Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 843/15
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2016-06-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 652  Sprawy ubezpieczeń zdrowotnych
Hasła tematyczne: Ubezpieczenia
Skarżony organ: Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 14a ust. 1, ust. 3, ust. 6
journal: Dz.U. 2010 nr 220 poz 1447
law: Ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej - tekst jednolity
article: art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c
journal: Dz.U. 2008 nr 164 poz 1027
law: Ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - tekst jednolity.
article: art. 7, art. 8, art. 76 par. 1, art. 77 par. 1, art. 80, art. 107 par. 3
journal: Dz.U. 2013 poz 267
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Urszula Wilk Sędziowie Sędzia WSA Ewa Frąckiewicz Sędzia WSA Dariusz Zalewski (spr.) Protokolant sekr. sąd. Jarosław Kielczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 czerwca 2016 r. sprawy ze skargi J. O. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję. 2. zasądza od Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia na rzecz strony skarżącej J. O. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

I. Stan sprawy przedstawia się następująco:

1. J. O. na podstawie decyzji Prezydenta Miasta Z. Nr [...] z dnia [...] maja 2010 r. z dniem [...] września 1999 r. rozpoczął prowadzenie działalności gospodarczej I. zarejestrowanej pod numerem wpisu [...]. Przedmiotowy wpis został wykreślony z ewidencji Urzędu Miasta w Z. z dniem [...] kwietnia 2010 r.

Zgodnie z art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2010 r. Nr 220 poz. 1447 z późn. zm.) przedsiębiorca niezatrudniąjący pracowników może zawiesić wykonywanie działalności.

2. Prezydent Miasta Z. w dniu [...] czerwca 2009 r. wydał "Zaświadczenie o zgłoszeniu zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej" Nr [...], z którego wynikało, że J. O. (nazywany dalej: "skarżący") dokonał zawieszenia wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej, zgodnie z art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej od 9 czerwca 2009 r. do 8 października 2009 r., wskazując jako przewidywany czteromiesięczny okres zawieszenia działalności.

3. Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. pismem znak: [...] z dnia [...] października 2013 r., uzupełnionym pismem z dnia [...] listopada 2013 r. oraz z dnia [...] stycznia 2014 r. wystąpił z wnioskiem o wydanie decyzji w sprawie podlegania obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu skarżącego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej, załączając zgromadzoną w sprawie dokumentację.

We wspomnianych pismach Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. poinformował, że skarżący zgłosił się do ZUS płatnik składek w okresach od 20 października 1999 r. do 31 stycznia 2000 r., od 1 maja 2000 r. 28 lutego 2001 r., od 25 czerwca 2001 r. do 31 lipca 2001 r., od 15 października 2001 r. do 29 lutego 2004 r., od 17 maja 2004 r. do 30 czerwca 2004 r., od 13 grudnia 2004 r. do 31 stycznia 2005 r., od 1 sierpnia 2005 r. do 31 października 2005 r., od 15 grudnia 2005 r. do 28 lutego 2006 r., od 9 maja 2006 r. do 30 czerwca 2006 r., od 15 listopada 2006 r. do 28 lutego 2007 r, od 12 września 2007 r. do 28 września 2007 r., od 5 listopada 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r. oraz od 8 sierpnia 2008 r. do 8 czerwca 2009 r.

Ponadto ww. złożył dokumenty rozliczeniowe ZUS DRA za okres: od października 1999 r. do stycznia 2000 r., od maja 2000 r. do lutego 2001 r., od czerwca 2001 r. do lipca 2001 r., od października 2001 r. do lutego 2005 r., od sierpnia 2005 r. do lutego 2006 r., od maja 2006 r. do czerwca 2006 r., od listopada 2006 r. do lutego 2007 r., za wrzesień 2007 r., od listopada 2007 r. do kwietnia 2008 r., od sierpnia 2008 r. do czerwca 2009 r. oraz opłacił składkę na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2009 r. do kwietnia 2010 r.

ZUS poinformował, że skarżący jako osoba prowadząca działalność pozarolniczą nie zatrudniał pracowników ani osób współpracujących. ZUS poinformował ponadto, że skarżący nie podlegał obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności z uwagi na posiadanie innego tytułu do przedmiotowych ubezpieczeń, tj. zatrudnienie a postawie umowy o pracę.

4. Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia pismem z dnia [...] listopada 2013 r. poinformował J. O. o wszczęciu postępowania wyjaśniającego w sprawie ustalenia jego obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej.

5. W odpowiedzi na wezwanie Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia, Prezydent Miasta Z. pismem z dnia [...] lutego 2014 r. poinformował, że skarżący złożył w urzędzie wniosek o zawieszenie działalności od 9 czerwca 2009 r. do 8 października 2009 r. Nie złożył natomiast wniosku o wznowienie działalności gospodarczej.

6. W dniu [...] grudnia 2013 r. skarżący oświadczył, że w okresach zawieszenia działalności gospodarczej nie uzyskiwał przychodów oraz nie ponosił jakichkolwiek kosztów związanych z ww. działalnością, nieprzerwalnie był zatrudniony na umowę o pracę w jednym zakładzie pracy (25 sierpnia 1975 – 31 maja 2010 r.), oczywistym jest, że dodatkową działalność gospodarczą mógł prowadzić okresowo.

7. W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący oświadczył, że "(...) określony wcześniej przeze mnie okres zawieszenia zbiegł się z pozyskaniem zlecenia w m-cu listopadzie 2009, więc zgodnie z posiadanymi dokumentami rozpocząłem dalszą działalność gospodarczą, którą definitywnie zakończyłem w m-cu kwietniu 2010 r. (...).

Skarżący przedstawił dokumenty potwierdzające opłacenie składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2009 r. do kwietnia 2010 r.

W dniu [...] lutego 2014 r. skarżący oświadczył pisemnie, że "skoro w Zaświadczeniu organ wydający ów dokument wyznaczył niejako z urzędu konkretną datę terminu zakończenia zawieszenia działalności, to w przypadku dalszej mojej potrzeby wydłużenia niniejszego zawieszenia mógłbym jedynie wydłużyć ten okres kolejnym wnioskiem (...) ".

8. Biorąc pod uwagę wyjaśnienia skarżącego oraz zgromadzony w sprawie materiał dowodowy Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Nr [...], na podstawie art. 107 ust. 5 pkt 16 oraz art. 109 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U. z 2008 r. Nr 164, poz. 1027, z późn. zm., nazywanej dalej: "ustawą o świadczeniach" w związku z: art. 8 pkt. 1 lit. c ustawy z dnia 6 lutego 1997 r. o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm.), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia (Dz. U. Nr 45, poz. 391 z późn. zm.), art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach oraz w związku z art. 104 § 1 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w Z. dotyczącego objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego z tytułu prowadzenia pozarolniczej działalności gospodarczej stwierdził objęcie obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym skarżącego z tytułu prowadzenia działalności pozarolniczej I. zarejestrowanej pod numerem wpisu [...] w okresach: 29 września 1999 r. do 31 stycznia 2000 r., od 1 maja 2000 r. do 28 lutego 2002 r., od 25 czerwca 2001 r. do 31 lipca 2001 r., od 15 października 2001 r. do 29 lutego 2004 r., od 17 maja 2004 r. do 30 czerwca 2004 r., od 13 grudnia 2004 r. do 31 stycznia 2005 r., od 1 sierpnia 2005 r. do 31 października 2005 r., od 15 grudnia 2005 r. do 28 lutego 2006 r., od 9 maja 2006 r. do 30 czerwca 2006 r., od 15 listopada 2006 r. do 28 lutego 2007 r., od 12 września 2007 r. do 28 września 2007 r., od 5 listopada 2007 r. do 30 kwietnia 2008 r., od 8 sierpnia 2008 r. do 29 kwietnia 2010 r.

9. Pismem z dnia [...] kwietnia 2014 r. skarżący wniósł odwołanie od decyzji Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego Narodowego Funduszu Zdrowia decyzja z dnia [...] marca 2014 r., nie zgadzając się z ustaleniem, że od 8 sierpnia 2008 r. do 29 kwietnia 2010 r. podlegał obowiązkowemu ubezpieczeniu zdrowotnemu.

Skarżący wyjaśnił, że w okresie od 9 czerwca 2009 r. do 8 października 2009 r. zawiesił działalność gospodarczą oraz zgodnie z wcześniejszym oświadczeniem, w tym okresie, nie wykonywał jakichkolwiek czynności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej (nie uzyskiwał przychodów, nie ponosił jakichkolwiek kosztów związanych z ww. działalnością, nie prowadził reklamy związanej z pozyskiwaniem zleceń itp.).

Skarżący powołał się na swoje pismo z dnia [...] lutego 2014 r. skierowane do Prezydenta Miasta Z., w którym poinformował o zbiegu terminu zakończenia zawieszenia działalności (8 października 2009 r.) z koniecznością wznowienia. W tym stanie rzeczy skarżący uznał, że będąc w zgodzie z decyzją Prezydenta Miasta Z. może kontynuować działalność bez konieczności składania dodatkowego zgłoszenia wznowienia działalności. Tym bardziej, ze otrzymany od organu dokument jednoznacznie określał ramy czasowe zawieszenia działalności.

10. Prezes Narodowego Funduszu Zdrowia (nazywany dalej: "Prezesem NFZ") decyzja z dnia [...] stycznia 2015 r. utrzymał w mocy decyzję Dyrektora [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ z dnia [...] marca 2014 r.

W uzasadnieniu decyzji Prezes NFZ wyjaśnił, że w okresie objętym decyzją organu pierwszej instancji miały zastosowanie przepisy trzech kolejnych ustaw, tj.: art. 8 pkt 1 lit. c i art. 11 ust. 1 ustawy o powszechnym ubezpieczeniu zdrowotnym, obowiązującej do dnia 31 marca 2003 r. (Dz. U. Nr 28, poz. 153 z późn. zm., nazywanej dalej "ustawą o ubezpieczeniu zdrowotnym"), art. 9 ust. 1 pkt 1 lit. c i art. 12 ust. 1 ustawy z dnia 23 stycznia 2003 r. o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia, obowiązującej do dnia 30 września 2004 r. (Dz. U. Nr 45, poz. 391, z późn. zm., nazywanej dalej "ustawą o ubezpieczeniu w NFZ").

Zgodnie z ww. ustawami obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi oraz art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym " obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą łub osobami z nimi współpracującymi a także art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

Obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego tych osób, stosownie do art. 69 ust. 1 ustawy o świadczeniach, powstaje i wygasa w terminach określonych w przepisach o ubezpieczeniach społecznych. Zgodnie z art. 13 pkt 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2013 r., poz. 1442, z późn. zm., nazywanej dalej "ustawą o sus"), w brzmieniu obowiązującym do dnia 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności, natomiast w brzmieniu obowiązującym od dnia 20 września 2008 r., obowiązkowo ubezpieczeniom emerytalnemu, rentowemu, chorobowemu i wypadkowemu podlegają osoby prowadzące działalność gospodarczą od dnia rozpoczęcia wykonywania działalności do dnia zaprzestania wykonywania tej działalności z wyłączeniem okresu, na który wykonywanie działalności zostało zawieszone na podstawie przepisów ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2013 r. poz. 672 z późn. zm.).

Od dnia 20 września 2008 r., zgodnie z brzmieniem art. 14a ust. 1 ustawy o swobodzie działalności obowiązującym do dnia 30 czerwca 2011 r., przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 1 miesiąca do 24 miesięcy. Natomiast zgodnie z brzmieniem ww. artykułu obowiązującym od dnia 1 lipca 2011 r., przedsiębiorca niezatrudniający pracowników może zawiesić wykonywanie działalności gospodarczej na okres od 30 dni do 24 miesięcy.

Zatem czas objęcia obowiązkiem ubezpieczenia społecznego tych osób, a więc także ubezpieczeniem zdrowotnym, jest tożsamy z czasem prowadzenia działalności gospodarczej w oparciu o przepisy o działalności gospodarczej lub inne przepisy szczególne.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 23 grudnia 1988 r. o działalności gospodarczej (Dz. U. nr 41, poz. 324 z póź. zm.) obowiązującej od 1 stycznia 1989 r. do 31 grudnia 2000 r. - podjęcie działalności gospodarczej przez osoby fizyczne wymagało zgłoszenia do ewidencji działalności gospodarczej. Z kolei w myśl art. 18 i art. 19 ust. 1 tej ustawy - przedsiębiorca był obowiązany zgłaszać do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni, zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszącego się do przedsiębiorcy i działalności gospodarczej, powstałe po wpisie do ewidencji i objęte stanem zawartym w zgłoszeniu. Wpis do ewidencji podlegał natomiast wykreśleniu w przypadku zawiadomienia o zaprzestaniu prowadzenia działalności gospodarczej.

Z kolei zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 19 listopada 1999 r. – Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178, z późn. zm.), obowiązującej od 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2011 r., zwanej dalej "ustawą prawo działalności", przedsiębiorca będący osobą fizyczną mógł podjąć działalność gospodarczą po uzyskaniu wpisu do ewidencji działalności gospodarczej zgłaszając we wniosku o wpis do ewidencji datę rozpoczęcia działalności. Przedsiębiorca był obowiązany zgłosić organowi ewidencyjnemu zmiany stanu faktycznego i prawnego odnoszące się do przedsiębiorcy i wykonywanej przez niego działalności gospodarczej, w zakresie danych zawartych w zgłoszeniu do ewidencji, powstałe po dniu dokonania wpisu do ewidencji działalności gospodarczej, w terminie 14 dni od dnia powstania tych zmian, a także informację o zaprzestaniu wykonywania działalności gospodarczej (art. 88a ust. 1, art. 88d i art. 88e ust. 1 pkt 1, a od 1 stycznia 2004 r. – art. 7b ust. 2 pkt 4 i art. 7d ust. 1 cyt. ustawy).

W okresie poprzedzającym okres zgłoszenia zawieszenia działalności gospodarczej przez skarżącego obowiązywał od 31.03.2009 r. art. 14a ust. 7 ustawy o swobodzie o brzmieniu: w stosunku do zobowiązań o charakterze publicznoprawnym zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej wywiera skutki prawne od dnia, w którym rozpoczyna się zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej, do dnia poprzedzającego dzień wznowienia wykonywania działalności gospodarczej.

Zgodnie z art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności: w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej.

Prezes NFZ, powołując się na decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] maja 2010 r. nr [...] oraz "Zaświadczenie o zgłodzeniu zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej" z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Prezydenta Miasta Z. stwierdził, że dokonane zawieszenie działalności gospodarczej, co do zasady powinno skutkować wyłączeniem skarżącego z obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego w ww. okresie.

Z pism Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] października 2013 r. oraz z dnia [...] lutego 2014 r. wynikało m.in., że skarżący figurował w ewidencji działalności gospodarczej w okresie: od 29 września 1999 r do 30 kwietnia 2010 r. oraz, że zgłosił zawieszenie działalności: od 9 czerwca 2009 r. do 8 października 2009 r. Nie złożył wniosku o wznowienie działalności gospodarczej, co potwierdził sam skarżący w piśmie z dnia 2 lutego 2014 r. Ponadto skarżący przedstawił dokumenty, z których wynikało, że opłacił składki na ubezpieczenie zdrowotne za okres od października 2009 r. do kwietnia 2010 r.

Tymczasem w okresie zawieszenia działalności gospodarczej przedsiębiorca może wykonywać tylko i wyłącznie czynności wskazane przez ustawodawcę w art. 14a ust. 4 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, nie może natomiast wykonywać czynności będących przedmiotem prowadzonej działalności gospodarczej i osiągać z tego tytułu bieżących przychodów.

Ponadto zgodnie z obowiązującym od 31 marca 2009 r. do 30 czerwca 2011 r. brzmieniem art. 14a ust. 6 ustawy o swobodzie działalności: okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku, i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej.

Skoro, jak wynika z akt sprawy, skarżący nie złożył wniosku o wznowienie działalności gospodarczej, działalność ta pozostawała w zawieszeniu, z zastrzeżeniem, że w okresie zawieszenia przedsiębiorca nie może w ogóle prowadzić i osiągać bieżących przychodów, a jeżeli zakazów nie przestrzega, zawieszenie jest bezskuteczne.

Ponieważ skarżący nie zgłosił wniosku o wznowienie działalności gospodarczej, działalność ta pozostawała formalnie w zawieszeniu w dniu ponownego podjęcia przez stronę prowadzenia tej działalności bez dokonania skutecznego zgłoszenia. Fakt ten natomiast skutkował wadliwością zawieszenia wykonywania pozarolniczej działalności gospodarczej w całym okresie jej formalnego zawieszenia - od 9.06.2009 r. do 8.10.2009 r. Prowadzona przez skarżącego działalność miała charakter okresowy. Jednocześnie okresy, w których ZUS ustalił podleganie skarżącego obowiązkowym ubezpieczeniom społecznym z tytułu prowadzenia działalności gospodarczej zawierają się w okresach jego aktywności gospodarczej oraz zgadzają się z dokumentami składanymi w ZUS w zakresie zgłoszenia oraz wyrejestrowania z ubezpieczenia zdrowotnego oraz ubezpieczeń społecznych.

Prezes NFZ, wskazując na pouczenie zawarte w "Zaświadczeniu o zgłoszeniu zawieszenia prowadzonej działalności gospodarczej" z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] Prezydenta Miasta Z., zauważył, że skarżący był informowany o treści art. 7e i art. 7ba ust. 1 ustawy – Prawo działalności gospodarczej. Zatem skarżący nie mógł powoływać się na brak wiedzy co do konieczności składania dodatkowego zgłoszenia wznowienia działalności.

11. W skardze z dnia 19 lutego 2015 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] skarżący podkreślił, że niedopełnienie formalności było konsekwencją błędnej informacji organu - Prezydenta Miasta Z. wydającego zaświadczenie o zgłoszeniu zawieszenia prowadzonej przez skarżącego działalności gospodarczej w okresie od 9 czerwca 2009 r. do 8 października 2009 r.

Skarżący wyjaśnił, że składając wniosek (druk EDG-1) o zawieszeniu działalności gospodarczej, zgłosił równocześnie zawieszenie działalności z dniem 9 czerwca 2009 r. na przewidziany okres czterech miesięcy.

Wskazany w decyzji Prezydenta Miasta Z. termin zakończenia zawieszenia działalności 8 października 2009 r. zbiegł się z koniecznością jej wznowienia. W związku z tym skarżący uznał, że będąc w zgodzie z ww. decyzją może kontynuować działalność gospodarczą bez konieczności podejmowania dodatkowych działań administracyjnych. Skarżący przyjął, że nie musi składać dodatkowego zgłoszenia wznowienia działalności skoro dokument, który otrzymał od właściwego organu w sposób jednoznaczny określał ramy czasowe zawieszenia działalności.

Skarżący podkreślił, że w okresie zawieszenia działalności gospodarczej nie wykonywał żadnych czynności związanych z jej prowadzeniem. Nie uzyskiwał przychodów, nie ponosił kosztów, nie prowadził reklamy związanej z pozyskiwaniem zleceń.

12. W odpowiedzi na skargę Prezes NFZ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji.

II. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

1. Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269, ze zm.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracji publicznej konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania, lub ewentualnie ustalenie, że decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności (art. 145 § 1 lit. a-c p.p.s.a.).

2. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Wykładnia powołanego przepisu wskazuje, że Sąd ma nie tylko prawo, ale i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego, nawet wówczas, gdy dany zarzut nie został w skardze podniesiony. Z drugiej jednak strony, granicą praw i obowiązków Sądu, wyznaczoną w art. 134 § 1 p.p.s.a. jest zakaz wkraczania w sprawę nową. Granice te zaś wyznaczone są dwoma aspektami, mianowicie: legalnością działań organu oraz całokształtem aspektów prawnych tego stosunku prawnego, który był objęty treścią zaskarżonego rozstrzygnięcia.

3. Rozpoznając sprawę według powyższych kryteriów należy uznać, że skarga jest zasadna. 4. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji Prezesa NFZ z dnia [...] stycznia 2015 r. oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora [...]OW NFZ z dnia [...] marca 2014 r. stanowił art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach, zgodnie z którym obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniami społecznymi lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami prowadzącymi działalność pozarolniczą lub osobami z nimi współpracującymi, z wyłączeniem osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej.

4. Spór pomiędzy skarżącym a organami obydwu instancji sprowadza się w swej istocie do oceny, czy skarżący w dwóch okresach od 9 czerwca 2009 r. do 8 października 2009 r. prowadził działalność gospodarczą, czy też jego działalność była zawieszona, a tym samym skarżący w tym czasie podlegał wyłączeniu z mocy cytowanego wyżej art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach spod obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego.

Należy przy tym podkreślić, że organ nie uznał skarżącemu spornych okresów zawieszenia działalności gospodarczej, mimo złożonych wniosków dlatego, że uznał ciągłość prowadzenia działalności (bez przerwy), tj. od 8 sierpnia 2008 r. do 29 kwietnia 2010 r. – mimo, że w Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej od 9 czerwca 2009 r. figurował wpis o zawieszeniu od 9 czerwca do 8 października 2009 r., a do pisma kierowanego do ZUS-u strona załączyła kserokopię wniosku EDG -1 Wniosek o wpis do ewidencji działalności gospodarczej z 9 czerwca 2009 r. o zawieszenie działalności na 4 miesiące od dnia 9 czerwca 2009 r.

Należy podkreślić, że art. 14a ust. 6 u.s.d.g. stanowi, że okres zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej rozpoczyna się od dnia wskazanego we wniosku o wpis informacji o zawieszeniu wykonywania działalności gospodarczej, nie wcześniej niż w dniu złożenia wniosku i trwa do dnia złożenia wniosku o wpis informacji o wznowieniu wykonywania działalności gospodarczej lub do dnia wskazanego w tym wniosku, który nie może być wcześniejszy niż dzień złożenia wniosku. Organ odwoławczy twierdzi, że swoje stanowisko uznające de facto ciągłość prowadzenia działalności od 8 sierpnia 2008 r. do 29 kwietnia 2010 r. opiera na cytowanym w stanie faktycznym wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2010 r., sygn. akt. II UK 186/09, wskazującym na wadliwość wpisu o zawieszeniu wykonywania działalności w sytuacji, gdy faktycznie przedsiębiorca wykonuje działalność gospodarczą.

Jednakże, w ocenie Sądu, wykorzystanie przez organ odwoławczy poglądu z cytowanego wyroku nastąpiło jedynie częściowo, ponieważ organ uchylił się od koniecznego ustalenia, kiedy faktycznie nastąpiło wznowienie prowadzenia działalności gospodarczej, a przyjął - wbrew dowodom w postaci wniosków o zawieszenie – że tego zawieszenia nie było.

Inaczej mówiąc, organ bezpodstawnie i dowolnie przyjął, że brak wniosku o wznowienie zawieszonej działalności oznacza, że zawieszenia faktycznie nie było. Taka konkluzja, w ocenie Sądu jest nieuprawniona z tego względu, że organ z naruszeniem art. 107 § 3 k.p.a. nie wykazał, na jakich dowodach ją oparł i dlaczego odmówił wiary twierdzeniom skarżącego i złożonym przez nią dowodom na okoliczność nie prowadzenia działalności gospodarczej w spornym okresie wskazanym w złożonych wnioskach.

Zdaniem Sądu, oparcie rozstrzygnięcia na cyt. wyroku Sądu Najwyższego z dnia 19 lutego 2010 r. sygn. akt. II UK 186/09 niewątpliwie wskazuje na obowiązek ustalenia okresu faktycznego wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, skoro przeciwstawia mu się formalnie istniejący w dokumentacji wpis o zawieszeniu jej wykonywania. Nie oznacza to jednak a priori wykluczenia możliwości owego zawieszenia z datą oznaczoną w tym wniosku, skoro fakt taki miałby miejsce i został potwierdzony innymi dowodami.

W cytowanym wyżej wyroku Sądu Najwyższego wskazuje się bowiem, że zawieszenie wykonywania działalności gospodarczej jest tylko wtedy niewadliwe, gdy przedsiębiorca nie wykonuje w okresie zawieszenia działalności gospodarczej i nie osiąga z niej bieżących przychodów (art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej). Przepis art. 14a ust. 1 określa tylko długość okresu niewadliwego zawieszenia wykonywania działalności. Zawieszenie jest wadliwe gdy przedsiębiorca mimo to wykonuje działalność gospodarczą i nie ma wówczas znaczenia na jaki okres działalność zostanie zawieszona.

Mimo zacytowania w spornej decyzji ww. wyroku, organ odwoławczy z tej myśli Sądu Najwyższego nie uczynił żadnego użytku, w okolicznościach niniejszej sprawy, oprócz prawnej możliwości uznania prowadzenia działalności - mimo niespornego wniosku o zawieszenie złożonego 9 czerwca 2009 r. o zawieszenie działalności gospodarczej na okres od 9 czerwca do 8 października 2009 r.

W tych okolicznościach należy uznać, że powołany ww. wyrok SN został zastosowany w niniejszej sprawie w całkowitym oderwaniu od jej stanu faktycznego, skoro skarżący potwierdził, że w tym czasie działalności nie prowadził. Powoływał się na fakt nie uzyskiwania w tym okresie dochodów, jak i regularne opłacanie składki zdrowotnej w okresie, kiedy działalność gospodarczą prowadził.

Oznacza to, że o ile organ chce na gruncie omawianej sprawy prawidłowo zastosować, pogląd prezentowany w cyt. wyroku SN, to ma obowiązek ustalenia, nie budzących wątpliwości okresów niewadliwego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą - obok tych, które okazały się wadliwe, skoro skarżący podjął działalność (np. w prognozowanym we wniosku o zawieszenie terminie) i ją prowadził, opłacał składki zdrowotne. Przyjęcie przez organy NFZ a priori, że sporny okresy zawieszenia, które podnosi skarżący nie miały faktycznie miejsca, nie zostały poparte jakąkolwiek oceną zebranego w sprawie materiału dowodowego.

Organ odwoławczy, z jednej strony nie ustalił i nie uzasadnił, dlaczego nie dał wiary złożonemu wnioskowi skarżącego o zawieszenie działalności gospodarczej, jej twierdzeniom (popartym dowodami o braku przychodów w spornym okresie). Z drugiej strony zaś, częściowo (wybiórczo) dał wiarę innym twierdzeniom strony, że prowadziła działalność gospodarczą, ale już nie uwzględnił jej wyjaśnień, że nastąpiło to od 9 czerwca 2009 r. do 8 października 2009 r., zgodnie z przewidzianym okresem zawieszenia wynikającym z wniosku i trwało do 8 października 2009.

5. W świetle twierdzeń skarżącego i powołanych okoliczności, w ocenie Sądu, organ dowolnie wykluczył sporny okresy zawieszenia prowadzenia działalności gospodarczej w roku 2009, nie uzasadniając dostatecznie swojego stanowiska, z pominięciem oceny dowodów. Dodać należy, że organ odwoławczy - ignorując zarzuty odwołania co do spornych okresów zawieszenia przez skarżącego działalności gospodarczej – pominął także i nie wypowiadał się co do charakteru aktywności gospodarczej skarżącego, która mogłaby ewentualnie dodatkowo uzasadniać podnoszone okresy zaprzestania jej prowadzenia. Także ustawa o swobodzie działalności gospodarczej – przy samozatrudnieniu - nie wyklucza przerw w prowadzonej działalności. Niejednokrotnie bowiem, rodzaj aktywności gospodarczej może przemawiać za sezonowością tej działalności.

O ile zatem przedsiębiorca, którym jest skarżący, prowadzący działalność gospodarczą pod nazwą I. twierdził przed organem i dowodził, że zgodnie ze złożonym wnioskiem z [...] lipca 2011r. faktycznie nie prowadził działalności gospodarczej w okresach od 9 czerwca do 8 października 2009 r., to organ obowiązany jest zbadać te okoliczności i wyjaśnić je zgodnie z zasadami wyrażonymi w art. 7 i 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. oraz uzasadnić podstawę prawną i faktyczną poczynionych ustaleń, a w szczególności wskazać, dlaczego odmówił wiary wyjaśnieniom przedsiębiorcy.

Obowiązek ten jest oczywisty, zważywszy na podstawę materialną rozstrzygnięcia. Art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. c ustawy o świadczeniach wymaga bowiem wyłączenia od obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego osób, które zawiesiły wykonywanie działalności gospodarczej na podstawie przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, a art. 14a ust. 3 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej stanowi, że w okresie zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przedsiębiorca nie może wykonywać działalności gospodarczej i osiągać bieżących przychodów z pozarolniczej działalności gospodarczej. Skoro powołane przez organ odwoławczy orzecznictwo dopuszcza ustalanie okresu faktycznego wykonywania przez przedsiębiorcę działalności gospodarczej, mimo istniejących formalnych wpisów w dokumentacji, to organy NFZ zobowiązane są do pochylenia się nad argumentacja przedsiębiorcy i powołanymi okolicznościami.

Innymi słowy, skoro organ II instancji odwołuje się w rozstrzygnięciu na pogląd prezentowany w cyt. wyroku SN, to ma obowiązek ustalenia, nie budzących wątpliwości okresów niewadliwego zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącą - obok tych, które okazały się wadliwe, skoro skarżący podjął działalność (np. w prognozowanym we wniosku terminie) i ją prowadził, opłacał składki zdrowotne. Obowiązkiem organu jest zatem nie budzące wątpliwości wyjaśnienie rzeczywistego stanu faktycznego jaki miał miejsce w sprawie niniejszej.

6. Naczelny Sąd Administracyjny, na gruncie odmiennego wprawdzie stanu faktycznego, dotyczącego - mimo istniejącego wpisu nie rozpoczęcia działalności gospodarczej i co do zasady możliwości dowodowego korygowania wpisu w ewidencji - w wyroku z dnia 19 kwietnia 2007 r. sygn. akt II GSK 287/06 wskazał, że "utożsamienie wpisu do ewidencji działalności gospodarczej z faktycznym prowadzeniem działalności gospodarczej aż do dnia wykreślenia tego wpisu, bez możliwości skorygowania tego okresu na podstawie ustaleń dokonanych w postępowaniu dowodowym, nie jest zasadne. Zgłoszenie i wpis do ewidencji działalności gospodarczej stanowi tylko podstawę rozpoczęcia działalności gospodarczej w rozumieniu jej legalizacji i nie jest zdarzeniem ani czynnością utożsamianą z podjęciem takiej działalności. Z tego powodu wpisowi nadawano charakter deklaratoryjny, a nie – konstytutywny" (por. J. Sommer, K. Stoga, R. Potrzeszcz, Prawo działalności gospodarczej. Komentarz, Warszawa 2000, s. 41). Nie kreował on również bytu prawnego przedsiębiorcy (por. wyrok SN z dnia 23 marca 2006 r., sygn. akt I UK 220/05).

Określanie przez samego przedsiębiorcę daty rozpoczęcia działalności gospodarczej wpisywanej do ewidencji powodowało istnienie domniemania faktycznego, że z tą datą działalność gospodarcza została podjęta i była prowadzona aż do czasu jej wykreślenia z ewidencji. Domniemanie faktyczne ma znaczenie dowodowe i może być obalone. Również w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 22/10 wskazano na możliwość odróżnienia pojęcia prowadzenia działalności gospodarczej od jej formalnego zarejestrowania. Podkreślono, że możliwe jest wpisanie do ewidencji działalności gospodarczej podmiotu, który z różnych powodów nie będzie prowadził tej działalności w ogóle. Ustawodawca kreując zakres podmiotowy obowiązków uiszczania składek na ubezpieczenie zdrowotne w sposób konsekwentny posługuje się pojęciem "prowadzenia pozarolniczej działalności" odnoszącej się do osób prowadzących pozarolniczą działalność gospodarczą na podstawie przepisów o działalności gospodarczej lub innych przepisów szczególnych.

7. WSA w Warszawie orzekający w tej sprawie również stoi na stanowisku, że podstawowe znaczenie dla objęcia obowiązkowym ubezpieczeniem zdrowotnym ma fakt rzeczywistego wykonywania – lub niewykonywania działalności. Zgłoszenie, jak na gruncie niniejszej sprawy, zawieszenia działalności lub jej rozpoczęcia po zawieszeniu, ma znaczenie jedynie jako domniemanie faktyczne. Zakłada się bowiem, że skoro czynności tego rodzaju dokonano, to działalność się rozpoczęła lub uległa zawieszeniu. Nie wyklucza to jednak dowodu przeciwnego.

Powyższe wskazuje, że podniesione okoliczności rzeczywistego wykonywania działalności gospodarczej przez skarżącego w spornych okresach, bądź jej niewykonywania, przy uwzględnieniu charakteru prowadzonej działalności, winny być wyjaśnione przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.

Obowiązek zebrania przez organ administracji publicznej całego materiału dowodowego i jego oceny, należy rozumieć w ten sposób, że organ albo czyni to z własnej inicjatywy, jeżeli uważa za konieczne do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, albo gromadzi w aktach sprawy dowody wskazane lub dostarczone przez strony, jeżeli mają one znaczenie dla sprawy (co znalazło potwierdzenie w nowej redakcji przepisu art. 7 k.p.a., tj. na wniosek strony lub z urzędu). Obowiązek rozpatrzenia całego materiału dowodowego jest także związany ściśle z przyjętą w art. 80 k.p.a. zasadą swobodnej oceny dowodów.

Zarówno w nauce, jak i w praktyce orzeczniczej podkreśla się, iż swobodna ocena dowodów, aby nie przerodziła się w samowolę, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz z zachowaniem reguł tej oceny, tj.: po pierwsze - opierać się należy na materiale dowodowym zebranym przez organ, z zastrzeżeniem wyjątków przewidzianych w przepisach prawa, po drugie - ocena powinna być oparta na wszechstronnej ocenie całokształtu materiału dowodowego, po trzecie - organ powinien dokonać oceny znaczenia i wartości dowodów dla toczącej się sprawy, z zastrzeżeniem ograniczeń dotyczących dokumentów urzędowych, które mają na podstawie art. 76 § 1 k.p.a. szczególną moc dowodową.

Nie wystarczy, jak to uczynił organ odwoławczy, ograniczenie się do relacji przebiegu wydarzeń, otrzymanych dokumentów. Niezbędna jest bowiem ocena zgromadzonych dowodów, a tej w niniejszej sprawie zabrakło. Organ może odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny. Natomiast rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, powinno być zgodne z prawidłami logiki.

8. Ponadto nie sposób nie dostrzec naruszenia przez organ zasady zaufania wyrażonej w art. 8 k.p.a. Skarżący otrzymał Decyzję Prezydenta Miasta Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. Nr [...] "Zaświadczenie o zgłoszeniu zawieszeniu prowadzonej działalności gospodarczej" na okres 9 czerwca 2009 r. do 8 października 2009 r. Organ w sposób jednoznaczny określił w niej okres zawieszenia, zdaniem skarżącego w sposób obligatoryjny został on przez to zobowiązany do takich ram czasowych zawieszenia działalności. W jego ocenie gdybym był on zmuszony w owym czasie, do wydłużenia lub skrócenia tego okresu zawieszenia działalności, to będąc w zgodzie z prawem poczuwałby się do obowiązku i ponownego wystąpienia do Prezydenta Miasta Z. o prolongatę terminu lub z wnioskiem o skrócenie tego terminu zawieszenia wykonywania działalności gospodarczej.

Skarżący oświadczył też, że w ww., okresie zawieszenia działalności gospodarczej nie wykonywał jakichkolwiek czynności związanych z prowadzeniem działalności gospodarczej: "Nie uzyskiwałem przychodów, nie ponosiłem jakichkolwiek kosztów związanych z w/w działalnością, nie prowadziłem reklamy związanej z pozyskiwaniem zleceń itp. więc wielce krzywdzące by było dla mnie, już od kilku lat emeryta, obciążanie mnie dodatkowymi niesłusznymi opłatami na ubezpieczenie zdrowotne, które wynikałyby nie z obowiązku osoby wykonującej czynną działalność gospodarczą, lecz z nieścisłości decyzji administracyjnych i przepisów" (vide: skarga)

Zgodnie z art. 8 k.p.a., organy administracji publicznej obowiązane są prowadzić postępowanie w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa oraz świadomość i kulturę prawną obywateli. Zasada ta nie może być rozumiana jedynie jako postulat określonego zachowania, lecz stanowi ona obowiązującą normę prawa, z której wynikają konkretne dyrektywy wiążące organy administracji publicznej w toku podejmowanych przez nie czynności procesowych (zob. wyrok WSA w Krakowie z 15 czerwca 2015 r., I SA/Kr 747/15).

W ocenie Sądu wskazanie w decyzji Prezydenta Z. z dnia [...] czerwca 2009 r. ściśle określonego okresu zawieszenia, a później powoływanie się na przepis w którym wymaga się od skarżącego złożenia wniosku o wznowieniu działalności, uzależniając od tego uznanie faktu zawieszenia na okres czterech miesięcy jest w istocie naruszeniem zasady zaufania, przez sposób prowadzenia postępowania wprowadzający w błąd skarżącego i nie uwzględniający wydanej decyzji Prezydenta Z. z [...] czerwca 2009 r.

9. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności stanowią o naruszeniu art. 7, 8, 77§ 1, 80 i 107 § 3 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem organy administracyjne: zarówno pierwszej jak i drugiej instancji wydały decyzje bez dostatecznego wyjaśnienia istotnych okoliczności. Organy administracji, wydając zaskarżone decyzje były związane rygorami procedury administracyjnej, określającej obowiązki w zakresie sposobu przeprowadzenia postępowania, a następnie końcowego rozstrzygnięcia sprawy. Związanie rygorami procedury administracyjnej oznacza, że organ jest obowiązany m.in. do przestrzegania zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Z zasady tej wynika przede wszystkim wymóg praworządnego i sprawiedliwego prowadzenia postępowania i rozstrzygnięcia sprawy przez organ administracji publicznej, co jest zasadniczą treścią zasady praworządności. Tylko postępowanie odpowiadające takim wymogom i decyzje wydane w wyniku postępowania tak ukształtowanego mogą wzbudzać zaufanie obywateli do organów administracji publicznej, nawet wtedy, gdy decyzje administracyjne nie uwzględniają jej żądań. Dodać należy, że NSA w wyroku z dnia 7 grudnia 1984 r., sygn. akt III SA 729/84 ONSA 1984, nr 2 poz. 117, podkreślił że w celu realizacji tej zasady konieczne jest przede wszystkim ścisłe przestrzeganie prawa, zwłaszcza w zakresie dokładnego wyjaśnienia okoliczności sprawy konkretnego ustosunkowania się do żądań i twierdzeń strony.

Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest zasada prawdy obiektywnej wyrażona w art. 7 k.p.a. Z zasady tej wynika obowiązek organu administracji publicznej wyczerpującego zbadania wszystkich okoliczności faktycznych dla prawidłowego ustalenia stanu faktycznego sprawy, co jest niezbędnym elementem właściwego zastosowania normy prawa materialnego. Tak, więc organy administracji mają obowiązek dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnej sprawy na podstawie analizy całego materiału dowodowego i swoje stanowisko wyrazić w uzasadnieniu podjętej decyzji (por. wyrok NSA z 17 października 2001 r., sygn. I SA 1110/01, Lex nr 75516). Realizację tej zasady zapewniają przede wszystkim przepisy regulujące postępowanie dowodowe. Zgodnie z art. 77 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać materiał dowodowy, a więc podjąć ciąg czynności procesowych mających na celu zebranie całego materiału dowodowego i następnie go rozpatrzyć. Dokładne ustalenie stanu faktycznego możliwe jest tylko na podstawie wszystkich istotnych dowodów i poprzez wyjaśnienie wszystkich nasuwających się w sprawie wątpliwości.

Ponadto, spełnienie wskazanego wyżej art. 8 k.p.a. wymaga prowadzenia postępowania administracyjnego w taki sposób, aby w szczególności w uzasadnieniu decyzji przekonać stronę, że jej stanowisko zostało poważnie wzięte pod uwagę, a jeżeli zapadło inne rozstrzygnięcie, to przyczyną tego są istotne powody. Również możliwość dokonania oceny legalności decyzji warunkowana jest spełnieniem wymogów formalnych i merytorycznych określonych w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Uzasadnienie decyzji ma bowiem na celu wykazanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia. Pamiętać przy tym należy, że uzasadnienie (faktyczne i prawne) stanowi integralną część decyzji. A zatem ocenie Sądu nie podlega jedynie jej osnowa, ale decyzja jako całość, łącznie z uzasadnieniem. W konsekwencji uzasadnienie, którego treść nie pozwala na poznanie motywów, którymi organ kierował się przy załatwianiu sprawy skutkuje wadliwością uzasadniającą uchylenie decyzji z tego powodu, że nie poddaje się kontroli i ocena jej legalności nie jest możliwa (por. wyrok NSA z 28 października 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 1651/96; wyrok NSA z 14 grudnia 1998 r., sygn. akt II SA 1756/99).

10. W tej sytuacji organ, dokonując analizy zgromadzonego materiału dowodowego, nie może ograniczyć się do wybiórczego ustalenia jednego z zaistniałych problemów, czyli wyłącznie do stwierdzenia faktu, że skarżący prowadził działalność gospodarczą od 8 sierpnia 2008 r. do 29 kwietnia 2010 r czyli bez przerw, podnoszonych przez przedsiębiorcę. Jak wskazano wyżej, ponownie dokonując rozpoznania sprawy, organ administracji dokona szczegółowej i pełnej oceny wszystkich okoliczności podniesionych przez skarżącego, zgłaszanych dowodów, a następnie logicznie i precyzyjnie uzasadni, dlaczego uznaje lub – w szczególności, gdy podważa stanowisko skarżącego. Organ może, w ramach zasady określonej w art. 80 k.p.a., odmówić wiary określonym dowodom, jednakże dopiero po wszechstronnym ich rozpatrzeniu, wyjaśniając przyczyny takiej ich oceny, co winno mieć odzwierciedlenie w uzasadnieniu decyzji. Ma to szczególne znaczenie w przypadku występowania dowodów o przeciwstawnej treści (vide: wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1984 r., sygn. akt III SA 113/84, ONSA 1984, nr 1, poz. 42). W ramach tej oceny organ winien kierować się zarówno wiedzą, jak i zasadami życiowego doświadczenia. Ważne jest także, aby rozumowanie, w wyniku którego organ ustala istnienie okoliczności faktycznych, było zgodne z prawidłami logiki.

Zarzut dowolności wykluczają dopiero ustalenia dokonane w całokształcie materiału dowodowego, zgromadzonego i zbadanego w sposób wyczerpujący. W sytuacji, gdy wyniki postępowania dowodowego zawierają sprzeczne ustalenia, organ ma obowiązek ustosunkować się do tych sprzeczności przez wskazanie dowodów, które przyjął jako podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, oraz uzasadnienie, dlaczego innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej (art. 107 § 3 k.p.a.). Innymi słowy, organ zobowiązany jest przeprowadzić w uzasadnieniu decyzji jasny, logiczny i przekonywujący zarazem wywód odnośnie uwzględnienia jednego dowodu, przy jednoczesnym nie uwzględnieniu pozostałych dowodów.

11. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie stanowisko przyjęte przez organy Narodowego Funduszu Zdrowia nosi znamiona rozstrzygnięcia arbitralnego i dowolnego. Uzasadnienie zarówno zaskarżonej decyzji, jak i utrzymanej nią w mocy decyzji pierwszej instancji, sprowadzają się głównie do przywołania fragmentów przepisów ustaw, które w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie oraz przywołania niektórych okoliczności faktycznych, ale bez ich oceny. Brak jest natomiast w wywodach organów przyjętego do oceny stanu faktycznego, ponieważ oceny dowodów nie ma. Wyklucza to możliwość subsumcji, a więc przyporządkowania ustaleń faktycznych pod odpowiednio dokonaną wykładnię przywołanych norm prawnych.

Organy Narodowego Funduszu Zdrowia powinny na podstawie zgromadzonych dowodów ustalić, jak już wyżej wskazano, przy uwzględnieniu oceny wszystkich zgromadzonych w sprawie dowodów, uwzględnienia charakteru aktywności gospodarczej, czy skarżący w spornych okresach od 9 czerwca 2009 r. do 8 października 2009 r. wykonywał, czy nie działalność gospodarczą, skoro wnosił formalnie o jej zawieszenie. Chodzi przy tym o działalność zarobkową wykonywaną – co do zasady - w sposób zorganizowany i ciągły, we własnym imieniu i na własny lub cudzy rachunek. Następnie organ dokona subsumcji pod normę prawa materialnego, uwzględniając ocenę prawną oraz wskazania zawarte w niniejszym wyroku.

Na marginesie należy wskazać, iż o tym, czy czynności dokonywane przez skarżącą spełniają cechy działalności gospodarczej przesądzają obiektywne kryteria, takie jak prowadzenie takiej działalności na własny rachunek oraz prowadzenie w celach zarobkowych, w sposób ciągły i zorganizowany, a nie subiektywne odczucia skarżącego. Rozstrzygające znaczenie mają bowiem okoliczności, w jakich działalność jest wykonywana. W tym sensie nie ma i nie może mieć znaczenia, że określony podmiot prowadzący konkretną działalność gospodarczą nie ocenia jej (subiektywnie) jako działalności gospodarczej, nie nazywa jej tak, oświadcza, że jej nie prowadzi, bądź nie zgłasza obowiązku podatkowego itp. Zatem nazwanie bądź nienazwanie danej czynności nie przesądza jeszcze o istnieniu, nieistnieniu, cechach, charakterze i stosunkach zarówno dla podmiotów jak i przedmiotów czynności oraz jej kontrahentów - lub innych osób wywodzących z niej określone skutki - faktyczne lub prawne (wyrok NSA z 30 marca 1994 r., SA/Łd 224/93).

Na uwagę zasługuje interpretacja pojęcia "działalności gospodarczej" dokonana przez Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt III CZP 117/91. W uchwale tej wskazano, że działalność gospodarczą wyróżniają następujące cechy charakterystyczne: zawodowy (a więc stały) charakter, związana z nim powtarzalność podejmowania działań (element ciągłości), podporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania oraz uczestnictwo w obrocie gospodarczym (element zorganizowania). Wymóg, aby działalność gospodarcza prowadzona była w sposób zorganizowany implikuje po stronie podmiotu wykonującego działalność gospodarczą występowanie pewnej struktury organizacyjnej. Wskazać jednakże należy, iż przepisy prawa nie narzucają ani stopnia zorganizowania, ani formy organizacyjnej wykonywania działalności gospodarczej. O ich wyborze decyduje zwykle rodzaj i rozmiar działalności, jej przedmiot, warunki panujące na rynku i wiele innych czynników o charakterze zewnętrznym i subiektywnym. Dlatego też o ile określone osoby prawne z założenia posiadają pewną zorganizowaną strukturę to niekoniecznie posiadają ją osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą. Kolejną przesłanką wypełniającą definicję "działalności gospodarczej" jest wykonywanie działalności w sposób ciągły. W doktrynie poprzez działanie ciągłe rozumieć należy powtarzanie, ponawianie określonych czynności zarówno takich samych, jak i rodzajowo podobnych, a nawet różnych, ale przedsiębranych w procesie wytwarzania, świadczenia usług itp. Przerwy występujące pomiędzy poszczególnymi czynnościami nie pozbawiają działalności cechy ciągłości. Z orzecznictwa sądowego wynika bowiem, że do istotnych cech działalności gospodarczej, zaliczyć należy jej stały charakter, powtarzalność podejmowanych działań, przyporządkowanie zasadzie racjonalnego gospodarowania i uczestnictwo w obrocie gospodarczym (por. uchwała SN z dnia 6 grudnia 1991 r., sygn. akt III RN 4/96). Przy kwalifikowaniu konkretnej działalności do pozarolniczej działalności gospodarczej należy również uwzględniać zamiar podmiotu wykonującego czynności (por. wyrok NSA z dnia 14 stycznia 2000 r., sygn. akt I SA/Lu 1232/98).

12. W tym stanie rzeczy, z uwagi na naruszenie wskazanych przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji. O kosztach postępowania orzekł na mocy art. 200 p.p.s.a.