Wyrok WSA w Olsztynie, sygn. akt II SA/Ol 1/17
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie
Data orzeczenia: 2017-03-23 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Planowanie przestrzenne
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność uchwały w części, w pozostałej części skargę oddalono
Powołane przepisy: article: art. 4 ust. 1, art. 15 ust. 2 pkt 9
journal: Dz.U. 2015 poz 199
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 91 ust. 1, art. 101 ust. 1
journal: Dz.U. 2016 poz 446
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym
article: art. 6 pkt 1
journal: Dz.U. 2010 nr 102 poz 651
law: Ustawa z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami - tekst jednolity.
article: art. 147 par. 1, art. 190
journal: Dz.U. 2016 poz 718
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak (spr.) Sędziowie sędzia WSA Tadeusz Lipiński sędzia WSA Adam Matuszak Protokolant specjalista Małgorzata Krajewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2017 r. sprawy ze skargi E. B., H. B. na uchwałę Rady Miejskiej z dnia "[...]", nr "[...]" w przedmiocie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego I. stwierdza nieważność uchwały nr "[...]" z dnia "[...]" w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta "[...]", wsi "[...]" i drogi pielgrzymkowej na trasie "[...]" w części zapisu § 365 w stosunku do działki skarżących o numerze "[...]", obręb "[...]", w miejscowości "[...]"; II. w pozostałej części oddala skargę; III. zasądza od Gminy "[...]" na rzecz skarżących kwotę 557 zł (pięćset pięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą nr XXX/170/09 z dnia 21 maja 2009 r. Rada Miejska w Reszlu uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego miasta Reszel, wsi Święta Lipka i drogi pielgrzymkowej na trasie Reszel - Święta Lipka, dalej zwanej: uchwałą dot. planu miejscowego lub planem miejscowym z 21 maja 2009r..

E. i H.B., pismem z dnia 9 kwietnia 2014 r., wezwali Radę Miejską w Reszlu do usunięcia naruszenia prawa poprzez uchylenie powyższej uchwały w całości lub w części dotyczącej § 352 i § 365, i zmianę w tym zakresie załącznika graficznego. Podali, że są właścicielami działki nr [...], położonej we wsi Ś. Uchwała narusza bezpośrednio to prawo przez zmianę i ograniczenie dotychczasowego sposobu użytkowania działki, gdyż zgodnie z § 352 i § 365 uchwały działka znajduje się w liniach rozgraniczających wewnętrzną drogę jezdno - pieszą i drogę dojazdową. Takie przeznaczenie działki uniemożliwia jej zagospodarowanie w dogodny dla siebie sposób i korzystanie z niej z wyłączeniem innych osób. W ocenie skarżących, brak było uzasadnienia dla takiego przeznaczenia ich działki, gdyż wyznaczone drogi oznaczone na rysunku planu symbolami [...] będą służyć wyłącznie wąskiej grupie obywateli. Stwierdzili, że bezpodstawnie przyjęto, iż ich prawo własności ma mniejsze znaczenie niż prawo własności właścicieli działek położonych wzdłuż projektowanej drogi [...], która nie ma charakteru drogi publicznej. Zauważyli, że gmina nie podjęła żadnych działań w celu wybudowania tych dróg. Wywiedli z art. 2 pkt 5 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 6 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz art. 21 Konstytucji RP, że skoro projektowana droga [...] nie stanowi drogi publicznej, to § 365 uchwały nie był podyktowany żadnym celem publicznym, w związku z czym niemożliwe jest wywłaszczenie skarżących z części należącej do nich nieruchomości. Z uwagi na powyższe, ustalenia zawarte w tym przepisie naruszają w sposób istotny przepisy dotyczące ochrony własności. Podnieśli, że z art. 64 i art. 32 ust. 3 Konstytucji RP wynika, iż planowanie przestrzenne w gminie ma poszukiwać rozwiązań, które w optymalny sposób rozwiązują konflikt potrzeb publicznych i potrzeb właścicieli poszczególnych nieruchomości. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, przy tym ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. W ocenie skarżących, żadna z takich przesłanek do ograniczenia ich prawa własności nie zaistniała przy uchwalaniu ww. uchwały, a Rada podejmując uchwałę nadużyła swoich uprawnień w zakresie kształtowania ładu przestrzennego Gminy.

Rada Miejska w Reszlu nie udzieliła odpowiedzi na to wezwanie.

E. i H.B. pismem z 19 maja 2014r. złożyli skargę na uchwałę nr XXX/170/09 z dnia 21 maja 2009r. Rady Miejskiej w Reszlu w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Reszel, wsi Święta Lipka i drogi pielgrzymkowej na trasie Reszel - Święta Lipka. W skardze powtórzyli zarzuty zawarte w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa i wnieśli o stwierdzenie nieważności uchwały nr XXX/170/09 z dnia 21 maja 2009r. w całości lub w części dotyczącej § 352 i § 365 tej uchwały, ewentualnie orzeczenie o niezgodności zaskarżonej uchwały z prawem, w powyższej części.

W odpowiedzi na skargę Rada Miejska wniosła o jej oddalenie jako bezzasadnej. Podano, że organy gminy zostały upoważnione do ingerencji w prawo własności innych podmiotów, w celu ustalenia przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenów położonych na obszarze gminy. Realizując uprawnienie w zakresie władztwa planistycznego, rada gminy działa w granicach przysługującego jej uznania. Podała, że grunt stanowiący własność Gminy, oznaczony jako działka nr [...] i pas działki nr [...] (stanowiący własność skarżących) został przeznaczony w planie na tereny dróg pieszo - jezdnych. Pas terenu o szerokości około 2 m, stanowiący północną część działki m [...], został przeznaczony pod teren drogi publicznej ([...]) ze względu na wymogi związane z klasą techniczną dróg dojazdowych, na podstawie art. 7 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999r. w sprawie warunków, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999r. Nr 43 poz. 430, ze zm.). Rada Gminy nie zgodziła się z zarzutem niezgodności skarżonej uchwały z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP podnosząc, że nie narusza zasady ochrony własności ustalenie w planie miejscowym takiego sposobu zagospodarowania terenu, który nie odpowiada oczekiwaniom i interesom osoby mającej tytuł prawny do nieruchomości, położonej na obszarze objętym planem, w sytuacji gdy plan został przygotowany i uchwalony w trybie i na zasadach określonych w u.p.z.p. Rada Gminy podniosła, że skarżący winni znać stan prawny nieruchomości w chwili ich zakupu, gdyż w dacie zawierania tej transakcji plan był już uchwalony. Skarżony plan nie zmienił podstawowego przeznaczenia działki skarżących, która nadal ma przeznaczenie mieszkalno-usługowe, z skarżącym nie przysługiwałyby uprawnienia z art. 36 u.p.z.p. Nie zgodziła się z zarzutem, że Gmina nie podjęła żadnych czynności, które prowadziłyby do możliwości wybudowania przewidzianych w planie dróg. Podniosła, że Gmina wielokrotnie występowała do stron z propozycją zakupu lub zamiany na większą działkę przedmiotowego pasa gruntu, lecz propozycje te zostały odrzucone przez skarżących. Rada Gminy dodała, że skarżący wystąpili z powództwem do Sądu Rejonowego w G. o wybudowanie przez Gminę muru oporowego na granicy działek nr [...] i nr [...] zabezpieczającego znajdującą się w granicach działki skarżących skarpę, zatem kwestionowanie zapisów planu ma na celu uzyskanie korzystnego dla skarżących rozstrzygnięcia przed sądem cywilnym.

Na rozprawie w dniu 14 października 2014r. pełnomocnik skarżących złożył zaświadczenie Burmistrza, w którym podano, że w Miejscowym planie szczegółowym zagospodarowania przestrzennego wsi Ś., który obowiązywał do 31 grudnia 2003r., działka nr [...] była przeznaczona na cele zabudowy mieszkalno - usługowej. Obecnie nie ma planu miejscowego obejmującego tę działkę i nie przewiduje się zmiany przeznaczenia tej nieruchomości. Stwierdził, że z załącznika planu wynika, iż 8 działek przy drodze [...] ma dojazd do drogi również od drugiej strony. Pełnomocnik organu wyjaśnił, że w dacie wydawania ww. zaświadczenia i zawarcia transakcji przez skarżących zaskarżony plan jeszcze nie obowiązywał, gdyż wszedł w życie w połowie lipca. Stwierdził, że droga [...] jest jedyną drogą stwarzającą możliwość dojazdu do 8 działek, gdyż z drugiej strony jest parking, a od strony drogi są chodniki. Zarząd Dróg nie uzgodnił zjazdu z tych 8 działek. Podano, że droga ta ma obecnie ok. 3 m, Gmina zamierza kupić od skarżących grunt o szerokości ok. 2 m, by w przyszłości powstała tam droga, lecz ww. nie zgadzają się na tę transakcję.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 14 października 2014r., sygn. akt II SA/Ol 664/14 skargę oddalił. W uzasadnieniu wyroku wskazano, iż nie można przyjąć, że ingerencja w prawo własności skarżących nie była uzasadniona. W § 352 pkt 1 uchwały ustalono, że przeznaczenie podstawowe terenu w Ś., oznaczonego na rysunku planu symbolem "[...]", jako teren drogi publicznej, zaś w kolejnych punktach zawarto ustalenia o klasie drogi - przeznaczenie podstawowe droga klasy D (dojazdowa) o przewidzianej zmiennej szerokości pasa drogowego 8,0-10,0m w liniach rozgraniczających, o szerokości jezdni 5,0 m, ustalono lokalizację ścieżki rowerowej na odcinku od skrzyżowania z [...] do ciągu pieszo-rowerowego [...] oraz podano, że część drogi od skrzyżowania z [...] do ciągu pieszo-rowerowego [...] będzie fragmentem głównego ciągu pieszego i rowerowego z R. do Ś. i będzie stanowić całość funkcjonalną z terenami [...]. Z kolei w § 365 pkt 1 uchwały ustalono przeznaczenie podstawowe tego terenu zgodnie z § 5 jako tereny dróg pieszo-jezdnych określono, że szerokość dróg pieszo-jezdnych wynosić będzie 5,0 m.

Odnosząc się do kwestii przeznaczenia na podstawie § 352 uchwały części nieruchomości skarżących pod drogę publiczną ([...]) Sąd stwierdził, że nie budzi wątpliwości, że takie przeznaczenie działki stanowi o przeznaczeniu jej na cel publiczny, gdyż zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. w planie następuje rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Inwestycją celu publicznego zaś jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami. Zgodnie z tym przepisem celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Droga [...] jest planowana jako droga publiczna gminna o klasie D - dojazdowa. Jest to inwestycja celu publicznego, a droga ta jest fragmentem szlaku pielgrzymkowego i międzynarodowego szlaku rowerowego.

Odnośnie drugiego zarzutu kwestionującego przeznaczenie części działki skarżących pod drogę pieszo - jezdną o symbolu [...], Sąd wyjaśnił, że o publicznym charakterze danej inwestycji nie decyduje ilość osób, które będą z niej korzystać, lecz jej powszechna dostępność. Wskazano, że żaden przepis u.p.z.p., ani ustawy o gospodarce nieruchomościami nie uprawnia do twierdzenia, że inwestycja celu publicznego musi służyć ogółowi zbiorowości, przynajmniej na poziomie lokalnym, w znaczeniu bycia zawsze i koniecznie wykorzystywaną przez ten ogół społeczności (wyrok NSA z dnia z dnia 19 kwietnia 2011r., sygn. akt II OSK 1/11). Projektowana droga będzie służyła przede wszystkim mieszkańcom tej ulicy, gdyż nie mają oni innego dostępu do swoich nieruchomości, jednocześnie nie jest wykluczone, że sporadycznie inni mieszkańcy gminy także będą z tej drogi korzystać. Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 1 ustawy o drogach publicznych (dalej: u.d.p.) drogą publiczną jest droga zaliczona na podstawie niniejszej ustawy do jednej z kategorii dróg, z której może korzystać każdy, zgodnie z jej przeznaczeniem, z ograniczeniami i wyjątkami określonymi w tej ustawie lub innych przepisach szczególnych. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ww. ustawy do dróg gminnych zalicza się drogi o znaczeniu lokalnym niezaliczone do innych kategorii, stanowiące uzupełniającą sieć dróg służących miejscowym potrzebom, z wyłączeniem dróg wewnętrznych. Zaliczenie do kategorii dróg gminnych następuje w drodze uchwały rady gminy po zasięgnięciu opinii właściwego zarządu powiatu. Zakwalifikowanie do określonej kategorii dróg gminnych na podstawie stosownej uchwały rady gminy dotyczy dróg już istniejących (zob. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2012r., sygn. akt I OSK 2229/11). Przed podjęciem uchwały o zaliczeniu ulicy do kategorii dróg gminnych, działki, przez które droga gminna ma przebiegać, muszą stanowić własność gminy. W tej sprawie, Gmina czyni dopiero starania o uzyskanie prawa własności spornych gruntów w celu wybudowania na nich dróg. Droga, która nie jest własnością gminy, nie może więc być drogą gminną i z tego powodu nie może być też zaliczona do dróg gminnych w planie miejscowym. Nie oznacza to jednak, że jest ona drogą wewnętrzną i nie stanowi inwestycji celu publicznego. Sądu uznał że fakt, iż Rada Gminy przeznaczyła w planie miejscowym teren na poszerzenie spornych dróg nie powinien być przedmiotem zarzutu. Zasadnym jest, że podejmując rozbudowę drogi Gmina dąży do zrealizowania jej w parametrach wymaganych przepisami prawa, z uwzględnieniem konieczności rozmieszczenia urządzeń infrastruktury technicznej. Skoro projektowany ciąg pieszo - jezdny ([...]) ma mieć w przyszłości charakter drogi publicznej, to już na etapie planowania powinien spełniać co najmniej wymagania określone dla najniższej klasy drogi gminnej. Poszerzanie istniejących dróg publicznych i stworzenie spełniającego warunki techniczne dostępu nieruchomości do drogi publicznej niewątpliwie leży w interesie publicznym.

Od powyższego wyroku E. i H.B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika wnieśli skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w której zarzucili: naruszenie art. 1 ust. 1 pkt 9, art. 2 pkt 5 i art. 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w związku z art. 21, art. 64 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez ich niewłaściwą interpretację i uznanie, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] prawa własności skarżących, a ingerencja Gminy w prawo własności skarżących znalazła uzasadnienie w interesie publicznym; naruszenie art. 1 Protokołu Dodatkowego do Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności poprzez jego niewłaściwa interpretację i uznanie, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] prawa własności skarżących; naruszenie art. 140 kc poprzez jego niewłaściwą interpretację i uznanie, że istniały racjonalne przesłanki do ograniczenia w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego [...] prawa własności skarżących oraz naruszenie art. 77 kpa poprzez nierozpatrzenie w sposób wyczerpujący całego zebranego w sprawie materiału dowodowego, a przez to nieuzasadnione przyjęcie, że z drogi pieszo-jezdnej o symbolu [...] będzie korzystała nieograniczona liczba osób oraz niczym nie poparte twierdzenie, że właściciele działek położonych wzdłuż wskazanej drogi nie mają obecnie dostępu do swoich działek i istnieje interes społeczny aby im ten dostęp zapewnić poprzez wskazaną drogę. Wskazując na te zarzuty wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Gminy Reszel na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej pełnomocnik opisała dotychczasowy stan sprawy, koncentrując uzasadnienie skargi kasacyjnej w odniesieniu do projektowanej drogi [...] i podkreślając, że projektowana droga nie stanowi drogi publicznej i nie może zostać zaliczona do dróg gminnych w planie miejscowym.

Wyrokiem z 28 października 2016r. (sygn. akt II OSK 165/15) Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Olsztynie. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że stosownie do art. 183 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Stwierdzono, że należy podzielić zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz art. 140 kc i art. 64 Konstytucji RP.

Przedstawiając główne motywy rozstrzygnięcia zaznaczono, że w kompetencji do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego wyraża się samodzielność samorządu terytorialnego w rozwiązywaniu lokalnych zagadnień dotyczących zachowania ładu przestrzennego, gospodarki nieruchomościami, ochrony środowiska i przyrody oraz gospodarki wodnej, o których mowa w art. 7 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2013r., poz. 594). Wyłączna kompetencja gminy do planowania miejscowego wyraża się w samodzielnym kształtowaniu sposobu zagospodarowania obszaru podlegającego jej władztwu planistycznemu, pod warunkiem działania w granicach i na podstawie prawa i nie nadużywania tego władztwa. NSA podkreślił, iż oczywistym pozostaje, że plan zagospodarowania przestrzennego może wkraczać w sferę wykonywania prawa własności (art. 140 kc). Ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego zawierają ograniczenia w zakresie władztwa nad gruntem. Samodzielność planistyczna gminy nie oznacza jednak nieskrępowanej władzy gminy w tym zakresie. Władza ta doznaje ograniczeń przewidzianych prawem. Wprawdzie przepis art. 1 ust. 2 pkt 1 i 9 u.p.z.p. przewiduje, że w zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury oraz potrzeby interesu publicznego, lecz nakazuje także uwzględniać prawo własności - art. 1 ust. 2 pkt 7. Z zapisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym jednoznacznie wynika, że "interes publiczny" nie uzyskał prymatu pierwszeństwa w odniesieniu do interesu jednostki. NSA wyjaśnił zasadę równości wobec prawa podkreślając, że jej realizacja wymaga wyważenia wszystkich interesów jakie występują w danej sprawie. Obowiązek rozważnego wyważenia interesów indywidualnych i interesu gminy łączy się nierozerwalnie z nakazem rzetelnego i wszechstronnego wyjaśnienia i rozważenia okoliczności sprawy i wydania rozstrzygnięcia w zgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. Zaznaczono, że ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca prawo własności, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności.

Przenosząc te rozważania na grunt rzeczonej sprawy NSA zastrzegł, że wobec związania zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej, które dotyczą jedynie projektowanej drogi o symbolu [...], wyłącznie w tym zakresie będzie przebiegała kontrola Sądu. Wyjaśniono, że uzasadnienie Sądu I instancji dotyczące projektowania drogi o symbolu [...] (§ 365 zaskarżonej uchwały) zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska - w świetle przeznaczenia działki skarżących. Stwierdzono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie odniósł się w dostateczny sposób do argumentów stron. Stwierdzono również, że nie rozważono należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez plan miejscowy. Nie rozważono, czy przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod teren dróg pieszo - jezdnych mieści się w pojęciu celu publicznego. NSA wskazał dalej, że nie rozważono czy okoliczność, iż na skutek uchwalenia planu nieruchomość skarżących została objęta zmianami "z dwóch stron" - pod teren drogi publicznej ([...]) i pod teren dróg pieszo - jezdnych ([...])., czy skarżący nie zostali całkowicie pozbawieni możliwości budowy nowego budynku czy też przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy budynku istniejącego oraz czy nie ogranicza to praw skarżących w sposób nadmierny, czy nie pozbawia skarżących możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego mu prawa własności. NSA zaznaczył, że bez należytej oceny powyższych kwestii stanowisko Sądu I instancji, iż uchwała nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, bowiem skarżącym nadal przysługują wszystkie atrybuty prawa własności, nosi znamiona dowolności.

Po przekazaniu akt sprawy, WSA w Olsztynie przeprowadził w dniu 31 stycznia 2017r. rozprawę, podczas której pełnomocnik skarżących podtrzymał wnioski zawarte w skardze oraz podał, że poszerzenie drogi o symbolu [...] może naruszyć konstrukcję budynku znajdującego się na nieruchomości mocodawców, graniczącej z terenem planowanej drogi. Jako przyczynę zagrożenia wskazał skarpę przebiegającą w granicy ich działki oraz działki gminnej. Podał, że specyficzne ukształtowanie działki i skarżących sąsiadującej z działką gminną dla której przeznaczeniem jest ciąg pieszo-jezdny, będzie skutkowało naruszeniem stabilności ich budynku. Budynek mieszkalny obecnie zlokalizowany jest w odległości 5m od granicy działki, zaś po przesunięciu tej granicy pod ciąg pieszo-jezdny odległość ta zmniejszy się jedynie do 3 metrów. Wskazał, że od drugiej strony budynek mieszkalny położony jest w odległości 6m. od granicy działki. Zapisy skarżonego planu w zakresie ciągu pieszo-jezdnego mogą skutkować, w ocenie skarżących, naruszeniem stabilności ich budynku, jak również brakiem możliwości zagospodarowania działki. Skarżący H.B. wyjaśnił, że po nabyciu nieruchomości wielokrotnie występowali do Burmistrza o zabezpieczenie skarpy murem oporowym oraz o porozumienie w zakresie przekazania przez nich terenu około 1,5m dla poszerzenia tej drogi w zamian za grunt znajdujący się na tyłach ich działki.

Pełnomocnik organu (Gminy Reszel) poparł stanowisko zawarte w odpowiedzi na skargę i wnosił o jej oddalenie, gdyż nie doszło przy uchwalaniu planu miejscowego do przekroczenia władztwa planistycznego gminy. Wyjaśniał, że z uwagi na położenie nieruchomości zagospodarowanych jako obiekty handlowo-usługowe o symbolu [...] położone przy drodze wojewódzkiej oznaczonej jako [...] nie ma możliwości zaprojektowania dojazdu do wskazanych obiektów poza wytyczonym ciągiem pieszo-jezdnym o symbolu [...]. Stwierdził, że zrealizowanie żądania skarżących dotyczącego posadowienia muru oporowego celem zapewnienia stabilności skarpy na granicy działek geodezyjnych [...] skutkowało by tym, że mur oporowy przebiegałby po środku ciągu pieszo- jezdnego w odległości 2m. od obiektów handlowo-usługowych zlokalizowanych na terenie o symbolu [...]. W kwestii osuwania się skarpy, pełnomocnik wyjaśniał, że w momencie projektowania ciągu pieszo-jezdnego [...] projektanci będą zobligowani do przygotowania projektu zabezpieczającego interes nieruchomości sąsiadujących, w tym zabezpieczenia skarpy. Podawał przy tym, że mimo wprowadzenia ograniczeń na działce [...] właściciele nadal mogą gospodarować zgodnie z zapisami planu. Odpowiadając na pytanie Sądu, czy Gmina w trakcie procedury planistycznej rozważała możliwość dojazdu do nieruchomości oznaczonych symbolem [...] jako równoległego do drogi wojewódzkiej [...] z wjazdem od drogi [...] skoro obiekty handlowe znajdują się w pewnej odległości od granicy drogi wojewódzkiej, pełnomocnik wyjaśnił, że nie rozważano takiej możliwości, gdyż ostatnie pawilony są zbliżone do granicy drogi wojewódzkiej w tak małej odległości, że nie byłby możliwy do nich dojazd.

Skarżący zgłosili, że kwestionują stanowisko pełnomocnika Gminy, gdyż deklarowali przekazanie 1,5m. terenu w zamian za budowę muru oporowego. Jednocześnie wnioskowali o odroczenie rozprawy by możliwe było uzyskanie stanowiska Burmistrza i porozumienia z gminą. Pełnomocnik Gminy deklarował, że możliwa jest próba porozumienia ze skarżącymi.

Sąd postanowił odroczyć rozprawę i zobowiązać strony by w terminie 30 dni od dnia rozprawy poinformowały o wynikach podjętych negocjacji dotyczących gruntów wchodzących w skład ciągu pieszo jezdnego.

Pismem z dnia 1 marca 2017r. pełnomocnik organu poinformował że strony nie doszły do porozumienia. Jednocześnie wskazano, że organ podtrzymuje swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie i wnosi o oddalenia w całości skargi jako bezzasadnej.

Na rozprawie w dniu 23 marca 2017r. pełnomocnik skarżących przedłożył do akt sprawy kopię opinii technicznej skarpy oraz sześć zdjęć obrazujących obecną sytuację i wygląd spornej działki. Pełnomocnik organu złożył do akt sprawy kserokopię aktu notarialnego z dnia 2 lipca 2009r. dotyczącego sprzedaży nieruchomości stanowiącej własność skarżących.

Podczas rozprawy pełnomocnik skarżących podtrzymał stanowisko wyrażone w skardze. Stwierdził, że nie doszło do porozumienia między stronami, ponieważ podczas spotkania Burmistrz nie był w stanie określić w jakim czasie zostanie wyznaczony i zbudowany ciąg pieszo-jezdny oraz zabezpieczona skarpa. Wskazał on również, że budynki z którymi komunikację ma zapewnić ciąg pieszo-jezdny powstały w 1994r. Wznoszące je osoby znały stan istniejący w terenie i możliwości dojazdu do nieruchomości. Nadto zabudowy tej dokonały w warunkach samowoli budowlanej. Pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko i wniósł o oddalenie skargi. Wyjaśnił, że zapisy skarżonego planu wprawdzie naruszają prawo własności skarżących, ale naruszenie to mieści się w granicach proporcjonalności, która przy projektowaniu planu była zachowana i przestrzegana. Takie rozwiązanie należało przyjąć aby zapewnić bezpieczeństwo komunikacji działek oznaczonych symbolem [...]. Ze zdjęć przedłożonych na rozprawie wynika, że nie ma możliwości zlokalizowania drogi, gdyż konieczne będzie jej poszerzenie, aby umożliwić dostęp służb komunalnych i ratowniczych. Wskazał, że skarżącym znana była lokalizacja działki, jej wady i zalety, między innymi to, iż na działce jest skarpa. Wskazał, że odcinek drogi, który skarżący zamierzali przekazać na rzecz gminy sprawi, że droga będzie prowadzić zygzakiem. Pełnomocnik skarżących odnosząc się do powyższych twierdzeń wyjaśnił, że skarżący byli skłonni oddać na rzecz gminy teren umożliwiający wyprostowanie drogi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje:

Skarga zasługuje w części na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 1066, ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej (§ 1). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2).

Zakres kontroli administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej - art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2016r. poz. 718, ze zm.) dalej jako: p.p.s.a.

Zgodnie z art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 446) dalej: u.sg., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne.

Stosownie do art. 190 p.p.s.a. Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Artykuł ten znajduje zastosowanie, gdy doszło do orzeczenia, o którym mowa w art. 185 § 1 p.p.s.a., a mianowicie, gdy zaszła konieczność ponownego rozpoznania sprawy przez wojewódzki sąd administracyjny. Taka sytuacja ma miejsce w rozpoznawanej sprawie. Sąd I instancji rozpoznający sprawę ponownie nie może dokonać interpretacji przepisów w sposób odmienny niż wynikająca z orzeczenia wydanego w wyniku rozpoznania skargi kasacyjnej, nie może też ocenić prawidłowości rozstrzygnięcia sądu odwoławczego (por. wyrok NSA z dnia 12 października 2010r., sygn. akt II GSK 808/09, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: CBOSA). Związanie wykładnią prawną dotyczy zarówno sądu rozpoznającego sprawę ponownie, jak również organu administracyjnego, do czasu ostatecznego rozstrzygnięcia, chyba że nastąpi zmiana stanu prawnego, powodująca, że pogląd prawny NSA staje się nieaktualny.

Wobec powyższego w tej sprawie Sąd nie mógł jej rozpoznawać w granicach zakreślonych art. 134 i art. 135 p.p.s.a. z pominięciem oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu NSA. Odmienne stanowisko Sądu stanowiłoby naruszenie art. 190 p.p.s.a., które to naruszenie mogłoby mieć wpływy na wynik sprawy, skutkujące uchyleniem wyroku w przypadku jego zaskarżenia skargą kasacyjną.

W rzeczonej sprawie w wyroku z dnia 28 października 2016r. sygn. II OSK 165/15 Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) uchylił wyrok WSA w Olsztynie z dnia 24 października 2014r. sygn. II SA/Ol 664/14 i przekazał sprawę temu sądowi do ponownego rozpoznania wskazując w motywach uzasadnienia jednoznacznie, że zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej dotyczą tylko projektowanej drogi [...] i tylko w tym zakresie rzeczą Sądu ponownie rozpoznającego sprawę będzie dokonanie oceny planu miejscowego z wyłączeniem §352 skarżonej uchwały, który nie został objęty skargą kasacyjną.

Wobec tego jedynie w celu porządkowym należy wskazać, iż zarzut skarżących dotyczący naruszenia ich prawa własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], położonej we wsi Ś. zapisem § 352 planu miejscowego z 21 maja 2009r., w którym ustalono przeznaczenie terenu oznaczonego na rysunku planu symbolem "[...]" jako teren drogi publicznej, nie skutkuje ingerencją w ich prawo własności w sposób nie znajdujący uzasadnienia z uwagi na cel przeznaczenia części tej nieruchomości pod drogę publiczną. Jak bowiem wskazano w wyroku Sądu I instancji z 24 października 2014r. sygn. II SA/Ol 664/14 nie budzi wątpliwości, że takie przeznaczenie działki stanowi o przeznaczeniu jej na cel publiczny. Zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 1999, ze zm) dalej: u.p.z.p. w planie następuje rozmieszczenie inwestycji celu publicznego. Inwestycją celu publicznego jest działanie o znaczeniu lokalnym (gminnym) i ponadlokalnym (powiatowym, wojewódzkim i krajowym), a także krajowym (obejmującym również inwestycje międzynarodowe i ponadregionalne), bez względu na status podmiotu podejmującego te działania oraz źródła ich finansowania, stanowiące realizację celów, o których mowa w art. 6 ustawy z 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. Nr 102, poz. 651, ze zm.). Zgodnie z art. 6 pkt 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami celem publicznym jest m.in. wydzielenie gruntów pod drogi publiczne. Droga [...] jest planowana jako droga publiczna gminna o klasie D - dojazdowa. Zdaniem Sądu inwestycja ta jest inwestycją celu publicznego, a droga ta jest fragmentem szlaku pielgrzymkowego i międzynarodowego szlaku rowerowego. Dla dokonanej oceny nie ma znaczenia okoliczność podnoszona w skardze, że do chwili jej wniesienia nie została jeszcze ta droga zmodernizowana.

Odnośnie zaś wskazań zawartych w wyroku NSA z dnia 28 października 2016r. sygn. II OSK 165/15, należy przypomnieć, że zarzucono w nim, iż uzasadnienie Sądu I instancji dotyczące projektowanej drogi o symbolu [...] (§ 365 zaskarżonej uchwały) zawiera ogólnikowe i lakoniczne stwierdzenia, z których trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska - w świetle przeznaczenia działki skarżących. Stwierdzono, że Sąd I instancji w uzasadnieniu skarżonego wyroku nie odniósł się w dostateczny sposób do argumentów stron. Stwierdzono również, że nie rozważono należycie okoliczności, które mają wpływ na ocenę zakresu ograniczeń wprowadzonych przez plan miejscowy. Nie rozważono, czy przeznaczenie części nieruchomości skarżących pod teren dróg pieszo-jezdnych mieści się w pojęciu celu publicznego. NSA wskazał dalej, że nie rozważono czy okoliczność, iż na skutek uchwalenia planu nieruchomość skarżących została objęta zmianami "z dwóch stron" - pod teren drogi publicznej ([...]) i pod teren dróg pieszo - jezdnych ([...])., czy skarżący nie zostali całkowicie pozbawieni możliwości budowy nowego budynku czy też przebudowy, rozbudowy, nadbudowy i odbudowy budynku istniejącego oraz czy nie ogranicza to praw skarżących w sposób nadmierny, czy nie pozbawia skarżących możliwości działań w sposób niweczący istotę przysługującego mu prawa własności. NSA zaznaczył, że bez należytej oceny powyższych kwestii stanowisko Sądu I instancji, iż uchwała nie prowadzi do naruszenia istoty prawa własności, bowiem skarżącym nadal przysługują wszystkie atrybuty prawa własności, nosi znamiona dowolności.

Przystępując do ponownego rozpoznania skargi w kwestii zarzutu dot. zapisu § 365 planu miejscowego wyjaśnić należy, że w stanowieniu aktów prawa miejscowego organy samorządu terytorialnego związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Akty te są aktami o charakterze podustawowym, a zatem są stanowione na podstawie upoważnień ustawowych, nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe, czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, a także powtarzać kwestii uregulowanych w aktach prawnych hierarchicznie wyższych. W doktrynie występuje przekonanie, że prawo miejscowe ma charakter wyłącznie wykonawczy w stosunku do ustaw. W Konstytucji RP nie ma bowiem delegacji prawotwórczych dla organów samorządowych. Trafna więc jest teza, że samorząd terytorialny nie posiada pozycji autonomicznej, lecz jest jedynie formą zdecentralizowanej administracji (zob. W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s. 84).

Akt prawa miejscowego jest zgodny z prawem, jeżeli jest zgodny z powszechnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego i przepisami prawa procesowego. Stwierdzenie jego nieważności przez Sąd, następuje tylko w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia prawa - art. 147 § 1 ustawy p.p.s.a.

Skarżący posiadają interes prawny w zaskarżeniu zapisu § 365 uchwały w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, iż stroną w postępowaniu wszczętym na jego podstawie może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia planu. Źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest norma prawa materialnego. Przez interes prawny, rozumie się przyznany przepisami prawa materialnego zakres uprawnień podmiotu, kształtujący jego pozycję prawną. Naruszenie tego interesu następuje, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Postanowienia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jako przepisy prawa miejscowego, stanowią źródło norm, które mogą modyfikować dopuszczalne sposoby korzystania przez właściciela (użytkownika wieczystego) z nieruchomości. Skarżącym przysługuje prawo własności działki o nr [...], położonej we wsi Ś. na obszarze objętym planem. Podejmując zaskarżoną uchwałę Rada Gminy niewątpliwie wpłynęła na zakres uprawnień skarżących do korzystania z nieruchomości, tym bardziej, że wyłączyła z możliwości zabudowy część działki, północną część graniczącą z ulicą oznaczoną symbolem [...] przeznaczoną jako teren drogi publicznej, projektowanej drogi klasy D o określonych parametrach oraz od strony zachodniej, graniczącej z działką nr [...], uniemożliwiając zagospodarowanie nieruchomości wobec przeznaczenia jej części na ciąg pieszo-jezdny oznaczony symbolem [...], co znacznie ograniczyło możliwości inwestycyjne. Skarżący są zatem uprawnieni do kwestionowania skarżonej uchwały. Stwierdzenie naruszenie interesu prawnego skarżących otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi.

Odnosząc się do zarzutów skargi, jak również mając na uwadze ocenę prawną wyrażoną w wyroku przez NSA, zważyć należy, że własność nie jest prawem absolutnym. Prawo własności doznaje bowiem szeregu ograniczeń dopuszczonych tak przez Konstytucję RP, jak i art. 140 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964r. Kodeks cywilny (tj. Dz. U. z 2016r. poz. 380, ze zm.) dalej: "k.c.". Konstytucja RP w art. 64 ust. 3 stanowi, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi, iż ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanowione tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób, zaś ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia, a ograniczenia te winny być dokonane wyłącznie w formie ustawy. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniła gminy do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Stosownie do art. 6 ust. 1 tej ustawy ustalenia planu miejscowego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości, a zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 9 ustawy w planie miejscowym rada winna obowiązkowo określić szczególne warunki zagospodarowania terenów oraz ograniczenia w ich użytkowaniu, w tym zakaz zabudowy. Oznacza to, że ograniczenia wykonywania prawa własności wynikające z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym w zakresie braku możliwości zabudowy, mają swe źródło w ustawie, a zatem są prawnie dopuszczalne. Jednakże ingerencja gminy poprzez działania planistyczne w sferę prawną podmiotu, naruszająca atrybuty właścicielskie, dla swej legalności wymaga bezwzględnie wykazania, że gmina stanowiąc w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego o przeznaczeniu terenu i sposobie jego zagospodarowania nie nadużyła władztwa planistycznego. Powinno to nastąpić w uzasadnieniu uchwały w sprawie miejscowego planu, wyjaśniającym przesłanki, którymi gmina kierowała się przyjmując konkretne rozwiązania planistyczne, wpływające na sposób wykonywania prawa własności przez dysponenta prawa. Uzasadnienie uchwały winno zawierać argumentację pozwalającą uznać, że gmina dołożyła należytej staranności w przestrzeganiu zasad obowiązujących przy podejmowaniu działań planistycznych, w tym rozważyła inne warianty zrealizowania zamierzenia planistycznego w ramach przyjętej koncepcji, albo że przyjęte rozwiązanie planistyczne, mimo konieczności dokonania ingerencji w sferę prawa własności, jest jedynym możliwym w danych warunkach. W rzeczonej sprawie zaskarżona uchwała nie zawiera takiego stwierdzenia, dlatego trudno wyprowadzić wniosek o dokonaniu stosownych ustaleń, wyważeniu spornych interesów i należytym uzasadnieniu zajętego stanowiska.

Generalnie regulowaniu sposobu zagospodarowania przestrzennego służą różne mechanizmy. Na znaczenie uzasadnienia wyboru danego mechanizmu zwrócił uwagę Naczelnego Sądu Administracyjnego w wyroku z dnia 1 grudnia 2009r., w sprawie o sygn. akt II OSK 1431/09 podkreślając, że wprowadzenie w planie miejscowym ograniczeń w zakresie wykonywania prawa własności wymaga od gminy szczególnej rozwagi i właśnie uzasadnienia. Brak w tym zakresie utrudnia właścicielom nieruchomości objętych planem ocenę racjonalności i zasadności wprowadzonych rozwiązań prawnych dotyczących ograniczenia ich prawa własności, pozbawiając wpływu na rozwiązania planistyczne. Gmina dokonując ingerencji w sferę prywatnych interesów właścicieli powinna kierować się zasadą proporcjonalności, która wyraża zakaz nadmiernej w stosunku do chronionej wartości ingerencji w sferę praw i wolności jednostki. Brak wykazania w uzasadnieniu uchwały, iż zmiana przeznaczenia części działki skarżących ma optymalny charakter, uzasadnia stanowisko o naruszeniu zasady proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP) i zasady równości (art. 32 Konstytucji RP) oraz przekroczeniu władztwa planistycznego (art. 3 ust. 1 i art. 6 ust. 1 u.p.z.p.).

Przenosząc te rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy pozostaje wyjaśnić, że nie zasługuje na uwzględnienie podnoszony przez Gminę w toku postępowania sądowoadministracyjnego zarzut, iż skarżący dokonując nabycia działki o nr [...] obręb [...] we wsi Ś. w dniu [...] winni znać stan zagospodarowania tej nieruchomości, jak również jej przeznaczenie w planie miejscowym, gdyż w tej dacie został już uchwalony, dnia 21 maja 2009r., skarżony plan miejscowy. Wyjaśnić pozostaje, że w dacie dokonania zakupu ww. nieruchomości zabudowanej domem jednorodzinnym oraz budynkiem gospodarczym z zaświadczenia Urzędu Gminy z [...] przedstawionego przy sporządzonym akcie notarialnym nabycia nieruchomości wskazano, że działka nr [...] położona w obrębie Ś. gm. R. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, który obowiązywał do 31 grudnia 2003r. była przeznaczona na cele zabudowy mieszkalno - usługowej, oraz że na wymienionym terenie brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skoro zatem w dacie nabycia nieruchomości przez skarżących nie został jeszcze opublikowany uchwalony plan miejscowy to nie można zarzucać skarżącym, iż posiadali wiedzę co do zapisów tego planu w dacie nabycia nieruchomości. Poza tym nawet, gdyż skarżący posiadali taką wiedzę to w żaden sposób okoliczność ta nie miałaby wpływu na ich uprawnienie do kwestionowania zapisu planu w zakresie objęcia ich działki, wschodniej części graniczącej z działką [...], terenem o symbolu [...] z przeznaczeniem na ciąg pieszo- jezdny.

W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do zapisu § 365 pkt 1 uchwały dotyczącego terenu o symbolu [...] ustalono przeznaczenie podstawowe tego terenu zgodnie z § 5 jako tereny dróg pieszo-jezdnych, zaś w pkt 2 określono, że projektowana szerokość dróg pieszo-jezdnych wynosić będzie 5,0 m. Z ustaleń dokonanych w toku postępowania sądowoadministracyjnego wynika, że teren o symbolu [...] przylega z jednej strony do działki skarżących obejmując swoim zakresem część tej działki o szerokości ok. 2 m na całej jej długości, zaś z drugiej strony przylega do 8 obiektów handlowo-usługowych zlokalizowanych na terenie o symbolu [...], które tylko od tej strony mogą mieć zapewniony prawidłowy dojazd do swoich nieruchomości. Ustalono także, że od strony drogi publicznej wojewódzkiej o symbolu [...] zarządca drogi w toku procedury planistycznej odmówił uzgodnienia zjazdu z tej drogi do obiektów handlowo-usługowych zlokalizowanych na terenie o symbolu [...]. Natomiast rozważany dojazd z działki o nr [...] umożliwiałby jedynie skomunikowanie skrajnej działki sąsiadującej z tą nieruchomością, zaś pozostałe działki na tym terenie nadal nie posiadałyby dostępu do urządzonej drogi poprzez ciąg pieszo - jezdny. Ustalono także, iż na działce skarżących w odległości 5 m od granicy z działką nr [...] zlokalizowany jest budynek mieszkalny, przy czym granicę pomiędzy działkami stanowi osuwająca się skarpa. Skarżący konsekwentnie podczas rozprawy w dniu 31 stycznia 2017r. podnieśli, że przesunięcie tej granicy stosownie do zapisów planu i wykonanie ciągu pieszo-jezdnego spowoduje, że ich budynek zlokalizowany zostanie w odległości jedynie 3 m od osuwającej się skarpy, co zagraża stabilności budynku, oraz uniemożliwia przeprowadzenie jakichkolwiek prac związanych z rozbudową czy modernizacją budynku. Na rozprawie w dniu 23 marca 2017r. skarżący dodatkowo przedłożyli opinię techniczną dotyczącą skarpy pomiędzy działkami nr [...] i nr [...] we wsi Ś., która potwierdza fakt ciągłego osuwania się skarpy w kierunku projektowanego ciągu pieszo-jezdnego.

Ustalono nadto, że działka skarżących zlokalizowana jest na terenie oznaczonych symbolem [...] (§ 311 planu), dla którego przeznaczenie podstawowe to teren mieszkaniowo-usługowy (ust. 1), ustalono w ramach przeznaczenia podstawowego zachowanie istniejącej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i gospodarczej z zapleczem ( ust. 2), ustalono zakaz budowy nowych budynków mieszkalnych (ust. 5), zezwolono na rozbiórkę, przebudowę, rozbudowę, nadbudowę istniejącej zabudowy oraz budowę nowej, zgodnie z ustaleniami ustępów 7, 8, 10 i 11 (ust. 6), w których to kolejnych ustępach określone zostały powierzchnie zabudowy, wraz z powierzchnią biologicznie czynną, nieprzekraczalne linie zabudowy zgodne z załącznikiem nr 1 do uchwały oraz parametry budynków mieszkalnych, co do ich wysokości, poziomu posadowienia parteru, kształtu dachu, głównej kalenicy oraz pokrycia dachu. Z powyższych zapisów należy zatem wywieść, że wprawdzie przewidziana została na działce skarżących możliwość rozbudowy istniejącej zabudowy, jednakże fakt zbliżenia terenu przeznaczonego na ciąg pieszo-jezdny ([...]) do ścian budynku mieszkalnego na odległość 3m wprowadza znaczne ograniczenia w zagospodarowaniu działki z uwagi na konieczność zachowania wymogów dotyczących spełnienia odległości od granicy z działką w przypadku budynku ze ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi od granicy, która winna być zachowana w odległości 4 m stosownie do § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowania (tj. Dz. U. z 2015r. poz. 1422). Tymczasem z załączonej dokumentacji fotograficznej wynika, że w budynku mieszkalnym stron od strony granicy z projektowanym ciągiem pieszo-jezdnym w ścianie szczytowej zlokalizowane są okna, co oznacza, że wobec przeznaczenia części ich nieruchomości pod ciąg pieszo-jezdny nie będzie już możliwości na takie zlokalizowanie otworów okiennych w budynku przy jego zainwestowaniu i rozbudowie wobec skarżonego zapisu planu.

Wskazać pozostaje także, iż projektowany ciąg pieszo-jezdny o symbolu [...] zaprojektowano jako drogę dojazdową do 8 nieruchomości, gdyż obecnie dojazd ten odbywa się nieurządzoną drogą wewnętrzną o szerokości 3 m. Poszerzenie tej drogi ma nastąpić kosztem nieruchomości skarżących do szerokości 5 m, jednak w tym wypadku argument, iż właściciele obiektów handlowo-usługowych zlokalizowanych przy tym ciągu nie posiadają dojazdu do nieruchomości nie do końca może znajdować uzasadnienie, skoro właściciele tych nieruchomości, jak podniesiono na rozprawie (23 marca 2017r.), w 1994r. w warunkach samowoli budowlanej dokonali zabudowy swoich nieruchomości i znali wówczas warunki dojazdu do nich. Wobec tego nie można obecnie podnosić okoliczności, że ograniczenie prawa własności skarżących jest uzasadnione, gdyż część ich nieruchomości została przeznaczona na potrzebę zaspokojenia dojazdu do działek sąsiadujących, skoro właściciele tych nieruchomości dokonując samowoli budowalnej faktycznie winni liczyć się z ograniczeniami na tym terenie w zakresie bezpośredniego dojazdu do ich działek.

Reasumując, wobec konieczności rozważenia, czy Gmina uchwalając plan miejscowy w zakwestionowanym zakresie - § 365 w odniesieniu do działki nr [...] w miejscowości Ś. przekroczyła posiadane władztwo planistyczne poprzez brak wyważenia interesu publicznego z interesami prywatnymi, uwzględnienia aspektu racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności, stwierdzono, że we wskazanym zakresie doszło do przekroczenia władztwa planistycznego Gminy. W tej sprawie wbrew wyżej wskazanym zaleceniom, przy uchwalaniu planu Gmina uznała interes właścicieli nieruchomości zlokalizowanych przy ciągu pieszo-jezdnym nad interesem skarżących, którzy w wyniku takiego działania w sposób przekraczający zrównoważony rozwój i możliwości zagospodarowania swojej działki, w efekcie zajęcia jej części pod ciąg, zostali znacząco ograniczeni w wykonywaniu prawa własności - zagospodarowaniu działki, a nadto takie przeznaczenie ich działki może skutkować z uwagi na specyficzne warunki gruntowe naruszeniem stabilności budynku mieszkalnego wobec znacznego zbliżenie skarpy stanowiącej granicę pomiędzy nieruchomością Gminy i skarżących.

W tym stanie rzeczy, wobec zaleceń NSA wyrażonych w wyroku z dnia 28 października 2016r., Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi orzekł, jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 200 i art. 205 § 1 powołanej ustawy, przy czym zwrot kosztów postępowania obejmuje zwrot uiszczonego wpisu oraz kosztów postepowania prowadzonego przez radcę prawnego.