Wyrok WSA w Lublinie, sygn. akt II SA/Lu 350/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie
Data orzeczenia: 2016-08-02 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 50. art. 51, art. 54, art. 55
journal: Dz.U. 2013 poz 1409
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 75, art. 77, art. 80, art. 105 § 1
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Czaja, Sędziowie Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak, Sędzia NSA Grażyna Pawlos-Janusz (sprawozdawca), Protokolant Starszy asystent sędziego Agnieszka Wąsikowska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 2 sierpnia 2016 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia 3 grudnia 2015 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L. umorzył postępowanie administracyjne w sprawie robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L., w zakresie zagospodarowania terenu działki.

W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ poniósł, że z przeprowadzonej po raz kolejny przez upoważnionych pracowników PINB miasta L. kontroli w dniu 28 października 2015 r. wynika, iż zagospodarowanie działki nr [...] zostało wykonane na podstawie projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 19 grudnia 2012 r., znak: [...], wydaną przez Prezydenta Miasta L. oraz rysunku zamiennego projektanta D. L.. Organ pierwszej instancji stwierdził, porównując projekt zagospodarowania terenu ze stanem aktualnym zagospodarowania terenu, że zagospodarowanie terenu tej działki jest zgodne z projektem. Nie stwierdzono także zalewania działki położonej przy ul. [...] w L., ani podnoszonego przez M. S. napierania ogrodzenia nieruchomości położonej przy ul. [...] na ogrodzenie jego nieruchomości oraz zmiany naturalnego spływu wód z tej nieruchomości na działki sąsiednie.

Zdaniem organu pierwszej instancji, z przeprowadzonego postępowania wynika, że zagospodarowanie terenu zostało wykonane zgodnie z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę, zatwierdzonym tą decyzją projektem zagospodarowania terenu i rysunkiem zamiennym wykonanym przez projektanta D. L..

Decyzją z dnia 25 stycznia 2016 r., znak: [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 pkt 2 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (w dacie wydania decyzji: tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania M. S., Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego miasta L. z dnia 3 grudnia 2015 r., znak: [...]

W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wyjaśnił na wstępie, że celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy przez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty. Jeżeli ten zasadniczy cel nie może być osiągnięty z uwagi na bezprzedmiotowość postępowania, organ administracji wydaje decyzję o umorzeniu postępowania. Przesłanka bezprzedmiotowości postępowania występuje między innymi, gdy brak jest postaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy.

W sprawie niniejszej – zdaniem organu – taka sytuacja zaistniała.

Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że budowa przedmiotowego budynku mieszkalnego przeprowadzona została na podstawie ostatecznej i prawomocnej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 grudnia 2012 r., znak: [...], wydanej przez Prezydenta Miasta L.. Natomiast w dniu 28 stycznia 2014 r. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego miasta L., po rozpoznaniu zawiadomienia G. H., prowadzącego działalność gospodarczą pod nazwą [...], o zakończeniu budowy budynku mieszkalnego jednorodzinnego dwulokalowego, wydał w dniu 28 stycznia 2014 r. zaświadczenie nr [...], znak: [...], którym przyjął zawiadomienie, nie wnosząc sprzeciwu.

Organ drugiej instancji przyznał, że orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego jest rozbieżne co do wpływu występowania w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy na ewentualne prowadzenie postępowania naprawczego przewidzianego w art. 50-51 Prawa budowlanego. Organ przychylił się jednak do przeważającego poglądu wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych, że skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu (pod kątem legalności wybudowania) przez organy nadzoru budowlanego. Organ przyjął zatem, że w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały zrealizowane, a następnie skutecznie zawiadomiono o zakończeniu budowy, nie ma prawnych możliwości prowadzenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50-51 Prawa budowlanego. Skuteczne zawiadomienie o zakończeniu budowy jest bowiem swoistym potwierdzeniem legalności realizacji obiektu budowlanego (tak: wyroki NSA: z dnia 9 kwietnia 2013 r., II OSK 2370/11, z dnia 15 lutego 2013 r., II OSK 1958/11, z dnia 20 maja 2011 r., II OSK 887/10; wyrok WSA w Lublinie z dnia 12 czerwca 2014 r., II SA/Lu 372/13, wyrok WSA w Gliwicach z dnia 18 kwietnia 2013 r., II SA/G1 1430/12, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 28 czerwca 2011 r., II SA/Bk 194/11).

[...]WINB wskazał, że w przedmiotowej sprawie, stosownie do dyspozycji art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego, inwestor dokonał skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy. Obiekt budowlany użytkowany jest legalnie, a więc organy nadzoru budowlanego nie mogą prowadzić w stosunku do takiej inwestycji postępowania w sprawie nałożenia obowiązku przywrócenia jej do stanu zgodnego z prawem. Organ odwoławczy stanął na stanowisku, że dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i milczenie właściwego organu wywołuje skutek w postaci możliwości legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części i kończy proces inwestycyjno-budowlany. Tym samym skuteczne złożenie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy uzasadnia umorzenie postępowania w niniejszej sprawie. W takiej sytuacji brak jest bowiem podstaw prawnych do podejmowania działań ze strony organu nadzoru budowlanego. Dlatego też, w ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie, organ pierwszej instancji, stwierdzając brak podstaw do ingerencji organu nadzoru budowlanego, zasadnie umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe.

Organ drugiej instancji podniósł, że, nawet gdyby przyjąć, tak jak to podnosi w odwołaniu skarżący, iż samo dokonanie zgłoszenia zakończenia budowy i niewniesienie sprzeciwu przez właściwy organ nie wyklucza prowadzenia postępowania naprawczego na podstawie art. 50-51 Prawa budowlanego, to zawiadomienie o zakończeniu budowy w odniesieniu do obiektów wybudowanych zgodnie z projektem budowlanym i warunkami pozwolenia na budowę lub ze zmianami nieodstępującymi w sposób istotny od tych warunków, należy uznać za prawnie skuteczne, bowiem jest swoistym potwierdzeniem legalności realizacji obiektu budowlanego. Zdaniem organu, taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie.

W ocenie organu odwoławczego, organ pierwszej instancji, analizując zamieszczony w aktach sprawy zatwierdzony projekt budowlany oraz rysunek zamienny projektanta D. L. (k. 63, 64 oraz 82 akt pierwszej instancji), a także przeprowadzając wielokrotne czynności kontrolne w terenie, w sposób prawidłowy zweryfikował zgodność wykonania budynku mieszkalnego jednorodzinnego zlokalizowanego na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L., w szczególności w zakresie zagospodarowania terenu działki, z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem zagospodarowania terenu.

[...]WINB wskazał ponadto, że podnoszony w odwołaniu zarzut, iż organ pierwszej instancji powinien uznać za strony postępowania M. H. i G. H., ponieważ w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pełnili rolę inwestora realizującego budynek jednorodzinny położony przy ul. [...], nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 52 Prawa budowlanego, inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51.

Organ odwoławczy podkreślił, że wymienione w art. 52 Prawa budowlanego decyzje powinny być najpierw kierowane do inwestora, następnie do właściciela nieruchomości, a dopiero na końcu do zarządcy nieruchomości. Ten ogólny wniosek nie ma jednak charakteru bezwzględnego i musi być za każdym razem zrelatywizowany do specyfiki konkretnej sprawy. Organ wyjaśnił, że warunkiem skierowania decyzji do inwestora oraz uznania go za stronę postępowania jest dysponowanie przez niego nieruchomością w dacie orzekania, gdyż w ten sposób w pełni zabezpieczona jest wykonalność decyzji przez jej adresata. Zatem nie można orzec nakazu rozbiórki, adresując go wyłącznie do inwestora, jeśli w dacie orzekania nie posiada on takich uprawnień do władania obiektem budowlanym, które pozwoliłyby mu na wykonanie nakazu (por. wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07). Wybór adresata decyzji wskazanego w treści art. 52 ustawy jest więc uzależniony nie tylko od kolejności podmiotów wymienionych w jego treści, ale również od możliwości realizacji przez ten podmiot nałożonych na niego obowiązków, a więc wykonalności samej decyzji w konkretnych okolicznościach danej sprawy.

[...]WINB podniósł, że z akt administracyjnych niniejszej sprawy, w szczególności z zamieszczonych w aktach: odpisu zupełnego księgi wieczystej prowadzonej dla tej nieruchomości, z aktu notarialnego Rep. A Nr [...] oraz z pozyskanego z Wydziału Geodezji Urzędu Miasta L. wykazu właścicieli nieruchomości położonej przy ul. [...] w L. wynika, że inwestor nie jest właścicielem tej nieruchomości. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż omawianą nieruchomością faktycznie władają aktualni współwłaściciele, a nie inwestor. Dlatego w niniejszym postępowaniu to obecnym współwłaścicielom nieruchomości, a nie inwestorowi, przysługuje przymiot strony.

Stąd też, w ocenie organu odwoławczego, inwestor (określony w pozwoleniu na budowę) nie legitymował się przymiotem strony na tym etapie postępowania, a organ pierwszej instancji nie naruszył w tym zakresie przepisów postępowania.

Zdaniem [...]WINB, organ pierwszej instancji w sposób wyczerpujący wyjaśnił wszystkie istotne okoliczności faktyczne w niniejszej sprawie oraz dokonał prawidłowej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Organ odwoławczy podniósł, że nawet gdyby uznać, że właściwszą formą zakończenia postępowania w niniejszej sprawie byłaby decyzja merytoryczna odmawiająca wydania określonego rozstrzygnięcia z powodu braku podstaw prawnych, to decyzja organu pierwszej instancji nie jest obarczona wadą stanowiącą naruszenie przepisów postępowania mogącą mieć istotny wpływ na wynik sprawy (zob. wyrok WSA w Lublinie z dnia 11 czerwca 2015 r., II SA/Lu 828/14).

Skargę na powyższą decyzję wniósł M. S., zarzucając naruszenie art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 75, art. 77, art. 80 k.p.a., które to normy prawa obligują organ administracji do zebrania i oceny całokształtu materiału dowodowego, co ma wpływ na wynik sprawy i wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu pierwszej instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania w sprawie.

W obszernym uzasadnieniu zarzutów skargi skarżący przedstawił tok postępowania w sprawie.

Zaznaczył, że organy obu instancji w toku prowadzonych postępowań wyjaśniających konsekwentnie ignorowały dowody świadczące o nielegalnym podwyższeniu i niwelacji terenu działki nr [...] o kilkadziesiąt centymetrów, które doprowadziło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych z naruszeniem art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne. Następujące w jego efekcie zalewanie sąsiednich nieruchomości nadal ma miejsce.

Zdaniem skarżącego, organy zbagatelizowały zapisy planu zagospodarowania przestrzennego, które wskazują na konieczność zachowania naturalnego ukształtowania terenu.

Skarżący podkreślił również, że podczas prowadzonych kontroli inspektorzy PINB bagatelizowali jego wnioski dotyczące niezgodnego z projektem wykonania zjazdu - obniżenia poziomu krawężników i chodnika w obrębie ul. [...]. Nieprawidłowości te nie zostały usunięte do dnia dzisiejszego.

Skarżący zarzucił również, że nie uwzględniono jego żądania uznania za stronę prowadzonego postępowania właścicieli działek nr [...], które, zgodnie z pismem K. G. (k. 171 akt), są zalewane wodami opadowymi pochodzącymi z jego nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, uzasadnienie decyzji organów winno również odpowiadać wymogom określonym w art. 107 § 3 k.p.a. Tymczasem w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji skarżący nie dostrzegł odpowiedzi na wnoszone przez niego uwagi dotyczące zgodności działań związanych z nawożeniem ziemi i znacznym podniesieniem terenu względem sąsiednich nieruchomości z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, konfrontacji rzędnych budynku wskazywanych przez inwestora z rzędnymi ujętymi w dołączonej dokumentacji projektowej drogi, a także odpowiedzi na kwestie zacieniania działki i budynku na należącej do skarżącego nieruchomości.

Zdaniem skarżącego, stwierdzenie bezprzedmiotowości postępowania przez PINB, wynikające ze skutecznego zawiadomienia właściwego organu o zakończeniu budowy zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego oraz wykluczenie możliwości prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, jest błędne. Zawiadomienie o zakończeniu robót budowlanych wywiera skutek prawny w stosunku do tych robót, na które wydane zostało pozwolenie na budowę. Jeśli wykonano roboty budowlane wykraczające poza zakres pozwolenia na budowę, to niewątpliwie samo dokonanie zgłoszenia i niewniesienie sprzeciwu przez organ robót takich nie legalizuje. Skarżący podkreślił, że jeśli obiekt został wybudowany w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę lub w przepisach, to nie można przyjąć, że dokonane zgłoszenie zakończenia budowy stanowi formę legalizacji takiego obiektu (na potwierdzenie powyższego skarżący powołał: wyrok WSA w Warszawie z dnia 5 czerwca 2006 r., VII SA/Wa 487/06, LEX nr 213995 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 17 maja 2005 r. II SA/Wr 2980/02, CBOSA). Wobec powyższego, zdaniem skarżącego, przyjęcie zawiadomienia o przystąpieniu do użytkowania budynku nie jest tożsame z uzyskaniem decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obiektu budowlanego, która korzysta z domniemania legalności, dopóki nie zostanie podważona. Brak jest podstaw prawnych, by zawiadomieniu o przystąpieniu do użytkowania budynku i przyjęciu takiego zawiadomienia przez właściwy organ przypisać moc sanującą wszelkie odstępstwa zrealizowanego obiektu od pozwolenia na budowę. W związku z powyższym, w ocenie skarżącego, organ jest zobligowany do nałożenia w drodze decyzji obowiązku wykonania określonych czynności w celu doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem.

Skarżący podkreślił, że zmiany zgłoszone w rysunku zamiennym wykonanym przez projektanta D. L. odnoszą się w głównej mierze do zagadnień związanych z nieujętym w projekcie budowlanym dodatkowym znacznym utwardzeniem terenów ograniczającym powierzchnię biologicznie czynną, w mniejszym natomiast dotyczyły zmian ukształtowania i zagospodarowania terenu wokół budynku poprzez podwyższenie poziomu terenu, co doprowadziło do skierowania wód opadowych na tereny sąsiednich działek.

Zdaniem skarżącego, dokonana przez projektanta błędna kwalifikacja określonej zmiany i nietrafne uznanie, że odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego nie jest istotne, nie wyklucza możliwości podjęcia przez właściwe organy przewidzianych prawem decyzji. Skarżący podkreślił ponadto, że dostosowanie wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem - jako cel postępowania naprawczego - polegać musi na wykonaniu określonych robót budowlanych, które będą zgodne z dokumentacją, a nie na dostosowywaniu dokumentacji do istniejącego stanu wykonanych robót.

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Odpowiedź na skargę złożyły również uczestniczki postępowania: A. G. oraz E. K.-G., wnosząc o oddalenie skargi i wyjaśniając, że przeprowadzone w sprawie dowody nie pozostawiają wątpliwości, że wykonane ukształtowanie terenu na działce nr [...] nie ma wpływu na naturalny spływ wód opadowych gdyż po niwelacji terenu działki spadek został zachowany do spadku pierwotnego. Natomiast zjazd na przedmiotową działkę został wykonany zgodnie z projektem, o czym świadczy protokół odbioru pasa drogowego Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 7 listopada 2013 r. po robotach budowlanych związanych z budową zjazdu z drogi powiatowej - ul. [...] na działce [...] (protokół odbioru w aktach sprawy). Kontrole nie stwierdziły zalewania działki M. S., jak również napierania ogrodzenia z działki [...] na jego działkę i ogrodzenie. Utwardzenie terenu jest wykonane zgodnie z projektem zamiennym zagospodarowania działki. W dniu 12 lutego 2014 r. inwestor uzyskał potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia wykonania dodatkowego utwardzenia terenu. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa sądów administracyjnych, dokonanie zgodnie z art. 54 Prawa budowlanego skuteczne zawiadomienie właściwego organu o zakończeniu budowy i wydanie zaświadczenia nr [...], w którym organ nadzoru budowlanego przyjął zawiadomienie, nie wnosząc sprzeciwu do użytkowania budynku, ma takie znaczenie, że wzniesione obiekty budowlane nie mogą podlegać ponownemu sprawdzeniu pod kątem legalności wybudowania przez organy nadzoru budowlanego. Innymi słowy, wyklucza to możliwość prowadzenia postępowania naprawczego w trybie art. 50-51 Prawa budowlanego, które w takiej sytuacji jako bezprzedmiotowe powinno ulec umorzeniu.

Zdaniem uczestniczek, organy nadzoru budowlanego słusznie uznały, że nie zachodziły podstawy do wydania decyzji nakładającej wykonanie obowiązków określonych w przepisach Prawa budowlanego, bo nie ma ku temu podstaw prawnych ani faktycznych. Uczestniczki powołały się przy tym na treść wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego Warszawie z dnia 5 listopada 2003 r., sygn. akt IV SA 1131/02, z którego wynika, że niwelacja terenu, wyrównywanie poziomu gruntu, czy też jego podwyższenie nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego, co oznacza, że pozostają poza zakresem kompetencji organów administracji architektoniczno- budowlanej i nadzoru budowlanego. Prace te nie wymagają zgłoszenia ani pozwolenia na budowę, choć podlegają przepisom regulującym chociażby kwestie ochrony środowiska, czy też stosunków wodnych.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna. Zaskarżona decyzja, mimo częściowo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

Przedmiotem kontroli Sądu jest decyzja organu nadzoru budowlanego drugiej instancji w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego w sprawie legalności robót budowlanych prowadzonych przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym usytuowanym na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L., w zakresie zagospodarowania terenu działki.

W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę nie podzielił części argumentów podniesionych przez organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co jednak nie dało podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego.

Sąd nie podzielił przede wszystkim wyrażonego przez ten organ poglądu, że dokonanie zgłoszenia zakończenia robót budowlanych i milczenie właściwego organu wywołuje skutek w postaci możliwości legalnego przystąpienia do użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, co oznacza, że skuteczne złożenie przez inwestora zawiadomienia o zakończeniu budowy uzasadnia umorzenie postępowania w sprawie.

Wbrew twierdzeniu organu odwoławczego, przystąpienie do użytkowania obiektu na podstawie skutecznego zawiadomienia o zakończeniu budowy nie zwalnia organu od prowadzenia postępowania naprawczego w oparciu o art. 50-51 Prawa budowlanego, w sytuacji zaistnienia którejś z przesłanek w nich określonych. W ocenie Sądu w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, nie można postawić znaku równości pomiędzy sytuacją użytkowania obiektu w oparciu o ostateczną decyzję udzielającą pozwolenia na użytkowanie oraz na podstawie zawiadomienia o zakończeniu budowy w trybie art. 54 Prawa budowlanego. Udzielenie pozwolenia na użytkowanie w oparciu o art. 55 i n. tej ustawy wiąże się bowiem z koniecznością przeprowadzenia postępowania określonego w tych przepisach i ma na celu sprawdzenie zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę.

Dopuszczenie możliwości prowadzenia postępowania naprawczego pomimo pozostawania w obrocie prawnym ostatecznej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oznaczałoby możliwość dokonywania ponownej oceny tych samych przesłanek, co byłoby sprzeczne z zasadą zaufania obywateli do organów państwa określoną w art. 8 k.p.a. Inwestor ma bowiem prawo sądzić, że skoro została wydana ostateczna decyzja co do zgodności realizacji obiektu z pozwoleniem na budowę, to obiekt taki może być legalnie użytkowany.

Takiego skutku nie odnosi natomiast zawiadomienie o zakończeniu robót budowanych, o którym mowa w art. 54 Prawa budowlanego. Niewniesienie sprzeciwu w ustawowym terminie pozwala wprawdzie inwestorowi na przystąpienie do użytkowania, jednakże wobec nieprzeprowadzenia postępowania w zakresie zgodności inwestycji z ustaleniami i warunkami pozwolenia na budowę, w przypadku stwierdzenia okoliczności określonych w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego dopuszczalne jest przeprowadzenie postępowania mającego na celu doprowadzenie obiektu do stanu zgodnego z prawem, w tym m.in. w zakresie istotnych odstępstw od warunków pozwolenia na budowę (wyrok NSA z dnia 10 kwietnia 2014 r., II OSK 2725/12 oraz wyrok NSA z 29 stycznia 2016 r., II OSK 1313/14, dostępne na http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Podkreślić w tym miejscu należy, że sam organ odwoławczy wykazał się brakiem konsekwencji, gdyż z jednej strony uznał, że legalne przystąpienie do użytkowania obiektu czyni niedopuszczalnym ocenę zgodności realizacji tego obiektu z prawem, zaś z drugiej strony – sam tej oceny w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał.

Będąca przedmiotem niniejszego postępowania inwestycja polegająca na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr [...], położonej przy ul. [...] w L., została zrealizowana na podstawie projektu budowlanego, w tym projektu zagospodarowania terenu, zatwierdzonego ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę z dnia 19 grudnia 2012 r., znak: [...], wydaną przez Prezydenta Miasta L..

Następnie w kwietniu 2013 r. oraz we wrześniu 2013 r. uprawniony projektant D. L. dokonał dwóch zmian w zatwierdzonym projekcie zagospodarowania działki, polegających na podniesieniu rzędnych budynku mieszkalnego (rysunek – k. 115 akt organu pierwszej instancji) oraz na zwiększeniu powierzchni utwardzenia terenu działki nr [...] (rysunek – k. 64 akt organu pierwszej instancji).

Wymienione odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego projektant zakwalifikował jako nieistotne, a zatem nie wymagające uzyskania przez inwestora decyzji o zmianie pozwolenia na budowę (art. 36a ust. 1 Prawa budowlanego).

Organy obu instancji podzieliły stanowisko projektanta, co w ocenie Sądu, było zasadne.

Przede wszystkim podnieść należy, że rzędne budynku mieszkalnego zostały podniesione o około 30 cm (z 209,70 m na 210 m n.p.m.), co biorąc pod uwagę odległość tego budynku od działek sąsiednich, w tym od działki skarżącego, nie wywołuje niekorzystnego oddziaływania, w tym podnadnormatywnego zacienienia tych działek. Stąd nie było podstaw do uznania za strony postępowania właścicieli sąsiednich działek o numerach: 489 i 440.

Takiego oddziaływania nie sposób stwierdzić również odnosząc się do zwiększenia powierzchni utwardzenia terenu, gdyż taka zmiana w projekcie nie narusza dyspozycji § 82 ust. 1 pkt 8 uchwały Nr [...] z dnia 29 sierpnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. - część I [...] który dla terenów mieszkaniowych w strefie miejskiej Y2 w granicach lokalizacji przewiduje przeznaczenie co najmniej 50% powierzchni terenu wolnego od zabudowy na zieleń i tereny biologicznie czynne.

Ponadto inwestor dokonał zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na dodatkowym utwardzeniu terenu działki i w dniu 12 lutego 2014 r. uzyskał potwierdzenie przyjęcia zgłoszenia zamiaru przystąpienia do wykonywania robót budowlanych (k. 131 akt organu pierwszej instancji). Nie ma żadnych podstaw, by zarzucać inwestorowi wykonanie utwardzenia niezgodnie ze skutecznie dokonanym zgłoszeniem, a tylko takie ustalenie upoważniałoby organy nadzoru budowlanego do zastosowania art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego.

W omówionym wyżej zakresie organy obu instancji niezasadnie jednak uznały, że zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu art. 105 § 1 k.p.a. Aby w sprawie zaistniała podstawa do umorzenia postępowania jako bezprzedmiotowego, musiałby przestać istnieć jeden z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. jego przedmiot, podmiot, czy prawna podstawa regulacji wzajemnych praw i obowiązków podmiotów tego stosunku.

W rozpoznawanej sprawie taka sytuacja nie miała miejsca, gdyż istnieje zarówno przedmiot postępowania (roboty budowlane polegające na budowie budynku mieszkalnego i utwardzeniu terenu wokół tego budynku na działce nr [...]), jak i podmioty stosunku administracyjnoprawnego (organ administracji oraz właściciele tej działki), a także prawna podstawa rozstrzygnięcia w przedmiocie legalności realizacji tej inwestycji (art. 50 oraz art. 51 Prawa budowlanego). Skoro zatem organy uznały brak podstaw do nałożenia na właścicieli przedmiotowej działki obowiązków określonych w art. 51 tej ustawy, dotyczących podniesienia rzędnych budynku oraz zwiększenia powierzchni utwardzenia działki, to prawidłowym rozstrzygnięciem w tym zakresie byłoby wydanie decyzji odmawiającej nałożenia tych obowiązków (tzw. decyzji merytorycznej).

Jednak również to uchybienie nie było na tyle istotne, by uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji. Niewątpliwie bowiem wydanie decyzji umarzającej postępowanie jako bezprzedmiotowe zamiast decyzji odmawiającej nałożenia określonych obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowlanego nie wpływa na sferę praw i obowiązków żadnej ze stron postępowania, w tym na interes prawny skarżącego.

Istotne jest również, że część kwestionowanych przez skarżącego robót na działce nr [...] zostało wykonanych już po wzniesieniu na niej budynku mieszkalnego. Roboty te miały miejsce w kwietniu i w maju 2013 r. i polegały na nawiezieniu i rozplantowaniu ziemi wokół tego budynku. Świadczy o tym bezspornie zamieszczona w aktach organu pierwszej instancji dokumentacja zdjęciowa oraz protokół oględzin działki z dnia 9 grudnia 2013 r. (k. 149-157 oraz k. 94-96).

Nie ulega wątpliwości, że nawiezienie ziemi i jej rozplantowanie wokół budynku mieszkalnego nie prowadzi do powstania obiektu budowlanego, co wyklucza w tym zakresie kognicję organów nadzoru budowlanego.

Stosownie bowiem do treści art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, pod pojęciem obiektu budowlanego należy rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury. Jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego jest budowla ziemna, przy czym - jak wynika z treści tego przepisu - musi to być całość techniczno-użytkowa wraz z instalacjami i urządzeniami. Ziemia nawieziona na działkę, nawet w dużej ilości, nie mająca żadnej konstrukcji, nie stanowi całości techniczno-użytkowej. Nie jest zatem budowlą w rozumieniu Prawa budowlanego, a jej zwożenia i wyrównania nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych.

Takie stanowisko prezentowane jest konsekwentnie w orzecznictwie sądów administracyjnych (m. in. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007 r. II OSK 813/06 - ONSA WSA nr 6 z 2007 r., poz. 133, wyrok NSA z dnia 6 grudnia 2002 r., IV SA 76/01, wyrok WSA w Gliwicach z 5 grudnia 2014 r., II SA/Gl 822/14, wyrok WSA w Gliwicach z 30 września 2015 r., II SA/Gl 377/15, wyrok WSA w Kielcach z 26 sierpnia 2015 r., II SA/Ke 571/15, dostępne: http://:orzeczenia.nsa.gov.pl).

Nie budzi wątpliwości, że podwyższenie terenu poprzez nawiezienie i rozplantowanie ziemi samo w sobie nie prowadzi do powstania całości techniczno-użytkowej, którą można by zakwalifikować jako budowlę ziemną. Będzie to bowiem cały czas jedynie działka gruntu. Sama działka gruntu nie może zostać uznana ani za obiekt budowlany, ani za budowlę, w związku z czym prace polegające na jej podwyższeniu i wyrównaniu terenu także nie mogą być uznane za roboty budowlane.

Skoro zatem ustawa - Prawo budowlane, zgodnie z art. 1, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach, to prace polegające na nawiezieniu i rozplantowaniu ziemi na działkę nie leżą w kompetencji organów nadzoru budowlanego nawet wówczas, gdy w konsekwencji prowadzi to do podwyższenia terenu. Takie podwyższenie może skutkować co najwyżej zakłóceniem stosunków wodnych na gruncie, które podlegają reglamentacji Prawa wodnego i leżą w kompetencji innych organów administracji niż organy nadzoru budowlanego. Wypływa stąd wniosek, że prowadzone przez organ nadzoru budowlanego pierwszej instancji postępowanie w tym zakresie jako bezprzedmiotowe zostało prawidłowo umorzone w trybie art. 105 § 1 k.p.a.

Należy nadto podnieść, że obejmujący działkę nr [...] przy ul. [...] w L. naturalny spadek terenu układa się w kierunku północnym, w kierunku ul. [...]. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż po niwelacji terenu działki spadek ten został zachowany. Z żadnego zamieszczonego w aktach sprawy dokumentu, w tym z wykonanej przez skarżącego dokumentacji zdjęciowej, nie wynika, by na działce nr [...] dopuszczono się naruszenia ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nakazujących zachowanie naturalnego ukształtowania terenu.

Niezasadny jest również zarzut niezgodności z prawem realizacji zjazdu z drogi powiatowej – ul. [...] na działkę nr [...]. Organy prawidłowo oceniły, że zjazd ten został wykonany zgodnie z projektem, o czym świadczy protokół odbioru pasa drogowego Zarządu Dróg i Mostów w L. z dnia 7 listopada 2013 r. dokonany po wykonaniu robót budowlanych związanych z budową tego zjazdu, w którym zarządca drogi przyjął pas drogowy ul. [...] po wykonanych robotach.

Wbrew stanowisku skarżącego, nie było podstaw, by za strony postępowania uznać M. H. i G. H., którzy w ramach prowadzonej działalności gospodarczej pełnili rolę inwestora realizującego budynek jednorodzinny położony przy ul. [...]. Osoby te zbyły bowiem działkę nr [...] na mocy umowy sprzedaży E. K. – G. i K. G. (akt notarialny Rep. A. Nr [...]; k. 333 akt organu pierwszej instancji).

Zgodnie bowiem z treścią art. 52 Prawa budowlanego, inwestor tylko wówczas jest stroną postępowania naprawczego prowadzonego w trybie art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego, jeżeli nadal dysponuje nieruchomością, której postępowanie dotyczy. W niniejszej sprawie M. H. i G. H. nie są już dysponentami działki nr [...], a zatem skierowanie do nich obowiązków na podstawie art. 51 Prawa budowlanego czyniłoby decyzję niewykonalną. Decyzje wydawane po przeprowadzeniu postępowań naprawczych w trybie przepisów Prawa budowlanego zawsze należy kierować do podmiotów, które aktualnie dysponują nieruchomością objętą postępowaniem, nawet, jeżeli naruszeń prawa dopuścił się jej poprzedni dysponent.

Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7, art. 8, art. 10, art. 28, art. 75, art. 77 i art. 80 k.p.a. Organy orzekające w sprawie podjęły czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy, zebrały wyczerpujący materiał dowodowy i rozpatrzyły go zgodnie z dyrektywami jego swobodnej oceny. Fakt, że nie dopuszczono wszystkich dowodów wnioskowanych przez stronę nie świadczy o naruszeniu przepisów postępowania, gdyż zgromadzona przez organy, w tym dołączona przez skarżącego dokumentacja, pozwalała na rzetelną ocenę istotnych dla sprawy okoliczności.

Należy ponownie zaznaczyć, że podnoszona wielokrotnie przez skarżącego kwestia naruszenia stosunków wodnych poprzez podwyższenie i niwelację terenu działki nr [...] wykonane wokół budynku mieszkalnego mogłaby być ewentualnie przedmiotem odrębnego postępowania, prowadzonego w trybie art. 29 ustawy z dnia 18 lipca 2001 - Prawo wodne (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm.).

Mając na uwadze powyższe, Sąd oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.).