Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 428/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2012-11-06 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Budowlane prawo
Skarżony organ: Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 7 art. 16 par. 1 art. 154 art. 155
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 48  art. 50 ust. 1 pkt 4 art. 50 a pkt 2
journal: Dz.U. 2010 nr 243 poz 1623
law: Ustawa  z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane - tekst jednolity.

SENTENCJA

Dnia 6 listopada 2012 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Wojciechowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Anna Stępień, Sędzia WSA Joanna Sekunda-Lenczewska, Protokolant asystent sędziego Jarosław Moraczewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 listopada 2012 roku sprawy ze skargi W. S. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie odmowy zmiany ostatecznej decyzji nakazującej doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego oddala skargę.


UZASADNIENIE

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem z dnia [...], nr [...], wydanym na podstawie art. 155 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), działając z urzędu odmówił zmiany własnej ostatecznej decyzji nr [...] z dnia [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

W uzasadnieniu wskazano, iż decyzją w/w z dnia [...], wydaną na podstawie art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego, Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. nakazał W. S., jako inwestorowi budowy budynku usługowego i zbiornika na ścieki sanitarne na działce nr [...], położonej w miejscowości B. nr 83, w związku z wykonywaniem robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem - doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego. W wyniku nie wykonania nakazu określonego w w/w decyzji tutejszy organ wszczął postępowanie egzekucyjne poprzez wystawienie w dniu [...] tytułu wykonawczego nr [...], a następnie wydał postanowienie nr [...] z dnia [...] o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia do wykonania obowiązku określonego w decyzji PINB nr [...].

W wyniku rozpatrzenia zażalenia inwestora [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. postanowieniem nr [...] z dnia [...] uchylił postanowienie PINB nr [...] w części dotyczącej wysokości nałożonej grzywny oraz terminów uiszczenia grzywny i wykonania obowiązku, a w pozostałej części utrzymał zaskarżone postanowienie.

W dniu 12 grudnia 2011r. W. S. złożył wniosek o zmianę ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...], poprzez uchylenie nakazu doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. W tymże wniosku stwierdził, że montaż stolarki okiennej wykonany po wstrzymaniu robót budowlanych nie stanowi prowadzenia robót budowlanych, lecz jest zabezpieczeniem budynku przed dostępem osób trzecich oraz szkodliwymi warunkami atmosferycznymi oraz wniósł o wdrożenie postępowania naprawczego i umożliwienie mu zakończenia inwestycji.

Odnosząc się do treści owego wniosku organ stwierdził, że montaż stolarki okiennej stanowi w myśl art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego roboty budowlane, co zostało wyjaśnione również w treści decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nr [...]. Ponadto, jak wskazano, po wstrzymaniu robót budowlanych wykonał także w części budynku wewnętrzną instalację elektryczną oraz tynki wewnętrzne. Nadto organ podkreślił, że wniosek o wdrożenie postępowania naprawczego w sprawie istotnych odstępstw od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę oraz prowadzonych w sposób mogący spowodować zagrożenie bezpieczeństwa ludzi lub mienia, co ma miejsce w przedmiotowym postępowaniu, nie ma na obecnym etapie postępowania uzasadnienia z uwagi na treść art. 51 ust. 2 Prawa Budowlanego.

Dalej podkreślono, że w przedmiotowej sprawie decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. z dnia [...] która została wydana na postawie art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego jest decyzją związaną - organ ma obowiązek wydać w sprawie decyzję o treści ustalonej w w/w przepisie w określonych prawem okolicznościach i wola stron, czy tez ich wniosek o zmianę decyzji nie może skutkować jej zmianą. Ponadto art. 50 a) Prawa budowlanego należy traktować jako przepis szczególny, sprzeciwiający się uchyleniu lub zmianie obowiązku w nim określonego na podstawie art.155 K.p.a., gdyż przepis ten stanowi środek przymusu wobec sprawców samowoli budowlanej.

W konsekwencji zdaniem organu w przedmiotowej sprawie brak jest uzasadnionych podstaw do zmiany decyzji PINB nr [...], w szczególności z uwagi na to, że postępowanie osiągnęło stadium następcze, tj. w obrocie prawnym funkcjonują już akty administracyjne stanowiące konsekwencję niewykonania obowiązków nałożonych decyzją nr [...] w postaci orzeczeń wydanych w postępowaniu egzekucyjnym.

W. S. odwołał się od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie

- art. 155 i 154 K.p.a., polegające na niesłusznym uznaniu, iż decyzja [...] nie należy do kręgu orzeczeń mogących ulec zmianie w trybie przewidzianym w w/w przepisach.

- art. 50 a) pkt 2 Prawa Budowlanego polegające na niesłusznym przyjęciu, iż w przypadku przedmiotowej inwestycji zaistniały przesłanki do wydania decyzji o nakazaniu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

W związku z powyższym wniósł o jej uchylenie wraz z decyzją nr [...].

W uzasadnieniu odwołujący się przypomniał, że postanowieniem z dnia [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wstrzymał budowę budynku usługowego i zbiornika na ścieki na działce nr [...] w miejscowości B. Postanowieniem z [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. uchylił zaskarżone postanowienie wstrzymując jednocześnie prowadzenie robót budowlanych. Z uzasadnienia wynikało, iż przyczyną wstrzymania było zagrożenie bezpieczeństwa ludzi i mienia oraz istotne odstępstwa od ustaleń i warunków pozwolenia na budowę. Zdaniem odwołującego się oczywistym jest, iż jego budowa faktycznie w pewnym momencie została wykonana w sposób odbiegający od warunków pozwalania na budowę, lecz wyniknęło to dopiero w trakcie budowy. Początkowo sądził, że są to nieistotne odstępstwa od projektu, na które nie jest wymagana zmiana pozwolenia. W momencie gdy zorientował się, ze odstępstwa te mogą być potraktowane jako istotne uzyskał zamienny projekt obejmujący zmiany już wprowadzone jak i projektowane. Projekt taki złożył, jednak, do chwili obecnej uprawnione organy nie wydały stosownych decyzji w zakresie zatwierdzenie projektu zamiennego. Taki sposób postępowania jest zgodny z art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Obowiązkiem organu jest natomiast sprawdzenie projektu zamiennego w zakresie określonym w art. 35 ust. 1 Prawa budowanego, mającym zastosowanie odpowiednio na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 ustawy. Dopiero treść przedłożonego przez inwestora projektu budowlanego zamiennego stanowić może wyznacznik dalszego postępowania organów nadzoru budowlanego.

Dalej odwołujący się wyjaśnił, iż nie zgadza się z zarzutem wykonywania prac budowlanych, bowiem w jego ocenie otwory okienne zostały zabezpieczone przed dostępem osób trzecich i przed szkodliwymi warunkami atmosferycznymi. Część tych otworów została zresztą zabezpieczona w ten sposób jeszcze przed nakazem wstrzymania robót, o czym organy nadzoru wiedziały. W związku z powyższym zdaniem strony niezasadnym było nałożenie obowiązku przywrócenia obiektu do stanu poprzedniego, w sytuacji gdy istnieje możliwość wdrożenia postępowania naprawczego i umożliwienia zakończenia inwestycji zgodnie z przepisami.

[...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 oraz art. 155 K.p.a. utrzymał w mocy wskazaną na wstępie decyzję z dnia [...], nr [...] Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł.

W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotem podstępowania odwoławczego nie jest decyzja nakazująca doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, a tym samym nieuzasadnione jest na obecnym etapie postępowania odnoszenie się do prawidłowości rozstrzygnięcia, które aktualnie jest przedmiotem zmiany w trybie art. 155 K.p.a., bowiem decyzje nakładające obowiązek są decyzjami, z której strona nabywa prawo, przy czym korzystna pod względem prawnym będzie także decyzja nakładająca obowiązki, bowiem adresat decyzji nabywa "prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych.

Dalej wyjaśniono, że stosownie do treści art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego właściwy organ w przypadku wykonywania robót budowlanych - pomimo wstrzymania ich wykonywania postanowieniem, o którym mowa w art. 50 ust. 1 - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego. Zatem decyzja taka nie jest decyzją uznaniową, bowiem organ który stwierdził istnienie przesłanek, o jakich mowa wyżej zobowiązany był do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę bądź doprowadzenie do stanu poprzedniego. Tym samym organ działający w granicach związania administracyjnego, a nie swobody w podejmowaniu rozstrzygnięcia czyli wyboru konsekwencji prawnych, nie ma możliwości zmiany decyzji w trybie art. 155 K.p.a.

Nadto przepisy art. 154 i art. 155 K.p.a. wprowadzają możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego bądź zmiany decyzji, jeżeli zostaną spełnione następujące przesłanki: za zmianą lub uchyleniem przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony; przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie decyzji; zgodę wyraziły wszystkie strony postępowania. Podkreślić przy tym wyraźnie warto, iż w/w przesłanki mają charakter kumulatywny, a zatem stwierdzenie przez organ administracji publicznej niezaistnienia, którejkolwiek z nich, uzasadnia odmowę uchylenia lub zamiany decyzji.

W konkluzji organ stwierdził, że w niniejszej sprawie za zmianą lub uchyleniem decyzji nie przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, a tym samym nie zachodzi jedna z kumulatywnych przesłanek uzasadniających zmianę bądź uchylenie decyzji ostatecznej, przewidziana w treści art. 155 K.p.a.

Skargę na powyższą decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł W. S., podtrzymując zarzuty podniesione w odwołaniu.

W odpowiedzi na skargę [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Ł. wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w treści zaskarżonej decyzji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola wspomniana sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (§ 2).

Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla zaskarżony akt w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność orzeczenia w całości lub części. Stwierdzenie wydania rozstrzygnięcia z naruszeniem prawa wchodzi zaś w grę, o ile zachodzą przyczyny, określone w K.p.a. lub innych przepisach (art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. z 2012r., poz. 270 ze zm.) dalej p.p.s.a.). Po myśli art. 134 § 1 p.p.s.a., rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.) .

Ze względu na treść wniosku W. S. o zmianę decyzji ostatecznej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dnia [...], nr [...], którą w trybie art. 50 a) pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. – Prawo Budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) nakazano skarżącemu, jako inwestorowi doprowadzenie budynku usługowego i zbiornika na ścieki sanitarne, zlokalizowanych na działce nr [...], w miejscowości B. nr 83, w związku z wykonaniem robót budowlanych pomimo wstrzymania ich wykonania oraz argumentację zawartą w skardze po pierwsze należy wyjaśnić, iż regulacje prawne wynikające z art. 154 i art. 155 Kodeksu postępowania administracyjnego normują instytucję zmiany lub uchylenia decyzji ostatecznej ze względu na interes społeczny lub słuszny interes strony, zaś czynnikiem różnicującym owe normy jest istnienie lub brak prawa nabytego przez stronę postępowania, wynikającego z decyzji podlegającej weryfikacji.

Każde indywidualne rozstrzygnięcie prawne, które ma znamiona rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie i kształtuje sytuację prawną strony, należy traktować jako rozstrzygnięcie, na podstawie którego strona "nabywa prawa". Ocena, czy strona nabyła lub nie nabyła praw z decyzji ostatecznej, powinna być dokonywana na podstawie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji ostatecznej. Zagadnienie nabycia praw z decyzji ostatecznej powinno być rozważane na płaszczyźnie przepisów prawa materialnego, stanowiących podstawę (warunek) decyzji oraz w świetle treści (osnowy) decyzji ostatecznej. Ustalenie, że decyzja nie tworzy praw nabytych dla żadnej ze stron postępowania wymaga stwierdzenia, że z treści rozstrzygnięcia strony nie mogą wywieść dla siebie żadnych korzyści prawnych, nie mogą wywieść ani uprawnień ani też sprecyzowania swoich obowiązków bądź obowiązków innych podmiotów, które byłyby korelatem ich uprawnień Do decyzji ostatecznych, o których mowa w art. 154 § 1 k.p.a., nie należą decyzje nakładające na stronę obowiązek, bowiem nawet te decyzje są decyzjami, na mocy których pewne osoby nabywają prawo do wykonania tylko obowiązków wskazanych w decyzji, a nie innych, a zatem są to decyzje, na mocy których strona nabyła prawo (por. J.Borkowski [w:] B. Adamiak J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, 2011, s. 595, s. 604).

Zatem, nie można jako nie tworzącej praw nabytych dla strony potraktować decyzji, która ustanawia obowiązki. Oznacza to, że także w sytuacji, gdy ostateczna decyzja administracyjna nakłada na stronę określone obowiązki, ma ona znamiona prawne decyzji, z której strona "nabywa prawa", bowiem decyzja ta kształtuje sytuację prawną strony przez określenie czy i jakie obowiązki oraz w jakim zakresie na niej ciążą (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 12 grudnia 1997r., w sprawie o sygn. akt III RN/92/97, OSNAPiUS 1998, Nr 10, poz. 290, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 grudnia 1985r., w sprawie om sygn. akt III SA 1003/85, OSPiKA z 1987 r. Nr 7 - 8 poz. 163).

W konsekwencji należy uznać, że decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dnia [...] której zmiany domagał się skarżący, jest decyzją, na mocy której strona nabyła prawo do wykonania nałożonych ową decyzją obowiązków, a w konsekwencji dokonanie jej zmiany w trybie art. 154 K.p.a. było niemożliwe.

Po wtóre należy zauważyć, iż nie każda decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo może zostać zmieniona w trybie art. 155 K.p.a.

Stosownie do wskazanej regulacji decyzja ostateczna na mocy której strona nabyła prawo może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony.

Postępowanie w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej na podstawie art. 155 k.p.a. jest samodzielnym postępowaniem administracyjnym, zmierzającym jedynie do ustalenia, czy zachodzą przesłanki do uchylenia lub zmiany decyzji ze względu na interes społeczny i słuszny interes strony i czy ewentualnemu uchyleniu lub zmianie nie sprzeciwiają się przepisy szczególne. Decyzje podejmowane w trybie powołanego przepisu mają charakter decyzji uznaniowych. Istotą postępowania w trybie art. 155 k.p.a. jest zatem sprawdzenie, czy w ustalonym stanie faktycznym i prawnym istnieją szczególne przesłanki, które przemawiałyby za uchyleniem lub zmianą decyzji ostatecznej.

Zatem by w ogóle doszło do zmiany takiej decyzji muszą być kumulatywnie spełnione przesłanki warunkujące zmianę decyzji ostatecznej wymienione we wskazanej regulacji, w tym przesłanka braku sprzeciwu wynikającego z przepisów szczególnych.

Kwestionowana przez skarżącego decyzja została wydana na podstawie art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego, zgodnie z którym organ w przypadku wykonywania robót budowlanych – pomimo wstrzymania ich wykonywania - nakazuje, w drodze decyzji, rozbiórkę części obiektu budowlanego wykonanego po doręczeniu postanowienia albo doprowadzenie obiektu budowlanego do stanu poprzedniego.

W orzecznictwie sądowoadministracyjnym utrwalony jest pogląd, że stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do art. 48 ustawy Prawo budowlane, który jest przepisem restrykcyjnym, nie jest możliwe, bowiem wzruszenie decyzji w tym trybie, znosiłoby sankcję wobec sprawców samowoli budowlanej wbrew intencji ustawodawcy (zob. np. wyrok NSA z dnia 13 października 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 1539/97, Lex nr 47884, wyrok NSA z dnia 15 marca 1999r., w sprawie o sygn. akt IV SA 888/97, ONSA 2000/1/36). Przyjęto bowiem, że przepisy art. 154 i 155 k.p.a. nie mogą mieć zastosowania do decyzji, w drodze których nakładane są kary administracyjne za czyny, które w nauce prawa administracyjnego są nazywane deliktami administracyjnymi, a więc sankcje administracyjne o charakterze represyjnym grożące za naruszenie zakazów (nakazów) wynikających z przepisów prawa administracyjnego, mające na celu dyscyplinowanie adresatów norm prawnych w kierunku przestrzegania przepisów prawa. Tego rodzaju karą, chociaż z natury rzeczy różną od kar pieniężnych, jest nakaz rozbiórki będący sankcją administracyjną za naruszenie przepisów Prawa budowlanego (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 kwietnia 2006r. w sprawie o sygn. akt II OSK 770/05).

Objęta wnioskiem skarżącego decyzja wydana została na podstawie art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego, zaś przepis ten jest przepisem restrykcyjnym regulującym przypadki samowoli budowlanej, a zatem posiada taki sam charakter jak art. 48 Prawa budowlanego.

Bezspornym w sprawie jest fakt, że powiatowy organ nadzoru budowlanego postanowieniem z dnia [...], nr [...] na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Prawa budowlanego wstrzymał roboty budowlane prowadzone przez skarżącego związane z budową budynku usługowego na działce [...] w miejscowości B. nr 83. Nie ulega również wątpliwości, że mimo wstrzymania robót budowlanych skarżący nadal prowadził roboty budowlane przy budowie spornego budynku.

Podkreślić należy z pełnym naciskiem, że skarżący pomimo wstrzymania robót budowlanych kontynuował je, a okoliczność taka wypełnia dyspozycję przepisu art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego.

Reasumując należy wskazać, że wobec jednoznacznego ustalenia faktu prowadzenia przez skarżącego robót budowlanych, mimo wydania i doręczenia postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, organy nadzoru budowlanego zobligowane były do wydania decyzji na podstawie przepisu art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego. Wszak przepis ten posługuje się określeniem "organ nakazuje". Etapem poprzedzającym wydanie decyzji jest ustalenie w sposób niewątpliwy, że roboty budowlane mimo wstrzymania były prowadzone. Jak już wskazywano, okoliczność ta została ustalona przez organ podczas oględzin i nie jest kwestionowana przez żadną ze stron. Skoro zatem wskazana norma ma charakter związany, co oznacza, iż w sytuacji wystąpienia przesłanki określonej w tym artykule organ nadzoru budowlanego jest zobligowany do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę albo doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, w zależności od okoliczności faktycznych sprawy, to treść art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego, który nie daje organowi nadzoru budowlanego możliwości wyboru rozstrzygnięcia (bowiem brak jest uznania administracyjnego).

W konsekwencji w stanie faktycznym niniejszej sprawy, powyższa regulacja uniemożliwia uchylenie lub zmianę, w trybie art. 155 K.p.a., ostatecznej decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Ł. dnia [...]. Wskazany artykuł stanowi bowiem szczególną normę prawną stojącą na przeszkodzie zmiany albo uchyleniu decyzji, gdyż uchyleniu lub zmianie mogą ulec jedynie takie decyzje które mają charakter uznaniowy. Wprawdzie w treści owej regulacji organ ma swego rodzaju wybór zastosowania odpowiedniej sankcji, tj. nakazu rozbiórki albo nakazu doprowadzenia obiektu budowlanego do stanu poprzedniego, ale sam fakt zastosowania tychże sankcji nie jest pozostawiony uznaniu organu, lecz wynika z konieczności przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez zastosowanie adekwatnego do okoliczności sprawy nakazu. W tej sytuacji należy dojść do wniosku, iż art. 50 a) pkt 2 Prawa budowlanego jest przepisem szczególnym, sprzeciwiającym się zmianie w trybie art. 155 K.p.a., bowiem organ wydając na jego podstawie decyzję nie działa w ramach uznania administracyjnego, a przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby do oczywistej kolizji z obowiązującym porządkiem prawnym - wolą ustawodawcy wyrażoną w treści bezwzględnie obowiązującej normy prawnej.

Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego słusznego interesu strony, polegającego jak wskazał skarżący na tym, iż kwestionowaną decyzją niezasadnie nakazano mu doprowadzenie obiektu budowlanego od stanu poprzedniego, w sytuacji gdy jego zdaniem istniała możliwość wdrożenia w niniejszej sprawie postępowania naprawczego, a tym samym umożliwienia skarżącemu zakończenia inwestycji zgodnie z przepisami wskazać należy, iż postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 K.p.a. jest postępowaniem nadzwyczajnym, którego przedmiotem jest przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej, na mocy której strona nabyła prawo.

Z wykładni gramatycznej tego przepisu wynika, że organ administracji publicznej może uchylić lub zmienić decyzję ostateczną, jeżeli spełnione są łącznie następujące przesłanki: strona wyraziła zgodę na zmianę lub uchylenie decyzji, przepisy szczególne nie sprzeciwiają się zmianie lub uchyleniu decyzji, a za uchyleniem lub zmianą decyzji przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony. Oczywiście istnieje subiektywnie pojęty "słuszny interes strony" , który w ustalonym stanie faktycznym sprawy musi ustąpić przed bezwzględnie obowiązującymi normami prawa materialnego ( Prawa budowlanego ), co wykazano już w toku wcześniejszych wywodów.

W tym miejscu należy się odnieść do regulacji zawartej w treści art. 16. § 1 K.p.a., stanowiącego, iż decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub w ustawach szczególnych. Mając na uwadze regułę interpretacyjną, znajdująca się w zdaniu drugim wskazanego przepisu (art. 16 § 1 K.p.a.), wypada zauważyć, że przedmiotem postępowania określonego w art. 155 K.p.a. jest stwierdzenie istnienia przesłanek wymienionych w tym przepisie. Zatem przepis ten nie może być podstawą merytorycznego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, gdyż nie tworzy on dla stron prawa do rozpoznania tejże sprawy w kolejnej instancji. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji obejmuje samo postępowanie poprzedzające jej wydanie, ale już nie rozstrzygnięcie. Jeżeli więc organ administracji państwowej stwierdzi, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 155 K.p.a. (czyli interes społeczny lub słuszny interes strony), to przepis ten w ogóle nie może mieć zastosowania. Dopiero wystąpienie takich przesłanek nakazuje rozważenie, czy w ogóle, wbrew wyrażonej w art. 16 § 1 K.p.a. zasadzie trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, decyzja powinna być uchylona (zmieniona). Powołana zasada ma zapewnić pewność i stabilność w obrocie prawnym (zob. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 1996r., w sprawie o sygn. akt III SA 1212/95).

Wobec powyższego, jak to wielokrotnie podkreślano w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. wyrok z dnia 27 stycznia 1987r., w sprawie o sygn. akt III SA 1048/86 - ONSA 1987 Nr 1 poz. 50), w trybie art. 155 K.p.a. mogą być zmieniane lub uchylane zarówno decyzje wadliwe jak i decyzje nie dotknięte żadnymi wadami, wyłącznie jeżeli ich wzruszenie jest podyktowane względami interesu społecznego lub słusznym interesem strony.

Istnienie interesu społecznego lub słusznego, a więc kwalifikowanego interesu strony musi być ustalone w konkretnej sprawie i musi uzyskać zindywidualizowaną treść, wynikającą ze stanu faktycznego i prawnego sprawy. Słuszny interes strony, a więc taki, który jest godny ochrony i nie stoi w sprzeczności z prawem powinien być oceniony przez organ według wynikającej z art. 7 K.p.a. zasady załatwienia sprawy w sposób zgodny ze słusznym interesem strony (zob. wyrok NSA z dnia 18 lutego 2000r., w sprawie o sygn. akt V SA 1346/99).

Skarżący domagając się wzruszenia w trybie art. 155 K.p.a. w/w decyzji ostatecznej zgłosił zarzuty, które były już przedmiotem oceny w postępowaniu zakończonym ową decyzją. Zarzuty dotyczące zasadności podjęcia kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia nie mogą uzasadniać wzruszenia decyzji ostatecznej w trybie przepisu art. 155 K.p.a. Zatem w istocie W. S. domagał się ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie nałożonego na niego nakazu doprowadzenia spornego obiektu do stanu poprzedniego, co w rozpoznawanej sprawie nie było możliwe

Wobec tego, że zaskarżona decyzja zgodna jest z przepisami prawa, skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a.

m.o.