Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt II SA/Wa 55/20
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2020-10-14 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6211 Przydział i opróżnienie lokalu mieszkalnego oraz kwatery tymczasowej w służbach mundurowych
Hasła tematyczne: Żołnierze zawodowi
Skarżony organ: Minister Obrony Narodowej
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 139 art. 156 par. 1 pkt 2 art. 7
journal: Dz.U. 2021 poz 735
law: Ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego - tekst jedn.
article: art. 41a art. 21 ust. 1 art. 26 ust. 1 i 2
journal: Dz.U. 2018 poz 133
law: Ustawa z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej - tekst jedn.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Kania (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 października 2020 r. sprawy ze skargi Z. M. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie o przydział kwatery 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Prezesa Agencji Mienia Wojskowego na rzecz Z. M.kwotę 497 (czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

Prezes Agencji Mienia Wojskowego (dalej: "Prezes AMW", "organ odwoławczy") decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]: (1) utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w [...] (dalej: "Dyrektor OR AMW", "organ I instancji") z dnia [...] października 2019 r. nr [...] w części uchylającej decyzję Dyrektora Oddziału Terenowego Wojskowej Agencji Mieszkaniowej w [...] (dalej: "Dyrektor OT WAM") z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] przydzielającą Z. M. (dalej; "strona", "skarżący") kwaterę nr [...] położoną w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...]; (2) uchylił decyzję Dyrektora OR AMW z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w części przyznającej Z. M. prawo do zakwaterowania w kwaterze nr [...] położnej w budynku [...] przy ul. [...] w [...], o powierzchni użytkowej 70,69 m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej 43,37 m2, na czas pełnienia służby w miejscowości [...], i umorzył postępowanie w części dotyczącej wydania ww. decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r., poz. 2356 ze zm.), dalej: "ustawa o zakwaterowaniu (...)".

W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes AMW przedstawił dotychczasowy tok postępowania wskazując, co następuje:

Decyzją Dyrektora OT WAM z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] przyznano [...] Z. M. osobną kwaterę stałą nr [...] przy ul. [...] w [...], o strukturze 3 pokoje z kuchnią, powierzchni użytkowej podstawowej (mieszkalnej) 43,37 m2 i użytkowej 70,69 m2. Przy ustaleniu należnej powierzchni użytkowej podstawowej uwzględniono wówczas członków rodziny żołnierza: żonę A. M. oraz córki: J. M. i K. M.

Wnioskiem z dnia [...] marca 2018 r. A. M., w związku z orzeczonym rozwodem, wystąpiła do Dyrektora OR AMW o rozkwaterowanie z Z. M. Zgodnie z wyrokiem z dnia [...] listopada 2016 r. sygn. akt [...] Sąd [...] w [...] rozwiązał przez rozwód małżeństwo A. M. i Z. M. Orzeczenie stało się prawomocne z dniem [...] lutego 2017 r. Wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnimi dziećmi: J. M. i K. M. Sąd powierzył A. M.

Zawiadomieniem z dnia [...] marca 2018 r. organ I instancji poinformował Z. M., będącego żołnierzem zawodowym, o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozkwaterowania, w trybie art. 41a ustawy o zakwaterowaniu (...).

Pismem z dnia [...] kwietnia 2018 r. wymieniony poinformował Dyrektora OR AMW o zawarciu kolejnego związku małżeńskiego z K. M. i wniósł o umożliwienie pozostania w dotychczas zajmowanym lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...].

W dniu [...] kwietnia 2018 r. organ I instancji wyjaśnił stronie, że zajmowany lokal mieszkalny o strukturze 3 pokoje z kuchnią i powierzchni użytkowej podstawowej 43,37 m2, przekracza posiadane przez niego uprawnienia wynikające z tytułu dwuosobowego stanu rodzinnego i przedstawił propozycję innego lokalu mieszkalnego nr [...], położonego przy ul. [...] w [...], o strukturze 2 pokoje z kuchnią i powierzchni użytkowej podstawowej 31,90 m2.

W dniu [...] maja 2019 r. Z. M. powiadomił organ I instancji, iż żona K. M. spodziewa się dziecka, zaś w dniu [...] czerwca 2019 r. złożył do organu I instancji wniosek o przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni użytkowej większej niż wynikająca z przysługujących mu norm, na podstawie art. 26 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...).

Mając na względzie słuszny interes strony organ I instancji odstąpił od złożonej propozycji przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] położonego przy ul. [...] w [...] o powierzchni użytkowej podstawowej 31,90 m2.

W dniu [...] września 2019 r. skarżący poinformował organ I instancji, że w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...] zamieszkuje trzyosobowa rodzina w związku z narodzinami syna P. M.

Decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...] Dyrektor OR AMW, powołując w podstawie prawnej art. 104 § 1 i art. 7 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.), dalej: "k.p.a.": (1) uchylił decyzję Dyrektora OT WAM w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie przyznania Z. M. kwatery nr [...] położonej w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], (2) przyznał wymienionemu prawo do zakwaterowania w kwaterze nr 3 położnej w budynku [...] przy ul. [...] w [...] o powierzchni użytkowej 70,69 m2, w tym powierzchni użytkowej podstawowej 43,37 m2, na czas pełnienia służby w miejscowości [...].

Organ I instancji wskazał, iż kwatera obejmuje 3 pokoje z kuchnią, przedpokój, łazienkę oraz pomieszczenia przynależne; przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej kwatery uwzględniono następujące osoby: Z. M. - osoba, której przyznano prawo do zakwaterowania, K. M. - żona, P. M. - syn; przydział kwatery został zrealizowany w miejscowości, w której żołnierz zawodowy pełni służbę; na wniosek żołnierza przydzielono kwaterę o powierzchni użytkowej podstawowej większej od przysługującej.

W uzasadnieniu decyzji organ I instancji powołał art. 41a, art. 26 ust. 1 i ust. 2 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu (...). Wskazał, iż Z. M. jest żołnierzem służby stałej, pełniącym obowiązki na Okręcie [...] w [...] i posiada uprawnienia do 3 norm, zatem przydzielony lokal powinien być położony na terenie miejscowości [...], posiadać powierzchnię użytkową podstawową w granicach 24-26 m2, a struktura kwatery powinna obejmować trzy pokoje z kuchnią albo aneksem kuchennym.

Kwatera zajmowana przez stronę posiada strukturę trzech pokoi z kuchnią, lecz jej powierzchnia użytkowa podstawowa przewyższa przysługującą żołnierzowi o 7,37 m2. W takiej sytuacji zastosowanie znajduje przepis art. 26 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...), który stanowi, że żołnierzowi zawodowemu, na wniosek lub za jego pisemną zgodą, dyrektor oddziału regionalnego może przydzielić kwaterę albo inny lokal mieszkalny o powierzchni użytkowej podstawowej mniejszej albo do 20 m2 większej niż wynikająca z przysługujących norm, o ile taka kwatera albo lokal mieszkalny nie jest niezbędny na zakwaterowanie żołnierza zawodowego o większej liczbie przysługujących mu norm.

Organ I instancji zaznaczył, iż intencją strony od początku postępowania jest przydział zajmowanej kwatery (o powierzchni użytkowej większej od przysługującej), natomiast przydzielenie innej kwatery lub lokalu mieszkalnego wiązałoby się ze skutkami negatywnymi zarówno dla strony (konieczność poniesienia kosztów i uciążliwości przeprowadzki), jak i dla Agencji (obowiązek poniesienia kosztów remontu przydzielonej kwatery lub lokalu mieszkalnego i - w dalszej perspektywie - koszty remontu przedmiotowej kwatery w celu przygotowania jej do zasiedlenia przez kolejnego żołnierza. Z kolei aktualne i przyszłe inwestycje mieszkaniowe na rzecz kadry zawodowej zezwalają na bieżące realizowanie wniosków żołnierzy o uprawnieniach do większej ilości norm.

Organ podkreślił również, że przepis art. 7 k.p.a. nakłada na organ administracji publicznej obowiązek uwzględniania m.in. słusznego interesu strony. Zasada ta odnosi się nie tylko do zakresu i wnikliwości postępowania wyjaśniającego, lecz także do treści rozstrzygnięcia, tj. stosowania norm prawa materialnego. Zatem jeśli w racjonalnym załatwieniu sprawy (przydziału dotychczas zajmowanego lokalu mieszkalnego) nie stoi na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu w świetle obowiązującego prawa, organ ten ma obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony. Zatem dokonanie na rzecz [...] przydziału dotychczas zajmowanej kwatery będzie zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem strony.

Pismem z dnia [...] listopada 2019 r. Z. M., działając przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł odwołanie od powyższej decyzji zaskarżając ją: (1) w części w jakiej uchylono decyzję Dyrektora OT WAM w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] przydzielającą stronie kwaterę nr [...], położoną w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...], (2) w części w jakiej określono czas przydziału kwatery nr [...] położonej w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] – tj. tylko na czas pełnienia służby w miejscowości [...].

Strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez zaniechanie umorzenia w całości postępowania, które stało się bezprzedmiotowe, albowiem w jego toku strona zawarła związek małżeński, z którego urodził się syn, co oznacza, że nabyła prawo do takich samych norm jakie posiadała przed dniem rozwodu. Ponadto strona zarzuciła naruszenie art. 41a ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez wydanie merytorycznej decyzji o rozkwaterowaniu i przyznanie tego samego lokalu, ale już tylko na czas pełnienia służby w miejscowości [...]. Wskazała, iż przepis ten został zastosowany przez organ I instancji niezgodnie z jego celem, jakim jest usunięcie z lokalu osób nieuprawnionych do zamieszkiwania w nim.

Motywując powołaną na wstępie decyzję z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] Prezes AMW wskazał, że istota niniejszej sprawy sprowadza się do wykładni art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), bowiem przepis ten reguluje materię rozkwaterowania małżonków po orzeczonym rozwodzie. Zgodnie z jego treścią, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko i zajmującego lokal mieszkalny, dyrektor oddziału regionalnego, właściwy ze względu na położenie lokalu mieszkalnego, dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka, dokonuje rozkwaterowania byłych małżonków po uprawomocnieniu się wyroku orzekającego rozwód, w ten sposób, że uchyla decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego i: (1) żołnierzowi zawodowemu wydaje decyzję o przydziale lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód; (2) z byłym małżonkiem żołnierza zawodowego wychowującym dziecko, który nie posiada tytułu prawnego do zajmowania innego lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego i nie jest uprawniony do lokalu mieszkalnego lub budynku mieszkalnego jednorodzinnego na podstawie odrębnych przepisów, zawiera na czas oznaczony umowę najmu lokalu mieszkalnego położonego: w tej samej miejscowości albo w miejscowości pobliskiej albo za jego zgodą w innej miejscowości, w której Agencja posiada wolny zasób mieszkaniowy i internatowy.

W stanie faktycznym niniejszej sprawy zachodzi przesłanka, o której mowa w art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...). Przepis ten wyraźnie nakazuje organowi, w przypadku rozwodu żołnierza zawodowego posiadającego dziecko - uchylenie dotychczasowego tytułu prawnego do zajmowanej kwatery i przydzielenie lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem tych uprawnień, które żołnierz posiada w dniu uprawomocnienia się wyroku rozwodowego, tj. z uwzględnieniem uprawnień do jednej normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu. Zgodnie z art. 26 ust. 1 zdanie 2 i 3 ww. ustawy norma powierzchni użytkowej podstawowej, która przysługuje żołnierzowi z jednego tytułu, wynosi 8-12 m2. W przypadku gospodarstwa jednoosobowego norma wynosi nie mniej niż 16 m2.

Decyzja Dyrektora OT WAM z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] w sprawie przydziału Z. M. kwatery nr [...] położonej w [...] przy ul. [...], po orzeczonym rozwodzie z A. M., jest niezgodna z rzeczywistym stanem rzeczy, gdyż na jej podstawie była żona strony uprawniona byłaby dalej do zamieszkiwania w tej kwaterze (pomimo tego, że Agencja już zapewniła jej wraz z dziećmi najem innego lokalu mieszkalnego). Zatem organ I instancji zasadnie uchylił ww. decyzję przydziału kwatery.

Dalej organ odwoławczy wskazał, że strona w toku postępowania o rozkwaterowanie zawarła w dniu [...] kwietnia 2018 r. ponowny związek małżeński z K. M., a następnie w dniu [...] września 2019 r. z tego związku urodził się syn P. M. Ustalenia w tym zakresie nie mogły mieć jednak wpływu na treść rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji w trybie art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...). W ramach postępowania o rozkwaterowanie organ nie może bowiem uwzględnić uprawnień żołnierza posiadanych w dniu innym niż dzień uprawomocnienia się wyroku rozwodowego.

Organ I instancji przyznając Z. M. prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w [...], z uwzględnieniem norm należnych z tytułu posiadanych aktualnie członków rodziny, tj.: żony i syna, naruszył dyspozycję art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...). W ustalonym stanie faktycznym sprawy organ I instancji nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie, tj. przydzielić stronie lokalu mieszkalnego zgodnego z posiadanymi w dniu orzeczonego rozwodu uprawnieniami do jednej normy powierzchni użytkowej podstawowej lokalu, ponieważ w toku niniejszego postępowania o rozkwaterowanie strona zawarła ponowny związek małżeński. Niemożność przydziału lokalu mieszkalnego w ramach rozkwaterowania po rozwodzie czyni niemożliwym dalsze procedowanie w tym zakresie. Tym samym postępowanie w sprawie wydania decyzji przydziału kwatery albo innego lokalu mieszkalnego w trybie art. 41a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy stało się bezprzedmiotowe. W sytuacji, gdy w toku postępowania zostanie ustalona bezprzedmiotowość postępowania, organ orzeka o jego umorzeniu.

Końcowo organ odwoławczy wskazał, iż Z. M., w związku ze zmianą sytuacji rodzinnej (zawarcie kolejnego związku małżeńskiego i narodziny syna), może ubiegać się o przydział kwatery albo innego lokalu mieszkalnego, tak jak każdy inny uprawniony żołnierz zawodowy - albo też skorzystać z wyboru innej formy realizacji prawa do zakwaterowania, o której mowa w art. 21 ust. 2 w związku z ust. 3 ustawy o zakwaterowaniu (...).

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Prezesa AMW z dnia [...] grudnia 2019 r. Z. M., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił naruszenie:

- przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 139 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się i uchylenie decyzji organu I instancji w części dotyczącej przyznania skarżącemu lokalu mieszkalnego położonego w [...] przy ul. [...], podczas gdy organ odwoławczy nie miał prawa wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nawet nie powołał się na to, czy decyzja organu I instancji rażąco narusza prawo lub interes społeczny.

- prawa materialnego, a mianowicie art. 41a ust 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) poprzez wydanie decyzji o umorzeniu postępowania w przedmiocie przyznania skarżącemu kwatery, podczas gdy treść art. 41a ust. 1 pkt 1 ww. ustawy nie pozostawia wątpliwości, że postępowanie w przedmiocie rozkwaterowania winno zakończyć się zawsze decyzją o przydziale kwatery w sytuacji, gdy żołnierz wybrał taką formę swoich uprawnień wynikających z ustawy.

W związku z powyższymi zarzutami skarżący wniósł o:

- uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postepowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych,

- wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji w całości do czasu prawomocnego rozpoznania skargi albowiem zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków.

W motywach skargi skarżący wskazał, że Prezes AMW dopuścił się rażącego naruszenia art. 139 k.p.a. Zgodnie z treścią tego przepisu, organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Prezes AMW wydał decyzję na niekorzyść skarżącego, bowiem odebrano mu przydział lokalu mieszkalnego uzyskany na podstawie decyzji organu I instancji.

Ponadto, w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy nie wskazał, aby skarżącemu nie należał się lokal mieszkalny, a jedynie stwierdził, iż skarżący winien w osobnym postępowaniu wystąpić o przydział kwatery. Stanowisko to jest niezgodne z art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...), bowiem przepis ten w przypadku rozkwaterowania związanego z rozwodem przewiduje wydanie decyzji uchylającej pierwotny przydział lokalu, a ponadto przewiduje wydanie decyzji następczej o przydziale lokalu.

Organ odwoławczy naruszył przepis art. 41a ust. 1 ww. ustawy również w ten sposób, że postępowanie w przedmiocie przyznania kwatery umorzył, natomiast brzmienie ww. przepisu nie pozostawia wątpliwości, że przedmiotowa decyzja winna zakończyć się decyzją o przydziale lokalu.

Skarżący wskazał nadto, że przysługuje mu prawo do otrzymania 3-pokojowego mieszkania (mieszka bowiem z żoną i synem), a więc nie sposób uznać, aby decyzja organu I instancji rażąco naruszała prawo, skoro decyzja uwzględnia obecne uprawnienia żołnierza.

W odpowiedzi na skargę Prezes AMW wniósł o oddalenie skargi. Wskazał nadto, że w sprawie nie doszło do naruszenia art. 139 k.p.a., bowiem decyzja organu odwoławczego, jakkolwiek uchyla i umarza postępowanie organu I instancji w zakresie przydziału lokalu, to jednak szczegółowo wyjaśnia powody takiego rozstrzygnięcia wskazując, iż zmiany stanu rodzinnego uniemożliwiają przydział lokalu w drodze art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...).

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje:

Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r., poz. 2167), dalej: "p.u.s.a." oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej: "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej.

W myśl art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2).

Zgodnie z art. 116 pkt 2 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy.

Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie.

Zaskarżona decyzja Prezesa AMW z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...] podlegała uchyleniu, bowiem została wydana z naruszeniem art. 139 k.p.a. Zgodnie z ww. przepisem organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny.

Niedopuszczalność orzekania przez organ odwoławczy na niekorzyść strony odwołującej się określana jest jako zakaz reformationis in peius. Z literalnej wykładni art. 139 k.p.a. wynika, że zakaz ten odnosi się do każdej z decyzji organu odwoławczego wymienionej w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OSK 1385/13 (publ. Legalis) zakaz reformationis in peius wiąże organ odwoławczy przy rozstrzygnięciu sprawy zarówno merytorycznie jak i kasacyjnie na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Bowiem w sytuacji, gdy organ odwoławczy uchyla decyzję organu pierwszej instancji przyznającej stronie uprawnienie w niniejszej sprawie - status strony - i umarza postępowanie przed organem pierwszej instancji, to takie rozstrzygnięcie niewątpliwie pogarsza sytuację strony, bowiem traci ona uprawnienie, którym dysponowała do czasu wydania decyzji organu odwoławczego (v. B. Adamiak, J. Borkowski - Kodeks postepowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019, s. 792).

Zakaz reformationis in peius należy do podstawowych gwarancji procesowych strony w postępowaniu administracyjnym. Istota tego zakazu wyraża się bowiem w tym, że organ odwoławczy nie może pogorszyć sytuacji prawnej strony odwołującej się, określonej właśnie decyzją organu pierwszej instancji. Uprawnione jest oczekiwanie strony odwołującej się, że wniesione przez nią odwołanie, jeżeli nie okaże się skuteczne, to co najwyżej pozostawi ją w dotychczasowej sytuacji prawnej.

Szczególny charakter art. 139 k.p.a. powoduje, że posługiwanie się nim w praktyce musi być poprzedzone wnikliwą kontrolą sprawy, przy jednoczesnym ograniczeniu korzystania z możliwości orzekania na niekorzyść strony do sytuacji wyjątkowych z punktu widzenia praworządności. W świetle art. 139 k.p.a. zwykłe naruszenie prawa rozstrzygnięciem organu I instancji nie uprawnia organu odwoławczego do wydania rozstrzygnięcia na niekorzyść odwołującej się strony. Jeżeli więc uchybienie organu I instancji nie osiągnęło poziomu rażącego naruszenia prawa, organ odwoławczy ma obowiązek respektowania zakazu pogorszenia sytuacji podmiotu, który wniósł odwołanie. Tylko bowiem rażące naruszenie prawa lub interesu społecznego czyni legalnym orzeczenie na niekorzyść strony.

"Niekorzyść" w rozumieniu art. 139 k.p.a. należy interpretować w sensie materialnym. Dotyczy ona zmiany treści decyzji i polega na tym, że treść rozstrzygnięcia organu odwoławczego jest niekorzystna w stosunku do rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Oznacza zatem uszczerbek w sytuacji materialnoprawnej strony odwołującej się. Przez "wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się" rozumie się w szczególności sytuację, gdy orzeczenie organu odwoławczego pogarsza sytuację prawną odwołującego się w zakresie tego samego stosunku materialnoprawnego (tej samej podstawy orzekania), który został ukształtowany przez organ pierwszej instancji. "Niekorzyść", o której mowa w art. 139 k.p.a., to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy, w szczególności ograniczenie jej uprawnień ponad ustalone przez organ pierwszej instancji.

Przepis art. 139 k.p.a. in fine k.p.a. dopuszcza odstępstwa od zakazu reformationis in peius gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Odstępstwa te mają charakter wyjątków od generalnej zasady niepogarszania sytuacji prawnej strony odwołującej się i jako takie nie podlegają wykładni rozszerzającej. Powinny zatem mieć zastosowanie w sytuacjach wyjątkowych. Rozstrzygając sprawę na niekorzyść strony odwołującej się organ odwoławczy zobowiązany jest szczegółowo wykazać w uzasadnieniu swej decyzji, że w sprawie wystąpił stan, o którym mowa w art. 139 in fine k.p.a.

Pojęcie "rażącego naruszenia prawa" w rozumieniu art. 139 in fine k.p.a. ma zakres szerszy aniżeli wprowadzona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. podstawa stwierdzenia nieważności decyzji i obejmuje kwalifikowane przypadki naruszenia prawa wymienione wyczerpująco w art. 145 § 1, art. 145a § 1, art. 145b § 1 i art. 156 § 1 k.p.a. Z kolei pojęcie "rażącego naruszenia interesu społecznego" jest pojęciem nieostrym, co oznacza, że organ odwoławczy ma szeroką swobodę wartościowania rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji organu I instancji. Powinien jednak kierować się przede wszystkim zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a.

Jak wynika z przedstawionego stanu sprawy organ I instancji decyzją z dnia [...] października 2019 r. nr [...]: (1) uchylił decyzję Dyrektora OT WAM w [...] z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] przydzielającą skarżącemu kwaterę nr [...] położoną w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz (2) przyznał skarżącemu prawo do zakwaterowania w ww. kwaterze na czas pełnienia służby w miejscowości [...]. Z kolei organ odwoławczy decyzją z dnia [...] grudnia 2019 r. nr [...]: (1) utrzymał w mocy decyzję organu I instancji w części uchylającej decyzję Dyrektora OT WAM z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] (2) uchylił decyzję organu I instancji w części przyznającej skarżącemu prawo do zakwaterowania w kwaterze nr [...] położnej w budynku [...] przy ul. [...] w [...] na czas pełnienia służby w miejscowości [...] i umorzył postępowanie w zakresie przydziału lokalu na podstawie art. 41a ust. 1 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu (...).

Z powyższego wynika, zdaniem Sądu, że organ odwoławczy wydał decyzję na niekorzyść skarżącego kwestionując stanowisko organu I instancji w zakresie przydziału ww. lokalu mieszkalnego.

Warto zaznaczyć, iż organ I instancji podkreślał w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] października 2019 r., że brak jest podstaw do umorzenia postępowania, prowadzonego w oparciu o art. 41a ustawy o zakwaterowaniu (...), bowiem nie jest ono bezprzedmiotowe. Podmiotem postępowania jest nadal żołnierz zawodowy, którego związek małżeński został rozwiązany, zajmujący lokal mieszkalny i posiadający dziecko, zaś przedmiotem - uchylenie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego i kolejny przydział lokalu mieszkalnego (lub umorzenie postępowania w części zmierzającej do przydziału kwatery albo innego lokalu mieszalnego - w sytuacji, gdy żołnierz wybiera inną formę realizacji swoich uprawnień - co nie miało miejsca w niniejszej sprawie). Organ I instancji, jak stwierdził, nie może zatem umorzyć postępowania w całości, ani w części, lecz zobowiązany jest do jego merytorycznego zakończenia.

Dalej organ I instancji wskazał, iż przepis art. 41a ustawy o zakwaterowaniu (...) nakazuje przydział na rzecz żołnierza zawodowego lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód, jednakże instytucja rozkwaterowania nie niweczy uprawnień żołnierza zawodowego do zakwaterowania zgodnie z art. 21 ust. 1 ww. ustawy, który stanowi, iż żołnierzowi zawodowemu od dnia wyznaczenia na pierwsze stanowisko służbowe od dnia zwolnienia z czynnej służby wojskowej przysługuje prawo do zakwaterowania na czas pełnienia służby wojskowej w miejscowości, w której żołnierz pełni służbę (...). Zgodnie zaś z treścią art. 26 ust. 1 ww. ustawy przy ustalaniu powierzchni użytkowej podstawowej lokalu mieszkalnego uwzględnia się stanowisko służbowe żołnierza zawodowego oraz stan jego rodziny. Stosownie do art. 26 ust. 2 pkt 3 ww. ustawy, struktura kwatery powinna obejmować dla trzyosobowej rodziny skarżącego trzy pokoje z kuchnią albo aneksem kuchennym.

Organ zaznaczył również, że podejmując rozstrzygnięcie o przydziale skarżącemu ww. kwatery nr [...] położnej w budynku [...] przy ul. [...] w [...], o powierzchni użytkowej podstawowej większej niż wynikająca z przysługujących mu norm, kierował się dyspozycją art. 26 ust. 5 ustawy o zakwaterowaniu (...) oraz wynikającą z art. 7 k.p.a. zasadą uwzględniania słusznego interesu strony.

Z kolei organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji dokonał odmiennej wykładni art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) podkreślając, iż w ramach postępowania o rozkwaterowanie organ nie może uwzględniać uprawnień żołnierza posiadanych w dniu innym niż dzień uprawomocnienia się wyroku rozwodowego. Wskazał, iż przyznając skarżącemu prawo do zamieszkiwania w ww. lokalu nr [...] w budynku [...] przy ul. [...] w [...], organ I instancji "naruszył dyspozycję art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu". Nie mógł bowiem wydać merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie poprzez przydział skarżącemu lokalu mieszkalnego zgodnego z uprawnieniami posiadanymi w dniu orzeczonego rozwodu, ponieważ w toku postępowania o rozkwaterowanie skarżący zawarł ponowny związek małżeński.

Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie w oparciu o art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. ukształtował odmiennie sytuację prawną skarżącego pozbawiając go de facto prawa do zakwaterowania w kwaterze nr [...] położnej w budynku [...] przy ul. [...] w [...] na czas pełnienia służby w tej miejscowości. Organ odwoławczy orzekł zatem "na niekorzyść" skarżącego, bowiem zaskarżona decyzja pozbawia go uprawnienia w zakresie ustalonym przez organ I instancji (w postaci przyznania prawa do zakwaterowania w ww. lokalu mieszkalnym). Co więcej, rozstrzygnięcie organu odwoławczego prowadzi do sytuacji, w której skarżący został w ogóle pozbawiony przydziału lokalu mieszkalnego - poprzez uchylenie decyzji Dyrektor OT WAM z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] przydzielającej kwaterę nr [...] położoną w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] oraz poprzez uchylenie decyzji Dyrektora OR AMW z dnia [...] października 2019 r., nr [...] w części przyznającej prawo do zakwaterowania w ww. kwaterze na czas pełnienia służby w miejscowości [...].

Jak już wskazano powyżej, przepis art. 139 k.p.a. in fine k.p.a. dopuszcza odstępstwa od zakazu reformationis in peius gdy zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie wykazał, że w niniejszej sprawie zaistniała którakolwiek z ww. przesłanek, tj. rażące naruszenie prawa lub rażące naruszenie interesu społecznego. Wskazał jedynie, że organ I instancji "naruszył dyspozycję art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...)", co w oczywisty sposób nie spełnia wymogów określonych w ww. przepisie.

Niezależnie od powyższego wskazać należy, że dotyczący instytucji rozkwaterowania przepis art. 41a ustawy o zakwaterowaniu (...) przewiduje uchylenie przez organ decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (dotychczas wspólnie zajmowanego przez żołnierza zawodowego i jego małżonka) i wydanie wobec żołnierza zawodowego decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego z uwzględnieniem uprawnień określonych w art. 26, posiadanych w dniu uprawomocnienia się wyroku orzekającego rozwód. Decyzja wydana w oparciu o ww. przepis rozstrzyga zatem merytorycznie o prawie żołnierza zawodowego do lokalu mieszkalnego. Jak wskazał organ odwoławczy, celem regulacji dotyczącej rozkwaterowania żołnierza zawodowego po orzeczonym rozwodzie jest "odzyskanie" przez Agencję lokalu mieszkalnego o korzystniejszych parametrach "w związku z przydziałem" rozwiedzionemu żołnierzowi lokalu odpowiadającemu uprawnieniom posiadanym przez niego na dzień orzeczonego rozwodu. W niniejszej sprawie na skutek wydania zaskarżonej decyzji Agencja "odzyskała" ww. lokal, a jednocześnie skarżącemu nie został przydzielony lokal mieszkalny, co pozostaje w sprzeczności z dyspozycją art. 41a ww. ustawy.

Konkludując Sąd stwierdza, że zaskarżona decyzja podlegała eliminacji z obrotu prawnego z przyczyn powyżej wskazanych. Z racji na treść art. 41a ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu (...) należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości.

Ponownie rozpatrując sprawę organ odwoławczy uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną. Weźmie również pod uwagę zakres odwołania, a mianowicie to, że przedmiotem odwołania skarżący uczynił decyzję organu I instancji w części dotyczącej uchylenia decyzji Dyrektora OT WAM z dnia [...] grudnia 2003 r. nr [...] oraz w części dotyczącej przyznania kwatery nr [...] w budynku nr [...] przy ul. [...] w [...] tylko na czas pełnienia służby w [...]. Zważy, iż zgodnie z zasadą skargowości, postępowanie odwoławcze może być uruchomione tylko w wyniku wniesienia odwołania, nie może być natomiast wszczęte z urzędu.

Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wynagrodzenie pełnomocnika w stawce minimalnej wraz z opłatą od pełnomocnictwa, Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji.