Wyrok WSA w Łodzi, sygn. akt III SA/Łd 546/19
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi
Data orzeczenia: 2019-09-12 00:00:00+02:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6260 Statut
6401 Skargi organów nadzorczych na uchwały rady gminy w przedmiocie ... (art. 93 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym)
Hasła tematyczne: Samorząd terytorialny
Skarżony organ: Rada Gminy
Treść wyniku: Stwierdzono nieważność zaskarżonego aktu
Powołane przepisy: article: art. 2 ust.2, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 30 ust.2 pkt 3, art. 93 ust.1
journal: Dz.U. 2018 poz 994
law: Ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  - tekst jedn.
article: art. 147 par. 1
journal: Dz.U. 2018 poz 1302
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r.  Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity

SENTENCJA

Dnia 12 września 2019 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi – Wydział III w składzie następującym: , Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Łuczyńska, Sędziowie Sędzia NSA Janusz Nowacki, Asesor WSA Małgorzata Kowalska (spr.), , , Protokolant specjalista Dominika Janicka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 roku sprawy ze skargi Wojewody Łódzkiego na uchwałę Rady Gminy Masłowice z dnia 18 marca 2019 r. nr VII/36/2019 w przedmiocie zapisów paragrafu 26 ustęp 1 oraz paragrafu 26 ustęp 2 punkt 3 Statutów Sołectw Gminy Masłowice będących załącznikami nr 1-17 do uchwały Nr VII/36/2019 Rady Gminy Masłowice 1) stwierdza nieważność zaskarżonych zapisów paragrafu 26 ustęp 1 w zakresie sformułowania ,, odrębnymi uchwałami Rady’’ oraz paragrafu 26 ustęp 2 punkt 3 Statutów Sołectw Gminy Masłowice będących załącznikami nr 1-17 do uchwały Nr VII/36/2019 Rady Gminy Masłowice 2) zasądza od Gminy Masłowice na rzecz Wojewody Łódzkiego kwotę 480 (czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.


UZASADNIENIE

18 marca 2019 r. Rada Gminy Masłowice, na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 , art. 40 ust. 2 pkt 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.) – dalej "u.s.g.", podjęła uchwałę Nr VII/36/2019 w sprawie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Masłowice.

Jak wynika z akt sprawy, organ nadzoru zawiadomieniem o wszczęciu postępowania nadzorczego z 9 kwietnia 2019 r. powiadomił Radę Gminy Masłowice o zastrzeżeniach co do legalności § 26 ust. 1 w zakresie sformułowania "odrębnymi uchwałami Rady" oraz § 26 ust. 2 pkt 3 statutów będących załącznikami Nr 1 – 17 do powyższej uchwały.

W odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego Wójt Gminy Masłowice wskazał, że zakwestionowane regulacje pozostają w zgodzie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., który stanowi, że do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki.

Wojewoda Łódzki na podstawie art. 93 ust. 1 u.s.g. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi skargę na część zapisów Statutów Sołectw Gminy Masłowice będących załącznikami Nr 1 -17 do uchwały Nr VII/36/2019 Rady Gminy Masłowice, a mianowicie:

- § 26 ust. 1 w zakresie użytego sformułowania "odrębnymi uchwałami Rady", zarzucając temu uregulowaniu istotne naruszenie prawa, to jest art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.);

- § 26 ust. 2 pkt 3, zarzucając istotne naruszenie art. 5 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g.

W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zapisu § 26 ust. 1 w zakresie sformułowania "odrębnymi uchwałami Rady" i § 26 ust. 2 pkt 3 w załącznikach Nr 1 - 17 do uchwały Nr VII/36/2019 Rady Gminy Masłowice oraz o zasądzenie na swą rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi Wojewoda Łódzki podkreślił, że stosownie do art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają w granicach i na podstawie prawa. Realizując kompetencje organ stanowiący musi ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu. Ponadto normy kompetencyjne powinny być interpretowane w sposób ścisły, literalny. Wskazał również na rozdział kompetencji, znajdujący umocowanie w art. 169 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym jednostki samorządu terytorialnego wykonują swoje zadania za pośrednictwem organów stanowiących i wykonawczych. Podkreślił, że skoro ustawa zasadnicza wyodrębnia organy stanowiące i wykonawcze, to jako zasadę należy przyjąć, że kompetencje, jakie zostały przyznane ustawowo jednemu z tych organów, nie mogą być realizowane przez drugi z nich. Podział ten został uszczegółowiony w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, gdzie zgodnie z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. do zadań wójta należy w szczególności gospodarowanie mieniem komunalnym, czy też w art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w którym sformułowano zasadę, że gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. W ocenie skarżącego przepisy te wskazują, że to po stronie organu wykonawczego gminy jest uprawnienie do gospodarowania nieruchomościami gminy oraz innym majątkiem gminnym.

Uwzględniając powyższe Wojewoda Łódzki podniósł, że § 26 ust. 1 zaskarżonej uchwały pozostaje w opozycji do obowiązującego prawa, ponieważ powoduje wkroczenie organu stanowiącego w kompetencje organu wykonawczego w zakresie gospodarowania mieniem gminnym. Organ nadzoru nie zgodził się ze stanowiskiem zaprezentowanym przez Wójta Gminy Masłowice w odpowiedzi na zawiadomienie o wszczęciu postępowania nadzorczego, że zapis § 26 ust. 1 statutów sołectw jest zgodny z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. W tym zakresie podkreślił, że w judykaturze przyjmuje się, iż art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. określa kompetencję rady gminy do określenia zasad przekazywania składników mienia gminnego dla jednostek pomocniczych. Oznacza to, że rada gminy jest władna jedynie do określenia ogólnych warunków (reguł, wytycznych), według których organ wykonawczy gminy będzie przekazywał sołectwom składniki mienia do korzystania i zarządzania. Przekazywanie mienia gminnego na rzecz sołectwa mieści się bowiem w pojęciu "gospodarowania mieniem komunalnym", o którym mowa w art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. i stanowi zadanie, a tym samym kompetencję wójta gminy.

W zakresie sprzeczności § 26 ust. 2 pkt 3 statutów sołectw Wojewoda podkreślił, że z art. 2 ust. 1 i 2 u.s.g. oraz art. 16 ust. 2 Konstytucji RP wynika, że sołectwa nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i są zgodnie z art. 5 ust. 1 u.s.g. tylko jednostkami pomocniczymi gminy, a ich działalność w granicach określonych statutem, prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. Sołectwo jako jednostka pomocnicza, działa w ramach budżetu gminy (art. 5 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g.). W ocenie Wojewody Łódzkiego, mając na uwadze taki charakter sołectwa, nie można sołectwu przypisać przymiotu podmiotowości prawnej, a zatem tej jednostki pomocniczej jako nieposiadającej zdolności prawnej i związanej z tym zdolności do czynności prawnych nie można pociągnąć do odpowiedzialności za powierzone mienie. W konsekwencji wprowadzanie obowiązku naprawienia szkody przez sołectwo w zaskarżonej uchwale w obowiązującym stanie prawnym należy uznać za sprzeczne z prawem.

W odpowiedzi na skargę Rada Gminy Masłowice wniosła o jej oddalenie. Organ gminy nie podzielił stanowiska Wojewody co do naruszenia art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami zapisami § 26 ust. 1 załączników Nr 1 - 17 do zaskarżonej uchwały, podnosząc, że zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. do wyłącznej właściwości rady gminy należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Rada Gminy nie zgodziła się również z zarzutem naruszenia art. 5 w związku z art. 51 ust. 3 u.s.g. zapisami § 26 ust. 2 pkt 3 załączników Nr 1 -17 do zaskarżonej uchwały, wskazując, że art. 51 ust. 3 u.s.g. dotyczy uprawnień sołectwa do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy, natomiast § 26 ust. 2 pkt 3 statutów dotyczy naprawienia szkody w przypadku niedoboru lub powstania szkody w powierzonym sołectwu mieniu.

Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje:

Skarga zasługuje na uwzględnienie.

Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej (...). Kontrola, o której mowa w § 1, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2). Stosownie do art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej.

Skarga w niniejszej sprawie wniesiona została w oparciu o art. 93 ust. 1 u.s.g zgodnie z którym po upływie terminu określonego w art. 91 ust. 1 organ nadzoru nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy. W tym przypadku organ nadzoru może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego.

Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jej nieważności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym za utrwalony uznać należy pogląd zgodnie z którym stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym, co jest oczywiste i bezpośrednie oraz wynika wprost z treści tego przepisu. Nie jest zaś konieczne rażące naruszenie, warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji, czy postanowienia, o jakim mowa w przepisie art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego.(por. Wyrok WSA w Olsztynie z 17 lipca 2018 r. sygn.. akt OO SA/Ol 385/18, wyrok WSA w Rzeszowie z 10 października 2018 r. sygn. akt II SA/Rz 712/18, wyrok WSA w Warszawie z 5 lipca 2018 r. sygn. akt II SA/Wa 1873/17 dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl. – dalej CBOSA).

Przedmiotem skargi w rozstrzyganej sprawie jest uchwała Rady Gminy Masłowice z 18 marca 2019 roku podjęta na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 35 ust. 1 i 3 , art. 40 ust. 2 pkt 1 u.s.g. w przedmiocie uchwalenia Statutów Sołectw Gminy Masłowice stanowiących załączniki nr 1-17 do uchwały. Ze względu na tryb, w jakim powstaje, statut sołectwa jest aktem prawa miejscowego - przepisem gminnym (art. 40 ust. 1 u.s.g), który jak to zostało wskazane na wstępie rozważań stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 podlega kognicji sądu administracyjnego.

Dokonując merytorycznej kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia zgodzić się należy ze stanowiskiem wojewody, że zaskarżona uchwała podjęta została z istotnym naruszeniem prawa, a jej wadliwość sprowadza się przede wszystkim do nierespektowania zakresu ustawowego upoważnienia wynikającego z przepisów ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać należy, że gmina może tworzyć jednostki pomocnicze (art. 5 ust. 1 u.s.g). Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g. do wyłącznej kompetencji rady należy ustalanie zakresu działania jednostek pomocniczych, zasad przekazywania im składników mienia do korzystania oraz zasad przekazywania środków budżetowych na realizację zadań przez te jednostki. Dalej wskazać należy, że organizację i zakres działania jednostki pomocniczej określa rada gminy odrębnym statutem, po przeprowadzeniu konsultacji z mieszkańcami (art. 35 ust. 1 u.s.g). W myśl art. 35 ust. 3 u.s.g statut jednostki pomocniczej określa w szczególności: 1) nazwę i obszar jednostki pomocniczej; 2) zasady i tryb wyborów organów jednostki pomocniczej; 3) organizację i zadania organów jednostki pomocniczej; 4) zakres zadań przekazywanych jednostce przez gminę oraz sposób ich realizacji; 5) zakres i formy kontroli oraz nadzoru organów gminy nad działalnością organów jednostki pomocniczej. Z powyższych uregulowań wynika, że rada gminy ma dużą swobodę w tym zakresie, jednak podkreślić należy, że korzystać z niej może wyłącznie z uwzględnieniem innych regulacji przewidzianych w ustawie o samorządzie gminnym. Przepis art. 35 ust. 1 u.s.g. zawiera upoważnienie ustawowe dla rady gminy, określając jednocześnie materię, jaką pozostawiono szczegółowemu unormowaniu w drodze aktu prawa miejscowego rada gminy jest zobowiązana przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wykraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy, będąca aktem prawa miejscowego, jest jednocześnie źródłem powszechnie obowiązującego prawa Rzeczpospolitej Polskiej na obszarze danej gminy, a zatem musi respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu (art. 87 ust. 2 Konstytucji). W art. 94 Konstytucja stanowi, że prawo miejscowe stanowione przez organy samorządu terytorialnego może być wyłącznie "na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie".

Przechodząc do powodów stwierdzenia nieważności § 26 ust. 1 poszczególnych statutów będących załącznikami zaskarżonej uchwały wskazać należy, że przepis ten stanowi, że sołectwo może przejąć mienie komunalne przekazane odrębnymi uchwałami Rady do korzystania w ramach zwykłego zarządu:

1) na wniosek zebrania,

2) z inicjatywy Wójta.

Słusznie zarzucił organ nadzoru, że uregulowanie to pozostaje w sprzeczności z art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g., który wyłączną kompetencję w zakresie gospodarowania mieniem komunalnym przyznaje organowi wykonawczemu gminy, czyli wójtowi. Zgodnie z art. 30 ust. 1 u.s.g. wójt wykonuje uchwały rady gminy i zadania gminy określone przepisami prawa. Z ust. 2 wynika, że do zadań wójta należy m. in. gospodarowanie mieniem komunalnym (pkt 3). W piśmiennictwie przyjmuje się, że gospodarowanie mieniem komunalnym jest pojęciem bardzo szerokim, które pozwala wójtowi gminy na samodzielne działanie i podejmowanie wszystkich koniecznych decyzji gospodarczych co do mienia gminy bez uzyskiwania zgody rady gminy z wyjątkiem spraw, które zostały zastrzeżone do kompetencji rady, a wymienionych w art. 18 ust. 2 pkt 9 u.s.g., który uprawnia radę gminy do podejmowania uchwał w sprawach majątkowych gminy przekraczających zakres zwykłego zarządu. Przepis ten jednak jako ustanawiający wyjątek od art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g. powinien być interpretowany wąsko i zgodnie z utrwalonym stanowiskiem sądów administracyjnych nie może prowadzić do swobodnego przejmowania przez radę gminy do rozstrzygania w drodze uchwał wszystkich spraw ważnych z punktu widzenia gospodarki gminy (por. wyrok NSA O.Z we Wrocławiu z 21 stycznia 2003 r. II SA/Wr 1619/00, LEX nr 83333, wyrok WSA w Warszawie z 7 października 2004 r. sygn. akt II SA 3144/03 LEX nr 16073, wyrok WA we Wrocławiu z 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II SA/Wr 554/07 dostępny w CBOSA). Ustanowione w art. 18 ust. 1 u.s.g. domniemanie właściwości rady we wszystkich sprawach w zakresie działania gminy należy rozumieć w ten sposób, że rada gminy jako organ o charakterze kolegialnym i wieloosobowym może podejmować działanie związane ze stanowieniem lub kontrolą (art. 15 ust. 1 u.s.g.). Nie może natomiast podejmować czynności, które należą do sfery wykonawczej, gdyż byłoby to naruszeniem konstytucyjnej zasady podziału organów gminy na stanowiące i wykonawcze. (por. wyrok WSA w Opolu z 25 października 2018 roku w sprawie II SA/Op 378/18 dostępny w CBOSA, wyrok NSA O.Z. we Wrocławiu z 6 maja 2003 r. sygn. akt II SA/Wr 1618/00 LEX nr 78640). Rozdział zakresu kompetencji pomiędzy organem stanowiącym, a wykonawczym gminy został uregulowany w ustawie i nie może być zmieniany w drodze uchwały rady gminy. Zasadniczo zatem gospodarowanie mieniem komunalnym należy do kompetencji wójta jako organu wykonawczego gminy. Co do zasady działa on wprawdzie w zakresie zasad jakie określa rada gminy na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 7 u.s.g., jednak nie ma on obowiązku uzyskiwać zgody rady gminy na przekazywanie składników mienia gminnego dla jednostek pomocniczych. Działa on w tym zakresie samodzielnie na podstawie wyłącznie jemu przyznanych kompetencji. Warto podkreślić, że podobne unormowanie zawiera art. 25 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 2204 ze zm.), w myśl którego gminnym zasobem nieruchomości gospodaruje wójt, burmistrz albo prezydent miasta. Z tego zapisu wynika, że po stronie organu wykonawczego gminy ustawodawca umiejscowił uprawnienie do gospodarowania nieruchomościami gminy oraz innym majątkiem gminnym. W ramach gospodarowania nieruchomościami i innym majątkiem gminy przez wójta mieści się korzystnie, zbywanie, nabywanie, najem, dzierżawa, użyczenie składników mienia gminnego, w tym nieruchomości. Wskazane unormowania pozwalają wysnuć wniosek, że bieżące gospodarowanie mieniem gminy rozumiane jako podejmowanie czynności faktycznych lub prawnych z nim związanych należy do organu wykonawczego.

W niniejszej sprawie doszło zatem do naruszenia przez radę kompetencji ustawowych, które należą do wójta. Naruszenie tej kompetencji ustawowej stanowi istotne naruszenie prawa. Nie można podzielić stanowiska strony przeciwnej, która upatruje możliwości przekazywania mienia sołectwom w drodze uchwał rady gminy, bowiem te postanowienia w statucie sołectw pozostają w sprzeczności z ustawą i nie mają takiego charakteru, o którym mowa w art. 18 ust. 2 pkt 7. Zgodnie z tym przepisem rada gminy jest upoważniona wyłącznie do określania w uchwale zasad przekazywania jednostkom pomocniczym składników mienia do korzystania, nie zaś do przekazywania tego mienia. Zasady statutu sołectwa nie mogą zmieniać zakresu ustawowych kompetencji organów gminy ograniczając kompetencje wójta na rzecz rady gminy.

Z kolei zgodnie z § 26 ust. 2 pkt 3 "przekazanie sołectwu mienia następuje na podstawie protokołu zdawczo-odbiorczego ilościowo-wartościowego. Sołectwo zobowiązane jest do: w przypadku niedoboru lub powstania w nim szkód z winy zarządzającego - niezwłocznego naprawienia szkody". Powyższy przepis zobowiązuje sołectwo do naprawiania szkody w powierzonym mu mieniu gminnym. W tym miejscu ponownie przypomnieć należy, że art. 18 ust. 2 pkt 7. u.s.g. upoważnia radę gminy jedynie do określania zasad przekazywania składników mienia do korzystania jednostkom pomocniczym gminy. Natomiast zgodnie z art. 48 ust. 1 u.s.g. w statucie jednostki pomocniczej muszą znaleźć się uregulowania dotyczące sposobu zarządzania i korzystania z mienia komunalnego przez jednostkę pomocniczą. Zarządzanie (administrowanie), o którym mowa, polega na dokonywaniu czynności bieżących - tak prawnych, jak i faktycznych - dotyczących składników tego mienia. Z kolei, "korzystanie" z mienia obejmuje zarówno działania faktyczne (używanie mienia dla zaspokojenia własnych potrzeb oraz pobieranie pożytków i innych przychodów, jakie dane mienie przynosi, np. czynszów z najmu i dzierżawy nieruchomości wchodzących w skład tego mienia), jak i formalne, w tym czynności cywilnoprawne których przedmiotem są określone dobra wchodzące w skład tego mienia. Wskazać jeszcze trzeba, że art. 40 ust. 2 pkt 3 u.s.g. upoważnia radę gminy wyłącznie do ustalania zasad zarządu mieniem gminnym. Przepisy te nie mogą być wobec tego podstawą do określenia zasad odpowiedzialności za przekazane jednostce pomocniczej mienie komunalne.

Zgodzić należy się także z wojewodą, że tylko gmina zgodnie z art. 2 ust. 2 u.s.g. jest podmiotem prawa i tylko ona posiada osobowość prawną. Jednostki pomocnicze gminy nie zostały wyposażone w odrębną osobowość prawną, a to oznacza, że jednostka ta z mocy ustawy o samorządzie terytorialnym ani z mocy ewentualnego upoważnienia statutowego nie może samodzielnie występować w obrocie prawnym. Sołectwa i dzielnice (osiedla) nie posiadają odrębnej od gminy osobowości prawnej i są - zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy - tylko jednostkami pomocniczymi gminy, a ich działalność w granicach określonych statutem, prowadzona jest w ramach osobowości prawnej gminy. (por wyrok NSA OZ we Wrocławiu z 26 maja 1992 r. sygn. akt SA/Wr 1248/91 LEX nr 1688225). W konsekwencji powyższego postanowienie § 26 ust. 2 pkt 3 statutów, że jednostki pomocnicze ponoszą odpowiedzialności za przekazane im mienie gminy, pozostaje w sprzeczności z podmiotowością gminy jako osoby prawnej.

W tym miejscu powiedzieć także trzeba, że jednostki pomocnicze, nie maja własnego, odrębnego od gminy majątku, nie tworzą własnych budżetów, lecz prowadzą gospodarkę finansową w ramach budżetu gminy. Ich uprawnienia w tym zakresie reguluje statut gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.) i uchwała budżetowa. Zatem jednostki pomocnicze nie mają własnych środków z których mogłyby pokryć ewentualne szkody w przekazanym im mieniu. Dodatkowo w ustawie o samorządzie gminnym zawarty został przepis art. 50 u.s.g. zgodnie z którym obowiązkiem osób uczestniczących w zarządzaniu mieniem komunalnym jest zachowanie szczególnej staranności przy wykonywaniu tego zarządu. Przepis ten odnosi się do osób fizycznych, które w taki czy inny sposób będą decydować o przeznaczeniu czy sposobie wykorzystania składników mienia komunalnego tj. wójta, osób będących pełnomocnikami gminy w zakresie zarządu mieniem lub którym powierzono wykonywanie tego zarządu, radnych, członków organów gminnych osób prawnych i nakłada na nie obowiązek działała ze szczególną starannością. Brak takiej staranności skutkuje odpowiedzialność prawną. W literaturze przedmiotu podkreśla się, że przepis ten nie określa skutków prawnych braku szczególnej staranności w zarządzaniu mieniem komunalnym. Nie oznacza to, że art. 50 u.s.g. należy uznać za lex impefecta (normę pozbawioną sankcji). Sankcje te wynikają bowiem z innych przepisów prawa. W szczególności wskazać trzeba na możliwość odpowiedzialności: z tytułu naruszenia dyscypliny finansów publicznych (dyscypliny budżetowej), majątkowej pracowników samorządowych oraz funkcjonariuszy publicznych, cywilnoprawnej za szkodę wyrządzoną w mieniu komunalnym oraz za szkody wyrządzone osobom trzecim, karnej, zwłaszcza za przestępstwa przeciwko obrotowi gospodarczemu. (por. A. Szewc w Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz G. Jyż, Z. Pławecki, A.Szewc, Lex 2012).

Z przedstawionych wyżej względów zaskarżone postanowienia statutów jednostek pomocniczych gminy Masłowice w tej części nie mogła ostać się w obiegu prawnym. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę uprawniony jest do stwierdzenia jej nieważność w całości lub w części. Korzystając z tego uprawnienia sąd postanowił unieważnić jedynie wadliwą część przepisu § 26 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 załączników nr od 1 do 17 zaskarżonej uchwały. Wyeliminowanie z obrotu prawnego jedynie niezgodnych z prawem, zapisów § 26 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 3 nie spowoduje bowiem niewykonalności całego aktu prawa miejscowego.

Z przedstawionych wyżej względów stwierdzić należało, że zaskarżona uchwała w sposób istotny narusza art.2 ust. 2, art. 18 ust. 2 pkt 7, art. 30 ust. 2 pkt 3 u.s.g czego konsekwencją jest stwierdzenie nieważności jej wskazanych w sentencji wyroku zapisów na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a.

bg