Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt VI SA/Wa 2492/12
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2013-01-30 00:00:00+01:00 (orzeczenie nieprawomocne)
Symbol z opisem: 6172 Notariusze i aplikanci notarialni
Hasła tematyczne: Aplikacje prawnicze
Skarżony organ: Rada Notarialna
Treść wyniku: Uchylono uchwałę I  i II  instancji
Powołane przepisy: article: art. 217 par. 2 pkt 2, art. 218,
journal: Dz.U. 2000 nr 98 poz 1071
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r.- Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jednolity
article: art. 72, art. 73, art. 74, art. 75, art. 40 par. 1 pkt 9, art. 35 pkt 3
journal: Dz.U. 2008 nr 189 poz 1158
law: Ustawa z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Leszek Kobylski (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Małgorzata Grzelak Sędzia WSA Zbigniew Rudnicki Protokolant st. ref. Eliza Mroczek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 stycznia 2013 r. sprawy ze skargi K.N. na uchwałę Krajowej Rady Notarialnej z dnia [...] września 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej 1. uchyla zaskarżoną uchwałę oraz poprzedzającą ją uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że uchylone uchwały nie podlegają wykonaniu. Do orzeczenia zgłoszono zdanie odrębne


UZASADNIENIE

Zaskarżoną uchwałą z dnia [...] września 2012 r. Nr [...] Krajowa Rada Notarialna (dalej: "KRN", "organ odwoławczy") utrzymała w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. (dalej: "RIN", "organ I instancji") z dnia [...] lipca 2012 r. Nr [...], którą odmówiono K.N. (dalej: "skarżąca") wydania zaświadczenia o żądanej treści. Podstawą wydania zaskarżonej uchwały były art. 72 § 2 ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r., nr 189, poz. 1158 ze zm.; dalej: "u.p.n.") oraz art. 219, art. 127 § 2 i art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: "k.p.a.").

Powyższe uchwały zostały wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym.

Skarżąca wystąpiła do Rady Izby Notarialnej w W. z wnioskiem o wydanie jej – na podstawie art. 217 § 1 k.p.a., zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Rada Izby Notarialnej w W. w uzasadnieniu swojej uchwały odmawiającej wydania zaświadczenia, wyjaśniła, że zgodnie z art. 72 u.p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Program aplikacji ustalany jest przez Krajową Radę Notarialną, która sprawuje nadzór nad szkoleniem aplikantów (art. 40 ust. 9 u.p.n.). Aplikację notarialną w oparciu o tenże program organizuje i prowadzi rada właściwej izby notarialnej, a organizację tej aplikacji, określają przepisy wydanego na podstawie art. 75 u.p.n. rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 roku w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.; dalej: "rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości"). Dalej Izba wskazała, że na mocy ww. delegacji ustawowej Krajowa Rada Notarialna podjęła uchwałę nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (dalej: "uchwała nr 48"). Z owej uchwały nr 48 wynika, że kształt odbycia aplikacji notarialnej jest mieszany, tzn. częściowo regulowany jest przez przepisy rozporządzenia o organizacji, a częściowo poprzez treść ww. uchwały nr 48 oraz za pomocą innych uchwał organów samorządu notarialnego. Te inne uchwały wydane są w oparciu o uchwałę nr 48, a nadto podejmowane są zgodnie z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji, upoważniającego Izby do przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów, w celu weryfikacji stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie.

Odnośnie instytucji samego zaświadczenia organ wskazał, że ze swej istoty zaświadczenie to dokument urzędowy, z którym związane jest domniemanie jego prawdziwości - stan faktyczny/prawny potwierdzony przez odpowiedni organ należy więc uznać za zgodny z prawdą. Zatem organ administracyjny może odmówić wydania zaświadczenia w sytuacji, gdy wnoszący podanie żąda potwierdzenia okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, które nie wynikają z ewidencji i rejestrów lub innych danych, będących w posiadaniu tego organu (a contrario art. 218 § 1 k.p.a.), albo gdy żąda poświadczenia nieprawdy.

Mając powyższe na uwadze RIN wyjaśniła, iż pierwszym elementem oceny przesłanek wydania żądanego w sprawie zaświadczenia jest sprawdzenie przez nią, czy skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych oraz czy od daty rozpoczęcia przez nią aplikacji - z uwzględnieniem art. 72 § 1 u.p.n. w części normującej datę rozpoczęcia terminu aplikacji, upłynęło 2 lata i 6 miesięcy. Kolejnym elementem oceny jest zaś badanie przewidzianych przepisami rozporządzenia o organizacji formalnych kryteriów oceny odbywania aplikacji notarialnej, to jest: praktycznej nauki zawodu pod kierunkiem notariusza (§ 6); okresu aplikacji w wydziale ksiąg wieczystych i cywilnym sądu rejonowego i sądzie gospodarczym prowadzącym Krajowy Rejestr Sądowy (§ 9) oraz uczestniczenia w zajęciach seminaryjnych (§ 9-11). Zdaniem organu I instancji ocena spełnienia owych trzech kryteriów nie sprawia problemów. Ustalenia co do dwóch pierwszych tj. że aplikant miał możliwość nauki praktycznej zawodu pod kierunkiem notariusza-patrona oraz że odbył praktykę w sądach - rejonowym i gospodarczym, dokonywana jest na podstawie opinii notariusza-patrona oraz sędziego. RIN wskazała przy tym, że z rozporządzenia o organizacji, nie wynika jaki skutek wywołuje wydanie przez sędziego czy patrona negatywnej opinii, albo brak takich opinii. Przechodząc do ostatniego kryterium organ podał, iż ustalenie faktu uczestnictwa przez skarżącą w zajęciach seminaryjnych możliwe jest poprzez sprawdzenie list obecności, sporządzanych na tę okoliczność. Przy czym Izba wskazała, że rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości odmiennie reguluje skutki nieobecności w czasie odbywania aplikacji dla aplikantów etatowych i pozaetatowych (§ 4 i § 1), jednocześnie nie podając w jaki sposób należy zaliczyć (doliczyć) czas nieobecności, który nie jest wliczony do okresu aplikacji. Dotyczy to osób, których nieobecności przekroczyły w danym roku odpowiednio 30 dni dla aplikanta etatowego oraz 10 dni dla aplikanta pozaetatowego.

W omówiony powyżej sposób RIN ustaliła i przyjęła, że skarżąca pozostawała wpisana na listę aplikantów notarialnych przez okres 2 lat i 6 miesięcy. Ustalono również, że podczas trwania aplikacji skarżąca - zgodnie z § 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości, odbywała praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał - zgodnie z § 10 rozporządzenia o organizacji, pisemną, pozytywną opinię o skarżącej. Skarżąca odbyła również wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową, o której mowa w § 9 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości na dowód czego sędziowie, pod kierunkiem których skarżąca odbywała praktyki wydali - zgodnie z § 9 ust. 2 rozporządzenia o organizacji, pisemne opinie o skarżącej. Izba ustaliła także, że skarżąca uczestniczyła w organizowanych przez nią zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Zdaniem Izby powyższe ustalenia nie uprawniają jednak do przyjęcia, że skarżąca odbyła aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 u.p.n., a w konsekwencji nie wystarczają do wydania zaświadczenia. W ocenie organu dowodzą one jedynie, że skarżąca podjęła próbę zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Nie dowodzą one, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego - a zatem, czy próba zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczysto księgowych zakończyła się w przypadku skarżącej sukcesem. Organ wyjaśnił, że jego zdaniem przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, że skarżącą została wpisana na listę aplikantów notarialnych i pozostawała na niej przez okres 2 lat i 6 miesięcy; że posiadała notariusza-patrona; że odbyła praktyki sądowe oraz uczestniczyła w szkoleniach. Zaświadczenie to jest także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej, co uprawnia osobę ubiegającą się o wydanie zaświadczenia do przystąpienia do egzaminu notarialnego.

Mając powyższe na względzie – tj. czy w odniesieniu do skarżącej próba zaznajomienia się z całokształtem materiału aplikacyjnego zakończyła się sukcesem, Izba podała, że ową kwestię mogła jedynie zweryfikować przy pomocy kolokwiów i sprawdzianów. Jej zdaniem przy ocenie możliwości wydania ww. zaświadczenia należało mieć na uwadze treść uchwały nr 48, zmienionej uchwałą Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011z dnia 19 listopada 2011 r., z której wynika m.in., że "W czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia" (§ 6 ust. 1 uchwały), oraz że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały). Izba wyraziła przy tym pogląd, że pod zapisem "wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych programem" należy rozumieć nie tylko odbycie przez skarżącą szkolenia teoretycznego i praktycznego, ale także opanowanie przez nią na odpowiednim poziomie wiedzy pozwalającej na ocenę, iż zaznajomiła się ona z całokształtem pracy notariusza (art. 72 § 1 u.p.n.). Na ugruntowanie swojego stanowiska organ odwołał się do konstytucyjnych zadań samorządu notarialnego, polegających m.in. na sprawowaniu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu notariusza i wyjaśnił, że w tym kontekście szkolenie aplikantów leży w interesie publicznym. W ocenie Izby ów interes z całą pewnością obejmuje "należyte szkolenie", a to z kolei implikuje konieczność sprawdzenia przez samorząd nabytej przez aplikantów wiedzy.

Konsekwencją ww. stanowiska było stwierdzenie Izby, że dopiero złożenie wszystkich kolokwiów lub sprawdzianów z wynikiem pozytywnym pozwala uznać, że aplikant odbył aplikację, o której mowa w art. 72 § 1 u.p.n. A contrario uzyskanie oceny negatywnej z któregokolwiek z kolokwiów lub sprawdzianów, względnie nie złożenie któregoś z nich jest dowodem na to, że aplikant nie wykonał wszystkich obowiązków objętych programem aplikacji, a co za tym idzie nie odbył aplikacji notarialnej i w takiej sytuacji nie ma możliwości wydania zaświadczenia o jej odbyciu.

Rada Izby Notarialnej w W. wskazała zatem, iż ustalenie że aplikant nie zrealizował programu aplikacji notarialnej – nie uzyskał pozytywnej oceny z kolokwium, powoduje że nie spełnił on warunków do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji i skutkuje odmową wydania zaświadczenia o żądanej treści.

Skarżąca w złożonym do KRN zażaleniu wniosła o uchylenie uchwały RIN z dnia [..] lipca 2012 r. oraz orzeczenie o obowiązku RIN wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej. Zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie prawa materialnego tj. art. 72 § 1 u.p.n. oraz uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, polegające na wprowadzeniu w zaskarżonej uchwale bez koniecznej do tego podstawy prawnej dodatkowego warunku uznania aplikacji za odbytą, którego przywołane akty prawne nie formułują, a mianowicie warunku, że aplikant jest obowiązany uzyskać pozytywne oceny ze wszystkich kolokwiów, przeprowadzonych przez RIN dla sprawdzenia stopnia opanowania dziedzin prawa z których prowadzono szkolenie.

Uzasadniając skarżąca wskazała, iż w uzasadnieniu uchwały brak jest ustalenia, że skarżąca uzyskała negatywną ocenę z drugiego kolokwium, natomiast z pierwszego uzyskała ocenę pozytywną. Powtórzyła m.in., iż uchwała ta zapadła z naruszeniem art. 72 §1 u.p.n. dlatego że przywołana norma definiująca pojęcie aplikacji i wyznaczająca jej zakres przedmiotowy nie formułuje wymogu aby aplikant był obowiązany uzyskać pozytywne oceny z kolokwiów.

Krajowa Rada Notarialna utrzymując w mocy uchwałę Rady Izby Notarialnej w W. szeroko odwołała się do pojęcia "sprawowania pieczy", jako konstytucyjnego obowiązku każdego z samorządów zawodowych, w tym samorządu notarialnego (art. 17 ust. 1 Konstytucji RP). Wskazała przy tym, że ów konstytucyjny zwrot o sprawowanej pieczy należy rozumieć szeroko, zarówno jeśli chodzi o jego aspekt podmiotowy (objęcie pieczą członków korporacji – notariuszy oraz osób dopiero do niej predestynujących – aplikantów), jak i przedmiotowy (reglamentowanie zarówno wykonywania zawodu, jak i dostępu do jego wykonywania). Przytaczając stanowisko doktryny organ stwierdził, że organizacja aplikacji notarialnej jest podstawowym elementem procesu przygotowania do zawodu notariusza, a zatem jest elementem sprawowania pieczy nad prawidłowym wykonywaniem zawodu notariusza przez samorządy.

Zdaniem Rady skoro ustawodawca nie pokusił się o sformułowanie definicji pojęcia "odbycie aplikacji", nie ulega wątpliwości, że pojęcie to w kontekście wykładni gramatycznej, w powszechnym jego odbiorze - zwłaszcza środowiska prawniczego, zawiera w sobie konieczność zdania przewidzianych programem aplikacji kolokwiów. Rada uznała, że w sytuacji, gdy Izba wyznaczyła terminy kolokwiów, poinformowała o tym fakcie aplikantów, a ci przystąpili do tychże kolokwiów, ale ich nie zdali; bądź też w ogóle do nich nie przystąpili, nie możne skutkować uznaniem, że owi aplikanci odbyli aplikację. W jej ocenie po pierwsze rzeczą oczywistą jest, że szkolenie aplikantów notarialnych nie może zostać pozbawione kolokwiów. Nadto nie można przyjąć, że nie zaliczenie kolokwium nie wywołuje skutku w postaci nie odbycia aplikacji, bowiem w takiej sytuacji skutkowałoby to tym, że szkolenie aplikacyjne w swej istocie miałoby tak naprawdę charakter iluzoryczny. Istota tak pojmowanego szkolenia, zbliżałaby się w zasadzie do swego rodzaju "wykładów otwartych", w których uczestniczenie nie wymaga od słuchaczy żadnego bieżącego przygotowania i nie sprawdza się uzyskanej w ich trakcie wiedzy. Rada uznała, że w takim wypadku należałoby raczej wydać zaświadczenie o braniu udziału w aplikacji, a nie o jej odbyciu.

Wobec powyższego podzielając stanowisko Izby uznała, że w świetle ustalonego stanu faktycznego i prawnego skarżąca (nie zdając kolokwium) nie wypełniła ciążącego na niej obowiązku stałego podnoszenia swojej wiedzy zawodowej, w konsekwencji czego nie zaznajomiła się z całokształtem pracy notariusza. Zdaniem Rady powyższe powoduje, że nie jest możliwe uznanie, że skarżąca odbyła aplikację notarialną, a w związku z tym odmowa wydania zaświadczenia o jej odbyciu była uzasadniona.

Od uchwały Krajowej Rady Notarialnej skarżąca złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonych uchwał, oraz ich uchylenie w całości. Zarzuciła rażące naruszenie art. 72 § 1 u.p.n., rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej oraz uchwały Krajowej Rady Notarialnej Nr VII/48/2009 z dnia 18 września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej, polegającym na kreowaniu i nałożeniu na skarżącą nie mającego podstawy prawnej we wskazanych aktach normatywnych obowiązku, którego spełnienie stanowi warunek uznania aplikacji za odbytą, że jako aplikant była ona obowiązana uzyskać pozytywne oceny z kolokwiów przeprowadzanych przez RIN dla sprawdzenia stopnia opanowania dziedzin prawa, z których prowadzono szkolenie.

Uzasadniając skarżąca powtórzyła, iż zaskarżona uchwała zapadła z rażącym naruszeniem art. 72 § 1 u.p.n., a naruszenie tej normy było rażące, gdyż w uchwale kreowano i nałożono obowiązek (uzyskania pozytywnych ocen z kolokwiów), który nie ma podstawy prawnej, bo ustawa o takim obowiązku nie stanowi. Przywołana norma ustawowa definiująca pojęcie aplikacji i wyznaczająca jej zakres przedmiotowy nie formułuje wymogu, aby aplikant był obowiązany uzyskać pozytywne oceny z kolokwiów. Wskazała, iż zaskarżona uchwała zapadła z rażącym naruszeniem uchwały KRN z 18 września 2009 r., gdyż nie ma w niej unormowania, aby negatywna ocena z kolokwiów wyłączała uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

Skarżąca wniosła o zobowiązanie KRN do przedstawienia uwierzytelnionego odpisu jej uchwały z dnia 18 września 2009 r. nr VII/48/2009 oraz przeprowadzenie dowodu z tego aktu na okoliczność jego treści i dla stwierdzenia, ze nie formułuje on wymogu, że aplikant ma obowiązek uzyskania pozytywnej oceny z kolokwiów i nie ma w nim unormowania aby negatywna ocena z kolokwiów wyłączała uzyskanie zaświadczenia o odbyciu aplikacji.

W odpowiedzi na skargę KRN przyjęła argumentację jak w zaskarżonej uchwale i wniosła o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje;

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności.

Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r. poz. 270; dalej: "p.p.s.a.").

Rozpoznając sprawę z punktu widzenia powyższych kryteriów skarga zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona uchwała oraz poprzedzająca ją uchwała zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa materialnego i procesowego.

Stosownie do treści art. 72 § 1 u.p.n. aplikacja notarialna rozpoczyna się 1 stycznia każdego roku, trwa 2 lata i 6 miesięcy i polega na zaznajomieniu się aplikanta z całokształtem pracy notariusza. W ramach szkolenia aplikant jest obowiązany do zaznajomienia się z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych. Zgodnie z § 2 tego przepisu aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej.

W myśl art. 73 u.p.n. aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną.

Z kolei zgodnie z art. 74 § 2 u.p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2.

Przepis art. 75 u.p.n. stanowi, że Minister Sprawiedliwości, po uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, określi, w drodze rozporządzenia, organizację aplikacji notarialnej. W wykonaniu tej delegacji ustawowej Minister Sprawiedliwości wydał rozporządzenie z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), w którym w § 13 przewiduje się, iż Rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Jednocześnie Krajowa Rada Notarialna w dniu 18 września 2009 r. w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9) ustawy z dnia 14 lutego 1991 r. Prawo o notariacie (Dz. U. z 2008 r. Nr 189, poz. 1158) wydała uchwałę nr VII/48/2009 w sprawie programu aplikacji notarialnej. Z przepisu § 6.1. tej uchwały wynika (por. tekst jednolity, który uwzględnia zmiany dokonane uchwałą z dnia 19 listopada 2011 r. nr VII/84/2011), że w czasie odbywania aplikacji aplikanci składają dwa kolokwia. Kolokwia te mają na celu sprawdzenie ich wiedzy z przedmiotów objętych dotychczasowym szkoleniem. I tak: pierwsze kolokwium aplikant składa po odbyciu pierwszego roku aplikacji (§ 6.2.), natomiast drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium (§ 6.3). W razie negatywnego wyniku aplikant powtarza kolokwium, w terminie nie krótszym niż trzy miesiące i nie dłuższym niż sześć miesięcy, przed komisją powołaną przez radę właściwej izby notarialnej (§ 6.16.).

Z przepisu art. 35 pkt 3 u.p.n. wynika natomiast, że do zakresu działania rady izby notarialnej w przedmiocie aplikacji należy organizowanie szkolenia aplikantów notarialnych, zaś w myśl art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. do zakresu działania Krajowej Rady Notarialnej należy ustalanie programu aplikacji notarialnej oraz nadzór nad szkoleniem aplikantów.

Na marginesie, jest faktem notoryjnie znanym, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej nr VII/71/2011 z dnia 20 sierpnia 2011 r. w sprawie wydawania zaświadczeń o ukończeniu aplikacji notarialnej została zaskarżona przez Ministra Sprawiedliwości do Sądu Najwyższego, lecz nie doczekała się rozpoznania przez ten Sąd, bowiem Krajowa Rada Notarialna w dniu 19 listopada 2011 r. podjęła uchwałę nr VII/83/2011 r. uchylającą uchwałę zaskarżoną przez Ministra Sprawiedliwości, co uniemożliwiło Sądowi Najwyższemu wydanie wyroku w tej sprawie. Natomiast mocą innej uchwały Krajowej Rady Notarialnej nr VII/84/2011 podjętej również w dniu 19 listopada 2011 r., wprowadzono zapis, że "Wykonanie przez aplikanta obowiązków objętych niniejszym programem uprawnia go do uzyskania zaświadczenia o odbyciu aplikacji" (§ 1 ust. 2 uchwały).

W rozpoznawanej sprawie pomiędzy stronami bezsporna była okoliczność, że skarżąca została wpisana na listę aplikantów notarialnych dnia 28 października 2009 r., a aplikację rozpoczęła 1 stycznia 2010 r., zatem upłynął przewidziany w art. 72 ust. 1 p.n. okres 2 lat i 6 miesięcy. Odbyła też praktyczną naukę zawodu pod patronatem notariusza, który wydał pozytywną pisemną opinię o skarżącej oraz odbyła wymaganą 6 miesięczną praktykę sądową i otrzymała pozytywne pisemne opinie. Ponadto skarżąca uczestniczyła w organizowanych zajęciach seminaryjnych, a łączny czas nieobecności skarżącej nie przekroczył w każdym roku aplikacji liczby dni określonej w § 4 i § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

W tak ustalonym stanie faktycznym koronnym argumentem skargi była teza, że z treści art. 72 u.p.n. nie wynika, iż zamiarem ustawodawcy było uzależnienie odbycia aplikacji notarialnej od uzyskania przez aplikanta notarialnego pozytywnych ocen z poszczególnych kolokwiów lub sprawdzianów. Innymi słowy, aby odbyć aplikację i otrzymać zaświadczenie o jej odbyciu nie jest konieczne uzyskanie pozytywnych wyników ze wszystkich kolokwiów przeprowadzanych w trakcie aplikacji.

Natomiast zdaniem organów samorządu notarialnego spełnienie przez aplikanta notarialnego przesłanek, o których mowa w art. 72 § 1 u.p.n. tj. upływ czasu aplikacji ( 2 lata i 6 miesięcy), nauka zawodu pod patronatem notariusza, zajęcia seminaryjne oraz odbycie praktyki w sądzie nie są wystarczające do uznania, że aplikant odbył aplikacje notarialną. W zaskarżonej uchwale wyrażono pogląd, że była to jedynie "próba zaznajomienia" się z całokształtem pracy notariusza oraz z czynnościami sądów w sprawach cywilnych, gospodarczych i wieczystoksięgowych, w szczególności nie dowodzi to, że skarżąca jako aplikant opanowała dziedziny prawa objęte szkoleniem aplikacyjnym w stopniu, który umożliwia jej przystąpienie do egzaminu zawodowego. Krajowa Rada Notarialna uznała, że przedmiotowe zaświadczenie nie jest potwierdzeniem tylko dla faktów, ale także potwierdzeniem pewnego stanu prawnego tj. odbycia aplikacji notarialnej. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych".

Ustosunkowując się zatem do powyższych argumentów stron Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że podnoszone w skardze zarzuty są zasadne. Po pierwsze w ocenie Sądu przesłanki wydania zaświadczenia, o których mowa w art. 72 § 1 u.p.n. mają charakter enumeratywny ( wyczerpujący), co oznacza, że w wypadku ich spełnienia organ ma obowiązek wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej (rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej). Po drugie zaś z interpretacji normy art. 72 u.p.n. nie wynika aby przesłanką wydania tego zaświadczenia był pozytywny wynik kolokwiów. A contrario, negatywny wynik kolokwium nie uprawnia organów samorządu notarialnego do odmowy wydania zaświadczenia. Należy tu zauważyć, że możliwość przeprowadzenia kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych została wprowadzona mocą rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r., nr 258, poz. 2169 ze zm.), wydanego na podstawie delegacji ustawowej. Zgodnie z § 13 rozporządzenia rada izby notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany. W konsekwencji , zdaniem Sądu, decyzja o przeprowadzeniu kolokwium została przez Ministra Sprawiedliwości, działającego w uzgodnieniu z Krajową Radą Notarialną, pozostawiona suwerennej decyzji rady izby notarialnej czyli organowi niższej instancji samorządu zawodowego notariatu. Ponadto Sąd zauważa, iż w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości jako akcie prawa powszechnie obowiązującego nie został wprowadzony obowiązek organizowania kolokwium, a co za tym idzie nie ma w ogóle mowy o konieczności zdania (zaliczenia) przez aplikanta notarialnego ewentualnego kolokwium lub sprawdzianu. Ponadto, Sąd Najwyższy w tezie 2 wyroku z dnia 13 maja 2010 r. wydanym w sprawie sygn. akt III ZS 4/10 uznał, że cytowane wyżej rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej nie jest sprzeczne z ustawą.

Jednakże Krajowa Rada Notarialna w uchwale nr 48, wydanej w oparciu o art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. wprowadziła do programu aplikacji notarialnej obowiązek "złożenia dwóch kolokwiów" (por. § 6.1. uchwały), co oznacza, że de facto dokonała zmiany warunków odbywania aplikacji notarialnej, o których stanowi akt rangi ustawowej - Prawo o notariacie oraz wydane na jego podstawie rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości, a zatem przepisy prawa powszechnie obowiązującego. Uzasadniając swoje stanowisko w kwestii konieczności zdania przez aplikanta notarialnego dwóch kolokwiów jako przesłanki wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji, a w konsekwencji dopuszczenia do egzaminu notarialnego, KRN powołała się na użyte w treści przepisu art. 72 § 1 u.p.n. sformułowanie "zaznajomienia się z całokształtem pracy notariusza". Według organów samorządu notarialnego sformułowanie to należy interpretować jako konieczność weryfikacji poziomu wiedzy aplikanta, której to w inny sposób nie da się zweryfikować. Zdaniem Rady, sprawdzenie wiedzy aplikanta realizuje się poprzez pozytywny wynik kolokwium, co ostatecznie stanowi wypełnienie konstytucyjnego zadania samorządu notarialnego dotyczącego sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu notariusza (art. 17 Konstytucji RP) i leży w interesie publicznym. Ustosunkowując się do takiej interpretacji przepisów prawa Sąd zauważa, że o ile można by zgodzić się z poglądem, że dopuszczalne jest przeprowadzenie kolokwium dla sprawdzenia stopnia "zaznajomienia się" aplikanta z poszczególnymi dziedzinami prawa objętymi programem szkolenia, o tyle trudno zgodzić się z argumentem, że dopuszczalne jest wprowadzenie przez organy samorządu notarialnego swoistej sankcji dla aplikanta notarialnego za brak zaliczenia kolokwium. Wprowadzenie takich norm nie znajduje swego oparcia w przepisach powszechnie obowiązującego prawa.

Odrębnego omówienia wymaga także problem dotyczący interpretacji pojęcia użytego w art. 72 § 2 u.p.n. a mianowicie termin "odbycia" aplikacji notarialnej, co jest ustawowym warunkiem do uzyskania zaświadczenia. Z treści § 2 art. 72 u.p.n. należy wyprowadzić stwierdzenie, że odbycie aplikacji, to nic innego jak spełnienie wymagań określonych w § 1 - aplikacja musi zamknąć się w okresie ("trwa" jak stanowi ten przepis) 2 lat i 6 miesięcy; w ramach szkolenia aplikant musi zaznajomić się z czynnościami notariusza i z czynnościami wskazanych sądów. Tak przepisy ustawy pojmują "odbycie aplikacji notarialnej".

Przechodząc na grunt przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości należy stwierdzić, że odbywanie aplikacji nie odbiega od tak pojmowanego "odbywania aplikacji notarialnej" określonego w ustawie. W przepisach § 1 ust. 1 i 2 oraz § 6 tego rozporządzenia, "odbywanie" aplikacji notarialnej oznacza odbywanie jej u notariusza, a więc zgodnie z art. 72 § 1 u.p.n., musi być rozumiane jako zaznajamianie się z całokształtem pracy notariusza. W § 5 ust. 1 rozporządzenia dookreślono okres owego zaznajamiania się z całokształtem pracy notariusza jaki jest wymagany dla aplikanta w wymiarze tygodniowym, któremu rada izby notarialnej wyznaczyła notariusza. W § 9 ust. 1 rozporządzenia przez odbywanie aplikacji w sądach w łącznym wymiarze 6 miesięcy rozumie się, zgodnie z art. 72 § 1 u.p.n., odbycie szkolenia we wskazanych sądach przez zaznajomienie się z czynnościami tych sądów. W § 2 rozporządzenia określono obowiązki aplikanta notarialnego jako sumienne wykonywanie powierzonych mu obowiązków i poleceń, uczestniczenie w zajęciach szkoleniowych i stałe podnoszenie poziomu wiedzy zawodowej. Żaden z tych obowiązków, w tym także podany w kolejności jako trzeci, nie daje podstawy do stwierdzenia, że negatywny wynik z kolokwium powoduje skutek w postaci odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji. Również z § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości nie daje się wyprowadzić takiego skutku.

Z omawianych przepisów ustawy - Prawo o notariacie i rozporządzenia należy wyprowadzić wniosek, iż oba te akty prawa powszechnie obowiązującego rozumieją "odbycie aplikacji notarialnej" jako odbycie szkoleń u notariusza i we właściwych sądach polegających na zapoznaniu się z całokształtem pracy notariusza i z czynnościami sądów, w okresach wskazanych w rozporządzeniu oraz w czasie trwania aplikacji w okresie podanym w art. 72 § 1 u.p.n.

Reasumując powyższe rozważania, w ocenie Sądu, poprzez wprowadzenie dodatkowego warunku odbycia aplikacji notarialnej nieznanego ustawie - Prawo o notariacie, takiego jak uzyskanie pozytywnego wyniku z dwóch kolokwiów przeprowadzonych w trakcie trwania aplikacji, podczas gdy przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie określają negatywnych skutków niezaliczenia kolokwiów oraz nie ustanawiają dla organów samorządu notarialnego upoważnienia do ich określenia, prowadzi do wniosku, że organ ten wykroczył poza ustawowo przyznane mu kompetencje. Po pierwsze, żaden przepis ustawy nie uprawnia organów samorządu notarialnego do wydawania przepisów powszechnie obowiązujących (por. wyrok Sądu Najwyższego z 13 maja 1994 r. , sygn. akt. I PO 4/94, postanowienie Sądu Najwyższego z 21 września 1995 r. sygn. akt I PO 8/95). Po drugie, organ samorządu notarialnego nie może mocą własnej uchwały zwiększyć zakresu swych kompetencji (por. wyrok Sądu Najwyższego z 26 lutego 2004 r., sygn. akt III SZ 3/03, wyrok Sądu Najwyższego z 19 września 1996 r., sygn. akt I PO 7/96).

W rozpoznawanej sprawie nie można również tych kompetencji domniemywać z treści art. 40 § 1 pkt 9 u.p.n. w związku z art. 73 u.p.n. a także z art. 35 pkt 3 u.p.n. Pierwszy z cytowanych przepisów dotyczy ustalania przez Krajową Radę Notarialną programu aplikacji notarialnej oraz nadzoru nad szkoleniem aplikantów, zaś drugi przepis stanowi o organizowaniu przez radę izby szkolenia aplikantów notarialnych. Przepisy te wzajemnie się uzupełniają, stanowiąc normę, z której wynika, iż organ niższy - rada izby notarialnej bezpośrednio zarządza przebiegiem aplikacji notarialnej, natomiast organ wyższy czyli KRN wytycza kierunek programowy tej aplikacji oraz nadzoruje jej przebieg (por. art. 73 u.p.n.).

Zgodnie ze stanowiskiem organów samorządu notarialnego zawartego w zaskarżonych uchwałach nie ma innego sposobu na sprawdzenie wiedzy nabytej w toku aplikacji niż przeprowadzenie kolokwiów lub sprawdzianów. W przeciwnym wypadku szkolenie aplikantów mogłoby być uznane za iluzoryczne, a mianowicie przybrałoby postać "wykładów otwartych". Jednakże, w ocenie Sądu, stanowiska tego nie sposób podzielić. Sąd wyraża pogląd, że istotą aplikacji notarialnej jest przygotowanie do egzaminu notarialnego. W myśl art. 74 § 1 u.p.n. egzamin ten przeprowadzają specjalne komisje egzaminacyjne do spraw aplikacji notarialnej przy Ministrze Sprawiedliwości, o których mowa w art. 71b § 1 lub § 2. Zgodnie z art. 74 § 2 u.p.n. do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 p.n., zaś przepis art. 74 § 3 u.p.n. stanowi, iż egzamin notarialny polega na sprawdzeniu przygotowania prawniczego osoby przystępującej do egzaminu notarialnego, do samodzielnego i należytego wykonywania zawodu notariusza, w tym wiedzy i umiejętności jej praktycznego zastosowania w wymienionych w tym przepisie dziedzinach prawa. W tej sytuacji nie można uznać, że warunkiem sine qua non ukończenia aplikacji notarialnej oraz wystawienia zaświadczenia co do jej odbycia jest weryfikacja wiedzy aplikanta poprzez zaliczenie kolokwiów. Stosownie do powołanych przepisów prawa weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego.

W nawiązaniu do powyższych uwag wypada dokonać porównania unormowań ustawy Prawo o notariacie z przepisami ustaw regulujących funkcjonowanie innych samorządów zawodowych. Mowa tu o ustawie z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.; dalej: "p.o.a.") oraz ustawie z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm.; dalej: "u.r.p."). Zawierają one przepisy dające samorządom możliwość skreślenia aplikantów z listy w przypadku stwierdzenia "nieprzydatności" aplikanta do zawodu adwokata lub radcy prawnego (odpowiednio: art. 79 p.o.a. oraz art. 37 u.r.p.). Owa "nieprzydatność" do wykonywania tych zawodów oznacza m.in. niezaliczenie kolokwium z reguły określana jest w regulaminach dotyczących zasad odbywania aplikacji ( por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 lipca 2010 r. , sygn. akt II GSK 590/10 dotyczący regulaminu aplikacji adwokackiej). Regulaminy te wydawane są przez organy samorządu zawodowego korporacji w oparciu o delegację ustawową (odpowiednio: art. 58 pkt 12 lit. b p.o.a. oraz art. 60 pkt 8 lit.c u.r.p.). Podobnych unormowań nie zawiera ustawa - Prawo o notariacie. Oznacza to ,że organy samorządu zawodowego notariuszy nie mają kompetencji do formalnego przeprowadzania postępowania sprawdzającego "przydatność" kandydata na stanowisko notariusza (A. Oleszko, Kryteria "zasady zawodowości" w postępowaniu o powołanie na stanowisko notariusza w świetle nowelizacji Prawa o notariacie z dnia 30 czerwca 2005 r. Teza 1, Rejent 2006/5/27). Przepisy ustawy - Prawo o notariacie przewidują w art. 78 pkt 1 lit.e możliwość skreślenia aplikanta notarialnego z listy aplikantów jako formę kary dyscyplinarnej.

Należy wyraźnie podkreślić, iż zgodnie z zasadą praworządności, wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP jest przepis art. 6 k.p.a., wedle którego organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa. Dlatego też wewnętrzne przepisy korporacyjne powinny być wydawane na odpowiednich podstawach prawnych, z zachowaniem podstawowych zasad porządku prawnego.

W razie wątpliwości co do rozumienia konkretnego przepisu prawa właściwe jest stosowanie takiej wykładni, jaka najbardziej odpowiada zasadom wyrażonym w Konstytucji RP. Zdaniem Sądu nie jest dopuszczalna taka interpretacja jakiegokolwiek przepisu prawa, która naruszałaby zagwarantowane konstytucyjnie prawa obywatelskie lub była sprzeczna z ratyfikowanymi przez Polskę aktami międzynarodowymi, a także pozostawała w sprzeczności z innymi przepisami obowiązujących ustaw. Jeżeli przepis szczególny wprowadza, dla określonych w nim sytuacji i w przewidzianych w nim warunkach, możliwość ograniczenia praw obywatela, stosowanie tego przepisu w drodze analogii do sytuacji innych, niż w nim wymienione, choćby nawet były to sytuacje zbliżone, jest niedopuszczalne (tak również R. Kędziora, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 38 i powołane tam orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego). Zdaniem Sądu, w prawie administracyjnym obowiązuje zharmonizowana z Konstytucją RP ogólna zasada, w myśl której wszelkie ograniczenia obywateli w zachowaniach zgodnych z ich wolą mogą wynikać wyłącznie z przepisów prawa. Ta podstawowa zasada działania administracji państwowej w praworządnym państwie oznacza, iż organ wydający decyzję nie może nałożyć na obywatela obowiązku, ani odmówić mu przyznania uprawnienia, jeżeli nie wykaże, że upoważniają go do tego konkretne normy materialnego prawa administracyjnego (tak również A. Wróbel (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, s. 135 i powołany tam wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 listopada 1983 r., SA/Wr 510/83). Niewątpliwie oczekuje się, że w państwie prawa przepisy prawa będą jasne, jednoznaczne i zrozumiałe. Jeżeli jednak tak nie jest, to niejasności i wątpliwości co do treści przepisu prawa nie mogą być interpretowane na niekorzyść strony (vide: np. wyrok NSA z dnia 6 maja 1999 r., IV SA 27/97; wyrok NSA OZ w Białymstoku z dnia 6 marca 1996 r., SA/Bk 95/95).

Niewątpliwie skarżąca spełniła wszystkie prawem przewidziane warunki wymagane do uzyskania zaświadczenia czyli odbyła wymagane ustawą Prawo o notariacie oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości szkolenia zawodowe, seminaryjne oraz praktyki, a także uzyskała pozytywne opinie patrona i sędziów, zaś aplikacja trwała wymagane dwa lata i sześć miesięcy. W tym stanie rzeczy stosownie do art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 72 § 2 u.p.n. aplikantowi, który odbył aplikację notarialną, o której mowa w § 1, rada właściwej izby notarialnej wydaje zaświadczenie o odbyciu aplikacji notarialnej. Jak już wyżej wspomniano ani ustawa - Prawo o notariacie ani rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości nie przewidywały skutku w postaci uznania nieukończenia (nieodbycia) aplikacji w przypadku niezaliczenia kolokwiów czy sprawdzianów. W konsekwencji Sąd uznał, że zaskarżone uchwały odmawiające wydania skarżącej zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej naruszały prawo.

Na marginesie powyższych rozważań trzeba wspomnieć o tym, że w Dzienniku Ustaw z dnia 21 grudnia 2012 r. ukazało się Rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 19 grudnia 2012 r. zmieniające rozporządzenie w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (poz. 1449). Rozporządzenie to uchyla cytowany wyżej przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości o organizacji aplikacji notarialnej dotyczący fakultatywnego przeprowadzania kolokwiów i sprawdzianów przez rady izb notarialnych.

Zauważyć także należy, że samorząd notariuszy nie może konstruować normy prawnej przez dokonywanie obowiązującej wykładni przepisów prawa powszechnie obowiązującego, a już na pewno nie przez uzasadnianie odmowy wydania owego zaświadczenia argumentacją przedstawianą w uchwale. Argumentację tę można streścić w ten sposób. Skoro § 13 rozporządzenia daje możliwość samorządowi przeprowadzanie kolokwiów, to należy przyjąć, że kolokwia służą do sprawdzenia wiedzy aplikanta. Jeżeli zatem aplikant nie wykazał się pożądaną wiedzą, to, działając w interesie publicznym, nie można wydać mu zaświadczenia o odbyciu aplikacji, stanowiącego warunek dopuszczenia do egzaminu. Argumentację taką można postrzegać jedynie w kategoriach słusznościowych, gdyż nie znajduje ona żadnego ugruntowania w przepisach Prawa o notariacie, jak również w przepisach rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości.

Z drugiej strony trzeba z całą stanowczością podkreślić, że w świetle bogatego orzecznictwa Sądu Najwyższego (przykładowo wyrok z 17 marca 2010 r. w sprawie sygn. akt III ZS 2/10) a także Naczelnego Sadu Administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2006 r. , sygn. akt II OSK 1046/05) organy samorządu zawodowego notariuszy nie są uprawnione do dokonywania powszechnie obowiązującej wykładni prawa, a właśnie takiej wykładni, niejako contra legem, dokonano i to w celu wywiedzenia normy prawnej dającej podstawę do odmowy wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej.

Jak stanowi art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Przepis ten należy czytać łącznie z przepisem art. 218 § 1 k.p.a., który nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia, gdy określone fakty lub stan prawny wynika z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Zaświadczenie jest czynnością materialno-techniczną i urzędowym potwierdzeniem określonych faktów lub stanu prawnego, a jego istota sprowadza się do tego, że nie rozstrzyga ono o żadnych prawach lub obowiązkach i nie może tworzyć nowej sytuacji prawnej. Zaświadczenie nie może rozstrzygać czegokolwiek, zwłaszcza o istnieniu lub nie istnieniu obowiązku. Jest więc zatem wyłącznie przejawem wiedzy, nie zaś woli organu administracji - potwierdza bowiem istnienie uprawnienia lub obowiązku przyznanego lub potwierdzonego wcześniej w decyzji (konstytutywnej lub deklaratoryjnej) bądź w innym indywidualnym akcie prawnym.

Idąc tym tokiem rozumowania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uważa, że organy samorządu zawodowego notariuszy dopuściły się naruszenia prawa powszechnie obowiązującego, a mianowicie art. 72 u.p.n. i art. 74 § 2 u.p.n. w związku z art. 217 k.p.a. wydając zaskarżone uchwały (decyzje administracyjne) w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia, które to uchwały nie znajdują jednoznacznej podstawy materialnoprawnej w aktach normatywnych o charakterze powszechnie obowiązującym. W ocenie Sądu, przy egzekwowaniu obowiązków określonych w prawie administracyjnym materialnym, za którymi stoi pozbawienie strony jej uprawnień (w tym zawodowych, służbowych, etc.), bezwzględnie muszą być zachowane i przestrzegane przez organy zasady interpretacji i stosowania norm ustawowych, które ukształtowane są przede wszystkim w oparciu o zasadę prymatu wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni (por wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 11 października 2011 r., sygn akt VI SA/Wa 1204/11. Lex nr 1148172).

Mając powyższe na uwadze, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c w zw. z art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w sentencji wyroku (punkt 1 i 2).


ZDANIE ODRĘBNE

Zdanie odrębne sędziego Małgorzaty Grzelak

do wyroku z dnia 30 stycznia 2013r. sygn. akt VI SA/Wa 2492/12 ze skargi K. N..

Moim zdaniem skarga K. N. powinna zostać przez Sąd oddalona z następujących powodów:

W rozpatrywanej sprawie Rada Izby Notarialnej uznała, że okoliczność w postaci niezdania przez skarżącą kolokwium uprawnia do przyjęcia wniosku, iż aplikantka nie zrealizowała programu aplikacji a więc nie odbyła aplikacji notarialnej o której mowa w art. 72 § 1 ustawy Prawo o notariacie, co z kolei - zdaniem organu - obligowało Radę Izby Notarialnej do odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę wnioskującą.

Moim zdaniem, stanowisko organu należy podzielić.

Przy wykładni art. 72 § 2 ustawy Prawo o notariacie należy bowiem uwzględnić, że żaden przepis prawa nie jest oderwaną jednostką lecz występuje w pewnym kontekście systemowym - jest częścią określonego aktu normatywnego, który z kolei jest częścią określonej gałęzi prawa przynależącej do systemu prawa polskiego. Wykładając więc dany przepis prawa, należy brać pod uwagę jego relacje do innych przepisów danego aktu normatywnego (wykładnia systemowa wewnętrzna) oraz do przepisów zawartych w innych ustawach (wykładnia systemowa zewnętrzna). Tylko bowiem realizacja tej dyrektywy wykładni prawa, określanej jako argumentum a rubrica, gwarantuje zupełne i niesprzeczne odczytanie danej instytucji prawa z przepisów prawa (por. L. Morawski, op. cit., s. 152 i n.). Podzielam pogląd wyrażony w orzecznictwie, że w procesie wykładni prawa interpretatorowi nie wolno całkowicie ignorować wykładni systemowej lub funkcjonalnej poprzez ograniczenie się wyłącznie do wykładni językowej pojedynczego przepisu. Może się bowiem okazać, że sens przepisu, który wydaje się językowo jasny, okaże się wątpliwy, gdy go skonfrontujemy z innymi przepisami lub weźmiemy pod uwagę cel regulacji prawnej. Jednym z najmocniejszych argumentów o poprawności interpretacji jest okoliczność, że wykładnia językowa, systemowa i funkcjonalna dają zgodny wynik (por. uchwały składu siedmiu sędziów NSA: z dnia 14 marca 2011 r., II FPS 8/10, oraz z dnia 2 kwietnia 2012 r., II FPS 3/11 - publik.: http://orzeczenia.nsa.gov.pl/; postanowienie SN z dnia 26 kwietnia 2007 r., I KZP 6/07, OSNKW 2007/5/37, Biuletyn SN 2007, nr 5, poz. 18; postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2009 r., II FSK 1885/07; wyroki NSA: z dnia 19 listopada 2008 r., II FSK 976/08, z dnia 2 lutego 2010 r., II FSK 1319/08, z dnia 2 marca 2010 r., II FSK 1553/08, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl/ oraz wypowiedzi doktryny: M. Zieliński, Wykładnia prawa. Zasady, reguły, wskazówki, Warszawa 2010, s. 291 i n., L. Morawski, op. cit., Toruń 2010, s. 74-83).

Z art. 17 Konstytucji RP wynika, że samorząd zawodowy ma podwójne zadania: reprezentowanie osób wykonujących zawód zaufania publicznego oraz sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem tego zawodu w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony.

Podkreślenia wymaga, że znaczenie art. 17 ust. 1 Konstytucji w zakresie "zasady sprawowania pieczy" zostało najpełniej wyjaśnione w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02 (OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9). Trybunał Konstytucyjny stwierdził w nim, że unormowanie wynikające z powyższego przepisu ustawy zasadniczej upoważnia samorządy zawodów zaufania publicznego do sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów". Ma być ona sprawowana - z wyraźnego nakazu ustrojodawcy - "w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony". Sformułowanie to, po pierwsze, precyzuje cel i granice sprawowanej "pieczy nad (...) wykonywaniem zawodów". Cel ten to przestrzeganie właściwej jakości - w sensie merytorycznym i prawnym - czynności składających się na "wykonywanie zawodów". Stan "docelowy" ustawodawca konstytucyjny określił wyrażeniem: "należyte wykonywanie zawodu". Po wtóre, sformułowanie art. 17 ust. 1 Konstytucji wyznacza ramy i ukierunkowanie sprawowanej "pieczy". Ramy te determinuje "interes publiczny". Sprawowana piecza służyć winna - mocą postanowienia konstytucyjnego - ochronie tego interesu. Każde działanie samorządu zawodowego w zakresie "sprawowania pieczy" podlega zatem konstytucyjnie ukierunkowanej ocenie, dokonywanej z punktu widzenia interesu publicznego i nakierowania na jego ochronę. Określenie działań w sferze "sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów" i unormowanie kompetencji służących jej urzeczywistnieniu winno być ujęte w sposób pozwalający na ich ocenę z punktu widzenia "interesu publicznego". Inne ujęcie (w tym brak sprecyzowania kryteriów i tym samym - dopuszczenie dowolności w doborze wartości, którym zostały przyporządkowane) nie odpowiada rygorom określonym w art. 17 ust. 1 Konstytucji, dotyczącym granic i kryteriów sprawowania "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodów zaufania publicznego".

Trybunał Konstytucyjny w sprawie K 1/2010 wyraził pogląd, iż zakres "pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu zaufania publicznego" powinien być rozumiany szeroko. Może on obejmować w szczególności dokonywanie czynności związanych z władczym decydowaniem lub współdecydowaniem o dopuszczeniu do wykonywania zawodu, ustaleniem zasad etyki (deontologii) zawodowej, orzecznictwem dyscyplinarnym w sprawach odpowiedzialności za postępowanie sprzeczne z prawem, zasadami etyki lub godności zawodu bądź za naruszenie obowiązków zawodowych (zob. H. Izdebski, Sprawowanie pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu przez samorządy zawodowe, [w:] Zawody zaufania publicznego a interes publiczny - korporacyjna reglamentacja versus wolność wykonywania zawodu, Warszawa 2002, s. 35). Wskazał również, że w swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny wśród elementów pieczy wymienia dodatkowo prowadzenie przez organy samorządu rejestru osób aktualnie wykonujących dany zawód zaufania publicznego (zob. wyrok TK z 22 maja 2001 r., sygn. K 37/00, OTK ZU nr 4/2001, poz. 86), jak również posiadanie odpowiedniego wpływu na kształtowanie zasad odbywania aplikacji oraz na ustalanie zakresu merytorycznego egzaminu zawodowego (zob. wyrok TK z 19 kwietnia 2006 r., sygn. K 6/06, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 45; por. też wyrok TK z 8 listopada 2006 r., sygn. K 30/06, OTK ZU nr 10/A/2006, poz. 149).

Trybunał Konstytucyjny zaakcentował, iż sprawowanie wspomnianej "pieczy" odgrywa szczególną rolę w zapewnieniu realnego "zaufania publicznego", które powinno towarzyszyć wykonywaniu zawodów określonych w art. 17 ust. 1 Konstytucji. Na zaufanie to składa się wiele czynników, a przede wszystkim: przekonanie o profesjonalnym przygotowaniu wykonującego ten zawód, jego doświadczeniu, dyskrecji, takcie i kulturze osobistej, zachowaniu dobrej woli, właściwych motywacji, należytej staranności zawodowej oraz przestrzeganiu wartości istotnych dla profilu danego zawodu (zob. sygn. P 21/02). W odniesieniu do wykonywania prawniczych zawodów zaufania publicznego do istotnych wartości należy również pełne i integralne respektowanie prawa, w tym zwłaszcza - przestrzeganie wartości konstytucyjnych (w ich hierarchii) oraz dyrektyw postępowania (zob. ibidem). Konieczność spełniania tych wymogów wiąże się przede wszystkim z prowadzeniem spraw lub ochroną wartości (dóbr) o zasadniczym i (najczęściej) osobistym znaczeniu dla osób korzystających z usług w sferze zwodów zaufania publicznego.

Z kolei w wyroku z 19 kwietnia 2006 r. o sygn. K 6/06 Trybunał stwierdził: "(...) wybór modelu naboru do zawodów prawniczych należy do ustawodawcy działającego na gruncie obowiązujących unormowań konstytucyjnych. Konstytucja nie przesądza jednoznacznie trybu kształcenia teoretycznego oraz przygotowania praktycznego do wykonywania reglamentowanych zawodów prawniczych. Niemniej dla dobra wymiaru sprawiedliwości stanowiącego element interesu publicznego i dla dobra osób (podmiotów) korzystających z pomocy prawnej przygotowanie to winno odpowiadać kryteriom wysokiej jakości i wiarygodności kojarzonej z pojęciem zaufania publicznego. (...) Zadaniem ustawodawcy (i przedmiotem jego odpowiedzialności) jest określenie optymalnego w danej sytuacji modelu przygotowania i wykonywania zawodu prawnika. Przyjęte rozwiązania cechować musi wszakże koherencja i brak sprzeczności, równe traktowanie osób wykonujących poszczególne zawody prawnicze lub aspirujących do ich wykonywania, unikanie rozwiązań sprzyjających omijaniu prawa, a także przerzucaniu ryzyka niewłaściwie świadczonych usług prawniczych na odbiorców tych świadczeń (w tym zwłaszcza: gorzej sytuowanych). W ocenie Trybunału zawody zaufania publicznego wymagają szczególnej ochrony odbiorców świadczonych w ich ramach usług. Z tego powodu tak weryfikacja przygotowania do zawodu, jak i nabór do zawodu nie mogą być pozostawione nieograniczonej swobodzie gry rynkowej, bez jakichkolwiek regulacji i wymogów profesjonalnych i etycznych. Określenie wymogów należy do ustawodawcy, który ponosi społeczną i polityczną odpowiedzialność za dokonany wybór. (...) Od decyzji ustawodawcy zależy ponadto wyposażenie wykreowanych samorządów zawodowych w konstytucyjną gestię sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu."

W świetle przepisów art. 35 pkt 3 i art. 73 Prawa o notariacie oraz przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. z 2005 r. Nr 258, poz. 2169 ze zm.) organizowanie i prowadzenie aplikacji notarialnej jest obowiązkiem rad izb notarialnych. Osadzenie tej kompetencji rad izb notarialnych w Konstytucji i obowiązku sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu oznacza, że organizując szkolenie zawodowe aplikantów notarialnych organy te zobligowane są do zapewnienia jak najwyższego poziomu szkolenia. Niewątpliwie oznacza to konieczność nie tylko zapewnienia odpowiedniego poziomu prowadzonych zajęć szkoleniowych, ale również sprawdzania (weryfikacji) nabytych w toku tych zajęć umiejętności i wiedzy.

Stosownie do treści art. 73 omawianej ustawy, aplikację notarialną organizuje i prowadzi rada izby notarialnej na podstawie programu ustalonego przez Krajową Radę Notarialną ( v. art. 40 § 1 pkt 9 ustawy Prawo o notariacie). Z kolei przepis § 13 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie organizacji aplikacji notarialnej (Dz. U. Nr 258. poz. 2169, ze zm.) w brzmieniu obowiązującym dla potrzeb niniejszej sprawy stanowi, że Rada Izby Notarialnej może dla sprawdzenia stopnia opanowania przez aplikantów notarialnych dziedzin prawa, z których prowadzone jest szkolenie, przeprowadzać kolokwia i sprawdziany.

Z powyższego wynika, że uchwała Krajowej Rady Notarialnej Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. w sprawie programu aplikacji notarialnej (ze zmianami wprowadzonymi uchwałą Nr [...] z dnia [...] listopada 2011 r.) oparta została na wyraźnej, delegacji ustawowej i jako taka zawiera normy obowiązującego prawa wewnątrzkorporacyjnego.

W myśl § 6 Uchwały Krajowej Rady w sprawie programu aplikacji notarialnej Nr [...]. z dnia [...] września 2009 r., zmienionej uchwałą z dnia [...] listopada 2011 r. nr [...] w czasie odbywania aplikacji aplikanci składaj a dwa kolokwia. Pierwsze po odbyciu pierwszego roku aplikacji, drugie po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji. Kolokwium obejmuje materiał będący przedmiotem szkolenia od dnia rozpoczęcia aplikacji do dnia poprzedzającego drugie kolokwium, przy czym aplikanci, którzy zaliczyli z pozytywnym wynikiem pierwsze kolokwium, o którym mowa w ust. 2, drugie kolokwium składają w zakresie ograniczonym do materiału będącego przedmiotem szkolenia prowadzonego po pierwszym kolokwium.

Z powyższych uregulowań wynika więc, moim zdaniem, że dla stwierdzenia, iż aplikant opanował wiedzę z dziedzin prawa z których prowadzone jest szkolenie konieczne jest zaliczenie przez niego z wynikiem pozytywnym obydwu kolokwiów. W przeciwnym razie, w mojej ocenie, zbędny byłby zapis mówiący o możliwości ograniczenia zakresu materiału drugiego kolokwium.

Uchwała z [...] listopada 2011 r. weszła w życie z dniem podjęcia i ma zastosowanie także do aplikantów, którzy rozpoczęli zajęcia seminaryjne po 1 stycznia 2010 r. a więc również do skarżącej.

Należy przy tym wskazać, że przed zmianą dokonaną uchwalą z dnia [...] listopada 2011 r. przepis § 6 ust. 3 Uchwały Krajowej Rady w sprawie programu aplikacji notarialnej Nr [...] z dnia [...] września 2009 r. stanowił wprost Drugie kolokwium aplikant składa po odbyciu co najmniej dwóch lat aplikacji i zaliczeniu z pozytywnym wynikiem pierwszego kolokwium. Dokonana zmiana jest korzystna dla aplikanta gdyż pozwala mu w istocie na zdawanie kolokwium obejmującego materiał pierwszego i drugiego kolokwium dopiero po odbyciu dwóch lat aplikacji. Nie zmienia to jednak faktu, że w zarówno w pierwotnym stanie prawnym jak i po nowelizacji aplikant ma uzyskać wynik pozytywny ze sprawdzaniu wiedzy obejmującego cały materiał będący przedmiotem szkolenia (tj. składający się na obydwa kolokwia).

Analizując powołany na wstępie przepis art. 74 § 2 Prawa o notariacie, zgodnie z którym do egzaminu notarialnego może przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu, należy dojść do przekonania, że przy założeniu, iż mamy do czynienia z racjonalnym ustawodawcą przesłanką otrzymania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej jest jej ukończenie, co oznacza, że aplikant powinien wywiązać się z ciążących na nim obowiązków przewidzianych programem aplikacji, czyli także wykazać się wiedzą (znajomością) materiału objętego kolokwiami.

Na gruncie rozpatrywanej sprawy nie jest sporne , że skarżąca nie zaliczyła kolokwium po drugim roku aplikacji. W tym stanie rzeczy uprawnione było uznanie przez organ, że na dzień wystąpienia z przedmiotowym wnioskiem K. N. nie wywiązała się z ciążących na niej obowiązków przewidzianych programem aplikacji.

Nie można przy tym zgodzić się z argumentacją zakładającą że weryfikacja wiedzy aplikanta notarialnego ma miejsce podczas egzaminu państwowego a zatem sprawdzenie wiedzy zdobytej podczas aplikacji (w postaci zaliczenia kolokwiów) nie ma przesądzającego znaczenia dla rekonstrukcji normy z art. 74 § 2 Prawa o notariacie. Moim zdaniem, jest to zbyt daleko idące uproszczenie.

Do egzaminu notarialnego może bowiem przystąpić osoba, która ukończyła aplikację notarialną i otrzymała zaświadczenie o jej odbyciu oraz osoba, o której mowa w art. 12 § 2 tejże ustawy. Zgodnie np. z art. 12 § 2 pkt 3 p.n., do egzaminu notarialnego składanego przed komisją kwalifikacyjną bez odbycia aplikacji notarialnej mogą przystąpić osoby, które po ukończeniu wyższych studiów prawniczych przez co najmniej 5 lat, w okresie nie dłuższym niż 10 lat przed złożeniem wniosku o dopuszczenie do egzaminu, wykonywały wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane z czynnościami wykonywanymi przez notariusza w kancelarii notarialnej, na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej. W myśl art. 74a § 4 pkt 6 p.n., wyżej wskazane osoby dołączają do wniosku o dopuszczenie do egzaminu notarialnego odpowiednio dokumenty zaświadczające co najmniej 5-letni okres zatrudnienia lub wykonywania wymagających wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związanych z czynnościami wykonywanymi przez notariusza na podstawie umów cywilnoprawnych w kancelarii notarialnej

Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 30 listopada 2011 r. sygn. akt K 1/2010 wskazał m.in. że sformułowanie powyższej normy prawnej znajduje dodatkowe uzasadnienie w wykładni celowościowej, uwzględniającej ratio legis kwestionowanego przepisu, a mianowicie to, żeby osoby przystępujące do egzaminu notarialnego odznaczały się odpowiednią praktyką zawodową równoważną odbyciu aplikacji, dającą rękojmię należytego wykonywania zawodu notariusza (por. sygn. K 30/06).

Tak więc, uwzględniając powyższe, w mojej ocenie, problematyka związana z samym egzaminem notarialnym (jego celem, istotą etc.) powinna pozostać poza rozważaniami związanymi z rozpatrywaną na gruncie niniejszej sprawy kwestią pojmowania terminu "ukończenie aplikacji notarialnej" czy też terminu "odbycie aplikacji notarialnej".

Podobnie, poza rozważaniami musi pozostać kwestia nowelizacji Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości w sprawie organizacji aplikacji notarialnej dokonana Rozporządzeniem z 19 grudnia 2012 r. gdyż Sąd ocenia legalność postanowienia w świetle przepisów obowiązujących w czasie jego wydania.

Przyznając dokumentom urzędowym (spełniającym określone warunki) moc dowodu zupełnego, k.p.a. nie wyłącza możliwości przeprowadzenia dowodu przeciwko treści takiego dokumentu, a więc dopuszcza możliwość wykazania fałszywości zawartego w nim oświadczenia. Zagadnienie odrębne od prawdziwości dokumentu (czyli zgodności jego treści z prawdą) stanowi kwestia jego autentyczności, co nie jest przedmiotem sporu na gruncie niniejszej sprawy, zatem pozostawiam tę kwestię poza rozważaniami.

Z kolei obowiązek wydania przez organ zaświadczenia kształtuje się różnie w zależności od tego czy żądanie osoby zainteresowanej oparte jest na przepisie prawa, czy też nie. W pierwszym przypadku - odnoszącym się do realiów rozpatrywanej sprawy - organ nie może odmówić wydania zaświadczenia choćby nie miał do tego danych w posiadanej przez siebie dokumentacji. Organ będzie wtedy musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym do ustalenia faktów lub stanu prawnego, którego potwierdzenia w formie zaświadczenia domaga się zainteresowany (szerzej patrz: Zbigniew R. Kmiecik "Instytucja zaświadczenia w prawie administracyjnym" Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie- Skłodowskiej, Lublin 2002).

Celem postępowania określonego w art. 218 § 2 k.p.a. jest ustalenie, czy zostały spełnione przesłanki do wydania zaświadczenia w danej kwestii.

W niniejszej sprawie postępowanie wyjaśniające w zakresie koniecznym dla potrzeb przedmiotu sprawy zostało przeprowadzone a wyniki tego postępowania znalazły odzwierciedlenie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Ze względu na to, że skarżąca nie zrealizowała programu aplikacji organ słusznie odmówił K. N. wydania zaświadczenia o odbyciu aplikacji notarialnej, co z kolei uzasadniało oddalenie skargi przez Sąd a nie wydanie wyroku uchylającego zarówno zaskarżoną uchwałę Krajowej Rady Notarialnej jak i utrzymaną nią w mocy uchwałę organu I instancji jak to uczyniono w wyroku z dnia 30 stycznia 2013 r.