Wyrok WSA w Białymstoku, sygn. akt II SA/Bk 80/06
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku
Data orzeczenia: 2006-05-30 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
article: art. 7, art. 77, art. 107
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: Sentencja decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych musi być sformułowana w taki sposób, aby wynikało z niej jednoznacznie, jaki obowiązek zostaje nałożony na inwestora. Uzasadnieniem w tym zakresie decyzji nie może być stanowisko wyrażone przez organ podczas rozprawy.

TEZY

Sentencja decyzji nakazującej wykonanie określonych robót budowlanych musi być sformułowana w taki sposób, aby wynikało z niej jednoznacznie, jaki obowiązek zostaje nałożony na inwestora. Uzasadnieniem w tym zakresie decyzji nie może być stanowisko wyrażone przez organ podczas rozprawy.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Elżbieta Trykoszko, Sędziowie asesor WSA Małgorzata Roleder (spr.), sędzia NSA Anna Sobolewska-Nazarczyk, Protokolant Elżbieta Stasiewicz, po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2006 r. sprawy ze skargi L. A. na decyzję P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dnia [...] grudnia 2005 r. Nr [...] w przedmiocie pozwolenia na użytkowanie obiektu 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą jej wydanie decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...]10.2005r. Nr [...] w części dotyczącej nakazania K. Z. i M. S. wykonanie ściany pomiędzy segmentami przy klatce schodowej 2. orzeka, że uchylone decyzje nie podlegają wykonaniu w zakresie wskazanym w pkt 1 wyroku do czasu jego uprawomocnienia, 3. zasądza od P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. na rzecz skarżącego L. A. kwotę 500 (pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...]12.2005r. nr [...] P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...]10.2005r. nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S., w której uchylono decyzję z dnia [...]07.2001r., nr [...] Prezydenta Miasta S. w przedmiocie udzielenia K. Z. i M. S. pozwolenia na użytkowanie budynku mieszkalno - usługowego, jednorodzinnego w części obejmującej pomieszczenia usługowe w piwnicy i na parterze, pomieszczenia mieszkalne na I i II piętrze, piwnice gospodarcze i garaż, wybudowanego na działce o nr ewidencyjnym gruntów [...]przy ul. P. [...] w S. i orzeczono o udzieleniu wyżej wymienionym pozwolenia na użytkowanie opisanego budynku w przedmiocie objętym uchyleniem, nakazując jednocześnie w terminie do [...]12.2005r::

1. wykonanie ściany pomiędzy segmentami przy klatce schodowej, zgodnie z załącznikiem graficznym, stanowiącym integralną część decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S. z dnia [...]08.1999r., nr [...], zezwalającej na wznowienie robót budowlanych przy budowie budynku mieszkalno - usługowego przy ul. P. [...] w S.;

2. wykonanie balustrady schodów wewnętrznych oraz nakazując, by roboty budowlane były prowadzone pod nadzorem osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, a o wykonaniu obowiązku wynikającego z decyzji z dnia [...]10.2005r., nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego Miasta S., właściciele obiektu winni powiadomić w/w organ, dołączając oświadczenie osoby posiadającej stosowne uprawnienia budowlane, że roboty budowlane zostały wykonana zgodnie z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną

U podstaw tego rozstrzygnięcia legły następujące ustalenia:

Decyzją z dnia [...]lipca 2001r. nr [...] Prezydent Miasta S. wydał pozwolenie małżonkom S. na użytkowanie budynku mieszkalno – usługowego wybudowanego na działce nr [...] w S. przy ul. P. [...].

Postanowieniem z dnia [...]08.2005r., nr [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S., wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie udzielenia pozwolenia na użytkowanie opisanego wyżej budynku mieszkalno-usługowego, zakończonego ostateczną decyzją. Jako przesłankę wznowienia postępowania organ nadzoru budowlanego wskazał - ujawnienie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych, to jest nowych dowodów istniejących w dniu wydawania decyzji a nieznanych organowi.

W wyniku przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, w tym dokonanych w dniu [...]06.2005r. oględzin, przeanalizowaniu dokumentów inwentaryzacji przedmiotowego budynku, dziennika budowy, załączników do decyzji z dnia [...]07.2001r., stwierdzono, że małżonkowie S. dokonali odstępstwa od pozwolenia na wznowienie robót, a mianowicie nie wykonali ściany konstrukcyjnej nośnej budynku nr [...] przy ścianie budynku nr [...] - od stropu nad piwnicą do stropu nad piętrem.

W tym stanie rzeczy Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego Miasta S. decyzją z dnia [...]10.2005r., nr [...] uchylił decyzję ostateczną Prezydenta Miasta S. z dnia [...]07.2001r., nr [...] w przedmiocie udzielonego małżonkom S. pozwolenia na użytkowanie, orzekając jednocześnie merytorycznie o istocie sprawy, tj. udzielając inwestorom pozwolenia na użytkowanie budynku oraz nakazując wykonania ściany konstrukcyjnej pomiędzy segmentami przy klatce schodowej zgodnie z prawem.

Od powyższej decyzji odwołali się zarówno małżonkowie S. jak i L. A.. W uzasadnieniu odwołania małżonkowie S. nie zgodzili się ze stanowiskiem organu I instancji, że ściana klatki schodowej nie została wykonana. W części dotyczącej pozostałych obowiązków określonych w zaskarżonej decyzji, zobowiązali się do ich wykonania. Natomiast L. A. — wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w części dotyczącej orzeczenia merytorycznego o istocie sprawy.

P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpoznaniu odwołania od powyższej decyzji podkreślił, iż Prezydent Miasta S. - udzielając w 2001 r. pozwolenia na użytkowanie przedmiotowego budynku, dysponował dokumentami, które według jego oceny nie budziły zastrzeżeń. Powodem zaś wznowienia postępowania z urzędu przez organ nadzoru budowlanego I instancji, było stwierdzenie na podstawie oględzin z dnia [...]07.2005r., że małżonkowie S. nie wykonali ściany konstrukcyjnej klatki schodowej budynku nr [...], przy ścianie budynku nr [...](od stropu nad piwnicą do stropu nad piętrem). Stąd celem wznowionego postępowania było ustalenie, czy poprzednie postępowanie, w wyniku którego wydana została decyzja z dnia [...]07.2001r., nr [...] było dotknięte określonymi wadami, a jeśli tak, to jaki wpływ wady te miały na treść wydanej decyzji.

Dokonane w tej mierze przez organ odwoławczy ustalenia potwierdziły, iż w dokumentacji technicznej - załącznika do decyzji z dnia [...]08.1999r. zezwalającej małżonkom S. na wznowienie robót budowlanych przedmiotowa ściana była zaprojektowana. Jak wskazano wykonanie tej ściany powinno nastąpić po otrzymaniu przez inwestorów pozwolenia na wznowienie robót. Decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, w tym przypadku była zatem aktem prawnym, który mógł być wydany, tylko w sytuacji stwierdzenia przez organ, że wszystkie obowiązki zostały wykonane przez inwestorów. Przeprowadzone zaś w dniu [...]07.2005r. oględziny przedmiotowej klatki schodowej w budynku małżonków S. dowiodły, że przedmiotowa ściana nadal nie była wykonana. Przy czym o fakcie tym świadczyły znaczne różnice wymiarów między zinwentaryzowaną i projektowaną w 1999r. a wykonaną i użytkowaną w chwili obecnej klatką schodową.

Z uwagi na powyższe organ odwoławczy ocenił uchylenie wadliwej decyzji o pozwoleniu na użytkowanie oraz podjęte rozstrzygnięcie merytorycznie sprawy – w obu przypadkach jako prawidłowe.

Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem L. A. wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku zarzucając kwestionowanej decyzji w części dotyczącej nałożonych na inwestorów obowiązków, naruszenie prawa poprzez nierzetelne i nie w pełni wyjaśnienie podnoszonego przez niego problemu braku ściany konstrukcyjnej od stropu nad piwnicą do stropu nad drugim piętrem, a także nieczytelne określenie w sentencji decyzji obowiązków nałożonych na inwestorów, co w jego ocenie nie daje gwarancji jej wykonania.

W odpowiedzi na skargę P. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w B. podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu.

Zgodnie z w art. 3 ustawy z dn. 30.08.2002r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd administracyjny bada legalność zaskarżonej decyzji, to jest jej zgodność z prawem materialnym określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej i oceny tej dokonuje w oparciu o materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy.

Rozpoznając skargę w tak zakreślonej kognicji, zasługuje na uwzględnienie zarzut strony skarżącej, iż wydana przez P. Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. decyzja narusza przepisy prawa procesowego w sposób, który może mieć istotny wpływa na wynik sprawy, ta bowiem nie została dostatecznie wyjaśniona.

Podkreślić należy, iż fundamentalną zasadą postępowania administracyjnego jest spoczywający na organie obowiązek podjęcia wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia sprawy - art. 7 ustawy z dnia 14.06.1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 30, poz. 168 ze zm.). Właściwe ustalenie stanu faktycznego - niezbędne dla prawidłowości podejmowanych decyzji - wymaga z kolei wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całości materiału dowodowego - art. 77 k.p.a.

W ocenie Sądu zaskarżona decyzja i poprzedzająca jej wydanie decyzja organu I instancji w części dotyczącej zobowiązania strony do wypełnienia nałożonych na nią obowiązków nie czynią zadość temu wymogowi. W szczególności godzi się podkreślić, iż charakter decyzji nakazującej inwestorowi wykonanie określonych robót budowlanych wymaga podania w rozstrzygnięciu podjętej decyzji dokładnego opisu, na czym ten obowiązek ma polegać.

Zgodnie z poglądem reprezentowanym w orzecznictwie sądów administracyjnych rozstrzygnięcie zawarte w sentencji jest jednym z najistotniejszych elementów każdej decyzji administracyjnej. Musi zatem być tak sformułowane, aby wynikało z niego w sposób jednoznaczny, jaki obowiązek zostaje nałożony na stronę. Obowiązek ten powinien być wyrażony w sposób precyzyjny, bez niedomówień i możliwości różnej interpretacji. Jest to niezbędne ze względu chociażby na ewentualną potrzebę poddania takiej decyzji wykonaniu w postępowaniu egzekucyjnym. (vide: wyroku NSA z dnia 2.09.1999r. sygn. akt IV SA 1418/97, LEX nr 47875).

W niniejszej sprawie organy administracji zobowiązały stronę (inwestora) do wykonania ściany konstrukcyjnej pomiędzy segmentami przy klatce schodowej, zgodnie z załącznikiem graficznym stanowiącym integralna część decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. z dn. [...]08.1999r. zezwalającej na wznowienie robót budowlanych.

Tymczasem Sąd zauważa, iż w opisie wyników postępowania wyjaśniającego przedstawionych przez organy w uzasadnieniu podjętych decyzji, niewykonanie ściany konstrukcyjnej klatki schodowej budynku nr [...] przy ścianie nr [...] dotyczyło jej fragmentu, to jest ściany od stropu nad piwnicą do stropu nad piętrem. Zgodnie z twierdzeniem organów powołujących się na materiał dowodowy zgromadzony w sprawie, w tym dokonane w dniu [...]07.2005r. oględziny, brak ściany konstrukcyjnej w tym zakresie potwierdzała także dokumentacja techniczna w postaci załącznika do decyzji z dn. [...]08.1999r. zezwalająca inwestorom na wznowienie robót budowlanych. Z protokołu zaś oględzin dokonanych w budynku inwestorów wynika, iż przedmiotowe badania przeprowadzono jedynie w oparciu o pomiary ścian wewnętrznych od strony budynku małżonków S. i w porównaniu z rysunkami projektu budowlanego, gdyż jak stwierdzono obicie tej ściany panelami PCW uniemożliwiało ocenę czy faktycznie znajduje się tam przedmiotowa ściana murowana czy też inne wykończenie wykonane zamiast ściany murowanej przy klatce schodowej.

Równocześnie z treści wypowiedzi pełnomocnika złożonej podczas rozprawy w dniu [...] maja 2006r. wynika, iż zdaniem organu na datę oględzin dokonywanych w dniu [...] kwietnia 2006r. w związku z ponownym wznowieniem postępowania w niniejszej sprawie - a zatem już po wniesieniu skargi do tut. Sądu - nie było ściany między pierwszym a drugim piętrem. Dopuszczony zaś przez Sąd do sprawy dowód w postaci akt administracyjnych w/w postępowania wszczętego w dn. [...]03.2006r., wskazuje, iż przedmiotem oględzin przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2006r był jedynie fragment ściany konstrukcyjnej okazany (dokonano odkrywki) przez stronę zobowiązaną, a mianowicie fragment pomiędzy parterem a pierwszym piętrem, którego to wykonanie w tym dniu organ potwierdził. Pozostały fragment ściany pomiędzy pierwszym a drugim piętrem klatki schodowej nie był przygotowane do oględzin, stąd dokonano jedynie jego pomiarów.

Podniesione rozbieżności pozwalają twierdzić, iż organy obu instancji nie wyjaśniły jednoznacznie i nie rozważyły, w jakim zakresie nie wykonano ściany konstrukcyjnej pomiędzy segmentami budynków nr [...]. Kwestii tej nie rozstrzyga również treść załącznika do decyzji o wznowieniu robót budowlanych będącego podstawą wykonania nałożonych obowiązków. Z przedstawionych tam rysunków technicznych wynika, iż ściana konstrukcyjna na poszczególnych piętrach klatki schodowej została wrysowana do wykonania poprzez zakreskowanie ukośnymi liniami oraz wskazanie jej grubości. W powyższy sposób naniesiono ściany konstrukcyjne w projekcie na kondygnacjach od parteru do pierwszego piętra, zaś w przypadku drugiego piętra wskazano jedynie grubość ściany bez zaznaczenia jej we wskazany powyżej sposób. Takie oznaczenie ściany konstrukcyjnej na drugim piętrze może zatem budzić uzasadnione wątpliwości, co do jej rzeczywistego występowania w tym miejscu.

Powyższe działanie organów należy ocenić jako wadliwe, szczególnie w sytuacji, gdy skarżący – L. A. w złożonym odwołaniu od decyzji wydanej w I instancji wyraźnie podnosił zarzut braku ściany konstrukcyjnej klatki schodowej od stropu nad piwnicą do drugiego piętra. Materiał zebrany w sprawie będący podstawą wydania zaskarżonej decyzji nie wskazuje, aby organy administracyjne prowadziły prawidłowo postępowanie dowodowe w tym zakresie. Tymczasem jak trafnie podkreśla się w literaturze prawa - organy administracji publicznej jednostronnie rozstrzygając o prawach lub obowiązkach strony postępowania, w procesie dowodzenia powinny w sposób szczególny zwracać uwagę na te okoliczności sprawy, które pozostają sporne. Nie umniejszając przypisanego organom administracyjnym prawa do swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) należy podkreślić, że aby swoboda w ocenie dowodów nie przybrała formy dowolności, wydawane rozstrzygnięcia muszą być należycie uzasadnione. Stąd w art. 107 k.p.a. ustawodawca jako podstawowy elementem decyzji wskazał między innymi na uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie faktyczne decyzji powinno w szczególności zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, oraz przyczyn z powodu, których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnieniem decyzji nie może być w tym zakresie stanowisko wyrażone przez organ podczas rozprawy (vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wyd. C.H. Beck 2004, s. 403-404 i s. 508).

W ocenie Sądu nałożone w sentencji decyzji zobowiązanie strony do wykonania określonych robót budowlanych należy ocenić jako zbyt ogólne i nieprecyzyjne. W szczególności zestawienie powyższego obowiązku z niejasnym stanem faktycznym może dawać podstawy do jego interpretacji, co jak wskazano na wstępie nie powinno mieć miejsca.

W realiach niniejszej sprawy z treści sentencji wynikać może zarówno, iż ściana konstrukcyjna ma być wykonana w całości od podstaw tzn. od parteru do drugiego piętra zgodnie z załącznikiem – choć nie potwierdzają tego jednoznacznie dokonane w sprawie ustalenia jak i załącznik stanowiący o zakresie mających być wykonanych robót bądź na poszczególnych piętrach, co mogą z kolei sugerować wyniki postępowania wyjaśniającego – choć nie wiadomo na jakich, załącznik zaś w tym przypadku również nie daje odpowiedzi na to pytanie.

W tym stanie rzeczy wobec stwierdzonego uchybienia przepisom art. 7 i art. 77, jak też art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" ustawy z 30.08.2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) uchylił zaskarżoną decyzję, jak i poprzedzającą jej wydanie decyzję organu I instancji obie w części dotyczącej nałożenia na stronę obowiązku wykonania ściany konstrukcyjnej zgodnie ze wskazanym załącznikiem. W tym miejscu nadmienić należy, że zakresem rozpoznania sądu administracyjnego są wszystkie rozstrzygnięcia wydane w danej sprawie administracyjnej. Jako, że organ II instancji utrzymał w mocy decyzją z dn. [...]10.2005r. znak [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w B. zasadnym było uchylenie obu decyzji w opisanej wyżej części. Rozpoznając ponownie sprawę organ nadzoru budowlanego powinien uzupełnić ustalenia w zakresie stanu faktycznego i dopiero wówczas rozstrzygnąć, w jakim zakresie na inwestora powinien być nałożony obowiązek wykonania ściany konstrukcyjnej. Orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152, zaś o kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. -