Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1656/11
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-12-14 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6144 Szkoły i placówki oświatowo-wychowawcze
6411 Rozstrzygnięcia nadzorcze dotyczące gminy; skargi organów gminy na czynności nadzorcze
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz rozstrzygnięcie nadzorcze
Powołane przepisy: article: art. 188, 148
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 59 ust. 1 i 2, 62 ust. 5
journal: Dz.U. 1991 nr 95 poz 425
law: Ustawa z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Irena Kamińska (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Izabella Kulig - Maciszewska sędzia del. WSA Ewa Kwiecińska Protokolant asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 14 grudnia 2011 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 8 czerwca 2011 r. sygn. akt II SA/Ol 297/11 w sprawie ze skargi G. P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz uchyla rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) 2. zasądza od Wojewody Warmińsko-Mazurskiego na rzecz Gminy Purda kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 8 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ol 297/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę Gminy P. na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia (...) marca 2011 r. nr (...) w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły podstawowej.

W uzasadnieniu wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, iż w dniu 18 lutego 2011 r. Rada Gminy P. podjęła uchwałę Nr (...) o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Zespole Szkolno - Przedszkolnym w N. . Zgodnie z § 1 uchwały Szkołę Podstawową wchodzącą w skład zespołu szkolno -przedszkolnego rada zamierzała zlikwidować z dniem 31 sierpnia 2011 r.

Wojewoda Warmińsko - Mazurski działając na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.) wydał (...) marca 2011r. rozstrzygnięcie nadzorcze, w którym stwierdził nieważność opisanej wyżej uchwały.

W uzasadnieniu wojewoda stwierdził, że jedynym przepisem ustawy z dnia 7 września 1991r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r., Nr 256, poz. 2572 ze zm.) normującym procedurę likwidacji szkoły publicznej jest art. 59. Procedura likwidacyjna jest możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, działającej jako odrębna jednostka organizacyjna i nie można jej stosować do zespołu szkół. Powołanie przez Radę Gminy art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty jako normy kompetencyjnej upoważniającej ją do podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły stanowi obejście obowiązującego prawa, bowiem dla likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu wymagane jest wcześniejsze jej wyodrębnienie organizacyjne ze struktur zespołu.

Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła Rada Gminy P. , zarzucając rażące naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:

art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnym uznaniu, że

Rada Gminy nie miała prawa podjąć uchwały o zamiarze likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół przed wcześniejszym rozwiązaniem tego zespołu w trybie przewidzianym przepisem art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty,

art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym przez przyjęcie, że przedmiotowa

uchwała jest sprzeczna z prawem.

Skarżąca zarzuciła też naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym w związku z art. 64 § 1 K.p.a., które mogło mieć wpływ na wynik sprawy przez brak doręczenia skarżącej zawiadomienia o wszczęciu postępowania nadzorczego.

W oparciu o powyższe zarzuty Rada Gminy P. wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego aktu nadzoru.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że likwidacji może ulec jedynie samodzielna szkoła, a likwidacja szkół publicznych następuje w szczególnym trybie. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji szkoły, uchwała ta ma charakter intencyjny i nie musi ostatecznie doprowadzić do likwidacji szkoły. Za nieracjonalne i nie znajdujące oparcia w przepisach prawa należy przyjąć oczekiwanie, że organ prowadzący szkołę przed podjęciem uchwały o zamiarze likwidacji i uruchomieniem procedury likwidacyjnej szkoły wchodzącej w skład zespołu byłby zobowiązany do rozwiązania tego zespołu. Na tym etapie nie ma żadnej potrzeby rozwiązywania zespołu szkół, dopiero ewentualna uchwała o likwidacji szkoły winna być poprzedzona uchwałą Rady Gminy P. o rozwiązaniu Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w N. . Wojewoda nadto nie zawiadomił organu gminy o wszczęciu postępowania o stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, a jedynie zwrócił się o nadesłanie dokumentów i informacji, przez co uniemożliwiono Gminie wyjaśnienie przesłanek, którymi się kierowała podejmując przedmiotową uchwałę. Wojewodzie zarzucono także niejednolitość orzeczniczą, gdyż inne gminy uchwały o rozwiązaniu zespołu szkół podejmowały także po podjęciu uchwały o zamiarze likwidacji szkoły.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w rozstrzygnięciu nadzorczym.

Na rozprawie pełnomocnik skarżącej przedłożyła uchwałę Rady Gminy P. z dnia 29 kwietnia 2011 r. w sprawie rozwiązania Zespołu Szkolno - Przedszkolnego w N. z dniem 31 sierpnia 2011 r.

Wydając zaskarżony wyrok Sąd pierwszej instancji podniósł, iż przepis art. 62 ustawy o systemie oświaty normuje całościowo zasady tworzenia zespołów szkół, wyłączenia poszczególnej szkoły z zespołu czy też rozwiązania zespołu. Nie stanowi on jednak podstawy prawnej do działań zmierzających do likwidacji zespołu szkół lub jednej ze szkół wchodzących w skład takiego zespołu. W odniesieniu do całego zespołu szkół czy też poszczególnej szkoły wchodzącej w skład zespołu nie można wszcząć procedury likwidacyjnej, bowiem żaden przepis ustawy o systemie oświaty nie stanowi podstawy prawnej dla podjęcia tego rodzaju działań.

Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko zawarte w rozstrzygnięciu nadzorczym Wojewody Warmińsko-Mazurskiego, iż przewidziana w art. 59 ustawy o systemie oświaty procedura likwidacji szkoły nie może mieć zastosowania do likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół, gdyż w przypadku zespołu szkół możliwe jest jedynie jego rozwiązanie lub wyłączenie poszczególnej szkoły wchodzącej w jego skład. Podkreślić należy, że jest to stanowisko słuszne. Przepis art. 59 ustawy o systemie oświaty jest jedynym normującym procedurę likwidacyjną szkoły publicznej. Rada Gminy P. podejmując uchwałę w dniu 18 lutego 2011 r. powołała się m. in. na art. 59 ust. 1 i 2 cytowanej ustawy, przepis ten nakłada na organ prowadzący szkołę szereg obowiązków aby można było uznać tę procedurę przeprowadzoną prawidłowo. Procedura likwidacyjna z art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty jest jednak możliwa do zastosowania tylko w odniesieniu do konkretnej szkoły, szkoły która działa jako odrębna jednostka organizacyjna i nie można jej zastosować do szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół.

W ocenie Sądu pierwszej instancji powołanie w podstawie prawnej uchwały Rady Gminy P. o zamiarze likwidacji Szkoły Podstawowej w Zespole Szkolno - Przedszkolnym w N. art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty, stanowiło obejście obowiązującego w tym zakresie prawa. Dla likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół niezbędne jest jej wcześniejsze wyodrębnienie organizacyjne ze struktur zespołu bądź rozwiązanie zespołu. Aby można było skutecznie przeprowadzić likwidację Szkoły Podstawowej w N. wchodzącej w skład Zespołu Szkolno - Przedszkolnego, najpierw Rada Gminy powinna podjąć uchwałę o rozwiązaniu tego zespołu w trybie art. 62 ust. 5 ustawy systemie oświaty. Likwidacja szkół publicznych następuje w szczególnym trybie, tak więc aby taką likwidację można było przeprowadzić skutecznie to procedura musi być w pełni zachowana. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły rodzi po stronie organu prowadzącego szkołę obowiązki i wszczyna ona procedurę likwidacyjną, musi więc dotyczy konkretnej i wyodrębnionej organizacyjnie szkoły, a nie części jakiegoś zespołu. Likwidacji może ulec tylko samodzielna szkoła tj. szkoła wyodrębniona wcześniej z zespołu szkół, nie ma więc żadnych podstaw ku temu, aby twierdzić, że dopiero od drugiego etapu procedury likwidacyjnej szkoła musi być wyodrębniona. Jest to jedna procedura i bez pierwszego jej etapu jakim jest uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest możliwe przystąpienie do etapu drugiego. Sąd pierwszej instancji uznał za błędny zarzut, że szkoła musi być wyodrębniona dopiero przed uchwałą o likwidacji szkoły. Ustawodawca wprowadzając wydłużoną procedurę likwidacji szkół nie po to ją wprowadzał, aby miała ona zastosowanie do konkretnej wyodrębnionej szkoły tylko w części. W takiej sytuacji argumenty skarżącej natury celowościowej i słusznościowej nie mogą wpłynąć na ocenę legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Za chybione zdaniem Sądu pierwszej instancji należy uznać także powoływanie się przez skarżącą na intencyjny charakter uchwały, bowiem również takie uchwały muszą się mieścić w granicach przepisów prawa, natomiast przedmiotowa uchwała zobowiązuje Wójta Gminy do podjęcia działań nie mających oparcia w przepisach prawa materialnego. Nie tylko uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie musi ostatecznie doprowadzić do jej likwidacji. Do takiej sytuacji może nie doprowadzić też uchwała o likwidacji szkoły wówczas, gdy zostanie stwierdzona jej nieważność. Sąd ten wskazał również na art. 62 ust. 6 ustawy o systemie oświaty, który to przepis odnosi się do zespołu szkół prowadzonych przez różne organy, ale właśnie to uwydatnia różnicę między likwidacją szkoły, a rozwiązaniem zespołu i wskazuje na niemożność rozpoczęcia procedury likwidacji szkoły bez wcześniejszego wyłączenia jej z zespołu lub rozwiązania zespołu.

Sąd pierwszej instancji zauważył także, iż faktem bezsprzecznym pozostaje to, ze Wojewoda nie zawiadomił Rady Gminy P. o wszczęciu postępowania nadzorczego dotyczącego stwierdzenia nieważności przedmiotowej uchwały. Bez wątpienia takie postępowanie stanowiło naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 61 § 4 k.p.a. w związku z art. 91 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem tego Sądu nie można jednak uznać aby uchybienie to mogło mieć jakikolwiek wpływ na wynik sprawy. Gmina przesłanki jakimi się kierowała podejmując uchwałę wyjaśniła w skardze skierowanej do sądu, a mimo to nie doszło do zmiany stanowiska (stanowiska słusznego) przez organ nadzoru, trudno jest więc uznać, aby wcześniejsze zaprezentowanie swoich argumentów mogło wywołać jakikolwiek skutek. Rozstrzygnięcia niniejszej sprawy nie można było też uzależniać od tego czy Wojewoda zakwestionował inne uchwały rozwiązujące procedurę likwidacji szkół wchodzących w skład zespołu szkól w sposób podobny czy też identyczny do tego jak to uczyniła Rada Gminy P. .

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Gmina P. -Rada Gminy P. zarzucając mu naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię:

1. art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnym uznaniu, że

wszczęcie procedury likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół wymaga uprzedniego rozwiązania tego zespołu szkół, a warunkiem podjęcia uchwały o zamiarze likwidacji szkoły jest jej wyodrębnienie organizacyjne i usamodzielnienie, a zatem podjecie przez organ stanowiący samorządu terytorialnego intencyjnej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły wchodzącej w chwili podjęcia tej uchwały w skład zespołu szkolno-przedszkolnego dotknięte było rażącą wadą, uzasadniającą stwierdzenie jej nieważności w trybie sprawowanego nadzoru.

2. art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty polegające na błędnym uznaniu, że dla podjęcia intencyjnej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły niezbędne jest rozwiązanie zespołu szkół, w skład którego wchodzi szkoła, której zamiar likwidacji ma dotyczyć.

Powołując się na powyższe wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie oraz zasądzenie na rzecz strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W motywach skargi kasacyjnej podniesiono, iż nie da się z treści przepisu art. 59 ustawy o systemie oświaty, zwłaszcza jego ust. 1 i 2, wywieść wniosku, że w obowiązującym porządku prawnym niemożliwym jest - bez naruszania prawa - podjęcie przez organ stanowiący samorządu terytorialnego uchwały o zamiarze likwidacji szkoły przed jej wyodrębnieniem ze struktur zespołu szkół i pełnym usamodzielnieniem. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły stanowi przede wszystkim informację o intencjach organu prowadzącego i będąc podstawą dokonywania zawiadomień przewidzianych w/w przepisem podmiotów i osób nie wywołuje bezpośrednio skutków prawnych dotyczących tej szkoły. Wskazuje ona, że konkretna, oznaczona z nazwy i siedziby szkoła może ulec w przyszłości likwidacji. Dla wywołania tych skutków wymagane jest podjęcie kolejnej uchwały - w przedmiocie likwidacji szkoły.

Wnoszący skargę kasacyjną zaznaczył, iż dokonując szczegółowej analizy charakteru podejmowanej uchwały w przedmiocie zamiaru likwidacji szkoły dla potrzeb wykładni art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja1991r. o związkach zawodowych (Dz.U. z 2001 r. Nr 79, poz.854 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny, w uchwale podjętej w dniu 29 listopada 2010r. w składzie 7 sędziów NSA w sprawie sygn.akt: I OPS 2/10 (Lex nr621106), jednoznacznie przypisał jej cechy aktu intencyjnego o charakterze zewnętrznym. Zatem nie można przyjąć, by uchwała taka wywoływała dla likwidacji istotne skutki materialnoprawne. Powinna być ona jednak badana pod kątem wykonania przewidzianych art. 59 ust. 1 i 2 ustawy o systemie oświaty działań będących podstawą dalszego skutecznego procesu likwidacji szkoły publicznej. Strona skarżąca jednoznacznie wskazywała w skardze na podjęty wobec uchwały o zamiarze likwidacji szkoły akt nadzoru, że rozróżnia przewidziane ustawą o systemie oświaty tryby postępowania wobec szkół i ich zespołów. W szczególności akceptuje w pełni wyrażane w orzecznictwie stanowisko, że przez rozwiązanie zespołu nie można doprowadzić do likwidacji szkół i placówek wchodzących w jego skład ani utożsamiać z likwidacja tych szkół. Szkoły -mimo połączenia ich w zespół - istnieją i nie tracą przymiotu szkoły (placówki), zachowują zwykle odrębność swoich organów (poza "wspólnym" dyrektorem zespołu, który jest dyrektorem szkoły w rozumieniu ustawy - art. 62 ust. 2 cyt. ustawy), wydają świadectwa właściwe dla danej, konkretnej szkoły. Dla szkół, w których realizowany jest obowiązek szkolny (szkół podstawowych i gimnazjów) a nie dla zespołu szkół, w skład którego wchodzą te szkoły, ustalane są obwody (art. 58 ust.2). Przewidziana przepisami art. 62 ustawy o systemie oświaty, możliwość utworzenia - i rozwiązania - w każdym czasie zespołu szkół (poza zupełnie szczególnym przypadkiem unormowanym w jego ust. 6) jest więc zabiegiem organizacyjnym, mającym usprawnić zarządzanie szkołami, często funkcjonującymi w oparciu o tę samą bazę materialną i dydaktyczną oraz zespół nauczycieli. Wyłączenie niektórych szkół z zespołu szkół czy też rozwiązanie zespołu szkół nie mają również znaczenia dla istnienia tych szkół i, poza szczegółowo przeprowadzanymi działaniami administracyjno-technicznym, nakłada jedynie na organ prowadzący obowiązek powierzenia w odpowiednim trybie stanowiska dyrektorów a na samych dyrektorów - obowiązek uregulowania spraw pracowniczych, w szczególności dotyczących zatrudnienia nauczycieli. Przepis ust. 5 w art. 62 ustawy o systemie oświaty zmieniony nowelą z dnia 23 sierpnia 2001r,(Dz.U. Nr 111, poz. 1194) nie nakłada już obecnie nawet na organ prowadzący obowiązku nadawania szkołom wchodzącym dotychczas w skład zespołu odrębnych statutów i jednoznacznie wskazuje, że przy rozwiązywaniu zespołu szkół (wyłączaniu szkoły z zespołu) nie stosuje się nie tylko przepisów art. 59 (dotyczącego likwidacji szkoły), ale również art. 58 cyt. ustawy ( m.in. w zakresie aktu założycielskiego, nadawania statutu). Ustawodawca zrezygnował też z uzyskiwania w tym zakresie zgody kuratora oświaty. Dodatkowo dowodzi to nie tylko faktu istnienia konkretnej szkoły ale i pozostawianie przez ustawodawcę dla organu prowadzącego coraz szerszego marginesu swobody w zakresie określania struktur w jakich szkoła ta funkcjonuje.

Zdaniem skarżącej kasacyjnie idąc tokiem rozumowania zaprezentowanego w zaskarżonym wyroku, na kilka miesięcy przed zamierzoną z końcem roku szkolnego likwidacją szkoły, należałoby doprowadzić do faktycznego rozwiązania zespołu szkół, rozważyć potrzebę nadania szkołom statutów (czy dokonania w nich niezbędnych zmian), powołać dyrektorów szkół aby w konsekwencji ostatecznie zlikwidować - co najmniej jedną- szkołę. Na tym etapie akceptując wykładnię przyjętą w zaskarżonym orzeczeniu, która nie ma żadnego oparcia w prawie - jakakolwiek sugerowana procedura "równoległego" rozwiązania zespołu szkół z końcem roku szkolnego ( w oparciu o uchwałę podjętą przed uchwałą o zamiarze likwidacji) z oczywistych przyczyn nie wchodzi w rachubę (szkoła nadal bowiem pozostałaby w strukturze zespołu szkół). Zdaniem skarżącej - gdyby ustawodawca rzeczywiście tak rozłącznie traktował przedmiotowe procedury i "sekwencje działań", jak wykłada to Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, niewątpliwie wprowadziłby takie jednoznaczne uregulowania w przepisach prawa oświatowego. Przepisy art. 62 ustawy o systemie oświaty mają zaś na celu ułatwienie zarządzania jednostkami oświatowymi, tworząc bardziej elastyczne formuły ich działania. Z treści art. 59 i 62 ustawy o systemie oświaty nie da się wywieść wniosku, że organ stanowiący samorządu terytorialnego (rada gminy) nie może - bez naruszenia prawa - podjąć uchwały o zamiarze likwidacji szkoły (placówki) wchodzącej jeszcze w tym czasie w skład struktury organizacyjnej zespołu szkół (placówek). Zdaniem skarżącej prawidłową w świetle ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty procedurę likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół można schematycznie ująć w następujący sposób. W pierwszej kolejności należy podjąć uchwałę wyrażającą intencję likwidacji szkoły. Wchodzi ona co prawda jeszcze w skład zespołu, lecz przed likwidacja zostanie z niego wyodrębniona. Uchwałę intencyjna organ stanowiący podejmuje z takim wyprzedzeniem, aby do końca lutego danego roku ( w przypadku szkół feryjnych) udało się skutecznie dokonać przewidzianych w art. 59 ust. 1 i 2

zawiadomień. W świetle uchwały siedmiu sędziów Naczelnego Sądu

Administracyjnego, podjętej w dniu 29 listopada 2010 r.. (sygn.akt: I OPS 2/10),

niezbędne jest również skierowanie projektu uchwały do organizacji związkowej w

celu zaopiniowania. W następnej kolejności podejmowana jest uchwała o wyłączeniu szkoły z zespołu (rozwiązania zespołu). W świetle przepisów art. 62 ust. 5 cyt. ustawy może ona ustalać termin wyłączenia (rozwiązania) na koniec roku szkolnego. Ostatecznie podejmowana jest właściwa uchwała o likwidacji szkoły. Z mocy

prawa likwidacja szkoły feryjnej jest dokonana z końcem roku szkolnego (art. 59 ust. 1 cyt. ustawy). W świetle takiej, modelowej - nie naruszającej jednak jakichkolwiek sformułowanych przepisami ustawy o systemie oświaty zakazów - procedury likwidacji szkoły wchodzącej w skład zespołu szkół dopiero likwidacja szkoły bez uprzedniego jej wyłączenia z tego zespołu (rozwiązania zespołu) mogłaby stać się podstawą do stwierdzenia przez organ nadzoru nieważności uchwały likwidacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skargę kasacyjną w niniejszej sprawie należy uznać za usprawiedliwioną.

Podstawowym problemem wymagającym rozwiązania jest odpowiedź na pytanie czy naruszono przepisy art. 59 ust. 1 i 2 oraz art. 62 ust. 5 ustawy o systemie oświaty poprzez wszczęcie procedury likwidacyjnej wobec szkoły, która wchodzi w skład zespołu szkół, przed jej wyłączeniem z zespołu lub jego likwidacją.

Każdy z ww. przepisów dotyczy innej sytuacji i przewiduje wdrażanie odmiennych procedur. Likwidacja szkoły o której mowa w art. 59 ust. 1 ustawy o systemie oświaty wymaga zawiadomienia co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji szkoły: rodziców, uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwy do prowadzenia szkół danego typu. Uchwała o zamiarze likwidacji szkoły uzewnętrznia jedynie zamiar Rady odnośnie likwidacji szkoły i stanowi formę informacji właściwych podmiotów o takim zamiarze. Należy podkreślić, że uchwała taka stanowi pierwszy etap w procedurze likwidacyjnej i w konsekwencji może, lecz wcale nie musi prowadzić do faktycznej likwidacji szkoły. Nie rozstrzyga zatem o dalszym istnieniu szkoły. Trudno zatem uznać za racjonalne, aby niezbędne było – na tym etapie – podjęcie uchwały o wyłączeniu Szkoły Podstawowej wchodzącej w skład Zespołu Szkolno-Przedszkolnego.

Co do działań określonych w art. 62 ust. 5 ustawy, organ ma swobodę działania i nie jest zobowiązany inicjować żadnych konsultacji informując o zamiarze podjęcia takich działań. W przypadku wyłączenia szkół lub placówek z zespołu oraz rozwiązania zespołu przepisów art.58 i 59 nie stosuje się. Niestosowanie procedury z art.59 ustawy o systemie oświaty zachodzi więc w sytuacji gdy intencją organu prowadzącego szkołę jest jej wyłączenie z zespołu szkół, ewentualnie rozwiązanie zespołu. Treść tego przepisu nie budzi wątpliwości zważywszy na fakt, że wyłączenie szkoły z zespołu ewentualnie rozwiązanie zespołu nie jest likwidacją szkoły (por. wyrok NSA OZ we Wrocławiu z dnia 8 listopada 1995r. w spr. SA/Wr 1909/95 ONSA nr 4 z 1996r. poz.168). Przepis ten nie normuje jednak wymogu uprzedniego podjęcia uchwały o wyłączeniu szkoły z zespołu szkół przed podjęciem tzw. uchwały intencyjnej, a więc wyrażającej zamiar likwidacji danej szkoły gdy w konsekwencji działaniem docelowym organu prowadzącego szkołę wchodzącą w skład zespołu, jest jej likwidacja. Podjęcie uchwały o wyłączeniu danej jednostki z zespołu szkół oznaczałoby bowiem w konsekwencji jej usamodzielnienie, a co za tym idzie konieczność wyposażenia jej w majątek, powołania dyrektora szkoły, organów szkoły, zapewnienia szkole kadry pedagogicznej, bazy dydaktycznej, tylko po to aby następnie wdrożyć proces likwidacji tak wyodrębnionej placówki.

Tryby przewidziane w art. 59 i 62 ustawy regulują inne kwestie, jednak żadne z tych uregulowań nie wskazuje na konieczność podjęcia uchwały o wyłączeniu szkoły przed podjęciem uchwały o zamiarze jej likwidacji. Zgodnie z art. 62 ust. 2 ustawy o systemie oświaty, dyrektor zespołu jest dyrektorem szkoły lub placówki wchodzącej w skład zespołu w rozumieniu ustawy. Gdyby przyjąć za trafne stanowisko Wojewody Warmińsko-Mazurskiego organ prowadzący szkołę musiałby na wiele miesięcy przed jej planowaną likwidacją wyłączyć ją z zespołu, powołać organy ją reprezentujące, wyodrębnić organizacyjnie i dopiero wówczas podjąć uchwałę o zamiarze jej likwidacji. Byłoby to działanie nieracjonalne, powodujące konieczność zmian organizacyjnych i generujące zbędne koszty. Ma rację organ nadzoru twierdząc, że nie można zlikwidować szkoły która nie jest odrębną jednostką organizacyjną, lecz częścią zespołu szkół. Jednak uchwała o zamiarze likwidacji szkoły nie jest tożsama z uchwałą o jej likwidacji. Okres sześciu miesięcy przewidziany w art. 59 ust. 1 ustawy na skonsultowanie zamiaru likwidacji szkoły z podmiotami wskazanymi w tym przepisie pozwala organowi prowadzącemu na wyodrębnienie szkoły lub rozwiązanie zespołu przed jej likwidacją. W sytuacji gdy z różnych względów nie jest oczywiste, że zamiar ten będzie mógł być zrealizowany, podejmowanie decyzji w kolejności sugerowanej przez organ nadzoru nie byłoby celowe jeśli szkoła lepiej funkcjonuje jako część zespołu.

Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny zarzuty dotyczące błędnej wykładni przepisów wskazanych w skardze kasacyjnej uznał za usprawiedliwione.

Ponieważ nie stwierdzono naruszeń prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 148 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. Podstawą orzeczenia o kosztach był przepis art. 203 pkt 1 P.p.s.a.