Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 3359/15
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2016-04-20 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6219 Inne o symbolu podstawowym 621
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Zarząd Dzielnicy
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok i oddalono skargę

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jan Paweł Tarno Sędziowie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Iwona Kosińska (spr.) Protokolant asystent sędziego Katarzyna Kudrzycka po rozpoznaniu w dniu 20 kwietnia 2016 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 2277/14 w sprawie ze skargi A. Ł. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...] w przedmiocie umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. odstępuje od zasądzenia kosztów postępowania od A. Ł. na rzecz Zarządu Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2277/14, po rozpatrzeniu skargi A. Ł. na uchwalę Zarządu Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], w przedmiocie umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa.

W uzasadnieniu wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawił następujący stan faktyczny sprawy:

A. Ł. wraz z córką wnioskiem z 24 października 2013 r. wystąpiła o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, wskazując w jego uzasadnieniu na bardzo trudne warunki lokalowe, w jakich obecnie przebywa, oraz na fakt, że decyzja najmu tego lokalu obowiązywała jedynie do 18 czerwca 2011 r. Do wniosku dołączyła odpis prawomocnego wyroku rozwodowego z dnia 14 grudnia 2011 r. o sygn. akt I C 385/08. Zarząd Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy uchwałą z [...] czerwca 2013 r. nr [...], na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy Praga Północ miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 7 do Uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 32, poz. 453, ze zm.), § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonania zadań i kompetencji m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 220, poz. 9485) oraz na podstawie § 24 ust. 1 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. nr 132, poz. 3937, ze zm.), rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na wynajem odrębnego lokalu na czas nieoznaczony A. Ł. i jej córkę wspólnie z byłym mężem. W uzasadnieniu uchwały organ wyjaśnił, że podstawę rozstrzygnięcia stanowił przepis § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały m.st. Warszawy z 9 lipca 2009 r. Organ przypomniał, że Państwo Ł. wraz z córką, w ramach realizacji wyroku eksmisyjnego, zgodnie z § 14 ust. 1 pkt 3 Uchwały Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, otrzymali lokal socjalny nr [...] przy ulicy K. [...] na okres 3 lat. Umowa najmu wygasła z dniem 18 czerwca 2011 r. W związku z orzeczonym rozwodem w dniu 14 grudnia 2011 r. wnioskodawcy złożyli dwa odrębne wnioski (tj. A. Ł. wraz z córką oraz były mąż) o zawarcie umowy najmu lokalu po upływie okresu najmu lokalu socjalnego na czas nieoznaczony. Po przeanalizowaniu oraz weryfikacji akt lokalowych oraz uzyskaniu opinii Wydziału Prawnego i Komisji Mieszkaniowej, Wydział zaproponował wynajem lokalu na czas nieoznaczony dla trzyosobowej rodziny z uwagi na znikomy odzysk lokali w stosunku do potrzeb dzielnicy.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem, A. Ł. pismem z 20 czerwca 2013 r., nazwanym odwołaniem, stwierdziła, że nie zgadza się z decyzją, na podstawie której lokal, który zostanie jej przyznany, ma wynajmować z byłym mężem. Następnie opisała swoje kłopoty związane z byłym mężem i orzeczonym rozwodem. W odpowiedzi Urząd Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy Wydział Zasobów Lokalowych pismem z dnia 10 lipca 2013 r. poinformował A. Ł., że w obecnej chwili nie jest w stanie udzielić oczekiwanej pomocy oraz że zwrócił się o interpretację przepisu § 16 pkt 1 powołanej uchwały do Biura Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy z pytaniem, czy po wyekspirowaniu terminu umowy najmu lokalu socjalnego istnieje możliwość wynajmu dwóch odrębnych lokali dla osób wspólnie w nim zamieszkałych i uzyskał odpowiedź negatywną.

Pismem z dnia 1 października 2014 r. A. Ł. wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, podnosząc, że wnosi o zmianę uchwały. Wskazała, że występowała o wynajem lokalu, jednakże bez byłego męża, który się nad nią znęcał. W odpowiedzi na to wezwanie Burmistrz Dzielnicy Praga Północ pismem z 30 października 2014 r. poinformował A. Ł., że dokonana została powtórna analiza materiału dowodowego, która doprowadziła organ do wniosku, że przy rozpatrywaniu sprawy zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego nie doszło do naruszenia prawa. Wskazał ponadto, że rozkwaterowanie byłych małżonków jest możliwe dopiero po zawarciu umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony, który zostanie przydzielony A. Ł. i jej córce oraz byłemu mężowi.

Skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Praga Północ m.st. Warszawy z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], w przedmiocie umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. Ł. Strona skarżąca przypomniała krótko stan sprawy i wskazała, że wynajęcie lokalu osobie będącej ofiarą przemocy z oprawcą jest bezpodstawne, a organy samorządu powinny takim osobom pomagać. Skarżąca podkreśliła, że jej poprzednie miejsce zamieszkania nie nadaje się do zamieszkania, a także, iż organ nie ustalił, czy ma ona możliwość zamieszkania w domu swoich rodziców.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie ewentualnie oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej uchwale.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 20 sierpnia 2015 r., sygn. akt II SA/Wa 2277/14 uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie i stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Sąd I instancji wyjaśnił, że brak jest podstaw do odrzucenia skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi zgodnie z wnioskiem organu. Z akt sprawy wynika, że zaskarżona uchwała została doręczona skarżącej 15 sierpnia 2013 r. Pismem z dnia 1 października 2014 r. skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa. Pismem z 30 października 2014 r. organ nie stwierdził podstaw do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z wezwaniem skarżącej. Skarżąca skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego złożyła dnia 26 listopada 2014 r. Oznacza to, że skarga została złożona z zachowaniem 30-dniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Sąd wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie znajduje zastosowanie przepis art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2013 r. Dz. U. poz. 594, ze zm.), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W sprawie wezwania do usunięcia naruszenia stosuje się przepisy o terminach załatwiania spraw w postępowaniu administracyjnym. Jedynym warunkiem wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy jest uprzednie bezskuteczne wezwanie do usunięcia naruszenia, co można rozumieć w ten sposób, że przed wniesieniem skargi do sądu administracyjnego skarżący ma obowiązek wezwać organ do usunięcia naruszenia i to wezwanie ma być bezskuteczne. O bezskuteczności tego wezwania można mówić zarówno wówczas, gdy organ nie uwzględnił wezwania i to stanowisko przedstawił w odpowiedzi na wezwanie, jak i wtedy, gdy właściwy organ gminy nie zajął stanowiska w sprawie wezwania i nie udzielił odpowiedzi skarżącemu. Tym samym terminy, o których mowa w art. 101 ust. 4 ustawy o samorządzie gminnym odnoszą się do organu, a nie do strony, która zamierza wystąpić z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa. Zatem jedynym wiążącym w sprawie niniejszej terminem jest 30-dniowy termin do wniesienia skargi do sądu administracyjnego (art. 53 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi), który to termin został przez skarżącą dotrzymany.

W tej sytuacji Sąd I instancji przeszedł do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały. Sąd zauważył, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. z 2005 r. Dz. U. Nr 31, poz. 266, ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, pub.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, w ocenie Sądu I instancji, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 kpa, nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie Sąd I instancji stwierdził, że organ wprawdzie orzekł o zakwalifikowaniu skarżącej i jej córki na listę osób oczekujących na najem lokalu socjalnego na czas nieoznaczony z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, jednakże uczynił to niezgodnie z wnioskiem skarżącej, uznając, że pomimo rozwodu orzeczonego w 2011 r. stanowi ona nadal rodzinę z rozwiedzionym małżonkiem, i wskazując na to w uzasadnieniu tej uchwały. Organ wskazał, że przepis § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nie pozwala na inne rozstrzygnięcie, powołując się na opinię Biura Polityki Lokalowej Urzędu m.st. Warszawy. Z poglądem takim Sąd I instancji się nie zgodził. Były mąż skarżącej w momencie orzekania przez organ był od dwóch lat, w stosunku do A. Ł. osobą obcą, nie stanowili oni już bowiem rodziny, a wnioski przez nich złożone były to dwa odrębne wnioski. Oznacza to, zdaniem Sądu I instancji, że organ rozpoznał sprawę niezgodnie z wnioskiem skarżącej. Sąd wskazał, że zgodnie z § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b powołanej uchwały, przy rozpatrywaniu wniosków osób ubiegających się o zawarcie umowy najmu lokalu na podstawie § 4, § 12 i § 31 należy poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Powyższy przepis został umieszczony w rozdziale "tryb rozpatrywania i załatwienia wniosków o zawarcie umowy najmu lokali oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". Jest zatem przepisem procesowym, regulującym postępowanie organu w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu. W zaskarżonej uchwale organ nie powołał powyższego przepisu, co jednak pozostaje bez wpływu na ocenę legalności skarżonej uchwały. W orzecznictwie ugruntowany jest bowiem pogląd, że w sytuacji gdy w obowiązującym porządku prawnym istnieje przepis prawa mogący stanowić podstawę materialnoprawną aktu wydanego przez organ administracji publicznej, a nie został powołany w tym akcie przez organ, brak uzasadnienia do uchylania tego aktu tylko z tej przyczyny. Zdaniem Sądu I instancji wynikający z § 22 ust. 2 uchwały nakaz poddania wnikliwej analizie podanych w tym przepisie okoliczności pozostaje w korelacji z zawartą w art. 7 kpa zasadą prawdy obiektywnej, z której wynika dla organu nakaz podejmowania wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ocenie Sądu I instancji wnikliwa analiza, do przeprowadzenia której obowiązany jest organ, powinna polegać na "sumiennym zgłębianiu, docieraniu do sedna rzeczy, dociekliwości" (por. Słownik języka polskiego pod red. M. Szymczak, PWN 1983, hasło "wnikliwie"). Organ zobowiązany jest zatem do zbadania wszystkich okoliczności faktycznych związanych z określoną sprawą, aby w ten sposób stworzyć jej rzeczywisty obraz i uzyskać podstawę do trafnego zastosowania przepisu prawa.

W przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia skarżonej uchwały, podstawę zakwalifikowania wniosku skarżącej stanowiła okoliczność, że zgodnie z brzmieniem § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały nie jest możliwe inne rozstrzygnięcie. Zupełnie niezrozumiałe jest, dlaczego organ oparł swoje rozstrzygnięcie jedynie w oparciu o zapis § 16, pomijając brzmienie § 12, szczególnie w sytuacji, gdy warunki które winny być spełnione przez osobę starającą się o umieszczenie na liście osób oczekujących są takie same jak w § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały. Odnosząc się do argumentacji organu zawartej w skarżonej uchwale, nie pozwala ona na uznanie, zdaniem Sądu, że jest ona wynikiem wnikliwej analizy, o jakiej mowa w § 22 ust. 2 uchwały. W ocenie Sądu również interpretacja § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały nie prowadzi do jednoznacznego wniosku, że umowę najmu, po upływie okresu najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć wyłącznie z takimi samymi osobami, pomimo zmiany stanu faktycznego. Taka interpretacja przepisów prowadziłaby niejednokrotnie do niemożliwości ich realizacji. W okolicznościach przedmiotowej sprawy skarżąca od początku informowała organ o zmianie jej sytuacji rodzinnej. Kwestie te nie zostały przez organ wyjaśnione. Nie do zaakceptowania, w ocenie Sądu, jest sytuacja, w której organ nie bada i nie rozważa możliwości realnego zamieszkiwania osoby ubiegającej się o najem lokalu w lokalu będącym w dyspozycji osób wymienionych w powołanej uchwale. Dlatego przed wydaniem skarżonej uchwały należało przeprowadzić ocenę możliwości zamieszkania skarżącej z jej byłym mężem. Uwzględniając powyższe, Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej.

Podsumowując, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwala została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVI 11/1751/2009.

Ponownie rozpatrując sprawę, organ powinien, w ocenie Sądu I instancji, wziąć pod uwagę dokonaną w wydanym wyroku ocenę prawną. Mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., organ w sposób jednoznaczny i niebudzący wątpliwości powinien ustalić, czy skarżąca spełniła przesłanki do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy.

Dodatkowo Sąd wyjaśnił, że stosownie do treści art. 94 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia jej podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkom przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo jeżeli są one aktem prawa miejscowego. Jeżeli zaś (zgodnie z treścią art. 94 ust. 2 ustawy) nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust.1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego co do skutków takiego orzeczenia stosuje się odpowiednio, zaś wskazane powyżej przepisy ustawy o samorządzie gminnym są przepisami szczególnymi, o których mowa w art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 147 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.

Skargę kasacyjną od tego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł Zarząd Dzielnicy Praga-Północ m.st. Warszawy. W złożonej skardze strona skarżąca zarzuciła kwestionowanemu rozstrzygnięciu naruszenie:

1. przepisów prawa materialnego, poprzez jego błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie, czyli:

- § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, którego treść, w odniesieniu do przyjętych reguł wykładni, została przez Sąd I instancji niewłaściwie odczytana poprzez uznanie, że przyznanie pomocy mieszkaniowej poprzez zakwalifikowanie, po upływie ukresu najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą, do zawarcia umowy najmu tego samego lub innego lokalu na czas nieoznaczony, nie musi obejmować łącznie wszystkich dotychczasowych najemców tego lokalu socjalnego lecz winno obejmować każdego z dotychczasowych najemców oddzielnie, jeżeli złożą taki wniosek;

- § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m. st. Warszawy poprzez błędną wykładnię, która doprowadziła następnie do błędu subsumcji, polegającego na wadliwym uznaniu, że orzeczenie przez organ o zakwalifikowaniu skarżącej i jej córki na listę oczekujących na najem lokalu na czas nieoznaczony jest niezgodne z wnioskiem skarżącej w sytuacji, gdy skarżąca została umieszczona na liście osób zakwalifikowanych wraz z drugim dotychczasowym najemcą lokalu - na dzień podjęcia kwestionowanej uchwały Zarządu Dzielnicy byłym już mężem skarżącej,

2. przepisów postępowania, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, czyli:

- art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) oraz z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. z 2015 r. Dz. U. poz. 1515) w ten sposób, że Sąd I instancji rozpoznał skargę A. Ł. z uwzględnieniem innych kryteriów niż kryterium zgodności z prawem (kryterium legalności), które można w tym miejscu tymczasowo oznaczyć jako kryterium celowości i zasad współżycia społecznego, a zastosowanie samodzielnie wykreowanych kryteriów miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez uwzględnienie skargi,

- art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi polegające na wadliwości orzeczenia Sądu I instancji w postaci wskazań co do dalszego postępowania w sprawie, bowiem w sytuacji, gdy organ, będąc do tego obowiązanym na podstawie art. 153 powołanej ustawy, wykonana ściśle wskazania Sądu w postaci nakazu ustalenia w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości, czy skarżąca spełniła przesłanki do zawarcia umowy najmy lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Rady Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., będzie musiał wziąć pod uwagę wykazaną przez skarżącą w trakcie postępowania wysokość dochodu gospodarstwa domowego skarżącej i jej córki, który to dochód przewyższa minimum dochodowe umożliwiające udzielenie pomocy mieszkaniowej na podstawie powołanej Uchwały, co można zakwalifikować jako naruszenie art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez naruszenie zakazu wydania orzeczenia na niekorzyść skarżącego.

Wobec powyższego strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od Skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zasadności postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów.

W odpowiedzi na skargę uczestniczka postępowania wniosła o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje więc zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej.

Skarga kasacyjna okazała się zasadna, ponieważ w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadny okazał się zarzut naruszenia przez Sąd I instancji § 16 ust. 1 pkt 1 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, na skutek błędnej jego wykładni w rozpatrywanej sprawie.

Zgodnie z treścią § 16 ust. 1 pkt 1 powołanej uchwały po upływie okresu najmu lokalu socjalnego z dotychczasowym najemcą tego lokalu można zawrzeć nową umowę najmu tego samego lub innego lokalu na czas nieoznaczony - pod warunkiem, że najemca nie zalega z opłatami za korzystanie z lokalu i spełnia kryteria określone w § 4 pkt 2, z zastrzeżeniem § 5 ust. 3a; w przypadku, gdy przedmiotem nowej umowy najmu jest lokal umieszczony w ewidencji lokali socjalnych, dokonuje się jego wykreślenia z tej ewidencji z chwilą zawarcia nowej umowy najmu. Już z samego brzmienia tego przepisu wynika, że od strony przedmiotowej nowa umowa najmu możne dotyczyć tego samego lub innego lokalu, zaś od strony podmiotowej dotyczyć ona może jedynie dotychczasowego najemcy tego lokalu. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że takie brzmienie powołanego przepisu nie jest jednoznaczne i może podlegać różnej interpretacji. Jednakże w rozpatrywanej sprawie, co umknęło uwadze Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, kwestię tę jednoznacznie wyjaśnia wyrok Sądu Rejonowego dla Warszawy Pragi I Wydziału Cywilnego z dnia 29 października 2004 r. orzekającego o eksmisji rodziny skarżącej z dotychczas zajmowanego lokalu spółdzielczego do lokalu socjalnego. Na mocy tego orzeczenia prawo do jednego lokalu socjalnego zostało przyznane zarówno A. Ł. jak i jej (obecnie byłemu) mężowi. Wyrok ten jest prawomocny a jego postanowienia wiążące. Na podstawie tego orzeczenia ówcześni małżonkowie uzyskali prawo do bycia współnajemcami lokalu socjalnego. Fakt, że w 2011 r. wnioskodawczyni rozwiodła się, nie tworzy automatycznie po stronie dawnych małżonków prawa do uzyskania dwóch lokali. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo zatem organ zastosował § 16 ust. 1 pkt 1 powołanej uchwały. Sugestia Sądu I instancji, że w toku postępowania w sprawie zawarcia z dotychczasowym najemcą nowej umowy najmu lokalu na czas nieoznaczony po upływie okresu najmu lokalu socjalnego należy dopuścić możliwość przyznania większej liczby lokali socjalnych ze względu na zmianę sytuacji rodzinnej, nie znajduje żadnego uzasadnienia prawnego.

Wydając rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że uprawnienie do lokalu socjalnego uzyskane przez wnioskodawczynię na skutek wyroku o eksmisji miało charakter wyjątku od zwykłego trybu uzyskiwania takich lokali i nie ma podstaw do dalszego "rozszerzania" tego uprawnienia. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny miał na względzie, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji, usuwając z obiegu prawnego zaskarżoną uchwałę z dnia [...] czerwca 2013 r. nr [...], prowadził do sytuacji, w której wnioskodawczyni po upływie okresu najmu lokalu socjalnego utraciłaby także przyznane jej już zaskarżoną uchwałą uprawnienie do uzyskania najmu na czas nieokreślony innego lokalu. Sądowi z urzędu znana jest okoliczność, że uzyskanie takiego uprawnienia w trybie "zwykłym" może wymagań wieloletniego oczekiwania ze względu na bardzo ograniczoną liczbę lokali, jaka pozostaje w dyspozycji organu.

Naczelny Sąd Administracyjny nie neguje trudnej sytuacji rodzinnej wnioskodawczyni. Jak zasadnie podnosił skarżący kasacyjnie, na podstawie § 8 uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, możliwy jest "podział" przyznanego lokalu, jednak warunkiem rozpatrzenia takiego wniosku jest posiadanie przez wnioskodawcę statusu najemcy lokalu. Dlatego najpierw musi zostać zakończony obecny tryb postępowania, by wnioskodawczyni mogła wystąpić z odpowiednim wnioskiem o zamianę posiadanego lokalu na większą liczbę lokali z powodów rodzinnych (§ 8 ust. 1 uchwały).

Za nieuzasadnione natomiast Naczelny Sąd Administracyjny uznał zawarte w skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia przez Sąd I instancji przepisów postępowania, czyli art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. o ustroju sądów administracyjnych, w związku z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz z art. 94 ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 141 § 4 lub art. 134 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Z uzasadnienia tych zarzutów bezspornie wynika, że postawione one zostały jedynie w celu zwalczania merytorycznej zasadności wydanego orzeczenia. Działanie takie nie może jednak przynieść oczekiwanego skutku. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów procesowych nie mogą bowiem służyć jedynie do merytorycznego zwalczania zapadłego w sprawie rozstrzygnięcia Sądu I instancji. Wyłącznie zatem informacyjnie wyjaśnić należy, że nieprawidłowy jest postawiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w powiązaniu z innymi wymienionymi w skardze kasacyjnej przepisami prawa. Wskazać należy, że zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Przepis ten określa zatem kognicję sądów administracyjnych oraz kryterium, zgodne z którym dokonują one powierzonej im kontroli. Jego naruszenie może zatem nastąpić poprzez dokonanie kontroli z wykroczeniem poza zakres wskazany w tym przepisie, na podstawie innego kryterium, niż zgodność z prawem, czy też innego, niż wynikające w danej sprawie z ustawy szczególnej. Nie jest zaś uchybieniem tym przepisom dokonanie kontroli legalności orzeczenia organu administracji publicznej w wyniku skargi strony i zastosowanie środka wskazanego w art. 145 § 1, art. 151 lub art. 147 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, nawet wówczas, jeżeli kontrola ta nie odniosła zamierzonego przez skarżącego kasacyjnie rezultatu. Przenosząc te rozważania na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, Wojewódzki Sąd Administracyjny działał w rozpatrywanej sprawie w zakresie swojej kognicji i stosował przy kontroli postanowienia wydanego przez organ administracji publicznej kryterium legalności.

Podobnie należało ocenić zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który określa warunki, jakie winno spełniać uzasadnienie wyroku. Powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Zarzut naruszenia powołanego art. 141 § 4 można zatem uznać za usprawiedliwiony w sytuacji, kiedy sąd administracyjny w uzasadnieniu wydanego orzeczenia nie wyjaśni w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z treści tego przepisu, z jakiego powodu wydał konkretny rodzaj orzeczenia (np. dlaczego uchylił zaskarżoną decyzje administracyjną lub dlaczego oddalił złożoną skargę). W rozpatrywanej sprawie z rozważań Sądu zawartych w treści uzasadnienia wydanego orzeczenia, mimo że Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił ich zasadności, wynikają przyczyny, które legły u podstaw wydanego rozstrzygnięcia. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 byłby skuteczny tylko wtedy, gdyby został połączony z innymi uchybieniami Sądu I instancji, zaistniałymi na etapie rozpoznania skargi, lub gdyby wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwalała na jego kontrolę kasacyjną. Taka sytuacja niewątpliwie nie zaistniała w rozpatrywanej sprawie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala jednoznacznie uznać, że zawiera ono niezbędne elementy o jakich mowa w art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Treść wydanego orzeczenia i jego uzasadnienie pozwalają jednoznacznie ustalić przesłanki, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie i pozwala na pełną kontrolę kasacyjną tego orzeczenia.

Mając powyższe na względzie na podstawie art. 188 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. z 2012 r. Dz. U. poz. 270, ze zm.) Sąd orzekł jak w sentencji.

Sąd odstąpił w całości od zasądzenia kosztów postępowania sądowego na zasadzie art. 207 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ponieważ uznał, że stwierdzenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa nastąpiło wyłącznie z powodów uznanych przez ten Sąd za istotne, a pogląd ten w wyniku dokonanej przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli okazał się nieuprawnionym.