wynikać, że budynek przy ul. [...] został zniszczony w 69%. Z odpisu umowy dzierżawy z 24 czerwca 1946 r. wynika natomiast, że stan nieruchomości oszacowano 13 maja 1946 r., uznając nieruchomość za "prawie zupełnie zniszczoną" w wyniku działań wojennych. Protokołu tego oszacowania w aktach jednak brak.

W tej sytuacji Kolegium uznało, że zarzutu wydania orzeczenia Zarządu Miejskiego w Gdańsku nr [...] z dnia [...] lutego 1949 r. na podstawie dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, a więc, jak wywodzą wnioskodawcy, bez podstawy prawnej, nie można zweryfikować. Jak bowiem wskazują sami wnioskodawcy, o wydaniu przedmiotowego orzeczenia na podstawie wyżej wymienionego dekretu, abstrahując już nawet od kwestii, czy rzeczywiście mają rację wnioskodawcy twierdząc, że nie znajdował on w sprawie zastosowania, świadczyć ma jedynie użycie w orzeczeniu z [...] lutego 1949 r. pojęć "gruntowna naprawa budynku", "doprowadzenie do stanu używalności", które występowały na gruncie przepisów dekretu z 26 października 1945 r. Zważywszy na zasady weryfikacji decyzji ostatecznych, gdzie wymagana jest pewność co do istnienia określonych wad decyzji, nie jest to wystarczający dowód na wydanie przedmiotowego orzeczenia na podstawie ww. dekretu, tym bardziej że wiedzę o sentencji kwestionowanego orzeczenia – tak strony jak i Kolegium, czerpią jedynie z późniejszych aktów, które w dodatku niejednolicie kwestię tę przedstawiają, same w sobie nie stanowiąc wystarczającego dowodu na takie, a nie inne, brzmienie kwestionowanego orzeczenia z [...] lutego 1949 r.

Dodatkowo Kolegium wyjaśniło, że o wydaniu decyzji bez podstawy prawnej można mówić jedynie w sytuacji, gdy w chwili wydawania decyzji w systemie prawnym nie obowiązuje norma o powszechnej mocy obowiązującej, która dawałaby podstawę do władczego kształtowania praw i obowiązków jednostki w danej sytuacji faktycznej. Przesłanki tej nie wyczerpuje mylne powołanie podstawy prawej w decyzji lub nawet jej niepowołanie, o ile w chwili wydawania decyzji podstawa taka w systemie prawnym istniała. Jak wywodzą sami wnioskodawcy, w chwili podejmowania orzeczenia z [...] lutego 1949 r. problematykę odbudowy i naprawy budynków regulowały, częściowo w pokrywającym się zakresie, zarówno przywołany dekret z 1945 r. jak i ustawa z 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. W zależności od stanu faktycznego sprawy oraz od sposobu w jaki decyzja kształtować miała prawa i obowiązki stron, mogła ona zatem znajdować podstawę bądź w jednym, bądź w drugim akcie normatywnym. Brak znajomości treści weryfikowanego orzeczenia, w szczególności jego sentencji i uzasadnienia prawnego i faktycznego, nie pozwala jednakże na ferowanie w tej kwestii wiążących ocen. Podobnie – nie znając treści decyzji – nie można odpowiedzialnie ocenić czy dotknięta została ona inną wadą spośród wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., w szczególności czy wydano ją z rażącym naruszeniem prawa. Kolegium zaznaczyło przy tym, że wyczerpało wszelkie możliwości dowodowe przewidziane przez k.p.a., który nie zna odrębnej procedury odtworzenia akt. Dlatego Kolegium wykorzystało wszystkie instrumenty służące organowi w postępowaniu wyjaśniającym (por. G. Łaszczyca, Odtworzenie akt sprawy w ogólnym postępowaniu administracyjnym, ST 2009, nr 9, s. 52), a mimo to nie udało się zrekonstruować całej treści orzeczenia (decyzji) z dnia 23 lutego 1949 r., co pozwoliłoby dokonać jego oceny w świetle art. 156 § 1 k.p.a.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy A. C. i S. C. wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] grudnia 2010 r.

Decyzją z dnia [...] maja 2012r., nr [...], wydaną na podstawie art.138 § 1 pkt 1 w związku z art. 158 § 1 i art. 156 § 1 k.p.a., Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Kolegium wyjaśniło w uzasadnieniu decyzji, że w postępowaniu w sprawie stwierdzenia nieważności weryfikuje się decyzję w oparciu o stan prawny obowiązujący w dniu jej wydania. Kolegium przywołało treść art. 156 § 1 k.p.a. i podkreśliło, że zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy decyzja dotknięta jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w tymże art. 156 § 1 k.p.a. W niniejszej sprawie rozważenia wymagała przede wszystkim ewentualność wystąpienia jednej z wad spośród określonych w punkcie 2 art. 156 § 1 k.p.a., a więc czy wydanie przez Zarząd Miejski w Gdańsku – Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego orzeczenia nr [...] z [...] lutego 1949 r., stwierdzające, że budynek przy ul. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywające do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r., nastąpiło "bez podstawy prawnej" lub "z rażącym naruszeniem prawa". Kolegium podkreśliło, że w dniu wydania przez Zarząd Miejski w Gdańsku – Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego przedmiotowego orzeczenia obowiązywały przepisy prawa administracyjnego, które mogły stanowić podstawę prawną dla tegoż orzeczenia. Mianowicie były to - wydane w oparciu o delegację zawartą w dekrecie z 26 października 1945r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny – przepisy § 10 ust. 1, 3 i 4 oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. Nr 5, poz.39). Weryfikowane orzeczenie nie mogło być zatem wydane "bez podstawy prawnej" albowiem w dniu jego wydania obowiązywały przepisy prawa, w oparciu o które to przepisy orzeczenie to mogło być wydane.

Odnosząc się do argumentacji skarżących, dla której punktem odniesienia jest uchwała Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r. (III AZP 35/95), Kolegium wyjaśniło, że wprawdzie z dniem 8 sierpnia 1947 r. weszła wżycie ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa, to jednak ustawa ta nie zawierała przepisu, który stanowiłby podstawę prawną dla tożsamej rodzajowo sprawy administracyjnej (tożsamej rodzajowo dla sprawy zakończonej orzeczeniem nr [...] z [...] lutego 1949 r.), a tym bardziej nie zawierała ona przepisu, który stanowiłby podstawę prawną do wydania tożsamej rodzajowo decyzji administracyjnej – orzeczenia (tożsamej rodzajowo jak orzeczenie nr [...] z [...] lutego 1949 r.). W treści przepisów ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa tego rodzaju sprawa administracyjna nie została w ogóle określona, jak również tego rodzaju orzeczenie nie zostało wymienione, a w szczególności tego rodzaju sprawa i orzeczenie nie zostały wymienione w art. 2 ust. 2 tej ustawy. Jak stanowił bowiem ten przepis, naprawę budowli, położonych na Ziemiach Odzyskanych, zniszczonych więcej niż w 33%, a na pozostałym obszarze kraju więcej niż w 66%, uważa się za budowę nową. Tak więc wprowadzenie do porządku prawnego tejże definicji nie spowodowało, że przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (oraz przepisy aktów wydanych w oparciu o delegacje zawarte w tym dekrecie), które przewidywały wydawanie decyzji administracyjnych w określonych sprawach administracyjnych, przestały obowiązywać. Co najwyżej ta definicja modyfikowała definicje zawarte w art. 1 ust. 3 i ust. 4 tegoż dekretu (a tym samym modyfikowała w pewnym stopniu sprawy administracyjne wyznaczone tymi przepisami i orzeczenia w tych sprawach), jednak sama w sobie nie kreowała nowego rodzaju sprawy administracyjnej czy też decyzji administracyjnej (orzeczenia). Konsekwencją takiego właśnie stanu rzeczy było to, że wydane w oparciu o delegację zawartą w dekrecie o rozbiórce przepisy rozporządzenia z dnia 27 stycznia 1948 r., które mogły stanowić podstawę prawną do wydania przedmiotowego orzeczenia, nie utraciły mocy z dniem wejścia w życie ustawy o popieraniu budownictwa. Jak stanowił bowiem art. 21 tejże ustawy: "Z dniem wejścia w życie ustawy niniejszej tracą moc wszelkie przepisy, regulujące w sposób odmienny przedmioty ustawą niniejszą unormowane." Kolegium podkreśliło przy tym, że Sąd Najwyższy w przywoływanej przez skarżących uchwale z 22 lutego 1996 r. (III AZP 35/95), wskazując, że: "W tym zakresie oba akty prawne regulują ten sam przedmiot objęty regulacją ustawową i podlegający z dniem wejścia w życie ustawy konsekwencjom prawnym wynikającym z bezpośredniego działania nowej ustawy, gdy do tego samego stanu faktycznego odnoszą się normy dekretu i ustawy", nie określił, co konkretnie, jego zdaniem, stanowi ów "przedmiot" (nie wskazał precyzyjnie, co jest owym "przedmiotem"). Zdaniem Kolegium, Sąd Najwyższy przyjął, że wspomniany "przedmiot" to definicje pojęć "budynek zniszczony" i "budynek uszkodzony" (z dekretu) oraz "budowa nowa" (z ustawy). Reasumując, Kolegium uznało, że nie może zgodzić się ze skarżącymi, którzy wywodzą, że: "Nie ulega wątpliwości fakt, iż w niniejszej sprawie zastosowanie miały przepisy ustawy o popieraniu budownictwa, bowiem w zakresie wydanego w 1949 r. orzeczenia nie obowiązywały już przepisy dekretu".

Kolegium podkreśliło, że w niniejszej sprawie nie można – w sytuacji gdy organ nie dysponuje tekstem decyzji – zweryfikować już tylko pierwszego z ww. warunków, a więc czy rozstrzygnięcie sprawy jest oczywiście sprzeczne z przepisem prawa. Ponieważ aby ustalić "oczywistą" sprzeczność (między rozstrzygnięciem, a przepisem prawa) należy dysponować "oczywistą" treścią rozstrzygnięcia (i to całego rozstrzygnięcia), a taką "oczywistą" treść rozstrzygnięcia zawiera jedynie tekst decyzji. Natomiast takiej "oczywistej" treści nie zawierają żadne inne dokumenty, nawet jeśli można wnosić, że wynikają z ich treści niektóre elementy rozstrzygnięcia decyzji, tzn. że w ich treści zawarto informacje o niektórych elementach rozstrzygnięcia decyzji. W świetle tejże konstatacji, za błędne Kolegium uznało przekonanie skarżących o możliwości zrekonstruowania przedmiotowego orzeczenia w oparciu o dokumenty sporządzone po wydaniu tego orzeczenia, już chociażby z tej przyczyny, że nigdy nie uzyska się pewności, że zrekonstruowane zostanie całe rozstrzygnięcie, czyli że rekonstrukcja powiodła się w pełnym zakresie. Z tych przyczyn Kolegium stwierdziło, że dysponowanie tekstem decyzji jest warunkiem sine qua non przeprowadzenia procesu polegającego na ustaleniu, czy decyzja dotknięta jest wadą "rażącego naruszenia prawa". Odnosząc się do żądanie skarżących dotyczącego zastosowania w sprawie w drodze analogii przepisów księgi czwartej k.p.c. dotyczących postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt (art. 716-729 k.p.c.) Kolegium stwierdziło, że przepisy księgi czwartej k.p.c. dotyczące postępowania w razie zaginięcia lub zniszczenia akt to kilkanaście rozbudowanych przepisów zupełnie odmiennej gałęzi prawa (cywilnego), które regulują instytucję prawną zupełnie nieznaną na gruncie Kodeksu postępowania administracyjnego.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą decyzję z SKO w Gdańsku z dnia [...] maja 2012 r. wnieśli S. C. i A. C.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 28 listopada 2012 r., II SA/Gd 408/12, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że w niniejszej sprawie bezsporne jest (choć nie odnaleziono kwestionowanego orzeczenia), że w obrocie prawnym funkcjonuje orzeczenie z [...] lutego 1949 r., wydane przez Zarząd Miejski w Gdańsku – Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, nr [...], stwierdzające, że budynek przy ul. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywające do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r.

Zdaniem Sądu słusznie Kolegium w zaskarżonej decyzji stwierdziło, że w dniu wydania przez Zarząd Miejski w Gdańsku – Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego ww. orzeczenia obowiązywały przepisy prawa administracyjnego, które mogły stanowić podstawę prawną dla tegoż orzeczenia. Mianowicie były to przepisy dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. z 1947 r. Nr 37, poz. 181 ze zm. – dalej: dekret) oraz wydane na jego podstawie przepisy rozporządzenia Ministrów: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych z dnia 27 stycznia 1948 r. wydane w porozumieniu z Ministrem Sprawiedliwości w sprawie naprawy budynków uszkodzonych wskutek wojny (Dz.U. Nr 5, poz. 39 – dalej: rozporządzenie z dnia 27 stycznia 1948 r.). Dekret wszedł w życie 21 listopada 1945 r., natomiast ww. rozporządzenie weszło w życie z dniem 6 lutego 1948 r. Oba akty zostały uchylone dopiero z dniem 18 lipca 1968 r. na mocy art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 15 lipca 1968 r. o zmianie ustawy o remontach i odbudowie oraz o wykańczaniu budowy i nadbudowie budynków mieszkalnych (Dz.U. Nr 25, poz. 166). Dekret dotyczył budynków, położonych na obszarze miast i osiedli o charakterze miejskim oraz właścicieli tych budynków, którymi w rozumieniu dekretu byli również będący w posiadaniu budynku prawni następcy właściciela, osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli budynek oddany został na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie – użytkownik budynku (art. 1 ust. 1 i 2 dekretu). Zgodnie z art. 1 ust. 3 i 4 dekretu, budynkiem zniszczonym był budynek, znajdujący się wskutek działań wojennych albo niszczycielskiej działalności okupanta w takim stanie, że według orzeczenia władzy budowlanej powinien ulec rozbiórce (ust. 3), a budynkiem uszkodzonym taki budynek, który wskutek przyczyn, o których mowa w ustępie poprzedzającym, znajduje się w stanie niezdatnym w całości lub części do użytkowania, może być jednak według orzeczenia władzy budowlanej doprowadzony do stanu używalności (ust. 4). Omawiany dekret zawierał przepisy regulujące naprawę budynków uszkodzonych. Zgodnie z art. 5 dekretu "Minister Odbudowy w porozumieniu z Ministrem Skarbu ustala rodzaj i warunki pomocy Państwa na cele naprawy budynków dla właścicieli tych budynków oraz osób prawnych i fizycznych, dokonywujących napraw na podstawie art. 7." Art. 7 ust. 1 dekretu stanowił zaś, że budynki uszkodzone, a nienaprawione przez właściciela, mogą być naprawione przez: Państwo, związki samorządu terytorialnego, państwowe instytucje i przedsiębiorstwa, instytucje społeczne lub spółdzielnie mieszkaniowe, upoważnione do tego przez wojewódzką władzę administracji ogólnej, a także zrzeszenia najemców, zorganizowane na podstawie przepisów, jakie wydadzą Ministrowie: Odbudowy, Administracji Publicznej i Ziem Odzyskanych, i upoważnione do dokonania naprawy danego budynku przez wojewódzką władzę administracji ogólnej. Z ustępu 2 tego artykułu wynikało nadto, że budynki nie naprawione przez właściciela, jeżeli o przydział ich do naprawy nie zabiegają osoby prawne, wymienione w ust. 1, budynki przydzielone do naprawy tym osobom, a przez nie nienaprawione, mogły być zarządzeniem właściwego organu przekazane do naprawy osobom prawnym nie wymienionym w ust. 1, jak również osobom fizycznym. W wydanym na podstawie dekretu rozporządzeniu z dnia 27 stycznia 1948 r. ustalono nadto, że właściciel budynku uszkodzonego wskutek wojny, który zamierza przystąpić do gruntownej naprawy budynku w celu doprowadzenia go w całości lub w części do stanu używalności, zwraca się do władzy budowlanej I instancji o stwierdzenie, że projektowana naprawa jest naprawą gruntowną (§ 2 ust. 1). Przyjęto również, że władza budowlana I instancji może wezwać właściciela budynku, uszkodzonego wskutek wojny, do naprawy budynku i wyznaczyć mu w tym celu stosowne terminy rozpoczęcia i ukończenia naprawy, jak również w miarę potrzeby – terminy rozpoczęcia i ukończenia poszczególnych etapów robót budowlanych (§10 ust. 1). Z powyższego wynika, że weryfikowane orzeczenie nie mogło być "wydane bez podstawy prawnej" w rozumieniu analizowanego powyżej art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., ponieważ w dniu jego wydania, tj. [...] lutego 1949 r., obowiązywały przepisy prawa, w oparciu o które to przepisy orzeczenie to mogło być wydane.

Sąd podkreślił również, że istotnie w dniu wydania przedmiotowego orzeczenia obowiązywały również przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa (Dz.U. Nr 52, poz. 270 – dalej: ustawą), która weszła w życie 8 sierpnia 1947 r., a została uchylona z dniem 28 grudnia 1995 r.

W uzasadnieniu wyroku Sąd podzielił argumentację zaprezentowaną w uchwale Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r. (sygn. III AZP 35/95, OSNP 1996, nr 16, poz. 217), na którą powołują się skarżący i stwierdził, że przepisy omawianej ustawy do budynku stanowiącego przedmiot kwestionowanego orzeczenia mogłyby mieć zastosowanie tylko wtedy, gdyby w sposób niezbity ustalono, że został on zniszczony więcej niż w 66% (vide art. 2 ust. 2 ustawy). Tylko wtedy bowiem można by uznać, jak chcą tego skarżący, że orzeczenie dotyczące tej budowli – podjęte w czasie obowiązywania ustawy, jednak z zastosowaniem przepisów dekretu, które w odniesieniu do tej budowli utraciły według art. 21 ustawy moc obowiązującą, zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa.

Rozpoznając sprawę w tym zakresie, Sąd podkreślił, że o rażącym naruszeniu prawa można mówić jedynie w sytuacji gdy występuje oczywista sprzeczność pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy, a treścią przepisu prawa. Sąd podziela argumentację zaprezentowaną przez Kolegium, zgodnie z którą wyznaczone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wymogi – warunkujące pozytywne ustalenie, że mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa, nie pozwalają stwierdzić nieważności kwestionowanego przez skarżących orzeczenia, którego dokładnej treści (poza bezspornym ustaleniem, że jest to orzeczenie z dnia [...] lutego 1949 r., wydane przez Zarząd Miejski w Gdańsku – Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, nr [...], w którym stwierdza się, że budynek przy ul. [...] w G. wymaga gruntownej naprawy i wzywa się do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu używalności w terminie do dnia 30 września 1949 r.) nie udało się ustalić. Nie można bowiem – w sytuacji gdy organ nie dysponuje odtworzonym, pełnym tekstem decyzji – jednoznacznie, w sposób niebudzący wątpliwości, a więc – jak to podkreślano powyżej, w sposób wymagany w sprawie o stwierdzenie nieważności, zweryfikować czy rozstrzygnięcie sprawy jest oczywiście sprzeczne z przepisem prawa. Ponieważ aby ustalić oczywistą sprzeczność (między rozstrzygnięciem, a przepisem prawa) należy dysponować oczywistą treścią całego rozstrzygnięcia.

W ocenie Sądu prawidłowo Kolegium uznało przy tym, że w niniejszej sprawie nie można, mimo dołożenia należytej staranności przy przeprowadzeniu postępowania dowodowego, ustalić pełnej treści kwestionowanego orzeczenia, która pozwalałaby uznać, że zostało ono wydane bez podstawy prawnej, czy też z rażącym naruszeniem prawa. Ustalono bowiem jedynie jego niektóre elementy, które takiej tezy nie uzasadniają. W szczególności nie sposób zgodzić się ze skarżącymi, że w sprawie jest oczywiste, że budynek, którego dotyczy kwestionowane orzeczenie, został zniszczony w ponad 66% (według skarżących w 69%). Zdaniem Sądu, prawidłowo Kolegium uznało, że okoliczność taka nie wynika z materiału dowodowego zebranego w sprawie. W aktach sporawy nie ma dowodu, który pozwoliłby jednoznacznie stwierdzić czy, a jeżeli tak – to jaki procent zniszczeń, przyjął organ wydając kwestionowane orzeczenie z [...] lutego 1949 r. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie wynika nawet czy takie ustalenie w ogóle znalazło się w kwestionowanym przez skarżących orzeczeniu (dla potrzeb wydania orzeczenia na podstawie przepisów dekretu z 1945 r. nie było to niezbędne). Pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej – Miejskiego Zarządu Gospodarki Komunalnej i Mieszkaniowej z [...] stycznia 1958 r. (nr [...]), na które powołują się skarżący, takiego dowodu nie stanowi. W piśmie tym – sporządzonym 9 lat po wydaniu kwestionowanego orzeczenia, nie ma bowiem mowy o tym czy w orzeczeniu z [...] lutego 1949 r. poczyniono ustalenia dotyczące stopnia zniszczenia budynku. Stwierdza się w nim jedynie, że K. C. i A. D. otrzymały decyzję z dnia [...] listopada 1946 r. – pozwolenie na odbudowę domu mieszkalnego przy ul. [...] w G., zniszczonego przez działania wojenne w 69% zgodnie z protokołem komisyjnym oględzin z dnia 11 sierpnia 1948 r. Następnie stwierdza się, że orzeczeniem z [...] lutego 1949 r., wydanym przez Zarząd Miejski w Gdańsku – Wydział Techniczny, Oddział Nadzoru Budowlanego, nr [...], stwierdzono, że powyższy budynek wymaga gruntownej naprawy i winien być doprowadzony do stanu używalności do dnia 30 września 1949 r.

Z ww. pisma nie wynika aby organ – wydając orzeczenie z [...] lutego 1949 r. – ustalił, że budynek został zniszczony w 69%, a mimo to wydał je w oparciu o przepisy dekretu z 1945 roku. Ponadto, o ile sam fakt wydania orzeczenia z [...] lutego 1949 r. (o treści wskazanej w tym piśmie) potwierdzają inne dowody zgromadzone w sprawie, o tyle zawartej w tym piśmie informacji dotyczącej zniszczenia budynku w stopniu w nim wskazanym (czyli w 69%) nie potwierdza żaden inny dokument. W szczególności informacji tej nie potwierdza wskazywane przez skarżących orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w Gdańsku – Wydziału Budownictwa z [...] sierpnia 1950 r., nr [...], w którym brak jest jakichkolwiek informacji na ten temat. Nie odnaleziono również ani protokołu komisyjnych oględzin budynku z 11 sierpnia 1948 r., ani wskazanego w odpisie umowy dzierżawy z [...] czerwca 1946 r. protokołu z oszacowania nieruchomości z 13 maja 1946 r., z którego ewentualnie zakres zniszczeń mógłby wynikać. W aktach sprawy brak jest również jakiegokolwiek orzeczenia właściwej władzy budowlanej, z którego wynikałby stopień zniszczenia przedmiotowego budynku. Słusznie zatem Kolegium uznało, oceniając legalności kwestionowanego orzeczenia, że w sprawie brak jest wiarygodnych dowodów pozwalających w sposób niezbity ustalić stan przedmiotowej nieruchomości w dacie wydawania kwestionowanego orzeczenia.

Z powyższych względów Sąd uznał, że argumentacja zawarta we wniosku skarżących o stwierdzenie nieważności, jak i pozostałych ich pismach, zarówno w zakresie zarzutów dotyczących wydania kwestionowanego orzeczenia bez podstawy prawnej, jak i wydania go z rażącym naruszeniem przepisów prawa materialnego, nie mogła prowadzić do uwzględnienia ich wniosku, a zatem rozstrzygnięcie Kolegium o odmowie stwierdzenia nieważności przedmiotowego orzeczenia było prawidłowe.

Odnosząc się do zarzutu skarżących dotyczącego niezastosowania w sprawie przez Kolegium per analogiam przepisów zawartych w art. 716-729 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. Nr 43, poz. 296 ze zm. – dalej: k.p.c.), w celu odtworzenia kwestionowanego orzeczenia Sąd stwierdził, że Kolegium – prowadząc prawidłowo postępowanie dowodowe zmierzające do odtworzenia treści kwestionowanego orzeczenia na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności zawartych w rozdziałach 4 i 5 działu II k.p.a., przeprowadziło wnikliwe postępowanie dowodowe odpowiadające wymogom art. 7 k.p.a., zgodnie z którym w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z podjętych działań organu wynika przy tym, że postępowanie to stanowiło odbicie zasad odtwarzania akt wskazanych w ww. przepisach k.p.c. Kolegium podjęło wszelkie możliwe działania aby ustalić treść orzeczenia, którego weryfikacji żądają skarżący, a w szczególności uzyskać jego oryginał lub choćby wiarygodną kopię, bądź odpis. Z akt sprawy wynika, że Kolegium zwracało się kilkakrotnie do Archiwum Państwowego w Gdańsku, Prezydenta Miasta Gdańska, Wojewody Pomorskiego oraz do stron postępowania o przekazanie orzeczenia Zarządu Miejskiego w Gdańsku nr [...] z dnia [...] lutego 1949 r. bądź wszelkich dokumentów mogących świadczyć o jego treści (por. art. 722, art. 725 i art. 726 k.p.c.). Upoważnieni pracownicy Kolegium dokonali także własnej kwerendy w zasobach archiwalnych Archiwum Państwowego w Gdańsku (co potwierdza zawarty w aktach Kolegium protokół z 1 lipca 2010 r.) nie odnajdując przedmiotowego orzeczenia (por. art. 726 k.p.c.). Ustalili jedynie, że w zespole 1165 archiwum "Miejska Rada Narodowa i Zarząd Miejski w Gdańsku" w części dotyczącej Wydziału Technicznego oraz orzeczeń zobowiązujących poszczególnych obywateli do przebudowy wskazanych nieruchomości nie ma wzmianki o ul. Garncarskiej, a zarchiwizowane orzeczenia kończą się na roku 1947. Na skutek wyczerpania innych środków dowodowych, Kolegium – na podstawie art. 86 k.p.a. – przesłuchało także wnioskodawców – A. C. i S. C. przeprowadzając w tym celu 27 września 2010 r. rozprawę administracyjną (por. art. 726 k.p.c.). Żadne z tych działań nie doprowadziło do ujawnienia oryginału kwestionowanego orzeczenia ani jego kopii, czy też odpisu. Nie udało się także uzyskać dokumentu, czy też innego dowodu, który pozwalałby zrekonstruować całą treść tego orzeczenia.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w Gdańsku z 28 listopada 2012 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnieśli A. C. i S. C. zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu przez WSA skargi na decyzję SKO w Gdańsku z [...] maja 2012 r. w wyniku nieuzasadnionego przyjęcia przez WSA w Gdańsku, iż Kolegium prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1949 r.;

2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na nieuzasadnionym oddaleniu skargi przez WSA w Gdańsku na decyzję Kolegium z[...]maja 2012 r., mimo iż zaskarżona decyzja narusza powołane wyżej przepisy prawa w zakresie w jakim organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego mając na względzie interes społeczny, słuszny interes obywateli oraz zasadę zaufania do organów Państwa, w szczególności poprzez wskazanie, iż nie można ustalić treści orzeczenia z [...] lutego 1949 r., w szczególności zakresu w jakim budynek w G. przy ul. [...] był zniszczony wskutek działań wojennych;

3. art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na błędnym ustaleniu przez Sąd, iż nie jest znany procent zniszczeń budynku położonego przy ul. [...] w G. wskutek działań wojennych.

Skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 15 § 1 pkt 1 w związku z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje środki odwoławcze od orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych w granicach ich zaskarżenia, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania.

W niniejszej sprawie nie dostrzeżono okoliczności mogących wskazywać na nieważność postępowania sądowoadministracyjnego.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw wskazując na naruszenie przepisów postępowania.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej zaskarżonym wyrokiem Sąd naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oddalając skargę i przyjmując, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gdańsku prawidłowo odmówiło stwierdzenia nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r. Zdaniem skarżącego nieuzasadnione było oddalenie skargi, gdyż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów k.p.a. wymienionych w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, przez przyjęcie przez organ, iż nie można ustalić treści orzeczenia z dnia[...]lutego 1949 r. oraz zakresu, w jakim budynek w G. przy ul. [...] był zniszczony wskutek działań wojennych, czym naruszono również art. 133 § 1 w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a.

Na wstępie rozważań w niniejszej sprawie należy zdać sobie sprawę, że zaskarżony wyrok zapadł w wyniku kontroli sądowej decyzji wydanej w postępowaniu nieważnościowym, które to postępowanie należy do trybów nadzwyczajnych w postępowaniu administracyjnym. W postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym, chodzi o wykrycie wad postępowania lub wad wydanego aktu administracyjnego (decyzja, postanowienie) o szczególnym charakterze enumeratywnie wymienionych w art. 145 § 1 i w art. 156 § 1 k.p.a.

Jednym z podstawowych warunków wszczęcia i kontynuowania postępowania w trybie nadzwyczajnym jest istnienie w obrocie prawnym i obowiązywanie kwestionowanej decyzji. Chodzi tu nie tylko o przekonanie stron czy organów, że dana decyzja dalej obowiązuje, ale również i o to żeby decyzja ta istniała fizycznie, była dostępna dla organu w formie oryginału, kopii lub wiarygodnego odpisu. Szczególnie w postępowaniu nieważnościowym taki byt fizyczny decyzji kwestionowanej jest niezbędny, z uwagi na przesłanki wymienione w art. 156 § 1 k.p.a., które mogą stanowić podstawę stwierdzenia jej nieważności. Nieodzownym wręcz warunkiem dysponowania decyzją (kopią, odpisem) jest sytuacja, w której kwestionowana jest decyzja w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż przesłanki tam zamieszczone dają szczególnie szerokie możliwości interpretacyjne i ocenne.

Żeby ocenić czy kwestionowana decyzja została wydana bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, należy przeanalizować dokładnie i ocenić wszystkie jej elementy wymienione w art. 107 k.p.a., do czego niezbędne jest posiadanie decyzji w znaczeniu fizycznym, a nie tylko jakieś mniej lub bardziej uzasadnione przekonanie o istnieniu kiedyś takiego dokumentu.

W niniejszej sprawie kwestionowane orzeczenie z [...] lutego 1949 r. fizycznie nie istnieje, nie ma też jego kopii ani odpisu. Wszelkie więc rozważania na temat jego treści i podstawy prawnej wydania, są całkowicie abstrakcyjne, oparte wyłącznie na przypuszczeniach i domysłach formułowanych w oparciu o fragmenty innych późniejszych dokumentów.

Wszelkie próby odnalezienia orzeczenia z [...] lutego 1949 r. czynione przez organ nie dały rezultatu, podobnie jak próby odtworzenia tego dokumentu, chociaż jak podkreśla się w zaskarżanej decyzji przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie znają takiej procedury, z czym należy się zgodzić.

W tej sytuacji dostępne jedynie było korzystanie przez organ z możliwości dowodowych, w celu ewentualnego odtworzenia orzeczenia z [...] lutego 1949 r., jakie dają przepisy rozdziału 4 (art. 75-88 k.p.a.).

Nie można więc twierdzić, że organ zaniechał dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, jak to wynika z pkt 2 petitum skargi kasacyjnej, gdyż organ w tym zakresie wykorzystał wszystkie dostępne możliwości w ramach obowiązującego prawa.

Z dużą dozą prawdopodobieństwa można w oparciu o przeprowadzone postępowanie stwierdzić, że takie orzeczenie (orzeczenie z [...] lutego 1949 r.) zostało wydane i było w obrocie prawnym, na co wskazują późniejsze, odnalezione dokumenty.

Z mniejszym jednak już przekonaniem można domniemać, że orzeczenie z [...] lutego 1949 r. było wydane na podstawie przepisów dekretu z dnia 26 października 1945 r. o rozbiórce i naprawie budynków zniszczonych i uszkodzonych wskutek wojny, bowiem w tym czasie obowiązywała również ustawa z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa. Mało więc prawdopodobne jest, że orzeczenie to było wydane bez podstawy prawnej, jak twierdził pełnomocnik skarżących we wniosku z 13 czerwca 2002 r.

Odmowa stwierdzenia nieważności orzeczenia z [...] lutego 1949 r. w niniejszym postępowaniu nastąpiła z powodu braku tego aktu i niemożności zapoznania się organu z jego treścią, co uniemożliwia formułowanie jakichkolwiek ocen prawnych w kwestii kwalifikowanej wadliwości. Takie jest stanowisko organu i należy je zaakceptować w takiej, a nie innej postaci. Błędne i bezpodstawne są rozważania Sądu I instancji, który próbuje ustalać stan faktyczny sprawy do czego nie jest uprawniony. Bezpodstawne są więc tu jakiekolwiek rozważania i dywagacje na temat wielkości zniszczeń budynku przy ul. [...] w G. i wyciąganie z tego wniosków, co do tego jakie przepisy powinny mieć zastosowanie w 1949 r., co strona skarżąca wykorzystuje przy formułowaniu zarzutu zamieszczonego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej.

Sąd I instancji powinien kontrolować, sprawdzać stan faktyczny ustalany przez organy, a nie zastępować go w tym. Całkowicie nieuprawnione i niepotrzebne są rozważania Sądu dotyczące postanowień dekretu z dnia 26 października 1945 r. i ustawy z dnia 3 lipca 1947 i próba ustalenia, które przepisy tych aktów mogły, czy powinny mieć zastosowanie w stosunku do budynku przy ul. [...] w G. Trudne do zrozumienia jest też stanowisko Sądu, kiedy z jednej strony zaskarżaną decyzję SKO w Gdańsku ocenia jako prawidłową, a w dalszej części uzasadnienia wyroku prowadzi rozważania dalej idące, w których podziela argumentację zaprezentowaną w uchwale SN z 22 lutego 1996 r. i właściwie gotów jest przesądzić o tym, że przepisy ustawy z dnia 3 lipca 1947 r. o popieraniu budownictwa mogły mieć zastosowanie, gdyby w sposób niezbity ustalono, że budynek został zniszczony więcej niż w 66%, co mogłoby stanowić w ocenie Sądu podstawę do stwierdzenia, że orzeczenie z 23 lutego 1949 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (s. 25-26 uzasadnienia wyroku).

Sąd w zaskarżanym wyroku wyraźnie się zagalopował w swych rozważaniach i ocenach, sprawiając błędną iluzję, tak jakby rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie było wyłącznie uzależnione od ustalenia czy budynek został zniszczony więcej niż w 66%, zapominając całkowicie, że w tej sprawie nie ma kwestionowanego orzeczenia z 23 lutego 1949 r. i nie ma możliwości zapoznania się z jego treścią, co wyraźnie podkreślał organ w zaskarżonej decyzji.

Wniosek skarżących o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] lutego 1949 r. w istocie zawierał żądanie odnalezienia przez organ kwestionowanego orzeczenia albo jego odtworzenie w oparciu o istniejącą dokumentację oraz stwierdzenia nieważności, przyjmując za słuszny i obowiązujący pogląd wyrażany w uchwale Sądu Najwyższego z 22 lutego 1996 r. (sygn. III AZP 35/95). Skoro nie udało się odnaleźć kwestionowanego orzeczenia ani odtworzyć jego treści, z czym należało się zgodzić, przedwczesne i bezprzedmiotowe były dalsze rozważania Sądu na temat zastosowania ww. uchwały SN, czy też brakujących ustaleń do stwierdzenia, że orzeczenie z [...] lutego 1949 r. zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa.

Uzasadnione zatem było oddalenie skargi, gdyż zaskarżana decyzja nie naruszała przepisów art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., co podnosi się w pkt 1 skargi kasacyjnej.

Zaskarżany wyrok w swym rozstrzygnięciu odpowiada prawu, chociaż nie z całym uzasadnieniem wyroku można się zgodzić, co po myśli art. 184 pozwala na oddalenie skargi kasacyjnej.

Biorąc powyższe pod uwagę, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.