Wyrok WSA w Warszawie, sygn. akt I SA/Wa 2361/13
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie
Data orzeczenia: 2014-05-27 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6290 Reforma rolna
Hasła tematyczne: Inne
Skarżony organ: Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi
Treść wyniku: Uchylono zaskarżoną decyzję
Powołane przepisy: article: art. 2  ust. 1  lit. e
journal: Dz.U. 1945 nr 3 poz 13
law: Dekret Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Apostolidis Sędziowie: WSA Przemysław Żmich (spr.) WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant referent stażysta Małgorzata Sieczkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 maja 2014 r. sprawy ze skargi W.C. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi na rzecz skarżącego W.C. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] lipca 2013 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania W.C., od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części pkt 2, tj. co do działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha.

Powyższa decyzja została wydana w następującym stanie sprawy.

W.C., wnioskiem z dnia 8 czerwca 2011 r., wystąpił do Wojewody [...] o wydanie decyzji stwierdzającej, że nieruchomość położona w P., gm. [...], stanowiąca zespół [...], obejmująca obecnie działki oznaczone w ewidencji gruntów nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi nie podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. z 1945 r. Nr 3, poz. 13 ze zm.).

Wojewoda [...], decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r., na podstawie § 5 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz. U. Nr 10, poz. 51 ze zm.) w pkt 1 stwierdził, że nieruchomość położona we wsi P., oznaczona obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, w części zabudowana [...], dawną siedzibą rodziny C. - nie podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r., w pkt 2 stwierdził natomiast, że nieruchomość położona we wsi P., oznaczona obecnie w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha wraz z zabudowaniami i urządzeniami trwale z gruntem związanymi podpadała pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej.

Odwołanie od powyższej decyzji wniósł Powiat J. reprezentowany przez Zarząd Powiatu w J., który zaskarżył wskazaną decyzję w pkt 1 oraz W.C., który zaskarżył wskazaną decyzję w części pkt 2, tj. co do działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha.

Decyzja Wojewody [...] w zakresie pkt 2 dotycząca działek nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] nie została zaskarżona.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, decyzją z dnia [...] marca 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w zakresie zaskarżenia.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając skargę wniesioną na powyższą decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi przez Powiat J. oraz W.C., wyrokiem z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1015/12 oddalił skargę Powiatu J. oraz uchylił zaskarżoną decyzję w części w jakiej utrzymano w mocy pkt 2 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. (pkt 2).

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, rozpoznając ponownie sprawę wskazał, że organ administracji państwowej prowadząc postępowanie w niniejszej sprawie musi kierować się treścią art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2012 r. - Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia

Organ odwoławczy zaznaczył, że orzekający w niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu wyroku z dnia 13 listopada 2012 r. stwierdził, że złożone na etapie postępowania sądowoadministracyjnego przez skarżącego dokumenty ujawniają nowe okoliczności faktyczne nieznane organowi odwoławczemu, co stanowiło przesłankę wznowienia postępowania administracyjnego (art. 145 § 1 pkt 5 kpa) i skutkowało uchyleniem decyzji Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2012 r. Dokumentami tymi są: - opracowania "Ekspertyza historyczna i funkcjonalna [...] położonej na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w gminie i powiecie [...] w woj. [...]" oraz "Naukowa ekspertyza prawna dotycząca potrzeby zachowania integralności [...] w kontekście prawa ochrony zabytków", - decyzja Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r., którą odmówiono zgody na podział części zabytkowego założenia (działki nr ew. [...]), - dokumenty i mapy z 1947 r. dotyczące podziału wsi P. na działki rolne na potrzeby reformy rolnej oraz mapa [...] z 1978 r.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że zgodnie z art. 2 ust.1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, pod działanie dekretu podpadały nieruchomości ziemskie stanowiące własność albo współwłasność osób fizycznych lub prawnych, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał bądź 100 ha powierzchni ogólnej, bądź 50 ha użytków rolnych, a na terenie województwa poznańskiego, pomorskiego i śląskiego, jeżeli ich rozmiar łączny przekraczał 100 ha powierzchni ogólnej, niezależnie od wielkości użytków rolnych tej powierzchni. Przy czym dekret o przeprowadzeniu reformy rolnej nie zawierał definicji legalnej pojęcia "nieruchomość ziemska". Rozumienie tego pojęcia, budziło wiele kontrowersji w orzecznictwie sądowym do momentu podjęcia przez Trybunał Konstytucyjny uchwały z 19 września 1990 r., sygn. akt W 3/89 (OTK z 1990 r., z. 1, poz. 26). Pod pojęciem nieruchomości ziemskiej rozumiano bowiem nie tylko nieruchomości o charakterze rolnym (a więc takie, które mogły być wykorzystane do produkcji rolnej), ale również i te, które były zabudowane czy zalesione. W omawianej uchwale Trybunał Konstytucyjny stanął na stanowisku, że intencją ustawodawcy było przeznaczenie na cele reformy rolnej tych nieruchomości lub ich części, które mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej.

Organ odwoławczy zaznaczył, że aby ocenić czy określona nieruchomość podpadała pod działanie przepisów dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej należy zatem zbadać, czy była to nieruchomość ziemska oraz jaki miała obszar ogólny i ewentualnie, jaki był obszar jej użytków rolnych. W związku zaś z tym, że zakres zaskarżenia nie dotyczy zespołu [...], nie ma potrzeby badania czy występuje tutaj związek funkcjonalny.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wskazał, że przedmiotowe postępowanie administracyjne dotyczy działek oznaczonych w aktualnej ewidencji gruntów jako nr [...] o pow. [...] ha, nr [...] o pow. [...] ha oraz nr [...] o pow. [...] ha.

Działka oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów pod nr [...] w dniu przejęcia na własność Państwa składała się z działek: pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...]. Z działek tych powstała później działka nr [...], która następnie uległa podziałowi na działki nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] i nr [...]. Aby ocenić jaki charakter miała nieruchomość o aktualnym numerze [...] należało sprawdzić poszczególne działki wchodzące w jej skład w dniu przejęcia na własność Państwa.

Ze znajdujących się w aktach sprawy kserokopii "Arkusza posiadłości gruntowej [...]", kserokopii "Wyciągu hipotecznego stanu czynnego i biernego majątku [...]", "Karty stanu majątkowego" oraz kserokopii planu wyłączenia sporządzonego na mocy art. 4 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej (Dz. U. z 1926 r., Nr 1, poz. 1 ze zm.) oraz protokołu z dnia [...] marca 1950 r. sporządzonego w celu określenia Planu Własnościowego Zagospodarowania [...] wynika, że działka: pgr. [...] oznaczona była jako rola, pgr. [...] – jako rola (ew. pastwiska), pgr. [...] – jako pastwiska, pgr. [...] – jako pastwiska, pgr. [...] – jako grunty budowlane, gdzie umiejscowione były stajnia i rządcówka, pgr. [...] – jako grunty budowlane, gdzie umiejscowione były szklarnia murowana, czworak drewniany i dom mieszkalny (w ogrodzie), pgr. [...] – jako ogród, pgr. [...] – jako grunty budowlane, gdzie umiejscowione były spichlerz i stajnia oraz stodoła, pgr. [...] – jako grunty budowlane znajdujące się w pobliżu zabudowań gospodarczych, pgr. [...] – jako gumno lub nieużytek, pgr. [...] – jako ogród, pgr. [...] - jako pastwiska, pgr. [...] – jako grunty budowlane, gdzie umiejscowione były garaże, pgr. [...] – jako grunty budowlane, gdzie umiejscowiona była stajnia murowana.

Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podkreślił, że w trakcie rozprawy przed sądem administracyjnym wnioskodawca złożył jeszcze inne dokumenty, które mogą być istotne przy ocenie charakteru przejętej nieruchomości. Dokumentem takim jest przede wszystkim opracowanie "Ekspertyza historyczna i funkcjonalna [...] położonej na terenie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] w gminie i powiecie [...] w woj. [...]" decyzja Wojewódzkiego [...] Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r., którą odmówiono zgody podziału części zabytkowego założenia (działki nr ew. [...]) oraz mapa z 1947 r. dotycząca podziału wsi [...] na działki rolne na potrzeby reformy rolnej.

W w/w ekspertyzie podniesiono, że w świetle wpisu do rejestru zabytków Województwa [...] z dnia [...] stycznia 1949 r. teren parceli gruntowej nr [...] (południowa część obecnej działki ewidencyjnej nr [...]) to obszar ogrodów i oranżerii wokół domu ogrodników wraz z komponowanymi sadami i szkółkami roślin ozdobnych, co ma stanowić dowód na to, że bezpośrednio po wojnie tereny te stanowiły integralną część kompozycyjną zastanego założenia [...]. Kompozycja [...] w tej części tworzona była przez malowniczość podczas kwitnienia oraz jesiennego ubarwienia liści sadu.

Zdaniem organu, powyższe wskazuje, że na działce tej prowadzona była działalność sadownicza, która zgodnie z powołaną uchwałą Trybunału Konstytucyjnego mieściła się definicji nieruchomości ziemskiej. W tym wypadku nie ma znaczenia fakt, czy przed przejęciem sady te służyły produkcji rolnej, czy też były tylko częścią większej kompozycji (choć i w ekspertyzie wspomniano, że "zaspokajała potrzeby podniebienia mieszkańców rezydencji"). Nie wyklucza to bowiem ich przydatności dla celów reformy rolnej. Powyższe tak samo odnosi się do [...], o którym mowa w ekspertyzie. Wykorzystanie tej części działki nr [...] na cele reformy rolnej znajdowało racjonalne uzasadnienie gospodarcze. Była to bowiem działka rolna (co wynika z wymienionych wcześniej dokumentów), umiejscowiona w bezpośrednim sąsiedztwie innych nieruchomości rolnych.

Niezależnie od powyższego, o możliwości wykorzystania jej dla celów rolnych świadczą zeznania A.D., który stwierdził, że przy domu ogrodnika – znajdującego się w sąsiedztwie przedmiotowej działki, jak wskazał także odwołujący się – znajdowały się m.in. ogrody warzywne. Zeznania te są zbieżne z zeznaniami innego świadka E.S., który z kolei oświadczył, że ogrodnicy zajmowali się uprawą ogrodu przylegającego do alei lipowej. Dowody z zeznań świadków są spójne z innymi zebranymi dokumentami, ponadto nie były one kwestionowane, w tym zakresie przez wnioskodawcę w trakcie postepowania pierwszoinstancyjnego (pismo z dnia 22 grudnia 2011 r., w którym wnioskodawca odwoływał się do zeznań świadków dla poparcia swoich argumentów) oraz w odwołaniu od decyzji Wojewody [...].

Organ zaznaczył, że odnośnie północnej części działki nr [...], gdzie znajdowały się w dniu przejęcia na własność Państwa działki pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], pgr. [...], w oparciu o dokumenty zebrane w trakcie postępowania administracyjnego szczegółowo wyżej podano jaki miały one charakter. Większość z tych działek oznaczona była jako rola lub pastwiska, natomiast na działkach budowlanych znajdowały się takie obiekty jak spichlerz, stajnie, garaż czy gumno. Trudno w taki przypadku kwestionować zasadność ich przejęcia skoro są to typowe zabudowania gospodarcze służące prowadzeniu gospodarstwa rolnego. Przejęcie ich na własność Państwa wydaje się oczywiste. Nie zmieni tego nawet okoliczność, że w stajniach tych – jak wywodzą wnioskodawcy za w/w ekspertyzą - przetrzymywane były konie do powozów służących jako codzienny środek transportu, czy do prestiżowych polowań w okolicznych lasach. Znaczenia nie maja także wartości estetyczne konkretnego założenia [...] (powoływanie się przez wnioskodawców na poziom architektury niektórych budynków). Na jednej z działek stałą rządcówka, z której [...] kierował nie tylko pracami służb zajmujących się obsługą pałacu, ale i stajni, parku, sadów i ogrodów. Dowodzi to faktowi, że stąd prowadzony był bezpośredni zarząd nad pracami wykonywanymi w części gospodarczej, co musiało skutkować przejęciem na własność Państwa także i tej części nieruchomości.

Zdaniem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi za nieruchomość ziemską o charakterze rolniczym należy także uznać działkę oznaczoną w aktualnej ewidencji gruntów pod nr [...], będącą wcześniej częścią działki pgr. [...] sklasyfikowaną również w w/w dokumentach - kserokopii "Arkusza posiadłości gruntowej [...]", kserokopii "Wyciągu [...]", "Karty stanu majątkowego" oraz kserokopii planu wyłączenia sporządzonego na mocy art. 4 ustawy z dnia 28 grudnia 1925 r. o wykonaniu reformy rolnej, jako rola. Jedynym dokumentem mającym świadczyć zgodnie z twierdzeniem odwołującego, że działka ta stanowi przedłużenie kompleksu parkowego jest w/w ekspertyza, w której m.in. napisano, że wyodrębnienie tej działki od części rolniczej podkreślone zostało w drodze dwustronnego obramowania szpalerami drzew i krzewów, co miało stanowić "przemyślany element kompozycji, otwierający łagodnie oś widokową na daleki krajobraz wieńczony panoramą miasta J.". Organ - za orzekającym w niniejszej sprawie Wojewódzkim Sądem Administracyjnym - wskazał, że przesądzającego znaczenia nie może mieć wyodrębnienie gruntów w ramach odpowiedniej kompozycji krajobrazowej (kwestia istnienia szpalerów roślinnych), a sama intencja właściciela wykorzystywania określonych gruntów rolnych dla celów innych niż produkcja rolna, wyrażona zewnętrznie – przez ich wyodrębnienie w ramach kompozycji przestrzennej – nie oznacza ich nieprzydatności do produkcji rolnej. Ponadto przedstawiona w postepowaniu sądowoadministracyjnym mapa katastralna, w oparciu o którą – zdaniem wnioskodawcy – prowadzono parcelę w 1947 r. ukazuje, że parcela ta przeznaczona była do rozdysponowania jako działka rolna.

Minister wskazał ponadto, że działka oznaczona w aktualnej ewidencji gruntów pod nr [...], wcześniej pgr. [...] w "Wyciągu hipotecznego stanu czynnego i biernego majątku [...]" oraz "Karcie stanu majątkowego" oznaczona jest jako łąka, natomiast w "Wyciągu hipotecznym stanu czynnego i biernego majątku [...]" oznaczona jest jako jeziora, moczary i stawy, co nie wyklucza jej przejęcia na cele reformy rolnej, zwłaszcza, jeżeli weźmie się pod uwagę, że umiejscowiona jest w otoczeniu działki rolnej.

Tym samym wskazane wyżej działki nr [...], nr [...] i nr [...], jako nieruchomości ziemskie, mogły być wykorzystywane do prowadzenia działalności wytwórczej w zakresie produkcji roślinnej, zwierzęcej i sadowniczej, a co za tym idzie odpowiadały celom wskazanym w art. 1 ust. 2 lit. e dekretu i podlegały przejęciu wraz z pozostałymi nieruchomościami ziemskimi majątku w P.. Odrębną sprawą jest czy w późniejszym czasie przedmiotowe działki zostały faktycznie do tych celów wykorzystane. Organ podkreślił, że późniejsze niewykorzystanie nieruchomości na cele produkcji rolnej nie przesądza o jej nieprzydatności do tego celu. Wykonujący uprawnienia właściciela Skarb Państwa mógł swobodnie rozporządzać nieruchomością wykorzystując ją do innego celu, pomimo że nadawała się również do produkcji rolnej. Warunkiem takim było posiadanie przez przejmowaną nieruchomość obiektywnych cech do wykorzystania w produkcji rolnej, a jak wykazano wyżej przedmiotowa nieruchomość ziemska takie cechy posiadała.

Organ odwoławczy zaznaczył, że w tym kontekście fakt wydania decyzji przez [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r., w uzasadnieniu której dokonano oceny, że działka nr [...] znajduje się na obszarze ochrony konserwatorskiej, gdyż "przedmiotowa działka wraz z zabudowaniami i parkiem stanowi całość kompozycyjną i funkcjonalną", nie ma decydującego znaczenia. Decyzja taka nie ma mocy wiążącej i jej uzasadnienie nie stanowi elementu merytorycznego rozstrzygnięcia. W toku postępowania administracyjnego wykazano ponadto, że działka ta ze względu na swoje cechy podlegała przejęciu na cele reformy rolnej na mocy dekretu z dnia 6 września 1944 r.

Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W.C. zarzucając zaskarżonej decyzji: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie skutkujące przyjęciem, że działki gruntu nr [...] o pow. [...] ha, [...] o pow. [...] ha oraz [...] o pow. [...] ha stanowiły nieruchomość ziemską podlegającą działaniu powołanego dekretu mimo, że nieruchomości te nie pozostawały w funkcjonalnym związku z działalnością gospodarstwa rolnego (a ich wykorzystanie było związane z działaniem zespołu [...]) oraz nie stanowiły nieruchomości ziemskich o charakterze rolniczym, z uwagi na charakterystykę swej substancji;

2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 1 ust. 2 w związku z art. 15 dekretu o przeprowadzeniu reformy rolnej, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, że wskazane wyżej działki gruntu były wykorzystywane lub mogły być wykorzystywane na cele przewidziane w dekrecie, podczas gdy w rzeczywistości norma zawarta w w/w przepisach nie przewidywała nacjonalizacji gruntów, które nie nadawały się do realizacji celów w/w dekretu bez konieczności uprzedniego przekształcenia ich substancji w ramach zwykłych czynności gospodarczych, zaś przedmiotowe nieruchomości nie nadawały się do realizacji celów określonych w art. 1 ust. 2 dekretu; 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 77 kpa, poprzez zaniechanie przeprowadzenia wyczerpującego postępowania dowodowego i brak rozpatrzenia całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, tj. nieodniesienie się do ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. w części w jakiej Wojewoda orzekł o niepodpadaniu pod działanie dekretu, nieruchomości zabudowanej pałacem i parkingiem (działka nr [...]); 4) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 7 kpa, poprzez ustalenie stanu faktycznego sprzecznego z zebranym w sprawie materiałem dowodowym, tj. przyjęcie, że przedmiotowe nieruchomości nie stanowiły funkcjonalnej całości z nieruchomościami niepodpadającymi pod działanie dekretu, zabudowanymi pałacem i parkiem; 5) naruszenie art. 80 kpa, poprzez wydanie decyzji na podstawie części materiału dowodowego bez wzięcia pod uwagę materiału dowodowego zgromadzonego w toku ustalania, czy pod działanie dekretu podpadała działka gruntu o nr ewid. [...], zabudowana pałacem i parkiem, jak również uznanie, że nieruchomości objęte skargą były nieruchomości ziemskimi o charakterze rolnym opierając się na zeznaniach świadków przesłuchanych w trakcie postępowania A.D. i E.S. pomimo, że zeznania te nie są szczegółowe, nie odnoszą się do konkretnego okresu z przeszłości, nie precyzują miejsca ani wielkości prowadzonych upraw, jak również celów ich prowadzenia na tym terenie; 6) naruszenie art. 4 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 8 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, poprzez ich niezastosowanie i wydanie decyzji, która prowadzi do rozdrobnienia własności i zarządu nad nieruchomością objętą ochroną konserwatorską; 7) naruszenie art. 2 w związku z art. 21 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie i działanie organu drugiej instancji zmierzające do usankcjonowania przepisów dekretu PKWN w demokratycznym państwie prawa, które zobowiązane jest stać na straży nienaruszalności własności prywatnej. W skardze wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji w części tj. w zakresie pkt 2 decyzji z dnia [...] stycznia 2012 r., a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych.

W odpowiedzi na skargę Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje.

Skarga jest uzasadniona.

Dla niniejszej sprawy pierwszoplanowe znaczenie miała ocena prawna i wytyczne, co do dalszego postępowania, zawarte w uzasadnieniu prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt IV SA/Wa 1015/12. W wyroku tym Sąd – co do zasady – zgodził się z Ministrem Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że kluczowe znaczenie ma to, czy nieruchomość (jej część) mogła być wykorzystywana na cele reformy rolnej w szczególności w działalności produkcyjnej w rolnictwie. Zdaniem WSA w Warszawie, trafnie przyjął organ że nieruchomość podpadała pod działanie dekretu, ponieważ według wiedzy na stan wydania decyzji była formalnie sklasyfikowana jako rolna, a z zeznań świadków wynika, że na gruntach tych działalność tego rodzaju była prowadzona (dotyczy to działki nr [...]). Miało to wpływ na ocenę charakteru działki nr [...], a brak było dowodów na inne okoliczności, niż przydatność działki nr [...] do produkcji rolnej. WSA w Warszawie wskazał, że samo wykorzystywanie działek o charakterze rolnym na inne cele, niż produkcja rolna (jako element założenia krajobrazowego) nie przesądza o ich niepodleganiu nacjonalizacji. Sąd wskazał jednak, że w pewnych przypadkach sama możliwość wykorzystania danej nieruchomości na szeroko rozumiane cele reformy rolnej nie jest wystarczająca do oceny, czy nieruchomość została znacjonalizowana w trybie dekretu o reformie rolnej. Możliwość wykorzystania na dany cel musi znajdować racjonalne uzasadnienie gospodarcze. Za nacjonalizacją przemawiać muszą racjonalne względy gospodarcze i ekonomiczne. Hipotetyczna przydatność nieruchomości na cele z art. 1 ust. 2 dekretu wyklucza przejście gruntu na własność Skarbu Państwa na cele reformy rolnej, jeżeli obiektywne cechy nieruchomości (przeznaczenie konkretnego obiektu, sposób zagospodarowania terenu) świadczą o tym, że grunt nie był przydatny na ten cel. Ustalenia co do formalnej klasyfikacji gruntów (mapy, spisy, zeznania świadków), ale też dotyczące faktycznego zagospodarowania gruntów mogą mieć istotne znaczenie przy orzekaniu o podpadaniu nieruchomości pod cele reformy rolnej.

WSA w Warszawie stwierdził, że dla prawidłowej oceny przesłanek przejścia nieruchomości na Skarb Państwa znaczenie może mieć ekspertyza historyczna i funkcjonalna rezydencji w P. z dnia [...] października 2012 r. Budzą wątpliwości ustalenia dotyczące sposobu wykorzystania gruntów, ich zagospodarowania, przeznaczenia poszczególnych zlokalizowanych tam obiektów budowlanych (określenie ich charakteru).

WSA w Warszawie zaznaczył, że rozważenia wymaga fakt wydania decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r., w której uzasadnieniu oceniono, że działka nr [...] wraz z zabudowaniami znajduje się na obszarze ochrony konserwatorskiej i że wraz z zabudowaniami stanowi całość kompozycyjną i funkcjonalną. W ocenie Sądu, wobec oceny dokonanej przez wyspecjalizowany organ administracji nie sposób wykluczyć, że powodem kwalifikacji danego zespołu jako funkcjonalnej całości (powiązanie działki z parkiem) może być obiektywna nieprzydatność danego obiektu do innych celów, niż uzupełnienie funkcji rezydencjonalnej.

WSA w Warszawie zalecił, aby organ odwoławczy, dokonując ponownie oceny, miał na uwadze trafność wywodów, że późniejsze niewykorzystanie gruntu na cele produkcji rolnej nie przesądza o jej nieprzydatności dla tego celu. Jednakże rozważenia wymaga przyczyna przeznaczenia gruntu na inne cele w kierunku wykluczenia obiektywnej przeszkody dla ich użycia do produkcji w rolnictwie. Sąd nakazał, żeby organ rozpatrzył odwołanie od orzeczenia I instancji dotyczące działek nr [...], [...] i [...], a zatem wynik niniejszego postępowania sądowego dotyczył osób posiadających prawo własności do tychże nieruchomości.

Odnosząc się do zarzutów skargi Sąd uznał, że przesądzającego znaczenia nie może mieć wyodrębnienie określonych gruntów w ramach odpowiedniej kompozycji krajobrazowej (istnienie szpalerów grabowych). Sama wyrażona zewnętrznie intencja właściciela wykorzystywania gruntów rolnych dla innych celów, niż produkcja rolna, ich wyodrębnienie w ramach kompozycji przestrzennej, nie oznacza ich nieprzydatności do produkcji rolnej. Także znaczne wartości estetyczne konkretnego założenia zabytkowo-architektonicznego nie stoją na przeszkodzie uznaniu, że jego część podlegała nacjonalizacji jako przydatna do produkcji rolnej. Również nie wykorzystanie nieruchomości do produkcji rolnej do czasu jej przeprowadzenia nie przesądza, że nieruchomość nie podpadała pod działanie dekretu.

Mając powyższe na uwadze Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela stanowisko Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że zgromadzone w sprawie dowody (mapy, wyciąg hipoteczny, arkusz posiadłości gruntowej, karta stanu majątkowego, wykaz inwentaryzacyjny wraz z wnioskami Komisji) wskazują, iż nieruchomości stanowiące obecne działki nr [...], [...] i [...] były formalnie zaewidencjonowane jako tereny rolne i obiektywnie rzecz biorąc, posiadały cechy pozwalające wykorzystać je do produkcji rolnej.

Sąd nie podziela jednak stanowiska Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, co do tego, że przedmiotowe grunty były w rzeczywistości wykorzystywane do produkcji rolnej i że wykorzystanie przedmiotowych gruntów na cele reformy rolnej było uzasadnione względami gospodarczymi, czy ekonomicznymi. Z przedłożonej do akt sprawy ekspertyzy historycznej i funkcjonalnej [...] z dnia [...] października 2012 r., sporządzonej przez prof. T. B. wynika, że obiekt ten miał charakter [...]. Na tego typu majątek składały się nie tylko budowla mieszkalna ([...]), ale też budynki gospodarcze pomocnicze (wozownie, stajnie, mieszkania służby) i bezpośrednie otoczenie tych budynków (aleje dojazdowe, dziedzińce, ogrody, systemy wodne). Tego typu zespół rezydencjonalny był tak zaprojektowany aby, pełnił różnego typu funkcje – był miejscem zamieszkania [...], siedzibą organizacji dworskiej, umożliwiał organizacje ceremonii i uroczystości rodzinnych, podejmowanie dostojników państwowych i kościelnych, innych członków linii rodu, prowadzenie działalności publicznej. Z ekspertyzy tej wynika, że rezydencja w [...] tworzyła tego typu integralny zespół funkcjonalnie i komunikacyjnie powiązany oraz kompozycyjnie zintegrowany. Zespół ten składał się z [...] (stanowiącego miejsce zamieszkania właściciela – [...] W.C. i jego rodziny, obsługi [...] – bony, guwernerów-nauczycieli, bibliotekarza, służby oraz gości), parku krajobrazowego. Częścią składową tego zespołu było też gospodarcze zaplecze rezydencji – będący częścią kompozycji parkowej sad ze szkółką roślin ozdobno – użytkowych i wkomponowanym w nią stawem, oranżerią (elementy zagospodarowania terenu wykorzystywane przez licznych mieszkańców rezydencji w celach konsumpcyjnych i rekreacyjnych), [...] (gdzie hodowano [...] w celach naukowo – kolekcjonerskich), oranżeria (gdzie hodowano rośliny doniczkowe na potrzeby ozdoby pałacu i parku), zespół obiektów związanych z prowadzeniem prac na potrzeby pałacu i parku (powozownie, stajnie – niezbędne na potrzeby transportowe, reprezentacyjne i rekreacyjne rezydencji) oraz ozdobną aleją lipową wiążącą komunikacyjnie i wszystkie te elementy. Znajdujące się w aktach sprawy zeznania świadków E.S., A.D. i W.K. nie stoją w sprzeczności z ustaleniami eksperta prof. T. B., ponieważ nie wynika z nich, że sporny grunt nie był wykorzystywany na potrzeby rezydencji w P.. Fakt wykorzystywania oranżerii oraz ogrodu warzywnego na potrzeby pałacu potwierdził świadek A.D. (protokół z dnia [...] grudnia 2011 r.). i

Z ekspertyzy historycznej i funkcjonalnej z 2012 r. oraz ekspertyzy prawnej z 2012 r. wynika również, że sporny grunt obejmujący obecne działki nr [...], [...] i [...] wpisany został do rejestru zabytków na mocy decyzji Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w P. z dnia [...] sierpnia 1995 r. pod [...] jako zespół ośrodka gospodarczego w P., stanowiący integralną część zespołu [...] w P., objętego wcześniejszymi wpisami pod Nr [...] (1986 r.) i [...] (1969 r.). Potwierdza to także decyzja [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] lipca 2010 r. odmawiająca zgody na podział działki nr [...] stanowiącej zespół gospodarczy, który wraz z zabudowaniami i parkiem stanowi całość kompozycyjną i funkcjonalną. W decyzji tej podkreślono, że podział byłby niezgodny z doktryną konserwatorską nakazującą zachowanie założeń rezydencjonalnych w całości. Zdaniem organu ochrony konserwatorskiej, kompleks w P. poza wartościami historycznymi, posiada również duże walory krajobrazowe. Uszło uwadze organu odwoławczego, że przedmiotowa część zespołu [...] w P. będąca zabytkiem w znaczeniu materialnym jest nim, ze względu na szczególne cechy – posiadaną wartość zabytkową, historyczną. Decyzja o wpisie do rejestru zabytków z 1995 r. miała jedynie charakter deklaratoryjny, potwierdzający konieczność objęcia tego zabytku formą ochrony konserwatorskiej w postaci wpisu do rejestru zabytków. Posiadanie przez przedmiotowy zespół statusu zabytku świadczyło o potrzebie zachowania jego integralności jako jednolitej całości architektoniczno – przestrzennej i krajobrazowej w interesie społecznym, co potwierdza treść opinii konserwatorskiej z dnia [...] grudnia 2011 r. Z tego punktu widzenia zabytkowy charakter spornego gruntu stał w sprzeczności z jego przeznaczeniem na cele reformy rolnej.

Nie bez znaczenia dla oceny racjonalności wykorzystania spornego gruntu na cele reformy rolnej był też kontekst społeczno-gospodarczy czasów wojennych i sposób powojennego wykorzystania przedmiotowej nieruchomości. Z pisma Komisarza Powiatowego Urzędu Ziemskiego z dnia [...] sierpnia 1945 r. wynika, że obiekt w P. został wyznaczony na początku 1945 r. przez Ministerstwo Reform Rolnych na cele [...] - utrzymanie [...] i Domu [...] w P., który rozpoczął działalność w 1950 r. (pismo [...] w S. z dnia [...] maja 2009 r.). Jak wynika z oświadczenia J.P. – kierownika Domu [...] w P., w 1944 r. na terenie Powiatu w J. pojawiła się konieczność realizacji zadań z zakresu [...]. Powyższe było uwarunkowane istnieniem wielu ludzi starszych, którzy na skutek działań wojennych i okupacji, utracili rodziny, majątek i byli niezdolni do pracy. Jak wskazał wyżej wymieniony, wówczas pojawiła się potrzeba zabezpieczenia bytu tychże osób, poprzez zagospodarowywanie tzw. resztówek po reformie rolnej. Taką resztówką planowaną do przekazania na rzecz [...] była resztówka po [...] C. w P. – miejsce dobrze usytuowane, spokojne, zdrowotne, w niewielkiej odległości od J.. W tym celu w 1944 r. do J. przybył B.D. – komisarz Rządu C. do spraw [...]. Sprawę przejęcia majątku w P. na cele [...] popierał ówczesny Starosta Powiatowy W.D.. Z materiałów przekazanych przez Agencję Nieruchomości Rolnych przy piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r. wynika, że resztówkę dworską o pow. [...] ha wyłączono spod parcelacji, a p. o. Starosty Powiatowego w J. pismem z dnia [...] stycznia 1945 r. wystąpił do Dowództwa Komendy Garnizonu w J., aby jednostka wojskowa stacjonująca w P. zaprzestała wycinki drzew i krzewów oraz rozbierania budynków w parku folwarku P., ponieważ obiekt ten przeznaczony został na cele [...].

W ocenie Sądu, powyższe dowody świadczą o tym, że część zespołu rezydencjonalnego w P. obejmująca obecne działki nr [...], [...] i [...] była funkcjonalnie powiązana z zespołem [...] w P., stanowiła zaplecze gospodarcze rezydencji bez którego obiekt ten nie mógł egzystować. Zaplecze to, choć mogłoby być użyte na cele produkcji rolnej, to jednak w rzeczywistości służyło potrzebom działalności rezydencji [...] W.C. Przedmiotowa nieruchomość nie była wykorzystywana do typowej produkcji rolnej, przynoszącej dochód. Produkcja rolna we wsi P., jeżeli chodzi o majątek [...] W.C., była rozmieszczona w różnych miejscach poza obszarem rezydencji. Tam też mieściły się kurniki, obory, duże stodoły, chlewy, co wynika z ekspertyzy prof. T. B.. Wbrew temu co twierdzi Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi sporny grunt wraz z naniesieniami nie nadawał się do przejęcia przez Państwo w 1944 r. na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu o reformie rolnej. Racjonalne względy ekonomiczno-gospodarczo-społeczne przemawiały bowiem za tym, aby sporna nieruchomość jako część zespołu rezydencjonalnego w P., obiekt zabytkowy, posiadający walory historyczne, zintegrowana funkcjonalnie, kompozycyjnie i komunikacyjnie z rezydencją, nadal zachowała nierolniczy charakter. Tak też się w rzeczywistości stało, skoro przedmiotowe mienie przeznaczono po wojnie na działalność jednostki organizacyjnej [...]. Niezasadne jest zatem twierdzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi, że położenie przedmiotowych gruntów w otoczeniu rolnym i ich rolny charakter przemawiały za ich podpadaniem pod dekret o reformie rolnej. Zdaniem Sądu, charakter spornej nieruchomości, jej przeznaczenie świadczyły o tym, że nie było racjonalnych powodów, aby nieruchomość tą rozparcelować i wykorzystać do upełnorolnienia lub utworzenia indywidualnych gospodarstw rolnych, utworzenia gospodarstw produkcyjnych, zarezerwowania odpowiednich terenów dla szkół oraz publicznych ośrodków dla podniesienia kultury rolnej, wytwórczości nasiennej, hodowlanej oraz przemysłu rolnego, czy też pod rozbudowę miast, kolonii mieszkaniowych i ogródków działkowych oraz terenów na potrzeby wojskowe, komunikacji publicznej lub melioracji. Art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej z 1944 r. nie mógł zostać wykorzystany jako podstawa prawna do przejęcia przez Skarb Państwa spornego gruntu z przeznaczeniem na potrzeby [...].

Sąd zwraca uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu uchwały składu siedmiu sędziów z dnia 5 czerwca 2006 r., sygn. akt I OPS 2/06 wskazał, że z art. 2 ust. 1 lit. e dekretu o reformie rolnej wynika, iż na cele reformy rolnej mogą być przeznaczone tylko te nieruchomości ziemskie, które odpowiadają celom wskazanym w art. 1 część druga dekretu. Tak więc nie chodzi o wszystkie nieruchomości, które mogły być nazwane jako ziemskie, ale o pewną ich grupę, przydatną do realizacji określonych celów, które zostały wyczerpująco wymienione w punktach a-e art. 1 ust. 2 dekretu. Nie można pomijać tego, że dekret z dnie 6 września 1944 r. nie dawał żadnych podstaw do konfiskaty całego mienia osób fizycznych, w tym wszystkich gruntów i zabudowań właścicieli ziemskich. Jednoznacznie odnosił się bowiem tylko do nieruchomości ziemskich wymienionych w jego art. 2 ust. 1. Zawarte tam wyliczenie jest przy tym pełne a nie przykładowe i podlega wykładni ścisłej, a nie rozszerzającej.

Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi pominął funkcjonalne powiązanie przedmiotowego gruntu z zespołem [...] w P. przez co w istotny sposób naruszył przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa. Organ odwoławczy błędnie ocenił, że zabytkowy charakter spornego gruntu nie miał znaczenia dla sprawy oraz błędne stwierdził, że są racjonalne względy gospodarcze, aby sporny grunt wykorzystać na cele reformy rolnej, o których mowa w art. 1 ust. 2 dekretu. Wobec tego organ odwoławczy naruszył w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy przepis art. 2 ust. 1 lit. e dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, skoro przyjął, że część rezydencji w P. oznaczona obecnie jako działki nr [...], [...] i [...] podpadała pod działanie wskazanego wyżej przepisu.

W ponownie prowadzonym postępowaniu organ odwoławczy wyda decyzję z uwzględnieniem zaprezentowanej w niniejszym wyroku oceny prawnej.

Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji. O zwrocie należnych skarżącemu kosztów postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. z 2013 r. poz. 490).