Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 548/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2015-11-10 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6153 Warunki zabudowy  terenu
Hasła tematyczne: Zagospodarowanie przestrzenne
Skarżony organ: Samorządowe Kolegium Odwoławcze
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok oraz decyzję I i II instancji
Powołane przepisy: article: art. 145 par. 1 pkt 1 lit. a, art. 188
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.
article: art.1 ust. 1 i ust. 2 pkt 6, art. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1, art. 55, art. 56, art. 60 ust. 4, art. 61 ust. 1 pkt , art. 61 ust. 6 i ust. 7, art. 64
journal: Dz.U. 2012 poz 647
law: Ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - tekst jednolity
article: art. 64 ust. 2 i 3
journal: Dz.U. 1997 nr 78 poz 483
law: Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. uchwalona przez Zgromadzenie  Narodowe w dniu 2 kwietnia 1997 r., przyjęta przez Naród w referendum konstytucyjnym w dniu  25 maja 1997 r., podpisana przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej w dniu 16 lipca 1997 r.
article: art. 140 i 144
journal: Dz.U. 2014 poz 121
law: Ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny - tekst jednolity.
article: par. 3 ust. 2, par. 4 ust. 1 i 4, par. 5 ust. 1 i 2, par. 6 ust. 1 i 2, par. 7 ust. 1, 3.4, par. 8, par. 9 ust. 2
journal: Dz.U. 2003 nr 164 poz 1588
law: Rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Łukasz Krzycki /spr./ Protokolant starszy asystent sędziego Łukasz Pilip po rozpoznaniu w dniu 10 listopada 2015 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej G.G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 11 lipca 2013 r. sygn. akt II SA/Po 455/13 w sprawie ze skargi G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Stawiszyna z dnia [...] listopada 2012 r. znak [...]


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wyrokiem z 11 lipca 2013 r. oddalił skargę G.G. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z [...] stycznia 2013 r. w przedmiocie warunków zabudowy.

W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że zaskarżoną decyzją organ II. instancji utrzymał w mocy decyzję Burmistrza Stawiszyna z [...] listopada 2012 r., którą ustalono warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na przebudowie, rozbudowie, nadbudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku gospodarczego z przeznaczeniem całości na budynek mieszkalno-usługowo-handlowy (sprzedaż i naprawa sprzętu RTV i AGD) na terenie położonym przy ul. [...] w S., oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka ew. nr [...]. Postępowanie było prowadzone wobec wniosku D. i J.M., zwanych dalej "Inwestorami". Odwołanie od decyzji o warunkach zabudowy wniosła zaś G.G.

Uzasadniając orzeczenie organ odwoławczy wyjaśnił, wobec zarzutów odwołania, że kwestia ewentualnego naruszenia konstrukcji istniejącego budynku czy też negatywnego oddziaływania inwestycji na sąsiedni obiekt, jak i jego zły stan techniczny, będą podlegały weryfikacji na etapie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy też będzie badany konkretny projekt budowlany, co pozwoli na ocenę, na ile zamierzone przedsięwzięcie daje się pogodzić z ochroną uzasadnionych interesów osób trzecich, w tym także dostępem do światła słonecznego w budynku skarżącej. Organ zacytował ponadto przepisy, które w jego ocenie znajdowały zastosowanie w rozpatrywanej sprawie, dodając zarazem, że obszar analizowany został wyznaczony prawidłowo, obejmując teren w odległości 65,0 m od działki ew. nr [...]. Z przeprowadzonej analizy urbanistycznej wynika, że spełniono wymagania niezbędne w zakresie kontynuacji funkcji oraz cech zabudowy, jak i pozostałe warunki, od których zachowania zależy wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Linia zabudowy w obszarze analizowanym przebiega bowiem głównie w granicy drogi publicznej - ul. [...]. Tym samym dla projektowanej zabudowy można ustalić obowiązującą linię zabudowy jako przedłużenie linii zabudowy istniejącej na działkach sąsiednich. W badanym obszarze występuje przy tym zróżnicowana zabudowa. Średni wskaźnik powierzchni zabudowy dla wszystkich nieruchomości w obszarze analizowanym wynosi 0,26 (najniższy 0,05, najwyższy ok. 0,6). Biorąc pod uwagę charakter planowanej inwestycji, małą powierzchnię działki oraz jej położenie w niewielkiej odległości od centrum miasta, zasadne jest wyznaczenie tego wskaźnika na podstawie § 5 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego (Dz. U. nr 164, poz. 1588), zwanego dalej "rozporządzeniem o nowej zabudowie". Tym samym ustalenie wskaźnika powierzchni zabudowy na poziomie 0,8 nie wpłynie negatywnie na ład przestrzenny. Średnia szerokość elewacji frontowej dla całego obszaru analizowanego wynosi 10,9 m, a dla budynków o charakterze usługowym lub mieszkaniowo-usługowym - 14,6 m. Określenie wspomnianego parametru dla rozważanej inwestycji na poziomie 16,5 m nie narusza tych ustaleń, gdyż § 6 ust. 1 powołanego rozporządzenie przewiduje tolerancję do 20%. Wysokość górnej krawędzi dachu, ustalona na 7,5 m, odpowiada zabudowie zlokalizowanej na sąsiedniej działce. Analiza urbanistyczna pozwala przy tym ustalić dla planowanego przedsięwzięcia dach jedno-, dwu- i wielospadowy o wysokości kalenicy do 9,5 m. Co więcej, w obszarze analizowanym występują budynki usytuowane w granicy działek sąsiednich. Tym samym możliwa jest lokalizacja przedmiotowej inwestycji w granicy, jako kontynuacja istniejącej zabudowy.

W uzasadnieniu skargi na wskazaną decyzję G.G. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu II. instancji podnosząc, że w dalszym ciągu nie wyraża zgody na realizację przedsięwzięcia w odległości 1,5 m od granicy z jej działką.

Odpowiadając na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu uznał skargę za nieuzasadnioną i oddalił ją na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.".

Sąd wskazał, że planowane przedsięwzięcie miało być zrealizowane na działce ew. nr [...] w S. Dla terenu inwestycji nie obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego.

Podstawę rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r., poz. 647 ze zm.). Wedle art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 56 w związku z art. 64 ust. 1 wskazanej ustawy organy administracji publicznej nie mogą odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi.

Uszczegółowieniem tego przepisu jest art. 61 ust. 1 powołanej ustawy, zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: (1) co najmniej jednak działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, (2) teren ma dostęp do drogi publicznej, (3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego, (4) teren nie wymaga uzyskania zgodny na zmianę przeznaczenie gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo objęty jest zgodą uzyskaną przy sporządzaniu obowiązujących poprzednio planów, a nadto (5) decyzja ta jest zgodna z przepisami odrębnymi.

Szczegółowy tryb weryfikowania spełnienia przesłanki dobrego sąsiedztwa, o jakiej mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, został określony w rozporządzeniu o nowej zabudowie. Jak wynika przy tym z § 3 tego aktu, w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, zwaną dalej "analizą urbanistyczną". Granice obszaru analizowanego wyznacza się na odpowiedniej kopii mapy w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu działki inwestora, ale nie mniejszej niż 50 m.

Z przeprowadzonej w przedmiotowej sprawie analizy urbanistycznej wynika, że szerokość frontu działki ew. nr [...] wynosi 19,0 m, a zatem minimalny obszar analizowany powinien być wyznaczony w odległości 57,0 m. Dla zbadania, czy został spełniony wymóg dobrego sąsiedztwa przyjęto jednak odległość 65,0 m, co nie zmienia faktu, że wymóg z § 3 ust. 2 powołanego rozporządzenia został w niniejszej sprawie zachowany. Analiza urbanistyczna wskazuje ponadto na kontynuację funkcji zabudowy przez planowaną inwestycję, gdyż w obszarze analizowanym dominuje funkcja mieszkaniowa i uzupełniająca funkcja usługowa. Występuje także funkcja zabudowy zagrodowej, mieszkaniowej jednorodzinnej i wielorodzinnej, jak i zabudowy usługowej. W szczególności zabudowa usługowa występuje na działkach ew. nr [...] dostępnych z tej samej drogi publicznej.

Zgodnie z § 4 ust. 1 powołanego rozporządzenia, obowiązującą linię nowej zabudowy na działce objętej wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. Jak wskazuje z kolei z analiza urbanistyczna, budynki mieszkalne położone wzdłuż ul. [...] położone są głównie w granicy tej drogi, a także w odległości od 2 m do 14 m. Niemniej, budynki zlokalizowane najbliżej terenu inwestycji (działka ew. nr [...] i [...]) znajdują się w granicy geodezyjnej ulicy. Dlatego też ustalenie rozważanego parametru w granicy z ulicą jest prawidłowym rozwiązaniem.

Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się z kolei wedle § 5 powołanego rozporządzenia na podstawie średniej wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. Niemniej, dopuszcza się również wyznaczenie innego wskaźnika dla wspomnianego parametru, jeżeli wynika to z analizy urbanistycznej. W toku badania obszaru analizowanego ustalono dużą rozbieżność wartości omawianego wskaźnika, która waha się od 0,05 do 0,6 (średnia 0,26). Wspomniany parametr został z kolei ustalony dla przedmiotowej inwestycji na poziomie 0,8, co jednakże należy uznać w świetle § 5 ust. 2 cytowanego rozporządzenia za dozwolone działanie organów administracji publicznej. Z analizy urbanistycznej wynika bowiem, że zabudowa występująca w obszarze analizowanym nie ma jednorodnego charakteru, a działka inwestora jest stosunkowo niewielka i położona blisko centrum S., co wyjaśnia jej małe gabaryty. Co więcej, wartość omawianego parametru jest wprawdzie wyższa od średniej dla obszaru analizowanego, ale nie odbiega od standardowego poziomu charakterystycznego dla zabudowy usługowej i usługowo-mieszkaniowej w miastach, który kształtuje się na poziomie od 0,4 do 0,8. Tym samym rozważany parametr został ustalony zgodnie z § 5 ust. 2 rozporządzenia.

Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu działki, w myśl § 6 ust 1 powołanego rozporządzenia wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. Z analizy urbanistycznej wynika z kolei, że średnia szerokość elewacji frontowej wynosi w całym obszarze analizowanym 10,9 m, a dla budynków usługowych i usługowo-mieszkaniowych - 14,6 m. Dlatego, zakładając wspomniane 20% tolerancji, wyznaczenie średniej szerokości elewacji frontowej dla przedmiotowej inwestycji na poziomie 16,5 m było również dopuszczalne.

Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu i attyki wyznacza się z kolei wedle § 7 ust. 1 powołanego rozporządzenia, jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. W tej mierze w analizie urbanistycznej wzięto pod uwagę przede wszystkim sąsiednie działki ew. nr [...] i [...], na których są zlokalizowane domy jednorodzinne. Na pierwszej z nich wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej wynosi ok. 7,0 m (budynek dwukondygnacyjny), na drugiej - 3,0 m (budynek jednokondygnacyjny z dachem dwuspadowym). Ustalenie rozważanego parametru dla nowej zabudowy na poziomie 7,5 m odpowiada § 7 ust. 1 rozporządzenia o nowej zabudowie.

Wreszcie, geometrię dachu (kat nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu działki) ustala się zgodnie z § 9 powołanego rozporządzenia odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym. Analiza urbanistyczna wskazuje na występowanie dachów płaskich i dwuspadowych, wykonanych głównie na budynkach mieszkalnych, budynkach inwentarskich i usługowo-mieszkalnych. Występują również dachy wielospadowe o kącie nachylenia połaci dachowych nieprzekraczającym 45o. Są to głównie nowe realizacje w zakresie budownictwa mieszkaniowego jednorodzinnego. Wysokość tych budynków liczona od poziomu terenu do głównej kalenicy dachu lub najwyższego punktu dachu waha się od 7,0 m do 9,5 m. Ponadto, występują także dachy jednospadowe, wykonane na budynkach gospodarczo-garażowych. Tym samym ustalenie dla nowej zabudowy dachu jedno- dwu- lub wielospadowego o wysokości kalenicy 9,5 m było trafne.

W konsekwencji Sąd stwierdził, że został spełniony wymóg "dobrego sąsiedztwa", o jakim mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z map, znajdujących się w aktach sprawy, wynika zarazem, że działka ew. nr [...] posiada dostęp do drogi publicznej (ul. [...]), co oznacza, że zachowany został również wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Z uwagi na charakter inwestycji, polegający w istocie na adaptacji i modyfikacji istniejącego już obiektu budowlanego, spełnione zostały także wymogi z art. 61 ust. 2 pkt 3 i 4 ustawy. Przedmiotowa inwestycja jest przy tym zgodna z przepisami odrębnymi, co potwierdzają: uzgodnienie (z 11 czerwca 2012 r., w zakresie dróg gminnych i Wielkopolskiego Zarządu Melioracji i Urządzeń Wodnych w P. z 23 sierpnia 2012 r.).

Tym samym - zdaniem Sądu - w niniejszej sprawie zostały spełnione wszystkie wymogi, od których zależy ustalenie warunków dla nowej zabudowy.

Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze wskazano, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy stanowi jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego, a samo rozstrzygnięcie jest jedynie informacją o zabudowie, jaka może być zlokalizowana na danym terenie. Jak wynika z art. 63 ust. 2 powołanej ustawy, decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich. Argumenty podnoszone przez skarżącą powinny być rozpatrzone na następnym etapie procesu inwestycyjnego - w trakcie postępowania o wydanie pozwolenia na budowę. Wtedy inwestor będzie zobligowany do przedłożenia projektu budowlanego, który będzie zawierał konkretne przedstawienie planowanego przedsięwzięcia. W oparciu o ten dokument stanie się możliwa ocena ewentualnego zacieniania lub innego negatywnego oddziaływania zamierzenia budowlanego na nieruchomość skarżącej. Aktualnie powyższe zarzuty są przedwczesne i nie mogły być uwzględnione.

Wskazano, że oddalenie planowanego obiektu budowlanego od granicy z działką nr [...] odpowiada wymogom z § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.). Ponadto, ze względu na charakter przedsięwzięcia, jego realizacja nie spowoduje w istocie żadnych zmian w zakresie dotychczasowej odległości budynku położonego na działce ew. nr [...] od granicy z działką skarżącej.

W skardze kasacyjnej G.G., reprezentowana przez pełnomocnika z urzędu, zarzuciła naruszenie prawa materialnego:

- art. 1 ust. 2 pkt 1, art. 6 ust. 2 pkt 1 oraz 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- § 4, 5, 6 i 7 rozporządzenia o nowej zabudowie, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie,

- § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie.

Wniesiono o:

- uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez uwzględnienie skargi,

- zasądzenie na rzecz pełnomocnika z urzędu kosztów zastępstwa prawnego.

W uzasadnieniu skargi podniesiono m. in., że zgodnie z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, każdy ma prawo, w granicach określonych ustawą, do zagospodarowania terenu, do którego ma tytuł prawny, zgodnie z warunkami ustalonymi w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, jeżeli nie narusza to chronionego prawem interesu publicznego oraz osób trzecich.

Chroniony prawem interes osób trzecich będzie z reguły wynikał z przysługującego tym osobom prawa własności. Prawo właściciela do dysponowania działką i jej zabudowy nie jest nieograniczone, a prawo właściciela do inwestowania nie może pozostawać w konflikcie z innymi zasadami, rządzącymi zagospodarowaniem terenu i chronionym prawem interesem publicznym oraz interesem innych podmiotów (przywołano wyrok WSA w Łodzi z 11 kwietnia 2012 r o sygn. akt II SA/Łd 139/12 opubl. Lex nr 1145949, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"). Decyzja ustalająca warunki zabudowy określa lokalizację inwestycji w granicy nieruchomości, zaś możliwość lokalizacji budynków przy granicy z działką sąsiednią stanowi wyjątek od ogólnej zasady sytuowania budynków w określonej, minimalnej odległości. Lokalizowanie inwestycji przy granicy nieruchomości jest możliwe, ale wyjątkowo - gdy istnieją po temu szczególnie uzasadnione przyczyny. Ustalenie warunków zabudowy (jak w niniejszej sprawie) dla inwestycji usytuowanej w granicy nieruchomości, choć dopuszczalne w świetle regulacji określonej w § 12 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, wymagało analizy sprawy, przy uwzględnieniu zasady równego traktowania wszystkich stron (art. 32 ust. 1 Konstytucji) i przepisów konstytucyjnych o ochronie prawa własności, jak też przepisów Kodeksu cywilnego.

Wskazano na wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z 1 grudnia 2010 r. (sygn. akt II SA/Wr 497/10 - dostępny w CBOSA), w którym odnotowano, że wynikająca z art. 6 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zasada swobody inwestorskiej nie może być interpretowana przez właściwe organy administracji publicznej jako obowiązek zapewnienia potencjalnemu inwestorowi optymalnych warunków inwestowania bez względu na ograniczenia ustawowe lub pochodne oraz bez względu na niedogodności czy uciążliwości, jakie planowana inwestycja może stworzyć innym podmiotom korzystającym również z ustawowo określonej i gwarantowanej ochrony swoich praw. Interesy inwestora i osób trzecich (innych stron postępowania) muszą być w racjonalny i obiektywny sposób rozważone i wyważone przez organ dysponujący kompetencją do orzekania o warunkach zabudowy, a powinność ta musi być także postrzegana w warunkach określonych przez art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i sformułowaną tam zasadą równości, w tym prawa do równego traktowania przez władze publiczne. Organy lokalizacyjne nie powinny w sposób nieuprawniony uchylać się od oceny w omawianym zakresie i cedować tych czynności na organy administracji architektoniczno-budowlanej, tzn. na ewentualny dalszy etap procesu inwestycyjnego. Zarówno bowiem organ orzekający o warunkach zabudowy, jak i udzielający pozwolenia na budowę to samodzielne organy administracji publicznej, o niezależnych kompetencjach władczych, realizowanych w odrębnych zakresach. Art. 61 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uzależnia zmianę zagospodarowania terenu od dostosowania się inwestora - poprzez przyjęcie odpowiednich cech dla planowanej inwestycji - do istniejących już elementów zagospodarowania terenu sąsiedniego (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa). Celem tego przepisu jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, uwzględnionego w art. 1 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jako jeden z zasadniczych czynników właściwego planowania i zagospodarowania przestrzennego. Jest on zdefiniowany w art. 2 pkt 1 tej ustawy, jako takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W rozpoznawanej sprawie zostały przeprowadzone stosowne ustalenia, lecz strona skarżąca nie podziela oceny organów orzekających co do prawidłowości ich dokonania i prawidłowości określenia na ich podstawie wymagań przestrzennych planowanej inwestycji. Przywołano treść art. 61 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wywodząc, że nie została uwzględniona zasada tzw. "dobrego sąsiedztwa". Wymaga ona dostosowania nowej zabudowy do wyznaczonych przez zastany w danym miejscu stan dotychczasowy, a także do cech i parametrów o charakterze urbanistycznym (zagospodarowanie obszaru) i architektonicznym (ukształtowanie wzniesionych obiektów). Wyznacznikiem spełnienia ustawowego wymogu są faktyczne warunki panujące do tej pory na konkretnym obszarze.

Wprawdzie szczegółowe parametry techniczne nie są badane na etapie ustalania warunków zabudowy, niemniej jednak ochrona interesów osób trzecich występuje nie tylko w etapie pozwolenia na budowę, wydawanego na podstawie przepisów prawa budowlanego, lecz już we wstępnym etapie procesu inwestycyjnego, w ramach ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto ustalenia zawarte w decyzji o warunkach zabudowy są wiążące dla organu wydającego pozwolenie na budowę.

Powyższe okoliczności nie zostały wzięte pod uwagę przez Sąd I. instancji, który bezkrytycznie uznał, za organem administracyjnym, że wszelkie wątpliwości skarżącej mogą być rozwiane na etapie postępowania o udzielenia pozwolenia na budowę.

Wyrok Sądu I. instancji jest o tyle wadliwy, że sankcjonuje zastosowanie przez inwestora parametrów budowy znacznie wyższych od średnich wskaźników na analizowanym terenie. Takie stanowisko Sądu jest nieuprawnione i nieuzasadnione. Sam fakt małej powierzchni działki i położenie w bliskiej odległości od centrum miasta nie jest wystarczającą przesłanką do zawyżania obowiązujących parametrów zabudowy. Sąd I. instancji wydał więc wyrok z obrazą przepisów rozporządzenia o nowej zabudowie - mianowicie § 4, 5, 6 i 7.

Przykładowo, parametr, jakim jest obowiązująca linia zabudowy, winien być w pierwszej kolejności wyznaczany według zasady ściśle określonej w § 4 ust. 1, 2 i 3 rozporządzenia, to jest poprzez nawiązanie do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, a może być on wyznaczony w inny sposób, jako wyjątek od zasady, jeżeli na przyjęcie, iż może to mieć miejsce w danej sprawie, wskazują wyniki analizy urbanistycznej. Wystąpienie tych przesłanek organ powinien ustalić zgodnie z art. 7 K.p.a., a w decyzji uzasadnić powód odstąpienia od podstawowego sposobu ustalania tegoż parametru poprzez wskazanie na spełnienie przesłanek odstąpienia (tak: wyrok WSA w Poznaniu z 24 października 2012 r., II SA/Po 154/12, LEX nr 1241152, dostępny w CBOSA).

W piśmie stanowiącym odpowiedzi na skargę kasacyjną (k. 144-146), pełnomocnik uczestników postępowania - Inwestorów - żądał w pierwszym rzędzie jej odrzucenia, wnosząc zaś o ewentualne oddalenie skargi kasacyjnej, w pełni poparł rozstrzygnięcie i motywy rozstrzygnięcia Sądu I. instancji oraz organów obu instancji. W trakcie rozprawy (k. 175) zmodyfikował jednak żądanie w zakresie wniosków - wnosząc jedynie o oddalenie skargi kasacyjnej.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw.

Podstawy te nie zostały sformułowane stosownie precyzyjnie, w myśl wymagań wskazanych w art. 174 P.p.s.a. Jednakże, w świetle uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA z 2010 r., z. 1, poz. 1), samo przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Sąd II. instancji obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów, przytoczonych w podstawach kasacyjnych.

W rozpoznawanej sprawie treść normatywna przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów, w powiązaniu z ich uzasadnieniem, pozwala zrekonstruować zarzuty w wystarczającym stopniu, aby mogły być one merytorycznie rozpatrzone przez sąd kasacyjny. W takiej sytuacji Sąd uznał za zasadne rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej.

Trafny okazał się postawiony Sądowi I. instancji zarzut naruszenia przepisu prawa materialnego, jakim jest norma wyrażona w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wobec treści uzasadnienia skargi kasacyjnej oczywistym jest, że kasatorowi chodziło w istocie o tę jednostkę redakcyjną przywołanego w petitum skargi ust. 1 w art. 61.

Naruszenia tego przepisu zasadnie upatrywano w jego błędnym zastosowaniu, nie zaś wykładni, bowiem Sąd I. instancji, w rozpatrywanej sprawie, wykładni wskazanego przepisu - rozumianej jako konkretne wskazanie, jak rozumiana jest dana regulacja - nie dokonywał.

Błędne zastosowanie normy upatrywane jest w zaaprobowaniu warunków zabudowy, które w istocie nie realizują warunku tzw. "dobrego sąsiedztwa" w rozumieniu wskazanej regulacji.

Dla oceny tego zarzutu w pierwszym rzędzie konieczne jest ustalenie, jaka jest treść normatywna wskazanej regulacji.

Przede wszystkim, jak trafnie podniesiono w skardze, nie sposób z tej normy wywodzić, aby wolą prawodawcy było dopuszczanie zabudowy w możliwie szerokim zakresie. Wręcz przeciwnie, wynika z niej możliwość realizacji zabudowy tylko pod warunkiem spełnienia określanego warunku - gdy mianowicie: "co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu".

Dla zastosowania tej normy jest więc konieczna niejako inwentaryzacja stanu zastanego. Instrumentem służącym temu celowi jest analiza urbanistyczna, o czym szerzej w dalszej części uzasadnienia.

Słuszna była konstatacja Sądu I. instancji, że obiektami stanowiącymi odniesienie dla cech planowanego przedsięwzięcia, w kontekście wymagania "dobrego sąsiedztwa", mogą być poszczególne obiekty położone w granicach terenu analizowanego. Koncepcja taka jest jednolicie prezentowana w orzecznictwie. Mylne byłoby jednak uznanie, jakoby warunkiem wystarczającym dla zapewnienia spełnienia wymagania "dobrego sąsiedztwa" było ujawnienie występowania na terenie analizowanym dowolnej zabudowy, odpowiadającej cechom i funkcjom planowanej, a - gdy zabudowa ta jest zróżnicowana co do funkcji i parametrów - jakoby istniała w istocie dowolność zarówno co do wyboru funkcji nowej zabudowy (w granicach którejkolwiek z występujących na danym terenie) jak i parametrów - gdy mieszczą się w widełkach pomiędzy krańcowymi spośród występujących lub jakoby możliwe było nawet wyznaczanie parametrów wykraczających poza występujące. Tego rodzaju błędne założenie, jak można wnosić, doprowadziło organy obu instancji a następnie Sąd badający legalność skarżonych aktów, do przedwczesnej konstatacji, jakoby wymaganie - zakreślone w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - zostało w danym przypadku spełnione.

Generalnie bowiem zapewnienie ładu przestrzennego, co zostało skonkretyzowane normą art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, nie może być postrzegane wyłącznie poprzez wykazanie istnienia na terenie - objętym analizą urbanistyczną, przy zachowaniu warunku dostępności z tej samej drogi publicznej - jakichkolwiek obiektów, w ramach których zróżnicowanych funkcji i parametrów mieści się planowana zabudowa. Użyte w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym sformułowanie "w sposób pozwalający" nie oznacza dopuszczenia przez prawodawcę dowolnej zabudowy w oparciu o istnienie zróżnicowanych obiektów w okolicznym terenie. Znaczenie tego sformułowania należy wykładać zgodnie z celami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wyrażonymi m. in. w art. 1 ust. 1 in fine (jako podstawa działań - ład przestrzenny i zrównoważony rozwój) oraz w ust. 2 pkt 1 (normę tę trafnie przywołano w skardze kasacyjnej), a więc z uwzględnieniem przede wszystkim zachowania ładu przestrzennego, w rozumieniu art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Brak podstaw normatywnych bądź racjonalnych przesłanek, aby utożsamiać go z istnieniem na sąsiadujących terenach (przy stosunkowo szerokim rozumieniu określenia działka sąsiednia) wyłącznie pojedynczych, analogicznych obiektów czy wręcz tylko podobnych. Nie można uznać jakoby prawodawca treścią normatywną art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - rozumianego właśnie jako dopuszczenie realizacji każdego obiektu w razie ustalenia, że ma analogiczne funkcje i parametry, zbliżone do jakichkolwiek już istniejących w pobliżu - zakreślił normatywnie definicję "ładu przestrzennego". Pozostawałaby ona w oczywistej opozycji do art. 1 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, wobec dorobku nauki i doświadczeń praktyki, gdy chodzi o uwzględnianie kwestii estetyki i racjonalności w gospodarowaniu przestrzenią. Przy takiej koncepcji, powierzenie obowiązku sporządzania projektu decyzji o warunkach zabudowy, jak i stanowiącej jej integralną część analizy urbanistycznej (w myśl § 9 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie) osobom o stosownych kwalifikacjach (art. 60 ust. 4 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie znajdowałoby sensownego uzasadnienia. Racjonalne wykorzystanie przestrzeni i jej estetyka są przedmiotem zainteresowania nauki, dziedziną wiedzy oraz elementem kształcenia urbanistów i architektów, zaś dorobek w tym zakresie znajduje wyraz w niezliczonych publikacjach. Skalę złożoności materii estetyki w przestrzeni odzwierciedlają przykładowo informacje dotyczące kompozycji w urbanistyce, zawarte w opracowaniu Kazimierza Wejcherta "Elementy kompozycji urbanistycznej" (Arkady, reprint W-wa 2010 r.), mającym też charakter podręcznika akademickiego (patrz np. rozdział IV "Linie i płaszczyzny kierujące wzrok: płaszczyzny prowadzące, zatrzymujące, wyprowadzające", czy V - "Typy wnętrz, zawartość wnętrza, otwarcia, kąt środkowy"). Nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy, aby treścią ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zmierzał do ustanowienia odmiennych zasad gospodarowania przestrzenią, w szczególności - aby chciał określić swoisty, nowy, normatywny standard estetyki w tym zakresie. Podjął on wyłącznie próbę normatywnego doprecyzowania, w pewnym zakresie, funkcjonujących dotąd reguł, z uwzględnieniem dorobku wiedzy specjalistycznej. Stąd reguła, sformowana w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z użyciem słowa "pozwalający", może być wykładana wyłącznie zgodnie z obowiązującymi w Polsce zasadami ogólnymi gospodarowania przestrzenią, nie zaś jako samodzielnie kreujące "nowe zasady" w tym zakresie. Przesądzenie przez prawodawcę, że konieczność zachowania m. in. ładu przestrzennego nie może być samodzielną podstawą odmowy ustalenia warunków zabudowy (art. 56 zd. 2 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) nie oznacza wyłączenia stosowania zasad ogólnych wskazanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, dla potrzeb wyjaśniania rzeczywistej, normatywnej treści regulacji szczególnej, jaką stanowi art 61 ust. 1 pkt 1 tego aktu.

Rozpoznając sprawę organy administracji, a za nimi Sąd, bez stosownej podstawy prawnej, potraktowały w istocie - jako nadrzędny - interes inwestora, zainteresowanego wykorzystaniem konkretnej nieruchomości na cele budowlane w jak najszerszym zakresie. Pominął równocześnie w istocie - poprzez faktyczne zastosowanie niejako "proinwestorskiej" wykładni (choć expressis verbis takowej nie dokonano) - mające w sprawie zastosowanie przepisy. Zastosowano ich rozumienie - w sprzeczności z ich treścią - jako w istocie niezapewniających ochrony właścicielom terenów sąsiednich przed znaczniejszym, niż przewidywane aktualnymi przepisami, oddziaływaniem uciążliwości, będących typowym następstwem użytkowania nieruchomości przyległej. Dopuszczalne granice tej uciążliwości zostały zdefiniowane normatywnie m. in. warunkiem zapewnienia "dobrego sąsiedztwa".

Jak trafnie wskazano w skardze, także w doktrynie podzielane jest stanowisko, że nie jest uprawniona wykładnia regulacji, zakreślających zasady ustalania warunków zabudowy, w oparciu o założenie, jakoby w polskim porządku prawnym ustanowiono generalnie prymat prawa do zabudowy nad innymi uprawnieniami obywatelskimi (H. Izdebski, I. Zachariasz, Komentarz do art. 6 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, Lex 2013). Nie sposób go wywodzić z art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (choć tego rodzaju tezy bywają formułowane w orzecznictwie). Kluczowe znaczenie dla prawidłowego odczytania znaczenia tego przepisu - zakreślającego, obok innych norm, granice wolności zabudowy - ma bowiem istotne uwarunkowanie obiektywne. Sposób zagospodarowania nieruchomości przyległych ma mianowicie z reguły rzeczywisty, istotny wpływ na zakres swobody wykonywania prawa własności przez podmioty dysponujące działkami sąsiednimi. Obrazują to typowe uciążliwości, wynikające z działalności przemysłowej, prowadzonej obok terenów mieszkaniowych, lecz - z drugiej strony - konieczność ograniczeń w działalności przemysłowej z uwagi na normy jakości środowiska, dotyczące akurat terenów mieszkalnych, a nie przemysłowych (tak np. dopuszczalne poziomy hałasu). Jaskrawym dowodem istotnego znaczenia faktycznego sąsiedztwa, gdy chodzi możliwość nieskrępowanego korzystania z prawa własności gruntów o określonym charakterze, jest oczywisty związek otoczenia nieruchomości z jej ceną. Różna jest mianowicie wartość rynkowa analogicznie zagospodarowanych nieruchomości także z uwagi na ich sąsiedztwo. Także w orzecznictwie wskazuje się, że standardy zabudowy działek, gdy chodzi np. o intensywność zabudowy, służą nie tylko ochronie ładu przestrzennego, lecz także interesów właścicieli działek sąsiednich (tak w kwestii planów zagospodarowania przestrzennego wyrok NSA z 13 sierpnia 2013 r. o sygn. akt II OSK 2879/13 - dostępny w CBOSA).

Teza, jakoby ochrona prawa własności - wyrażana także w akcie rangi konstytucyjnej - przemawiała za szerokim rozumieniem swobody zabudowy, jest wobec tego całkiem dowolna, choć bywa prezentowana w orzecznictwie (tak np. wyroki WSA w Krakowie z 12 grudnia 2011 r. o sygn. akt II SA/Kr 1050/11 czy WSA w Łodzi z 4 września 2013 r. o sygn. akt II SA/Łd 560/13 - dostępne w CBOSA), jak i przez przedstawicieli doktryny. W istocie zaś zakres możliwości korzystania z nieruchomości (także co do jej zabudowy) wyznacza szereg regulacji normatywnych, których celem jest m. in. racjonalne ważenie interesów właścicieli poszczególnych nieruchomości. Zasady te wcześniej oddawały wyczerpująco stosowne regulacje ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (aktualny tekst opubl. w Dz. U. z 2014 r., poz. 121 ze zm.), w szczególności art. 140 i 144. W myśl art. 144 właściciel nieruchomości powinien, przy wykonywaniu swego prawa, powstrzymywać się od działań, które by zakłócały korzystanie z nieruchomości sąsiednich ponad przeciętną miarę, wynikającą ze społeczno-gospodarczego przeznaczenia nieruchomości i stosunków miejscowych. O zakresie możliwości korzystania z nieruchomości decyduje więc "społeczno-gospodarcze przeznaczenie" oraz tzw. "stosunki miejscowe". Kodeks nie statuował wobec tego np. domniemania prawa zabudowy każdej nieruchomości, przy ewentualnym zastrzeżeniu regulacji szczególnych. Nie sposób bowiem przyjąć, że każda nieruchomość - np. rolna czy leśna - z uwagi na swoje konkretne "społeczno-gospodarcze przeznaczanie", może być wykorzystana w dowolnym celu, w tym zabudowana. Ograniczenia swobodnego rozporządzania gruntem, w tym dowolnej zabudowy, stanowiły również generalnie "warunki miejscowe". Oprócz wskazanych zasad ogólnych istniało również oczywiście szereg regulacji szczególnych, zakreślających wprost warunki zabudowy - np. wymagania techniczne, także co do lokalizacji, stanowione na podstawie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.), czy wynikające z problematyki ochrony środowiska (ochrona obszarów cennych przyrodniczo, konieczność zachowania norm oddziaływania, stanowionych normatywnie itp.). Ograniczenia tego rodzaju funkcjonują nadal, równolegle do reguł wynikających z ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Od wejścia w życie wskazanej ustawy, dotychczasowe reguły zostały uzupełnione, wyrażoną w jej art. 61 ust. 1 pkt 1, zasadą określaną właśnie mianem "dobrego sąsiedztwa". Trzeba mieć ją na uwadze, poszukując ram prawnych swobody zabudowy, wyrażonej w art. 6 ust. 2 ustawy, gdzie wskazano także wprost - na równi - regułę ochrony interesów innych - poza inwestorem - osób (patrz ust. 2 pkt 2). Prawo własności, rozumiane jako nieskrępowana możliwość korzystania z rzeczy (także np. zabudowy nieruchomości), podlega licznym ograniczeniom z uwagi na ochronę interesu publicznego (np. ogólnie kwestia racjonalnego wykorzystywania przestrzeni), ale także i interesu konkretnych właścicieli innych nieruchomości (przyległych). Tego rodzaju ograniczenia znajdują w pełni podstawy w aksjologii przyjętej w samej Konstytucji R.P. (art. 64 ust. 2 i 3). Nie byłoby natomiast uprawnione stosowanie wykładni przepisów w oparciu o założenie faworyzowania jednej grupy podmiotów praw (inwestorów) w stosunku do innych (właścicieli działek sąsiednich). Zwłaszcza gdy zasada taka nie została nigdzie - jak dotąd - przez prawodawcę expressis verbis wyrażona. Wprowadzenie tego rodzaju rozwiązań może być jedynie postulowane de lege ferenda przez inwestorów, jednak rolą sądów administracyjnych jest stosowanie prawa obowiązującego. Przy tym, przyjmowanie rozwiązań legislacyjnych faktycznie faworyzujących interes inwestora (np. z przywołaniem potrzeb doraźnego rozwoju gospodarczego), kosztem interesu publicznego (tworzenia uporządkowanej przestrzeni jako dobra wspólnego) oraz ochrony komfortu przebywania osób trzecich, np. dotychczasowych mieszkańców terenów inwestowanych, jest generalnie domeną rozwijających się krajów postkolonialnych. Wobec niewyrażenia dotąd tego rodzaju zasad przez polskiego prawodawcę nie ma przesłanek, aby statuować je w drodze swobodnej interpretacji obowiązujących reguł gospodarowania przestrzenią.

Nadanie regulacjom normatywnym charakteru "proinwestorskiego", przez ich ewentualną zmianę czy tylko w drodze swobodnej wykładni, nie służy przy tym bynajmniej postulatowi racjonalnego wykorzystania walorów przestrzeni także w szerszym wymiarze niż stosunki sąsiedzkie, gdzie dochodzi do faworyzowania określonej grupy właścicieli - tych zainteresowanych realizacją nowych inwestycji. Afirmowanie chaosu w zabudowie w kontekście przenikania zróżnicowanych funkcji terenów bezpośrednio przyległych, gdy znajdują się one w granicach terenu analizowanego o znacznym obszarze, skutkuje - poza samym dyskomfortem użytkowników nieruchomości - także np. zwiększeniem kosztów, szczególnie działalności przemysłowej czy usługowej. Bezpośrednie sąsiedztwo zabudowy wrażliwej na uciążliwości skutkuje potrzebą stosowania określonych środków zaradczych w celu ograniczania pewnych rodzajów oddziaływań, które zostały normatywnie regulowane (np. hałas), do dopuszczalnych poziomów. Powoduje to dodatkowe koszty działalności (nierzadko znaczne). Odzwierciedleniem tego zagadnienia jest powoływane już zróżnicowanie rynkowych cen nieruchomości - także np. terenów przemysłowych o generalnie analogicznych cechach (wielkości, uzbrojenia terenów, skomunikowaniu) z uwagi na rodzaj bezpośredniego sąsiedztwa (zabudowa mieszkaniowa a kompleksy przemysłowe). Za ścisłą wykładnią zasady "dobrego sąsiedztwa" przemawia więc również ogólna reguła racjonalnego gospodarowania przestrzenią, jaką jest uwzględnienie jej walorów ekonomicznych, w rozumieniu art. 1 ust. 2 pkt 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Istotny jest nie tylko wzgląd na ochronę interesu jednej z grup osób - tych dysponujących prawem do nieruchomości już zagospodarowanych - lecz także szerzej pojmowany interes publiczny.

Mając powyższe na uwadze przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazuje przy gospodarowaniu przestrzenią zachować dwie zasady:

- zachowanie ładu w kwestii estetyki przestrzeni - temu służy obwarowanie warunkiem kontynuacji parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, zwanych dalej "parametrami zabudowy",

- możliwość optymalnego wykorzystania walorów nieruchomości, zarówno sąsiednich, dotąd zagospodarowanych, jak i planowanych do zabudowy - poprzez ustanowienie warunku kontynuacji funkcji zabudowy.

Ochrona możliwości optymalnego dalszego wykorzystywania walorów działek sąsiadujących z inwestycją może być też - w pewnych aspektach - realizowana zasadą kontynuacji parametrów zabudowy wobec potencjalnych negatywnych oddziaływań obiektów o dużych gabarytach względem małych w kontekście generowanych emisji w związku z normalnym użytkowaniem, zacienienia działek sąsiednich itd.

Wobec treści rozważanej regulacji punktem odniesienia dla oceny, czy spełniony jest postulat "dobrego sąsiedztwa" ma być sposób zagospodarowania nieruchomości dostępnych z tej samej drogi publicznej. Prawodawca, formułując taką zasadę expressis verbis, wyraził stanowisko, że to drogi publiczne, jako przestrzenie ogólnodostępne, mają kluczowe znaczenie, gdy chodzi o postulat tworzenia założeń przestrzennych postrzeganych jako harmonijna całość (patrz pojęcie ładu przestrzennego w art. 2 pkt 1 ustawy). Wprawdzie w orzecznictwie bywają prezentowane poglądy odmienne - np. co do możliwości nawiązywania do innych obiektów znajdujących się na terenie objętym analizą urbanistyczną, lecz - skoro nie znajdują one stosownego oparcia w obowiązującym porządku prawnym - nie sposób ich podzielić. Mogą być one traktowane wyłącznie jako postulat de lege ferenda. Należy mieć na uwadze, że szczegółowe zasady tworzenia analizy urbanistycznej, jako etapu określania warunków zabudowy oraz zasady subsumpcji wynikających z niej wniosków, są stanowione aktem niższego rzędu niż ustawa. Nie sposób natomiast z treści rozporządzenia o nowej zabudowie wywodzić skutków w postaci zmian reguł ustawowych, w szczególności tam, gdzie są one jasne, a jednoznacznie sformułowany zakres upoważnienia do wydania danego aktu na to nie pozwala. Z treści samego rozporządzenia nie wynika też, aby intencją prawodawcy było dokonanie określonych modyfikacji reguł ustawowych. Wobec tego wzgląd na cechy budowli, dostępnych z innych ulic, może mieć jedynie znaczenie w kontekście wyboru funkcji czy parametrów zabudowy, gdy przy ulicy, do której zapewniono dostęp do drogi publicznej, są one zróżnicowane, a oceny wymaga, które obiekty miałby stanowić odniesienie dla określenia istotnych cech nowego przedsięwzięcia, w ramach ustalenia warunków zabudowy.

Kolejna uwaga to konstatacja, że realizacja wskazanych wyżej dwóch celów (ochrona walorów estetycznych i użytkowych przestrzeni) poprzez zasadę kontynuacji zabudowy nie jest racjonalne w odniesieniu do znacznego terenu (zapewnienie ładu w takim wymiarze może być natomiast realizowane przez instytucję planów zagospodarowania przestrzennego). Wiąże się to po pierwsze z realiami postrzegania przestrzeni przez człowieka. Istotna jest więc estetyka zabudowy (np. harmonia jej brył) z pespektywy, w jakiej jest ona w rzeczywistości postrzegana powszechnie, np. z kierunków stanowiących tereny publiczne - tam, gdzie w istocie zwykle przebywają ludzie, nie zaś np. z pespektywy zwanej topograficzną czy powietrzną - na znacznych obszarach. Ta ostatnia perspektywa nie jest bowiem powszechnie, w życiu codziennym, rejestrowana. Przypadki obserwacji z wysokich punktów widokowych są w istocie sporadyczne. Po wtóre, jeżeli chodzi o interakcje, związane ze zwykłymi uciążliwościami zabudowy sąsiedniej - gdy ustala się warunki zabudowy, nie zaś wydaje decyzje w zakresie lokalizacji inwestycji celów publicznego - to z reguły mają one charakter lokalny - sąsiedzki (wyjąwszy np. zabudowę przemysłową czy związaną z intensywną produkcją hodowlaną).

Wobec tego koncepcja realizacji zasady "dobrego sąsiedztwa", w oparciu o kryterium występowania danego rodzaju obiektów na terenie analizowanym, na stosunkowo szerokim obszarze - np. gdy granica jest wyznaczona trzykrotną szerokością frontu działki we wszystkich kierunkach względem działki inwestycyjnej, jak w rozpatrywanej sprawie - o ile równocześnie dany teren nie był dotąd zagospodarowany względnie jednorodnie, nie realizuje wskazanych wcześniej celów, a w istocie nie służy żadnym - poza realizacją celów danego inwestora. O ile występowało uprzednio pewne wymieszanie funkcji czy parametrów zabudowy, nie prowadzi to bowiem ani do odtworzenia spójnych założeń architektonicznych, możliwych do przestrzegania przez ludzi (bo znajdujących się w bezpośrednim sąsiedztwie - do objęcia perspektywą z poziomu przestrzeni publicznej - np. ulicy) ani nie eliminuje potencjalnych uciążliwości, ograniczających komfort korzystania z nieruchomości sąsiednich w następstwie typowych interakcji zabudowy o zróżnicowanym charakterze.

Jak wynika z § 3 rozporządzenia o nowej zabudowie - przy zastosowaniu wyłącznie wykładni literalnej i logicznej - wolą prawodawcy było, aby generalnie analiza urbanistyczna nie była nazbyt szeroka. Ma ona obejmować teren o całkowitej szerokości wyznaczonej trzykrotnością frontu działki inwestycyjnej (z możliwością jego poszerzenia w pewnych, szczególnie uzasadnianych przypadkach). Potwierdza to dosłowna treść wskazanej regulacji. Przy założeniu racjonalności prawodawcy, dobitnie świadczy też o tym zastrzeżenie, zawarte w § 3 ust. 2 in fine, gdzie wskazano, że szerokość granic terenu analizowanego nie może być mniejsza niż 50 m. Nie miałoby ono sensu, gdyby jego wolą było dokonywanie obligatoryjnej analizy terenu, co najmniej o szerokości 7-krotnego frontu działki inwestycyjnej (rozumienie przepisu jak w niniejszej sprawie - obszar to front działki oraz jego trzykrotności w każdym kierunku). W istocie nie mógłby bowiem zdarzyć się wówczas przypadek, gdy zastosowanie znajdzie zastrzeżenie co do minimalnej szerokości analizy - 50 m. Odnosiłoby się ono wyłącznie do działek inwestycyjnych o szerokości frontu poniżej 7,15 m, a więc nieruchomości, które generalnie nie są możliwe do samodzielnej zabudowy w zakresie, w jakim wymaga to ustalenia warunków zabudowy. Dodać też wypada, że logiczne powiązanie § 3 ust. 2 rozporządzenia o nowej zabudowie z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdzie posłużono się pojęciem "działki sąsiedniej" - co w języku potocznym ma zbliżone znaczenie do określenia przyległa (chociaż nie tożsame, co trafnie dostrzeżono w judykaturze) - naprowadza, że wolą prawodawcy było analizowanie zagospodarowania przede wszystkim działek bezpośrednio granicznych, chyba że analiza byłaby węższa niż 50 m. Orzecznictwo sądów administracyjnych w kwestii szerokości analizy nie było jednolite, lecz w aktualnym przeważa pogląd, że pełną szerokość terenu analizowanego wyznacza generalnie potrójna szerokość frontu działki (patrz wyroki NSA z 10 września 2010 r. o sygn. akt II OSK 1334/09, z 26 maja 2011 r. o sygn. akt II OSK 910/10; z 7 lipca 2011 r. o sygn. akt II OSK 172/11, z 15 lutego 2012 r. o sygn. akt II OSK 2167/11 - dostępne w CBOSA).

Nie determinuje to wniosku, jakoby a priori pozbawione było racjonalnego celu poddawanie analizie terenu szerszego niż obejmujący generalnie działki bezpośrednio przyległe (np. trzykrotność szerokości frontu działki inwestycyjnej w obu kierunkach od tej nieruchomości). Pogląd o potrzebie sporządzania tak szerokiej analizy był prezentowany uprzednio w orzecznictwie (tak wyroki NSA z 28 sierpnia 2008 r. o sygn. akt II OSK 1533/07, z 15 lipca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1153/08, z 23 września 2010 r. o sygn. akt II OSK 1714/09 - dostępne w CBOSA), a bywa i obecnie. Jak trafnie zauważa się w judykaturze, analiza taka może mieć także pewne uzasadnienie z punktu widzenia realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Gdy na określonym, jednorodnie zagospodarowanym terenie istnieje zabudowa odbiegająca funkcją lub parametrami od dominującej, akceptacja jej kontynuacji na działce względem niej sąsiedniej może być bezzasadna.

Środkiem służącym wyłącznie zapewnieniu realizacji celów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, co do kształtowania ładu przestrzennego, wyrażonego m. in. zasadą tzw. "dobrego sąsiedztwa", jest - jak już wskazano - określenie na etapie postępowania w przedmiocie warunków zabudowy wymaganych parametrów zabudowy, w związku z treścią art. 61 ust. 6 i 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z zachowaniem zasad wskazanych w rozporządzeniu o nowej zabudowie. Podkreśla się to również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (patrz np. wyrok z 26 czerwca 2009 r. o sygn. akt II OSK 1046/08 - dostępny w CBOSA).

Dopiero jednak prawidłowe ustalenie treści normatywnej przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pozwala właściwie odkodować znaczenie regulacji zawartych w rozporządzeniu o nowej zabudowie, w szczególności dotyczących ustalania wybranych parametrów zabudowy. W rozporządzeniu zamieszczono stosowne wytyczne odnośnie określania linii i intensywności zabudowy (jako wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy), szerokości elewacji frontowej i jej górnej krawędzi oraz geometrii dachu (§ 4 - 8). W znacznym zakresie posłużono się regułą uśredniania bezwzględnych wielkości, charakteryzujących wybrane parametry obiektów, występujących w obszarze analizowanym (tak § 5 ust. 1, § 7 ust. 3). Dopuszczano czasem generalnie określoną tolerancję (tak § 6 ust. 1). W dwóch natomiast przypadkach preferowane jest nawiązanie do wielkości opisujących stan zastany na działkach przyległych (§ 4 ust. 1 oraz § 7 ust. 1). Jedynie gdy chodzi o kształtowanie połaci dachowych posłużono się określeniem opisowym, obligując do "odpowiedniego" uwzględnienia geometrii dachów występujących w okolicy (§ 8). Ustanowione zasady odzwierciedlają postrzeganie przez prawodawcę sposobu realizacji zasady harmonii zabudowy (względy estetyki).

Od przyjętych zasad uśredniania bądź ścisłego nawiązania do cech zastanych przewidziano przy tym generalnie możliwości odstępstw, definiując przesłankę ich zastosowania warunkiem: "jeżeli wynika to z analizy" (tak § 4 ust. 4, § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4). Przy uwzględnieniu zasady wykładania wyjątku od zasady (ścisła), niezbędne jest ustalenie, jakiego rodzaju przesłanki mogą przemawiać za stosowaniem dopuszczonych odstępstw. Wykluczając a priori, aby stosowny przepis rozporządzenia stanowić miał wyjątek od reguły ustawowej, wyrażonej w art. 61 ust. 1 pkt 1, trzeba skonstatować, że chodzi o sytuację, gdy zastosowanie sztywnych reguł, zakreślonych przepisami rozporządzenia, nie służyłoby realizacji reguły kontynuacji funkcji i parametrów z uwzględnieniem racjonalnego gospodarowania przestrzenią. Tego rodzaju przypadkiem byłaby np. sytuacja gdy na określonym terenie istnieje sprecyzowany, dominujący sposób zabudowy, a istniejące dotąd pojedyncze obiekty, np. o znacznie węższych bądź szerszych fasadach niż dominujące, nie są w nią wkomponowane. W takim przypadku określenie parametru szerokości - nawet przy uwzględnieniu wskazanego przez prawodawcę marginesu tolerancji - jako uśredniony, mogłoby nie być zasadne i nie realizowałoby celu ustalania warunków zabudowy jako instrumentu ochrony i kształtowania porządku przestrzennego. Analogiczna sytuacja mogłaby mieć miejsce, gdy wysokość fasady budynków na działkach przyległych do inwestycyjnej odbiega od ukształtowanego w danym obszarze standardu i określenie tego parametru, jako kontynuacja bądź uśredniony nie byłaby zasadna. Jednocześnie jednak, co podkreśla się w judykaturze, przesłanką odstępstw od normatywu nie może być wyłącznie wgląd na ograniczenia wynikające z kształtu działki inwestycyjnej czy innych okoliczności (patrz tak np. wyrok NSA z 29 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 843/08, opubl. Lex nr 574408, dostępny w CBOSA). Kształt i otoczenie działki, w świetle aktualnych regulacji normatywnych, determinuje zakres możliwości jej wykorzystywania (w tym rodzaj i parametry zabudowy). Sama niedogodność dla właściciela nieruchomości, wobec braku możliwości jej wykorzystania w zakładanym zakresie, nie może być przesłanką dla odstępstwa od reguły uwzględnienia stanu zastanego, poprzez kontynuację funkcji i parametrów zabudowy. To przepisy o zagospodarowaniu przestrzennym determinują bowiem po części zakres prawa własności. Równocześnie stosowne regulacje nie tylko realizują cele publiczne (racjonalne gospodarowanie przestrzenią, jako dobrem wspólnym), lecz jednocześnie wyznaczają zakres uprawnień osób trzecich - właścicieli sąsiednich nieruchomości. Jak więc trafnie podkreśla się w judykaturze, ewentualne odstępstwa od zasad ogólnych muszą być szczególnie przekonywająco uzasadnione (tak np. wyroki NSA z 1 czerwca 2010 r. o sygn. akt II OSK 861/09 czy WSA w Poznaniu z 29 października 2009 r. o sygn. akt IV SA/Po 418/09 - dostępne w CBOSA).

Odnosząc powyższe uwagi do stanu faktycznego w sprawie trzeba stwierdzić, co następuje.

W skardze nie sformułowano zarzutów błędnego ustalenia stanu faktycznego (brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania w myśl art. 174 pkt 2 P.p.s.a.), stąd uzasadnione jest odniesienie się przez Sąd do stanu zagospodarowania terenów przyległych, jak określono to w analizie urbanistycznej.

Trafnie w tym kontekście zarzucono naruszenie § 6 oraz 7 rozporządzenia o nowej zabudowie, gdy chodzi o wadliwe określenie parametrów zabudowy.

W pierwszym rzędzie trzeba odnotować, że organ I. instancji nie zakreślił prawidłowo granic analizy. Wyznaczył ją bowiem jako figurę geometryczną, której szerokość przekracza siedmiokrotność frontu działki inwestycyjnej, bez wykazania aby przemawiały za tym szczególne względy - jednorodność zabudowy, do której nawiązanie byłoby zasadne z uwagi na realizację wymogu kontynuacji funkcji zabudowy, w kontekście zapewnienia ładu przestrzennego czy inne względy - wartości, jakie należy mieć na uwadze, spośród przywoływanych w ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

Nawet jednak przyjmując za reprezentatywne parametry zabudowy ustalone na terenie analizowanym (nazbyt obszernym), całkowicie dowolne było ustalanie współczynnika zabudowy na poziomie do 0,8 (pkt II.1. lit. c decyzji o warunkach zabudowy), gdy z analizy urbanistycznej wynikało, że takowy na analizowanym terenie w ogóle nie występuje. Jak ustalono, najwyższy wskaźnik to 0,6, średni - 0,26, przy czym najniższy - tylko 0,05. Określenie dopuszczonego wskaźnika zabudowy nie może być determinowane takim względem jak ograniczenia wynikające z kształtu działki inwestycyjnej. Cechę tego rodzaju można uwzględnić, o ile odstąpienie od przeciętnych wskaźników nie spowodowałoby w istocie innego sposobu zagospodarowania danej nieruchomości niż występujący w sąsiedztwie (w myśl zasady kontynuacji parametrów). Wypada do tego dodać, że - w realiach rozpatrywanej sprawy - wielkość działki inwestycyjnej nie odbiega znaczniej od występujących w bezpośrednim sąsiedztwie (działki ew. [...] po prawej i lewej stronie od frontu działki inwestycyjnej, gdy po stronie przeciwnej do frontu płynie rzeka [...]), które są zagospodarowane w podobny sposób i wyznaczają w miarę jednolite standardy co do intensywności zabudowy na danym terenie. Nie wykazano też (nie wynika to analizy urbanistycznej), aby działka inwestycyjna wraz z bezpośrednio przyległymi nieruchomościami stanowiła swego rodzaju enklawę wśród terenów odmiennie i jednorodnie zagospodarowanych. Wobec tego wskazanie w części tekstowej analizy, a potem uzasadnieniach kwestionowanych aktów, że zasadnym jest ustalenie wskaźnika zabudowy na poziomie 0,8, będącego, jak wyjaśniono, górnym gdy chodzi o centralne części miast (od 0,4 do 0,8) było całkowicie dowolne. Analizowany teren nie ma bowiem aktualnie takiego charakteru, a takiego nasycenia zabudową nie osiągają nawet nieruchomości objęte skrajem analizy, położone najbliżej centralnej części miasta (po stronie płd.-zach.). Proces przekształcania terenów pod kątem istotnych cech zabudowy może być realizowany tylko przy pomocy innej instytucji prawnej, jaką są miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego (w myśl art. 4 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). W przypadku natomiast ustalania warunków zabudowy w drodze decyzji przesądzające znaczenie ma stan aktualny (wobec art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy).

Powyższe uwagi są aktualne, gdy chodzi o naruszenie § 7 rozporządzenia o nowej zabudowie. Jak wynika z treści analizy urbanistycznej oraz uzasadnień organów obu instancji, co zaaprobował też Sąd I. instancji, wysokość fasady budynku nie została ustalona ani w oparciu o regułę wskazaną w § 7 ust. 1 (wysokość budynków w sąsiedztwie to odpowiednio - 3 i 7 m, zaś dopuszczona decyzją - do 7,5 m - pkt II.1. lit. g) ani jako wartość uśrednioną w myśl § 7 ust. 3 rozporządzenia. Dopuszczono natomiast zrealizowanie obiektu o wysokości do 7,5, co w ocenie Sądu I. instancji miałoby być z zgodne z § 7 ust. 1 rozporządzenia (kontynuacja wysokości). Wysokość fasady została uznana przez prawodawcę za jeden z elementów kształtujących harmonijną przestrzeń. Stąd generalnie nakazuje on ścisłe kontynuowanie parametrów. Ustalanie jako dopuszczalnej wysokości fasady o 0,5 m wyższej od występującej w bezpośrednim sąsiedztwie nie realizuje tego postulatu, o ile nie nawiązano do parametrów innych, tworzących kompozycyjną całość. Odstąpiono również od możliwości określenia wysokości fasady o przeciętnej wysokości w stosunku do występujących po sąsiedzku (w myśl § 7 ust. 3). Z treści analizy urbanistycznej nie wynika, aby postulowana wysokość nawiązywała do dominującej w bezpośredniej okolicy - wizualnie stanowiła kontynuację występującego parametru.

Nie czyni zadość wymaganiu § 8 rozporządzenia o nowej zabudowie ustalenie w decyzji o warunkach zabudowy dotyczące geometrii dachu. Brak szczegółowych, normatywnych wytycznych w rozporządzeniu o nowej zabudowie co do zasad określania stosownych parametrów nie oznacza, że organ administracji może w istocie odstąpić od konkretnego określania, pozostawiając w danym zakresie dowolność inwestorowi. W rozpatrywanym przypadku wskazano, gdy chodzi o geometrię dachu: "jednospadowy, o kącie nachylenia połaci dachowej 1-40o oraz kierunku górnej krawędzi dachu w części równoległej i w części prostopadłej do frontu działki [...], bądź dach wodospadowy o kącie pochylenia połaci dachowej od 10-40o oraz o kierunku głównej kalenicy dachu równoległym do frontu działki [...]" (pkt II.1 lit. h decyzji o warunkach zabudowy). Wobec tego kwestie kształtu dachu (wielo- lub jednospadowy), kąta nachylenia połaci, jak i kierunku górnej krawędzi dachu (przy wariancie dachu jednospadowego) będą przesądzane dopiero na etapie wydania pozwolenia na budowę, co nie jest dopuszczalne (tak samo np. wyrok WSA we Wrocławiu z 1 grudnia 2010 r. o sygn. akt II SA/Wr 497/10 - dostępny w CBOSA). Trafnie zwraca się uwagę w orzecznictwie, że pozostaje to w sprzeczności ze wskazaną normą, obligującą do określenia konkretnych parametrów, uznawanych za istotne z perspektywy realizacji zasad wskazanych w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (patrz tak samo np. przywoływany już wyrok o sygn. akt IV SA/Po 418/09). Oceny tej nie może zmienić to, że przesądzenie określonych parametrów może być istotne także z perspektywy możliwości zachowania wymagań wynikających z określonych normatywnie warunków technicznych dla budynków, o czym szerzej w części końcowej uzasadnienia.

W tym kontekście należy wskazać ogólniej, że dodatkową wadliwością decyzji o warunkach zabudowy, nie dostrzeżoną przez Sąd I. instancji, było określenie innych parametrów determinujących cechy zabudowy nie w sposób ścisły, lecz poprzez zakreślenie wartości maksymalnych. Dotyczy to zakreślenia wszystkich warunków zabudowy ustalonych w oparciu o rozporządzenie o nowej zabudowie, poza obowiązującą linią zabudowy (pkt II.1 lit. c, f i g decyzji o warunkach zabudowy). Wprawdzie w judykaturze zdania w tej kwestii są podzielone, jednak - w ocenie Sądu w tym składzie - z reguły tylko precyzyjne określenie tych wartości może skutecznie realizować wymagania ochrony ładu przestrzennego, przez zapewnienie kontynuacji parametrów zabudowy (analogiczne wyroki: NSA z 29 maja 2009 r. o sygn. akt II OSK 843/08, z 15 kwietnia 2010 r. o sygn. akt II OSK 679/10 oraz WSA w Krakowie z 4 lutego 2013 r. o sygn. akt II SA/Kr 1638/12 i WSA w Warszawie z 25 lutego 2013 r. o sygn. akt IV SA/Wa 2315/12 - dostępne w CBOSA). Jak wskazano, zasada kontynuacji funkcji i cech zabudowy nie służy wyłącznie ochronie interesu właścicieli działek sąsiednich (tylko w tym kontekście ustalenie wartości maksymalnych może być wystarczające), lecz także ma być narzędziem realizacji postulatu kształtowania ładu przestrzennego. W tym kontekście nie bez znaczenia jest kwestia precyzyjnego ustalenia przebiegu linii zabudowy czy linii krawędzi fasad frontów budynków. Z kolei realizacja obiektów o parametrach odbiegających od istniejących in minus może także w sposób oczywisty naruszać reguły estetyki przestrzeni, postrzeganej jako harmonia występujących form geometrycznych, jak i zasadę uwzględniania walorów ekonomicznych przestrzeni postrzeganej jako dobro powszechne.

W tym kontekście uchybiono również regułom sformułowanym w § 6 rozporządzenia o nowej zabudowie, zakreślając wyłącznie maksymalną szerokość elewacji frontowej. W danym przypadku wykazano jednocześnie, że dopuszczona maksymalna szerokość elewacji pozostaje w związku z występującymi na terenie analizowanym, choć z treści analizy urbanistycznej nie wynika, czy brano pod uwagę elewacje, które w rzeczywistości są widoczne w tej samej perspektywie, w ramach zabudowy przy konkretnej drodze publicznej (kwestia szerokości granic analizowanej zabudowy).

Niezasadne są natomiast pozostałe zarzuty skargi kasacyjnej, co jednak nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia w tej sprawie.

Odnośnie upatrywania wadliwego zastosowania art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w dopuszczeniu do realizacji zabudowy w tzw. ostrej granicy (pkt II.1 lit. b decyzji o warunkach zabudowy), to zarzut ten jest chybiony.

W pierwszym rzędzie należy odnotować, że w judykaturze podzielone są opinie, czy w decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe przesądzanie kwestii lokalizacji obiektu na terenie działki inwestycyjnej w innym zakresie niż linia zabudowy od strony drogi publicznej (o braku dopuszczalności patrz np. wyroki NSA z 18 stycznia 2012 r. o sygn. akt II OSK 2065/10 i z 8 listopada 2013 r. o sygn. akt II OSK 1302/12). W ocenie Sądu w tym składzie, wskazane w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym parametry, cechy i wskaźniki kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu mogą obejmować także kwestie zabudowy w tzw. ostrej granicy, jest to bowiem jedna z charakterystycznych cech zabudowy, kształtująca ład przestrzenny na danym terenie. Dopuszczalne jest więc, a w pewnych przypadkach nawet konieczne, przesądzenie w treści decyzji, czy zabudowa może być zrealizowana w tzw. ostrej granicy (tak samo wyroki NSA z 7 kwietnia 2009 r. o sygn. akt II OSK 503/08, z 11 lipca 2013 r. o sygn. akt II OSK 625/12 oraz WSA w Poznaniu z 9 grudnia 2009 r. o sygn. akt II SA/Po 573/09 i WSA w Gliwicach z 15 lipca 2011 r. o sygn. akt II SA/Gl 127/11). Takie rozumienie wskazanej regulacji pozostaje w zgodzie z treścią normatywną przywołanego w skardze § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, gdzie wskazano expressis verbis, że jednym z warunków realizacji zabudowy w ostrej granicy na terenach nieobjętych planem (niezbędnym choć niewystarczającym) jest jej dopuszczenie w ramach określenia warunków zabudowy (§ 12 ust. 2). Co ważne, ustalenia decyzji o warunkach zabudowy są jednocześnie wiążące przy wydaniu pozwolenia na budowę (art. 55 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym) jedynie o tyle, że stosowne rozstrzygnięcia pozwolenia na budowę nie mogą odbiegać od tych, określonych na etapie ustalania warunków zabudowy i zagospodarowania terenu. Nie oznacza to jednak, aby organ administracji architektoniczno-budowlanej był związany decyzją w takim znaczeniu, aby musiał wydać pozwolenie na budowę także gdy nie są spełnione wymagania odrębne, podlejące badaniu właśnie na etapie wydania tego zezwolenia. Należą do nich określone normatywnie warunki techniczne m. in. dla obiektów budowlanych. Na etapie bowiem uzyskiwania pozwolenia na budowę, kontroli organów architektoniczno-budowlanych podlega zgodność projektu zarówno z postanowieniami decyzji o warunkach zabudowy, jak i warunkami technicznymi dla budynków (art. 35 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy - Prawo budowlane). To inwestor ponosi więc potencjalne ryzyko uzyskania warunków zabudowy dla inwestycji, która nie będzie mogła być faktycznie zrealizowana, w myśl przepisów budowlanych. W tej sytuacji chybiony jest zarzut skargi, upatrywany w naruszeniu § 12 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, co do błędnego ustalenia, że przepis ten może mieć zastosowanie w kontekście ochrony interesów osób trzecich (właścicieli sąsiednich nieruchomości). Kwestie te nie podlegają badaniu na etapie postępowania przed organem właściwym w sprawie warunków zabudowy. Z kolei, gdy chodzi o zachowanie zasady "dobrego sąsiedztwa", trafnie skonstatował Sąd I. instancji, że na danym terenie zabudowa w ostrej granicy występuje często - tak na działce strony skarżącej, jak i na działce inwestycyjnej oraz na działce do niej przyległej, po przeciwległej stronie, wobec działki należącej do skarżącej. W takim przypadku zabudowa w ostrej granicy nie uchybia wymaganiu kontynuacji zastanych parametrów zabudowy. Nie przesądza to z kolei, czy taka zabudowa jest możliwa przy uwzględnieniu wymagań określonych w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie.

Bezzasadny jest również zarzut, jakoby uchybiono regułom zakreślonym w § 4 rozporządzenia o nowej zabudowie. Obowiązującą linię zabudowy wyznaczono bowiem zgodnie z ust. 1 tego paragrafu, jako kontynuację występującej na działkach sąsiednich.

Uchylając skarżony wyrok Sąd uznał również za zasadne rozpoznanie wniesionej skargi, gdyż istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Ze wskazanych wcześniej przyczyn koniecznym stało się uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji organów obu instancji.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a., orzekł, jak w sentencji. W przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej właściwy jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (art. 254 § 1 wskazanej ustawy).