Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2804/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6160 Ochrona gruntów rolnych i leśnych
Hasła tematyczne: Lasy
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 7 ust. 6
journal: Dz.U. 2001 nr 73 poz 764
law: Ustawa z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Miron Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1112/17 w sprawie ze skargi M. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej oddala skargę kasacyjną


UZASADNIENIE

1. Zaskarżonym wyrokiem z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Lu 1112/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie oddalił skargę M. Ś. (dalej: skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białej Podlaskiej z dnia [...] sierpnia 2017 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję Starosty Ł. z dnia [...] maja 2017 r. nr[...], którą ustalono, że ekwiwalent za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej za okres /sierpień – grudzień 2014 r./ w miesięcznej wysokości 757,21 zł jest nienależnie pobrany i nakazano M. Ś. zwrot nienależnie pobranego ekwiwalentu w łącznej wysokości 3.786,05 zł wraz z odsetkami określonymi jak dla zaległości podatkowych naliczonymi od dnia wypłaty ekwiwalentu za każdy miesiąc do dnia zapłaty, w terminie 60 dni od dnia doręczenia decyzji.

W motywach powyższego wyroku Sąd I instancji podniósł, że w związku z nabyciem przez skarżącą, na mocy decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2014 r., prawa do emerytury od dnia [...] sierpnia 2014 r., wygasło jej uprawnienie do pobierania ekwiwalentu przysługującego na podstawie decyzji Starosty Ł. z dnia [...] sierpnia 2002 r. i z dnia [...] maja 2008 r. Zgodnie bowiem z treścią art. 7 ust. 6 ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia (t.j. Dz. U. Nr 73, poz. 764, ze zm. – dalej: "p.g.r.z.") właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Wskazany przepis w sposób jednoznaczny traktuje zatem samo nabycie prawa do emerytury jako negatywną przesłankę dla dalszego pobierania ekwiwalentu. Stąd też, w ocenie Sądu, bez znaczenia pozostaje kwestia czy emerytura jest rzeczywiście przez właściciela gruntu pobierana. Skoro ekwiwalent został wypłacony skarżącej od sierpnia do grudnia 2014 r., zaś z dniem [...] sierpnia 2014 r. nabyła ona prawa do emerytury, uznać należało, iż stanowił on świadczenie nienależne i jako taki podlega zwrotowi w wypłaconej w tym okresie łącznej kwocie 3.786,05 zł wraz z odsetkami, dla ustalenia których odpowiednie zastosowanie znajdują przepisy Działu II Ordynacji podatkowej (art. 2 § 2 o.p.).

2. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosła M. Ś., zaskarżając go w całości. Sądowi I instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."), zarzucono naruszenie:

1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie i nieuwzględnienie skargi, a jej oddalenie z powodu uznania, iż w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w skardze, podczas gdy w ocenie skarżącej w niniejszej sprawie doszło do naruszenia zawartych w skardze do WSA przepisów postępowania i prawa materialnego,

2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a., poprzez niezastosowanie w niniejszej sprawie, albowiem ewentualny zwrot nienależnie pobranego ekwiwalentu nie należy do zakresu spraw administracyjnych podlegających rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej,

3) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, dowolną ocenę materiału dowodowego, co doprowadziło do wadliwego rozstrzygnięcia,

4) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 10 ust. 2b p.g.r.z. poprzez jego niezastosowanie,

5) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 7 ust. 6 p.g.r.z. poprzez jego zastosowanie.

W oparciu o wskazane zarzuty wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie do ponownego rozpoznania, w każdym zaś przypadku o zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, zgodnie z normami przypisanymi.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

3.1. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

3.2. W postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym prowadzonym na skutek wniesienia skargi kasacyjnej obowiązuje generalna zasada ograniczonej kognicji tego Sądu (art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "P.p.s.a."). Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, wyznaczonych przez przyjęte w niej podstawy, określające zarówno rodzaj zarzucanego zaskarżonemu orzeczeniu naruszenia prawa, jak i jego zakres. Z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania. Ta jednak nie miała miejsca w rozpoznawanej sprawie. Przy tym zgodnie z art. 193 zd. drugie P.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną ogranicza się wyłącznie do oceny zarzutów kasacyjnej w oparciu o stan faktyczny przyjęty w orzeczeniu przez Sąd I instancji. Wobec tego, że strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia im odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądały jej przeprowadzenia, na podstawie art. 182 § 2 P.p.s.a., skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym.

3.3. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego błędne jest stanowisko skarżącej, że zwrot nienależnie pobranego ekwiwalentu nie należy do zakresu spraw administracyjnych podlegających rozstrzygnięciu w formie decyzji administracyjnej, a tym samym nietrafny jest zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 1 k.p.a. Jak słusznie wskazał Sąd I instancji, podstawę prawną do ustalenia w drodze decyzji administracyjnej wysokości nienależnie pobranego przez stronę ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej oraz zażądania jego zwrotu, do którego to świadczenia skarżąca nabyła prawo na podstawie decyzji Starosty Ł. z dnia [...] sierpnia 2002 r. i z dnia [...] maja 2008 r., stanowił przepis art. 29 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 2137), zgodnie z którym ustalenie kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych krajowych, przeznaczonych na finansowanie przez Agencję pomocy przyznawanej w drodze decyzji administracyjnej, następuje w drodze decyzji administracyjnej. Rodzajem pomocy, o którym mówi powyższy przepis, jest m.in. ekwiwalent za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenia uprawy leśnej przyznany w oparciu o przepisy ustawy z dnia 8 czerwca 2001 r. o przeznaczeniu gruntów rolnych do zalesienia. Uprawnienie do tego świadczenia powstawało bowiem na podstawie decyzji o stwierdzeniu prowadzenia uprawy leśnej (art. 6 p.g.r.z.). O właściwości zaś starosty do orzekania w zakresie jego zwrotu decyduje art. 14 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (t.j. Dz. U. 2017 r., poz. 1867 ze zm.), w myśl którego do miesięcznego ekwiwalentu za wyłączenie gruntów z upraw rolnych i prowadzenie uprawy leśnej, przyznanego przed dniem wejścia w życie tej ustawy na podstawie przepisów ustawy, o której mowa w art. 15, stosuje się zasady dotychczasowe, a więc w przypadku skarżącej obowiązujące w dacie nabycia prawa do tego świadczenia przepisy ustawy p.g.r.z.

Należy ponadto podkreślić, że wbrew argumentacji skarżącej, w wyroku z dnia 22 kwietnia 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 38/09 WSA Szczecinie nie wyraził poglądu, iż sprawa zwrotu nienależnie pobranego ekwiwalentu ma charakter sprawy cywilnoprawnej, w związku z czym roszczenia z tego tytułu winny być rozpoznawane przez sąd powszechny. Stwierdzenie to zostało przywołane przez Sąd jedynie w tej części uzasadnienia, przedstawiającej dotychczasowy stan faktyczny sprawy, w tym stanowisko organów administracji. Sąd Wojewódzki w motywach rozstrzygnięcia nie odniósł się natomiast do przywołanego poglądu, ograniczając się w istocie do oceny dopuszczalności stwierdzenia wygaśnięcia w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji o stwierdzeniu prowadzenia uprawy leśnej i przyznaniu ekwiwalentu za wyłączenie gruntu z upraw rolnych, która to kwestia stanowiła istotę sporu w przywołanej sprawie.

3.4. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a w zw. z art. 7 ust. 6 p.g.r.z. poprzez jego zastosowanie. W świetle art. 7 ust. 6 p.g.r.z. właściciel gruntu otrzymuje ekwiwalent do czasu nabycia prawa do emerytury lub renty, nie dłużej jednak niż przez okres 20 lat. Z treści wskazanego przepisu jednoznacznie wynika, iż negatywną przesłankę pobierania ekwiwalentu stanowi "nabycie prawa do emerytury lub renty". Biorąc pod uwagę, że skarżąca decyzją Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2014 r. nabyła prawo do emerytury od dnia [...] sierpnia 2014 r., uznać należało, iż od tej daty brak było podstaw aby strona dalej mogła przedmiotowy ekwiwalent otrzymywać. To czy strona rzeczywiście otrzymuje emeryturę pozostaje bez wpływu dla sprawy, bowiem z uwagi na treść art. 7 ust. 6 p.g.r.z. istotne znaczenie ma fakt nabycia prawa do emerytury. Z tego też względu rozstrzygnięcie ustalające kwotę nienależnie pobranego ekwiwalentu oraz zobowiązujące skarżącą do jego zwrotu było prawidłowe, co trafnie ocenił Sąd I instancji.

Powyższej konstatacji nie podważają rozważania zawarte w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 29 czerwca 163/15, bowiem dotyczą one w istocie wykładni art. 7 ust. 6 i ust. 6a p.g.r.z. w zakresie uprawnień właściciela zalesionego gruntu do ekwiwalentu oraz możliwości przejścia tego uprawnienia na nabywcę gruntu. Kwestie przekazania praw i obowiązków związanych z prowadzeniem uprawy leśnej nie były natomiast przedmiotem analizy w niniejszej sprawie.

3.5. Odnosząc się do kwestii braku zastosowania w przedmiotowej sprawie art. 10 ust. 2b p.g.r.z., podkreślić należy, iż regulacja zawarta w tym przepisie dotyczy sytuacji gdy właściciel gruntu nabył prawo do emerytury przed wydaniem decyzji stwierdzającej prowadzenie uprawy leśnej. Nie nabywa on wówczas prawa do ekwiwalentu. Skoro skarżąca nabyła prawo do emerytury decyzją ZUS z dnia [...] września 2014 r., a więc po tym jak decyzją Starosty Ł. z dnia [...] sierpnia 2002 r. i z dnia [...] maja 2008 r. stwierdzono prowadzenie uprawy leśnej na gruntach rolnych będących własnością strony, nie sposób stwierdzić, iż ziściły się przesłanki warunkujące zastosowanie tego przepisu. Wskazana regulacja normuje zatem odmienną sytuację od tej, która ma miejsce w niniejszej sprawie.

3.6. Mając na uwadze powyższe rozważania brak było podstaw do stwierdzenia, że Sąd wadliwie zaaprobował rozstrzygnięcie zawarte w zaskarżonej decyzji, stąd też zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 80 k.p.a. oraz art. 151 P.p.s.a. należało ocenić jako chybione.

W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art.184 Ppsa, oddalił skargę kasacyjną.