Wyrok WSA w Opolu, sygn. akt II SA/Wr 1003/03
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu
Data orzeczenia: 2004-09-21 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6150 Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego
6391 Skargi na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 100 i 101a ustawy o samorządzie gminnym)
Skarżony organ: Rada Miasta
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność aktu prawa miejscowego w całości

SENTENCJA

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Kmiecik – spr. Sędziowie: sędzia WSA Daria Sachanbińska asesor sądowy Elżbieta Naumowicz Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Stykała po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2004 r. sprawy ze skargi M. P. na uchwałę Rady Miejskiej w S. z dnia [...], nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały 2) orzeka, iż zaskarżona uchwała nie może być wykonana w całości 3) zasądza od Rady Miejskiej w S. na rzecz skarżącego M. P. kwotę 10 (dziesięć) złoty tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.


UZASADNIENIE

Uchwałą Nr [...] z dnia 28 września 2000r., która została następnie zmieniona została uchwałą Nr [...] z dnia 25.04.2001r., Rada Miejska w S. postanowiła przystąpić do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwodnicy południowej miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 94.

Zarząd Gminy [...] zawiadomił o przystąpieniu do sporządzenia planu poprzez obwieszczenie z dnia 17 maja 2001 r. oraz zamieszczenie tegoż obwieszczenia w Nowej Trybunie Opolskiej z dnia 28 maja 2001 r. Zainteresowanych poinformowano o możliwości składania wniosków do planu.

W dniu 8 stycznia 2002 r. Zarząd Miejski w S. opublikował komunikat o wyłożeniu projektu planu zagospodarowania przestrzennego obwodnicy południowej miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 94 wraz z prognozą oddziaływania na środowisko skutków realizacji planu. W zawiadomieniu wskazano miejsce i czas wyłożenia projektu (Urząd Miasta i Gminy w S.) oraz poinformowano o prawie składania protestów i zarzutów.

W dniu 19 lutego M. P. złożył w Urzędzie Miejskim w S. pismo, w którym nie zgadzał się na lokalizację obwodnicy południowej miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 94 w obrębie gruntów rolnych – nieruchomości A, B, C (mapy [...]) oraz dzielnicy [...], bowiem przeznaczenie terenów obok obwodnicy pod działalność przemysłowo-handlową spowoduje zmniejszenie areału uprawnego i nierentowność jego gospodarstwa rolnego. Nadto M. P. kwestionował zasadność opracowania i planowania budowy obwodnicy południowej miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 94, a także dodatkowo podnosił, iż położenie obwodnicy w obrębie dzielnicy [...] w przyszłości zmieni jej charakter z dzielnicy rolniczej na przemysłową oraz, iż do planu zagospodarowania przestrzennego nie przedstawiono miarodajnych skutków oddziaływania na środowisko dzielnicy leżącej w pobliżu obwodnicy.

Burmistrz [...] obwieścił, w dniu 25 lutego 2003 r., o terminie sesji Rady Miejskiej w S. w sprawie rozpatrzenia zarzutów i protestów zgłoszonych do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Obwieszczenie zostało zamieszczone w tygodniku regionalnym "Strzelec Opolski" Nr 9 z 4-10 marca 2003r.

Uchwałą Nr [...], z dnia [...], Rada Miejska w S. po rozpatrzeniu zarzutu M. P. do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwodnicy południowej miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 94, a dotyczącego nieruchomości oznaczonych numerem ewidencji gruntów A, B, C na podstawie art. 24 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U Dz. 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) uwzględniła częściowo zarzut poprzez przeznaczenie części działek oznaczonych numerem A, B znajdujących się na obszarze opracowania planu oraz całej działki C na tereny łąk i pastwisk (oznaczone symbolem R), co jest zachowaniem dotychczasowego przeznaczenia tego terenu, utrzymując przeznaczenie część działek oznaczonych nr A i B leżących w liniach rozgraniczających projektowanej obwodnicy oznaczonej na rysunku planu symbolem KGP1 pod budowę planowanej obwodnicy południowej. W uzasadnieniu uchwały argumentowano, iż potrzeba modernizacji drogi krajowej nr 94 była podnoszona wielokrotnie zarówno przez mieszkańców [...], jak i przez dysponenta drogi. Ze względu na istniejące zainwestowanie oraz istniejące podziały własnościowe nie jest możliwa modernizacja drogi w dotychczasowym przebiegu na odcinku terenów zabudowanych miasta [...]. Przeprowadzone pomiary natężenia ruchu samochodowego, na potrzeby "Studium systemów transportowych i komunikacyjnych województwa opolskiego" w ramach Generalnego Pomiaru Ruchu wskazywały, iż pomimo oddania do użytku odcinka autostrady do N., natężenie ruchu jest w miarę jednakowe, z wyraźnymi wzrostami w rejonie terenów zabudowanych. Rada Miejska w S. argumentowała także, iż droga nr 94 nie ma charakteru lokalnego, lecz jest drogą krajową, która ma niezwykle istotną rolę tego ciągu drogowego, który decyduje o właściwej obsłudze ruchu o charakterze regionalnym na kierunku wschód –zachód. Za błędne uznano także sformułowanie zarzutu, iż "położenie obwodnicy w obrębie dzielnicy [...] w przyszłości zmieni jej charakter z dzielnicy rolniczej na przemysłową, gdyż minimalna odległość przebiegu obwodnicy od najbliższego zabudowania wynosi 450 metrów. Uzasadniał także organ, iż w chwili obecnej projekt planu przewiduje możliwość realizacji różnorodnej funkcji aktywności gospodarczej strefie najbardziej oddalonej od zabudowy mieszkaniowej.

Przedmiotową uchwałę doręczono M. P. w dniu 4 kwietnia 2003 r.

W dniu 5 maja 2003 r. (poniedziałek) M. P. wniósł skargę na w/w uchwałę do Naczelnego Sądu Administracyjnego. W jej uzasadnieniu podnosił, iż prowadzi gospodarstwo rolne o powierzchni 160 ha. Od 1997 r. dzierżawi od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne oznaczone numerem A, B, C o łącznej powierzchni 80 ha, do których zakupu nabywa prawo w dniu 2 października 2003 r. Od początku dzierżawy miał zapewnione prawo pierwokupu tych nieruchomości rolnych i w związku z powyższym mając na celu powiększenie gospodarstwa dokonał w nim inwestycji poprzez zakup maszyn rolniczych o wartości 300.000 zł oraz budowę magazynu zbożowego o wartości 200.000 zł. Inwestycje te wykonał po wycofaniu się UMiG z pierwszego planu budowy obwodnicy. Skarżący podał nadto, że obwodnica została zlokalizowana w środku nieruchomości przechodząc przez działki nr A i B oraz, że na tych działkach planuje się lokalizację skrzyżowania z drogą w kierunku północnym, co zostało przedstawione w planie z 2000 r., a co z kolei spowoduje całkowite wyeliminowanie nieruchomości z produkcji rolnej. W miejscu planowanej obwodnicy znajdują się najlepsze gleby rolne trzeciej klasy. Zdaniem skarżącego proponowane przesunięcie obwodnicy na skraj działki o nr C zminimalizowałoby negatywne skutki na całą nieruchomość, a poza tym zgodne byłoby z życzeniami protestujących mieszkańców osiedla. W dalszej części skargi M. P. ponownie zakwestionował zasadność opracowania planu budowy obwodnicy południowej miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 94.

W odpowiedzi na skargę Burmistrz [...] wniósł o jej oddalenie wskazując, że projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obwodnicy południowej miasta [...] w ciągu drogi krajowej nr 94 został wyłożony do publicznego wglądu w terminie od 21 stycznia 2001 r. do 11 lutego 2002 r. i w związku z jego wyłożeniem wpłynęło szereg pism zawierających literalnie tę samą treść. Po analizie prawnej i faktycznej urząd zakwalifikował pismo skarżącego zatytułowane "wniosek" jako zarzut. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze organ twierdził, iż dokonał wyboru wariantu przebiegu obwodnicy, który zapewnia większą odległość planowanej obwodnicy od istniejącej zabudowy mieszkaniowej, a zarazem wariant, który minimalizuje wpływ trasy na otoczenie, a także obniża koszty finansowe i społeczne tej budowy, a także, iż przedmiotem uchwały w sprawie rozpatrzenia zarzutu złożonego do projektu planu nie była kwestia przesunięcia obwodnicy na skraj nieruchomości skarżącego tj. przez działkę nr C, gdyż postulat ten nie był zawarty w złożonym zarzucie, a nawet jeśliby taki wniosek pojawiłby się to i tak nie mógłby być on uwzględniony, gdyż teren ten znajduje się poza obszarem opracowania planu, który został określony uchwałami Rady Miejskiej o przystąpieniu do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ podał także, iż nieprawdziwy jest zarzut skarżącego dotyczący lokalizacji skrzyżowania z drogą w kierunku północnym, bowiem projekt takiego skrzyżowania nie przewiduje i nie zostało ono przewidziane do realizacji w obszarze nieruchomości składających się z działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi gruntu B, B, B oraz, iż wzdłuż obwodnicy, w obszarze, którego dotyczy zarzut, nie przeznaczono terenów pod działalność przemysłowo-handlową. W najbliższym sąsiedztwie działek użytkowanych przez M. P. do 31.08.2005 r. przebiega jedynie ciąg komunikacyjny oznaczony na rysunku planu symbolem KX – ciąg pieszy, który jest kontynuacją jednej z alei parkowych parku miejskiego. W odpowiedzi odniesiono się także do istnienia potrzeby budowy obwodnicy oraz twierdzeń skarżącego w przedmiocie natężenia ruchu samochodowego na drodze nr 94.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Skarga M. P. wniesiona została do Naczelnego Sądu Administracyjnego przed dniem 1 stycznia 2004 r. i stąd też w oparciu art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271) przedmiotowa sprawa podlega rozpoznaniu przez właściwy sąd administracyjny, którym jest na mocy § 1 pkt 9 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej z dnia 25 kwietnia 2003 r. w sprawie utworzenia wojewódzkich sądów administracyjnych oraz ustalenia ich siedzib i obszarów właściwości (Dz. U. Nr 72, poz. 652), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sady administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwości między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między organami, a organami administracji rządowej. Kontrola, o której mowa wyżej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Oznacza to, że badaniu w postępowaniu sądowym podlega trafność zastosowania przepisów prawa w odniesieniu do istniejącego stanu faktycznego oraz prawidłowość wykładni tych przepisów.

Przedmiotem oceny w zawisłym sporze jest uchwała Nr [...], z dnia [...], Rady Miejskiej w S. w sprawie częściowego uwzględnienia zarzutu M. P. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego.

W myśl art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r., Nr 15, poz. 139 z późn. zm.) zarzut jest jednym ze środków kwestionowania ustaleń zawartych w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyłożonym do publicznego wglądu, który może wnieść podmiot szczególnie legitymowany, a to ten którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przez ustalenia projektu planu. Interes prawny rozumiany winien być jako obiektywna realnie istniejąca potrzeba ochrony prawnej. Musi to być interes, który wynika z określonego przepisu prawa odnoszącego się wprost do podmiotu zgłaszającego zastrzeżenia i musi dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu.

Wykładnia logiczna art. 24 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym prowadzi do wniosku, że legitymację do składania zarzutu i wnoszenia skargi oparta jest wyłącznie o potencjalne zagrożenie interesu danego podmiotu (por uzasadnienie wyroku NSA z 03.XI.1999 r. syg. IV SA 1638/98) Skarżący M. P. od 1997 r. dzierżawi od Agencji Własności Rolnej Skarbu Państwa nieruchomości rolne oznaczone numerem A, B, C o łącznej powierzchni 80 ha. W myśl uregulowań zawartych w ustawie z dnia 19.X.1991 r. o gospodarce nieruchomościami rolnymi Skarbu Państwa (Dz. U których 2001 r. Nr 57, poz. 603), a to art. 29 ust. 1 pkt 3, art. 38 ust. 1 i art. 38a ma on zagwarantowane ustawowo prawo nabycia dzierżawionej nieruchomości w przypadku jej zbywania. Prawo to nabywa on w dniu 2 października 2003 r. Powołana wyżej ustawa odsyła w kwestiach dzierżawy do regulacji zawartych w kodeksie cywilnym. Do ochrony praw dzierżawcy stosuje się odpowiednio przepisy o ochronie własności (art. 694 kc w zw. z art. 690 kc) Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 05.X. 1967 r., OSPiKA 1968, poz.239) uznał, że dzierżawca może skarżyć osobę naruszającą jego posiadanie, a skoro tak to projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powoduje naruszenie jego interesu, jako długoletniego dzierżawcy nieruchomości rolnych, który ustawowo ma zagwarantowaną możliwość jej nabycia na własność, poprzez ograniczenie możliwości korzystania z nieruchomości oraz pobierania z niej pożytków.

O uwzględnieniu lub odrzuceniu zarzutu rozstrzyga Rada Miejska, w drodze uchwały, która winna zawierać uzasadnienie faktyczne jak i prawne. Rada Miejska w przedmiotowej uchwale nie tylko musiała wyrazić wobec niego swoje stanowisko, ale także zawrzeć przesłanki, jakimi się kierowała, przyjmując dane rozwiązanie planistyczne (art. 24 ust. 3 powołanej ustawy).

Poddanie kontroli sądu zgodności z prawem przedmiotowej uchwały oznacza, że sąd zobowiązany jest wypowiedzieć się w kwestii formy oraz, co do prawidłowości zawartego w niej uzasadnienia.

Uzasadnienie faktyczne winno przedstawiać sytuacje faktyczną wnoszącego zarzut, która jest powiązana z treścią kwestionowanego projektu planu. Uzasadnienie zaś prawne, musi przedstawiać związek tej sytuacji faktycznej z tymi normami prawa, które wyznaczały interes prawny lub uprawnienie strony i wytłumaczenie na tle tych norm, dlaczego postanowiono uwzględnić lub nie dany zarzut. Uzasadnienie spornej uchwały nie zawiera tego elementu. Rada Miejska zobowiązana była wyjaśnić, czy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest zgodny z wymaganiami prawnymi dotyczącymi zagospodarowania przestrzennego. Organ nie wyjaśnił wnoszącemu zarzuty także motywów jakimi się kierował ustalając przebieg i lokalizację obwodnicy południowej drogi krajowej nr 94, jak też nie wypowiedział się w kwestii indywidualnej, dotyczącej sytuacji prawnej i faktycznej składającego zarzut.

Oceniając zaskarżoną uchwałę, Sąd identyfikuje się z zajętym stanowiskiem w wyroku NSA z dnia 3 listopada 1999 r., IV S.A. 1638/98, LEX nr 48261. w przedmiocie bezwzględności wykazania motywów faktycznych i prawnych, do wszystkich zarzutów w uzasadnieniu uchwały.

Niezależnie od powyższego stwierdzić należy, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu, co oznacza, iż ocenie sądu podlega także to, czy dany akt jest zgodny z prawem obowiązującym w dacie jego wydania.

Dokonując, zatem oceny dochowania wymogów zawartych w art. 18 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., stwierdzić należało, że termin "co najmniej 21 dni" określony w art. 18 ust. 2 pkt 6 powołanej wyżej ustawy ma charakter szczególny i nie jest terminem prawa procesowego. Jego istotą jest stworzenie obywatelom możliwości zapoznania się z projektowaną regulacją prawną. Cały więc 21-dniowy okres ustalony przez Zarząd Gminy musi przypadać na dni "robocze" urzędu, kiedy to możliwy jest publiczny wgląd do wyłożonego dokumentu. Do 21 dni nie mogą być zatem wliczone dni wolne od pracy, kiedy wgląd w ten dokument nie jest możliwy. Stanowisko takie wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 04.11.1999 r. syg. akt 1683/98 (LEX nr 48260) i Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w całości ten pogląd akceptuje.

W sprawie poza sporem pozostawał fakt, iż Zarząd Miejski w S. ogłosił w tygodniku regionalnym "Strzelec Opolski", że w dniach od 21 stycznia do 11 lutego 2002 r. nastąpi wyłożenie projektu planu zagospodarowania przestrzennego obwodnicy południowej w ciągu drogi krajowej nr 94 wraz z prognozą oddziaływania na środowisko skutków realizacji planu", a zatem okres wyłożenia planu, uwzględniając tylko dni robocze Urzędu, był krótszy niż 21 dni.

W tych okolicznościach uznać należało, iż nastąpiło naruszenie trybu postępowania określonego w art. 18 ust. 2 pkt 6 ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym z 1994 r., co zgodnie z art. 27 ust. 1 tej ustawy powodowałoby nieważność uchwały w sprawie planu zagospodarowania przestrzennego. Tym samym nieważnością dotknięta jest także uchwała o odrzuceniu zarzutów skarżącego, co do projektu planu. Powyższe okoliczności w wystarczającym stopniu uzasadniały stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały.

Godzi się także podnieść, iż w dniu 11 lipca 2003 r. weszła w życie ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, ale zgodnie z art. 85 ust. 2 ustawy do miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w stosunku do których podjęto uchwałę o przystąpieniu do sporządzenia lub zmiany planu oraz dokonano zawiadomienia o terminie wyłożenia tych planów do publicznego wglądu, ale postępowanie nie zostało zakończone przed dniem wejścia w życie ustawy, stosuje się przepisy dotychczasowe.

Mają powyższe na uwadze, w oparciu o art. 147 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.

Orzeczenie w przedmiocie zwrotu uiszczonego wpisu sadowego wynika z art. 97 § 2 ustawy – Przepisy wprowadzające (...) w związku z art. 55 ust. 1 ustawy o NSA.