Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 1274/08
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2009-03-12 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6012 Wstrzymanie robót budowlanych, wznowienie tych robót, zaniechanie dalszych robót budowlanych
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
journal: Dz.U. 2003 nr 207 poz 2016
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r.  - Prawo budowlane - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Izabela Dobosz (spr.) Sędziowie NSA Andrzej Niecikowski WSA Małgorzata Brachel-Ziaja Protokolant: Joanna Obrał po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2009 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w K. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia 26 września 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. na rzecz strony skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" kwotę 800 zł (osiemset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Decyzją Nr [....] z dnia 3.12.2007 r., znak [....] , Prezydent Miasta K. zatwierdził projekt budowlany i wydał pozwolenie na budowę dla [....] Sp. z o.o. z siedzibą w K. w zakresie zamierzenia budowlanego pn: "Budowa obiektu usługowego (budynku biurowo-komercyjnego) wraz z infrastrukturą techniczną i urządzeniami towarzyszącymi tzn.: z przyłączami do sieci wodociągowej, ciepłowniczej, gazowej, teletechnicznej TP SA, teletechnicznej Netia, kanalizacji sanitarnej, kanalizacji opadowej, energetycznej SN wraz z wbudowaną stacją transformatorową, z przebudową istniejących sieci teletechnicznej i ciepłowniczej, z przebudową istniejącego zjazdu z ul. [....] , z wewnętrznym układem dróg, placów i chodników, z oświetleniem zewnętrznym; na działkach ewidencyjnych nr: nr [....] oraz [....] obręb [....] , położonych w K. przy ul. [....]".

Decyzja ta została utrzymana w mocy decyzją Wojewody [....] znak: [....] z dnia 8.02.2008 r.

Prezydent Miasta K. decyzją z dnia 26.05.2008 r. znak [....] przeniósł powyższe pozwolenie na budowę na rzecz nowego inwestora: "[....] " Spółka Komandytowa z siedzibą w K.

Postanowieniem z dnia 13.08.2008 r. znak [....] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156 poz. 1118 z późn. zmianami) oraz art. 77 i art. 123 k.p.a. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki wstrzymał inwestorowi: "[....] " Spółka Komandytowa roboty budowlane związane z realizacją opisanej wyżej inwestycji, wykonywane w okoliczności wstrzymania wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 345/08. W postanowieniu tym zobowiązano także inwestora do wykonania niezbędnych robót zabezpieczających polegających na systematycznym pompowaniu wody z wykopu (studni drenarskich) z pozostawieniem ścianek Larsena zabezpieczających wykop oraz nałożono obowiązek sporządzenia opinii technicznej zawierającej alternatywne sposoby zabezpieczenia obiektu.

W uzasadnieniu tego postanowienia organ I instancji powołał się na opisany wyżej nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, w którym uchylono decyzję o pozwoleniu na budowę oraz orzeczono, że decyzja ta nie może być wykonywana. Opisał również postępowanie wyjaśniające przeprowadzane w marcu i kwietniu 2008 r. (kontrola prowadzonych robót budowlanych oraz wyjaśnienia kierownika budowy), które wykazało, iż przedmiotowa inwestycja realizowana jest zgodnie z warunkami i ustaleniami decyzji o pozwoleniu na budowę, co spowodowało wówczas brak podstaw do prowadzenia dalszego postępowania.

Jak wynika z wpisów do dziennika budowy z dnia [....] .07.2008 r. - a więc w dacie wydania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyroku uchylającego pozwolenie na budowę - kierownik budowy wstrzymał prace budowlane oraz w porozumieniu z projektantem głównym, konstruktorem oraz inspektorem nadzoru inwestorskiego ustalił, iż zakres prac gwarantujących zabezpieczenie istniejącej konstrukcji przed zniszczeniem oraz zapewniających bezpieczeństwo publiczne na terenie budowy i w jej sąsiedztwie zostanie określony w stosownym opracowaniu. Wpisem tym został również określony zakres prac zabezpieczających do czasu wykonania tego opracowania (dokończenie zbrojenia i zalewania płyt stropowych nad garażem - w celu umożliwienia zwolnienia deskowań oraz zabezpieczenia kondygnacji podziemnych przed zalewaniem, zabetonowanie zazbrojonych elementów - w celu zwolnienia deskowań i zabezpieczenia wykonanego zbrojenia przed korozją, wykonanie zasypu - w celu zabezpieczenia gruntu przed przemarzaniem oraz ze względu na zapewnienie bezpieczeństwa, wykonanie izolacji pionowych ścian fundamentowych do poziomu stropu na garażem - w celu umożliwiania zasypu i zabezpieczenia ścian przed działaniem wody gruntowej, zabezpieczenie prowizoryczne otworów, przynajmniej do wyjaśnienia dalszego zakresu prac - w celu uniemożliwienia zalania kondygnacji podziemnych).

Pełnomocnik inwestora w dniu [....].08.2008 r. poinformował organ I instancji o wydanym 21.07.2008 r. wyroku WSA, a także złożył do akt sprawy kserokopię opinii projektanta konstrukcji z dnia [....].07.2008 r. dotyczącej "wyporu wody-minimalnej masy budynku". W opinii tej autor nie dopuszcza możliwości zdemontowania ścianek Larsena oraz zaprzestania pompowania wody z wykopu (studni drenarskich) przed właściwym zrównoważeniem przewidywanych sił wyporu przez ciężar budynku oraz stwierdza, że masa budynku pozwalająca na bezpieczne usunięcie ścianek Larsena osiągnięta zostanie po wykonaniu stropu nad IV piętrem. Pełnomocnik inwestora przedłożył do akt sprawy również kserokopię "Opinii technicznej w sprawie zakresu robót zabezpieczających na budowie budynku biurowego [....] przy ul. [....] w K." z [....] .07.2008 r., wykonanej przez rzeczoznawcę budowlanego, w której stwierdzono konieczność wykonania niezbędnego zabezpieczenia poprzez wzniesienie konstrukcji przedmiotowej inwestycji - budynku usługowo-komercyjnego do poziomu stropu nad IV piętrem włącznie.

Organ I instancji po analizie wymienionych opracowań uznał, iż wskazany w nich sposób wykonania robót zabezpieczających stanowi wprost kontynuację budowy w oparciu o decyzję pozwolenia na budowę, której wykonanie zostało wstrzymane wyrokiem Sądu i stanowi złamanie przez inwestora tego wyroku. Dlatego też wstrzymał prowadzenie robót budowlanych realizowanych w oparciu o powołaną powyżej opinię techniczną z dnia [....].07.2008 r., która określa jako roboty zabezpieczające - roboty stanowiące realizację pozwolenia na budowę według zatwierdzonego projektu budowlanego. Jednocześnie nałożył obowiązek wykonania robót zabezpieczających polegających na systematycznym pompowaniu wody z wykopu (studni drenarskich) z pozostawieniem ścianek Larsena zabezpieczających wykop, zgodnie z opinią "wypór wody-minimalna masa budowli" z dnia [....] .07.2008 r. Pozostały zakres wskazany jako roboty zabezpieczające tj. kontynuowanie budowy do stanu wykonania stropu nad IV piętrem PINB uznał za kontynuację budowy i zażądał od inwestora przedłożenia alternatywnego rozwiązania, innego niż kontynuowanie budowy. Podstawę do podjęcia takich działań przez organ I instancji stanowiły przepisy art. 50 - 51 prawa budowlanego, nakazujące inwestorowi doprowadzenie obiektu do zgodności z obowiązującymi przepisami.

Na powyższe postanowienie zażalenie złożyli: A.F. i K.F. oraz "[....] " Spółka Komandytowa.

A.F. i K.F. w zażaleniach wskazali, że są właścicielami budynku oddalonego o niecałe 8 m od wykonywanego w związku z realizacją inwestycji wykopu i dlatego są zainteresowani jak najszybszym ustabilizowaniem sytuacji hydrologicznej w sąsiedztwie. Inwestor zapewniał ich, że nastąpi to najpóźniej do końca października 2008 r., po wykonaniu IV piętra budynku, co pozwoli zrównoważyć siły wyporu wód podziemnych działających na powstający budynek i umożliwi zakończenie pompowania wody z wykopu oraz jego zasypanie. Tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaskarżonym postanowieniem wstrzymał te prace na bliżej nieokreślony czas, nakazując jedynie systematyczne pompowanie wody z wykopu. Tak określony zakres prac zabezpieczających w żaden sposób nie zapewnia bezpieczeństwa konstrukcyjnego należącego do nich budynku, bowiem powstało zagrożenie, że dłuższe pompowanie wody z wykopu bez jednoczesnego podjęcia działań zmierzających do jego likwidacji może naruszyć konstrukcję ich budynku, a nawet sąsiednich budynków wielorodzinnych, ze względu na wymywanie gruntu. Na podstawie tych zarzutów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz natychmiastowe podjęcie przez inwestora działań zmierzających do jak najszybszego zlikwidowania wykopu i zakończenia pompowania wody.

"[....] " Spółka Komandytowa zarzuciła w zażaleniu rażące naruszenie art. 50 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 80 ust. 2 pkt 1 oraz 83 ust. 1 prawa budowlanego oraz naruszenie art. 7, 8, 11, 10 i 33 k.p.a. i wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i umorzenie postępowania wszczętego tym postanowieniem. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że uchylenie przez sąd administracyjny pozwolenia na budowę i orzeczenie w nieprawomocnym wyroku, że decyzja ta nie może być wykonywana nie daje podstaw do wszczęcia i prowadzenia przez organy nadzoru budowlanego postępowania na podstawie art. 50 - 51 prawa budowlanego, a w niniejszej sprawie nie zachodzi żadna przesłanka z wymienionych w tych przepisach. W szczególności wobec nieprawomocności wyroku WSA w Krakowie przez cały czas w obrocie prawnym pozostaje ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę, a inwestor realizuje roboty budowlane w oparciu o tę właśnie decyzję. Z tego względu zaskarżone postanowienie pozostaje w sprzeczności z art. 50 prawa budowlanego. Wskazano także, że organy nadzoru budowlanego nie są w świetle obowiązujących przepisów uprawnione ani zobowiązane do egzekucji nieprawomocnych orzeczeń sądowych. Dodatkowo zarzucono, że postanowienie nie zostało doręczone pełnomocnikowi inwestora, a wyłącznie inwestorowi, oraz wskazano, że zaskarżone postanowienie nie zostało uzasadnione w sposób prawidłowy. W piśmie stanowiącym uzupełnienie zażalenia [....] wskazało, że ograniczenie prac zabezpieczających wyłącznie do zakresu określonego w zaskarżonym postanowieniu nie jest wystarczające, zagraża katastrofą budowlaną oraz może spowodować poważne uszkodzenie przyległych budynków, dróg publicznych oraz znajdujących się na placu budowy dźwigów. Wskazano też, że żaden z obowiązujących przepisów prawa nie zakazuje, by prace zabezpieczające wykonywane w przypadku wstrzymania wykonania pozwolenia na budowę były w części zbieżne z pracami objętymi tym pozwoleniem, jeśli jest to jedyny możliwy sposób zabezpieczenia tak, by zapobiec niebezpieczeństwu katastrofy budowlanej.

[....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 26 września 2008 r. znak [....] na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art.144 i art. 105 k.p.a. oraz art. 80 ust. 2 i art. 83 ust. 2 prawa budowlanego w wyniku ustalenia, że wykonanie na działkach ewidencyjnych nr nr [....] obręb [....] , położonych w K. przy ul. [....] konstrukcji nośnej budynku biurowo-komercyjnego do wysokości stropu nad IV kondygnacją stanowi o wykonaniu robót zabezpieczających, do których po wstrzymaniu robót zobowiązany jest inwestor z mocy art. 18 ust. 1 ustawy Prawo budowlane uchylił w całości skarżone postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. Powiat Grodzki i umorzył postępowanie I instancji.

W uzasadnieniu powyższej decyzji organ odwoławczy wskazał, że podstawową kwestią rozpatrywaną w ramach prowadzonego postępowania było rozpoznanie zarzutów pełnomocnika inwestora w zakresie braku podstaw prawnych do działania PINB w sprawie i naruszenie właściwości rzeczowej. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę ma ten skutek, iż inwestor nie może realizować robót budowlanych w oparciu o decyzję, której wykonywanie wstrzymano. Tym samym realizując wynikające z obowiązku określonego w art. 81, zadanie określone w art. 84 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego organ I instancji miał uprawnienia i właściwość do przeprowadzenia oceny, czy roboty budowlane wykonywane po dokonanym przez kierownika budowy wpisie do dziennika budowy o wstrzymaniu budowy i prowadzenia prac zabezpieczających odpowiadają stanowi faktycznemu. Prowadzenie robót budowlanych w oparciu o ostateczną, ale niewykonalną ze względu na wydany przez sąd wyrok wymagało, by organ nadzoru budowlanego, mając na uwadze chronione prawa stron, zajął w sprawie stanowisko, a to wymagało przeprowadzenia pełnego postępowania administracyjnego.

W kwestii nie doręczenia zaskarżonego postanowienia ustanowionemu pełnomocnikowi inwestora organ odwoławczy stwierdził, że przesłane do informacji o wyroku Sądu pełnomocnictwo z dnia 12 czerwca 2008 r. nie było dołączone do akt sprawy (art. 33 § 1 k.p.a.) i w swojej treści nie dawało podstaw do działania przed organami nadzoru budowlanego. Odnośnie zarzutu, że PINB tej kwestii nie wyjaśniał organ odwoławczy zauważył, że zarzut ten byłby zasadny tylko w przypadku, gdyby pełnomocnik nie był profesjonalnym podmiotem mającym przygotowanie zawodowe do świadczenia usług prawnych. Ponieważ pełnomocnik jest radcą prawnym, a treść pełnomocnictwa dołączonego do złożonej informacji jest jednoznaczna, w ocenie MWINB nawet niekonieczne było informowanie radcy o braku pełnomocnictwa do działania w postępowaniu toczącym się przed organem nadzoru budowlanego.

Badając zakres stron postępowania organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji ograniczył się wyłącznie do powiadomienia o prowadzonej sprawie jednego z bezpośrednich sąsiadów. Ponieważ wszyscy sąsiedzi znajdują się w strefie oddziaływania inwestycji, o prowadzonym postępowaniu zażaleniowym zawiadomiono strony pismem z dnia [....] września 2008 r. Uwzględniając zakres wydanego rozstrzygnięcia rozszerzenie kręgu stron postępowania nie wymagało przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.

Oceniając prawidłowość zaskarżonego postanowienia organ odwoławczy wskazał, że przepisy prawa budowlanego (np. art. 20, 21, 22 i 23) zobowiązują uczestników procesu budowlanego, by w toku trwającego zamierzenia inwestycyjnego przed powstrzymaniem się od wszelkich robót budowlanych wykonywany obiekt budowlany został zabezpieczony przed zniszczeniem i degradacją oraz przed skutkami wstrzymania robót mogących negatywnie wpływać na sąsiednie nieruchomości.

Prawo do wykonywania reglamentowanych robót budowlanych daje wyłącznie ostateczna i wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę lub skutecznie dokonane zgłoszenie. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę nie wypełnia jednak przesłanki z art. 50 ust. 1 pkt 1, obligującej organ nadzoru budowlanego do wstrzymania robót i przeprowadzenia procedury naprawczej w trybie art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane, jeżeli na budowie są prowadzone wyłącznie prace zabezpieczające.

W toku postępowania zażaleniowego organ odwoławczy pozyskał informację, iż wyrok WSA nie jest prawomocny (zaskarżono go skargą kasacyjną), a więc decyzja o pozwoleniu na budowę nie została ostatecznie wyeliminowana z obiegu prawnego, jest wyłącznie wstrzymana. Po wydaniu postanowienia, o którym mowa w art. 50 prawa budowlanego następnym etapem postępowania byłoby wydanie decyzji określonej w art. 51 ust. 1 prawa budowlanego. Wydanie takiej decyzji w sytuacji braku prawomocnego ostatecznego rozstrzygnięcia dotyczącego pozwolenia na budowę mogłoby prowadzić do zaistnienia w obiegu prawnym dwóch wzajemnie wykluczających się decyzji.

Zauważając, że procedura wynikająca z treści art. 50-51 omawianej ustawy nie pozwala na wstrzymanie robót zabezpieczających prowadzonych po wstrzymaniu wykonania decyzji przez Sąd, organ odwoławczy dokonał oceny zgromadzonego materiału dowodowego pod kątem zbadania, czy proponowane przez autorów wcześniej wymienionych opracowań wykonanie konstrukcji nośnej wraz ze stropem nad IV kondygnacją będzie robotami zabezpieczającymi. Uzupełniające opinie techniczne dołączone do akt po dacie wydanego postanowienia dokumentują, że możliwe są trzy sposoby zabezpieczenia obiektu: balastowanie bierne, zabezpieczenie aktywne oraz wykonanie systemu kotwień. Przedmiotowe rozwiązania są omówione w opinii uzupełniającej rzeczoznawcy budowlanego, członka izby budowlanej, [....] . M.P. z dnia [....] .sierpnia 2008 r. Żaden z przepisów prawa budowlanego nie daje prawa organom nadzoru budowlanego do wyboru jednego z alternatywnych sposobów zabezpieczeń. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 prawa budowlanego zorganizowanie procesu budowy należy do obowiązków inwestora. Prawo budowlane nie reglamentuje prac zabezpieczających i wskazuje, że ustawowy obowiązek ich wykonania należy do obowiązków inwestora, z więc prowadzenie postępowania administracyjnego względem wykonywania robót zabezpieczających staje się bezprzedmiotowe i zachodzi konieczność jego umorzenia na podstawie art. 105 k.p.a. Bezprzedmiotowość postępowania przed Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego w K. w obecnym stanie faktycznym prawnym zamyka administracyjny tok instancji, a zatem rozstrzygnięcie zostało wydane w formie decyzji.

W toku postępowania Spółdzielnia Mieszkaniowa [....] wniosła o wydłużenie terminu do zapoznania się z aktami. Ponieważ cały czas istnieje realne zagrożenie dla stabilności realizowanego budynku organ odwoławczy nie znalazł podstaw do dalszego przedłużania postępowania i niniejsze rozstrzygnięcie wydano bezpośrednio po upływie terminu do wniesienia uwag wymienionego w zawiadomieniu z dnia [....] września 2008 r.

W związku z wycofaniem pełnomocnictwa dla radcy prawnego S.K. niniejsza decyzja została doręczona bezpośrednio Inwestorowi.

Powyższą decyzję zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Spółdzielnia Mieszkaniowa "[....] " w K. , wnosząc o jej uchylenie jako naruszającej prawo materialne, w szczególności jako prowadzącej do obejścia prawa - przepisów art. 18, art. 20, art. 21, art. 22, art. 23, art. 50 i art. 51 prawa budowlanego. Zarzucono również naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego tj. naruszenie art. 10 § 1 i § 2 k.p.a., w związku z czym strona skarżąca pozbawiona została jako strona postępowania prawa czynnego udziału w postępowaniu.

W uzasadnieniu skargi wskazano, że zasadniczą kwestią dla oceny zgodności z prawem skarżonej decyzji jest ustalenie, czy w szczególności przepisy art. 50 i art. 51 ustawy, zezwalają na prowadzenie dalszych robót budowlanych pod pozorem wykonywania robót zabezpieczających oraz czy również w takiej sytuacji bezprzedmiotowym staje się prowadzenie postępowania administracyjnego ze względu na brak przedmiotu postępowania.

Zgodnie z art. 18 prawa budowlanego wolą ustawodawcy było pozostawienie organizacji procesu budowy inwestorowi. Nie może to jednak oznaczać, iż w sytuacji wstrzymania pozwolenia na budowę możliwe jest faktyczne dalsze prowadzenie prac budowlanych pod pozorem przeprowadzenia robót zabezpieczających. Wykładnia przepisów prawa budowlanego dokonana w zaskarżonej decyzji stwarza niebezpieczny precedens, że pod pozorem prac zabezpieczających wolno prowadzić dalej normalny proces budowlany, przynajmniej do pewnego etapu. Takie stanowisko można by zaakceptować tylko wówczas, gdy jedynym sposobem zabezpieczenia byłoby dalsze prowadzenie prac budowlanych. W niniejszej sprawie oprócz metody zabezpieczenia związanej z kontynuowaniem inwestycji (balastowanie aktywne), możliwe są jeszcze dwa inne, alternatywne rozwiązania nie wiążące się z kontynuowaniem zaplanowanych prac budowlanych: wykonanie systemu kotwień oraz zrównoważenie bierne. Wybór metody zabezpieczenia rzeczywiście należeć powinien do inwestora, ale tylko do momentu, w którym wybrana metoda nie będzie prowadzić faktycznie do kontynuacji procesu inwestycyjnego wbrew prawu. Doprowadzając argumentację [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego do absurdu możliwa staje się sytuacja, w której stwierdzono by, że najlepszym zabezpieczeniem budowy byłoby jej ukończenie - w sytuacji, gdy brak jest wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę.

Nie może również w niniejszej sprawie stanowić argumentu, podnoszona przez inwestora kwestia kosztów. W kontekście powyżej przedstawionych wywodów nie można bowiem zgodzić się z twierdzeniem, że faktyczne prowadzenie dalszych prac budowlanych w przypadku wstrzymania przez Sąd wykonalności decyzji w przedmiocie pozwolenia na budowę, może być uzasadnione tym, że są one dla inwestora tańsze niż wykonanie tylko i wyłącznie samych prac związanych z zabezpieczeniem budowy.

Odnośnie kwestii pozbawienia możliwości czynnego udziału w postępowaniu administracyjnym strony skarżącej podniesiono, że zawiadomienie o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym w wyniku przeprowadzonego postępowania materiałem dowodowym oraz możliwości wypowiedzenia się co do tego materiału i zgłoszonych żądań przed wydaniem decyzji zostało jej doręczone stronie w dniu 23 września 2008 r. W zawiadomieniu tym, dla dokonania wskazanych nim czynności wyznaczono rażąco krótki termin do dnia 26 września 2008 r., czyli faktycznie termin dwudniowy. Biorąc pod uwagę ilość materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu oraz fakt, iż całość okoliczności postępowania jest mocno skomplikowana, termin taki uniemożliwił stronie zbadanie akt sprawy, nie wspominając już o możliwości jakiegokolwiek ustosunkowania się do zgromadzonego materiału dowodowego. Termin ów nie został przez organ II instancji przedłużony pomimo pisemnego wniosku strony o przedłużenie możliwości zapoznania się z aktami sprawy do dnia 1 października 2008 r., a więc domagała się udzielenia jej terminu 7 dniowego. W sprawie nie zachodziły żadne okoliczności, które mogłyby uzasadniać odstąpienie na zasadzie art. 10 § 2 k.p.a. od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Strona skarżąca zaprzeczyła, by istniało zagrożenie dla stabilności realizowanego budynku, które uniemożliwiałoby wyznaczenie w sprawie 7 dniowego terminu, a już tym bardziej, aby istniało takie zagrożenie stabilności budynku, które spełniałoby przesłanki art. 10 § 2, a więc powodowałoby realne niebezpieczeństwo dla zdrowia lub życia ludzkiego albo groziło niepowetowaną szkodą materialną.

W odpowiedzi na skargę [....] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Podkreślono, że z przedstawionych w trakcie postępowania dokumentów wynikały trzy możliwe sposoby zabezpieczenia robót budowlanych. Inwestor dokonał wyboru jednej z nich, przy czym taka sytuacja nie upoważnia organów nadzoru budowlanego do prowadzenia postępowania na podstawie art. 50 prawa budowlanego. Odnośnie zarzutu naruszenia prawa strony do zapoznania się z aktami sprawy przed wydaniem rozstrzygnięcia w sprawie organ administracji podkreślił, że strona była zawiadamiana o takiej możliwości, pełnomocnik Spółdzielni zapoznał się z aktami, a przedłużenie terminu (o co wnioskowała spółdzielnia) nie znajdowało uzasadnienia z uwagi na istnienie zagrożenia dla stabilności realizowanego budynku.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie.

Sądowa kontrola wykazała naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W myśl art. 81 ust. 1 pkt 1 "b" do podstawowych obowiązków organów administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego należy nadzór i kontrola nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego, a w szczególności warunków bezpieczeństwa ludzi i mienia wykonywaniu robót budowlanych. Ust. 4 powołanego przepisu stanowi, że organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych.

Szczegółową kompetencję do działania w niniejszej sprawie przyznał organom nadzoru budowlanego art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego, zgodnie z którym w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49b ust. 1 właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych bez wymaganego pozwolenia na budowę albo zgłoszenia. W myśl art. 28 ust. 1 roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Należy podkreślić, że wbrew dosłownemu brzmieniu art. 28 do prowadzenia robót budowlanych upoważnia ostateczna i jednocześnie wykonalna decyzja o pozwoleniu na budowę. Jeżeli nastąpi wstrzymanie wykonania takiej decyzji, a inwestor mimo to będzie prowadził roboty budowlane, organ nadzoru budowlanego będzie miał prawo i obowiązek podjęcia działań w trybie art. 50 i 51 prawa budowlanego. "Wymagane pozwolenie na budowę" w rozumieniu art. 50 ust. 1 pkt 1 prawa budowlanego to pozwolenie nie tylko ostateczne, ale również wykonalne. Nie ma więc racji organ odwoławczy stwierdzając, że procedura wynikająca z treści art. 50-51 prawa budowlanego nie pozwala na wstrzymanie robót zabezpieczających prowadzonych po wstrzymaniu wykonania decyzji przez Sąd. Błędna wykładnia art. 50 prawa budowlanego dokonana przez [....] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. doprowadziła do nieprawidłowego zastosowania tego przepisu prawa materialnego, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy.

Nie ulega wątpliwości, że przepisy prawa budowlanego nie zezwalają na przerwanie robót budowlanych bez dokonania niezbędnych zabezpieczeń celem zapewnienia bezpieczeństwa i ochrony wykonanych już robót budowlanych przed zniszczeniem. Obowiązek czuwania nad bezpieczeństwem prowadzonych robót budowlanych, a także obowiązek zapewnienia bezpieczeństwa na terenie budowy w przypadku przerwania robót spoczywa na uczestnikach procesu budowlanego, zaś do organów nadzoru budowlanego należy kontrola wykonywania tych obowiązków. Wstrzymanie wykonania decyzji o pozwoleniu na budowę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie oznaczało bynajmniej konieczności natychmiastowego zaprzestania prowadzenia jakichkolwiek robót przy realizowanej inwestycji. Inwestor miał nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonać zabezpieczenia terenu budowy. Słusznie jednak wskazuje się w skardze, że zabezpieczenie to nie może polegać na kontynuowaniu robót zgodnie z pozwoleniem na budowę, którego wykonanie wstrzymano. Należy podzielić stanowisko skarżącego, że byłoby to dopuszczalne tylko wówczas, gdyby kontynuowanie budowy było jedynym możliwym sposobem zabezpieczenia robót. Taka sytuacja w niniejszej sprawie nie zachodzi. Pozostawienie inwestorowi całkowitej swobody co do sposobu dokonania zabezpieczenia prowadzonych robót budowlanych i dopuszczenie do tego, by inwestor dokonał zabezpieczenia poprzez kontynuowanie inwestycji prowadzi do obejścia przepisów prawa. Oznacza bowiem, że inwestor wbrew wyrokowi Sądu kontynuuje inwestycję, nazywając prowadzone przez siebie prace "robotami zabezpieczającymi". Dodatkowo należy przypomnieć, że zgodnie z "Opinią techniczna w sprawie zakresu robót zabezpieczających na budowie budynku biurowego [....] przy ul. [....] w K. " z v .07.2008 r. niezbędne zabezpieczenie miało obejmować wzniesienie konstrukcji przedmiotowego budynku do poziomu stropu nad IV piętrem włącznie. Jak wynika z protokołu rozprawy przeprowadzonej przez Sąd w dniu 12 marca 2009 r., inwestor nie ograniczył się do wykonania opisanych w powyższej opinii robót budowlanych, lecz obecnie jest już postanowiona dziewiąta kondygnacja i roboty budowlane nadal trwają. Oznacza to, że inwestor wykroczył poza zakres robót będących koniecznym zabezpieczeniem budowy i pomimo wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wykonał większą część inwestycji, chociaż w okresie od 21 lipca 2008 r. do 26 stycznia 2009 r. nie dysponował wykonalnym pozwoleniem na budowę.

Nie może też ujść uwadze, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2009 r. sygn. II OSK 1598/08 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt II SA/Kr 345/08, z powodu którego wszczęto postępowanie przed organami nadzoru budowlanego i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania. Wskutek uchylenia wyroku WSA straciło również moc dokonane przez Sąd I instancji wstrzymanie wykonania przedmiotowego pozwolenia na budowę. Naczelny Sąd Administracyjny uchylając wyrok WSA nie przesądził o tym, w jaki sposób sprawa pozwolenia na budowę powinna zostać rozstrzygnięta. Wyrok, który zapadnie w tej sprawie będzie wymagał podjęcia przez organy nadzoru budowlanego stosownych czynności.

Na obecnym etapie postępowania prowadzone postępowanie nie było zatem bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania zaskarżoną decyzją nastąpiło więc z naruszeniem art. 50 prawa budowlanego oraz art. 105 k.p.a. i dlatego decyzja ta podlegała uchyleniu.

Zasadny jest również zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. W myśl tego przepisu organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Termin, jaki wyznacza się stronom do zapoznania się z aktami i ewentualnego wypowiedzenia się w sprawie po zebraniu całości materiału dowodowego nie jest określony przepisami prawa, jednakże powinien być to termin realny, dostosowany do ilości zebranego w aktach materiału dowodowego. W niniejszej sprawie dokumentacja zebrana w trakcie postępowania jest bogata, a jej dokładne przestudiowanie wymaga odpowiedniej ilości czasu. Termin wyznaczony stronie skarżącej nie dawał jej realnej możliwości zapoznania się z aktami i przedstawienia swojego stanowiska, co naruszało art. 10 § 1 k.p.a. Z akt sprawy nie wynika zaś - wbrew twierdzeniem organu odwoławczego - by w skrócenie tego terminu spowodowane było istniejącym zagrożeniem dla stabilności budynku.

W ponownym postępowaniu organ odwoławczy powinien rozpoznać zażalenie na postanowienie I instancji z uwzględnieniem powyższych uwag, stosownie do sytuacji istniejącej w dacie orzekania w zakresie ewentualnego ponownego wstrzymania prowadzonych robót budowlanych.

Z powyższych względów orzeczono jak w sentencji wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270).

O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tejże ustawy.