Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 2486/17
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-07-19 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6074 Przekształcenie użytkowania wieczystego w prawo własności
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1 i 3
journal: Dz.U. 2012 poz 83
law: Ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości - tekst jednolity.
article: art. 6, art. 7, art. 8, art. 77
journal: Dz.U. 2017 poz 1369
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak sędzia del. WSA Jolanta Górska Protokolant asystent sędziego K.W. po rozpoznaniu w dniu 19 lipca 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Kr 404/17 w sprawie ze skargi A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Kr 404/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę A.K. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2017 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności.

Skarżący wniósł od powyższego wyroku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. Zarzucił przy tym naruszenie prawa materialnego oraz procesowego, błędne rozpatrzenie materiału dowodowego, błędną wykładnię wskazanych poniżej przepisów i w konsekwencji niewłaściwe ich zastosowanie, w szczególności poprzez:

- naruszenie art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r. poz. 83 ze zm.), dalej jako "u.p.p.u.w.", poprzez uznanie za prawidłową odmowę przekształcenia prawa w sytuacji, w której stronie na podstawie ww. przepisów w pierwotnym ich brzmieniu (po wyroku TK K29/13) przysługuje roszczenie o przekształcenie;

- naruszenie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", w zw. z art. 6, 7 i 8 i 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. 2016 poz. 23 ze zm.), dalej jako "k.p.a." poprzez oddalenie skargi pomimo wadliwych ustaleń i oceny stanu faktycznego sprawy i przyjęcia, że prowadząca również działalność rolniczą strona nie znajduje się w kręgu podmiotów uprawnionych do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego, a przedmiotowa nieruchomość nie podlega ustawie.

Wobec tak zakreślonych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy WSA w Krakowie do ponownego rozpoznania. Zaznaczył przy tym, że nie zrzeka się rozprawy i wnosi o rozpoznanie sprawy przez Naczelny Sąd Administracyjny na rozprawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że Sąd I instancji powołując się na treść wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 marca 2015 r. (sygn. akt K29/13), pominął fakt, że przepisy art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. w jej pierwotnym brzmieniu nie wykluczają możliwości żądania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przez stronę niniejszego postępowania. W opinii skarżącego kasacyjnie, w przedmiotowej sprawie spełnione zostały zarówno przedmiotowe, jak i podmiotowe przesłanki (w oparciu o pierwotne brzmienie art 1 ust. 1 i 3 ww. ustawy) umożliwiające ubieganie się o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności. Podniesiono również, że organ odwoławczy w uzasadnieniu swojej decyzji nie odniósł się do okoliczności, że działalność skarżącego kasacyjnie, będącego osobą fizyczną, obejmuje również działalność rolniczą.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut naruszenia art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. poprzez niewłaściwą wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 1 ust. 1 u.p.p.u.w. z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości wystąpić mogą osoby fizyczne i prawne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości. Przepis art. 1 ust. 3 ustawy przyznaje prawo do wystąpienia z wnioskiem o przekształcenie również następcom prawnym osób wymienionych w art. 1 ust. 1 ustawy. Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, ogłoszonym w dniu 17 marca 2015 r. (Dz.U. poz.373) orzekł, że: " Art. 1 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz.U. z 2012 r., poz. 83) w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110), jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a ponadto a) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność jednostek samorządu terytorialnego, jest niezgodny z art. 165 ust. 1 Konstytucji, b) w zakresie, w jakim dotyczy nieruchomości stanowiących własność Skarbu Państwa, nie jest niezgodny z art. 165 ust. 1 oraz art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji".

Jeśli chodzi o art. 2 Konstytucji jako wzorzec kontroli, to Trybunał podzielił pogląd wyrażony w wyroku o sygn. K 8/98, rozwinięty następnie w wyroku o sygn. K 9/08, że postępowanie zainicjowane przez podmioty o legitymacji szczególnej - jakimi są jednostki samorządu terytorialnego - ma charakter kontroli abstrakcyjnej i zmierza do ochrony interesu publicznego, a nie tylko interesu konkretnego wnioskodawcy lub interesu komunalnego w ogólności. Trybunał uznał, że sformułowane przez wnioskodawców zarzuty sprzeczności zaskarżonej regulacji z art. 2 Konstytucji dotyczą zarówno przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości, których właścicielami są jednostki samorządu terytorialnego, jak i tych nieruchomości, których właścicielem jest Skarb Państwa. Trybunał podkreślił również, że dodatkowym argumentem, zdecydowanie przemawiającym za objęciem kontrolą konstytucyjną wszystkich wypadków przekształcenia, w oderwaniu od podmiotu będącego publicznym właścicielem nieruchomości, jest konieczność zachowania równego standardu w odniesieniu do wszystkich uprawnionych. Fakt uchylenia domniemania konstytucyjności przepisu art. 1 ust. 1 i 3 u.p.p.u.w. w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 187, poz. 1110) dowodzi, że od samego początku przepis ten naruszał zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej).

Konsekwencją, która wynika z wydanego przez Trybunał wyroku z dnia 10 marca 2015 sygn. akt K 29/13, w związku z przyjęciem, że art. 1 ust. 1 i 3 ustawy w zakresie, w jakim przyznaje uprawnienie do przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności osobom fizycznym i prawnym, które nie miały tego uprawnienia przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, jest niezgodny z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, jest zatem stwierdzenie, że z dniem wejścia w życie tego orzeczenia należało powrócić do pierwotnego brzmienia art. 1 ust. 1 i 3 ustawy, tj. sprzed wejścia w życie ustawy z dnia 28 lipca 2011 r. Przepis, w brzmieniu sprzed dokonanej nowelizacji przewidywał, że z prawa przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności mogły skorzystać osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych. Z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości mogły również wystąpić osoby fizyczne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 1 i 1a oraz osoby fizyczne i prawne będące następcami prawnymi osób, o których mowa w ust. 2, a ponadto spółdzielnie mieszkaniowe oraz osoby fizyczne lub prawne będące właścicielami lokali, których udział w nieruchomości wspólnej obejmuje prawo użytkowania wieczystego (por. wyrok NSA 21.11.2018 r., sygn. akt I OSK 1280/18) .

Odnosząc się do istoty sporu wskazać należy, że przesłanka przedmiotowa co do charakteru nieruchomości, wskazana w art. 1 ust. 1 ustawy w jego brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 29/13, musi ziścić się nie tylko w dniu 13 października 2005 r., ale również w chwili przekształcenia prawa. Zgodnie z treścią art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu, w stanie prawnym właściwym dla niniejszej sprawy, osoby fizyczne będące w dniu wejścia w życie ustawy użytkownikami wieczystymi nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub zabudowanych garażami albo przeznaczonych pod tego rodzaju zabudowę oraz nieruchomości rolnych mogą wystąpić z żądaniem przekształcenia prawa użytkowania wieczystego tych nieruchomości w prawo własności. Przez nieruchomość rolną rozumie się nieruchomość rolną w rozumieniu Kodeksu cywilnego, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy na cele inne niż rolne.

Sytuację prawną skarżącego kształtują przywołane przepisy zarówno od strony podmiotowej jak i przedmiotowej. Przede wszystkim według prawidłowych i niekwestionowanych w tym zakresie ustaleń na dzień wejścia w życie ustawy skarżący nie był użytkownikiem wieczystym, bowiem nabył on nieruchomość na podstawie umowy z dnia [...] kwietnia 2016 r. od osoby fizycznej.

Niewątpliwie osoba fizyczna, która nabyła prawo użytkowania wieczystego w drodze sukcesji syngularnej (jak w niniejszej sprawie na podstawie umowy sprzedaży) mogła wnieść o przekształcenie tego prawa w prawo własności, jeśli podmiot, od którego nabyła prawo użytkowania wieczystego spełniał ustawowe kryteria, w tym przypadku określone w art. 1 ust. 1 ustawy o przekształceniu. Jednakże przesłanka przedmiotowa co do charakteru nieruchomości, wskazana w art. 1 ust. 1 ustawy w jego brzmieniu wynikającym z wyroku Trybunału Konstytucyjnego sygn. akt K 29/13, musi ziścić się nie tylko w dniu 13 października 2005 r., ale również w chwili przekształcenia prawa. Taki wniosek wypływa z uzasadnienia wyroku TK z dnia 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13 , w którym wskazuje on, że zasadniczym skutkiem zakwestionowanego powołanym wyrokiem TK rozszerzenia kręgu uprawnionych jest przyznanie prawa własności osobom fizycznym i prawnym, które - jako użytkownicy wieczyści - wykorzystują nieruchomości w celu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej.

Jak wynika z postanowień powołanego aktu notarialnego skarżący kasacyjnie jest przedsiębiorcą prowadzącym pozarolniczą działalność gospodarczą pod firmą i wskazaną nieruchomość nabył w ramach tej działalności gospodarczej.

Zauważyć należy, że w uzasadnieniu powołanego wyroku z 10 marca 2015 r., sygn. akt K 29/13, TK wskazał, że przyznanie osobie niespełniającej ustawowych kryteriów prawa do uzyskania przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości tylko dlatego, że jej poprzednik prawny takie prawo posiadał, godziłoby w dobra prawne zaakcentowane w powołanym orzeczeniu Trybunału Konstytucyjnego, w tym naruszałoby regulacje prawa europejskiego zakazujące udzielania pomocy publicznej przedsiębiorcom (art. 107 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), jako że decyzja wydana w oparciu o przepisy omawianej ustawy ma charakter konstytutywny i konkretyzuje ona normy prawa materialnego w stanie faktycznym i prawnym ustalonym i obowiązującym w dacie jej podejmowania.

Odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania dotyczących nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego poprzez niewzięcie pod uwagę wskazanych symboli z PKD podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że nie zasługują one na uwzględnienie. Symbole PKD nie świadczą bowiem, iż nieruchomość ma służyć do celów rolnych. Przeczy temu umowa sprzedaży z dnia [...] kwietnia 2016 r., określająca przeznaczenie dla celów prowadzonej pozarolniczej działalności gospodarczej – przedsiębiorstwa handlowo – usługowego.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną uznając, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw.