Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1599/12
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2012-09-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 650  Sprawy świadczeń społecznych w drodze wyjątku
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Prezes Rady Ministrów
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 82 ust. 1, art. 83 ust. 1
journal: Dz.U. 2004 nr 39 poz 353
law: Ustawa z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych - tekst jedn.
article: art. 183 § 1 i 2, art. 174 pkt. 1, art. 184, art. 209 i 210, art. 258-261
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Rajewska Sędziowie sędzia NSA Wojciech Mazur (spr.) sędzia del. WSA Jacek Fronczyk Protokolant sekretarz sądowy Magdalena Błaszczyk po rozpoznaniu w dniu 27 września 2012r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1719/11 w sprawie ze skargi J. Ś. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2012 r., sygn. II SA/Wa 1719/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę J. R. Ś. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania renty specjalnej.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071, dalej jako "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] o odmowie przyznania J. R. Ś. renty specjalnej.

Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Wnioskiem z dnia 28 stycznia 2011 r. J. R. Ś., powołując się na art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), wystąpił do Prezesa Rady Ministrów o przyznanie renty specjalnej. Wniosek swój motywował katastrofalnym zdarzeniem losowym, czyli "bezpośrednim zderzeniem z mafią, ulokowaną w strukturach Państwa". Wnioskodawca ogólnikowo podał, że "początkiem nieszczęścia" była "decyzja SSR w Kołobrzegu I. D.", która sprawę (brak szczegółowych wyjaśnień) mającą miejsce w Kołobrzegu przekazała do Lublina, gdzie firma leasingowa, w ogólnokrajowej skali, wyłudzała pieniądze z podwójnego oprocentowania. Wnioskodawca zaprotestował i podniósł, że w wyniku prowadzonego śledztwa mafia wiele straciła. On zaś – jak twierdzi – stał się wrogiem do tego stopnia, iż Minister Sprawiedliwości złożył do Prokuratury Warszawa-Śródmieście zawiadomienie o przestępstwie tylko po to, by zniechęcić współproducentów filmu "[...]", którego scenariusz został napisany przez wnioskodawcę, do finansowania projektu. Zgodnie z informacjami przekazanymi przez wnioskodawcę Sąd oddalił skargę. Wnioskodawca nadesłał scenariusz tego filmu. Twierdzi, że po publikacji scenariusza dokonano ataku na jego życie, po czym "uderzono" w jego wniosek o rentę i doprowadzono do utraty mieszkania. Wnioskodawca wyraził swoje oburzenie działalnością sądów w sprawie konsekwencji w odmowie przyznania mu renty. Zdaniem wnioskodawcy "wypełnia to warunek katastrofalnego zdarzenia w wymiarze ekonomicznym, ale też zagrożenia". W swoim kolejnym piśmie wnioskodawca oświadczył, że jest osobą niepełnosprawną bólowo, a stan swój przyrównał do opisu choroby Van Gogha, czyli – jak wyjaśnił – "stanu świadomego parcia na śmierć jako wybawienie". Podał, że jego niepełnosprawność to padaczka, borelioza, zaburzenia pracy przewodu pokarmowego i moczowego, zaburzenia autystyczne, organiczne zaburzenia osobowości, które "objawiają się patologiczną niezgodą na brak logiki". Uważa, że brak logiki w orzeczeniach spowodował, iż wpadł w stały stan obłędu. Wskazał, że Sąd Okręgowy w Koszalinie przyznał ZUS rację w odmowie przyznania mu prawa do renty z uwagi na zdolność do pracy. Ten sam Sąd przyznał również rację Zespołowi ds. Orzekania o Niepełnosprawności, iż jest on osobą niepełnosprawną w stopniu umiarkowanym. Wnioskodawca wskazał również, że ma przyznany zasiłek stały w wysokości 444 zł miesięcznie, jednak nie może pozyskiwać innych dochodów, gdyż każdą zarobioną złotówkę musiałby zwrócić MOPS. Dlatego ukrywa swoje sporadyczne dochody. Podał, że z uwagi na zdrowie może pracować jedynie dwie, trzy godziny dziennie, zarabiając ok. 20-30 zł. Nie może również korzystać z dodatku mieszkaniowego, gdyż stanowiłby on jego przychód i zostałby odliczony od zasiłku stałego. Podniósł, że nie może zrezygnować z zasiłku stałego i w wyniku małych zarobków starać się o dodatek mieszkaniowy, bowiem zasiłek to dochód stały, zaś pracę ma jedynie w sezonie. Wnioskodawca dwukrotnie w swoich pismach przekazał informację, że wywiózł poza granice kraju uzbrojone bomby (niewybuchy z II wojny światowej odszukane w lasach), które ukrył w miejscach, w których najmniejszy wybuch wywoła panikę. Podał, że poinformował o tym Sąd Okręgowy w Koszalinie, Sąd Apelacyjny w Szczecinie i Urząd Rady Ministrów. Wnioskodawca wyraził pogląd, że państwo polskie jest niewydolne w walce z mafią (w tym miejscu wskazał na zabójstwo K. O.) oraz ze względu na brak naprawy daje mu przyzwolenie do dokonania ataku, z przeświadczeniem obrony narodu.

W piśmie z dnia 14 marca 2011 r. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kołobrzegu przedstawił informacje na temat sytuacji socjalno-bytowej J. R. Ś. W piśmie tym wskazano, że wnioskodawca korzysta ze świadczeń pomocy społecznej od 9 sierpnia 2004 r. Prowadzi jednoosobowe gospodarstwo domowe, w którego prowadzeniu oraz załatwianiu spraw życia codziennego radzi sobie samodzielnie. Rodzina nie utrzymuje z nim kontaktów. Wnioskodawca posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, wydane na stałe. Jako przyczyny niepełnosprawności wskazano: epilepsję, choroby neurologiczne i choroby psychiczne. Z uwagi na brak uprawnień do świadczeń z ZUS wnioskodawca objęty jest pomocą w formie zasiłku stałego w wysokości 440 zł/m-c oraz ubezpieczeniem zdrowotnym. Wnioskodawca korzysta również z zasiłków celowych (na odzież i żywność). W przeszłości wnioskodawca otrzymywał dodatek mieszkaniowy. Obecnie jednak nie może ubiegać się o tę formę pomocy, gdyż nie ma tytułu prawnego do zajmowanego lokalu, a postępowanie w tej sprawie jest w toku. MOPS przekazał, że z uwagi na chorobę wnioskodawcy bardzo trudno się z nim współpracuje. Nie przyjmuje on do wiadomości żadnych argumentów i informacji.

Decyzją z dnia [...] maja 2011 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych odmówił przyznania J. R. Ś. renty specjalnej.

Od powyższej decyzji J. R. Ś. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, w którym podniósł, że Sejm RP zablokował mu możliwość zdobywania środków na życie. Wyjaśnił, że przez kilkanaście miesięcy pracował w Sejmie RP nad scenariuszem filmu pod tytułem roboczym "[...]", jednak Straż Marszałkowska uznała go za dziwaka i pod przymusem przewieziono go na badania psychiatryczne, po czym zamknięto w areszcie. Ponadto wnioskodawca podał, że cofnięto mu wówczas akredytację. Wnioskodawca ponownie złożył wniosek w oparciu o te same dokumenty, które uprzednio wystarczyły do uzyskania akredytacji. Tym razem jednak otrzymał odmowę. Uważa, że odrzucono go dla odrzucenia i właśnie jako osoba odrzucona wystąpił o rentę specjalną. Jednocześnie wnioskodawca podał, iż wykorzystując swoją niepełnosprawność ściga zbrodniarzy wśród przedstawicieli organów ścigania. Twierdzi, że zna kulisy działań mafii, "natrafił w Meksyku na ślady zmarłego K." i zablokował pranie brudnych pieniędzy. Wyraził pogląd, że ZUS oraz sądy nie przyznały mu renty, ukrywając w dokumentacji zdiagnozowane choroby. Zmuszony jest żyć na koszt Państwa, zaś renta specjalna stanowiłaby jedynie "przesunięcie środków".

Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] maja 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ podniósł, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Organ wskazał, że przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogły być przyznane w tym trybie. W związku z tym każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy politycznej, a także w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym razie świadczenia specjalne zastępowałyby bowiem świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, że ustawodawca pozostawił wyłącznemu uznaniu Prezesa Rady Ministrów, jakie okoliczności uprawniające do nabycia świadczenia specjalnego należy uznać za szczególne. Podstawą uzyskania prawa do świadczenia specjalnego są jasno i dokładnie udokumentowane okoliczności, które wskazują, że wnioskodawca w swojej działalności, np. politycznej, naukowej, społecznej, gospodarczej posiada wybitne i niepowtarzalne zasługi dla rozwoju kraju. Organ stwierdził, że wnioskodawca nie udokumentował tego, aby legitymował się wybitnymi osiągnięciami i zasługami dla kraju. O posiadaniu takich zasług świadczy jedynie przekonanie wnioskodawcy o jego sukcesach w walce z mafią. W ocenie Prezesa Rady Ministrów za przyznaniem świadczenia specjalnego nie przemawia także trudna sytuacja materialna wnioskodawcy. Organ wskazał, iż osoby znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej bądź zdrowotnej mają możliwość ubiegania się o inne rodzaje świadczeń, w szczególności przewidziane w ustawie z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej oraz w ustawie z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej. Za przyznaniem świadczenia w omawianym trybie nie przemawiają również okoliczności doznania sugerowanych przez wnioskodawcę krzywd. Ta bowiem materia może stanowić ewentualne przesłanki do wytoczenia powództw odszkodowawczych na drodze cywilnej. Nie może zaś zostać potraktowana jako uzasadniająca istnienie zdarzenia losowego o charakterze szczególnym. Organ podniósł, iż świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów nie stanowią alternatywy dla braku prawa do renty z tytułu niezdolności do pracy oraz nie są świadczeniami o charakterze socjalnym przyznawanymi jedynie z tytułu trudnej sytuacji zdrowotnej lub materialnej wnioskodawców. Świadczenia te nie stanowią również odszkodowania bądź zadośćuczynienia za doznane krzywdy i cierpienia. Świadczenia takie nie posiadałyby znamion i charakteru szczególnego. Świadczenia przewidziane w dyspozycji art. 82 cyt. ustawy są świadczeniami specjalnymi, gdyż ustawodawca pozwala na przyznanie przez Prezesa Rady Ministrów, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Przy czym objęcie pojęciem "szczególnie uzasadnionych przypadków" takich okoliczności, jak stan zdrowia prowadziłoby do konieczności oparcia tego wyjątkowego świadczenia na zasadzie powszechności. Świadczenia te uważane są za specjalne również z tego względu, że nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł J. R. Ś. W uzasadnieniu skargi zarzucił organowi podjęcie błędnej decyzji oraz wykluczenie osób niepełnosprawnych. Skarżący powołał się na okoliczności przedstawione we wniosku o przyznanie renty specjalnej oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy.

W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w zaskarżonym wyrokiem uznał, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] czerwca 2011 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] maja 2011 r., odmawiająca skarżącemu przyznania renty specjalnej, nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji wskazał, iż materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sąd I instancji wskazał, iż świadczenia, o których mowa, mają charakter wyjątkowy, a ich przyznanie – w świetle powołanego przepisu – pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość ta nie oznacza oczywiście dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w wymienionej ustawie stosuje się bowiem – zgodnie z jej art. 124 – przepisy ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex 171714). Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza również jej sądowej kontroli. Sąd I instancji wskazał, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że osoba, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, powinna wykazać się wybitnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex nr 171714). Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1869/06). Szczególnie uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 dotyczyć też może osoby zmarłej. Sąd I instancji zaznaczył, iż Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność powołanego przepisu i stwierdzając w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, że jest on zgodny z art. 2 i art. 32 ust. Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wskazał, że "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych, itd. (...). Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione (...)". Sąd I instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie argumenty przedstawiane przez skarżącego, przemawiające, jego zdaniem, za zasadnością wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego skupiały się przede wszystkim na jego sytuacji materialnej, zdrowotnej, mieszkaniowej oraz prowadzonymi postępowaniami zarówno przez ZUS, TPSA WAM oraz postępowaniami sądowymi dotyczącymi starań o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy. W ocenie Sądu I instancji przywołane przez skarżącego okoliczności słusznie uznane zostały przez Prezesa Rady Ministrów za niewystarczające, by uznać, że powinien on zostać zaliczony do prawa osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, a więc do osób, które mają wybitne, indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, wymagające szczególnego uhonorowania, ani też osób, których obecna sytuacja bytowa jest wynikiem nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Sąd I instancji uznał, iż Prezes Rady Ministrów, nie kwestionując trudnej sytuacji życiowej i majątkowej skarżącego, prawidłowo stwierdził, że nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie mu renty specjalnej. W ocenie Sądu I instancji nie można zarzucić organowi w niniejszej sprawie dowolności przy podejmowaniu rozstrzygnięcia. Prezes Rady Ministrów przeprowadził postępowanie administracyjne z poszanowaniem zasad procedury administracyjnej. Wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W celu ustalenia aktualnej sytuacji socjalno-bytowej skarżącego zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Kołobrzegu o dokonanie ustaleń i nadesłanie informacji w tym zakresie. Ponadto organ zwrócił się także do skarżącego o wskazanie i udokumentowanie okoliczności uzasadniających potraktowanie jej sytuacji w sposób wyjątkowy. Sąd I instancji podzielił stanowisko organu, co do braku szczególnych zasług i osiągnięć skarżącego. Sąd I instancji podkreślił, iż sama trudna sytuacja życiowa i materialna skarżącego nie uzasadnia przyznania świadczenia specjalnego. W ocenie Sądu I instancji przywoływane przez skarżącego okoliczności słusznie uznane zostały przez Prezesa Rady Ministrów za niewystarczające, by stwierdzić, że powinien on być zaliczony do grona osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył J. Ś. reprezentowany przez pełnomocnika z urzędu adwokata N. S. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego:

- art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek".

Wskazując na powyższe naruszenie wniesiono o uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego punktu pierwszego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że w niniejszej sprawie problematyka prawna sprowadzała się do wykładni pojęcia "szczególnie uzasadnionych przypadków". Wskazano, iż Sąd I instancji podzielił zdanie organu i uznał, że w przypadku skarżącego nie zachodzi żaden szczególnie uzasadniony przypadek. Podniesiono, iż zgodnie z przyjętą linią orzeczniczą na szczególnie uzasadniony przypadek składają się zarówno szczególne zasługi uprawnionego jak i jego sytuacja materialna. Sytuacja materialna skarżącego bezspornie jest bardzo zła. W aktach sprawy znajduje się szczegółowe zestawienie chorób, na które cierpi skarżący - niezakwestionowane przez organ, zatem nie wymagające szerszego komentarza w tym miejscu. Zdaniem skarżącego już samo skumulowanie tylu chorób i fatalna sytuacja finansowa powstała na tym tle (skarżący nie może pracować) wypełnia znaczenie "szczególnie uzasadnionego przypadku".

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes Rady Ministrów wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i w związku z tym nie zasługuje na uwzględnienie.

Przede wszystkim należy wyjaśnić, że zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., Poz. 270 t.j., dalej powoływanej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie żadna z określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zachodzi. Sprawa ta mogła być zatem rozpoznana tylko w granicach zakreślonych w skardze kasacyjnej.

Rozpoznawaną skargę kasacyjna oparto wyłącznie na podstawie przewidzianej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucając Sądowi I instancji naruszenie prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię tj. art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek".

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku bezbłędnie przyjął, że decyzje podejmowane na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych mają charakter uznaniowy, co oznacza, iż ich kontrola sądowa jest ograniczona. Sprowadza się ona bowiem do badania, czy w toku postępowania w sposób wyczerpujący zebrano materiał dowodowy, czy zostały wyjaśnione okoliczności faktyczne oraz czy oceny przesłanek warunkujących zastosowanie dobrodziejstwa określonego przepisu dokonano po wszechstronnym rozważeniu całokształtu materiału dowodowego sprawy. Sądowa kontrola decyzji uznaniowej obejmuje przeto postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie, a nie samo rozstrzygniecie będące wynikiem dopuszczalnego prawem rozstrzygnięcia. Oczywistym jest, że podejmowanie decyzji opartych na uznaniu administracyjnym nie może oznaczać dowolności i arbitralności. Zakres uznania wyznaczony jest zawsze normami kompetencyjnymi, przepisami o postępowaniu administracyjnym i przepisami prawa materialnego. Wydając decyzje o charakterze uznaniowym organ jest związany nie tylko przepisem ale i celem określonej regulacji. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwieniu sprawy, ale jednocześnie nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela.

Zauważyć ponadto należy, że unormowanie przewidziane w art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych ma charakter wyjątkowy i ma na celu polepszenie sytuacji osób, których szczególne zasługi dla społeczeństwa uzasadniają odstępstwo od ogólnie przyjętych zasad przyznawania świadczeń emerytalnych i rentowych. Przedmiotowe świadczenie nie ma charakteru kompensacyjnego, którego zadaniem jest wyrównanie wyrządzonych czy odczuwanych przez wnioskodawców krzywd i uszczerbków. Powołany przepis przewiduje kompetencje Prezesa Rady Ministrów do przyznania w szczególnie uzasadnionych przypadkach emerytury lub renty na warunkach i w wysokości innej niż określone w cyt. ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r.

Wprowadzając możliwość przyznania świadczenia w trybie tego przepisu ustawodawca posłużył się nieostrym pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", czego skutkiem jest przerzucenie na organ władzy wykonawczej obowiązku wypełnienia hipotezy omawianej normy prawnej określoną treścią. W omawianych sprawach to Prezes Rady Ministrów dokonuje wyboru pewnych kryteriów, które bierze pod uwagę przy ocenie, czy występuje "szczególnie uzasadniony przypadek" uzasadniający przyznanie świadczenia specjalnego. Oznacza to, iż ustawodawca ocenę, czy sytuacja podmiotu ubiegającego się o rentę czy emeryturę na zasadach szczególnych nosi znamiona szczególnie uzasadnionego przypadku pozostawił temu uprawnionemu organowi.

Podkreślić należy, iż przedmiotowe uprawnienia należy łączyć z wybitnymi zasługami w dziedzinie artystycznej, społecznej, kulturalnej, gospodarczej czy politycznej, co mieści się w przyznanych Prezesowi Rady Ministrów kompetencjach wyznaczania kryteriów przyznawania omawianego świadczenia. Nie bez znaczenia jest też i to, że przyjęte przez organ kryteria przyznawania tego świadczenia zyskały pełną aprobatę Trybunału Konstytucyjnego i sądów administracyjnych. Trybunał Konstytucyjny w powołanym przez Sąd I instancji wyroku z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 jednoznacznie wskazał bowiem, że ratio legis świadczeń specjalnych jest uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, a także w znaczeniu "niepowtarzalne" zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności.

W rozpoznawanej sprawie skarżący powoływał się na szereg okoliczności dotyczących jego życia, które w jego ocenie przemawiają za przyznaniem mu omawianego świadczenia. Sąd I instancji, a poprzednio Prezes Rady Ministrów, trafnie jednak nie dopatrzyli się w nich przesłanek warunkujących przyznanie wnioskowanego świadczenia. Okoliczności te rozpatrywane czy to z osobna czy też łącznie nie mogą być bowiem utożsamiane ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o jakim mowa w art. art. 82 ust.1 ustawy o emeryturach i rentach z funduszu ubezpieczeń społecznych. Oceny tej w świetle omawianych celów przedmiotowej regulacji nie można uznać za dowolną, wykraczającą poza ramy uznania administracyjnego, a w konsekwencji obligującą Sąd I instancji do uchylenia zaskarżonej decyzji.

Oceniając w tym aspekcie legalność zaskarżonego orzeczenia nie można przypisać Sądowi I instancji błędnej wykładni przepisu art. 82 ust. 1 powołanej ustawy. Szczególnie uzasadnione przypadki nie dają podstaw do stosowania, na tej podstawie, tej instytucji jako instytucji powszechnej. Nie może zatem być stosowana jako podstawa do przyznawania tego szczególnego uprawnienia w sytuacjach, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy, pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla takich przypadków służy instytucja emerytury (renty) wyjątkowej, o której mowa w art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach.

Wobec powyższego, skoro skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, na mocy art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji.

Naczelny Sąd Administracyjny nie rozpoznał wniosku dotyczącego przyznania wynagrodzenia ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego. Przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a. mają zastosowanie tylko do kosztów postępowania między stronami. Natomiast wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za udzieloną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa (art. 250 p.p.s.a.) przyznawane jest przez wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu określonym w przepisach art. 258-261 p.p.s.a., po złożeniu przez tego pełnomocnika stosownego oświadczenia.