Wyrok NSA, sygn. akt I OSK 1546/13
Naczelny Sąd Administracyjny
Data orzeczenia: 2013-11-26 00:00:00+01:00 (orzeczenie prawomocne)
Symbol z opisem: 648  Sprawy z zakresu informacji publicznej i prawa prasowego
658
Hasła tematyczne: Dostęp do informacji publicznej
Skarżony organ: Burmistrz Miasta
Treść wyniku: Oddalono skargę kasacyjną
Powołane przepisy: article: art 1 ust 1 i art 6, art 13
journal: Dz.U. 2001 nr 112 poz 1198
law: Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej.
article: art 149 § 1
journal: Dz.U. 2012 poz 270
law: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jednolity.

SENTENCJA

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Marzenna Linska-Wawrzon, Sędzia NSA Barbara Adamiak, Sędzia del. WSA Jacek Fronczyk (spr.), Protokolant starszy asystent sędziego Maciej Stojek, po rozpoznaniu w dniu 26 listopada 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Władysławowa od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 13 marca 2013 r. sygn. akt II SAB/Gd 102/12 w sprawie ze skargi R. C. na bezczynność Burmistrza Miasta Władysławowa w przedmiocie udzielenia informacji publicznej oddala skargę kasacyjną.


UZASADNIENIE

Wyrokiem z dnia 13 marca 2013 r. o sygn. akt II SAB/Gd 102/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę R. C. na bezczynność Burmistrza Władysławowa w przedmiocie udzielenia informacji publicznej, zobowiązując Burmistrza Władysławowa do rozpatrzenia wniosku skarżącego R. C. z dnia 5 grudnia 2011 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 7 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy, stwierdzając także, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, wymierzając przy tym Burmistrzowi Władysławowa grzywnę w wysokości 1.000 zł oraz zasądzając od organu na rzecz skarżącego kwotę 357 zł, tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W uzasadnieniu wyroku Sąd przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy.

Wnioskiem z dnia 5 grudnia 2011 r. R. C., powołując się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.), wystąpił do Burmistrza Władysławowa o wydanie mu kopii dokumentu z audytu przeprowadzonego w miesiącach lipiec-sierpień 2011 r. w spółce komunalnej – [...] Sp. z o. o. z siedzibą we Władysławowie. Wnioskodawca pełnił do października 2011 r. funkcję Prezesa Zarządu tej Spółki, jednak w lipcu 2011 r. Rada Nadzorcza Spółki podjęła uchwałę o jego zawieszeniu w wykonywaniu obowiązków członka Zarządu. Wszystkie udziały w Spółce [...] należą do Gminy Miasta Władysławowa, a Burmistrz jest jednocześnie członkiem Rady Nadzorczej Spółki.

Burmistrz Władysławowa pismem z dnia 8 grudnia 2011 r. odmówił udostępnienia żądanego dokumentu, wyjaśniając, że stanowi on materiał dowodowy objęty postępowaniem przygotowawczym, prowadzonym przez Prokuraturę Okręgową w Gdańsku w sprawie o sygn. akt VI Ds. 49/11, i bez zgody Prokuratury nie może być rozpowszechniany pod groźbą odpowiedzialności karnej z art. 241 § 1 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. – Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 ze zm.).

Sporządzenie dokumentu będącego przedmiotem wniosku zostało zlecone przez osobę pełniącą w zastępstwie wnioskodawcy obowiązki Prezesa Zarządu [...] Kancelarii Radcy Prawnego R. S. umową z dnia 29 lipca 2011 r. Umowa dotyczyła przeprowadzenia audytu w Spółce pod kątem prawnym i prawno – ekonomicznym, z uwzględnieniem oceny pracy Zarządu i bieżącej działalności podmiotu. W dniu 19 października 2011 r., w wykonaniu tej umowy, zleceniodawca przekazał osobie pełniącej obowiązki Prezesa Zarządu [...] opracowany dokument. W protokole zdawczo – odbiorczym z tej czynności dokument ten określono jako "audyt prawny dotyczący [...] Spółki z o.o. sporządzony przez zespół audytowy z Kancelarii Radcy Prawnego R. S.".

Następnie, w dniu 17 października 2011 r. Burmistrz Władysławowa skierował do Prokuratury Okręgowej w Gdańsku pisemne zawiadomienie o uzasadnionym podejrzeniu popełnienia przestępstwa wraz z wnioskiem o ściganie. W piśmie tym organ wskazał, że działa w imieniu i na rzecz pokrzywdzonego, tj. Gminy Miasta Władysławowo, a także na rzecz pokrzywdzonej [...] Sp. z o. o. z siedzibą we Władysławowie. Do pisma tego jako załącznik dołączony został dokument sporządzony w wyniku wyżej opisanej umowy zlecenia.

W piśmie skierowanym do wnioskodawcy z dnia 9 stycznia 2012 r. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wyjaśnił, że przekazany Prokuraturze dokument zatytułowany "Audyt prawny [...] Spółka z o.o." nie stanowi dokumentu postępowania przygotowawczego, którego ujawnienie przez jego właściciela wyczerpywałoby znamiona czynu z art. 241 § 1 kk.

W dniu 27 kwietnia 2012 r. skarżący wystąpił do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku ze skargą na bezczynność Burmistrza Władysławowa, domagając się nakazania mu – jako właścicielowi [...] Sp. z o. o. – udostępnienia informacji publicznej w postaci kserokopii dokumentu – audytu, zawierającego wyniki kontroli przeprowadzonej w październiku 2011 r. w tej Spółce.

Skarga ta została przez organ przekazana Sądowi wraz z aktami i odpowiedzią na skargę dopiero w dniu 20 grudnia 2012 r. po ukaraniu Burmistrza grzywną z tego tytułu, wymierzoną w wysokości 20.000 zł.

W odpowiedzi na skargę oraz w kolejnych pismach złożonych do akt sprawy Burmistrz Władysławowa wniósł o jej oddalenie, wyjaśniając, że nie jest zobowiązany do udostępnienia żądanego przez skarżącego dokumentu, gdyż nie stanowi on informacji publicznej. Organ stwierdził, że przedmiotowy audyt jest dokumentem wewnętrznym Spółki, będący opinią eksperta (radcy prawnego) na temat działalności organów Spółki. Jego treść nie mieści się w zakresie definicji "informacji publicznej", wskazanej w ustawie, a dodatkowo zawiera dane osobowe, tajemnice handlowe, itp. Ponadto, zdaniem Burmistrza, żądana informacja stanowi informację przetworzoną, w rozumieniu art. 3 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a wnioskodawca nie wykazał, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Uzasadniając przetworzony charakter żądanej informacji, organ wyjaśnił, że w celu sporządzenia audytu wykorzystano setki dokumentów, wyprowadzono na ich podstawie wnioski i sformułowano zalecenia odnośnie funkcjonowania Spółki. Organ zaznaczył przy tym, że nigdy nie był w posiadaniu żądanego dokumentu. Sporządzenie audytu zostało zlecone przez kolegialny organ Spółki, czyli Radę Nadzorczą na podstawie umowy zawartej w dniu 29 lipca 2011 r. Opracowany dokument został na podstawie protokołu zdawczo – odbiorczego przekazany osobie pełniącej obowiązki Prezesa Zarządu Spółki [...]. Treść audytu była następnie przedstawiana ustnie na posiedzeniu Rady Nadzorczej, która podjęła uchwałę o odwołaniu z funkcji Prezesa R. C., a w dniu 19 października 2011 r. podjęła uchwałę o niepublikowaniu audytu z tego powodu, że były w nim zawarte informacje o kluczowym znaczeniu dla Spółki. Organ wyjaśnił, że pełna treść audytu była znana jedynie osobom, którym został on wydany. Ani Rada Nadzorcza, ani Zgromadzenie Wspólników nigdy nie byli dysponentami audytu. Treść wniosków z audytu była jedynie referowana na posiedzeniu Rady Nadzorczej. Tym bardziej nigdy audyt nie był w posiadaniu Urzędu Miasta Władysławowa, ani Burmistrza Władysławowa. Organ zaznaczył również, że skarżący jest już w posiadaniu żądanego dokumentu, który uzyskał ze Spółki [...], na dowód czego na rozprawie przedstawiono kopie pism wnioskodawcy i Spółki [...] w tym przedmiocie.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, rozpoznając sprawę, uznał skargę za uzasadnioną. Sąd wyjaśnił, że przedmiotem sprawy było ustalenie, czy Burmistrz Władysławowa pozostaje w bezczynności w zakresie rozpatrzenia wniosku skarżącego, złożonego w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o wydanie mu kopii audytu opracowanego przez Kancelarię Prawną na zlecenie [...] Sp. z o. o. i dotyczącego działalności tej Spółki. Zdaniem Sądu, dla rozpoznania niniejszej sprawy nie miało znaczenia, że wnioskodawcą w sprawie jest były Prezes Zarządu tej Spółki, i że audyt dotyczy okresu, w którym pełnił on swoją funkcję. Powody, dla których wnioskodawca wystąpił z wnioskiem o uzyskanie informacji i skierował ten wniosek właśnie do Burmistrza Władysławowa również były obojętne dla rozstrzygnięcia.

Sąd wskazał, że w związku z przedmiotem rozpoznawanej sprawy w pierwszej kolejności ustaleniu podlega, czy żądana informacja ma charakter informacji publicznej, w rozumieniu ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej. Zdaniem Sądu, opracowany audyt (prawny i finansowy) dotyczy kwestii organizacyjnych i finansowych spółki komunalnej, w której wszystkie udziały należą do jednostki samorządu terytorialnego. Do spółki takiej zastosowanie ma ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (t. j.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236 ze zm.). Stosownie do przepisów powołanej ustawy, jednostka samorządu terytorialnego uprawniona jest do utworzenia spółki z ograniczoną odpowiedzialnością i spółka taka stanowi instrument, za pomocą którego wykonywane są zadania tej jednostki. Spółka taka może zostać utworzona wyłącznie w celu wykonywania przez daną jednostkę samorządu terytorialnego należących do jej kompetencji zadań publicznych własnych bądź zleconych. Przedmiotem działania takiej spółki jest zatem wyłącznie wykonywanie zadań publicznych (własnych bądź zleconych) należących do zakresu działania jednostki samorządu terytorialnego, która taką spółkę utworzyła. W ocenie Sądu, powyższe przesądza, że informacje zawarte w audycie, tj. dokumencie czy też dokumentach (audyt prawny i audyt finansowy) powstałych w wyniku przeprowadzonej kontroli mają charakter informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "b" i pkt 5 lit. "c" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej.

Sąd wskazał, że zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną, w rozumieniu ustawy, i podlega udostępnieniu i ponownemu wykorzystywaniu na zasadach i w trybie określonych w niniejszej ustawie, jednak przepisy ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Jest nią treść dokumentów wytworzonych przez organy władzy publicznej i podmioty niebędące organami administracji publicznej, treść wystąpień i ocen przez nie dokonywanych, niezależnie do jakiego podmiotu są one kierowane i jakiej sprawy dotyczą. Informację publiczną stanowi treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu wykonującego władzę publiczną. Informacją publiczną będą nie tylko dokumenty bezpośrednio zredagowane i technicznie wytworzone przez organ administracji publicznej, ale przymiot taki będą posiadać także te, których organ używa do zrealizowania powierzonych prawem zadań. Bez znaczenia jest również i to, w jaki sposób znalazły się one w posiadaniu organu i jakiej sprawy dotyczą. Ważne natomiast jest, by dokumenty takie służyły realizowaniu zadań publicznych przez organ i odnosiły się do niego bezpośrednio. Innymi słowy, dokumenty takie muszą wiązać się ze sferą faktów zaistniałych po stronie organu. Informacją publiczną są zarówno treści dokumentów bezpośrednio przez nie wytworzonych, jak i te, których używają przy realizacji przewidzianych prawem zadań (także te, które tylko w części ich dotyczą), nawet gdy nie pochodzą wprost od nich. Sąd zaznaczył, że zgodnie z art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. "c" tej ustawy, udostępnieniu podlega informacja publiczna, w szczególności o majątku publicznym, w tym o majątku samorządu terytorialnego.

W opinii Sądu, dla uznania wyników audytu za informację publiczną nie ma znaczenia, że zleceniodawcą jego przeprowadzenia nie był Burmistrz Władysławowa. Kwestia zatem, który z podmiotów zawarł umowę na przeprowadzenie kontroli w Spółce [...], czy była to Rada Nadzorcza Spółki, czy Zarząd, jest bez znaczenia. Stosownie do art. 4 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, Burmistrz jako organ władzy publicznej pozostaje i tak zobowiązanym do jego udostępnienia i to niezależnie od tego, że ustawa przewiduje również taki obowiązek w odniesieniu do władz Spółki (art. 4 ust. 1 pkt 4 ww. ustawy). Dla uznania obowiązku Burmistrza nie ma więc znaczenia, że dokument powstały w wyniku kontroli nie został wytworzony przez organy Gminy, ani też, że nie powstał na zlecenie jej organów. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy istotne znaczenie miała natomiast inna kwestia, a mianowicie, czy Burmistrz Władysławowa pozostaje i jest dysponentem wnioskowanej informacji publicznej, tzn. czy dysponuje dokumentem, którego kopii domaga się wnioskodawca. W sprawie Burmistrz zaprzeczył tej okoliczności, a przed wniesieniem skargi udzielił skarżącemu odpowiedzi, że żądany dokument stanowi materiał dowodowy postępowania karnego i pod groźbą odpowiedzialności karnej nie może być udostępniony.

Zdaniem Sądu, materiał dowodowy zgromadzony w sprawie jednoznacznie wskazuje, że Burmistrz dysponuje dokumentem, o który chodzi w sprawie. Dowodem powyższego jest fakt, że w oparciu o ten dokument Burmistrz, w imieniu reprezentowanej Gminy, wnosił pisemnie o wszczęcie postępowania karnego, a przedmiotowy dokument stanowił załącznik do wniosku o ściganie. Nie można przyjąć, że organ władzy publicznej kieruje pisemne zawiadomienie o popełnieniu przestępstwa i nie posiada kopii tego dokumentu wraz z kopiami załączników. Nie ma przy tym żadnego znaczenia, czy Burmistrz zapoznał się z treścią kierowanego do Prokuratury dokumentu, czy był on fizycznie w jego posiadaniu, czy tylko w posiadaniu prawników zaangażowanych do sprawy przez Gminę lub Spółkę. Znaczenie ma jedynie, że taki dokument został przez Burmistrza skierowany do Prokuratury Okręgowej w Gdańsku wraz z zawiadomieniem o popełnieniu przestępstwa na szkodę m. in. jednostki samorządu terytorialnego. Należy zatem uznać, że Burmistrz pozostaje dysponentem informacji publicznej związanej ze złożonym doniesieniem i załączonymi do tego doniesienia dowodami, tj. dokumentami z przeprowadzonego audytu.

W ocenie Sądu, Burmistrz Władysławowa pozostaje więc organem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej dotyczącej wyników kontroli (audytu) przeprowadzonej w Spółce [...], zaś przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie nie jest decyzja o odmowie udostępnienia informacji publicznej, ale bezczynność organu w załatwieniu wniosku. Bezczynność taka ma miejsce, kiedy organ nie załatwia sprawy w sposób wymagany prawem w terminie wskazanym w przepisach prawa. Na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej organ jest obowiązany załatwić wniosek w terminie 14 dni od dnia jego wpłynięcia (art. 13 ust. 1 ustawy). Załatwienie wniosku dotyczącego informacji publicznej może polegać bądź na udostępnieniu informacji, co następuje w drodze czynności materialno – technicznej i nie wymaga formy decyzji administracyjnej, bądź na podjęciu jednej z decyzji przewidzianych w ustawie o dostępie do informacji publicznej (art. 16 ustawy). Jedynie okoliczność, że dana informacja nie jest informacją publiczną, bądź podmiot, do którego skierowane jest żądanie, nie jest jej dysponentem, usprawiedliwia brak wyżej wskazanych czynności organu.

Sąd uznał, że w rozpatrywanej sprawie żądana we wniosku skarżącego z dnia 5 grudnia 2011 r. informacja ma charakter informacji publicznej, oraz że Burmistrz pozostaje w jej posiadaniu. W ustawowym terminie organ ani nie udostępnił żądanej informacji, ani nie wydał żadnej decyzji administracyjnej, określonej w ustawie. Okoliczność ta – zdaniem Sądu – wskazuje na stan bezczynności Burmistrza w rozpatrzeniu wniosku skarżącego i uzasadnia wydanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.).

WSA w Gdańsku zaznaczył przy tym, że w rozpatrywanej sprawie nie miały znaczenia inne kwestie podnoszone przez organ. Okoliczność, że żądany przez skarżącego dokument (audyt) zawiera dane osobowe lub dane stanowiące tajemnicę przedsiębiorstwa, nie mogła być przedmiotem oceny. Prawo dostępu do informacji publicznej podlega wprawdzie określonym ograniczeniom (art. 5 ustawy), niemniej jednak nie jest to okoliczność usprawiedliwiająca stan bezczynności organu, lecz podstawa do wydania decyzji odmownej. Również ocena, że żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej powoduje konieczność podjęcia przez organ określonych działań i nie usprawiedliwia bezczynności. Z kolei fakt, iż do sporządzenia dokumentu zawierającego wyniki kontroli zanalizowano wiele innych różnych dokumentów i wyprowadzono z nich określone wnioski, nie oznacza, że opracowany dokument, będący przedmiotem wniosku, jest tzw. informacją przetworzoną. Jest to zupełnie inny problem. Podobnie jest z podnoszonym przez organ zarzutem, że skarżący dysponuje już żądanym audytem, uzyskanym od Spółki [...], ponieważ okoliczność ta nie zwalniała organu z obowiązku podjęcia ustawowych działań, jako że nie ma przeszkód, aby informacji publicznej domagać się równolegle od kilku podmiotów zobowiązanych do tego ustawowo.

Oceniając charakter bezczynności organu, stosownie do wymogu zawartego w art. 149 § 1 zd. 2 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd uznał, że okres, jaki upłynął od złożenia wniosku, tj. od grudnia 2011 r., uzasadnia przyjęcie rażącego naruszenia prawa, a ponadto uzasadnia wymierzenie grzywny w oparciu o art. 149 § 2 tej ustawy w wysokości 1.000 zł. Natomiast o kosztach orzeczono na podstawie art. 200 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.

Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego złożył Burmistrz Władysławowa, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według obowiązujących norm.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego, w tym art. 1 ust. 1 w związku z art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "b" i pkt 5 lit. "c" ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez błędne przyjęcie, że żądany przez skarżącego audyt stanowi informację publiczną, a Burmistrz Władysławowa jest zobowiązany do jej udostępnienia.

Ponadto, autor skargi kasacyjnej podniósł zarzut naruszenia przepisów postępowania, a to art. 149 § 1 i art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez błędne przyjęcie, że Burmistrz Władysławowa pozostaje w bezczynności polegającej na nieudzielaniu informacji, kiedy organ nie pozostawał w zwłoce i skarga powinna zostać oddalona, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zdaniem autora skargi kasacyjnej, przedmiotowy audyt nie stanowi informacji publicznej, jest bowiem dokumentem wewnętrznym Spółki, stanowiącym analizę finansową i prawną jej sytuacji. Jego treść nie mieści się w zakresie definicji "informacji publicznej". Nadto, audyt ten nie był w posiadaniu organu, bowiem Gmina Miasta Władysławowo jest jednoosobowym wspólnikiem Spółki [...] i sporządzenie audytu nie odbyło się na zlecenie Gminy jako wspólnika, lecz zlecone zostało przez samą Spółkę.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje:

Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Podstawy te determinują kierunek postępowania Naczelnego Sądu Administracyjnego.

Wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania, Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny wskazanych w skardze podstaw kasacyjnych.

Skarga kasacyjna analizowana pod tym kątem nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, co sprawia, że nie zasługuje na uwzględnienie.

Przedstawione w podstawach kasacyjnych zarzuty dotyczą zarówno naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. W takiej sytuacji Naczelny Sąd Administracyjny zwykle w pierwszej kolejności odnosi się do zarzutów naruszenia prawa procesowego, jako że dopiero po przesądzeniu, iż stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 marca 2005 r. o sygn. akt FSK 1618/04, publ. ONSAiWSA z 2005 r., nr 6, poz. 120). Jednakże w niniejszej sprawie zarzut naruszenia prawa procesowego, tj. art. 149 § 1 i art. 151 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jest konsekwencją zarzutu błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Toteż Naczelny Sąd Administracyjny swoją ocenę i rozważania koncentruje na analizie zarzutów naruszenia prawa materialnego, jako mających podstawowe znaczenie prawne dla sprawy.

Ustrojowa doniosłość dostępu do informacji publicznej dla obywateli uzasadnia umieszczenie w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej ochrony prawa obywateli do uzyskania takiej informacji. Prawo dostępu do informacji publicznej ma bowiem konstrukcję publicznego prawa podmiotowego. Konstytucja RP w art. 61 ust. 1 stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Prawo do uzyskiwania informacji obejmuje dostęp do dokumentów oraz wstęp na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów, z możliwością rejestracji dźwięku lub obrazu (ust. 2). Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa (ust. 3). W ustępie 1 powołanego przepisu zostało określone powszechne obywatelskie prawo dostępu do informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Obejmuje ono także uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Korelatem tego prawa podmiotowego jest spoczywający przede wszystkim na organach władzy publicznej obowiązek udzielania obywatelom określonych informacji o działalności instytucji. Obowiązek ten polega zatem nie tyle na dostępności określonych informacji dla odbiorcy, ile przynajmniej – co do zasady – oznacza konieczność aktywnego działania ze strony organu udzielającego informacji, które polega na dostarczeniu osobie zainteresowanej, na jej żądanie, pewnego zakresu informacji. Formy realizacji obywatelskiego prawa do informacji publicznej Konstytucja RP określa w ust. 2 tegoż przepisu, wskazując na możliwość dostępu do dokumentów urzędowych oraz wstępu na posiedzenia kolegialnych organów władzy publicznej pochodzących z powszechnych wyborów (z możliwością rejestracji obrazu i dźwięku). Artykuł 61 ust. 3 Konstytucji RP wyznacza granice dopuszczalnego ograniczenia tego prawa: ograniczenie może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego Państwa. Z kolei art. 61 ust. 4 stanowi, że tryb udzielania informacji publicznej określają ustawy, a w odniesieniu do Sejmu i Senatu, ich regulaminy.

Ustawa z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) służy realizacji konstytucyjnego prawa dostępu do wiedzy na temat funkcjonowania organów władzy publicznej. Używając w art. 2 ust. 1 pojęcia "każdemu", ustawodawca precyzuje zastrzeżone w Konstytucji obywatelskie uprawnienie, wskazując, że każdy może z niego skorzystać na określonych w tej ustawie zasadach. Ustawa ta reguluje zasady i tryb dostępu do informacji, mających walor informacji publicznych, wskazuje, w jakich przypadkach dostęp do informacji publicznej podlega ograniczeniu oraz kiedy żądane przez wnioskodawcę informacje nie mogą zostać udostępnione. Oczywiście ustawa znajduje zastosowanie jedynie w sytuacjach, gdy spełniony jest jej zakres podmiotowy i przedmiotowy, a także, gdy wnioskodawca nie ma innego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej.

W rozpoznawanej sprawie spełniony został zakres podmiotowy i przedmiotowy stosowania ustawy, bowiem Burmistrz Władysławowa jest podmiotem zobowiązanym na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej do udzielenia informacji, mającej walor informacji publicznej, będącej w jego posiadaniu (art. 4 ust. 1 pkt 1 i ust. 3), jak również żądanie skarżącego dotyczy informacji publicznej, wszak audyt prawny i finansowy przeprowadzony w spółce komunalnej mieści się w kategorii pojęciowej "sprawy publicznej", o których to sprawach stanowi art. 1 ust. 1 ww. ustawy o dostępie do informacji publicznej, a stosownie do art. 6 ust. 1 pkt 3 lit. "b" i pkt 5 lit. "c" ww. ustawy, jako informacja o majątku jednostki samorządu terytorialnego, podlega udostępnieniu w trybie i na zasadach w ustawie tej określonych (co wypełnia dyspozycję art. 61 Konstytucji RP).

Dla spełnienia kryterium dostępności dokument taki, jak audyt, nie musi być dokumentem urzędowym (art. 6 ust. 2 ww. ustawy). Wytworzenie go na zlecenie Spółki [...] przez zewnętrzny podmiot w celu ustalenia jej sytuacji prawno – finansowej nie odbiera mu waloru dokumentu oficjalnego, skoro jego treść stanowi podstawę dalszych analiz organów Spółki (Rada Nadzorcza, Zgromadzenie Wspólników), czy w konsekwencji także organów Prokuratury. Dokument taki wprawdzie nie jest dokumentem urzędowym, ale jest dokumentem oficjalnym i ta jego właściwość nie pozwala przyjąć, by był on jedynie dokumentem wewnętrznym. Istotna bowiem jest przesłanka oficjalności takiego dokumentu, odnoszona zarówno do jego treści, jak i samej Spółki, jako podmiotu pozostającego własnością jednostki samorządu terytorialnego. W tym przypadku treść audytu dotyczy funkcjonowania spółki komunalnej, jej organów i aktywów, którymi dysponuje, a więc odnosi się do majątku jednostki samorządu terytorialnego, jako że udziały w Spółce [...] w całości należą do Gminy Miasta Władysławowo. Bez wątpienia więc sporządzony na zlecenie Spółki audyt dotyczy sprawy publicznej, stanowiąc informację publiczną. Pojęcie "informacji publicznej" jest pojęciem szerszym od pojęcia "dokument urzędowy", ten bowiem zawiera się w pojęciu "informacji publicznej". Dokument urzędowy pozostaje tylko jednym z rodzajów informacji publicznej, audyt zaś, jako oficjalny dokument wytworzony dla potrzeb Spółki, dokumentem urzędowym nie jest, ale – wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej – nie ma charakteru dokumentu wewnętrznego, bowiem w sposób oficjalny dokonano w nim analizy sytuacji prawno – ekonomicznej podmiotu publicznego w aspekcie gospodarowania mieniem Spółki, jako mieniem komunalnym.

Nie ma przy tym znaczenia prawnego okoliczność, że sporządzenie przedmiotowego audytu nie odbyło się na zlecenie Burmistrza Władysławowa, ale zlecone zostało przez samą Spółkę. Skoro bowiem Gmina Miasta Władysławowo jest jednoosobowym wspólnikiem Spółki [...], to wykonujący prawa i obowiązki jej właściciela Burmistrz Władysławowa jest zobowiązany posiadać wszelkie informacje, które Spółki tej dotyczą. Z drugiej natomiast strony, skarżący, kierując swój wniosek do podmiotu zobowiązanego, którym jest Burmistrz, nie musi wykazywać, w jakim celu żądana informacja publiczna jest mu potrzebna, jak również nie musi wyjaśniać, czy z analogicznym wnioskiem zwrócił się do Spółki i czy informację tę od niej uzyskał. Jedynie w przypadku żądania dotyczącego udzielenia informacji publicznej przetworzonej, konieczne jest wykazanie, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Trudno jednak uznać, by treść audytu stanowiła informację publiczną przetworzoną, skoro dokument taki już istnieje. Jedynie w przypadku, gdy w chwili złożenia wniosku podmiot zobowiązany nie dysponuje gotowym dokumentem, którego udostępnienia żąda zainteresowany, a wytworzenie go – według określonych we wniosku kryteriów – wymaga sięgnięcia do dokumentacji źródłowej, w wyniku czego powstanie jakościowo nowa informacja, jaka nie funkcjonowała dotąd w takim kształcie, jaki został jej nadany wskutek realizacji wniosku, wskazywać będzie na proces przetwarzania informacji.

Gdyby natomiast istniał alternatywny tryb dostępu do żądanej informacji publicznej, wówczas wyłączone byłoby stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej, o czym stanowi art. 1 ust. 2 tej ustawy. Jednak możliwości zwrócenia się z analogicznym wnioskiem do samej Spółki nie należy utożsamiać z istnieniem alternatywnego trybu dostępu do żądanej informacji publicznej. To wnioskodawca bowiem decyduje o tym, od którego z ewentualnych dysponentów informacji publicznej chciałby ją uzyskać. Jedynie istnienie innej regulacji, której przepisy pozwalałyby na uzyskanie audytu, będącego przedmiotem zainteresowania skarżącego, wyłączyłoby tryb z ustawy o dostępie do informacji publicznej. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie takiego trybu nie ma, wszak sama alternatywna możliwość sformułowania wniosku do Spółki nie wyłącza możliwości domagania się udostępnienia treści audytu od Burmistrza Władysławowa, wykonującego prawa i obowiązki jej właściciela.

Nie rozpatrując wniosku skarżącego tak, jak wymaga tego ustawa o dostępie do informacji publicznej, organ pozostawał więc w bezczynności, co uprawniało Sąd I instancji do podjęcia wyroku zobowiązującego w trybie art. 149 § 1 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. To zaś świadczy o bezzasadności postawionych zarzutów kasacyjnych.

Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, działając w oparciu o art. 184 cyt. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł, jak w sentencji wyroku.