Wyrok NSA, sygn. akt III OSK 3921/21
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2022-03-01 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6192 Funkcjonariusze Policji
Hasła tematyczne: Policja
Skarżony organ: Komendant Policji
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 42 ust 2 pkt 4
journal: Dz.U. 2019 poz 161
law: Ustawa z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 1 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 812/20 w sprawie ze skargi K.N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od K.N. na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 812/20, oddalił skargę K.N. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2020 r., nr [...] w przedmiocie zwolnienia ze służby w Policji. W uzasadnieniu wskazano na następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Komendant-Rektor [...] rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2019 r., nr [...] zwolnił policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2019 r., poz. 161 ze zm., dalej jako "ustawa o Policji"), tj. z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Organ, podejmując decyzję o zwolnieniu, wziął pod uwagę postawę oraz zachowanie policjanta, które może świadczyć o tym, że po nabyciu pełnych praw emerytalnych przestał być w pełni zaangażowany, a sposób jego postępowania stał się nieadekwatny do wymogów służby.

Komendant Główny Policji, po rozpoznaniu odwołania, rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2020 r. utrzymał w mocy rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2019 r. W zaskarżonej decyzji podniósł, że podstawę prawną zwolnienia funkcjonariusza stanowił art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem policjanta można zwolnić ze służby w przypadku nabycia przez niego prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej. Użycie w cytowanym przepisie zwrotu "można zwolnić" oznacza, że zwolnienie takie ma charakter fakultatywny i pozostawione zostało tzw. uznaniu administracyjnemu. Stąd też decyzja podejmowana na podstawie tego przepisu powinna uwzględniać zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes policjanta (art. 7 k.p.a.). Decyzja oparta na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy Policji jest decyzją uznaniową. Jak podkreśla judykatura przepis dotyczący zwolnienia policjanta ze służby w związku z przejściem na emeryturę stanowi fakultatywną podstawę do zwolnienia ze służby. Użyte w przepisie słowo "może" wskazuje, iż decyzja w tym zakresie należy do organu kadrowego. Jedyną przesłanką, od której zależy zwolnienie ze służby w powyższym przypadku jest osiągnięcie 30 lat wysługi emerytalnej. Omawiana regulacja nie wskazuje żadnych dodatkowych warunków, od których miała zależeć decyzja organu zwalniającego, a rolą organu administracyjnego jest zbadanie czy w tym konkretnym przypadku został zastosowany właściwy tryb zwolnienia ze służby w Policji, czy zostały właściwie zastosowane przesłanki wynikające z przedmiotowego przepisu oraz czy organ działał w granicach uznania administracyjnego.

Organ wskazał, że wybór podstawy zwolnienia ze służby w Policji należy do organu administracyjnego, a ten dokonywany jest spośród ustanowionych w pragmatyce służbowej podstaw zwolnieniowych. W tym przypadku nie ulega wątpliwości, że właściwy organ, tj. właściwy przełożony w sprawach osobowych policjanta (w rozumieniu art. 32 ustawy o Policji) dokonał takiego wyboru inicjując postępowanie administracyjne w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Nie ulega także wątpliwości, że ustalone granice sprawy administracyjnej w rozumieniu art. 1 k.p.a., określiły precyzyjnie przedmiot postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia ze służby w Policji, a także zdeterminowały czynności, do których zobowiązany był organ prowadząc to postępowanie. Poza sporem jest również i to, że przesłanka, na której oparto zwolnienie została w sposób niebudzący wątpliwości dowiedziona w tym postępowaniu. Sam skarżący nie kwestionuje faktu nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia przez niego 30 lat wysługi emerytalnej.

Dalsze rozważania organu koncentrowały się na okoliczności odnoszącej się do działania organu w granicach uznania administracyjnego.

Organ podkreślił, że Wyższa Szkoła Policji [...], szkoły policyjne i inne ośrodki szkolenia policjantów są ważnym elementem struktury organizacyjnej Policji jako całej formacji i to one w głównej mierze decydują o poziomie wyszkolenia policjantów pełniących służbę swoich jednostkach, a także permanentnie modyfikują odpowiednie programy szkolenia dostosowując je do wciąż nowych wymogów służby. Stąd też ustawodawca obciążył odpowiedzialnością za właściwy dobór i liczebność funkcjonariuszy w poszczególnych jednostkach Policji lub w komórkach organizacyjnych tych jednostek właściwych komendantów, w tym Komendanta-Rektora [...]. Są oni uprawnieni do wykonywania nałożonych na nich zadań przy pomocy podległej jednostki. Oznacza to nie tylko kierowanie Wyższą Szkołą Policji [...] jako urzędem, ale przede wszystkich zespołem osobowym tworzącym szeregi funkcjonariuszy pełniących służbę w tej jednostce Policji. Przy zwolnieniu ze służby w Policji K.N. przełożony właściwy w sprawach osobowych wziął pod uwagę szereg zdarzeń, w tym m.in. niestosowne zachowanie policjanta jakiego dopuścił się on wobec swojego bezpośredniego przełożonego w dniu 22 listopada 2019 r. podczas przeprowadzania egzaminu dla słuchaczy szkolenia zawodowego dla absolwentów szkół wyższych. Nie wdając się szczegółowo w zagadnienie związane z zasadnością korekty negatywnej oceny wystawionej słuchaczowi w trakcie trwania egzaminu, a także zwrócenia przez przełożonego uwagi na sposób zachowania się słuchaczy odbywających ten egzamin (komunikujących się między sobą, w celu przekazania informacji o poprawnej odpowiedzi zawartej w teście wiedzy), organ stwierdził, iż ostentacyjne wykonanie przez policjanta korekty oceny negatywnej na pozytywną w dzienniku zajęć, po uprzednim zwróceniu mu uwagi przez przełożonego, jak również brak reakcji na próby komunikowania się egzaminowanych słuchaczy połączony z reprymendą jaką policjant udzielił w obecności słuchaczy swojemu przełożonemu, nie tylko świadczy o naruszeniu obowiązków podwładnego określonych w § 15 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji (Dz. Urz. KGP z 2018 r., poz. 89, z poźn. zm.), który zobowiązuje w szczególności do terminowej, dokładnej i starannej realizacji zadań stałych, określonych w kartach opisów i opisach stanowisk pracy, oraz poleceń przełożonego, a także do niezwłocznego powiadamiania przełożonego o okoliczności, utrudniającej lub uniemożliwiającej realizację zadania stałego albo polecenia, ale przede wszystkim stanowi świadectwo tego, iż wymieniony nie respektuje ustanowionego w Policji stanu wewnętrznego zorganizowania polegającego na hierarchicznym podporządkowaniu. Organ wskazał, że w czasie przeprowadzonej kontroli zajęć skarżącego przełożony wykazał wiele nieprawidłowości, jakich w związku z ich prowadzeniem dopuściła się strona, polegających m.in. na braku sprawdzenia obecności stanu osobowego słuchaczy przed przystąpieniem do zajęć, braku weryfikacji czy słuchacze są uprawnieni do przystąpienia do egzaminu, a także na nieumiejętnym rozplanowaniu zajęć w wyniku czego słuchacze zobowiązani byli do bezczynnego oczekiwania na ich zakończenie (nie będąc zadaniowanymi przez prowadzącego do żadnej pracy dydaktycznej). Świadczy to, w ocenie organu, o lekceważącym stosunku tego policjanta do przydzielonych mu obowiązków. Niewykonanie polecenia służbowego, jak również kwestionowanie zasadności jego wydania w sposób oczywisty powoduje paraliż lub znaczne utrudnienie prawidłowego funkcjonowania danej komórki organizacyjnej lub też całej jednostki Policji. Funkcjonariusz nie może rozważać zasadności czy też celowości wydanego wobec niego polecenia służbowego, nawet jeśli w jego przekonaniu polecenie takie nie zrealizuje celu, dla którego zostało wydane, albo też się z nim nie zgadza i uważa, że jest ono dla niego niesprawiedliwe, a nawet krzywdzące. Tylko w wyjątkowych wypadkach policjant może na podstawie art. 58 ust. 2 ustawy o Policji odmówić wykonania polecenia lub rozkazu przełożonego, a więc tylko wtedy, gdy wykonanie rozkazu lub polecenia łączyłoby się z popełnieniem przestępstwa.

Organ wskazał, iż opisany przypadek nie stanowił odosobnionej sytuacji, w której strona wykazała się zachowaniem nielicującym z godnością policjanta pełniącego służbę na stanowisku wykładowcy. Wspomniał też o nieuprawnionym wejściu w dniu 26 czerwca 2019 r. do pomieszczenia służbowego innego policjanta bez jego zgody i wiedzy, a także o rozdysponowaniu bez upoważnienia mieniem, które nie stanowiło własności strony. Wysoce nagannym jest również to, że dostęp do pomieszczenia strona uzyskała od osoby trzeciej dysponującymi kluczami do drzwi tego pomieszczenia z pominięciem policjanta upoważnionego do zajmowania tego pomieszczenia służbowego. W ocenie organu, nie budzi wątpliwości, że wymienione zachowania policjanta mogą być ocenione jako naruszające zasady etyki zawodowej policjanta - zawarte w załączniku do zarządzenia nr 805 Komendanta Głównego Policji z dnia 31 grudnia 2003 r. w sprawie "Zasad etyki zawodowej policjanta" (Dz. Urz. KGP z 2004 r., Nr 1, poz. 3).

Organ odwoławczy stwierdził zatem, iż organ prawidłowo skorzystał z przysługującego mu uprawnienia do zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Decyzję tę podjął w granicach uznania administracyjnego, przy czym uznanie to podbudowane było argumentacją wskazującą wprost na to, że dalsze zatrudnienie tego funkcjonariusza nie gwarantuje prawidłowej realizacji zadań wyznaczonych dla tej jednostki Policji.

Skargę na powyższy rozkaz personalny wniósł K.N.

W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie.

Powołanym na wstępie wyrokiem, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej "P.p.s.a.") uznał, że skarga nie jest zasadna.

Sąd pierwszej instancji podkreślił, że zaskarżona decyzja posiada charakter uznaniowy, wobec tego nie jest on uprawniony do oceny prawidłowości polityki kadrowej prowadzonej przez organ Policji, lecz może jedynie oceniać argumentację płynącą z zasad takiej polityki w aspekcie konkretnie podjętej decyzji. Policja zaś stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Ustawa o Policji, w tym art. 41 ust. 2 pkt 4 umożliwia przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ocena organu w tym zakresie nie jest uzależniona od subiektywnych odczuć samego policjanta, co do możliwości realizacji tych zadań czy przydatności na danym stanowisku. Ustawodawca dopuszcza możliwość, że część funkcjonariuszy posiadających 30-letnią wysługę emerytalną będzie dalej wykonywać swoją służbę, natomiast inni zostaną zwolnieni ze służby i przejdą na emeryturę. To przełożony funkcjonariusza może zadecydować, biorąc pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, czy skorzystać z przysługującego prawa, czy też z uwagi na indywidualne cechy funkcjonariusza, pomimo przewidzianej wyraźnie prawem możliwości przejścia na emeryturę - pozostawić funkcjonariusza w służbie. W wyroku z dnia 2 września 2008 r., sygn. akt K 35/06 (OTK-A 2008/7/120). Trybunał Konstytucyjny oceniając zakres ingerencji ustawodawcy w sferę praw wolności funkcjonariuszy służb mundurowych, podkreślił specyfikę statusu przedstawicieli tej kategorii funkcjonariuszy publicznych w demokratycznym państwie prawnym, wyznaczoną przede wszystkim przez zakres przyznanych im kompetencji oraz szczególne warunki pełnienia służby. Swoboda ustawodawcy dotycząca ingerowania w sytuację prawną funkcjonariuszy publicznych jest znacznie większa, bo wynika z publicznoprawnego charakteru pełnionych przez nich funkcji. O ile nabycie prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej zgodnie z art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji stanowi samodzielną przesłankę umożliwiającą zwolnienie policjanta ze służby, to z uwagi na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w omawianym trybie przyjąć trzeba, że obowiązkiem organu Policji jest rozważenie, czy dobro służby przemawia za zwolnieniem policjanta ze służby, czy też pomimo posiadani 30-letniej wysługi zasadnym byłoby umożliwienie dalszego pełnienia służby. Charakter decyzji wydawanej w omawianym trybie nie zwalnia organu od obowiązku przeprowadzenia prawidłowego postępowania oraz wydania decyzji spełniającej wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a. Organ, prowadząc postępowanie, w wyniku którego ma być wydana decyzja uznaniowa ma obowiązek wypełnić określony w art. 7 k.p.a. nakaz dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz określony w art. 77 § 1 k.p.a. obowiązek zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący materiału dowodowego oraz dokonania jego oceny w oparciu o art. 80 k.p.a. Wszelkie zaś istotne dla sprawy ustalenia i wnioski powinny zostać zawarte w motywach podjętego rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.).

Organ prawidłowo wskazał, że wybór podstawy zwolnienia ze służby w Policji należy do organu administracyjnego, a ten dokonywany jest spośród ustanowionych w pragmatyce służbowej podstaw zwolnieniowych. W sprawie właściwy organ, tj. właściwy przełożony w sprawach osobowych policjanta (w rozumieniu art. 32 ustawy o Policji) dokonał takiego wyboru, inicjując postępowanie administracyjne, w sprawie zwolnienia ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Poza sporem jest to, że przesłanka, na której oparto zwolnienie została w sposób niebudzący wątpliwości dowiedziona w tym postępowaniu. Sam skarżący nie kwestionuje faktu nabycia prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia przez niego 30 lat wysługi emerytalnej.

W ocenie WSA w Warszawie, organ administracji, podejmując rozstrzygnięcie, nie wykroczył poza zakres przyznanej mu swobody oceny, nie uchybił także przepisom postępowania oraz dokonał prawidłowego wyważenia interesu publicznego i indywidualnego. Nie można za trafne uznać twierdzenia, że rozkaz personalny organu I instancji nie wyjaśniał w sposób wyczerpujący przyczyn, dla których został wydany. Kontrola organu odwoławczego jest tzw. kontrolą pełną, a organ odwoławczy obowiązany jest ponownie, merytorycznie rozstrzygnąć sprawę. Organ II instancji uprawniony jest do wprowadzenia nowych aspektów uzasadnienia decyzji. Powyższe wynika z obowiązku organu odwoławczego do ponownego merytorycznego rozpoznania sprawy. Nie jest kwestią sporną w judykaturze, iż organ odwoławczy może zawrzeć w uzasadnieniu "nową" argumentację, nawet jeśli byłaby ona odmienna od argumentacji zawartej w decyzji organu I instancji. Przy czy rozszerzenie argumentacji zawartej w uzasadnieniu do decyzji organu I instancji nie narusza art. 15 k.p.a. Organ II instancji wszechstronnie rozważył zaistniały w sprawie stan faktyczny i dokonał jego prawidłowej subsumpcji. W uzasadnieniu zaskarżonego rozkazu personalnego organ wskazał na okoliczności uzasadniające zastosowanie wobec skarżącego dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. Przy czym organ II instancji podjął głębszą analizę sprawy niż organ I instancji, do czego był zobligowany. Zostały wskazane przesłanki jakimi kierował się organ wydając decyzję uznaniową. Przesłanki o charakterze obiektywnym i bezspornym, co świadczy o tym, iż decyzje organów nie były dotknięte wadą dowolności.

Organ wskazał m.in. na niestosowne zachowanie skarżącego wobec bezpośredniego przełożonego w dniu 22 listopada 2019 r. podczas przeprowadzania egzaminu dla słuchaczy szkolenia zawodowego dla absolwentów szkół wyższych. Zdarzenie dotyczyło zasadności korekty negatywnej oceny wystawionej słuchaczowi w trakcie trwania egzaminu, a także zwrócenia przez przełożonego uwagi na sposób zachowania się słuchaczy odbywających ten egzamin (komunikujących się między sobą, w celu przekazania informacji o poprawnej odpowiedzi zawartej w teście wiedzy). Wykonanie przez skarżącego korekty oceny negatywnej na pozytywną w dzienniku zajęć, po uprzednim zwróceniu skarżącemu uwagi przez przełożonego, jak również brak reakcji na próby komunikowania się egzaminowanych słuchaczy połączony z reprymendą jaką skarżący udzielił w obecności słuchaczy swojemu przełożonemu, świadczy o naruszeniu obowiązków podwładnego określonych w § 15 zarządzenia nr 30 Komendanta Głównego Policji z dnia 16 grudnia 2013 r. w sprawie funkcjonowania organizacji hierarchicznej w Policji. Było też postępowaniem niestosownym, naruszającym hierarchię służby mundurowej i dającym zły przykład dla słuchaczy. Organ wskazał również na zdarzenie dotyczące nieuprawnionego wejścia w dniu 26 czerwca 2019 r. do pomieszczenia służbowego innego policjanta bez jego zgody i wiedzy, a także o rozdysponowaniu bez upoważnienia mieniem, które nie stanowiło własności strony (woda mineralna). Organ słusznie wskazał, iż nieuprawnione wejście do pomieszczenia służbowego innego funkcjonariusza, jeśli skutkowałoby tym, iż po jego dokonaniu zostałyby ujawnione braki sprzętu lub dokumentacji służbowej policjanta, który zajmuje to pomieszczenie, mogłoby doprowadzić do tego, iż niemożliwym lub znacznie utrudnionym byłoby ustalenie osoby odpowiedzialnej za taki stan rzeczy, a także determinowałoby do wykonania szeregu czynności służbowych mających na celu ustalenie rzeczywistego przebiegu zdarzenia. Ponadto, dostęp do pomieszczenia skarżący uzyskał od osoby trzeciej dysponującej kluczami do drzwi tego pomieszczenia z pominięciem policjanta upoważnionego do zajmowania tego pomieszczenia służbowego.

Organ w decyzji uznaniowej wydanej na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie ma obowiązku wykazywania szeregu uchybień, ma natomiast wykazać to, iż decyzja nie miała charakteru dowolnego. Przebieg opisanych wyżej zdarzeń budzi uzasadnione wątpliwości, co do zdolności skarżącego poddania się szczególnemu reżimowi wynikającemu z charakteru tej służby. A tym samym świadczy o prawidłowości decyzji uznaniowej, opartej na dyspozycji art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji.

W ocenie Sądu pierwszej instancji nie można organowi odwoławczemu, ani organowi I instancji postawić zarzutu naruszenia art. 7, art. 9, art.10 § 1, art. 77 § 1, art. 80, art. 81, art. 81a §1 i art. 107 § 3 oraz art. 1 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż organ rozważał interes publiczny i interes indywidulany skarżącego, a ich treść została prawidłowo wyartykułowana w argumentacji uzasadnienia. Słusznie organ odwoławczy podkreślił, że możliwość zwolnienia policjanta ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji nie zależy od przebiegu służby policjanta ani jego subiektywnego przekonania, co do przydatności na zajmowanym stanowisku. Przełożony służbowy, podejmując decyzję w tym zakresie, musi uwzględnić nie tylko interes indywidualny policjanta, zainteresowanego pozostawaniem w służbie, lecz również interes publiczny wyrażający się w konieczności zapewnienia sprawnej pracy kierowanej przez siebie jednostki organizacyjnej. Trafne jest w tym względzie stanowisko organu odwoławczego, iż utrzymywanie zatrudnienia w Policji osoby, która ukończyła wiek do uzyskania uprawnień emerytalnych oraz która wywołuje sytuacje mogące dawać zły przykład słuchaczom (zdarzenie dotyczące publicznego zwrócenia uwagi przełożonemu, nieuprawnione wejście do pomieszczenia służbowego) stwarza niebezpieczeństwo nieprawidłowego funkcjonowania jednostki organizacyjnej Policji. Zdaniem Sądu, dokonana przez organy administracyjne ocena przesłanek zwolnienia skarżącego ze służby na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji oparła się o wszechstronne rozważenie zaistniałej w sprawie sytuacji faktycznej i prawnej i z tych względów nie może być uznana za naruszającą prawo.

Nie można nadto w odniesieniu do skarżącego mówić o jakiejkolwiek dyskryminacji (Dyrektywa Rady 2000/78/WE z dnia 27 listopada 2000 r. ustanawiającą ogólne warunki ramowe równego traktowania w zakresie zatrudnienia i pracy, Dz. U. UE L 303, poz. 16). Umożliwienie właściwemu przełożonemu policjanta - w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji ustawowych zadań - takiego doboru kadry, aby mogła ona skutecznie je realizować, przy jednoczesnym zapewnieniu przez ustawodawcę funkcjonariuszowi prawa do emerytury z tytułu osiągnięcia 30 lat wysługi emerytalnej nie stanowi o nierównym traktowaniu. Policja stanowi umundurowaną i uzbrojoną formację służącą społeczeństwu, przeznaczoną do ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymywania bezpieczeństwa i porządku publicznego (art. 1 ust. 1 ustawy o Policji). Ustawa o Policji, w tym art. 41 ust. 2 pkt 4 tego aktu prawnego, umożliwia przełożonemu, w związku z koniecznością zapewnienia prawidłowej realizacji zadań nałożonych przepisami prawa, taki dobór kadry, aby mogła ona efektywnie realizować te zadania. Ocena organu w tym zakresie nie jest uzależniona od subiektywnych odczuć samego policjanta, co do możliwości realizacji tych zadań czy przydatności na danym stanowisku. Motyw 18 powołanej wyżej Dyrektywy stanowi, iż nie wymaga ona, w szczególności od sił zbrojnych, policji, służb więziennych lub ratowniczych przyjmowania do pracy lub dalszego zatrudniania osób nieposiadających zdolności umożliwiających wykonywanie zadań, które mogą im zostać powierzone z uwzględnieniem wynikającego z prawa celu utrzymania zdolności operacyjnej tych służb. W motywie zaś 25 powołanej Dyrektywy wskazuje się na konieczność odróżnienia odmiennego traktowania, które jest uzasadnione, w szczególności wynikającymi z prawa celami polityki zatrudnienia od dyskryminacji, która musi być zakazana. W Dyrektywie wyraźnie podkreślono również, że nie narusza ona przepisów prawa krajowego ustanawiających wiek emerytalny (motyw 14 Dyrektywy). W sprawie niniejszej nie można mówić o jakimkolwiek naruszeniu zasady niedyskryminacji.

W dniu 18 listopada 2020 r. skargę kasacyjną na powyższy wyrok złożył K.N., wnosząc o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez jego uchylenie oraz uchylenie zaskarżonych decyzji, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. zarzucił naruszenie norm prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. art 141 § 4 i w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy mających wpływ wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji błędnie przyjął, że okoliczności podnoszone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji zostały wykazane przez organ oraz nie odniesiono się w uzasadnieniu orzeczenia do zarzutu skargi dotyczącego braku postępowania dowodowego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie dokonał, co powinien zrobić, oceny zaskarżonej decyzji pod katem prawdziwości podnoszonych okoliczności - zdarzeń z dnia 26 czerwca 2019 r. i 22 listopada 2019 r. Skarżący ma podstawy uważać, że w stosunku do niego jest stosowany mobbing. Dowodzą tego dwa wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którymi zostały uchylone zaskarżone decyzje dotyczące przeniesienia na niższe stanowisko służbowe (sygn. akt II SA/Wa 2060/18) i obniżenia dodatku służbowego (sygn. akt II SA/Wa 37/19).

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, wskazując, że zaskarżone orzeczenie jest zgodne z prawem.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

W świetle art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,

2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 P.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

Skarga kasacyjna złożona w sprawie nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Zarzut skargi kasacyjnej dotyczy naruszenia przez WSA w Warszawie przepisów prawa procesowego, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 141 § 4 i w zw. z art. 133 § 1 i art. 134 § 1 P.p.s.a. poprzez uznanie, że okoliczności podnoszone w uzasadnieniach zaskarżonych decyzji zostały wykazane przez organ oraz nieodniesienie się przez Sąd do zarzutu skargi dotyczącego braku postępowania dowodowego w sprawie zwolnienia skarżącego ze służby, co w konsekwencji doradziło do zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, tj. z powodu nabycia przez niego prawa do emerytury. Zarzut ten jest nieuprawniony, ponieważ podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku prowadzonego postępowania. Skoro wyrok wydawany jest na podstawie akt sprawy, to tym samym badając legalność zaskarżonej decyzji sąd ocenia jej zgodność z prawem materialnym i procesowym w aspekcie całości zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2008 r., II OSK 795/07). Podstawą orzekania sądu jest zatem materiał zgromadzony przez organy w toku całego postępowania przed tymi organami oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby sąd wyszedł poza ten materiał i dopuścił na przykład w postępowaniu sądowym dowód z przesłuchania świadków. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza bowiem jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. wyrok NSA z 7 marca 2013 r., II GSK 2374/11). Z kolei art. 134 § 1 P.p.s.a. statuuje, że sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W tym zakresie naruszenie tego przepisu ma miejsce wtedy, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu.

Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem np. odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11). Nie jest naruszeniem art. 133 § 1 P.p.s.a. ani art. 134 § 1 P.p.s.a. zaakceptowanie przez sąd jako zgodnej z przepisami postępowania oceny materiału dowodowego oraz przyjęcia za prawidłowe ustaleń będących konsekwencją tej oceny nawet gdyby nie uwzględniało ono całości materiału dowodowego (por. wyrok NSA z 13 maja 2008 r., II FSK 419/0). W ramach zarzutu art. 133 § 1 P.p.s.a. nie można też skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny zaskarżonej decyzji – również z punktu widzenia poprawności uzasadnienia faktycznego i prawnego decyzji - oraz innych dokumentów, o ile dokumenty te znajdują się w materiale zgromadzonym w aktach sprawy. Przepis art. 133 § 1 P.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu oceny materiału dowodowego, jak i ustaleń i oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego dokonanych przez sąd pierwszej instancji, z którą nie zgadza się skarżący (por. wyroki NSA z: 9 listopada 2011 r., I OSK 1350/11; 17 listopada 2011 r., II OSK 1609/10). Do naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. dochodzi zatem wówczas, gdy sąd oddali skargę, mimo niekompletnych akt sprawy, gdy pominie istotną część tych akt, gdy przeprowadzi postępowanie dowodowe z naruszeniem przesłanek wskazanych w art. 106 § 3 P.p.s.a. oraz gdy oprze orzeczenie na własnych ustaleniach, tzn. dowodach lub faktach, nie znajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy, o ile nie znajduje to umocowania w art. 106 § 3 P.p.s.a. Z przepisu tego wynika więc nakaz wyprowadzania oceny prawnej na gruncie faktów i dowodów znajdujących odzwierciedlenie w aktach sprawy (por. wyroki NSA z: 26 maja 2010 r., I FSK 497/09; 19 października 2010 r., II OSK 1645/09; 5 czerwca 2012 r., II OSK 763/12). Taka ocena w rozpoznawanej sprawie została przeprowadzona, zaś wskazywanie na niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy w ramach zarzutu naruszenia art. 133 § 1 P.p.s.a. nie mogło odnieść zamierzonego skutku. W aktach poddanych kontroli Sądu znajdowała się cała dokumentacja istotna z punktu widzenia normy prawnej znajdującej zastosowanie w sprawie, a więc notatki służbowe dokumentujące sposób zachowania się skarżącego kasacyjnie w dniu 22 listopada 2019 r. podczas kontroli prowadzonych przez niego zajęć dydaktycznych (k. 31-33 - notatka służbowa D. M. i k. 34-35 - raport K. N. akt administracyjnych sprawy) oraz z dnia 26 czerwca 2019 r. (k. 2 -notatka służbowa A. K. akt administracyjnych sprawy) Skarżący kasacyjnie zarówno w treści swojego raportu z dnia dniu 22 listopada 2019 r., jak i następnie w trakcie całego postępowania nie kwestionuje prawdziwości zaistniałych zdarzeń, a jedynie ich ocenę. Sąd pierwszej instancji posiadał zatem podstawy do uznania, że ww. zdarzenia stanowiące podstawę do uznania, że skarżący kasacyjnie może zostać zwolniony ze służby miały miejsce, a inna niż chciałby to skarżący kasacyjnie ocena tych zdarzeń -nie może stanowić zarzutu obrazy przez WSA w Warszawie przepisów określających granice kompetencji sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie.

Tym bardziej nie można uznać, że ww. przepisy zostały naruszone w zw. z art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. W takim bowiem przypadku wadliwość uzasadnienia wyroku może być uznana za naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 P.p.s.a. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił bowiem opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organami administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę wyroku, wskazując na stronach 11 i 12 uzasadnienia, dlaczego jego zdaniem zdarzenia z dnia 22 listopada i 26 czerwca 2019 r. mogły stanowić podstawę do zwolnienia go ze służby. Treść uzasadnienia wyroku WSA w Warszawie umożliwia zatem przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu w kwestionowanym zakresie. Sąd pierwszej instancji wobec wyjaśnienia stanu faktycznego i po dokonaniu kontroli prawidłowości zastosowanego w sprawie przepisu prawa materialnego, tj. art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji, wobec niestwierdzenia naruszenia przez organy orzekające w sprawie naruszania przepisów prawa materialnego lub procesowego dającego mu podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji, prawidłowo zastawał art. 151 P.p.s.a. - oddalając skargę. W sprawie nie było bowiem podstaw do tego, aby uchylić zaskarżane decyzje z powołaniem na art. 145 § 1 lit. a lub c P.p.s.a.

Biorąc zatem pod uwagę, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1 P.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Koszty te wynoszą 240 zł i obejmują wynagrodzenie pełnomocnika organu z tytułu sporządzenia i wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną z zachowaniem terminu przewidzianego w art. 179 P.p.s.a.