Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 471/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-10-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6320 Zasiłki celowe i okresowe
Hasła tematyczne: Pomoc społeczna
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 8 ust. 4, art. 38
journal: Dz.U. 2013 poz 182
law: Ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej - tekst jednolity

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Irena Kamińska Sędziowie: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędzia del. WSA Iwona Bogucka (spr.) Protokolant asystent sędziego Aleksander Jakubowski po rozpoznaniu w dniu 7 października 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 listopada 2013 r. sygn. akt I SA/Wa 1579/13 w sprawie ze skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 14 listopada 2013 r., sygn. I SA/Wa 1579/13, wydanym na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z dnia [...] lutego 2013 r., nr [...], wydane w przedmiocie zasiłku okresowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym przyjętym przez Sąd I instancji:

Podczas przeprowadzania wywiadu środowiskowego w dniu 9 stycznia 2013 r., R. S. zwrócił się z wnioskiem o pomoc na żywność, środki czystości, środki higieniczne, energię elektryczną, zakup pościeli dla trojga dzieci, zakup dwóch biletów komunikacji miejskiej, leki, zakup obuwia zimowego dla trojga dzieci, zakup czajnika elektrycznego.

Prezydent m.st. Warszawy decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. przyznał wnioskodawcy świadczenie w postaci zasiłku okresowego z powodu niepełnosprawności w kwocie 675 zł na okres od 1 marca 2013 r. do 31 marca 2013 r. z przeznaczeniem na zakup czajnika – 60 zł, opłatę energii elektrycznej – 100 zł, dożywianie- 200 zł, zakup pościeli – 150 zł, zakup biletów ZTM – 100 zł, koszty leczenia – 65 zł.

Odwołanie od decyzji złożył R. S. kwestionując wysokość przyznanego zasiłku, w szczególności kwotę przeznaczoną na dożywianie oraz podnosząc, że stypendium socjalne syna nie powinno być brane pod uwagę w liczeniu dochodu rodziny, ponieważ syn opłaca drugi kierunek studiów.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie decyzją z dnia [...] kwietnia 2013 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu podano, że zgodnie z poczynionymi w sprawie ustaleniami faktycznymi małżonkowie K. i R. S. mieszkają razem i prowadzą wspólne gospodarstwo domowe wraz z trójką dzieci, są długotrwale bezrobotni, bez prawa do zasiłku, poszukują pracy. R. S. ma orzeczoną niepełnosprawność w stopniu umiarkowanym. Rodzina mieszka bez tytułu prawnego w jednym pokoju w domku na Osiedlu P... Poza opłatą za prąd nie opłacają żadnego czynszu. Dochodem rodziny (932 zł) jest stypendium socjalne studiującego syna (720 zł) i zasiłki rodzinne na uczące się dzieci (212 zł). K. i R. S. podpisali kontrakt socjalny, regulujący przede wszystkim kwestie ich aktywności zawodowej. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie zaznaczyło, że przeprowadzono bardzo szczegółowy wywiad środowiskowy, w którym dokładnie opisano skomplikowaną sytuację życiową rodziny i propozycje wyjścia z niej, a organ pomocy pozostaje w stałym kontakcie z rodziną.

Decyzję organu I instancji Kolegium oceniło jako prawidłową. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 2, art. 7, art. 8 oraz art. 38 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2013 r., poz. 182 ze zm., dalej u.p.s.) i podkreślił, że w sprawie zarówno dochód rodziny, jak i kryterium dochodowe ustalone zostały właściwie. Zdaniem organu odwoławczego przyznany zasiłek co do rodzaju zgodny jest z wnioskiem i okolicznościami, zaś co do wysokości, jakkolwiek przyznana kwota bliska jest minimum, jednak mieści się w granicach wskazanych w art. 38 u.p.s. Określenie ustawowe "do wysokości różnicy między kryterium dochodowym" nie oznacza bowiem, że zawsze zasiłek musi być przyznany w kwocie maksymalnej, przepis wskazuje jedynie kwotę maksymalną i minimalną, pozostawiając wysokość do uznania organu. Powołując się na wyrok z dnia 11 maja 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 280/11 zwrócono uwagę, że ustalenie wysokości zasiłku ma charakter uznaniowy. Kolegium podkreśliło, że wnioskodawcy zostanie przyznany zasiłek stały, co niezależnie od jego wysokości, zmieni na lepsze sytuację dochodową rodziny. Kolegium wskazało także, że organ pomocy zajmuje się rodziną, kierując swoje wysiłki w kierunku usamodzielnienia. W ocenie organu odwoławczego zarówno postępowanie organu pierwszej instancji, jak i podjęte rozstrzygnięcie wolne są od wad, mogących skutkować uchyleniem decyzji. Zasiłek przyznano w dopuszczalnej wysokości, na okres miesiąca. Organ pierwszej instancji właściwie ocenił sytuację rodziny i zastosował odpowiedni przepis prawa materialnego.

Skargę na decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł R. S., kwestionując wysokość przyznanego świadczenia jak i sposób ustalenia dochodu rodziny. W piśmie procesowym z dnia 15 października 2013 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego poparł skargę, a decyzji zarzucił naruszenie przepisów postępowania:

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, tj. niewskazanie jakimi kryteriami kierował się organ przy ustalaniu wysokości zasiłku okresowego oraz nieustosunkowanie się do sytuacji majątkowej strony, co miało istotny wpływ na ustalenie wysokości zasiłku,

- art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. uznanie, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z dnia 22 lutego 2013 r. zawiera uzasadnienie faktyczne, podczas gdy takiego uzasadnienia nie zawiera i miało to wpływ na ustalenie wysokości przyznanego zasiłku,

- art. 7 k.p.a. w związku z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, tj. niedokładne wyjaśnienie sprawy i nieuwzględnienie interesu strony, a także nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego co skutkowało przyznaniem zasiłku okresowego w wysokości bliskiej minimum,

- art. 8 k.p.a. poprzez przeprowadzenie postępowania przez organy obu instancji w sposób niebudzący zaufania jego uczestników do władzy publicznej przez wydanie decyzji przyznającej zasiłek okresowy bliski minimum, pomimo bardzo trudnej sytuacji majątkowej strony.

Decyzji zarzucono także naruszenie prawa materialnego:

- art. 38 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, tj. przyznanie zasiłku okresowego w wysokości bliskiej minimalnej, podczas, gdy z akt sprawy i sytuacji życiowej strony wynika, że zasiłek taki jest niewystarczający,

- art. 2 u.p.s. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu, że przyznany zasiłek okresowy umożliwi przezwyciężenie trudnej sytuacji życiowej strony, której nie jest ona w stanie pokonać.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie wnosiło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę i uchylił decyzje organów obu instancji. W uzasadnieniu opisano przebieg postępowania i wyjaśniono zakres oraz kryteria sądowej kontroli administracji, określone w szczególności w art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) i w art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270, dalej p.p.s.a.). Wskazano także, że zgodnie z art. 119 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, jeżeli jedna ze stron zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a pozostałe strony nie zażądają przeprowadzenia rozprawy w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku. Taka sytuacja w sprawie miała miejsce, co uzasadnia zastosowanie trybu uproszczonego.

Sąd I instancji ocenił skargę jako uzasadnioną. Zasiłek okresowy, zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Stosownie do art. 38 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny (liczba osób w rodzinie x 456 zł), a dochodem tej rodziny. Zgodnie z art. 38 ust. 3 pkt 2 tej ustawy, kwota zasiłku okresowego ustalona zgodnie z art. 38 ust. 2 nie może być niższa niż 50 % różnicy między kryterium dochodowym rodziny, a dochodem tej rodziny. Jednocześnie kwota zasiłku okresowego nie może być niższa niż 20 zł miesięcznie (art. 38 ust. 4 ustawy). Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy (art. 38 ust. 5 u.p.s.). Warunkiem przyznania zasiłku okresowego jest spełnienie przez wnioskodawcę kryterium dochodowego, a ponadto wystąpienie szczególnych okoliczności uzasadniających przyznanie przedmiotowego świadczenia, wymienionych przykładowo w art. 38 ust. 1 ustawy. W powołanym przepisie art. 38 określona została jednocześnie minimalna i maksymalna wysokość zasiłku okresowego, co oznacza, że organ przyznający ten zasiłek, ustalając jego wysokość, a także okres na jaki jest on przyznawany, działa w ramach uznania administracyjnego. Nie znaczy to jednak, że organ administracji publicznej może podejmować decyzję w powyższym zakresie w sposób całkowicie dowolny, związany jest on bowiem przepisami kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa (ustanawiającymi dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny) oraz przepisami ustawy o pomocy społecznej.

Przyznanie świadczeń z pomocy społecznej następuje w drodze decyzji administracyjnej, która powinna odpowiadać wymogom określonym w art. 107 k.p.a. Sąd I instancji podkreślił, że w przypadku wydawania decyzji w ramach uznania administracyjnego, organy administracji publicznej mają obowiązek szczególnej dbałości o prawidłowe i wyczerpujące uzasadnienie rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 3 ust. 3 i 4 u.p.s. rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Wydając zatem decyzję o przyznaniu zasiłku okresowego organ powinien w jej uzasadnieniu w szczególności wskazać jakimi kryteriami kierował się przyznając wnioskowane świadczenie w określonej wysokości i dlaczego przyznał je na dany okres.

Sąd I instancji stwierdził, że jakkolwiek organy uznały, że spełnione zostały przesłanki do przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego, to jego wysokość nie została uzasadniona. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji nie zawierają żadnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej Dzielnicy B. m.st. Warszawy oraz jakichkolwiek wyjaśnień dlaczego świadczenie przyznane zostało w danej wysokości. Organ pierwszej instancji ograniczył się do przytoczenia przepisów określających zasady przyznawania wnioskowanego świadczenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poza przytoczeniem stosownych przepisów ustawy o pomocy społecznej, ogólnie przedstawiło sytuację majątkową rodziny oraz stwierdziło, że rodzaj pomocy oraz wysokość przyznanego świadczenia, mimo, że jest to kwota bliska minimum, mieści się w granicach określonych w art. 38 u.p.s. Wskazano jednocześnie, że rodzina wnioskodawcy objęta jest opieką organu pomocowego.

Sąd I instancji wyraził w związku z powyższym przekonanie, że organy administracji publicznej orzekające w sprawach przyznania bądź odmowy przyznania pomocy społecznej powinny w uzasadnieniu podać konkretnie wysokość kwoty, jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana, w jakiej wysokości były przyznawane przeciętne świadczenia oraz należycie uzasadnić w odniesieniu do konkretnej sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy wysokość przyznanego zasiłku, zwłaszcza jeżeli wysokość przyznanego świadczenia jest bliska minimum. Ponieważ uzasadnienia wydanych decyzji nie zawierają tego rodzaju danych Sąd I instancji uznał, że decyzje są nadmiernie dowolne, a zatem przekraczają granice uznania administracyjnego. W ocenie Sądu I instancji brak wskazanych wyżej danych uniemożliwia kontrolę prawidłowości podjętych w sprawie rozstrzygnięć i stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1 80 i 107 § 3 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to uchylenie wydanych w sprawie decyzji organów obu instancji.

Formułując zalecenia co do dalszego postępowania Sąd instancji zalecił, aby przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ dokonał wnikliwej analizy sytuacji życiowej i majątkowej wnioskodawcy oraz wykazał, jakie miał przyznane środki na pomoc społeczną, w tym na zasiłki okresowe i jak je rozdysponował. Ocenę możliwości finansowych Ośrodka Pomocy Społecznej należy też odnieść do konieczności zaspokojenia potrzeb innych osób korzystających z pomocy społecznej.

W skardze kasacyjnej Samorządowe Kolegium Odwoławczego w Warszawie zaskarżyło wyrok Sądu I instancji w całości, wnosząc na podstawie art. 185 i 188 p.p.s.a. o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania:

- art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. poprzez bezpodstawne uznanie w okolicznościach niniejszej sprawy oraz wobec wskazanych przez organy I i II instancji przesłanek wydanego orzeczenia, że rzeczą organów orzekających było podanie konkretnej kwoty, jaką dysponowały na udzielenie danego rodzaju pomocy, jaka kwota została już rozdysponowana, i w jakiej wysokości były przyznawane zasiłki, oraz stwierdzenie przez Sąd, że niedokonanie powyższego naruszało wymienione przepisy k.p.a. i miało na tyle istotny wpływ na wynik sprawy zakończonej przedmiotową decyzją Kolegium, by stanowić podstawę do uchylenia prawidłowych i zgodnych z prawem decyzji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej opisano stan faktyczny sprawy. Zwrócono uwagę, że w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium wyjaśniło kwestię liczenia dochodu rodziny, a czynności podejmowane w postępowaniu (kontrakt socjalny, stała współpraca z rodziną) wskazują, że organ pomocy działa w kierunku usamodzielnienia rodziny. Zakwestionowano zasadność stanowiska Sądu I instancji, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 oraz art. 107 kpa, zaś uchybienie to pozostaje w związku z treścią wydanych decyzji. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a stanowi podstawę do uwzględnienia skargi, jeżeli naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd I instancji winien zatem wykazać, że stwierdzone przezeń naruszenia przepisów postępowania mogły wpłynąć na wynik sprawy, a wpływ ten był istotny, czyli prowadzący do wydania zasadniczo odmiennego rozstrzygnięcia. Uchybienia o charakterze nieistotnym, nie wpływające na rozstrzygnięcie nie są podstawą do uwzględnienia skargi. Jakkolwiek uzasadnienie decyzji organu I instancji jest dość lakoniczne - jako decyzji pozytywnie rozstrzygającej wniosek strony - to w uzasadnieniu decyzji Kolegium w sposób szczegółowy opisano ustaloną przez organ pomocy sytuację wnioskodawcy i jego rodziny, związaną z orzeczonym stopniem niepełnosprawności, bezrobociem, ubóstwem, a także odniesiono się do zarzutów skarżącego dotyczących ustalania dochodu. Wskazano także podstawy prawne decyzji i skonfrontowano je ze stanem faktycznym, wykazując adekwatność rozstrzygnięcia do tego stanu. Na uwagę zasługuje okoliczność, że decyzja organu I instancji jest jedynie jedną z kilku, załatwiających wnioski Pana R. S. w zakresie zasiłków okresowych. Jednocześnie toczyło się postępowanie odwoławcze dotyczące wysokości zasiłku stałego - co również miało wpływ na ocenę dochodów rodziny. Z R. S. zawarto kontrakt socjalny, którego realizacja zobowiązuje obydwie strony do konkretnych działań, przyznawanie zasiłków okresowych jest pomocą w realizacji tego kontraktu. Praca OPS z rodziną powinna więc być brana pod uwagę, jako szerszy kontekst przy ocenie uznania administracyjnego. Z uwzględnieniem tego kontekstu organy obu instancji dokonały prawidłowych ustaleń co do stanu faktycznego oraz przeprowadziły prawidłową jego ocenę.

Nie można zarzucić Kolegium, iż oparło się na stanie faktycznym, który został ustalony z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. oraz, że naruszyło art. 107 kpa. Kolegium, opierając się na analizie dokumentów sprawy, uznało ustalony przez organ I instancji stan faktyczny za prawidłowy i rozszerzyło uzasadnienie swojej decyzji poprzez przywołanie szerszej podstawy prawnej i jej wyjaśnienie przy uwzględnieniu utrwalonych poglądów praktyki orzeczniczej. Rozstrzygnięcie mieści się w granicach uznania. Natomiast fakty, że Ośrodki Pomocy Społecznej, w tym OPS Dzielnicy B. mają środki ograniczone i niewystarczające na realizację wszystkich potrzeb zgłaszanych przez wnioskodawców, a ilość osób zwracających się o pomoc finansową jest duża, są faktami powszechnie i z urzędu znanymi zarówno Kolegium, jak i sądom administracyjnym. Istotne jest także, że w realiach sprawy powodem przyznania wnioskodawcy świadczenia w określonej wysokości były nie tylko ograniczone środki finansowe OPS, lecz uznanie na podstawie prawidłowych i wyczerpujących ustaleń dokonanych w postępowaniu wyjaśniającym i wskazanych w uzasadnieniu decyzji, że przyznana pomoc jest adekwatna do zgłoszonych potrzeb.

Kolegium podniosło, że nie można zgodzić się tezami uzasadnienia wyroku, jakoby każdorazowo zadaniem organu odwoławczego być sprawdzenie, czy faktycznie organ I instancji nie dysponował środkami finansowymi umożliwiającymi przyznanie pomocy w kwocie wyższej. Podzieliło stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego zajęte w wyroku z dnia 28 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 116/10, że nie można zakładać każdorazowo konieczności wskazywania precyzyjnie możliwości finansowych organu pomocy społecznej przy określaniu zasiłku okresowego. Taki obowiązek nie wynika z norm art. 39 ust. 1 i 2 i art. 41 pkt 1 u.p.s., art. 3 ust. 4 tej ustawy, czy też art. 107 § 3 k.p.a. To samo odnosi się do ilości środków finansowych, jakimi dysponuje organ pomocy społecznej w skali miesiąca, wysokości zasiłków udzielanych na jednego uprawnionego i ilości osób korzystających w danym miesiącu z określonej formy pomocy. Kontrola sądowa decyzji uznaniowych w przedmiocie pomocy społecznej nie może sięgać do okoliczności z zakresu celowości wydatkowania świadczeń z pomocy społecznej. Taka kontrola byłaby bowiem sprzeczna z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.). W sprawach z zakresu pomocy społecznej, rozstrzyganych na zasadzie uznania administracyjnego, kryteriami wyboru rozstrzygnięcia powinny być cele i zadania pomocy społecznej, a nie subiektywne oczekiwania osób uprawnionych, zmierzające do obarczenia organów pomocy społecznej pełnym zakresem obowiązków przejęcia całkowitej opieki finansowej i życiowej nad osobą dotkniętą jedną z form niedostatku, określonych w art. 7 ustawy o pomocy społecznej.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. S., reprezentowany przez pełnomocnika, wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Pełnomocnik świadczący pomoc z urzędu oświadczył jednocześnie, że strona nie uiściła żadnej kwoty na rzecz pełnomocnika z urzędu tytułem świadczonej pomocy prawnej.

W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę kasacyjną przytoczono przebieg postępowania, wydane rozstrzygnięcia i zarzuty skargi kasacyjnej. Zarzuty te oceniono jako niezasadne. Sąd I instancji w ocenie strony słusznie uznał, iż decyzje nie zawierały żadnych ustaleń dotyczących możliwości finansowych właściwego Ośrodka Pomocy Społecznej. Jest to skutkiem faktu, że organy takich ustaleń nie poczyniły, co potwierdza materiał sprawy. Natomiast w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (Wyrok WSA w Krakowie III SA/Kr 709/11 z 5 października 2010 r.) wskazuje się, że uzasadnienie decyzji organu powinno również wskazywać tak możliwości finansowe organu (m.in. ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponuje organ, ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku), jak i sytuacją osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia, ponieważ uznanie organu jest uzależnione od wielkości przyznanych z budżetu państwa środków finansowych na pomoc społeczną oraz od liczby osób uprawnionych do korzystania z tej pomocy i ubiegających się o nią.

Przyznany stronie zasiłek jest bliski kwocie minimalnej, zatem organ nie mógł pominąć wskazania swoich możliwości finansowych. Jak stwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 11 lipca 2007 r., sygn. akt I OSK 1557/06, skoro ustawa o pomocy społecznej dopuszcza możliwość przyznania zasiłku okresowego w wysokości między określonymi przepisami maksimum i minimum, to orzekając w sprawie zasiłku, organy pomocy społecznej obowiązane są kierować się ogólnymi zasadami przyznawania tej pomocy. Pomijając swoje możliwości finansowe (w tym ilość przeznaczonych na ten cel środków pieniężnych, którymi w danym okresie czasu dysponował oraz ilość osób zainteresowanych uzyskaniem takiego zasiłku) organ nie kierował się ogólnymi zasadami przyznawania pomocy. Biorąc pod uwagę powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zasadnie jako podstawę uchylenia wskazał art. 145 § 1 pkt 1 lit c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej argument, że jest faktem powszechnie znanym, iż właściwy Ośrodek Pomocy Społecznej posiadał ograniczone i niewystarczające środki na realizację wszystkich zgłoszonych potrzeb, jest stwierdzeniem ogólnikowym. Na podstawie takich twierdzeń nie można dokonywać uznania administracyjnego i przyznawać świadczeń z pomocy społecznej, mając na uwadze obowiązki określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Błędne jest także uznanie organu, iż kwota 675 zł jest adekwatna do zgłoszonych potrzeb. Strona nie posiada bowiem żadnych dochodów, a źródłem utrzymania rodziny jest stypendium, które otrzymuje studiujący syn. Przyznając tak niską kwotę na utrzymanie pięcioosobowej rodziny organ orzekający w drugiej instancji niewątpliwie obowiązany był do sprawdzenia, czy faktycznie Prezydent wydając decyzję o przyznaniu pomocy nie dysponował niezbędnymi środkami finansowymi, ażeby przyznać skarżącemu pomoc w kwocie wyższej niż wynika to z decyzji.

Naczelny Sąd Administracyjny rozważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę tylko nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie stwierdzono żadnej z przesłanek nieważności wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a., wobec czego rozpoznanie sprawy nastąpiło w granicach zgłoszonych podstaw i zarzutów skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna oparta została na zarzucie naruszenia prawa procesowego, odnoszącym się do art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a. Zarzut ten jest uzasadniony. Należy zgodzić się z Kolegium, że decyzji organu odwoławczego nie można zarzucić oparcia rozstrzygnięcia na wadliwie i niewyczerpująco ustalonym stanie faktycznym, a także arbitralności i przekroczenia granic uznania administracyjnego.

Sąd I instancji nie zakwestionował w istocie żadnego z ustaleń faktycznych przyjętych przez organy. Źródłem stanowiska Sądu I instancji, że decyzja nie poddaje się weryfikacji było jedynie to, że nie zawiera żadnych danych na temat możliwości finansowych organu pomocy społecznej i na temat średniej wysokości przyznawanych świadczeń. Ten brak w ocenie Sądu I instancji świadczy o "nadmiernej dowolności" podjętych rozstrzygnięć. Nie budzi kontrowersji względnie uznaniowy charakter decyzji orzekającej o przyznaniu zasiłku okresowego, skoro ustawa określa jedynie maksymalną i minimalną jego wysokość. Naczelny Sąd Administracyjny nie kwestionuje, że w wyrokach sądów administracyjnych pojawia się również kwestia wyjaśnienia przez organy podstaw przyznania zasiłku okresowego w określonej wysokości czy na określony okres, z uwzględnieniem możliwości finansowych organu. Konieczność takich wyjaśnień może się pojawić w szczególności w sytuacji, gdy strona podnosi zarzut dysproporcji w świadczeniach przyznawanych różnych osobom lub sam organ uzasadnia wysokość przyznanego zasiłku wysokością posiadanych środków. Na ten ostatni wzgląd Kolegium się jednak nie powoływało. Zgodnie z art. 3 ust. 4 u.p.s., potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. Zasadnie Kolegium podnosi, że nie ma bezwzględnego wymogu każdorazowego wykazywania, jak wysokość zasiłku ma się do ilości przyznanych organowi środków, ile zostało już rozdysponowane czy jaka jest średnia wysokość przyznawanego świadczenia. Po pierwsze, wielkości te są zmienne w czasie, nawet w ramach jednego postępowania. Po drugie, uzasadnienie decyzji o przyznaniu zasiłku winno potwierdzać zgodność rozstrzygnięcia z przepisami ustawy, a te w zakresie zasad udzielania pomocy społecznej są zróżnicowane. Potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy winny być uwzględnione, jeśli nie tylko mieszczą się w możliwościach finansowych pomocy, ale także odpowiadają jej celom. Zgodnie z art. 2 ust. 1 u.p.s., pomoc społeczna ma na celu umożliwienie przezwyciężenia osobom i rodzinom trudnych sytuacji życiowych, pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w ich wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb (art. 3 ust. 1 u.p.s.), jej zadaniem jest także podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia (art. 3 ust. 2 u.p.s.). W konsekwencji rodzaj, forma i rozmiar świadczenia powinny być odpowiednie do okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy (art. 3 ust. 3 u.p.s.). Nałożenie w art. 4 u.p.s. na osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej ustawowego obowiązku współdziałania w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej dodatkowo potwierdza subsydiarną rolę tej instytucji polityki społecznej państwa w zaspokajaniu podstawowych potrzeb. Wskazane powyżej zasady odgrywają zasadniczą rolę właśnie w tych rozstrzygnięciach, które nie są określone w sposób bezwzględny w przepisach ustawy, ale pozostawione zostały do oceny organu. Bez możliwości miarkowania świadczonej pomocy w przypadkach ustawowo przewidzianych, nie byłoby możliwe osiąganie celów pomocy społecznej, która zostałaby sprowadzona jedynie do roli instytucji dostarczającej środków utrzymania osobom znajdującym się w potrzebie.

Zakres koniecznych ustaleń dowodowych w konkretnej sprawie zależy od okoliczności, które mają relewantne znaczenie dla rozstrzygnięcia, z punktu widzenia przesłanek określonych w prawie. Braki w zakresie postępowania wyjaśniającego mogą stanowić podstawę do uwzględnienia skargi przez Sąd I instancji, jeżeli pominięte okoliczności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podstawą do kontroli zupełności podstaw faktycznych decyzji nie jest tylko jej uzasadnienie, Sąd I instancji orzeka na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 p.p.s.a.). Uzasadnienie decyzji bezspornie pełni istotną funkcję, jednak aby jego wady mogły być powodem jej uchylenia, muszą dotyczyć okoliczności lub ocen istotnych z punktu widzenia przesłanek rozstrzygnięcia. Lakoniczność uzasadnienia lub ograniczenie do konkluzji, jeśli materiał sprawy dostarcza podstaw do weryfikacji procesowej i materialnoprawnej prawidłowości decyzji, nie uzasadniają wniosku, że wady takie mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W przypadku zasiłku okresowego, o jego wysokości w granicach ustawowo wyznaczonych limitów, decydują zarówno możliwości pomocy społecznej (w tym finansowe), jak i jej cele. Zwłaszcza to drugie kryterium stanowi podstawę do indywidualizowania wysokości przyznanej pomocy, aby działała nie tylko w wymiarze socjalnym, ale także motywacyjnym. Organy nie wskazywały na to, by wysokość przyznanego zasiłku była konsekwencją braku środków, ten argument w uzasadnieniu się nie pojawił. W konsekwencji nie można stwierdzić, że poczynienie ustaleń w tym zakresie mogło w istotny sposób wpłynąć na rozstrzygnięcie. Wyraźnie natomiast w uzasadnieniu swojej decyzji Kolegium podało, że po pierwsze rodzina objęta jest pomocą od dłuższego czasu, a po drugie, że organ pomocy zajmuje się rodziną, kierując swe wysiłki w kierunku usamodzielnienia. Jest to konkluzja, która znajduje potwierdzenie w materiale sprawy, w szczególności w treści rodzinnego wywiadu środowiskowego. Wynika z niego, że oboje małżonkowie nie pracują, nie wykazują jednak zrozumienia, że stan taki jest długotrwały. Organ pomocy przedstawia klientom zróżnicowane propozycje działań aktywizacyjnych, jednak ich postawa względem tych propozycji została przez pracownika oceniona, jako skierowana raczej na spełnienie oczekiwań organu pomocy, niż rzeczywistych potrzeb osób objętych pomocą. Jako czynniki utrudniające aktywizację małżonków S. wskazano w szczególności: selektywne udzielanie informacji istotnych w punktu widzenia wyboru drogi aktywizacji, ograniczanie kontaktów z pracownikami pomocy społecznej do kontaktów korespondencyjnych, limitowanie udzielanych informacji. Podano, że w konsekwencji postępowanie przebiega wedle schematu: pisemny wniosek w sprawie pomocy, telefoniczne umówienie daty wywiadu, wywiad środowiskowy i kontakt korespondencyjny. Działania przebiegają sprawnie do etapu deklaracji w sprawie pracy zawodowej. Objęci pomocą manifestują przy tym brak zaufania do instytucji pomocy oraz niezadowolenia z ich działań, rozbieżnych z oczekiwaniami. W ocenie sytuacji rodziny pracownik socjalny wskazał, że ze względu na dobro dzieci i deklaracje obojga małżonków o podjęciu współpracy w zakresie poszukiwania pracy, wnioskuje o przyznanie zasiłku okresowego oraz monitorowanie realizacji kontraktu socjalnego przez R. S. i poszukiwania pracy przez UP w przypadku K. S. z obserwacją uczestniczącą pracownika socjalnego.

Jakkolwiek można się zgodzić, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego jest stosunkowo lakoniczne i ograniczone do konkluzji, to jednak materiał sprawy nie potwierdza zarzutu, że rozstrzygnięcie ma charakter dowolny w zakresie przekraczającym przysługującą organowi uznaniowość. Wzgląd na potrzebę aktywizacji małżonków i osiągnięcie celów pomocy społecznej związanych z usamodzielnieniem życiowym są argumentami mogącymi miarkować rozmiar pomocy w zakresie ustawowo przyznanej organowi sfery uznania. Jak wskazywał sam wnioskodawca, wysokość zasiłków okresowych przyznanych jego rodzinie w okresie października-grudnia 2011 r. na zaspokojenie analogicznych potrzeb była wyższa.

W konsekwencji za uzasadniony należało uznać zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 k.p.a., albowiem sytuacja majątkowa i życiowa wnioskodawcy została określona w dostatecznym dla sprawy zakresie, Sąd I instancji nie określił, jakie aspekty tej sytuacji zostały pominięte, zaś przedstawienie przez organ pomocy swoich możliwości finansowych nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy, skoro zupełnie inne względy zadecydowały o zakresie udzielonej pomocy, a ich uwzględnienie znajduje uzasadnienie w prawie.

Z podanych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji o uchyleniu zaskarżonego wyroku. Powołany przepis, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, stanowi jednocześnie, że uchylając zaskarżone orzeczenie NSA rozpoznaje skargę, jeśli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Brak zastrzeżeń co do zakresu postępowania wyjaśniającego i oceny materiału dowodowego obligowały w konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny do rozpoznania skargi R. S. na decyzję Kolegium w przedmiocie zasiłku okresowego. Skarga ta nie jest zasadna.

Sytuacja majątkowa rodziny została ustalona zgodnie z ujawnionymi danymi o źródłach i wysokości dochodu. Nie jest usprawiedliwione stanowisko wnioskodawcy, że stypendium socjalne jego studiującego syna nie powinno być wliczane do dochodu. Stypendium socjalne otrzymywane przez studenta szkoły wyższej nie zostało wyłączone przez ustawodawcę w art. 8 ust. 4 u.p.s. z dochodu. Katalog włączeń ma charakter zamknięty, wobec tego nie można w sposób uznaniowy poszerzać jego zakresu o innego rodzaju otrzymywane świadczenia, które nie zostały w nim wyraźnie wymienione. Do studentów i otrzymywanych przez nich świadczeń nie stosuje się przepisów o systemie oświaty, które obejmują funkcjonowanie placówek wymienionych w art. 2 pkt 1-11 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (j.t. Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 z późn. zm.), wśród których nie wymieniono uczelni wyższych. Studenci otrzymują pomoc stypendialną na podstawie przepisów regulujących kształcenie wyższe, objęte innym niż system oświaty aktem prawnym, a mianowicie ustawą z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 572 z późn. zm.). Pomocy uzyskiwanej na podstawie tej ostatnio wskazanej ustawy prawodawca w art. 8 ust. 4 u.p.s. nie nakazuje jednak odliczać od dochodu ustalanego na potrzeby spraw z zakresu pomocy społecznej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 października 2010 r., sygn. akt I OSK 745/12).

Natomiast na wysokość przyznanego zasiłku miały wpływ okoliczności powyżej wskazane. Materiał sprawy nie potwierdza, aby organy nie wzięły pod uwagę sytuacji życiowej strony. Wysokość zasiłku okresowego może być miarkowana, a sytuacja majątkowa strony nie jest wyłącznym i decydującym kryterium poziomu przyznanej pomocy finansowej. Pomoc w przezwyciężeniu trudnej sytuacji życiowej w przypadku wnioskodawcy nie ogranicza się do świadczeń pieniężnych, nie można zatem twierdzić, że ze względu na wysokość przyznany zasiłek nie umożliwia przezwyciężenia trudnej sytuacji rodziny, jej źródłem nie są wszak przejściowe okoliczności i trudności finansowe. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi R. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie, na podstawie art. 151 w związku z art. 188 i art. 193 p.p.s.a.

Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekł w wyroku o przyznaniu pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenia na zasadzie prawa pomocy, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane są przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym art. 258-261 p.p.s.a. Po zwrocie akt do sądu I instancji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpozna wniosek pełnomocnika zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną.