Wyrok NSA, sygn. akt I GSK 558/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2021-10-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 61a par. 1
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
Teza: Art. 13 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku zaistnienia siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 trwającej dłużej niż 25 dni rolnik zachowuje prawo do płatności, chociażby z tego powodu, że niektóre przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwają dłużej niż okres 25 dni. Narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji RP) i zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) wykładnia prowadząca do rezultatu przyznania płatności rolnikowi, u którego stan siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności trwa do 25 dni i odmowy przyznania  płatności rolnikowi, u którego ten sam stan siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności trwa 26 dni lub dłużej.

TEZY

Art. 13 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku zaistnienia siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 trwającej dłużej niż 25 dni rolnik zachowuje prawo do płatności, chociażby z tego powodu, że niektóre przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwają dłużej niż okres 25 dni. Narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji RP) i zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) wykładnia prowadząca do rezultatu przyznania płatności rolnikowi, u którego stan siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności trwa do 25 dni i odmowy przyznania  płatności rolnikowi, u którego ten sam stan siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności trwa 26 dni lub dłużej.


SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Dariusz Dudra (spr.) Sędzia NSA Henryk Wach Sędzia NSA Piotr Piszczek po rozpoznaniu w dniu 27 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej G. (...)Sp. z o.o. w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 25 lutego 2021 r. sygn. akt III SA/Łd 833/20 w sprawie ze skargi G (...)Sp. z o.o. w Ł na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z dnia (...) sierpnia 2020 r. nr (...) w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od G(...)Sp. z o.o. w Ł na rzecz Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi wyrokiem z 25 lutego 2021 r., sygn. akt III SA/Łd 833/20 oddalił skargę G.(...) Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. na postanowienie Dyrektora Łódzkiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Łodzi z .(...) sierpnia 2020 roku nr .(...)w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2019.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu 20 marca 2020 r. G.(...) Spółka z o.o. złożyła w Biurze Powiatowym ARiMR w Ł. "wniosek o dopłaty na 2019 rok" wraz wnioskiem o przywrócenie terminu. We wniosku strona podniosła, że M. W., uprawniony do reprezentacji Spółki nie mógł złożyć wniosku, ponieważ został aresztowany na okres od 4.04.2018 r. do 24.12.2019 r. oraz że dopiero na początku tygodnia do strony dotarła informacja o braku złożenia wniosku i jednocześnie dopiero w tej dacie stan psychiczny strony pozwolił na uzyskanie informacji niezbędnych do sporządzeniu przedmiotowego wniosku. Ze względu na przytoczone okoliczności uchybienie terminowi nastąpiło bez winy strony, zaś wniosek o przywrócenie terminu został złożony z zachowaniem ustawowego terminu.

Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Ł. postanowieniem z .(...) czerwca 2020 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na 2019 rok.

Następnie Dyrektor Łódzkiego Oddziału Regionalnego ARiMR zaskarżonym postanowieniem z .(...) sierpnia 2020 r. utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Uzasadniając rozstrzygnięcie wskazał na treść art. 21 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2015 r. poz. 308, dalej: ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego), a następnie zauważył, że na podstawie art. 21 ust. 3 ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał w dniu 15 maja 2019 r. rozporządzenie w sprawie przedłużenia terminu składania wniosków o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu w 2019 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 913). Zgodnie z § 1 wskazanego rozporządzenia w 2019 r., wnioski o przyznanie płatności bezpośrednich lub płatności niezwiązanej do tytoniu składa się w terminie do dnia 31 maja. Termin powyższy nie był jednak terminem ostatecznym składania wniosków w 2019 roku. W myśl art. 13 ust. 1 rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 z 11 marca 2014 r. uzupełniającego rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 w odniesieniu do zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli oraz warunków odmowy lub wycofania płatności oraz do kar administracyjnych mających zastosowanie do płatności bezpośrednich, wsparcia rozwoju obszarów wiejskich oraz zasady wzajemnej zgodności (Dz. Urz. UE z 20 czerwca 2014 r., Nr L 181, str. 48 – dalej: Rozporządzenie Komisji (UE) Nr 640/2014) możliwe było bowiem złożenie wniosku po 31 maja 2019 r., jednakże za każdy dzień opóźnienia naliczana była sankcja w wysokości 1% kwoty płatności, do której byłby uprawniony rolnik. Ostateczny termin skutecznego składania wniosków upływał 25 dni po upłynięciu terminu składania wniosków bez sankcji, liczonym od 31 maja 2019 r. Ostatni dzień składania wniosków na 2019 rok upływał zatem 25 czerwca 2019 roku.

Organ II instancji zauważył następnie, że stan faktyczny sprawy jest niesporny. Nie budzą wątpliwości ustalenia dokonane przez organ w zakresie dotyczącym daty złożenia przez skarżącą wniosku o przyznanie płatności na rok 2019, który złożony został w dniu 20 marca 2020 r.

Odnosząc się następnie do treści art. 61a § 1 k.p.a., a także art. 13 ust. 1 akapit pierwszy Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 640/2014, a także wybranego orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wskazał, że uchybienie przez producenta terminowi do złożenia wniosku o przyznanie płatności na 2019 rok, uprawniało organ I instancji do wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie. Skoro bowiem termin określony w art. 21 ustawy jest terminem materialnym, to jego przekroczenie musi skutkować dla strony negatywnymi konsekwencjami w sferze jej materialnoprawnych uprawnień.

Ustosunkowując się natomiast do argumentacji strony skarżącej w zakresie wystąpienie siły wyższej czy nadzwyczajnych okoliczności (tymczasowego aresztowania), organ wskazał, że przepis art. 13 ust Rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014, na który strona powołała się w zażaleniu oraz wskazane w nim przesłanki tj. siły wyższej lub okoliczności nadzwyczajnych podlegają ocenie, jeśli ma miejsce przekroczenie terminu o mniej niż 25 dni roboczych. Jednak w przedmiotowym stanie faktycznym, nie miało miejsce przekroczenie terminu o mniej niż 25 roboczych i brak było podstaw do ustalenia przez organ, czy siła wyższa czy okoliczności nadzwyczajne są przyczyną opóźnienia. Dlatego powołanie się skarżącą na okoliczność tymczasowego aresztowania, jako okoliczności nadzwyczajnej nie mogło zmienić jego sytuacji prawnej, gdyż przepis art. 18 ust 2 ustawy nie ma tutaj zastosowania. Organ wskazał dalej, że brak było podstaw do badania zachowania terminu do zgłoszenia właściwemu organowi przypadku wyjątkowych okoliczności, jeżeli nawet stwierdzenie ich wystąpienia, nie mogło wywołać skutku w postaci umożliwienia organowi dokonania merytorycznej oceny złożenia wniosku po ostatecznym terminie. Ocena terminowości złożenia wniosku o przyznanie płatności była w tym przypadku oceną wynikającą w sposób oczywisty, jednoznaczny, przy pierwszym zestawieniu stanu faktycznego i obowiązującego stanu prawnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi podejmując wskazane na wstępie rozstrzygnięcie wskazał, że w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji uznały, że zaistniała druga z wymienionych w art. 61a § 1 k.p.a. przesłanek odmowy wszczęcia postępowania, bowiem postępowanie nie może być wszczęte z powodu upływu terminu przewidzianego dla złożenia wniosku o przyznanie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Wbrew zarzutom podniesionym w skardze Sąd stwierdził, że powyższa ocena organów jest prawidłowa.

Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo w zaskarżonym postanowieniu wywiódł, że termin do złożenia wniosku o płatność w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ma charakter materialny, prekluzyjny, którego upływ powoduje wygaśnięcie prawa do skutecznego wystąpienia z żądaniem przyznania tego rodzaju płatności, a skoro tak to termin ten nie podlega przywróceniu. Skutkiem upływu terminu materialnego jest wygaśnięcie prawa podmiotowego lub niemożność jego realizacji. Termin taki ogranicza w czasie możliwość dochodzenia (lub innej realizacji) prawa podmiotowego. Jak wskazuje się w doktrynie "uchybienie terminu materialnego wywołuje skutek prawny wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnym. W takim przypadku stosunek materialnoprawny nie może być nawiązany, nie ma zatem przedmiotu postępowania administracyjnego, postępowanie nie może być wszczęte, a wszczęte jako bezprzedmiotowe, podlega umorzeniu". Z tego względu materialny charakter terminu do złożenia wniosku o przyznanie płatności powoduje, że jego upływ skutkuje wygaśnięciem bądź niemożnością dochodzenia przed organem administracji roszczenia o przyznanie płatności. Terminy materialne nie podlegają przywróceniu na podstawie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego.

Za przyjęciem tezy o materialnym charakterze terminu, określonego w art. 21 ust. 1 i 2 ustawy, przemawia również art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014, określający konsekwencje dla rolnika w przepadku złożenia wniosku po terminie. Z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia, po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b rozporządzenia (UE) nr 1306/2013, prowadzi do zmniejszenia o 1% za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Jeśli zaś takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.

W rozstrzyganej sprawie strona skarżąca składając swój wniosek o płatność 20 marca 2020 r., powołała się na tymczasowe aresztowanie M. W. uprawnionego do reprezentacji Spółki w okresie od 4 kwietnia 2018 roku do 24 grudnia 2019 r., jako na okoliczność usprawiedliwiającą opóźnienie w złożeniu wniosku o płatność. W odwołaniu od postanowienia organu I instancji wyraźnie zaznaczył, iż okoliczność powyższą należy traktować w kategoriach siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności o których mowa w art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014.

Jednak termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności bezpośrednich jest terminem materialnym, prekluzyjnym, który nie podlega przywrócenia. Tym samym, organy prawidłowo stwierdziły również, że w sprawie nie podlega ocenie kwestia przyczyn uchybienia wymienionemu terminowi przez stronę skarżącą.

W końcowej części uzasadnienia Sąd stwierdził, że w przepisie art. 13 ust. 1 Rozporządzenia Komisji (UE) Nr 640/2014 jest faktycznie mowa o "sile wyższej" i "nadzwyczajnych okolicznościach" lecz analiza całego przepisu wskazuje, że chodzi tu o przypadki gdy nie jest przekroczony termin "25 dni kalendarzowych". W sytuacji natomiast gdy doszło do przekroczenia terminu "25 dni" wniosek o przyznanie płatności jest niedopuszczalny i nie ma znaczenia okoliczność czy uchybienie terminu nastąpiło wskutek "siły wyższej" czy "nadzwyczajnych okoliczności". Jak już była o tym mowa we wcześniejszych rozważaniach, termin do złożenia wniosku o przyznanie płatności obszarowych jest terminem materialnym i po jego upływie wygasa prawo do ubiegania się o płatność bez względu na przyczynę uchybienia terminu. Zarzut skargi w tym zakresie nie jest zasadny.

Reasumując, Sąd uznał, że skarga nie jest zasadna. Z zebranego materiału dowodowego wynika, że strona skarżąca złożyła wniosek o przyznanie płatności bezpośrednich na rok 2019 ponad 8 miesięcy po upływie wymaganego terminu. Uzasadniało to odmowę wszczęcia postępowania z powodu "innych uzasadnionych" przyczyn, o których mowa w art. 61a § 1 k.p.a.

G.(...) Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością w Ł. wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji. Wniosła także o zasądzenie kosztów postępowania

Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła:

I. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325; dalej: p.p.s.a.) naruszenie prawa materialnego, tj.:

- art. 13 ust. 1 akapit 1 i 3 w zw. z art. 4 ust. 1 akapit 1 i ust. 2 Rozporządzenia delegowanego Komisji (UE) nr 640/2014 w zw. z art. 21 ust. 1 i 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że wystąpienie "siły wyższej " lub " nadzwyczajnych okoliczności ", o których mowa w art. 4 Rozporządzenia, skutkuje tym, że złożenie wniosku w dodatkowym 25-dniowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 akapit 3 Rozporządzenia, nie skutkuje obniżeniem płatności, o którym mowa w art. 13 ust. 1 akapit 1 Rozporządzenia, natomiast złożenie wniosku po upływie tego 25-dniowego terminu jest w każdym wypadku niedopuszczalne, podczas gdy ww. przepisy należy interpretować w ten sposób, że w przypadku wystąpienia przypadku "siły wyższej" lub "nadzwyczajnych okoliczności", złożenie wniosku dopuszczalne jest w każdym czasie, byleby nastąpiło w określonym w art. 4 ust. 2 Rozporządzenia 15-dniowym terminie na zgłoszenie wystąpienia ww. okoliczności;

II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, tj.:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 a § 1 zdanie 1 k.p.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi i nieuchyleniu decyzji w wyniku błędnego uznania, że organ był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" w sytuacji gdy termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności podlega przywróceniu w trybie art. 4 ust. 2 Rozporządzenia, co oznacza, że postępowanie może być co do zasady wszczęte i nie zachodzą "inne przyczyny" uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania.

Organ w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 152, poz. 1270 ze zm. - zwanej dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.

Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).

Zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. Żadna jednak ze wskazanych w tym przepisie przesłanek w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała.

Jeden z zarzutów spółki częściowo należało uznać za zasadny, ale nie w stopniu pozwalającym na wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego.

W zarzutach tych wskazano w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego na błędną wykładnię przepisów polegającą na przyjęciu, że wystąpienie siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4 rozporządzenia Komisji nr 640/2014, skutkuje tym, że złożenie wniosku w dodatkowym 25 dniowym terminie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 akapit 3 ww. rozporządzenia, nie skutkuje obniżeniem płatności o którym mowa w art. 13 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 640/2014, natomiast złożenie wniosku po upływie tego 25-dniowego terminu jest w każdym wypadku niedopuszczalne, podczas gdy ww. przepisy należy interpretować w tern sposób, że w przypadku wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, złożenie wniosku jest dopuszczalne w każdym czasie, byleby nastąpiło to w określonym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 15-dniowym terminie do zgłoszenia wystąpienia ww. okoliczności. W zakresie naruszenia przepisów o postępowaniu powołano się na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 61 § 1 zdanie 1 k.p.a. w wyniku błędnego uznania, że organ był uprawniony do odmowy wszczęcia postępowania "z innych uzasadnionych przyczyn" w sytuacji gdy termin na złożenie wniosku o przyznanie płatności podlega przywróceniu w trybie art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, co oznacza, że postępowanie może być co do zasady wszczęte i nie zachodzą inne przyczyny uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania.

Wstępnie zauważyć należy, że zgodnie z art. 184 p.p.s.a, Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Tym bardziej zatem w przypadku częściowo błędnego uzasadnienia złożona przez stronę skarga kasacyjna podlega oddaleniu.

Z przywołanego przepisu wynika, że naruszenie przepisu prawa nie prowadzi do uwzględnienia skargi kasacyjnej, jeżeli nie miało ono wpływu na trafność i zasadność rozstrzygnięcia. Dlatego też błędne uzasadnienie prawidłowego rozstrzygnięcia Sądu I instancji nie powoduje uwzględnienia skargi (por. T. Ereciński, J. Gudowski, M. Jędrzejewska: Komentarz do kodeksu postępowania cywilnego. Część pierwsza. Postępowanie rozpoznawcze. Tom I, wydanie 4, Wydawnictwo Prawnicze "LexisNexis", s. 816). U podstaw powyższej regulacji znalazł się wzgląd na zasady ekonomiki procesowej, z którymi sprzeczne byłoby uwzględnienie skargi kasacyjnej tylko dlatego, że trafne rozstrzygnięcie ma niewłaściwe uzasadnienie. Gdyby bowiem doszło do uchylenia takiego orzeczenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania, rola sądu, który wydał zaskarżony wyrok, ograniczałaby się do poprawienia uzasadnienia (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 2006 r., sygn. akt I FSK 750/05, ONSA i WSA 2006, Nr 5, poz. 126, także wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 czerwca 1998 r. sygn. akt II UKN 77/98, OSNAPiUS 1999, nr 11, poz. 378 oraz wyrok NSA z dnia 18 sierpnia 2004 r. sygn. akt FSK 207/04, POP 2005, nr 3, poz. 73).

W ocenie NSA, słusznie skarżąca kasacyjnie Spółka zauważa, że jeżeli występuje w okolicznościach faktycznych sprawy siła wyższa lub nadzwyczajne okoliczności w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013, to za usprawiedliwione należy uznać opóźnienie w złożeniu wniosku o płatności nie tylko w okresie 25 dni, o którym mowa w art. 13 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia Komisji (UE) nr 640/2014 (zmniejszenie płatności o 1% za każdy dzień opóźnienia), ale również w okresie przekraczającym te 25 dni (art. 13 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia nr 640/2014). Wnioskodawca znajdujący się w takiej sytuacji – w warunkach siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności – nie powinien zatem ponosić konsekwencji opóźnienia, nawet jeśli to opóźnienie jest dłuższe niż 25 dni. Nie powinien być więc pozbawiony płatności z tego powodu.

Tym samym w tej części, w ocenie NSA, zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za zasadny.

Przypomnieć zatem należy, że w myśl art. 13 ust. 1 akapit 1 rozporządzenia nr 640/2014 z wyjątkiem przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, o których mowa w art. 4, złożenie wniosku o przyznanie pomocy lub wniosku o płatność na podstawie niniejszego rozporządzenia po ostatecznym terminie złożenia wniosku ustalonym przez Komisję na podstawie art. 78 lit. b) rozporządzenia (UE) nr 1306/2013 prowadzi do zmniejszenia o 1 % za każdy dzień roboczy kwot, do których beneficjent byłby uprawniony, gdyby wniosek został złożony w terminie. Zgodnie zaś z art. 13 ust. 1 akapit 3 jeśli takie opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, wniosek uznaje się za niedopuszczalny, a beneficjentowi nie przyznaje się pomocy lub wsparcia.

Dalej zauważyć należy, że art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 przewiduje, że do celów finansowania WPR, zarządzania nią i monitorowania jej "siła wyższa" i "nadzwyczajne okoliczności" mogą zostać uznane w szczególności w następujących przypadkach: śmierć beneficjenta (lit. a); długoterminowa niezdolność beneficjenta do wykonywania zawodu (lit. b); poważna klęska żywiołowa powodująca duże szkody w gospodarstwie rolnym (lit. c); zniszczenie w wyniku wypadku budynków inwentarskich w gospodarstwie rolnym (lit. d); choroba epizootyczna lub choroba roślin dotykająca, odpowiednio, cały inwentarz żywy lub uprawy należące do beneficjenta lub część tego inwentarza lub upraw (lit. e); wywłaszczenie całego lub dużej części gospodarstwa rolnego, jeśli takiego wywłaszczenia nie można było przewidzieć w dniu złożenia wniosku (lit. f).

Z treści powołanego przepisu wynika, że katalog przypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności jest katalogiem otwartym, co wynika z użytego przez prawodawcę zwrotu "w szczególności". W ocenie NSA, jako siłę wyższą i okoliczności nadzwyczajne ze względu na podobieństwo do przypadków wskazanych w art. 2 ust. 2 rozporządzenia 1306/2013 można uznać takie wypadki jak: zniszczenie upraw przez dzikie zwierzęta, zniszczenie upraw w wyniku niekorzystnych warunków atmosferycznych takich jak: susza, gradobicie, powódź, mróz, wyładowanie atmosferyczne, osuwisko ziemi, zalanie na skutek opadów atmosferycznych, zniszczenie upraw w wyniku pożaru, zagryzienie zwierząt zadeklarowanych do płatności przez dzikie zwierzęta w przypadku niewłaściwego zabezpieczenia zwierząt hodowlanych, tymczasowe aresztowanie beneficjenta. Podkreślić należy, że wskazane wyżej przypadki, także mają charakter niewyczerpujący katalogu wypadków siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności.

W świetle powyższego, w ocenie NSA, przypadek aresztowania beneficjenta stanowi nadzwyczajną okoliczność w rozumieniu art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013.

Zdaniem NSA, nie ma usprawiedliwienia w powołanych przepisach, aby dzielić przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności ze względu na okres trwania takiego przypadku i przyjmować, że jeśli dany przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwa do 25 dni, to płatność przysługuje, natomiast gdy ten dany przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwa dłużej niż 25 dni, to płatność ta w ogóle już nie przysługuje. Doszłoby w takiej sytuacji do nieuprawnionego, nierównego i niesprawiedliwego dzielenia rolników ubiegających się o pomoc w postaci płatności na tych, u których przypadek siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwa do 25 dni i tych, u których stan ten trwa dłużej. Pierwsi uzyskali by pomoc, tym drugim pomocy by odmówiono i to tylko dlatego, że stan siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwałby o jeden dzień dłużej – 26 dni.

Przekonują także do takiego twierdzenia wskazane wyżej przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, które mogą trwać dłużej niż te 25 dni, w niektórych sytuacjach zdecydowanie dłużej. Warto w tym zakresie wskazać, np. na długoterminową niezdolność do wykonywania zawodu, poważną klęskę żywiołową, zniszczenie upraw w wyniku suszy czy powodzi. Za oczywiste należy uznać, że wskazane przypadki mogą trwać dłużej niż 25 dni. W szczególności warto zwrócić uwagę na przypadek długoterminowej niezdolności do wykonywania zawodu. Już samo określenie niezdolności do wykonywania zawodu jako niezdolności długoterminowej wskazuje, że niezdolność ta ma charakter długotrwały, czyli trwający przez dłuższy czas lub nawet przewlekły. Niewątpliwie, w ocenie NSA, okres 25 dni nie jest okresem długoterminowym, jest to z pewnością okres dłuższy. Zatem bazując tylko na przypadku wskazanym przez prawodawcę w art. 2 ust. 2 rozporządzenia nr 1306/2013 – długo terminowej niezdolności beneficjenta do wykonywania zawodu – trzeba stwierdzić, że art. 13 ust. 1 akapit 3 należy interpretować w ten sposób, że jeżeli opóźnienie wynosi ponad 25 dni kalendarzowych, a przyczyną takiego opóźnienia jest ta wskazana nadzwyczajna okoliczność, to rolnik ubiegający się o pomoc finansową nie powinien być pozbawiony tej pomocy. Obrazowym przykładem może być hospitalizacja rolnika z powodu choroby, w tym operacji, sam pobyt w szpitalu może być dłuższy niż okres 25 dni, poza tym dodając okres rekonwalescencji poszpitalnej z reguły trwającej miesiąc, okres 25 dni będzie przekroczony. Brak jest, w ocenie NSA, jakiegokolwiek racjonalnego usprawiedliwienia dla pozbawienia w takiej sytuacji rolnika pomocy w postaci płatności.

Reasumując tę cześć rozważań stwierdzić należy, że art. 13 ust. 1 akapit 3 rozporządzenia Komisji nr 640/2014 należy interpretować w ten sposób, że w przypadku zaistnienia siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności, o których mowa w art. 2 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1306/2013 trwającej dłużej niż 25 dni rolnik zachowuje prawo do płatności, chociażby z tego powodu, że niektóre przypadki siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności trwają dłużej niż okres 25 dni. Narusza zasadę demokratycznego państwa prawnego (art. 2 konstytucji RP) i zasadę równości (art. 32 Konstytucji RP) wykładnia prowadząca do rezultatu przyznania płatności rolnikowi, u którego stan siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności trwa do 25 dni i odmowy przyznania płatności rolnikowi, u którego stan siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności trwa 26 dni lub dłużej.

Z uwagi na powyższe w części zarzut dotyczący naruszenia przepisów prawa materialnego należało uznać za zasadny, ale nie w stopniu, jak to już wyżej stwierdzono, pozwalającym na wyeliminowanie zaskarżonego orzeczenia z obrotu prawnego. Zauważyć bowiem dalej należy, na co wskazuje strona w drugiej części postawionego zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego, że w przypadku wystąpienia siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności, złożenie wniosku jest dopuszczalne w każdym czasie, byleby nastąpiło to w określonym w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 15-dniowym terminie do zgłoszenia wystąpienia ww. okoliczności.

Odnotować zatem przyjdzie, że w myśl przywołanego art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014 przypadki siły wyższej i nadzwyczajnych okoliczności zgłasza się na piśmie właściwemu organowi wraz z odpowiednimi dowodami wymaganymi przez właściwy organ, w ciągu piętnastu dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Zatem zaistnienie przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności należy zgłosić organowi w terminie 15 dni roboczych od dnia, w którym beneficjent lub upoważniona przez niego osoba są w stanie dokonać tej czynności. Podkreślić należy, że warunkiem nieodzownym tego zgłoszenia jest udokumentowanie przypadku siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności, jak również wykazanie zachowania 15-dniowego terminu, o którym mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014.

W okolicznościach faktycznych tej sprawy skarżący kasacyjnie tych warunków nie spełnił, co powinien zauważyć na podstawie akt sprawy Sąd I instancji, czego jednak nie uczynił. Wadliwość ta może być jednak skorygowana na podstawie art. 184 p.p.s.a., gdyż NSA oddala skargę kasacyjną, jeżeli nie ma usprawiedliwionych podstaw, albo jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu.

W aktach sprawy znajduje się wniosek strony o dopłaty z dnia 17 marca 2020 r., we wniosku tym zawarta jest informacja, że skarżący kasacyjnie był tymczasowo aresztowany w okresie od 4 kwietnia 2018 r. do 24 grudnia 2019 r. Dalej w dokumencie tym wskazano, że od chwili uchylenia aresztu wnioskodawca przebywał na zwolnieniu z uwagi na traumę związaną z pobytem w areszcie. Podkreślić w tych okolicznościach należy, że areszt tymczasowy zakończył się 24 grudnia 2019 r., zaś wniosek opatrzony został datą 17 marca 2020 r., a wpłynął do organu w dniu 24 marca 2020 r. Zatem wpływ wniosku do organu nastąpił prawie po trzech miesiącach od ustania przypadku sanującego uchybienie terminu. W ocenie NSA, nie ma znaczenia to, jak twierdzi strona, że organ wiedział o tymczasowym aresztowaniu skarżącego kasacyjnie, gdyż zgodnie w omawianym przepisem strona jest zobowiązana do udokumentowania siły wyższej lub nadzwyczajnej okoliczności i to w terminie 15 dni od dnia ustania przyczyny opóźnienia. Tym samym jest też zobowiązana do udokumentowania zachowania 15-dniowego terminu.

Odnotować w tym miejscu trzeba, że sprawa ta dotyczy płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 5 lutego 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, dotyczącego postępowania w sprawie przyznania płatności, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach, o których mowa w art. 1 pkt 1, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. W myśl art. 3 ust. 2 tej ustawy w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, organ administracji publicznej: stoi na straży praworządności (pkt 1); jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy (pkt 2); udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania (pkt 3); zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się (pkt 4). Natomiast w ust. 3 tego artykułu ustawodawca przewidział, że strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

Wynika zatem z przedstawionych regulacji, że prawodawca w sposób istotny zmodyfikował reguły procesowe obowiązujące na gruncie postępowania administracyjnego. Wtrącić wypada, że zaprezentowane zmiany nie dotyczą wyłącznie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, ale również odnoszą się do innych płatności rolniczych, gdyż w poszczególnych ustawach regulujących te płatności prawodawca w ten sam sposób uregulował odstępstwa od ogólnego postępowania administracyjnego unormowanego w Kodeksie postępowania administracyjnego.

Na gruncie niniejszej sprawy istotne znaczenie mają regulacje dotyczące postepowania dowodowego, a mianowicie art. 3 ust. 2 pkt 2 i art. 3 ust. 3 omawianej ustawy, z których to wynika, że organ zobowiązany jest w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, oraz że to strony oraz inne osoby uczestniczące w postępowaniach, o których mowa w ust. 1, są obowiązane przedstawiać dowody oraz dawać wyjaśnienia co do okoliczności sprawy zgodnie z prawdą i bez zatajania czegokolwiek; ciężar udowodnienia faktu spoczywa na osobie, która z tego faktu wywodzi skutki prawne.

W orzecznictwie NSA na tle tych regulacji prezentowane są następujące poglądy. Stanowiąc w art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z 2015 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy, ustawodawca zdecydował się na odejście od zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w części drugiej art. 7 k.p.a., nakazującej organom administracji publicznej podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Konsekwencją odejścia od zasady prawdy obiektywnej jest również rezygnacja z zasady postępowania dowodowego wyrażonej w art. 77 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2019 r., sygn. akt I GSK 1538/18, LEX nr 2771551, a także wyrok NSA z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 710/17, LEX nr 2424917). Skoro obowiązek zebrania materiału dowodowego został przerzucony na strony postępowania oraz inne osoby uczestniczące w tym postępowaniu, organ nie jest obowiązany do podjęcia z urzędu (lub na wniosek strony) wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, a także - do zebrania materiału dowodowego w sposób kompletny i wszechstronny (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn. akt I GSK 1331/18, LEX nr 2725735). Organ nie jest zobowiązany do podjęcia wszechstronnych czynności dowodowych w celu załatwienia sprawy ani też z własnej inicjatywy pouczania strony czy też informowania strony o przysługujących jej prawach. Obowiązująca w postępowaniu administracyjnym zasada prawdy materialnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) została bowiem w postępowaniu o przyznanie płatności zredukowana do wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego (por. wyrok NSA z dnia 10 lipca 2019 r., sygn.. akt I GSK 1367/18, LEX nr 2725693).

Tym samym z postępowania dotyczącego przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zostały wyłączone art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zatem przepisy te dotyczące ustaleń faktycznych na gruncie ogólnego postępowania administracyjnego nie znajdują zastosowania w sprawach dotyczących płatności. Ustaleń faktycznych w tych postępowaniach organy dokonują na podstawie dowodów przedstawionych przez stronę postępowania, bowiem to na niej spoczywa obowiązek zaprezentowania dowodów.

Do wniosku strony o opłatności z dnia 17 marca 2020 r. nie załączono dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014, a więc nie załączono postanowienia o tymczasowym aresztowaniu, jak i postanowienia lub postanowień o przedłużeniu tego aresztu. Z dokumentów tych wynikałby niewątpliwie okres tymczasowego aresztowania strony postępowania, czyli czas trwania okoliczności sanującej opóźnienie w złożeniu wniosku o płatności. Nie załączono też dokumentów, które świadczyłyby o zachowaniu przez skarżącego kasacyjnie 15-dniowego terminu, o którym mowa w omawianym art. 4 ust. 2 rozporządzenia nr 640/2014.

Mając na względzie przedstawioną powyżej argumentację także drugi z zarzutów dotyczący naruszenia przepisów procesowych należało uznać za nieusprawiedliwiony.

Zasadnie zatem Sąd I instancji oddalił skargę na postanowienie organu zażaleniowego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie płatności.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a.

O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 oraz art. 209 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).