Wyrok WSA w Kielcach, sygn. akt II SA/Ke 305/21
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach
Data orzeczenia: 2021-06-23 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Budowlane prawo
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 151
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.
article: art. 30 ust. 1, art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 29 ust. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi R.C. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania robót budowlanych oddala skargę.


UZASADNIENIE

II SA/Ke [...]

UZASADNIENIE

Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z [...] stycznia 2021 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania R. C. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z [...] listopada 2020 r. podjętej po rozpatrzeniu sprawy niezrealizowanej drogi dojazdowej na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K. i odmawiającej wydania decyzji nakazującej R. S. wybudowanie drogi dojazdowej do budynku garażowego na dwa samochody osobowe, zrealizowanego na działce nr ewid. [...] przy ul. [...] w K., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchylił w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce na podstawie art. 25 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471 ze zm.), art. 51 ust. 1 pkt 2, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333) oraz art. 104 kpa, po rozpatrzeniu wniosku R. C. odmówił wydania decyzji nakazującej R. S. wykonanie utwardzonego dojazdu do budynku garażowego na dwa samochody osobowe, zrealizowanego na działce nr ewid. [...].

W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że R. C. wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. o doprowadzenie do stanu zgodnego z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K., inwestycji która dotyczy między innymi budowy 2 garaży oraz dojazdu do nich na działce nr [...] i [...], której właścicielem jest R. S.. Wskazał, że R. S. użytkuje garaże około 18 lat, a warunkiem wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę było zrealizowanie dojazdu do garaży według projektu zagospodarowania działki.

Po wpłynięciu powyższego pisma organ I instancji ustalił, że Prezydent Miasta K. decyzją z [...] sierpnia 2001 r. udzielił R. S. pozwolenia na budowę dla inwestycji obejmującej docieplenie i rozbudowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z rozbudową instalacji wewnętrznych wody zimnej i ciepłej, kanalizacji sanitarnej, elektrycznej, budowę przyłącza kanalizacji sanitarnej, przebudowę przyłączy wody i elektrycznego oraz budowę garażu na dwa samochody wraz z instalacją elektryczną wewnętrzną na działce nr [...] i [...]. Ponadto organ ustalił, że w projekcie zagospodarowania działki stanowiącym załącznik do decyzji o pozwoleniu na budowę zapisano w kwestii dojazdu do garaży, że istniejącą drogę dojazdową do działki położonej na tyłach działki inwestora pozostawia się bez zmian. Jednak z uwagi na to, iż droga ta w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego zwęża się do 2,40 m, co nie spełnia obowiązujących w tym zakresie przepisów, projektuje się inny przebieg drogi dojazdowej na teren działki inwestora. W oparciu o istniejący zjazd z ul. [...], droga dojazdowa o szerokości 3,50 m przebiega przed budynkiem mieszkalnym i skręca w głąb działki pomiędzy domem, a istniejącym budynkiem gospodarczym. W protokole oględzin zapisano, że drogi dojazdowe wewnętrzne jeszcze nie są wykonane.

R. C. wniósł także o zakazanie użytkowania garaży aż do momentu zakończenia inwestycji, ukaranie inwestora za bezprawne użytkowanie oraz o wydanie pozwolenia na użytkowanie tylko w przypadku wykonania dojazdu do tych garaży zgodnego z decyzją o pozwoleniu na budowę. Poinformował również, że garaże są w dalszym ciągu bezprawnie użytkowane i wniósł o oznaczenie terminu wykonania drogi dojazdowej przez inwestora. Nadto poinformował, że Sąd Rejonowy w K. wydał postanowienie sygn. I Ns [...] ustanawiając drogę konieczną dla właścicieli działki nr [...] (droga konieczna o szerokości 3 m, przebiega po zachodniej stronie budynku R. S., zabierając brakującą część terenu na trzymetrową drogę, z terenu działki nr [...]) oraz, że Sąd Rejonowy w K. [...] grudnia 201 r. w sprawie IC [...] nakazał R. S., P. S. oraz M. S. zaniechania naruszania posiadania pasa gruntu wyznaczonego między punktami 27606—E-D-27606, stanowiącego część działki nr [...].

Organ I instancji pismem z [...] czerwca 2020 r. udzielił odpowiedzi R. C., że brak jest podstaw do prowadzenia postępowania administracyjnego. R. C. wniósł pismo z [...] czerwca 2020 r. zawierające "odwołanie" od pisma organu z [...] czerwca 2020 r. Z kolei organ odwoławczy udzielając odpowiedzi wskazał, że pismo z [...] czerwca 2020 r. nie może być rozpatrywane jako odwołanie, gdyż nie została wydana przez organ I instancji żadna decyzja kończąca sprawę. Dodał również, że brak wydania decyzji lub postanowienia jest błędem, a sposób załatwienia sprawy w drodze zwykłego pisma spowodował, że strona została pozbawiona możliwości odwołania się lub złożenia zażalenia. Ponadto zaznaczył, że organ I instancji otrzymał wniosek osoby uważającej się za stronę, dotyczący konieczności zrealizowania drogi dojazdowej do garażu oraz wniosek o ukaranie inwestorki za użytkowanie niezakończonej inwestycji.

Po otrzymaniu akt sprawy organ I instancji zawiadomił R. S. i R. C., że [...] sierpnia 2020 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie użytkowania z naruszeniem przepisów, budynku garażowego na dwa samochody osobowe na działce nr ewid. [...]. Z kolei pismem z 9 października R. C. wniósł ponaglenie w sprawie, co spowodowało, że ŚWINB wyznaczył organowi I instancji dodatkowy termin do [...] listopada 2020 r., na rozpatrzenie wniosku o wykonanie drogi dojazdowej do garaży.

Działając w kwestii wszczętego wcześniej postępowania organ I instancji decyzją z [...] listopada 2020 r. umorzył w całości postępowanie administracyjne wszczęte z urzędu w sprawie użytkowania bez pozwolenia budynku garażowego na dwa samochody osobowe realizowanego na działce nr ewid. [...]. Odwołanie od tej decyzji poskutkowało decyzją ŚWINB umarzającą postępowanie odwoławcze. Natomiast w kwestii aktualnej dla niniejszej sprawy, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. pismem z [...] listopada 2020 r. zawiadomił strony, że [...] czerwca 2020 r. z urzędu zostało wszczęte postępowanie administracyjne w sprawie drogi dojazdowej do budynku garażu dwustanowiskowego na działce przy ul. [...] nr [...] w K., a następnie wydał zaskarżoną decyzję.

Dalej organ odwoławczy podał, że przepisy Prawa budowlanego zmieniły się na mocy ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471) i zmiana ta weszła w życie [...] września 2020 r. Jednak art. 25 powyższej ustawy określa, że do spraw wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie ustawy decyzją ostateczną stosuje się przepisy dotychczasowe. Dlatego postępowanie przed organami obu instancji toczyło się na podstawie przepisów w brzmieniu obowiązującym do [...] września 2020 r.

Następnie organ II instancji wskazał, że nieprawidłowo PINB dla Miasta K. w zawiadomieniu o wszczęciu postępowania napisał, że postępowanie zostało wszczęte z urzędu. To bowiem R. C. wystąpił do organu I instancji o doprowadzenie do stanu zgodnego z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę budowy garażu na dwa samochody osobowe oraz dojazdu do nich i podkreślił, że warunkiem uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę było wybudowanie dojazdu do garaży w sposób opisany w decyzji. Zatem postępowanie organu I instancji

zakończone w tym organie decyzją z [...] listopada 2020 r. toczyło się na wniosek R. C. w sprawie żądania wydania przez organ nadzoru budowlanego nakazu budowy dojazdu do budynku garażu dwustanowiskowego na działce przy ul. [...] nr [...] w K., co należy zrozumieć jako żądanie wydania nakazu wykonania utwardzonego dojazdu do tego budynku.

Organ I instancji stwierdził w swojej decyzji, że w niniejszej sprawie nie istnieje możliwość wydania nakazu, ponieważ pozwolenie na budowę jest prawem, a nie obowiązkiem inwestora, co oznacza, że inwestor może w każdym czasie zrezygnować z realizacji tego prawa w całości lub w części. Organ wskazał też, że w świetle obecnie obowiązujących przepisów Prawa budowlanego - na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu własnej działki nie jest wymagane pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. W związku z powyższym inwestor w każdym czasie może utwardzić teren własnej działki.

Nie negując powyższego Wojewódzki Inspektor zauważył, że § 14 ust 1 obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 1999 r. nr 15 poz. 140 ze zm.) stanowił, że do działki budowlanej oraz do budynku i urządzeń z nim związanych należy zapewnić dojście i dojazd od drogi publicznej, odpowiednie do przeznaczenia i sposobu jego użytkowania oraz wymagań ochrony przeciwpożarowej, określonych w przepisach szczególnych. Szerokość jezdni nie może być mniejsza niż 3 m. Jednak żaden przepis rozporządzenia z dnia 14 grudnia 1994 r. nie określał, że dojazd do budynku garażowego położonego na działce w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej musi być utwardzony. Ponadto wbrew sugestiom zawartym w odwołaniu organ odwoławczy zaznaczył, że przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz. U z 2009 r. nr 124 poz. 1030) nie stawiają wymogu, aby do budynku takiego jak przedmiotowy garaż doprowadzać drogę pożarową.

W projekcie stanowiącym załącznik do decyzji Prezydenta Miasta K. z [...] sierpnia 2001 r. zapisano, że istniejącą drogę dojazdową do działki położonej na tyłach działki inwestora pozostawia się bez zmian. Jednak z uwagi na to, że droga ta w miejscu istniejącego budynku mieszkalnego zwęża się do 2,40 m, co nie spełnia

obowiązujących w tym zakresie przepisów, projektuje się inny przebieg drogi dojazdowej na teren działki inwestora. W oparciu o istniejący zjazd z ul. [...], droga dojazdowa o szerokości 3.50 m przebiega przed budynkiem mieszkalnym i skręca w głąb działki pomiędzy domem, a istniejącym budynkiem gospodarczym. Jednocześnie w projekcie tym zapisano, że dojście z budynku do ulicy utwardzone będzie płytami chodnikowymi do istniejącej furtki, a wjazd na teren działki będzie utwardzony żwirem. Zatem w projekcie także nie określono aby "droga dojazdowa" czy też dojazd do garażu posiadał jakiekolwiek projektowane utwardzenie. W istocie więc w chwili obecnej na działce R. S. istnieje cały czas dojazd do budynku garażu o trasie określonej tak, jak w pozwoleniu na budowę, to znaczy przebiegającej przed budynkiem mieszkalnym i skręcającej w głąb działki pomiędzy domem, a istniejącym budynkiem gospodarczym, ponieważ na trasie tej nie ma przeszkód w postaci obiektów budowlanych uniemożliwiających przejazd po tej trasie. Dojazd ten nie jest utwardzony, przebiega po terenie porośniętym trawą, ale potencjalnie może po tym terenie zostać wykonany ruch pojazdu mechanicznego.

Ponadto organ II instancji zwrócił uwagę, że w wyniku rozstrzygnięć sądów cywilnych ustanowiono drogę konieczną do działki nr ewid [...], prowadzącą w zasadniczej części przez teren działki nr ewid [...] należącej obecnie do R. S., ale z zajęciem także niewielkiej części działki nr ewid [...] należącej obecnie do R. C.. Zajęcie części działki R. C. przez drogę konieczną nastąpiło, ponieważ na wysokości budynku R. S. odległość od narożnika starego budynku do granicy wynosiła 2,32 m i brak było wymaganej szerokości dla drogi koniecznej. Jeżeli zatem obecnie sąd cywilny wydał dla R. S. zakaz wjazdu na teren zabrany z działki R. C. na potrzeby drogi koniecznej do działki nr ewid.[...], to nie oznacza to zakazu korzystania przez R. S. z terenu o szerokości 2,32 m, który stanowi jej własność. Zatem nie ma podstaw prawnych do wydania decyzji nakazującej R. S. wykonanie utwardzonego dojazdu do budynku garażowego na dwa samochody osobowe na działce nr ewid. [...].

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, domagając się jej uchylenia, wniósł R. C., który wskazał, że bezspornym jest, że do dnia dzisiejszego wjazd na teren działki inwestora nie został utwardzony żwirem, a tym samym inwestycja jest niedokończona. Bezspornym jest również, że inwestycja została wykonana z rażącym naruszeniem § 14 ust 1 obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Błędne są zatem twierdzenia WINB w K., że na trasie dojazdu do garaży nie ma przeszkód budowlanych uniemożliwiających przejazd.

Skarżący zaznaczył, że [...] października 2020 r. biegły sądowy w zakresie budownictwa i szacowania nieruchomości przy Sądzie Okręgowym w K. sporządził opinię uzupełniającą do sprawy SR w Kielcach VIII Ns 26/18. Opinia ta została sporządzona w oparciu o wcześniejszą opinię z [...] sierpnia 2019 r., innego biegłego Sądu Okręgowego w K., między innymi w zakresie sieci, instalacji i urządzeń gazowych. W punkcie 6.0 opinii biegły oszacował prace konieczne do przeprowadzenia drogi i przystosowania do przejazdu według wariantu II, przy uwzględnieniu konieczności wykonania wszystkich prac wskazanych w opiniach biegłych innych specjalności. Według biegłego drogę, przejazd do garaży usytuowanych w głębi działki [...] należy przystosować w następujący sposób: dokonać przebudowy instalacji gazowej poprzez wykonanie rury ochronnej na przyłączu gazowym oraz przykrycie gazociągu płytami betonowymi.

Wariant II jest tożsamy z przebiegiem drogi dojazdowej opisanej w decyzji z [...] sierpnia 2001 r. oraz w projekcie budowlanym zamiennym w części 1.3.

Wobec powyższego, zdaniem skarżącego bezspornym jest, że na dzień dzisiejszy nie jest zapewniony 3 metrowy dojazd do garaży inwestorki i żeby go dostosować do stanu zgodnego z § 14 ust 1 obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia [...] grudnia 1994 roku w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, należy wykonać prace wskazane przez biegłych sądowych.

Wnoszący skargę zaznaczył, że PINB w K. miał wiedzę na temat inwestycji R. S. dotyczącej instalacji gazowej, wykonanej na podstawie decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę na terenie obejmującym działkę nr [...] inwestora R. S., ponieważ otrzymał ją do wiadomości od Prezydenta Miasta K.. Ponadto PINB w K. był dwukrotnie na kontroli w sprawie i nie mógł nie zauważyć, że inwestycja związana z wybudowaniem instalacji gazowej jest już zrealizowana. ŚWINB w K. nie

sprawdził w Urzędzie Miasta K. lub organie I instancji, czy na trasie dojazdowej do garaży, zrealizowanych na podstawie decyzji Prezydenta Miasta K. oraz projektu budowlanego zamiennego w części 1.3, są jakiekolwiek przeszkody budowlane naruszające § 14 ust 1 obowiązującego w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę powyższego rozporządzenia.

Kończąc skarżący wniósł o dołączenie do skargi: akt sprawy SR w Kielcach VIII Ns 26/18 oraz decyzji Prezydenta Miasta K. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę zewnętrznej i wewnętrznej instalacji gazowej dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr [...] i [...].

W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

W piśmie procesowym z 7 kwietnia 2021 r. uczestniczka postępowania wskazała, że na jej działce nr [...] i [...] została ustanowiona droga konieczna do działki nr [...]. Droga ta przebiega wzdłuż granicy zachodniej w 90% (tj. 150 m2) przez jej działkę oraz w 10% (15 m2) przez działkę nr [...].

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje:

Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa w sposób, który miał wpływ lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 30 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia [...] lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2020.471), co wynika z treści art. 25 tej ustawy.

Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte – według zawiadomienia organu I instancji z dnia [...] listopada 2020 r. – z urzędu w dniu [...] czerwca 2020 r., w sprawie drogi dojazdowej do budynku garażu dwustanowiskowego na działce przy ulicy [...] w K.. Jak jednak trafnie to przyjął organ II instancji, skoro to R. C. wystąpił do organu I instancji pismem z [...] października 2019 r. prosząc o doprowadzenie do stanu zgodnego z decyzją udzielającą pozwolenia na budowę między innymi garażu na dwa samochody osobowe oraz dojazdu do nich i wybudowania dojazdu do tego garażu w sposób opisany w uzasadnieniu tej decyzji, odmienny - według twierdzeń skarżącego - od realizowanego i taki właśnie przedmiot wniosku skarżącego został w istocie potwierdzony w skardze ("nakazanie inwestorowi R. S. wykonania utwardzonego dojazdu do budynku garażowego, w części dotyczącej wjazdu na teren działki poprzez utwardzenie żwirem zgodnie z decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. i projektem budowlanym zamiennym w części 1.3"), to należało przyjąć, że postępowanie toczyło się w sprawie na wniosek R. C., dotyczący nakazania inwestorce R. S. wykonanie utwardzonego dojazdu do budynku garażowego zrealizowanego na działce nr [...] przy ulicy [...] w K.. Trzeba przy tym dodać, że zgodnie z art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że polega ono na dwukrotnym rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu sprawy przez organy obu instancji. Skoro więc obowiązkiem organu II instancji nie jest tylko rozpoznanie odwołania od decyzji organu I instancji, ale merytoryczne rozpoznanie sprawy, to [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. nie mógł być związany oceną PINB dla Miasta K. co do sposobu wszczęcia postępowania, tylko miał prawo i obowiązek ocenić tę kwestię samodzielnie i prawidłowo zakwalifikować.

Ocenę organu II instancji należy uznać za prawidłową, ponieważ zgodnie z art. 61 § 1 k.p.a. postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu. Jeżeli przepis prawa nie wyłącza dopuszczalności wszczęcia postępowania na wniosek, to wyprowadzenie ograniczenia co do wszczęcia postępowania wyłącznie z urzędu nie jest dopuszczalne. Brak jest bowiem uzasadnionych podstaw do wyłączenia dopuszczalności wszczęcia postępowania na żądanie strony poprzez przyjęcie wyłącznie zasady oficjalności (wszczęcia postępowania z urzędu). Zaznaczyć należy, że w razie gdy jednostka żąda wszczęcia postępowania ze względu na swój interes prawny, to nie można jej tego prawa pozbawić wywodząc o dopuszczalności wszczęcia postępowania jedynie z urzędu. W postępowaniu prowadzonym w trybie art. 50 i 51 Prawa budowlanego, przy ustalaniu kręgu stron nie można pominąć skutków, które wywołuje inwestycja budowlana dla osób trzecich. Pismo podmiotu, któremu przysługuje interes prawny wszczyna powyższe postępowanie z dniem jego doręczenia organowi nadzoru budowlanego (art. 61 § 3

k.p.a.) – wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2019 r. II OSK 3310/18.

W okolicznościach niniejszej sprawy organy nadzoru budowalnego miały podstawy do przyjęcia, że R. C., powołując się na skutki, które zarzucany przez niego brak wykonania utwardzonego dojazdu do budynku garażowego zrealizowanego na działce nr ewid. [...] przy ulicy [...] w K. dla niego powodują, mógł mieć interes prawny w żądaniu wszczęcia postępowania w niniejszej sprawie. Pozwalało to przy tym na merytoryczną ocenę jego żądań, od której organy się nie uchyliły. Dodatkowo natomiast interes prawny R. C. w zaskarżeniu zapadłej w sprawie decyzji odmawiającej uwzględnienia jego żądania, wynikał z tego, że interes prawny skarżącego w rozumieniu art. 50 § 1 p.p.s.a. może być oparty nie tylko na przepisach prawa materialnego, ale może wynikać również z przepisów prawa procesowego. Adresat decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy decyzja ta dotyczy jego interesu opartego na przepisach prawa materialnego, czy też wyłącznie takiego, który wynika, na przykład z faktu błędnego uznania go przez organ prowadzący postępowanie za stronę postępowania, ma interes prawny w zakwestionowaniu tej decyzji w drodze skargi do sądu administracyjnego ((por. W. Chróścielewski (w:) System prawa administracyjnego. Sądowa kontrola administracji publicznej. Tom 10, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2016, s. 241-242 oraz wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 23 marca 2021 r., II SA/Lu 756/20). Należy też dodać, że konsekwencją przyjęcia braku interesu prawnego R. C. w domaganiu się nakazania wykonania utwardzonego dojazdu do budynku garażowego zrealizowanego na sąsiedniej działce, która do niego nie należy, byłaby odmowa wszczęcia takiego postępowania, względnie jego umorzenie, jako bezprzedmiotowego. W związku z tym jednak, że wydana w sprawie decyzja rozstrzygająca sprawę co do istoty, została zaskarżona tylko przez R. C., na przeszkodzie ewentualnemu uchylaniu zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, stałby określony w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius.

Konsekwencją przyjętej kwalifikacji sprawy była konieczność merytorycznej oceny zasadności wniosku R. C. z punktu widzenia przepisów art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Przepis ten bowiem przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w drodze decyzji nakłada obowiązek wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem, określając termin ich wykonania. Według art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego natomiast, w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. To samo dotyczy robót budowlanych wykonywanych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia lub zagrożenia środowiska.

Nie było w sprawie sporne, że wnioskowane przez R. C. do wykonania roboty budowlane, objęte były prawomocnym pozwoleniem na budowę z [...] sierpnia 2001 r. Z jego uzasadnienia wynikało bowiem, że "wjazd na działkę inwestorki z ul. [...] pozostaje w miejscu istniejącego zjazdu, a zaprojektowana droga dojazdowa o szer. 3,5 m przebiega przed budynkiem mieszkalnym i skręca w głąb działki pomiędzy docieplanym i rozbudowywanym domem mieszkalnym, a istniejącym budynkiem gospodarczym.

Decyzja nakazująca wykonanie utwardzonego dojazdu do tego budynku garażowego mogłaby więc zapaść na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, ale tylko wtedy, gdyby istniała do tego podstawa prawna. Tymczasem w niniejszej sprawie podstawy takiej brak. Jak to bowiem zasadnie wyjaśnił organ II instancji, w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, na wykonanie robót budowlanych polegających na utwardzeniu własnej działki w jakimkolwiek celu, w tym również w celu urządzenia dojazdu po tej działce, nie jest wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie. Takiej kwalifikacji nie zmienia również to, że w uzasadnieniu decyzji o pozwoleniu na budowę znalazło się zacytowane powyżej stwierdzenie o zaprojektowaniu drogi dojazdowej i jej przybliżonym przebiegu. Pozwolenie na budowę jest bowiem prawem, a nie obowiązkiem inwestora i to od niego zależy, czy i kiedy zrealizuje taki dojazd, będący w istocie utwardzeniem własnej działki budowalnej, na które w stanie prawnym obowiązującym w niniejszej sprawie, zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 5 w zw. z art. 30 ust. 1 pkt 2 Prawa budowalnego, nie było wymagane ani pozwolenie na budowę, ani zgłoszenie.

Trafnie również organ odwoławczy zauważył, że żaden przepis rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. poz. 140 i 434, z 2000 r. poz. 214 oraz z 2001 r. poz. 207), dalej rozporządzenie ws. warunków technicznych, które obowiązywało w dacie wydania pozwolenia na budowę z dnia 1 sierpnia 2001 r., którego realizacji domagał się skarżący, nie wymagał, aby dojazd do budynku garażowego położonego na działce w zabudowie mieszkalnej jednorodzinnej musiał być utwardzony. W obowiązujących przepisach rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 lipca 2009 r. w sprawie przeciwpożarowego zaopatrzenia w wodę oraz dróg pożarowych (Dz.U.2009.124.1030) nie ma również wymogu, aby do budynku takiego jak przedmiotowy garaż konieczne było doprowadzanie drogi pożarowej. Skarżący nie mógł więc skutecznie tego żądać w niniejszej sprawie. Również w zatwierdzonym wspomnianym pozwoleniem na budowę projekcie budowlanym nie został sformułowany obowiązek, aby dojazd do garażu miał posiadać jakiekolwiek utwardzenie.

Analiza niniejszej sprawy wskazuje, że rzeczywistym powodem żądań skarżącego, jest brak jego zgody na wykorzystywanie przez R. S. przejazdu na tyły jej działki, a także do wspomnianego garażu przy zachodniej granicy jej działki nr [...], a więc po pasie gruntu stanowiącym drogę konieczną ustanowioną postanowieniem Sądu Rejonowego w K. z dnia [...] lutego 2009 r., I Ns [...], a to z tego względu, że przejazd ten na powierzchni ok. 15 m˛ prowadzi po działce skarżącego nr [...]. Obronie jednak ewentualnie naruszanego prawa własności R. C. dotyczącego przejazdu po jego działce, z której na podstawie wspomnianego postanowienia Sądu Rejonowego w K. mają prawo korzystać właściciele nieruchomości władnącej, tj. E. i A. P., a nie ma prawa korzystać R. S., służą przepisy prawa cywilnego, z których zresztą skarżący już korzystał, skoro uzyskał wyrok Sądu Rejonowego w K. z [...] grudnia 2015 r., I C [...] chroniący posiadanie części jego działki obciążonej wspomnianą służebnością drogi koniecznej przed naruszeniami dokonywanymi przez R. S.. Wyegzekwowania tego wyroku skarżący może jednak domagać się w trybie

egzekucji prowadzonej przez komornika sądowego na podstawie przepisów kodeksu postępowania cywilnego. Skarżący nie może natomiast w trybie postępowania nadzorczego prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego doprowadzić do zakazania właścicielom sąsiedniej działki przejeżdżania po niej pojazdami po pasie, który jest ich własnością i który nie koliduje z istniejącymi urządzeniami i związanymi z tym ograniczeniami. Nic tu przy tym nie zmienia podniesiona dopiero w skardze domniemana kolizja pomiędzy przebiegiem wnioskowanego w sprawie utwardzenia dojazdu do budynku garażowego, a zewnętrzną instalacją gazową objętą decyzją nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę zewnętrznej instalacji gazowej. Po pierwsze bowiem fakt nieuwzględnienia w tym ostatnim pozwoleniu tego, że przebieg tej instalacji krzyżuje się z przebiegiem dojazdu, o którym mowa w zatwierdzonym wcześniej projekcie budowlanym z [...] sierpnia 2001 r., nie może powodować konieczności zmiany tego projektu, lecz powinien być uwzględniony w później zatwierdzonym projekcie budowlanym dotyczącym tej instalacji gazowej, co w związku z uostatecznieniem się decyzji nr [...] Prezydenta Miasta K. z dnia [...] kwietnia 2018 r. o pozwoleniu na budowę zewnętrznej instalacji gazowej, może obecnie nastąpić w trybie nadzwyczajnym. Po drugie natomiast, skoro bez względu na to, czy wystąpi konieczność dostosowania zewnętrznej instalacji gazowej do prowadzenia ruchu pojazdów, czy też żadne jej przeróbki nie będą konieczne, nie można mówić o kolizji przedmiotowego dojazdu z tą instalacją, skoro przepisy rozporządzenia ws. warunków technicznych nie wymagają, aby dojazd do budynku garażowego położonego na działce w zabudowie jednorodzinnej musiał być utwardzony, o czym była już wyżej mowa.

Podsumowując należy stwierdzić, że organy nadzoru budowlanego prawidłowo uznały, że nie ma w sprawie podstaw do wydania jednej z decyzji, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, bowiem inwestycja nie wymaga doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem. Podkreślić przy tym należy, że "stan zgodny z prawem" należy oceniać wyłącznie na podstawie przepisów prawa administracyjnego, a nie innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego - nie można bowiem przyjąć, aby w drodze decyzji administracyjnej nakładać na stronę postępowania administracyjnego obowiązki dotyczące innych gałęzi prawa, np. prawa cywilnego, czy też wynikające z nich (zob. A. Gliniecki (w:) Prawo budowlane.

Komentarz, red. A. Gliniecki, LexisNexis 2012, s. 493 i powołane tam wyroki: NSA z dnia 13 stycznia 2003 r., IV SA 523/01, NSA z dnia 13 marca 2008 r., II OSK, NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II OSK 532/08).

Przy ocenie legalności zrealizowanych robót budowlanych w postępowaniu naprawczym organ uwzględnił przepisy techniczno - budowlane, a więc przede wszystkim przepisy rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Przepisy te nie przewidują żadnych szczególnych wymagań dotyczących sposobu wykonywania utwardzenia działki budowlanej. Nie można również mówić o naruszeniu art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego, zgodnie z którym obiekt budowlany powinien być realizowany z poszanowaniem występujących w obszarze jego oddziaływania, uzasadnionych interesów osób trzecich. Należy bowiem stwierdzić, że utwardzenie dojazdu na działce budowlanej, a tym bardziej brak takiego utwardzenia, samo w sobie zasadniczo nie powoduje żadnego oddziaływania na działki sąsiednie. Nie było też podstaw do potraktowania braku przedmiotowego utwardzenia jako okoliczności mogącej powodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia bądź zagrożenie środowiska (art. 50 ust. 1 pkt 2), skoro brak jest w sprawie okoliczności faktycznych uzasadniających, że brak dokonane utwardzenie ma taki charakter. Zatem również z tych względów nie było podstaw do wydania jednej z decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 pkt 1 i 2 Prawa budowlanego.

Uznanie, że wykonane roboty są zgodne z przepisami zobowiązuje organ do rozpatrzenia sprawy z zastosowaniem art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przy czym stwierdzenie braku podstaw do nałożenia obowiązków, o jakich stanowi powołany przepis, powinno prowadzić do wydania decyzji o odmowie ich nałożenia (wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011 r., II OSK 486/10, wyrok NSA z dnia 15 listopada 2006 r., II OSK 1344/05).

Z wskazanych wyżej względów Sąd, stwierdzając, że zaskarżona decyzja prawa nie narusza, oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.