Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VII SA/Wa 1304/18
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2019-01-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6365 Inne zezwolenia, zgody i nakazy z zakresu ochrony zabytków
Hasła tematyczne: Zabytki
Skarżony organ: Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego
Treść wyniku: Oddalono skargę
Powołane przepisy: article: art. 89 pkt 93 ust. 1
journal: Dz.U. 2003 nr 162 poz 1568
law: Ustawa z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Augustyniak - Pęczkowska, , Sędzia WSA Mirosława Kowalska (spr.), Sędzia WSA Krystyna Tomaszewska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi V. spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w W. na postanowienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] marca 2018 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy uzgodnienia pozwolenia na realizację określonych robót budowlanych oddala skargę


UZASADNIENIE

Zaskarżonym postanowieniem z [...] marca 2018 r., znak: [...] w związku z zażaleniem E. K. z [...] września 2017 r. na postanowienie [...] Konserwatora Zabytków, z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], sygn. [...], uzgadniające pozwolenie na roboty budowlane polegające na: przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji, ze zmianą kubatury obiektu, czyli geometrii dachu w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nie przekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, odtworzeniu balkonów i attyki ponad gzymsem, remoncie elewacji, wykonaniu izolacji przeciwwodnej ścian zewnętrznych piwnicy oraz przebudowie całego szybu windowego wraz z przebudową pierwszego przystanku wind i podestu klatki schodowej, zastąpieniu murowanej obudowy szybu windowego lekką przeszkloną konstrukcją stalową w budynku przy ul. K. [...] w W. - działając na podstawie art. 89 pkt 1 i art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2017 r., poz. 2187), art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo Budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290 ze zm.) oraz art. 17 pkt 2, art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 k.p.a. - Kodeksu postępowania administracyjnego - uchylił zaskarżone postanowienie w całości i odmówił uzgodnienia pozwolenia na realizację ww. robót budowlanych.

W uzasadnieniu podjętego orzeczenia Minister wskazał, że decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...], sygn. [...], Prezydent [...], ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na adaptacji przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji budynku, ze zmianą geometrii dachu, umożliwiającą wykorzystanie istniejącego strychu na funkcję mieszkalną, planowanej do realizacji na działce nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. K. [...] w W. W orzeczeniu tym określono zasady przekształcenia ww. obiektu: wskaźnik powierzchni nowej zabudowy w stosunku do terenu inwestycji i szerokość elewacji frontowej oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (istniejącego gzymsu) - bez zmian; wysokość odtworzonej, współczesnej attyki wieńczącej gzyms - 30 m; wysokość całkowita budynku z przebudową poddasza (w kalenicy dachu) w nawiązaniu do wysokości istniejącego szybu windowego - maksymalnie 33,70 m; geometria dachu - dach wielospadowy ze spadkami o zróżnicowanym nachyleniu połaci dachowych, według koncepcji architektonicznej załączonej do zaleceń konserwatorskich: od strony północnej (ul. K.) i zachodniej kąt nachylenia 81°, od strony wschodniej kąt nachylenia 17,6°, przy podniesieniu kalenicy do poziomu istniejącego szybu windowego - do doprecyzowania na etapie projektu budowlanego, zgodnie z warunkami określonymi przez [...] Konserwatora Zabytków. Zaznaczono jednocześnie, że z uwagi na eksponowaną lokalizację w historycznej części miasta oraz fakt, że wnioskowany budynek jest jedyną pozostałością po przedwojennej, zwartej zabudowie pierzei ul. K., wymagane jest przyjęcie rozwiązań przestrzennych o wysokich standardach estetycznych, funkcjonalnych, materiałowych.

Postanowieniem z [...] stycznia 2017 r. nr [...], sygn. [...], [...] Konserwator Zabytków uzgodnił pozwolenie na roboty budowlane polegające na odtworzeniu balkonów i attyki ponad gzymsem, remoncie elewacji, wykonaniu izolacji przeciwwodnej ścian zewnętrznych piwnicy w budynku przy ul. K. [...] oraz odmówił uzgodnienia pozwolenia na przebudowę wraz ze zmianą sposobu użytkowania przestrzeni ostatniej kondygnacji oraz związane z tym działania.

W wyniku rozpatrzenia zażalenia V. Sp. z o. o. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego postanowieniem z [...] lipca 2017 r., sygn. [...], uchylił ww. orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Organ zażaleniowy wskazał na konieczność zapewnienia czynnego udziału w postępowaniu wszystkim jego stronom, odniesienia się do ustaleń decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji oraz opinii wydawanych wcześniej w sprawie prac polegających na nadbudowie i przebudowie omawianej kamienicy.

Po ponownym rozpatrzeniu sprawy [...] Konserwator Zabytków postanowieniem z [...] sierpnia 2017 r. nr [...], sygn. [...], uzgodnił pozwolenie na roboty budowlane polegające na: przebudowie wraz ze zmianą sposobu użytkowania przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji, ze zmianą kubatury obiektu, czyli geometrii dachu w zakresie umożliwiającym wykorzystanie istniejącego strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej nie przekraczającej wysokością gabarytów wysokościowych istniejącej maszynowni dźwigu, odtworzeniu balkonów i attyki ponad gzymsem, remoncie elewacji, wykonaniu izolacji przeciwwodnej ścian zewnętrznych piwnicy oraz przebudowie całego szybu windowego wraz z przebudową pierwszego przystanku wind i podestu klatki schodowej, zastąpieniu murowanej obudowy szybu windowego lekką przeszkloną konstrukcją stalową w budynku przy ul. K. [...] w W.

Minister stwierdził, że w postanowieniu organu pierwszej instancji nie przedstawiono żadnych merytorycznych argumentów przemawiających za możliwością realizacji ww. inwestycji z punktu widzenia konserwatorskiego.

Rozpoznając złożone zażalenie Minister wskazał, że w myśl art. 39 ust. 3 ustawy Prawo budowlane, w stosunku do obiektów budowlanych oraz obszarów niewpisanych do rejestru zabytków, a ujętych w gminnej ewidencji zabytków, pozwolenie na budowę lub rozbiórkę obiektu budowlanego wydaje właściwy organ w uzgodnieniu z wojewódzkim konserwatorem zabytków. Zarządzeniem Prezydenta [...] z [...] lipca 2012 r. nr [...] utworzono gminną ewidencję zabytków [...]. W zaktualizowanym wykazie zabytków ujętych w ww. zbiorze, jaki opublikowany został na stronie internetowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu [...], wymieniony został budynek przy ul. K. [...] w W.

Obiekt jest pozostałością wielkomiejskiej kamienicy należącej do M. G., składającej się pierwotnie z części środkowej i dwóch prostopadłych skrzydeł, z dziedzińcem od frontu, wzniesionej w latach 1913-1915 według projektu E. E. Obecnie stanowi jedyne zachowane skrzydło wschodnie. Po II wojnie światowej zmieniona została forma dachu tej części, rozebrano wieńczącą elewację attykę w formie balustrady, skuto znaczną część wystroju ścian zewnętrznych, przebudowie uległa szczytowa ściana wschodnia. W jej obrębie zrealizowany został szyb windowy przewyższający budynek.

Minister ocenił, że pomimo dokonanych zmian pierwotnej formy architektonicznej, kamienica przy ul. K. [...] stanowi bardzo cenną część składową oryginalnej tkanki miejskiej z początków XX w., jako egzemplifikacja metropolitalnej zabudowy stolicy o dużych walorach artystycznych i jedyny relikt przedwojennej zwartej zabudowy pierzejowej ulicy K.

Zdaniem organu z punktu widzenia konserwatorskiego istotne jest zachowanie jej architektonicznej formy w stanie możliwie nieprzekształconym oraz odtworzenie oryginalnych elementów, które uległy zniszczeniu w czasie II wojny światowej i po jej zakończeniu.

Zgodnie z przedłożonym projektem budowlanym autorstwa jednostki projektowej O. Sp. z o. o., wykonanym w grudniu 2013 r., inwestor przewiduje realizację przebudowy dachu budynku, poprzez wykonanie w tej części obiektu kondygnacji mieszkalnej z antresolą, co połączone jest z podwyższeniem elewacji o dodatkową ścianę w miejscu dawnej attyki. Ponadto, w ww. przestrzeni wzniesiony ma zostać dach wielospadowy. Powstała kubatura sięgać będzie wysokości istniejącego szybu windowego. Inwestycji towarzyszyć ma przebudowa wschodniej ściany szczytowej oraz prace remontowe istniejących ścian zewnętrznych.

Minister wskazał, że orzekając jak w postanowieniu wziął pod uwagę, że merytoryczne stanowisko [...] Konserwatora Zabytków odnośnie do możliwości przebudowy dachu i nadbudowy ww. budynku wyrażane zarówno w drodze postanowienia jak i zaleceń konserwatorskich, ulegało zmianie. Aktem formalnie wiążącym organ jest ww. decyzja o warunkach zabudowy wydana przez Prezydenta [...]. Ustalenia tego orzeczenia są jedną z form ochrony zabytków określonych w art. 7 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Organ konserwatorski, orzekający w sprawie uzgodnienia pozwolenia na budowę, jest związany ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy.

I tak, przedłożony do uzgodnienia projekt budowlany nie respektuje w pełni ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy. Projekt nie przewiduje realizacji attyki.

Zgodnie z definicją zawartą w Słowniku terminologicznym sztuk pięknych pod red. Stefana Kozakiewicza (PWN, Warszawa 1976), attyka jest to ścianka, balustrada lub rząd sterczyn bądź szczycików wieńczących elewację budowli i znajdujących się zwykle ponad gzymsem koronującym. Jest to element architektoniczny, który w swoim założeniu stanowić ma przesłonę stromego dachu, czyniąc bryłę budynku bardziej zbliżoną optycznie do prostopadłościanu, tak aby dach pozostał możliwie niewidoczny. Nie jest to płaszczyzna elewacji, która stanowi jedną ze ścian kondygnacji mieszkalnej.

W przedłożonym projekcie mamy zaś do czynienia z elementem nawiązującym do historycznej attyki w formie balustrady jedynie z racji swojej lokalizacji. Zaprojektowana forma nie jest jednak attyką, lecz ścianą poddasza, mieszczącą pomieszczenia. W przedłożonym do uzgodnienia projekcie budowlanym zaznaczono, że wysokość elewacji frontowej sięgać ma 28 m, niemniej jednak wymiar ten odnosi się w rzeczywistości do gzymsu przedostatniej kondygnacji, ponad którą zaprojektowano dodatkową przestrzeń mieszkalną, która w efekcie podnosi wysokość elewacji frontowej do 30 m. W świetle zapisów ww. decyzji o warunkach zabudowy, wysokość ta miała pozostać bez zmian.

Zalecenie konserwatorskie i załączony do nich projekt koncepcyjny, o których mowa w treści uzasadnienia tego orzeczenia, nie stanowią załącznika do decyzji o warunkach zabudowy z [...] marca 2016 r. nr [...], sygn. [...], co jest zgodne z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r., w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W związku z powyższym, organ drugiej instancji nie traktuje wizualizacji przedstawionej w ww. projekcie koncepcyjnym, jako wiążącej organ ochrony zabytków przy rozstrzyganiu w przedmiocie uzgodnienia pozwolenia na budowę.

Minister stwierdził, że realizacja inwestycji po myśli projektu doprowadzi do powstania masywnej formy o charakterze architektonicznym znacznie odbiegającym od historycznego kształtu kamienicy i stanowiącej optyczną konkurencję dla zachowanych, pierwotnych elewacji kamienicy. Oryginalny dach omawianej nieruchomości był zakryty attyką w formie wydatnej balustrady. Projektowany dach będzie natomiast w całości widoczny, stanowić będzie element dominujący i przykuwający uwagę. Forma przeszklenia nowo powstałej kubatury nie pozostanie neutralna wobec historycznej formy budynku. Zaprojektowane okna zajmować będą bardzo znaczącą powierzchnię. Elementy te zakomponowane są w układzie horyzontalnym, co wyraźnie kontrastuje ze z formą i sposobem rozmieszczenia otworów elewacji pierwotnych.

Minister wskazał, że zauważa stan zabytku - ściany zewnętrzne są w bardzo złym stanie technicznym i wymagają pilnego podjęcia prac naprawczych i konserwatorskich. Argument o przeprowadzenie tych działań nie może być jednak pretekstem do realizacji innych prac, powodujących znaczące uszczuplenie wartości zabytkowych historycznego budynku.

Organ poinformował również, że stosownie do zapisu art. 81 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, istnieje możliwość uzyskania z budżetu gminy dotacji w wysokości do 100% nakładów koniecznych na wykonanie przez wnioskodawcę prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku znajdującym się w gminnej ewidencji zabytków.

Zdaniem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego, w interesie społecznym leży ochrona cennych obiektów zabytkowych, ujętych w ww. ewidencji i dążność do zachowania bądź odtworzenia ich historycznego kształtu. W omawianym przypadku, organ drugiej instancji zdecydował się przedłożyć interes społeczny nad interes inwestora, ponieważ realizacja ww. inwestycji oznaczałaby niekorzystne przekształcenie bryły kamienicy przy ul. K. [...] w W. oraz nie respektowanie wszystkich ustaleń ww. decyzji o warunkach zabudowy.

Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe orzeczenie wniosła V. Sp. z o.o. z siedzibą w W. reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego M. P. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono:

1) naruszenie art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r., Prawo budowlane (tj. Dz. U. z 2016 r. poz. 290 z późn. zm.) w zw. z art. 106 k.p.a., zw. art. 4 oraz art. 5 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (tj. Dz. U. z 2014 r. poz. 1446), poprzez ich błędną wykładnię i błędne uznanie, że w okolicznościach sprawy istnieją podstawy do odmowy uzgodnienia przedłożonej dokumentacji projektowej, co stanowi przejaw ochrony i należytej opieki nad zabytkiem, podczas gdy odmowa uzgodnienia tej dokumentacji nie znajduje podstaw faktycznym, de facio przyczyni się do pogorszenia jego stanu oraz dalszej degradacji, zaś odmowa jego współczesnego odtworzenia przyczyni się de facto do dalszego utrzymania stanu zdeformowania zabytku i jego historycznego kształtu na skutek nie mających żadnego waloru artystycznego i historycznego w jego formę ingerencji jakie miały miejsce po drugiej wojnie światowej (w szczególności w postaci dobudowy szpecącego budynek, widocznego i kontrastującego z jego bryłą i częścią historyczną szybu windowego);

2) naruszenie art. 64 ust. 1 w związku z art. 55 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1073 z późn. zm.), w zw. z art. art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. jedn. Dz. U. z. 2017 r., poz. 2187 z późn. zm.) w zw. z art. art. 19 w związku z art. 20 k.p.a., poprzez uznanie, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego nie będąc organem architektoniczno-budowlanym był przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia uprawniony do dokonywania wiążących ocen zgodności przedłożonej dokumentacji projektowej z ostateczną decyzją Prezydenta [...] z [...] marca 2016 roku, Nr [...] r. o warunkach zabudowy;

3) naruszenie art. 76 § 1 k.p.a. przez zaniechanie nadania mocy dowodowej w postępowaniu zakończonym postanowieniem a mających charakter dokumentów urzędowych (biorąc pod uwagę wynikające z ich treści domniemania) załączonym do akt sprawy uzgodnieniom [...] Konserwatora Zabytków, a przede wszystkim postanowieniu nr [...] z [...] lipca 2012 r. [...] Konserwatora Zabytków oraz postanowieniu nr [...] w [...] z [...] września 2014 r. [...] Konserwatora Zabytków na podstawie, którego uzgodniono decyzję o warunkach zabudowy dla adaptacji ostatniej kondygnacji budynku i zmiany geometrii dachu, z kalenicą o wysokości nieprzekraczającej wysokości istniejącego szybu windy;

4) naruszenie art. 16 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. i w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez pominięcie przez Ministra, że w zakresie rozpatrywanej sprawy w obrocie prawnym w chwili wydawania zaskarżonego postanowienia funkcjonowało jako element zastanego przez organ orzekający i obowiązującego stanu prawnego ostateczne i wiążące Ministra w zakresie uzgodnień z niego wynikających postanowienia z [...] lipca 2012 roku oraz postanowienia z dnia [...] września 2014 roku, które to uchybienie doprowadziło w konsekwencji do sytuacji, w której o obrocie prawnym funkcjonują obecnie trzy ostateczne orzeczenia organów konserwatorskich, które w ramach tych samych zaproponowanych przez inwestora rozwiązań architektonicznych rozstrzygają tę samą kwestię tj. możliwość adaptacji ostatniej kondygnacji budynku i zmiany geometrii dachu w kamienicy przy ul. K. w sposób diametralnie odmienny;

5) naruszenie art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a., art. 11 k.p.a. w zw. z art. 124 § 2 k.p.a., art. 126 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez:

a) dowolne, przekraczające granice uznania administracyjnego, nie poparte żadnymi argumentami merytorycznymi i nie wyjaśnione w uzasadnieniu decyzji, sprzeczne z obowiązującymi przepisami, stanem wiedzy naukowej z zakresu ochrony zabytków i zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym nieodwracalnych przekształceń i zmian budynku jakie miały miejsce po II wojnie światowej stanowisko Ministra będące podstawą wydania zaskarżonego postanowienie, że: "z punktu widzenia konserwatorskiego istotne jest odtworzenie oryginalnych elementów, które uległy zniszczeniu w czasie II wojny światowej i po jej zakończeniu" a w powyższym kontekście biorąc pod uwagę treść art. 3 pkt 7) ustawy o ochronie zabytków brak jakiegokolwiek wykazania, że w okolicznościach sprawy istnieje jakakolwiek potrzeba odtworzenia częściach, które były przedmiotem uzgodnienia dokumentacji projektowej;

b) pominięcie w ramach rozpatrywanej sprawy i lakoniczne, niezgodne z rzeczywistym stanem spraw)' podanie przyczyny pominięcia i w efekcie nie odniesienie się przez Ministra w uzasadnieniu postanowienia do wydanych do chwili obecnej, a dotyczących przedmiotowej adaptacji dachu kamienicy przy ul. K. [...] w W. zaleceń i postanowień [...] Konserwatora Zabytków, w tym w szczególności postanowienia z [...] lipca 2012 roku oraz Postanowienia z [...] września 2014 r., w sytuacji gdy dokumenty były załączone do akt postępowania, stanowiły dokumenty urzędowe w rozumieniu art. 76 § 1 k.p.a., a w swoim zakresie postanowienie z [...] lipca 2012 r., oraz postanowienie z [...] września 2014 r., były wiążące dla Ministra oraz diametralnie odmiennie od podjętego w postanowieniu rozstrzygnięcia oceniły kwestię dopuszczalności pod względem konserwatorskim planowanej przez Spółkę inwestycji;

c) dowolne, wykraczające poza swobodną ocenę dowodów oraz ramy dopuszczalnego uznania administracyjnego, sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a przede wszystkim z treścią decyzji o warunkach zabudowy przyjęcie, że przedłożona do zatwierdzenia dokumentacja projektowa jest niezgodna z tą decyzją albowiem nie przewiduje realizacji attyki (jak należy rozumieć w formie jej odtworzenia w kształcie sprzed II wojny światowej), w sytuacji gdy sposób realizacji attyki przedstawiony w ramach projektu przedstawionego do uzgodnienia jest zgodny z treścią tej decyzji (gdzie np. w pkt 1.1.4 jest mowa o odtworzeniu współczesnej (a nie historycznej) attyki wieńczącej gzyms, uzgodnieniami ze [...] Konserwatorem Zabytków, koncepcją architektoniczną będącą podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy, jak również pominiętych przez Ministra postanowienia z [...] lipca 2012 r., oraz postanowienia z [...] września 2014 r.;

d) dowolne, wykraczające poza swobodną ocenę dowodów oraz ramy dopuszczalnego uznania administracyjnego, sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym, a przede wszystkim z treścią decyzji o warunkach zabudowy przyjęcie, że przedstawiona do uzgodnienia dokumentacja projektowa w zakresie wysokości elewacji frontowej jest niezgodna z ww. decyzją , w sytuacji gdy w jej treści wyraźnie ustalono odrębnie wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej (istniejącego gzymsu) bez zmian - 28 m, a także odrębnie wysokość do krawędzi odtworzonej współczesnej attyki wieńczącej istniejący gzyms - 30 m;

e) dowolne, wykraczające poza swobodną ocenę dowodów oraz ramy dopuszczalnego uznania administracyjnego, zasady budowania zaufania do organów władzy publicznej, sprzeczne ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym pominięcie jako materiału dowodowego zasadniczego dla rozstrzygnięcia sprawy-dokumentu, który był wiążący dla Ministra przy wydawaniu rozstrzygnięcia, a mianowicie znajdującej się w aktach sprawy koncepcji architektonicznej, w sytuacji gdy koncepcja ta: a) była przedmiotem analizy [...] Konserwatora Zabytków w ramach odnośnie przedmiotowej adaptacji uzgodnień konserwatorskich, b) była podstawą wydania postanowienia z [...] lipca 2012 r., oraz postanowienia z [...] września 2014, a wreszcie i przede wszystkim była podstawą wydania i została powołana w treści decyzji o warunkach zabudowy;

f) dowolne, wykraczające poza swobodną ocenę dowodów oraz ramy dopuszczalnego uznania administracyjnego oparcie podjętego stanowiska na nieznajdujących wyjaśnienia w ramach stanu wiedzy naukowej z zakresu ochrony zabytków, sformułowaniach wieloznacznych i mogących wyrażać jedynie ogólne i pobieżne wrażenia, a zatem nie nadających się do weryfikacji w ramach kontroli sądowo- administracyjnej pojęciach i pozostawiających adresatów decyzji w niedopuszczalnym stanic niepewności faktycznej i prawnej co do podstaw podjętego rozstrzygnięcia , a także pojęciach mających stworzyć pozory pseudonaukowego żargonu w postaci: "optyczna konkurencja" "wydatna balustrada "charakter architektoniczny znacznie odbiegający od historycznego kształtu kamienicy", "doprowadzi do powstania masywnej formy architektonicznej', "forma przeszklenia nowo powstałej kubatury nie pozostanie neutralna wobec historycznej formy budynku";

g) dowolne, wykraczające poza swobodną ocenę dowodów oraz ramy dopuszczalnego uznania administracyjnego oparcie podjętego stanowiska na nieznajdujących wyjaśnienia w ramach stanu wiedzy naukowej, a wręcz sprzeczne w doktryną konserwatorską ujętą w tzw. "Karcie Weneckiej" przyjęcie, że zaproponowana forma przeszklenia odtworzonej współczesnej attyki jest nieprawidłowa i nie pozostanie neutralna wobec historycznej formy budynku, w gdy sytuacji z punktu widzenia zasad wyrażonych w Karcie Weneckiej prace odtworzeniowe powinny "nosić znamię naszych czasów (art. 9) oraz powinny odróżniać się od partii autentycznych, "ażeby restauracja nie fałszowała dokumentu sztuki i historii" (art. 12).

Skarżąca spółka na podstawie tak opisanych zarzutów wniosła o uchylanie zaskarżanego postanowienia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] marca 2018 r., wydanego w sprawie prowadzonej pod znakiem [...] w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania na rzecz spółki, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

Stanowisko skarżącego znalazło rozwinięcie w uzasadnieniu skargi.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wcześniej prezentowane.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Rzeczą Sądu, w niniejszym postępowaniu, było stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269), dokonanie kontroli zaskarżonego i poprzedzającego go aktu pod względem zgodności z prawem - prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni.

Skarga nie zasługuje na uwzględnienie.

Należy podzielić stanowisko organu drugiej instancji – postanowienie pierwszo instancyjna nie została poparta uzasadnieniem spełniającym wymogi opisane w art. 107 § 3 k.p.a.. Postępowanie administracyjne, po myśli art. 15 k.p.a., ma jednak charakter postępowania dwuinstancyjnego a rolą organu drugiej instancji jest rozpoznanie sprawy w jej całokształcie ponownie. Temu wymogowi Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego sprostał.

Sąd miał na uwadze to, że przedmiotowe orzeczenie wydane było w warunkach uznania administracyjnego. Ma racje skarżąca spółka - uznanie administracyjne nie polega na swobodzie organu administracji, co do ustalania stanu faktycznego. W orzecznictwie podkreśla się, że organ administracji korzystający z uznania administracyjnego jest obowiązany szczegółowo zbadać stan faktyczny i utrwalić w aktach wyniki postępowania dowodowego. Obowiązki organu w tym zakresie są nawet większe niż przy wydawaniu decyzji związanych.

Wbrew stanowisku skarżącej spółki organ zastosował się i do opisanych powyżej wymogów. Granice swobody uznania administracyjnego nie zostały przez Ministra przekroczone. Organ wyczerpująco, jasno, konkretnie wyartykułował zastrzeżenia, które nie pozwoliły na pozytywne uzgodnienie przedłożonego przez inwestora projektu. Oparł się ma merytorycznych argumentach oraz wskazał rzetelne i obiektywne kryteria, które stanowiły podstawę podjętego rozstrzygnięcia.

Podkreślić należy wysoce wyspecjalizowany charakter organu jakim jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. W tym kontekście zarzuty skarżącej spółki o braku kompetencji Ministra są w oczywisty sposób nie uzasadnione. Ponadto, nie zostały poparte konkretną argumentacją.

Sąd ocenił jako nieuzasadniony zarzut wadliwego uzasadnienia zaskarżonego postanowienia i naruszenia tym samym art. 7 k.p.a., 77 § 1 k.p.a. oraz 107 § 3 k.p.a., a także zasad postępowania administracyjnego wynikających z art. 8, 9, 11 k.p.a.

Minister miał podstawę do odniesienia własnej oceny przedłożonego projektu do postanowień decyzji o warunkach zabudowy. Jak słusznie wskazał również ta decyzja uwzględniała konieczne przesłanki służące ochronie zabytku.

Bezsprzecznie w obrocie prawnym pozostaje postanowienie z [...] lipca 2017 r., którym [...] Konserwator Zabytków uzgodnił pod względem konserwatorskim i zaakceptował przedstawione przez Spółkę w formie koncepcji architektonicznej zamierzenie budowlane, które następnie zostało przedstawione do uzgodnienia w formie projektu budowlanego. Niemniej obecnie rzeczą organu było uzgodnienie konkretnego projektu budowlanego, także z uwzględnieniem decyzji o warunkach zabudowy w zakresie w jakim w szczególności przewiduje ustalenia służące ochronie zabytku.

Ma rację skarżąca spółka na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami organy ochrony zabytków nie mają właściwości rzeczowej do wkraczania w postępowaniach administracyjnych w kompetencje zastrzeżone dla organów administracji architektoniczno-budowlanej. Nawiązanie do decyzji o warunkach zabudowy poczynione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, powtórzmy to jeszcze raz, zmierzało li tylko do prawidłowej kontroli projektu z punktu widzenia ochrony zabytku i możliwości jego uzgodnienia z punktu widzenia ochrony konserwatorskiej. Fakt ten potwierdza utrwalone orzecznictwo sądów administracyjnych.

Organ konserwatorski miał podstawy do oceny przedłożonego mu projektu z punktu widzenia dążenia do zachowania zabytku w stanie możliwie nieprzekształconym, odtworzenia oryginalnych jego elementów. Projektowane rozwiązania w oczywisty sposób związane są ze zmianą istniejącej bryły obiektu i nie zmierzają także do odtworzenia jej pierwowzoru. Organ miał zatem podstawę do stwierdzenia, że ich realizacja zakłuci, zniekształci charakter zabytku.

Wbrew zarzutom skargi, organ nie oczekuje od inwestora odtwarzania oryginalnych nieistniejących obecnie fragmentów zabytku ale słusznie nie może zaakceptować, że jego faktyczna przebudowa będzie w rażącym oderwaniu od pierwotnego i istniejącego obecnie charakteru.

Skarżąca spółka bezpodstawnie feruje krytyczną ocenę ustalenia wyspecjalizowanego organu co do wartości artystycznej i zabytkowej obiektu skoro zaraz podnosi, że projekt zmierza do przywrócenie tych wartości artystycznych w zakresie elewacji.

Organ przyznał zły stan zachowania obiektu. Nie ma jednak przeszkód by skarżąca spółka, uwzględniając stanowisko organu opracowała projekt, który przywróci zabytkowi należny stan ale też nie dopuści do jego zniekształcenia.

Skarżąca spółka wskazała na zlecenia organów konserwatorskich na przestrzeni lat - z 6 kwietnia 2009 r. uznano za niedopuszczalne dostawienie dodatkowej kondygnacji, "stylistycznie kontynuującej istniejące elewacje". Zalecenia wskazywały przy tym na możliwość adaptacji poddasza z podniesieniem kalenicy, zmianą geometrii dachu, nie wyżej, niż do wysokości istniejącego szybu windy. Zalecono też doświetlenie poddasza oknami połaciowymi.- z 7 listopada 2011 r. ponownie uznano za niedopuszczalną adaptację obiektu. [...] Konserwator Zabytków uważał jednak za możliwą adaptacje poddasza, która według niego miała polegać na "możliwości wykorzystania na cek mieszkalne przestrzeni istniejącej ostatniej kondygnacji ww. budynku (1 poziom) ze zmianą geometrii dachu (kąta nachylenia połaci dachowej) w zakresie umożliwiającym wykorzystanie ww. strychu jako pełnowartościowej przestrzeni mieszkalnej (...)". Dopuszczono przy tym doświetlenie poddasza oknami połaciowymi lub lukarnami.- [...] Konserwator Zabytków powtórzył swoje zalecenia również w pismach z 16 grudnia 2011 r. i z dnia 6 marca 2012 r.- w Postanowieniem nr [...] z [...] lipca 2012 r. [...] Konserwator Zabytków uzgodnił decyzję o warunkach zabudowy dla adaptacji ostatniej kondygnacji budynku i zmiany geometrii dachu, z kalenicą o wysokości nieprzekraczającej wysokości istniejącego szybu windy. W postanowieniu zwrócono uwagę, że w uzgadnianej decyzji ustalono geometrię dachu, jako "dach trójpołaciowy (w nawiązaniu do stanu historycznego)".- w zaleceniach z 23 maja 2013 r. [...] Konserwator Zabytków podtrzymał swoje wcześniejsze stanowisko. Wykluczył możliwość zastosowania formy dachu mansardowego i zalecił zastosowanie dachu trójpołaciowego, odtworzenie projektowanej przez inwestora attyki w formie historycznej oraz zamianę murowanego szybu windy na przeszkloną konstrukcję stalową, podobne zalecenia wydano w 6 czerwca 2014 r., z tym, że dopuszczono wówczas zmniejszenie kąta nachylenia połaci dachu od strony ul. K.- w kolejnym postanowieniu nr [...] z [...] czerwca 2014 r., uzgadniającym decyzję o warunkach zabudowy, [...] Konserwator Zabytków uzgodnił geometrię dachu wielospadowego, o zróżnicowanym kącie nachylenia połaci, stwierdzając jednocześnie, że planowana inwestycja jest zgodna ze stanowiskiem konserwatorskim zwartym w zaleceniach z 6 czerwca 2014 r.

Zdaniem skarżącej spółki dla Ministra wszystkie wskazane postanowienia i zalecenia powinny stanowić dowód i wymóg rzetelnego, obiektywnego wyjaśnienia sprawy. W ocenie Sądu jednak, w brew stawianej ww. tezie, organ sprawę wyjaśnił opisując wyczerpująco przesłanki, którymi kierował się oceniając przedłożone po myśli projektu rozwiązania

Skarżąca spółka zdaje się nie dostrzegać, że wydając zaskarżone postanowienie organ zakwestionował zakres robót z uwagi na brak w projekcie attyki. Tymczasem ta ma to istotne znaczenie także w kontekście akceptowanej wcześniej przebudowy dachu. przy braku attyki dach będzie odkryty i jako dominujący zakłóci bryłę zabytku. Organ w zaskarżonym postanowieniu słusznie analizował też zaprojektowane okna. Te, wbrew wcześniejszym wskazaniom o oknach połaciowych zostały zaprojektowane tak, że nie pozostaną neutralne w kontekście historycznej formy obiektu.

Nie jest rzeczą sądu badanie trafności oceny projektu w zakresie braku attyki. W uzasadnieniu postanowienia Minister dokonał w tym zakresie profesjonalnych wyjaśnień, podkreślmy jako organ wyspecjalizowany. Już tylko dla porządku wskazać należy, ze attyka to górny element budynku w postaci ścianki, balustrady lub rzędu sterczyn osłaniający dach. Powtórzmy – elementów osłaniających dach, takich zaś projekt nie przewiduje. Projektowany dach byłby całkowicie odkryty. Organ słusznie zauważył też wpływ tak określonego projektu na wysokość elewacji frontowej (niedopuszczalną w świetle decyzji o warunkach zabudowy). Wreszcie już sam opis przyjętego rozwiązania zawarty w pkt 1.4.3. Projektu budowlanego: "Ściana zewnętrzna przebudowywanego poddasza ma formę nawiązującą do attyki, która pierwotnie wieńczyła obiekt (z przeszkleniami doświetlającymi projektowane lokale w miejscu tralek pierwotnej attyki) świadczy, że nie przewidziano attyki w rozumieniu architektonicznej osłony dachu o zmienionym koncie nachylenia. Nie są uzasadnione wywody spółki co do zgody projektu z decyzją o warunkach zabudowy gdy w projekcie nie chodzi jednak o "odtworzenie" attyki, a "powtórzenie jej formy we współczesnym wyrazie".

Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji w trybie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2018.1302 t.j.).