Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SA/Gd 379/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2015-10-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6073 Opłaty adiacenckie oraz opłaty za niezagospodarowanie nieruchomości w zakreślonym terminie
Hasła tematyczne: Gospodarka gruntami
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję II i I instancji
Powołane przepisy: article: art. 143-148
journal: Dz.U. 2015 poz 782
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Mariola Jaroszewska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok Sędzia WSA Katarzyna Krzysztofowicz Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Agnieszka Pazdykiewicz po rozpoznaniu w dniu 21 października 2015 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi W. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2015 r. nr SKO [...] w przedmiocie opłaty adiacenckiej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy z dnia 16 października 2014 r., nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego W. P. kwotę 1454 (jeden tysiąc czterysta pięćdziesiąt cztery) złote tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

W. P., właściciel działki nr [...] położonej w miejscowości P., wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 24 kwietnia 2015 r., nr [...], utrzymującą w mocy decyzję Wójta Gminy z dnia 16 października 2014 r., nr [...], którą ustalono opłatę z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] o powierzchni 2,63 ha w związku ze stworzeniem warunków do podłączenia nieruchomości do sieci kanalizacyjnej w wysokości 5.917,50 zł.

Zaskarżoną decyzję podjęto w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych:

Wójt Gminy decyzją z dnia 16 października 2014 r. ustalił W. P. opłatę z tytułu wzrostu wartości działki nr [...] w wysokości 5.917,50 zł w związku ze stworzeniem warunków do jej podłączenia do sieci kanalizacyjnej. Organ uznał, że zaistniały warunki niezbędne do ustalenia tej opłaty. Gmina w dniu 19 stycznia 2012 r. zakończyła budowę sieci kanalizacyjnej w miejscowościach G. i P. W wyniku tej inwestycji stworzono warunki do podłączenia do sieci kanalizacyjnej m.in. nieruchomość oznaczoną numerem [...] położoną w P., stanowiącą na dzień stworzenia warunków własność W.P.

Organ wskazał nadto, że dla przedmiotowej działki nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, ale w odniesieniu do niej zostały wydane następujące decyzje o warunkach zabudowy:

1/ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 1 września 1999 r. dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego;

2/ decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nr [...] z dnia 29 grudnia 2005 r. dla inwestycji polegającej na budowie pawilonu hotelowego;

3/ decyzja o warunkach zabudowy nr [....] z dnia 7 października 2009 r. dla inwestycji polegającej na rozbudowie hotelu "A." poprzez dobudowę przeszklonego tarasu (zmieniona decyzją Wójta Gminy nr [...] z dnia 3 marca 2010 r.).

Według organu nie uzasadniało to zastosowania art. 92 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r., poz. 518), albowiem działka ta nie jest wykorzystywana wyłącznie na cele rolne, o czym świadczą powołane decyzje ustalające warunki zabudowy. Na podstawie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego K. K.-P. we wrześniu 2014 r. organ przyjął, że podłączenie nieruchomości do sieci kanalizacyjnej spowodowało wzrost wartości przedmiotowej działki. Wartość tej działki przed wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej wynosiła 145.439 zł, a po jej wybudowaniu 169.109 zł. Wzrost wartości w związku z wybudowaniem urządzenia infrastruktury technicznej wyniósł 23.670 zł.

W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania administracyjnego: art. 7, art. 7, art. 7 § 1 i 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za dowód w sprawie opinii rzeczoznawcy rażąco naruszającej przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu - § 4 ust. 1 oraz § 40 ust. 2, a tym samym naruszenie art. 146 ust. 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Według skarżącego opinia nie zawierała wyceny nieruchomości posiadającej dostęp do sieci kanalizacji sanitarnej i nieruchomości takiego dostępu nie posiadającej, wobec czego brak jest ustalenia wpływu tej cechy na wartość rynkową nieruchomości. Opinia nie zawierała też cech nieruchomości przyjętych do porównania, w szczególności w zakresie dostępu do infrastruktury i ich położenia. Wycena została zaktualizowana, podczas gdy art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie dopuszcza aktualizacji. Dowolnie został przyjęty wskaźnik w celu ustalenia stopnia wzrostu wartości z tytułu dostępu do infrastruktury. Zarzucono również brak uzasadnienia wpływu poszczególnych cech na wartość nieruchomości. Zdaniem odwołującego przyjęcie 10% dla lokalizacji ogólnej a 25% dla stopnia uzbrojenia terenu rażąco narusza zasady doświadczenia życiowego. Nadto odwołujący wskazał, że w operacie brak jest informacji dotyczących odległości i warunków podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacji, co narusza to § 40 ust. 2 rozporządzenia.

Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. SKO wyjaśniło, że zgodnie z przepisem art. 144 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich. W myśl art. 145 ustawy o gospodarce nieruchomościami wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartość nieruchomości.

SKO uznało operat sporządzony w przedmiotowej sprawie za prawidłowy. Wartość nieruchomości przed i po wybudowaniu infrastruktury technicznej została ustalona podejściem porównawczym metodą korygowania ceny średniej. Rzeczoznawca majątkowy dokonała w związku z tym analizy transakcji podobnymi nieruchomościami na rynku lokalnym i do szacowania wartości przyjęła 49 transakcji. Na podstawie wartości ceny 1m2 wskazanych w tych transakcjach ustaliła cenę średnią w wysokości 4,16 zł/m2. Ustaliła cechy rynkowe tych nieruchomości i ocenę wpływu tych cech rynkowych na wartość nieruchomości. Ustaliła również zakres i skalę ocen dla każdej z przyjętych cech. Przyjęte cechy to: lokalizacja ogólna i dostęp, lokalizacja szczegółowa, otoczenie, stopień uzbrojenia w media, przeznaczenie w planie zagospodarowania, popyt ze względu na obszar gruntu, popyt ze względu na stan zagospodarowania. Przyjmując cenę minimalną i maksymalną przyjętych do porównania transakcji ustaliła zakres współczynników korygujących i jednocześnie ustaliła wpływ poszczególnych cech na wartość nieruchomości. Na podstawie przyjętych cech nieruchomości i ich wartości ustaliła wartość działki przed i po wybudowaniu urządzeń infrastruktury technicznej. Wartość 1m2 działki przed wybudowaniem przy zastosowaniu współczynnika korekcyjnego 1,329 wyniosła 5,53 zł a po wybudowaniu infrastruktury technicznej przy przyjęciu współczynnika korekcyjnego w wysokości 1,544 wartość 1m2 to 6,43 zł.

SKO potwierdziło spełnienie wymogu z art. 145 ust. 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, gdyż inwestycja polegająca na budowie kanalizacji sanitarnej w P. gmina K. dla działki skarżącego została oddana do użytku 19 stycznia 2012 r., co wynika z potwierdzenia Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2012 r.

Do ustalenia tej opłaty zastosowano stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej. W niniejszym przypadku obowiązuje 25% stawka określona w uchwale nr [...] Rady Gminy z dnia 30 grudnia 2008 r. w sprawie ustalenia wysokości stawki procentowej opłaty adiacenckiej z tytułu stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzenia infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

SKO nie podzieliło zarzutów odwołania odnoszących się do operatu szacunkowego. Według organu przyjęte do porównania nieruchomości nie miały dostępu do sieci kanalizacyjnej podobnie jak nieruchomość szacowana przed jej wybudowaniem. Ta jedyna cecha nieruchomości została skorygowana współczynnikiem korygującym przy cesze nieruchomości - stopień uzbrojenia w media. Przed wybudowaniem ta cecha miała wartość 0,336, a po jej wybudowaniu 0,551. Waga cech przy ustaleniu wartości średniej nieruchomości zezwoliła na ustalenie ceny nieruchomości po wybudowaniu infrastruktury. Wskaźniki - współczynniki korygujące ustalane są przez rzeczoznawcę na podstawie jego doświadczenia i znajomości rynku nieruchomościami. Ustalanie odległości i warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanej sieci mieści się w cesze stopień uzbrojenia w media. Zaznaczono, że nie chodzi o podłączenie do samego budynku, lecz do działki. Kanalizacja sanitarna budowana jest zazwyczaj w pasie drogowym i posiada dostęp do wykonania przyłącza, samo wykonanie przyłącza stwarza możliwości przyłączenia kanalizacji sanitarnej do nieruchomości. Skoro sieć kanalizacyjna została przyjęta do eksploatacji to oznacza że wszystkie wymagania budowlane jej dotyczące zostały spełnione. Odnośnie aktualizacji operatu SKO wskazało, że jest ona możliwa na podstawie art. 154 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami.

W skardze do sądu W. P. zarzucił:

1. naruszenie przepisów postępowania - art. 107 § 3 k.p.a. przez niepełne, rażąco lakoniczne uzasadnienie decyzji, niezawierające przesłanek uznania zarzutów skarżącego wobec operatu szacunkowego sporządzonego w sprawie za nieuzasadnione, co uniemożliwia stronie ocenę stanowiska organu, a także uniemożliwia kontrolę sądową zaskarżonej decyzji,

2. naruszenie przepisów postępowania poprzez nierozpoznanie zarzutu z pkt 2 odwołania - niewyjaśnienia przez organ I instancji istotnych okoliczności mających wpływ na wynik sprawy - poprzez nieustalenie, w jakim zakresie do nieruchomości nie znajdują zastosowania przepisy o opłacie adiacenckiej mimo takiego obowiązku określonego w art.143 ust.1 zd. drugie w związku z art. 92 ust.2 ustawy o gospodarce nieruchomościami ,

3. naruszenie prawa materialnego:

a) przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.) - § 4 ust. 1 oraz § 40 ust. 2, a tym samym naruszenie art. 146 ust. 1, ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) przez niedostrzeżenie, że operat szacunkowy stanowiący dowód w sprawie sporządzony został z naruszeniem wskazanych przepisów określających zasady jego sporządzania,

b) art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 154 ust. 4 u.g.n. dopuszcza aktualizację cen nieruchomości porównywanych, mimo że dopuszcza jedynie aktualizację wcześniej sporządzonego innego operatu szacunkowego.

Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji Wójta Gminy z dnia 16 października 2014 r. oraz orzeczenie, że decyzje nie podlegają w całości wykonaniu.

W uzasadnieniu twierdzi skarżący, że zarzuty odwołania nie zostały prawidłowo rozpatrzone, wobec czego uzasadnienie nie spełnia wymogów z art. 107 § 3 k.p.a. Nierozpoznano zarzutu pominięcia okoliczności, że szacowana nieruchomość o powierzchni 26.300 m2 tylko w 1/5 jest przeznaczona i wykorzystywana na działalność gospodarczą, a pozostała część stanowi gospodarstwo rolne oraz siedlisko dla gospodarstwa rolnego. Zgodnie z art. 143 ust. 1 zd. drugie ustawy o gospodarce nieruchomościami organ pierwszej instancji winien był ocenić, w jakim zakresie (do jakiej części nieruchomości) nie znajdują zastosowania przepisy o opłacie adiacenckiej. Wójt Gminy niezasadnie stwierdził, że stosowanie tego przepisu wyłącza wydanie dla nieruchomości warunków zabudowy.

W odniesieniu do operatu skarżący zarzucił, że nie porównano w nim wartości nieruchomości posiadających dostęp do sieci kanalizacji sanitarnej i nieruchomości nieposiadających takiego dostępu, a tym samym nie ustalono wpływu tej kluczowej cechy na wartość rynkową nieruchomości.

Skarżący zakwestionował wskaźnik przyjęty przez rzeczoznawcę dla stopnia uzbrojenia w media oraz wzrostu wartości ze względu na dostęp nieruchomości do jednego z mediów – kanalizacji, ustalony na poziomie 0,215 (21,5 %). Według skarżącego w operacie nie ma też uzasadnienia dla ustalenia wpływu poszczególnych cech na wartość nieruchomości (przyjęcie tylko 10% dla lokalizacji ogólnej a 25% dla stopnia uzbrojenia rażąco narusza zasady doświadczenia życiowego. Zarzuca też, że w operacie brak jest informacji dotyczących odległości wycenianej nieruchomości do wybudowanej sieci kanalizacyjnej i warunków podłączenia nieruchomości do tej sieci, co stanowi naruszenie § 40 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny. Niepotwierdzono według skarżącego stanu urządzeń, który umożliwiałby faktyczne podłączenie do kanalizacji.

Nadto wbrew art. 146 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości nie została określona według cen na dzień wydania decyzji, ale według zaktualizowanych cen nieruchomości według nieznanej metody. Przepis art. 154 ust. 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczy aktualizacji operatu a nie aktualizacji cen.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację sformułowaną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustosunkowując się do zarzutów skargi wskazano, że rzeczoznawca do wyceny nieruchomości przed podłączeniem do sieci kanalizacyjnej przyjął nieruchomości, które takiego podłączenia nie miały. Do szacowania nieruchomości po udostępnieniu sieci przyjęto do porównania te same nieruchomości, z uwzględnieniem zmiany dotyczącej uzbrojenia terenu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje.

Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej w niniejszej sprawie jest decyzja nakładająca na skarżącego W. P., właściciela działki nr [...] położonej w P. gmina K., obowiązek uiszczenia opłaty adiacenckiej z tytułu wzrostu wartości nieruchomości na skutek utworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do urządzeń infrastruktury technicznej - kanalizacji sanitarnej.

Podstawę prawną rozstrzygnięć stanowiły przepisy art. 143 – 148 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r., poz. 782), zwanej dalej u.g.n. Przepisy te mieszczą się w Rozdziale 7 u.g.n., p.n. "Udział w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej".

Ustawodawca określił w art. 143 ust. 1 u.g.n. zakres przedmiotowy uregulowania dotyczącego zasad uczestnictwa przez właścicieli nieruchomości i użytkowników wieczystych (art. 144 ust. 2 u.g.n.) w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Według treści tego przepisu w ust. 1 "Przepisy niniejszego rozdziału stosuje się do nieruchomości bez względu na ich rodzaj i położenie, jeżeli urządzenia infrastruktury technicznej zostały wybudowane z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, z wyłączeniem nieruchomości przeznaczonych w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego do nieruchomości wykorzystywanych na cele rolne i leśne. Przepis art. 92 ust. 2 stosuje się odpowiednio.

Ustęp 2 art. 143 u.g.n. zawiera legalną definicję "budowy urządzeń infrastruktury technicznej", przez którą rozumie się "budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych".

W art. 144 ust. 1 u.g.n. ustalono regułę, że właściciele nieruchomości uczestniczą w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej przez wnoszenie na rzecz gminy opłat adiacenckich.

Ustawową definicję "opłaty adiacenckiej" zawiera art. 4 pkt 11 u.g.n. stanowiąc, że należy przez to rozumieć "opłatę ustaloną w związku ze wzrostem wartości nieruchomości spowodowanym budową urządzeń infrastruktury technicznej z udziałem środków Skarbu Państwa, jednostek samorządu terytorialnego, środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, albo opłatę ustaloną w związku ze scaleniem i podziałem nieruchomości, a także podziałem nieruchomości".

Zgodnie z art. 145 ust. 1 u.g.n. wójt, burmistrz albo prezydent miasta może, w drodze decyzji, ustalić opłatę adiacencką każdorazowo po stworzeniu warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo po stworzeniu warunków do korzystania z wybudowanej drogi. Według ust. 2 wydanie decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej może nastąpić w terminie do 3 lat od dnia stworzenia warunków do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo od dnia stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi, jeżeli w dniu stworzenia tych warunków obowiązywała uchwała rady gminy, o której mowa w art. 146 ust. 2. Do ustalenia opłaty przyjmuje się stawkę procentową określoną w uchwale rady gminy obowiązującą w dniu, w którym stworzono warunki do podłączenia nieruchomości do poszczególnych urządzeń infrastruktury technicznej albo w dniu stworzenia warunków do korzystania z wybudowanej drogi.

Zgodnie z art. 146 ust. 1 u.g.n. ustalenie i wysokość opłaty adiacenckiej zależą od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzeń infrastruktury technicznej. Ustalenie opłaty adiacenckiej następuje po uzyskaniu opinii rzeczoznawcy majątkowego, określającej wartości nieruchomości (art. 146 ust. 2 u.g.n.).

Jak wynika z treści przywołanych przepisów ustawodawca określił następujące przesłanki ustalenia opłaty adiacenckiej: stworzenie warunków do podłączenia nieruchomości do wybudowanego urządzenia infrastruktury technicznej, wzrost wartości nieruchomości spowodowany budową tego urządzenia, zachowanie dla wydania decyzji ustalającej terminu trzyletniego (liczonego od dnia stworzenia warunków), obowiązywania w dniu stworzenia warunków uchwały rady gminy ustalającej stawkę procentową.

Ponadto z przytoczonych przepisów wynika, że o ile zostały wybudowane urządzenia infrastruktury technicznej, to właściciele nieruchomości mają obowiązek wnoszenia opłat adiacenckich (jeśli właściwy organ ustali tę opłatę w drodze decyzji), niezależnie od tego, czy skorzystają bądź mają zamiar korzystać z wybudowanych urządzeń.

Na gruncie niniejszej sprawy trzeba wskazać, że według ustalenia organów doszło do wybudowania urządzenia infrastruktury technicznej - sieci kanalizacji sanitarnej i stworzenia warunków do podłączenia, o których mowa w art. 145 ust. 1 u.g.n., a które według organów administracji wpłynęło na wzrost wartości nieruchomości - działki nr [...], stanowiącej własność skarżącego W. P.

Odnośnie tej kwestii, w aktach administracyjnych znajduje się pismo Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 19 stycznia 2012 r. (wpływ do organu pierwszej instancji dnia 20 stycznia 2012 r.), informujące o zakończeniu postępowania w sprawie zawiadomienia o zakończeniu robót budowlanych obejmujących wykonanie sieci kanalizacji sanitarnej G. – P. w gminie K., w pasach wymienionych dróg wojewódzkich, od którego organ nie wniósł sprzeciwu, wraz z inwentaryzacją geodezyjną powykonawczą (stosowny rysunek dołączony do operatu). Zdaniem sądu nie ma zatem obecnie podstaw do kwestionowania okoliczności, że warunki do podłączenia do kanalizacji sanitarnej, na wysokości działki nr [...] zaistniały.

Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie zawiera definicji pojęcia "stworzenia warunków do podłączenia", natomiast zgodnie z art. 148b ust. 1 u.g.n. ustalenie tej kwestii następuje na podstawie odrębnych przepisów. Zatem w odniesieniu do urządzenia kanalizacyjnego tymi odrębnymi przepisami będą przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409 ze zm.) oraz ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2015 r. poz. 139). Wobec tego dla urządzeń kanalizacji sanitarnej datą stworzenia warunków podłączenia do urządzeń kanalizacyjnych będzie data zgłoszenia do użytkowania takiego urządzenia (art. 54 ustawy Prawo budowlane), co wynika również z treści przepisu art. 15 ust. 4 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzaniu ścieków (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 19 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Łd 1155/13, LEX nr 1443694).

Ponadto okoliczność stworzenia warunków uwzględniła również autorka operatu na str. 9 stwierdzając, że "Sieć kanalizacji sanitarnej doprowadzono bezpośrednio do działki, stwarzając dość dobre warunki do przyłączenia". Tym samym zarzuty skargi odnoszące się do braku ustalenia w operacie odległości nieruchomości od urządzenia umożliwiającego podłączenie oraz stanu tego urządzenia, który to obowiązek dla rzeczoznawcy wynika z przepisu § 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzenia operatu szacunkowego (Dz. U. nr 207, poz. 2109 ze zm.), są bezzasadne.

Istotne dla rozstrzygnięcia zarzuty skargi koncentrują się na następujących kwestiach: wadliwości operatu, w którym rzeczoznawca stosując metodę porównawczą nie przyjęła do porównania wartości nieruchomości nieposiadających dostępu do sieci kanalizacji sanitarnej i posiadających dostęp do sieci kanalizacji sanitarnej, błędnej metodologii polegającej na aktualizacji cen nieruchomości porównywanych, wreszcie błędnej wykładni przez organ przepisu art. 143 ust. 1 zd. drugie w związku z art. 92 ust. 2 u.g.n. i niezastosowanie tych przepisów w sytuacji, gdy nieruchomość skarżącego częściowo przeznaczona jest na cele rolnicze a częściowo na działalność gospodarczą.

Pozostałe zarzuty dotyczące operatu kwestionują niedostatecznie szczegółowy opis nieruchomości przyjętych do porównania oraz dowolne ustalenie wskaźników korygujących.

Odnosząc się na wstępie do ogółu zarzutów skoncentrowanych na wadliwości operatu należy wyjaśnić, że na podstawie art. 149, 150 i 156 w związku z art. 146 ust. 1a u.g.n., operat szacunkowy jest wyłącznym dowodem wzrostu wartości nieruchomości spowodowanej budową urządzenia infrastruktury technicznej. Takie też jest jednolite stanowisko judykatury. Oznacza to, że jak każdy dowód przeprowadzony w postępowaniu administracyjnym operat szacunkowy podlega ocenie przez organ prowadzący to postępowanie, z zastosowaniem reguł wyrażonych w art. 80 k.p.a., nakazującym dokonać oceny dowodu w świetle materiału dowodowego zebranego w sposób określony w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.

W przedstawionych okolicznościach faktycznych skonkretyzowane zarzuty do przedmiotowego operatu sformułowane w odwołaniu od decyzji pierwszej instancji przez zawodowego pełnomocnika skarżącej wymagały jednak wyjaśnień przedstawiających stanowisko autorki operatu, a następnie dopiero oceny właściwego organu. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 października 2014 r., sygn. akt I OSK 345/13 (LEX nr 1591028), a sąd orzekający w niniejszej sprawie stanowisko to w pełni podziela, operat rzeczoznawcy jest specyficznym dowodem zawierającym wiedzę dostępną rzeczoznawcy, związanym z techniką wyceny. Zatem ocena przez organ takiego dowodu sprowadza się do kwestii formalnych, ale także do zbadania, czy zawiera on wyjaśnienie dlaczego takie a nie inne parametry zostały wzięte pod uwagę, czy z operatu wynika w sposób przejrzysty, że ustaloną wartość nieruchomości można przyjąć do ustalenia opłaty oraz czy dany operat daje odpowiedź na ewentualne wątpliwości właściciel nieruchomości co do wartości nieruchomości. W innym wyroku, z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2751/13 (CBOSA na stronie http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl) Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że operat ma charakter opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., toteż podlega ocenie jak każdy środek dowodowy, jednak poza zagadnieniami należącymi do wiadomości specjalnych, gdyż tej materii organ nie bada. Zatem tylko wówczas, gdyby istotne okoliczności mające wpływ na wysokość szacunku zostały przedstawione w opinii w sposób uniemożliwiający dokonanie oceny operatu, czy w sposób odbiegający od wymogów prawnych, jawnie sprzeczne z faktami, były nielogiczne czy niezgodne z zasadami doświadczenia, można byłoby jego wnioski podważyć.

Przedstawione stanowisko, które sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela, ma znaczenie w szczególności o tyle, że z treści pisemnego operatu niedostatecznie wynika co oznaczają przyjęte w tabeli pozycje "Zaktualizowana cena za 1 m2 (zł)", "Zaktualizowana cena działek (zł)" (str. 11, 12 operatu). Wyjaśnienie przyjęte w uzasadnieniu przez SKO jest chybione, przywołany przez organ przepis art. 154 ust. 4 u.g.n. dotyczy aktualizacji operatu, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na podstawie art.146 u.g.n. ustalenie opłaty adiacenckiej zależy od wzrostu wartości nieruchomości spowodowanego budową urządzenia infrastruktury technicznej, przy czym wartość nieruchomości według stanu sprzed wybudowaniem urządzenia i po jej wybudowaniu określa się według cen na dzień wydania decyzji o ustaleniu opłaty adiacenckiej. Natomiast w przepisie art. 153 ust. 1 u.g.n. mowa jest o tym, że w podejściu porównawczym dokonuje się korekty ceny ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Jak wynika z treści operatu biegła zastosowała metodę korygowania ceny średniej, analizując i określając trend czasowy (str. 12 operatu) oraz przyjmując czasokres badania cen na okres styczeń 2012 – wrzesień 2014 (str. 11 operatu). Jest zatem możliwe, że aktualizacja ceny, dokonana prawdopodobnie na dzień sporządzenia operatu (chociaż nie wynika to wprost z opisu w tabelach nr 1 i 2) jest związana z wynikami ustalonego trendu czasowego (str. 13 operatu). Niemniej sąd nie jest w stanie ocenić tej spornej kwestii, skoro nie była ona przedmiotem należytej oceny organu odwoławczego, który zaniechał zobowiązania rzeczoznawcy do jej wyjaśnienia. W tej sytuacji trafne są zarzuty skargi sprowadzające się do naruszenia przez organ przepisu postępowania – art. 107 § 3 k.p.a. w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji naruszenia art. 146 ust. 3 u.g.n.

Strona skarżąca stawiała również w odwołaniu wątpliwości odnośnie doboru nieruchomości podobnych i sposobu ustalenia wskaźników korygujących. W tej kwestii stwierdzić jednak należy, że zarówno podobieństwa nieruchomości jak i zastosowania odpowiednich współczynników korygujących nie sposób ocenić bez znajomości specyfiki tematu i fachowej wiedzy, jaką posiadają rzeczoznawcy majątkowi, a nie posiada ich organ ani sąd (zob. też uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 2015 r., sygn. akt I OSK 2751/13). Zatem to przede wszystkim rzeczoznawca powinien odnieść się do zastrzeżeń sformułowanych do operatu, skoro zostały podniesione w toku postępowania administracyjnego, chociażby na etapie odwołania. Ocena SKO w tej kwestii była zatem co najmniej przedwczesna i niepogłębiona dodatkowym wyjaśnieniem. Natomiast niewyjaśnienie wskazanych okoliczności, rzutujące niewątpliwie na ocenę operatu, powoduje, że organ naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a w konsekwencji art. 146 ust. 1a u.g.n., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Przede wszystkim jednak jako istotną wadliwość operatu sąd ocenia dobór nieruchomości porównywanych ograniczony do nieruchomości nieposiadających dostępu do urządzeń kanalizacyjnych, przy pomocy wskaźnika korygującego cechę braku dostępu przyjętego następnie do ustalenia ceny nieruchomości posiadających dostęp do przedmiotowego urządzenia. Określanie wartości nieruchomości przy zastosowaniu poszczególnych podejść, metod i techniki wyceny następuje generalnie w sposób regulowany przepisami Rozdziału 2 rozporządzenia Rady Ministrów w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego. W niniejszej sprawie rzeczoznawca sporządzający operat zastosował podejście porównawcze, przy zastosowaniu metody korygowania ceny średniej. Przepis art. 153 ust. 1 u.g.n. określa podejście porównawcze, które polega na określeniu wartości nieruchomości przy założeniu, że wartość ta odpowiada cenom, jakie uzyskano za nieruchomości podobne, które były przedmiotem obrotu rynkowego. Ceny te koryguje się ze względu na cechy różniące nieruchomości podobne od nieruchomości wycenianej oraz uwzględnia się zmiany poziomu cen wskutek upływu czasu. Podejście porównawcze stosuje się, jeżeli są znane ceny i cechy nieruchomości podobnych do nieruchomości wycenianej.

Zgodnie z § 3 ust. 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego określenie wartości nieruchomości poprzedza analiza rynku nieruchomości, w szczególności w zakresie uzyskiwanych cen, stawek czynszów oraz warunków zawarcia transakcji. Według przepisu § 4 ust. 1 tego rozporządzenia przy zastosowaniu podejścia porównawczego konieczna jest znajomość cen transakcyjnych nieruchomości podobnych do nieruchomości będących przedmiotem wyceny, a także cech tych nieruchomości wpływających na poziom ich cen. Ustęp 2 § 4 przewiduje, że przy metodzie korygowania ceny średniej do porównań przyjmuje się co najmniej kilkanaście nieruchomości podobnych, które były przedmiotem obrotu rynkowego i dla których znane są ceny transakcyjne, warunki zawarcia transakcji oraz cechy tych nieruchomości. Wartość nieruchomości będącej przedmiotem wyceny określa się w drodze korekty średniej ceny nieruchomości podobnych współczynnikami korygującymi, uwzględniającymi różnice w poszczególnych cechach tych nieruchomości.

Szczegółowe dodatkowe warunki określenia wartości nieruchomości przed wybudowaniem i po wybudowaniu urządzenia infrastruktury technicznej znajdują się w § 40 rozporządzenia i dotyczą nieuwzględniania wartości części składowych nieruchomości przy określeniu wartości nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia, uwzględnienia odległości nieruchomości od urządzenia oraz warunki podłączenia do urządzenia dla określenia wartości nieruchomości po wybudowaniu urządzenia, a także uszczegółowiają przypadki, o których mowa w art. 144 ust. 2 i art. 148 ust. 4 u.g.n. (nieznajdujące zastosowania w niniejszej sprawie).

Dla kontrolowanej sprawy przytoczone przepisy znajdują zastosowanie w ten sposób, że ustalając wzrost wartości nieruchomości dla ustalenia przedmiotowej opłaty adiacenckiej rzeczoznawca poszukuje na rynku transakcyjnym nieruchomości podobnych dla wycenianej nieruchomości przed wybudowaniem urządzenia oraz po wybudowaniu urządzenia (wszystkie podkreślenia sądu). Korygowanie ceny średniej współczynnikiem korygującym dotyczy nieruchomości podobnych w jednej lub/i w drugiej sytuacji. Ustalenie wskaźnika korygującego, który zastępuje poszukiwanie nieruchomości posiadających tak istotną cechę różniącą, jaką jest podłączenie do urządzenia kanalizacyjnego jest wadliwe, a w każdym razie nieuzasadnione. Z treści operatu nie wynika, żeby rzeczoznawca w ogóle poszukiwał na odpowiednim rynku nieruchomości takich nieruchomości podobnych, które posiadałyby dostęp do urządzenia kanalizacyjnego. Organy natomiast w ogóle zaniechały oceny operatu w tym zakresie, bezkrytycznie przyjmując dobór nieruchomości podobnych tożsamy dla ustalenia wartości przedmiotowej działki przed i po podłączeniu. W istocie zaś tylko ustalenie wskaźnika korygującego wartość nieruchomości przed podłączeniem doprowadziło do określenia wartości nieruchomości po podłączeniu do urządzenia kanalizacyjnego. Tym samym różnica w wartości nieruchomości przed i po podłączeniu nie została przez rzeczoznawcę należycie wykazana. Tu właśnie jest miejsce dla organów, również dla sądu, żeby zakwestionować operat, mimo że generalnie ustalenie wskaźników korygujących stanowi materię specjalistyczną, co do zasady umykającą kontroli, jako że wymaga wiedzy specjalnej. Jednak według sądu taki sposób wyceny narusza przywołane przepisy zarówno ustawy o gospodarce nieruchomościami jak i rozporządzenia wykonawczego w sposób uniemożliwiający akceptację, szczególnie w sytuacji, gdy biegła zasadności i konieczności przyjętego sposoby wyceny w ogóle nie uzasadniła. Tym samym nie zostało wyjaśnione, czy na lokalnym rynku nieruchomości nie występują do porównania nieruchomości zawierające cechę w postaci dostępu do urządzenia kanalizacyjnego, a więc jednocześnie operat nie wykazał wzrostu wartości przedmiotowej nieruchomości na takim poziomie, jaki wynika z operatu i bez zastrzeżeń został zaakceptowany przez organy. Zarzuty skargi w tym względzie należało zatem uznać za zasadne.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 143 ust. 1 zd. drugie w związku z art. 92 ust. 2 u.g.n. sąd ocenia natomiast, że nie jest on zasadny. Jak wynika z art. 143 ust. 1 u.g.n. z zakresu przedmiotowego objętego Rozdziałem 7 wyłączone są nieruchomości przeznaczone w planie miejscowym na cele rolne i leśne, a w przypadku braku planu miejscowego nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne.

Przepis art. 92 ust. 2 u.g.n., który stosuje się odpowiednio stanowi, że za nieruchomości wykorzystywane na cele rolne i leśne uznaje się nieruchomości wykazane w katastrze nieruchomości jako użytki rolne albo grunty leśne oraz zadrzewione i zakrzewione, a także wchodzące w skład nieruchomości rolnych użytki kopalne, nieużytki i drogi, jeżeli nie ustalono dla nich decyzji o warunkach zabudowy.

Jeżeli zatem dana nieruchomość położona jest na obszarze objętym planem miejscowym, w którym nie przeznaczono jej na cele rolne i leśne, to niezależnie od jej rodzaju i położenia, podlega ona udziałowi w kosztach budowy urządzeń infrastruktury technicznej. Orzecznictwo sądowoadministracyjne jest w tej kwestii jednolite (zob. m.in. wyroki: Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 października 2012 r., sygn. akt II SA/Sz 682/12, LEX nr 1241433; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 26 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 355/14, LEX nr 1512984). Niemniej przyjmuje się również, że jeżeli działka figuruje w rejestrze gruntów jako użytek rolny lub leśny lecz zostały dla niej ustalone warunki zabudowy i zagospodarowania terenu na podstawie ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie stanowi ona nieruchomości wykorzystywanej na cele rolne i leśne w rozumieniu art. 92 ust. 2 u.g.n., co oznacza, że nie znajduje też zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 143 ust. 1 in fine (zob. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 10 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Po 272/14, dostępny w CBOSA http://www.orzeczenia.nsa.gov.pl).

W niniejszej sprawie pozostaje niesporne, że dla działki skarżącego nr [...] nie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Wydana została natomiast decyzja Wójta Gminy z dnia 7 października 2009 r. nr [...] ustalająca warunki zabudowy dla rozbudowy hotelu "A." poprzez dobudowę przeszklonego tarasu, zmieniona następnie decyzją z dnia 3 marca 2010 r. Jak wynika z treści decyzji z dnia 7 października 2009 r. została ona podjęta na podstawie art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. nr 80, poz. 1588 ze zm.), z uwzględnieniem zasady dobrego sąsiedztwa, załącznik do tej decyzji stanowiła między innymi analiza urbanistyczna. Z załącznika graficznego do decyzji wynika wprost, że teren inwestowany obejmuje całą działkę nr [...]. Z materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy nie wynika, żeby na przedmiotowej działce występowała też zabudowa siedliskowa. Przeciwnie, z innej decyzji o warunkach zabudowy, z dnia 29 grudnia 2005 r., wynika, że na działce nr [...] (oraz działce nr [...]) ustalono warunki zabudowy dla pawilonu hotelowego.

W ewidencji gruntów dotyczących działki nr [...] określono zaś następująco rodzaje użytków: PS VI, W, B-RVI, B-PsVI. W operacie rzeczoznawcy powołującego się na wpis w księdze wieczystej (KW nr [..] Sądu Rejonowego) jako sposób korzystania z działki nr [...] wskazano: działka zabudowana (str. 5 operatu). W opisie działki (str. 9 operatu) rzeczoznawca wskazuje, że "Poza budynkiem mieszkalnym i budynkiem usługowym – hotelowym na działce znajdują się nasadzenia w postaci drzew i krzewów".

Skoro zatem dla działki nr [...] wydane zostały decyzje o warunkach zabudowy na podstawie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a nadto żadna z tych decyzji nie dotyczyła zabudowy siedliskowej, wyłączenie z obowiązku uczestniczenia w kosztach budowy urządzenia infrastruktury technicznej, o którym mowa w art. 143 ust. 1 u.g.n. nie może mieć miejsca.

Dodać przy tym należy, że zgodnie z art. 154 ust. 2 u.g.n. w przypadku braku planu miejscowego przeznaczenie nieruchomości ustala się na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Tak też uczyniła autorka przedmiotowego operatu (str. 6) przywołując dla działki nr [...] decyzję o warunkach zabudowy dla rozbudowy Hotelu "A." o przeszkolony taras (w operacie wskazano błędną datę i numer tej decyzji).

Niemniej opisane wcześniej uchybienia, w konsekwencji naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego, muszą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu pierwszej instancji.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r. poz. 1467) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności oznacza, że sąd zobowiązany jest zbadać, czy rozstrzygające sprawę organy administracji nie naruszyły prawa, zarówno materialnego, jak i procesowego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dniu wydania decyzji ostatecznej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zakres tej kontroli wyznaczają zatem nie zarzuty skargi, ale granice sprawy administracyjnej rozstrzygniętej przez organ zaskarżonym aktem. Nadto uszczegółowieniem zasady niezwiązania sądu granicami skargi jest przepis art. 135 p.p.s.a., zgodnie z którym, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Działania takie służyć mają bowiem zapewnieniu ostatecznego i pełnego załatwienia sprawy, czyli stworzenia takiego stanu, w którym w obrocie prawnym nie będzie funkcjonował żaden akt organu administracji publicznej niezgodny z prawem.

Z przedstawionych względów uchyleniu podlegały decyzje organów obu instancji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O kosztach postępowania sąd orzekł na wniosek skarżącego, na podstawie art. 200 i art. 205 tej ustawy zasądzając od organu odwoławczego na rzecz skarżącego kwotę obejmującą uiszczony przez niego wpis od skargi wraz z wynagrodzeniem pełnomocnika i opłatą od pełnomocnictwa, w wysokości 1.454 zł.

Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ administracyjny pierwszej instancji uwzględniając przedstawioną ocenę prawną przede wszystkim zwróci uwagę na upływ terminu dla ustalenia opłaty adiacenckiej, o którym mowa w art. 145 ust. 2 u.g.n., skoro stworzenie warunków do podłączenia przedmiotowej nieruchomości do urządzenia kanalizacyjnego zaistniało od dnia 19 stycznia 2012 r.