Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 2757/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-02-28 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6014 Rozbiórka budowli lub innego obiektu budowlanego, dokonanie oceny stanu technicznego obiektu, doprowadzenie obiektu do s
659
Hasła tematyczne: Przewlekłość postępowania
Skarżony organ: Inspektor Nadzoru Budowlanego
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny
Powołane przepisy: article: art.16, art. 5 pkt 3, art. 6 pkt 8
journal: Dz.U. 2011 nr 34 poz 173
law: Ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa
article: art. 141 § 4. art. 149 § 1
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 28 lutego 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz /spr./ sędzia del. WSA Grzegorz Czerwiński Protokolant starszy asystent sędziego Dominika Człapińska po rozpoznaniu w dniu 28 lutego 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 14 sierpnia 2013 r. sygn. akt II SAB/Kr 86/13 w sprawie ze skargi T. M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. – Powiat Grodzki 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania, 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 14 sierpnia 2013 r., sygn. akt II SAB/Kr 86/13 po rozpoznaniu skargi T. M. na przewlekłość postępowania Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki stwierdził, że postępowanie w sprawie zakończonej decyzją z dnia [...] maja 2013 r. znak: [...] prowadzone było przewlekle, a przewlekłość miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt I), wymierzył Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego w K.-Powiat Grodzki grzywnę w kwocie 5 000 zł (pkt II), w pozostałym zakresie postępowanie sądowe umorzył (pkt III).

W obszernym uzasadnieniu Sąd I instancji opisał poszczególne czynności podejmowane przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, wskazując na nieprawidłowości, które w ocenie Sądu miały miejsce przy ich przeprowadzaniu, a które to uchybienia doprowadziły do braku zachowania terminów na ich dokonanie.

Sąd wskazał, że postępowanie prowadzone było od 2004 r. bez koncepcji rozstrzygnięcia sprawy, organ nie wykonywał w sprawie czynności w sposób rytmiczny, wielokrotnie pozostawał w kilkumiesięcznej bezczynności, niezasadnie zawieszał postępowanie, biernie oczekiwał na wykonanie czynności przez prokuraturę i Sąd, nie reagował na skargi T. M. składane na bezczynność organu i przewlekłe prowadzenie sprawy, nie analizował składanych dokumentów, nie dążył do koncentracji materiału dowodowego, a czynności, jakie wykonywał były nieefektywne. Sąd stwierdził, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego pogubił się w ocenie niezwykle obszernego, ale niewystarczającego dla wydania prawidłowej decyzji, materiału dowodowego. Treść nakładanych na inwestora obowiązków wskazuje, że organ uchylał się od samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów, przerzucając wykonanie tych obowiązków na autorów żądanych ekspertyz technicznych.

W ocenie Sądu nie do zaakceptowania jest bezustanne przedłużanie przez organ terminów do rozstrzygnięcia sprawy. Formalne realizowanie obowiązku informowania o przyczynach niezałatwienia sprawy w terminie wraz ze wskazaniem nowego terminu załatwienia sprawy nie jest wystarczające dla uwolnienia się przez organ od zarzutu, że pozostaje on w bezczynności i postępowanie prowadzi przewlekłe.

Sąd wskazał, że już od 2006/2007 r., kiedy to prawomocnie zostały wyeliminowane z obrotu prawnego decyzje o pozwoleniu na budowę, organ winien prawidłowo nakierunkować postępowanie dowodowe.

W ocenie Sądu, wskazane uchybienia powodują, że pasywność organu polegającą na długotrwałym i bez widocznego końca przesuwaniu terminu załatwienia sprawy, przy powoływaniu się na skomplikowany jej charakter i rzekomo niezależne od organu przyczyny, należy uznać za wyczerpującą znamiona rażącej.

Z tych względów Sąd uznał, że zaistniały przesłanki do stwierdzenia na podstawie art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a., stanu przewlekłości postępowania o znamionach rażącego naruszenia prawa. Na przeszkodzie takiemu stwierdzeniu nie stanął fakt wydania w dniu [...] maja 2013 r. (po złożeniu skargi) decyzji kończącej postępowanie, ponieważ przewlekłość postępowania jest stanem sprawy, którego zaistnienie sąd ocenia bez względu na to, czy organ wydał, czy też nie rozstrzygnięcie w sprawie. Dlatego też orzeczono jak w punkcie I wyroku.

Uwzględniając wniosek strony o wymierzenie organowi grzywny, na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. , Sąd orzekł jak w punkcie II wyroku. Orzekając o wysokości grzywny Sąd miał na uwadze, że postępowanie w sprawie prowadzone było wyjątkowo długo - przez 9 lat, a w myśl art. 154 § 6 p.p.s.a. grzywnę można wymierzyć do maksymalnej wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Grzywna wymierzana na podstawie art. 154 § 6 p.p.s.a., nie ma wyłącznie charakteru represyjnego. Jej celem jest przede wszystkim zdyscyplinowanie organu i poprzez realne zagrożenie sankcją zmuszenie do sprawnego i terminowego załatwiania wniosków stron postępowania. Miarkując wysokość grzywny, uwzględniając stopień winy organu, Sąd uznał, że wystarczającą grzywną stanowiącą skutek rażącej przewlekłości postępowania będzie grzywna w wysokości 5000 zł.

Na podstawie art. 161 § 1 pkt 1 p.p.s.a orzeczono jak w punkcie III wyroku (o umorzeniu postępowania w pozostałym zakresie, dotyczącym zobowiązania organu do wydania aktu), z uwagi na to, że akt taki został wydany przez organ po wniesieniu skargi do sądu i skarżący w tym zakresie cofnął skargę.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. - Powiat Grodzki, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, tj.:

a) naruszenie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że oceny w zakresie takim czy zaistniała przewlekłość i to rażąca, dokonuje się na podstawie analizy zajmowania się przez organ wnoszący skargę kasacyjną określoną budową od pierwszego aktu inicjującego działanie organu, podczas gdy w przypadku gdy w kwestii terminowości działania organu orzekał już sąd administracyjny, od ostatniego orzeczenia sądu w przedmiocie oddalenia skargi na zwłokę organu /przewlekłość/ a zatem bez uwzględnienia tego orzeczenia. W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną orzeczenie sądu administracyjnego niestwierdzające wadliwości jego działania w kwestii terminowości jest już przesądzające w odniesieniu do okresu objętego tym orzeczeniem, zaś nowe postępowanie w przedmiocie przewlekłości (zwłoki), a zwłaszcza oceny, iż jest ona rażąca, może dotyczyć wyłącznie

okresu przypadającego po ww. orzeczeniu sądu administracyjnego;

b) naruszenie art. 149 § 1 p.p.s.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na tym, że według Sądu przepis ten ma zastosowanie w sytuacji, gdy organ prowadzi postępowanie kolejno w różnych przedmiotach sprawy, zaś to orzekanie w różnych przedmiotach, pozornie jedynie dotyczące jednej sprawy administracyjnej, jest wynikiem błędnego orzeczenia organu drugiej instancji, tj. M. Wojewódzkiego

Inspektoratu Nadzoru Budowlanego. Orzeczenie o przewlekłości postępowania może natomiast dotyczyć tylko skonkretyzowanego przedmiotu sprawy /konkretnej podstawy materialnoprawnej/, zaś każde kolejne postępowanie, w odrębnym, nowym przedmiocie /nowej podstawie materialnoprawnej/ nie może być, w kontekście ewentualnego zaistnienia przesłanek przewlekłości, analizowane i oceniane łącznie z poprzednim przedmiotem; przewlekłość może być brana pod uwagę w odniesieniu do sprawy o jednym przedmiocie /w ramach jednej podstawy materialnoprawnej/, a nie o kilku przedmiotach i to występujących kolejno po sobie z przyczyn obiektywnych, niezależnych od organu ocenianego przez Sąd;

c) naruszenie art. 154 § 6 p.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że zaistniała przewlekłość postępowania i to o rażącym charakterze, którą wywiedziono stosując nieprawidłową wykładnię art. 149 p.p.s.a., decydując o zaistnieniu podstaw do wymierzenia grzywny;

d) naruszenie art. 149 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie wobec przyjęcia, że przepis ten ma zastosowanie do oceny postępowania, które miało miejsce jeszcze przed wprowadzeniem do systemu prawa regulacji dotyczącej przewlekłości o charakterze rażącym /rażące naruszenie prawa/. Zmiana w tym zakresie wiąże się z wprowadzeniem odpowiedniej regulacji nowelą grudniową z 2011 r., zmieniającą k.p.a. oraz p.p.s.a. a także ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r.

o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa /Dz. U. Nr 34, poz. 173/, definiującej w art. 6 pkt 8, iż przez rażące naruszenie prawa w rozumieniu tej ustawy przyjmuje się prawomocne stwierdzenie rażącego naruszenia prawa na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 p.p.s.a. Ustawa ta weszła w życie z dniem 20 kwietnia 2011 r. Zaskarżony wyrok natomiast został oparty na materiale gromadzonym od 2004 r. i to w dwóch następujących po sobie przedmiotach sprawy. Tym samym działanie Sądu miało charakter stosowania prawa wstecz - naruszenie zasady lex retro non agit;

e) naruszenie art. 1 ust. 1 ustawy - Prawo o ustroju sądów administracyjnych /Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1269 ze zm./, stosownie do którego sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, wobec tego, że w żadnym razie nie można uznać, iż tę funkcję spełniał WSA w Krakowie w niniejszej sprawie skoro stosował prawo wstecz, posługując się rodzącą bardzo poważne skutki sankcją, oceniając całokształt działania organu w odniesieniu wprawdzie do jednej inwestycji - budynku przy ul. [...] w K., jednakże działanie to bezpośrednio wiązało się z różnymi przedmiotami sprawy, niewynikającymi z zaniedbań organu, korzystaniem przez stronę przeciwną (T. M.) z wszystkich służących jej środków prawnych, czego wynikiem było orzekanie we wszystkich instancjach administracyjnych i sądowych, a także działaniem organów ścigania /prokuratury/.

2. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym, tj.:

a) naruszenie art. 149 § 1 i § 2 p.p.s.a., poprzez całkowite pominięcie istotnych okoliczności faktycznych i prawnych, a zwłaszcza niedostrzeżenie, że postępowanie dotyczące budowy w obrębie obiektu budowlanego przy ul. [...] w K., z inicjatywy T. M. żądającego zbadania prawidłowości tej budowy, a więc w istocie dokonania kontroli przez organ nadzoru budowlanego pełniący funkcję policji budowlanej, toczyło się pierwotnie podczas obowiązywania decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc w istocie chodziło o sprawdzenie, czy pozwolenie to jest realizowane z zachowaniem określonych w nim wymogów. Wymagało to zgromadzenia odpowiedniego do takiego przedmiotu materiału dowodowego. W późniejszym okresie decyzja o pozwoleniu na budowę została usunięta z obrotu prawnego. Fakt ten spowodował zmianę przedmiotu sprawy, co skutkowało koniecznością zgromadzenia odpowiedniej do tego przedmiotu dokumentacji. Z uzasadnienia natomiast zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd wydający ten wyrok postępowanie od początku do końca traktuje jako jednolite tak, jak gdyby miało ono cały czas taki sam przedmiot. To wadliwe podejście do sprawy oraz materiałów dowodowych zgromadzonych w aktach, doprowadziło Sąd do całkowicie mylnych wniosków, pominięcia, lub błędnego oceniania okoliczności, że przedmiotową budową zajmowały się wielokrotnie różne organy i sądy oraz prokuratura i zmieniał się przedmiot sprawy. W konsekwencji tych wszystkich wadliwości Sąd doszedł do nieprawidłowego wniosku, że działania organu cechuje rażąca przewlekłość, której nie tłumaczy nawet "zawiłość sprawy". To przekonanie Sądu nie znajduje jednak żadnego potwierdzenia w aktach administracyjnych jak też w orzeczeniach organu II instancji oraz sądów administracyjnych;

b) naruszenie art. 134 p.p.s.a., poprzez niewłaściwe, a zwłaszcza wybiórcze, potraktowanie bardzo obszernego materiału zgromadzonego w aktach. Zacytowane zostały w uzasadnieniu wyroku w sposób wyraźnie tendencyjny, wybrane fragmenty orzeczeń i materiałów dowodowych pod założoną tezę, sprowadzającą się do twierdzenia, że niewątpliwie organ dopuścił się rażąco przewlekłego procedowania. Całkowicie natomiast pominął Sąd takie podstawowe okoliczności jak to, że od chwili kiedy organ zaczął zajmować się przedmiotową budową, zmianie ulegał przedmiot sprawy, zaś zmiana przedmiotu spowodowała, że w istocie wcześniej zgromadzone dowody stały się nieaktualne. Przyczynę utraty aktualności tych dowodów Sąd upatruje w rażąco przewlekłym działaniu organu, nie dostrzegając w ogóle, że m.in. protokoły z kontroli czy ekspertyzy sporządzone przez biegłych pod kątem odstępstwa od pozwolenia na budowę, są w istocie całkowicie nieprzydatne dla nowego postępowania, prowadzonego w związku z usunięciem pozwolenia na budowę. Tę kwestię dostrzegł WSA w Krakowie we wcześniejszych swoich orzeczeniach, a zwłaszcza w wyroku z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12, w którym Sąd podkreślił, że wprawdzie materiał dowodowy jest bardzo obszerny, jednakże nie jest on wystarczający do rozstrzygnięcia sprawy w wyniku usunięcia z obrotu prawnego decyzji o pozwoleniu na budowę.

c) naruszenie art. 153 p.p.s.a., wobec pominięcia w zaskarżonym wyroku takiej kwestii, iż stosownie do tego przepisu Sąd był związany co do braku przewlekłości (zwłoki) w odniesieniu do okresu działania organu przed wyrokiem WSA z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 76/10 /stał się on prawomocny w lutym 2011 r./ oraz pominięcia, iż Sąd był związany także, w aspekcie oceny gromadzenia materiału dowodowego, wyrokiem

tegoż Sądu z dnia 21 maja 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 171/12.

d) naruszenie art. 153 p.p.s.a. wobec pominięcia związania wyrokiem tego sądu z dnia 25 października 2010 r. sygn. akt II SA/Kr 1756/09 w takim zakresie, iż w wyroku tym jednoznacznie Sąd ocenił dotychczas zgromadzony materiał dowodowy oraz wskazał kierunki dalszego procedowania i gromadzenia dowodów ze względu na wymogi

materialnoprawne i procesowe, nie wskazując na jakąkolwiek przewlekłość czy zwłokę, względnie złą wolę organu, lecz mając na uwadze trudność i zawiłość sprawy wynikającą zwłaszcza ze zmiany stanu faktycznego i prawnego;

e) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., wobec sporządzenia uzasadnienia wyroku całkowicie nieodpowiadającego wymogom określonym w tym przepisie. Uzasadnienie jest bardzo obszerne /wyrok wraz z uzasadnieniem liczy 43 strony/, szeroko rozpisano się w nim w kwestiach niemających w ogóle znaczenia dla rozstrzygnięcia, przykładowo wyliczając różne aspekty wiążące się z brakiem uporządkowania akt bez powiązania tej okoliczności z rozstrzygnięciem. Sąd przyjął też, że organ nie był zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy jednocześnie nie dostrzegając tak istotnych kwestii, jak dokonywanie oceny z naruszeniem zasady, że prawo nie może działać wstecz, lub też zmian przedmiotu sprawy, co ma kluczowe znaczenie.

Skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie na podstawie art. 185 p.p.s.a. oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Zasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie sposób bowiem przyjąć, aby Sąd I instancji przeanalizował wszystkie istotne aspekty rozpoznawanej sprawy oraz uzasadnił należycie przyczyny podjętego rozstrzygnięcia.

Przede wszystkim, Sąd I instancji nie dostrzegł problemów intertemporalnych, występujących przy orzekaniu w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracyjny, które powstały na tle nowelizacji przepisów p.p.s.a. dokonanych ustawami: z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), a także z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa (Dz. U. z 2011 r., Nr 34 poz. 173).

Powołana wyżej ustawa nowelizacyjna z dnia 3 grudnia 2010 r., która weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r., wprowadziła do zakresu kognicji sądu administracyjnego orzekanie w przedmiocie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). W związku z brakiem przepisów przejściowych w tej ustawie powstała wątpliwość, czy sąd administracyjny ma uprawnienia do badania, w aspekcie przewlekłości, sposobu prowadzenia postępowania przez organ przed dniem 11 kwietnia 2011 r., czy też ocenie Sądu mogą zostać poddane jedynie czynności organu podjęte w okresie obowiązywania ustawy w nowym brzmieniu.

Odnosząc się do tego zagadnienia należy zauważyć, iż w orzecznictwie wskazuje się, że brak jednoznacznego stanowiska ustawodawcy co do tego, jakie przepisy należy stosować do zdarzeń mających miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, nie oznacza istnienia luki w prawie (uchwała NSA składu pięciu sędziów z 20 października 1997 r., FPK 11/97, ONSA 1998, z. 1, poz. 10; wyrok TK z 10 maja 2004 r., SK 39/03, OTK ZU 2004, nr 5/A, poz. 40). Rozstrzygnięcie kwestii intertemporalnych przez ustawodawcę, lub w przypadku braku takiego rozstrzygnięcia w procesie stosowania prawa, polegać bowiem może na przyjęciu jednej z trzech zasad: po pierwsze - zasady bezpośredniego działania nowego prawa (nowe prawo od momentu wejścia w życie reguluje wtedy także wszelkie zdarzenia z przeszłości); po drugie - zasady dalszego obowiązywania dawnego prawa, zgodnie z którą prawo to, mimo wejścia w życie nowych regulacji, ma zastosowanie do zdarzeń, które wystąpiły w przeszłości; po trzecie - zasady wyboru prawa, zgodnie z którą wybór reżimu prawnego mającego zastosowanie do zdarzeń sprzed wejścia w życie nowego prawa pozostawia się zainteresowanym podmiotom (wyrok TK z 31 stycznia 2005 r., P 9/04, OTK 2005, nr 1/A, poz. 9, odsyłający w uzasadnieniu do J. Mikołajewicza: Prawo intertemporalne. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2000, s. 62). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się zaś, że w sytuacjach, kiedy ustawodawca nie wypowiada się wyraźnie w kwestii przepisów przejściowych należy przyjąć, że nowa ustawa ma zastosowanie do zdarzeń prawnych powstałych po jej wejściu w życie, jak również do zdarzeń, które miały miejsce wcześniej, lecz trwają dalej - po wejściu w życie nowej ustawy (uchwała 7 sędziów NSA z 10 kwietnia 2006 r., I OPS 1/06, ONSAiWSA 2006, nr 3 poz. 71). Stanowisko, że zasada bezpośredniego działania nowej ustawy powinna mieć zastosowanie do tych ustaw, które zawierają jedynie formułę o ich wejściu w życie z dniem ogłoszenia podzielił także NSA w uchwale z 20 października 1997 r., FPK 11/97 (ONSA 1998, nr 1, poz. 10). Należy zatem stwierdzić, że w rozważanym przypadku do czynienia mamy z tzw. retrospektywnością prawa, tj. sytuacją, gdy przepisy nowego prawa regulują zdarzenia bądź stosunki prawne o charakterze otwartym, ciągłym, które nie znalazły swojego zakończenia, które rozpoczęły się pod rządami dawnego prawa i trwają dalej, po wejściu w życie przepisów nowej ustawy (orzeczenie TK z 5 listopada 1986 r., U 5/86, OTK 1986 poz. 1 oraz z dnia 28 maja 1986 r., U 1/86, OTK 1986, poz. 2). Zgodnie z zasadą bezpośredniego działania nowego prawa – od momentu wejścia w życie nowego prawa jedynie ono jest właściwe do oceny sytuacji z elementem dawnym (tj. stosunkiem prawnym, zdarzeniem oraz stanem rzeczy określonego rodzaju), które powstały przed dniem wejścia w życie nowej ustawy, ale które trwają nadal w momencie jej wejścia w życie (zob. M. Sobol, Zasada aktualności regulacji w prawie administracyjnym [w:] Czas w prawie administracyjnym pod red. J. Zimmermana, Warszawa 2011, s. 256). Intertemporalna zasada retrospektywności nie jest przy tym objęta wynikającym z art. 2 Konstytucji zakazem wstecznego działania prawa (wyrok TK z 31 marca 1998 r., K 24/97). Przyjęcie innego stanowiska oznaczałoby nadmierne ograniczenie władzy ustawodawczej w kształtowaniu i zmianach treści prawa oraz dostosowywaniu go do zmian społecznych (wyrok TK z 4 kwietnia 2006 r., K 11/04).

Zastosowanie w rozpoznawanej sprawie zasady bezpośredniego stosowania prawa nowego prowadzi do konieczności uznania, że dokonywana przez sąd ocena zasadności podstaw skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego obejmuje nie tylko działania (zaniechania) organu mające miejsce po dacie wejścia w życie ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, tj. po 11 kwietnia 2011r., ale również zachowania organu przed tą datą (zob. P. Kornacki, Intertemporalne aspekty orzekania sądu administracyjnego w przedmiocie skargi na przewlekłość postępowania przed organem administracji publicznej, ZNSA 2011, nr 5, s. 44, P. Gołaszewski, Problemy intertemporalne postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego po nowelizacji, Monitor Prawniczy 2010/10, s. 562). Pogląd powyższy, który należy podzielić, przyjęty został również w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II OSK 2873/12 i z dnia 19 września 2013 r., sygn. akt II OSK 1302/13 (orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie miało także ustalenie, w stosunku do jakiego okresu prowadzonego przez organ postępowania możliwe było dokonanie oceny, czy przewlekłość miała charakter rażącego naruszenia prawa.

Należy zwrócić uwagę, że z dniem 17 maja 2011 r. weszła w życie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r. o odpowiedzialności majątkowej funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa, która wprowadziła do art. 149 p.p.s.a. możliwość orzekania przez Sąd, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce "z rażącym naruszeniem prawa" (w skardze kasacyjnej błędnie wskazuje się dzień 20 kwietnia 2011 r. jako dzień wejścia w życie niniejszej ustawy). W przypadku tej regulacji, inaczej niż w powołanej wyżej ustawie z dnia 3 grudnia 2010 r., ustawodawca wprowadził przepis przejściowy – art. 16, który stanowi, że przepisy ustawy stosuje się do działań i zaniechań funkcjonariuszy publicznych, które nastąpiły od dnia wejścia w życie ustawy. Przy uwzględnieniu zacytowanej regulacji intertemporalnej, opartej na zasadzie bezpośredniego działania ustawy nowej, stwierdzić należy, że rozstrzygnięcie przez sąd, że przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa jest możliwe tylko odnośnie do tych czynności, które wadliwie podjęto, albo których wadliwie zaniechano począwszy od dnia 17 maja 2011 r., choćby działanie lub zaniechanie rozpoczęło się wcześniej. Ustawodawca wyłączył bowiem wyraźnie wsteczne działanie nowej regulacji. Relewantnym dla sądu (z punktu widzenia skali naruszenia prawa) może być wyłącznie zachowanie organu w czasie obowiązywania nowej regulacji (zob. P. Kornacki, op. cit., s. 52-53). Należy bowiem mieć na względzie, że ustawą z dnia 20 stycznia 2011 r. wprowadzono odpowiedzialność majątkową funkcjonariuszy publicznych za rażące naruszenie prawa. Stosownie do art. 5 pkt 3 w zw. z art. 6 pkt 8 niniejszej ustawy jedną z przesłanek odpowiedzialności stanowi rażące naruszenie prawa, które zostało stwierdzone prawomocnym wyrokiem na podstawie art. 149 lub art. 154 § 2 p.p.s.a. Wobec tego, uwzględniając przepis art. 16 wskazanej ustawy, należy stwierdzić, że ocenie pod kątem rażącego naruszenia prawa mogą podlegać tylko te czynności, które miały miejsce po dniu 17 maja 2011 r. Trzeba podkreślić, że prawomocny wyrok sądu administracyjnego stanowi prejudykat. Stwierdzenie rażącego naruszenia prawa zostało systemowo powiązane z odpowiedzialnością majątkową funkcjonariuszy publicznych. Dlatego wyrok sądu administracyjnego, w zakresie oceny czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa, musi dotyczyć okresu, do którego zgodnie z przepisem intertemporalnym, ma zastosowanie ustawa z dnia 20 stycznia 2011 r.

Mając na względzie powyższe, stwierdzić należy, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby Sąd I instancji w ogóle rozważał wyżej przedstawione problemy prawne, w szczególności Sąd nie wziął pod uwagę, że dokonanie oceny, czy przewlekłość postępowania miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa dopuszczalne jest wyłącznie w stosunku do działań lub zaniechań organu w okresie od wejścia w życie ustawy nowelizującej z dnia 20 stycznia 2011 r., a więc regulacji dającej podstawę do stwierdzenia takiego naruszenia prawa wskutek przewlekłości postępowania.

Ponadto, jak słusznie wskazuje skarżący kasacyjnie organ, Sąd I instancji uczynił przedmiotem oceny działania podejmowane przez organ od 2004 r. do wydania decyzji z dnia [...] maja 2013 r., nie dostrzegając, że w istocie były prowadzone dwa postępowania administracyjne – postępowanie w przedmiocie odstępstwa od pozwolenia na budowę i postępowanie naprawcze, które miało doprowadzić do zgodności z prawem obiektu budowlanego, co do którego została wyeliminowana z obrotu prawnego decyzja o pozwoleniu na budowę. Przewlekłość może być zaś stwierdzona w odniesieniu do konkretnego postępowania prowadzonego przez organ. Przepis art. 149 § 1 p.p.s.a. stanowi bowiem o skardze na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, a nie na działanie organów administracji publicznej jako takie w aspekcie ich funkcjonowania. Okoliczność, że w stosunku do określonej inwestycji toczy się więcej niż jedno postępowanie, co na gruncie Prawa budowlanego nie jest rzadkością, oznacza, że oceniając czy postępowanie było prowadzone w sposób przewlekły należy wyraźnie odróżnić które czynności organu były związane z danym postępowaniem. Przedmiot konkretnego postępowania administracyjnego decyduje o tym, jakie czynności procesowe organ obowiązany jest podjąć. Na gruncie Prawa budowlanego czynności te, w zależności od przedmiotu postępowania, mogą być różne z uwagi na cel, któremu służy określone postępowanie.

Należy zwrócić także uwagę, że stosownie do art. 35 § 5 k.p.a., do terminów załatwienia sprawy administracyjnej nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Sąd I instancji nie wyjaśnił należycie, jakie czynności miał podjąć organ w związku z faktem przejęcia akt administracyjnych sprawy przez prokuraturę i wpływu tego zdarzenia na terminowość procedowania organu. Trudno zaś podzielić stanowisko Sądu I instancji, że rzeczą organu było dokonanie uwierzytelnionych kserokopii akt, w sytuacji nagłego ich odebrania przez prokuraturę. Sąd dokonał błędnej oceny stanu faktycznego, uznając, że "przed udzieleniem akt prokuraturze rzeczą organu było dokonanie ich uwierzytelnionych kserokopii i dalsze prowadzenie sprawy." Dokonując takiej oceny nie dostrzeżono bowiem, że organy ścigania dokonały zabezpieczenia dokumentów, stanowiących akta sprawy, w trakcie przeszukania pomieszczeń PINB w K. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika natomiast dlaczego Sąd uznał, że istniała faktycznie możliwość wykonania kserokopii akt sprawy w tym czasie.

Sąd I instancji nie wyjaśnił też, czy i jakie czynności miał podejmować organ, kiedy toczyły się postępowania odwoławcze albo kiedy akta znajdowały się w WSA w Krakowie. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, czy zdaniem Sądu I instancji w okresie kiedy akta znajdowały się w organie odwoławczym, a następnie w sądzie administracyjnym organ I instancji obowiązany był do podejmowania jakichkolwiek czynności, jaki wpływ na ocenę toku postępowania ma kwestia wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu przez sąd, co miało chociażby miejsce w sprawie sygn. akt II SA/Kr 1756/09. W tej mierze niewystarczające jest krytyczne stanowisko Sądu I instancji wyrażone w stosunku do zawieszenia postępowania administracyjnego. Nie wynika bowiem z niego jak Sąd ocenia możliwość dalszego procedowania organu pierwszej instancji w sytuacji, kiedy wydane przez ten organ rozstrzygnięcie zostało zaskarżone do organu odwoławczego, a następnie sprawa poddana została kontroli sądu administracyjnego.

Należy zwrócić także uwagę, że w postępowaniu prowadzonym przez organ nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wykonywanych lub wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego organ ten, na podstawie art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego, może nałożyć na inwestora obowiązek dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Celem organu administracji, nakładającego obowiązek dostarczenia ekspertyzy lub oceny technicznej, jest uzyskanie takich informacji o obiekcie budowlanym, które wymagają posiadania wiedzy specjalistycznej z zakresu budownictwa. Twierdzenie Sądu, że organ "uchyla się od samodzielnej oceny zgromadzonych dowodów przerzucając wykonanie tych obowiązków na autora ekspertyzy technicznej" nie uwzględnia specyfiki tego postępowania.

Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wielokrotnie wskazuje, że dane czynności organu mogły być przeprowadzone "znacznie wcześniej" albo zostały przeprowadzone "zbyt późno", nie określając jednak, kiedy czynności te, zdaniem Sądu, mogły być dokonane. Posługiwanie się takimi nieprecyzyjnymi określeniami, w sytuacji, gdy Sąd ma dokonać oceny zachowania terminowości prowadzonego postępowania nie może być uznane za prawidłowe.

Wobec powyższego należy stwierdzić, że z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. wiąże się naruszenie art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., gdyż zastosowanie tych przepisów nie zostało uzasadnione przede wszystkim w powiązaniu z kwestiami intertemporalnymi, a także nie uwzględniło wskazanych wyżej elementów stanu faktycznego.

Nie można natomiast podzielić stanowiska skarżącego kasacyjnie organu, że Sąd I instancji nie był uprawniony do dokonania oceny, czy postępowanie było prowadzone przez organ w sposób przewlekły w okresie poprzedzającym wydanie wyroku przez WSA w Krakowie z dnia 19 listopada 2010 r., sygn. akt II SAB/Kr 76/10, oddalającego skargę na bezczynność organu. W dacie wydania niniejszego wyroku nie istniała podstawa prawna do badania przewlekłości postępowania, gdyż jak już wyżej wskazano, ustawa wprowadzająca do zakresu kognicji sądu orzekanie w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania weszła w życie z dniem 11 kwietnia 2011 r. Zatem wskazanym wyrokiem Sąd nie mógł w sposób wiążący wypowiedzieć się w tym przedmiocie. Rozpoznając ponownie sprawę Sąd I instancji będzie miał na względzie poczynione wyżej uwagi.

Z powyższych przyczyn, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. odstąpiono od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.