Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 432/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2020-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i orzeczenia organów I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 155
journal: Dz.U. 2018 poz 2096
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 10 stycznia 2020 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 24 października 2017 r. sygn. akt II SA/Ol 709/17 w sprawie ze skargi P. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r. nr [...]; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z 24 października 2017 r., sygn. akt II SA/Ol 709/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie oddalił skargę P. K. (dalej "Skarżący") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy.

Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Decyzją z [...] lipca 2005 r. Wójt Gminy Ś. ustalił dla P. L. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej (letniskowej) na działce nr [...] w obrębie K., gmina Ś. Wójt wskazał, że zamierzenie inwestycyjna spełnia wymogi określone w art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. (Dz. U. z 2003 r., Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej "u.p.z.p.").

Następnie decyzją z [...] września 2008 r. Wójt zmienił na wniosek P. L. wymienioną decyzję o warunkach zabudowy w następujący sposób – "zmienia się zapisy w punkcie 3 lit d) decyzji w zakresie geometrii dachu budynku: - wysokości kalenicy - 6-6,5 m, układu połaci dachowych - dwuspadowy - na zapisy o brzmieniu: wysokości kalenicy - do 7,5 m, układu połaci dachowych – dwuspadowy".

Inwestor uzyskał pozwolenie na budowę wymienionej inwestycji decyzją Starosty S. z [...] października 2009 r. Pozwolenie na budowę zostało następnie przeniesione na P. K. mocą decyzji z [...] sierpnia 2011 r.

Postanowieniem z [...] listopada 2012 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie - po rozpatrzeniu wniosku Towarzystwa [...] - wszczęło z urzędu postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji z [...] września 2008 r. w sprawie zmiany decyzji o warunkach zabudowy i dopuściło do udziału w nim Towarzystwo [...].

Decyzją z [...] kwietnia 2013 r. SKO w Olsztynie stwierdziło nieważność decyzji z [...] września 2008 r. zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r.

SKO wskazało, że po wydaniu decyzji o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r., a przed wydaniem decyzji zmieniającej z [...] września 2008 r. weszło w dniu 14 lutego 2006 r. w życie rozporządzenie nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego (Dz. Urz. Woj. Warmińsko-Mazurskiego z 2006 r., Nr 20, poz. 506, dalej "rozporządzenie"). Rozporządzenie to wprowadziło zakaz budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych. Zakresem obowiązywania rozporządzenia objęta jest również działka, co do której wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r.

Wobec faktu, że zmienił się stan prawny, w jakim została wydana przedmiotowa decyzja o warunkach zabudowy, nie była możliwe zmiana tej decyzji w trybie art. 155 K.p.a., dokonana decyzją z dnia [...] września 2008 r. Stąd też decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy rażąco narusza art. 155 K.p.a.

Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy złożył Skarżący, kwestionując stanowisko SKO.

Zdaniem Skarżącego organ nie wskazał przepisu prawa, który w jego przekonaniu stanowił podstawę stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy.

Ponadto obowiązek uwzględniania zakazów wynikających z Rozporządzenia Wojewody może mieć zastosowanie tylko do spraw niezakończonych wydaniem decyzji o warunkach zabudowy przed wejściem w życie Rozporządzenie tj. przed dniem 14 lutego 2006 r.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] czerwca 2017 r. SKO utrzymało w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2013 r.

SKO podkreśliło, że przedmiotem postępowania jest decyzja zmieniająca decyzję o warunkach zabudowy, nie zaś sama decyzja o warunkach zabudowy. Decyzja o warunkach zabudowy z [...] lipca 2005 r. nie została bowiem wyeliminowana z obrotu prawnego.

SKO ponownie wskazało na fakt wejścia w życia Rozporządzenia przed wydaniem decyzji zmieniającej. Wobec zmiany stanu prawnego brak było podstaw do zastosowania przez Starostę art. 155 K.p.a., co skutkowało stwierdzeniem nieważności decyzji zmieniającej.

Skargę na decyzję SKO z [...] czerwca 2017 r. wniósł Skarżący. Skarżący podniósł, że SKO niezasadnie utrzymało w mocy decyzję własną, ponieważ w sprawie nie zachodziły przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji zmieniającej decyzję o warunkach zabudowy. Ponadto zdaniem Skarżącego organ nie przeprowadził w sposób wyczerpujący postępowania wyjaśniającego.

Zdaniem WSA w Olsztynie decyzja o warunkach zabudowy została wydana w oparciu o bezwzględnie obowiązujące przepisy prawa, które wyłączają swobodę ustalania parametrów zabudowy. Zatem niedopuszczalne było uznaniowe dokonanie zmiany decyzji o warunkach zabudowy, nawet jeśli byłoby to uzasadnione interesem inwestora. Sąd wskazał nadto, iż zmiana określonych w decyzji o warunkach zabudowy parametrów zabudowy uzasadniona potrzebą inwestora odmienną od wymagań wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, byłaby bowiem równoznaczna z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych procedury ich ustalania.

Odnosząc się do zakresu zmiany wprowadzonej decyzją zmieniającą z [...] września 2008 r. Sąd I instancji zauważył, iż zmiana decyzji o warunkach zabudowy dotyczyła jednego z parametrów zamierzonej inwestycji, a mianowicie wysokości kalenicy oraz wskazał, że określenie tego parametru następuje w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 61 ust. 6 u.p.z.p. w zw. z § 8 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego). Zatem w tym zakresie nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany, nawet jeśli byłoby uzasadnione interesem inwestora. Byłoby to bowiem równoznaczne z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych, a mianowicie u.p.z.p., procedury ich ustalania.

Z powyższych względów zdaniem Sądu I instancji zmiana decyzji o warunkach zabudowy została dokonana z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a.

Niezależnie od powyższej argumentacji o charakterze zasadniczym Sąd I instancji zaaprobował nadto pogląd prawny SKO, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie przy niezmienionym stanie prawnym oraz podkreślił, że niezależnie od tego, czy zmiana stanu prawnego miałaby w ogóle wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia, niewątpliwe nie zostałby w takim wypadku spełniony warunek prowadzenia postępowania w ramach tego samego stanu prawnego i faktycznego.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Skarżący, zaskarżając go w całości i zarzucając:

1. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej "P.p.s.a.") naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z art. 155 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne uznanie, że decyzją SKO w Olsztynie z dnia [...] czerwca 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję SKO w Olsztynie z dnia [...] kwietnia 2013 r. zasadnie stwierdzono nieważność decyzji Wójta z dnia [...] września 2008 r. w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w obrębie K. gmina Ś. w sytuacji, gdy brak było przesłanek do stwierdzenia nieważności tej decyzji,

2. na podstawie art. 174 pkt 2 P.p.s.a. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nieprawidłowe ustalenie stanu faktycznego, brak oceny stanu faktycznego ustalonego przez SKO w Olsztynie, brak ustosunkowania się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów podniesionych w skardze oraz niewskazanie w uzasadnieniu wyroku w bezsporny sposób, że zachodziły przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] września 2008 r. w sprawie zmiany własnej decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej na działce nr [...] w obrębie K. gmina Ś.

W oparciu o powyższe zarzuty Skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, uwzględnienie skargi i uchylenie obydwu decyzji SKO, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Olsztynie.

Skarżący kasacyjnie wniósł ponadto o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Na rozprawie w dniu 10 stycznia 2020 r. pełnomocnik Skarżącego kasacyjnie wnosił i wywodził, jak w skardze kasacyjnej. Pełnomocnik SKO w Olsztynie wnosił o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369, ze zm.; dalej w skrócie: P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej. Z urzędu sąd bierze pod uwagę tylko nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z przesłanek nieważności postępowania, wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana przez Naczelny Sąd Administracyjny.

Rozpoznając sprawę w granicach wyznaczonych przez stronę skarżącą kasacyjnie, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie wobec trafności zarzutów naruszenia przepisów prawa materialnego, to jest art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. i art. 155 K.p.a.

Przechodząc do rozpoznania poszczególnych zarzutów wskazać należy, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarysowała się linia orzecznicza, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. wyroki NSA z 27 czerwca 2012 r., sygn. II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz z 26 marca 2010 r., sygn. II FSK 1842/08, dost. LEX nr 596025).

Przechodząc do oceny zgłoszonego zarzutu naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. oraz art. 141 § 4 P.p.s.a. stwierdzić należy, iż nie zasługiwał on na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi inne naruszenie przepisów postępowania (inne niż dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego - przyp. NSA).

Wskazany jako wzorzec kontroli kasacyjnej przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. ustanawia zatem normę prawną o charakterze wynikowym, to jest wskazującą jakiego rodzaju rozstrzygnięcie winien podjąć wojewódzki sąd administracyjny w sytuacji zaistnienia wskazanych w nim okoliczności, to jest stwierdzenia przez ten Sąd innego niż stanowiące podstawę wznowienia, naruszenia przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Do samodzielnego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. poprzez brak jego zastosowania mogłoby zatem dojść jedynie w sytuacji, gdyby sąd wojewódzki nie uchylił zaskarżony akt na jego podstawie, mimo dokonanego ustalenia, że doszło do naruszenia przepisów proceduralnych, które nie miało istotny wpływ na wynik sprawy.

Taka sytuacja procesowa nie zaistniała w niniejszej sprawie, albowiem Sąd I instancji, nie stwierdził w kontrolowanej spawie jakiegokolwiek naruszenia przepisów postępowania przez organ orzekający w postępowaniu nieważnościowym.

Zauważyć w tym miejscu trzeba, iż do naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. potencjalnie może dojść także wtórnie, wtedy gdy Sad I instancji powinien był stwierdzić naruszenie prawa procesowego w postępowaniu administracyjnym i w konsekwencji tego uchylić zaskarżony akt, czego nie zrobił. W takiej jednakże sytuacji, to jest jeżeli wnoszący skargę kasacyjną zamierza zarzucić sądowi pierwszej instancji, że wadliwie nie uchylił zaskarżonej decyzji i zaakceptował obarczony istotnymi wadami sposób prowadzenia postępowania administracyjnego, wówczas powinien wskazać na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego naruszonymi w postępowaniu prowadzonym przez organy administracji . Także ustalenia stanu faktycznego podważać można za pomocą zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w powiązaniu z odpowiednimi przepisami postępowania administracyjnego, albowiem błąd w ustaleniu stanu faktycznego sprawy powodowany jest każdorazowo uchybieniami charakterze procesowym.

Takowego wskazania zarówno w zarzutach jak i uzasadnieniu skargi kasacyjnej zabrakło, albowiem ogranicza się ona w tym zakresie do stwierdzenia, iż doszło do nieprawidłowego ustalenia stanu faktycznego. Skarżący kasacyjnie zakwestionował zatem bliżej nieokreślone ustalenia faktyczne sprawy administracyjnej poczynione przez organy administracji, a zaaprobowane przez Sąd I instancji, nie wskazując przy tym skutkiem naruszenia jakich przepisów postępowania było poczynienie takowych wadliwych ustaleń.

Taki sposób sformułowania zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. nie pozwala na odniesienie się poprzez jego treść do zaskarżonego orzeczenia. Zarzut kasacyjny powinien bowiem zawierać wskazanie konkretnego przepisu prawa, który, zdaniem skarżącego kasacyjnie, został naruszony. Należy podać artykuł, paragraf, ustęp, punkt literę, a także inne szczegółowe oznaczenia przepisu, jeżeli takowe występują. Skarżący kasacyjnie zobowiązany jest wskazać na czym polega to naruszenie oraz jego postać, czy jest to błąd w wykładni, czy w zastosowaniu przepisu. W zakresie naruszenia procedury, dodatkowo, w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a. należy przywołać wywód dotyczący istotnego wpływu tego naruszenia na wynik sprawy.

Złożona skarga kasacyjna pozbawiona jest zatem odnośnie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. elementów treściowych ją konstytuujących, co uniemożliwia sądowi ocenę jej zasadności. Brak jest bowiem podstaw prawnych dla podejmowania przez Naczelny Sąd Administracyjny prób domyślania się w oparciu o wywody zawarte w skardze kasacyjnej, który przepis prawa procesowego dotyczący ustalania stanu faktycznego sprawy administracyjnej strona skarżąca kasacyjnie miała na uwadze, podnosząc ten zarzut, w tym w szczególności jakie przepisy procedury administracyjnej zostały w jej ocenie naruszone przez organy administracji, skutkiem czego było wadliwe ustalenie stanu faktycznego sprawy.

Nie zasługiwał także na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, iż uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania.

Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, publ. ONSAiWSA 2012/6/101). Nadto zgodnie z uchwałą składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09 publikowany ONSAiWSA 2010/3/39, przepis art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 tej ustawy), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia.

Podkreślić w tym miejscu należy, iż prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd pierwszej instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego (por. wyrok NSA z 12 marca 2019 r., sygn. II OSK 1054/17, dost. na stronie internetowej: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej CBOSA). Dopiero pominięcie przez wojewódzki sąd administracyjny istotnych zarzutów i argumentów skargi wraz z wykazaniem ich istotności przez skarżącego kasacyjnie może stanowić uzasadnioną podstawę do uchylenia wyroku sądu administracyjnego I instancji (por. wyrok NSA z 13 marca 2019 r., sygn. II GSK 506/17, dost. w CBOSA).

Przenosząc powyższe rozważania na grunt kontrolowanego rozstrzygnięcia stwierdzić należy, iż wymogom powyższym uzasadnienie zaskarżonego wyroku sprostało, a okoliczność, że stanowisko Sądu I instancji nie zawierało odniesienia się do wszystkich zarzutów skargi oceny tej nie przekreśla.

Zauważyć bowiem trzeba, iż uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji wyraził generalny pogląd co do niedopuszczalności dokonywania w trybie art. 155 K.p.a. zmian ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, co stanowiło zasadniczą przesłankę jego rozstrzygnięcia.

Niezależnie od tego Sąd ten stwierdził, że zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie przy niezmienionym stanie prawnym i to niezależnie od tego, czy zmiana stanu prawnego miałaby w ogóle wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Sąd I instancji wskazał wreszcie, iż skoro zmiana decyzji o warunkach zabudowy dotyczyła wysokości kalenicy, a określenie tego parametru następuje w oparciu o przeprowadzoną analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, to w tym zakresie nie jest dopuszczalne uznaniowe wprowadzenie zmiany, nawet jeśli byłoby uzasadnione interesem inwestora. Byłoby to bowiem równoznaczne z określeniem wymagań zabudowy w oderwaniu od wynikającej z przepisów szczególnych, a mianowicie u.p.z.p., procedury ich ustalania.

Z powyższych przyczyn WSA w Olsztynie uznał, że zmiana decyzji o warunkach zabudowy została dokonana z rażącym naruszeniem art. 155 K.p.a.

Wobec generalnego stwierdzenia niedopuszczalności orzeczenia o zmianie ustalającej warunki zabudowy decyzji ostatecznej z [...] lipca 2005 r. w trybie przewidzianym w art. 155 K.p.a. nie było zatem konieczne odnoszenie się przez Sąd I instancji do pozostałych zgłoszonych w skardze zarzutów oraz argumentacji podniesionej na ich poparcie, w tym w szczególności zarzutu naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., albowiem w takiej sytuacji procesowej nie miały one znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy przez ten Sąd.

Dla oceny zaistnienia naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ma znaczenia, iż zdaniem skarżącego kasacyjnie uzasadnienie oceny prawnej sądu I instancji było ogólnikowe. Twierdzenie to nie jest oparte na prawdzie, albowiem Sąd I instancji obszernie i klarownie wyartykułował przesłanki swojego stanowiska co do niedopuszczalności stosowania trybu z art. 155 K.p.a. do decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Podkreślić wreszcie trzeba, iż prawidłowość albo nieprawidłowość oceny prawnej Sądu I instancji nie ma znaczenia dla oceny zasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Wadliwość stanowiska Sądu mogłaby być przez stronę skarżącą kasacyjnie skutecznie wykazywana jedynie w drodze podniesienia odpowiedniego zarzutu naruszenia prawa procesowego lub prawa materialnego, które zresztą w skardze kasacyjnej zostały zgłoszone i zostaną omówione w dalszej części niniejszego uzasadnienia.

Trafne okazały się natomiast zgłoszone w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 155 K.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., aczkolwiek nie sposób zgodzić się z całością zaprezentowanej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej argumentacji i wyprowadzonych z niej wniosków. W tym zakresie zauważyć jednakże należy, iż związanie granicami skargi kasacyjnej dotyczy związania przytoczonymi podstawami kasacyjnymi, rozumianymi jako wskazanie przepisów prawa, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez sąd pierwszej instancji, nie obejmuje jednak związania uzasadnieniem podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z 8 listopada 2016 r. sygn. II OSK 2671/15; z 8 kwietnia 2016 r. sygn. I OSK 1758/14; z 7 października 2014 r. sygn. II OSK 760/13; z 28 maja 2013 r. sygn. II OSK 568/13; z 23 maja 2013 r. sygn. II OSK 210/12, dostępne w CBOSA). Oznacza to, że sąd może uwzględnić powołany w skardze kasacyjnej zarzut, opierając się na argumentach nieprzytoczonych przez stronę skarżącą (por. wyrok NSA z 15 marca 2012 r. sygn. II OSK 2562/10, publ. ONSAiWSA 2013/1/8).

Przechodząc do szczegółowego omówienia oceny zgłoszonych zarzutów wskazać należy, iż Sąd I instancji naruszył art. 155 K.p.a. przede wszystkim poprzez przyjęcie, iż niedopuszczalnym jest dokonywania w trybie art. 155 K.p.a. zmian ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu.

Zauważyć bowiem trzeba, iż postępowanie prowadzone na podstawie 155 K.p.a. ma dostarczyć odpowiedzi na pytanie, czy zaistniały wskazane w tym przepisie przesłanki uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, co oznacza, że postępowanie to prowadzone jest w nowej co do przedmiotu sprawie, choć jej rozstrzygnięcie dotyczy praw lub obowiązków, które już doznały konkretyzacji w formie decyzji o której uchylenie bądź zmianę zabiega podmiot je inicjujący.

Wskazany wyżej przepis art. 155 K.p.a. określa przy tym materialnoprawne przesłanki zastosowania wskazanej w nim instytucji wskazując, że należą do nich:

- brak sprzeczności uchylenia bądź zmiany z przepisami szczególnymi,

- interes społeczny lub słuszny interes strony w zmianie bądź uchyleniu decyzji.

Wskazana wyżej regulacja określa zatem zarówno zakres postępowania dowodowego jakie winno być przeprowadzone przez orzekający w sprawie organ administracji, jak i przesądza o tym, że art. 155 K.p.a. można zastosować jedynie wówczas, gdy uchylenie bądź zmiana decyzji ostatecznej nie spowoduje naruszenia przepisu prawa materialnego na podstawie, którego wydana została decyzja stanowiąca przedmiot postępowania nadzwyczajnego. Niewątpliwie bowiem to właśnie przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania ostatecznego rozstrzygnięcia, które ma zostać uchylone bądź zmienione, stanowią (choć nie wyłącznie one) jedne z przepisów szczególnych o jakich mowa w art. 155 K.p.a. Przepis art. 155 K.p.a. jest bowiem przepisem o szczególnym charakterze i nie może upoważniać do lekceważenia normy materialnoprawnej i zastępowania jej elementami oceny o charakterze uznaniowym lub słusznościowym, jakie zawiera ogólna klauzula "interesu społecznego lub słusznego interesu strony". O interesie społecznym i słusznym interesie strony można mówić tylko w takich przypadkach, jeżeli uwzględnienie tych interesów nie narusza prawa (nie sankcjonuje stanu niezgodnego z prawem).

Co za tym idzie dla oceny czy w stosunku do określonej decyzji ostatecznej może znaleźć zastosowanie tryb o jakim mowa w art. 155 K.p.a. kluczowe znaczenie ma zweryfikowanie czy przepisy prawa materialnego stanowiące podstawę wydania danej decyzji umożliwiają jej uchylenie bądź zmianę w sposób wnioskowany przez stronę, czy też zamierzony przez działający z urzędu organ, czy też było to jedyne możliwe w danym stanie faktycznym i prawnym sprawy rozstrzygnięcie, którego zmiana bądź uchylenie musiałby się wiązać z naruszeniem tych przepisów.

W związku z powyższym w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntował się przywołany przez Sąd I instancji pogląd, iż art. 155 K.p.a. może mieć zastosowanie tylko do decyzji uznaniowych, w których organ ma możliwość swobody decyzyjnej w orzekaniu, w ramach której może uwzględnić interes społeczny lub słuszny interes strony. Dlatego przepisu tego nie można stosować dla uchylenia lub zmiany decyzji, przy wydaniu której organ nie posiadał żadnego luzu decyzyjnego, gdyż bezwzględnie obowiązujący przepis prawa materialnego zobowiązywał go, przy ustaleniu istnienia określonych w nim przesłanek, do wydania takiej decyzji.

Wadliwym było natomiast przyjęcie przez Sąd I instancji tego poglądu prawnego jako znajdującego bezpośrednie zastosowanie także do decyzji o w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, które co za tym idzie nie mogą w ocenie tego Sądu w ogóle podlegać zmianom w trybie art. 155 K.p.a.

Zauważyć bowiem trzeba, iż wprawdzie decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ma charakter związany, jednakże związanie to polega wyłącznie na tym, iż rozpoznający podanie strony organ jest związany treścią wniosku strony, którego nie może samodzielnie modyfikować, a jednocześnie nie może odmówić jego uwzględnienia (to jest ustalenia warunków zabudowy), w sytuacji gdy objęte wnioskiem zamierzenie inwestycyjne spełnia wymogi o jakich mowa w art. 61 u.p.z.p. Z faktu, iż decyzja organu rozpoznającego wniosek o ustalenie warunków zabudowy nie ma charakteru uznaniowego nie wynika przy tym, by dla danego terenu możliwym było wydanie jedynie jednej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu o treści zdeterminowanej stanem faktycznym danej nieruchomości i jej otoczenia. Wręcz przeciwnie dla danego terenu formalnie możliwym jest wydanie szeregu rożnych decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, których jedynym wspólnym mianownikiem będzie to, iż te odmienne zamierzenia inwestycyjne muszą odpowiadać wymogom określonym w art. 61 u.p.z.p., w tym mimo swojego zróżnicowania muszą zapewnić spełnienie wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa. Jest to zatem zasadniczo inna sytuacja niż chociażby w przypadku decyzji wydawanych w postępowaniu legalizacyjnym prowadzonym na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r., Nr 243, poz. 1623 ze zm., gdzie w przypadku braku możliwości zalegalizowania samowolnie wzniesionego obiektu budowlanego organ nadzoru nie ma innej możliwości rozstrzygnięcia sprawy niż orzeczenie o jego rozbiórce.

Z powyższego wynika, że procedując w przedmiocie zmiany ostatecznej decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu w trybie art. 155 K.p.a. właściwy organ nie może jedynie dopuścić do sytuacji, w której doszłoby do uznaniowego i uzasadnionego wyłącznie interesem inwestora wprowadzeniem zmian w funkcji, czy też parametrach zabudowy odmiennie od wymagań wynikających z wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1 zasady dobrego sąsiedztwa, a ustalonych w toku pierwotnego postępowania lokalizacyjnego w wyniku przeprowadzenia prawem wymaganej analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu.

Co za tym idzie nie można zgodzić się z poglądem, iż niedopuszczalnym jest dokonywania w trybie art. 155 K.p.a. zmian ostatecznych decyzji ustalających warunki zabudowy i zagospodarowania terenu, albowiem zmiana taka jest co do zasady dopuszczalna, a jedynie musi mieścić się w granicach wynikających z analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu (czyli spełniać wymogi wynikające z zasady dobrego sąsiedztwa - art. 61 ust. 1pkt 1 u.p.z.p.) oraz nie może doprowadzić do naruszenia przez zmodyfikowaną zabudowę bądź zagospodarowanie terenu pozostałych wymagań wynikających z art. 61 u.p.z.p.

Co za tym idzie w tym kluczowym dla sprawy zakresie zaskarżony wyrok wydany zatem został z naruszeniem art. 155 K.p.a. polegającym na niewłaściwej jego wykładni.

Dalej wskazać należy, iż choć prawidłowym było stanowisko Sądu I instancji wyrażone w ślad za orzekającym w sprawie SKO, iż zmiana decyzji w trybie art. 155 K.p.a. może nastąpić jedynie przy niezmienionym stanie prawnym, to jednak wadliwym był pogląd tego Sądu utożsamiający zmianę stanu prawnego z wprowadzeniem jakichkolwiek nowych regulacji w miejsce, lub obok regulacji obowiązujących w dacie wydawania decyzji ostatecznej, która ma zostać w tym trybie zmieniona i to niezależnie od tego czy zmiana stanu prawnego miałaby w ogóle wpływ na treść podjętego rozstrzygnięcia.

Powyższe uchybienie Sądu I instancji wynikło jak się wydaje z uproszczonego rozumienia pojęcia "stanu prawnego" jako zestawu obowiązujących w danym momencie aktów prawnych, podczas gdy stan prawny odnosić należy do prawa rozumianego jako zespół obowiązujących norm prawnych, które jedynie odkodowuje się z zawartych w aktach prawnych przepisów.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie przez zmianę stanu prawnego uniemożliwiającą dokonanie zmiany decyzji ostatecznej w trybie art. 155 K.p.a. rozumieć należy nie tyle wejście w życie nowych, bądź zmienionych aktów prawnych zawierających nowe przepisy rozumiane jako jednostki redakcyjne teksu prawnego, lecz wprowadzenie nowych bądź zmienionych norm prawnych odnoszących się do przedmiotu postępowania zakończonego decyzją ostateczną, której zmiany w trybie art. 155 K.p.a. domaga się strona.

Z powyższego wynika, dla ustalenia czy określona zmiana przepisów (w tym jak w kontrolowanej sprawie wejście w życie nowego aktu prawnego) stanowi zmianę uniemożliwiającą zmianę w trybie art. 155 K.p.a. uprzednio wydanej decyzji ostatecznej koniecznym jest właśnie ustalenie, czy zmiana ta wprowadziła nowe normy prawne dotyczące przedmiotu postępowania, co w przypadku decyzji w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu oznaczać musi wprowadzenie nowych, bądź zmienionych norm dotyczących możliwego zagospodarowania terenu, którego dotyczyła zmieniana decyzja ostateczna.

Również w tym zakresie zaskarżony wyrok wydany zatem został z naruszeniem art. 155 K.p.a. polegającym na niewłaściwej jego wykładni.

Zauważyć przy tym trzeba, iż w związku z powyższym poglądem prawnym Sąd I instancji nie dokonał w ogóle oceny w jaki sposób wejście w życie rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego zmieniło stan prawny nieruchomości, której dotyczyła decyzja Wójta Gminy Ś. z [...] lipca 2005 r., w tym w szczególności czy rozporządzenie to wprowadziło ograniczenia w zagospodarowaniu tej nieruchomości i czy wprowadziło regulacje o jakich mowa w art. 61 ust. 1 pkt 5, z którymi winna być zgodna decyzja zmieniana

Powyższa błędna wykładnia art. 155 K.p.a. doprowadziła Sąd I instancji do błędnego zastosowania w sprawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. polegającego na przyjęciu, iż decyzja Wójta Gminy Ś. z [...] września 2008 r. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. wydana została z rażącym naruszeniem prawa - art. 155 K.p.a. polegającym na wydaniu jej w stosunku do decyzji, która nie mogła w ogóle być zmieniana tym trybie, w sytuacji gdy naruszenia ocenione przez Sąd I instancji jako rażące, w ogóle nie zaistniały.

Zauważyć w tym, miejscu trzeba, iż wobec odmiennego niż organ administracji określenia rażących naruszeń prawa jakich dopuścić się miał Wójt Gminy Ś. przy wydaniu decyzji z [...] września 2008 r. Sąd I instancji nie dokonał także weryfikacji, czy naruszenia prawa przypisane Wójtowi przez SKO w Olsztynie faktycznie zaistniały i czy miały charakter rażący.

Powyższe uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku na podstawie art. 188 P.p.s.a. jako wydanego z naruszeniem prawa - art. 155 i art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., które miało istotny wpływ na wynika sprawy.

Jednocześnie uznając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 P.p.s.a. rozpoznał skargę P. K.

Uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z [...] kwietnia 2013 r., nr [...] uzasadnione było faktem, iż choć organ prawidłowo wskazał, że do wydania decyzji Wójta Gminy Ś. z [...] września 2008 r. w sprawie zmiany decyzji z dnia [...] lipca 2005 r. doszło z naruszeniem art. 155 K.p.a., to jednocześnie tak w uzasadnieniu decyzji z [...] czerwca 2017 r., jak i w uzasadnieniu poprzedzającej ją decyzji z [...] kwietnia 2013 r. brak jakiegokolwiek, choćby zdawkowego wskazania w oparciu o jakie kryteria organ naruszeniom tym przypisał cechę kwalifikującą i stwierdził, iż miały one charakter rażący.

Odnosząc się do zagadnienia zgodności z prawem decyzji zmieniającej Wójta Gminy Ś. z [...] września 2008 r. wskazać należy, iż jak trafnie zauważyło SKO w Olsztynie już po uostatecznieniu się decyzji Wójta Gminy Ś. z [...] lipca 2005 r. weszło w dniu 14 lutego 2006 r. w życie rozporządzenie nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego, które w § 3 ust. 1 pkt 7 wprowadziło zakaz budowania nowych obiektów w pasie szerokości 100 m od linii brzegowej rzek, jezior i innych zbiorników wodnych z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej.

Kolegium ustaliło także, a okoliczność ta nie była nigdy kwestionowana przez stronę skarżącą, działka, co do której wydana została decyzja o warunkach zabudowy z dnia [...] lipca 2005 r. znajduje się w powyższym pasie gruntu i co za tym idzie została objęta zakresem obowiązywania rozporządzenia.

Powyższe oznacza, iż z dniem wejścia w życie powyższego rozporządzenia w obrocie prawnym pojawił się przepis uniemożliwiający określony sposób zagospodarowania terenów w akcie tym wskazanych, a obejmujących również działkę, dla której warunki zabudowy ustalono w decyzji z [...] lipca 2005 r.

Powyższe w świetle art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. nie rodziło wprawdzie jakichkolwiek skutków prawnych w stosunku do decyzji z [...] lipca 2005 r., jednakże winno być uwzględnione w toku postępowania prowadzonego następnie na podstawie art. 155 K.p.a., w ramach weryfikacji zaistnienia przesłanki negatywnej zastosowania tegoż przepisu, jaką jest stwierdzenie, iż przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie takiej decyzji.

Wskazać dalej trzeba, iż skoro wejście w życie § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia nr 9 Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. spowodowało, iż niemożliwym byłoby wydanie dla przedmiotowej działki decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku rekreacji indywidualnej i to niezależnie od wymiarów tego budynku, to tym bardziej regulacja ta uniemożliwiała wydanie decyzji zmieniającej uprzednio ustalone warunki zabudowy dla zamierzonej inwestycji w postaci tego rodzaju obiektu poprzez zwiększenie jego gabarytów w następstwie podniesienia jego wysokości. Zmiana wysokości planowanego obiektu stanowi bowiem zmianę zagospodarowania terenu na jakim obiekt ten ma się znaleźć i zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p. musi uwzględniać przepisy odrębne dotyczące zagospodarowania terenu. W sytuacji zaś gdy te przepisy odrębne wprowadzają generalny zakaz zagospodarowania terenu poprzez wprowadzanie określonego typu zabudowy, to uznać należy, iż zakazują także zwiększania gabarytów obiektów już istniejących, czy też jedynie planowanych, lecz dla których inwestor legitymuje się ostateczną decyzją w przedmiocie warunków zabudowy.

Na dzień wydawania przez Wójta Gminy Ś. decyzji z [...] września 2008 r. przepisy odrębne uniemożliwiały zatem orzekanie o ustaleniu warunków zabudowy dla jakiegokolwiek obiektu zlokalizowanego na działce inwestora (z wyjątkiem z wyjątkiem obiektów służących turystyce wodnej, gospodarce wodnej lub rybackiej), w tym o zmianie wysokości planowanego budynku rekreacji indywidualnej.

Co za tym idzie decyzja uznać należy, iż decyzja Wójta Gminy Ś. z [...] września 2008 r. wydana została z naruszeniem art. 155 K.p.a. polegającym na orzeczeniu o zmianie decyzji w sytuacji gdy sprzeciwiały się oraz przepisy szczególne - to jest art. 61 ust. 1 pkt 5 w zw. z § 3 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Wojewody Warmińsko-Mazurskiego z dnia 26 stycznia 2006 r. w sprawie Mazurskiego Parku Krajobrazowego,

Przypomnieć jednakże w tym miejscu trzeba, iż zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. przesłanką stwierdzenia nieważności decyzji nie jest zaistnienie jakiegokolwiek naruszenia prawa lecz jedynie naruszenia kwalifikowanego, o charakterze rażącym.

Rażące naruszenie prawa oznacza naruszenie oczywiste, wyraźne, bezsporne, przy czym charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Co za tym idzie za trafny uznać należy pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa można mówić gdy zostały spełnione łącznie trzy przesłanki i zachodzi oczywistość naruszenia konkretnego przepisu, za uznaniem za rażące przemawia charakter naruszonego przepisu oraz racje ekonomiczne i społeczne skutki, które wywołała decyzja.

Brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ją poprzedzającej jakichkolwiek rozważań co do spełniania przez stwierdzone naruszenia prawa powyższego kryterium kwalifikującego, w tym wykazania nie tylko oczywistości naruszenia, charakteru przepisu, a przede wszystkim społecznych i ekonomicznych skutków jakie wywoła kwestionowana decyzja zmieniająca i niedopuszczalności zaakceptowania tych skutków w demokratycznym państwie prawnym powoduje, iż decyzje te muszą być uznane za wydane z naruszeniem przepisów postępowania - art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. polegającym na niewyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności faktycznych sprawy oraz na z naruszeniem art. 107 § 3 K.p.a. polegającym na braku wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji.

Powyższe naruszenia przepisów postępowania mogły mieć ze względu na swoja kluczową dla rozstrzygnięcia wagę, istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji ja poprzedzającej na podstawie art. 193 P.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. oraz art. 135 P.p.s.a.

Podkreślić należy, iż oceny tej nie mógł dokonać samodzielnie rozpoznający skargę Naczelny Sąd Administracyjny, albowiem zgodnie z art. 3 § 1 P.p.s.a. sądy administracyjne jedynie kontrolują działania administracji i stosują środki określone w ustawie, co oznacza, iż nie mogą zastępować organów w rozstrzyganiu spraw administracyjnych i wypowiadać się co do okoliczności, które nie zostały przez organy w ogóle ustalone i zbadane.

O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. oraz art. 206 P.p.s.a. uznając, iż zachodzą szczególnie uzasadnione przypadki wskazane w tych przepisach, albowiem uwzględnienie skargi kasacyjnej spowodowane było przede wszystkim uchybieniami Sądu I instancji, których dopuścił się on niezależnie od treści zaskarżonej decyzji organu, zaś skarga została wprawdzie uwzględniona jednakże nie z powodów w niej podniesionych i przy odrzuceniu zasadniczej części zgłoszonej w niej argumentacji, w tym przede wszystkim twierdzenia, iż dokonana decyzją z dnia z [...] września 2008 r. zmiana decyzji ostatecznej nie naruszała prawa.