Wyrok NSA, sygn. akt II GSK 1196/10
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2011-11-29 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 6550
Hasła tematyczne: Środki unijne
Skarżony organ: Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art. 3 ust. 1-2, art. 7 ust. 1-2, art. 30-33
journal: Dz.U. 2008 nr 170 poz 1051
law: Ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego - tekst jednolity
article: par. 4 pkt 3
journal: Dz.U. 2007 nr 46 poz 306
law: ROZPORZĄDZENIE MINISTRA ROLNICTWA I ROZWOJU WSI z dnia 12 marca 2007 r. w sprawie minimalnych norm
journal: Dz.U.UE.L 2004 nr 141 poz 18 art. 24 ust. 1 lit. c
law: Rozporządzenie Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiające szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji  oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla  systemów pomocy bezpośredniej w zakresie wspólnej polityki rolnej oraz określonych systemów wsparcia dla rolników
journal: Dz.U.UE.L 2003 nr 270 poz 1 art. 143b ust. 4 i ust. 5
law: Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w  ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniające rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr  1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr  2358/71 i (WE) nr 2529/2001

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Janusz Trzciński Sędzia NSA Gabriela Jyż Sędzia del. WSA Małgorzata Rysz (spr.) Protokolant Monika Tutak-Rutkowska po rozpoznaniu w dniu 29 listopada 2011 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W. z dnia 30 czerwca 2010 r. sygn. akt II SA/Go 347/10 w sprawie ze skargi J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G. z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza koszty postępowania w kwocie 180 zł (sto osiemdziesiąt złotych) od J. B. na rzecz Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G.


UZASADNIENIE

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. wyrokiem z 30 czerwca 2010r., sygn. akt II SA/Go 347/10, oddalił skargę J. B. na decyzję Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Z. G., z [...] marca 2010 r. nr [...], w przedmiocie płatności w ramach systemu wsparcia bezpośredniego.

Sąd stwierdził, że [...] maja 2008r. J. B. złożył w Biurze Powiatowym ARiMR wniosek o przyznanie płatności do gruntów rolnych na rok 2008. Wnioskodawca ubiegał się o przyznanie:

- płatności z tytułu jednolitej płatności obszarowej (JPO) do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A, B, C, D, E, F, G, H, l, J, K, L, Ł, M, N, O, P o łącznej powierzchni 87,48 ha.

- uzupełniającej płatności obszarowej do powierzchni grupy upraw podstawowych (UPO) do działek rolnych oznaczonych identyfikatorami A1, B1, C1, D1, E1, F1, G1, H1, 11 J1, K1, L1, Ł1, M1, N1, O1, P1 o łącznej powierzchni 87,48 ha.

W odpowiedzi na wezwanie wystosowane przez Kierownika Biura Powiatowego ARiMR dotyczące stwierdzonych nieprawidłowości w zakresie działki ewidencyjnej [...] , na której zlokalizowane są działki rolne oznaczone identyfikatorami K,K1, wnioskodawca złożył [...] października 2008 r. korektę wniosku, w której podtrzymał deklarację dotyczącą powierzchni działki ewidencyjnej [...], oraz położonych w jej obrębie działek rolnych K, K1. Złożył również oświadczenie, w którym stwierdził iż "zadeklarowana we wniosku powierzchnia działki nr [...] obręb N. jest w całości użytkowana rolniczo i zgodna ze stanem faktycznym".

W złożonym dodatkowo oświadczeniu skarżący stwierdził, iż działka nr [...] położona w obrębie N. jest dzierżawiona na podstawie umowy ustnej od roku 2007 do roku 2012. W momencie przejęcia w dzierżawę działka była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, a także uporządkowana, co miał potwierdzić jej właściciel.

Decyzją nr [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał wnioskodawcy płatność w wysokości 53.029,93 zł, w tym z tytułu jednolitej płatności obszarowej 29 564,08 zł i z tytułu uzupełniającej płatności obszarowej 23 465,85 zł.

Organ l instancji wskazał na brzmienie art.143 b ust. 4 i ust. 5 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003 ze zm.), który stanowi, iż do płatności kwalifikują się grunty rolne, który były utrzymane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

Stwierdził, że w przypadku wniosku skarżącego powierzchnia uprawniona do przyznania płatności została pomniejszona ponieważ stwierdzono, że na części działki ewidencyjnej nr [...] znajdował się obszar, który 30 czerwca 2003 r. nie był utrzymany w dobrej kulturze rolnej. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR stwierdził powyższe na podstawie pomiarów wykonanych na ortofotomapie będącej przetworzonym zdjęciem lotniczym, poddanym korekcji geometrycznej.

Ortofotomapa prezentuje w najbardziej rzeczywisty sposób stan pokrycia i zagospodarowania terenu, czego nie oddaje mapa tradycyjna. Rozdzielczość terenowa ortofotomapy wynosi 0,5 metra, czyli daje możliwość jednoznacznego identyfikowania obiektów. Dalej Kierownik Biura Powiatowego ARiMR powołał się na treść art. 17 Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 w myśl którego, system identyfikacji działek rolnych ustanawiany jest na podstawie map lub dokumentów ewidencji gruntów lub też innych danych kartometrycznych. Korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, w tym najlepiej ortoobrazów lotniczych lub satelitarnych, przy zastosowaniu jednolitego standardu gwarantującego dokładność co najmniej równą dokładności kartografii w skali 1:10000. W wyniku pomiaru działki ewidencyjnej [...] organ l instancji stwierdził, iż powierzchnia obszaru nie utrzymywanego w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r., wyniosła 0,35 ha. Wskazano nadto, iż w stosunku do wykluczonej powierzchni "organ l instancji zastosował kod nieprawidłowości ORTOJDR10".

Ponadto Kierownik Biura Powiatowego ARiMR odstąpił od uwzględnienia powierzchni obarczonej kodem ORTO_DR10 "jako zawyżenia deklaracji", gdyż w myśl art. 68 rozporządzenia Komisji (WE) 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009 oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 497/2008 (Dz. Urz. WE nr L 141 z 30.04.2004 r., str. 18 ze zm.; Dz. Urz. UE polskie wydanie specjalne, rozdz. 3, t. 44, str. 243 ze zm.), obniżki i wyłączenia nie będą miały zastosowania w przypadku gdy rolnik złożył wniosek poprawny pod względem faktycznym lub gdy może wykazać, że nie ponosi winy. W przypadku J. B. uznano za zasadne odstąpienie od nakładania potrąceń z tytułu zawyżenia deklaracji powierzchni, gdyż jak wynika z oświadczenia strony działka dla której zastosowano kod ORTO_DR10 jest dzierżawiona od 2007 roku, a zatem wnioskodawca mógł nie posiadać wiedzy na temat jej stanu na 30 czerwca 2003 r.

Organ odwoławczy motywując rozstrzygnięcie wydane w wyniku wniesionego przez J. B. odwołania wskazał, iż warunki przyznawania płatności do gruntów rolnych reguluje ustawa z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.). Zgodnie z jej art. 7 ust. 1 rolnikowi przysługuje jednolita płatność obszarowa na będące w jego posiadaniu w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, grunty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego. Gruty rolne wchodzące w skład gospodarstwa rolnego, kwalifikują się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 akapit pierwszy rozporządzenia nr 1782/2003 jeżeli są spełnione określone dalej warunki. Istotnym jest, że tylko łączne spełnienie przez producenta rolnego wszystkich wymienionych w art. 7 przesłanek ustawowych, stanowi podstawę do ubiegania się o przyznanie płatności do gruntów rolnych. Ponadto w myśl art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni wymienionych upraw. Warunki utrzymania gruntów zgodnie z normami określone zostały w rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008 roku w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2008 r. Nr 44, poz. 266 ze zm.).

W dalszej kolejności organ wskazał, że Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 roku ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001 (Dz. U. L 270 z 21.10.2003 ze zm.) zostało uchylone przez Rozporządzenie Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003. Wobec powyższego zastosowanie mają przepisy Rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiające wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiające określone zasady wsparcia dla rolników, zmieniającego rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylające rozporządzenie (WE) nr 1782/2003, zwanego dalej Rozporządzeniem. Art. 20, art. 28 oraz art. 143 b ust. 4 i ust. 5 zostały zastąpione odpowiednio art. 17, art. 29 i art. 124 Rozporządzenia 73/2009.

Organ odwoławczy uznał, że na gruncie omawianej sprawy zasadniczą kwestią było ustalenie, czy grunty rolne skarżącego zadeklarowane we wniosku o przyznanie płatności na rok 2008 spełniają warunki do przyznania Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) i Uzupełniającej Płatności Obszarowej (UPO). W wyniku weryfikacji wniosku, w oparciu o posiadane przez ARiMR ortofotomapy ustalono, iż na powierzchni działki ewidencyjnej nr [...] (województwo [...], powiat [...], gmina [...], obręb ewidencyjny N.) powierzchnia 0,35 ha nie jest uprawniona do uzyskania płatności.

Na tej podstawie Kierownik Biura Powiatowego ARiMR zobligowany był wykluczyć wskazaną wyżej powierzchnię, która na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej.

Organ odwoławczy stwierdził jednak, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w uzasadnieniu decyzji nr [...] błędnie powołał się na przepisy art. 28, art.143 b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) nr 1782/2003, akt ten został uchylony przez Rozporządzenie Rady (WE) 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. Przepisy Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 stosuje się od 1 stycznia 2009 r., tak więc dla sprawy skarżącego w dniu wydania decyzji nr [...] zastosowanie ma art. 124 ust. 1 w/w rozporządzenia, który stanowi, iż powierzchnię użytków rolnych nowego państwa członkowskiego innego niż Bułgaria i Rumunia, objętego systemem jednolitej płatności obszarowej stanowi część jego wykorzystywanej powierzchni użytków rolnych, które 30 czerwca 2003 r. utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej bez względu na to czy były w tym dniu wykorzystywane do produkcji oraz w stosownych przypadkach dostosowaną zgodnie z obiektywnymi i nie dyskryminującymi kryteriami ustanowionymi przez to nowe państwo członkowskie po zatwierdzeniu przez Komisję i art. 124 ust. 2, który stanowi, iż do przyznania pomocy w ramach systemu jednolitych płatności obszarowych kwalifikują się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji (CN ex 0602 90 41), które utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003 r.

W wyniku skargi wniesionej przez J. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w G. W., sąd ten wyrokiem z 4 listopada 2009r. uchylił zaskarżoną decyzję, wskazując, że została ona wydana z naruszeniem prawa procesowego i materialnego.

Podkreślono, iż organ odwoławczy wydał swoją decyzję w oparciu o niewłaściwe przepisy. Przyjął mianowicie, że zastosowanie w sprawie mają przepisy Rozporządzenia Rady (WE) 73/2009 obowiązujące w dacie wydawania decyzji, nie natomiast - jak przyjął organ l instancji obowiązującego wcześniej rozporządzenia Rady (WE) 1782/2003. Sąd uznał ten pogląd za błędny, wskazując, że sprawa dotyczy płatności bezpośrednich za 2008 rok. Wprawdzie zmiana przepisów nie była równoznaczna ze zmianą treściową norm prawnych wyznaczających treść praw i obowiązków rolnika i nie pociągnęła za sobą zmiany sytuacji prawnej (pochodnej) skarżącego. Niemniej należy uznać, iż formalnie zakres uprawnień rolnika wyznaczało obowiązujące w roku 2008 roku rozporządzenie Rady (WE) 1782/2003, do którego odwoływała się ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego i to pomimo uchylenia rozporządzenia przed datą wydania decyzji organów obydwu instancji. Przepisy obydwu rozporządzeń wyznaczały materialne przesłanki przyznania płatności bezpośrednich. Rozporządzenie 73/2009 nie zawierało przepisów nakazujących ich stosowanie do lat wcześniejszych. Jego przepisy w zakresie relewantnym z punktu widzenia stanu faktycznego niniejszej sprawy miały zatem charakter prospektywny. W art. 149 Rozporządzenia wprost wskazano, iż przepisy tego aktu stosuje się od 1 stycznia 2009 r. co w zakresie w jakim rozporządzenie regulowało przesłanki przyznania płatności należy rozumieć jako wyznaczenie tych przesłanek na przyszłość. Płatności, o których przyznanie wnioskował skarżący przysługują corocznie. Oznacza to, iż corocznie muszą być spełnione wymogi ich uzyskania.

Sąd podkreślił, że stwierdzenie powyższego naruszenia prawa materialnego z uwagi na zbieżność treściową przepisów kolejnych czasowo rozporządzeń, należało ocenić również formalną poprawność decyzji, tym bardziej, że wywiedzione przez organ odwoławczy przesłanki materialne przyznania spornej płatności zostały sformułowane w sposób prawidłowy.

Dalej Sąd wskazał na obowiązek wyczerpującego umotywowania decyzji, który wynika zarówno z treści art. 107 § 3 k.p.a., jak również z obowiązywania w postępowaniu administracyjnym zasady przekonywania (art. 11 k.p.a.). Sąd stwierdził, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie czyni zadość wymogom wynikającym z przywołanych regulacji, zastrzeżenia Sądu dotyczyły umotywowania rozstrzygnięcia w zakresie ustalenia powierzchni wyłączonej z płatności.

Sąd nie podważył zasadności korzystania z dowodu jakim jest ortofotomapa . Niemniej dowód, o który organ oparł ustalenie, iż działka rolna o numerze ewidencyjnym [...] w N. na powierzchni 0,35 ha na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej nie dawał podstaw do poczynienia takiego ustalenia, ponieważ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zawarto stwierdzenie, iż "ortofotomapa jest kartometrycznym, tonalnym obrazem terenu powstałym w wyniku przetworzenia zdjęcia lotniczego na obraz, odpowiadający rzutowi ortogonalnemu na powierzchnię odniesienia, przedstawiony w odpowiednim odwzorowaniu i kroju arkuszowym, uzupełniony informacjami kreskowymi, nazwami, symbolami, siatką i opisem współrzędnych oraz informacjami pozaramkowymi".

Sąd wskazał jednak, że zdjęcie znajdujące się w aktach sprawy, na podstawie którego - jak należy przypuszczać - sformułowano sporne ustalenie to niewyraźny wydruk komputerowy. Obraz na nim jest ziarnisty i przez to na tyle nieczytelny, że nie może być uznany za źródło wiedzy co do tego jaka roślinność porasta sfotografowany grunt. Nadto wydruki map dołączone do akt sprawy nie były opatrzone podziałką. Nie został również wyjaśniony szczegółowy sposób obliczenia powierzchni, która w dniu 30 czerwca 2003 r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Zaskarżona decyzja nie wyjaśnia bowiem z czego wynika, iż dokładnie 0,35 ha działki skarżącego nie spełnia kryteriów uprawniających do uzyskania spornej płatności. Ani uzasadnienie decyzji ani treść dokumentów znajdujących się w aktach postępowania nie wskazuje kiedy, za pomocą jakiej aparatury i techniki obliczeń w oparciu o treść ortofotomapy ustalił, że dokładnie taka część działki skarżącego jest zadrzewiona.

Rozpoznając sprawę ponownie, organ odwoławczy, zaskarżoną decyzją z [...] marca 2009 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.

Wskazano, że obszar działki ewidencyjnej nr [...] kwalifikowany do płatności bezpośrednich został ustalony w oparciu o ortofotomapy cyfrowe zaimplementowane do posiadanego przez ARiMR systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS). Podkreślono, iż wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej, w tym Polska zobowiązane są do ustanowienia zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli (ZSZiK), w tym do prowadzenia systemu identyfikacji działek rolnych (LPIS), ustanowionego na podstawie map lub dokumentów, przy czym korzysta się z technik skomputeryzowanego systemu informacji geograficznych, najlepiej obrazów lotniczych lub satelitarnych (art. 17 rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009, uprzednio art. 20 rozporządzenia Rady nr 1782/2003).

Wskazano, że ortofotomapa cyfrowa - jest to mapa opracowana na podstawie zdjęć powierzchni ziemi wykonanych z samolotu lub satelity, przetworzonych do postaci metrycznej zgodnie z przepisami prawa obowiązującymi przy wykonywaniu prac z dziedziny geodezji i kartografii.

Ortofotomapy cyfrowe pozyskiwane są do systemu ZSZiK w trybie art. 12 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2005 Nr 240, poz. 2027 ze zm.; zwana dalej: ustawą pgik ) tj. wykonawca prac geodezyjnych i kartograficznych, w tym wykonania zdjęć lotniczych i cyfrowej ortofotomapy, przed przystąpieniem do ich wykonania, zgłasza prace do Centralnego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej (CODGiK). Po zakończeniu prac geodezyjnych, materiały stanowią własność Skarbu Państwa (art. 40, ust 2 w/w ustawy pgik) oraz podlegają przekazaniu do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego (zasobu centralnego) i są gromadzone w CODGiK.

Pomiar odległości i powierzchni na ortofotomapie cyfrowej jest wykonywany analogicznie jak na mapie zasadniczej lub mapie ewidencji gruntów i budynków - (Przykład: dla skali 1:2 000 odcinek na mapie o długości 1 cm odpowiada 20 m w terenie). Ortofotomapa na podstawie której są w systemie ZSZiK wykonywane pomiary ma dwa standardy: ortofotomapa w skali 1:5000 z pikselem 0,5m oraz w skali 1:2000 z pikselem 0,25m. W przypadku opracowania typu "ortofotomapa cyfrowa" skala opracowania ma mniejsze znaczenie gdy pracuje się na materiale cyfrowym. Oznacza to, że w trakcie wykonywanych pomiarów na materiale cyfrowym wykorzystywane są informację o wielkości boku piksela. Każdy piksel jest kwadratem. W przypadku piksela 0,5 m pole kwadratu wynosi 0,25 m . Jeżeli mierzona jest jakakolwiek powierzchnia, to tak naprawdę zliczane są ilości pikseli (ilość kwadratów) mieszczących się wewnątrz danej powierzchni [Przykład: powierzchnia 0,35 ha = 3500 m² a ta powierzchnia zawiera 14000 pikseli (kwadratów). Na potrzeby oceny powierzchni kwalifikowanej jest to dokładność wystarczająca i zgodna z przepisami KE -Komisja Europejska wymaga systemu LPIS w skali nie gorszej niż 1:10 000 - Polska posiada LPIS w skali co najmniej 1 :5000].

ARiMR posiada dla każdej działki ewidencyjnej informacje na temat źródła pochodzenia danych, terminu ich aktualności oraz daty wykonania zdjęcia lotniczego lub satelitarnego. Wszystkie zlecone przez ARiMR prace wykonywane na potrzeby LPIS są nadzorowane i zatwierdzane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia zawodowe w dziedzinie geodezji i kartografii w zakresie 1,2 lub 7 (zgodnie z art. 43 ustawy pgik).

Zgodnie z art. 24 ust. 1 lit c) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r., ARiMR przeprowadza kontrolę administracyjne dotyczące zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami referencyjnymi w systemie LPIS i kwalifikacji powierzchni do przyznania płatności. Wskazano ponadto, iż stosownie do art. 12 ust. 3 cytowanego powyżej Rozporządzenia Komisji, rolnikowi wraz z wnioskiem spersonalizowanym przekazywane są informacje dotyczące maksymalnego obszaru kwalifikującego się do jednolitej płatności obszarowej na danej działce referencyjnej. Obowiązkiem rolnika jest wskazanie położenia działek rolnych na załączniku graficznym zawierającym granice działek referencyjnych oraz ich unikalną identyfikację. Od roku 2005 rolnicy otrzymują tzw. załącznik graficzny, na którym została zamieszczona podziałka liniowa oraz skala mapy, które umożliwiają rolnikowi dokonanie pomiaru odległości i tym samym powierzchni deklarowanych działek.

Wskazano, że w przypadku przedmiotowej sprawy załącznik graficzny dotyczący działki ewidencyjnej nr [...] wykonany jest w skali 1:4000 (vide: załącznik graficzny dołączony do wniosku spersonalizowanego z dnia [...].05.2008 r.). Na załączniku zamieszczona została także stosowna podziałka.

Zgodnie z wytyczną Komisji Europejskiej JRC IPSC/G03/P/WDE/wde D(2009)(11164) z 2009 roku, w wyniku kontroli administracyjnych, przeprowadzanych zgodnie z art. 24 ust. 1 lit. c rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 r. ustanawiającym szczegółowe zasady wdrażania zasady współzależności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniach Rady (WE) nr 1782/2003 i (WE) nr 73/2009, oraz wdrażania zasady współzależności przewidzianej w rozporządzeniu Rady (WE) nr 479/2008 (Dz. U. L 141 z 30.04.2004r., str. 18, z późn. zm.), nie można dokonać żadnych płatności do powierzchni wykraczających poza działkę referencyjną, której powierzchnia ma być wyznaczona przy wykorzystaniu technologii GIS opartej na obrazie ortofotomapy.

Maksymalną powierzchnię referencyjną (PEG) określoną w systemie LPIS dla danej działki referencyjnej stanowią grunty rolne spełniające kryteria określone w art. 124 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 73/2009 z dnia 19 stycznia 2009 r. ustanawiającym wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego dla rolników w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającym określone systemy wsparcia dla rolników, zmieniającym rozporządzenia (WE) nr 1290/2005, (WE) nr 247/2006, (WE) nr 378/2007 oraz uchylającym rozporządzenie (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE 1 30 str. 16 z 31.01.2009 r.) (uprzednio art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003) - kontrole administracyjne prowadzone są tylko i wyłącznie w oparciu o powierzchnie referencyjne systemu LPIS oraz załączniki graficzne, na których rolnik zaznacza położenie działek rolnych na danej działce ewidencyjnej.

W trakcie kontroli administracyjnej wniosku o przyznanie płatności obszarowych, pomiaru działek rolnych w systemie ZSZiK dokonuje pracownik organu, który ukończył niezbędne szkolenia w tym zakresie, oraz uzyskał pozytywny wynik z egzaminu weryfikującego zakres posiadanej wiedzy. Podkreślono fakt, iż szkolenia i egzaminy pracowników ARiMR, są jednymi z obligatoryjnych wymogów, koniecznych do uzyskania przez agencję płatniczą niezbędnej akredytacji.

W przypadku wniosku skarżącego, pracownik organu I instancji dokonał oceny ortofotomapy działki ewidencyjnej nr [...], a następnie zakreślił w systemie ZSZiK obszar, który kwalifikuje się do przyznania płatności bezpośrednich. Jak wskazano powyżej, wyliczenia powierzchni kwalifikowanego obszaru dokonuje system ZSZiK, który "zlicza" liczbę pikseli znajdujących się wewnątrz wyrysowanej figury i dokonuje przeliczenia na powierzchnię wyrażoną w [ha]. Pomiar wykonany przez pracownika organu I instancji w dniu [...].10.2008 r. został wydrukowany i dołączony do akt niniejszej sprawy (pomarańczową linią wyznaczony jest obszar zakwalifikowany do płatności bezpośrednich). Obszar wyłączony z płatności, to zadrzewienia znajdujące się w obrębie działki ewidencyjnej nr [...]. Fakt występowania tych zadrzewień na w/w działce ewidencyjnej w dniu wykonania zdjęcia, nie budzi wątpliwości organu II instancji. Z faktu, iż zdjęcia zostały wykonane w 2004 r., a więc po dniu 30 czerwca 2003r. organ I instancji wyprowadził logiczny wniosek, iż działka ta w części wskazanej przez organ nie była użytkowana rolniczo na dzień 30 czerwca 2003r. Powyższe stanowiło podstawę do wykluczenia spornej części działki nr [...] i zastosowania wobec niej kodu ORTO_DR10. Zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji w prawidłowy sposób dokonał wykluczenia spornego obszaru, uznając, iż powierzchnia działki [...] o wielkości 0,35 ha, nie była użytkowana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. W celu lepszego unaocznienia omawianej sytuacji dokonano naniesienia na ortofotomapę śladu urządzenia GPS (niebieska linia na wydruku z dnia [...].02.2010 r. dołączonego do akt niniejszej sprawy), uzyskanego podczas kontroli na miejscu w gospodarstwie skarżącego, przeprowadzonej w dniu [...].08.2006 r. (raport z kontroli został dołączony również do akt niniejszej sprawy - nr raportu: [...]). Ślad ten został uzyskany w wyniku dokonania przez inspektorów terenowych za pomocą urządzenia GPS pomiaru kwalifikowanej powierzchni działki ewidencyjnej nr [...]. Organ podkreślił, iż ślad ten w bardzo czytelny sposób omija widoczne na ortofotomapie zadrzewienia znajdujące się na spornej działce ewidencyjnej. Powyższe, jest potwierdzeniem, iż zadrzewienia znajdowały się w obrębie działki ewidencyjnej nr [...]. Kolejnym dowodem takiego stwierdzenia jest załącznik graficzny do wniosku o przyznanie płatności skarżącemu, złożony za rok 2007 (potwierdzona kopia załącznika została dołączona do akt niniejszej sprawy), na którym skarżacy wskazał sposób zlokalizowania działki rolnej K. Na załączniku tym skarżący nie uwzględnił w powierzchni działki rolnej K znajdujących się w granicy działki ewidencyjnej nr [...] omawianych zadrzewień. Powyższe dowody w ocenie organu, tworzą spójną całość, a zatem w sposób niebudzący wątpliwości uznać należy, iż na działce nr [...] znajdował się obszar zadrzewień, co z kolei prowadzi do zmniejszenia kwalifikowanego do płatności obszaru. W tym celu niezbędne było wykonaniu pomiaru na ortofotomapie celem wyznaczenia wielkości obszaru kwalifikowanego. W ocenie organu II instancji pomiar został wykonany rzetelnie, gdyż wykluczony został obszar, na którym stwierdzono występowanie zadrzewień w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.

Odnosząc się do stawianych przez skarżącego w odwołaniu zarzutów organ stwierdził, iż że powodem trwałego wykluczenia części w/w działki z płatności jest fakt, iż na dzień 30 czerwca 2003 r. nie była ona użytkowana zgodnie z zasadami dobrej kultury rolnej na całej powierzchni zgłoszonej we wniosku, co bezspornie potwierdzają posiadane przez ARiMR ortofotomapy i dokonywane na nich pomiary. Zdjęcie lotnicze obszaru, na której znajduje się działka ewidencyjna nr [...] wykonano we wrześniu 2004 r. Ortofotomapa przedstawiająca omawianą działkę ewidencyjną przedstawia wieloletnie zadrzewienie znajdujące się w jej obrębie (przy granicy działki ew. nr [...]). Z tego też względu w sposób bezsporny stwierdzić należy, iż część działki nr [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej także na dzień 30 czerwca 2003 r., co z kolei prowadzi do stwierdzenia, iż obszar taki zgodnie z art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 nie kwalifikuje się do uzyskania płatności.

Powyższa decyzja zaskarżona została przez skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. oddalił skargę jako nie mającą uzasadnionych podstaw. Wskazał, że stosownie do art. 153 p.p.s.a. ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia.

Wszystkie wskazane przez Sąd w wyroku z 4 listopada 2009 r. uchybienia zostały uzupełnione przez organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji. Organ odwoławczy wskazał w decyzji prawidłową, materialnoprawną podstawę decyzji, zgodnie ze wskazaniem Sądu wynikającym z wyroku. Również w zakresie dowodu przeprowadzonego z ortofotomapy organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji zawarł szczegółowe uzasadnienie, czyniące zadość zaleceniom Sądu. W uzasadnieniu wskazano bowiem, na jakiej podstawie prawnej dokonuje się zastosowania ortofotomap, jak dokonuje się ich odczytów, na podstawie jakich zasad. Ustalenia te odniesiono do działki skarżącego.

Pomiar został wykonany rzetelnie, gdyż wykluczony został obszar, na którym stwierdzono występowanie zadrzewień w sposób nie budzący żadnych wątpliwości.

Zebrany i zanalizowany w sprawie materiał dowodowy upoważniał organ odwoławczy do stwierdzenia, że zdjęcie lotnicze obszaru, na której znajduje się działka ewidencyjna nr [...] wykonano we wrześniu 2004r. Ortofotomapa przedstawiająca omawianą działkę ewidencyjną przedstawia ewidentne wieloletnie zadrzewienie znajdujące się w jej obrębie (przy granicy działki ew. nr [...]). Z tego też względu w sposób bezsporny organ mógł stwierdzić, iż część działki nr [...] nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej także na dzień 30 czerwca 2003 r., co z kolei prowadzi do stwierdzenia, iż obszar taki zgodnie z art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 nie kwalifikuje się do uzyskania płatności.

Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji podnoszonych przez skarżącego naruszeń przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego w szczególności art. 7 i 107 § 3 , ponadto dokonując zebrania i oceny materiału dowodowego organ działał zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów wyrażona w art. 80 k.p.a. i granic tej oceny nie naruszył.

Skargę kasacyjną od wyroku WSA w G. W. z dnia 30 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Go 347/10, na podstawie art. 173 §1 i art. 174pkt 2 wniósł J. B.

Skarżący zarzucił temu wyrokowi:

a) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez oddalenie jego skargi i nieuchylenie zaskarżonej decyzji Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego ARMiR w Z. G. w całości, w sytuacji gdy przedmiotowa decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, w konsekwencji wpływającym na błędne ustalenia faktyczne w sprawie, tj.:

1. art. 7, 77 i art. 107 k.p.a. w zw. z art. 3 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r., nr 170, poz. 1051 ze zm.), poprzez ;

-oparcie rozstrzygnięcia na niewystarczających ustaleniach faktycznych poczynionych w sprawie,

- nieustalenie faktów, które znajdowały się w zakresie możliwości samego organu w szczególności:

• liczby drzew i krzewów na spornej działce w czerwcu 2003r., w kontekście dozwolonej normy wynikającej z Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych norm ( Dz.U. z 2008r. Nr 44, poz. 266 ze zm.),

• elementów natury oprócz zadrzewień i zakrzaczeń, które mogą obrazować powoływane przez organ piksele na podstawie dostępnych ortofotomap, np. snopki siana, połamane gałęzie, zalania,

• niewykonanie opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów w czerwcu 2003r.

- przyjęcie takiej samej ilości pikseli i tego samego rodzaju dla miesiąca czerwca roku 2003 na podstawie ortofotmapy z września 2010r.,

- niewyczerpujące rozpatrzenie całego materiału dowodowego

2. art. 8 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, wyrażające się wydaniem rozstrzygnięcia, którego motywy przedstawione w uzasadnieniu nie są czytelne dla strony, w szczególności w zakresie powodów , dla których organ nie podzielił jej stanowiska i nie przeprowadził określonych dowodów

b) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy tj. art.134 § 1 p.p.s.a., poprzez niewyjście przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. W. poza granice zaskarżenia i oddalenie skargi w sytuacji gdy Sąd ten winien decyzje uchylić i wskazać na konieczność wykonania opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów w czerwcu 2003r. przez biegłego w sprawie.

i wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że zasada wyrażona w art. 7 k.p.a. znajduje zastosowanie w sprawie przez odesłanie zawarte w art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. Z przepisu tego wynika, że organ administracji I instancji nie tylko ma prawo, ale i obowiązek ustalenia takich faktów, które znajdują się w zakresie możliwości samego organu, zwłaszcza tych, co do których organ posiada wiedzę. Jeżeli organ tych działań nie podejmuje, to tym samym narusza art. 7 k.p.a., jak również art. 3 ust.2 pkt 2 ustawy poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie materiału dowodowego. Ponadto w sprawach regulowanych ustawą o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego ponad wszelką wątpliwość ma zastosowanie zasada wyrażona w art. 8 k.p.a. tj. zasada pogłębiania zaufania do organów państwa oraz zasad praworządności.

Zasadnie Sąd uzasadniając rozstrzygnięcie oparł się na przepisie stanowiącym, iż powierzchnia działek nie powinna być uwzględniona do naliczenia płatności, jeżeli nie były one utrzymywane w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. wskazując jednocześnie iż warunki utrzymania gruntów zgodnie z normami określone zostały w Rozporządzeniu Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych norm ( Dz.U. z 2008r. Nr 44, poz. 266 ze zm.). Jednak motywy przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku oraz decyzji administracyjnych nie są czytelne, zwłaszcza w zakresie powodów, dla których organ nie podzielił stanowiska skarżącego i nie przeprowadził określonych dowodów. Nie jest wystarczająca i trafiona argumentacja przedstawiona w uzasadnieniu wyroku odnośnie wykonania pomiaru działek rolnych w systemie ZSZiK przez pracownika ARMiR na podstawie ortofotomap oraz dokonania w systemie ZSZiK pomiaru obszaru, który nie kwalifikuje się do przyznania płatności bezpośrednich. Nie można tracić z pola widzenia, że system ZSZiK zliczył liczbę pikseli z ortofotomapy z września 2004r. i przeliczył na powierzchnię wyrażoną w ha. Zdaniem skarżącego trudno znaleźć logiczne usprawiedliwienie dla przyjęcia takiej samej ilości pikseli i tego samego rodzaju dla miesiąca czerwca roku 2003, a więc okresu ok. 1 roku i 3 miesięcy wcześniej. Uzasadnienie wyroku i poprzedzającej go decyzji zawiera istotne braki polegające na niewskazaniu, czy obsługa systemu ZSZiK przez pracownika ARiMR uprawnia do wydania opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów, jak również niewskazaniu dlaczego dany konkretny piksel został zakwalifikowany jako zadrzewienie i zakrzaczenie w roku 2003. Ponieważ wynik analizy dokonanej przez pracownika ARiMR przekłada się bezpośrednio na interes strony, zasadnym byłoby takie przeprowadzenie postępowania, na co wskazywała strona w toku postępowania, które potwierdziłoby lub wykluczyło jej twierdzenia w kontekście miesiąca czerwca 2003. W szczególności już organ pierwszej instancji powinien dokonać retrospektywnej opinii dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów. Należałoby w tym zakresie skorzystać z wiedzy specjalisty, który w oparciu o dostępne ortofotomapy wykonałby retrospektywną opinię. Dowód taki nie został przez organy dopuszczony, Sąd powinien więc wyjść poza granice zaskarżenia i uchylając decyzję wskazać na konieczność wykonania opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów w czerwcu 2003r. przez biegłego. Braki dowodowe postępowania Wojewódzki Sąd Administracyjny konwalidował powołując się na zasady logiki, co jest niewystarczające. Nie wykazano, aby na dzień 30 czerwca 2003r.liczba pikseli świadcząca o dyskwalifikacji terenu spod płatności była równa liczbie pikseli z września 2004r., skarżący konsekwentnie kwestionował wystąpienie zakrzaczeń i zadrzewień w czerwcu 2003r. powołując się na zapewnienia właściciela. Nawet gdyby jednak przyjąć istnienie pewnej małej ilości zakrzaczeń i zadrzewień czerwcu 2003r. to i tak nie eliminuje to uznania przedmiotowych gruntów jako utrzymanych w dobrej kulturze rolnej w myśl § 4 pkt. 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie minimalnych norm, w sytuacji, gdy liczba pojedynczych drzew i krzewów nie przekroczyła 50 sztuk na hektar. Ponadto nie wykazano, aby dany piksel stwierdzony na ortofotomapie z września 2004r. stanowił obraz zadrzewień i zakrzaczeń w czerwcu 2003r. Nie odniesiono się do tego, jakie elementy natury mogą piksele obrazować, tzn. czy mogą obrazować snopki siana, połamane gałęzie czy zalania.

W ocenie skarżącego możliwe byłoby dokonanie powyższych ustaleń, gdyby organ zastosował zasady wypływające z przepisów postępowania administracyjnego i podjął, na zasadzie art. 7 i 77k.p.a. wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Takimi krokami powinno być dopuszczenie dowodu z opinii biegłego, a także dokonanie stosownych ustaleń na podstawie zeznań świadków ( właściciela gruntu, sołtysa). Ponieważ organ nie dysponował ortoobrazami wykonanymi dla przedmiotowego gruntu z okresu 2003r. należało skorzystać z dostępnych ortofotomap, z uwzględnieniem wszelkich innych dowodów, które mogą mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz naruszeniu przepisów postępowania jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Naczelny Sąd Administracyjny jest związany zarzutami skargi kasacyjnej, gdyż stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec takich regulacji poza sporem winna pozostawać okoliczność, iż wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest wyłącznie odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.

Wnoszący skargę kasacyjną oparł ją wyłącznie na zarzucie naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy wyrażające się w błędnych ustaleniach faktycznych, poprzez naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 w zw. z art. 7, 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a. i 8 k.p.a., a także naruszenie art. 134 p.p.s.a. i niewyjście poza granice zaskarżenia, w sytuacji w której Sąd pierwszej instancji winien uchylić decyzję i wskazać na konieczność wydania przez biegłego opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornego terenu w czerwcu 2003r.

Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty te nie są zasadne.

Zakres niezbędnych ustaleń w sprawie przyznania płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego wyznaczają przepisy prawa materialnego. Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2008 r. Nr 170, poz. 1051 ze zm.), jednolita płatność obszarowa przysługiwała na grunty kwalifikujące się do objęcia tą płatnością zgodnie z art. 143b ust. 5 rozporządzenia Rady nr 1782/2003 ustanawiającego wspólne zasady dla systemów wsparcia bezpośredniego w ramach wspólnej polityki rolnej i ustanawiającego określone systemy wsparcia dla rolników oraz zmieniającego rozporządzenia (EWG) nr 2019/93, (WE) nr 1452/2001, (WE) nr 1453/2001, (WE) nr 1454/2001, (WE) nr 1868/94, (WE) nr 1251/1999, (WE) nr 1254/1999, (WE) nr 1673/2000, (EWG) nr 2358/71 i (WE) nr 2529/2001(Dz. Urz. UE. L z 2003 r. nr 270, str. 1). Prawodawca wspólnotowy odsyłał w ramach tego przepisu do kryteriów określonych w art. 143b ust. 4 tegoż rozporządzenia, a więc utrzymywania użytków rolnych w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003 r. Ponadto w myśl art. 7 ust. 2 ustawy, rolnikowi, który w danym roku spełnia warunki do przyznania jednolitej płatności obszarowej, przysługują płatności uzupełniające do powierzchni wymienionych upraw.

W przedstawionym stanie prawnym zasadnicze znaczenie w sprawie przyznania J. B. płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego miało odtworzenie stanu działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej nr [...], wymienionych w jego wniosku, na dzień 30 czerwca 2003 r. W tym dniu skarżący nie był posiadaczem działek, co do których stwierdzono, że nie były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej. Działki te dzierżawił dopiero od 2007roku.

W zakresie dokonanych ustaleń faktycznych wnoszący skargę kasacyjną zarzucił naruszenie art. 7, 77, 8 i art. 107 k.p.a.

Zakres stosowania regulacji zawartych w ustawie – Kodeks postępowania administracyjnego, w indywidualnych sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych, określony jest w art. 3 ust. 1 i ust. 2 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego.

Zgodnie z art. 3 ust. 1 omawianej ustawy, z zastrzeżeniem zasad i warunków określonych w przepisach Unii Europejskiej, do postępowań w sprawach indywidualnych rozstrzyganych w drodze decyzji stosuje się przepisy ustawy- Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że przepisy ustawy stanowią inaczej. Ustawodawca nie zdecydował się na zastosowanie metody odpowiedniego stosowania przepisów k.p.a. W przypadkach, gdy inaczej niż regulacje zawarte w k.p.a. stanowią przepisy Unii Europejskiej lub ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, stosowanie przepisów k.p.a. jest wyłączone.

Ustawa o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego w art. 3 ust. 2 obejmuje regulacje odmienne od przepisów k.p.a. zawartych w rozdziale 2 działu I. W postępowaniu w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej, płatności uzupełniającej, płatności cukrowej, płatności do pomidorów, pomocy do rzepaku oraz pomocy do plantacji trwałych obowiązują zasady odmienne od zasad ogólnych znajdujących zastosowanie w postępowaniach prowadzonych na podstawie przepisów k.p.a. W wymienionych sprawach organ administracji publicznej:

1) stoi na straży praworządności;

2) jest obowiązany w sposób wyczerpujący rozpatrzyć cały materiał dowodowy;

3) udziela stronom, na ich żądanie, niezbędnych pouczeń, co do okoliczności faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania;

4) zapewnia stronom, na ich żądanie, czynny udział w każdym stadium postępowania i na ich żądanie, przed wydaniem decyzji, umożliwia im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań; przepisu art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego nie stosuje się.

Porównanie tej regulacji z zasadami ogólnymi wymienionymi w k.p.a. wskazuje, że inaczej ustawodawca postrzega zasadę prawdy materialnej w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej. W przeciwieństwie do sformułowań zawartych w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej nie ma obowiązku działania z urzędu celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Zakres czynności, które muszą być przeprowadzone przed wydaniem decyzji we wskazanych przedmiotach określony jest w przepisach prawa wspólnotowego i omawianej ustawy. Takimi czynnościami są kontrole, o których mowa w art. 30 – art. 33 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego. W omawianym zakresie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. nie mają zastosowania. Drugi z wymienionych przepisów zastąpiony jest w całości przez art. 3 ust. 2 pkt 1 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego zawierający odmienną niż k.p.a. regulację dotyczącą rozpatrzenia materiału dowodowego z wyłączeniem obowiązku jego zbierania z urzędu.

Wykładnia poszczególnych jednostek redakcyjnych art. 3 ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego prowadzi do wniosku, że spośród wymienionych w skardze kasacyjnej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego art. 77 § 1 k.p.a. w ogóle nie miał zastosowania, a stosowanie art. 7 k.p.a. było w znaczącej części wyłączone.

Dlatego całkowicie chybione są zarzuty skargi kasacyjnej wskazujące na zaniechanie dopuszczenia z urzędu dowodu z opinii retrospektywnej dotyczącej zadrzewienia i zakrzewienia spornych terenów w czerwcu 2003r. oraz przeprowadzenia z urzędu dowodów z zeznań świadków ( właściciela gruntu, sołtysa). Takich dowodów, wbrew sugestiom skargi kasacyjnej, J. B. w postępowaniu administracyjnym sam nie zgłaszał.

Tym samym niezasadny jest również zarzut dotyczący nieprawidłowego oddalenia skargi przez Sąd pierwszej instancji i zaakceptowanie sytuacji w której nie został dopuszczony z urzędu dowód z opinii biegłego przez organ administracji.

Zakres niezbędnych czynności przed wydaniem decyzji został natomiast przez organy administracji dokonany. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji, ARiMR przeprowadził na podstawie art. 24 ust. 1 lit c) Rozporządzenia Komisji (WE) Nr 796/2004 kontrolę administracyjną dotyczącą zgodności pomiędzy działkami rolnymi zadeklarowanymi we wniosku, a działkami odniesienia w systemie identyfikacji działek rolnych i na tej podstawie zweryfikował kwalifikację do płatności działek rolnych położonych na działce ewidencyjnej [...]. Dokonano oceny ortofotomapy tej działki ewidencyjnej, a następnie w systemie ZSZiK dokonano przeliczenia liczby pikseli znajdujących się w obszarze zaznaczonym jako kwalifikujący się do przyznania płatności bezpośrednich. Dodatkowo na ortofotomapę spornego terenu naniesiono ślad urządzenia GPS, który uzyskano podczas kontroli na miejscu gospodarstwa skarżącego. Wyniki tych kontroli wskazują na brak utrzymywania działki ewidencyjnej nr [...] w dobrej kulturze rolnej, w tej części, w jakiej znajdują się na niej zadrzewienia i zakrzaczenia. Naczelny Sąd Administracyjny podziela zdanie Sądu pierwszej instancji, iż zdjęcia lotnicze zakwestionowanego obszaru znajdujące się w aktach sprawy, w oparciu o które organ sformułował swoje ustalenia, będące wydrukami komputerowymi z Zintegrowanego Systemu Zarządzania i Kontroli, wyraźnie wskazują, że część działki porasta roślinność. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej z ortofotomapy znajdującej się w aktach administracyjnych wynika w jakiej skali jest wykonana. Obliczenia powierzchni opartego o zliczanie powierzchni pikseli znajdujących się wewnątrz obszaru zaznaczonego na ekranie komputera dokonuje zaś program komputerowy obsługiwany przez pracownika Agencji. Zgodnie z treścią art. 30 i nast. ustawy o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego to Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa zostało powierzone przeprowadzanie kontroli administracyjnych i na miejscu, określonych w przepisach Unii Europejskiej, o których mowa w art. 1 pkt. 1 ustawy. Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest agencją płatniczą, w rozumieniu art. 6 ust. 1 rozporządzenia Rady (WE) nr 1290/2005 z dnia 21 czerwca 2005 r. w sprawie finansowania wspólnej polityki rolnej (Dz. Urz. UE L 209 z 11.08.2005, s. 1), Agencja została akredytowana na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 9 listopada 2006 r. w sprawie przyznania Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa akredytacji jako agencji płatniczej w zakresie uruchamiania środków pochodzących z Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji oraz Europejskiego Funduszu Rolniczego Rozwoju Obszarów Wiejskich (Dz. U. Nr 204, poz. 1506), wydanego na podstawie ustawy z dnia 22 września 2006 r. o uruchomieniu środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej (Dz. U. Nr 187, poz. 1381 z późn. zm.). Obligatoryjnym warunkiem uzyskania i utrzymania przez ARiMR niezbędnej akredytacji jako agencji płatniczej środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej przeznaczonych na finansowanie wspólnej polityki rolnej jest spełnienie kryteriów akredytacyjnych, które obejmują m.in. dysponowanie odpowiednimi zasobami ludzkimi pozwalającymi na wykonywanie zadań w tym, w zakresie kontroli kwalifkowalności wniosków.

Z kolei mające zastosowanie w sprawie przepisy wspólnotowe regulujące problematykę kontroli, to przede wszystkim przepisy zawarte we wskazanym wcześniej Rozporządzeniu Komisji (WE) Nr 796/2004. Cytowany już art. 24 Rozporządzenia zobowiązuje do stosowania narzędzi informatycznych w ramach kontroli administracyjnych, w celu ewentualnego stwierdzenia nieprawidłowości.

Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy jako chybione należy więc uznać zarzuty skargi dotyczące niewystarczających ustaleń w zakresie występowania zadrzewień i zakrzewień na spornym terenie tylko w oparciu o analizę otofotomapy cyfrowej oraz braku, z założenia, kompetencji pracownika Agencji do dokonywania analizy ortofotomapy, zarówno co do stwierdzenia określonego obszaru jako niekwalifikującego się do płatności, jak i co do ustalenia powierzchni tego obszaru.

Wnoszący skargę kasacyjną kwestionował również możliwość formułowania wniosków o utrzymaniu gruntu w złej kulturze rolnej w czerwcu 2003r. na podstawie zdjęć z września 2004r. Jako argumentację dla tego zarzutu wskazywał, że "nie wykazano, aby na dzień 30 czerwca 2003r. liczba pikseli świadcząca o dyskwalifikacji terenów spod płatności była równa liczbie pikseli z września 2004r."

Takie uzasadnienie zarzutu jest niezrozumiałe. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji zaskarżona decyzja Dyrektora [...] Oddziału Regionalnego szczegółowo wyjaśnia czym jest ortofotomapa ( w istocie zdjęciem cyfrowym) i czym jest piksel. W zależności od skali ortofptomapy piksel, który jest kwadratem i najmniejszym jednolitym elementem obrazu cyfrowego, odpowiada określonej powierzchni w terenie. Ortofotomapa wykonana w tej samej rozdzielczości ma zawsze stałą liczbę pikseli.

Nie jest również zasadny sam zarzut. Nie budzą wątpliwości wskazania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, iż analiza ortofotomapy przedstawiającej omawianą działkę ewidentnie obrazuje wieloletnie zwarte zadrzewienia znajdujące się w jej obrębie, zresztą takie same i na takim samym obszarze, jak stwierdzone podczas kontroli na miejscu w [...].08.2006r. To pozwalało na wyciągnięcie wniosku, iż działka nie była utrzymywana w dobrej kulturze rolnej również i w dniu 30 czerwca 2003r.

Wreszcie obraz na analizowanej mapie cyfrowej wyklucza uznanie, jak chciałby tego autor skargi kasacyjnej, przedmiotowego gruntu za utrzymany w dobrej kulturze rolnej. Zdaniem skarżącego z Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 14 marca 2008r., zmieniającego Rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm (Dz. U. z 2008r. Nr 44 poz. 266), będącego punktem odniesienia dla Sądu pierwszej instancji przy orzekaniu, wynika, że występowanie pewnej, niewielkiej ilości zadrzewień i zakrzaczeń nie eliminuje przyjęcia, że przedmiotowy grunt był utrzymany w dobrej kulturze rolnej. Naczelny Sąd Administracyjny zauważa jednak, iż zadrzewienia i zakrzaczenia znajdujące się na działce ewidencyjnej [...] nie są to "pojedyncze drzewa i krzewy", o jakich mowa § 4 pkt 3 Rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z 12 marca 2007r. w sprawie minimalnych norm ( Dz.U. z 2007r. Nr 46 poz. 306) zmienionego cyt. wcześniej rozporządzeniem z 14 marca 2008r., lecz stanowią one zwarty obszar takich zadrzewień. Ten wyraźny obraz uniemożliwia również uznanie obszaru wieloletniej roślinności za inne elementy natury jak snopki siana, czy połamane gałęzie.

Brak też podstaw do uznania za trafne pozostałych zarzutów. Sąd pierwszej instancji uzasadnił wyrok dając jasny obraz motywów rozstrzygnięcia, również uzasadnienie decyzji organu drugiej instancji jest wyczerpujące i nie narusza wyrażonej w art. 8 k.p.a. zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa.

Z powyższych przyczyn NSA, na podstawie art. 184 i art. 204 pkt 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.