Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt II SA/Łd 77/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2020-10-08 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6138 Utrzymanie czystości i porządku na terenie gminy
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Czystość i porządek
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu w części
Powołane przepisy: article: art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 4 ust. 1 i ust. 2, art. 5 ust. 1 pkt 3b i 4 oraz ust. 4-5, art. 6 ust. 1, art. 6r ust. 3
journal: Dz.U. 2016 poz 250
law: Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach - tekst jednolity
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2019 poz 2325
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - t.j.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział II w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Magdalena Sieniuć Sędziowie Sędzia WSA Robert Adamczewski Asesor WSA Anna Dębowska (spr.) Protokolant St. sekretarz sądowy Dominika Człapińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2020 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Tomaszowie Mazowieckim na uchwałę Rady Gminy Inowłódz z dnia 28 kwietnia 2016 r. nr XXI/115/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Inowłódz stwierdza nieważność § 2 ust. 4, § 3, § 4 ust. 2 lit. a, § 9 ust. 1, § 10, § 14, § 17 ust. 5 regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Inowłódz, stanowiącego załącznik do zaskarżonej uchwały. A. P.


UZASADNIENIE

28 kwietnia 2016 r. Rada Gminy Inowłódz, na podstawie art. 4 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 250 ze zm.) oraz art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXI/115/2016 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Inowłódz.

W skardze na powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi Prokurator Rejonowy w Tomaszowie Mazowieckim wniósł o stwierdzenie nieważności:

1) § 2 ust. 4 zdanie pierwsze regulaminu, stanowiącego załącznik do wskazanej uchwały, zwanego dalej regulaminem – jako niezgodnego z art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o czystości i porządku w gminach,

2) § 3 regulaminu – jako niezgodnego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c i art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

3) § 4 ust. 2 lit. a regulaminu – jako niezgodnego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

4) § 9 regulaminu – jako niezgodnego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

5) § 10 regulaminu – jako niezgodnego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

6) § 14 regulaminu – jako niezgodnego z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach,

7) § 17 ust. 5 regulaminu – jako niezgodnego z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach.

W uzasadnieniu skargi prokurator wskazał, że zaskarżona uchwała, została zmieniona uchwałą z 1 lipca 2016 r. nr XXIII/131/2016 Rady Gminy Inowłódz o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Inowłódz (Dz. Urz. Woj. Łódzk. z 2016 r. poz. 3149).

Zdaniem prokuratora, Rada Gminy Inowłódz nakładając na właścicieli nieruchomości obowiązki określone w regulaminie utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Inowłódz, stanowiącym załącznik do uchwały, przekroczyła zakres delegacji ustawowej we wskazanym zakresie. W § 2 ust. 4 zd. pierwsze regulaminu dotyczącego selektywnej zbiórki odpadów komunalnych brak jest zaprzeczenia ("niezmieszanie"), co powoduje, że przepis ten jest niezgodny z art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Regulamin powinien określać zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Tymczasem powołany przepis (§ 3 regulaminu) wprowadza wskazane rozwiązania dla chodników, mimo że kwestia została już w ustawie o czystości i porządku w gminach uregulowana – naruszono zatem art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c, a ponadto art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o czystości i porządku w gminach – wkraczając w materię już uregulowaną. Określenie częstotliwości wykonywania obowiązków nie zostało przewidziane w delegacji z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który ogranicza się jedynie do określenia obowiązku uprzątnięcia błota, śniegu lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Zdaniem prokuratora, zawarte w § 4 ust. 2 lit. a regulaminu sformułowanie "niezanieczyszczania środowiska" to określenie nieprecyzyjne, jest pojęciem niedookreślonym, bowiem nie wiadomo, w jaki sposób się do niego zastosować. Akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie tak, aby nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania. Sformułowanie "niezanieczyszczania środowiska" nie spełnia zaś tych wymogów, bowiem nie można z niego odczytać, na czym ma ono polegać i jak ten zakaz przestrzegać. Posługiwanie się w treści uchwały niedookreślonymi zwrotami jest niedopuszczalne, gdyż przepis prawa miejscowego musi być sformułowany – w sposób wyczerpujący, precyzyjny i czytelny, tak by wynikało z niego, kto, w jakich okolicznościach i jak powinien się zachować, żeby osiągnąć skutek wynikający z tego przepisu. Stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych jest naruszeniem art. 2 Konstytucji RP. Wskazany wyżej przepis jest zatem niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. d ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Według prokuratora w § 9 ust. 1 regulaminu nie została określona częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. Nie spełnia tego wymogu zapis "systematycznie w terminach uzgodnionych z przedsiębiorcą odbierającym odpady", ponieważ elementy regulaminu utrzymania czystości i porządku mają charakter obligatoryjny. Uchwalając regulamin rada gminy winna zawrzeć w nim postanowienia odnoszące się do wszystkich enumeratywnie wymienionych zagadnień. Zatem przepis powyższy jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W regulacji zawartej w § 10 regulaminu brak jest ustalenia częstotliwości odbioru odpadów komunalnych na nieruchomościach, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Zapis ten jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co potwierdza wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 września 2018 r., sygn. akt II FSK 2308/18, zgodnie z którym należy ustalić częstotliwość odbioru odpadów komunalnych w uchwałach podjętych na podstawie art. 6r ust. 3 i art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a nie obciążać tym obowiązkiem właścicieli nieruchomości. Ustawodawca bowiem w żadnym przepisie prawa nie upoważnił do scedowania kompetencji do określenia częstotliwości odbioru odpadów komunalnych na właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne. Prokurator zwrócił również uwagę, że z treści § 14 regulaminu wynika, że "na terenach użytku publicznego psy mogą być prowadzone tylko na smyczy, natomiast psy należące do rasy psów dużych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i w kagańcu". Uchwałodawca nie przewidział tu wyjątków uzasadniających odstąpienie od wskazanych wymagań, które wynikać mogą z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych zwierzęcia. Może to w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt, w tym działań określanych jako niehumanitarne. Przepis ten jest niezgodny z art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. W § 17 ust. 5 regulaminu zawarto sfomułowanie, że "o terminie przeprowadzenia deratyzacji Gmina informuje mieszkańców za pośrednictwem obwieszczenia wywieszanego na tablicy ogłoszeń Urzędu Gminy Inowłódz, na tablicach ogłoszeniowych zlokalizowanych w poszczególnych sołectwach oraz na stronie internetowej Urzędu Gminy Inowłódz". Z art. 4 ust. 2 pkt 8 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że organ stanowiący upoważniono jedynie do wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Zdaniem prokuratora, regulamin nie powinien określać sposobu informowania mieszkańców o terminie przeprowadzenia deratyzacji. Elementy wskazane w art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach mają charakter wyczerpujący. Nie jest zatem dopuszczalna wykładnia rozszerzająca zastosowania tego przepisu w odniesieniu do innych kwestii, które nie zostały w nim wymienione.

W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie w całości.

W uzasadnieniu organ administracji stwierdził, że § 2 ust. 4 zaskarżonego regulaminu zdanie pierwsze powinien istotnie zawierać zaprzeczenie. W tekście uchwały pojawiła się oczywista omyłka pisarska. Zamiarem i celem organu uchwałodawczego było ustalenie, aby zbierane odpady nie były zmieszane z rodzajami innych odpadów. O powyższym świadczy uprzedni regulamin przyjęty uchwałą nr XXX/161/2013 Rady Gminy Inowłódz z 27 lutego 2013 r., w którym w § 2 ust. 3 postanowiono, że "odpady określone w ust. 1 odbierane są w sposób gwarantujący ich nie zmieszanie z innymi rodzajami odpadów zbieranych selektywnie". Jeśli w 2013 r. przyjęto uregulowanie korzystne dla środowiska, to nie uprawnione jest wnioskowanie, że w 2016 r. Rada Gminy Inowłódz zamierzała przyjąć uregulowanie mniej korzystne. Zawarty w § 3 regulaminu zapis dotyczący uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, został tylko i wyłącznie doprecyzowany głównie dla mieszkańców, którzy posiadają nieruchomości położone bezpośrednio przy chodnikach znajdujących się przy granicy ich nieruchomości. Ponadto nie została określona częstotliwość wykonywania nałożonego obowiązku. Wskazano jedynie, że obowiązek ten należy wykonywać niezwłocznie i w miarę możliwości. Nie wskazano zaś w jakich odstępach czasowych zobowiązany powinien te czynności wykonywać. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego § 4 ust. 2 lit. a regulaminu w zakresie określenia "niezanieczyszczania środowiska", organ administracji podniósł, że twierdzenia dotyczące jego nieprecyzyjności w momencie podejmowania uchwały nie były znane. Zdaniem organu administracji, sformułowanie to nie budziło wątpliwości, czemu wyraz daje jego zaakceptowanie przez organ nadzoru, który nie wnosił żadnych zastrzeżeń. Orzecznictwo w tym zakresie pojawiło się dopiero w 2019 r., dlatego nowy regulamin będzie opracowywany zgodnie z aktualnie obowiązującymi przepisami, tj. zmianą ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz w oparciu o obowiązujące w tym zakresie orzecznictwo. Ustosunkowując się do pozostałych zarzutów organ administracji wskazał, że § 9 ust. 1 regulaminu w momencie podejmowania uchwały nie budził wątpliwości organu nadzoru, który nie wniósł żadnych zastrzeżeń. Prokurator wskazał w tym zakresie także na orzecznictwo z 2019 r., nie powołując wcześniejszego. Organ administracji dodał, że nie można zgodzić się ze stwierdzeniami skarżącego, że w przepisie tym nie ustalono częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów z nieruchomości. Rada gminy wyraźnie wskazała, że odpadów należy pozbywać się systematycznie i w terminach uzgodnionych z ich odbiorcą, a zatem jest to określenie częstotliwości ich odbioru. Określono również sposób pozbycia się owych odpadów, a mianowicie odbiera te odpady przedsiębiorca, z którym właściciel uzgadnia termin odbioru. § 10 regulaminu nie budził żadnych wątpliwości organ nadzoru. Orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, na które wskazał prokurator, zostało wydane w 2018 r., a zatem dwa lata po podjęciu zaskarżonej uchwały. Przy uchwalaniu regulaminu, zgodnie z nowelizacją ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach, aktualne orzecznictwo zostanie w uchwale uwzględnione. Zawarte w § 14 regulaminu zapisy dotyczące zabezpieczenia psów w dacie podejmowania uchwały nie budziły wątpliwości organu nadzoru. Zaskarżone zapisy zostały wprowadzone w celu bezpieczeństwa mieszkańców gminy. Nakładanie obowiązków na właścicieli utrzymujących zwierzęta domowe jest zgodne z celem ustawy. Podejmując zaskarżoną uchwałę rada gminy nie miała żadnego zamiaru stosowania niehumanitarnych rozwiązań w stosunku do zwierząt. Zaskarżona uchwała będzie podlegała "gruntownej" nowelizacji, co będzie dotyczyło także niniejszego zapisu. Zapisy § 17 ust. 5 regulaminu nie są uchybieniem, ale uszczegółowieniem w zakresie poinformowania mieszkańców gminy poprzez akt prawa miejscowego, gdzie mają poszukiwać informacji o deratyzacji. W zaskarżonym zapisie znalazły się informacje obligatoryjne oraz dodatkowo wskazano mieszkańcom, gdzie takich informacji mogą poszukiwać. Ułatwiono mieszkańcom gminy działania w zakresie pozyskania wiedzy o deratyzacji.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi zważył, co następuje:

Skarga jest uzasadniona.

Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis art. 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", poddaje tak określonej kontroli administracji publicznej także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego. Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Natomiast w razie nieuwzględnienia skargi sąd skargę oddala w całości lub w części (art. 151 p.p.s.a.).

Podstawy do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy wyznaczają przepisy u.s.g. W myśl art. 91 ust. 1 u.s.g. uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo sprzeczności z prawem uchwały lub zarządzenia, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania takiej sankcji. W orzecznictwie przyjmuje się jednak, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy, a więc uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym, które wpływają na treść uchwały lub zarządzenia (por. wyrok NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/07, publ. OSS 1988, nr 3, poz. 79 oraz wyrok NSA z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95). Do takich naruszeń zalicza się między innymi naruszenie przepisów wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub brak podstawy prawnej, bądź naruszenie przepisów prawa ustrojowego lub przepisów prawa materialnego przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie to nie wystąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak "Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny" w: Samorząd terytorialny 2001, z. 1-2, s. 101-1023). O istotnym naruszeniu prawa można zatem mówić wówczas, gdy naruszenie dotyczy przepisów prawa ustrojowego, materialnego czy procedury podejmowania aktów (por. wyroki NSA z 11 lutego 1998 r., II SA/Wr 1459/97, publ. OwSS 1998/3/79; z 8 lutego 1996 r., SA/Gd 327/95, publ. OwSS 1996, nr 3, poz. 90; z 26 lipca 2012 r., I OSK 679/12 i I OSK 997/12).

Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić więc tylko wtedy, gdy pozostaje ona w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawa, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zatem konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji czy postanowienia, o jakim mowa w art. 156 § 1 k.p.a. Za nieistotne naruszenie prawa należy natomiast uznać takie naruszenie, które jest mniej doniosłe w porównaniu z innymi przypadkami wadliwości, jak np. nieścisłość prawna czy też błąd, który nie ma wpływu na istotną treść aktu organu gminy. Takie naruszenia są jedynie przesłanką do wskazania, że akt został wydany z naruszeniem prawa, ale nie stanowią przesłanki do stwierdzenia jego nieważności.

O nieważności uchwały lub zarządzenia w całości lub w części orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały, w trybie określonym w art. 90 u.s.g. (art. 91 ust. 1 zd. drugie u.s.g.). Organem nadzoru jest natomiast z mocy art. 86 u.s.g. wojewoda. Nadzór nad działalnością gminną sprawuje on na podstawie kryterium zgodności z prawem (art. 85 u.s.g.). Stosownie do treści art. 93 ust. 1 u.s.g., wydanie rozstrzygnięcia nadzorczego przez organ nadzoru w zakresie stwierdzenia nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy, nie jest dopuszczalne po upływie ustawowego terminu 30 dni od dnia ich doręczenia. Upływ tego terminu nie wyłącza jednak badania legalności takiej uchwały lub zarządzenia. Wojewoda może bowiem zaskarżyć je do sądu administracyjnego, który dokona ich kontroli co do zgodności z prawem. Wnosząc skargę do sądu administracyjnego, organ nadzoru nie jest przy tym ograniczony terminem zaskarżenia, o którym mowa w art. 53 p.p.s.a. Okoliczność, że w niniejszej sprawie organ nadzoru nie wydał rozstrzygnięcia nadzorczego i nie wniósł skargi do sądu administracyjnego nie oznacza jeszcze zgodności z prawem zaskarżonej uchwały. Wskazane w art. 94 ust. 1 u.s.g. ograniczenie możliwości stwierdzenia nieważności uchwały (upływ jednego roku od dnia jej podjęcia) nie obejmuje aktów prawa miejscowego.

Powołanie się przez prokuratora na orzecznictwo sądów administracyjnych pochodzące z późniejszego okresu czasu niż zaskarżona uchwała również nie wpływa na ocenę zasadności skargi.

Podstawę prawną udziału prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym stanowi natomiast art. 8 § 1 p.p.s.a., zgodnie z którym prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim wypadku przysługują im prawa strony. Podkreślić należy, że w świetle art. 8 p.p.s.a. prokurator według własnej oceny podejmuje decyzję o udziale w postępowaniu sądowoadministracyjnym, a zasadność tej decyzji nie podlega ocenie organu administracji, którego działanie lub bezczynność zakwestionował prokurator. O tym, czy udział prokuratora w konkretnym postępowaniu jest potrzebny, decyduje więc sam prokurator. Udział prokuratora w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest jednym z aspektów realizacji zasady państwa prawnego. Prawo wniesienia przez prokuratora skargi na akt prawa miejscowego nie jest ograniczone żadnym terminem, a zwłaszcza terminem wynikającym z art. 53 § 3 p.p.s.a.

Wyjaśnić także należy, że podjęcie Radę Gminy Inowłódz 1 lipca 2016 r. uchwały nr XXIII/131/2016 o zmianie uchwały w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Inowłódz, a następnie uchwał w sprawie przyjęcia nowych regulaminów utrzymania czystości i porządku oraz utrata mocy obowiązującej zaskarżonej uchwały z tej przyczyny, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania wniesionej skargi i nie uzasadnia umorzenia postępowania sądowego na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. Przy ocenie zgodności z prawem uchwały należy bowiem wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny istniejący w dacie jej podejmowania. W orzecznictwie wielokrotnie wskazywano, że zmiana lub uchylenie uchwały podjętej przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała mogła być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej uchylenie lub zmianę (por. uchwałę Trybunału Konstytucyjnego z 14 września 1994 r., W 5/94, a także wyroki NSA: z 4 sierpnia 2005 r., OSK 1290/04; z 27 września 2007 r., II OSK 1046/07; z 1 września 2010 r., I OSK 368/10 oraz z 4 listopada 2010 r., II OSK 1783/10). Zaskarżona uchwała przed zmianą miała pełne zastosowanie do stanów faktycznych zaistniałych w czasie jej obowiązywania. Należy przy tym zauważyć, że w wersji przed zmianami dokonanymi uchwałą z 1 lipca 2016 r., zaskarżona uchwała obowiązywała od 3 czerwca do 29 lipca 2016 r. W wersji obejmującej zmiany dokonane uchwałą z 1 lipca 2016 r. obowiązywała do czasu przyjęcia nowego regulaminu utrzymania czystości i porządku. Dopiero stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje skutek od chwili jej wydania.

Przechodząc do oceny zgodności z prawem zaskarżonej uchwały podkreślić należy, że rada gminy obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP).

Zgodnie z treścią art. 94 Konstytucji RP organy samorządu terytorialnego wydają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g. gminie przysługuje na podstawie upoważnień ustawowych prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Akty te z mocy art. 41 ust. 1 u.s.g. są uchwalane w formie uchwał.

W orzecznictwie ugruntował się pogląd, że akty prawa miejscowego nie mogą zawierać powtórzeń ustawowych ani też ich modyfikować lub uzupełniać, gdyż jest to niezgodne z zasadami prawidłowej legislacji. Rada gminy nie może jeszcze raz normować materii uregulowanych w obowiązujących ustawach, a uchwała zawierająca takie unormowania, jako istotnie naruszająca prawo, powinna być uznana za nieważną w części, w jakiej zawiera takie regulacje. Powtórzony przepis ustawy będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może w istocie prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy. W sytuacji gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto, porządek prawny narusza modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu – co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r., II GSK 2114/11). Uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa na obszarze danej jednostki terytorialnej, musi więc respektować unormowania zawarte w aktach prawnych wyższego rzędu (por. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07; wyrok WSA we Wrocławiu z 14 lipca 2011 r., II SA/Wr 300/11). Stanowisko to znajduje dodatkowe oparcie w treści § 118 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r., poz. 283) – stosowanego do aktów prawa miejscowego na mocy § 143 tego rozporządzenia, zgodnie z którym w rozporządzeniu (tu: w akcie prawa miejscowego) nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Naruszenie tej zasady techniki prawodawczej w konsekwencji prowadzi do nieuprawnionego wejścia prawodawcy miejscowego w sferę kompetencji zastrzeżonych wyłącznie dla ustawodawcy, co może wywołać u adresatów norm wadliwe przekonanie, że transponowane na grunt lokalny normy prawa powszechnie obowiązującego, są jedynie normami prawa miejscowego, które wiążą wyłącznie na obszarze właściwości lokalnego prawodawcy. Ponadto należy zauważyć, że unikanie powtórzeń stanowi o przejrzystości systemu prawa. Natomiast ich wprowadzenie może być przyczyną niejasności interpretacyjnych, gdyż powtórzone ustawowo zdefiniowane pojęcie mogłoby być odmiennie zinterpretowane niż pojęcie zawarte w ustawie (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/07). W orzecznictwie wskazuje się także, że chociaż przepisy tego rozporządzenia nie mogą stanowić samodzielnej podstawy do oceny legalności zaskarżonego regulaminu, jednakże wskazane w nich zasady w rzeczywistości uszczegóławiają konstytucyjne wymogi w zakresie poprawnej legislacji, określone w art. 7 i 94 Konstytucji RP. Zasady te stanowią element demokratycznego państwa prawnego. Są związane z zasadą pewności i bezpieczeństwa prawnego oraz zasadą zaufania do państwa i stanowionego przez nie prawa. Tylko w sytuacji powiązania naruszenia zasad techniki prawodawczej z naruszeniem zasady konstytucyjnej można mówić o wystąpieniu istotnego naruszenia prawa uzasadniającego stwierdzenie nieważności aktu prawnego, co ma miejsce chociażby wówczas, kiedy w wyniku naruszenia zasad techniki prawodawczej dochodzi do sytuacji, kiedy prawodawca lokalny reguluje materię uregulowaną już aktami wyższego rzędu (tj. ustawami), ewentualnie wykracza poza zakres upoważnienia ustawowego do wydania aktu prawa miejscowego (por. wyrok NSA z 24 października 2018 r., II OSK 2498/16).

Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Przepis art. 4 ust. 1 tej ustawy stanowi, że rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem", który jest aktem prawa miejscowego. Zakres regulacji uchwalonego regulaminu wynika z art. 4 ust. 2 cytowanej ustawy. Zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące:

1) wymagań w zakresie utrzymania czystości i porządku na terenie nieruchomości obejmujących:

a) prowadzenie selektywnego zbierania i odbierania lub przyjmowania przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych lub zapewnienie przyjmowania w inny sposób co najmniej takich odpadów komunalnych jak: przeterminowane leki i chemikalia, zużyte baterie i akumulatory, zużyty sprzęt elektryczny i elektroniczny, meble i inne odpady wielkogabarytowe, zużyte opony, odpady zielone oraz odpady budowlane i rozbiórkowe stanowiące odpady komunalne, a także odpadów komunalnych określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 4a,

b) uprzątanie błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego,

c) mycie i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi;

2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i ich utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu:

a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach,

b) liczby osób korzystających z tych pojemników;

3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego;

4) (uchylony)

5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami;

6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku;

7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach;

8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania.

Zgodnie z art. 4 ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach regulamin może wprowadzić obowiązek selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych innych niż wymienione w ust. 2 pkt 1 lit. a.

Wyliczenie w art. 4 ust. 2 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach elementów regulaminu ma charakter wyczerpujący. Oznacza to, że nie wolno w nim zamieszczać postanowień, które wykraczałyby poza treść art. 4 ust. 2 i ust. 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Jednocześnie art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach określa obligatoryjne elementy regulaminu, co powoduje, że w uchwale tej muszą znaleźć się postanowienia odnoszące się do wszystkich punktów art. 4 ust. 2 ustawy. Rada gminy nie ma prawa do stanowienia aktów prawa miejscowego regulujących zagadnienia inne niż wymienione w tym przepisie ani też podejmowania regulacji w inny sposób niż wskazany przez ustawodawcę, gdyż oznaczałoby to wykroczenie poza zakres delegacji ustawowej. Określając zakres owych zagadnień ustawodawca nie posłużył się bowiem sformułowaniem "w szczególności", "może określić", lecz użył pojęcia "regulamin określa" (por. wyroki NSA: z 9 września 2014 r., II OSK 654/14; z 8 listopada 2012 r., II OSK 2012/12; z 21 czerwca 2017 r., II OSK 991/17; wyroki WSA: w Gliwicach z 3 lipca 2014 r., II SA/Gl 465/14; w Poznaniu z 23 października 2013 r., IV SA/Po 748/13).

W świetle powyższych rozważań sąd stwierdza, że zarzuty podniesione w skardze okazały się zasadne.

Sąd podziela stanowisko prokuratora, że § 2 ust. 4 zdanie pierwsze regulaminu został wadliwie skonstruowany poprzez użycie w nim sformułowania "zmieszanie" zamiast "niezmieszanie" w odniesieniu do określonego w tym przepisie sposobu odbierania odpadów zbieranych selektywnie przez co naruszony został art. 3 ust. 2 pkt 5 i art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Zdaniem sądu, wady tej z uwagi na charakter zaskarżonej uchwały – akt prawa miejscowego, nie można uznać za "oczywistą omyłkę pisarską", jak twierdzi organ administracji w odpowiedzi na skargę. Błąd ten ma wpływ na istotną treść tego przepisu. Redakcja § 2 ust. 4 regulaminu nie budzi żadnych wątpliwości i nie ma obecnie innej możliwości wyeliminowania tej wady, jak tylko poprzez stwierdzenie nieważności tego przepisu. Wyjaśnić przy tym należy, że zdanie drugie § 2 ust. 4 regulaminu pozostaje w ścisłym związku ze zdaniem pierwszym. W § 2 ust. 4 zdaniu drugim regulamin bowiem stanowi, że "Odpady te należy odbierać z częstotliwością określoną w rozdziale 4". Określa zatem częstotliwość odbioru odpadów określonych w zdaniu pierwszym tego przepisu. W związku z tym nie jest możliwe samodzielne funkcjonowanie § 2 ust. 4 zdania drugiego regulaminu.

W ocenie sądu, zasadnie prokurator zarzucił, że rada gminy przekroczyła delegację ustawową poprzez uregulowanie zawarte w § 3 zaskarżonej uchwały. Z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że regulamin może precyzować wyłącznie szczegółowe zasady dotyczące uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Z kolei przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach zobowiązuje właścicieli nieruchomości wyłącznie do uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taki chodnik uznaje się wydzieloną część drogi publicznej służącą dla ruchu pieszego położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości; właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Zgodnie z tym przepisem właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia chodnika, na którym jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Uprzątnięcie zanieczyszczeń z wydzielonych krawężnikiem lub oznakowaniem poziomym torowisk pojazdów szynowych, znajdujących się na terenie gminy, należy do obowiązków przedsiębiorców użytkujących te torowiska (art. 5 ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Zgodnie z art. 5 ust. 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach do obowiązków zarządcy drogi należy pozbycie się zanieczyszczeń uprzątniętych z chodników przez właścicieli nieruchomości przyległych do drogi publicznej (pkt 2) oraz uprzątnięcie zanieczyszczeń z chodników, jeżeli zarząd drogi pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (pkt 3). Z kolei w myśl art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach obowiązki utrzymania czystości i porządku na terenach innych niż wymienione w ust. 1-4 należą do gminy. Do obowiązków gminy należy także uprzątnięcie i pozbycie się błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z chodników, jeżeli gmina pobiera opłaty z tytułu postoju lub parkowania pojazdów samochodowych na takim chodniku (art. 5 ust. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Kwestia obowiązku usuwania zanieczyszczeń z chodników, uregulowana zatem została przepisami rangi ustawy. Tymczasem w § 3 regulaminu, nie uwzględniono sytuacji określonej w art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, a więc gdy na chodniku położonym bezpośrednio przy granicy nieruchomości jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wskazanie konkretnego sposobu usuwania zanieczyszczeń z chodników także nie mieści się w delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ponadto przepis art. 5 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach precyzyjnie reguluje zakres obowiązków właścicieli nieruchomości w zakresie utrzymania czystości i porządku. Wśród nich brak jest jakichkolwiek, poza wskazanym wyżej art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, odesłań do obowiązków dotyczących utrzymania czystości na terenach publicznych. Przepisy art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b oraz art. 5 ust. 1 pkt 4 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie upoważniają rady do wskazania sposobu, w jaki ma być uprzątnięta nieruchomość wskazana w przepisie, czy też częstotliwości uprzątania (por. wyroki: WSA w Poznaniu z 22 października 2015 r., IV SA/Po 372/15; WSA w Łodzi z 29 października 2015 r., II SA/Łd 637/15; WSA w Kielcach z 27 lipca 2015 r., II SA/Ke 572/15; WSA w Gliwicach z 15 stycznia 2015 r., II SA/Gl 1169/14; WSA w Łodzi z 10 marca 2020 r., II SA/Łd 17/20). W ramach delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach brak jest więc upoważnienia dla rady gminy do zobowiązania właścicieli nieruchomości do "niezwłocznego" uprzątnięcia błota, śniegu, lodu oraz zanieczyszczeń z tych chodników" (§ 3 ust. 1 regulaminu) oraz do określenia, że "usuwania śliskości należy dokonywać wyłącznie poprzez posypywanie chodnika piaskiem lub innym stosownym materiałem uszorstniającym (z wyłączeniem popiołu)" (§ 3 ust. 2 regulaminu). Brak jest także upoważnienia do określenia sposobu odgarniania śniegu i błota pośniegowego, tzn. określenia, że "odgarniania śniegu i błota pośniegowego należy dokonywać w miejscu nie powodującym zakłóceń w ruchu pieszych i pojazdów oraz nieutrudniającym spływu wody do kanalizacji deszczowej" (§ 3 ust. 3 regulaminu) oraz wprowadzenia zakazu usuwania błota, śniegu, lodu i zanieczyszczeń w chodników na jezdnię i do kratek kanalizacji deszczowej (§ 3 ust. 4 regulaminu). Przepis § 3 zaskarżonej uchwały stanowi zatem w istocie powtórzenie regulacji ustawowych, nieuprawnioną ich modyfikację oraz przekroczenie upoważnienia ustawowego.

Zdaniem sądu, zasadny jest zarzut, że użyty w § 4 ust. 2 lit. a regulaminu zwrot "niezanieczyszczania środowiska" jest pojęciem niedookreślonym. Nie wiadomo bowiem, w jaki sposób adresat tego przepisu ma się do niego zastosować. Akty prawne organów jednostek samorządu terytorialnego powinny być bowiem formułowane jasno, precyzyjnie i jednoznacznie, tak, aby nałożone obowiązki były zrozumiałe i możliwe do wykonania. Sformułowanie "niezanieczyszczania środowiska" nie spełnia zaś tych wymogów, bowiem nie można z niego odczytać, na czym ma ono polegać i jak ten zakaz przestrzegać (por. wyroki: WSA w Olsztynie z 12 marca 2019 r., II SA/Ol 123/19, WSA w Warszawie z 3 września 2020 r., VIII SA/Wa 303/20). Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP). Brak precyzyjnego określenia obowiązków stwarza ryzyko dowolnego ich realizowania, co w konsekwencji uniemożliwia ich egzekwowanie i co sprawia, że sytuacja prawna podmiotów, których dotyczy ten obowiązek jest niepewna. Jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 października 2002 r., sygn. akt Kp 3/09 wymóg określoności regulacji prawnej znajduje swą konstytucyjną podstawę w zasadzie demokratycznego państwa prawnego. Odnosi się on do wszelkich regulacji (pośrednio czy bezpośrednio) kształtujących pozycję prawną obywatela. Zasada określoności prawa jest bowiem jedną z dyrektyw prawidłowej legislacji. Stanowi ona także element zasady ochrony zaufania obywatela do państwa i tworzonego przez nie prawa, wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Jest ona również funkcjonalnie powiązana z zasadami pewności i bezpieczeństwa prawnego. Na ustawodawcy ciąży obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. W rozpatrywanej sprawie regulacja zawarta w § 4 ust. 2 lit. a regulaminu nie spełnia tych wymogów.

Zasadny okazał się zarzut dotyczący § 9 ust. 1 regulaminu stanowiącego, że właściciele nieruchomości obowiązani są do pozbywania się odpadów komunalnych z obszaru nieruchomości oraz terenów przeznaczonych do wspólnego użytku publicznego systematycznie w terminach uzgodnionych z przedsiębiorcą odbierającym odpady. W ocenie sądu, taki sposób sformułowania nałożonego na właścicieli nieruchomości obowiązku "częstotliwości i sposobu" pozbywania się odpadów nie realizuje prawidłowo upoważnienia ustawowego, wynikającego z art. 4 ust. 2 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ze względu na jego niejednoznaczność. Podkreślić przy tym należy, że w art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach ustawodawca przyznał radzie gminy równoległą kompetencję do określenia, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, szczegółowego sposobu i zakresu świadczenia usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości i zagospodarowania tych odpadów, w zamian za uiszczoną przez właściciela nieruchomości opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi, w szczególności częstotliwość odbierania odpadów komunalnych od właściciela nieruchomości i sposób świadczenia usług przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Uchwałodawca gminny musi zatem ściśle przestrzegać kompetencji w zakresie realizacji nałożonych na niego zadań związanych z określeniem zasad zbierania i odbierania odpadów komunalnych, w tym (wyłącznie) częstotliwości ich pozbywania się (art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach) oraz kwestii realizacji usług w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości (art. 6r ust. 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Choć kwestie te niewątpliwie się uzupełniają, gdyż kreują jeden proces gospodarowania odpadami komunalnymi, to jednak zostały wyraźnie rozdzielone (rozróżnione), co niewątpliwie znajduje uzasadnienie w tym, że zbieranie i pozbywanie się odpadów należy do sfery obowiązków wytwórcy odpadów (właściciela nieruchomości), zaś odbieranie ich – do odbierającego, będącego przedsiębiorcą prowadzącym działalność gospodarczą związaną z gospodarowaniem odpadami. Wymieniony zakres obowiązków odbierającego odpady ma zostać unormowany w odrębnym od regulaminu akcie prawa miejscowego. W związku z tym, wobec wyjścia przez radę gminy poza ramy delegacji ustawowej, należało stwierdzić nieważność § 9 ust. 1 regulaminu (por. wyrok WSA w Gdańsku z 23 września 2020 r., II SA/Gd 232/20). Należy przy tym wyjaśnić, że chociaż w skardze prokurator zaskarżył "§ 9 regulaminu", to w uzasadnieniu skargi sformułował jedynie zarzut dotyczący § 9 ust. 1 regulaminu i ten przepis wskazał jako objęty skargą.

W ocenie sądu, zasadny okazał się zarzut dotyczący § 10 regulaminu, zgodnie z którym właściciele nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy a powstają odpady komunalne, zobowiązani są do zawarcia indywidualnej umowy z przedsiębiorstwem wpisanym do rejestru działalności regulowanej, której przedmiotem będzie odbiór odpadów komunalnych z pojemników terenu nieruchomości. Wykaz przedsiębiorców, o których mowa wyżej udostępnia się na stronie internetowej Urzędu Gminy Inowłódz oraz na tablicy ogłoszeń w siedzibie Urzędu Gminy Inowłódz. Regulacja ta jest zbędna i stanowi powtórzenie treści ustawy, bowiem tę materię uregulował już art. 6 ust. 1 w związku z art. 6c i art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Ustawa ta posługuje się pojęciami "właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy" oraz "właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy". Wynika to wprost z art. 6c ust. 1 i 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Powyższe rozróżnienie właścicieli nieruchomości wynika z tego względu, że nie każdy właściciel nieruchomości położonej na terenie Gminy Inowłódz będzie jej mieszkańcem, a jedynie ten, dla którego w świetle art. 25 k.c. Gmina Inowłódz będzie miejscem zamieszkania. Z art. 6 ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że właściciele nieruchomości, którzy pozbywają się z terenu nieruchomości nieczystości ciekłych oraz właściciele nieruchomości, którzy nie są obowiązani do ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy, wykonując obowiązek określony w art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, są obowiązani do udokumentowania w formie umowy korzystania z usług wykonywanych przez wskazane podmioty przez okazanie takich umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi. Przepis art. 6c ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowi, że gminy są obowiązane do zorganizowania odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy. Rada gminy może, w drodze uchwały stanowiącej akt prawa miejscowego, postanowić o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne (art. 6c ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Z kolei z art. 6h ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wynika, że właściciele nieruchomości, o których mowa w art. 6c, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Z powyższego wynika zatem, że o tym, które przepisy znajdą zastosowanie w stosunku do właścicieli nieruchomości niebędących mieszkańcami gminy, zależy podjęcie przez radę gminy uchwały, o której mowa w art. 6c ust. 2 ustawy. Wówczas do zasad gospodarowania odpadami komunalnymi przez gminę należy stosować przepisy Rozdziału 3a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w tym art. 6h wprowadzający obowiązek tych właścicieli ponoszenia opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi na rzecz gminy. W tym przypadku o wysokości opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi decydują dane wynikające z deklaracji, o której mowa w art. 6m ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Natomiast w sytuacji, gdy uchwała o odbieraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a powstają odpady komunalne, nie została podjęta, zastosowanie będą miały przepisy art. 6 ust. 1 ustawy, a właściciele tych nieruchomości, ponieważ nie są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, będą zobowiązani do udokumentowania wykonania obowiązków w zakresie pozbywania się zebranych na terenie nieruchomości odpadów komunalnych oraz nieczystości ciekłych w sposób zgodny z przepisami ustawy i przepisami odrębnymi (art. 5 ust. 1 pkt 3b ustawy) poprzez okazanie stosownych umów i dowodów uiszczania opłat za te usługi (por. wyrok WSA w Łodzi z 17 czerwca 2015 r., II SA/Łd 176/15). Skoro zatem przepisy ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminie precyzują w sposób wyczerpujący obowiązki właścicieli nieruchomości, w tym niebędących mieszkańcami gminy, to niewątpliwie § 10 zaskarżonego regulaminu jest zbędny i stanowi naruszenie delegacji ustawowej z art. 4 ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (por. wyrok WSA w Łodzi z 8 lipca 2015 r., II SA/Łd 404/15).

Zarzut dotyczący § 14 regulaminu również okazał się uzasadniony. W § 14 ust. 1 regulaminu rada gminy przekroczyła upoważnienie ustawowe i w sposób nieuzasadniony ograniczyła swobodę poruszania się poprzez wskazanie, że "na terenach użytku publicznego psy mogą być wyprowadzane tylko na smyczy, a psy należące do rasy dużych mogą być wyprowadzane tylko na smyczy i kagańcu". Ustawodawca upoważnił radę gminy jedynie do określenia obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku (art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach). Obowiązki te muszą pozostać w zgodzie z zasadą proporcjonalności wyrażoną w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Należy zwrócić uwagę, że zgodnie z art. 77 k.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia podlega karze grzywny do 250 złotych albo karze nagany. Na mocy art. 1 pkt 5 i art. 9 ustawy z dnia 4 października 2018 r. o zmianie ustawy – Kodeks wykroczeń oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2077) od 15 listopada 2018 r. art. 77 k.w. otrzymał brzmienie: Kto nie zachowuje zwykłych lub nakazanych środków ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny do 1 000 złotych albo karze nagany (§ 1). Kto dopuszcza się czynu określonego w § 1 przy trzymaniu zwierzęcia, które swoim zachowaniem stwarza niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka, podlega karze ograniczenia wolności, grzywny albo karze nagany (§ 2). Chodzi tu o panowanie nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne. Z ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o ochronie zwierząt w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zm.) wynika obowiązek humanitarnego traktowania każdego zwierzęcia (art. 5). W art. 9 ust. 2 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza zakaz trzymania zwierząt domowych na uwięzi w sposób stały dłużej niż 12 godzin w ciągu doby lub powodujący u nich uszkodzenie ciała lub cierpienie oraz niezapewniający możliwości niezbędnego ruchu oraz określa, że długość uwięzi nie może być krótsza niż 3 m. Przy czym w art. 4 pkt 14 ustawa ta określa, że pod pojęciem "uwięzi" rozumie się wszelkie urządzenia mechaniczne krępujące swobodę ruchów zwierzęcia, w zakresie możliwości przemieszczania się ponad ustalony zakres, jak też niektóre urządzenia do kierowania ruchami zwierzęcia w sposób zamierzony przez człowieka. W art. 10a ust. 3 ustawa o ochronie zwierząt wprowadza natomiast zakaz puszczania psów bez możliwości ich kontroli i bez oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna. Przy czym w myśl art. 10a ust. 4 tej ustawy zakaz, o którym mowa w ust. 3, nie dotyczy terenu prywatnego, jeżeli teren ten jest ogrodzony w sposób uniemożliwiający psu wyjście. Ustawa o ochronie zwierząt określa zatem warunki trzymania zwierząt domowych na uwięzi. Jedyny zakaz dotyczący puszczania psów obejmuje jedynie brak możliwości ich kontroli i oznakowania umożliwiającego identyfikację właściciela lub opiekuna (art. 10a ust. 3 ustawy o ochronie zwierząt). Przy czym ustawa o ochronie zwierząt nie określa rodzajów terenów, na których możliwe jest puszczanie psów i nie wprowadza rozróżnienia na "psy należące do rasy psów dużych" i pozostałe.

W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że wprowadzenie generalnego nakazu wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu, niezależnie od ich cech osobniczych i uwarunkowań indywidualnych (np. choroba) może w określonych sytuacjach prowadzić do działań sprzecznych z wymogami ustawy o ochronie zwierząt. Spełnienie warunku panowania nad zwierzęciem w stopniu gwarantującym bezpieczeństwo publiczne nie wymaga zawsze, np. spacerowania z psem znajdującym się na smyczy lub w kagańcu. Prowadzenie na smyczy i w kagańcu psów niektórych ras także może nie zapewniać bezpieczeństwa. Ponadto, niektóre psy, niebędące w wykazie ras psów uznawanych za agresywne, a wykazujące agresywność powinny być prowadzone na smyczy i w kagańcu. Zwykłe środki ostrożności przy trzymaniu zwierzęcia określa się jako tradycyjne, przyjęte zwyczajowo, naturalne dla danego gatunku zwierzęcia, dodatkowo uzależnione od jego cech osobniczych i ewentualnego, potencjalnego zagrożenia. Brak zróżnicowania obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w tym zakresie prowadzi do kategorycznego przypisywania odpowiedzialności za zachowania obiektywnie mogące nie stwarzać zagrożenia dla otoczenia. Wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia uprawnień właściciela psa, jego opiekuna bądź nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, powinny odbywać się z poszanowaniem zasady proporcjonalności określonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Postanowienia regulaminu nieuwzględniające specyficznych sytuacji, nakładające nadmierne obowiązki, naruszają tę zasadę, zwłaszcza gdy określone w regulaminie środki ostrożności przy trzymaniu zwierząt są bardziej rygorystyczne aniżeli środki przewidziane chociażby w ustawie o ochronie zwierząt (por. wyroki NSA: z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2980/15; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 3039/15 oraz wyroki: WSA w Kielcach z 16 listopada 2017 r., II SA/Ke 703/17; WSA w Gdańsku z 24 lipca 2019 r., II SA/Gd 62/19; WSA w Krakowie z 10 października 2019 r., II SA/Kr 808/19). Prawidłowa redakcja przepisu realizującego upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach powinna uwzględniać zatem powyższe zasady oraz okoliczność, że istnieją wyjątki uzasadniające odstąpienie od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy i w kagańcu wynikające z rasy, uwarunkowań behawioralnych, wieku, stanu zdrowia i cech anatomicznych (por. wyroki NSA z 13 września 2012 r., II OSK 1492/12; z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2678/15).

Z § 14 ust. 1 regulaminu wynika, że nie przewiduje on wyjątków od obowiązku wyprowadzania psów na smyczy, a "psów należących ras psów dużych" – na smyczy i w kagańcu wynikających ze specyficznych cech biologicznych, wieku, stanu zdrowia czy fizjologii psów. Tymczasem nie w każdej sytuacji na terenie przeznaczonym do wspólnego użytku koniecznym jest prowadzenia psa na smyczy lub na smyczy i w kagańcu. Niewątpliwie właściciel psa został ograniczony w wyborze zastosowania wobec swojego psa wystarczającego środka ostrożności (por. wyrok WSA w Łodzi z 12 sierpnia 2020 r., II SA/Łd 44/20). Tego rodzaju regulacja przekracza upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, narusza przepisy ustawy o ochronie zwierząt oraz pomija wymogi konstytucyjnej zasady proporcjonalności wyrażonej w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP (por. wyrok WSA w Białymstoku z 23 lipca 2020 r., II SA/Bk 150/20).

Przepis § 14 ust. 1 regulaminu zawiera również niedookreślone pojęcie "psy ras dużych". Taka nieprecyzyjna redakcja przepisu prawa miejscowego nakładająca na osoby przebywające na terenie gminy egzekwowalny obowiązek nie pozwala na niebudzące wątpliwości odkodowanie hipotezy przepisu i w konsekwencji jego prawidłowe zastosowanie, co przeczy konstytucyjnej zasadzie pewności i określoności prawa (art. 2 Konstytucji RP).

W § 14 ust. 2 regulaminu wprowadzono natomiast zakaz wprowadzania psów lub innych zwierząt do obiektów użytku publicznego, placówek handlowych lub gastronomicznych (z wyjątkiem psów przewodników osób niewidomych) w przypadku zastosowania odpowiedniego oznakowania nieruchomości przez jej własciciela. W przepisie tym rada gminy w sposób nieuprawniony ograniczyła wynikające z art. 20a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r., Nr 127, poz. 1427 ze zm.) w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały uprawnienia osób niepełnosprawnych. Zgodnie z tym przepisem osoba niepełnosprawna wraz z psem asystującym ma prawo wstępu do obiektów użyteczności publicznej, w szczególności: budynków i ich otoczenia przeznaczonych na potrzeby administracji publicznej, wymiaru sprawiedliwości, kultury, oświaty, szkolnictwa wyższego, nauki, opieki zdrowotnej, opieki społecznej i socjalnej, obsługi bankowej, handlu, gastronomii, usług, turystyki, sportu, obsługi pasażerów w transporcie kolejowym, drogowym, lotniczym, morskim lub wodnym śródlądowym, świadczenia usług pocztowych lub telekomunikacyjnych oraz innych ogólnodostępnych budynków przeznaczonych do wykonywania podobnych funkcji, w tym także budynków biurowych i socjalnych. Pies asystujący to odpowiednio wyszkolony i specjalnie oznaczony pies, w szczególności pies przewodnik osoby niewidomej lub niedowidzącej oraz pies asystent osoby niepełnosprawnej ruchowo, który ułatwia osobie niepełnosprawnej aktywne uczestnictwo w życiu społecznym (art. 2 pkt 11 ustawy rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych). Określone w ustawie o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych uprawnienie do wstępu do obiektów użyteczności publicznej z psem asystującym przysługuje nie tylko osobom niewidomym z psami przewodnikami, ale również osobom niedowidzącym z psami przewodnikami i osobom niepełnosprawnym ruchowo z psami asystentami.

Poza tym w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest trafny pogląd, że przepis art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu i czystości w gminach nie daje radzie gminy kompetencji do określenia całkowitego zakazu wpuszczania lub wprowadzania zwierząt domowych do określonych miejsc. Istotą regulacji w tym zakresie winno być bowiem określenie obowiązków osób utrzymujących zwierzęta w taki sposób, by zapewnić ochronę przed zagrożeniami lub uciążliwościami dla ludzi, nie zaś wprowadzenie całkowitego zakazu "wstępu" zwierząt do określonych miejsc, zwłaszcza stanowiących własność lub pozostających w zarządzie osób lub jednostek organizacyjnych innych niż gminne (por. np. wyroki WSA w Poznaniu: z 27 listopada 2013 r., IV SA/Po 789/13; z 27 listopada 2014 r., IV SA/Po 646/14; z 7 października 2015 r., IV SA/Po 576/15; z 17 grudnia 2015 r., IV SA/Po 824/15).

Zawarte w § 14 regulaminu regulacje stanowią niewątpliwie poważne ograniczenie uprawnień właścicieli i opiekunów zwierząt domowych (osób utrzymujących zwierzęta domowe). Tymczasem wszelkie ograniczenia praw jednostki, także ograniczenia właściciela zwierzęcia i nałożenie na niego dodatkowych obowiązków, muszą być wprowadzane z poszanowaniem zasady proporcjonalności (por. wyrok NSA z dnia 13 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1492/12). Postanowienia regulaminu nie pozwalają na stwierdzenie, że wprowadzone w omawianych przepisach obowiązki dotyczące zwierząt pozostają w odpowiedniej proporcji do innych wartości, którym miałoby służyć ustanowienie przez radę gminy całkowitego zakazu wprowadzania psów i innych zwierząt do odpowiednio oznakowanych obiektów użyteczności publicznej. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach dotyczy jedynie określenia obowiązków utrzymujących zwierzęta domowe, których definicję legalną zawarto w art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt. W myśl art. 4 pkt 17 ustawy o ochronie zwierząt zwierzęta domowe to zwierzęta tradycyjnie przebywające wraz z człowiekiem w jego domu lub innym odpowiednim pomieszczeniu, utrzymywane przez człowieka w charakterze jego towarzysza. Upoważnienie zawarte w art. 4 ust. 2 pkt 6 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie odnosi się do zwierząt nieudomowionych, nawet, jeżeli są one utrzymywane w charakterze zwierząt domowych. Dlatego też fakt, że niektóre osoby traktują niektóre gatunki zwierząt jako zwierzęta domowe nie zmienia tego, że co do zasady nie są one przeznaczone do trzymania w domu i spełniania funkcji zwierząt domowych, tj. trzymanych dla osobistej przyjemności lub dla towarzystwa ludzi i dla zaspokajania potrzeb emocjonalnych człowieka. Tymczasem sposób sformułowania w § 14 ust. 2 regulaminu wskazuje, że dotyczy on wszelkich zwierząt a nie wyłącznie zwierząt domowych.

Poza zakresem delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 2 i 2a ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach jest również określony w § 17 ust. 5 regulaminu sposób informowania mieszkańców o terminie przeprowadzenia deratyzacji. Rada gminy nie ma kompetencji, aby na podstawie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz u.s.g. w regulaminie określić sposób informowania mieszkańców o terminach przeprowadzania deratyzacji. Wyjście przez radę gminy poza delegację ustawową jest w tym wypadku bezsprzeczne i przesądza o nieważności tego przepisu. Należy przy tym wskazać, że u.s.g. (art. 14 ust. 4, art. 20 ust. 1b, art. 24 ust. 7, art. 50a ust. 2 i 8 u.s.g.) oraz przepisy odrębne określają jakiego rodzaju informacje są publikowane w sposób zwyczajowo przyjęty. W orzecznictwie wskazuje się, że publikacja w sposób zwyczajowo przyjęty w danej gminie oznacza wywieszenie informacji na tablicy ogłoszeń w urzędzie gminy oraz we wszystkich sołectwach na obszarze gminy. Po rozpowszechnieniu informacji elektronicznej rangę taką otrzymała także strona internetowa gminy, a następnie Biuletyn Informacji Publicznej danej gminy (por. wyrok WSA w Szczecinie z 16 kwietnia 2014 r., II SA/Sz 281/14).

Mając powyższe na uwadze sąd, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.

dc