Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 832/18
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2019-02-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6091 Przywrócenie stosunków wodnych na gruncie lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom
Hasła tematyczne: Wodne prawo
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję organu administracji
Powołane przepisy: article: art. 79
journal: Dz.U. 2016 poz 23
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 29 ust. 1 pkt 1
journal: Dz.U. 2015 poz 469
law: Ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne - tekst jedn.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon Sędziowie sędzia NSA Roman Ciąglewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 20 lutego 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej P. F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt II SA/Lu 460/17 w sprawie ze skargi P. F. i T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w ] na rzecz P. F. kwotę 250 (dwieście pięćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz P. F. i T. F. solidarnie kwotę 300 (trzysta) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z 21 września 2017 r., sygn. II SA/Lu 460/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie (dalej: Sąd I instancji) po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2017 r. sprawy ze skargi P. F. i T. F. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (dalej: SKO w [...]) z [...] marca 2017 r., nr [...], w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, oddalił skargę.

Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy:

W decyzji z [...] lutego 2017 r., znak: [...], Wójt Gminy [...] na podstawie art. 104 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 23) i art. 29 ust. 3 ustawy z 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 469 ze zm., dalej: p.w.), po ponownym rozpatrzeniu wniosku P. i T. F. w sprawie dotyczącej zmiany stanu wody na gruncie spowodowanej wykonaniem nasypu z ziemi, kamienia i gruzu na drogach gminnych oznaczonych jako działki o nr ewid. [...] i [...] oraz [...], położonych w miejscowości K., gmina J., odmówił nakazania Gminie J. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. gmina J. lub przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie.

W odwołaniu od tej decyzji P. F. podniósł, że organ I instancji nie wyjaśnił wszystkich okoliczności sprawy, powielając błędy jakich dopuszczono się w poprzednio prowadzonym postępowaniu, nie zastosował się do uwag i zaleceń wskazanych przez Kolegium.

W decyzji z [...] marca 2017 r., znak: [...], SKO w [...], po rozpatrzeniu odwołania P. F. od decyzji z [...] lutego 2017 r., znak: [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 23, dalej: k.p.a.) i art. 29 ust. 1 i ust. 3 ustawy z 18 lipca 2007 r. - Prawo wodne (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r., poz. 469 ze zm., dalej: p.w.) - utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z [...] lutego 2017 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy nakazania Gminie J. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...], nr [...] i nr [...], położonych w miejscowości K., gm. J. oraz przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie.

Kolegium wyjaśniło, że sam fakt dokonania określonej zmiany na gruncie nie jest wystarczający do zastosowania art. 29 ust. 3 p.w., gdyż konieczne jest ustalenie, że zmiana spowodowała szkodę dla gruntów sąsiednich. Okoliczność ta musi wynikać z materiału dowodowego, w szczególności z opinii biegłego z zakresu hydrologii, która podlega ocenie przez organ jak każdy dowód w sprawie.

Dokonując analizy zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego, a w szczególności dwóch opinii hydrologicznych sporządzonych przez inż. B. S. oraz G. [...] A. G., protokołu oględzin nieruchomości, Kolegium uznało, że brak było podstaw do wydania decyzji, o której mowa w art. 29 p.w.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie P. F. i T. F. domagali się uchylenia decyzji organu odwoławczego zarzucając jej wydanie z naruszeniem:

- zasad postępowania sformułowanych w art. 6, 7, 8, 9, 10, 77 k.p.a. oraz przepisów postępowania tj. art. 79 k.p.a. (skarżący nie brali udziału w oględzinach z udziałem biegłego A. G. G. w dniu 2 września 2016 r., gdyż zbyt późno zostali o nich zawiadomieni - 5 września 2016 r.), art. 28 k.p.a. (organ nie ustalił prawidłowo stron postępowania, pomimo że wniosek o wszczęcie postępowania pochodził nie tylko od skarżących, ale również mieszkańców S.), art. 107 § 1 i 3 k.p.a. (organ nie odniósł się do szkód na działkach nr [...],[...] i [...]; brak należytego uzasadnienia i szczegółowego odniesienia się do materiału dowodowego, w szczególności żądań skarżących);

- przepisów prawa materialnego tj. art. 29 ust. 2 p.w. (poprzez jego niezastosowanie, gdyż "zmian na gruncie dokonywała osoba nie będąca właścicielem (poza działką [...]/1) w stosunku do działek nr [...],[...],[...],[...],[...],[...]/2 czyli osoba trzecia, co winno skutkować innym ukształtowaniem strony podmiotowej"); art. 29 ust. 3 p.w. (poprzez błędne przyjęcie, że szkoda nie wystąpiła, podczas gdy wystąpiło zakłócenie przepływu wód, co powoduje negatywne oddziaływanie na naturalne biocenozy obszaru chronionego); art. 28 ust. 2 p.w. (poprzez jego niezastosowanie, pomimo że strony o to wnosiły); art. 101 pkt 3, 4 i 7 w zw. z art. 363 czy art. 241 ustawy - Prawo ochrony środowiska; przepisów uchwały Nr [...] Rady Gminy J. z [...] grudnia 2000 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (§ 4, I, 1 lit. b zakazuje lokalizowania obiektów budowlanych i nasypów o osi usytuowanej poprzecznie do osi dolin rzecznych, a § 4, II, 1 zalicza do głównych zadań wzbogacających ekologicznie gminę stabilizację stosunków wodnych przez rozwój małej retencji).

W uzasadnieniu skargi, skarżący podkreślili w szczególności, że organ nie zapewnił udziału w postępowaniu pozostałym stronom, wskazanym i podpisanym na pismach adresowanych do Wójta Gminy J., a także właścicielowi działki nr [...].

Według skarżących, organ nie rozważył potrzeby ograniczenia oddziaływania dokonanego nasypu na środowisko (art. 363 w zw. z art. 362 ust. 2-5 ustawy Prawo ochrony środowiska) i nie zbadał jakości nawiezionej ziemi i jej zanieczyszczenia mogącego powodować szkody w środowisku (art. 241 tej ustawy). Skarżący zarzucili również, naruszenie art. 9 i 10 k.p.a., "tj. informowania i czynnego udziału stron, poprzez brak poinformowania lub zapytania strony Skarżącej oraz innych podmiotów, którym odmówiono przymiotu strony (i takiej indakacji nie podjęto), o co wnoszą, czego domagają się oraz zakomunikowania im jaki wachlarz środków i atrybutów administracji może mieć zastosowanie w sprawie w szczególności jakie środki administracyjnego przymusu przez jakie organy mogą być stosowane". Według skarżących, zdarzeniem ze wszech miar urągającym tym zasadom jest też sytuacja stwierdzonych braków dokumentacji sprawy, na co skarżący zwrócili uwagę w piśmie do SKO z 29 marca 2017 r. i otrzymali odpowiedź (pismo z 5 kwietnia 2017 r.), z której wynika, że był to materiał bez wartości dowodowej i dlatego został pominięty. Skarżący wskazali, że komentarz do tego wnioskowania nie został zawarty w treści uzasadnienia decyzji, co potwierdza tylko jej wadliwość (str. 2 skargi).

W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.

W piśmie z 12 września 2017 r. T. i P. F. przedstawili uzupełnienie skargi z 12 kwietnia 2017 r.

Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 21 września 2017 r., sygn. II SA/Lu 460/17 wskazał, że przedmiotem postępowania jest wykonany przez A. P. na działkach nr [...],[...] i [...] nasyp.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawie ustalono (co nie jest kwestionowane), że działki nr [...] i nr [...] są drogami gminnymi (ich właścicielem jest Gmina J.), zaś działka nr [...] (również należąca do Gminy J.) jest rowem stanowiącym przedłużenie rowu nr [...] biegnącego m. in. przez działki należące do skarżących. Nasyp został wykonany na drodze stanowiącej działkę nr [...] na odcinku od skrzyżowania z działką nr [...] (drogą) oraz na działce nr [...] i częściowo na działce nr [...]/1 należącej do wykonawcy nasypu – A. P.. Wynika to z opinii obu biegłych i dokumentów w nich wskazanych.

Według Sądu I instancji, w obu opiniach jednoznacznie stwierdzono, że wykonanie tego nasypu nie spowodowało szkodliwej zmiany stanu wód na gruncie. Nie stwierdzono bowiem żadnych szkód spowodowanych nasypem, ani nie stwierdzono, by na skutek wykonania nasypu takie szkody, w szczególności polegające na zalewaniu okolicznych działek, mogły wystąpić. Obaj biegli w niezależnych od siebie opiniach podnieśli, że możliwe jest okresowe zalewanie okolicznych działek, w szczególności sąsiadujących z działkami, na których wykonano nasyp. Takie ewentualne zalewanie, w tym działek skarżących nr [...] i nr [...], może wystąpić na skutek gwałtownych opadów deszczu, a nie z powodu nasypu, i naturalnego ukształtowania terenu oraz wykonanych przez skarżących na ich działkach grobli i wybetonowanej drogi dojazdowej (związanych z budową stawu).

Biegli jednoznacznie stwierdzili, że nie ma związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy nasypem, a ewentualnymi szkodami tj. zalewaniem działek skarżących. Mając na uwadze powyższe wnioski obu opinii biegłych organ zasadnie uznał, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 29 p.w.

Sąd I instancji wyjaśnił, że w sprawach dotyczących naruszenia stosunków wodnych na gruncie opinia biegłego jest podstawowym i koniecznym dowodem, przy czym podlega on ocenie organu prowadzącego postępowanie tak jak każdy inny dowód. Organ ma zatem prawo i obowiązek zbadać, czy przedłożona mu opinia jest zupełna, logiczna i wiarygodna oraz ewentualnie żądać jej uzupełnienia.

W toku postępowania administracyjnego organ odwoławczy stwierdził niespójności w opinii B. S., dlatego została dopuszczona druga opinia G. [...] A. G.. Opinia ta jest obszerna, szczegółowa, jasna, nie zawiera sprzeczności - zasadnie organ uznał ją za wiarygodny dowód w sprawie. Według Sądu I instancji, w obu opiniach zgodnie stwierdzono, że sporny nasyp nie spowodował i nie spowoduje szkód w postaci zalewania działek skarżących.

Skarżący nie przedstawili natomiast żadnych specjalistycznych dowodów, które w sposób fachowy mogłyby wnioski obu niezależnych od siebie biegłych, podważyć. W skardze podejmują polemikę z tymi opiniami kwestionując brak szkodliwego wpływu nasypu na ich działki, jednak nie przedstawiają żadnego dowodu pochodzącego od osób posiadających profesjonalną wiedzę w zakresie stosunków wodnych. Rozpatrując skargę sąd administracyjny ocenia tylko to, czy organy wyczerpująco przeprowadziły postępowanie wyjaśniające i czy w świetle zgromadzonych dowodów ustalenia faktyczne są prawidłowe i czy w konsekwencji prawidłowe jest rozstrzygnięcie. Sąd nie przeprowadza natomiast samodzielnie postępowania dowodowego, nie posiada również wiadomości specjalnych, pozwalających na zakwestionowanie treści opinii biegłych. Kontrola sądu ogranicza się wyłącznie do oceny, czy dowody na podstawie których organ ustalił stan faktyczny są wiarygodne i wystarczające.

Badając w takich granicach skargę w niniejszej sprawie Sąd I instancji nie znalazł podstaw do zakwestionowania wiarygodności sporządzonych opinii, gdyż zostały one sporządzone w oparciu o wyniki oględzin, oświadczenia stron, mapy, a więc z uwzględnieniem obszernego materiału dowodowego, a wnioski obu opinii, pomimo że sporządzone przez różne osoby i w różnym czasie, są podobne.

Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzuty skargi dotyczą natomiast tego, że biegli nie zbadali szkodliwego oddziaływania nasypu na działki, na których nasyp wykonano (nr [...],[...],[...]), ani na inne działki, lecz ograniczyli się wyłącznie do oceny takiego oddziaływania na działki skarżących (nr [...] i nr [...]). W ocenie Sądu I instancji, zarzuty te nie są trafne. Wniosek o wszczęcie postępowania dotyczył nasypu na wskazanych działkach, a zatem organ - w ramach kompetencji wynikających z art. 29 p.w. badał jak ten nasyp może wpływać na stosunki wodne na działkach sąsiednich, bo takich działek dotyczy ten przepis. Biegli posiadający fachową wiedzę uwzględniali więc tylko te działki, które mogły się pod takim ewentualnym wpływem znaleźć.

Sąd I instancji wskazał, że w sprawie o naruszenie "stosunków wodnych" organ nie bada kwestii związanych z ochroną środowiska, nie jest organem do tego właściwym. Gdy chodzi o oddziaływanie na działki, na których nasyp zrealizowano, to rację ma organ, że przepis art. 29 p.w. odnosi się do oddziaływania na działki sąsiednie. Kwestia ewentualnej szkody wyrządzonej przez inwestora na działkach będących drogami publicznymi i ograniczenie mieszkańcom N. i S. korzystania z nich nie podlega ocenie w niniejszym postępowaniu w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że skarżący zarzucili również, że organ nie ustalił należycie kręgu stron postępowania, gdyż z wnioskiem o interwencję w sprawie nasypu zwróciło się wielu mieszkańców N. i S., mimo to organ nie zapewnił im udziału w postępowaniu. W ocenie Sądu I instancji, zarzut ten nie jest trafny.

Według Sądu I instancji, w niniejszej sprawie organ zapewnił udział tym podmiotom tj. skarżącym, inwestorowi i Gminie J., która jest właścicielem działek nr [...],[...] i [...]. Mieszkańcy S., którzy podpisali się na wniosku skarżących o wszczęcie postępowania, popierając ten wniosek, nie zostali uznani za strony, gdyż ich działki nie leżą w bezpośrednim sąsiedztwie nasypu, a jednocześnie nie stwierdzono oddziaływania nasypu na działki dalej położone. Zdaniem Sądu I instancji, z akt wynika ogólnie, że mieszkańcy kwestionują wykonanie nasypu tylko z tego powodu, że został przez to ograniczony im dojazd do pól i łąk, a więc w istocie utrudnienia w komunikacji.

Sąd I instancji wskazał, że organ prawidłowo i wyczerpująco przeprowadził postępowanie wyjaśniające - przeprowadził dowód z opinii biegłych, mający podstawowe znaczenie w tego typu sprawach, dokonał jej oceny i zasadnie uznał za wiarygodny; przeprowadził oględziny z udziałem stron. Wbrew zarzutom skargi, prawidłowo ustalił strony, które zawiadamiał o czynnościach postępowania, zapewniając im udział w postępowaniu, a do zgłaszanych zarzutów i wniosków organ odnosił się na piśmie. Organ przekazał również uwagi skarżących biegłym (zgłoszone do ich opinii), do których biegli się odnosili.

W postanowieniu z 14 lutego 2018 r., sygn. II SA/Lu 460/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Lublinie po rozpoznaniu w dniu 14 lutego 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi P. i T. F. na decyzję SKO w [...] z [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom - w zakresie skargi kasacyjnej skarżących odrzucił skargę kasacyjną T. F..

W uzasadnieniu ww. postanowienia WSA w Lublinie wyjaśnił, że warunkiem dopuszczalności skargi kasacyjnej jest uprzednie doręczenie odpisu orzeczenia z uzasadnieniem stronie, która się o to zwróciła. Skarga kasacyjna musi być oparta na konkretnych podstawach, którymi NSA jest związany przy rozpoznaniu sprawy, natomiast bez uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie sposób formułować zarzutów naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Ponadto dopiero od chwili doręczenia wyroku z uzasadnieniem rozpoczyna bieg terminu do wniesienia skargi kasacyjnej (art. 177 § 1 i 2 p.p.s.a.). Wobec powyższego w niniejszej sprawie legitymowany do wniesienia skargi kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z 21 września 2017 r. jest wyłącznie skarżący P. F., gdyż tylko on złożył wniosek o sporządzenie i doręczenie uzasadnienia wyroku.

W skardze kasacyjnej P. F. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez prokuratora Prokuratury Rejonowej J. B. zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji.

Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie:

I. art. 138 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w sentencji wyroku części przedmiotu zaskarżenia, a mianowicie "nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego", co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do braku rozstrzygnięcia w tym zakresie;

II. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. poprzez:

1. nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ administracji w zaskarżonej decyzji naruszył przepisy art. 10 § 1 i 79 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, (dalej: k.p.a.) w ten sposób, że pozbawił stronę skarżącą prawa uczestnictwa w oględzinach z udziałem biegłego A. G. G. [...], które odbyły się w dniu 2 września 2016 r., zaś doręczenie skarżącemu zawiadomienia o miejscu i terminie tej czynności nastąpiło dopiero w dniu 5 września 2016 r., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż udział skarżących w tej czynności mógł wpłynąć na treść opinii biegłego uznanej za podstawowy dowód w sprawie;

2. nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył przepisy art. 7, 8, 24 § 1 pkt 7 k.p.a. dopuszczając do udziału w postępowaniu (oględzinach) pracowników Gminy J. podlegających z mocy prawa wyłączeniu od udziału w sprawie z uwagi na fakt pozostawania wobec nich strony - Wójta Gminy J. wyłączonego uprzednio od orzekania w niniejszej sprawie, w stosunku nadrzędności służbowej, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż wywołuje poważne wątpliwości co do bezstronności w rozstrzygnięciu sprawy;

3. nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. powołując biegłych jedynie w celu ustalenia czy roboty prowadzone na działkach [...],[...] i [...] spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i ewentualnej szkodliwości tych zmian na grunty sąsiednie, w sytuacji gdy ustalenia te winny dotyczyć również działki [...]/1 gdyż działka ta wraz z działką [...] stanowi zaporę przy spływie wód powodziowych w poprzek doliny rzeki, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy albowiem dowodom z opinii biegłych nadano decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia;

4. nieuwzględnienie skargi w wyniku uznania, że opinia powołanego w sprawie biegłego G. [...] A. G. jest jasna, nie zawiera sprzeczności i słusznie uznana została przez organ za wiarygodny dowód w sprawie, podczas gdy organ administracji pominął skontrolowanie prawidłowości zawartego w niej rozumowania naruszając przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., a jej lektura przez osobę nie posiadającą wiadomości specjalnych prowadzi do wniosku, że opinia ta nie jest logiczna, ani jasna i zawiera wiele sprzeczności, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż dowód ten miał decydujące znaczenie dla rozstrzygnięcia;

5. nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., obdarzając walorem wiarygodności opinię sporządzoną przez B. S., w sytuacji gdy jej wartość dowodowa została zakwestionowana przez SKO rozpoznające odwołania na decyzję i uznano ją za niezupełne i budzące wątpliwości źródło dowodowe, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż ostatecznie opinii tej nadano istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia;

6. nieuwzględnienie skargi na skutek przyjęcia przez Sąd I instancji stanu faktycznego, który organ administracji ustalił bez wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego i bez właściwej jego oceny, tj. z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż przyjęcie faktów zgodnych z rzeczywistością mogło prowadzić do innego rozstrzygnięcia;

7. nieuwzględnienie skargi na skutek braku dostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył przepisy art. 9, 10 § 1 i 73 § 1 k.p.a. w ten sposób, że po wydaniu decyzji SKO w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...] pozbawił stronę prawa do przejrzenia części zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (karty od 1 do 112) z powodu braku tej dokumentacji w aktach, po czym mimo skierowania pisma z prośbą o udzielenie informacji m. in. gdzie i kiedy będzie można je przejrzeć, zaniechano udzielenia odpowiedzi w tym przedmiocie wskazując jedynie na przyczyny rozpoznania przez organ sprawy mimo tych braków, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z uwagi na niemożność ustosunkowania się w kierowanej do Sądu I instancji skardze do całości prowadzonego postępowania dowodowego;

8. nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że decyzja SKO w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...] została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, albowiem organ ten orzekł mimo braku w aktach części dokumentacji (karty od 1-112), a nadto po dostrzeżeniu tych braków przez skarżących w piśmie z 5 kwietnia 2017 r. poinformował ich, że dokumentacji tej Kolegium odmówiło wartości dowodowej, podczas gdy znajdowały się tam m. in. pisma sporządzone przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieuwzględnienie całości materiału przy wydawaniu decyzji i założenie braku wartości dowodowej wszelkich brakujących dokumentów;

9. nieuwzględnienie skargi na skutek niedostrzeżenia przez Sąd I instancji, że organ administracji naruszył przepis art. 66 § 1 k.p.a. albowiem składane przez skarżącego podania dotyczyły kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, a organ administracji publicznej, do którego skarżący te podania wnosił nie zawiadomił go postanowieniem, że w takiej sytuacji w sprawach innych nie należących do właściwości tegoż organu powinien wnieść odrębne podania do organów właściwych, co miało istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, gdyż doprowadziło do przyzwolenia na kontynuowanie i zakończenie samowolnego zagospodarowania doliny rzeki, a w następstwie tego do zmiany stanu wód na gruncie.

W oparciu o przedstawione powyżej zarzuty na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o:

- uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Lublinie,

- zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.

Jednocześnie w trybie art. 176 ust. 2 p.p.s.a., zrzeczono się przeprowadzenia rozprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji dopuścił się naruszenia art. 138 p.p.s.a. Według skarżących kasacyjnie, w wydanym wyroku Sąd i instancji pominął w części przedmiot zaskarżenia - tj. "nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego". Naruszenie takie niewątpliwie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż z treści orzeczenia wynika, że Sąd i instancji oddalił skargę w przedmiocie odmowy nakazania urządzeń zapobiegających szkodom, zaś nie rozstrzygnął kwestii nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, nie bez znaczenia jest nadto fakt, że skarżący od początku postępowania domagali się przywrócenia stanu poprzedniego, ponieważ urządzenia zapobiegające szkodom w ich ocenie nie byłyby w stanie zapobiec powodzi.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, nie uwzględniając skargi na decyzję mimo naruszenia przez organ administracji szeregu przepisów postępowania, Sąd I instancji naruszył również przepisy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a.

Sąd I instancji pominął zlekceważenie przez organ w prowadzonym postępowaniu art. 79 k.p.a. Według skarżącego kasacyjnie, strona ma prawo brać udział w przeprowadzeniu dowodu, może zadawać pytania świadkom, biegłym i stronom oraz składać wyjaśnienia. Zachowanie wymogów art. 79 k.p.a. niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji publicznej, a jego niedopełnienie stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mającym wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy obowiązek ten został przez organ administracji zlekceważony. Pozbawił on stronę skarżącą prawa uczestnictwa w oględzinach z udziałem biegłego A. G. G. [...], które odbyły się w dniu 2 września 2016 r., zaś doręczenie skarżącemu zawiadomienia o miejscu i terminie tej czynności nastąpiło dopiero w dniu 5 września 2016 r. Nie ulega wątpliwości, że opinia biegłego, która opierała się m. in. na oględzinach dotyczy okoliczności faktycznych mających podstawowe znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a zatem uchybienie przez organ obowiązkom wskazanym w zacytowanych przepisach mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że biorąc udział w tej czynności skarżący mieliby prawo zadawać pytania i składać wyjaśnienia, negować niektóre dowody, co mogłoby ustrzec biegłego przed szeregiem wewnętrznych sprzeczności występujących w sporządzonej przez niego opinii. Nie zmienia tego fakt, że strona miała możność wypowiedzenia się co do opinii biegłego. Uprawnienie, które jej odebrano dotyczyło bowiem udziału w przeprowadzeniu dowodu z oględzin, a przepisy z art. 10 § 1 i 79 k.p.a. wymagają zapewnienia udziału stronie w każdym stadium postępowania, w tym w przeprowadzanym dowodzie.

Mimo to w uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji uznał, że organ zawiadamiał strony o czynnościach postępowania, zapewniając im w nich udział, co nie polegało na prawdzie.

Według skarżącego kasacyjnie, w warunkach niniejszej sprawy nie może też umknąć uwadze, że Sąd I instancji kontrolując przeprowadzone w sprawie dowody nie dostrzegł obrazy art. 7, 8, 24 § 1 pkt 7 k.p.a., do której doszło w toku prowadzonego postępowania. Jak ustalono postanowieniem z 25 maja 2015 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uwzględniając wniosek Wójta Gminy J., do załatwienia niniejszej sprawy wyznaczyło Wójta Gminy G.. Powodem takiej decyzji był fakt, iż organ administracyjny wyłączony jest od załatwienia sprawy, w której występuje w charakterze strony lub reprezentanta. Niestety w następnych dwukrotnie przeprowadzanych oględzinach w prowadzonym postępowaniu udział wzięli pracownicy Urzędu Gminy J. uprzednio załatwiający tę sprawę.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, w przytoczonych okolicznościach sprawy pewnym jest, że w świetle art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. pracownicy, wobec których Wójt pozostaje w stosunku nadrzędności służbowej z mocy prawa podlegali wyłączeniu od udziału w sprawie i nie można było wyznaczać ich do tych zadań. Dopuszczenie do takiej sytuacji wywołało poważne wątpliwości co do bezstronności w rozstrzygnięciu sprawy, a przez to mogło mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Według skarżącego kasacyjnie, kontrolując zaskarżoną decyzję Sąd I instancji pominął również fakt, że organ powołując biegłych nie domagał się ustalenia czy roboty na działce nr [...]/1 spowodowały zmianę stanu wody na gruncie oraz ustalenia ewentualnej szkodliwości tych zmian na grunty sąsiednie. Wprawdzie w treści opinii zawarto rozważania na ten temat, to jednak biegli zgodnie ze zleceniem organu nie przeprowadzili badań i nie wyprowadzili wniosków końcowych w tym przedmiocie.

Kwestia ta była istotna w niniejszej sprawie, tym bardziej, że skarżący już od początku postępowania podnosił fakt podwyższenia grobli na działce [...]/1, a z opinii wynika, że spowodowało to zmiany stanu wody na gruncie. Spływ wód powodziowych ze zlewni rowu [...] jest ściśle uzależniony od stanu wód w dolinie rzeki. Zjawiska nagłego spływu zachodzą z reguły równocześnie. Podniesiona działka [...]/1 wraz z działką [...] stanowi przegrodę w poprzek doliny rzeki. Wystarczy, że zahamowane wody w dolinie rzeki ulegną niewielkiemu spiętrzeniu, wówczas nie przyjmą wody ze zlewni rowu [...].

Tym samym podniesione powyżej okoliczności dowodzą, że organ naruszył przepisy postępowania dowodowego określone w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., albowiem nie zgromadził w sprawie kompletnego materiału dowodowego i nie podjął wszelkich kroków niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wobec doniosłego znaczenia opinii biegłych, istotny wpływ tych uchybień na wynik sprawy jest niewątpliwy.

Nie sposób również podzielić oceny Sądu I instancji, że opinia powołanego w sprawie biegłego G. [...] A. G. jest jasna, nie zawiera sprzeczności i słusznie uznana została przez organ za wiarygodny dowód w sprawie.

Mimo że organ nie posiada wiadomości specjalnych i nie może pod tym kątem dokonać weryfikacji opinii, to z utartej linii orzecznictwa wynika, że skontrolowanie prawidłowości rozumowania i logiczność wniosków zawartych w opinii winny być przedmiotem wnikliwej analizy. Nie można z uwagi tylko na okoliczność, że opinia zawiera wiedzę specjalistyczną przyjmować ją bezkrytycznie bez przeprowadzenia odpowiedniej weryfikacji i oceny.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, już pobieżna analiza treści opinii przez osobę nie posiadającą wiadomości specjalnych prowadzi do wniosku, że nie jest ona logiczna, jasna i zawiera wiele wewnętrznych sprzeczności, a nadto nie dostarcza precyzyjnych wiadomości specjalnych, co skarżący podnosili w skierowanej do Sądu I instancji skardze, a uchybienia te doprecyzowali w piśmie uzupełniającym skargę z dnia 12 września 2017 r.

W ocenie skarżącego kasacyjnie, przeczy dowodom zebranym w sprawie przyjęte ustalenie, że przedmiotem niniejszego postępowania jest nasyp wykonany przez A. P. jedynie na działkach nr [...],[...] i [...]. Równie istotne jest przecież podwyższenie grobli na działce nr [...]/1 i związane z tym skutki wynikające ze zmian stanu wody na gruncie. Potwierdza to zresztą sam Sąd I instancji, stwierdzając w dalszej części uzasadnienia, że nasyp został wykonany częściowo na działce nr [...]/1. Ustalenie to wymagałoby jednak doprecyzowania, gdyż działka ta wraz z przyległą działką nr [...] podniesione zostały nie w części lecz w całości ziemią wydobytą z samowolnie budowanego stawu na działce nr [...]/1 i ziemią dowiezioną z zewnątrz. Pominięcie działki nr [...]/1 przy określeniu przedmiotu postępowania jest błędem mającym istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia, gdyż to właśnie podniesienie tego terenu stanowi przegrodę dla spływu wód doliny rzeki. Podczas spływu wód powodziowych, spływ ze zlewni rowu [...] uzależniony jest od spływu wód doliną rzeki.

Nie do zaakceptowania jest nadto stwierdzenie Sądu I instancji, że "nie jest kwestionowane", że działka nr [...] jest rowem stanowiącym przedłużenie rowu [...]. Przeciwnie, w okolicznościach niniejszej sprawy kwestia wyjaśnienia statusu tej działki, którą zamiast organu próbują rozstrzygać biegli jest najbardziej kontrowersyjna. Na stronie 4 opinii biegłego B. S. czytamy, że przedstawiciele Gminy J. nie potrafią wypowiedzieć się co do działki nr [...], a jej status wyjaśniany jest w Wydziale Geodezji Starostwa Powiatowego w [...]. Nie wiadomo w oparciu o jakie dowody biegły ten stwierdza, że działka ta jest rowem.

Sugerowanie przez Sąd I instancji, aby to skarżący uzyskali specjalistyczne dowody jest nieuzasadnione, gdyż powinnością organu było skontrolowanie prawidłowości rozumowania zawartego w opiniach biegłych, czego nie uczyniono. Dopełnienie tego obowiązku już przy pierwszej opinii wyeliminowałoby podnoszony przez organ odwoławczy problem mnożenia kolejnych opinii. W postępowaniu administracyjnym to na organie administracji, nie na stronie ciąży obowiązek zgromadzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego.

Analiza uzasadnienia wyroku prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji bezkrytycznie przyjął ustalenia poczynione w postępowaniu administracyjnym, czego czynić nie mógł, zwłaszcza że ustalenia te były przez stronę postępowania kwestionowane. W konsekwencji nieprawidłowa ocena podstawy faktycznej rozstrzygnięcia uniemożliwiła prawidłowe wyjaśnienie podstawy prawnej.

Ocena zgromadzonych w sprawie dowodów dokonana przez organ wydający rozstrzygnięcie nie spełnia wymogów logicznego rozumowania i doświadczenia życiowego, a także przesłanek swobodnej oceny dowodów. Uchybienia te miały istotny wpływ na wynik postępowania, albowiem przyjęcie faktów zgodnych z rzeczywistością mogło prowadzić do innego rozstrzygnięcia.

Zdaniem skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji nie zauważył również naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 9, 10 § 1 i 73 § 1 k.p.a. Skarżący 28 marca 2017 r. złożyli w SKO w [...] wniosek o udostępnienie do wglądu akt niniejszego postępowania. Akta udostępniono im tylko w części, bowiem brakowało w nich dokumentacji znajdującej się na kartach od 1 do 112 (a wpisanych w karcie przeglądowej). Pracownicy sekretariatu nie wiedzieli co jest powodem tej sytuacji.

Organ nie tylko orzekł mimo braku w aktach części dokumentacji, ale też jak wynika z pisemnej odpowiedzi udzielonej w tej kwestii skarżącym oraz z odpowiedzi na skargę, odmówił wartości dowodowej dokumentacji znajdującej się na kartach 1 - 112, podczas gdy znajdowały się tam m. in. pisma sporządzone przez skarżących, a także inne dowody mające znaczenie dla sprawy.

Nieuwzględnienie całości materiału przy wydawaniu decyzji i założenie braku wartości dowodowej wszelkich brakujących dokumentów godzi w zasadę prawdy obiektywnej, przez co ostatecznie istotnie wpływa na wynik postępowania. Sąd I instancji nie dostrzegł naruszenia przepisu art. 66 § 1 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.

Skuteczne wniesienie i uwzględnienie skargi kasacyjnej P. F. otworzyło drogę do rozpoznania w sprawie skargi z uwagi na wspólne majątkowe prawo skarżących do nieruchomości stanowiącej działkę nr ew. [...], (skrócony wypis ze skorowidza działek z 6 maja 2015 r.), której dotyczy sprawa odmowy nakazania Gminie J. wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. Gm. J. lub przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie.

Skarga kasacyjna jest zasadna, choć nie wszystkie podniesione w niej zarzuty zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej.

W skardze kasacyjnej powołano jedną podstawę kasacyjną uregulowaną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.

Pomimo sformułowania w uzasadnieniu skargi kasacyjnej szeregu zarzutów związanych z naruszeniem przepisów postępowania przez organy administracji, istota sprawy sprowadza się do oceny, czy Sąd I instancji prawidłowo dokonał kontroli postępowania w "przedmiocie odmowy nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom". Należy stwierdzić, że ocena Sądu I instancji nie była prawidłowa.

Skarżący kasacyjnie koncentruje głównie swoje zarzuty na naruszeniach przepisów postępowania przez orzekające organy w zakresie wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a w mniejszym stopniu na ocenie decyzji organów dokonanej przez Sąd I instancji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut w pkt I skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 138 p.p.s.a. poprzez zaniechanie wskazania w sentencji wyroku części przedmiotu zaskarżenia, obejmującego "nakazanie właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego". Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż doprowadziło do braku rozstrzygnięcia w tym zakresie. Z uzasadnienia wyroku Sądu I instancji wynika, że Sąd I instancji ocenił decyzje orzekających w sprawie organów administracji również w zakresie obowiązku nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego. Wskazana przez skarżącego kasacyjnie powyższa omyłka nie miała wpływu na wynik sprawy, zwłaszcza, że z uzasadnienia wyroku w sposób jednoznaczny wynika, że Sąd I instancji rozpoznał w istocie sprawę w przedmiocie nakazania właścicielowi gruntu przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom, a mylne wskazanie przedmiotu w komparycji wyroku stanowi oczywistą omyłkę, którą Sąd I instancji winien sprostować.

Nie jest trafny zarzut przedstawiony w pkt II.1 skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 10 § 1 i 79 k.p.a. Zachowanie wymagań wynikających z art. 79 k.p.a., niezależnie od wagi i treści przeprowadzonego dowodu, jest bezwzględnym obowiązkiem organu administracji, zaś uchybienie temu obowiązkowi stanowi naruszenie przepisów postępowania, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Należało zatem odpowiedzieć na pytania, czy naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a więc, czy uchybienie to stanowi podstawę kasacyjną w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. oraz czy w tym postępowaniu, niezachowanie terminu zawiadomienia o przeprowadzeniu oględzin w sprawie zmiany stanu wody na gruncie – działkach nr ew. [...] i [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. gm. J., sąsiadujących z działką nr ew. [...] z udziałem biegłego (zawiadomienie z 22 sierpnia 2016 r. znak [...], karta 205) mogło istotnie ograniczyć przygotowanie strony do obrony swego interesu prawnego. Sąd I instancji na str. 12 uzasadnienia wyroku wskazał, że wbrew zarzutom skargi, organ prawidłowo ustalił strony, które zawiadamiał o czynnościach postępowania. Dlatego też konieczność zapewnienia skarżącemu gwarancji procesowych obrony swego interesu wymaga przyjęcia wykładni art. 79 § 1 k.p.a., zgodnie z którą naruszenie terminu wskazanego w tym przepisie byłoby naruszeniem przepisów postępowania, o ile mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, niezależnie od tego, czy Sąd I instancji stwierdził, że organ zawiadamiał stronę o czynnościach postępowania czy też nie.

Odnośnie zarzutu skarżącego kasacyjnie o niezachowaniu przez organ terminu siedmiu dni z art. 79 § 1 k.p.a. wskazać należy, że uchybienie to miałoby znaczenie, gdyby w związku z nie zapewnieniem stronie udziału w oględzinach w sprawie zmiany stanu wody na gruncie – działkach nr ew. [...] i [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. gm. J., sąsiadujących z działką nr ew. [...] z udziałem biegłego wypływały konkretne skutki dla skarżącego np.: w postaci nie wyjaśnienia określonych istotnych okoliczności dla sprawy. Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej podnosi ogólnie, że w czasie oględzin z udziałem biegłego strona miałaby prawo zadawać pytania i składać wyjaśnienia, negować niektóre dowody, co mogłoby ustrzec biegłego przed szeregiem wewnętrznych sprzeczności występujących w sporządzonej przez biegłego opinii. Skarżący kasacyjnie nie precyzuje jednocześnie uzasadnienia tego zarzutu w zakresie jakie konkretnie pytania chciał zadać biegłemu podczas przeprowadzanych oględzin w dniu 2 września 2016 r. i jakie złożyć wyjaśnienia podczas oględzin. Skarżący kasacyjnie nie wskazał również, które dowody chciał zanegować podczas oględzin, co mogłoby ustrzec biegłego przed szeregiem wewnętrznych sprzeczności występujących w sporządzonej przez biegłego opinii. Skarżący kasacyjnie nie wyjaśnił, które sprzeczności w opinii biegłego są konsekwencją braku jego udziału w czynnościach biegłego przeprowadzonych w dniu 2 września 2016 r. Zatem naruszenie art. 10 § 1 i 79 k.p.a. podnoszone przez skarżącego kasacyjnie jest nieuzasadnione.

Skarżący kasacyjnie w piśmie z 12 grudnia 2016 r. w nawiązaniu do pisma z 22 listopada 2016 r. zgłosił uwagi do opinii sporządzonej przez Państwa G..

W piśmie tym P. F. nie wskazuje również jakich konkretnie pytań nie mógł zadać biegłemu podczas przeprowadzanych oględzin w dniu 2 września 2016 r. i jakich nie mógł złożyć wyjaśnień podczas oględzin. P. F. w piśmie z 12 grudnia 2016 r. nie wskazał także, które dowody chciał zanegować podczas oględzin, co mogłoby ustrzec biegłego przed szeregiem wewnętrznych sprzeczności występujących w sporządzonej przez biegłego opinii. W uwagach skarżącego do opinii brak jest także wskazania na występujące sprzeczności w treści opinii.

P. F. w piśmie z 12 grudnia 2016 r. wskazuje natomiast na szereg jego zdaniem uchybień w postaci "manipulacji fotograficznej jak i pomiarowej służącej odwróceniu uwagi od istoty powagi sprawy, a główny cel to zastraszanie skarżących". Skarżący w tym, piśmie podnosi, że w jego ocenie "opinia to bezczelne «odwrócenie kota ogonem». Według autora uwag do opinii "Sprawa budzi tym więcej wątpliwości i podejrzeń, że zarówno urzędnicy gminy jak i rzekomi «biegli» z wielką determinacją bronią lub udają, że nie dostrzegają bezprawnych działań po jednej jak i po drugiej stronie rzeki [...]". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, podmiot kwestionujący prawidłowość przeprowadzonego pomiaru i uzyskanych wyników, powinien wykazać niezbitymi dowodami, że faktycznie doszło do nieprawidłowości przy jego wykonaniu.

P. F. w piśmie z 12 grudnia 2016 r. wskazuje również, że "Państwo G. sami wymyślili taktykę przeinaczania faktów, czy otrzymali takie zlecenie (...)". "Wiadomo, że podmiot gospodarczy świadczący usługi w tym zakresie będzie zabiegał o jak największe korzyści materialne, a tym samym działał po stronie zleceniodawcy". "Przyczyną chaosu i bezprawia w dolinach rzecznych jest właśnie taki system, gdzie ani sprawcy ani «biegli» nie ponoszą żadnej odpowiedzialności za swoje działania". Zdaniem skarżącego "Postępowanie w dalszym ciągu jest uporczywie «drążone» w oparciu o art. 29 pr.w. którego to w niewielkim stopniu sprawa dotyczy. Działania takie są tylko okazją grup interesów, które jak widać z w/w zachowań wzajemnie się uzupełniają".

Podkreślić należy, że w piśmie z 12 grudnia 2016 r. skarżący nie przedstawił żadnych uwag merytorycznych dotyczących treści opinii, które mogłyby podważyć jej treść nie przedstawił również żadnych dowodów potwierdzających nieprawidłowość przeprowadzonych przez biegłego pomiarów i uzyskanych wyników. Przedmiotem opinii biegłego w sprawach dotyczących zmian stanu wody na gruncie szkodliwie wpływających na grunty sąsiednie są co do zasady okoliczności dotyczące stanu faktycznego. Taka opinia biegłego nie dotyczy stanu prawnego. Opinia ta ma na celu ułatwienie należytej oceny zebranego w sprawie materiału, gdy potrzebne są do tego wiadomości specjalne. Nie jest ona sama źródłem materiału stanu faktycznego sprawy, ani tym bardziej nie stanowi podstawy ustalenia okoliczności będących przedmiotem oceny biegłego. Rolą biegłego w sprawie dotyczącej zakazu zmiany stanu wody i odprowadzania wody nie jest ustalenie stanu faktycznego sprawy, lecz wyjaśnienie okoliczności z punktu widzenia posiadanych przez niego wiadomości specjalnych w zakresie stanu wody na gruncie i jego zmiany ze szkodą dla gruntów sąsiednich.

Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem opinii biegłego w rozpatrywanej sprawie zgodnie z treścią postanowienia Wójta Gminy G. z [...] sierpnia 2016 r., znak: [...] w sprawie dopuszczenia dowodu z opinii firmy G. [...] A. G. było: 1. ustalenie czy roboty przeprowadzone na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz [...] położonych w miejscowości K., gm. J. spowodowały zmianę stanu wody na gruncie na tych działkach; 2. w przypadku ustalenia, że przeprowadzone na działkach o nr ew. [...] i [...] oraz [...] roboty spowodowały zmianę stanu wody na gruncie na tych działkach, ustalenie czy zmiana szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie, tj. działkę nr [...]; 3. w przypadku ustalenia faktu szkodliwego oddziaływania na działkę nr [...] na skutek zmiany stanu wody na gruncie na działce nr [...] i [...] oraz [...], wskazanie jakie środki należy podjąć w celu przywrócenia stanu poprzedniego lub jakie urządzenia zapobiegające szkodom należy wykonać na działce nr ew. [...] i [...] oraz [...].

Skuteczne podważenie opinii biegłego odbywa się poprzez zarzut naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów, oparcie ustaleń faktycznych na opinii zawierającej błędy logiczne, niekompletnej, wewnętrznie sprzecznej, niejasnej. Takich zarzutów wobec omawianej opinii skarżący nie podniósł w piśmie z 12 grudnia 2016 r. i nie uzasadnił również w skardze kasacyjnej. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił również zarzutu przedstawionego w pkt II. 4 skargi kasacyjnej.

Nie jest także trafny zarzut przedstawiony w pkt II. 5 skargi kasacyjnej. Nie ma racji skarżący kasacyjnie, że organ administracji naruszył przepisy art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. obdarzając walorem wiarygodności opinię sporządzoną przez B. S. w sytuacji, gdy jej wartość dowodowa została zakwestionowana przez SKO w [...]. Odnosząc się do tego zarzutu wskazać należy, że opinia w sprawie zmiany stanu wody na gruncie działek nr [...],[...],[...] i jego wpływu na stan wody działki nr [...] stanowiącej własność skarżących położonych w K. gm. J., której autorem jest mgr inż. B. S. znajduje się w aktach sprawy i stanowi materiał dowodowy, który organ miał obowiązek uwzględnić w całości wydając decyzję. Wskazać należy, że skarżący kasacyjnie stawiając zarzut przedstawiony w pkt II. 5 skargi kasacyjnej nie jest konsekwentny wobec treści uzasadnienia zarzutów przedstawionych w pkt: II. 7 i II. 8 skargi kasacyjnej, w których skarżący kasacyjnie zarzuca Sądowi I instancji, że decyzja SKO w [...] z [...] marca 2017 r. została wydana mimo braku w aktach sprawy części dokumentacji (k. od 1-112).

Wskazać bowiem należy, że m. in. na kartach 102-109 znajduje się decyzja Wójta Gminy G. z [...] października 2015 r., znak: [...], w której organ odmówił nakazania Gminie J. przywrócenia poprzedniego stanu wody na gruncie lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działkach nr [...] i [...] oraz [...] położonych w miejscowości K. Gm. J.. Na str. 3 uzasadnienia ww. decyzji organ powołał się na postanowienie z 7 lipca 2015 r. Wójta Gminy G., w którym dopuścił dowód z opinii biegłego inżynierii wodnej B. S.. Z treści uzasadnienia ww. decyzji wynika również, że z opinią zapoznali się skarżący oraz Gmina J.. Organ w uzasadnieniu tej decyzji wyjaśnił, że skarżący po zapoznaniu się z opinią biegłego, w piśmie z 7 września 2015 r. zgłosili uwagi i wyjaśnienia do tej opinii. Skarżący kasacyjnie w skardze kasacyjnej podnosi na str. 3 pkt II. 8, że na kartach (1-112) znajdowały się pisma sporządzone przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieuwzględnienie całości materiału przy wydawaniu decyzji i założeniu braku wartości dowodowej wszelkich brakujących dokumentów. Skarżący kasacyjnie stawia zatem z jednej strony zarzut pominięcia przez organ części materiału dowodowego i jednocześnie zarzuca, że organ odwołuje się do opinii, która stanowi część materiału dowodowego, który został pominięty przez organ.

Odnosząc się do zarzutów przedstawionych w pkt: II. 5 i II. 8 skargi kasacyjnej wskazać należy, że obowiązek analizy całości materiału dowodowego nie może być rozumiany w sposób wybiórczy z pominięciem np. opinii biegłego inżynierii wodnej B. S., a nałożeniem na organ obowiązku dokonania oceny przez organ pism sporządzonych przez skarżącego odnoszących się do treści ww. opinii.

Nie jest zasadny zarzut przedstawiony w pkt II. 3 skargi kasacyjnej. Dopuszczenie dowodu z opinii firmy G. [...] A. G. dotyczyło okoliczności objętych treścią normy prawnej wynikającej z art. 29 p.w. i nie mogło obejmować działki [...]/1, jako stanowiącą w ocenie skarżącego kasacyjnie, wraz z działką [...] rzekomą zaporę przy spływie wód powodziowych w poprzek doliny rzeki. Z treści art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. wynika wyraźny zakaz, zgodnie z którym właściciel gruntu, o ile przepisy ustawy nie stanowią inaczej, nie może: 1) zmieniać stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na jego gruncie wody opadowej, ani kierunku odpływu ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Oznacza to, że zakazy skierowane do właściciela gruntu mają chronić grunty sąsiednie, a nie także wszystkie inne grunty leżące w bliższej lub dalszej odległości od gruntu na którym właściciel zmienił stan wody. Norma wyrażona w art. 29 p.w. konkretyzuje adresata (właściciel gruntu) i określała okoliczności jej zastosowania (zmiana stanu wody na gruncie, a zwłaszcza kierunku odpływu znajdującej się na gruncie wody opadowej, zmiana kierunku odpływu ze źródeł – ze szkodą dla gruntów sąsiednich oraz odprowadzanie wód oraz ścieków na grunty sąsiednie). Art. 29 p.w. określa zatem nakazane zachowanie właściciela gruntu. Norma prawna wynikająca z art. 29 p.w. wyznacza właścicielowi gruntu wzór typowego i akceptowanego przez ustawodawcę zachowania się. Opiera się ona na generalnym założeniu, mówiącym o zakazie wyrządzania szkód własnym działaniem na gruntach sąsiednich. Zakazy określone w art. 29 p.w. uzależnione są od wystąpienia szkody w gruntach sąsiednich. Nie można podzielić poglądu skarżącego kasacyjnie, który stanowi uzasadnienie zarzutu przedstawionego w pkt II.3 skargi kasacyjnej, że organ naruszył przepisy art. 7,77 § 1 i 80 k.p.a. powołując biegłych jedynie w celu ustalenia czy roboty prowadzone na działkach [...],[...] i [...] spowodowały zmianę stanu wody na gruncie i ewentualnej szkodliwości tych zmian na grunty sąsiednie w sytuacji, gdy ustalenia te winny dotyczyć działki [...]/1, gdyż działka ta wraz z działką [...] stanowi zaporę przy spływie wód powodziowych w poprzek doliny rzeki.

Stanowisko skarżącego kasacyjnie w pkt II.3 skargi kasacyjnej jest sprzeczne z treścią art. 29 ust. 1 pkt 1 p.w. Wszystkie czynności właściciela gruntu powodujące zmiany stanu wody na gruncie sąsiednim są tylko wtedy zabronione, jeżeli przynoszą szkodę właścicielowi gruntu sąsiedniego. Spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody z punktu widzenia treści art. 29 p.w. mogą być oceniane jedynie ze względu na szkody, jakie powstają przez wprowadzenie sztucznych zmian w ukształtowaniu powierzchni gruntu, wpływającej na zatrzymanie, zahamowanie lub przyspieszenie odpływu, albo też na zmianę kierunku odpływu na gruntach sąsiednich.

Nie jest trafny zarzut przedstawiony w pkt II. 2 skargi kasacyjnej, organ nie naruszył art. 7, 8, 24 § 1 pkt 7 k.p.a. przez udział w oględzinach pracowników Gminy J.. Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie można uznać aby z tych względów zaistniała okoliczność, o której mowa w art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a.

Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza ponadto, że stanowisko skarżącego kasacyjnie, co do naruszenia art. art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. zostało sformułowane niejasno. Analiza motywów przedstawionych przez skarżącego kasacyjnie w zakresie uzasadnienia zarzutu opisanego w pkt II. 3 skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że nie zostało wykazane by naruszenie art. 24 § 1 pkt 7 k.p.a. miało miejsce przy wydawania zaskarżonej decyzji.

Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut przedstawiony w pkt II. 9 skargi kasacyjnej. Należy wskazać, że zgodnie z treścią art. 66 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, powinien wszcząć postępowanie w sprawie, w której jest właściwy. W sprawach pozostałych powinien zawiadomić stronę, że powinna wnieść do właściwych organów administracji publicznej odrębne podania. Obowiązki organu niewłaściwego ograniczone są do zawiadomienia, że w innych sprawach wnoszący podanie powinien złożyć odrębne podanie do właściwego organu. Ma rację skarżący kasacyjnie, że niepowiadomienie strony w trybie art. 66 § 1 k.p.a. stanowi naruszenie prawa. Z treści pism kierowanych przez skarżącego do orzekających organów wynika, że nie miał on wątpliwości, że sprawa dotyczy naruszenia art. 29 p.w., a nie obejmuje właściwości innych organów administracji. Skarżący w piśmie z 26 października 2015 r. skierowanym do Wójta Gminy G. wskazał, że "nie staw na działce nr [...] oddziałuje na przedmiotowe działki, lecz zmiany wysokościowe na przedmiotowych działkach będą oddziaływać na staw na dz. nr [...]". Według skarżącego "To zagmatwanie jest celem ukrycia prawdy. Obliczenia i wywody z których wynika, że tak czy inaczej nagły spływ wód spowoduje zalanie stawu na dz. nr [...] ma inny cel" (str. 1 pisma z 26 października 2015 r.).

Art. 66 § 1 k.p.a. ma zastosowanie wówczas, gdy podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy administracji. W okolicznościach niniejszej sprawy Naczelny Sąd Administracyjny nie stwierdził, że w podaniu z 25 czerwca 2014 r. skierowanym do organu oraz w innych pismach kierowanych w toku postępowania przez stronę skarżącą do organu zawarte zostały wnioski, do rozpatrzenia których rzeczowo właściwe są różne organy administracji publicznej.

W piśmie inicjującym postępowanie w niniejszej sprawie wskazano bowiem, że właściciel działki nr [...]/1 budując staw rybny, zasypał błotem drogę nr [...], dokonał znacznego spłycenia i zawężenia rowu melioracyjnego [...]. W piśmie tym zwrócono się o podjęcie działań zmierzających do wyeliminowania niezgodnych z prawem zachowań dokonywanych przez właściciela działki [...]/1. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, pismo z 25 czerwca 2014 r. nie zawiera żądania załatwienia spraw należących do właściwości różnych organów administracji publicznej. Również w toku postępowania administracyjnego skarżący nie kwestionował stanowiska organu, że sprawa dotyczy naruszenia stanu wody na gruncie i nie wskazywał na okoliczności stanu faktycznego objęte właściwością innych organów administracji.

Tylko w wypadku gdy podanie zawiera wyraźne żądania załatwienia spraw należących do właściwości różnych organów administracji publicznej, organ administracji publicznej, do którego wniesiono takie podanie, jest obowiązany do pozostałych żądań zawiadomić wnoszącego podanie, że w sprawach, których dotyczą te żądania, powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu i pouczyć, że odrębne podanie złożone zgodnie z zawiadomieniem, w terminie czternastu dni od doręczenia zawiadomienia uważa się za wniesione w dniu złożenia pierwszego podania.

Zasadny jest zarzut przedstawiony w pkt: II.6 i II. 7 oraz częściowo zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej opisany w pkt II. 8 skargi kasacyjnej. Ma rację skarżący kasacyjnie, że Sąd I instancji nie dostrzegł, że decyzja SKO w [...] z [...] marca 2017 r., nr [...], została wydana z naruszeniem przepisów art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., polegającym na niewyczerpującym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego oraz z pominięciem zasady prawdy obiektywnej, albowiem organ ten orzekł mimo braku w aktach części dokumentacji (karty od 1-112), a nadto po dostrzeżeniu tych braków przez skarżących w piśmie z 5 kwietnia 2017 r. poinformował ich, że dokumentacji tej Kolegium odmówiło wartości dowodowej, podczas gdy znajdowały się tam m. in. pisma sporządzone przez skarżącego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy z uwagi na nieuwzględnienie całości materiału przy wydawaniu decyzji i założenie braku wartości dowodowej wszelkich brakujących dokumentów.

Ustosunkowując się do tak sformułowanych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko autora skargi kasacyjnej, że organy dopuściły się uchybień mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Realizacja obowiązku zebrania i rozpatrzenia pełnego materiału dowodowego (art. 77 § 1 k.p.a.) przebiega w dwóch płaszczyznach. Po pierwsze, polega na przeprowadzeniu postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności stanowiących fakty prawotwórcze, a więc takich, z którymi w świetle obowiązującego prawa związane są określone skutki prawne. Po drugie, zebrany materiał dowodowy powinien znaleźć pełne odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym decyzji. Ustosunkowanie się w nim tylko do pewnych dowodów, a pominięcie milczeniem innych, przesądza, że organ nie rozpatrzył wyczerpująco zebranego w sprawie materiału. Jeśli chodzi o obowiązek dokonania oceny na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.) to nie można twierdzić, że jakaś okoliczność została udowodniona, jeśli w materiale poddanym ocenie przez organ utrwalonym w aktach występują braki. Dowody powinny być bowiem ocenione we wzajemnej łączności, a ocena materiału dowodowego winna być pełna i wnikliwa. Organ odwoławczy nie może dokonywać jedynie pobieżnej i wybiórczej oceny materiału dowodowego. Aby ocena organu była prawidłowa, winien on dysponować pełnym materiałem dowodowym danej sprawy, a jeśli taki materiał istnieje, lecz nie został przedstawiony przez organ I instancji, organ II instancji winien wezwać organ I instancji do jego przedłożenia. W okolicznościach niniejszej sprawy uchybienie powyższe mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, albowiem dotyczy kwestii istotnych dla merytorycznej oceny zaskarżonej decyzji. Wymaganym elementem uzasadnienia decyzji jest ocena całokształtu materiału dowodowego. Stosowanie przez organ zasady wyrażonej w art. 77 § 1 k.p.a. przy wydaniu rozstrzygnięcia nie zawsze musi oznaczać zadośćuczynienie żądaniu strony postępowania, chociaż musi wykazywać, że wydane orzeczenie wynika z pełnego materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu. Artykuł 77 § 1 k.p.a. obliguje zatem organ administracji publicznej do zebrania w sposób wyczerpujący i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co powinno znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu faktycznym rozstrzygnięcia (art. 107 § 3 k.p.a.), w którym organ ma obowiązek wyjaśnić stronie zasadność przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Jako dowolne należy traktować ustalenia faktyczne znajdujące wprawdzie potwierdzenie w materiale dowodowym, ale niekompletnym.

Pamiętać również należy, że w postępowaniu odwoławczym organ II instancji nie tylko dokonuje kontroli zasadności argumentów podniesionych odwołaniu, lecz ponownie rozpoznaje i rozstrzyga merytorycznie sprawę administracyjną. Dwuinstancyjność postępowania administracyjnego opiera się co do zasady na dewolucji kompetencji do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy na organ wyższego stopnia. Organ ten nie może ograniczyć się tylko do weryfikacji decyzji organu I instancji, oceny jej legalności według stanu prawnego i faktycznego na dzień jej wydania.

Mając na uwadze to co stwierdzono wyżej, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz zaskarżoną decyzję. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1, art. 200 p.p.s.a.