Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt IV SA/Wa 909/11
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2011-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2 ust. 1 lit. e
journal: Dz.U. 1944 nr 4 poz 17
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Laskowska-Pietrzak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Anna Szymańska, Protokolant sekr. sąd. Marek Lubasiński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2011 r. sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego A. R. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi po rozpoznaniu wniosku złożonego przez A. R. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] czerwca 2009 r. odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r.

W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy.

Wojewoda [...] decyzją z [...] kwietnia 2001 r. uznał, że część stanowiącej dawną własność A. B. nieruchomości ziemskiej pn. "Dobra Ziemskie W." oznaczona w ewidencji gruntów jako działka nr [...] z obrębu [...] o pow. 2377 m² podlegała przepisom art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13, z późn. zm.).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] lipca 2005 r. po rozpoznaniu odwołania skarżącego, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zgodnie z obowiązującym orzecznictwem sądowoadministracyjnym orzekanie czy część nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do danej nieruchomości, a zatem sporu cywilnego. Zgodnie natomiast z dyspozycją art. 2 § 1 i art. 3 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. - Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296, z późn. zm.) do rozpoznawania spraw cywilnych powołane są sądy powszechne, o ile sprawy te nie należą do właściwości sądów szczególnych lub Sądu Najwyższego, a także jeżeli przepisy szczególne nie przekazują ich do właściwości innych organów.

Wnioskiem z 29 sierpnia 2007 r. A. R. wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005 r. uzasadniając, że zgodnie z uchwałą Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. orzekanie w zakresie czy część nieruchomości ziemskiej podlega działaniom przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej jest dopuszczalne, co zdaniem wnioskującego przesądza, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydając przedmiotową decyzję w sposób rażący naruszył prawo.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z [...] czerwca 2009 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji uzasadniając, iż zmiana orzecznictwa w interpretacji przepisów nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2009 r. skarżący zarzucił, iż wydając zaskarżoną decyzję Minister naruszył art. 156 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 7, 8 i 77 kpa. Skarżący podniósł, iż organ wydając zaskarżoną decyzję pozostał w sprzeczności z uchwałą składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] czerwca 2009 r. W uzasadnieniu powyższej decyzji organ podkreślił, że zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 kpa, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość decyzji skutkiem naruszenia norm prawnych regulujących działania administracji publicznej w indywidualnych sprawach, w szczególności przepisów prawa procesowego oraz materialnego, o szczególnym ciężarze gatunkowym. Sytuacja taka zachodzi w przypadku gdy czynności zmierzające do wydania decyzji administracyjnej oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części (wyrok NSA z 21 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1726/00).

Organ podkreślił, że jak wskazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji z [...] czerwca 2009 r., w sytuacji gdy treść przepisu budzi wątpliwości, przyjęcie linii orzecznictwa sądowego i tym samym wybór jednej z interpretacji przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 czerwca 2006 r. dopuszczająca możliwość orzekania przez organy administracji co do części nieruchomości przejętych w oparciu o przepis dekretu z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej została podjęta już po wydaniu przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzji z 29 lipca 2005 r., której stwierdzenia nieważności domaga się wnioskodawca w niniejszym postępowaniu. Jednocześnie organ podkreślił, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005 r. była rozstrzygnięciem proceduralnym.

Organ wyjaśnił, że wbrew twierdzeniom podnoszonym przez pełnomocnika skarżącego, strony postępowania chcąc skutecznie dochodzić swoich roszczeń mogą wystąpić do właściwego miejscowo Wojewody z wnioskiem o uznanie, że wskazana część dawnej nieruchomości ziemskiej pn. "Dobra Ziemskie W." nie podlegała działaniom przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. Wyjaśnił również, że decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiająca stwierdzenia nieważności decyzji organu z 29 lipca 2005 r. nie stoi na przeszkodzie, aby zainteresowani wystąpili ponownie ze stosownym wnioskiem do Wojewody.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. R. wniósł o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2009 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] czerwca 2009 roku odmawiającej stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z [...] lipca 2005 roku uchylającej decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. i umarzającej postępowanie przed organem I instancji.

Zaskarżonej decyzji skarżący zarzucił mające istotny wpływ na jej treść naruszenie przepisów postępowania, tj:

1. naruszenie art. 156 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie spowodowane jego błędną wykładnią, prowadzącą do oczywiście błędnej konstatacji, że orzeczenie administracyjne z [...] lipca 2005 r. uchylające decyzję Wojewody [...] z [...] kwietnia 2001 r. i umarzające postępowanie przed organem pierwszej instancji nie jest obarczone wadą prawną stanowiącą przesłankę stwierdzenia nieważności, podczas gdy:

a) orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) - § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz U. Nr 10, poz. 51, z późn. zm.), poprzez błędne przyjęcie, iż orzekanie czy część nieruchomości ziemskiej podpada z uwagi na swój charakter pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e powołanego dekretu jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do danej nieruchomości, a zatem sporu cywilnego, który może być rozpoznawany wyłącznie przez sąd powszechny, podczas gdy zarówno z dominującej w dacie wydania przedmiotowej decyzji linii orzeczniczej jak i z wydanej w dniu 5 czerwca 2006 r. Uchwały Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego (sygn. akt: I OSP 2/06) wyraźnie wynika, iż z przepisy te (§ 5 i § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej) dają podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość mogła wchodzić w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN;

b) orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) - art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 kpa poprzez nieuzasadnione umorzenie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły żadne przewidziane prawem przesłanki do umorzenia postępowania pierwszej instancji, w szczególności nie stało się ono bezprzedmiotowe;

c) orzeczenie to zostało wydane z rażącym naruszeniem prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) - art. 2 § 1 i 3 kpc spowodowanym niewłaściwym uznaniem, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej nie przekazał rozstrzygania w przedmiocie czy część nieruchomości ziemskiej z uwagi na swój charakter podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, co w konsekwencji doprowadziło Ministra do konstatacji, iż rozstrzyganie w tym zakresie należy do sądu powszechnego, podczas gdy nie ulega wątpliwości zarówno właściwość organu administracji do orzekania w tej kwestii, jak i szczególny wobec postanowień kpc charakter powołanego przepisu;

2. naruszenie art. 1 pkt 1 kpa w zw. z art. 2 § 2 i 3 oraz art. 199 § 1 pkt 1 kpc w zw. z § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej poprzez błędne przyjęcie, że umorzenie postępowania administracyjnego z powodu rzekomej niedopuszczalności drogi administracyjnej i tym samym uniemożliwienie merytorycznego rozpoznania wniosku o stwierdzenie niepodpadania zespołu dworsko-parkowego pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej, podczas gdy to właśnie droga administracyjna w tej sprawie jest wyłączną drogą do merytorycznego rozpoznania wniosku złożonego w trybie z § 5 rozporządzenia, a nie jak błędnie to przyjął organ administracji we wcześniej umorzonym postępowaniu;

3. naruszenie art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 156 § 1 pkt 3 kpa oraz art. 16 kpa poprzez błędne ich zastosowanie i przyjęcie, że sprawa została już uprzednio zakończona ostateczną decyzją administracyjną, podczas gdy postępowanie toczące się poprzednio przed Wojewodą zakończone decyzją o umorzeniu postępowania z powodu nieistnienia drogi administracyjnej, nie było tożsame z postępowaniem zakończonym zaskarżoną obecnie decyzją Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi;

4. naruszenie art. 107 § 3 kpa poprzez przyjęcie w uzasadnieniu błędnej podstawy prawnej rozstrzygnięcia i powołanie się na art. 105 § 1 kpa oraz art. 156 § 1 pkt 3 kpa, podczas gdy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, jako organ odwoławczy, powinien był dostrzec wadliwość orzeczenia organu pierwszej instancji i w trybie art. 138 § 2 kpa uchylić zaskarżoną decyzję Wojewody, gdyż wniosek skarżącego o wydanie na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 roku w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej powinien zostać rozpoznany merytorycznie co dotychczas nie nastąpiło;

5. naruszenie innych przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu prawnego sprawy skutkujące wydaniem decyzji z pokrzywdzeniem skarżącego, w tym błędne przyjęcie, iż skarżący żąda stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. powołując się wyłącznie na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06), podczas gdy orzeczenie to posłużyło skarżącemu jedynie do przedstawienia swojego stanowiska;

6. naruszenie art. 32 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej ustanawiającego zasadę równości obywateli wobec prawa, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej.

Po rozpoznaniu sprawy ze skargi A. R. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2009 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 2 grudnia 2009 r. (sygn. akt IV SA/Wa 1560) oddalił skargę. Uzasadniając wyrok sąd wskazał, iż obie decyzje nie naruszają prawa. Sąd podkreślił szczególny charakter stwierdzenia nieważności, która stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji, o której mowa w art. 16 kpa. Procedura stwierdzenia nieważności jest odrębnym i samodzielnym postępowaniem, a zadaniem organu prowadzącego postępowanie o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji jest ocena decyzji pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem, tj. czy wydana została z naruszeniem przepisów określonych w art. 156 § 1 kpa. Zatem postępowanie takie ma odrębną podstawę prawną i nie może być traktowane tak, jakby chodziło o ponowne rozpoznanie sprawy zakończonej decyzją ostateczną, rozstrzygającą o zastosowaniu przepisów prawa materialnego do danego stosunku administracyjnoprawnego. Istnienie przesłanek stwierdzenia nieważności ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego w dacie wydania kwestionowanego w trybie nieważnościowym aktu.

Sąd podzielił stanowisko organu, iż rażące naruszenie prawa musi mieć charakter oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. O rażącym naruszeniu prawa decydują trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu oraz racje chronione lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. W ocenie Sądu, gdy treść przepisu budzi wątpliwości, przyjęcie linii orzecznictwa sądowego i wybór jednej z interpretacji przepisu nie stanowi rażącego naruszenia prawa. Sąd zauważył też, iż uchwała NSA z dnia 5 czerwca 2006 r., dopuszczająca możliwość orzekania przez organy administracji co do części nieruchomości przyjętych w oparciu o dekret PKWN z 1944 r., została podjęta już po wydaniu decyzji przez Ministra z dnia [...] lipca 2005 r. Sąd zaaprobował stanowisko Ministra o możliwości ponownego wystąpienia do wojewody z wnioskiem o uznanie, że określona część nieruchomości ziemskiej pn. "Dobra Ziemskie W." nie podlegała działaniom przepisu art. 2 ust. 1 lit. c dekretu PKWN z 1944 r. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiająca stwierdzenia nieważności nie stoi na przeszkodzie, aby zainteresowani wystąpili ponownie ze stosownym wnioskiem do Wojewody.

Zdaniem Sądu, w przedmiotowej sprawie nie było podstaw do stwierdzenia nieważności decyzji z [...] lipca 2005 r. z powołaniem się na przesłankę wydania jej z rażącym naruszeniem prawa. Organ słusznie wywiódł, iż tak kwalifikowaną wadą nie jest dotknięta ta decyzja, dowodząc, że nie istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią zastosowanego wówczas przepisu prawa, a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Ponadto oceniając legalność zaskarżonej decyzji zawsze należy pamiętać o zasadzie trwałości decyzji wynikającej z fundamentalnej zasady pewności obrotu prawnego i to, że możliwość stwierdzenia nieważności decyzji stanowi wyjątek od tej zasady.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł A. R. reprezentowany przez pełnomocnika i zaskarżając wyrok w całości zarzucił:

1) naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy przez:

– nierozpoznanie istoty sprawy przez WSA w Warszawie, poprzez zaniechanie ustosunkowania się przez ten Sąd do zarzutów zawartych w skardze na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi mających istotne znaczenia dla rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy, a w szczególności do zarzutu nieprawidłowego przyjęcia za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu art. 105 kpa,

– naruszenie art. 1 § 2 ustawy – Prawo u ustroju sądów administracyjnych oraz art. 3 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwym wykonaniu obowiązku kontroli decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi pod względem jej zgodności z prawem, tj. z § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r., z art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 kpa;

– naruszenie art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 134 § 1 powyższej ustawy poprzez wybiórcze i sprzeczne z materiałem dowodowym zebranym w sprawie przedstawienie stanu faktycznego sprawy, błąd w ustaleniach faktycznych i akceptacja nieprawidłowości dokonanych przez organ administracyjny ustaleń faktycznych, a w szczególności poprzez brak odniesienia się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do wszystkich zarzutów i argumentów przedstawionych przez skarżącego, w tym:

– zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa) – art. 138 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 105 kpa poprzez nieuzasadnione umorzenie postępowania w sytuacji, gdy w sprawie nie zachodziły żadne przewidziane prawem przesłanki do umorzenia postępowania pierwszej instancji, w szczególności nie stało się ono bezprzedmiotowe,

– zarzutu rażącego naruszenia prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa.) – art. 2 §1 i art. 3 kpc poprzez niewłaściwe uznanie, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nie przekazał rozstrzygania w przedmiocie, czy część nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, podczas gdy nie ulega wątpliwości szczególny wobec postanowień k.p.c. charakter powołanego przepisu,

– zarzutu naruszenia przepisów postępowania, w tym art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 §1 i art. 80 kpa poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności mających wpływ na prawidłowe załatwienie sprawy i w konsekwencji błędne ustalenie stanu prawnego sprawy skutkujące wydaniem decyzji z pokrzywdzeniem skarżącego, w tym błędne przyjęcie, iż skarżący żąda stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. powołując się wyłącznie na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 czerwca 2006 r. (I OPS 2/06), podczas gdy orzeczenie to posłużyło skarżącemu jedynie do przedstawienia swojego stanowiska,

– oraz zarzutu naruszenia art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ustanawiającego zasadę równości obywateli wobec prawa, poprzez nieuzasadnione zróżnicowanie uprawnień obywateli znajdujących się w analogicznej sytuacji prawnej;

– naruszenie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez błędne przyjęcie, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, podczas gdy skarga powinna być uwzględniona, albowiem kontrolowana w ramach postępowania nieważnościowego decyzja z dnia [...] lipca 2005 r., uchylająca decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. i umarzająca postępowanie przed organem pierwszej instancji jest obarczona wadami prawnymi stanowiącymi przesłanki stwierdzenia jej nieważności, ponieważ została ona wydana z rażącym naruszeniem w/w przepisów oraz art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności.

2) naruszenie prawa materialnego, a mianowicie:

– § 5 w zw. z § 6 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez oczywiście błędne przyjęcie, iż orzekanie czy część nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) powołanego dekretu jest w istocie żądaniem rozstrzygnięcia sporu o prawa rzeczowe do danej nieruchomości, a zatem sporu cywilnego,

– art. 2 § 1 i art. 3 kpc poprzez niewłaściwe uznanie, iż § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. nie przekazał rozstrzygania w przedmiocie czy cześć nieruchomości ziemskiej podpada pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN do kompetencji wojewódzkich urzędów ziemskich, podczas gdy nie ulega wątpliwości szczególny wobec postanowień kpc charakter powołanego przepisu, co w konsekwencji doprowadziło do naruszenia art. 32 Konstytucji ustanawiającego zasadę równości obywateli wobec prawa, w myśl której obywatele mają prawo domagać się uzyskania identycznego rozstrzygnięcia w analogicznych sytuacjach lub takich samych okolicznościach faktycznych i prawnych (por. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 28 listopada 1990 r., sygn. akt III ARN 28/90, opubl. w OSP 1992, z. 3, poz. 56);

– art. 1 sporządzonego w dniu 20 marca 1952 r. Protokołu Nr 1 ratyfikowanego przez Polskę w dniu 10 października 1994 r. (Dz.U. z 1995 r. Nr 26, poz. 175) do sporządzonej w Rzymie w dniu 4 listopada 1950 r., a następnie zmienionej Protokołem Nr 3, i Nr 8 oraz uzupełnionej Protokołem Nr 2 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności (Dz.U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284) wskutek jego nie zastosowania, a przez to pozbawienie skarżącego prawnie uzasadnionego oczekiwania uzyskania efektywnego korzystania z nieruchomości (prawa własności nieruchomości) stanowiącej własność A. B. – spadkodawcy skarżącego.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wywodzi, iż zaprezentowane przez Sąd twierdzenie jakoby zastosowanie jednej z wielu linii orzeczniczych nie mogło doprowadzić do rażącego naruszenia prawa może być poprawne jedynie w sytuacji gdy wybrana zostanie jedna z równorzędnych opcji, podczas gdy nie ulega wątpliwości, iż w niniejszej sprawie zastosowano pogląd ignorujący główny nurt orzeczniczy, o czym świadczy orzecznictwo z lat pięćdziesiątych XX wieku. Za rażącym naruszeniem prawa przemawiają argumenty powołane w uchwale z 5 czerwca 2005 r. sygn. akt I OPS 2/06. Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził cywilnoprawny charakter sporów, do rozstrzygnięcia których z mocy art. 2 § 1 i 3 kpc powołane są sądy powszechne, chyba że na mocy przepisów szczególnych zostały przekazane do właściwości innych sądów lub organów. Takim przepisem szczególnym jest § 5 ust. 1 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. Zatem bez względu na rozbieżności dotyczące charakteru sprawy nie ulega wątpliwości, iż musi być ona rozpatrzona przez organ administracji.

W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – zdaniem pełnomocnika skarżącego – pominął przede wszystkim zarzut, iż całkowicie nieprawidłowe było przyjęcie przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za podstawę prawną zaskarżonej decyzji przepisu art. 105 kpa. Zgodnie z § 1 tego artykułu organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania w sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. W niniejszej sprawie takie okoliczności nie zachodziły, nie zmienił się ani stan faktyczny, ani też stan prawny sprawy, mogący spowodować, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe.

Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 9 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 635/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że przeprowadzając ograniczoną kontrolę legalności zaskarżonej decyzji Sąd pierwszej instancji pominął całą złożoność problematyki związanej z przeprowadzeniem reformy rolnej i stosowaniu przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.

Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, iż w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego (uchwała W 3/89 z dnia 19 września 1990 r.), Sądu Najwyższego i NSA przyjmowano, iż dekret z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, także po zmianie nowelą z 17 stycznia 1945 r., dotyczył nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym i tylko te nieruchomości jako spełniające inne jeszcze warunki, określone w dekrecie przeszły na własność Państwa z dniem wejścia w życie dekretu. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest konsekwentnie nadal stosowany w praktyce organów administracji, sądów oraz sądów administracyjnych. W licznych orzeczeniach, począwszy od uchwały Sądu Najwyższego z dnia 27 września 1991 r. (sygn. III CZP 90/91), sądy te przyjmowały, iż stanowi on podstawę do orzekania przez organy administracji (obecnie w pierwszej instancji przez wojewodów) w przedmiocie podlegania określonej nieruchomości lub jej części pod działanie dekretu PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. W obowiązujących przepisach prawa brak jest regulacji uchylającej ten przepis z porządku prawnego. Naczelny Sąd Administracyjny podjął w dniu 5 czerwca 2006 r. uchwałę I OPS 2/06. W uchwale tej przyjęto, iż § 5 omawianego rozporządzenia może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej w przedmiocie czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN.

Sąd podkreślił, że istniejąca w systemie obowiązującego prawa podstawa prawna do wydania decyzji przez organ administracji nie uprawniała do przyjęcia, że zachodziła bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 kpa. Błędnie zatem organ naczelny uznał, że zachodzi podstawa do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta będąca ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie skutecznie zamykała drogę stronie do dochodzenia jej praw do nieruchomości. Ta zwłaszcza przesłanka przesądza o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem przy ewidentnym istnieniu podstawy prawnej do rozpoznania sprawy przez organy administracji zakończono ją umorzeniem. Zaakceptowanie tego stanu przez Sąd oddalający skargę na decyzje nadzorcze oprócz wymienionych wyżej przepisów narusza przepisy Konstytucji, a mianowicie art. 64 ust. 1 i 2, dotyczący ochrony własności.

Podsumowując Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w najnowszej uchwale z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10 Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził zajęte uprzednio stanowisko w uchwale I OPS 2/06 przedstawiając w uzasadnieniu ważkie argumenty, odnoszące się do respektowania art. 2 Konstytucji RP. Przywołując orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego, NSA podzielił stanowisko Trybunału, iż ochronie konstytucyjnej podlegać musi zaufanie obywateli nie tylko do litery prawa, ale przede wszystkim do sposobu jego interpretacji przyjmowanej w praktyce stosowania prawa przez organy państwa zwłaszcza gdy praktyka ta jest jednolita i trwała w określonym czasie, zaś przepisy, na gruncie których owa praktyka została ukształtowana nie pozwalają na przyjęcie jej oczywistej bezzasadności.

Przenosząc to na płaszczyznę niniejszej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że nie można w oparciu o błędne orzeczenie Sądu pierwszej instancji – skorygowane jak w przypadku sprawy, na tle której zapadła uchwała I OPS 2/06 przyjmować, że odmienna interpretacja przepisów – chociaż błędna – wyklucza ocenę takiej błędnej interpretacji jako rażącego naruszenia prawa. Przyjęcie takiego stanowiska prowadziłoby do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji rażąco naruszających prawo i zagwarantowany porządek konstytucyjny.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.), Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J. P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2004, str. 268). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez NSA wiąże sąd rozpoznający sprawy ponownie. Możliwość odstąpienia od zawartej w orzeczeniu wykładni prawa istnieje tylko wtedy gdy: a) stan faktyczny ustalony w wyniku ponownego rozpoznania sprawy uległ tak zasadniczej zmianie, że do nowo ustalonego stanu faktycznego nie mają zastosowania przepisy wyjaśnione przez Naczelny Sąd Administracyjny; b) po wydaniu orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego zmieni się stan prawny (J. P. Tarno, dz. cyt. i powołane tam orzeczenie Sądu Najwyższego).

Warto wskazać, że na gruncie nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym (Dz. U. Nr 74, poz. 368 z późn. zm.) akceptowany był podobny pogląd. W orzecznictwie sądowym dopuszczano możliwość odstąpienia od oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu, jednakże konieczne było spełnienie jednej z dwóch przesłanek: zmiany stanu prawnego albo zmiany stanu faktycznego sprawy (wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 2000 r., sygn. akt SA/Bk 1480/99 - niepublikowany; wyrok NSA z dnia 18 marca 2002 r., sygn. akt IV SA 3348/01 - niepublikowany).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjny z dnia 9 marca 2011 r. sygn. akt I OSK 635/10 Oznacza to, że dalsze rozważania na temat legalności zaskarżonego aktu muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji.

Z uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego jednoznacznie wynika, że błędne jest stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi odmawiające stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. uchylającej decyzję Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2001 r. i umarzającej postępowanie przed organem pierwszej instancji. Zdaniem Sądu decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2005 r. rażąco narusza prawo.

Przeprowadzając kontrolę legalności zaskarżonej decyzji nie można pominąć całej złożoność problematyki związanej z przeprowadzeniem reformy rolnej i stosowaniem przepisu § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r.

Zgodnie z pierwotnym brzmieniem art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 4, poz. 17) na cele reformy rolnej przeznaczone zostały nieruchomości ziemskie o charakterze rolniczym, stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolniczych, a na terenie województw poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekracza 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych na tej powierzchni. Powyższy przepis został zmieniony dekretem z dnia 17 stycznia 1945 r. (Dz.U. Nr 3, poz. 9), który wykreślił ze zdania pierwszego art. 2 ust. 1 wyrazy "o charakterze rolniczym". Art. 8 ust. 3 dekretu zawierał delegację dla Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych do wydania rozporządzenia wykonawczego, ustalającego sposób powołania pełnomocników powiatowych i gminnych, gminnych komisji reformy rolnej i komisji podziału ziemi oraz zakresu ich działania; natomiast ówczesny normodawca w art. 20 dekretu powierzył wykonanie dekretu w/w naczelnemu organowi administracji. Wydane w dniu 1 marca 1945 r. rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych w sprawie wykonania dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. Nr 10, poz. 51) jako podstawę powoływało zarówno art. 8 ust. 3 jak i art. 20 dekretu. Ten ostatni przepis – jak przyjmuje się – stanowi źródło kompetencji do zamieszczenia w akcie wykonawczym § 5, stanowiącego o właściwości organów administracji (wówczas wojewódzkich urzędów ziemskich) do orzekania w przedmiocie, czy dana nieruchomość podpadała pod działanie przepisów art. 2 ust. 1 pkt e dekretu PKWN. Wprawdzie dekret z dnia 6 września 1944 r. był aktem "jednorazowym" (postanowienia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 listopada 2001 r. SK 5/01 i z dnia 12 grudnia 2005 r. SK 4/03) i nie znajdował zastosowania do sytuacji zaistniałych w okresie późniejszym, jednakże ukształtowane w wyniku tego aktu stosunki prawne, a zwłaszcza występujące wątpliwości co do podlegania określonej nieruchomości pod działanie dekretu wymagały stosowania odpowiedniej regulacji prawnej. Dla rozstrzygania sporów tego rodzaju rozporządzenie z dnia 1 marca 1945 r. przewidziało drogę administracyjną, o czym przesądza w sposób oczywisty § 5 ust. 2 stanowiąc, iż od decyzji wojewódzkiego urzędu ziemskiego służy stronom prawo odwołania za pośrednictwem tegoż urzędu w ciągu 7 dni do Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych. Tym samym została wyłączona droga przed sądami powszechnymi w zakresie rozstrzygania o tym, czy dana nieruchomość lub jej cześć podpada pod przepisy dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej. Jeszcze w latach czterdziestych XX wieku Sąd Najwyższy zajął stanowisko o administracyjnoprawnym charakterze rozstrzygnięć w tych sprawach (orzeczenie z 21 marca 1947 r. C II 38/47), zaś w uchwale z 13 października 1951 sygn. akt C 427/51 (OSN 1953, nr 1, poz. 1) potwierdzając to stanowisko Sąd Najwyższy wykluczył możliwość orzekania przez sądy w tych sprawach. Ten stan rzeczy nie uległ zmianie po wejściu w życie ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz.U. z 1989 r. Nr 8, poz. 348), bowiem jej art. 9 dotyczył jedynie określonych nieruchomości rolnych i leśnych, a zatem nie dotyczył nieruchomości nierolnych, które zostały objęte we władanie państwa z powołaniem się na dekret PKWN o przeprowadzeniu reformy rolnej. Przepis § 5 rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r. jest konsekwentnie nadal stosowany w praktyce organów administracji, sądów oraz sądów administracyjnych.

Jednocześnie wskazać należy, że Trybunał Konstytucyjny po rozpoznaniu pytania prawnego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie dotyczącego § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonywania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r., o przeprowadzeniu reformy rolnej, postanowieniem z dnia 1 marca 2010 r., sygn. akt P 107/08. umorzył postępowanie ze względu na utratę mocy obowiązującej tego aktu normatywnego, w zakwestionowanym zakresie przed wydaniem orzeczenia przez Trybunał Konstytucyjny. W uzasadnieniu postanowienia Trybunał Konstytucyjny dokonał jednak wnikliwej analizy przepisów dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej i wymienionego rozporządzenia z dnia 1 marca 1945 r., praktyki organów administracji i orzecznictwa sądowego.

Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że § 5 rozporządzenia nie może być obecnie dla organów administracji publicznej podstawą do wydania decyzji administracyjnej stwierdzającą podpadanie nieruchomości ziemskiej pod przepisy dekretu o reformie rolnej.

W związku z wątpliwościami, jakie pojawiły się odnośnie skutków powołanego postanowienia Trybunału Konstytucyjnego dla praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych, Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznając skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, postanowieniem z dnia 7 maja 2010 r. sygn. akt I OSK 176/10, przedstawił do rozstrzygnięcia składowi siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości: czy w obecnym stanie prawnym przepis § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. W uzasadnieniu wskazanego postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny nadmienił m.in., iż po wydaniu postanowienia przez Trybunał Konstytucyjny, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając moc wiążącą orzeczenia Trybunału, kilkakrotnie stwierdził nieważność decyzji organów obu instancji w sprawach, w których orzekano na podstawie § 5 rozporządzenia z 1945 r., przyjmując, iż zostały one wydane bez podstawy prawnej.

Naczelny Sąd Administracyjny, rozstrzygając opisane zagadnienie prawne uchwałą siedmiu sędziów z dnia 10 stycznia 2011 r. sygn. akt I OPS 3/10, uznał, że § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej może stanowić podstawę do orzekania w drodze decyzji administracyjnej o tym, czy dana nieruchomość lub jej część wchodzi w skład nieruchomości ziemskiej, o której mowa w art. 2 ust. 1 lit. "e" dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odnosząc powyższe do niniejszej sprawy, a przede wszystkim mając na uwadze wyrażone w uzasadnieniu wyroku stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreślić należy, że istniejąca w systemie obowiązującego prawa podstawa prawna do wydania decyzji przez organ administracji nie uprawniała Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi do przyjęcia w decyzji z dnia [...] lipca 2005 r., że zachodziła bezprzedmiotowość postępowania określona w art. 105 § 1 kpa. Błędnie zatem organ naczelny uznał, że zachodzi podstawa do wydania decyzji w trybie art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Decyzja ta będąca ostatecznym rozstrzygnięciem w sprawie skutecznie zamykała drogę stronie do dochodzenia jej praw do nieruchomości. Ta zwłaszcza przesłanka przesądza o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa bowiem przy ewidentnym istnieniu podstawy prawnej do rozpoznania sprawy przez organy administracji zakończono ją umorzeniem.

W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 tej ustawy.