Wyrok NSA, sygn. akt II OSK 1680/14
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2014-11-20 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6010 Pozwolenie na budowę, użytkowanie obiektu lub jego części,  wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa obiektu, prz
659
Hasła tematyczne: Administracyjne postępowanie
Skarżony organ: Wojewoda
Treść wyniku: Uchylono zaskarżony wyrok w  części i skargę w tym zakresie oddalono
Powołane przepisy: article: art. 183 § 1 i 2, art. 3 § 2 pkt 8, art. 134 § 1, art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4, art. 188 w zw. z art. 151
journal: Dz.U. 2002 nr 153 poz 1270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

SENTENCJA

Dnia 20 listopada 2014 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Roman Hauser sędzia NSA Wojciech Mazur /spr./ sędzia del. NSA Teresa Kobylecka Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Bogdan Godlewski po rozpoznaniu w dniu 20 listopada 2014 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Wojewody Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 16 kwietnia 2014 r. sygn. akt IV SAB/Po 9/14 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Wolsztynie na przewlekłość postępowania Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania 1. uchyla zaskarżony wyrok w punktach 2, 3, 4 i w tej części oddala skargę; 2. zasądza od [...] Sp. z o.o. z siedzibą w Wolsztynie na rzecz Wojewody Wielkopolskiego kwotę 220 (dwieście dwadzieścia) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r., sygn. akt IV SAB/Po 9/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2014 r. sprawy ze skargi [...] sp. z o.o. w Wolsztynie na przewlekłość postępowania Wojewody Wielkopolskiego w przedmiocie rozpatrzenia odwołania w punkcie 1. umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu; w punkcie 2. stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie 3. wymierzył Wojewodzie Wielkopolskiemu grzywnę w wysokości 500 zł; w punkcie 4. zasądził od Wojewody Wielkopolskiego na rzecz [...] sp. z o.o. w Wolsztynie kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy.

Pismem z 27 grudnia 2013 r. [...] Spółka z o.o. z siedzibą w Wolsztynie wniosła skargę na "przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania" przez Wojewodę Wielkopolskiego w sprawie m.in. rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Wolsztyńskiego z [...] sierpnia 2013 r., znak: [...]. Decyzją tą Starosta Wolsztyński umorzył wznowione postępowanie zakończone ostateczną decyzją Starosty Nr [...] z [...] marca 2009 r., zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą [...] Sp. z o.o. pozwolenia na budowę stacji transformatorowej SN/nN typu "Minibox" 20/630a, linii elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV, przewidzianych do realizacji w Wolsztynie, przy ul. D., na działkach nr ewid. A, B, C, D (obręb 2 Wolsztyn). W uzasadnieniu Skarżąca wskazała, że postanowieniem z [...] października 2013 r. [błędnie nazwanym w skardze "decyzją"], znak: [...], Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości postanowienie Wojewody z [...] października 2013 r., znak: [...], zawieszające z urzędu m.in. postępowanie odwoławcze od ww. decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r. Pomimo upływu terminów określonych w przepisach, Wojewoda nie załatwił sprawy.

W odpowiedzi na skargę Wojewoda Wielkopolski wniósł o jej oddalenie, wskazując na podejmowane przez ten organ działania i czynności, które zmierzały do zebrania kompletnego materiału dowodowego oraz wyczerpującego rozpatrzenia sprawy, zwieńczone wydaniem w dniu [...] stycznia 2014 r. decyzji Wojewody, znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2013r.

Na rozprawie w dniu 03 kwietnia 2014 r. Prezes Zarządu Spółki rozszerzył skargę o żądanie wymierzenia organowi grzywny, a ponadto wniósł o zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów dojazdu na rozprawę, według rozliczenia jak w złożonym do akt piśmie z 03 kwietnia 2014 r., tj. w wysokości 100 zł (wpis) + 187,46 zł (koszty dojazdu wg tzw. kilometrówki wraz z opłatą za przejazd autostradą A2), o ile koszty dojazdu nie zostaną uwzględnione w procedowanej w tym samym dniu sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 8/14.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 kwietnia 2014 r. stwierdził, iż skarga okazała się zasadna, z tym zastrzeżeniem, że w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu administracyjnego postępowanie sądowoadministracyjne podlegało umorzeniu, z uwagi na załatwienie przez organ sprawy (rozpoznanie odwołania) przed datą orzekania przez Sąd, lecz już po wniesieniu skargi. Sąd I instancji wskazał, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej sprawowana przez sądy administracyjne obejmuje m.in. rozpatrywanie skarg na bezczynność organów lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Zakres przedmiotowy takiej skargi wyznaczają postanowienia art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a. w tym znaczeniu, że zaskarżenie bezczynności lub przewlekłości postępowania organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest z mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności tam wskazanych. Sąd I instancji stwierdził, że przedmiotowa skarga jest dopuszczalna, oraz spełnia pozostałe wymogi formalne bowiem jak wynika z akt administracyjnych sprawy, Skarżąca przed wniesieniem skargi złożyła zażalenie do GINB "na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie" – pismem z 23 grudnia 2013 r. Wobec powyższego środki zaskarżenia zostały wyczerpane, gdyż w sprawach skarg na bezczynność nie ma znaczenia, jaki okres upłynął pomiędzy zażaleniem wniesionym w trybie art. 37 § 1 k.p.a., a skargą do sądu administracyjnego. Przystępując do merytorycznego rozpoznania sprawy Sąd I instancji ustalił, w oparciu o materiał zgromadzony w przedłożonych aktach administracyjnych oraz w aktach sądowych, następujące okoliczności faktyczne istotne dla jej rozstrzygnięcia:

– pismem z 19 sierpnia 2013 r. Spółka wniosła, za pośrednictwem organu I instancji, odwołanie od wyżej opisanej decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r. w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania; odwołanie to zostało przekazane i wpłynęło do Wielkopolskiego Urzędu Wojewódzkiego (dalej w skrócie: "WUW") w dniu 28 sierpnia 2013 r.;

– pismem z 05 września 2013 r. Wojewoda zawiadomił strony, na podstawie art. 36 k.p.a., o przedłużeniu terminu zakończenia sprawy do 31 października 2013 r., w związku z oczekiwaniem na przesłanie przez organ I instancji całości akt sprawy i złożenie przezeń wyjaśnień;

– postanowieniem z [...] października 2013 r., na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., Wojewoda zawiesił postępowanie m.in. w sprawie ww. odwołania, do czasu zakończenia wznowionego postępowania dotyczącego decyzji Burmistrza Wolsztyna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznych kablowych SN 15 kV i nN 0,4 kV w Wolsztynie, przy ul. D. na działkach nr A, E, B, C, D;

– postanowieniem z [...] października 2013 r. GINB powyższe postanowienie Wojewody uchylił, uznając, że w sprawie nie występuje wskazywane zagadnienie prejudycjalne; rozstrzygnięcie to wraz z aktami sprawy wpłynęło do WUW 08 listopada 2013 r.;

– w piśmie z 09 grudnia 2013 r. Wojewoda poinformował strony postępowania o przedłużeniu terminu załatwienia sprawy do 22 stycznia 2014 r. ze względu na prowadzone postępowanie wyjaśniające;

– w dniu 23 grudnia 2013 r. (data pisma oraz jego wpływu drogą elektroniczną do WUW) Spółka złożyła zażalenie "na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie", dotyczące m.in. postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r.;

– w dniu 27 grudnia 2013 r. (data pisma oraz jego wpływu drogą elektroniczną do WUW) Spółka złożyła skargę "na przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania" przez Wojewodę, dotyczące m.in. postępowania odwoławczego od decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r.;

– decyzją z [...] stycznia 2014 r., doręczoną Spółce 17 stycznia 2014 r., Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z [...] sierpnia 2013 r.;

– postanowieniem z [...] stycznia 2014 r. GINB – po rozpoznaniu ww. zażalenia Spółki z 23 grudnia 2013 r. na przewlekłość postępowania i niezałatwienie sprawy w terminie – odmówił wyznaczenia Wojewodzie dodatkowego terminu do załatwienia sprawy odwołania Spółki od decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013 r., stwierdzając brak podstaw ku temu, a to wobec wypełnienia przez Wojewodę obowiązku z art. 36 k.p.a. zawiadomienia o przyczynach zwłoki i wskazania nowego terminu, który został przez Wojewodę wyznaczony do dnia 22 stycznia 2014 r.;

Sąd I instancji wskazał, iż w skardze wniesionej w tych okolicznościach faktycznych Skarżąca zarzuciła przewlekłe prowadzenie przez Wojewodę postępowania w przedmiocie odwołania Spółki od decyzji Starosty z [...] sierpnia 2013r. Pod pojęciem "przewlekłego prowadzenia postępowania" rozumie się sytuację, w której postępowanie prowadzone jest w sposób nieefektywny, poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny. Pojęcie to obejmować więc będzie opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu w sytuacji, gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Zgodnie z art. 149 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4a p.p.s.a., zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu lub interpretacji lub dokonania czynności lub stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (§ 1). Sąd w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. (§ 2), tj. do wysokości dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. Zgodnie z komunikatem Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego z dnia 11 lutego 2014 r. (M.P. z 2014 r. poz. 146) przeciętne (miesięczne) wynagrodzenie w gospodarce narodowej w 2013 r. wyniosło 3650,06 zł. Sąd I instancji zaznaczył, że przed dniem wydania niniejszego wyroku organ rozpoznał już odwołanie, co do którego, zdaniem Skarżącej, pozostawał w zwłoce – wydając decyzję z [...] stycznia 2014 r. (doręczoną Skarżącej w dniu 17 stycznia 2014 r. – k. 150 akt adm. II inst.). Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie kluczowym obowiązkiem Sądu było dokonanie oceny, czy w sprawie zaistniała, zarzucana w skardze, przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ, a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej mają obowiązek działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Rozwijając tę zasadę ogólną art. 35 k.p.a. stanowi, że organy administracji publicznej obowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki (§ 1). Załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, zaś w postępowaniu odwoławczym – w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 3). Jednakże do terminów określonych w powołanych wyżej przepisach nie wlicza się terminów przewidzianych w przepisach prawa dla dokonania określonych czynności, okresów zawieszenia postępowania oraz okresów opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu (§ 5). Sąd podkreślił, że datą wszczęcia postępowania odwoławczego jest data otrzymania odwołania przez organ wyższej instancji (art. 61 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a.). W niniejszej sprawie – jak to wynika z nadesłanych akt administracyjnych – odwołanie Spółki wpłynęło do WUW w dniu 28 sierpnia 2013 r. (prezentata na kopercie – k. 39 akt adm. II inst.). Zatem miesięczny termin do rozpoznania odwołania upływał z dniem 28 września 2013 r. Jednakże Wojewoda skorzystał z możliwości, jakie daje przepis art. 36 § 1 k.p.a. – który pozwala organowi na wyznaczenie nowego terminu załatwienia sprawy, po zawiadomieniu o tym strony i podaniu przyczyn zwłoki – i pismem z 05 września 2013 r. wskazał nowy "przewidywany" termin załatwienia sprawy, do dnia 31 października 2013 r., podając zarazem, że zwłoka związana jest z oczekiwaniem na przekazanie całości akt i złożenie wyjaśnień przez organ I Instancji (k. 51 akt adm. II inst.). Następnie, postanowieniem z [...] października 2013 r. postępowanie zostało przez Wojewodę zawieszone i spoczywało do [...] października 2013 r., kiedy to GINB uchylił ww. postanowienie zawieszające. Rozstrzygnięcie GINB wraz z aktami sprawy wpłynęło do WUW w dniu 08 listopada 2013 r. Mimo to Wojewoda ponownie przedłużył termin załatwienia sprawy – do 22 stycznia 2014 r. – o czym poinformował Skarżącą w piśmie z 09 grudnia 2014 r. Ostatecznie, w dniu [...] stycznia 2014 r., Wojewoda wydał postanowienie załatwiające sprawę odwołania. Sąd I instancji wskazał, iż organ II instancji rozpoznawał sprawę odwołania przez blisko cztery miesiące – i to wyjąwszy, zgodnie z art. 35 § 5 k.p.a., niemal miesięczny okres zawieszenia postępowania – a więc ze znacznym przekroczeniem terminu zakreślonego przez ustawodawcę w art. 35 § 3 in fine k.p.a. Wojewoda wprawdzie zastosował się do dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. i dwukrotne informował stronę o zwłoce w załatwieniu sprawy – wynikłej, według deklaracji organu, z faktu oczekiwania na akta administracyjne (w tym zwrot wypożyczonych) oraz prowadzenia postępowania wyjaśniającego – oraz wskazywał nowy termin jej załatwienia, jednakże przedłużenie postępowania odwoławczego na tej podstawie nie było, w ocenie Sądu, zasadne. Zarówno z akt sprawy, jak i uzasadnienia decyzji kończącej postępowanie odwoławcze nie wynika bowiem, aby Wojewoda przeprowadził jakiekolwiek uzupełniające postępowanie wyjaśniające. W tym pojęciu na pewno nie mieści się analiza i ocena materiału dowodowego zgromadzonego w przedłożonych aktach sprawy, ani tym bardziej bierne oczekiwanie na zwrot akt uprzednio przez organ wypożyczonych. Sąd I instancji podzielił pogląd ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych, że brak akt administracyjnych nie jest przeszkodą do rozpoznania sprawy. To rzeczą organu jest zorganizować pracę tak, by być w posiadaniu albo samych akt administracyjnych, albo ich kopii w razie zaistnienia konieczności ich przekazania innemu organowi. Dzisiejsze środki techniczne są w pełni wystarczające, by sprawnie i skutecznie rozwiązać ten problem. Bierne oczekiwanie na zwrot akt jest bezczynnością (zob. wyrok WSA z 19.12.2012 r., IV SA/Po 1075/12, CBOSA, oraz tam przywołane orzeczenia). Wobec tego Sąd I instancji stwierdził, że Wojewoda dopuścił się ewidentnej przewlekłości w prowadzeniu postępowania w wyżej objaśnionym rozumieniu, skutkującej niezałatwieniem sprawy w przepisanym terminie – który to stan istniał jeszcze w dniu wniesienia skargi, ale ustał przed wydaniem wyroku przez Sąd. W rezultacie postępowanie sądowoadministracyjne w sprawie ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę stało się bezprzedmiotowe, ale tylko w zakresie orzekania o zobowiązaniu tego organu do rozpatrzenia odwołania. Skoro bowiem organ wydał akt, co do którego procedował przewlekle, to tym samym ustała potrzeba zobowiązania organu do wydania aktu. Z drugiej strony, nie było podstaw do oddalenia skargi, gdyż powodem oddalenia może być tylko bezzasadność skargi – która w analizowanym przypadku wyrażałaby się w prowadzeniu postępowania w sposób sprawny (nieprzewlekły) – a w niniejszej sprawie przewlekłość wystąpiła, z tym że wniesienie przedmiotowej skargi wywołało pożądany skutek, w postaci likwidacji stanu niezałatwienia sprawy. W związku z powyższym Sąd I instancji na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a., umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jednocześnie oceniając zaistniałą w sprawie przewlekłość postępowania Sąd uznał, że miała ona charakter rażący. Orzekając w tym zakresie Sąd miał nie tylko na uwadze, że postępowanie w kontrolowanej sprawie odwoławczej, na obecnym etapie raczej nieskomplikowanej, trwało blisko czterokrotnie dłużej, niż dopuścił to ustawodawca – i to po odliczeniu okresu niezasadnego zawieszenia postępowania – ale również to, że kontrolowane postępowanie stanowi kolejną odsłonę wieloetapowych "zmagań" organów administracji z wnioskiem o wznowienie postępowania złożonym przez Skarżącą przed ponad czterema laty (pismami z 05, 11 i 16 marca 2010 r.). Niemożność zakończenia przez tak długi okres sprawy wznowieniowej (wznowionego postępowania), nie znajduje żadnego usprawiedliwienia i na pewno nie zasługuje na ochronę prawną, a wręcz wymaga napiętnowania. Mając wszystko to na uwadze Sąd orzekł jak w punkcie drugim sentencji wyroku. W ocenie Sądu I instancji z tych samych względów uzasadnione okazało się żądanie przez Skarżącą wymierzenia Wojewodzie grzywny, na podstawie art. 149 § 2 k.p.a., której orzeczona wysokość (500 zł) stanowi symboliczny wyraz dezaprobaty dla działań tego organu (pkt 3 sentencji wyroku). O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 i 3 w zw. z art. 201 § 1 p.p.s.a. oraz art. 85 ust. 1 w zw. z art. 91 ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o kosztach sądowych w sprawach cywilnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 90, poz. 594 z późn. zm.; dalej w skrócie: "u.k.s.c."), uwzględniając poniesiony przez Skarżącą koszt wpisu (100 zł). Sąd wyjaśnił, że stosownie do art. 90b w zw. z art. 91 u.k.s.c. w powyższym rozliczeniu kosztów postępowania poniesionych przez Skarżącą nie podlegały uwzględnieniu koszty dojazdu na rozprawę, gdyż zostały już one przyznane w wyroku zapadłym w sprawie o sygn. akt IV SAB/Po 8/14, rozpoznawanej w tym samym dniu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Wojewoda Wielkopolski reprezentowany przez radcę prawnego. Wyrok zaskarżono w części tj. w punktach 2, 3 i 4. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to poprzez niewłaściwe zastosowanie przepisów:

- art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez pominięcie i nieuwzględnienie wszystkich czynności podjętych w sprawie przez Wojewodę Wielkopolskiego, w szczególności pierwszych czynności podjętych w dniu [...] września 2013 r. dwukrotnego wystąpienia do Sądu Rejonowego w Grodzisku Wlkp. o wypożyczenie akt sprawy (5.09.2013 r. i 13.11.2013 r.) oraz czynności z dnia 9 grudnia 2013 r. oraz wpływu akt z Sądu Rejonowego w Grodzisku Wlkp. w dniu 19 grudnia 2013 r.;

- art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez rozstrzygnięcie wykraczające poza granice rozpatrywanej sprawy, dotyczącej skargi na "przewlekłe i biurokratyczne prowadzenie postępowania" przez Wojewodę Wielkopolskiego w sprawie rozpatrzenia odwołania od decyzji Starosty Wolsztyńskiego z [...].08.2013 r., a nie całego, wieloetapowego, prowadzonego przez różne organy, postępowania w sprawie wznowienia postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę;

- art. 149 § 1 i 2 p.p.s.a., poprzez przyjęcie, że postępowanie w sprawie prowadzono w sposób przewlekły, a przewlekłość miała charakter rażący i wobec czego wymierzono grzywnę w wysokości 500 zł, podczas gdy sposób prowadzenia postępowania nie nosił znamion przewlekłości, a jeśli uznać za takowy to nie ma podstaw do stwierdzenia, że przewlekłość miała charakter rażący i brak również podstaw do wymierzenia grzywny.

Wskazując na powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej rozwinięto argumentację wskazaną w powyższych zarzutach.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną [...] Sp. z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie od organu na jej rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy.

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego. Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Wyrażona w tym przepisie zasada szybkości i wnikliwości postępowania została skonkretyzowana w art. 35 k.p.a., którego § 1 stanowi, że organy administracji publicznej zobowiązane są załatwiać sprawy bez zbędnej zwłoki, zaś § 3 określa terminy załatwiania spraw: załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. O każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie określonym w art. 35 k.p.a. organ administracji publicznej obowiązany jest zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki i wskazując nowy termin załatwienia sprawy, przy czym obowiązek ten istnieje również w przypadku zwłoki w załatwieniu sprawy z przyczyn niezależnych od organu (art. 36 k.p.a.).

Przewlekłość w prowadzeniu postępowania wystąpi wówczas, gdy organ nie załatwia sprawy w terminie, nie pozostając jednocześnie w bezczynności, a podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle art. 12 k.p.a., względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Przewlekłe prowadzenie przez organ postępowania administracyjnego zaistnieje wówczas, gdy będzie mu można skutecznie przedstawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się ono w rozsądnym terminie, względnie zarzut przeprowadzania czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Podobnie przewlekłość postępowania zdefiniował Naczelny Sąd Administracyjny, który m.in. w postanowieniu z 21 grudnia 2010 r., sygn. akt II GPP 5/10 (LEX nr 753418) wskazał, że z przewlekłością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy postępowanie trwało dłużej niż to konieczne do wyjaśnienia okoliczności faktycznych i prawnych, które są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy.

Przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonywaniu czynności pozornych, powodujących, że formalnie organ nie jest bezczynny (por. J. P. Tarno Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2012, s. 44), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (J. Borkowski [w]: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, Warszawa 2011, s. 238).

Wyjaśnić należy, iż przypadku skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania wnoszonych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., granice sprawy sądowej, podlegającej kontroli sądu administracyjnego, wyznaczone są etapem postępowania w jakim ta skarga została wniesiona, a kontrola ta dotyczy wyłącznie działalności określonego organu administracji publicznej od momentu zainicjowania przed nim konkretnego postępowania administracyjnego do chwili jego zakończenia. Wobec powyższego należy podzielić stanowisko Sądu I instancji, iż datą graniczną jest dzień wydania aktu lub dokonania czynności przez organ, a zatem Sąd I instancji prawidłowo umorzył postępowanie sądowoadministracyjne w zakresie zobowiązania organu do wydania aktu. Jednakże nie można zgodzić się z oceną Sądu I instancji co do tego, iż w niniejszej sprawie Wojewoda Wielkopolski działał przewlekle, a przewlekłość ta miała charakter rażący.

Stwierdzić należy, iż ocena dokonana przez Sąd I instancji co do całego postępowania wznowieniowego byłaby prawidłowa, gdyby takie było żądanie strony skarżącej. Natomiast przedmiot niniejszej sprawy został jednoznacznie określony przez [...] Sp. z o.o. z/s w Wolsztynie w piśmie z dnia 27 grudnia 2013 r. i dotyczył wyłącznie rozpatrzenia przez Wojewodę Wielkopolskiego odwołania od decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r. Faktycznie postępowanie wznowieniowe trwa już kilka lat tj. od dnia 25 marca 2010 r., ale powyższa okoliczność nie przesądza o tym, że w niniejszej sprawie organ dopuścił się rażącej przewlekłości. Uszło bowiem uwadze Sądu I instancji, iż postępowanie wznowieniowe prowadzone było przez różne organy m.in. przez Starostę Wolsztyńskiego, Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego, Naczelny Sąd Administracyjny oraz przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, który wydał trzy merytoryczne wyroki co do rozstrzygnięć zapadłych w sprawie.

W tej sytuacji zgodzić się należy, z argumentacją skargi kasacyjnej dotyczącej naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez rozstrzygnięcie wykraczające poza granice sprawy. Jak już wyżej wspomniano granice sprawy są w przypadku skargi na bezczynność czy przewlekłość wyznaczone etapem postępowania.

Nie sposób natomiast przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku, w postaci zakończenia postępowania administracyjnego.

Bowiem jak wynika z akt sprawy odwołanie [...] sp. z o.o. wpłynęło do Wojewody Wielkopolskiego w dniu 28 sierpnia 2013 r. W dniu 5 września 2013 r. Wojewoda podjął, czynności niezbędne do kompletnego zebrania materiału dowodowego poprzez wystosowanie pism do Sądu Rejonowego o zwrot wypożyczonych akt dotyczących postępowania jak również do Starosty Wolsztyńskiego o przesłanie brakujących akt sprawy. Organ odwoławczy zwrócił się również do Burmistrza Wolsztyna o udzielenie informacji czy zakończyło się postępowanie wznowieniowe w sprawie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, na podstawie której została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę. Jednocześnie organ dopełnił obowiązku określonego w art. 36 k.p.a. i zawiadomił strony o przedłużeniu zakończenia sprawy do dnia 31 października 2013 r. podając przyczyny takiego stanu rzeczy. Postanowieniem z dnia [...] października 2013 r. Wojewoda zawiesił postępowanie do czasu zakończenia wznowionego postępowania dotyczącego decyzji Burmistrza Wolsztyna o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na budowie sieci elektroenergetycznych kablowych. Postanowienie to zostało uchylone przez GINB w dniu [...] października 2013 r., a akta sprawy wróciły do Wojewody w dniu 8 listopada 2013 r.

W tej sytuacji nie można uznać, że organ zwlekał ze wszczęciem postępowania, bowiem wystąpiły przyczyny niezależne od organu, jakimi był brak akt sprawy. Nie można więc zgodzić się ze stanowiskiem Sądu I instancji, że organ odwoławczy mógł procedować w sprawie bez dostępu do akt administracyjnych, tym bardziej, iż jak wspomniano wyżej szereg postępowań administracyjnych i sądowoadministracyjnych zostało zainicjowanych przez tę samą spółkę. Powinna ona w związku z powyższym zdawać sobie sprawę z możliwości decyzyjnych konkretnego organu, gdyż wobec wielości prowadzonych postępowań przez różne organy dochodzi do konieczności wzajemnej wymiany akt prowadzonych postępowań, co niewątpliwie może mieć wpływ na terminowość podejmowanych czynności. Oczywiście powyższa sytuacja nie zwalnia organu od podejmowania właściwych w danej sprawie kroków niezbędnych do jej załatwienia w granicach przepisów prawa.

W postępowaniu ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania kontroli dokonywanej przez sąd nie podlegają czynności organów z punktu widzenia ich związku z merytorycznym rozstrzygnięciem konkretnej sprawy, bowiem kwestie te analizowane są w postępowaniach dotyczących skarg na decyzje i postanowienia, w których badany jest sposób stosowania norm procesowych i związek pomiędzy ich ewentualnym naruszeniem, a wpływem tego naruszenia na wynik sprawy.

Zwrócić należy uwagę, iż Sąd I instancji dopatrzył się przewlekłości w sprawie również w wyniku jej spoczywania na skutek błędnego zawieszenia postępowania, pomimo odliczenia okresu niezasadnego zawieszenia postępowania.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w niniejszej sprawie mimo, iż nie jest usprawiedliwieniem stan spoczywania sprawy z powodu wadliwego jej zawieszenia, to jednak trudno jest dopatrzyć się w okolicznościach tej sprawy przewlekłości organu, a już z pewnością noszącej znamiona rażącej. Tego rodzaju kwalifikacja jest tym bardziej niepoprawna, że wymaga dokonywana pewnych ocen, więc nie jest jednoznaczna, a nadto samo zawieszenie postępowania nie jest oczywiste, stąd trudno przypisać organowi stan świadomego istotnego naruszenia prawa.

W świetle powyższych ustaleń trudno uznać, że w rozpoznawanej sprawie ma miejsce przewlekłość postępowania, bowiem podejmowanych przez Wojewodę czynności nie można uznać za pozorne czy przedłużające postępowanie.

Reasumując stwierdzić należy, że nie można postawić Wojewodzie Wielkopolskiemu zarzutu przewlekłości w rozpoznaniu odwołania skarżącej od decyzji Starosty Wolsztyńskiego z dnia [...] sierpnia 2013 r., gdyż po zwrocie akt przez Sąd Rejonowy w Grodzisku Wlkp. w dniu 19 grudnia 2013 r. Wojewoda rozpatrzył ww. odwołanie i wydał decyzję w dniu [...] stycznia 2014 r. Zatem stwierdzić należy, iż do dnia 19 grudnia 2013 r. Wojewoda nie mógł rozpoznać odwołania, gdyż nie dysponował całością akt sprawy.

Z tego względu za usprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 133 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich czynności podjętych w sprawie przez organ odwoławczy oraz wpływu akt z Sądu Rejonowego w dniu 19 grudnia 2013 r. co miało wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny mając na uwadze treść art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i oddalił skargę. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.