Wyrok WSA w Krakowie, sygn. akt II SA/Kr 443/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie
Data orzeczenia: 2017-07-07 00:00:00+02:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Nadzór budowlany
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art 3 pkt 1 w zw. z art 3 pkt 3
journal: Dz.U. 2016 poz 290
law: Ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane - tekst jednolity
article: art 7 w zw. z art 77 , art 107 par 3
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art 145 par 1 pkt  1 lit a i c , art 135 , art 200 , art 205
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Irla Sędziowie : WSA Agnieszka Nawara-Dubiel WSA Iwona Niżnik-Dobosz (spr.) Protokolant : starszy sekretarz sądowy Małgorzata Piwowar po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. C. na decyzję nr [...] [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 10 stycznia 2017 r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] na rzecz skarżącego R. C. kwotę 997 zł ( słownie: dziewięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych ) tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia 10 stycznia 2017 r., nr [...] (znak: [...] , na podstawie:

- art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 23 z późn. zm. – dalej jako: k.p.a.) oraz

- art. 48 ust. 1 i art. 80 ust. 2 pkt 2 i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 290 z późn. zm. – dalej jako: u.p.b.),

po rozpatrzeniu odwołań:

- z dnia 30 sierpnia 2016 r. złożonego przez R.C. działającego przez adw. A.M. ,

- z dnia 30 sierpnia 2016 r. złożonego przez B.W. działającego przez adw. A.M. ,

od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 12 sierpnia 2016 r., nr [...] (znak: [...] ), którą nakazano R.C. , zam. [...] , dokonać rozbiórki nasypu na dz. nr ew. [...] , położonej w S. zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do poziomu pierwotnie ukształtowanego terenu dz. nr ew. [...] , tj. do wysokości: 354,0; 354,5; 355,0 i 355,5 m.n.p.m. – oznaczonych warstwicami na kopi mapy sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji,

utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji.

Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym:

Decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r. nr [...] (znak: [...] ), Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. nakazał R.C. , zam. [...] , dokonać rozbiórki nasypu na dz. nr ew. [...] , położonej w S. zrealizowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę, do poziomu pierwotnie ukształtowanego terenu dz. nr ew. [...] , tj. do wysokości: 354,0; 354,5; 355,0 i 355,5 m.n.p.m. – oznaczonych warstwicami na kopi mapy sytuacyjno-wysokościowej, stanowiącej załącznik do niniejszej decyzji.

Odwołania od ww. decyzji wnieśli R.C. oraz B.W. Organ I instancji przekazując przedmiotowe odwołania do [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że nie znalazł podstaw do uchylenia przedmiotowej decyzji na podstawie art. 132 k.p.a.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. po przeprowadzeniu postępowania odwoławczego wskazał, że przedmiotem postępowania prowadzonego przed organem I instancji był nasyp zlokalizowany na dz. nr [...] w S . Dodano, że lokalizacja ww. działki została przedstawiona na kopiach map ewidencyjnych i zasadniczych. Na wstępie organ odwoławczy dokonał zweryfikowania kręgu stron postępowania ustalonego przez organ I instancji w następstwie czego stwierdził, że właścicielem dz. nr [...] w S. jest R.C. . Jako dokumenty stanowiące podstawę wpisu do działu II – Własność księgi wieczystej nr [...] wskazano wymienione umowy sprzedaży z 2011 r. i 2014 r. (rep. A nr [...] i rep. A nr [...] ). Organ odwoławczy podał, że w odwołaniu R.C. z dnia 30 sierpnia 2016 r. wskazał on, że przedmiotową działkę zakupił ok. 2 lata temu, a w chwili zakupu nie była ona w zbyt dobrym stanie, była zaniedbana i nierówna, jako właściciel, z uwagi na ukształtowanie terenu, nie mógł z niej normalnie korzystać, dlatego też postanowił on nieco wyrównać powierzchnię działki, dokonać niwelacji, podsypania, za pomocą ogólnie dostępnego gruzu, mieszanki ziemi z trocinami.

Ponadto organ II instancji zaznaczył, że właścicielami sąsiednich działek są:

* dz. nr [...] – Gmina S ,

* dz. nr [...] ,[...] – B.W. ,

dz. nr [...] – D. i J.S.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wskazał, że D.S. nie brała udziału w postępowaniu przed organem I instancji zakończonym decyzją z dnia 12 sierpnia 2016 r., nr [...] (znak: [...] ), które to uchybienie zostało jednak naprawione przed organem II instancji. Pismem z dnia 12 grudnia 2016 r. (znak: [...] ), organ odwoławczy na podstawie art. 10 § 1 k.p.a. powiadomił D.S. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i zgłoszonych żądań.

W dalszej kolejności organ II instancji podkreślił, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. pod znakami: . [...] i [...] prowadził dwa odrębne postępowania, które z uwagi, iż dotyczą tej samej sprawy realizowanego nasypu na dz. nr [...] w S. zostały połączone w jedno postępowanie. Organ odwoławczy wskazał, że umiejscowienie przedmiotu postępowania zostało przedstawione na wydruku z serwisu Geoportal stanowiącym szkic sytuacyjny do protokołu oględzin z dnia 30 marca 2016 r. oraz na załączniku do protokołu kontroli z dnia 3 czerwca 2015 r. Dodano przy tym, że wygląd przedmiotu postępowania został odzwierciedlony w zgromadzonej dokumentacji fotograficznej. [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zaznaczył, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2015 r. ustalono, iż na istniejący nasyp ziemny na dz. nr [...] wykonany nad murem oporowym zlokalizowanym na dz. nr [...] i [...] o dł. 16,30m i wys. 1,70-1,85m o konstrukcji żelbetowej nawieziony został gruz. Ponadto, podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2016 r. stwierdzono, że na dz. nr ew. [...] położonej w S. realizowany jest nasyp na istniejącej skarpie znajdującej się nad murem oporowym, zlokalizowanym na dz. nr ewid. [...] i [...] położonych w S . Przedmiotowy nasyp w związku z nawiezieniem dodatkowej masy gruzu został powiększony i jego wysokość wynosiła wówczas powyżej 2,0m a długość skarpy 3,10m. Wskazano, że jego wysokość przy istniejących fundamentach od ich górnej części wynosiła ok. 1,0m, zaś nasyp rozciągał się na całą powierzchnię działki poczynając od drogi nr ewid. [...] i od strony drogi miał wysokość od 0,00m do około 1,0m od strony dz. nr [...] . Dodano również, że przed powstaniem nasypu teren działki był porośnięty trawą. Z kolei podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2016 r. do sprawy [...] stwierdzono, że na dz. nr ew. [...] położonej w S. realizowany jest nasyp od strony granicy z dz. nr ew. [...] położoną w S. Podkreślono, że nasyp ten realizowany był od 2015 r. do chwili obecnej (tj. do dnia przedmiotowych oględzin). Zaznaczono, że materiał znajdujący się na dz. nr ewid. [...] to częściowo ziemia, gruz ceglany i betonowy, wióry drzewne, kamienie, a dodatkowo na ww. działce znajdują się kantówki, deski, element karoserii samochodu, 4 samochody dostawcze, 2 od drugiej strony działki oraz beczka. Podkreślono przy tym, że nasyp rozciągał się na całą powierzchnię działki. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 26 kwietnia 2016 r. w dalszym ciągu na ww. działkę nawożony był gruz ceglany, który sukcesywnie był rozciągany po całej powierzchni dz. nr ew. [...] i utwardzany mechanicznie zagęszczarką. Ponadto ustalono, iż w dalszym ciągu na dz. nr ew. [...] zalegały deski, kantówki, beczka, elementy karoserii samochodów, jak również zaparkowano samochody dostawcze bez tablic rejestracyjnych.

Mając na uwadze powyższe, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przytoczył zawartą w art. 3 pkt 3 u.p.b. definicję budowli, a następnie wskazał, że z analizy zebranego materiału dowodowego wynikało, iż przekształcenie terenu dz. nr [...] położonej w S. poprzez wykonywanie na niej nasypu prowadzone było w celu poprawy jej właściwości użytkowych i wykorzystania w celu prowadzonej na niej działalności. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z powyżej opisanymi ustaleniami dokonanymi przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego na ww. działce po wykonaniu na niej nasypu składowane były deski, kantówki, beczka, elementy karoserii samochodów, jak również zaparkowano samochody dostawcze. Tym samym, w ocenie organu II instancji, powstały nasyp nie był więc zwykłym wysypaniem ziemi, gruzu oraz innych materiałów, lecz został tak ukształtowany, aby pełnić określoną funkcję, być wykorzystywany do innych zadań. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji prawidłowo uznał, że w niniejszej sprawie został zrealizowany obiekt budowlany. Dlatego też, według [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. , niezasadne były zarzuty stawiane w odwołaniach, w których strony odwołujące się kwestionowały kwalifikację wykonanych robót budowlanych i naruszenie art. 3 pkt 1 i art. 3 pkt 3 u.p.b. Podkreślono przy tym, że oględziny i czynności kontrolne na dz. nr ew. [...] położonej w S. przeprowadzali pracownicy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego, którzy dysponują fachową wiedzą i doświadczeniem wystarczającym do oceny i kwalifikacji wykonanych robót budowlanych. Organ odwoławczy, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wskazał, że nadzór budowlany jest fachowym pionem administracji publicznej, zatem co do zasady ewentualne wątpliwości powinien rozstrzygać we własnym zakresie, w ramach swoich kompetencji. Z uwagi na powyższe, w ocenie organu odwoławczego nie było więc zasadne przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność kwalifikacji wykonanych prac, polegającego na przesłuchaniu świadków wskazywanych w odwołaniach. Dodano, że materiał dowodowy w sprawie został zebrany w wystarczający sposób i nie wymagał uzupełnienia, zaś zarzuty stawiane w odwołaniach stanowiły jedynie polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym.

W dalszej kolejności, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przytoczył treść art. 28 u.p.b. oraz powołał się na art. 29-31 u.p.b., z których wynikało, że wykonywanie robót budowlanych nasypu nie zostało zwolnione z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. Zgodnie bowiem z informacją zawartą w piśmie Starostwa Powiatowego w S. z dnia 14 kwietnia 2016 r. (znak: [...]) Starosta S. nie przyjmował zgłoszeń wykonania robót budowlanych oraz nie udzielał pozwoleń na budowę na dz. nr ewid. [...] położonej w S. na wniosek inwestora R.C W nawiązaniu do powyższego organ odwoławczy podał, że co do zasady stwierdzony stan samowoli budowlanej skutkuje obowiązkiem wydania nakazu rozbiórki przez organ nadzoru budowlanego, jednakże ustawodawca w art. 48 ust. 2 u.p.b. zobowiązał organy nadzoru budowlanego do wydania postanowienia w oparciu o art. 48 ust. 2 i 3 u.p.b. i umożliwienia inwestorowi zalegalizowania wykonanych samowolnie robót budowlanych, o ile roboty te są zgodne z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz przepisami technicznymi. Wskazano przy tym, że nakaz rozbiórki może być orzeczony dopiero wówczas, gdy okaże się, że nie ma prawnych możliwości legalizacji samowoli. W tym miejscu organ przytoczył treść art. 48 u.p.b., wskazując na poszczególne przesłanki legalizacji samowoli budowlanej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że na tej podstawie organ I instancji rozpoczął procedurę legalizacji budynku. Postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r., nr [...] (znak: [...]) organ I instancji na podstawie art. 48 ust. 2 i ust. 3 u.p.b. wstrzymał R.C. prowadzenie robót budowlanych, przy budowie nasypu na dz. nr ew. [...] położonej w S. oraz nakazał przedłożyć w terminie do dnia 31 lipca 2016 r. zaświadczenie Burmistrza Gminy S. o zgodności budowy nasypu z ustaleniami obowiązującego Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami wymaganymi przepisami szczegółowymi oraz oświadczenie o prawie dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Niemniej jednak w wyznaczonym do tego terminie inwestor R.C. nie przedłożył dokumentów żądanych postanowieniem z dnia 31 maja 2016 r., nr [...] (znak: [...] ), ani nie zwrócił się o wydłużenie wyznaczonego terminu przedłożenia żądanych dokumentów. Wobec powyższego stosownie do treści art. 48 ust. 4 u.p.b. zastosowanie znalazł art. 48 ust. 1 u.p.b. Organ odwoławczy nadmienił przy tym, że zgodnie z art. 5 ustawy z dnia 16 grudnia 2016 r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz.U. z 2016 r., poz. 2255) nastąpiła zmiana art. 48 u.p.b. polegająca na zamianie wyrazów "właściwy organ" wyrazami: "organ nadzoru budowlanego". Organ II instancji przytoczył aktualne brzmienie art. 48 ust. 1 u.p.b., a następnie wskazał, że w jego ocenie, nowelizacja ustawy Prawo budowlane nie wpływała na treść nałożonego obowiązku rozbiórki.

Z kolei odnośnie pozostałych zarzutów zawartych w odwołaniu organ II instancji, powołując się na treść art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., zaznaczył, że zawiadomienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 16 marca 2016 r. (znak: [...] ), którym na podstawie art. 237 § 3 k.p.a. uznano skargę za bezzasadną nie było decyzją administracyjną, a w związku z tym nie doszło do naruszenia art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Ponadto w aktach sprawy znajdowała się dokumentacja fotograficzna z dnia 7 czerwca 2016 r., o której mowa w adnotacji urzędowej z dnia 7 czerwca 2016 r., zaś przed wydaniem decyzji przez organ I instancji strony, które złożyły odwołanie miały możliwość zapoznania się z aktami sprawy i weryfikacji zgromadzonego materiału dowodowego, z którego to prawa nie skorzystały. Organ odwoławczy podkreślił również, że zarzut braku odpowiedzi organu I instancji na wniosek o dołączenie do akt sprawy dokumentacji fotograficznej z dnia 7 czerwca 2016 r., o której mowa powyżej, był więc bezzasadny. Podobnie bezzasadny zdaniem organu odwoławczego był zawarty w odwołaniach zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy wskazał, że w uzasadnieniu decyzji z dnia 12 sierpnia 2016 r., nr [...] (znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S powołał się na dowód, który w jego ocenie potwierdzał dokonaną kwalifikację wykonanych robót budowlanych, tj. uzgodnienie z Gminą S. zjazdu na przedmiotową działkę z dz. nr ew. [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. przyznał przy tym, że samoistnie powyższy dokument nie mógł stanowić podstawy do kwalifikacji wykonanych robót budowlanych, jednak całokształt materiału dowodowego wraz z przeprowadzonymi przez organ I instancji oględzinami i czynnościami kontrolnymi na dz. nr ewid. [...] położonej w S. wskazywał, że był to obiekt budowlany. Dodatkowo informacja, że na dz. nr [...] położonej w S. na wykonanym nasypie wyrosła trawa (powierzchnia biologicznie czynna) nie powodował, że organ I instancji dokonał błędnej kwalifikacji wykonanych robót. Również wskazywane okoliczności, że przedmioty składowane na dz. nr [...] położonej w S. nie należą do R.C. nie zmieniały faktu, iż na terenie ww. działki wykonany nasyp nie był zwykłym wysypaniem ziemi, gruzu oraz innych materiałów, lecz został tak ukształtowany, aby pełnić określoną funkcję, być wykorzystywany do innych zadań. Organ odwoławczy zaznaczył, że organy nadzoru budowlanego nie orzekają, czy na dz. nr [...] położonej w S. prowadzona była działalność gospodarcza, a jedynie dokonana przez nie ocena wykonanych robót dotyczyła wyjaśnienia okoliczności, czy wykonany nasyp można było zakwalifikować jako obiekt budowlany. Tym samym, [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. , po dokonaniu analizy zebranego materiału dowodowego, podnoszonych w odwołaniach zarzutów i przedłożonych dowodów nie stwierdził, aby zachodziły okoliczności, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., tj. aby decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania i konieczny do wyjaśnienia materiał dowodowy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a w związku z tym na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Skargę na ww. decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie, skarżący R.C. domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia 12 sierpnia 2016 r. (znak: [...] ) w całości i umorzenia postępowania w sprawie oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych. Ewentualnie uchylenia zaskarżonej decyzji w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania [...] Wojewódzkiemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K. oraz zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm prawem przepisanych.

Skarżący zarzucił przedmiotowej decyzji naruszenie:

1. naruszenie kwalifikowane jako rażące naruszenie prawa, a mianowicie:

- naruszenie art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., poprzez wydanie przez organ I instancji decyzji niewykonalnej w zakresie nałożonego w niej na skarżącego obowiązku dokonania rozbiórki i usankcjonowanie tejże decyzji przez organ odwoławczy. Realizacja nałożonego na skarżącego obowiązku w rzeczywistości doprowadziłaby bowiem do powstania miedzy, co skutkowałby utratą oparcia drogi publicznej i w konsekwencji osunięciem rzeczonej drogi na przedmiotową działkę oraz osunięciem części instalacji wodnokanalizacyjnej. Powyższe skutkowałoby również powstaniem znacznego spadku powierzchni terenu w stosunku do graniczącej działki będącej własnością J.S. , co z kolei prowadziłoby do zalewania rzeczonej działki. Zatem, w istocie realizacja nałożonego obowiązku (co istotne, niedoprecyzowanego, niedookreślonego) prowadziłaby do naruszenia przepisów zarówno prawa budowlanego, jak i prawa wodnego;

2. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 u.p.b., poprzez ich rażąco niewłaściwą wykładnię prowadzącą do stwierdzenia, że prace zrealizowane przez skarżącego na terenie dz. nr ew. [...] położonej w S. stanowią obiekt budowlany, co w konsekwencji doprowadziło do wdrożenia procedury uregulowanej w art. 48 u.p.b., pomimo braku spełnienia przesłanek koniecznych do ich zastosowania;

3. rażący błąd w ustaleniach faktycznych przyjętych za podstawę decyzji i mający wpływ na jej treść, a to przyjęcie, że zaistniałe okoliczności faktyczne, a także zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, prowadzą do uznania, że prace zrealizowane przez skarżącego na terenie dz. nr ew. [...] położonej w S. stanowią obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, mimo, iż dowody zebrane w sprawie oraz okoliczności sprawy jednoznacznie wskazują, że prace zrealizowane przez skarżącego na terenie przedmiotowej działki, polegały na wyrównaniu terenu działki i nawiezieniu ziemi zmieszanej z gruzem ceglastym i betonowym w celu jej rozplantowania, co nie doprowadziło do powstania jakiejś całości techniczno-użytkowej, którą można by określić jako budowlę ziemną, wobec czego brak jest możliwości zakwalifikowania prac wykonanych przez skarżącego na terenie przedmiotowej działki jako obiektu budowlanego;

4. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie:

- naruszenie art. 7 oraz art. 77 § 1 k.p.a. poprzez procedowanie przez organ wbrew zasadom orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji, a tym samym uchybienie zasadzie prawdy obiektywnej. W powyższym zakresie wskazać należy, iż organ dokonał kontroli przedmiotowej działki w dniu 7 czerwca 2016 r. i widział wówczas stan działki, że jest ona pokryta materiałami bio, ziemią i porośnięta trawą, nadto wykonał stosowną dokumentację fotograficzną na okoliczność stanu działki oraz odebrał oświadczenie, co do pochodzenia i przeznaczenia materiałów znajdujących się na jej terenie. Organ jednak w sposób całkowicie nieuprawniony pominął dokonane wówczas ustalenia i pomimo obowiązku orzekania według stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dacie wydawania decyzji przez organ I instancji, nie uczynił ich podstawą rzeczonego rozstrzygnięcia (wskazać tutaj należy również na rażącą nieprawidłowość w postaci zaniechania sporządzenia przez organ protokołu z rzeczonych oględzin oraz braku odpowiedzi organu na wniosek skarżącego o dołączenie do akt niniejszej sprawy rzeczonej dokumentacji fotograficznej, zawarty w piśmie złożonym w dniu 30 czerwca 2016 r.), co zostało całkowicie zignorowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K ;

- rażące naruszenie art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez nieuczynienie zadość obowiązkowi zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego w sposób wyczerpujący, rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego w sposób całkowicie dowolny, wybiórczy i fragmentaryczny, poczynienie rażąco błędnych ustaleń faktycznych przyjętych za podstawę zaskarżonej decyzji, przede wszystkim rażąco błędne, całkowicie dowolne i arbitralne uznanie, że prace zrealizowane przez skarżącego na terenie dz. nr ew. [...] położonej w S. stanowią obiekt budowlany w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, co w konsekwencji doprowadziło do zastosowania procedury uregulowanej w art. 48 u.p.b., w sytuacji gdy zebrany w sprawie materiał dowodowy w żadnej mierze nie pozwalał na poczynienie takich ustaleń faktycznych. Nadto, poprzez całkowicie dowolną i arbitralną ocenę stanu faktycznego i prawnego przedmiotowej sprawy, pomięcie słusznego interesu skarżącego jako strony postępowania, naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz naruszenie naczelnej zasady postępowania administracyjnego, jaką stanowi zasada prawdy obiektywnej;

- naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez brak odpowiedzi przez organ I instancji na ujęte przez skarżącego w piśmie złożonym w dniu 30 czerwca 2016 r. wnioski o dołączenie do akt niniejszej sprawy dokumentacji fotograficznej sporządzonej przez organ I instancji w dniu 7 czerwca 2016 r. w trakcie kontroli dz. nr ew. [...] położonej w S. oraz o wystąpienie przez organ I instancji do Urzędu Miejskiego w S. o materiały z wizji, w oparciu, o które doszło do ustalenia dotyczącego powierzchni biologicznie czynnej, informacje o sposobach pomiaru powierzchni oraz dacie przeprowadzenia wizji, co w konsekwencji doprowadziło do faktycznego pozbawienia skarżącego prawa do obrony oraz naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, a co zostało całkowicie zignorowane przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K ;

- naruszenie art. 11 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak należytego uzasadnienia prawnego i faktycznego zaskarżonej decyzji umożliwiającego odtworzenie przyczyn rozstrzygnięcia i subsumcji dokonanej przez organ wydający decyzję, poprzez skwitowanie zarzutów powołanych i szeroko uzasadnionych w złożonych odwołaniach ogólnikowym i lakonicznym sformułowaniem, iż stanowią one polemikę z prawidłowo ustalonym stanem faktycznym, podczas gdy w rzeczonych odwołaniach wskazano argumenty podważającą tę ocenę, przytoczono okoliczności świadczące o tym, że organ I instancji, ustalając stan faktyczny, pominął istotne dowody, naruszył zasady prawidłowego rozumowania, nie zastosował się do wskazań wiedzy oraz zignorował nauki płynące z doświadczenia życiowego. Nadto poprzez zawarcie w decyzji arbitralnych ocen stanu faktycznego sprawy, które doprowadziły do błędnej subsumcji nieprawidłowo ustalonego stanu faktycznego pod reżim Prawa budowlanego oraz niepodjęcie kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy;

- naruszenie art. 8 k.p.a. oraz art. 10 § 1 k.p.a. poprzez całkowicie nieprawidłowe uznanie, że nieuzasadnione jest przeprowadzanie dodatkowego postępowania dowodowego na okoliczność kwalifikacji wykonanych prac, polegającego na przesłuchaniu świadków wskazywanych w odwołaniach, podczas gdy wnioski dowodowe sformułowane w odwołaniach zmierzały do wykazania okoliczności podniesionych przez skarżących celem odparcia zarzutów organu, mających istotne znaczenie dla wyniku sprawy. Nadto poprzez zupełne zaniechanie ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do ujętych w odwołaniach wniosków dowodowych o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów do nich załączonych, powołanych na okoliczność charakteru, zakresu oraz celu prac prowadzonych przez R.C. na dz. nr ew. [...] położonej w S. w okresie objętym postępowaniem, nadto na okoliczność rodzaju materiałów używanych przez R.C. do prowadzenia prac na ww. działce oraz na okoliczność sposobu wykorzystania przez R.C rzeczonych materiałów. Powyższe skutkowało faktycznym pozbawieniem skarżącego możliwości udowodnienia podnoszonych przez niego twierdzeń, a tym samym pozbawieniem prawa do obrony i zarazem naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, co miało znaczący wpływ na wynik przedmiotowej sprawy;

- naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. poprzez niezawiadomienie skarżących przez [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się co do zebranych dowodów, które to uchybienie uniemożliwiło skarżącemu merytoryczne ustosunkowanie się do zgromadzonego dodatkowo materiału w postaci dokumentacji fotograficznej oraz pism J.S. powołującego okoliczności niekorzystne dla skarżącego, a rażąco odbiegające od rzeczywistości, a nadto pozbawiło skarżącego możliwości zgłaszania dalszych wniosków dowodowych.

W uzasadnieniu skargi skarżący szczegółowo rozwinął podniesione zarzuty, przestawiając na ich poparcie obszerną argumentację.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując przy tym w całości stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje:

Przepis art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269) stanowi, iż sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Zgodnie z treścią art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2016, poz. 718 ze zm.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanym granicami skargi (art. 134 ustawy).

Skarga zasługuje na uwzględnienie w zakresie wskazanym poniżej.

W kontrolowanej sprawie jest bezsprzeczne, że podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 6 sierpnia 2015 r. ustalono, iż na istniejący nasyp ziemny na dz. nr [...] wykonany nad murem oporowym zlokalizowanym na dz. nr [...] i [...] o dł. 16,30m i wys. 1,70-1,85m o konstrukcji żelbetowej nawieziony został gruz. Ponadto, podczas kolejnych oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2016 r. stwierdzono, że na dz. nr ew. [...] położonej w S. realizowany jest nasyp na istniejącej skarpie znajdującej się nad murem oporowym, zlokalizowanym na dz. nr ewid [...] i [...] położonych w S . Przedmiotowy nasyp w związku z nawiezieniem dodatkowej masy gruzu został powiększony i jego wysokość wynosiła wówczas powyżej 2,0m a długość skarpy 3,10m. Wskazano, że jego wysokość przy istniejących fundamentach od ich górnej części wynosiła ok. 1,0m, zaś nasyp rozciągał się na całą powierzchnię działki poczynając od drogi nr ewid. [...] i od strony drogi miał wysokość od 0,00m do około 1,0m od strony dz. nr [...] . Dodano również, że przed powstaniem nasypu teren działki był porośnięty trawą. Z kolei podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 30 marca 2016 r. do sprawy [...] stwierdzono, że na dz. nr ew. [...] położonej w S. realizowany jest nasyp od strony granicy z dz. nr ew. [...] położoną w S. Podkreślono, że nasyp ten realizowany był od 2015 r. do chwili obecnej (tj. do dnia przedmiotowych oględzin). Zaznaczono, że materiał znajdujący się na dz. nr ewid. [...] , to częściowo ziemia, gruz ceglany i betonowy, wióry drzewne, kamienie, a dodatkowo na ww. działce znajdują się kantówki, deski, element karoserii samochodu, 4 samochody dostawcze, 2 od drugiej strony działki oraz beczka. Podkreślono przy tym, że nasyp rozciągał się na całą powierzchnię działki. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z ustaleniami dokonanymi przez przedstawicieli Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego w dniu 26 kwietnia 2016 r. w dalszym ciągu na ww. działkę nawożony był gruz ceglany, który sukcesywnie był rozciągany po całej powierzchni dz. nr ew. [...] i utwardzany mechanicznie zagęszczarką. Ponadto ustalono, iż w dalszym ciągu na dz. nr ew. [...] zalegały deski, kantówki, beczka, elementy karoserii samochodów, jak również zaparkowano samochody dostawcze bez tablic rejestracyjnych.

W tym miejscu wskazać także należy, że organy nie powołały się w decyzjach na wyniki kontroli przeprowadzonej przez organ I instancji w dniu 7 czerwca 2016 r., co było przedmiotem argumentacji odwołania a także skargi do WSA w Krakowie. Co prawda dokumentacja z tej kontroli jest skromna i obejmuje k. [...] administracyjnych akt organu I instancji, w związku z czym powstaje pytanie czy jest kompletna, jednak wobec stwierdzeń skarżącego, który chce wyprowadzić dla siebie obszerne korzystne wnioski z wyników tej kontroli, co może mieć znaczenie dla wyniku sprawy, kwestia wymaga rozważenia w ramach ponownie prowadzonego postępowania.

Na samym początku Sąd I instancji zauważa, że w kontrolowanej sprawie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a., art.107 § 3 k.p.a., art. 8 k.p.a. w stopniu mającym znaczenie dla wyniku sprawy, gdyż organy nie podjęły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, gdyż dążyły do realizacji zasady wyrażonej w art. 6 k.p.a. przy braku wszechstronnej wykładni stosowanego prawa i przy jednostronnym, niezweryfikowanym systemowo założeniu, że ustalony stan faktyczny odpowiada realizacji przez skarżącego budowli ziemnej, o której jest mowa w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego. Tymczasem zgodnie z art. 7 k.p.a., w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei w myśl art. 77 k.p.a. "§ 1. Organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy.§ 2. Organ może w każdym stadium postępowania zmienić, uzupełnić lub uchylić swoje postanowienie dotyczące przeprowadzenia dowodu.§ 3. Organ przeprowadzający postępowanie na wezwanie organu właściwego do załatwienia sprawy (art. 52) może z urzędu lub na wniosek strony przesłuchać również nowych świadków i biegłych na okoliczności będące przedmiotem tego postępowania. § 4. Fakty powszechnie znane oraz fakty znane organowi z urzędu nie wymagają dowodu. Fakty znane organowi z urzędu należy zakomunikować stronie".

Jest przy tym oczywiste, że rozpatrzenie materiału dowodowego musi korespondować z prawidłowo ustaloną/wyłożoną treścią normy prawnej. Stosowanie prawa administracyjnego polega na weryfikacji przez właściwy organ, czy do określonego stanu faktycznego, istniejącego w rzeczywistości i ustalonego przez właściwy organ we właściwej procedurze wyjaśniającej, można zastosować określone normy prawa administracyjnego. Inaczej mówiąc, chodzi o ustalenie przez właściwy organ, czy do stanu faktycznego istniejącego w rzeczywistości "pasują" odpowiednie, obowiązujące normy prawa administracyjnego. Trzeba w tym miejscu od razu wskazać, że doktryna prawa administracyjnego wyodrębnia etapy prawidłowego stosowania prawa administracyjnego, w którym kolejno istotne jest ustalenie mocy wiążącej przepisów, które potencjalnie znajdują zastosowanie do sprawy, a następnie dokonanie wykładni tych przepisów. Potem następuje konkluzja organu, czy odpowiednio zinterpretowane przepisy prawne znajdują zastosowanie do zbadanego równolegle stanu faktycznego, opis stanu faktycznego w języku normy, i dokonanie aktu subsumcji prawa. W kontrolowanej sprawie, w przekonaniu Sądu I instancji, działające w sprawie organy dokonały niewłaściwej wykładni zastosowanego Prawa budowlanego a następnie wskutek nieprawidłowej wykładni prawa przedwcześnie uznały, że wybrane przez organy administracyjne przepisy prawne Prawa budowlanego znajdują zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, a zatem konkretnie w sprawie skarżącego i jego działki na tle postanowień art.1, art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 i art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego. Tym samym Sąd I instancji podziela zarzut skarżącego, że działające w sprawie organy dokonały naruszenia przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego przez ich niewłaściwą wykładnię prowadzącą do nieuzasadnionego przedstawionymi okolicznościami sprawy stwierdzenia, że prace zrealizowane przez skarżącego na terenie dz. nr ew. [...] położonej w S. stanowią obiekt budowlany, co w konsekwencji doprowadziło do wdrożenia procedury uregulowanej w art. 48 u.p.b.,

Stosownie do treści art. 3 pkt 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kontrolowanych decyzji (tj. z 2016 r., poz. 290 ): "ilekroć w ustawie jest mowa o robotach budowlanych - należy przez to rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Budowa to wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowa, rozbudowa, nadbudowa obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 ww. ustawy Prawo budowlane).

Pojęcie obiektu budowlanego wyjaśnia art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, zgodnie z którym przez obiekt taki należy rozumieć budynek, budowlę bądź obiekt małej architektury, wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych.

W tym miejscu trzeba podkreślić, że przepis ten zastąpił dotychczasowe brzmienie art. 3 pkt 1 Prawa budowlanego, o następującej treści: "Ilekroć w ustawie jest mowa o: 1) obiekcie budowlanym - należy przez to rozumieć: a) budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, b) budowlę stanowiącą całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i urządzeniami, c) obiekt małej architektury". (zob. ustawa z dnia 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw , Dz. U. 2015, 443, wchodząca w życie z dniem 28 czerwca 2015 r.). W nawiązaniu do ww. brzmienia art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowalnego w orzecznictwie podnoszono, że "budowlę określono w Prawie budowlanym jako obiekt budowlany stanowiący całość techniczno-użytkową wraz z instalacjami i przyłączami. Określenie "całość techniczno - użytkowa" odnosi się, jak wskazuje kolejność użytych słów, do budowli jako obiektu budowlanego, a nie do związku tego obiektu z urządzeniami i instalacjami (por. uzasadnienie powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego, wyroki NSA z dnia 20 kwietnia 2010 r., II FSK 2112/08, z dnia 27 maja 2014 r., II FSK 1498/12, CBOSA). Całość techniczno-użytkową należy zatem rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się one do określonego użytku. Nie można przy tym wykluczyć, że każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze samodzielnie wykorzystywany będzie mógł służyć określonemu celowi. Obiektem budowlanym może zatem w zależności od konkretnego stanu faktycznego być budowla, budowla wraz z instalacjami i urządzeniami, a także traktowane jako jeden obiekt budowlany różne budowle, pozostające w funkcjonalnym związku i tworzące w nim całość techniczno-użytkową (por. Prawo budowlane. Komentarz pod. red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2007, s. 41-42). W orzecznictwie podkreśla się (por. powołany wyrok NSA z 20 kwietnia 2010r., II FSK 2112/08, z dnia 7 października 2009 r., II FSK 635/08, CBOSA), że przy ocenie, co składa się na daną budowlę jako całość techniczno-użytkową nie można pominąć wyliczenia budowli, zawartego w art. 3 pkt 3 P.b. i urządzeń budowlanych, zawartego w art. 3 pkt 9 tej ustawy. Nie może zatem być uznany za budowlę lub urządzenie budowlane obiekt, który nie jest wymieniony wprost w przepisach P.b. i nie jest do tych obiektów nawet podobny (tak: w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 kwietnia 2017 r. II FSK 808/15).

Z kolei, w myśl art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, ilekroć w ustawie Prawo budowlane jest mowa o budowli - należy przez to rozumieć "każdy obiekt budowlany niebędący budynkiem lub obiektem małej architektury, jak: obiekty liniowe, lotniska, mosty, wiadukty, estakady, tunele, przepusty, sieci techniczne, wolno stojące maszty antenowe, wolno stojące trwale związane z gruntem tablice reklamowe i urządzenia reklamowe, budowle ziemne, obronne (fortyfikacje), ochronne, hydrotechniczne, zbiorniki, wolno stojące instalacje przemysłowe lub urządzenia techniczne, oczyszczalnie ścieków, składowiska odpadów, stacje uzdatniania wody, konstrukcje oporowe, nadziemne i podziemne przejścia dla pieszych, sieci uzbrojenia terenu, budowle sportowe, cmentarze, pomniki, a także części budowlane urządzeń technicznych (kotłów, pieców przemysłowych, elektrowni jądrowych i innych urządzeń) oraz fundamenty pod maszyny i urządzenia, jako odrębne pod względem technicznym części przedmiotów składających się na całość użytkową."

W tym miejscu trzeba podkreślić, że skład obecnie orzekający wyraża pogląd, że z treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że budowla stanowi swoistą całość użytkową odrębną pod względem technicznym. Wniosek ten wynika stąd, że ustawodawca wyliczając kategorie budowli zakończył to wyliczenie pojęciem "części budowlanych urządzeń technicznych", określając zarazem ich uniwersalne atrybuty jako budowli, czyli tworzenie pewnej całości użytkowej o pewnej odrębności pod względem technicznym. W konsekwencji, budowla ziemna jest jednym z rodzajów budowli wymienionych w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego, przy czym - jak wynika z treści tego przepisu – jest to swoista całość użytkowa odrębna pod względem technicznym, posiadająca jednocześnie atrybuty obiektu budowlanego wykonanego w drodze robót budowlanych. Syntetyzując, z treści art. 3 pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego wynika, że budowla to taki obiekt budowlany wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, nie będący budynkiem bądź obiektem małej architektury, który wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, posiada właśnie atrybut swoistej całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym, a także atrybut możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Po rządami nieobowiązującego stanu prawnego na dzień wydania kontrolowanych decyzji, obiektem budowlanym był taki obiekt, który spełniał warunki określone w art. 3 pkt 1 lit. b Prawa budowlanego, czyli stanowił całość techniczno-użytkową. Pomimo utraty mocy obowiązującej przez ten ww. przepis art. 3 pkt 1 b Prawa budowlanego, wskazane powyżej rozumienie pojęcia budowli jako swoistej całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym (art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego) zastępuje względnie synonimicznie treść ww. art. 3 pkt 1 b Prawa budowlanego i zawarte w nim pojęcie całości techniczno-użytkowej. Nowością w normatywnym ujęciu budowli jest podkreślenie przez ustawodawcę, że jest wzniesiona z użyciem materiałów budowlanych i że ma dawać, wraz z instalacjami, możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem. Zdaniem Sądu I instancji, posiadanie instalacji nie jest obligatoryjne, przy czym w skład budynku/budowli wchodzą te instalacje, które dają możliwości użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. W kontrolowanej przez Sąd sprawie, organy pominęły w swoim akcie stosowania prawa kwestię ww. materiałów budowlanych, co może mieć znaczenie dla wyniku sprawy.

W świetle powyżej przywołanego stanu prawnego organy powinny raz jeszcze dokonać wykładni prawa i w jej świetle oceny stanu faktycznego i ponownie zastanowić się, czy ziemia z gruzem nawieziona na działkę i tam nasypana, nawet w dużej ilości, przy pomocy specjalnych urządzeń, nie mająca i nie tworząca zarazem jednak żadnej specjalnej konstrukcji technicznej, stanowi budowlę ziemną o atrybutach swoistej całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym (całości techniczno-użytkowej). Organy powinny mieć na uwadze, że to, czy doszło do powstania obiektu budowlanego (art. 3 pkt 1 p.b.) w postaci budowli decyduje nie istniejący stan faktyczny na gruncie, lecz to czy wykonany zakres prac na nieruchomości mieści się w ustawowej definicji robót budowlanych i obiektu budowlanego (zob. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 lutego 2017 r. II OSK 1527/15 ). Mając na uwadze powyższe, zdaniem Sądu I instancji przedwczesna jest teza organu II instancji, że sama poprawa właściwości użytkowych działki i wykorzystania tych lepszych właściwości w celu jej wykorzystania na działalność opisaną w decyzjach stanowi niejako automatycznie o tym, że przekształcenie terenu dz. nr [...] położonej w S. przez wykonywanie na niej nasypu posiada atrybuty realizacji budowli ziemnej w postaci tego właśnie nasypu. Zdaniem Sądu I instancji, organy powinny raz jeszcze rozważyć argumentację prezentowaną w orzecznictwie sądów administracyjnych podnoszącą, że nawieziona ziemia wraz z gruzem, ukształtowana w postaci nasypu, jako, że została nadsypana/nasypana, nie stanowi zatem budowli w rozumieniu Prawa budowlanego, a jej zwożenia nie można uznać za wykonywanie robót budowlanych. Organy powinny mieć na względzie, że zgodnie z orzecznictwem NSA, mającym zastosowanie z uwagi na powyższe zastrzeżenia normatywne i interpretacyjne składu obecnie orzekającego, (m.in. wyrok z dnia 5 listopada 2003 roku , IV SA 1131/02 niepubl.) niwelacja terenu, wyrównywanie poziomu gruntu, podwyższanie go - wykonywane poza terenem budowy - nie stanowią robót budowlanych, które podlegają regulacji prawa budowlanego. Zgodnie z treścią art. 28 Prawa budowlanego "1. Roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31". W myśl art. 41 Prawa budowlanego: "1. Rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. 2. Pracami przygotowawczymi są: 1) wytyczenie geodezyjne obiektów w terenie; 2) wykonanie niwelacji terenu; 3) zagospodarowanie terenu budowy wraz z budową tymczasowych obiektów; 4) wykonanie przyłączy do sieci infrastruktury technicznej na potrzeby budowy. 3. Prace przygotowawcze mogą być wykonywane tylko na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem". A zatem, w myśl art. 41 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, rozpoczęcie budowy następuje z chwilą podjęcia prac przygotowawczych na terenie budowy. Ustęp drugi tego przepisu wymienia zamkniętą listę prac, w tym niwelację terenu, uznanych za prace przygotowawcze. To z kolei oznacza, że tylko te prace - w rozumieniu ustawy - można i należy traktować jako prace przygotowawcze, przy czym w ust. 3 art. 41 Prawa budowlanego zawarte zostało jednoznaczne stwierdzenie, że prace przygotowawcze mogą być prowadzone jedynie na terenie objętym pozwoleniem na budowę lub zgłoszeniem (por. wyrok NSA sygn. II OSK 867/09, wyrok NSA sygn. II OSK 460/09). Na podstawie akt kontrolowanej sprawy nie można uznać, że niwelacja terenu przeprowadzona przez skarżącego stanowiła prace przygotowawcze na terenie budowy (por. wyrok WSA w Poznaniu sygn. II SA/Po 2383/03). Celem robót ziemnych wykonanych przez inwestora było wyprofilowanie terenu działki i roboty te nie były związane z prowadzoną przez niego inwestycją. W związku z powyższym, organy powinny rozważyć, czy wykonane przez inwestora/skarżącego prace ziemne, nie związane z prowadzeniem budowy - spełniały ustawowe przesłanki robót budowlanych prowadzących do powstania budowli. Zaznaczyć należy, że roboty ziemne polegające na niwelacji terenu, wyrównaniu bądź podwyższeniu poziomu gruntu można zakwalifikować jako roboty budowlane podlegające regulacjom Prawa budowlanego w dwóch przypadkach. Po pierwsze, wówczas, gdy są pracami przygotowawczymi do rozpoczęcia budowy określonego obiektu budowlanego w rozumieniu art. 41 ust. 2 pkt 2 Prawa budowlanego. Po drugie, w sytuacji, gdy zmierzają do powstania budowli ziemnej. Dla możliwości zastosowania przepisów Prawa budowlanego kluczową kwestią jest ustalenie, czy czynności polegające na naniesieniu ziemi w celu wyrównania terenu lub jego podwyższenia są etapem przygotowanym do realizacji innego obiektu budowlanego, czy też mogą zostać zakwalifikowane jako wykonanie budowli ziemnej (Tak: WSA w Gdańsku w wyroku z dnia 4 marca 2015 r., sygn.. akt. SAB/Gd 6/15).

Prawo budowlane, zgodnie z art. 1, normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przepisy tej ustawy dotyczą wyłącznie spraw związanych z obiektami budowlanymi (wyrok WSA w Rzeszowie sygn. II SA/Rz 302/05). Jeśli tak, to prace, o których jest mowa w kontrolowanych obecnie decyzjach zdają się nie podlegać przepisom prawa budowlanego. Organy nadzoru budowlanego nie ustaliły w ramach systemowej wykładni prawa, czy posiadają władcze kompetencje do ingerowania w sprawę nawożenia ziemi na działkę skarżącego. Kompetencje organów nadzoru budowlanego określa bowiem ustawa Prawo budowlane (art. 83), a w jej przepisach brak jest normy przewidującej kompetencję w sprawie nie pozostającej w związku z prowadzeniem robót budowlanych, czyli w realiach kontrolowanej sprawy nawiezienia ziemi i gruzu na działkę. Wypływa stąd wniosek, że organy powinny rozważyć, czy prowadzone przez nie postępowanie nie posiada waloru bezprzedmiotowości. Dlatego też powinny zbadać, czy nie podlega ono umorzeniu w trybie art. 105 § 1 kpa, a w związku z tym postanowienie organu I instancji nr [...] z dnia 31 maja 2016 r. - jako dowodowe i nie posiadające waloru ostateczności - uchyleniu z urzędu.

W tej sytuacji organ I instancji powinien raz jeszcze przeanalizować, po uprzednim wyłożeniu, zinterpretowaniu przepisów prawnych, które do tej pory stosował w sprawie, czy nawieziona na działkę ziemia wraz z gruzem stanowi "budowlę ziemną". Nawiezienie ziemi, jak już wcześniej wyjaśniono, nie doprowadziło zdaniem Sądu I instancji do powstania na terenie całej działki obiektu budowlanego, stanowiąc jedynie podwyższenie i niwelację terenu. Opisane podwyższenie i niwelacja terenu całej działki niewątpliwie wprowadziły nową jakość użytkową na terenie przedmiotowej działki, ale powstaje zasadnicze pytanie, czy ta nowa jakość została zapewniona przez powstanie budowli stanowiącej obiekt budowlany wzniesiony z użyciem wyrobów budowlanych, nie będący budynkiem bądź obiektem małej architektury, który wraz z instalacjami zapewniającymi możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem, (ewentualnie bez tych instalacji) posiada właśnie atrybut swoistej całości użytkowej odrębnej pod względem technicznym, a także atrybut możliwość użytkowania obiektu zgodnie z jego przeznaczeniem.

Na marginesie Sąd zauważa, że w tym zakresie dodatkowego rozważenia wymaga kwestia ewentualnego zasypania przez skarżącego rowu i ustalenie jego charakteru, w tym pod kątem melioracyjnym, rowu graniczącego z drogą znajdującą się przy działce skarżącego, co mogło stworzyć pewną nową całość użytkowo–techniczną, w postaci np. wjazdu na działkę skarżącego, w porównaniu ze stanem poprzednim wynikającym z dokumentacji fotograficznej. Ale kwestia ta, ew. w postaci zasypania rowu melioracyjnego bez pozwolenia, i jego ew. uzdrowienia, jest zasadniczo regulowana normami Prawa wodnego i może być uwzględniona jedynie w formie odpowiedniego współdziałania organów na gruncie normy art. 7b k.p.a. zrealizowanego w drodze wymiany informacji w tym przedmiocie.

Zebrany przez organ materiał dowodowy nie upoważniał również do stwierdzenia, że nasypanie terenu działki stanowiło etap przygotowawczy do realizacji jakiejkolwiek inwestycji na przedmiotowej działce. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę w pełni podziela pogląd WSA w Rzeszowie przedstawiony w wyżej cytowanym wyroku (II SA/Rz 302/05), że potoczne rozumienie określenia "budowla ziemna" (wobec braku definicji ustawowej) oznacza budowlę, której podstawowym tworzywem jest ziemia. Przykładem budowli ziemnej może być wykonany z ziemi wał, czy wykonany z ziemi kopiec. Budowla ziemna musi mieć charakter kubaturowy, powinna być widoczna w przestrzeni, wyodrębniać się od podłoża/powierzchni ziemi/ziemi i służyć specyficznemu celowi, dla którego stanowi całość techniczno-użytkową, powinna zarazem istnieć w kategoriach obiektywnych. Wykonanie niwelacji terenu cech takich nie posiada. Nie można za "budowlę ziemną" uznać bowiem każdego rozplantowania, nasypania warstwy ziemi na nieruchomości, zwłaszcza nie powodującego powstania widocznej budowli i nie mającego na celu w bliższej lub dalsze przyszłości wykonania jakiegokolwiek obiektu budowlanego.

Sąd nie podziela zarzutu naruszenia przez organy art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., przez wydanie przez organ I instancji decyzji niewykonalnej w zakresie nałożonego w niej na skarżącego obowiązku dokonania rozbiórki i usankcjonowanie tej decyzji przez organ odwoławczy. Z akt sprawy nie wynika w żaden sposób, że realizacja nałożonego na skarżącego obowiązku w rzeczywistości doprowadziłaby bowiem do powstania miedzy, co skutkowałby utratą oparcia drogi publicznej i w konsekwencji osunięciem rzeczonej drogi na przedmiotową działkę oraz osunięciem części instalacji wodnokanalizacyjnej. Jednocześnie skarżący nie udokumentował też zasadności swojej tezy. Z porównania stanu działki sprzed nasypania ze stanem po nasypaniu, w przekonaniu Sądu, nie wynikają szczególne i kwalifikowane okoliczności podnoszone przez skarżącego. Z tego co jest wiadome Sądowi z urzędu, J. S. był zainteresowany wydaniem kwestionowanych i uchylonych obecnie decyzji, stąd też ich niewykonalność podnoszona przez skarżącego z uwagi na interesy faktyczne i prawne J.S. nie wydaje się Sądowi uzasadniona w świetle akt sprawy i też ponadto nie została przez skarżącego w żaden sposób udokumentowana.

Z uwagi na powyższe ustalenia w zakresie stanu prawnego i faktycznego sprawy, Sąd nie ustosunkowuje się do pozostałych zarzutów skargi, uznając, że dla wyniku sprawy pierwszorzędne znaczenie ma wykładnia prawa, którą powinny ponowić działające w sprawie organy i w jej wyniku, zgodnie z zasadą aktualności działania administracji publicznej i zasadą prawdy materialnej, zweryfikować stan prawny ze stanem faktycznym istniejącym na działce skarżącego. Jednocześnie Sąd zauważa w tym miejscu, że w świetle art. 134 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd nie ma obowiązku, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, do badania tych zarzutów i wniosków, które nie mają znaczenia dla oceny legalności zaskarżonego aktu (tak NSA w wyroku z dnia 11 października 2005 r., sygn. akt: FSK 2326/04).

Przy ponownym prowadzeniu postępowania administracyjnego, właściwe organy powinny kierować się oceną prawną Sądu I instancji.

Na marginesie Sąd I instancji zauważa, że powyższe ustalenia Sądu nie oznaczają, że roboty ziemne wykonane przez skarżącego nie podlegają regulacji wynikającej z innych przepisów, w tym np. ustawy z dnia 27.04.2001 r. Prawo ochrony środowiska, ustawy z dnia 14.12.2012 r. o odpadach, ustawy z dnia 13.09.1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, ustawy z dnia 18.07.2001 r. Prawo wodne. Badanie przestrzegania przez podmioty administrowane przepisów ww. ustaw nie należy jednak do kompetencji organów nadzoru budowlanego.

Mając na uwadze powyższe ustalenia, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. O kosztach postępowania, jak w pkt. II sentencji wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie ww. przepisów, w ten sposób, że zasądzono na rzecz skarżącego kwotę 997 zł, na którą składa się kwota uiszczonego wpisu od skargi w wysokości 500 zł, koszt zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł, ustalony jako stawka minimalna na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 z późn. zm.) oraz kwota 17 zł stanowiąca równowartość opłaty skarbowej od pełnomocnictwa udzielonego adwokatowi (art. 1 ust. 1 pkt 2 w zw. z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1827 z późn. zm.).