Wyrok WSA w Gdańsku, sygn. akt II SAB/Gd 105/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku
Data orzeczenia: 2013-08-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Inne
Treść wyniku: Zobowiązano do dokonania czynności
Powołane przepisy: article: art. 1 ust. 1, art. 4 ust. 1, art. 5 ust. 2, art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a, art. 13 ust. 1, art. 16 ust. 1
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art. 6 pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 3 pkt 35, art. 9c ust. 3
journal: Dz.U. 2012 poz 1059
law: Ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne - tekst jednolity.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jolanta Górska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Wanda Antończyk Sędzia WSA Mariola Jaroszewska Protokolant Starszy Sekretarz Sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w Gdańsku na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2013 r. sprawy ze skargi H. P. i S. P. na bezczynność A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje A Spółkę Akcyjną z siedzibą w G. do rozpatrzenia wniosku H. P. i S. P. z dnia 10 stycznia 2012 r. o udzielenie informacji publicznej w terminie 14 dni od doręczenia odpisu tego wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności, 2. stwierdza, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, 3. zasądza od A Spółki Akcyjnej z siedzibą w G. solidarnie na rzecz skarżących H. P. i S. P. kwotę 374 zł (trzysta siedemdziesiąt cztery złote) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

H. P. i S. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność "A" S.A. z siedzibą w G. polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek skarżących z dnia 10 stycznia 2012 r. w terminie wskazanym w art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198), przy jednoczesnym niewydaniu rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej lub umorzenia postępowania o udostępnienie informacji publicznej, zgodnie z art. 17 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Skarżący wnieśli o stwierdzenie bezczynności "A" S.A. z siedzibą w G. oraz o zobowiązanie jej do udzielenia informacji w żądanym zakresie i w żądanej formie. Nadto wnieśli o zasądzenie kosztów postępowania.

W uzasadnieniu skargi podnieśli, że w zakresie przedmiotowej skargi skarżący nie są związani jakimkolwiek terminem do jej wniesienia. Powołali się w tym zakresie na postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 marca 2009 r. (II FSK 2020/08).

Dalej, wskazując na treść art. 4 ust. 1 pkt 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej stwierdzili, że użycie w tym przepisie terminu "zadania publiczne" eliminuje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań, a dystrybucja energii elektrycznej jest zadaniem publicznym. W świetle tego uznali, że żądanie udostępnienia decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych dotyczy "sprawy publicznej" i nakłada na przedsiębiorstwo obowiązek udzielenia informacji dotyczącej tej sprawy.

Skarżący nadto wskazali, że skarga na bezczynność zobowiązanego w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej.

Dalej wyjaśnili, że w formie pisemnego wezwania z dnia 10 stycznia 2012 r. wystąpili do "A" S.A. z siedzibą w G. m.in. o udostępnienie kserokopii decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych.

Mimo prowadzonej korespondencji, pełnomocnik skarżących nie otrzymał aż do dnia sporządzenia skargi do sądu jakichkolwiek wnioskowanych przez niego w imieniu skarżących dokumentów w żądanej formie, ani też rozstrzygnięcia w sprawie odmowy udostępnienia informacji publicznej, czy też w sprawie umorzenia postępowania dotyczącego udostępnienia informacji publicznej.

"A" S.A. z siedzibą w G. w odpowiedzi na skargę wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej, gdyż Spółka nie należy do żadnego z podmiotów wymienionych w art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Ponadto Spółka stwierdziła, że żądanie przez skarżących udostępnienia dokumentów oraz decyzji administracyjnych nie mieści się w kategoriach informacji publicznej, albowiem dokumentacja związana z budową i eksploatacją linii objęta jest tajemnicą przedsiębiorstwa. Z kolei decyzjami administracyjnymi dysponują organy, które je wydawały, i tylko one zgodnie z ustawą są zobowiązane do jej udostępnienia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta zgodnie z treścią art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) obejmuje również bezczynność organów, a w przypadku informacji publicznej także innych podmiotów zobowiązanych do jej udzielenia.

Przedmiotem skargi wniesionej w niniejszej sprawie jest bezczynność "A" S.A. z siedzibą w G. polegająca na nieudostępnieniu skarżącym H. P. i S. P., w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2001 r., nr 112, poz. 1198 ze zm.), żądanej przez nich w piśmie z dnia 10 stycznia 2012 r. dokumentacji stanowiącej podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej na działce nr [...] w miejscowości G. Sz. oraz na działkach nr [...] i [...] w miejscowości S., dla których księgi wieczyste prowadzi Sąd Rejonowy w K., w szczególności kserokopii wszelkich decyzji stanowiących podstawę lokalizacji i budowy linii energetycznych na tych działkach.

Skarga spełnia formalne wymogi jej dopuszczalności, albowiem w sprawach skarg na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie ma wymogu wyczerpania środków zaskarżenia określony w art. 52 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Skarga na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej i może być wniesiona bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, teza 1, Lex nr 236545).

Oceniając, czy "A" S.A. z siedzibą w G., pozostaje w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 10 stycznia 2012 r., należało ustalić czy jest ona podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej a także czy żądane przez skarżącego dokumenty stanowią informacją publiczną.

Zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy, informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, która podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystaniu na zasadach i w trybie określonym w ustawie. Stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o danych publicznych, w tym: treść i postać dokumentów urzędowych, w szczególności: treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. Informację publiczną stanowi każda wiadomość wytworzona przez szeroko rozumiane władze publiczne oraz osoby pełniące funkcje publiczne, a także inne podmioty, które władzę publiczną realizują lub gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa w zakresie tych kompetencji (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 października 2002 r., sygn. akt II SA 1956/02, dostępny na stronie internetowej http://.orzeczenia.nsa.gov.pl). Treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień, opinii i ocen przez nie dokonywanych niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą, stanowi informację publiczną. Są nią zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez organ wytworzonych, jak i te, których używa się przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części go dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od niego (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Wa 721/08, Lex nr 423325).

Z powyższego wynika, że żądane przez skarżących dokumenty - decyzje stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej, jako stanowiące treść aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, należą do informacji o danych publicznych i stanowią informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności: 1. organy władzy publicznej, 2. organy samorządów gospodarczych i zawodowych, 3. podmioty reprezentujące zgodnie z odrębnymi przepisami Skarb Państwa, 4. podmioty reprezentujące państwowe osoby prawne albo osoby prawne samorządu terytorialnego oraz podmioty reprezentujące inne państwowe jednostki organizacyjne albo jednostki organizacyjne samorządu terytorialnego, 5. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów.

Z powołanego przepisu wynika, że zobowiązane do udzielenia informacji publicznej zostały nie tylko władze publiczne, lecz również podmioty wykonujące zadania publiczne, nie będące organami władzy publicznej.

W świetle art. 3 pkt 25 ustawy z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (Dz.U. z 2012 r. poz. 1059), "A" S.A. z siedzibą w G. jako operator systemu dystrybucyjnego, jest przedsiębiorstwem energetycznym zajmującym się dystrybucją paliw gazowych lub energii elektrycznej, odpowiedzialnym za ruch sieciowy w systemie dystrybucyjnym gazowym albo systemie dystrybucyjnym elektroenergetycznym, bieżące i długookresowe bezpieczeństwo funkcjonowania tego systemu, eksploatację, konserwację, remonty oraz niezbędną rozbudowę sieci dystrybucyjnej, w tym połączeń z innymi systemami gazowymi albo innymi systemami elektroenergetycznymi. Obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 Prawa energetycznego, działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 25 lipca 2006 r. sygn. akt P 24/05 wskazał, że dostęp do zasobów energetycznych ma podstawowe znaczenie z punktu widzenia istnienia społeczeństwa i poszczególnych jednostek, suwerenności i niepodległości państwa – a zatem zapewnienia wolności i praw człowieka i obywatela. Dysponowanie zasobami energetycznymi warunkuje możliwość urzeczywistnienia dobra wspólnego, o którym mowa w art. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, ma związek z zapewnieniem bezpieczeństwa obywateli i zasadą zrównoważonego rozwoju o której mowa w art. 5 Konstytucji. Obowiązkiem władzy publicznej jest zapewnienie bezpieczeństwa energetycznego kraju, a więc dążenie do zaspokojenia istniejących, jak i przewidywanych potrzeb energetycznych. (OTK-A 2006/7/87, Dz.U.2006/141/1012, Lex nr 198687)

Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia w wyroku z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, obowiązki operatora systemu dystrybucyjnego wymienia art. 9c ust. 3 ustawy prawo energetyczne i z pewnością działalność przedsiębiorstwa energetycznego w tym zakresie dotyczy spraw publicznych w rozumieniu art. 4 ustawy. Zawarte w tym przepisie formułowanie "zadania publiczne" jest pojęciem szerszym od "zadań władzy publicznej". Pojęcia te różnią się przede wszystkim zakresem podmiotowym bowiem zadania władzy publicznej mogą być realizowane przez organy tej władzy lub podmioty, którym zadania te zostały powierzone w oparciu o konkretne i wyrażone unormowania ustawowe. Pojęcie "zadanie publiczne" użyte w art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej zamiast pojęcia "zadanie władzy publicznej" użytego w art. 61 Konstytucji RP ignoruje element podmiotowy i oznacza, że zadania publiczne mogą być wykonywane przez różne podmioty niebędące organami władzy i bez konieczności przekazywania tych zadań. Tak rozumiane "zadanie publiczne" cechuje powszechność i użyteczność dla ogółu, a także sprzyjanie osiąganiu celów określonych w Konstytucji lub ustawie. Wykonywanie zadań publicznych zawsze wiąże się z realizacją podstawowych publicznych praw podmiotowych obywateli. (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513)

Budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji energii elektrycznej, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń stanowi cel publiczny w rozumieniu art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2010 nr 102 poz.651 ze zm.)

A zatem, przedsiębiorstwo energetyczne, jakim jest "A" S.A. z siedzibą w G. wykonuje zadania publiczne w rozumieniu art. 4 ustawy o dostępie do informacji publicznej jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej (zob: wyrok naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 kwietnia 2013 r., I OSK 102/134 dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 851/10, Lex nr 737513; wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SAB/Bd 87/12, dostępny na stronie internetowej http://orzeczenia.nsa.gov.pl).

Fakt, że "A" S.A. z siedzibą w G. jest podmiotem zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej w świetle ustawy o dostępie do informacji publicznej oraz fakt, że żądane przez skarżących we wniosku z dnia 10 stycznia 2012 r. dokumenty stanowiące podstawę lokalizacji i budowy infrastruktury elektroenergetycznej stanowią informację publiczną w myśl ustawy o dostępie do informacji publicznej – obligowały "A" S.A. z siedzibą w G. do załatwienia wniosku skarżących z dnia 10 stycznia 2012 r. w sposób i w formie określony w ustawie o dostępie do informacji publicznej.

Zawarte w odpowiedzi na skargę stanowisko, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej jest błędne. Wskazać także należy, że w przypadku powołania się przez Spółkę na tajemnicę przedsiębiorstwa koniecznym było wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej (art. 5 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w związku z art. 17 ust. 1 ustawy). Także argument, że wnioskujący winien uzyskać decyzje administracyjne od organów, które je wydały nie zasługuje na uwzględnienie. Możliwość uzyskania informacji publicznej od innego podmiotu nie stanowi bowiem podstawy do odmowy udzielenia informacji przez podmiot posiadający informację publiczną, który jest obowiązany do jej udzielenia, nawet jeżeli informacja ta nie została przez niego wytworzona.

W ocenie Sądu okoliczność, że skarżący są właścicielami nieruchomości, na której zlokalizowana jest infrastruktura przedsiębiorstwa nie wyłącza jego prawa do żądania udzielenia informacji publicznej. Ustawa nie wprowadza bowiem ograniczenia w prawie do uzyskania informacji publicznej z tego tytułu. Przepis art. 1 ust. 1 ustawy stanowi, że każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną w rozumieniu ustawy i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie. Norma art. 2 ustawy stanowi natomiast, że z zastrzeżeniem art. 5, prawo dostępu do informacji publicznej, przysługuje każdemu, a od osoby wykonującej to prawo nie wolno żądać wykazania interesu prawnego lub faktycznego w uzyskaniu takiej informacji. Fakt posiadania interesu w uzyskaniu informacji związany z prawem własności nieruchomości zabudowanej urządzeniami wykorzystywanymi do realizacji celów publicznych nie wyłącza uprawnień do uzyskania informacji w trybie ustawy.

Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku a jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy). Stosownie zaś do treści art. 14 ust. 1 ustawy udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje w sposób i w formie zgodnych z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot zobowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępniania informacji w sposób i w formie określonych we wniosku.

Bezczynność organu rozpoznającego wniosek o udzielenie informacji publicznej, występuje wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie rozpoznał złożonego wniosku.

W niniejszej sprawie postępowanie o udzielenie informacji publicznej zostało wszczęte wnioskiem skarżących z dnia 10 stycznia 2012 r. i "A" S.A. z siedzibą w G. powinna zakończyć to postępowanie w sposób przewidziany prawem, tj. udzielić żądanej informacji albo wydać decyzję o odmowie udostępnienia żądanej informacji, albo decyzję o umorzeniu postępowania, bądź zawiadomić wnioskującego, że informacji tej nie posiada. "A" S.A. z siedzibą w G. do momentu wniesienia skargi nie ustosunkowała się w ogóle do wniosku skarżącego. "A" S.A. z siedzibą w G. pozostaje zatem w bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżących z dnia 10 stycznia 2012 r.

Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 149 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zobowiązał "A" S.A. z siedzibą w G. do rozpoznania - w terminie 14 dni - od daty otrzymania wyroku wraz ze stwierdzeniem jego prawomocności wniosku skarżących o udzielenie informacji publicznej z dnia 10 stycznia 2012 r. Rozpoznając wniosek Spółka winna udostępnić żądaną informację, jeżeli znajduje się ona w jej posiadaniu, wskazać, że nie posiada takiej informacji, jeżeli żądana dokumentacja nie istnieje lub nie znajduje się w posiadaniu spółki, bądź wydać decyzję o odmowie udzielenia informacji publicznej, w sytuacji zaistnienia przesłanek z art. 5 ust. 2 ustawy.

Idąc dalej należy również stwierdzić, że w sprawie upłynął dość długi okres od wniesienia wniosku o udostępnienie informacji publicznej do skutecznego wniesienia skargi na bezczynność. Wniosek datowany jest bowiem na 10 stycznia 2012 r. "A" S.A. z siedzibą w G. w piśmie z dnia 10 maja 2012 r. stwierdziła, że nie jest podmiotem do którego ma zastosowanie ustaw o dostępie do informacji publicznej, w związku z czym wszelkie dokumenty dotyczące urządzeń elektroenergetycznych nie mogą być udostępniane w sposób przewiedziany ta ustawą. Stanowisko to Spółka podtrzymała w odpowiedzi na skargę. Ustawodawca w art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej wskazał, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni. Wspomniany termin został wielokrotnie przekroczony w niniejszej sprawie. Rażąco długiej bezczynności Spółki nie może w tym wypadku tłumaczyć, iż żądanie udostępnienia informacji publicznej w niniejszej sprawie zostało złożone w związku z wezwaniem Spółki do pojęcia negocjacji w przedmiocie ustalenia wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości.

Powyższe okoliczności spowodowały, że Sąd uznał, iż w niniejszym przypadku miała miejsce bezczynność w udzieleniu informacji publicznej o charakterze kwalifikowanym. Skoro wniosek strony skarżącej nie został załatwiony w sposób wskazany w ustawie, zaś bezczynność nie ustała także po wniesieniu skargi do sądu administracyjnego, Sąd, w punkcie 2 wyroku stwierdził, że bezczynność "A" S.A. z siedzibą w G., nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa.

O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2002 r. nr 163 poz. 1349).