Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 531/16
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2017-04-26 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6139 Inne o symbolu podstawowym 613
Hasła tematyczne: Ochrona środowiska
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 62 ust.1, art. 66 ust.1 pkt 5
journal: Dz.U. 2013 poz 1235
law: Ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz  o ocenach oddziaływania na środowisko - tekst jednolity.
article: art. 145 par. 1 pkt 1c, art. 200
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity
article: art. 12, art. 136, art. 138 par. 2
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 26 kwietnia 2017 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Zygmunt Zgierski Sędziowie Sędzia WSA Arkadiusz Blewązka (spr.) Sędzia WSA Barbara Rymaszewska Protokolant st. asystent sędziego Agnieszka Gortych-Ratajczyk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 kwietnia 2017 roku sprawy ze skarg T. K., A. P. i A. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz T. K., A. P., A. S. kwoty po 700 (siedemset) złotych dla każdego ze skarżących, tytułem zwrotu kosztów postępowania. a.bł.


UZASADNIENIE

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. uchyliło decyzję Zastępcy Burmistrza B. wydaną z upoważnienia Burmistrza B. z dnia [...] znak: [...] odmawiającą określenia środowiskowych uwarunkowań na realizację przedsięwzięcia oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji.

Jak wynika z akt sprawy, wnioskiem z dnia 30 kwietnia 2014r. M. K. wystąpiła do Burmistrza B. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach na realizację przedsięwzięcia pod nazwą: "eksploatacja kruszywa naturalnego "A " w miejscowości N., gmina B., powiat [...], w obrębie działek o nr ewidencyjnych: 27 i 28".

Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji, po uzyskaniu opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w R. nałożył na wnioskodawczynię obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko oraz ustalił zakres raportu o oddziaływania na środowisko, zgodnie z art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013r. poz. 1235 ze zm.), dalej powoływanej jako "u.u.i.ś.". W dniu 3 lipca 2015r. wnioskodawczyni przedłożyła organowi I instancji raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko.

Następnie pismem z dnia 20 lipca 2015r. M. K. powiadomiła o zmianie nazwy planowanego przedsięwzięcia na "odkrywkowa eksploatacja kruszywa naturalnego piasku ze złoża A zlokalizowanego na działce nr ew. 27 i 28".

Dnia 29 lipca 2015r. organ I instancji wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia raportu o dokładne opisanie wariantów realizacji inwestycji, informując, że wariant zerowy nie jest traktowany jako wariant realizacyjny oraz o podanie dokładnego i rzetelnego opisu transportu urobku z kopalni do klientów. W dniu 9 września 2015r. organ ponownie wezwał wnioskodawczynię do uzupełnienia raportu o dokładne opisanie wariantów realizacji inwestycji oraz do przedłożenia zgody Starosty Powiatowego w R. na transport kopaliny drogami powiatowymi.

Decyzją z dnia [...] znak: [...], działający z upoważnienia Burmistrza B. Zastępca Burmistrza, po rozpatrzeniu wniosku M. K., odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji przedsięwzięcia pod nazwą "odkrywkowa eksploatacja kruszywa naturalnego – piasku ze złoża A, zlokalizowanego na działkach nr ew. 27 i 28". W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że analiza załącznika nr 1 do raportu oddziaływania na środowisko wskazuje, iż planowane przedsięwzięcie wykracza poza teren przeznaczony do eksploatacji złoża o symbolu 28.32.PG, zajmując przez planowane zwałowisko nadkładu tereny do tego nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, tj. w części tereny o oznaczeniu: 28.34.ZL, 28.33.R, 28.27.RM. Organ jednocześnie wskazał, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie przewidziano uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, na wylesienie gruntu oznaczonego 28.33.R ani zezwolenia w jednostkach planistycznych oznaczonych RM i R na tego typ gospodarowanie jak wskazane w raporcie. Ponadto organ I instancji zwrócił uwagę, że mimo wezwań do uzupełnienia raportu wnioskodawczyni nie dostarczyła warunków od zarządcy drogi określających dostępność komunikacyjną dla inwestycji do drogi powiatowej 1321E Poza tym organ zaznaczył, że w projekcie nie zachowano pasa ochronnego wokół słupów energetycznych w promieniu 5m od słupa w istniejącym poziomie terenu oraz nie wzięto pod uwagę protestów zakładu energetycznego A S.A. Odział Ł. – T.. Z uwagi na powyższe organ I instancji uznał, że został naruszony art. 80 ust. 2 u.u.i.ś.

Dodatkowo organ I instancji wskazał, iż mimo dwukrotnego wzywania do przedstawienia wariantów realizacji inwestycji wnioskodawczyni nie przedstawiła ich, co stanowiło podstawę do uznania, że raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko nie jest zgodny z wymogami u.u.i.ś. i nie może skutkować wydaniem decyzji pozytywnej dla wnioskodawcy.

Odwołanie od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. złożyła M. K. wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie:

art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016r. poz. 23 ze zm.), dalej powoływanej jako "K.p.a.", poprzez podjęcie rozstrzygnięcia w oparciu o niepełny materiał dowodowy, tj. bez warunków zarządcy drogi określających dostępność komunikacyjną dla inwestycji do drogi powiatowej 1321E, co zdaniem odwołującej się jest efektem opieszałości organu i nie jest efektem działania bądź zaniechania strony;

art. 80 K.p.a. przez bezzasadne przyjęcie, że w projekcie nie został zachowany pas ochronny wokół słupów energetycznych w promieniu minimum 5m od słupa oraz nie zostały wzięte pod uwagę protesty A S.A. Oddział Ł. – T., w sytuacji gdy w raporcie o oddziaływaniu na środowisko kwestia ta została omówiona; a także poprzez uznanie, że strona nie wskazała wariantu alternatywnego inwestycji, podczas gdy przeczy temu materiał dowodowy, a także poprzez niewłaściwą interpretację miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym dowolną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego;

art. 7 K.p.a. zwłaszcza poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez rozważenia interesu skarżącej przy sugerowaniu się interesem protestujących, pomimo iż z raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko wynika, że protesty mieszkańców nie mają realnego uzasadnienia, czego organ w zaskarżonej decyzji nie podważał;

art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przyczyn, dla których organ odmówił wiarygodności raportowi i nie wykazał przyczyn uznania, iż cechuje się on brakami merytorycznymi i nie wykazał w jakim zakresie jest on nierzetelny, niespójny lub niejasny;

art. 8 K.p.a. w szczególności poprzez wydanie decyzji merytorycznej, mimo ustnych zapewnień, że wyda decyzję merytoryczną dopiero po uzyskaniu stanowiska Starosty Powiatowego w przedmiocie zgody na transport drogami powiatowymi;

art. 66 ust. 1 pkt 5a u.u.i.ś. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż przepis ten wymaga dla ważności raportu, wskazania wariantu alternatywnego dla inwestycji, co prowadziłoby ad absurdum i byłoby sprzeczne z zasadami logicznego rozumowania i doświadczeniem życiowym.

Powołaną na wstępie decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpatrzeniu odwołania M. K., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W motywach rozstrzygnięcia organ wskazał, że planowane przedsięwzięcie jest przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko wymienionym w § 3 ust. 1 pkt 40 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. Nr 213 poz. 1397 ze zm.). W ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu I instancji, iż analiza załącznika nr 1 do raportu oddziaływania na środowisko pozwala stwierdzić, że planowane przedsięwzięcie wykracza poza teren przeznaczony do eksploatacji złoża o symbolu 28.32.PG, zajmując przez planowane zwałowisko nakładu tereny do tego nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, jest lakoniczne i nieprzekonujące. Zdaniem organu II instancji w zaskarżonej decyzji nie wyjaśniono, na czym polegała wspomniana analiza i jak przebiegał jej proces, w jaki sposób przeprowadzono porównanie ustaleń planu miejscowego co do przeznaczenia terenu z koncepcją zagospodarowania terenu przedstawioną na załączniku graficznym nr 1 do raportu. Zdaniem organu odwoławczego uniemożliwia to weryfikację twierdzeń organu I instancji o niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy zauważył nadto, że zgodnie z załączonymi do akt sprawy wyrysami z miejscowego planu zagospodarowania terenu, teren o symbolu 28.32 PG – obszary i tereny górnicze, przynajmniej częściowo (z dwóch stron) pokrywa się z granicami przedmiotowych działek, a obszar lokalizacji złoża częściowo znajduje się na terenie 28.34.ZL – lasy, którego według odwołującej się nie obejmuje wniosek inicjujący niniejsze postępowanie.

Jednocześnie Kolegium stwierdziło, że pozostałe argumentu organu I instancji, tj. niedostarczenie przez wnioskodawczynię warunków od zarządcy drogi określających dostępność komunikacyjną dla inwestycji do drogi powiatowej 1321E, niezachowanie w projekcie pasa ochronnego wokół słupów energetycznych w promieniu 5m od słupa w istniejącym poziomie terenu oraz niewzięcie pod uwagę protestów zakładu energetycznego A S.A. Odział Ł. – T. nie stanowią ani o naruszeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ani też nie mogą być podstawą odmowy określenia środowisk uwarunkowań realizacji inwestycji.

Odnosząc się do kwestii wariantu alternatywnego przedsięwzięcia organ wskazał, iż zarówno orzecznictwo, jak i doktryna prezentują poglądy, według których wariant alternatywny mógłby wiązać się z propozycją odmiennego – od proponowanego w wariancie inwestora – usytuowania poszczególnych obiektów czy urządzeń w ramach planowanego przedsięwzięcia, czy wykorzystania innego rodzaju urządzeń, maszyn, itp.

W końcowej części decyzji organ zaznaczył, że przepisy u.u.i.ś. zobowiązują właściwy organ przed wydaniem decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach do uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia z regionalnym dyrektorem ochrony środowiska oraz do zasięgnięcia opinii organu Państwowej Inspekcji Sanitarnej, a odstąpienie od wskazanych wymagań możliwe jest tylko w przypadku wykazanej jednoznacznie niezgodności przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego.

Podsumowując Kolegium uznało, że organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję naruszył przepisy postępowania, a mianowicie: art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 K.p.a. w związku z art. art. 80 ust. 2 u.u.i.ś., w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji powinien wyjaśnić i przedstawić okoliczności związane z przeznaczeniem terenu określonym w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w odniesieniu do planowanego przedsięwzięcia oraz uzasadnić je w decyzji w sposób umożliwiający ich weryfikację.

Skargi na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. wywiedli T. K., A. P. i A. S., zarzucając:

1. naruszenie art. 6 K.p.a. i art. 7 K.p.a. w związku z art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze i art. 66 ust. 1 pkt 14 u.u.i.ś. oraz zapisów uchwały Rady Miejskiej B. z dnia [...] Nr [...] przez niewłaściwe zastosowanie i ustalenie wadliwości decyzji organu I instancji odmawiającej określenia środowiskowych uwarunkowań dla realizacji planowanego przedsięwzięcia poprzez:

naruszenie treści art. 80 ust. 2 zdanie pierwsze u.u.i.ś. w wyniku niewyjaśnienia w sposób dostateczny niezgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego;

oparcie o nieobowiązujący wymóg uzyskania przez wnioskodawcę uzgodnienia z zarządcą drogi warunków komunikacyjnych dostępu terenu eksploatacji do drogi powiatowej Nr 1321E;

naruszenie art. 6 i art. 7 K.p.a. w związku z art. 66 ust.1 pkt. 5 u.u.i.ś. w następstwie przyjęcia, że sporządzony przez wnioskodawcę raport oddziaływania na środowisko w zakresie wariantów prowadzenia inwestycji odpowiada wymogom wynikającym z ww. przepisu;.

3 sprzeczność istotnych ustaleń poczynionych przez organ z treścią zebranego materiału w sprawie w następstwie ustalenia, że przedstawiony przez wnioskodawcę wariant polegający na niepodjęciu żadnej działalności górniczej stanowi alternatywną formę realizacji planowanej inwestycji;

4. naruszenie art. 7, art. 75 § 1, art. 77 § 1 § 2, art. 80 i art. 84 § 1 K.p.a. przez:

a. dowolną ocenę dowodów, w szczególności raportu oddziaływania na środowisko w następstwie uznania wiarygodności zawartych w nim ustaleń odnoszących się do wariantów realizowanej inwestycji oraz zapisów wskazujących na brak wpływu zamierzonej inwestycji na obniżenie wód gruntowych;

b. niedopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu planowania przestrzennego wobec występujących, zdaniem organu II instancji, problemów z określeniem i porównaniem obszaru zamierzonej inwestycji z zapisami obowiązującego planu przestrzennego.

W uzasadnieniu skarg ich autorzy podnieśli, że podstawowym dokumentem, na podstawie którego należy rozpatrywać kwestię zgodności planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest uchwała Rady Miejskiej B. z dnia [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., fragment obszaru wsi N. (Dz.Urz. Województwa [...] z [...] poz. [...]) wraz z załącznikiem graficznym stanowiącym integralną część uchwały obrazującym przebieg i granice przeznaczenia poszczególnych obszarów oznaczonych odpowiednimi symbolami. Skarżący stwierdzili, że porównując ustalenia załącznika graficznego do ww. uchwały z dokumentacją znajdującą się w aktach sprawy przedłożoną przez wnioskodawcę M. K. szczegółowe opisywanie procesu porównawczego dokonanego przez organ I instancji było zbędne. Z kopii rysunku planu w skali 1:2000, na którym naniesiono proponowane granice projektowanego terenu górniczego wg karty informacyjnej przedsięwzięcia wynika, że:

na obszarze określonym w raporcie obowiązują ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zatwierdzone ww. uchwałą Rady Miejskiej B. z dnia [...] Nr [...] w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy B., fragment obszaru wsi N.

wskazany obszar w raporcie obejmuje cały teren o symbolu 28.32.PG, przeznaczony pod obszary i tereny górnicze oraz fragment terenu o symbolu 28.34.ZL przeznaczony pod lasy.

W ocenie skarżących z powyższego wynika, że projektowane przedsięwzięcie jest niezgodne z ustaleniami planu w zakresie fragmentu terenu przeznaczonego pod lasy. Zgodnie bowiem z art. 80 ust. 2 u.u.i.ś. planowane przedsięwzięcie powinno być zgodne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, co oznacza, że planowana działalność na danym terenie winna być zgodna (identyczna) z przeznaczeniem terenu w miejscowym planie. Jeśli więc nawet uznać, że organ I instancji nie dość precyzyjnie wyjaśnił stanowisko w tej mierze to Kolegium rozpoznając odwołanie i ustalając okoliczność, że część obszaru objęta zamierzoną inwestycją znajduje się w obszarze oznaczonym symbolem 28.34.ZL, winno utrzymać w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy w B..

Skarżący podkreślili, że jeśli organ odwoławczy miał jakiekolwiek wątpliwości co do ilustracji graficznej obszaru objętego zamierzoną inwestycją, to winien wykorzystać przysługujące mu uprawnienia płynące z przepisów odnoszących się do postępowania dowodowego zawarte w K.p.a. Brak bowiem było przeszkód w skorzystaniu przez Kolegium z dyspozycji art. 75 § 1 K.p.a. i dopuszczeniu z urzędu dowodu w postaci opinii biegłego na podstawie art. 84 § 1 K.p.a. w celu uzyskania wiadomości specjalnych. Zaniechanie tych czynności przez Kolegium nie może jednak rzutować na prawidłowo dokonaną ocenę materiału dowodowego przez organ I instancji.

Ponadto skarżący podnieśli, że rozpatrując odwołanie nie wzięto pod uwagę okoliczności, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 15 ustawy z dnia z dnia 9 czerwca 2011r. Prawo geologiczne i górnicze (Dz.U. z 2015r. poz. 196 ze zm.), terenem górniczym jest przestrzeń objęta przewidywanymi szkodliwymi wpływami robót górniczych zakładu górniczego, żaden więc element funkcjonowania zakładu górniczego nie może wykraczać poza granice terenu o symbolu 28.32.PG, określonego ustaleniami planu miejscowego. Organ II instancji nie wziął przy tym pod uwagę, że zgodnie z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...][...] zawierającym opinię tego organu w przedmiotowej sprawie, zachodzi konieczność uszczegółowienia lokalizacji przedsięwzięcia (granic złóż i granic wydobycia) względem terenu oznaczonego w ewidencji gruntów jako Ls (lasy) oraz w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego symbolem 28.34.ZL z przeznaczeniem terenu pod lasy. Powyższe wynika również z treści art. 66 ust. 1 pkt 14 u.u.i.ś.

Następnie autorzy skargi wskazali, że w zakresie dotyczącym zgodności planowanego zamierzenia z miejscowym planem pozostaje kwestia dostępności komunikacyjnej z obszaru objętego ewentualną eksploatacją złoża poprzez drogę powiatową Nr [...]. Zgodnie z wymogami określonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego dla obszaru oznaczonego symbolem 28.32.PG określono dostępność komunikacyjną na warunkach właściwego zarządcy drogi. Tymczasem uzgodnień w tej mierze wnioskodawca nigdy nie załączył do swojego wniosku o uzyskanie decyzji środowiskowej. Skoro wymóg taki zawarty został w planie zagospodarowania to bezzasadnym jest twierdzenie organu odwoławczego, że brak takiego uzgodnienia nie świadczy o naruszeniu zasad wymienionych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Skarżący wyjaśnili, że działalność wydobywcza kopalni piasku niesie za sobą zanieczyszczenie powietrza pyłami mineralnymi pochodzącymi zarówno z wywiewania z części odkrytej złoża, jak i pylenie wtórne (wymuszone) spowodowane transportem samochodowym. O ile emisja pyłu kwarcowego z wyrobiska ma charakter cykliczny i dotyczy tylko wyrobiska, to emisja wymuszona spowodowana środkami transportu oponowego ma zasięg zdecydowanie większy i dotyczy terenu wokół kopalni. Tereny narażone na emisję wtórną powodowane środkami transportu znajdują się zaś w bezpośrednim sąsiedztwie ww. drogi o nawierzchni żwirowej, która ulega częstej dewastacji.

W dalszych częściach skarg stwierdzono, że bezzasadne i niezrozumiałe pozostają zarzuty organu II instancji odnoszące się do kwestii przedstawienia w raporcie wariantu alternatywnego przedsięwzięcia. Z raportu przedłożonego przez wnioskodawczynię wynika jedynie, że alternatywnym wariantem jest wariant "zero" tj. niepodjęcie przedsięwzięcia. Wariant "zero" planowanej eksploatacji na obszarze działek nr 27 i nr 28 polega na niepodjęciu żadnej działalności górniczej. Na działkach, gdzie zostało udokumentowane złoże, pozostanie nieużytek otoczony gruntami rolnymi z uprawami sadowniczymi. W ocenie skarżących prawidłowo więc organ I instancji wskazał, że w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie można poprzestać na wskazaniu wariantu proponowanego przez wnioskodawcę i – jako wariantu alternatywnego – wariantu polegającego na niepodejmowaniu przedsięwzięcia. Zamiarem ustawodawcy było bowiem stworzenie warunków dla szerszego wyboru niż tylko pomiędzy realizowaniem przedsięwzięcia a jego zaniechaniem i w istocie chodziło o wybór pomiędzy wariantami oddziałującymi w różny sposób na środowisko. Skarżący zaznaczyli, że organ I instancji wzywał inwestora do uzupełnienia w tym zakresie raportu, na co wnioskodawca wskazał, że nie przewiduje innego "wariantu". Jednocześnie skarżący wskazali, że zgodnie z treścią art. 66 ust. 1 pkt. 5 u.u.i.ś. przedłożony przez wnioskodawcę raport nie spełniał ustawowych kryteriów a Kolegium dokonało w tym przedmiocie jedynie przedstawienia poglądów wynikających z orzecznictwa sądów administracyjnych (zbieżnych z poglądami prezentowanymi przez organ I instancji), nie dokonując jednak żadnej analizy treści przedstawionego przez wnioskodawcę raportu. Tym samym organ II instancji dokonał nieprawidłowych ustaleń co do oceny powyższej kwestii i uchylając decyzję naruszył art. 66 ust. 1 pkt. 5 u.u.i.ś.

Dodatkowo skarżący zauważyli, że zgodnie z postanowieniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Ł. z dnia [...][...] zawierającym opinię tego organu w przedmiotowej sprawie w pkt. II.1a wnioskodawca został zobowiązany do "scharakteryzowania występowania wód podziemnych ze szczegółowym uwzględnieniem pierwszego poziomu wodonośnego wraz z określeniem potencjalnego wpływu inwestycji na ten poziom wodonośny". Zdaniem skarżących wyjaśnienia w tej kwestii zawarte w raporcie oddziaływania na środowisko przedstawione przez wnioskodawcę, w szczególności dotyczące nieobniżenia się zwierciadła wody w pobliżu wyrobiska nie zostały poparte żadnymi badaniami oraz ekspertyzami w związku z czym stanowią jedynie pogląd niemający żadnego umocowania.

W końcowych uwagach wskazano, że art. 140 Kodeksu cywilnego jest przepisem prawa materialnego, z którego właściciel nieruchomości sąsiadującej z terenem inwestycji może wywodzić swój interes prawny, jako strona postępowania sądowoadministracyjnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym i z normy tej skarżący wywodzą istnienie interesu prawnego w niniejszej sprawie.

W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło jej oddalenie. Organ podkreślił, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji w kwestionowanej przez skarżących części nie jest sprzeczne, lecz wskazuje na sprzeczności pomiędzy ustaleniami organu I instancji zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, a przedłożonymi Kolegium w postępowaniu odwoławczym przez organ I instancji aktami sprawy oraz twierdzeniami strony odwołującej się. Powyższe rozbieżności wraz z lakonicznymi stwierdzeniami organu I instancji dotyczącymi niezgodności przedmiotowego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagały – zdaniem organu II instancji –ponownego rozpatrzenia sprawy przez ten organ. Kolegium nie zgodziło się z zarzutami skarżących, iż z opisanego przez nich rysunku wynikają jakiekolwiek wnioski co do przeznaczenia przedmiotowych działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Jednoznaczne wykazanie i uzasadnienie niezgodności z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w przeważającym zakresie tylko przez organ II instancji stanowiłoby naruszenie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego.

Ponadto organ odwoławczy zaznaczył, że w rozpatrywanym przypadku kompletem materiałów planistycznych dysponuje tylko organ I instancji. Natomiast powołanie biegłego w zakresie uzyskania wiadomości specjalnych może dotyczyć tylko aspektów faktycznych sprawy, nie zaś wykładni przepisów prawa miejscowego.

Jednocześnie Kolegium wyjaśniło, że pozostałe argumenty organu I instancji mające świadczyć o niezgodności przedmiotowego przedsięwzięcia, tj. niedostarczenie przez wnioskodawczynię warunków czy tez uzgodnienia od zarządcy drogi określających dostępność komunikacyjną dla inwestycji do drogi powiatowej [...], niezachowanie w projekcie pasa ochronnego wokół słupów energetycznych w promieniu 5m od słupa w istniejącym poziomie terenu oraz niewzięcie pod uwagę protestów zakładu energetycznego A S.A. Odział Ł. – T. uznano za niestanowiące o naruszeniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i tym samym niemogące być samoistnie podstawą do odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji. Na marginesie organ wskazał, iż projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego podlega przed jego uchwaleniem uzgodnieniu m.in. z zarządcami dróg publicznych i nie jest możliwa w świetle prawa sytuacja przeznaczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego określonego terenu na cele górnicze i eksploatację złoża kruszywa, bez uprzedniego pozytywnego uzgodnienia m.in. dostępności komunikacyjnej z zarządcą drogi, poprzez którą ma się odbywać komunikacja z terenu tego złoża poprzez daną drogę publiczną.

Odnosząc się do kwestii wariantu alternatywnego przedsięwzięcia Kolegium wyjaśniło, iż w decyzji wskazało informacyjnie, iż zarówno orzecznictwo jak i doktryna prezentują poglądy, według których wariant alternatywny mógłby wiązać się z propozycją odmiennego – od proponowanego w wariancie inwestora – usytuowania poszczególnych obiektów czy urządzeń w ramach planowanego przedsięwzięcia, czy wykorzystania innego rodzaju urządzeń, maszyn. Typy alternatywne przedsięwzięcia to różne warianty inwestycji, które mogą zakładać istnienie różnych rozwiązań, z których każde będzie prowadzić do realizacji tego samego celu.

Postanowieniem z dnia 26 stycznia 2017r. sprawy ze skarg T. K., A. P. i A. S. zostały połączone do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia (art. 111 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016r., poz. 718 ze zm.), powoływana dalej jako "P.p.s.a.".

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016r. poz. 1066 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę administracji publicznej. Kontrola działalności organów administracyjnych, o której mowa, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, iż sądy administracyjne co do zasady nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej.

Stosownie do art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla je w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy; naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi Sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.).

Przedmiotem oceny legalności w niniejszej sprawie jest decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 K.p.a., uchylająca decyzję organu pierwszej instancji i przekazująca sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, dlatego na wstępie należy wyjaśnić charakter zaskarżonej decyzji. Wydanie decyzji kasacyjnej w oparciu o art. 138 § 2 K.p.a. możliwe jest w przypadku łącznego wystąpienia dwóch przesłanek. Po pierwsze, postępowanie przed organem I instancji, w którym wydana została zaskarżona decyzja prowadzone było z naruszeniem przepisów postępowania, a po drugie, konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia gdy postępowanie przed organem I instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego, albo gdy wprawdzie zostało ono przeprowadzone ale z rażącym naruszeniem przepisów procesowych, a także w przypadku naruszenia przepisów postępowania będących podstawą do wydania określonego rodzaju decyzji (vide: B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2011r., str. 518-519).

Oznacza to, że wydanie decyzji kasacyjnej wymaga wykazania przez organ odwoławczy takiego naruszenia przepisów postępowania, którego następstwem jest niewyjaśnienie podstawowych okoliczności stanu faktycznego sprawy, bez którego nie można sprawy rozpoznać co do istoty. Decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji nie może być zatem podjęta w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 K.p.a. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ I instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Wykładnia rozszerzająca analizowanego przepisu jest niedopuszczalna.

Jeżeli natomiast dostrzeżone przez organ odwoławczy wady postępowania pierwszoinstancyjnego nie przekreślają możliwości rozstrzygnięcia sprawy co do istoty, a zebrany w sprawie materiał dowodowy wymaga jedynie uzupełniania w ograniczonym zakresie, wówczas organ II instancji zobligowany jest zastosować art. 136 K.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Dokonując bowiem wykładni art. 138 § 2 K.p.a. nie można pomijać treści art. 136 K.p.a., gdyż przepisy te pozostają ze sobą w ścisłym związku funkcjonalnym.

Oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia powyższych kryteriów jasno wskazuje, iż jedynym powodem zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. była kwestia niewyjaśnienia w dostateczny sposób zakresu terytorialnego projektowanego przedsięwzięcia. Nie pretendując w ramach niniejszego postępowania do sformułowania stanowczych sądów w powyższej kwestii wypada jednakowoż wskazać, że planowane przedsięwzięcie może wykraczać poza teren przeznaczony miejscowym planie do eksploatacji złoża o symbolu 28.32.PG i kwestia ta wymaga bliższego wyjaśnienia. Należy bowiem mieć na uwadze, iż działka nr 27, stanowiąca część terenu projektowanej kopalni, obok oznaczenia symbolem 28.32.PG, oznaczona jest w części również symbolem 28.34.ZL i 28.33.R, a tym samym stanowi tereny leśne i rolne. Jednocześnie nie wolno tracić z pola widzenia tego, iż inwestorka wskazała teren przedsięwzięcia na mapie załączonej do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej jako obejmujący tylko cześć północną terenu działki nr 27, a więc o przeznaczeniu określonym symbolem 28.32.PG. Analiza dokumentacji przedłożonej przez inwestorkę, a w szczególności konfrontacja jej z częścią graficzną miejscowego planu może budzić wątpliwości co do tego czy obszar lokalizacji złoża częściowo nie obejmuje także terenu oznaczonego w planie symbolem 28.34.ZL. Zasadnie zatem wskazuje na te okoliczności organ odwoławczy formułując tezę, iż kwestia ta wymaga jednoznacznego ustalenia spełniającego wymagania stawiane przez art. 7 art. 77 § 2 i art. 80 K.p.a.

Nie można jednak zgodzić się z konkluzja tegoż organu, iż rozwianie powyższych wątpliwości uzasadnia zastosowanie w sprawie art. 138 § 2 K.p.a. Wszak wyjaśnienie tej kwestii nie wymaga prowadzenia rozbudowanego, skomplikowanego i czasochłonnego postępowania wyjaśniającego, do przeprowadzenia którego nie mógłby znaleźć zastosowania art. 136 K.p.a. Nadto wskazywana przez organ odwoławczy teza, iż to organ I instancji jest dysponentem materiałów planistycznych związanych z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego w niczym nie ogranicza możliwości zastosowania w sprawie art. 136 K.p.a.

Wyjątkowość regulacji art. 138 § 2 k.p.a. uniemożliwia wykładnię rozszerzającą tegoż przepisu, a to oznacza, iż organ odwoławczy może powołać się na ów przepis tylko wówczas, gdy wykaże, że przeprowadzenie przezeń dodatkowego postępowania wyjaśniającego w granicach art. 136 k.p.a. nie jest wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy. W takiej sytuacji, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ odwoławczy dojdzie do przekonania o konieczności wydania decyzji kasacyjnej, winien nie tylko uzasadnić istnienie przesłanek wymienionych w art. 138 § 2 K.p.a. ale również wskazać, dlaczego nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego. Na organie odwoławczym ciąży zatem obowiązek wskazania, jakie okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy winny zostać wyjaśnione oraz wskazania przyczyn, z powodu których organ ten w celu ich wyjaśnienia nie zastosował art. 136 K.p.a. (vide: wyrok WSA w Kielcach z dnia 16 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Ke 302/11; wyrok WSA w Opolu z dnia 14 czerwca 2011r. w sprawie II SA/Op 139/11; wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 9 marca 2011r. w sprawie II SA/Rz 1166/10; wyrok WSA w Krakowie z dnia 29 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Kr 534/10; wyrok WSA w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 21 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Go 823/10; WSA w Rzeszowie z dnia 20 grudnia 2010r. w sprawie II SA/Rz 360/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010r. w sprawie II GSK 1065/09, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ).

Zasada merytorycznego rozstrzygania sprawy przez organ odwoławczy związana jest również z określoną w art. 12 K.p.a. zasadą szybkości postępowania. Zgodnie z powołanym przepisem organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy rozpoznając sprawę powinien zatem kierować się względami ekonomiki procesowej i wspomnianą zasadą szybkości postępowania. Jeżeli zatem organ odwoławczy uchyla rozstrzygnięcie organu I instancji i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ, to musi liczyć się z tym, że ostateczne załatwienie sprawy zostanie odsunięte w czasie.

Powyższe uwagi jasno wskazują, iż zakres wadliwości decyzji organu I instancji dostrzeżony w postępowaniu odwoławczym, a w szczególności zakres niezbędnego do przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego nie wykraczał poza ramy określone w art. 136 K.p.a. To zaś deprecjonuje stanowisko organu odwoławczego o konieczności posłużenia się w niniejszej sprawie normą art. 138 § 2 K.p.a. Do tego samego wniosku prowadzi brak wskazania przez organ odwoławczy innych wadliwości postępowania prowadzonego przez organ I instancji skutkujących koniecznością dalszych działań organów w zakresie gromadzenia i oceny materiału dowodowego. Wypada bowiem zauważyć, iż organ odwoławczy jednoznacznie wskazał, iż takie kwestie jak: zgoda zarządcy drogi na korzystanie z drogi powiatowej, nieuwzględnienia protestów A S.A. czy niezachowania pasa ochronnego wokół słupów energetycznych nie mają istotnego znaczenia w postępowaniu prowadzonym w niniejszej sprawie. Tym samym – oceniając te okoliczności odmiennie niż organ I instancji – nie znalazł w nich podstawy do zastosowania w sprawie art. 138 § 2 K.p.a.

Ponadto wypada wskazać, iż organy obu instancji jednolicie dostrzegły, iż inwestorka pomimo dwukrotnego wzywania przez organ I instancji do wskazania wariantów inwestycji nie uzupełniła raportu w powyższym zakresie, a wręcz wskazała, że nie przewiduje innego wariantu inwestycji niż wariant proponowany. Powyższa okoliczność w ocenie organu I instancji stanowiła podstawę odmowy ustalenia warunków środowiskowych dla projektowanego przedsięwzięcia, zaś organ odwoławczy nie wyprowadził jakiejkolwiek konkluzji z powyższego ustalenia.

Odnosząc się do tej kwestii wypada potwierdzić stanowisko organów, iż w świetle art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. nie jest wystarczające przedstawienie w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jedynie wariantu wnioskodawcy oraz wariantu polegającego na tym, że przedsięwzięcie nie będzie podejmowane, bowiem wariant niepodejmowania przedsięwzięcia nie może być uznany za racjonalny wariant alternatywny wobec wariantu wnioskodawcy. To zaś oznacza, iż brak przedstawienia w raporcie innego możliwego do realizacji rozwiązania funkcjonowania projektowanego przedsięwzięcia dyskwalifikuje raport w tym zakresie i nie pozwala uznać go za spełniający wymóg określony w art. 66 ust. 1 pkt 5 u.u.i.ś. Z powodu powyższej wadliwości raport nie może stanowić podstawy do wydania decyzji ustalającej środowiskowe uwarunkowania dla projektowanego przedsięwzięcia (vide: wyrok NSA z dnia 17 listopada 2015r. sygn. akt II OSK 602/14; wyrok WSA w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2016r. sygn. akt IV SA/Wa 110/16; wyrok WSA w Poznaniu z dnia 12 sierpnia 2015r. sygn. akt II SA/Po 450/15; wyrok WSA w Krakowie z dnia 27 lutego 2013r. sygn. akt II SA/Kr 1722/12, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Tym samym wypada dostrzec, iż w postępowaniu odwoławczym zachowała swą aktualność co najmniej jedna okoliczność stanowiąca przesłankę odmowy ustalenia warunków środowiskowych dla projektowanego przedsięwzięcia. Wypada zatem wskazać, iż istniała podstawa do merytorycznego zakończenia postępowania poprzez wydanie jednej z decyzji, o których mowa w art. 138 § 1 K.p.a. Dodatkowo przemawia to za wadliwością zaskarżonej decyzji.

Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi wypada wskazać, iż aktualność w ramach niniejszego postępowania zachowuje ten tyczący niedopuszczenia dowodu z opinii biegłego z zakresu planowania przestrzennego na okoliczność określenia obszaru zamierzonej inwestycji w kontekście postanowień miejscowego planu. Przy czym zarzut ten wypada uznać za bezpodstawnie sformułowany na obecnym etapie postępowania. Kluczowym dowodem w postępowaniu o wydanie decyzji środowiskowej jest raport oddziaływania projektowanego przedsięwzięcia na środowisko. Chociaż jest on dokumentem prywatnym opracowanym przez osoby posiadające wiadomości specjalne, to art. 66 w związku z art. 62 ust. 1 u.u.i.ś. precyzyjnie wskazuje wymagania stawiane wobec niego. Z tego też powodu winien on być kompleksowy, spójny i rzetelny. Jakkolwiek do oceny raportu stosuje się wszystkie zasady postępowania dowodowego, a w razie wątpliwości co do istotnych okoliczności sprawy organ może wezwać inwestora do uzupełnienia raportu lub też sięgnąć do innych środków dowodowych dla jego oceny (vide: wyrok WSA w Łodzi z dnia 8 lipca 2016r. sygn. akt II SA/Łd 1086/15, http://orzeczenia.nsa.gov.pl ), to okoliczność, dla wykazania której miałby zostać przeprowadzony dowód z opinii biegłego, możliwa jest do ustalenia bez potrzeby odwoływania się do wiadomości specjalnych, bowiem dotyczy ona weryfikacji obszaru zamierzonej inwestycji w kontekście postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

Konkludując wypada zatem wskazać, iż w rozpoznawanej sprawie nie zaistniały przesłanki, które nakazywałyby odstąpienie od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c P.p.s.a. i uznając, iż w niniejszej sprawie doszło do istotnego naruszenia przepisu art. 138 § 2 K.p.a. orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji.

O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 P.p.s.a.

JK