Wyrok WSA w Poznaniu, sygn. akt IV SA/Po 157/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu
Data orzeczenia: 2013-03-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6210 Dodatek mieszkaniowy
Hasła tematyczne: Dodatki mieszkaniowe
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 1 i 1a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 5
journal: Dz.U. 2001 nr 71 poz 734
law: Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych.
article: art. 76 § 1
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
Teza: 1. Decyzja o przydziale funkcjonariuszowi Policji lokalu mieszkalnego, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) stanowi dowód nie tylko faktu przydzielenia funkcjonariuszowi danego lokalu, ale także urzędowe potwierdzenie powierzchni przydzielanego lokalu.

2. Podważenie zgodności z prawdą okoliczności stwierdzonych ostateczną decyzją administracyjną, jako postaci dokumentu urzędowego, dopuszczalne jest w postępowaniu administracyjnym jedynie w drodze wzruszenia takiej decyzji w sposób prawem przewidziany.

TEZY

1. Decyzja o przydziale funkcjonariuszowi Policji lokalu mieszkalnego, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) stanowi dowód nie tylko faktu przydzielenia funkcjonariuszowi danego lokalu, ale także urzędowe potwierdzenie powierzchni przydzielanego lokalu.

2. Podważenie zgodności z prawdą okoliczności stwierdzonych ostateczną decyzją administracyjną, jako postaci dokumentu urzędowego, dopuszczalne jest w postępowaniu administracyjnym jedynie w drodze wzruszenia takiej decyzji w sposób prawem przewidziany.


SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kręcichwost-Durchowska Sędziowie WSA Tomasz Grossmann (spr.) WSA Maciej Busz Protokolant st. sekr. sąd. Joanna Andrzejak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2013 r. sprawy ze skargi L. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] grudnia 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dodatku mieszkaniowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej, L. N., kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Dnia [...] września 2012 r. do Ośrodka Pomocy Społecznej w W. wpłynął wniosek L. N. (dalej: "Wnioskodawczyni" lub "Skarżąca"), z tej samej daty, o przyznanie dodatku mieszkaniowego, w którym m.in. wskazano, że liczba osób w gospodarstwie domowym wynosi 3.

Decyzją z [...] października 2012 r., nr [...], Burmistrz W. (dalej: "Burmistrz" lub "organ I instancji") – działając na podstawie art. 7 ust. 1 i 1a w zw. z art. 5 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 71, poz. 734 z późn. zm.; dalej: "ustawa o dodatkach mieszkaniowych", w skrócie "u.d.m.") – odmówił Wnioskodawczyni przyznania dodatku mieszkaniowego.

W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że w myśl art. 5 ust. 1 pkt 3 u.d.m. normatywna powierzchnia użytkowa lokalu zajmowanego przez trzyosobowe gospodarstwo domowe nie może przekraczać 45 m2. Art. 5 ust. 5 u.d.m. dopuszcza przekroczenie powierzchni użytkowej lokalu od powierzchni normatywnej o nie więcej niż 30% (w sytuacji, gdy udział powierzchni pokoi i kuchni w powierzchni użytkowej tego lokalu przekracza 60%), tj. w przypadku Wnioskodawczyni – do 58,50 m2. Tymczasem z protokołu z ponownego opomiarowania lokalu mieszkalnego w W. przy ul. [...] z dnia 30 grudnia 2011 r. (dalej: "Protokół ponownego opomiarowania") wynika, że powierzchnia użytkowa tego lokalu wynosi 58,89 m2, zatem przekracza powierzchnię normatywną o ponad 30%. W konsekwencji Burmistrz uznał, że Wnioskodawczyni dodatek mieszkaniowy "nie przysługuje z tyt. nadmetrażu".

Od opisanej decyzji odwołanie, pismem z 02 listopada 2011 r., złożyła Wnioskodawczyni, zarzucając błąd w ustaleniach faktycznych poprzez pominięcie dowodu z dokumentu w postaci decyzji o przydziale mieszkania funkcyjnego z 01 października 1993 r. (dalej: "Decyzja o przydziale mieszkania") i ustalenie metrażu zajmowanego lokalu na 58,89 m2. W ocenie Skarżącej doszło w ten sposób do naruszenia art. 5 u.d.m. oraz art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.; dalej: "k.p.a."), poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego, i art. 76 k.p.a., poprzez bezprawne zakwestionowanie mocy dowodowej dokumentu urzędowego.

Uzasadniając Skarżąca napisała, że w nieuwzględnionej przez organ I instancji ostatecznej Decyzji o przydziale mieszkania jednoznacznie określono, że powierzchnia lokalu wynosi 57 m2. Organ I instancji dokonując oceny materiału dowodowego oparł się wyłącznie na treści wniosku wypełnionego przez Komendanta Powiatowego Policji w W. oraz protokołu w sprawie ponownego pomierzenia powierzchni lokalu, i zawyżył metraż. Niedopuszczalne jest ignorowanie dokumentu urzędowego w postaci ostatecznej decyzji administracyjnej i podważanie jego treści dokumentem prywatnym – Protokołem ponownego pomierzenia. Oceniła, że nie istniała żadna kompetencja po stronie ww. Komendanta, działającego jako podmiot prawa prywatnego-wynajmujący, do odmiennego określania metrażu w drodze dokumentu prywatnego. Doprowadziło to do bezprawnego wyeliminowania z obrotu prawnego ważnej decyzji administracyjnej. Tymczasem przyjęcie przez organ pomocy społecznej metrażu 57 m2 uprawniałoby Skarżącą do otrzymania dodatku mieszkaniowego.

Decyzją z [...] grudnia 2012 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w L. (dalej: "SKO" lub "organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję.

Uzasadniając SKO wyjaśniło, że w aktach sprawy znajduje się Decyzja o przydziale mieszkania, w której została wskazana powierzchnia użytkowa lokalu 57,00 m2, jednakże jest tam także Protokół ponownego opomiarowania, sporządzony na wniosek męża Wnioskodawczyni, A. N. (dalej: "Najemca"), z którego wynika, że całkowita powierzchnia użytkowa lokalu wynosi 58,89 m2. Protokół został podpisany przez członków Komisji oraz Najemcę, który nie kwestionował ustaleń co do powierzchni lokalu. Powierzchnia 58,89 m2 została również wskazana we wniosku złożonym i podpisanym przez Skarżącą.

SKO zaznaczyło, że zgodnie z art. 80 k.p.a. organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W myśl art. 75 § 1 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. SKO podzieliło stanowisko organu I instancji, iż normatywna powierzchnia lokalu mieszkalnego zajmowanego przez Wnioskodawczynię wynosi 58,89 m2, co wynika zarówno ze złożonego wniosku, jak i Protokołu ponownego opomiarowania, który to protokół, jako dokument później sporządzony, ma, w ocenie organu, "większą wartość dowodową" niż Decyzja o przydziale mieszkania. SKO zaznaczyło, że art. 5 ust. 5 u.d.m. nie znajduje w sprawie zastosowania, bowiem udział pokoi i kuchni w stosunku do pozostałych pomieszczeń wynosi więcej niż 60%. Jako bezzasadny oceniło zarzut, że przyjęcie powierzchni mieszkania zgodnie z Protokołem ponownego opomiarowania doprowadziło do wyeliminowania z obrotu prawnego Decyzji o przydziale mieszkania.

Na opisaną decyzję SKO skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu złożyła, pismem z 14 stycznia 2013 r., Wnioskodawczyni, zastępowana przez zawodowego pełnomocnika. Z powołaniem się na zarzuty:

1) naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:

a) art. 76 § 1 k.p.a., poprzez odmówienie wiarygodności dokumentowi urzędowemu - Decyzji o przydziale mieszkania,

b) art. 80 k.p.a., poprzez przyjęcie za udowodnione na podstawie prywatnego dokumentu – Protokołu ponownego opomiarowania - i nieuprawnionego stanowiska, że wyniki obmiaru nie były kwestionowane przez Skarżącą,

c) art. 107 § 3 k.p.a., poprzez niewystarczające wyjaśnienie w uzasadnieniu faktycznym decyzji przyczyn, na podstawie których organ odmówił wiarygodności i mocy dowodowej decyzji o przydziale lokalu,

– co skutkowało błędnym ustaleniem metrażu lokalu zajmowanego przez Skarżącą;

a w następstwie tego:

2) naruszenia przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 3, ust. 3 i ust. 5 u.d.m. – poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w zakresie, w jakim SKO uznało, że dodatek mieszkaniowy Skarżącej nie przysługuje z uwagi na przekroczenie powierzchni normatywnej o 30%, skoro powierzchnia lokalu, ustalona Decyzją o przydziale mieszkania nie przekracza wartości 58,5 m2;

Skarżąca wniosła o: (1) uchylenie zaskarżonej decyzji, (2) dopuszczenie wniosków dowodowych wskazanych w petitum i uzasadnieniu skargi oraz (3) zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcowskiego, według norm przepisanych.

Uzasadniając skargę pełnomocnik Skarżącej podkreślił, że oceniając moc dowodową zebranych dokumentów organ kierował się jedynie chronologią ich powstania, co nie jest wystarczające do podważenia faktów zawartych w Decyzji o przydziale mieszkania, w tym wynikającego z niej domniemania prawnego, iż metraż lokalu wynosi 57 m2. W przeciwieństwie do decyzji administracyjnej Protokół ponownego opomiarowania jest dokumentem prywatnym i stanowi tylko dowód, że osoba go podpisała. Nie wiążę się z nim domniemanie autentyczności i prawdziwości zawartych informacji. Nie korzysta on ze szczególnej mocy dowodowej, tak jak decyzja. Pełnomocnik Skarżącej zaznaczył, iż bezspornym jest, że w okresie od 1993 r. do końca 2011 r. lokal nie był poddawany przebudowie, w wyniku której zmianie uległby metraż. Nadto podkreślił, że Skarżąca w piśmie z [...] września 2012 r., adresowanym do Naczelnika Wydziału Finansów Komendy W. P., kwestionowała ustalenia pomiaru, wskazując błędne zastosowanie Polskiej Normy PN-70/B-02365. Prawidłowe zastosowanie wskazanej normy daje, zdaniem strony skarżącej, wynik 58 m2, a nie 58,89 m2. Dalej pełnomocnik, z powołaniem się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, zaakcentował zróżnicowanie mocy dowodowej, jaką przepisy k.p.a. przyznają dokumentom urzędowym i dokumentom prywatnym, a także podkreślił, że, w jego ocenie, w postępowaniu administracyjnym nie znaleziono wystarczających podstaw do zakwestionowania faktów stwierdzonych w Decyzji o przydziale mieszkania.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w zaskarżonej decyzji oraz wskazując, że Decyzja o przydziale mieszkania dotyczyła przydziału lokalu i jedynie pobocznie podano w niej wielkość lokalu. Przedmiotem orzekania w sprawie zakończonej wydaniem tej decyzji nie było rozstrzygnięcie co do spornej powierzchni lokalu, a jedynie przydzielenie lokalu. Dlatego, zdaniem SKO, nie można mówić o mocy wiążącej decyzji w zakresie ustalenia powierzchni lokalu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje:

Skarga okazała się zasadną.

Na wstępie należy podkreślić, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270, z późn. zm.; dalej: "p.p.s.a.") kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Kontrola sądu nie obejmuje natomiast zasadniczo oceny wypełniania przez organy administracji pozasystemowych kryteriów słusznościowych, w szczególności kierowania się zasadami współżycia społecznego, ani kryteriów celowościowych, takich jak realizacja określonej polityki stosowania prawa administracyjnego (por. wyrok NSA z 25.09.2009 r., I OSK 1403/08, Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej: "CBOSA").

Dokonując kontroli zaskarżonej decyzji SKO, a także poprzedzającej ją decyzji Burmistrza, według wyżej opisanych zasad, Sąd dopatrzył się przy wydaniu tych decyzji naruszeń procedury administracyjnej, zwłaszcza w zakresie prawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, a w szczególności, trafnie zarzuconego w skardze, błędnego nieuwzględnienia szczególnej mocy dowodowej Decyzji o przydziale mieszkania jako dokumentu urzędowego (art. 76 § 1 k.p.a.).

Wspomniana decyzja w swej treści: "postanawia" przydzielić Najemcy mieszkanie funkcyjne w W. przy ul. [...], lokal nr [...] – składające się z pokoju A o pow. 19,25 m2; pokoju B o pow. 22,80 m2 (razem powierzchnia pokoi mieszkalnych 44,05 m2); pow. innych pomieszczeń 14,95 m2 – a na końcu stwierdza, iż: "Użytkowa ogólna powierzchnia lokalu 57,00 m2, ilość izb 3."

Nie ulega wątpliwości, że cytowana Decyzja o przydziale lokalu, jak każda decyzja administracyjna (por. wyrok WSA z 22.09.2010 r., IV SA/Wa 1255/10, CBOSA), jest dokumentem urzędowym w rozumieniu art. 76 k.p.a., a tym samym podlega szczególnemu reżimowi (swoistemu uprzywilejowaniu) ustanowionemu dla tego rodzaju dokumentów. Zgodnie z art. 76 § 1 k.p.a. dokumenty urzędowe sporządzone w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w ich zakresie działania stanowią dowód tego, co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Jak powszechnie przyjmuje się w doktrynie, prawidłowo sporządzony dokument urzędowy korzysta z dwojakiego rodzaju domniemań: (i) domniemania prawdziwości (autentyczności), tzn., że dokument pochodzi od organu, który go wystawił oraz (ii) domniemania zgodności z prawdą zawartego w nim oświadczenia organu, od którego dokument pochodzi (zob. m.in.: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011, art. 76, Nb 6; A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, LEX/el. 2013, uw. 7 do art. 76; T. Ereciński [w:] Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, tom 1, pod red. T. Erecińskiego, Warszawa 2009, uw. 24 do art. 244). Zarazem z cytowanego art. 76 § 1 k.p.a. wynika zwiększona moc dowodowa dokumentów urzędowych w zakresie tego, "co zostało w nich urzędowo stwierdzone". Stąd w celu stwierdzenia mocy dowodowej dokumentu urzędowego należy odróżnić część "stwierdzającą (zaświadczającą)" od pozostałej części dokumentu (tak m.in.: A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, A. Wróbel, K.p.a. Komentarz, uw. 6 do art. 76; T. Ereciński [w:] K.p.c. Komentarz, uw. 23 do art. 244).

Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że – inaczej niż to przyjęło SKO – decyzja o przydziale funkcjonariuszowi Policji lokalu mieszkalnego, jako dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., stanowi dowód nie tylko faktu przydzielenia funkcjonariuszowi danego lokalu, ale także urzędowe potwierdzenie powierzchni przydzielanego lokalu. Należy bowiem zauważyć, że w świetle odnośnych regulacji ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2011 r. Nr 287, poz. 1687 z późn. zm.; dalej: "ustawa o Policji") oraz przepisów wykonawczych wydanych na podstawie art. 97 ust. 1 tej ustawy, powierzchnia lokalu mieszkalnego stanowi istotny parametr w procedurze przydziału lokalu konkretnemu funkcjonariuszowi, a to z uwagi na obowiązujące funkcjonariuszy Policji tzw. normy zaludnienia lokali mieszkalnych. Wynika to już z treści delegacji prawodawczej zawartej w art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, który to przepis – w pierwotnym brzmieniu, obowiązującym w okresie od 10 maja 1990 r. do 31 grudnia 1996 r. – stanowił, że Minister Spraw Wewnętrznych w porozumieniu z Ministrem Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa określa szczegółowe zasady przydziału i opróżniania oraz normy zaludnienia lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90, a także szczegółowe zasady przydziału i opróżniania tymczasowych kwater. Na tej podstawie wydane zostało pierwotnie zarządzenie nr 49 Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 maja 1991 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału i opróżniania oraz norm zaludnienia lokali mieszkalnych będących w dyspozycji Ministra Spraw Wewnętrznych lub podległych mu organów, a także szczegółowych zasad przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. Urz. MSW Nr 2, poz. 47; dalej: "Zarządzenie nr 49"), które z kolei stanowiło podstawę prawną do wydania przedmiotowej Decyzji o przydziale mieszkania na rzecz Najemcy. Stosowane normy zaludnienia zostały określone w §§ 4–7 Zarządzenia nr 49. Z przepisów tych wynika, że zarówno powierzchnia, jak i liczba izb przydzielanego lokalu zdeterminowane były m.in. sytuacją rodzinną policjanta (posiadający rodzinę / samotny), liczbą osób uwzględnianych przy ustalaniu powierzchni lokalu mieszkalnego (przede wszystkim członków rodziny) oraz kategorii zaszeregowania funkcjonariusza.

Skoro w świetle przywołanych przepisów funkcjonariuszowi Policji, w zależności od jego sytuacji rodzinnej i służbowej, przysługiwał lokal o określonej powierzchni i liczbie izb, to nie powinno budzić wątpliwości, że wskazane parametry lokalu powinny być każdorazowo ustalone i stwierdzone przez właściwy organ w decyzji o jego przydziale. Potwierdza to treść przedmiotowej Decyzji o przydziale mieszkania, w której precyzyjnie określono m.in. "ilość izb" oraz powierzchnię przydzielanego lokalu, i to zarówno łączną ("użytkowa ogólna powierzchnia lokalu"), jak i w rozbiciu na poszczególne pomieszczenia (pokoje / inne pomieszczenia). W konsekwencji należy uznać, że Decyzja o przydziale mieszkania, jako dokument urzędowy, swą częścią stwierdzającą (zaświadczającą) w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a. obejmuje także określenie wielkości powierzchni przydzielanego lokalu (tu: 57 m2).

Przepis art. 76 § 3 k.p.a. wyraźnie dopuszcza możliwość przeprowadzenia dowodu przeciwko treści dokumentu urzędowego, co potwierdza także orzecznictwo sądów administracyjnych. W szczególności w wyroku z 18 czerwca 1999 r. (I SA 1563/98, LEX nr 48544) Naczelny Sąd Administracyjny wyraził trafne stanowisko, że jeśli organ zaprzecza twierdzeniom skarżącej [dotyczącym, w referowanej sprawie, stanu lokalu w dniu jego zakupu przez skarżącą – uw. Sądu], popartym stosownymi zaświadczeniami mającymi walor dowodu w rozumieniu art. 76 k.p.a., to w omawianym zakresie winien przeprowadzić stosowne postępowanie dowodowe po myśli art. 76 § 3 k.p.a. i w przekonywający sposób uzasadnić własną, odmienną ocenę.

W niniejszej sprawie, zdaniem Sądu, skutecznego przeciwdowodu wobec treści Decyzji o przydziale mieszkania nie mógł stanowić, znajdujący się w aktach sprawy, Protokół ponownego opomiarowania, mający charakter dokumentu prywatnego (a więc stanowiącego jedynie dowód tego, że osoba, która go podpisała, złożyła oświadczenie zawarte w dokumencie – art. 245 k.p.c.). Przede wszystkim dlatego, że z treści tego protokołu w ogóle nie wynika, w jakim celu ów ponowny pomiar mieszkania został przeprowadzony, a w szczególności – iżby jego celem było zakwestionowanie zgodności ze stanem rzeczywistym określenia powierzchni przedmiotowego lokalu w Decyzji o przydziale mieszkania. Ponadto, co tu jeszcze bardziej istotne, nie wiadomo, według jakich zasad ów pomiar został wykonany.

Godzi się zaś w tym miejscu zauważyć, że w Decyzji o przydziale mieszkania mowa jest o "użytkowej ogólnej powierzchni lokalu". Protokół ponownego opomiarowania posługuje się natomiast określeniem "całkowitej powierzchni użytkowej lokalu". Z kolei art. 5 u.d.m. uzależnia przyznanie dodatku mieszkaniowego od parametru określanego mianem "normatywnej powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego". Na gruncie zebranego w sprawie materiału dowodowego nie sposób jednoznacznie przesądzić, czy wszystkie te określenia odnoszą się do tego samego (tak samo ustalanego) czy też w istocie do różnych (odmiennie ustalanych) parametrów. Wątpliwości w tym zakresie potęguje okoliczność, że – jak podkreśla się w doktrynie (zob. np. G. Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2013, art. 5, Nb 2–8) i orzecznictwie (zob. np. wyrok WSA z 27.06.2012 r., II SA/Po 284/12, CBOSA) – przepisy ustawy o dodatkach mieszkaniowych nie zawierają definicji powierzchni użytkowej lokalu mieszkalnego ani wyraźnego odesłania w tym zakresie do innego aktu. Z kolei w obowiązujących w polskim systemie prawa aktach normatywnych pojęcie powierzchni użytkowej jest różnie definiowane, a co za tym idzie – odnośny parametr, nawet o zbieżnej nazwie, bywa różnie (według różnych zasad) ustalany. Jedynie tytułem przykładu należy wskazać tu na regulacje:

– art. 2 ust. 1 pkt 7 i ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266 z późn. zm.);

– § 11 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462);

– pkt I.2 Polskiej Klasyfikacji Obiektów Budowlanych (PKOB), stanowiącej załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 grudnia 1999 r. w sprawie PKOB (Dz. U. Nr 112, poz. 1316 z późn. zm.);

– art. 16 ust. 4 i 5 ustawy z dnia 28 lipca 1983 r. o podatku od spadków i darowizn (Dz. U. z 2009 r. Nr 93, poz. 768 z późn. zm.);

– art. 1a ust. 1 pkt 5 i art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 95, poz. 613 z późn. zm.);

– Polskiej Normy PN-ISO-9836:1997 ("Właściwości użytkowe w budownictwie. Określanie i obliczanie wskaźników powierzchniowych i kubaturowych"), która zastąpiła, powoływaną przez Skarżącą, Polską Normę PN-70/B-02365, i nie jest obecnie, ściśle rzecz biorąc, obowiązującym przepisem w obliczaniu powierzchni użytkowej lokalu lub budynku (por.: E. Bończak-Kucharczyk, Ochrona praw lokatorów, najem i inne formy odpłatnego używania mieszkań (...), Warszawa 2002, s. 39; wyrok WSA z 27.06.2012 r., II SA/Po 284/12, CBOSA).

Co więcej, zasady obliczania powierzchni użytkowej lokali mieszkalnych zmieniały się także na przestrzeni lat (zob. G. Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2013, art. 5, Nb 8), czego dowodzi chociażby, nieobowiązująca już, regulacja art. 3 ust. 5 ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. 1998 r. Nr 120 poz. 787 z późn. zm.).

Wobec powyższego istotnych trudności może nastręczać odpowiedź na pytanie, według jakich kryteriów (reguł) winna być zatem ustalana powierzchnia użytkowa lokalu dla celów dodatku mieszkaniowego. Według G. Manjury-Niśkiewicz zasadą jest, że przyjmuje się powierzchnię wynikającą z posiadanego tytułu prawnego do lokalu. Podstawę przyznania dodatku mieszkaniowego stanowią bowiem wydatki ponoszone w związku z zajmowaniem lokalu mieszkalnego, do których zalicza się czynsz, a ten liczony jest właśnie od powierzchni użytkowej wynikającej z zawartej umowy (zob. G. Manjura-Niśkiewicz, Dodatki mieszkaniowe. Komentarz, Warszawa 2013, art. 5, Nb 9) albo innego tytułu prawnego do lokalu.

W ocenie Sądu, choć przyjęcie powyższej reguły jako "zasady" może w konkretnym przypadku budzić uzasadnione wątpliwości, to akurat w niniejszej sprawie – gdzie tytuł prawny do lokalu mieszkalnego wynika z dokumentu urzędowego, i to szczególnego, jakim jest decyzja administracyjna – jej przyjęcie nie powinno budzić zastrzeżeń. Uzupełniając wcześniejsze uwagi odnośnie do dopuszczalności prowadzenia dowodu przeciw treści dokumentu urzędowego należy bowiem wskazać, że możliwość prowadzenia takiego przeciwdowodu doznaje niekiedy ograniczeń. Przykładem jest, przyjęta w judykaturze, niedopuszczalność zwalczania domniemania zgodności z prawdą dokumentu urzędowego w przypadku orzeczeń sądowych, gdyż te mogą być podważane jedynie w ramach środków zaskarżenia (zob. wyrok SN z 15.09.1999 r., III CKN 606/99, LEX nr 518139).

Zdaniem Sądu analogiczne stanowisko należy zająć, jeśli idzie o ograniczenie dopuszczalności prowadzenia dowodu przeciw treści ostatecznych decyzji administracyjnych, a to z uwagi na obowiązującą zasadę trwałości takich decyzji (art. 16 k.p.a.) oraz zasadę pogłębiania zaufania obywateli do władzy publicznej (art. 8 k.p.a.). W rezultacie należy przyjąć, że podważenie zgodności z prawdą okoliczności stwierdzonych ostateczną decyzją administracyjną, jako postaci dokumentu urzędowego, dopuszczalne jest w postępowaniu administracyjnym jedynie w drodze wzruszenia takiej decyzji w sposób prawem przewidziany.

Odnosząc powyższe uwagi do okoliczności niniejszej sprawy należy stwierdzić, że otrzymawszy Protokół ponownego opomiarowania organy administracji powinny wyjaśnić, czy w ślad za wynikami pomiarów ujętymi w tym protokole doszło do zmiany Decyzji o przydziale mieszkania w części dotyczącej określenia powierzchni lokalu, względnie czy zostało wszczęte postępowanie w takiej sprawie. Zaniechanie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w tym zakresie stanowiło naruszenie art. 7 i art.77 § 1 k.p.a. – a w przypadku SKO: także art. 136 k.p.a. – które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Odrzucenie bowiem ustaleń co do powierzchni lokalu wynikających z treści Decyzji o przydziale mieszkania, bez wyjaśnienia, czy doszło do jej zmiany w tym zakresie, należy ocenić jako przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i uchybienie art. 76 § 1 w zw. z art. 16 k.p.a.

W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a, orzekł jak w punkcie pierwszym sentencji wyroku, uchylając obie wydane w sprawie decyzje.

O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a., uwzględniając wynagrodzenie radcy prawnego reprezentującego Skarżącą, ustalone zgodnie z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 z późn. zm.), w wysokości [...] zł.

Ponownie rozpoznając sprawę organ administracji uwzględni powyższe uwagi wytyczne i poglądy prawne Sądu, a zwłaszcza ustali, czy doszło do uchylenia, zmiany albo stwierdzenie nieważności Decyzji o przydziale mieszkanie, względnie do wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją. Jeśli nie, to przyjmie powierzchnię użytkową przedmiotowego lokalu zgodną z ustaleniami ww. decyzji, a następnie zbada, czy zostały spełnione pozostałe przesłanki warunkujące przyznanie wnioskowanego dodatku mieszkaniowego.